Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt SA/Wr 1400/93
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 1993-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 611  Podatki  i  inne świadczenia pieniężne, do  których   mają zastosowanie przepisy Ordynacji  podatkowej, oraz egzekucja t
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Finanse publiczne
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1992 nr 85 poz. 428
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych.
article: art. 91
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 207 par. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Uchwała rady gminy o nieudzieleniu absolutorium zarządowi gminy mieści się "w zakresie spraw budżetowych" gminy, podlegających nadzorowi regionalnej izby obrachunkowej /art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - Dz.U. nr 85 poz. 427/; sprawując ten nadzór, izba dysponuje przewidzianą w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ kompetencją do orzekania o nieważności takiej uchwały sprzecznej z prawem.

TEZY

Uchwała rady gminy o nieudzieleniu absolutorium zarządowi gminy mieści się "w zakresie spraw budżetowych" gminy, podlegających nadzorowi regionalnej izby obrachunkowej /art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - Dz.U. nr 85 poz. 427/; sprawując ten nadzór, izba dysponuje przewidzianą w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ kompetencją do orzekania o nieważności takiej uchwały sprzecznej z prawem.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a Kpa skargę Miasta W. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w (...) z dnia 7 czerwca 1993 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 29 kwietnia 1993 r. w sprawie odmowy udzielenia absolutorium zarządowi miasta.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XLIII/64/93 z dnia 29 kwietnia 1993 r. w sprawie absolutorium dla Zarządu Miasta Rada Miejska w W. postanowiła, "uwzględniając negatywny wynik tajnego głosowania wniosku o udzielenie absolutorium, uznać, że absolutorium dla Zarządu Miasta za działalność finansową Miasta W. w 1992 r. nie zostało udzielone" /par. 1/.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w (...) uchwałą nr 208/93 z dnia 7 czerwca 1993 r. uznało powyższą uchwałę Rady Miejskiej W. za nieważną, przyjmując w uzasadnieniu, że przepis par. 60 ust. 2 statutu, wprowadzający warunek bezwzględnej większości w głosowaniu nad wnioskiem o udzielenie absolutorium, nie może być prawną podstawą ustalania wyników głosowania nad absolutorium, albowiem narusza przepis art. 14 ust. 1 ustawy samorządowej, przewidujący tylko zwykłą większość głosów w obecności co najmniej połowy składu rady, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W świetle poglądów judykatury "przepisem szczególnym" może być jedynie przepis hierarchicznie równorzędny, to jest przepis ustawowy. Skoro Rada Miejska W. liczy 45 radnych, to kworum wynosiło 23 radnych. W głosowaniu wzięło udział 36 radnych; za absolutorium głosowało 22 radnych, a przeciw - 12. Wniosek o udzielenie absolutorium zatem zyskał wymaganą większość zwykłą. Ponieważ rozstrzygnięcie zawarte w par. 1 zakwestionowanej uchwały Rady nie odpowiada rzeczywistemu wynikowi głosowania, ustalonemu na podstawie reguły obowiązującej w myśl art. 14 ust. 1 ustawy, uchwałę należało uznać za nieważną.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Miasto W. skupia się przede wszystkim na kwestii legalności regulacji zamieszczonej w par. 60 ust. 2 statutu. Wywodzi, że "przepisem szczególnym" w rozumieniu art. 14 ust. 1 ustawy samorządowej jest także postanowienie statutu, które może przewidywać konieczność bezwzględnej większości głosów w głosowaniu nad uchwałami w określonych sprawach. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie dysponuje kompetencją do oceny zgodności z prawem uchwały o udzieleniu absolutorium. Dokonując wykładni niejasno zredagowanych przepisów art. 11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, nie można rozszerzać kompetencji izb na badanie zgodności z prawem innych uchwał niż podejmowane w zakresie spraw budżetowych. Naruszono także regułę proceduralną, skoro wbrew obowiązkowi określonemu w art. 18 ust. 3 tej ustawy nie powiadomiono Rady o miejscu i terminie posiedzenia Kolegium. Tak więc wobec braku przesłanek do stwierdzenia sprzeczności uchwały Rady z prawem strona skarżąca wnosi o uchylenie uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej.

W pisemnej odpowiedzi na skargę organ nadzoru obszernie uzasadnia swoje stanowisko co do wykładni art. 14 ust. 1 ustawy samorządowej, podkreślając, że nieuzasadnione utożsamianie pojęć "przepisy prawa" i "przepisy statutowe" narusza hierarchiczną strukturę źródeł prawa. Oddala także zarzut niewłaściwości do podjęcia zaskarżonej uchwały, stwierdzając, że art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych upoważnia je do badania uchwał rad gmin o udzieleniu absolutorium, a samo badanie następuje w trybie określonym przepisami ustawy samorządowej o nadzorze nad działalnością komunalną. Zdaniem Izby, w świetle tych przepisów nie ulega wątpliwości jej kompetencja do badania pod względem legalności wszystkich uchwał objętych jej nadzorem, także dotyczących absolutorium. Co się zaś tyczy trzeciego zarzutu skargi, to Prezydent Miasta został osobiście zawiadomiony przez Prezesa Izby o terminie posiedzenia Kolegium. Nieobecność przedstawiciela Miasta nie miała zresztą znaczenia dla rozstrzygnięcia, skoro stan faktyczny sprawy był całkowicie wyjaśniony. W konkluzji Regionalna Izba Obrachunkowa wnosi o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

(...) Nie budzi wątpliwości właściwość izb obrachunkowych do orzekania o nieważności sprzecznych z prawem uchwał o nieudzieleniu absolutorium zarządowi gminy. Rozstrzygnięcie tej kwestii powinno nastąpić przede wszystkim na gruncie przepisów o nadzorze nad działalnością komunalną, zamieszczonych w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.

Według art. 85, otwierającego ten rozdział, nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem /ust. 1/, a w sprawach zleconych - ponadto na podstawie kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności /ust. 2/. Rolę organów nadzoru pełnią Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a "w zakresie spraw budżetowych" - regionalne izby obrachunkowe /art. 86/. Środki organizacyjne służące do sprawowania nadzoru wymieniają przepisy art. 88 i 90 ustawy. Stosownie do postanowień tego ostatniego artykułu wójt lub burmistrz przedstawia wojewodzie uchwały rady w ciągu 7 dni od daty ich podjęcia /ust. 1/; w tym samym terminie zobowiązany jest przedstawić regionalnej izbie obrachunkowej uchwałę budżetową oraz "uchwałę o nieudzieleniu zarządowi absolutorium" /ust. 2/. Powinność taką nałożył ustawodawca nie w celu umożliwienia organom nadzoru prowadzenia zbiorów uchwał rad, lecz po to, aby zapewnić warunki do wydawania aktów nadzoru. Podstawowym zaś aktem jest przewidziane w art. 91 orzeczenie o nieważności uchwały organu gminy sprzecznej z prawem. Porównanie brzmienia art. 86 i 90 ustawy samorządowej nie pozostawia nawet cienia wątpliwości co do tego, że "w zakresie spraw budżetowych", objętych nadzorem regionalnych izb obrachunkowych, mieszczą się przede wszystkim uchwały budżetowe oraz uchwały o nieudzieleniu zarządowi absolutorium. Wniosek taki umacnia jeszcze art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428/, według którego "w zakresie spraw budżetowych" izba bada uchwały budżetowe i uchwały o nieudzieleniu absolutorium, przedstawiane w trybie art. 90 ustawy samorządowej.

Jeżeli zatem uchwała rady gminy o nieudzieleniu absolutorium zarządowi gminy mieści się "w zakresie spraw budżetowych" gminy, podlegających nadzorowi regionalnej izby obrachunkowej, sprawowanemu przede wszystkim na podstawie kryterium zgodności z prawem, to sprawując ten nadzór, izba dysponuje przewidzianą w art. 91 ustawy samorządowej kompetencją do orzekania o nieważności takiej uchwały sprzecznej z prawem.

Co się tyczy zasadniczego sporu o legalność uchwały nr XLIII/64/93 Rady Miejskiej w W. z dnia 29 kwietnia 1993 r. w sprawie absolutorium dla Zarządu Miasta, to jego rozstrzygnięcie jawi się jako oczywiste następstwo wyroku z dnia 21 września 1993 r., zapadłego po rozpatrzeniu skargi Wojewody (...) na uchwałę wprowadzającą do statutu Miasta W. postanowienie par. 60 ust. 2, stanowiące podstawę ustalania wyników głosowania nad wnioskiem o absolutorium. Wyrokiem tym stwierdzono nieważność uchwały nowelizującej statut w omawianej części. W uzasadnieniu orzeczenia przyjęto, że uchwalając statut gminy, rada gminy nie jest uprawniona do ustanawiania odmiennych wymagań co do zdolności uchwałodawczej /kworum/ lub prawomocności /większości/ uchwał organów gmin niż określone w przepisach ustawy samorządowej lub we wspomnianych w art. 14 ust. 1 tej ustawy "przepisach szczególnych", przez które należy rozumieć inne przepisy rangi ustawowej. Ponieważ wyrok stwierdzający nieważność uchwały działa ze skutkiem ex tunc, uchwałę uznającą, że absolutorium nie zostało udzielone, podjęto w głosowaniu, którego wynik ustalono bez podstawy prawnej w statucie, a zarazem z pominięciem reguły określonej w art. 14 ust. 1 ustawy samorządowej. Taka uchwała, jako oczywiście sprzeczna z prawem, jest nieważna /art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej/, co zobowiązywało Regionalną Izbę Obrachunkową do orzeczenia o jej nieważności /art. 18 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych/. Na marginesie wypada zauważyć, że nawet na gruncie obowiązywania par. 60 ust. 2 statutu Miasta W. treść zakwestionowanej przez Izbę uchwały w sprawie absolutorium musiałaby budzić poważne wątpliwości, skoro zarówno udzielenie, jak i nieudzielenie absolutorium wymagało w świetle tego przepisu statutowego przegłosowania bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady.

W świetle dotychczasowych wywodów trzeci zarzut skargi, dotyczący niezawiadomienia Rady o terminie i miejscu posiedzenia Kolegium Izby, na którym podjęto zaskarżoną uchwałę, staje się drugorzędny i pozbawiony znaczenia. Z tego też względu nie wymaga wyjaśnienia podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że o posiedzeniu zawiadomił Prezydenta Miasta W. osobiście

Prezes Izby. (...)

Ponieważ zarzuty skargi Miasta W. okazały się nieuzasadnione, a zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w (...) nie narusza prawa, stosownie do art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 216a par. 1 Kpa skarga podlega oddaleniu.