Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 976/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15,   art. 138 par. 2,  art. 145 par. 1 pkt 5, art. 149 par. 2,  art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skarg L.N, J.B. i Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących: L.N. kwotę 200 zł (dwieście złotych) oraz Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu "[...]" pełnomocnik A. R. wystąpił do Wójta Gminy "[...]" z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie (budowa trzeciego budynku inwentarskiego) fermy brojlerów kurzych na działce nr "[...]" w "[...]". Załączył raport o oddziaływaniu na środowisko.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej, jako RDOŚ) postanowieniem z dnia "[...]" uzgodnił realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie fermy brojlerów kurzych w "[...]" poprzez budowę dodatkowego budynku inwentarskiego (o obsadzie do 166 DJP jednodniowych brojlerów) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" obręb "[...]", gm. "[...]" oraz określił warunki realizacji tejże inwestycji.

Także Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej jako PPIS) w dniu |"[...]" wydał pozytywną opinię w zakresie wymagań sanitarno-hignienicznych i zdrowotnych dla rzeczonego zamierzenia budowlanego oraz określił warunki jego realizacji.

Z upoważnienia Wójta Gminy "[...]" (dalej jako Wójt, organ I instancji) Kierownik Referatu Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy "[...]" w dniu "[...]" wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przez A. R. przedsięwzięcia.

W dniu "[...]" do Urzędu Gminy "[...]" wpłynął wniosek L. N. i J. B. o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją Wójta z dnia "[...]". Jako okoliczności mające uzasadniać wznowienie podniesiono, że w raporcie o planowanym przedsięwzięciu nie odniesiono się do istniejących dwóch kurników z hodowlą kur na działce "[...]" (o obsadzie DJP równiej obsadzie kurników na działce nr "[...]", tj. ok. 120 DJP) należących również do A. R. i wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego o pow. "[...]" użytków rolnych. Nadto w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr "[...]", tj. na działce nr "[...]" gniazduje orzeł bielik. Dodali, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia ‘[...]" została wydana z naruszeniem art. 109 § 1 k.p.a. poprzez niedoręczenie jej stronom postępowania, lecz umieszczenie jej na gminnej tablicy informacyjnej we wsi "[...]" położonej ok. 2 km od działki nr "[...]".

Postanowieniem z dnia "[...]" Wójt Gminy wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z dnia "[...]". Jako podstawę wznowienia podał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Następnie pismem z dnia "[...]" zobowiązał A. R. m. in. do uzupełnienia analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzonej w złożonym raporcie poprzez uwzględnienie skumulowanych oddziaływań przedsięwzięć, tj. planowanej rozbudowy fermy na działce nr "[...]" oraz instalacji chowu drobiu na działce nr "[...]", zakres tych oddziaływań winien się odnosić do oddziaływań tego samego rodzaju generowanych przez obie instalacje, w szczególności w zakresie wodno-gruntowego, emisji zanieczyszczeń do powietrza emisji do środowiska wodno-gruntowego oraz zagospodarowania powstającego w wyniku prowadzenia hodowli obornika.

Uzupełniony raport wpłynął do Urzędu Gminy w dniu "[...]".

Po opracowaniu uzupełniającego raportu o oddziaływaniu na środowisko Wójt Gminy poddał ponownie projekt decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia procesowi uzgodnieniowemu (opiniującemu). RDOŚ w piśmie z dnia "[..]" wyraził pogląd, że informacje przedstawione w uzupełnieniu raportu dotyczące sąsiedniej fermy zlokalizowanej na działce nr "[...]" oraz analizy oddziaływania obu ferm nie wpływają na zmianę zakresu inwestycji. Zatem nie zaistniały nowe okoliczności, które wymagałyby weryfikacji planów realizacji przedsięwzięcia zawartych w własnym postanowieniu z dnia "[...]". Odnośnie występującego (stanowisko skarżącego) na działce nr "[...]", obręb "[...]" stanowiska orlika krzykliwego RDOŚ podał, że owe zagadnienie jest przedmiotem odrębnego postępowania, a nadto jego obecność w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia nie stanowi przeszkody w jego realizacji. Zwrócił uwagę na brak tożsamości prowadzących instalację na działce: nr ‘[...]" i nr "[...]". Nadto z przedłożonej dokumentacji wynika, że obie fermy nie są w żaden sposób powiązane ze sobą technologicznie lub technicznie. Dodał, że przeprowadzona analiza rozprzestrzeniania się hałasu i zanieczyszczeń z uwzględnieniem oddziaływania skumulowanego wynikającego z sąsiedztwa oby ferm wykazały, że emisja zanieczyszczeń z emitorów obu instalacji nie będzie przekraczać dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu dla obszarów poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Także analiza w zakresie emisji hałasu wykazała, że przy najbliższej zabudowie mieszkaniowej hałas emitowany z terenu tych inwestycji (zarówno w porze dnia, jak i nocy) nie przekroczy określonych wartości dopuszczalnych.

Z kolei PPIS w opinii sanitarnej z dnia "[...]" dostrzegł, że zawarta w uzupełnieniu do raportu analiza rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń oraz hałasu wskazuje na dotrzymanie dopuszczalnych poziomów w/w emisji w stosunku do obowiązujących przepisów na terenach sąsiednich. Wyraził jednak pogląd, że sytuowanie kurnika do chowu brojlerów o obsadzie 164,12 DJP przy istniejących dwóch budynkach na działce nr "[...]" o obsadzie 110 DJP oraz w odległości 100 m od dwóch kurników na działce nr ‘[...]" o obsadzie 120 DJP w bliskiej odległości od budynków mieszkalnych może stanowić istotną uciążliwość dla ich użytkowników, głównie ze względu na uciążliwości odorowe. Negatywne odczucia użytkowników terenów sąsiednich może powodować także hałas pochodzący z wentylatorów dachowych i szczytowych. W reasumpcji uznał, że lokalizacjia nowego kurnika zmienia i jeszcze pogarsza warunki użytkowania terenów sąsiednich.

Decyzją z "[...]" Wójt Gminy, powołując się na art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uchylił własną decyzję z dnia ‘[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie fermy brojlerów kurzych w "[...]" poprzez budowę dodatkowego budynku inwestorskiego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" i odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji w/w przedsięwzięcia. Wójt tezę autora raportu o oddziaływaniu na środowisko o możliwości całkowitego odizolowania planowanej inwestycji i istniejących ferm na działkach nr "[...]" i "[...]" od środowiska uznał za błędną, jako, że nie można czynić takowego założenia, gdyż nie można wykluczyć takich okoliczności jak niedbalstwo czy lekkomyślność pracujących na fermie pracowników lub też mieszkańców wsi. Budowa kurnika w promieniu 100 m od siebie dwóch ferm drobiu sprowadza się do pogorszenia warunków aero- sanitarnych powietrza i okoliczność ta nie została poddana raporcie obiektywnej ocenie. Raport nie zawiera także określenia, jakie skutki spowoduje inwestycja dla właścicieli działek sąsiednich, dla gminy i całego regionu. Zatem zasadnym w tych okolicznościach jest chronić warunki bytowe i zdrowotne mieszkańców, na których jakość życia planowana inwestycja będzie miała bezpośredni negatywny wpływ.

W odwołaniu od tej decyzji A. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie wyszły na jak istotne dla sprawy okoliczności,

- art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, co skutkowało brakiem realizacji zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w szczególności poprzez:

a/ uwzględnienie rzekomych protestów mieszkańców wsi "[...]", podczas, gdy pismo z dnia "[...]" jest pismem anonimowym, zaś załączona lista podpisów z dużym prawdopodobieństwem przerobiona i podrobiona, spotkanie się Wójta z L. N. i J. B. bez udziału strony,

b/ uzależnienie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia od czynników osobistych pracowników przedsiębiorstwa, co jest niedopuszczalne,

c/ nieuwzględnienie zaawansowania robót budowlanych przedmiotowej inwestycji, która w 90 % jest zrealizowana,

d/ nieuwzględnienie zgodności przedsięwzięcia ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]" oraz uzgodnienia inwestycji przez RDOŚ,

e/ bezpodstawnego przyjęcia, że planowana inwestycja spowoduje istotne pogorszenie warunków aero-sanitarnych powietrza, podczas, gdy z raportu i jego uzupełniania wynika, że emisja zanieczyszczeń i hałasu jest znacznie poniżej dopuszczalnych normatywnych wartości,

f/ oparcie się na opinii PPIS z dnia "[..]", pomimo, że z raportu wynika, że wszystkie normy emisji hałasu oraz zanieczyszczeń są spełnione,

g/ pominiecie uzgodnienia RDOŚ z "[...]", który uznał, że emisja zanieczyszczeń i hałasu pochodząca z obu instalacji będą niższe od normatywnych wartości dopuszczalnych i nie spowodują przekroczenia poza teren, do którego strona posiada tytułu prawny,

h/ błędnym ustaleniu, że wnioskodawca w dotychczasowej działalności nie przestrzegał podstawowych zasad ochrony środowiska,

i/ uznanie, że pomiędzy społecznością lokalną, a wnioskodawca istnieje konflikt społeczny związany z przedsięwzięciem, podczas, gdy twórcą konfliktu jest L. N. i J. B.,

- art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszających zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w szczególności nieuwzględnienie faktu, że nie było zastrzeżeń i protestów społeczności lokalnej w czasie postępowania "[..]" w przedmiotowej sprawie i w zakresie realizacji tejże inwestycji, która "[...]" jest w ok. 90 % wykonana oraz że do anonimowego pisma do Wójta załączona jest przerobiona i podrobiona lista mieszkańców wsi "[...]",

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, w szczególności poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niedookreślonych zastrzeżeniach PPIS odnoście uciążliwości odorowych bez wskazania konkretnych zastrzeżeń,

- art. 80 ustawy o środowiskowych uwarunkowaniach poprzez błędną interpretację polegająca na tym, że rzekome niezadowolenie okolicznych mieszkańców z planowanego przedsięwzięcia jest podstawą do odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań, podczas, gdy art. 80 w/w ustawy precyzyjnie wskazuje przesłanki wydania decyzji odmownej,

- art. 81 w/w ustawy poprzez błędne zastosowanie, gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji odmownej.

Uzasadniając podał, że we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przeprowadzono analizę w zakresie m. in. skumulowanego oddziaływania, które dotyczyło wpływu na środowisko w wyniku eksploatacji istniejących kurników, jak i projektowanego budynku inwentarskiego, a zatem w sprawie nie zaszły przesłanki do wznowienia postępowania, gdyż okoliczność faktyczna polegająca na istnieniu dwóch budynków hodowlanych, nienależących do strony, była organowi znana oraz została uwzględniona w analizie, a zatem nie jest to okoliczność ani nowa, ani istotna dla sprawy, czego potwierdzeniem jest stanowisko RDOŚ wyrażone w piśmie z dnia "[...]". Nadto uzasadnienie skarżonej decyzji nie spełnia wymogu art. 85 ustawy o środowiskowych uwarunkowaniach, skoro organ nie dokonał kontroli przedłożonego raport, a zajęte stanowisko nie jest oparte na wynikach owego raportu.

Skarżoną decyzją z dnia "[...]" Kolegium uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podało, że organ pierwszej instancji w niedostatecznym stopniu ocenił, czy usytuowanie w odległości około 100 m od rozbudowanej fermy innych dwóch kurników o obsadzie 120 DJP, które nie zostały uwzględnione w ocenie oddziaływania na środowisko, można uznać za istotną dla sprawy nową okoliczność istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję uzasadniającą wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednocześnie Kolegium dostrzegło, że z uzupełnienia do raportu nie wynika, aby na którymkolwiek etapie skumulowane normatywne nieczyszczenia powietrza czy też hałas, poza terenem do którego inwestor ma tytuł prawny, przekraczały wartości dopuszczalne. W tym zakresie dodało, że sam fakt emisji substancji złowonnych z projektowanego przedsięwzięcia nie może być uznany za okoliczność nieznaną organowi w dniu wydania decyzji, skoro emisja odorów z zakładów zajmujących się produkcją zwierzęca jest okolicznością powszechnie znaną i stąd winna być ona analizowana przez organ pierwszej instancji na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia "[...]", w obecnym zaś postępowaniu wznowieniowym ma ona znaczenie o tyle, o ile fakt istnienia w okolicy innych tego typu przedsięwzięć wpływa na kumulowanie się oddziaływań odorowych. Odnośnie uzupełnionego raportu Kolegium podało, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wyrażone w uzasadnieniu decyzji wątpliwości co do prawidłowości raportu. Reasumując Kolegium uznało, że Wójt winien wykazać, z jakiego powodu nie uwzględnił uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia przez RDOŚ, zaś podjęte rozstrzygnięcie oparł w całości o opinię PPIS. Na marginesie sprawy Kolegium podało, że w sprawie nie ma znaczenia fakt realizacji w znacznej części inwestycji, ani jego zgodność z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]".

W skardze L. N. i J. B. decyzji Kolegium zarzucili:

1/ naruszenie art. 79 ust. 1 i art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opina społeczeństwa pozostaje bez znaczenia przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas, gdy wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa są jednym z elementów, jakie organ ma obowiązek brać pod uwagę przy wydawaniu przedmiotowej decyzji,

2/ art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 76 § 1 i 3 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie zasadności wznowienia postępowania celem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji za nieudowodnioną,

3/ art. 138 § 2 k.p.a. polegająca na bezzasadnym uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, wobec czego zasadnym było jej utrzymanie w mocy,

4/ art. 145 § 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym uznaniu, że fakt zatajenia przed organem pierwszej instancji istnienia w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji dwóch innych kurników o obsadzie równej 120 DJP nie jest sam w sobie okolicznością istotną z punktu widzenia wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Z kolei Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]"" w skardze zwróciła uwagę na emisje odorowe z planowanego przedsięwzięcia poddając w wątpliwość rzetelność stanowiska zawartego przez RDOŚ.

Kolegium w odpowiedzi na obie skargi wniosło o ich oddalenie. Podało, że samo istnienie w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia innych instalacji do hodowli drobiu nie może być uznane za podstawę wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem należy wykazać, że istnienie tych instalacji miało istotne znaczenie przy rozpatrywaniu sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia "[...]".

Zarządzeniem z dnia 14 września 2016 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia obie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem.

Jednocześnie wskazać należy, że w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd obligatoryjnie stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach (także nadzwyczajnych) prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis ten nakazuje wyjście poza granice skargi oraz zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy.

W świetle prezentowanych powyżej kryteriów oceny legalności aktu administracyjnego obie skargi zasługują na uwzględnienie, choć z innej przyczyny niż wskazane w ich zarzutach.

Przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium z dnia "[...]" uchylająca decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]" o uchyleniu własnej decyzji ostatecznej z dnia "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach oraz odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Materialno-prawną podstawą rozstrzygnięcia w sprawie stanowił m. in. art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.), art. 149 § 2 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów Sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. została wydana z naruszeniem art. 15 k.p.a., art. 138 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.. W niniejszej sprawie kwestią sporną było zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. k.p.a., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Wykładnia art. 138 k.p.a. k.p.a. musi być dokonywana w ścisłym powiązaniu z zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z art. 15 k.p.a. k.p.a.. zgodnie z którą organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać oraz rozstrzygnąć sprawę, w której orzekał organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustala stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, mając możliwość jego uzupełnienia stosowanie do art. 136 k.p.a. k.p.a. Z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. k.p.a. pozostają w zgodzie przepisy art. 138 § 1-2 k.p.a. Charakteryzowana decyzja stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładania rozszerzająca tego przepisu, co oznacza, iż przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne. Podkreślić wypada, że zasadniczy cel postępowania odwoławczego sprowadza się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji. Co do zasady przecież orzeczenie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. k.p.a.) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W przypadku, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest, jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podejmowanie decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. k.p.a. Określenie to (konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie) nawiązuje do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. W konsekwencji tej regulacji prawnej organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli natomiast postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w ogóle, albo też wymagane jest uprzednie przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Ustalenie, czy w sprawie mamy do czynienia z postępowaniem dowodowym w zakresie uzupełniającym, czy też w zakresie wykraczającym poza uzupełnienie, wymaga odniesienia się do konkretnej sytuacji i musi się wiązać z oceną materiału dowodowego dotychczas zebranego w sprawie (w pierwszej instancji) i znajdującego odzwierciedlenie w aktach sprawy oraz z ustaleniem przez organ odwoławczy jakie jeszcze czynności z zakresu postępowania dowodowego należy dokonać. Następnie konieczne jest odniesienie i porównanie dotychczas zebranego materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji i dokonanych czynności dowodowych organu odwoławczego. Przesądzająca przy tym jest nie ilość dowodów, przeprowadzanych w jego toku, ale zakres faktów, jakie są przedmiotem dowodzenia (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r., I GSK 682/09, Lex nr 744846, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2010 r., I FSK 662/09, Lex nr 594141, wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2009 r., II FSK 455/08, Lex nr 524596). Zatem to organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. W konsekwencji sądowa kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego sprowadza się zatem przede wszystkim do ustalenia, czy organ odwoławczy był uprawniony, w realiach niniejszej sprawy, do uchylenia się od obowiązku wydania decyzji merytorycznej i rozstrzygnięcia o uchyleniu orzeczenia organu pierwszej instancji, połączonego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Należy zatem rozważyć, czy Kolegium prawidłowo uznało, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, a jednocześnie, czy wobec tych naruszeń konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Pamiętać przy tym należy, że Kolegium rozpatrywało odwołanie od decyzji Wójta Gminy wydanej w postępowaniu wznowieniowym, którą to decyzją z dnia "[...]" Wójt uchylił własną decyzję z dnia "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie fermy brojlerów kurzych w "[...]" poprzez budowę dodatkowego budynku inwestorskiego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" i odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji w/w przedsięwzięcia.

Przed rozstrzygnięciem tegoż zagadnienia koniecznym wydaje się poczynienie ogólnych uwag odnośnie instytucji wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem, a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 9 czerwca 1992 r. sygn. akt SA/Wr 534/92, granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (ONSA 1993, z. 4, poz. 92). Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania zatem dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (uchwała NSA z dnia 2 grudnia 2012 r. sygn. akt OPS 11/02, LEX nr 75104). Nie można natomiast zapominać, że wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji, a więc wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. sygn. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wznowione w oparciu o przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiącą, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może nastąpić tylko wtedy, gdy zostaną spełnione łącznie wymienione w tym przepisem przesłanki. Nastąpi to zatem wówczas, gdy nowe dowody lub nowe okoliczności faktyczne: są istotne dla sprawy; istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; nie były znane organowi, który wydał tę decyzję; wyszły na jaw po wydaniu decyzji. Z kolei art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi expressis verbis, że w przypadku ustalenia braku podstaw określonych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a. lub art. 145b k.p.a. organ podejmuje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania ograniczona jest jedną przesłanką pozytywną - wystąpieniem jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a. lub art. 145b k.p.a. i dwiema przesłankami negatywnymi wyznaczonymi w art. 146 § 1 i 2. Ponadto w wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1200/13 (LEX nr 1646229) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nowe okoliczności faktyczne dotyczą tylko tych nowo odkrytych dowodów, czy też okoliczności lub po raz pierwszy zgłoszonych w postępowaniu, a więc takich, o których organ nie wiedział bez względu na przyczyny braku tej wiedzy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej należy rozważyć, czy Kolegium miało podstawy do rozstrzygnięcia kasacyjnego w sprawie. Na wstępie dostrzec wypada, że Kolegium nie wskazało jakichkolwiek przepisów postępowania, które naruszyłby Wójt Gminy uchylając we wznowionym postępowaniu własną decyzję z dnia "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach i orzekając co do istoty sporawy poprzez odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań, co już – w świetle tego, co powyżej podano - jest samoistną i wystarczająca przesłanką uniemożliwiającą zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie brak wskazania naruszenia przepisów postępowania implikował zanegowaniem uznania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co więcej w tej mierze Kolegium uznało, że "Ze sporządzonego w niniejszej sprawie uzupełnienia do raportu nie wynika, aby na którymkolwiek etapie skumulowane zanieczyszczenia powietrza czy też hałas, poza terenem do którego inwestor ma tytuł prawny, przekraczały wartości dopuszczalne.". Nie uznało zatem zarzutów odwołania, oscylujących wokół cytowany zagadnień, za zasadne. Nadto podważając słuszność – w jego ocenie – rozstrzygnięcia Wójta podało, że organ I instancji nie wyjaśnił wyrażonych w uzasadnieniu decyzji wątpliwości co do prawidłowości raportu, gdyż nie wskazało na konkretny zapis art. 66 ustawy środowiskowej świadczący o tym, że raport taką informację winien zawierać. Tyczy się to zwłaszcza oczekiwania organu, aby raport zawierał wyjaśnienia, jakie skutki planowana inwestycja spowoduje dla właścicieli działek sąsiednich, dla gminy i całego regionu. Z powyższego niedwuznacznie wynika, że Kolegium zakwestionowało potrzebę (uwarunkowaną normatywnie konieczność) uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko, co skłania do przyjęcia, że uznało ów raport (główny dowód w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań na środowisko) za kompletny, ustawowo adekwatny w realiach niniejszej sprawy. Z tej też perspektywy należy odczytywać niewskazanie przez Kolegium koniecznego do wyjaśnienia zakresu postępowania mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jako konsekwencja uprzedniego naruszenia przepisów postępowania. Wobec tego, co podniesiono, oceniana decyzja nie zawiera pozostających w koniunkcji przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. mogących uzasadniać odstąpienie od merytorycznego rozstrzygnięcia o istocie sprawy z poszanowanie przywołanej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W każdym razie Kolegium nie wskazało na potrzebę dowodowego poszukiwania okoliczności faktycznych znamiennych hipotezami mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego bądź środków dowodowych weryfikujących ujawnione w postępowaniu owe okoliczności. Jako okoliczności mające uzasadniać kasacyjne rozstrzygnięcie w sprawie Kolegium wskazało na niedostateczną ocenę przez Wójta Gminy okoliczności usytuowania w odległości około 100 m od rozbudowywanej fermy innych dwóch istniejących kurników o obsadzie 120 DJP, które nie zostały uwzględnione w toku przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko, można uznać za istotną dla sprawy nową okoliczność istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzje uzasadniającą wznowienie postępowania w sprawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Konsekwentnie do poczynionych powyżej spostrzeżeń, do sygnalizowanej okoliczności faktycznej kompleksowo odnosi się uzupełnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co samo w sobie nie mogło (tak też uznaje Kolegium) uzasadniać potrzeby jego uzupełnienia w ustawowo określonych granicach. W istocie rzeczy niedostateczna ocena (stanowisko Kolegium) koniecznego w sprawie środka dowodowego weryfikującego relewantny w sprawie stan faktyczny jest niczym innym jak odmienną oceną rzeczonego środka dowodowego, do której to oceny organ wyższej instancji jest oczywiście - po myśli art. 80 k.p.a. – uprawiony, lecz z założenia implikacje swobodnej ocena dowodów w postępowaniu same z siebie nie stanowią synonimu koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Na marginesie sprawy dostrzec wypada, że Kolegium w istocie rzeczy kwestionując samą zasadność wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie nie mogło jednocześnie uchylić decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu i przekazać sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia celem uzupełnienia postępowania w kierunku wskazanym w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż hipotezy art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. wzajemnie się wykluczają. Nie jest bowiem możliwe jednoczesne występowanie w sprawie braku podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a. lub art. 145b k.p.a. przy jednoczesnej konieczności wyjaśniania okoliczności faktycznych (poszukiwania dowodów) w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy i mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem zakładającej przedmiotowość (byt) postępowania wznowieniowego. W tym też kontekście rozstrzygnięcie Kolegium jako się jako wewnętrznie sprzeczne. To samo dotyczy drugiego powodu przywołanego przez Kolegium, a mającego uzasadnić rozstrzygnięcie po myśl art. 138 § 2 k.p.a., tj. niewskazania powodu nieuwzględnienia przez organ I instancji uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia przez RDOŚ przy jednoczesnym oparciu w całości orzeczenia w oparciu o opinię PPIS. To także nic innego, jak odmienna ocena ujawionych w postępowaniu dowodów, w tym przypadku stanowisk organów uzgadniających (opiniujących). Jednakże ocena stanowiska organów współdziałających (także podlegających historycznie ewolucji) i ich charakteru prawnego (uzgodnienie, opinia) oraz wzajemnej relacji i wpływu na orzeczenie w sprawie głównej jest niczym innym, jak wypełnieniem przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej ustawowej powinności wynikającej z dyspozycji art. 80 k.p.a., która z założenia nie mieści się w granicy zakreślonej przez art. 138 § 2 k.p.a. Zatem jeśli organ odwoławczy stwierdzi, że organ I instancji błędnie ocenił wiarygodność przeprowadzonych dowodów albo wyciągnął na ich podstawie błędne wnioski, co do istnienia lub nieistnienia określonych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to nie ma potrzeby ponownego przeprowadzenia tych dowodów. Organ odwoławczy nie może zatem wyłącznie z tego powodu zwrócić sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Sąd podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 września 1987 r., IV SA 436/87 iż "odmienna ocena przez stronę dowodu, który istniał w dniu wydawania decyzji i był znany organowi wydającemu decyzję, nie uzasadnia wznowienia postępowania". Błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym, co brak wiedzy o tej okoliczności. Dlatego też odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie pkt 5 art. 145 § 1 k.p.a. k.p.a. W rozpoznawanej sprawie mamy zatem do czynienia z próbą przeprowadzenia przez Kolegium ponownej oceny materiału dowodowego, znanego już organowi z punktu widzenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co w ocenie Sądu jest nieskuteczne.

Reasumując Kolegium nie wyjaśniło, dlaczego, w jego ocenie, nie było możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (ewentualnie), a przecież do przeprowadzenia takiego postępowania uprawniają organ odwoławczy przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. k.p.a. Podkreślić trzeba też, że odmienna ocena zgromadzonego materiału dowodowego przez organ odwoławczy, bez wykazania przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. k.p.a., nie uprawnia organu odwoławczego do uchylenia decyzji wydanej w I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany jest bowiem do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Skoro Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia bez wykazania podstaw do takiego rozstrzygnięcia procesowego, to naruszyło przepisy postępowania (zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartą w art. 15 k.p.a. k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. k.p.a.). Kolegium również błędnie powołało w komparycji rozstrzygnięcia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest – w rozumieniu przywołanego przepisu – nową decyzja rozstrzygającą o istocie sprawy. W tym zakresie Sąd podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 8 kwietnia 2010 r. że " Sformułowanie mówiące, że organ właściwy do wznowienia postępowania "wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy" (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) oznacza, że ten organ nie może wydać decyzji kasacyjnej, przekazującej sprawę do rozpoznania organowi niższego stopnia. " ( II OSK 1649/09, LEX nr 597339).

Reasumując Kolegium ograniczyło się do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, podczas gdy było zobowiązane do powtórnego merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Stąd też zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 15 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy.

Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium.

Wobec uwzględnienia skarg Sąd, na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasądził od organu na rzecz skarżących stron zwrot kosztów postępowania.

Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają z dokonanej przez Sąd oceny prawnej.