Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2861/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Pani A.K. na postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, utrzymał w mocy ww. postanowienie organu wojewódzkiego.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z [...] lipca 2019r. Pani A.K. (dalej także "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła do Wojewody [...] o wyznaczenie organu do załatwienia sprawy dotyczącej wybudowania zjazdu z drogi powiatowej nr [...] . W swoim piśmie zawarła wniosek o wyznaczenie Starosty [...] lub Zarządu Dróg Powiatowych w S. do załatwienia jej wniosku z [...] marca 2018 r. dotyczącego wybudowania zjazdu z ww. drogi powiatowej do działki A.K. oznaczonej nr geodezyjnym [...] z obrębu [...] i posiadającej urządzoną księgę wieczystą KW nr [...].

Z dokumentów dołączonych do wniosku wynika, że podanie o tej samej treści wnioskodawczyni złożyła [...] maja 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., które pismem z [...] maja 2019 r. przekazało go na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 26 § 1 i 2 oraz art. 123 k.p.a. odmówiło wyznaczenia organu właściwego do załatwienia wniosku A.K. Z [...] marca 2018 r. dotyczącego wybudowania zjazdu z drogi powiatowej nr [...] do jej działki oznaczonej nr geodezyjnym [...] obrębu [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że żądanie zawarte we wniosku A.K. dotyczące wyznaczenia organu właściwego, tj. Starosty [...] lub Zarządu Dróg Powiatowych w S[...] do załatwienia sprawy wybudowania zjazdu do jej nieruchomości nie może zostać zrealizowane. Sprawa wybudowania zjazdu nie może być bowiem rozpatrzona jako sprawa administracyjna, przez organ administracji publicznej w drodze postępowania administracyjnego, gdyż nie ma swojego oparcia w przepisach materialnych. Ustawa o drogach publicznych nie przewiduje rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o wybudowaniu zjazdu przez jakikolwiek podmiot. Natomiast z mocy art. 29 ust. 2 tej ustawy, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Jednocześnie organ ten przytoczył ogólne przepisy dot. wyłączenia pracownika i organu zawarte w art. 26 k.p.a. stwierdzając końcowo, że nie mogąc pozytywnie rozpatrzyć wniosku A.K., Kolegium postanowiło na podstawie art. 26 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 123 k.p.a. odmówić wyznaczenia organu właściwego do jego rozpatrzenia.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Pani A.K. o wyznaczenie organu do załatwienia sprawy wybudowania zjazdu z drogi powiatowej nr [...] do działki Pani A.K. oznaczonej nr geodezyjnym ...] z obrębu [...], gm. [...]i, powiat [...], odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Organ stwierdził, że analiza treści żądania strony wykazała, iż Wojewoda [...] nie ma podstaw do załatwienia sprawy w formie postanowienia o wyznaczeniu organu do załatwienia sprawy wybudowania zjazdu, albowiem nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do zarządcy drogi, tj. Zarządu Dróg Powiatowych w S.

Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej "u.d. p."), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Powyższy przepis określa wymogi niezbędne do rozpoczęcia budowy lub przebudowy zjazdu w postaci zezwolenia zarządcy drogi na jego lokalizację lub przebudowę. Oba zezwolenia zarządca wydaje w drodze decyzji administracyjnej na wniosek zainteresowanego podmiotu (którym w analizowanym przypadku może być właścicielka nieruchomości o nr geodezyjnym [...]). W zezwoleniu na lokalizację zjazdu zarządca określa usytuowanie i parametry techniczne zjazdu, z kolei w zezwoleniu na przebudowę – jedynie jego parametry. Przepisy przewidują także, że przed rozpoczęciem robót budowlanych niezbędne jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym, które wydawane jest przez zarządcę drogi w formie decyzji administracyjnej.

Stosownie zaś do ust. 2 tego przepisu, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

W ocenie organu pierwszej instancji, z powyżej przywołanych przepisów wynika, że budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi natomiast w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zarządcą drogi w analizowanym przypadku jest Zarząd Dróg Powiatowych w S., a jak już wyżej wskazano Wojewoda [...] nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do tego organu.

Wojewoda [...] uznał tym samym, że powyższy stan prawny i faktyczny wyczerpuje przesłanki określone w art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powołanej regulacji wynika, że przesłanki odmowy wszczęcia postępowania można usystematyzować według kryterium podmiotowego i przedmiotowego. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych, z którą mamy do czynienia w analizowanej sprawie, stanowić będzie: złożenie żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia a wymaga innej formy działania.

Rozpatrując zażalenie A.K., stanowisko to w pełni podzielił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wyjaśniając, że przepisy prawa nie przewidują możliwości wyznaczenia przez organ, w tym przypadku Wojewodę [...], innego organu do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem wnioskodawczyni.

Brak jest przepisu prawa, który uprawniałby Wojewodę [...] bądź GINB do wyznaczenia Starosty [...] lub Zarządcy Dróg Powiatowych w S. do wybudowania zjazdu z drogi powiatowej nr [...] do działki nr [...].

Z takim stanowiskiem organu drugiej instancji nie zgodziła się skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzuca postanowieniu GINB naruszenie:

"1. przepisów art. 7 k.p.a., 9 k.p.a., 10 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. i art. 25 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszechstronne wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i wadliwe zastosowanie w sprawie art. 61 a § 1 k.p.a. i w skutkach złamanie zasady prawdy obiektywnej,

2. naruszenie przepisów art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i art. 4 pkt 8 u.d.p w zw. z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane poprzez całkowite zaniechanie przez organa administracyjne stosowania obowiązującego prawa i podejmowania stosownych decyzji w związku z faktem niedokończenia inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę pod nazwą przebudowa drogi powiatowej nr [...] i ukrywanie przez te organa wykonania fuszerki budowlanej w postaci niewybudowania obowiązkowych zjazdów do sąsiadujących posesji,

3. naruszenie art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezpodstawne i nierówne potraktowanie skarżącej przez władze publiczne."

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wnosi o:

"1. zmianę zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2019 r. zapadłego w sprawie [...] poprzez jego uchylenie w całości oraz zmianę poprzedzającego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...]08.2019 r, wydanego w sprawie [...] poprzez jego uchylenie w całości i zobowiązanie Wojewody [...] jako organu nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu do wyznaczenia Starosty [...] w S. lub Zarządu Dróg Powiatowych w S. do załatwienia wniosku A.K. z dnia [...].03.2018 r. dotyczącego wybudowania zjazdu z drogi powiatowej nr [...] do działki A.K. oznaczonej nr geodezyjnym [...] obrębu [...] i posiadającą urządzoną księgę wieczystą KW nr [...],

2. zasądzenie od organu administracyjnego Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kosztów postępowania."

W uzasadnieniu skargi jej autor podnosi, że oba zaskarżone postanowienia zapadły z rażącym naruszeniem prawa. W obu zaskarżonych postanowieniach organa administracyjne nie starały się ustalić istoty sprawy i przez to w sposób niedopuszczalny formalistycznie naruszyły zasadę prawdy obiektywnej. A w sprawie prawda jest tylko jedna.

Mianowicie mimo pozwolenia na przebudowę drogi powiatowej nr [...] przez Zarząd Dróg Powiatowych w S do dnia dzisiejszego inwestycja nie została dokończona i w trakcie realizacji budowy doszło do fuszerki polegającej na bezprawnym naruszeniu art. 29 ust. 2 u.d.p. i nie wybudowaniu zjazdów do przylegających do drogi posesji, w tym również do posesji skarżącej.

Bezprawne postępowanie Zarządu Dróg Powiatowych w S. dotknęło skarżącą, którą pozbawiono dojazdu do drogi publicznej. Jej działania - prośby skierowane do Zarządcy Drogi o respektowanie prawa, a po odmowie do Starosty [...], do SKO w B., do Wojewody [...] oraz do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały oddalone, co w merytorycznych skutkach legalizuje fuszerkę oraz rażące niedbalstwo budowlane i jednocześnie usprawiedliwia naruszenie zapisu art. 29 ust. 2 u.d.p.

Według skarżącej, takie działania organów publicznych powołanych do wykonywania prawa i nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem tegoż prawa - pod żadną postacią nie mogą być zaliczane do działań obiektywnie prawidłowych i nie powinny korzystać z żadnej ochrony prawnej.

W szczególności GINB i jego służby, gdy zostaną powiadomione o jakiejkolwiek fuszerce budowlanej, w tym wypadku drogowej, powinny z urzędu działać w celu zapobieżenia niebezpieczeństwom i aby nie przysparzać szkód Państwu i obywatelom.

W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że art. 25 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. określa podstawy do wyłączenia organu administracji i nie daje podstaw do wyznaczenia przez Wojewodę [...] bądź GINB, Starosty [...] lub Zarządcy Dróg Powiatowych w S. do wybudowania zjazdu z drogi powiatowej nr [...] do działki nr [...].

Zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 u.d.p. jest zdaniem organu również niezasadny, albowiem przepis ten nie daje podstaw do wyznaczenia organu właściwego wybudowania zjazdu.

Z uwagi na fakt, że skarżąca nie wskazała na czym miałoby polegać naruszenie przez GINB art. 4 pkt 8 u.d.p. w zw. z art. 5 ustawy - Prawo budowlane, organ uznał, że nie jest możliwe ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia ww. przepisów.

Z powyższego powodu nie jest także możliwe ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 2 i 32 Konstytucji RP, a skarżąca nie wskazała w jaki sposób i na czym polegało bezpodstawne i nierówne potraktowania skarżącej przez władze publiczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie GINB z [...] października 2019 r. znak: [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej z [...] lipca 2019 r. o wyznaczenie organu do załatwienia sprawy dotyczącej wybudowania zjazdu z drogi powiatowej nr [...] , nie naruszają prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia Wojewody [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika zatem obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy podania wnioskodawcy pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność drogi administracyjnej.

Organy zgodnie uznały, że w omawianym przypadku występuje druga ze wskazanych w przywołanym przepisie przesłanek, albowiem w ich ocenie brak jest podstaw prawnych upoważniających Wojewodę [...] lub GINB do załatwienia sprawy w drodze władczego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia), tj. do wyznaczenia organu właściwego do rozpoznania wniosku skarżącej o wybudowanie zjazdu z drogi powiatowej.

Wobec tego, należy na wstępie wyjaśnić, że jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu, "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki: – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, – sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, – sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), – sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (zob.: Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211–212).

Powyższe prowadzi do wniosku, że przeszkoda przedmiotowa wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, np. gdy brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej (przed sądem cywilnym) (por. A. Plucińska-Filipowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Opublikowany: LEX/el. 2011).

Zgodnie z art. 1 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje:

1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco;

2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1;

3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2;

4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń;

5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu;

6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej.

Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych (art. 2).

Jak wynika z treści wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2019 r., domagała się ona "wyznaczenia organu właściwego, tj. Starosty [...] lub Zarządu Dróg Powiatowych w S." do wybudowania zjazdu do jej nieruchomości z drogi powiatowej nr [...]. Skarżąca powołuje się przy tym na przepisy ustawy o drogach publicznych, a to art. 29 ust. 2 u.d.p., zgodnie z którym, w przypadku budowy lub przebudowy drogi (jak ma to miejsce w przypadku drogi powiatowej nr [...]) budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Jednocześnie jednak wymaga przypomnienia, że w przypadkach nieobjętych dyspozycją ww. przepisu (tj. m.in. w sytuacji uprzedniego nieistnienia zjazdu), zastosowanie może znaleźć li tylko przepis art. 29 ust. 1 u.d.p., w myśl którego, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.

W ocenie tutejszego Sądu, nie może więc budzić najmniejszych wątpliwości stwierdzenie, że wniosek skarżącej nie obejmował żądania wszczęcia postępowania określonego w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Jak wskazują komentatorzy (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020) celem bezpośrednim takiego postępowania jest bowiem wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Postępowanie określone w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. ma także na celu:

1) zagwarantowanie jednolitego i przewidywalnego biegu postępowania w procesie stosowania przepisów prawa materialnego;

2) wykonywanie i urzeczywistnianie prawa materialnego (tzw. służebna funkcja postępowania administracyjnego);

3) zapewnienie poszanowania chronionych Konstytucją RP praw i wolności, zwłaszcza wtedy, gdy te prawa i wolności są naruszane przez państwo.

Nie sposób również przyjąć, ażeby skarżąca we wniosku z [...] lipca 2019 r. domagała się wydania zaświadczenia (art. 1 pkt 4 k.p.a.), nałożenia lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu (art. 1 pkt 5), bądź by wniosek ten dotyczył trybu europejskiej współpracy administracyjnej (art. 1 pkt 6).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił zapatrywanie organów, że rozpatrzenie wniosku skarżącej mogłoby nastąpić jedynie w trybie, o którym w art. 1 pkt 3 k.p.a., tj. w ramach postępowania w sprawie rozstrzygania sporu o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2 k.p.a.

Tym niemniej, jak trafnie dostrzegły organy administracji, tożsamej treści wniosek skarżącej z [...] maja 2019 r. został już wcześniej rozpatrzony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., które postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], odmówiło wyznaczenia organu właściwego do załatwienia podania A.K. Z [...] marca 2018 r. dotyczącego wybudowania zjazdu z drogi powiatowej nr [...] do jej działki oznaczonej nr geodezyjnym [...] z obrębu [...].

Trzeba w tym miejscu podkreślić, że spór o właściwość między organami wymienionymi w art. 22 § 1 k.p.a. może powstać wyłącznie w sprawach, które podlegają załatwieniu w postępowaniu administracyjnym, a zatem wówczas, gdy nie jest kwestionowana administracyjna droga rozstrzygnięcia sprawy (art. 1 pkt 1 i 2) (zob. np.: postanowienie NSA w Warszawie z 16 stycznia 1995 r., sygn. I SA 40/95, ONSA 1995/3, poz. 148; tak też: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego; Opubl. LEX/el. 2020).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w ostatecznym postanowieniu z [...] czerwca 2019 r. stwierdziło natomiast, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują możliwości rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o wybudowaniu zjazdu przez jakikolwiek podmiot. Warto tylko dodać, że kwestia uwzględnienia i stosowania przepisów ustawy o drogach publicznych powinna mieć miejsce wyłącznie w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę lub przebudowę drogi, bądź w ewentualnym postępowaniu przed właściwymi organami nadzoru budowlanego, w razie niezgodności realizowanej inwestycji z wydanym pozwoleniem. Zagadnienie to nie może być natomiast przedmiotem rozstrzygania przez Wojewodę [...] w granicach rozpoznawania wniosku skarżącej dotyczącego rzekomego sporu kompetencyjnego. Nietrafiony jest wobec tego sformułowany w skardze zarzut naruszenia "art. 29 ust. 2 i art. 4 pkt 8 u.d.p. w związku z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane poprzez całkowite zaniechanie przez organa administracyjne stosowania obowiązującego prawa i podejmowania stosownych decyzji w związku z faktem niedokończenia inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę (...)".

Należy ponadto zgodzić się z organami, że domaganie się przez skarżącą "wyznaczenia organu do załatwienia sprawy wybudowania zjazdu" do jej działki nie jest możliwe w świetle jednoznacznej dyspozycji art. 29 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. Stosownie do tych przepisów, obowiązek wybudowania spornego zjazdu należy bowiem bądź to do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi, bądź do zarządcy drogi – w przypadku jej budowy lub przebudowy. Jak tymczasem wskazano na wstępie, wśród przypadków pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania wymienia się właśnie sytuacje, gdy sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy.

Co więcej, w kontrolowanej sprawie trudno nawet mówić o istnieniu negatywnego sporu kompetencyjnego między organami administracji publicznej. Skarżąca żąda bowiem wskazania jako organu właściwego do rozpatrzenia jej wniosku – Starosty [...] lub Zarządu Dróg Powiatowych w S. Skarżąca oraz jej pełnomocnik zdają się jednak nie dostrzegać, że nie są to dwa odrębne organy jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest powiat [...].

Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 511 ze zm.), organami powiatu są:

1) rada powiatu;

2) zarząd powiatu.

W myśl art. 26 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, w skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie.

Stosownie zaś do art. 19 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zarząd powiatu jest zarządcą dróg powiatowych.

Natomiast art. 33 ustawy o samorządzie powiatowym przewiduje, że zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy. Do jednostek tych należy także m.in.: zarząd dróg powiatowych (zob. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz. WKP 2020).

W tej sytuacji, organem odpowiedzialnym za ewentualne wybudowanie zjazdu z drogi powiatowej może być wyłącznie zarząd powiatu, jako organ zarządzający ww. drogą. Nie jest nim ani Starosta, ani jednostka pomocnicza zarządu – Zarząd Dróg Powiatowych.

Z przedstawionych względów, wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2019 r. nie mógł skutecznie zainicjować przed Wojewodą [...] żadnej ze spraw administracyjnych, o których mowa w art. 1 i art. 2 k.p.a., a tym samym istniała przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania przez organy, wskazana w art. 61a § 1 k.p.a.

W konsekwencji, na uwzględnienie nie zasługuje zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy administracji przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7 k.p.a., 9 k.p.a., 10 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. Zupełnie chybiony jest zarazem zarzut naruszenia ww. przepisów w powiazaniu z art. 25 § 1 k.p.a., który określa przesłanki wyłączenia organu od załatwienia sprawy.

Sąd nie dopatrzył się też naruszenia w sprawie art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, a to dlatego, że nawet sama skarżąca nie wskazała, w jaki sposób postępowanie organów miałoby prowadzić do "nierównego potraktowania skarżącej przez władze publiczne", a w konsekwencji do naruszenia wyrażonych w tych przepisach zasad demokratycznego państwa prawnego i zasady równości wobec prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.