Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 277/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek - sprawozdawca Protokolant: Specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 20 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania i przedłożenia orzeczenia technicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej spółki kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 24 grudnia 2013 r. (nr [...]) PINB w powiecie wałbrzyskim (dalej PINB), na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zobowiązał "A." Spółkę z o.o. z siedzibą w W. do przedłożenia orzeczenia technicznego sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia w odpowiedniej specjalności bez ograniczeń legitymującą się aktualnym zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego- obejmującego w szczególności:

1/ ocenę stanu technicznego obiektu gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] w W., z wyszczególnieniem występujących nieprawidłowości; 2/podanie przyczyn występowania nieprawidłowości i skutków z nich wynikających; 3/ określenie stopnia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia wynikających ustalonych nieprawidłowości; 4/podanie zakresu robót niezbędnych do wykonania wraz ze sposobem ich przeprowadzenia – celem doprowadzanie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem budowanym – zgodnie z podanym w postanowieniu układem tabelarycznym. Termin wykonania obowiązku PINB ustalił do dnia 31 marca 2014 r.

W uzasadnieniu organ podał, że w związku ze zgłoszeniem przez Gminę W., w dniu 29 października 2013 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowego obiektu które potwierdziły jego zły stan techniczny. Podczas oględzin stwierdzono, że w budynku wykonane są trzy pary zmurszałych, drewnianych drzwi, wykazujących ubytki desek od dołu. Również ceglane ściany budynku od zewnątrz są zmurszałe z wypłukanymi spoinami i brakiem tynków. Widoczne są spękania pionowe w lewym narożniku od drogi nr [...], w prawym narożniku ściany szczytowej oraz w lewym narożniku od tyłu budynku tj. od działki nr [...]. Brak okna oraz częściowy brak ściany podokiennej. Ściana wewnątrz budynku wykazuje, że cegły są zmurszałe z licznymi jej brakami. Rynny od strony drogi gminnej popękane i brak rur spustowych a od działki nr [...] brak rur i rynien spustowych. Deski dachowe w niektórych miejscach są przegnite, krokiew dachowa w jednym miejscu podparta. Wokół budynku brak opaski betonowej. W odległości 64 cm od ściany budynku wykonany został przepust.

Następnie organ stwierdził, że ze względu na wątpliwości co do stanu technicznego obiektu gospodarczego, konieczne jest nałożenie na właściciela obowiązku przedłożenia orzeczenia technicznego, które stanowić będzie podstawę dla wydania decyzji.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółka wnioskując o uchylenie nałożonego nim obowiązku. Strona stwierdziła, że nie podważa oceny organu co do złego stanu technicznego "niektórych drugorzędnych elementów budynku". Oświadczyła też, że w takim stanie technicznym zakupiła kilka lat temu obiekt (w protokole z oględzin oświadczono, że 5 lat temu) i oczywistym jest, że wymaga on przebudowy i remontu, ale w taki sposób aby zaspokajał jej potrzeby. Podjęcie decyzji w tym zakresie uniemożliwiają jej jednak błędy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który teren obok przedmiotowego budynku przeznacza na zieleń parkową objętą ochroną konserwatora zabytków. Jest to niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż taka zieleń znajduje się na sąsiedniej działce nr [...]. Wskazana pomyłka w planie uniemożliwia Spółce szybkie i racjonalne zagospodarowanie obiektu i przyległego terenu. Nadto w roku ubiegłym na działce przylegającej do budynku wybudowano samowolnie drogę, nie zapewniając bezpiecznych wyjazdów z przedmiotowego budynku gospodarczego.

Żalący się zakwestionował zakres nałożonych obowiązków (ustalenie przyczyn, skutków z nich wynikających określenie stopnia niebezpieczeństwa, podanie zakresu robót ze sposobem ich usunięcia oraz konieczność tabelarycznego zestawienia robót) wskazując, że znacznie wykracza on poza kompetencje organu wynikające art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego (jedynie ekspertyza lub ocena techniczna). Zarzucono, że organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu z czego wynikają uzasadnione wątpliwości o których mowa w ww. przepisie i ich nie uzasadnił. W ocenie strony, okoliczności na które powołuje się organ takie jak: przegniła deska czy wyburzony mur pod oknem, są niewątpliwie i nie budzą wątpliwości. W zażaleniu zwrócono również uwagę na to, że w okolicach W. setki obiektów znajdują się w podobnym lub gorszym stanie, lecz z niewiadomych przyczyn przedmiotem zainteresowania organu jest właśnie obiekt Spółki. Na koniec strona stwierdziła, że przy wykonywaniu projektu przebudowy i remontu będzie konieczne opracowanie stosownych ekspertyz jednak wówczas będą one celowe, gdyż będą uwzględniać decyzje inwestora co do sposobu przebudowy obiektu. Decyzje te nie mogą być podjęte do czasu kiedy nie zostaną naprawione błędy urzędników.

Zaskarżonym obecnie postanowieniem, DWINB uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, określając nowy termin do dnia 30 kwietnia 2014r. W pozostałej części utrzymał postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że PINB skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 81 c ust. 2 w ramach postepowania prowadzonego na podstawie art. 61- 66 Prawa budowlanego. Podkreślił, że nakładając w drodze postanowienia obowiązek sporządzenia i dostarczenia w odpowiednim terminie ocen i ekspertyz o których mowa w tym przepisie organ winien szczegółowo wykazać w jego motywach, że w danej sprawie zaistniała właśnie taka sytuacja, która wskazuje na powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Jednocześnie stanowisko to powinno mieć dostateczne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zarówno określenie zakresu żądanej przez organ ekspertyzy lub oceny technicznej, jak też podjętych działań, musi być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Zdaniem organu drugiej instancji, materiał dowodowy zebrany w sprawie jednoznacznie wskazuje, że stan techniczny budynku położonego na działce nr [...] w W. jest zły. Obiekt od dawna jest zaniedbany a właściciel nie dochowuje ustawowego obowiązku wskazanego w art. 61 Prawa budowlanego. Powyższe ustalone zostało podczas oględzin a skarżący tego nie kwestionuje przyznając, że stwierdzone nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu istnieją.

Odnosząc się do argumentów zażalenia, DWINB wskazał na ich niezasadność. Przyszłe i niepewne zamierzenia właściciela obiektu co do jego przebudowy są poza zainteresowaniem organu, gdyż prowadzone przez PINB postępowanie dotyczy stanu technicznego obiektu a nie jego przebudowy. Za stan techniczny obiektu odpowiada jego właściciel i trudno się zgodzić ze stroną żalącą się, że prawidłowe utrzymanie stanu technicznego budynku ze względu na okoliczności wskazane w zażaleniu takie jak budowa drogi gminnej i ustalenia planu miejscowego, było niemożliwe.

Według DWINB argumentacja strony sprowadza się do planowanej i ewentualnej przebudowy obiektu, nie dotyka natomiast istoty prowadzonego przez PINB postępowania, którego celem jest doprowadzenie obiektu do właściwego stanu technicznego. Uchylenia postanowienia nie może uzasadniać też fakt, że w okolicy znajdują się inne budynki w równie złym jak i nie gorszym stanie technicznym. Nie jest trafny argument zażalenia, wskazujący na błędne sformułowanie sentencji postanowienia przez nakaz przedłożenia orzeczenia technicznego ze szczegółowym wskazaniem elementów jakie powinno ono zawierać. W tym względzie DWINB zauważył, że art. 81 c ust.2 Prawa budowlanego uprawnia do nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej oraz ekspertyzy technicznej. Ocena techniczna to opracowanie, które odnosi się do stanu istniejącego i opisuje techniczne aspekty tego stanu. Powinna ona odpowiadać na pytanie, czy na tle wątpliwości które legły u podstaw nałożenia obowiązku, zaistniała sytuacja wymagająca interwencji by uniknąć lub usunąć zagrożenie, aby przywrócić stan zgodności z przepisami. Zadaniem oceny technicznej jest więc stwierdzenie faktów. Ekspertyza obok innych elementów oceny powinna zawierać propozycję rozwiązania ujawnionych problemów i usunięcia zagrożeń, wad czy niepoprawności. Jakkolwiek w sentencji zaskarżonego postanowienia organ pierwszej instancji posługuje się wyrażeniem "orzeczenie techniczne", to nie może ujść uwadze, że z dalszej części sentencji wynika jasno, że przedmiotowe orzeczenie ma zawierać nie tylko ocenę stanu technicznego (a więc informacje dotyczące stwierdzonych nieprawidłowości). Poza podaniem przyczyn nieprawidłowści i stopnia zagrożenia przewiduje również podanie zakresu niezbędnych robót, co wyczerpuje definicje ekspertyzy technicznej.

Organ wyjaśnił również, że zaskarżonym postanowieniem nie żąda się projektów ewentualnej przebudowy budynku. Plany inwestora w tym zakresie nie mogą więc wpływać na zasadność nałożonego obowiązku. Podkreślono również, że postanowienie wydane na podstawie art. 81 ust. 2 Prawa budowlanego jest tylko postanowieniem dowodowym. Dopiero realizacja obowiązku nałożonego postanowieniem pozwoli na zgromadzenie materiału dowodowego stanowiącego podstawę dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.

W konkluzji uznając zasadność nałożonego obowiązku organ stwierdził, że istnieje konieczność zmiany terminu jego wykonania i w tym zakresie orzekł reformacyjnie.

W skardze na powyższe postanowienia Spółka "A." z siedzibą w W., zarzuciła naruszenie art. 81 c ust. 2 Prawa Budowlanego wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia pierwszej instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. Argumentując zarzuty skargi strona podniosła, że organy nie wykazały i nie sprecyzowały uzasadnionych wątpliwości których zaistnienie uprawniałoby je do zastosowania art. 81 c ust 2 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącej nie mogą nimi być wymienione w uzasadnieniu uszkodzenia i braki w budynku (jak zmurszałe drzwi, brak okna, brak opaski i.t.d.). Przepis przywołany przez organy nie daje też możliwości ustalenia treści i formy tabel w jakich wydający opinię czy ekspertyzę powinien zamieścić swoje zalecenia. W opinii również nie można podawać sposobu likwidacji uszkodzenia, ponieważ mogą być ich dziesiątki a wybór metody należy do właściciela lub inwestora a nie organu. Sposoby usunięcia nieprawidłowości zależą też od stosowanego sprzętu będącego w dyspozycji inwestora i od zamierzonego zakresu przebudowy obiektu. Wybór tych sposobów należy do inwestora i wykonawcy. W ocenie skarżącej, ponieważ w sprawie chodzi o nieskomplikowany obiekt gospodarczy, trudno zrozumieć na czym polegają wątpliwości organu nadzoru budowlanego przy uwzględnieniu, że przecież pracownicy organu posiadają uprawnienia budowlane. Reasumując Spółka stwierdziła, że bez podstawy prawnej została zobowiązana do zlecenia wykonania kosztownej ekspertyzy dotyczącej nieskomplikowanego obiektu gospodarczego. Prowadzi to do wniosku, że organy administracji zamiast załatwić sprawę oczywistą, nakładają obowiązki i narażają właściciela obiektu na niepotrzebne wydatki. Sprawa złego stanu technicznego przedmiotowego obiektu może być – w ocenie Spółki - załatwiona bez sporządzania dodatkowych opinii.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując wywody i argumentację zawarte w kwestionowanym akcie.

W piśmie procesowym złożonym w dniu 9 lipca 2014 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenia na podstawie art. 106 § 3 u.p.p.s.a dowodów uzupełniających dokumentów urzędowych, postanowień sądu, wniosków, protokołów z przesłuchania świadka przed sądem cywilnym, oświadczeń, map zasadniczych i turystycznych oraz zdjęć (ogółem wyliczono 37 dowodów). Wyjaśniono, że dowodu te wskazywać mają, że Wójt Giny W. złośliwie poinformował organ nadzoru budowlanego o złym stanie technicznym przedmiotowego obiektu, co wynika z urzędniczej nagonki na osobę Prezesa Spółki w związku z procesem o zasiedzenie sąsiedniej nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku szczegółowo opisano okoliczności z jakimi wiążą się wyszczególnione dowody dotyczące miedzy innymi kwestii: procesu o zasiedzenie, samowolnej budowy drogi gminnej z zajęciem części nieruchomości skarżącej na poszerzenie pasa drogowego, wybudowania przepustu i studzienek kanalizacyjnych na tej drodze (w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowego obiektu) powodujących zalewanie nieruchomości strony, postępowania rozgraniczeniowego, niszczenia przez wójta środowiska przyrodniczego – obszaru natura 2000, o czym świadczy przeznaczenie terenu przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w studium, niezasadnych zarzutów dotyczących dewastowania starego cmentarza, że w najbliższej okolicy znajdują się inne bardziej zniszczone obiekty. Skarżąca zawnioskowała o przeanalizowanie wskazanych dokumentów przez Sąd, gdyż Gmina i organy nadzoru budowlanego złośliwie dokonują nagonki na skarżącą, z tego względu, że nie zgadza się ona z polityka przestrzenną Wójta powodującą bezmyślną dewastację obszarów przyrody i dewastację byłego cmentarza.

W piśmie procesowym z dnia 14 lipca 2014 r. Spółka wniosła o dopuszczenie kolejnych dowodów w postaci odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem Sądu Rejonowego w W. z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt [...] w sprawie o zasiedzenie, na potwierdzenie, że Wójt Gminy W. przy pomocy organów państwowych mających władztwo egzekucyjne, dopuszcza się nadużyć przez przymuszanie Spółki do wykonania decyzji, które nie mają oparcia w prawie i do ponoszenia dodatkowych kosztów.

Podczas rozprawy skarżąca przedłożyła pismo z dnia 16 lipca 2014 r. zawierające oświadczenie dotyczące zawieszenie postepowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] (droga).

Postanowieniem podjętym na rozprawie Sąd oddalił wnioski o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów wskazanych w pismach z dnia 9 lipca 2014 r. i z dnia 14 lipca 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze. zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak ukształtowanym zakresie swojej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji narusza przepisy prawa procesowego w stopniu który może mieć wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że choć skarga została uwzględniona, to nie wszystkie zarzuty w niej podniesione oraz zarzuty podnoszone w toku postępowania przez skarżących, zasługiwały na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest bowiem wyłącznie kwestia zgodności z prawem postanowienia DWINB utrzymującego w mocy postanowienie PINB nakładającego na skarżącą obowiązek przedłożenia orzeczenia w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego. Sąd zajmuje się zatem tylko postanowieniem o charakterze dowodowym wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego a nie rozstrzyga w kwestii zgodności z prawem postanowień planu miejscowego, rozgraniczenia, budowy drogi gminnej, zasiedzenia oraz innych podnoszonych przez skarżących. Z tego też względu wnioski dowodowe zgłoszone w pismach procesowych z dnia 9 lipca 2014 oraz z dnia 14 lipca 2014 r. dotyczące wcześniej opisanych okoliczności i nie pozostających w związku z przedmiotem niniejszego postępowania nie mogły być uwzględnione, tym bardziej, że skarżący chcieli przeprowadzić wnioskowane dowody na okoliczność złośliwej nagonki organów gminy i nadzoru budowalnego na skarżącą oraz nadużyć tych organów. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 u.p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w ww. przepisie nie jest więc ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez Sąd administracyjny jest dopuszczalne jednak tylko wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 października 2005 roku, sygn. akt II GSK 164/05, ONSAiWSA 2006/2/45, z dnia 5 maja 2005 roku, sygn. II GSK 40/05, LEX nr 166068).

Postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, jako postanowienie o charakterze dowodowym nie kończy postępowania w sprawie i nie przesądza kierunku rozstrzygnięcia w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź też jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012r., sygn. akt II OSK 353/11, LEX nr 1219138). Zgodnie z przywołanym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia na osoby, o których mowa w ust.1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Już zatem wykładnia językowa przytoczonego przepisu wskazuje, że daje on uprawnienie nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych czy ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny i który stanowi podstawę do nałożenia na stronę określonych obowiązków - w tym także finansowych - nie można dokonywać jego wykładni rozszerzającej. W wyroku z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10, Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, że z uwagi na użycie w powołanym przepisie nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Dlatego też za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 Prawa budowalnego muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale muszą to być wątpliwości uzasadnione (kwalifikowane), a nadto organ powinien precyzyjnie wskazać jaką ekspertyzę (czy też ocenę techniczną) i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Organ, wydając postanowienie obowiązany jest więc wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości.

W niniejszej sprawie organ I instancji nałożył na stronę skarżącą obowiązek przedłożenia orzeczenia technicznego. Organ nie sprecyzował zatem czy ma być to ekspertyza techniczna czy też ocena techniczna obiektu budowlanego, pomimo, że zakres przedmiotowy ekspertyzy jest szerszy niż oceny technicznej. Dopiero organ II instancji próbował powyższą kwestię doprecyzować, czyniąc to jednak tylko w uzasadnieniu postanowienia. Sąd zauważa – aczkolwiek powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy - że kwestia ta powinna być precyzyjnie określona w rozstrzygnięciu postanowienia i weryfikacja w tym zakresie możliwa była w ramach kompetencji refermatoryjnych organu II instancji. Z postanowienia organu pierwszej instancji wynika bowiem, że żądany dokument ma określać stan techniczny obiektu i występujące w nim nieprawidłowości wskazując ich przyczyny, skutki z nich wynikające i podawać zakres robót niezbędnych dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem wraz ze sposobem ich przeprowadzenia. Inaczej jednak należy ocenić fakt, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnia w uzasadnieniu postanowienia, z czego wynikają uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu. Po opisie stwierdzonych podczas oględzin nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu, PINB ogranicza się do konkluzji, że ze względu na wątpliwości co do stanu technicznego obiektu gospodarczego, konieczne jest nałożenie na właściciela obowiązku przedłożenia orzeczenia technicznego, które stanowić będzie podstawę dla wydania decyzji. Pomimo tak lakonicznego uzasadnienia postanowienia PINB, również organ II instancji nie wyjaśnia szerzej kwestii uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu, ograniczając się tylko do wskazania, że zebrany materiał dowodowy (oględziny), potwierdza jego zły stan techniczny. Organ podaje również, że obiekt jest zaniedbany, gdyż właściciel nie dochowuje obowiązku z art. 61 Prawa budowlanego. Przyjąć zatem należy, że kwalifikowane wątpliwości co do stanu technicznego obiektu, organy uzasadniają jego złym stanem technicznym wynikającym z nieprawidłowości opisanych w protokole z oględzin jak: zmurszałe ściany ceglane od wewnątrz i od zewnątrz z wypłukanymi spoinami, z ubytkami cegieł i brakiem tynków; spękania pionowe w lewym i w prawym narożniku; popękane rynny, brak rur spustowych, przegnite w niektórych miejscach deski dachowe, podparta krokiew, brak opaski betonowej.

W ocenie Sądu powyższe wyjaśnienia są jednak wystarczające dla uzasadnienia zastosowania omawianej normy. Organy nie podają bowiem, które z opisanych nieprawidłowości budzą uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku i dlaczego. Tymczasem ocena konieczności sporządzenia ekspertyzy winna odnosić się do poszczególnych elementów budynku i znajdującej się w nim instalacji, których stan techniczny jest taki, że budzi wątpliwości. Oznacza to jednak konieczność poczynienia w tym zakresie ustaleń, które winny znaleźć potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności w spostrzeżeniach organu wskazujących na uzasadnione wątpliwości poczynionych podczas oględzin obiektu i odnotowanych w protokole. Organy winny wskazać także przepisy techniczne co do zgodności z którymi istnieją w ich ocenie wątpliwości. Wyjaśnienia wymaga także, z jakich przyczyn organy nadzoru budowlanego nie są w stanie samodzielnie poczynić badań co do stanu technicznego obiektu. W orzeczeniach sądowych które dotyczą problematyki stosowania art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, mocno akcentuje się, że skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, w których wiedza pracowników inspektoratu nie jest wystarczająca a jej brak, organy nadzoru muszą udokumentować w rozstrzygnięciu. Słusznie podkreśla się również, że skoro nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, to co do zasady, ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 81 ust.1 pkt1 lit. c Prawa budowlanego, do podstawowych obowiązków nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno - budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Przepis art. 81 c ust.2 prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Celem zatrudnienia w organach nadzoru budowlanego fachowców z zakresu budownictwa, jest między innymi, uniknięcie nadmiernego lub niecelowego powoływania biegłych, rzeczoznawców i prowadzenia dowodów z ekspertyz, jeżeli organ we własnym zakresie jest w stanie dokonać prawidłowych ustaleń i ocen (por. WSA w Szczecinie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 339/13, CBOIS, nsa.gov.pl). Omawiany przepis nie może z tej przyczyny być nadużywany, co oznacza, że zobowiązanie strony do przedłożenia ekspertyzy jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero rezultat takiego postępowania może wykazywać uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu i może stanowić podstawę nałożenia obowiązku. Dotyczy to zarówno samego obowiązku, jak też jego zakresu i wreszcie charakteru wymaganego od strony dokumentu, który powinien odpowiadać stwierdzonym wątpliwościom. Zgromadzony materiał dowodowy winien być rozważony i oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a. pod kątem spełnienia przesłanek z zastosowanego w sprawie przepisu prawa budowlanego. Organ nie może, korzystając z powyższych uprawnień, przerzucać całego ciężaru postępowania dowodowego na stronę obciążając ją kosztami takiego postępowania. Obowiązek sporządzenia np. ekspertyzy technicznej obejmuje tylko jeden z elementów procedury wyjaśniającej i powinien mieć miejscy gdy organ dysponuje już wątpliwościami co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, a wątpliwości te uzasadnione są stwierdzonymi okolicznościami sprawy.

W niniejszej sprawie organy nie przedstawiły szczegółowych ustaleń i rozważań co do podniesionych powyżej kwestii. Także przeprowadzone oględziny stanu technicznego spornego budynku, których zapisy w formie protokołu znajdują się w aktach, nie potwierdzają wprost konieczności sporządzenia żądanej ekspertyzy. Z protokołu tego nie wynika w żadnym razie, że stwierdzone nieprawidłowości elementów technicznych budynku budzą uzasadnione wątpliwości organu, jakiego rodzaju i z czego miałby one wynikać. Poza ogólnikowym stwierdzeniem przez organ II instancji złego stanu budynku (PINB nie zawarł w postanowieniu nawet takiego stwierdzenia) organ nie wykazał żadnych wątpliwości jakie ten stan budzi z punktu widzenia sprawności technicznej budynku jako całości i jego elementów oraz ewentualnego podjęcia dalszego rozstrzygnięcia. Ograniczenie się tylko do ogólnych zapisów odnoszących się do niektórych elementów obiektu nie są – zadaniem Sądu - wystarczające dla stwierdzenia w sposób autorytarny uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu ( czy też tych jego elementów). Organy nie przeprowadziły w uzasadnieniach obu postanowień szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy, stwierdzając jednak, że stan techniczny obiektu jest zły. Nie wiadomo zatem z czego wynikać miałaby uzasadnione wątpliwości organu w tym zakresie. Nawet bowiem, jeżeli organ uznaje, że poczynione przez niego podczas oględzin ustalania są niewystarczające dla ustalenia stanu technicznego obiektu i istnieje potrzeba dostarczenia ocen lub ekspertyz, to obowiązkiem organu jest wykazanie, że tak jest w istocie. Organ musi więc wykazać, że istnieją okoliczności których nie da się ustalić jedynie przez oględziny. Brak prawidłowego i przekonującego w tym względzie uzasadnienia, oznacza naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego i może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ciężar zastosowania art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego przesuwa się bowiem nie tyle na kwestię uzasadnienia stanu obiektu, co uzasadnienia wątpliwości które powziął organ co do jego stanu technicznego. Judykatura aktualnie kładzie bowiem nacisk na wykazanie jakie konkretnie zastrzeżenia budzi stan techniczny obiektu.

Rozpoznając sprawę ponownie organ rozważy w kontekście poczynionych wyżej uwag, czy w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego uprawniające go do skorzystania z tego przepisu.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych, mając na uwadze, że wykazane naruszenia prawa mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c u.p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynika z obowiązku stosowania przepisu art. 152 u.p.p.s.a. przy wyroku uwzględniającym skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.