Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 918/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 12, art. 15, art. 136, art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od organu – Wojewody [...] na rzecz skarżącego – W. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Wojewoda Ł., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), uchylił decyzję Starosty B. z dnia [...]r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W. K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z usługami pogrzebowymi wraz z instalacjami, lokalnego przyłącza kanalizacyjnego ze szczelnym zbiornikiem na ścieki w B. przy ul. Ł. na działce o nr ewid. 239/4, wraz z poprzedzającym ją postanowieniem z dnia [...]r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku postępowania ustalono, iż wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1140/11, tutejszy Sąd uchylił decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] 2011r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] 2011r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W. K. pozwolenia na budowę opisanej powyżej inwestycji uznając, że obie te decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i formalnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd odniósł się m.in. do naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane i wyjaśnił, iż powołany wyżej przepis może stanowić podstawę prawną decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę konkretnej inwestycji tylko wówczas, gdy strona w zakreślonym terminie nie uzupełni stwierdzonych uprzednio w drodze postanowienia wydanego przez właściwy organ architektoniczno – budowlany braków materialnoprawnych wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Tymczasem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy świadczył o tym, że organ odwoławczy, pomimo dostrzeżenia uchybień złożonego przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę wraz z załączoną do niego dokumentacją projektową, nie zastosował trybu przewidzianego we wspomnianym wyżej przepisie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i tym samym nie wezwał wnioskodawcy w drodze postanowienia do sanowania stwierdzonych braków tegoż wniosku, ani też nie zastosował w tym celu trybu przewidzianego w art. 138 § 2 K.p.a., który przewiduje uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, lecz w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i rozstrzygnął o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu projektowany budynek ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez już istniejący zjazd, co zostało wyraźnie określone na stronie 3 projektu budowlanego w punkcie 1.1 "obecny stan zagospodarowania działki" oraz na rysunku projektu (str. 7). Ponadto Sąd uznał, iż błędnym wydaje się stanowisko Wojewody o konieczności dokonania przez inwestora, w trybie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.), uzgodnień z zarządcą drogi w zakresie realizacji przyłącza elektrycznego z uwagi na to, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się w granicy pasa drogowego, a według warunków technicznych wydanych przez gestora sieci szafka złączowo – pomiarowa znajduje się w granicy działki i otwierana jest od strony ulicy.

Sąd wskazał również, iż organ I instancji nie ustalił z należytą starannością stanu faktycznego sprawy, czym naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., albowiem dość pobieżnie, a zarazem lakonicznie odniósł się do kwestii zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonego uchwałą nr XXVII/120/04 Rady Miasta B. z dnia 29 listopada 2004r.. W ocenie Sądu analiza uzasadnienia podjętego przez Starostę B. rozstrzygnięcia dowodzi, że organ ten ograniczył się w zasadzie do przytoczenia dotychczasowego przebiegu postępowania oraz zacytowania regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. obowiązujących dla obszaru położonego w jednostce urbanistycznej 5MNu, na którym znajduje się działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym nr ewid. 239/4, dochodząc w rezultacie do błędnego wniosku, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany budynku gospodarczego z usługami pogrzebowymi jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B..

Zdaniem Sądu uwadze organu I instancji uszedł przede wszystkim fakt, że w myśl postanowień § 2 ust. 1 pkt 1 lit. m (ustalenia ogólne w zakresie przeznaczenia terenów) wspomnianego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., obowiązujących dla jednostki urbanistycznej 5 MNu, pomieszczenia usług winny być związane z mieszkalnictwem i obsługą gospodarstw domowych lub turystyką (usługi komercyjne, w tym usługi handlu, gastronomii, rzemiosła usługowego, usługi społeczne) pod warunkiem, że usługi będą realizowane jako wbudowane lub dobudowane do budynku mieszkalnego lub gospodarczego, stanowiąc nie więcej niż 50% jego powierzchni użytkowej, przy zachowaniu gabarytów budynku mieszkalnego oraz innych zasad zabudowy działki, a w szczególności zachowania ustalonego planem wskaźnika terenów biologiczne czynnych w powierzchni każdej działki. W zaistniałej sytuacji, zadaniem organu I instancji było zatem zbadanie, czy planowane przez inwestora usługi pogrzebowe będą realizowane jako wbudowane lub dobudowane do budynku gospodarczego lub ewentualnie budynku mieszkalnego i ustalenie, czy będą one stanowić nie więcej niż 50% jego powierzchni użytkowej. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie organ winien wezwać inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do ich usunięcia w zakreślonym terminie.

Sąd stwierdził ponadto, że zachodzi istotna sprzeczność pomiędzy dokumentacją projektową, a regulacjami planu stanowiącymi, iż usługi mogą być realizowane jako wbudowane lub dobudowane do budynku mieszkalnego lub gospodarczego, stanowiąc nie więcej niż 50% jego powierzchni użytkowej. W przekonaniu Sądu pomieszczenia oznaczone na rzucie przyziemia nr 6 (garaż) i nr 7 (pomieszczenie gospodarcze) wbrew temu, co wywodzi pełnomocnik strony skarżącej, należą do części usługowej projektowanego budynku i stanowią jego funkcjonalną całość, co oznacza, że zajmują więcej niż 50% powierzchni użytkowej. Jak wskazywała dokumentacja projektowa (str. 10), pomieszczenie nr 6 to garaż, do którego własnym transportem dostarczane będą zwłoki w trumnie. Takie przeznaczenie jest zatem ściśle związane z funkcją usługową budynku, a nie z jej gospodarczą częścią. Podobnie rzecz się przedstawia jeśli chodzi o pomieszczenie określone jako gospodarcze, oznaczone na rzucie przyziemia nr 7. Jest ono usytuowane od frontu budynku, a przylegając do pomieszczenia ceremonii pogrzebowych i łącząc się z nim również komunikacyjnie, Sad nie podzielił stanowiska skarżącego, że będzie ono służyć wyłącznie do przechowywania narzędzi i sprzętu związanego z obsługą działki i części gospodarczej budynku. Nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że w świetle projektu, do pomieszczenia nr 7 można wejść z zewnątrz, a z tegoż pomieszczenia można przejść do pomieszczenia nr 8, służącego do wykonania ceremonii pogrzebowej. Powyższe dowodzi zatem, tak jak wywodził to organ odwoławczy, że będzie ono służyć części usługowej budynku, a nie jego części gospodarczej.

Sąd również uznał za błędne stanowisko pełnomocnika skarżącego zgodnie z którym, "pomieszczenia gospodarcze są immanentnym składnikiem funkcji mieszkalnej, choćby miała być ona utworzona w przyszłości z istniejących lub mających dopiero powstać pomieszczeń, to pomieszczenia gospodarcze należy zaliczyć do części mieszkaniowej budynku", co miałoby świadczyć o zgodności inwestycji z planem miejscowym. Według Sądu przyszłe, aczkolwiek niepewne zamierzenia inwestycyjne skarżącego, wyartykułowane dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego, nie mogły zostać wzięte pod uwagę przez organ administracyjny przy ocenie zgodności przedmiotowego projektu z planem zagospodarowania przestrzennego miasta B.. Inaczej rzecz przedstawiałaby się, gdyby budynek mieszkalny, został wrysowany w projekt zagospodarowania działki z wyraźnym wskazaniem, że tego rodzaju inwestycja zostanie zrealizowana w przyszłości.

Sąd podniósł również, że projektowana inwestycja, z uwagi na jej zakres przedmiotowy (usługi pogrzebowe) wiąże się ze wzmożonym okresowo ruchem pojazdów, wobec czego organ architektoniczno – budowlany powinien rozważyć, czy istnieje, w myśl art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, potrzeba załączenia do projektu budowlanego oświadczenia właściwego zarządcy drogi, w tym wypadku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, o możliwości połączenia działki z drogą publiczną – drogą krajową, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że przepis art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie stanowi o konieczności uzyskania takiego oświadczenia w każdym przypadku, lecz tylko wówczas, gdy organ oceni, że zachodzi taka potrzeba. Ewentualne braki projektu w tym zakresie powinny zostać uzupełnione przez inwestora w trybie rozważanego wcześniej art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Sąd wskazał zatem, iż prowadząc ponownie postępowanie administracyjne Starosta B. zobligowany będzie z należytą starannością ustalić stan faktyczny sprawy niniejszej i w tym zakresie ocenić, czy załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany odpowiada wymaganiom określonym w przepisie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a w szczególności, czy zachodzi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., a także czy jest on kompletny. W przypadku stwierdzenia braków materialnoprawnych lub innych nieprawidłowości przedmiotowego projektu, możliwych do usunięcia, skorygowania lub uzupełnienia, organ I instancji winien wezwać inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do ich usunięcia, a następnie wydać odpowiadającą przepisom prawa decyzję administracyjną w sprawie pozwolenia na budowę.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...]r., zobowiązał inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B. oraz przedłożenia oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z droga publiczną – drogą krajową zgodnie z przepisami o drogach publicznych.

Po uzupełnieniu przez inwestora dokumentacji stosownie do wezwania, organ I instancji decyzją z dnia [...]r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z usługami pogrzebowymi wraz z instalacjami lokalnego przyłącza kanalizacyjnego ze szczelnym zbiornikiem na ścieki w B. przy ul. Ł., dz. nr ewid. 239/4.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S. Z. wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub o uchylenie decyzji i orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał, iż inwestycja w jego ocenie nadal nie jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Ł. wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji wraz z poprzedzającym ją postanowieniem z dnia [...]r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż w opisie technicznym będącym elementem projektu jak również na rysunkach będących częścią składową projektu budowlanego wskazano, iż projektuje się część gospodarczo – garażową przeznaczoną do przechowywania narzędzi i sprzętu związanego z obsługą działki i budynków oraz kotłownię i garaż na samochód osobowy. Istnieje wobec tego – zdaniem organu II instancji – konieczność wyjaśnienia powyższych nieścisłości, gdyż zarówno wniosek, projekt budowlany i decyzja rozstrzygająca sprawę winny mieć ten sam zakres przedmiotowy.

Następnie Wojewoda zaznaczył, iż zakres działania organu administracji architektoniczno – budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę określa art. 35 ustawy – Prawo budowlane. Stosownie do ust. 1 tego unormowania, organ zobowiązany jest sprawdzić zgodność projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno – budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej organ II instancji wyjaśnił, iż dla terenu objętego inwestycją obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta B. z dnia 29 listopada 2004r., nr XXVII/120/04, ustalającego przeznaczenie terenu, określającego sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Nieruchomość objęta inwestycją położona jest w jednostce planistycznej oznaczonej na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego symbolem 5MNu. W ustaleniach ogólnych ww. planu zagospodarowania w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. m wskazano, iż tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej i usług nieuciążliwych (oznaczone symbolem "MNu") przeznaczone są do zachowania i użytkowania istniejącej zabudowy mieszkaniowo – usługowej jednorodzinnej, (...) oraz realizacji nowej zabudowy jednorodzinnej (...) wraz z niezbędnymi do funkcjonowania gospodarstwa domowego budynkami gospodarczymi i garażowymi (...). Pomieszczenia usług winny być związane z mieszkalnictwem i obsługą gospodarstw domowych lub turystyką (usługi komercyjne, w tym usługi handlu, gastronomii, rzemiosła usługowego, usługi społeczne) przy zachowaniu następujących zasad realizacji obiektów:

- usługi winny być realizowane jako wbudowane lub dobudowane do budynku mieszkalnego lub gospodarczego (stanowiąc nie więcej niż 50 % jego powierzchni użytkowej), przy zachowaniu gabarytów budynku mieszkalnego oraz innych zasad zabudowy działki, a w szczególności zachowania ustalonego planem wskaźnika terenów biologiczne czynnych w powierzchni każdej działki,

- realizowane usługi winny mieć charakter nieuciążliwy tj. nie mogą być zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i zdrowie ludzi w rozumieniu przepisów odrębnych,

- realizowane usługi handlu nie mogą posiadać powierzchni sprzedażowej obiektów handlowych większej niż 200m2.

Wojewoda wskazał, iż ustalenia szczegółowe planu dla jednostki planistycznej, w której położona jest nieruchomość objęta inwestycją ujęte są w § 2 ust. 2 pkt 5 planu. Tereny te przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową niską jednorodzinną wolnostojącą lub bliźniaczą i usług nieuciążliwych wraz z zielenią towarzyszącą i izolacyjną oraz niezbędnymi drogami wewnętrznymi, dojściami, dojazdami i czasowymi miejscami postojowymi towarzyszącymi usługom.

Dalej organ odwoławczy podniósł, iż przedmiotem wniosku, projektu budowlanego i pozwolenia na budowę jest budynek gospodarczy z usługami pogrzebowymi. Inwestor na projekcie zagospodarowania działki wrysował budynek mieszkalny jednorodzinny oraz zaznaczył, iż jego realizacja nastąpi w drugim etapie inwestycji. Wobec zatem faktu, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta B. nie określa, która z funkcji mieszkaniowa czy gospodarcza winna być zrealizowana jako pierwsza oraz nie uzależnia realizacji jednej od istnienia drugiej organ II instancji uznał, iż inwestycja spełnia warunek określony w planie o uzupełnieniu funkcji mieszkalnej przez gospodarczą.

Jednakże w ocenie Wojewody należy mieć na uwadze przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest zobowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy, dla całego zamierzenia budowlanego. Projekt zagospodarowania terenu winien również zostać sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego tymczasem projekt zagospodarowania terenu będący załącznikiem do przedmiotowej decyzji jest wykonany na kserokopii mapy potwierdzonej jedynie za zgodność z oryginałem, a nie na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Koniecznym było zatem wezwanie inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania działki dla całości zamierzenia budowlanego, czego nie uczynił organ I instancji.

Zdaniem Wojewody nie został ponadto spełniony warunek zachowania 50% powierzchni użytkowej przeznaczonych dla wbudowanych lub dobudowanych do budynku mieszkalnego lub gospodarczego usług. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazuje, iż usługi winny być realizowane jako wbudowane lub dobudowane do budynku mieszkalnego lub gospodarczego stanowiąc nie więcej niż 50% jego powierzchni użytkowej. Założeniem projektu jest realizacja obiektu gospodarczego z wbudowanymi pomieszczeniami usługowymi. Z rysunku rzutu przyziemia wynika, iż zaprojektowano pomieszczenie gospodarcze oznaczone nr 1 o powierzchni podłogi równej 80,64m², garaż oznaczony nr 6 o powierzchni podłogi 28m² oraz pomieszczenie gospodarcze oznaczone nr 7 o powierzchni 15,84m². O ile zatem po zmianach wprowadzonych do projektu budowlanego pomieszczenia oznaczone na rzucie nr 6 i 7 mogą funkcjonować samodzielnie nie stanowiąc funkcjonalnej całości z pomieszczeniami usługowymi, o tyle nie można uznać, iż spełniony został określony w planie warunek zachowania wskaźnika 50% powierzchni użytkowej przeznaczonej do zajęcia przez usługi. Ponadto, sporządzone przez projektanta w opisie technicznym do projektu zestawienie wielkości powierzchni użytkowej usług pogrzebowych wynoszące 117,46m², z powierzchnią gospodarczo garażową równą 124,48m² potwierdza dodatkowo, iż zawarty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego warunek wbudowania usług o powierzchni użytkowej nie większej niż 50% powierzchni budynku gospodarczego, nie został spełniony w przedmiotowej sprawie. Ponadto dal organu odwoławczego wątpliwe wydaje się zwiększenie wielkości powierzchni użytkowej pomieszczeń gospodarczych poprzez użycie jako jednego z jej składników wielkości powierzchni użytkowej pomieszczenia garażowego. Organ zwrócił uwagę, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazano wyraźnie na zachowanie kryterium procentowego usług wobec powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego lub gospodarczego. Definicja pojęcia budynek garażowy nie jest tożsama z definicją budynku gospodarczego.

W ocenie organu odwoławczego projektowana inwestycja nadal nie spełnia warunków ustanowionych w akcie prawa miejscowego, a organ pierwszej instancji winien ponownie dokonać analizy przedłożonej dokumentacji.

Na ostateczną decyzję Wojewody Ł. skargę do sądu administracyjnego wniósł W. K., który zarzucił, iż zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej i prawnego uzasadnienia. Odnosząc się do zarzutu odmiennego rozumienia i definiowania pojęć budynku mieszkalnego, gospodarczego, usługowego czy garażowego skarżący wyjaśnił, że nie może być mowy o różnym definiowaniu tych obiektów ponieważ są zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego i ich definicje nie podlegają interpretacji. Z wniosku o pozwolenie na budowę oraz projektu jednoznacznie wynika, że w pierwszy etapie inwestycji projektowany jest budynek gospodarczy z usługami pogrzebowymi. Z rysunków i szczegółowych opisów zawartych w projekcie jednoznacznie wynika, że jest to obiekt o dwóch przeznaczeniach (gospodarczym i usługowym) i powierzchniach części gospodarczej wynoszącej 124,48m² i części usług wynoszącej 117,46m². Część gospodarcza podobnie jak usługowa podzielona jest na kilka pomieszczeń co nie oznacza, że jako obiekt może być inaczej definiowana. W projektowanym budynku znaczną powierzchnię części usługowej zajmują właśnie pomieszczenia (holl, wc i pomieszczenie socjalne) nie związane ściśle z prowadzonymi usługami, a niezbędne do prawidłowego funkcjonowania obiektu.

Odnosząc się do zarzutu wykonania części graficznej projektu zagospodarowania działki na kserokopii mapy potwierdzonej jedynie za zgodność z oryginałem skarżący wskazał, iż jest on całkowicie bezpodstawny, ponieważ część graficzna projektu zagospodarowania działki wykonana została na oryginalnej mapie z oryginalnymi pieczątkami jednostki geodezyjnej oraz Starosty. Po wykonaniu części graficznej projektu zagospodarowania działki na oryginalnej mapie, projekt ten jako całość został powielony w celu skompletowania 4 egzemplarzy projektu budowlanego.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn, niż w niej podniesionych.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W toku kontroli sąd, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie należy mieć również na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2011r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1140/11, bowiem zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Ł. wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, dlatego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu, którego aktualne brzmienie zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy.

Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest zatem w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (vide: B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011r., str. 518-519).

Oznacza to, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna.

Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 K.p.a. (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 302/11; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Op 139/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 marca 2011r., w sprawie sygn. akt. II SA/Rz 1166/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 534/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Go 823/10; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Rz 360/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II GSK 1065/09).

Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również z określoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem kierować się względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Jeżeli zatem organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie.

Należy jednak pamiętać, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 K.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 K.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej załatwienia zgodnie z art. 104 K.p.a..

W związku z powyższym skoro treść art. 138 § 2 K.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, to przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 K.p.a. powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 września 2010r., w sprawie sygn. akt III SA/Łd 655/11).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż Wojewoda Ł. uchylając decyzję organu I instancji oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2, w związku z art. 136 K.p.a., a także naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8 i 12 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania przed organem odwoławczym, wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 K.p.a. Co prawda na możliwość zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wskazał Sąd w powołanym wcześniej wyroku z dnia 14 grudnia 2011r., jednakże Sąd nie przesądził, że ten przepis powinien być zastosowany w każdej sytuacji, kiedy to na etapie postępowania odwoławczego organ stwierdzi istnienie określonych braków formalnych. Przyczyną uchylenia poprzedniej decyzji Wojewody Ł. było zupełne pominięcie okoliczności związanych z brakami w projekcie budowlanym, co spowodowało, że niezastosowanie przez organ II instancji art. 136 K.p.a. uniemożliwiało mu wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednakże z uwagi na to, że Sąd uchylił również decyzję organu I instancji, to oznaczało, że postępowanie w niniejszej sprawie powinno być przeprowadzone od początku z uwzględnieniem wskazań zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ I instancji nie wykonał zaleceń Sądu nie oznacza obligatoryjnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., jeżeli tylko braki te mogły być uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a.. Tymczasem organ odwoławczy nie wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uniemożliwia jego ustalenie poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a.. Żadna z powołanych przez organ II instancji okoliczności nie ma na tyle skomplikowanego charakteru, który uniemożliwiałby jej wyjaśnienie w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uprawnień procesowych stron postępowania, a także który naruszałby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W szczególności dotyczy to uzupełnienia projektu budowlanego o projekt zagospodarowania działki lub terenu, na którym ma powstać planowana inwestycja, sporządzony na aktualnej mapie, o czym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. poz. 462).. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż brak w postaci aktualnej mapy jest brakiem formalnym, a co za tym idzie brakiem usuwalnym i powinien być uzupełniony na etapie postępowania przed organem I instancji. Jeżeli jednak tego typu uchybienia ujawnią się w postępowaniu przed organem odwoławczym, to obowiązkiem tego organu jest w pierwszej kolejności dokonanie oceny możliwości zastosowania art. 136 K.p.a., w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane i ewentualne uzupełnienie tego braku w ramach postępowania odwoławczego. Wojewoda w żaden sposób nie uzasadnił, że powyższego braku nie da się usunąć w trybie art. 136 K.p.a., co tym samym uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty.

W ocenie Wojewody organ I instancji nie dokonał również właściwej analizy projektowanej inwestycji pod kątem zgodności jej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał na okoliczność, iż z projektu budowlanego wynika, że powierzchnia użytkowa planowanych pomieszczeń o funkcji usługowej, nawet po zmianach wniesionych do projektu budowlanego przez inwestora, nadal nie spełnia warunku wbudowania lub dobudowania pomieszczeń z przeznaczeniem na usługi o powierzchni użytkowej nie większej niż 50% powierzchni budynku gospodarczego. Skoro Wojewoda doszedł do takiego wniosku, to powinien rozstrzygnąć sprawę co do istoty i odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Przypomnieć bowiem należy, że przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia możliwe jest wyłącznie wtedy, gdy materiał dowodowy nie pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Jeżeli zatem organ odwoławczy dojdzie do przekonania, że zachodzą takie okoliczności, które bezwzględnie wykluczają udzielenie pozwolenia na budowę określonej inwestycji, to winien taką sprawę rozstrzygnąć merytorycznie. Przeciwne działanie organu sprzeciwia się nie tylko zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), ale również podważa zasadę zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.), w szczególności wzbudza wątpliwości co do przestrzegania przez organ odwoławczy zasady praworządności (art. 7 K.p.a.). Stwierdzić zatem należy, iż konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 K.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji w ramach art. 138 § 2 K.p.a.

Odnosząc się do stanowisko stron postępowania należy wskazać, iż na uznanie nie zasługują argumenty skarżącego, według którego spornego obiektu budowlanego nie można traktować wyłącznie, jako obiektu z przeznaczeniem usługowym. Zdaniem skarżącego przy obliczaniu powierzchni pomieszczeń o charakterze usługowym należy wyłączyć nie tylko garaż i pomieszczenia gospodarcze o łącznej pow. 124,48m², ale również pomieszczenia takie jak wc, pomieszczenie socjalne, czy hol, bowiem nie służą one wyłącznie tej części budynku, która przeznaczona jest do świadczenia usług.

Stanowisko skarżącego jest w tym zakresie błędne, bowiem do części usługowej bezwzględnie należy zaliczyć te pomieszczenia, których przeznaczeniem jest zapewnienie potrzeb socjalnobytowych osób świadczących usługi. Fakt korzystania z określonych pomieszczeń przez osoby korzystające ze znajdujących się w obrębie obiektu budowlanego pomieszczeń niezwiązanych z usługami nie oznacza, że pomieszczeń tych nie można wliczać do powierzchni tej części obiektu, która została przeznaczona na świadczenie usług. Poza tym pomieszczenia gospodarcze lub garażowe nie muszą mieć zapewnionego dostępu do wc, pomieszczeń socjalnych, czy korytarzy w przeciwieństwie do pomieszczeń przeznaczonych do świadczenia usług. Tym bardziej, że dostęp do pomieszczeń gospodarczych i garażowych jest zapewniony bezpośrednio z zewnątrz budynku. Do pomieszczeń, które będą zapewniały prawidłowe funkcjonowanie części usługowej zaliczyć trzeba zatem nie tylko korytarze, wc, czy pomieszczenie socjalne ale również toaletę, pomieszczenie porządkowe i kotłownię tak, jak zostało to wskazane w projekcie budowlanym. Łączna powierzchnia pomieszczeń usługowych wyniosła tym samym 117,46m².

W związku z tym do prawidłowego obliczenia stosunku powierzchni usługowej do powierzchni mieszkalnej przede wszystkim ustalić należy, jaka będzie powierzchnia mieszkalna i doliczyć do niej powierzchnię pomieszczeń gospodarczych i garażowych. Pamiętać bowiem należy, iż w wyroku z dnia 14 grudnia 2011r. Sąd wyraźnie podkreślił, że jeżeli budynek mieszkalny, zostanie wrysowany w projekt zagospodarowania działki z wyraźnym wskazaniem, że tego rodzaju inwestycja zostanie zrealizowana w przyszłości, to okoliczność ta powinna zostać wzięta pod uwagę przez organ administracyjny przy ocenie zgodności przedmiotowego projektu z planem zagospodarowania przestrzennego miasta B.. Skoro zatem w projekt zagospodarowania działki wrysowano budynek mieszkalny, a na str. 4 projektu budowlanego wskazano, że powierzchnia zabudowy po drugim etapie będzie wynosić 331,85m², to z zestawieniem powierzchni zabudowy obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszej sprawy, wskazanej na str. 9 projektu budowlanego i wynoszącej 282,85m² oznacza, że powierzchnia zabudowy przyszłego budynku mieszkalnego będzie wynosić 49m². Organ powinien zatem wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości, jaka będzie planowana powierzchnia użytkowa projektowanego budynku mieszkalnego. Dopiero bowiem znając łączną powierzchnię użytkową mieszkalną i gospodarczo – garażową możliwe będzie obliczenie stosunku powierzchni usługowej, bacząc na to by powierzchnia usługowa nie przekroczyła 50% powierzchni mieszkalnej i gospodarczo - garażowej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewoda Ł. powinien rozważyć w pierwszej kolejności możliwość samodzielnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz wydania decyzji co do istoty sprawy mając na uwadze, iż tylko w ściśle określonych sytuacjach może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., co powinno znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu.

b.c.