Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2704/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30b ust. 3; art. 30c ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, , Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu złożonego przez T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 1. Oś priorytetowa: Badania i rozwój nowoczesnej technologii, Działanie 1.4: Wsparcie projektów celowych, dokonana przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBiR) w piśmie z [...] listopada 2012 r.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 28 października 2011 r. skarżąca złożyła w siedzibie Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw w W. – działającej jako Regionalna Instytucja Finansująca (dalej: RIF) – wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pod tytułem "[...]".

W streszczeniu projektu (rubryka III.18 wniosku) wskazano, iż prace badawcze prowadzące do realizacji projektu dotyczą innowacji produktowej, zaś ich efektem ma być stworzenie prostej w obsłudze i bardzo wydajnej maszyny, co pozwoli wyeliminować wady, które występują przy stosowaniu aktualnych urządzeń do ścinania poboczy. Założono, iż maszyna ma posiadać m.in.: regulowany odkład gruntu do 2,5 m, regulowaną głębokość cięcia do 20 cm od krawędzi drogi, ma pracować w każdych warunkach atmosferycznych, być odporna na wszystkie elementy będące w gruncie np. kamienie, praca maszyny nie będzie prowadzić do wyłączenia pasa drogowego z ruchu, wyeliminowany zostanie również czynnik ludzki przy odkładaniu gruntu. Wnioskodawca zastrzegł, że dokonana analiza wskazuje, że wykonana maszyna może spełniać wszystkie założenia projektu ale poprzedzone one muszą być pracochłonnymi i kosztownymi badaniami naukowymi.

Wniosek o dofinansowanie został pozytywnie oceniony przez RIF pod względem spełnienia kryteriów formalnych i przekazany do Komisji Konkursowej celem przeprowadzenia oceny merytorycznej.

Po przeprowadzeniu oceny merytorycznej przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP), wnioskująca Spółka została poinformowana pismem z dnia [...] lutego 2012 r. o numerze [...], iż jej wniosek o udzielenie wsparcia został oceniony pozytywnie i uzyskał 96 punktów, ale ze względu na wyczerpanie środków finansowych przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowej rundy aplikacyjnej, podpisanie umowy wsparcia jest niemożliwe. W piśmie przedstawiono oceny cząstkowe w poszczególnych kryteriach oceny merytorycznej wraz z uzasadnieniem.

W ramach kryterium "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych" przyznano projektowi łącznie 37 pkt.

Podkryterium "Nowość" oceniono na 17,67 pkt., co stanowiło średnią ocen wystawionych przez trzech ekspertów.

W ocenie pierwszego z ekspertów projekt ma cechy innowacji produktowej, gdyż dotychczas nie opracowano wielofunkcyjnej maszyny do ścinania poboczy. Ekspert ten przyznał w tym podkryterium 20 pkt.

Zdaniem eksperta numer 2, oferta wnioskodawcy będzie nowością na rynku, jednakże ze względu na charakter proponowanych rozwiązań niezbędnym jest zamieszczenie schematów czy rysunków przybliżających urządzenie. W ramach podkryterium oceniający ten przyznał 15 pkt.

W ocenie trzeciego eksperta projekt można określić jako nowość produktową, bowiem maszyna o projektowanej funkcjonalności nie jest oferowana na rynku. Ekspert nr 3 przyznał w tym zakresie 18 pkt.

Podkryterium "Wzrost użyteczności produktu" oceniono na 9,67 pkt., co stanowiło średnią ocen wystawionych przez trzech ekspertów.

Pierwszy i drugi ekspert przyznali projektowi w tym podkryterium maksymalną ilość po 10 pkt. Natomiast trzeci ekspert przyznając w tym zakresie 9 pkt. wskazał, iż proponowana maszyna będzie posiadać bardzo praktyczną przydatność użytkową w porównaniu do aktualnie stosowanych urządzeń.

Podkryterium "Możliwość wdrożenia i opłacalność" oceniono na 9,67 pkt., co stanowiło średnią ocen wystawionych przez trzech ekspertów.

Również i w tym zakresie eksperci nr 1 i nr 2 zgodnie przyznali maksymalną punktację (po 10 pkt.), zaś ekspert nr 3 ocenił projekt na 9 pkt. W ocenie tego eksperta, wnioskodawca posiada możliwość wdrożenia produkcji we własnej działalności, jak również będzie mógł sprzedawać produkty ze zwiększoną marżą, co pozwoli wygenerować zyski, które w krótkim czasie pokryją koszty.

Projekt nie otrzymał punktów (0 pkt.) w ramach kryterium "Wnioskodawca posiada:

- akredytowany certyfikat jakości w przedsiębiorstwie zgodny z wymaganiami normy ISO 9001 lub inne certyfikaty branżowe zawierające w sobie wymagania normy ISO 9001, lub

- wnioskodawca posiada akredytowany certyfikat Sytemu Zarządzania BMP zgodny z wymaganiami OHSAS 18001 lub PN-N-18001, lub

- wnioskodawca posiada akredytowany certyfikat Systemu Zarządzania Środowiskowego zgodny z wymaganiami normy ISO 14001 lub rozporządzeniem EMAS". Uzasadniając odmowę wskazano, iż wnioskodawca nie posiada odpowiedniego certyfikatu.

W ramach pozostałych kryteriów przyznano projektowi maksymalna ilość punktów.

W konsekwencji projekt uzyskał 96 punktów na 100 możliwych. Jednocześnie poinformowano wnioskującą, iż do dofinansowania zostały zatwierdzone projekty, które otrzymały minimum 97,67 pkt.

Pismem z 1 marca 2012 r. skarżąca wniosła protest, wnosząc o ponowne przeprowadzenie analizy kryterium "Poziom innowacyjności badawczo-rozwojowej" i przyznanie w tym zakresie maksymalnej ilości punktów.

Odnosząc się do podkryterium "Nowość" w zakresie oceny dokonanej przez eksperta numer 2 wnioskująca zarzuciła, iż ekspert ten nie wziął pod uwagę dwóch ważnych cech projektu tzn. tego, że zakłada on redukcję zapylenia, które występuje przy tego rodzaju pracach oraz, że w związku z tym, że krzyżaki wałów napędowych w maszynach rolniczych są jednym z newralgicznych problemów, zgodnie z przedstawionym projektem zamontuje się stację hydrauliczną w zaczepie ciągnika, co pozwoli na wykorzystanie np. ciągnika [...] w trudnych sytuacjach nadzwyczajnych np. katastrof. Ponadto wskazano, iż ekspert numer 3 zauważył wprawdzie, że maszyna wielofunkcyjna jest nowością lecz mimo tego przyznał projektowi jedynie 18 pkt.

Skarżąca sformułowała także zarzuty w odniesieniu do oceny dokonanej przez eksperta numer 3 w zakresie podkryteriów "Wzrost użyteczności produktu" oraz "Możliwość wdrożenia i opłacalności". Wskazała, iż ekspert ten stwierdził wprawdzie, że oba podkryteria projekt spełnia, jednakże obniżył punktację w obu przypadkach do 9 pkt. (na 10 możliwych) i niczym tego nie uzasadnił.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. NCBiR poinformowało wnioskującą, iż protest nie został uwzględniony. Wskazano przy tym, iż w celu dokonania rzetelnego i bezstronnego rozstrzygniecia podniesionych zarzutów, powołany został ekspert zewnętrzny, którego opinia stanowiła podstawę rozstrzygnięcia protestu.

Odnosząc się do kryterium "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych" NCBiR nie uwzględniło zarzutów wnioskujacej strony.

W zakresie podkryterium “Nowość" uznano, iż pierwotna ocena jest rzetelna i zostaje podtrzymana. Organ stwierdził przy tym, iż produkt powinien zostać uznany za innowacyjny, ponieważ jest produktem nowym, jednakże biorąc pod uwagę istniejące na rynku substytuty, które wykonują zadania, dla których został przewidziany produkt, nie otrzymał on maksymalnej liczby punktów. Wskazano również, iż przyznanie niepełnej liczby punktów spowodowane jest tym, iż we wniosku nie określono jakie jest prawdopodobieństwo spełnienia przez maszynę założeń projektu. Ponadto wnioskująca nie wskazała danych dotyczących oferty substytutów projektowanego urządzenia na rynku europejskim.

Pierwotna ocena i punktacja została podtrzymana również w zakresie podkryterium "Możliwość wdrożenia i opłacalność". Organ wskazał, iz wnioskująca nie posiada żadnego doświadczenia w prowadzeniu prac badawczych, natomiast planuje korzystanie z usług badaczy zewnętrznych. Zdaniem NCBiR, opis strategii produkcji nie jest precyzyjny, bowiem skarżąca nie wskazuje kiedy nastąpi przejęcie wykonywania podzespołów we własnym zakresie. Podkreślono także brak precyzyjnego określenia popytu na produkt, co sprawia, że ryzyko jest wysokie. Zdaniem organu nie można również mówić o braku konkurencji dla projektu, ponieważ największą konkurencją są substytuty proponowanego produktu, czyli urządzenia stosowane dotychczas.

Protest został natomiast uwzględniony w zakresie podkryterium "Wzrost użyteczności produktu". Organ podzielił argumenty wnioskującej strony i skorygował pierwotną ocenę przyznając maksymalną ocenę 10 pkt.

W konsekwencji ponownie przeprowadzonej oceny projekt uzyskał 96,34 pkt. i został umieszczony na “Liście projektów nierekomendowanych do dofinansowania", bowiem ostatni projekt umieszczony w pierwotnej “Liście rankingowej projektów rekomendowanych do dofinansowania" uzyskał 97,67 pkt.

Wnioskująca złożyła na pismo NCBiR z dnia [...] maja 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który ją uwzględnił i wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r. o sygn. akt. V SA/Wa 1411/12 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez NCBiR.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, iż NCBiR nie odniosło się do zarzutu protestu dotyczącego oceny dokonanej przez eksperta numer 2, natomiast wskazało na inne elementy, które jego zdaniem uzasadniały obniżenie oceny przez eksperta numer 2 i numer 3. Ten sposób oceny nie mógł – zdaniem Sądu – być zostać uznany za właściwy i wyjaśniający wątpliwości co do dokonanej oceny wniosku.

Dokonując ponownej oceny projektu NCBiR poinformowało wnioskującą stronę w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r., iż protest nie został uwzględniony. Zaznaczono przy tym, iż do oceny powołany został ekspert zewnętrzny, którego opinia stanowiła podstawę rozstrzygnięcia protestu.

Organ podniósł, iż uwzględniając zaprezentowane przez stronę wskaźniki jakościowe (opisy poszczególnych funkcji i jej funkcjonalności), proponowanego rozwiązania nie można uznać za nowość w skali większej niż rynek polski. W szczególności, wnioskująca nie przedstawiła wskaźników ilościowych potwierdzających znaczącą zmianę proponowanego rozwiązania, które odróżniają ten produkt od występujących na rynku produktów o podobnej funkcji podstawowej. Zwrócono uwagę, iż stopień wzrostu jakości robót drogowych (pojęcia nietechnicznego) wnioskująca określiła w odniesieniu do robót wykonywanych koparką. Natomiast powinno to nastąpić w stosunku do wyników uzyskiwanych przez produkty występujące na rynku o podobnej funkcji podstawowej (np. ścinarka poboczy [...], [...]), tworząc wskaźnik ilościowy. W sposób analogiczny, skarżąca powinna zaprezentować cechy proponowanego rozwiązania, takie jak: precyzyjność odkładu gruntu, możliwość obróbki całego odcinka pobocza przy użyciu jednego ustawienia, szybkość wykonywanych prac. Powyższe braki – zdaniem NCBiR – wymagają pomniejszenia oceny podkryterium "Nowość" o jeden punkt. Zwrócono także uwagę, iż wnioskująca wskazuje na sześciokrotny wzrost wydajności projektu w procesie ścinania pobocza również w stosunku do koparki. Zdaniem organu jest to błędem, bowiem punktem odniesienia w tym zakresie winny być urządzenia do ścinania poboczy o większym stopniu specjalizacji. Powoduje to pomniejszenie oceny o kolejny punkt. Ponadto wskazano, iż w przedstawionej dokumentacji konkursowej brak jest ilościowego uzasadnienia związku pomiędzy pięćdziesięcioprocentowym wzrostem chłonności jednostkowej pompy hydraulicznej (mylnie nazywanej wydajnością) a poprawą wydajności ścinania. W konsekwencji ocena w zakresie podkryterium "Nowość" została podniesiona z 17,67 pkt. do 18 pkt.

W odniesieniu do podkryterium "Wzrost użyteczności produktu" podtrzymano zwiększenie punktacji do maksymalnej oceny 10 pkt.

Ponownie oceniając projekt w zakresie podkryterium "Możliwość wdrożenia i opłacalność" zwrócono uwagę, iż w wyniku przeprowadzonej analizy finansowej dotyczącej sytuacji finansowej strony oraz jej prognozy, przy uwzględnieniu szczegółowych założeń do prognoz finansowych, w punkcie 2.3, powinny pojawić się wartości potwierdzające, że w efekcie realizacji projektu nastąpi poprawa wyników firmy (czy osiągnięte przychody pozwolą na wygenerowanie zysku pokrywającego koszty badań i rozwoju, produkcji oraz działalności marketingowej). Z uwagi na te braki NCBiR podtrzymało pierwotną ocenę tego podkryterium – 9,67 pkt.

Organ ponownie poinformował stronę, iż jej projekt został umieszczony na “Liście projektów nierekomendowanych do dofinansowania", bowiem uzyskał 96,67 pkt., natomiast ostatni projekt umieszczony w pierwotnej “Liście rankingowej projektów rekomendowanych do dofinansowania" uzyskał 97,67 pkt.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na informację NCBiR zawartą w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. Spółka wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia NCBiR oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie skarżąca wniosła – w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270), dalej: p.p.s.a – o dopuszczenie dowodu z wydruku strony internetowej zawierającej opis i zdjęcia maszyny [...], na okoliczność różnic w stosunku do projektowanej maszyny.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła dokonanie oceny projektu w sposób naruszający:

a) § 9 ust. 10 pkt 3 i § 10 pkt 1 i 2 Procedury odwoławczej w ramach PO IG stanowiącej załącznik 4.4. do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007- 2013 (dalej: Procedura odwoławcza PO IG) oraz art. 30b ust. 2 w zw. z art. 30a ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dalej: u.z.p.p.r.), poprzez wydanie rozstrzygnięcia i uzasadnienie przyznanej oceny w oderwaniu od zarzutów podnoszonych w proteście z dnia 1 marca 2012 roku oraz wskazanie przez Instytucję Pośredniczącą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nowych zarzutów, niepodnoszonych na poprzednim etapie postępowania;

b) art. 26 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 p.p.s.a. poprzez niezapewnienie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów i narzucenie przez Instytucję Pośredniczącą wymogów nieujętych w tzw. Przewodniku po kryteriach wyboru dla projektów finansowanych w ramach Działania 1.4. oraz przeprowadzenie błędnej i nierzetelnej oceny projektu w zakresie kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 1 poprzez dokonanie oceny w sposób dowolny, nieznajdujący potwierdzenia w zapisach wniosku.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Spółka nie wnosi zarzutów w zakresie rozstrzygnięcia w podkryterium "Wzrost użyteczności produktu" (10 pkt.) oraz podkryterium "Możliwość wdrożenia i opłacalność" (9,67 pkt.). Natomiast w zakresie podkryterium "Nowość" skarżąca nie zgadza się z oceną 18 pkt., która jej zdaniem winna być maksymalna i wynosić 20 pkt. Rozwijając zarzuty skargi wskazano w szczególności, iż większość zarzutów podnoszonych w proteście zostało uwzględnionych przez NCBiR, jednakże nie znalazło to odzwierciedlenia w przyznanej punktacji.

Zdaniem skarżącej NCBiR nie uzasadniło swojego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zarzutów podnoszonych w proteście z dnia 1 marcu 2012 roku. Wprawdzie w informacji z dnia [...] listopada 2012 roku NCBiR odniosło się do każdego z zarzutów, wskazując, że zasługuje lub nie zasługuje na uwzględnienie, lecz w żaden sposób nie uzasadniło, jaki wpływ na punktację miało uwzględnienie lub nieuzwględnienie zarzutu podniesionego w proteście. W konsekwencji, mimo że organ w znacznej części przychyla się do stanowiska strony, to nie znajduje to przełożenia na ponowną ocenę wniosku w zakresie kwestionowanego podkryterium, bowiem wskazuje nowe zarzuty, niepodnoszone na wcześniejszym etapie postępowania, w których upatruje obniżenia punktacji o 2 pkt.

Podkreślono, iż zarzuty uzasadniające przyznanie 18 pkt. w kwestionowanym podkryterium zostały powołane dopiero na etapie ponownego rozpatrzenia wniosku, bowiem zarówno PARP jak i NCBiR w informacji z [...] maja 2012 roku nie wskazywały takich zarzutów. Co więcej, twierdzenia zawarte w zaskarżonej informacji zostały sformułowane bez podstawy prawnej oraz nazbyt ogólnie. Organ nie wskazuje na jakiej podstawie uznaje, że projektowana maszyna nie stanowi "nowości" w skali większej niż rynek polski, nie uzasadnia również należycie, dlaczego funkcjonalność projektowanej maszyny w akcjach ratunkowych nie powinna być brana pod uwagę przy ocenie innowacyjności, wreszcie nie wskazuje rzetelnych argumentów, dlaczego strona powinna dokonywać porównania w zakresie funkcjonowania projektowanej maszyny z [...] a nie z koparkami.

Zdaniem skarżącej, powołanie przez organ nowej argumentacji na etapie postępowania odwoławczego stanowi naruszenie prawa, gdyż NCBiR związane jest zarzutami protestu i nie może wskazywać nowych, wcześniej niepodnoszonych zarzutów dotyczących wniosku.

W odpowiedzi na skargę z 22 stycznia 2013 r. NCBiR wniosło o jej oddalenie w całości. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, a nadto zwrócił uwagę na "niebezpieczeństwo" nazywania uzupełnionej argumentacji – "nowymi zarzutami". Wskazał w tym zakresie, iż poprzednia argumentacja zawarta w rozstrzygnięciu protestu została uchylona, a zatem skoro nie istnieje, to nie sposób przyrównywać ją do ponownego rozstrzygnięcia. Zdaniem NCBiR "pierwotne rozstrzygnięcie PARP" było błędne – bowiem nie zawierało uzasadnienia dlaczego eksperci nie przyznają maksymalnej ilości punktów, natomiast ekspert (zewnętrzny) wskazał merytorycznie dlaczego projekt nie spełnia podkryterium "Nowość" w maksymalny sposób.

Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł dodatkowo, iż zaskarżone pismo NCBiR zostało podpisane przez Kierownika Działu Wdrażania Programu Operacyjnego IG Ł. J., który podpisywał także poprzednie pismo NCBiR z dnia [...] maja 2012 r. (uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2012 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.)- dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wobec tego, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu dokonana w oparciu o przepisy u.z.p.p.r., wskazać również należy, iż prawo do jej złożenia zagwarantowane zostało w przepisie art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., zgodnie z którym po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

Oceniając, co będzie stanowić wzorzec kontroli sądowej uznać należy, że prawo, wedle którego oceniana jest legalność oceny projektu to nie tylko przepisy u.z.p.p.r., ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Zatem, kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez organ oceny projektu, sąd administracyjny ma na względzie zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a także z postanowieniami aktów wydanych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego przez właściwe podmioty i w granicach ich kompetencji. Wzorzec kontroli stanowią postanowienia u.z.p.p.r., postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego oraz postanowienia regulaminu konkretnego konkursu. Sąd nie jest jednak związany aktami prawa administracyjnego innymi niż wymienione w art. 178 Konstytucji w tym znaczeniu, że zanim je zastosuje jako wzorzec kontroli, może i powinien badać ich zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc przede wszystkim z przepisami ustaw i Konstytucji. O ile nie stwierdzi niezgodności, powinien stosować je, jako wzorzec kontroli sądowo administracyjnej (vide: wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1493/10, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe regulacje wyznaczają kompetencję i zakres uprawnień oraz ograniczeń sądu administracyjnego w toku kontroli legalności oceny projektu przeprowadzonej przez właściwą instytucję zarządzająca w ramach ogłoszonego konkursu. Wśród tych uprawnień sąd posiada możliwość wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet bez powołania się na nie przez strony, natomiast ograniczeniem dla sądu administracyjnego jest m.in. brak możliwości przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu poza dowodem uzupełniającym z dokumentu. Podkreślić również należy, iż sąd administracyjny nie może powołać biegłego celem uzyskania i przeprowadzenia dowodu z jego opinii w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Oznacza to także, że w sytuacji, gdy w toku oceny projektu dokonywanej w procesie wyboru projektów do dofinansowania uczestniczą eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym, powołani zgodnie z przepisem art. 31 u.z.p.p.r., sąd nie może wejść w rolę kolejnego eksperta i ocenić ich usług oraz wyrażonej przez nich opinii, gdyż – jak wyżej wskazano – sąd nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, takimi jak powołany ekspert, ani też nie ma możliwości powołania biegłego w celu uzyskania jego opinii (por. wyrok WSA w Szczecinie z 18.11.2009 r., sygn. akt I SA/Sz 781/09, dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej).

W tym miejscu zaznaczyć należy, że Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie znane jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte w wyroku z 12 grudnia 2011 r. o sygn. akt P 1/11, co do konstytucyjności przepisów art. 30b i 30c u.z.p.p.r., w zakresie, w jakim dopuszczają uregulowanie procedur odwoławczych poza systemem obowiązujących źródeł prawa. Trybunał Konstytucyjny stwierdził mianowicie, że art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 u.z.p.p.r. w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji, jak też art. 30c ust. tej ustawy w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji. Wyrok został opublikowany w Dz. U. z 2011 r. Nr 279, poz.1644. Trzeba jednak uwzględnić, że Trybunał Konstytucyjny wydając to orzeczenie odroczył jego wejście w życie na okres 18 miesięcy od daty ogłoszenia go w Dzienniku Ustaw. Oznacza to, że orzekając w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić okoliczności, że normy regulujące postępowanie odwoławcze w ramach PO IG 2007-2013 leżą poza konstytucyjnym systemem źródeł prawa i miał obowiązek je stosować.

Kontrolując zatem legalność oceny projektu dokonanej w niniejszej sprawie przez właściwe instytucje, jak również legalność działań tych instytucji podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji NCBiR z [...] listopada 2012 r., stwierdzić należy, iż odpowiadają one prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

II.

Na wstępie przypomnieć trzeba, iż powody odmiennego ukształtowania systemu udzielania dofinansowania ze środków unijnych zawarte zostały w uzasadnieniu do rządowego projektu z 11 września 2008 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (druk sejmowy nr 950), w którym stwierdzono, że wprowadzenie kontroli sądów administracyjnych jest podyktowane potrzebą ograniczenia kontroli spraw wyłącznie do kwestii zgodności z prawem działań, a nie kontroli merytorycznej. Dokonanie kontroli merytorycznej prowadziłoby bowiem do wejścia w kompetencje właściwej Instytucji Zarządzającej w zakresie wyboru projektów do dofinansowania, zagwarantowanej jej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającej przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE.L 2006.210.25). Przyjęta w u.z.p.p.r. konstrukcja środków odwoławczych "ma na celu uwzględnienie specyfiki wdrażania poszczególnych programów operacyjnych, jak również zapewnienia maksymalnej autonomii Instytucji Zarządzającej, w związku z ich kompetencjami zapewnionymi na poziomie regulacji unijnych." W uzasadnieniu tym stwierdzono także, że rezygnacja przez ustawodawcę z regulowania postępowań o udzielenie dotacji w drodze aktów prawa powszechnie obowiązujących jest konsekwencją przyjęcia, że ubieganie się o dofinansowanie jest swoista formą przetargu, który jest regulowany miedzy innymi przepisami Kodeksu cywilnego. "System realizacji projektu, zwłaszcza w części, w jakiej dotyczy on ubiegania się o dofinansowanie, można traktować, jako swego rodzaju regulamin (...) określający warunki tego ubiegania się (...). Powyższe rozwiązanie nie powinno zatem być traktowane, jako wkraczające w materię źródeł prawa powszechnie obowiązującego przez instrumenty i akty niemające takiego charakteru." (str. 35 – 37).

Oznacza to, że ramy prawne konkursu ogłoszonego na dofinansowanie projektu, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, są wyznaczone warunkami zawartymi w ogłoszeniu (oraz aktami do których ogłoszenie odsyła) w dniu jego publikacji. Ogłoszenie, a w istocie zawarte w nim postanowienia oraz złożenie projektu w odpowiedzi na to ogłoszenie przez skarżącą spowodowało zawarcie pomiędzy PARP a skarżącą swoistej umowy, której przedmiotem był sposób przeprowadzenia konkursu na ściśle określonych warunkach. Dlatego też ocena w niniejszej sprawie musi być ograniczona do oceny zgodności postępowania orzekających w sprawie Instytucji z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności postępowania z dokumentem zatwierdzonym w dniu 6 grudnia 2010 r., zatytułowanym "Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013", dalej: Szczegółowy opis priorytetów PO IG oraz Regulaminem przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Priorytet 1: Badania i rozwój nowoczesnych technologii, Działanie 1.4: Wsparcie projektów celowych, dalej: Regulamin konkursu.

Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 13 Regulaminu konkursu, wnioski o dofinansowanie, które spełniły wszystkie kryteria oceny formalnej przekazywane są do oceny merytorycznej przeprowadzanej przez Komisję Konkursową (dalej: KK). W postanowieniach § 7 ust. 2 Regulaminu konkursu unormowano, iż ocena merytoryczna dokonywana jest w PARP (pkt 1), KK dokonująca oceny merytorycznej wniosków powoływana jest na podstawie Umowy w sprawie systemu realizacji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007 - 2013 zawartej pomiędzy Instytucją Pośredniczącą dla Działania 1.4 – Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego a Instytucją Wdrażającą – PARP, określającej między innymi zasady wdrażania przez PARP Działania 1.4 Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007 – 2013 (pkt 2), w skład KK wchodzi Przewodniczący, Sekretarz oraz członkowie oceniający; członków KK powołuje i odwołuje Prezes PARP po uprzednim zaakceptowaniu propozycji składu KK przez IP (pkt 3), zaś zzłonkowie KK, którzy są ekspertami w rozumieniu art. 31 u.z.p.p.r., dokonują rzetelnej i bezstronnej oceny merytorycznej projektów (pkt 4).

W myśl § 7 ust. 2 pkt 5 Regulaminu konkursu, ocena merytoryczna wniosku jest dokonywana niezależnie przez trzech ekspertów KK. Ocena końcowa ustalana jest na podstawie trzech indywidualnych ocen. Oceną końcową w każdym z poszczególnych kryteriów jest ocena zgodna z wynikiem co najmniej dwóch ekspertów. W przypadku kryterium "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych", w którym eksperci mogą przyznać punkty w skali od 0 do 40, ocenę końcową stanowi średnia uzyskanych punktów z ocen trzech ekspertów.

Kryteria merytoryczne dzielą się na kryteria merytoryczne obligatoryjne

i merytoryczne fakultatywne. Ocena merytoryczna według kryteriów obligatoryjnych dokonywana jest w systemie "zero-jedynkowym", tzn. że niespełnienie któregokolwiek kryterium obligatoryjnego oznacza odrzucenie wniosku. Ocena fakultatywna dokonywana jest w systemie punktowym. Członek oceniający przyznaje określoną dla kryterium liczbę punktów albo nie przyznaje punktów w ogóle, jeśli nie zostało ono spełnione. Oznacza to, że nie przewiduje się przyznawania punktów cząstkowych. Wyjątek stanowi kryterium merytoryczne fakultatywne: "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych", gdzie oceniający mogą przyznać punkty w skali od 0 do 40 (§ 7 ust. 2 pkt 8 i 9 Regulaminu konkursu).

Analogiczne zapisy znajdują się również w Szczegółowym opisie priorytetów PO IG, "Informacje na temat priorytetów i działań OP IG", Priorytet I, strona 208 dokumentu.

III.

Przenosząc powyższe zasady na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż przedmiot sporu sprowadza się do oceny dokonanej w ramach kryterium merytorycznego fakultatywnego: "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych". Ocena wniosku w tym zakresie dokonana została przez trzech ekspertów. Każdy z ekspertów oceniając projekt przyznał – zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 9 Regulaminu konkursu – ocenę w skali od 0 do 40, zaś ocenę końcową stanowiła średnia uzyskanych punktów z ocen trzech ekspertów (§ 7 ust. 2 pkt 5 Regulaminu konkursu).

Z przedłożonej Sądowi dokumentacji, w szczególności pisma PARP z 9 lutego 2012 r. wynika, iż skarżąca została w sposób prawidłowy poinformowana o wynikach oceny dokonanej w ramach kryterium merytorycznego fakultatywnego: "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych". W uzasadnieniu tego pisma wskazano, iż za omawiane kryterium projekt mógł otrzymać maksymalnie 40 punktów, w tym 20 punktów w ramach podkryterium "Nowość", 10 punktów w ramach podkryterium "Wzrost użyteczności produktu" oraz 10 punktów za podkryterium "Możliwość wdrożenia i opłacalność". PARP przedstawiła punktację dokonaną przez każdego z trzech ekspertów oraz wyliczyła średnią końcową, wskazując ostatecznie, iż projekt w ramach omawianych podkryteriów otrzymał odpowiednio 17,67, 9,67 i 9,67 punktów. Pismo PARP zawiera również informację o uzasadnieniu oceny dokonanej przez każdego z ekspertów.

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze, iż sądowoadministracyjna kontrola spraw o dofinansowanie projektów, odbywa się na podstawie kryterium legalności (zgodności z prawem) działania właściwej władzy publicznej, stwierdzić należało, iż działanie PARP jest zgodne z prawem. Wskazać trzeba, iż po dokonaniu wyliczenia oceny końcowej z ocen trzech ekspertów, instytucja ta prawidłowo poinformowała wnioskującą Spółkę, iż projekt został oceniony pozytywnie, jednakże podpisanie umowy wsparcia jest niemożliwe. Zauważyć należy, iż zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 16 Regulaminu konkursu, wsparcie uzyskują projekty pozytywnie ocenione, do wyczerpania środków finansowych na daną rundę. W przypadku, gdy dostępny budżet nie wystarczy na dofinansowanie wszystkich pozytywnie ocenionych projektów, wsparcie uzyskują projekty, które zdobędą najwięcej punktów w ramach oceny merytorycznej fakultatywnej. W przypadku projektów z jednakową liczbą punktów, o otrzymaniu wsparcia decyduje liczba punktów otrzymanych w kryterium merytorycznym fakultatywnym "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych". Pozostałe wnioski ocenione pozytywnie, dla których zabrakło środków w ramach alokacji na daną rundę, umieszczane są na Liście projektów nierekomendowanych do dofinansowania. Informacja PARP czyni również zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r., bowiem zawiera uzasadnienie wyników oceny projektu.

Warto w tym miejscu przywołać stanowisko jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt II GSK 1783/12 podnosząc, iż sądy administracyjne nie badają spraw o dofinansowanie projektów ponownie, niejako za organy (nie kontrolują po raz kolejny wniosku potencjalnego beneficjenta). Istota sądowej kontroli sprowadza się w tym przypadku do analizy "sposobu dojścia" organu do konkretnego rozstrzygnięcia. Sposób oceny projektu (na danym etapie) podlega zatem sądowej weryfikacji z punktu widzenia tego, czy przeprowadzono ją nie naruszając prawa (czy m.in. wyjaśniono istotne okoliczności sprawy, nie popełniono błędów logicznych, uwzględniono wszystkie elementy wniosku, jakie powinny zostać w sprawie zbadane). Ocena wniosków o dofinansowanie projektów, zwłaszcza w zakresie weryfikacji merytorycznej (według kryteriów wartościujących) opiera się więc na ich swobodnej, lecz nie dowolnej, ocenie przez organ. Prawidłowy efekt takiej oceny (informacja właściwej instytucji) powinien być więc należycie uzasadniony oraz wyjaśniać okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu konkretnej ilości punktów. W tego rodzaju sprawach dosyć często dochodzi do sytuacji, w których potencjalni beneficjenci są niezadowoleni z subiektywnej oceny eksperta, którego działanie stanowi z kolei merytoryczną podstawę rozstrzygnięcia w danej sprawie (wyrok dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej)

W dalszej kolejności Sąd dokonał również kontroli procedury odwoławczej zainicjowanej wniesieniem sprzeciwu do PARP, rozpatrzonego przez NCBiR po przekazaniu sprawy do ponownego rozparzenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2012 r. o sygn. akt V SA/Wa 1411/12.

Zgodnie z § 9 ust. 1 Regulaminu konkursu, środkiem odwoławczym od wyników oceny projektów składanych w ramach systemu instytucjonalnego PO IG jest protest. Jednocześnie w myśl § 9 ust. 6 Regulaminu konkursu, szczegółowe warunki, terminy i sposób wnoszenia środków odwoławczych określone są w Załączniku 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013.

Stosownie do postanowień § 5 ust. 1 i 2 Procedury odwoławczej PO IG, protest może wnieść wnioskodawca, któremu doręczona została pisemna informacja o negatywnym wyniku oceny złożonego przez niego wniosku o dofinansowanie projektu. Przez negatywną ocenę projektu rozumie się ocenę dokonaną na każdym etapie (etap oceny formalnej i merytorycznej), której wyniki nie pozwalają na skierowanie projektu do dalszego etapu oceny lub zakwalifikowanie go do dofinansowania.

Protest może dotyczyć każdego etapu oceny projektu, zarówno formalnej, jak i merytorycznej.

Procedura rozpatrywania protestu uregulowana została w § 9 Procedury odwoławczej PO IG. Zgodnie z § 9 ust. 2, instytucja informująca wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny wniosku o dofinansowanie projektu, po otrzymaniu protestu, obowiązana jest dokonać autokontroli oceny wniosku o dofinansowanie projektu w zakresie objętym protestem w terminie 30 dni roboczych od dnia wpływu protestu. Jednocześnie, jeśli instytucja ta, w wyniku autokontroli nie uzna protestu za zasadny, obowiązana jest przesłać go wraz z pełną dokumentacją oraz uzasadnieniem odmowy uznania protestu za zasadny do Instytucji Pośredniczącej (§ 9 ust. 4).

W trakcie rozpatrywania protestu Instytucja Pośrednicząca zobowiązana jest do:

1) zapoznania się z wynikami pierwotnej oceny projektu,

2) zapoznania się z treścią protestu złożonego przez wnioskodawcę wraz z jego uzasadnieniem, a w szczególności do wnikliwego przeanalizowania zgłoszonych zarzutów,

3) dokonania ponownej oceny projektu w zakresie objętym protestem, jeżeli zarzuty podniesione przez wnioskodawcę w proteście są uzasadnione,

4) pisemnego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w proteście i do uzasadnienia swojego stanowiska.

Nadto w § 14 ust. 1 Procedury odwoławczej PO IG wskazano, iż w celu dokonania rzetelnego i obiektywnego rozstrzygnięcia protestu, możliwe jest korzystanie przez instytucje rozpatrujące protest z opinii ekspertów bądź zespołów doradczych, w szczególności w przypadku, gdy protest dotyczy etapu oceny merytorycznej projektu, a do stwierdzenia właściwości i rzetelności przeprowadzonej oceny niezbędna jest fachowa wiedza merytoryczna.

Zgodnie z § 9 ust. 9 Procedury odwoławczej PO IG, nie uwzględniając protestu Instytucja Pośrednicząca przekazuje wnioskodawcy oraz do wiadomości Instytucji Wdrażającej informację o negatywnym wyniku rozpatrzenia protestu wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie procedura odwoławcza uruchomiona przez skarżącą złożeniem protestu z 1 marca 2012 r. została przeprowadzona zgodnie z powyższymi regulacjami. PARP nie uznała protestu za zasadny i przekazała go NCBiR, które protestu nie uwzględniło i poinformowało w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. o wyniku negatywnym wraz ze stosownym pouczeniem. Działanie to znajduje oparcie w § 9 ust. 4 Regulaminu konkursu, zgodnie z którym projekt może otrzymać dofinansowanie w wyniku procedury odwoławczej pod warunkiem, że uzyska co najmniej tyle punktów, ile uzyskał projekt umieszczony na ostatnim miejscu na Liście rankingowej projektów rekomendowanych do wsparcia w ramach danej rundy aplikacyjnej.

IV.

Kontrolując legalność zaskarżonej informacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż narusza ono prawo. Przede wszystkim wskazać należy, iż NCBiR skorzystało z możliwości powołania dodatkowego eksperta, tzw. eksperta zewnętrznego. W oparciu o opinię przygotowaną przez tego eksperta Instytucja Pośrednicząca dokonała ponownej oceny projektu w zakresie objętym protestem, uznając określone zarzuty za uzasadnione. Następnie pisemnie ustosunkowała się do podniesionych w proteście zarzutów i przekazała stronie skarżącej informację o swoim stanowisku wraz z uzasadnieniem. W ocenie Sądu, informacja NCBiR zawarta w zaskarżonym piśmie jest kompletna, odnosi się do podniesionych zarzutów, nie nosi znamion dowolności i nie wykracza poza zakres objęty protestem. Z tego względu zarzut naruszenia art. art. 26 ust. 1 pkt 4 u.z.p.p.r. uznano za nieuzasadniony.

W taki sam sposób ocenić należało zarzut naruszenia § 9 ust.10 pkt 3 i § 10 pkt 1 i 2 Procedury odwoławczej PO IG. Wskazać należy, iż NCBiR rozpatrując protest posłużyło się opinią eksperta zewnętrznego, który zwrócił uwagę na słuszność niektórych twierdzeń protestującej strony. Nie oznacza to jednak, że uzasadniając negatywne rozpatrzenie protestu nie mogło odnieść się do okoliczności wskazanych przez tego eksperta. Trudno jest zatem czynić zarzut Instytucji Pośredniczącej, iż dokonując ponownej oceny projektu w zakresie objętym protestem (informacja NCBiR dotyczy tylko kryterium merytorycznego fakultatywnego "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych") powołała dodatkową argumentację w tym zakresie, pochodzącą od eksperta powołanego na etapie procedury odwoławczej, zresztą podnoszącą ostateczną punktację przyznaną projektowi. Nie zasługuje na uwzględnienie w szczególności zarzut wykroczenia przez NCBiR poza zakres protestu. Stwierdzić należy, iż organ rozpatrujący protest analizował opinię eksperta zewnętrznego tylko w zakresie zgłoszonych zarzutów w ramach podkryteriów "Nowość", "Wzrost użyteczności produktu" oraz "Możliwość wdrożenia i opłacalność". Natomiast odróżnić należy ramy zakreślone zarzutami protestu od argumentacji przedstawionej w zaskarżonym piśmie, stanowiącej wnioski NCBiR powzięte na podstawie opinii eksperta zewnętrznego. Przytoczenie nowych argumentów na uzasadnienie oprotestowanego rozstrzygnięcia nie jest tożsame z nowym zarzutem. W ocenie Sądu takie działanie odpowiada prawu i nie narusza wskazanych regulacji.

Kwestia związania organu rozpatrującego środki odwoławcze zakresem protestu była już przedmiotem analizy sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 19 października 2011 r. o sygn. akt II GSK 2028/11, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż fakt rozbudowania argumentacji związanej z postawionym projektowi zarzutem niezgodności jest z jednej strony oczywistą konsekwencją rozpatrywania środków odwoławczych z zachowaniem wymogu art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r., a z drugiej wynikiem udzielenia odpowiedzi na zarzuty zawarte w proteście i odwołaniu. Należy jednak stwierdzić, iż rozbudowane przez instytucję oceniającą uzasadnienie niespełnienia przez projekt określonego kryterium nie jest tożsame ze stawianiem projektowi innych zarzutów i nie może oznaczać naruszenia zasad ponownej oceny projektu. Z kolei w cytowanym już wcześniej wyroku o sygn. akt II GSK 1783/12 podniesiono, iż nie jest w ocenie NSA stawianiem nowych zarzutów, przywołanie przez IP innego i szerszego uzasadnienia przyczyn przyznania takiej samej punktacji dla danego kryterium dokonanej w następstwie rozpatrzenia protestu. Mieści się to w istocie postępowania odwoławczego. [...] Postępowanie odwoławcze prowadzone przez IP (wywołane protestem) toczy się na innych zasadach, niż postępowanie przed PARP. W postępowaniu odwoławczym nowy ekspert może, choć nie musi zostać powołany, a jego powołanie nie oznacza umocowania do oceny któregokolwiek z "ekspertów pierwszoinstancyjnych" osobno lub wszystkich ich łącznie. Ten dodatkowy ekspert, a za jego pomocą także IP, dokonują w istocie całościowej oceny zakwestionowanego kryterium lub podkryterium i na tej podstawie wydawane jest końcowe rozstrzygnięcie w sprawie. [...]. W ocenie NSA pogorszenie sytuacji skarżącej miałoby miejsce wówczas, gdyby w wyniku odwołania przyznano jej ostatecznie mniej punktów niż uzyskała pierwotnie za dane kryterium lub podkryterium (orzeczenia dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej).

W tym miejscu zauważyć trzeba, iż przedmiot sporu sprowadza się do przyznanej punktacji w zakresie podkryterium "Nowość", w którym po rozpatrzeniu protestu NCBiR przyznało projektowi 18 pkt. na 20 możliwych. Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej przyznanej punktacji jeszcze raz przypomnieć należy, iż rolą sądu administracyjnego nie jest polemizowanie z ocenami ekspertów, którzy posiadają stosowną wiedzę i doświadczenie w zakresie oceny wniosków o dofinansowanie realizacji projektów ze środków unijnych. Sąd nie może wejść w rolę kolejnego eksperta. Zadaniem sądu jest wyłącznie kontrola prawidłowości stosowanych podczas oceny przepisów, która obejmuje również kontrolę stosowanych procedur. Skoro zatem ekspert zewnętrzny ocenił projekt w tym podkryterium jako niezasługujący na maksymalną ocenę 20 pkt. lecz wskazał na braki, które uzasadniają obniżenie punktacji (po jednym punkcie za wskazane w zaskarżonym piśmie "braki") to zadaniem właściwych instytucji było przekazanie informacji zgodnej z taką oceną. Wskazać trzeba, iż Sąd nie dopatrzył się błędów w działaniu PARP i NCBiR. Przygotowane przez te jednostki informacje są prawidłowe i zgodne z odpowiednimi regulacjami. Wątpliwości Sądu nie budzi ani analiza ocen ekspertów ani zarzutów stawianych przez skarżącą w postępowaniu odwoławczym. Warto dodać, iż instytucje te również nie posiadają uprawnień by kwestionować tezy stawiane przez oceniających. W orzecznictwie podkreśla się iż rolą Instytucji Pośredniczącej jest dochowanie przewidzianej procedury oceny wniosków zmierzającej do przyznania środków, a nie dokonywanie oceny merytorycznej danego projektu. Ocena Komisji Konkursowej, ustalenia ekspertów oraz Zespołu są dla Instytucji wiążące i nie jest ona uprawniona do samodzielnego oceniania projektowanych przez wnioskodawców czynności w aspekcie ich naukowego charakteru i ich kwalifikowania, lub nie, do danej kategorii badań (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z 21 września 2010 r. o sygn. akt II GSK 1025/10, dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej).

Niezależnie od przedstawionych wyżej motywów nieuwzględnienia tych zarzutów skargi, które sprowadzają się do kwestionowania poprawności procedury rozpatrywania protestu, zwrócić należy uwagę na jeszcze jedną – istotną w ocenie Sądu – kwestię. Otóż wniosek strony o dofinansowanie projektu został oceniony pozytywnie. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie w kontekście orzecznictwa sądów administracyjnych – zarówno przywołanego w skardze, jak również znanego Sądowi z urzędu – dotyczącego przypadków negatywnej oceny projektów. Odróżnić bowiem należy negatywną ocenę ekspertów oraz wskazane przez nich w jej uzasadnieniu wady czy braki wniosku (projektu) od sytuacji, w której wprawdzie uznają oni, że projekt odpowiada kryteriom merytorycznym, jednakże jego ostateczna ocena jest dokonywana poprzez przyznanie określonej ilości punktów. W tym stanie rzeczy, argumenty powołane przez ekspertów nie muszą przybrać takiej formy, jak w przypadku oceny negatywnej, to jest nie zawsze będą one stanowić wskazanie na konkretne "wady" projektu obniżające przyznaną punktację. W ocenie Sądu dopuszczalne jest przy tym, by eksperci (oceniając wniosek pozytywnie) kierowali się swoim doświadczeniem w danej dziedzinie oraz potrzebą wyłonienia projektów "najlepszych" w ramach danego konkursu. Pamiętać przy tym cały czas trzeba, iż właściwa instytucja przekazując informację o wynikach oceny ekspertów nie może ingerować w przyznaną punktację oraz jej uzasadnienie, oczywiście przy założeniu, że zachowane zostały wszelkie wymogi proceduralne. Raz jeszcze można zacytować w tym miejscu przywołane już wyżej stwierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż "Ocena wniosków o dofinansowanie projektów, zwłaszcza w zakresie weryfikacji merytorycznej (według kryteriów wartościujących) opiera się więc na ich swobodnej, lecz nie dowolnej, ocenie przez organ".

V.

Nie stanowi również podstawy do uwzględnienia skargi podniesiona na rozprawie okoliczność podpisania przez tę samą osobę – w imieniu NCBiR – zarówno zaskarżonego pisma z [...] listopada 2012 r. jak również wcześniejszego pisma z [...] maja 2012 r.

W ocenie Sądu takie działanie nie narusza przepisu art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r., zgodnie z którym w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. W przepisie tym jest bowiem mowa o "etapach" postępowania związanych z rozpatrywaniem "środków odwoławczych". Zatem nie znajduje on zastosowania w sytuacji, w której procedura rozpatrywania wniosku została poddana kontroli sądu administracyjnego, który uwzględniając skargę przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Wskazać bowiem należy, iż wyrok Sądu spowodował, że wniosek powrócił na etap postępowania odwoławczego związanego ze złożeniem protestu, zatem na ten sam etap, co do którego Sąd stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Wobec tego w niniejszej sprawie nie może być mowy o rozpatrywaniu kilku "środkach odwoławczych", lecz o rozpatrywaniu tego samego protestu z uwzględnieniem wytycznych sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu omawiany przepis odnosi się natomiast do sytuacji, w której ocena wniosku przeprowadzana jest wyłącznie w ramach procedury przed właściwymi instytucjami, czyli w ramach postępowania "administracyjnego", zaś stronie służy kilka "środków odwoławczych". Pamiętać przy tym cały czas należy o istocie wprowadzenia omawianej regulacji, którą upatrywać trzeba w konstytucyjnie gwarantowanej zasadzie bezstronności organów w rozstrzyganiu spraw indywidualnych i bez względu na to jak ustrojowo organy te są ukształtowane. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370) regulacja ta "ma na celu zapewnienie maksimum obiektywizmu przy rozpatrywaniu określonego środka odwoławczego". Przesłanka ta powinna być zatem brana pod uwagę przy wykładni i stosowaniu tego przepisu.

Omawiając zastosowanie przepisu art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r., warto wskazać na bogate już orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie. W wyroku NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 1296/12 zauważono, iż systematyka ustawy (umiejscowienie całego art. 30b u.z.p.p.r. w ustawie oraz okoliczność, iż ust. 3 tego artykułu rozwija w istocie treść wcześniejszych jego jednostek redakcyjnych i konweniuje z późniejszymi) nakazuje przyjąć, iż chodzi tu tylko o etap postępowania administracyjnego (procedurę rozpatrywania projektu w ramach danego systemu operacyjnego). Ustawodawca chciał przy tym zaakcentować, iż w rachubę wchodzą wszelkie (poza ściśle technicznymi) czynności związane z projektem podjęte w ramach postępowania administracyjnego a nie tylko polegające na zaangażowaniu się bezpośrednio w formułowanie jego oceny zawieranej w informacji przesyłanej wnioskodawcy (np. samo podpisanie informacji, wezwanie do poprawienia projektu, pozostawienie projektu bez rozpoznania ) stąd sformułowanie "w tym były zaangażowane w jego ocenę". W innym wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2010 r. o sygn. akt II GSK 1368/10 stwierdzono, iż [...] ponowna merytoryczna ocena projektu, chociaż kończy procedurę odwoławczą oraz procedurę wyboru projektu, nie jest środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. Ponowna ocena projektu stanowi bowiem efekt uwzględnienia, przysługującego wnioskodawcy środka zaskarżenia w postaci protestu lub odwołania, ale sama nim nie jest. [...] Zapewnienie obiektywizmu przy rozpatrywaniu środków odwoławczych polega na wyłączeniu od niego osób, które podejmowały "czynności związane z projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę". Innymi słowy te same osoby, które oceniały projekt są wykluczone od rozpatrywania środków odwoławczych wnoszonych od wyniku tej oceny. Problem zapewnienia obiektywizmu, w ujęciu art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r., nie powstaje jednak w sytuacji, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie chodzi o rozpatrzenie środka odwoławczego. Konsekwencją przyjęcia, że ponowna ocena projektu nie stanowi rozpatrywania środka odwoławczego jest stwierdzenie, iż podejmowanie czynności związanych z tą oceną przez osobę, która dokonywała czynności dotyczących projektu, przy jego pierwotnej ocenie nie stanowi naruszenia art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. Z kolei w uzasadnieniu do wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. o sygn. akt II GSK 2393/11, NSA zauważył, że fakt, iż termin "czynności związane z określonym projektem" nie został sprecyzowany przez omawiany przepis i jest pojemny nie może prowadzić do zaniechania jego odróżniania od terminu "rozpatrywanie środków odwoławczych". Gdyby było inaczej, ustawodawca posługiwałby się tylko terminem "czynności związane z określonym projektem" i zakazałby udziału w tego rodzaju czynnościach tych osób, które już je wcześniej dokonywały. Z tych względów nie można się zgodzić, iż podnoszony końcowo (w ramach omawianego zarzutu) "udział tej samej osoby we wszystkich etapach oceny wniosku w czynnościach związanych z projektem" mieści się w granicach zakazu wynikającego z art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. (orzeczenia dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej).

VI.

Na koniec dodać wypada, co zdaje się umyka stronie skarżącej, iż jej projekt został oceniony pozytywnie i uzyskał bardzo wysoką ocenę – 96,67 punktów na 100 możliwych. Natomiast z uwagi na to, że w ramach konkursu zostały zgłoszone projekty, które uzyskały wyższą ocenę, Spółce nie zostało udzielone wnioskowane wsparcie ze środków unijnych. Jest to sytuacja, w której trudno jest czynić zarzut właściwym instytucjom, iż mając ograniczone możliwości finansowe (określoną pulę środków pieniężnych), nie udzieliły skarżącej dofinansowania. Skoro bowiem Spółka przystąpiła do konkursu na określonych zasadach, to musi liczyć się z tym, iż konkurencyjne wnioski mogły zostać ocenione wyżej (przez ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę), a co za tym idzie mają one pierwszeństwo dofinansowania w ramach PO IG.

Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o dopuszczenie dowodu z wydruku strony internetowej. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wskazać trzeba, iż przedłożone wydruki nie posiadają przymiotu dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., a nadto – z wyłuszczonych wyżej przyczyn – ich analiza nie była niezbędna do wyjaśnienia sprawy.

Mając zatem na uwadze to, że nie można było stwierdzić naruszenia prawa przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł skierować sprawy do ponownego rozpatrzenia, lecz na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. zobligowany był skargę oddalić, o czym orzekł w sentencji wyroku.