Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1590/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi G. W. ("skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] maja 2018 r., znak [...] wydana w trybie nadzwyczajnym, stwierdzenie nieważności decyzji w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta [...] ("Starosta") decyzją nr [...] z [...] października 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. Sp. z o.o. w W. ("inwestor") pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...], będącej częścią [...], zlokalizowanej na działce nr [...], obręb D., gmina D. ("decyzja Starosty", "pozwolenie na budowę").

Pismem z [...] lipca 2015 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty, wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a nadto została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Wojewoda [...] ("Wojewoda") decyzją z [...] września 2015 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., "k.p.a.") w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, "Prawo budowlane"), umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty, wskazując, że skarżącemu nie przysługują prawa strony w sprawie, bowiem nie posiada nieruchomości w sąsiedztwie działki inwestycyjnej.

Następnie Wojewoda postanowieniem z [...] lipca 2016 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty w związku z kolejnym wnioskiem skarżącego z [...] czerwca 2016 r., wskazując, że nieruchomości do niego należące znajdują się poza obszarem oddziaływania inwestycji.

GINB postanowieniem z [...] grudnia 2016 r., znak [...] uchylił ww. postanowienie Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając, że działki nr ew. [...] i [...] (należące do skarżącego) znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Stwierdzenia tego organ dokonał w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961, "ustawa o inwestycjach"). Postanowienie to zostało zaskarżone przez inwestora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; sprawa zakończyła się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 434/18, uchylającym wyrok Sądu I instancji i oddalającym skargę inwestora.

Dalej Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2017 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. odmówił, z wniosku G. W., stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [...] z [...] października 2014 r.

W wyniku wniesienia odwołania przez skarżącego i inwestora, GINB decyzją z [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu skargi inwestora na ww. decyzję GINB, WSA wyrokiem z 30 czerwca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1441/17 oddalił skargę; wyrok uprawomocnił się z dniem 29 października 2020 r.

I dalej, decyzją z [...] listopada 2017 r., znak: [...], Wojewoda odmówił stwierdzenia, na wniosek skarżącego, nieważności decyzji Starosty z [...] października 2014 r. nr [...], znak: [...].

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego G. W. złożył w ustawowym terminie odwołanie.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania wydana została wskazana na wstępie decyzja GINB z [...] maja 2018 r. znak: [...], utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wywiódł, że badana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad nieważności.

Wskazał, że jak wynika z projektu budowlanego, przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę elektrowni wiatrowej nr [...], wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. [...] w miejscowości D., gmina D.. Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., "Prawo budowlane"), obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, powyższy dokument inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Podał, że inwestor wraz z wnioskiem z [...] czerwca 2014 r. o pozwolenie na budowę, złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...] w D.) na cele budowlane. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Następnie wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz zgodność projektu zagospodarowania z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jak wynika z akt sprawy obszar, na którym znajduje się ww. działka inwestycyjna, w dacie wydania kontrolowanej decyzji objęty był ustaleniami uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Darłowo dla obszaru części obrębu B., D., J. i W. w gminie D., dla lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych wraz z urządzeniami infrastruktury towarzyszącej (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2009 r. Nr [...], poz. [...]). Obszar ten oznaczony jest symbolem [...] (tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych, infrastruktury towarzyszącej i upraw polowych). Analiza akt sprawy wykazała, że sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności należy zauważyć, że parametry projektowanego obiektu nie naruszają w sposób rażący ustaleń co do rodzaju zabudowy, maksymalnej wysokości skrajnego punktu wirnika w pozycji pionowej - 160 m ponad poziom terenu (projektowana - 149,8 m - Projekt budowlany - Nr rys. 2); minimalnej odległości między wieżami - 280 m (projektowana - 610 m od projektowanej wieży [...] - Akta organu stopnia podstawowego - s. 58); minimalnej odległości od zabudowy mieszkaniowej lub innej przeznaczonej na stały pobyt ludzi - 400 m (projektowana 1060 m - Akta organu stopnia podstawowego - s. 58).

Ponadto zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy D. decyzją z [...] maja 2014 r., nr [...], znak: [...], ustalił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie 6 turbin wiatrowych o mocy pojedynczej turbiny nieprzekraczającej 2,5 MW oraz wysokości wieży od 80 m do 130 m i średnicy wirnika od 82,5 m do 120 m przy całkowitej wysokości siłowni nie większej niż 190 m wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr ew. [...] i [...] obręb J., nr ew. [...] (obecnie nr ew. [...]) i [...] obręb D. oraz nr ew. [...] i [...], obręb B., gmina D.. Analiza akt sprawy wykazała, że sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. decyzji Wójta Gminy D. z [...] maja 2014 r., nr [...], znak: [...]. W szczególności nie naruszono rażąco wymagań w przedmiocie maksymalnej mocy pojedynczej turbiny - 2,5 MW (projektowana - 2,5 MW - Projekt budowlany- s. 20); wysokości wieży, średnicy wirnika i całkowitej wysokości siłowni - wysokość wieży od 80 m do 130 m, średnica wirnika od 82,5 m do 120 m, całkowita wysokość wirnika maks. 190 m (projektowana - wysokość wieży 98,3 m, średnica wirnika 103 m, całkowita wysokość wirnika 149,8 m - Projekt budowlany - nr rys. 2). Poza tym ww. decyzja wprost określała, iż "(...) w związku z eksploatacją projektowanej inwestycji, przy pracy projektowanych elektrowni wiatrowych z maksymalnym poziomem mocy akustycznej, na najbliżej położonych terenach chronionych akustycznie dotrzymane zostaną dopuszczalne wartości określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku". (Akta organu stopnia podstawowego - s. 20 decyzji środowiskowej). Powyższe potwierdzają także opracowania graficzne znajdują się w aktach sprawy (Akta organu stopnia podstawowego - s. 58).

Odnosząc się do poruszonej w sprawie kwestii uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1029/14, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy ww. decyzji Wójta Gminy D. z [...] maja 2014 r., nr [...], znak: [...], GINB wskazał, że okoliczność uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji może stanowić ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. System weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej oparty jest bowiem na zasadzie niekonkurencyjności co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 945/16, wyrok WSA w Warszawie z 5 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 826/04, wyrok NSA z 27 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1549/04, wyrok WSA w Olsztynie z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 373/12). Organ dodał, że uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie kontroli sądowoadministracyjnej może mieć wyłącznie skutek konstytutywny ex nunc, który powoduje jedynie przerwanie wywoływania skutków prawnych na przyszłość, z dniem wzruszenia lub wygaśnięcia decyzji (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II FSK 1258/14). Stwierdzenie nieważności jest natomiast rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności oraz prawidłowości zaskarżonego aktu. Działa ono ex tunc, czyli z mocą wsteczną od daty wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego sprzecznego z prawem (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 936/17). Ponieważ w ww. wyroku w WSA w Szczecinie z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1029/14, Sąd orzekł o uchyleniu, a nie stwierdzeniu nieważności ww. decyzji środowiskowej, w ramach niniejszego postępowania nieważnościowego koniecznym było uwzględnienie ustaleń tej decyzji.

W końcu GINB podał, że inwestor uzyskał niezbędne, wymagane przez prawo opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Urząd Lotnictwa Cywilnego pismem z [...] stycznia 2014 r. znak: [...], zaopiniował pozytywnie lokalizację przedmiotowej inwestycji; również Szef Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP w piśmie z [...] lutego 2014 r., nr [...], nie zgłosił zastrzeżeń do planowanej lokalizacji elektrowni wiatrowej; projekt budowlany został opracowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; badana decyzja nie narusza rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

Podsumowując stwierdził, że analiza kontrolowanej decyzji Starosty z [...] października 2014 r. prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k p a., dlatego też należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody z [...] listopada 2017 r., znak: [...]. Dodatkowo, biorąc pod uwagę zarzuty wnioskodawcy, organ podał, że prawne ograniczenie w zagospodarowaniu należących do niego nieruchomości związane ze sporną inwestycją nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, a jedynie ma wpływ na przymiot strony, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Sam fakt, że przedsięwzięcie ogranicza nieruchomości sąsiednie w ich zagospodarowaniu nie oznacza jeszcze, że zostało ono zaprojektowane z naruszeniem prawa.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z [...] maja 2018 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody z [...] listopada 2016 r. i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W skardze tej pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji m.in. naruszenie:

-art.13 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego polegające m.in. na przyjęciu, że ocena prawidłowości lokalizacji inwestycji w postaci elektrowni wiatrowych już zrealizowanych przed wejściem w życie ww. ustawy, ocena obszaru oddziaływania inwestycji w postaci elektrowni wiatrowych już zrealizowanych przed wejściem w życie ww. ustawy, a także ocena problematyki interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę rzeczonego rodzaju inwestycji nie może być dokonana przy uwzględnieniu regulacji ustawy z dnia 20 maja 2016 r.,

-art. 35 ust.1 pkt 1a Prawa budowlanego w zw. z art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a., wyrażające się w "uznaniu przez GINB "prawidłowości stanowiska zawartego w decyzji Wojewody z [...] listopada 2017 r., a stanowiącego iż sytuacja, w której decyzja Starosty z [...] października 2014 r. znak [...], oparta została na decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, która w dacie wydawania wskazanej decyzji Starosty nie miała charakteru ostatecznego, w związku z uchyleniem wskazanej decyzji mocą wyroku WSA w Szczecinie z 22 sierpnia 2014 r. nie stanowi sytuacji w której nastąpiło rażące naruszenie prawa, tj. przesłanka określona w art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a., które to stanowisko merytoryczne GINB determinowało treść rozstrzygnięcia zawartego w objętej zaskarżeniem decyzji ostatecznej z [...] maja 2018 r. tj. rozstrzygnięcia w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Wojewody z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [...].";

-art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 97 ust. 4 k.p.a. w zw. z art. 138 ust. 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy p.p.s.a. w zw. art. 156 ust. 1 pkt. 2 k.p.a. polegające m.in. na uznaniu przez GINB w decyzji ostatecznej z 7 maja 2018 r., że wskazana decyzja Wojewody [...], jak również poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z [...] października 2014 r. wydane zostały propter legem, a finalnie, iż nie są one dotknięte rażącym naruszeniem prawa, w warunkach braku szczegółowego uwzględnienia przez GINB, że wskazana decyzja Starosty nr [...] wydana została w warunkach braku zawieszenia postępowania zatwierdzającego projekt budowlany oraz udzielającego pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...], pomimo ziszczenia się przesłanki z "art. 97 ust 4 k.p.a. w postaci zawisłości w dacie procedowania przez Starostę w sprawie obejmującej zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielającej pozwolenia na budowę [...], postępowania przed WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1029/14, którego przedmiot stanowiła ocena legalności oraz materialnoprawnej prawidłowości decyzji Wójta Gminy D. oraz decyzji SKO w K. określających środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji.

Postępowanie sądowe w niniejszej sprawie uległo zawieszeniu na czas rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 listopada 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 341/17, uwzględniającego skargę inwestora na postanowienie GINB z [...] grudnia 2016 r. (wydane w niniejszej sprawie, poprzedzające decyzję Wojewody z [...] stycznia 2017 r.), a także do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o sygn. akt VII SA/Wa 1441/17, dotyczącego decyzji GINB z [...] kwietnia 2017 r. o charakterze kasatoryjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja GINB z [...] maja 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [...] z [...] października 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...], będącej częścią [...], zlokalizowanej na działce nr [...], obręb ewidencyjny D., gmina D..

Postępowanie zakończone wskazaną decyzją GINB wywołane zostało żądaniem skarżącego, a zadaniem organów orzekających w tym postępowaniu było wyjaśnienie, czy ww. decyzja Starosty jest dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. W obu ww. decyzjach wydanych w niniejszej sprawie zgodnie przyjęto, że badana decyzja nie jest dotknięta żadną z tych wad; jednocześnie uznano, że skarżący ma interes prawny na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 3 pkt 20 tej ustawy w zw. z przepisami ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a to jako właściciel m. in. zabudowanej działki nr 206 położonej w odległości mniejszej niż wynikająca z art. 4 ust. 1 ww. ustawy o inwestycjach (tj. ok. 1,14 km od wieży wiatrowej, w sytuacji gdy ta odległość w tym przypadku wobec całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej winna wynosić co najmniej 1,49 km, dokładnie 1498 m).

Ocena ta -zdaniem Sądu- jest prawidłowa. Organy orzekające (w tym GINB) dokonały bowiem właściwych ustaleń, tak w zakresie stanu faktycznego jak i prawnego; prowadząc postępowanie nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.; w konsekwencji dokonanej analizy – prawidłowo zaś przyjęły w kwestii formalnej/procesowej, że skarżący ma przymiot strony, w kwestii zaś materialnej – że nie ma podstaw do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. i wyeliminowania na jego podstawie z obrotu prawnego badanej decyzji Starosty, w tym z przyczyn podniesionych przez skarżącego, dając temu wyraz w uzasadnieniach decyzji spełniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Rozwijając tę ocenę Sąd stwierdza przede wszystkim, że w pierwszej kolejności konieczne w sprawie okazało się rozważenie zagadnień wynikających z wyroków prawomocnych zapadłych w niniejszej sprawie na wcześniejszym jej etapie, a jako takich - wiążących obecnie.

I tak Sąd zauważa, że wyrokiem z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 434/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok tut. Sądu z 17 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 341/17 i oddalił skargę inwestora na postanowienie GINB z grudnia 2016 r., uchylające postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności w stosunku do ww. pozwolenia na budowę z wniosku skarżącego. Jako że wyrok NSA dotyczy postanowienia GINB, w wyniku realizacji którego zapadły wydane w niniejszej sprawie decyzje, Sąd orzeczeniem tym był związany. Obowiązany był tym samym uwzględnić ocenę prawną w nim zawartą. Wobec zaś zarzutów skarżącego (nadal) dotyczących art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z ustawą o inwestycjach Sąd dostrzega w tym miejscu za NSA, że w przypadku ustalania stron postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności, nie zawsze musi zachodzić tożsamość pomiędzy stronami tego postępowania a stronami postępowania zwykłego, choć przedmiot decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyznacza krąg stron obu tych postępowań. Stroną postępowania nadzwyczajnego jest co do zasady nie tylko strona postępowania zwykłego, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. "W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny wyznacza art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, w myśl którego stronami tego postępowania są: inwestor (czyli w niniejszej sprawie Spółka) oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar ten zdefiniowano z kolei w art. 3 pkt 20 tej ustawy jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Do przepisów odrębnych, o których mowa w przytoczonej definicji, zaliczyć wypada ustawę z 2016 r., a ściślej jej art. 4 wskazujący odległości, jakie powinny dzielić elektrownie wiatrowe i budynki mieszkalne lub o funkcji mieszkalnej. Jest tak przy tym również wtedy, gdy – tak jak w rozpatrywanej sprawie – projekt budowlany odnoszący się do samej elektrowni nie może podlegać ocenie z punktu widzenia tych przepisów, gdyż inwestor, np. ze względu na czas wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jej budowę lub nawet realizacji inwestycji, nie musiał tych odległości przestrzegać." Jak wynika z powyższego NSA uznał, że ww. przepisy ustawy z 2016 r. winny być wzięte pod uwagę w niniejszej sprawie dla ustalenia przymiotu strony skarżącego (wnioskodawcy); wskazał bowiem, że w razie zrealizowania elektrowni wiatrowej, osoba chcąca wznieść budynek mieszkalny albo o funkcji mieszkalnej będzie musiała brać pod uwagę odległości uregulowane w art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a to może skutkować ograniczeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości i powinno być brane pod uwagę przy ustalaniu kręgu stron. Pogląd ten jest wiążący; zatem - stosownie do oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku NSA - ustawa z 2016 r. ma zastosowanie w sprawie dla zbadania przymiotu stronu skarżącego - wnioskodawcy postępowania w trybie nadzorczym, "mimo że jej przepisów nie będzie można zastosować do rozstrzygnięcia tego wniosku". NSA zaznaczył także, że wpływ na ustalenie stron postępowania "mają zresztą nie tylko odległości określone w art. 4 ustawy, ale i uwarunkowania wynikające z innych przepisów (odrębnych), w tym z zakresu planowania przestrzennego, które mogą być podstawą dalszych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Analizując wydane w sprawie decyzje z uwzględnieniem przywołanego wyroku NSA i poglądu w nim przedstawionego Sąd uznał w efekcie, że wprawdzie zapadły one przed wydaniem ww. orzeczenia Sądu kasacyjnego, ale nie zawierają stwierdzeń czy ustaleń sprzecznych z oceną prawną w nim zawartą; realizują też wskazania co do dalszego postępowania w nim ujęte, czy inaczej (i precyzyjniej): wobec okoliczności w nich przywołanych, nie można odmówić skarżącemu interesu prawnego w sprawie. Wynika z nich, że skarżący jest właścicielem zabudowanej działki nr 206, która znajduje się w odległości ok. 1,14 km od wieży wiatrowej w sytuacji, gdy całkowita wysokość elektrowni wiatrowej wynosi 149,8 m, a odległość, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o inwestycjach wynosi w tej sytuacji 1498 m. Wobec oddalenia skargi ww. wyrokiem NSA, Sąd dostrzega nadto, że nie odpadła podstawa wydania zapadłych w sprawie decyzji. Nie stało się tak również wobec podtrzymania prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 30 czerwca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1441/17 decyzji kasacyjnej GINB z [...] kwietnia 2017 r. znak [...].

Podsumowując, w obu decyzjach wydanych w sprawie prawidłowo przyjęto, że ustawę z 2016 r. należy uwzględnić dla ustalenia stron postępowania, w tym zbadania interesu prawnego wnioskodawcy. Z uwzględnieniem zapisów tej ustawy i danych wynikających z projektu budowlanego prawidłowo następnie (w toku tego postępowania) ustalono, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, przyjmując przy tym, że przymiot strony w tym postępowaniu należy badać w oparciu o art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. To też skutkowało zweryfikowaniem stron postępowania w sprawie (na ostatnim jej etapie). W konsekwencji całkowicie niezrozumiałe jest podnoszenie nadal przez skarżącego zarzutów opartych na ww. przepisach, tj. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z przepisami wskazanej ustawy z 2016 r. Dodać przy tym jedynie wypada, że jak wynika z akt sprawy działka skarżącego nr [...] jest działką zabudowaną, przeznaczoną w planie miejscowym m.in. pod zabudowę mieszkaniową (teren oznaczony symbolem [...], v. § 50 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. na całym obszarze, z wyłączeniem działek (...)). Wprawdzie jest to już teraz działka zabudowana, ale nie sposób z tego wywieść, że przedmiotowa inwestycja nie będzie mogła wprowadzać ograniczeń w jej "dalszym" zagospodarowaniu.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi skarżącego i badania wydanych w sprawie decyzji w pozostałym, merytorycznym zakresie związanym z zastosowaniem art. 156 § 1 k.p.a., Sąd przede wszystkim zauważa, że celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a., jest ustalenie, czy wystąpiły wady z art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z wad wymienionych w tym przepisie jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), inną: skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), niewykonalność decyzji w dniu jej wydania mająca charakter trwały (pkt 5), czy też: decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Co przy tym istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty; ocena dokonywana przez organ administracji w tym postępowaniu (o charakterze nadzorczym) jest ograniczona wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. W przypadku natomiast ustalenia wystąpienia wad nieważności, organ ma obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.) Przy czym, z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający, a stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana/badana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad z ww. art. 156 § 1.

Sąd zauważa także, że zdaniem skarżącego, kwestionowana decyzja Starosty dotknięta jest wadą nieważności, a to w szczególności wobec jej wydania w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Nadto skarżący dopatruje się wadliwości tej decyzji w "pominięciu" przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Stąd też, zdaniem Sądu, należało w niniejszej sprawie zbadać ze szczególną starannością wystąpienie ewentualnych naruszeń związanych z ww. "okolicznościami" ważnymi dla skarżącego, a następnie skonfrontować poczynione ustalenia z art. 156 § 1 k.p.a., pamiętając przy tym, że argumentacja wniosku o stwierdzenie nieważności nie jest wiążąca w sprawie – organ ma bowiem obowiązek poczynić pełne ustalenia w tym przedmiocie, tj. dokonać pełnej weryfikacji badanej decyzji niezależnie od treści żądania inicjującego to postępowanie. Zdaniem Sądu, takie też postępowanie, uwzględniające zarówno zastrzeżenia skarżącego, jak i "pozostałe" kwestie ważne dla legalności decyzji, miało miejsce, a odzwierciedla to uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Badając, czy w sprawie zaistniała wskazana wada z art. 156 § 1 pkt 2, GINB prawidłowo (zdaniem Sądu) przyjął, że w sprawie nie występuje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym kwestionowaną decyzją. Wziął przy tym pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, jak również stan faktyczny wynikający z akt postępowania zakończonego tą decyzją i dokonał prawidłowej w tym zakresie oceny. Rozważania organu w tej kwestii Sąd traktuje za własne.

Wobec zarzutów skargi skarżącego Sąd dostrzega zaś, że prawidłowa jest ocena ww. organu o braku w sprawie kwalifikowanego naruszenia prawa m.in. w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji Starosty), wymagającego od organu architektonicznego sprawdzenia projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska.

GINB prawidłowo wskazał w tej kwestii na obowiązującą w dacie wydania badanej decyzji uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. na całym obszarze, z wyłączeniem działek: obręb [...].: nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...].: nr ew. [...], [...], [...], [...], obręb K.: nr ew. [...], [...], [...], obręb Z.: nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r., Nr [...], poz. [...]), w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w sprawie: zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2009 r., Nr [...], poz. [...]; v. § 14 ust. 4), obejmującą działkę inwestycyjną oznaczoną w planie symbolem [...] (tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych, infrastruktury towarzyszącej i upraw polowych). Słusznie w efekcie stwierdził, że skoro w planie wprost dopuszczono na ww. terenie możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych o mocy do 3,5 MW (v. § 10 wskazanego planu), to nie można zarzucić badanej decyzji (akceptującej taką inwestycję) rażącego naruszenia prawa. Dodać należy, że zatwierdzony badaną decyzją projekt nie narusza (w tym: w stopniu rażącym) § 10 pkt 3 ww. uchwały w sprawie zmiany planu, regulującego zasady zagospodarowania terenu, w tym m.in. minimalną odległość między wieżami (minimalna 210 m, tu: 610 m do [...]), czy maksymalną wysokość skrajnego punktu wirnika w pozycji pionowej (maksymalna 160 m, tu: 149,8 m), jak i ustalenie, że w celu spełnienia warunków wynikających z norm dopuszczalnego poziomu hałasu, lokalizację wież dopuszcza się w odległości minimum 400 m od zabudowy mieszkaniowej lub innej przeznaczonej na stały pobyt ludzi (tu: 1060 m).

Prawidłowo także GINB ustalił, że decyzja badana poprzedzona została decyzją środowiskową Wójta Gminy D. z [...] maja 2014 r., a porównanie projektu budowlanego i warunków w niej zawartych, nie wykazało żadnej sprzeczności (v. str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Sąd dostrzega jednocześnie, że ww. decyzja Wójta była ostateczna w dacie wydania pozwolenia na budowę; została ona utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] sierpnia 2014 r. (decyzja Starosty zapadła [...] października 2014 r.). Wprawdzie obie ww. decyzje dotyczące środowiskowych uwarunkowań zostały następnie wyeliminowane z obrotu prawnego, ale nastąpiło to wyrokiem WSA w Szczecinie z 23 kwietnia 2015 r. (prawomocnym od 18 maja 2016 r., v. wyrok NSA z 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1912/15), poprzez ich uchylenie, a więc ze skutkiem ex nunc, a nie ex tunc. Tym samym tego rodzaju orzeczenie Sądu, wywołujące skutek na przyszłość, nie mogło mieć znaczenia prawnego w trybie nadzorczym, stwierdzenia nieważności, co też zostało prawidłowo rozważone w zaskarżonej decyzji.

W kontekście przywołanej w skardze ustawy z 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych zważyć zaś raz jeszcze należy, że nie obowiązywała ona w dacie wydania badanego pozwolenia, nie mogła więc ona wpłynąć na jego ważność. Odmienną natomiast kwestią jest jej uwzględnienie dla ustalenia stron postępowania.

Sąd dostrzega jednocześnie, że wskazanie na pominięcie skarżącego w postępowaniu zwykłym i naruszenie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie w obszarze oddziaływania inwestycji jego nieruchomości, nie może wywołać zamierzonego skutku, tj. stwierdzenia nieważności kwestionowanego pozwolenia na budowę. Tego rodzaju zarzut, związany niezapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu bez jej winy, może świadczyć o wystąpieniu przesłanki wznowienia (zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a jako taki – nie może skutkować zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 k.p.a., nie może bowiem stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r., I SA 636/87, ONSA 1988, Nr 1, poz. 45). System weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o jej oddaleniu.