Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 376/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 200 w zw. z art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 127 poz 1066
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - tekst jednolity.
article: art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. K. Z. i E. G. Z. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 25 czerwca 2013 r. nr XXVI/362/13 w przedmiocie podział Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym obwodu łowieckiego nr [...] określonego w załączniku nr 1 do tej uchwały, w części obejmującej nieruchomość – działkę o numerze [...] obręb S., położoną w Gminie W., stanowiącą własność J. K. Z. i E. G. Z., dla której Sąd Rejonowy w Ł. prowadzi księgę wieczystą Kw Nr [...], II. zasądza od Sejmiku Województwa Z. na rzecz skarżących J. K. Z. i E. G. Z. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 25 czerwca 2013 r. Sejmik Województwa, działając na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596) oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. 2005 r. Nr 127, poz. 1066, z późniejszymi zmianami), podjął uchwałę Nr XXVl/362/13 w sprawie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie (Dz. Urz. Woj. Zacho. z 2013 r., poz. 2754).

Pismem z dnia 19 marca 2018 r. J. Z. oraz E. Z., po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa,

w ustawowym terminie, zaskarżyli ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...] określonego w załączniku do uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że na mocy zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, utworzono między innymi obwód nr [...], administrowany przez Koło Łowieckie "[...]" w W.. Podnieśli, że na terenie tego obwodu, w miejscowości S. (gmina W.) znajduje się działka rolna, której są właścicielami, co potwierdza dołączony do skargi odpis z księgi wieczystej nr [...].

Podstawą prawną podjęcia zaskarżonej uchwały był art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie, który w dniu 22 stycznia 2016 r. utracił moc obowiązującą w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. Skarżący podnieśli, że przedmiotowa uchwała została podjęta w sposób naruszający ich konstytucyjne prawa i wolności, bowiem nie została im zapewniona prawnie skuteczna możliwość sprzeciwienia się włączeniu ich nieruchomości do obwodu łowieckiego, jak wymaga tego art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto pozostawanie w obrocie prawnym powyżej wskazanej uchwały, mimo braku istnienia podstawy prawnej, oznacza istnienie stanu istotnego i rażącego naruszenia prawa, albowiem uchwała Sejmiku wywierająca bezpośrednie skutki prawne w sferze uprawnień i obowiązków osób trzecich (w tym skarżących jako właścicieli nieruchomości) nie może mieć charakteru samoistnego i zachowywać moc obowiązującą mimo tego, że podstawa do jej wydania odpadła, a zgodnie z ww. orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego sposób wyznaczania obwodów łowieckich zastosowany przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały naruszał konstytucyjnie chronione uprawnienia właścicieli nieruchomości.

W skardze dodatkowo powołano orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym zwracano uwagę na konieczność eliminowania z obrotu prawnego aktów wydanych przed ogłoszeniem wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa wniósł

o jej oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że nie kwestionuje, iż działka, której właścicielami są skarżący, leży na terenie obwodu łowieckiego nr [...] i nie kwestionuje interesu prawnego skarżących w zaskarżeniu uchwały w zakresie dotyczącym wskazanego obwodu łowieckiego. Sejmik przyznaje, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. (sygn. akt P19/13), przepis art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że upoważnia do objęcia nieruchomości reżimem obwodu łowieckiego, nie zapewniając odpowiednich prawnych środków ochrony praw właściciela tej nieruchomości. W powołanym wyroku Trybunał wskazał, że powyższy przepis traci moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. W związku z powyższym, przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. ustawy Prawo łowieckie utracił moc z dniem 22 stycznia 2016 r. Ustawodawca nie dokonał nowelizacji ustawy Prawo łowieckie w tym zakresie. W obecnym stanie prawnym przepis będący dotąd podstawą dla Sejmiku do ustalania

w drodze uchwały granic obwodów łowieckich utracił moc i nie został zastąpiony żadnym innym przepisem. W tej sytuacji Sejmik Województwa nie ma kompetencji do ustalania, ani zmiany granic obwodów łowieckich, a co za tym idzie, wprowadzenia jakichkolwiek zmian, ani też uchylenia zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego Nr XXVI/362/13 z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody. Brak jest bowiem przepisu, który stanowiłby podstawę prawną dla takiej uchwały.

Jednocześnie organ stwierdził, że pomimo iż przepis art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego utracił moc, nie można twierdzić, że nie istnieją obwody łowieckie ustanowione zaskarżoną uchwałą Sejmiku. Uchwała po wejściu w życie spowodowała bowiem ten skutek, że obwody zostały utworzone i nie zmienia tego okoliczność późniejszej utraty mocy przepisu.

Niezależnie od powyższego, podział województwa zachodniopomorskiego na obwody łowieckie Sejmik Województwa przeprowadził na podstawie zapisów art. 27 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie. Uchwała Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego, o której mowa w skardze, uwzględniała w treści powierzchnie niewchodzące w skład obwodów łowieckich, przy czym do obwodów łowieckich nie zaliczono powierzchni mających cechy określone

w art. 26 ustawy Prawo łowieckie. Przed podjęciem uchwały zostały również uzyskane wszystkie opinie, wymagane przez ówczesne przepisy ustawy Prawo łowieckie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały przed dniem 1 czerwca 2017 r. zastosowanie w sprawie znajduje art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U z 2016r. poz. 486 ze zmianami) dalej: "u.s.w.", w brzmieniu sprzed zmiany tego przepisu, wynikającej z ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z powołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu, skarżący wykazali naruszenie własnego interesu prawnego, skoro bezsprzecznie stanowiącą ich własność działka rolna o numerze [...], dla której Sąd Rejonowy w Ł. prowadzi księgę wieczystą nr [...] została bez ich zgody włączona do obwodu łowieckiego nr [...], co powoduje realne ograniczenie wykonywania przez nich prawa własności.

Słusznie też skarżący wskazali, że stanowiący podstawę zaskarżonej uchwały

art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie został uznany przez Trybunał Konstytucyjny

w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r., (P 19/13) za niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku

z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przy czym Trybunał odroczył utratę jego mocy obowiązującej do dnia 22 stycznia 2016 r.

Na uwagę zasługują argumenty Trybunału Konstytucyjnego, które legły u podstaw powołanego wyroku. Trybunał podkreślił, że właścicielom nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego nie przysługują żadne szczególne środki prawne pozwalające na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Właściciel nieruchomości nie może złożyć sprzeciwu wobec włączenia przedmiotu jego własności do obwodu łowieckiego, zarówno na etapie stanowienia uchwały przez sejmik województwa, jak i po jej wejściu w życie. Poza tym właścicielowi nie przysługują żadne instrumenty prawne umożliwiające wyłączenie jedynie niektórych ograniczeń, wprowadzonych w związku z objęciem jego nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, w szczególności nie może on stanowczo sprzeciwić się wykonywaniu na swoim gruncie polowania przez uprawnione do tego osoby trzecie. Ponadto Trybunał stwierdził, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki sensu stricto proporcjonalności. Trybunał także zauważył, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich, obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie (ekonomiczny, światopoglądowy itp.), nie jest konieczne dla zapewnienia należytego poziomu ochrony środowiska, w szczególności zaś ochrony zwierzyny. Swoistego automatyzmu przyjętego unormowania nie uzasadnia również to, że prawidłowe prowadzenie gospodarki łowieckiej wymaga zapewnienia ciągłości powierzchni obwodów łowieckich. Ochrona środowiska stanowi jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia wprowadzane ze względu na ochronę środowiska powinny mieć jednak charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji ochrona prawa własności. Trybunał podkreślił, że analiza rozwiązań przyjętych w prawie łowieckim oraz w innych aktach przewidujących objęcie nieruchomości specjalnym reżimem administracyjnoprawnym dowodzi, że wykonywanie przez uprawnione podmioty zadań publicznych, a także prowadzenie gospodarki łowieckiej, jest możliwe przy zapewnieniu właścicielom nieruchomości bardziej skutecznych środków ochrony. Trybunał zaznaczył, że zapewnienie takich środków nie wyklucza także realizacji przewidzianego w prawie łowieckim celu społecznego w zakresie uprawiania myślistwa, kultywowania tradycji oraz krzewienia etyki i kultury łowieckiej (art. 3 pkt 4 Prawa łowieckiego).

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia

13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 ze zm.), przy czym w dacie podejmowania tej uchwały przepisy te stanowiły, że podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Unormowanie to niewątpliwie upoważniało sejmik województwa do podjęcia uchwały w przyjętym kształcie. Jednakże okoliczność ta nie może obecnie skutkować oddaleniem skargi, jak wnioskuje o to organ, gdyż późniejsza utrata mocy obowiązującej tych przepisów na skutek cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł o ich niezgodności z ustawą zasadniczą, ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Skoro Trybunał pozbawił przepis ustawy Prawo łowieckie domniemania konstytucyjności, to skutek ten należy uwzględniać od początku obowiązywania tego przepisu.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14, Naczelny Sąd Administracyjny uznając wsteczną moc przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., P 19/13, wskazał, że za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności przemawia: ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. W ocenie NSA, pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych, tutaj prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku przekonywująco argumentował, że realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004 r., nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 375/15 – publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaprezentowane w cytowanym wyżej wyroku stanowisko NSA, iż brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenie na nich określonych obowiązków stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, skład sądu orzekający w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podziela.

Wyjaśnienia też wymaga, że Sąd mógł orzekać jedynie w granicach naruszonego przedmiotową uchwałą interesu prawnego skarżących. Zaskarżona uchwała, co nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, narusza interes prawny skarżących, gdyż ingeruje bezpośrednio w przysługujące im prawo własności do wskazanej wyżej działki rolnej o numerze [...] objętej reżimem obwodu łowieckiego nr [...], określonego w załączniku do zaskarżonej uchwały. Fakt ten pozwalał w świetle normy art. 90 ust. 1 u.s.w., dokonać kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń dla obszaru stanowiącego własność skarżących, położonej w wyżej wskazanym obwodzie łowieckim. Wobec powyższego Sąd uznał za zasadne stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim wydziela ona ten obwód, w części obejmującej ww. nieruchomość stanowiącej własność skarżących.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 ww. ustawy.