Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 429/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 lit. g ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 67 lit. a par. 1 pkt 3,  art. 67 lit. b par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi B. Z. i S. Z. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 i 67b § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60, ze zm.) w związku z art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), odmówił B. i S. Z. umorzenia w całości opłaty legalizacyjnej w wysokości 25000 zł.

W uzasadnieniu wskazał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na wyżej wymienionych opłatę legalizacyjną. To rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Z wnioskiem o umorzenie ww. opłaty wystąpili B. i S. Z. podnosząc, że nie są w stanie uregulować przedmiotowej należności w związku z sytuacją rodzinną i majątkową. Strony dodały, iż nie mają żadnych oszczędności ani majątku. Są jedynymi właścicielami gospodarstwa rolnego, na którym znajduje się dom, w którym mieszkają, a świadczenia, które miesięcznie otrzymują wraz z rentą córki wystarczają jedynie na zaspokojenie potrzeb rodziny. B. Z. jest na rencie rolniczej i z tego tytułu pobiera świadczenie w wysokości 679,11 zł, natomiast S. Z. pobiera emeryturę w wysokości 1200 zł. Ponadto na zakup opału S. Z. zaciąga pożyczkę w Banku PKO BP w wysokości 3000 zł, którą potem spłacał przez cały rok.

W toku postępowania administracyjnego Minister Finansów decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], o odmowie umorzenia ww. opłaty legalizacyjnej w wysokości 25000 zł i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpoznając przedmiotowy wniosek organ I instancji pismem z dnia 27 maja 2010 r., znak: [...], wezwał B. i S. Z. do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej ich trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na powyższe pismo strony postępowania przedłożyły dokumenty, z których w ocenie Wojewody [...] wynika, że B. i S. Z. otrzymują świadczenia w łącznej wysokości 2469,87 zł oraz pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z dwiema córkami, gdzie jedna z córek także posiada stałe źródło dochodu w postaci renty w wysokości 525,88 zł. Jak wynika z akt sprawy czteroosobowa rodzina utrzymuje się ze świadczeń pieniężnych w łącznej wysokości 2995,75 zł miesięcznie, ponosząc jednocześnie miesięczne wydatki w wysokości 1632,68 zł. Ponadto do powyższego dochodu należy dodać dochód z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego, bowiem B. i S. Z. są właścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni 0,9850 ha oraz uprawiają dodatkowo grunty rolne należące do M. P. o powierzchni 0,58 ha. Zatem wnioskodawcy łącznie uprawiają grunty rolne o powierzchni 1,565 ha. Zgodnie z opublikowanym w dniu 23 września 2010 r. obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego przeciętny dochód z gospodarstwa rolnego w 2009 r. z 1 ha przeliczeniowego wynosi 1908 zł. W ocenie organu I instancji należy przyjąć, iż B. i S. Z. osiągają dochód z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego w wysokości 2986,02 zł (1,565 ha x 1908 zł), tj. 248,84 zł miesięcznie. Ponadto z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego uzyskują też wsparcie finansowe w postaci różnych dopłat - w 2009 r. otrzymali dopłaty w łącznej wysokości 1270,77 zł (płatności ONW - 248,81 zł, płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - 1021,96 zł), tj. 105,90 zł miesięcznie. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że wnioskodawcy ponoszą wydatki roczne w wysokości 4428,70 zł (dzieląc na 12 miesięcy to koszty miesięczne z tego tytułu wynoszą 369,06 zł) oraz koszty związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego w wysokości 1830,00 zł (dzieląc na 12 miesięcy to koszty miesięczne z tego tytułu wynoszą 152,50 zł). Zatem B. i S. Z. wraz z córkami osiągają łącznie dochody w wysokości 3350,49 zł (emerytura, renty, dochód z gospodarstwa rolnego, dopłaty), natomiast ponoszą wydatki w wysokości 2154,24 zł (wydatki miesięczne, wydatki roczne, wydatki związane z gospodarstwem rolnym), a więc pozostają wnioskodawcom środki pieniężne w wysokości 1196,25 zł, które mogą być jeżeli nie w całości to chociażby w części przeznaczone na uregulowanie przedmiotowej opłaty legalizacyjnej. Ponadto organ I instancji wskazał, że B. Z. w piśmie z dnia 14 czerwca 2010 r. oświadczyła, iż wraz z mężem nie korzystali z pomocy de minimis, a ich prośba nie stanowi wniosku o pomoc de minimis w rolnictwie. Ponadto oświadczyła, że wszystkie dane są zgodne.

Organ I instancji, powołując się na treść art. 67a § 1 pkt 3 i art. 67b § 1 Ordynacji podatkowej, które w jego ocenie mają zastosowanie w niniejszej sprawie, wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaległości podatkowe, nie były i nie są związane z nadzwyczajną sytuacją, lecz są konsekwencją działań wnioskodawców, którzy wybudowali ww. budynek gospodarczy bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z czym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na nich opłatę legalizacyjną. Zatem ustalona opłata legalizacyjna nie powstała na skutek szczególnych okoliczności, lecz jest następstwem działań, które spowodowały naruszenie przepisów Prawa budowlanego, co skutkowało wszczęciem postępowania legalizacyjnego. Mając na uwadze zasady określone w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wojewoda stwierdził, że sytuacja materialna w jakiej znaleźli się B. i S. Z., nie jest to sytuacja wyjątkowa czy nadzwyczajna, odznaczająca się np. zagrożeniem egzystencji rodziny (pozostają im miesięcznie środki pieniężne w wysokości 1196,25 zł). Trudna sytuacja materialna i borykanie się z problemami finansowymi jest udziałem wielu polskich rodzin. Ponadto B. i S. Z. posiadają stałe źródło przychodów - nie tylko w postaci środków pieniężnych, ale także w naturze, jakim jest gospodarstwo rolne. Zdaniem Wojewody [...] wnioskodawcy nie wykazali, że ze względu na sytuację materialną nie są w stanie uregulować ww. opłaty legalizacyjnej. Ponadto podejmowanie każdego rodzaju działalności jest związane z ryzykiem powodzenia przedsięwzięcia, a także niesie ewentualność istnienia gorszych i lepszych okresów zarówno w działalności gospodarczej jak i rolnej. Każdy podejmując swą działalność, dbając o swój interes, winien podejmować decyzje w sposób przemyślany i zgodny z prawem. W tej sprawie za umorzeniem nie przemawia także interes publiczny, albowiem nie można utożsamiać przesłanki interesu publicznego z przekonaniem strony o potrzebie umorzenia należności z uwagi na jej wysokość. Ulga w postaci umorzenia należności stanowi wyjątek od powszechnie obowiązującej zasady płacenia danin publicznych. W ocenie Wojewody w przedmiotowej sprawie brak szczególnych okoliczności przemawiających za wyjątkowym potraktowaniem B. i S. Z., i odstąpieniem od ogólnie obowiązujących reguł. Rezygnacja z należnego prawem świadczenia byłaby zbytnim uprzywilejowaniem wnioskodawców w stosunku do innych podmiotów w zakresie równego traktowania pod względem prawa i obowiązków.

Ponadto, organ I instancji wskazał, że w szeroko rozumianym interesie publicznym leży również, by świadczenia publiczne były realizowane, a inwestorzy budowlani nie byli pochopnie zwalniani z obowiązku ich zapłaty (wyrok NSA w Katowicach z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt I SA/Ka 577/00). W analizowanej sprawie należy zatem stwierdzić, iż nie wystąpiły okoliczności, które można byłoby określić jako "ważny interes podatnika", ani też nie wystąpiły przesłanki o charakterze "interesu publicznego".

Wojewoda wskazał również, iż w przypadku, gdy wniosek o ulgę powinien być rozpatrywany jako udzielenie pomocy publicznej w sektorze produkcji rolnej należy odwołać się do stosownych przepisów prawa wspólnotowego. Choć B. i S. Z. prowadzą gospodarstwo rolne, to ustalona opłata legalizacyjna powstała w związku z samowolnie wybudowanym budynkiem gospodarczym i stanowi prywatne zobowiązanie stron nie związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zatem przepisy prawa wspólnotowego nie mają zastosowania. Ponadto dodał, iż ulga w postaci umorzenia należności jest rozwiązaniem najdalej idącym w katalogu dostępnych form wsparcia osoby zobowiązanej, zawartych w Ordynacji podatkowej, poza tym przewiduje się odroczenie terminu płatności oraz rozłożenie płatności na raty.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], Minister Finansów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. Z., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy k.p.a. oraz Ordynacji podatkowej albowiem zgodnie z art. 59g ust. 5 w związku z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60, ze zm.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o udzieleniu ulgi ma charakter uznaniowy, tzn. pozostawia organowi stosującemu prawo pewien zakres luzu decyzyjnego, co nie oznacza, że organ wydając rozstrzygnięcie może zachowywać się w sposób dowolny. W ocenie Ministra Finansów, organ I instancji w sposób prawidłowy zarówno zgromadził jak i rozpatrzył materiał dowodowy, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia decyzji, wskazując i wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Biorąc pod uwagę ogół występujących w sprawie okoliczności, w ocenie Ministra Finansów, ważny interes podatnika nie stanowi podstawy do umorzenia ustalonej opłaty legalizacyjnej. Za umorzeniem należności nie przemawia także interes publiczny, albowiem nie można utożsamiać przesłanki interesu publicznego z subiektywnym przekonaniem strony o konieczności umorzenia należności z uwagi na jej wysokość. Po pierwsze wysokość opłaty legalizacyjnej jest zdeterminowana prawem (ustawowy algorytm), po drugie procedura jej ustalenia podlega kontroli administracyjnej, i wreszcie ustalenie należności jest wynikiem popełnienia przez stronę deliktu budowlanego.

W ocenie Ministra, słusznie organ I instancji wskazał, że zjawisko samowoli budowlanej ze względu na swą dużą szkodliwość społeczną wymaga zdecydowanego przeciwdziałania ze strony ustawodawcy, który poszukuje optymalnych form przeciwdziałania naruszeniom prawa (por. wyrok TK z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, OTK seria - A 2006/9/124, LEX nr 210815). Ustawodawca po spełnieniu określonych warunków, daje więc możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej (konwalidowania skutków deliktu budowlanego), wskutek uiszczenia opłaty legalizacyjnej bądź przewiduje sankcję rozbiórki obiektu budowlanego. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej nie podlega ona przymusowemu ściągnięciu, lecz właściwy organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego, albowiem na co zwrócił uwagę organ I instancji, legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora, a nie jego obowiązkiem. Choć stawki opłat legalizacyjnych są bardzo zróżnicowane i zależne od kategorii obiektów budowlanych, to przyczyny społeczne uzasadniają jednak preferencyjne traktowanie legalizowania samowoli budowlanej przez uiszczenie opłaty legalizacyjnej jako środka prawnego mniej dolegliwego w porównaniu do nakazu rozbiórki. Zdaniem Ministra Finansów, nie należy poza wyjątkowymi i szczególnymi wypadkami dopuszczać do sytuacji, w której mogłoby powstać społeczne przekonanie, iż naruszenie Prawa budowlanego nie pociąga za sobą negatywnych skutków finansowych. Umorzenie przedmiotowej należności wskazywałoby więc na przyzwolenie na działania naruszające przepisy budowlane i godziłoby w interes społeczny.

Zatem fakt ustalenia opłaty legalizacyjnej, nawet w znacznych rozmiarach w stosunku do możliwości finansowych strony, nie może stanowić samoistnej i wyłącznej podstawy do jej całkowitego umorzenia. W przeciwnym razie zwolnienie podmiotu prawa z obowiązku zapłaty należności publicznoprawnej stałoby się zasadą, a nie wyjątkiem od reguły.

Mając powyższe na względzie, w ocenie Ministra Finansów, w analizowanej sprawie interes publiczny nie stanowi podstawy do wydania decyzji o umorzeniu ustalonej opłaty legalizacyjnej. Ponadto wydając decyzję w przedmiocie ulgi w spłacie należności publicznoprawnej w stosunku do strony prowadzącej działalność gospodarczą, w tym również działalność w sektorze produkcji rolnej, organ obowiązany jest zbadać, czy zastosowanie ulgi jest dopuszczalne na podstawie przepisów o pomocy publicznej. Ulga w postaci umorzenia należności jest rozwiązaniem najdalej idącym w katalogu dostępnych form wsparcia osoby zobowiązanej zawartych w przepisach ustawy Ordynacja podatkowa, gdyż poza tym przewiduje się odroczenie terminu płatności oraz rozłożenie płatności na raty.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. i S. Z., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie w całości opłaty legalizacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżących decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej przez brak jego zastosowania i uznanie, że w przypadku wnioskujących nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu opłaty legalizacyjnej w wysokości 25000 zł w sytuacji, gdy obowiązek zapłaty tej należności spowoduje brak jakichkolwiek środków do życia i funkcjonowania rodziny skarżących i zmusi do korzystania ze środków publicznych takich jak zapomogi, czy dofinansowania celowe; oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia i szczegółowego uzasadnienia przyczyn, dla których organ uważa, że po stronie skarżących nie zachodzą przesłanki udzielenia ulgi z punktu widzenia ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Stosownie do treści art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Aktualne brzmienie tego przepisu zostało wprowadzone na podstawie art. 1 pkt 19 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888, ze zm.).

Zgodnie z § 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) zdania w ustawie redaguje się zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami składni języka polskiego, unikając zdań wielokrotnie złożonych. W przepisie tym została m.in. wyrażona zasada dotycząca redagowania zdań w przepisach prawnych, tj. że zdania w przepisach prawnych redaguje się według powszechnych reguł składni języka polskiego. Zasada ta jest związana z jedną z podstawowych reguł wykładni operatywnej, zgodnie z którą znaczenie złożonych zwrotów językowych należy ustalać zgodnie z regułami syntaktycznymi. Z tego względu dokonując interpretacji art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności znajdzie zastosowanie wykładnia językowa, a dopiero w przypadku niemożności jednoznacznego ustalenia brzmienia normy prawnej w oparciu o wykładnię językową znajdą zastosowanie pozostałe reguły wykładni, tj. w odpowiedniej kolejności: systemowa, celowościowa, funkcjonalna, prowspólnotowa, logiczna oraz historyczna.

Dokonując wykładni językowej (gramatycznej), ustala się znaczenie normy na gruncie właściwości języka, w którym została sformułowana.

Z językowego brzmienia art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowanego. Przepis ten zawiera więc odesłanie poprzez wskazanie, które przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się odpowiednio do opłaty legalizacyjnej. Należy mieć na względzie, że przepisy dotyczące kar unormowane są nie tylko w art. 59f, lecz także w art. 59g Prawa budowlanego. W art. 59f została uregulowana metoda wyliczania kar. Stosując normę zawartą w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego przy wyliczeniu normy znajdą odpowiednio zastosowanie art. 59f ust. 1-4 z uwzględnieniem, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Natomiast w art. 59g w ust. 1 uregulowana została m.in. forma, w której zostaje nałożona kara, tj. - postanowienia na które służy zażalenie. Forma ta jest zbieżna z formą opłaty legalizacyjnej określonej w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto w art. 59g ust. 1 zd. 2 określono, że wpływ z kar stanowi dochód budżetu państwa. W ust. 2 wskazuje się, że wymierzoną karę wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust. 1, w kasie właściwego urzędu wojewódzkiego lub na rachunek bankowy tego urzędu. Jest to więc przepis o charakterze materialno-technicznym.

Wymienione wyżej unormowania zawarte w art. 59g ust. 1 i 2 mają odpowiednie zastosowanie do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 2, jednak z wyłączeniem formy, co do której zastosowanie ma art. 49 ust. 1. Kolejne dwa przepisy zawarte w art. 59g ust. 3 i 4 nie mają takiego zastosowania, ponieważ z nieuiszczeniem opłaty legalizacyjnej ustawa Prawo budowlane wiąże inny skutek, a mianowicie zgodnie z art. 49 ust. 3 wydaje się nakaz rozbiórki, a nie wszczyna się egzekucji. To inwestor dokonuje wyboru czy uiścić opłatę legalizacyjną, czy też dokonać rozbiórki obiektu budowlanego.

W art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego zawarto ponadto odesłanie, że do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60, ze zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Przepis ten poprzez odesłanie zawarte w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego ma również zastosowanie do opłaty legalizacyjnej. Do takiego stwierdzenia można dojść nie tylko po zastosowaniu wykładni językowej, ale także po dokonaniu wykładni systemowej. Jak wynika z przepisów ustawy Prawo budowlane normy dotyczące nałożenia opłaty legalizacyjnej, poza art. 49 Prawa budowlanego, zostały uregulowane w art. 49b. W ust. 5 tego artykułu, w odróżnieniu jednak do opłaty legalizacyjnej nakładanej na podstawie art. 49, określono bez dokonywania odesłań wysokość nakładanej opłaty legalizacyjnej. Natomiast w przepisie tym znalazło się odesłanie, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g Prawa budowlanego. Mając więc na uwadze zasadę konstytucyjną równości wobec prawa oraz uwzględniając zasady wykładni systemowej należy stwierdzić, że art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego ma odpowiednie zastosowanie do opłaty legalizacyjnej nakładanej na podstawie art. 49 Prawa budowlanego. W innym wypadku doszłoby do zróżnicowania praw inwestorów, co do których nakłada się opłaty legalizacyjne z art. 49 bądź z art. 49b. Tym bardziej, że opłaty legalizacyjne z art. 49b wynoszące 2500 zł bądź 5000 zł podlegałyby, np. umorzeniu lub rozłożeniu na raty, a te nakładane na podstawie art. 49 choć mogą dochodzić nawet do kilkuset tysięcy złotych - tym regułom by nie podlegały.

Należy mieć na względzie, że opłata legalizacyjna jest dochodem budżetu państwa. Stanowi więc nieopadatkowaną należność budżetową. Z tego też tytułu mają do niej odpowiednie zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej (patrz: Prawo budowlane - Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006, s. 515).

Z tych względów do nałożenia opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego mają odpowiednio zastosowanie przepisy określone w art. 59f oraz 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które dotyczą kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 tej ustawy. A zatem zgodnie z art. 59g ust. 5 w zw. z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, tj. przepisy, które dotyczą zobowiązań podatkowych, i tylko w takim zakresie w jakim uwzględnia się różnice zobowiązania, o których mówi ordynacja - i opłaty legalizacyjnej, o której mowa w prawie budowlanym. W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie rozpoznały wniosek inwestorów o umorzenie, częściowe umorzenie lub rozłożenie na raty płatności ww. opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 67a § 1 pkt 1 i 3 Ordynacji podatkowej.

Przepis ten stanowi, że organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: (pkt 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty; (pkt 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

A zatem o treści rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej nie decyduje wola organu. Wynik tego postępowania uzależniony jest bowiem od dokonania oceny określonych ww. przepisem kryteriów, tj. wystąpienia ważnego interesu strony lub interesu publicznego, opartych na sytuacji majątkowej. W związku z tym, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadła w ramach uznania administracyjnego, kontrola Sądu ogranicza się wyłącznie do tego, czy organy administracyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, oraz czy tak ustalony stan faktyczny sprawy został poddany ocenie w oparciu o kryteria, o jakich mowa w art. 67a § 1 pkt 1 i 3 Ordynacji podatkowej.

Decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, jak każde inne, ale sąd nie wnika w celowość wydania decyzji. Kontrola ogranicza się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, i czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego, i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy zindywidualizowanymi przesłankami.

Jak wynika z akt sprawy, w przedmiotowej sprawie analiza taka została przez organ przeprowadzona, a zaskarżona decyzja mająca charakter uznaniowy, podjęta została po przeanalizowaniu sytuacji wnioskodawców i ich możliwości płatniczych.

Za trafne należy uznać stanowisko organu, że udokumentowana sytuacja finansowa B. i S. Z. (prowadzących wspólne gospodarstwo domowe) nie pozwala przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wystąpił ważny interes strony lub interes publiczny, o jakich mowa w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że za "ważny interes podatnika" należy uznać zarówno taką sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych zdarzeń losowych podatnik nie jest w stanie spłacić należności podatkowych, jak i normalną sytuację ekonomiczną podatnika, z uwzględnieniem wysokości osiąganych dochodów, wydatków, możliwości spłaty innych zobowiązań finansowych. W wyroku z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt I FSK 31/08 (publ. LEX nr 537191, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że pojęcia ważnego interesu podatnika nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie zaległości podatkowych, albowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną podatnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków.

A zatem właściwy organ, prowadząc postępowanie administracyjne na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, ustala czy z przedstawionych przez wnioskodawców dokumentów wynika ich ważny interes, tj. czy zaszły nadzwyczajne zdarzenia losowe lub wnioskodawcy znajdują się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Aby można było mówić o "ważnym interesie podatnika" na gruncie konkretnego stanu faktycznego wnioskodawcy musieliby wykazać przed organem, że z uwagi na ww. okoliczności, które zachwiały podstawami ich egzystencji, nie są w stanie uiścić opłaty legalizacyjnej (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 517/08, publ. LexPolonica nr 2053870 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaś za "interes publiczny" należy uznać respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. W tak pojmowanym interesie mieści się dążenie do sytuacji, w której podatnicy regulują swoje zobowiązania podatkowe w całości i terminowo, dbałość o interes Skarbu Państwa, rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów państwa oraz możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych. W tak pojmowanym interesie publiczny należy uznać taką sytuację, w której np. w przypadku spłaty zaległości podatkowych (w tym przypadku opłaty legalizacyjnej) zaszłaby konieczność korzystania przez podatnika z pomocy społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Bd 90/09, publ. LexPolonica nr 2058427 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl; oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 października 2005 r., sygn. I SA/Łd 883/05, publ. LexPolonica nr 412917 i Rzeczpospolita 2006/165 str. F12). Oczywiście interes publiczny nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności umorzenia tych kosztów.

Organ administracyjny badając "interes publiczny" winien dokonać ustaleń hierarchii celów i wartości, jakie powinny obowiązywać w procesie stosowania prawa. Na gruncie przepisów Prawa budowlanego organ administracyjny winien więc kierować się nie tylko dbałością o dochody budżetu państwa (zgodnie z art. 59g ust.1 zd. 2 w zw. z art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego opłata legalizacyjna stanowi dochód budżetu państwa), ale także dbać o respektowanie przez obywateli państwa przepisów prawa, a w przypadku ich naruszania - mieć na względzie konieczność ponoszenia skutków prawych nielegalnych działań. To inwestor dokonując samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, winien liczyć się z konsekwencjami swoich nielegalnych działań, tj. z nakazem rozbiórki bądź z możliwością legalizacji, w tym uiszczeniem opłaty legalizacyjnej, która jest wynikiem jego nielegalnych działań. Tym bardziej winien mieć to na względzie gdy podejmował nielegalne działania w celu prowadzenia działalności gospodarczej (najem lokali). Jako przedsiębiorca winien dokonać kalkulacji co jest bardziej opłacalne, legalna budowa, czy też - nie.

Należy uznać, że w przedmiotowej sprawie skarżący budując samowolnie budynek wykazali brak poszanowania dla norm prawnych. To w wyniku ich działań doszło do nałożenia opłaty legalizacyjnej.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, organy administracyjne prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne nadzwyczajne zdarzenia losowe konieczne do uwzględnienia "ważnego interesu podatnika". W trakcie postępowania wyjaśniającego wnioskodawcy nie wskazali na wystąpienie w ich sprawie takich okoliczności. Do takich okoliczności z całą pewnością nie można zaliczyć sytuacji majątkowej w jakiej znajdują się skarżący. Na podstawie informacji przedstawionych przez samych skarżących organy administracyjne ustaliły, że miesięczne dochody w ich gospodarstwie domowym wynoszą 3350,49 zł, a miesięczne wydatki to kwota rzędu 2154,24 zł. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że dochody skarżących, na które powołują się w skardze w wysokości 2300 zł, to otrzymywane co miesiąc świadczenia. Jednak skarżący winni mieć na względzie, że poza tymi świadczeniami prowadzą gospodarstwo rolne i z tego tytułu uzyskują dochód oraz różne dopłaty, które organy administracyjne uwzględniły przy określaniu dochodów skarżących. A zatem przedstawione przez wnioskodawców rachunki nie świadczą, o tym, że przy prowadzeniu gospodarstwa domowego nastąpiły jakieś nadzwyczajne okoliczności, które mogłyby świadczyć o wystąpieniu ważnego interesu strony. W oświadczeniu o otrzymanej pomocy de minimis skarżący wskazali, że nie żadnej pomocy publicznej.

Przedstawione przez skarżących dokumenty nie dają podstawy do stwierdzenia, że B. i S. Z. znajdują się trudnej sytuacji ekonomicznej. Wręcz odwrotnie z dokumentów tych wynika, że skarżący posiadają płynność finansową (po uwzględnieniu wszystkich wydatków pozostaje im 1196,25 zł). W ocenie Sądu, organy obu instancji, mając powyższe na względzie i wysokość opłaty legalizacyjnej (25000 zł), prawidłowo stwierdziły, że sytuacja skarżących nie daje podstaw do umorzenia opłaty legalizacyjnej. Ponadto zgodzić się też należy ze stanowiskiem organu, że umorzenie należności publicznoprawnej jest instytucją nadzwyczajną, a jej zastosowanie może mieć miejsce jedynie w takich wypadkach, które spowodowane zostały działaniem czynników, na które strona nie może mieć wpływu, i które są niezależne od sposobu jej postępowania. Skoro takie okoliczności nie zachodzą w przedmiotowej sprawie to całkowita rezygnacja z należnego prawem świadczenia byłaby zbytnim uprzywilejowaniem zainteresowanego. W szeroko rozumianym interesie publicznym leży także by świadczenia publiczne były realizowane, a inwestorzy budowlani nie byli pochopnie zwalniani z obowiązku ich zapłaty, w sytuacji gdy kara została nałożona w wyniku niezgodnego z prawem działania samego inwestora. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżących planowane otwarcie w legalizowanym obiekcie domu studenckiego jest istotne z punktu widzenia ich interesu, a nie interesu publicznego.

Strona skarżąca winna mieć na względzie, że nałożenie przez organ administracyjny opłaty legalizacyjnej jest uprawnieniem, z którego inwestor może skorzystać, bądź – nie. Od jej uiszczenia bowiem uzależnione jest ostateczne usankcjonowanie samowoli budowlanej.

Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego Leszka Kamińskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 429/11.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, posługując się wykładnią językową przyjął, że odesłania zawarte w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczące zastosowania, w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej, przepisów dotyczących kar przewidzianych za nieprawidłowości stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli obiektów budowlanych, mają pełne zastosowanie, i obejmują nie tylko ustalenie ich wysokości, ale i zastosowania mechanizmów przewidzianych w dziale III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60, ze zm.).

Zdaniem Sądu zbieżność formy wyliczenia kary i opłaty wskazuje, że unormowania zawarte w art. 59g ust. 1 i 2 mają zasadniczo pełne zastosowanie do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Kolejne dwa przepisy zawarte w art. 59g ust. 3 i 4 nie mają zastosowania, ponieważ nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej rodzi nakaz rozbiórki, a nie wszczęcie egzekucji, gdyż to inwestor dokonuje wyboru, czy uiścić opłatę legalizacyjną, czy też dokonać rozbiórki obiektu budowlanego.

Sąd Wojewódzki przyjął nadto, że opłata legalizacyjna jest dochodem budżetu państwa stanowiącą nieopadatkowaną należność budżetową i mają do niej odpowiednie zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej (przywołano tu pogląd zawarty w komentarzu do Prawa budowlanego pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006, s. 515), gdyż do nałożenia opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego mają odpowiednio zastosowanie przepisy określone nie tylko w art. 59f, lecz i w art. 59g Prawa budowlanego, które dotyczą kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 tej ustawy. Wobec powyższego zgodnie z art. 59g ust. 5 w zw. z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, tj. przepisów, które dotyczą zobowiązań podatkowych. Organy zasadnie zatem rozpoznały wniosek inwestorów o umorzenie, częściowe umorzenie lub rozłożenie na raty płatności ww. opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 67a § 1 pkt 1 i 3 Ordynacji podatkowej.

Z tym końcowym wnioskiem, iż do opłaty legalizacyjnej – na podstawie odesłań wymienionych wyżej - mają zastosowanie Działu III, w tym przepisy art. 67a § 1 pkt 1 i 3 Ordynacji podatkowej nie zgadzam się, gdyż moim zdaniem brak jest takiego odesłania, uważam ponadto, że opłaty legalizacyjnej, w odróżnieniu do kar, nie sposób zaliczyć do zobowiązań podatkowych, o których mowa w Dziale III Ordynacji podatkowej. Zgadzam się z poglądem, iż mają zastosowanie mechanizmy ustalania wysokości opłat legalizacyjnych w oparciu o odesłania zawarte w art. 49 ust. 2 dotyczące ustalania wysokości kar, natomiast, moim zdaniem, nie ma jednak podstaw do przyjęcia, że w odniesieniu do opłat legalizacyjnych mają zastosowanie przepisy Działu III Ordynacji podatkowej.

Pogląd ten wywodzę z odrębności obu instytucji, uznając, że przyjęcie przez ustawodawcę wspólnych cech odnoszących się do sposobu naliczania opłat i kar nie przesądza jeszcze o skutkach w zakresie uiszczania tych należności, w tym poddania ich – w zakresie ulg i umorzeń – mechanizmom opisanym w dziale III Ordynacji podatkowej, a w konsekwencji możliwości stosowania tych mechanizmów przez Ministra Finansów. Odrębności obu instytucji wywodzą się z zastosowanych w Prawie budowlanym w 2003 r. rozwiązań ustawowych odchodzących od orzekania bezwzględnego nakazu rozbiórki, na rzecz zastąpienia tego nakazu opłatą legalizacyjną.

Ustawodawca, odstępując w nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r. od bezwzględnego stosowania rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów postawił sprawcę samowoli budowlanej wobec alternatywy, obejmującej skutek wcześniejszego nierespektowania przez taki podmiot przepisów Prawa budowlanego. Może on bowiem podporządkować się wynikom postępowania legalizacyjnego, wnieść opłatę i zachować oraz użytkować wybudowany obiekt jako odpowiadający wymaganiom prawa albo też zakwestionować wynik takiego postępowania przez złożenie zażalenia na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, przy czym zażalenie może kwestionować nie tylko ustaloną wysokość opłaty, lecz również może dotyczyć wyniku wcześniejszych materialnoprawnych ustaleń organu odnoszących się do przedmiotu postępowania w sprawie samowoli. Wynika to ze swoistego trybu przewidzianego w omawianych przepisach, postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną jest bowiem pierwszym ze środków zaskarżenia przewidzianych w toku postępowania legalizacyjnego toczącego się w oparciu o art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Skutkiem takiego rozwiązania proceduralnego jest to, że dopiero wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej stwarza pierwszą procesową możliwość kwestionowania zarówno wcześniej dokonanych ustaleń prowadzących do nałożenia tej opłaty, jak i zgłaszania zastrzeżeń co do jej wysokości. Skorzystanie z tej drogi zaskarżenia postanowienia prowadzić zatem może zarówno do wyjaśnienia podstaw nałożenia opłaty, jak też ustalenia, czy jej wysokość została ustalona zgodne z prawem.

Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Jak z powyższego wynika, ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości.

Inaczej mówiąc, są to dwie całkowicie odrębne instytucje prawne, realizujące odmienne cele Prawa budowlanego, chociaż w warstwie techniczno-organizacyjnej przejawiają pewne podobieństwa, co wykorzystano w redakcji tych przepisów przez zastosowanie odwołań prawnych do odpowiedniego ich stosowania i co zasadnie podkreślał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku.

Kary administracyjne wynikają z unormowań zawartych w art. 59a - 59g Prawa budowlanego, które wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. W art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego przewidziana została sankcja w postaci kary pieniężnej. Stwierdzenie w wyniku kontroli niezgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki (pkt. 1) lub z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie określonym w pkt 2 lit. a-f cytowanego przepisu, zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wymierzenia, przewidzianej wyżej wymienionym przepisem, kary. Z literalnego i jednoznacznego brzmienia art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wynika, iż organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wymierzenia kary w każdym przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 59a ust.2 cytowanej ustawy, bez potrzeby ustalenia, czy stanowią one istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 712/08). Karę tę cechuje zatem przymusowość jej uiszczenia.

W tym miejscu warto też odwołać się do uzasadnienia uchwały z dnia 16 listopada 2009 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I FPS 2/09, w której wyrażono pogląd określający charakter kar administracyjnych w świetle przepisów Ordynacji podatkowej, stwierdzając, że niepodatkowe należności budżetowe to przede wszystkim sankcje administracyjne (kary pieniężne), których podstawową funkcją jest represja. Pełnią one zatem w systemie prawa administracyjnego inną funkcję niż opłaty, w tym opłata legalizacyjna. Istotą opłaty jest bowiem to, że wiąże się ona z uzyskaniem pewnego uprawnienia, którego realizacja zależy od dobrowolnego wniesienia takiej opłaty.

Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P6/02, opłatą jest danina publicznoprawna charakteryzująca się cechami podobnymi do podatku i cła, z tym że w przeciwieństwie do podatków i ceł, opłata jest świadczeniem odpłatnym. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywane w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością, co oznacza że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty (zob. Zarys finansów publicznych i prawa finansowego red. W. Wójtowicz, Warszawa 2002, s. 257-258).

Jeszcze raz należy silnie zaakcentować wspominaną wcześniej istotną różnicę pomiędzy funkcjami kary administracyjnej i opłaty legalizacyjnej jako środka prowadzącego do przywrócenia porządku budowlanego na zasadzie wyboru przez sprawcę samowoli: rozbiórka lub opłata. Z tym zastrzeżeniem można przejść do analizy odpowiedniego zastosowania przepisów dotyczących ustalania i uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

W literaturze wskazuje się, iż odpowiednie stosowanie przepisów prawa nie jest czynnością o jednolitym charakterze i ze względu na rezultat tego zabiegu wyróżnia się następujące sytuacje: stosowanie pełne, gdy odpowiednie przepisy prawa są stosowane bez żadnych zmian, stosowanie ze zmianami oraz niestosowanie ze względu na bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio (J. Nowacki: Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964, nr 3, s. 367 i nast.; A. Skoczylas Odesłania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2001, s. 6-7; A. Błachnio-Parzych Przepisy odsyłające systemowo, "Państwo i Prawo" 2003, nr 1, s. 43). Innymi słowy, odpowiednie stosowanie przepisów prawa pozwala na stosowanie ich wprost, na dokonywanie modyfikacji stosownie do wymagań innego zakresu stosowania, jak również na odrzucenie tych przepisów jako nieprzystosowanych do nowego zakresu stosowania. Por. uzasadnienie uchwały z dnia 14 stycznia 2009 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II GPS 6/08.

Jak już wcześniej powiedziano, regulacje prawne dotyczące opłat legalizacyjnych mają odmienny charakter od regulacji dotyczących stosowania kar administracyjnych, zarówno co do funkcji obu tych instytucji, jak i celów, którym służą. Odpowiednie odesłanie z regulacji dotyczących jednej instytucji prawnej do drugiej, wymaga zatem przede wszystkim szczególnie wnikliwej oceny co do zakresu możliwego odesłania z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego.

Trybunał Konstytucyjny rozważając wątpliwości co do charakteru prawnego kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 57 Prawa budowlanego w wyroku z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt SK 3/08, oraz powołując się na swoje wcześniejsze orzecznictwo wskazał, że cechą kary administracyjnej jest to, że może ona zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną, stosowana jest automatycznie, z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne.

Cechy, które przypisuje Trybunał Konstytucyjny karze administracyjnej orzekanej na podstawie art. 57 Prawa budowlanego nie mają żadnego odniesienia do instytucji opłaty legalizacyjnej, ponieważ nie jest ona stosowana automatycznie, gdyż podmiot, który dopuścił się samowoli budowlanej, dokonuje wyboru w toku postępowania legalizacyjnego co do sposobu usunięcia skutków tej samowoli. Wybór ten dokonuje się przez faktyczne wykonanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przez przedłożenie po myśli art. 48 ust. 5 dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Przedłożenie dokumentów niezbędnych do legalizowania obiektu, co przecież zależy od decyzji sprawcy samowoli, przepis art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego traktuje jak złożenie wniosku o pozwolenie na zakończenie robót.

Jeżeli zatem przepis prawa dozwala adresatowi postanowienia, o którym była mowa wyżej, na dokonanie wyboru co do sposobu usunięcia stanu niezgodności z prawem to podstawowa cecha kary jaką jest automatyzm, nie ma miejsca w przypadku opłaty legalizacyjnej.

Uwzględniając materialnoprawną odmienność tych regulacji, odpowiedniość tego odesłania należy zatem ograniczyć do tych tylko jednostek redakcyjnych przepisów, które muszą zostać zastosowane, aby możliwe było zrealizowanie hipotezy normy prawnej, w której zawarto odesłanie.

Ponieważ hipoteza art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego wymaga ustalenia wysokości opłaty, nie może zostać zrealizowana bez pomocniczego zastosowania art. 59f ust. 1 tej ustawy, zauważyć przy tym trzeba, że jest to odesłanie do odpowiedniego zastosowania przepisów dotyczących kar, o których mowa w ust. 1 art. 59f Prawa budowlanego. Odesłanie to jest zaś konieczne ze względu na sposób obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej. W ust. 1 art. 59f Prawa budowlanego mowa jest o iloczynie stawki opłaty (s), współczynniku kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynniku wielkości tego obiektu (w). W ust. 2 tego przepisu została określona wysokość stawki na 500 zł, a zatem uwzględniając wskazaną wyżej regułę określającą zakres odesłania w celu realizacji hipotezy normy, z której następuje odesłanie i ten przepis musi mieć zastosowanie. Zastosowanie będzie miał również załącznik do ustawy, w którym określono kategorie obiektów (ust. 3), a także ust. 4 dotyczący sytuacji zróżnicowania różnych kategorii w jednym obiekcie. Nie będzie miał natomiast zastosowania ust. 5 i 6 art. 59f, jako że odnosi się do materialnoprawnej treści przepisów przewidujących ustalanie kar, a także skutków wymierzenia kary.

Zasadniczo rzecz biorąc, ustalenie wysokości kary legalizacyjnej, w oparciu o wyżej wymienione przepisy jest wystarczające do zrealizowania art. 49 ust. 2, pozostaje natomiast kwestia sposobu i terminu wniesienia opłaty, przy zastosowaniu przepisów dotyczących kar.

Jeżeli art. 59f Prawa budowlanego reguluje problematykę kar, a tylko przez odesłanie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie do opłat, powstaje w tym miejscu pytanie, czy kwestie regulowane w art. 59g (odnoszące się do kar) stanowią również przedmiot tego odesłania, czy też przepisy te nie mają zastosowania w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej.

Mianowicie w art. 59f ust. 1 mowa o trybie wymierzenia kary (postanowieniem). W zd. 2 ustalono, że wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa, a w ust. 2 wskazano sposób oraz określono termin wniesienia kary na 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust. 1. Powyższe przepisy mają zastosowanie do określenia beneficjenta, jak też sposobu i terminu wniesienia kary.

Jednakże oplata legalizacyjna jest ustalana w innym postanowieniu (wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego), zasadna jest zatem wątpliwość, czy termin wniesienia, o którym mowa w przepisie art. 49g odnosi się również do opłaty legalizacyjnej. Jeśli przyjąć, że termin ten odnosi się również do opłaty, oznacza to, że mimo możliwości złożenia zażalenia należałoby zapłacić tę kwotę z terminie 7 dni, jak stanowi art. 143 k.p.a., niezależnie od zgłaszanych zastrzeżeń (w tym również zastrzeżeń odnoszących się do zasadności ustalenia opłaty, a nie tylko jej wyliczenia) i to pod rygorem jej egzekucji administracyjnej.

Zasadą rządzącą stosowaniem przepisów Ordynacji podatkowej w odniesieniu do należności publicznoprawnych jest to, że ustawę tę stosuje się wprost w stosunku do dochodów publicznych, które są ustalane lub określane przez organy podatkowe. Nie ulega wątpliwości, że opłata legalizacyjna nie odpowiada żadnej z cech podatku, a obowiązek jej wniesienia nie jest tożsamy z obowiązkiem podatkowym ze względu na brak cechy przymusowości. Obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach (art. 4 Ordynacji podatkowej). Nie może zatem zostać uznany za zobowiązanie podatkowe, którym jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego (art. 5 Ordynacji podatkowej).

Inaczej jest natomiast wtedy, gdy ustalanie lub określanie wysokości opłat i niepodatkowych należności budżetowych nie należy do organów podatkowych, lecz spoczywa w gestii innych organów. Przepisy Ordynacji podatkowej mają wówczas zastosowanie tylko wtedy, gdy odrębne ustawy nie stanowią inaczej. Ponieważ opłaty legalizacyjnej nie ustala organ podatkowy istotne jest zatem wskazanie przepisu Prawa budowlanego, z którego miałoby wynikać, iż przepisy Ordynacji podatkowej mają do opłat legalizacyjnych zastosowanie. Jest też oczywiste, że przepis taki musiałby wprost wskazywać na zastosowanie tego aktu, a także wskazywać organ, gdyż ani właściwości ani kompetencji organu nie można domniemywać. Moim zdaniem wskazania takiego w Prawie budowlanym brak, gdyż przepis art. 59g odnosi się do kar administracyjnych, a nie opłat, a odesłanie z art. 49 ust. 2 zawiera odesłanie do art. 49f, a nie art. 49g, w którego pkt 5 mowa jest o odpowiednim odesłaniu do przepisów Działu III Ordynacji podatkowej, przy czym wyraźnie odesłanie to odnosi się do kar, a nie opłaty legalizacyjnej.

Można w tym miejscu przytoczyć przykłady odesłań stosowanych w innych ustawach do przepisów Ordynacji podatkowej, które w sposób jednoznaczny regulują zakres odesłania i stosowania możliwości ulg i odroczeń (np. art. 281 ustawy Prawo ochrony środowiska odnoszący się do opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych), albo też wprost w określonym akcie rozstrzygają tę problematykę bez odesłania do Ordynacji podatkowej (np. art. 87 i 89 ustawy o ochronie przyrody). Nie ulega wątpliwości, że omawianych wcześniej przepisów Prawa budowlanego nie cechuje taka przejrzystość, co rzeczywiście może stwarzać problemy interpretacyjne. Niemniej jednak nie sposób zaakceptować założenia, żeby właściwość organów i w ogóle możliwość zastosowania określonej instytucji prawnej wyprowadzać z interpretacji przepisu.

Z wymienionych wyżej względów nie jest do przyjęcia pogląd, że do opłaty legalizacyjnej rozumianej jako alternatywne (a więc dobrowolne) świadczenie w zamian za odstąpienie od nakazania rozbiórki, będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, o których mowa w jej Dziale III, w szczególności możliwość umorzenia tej opłaty, gdyż z treści art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego wynika, że w przypadku jej niewniesienia w terminie, organ administracji jest zobowiązany do wydania decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Może zatem dojść do sytuacji, w której zainteresowany spełni warunki postanowienia wstrzymującego, złoży dokumentację traktowaną jako wniosek o wydanie pozwolenia, organ ustali opłatę legalizacyjną, a sprawca samowoli po zapoznaniu się z ostatecznym wyliczeniem opłaty oceni, że jej wysokość w porównaniu z kosztami rozbiórki i odtworzenia obiektu będzie niższa, zapłacenie zaś opłaty (szczególnie, iż nie należy ona do najniższych i jest pięciokrotnie wyższa od kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego) nie będzie dla niego uzasadnione ekonomicznie. W takim przypadku nieuiszczenie opłaty w terminie siedmiu dni spowoduje uruchomienie drugiego członu alternatywy i podjęcie decyzji o nakazie rozbiórki, przywracającej porządek budowlany.

Niewykonanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie może też, z wymienionej przyczyny, a to nieobowiązkowości wniesienia opłaty, podlegać egzekucji administracyjnej (odmiennie niż w odniesieniu do kar administracyjnych, ustalanych na podstawie art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego), co zauważył też Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku.

W literaturze prezentowany jest zgodnie pogląd, że zaległość podatkowa powstaje wówczas, gdy podatek nie został zapłacony w terminie płatności. Sam fakt niezapłacenia podatku, bez względu na inne okoliczności, skutkuje powstaniem zaległości. Powstaje ona z mocy prawa, następnego dnia po dniu, w którym upłynął termin płatności.

Skoro jednak przepis art. 49 ust. 3 zd. drugie Prawa budowlanego stanowi o zaistnieniu innego skutku w przypadku nieuiszczenia opłaty w terminie, tj. powstaniu obowiązku wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu, to zgodzić się trzeba z poglądem, że niezapłaconej opłaty legalizacyjnej nie sposób uznać za zaległość podatkową. Gdyby przyjąć pogląd przeciwny to konsekwentnie należałoby twierdzić, że jeżeli zaległość powstała, a jej nie umorzono, to należy ją również poddać egzekucji administracyjnej. W efekcie mogłoby dojść do sytuacji, że "zaległość" taka musiałby być ściągana, pomimo tego, że organ nadzoru budowlanego orzekł o rozbiórce obiektu. Utwierdza to w poglądzie, że opłata legalizacyjna stanowi prawną alternatywę (do rozbiórki) przywrócenia porządku budowlanego uzależnioną od wyboru sprawcy samowoli i jako świadczenie dobrowolne nie może podlegać przepisom Ordynacji podatkowej odnoszącym się do ulg i umorzeń ze względu na trudną sytuację materialną sprawcy, gdyż akceptacja takiego poglądu wypaczałaby sens stosowania opłaty legalizacyjnej.