Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 725/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 61 ust. 1-5,  art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3 pkt 2a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 1 i  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012r. sprawy ze skargi L. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] L. Ż. zwrócił się do Wójta Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego o powierzchni [...] m2 na działce nr [...], w [...].

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, wskazując w jej uzasadnieniu, iż inwestycja ta nie spełnia tzw. warunku dobrego sąsiedztwa, a więc jednego z warunków, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.), a tylko łączne spełnienie 5 warunków stwarza możliwość wydania decyzji pozytywnej.

Odwołanie od decyzji wniósł pełnomocnik inwestora zarzucając naruszenie art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu przez organ I instancji, że pod pojęciem obiektu o analogicznej funkcji należy rozumieć wyłącznie obiekt identyczny do planowanego przez inwestora obiektu oraz błędne przyjęcie, że w obszarze analizowanym, wokół działki nr [...], nie istnieją obiekty podobne do obiektu planowanego. Pełnomocnik nie wskazał jednak jakiego rodzaju są to budynki, i na których działkach są zlokalizowane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania L.Ż. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg sprawy i stwierdziło, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, realizacja inwestycji polegająca na zmianie zagospodarowania terenu lub na zmianie sposobu użytkowania obiektu lub jego części, wymaga uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Podstawą rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest, zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, łączne spełnienie pięciu warunków określonych w tym przepisie:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi jest zabudowana w taki sam sposób jak działka objęta wnioskowana inwestycją,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia,

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, do których zalicza się wszystkie ustawy z zakresu ochrony środowiska, ustawę o drogach publicznych, ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wynikającego ze złożonego wniosku, organ na podstawie art. 53 ust.3 (w związku z art. 64 ust.1) i art. 61 ust.1, a także w myśl rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U. Nr 164, poz. 1588) jest zobowiązany do sporządzenia tzw. analizy urbanistyczno-architektonicznej, której głównym celem jest wykazanie, że funkcja, gabaryty i architektura planowanego obiektu budowlanego odpowiada istniejącej funkcji i takim samym parametrom obiektów zlokalizowanych w tym obszarze.

Analiza ta jest dokonywana na wyznaczonym obszarze, którego granice wyznacza się wokół nieruchomości objętej wnioskiem w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość jej frontu. Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowią podstawę rozstrzygnięcia złożonego wniosku.

Jak wynika z akt sprawy nieruchomość - dz. nr [...] - zabudowana jest budynkiem mieszkalno-usługowym wybudowany w [...]r., zgodnie z pozwoleniem na budowę z [...]. L. Ż. samowolnie zmienił sposób użytkowania części tego budynku, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] wstrzymał użytkowanie pomieszczeń położonych na parterze i poddaszu, zobowiązując jednocześnie, między innymi, do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie PINB prowadzi na podstawie art.71a i art.83 ustawy Prawo budowlane.

Skład Orzekający Kolegium poddał ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i stwierdził, że obszar analizowany został ustalony zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia, obejmując działki położone w obszarze tworzącym pewną urbanistyczną całość. Są to działki położone wzdłuż drogi wewnętrznej, którą stanowi działka nr [...]. Zarówno z części tekstowej, jak i z części graficznej analizy wynika, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne w większości parterowe (na dz. Nr. [...] budynek dwukondygnacyjny ) z garażami, czyli obszar ten to zabudowa o funkcji typowo mieszkaniowej.

Ustawodawca definiując warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, określony w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, iż warunek ten dotyczy przede wszystkim funkcji, a przy tożsamej funkcji, planowana zabudowa może być zróżnicowana w zakresie gabarytów i architektury, jednakże ta zróżnicowana zabudowa nie może znacząco odbiegać od istniejącej. Jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Tu należy podkreślić, że wniosek strony nie jest kompletny, bowiem nie zawiera określenia charakterystycznych parametrów planowanej inwestycji, jednak biorąc pod uwagę, że przyczyną odmowy był art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy dotyczący funkcji obiektu, a nie jego parametrów, gabarytów i formy architektonicznej, w ocenie Kolegium, fakt ten nie miał wpływu na istotę rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie wnioskodawca zamierza wprowadzić do tej jednostki urbanistycznej zabudowę o funkcji znacznie odbiegającej od istniejącej . W obszarze tym zlokalizowana jest tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (wolno stojące domki) z dobudowanymi garażami. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego, wybudowanie obiektu usługowo-mieszkalnego, o pow. [...] m2, gdzie powierzchnia mieszkaniowa ma wynosić [...] m2, zmieni całkowicie dotychczasową funkcję mieszkalną z usługami, na funkcję usługową. Zaznaczyć przy tym należy, iż już obecnie działalność ta jest prowadzona na całej powierzchni istniejącego budynku mieszkalno-usługowego, w którym samowolnie dokonano zmiany przeznaczenia na usługowy.

Kolegium podkreśliło, że funkcji podstawowej, w tym przypadku mieszkaniowej, może i powinna towarzyszyć funkcja uzupełniająca. Przykładem tego mogą być lokalizowane na osiedlach mieszkaniowych pawilony handlowe (sklepy), usługowe (usługi nieuciążliwe np. fryzjer itp.,) spełniające funkcje niezbędne dla bytowania ludzi, czy też budynki gospodarcze przeznaczone dla zaspokojenia prawidłowego funkcjonowania mieszkańców danej nieruchomości i ich bytowania. Natomiast z funkcją mieszkaniową nie da się pogodzić planowany obiekt budowlany, będący w zasadzie budynkiem usługowym o gabarytach ([...] m2 ) świadczących o innym przeznaczeniu, aniżeli zaspokajanie podstawowych potrzeb mieszkańców.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że zarzuty odwołania są bezpodstawne, jako że organ I instancji analizując sprawę nie przyjął za podstawę rozstrzygnięcia "identyczności" obiektów planowanych do już istniejących. Odwołujący się nie wskazał, na których działkach w obszarze analizowanym, jak i poza nim, znajdują się obiekty "podobne do obiektu planowanego", czy raczej obiekty o funkcji usługowej, a zarówno z analizy, jak i załączonych kopii map, wynika brak w obszarze analizowanym zabudowy usługowej związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że przepis art.63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzje o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji pozostałym wnioskodawcom. W orzecznictwie uznano, że podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu, ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, z tym, że nie tych samych inwestycji.( vide wyrok NSA z dnia 10.12.2008r. II OSK 15661071). Oczywiście w takim przypadku podstawowe znaczenie będzie miało zachowanie warunku intensywności wykorzystania terenu.

W odwołaniu strona stwierdziła, że złożyła kilka wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na dz.nr [...] ([...]wniosków, w tym jedna legalizacja), tylko dlatego, że postępowanie prowadzono przewlekle, a strona oczekiwała, że któreś z wszczętych na jej wniosek postępowań skończy się wydaniem decyzji, co pozwoli na realizację inwestycji. L. Ż. otrzymał pozytywną decyzję, ustalającą warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i częścią usługową na dz. nr [...].

Powyższa decyzja została zaskarżona przez L.Ż. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o :

1) uchylenie decyzji obu instancji w całości,

2) zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3, § 5, § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłową wykładnię, polegającą na błędnym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, ograniczającym prawo do zabudowy gruntu, przez co organ wadliwie ustalił, że planowana przez skarżącego inwestycja doprowadzi do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa;

2) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na błędnym stwierdzeniu przez organ administracji, że w obszarze analizowanym wokół działki nr [...] w [...] nie istnieją obiekty podobne do obiektu planowanego przez skarżącego, co było konsekwencją przyjęcia do analizy zbyt wąskiego obszaru i co doprowadziło do wadliwego ustalenia, że planowana przez skarżącego inwestycja będzie powodować wprowadzenie zabudowy o funkcji nieistniejącej w ocenianym obszarze;

3) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 11, art. 77, 80, art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na braku precyzyjnego wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji, na jakiej podstawie organ uznał, że wyznaczenie przez Wójta Gminy obszaru do analizy było prawidłowe, skoro jednocześnie organ II instancji opowiedział się za koncepcją szerokiego rozumienia pojęcia "działki sąsiedzkiej" w rozumieniu art 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i naruszenie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej w oparciu o kompletny, zgromadzony zgodnie z przepisami prawa i całościowo interpretowany materiał dowodowy.

W ocenie skarżącego, przedstawione w zaskarżonej decyzji, rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, narusza ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych w tym zakresie.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zostały doprecyzowane zasady ustalania warunków zabudowy. W myśl § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy - czyli mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a w stosunku do inwestycji liniowych w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż metrów.

Jak wynika z przytoczonych przepisów ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jednak, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Powyższe należy rozumieć, jako obowiązek organów wytyczenia obszaru analizowanego w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki, w każdym kierunku od granic działki objętej wnioskiem. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalną odległość granic obszaru analizowanego używając sformułowania w odległości "nie mniejszej" niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Powyższe nasuwa wniosek, że możliwe jest wyznaczenie obszaru o większej powierzchni niż minimalna, jednakże należy mieć na względzie, aby obszar analizowany tworzył racjonalnie określoną całość urbanistyczną, którą ustala się uwzględniając całokształt okoliczności danej sprawy. (por. wyrok WSA z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 543/11, pub!. LEX nr 984779). l

Organ w zaskarżonej decyzji opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej, tak aby powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z już istniejącą nie doprowadziło faktycznie do nadmiernego ograniczenia tej zabudowy i naruszenia zasady wolności zagospodarowania terenu.

Jednocześnie jednak Kolegium uznało, że ustalenie przez organ I instancji obszaru do analizy według wymogów minimalnych określonych przez ustawodawcę, czyli trzykrotna szerokość frontu działki, jest prawidłowe i nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W orzecznictwie wskazuje się, że organ administracji obowiązany jest do dokładnego i precyzyjnego wyjaśnienia podstaw ustalenia danego obszaru analizy w odniesieniu do konkretnego wniosku strony. Wskazuje na to m.in. w wyroku z dnia 7 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ( sygn .. akt II SA/Kr 1306/11, Opubl: Wspólnota rok 2012, Nr 9, str. 44). Zdaniem skarżącego, organ I instancji nie wykonał tego obowiązku, w szczególności nie wyjaśnił, w jaki sposób realizacja inwestycji w postaci budowy obiektu usługowego doprowadziłoby do zaburzenia ładu przestrzennego w analizowanym obszarze, a także by wybudowanie takiego obiektu było uciążliwe dla właścicieli działek sąsiednich. Zwłaszcza, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy i nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, bowiem w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Według skarżącego, podniesione przez niego zarzuty naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy powodują, że decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie może się ostać. W zaskarżonej decyzji organ, mimo zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu, nie wskazał na jakiej podstawie uznał, że ustalenie obszaru do analizy jest prawidłowe, i nie zawarł w tym zakresie szczegółowych wyjaśnień w uzasadnieniu swojej decyzji.

W ocenie L. Ż., zaskarżona decyzja jest wadliwa również z tego powodu, że została wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym.

Naruszenie przepisów o postępowaniu, tj. art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "K.p.a.", polegało na niewyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i naruszeniu zasady dochodzenia prawdy obiektywnej w oparciu o kompletny, zgromadzony zgodnie z przepisami prawa i całościowo interpretowany materiał dowodowy. Organ II instancji rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji Wójta Gminy nie wyjaśnił w sposób szczegółowy na jakiej podstawie uznał przyjęty przez organ I instancji sposób ustalenia obszaru do analizy za prawidłowy. Stanowi to istotną wadę decyzji administracyjnej, uniemożliwiającą stronie zrozumienie przesłanek, jakimi kierował się organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący podkreślił, że na działkach sąsiednich, co prawda nie znajdujących się w wytyczonym w sprawie obszarze analizy, znajduje się wiele obiektów usługowych i usługowo - mieszkalnych, o różnorakich gabarytach i wykorzystywanych przez ich użytkowników do różnych typów działalności, także tych wykraczających poza pojęcie "usług nieuciążliwych, uzupełniających podstawową funkcję mieszkalną".

Przedmiotowe działki to np.:

- działka m [...] (adres: [...]) - na której położony jest obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza w postaci sklepu spożywczego;

- działka m [...] (adres: [...]) - na której prowadzona jest działalność gospodarcza usługi blacharsko - lakiernicze;

- działka m [...] (adres: [...]) - na której znajduje się obiekt w postaci warsztatu samochodowego, trudniącego się naprawą tłumików.

Pokreślił, że część z ww. obiektów nie jest oznaczonych jako obiekty usługowe na mapie sytuacyjno - wysokościowej, co nie zmienia faktu, że taka działalność jest w nich wykonywana, a organ I instancji powinien dbać o ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego z urzędu (art. 7 K.p.a.)

Podniesione powyżej okoliczności, w ocenie skarżącego, uzasadniają w pełni zarzut wyznaczenia obszaru analizy jedynie w minimalnym zakresie. Tak mały obszar jest niewystarczający do zgodnego z rzeczywistością ustalenia rodzaju zabudowy istniejącego na terenie sąsiadującym z działką skarżącego, ponieważ jak wykazano powyżej, na obszarze sąsiadującym z działką skarżącego znajdują się już obiekty o funkcji typowo usługowej.

Uwzględnienie zatem obiektów usługowych i usługowo - mieszkalnych, położonych na ww. działkach pozwalałoby na przyjęcie, że nowa zabudowa, którą zamierza zrealizować skarżący, zgodna jest z istniejącą zabudową pod względem kontynuacji funkcji. Zbyt wąska wykładnia pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy prowadzi bowiem do naruszenia proporcjonalności pomiędzy wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym zasadą wolności właściciela działki do jej zagospodarowania, a zasadą zachowania ładu przestrzennego zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr80, poz.717 ze zm. ), zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w badanym przypadku organ I instancji uznał, iż określone tym przepisem wymogi nie zostały w całości spełnione.

Bezspornym jest, iż dla obszaru objętego rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takich okolicznościach podstawową zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy).

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego, na który inwestycja będzie oddziaływać). Dokonując wykładni tego przepisu należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1. W świetle wskazanych regulacji ocenie podlega zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym.

Sąd stwierdza, iż w rozpatrywanej sprawie, organy administracji w sposób prawidłowy wyznaczyły wokół działki [...] obszar analizowany, na którym winna być dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy. Stosownie do treści § 3 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przy czym odległość ta nie może być mniejsza niż 50 m.

Zwrócić uwagę należy na niemal kompletne uregulowanie w przepisach wykonawczych kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Na tle powołanych przepisów widocznym jest, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W niniejszej sprawie, wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki nr [...], której front znajduje się od strony drogi wewnętrznej nr [...] i którą stanowią działki [...].

Jak wynika z odpisu mapy stanowiącej załącznik do analizy, jej autor analizie poddał obszar stanowiący okręg o średnicy co najmniej sześciokrotności szerokości frontu działki nr [...], obejmujący wszystkie działki dostępne z tej samej drogi wewnętrznej. Tym samym granice zakreślonego na kopii mapy obszaru analizowanego wyznaczono z zachowaniem parametrów określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Oczywistym jest, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach do których należy np. rozproszenie zabudowy, wyznaczony obszar analizowany może mieć znacznie większą powierzchnię. Taka sytuacja wymaga jednak od organu szczegółowego uzasadnienia. W niniejszej sprawie organy nie dostrzegły konieczności zwiększenia obszaru analizowanego i takie ich stanowisko sąd podziela.

W tak określonym obszarze stwierdzono występowanie zabudowy mieszkaniowej i mieszkalno-usługowej na działce skarżącego ( co do tej zabudowy toczy się postępowanie dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku). L. Ż. obecnie wnioskuje o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego o łącznej powierzchni [...] m2 , w tym pod usługi zamierza przeznaczyć [...] m2.

Nie budzi wątpliwości sądu okoliczność braku spełnienia przez zamierzenie inwestycyjne skarżącego przytoczonej powyżej przesłanki wynikającej z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowo przeprowadzona analiza wykazała – w granicach obszaru analizowanego – lokalizację jedynie zabudowy mieszkaniowej, w związku z czym organy prawidłowo orzekły, brak bowiem na analizowanym obszarze jakiekolwiek innej funkcji budynków. Samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku przez skarżącego nie może być traktowana jako zmiana funkcji budynku z mieszkalnej z usługami nieuciążliwymi na funkcję usługową.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że powołana wyżej zasada wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech oraz parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju – przy uwzględnieniu wymogów ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011r., sygn. akt: II OSK 952/10, LEX nr 992669), a pozytywne załatwienie wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy jest możliwe wyłącznie w przypadku zachowania zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011r., sygn. akt: II OSK 103/10, LEX nr 746393). Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Przyjąć należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008r., sygn. akt: VIII SA/Wa 446/08, LEX nr 528351 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2010r., sygn. akt: II SA/Po 426/10, LEX nr 754413). Tym samym, za prawidłowe należy uznać ustalenia Kolegium, że wprowadzenie na analizowanym terenie nowej odmiennej funkcji – innej niż dotychczasowa zabudowa mieszkaniowa - naruszać będzie istniejący ład architektoniczno – urbanistyczny.

Prawidłowo organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji zwrócił uwagę na zawartą w art.3 pkt 2a ustawy z dnia Prawo budowlane ( Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.) definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, której wynika, że budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku.

Analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania prowadzi do wniosku, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne, orzekł w sprawie.

Podnoszone przez skarżącego zarzuty, że organ I instancji objął analizą zbyt mały obszar, w ocenie sądu, nie są uzasadnione, co wyjaśnione zostało powyżej. Skarżący wskazuje budynki, w których funkcja mieszkaniowa nie jest dominującą, bądź pełnią one funkcje inne niż mieszkaniowa, ale są to budynki na działkach znajdujących się w znacznej odległości od obszaru analizowanego (położone na obszarze przedstawionym na innej mapie niż działka dla której miano ustalić warunki zabudowy).

Pozostałe zarzuty skargi również nie zasługują na uwzględnienie. Ustalenia konieczne dla wydania merytorycznej decyzji zostały dopełnione. Organ zgromadził i ocenił wszechstronnie zebrany materiał dowodowy, umożliwił stronie uczestnictwo w postępowaniu. Nie sposób zarzucić organom dowolności w świetle art. 80 K.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów), skoro organ poddał ocenie wszystkie dowody zgromadzone w sprawie, przy tym strona nie udowodniła istnienia okoliczności faktycznych, przeciwnych przyjętym ustaleniom. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji spełniają wymogi, co do formy i treści, wymienione w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanego na wstępie kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżoną decyzję organ prawa nie naruszył.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.