Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 278/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 4 pkt 9, art. 61 ust. 1 pkt 2, pkt 5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę "[...]" ("[...]") tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 11 września 2018 r. J. P. (dalej jako: "skarżący", "inwestor") wystąpił do Burmistrza Miasta (dalej jako: "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny wielorodzinny z przebudową, na działkach nr "[...]", obręb "[...]" w B. Podał, że w budynku zostaną wydzielone 3 lokale mieszkalne, obsługa komunikacyjna istniejąca z drogi – działka nr "[...]".

Pismem z 7 listopada 2018 r. skarżący wniósł o uwzględnienie w decyzji obsługi komunikacyjnej z ulicy J. (działka nr "[...]") poprzez istniejące zjazdy oraz poprzez drogę wewnętrzną – działki nr "[...]".

Decyzją z "[...]" r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Obsługę komunikacyjną określono z drogi miejskiej – ulica J. (działka nr "[...]") poprzez drogę wewnętrzną o nr ew. działek "[...]". W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, odnosząc się do przedłożonej przez skarżącego decyzji z "[...]" r., zezwalającej na lokalizację na czas nieokreślony dwóch zjazdów indywidualnych z drogi publicznej – ul. J. na działki nr "[...]" oraz przedłożonej dokumentacji projektowej dotyczącej realizacji tych zjazdów, że decyzja Burmistrza Miasta na lokalizację zjazdów dotyczy ówczesnej gospodarczej funkcji przedmiotowego budynku. Stwierdził, że w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny wielorodzinny z przebudową, obsługę komunikacyjną wnioskowanego terenu należy realizować zgodnie z niniejszą decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący domagał się dopuszczenia obsługi komunikacyjnej bezpośrednio z drogi miejskiej poprzez istniejące zjazdy. Argumentował, że w czasie uzyskania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdów przedmiotowa nieruchomość funkcjonowała jako zabudowa mieszkaniowa. Dnia 17 stycznia 2017 r. nastąpiła zmiana sposobu użytkowania gruntów i budynków

z mieszkalnej na związaną z prowadzeniem działalności. Akcentował, że decyzja na lokalizację zjazdów wydana została na czas nieokreślony. Przedłożył dokumentację projektową uzgodnioną w dniu 03 sierpnia 2017 r. przez Wydział Techniczno-Inwestycyjny Urzędu Miasta; decyzję organu I instancji z "[...]" r., nr "[...]", zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w celu budowy dwóch zjazdów na działki nr "[...]" oraz dokumentację powykonawczą, datowaną na 06 grudnia 2018 r., podpisaną przez uprawnionego geodetę, na okoliczność realizacji zjazdów.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł również K. P., który zakwestionował sporządzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzucił, że decyzja wydana została dla rozpoczętej już inwestycji.

Decyzją z "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

(dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") uchyliło decyzję organu

I instancji i zobowiązało organ I instancji do wyjaśnienia czy wnioskowana inwestycja została już zrealizowana oraz wykazania spełnienia wymogu kontynuacji funkcji poprzez podanie na jakich działkach znajduje się zabudowa będąca odniesieniem dla planowanego zamierzenia. Nawiązując do odwołania skarżącego, Kolegium podniosło, że jeśli przepis szczególny nie sprzeciwia się określonej przez wnioskodawcę obsłudze komunikacyjnej, organ winien uczynić zadość żądaniu inwestora.

Decyzją z "[...]" r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia. Ustalił, że wniosek nie dotyczy postępowania legalizacyjnego. Stwierdził, że inwestycja spełnia warunki określone

w art. 61 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie; "u.p.z.p."). Nie spełnia zaś warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. dostępu do drogi publicznej, zgodnie z wnioskiem inwestora. Organ

I instancji powtórzył, że zezwolenie na lokalizację zjazdów dotyczyło ówczesnej funkcji składowej budynku (budynek magazynowy). W związku z tym nie zezwolono na obsługę projektowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej poprzez zjazdy indywidualne z ulicy J.

Na skutek wniesionego odwołania, w którym skarżący podnosił takie same argumenty jak uprzednio, decyzją z "[...]" r. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji. Wskazało, że zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca

1985 r. o drogach publicznych (dalej jako: "u.d.p.") zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia

w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Zauważono, że przepis ten nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przedmiotem uzgodnienia winna stać się kwestia, czy istnieje możliwość obsługi komunikacyjnej danej działki

z punktu widzenia obowiązujących przepisów.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z "[...]" r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy. Powtórzono, że nie jest spełniony warunek dostępu do drogi publicznej na zasadach określonych w treści wniosku. Wyjaśniono, że Burmistrz Miasta, będący zarządcą drogi gminnej, mając na względzie zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, wystąpił do Wydziału Inwestycyjnego o rozpatrzenie wniosku inwestora w zakresie obsługi komunikacyjnej bezpośrednio z ulicy J. – działka nr "[...]" (obecnie po podziale działka nr "[...]"). Wydział Inwestycyjny zajął stanowisko, wskazując, że ul. J. jest drogą klasy D (dojazdową), jednak nie spełnia podstawowych parametrów dla tej klasy drogi w zakresie szerokości ulicy, szerokości pasa ruchu. Ponowna zmiana zagospodarowania działek nr "[...]" poprzez zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek wielorodzinny w istotny sposób wpłynie na pogorszenie poziomu bezpieczeństwa w pasie drogowym ul. J., szczególnie niechronionych uczestników ruchu. Spowodowane to będzie znacznym zwiększeniem ilości pojazdów z uwagi na mieszkalny charakter nowej zabudowy. Obecna szerokość jezdni nie jest wystarczająca na wzrost natężenia ruchu, który niewątpliwie nastąpi. Brak jest możliwości polepszenia bezpieczeństwa pieszych, np. poprzez budowę chodnika i poszerzenie jezdni w celu poprawy wymijania się pojazdów. Brak jest możliwości powiększenia pasa drogowego z powodu istniejącej zabudowy. Dlatego zarządca drogi nie może wyrazić zgody na zwiększenie natężenia ruchu na ul. J., do czego proponowana zmiana sposobu zagospodarowania niewątpliwie się przyczyni.

Decyzją z "[...]" r., wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że zmiana sposobu zagospodarowania, dla której organ ustala nowe warunki, to jedynie zmiana sposobu użytkowania istniejącego już budynku. Zatem wniosek dotyczy już istniejącej legalnie inwestycji, dla której wcześniej ustalono i przesądzono o spełnieniu warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2-5- u.p.z.p. Działki stanowiące teren inwestycji posiadają dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą działkę nr "[...]", czego nie kwestionuje organ I instancji. Natomiast dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną, co w niniejszej sprawie ma miejsce i w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. Tym samym, odmowę ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., należy uznać za nieuzasadnioną. Inną kwestią jest natomiast to, że zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, w tym - stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. - z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Działki nr "[...]" stanowiące teren inwestycji przylegają do pasa drogowego stanowiącego działkę nr "[...]", w związku z czym projekt decyzji należało uzgodnić z zarządcą drogi. Jednak z uwagi na to, że zarówno organem uzgadniającym, jak i wydającym decyzję jest ten sam organ, postanowienie uzgadniające nie jest wydawane, a ustaleń w tym zakresie dokonuje sam organ, z pomocą jednostki organizacyjnej. Uzgodnienie ma na celu ustalenie, czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. czy jest spełniona przesłanka wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W rozpatrywanej sprawie inwestor domaga się, by w decyzji wskazać, że wjazd na teren inwestycji odbywać ma się dwoma zjazdami indywidualnymi bezpośrednimi z drogi publicznej (dz. nr "[...]"). Organ zaś - jako zarządca drogi - stoi na stanowisku, że brak jest takiej możliwości z uwagi na warunki techniczne tej drogi oraz przewidywane pogorszenie bezpieczeństwa ruchu. W niniejszej sprawie zakres kompetencji zarządcy drogi został wyznaczony w art. 35 ust. 3 u.d.p. Odnosząc się do stanowiska zarządcy drogi, Kolegium wskazało, że względy techniczne, stan techniczny drogi nie może stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji, a tym samym odmowy ustalenia warunków zabudowy. Należy mieć na uwadze, że przedmiotem uzgodnienia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie są te same zagadnienia, co przy udzielaniu zgody na lokalizację zjazdu, są to bowiem dwa różne postępowania. Zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym w wyniku realizacji inwestycji może stanowić podstawę do odmowy uzgodnienia decyzji, a co za tym idzie ustalenia warunków zabudowy, jednak okoliczność ta musi zostać wykazana

i uzasadniona. W zaskarżonej decyzji organ powołując się na kwestie bezpieczeństwa w żaden sposób nie wykazał, że w wyniku zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nastąpi pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w szczególności, że nastąpi wzrost natężenia ruchu, a tym bardziej, że wzrost ten nastąpi w takim stopniu, że spowoduje to zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu. Nie można pominąć faktu, że przedmiotowy budynek jest aktualnie użytkowany, co generuje jakiś ruch pojazdów i pieszych, zaś po zmianie sposobu jego użytkowania ruch związany z dotychczasowym sposobem użytkowania zaniknie i zostanie zastąpiony ruchem pojazdów i pieszych do budynku mieszkalnego, przy czym będzie to wprawdzie budynek mieszkalny wielorodzinny, jednak mają tam powstać jedynie trzy lokale mieszkalne. Wydaje się zatem, że nie spowoduje to znaczącego zwiększenia natężenia ruchu w stosunku do obecnego,

a przynajmniej okoliczność ta nie została w zaskarżonej decyzji wykazana. Reasumując Kolegium uznało, że organ I instancji błędnie stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż niewątpliwie działki nr "[...]" posiadają dostęp przez drogę wewnętrzną. Kwestią wymagającą dalszego rozważenia jest spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi, w tym przypadku art. 35 ust. 3 u.d.p. Podkreślono, że odmowa ustalenia warunków z tego powodu możliwa jest jedynie w razie wykazania, że realizacja inwestycji spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, czego w zaskarżonej decyzji organ nie uczynił.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z "[...]" r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy z taką samą argumentacją jak uprzednio. Dodatkowo wskazał, że Wydział Inwestycyjny podtrzymał dotychczasowe stanowisko i poinformował, że w chwili obecnej nie jest możliwe wykazanie, że

w wyniku ww. inwestycji nastąpi wzrost natężenia ruchu, z uwagi na trwającą przebudowę przedmiotowego odcinka drogi. Organ I instancji potwierdził, że wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej – ul. J. poprzez drogę wewnętrzną o nr działek "[...]". Nie ma natomiast możliwości realizacji obsługi komunikacyjnej dla wnioskowanej inwestycji na zasadach określonych przez inwestora bezpośrednio z ul. J.

Decyzją z "[...]" r. Kolegium po raz czwarty uchyliło decyzję organu

I instancji. Zarzuciło, że organ współdziałający nie dokonał uzgodnienia w oparciu

o art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i nie odniósł się zupełnie do przepisów normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Odmowę ustalenia warunków zabudowy oparto na przepisie niemogącym stanowić takiej podstawy.

Skarżący wywiódł sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Olsztynie, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Wyrokiem z 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 478/20, tutejszy Sąd uchylił decyzję Kolegium z 28 maja 2020 r. Sąd zgodził się z Kolegium, że organ

I instancji nie dokonał uzgodnienia w świetle przesłanek z art. 35 ust. 3 u.d.p. Uznał, że naruszenie to nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Wskazał, że w myśl art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W konsekwencji postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. podlega również zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Postępowanie zażaleniowe otwiera drogę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia uzgodnienia. Skoro w niniejszej sprawie takie odrębne postanowienie, podlegające weryfikacji merytorycznej w administracyjnym toku instancji oraz ocenie sądu administracyjnego, nie zostało wydane, to obowiązkiem Kolegium było zweryfikowanie prawidłowości uzgodnienia zawartego w decyzji. Sąd wyjaśnił, że

w przypadku dokonania w postępowaniu odwoławczym oceny wskazującej, że decyzja organu I instancji narusza prawo materialne, a nie zachodzą inne przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., obowiązkiem organu drugiej instancji jest rozważenie, czy decyzję taką można uchylić i orzec reformatoryjnie.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z "[...]" r.,

nr "[...]", Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z "[...]" r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor rozpoczął już realizację przedmiotowej inwestycji i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z 14 maja 2020 r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. PINB wezwał inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia i zawiesił postępowanie naprawcze do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Burmistrza Miasta. W związku z tym Kolegium uznało prowadzenie niniejszego postępowania za dopuszczalne. Wyjaśniono, wskazując na stanowisko judykatury, że co do zasady postępowanie o ustalenie warunków zabudowy może być prowadzone jedynie w odniesieniu do przedsięwzięcia planowanego, a nie inwestycji już zrealizowanej, czy będącej w toku. Wydanie decyzji w stosunku do tych ostatnich inwestycji dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Przechodząc do istoty sprawy, Kolegium zauważyło, że w niniejszej sprawie przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest brak możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej w sposób,

o jaki wnioskuje inwestor, tj. bezpośrednimi zjazdami z ul. J. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej pośrednio - drogą wewnętrzną stanowiącą działki nr "[...]", jednak inwestor wnioskuje, by dla przedmiotowej inwestycji ustalić, że jej obsługa komunikacyjna odbywać się będzie bezpośrednio z ul. J. - stanowiącej publiczną drogę gminną. Z tego względu, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy podlega uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. W odniesieniu do przedmiotowej inwestycji organem tym jest Burmistrz Miasta, a zatem ten sam organ, który jest właściwy do ustalenia warunków zabudowy. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie główne nie przekazuje projektu decyzji niejako samemu sobie do uzgodnienia i nie jest wydawane odrębne postanowienie uzgadniające, lecz ustaleń w tym zakresie dokonuje organ sam, z pomocą właściwej jednostki organizacyjnej. Uwzględniono, że uzgodnienie dokonywane przez zarządcę drogi, stosownie do art. 35 ust. 3 u.d.p., powinno koncentrować się na możliwości włączenia do drogi ruchu związanego

z projektowaną inwestycją, czyli przede wszystkim na zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi. Kolegium przytoczyło argumenty zarządcy drogi i zgodziło się z organem, że proponowana zmiana zagospodarowania terenu na działkach nr "[...]", poprzez zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny wielorodzinny, w istotny sposób wpłynie na pogorszenie poziomu bezpieczeństwa w pasie drogowym ul. J., zwłaszcza w odniesieniu do pieszych uczestników ruchu (brak chodników). Z tego względu zarządca drogi nie może wyrazić zgody na zwiększenie natężenia ruchu na przedmiotowej ulicy poprzez realizację przedmiotowej inwestycji. Kolegium podkreśliło, że wprawdzie parametry techniczne drogi publicznej co do zasady nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, jednak oceniając możliwość realizacji danej inwestycji i jej wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym nie sposób te parametry pominąć. Wpływają one bowiem bezpośrednio na ocenę tego bezpieczeństwa, jak w niniejszej sprawie. Zupełnie inaczej należałoby bowiem ocenić wpływ inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego w przypadku, gdyby budynek, którego postępowanie dotyczy znajdował się przy pełnowymiarowej drodze z chodnikiem bądź przynajmniej szerokim poboczem dla ruchu pieszego, a inaczej należy ocenić je w przypadku, gdy droga nie spełnia wymogów co do szerokości w liniach rozgraniczających i szerokości pasa ruchu, a jej poszerzenie w celu poprawy wymijania się pojazdów oraz budowa chodników jest niemożliwa z uwagi na warunki terenowe (zabudowa w bliskim sąsiedztwie tej drogi). Kolegium zaznaczyło, że teren inwestycji posiada inny dostęp do drogi publicznej - drogą wewnętrzną stanowiącą działki nr "[...]". Odmowa wyrażenia zgody na włączenie terenu inwestycji bezpośrednio do drogi publicznej - ul. J. nie wyłącza zatem możliwości realizacji przez inwestora planowanej inwestycji - zmiany sposobu użytkowania budynku na mieszkalny wielorodzinny. Pozostaje ona możliwa, lecz wymaga zmiany sposobu komunikacji tego terenu z drogą publiczną, na co inwestor nie wyraża zgody. Zaznaczono, że taki właśnie sposób komunikacji działek nr "[...]" z drogą publiczną, tj. poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą własność gminy B. (działki nr "[...]"), został ustalony w decyzji podziałowej z dnia "[...]" r., co nie ma bezpośrednio znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, nie powinno jednak zostać pominięte przy jej rozpatrywaniu.

Reasumując powyższe rozważania, Kolegium wskazało, że mimo braku zacytowania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji treści art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ani nawet niewskazania na ten przepis jako podstawę uzgodnienia w odniesieniu do terenu przyległego do drogi publicznej, to jednak z całokształtu akt sprawy wynika, że to właśnie ten przepis stanowił podstawę orzekania w tym zakresie. W związku z tym należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo uzasadniono odmowę uzgodnienia planowanej inwestycji

w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego ul. J. Brak pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji wyłącza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ustalenie tych warunków dopuszczalne jest bowiem jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Z powyższych względów zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy w całości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej: "u.p.z.p.") poprzez bezpodstawne uznanie, iż teren na którym ma zostać zrealizowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, podczas gdy wskazany teren ma dostęp do drogi publicznej, w związku z czym organ powinien wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji skarżącego,

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez odmowę wydania warunków zabudowy dla inwestycji, mimo iż zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w przytoczonym przepisie, a co za tym idzie, organ I instancji zobowiązany był wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji skarżącego,

- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nierzetelne rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności poprzez:

a) uznanie, iż wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku spowoduje zwiększenie natężenia ruchu na ul. J., co doprowadzi do pogorszenia poziomu bezpieczeństwa w pasie drogowym wskazanej ulicy, mimo iż organ w żaden sposób nie udowodnił ani zwiększenia natężenia ruchu w związku

z realizacją inwestycji, ani tym bardziej pogorszenia poziomu bezpieczeństwa

w pasie drogowym wskazanej ulicy,

b) nieustosunkowanie się w żaden sposób do twierdzeń skarżącego zawartych w piśmie z dnia 30 marca 2020 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący akcentował, że teren inwestycji ma aktualnie dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej i brak jest racjonalnego uzasadnienia dla odmowy skomunikowania inwestycji również za pośrednictwem dwóch zjazdów z ulicy J. Gołosłowne obawy organu

o pogorszeniu bezpieczeństwa na ul. J., nie mogą spowodować, iż planowana inwestycja nie będzie zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), a w szczególności z art. 35 ust. 3 u.d.p. Nie budzi wątpliwości, iż zarządca drogi przy dokonywaniu uzgodnienia połączenia komunikacyjnego planowanej inwestycji powinien w pierwszej kolejności mieć na uwadze względy bezpieczeństwa. Okoliczność, iż zmiana zagospodarowania określonej działki wpłynie istotnie na pogorszenie bezpieczeństwa na określonej drodze winna być przy tym udowodniona, tak samo jak każda inna okoliczność mająca wpływ na rozstrzygnięcie. Tymczasem, organy obu instancji opierają swoje stanowisko wyłącznie na własnym subiektywnym przekonaniu o negatywnym wpływie inwestycji na bezpieczeństwo na drodze, nie popierając go jakimikolwiek obiektywnie weryfikowalnymi dowodami. Z tego względu nie można uznać, iż organ wykazał, że przedmiotowa inwestycja pogorszy bezpieczeństwo na ul. J., a co za tym idzie brak było podstaw do odmowy ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy ze względu na brak zgodności

z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Skarżący podniósł, że w piśmie z dnia 23 marca 2020 r. organ I instancji wskazał, iż zjazdy na ul. J. mają zostać przebudowane na podstawie pozwolenia na budowę nr "[...]" z dnia "[...]" r. Projekt przebudowy odcinka ul. J. przewiduje nie tylko nowe zjazdy z działek o nr. ew. "[...]", ale również zjazdy z działek o nr. ew. "[...]", znajdujących się po tej samej stronie ul. J. co działki objęte wnioskiem o wydanie przedmiotowych warunków zabudowy. Skarżący podkreślił, że działka o nr. ew. "[...]", podobnie jak działki skarżącego posiada już dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej usytuowanej na działkach o nr ew. "[...]". Dodatkowo, budynek postawiony na działce o nr ew. "[...]"przylega bezpośrednio do pasa drogowego ul. J. Po stronie działki skarżącego są także zlokalizowane dwa zjazdy na ul. J. z działek o nr ew. "[...]". Działka o nr ew. "[...]" ma już zatem dostęp do drogi publicznej

w sposób analogiczny do działek skarżącego. Dodatkowo wzniesiony na niej budynek graniczy bezpośrednio z ul. J., podczas gdy budynki zlokalizowane na działkach skarżącego są zlokalizowane w odległości ok. 4 metrów od ul. J. Mimo tego, organ uznał iż zasadne jest zlokalizowanie dodatkowego zjazdu z działki nr. ew. "[...]" na ul. J., odmawiając jednocześnie skarżącemu lokalizacji analogicznego zjazdu na wskazaną ulicę. W ocenie skarżącego, opisane działanie organu jest niezrozumiałe, a ponadto podważa wiarygodność stanowiska organu co do rzekomego pogorszenia bezpieczeństwa na ul. J. w przypadku realizacji inwestycji skarżącego. Co istotne, organy obu instancji w żaden sposób nie odniosły się do powyższych okoliczności, opisanych szczegółowo przez skarżącego w piśmie z dnia 30 marca 2020 r., do którego została załączona mapa pokazująca lokalizację poszczególnych zjazdów. Wskazana mapa została także załączona do skargi.

W piśmie procesowym z 10 marca 2021 r. skarżący wniósł, w uzupełnieniu skargi, o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z decyzji z 2016 r. zezwalającej na lokalizację zjazdów, z decyzji z 2017 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na ten cel, na okoliczność udzielenia skarżącemu zezwolenia na lokalizację na czas nieokreślony dwóch zjazdów indywidualnych z działek nr "[...]" na ul. J. i uznania przez organ I instancji, że dopuszczalna jest lokalizacja zjazdu

z działek skarżącego na tę ulicę. Skarżący stwierdził, że w treści ww. zezwolenia na lokalizację zjazdu próżno szukać jakiegokolwiek doprecyzowania, iż projektowany zjazd jest przeznaczony wyłącznie do obsługi ruchu wynikającego z gospodarczego sposobu wykorzystania budynków. Z tego względu należy uznać, że przedmiotowy zjazd umożliwia również obsługę komunikacyjną budynków o przeznaczeniu mieszkalnym. Tym bardziej, że w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynku, w żaden istotny sposób nie ulegnie zmianie poziom natężenia ruchu. Wybudowany zjazd również z technicznego punku widzenia zapewni więc bezpieczną komunikację z ulicą J. Przy wydawaniu ww. decyzji, organ I instancji nie miał jakichkolwiek wątpliwości w zakresie warunków technicznych ulicy J. oraz ewentualnego pogorszenia się bezpieczeństwa na wskazanej drodze. Jest zatem zupełnie niezrozumiałe, iż niewiele ponad rok później, w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy, organ stanął na stanowisku, że obsługa komunikacyjna przez ul. J. jest wykluczona z uwagi na obniżenie poziomu bezpieczeństwa na wskazanej drodze. W ocenie skarżącego, treść ww. decyzji potwierdza, iż obawy organów obu instancji o pogorszenie bezpieczeństwa na ul. J. w związku ze zmianą użytkowania budynku skarżącego są całkowicie bezpodstawne, a co za tym idzie, skarżący winien otrzymać wnioskowaną decyzję o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania K. P., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w omawianym przypadku nie ma znaczenia to, że teren inwestycji posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej, bowiem zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Uzgodnienie dokonywane przez zarządcę drogi, stosownie do tego przepisu, powinno koncentrować się na możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją, czyli przede wszystkim na zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będącej główną przesłanką tego uzgodnienia. Dlatego wniósł jak na wstępie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.) Zgodnie z ust. 2 wymienionego artykułu , w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do ust. 3, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie ustalono, że nie wszystkie strony postępowania posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w zdalnej rozprawie. Dlatego zarządzeniem z 3 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału II skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia spraw.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a.").

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny wielorodzinny z przebudową, na działkach nr "[...]", obręb "[...]" w B. Zmiana sposobu użytkowania miałaby polegać na wydzieleniu 3 lokali mieszkalnych w części zabudowy szeregowej, wykorzystywanej dotychczas gospodarczo, jako skład, magazyn. W sprawie nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja sąsiaduje z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i spełniony byłby warunek kontynuacji funkcji. Inwestor wyjaśnił też, że nie ulegną zmianie zewnętrzne parametry budynku (k. 97 akt administracyjnych). Bezsporne jest również, że teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi publicznej i dotychczas miał dostęp do tej drogi poprzez wskazaną drogę wewnętrzną oraz bezpośrednio z ul. J. Zauważyć można, że w aktach sprawy znajduje się pozwolenie na budowę z "[...]" 2013 r. (k. 85-88 akt administracyjnych) zezwalające skarżącemu na przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalano – usługowo – handlowo - garażowego z przeznaczeniem na lokal mieszkalny. Skarżący uzyskał wówczas pozwolenie na adaptację przylegającej do budynku magazynowo-mieszkalnego wiaty na budynek gospodarczy (objęta wnioskiem część gospodarcza). W ten sposób powstała zabudowa szeregowa z wyodrębnionymi częściami na cele mieszkaniowe i gospodarcze. Wymienione pozwolenie obejmowało zjazd z przedmiotowej części gospodarczej na ul. J. Załączone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego zdjęcia (k. 38 i 39 akt administracyjnych) potwierdzają, że w części gospodarczej objętej wnioskiem zabudowy znajdowała się wysoka brama garażowa z wyjazdem bezpośrednio na ul. J. Skarżący udokumentował też, że w 2016 r. uzyskał zezwolenie na lokalizację na czas nieokreślony dwóch zjazdów indywidualnych z ul. J. na dz. nr "[...]". Akcentował, że zjazdy zostały zrealizowane, czego organy orzekające w ogóle nie negują. W związku z powyższym nie ma podstaw do kwestionowania istnienia bezpośredniego dostępu do terenu inwestycji z ul. J. Jeżeli skarżący zrealizował zjazdy indywidualne przed wygaśnięciem zezwolenia na ich lokalizację, może je użytkować i w takiej sytuacji nie powinno budzić wątpliwości, że teren inwestycji ma już dostęp do drogi publicznej, jaki wskazuje inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania dotychczasowego magazynu.

W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, istota sporu nie dotyczy tego, czy teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), ale zgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Należy przez to rozumieć, że decyzja o warunkach zabudowy musi uwzględniać inne przepisy powszechnie obowiązujące, a więc inne ustawy, rozporządzenia i akty prawa miejscowego mogące mieć zastosowanie w sprawie. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. sformułowanie "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także - jak wskazuje się w piśmiennictwie (por. Planowanie

i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 523-524) - brak relacji wykluczania się, niedostateczną spójność z normami prawa (tak też: NSA w wyroku z 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1401/20, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Takimi odrębnymi przepisami są niewątpliwie przepisy ustawy o drogach publicznych

i przepisy wykonawcze do tej ustawy, które nakładają na zarządcę drogi obowiązki

i wymagania związane z ochroną drogi.

Na podstawie art. 54 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję

o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Jeżeli teren inwestycji nie przylega do pasa drogowego nie ma obowiązku uzgadniania decyzji z zarządcą drogi. Wówczas organ ustalający warunki zabudowy samodzielnie ocenia spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., czyli samą tylko możliwość skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1815/18, publ. w CBOSA). Natomiast jeżeli teren inwestycji przylega do pasa drogowego, to zachodzi dodatkowo potrzeba oceny wpływu danej inwestycji na użytkowanie drogi

i bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zarządca drogi dokonuje uzgodnienia decyzji

o warunkach zabudowy w ramach swojej właściwości rzeczowej, w związku

z ciążącym na nim obowiązkiem utrzymania i ochrony drogi. Zgodnie z art. 20 ustawy o drogach publicznych do obowiązków zarządcy drogi należy m.in. utrzymanie

i ochrona dróg (pkt 2); realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu (pkt 5); wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych (pkt 8); wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia (pkt 14); dokonywanie okresowych pomiarów ruchu drogowego (pkt 15). W świetle treści art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

Stosownie do art. 35 ust. 3 u.d.p. zarządca drogi uzgadnia m.in. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W judykaturze utrwalone jest już stanowisko, że bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (por. wyroki NSA: z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2985/20, z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1740/18, publ. w CBOSA).

W wyroku z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3330/17 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że niezbędnym elementem rozstrzygnięcia sprawy

w przedmiocie uzgodnienia jest dokonanie przez zarządcę drogi ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego.

W wyroku z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1740/18, NSA wyjaśnił ponadto, że omawiane uzgodnienie ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności organu. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych i udokumentowanych kryteriach. W wyroku z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2713/18 (publ. w CBOSA) NSA trafnie akcentował też, że w odniesieniu do decyzji uznaniowych wskazówkę interpretacyjną stanowi art. 7 k.p.a., w myśl którego organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego

i słuszności interesu indywidualnego, zaś każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Wybór rozstrzygnięcia powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. Każdorazowo zarządca drogi powinien wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym inwestora.

Dodać należy, że w sytuacji, jaka występuje w kontrolowanej sprawie, gdy zarówno do wydania głównej decyzji, jak i uzgodnienia jest właściwy ten sam organ, albo gdy do uzgodnienia jest właściwa jednostka służbowo podporządkowana organowi prowadzącemu postępowanie główne, uzgodnienie nie przybiera formy odrębnie zaskarżalnego postanowienia. Kwestie, które winien ocenić zarządca drogi ocenia samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji. Wyraz swojemu stanowisku w tym zakresie organ daje

w decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, zaś prawidłowość tego stanowiska kontrolowana jest w ramach środków zaskarżenia przysługujących od tej decyzji (tak. NSA w wyroku z 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1401/20). Do takiego właśnie działania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zostało zobowiązane w niniejszej sprawie wyrokiem tutejszego Sądu z 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 478/20. Wyrok ten nie przesądzał w ogóle kwestii materialnoprawnych,

a jedynie wskazywał na obowiązek zweryfikowania przez organ II instancji zasadności stanowiska zarządcy drogi co do zgodności zamierzenia inwestora z przepisami odrębnymi, znajdującymi zastosowanie w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Mając powyższe na uwadze, rozstrzygnięcia Sądu wymaga, czy z uwagi na charakter planowanej inwestycji, ze względu na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkaniowe, wskazany przez skarżącego sposób skomunikowania wymienionych działek zagrozi bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego na ul. J., jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji. Organy orzekające stanęły bowiem na stanowisku, że wskazany przez inwestora sposób komunikacji przez zjazdy na ul. J., na lokalizację których skarżący uzyskał uprzednio wymagane zezwolenie na czas nieokreślony, nie może być realizowany dla wnioskowanego zamierzenia, gdyż zmiana zagospodarowania, czyli wydzielenie trzech lokali mieszkalnych w dotychczasowym budynku gospodarczym (magazynie), spowoduje wzrost natężenia ruchu drogowego i pogorszy się przez to bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a z uwagi na parametry tej drogi, zagrożony będzie szczególnie ruch pieszych.

W ocenie Sądu powoływane przez organy orzekające argumenty nie mają uzasadnionych podstaw prawnych ani faktycznych.

Sąd zgadza się z organami, że przy ocenie możliwości włączenia się do ruchu drogowego z danej nieruchomości, należy uwzględniać warunki techniczne drogi, jej parametry. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), określa warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane, z uwagi właśnie na bezpieczeństwo użytkowania dróg, a więc także bezpieczeństwo ruchu drogowego (§ 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia). Rozporządzenie to normuje też wymagania dotyczące lokalizacji zjazdów. Stosownie do § 77 rozporządzenia projektowanie i wykonanie zjazdu powinno być dostosowane do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych.

W sprawie istotnym jest, że zarządca drogi, wydając skarżącemu zezwolenie na lokalizację dwóch zjazdów indywidualnych na teren inwestycji, potwierdził już wiążąco, że budowa i użytkowanie takich zjazdów spełnia wymagania określone

w § 77 i § 79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, a więc także wymagania dotyczące bezpieczeństwa ruchu na drodze i ruchu pieszych. Wnioskowana zmiana zagospodarowania nie wymaga zmiany dotychczasowej obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji. Organ nie wykazał też, aby zmieniła się w jakikolwiek sposób sytuacja faktyczna czy prawna drogi, która uzasadniałaby zmianę stanowiska co do lokalizacji zjazdów. Nie można uznać także za racjonalne stanowiska organów, że wydzielenie 3 lokali mieszkalnych spowoduje znaczący wzrost natężenia ruchu i zagrozi bezpieczeństwu w ruchu drogowym na ul. J. Zasadnie Kolegium dostrzegło w decyzji z "[...]" r., że przecież istniejący magazyn także mógł generować ruch drogowy i to pojazdów o większych gabarytach, a mimo to zarządca udzielił zgody dodatkowo na lokalizację dwóch zjazdów indywidualnych na objęte wnioskiem działki, na czas nieokreślony. Zarządca drogi jest niekonsekwentny w swoich działaniach. Nie wiadomo na czym opiera przekonanie, że zezwolenie na lokalizację zjazdów mogło dotyczyć tylko przeznaczenia gospodarczego budynku. Zupełnie abstrakcyjne jest również twierdzenie, że na skutek użytkowania 3 lokali mieszkalnych natężenie ruchu wzrośnie, kiedy wykorzystywanie magazynu na cele gospodarcze mogło powodować ruch drogowy i to być może częstszy niż przy użytkowaniu mieszkalnym. Zarządca drogi, jak wnioskować należy z pism wyjaśniających, nie dokonywał okresowych pomiarów ruchu drogowego na ul. J. Nie ma zatem wiedzy na ten temat. Zasadnie też skarżący podnosił, że pomimo istniejących parametrów ul. J. i braku chodnika, sąsiednie nieruchomości posiadają zjazdy na ul. J. Skarżący wykazał, że realizowana przebudowa ul. J. obejmuje budowę kolejnych zjazdów na tę drogę z przyległych nieruchomości. Okoliczność ta podważa twierdzenie zarządcy drogi, że wzrost natężenia ruchu związany z obsługą 3 lokali mieszkalnych na ul. Jzagrozi bezpieczeństwu użytkowników ruchu drogowego. Stanowisko organów orzekających jest sprzeczne z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i pomija słuszny interes skarżącego. Decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania zaważy na bezpieczeństwie ruchu drogowego na ul. J.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Rozstrzygając sprawę ponownie, organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżacego uiszczonego wpisu od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika i opłatę za udzielenie pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).