Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2150/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 23, 18
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138  par. 2, 15, 139,  art. 7, 8, 77  par. 1, 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Mirosław Gdesz Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2010 r. sprawy ze skargi D. K. i S. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. i S. małżonków K., chylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w L., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...], stanowiącej współwłasność D. i S. małżonków K., przeznaczonej na pas drogowy [...] oraz ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w łącznej kwocie [...] zł na rzecz D. i S. małżonków K., a także o zobowiązaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja podlegać będzie wykonaniu, oraz o obowiązku wydania części nieruchomości w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia niniejszej decyzji właścicielom nieruchomości.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. o ustaleniu lokalizacji [...], zmienioną decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. przeznaczona została pod budowę [...] biegnącej przez teren województwa [...] dla odcinka od węzła [...] do węzła [...], wraz z tymi węzłami. Ofertą z dnia [...] stycznia 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do D. i S. małżonków K. z propozycją nabycia przedmiotowej nieruchomości. Wnioskiem z dnia [...] września 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na skutek bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży, wyznaczonego przez Wojewodę [...] pismem z dnia [...] września 2008 r. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność D. K. i S. K., przeznaczonej pod budowę [...] oraz ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem D. i S. K. złożyli odwołanie żądając uchylenia decyzji i podnosząc rażące zaniżenie ustalonej kwoty odszkodowania.

Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte prawidłowo po przedstawieniu stronom oferty i wyznaczeniu terminu na zawarcie umowy sprzedaży gruntu. Dla potrzeb ustalenia odszkodowania w dniu [...] sierpnia 2007 r. został sporządzony operat szacunkowy określający wartość prawa własności działki nr [...] na kwotę [...] zł. Organ odwoławczy przywołał treść art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 134 ust 1-4, art. 135 ust 1-4 i 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przywołał treść § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Minister wyjaśnił, że we wskazanym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym dla przedmiotowej nieruchomości wartość gruntu oszacowano w podejściu kosztowym metodą kosztów odtworzenia, jako suma wartości działki gruntu i wartości odtworzeniowej jej części składowych, w tym budowlanych i roślinnych. Wartość rynkowa gruntu została określona w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, w której przyjęto do porównania ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży niezabudowanych gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne w latach 2007-2008 r. Do określenia wartości naniesień budowlanych znajdujących się na działce zastosowano natomiast podejście kosztowe - metodę kosztów odtworzenia techniką wskaźnikową. Po dokonanej analizie operatu Minister uznał, że wartość prawa własności wywłaszczonej nieruchomości obejmującej grunt wraz z naniesieniami budowlanymi, obejmującymi [...]. Jednakże rzeczoznawca majątkowy w oszacowanej wartości nieruchomości uwzględnił dodatkowo wartość [...], z których właściciel czerpie dochód z tytułu umowy dzierżawy gruntu. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że uwzględnienie dochodów z [...] usytuowanych na wywłaszczanej nieruchomości oraz utraconych korzyści z tego tytułu wykracza poza regulację przepisów art. 128 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Podkreślił, że w wyroku z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 263/07 (Lex nr 355055) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek wywłaszczenia tej nieruchomości. Wobec powyższego Minister stanął na stanowisku, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania, obejmującego utracone prawo dzierżawy gruntu pod [...] została wydana z naruszeniem w/w przepisów, bowiem obowiązkiem organu wywłaszczeniowego było ustalenie odszkodowania w wysokości odpowiadającej rynkowej wartości wywłaszczanej nieruchomości. Oznacza to konieczność dokonania nowej wyceny nieruchomości z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Organ II instancji wyjaśnił, że jeżeli organ odwoławczy uzna, że operat nie odpowiada przepisom prawa, a co za tym idzie jest niewiarygodny, to nie może sam ustalić innej wartości nieruchomości, lecz musi przeprowadzić dowód z innego operatu szacunkowego. Ponieważ operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania, dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Ponadto Minister zauważył, że według art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251, ze zm.) zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia w odniesieniu do dróg krajowych. Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. wskazał natomiast, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty ustalonego odszkodowania jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...], kiedy w myśl ww. art. 3 ust. 1 pkt 1 obowiązek zapłaty odszkodowania ciąży na Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę [...].

Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D. i S. K. W obszernym uzasadnieniu skargi wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7 i 8 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli, prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa,

- art. 15 kpa poprzez nie przeprowadzenie powtórnego, merytorycznego postępowania w sprawie, w tym zupełne pominięcie argumentów zawartych w odwołaniu,

- art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez niewypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ustalenie wysokości odszkodowania jedynie w oparciu o opinię rzeczoznawcy oraz brak w uzasadnieniu decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

- art. 138 § 2 kpa poprzez zastosowanie tego przepisu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

- art. 139 kpa poprzez wydanie decyzji na niekorzyść odwołujących się, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja I instancji nie narusza prawa lub interesu społecznego w sposób rażący,

- art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w związku z art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez niewłaściwe ustalenie (zaniżenie) wartości rynkowej nieruchomości,

- art. 128 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwą ich interpretację i przyjęcie, że uwzględnienie w wartości nieruchomości dochodów z [...] wykracza poza regulację tych przepisów,

- art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego nie zastosowanie i uznanie wyższej rangi art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych,

- art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 21 i § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez nieuwzględnienie przy określaniu wartości nieruchomości aktualnego sposobu jej użytkowania jako działki budowlanej,

- art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieustalenie odszkodowania słusznego i doprowadzenie do straty materialnej osób wywłaszczanych oraz nierówną ochronę prawną własności.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 kpa, który określa, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Kontrolowane postępowanie odwoławcze dotyczy zatem decyzji kasacyjnej, zwracającej przedmiotową sprawę wywłaszczenia i ustalenia wysokości odszkodowania organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że jak wynika z akt sprawy wywłaszczenie nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.). Powyższa ustawa jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż reguluje ona zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg krajowych, w tym lokalizację, nabywanie nieruchomości, jak i organy właściwe do orzekania w tych sprawach. W sprawach w niej nieuregulowanych, zgodnie z art. 23 tej ustawy, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), dalej zwanej ustawą o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przewiduje wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, przy czym wszczęcie takiego postępowania może nastąpić dopiero po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy nabycia takiej nieruchomości z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, który to termin wyznacza wojewoda. Wymogi te zostały w sprawie zachowane. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego zostało poprzedzone złożeniem przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad małżonkom D. i S. K. oferty nabycia na rzecz Skarbu Państwa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Oferta ta nie została przez skarżących przyjęta. W tej sytuacji Wojewoda [...] wyznaczył dodatkowy termin do jej zawarcia, a po bezskutecznym jego upływie wszczął na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postępowanie wywłaszczeniowe (k 5-22, 29, 31, 47, 147-150, 158 akt adm. I inst.). Zakres wywłaszczenia został natomiast określony decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji [...] przez teren województwa [...]. Zgodnie zaś z treścią art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4 a tej ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis ten określa kryteria, według których następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Kryteriami tymi są: stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz wartość rynkowa nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Zatem jest to przepis szczególny (lex specjalis) w stosunku do regulacji zawartej w art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z treścią art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się jedynie w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" . Oznacza to, że w zakresie unormowanym w art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji nie mają zastosowania przepisy art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Główną kwestią sporną w niniejszej sprawie stała się wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2009 r. Jak wynika z akt sprawy wysokość i sposób dokonania wyceny wywłaszczanej nieruchomości była w trakcie całego postępowania konsekwentnie kwestionowana przez skarżących. Szczegółowe ich stanowisko w tym zakresie zawierało obszerne odwołanie od decyzji wywłaszczającej Wojewody [...]. Po zapoznaniu się z tym odwołaniem oraz ponownym rozpatrzeniu sprawy w świetle zebranych w sprawie materiałów dowodowych oraz przepisów prawa także organ II instancji stanął na stanowisku, że operat ten został przez rzeczoznawcę sporządzony wadliwie, ponieważ uwzględnienie dochodów z [...] na wywłaszczanej nieruchomości oraz utraconych korzyści z tego tytułu wykracza poza regulację przepisów art. 128 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego wadliwość ta jest istotna i dlatego stanowi ona podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i zwrócenia sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Powyższy przepis nie przewiduje jednak możliwości ustalania wartości nieruchomości wywłaszczonej w związku z uzyskiwanymi z niej dochodami ani analizy zysków aktualnych lub przyszłych. Zważyć należy, że zgodnie z przywołanymi przepisami odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody lub straty, jaką poniosą skarżący wskutek wywłaszczenia nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się bowiem do wartości nieruchomości, a nie do powstałych w związku z wywłaszczeniem strat, jakie poniosą ewentualnie dotychczasowi właściciele. Utrata dochodów z nieruchomości i spodziewanych zysków nie są objęte dyspozycją art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Tym samym ewentualna strata nie mogła być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją o wywłaszczeniu. W związku z powyższym należy przyjąć, że wartość wywłaszczonej nieruchomości ustalana na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu jest jedyną formą wyrównania strat w majątku wywłaszczonego. Ewentualna utrata dochodów i spodziewanych zysków nie mogły być zatem przedmiotem operatu szacunkowego, jak również decyzji organu I instancji. Tym samym zamiar właściciela co do długoletniego korzystania z nieruchomości w konkretny sposób i czerpania w ten sposób określonych zysków pozostaje poza przewidzianymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasadami ustalania odszkodowania przez organ administracji publicznej. Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nie prowadzi bowiem do wyrównania szkody faktycznie doznanej w indywidualnym majątku, lecz z założenia stanowi odpowiednik wartości rynkowej wywłaszczonego prawa do nieruchomości. Podkreślić należy, że fakt, iż wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania należy do rzeczoznawcy majątkowego nie oznacza, że rzeczoznawca działa tu w sposób dowolny. Wybór podejścia i metod szacowania nieruchomości rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić. Temu obowiązkowi w zakresie zastosowanej metody dotyczącej uwzględnienie dochodów z[...] z wywłaszczanej nieruchomości oraz utraconych korzyści z tego tytułu, rzeczoznawca w niniejszej sprawie nie sprostał. Prawidłowo zatem organ II instancji dostrzegając wady sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i zwrócił sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Oceniając legalność tejże decyzji Sąd nie stwierdził, aby naruszała ona prawo, w szczególności aby podjęta została - jak wywodzi to strona skarżąca - z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 15, 77 § 1, 107 § 3, 138 § 2, 138 § 1 pkt 2 i art. 139 kpa. Odnosząc się do tychże zarzutów skarżących należy zauważyć, że w kwestii uprawnień organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, oraz związanego z tymi uprawnieniami zakazu reformationis in peius (art. 139 kpa) wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 4 maja 1998 r. sygn. FPS 2/98 - ONSA z 1998 r. nr 3, poz. 79. Odwołując się do treści tej uchwały należy podnieść, że według art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w powołanym przepisie, a więc wtedy gdy - zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa. Taka też sytuacja zaistniała w badanej sprawie, albowiem wyjaśnienie wskazanych przez Ministra okoliczności nie mogło nastąpić w trybie dodatkowego uzupełniającego postępowania odwoławczego czyli poprzez zastosowanie art. 136 kpa, a koniecznym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Minister Infrastruktury stwierdził bowiem, że uchylenie decyzji organu I instancji o ustaleniu odszkodowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nastąpiło z powodu niezgodnego z prawem sposobu dokonania wyceny nieruchomości, który dyskwalifikuje sporządzony operat jako dowód w sprawie. Operat szacunkowy winien bowiem spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), a określenie wartości nieruchomości nie może być sprzeczne z wymogami przewidzianym w przepisach rozdziału 1 działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że zakwestionowany operat traci swą wartość i moc dowodową. Jeżeli operat nie odpowiada przepisom prawa, a co za tym idzie jest niewiarygodny, to aby ustalić wartość rynkową nieruchomości musi być na nowo przeprowadzony dowód z innego operatu szacunkowego. Treść operatu szacunkowego przesądza bowiem o treści decyzji administracyjnej kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku rozstrzygnięcie w przedmiocie wysokości odszkodowania mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (znajdującego zastosowanie w sprawach objętych przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. na mocy art. 23 tej ustawy) ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Ustalenie wysokości odszkodowania jest zasadniczym problemem w postępowaniach odszkodowawczych. Z tego względu operat szacunkowy stanowi najważniejszy dowód w tym postępowaniu. Z uwagi na jego wagę musi on zostać poddany wnikliwej ocenie przez organy administracyjne, przy zapewnieniu stronom możliwości pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu. Prawo to może zostać zrealizowane tylko i wyłącznie poprzez gwarancję dwukrotnej oceny tego dowodu. Potrzeba sporządzenia na nowo operatu szacunkowego uzasadniała zatem zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Wprawdzie w trybie art. 136 kpa może bowiem być uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Takie natomiast postępowanie może w zgodzie z przywołanymi wyżej przepisami przeprowadzić tylko organ I instancji.

Skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ ten nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Z tych samych powodów organ odwoławczy nie powinien również wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu prawa lub interesu społecznego przez decyzję organu I instancji oraz dokonywać innych ustaleń i ocen niezbędnych przy wydawaniu decyzji podlegających ograniczeniom wynikającym z art. 139 kpa. Dlatego też do decyzji kasacyjnych nie ma zastosowania art. 139 kpa, jak bowiem zauważa Jan Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r. sygn. akt II SA/Wr 854/96 OSP z 1998 r. nr 6 "decyzja pierwszej instancji nie jest ostateczna, nie ma przymiotu trwałości, nie można z niej nabyć praw w sposób trwały i w zasadzie nie może być wykonana. Uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet uprawniającej, nie może być zatem "niekorzyścią" dla strony, nie zamyka ono drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w sferze prawnej odwołującego się." Decyzja kasacyjna, zdaniem glosatora, nie może spowodować niekorzyści "materialnej" dla strony, a jedynie może spowodować przedłużenie postępowania administracyjnego (tak samo: wyrok NSA z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1270/06, Lex nr 325295, wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2000 r. sygn. akt III RN 161/99, publ. OSNPiUS z 2001 r. nr 3, poz. 60, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 675/07, niepubl.). Podzielając powyższe wywody należy podkreślić, że art. 138 § 2 zdanie drugie kpa pozostawia uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika, że organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, ani też że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna nie może więc zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu I instancji. W świetle powyższego należy zatem przyjąć, że do decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, nie ma zastosowania zakaz reformationis in peius, a zatem niezasadny jest w tym zakresie zarzut postawiony w skardze.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność także pozostałych zarzutów skargi. Organ II instancji prowadził postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, w szczególności zapewniając skarżącym aktywny w nim udział, dokładnie ustalił stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosował zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego. Także powody podjętych rozstrzygnięć szczegółowo i wyczerpująco, w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa, przedstawił w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przypomnieć należy, że przepisy Konstytucji RP są przede wszystkim źródłem gwarancji a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. Konstytucja w art. 21 przewiduje, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (ust. 1), oraz że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (ust. 2). W przedmiotowej sprawie wywłaszczenia dokonano właśnie na cel publiczny, a wysokość odszkodowania i ustalenie, czy było ono słuszne, jest przedmiotem aktualnego sporu. Z kolei art. 64 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do własności i innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1). Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3). Naruszenia zasady równości ochrony prawnej skarżący upatrują w sposobie ustalania wartości nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia. Jednakże warunki ustalania takiego odszkodowania określone są w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych, które korzystają z domniemania ich konstytucyjności. W tej sytuacji w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania za zasadny zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie przywołanych norm konstytucyjnych. Podkreślić należy, że organy administracji publicznej mając jednoznaczny przepis ustawowy nie miały podstaw do bezpośredniego stosowania przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nadto odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania, wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji, wskazać ubocznie należy, że w piśmiennictwie podnosi się, że słuszne odszkodowanie nie zawsze oznacza odszkodowanie pełne. To drugie odszkodowanie w sposób uzasadniony może być umniejszone. Zamieszczone w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wyrażenie "słuszne odszkodowanie" nie pełni funkcji wyłącznie gwarancyjnej i ochronnej w stosunku do własności prywatnej, lecz przeciwnie - daje ustawodawcy zwykłemu możliwość wywłaszczenia także za niepełnym odszkodowaniem. Podnieść przy tym należy, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swych orzeczeniach podkreślał, że prawa konstytucyjnie chronione - w tym prawo własności - nie mają charakteru absolutnego (wyroki TK: z dnia 28 maja 1991 r. sygn. akt K 1/91, publ. OTK 1991 r., poz. 4, z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98, publ. OTK ZU 1999, nr 4, poz. 78 oraz z dnia 3 lipca 2001 r. sygn. akt K 3/01, publ. OTK ZU 2001, nr 5, poz. 125). Dopuszczalne jest zatem ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP).

Na zakończenie raz jeszcze podkreślić należy, że po wydaniu zaskarżonej decyzji całe postępowanie wywłaszczeniowe rozpoczyna się na nowo. Oznacza to, że przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzony zostanie nowy operat szacunkowy, skarżący ponownie będą mogli podnosić wszelkie argumenty, ich zdaniem istotne dla prawidłowego ustalenia odszkodowania. Na podstawie zaś zebranego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji dokona ponownego ustalenia odszkodowania należnego za wywłaszczoną nieruchomość. Dokona przy tym oceny operatu szacunkowego, który zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, nie ma charakteru wiążącego i jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. Skarżącym natomiast ponownie będzie przysługiwało prawo skorzystania z drogi kontroli instancyjnej prawidłowości zapadłych decyzji administracyjnych.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.