Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1901/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ustr. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i w zw. z art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Rakoniewicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1019/18 w sprawie ze skargi [...] Sp. j. z siedzibą w J., [...]Sp. z o.o. z siedzibą w J. B. F. i G. F. na uchwałę Rady Miejskiej w Rakoniewicach z dnia 8 marca 2016 r. nr XV/91/2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1019/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi G. B. F. sp. j. z siedzibą w J. B. J. sp. z o.o. z siedzibą w J. B. F. i G. F.a na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w pkt I stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia 8 marca 2016 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości J. Gmina R.; w pkt II zasądził od Rady Miejskiej w R. (Gminy R.) na rzecz skarżących B. F. i G. F.a kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów; w pkt III odrzucił skargę G. B. F. sp. j. z siedzibą w J.; w pkt IV odrzucił skargę B. J. sp. z o.o. z siedzibą w J.; w pkt V zwrócił G. B. F. sp. j. z siedzibą w J. kwotę 300 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi; w pkt VI zwrócił B. J. sp. z o.o. z siedzibą w J. kwotę 300 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Rada Miejska w R. zaskarżając wyrok w części w zakresie pkt I i II wyroku.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie:

– naruszenie przepisu art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a.a. - poprzez niezasadne oddalenie wniosku organu o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych w punkcie 3 lit. a, b oraz d odpowiedzi na skargę mimo, że dowody te wskazują, iż przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości skarżących na cele mieszkaniowe nie naruszało ustaleń studium oraz uzasadnione było względami ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego przed negatywnym wpływem emisji odorów, a przeprowadzenie tych dowodów nie spowodowałoby przedłużenia postępowania, które to uchybienie spowodowało błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego;

II. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie:

1. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 5a p.p.s.a. (powinno być art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.) - wyrażające się w niezasadnym uznaniu, że skarżący B. F. i G. F. posiadają legitymację do żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego mimo, że osoby te nie prowadzą działalności gospodarczej, a tym samym przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należących do nich nieruchomości nie naruszyło ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w wyniku którego to uchybienia Sąd pierwszej instancji niesłuszenie zaniechał odrzucenia skargi B. F. i G. F. na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.;

2. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 1,2 i 3 Konstytucji RP - polegające na niezasadnym przyjęciu, że Rada Miejska w R. uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości J. naruszyła zasadę proporcjonalności w zakresie ingerencji w prawo własności i swobodę prowadzenia działalności gospodarczej skarżących, przekraczając tym samym zdaniem Sądu granicę władztwa planistycznego, pomimo że ograniczenie praw skarżących podyktowane zostało potrzebą ochrony środowiska i zdrowia mieszkańców, a więc wartościami przeważającymi nad interesem prywatnym, które to uchybienie doprowadziło do niesłusznego przyjęcia, iż spełnione zostały przesłanki z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały;

3. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - polegające na nieuzasadnionym uznaniu, że Rada Miejska w R. przeznaczając w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego część obszaru, dla którego w studium nie przypisano (zdaniem Sądu) żadnego sprecyzowanego przeznaczenia ani nie określono zakazu zabudowy, na cele rolne i wprowadzając na tym terenie zakaz zabudowy naruszyła ustalenia studium, podczas gdy brak w studium zakazu zabudowy czy określonego przeznaczenia terenu nie oznacza, że w miejscowym planie takiego zakazu czy doprecyzowania przeznaczenia nie można wprowadzić, które to uchybienie doprowadziło do niesłusznego przyjęcia, iż spełnione zostały przesłanki z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie punktu I i II zaskarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania (art. 176 § 1 pkt 3 p.p.a.a. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a.); ewentualnie o uchylenie punktu I i II zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi B. F. i G. F. oraz zasądzenie solidarnie od skarżących na rzecz Rady Miejskiej Rakoniewic zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu według norm prawem przepisanych (art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a.).

Ponadto wniesiono o rozpoznanie zasadności postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wydanego na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 roku o oddaleniu wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych w punkcie 3 lit. a, b oraz d odpowiedzi na skargę (art. 191 p.p.s.a.) w związku z zgłoszonym wyżej zarzutem w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (naruszenie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a.) oraz o zasądzenie solidarnie od skarżących na rzecz Rady Miejskiej Rakoniewic zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W rezultacie zniesiona została rozprawa wyznaczona na dzień 18 listopada 2020 r. Strony postępowania zostały poinformowane o powyższym pismem z dnia 20 października 2020 r.

Należy również podkreślić, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. (w podstawie kasacyjnej mylnie wskazano art. 58 ust. 1 pkt 5a p.p.s.a.), które polegało według organu na niezasadnym przyznaniu skarżącym B. F. i G. F. legitymacji do zaskarżenia przedmiotowego planu.

Wobec stanowiska Rady Miejskiej, która już w odpowiedzi na skargę kwestionowała naruszenie interesu prawnego wymienionych skarżących, Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że wykazali oni podstawę do wystąpienia ze skargą w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

W uzasadnieniu wyroku Sąd trafnie wskazał na oczywiste uprawnienie skarżących do zaskarżenia Uchwały w przedmiocie planu miejscowego obejmującego swoimi granicami nieruchomości stanowiące ich własność.

W szczególności Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że przeznaczenie w planie działek skarżących wykorzystywanych dotychczas gospodarczo wyłącznie na cele zabudowy mieszkaniowej, a tym bardziej na cele rolnicze z wyłączeniem zabudowy, stanowiło naruszenie ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Dodać należy, że już w trakcie procedury planistycznej skarżący złożyli uwagi do projektu planu, wnioskując o zachowanie dotychczasowego przeznaczenia ich nieruchomości, wykorzystywanych od 1995 r. na działalność gospodarczą. Wskazywali przede wszystkim na poniesione inwestycje oraz podjęte starania o zlokalizowanie na działce nr ... B., co do której uzyskali decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Kwestionowanie przez organ legitymacji skarżących w takim stanie sprawy jest całkowicie niezrozumiałe, zwłaszcza że Sąd Wojewódzki odrzucił skargę G.B. F. Sp. j. z siedzibą w J. i skargę B. J. Sp. z o.o. z siedzibą w J. a więc podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na nieruchomościach będących własnością B. F. i G. F.. Idąc tokiem rozumowania zaprezentowanym przez organ doszłoby do sytuacji, że sporny plan miejscowy w części obejmującej nieruchomości skarżących byłby niezaskarżalny.

Tymczasem według utrwalonego orzecznictwa ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny – w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. – musi uwzględniać regulacje, które służą ochronie praw cywilnych przysługujących właścicielom nieruchomości. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Wynika to z istoty planu miejscowego, określonej w art. 6 u.p.z.p. stanowiącym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1, ustalenia przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Trzeba też pamiętać, że w planowaniu przestrzennym obowiązuje nakaz uwzględnienia określonych wartości, w tym ochrony prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Należy więc zaznaczyć, że przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też regulacją art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 14 września 2012 r. II OSK 1541/12, 23 stycznia 2013 r. II OSK 2369/12, 5 maja 2014 r. II OSK 117/13, 23 sierpnia 2016 r. II OSK 1719/16, 26 października 2016 r. II OSK 137/15, 12 grudnia 2016 r. II OSK 743/15).

Wobec powyższego w niniejszej sprawie istotne znaczenie dla oceny legitymacji skarżących miało to, że zakwestionowane przez nich ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia nieruchomości stanowiących ich własność - są niezgodne z zamierzeniami inwestycyjnymi oraz planowanym przez nich sposobem wykorzystania tych gruntów. Natomiast bez znaczenia była podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność nieprowadzenia przez skarżących, jako osoby fizyczne, działalności gospodarczej na przedmiotowych działkach. W rezultacie dla stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżących wystarczające było ustalenie, że kwestionowana Uchwała wprowadzała ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości dla celów działalności gospodarczej, podczas gdy takie ograniczenia nie istniały przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przechodząc do rozpoznania dalszych zarzutów należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki oceniając merytorycznie zasadność skargi nie naruszył przepisów wymienionych w pkt I, II.2. podstaw kasacyjnych.

Zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że Rada naruszyła istotnie zasady sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) poprzez nadużycie władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), a konkretnie:

– bez racjonalnego uzasadnienia wprowadzono przeznaczenie rolne z wyłączeniem zabudowy terenów 6R i 7R, obejmujących nieruchomości skarżących;

– wprowadzono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej doprowadzając do poważnej kolizji z zastanym gospodarczym sposobem zagospodarowania i zainwestowania działek skarżących, co było nieproporcjonalne do założonego celu.

Mianowicie organ gminy zamierzając zasadniczo ograniczyć przedsięwzięcie w zakresie budowy B. na działce ..., przyjął w planie ustalenia blokujące nie tylko tę inwestycję, ale zarazem jakikolwiek dalszy rozwój podmiotów gospodarczych na zainwestowanym obszarze planu.

Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki weryfikując sporne ustalenia planu uwzględnił należycie okoliczności podane przez Radę jako uzasadnienie uchwały. Mianowicie analizując stan sprawy Sąd Wojewódzki nie pominął wymagań związanych z ochroną środowiska, powietrza oraz zdrowia mieszkańców, którymi kierowały się organy Gminy przy odmowie uwzględnienia uwag dotyczących budowy B. planowanej na działce skarżących.

Wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu wyroku odnotowano, że celem przyjętych ograniczeń co do nieruchomości skarżących była ochrona mieszkańców gminy przed szkodliwym oddziaływaniem planowanej budowy B. związanych z emisją odoru i hałasu.

Niewątpliwie Sąd miał na uwadze, że sporna inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, co wynikało z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, powołanej w uzasadnieniu wyroku. Dlatego Sąd przyjął ze zrozumieniem motywy działania Rady, stwierdzając iż nie widzi przeszkód wprowadzenia dla terenów gminy określonych ograniczeń co do możliwości realizacji w przyszłości określonych przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko jeżeli te ograniczenia będą podyktowane np. uzasadnionymi wymaganiami ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), czy ochroną zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi imienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.). Jednocześnie Sąd Wojewódzki trafnie zastrzegł, że ograniczenia muszą być wyczerpująco umotywowane, jak i proporcjonalne do zamierzonego celu, a tych warunków w zaskarżonym planie nie spełniono.

Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że skoro uchwalając plan dążono do zablokowania planowanej B., to nie było konieczne radykalne forsowanie w miejscu aktywnie użytkowanych terenów przemysłowych całkowicie nowej funkcji mieszkaniowej. Takie działanie wprawdzie zapewniało eliminację lokalizacji niepożądanej przez gminę inwestycji, ale zarazem udaremniło wszelkie inne plany gospodarcze właścicieli zainwestowanych terenów.

W analizie stanu faktycznego Sąd Wojewódzki uwzględnił również podnoszony przez organ aspekt rozwoju demograficznego gminy, wskazując zasadnie, że w miejscowości J. znajdują się znacząco większe, niezainwestowane tereny, które mogły być w ramach planu miejscowego przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. Dalej Sąd logicznie wywiódł, że przeznaczenie pod budownictwo jednorodzinne działek skarżących zagospodarowanych oraz zainwestowanych na cele przemysłowe i usługowe stanowiło nadużycie władztwa planistycznego.

W świetle przytoczonych powyżej uwag chybiony okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a., bowiem formalne nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych w odpowiedzi na skargę nie miało wpływu na wynik sprawy. Okoliczności wynikające z przedstawionych dokumentów w istocie zostały uwzględnione przez Sąd w ramach oceny przyjętych rozwiązań w przedmiotowym planie, zwłaszcza w kontekście kolizji wartości eksponowanych przez Radę (ochrona środowiska i zdrowia mieszkańców) z takimi chronionymi wartościami jak walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) oraz prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), identyfikowanymi z interesem prawnym skarżących.

Podkreślić należy, że Sąd Wojewódzki kwestionując zaskarżoną uchwałę kierował się właściwym rozumieniem przepisów art. 1 ust. 2, ust. 3 i art. 3 ust. 1 u.p.z.p., stanowiących o regułach obowiązujących przy wykonywaniu władztwa planistycznego na terenie gminy w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, w tym przeznaczenia w planach miejscowych terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy.

Przede wszystkim zasadnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że organ uchwałodawczy powinien uwzględnić wartości wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., przy czym przyjęte rozwiązania na gruncie u.p.z.p. oparte są na równowadze interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki, co oznacza obowiązek wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także zachowania wymogów racjonalności działań i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP.

Zaakcentować trzeba, że stosownie do art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłoszone w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Z całokształtu okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, aby powyższe wymogi zostały spełnione przy ustaleniach planu dotyczących nieruchomości skarżących. Zasadnie stwierdził Sąd Wojewódzki, że organ nie przedstawił konkretnych powodów przeznaczenia znacznych obszarów 6.R i 7.R na cele rolne z zakazem zabudowy, jak też nie uzasadnił w sposób wystarczający przeznaczenia terenów zabudowy przemysłowej na cele mieszkaniowe. W rezultacie usprawiedliwione były konkluzje Sądu, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, powodującym jej nieważność.

Oceny Sądu nie mogła podważyć szeroka argumentacja organu wskazująca na potrzeby związane z ochroną środowiska i zdrowia mieszkańców, mające uzasadnić wprowadzone w planie ograniczenia co do przeznaczenia i zagospodarowania nieruchomości skarżących.

Rzecz w tym, że Sąd nie zanegował stanowiska Rady co do wprowadzenia zmian w planowaniu przestrzennym w celu zapewnienia ochrony środowiska i utrzymania odpowiedniego standardu życia i zdrowia ogółu mieszkańców gminy. Wskazał jednak, że regulacje planistyczne muszą być wprowadzone z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

Należy zauważyć, że ukierunkowanie polityki przestrzennej na ograniczenie przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko wymaga każdorazowo wnikliwej analizy danych warunkujących wprowadzenie takich ograniczeń na wybranych gruntach. Organ w takiej sytuacji powinien rozważyć zastosowanie na określonym obszarze planu miejscowego adekwatnych form zagospodarowania i zabudowy poszczególnych terenów, z uwzględnieniem również innych wartości wynikających z art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Racje ogółu mieszkańców muszą być wyważone tak, aby uzasadnione było przekonanie, że interes społeczny wynikający z konieczności ochrony środowiska, życia i zdrowia ludzi należało przedłożyć nad interes strony skarżącej, motywowany racjami indywidualnymi związanym z prawem do korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem.

W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży obowiązek poszukiwania rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. Jak słusznie dostrzegł Sąd Wojewódzki, w obowiązującym porządku prawnym nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Dlatego w orzecznictwie przyjmuje się, że ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (por. wyrok NSA z 8.04.2009 r. II OSK 1468/08; wyrok NSA z 6.11.2019 r. II OSK 74/18).

Wskazując na kryteria legalności stosowane przy kontroli uchwały w przedmiocie planu miejscowego zaakcentować należy, że stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oprócz prawa własności i potrzeb interesu publicznego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się również inne wartości w tym przepisie wymienione. Rzeczą więc organu jest rzetelne wykazanie w postępowaniu sądowym, że rozwiązania przyjęte w zaskarżanym planie miejscowym podjęte zostały z właściwym uwzględnieniem wszystkich wartości chronionych prawem.

W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględniać również normy konstytucyjne statuujące m.in. zasadę praworządności, proporcjonalności czy równości (art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji RP). Gmina kształtując samodzielnie przeznaczenie i sposób zagospodarowania danego terenu musi zadbać o to, aby ingerencja w sferę praw właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym pozostawała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do realizowanych celów. Organy gminy wprowadzając rozwiązania planistyczne ograniczające korzystanie z oznaczonych nieruchomości muszą respektować wynikający z art. 64 ust. 3 Konstytucji zakaz nadmiernej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności (por. wyroki NSA z dnia: 14.03.2018 r. II OSK 1293/16; 26.10.2016 r. II OSK 145/15; 22.03.2017 r. II OSK 1861/15; 13.03.2019 r. II OSK 1026/17).

W rozpatrywanej sprawie wymagania wynikające z powyższych uwarunkowań prawnych nie zostały dochowane. Przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Z tych względów niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP.

Jako nietrafny należało również uznać zarzut kasacyjny odnoszący się do art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym uchwalenie planu miejscowego musi być poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy, że plan nie narusza ustaleń studium. Akceptacji podlegało wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że wprowadzenie w planie obszarów rolnych z zakazem zabudowy, obejmujących działki skarżących nie znajduje oparcia w materiałach planistycznych. Zasadnie Sąd wskazał, że działki ... i ... nie znajdują się na terenie określonym w Studium jako "Obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączone z zabudowy" – z graficznym oznaczeniem w postaci ukośnych pasków, lecz umiejscowione są na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej, oznaczonej kolorem białym. Z treści Studium nie wynika aby dla obszaru oznaczonego kolorem białym doprecyzowano przeznaczenie oraz zagospodarowanie obszaru rolnej przestrzeni produkcyjnej.

Powyższe ustalenia poczynione prawidłowo przez Sąd Wojewódzki mają znaczenie w kontekście art. 10 ust. 2 pkt 1b) u.p.z.p. zgodnie z którym w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytku terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone z zabudowy.

Skoro w Studium dla terenu oznaczonego ukośnymi pasami przewidziano wyłączenie z zabudowy, a dla obszaru oznaczonego kolorem białym takiego wyłączenia nie zastrzeżono, to tak określony kierunek zagospodarowania terenów był wiążący na etapie sporządzania planu miejscowego, stosownie do wymogów art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Tym samym słusznie przyjął Sąd Wojewódzki, że ustalenia Studium nie dawały podstawy do wprowadzenia zakazu zabudowy na działkach ... i ... o przeznaczeniu rolnym, a zatem w tym zakresie doszło do naruszenia Studium, tym bardziej że zakaz zabudowy dotyczy kwalifikowanego obszaru M/AG, czyli terenów na których promuje się "zabudowę mieszkaniową i siedliskową" (M) oraz "aktywizację gospodarczą" (AG).

Zważywszy na dotychczasowe długotrwałe zagospodarowanie nieruchomości skarżących Sąd Wojewódzki trafnie wywiódł, że przeznaczenie części działek ... i ... na cele rolne z zakazem zabudowy stanowiło jednocześnie przekroczenie władztwa planistycznego.

W konsekwencji Sąd Wojewódzki podjął zasadnie rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej Uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Wobec powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.