Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 571/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.
article: art. 24f ust. 1 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014r. sprawy ze skargi J.M. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2014r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] Rada Miasta G., działając na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad i gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2011r. Nr 34, poz. 172), w zw. z art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 1399 ze zm.) oraz art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej G. – J. M.

W uzasadnieniu podjętej uchwały wskazano na dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i wyjaśniono, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. do organu wpłynęło pismo Wojewody K.-P., znak: [...], zobowiązujące Radę Miasta G. do zbadania legalności sprawowania mandatu przez J. M., bowiem do Wojewody zostało złożone pismo, w którym mieszkaniec G. podniósł zarzut korzystania przez radnego M. z majątku komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Biorąc pod wzgląd fakt, iż spełnienie powyższej przesłanki skutkowałoby naruszeniem zakazu określonego w art. 24f ust. 1 pkt 2a ustawy o samorządzie gminnym, Rada Miasta G. zbadała przedmiotową sprawę.

Rada Miasta, dokonała oceny informacji zgromadzonych w toku prowadzonych czynności wyjaśniających. Ustalono, że w ramach prowadzonej działalności gospodarczej Radny J. M. dokonywał wycinki drzew na terenie lasu, położonego przy ul. L. w G., stanowiącego własność Miasta G. W rozumieniu art. 43 ustawy o samorządzie gminnym grunty leśne stanowią mienie komunalne. Mając na względzie powyższe, bezspornym jest, że J. M., jako radny Rady Miasta G., prowadził działalność z wykorzystaniem mienia komunalnego Miasta G.

Organ podkreślił, że powyższe narusza art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, który wprowadza zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej działalności gospodarczej, bądź w zarządzaniu taką działalnością, bez względu na przedmiot działalności, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Znaczenie ma jedynie okoliczność faktycznego władania majątkiem gminy w celach prowadzonej działalności gospodarczej.

W konsekwencji wskazano, że w sprawie zastosowanie znalazł art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190) stanowiący o konieczności stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego na skutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykorzystywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W przedmiotowym przypadku tego rodzaju działalnością jest hipoteza określona w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Powyższą uchwałę Rady Miasta G. – J. M. uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący wskazał, że uchwała została podjęta bezpodstawnie i w związku z tym wniósł o kontrolę tej uchwały przez Sąd. Nadto wniósł o zobowiązanie Rady Miasta G. do przedłożenia sądowi dokumentów i przeprowadzenie dowodu z Protokołu z posiedzeń Komisji Rewizyjnej Rady Miasta G., a w przypadku jego braku, przesłuchania w charakterze świadków członków tejże komisji. Ponadto, przeprowadzenie dowodu z Protokołu Sesji Rady Miasta z dnia [...] maja 2014.

Udzielając odpowiedzi na skargę wskazano, że w świetle stanowiska Komisji Rewizyjnej Rady Miasta, a także radcy prawnego obecnego na [...] Sesji Rady Miasta w dniu [...] maja 2014 r., skarga J. M. jest zasadna oraz brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do podjęcia uchwały w sprawie wygaszenia mandatu radnego. Oświadczono, że w okresie sprawowania mandatu przez radnego J. M. nie wiązała go i nie wiąże w chwili obecnej z Gminą jakakolwiek umowa, której przedmiotem byłoby korzystanie z majątku Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie prawidłowo przyjęto za podstawę rozstrzygnięcia przepisy Ordynacji, które znajdują zastosowanie do postępowań w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnych kadencji 2010-2014, na podstawie art. 16 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.). Kwestie intertemporalne związane z datą wejścia w życie ustawy – Kodeks wyborczy były przedmiotem rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z dnia 20 lipca 2011 r., K 9/11). Przytoczone przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, w brzmieniu nadanym po wejściu w życie cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nakazują stosowanie do niniejszego postępowania przepisów Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Takie stanowisko ugruntowało się w judykaturze (zob. np. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 304/12, ONSAiWSA 2013, nr 3, poz. 55; z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1305/12; z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1501/12; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 119/13 [w:] CBOSA). Też należy mieć na uwadze, że ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 1399) po ust. 2 dodano ust. 2a w brzmieniu: "Do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe." Ustawa weszła w życie w dniu 27 grudnia 2012 r.

Dokonując oceny dopuszczalności niniejszej skargi wniesionej na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały oraz pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 191 ust. 1 ustawy, skarżący jest bowiem podmiotem zainteresowanym w rozumieniu tego przepisu, gdyż zaskarżona uchwała dotyczy wygaśnięcia jego mandatu radnego.

Na podstawie wyżej wskazanych kryteriów kontroli zaskarżonej uchwały dokonywanej przez sąd administracyjny należy stwierdzić, że skarga J. M. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu radnego zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności przez Sąd.

W okolicznościach sprawy doszło do naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g., poprzez jego wadliwą interpretację.

Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotowa sprawę w całości popiera interpretację art. 24f ust. 1 u.s.g. zaprezentowaną w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2968/13 - Wyrok NSA (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g.: "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Założony w tym przepisie hipotetyczny stan faktyczny wymaga prawidłowego ustalenia w danej indywidualnej sprawie. Podstawowymi elementami tego stanu faktycznego to "prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego". W tym aspekcie analiza materiału aktowego budzi wątpliwości odnośnie wystąpienia pierwszego elementu stanu faktycznego tj. prowadzenia działalności gospodarczej. Również drugi element stanu faktycznego tj. wykorzystanie mienia komunalnego nie został należycie wykazany. Zdaniem składu orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego materiał dowodowy nie potwierdza spełnienia powyższych przesłanek. Ustalenie wykorzystania mienia komunalnego, o którym stanowi art. 24f ust. 1 u.s.g. wymaga bowiem ustalenia związku funkcjonalnego pomiędzy mieniem komunalnym a działalnością gospodarczą radnego. Niewątpliwie, celem przepisów określanych jako antykorupcyjne (a taki charakter ma min. art. 24f ust. 1 u.s.g.) jest zapobieganie sytuacjom, w których radni mogliby osiągać jakiekolwiek korzyści z tytułu sprawowanego mandatu i przez to osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego (etycznego) funkcjonowania.

Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego. Jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, wygaśnięcie mandatu jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Co do zasady są to zdarzenia, które następują po wyborach (po objęciu mandatu). Niewątpliwie, wygaśnięcie mandatu jest najdalej idącą sankcją oddziałująca na sferę biernego prawa wyborczego, albowiem mamy tu do czynienia z wkroczeniem przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne, (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym przesłankom, również w procesie ich stosowania, powinna podlegać procedura, stanowiąca gwarancję tego wkroczenia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU 26/3/A/2007; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2094/12).

Norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym gminy, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. Na pewno to wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Z definicji ustawowej pojęcia działalności gospodarczej wynika, że dla uznania określonej działalności za działalność gospodarczą, konieczne jest łączne spełnienie trzech warunków. Działalność musi mieć charakter zarobkowy, być prowadzona w sposób zorganizowany oraz ciągły. Nie wiadomo, jaką działalność skarżący prowadzi. Akta sprawy nie potwierdzają, czy w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą wykorzystuje mienie komunalne. Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu, korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni nie posiadający statusu radnego. Jak wskazał NSA w wyroku: "Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy" (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 132/07, [w:] CBOSA).

W niniejszej sprawie trudno nadać przymiot działania antykorupcyjnego stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu skarżącego. Nie ustalono czy z tytułu przekazania jemu posuszu, czy też z powodu wycięcia drzew Radny odniósł korzyści w porównaniu z lokalną społecznością samorządową. Rada Miejska w uzasadnieniu uchwały o wygaśnięciu mandatu skarżącego nie wskazała, jaką działalność gospodarczą prowadzi skarżący oraz na czym ta działalność polega. Kwestii tej nie wyjaśniają akta sprawy. W tym stanie rzeczy całkowicie gołosłowne, nie mające oparcia w materiale aktowym, jest stwierdzenie organu w zaskarżonej uchwale, że skarżący prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Świadczy to o dowolnej i arbitralnej ocenie stanu faktycznego przez organ, nie przystającej do stanu faktycznego sprawy. Doprowadziło to do błędnego stwierdzenia, że skarżący zarządza działalnością z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.

W orzecznictwie podkreśla się, że w procedurze wygaszania mandatu, stosując normy prawa materialnego określające przesłanki wygaśnięcia w określonym stanie faktycznym, trzeba mieć na uwadze, że wykładnia norm prowadząca w efekcie do utraty mandatu, czy też swoisty rygoryzm procedury wygaszania mandatu, dotyczą nie tylko biernego, ale również czynnego prawa wyborczego wyborców, gdyż decyzja wyborcza jest automatycznie unicestwiona przez rozstrzygnięcie organu administracji. Instytucja wygaśnięcia mandatu nie powinna prowadzić do pochopnego zniweczenia wartości podstawowej dla funkcjonowania społeczności lokalnej, jaką jest legitymacja do sprawowania mandatu radnego pochodząca z wyborów powszechnych i bezpośrednich. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że "proceduralne aspekty funkcjonowania prawa nie egzystują w normatywnej próżni; nie istnieją same dla siebie, lecz służyć mają wartościom prawnomaterialnym" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 listopada 1998 r., sygn. K. 39/97, OTK ZU nr 6/1998, poz. 99).

Spełniony został wymóg formalny, jaki formułują obowiązujące przepisy wobec uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, który dotyczy umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały. Wymóg ten został w niniejszej sprawie spełniony, przed podjęciem zaskarżonej uchwały radny - skarżący miał bowiem możliwość składania wyjaśnień na sesji Rady Miasta w dniu [...] maja 2014 r. i z tej możliwości skorzystał (protokół sesji).

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone zostało stanowisko, że osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest – jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje mogące nie tylko podawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Ograniczenia muszą wynikać z ustawy i podyktowane są interesem publicznym: funkcje i działania nie dające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych są wyraźnie określone w przepisach prawa. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U.2010.176.1190, Dz.U.2011.34.172) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U.2011.21.112) oraz art. 24 f ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2013.594).

Oceniając stan faktyczny w niniejszej sprawie należy uznać, że brak jest dowodów na to, że radny J. M. naruszył ustawowy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat. Przed podjęciem zaskarżonej uchwały, ani też na etapie postępowania przed Sądem nie udało się wykazać organowi podejmującemu zaskarżoną uchwałę, jaką działalność gospodarczą prowadzi skarżący. Z pisma Burmistrza G. z dnia [...] kwietnia 2014 r. wynika, że nie oddawano radnemu nieruchomości w najem, dzierżawę, czy też sprzedaż. Skarżącemu było przekazane drewno w postaci posuszu, z przeznaczeniem na opał, które wraz z przekazaniem stało się własnością radnego, a tylko pozostawanie tego drewna jako własności gminy byłoby korzystaniem z mienia komunalnego.

Powyższe stanowisko nie zostało zweryfikowane przez organ. Nie wykazano, czy faktycznie w sprawie radnego miało miejsce przekazanie drewna jako posuszu, a jeżeli tak, to na podstawie jakiego dokumentu się to odbyło. Burmistrz w powyższym piśmie oświadczył, że przekazywanie drewna ma miejsce również w przypadku innych mieszkańców gminy i wraz z przekazaniem drewna staje się ono ich własnością.

W ocenie Sądu, brak materiału dowodowego czyni niemożliwym zastosowanie przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. i art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji.

Przesłanką, na której opiera się zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego, jest wykorzystywanie w tej działalności mienia danej jednostki samorządowej. Radny nie może więc posługiwać się mieniem samorządowym (czyli według art. 44 k.c. własnością i innymi prawami majątkowymi) dla celów prowadzonej działalności gospodarczej, niezależnie od prawnego tytułu władania tym mieniem (np. najem, dzierżawa) i niezależnie od tego, czy korzysta z tego mienia odpłatnie czy nieodpłatnie. Nie ma w związku z tym znaczenia, czy mienie samorządowe zostało mu udostępnione do wykorzystania bezpośrednio przez jednostkę samorządową, czy też otrzymał je we władanie od osoby trzeciej.

Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. wprowadza generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1083/11).

Jednakże w uchwale 7 sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, Naczelny Sąd Administracyjny, wykładając sposób rozumienia przepisów dotyczących wykorzystywania przez radnych mienia gminnego wskazał m.in., że art. 24 ust. 1 innej ustawy, bo o samorządzie województwa dopuszcza wprost możliwość korzystania przez radnego z powszechnie dostępnych usług na warunkach ogólnych oraz innych form korzystania z nieruchomości (najem, dzierżawa lub użytkowanie) opartych na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych. Przepis ten zabrania radnemu wojewódzkiemu wchodzenia w stosunki cywilnoprawne w sprawach majątkowych z województwem lub wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, z wyjątkiem określonych wyżej stosunków prawnych. Korzystanie więc z nieruchomości województwa w przypadkach i na warunkach wskazanych w art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie narusza zakazu, o którym mowa w art. 27b ust. 1 tej ustawy.

Ustawa o samorządzie gminnym i ustawa o samorządzie powiatowym, zawierając odpowiedniki art. 27b ust. 1 (odpowiednio art. 24f ust. 1 i art. 25b ust. 1), nie mają regulacji takiej jak art. 24 ust. 1, jednakże nie może to prowadzić do wniosku, że jeśli chodzi o radnych gmin, każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Mając na uwadze cel tego zakazu, nie można uznać, że korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej.

Stanowisko to zostało potwierdzone w późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2926/12, w którym negatywnie oceniono, aby jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego, pozostające w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, powodowało skutek w postaci wygaśnięcia jego mandatu na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji. Wprowadzenie tej regulacji miało bowiem na celu ochronę interesu publicznego poprzez zapobieżenie angażowaniu się radnych w sytuacje mogące poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość oraz podważać autorytet organów, w których działają, a także osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do prawidłowego funkcjonowania tych organów. Wobec tego, że radny - z racji wykonywania mandatu - ma ułatwiony dostęp do mienia gminnego, przepis ten miał na celu ograniczenie możliwości wykorzystywania stanowiska radnego dla uzyskania tego mienia dla celów gospodarczych na uprzywilejowanych zasadach.

Wojewódzki Sad Administracyjny w składzie rozpatrującym sprawę podziela wyrażony wyżej pogląd, ponieważ z wykładni celowościowej art. 24f ust. 1 u.s.g. wynika, iż o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Natomiast w przypadkach korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia gminy na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy, nie dochodzi do naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., a w konsekwencji również do naruszenia art. 21f ust. 1a u.s.g.

Również wykładnia prokonstytucyjna, uwzględniająca zasadę proporcjonalności, wzmacnia wyżej przedstawiony aspekt stosowania art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy w prowadzonej działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2864/12). Stosując zatem te przepisy, w każdej sprawie należy uwzględnić okoliczności obiektywne związane z naruszeniem przez radnego zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., w szczególności sposób, stopień i czas trwania tego naruszenia, celem rozważenia czy skutek w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, co stanowi istotną ingerencję w prawa wyborcze zarówno radnego, jak i wyborców, jest w danym przypadku proporcjonalny do celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 2818/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.nsa.gov.pl).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Rada Miasta nie ustaliła, a bynajmniej nie wskazała jakiego rodzaju działalność gospodarczą skarżący prowadzi, a przecież mogła zażądać wyjaśnienia tej kwestii korzystając z uprawnień na podstawie art. 190 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1, 1b, 2a i 3, przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Sąd zwrócił powyżej uwagę, że formalnie powyższy wymóg należy uznać za spełniony z racji umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się na sesji Rady Miasta w dniu [...] maja 2014 r. Z protokołu nr [...] z tej Sesji wynika, że dopuszczono skarżącego do głosu, ale nie zażądano od niego wyjaśnień w zakresie rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej. Organ oprał się w sprawie nie na dokumentach, lecz na oświadczeniach, co nie daje możliwości oceny materiału dowodowego. Organ nie wskazał, od kiedy skarżący prowadzi działalność gospodarczą, od kiedy jest radnym. Nie wskazał, kiedy doszło do przekazania posuszu i na podstawie jakich dokumentów oraz nie wskazano kiedy doszło do wycięcia drzew i w jakich okolicznościach, czy czynił to sam skarżący, czy jego firma. Na rzecz kogo dokonano wycinki drzew i czy odbyło się to samowolnie, czy też na podstawie decyzji o zezwoleniu na wycięcie drzew.

W ocenie Sądu, nie ma żadnych powodów, aby przyjąć na podstawie jedynie oświadczeń zaprotokołowanych w dniu [...] maja 2014 r. na [...] Sesji Rady Miasta, aby radny naruszył zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 u.s.g. i art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji. Okoliczności sprawy nie dają zatem podstaw do przyjęcia, że radny, wykorzystując swoją pozycję w gminie używa mienia gminnego w inny sposób niż mogli to czynić inni członkowie społeczności lokalnej, a co za tym idzie, że naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu z działalnością gospodarczą wykonywaną z wykorzystywaniem majątku gminy. Niezebranie dowodów przez Radę Miasta miało swoje źródło w błędnym zastosowaniu prawa materialnego polegającym na pominięciu rzeczywistej treści przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. i art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji co powodowało, że na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez organ skarga powinna być uwzględniona.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.