Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2568/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4-5, art. 10 ust. 1-2, art. 12 ust. 1, art. 14 ust. 8,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: par. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] Rada Gminy w [...] w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142 poz. 1591 ze zm.) - dalej u.s.g., art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., nr 80 poz. 717 ze zm.) - dalej u.p.z.p. uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Skargę na powyższy akt złożył A. K. (dalej także jako: "skarżący") reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarga wnosi o stwierdzenie nieważności ww. uchwały nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] maja 2011 r. Autor skargi wskazał zarzuty dotyczące przede wszystkim:

I. ustaleń zawartych w części V Studium (Kierunki zagospodarowania przestrzennego w wydzielonych strefach, obszarach, terenach).

1. W zakresie 1 Strefy - R1 Strefa intensyfikacji produkcji rolnej w oparciu o wykorzystanie gleb wysokiej wartości bonitacyjnej i ograniczeń w zainwestowaniu pozarolniczym - południowo-wschodnia część gminy. W strefie tej (miejscowości [...] i [...]) położone są nieruchomość należąca do skarżącego, zaś interes prawny skarżącego naruszony jest ustaleniami zawartymi w tiret 14 dopuszczającym realizację nowych ferm hodowli drobiu, biogazowni w odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową; odległość tę można zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący, zwarty kompleks leśny oraz w tiret 15 dopuszczającym rozbudowę istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej jedynie tych, które są odległe minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową (str. 16 Studium).

2. W zakresie 2. Obszary 1) Obszary rolnicze. Interes prawny skarżącego narusza również ustalenie Studium zawarte na str. 24 tiret 4, które stanowi, iż kierunki działań na obszarach rolniczych powinny zmierzać do ograniczenia fermowej hodowli drobiu z jednoczesnym ograniczeniem lokalizacji nowych ferm w stosunku da terenów przeznaczonych na stały pobyt ludzi.

3. W zakresie 3. Tereny - Tereny o funkcjach podstawowych w strefie R-1 (miejscowości [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Interes prawny skarżącego narusza ustalenie Studium zawarte na str. 30, które stanowi, iż w strefie R-1, za wyjątkiem obszaru zbiornika wód podziemnych o słabej izolacji warstwy wodonośnej oraz korytarzy ekologicznych, dopuszcza się nowe obiekty fermowe dla przemysłowej hodowli zwierząt przy zachowaniu odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów zabudowy mieszkaniowej; odległość tę można zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny.

Zwiększenie obsady zwierząt w fermach istniejących może nastąpić jeżeli ferma zachowuje ustalone w Studium odległości od zwartej zabudowy mieszkaniowej. W zwartej zabudowie wsi ograniczenie obsad zwierząt hodowlanych w zagrodzie do 40DJP.

II. ustaleń zawartych w części IX Studium (Obszary i obiekty objęte ochroną na podstawie przepisów odrębnych lub wskazane do objęcia ochroną oraz zasady ich ochrony i instrumenty realizacji polityki w tych obszarach).

1. W zakresie 2. Obszary do objęcia ochroną i wymagające ochrony, interes prawny skarżącego dotyczy zakresu ochrony, gdzie znajduje się postulat zakazu lokalizacji ferm hodowlanych na obszarze zbiorników w» podziemnych bez izolacji lub ze słabą izolacją warstw wodonośnych. Użytkowy poziom wodonośny wrażliwy na zanieczyszczenia z powierzchni terenu (L.p. 1, str. 38 Studium);

2. W zakresie 4. Zagrożenie środowiska przyrodniczego. Interes prawny skarżącego narusza określenie zakresu oddziaływania, gdzie stwierdza się, że fermy hodowlane drobiu i trzody chlewnej o obsadzie 50 DJP [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] mają wpływ na lokalne warunki aerosanitarne, zagrożenie epidemiologiczne. Czynnikami pogarszającymi warunki aerosanitarne są substancje zapachowe, pyły, zanieczyszczenia bakteriologiczne, związki azotu emitowane z urządzeń wentylacyjnych oraz odpadów stałych zwierzęcych. Niejednokrotnie zbyt bliska lokalizacja w stosunku do zabudowy mieszkaniowej stwarza dyskomfort dla mieszkańców (L.p. 4, str. 41 Studium).

Powyższe ustalenia Studium naruszają interes prawny A. K. jako właściciela nieruchomości położonych w miejscowościach [...] i [...].

Autor skargi zarzucił również organowi przyjęcie przedmiotowej Uchwały z naruszeniem poniższych przepisów prawa materialnego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 9 ust. 4 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego oraz w związku z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przekroczenie władztwa planistycznego, nieuzasadnione, niezgodne z zasadą proporcjonalności i niecelowe ograniczenie prawa własności nieruchomości i swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarżącego, bez zważenia interesu prawnego Skarżącego i określenia jaki interes publiczny uzasadnia to ograniczenie oraz naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (str. 6, 12, 16, 19, 20-22, 24, 30-33, 38, 41 Studium);

2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2, art. 7 i art. 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i naruszenie przewidzianych w tych przepisach zasad poprawnej legislacji, legalizmu i zasady ograniczenia wolności działalności gospodarczej poprzez ograniczenia obsady zwierząt hodowlanych w zwartej zabudowie wsi do 40 sztuk DJP w zagrodzie w strefie R-1 (w strefach R-2 i R-3 ograniczenie hodowli zwierząt w skupiskach zabudowy maksymalnie do 40 DJP w jednej zagrodzie i do 20 sztuk DJP w jednej zagrodzie w strefie R-4 w granicach terenów budowlanych, str. 30-33 Studium);

3) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 3 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji w ten sposób, że w Studium wprowadzono ograniczenia wyłącznie w zakresie dopuszczalności hodowli drobiu i trzody chlewnej (str. 6, 12, 16, 19-22, 24, 41 Studium) pomijając przy tym inne rodzaje działalności gospodarczej i inwestycje, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko naturalne, w szczególności inwestycje komunalne, uzbrojenie terenu, .inwestycje celu publicznego (str. 31-32 Studium) oraz hodowlę innych rodzajów zwierząt.

W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych w miejscowości [...] oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i w miejscowości [...] oznaczonej numerem [...] położonych w granicach gm. [...] i objętej Studium. Nadto prowadzi działalność w zakresie hodowli drobiu i wskazane ustalenia Studium ograniczają skarżącego w możliwości korzystania z wyżej wymienionych nieruchomości, na których skarżący prowadzi działalność w zakresie hodowli drobiu poprzez zakaz powiększania obsady drobiu w istniejącej fermie oraz utworzenia kolejnej fermy na tej działce. Tym samym powołane wyżej ustalenia Studium przyjętego zaskarżoną Uchwałą naruszają interes prawny skarżącego wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki r inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Jak wskazała skarżący, ponieważ zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, należy uznać, iż w konsekwencji ustalenia Studium naruszają jego interes prawny wyłączając możliwość korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości w drodze prowadzenia tam działalności w zakresie hodowli drobiu lub powiększania prowadzonej działalności ponad progi określone w Studium. Naruszenie interesu skarżącego ma więc charakter konkretny, realny i aktualny Obowiązywanie Uchwały prowadzi do wniosku, iż organy gminy będą zobowiązane do uchwalenia planu miejscowego, na mocy którego skarżący utraci możliwość rozpoczęcia lub powiększenia działalności na działce, która nie spełnia kryteriów określonych w Studium oraz ponad wielkości hodowli określone w Studium.

Skarżący podniósł, iż odległość działek skarżącego od granicy istniejącej zabudowy mieszkaniowej jest mniejsza niż 1000 m określone w Studium i brak jest obok strefy izolacyjnej stanowiącej istniejący zwarty kompleks leśny, co pozwoliłoby na zmniejszenie tej odległości do 500 m. Przybliżone odległości zostały zaznaczone na wyrysach z ewidencji gruntów załączonych do skargi.

W dalszej części uzasadnienia skarżący podniósł także, iż zarówno tryb sporządzania Studium, jak też treść uchwalonego Studium naruszają w istotny sposób zasady sporządzania i uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i skutkują nieważnością Studium zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Naruszenia o charakterze materialnoprawnym dotyczą najbardziej istotnych praw przyznanych obywatelom Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, takich jak: zasada poszanowania prawa własności (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), zasada swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) oraz zasada proporcjonalności ograniczeń nakładanych przez władze publiczne (art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Uchwała Rady Gminy [...] narusza również przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. Skarżący podkreślił, iż wielkości określone w ustaleniach Studium w stosunku do dopuszczalnych DJP określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010, nr 213, poz. 1397 ze zm.) są znacznie bardziej restrykcyjne, niż wymagania rozporządzenia określające, jakie przedsięwzięcia mogą w ogóle zostać uznane za potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko. Stanowi to podstawę do uznania, iż ograniczenia wynikające ze Studium dotyczą nawet takich przedsięwzięć, które nie są traktowane jako nawet potencjalnie zagrażające środowisku, tj. ferm o obsadzie nie większej niż 59 DJP położonych w odległości większej niż określona w § 2 ust. 1 pkt 103 lit. a) powołanego wyżej rozporządzenia. Ustalenia zawarte w Studium naruszają zatem, w ocenie skarżącego, zasadę proporcjonalności w zakresie dopuszczalnych ograniczeń uprawnień wynikających z prawa własności nieruchomości w stosunku do wymagań wynikających z ochrony środowiska.

Ponadto, określenie w Studium dopuszczalnej wielkości inwentarza musi wiązać się z zarzutem, iż organy gminy [...] przekroczyły w tym zakresie swoje kompetencje wkraczając w uprawnienia zastrzeżone dla innych organów administracji publicznej, w tym organów ochrony środowiska, do których zadań należy ocena, czy prowadzona lub planowana działalność gospodarcza lub rolnicza spełnia wymogi przewidziane w prawie ochrony środowiska.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w [...] wniosła o jej oddalenie. Podkreślono, że skarżący interes prawny oparł wyłącznie na prawie własności. Zdaniem Rady Gminy należy na gruncie art. 101 u.s.g. odróżnić naruszenie interesu prawnego od naruszenia prawa. Dopuszczalność skargi do sądu uzależniona jest od stwierdzenia naruszenia indywidualnej sytuacji prawnej (interesu prawnego lub uprawnienia) skarżącej, a nie od naruszenia prawa przez zaskarżony akt.

Organ zauważył, iż w przedmiotowej sprawie skarżący wywodzi swój interes prawny z prawa własności i konstytucyjnych norm jego ochrony wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Skarżący prowadzi działalność w zakresie hodowli drobiu.

Organ podkreślił, że strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 u.s.g. musi się wykazać nie tylko samym interesem prawym, lecz również jego naruszeniem. Najczęściej podkreśla się, że lex generalis, czyli art. 50 p.p.s.a. przyznaje legitymację skargową osobie, która ma "interes prawny we wniesieniu skargi", podczas gdy art. 101 u.s.g. jako lex specialis stawia zasadniczo trudniejsze do spełnienia wymogi, albowiem wywodzi taką legitymację nie z samego tylko interesu prawnego, ale dopiero z jego naruszenia.

Ponad organ stwierdził także, że wniosek skarżącego formułowany w skardze dotyczący wyeliminowania Uchwały z obrotu prawnego jest formułowany w sposób niezgody z istotą narzędzia kontroli wskazanego w art. 101 u.s.g. Organ podzielił w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r. (sygn. sprawy: II OSK 117/13, opublik. LEX nr 1511174), w którym stwierdza on m.in.: "Jeśli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego (...) Wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie".

Konkludując organ wskazał, iż skarżący formułując wniosek o wyeliminowanie Uchwały z obrotu prawnego działając w interesie mieszkańców gminy [...], wykracza w sposób istotny poza ewentualnie przyznany jemu interes prawny, co z kolei powoduje, że skarga skarżącego nie może zostać uwzględniona.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2016r. pełnomocnik skarżącego, stwierdził, że skarżący wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia 12 maja 2015 r. Wezwanie to zostało złożone w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dn. 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wezwanie to obejmuje wskazanie interesu prawnego skarżącego w żądaniu uchylenia przedmiotowej uchwały jako właściciela tych nieruchomości położonych na terenie gminy [...], które zarówno są, jak też mogą zostać wykorzystane do prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia hodowli drobiu. W ocenie skarżącego, warunkiem skuteczności tego wezwania nie jest jednak wymienienie wszystkich nieruchomości należących do skarżącego, tym samym wyliczenie działek należących do skarżącego zawarte w wezwaniu nie ma charakteru wyczerpującego. Na potwierdzenie słuszności takiego stanowiska skarżący powołał zawarte w treści ww. pisma orzecznictwo sądowe, podtrzymując żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Powyższe oceny i stwierdzenia pełnomocnik skarżącego podtrzymał w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2016r., jednocześnie wskazując, że ustalenia zawarte w zaskarżonej uchwale naruszają interes prawny skarżącego oraz uzasadniają wniosek o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona i jako taka podlegała oddaleniu.

Na wstępie należy wskazać, że skarżący złożył skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, która została wywiedziona w oparciu o art. 101 u.s.g.

Zgodnie art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ten koresponduje z art. 101 ust. 1 u.s.g., wedle którego każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przesłanki skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego są uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - wniesienie skargi do sądu wymaga wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nadto zachowania terminu do wniesienia skargi, a po trzecie - legitymacja skargowa zależy nie tylko od ustalenia istnienia interesu prawego w zaskarżeniu aktu, ale uzależniona jest od wykazania naruszenia interesu prawnego albo uprawnienia skarżącego.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że ze względu na materię podlegającą regulacji, uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podjęta na podstawie art. 12 ust. 1 u.p.z.p. dotyczy niewątpliwie spraw z zakresu administracji publicznej. Zachowane zostały także formalne warunki wniesienia skargi, gdyż skarżący złożył pismo z dnia 18 maja 2015r. stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rady Gminy w [...]. Rada Gmina nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie.

Powyższe ustalenia pozwalają na przystąpienie do badania skargi w aspekcie oceny legitymacji skarżącego do jej wniesienia. W związku z tym stwierdzić należy, że zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego. Zapis ten przesądza o charakterze studium, który jest odmienny od tego, jaki posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego. Studium nie ma zatem mocy aktu normatywnego skierowanego do zewnętrznego adresata, lecz jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącego jedynie organy gminy. Nie można jednak nie dostrzegać, że studium jest jednak drugim - obok planu - podstawowym aktem planistycznym, określającym politykę przestrzenną gminy. Pomiędzy studium i planem istnieje wzajemna i ścisła relacja, gdyż w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, natomiast art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obliguje radę gminy do stwierdzenia, przed uchwaleniem planu, że jego postanowienia nie naruszają ustaleń studium.

Dokonując oceny legitymacji procesowej skarżącego należy mieć na uwadze, że legitymację tę badamy analogicznie, jak w wypadku skargi na plan miejscowy. Przy czym o naruszeniu interesu prawnego skarżącego decydować może konkretny zapis studium, z którego owo naruszenie jest możliwe do wywiedzenia. W orzecznictwie podkreśla się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego, a naruszenie tego interesu następuje wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (vide wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Źródłem takiego interesu są zatem z całą pewnością prawa rzeczowe, jak własność czy użytkowanie wieczyste, służące do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zaskarżonym aktem samorządu terytorialnego. W rozpatrywanej sprawie skarżący wykazał spełnienie powyższego warunku, gdyż pozostaje właścicielem nieruchomości objętych zaskarżonym studium.

Należy potwierdzić, że w orzecznictwie dotychczas dominował pogląd, że zasadniczo studium jakkolwiek może być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g., jednak prawdopodobieństwo uwzględnienia takiej skargi jest niewielkie. Wynika to z faktu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gmin. Zatem jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. W konsekwencji co do zasady - skoro naruszenie interesu prawnego musi być bezpośrednie oraz realne - może nastąpić przede wszystkim zapisami planu miejscowego, a nie ustaleniami studium, które nie mają charakteru normy prawa obowiązującej na danym obszarze. Jednakże z drugiej strony w sytuacji związania rady gminy postanowieniami studium przy uchwalaniu planu, nie można a priori wykluczać naruszenia czyjegoś interesu prawnego ustaleniami studium, będącymi niejako pierwotnym źródłem tego naruszenia.

Zważywszy bowiem na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Mimo więc swojej kreacyjnej funkcji w zakresie polityki przestrzennej gminy, studium określa również prawnie wiążące kryteria wielu dopuszczalnych ustaleń w planie miejscowym, przez co, chociaż pośrednio, to jednak w sposób wiążący, oddziałuje na wykonywanie prawa własności, w przypadku, gdy po uchwaleniu studium, zasady gospodarowania przestrzenią zostaną następnie określone w planie miejscowym.

Dopuszczalność oceny wpływu ustaleń studium na wykonywanie prawa własności już w chwili jego uchwalenia wynika przy tym z faktu, iż mając na uwadze, że studium jest źródłem, o ustawowym umocowaniu, wielu ustaleń planu miejscowego, to ustalenia te nie będą mogły być skutecznie zakwestionowane w planie miejscowym, dopóki nie zostaną podważone jako wyznaczone uprzednio w studium (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2007 r. sygn.. akt IV SA/Wa 434/07).

W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego, niemniej miało to miejsce w granicach prawa. Mianowicie skarżona uchwała bezpośrednio narusza interes prawny oraz uprawnienia skarżącego, czyli negatywnie wpływając na jego sferę prawno-materialną uniemożliwia realizację jego planów w zakresie przedsięwzięć polegających na budowie nowych obiektów służących hodowli i chowu zwierząt oraz drobiu o dowolnej obsadzie sztuk. Pozostaje natomiast do oceny czy w ten sposób gmina nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego.

Wniosek, że jednak studium naruszyło interes prawny skarżącego uzasadniony jest właśnie stopniem szczegółowości zapisów studium. Na gruncie zaskarżonego aktu recypacja zapisów w nim zawartych dotyczących m.in. ograniczenia dla lokalizacji nowych obiektów służących hodowli drobiu lub rozbudowy istniejących ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej w odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, a w przypadku gdy strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny odległość tę należy zmniejszyć do 500 m oraz ograniczenia obsady zwierząt hodowlanych w zwartej zabudowie wsi do 40 sztuk DJP spowoduje, że inwestor będzie upoważniony wedle zapisów planu miejscowego do przedsięwzięć spełniających kryteria ustalone już na etapie studium. Tym samym emanacja władztwa planistycznego w tym zakresie będzie polegała na inkorporacji wartości granicznych co do odległości od zabudowy mieszkaniowej oraz obsady hodowanych sztuk zwierząt i drobiu zawartych w studium do aktu prawa miejscowego. Skoro studium dopuszcza dla obrębu Szreńsk lokalizację nowych obiektów służących do hodowli drobiu w odległości 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, to zapisy planu nie będą mogły naruszać tych ustaleń choćby poprzez zredukowanie tej odległości od wskazanego rodzaju zabudowy. Zostaną zatem te wartości graniczne przełożone do zapisów planu, już bez realnej możliwości ich zakwestionowania na etapie uchwalania planu miejscowego.

Te wszystkie okoliczności prowadzą do wniosku, że naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło, co mogło prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia zarzutów skargi.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Jeśli chodzi o tereny użytków rolnych zostały one oznaczone w studium symbolem R. Jednocześnie mając na uwadze ochronę środowiska i zrównoważony rozwój rolniczych gospodarstw rodzinnych oraz dobro mieszkańców gminy studium dopuściło zwiększenie obsady zwierząt w fermach istniejących, jeżeli ferma zachowuje ustalone w studium odległości od zwartej zabudowy mieszkaniowej, ustaliło natomiast ograniczenia co do lokalizacji nowych obiektów tego rodzaju.

W ocenie Sądu taki zakres prowadzonej produkcji w sektorze hodowli drobiu został usprawiedliwiony polityką prowadzoną przez gminę [...]. Mianowicie priorytet w rozwoju przyznano mniejszym, indywidualnym gospodarstwo rolnym, nie zaś przedsiębiorstwom rolniczym o dużej skali produkcji. Takie postanowienie studium stanowi zapis prowadzonej przez gminę polityki rozwoju w sferze rolnictwa, do czego jest w pełni uprawniona. Jedynym wymiernym zatem wyznacznikiem tej polityki w tej konkretnej kwestii mogło być ograniczenie ilościowe hodowli poprzez wskazanie maksymalnej liczby obsady zwierząt. Taki sposób prowadzenia polityki planistycznej nie przekracza granic władztwa planistycznego, acz prawo własności skarżącego zostało niewątpliwie ograniczone, jednak w granicach i ramach prawnych. Skarżący bowiem nie został pozbawiony możliwości produkcji rolniczej o profilu hodowli drobiu, jedynie skala tej produkcji może być dla niego niesatysfakcjonująca. Zachował natomiast te uprawnienia w takiej skali i zakresie, jak i pozostali mieszkańcy gminy.

Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczającą ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) - w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W kwestii treści i ochrony prawa własności w licznych orzeczeniach wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, podkreślając zasadę, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (wyrok TK z dnia 11 maja 1999, sygn. akt K 13/98, publ. OTK ZU 1999/4/74). Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (vide wyrok NSA z dnia 4 stycznia 201 Or., sygn. akt II OSK 1708/09). W ocenie Sądu proporcje te zostały ustalone w sposób adekwatny do oczekiwań mieszkańców gminy oraz zamierzeń i planów inwestycyjnych właścicieli działek znajdujących się w obszarze studium. Stanowisko Rady Gminy daje się obronić zarówno jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa.

Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma bowiem charakter kompromisowy. Utrzymuje ona przeznaczenie nieruchomości skarżącego jako działek rolnych, umożliwiając prowadzenie hodowli, ale jedynie w określonych granicach ilościowych obsady zwierząt. W celu bowiem ochrony interesów innych mieszkańców zostało wprowadzone ograniczenie ilości obsady hodowanych zwierząt w obszarze całej gminy, a bardziej rygorystyczne wymogi obwiązują w terenie, gdzie znajduje się zabudowa mieszkaniowa. W ocenie Sądu takie rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska, rozumiana szeroko również z jej elementem jakim jest człowiek. Otóż właściciel, który chciałby prowadzić hodowlę w nowych obiektach zatrzymuje to uprawnienie, jednak ze względu na charakter gminy skala produkcji hodowlanej musi mieć granice. Granice te wprowadza studium, przy czym interes inwestora musi pozostawać w zgodzie z potrzebą zrównoważonej polityki planistycznej, koniecznością ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli oraz potrzebami ochrony środowiska.

Jednocześnie Sąd zauważa, iż przepis § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi, że ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium m. in. ustalenia dotyczące kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej powinny określać w szczególności obszary, w których planuje się zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Sąd zwraca uwagę, że ustalenia te w szczególności mają zawierać wskazane wyżej ustalenia. Ustalenia dotyczące kierunków kształtowania rolniczej przestrzeni wskazują, że wyznaczone w studium tereny R preferują zrównoważony rozwój rolniczych gospodarstw rodzinnych. Ten główny kierunek rozwoju przestrzeni rolniczej niewątpliwie musi być opisany w taki sposób, aby wyznaczony cel mógł zostać zrealizowany. W tym celu Rada Gminy zdecydowała się na określenie Konkretnych danych ilościowych produkcji oraz odległości od zabudowy mieszkaniowej jako wskaźników zagospodarowania tego obszaru.

W ocenie Sądu jest to jedyny możliwy opis skali pożądanej produkcji. Można oczywiście mieć wątpliwości, czy tak szczegółowe uregulowanie nie wkracza w kompetencję przewidzianą dla rady gminy przy uchwalaniu planu miejscowego i wobec tego czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego regulującego zasady tworzenia studium. W ocenie Sądu nie byłoby jednak możliwości zapisania w studium w inny, mniej szczegółowy sposób intencji ograniczenia tej produkcji. Akt wykonawczy regulujący warunki, jakie winno spełniać studium nie wyklucza, aby zostały w nim przewidziane minimalne lub maksymalne wskaźniki lub parametry. Stanowi o tym, co prawda w innym zakresie przedmiotowym, § 6 pkt 2 rozporządzenia. Skoro jednak § 6 pkt 6 tegoż rozporządzenia przewiduje, że ustalenia dotyczące kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej powinny określać w szczególności obszary, na których planuje się zmianę przeznaczenia, nie ma przeszkód, aby zostały zawarte w studium inne jeszcze regulacje stanowiące wyraz prowadzonej przez gminę polityki planistycznej, a możliwe było ich ujęcie jedynie poprzez podanie konkretnych parametrów takich jak odległość oraz maksymalna obsada zwierząt.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że pomimo wykazania naruszenia zaskarżonym studium interesu prawnego skarżącego, zakwestionowane uregulowania mieszczą się w granicach prawa, co oznacza, że skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.