Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1566/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 269 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 6 ust. 1, art. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
article: art.34 ust. 1 i art. 34a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 36/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 36/20 oddalił skargę [...] S.A. w W. (powoływanej dalej również jako "Spółka") na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta [...] wystąpił do Wojewody [...] o podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie komunalizacji z mocy prawa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [A] pod ulicą, ul. [B] bez numeru, ozn. w ewid. gruntów jako działki nr [1] o pow. 127 m2, nr [2] o pow. 1947 m2, nr [3] o pow. 561 m2, w obrębie [4], [5], uregulowanej w KW nr [...], wnosząc jednocześnie o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa z 10 maja 1990 r.".

Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności opisanej wyżej nieruchomości ozn. w ewid. gruntów jako działka nr [2] (pkt I) oraz stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości ozn. w ewid. gruntów jako działka nr [1] i nr [3] (pkt II).

Zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła w punkcie I decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę Miasto [...] własności opisanej w tym punkcie decyzji nieruchomości i stwierdziła nabycie prawa własności, co do przedmiotowej działki nr [2] położonej w [...].

Organ II instancji uznał, że objęta postępowaniem nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Sąd I instancji rozpoznając skargę Spółki na decyzję organu II instancji wskazał, że z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), a decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy.

Sąd I instancji uznał, że organ orzekający w sprawie dokonał prawidłowej oceny przesłanek wynikających z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w odniesieniu do spornych nieruchomości. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżącej Spółce nie przysługiwało prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Nie legitymowała się ona bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) tej nieruchomości.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z uwagi na wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, NSA podjął dwie uchwały: z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17. W jednobrzmiących tezach uchwał NSA przyjął, że: "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w uchwale z 27 lutego 2017 r. sygn. I OPS 2/16 NSA dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową, zawartą za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości."

We wskazanych uchwałach przyjęto również, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w uchwale sygn. akt I OPS 5/17 podkreślono, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę sygn. I OPS 2/16 i przeprowadzając wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd PKP.

Dlatego też, Sąd I instancji stwierdził, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. Spółka nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że skarżącej nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała.

Jak podkreślił Sąd I instancji, skarżąca Spółka nie dysponuje również żadnym innym dokumentem (umową, protokołem zdawczo-odbiorczym), który ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Jak wskazano wyżej, tytułu do spornej nieruchomości nie potwierdzają też wymienione przez Sąd przepisy ogólne. Tym samym Sąd I instancji stwierdził, że PKP władało sporną nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Brak tytułu prawnego PKP w dniu 27 maja 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości oznacza natomiast, że nieruchomość należała wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.

W ocenie Sądu I instancji, słusznie też organ orzekający uznał, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego PKP do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Ponadto w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało wymienione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. poz. 74 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i uznanie, że jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa;

b) art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2018 r. poz. 1318 ze zm.) przez ich niezastosowanie;

c) art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. poz. 312 ze zm.), art. 16 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1989 r. poz. 310 ze zm.) oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1987 r. poz. 201 ze zm.) przez błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji, kiedy przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego PKP w środki niezbędne do prowadzenia działalności i mienie stanowiące wydzieloną część, w związku z art. 80 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przez jego niezastosowanie, a przez to nieuwzględnienie przejścia z mocy prawa gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w zarząd tego przedsiębiorstwa;

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 172 pkt 2 P.p.s.a., to jest art. 151 P.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez nieuwzględnienie że na nieruchomości funkcjonuje infrastruktura kolejowa – część "[...]", służące do realizacji przewozów kolejowych, a ponadto nieuwzględnienie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączającego z komunalizacji składniki mienia, które należą do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zrzeczono się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotowa nieruchomość funkcjonuje jako infrastruktura kolejowa - część "[...]" służąca do realizacji przewozów kolejowych Przy uwzględnieniu zakresu przedmiotowo-podmiotowego przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy (tj. mienie należące do przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek organizacyjnych, dla których organami założycielskimi były rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego) wynika, że wyłączeniu spod komunalizacji podlegało mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw, zakładów lub jednostek organizacyjnych, dla których organami założycielskimi w dniu 27 maja 1990 r. byli wojewodowie lub naczelne organy administracji państwowej.

Istotą rozpatrywanej sprawy komunalizacyjnej jest ustalenie i rozstrzygnięcie przez organ administracji orzekający w sprawie, czy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli w dniu 27 maja 1990 r., nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, czy też stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa (pozostawała w jego zarządzie lub użytkowaniu) i z tego tytułu była wyłączona z komunalizacji.

Przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało utworzone w oparciu o przepisy ustawodawstwa zwykłego, a status jego był zawsze regulowany w drodze aktów szczególnych. Interpretując przepisy rozporządzenia z 24 września 1926 r., mając na uwadze cel jaki przyświecał prawodawcy, a także uwzględniając prostotę cechującą wydawane akty prawa, należy wskazać, że celem ustawodawcy było wydzielenie z całego majątku Państwa części mienia dla kolei, w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania. Zasady gospodarowania przez przedsiębiorstwo państwowe PKP mieniem państwowym pozostały niezmienne z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, a następnie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Powyższe akty prawne już nie obowiązują, ale wywołały one skutki prawne, a ustawa z 1989 r. obowiązywała w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a zatem regulowany nią stan prawny miał istotne znaczenie dla ustalenia charakteru uprawnień PKP do mienia, którym gospodarowała. W takim stanie faktycznym i prawnym zarząd na przedmiotowej nieruchomości powstał z mocy prawa przez fakt oddania tej nieruchomości do eksploatacji przez PKP.

W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie na termin "prawo zarządu" należy spojrzeć przez pryzmat przyjętych w okresie PRL, odnośnie do własności państwowej, koncepcji prawnych i ich uwarunkowań ustrojowo-ideologicznych. Patrzenie na problematykę zarządu mieniem ogólnonarodowym z obecnej perspektywy prowadzi do zniekształcenia intencji ustawodawcy zamierzającego, po zmianie ustroju, dokonać procesów uwłaszczeniowych tak odnośnie do reaktywowanego samorządu terytorialnego, jak i państwowych osób prawnych, gdyż w ramach tych procesów chodziło raczej o zmianę konstrukcji prawnej (odpowiadającym współczesnym założeniom ustrojowym) niż o daleko idące przesunięcia majątkowe. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3398/15, który ponadto stwierdził, że podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z 8 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1956/10, że możliwe jest powoływanie się na akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu i wykazywanie, że zgodnie z jego regulacją całe określone w sposób niezindywidualizowany mienie przeszło w zarząd tego podmiotu. Sąd ten zauważył, że o tym, że ustawodawca przewidział, że [...] posiadało grunty Skarbu Państwa nie legitymując się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej, świadczy art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego. Wymieniony przepis, przy spełnieniu określonych przesłanek, przyznaje z wejściem w życie ustawy, z mocy prawa, prawo wieczystego użytkowania tych gruntów przedsiębiorstwu [...]. Jednocześnie art. 34a wymienionej ustawy stanowi, że grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r.

Odnosząc się do wątpliwości związanych z tymi przepisami Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/04 (Dz. U. z 2005 r. poz. 525; OTK-A 20052 z. 4, poz. 35) stwierdził, że celem zakwestionowanego przepisu było wyłączenie określonych gruntów spod komunalizacji i zapewnienie [...] stabilnej sytuacji prawnej [...] w stosunku do nieruchomości wskazanych w art. 34 ustawy o komercjalizacji. Przyjmując założenie racjonalności ustawodawcy należy uznać, że wyłączył on grunty będące w zarządzie [...] ex lege spod komunalizacji. Przyjęcie stanowiska przeciwnego prowadziłoby do wniosku, że normy z art. 34 i 34a cyt. ustawy są puste, gdyż grunty takie zostały już skomunalizowane z dniem 27 maja 1990 r. (por. wyrok NSA z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09).

Jak skarżąca Spółka podkreśliła, dlatego też, w sprawie zostało wykazane, że przedmiotowy grunt znajdował się najpierw w zarządzie powierniczym w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 1926 r., a następnie z mocy samego prawa, stąd nie była wydawana decyzja administracyjna o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Zatem, przedmiotowe mienie nie spełnia przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, także powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej w ramach naruszenia przepisów postępowania Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 151 P.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez nieuwzględnienie tego, że na nieruchomości funkcjonuje infrastruktura kolejowa – część "[...]" służąca do realizacji przewozów kolejowych, a ponadto nieuwzględnienie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączającej z komunalizacji składniki mienia, które należą do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zatem Sądowi błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów K.p.a. oraz wskazanych w zarzucie ww. ustawy.

Zarzut powyższy nie mógł być uwzględniony.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa z powodu stwierdzenia w niej, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie stanowi podstawy do przyjęcia, że nieruchomość znajdowała się w zarządzie poprzednika prawnego skarżącej kasacyjnie. Pisma [...] S.A. z 2 czerwca 2014 r. i [...] Ośrodka Geodezji z 8 lipca 2014 r. wskazujące, że w dacie 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod infrastrukturę kolejową część "[...]", co oznacza, że mienie to pozostawało we właściwości organu administracji rządowej szczebla centralnego nadzorującego funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP, podlegały ocenie organu oraz Sądu I instancji, który stwierdził, że "(...)Skarżącej nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała. (...). Skarżąca spółka nie dysponuje również żadnym innym dokumentem (umową, protokołem zdawczo-odbiorczym), który ustanawiałby zarząd czy użytkowanie." Strona skarżąca kasacyjnie błędnie zatem uznaje, że okoliczność funkcjonowania na nieruchomości infrastruktury kolejowej nie została oceniona w postępowaniu przed organem, bądź została oceniona z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że okoliczność ta, na dowód czego przedstawiono ww. pisma, w żaden sposób nie potwierdza istnienia zarządu na nieruchomości przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", w rozumieniu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. poz. 74), w dniu 27 maja 1990 r. W realiach niniejszej sprawy dokonana ocena wpływu wskazanej okoliczności na stwierdzenie, że prawo zarządu nie istniało, nie mogła być podważona zarzutem naruszenia przepisów K.p.a. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie w zakresie tej oceny nie oznacza, że organ naruszył przepisy postępowania obowiązujące go przy rozpatrywaniu sprawy. Nie mogły być w tym zakresie skuteczne także argumenty dotyczące naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Kwestia prawidłowości zastosowania tych przepisów nie mogła być bowiem zwalczana w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skoro istotą postawionego zarzutu jest twierdzenie, że istniały przesłanki materialnoprawne do ich zastosowania.

Nieskuteczne okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego, sprowadzające się do twierdzenia o podstawach wyłączenia spornej nieruchomości z komunalizacji z uwagi na prawne dysponowanie nią przez stronę skarżącą kasacyjnie.

W odniesieniu do tych zarzutów należy wskazać, że o przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Analiza tego przepisu wykazuje, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób określony w tym przepisie, należały do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Podkreślenia wymaga, że zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. sformułowanie "należące do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza w takim ujęciu przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Zaznaczyć należy, że w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. ustanowienie zarządu wymagało określonej formy prawnej – decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Brak takiej decyzji lub umowy oznacza, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy 10 maja 1990 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 oraz 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2299/20). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się także stanowisko, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, które wiążą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 269 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela poglądy i argumentację przedstawioną w powołanej uchwale o sygn. akt I OPS 5/17 w kwestii skutków uchylenia mocy obowiązującej rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. i wejścia w życie ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach dla dalszego trwania prawa zarządu po stronie przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe.

Skoro skarżąca kasacyjnie nie wykazała przysługującego jej prawa do nieruchomości, co wyłączałoby możliwość komunalizacji tej nieruchomości, nie mógł być zatem zasadny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 tej ustawy nie mógł być także skuteczny z uwagi na istotną wadę w jego konstrukcji. Przepis ten składa się bowiem z 3 kolejnych punktów odnoszących się do stanu posiadania mienia przez różne podmioty, jako warunku stanowiącego podstawę stwierdzenia komunalizacji mienia. Strona skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała, którą część art. 5 ust. 1 cyt. ustawy obejmuje zarzutem skargi kasacyjnej.

W świetle powyższych uwag nie mógł być także uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy 10 maja 1990 r. Zgodnie z tym przepisem, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono istoty tego zarzutu, do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy zaś odkodowywanie intencji strony skarżącej kasacyjnie.

Nieskuteczny był również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, skoro naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatrywała w jego błędnej wykładni, zgodnie z którą jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa. Wskazany przepis, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. stanowił, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej (...). Przepis ten przede wszystkim nie był przedmiotem wykładni Sądu I instancji, a co więcej, także i w tym przypadku nie wskazano, w czym skarżąca kasacyjnie upatruje jego błędnej wykładni, prowadzącej do twierdzenia, że "jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa".

Mając na uwadze stanowisko NSA wyrażone w wyżej powoływanych uchwałach nie mógł być uwzględniony zarzut wymieniony w petitum skargi kasacyjnej w części oznaczonej literą c zarzutów naruszenia prawa materialnego – przez nieuwzględnienie przejścia z mocy prawa gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w zarząd tego przedsiębiorstwa.

Końcowo, jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" przez ich niezastosowanie. Z treści art. 34 i art. 34a ustawy wynika wprost, że nie dotyczą one nieruchomości, które podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 526/08). W wyroku z 12 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 677/16 NSA stwierdził słusznie, że określona w przepisie art. 34 data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych. Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.