Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 109/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (nazywane dalej "SKO") decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a." i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. D. (nazywanego dalej "skarżącym") od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 1000 zł za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., nazywanej dalej "u.t.d."), zgodnie z którym przedsiębiorca jest obowiązany zgłaszać organowi licencyjnemu zmiany danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., nie później niż w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmian, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] kwietnia 2011 r. P. D. złożył w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...] W. wniosek o dokonanie zmiany licencji nr [...] udzielonej w dniu [...] lipca 2004 r. przez Prezydenta W. na wykonywanie transportu drogowego taksówką, z powodu zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej z [...] na numer [...]. Do wniosku dołączył kserokopię zaświadczenia z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydanego przez Zarząd Dzielnicy [...] [...] W., nr [...] o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej pod numerem [...].

Jak ustalił organ zmiana numeru w ewidencji gospodarczej z [...] na numer [...] została dokonana wydaniem przez Prezydenta W. zaświadczenia z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...]. Dokument ten został odebrany przez skarżącego osobiście w dniu [...] listopada 2005 r. Z tym zatem dniem powstał dla P. D. obowiązek wystąpienia w ciągu 14 dni do organu licencyjnego z pisemnym wnioskiem o dokonanie zmiany numeru ewidencji działalności gospodarczej w licencji [...].

Zgłoszenie przez skarżącego do licencji nr [...] zmiany powyższego numeru w ewidencji działalności gospodarczej nastąpiło dopiero w dniu [...] kwietnia 2011 r. czyli z przekroczeniem 14 – dniowego terminu określonego w ustawie o transporcie drogowym.

Pismami z dnia [...] kwietnia 2011 r. i [...] września 2011 r. Prezydent W. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 1000 zł na podstawie art. 95a u.t.d. i powiadomił o przysługujących mu uprawnieniach.

Prezydent W. powołaną decyzją z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 95a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.t.d. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1000 zł z tytułu niedopełnienia obowiązku określonego w art. 14 u.t.d., zgodnie z którym przedsiębiorca jest obowiązany zgłaszać wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d. (w tym numer w rejestrze przedsiębiorców albo ewidencji działalności gospodarczej – pkt 2), nie później niż w terminie 14 dni od dnia powstania zmian.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu [...] kwietnia 2011 r. skarżący złożył w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...] W. wniosek o zmianę licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką z powodu zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej z numeru [...] na numer [...]. Do wniosku skarżący dołączył kserokopię zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], odebranego osobiście przez skarżącego w dniu [...] listopada 2005 r. Z tą ostatnią datą powstał dla skarżącego obowiązek wystąpienia do organu licencyjnego z wnioskiem o dokonanie zmiany w licencji. Jest to obowiązek bezwzględny i przedsiębiorca ponosi ryzyko uchybienia obowiązkom wynikającym z ustawy o transporcie drogowym. Organ I instancji uznał, że skarżący, składając wniosek w dniu [...] kwietnia 2011 r. naruszył obowiązek ciążący na posiadaczu licencji wynikający z art. 14 u.t.d. zgłoszenia organowi udzielającemu licencji wszelkich zmian, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy, w terminie 14 dni od dnia powstania zmiany.

Przepis art. 95a u.t.d. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie daje organom administracji publicznej możliwości odstąpienia od nałożenia kary.

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu zarzucił, że organ naruszył obowiązek informowania przedsiębiorców o ich obowiązku z art. 14 u.t.d. i przewidzianej za to sankcji z art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. Odwołujący wystąpił z wnioskiem o dokonanie zmian najszybciej, jak tylko mógł to uczynić, po uzyskaniu informacji z Zrzeszenia transportu Prywatnego [...] W. Skarżący zauważył, że argumentacja organu I instancji jest przykładem dowolnego interpretowania prawa przez organ w świetle komunikatu Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń z dnia [...] stycznia 2012 r. Zauważył także, że od lipca 2011 r. obowiązują zmienione zapisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w myśl których nie ma już numerów ewidencyjnych działalności gospodarczej, a przedsiębiorca identyfikowany jest w poszczególnych urzędowych rejestrach na podstawie numeru identyfikacji podatkowej. Zauważył także, że organ przez wiele lat nie zwrócił uwagi na nieścisłości w dokumentach, by w krótkim okresie czasu od wprowadzenia sankcji finansowej wszcząć postępowanie w przedmiocie nałożenia kary i następnie prowadzić je przez okres 12 miesięcy. Nałożona kara narusza podstawowe zasady prawa: sprawiedliwości i konstytucyjne prawo do równego traktowania obywateli i przedsiębiorców. Skarżący uważał, że drobne uchybienia formalne, nie mające żadnego wpływu na prowadzoną działalność nie powinny powodować tak surowej odpowiedzialności.

P. D. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w trybie art. 105 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania, podkreślając, że w świetle art. 95a u.t.d. organ ewidencyjny jest zobowiązany nałożyć na przedsiębiorcę karę w każdym przypadku, gdy stwierdzi zaniechanie wykonania obowiązku. Organ odwoławczy podkreślił, że gdyby skarżący zmiany do organu licencyjnego zgłosił przed dniem 1 marca 2011 r., mimo że z uchybieniem 14 dniowego terminu, uniknąłby wtedy odpowiedzialności administracyjnej. Z dniem 1 marca 2011 r. wszedł w życie art. 95a u.t.d. dodany przez art. 73 pkt 13 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13). Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym została opublikowana w dniu 7 stycznia 2011 r. Zatem przedsiębiorcy posiadający licencje na wykonywanie przewozu mieli możność zapoznania się z ustawą przez okres 52 dni przed wejściem przepisów w życie. Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie zawierała przepisów przejściowych i dlatego od dnia jej wejścia w życie zaczął obowiązywać art. 95a u.t.d. P. D. zgłosił zmiany do licencji dopiero w dniu [...] kwietnia 2011 r. czyli z uchybieniem 14 – dniowego terminu do zgłoszenia takich zmian.

Organ zauważył, że decyzja w przedmiocie nałożenia kary nie jest decyzją uznaniową i jeżeli wystąpiły przesłanki do jej nałożenia, organ musi wszcząć postępowanie i nałożyć karę. Ustawodawca nie pozostawił organowi innych możliwości załatwienia sprawy.

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. P. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję SKO z dnia [...] listopada 2012 r., wnosząc o jej uchylenie w całości lub zmniejszenie nałożonej kary ze względu na jej wysokość nieproporcjonalną do popełnionego uchybienia.

Skarżący zarzucił obrazę art. 95a i art. 14 ust. 2 u.t.d. poprzez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz. Skarżący podkreślił, że na gruncie art. 14 ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 8 ust. 2 u.t.d. istotna jest data wyekspirowania 14 – dniowego terminu na zgłoszenie zmiany, a nie jak długo trwa zwłoka w przekazywaniu danych. Skarżący podniósł, ze organ nie interesował się przed datą wejścia wżycie art. 95a u.t.d. obowiązkiem zgłoszenia zmian, po czym szybko po wejściu tego przepisu wszczął postępowanie, które prowadził przez wiele miesięcy do listopada 2012 r., kiedy numery ewidencyjne działalności gospodarczej zostały już ustawowo zniesione.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując pogląd, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Ponadto Sąd, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zasadności skargi wniesionej przez P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja wydana w I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Podstawą materialnoprawną obu spornych decyzji administracyjnych jest

art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. W myśl art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., który wszedł w życie z dniem 1 marca 2011 r. na mocy art. 73 pkt 13 i art. 90 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 3), kto będąc przedsiębiorcą nie zgłasza na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, w terminie 14 dni od dnia ich powstania - podlega karze pieniężnej w wysokości 1.000 złotych.

Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 u.t.d. pisemny wniosek o udzielenie licencji, o których mowa w ustępie poprzedzającym, powinien zawierać:

1) oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibę i adres;

2) numer w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej; 2a) numer identyfikacji podatkowej (NIP);

3) określenie rodzaju i zakresu, a w transporcie drogowym taksówką - także obszaru;

4) rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie licencji;

5) czas, na jaki licencja ma być udzielona.

Z przepisu art. 14 ust. 1 u.t.d. wynika obowiązek przedsiębiorcy zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, danych objętych przepisem art. 8 tej ustawy.

Zdaniem Sądu, art. 95a ust. 1 u.t.d. sankcjonuje jedynie brak terminowego zgłoszenia danych z art. 8 ust. 2 tego aktu. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.t.d., jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji.

Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie przewidywała przepisów przejściowych.

Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie na skarżącym ciążył obowiązek zawiadomienia organu udzielającego licencji o zmianie numeru w ewidencji działalności gospodarczej, który powstał z dniem [...] listopada 2005 r. Obowiązywała wtedy ustawa o transporcie drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym.

Nie budzi również wątpliwości, iż do dnia 1 marca 2011 r. jedyną sankcją dla przedsiębiorcy za niezgłoszenie omawianej zmiany była możliwość cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego, co wynikało z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. Przepis ten stanowi, że licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił, w wyznaczonym terminie, informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83 u.t.d. Powyższa sankcja została zresztą utrzymana w ustawie o transporcie drogowym także po dniu 1 marca 2011 r.

Mając powyższe na uwadze, nie można zatem uznać, że wprowadzona od dnia 1 marca 2011 r. sankcja w postaci kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł jest "względniejsza" dla strony, niż poprzednio obowiązująca, skoro od 1 marca 2011 r. ustawodawca przewidział obydwie możliwości ukarania przedsiębiorcy za niezgłoszenie danych w zakresie zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej.

W niniejszej sprawie zdarzenie w postaci niezgłoszenia zmiany nastąpiło pod rządami poprzednio obowiązującego reżimu ustawowego. Niewątpliwie termin 14 - dniowy do zgłoszenia stosownej zmiany upłynął dla skarżącego już pod rządami ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą o publicznym transporcie zbiorowym z dnia 16 grudnia 2010 r.

Jak już wspomniano wyżej, art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. został dodany do ustawy o transporcie drogowym z dniem 1 marca 2011 r. na mocy nowelizacji dokonanej ustawą o publicznym transporcie zbiorowym. Zdaniem Sądu, należy w tej sytuacji uznać, iż karze pieniężnej w wysokości 1.000 zł za niezgłoszenie na piśmie organowi, zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., może podlegać podmiot, który ww. danych nie przekazał w terminie 14 dni od powstania zmian, jeżeli zmiana danych, a więc obowiązek przekazania powstał po dniu 1 marca 2011 r. Dopiero bowiem z tym dniem pojawiła się podstawa prawna do nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie omawianego obowiązku.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie można w żaden sposób zgodzić się z argumentacją organu odwoławczego, że wzmiankowany przepis art. 95a u.t.d. ma zastosowanie do każdego przypadku, kiedy przed upływem 14 dni nie doszło do zgłoszenia stosownej informacji i taki stan "niezgłoszenia" istnieje także w chwili obowiązywania nowego przepisu. Należy podkreślić, że na gruncie art. 14 ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 8 ust. 2 u.t.d. istotna jest data upływu terminu (14 dni na zgłoszenie zmiany), a nie okoliczność, jak długo trwa zwłoka w przekazywaniu danych. Do przedmiotowego naruszenia dochodziło bowiem (i na gruncie obowiązującego obecnie art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. dochodzi) w momencie upływu czternastego dnia od daty powstania zmian podlegających zgłoszeniu.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, należy stwierdzić, że organy obu instancji dokonały interpretacji przepisu art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. z naruszeniem respektowanej przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Zasada lex retro non agit, w zakresie zakazu wprowadzania z mocą wsteczną karalności czynu dotychczas niezabronionego pod groźbą kary, ma charakter zasady konstytucyjnej, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawa i wyrażonej szczegółowo w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Rzeczpospolita Polska związana jest także tą zasadą na podstawie norm prawa międzynarodowego (por. m.in. art. 7 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Na gruncie prawa karnego przyjmuje się zgodnie, że z zasadą lex retro non agit będzie sprzeczne zastosowanie wobec sprawcy przepisu wprowadzającego typ czynu zabronionego, który wszedł w życie po popełnieniu czynu, który w chwili jego popełnienia nie był czynem zabronionym, jak również przepisu, który przewiduje surowsze wobec sprawcy konsekwencje karnoprawne (zob. art. 4 § 1 Kodeksu karnego). Zasada lex retro non agit ma niewątpliwie charakter nie tylko gwarancyjny, ale także w pewnym sensie prewencyjny. Jeżeli norma prawna ma bowiem motywować adresata normy do określonego zachowania się, to z natury rzeczy nie może tego czynić w stosunku do zachowań poprzedzających wydanie normy. Zdaniem Sądu, niezmiernie ważne jest, aby obywatel miał możliwość przewidywania ewentualnych działań organów państwa i działań własnych. Niewątpliwie przewidywalność skutków prawnych zachowań własnych i działań organów państwa są niweczone, gdy nowo ustanowionemu prawu o niekorzystnych dla obywateli następstwach nadaje się moc wsteczną (tak m.in. A. Zoll /w:/ A. Zoll (red.), G. Bogdan, Z. Ćwiąkalski, P. Kardas, J. Majewski, J. Raglewski, M. Szewczyk, W. Wróbel, Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz. Tom I, Komentarz do art. 1 - 116 k.k., Zakamycze 2004, komentarz do art. 1 Kodeksu karnego, teza 98 i powołane tam poglądy doktryny).

Już na gruncie dawno wypracowanych zasad prawa karnego przewidziano wyraźnie, iż funkcja gwarancyjna omawianej zasady lex retro non agit wyraża się w zapewnieniu, że nikt nie będzie ścigany i karany za zachowanie (działanie lub zaniechanie), które nie zostało wcześniej zabronione pod groźbą kary przez należycie uchwaloną i ogłoszoną ustawę (zasada nullum crimen et nulla poena sine lege anteriori). Karalność danych zachowań popełnionych przed promulgacją aktu prawnego, uznającego określone czyny za zagrożone karą jest wyłączona ze względu na brak powinności, jak i możliwości zapoznania się przez obywatela z treścią tego aktu prawnego.

Ponadto w kwestii gwarantowanej przez Konstytucję RP zasady niedziałania prawa wstecz wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny. Trybunał ten w wyroku z dnia 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 12/03, opubl. OTK-A 2003/6/51 stwierdził, że: "Niesporne jest na tle polskiego dorobku konstytucyjnego, że rozstrzygając o konkretnej kwestii intertemporalnej, ustawodawca ma dużą swobodę w zakresie wyboru rozwiązania, jednakowoż przy zachowaniu pewnych reguł kierunkowych, mających zakotwiczenie w konstytucyjnej zasadzie zaufania, genetycznie związanej z ideą państwa prawnego. Te zasady kierunkowe obejmują:

- rygorystyczny, choć nie absolutny, zakaz retroakcji właściwej,

- przy retroakcji niewłaściwej (zasada bezpośredniego działania nowego prawa dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego, retrospekcja) Trybunał Konstytucyjny uznaje, że ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania prawa, "jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki" - orzeczenie z 2 marca 1993 r., K. 9/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 6; podobnie wyrok z 15 lipca 1996 r., K. 5/96, OTK ZU nr 4/1996 poz. 30,

- kolejną zasadą kierunkową jest zasada poszanowania praw niewadliwie nabytych - zakazująca arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, zarówno publicznych, jak i prywatnych. Preferencja dla dalszego działania ustawy dawnej jako chroniąca interesy w toku. Stanowisko TK oznacza, że obiegowo przyjmowana teza, jakoby istniało swoiste "domniemanie" przemawiające za bezpośrednim działaniem prawa nowego jest - obecnie - znacznym konstytucyjnym uproszczeniem. Po pierwsze bowiem, konflikt nowego prawa z interesami jednostki (stosunki w toku) może być rozwiązany przez wybór zasady bezpośredniego działania prawa nowego tylko o tyle, o ile da się wskazać wyraźny ważny interes publiczny, zmuszający do przejścia do porządku dziennego nad interesem jednostki (wyrok z 13 marca 2000 r., K. 1/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 59, podobnie wyroki: z 28 kwietnia 1999 r., K. 3/99, OTK ZU nr 4/1999, poz. 73 i z 22 czerwca 1999 r., K. 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100). Mówiąc inaczej: na tle utrwalonego stanowiska TK na wypadek kolizji bezpośredniego działania ustawy nowej i interesu jednostki, można mówić raczej o odwróceniu "domniemania" przemawiającego za zasadą bezpośredniego działania (retrospektywności). Ta ostatnia dochodzi do głosu tylko na wypadek wykazania wyraźnie ważnego interesu publicznego. Sprawdzenia (analizy), czy w danym wypadku taki ważny interes występuje, dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej, a więc Trybunał Konstytucyjny lub sąd orzekający. Tak więc w świetle orzecznictwa TK kwestię intertemporalną o tyle tylko rozwiązuje się optując za zasadą stosowania ustawy nowej, o ile przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości, czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji (wyrok z 15 września 1998 r., K. 10/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 64)." Organ nie wykazał, a Sąd nie dopatrzył się ważnego interesu publicznego do zastosowania zasady retrospekcji, skoro wcześniej obowiązujące przepisy przewidywały także sankcję – możliwość cofnięcia licencji.

W ocenie Sądu, na gruncie prawa administracyjnego należy, w drodze ostrożnej analogii, stosować zasady obowiązujące w prawie karnym, albowiem - pomimo, że regulacje administracyjno-karne uznaje się za odrębne (autonomiczne) wobec regulacji prawa karnego - niemniej pewne podstawowe zasady intertemporalne dotyczące m.in. zasad karalności danych zachowań (czynów) winno się stosować również na gruncie szeroko rozumianego prawa publicznego (administracyjnego).

Wypada także zaznaczyć, iż przyjmując w dniu 13 lutego 1991 r. Rekomendację Nr (91)1 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych, Komitet Ministrów przypomniał o ogólnych zasadach chroniących jednostkę przed aktami władz administracyjnych. Wspomniana Rekomendacja wprowadziła, w celu zagwarantowania i poszanowania praw jednostki, mogącej być poddaną sankcjom administracyjnym, dodatkowe zasady, w tym m.in. zasadę, iż nie można nałożyć sankcji za czyn, który w czasie jego popełnienia nie stanowił naruszenia prawa, a także zasadę stosowania sankcji mniej uciążliwej obowiązującej w czasie od daty zdarzenia do zastosowania sankcji.

Analizując wskazane powyżej zasady, przyjmuje się w literaturze, że de facto stanowią one transpozycję do tematyki sankcji administracyjnych pewnych fundamentalnych zasad prawa: nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege, czy też ne bis in idem (tak m.in. H. Nowicki /w:/ System Prawa Administracyjnego. Prawo administracyjne materialne, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 7, Wydawnictwo C.H. Beck/Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2012, s. 647-648 i cyt. tam literatura).

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organy obu instancji błędnie przyjęły w niniejszej sprawie, iż przepis art. 95 a ust. 1 pkt 1 u.t.d. reguluje zdarzenia (bądź stosunki prawne) zapoczątkowane przed wejściem w życie tego prawa, mające rzekomo charakter "otwarty" (ciągły), tj. takie, które nie znalazły jeszcze swego zakończenia (stosunki "w toku"), które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają nadal po wejściu przepisów nowych.

Zdaniem Sądu, taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Omawiany przepis art. 95 a ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie może być zastosowany wobec skarżącego, gdyż regulowałby sytuację "prawnie zamkniętą", zakończoną na gruncie starego prawa z uwagi na skuteczny upływ terminu, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.t.d.

W tym stanie rzeczy zastosowanie przez organ, który udzielił licencji, wobec skarżącego P. D. sankcji administracyjno - karnej (kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł), na podstawie art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., naruszało zakaz retroaktywności, opierającej się na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość" (por. m.in. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA nr 3 z 2006, poz. 71).

Podnieść przy tym należy, że przyjęty przez organy sposób rozumienia powołanego przepisu prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania skutków uchybienia powyższego terminu w zależności od tego, kiedy zgłoszenie zostało dokonane. Gdyby bowiem obowiązek zgłoszenia powstał przed dniem 1 marca 2011 r. i przed tą datą chociaż z uchybieniem 14 - dniowego terminu przedsiębiorca zgłosiłby zmianę, to wówczas takie spóźnienie - zdaniem organów - nie wywołałoby sankcji w postaci kary pieniężnej. Natomiast w sytuacji, gdy przedsiębiorca, co do którego obowiązek powstał również przed dniem 1 marca 2011 r., dokonałby zgłoszenia po 1 marca 2011 r. wówczas podlegałby sankcji, o której mowa w art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. Według Sądu, interpretacja ta jest niedopuszczalna i w sposób ewidentny prowadzi również do naruszenia podstawowych praw jednostki poddawanej sankcji administracyjno-karnej.

Według Sądu, przyjęcie takiego sposobu interpretacji unormowań ustawy o transporcie drogowym, jaki proponuje SKO oraz Prezydent W., zmuszałoby do uznania tych przepisów za unormowania sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P. 13/01; patrz także /w:/ Jerzy Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 237-257 i cyt. tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

Zdaniem Sądu, w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83). Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 27/97; wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 6 marca 1996 r., sygn. akt SA/Bk 95/95).

Jednocześnie należy zauważyć, że ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 18, poz. 97 późn. zm.) i ustawą z dnia 13 maja 2011 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 131, poz. 764) wprowadzono zmiany w zakresie funkcjonowania ewidencji działalności gospodarczej. W przypadku przedsiębiorców - osób fizycznych wpisy dokonywane są w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, w myśl art. 23 ust. 3 u.s.d.g. Przepis art. 25 u.s.d.g. wskazuje, jakie dane są wpisywane w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Wobec tego zapisy art. 8 ust. 1 pkt 2 u.t.d. należy interpretować z uwzględnieniem zmian wprowadzonych do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, czego organy obu instancji także nie wzięły pod uwagę.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż organy obu instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dokonały błędnej wykładni powołanego przepisu ustawy o transporcie z naruszeniem konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz, a ta okoliczność - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - skutkuje wadliwością obu spornych decyzji administracyjnych i w konsekwencji koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Stwierdzając, że obie sporne uchwały nie podlegają wykonaniu, Sąd orzekł zgodnie z przepisem art. 152 p.p.s.a.

Zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowego, poniesionych w niniejszej sprawie przez stronę skarżącą, Sąd działał na podstawie art. 200 p.p.s.a.