Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 436/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7  ust. 1, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Leszek Kiermaszek (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2006r. sygn. akt II SA/Wa 1187/06 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowanie na równorzędne stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od I. W. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1187/06, po rozpoznaniu skargi I. W. uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe, a nadto orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy:

Rozkazem personalnym z dnia [...] nr [...] Komendant Główny Policji działając na podstawie art. 32 ustawy z dnia 6 kwietnia 1996 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58 ze zm.) zwolnił z dniem [...] stycznia 2006 r. nadkomisarz I. W. z zajmowanego stanowiska specjalisty zespołu obsługi informacyjnej i SMI Wydziału Wywiadu [...] i z dniem [...] lutego 2006 r. i mianował ją na stanowisko specjalisty w Grupie [...] Komendy Głównej Policji z zachowaniem dotychczasowego uposażenia.

Od decyzji tej – rozkazu personalnego, odwołanie wniosła I. W. zarzucając niewystarczające umotywowanie przeniesienia służbowego, podważając możliwość orzeczenia o przeniesieniu służbowym na podstawie art. 32 ustawy o Policji, a ponadto, że nie była informowana o planowanych zmianach organizacyjnych.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił rozkaz personalny w części dotyczącej terminu zwolnienia ze stanowiska i mianowania na nowe stanowisko służbowe i orzekł, że zwolnienie z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego nastąpi z dniem [...] maja 2006 r. a mianowanie na nowe stanowisko służbowe - z dniem [...] maja 2006 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy rozkaz personalny. Motywując swe rozstrzygnięcie Minister wskazał, że przepis art. 32 ust 1 ustawy o Policji stanowi podstawę prawną do podjęcia decyzji przez przełożonego o mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe, przeniesienia oraz zwolnienia z tego stanowiska. W przepisie tym nie wskazano co prawda kryteriów i merytorycznych przesłanek podejmowania decyzji w tych sprawach, nie oznacza to jednak, że organ nie może podejmować decyzji do których został upoważniony. Następnie Minister wskazał, że Komendant Główny Policji jako przełożony wszystkich policjantów ma prawo do kształtowania polityki kadrowej, a w jej ramach uwzględniając potrzeby służby decydować o obsadzie stanowisk służbowych. Ciążąca na Komendancie Głównym Policji odpowiedzialność za realizację celów formacji daje, obok możliwości kształtowania struktury, możliwość i uprawnienie do doboru współpracowników, którzy zapewnią najskuteczniejsze wykonywanie ustawowych zadań. Komendant Główny Policji zgodnie z ustawowymi uprawnieniami wydał w dniu 17 stycznia 2006 r. regulamin Komendy Głównej Policji, który wprowadził z dniem 1 lutego 2006 r. nową strukturę organizacyjną. Następstwem tego było dokonanie rozkazem organizacyjnym z dnia 19 stycznia 2006 r. uchylenie z dniem 31 stycznia 2006 r. etatu [...] i wprowadzenie nowej struktury tej komórki organizacyjnej Komendy Głównej Policji. W wyniku wprowadzenia powyższych zmian I. W. została przeniesiona na stanowisko służbowe równorzędne pod względem grupy zaszeregowania, mnożnika kwoty bazowej, wysokości dodatku służbowego i stopnia etatowego. Minister jednocześnie uznał, że wniesione odwołanie spowodowało konieczność zmiany terminów zwolnienia zajmowanego stanowiska i mianowania na nowe stanowisko służbowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. W. ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając że decyzja o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i mianowaniu na nowe stanowisko służbowe została wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji z dotychczasową argumentacją wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do art. 32 ust 1 ustawy o Policji do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są wymienieni w tym przepisie przełożeni. Wprawdzie w przepisie posłużono się pojęciami mianowania i zwalniania ze stanowisk, jednakże jest to norma o charakterze kompetencyjnym, w dodatku zredagowana hasłowo w oderwaniu od jej dopełnienia materialnoprawnymi przesłankami ingerowania w stosunki służbowe policjantów. Wątpliwym zatem wydaje się stosowanie jej jako podstawy prawnej w przypadku indywidualnych rozstrzygnięć. Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przepisach ustawy o Policji (art. 36, 37, 38, 39 i 41) wyraźnie określono kiedy i jakie środki rozwiązania bądź zmiany stosunku służbowego może albo wręcz musi zastosować właściwy przełożony wobec policjanta. Innych sytuacji, poza przejściowym okresem organizowania policji przewidzianym w rozdziale 11, dotyczących zmiany podstawowych elementów stosunku służbowego policjantów ustawa o Policji nie zna. Powyższe regulacje nie dotyczą jednak sytuacji skarżącej. Analizując powyższe zagadnienie Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny a ponadto, że organy Policji mają prawo do kształtowania struktury zatrudnienia i doboru kadry na poszczególnych stanowiskach. Autonomia organu w tym zakresie nie może mieć jednak charakteru absolutnego. W rozpoznawanej sprawie, gdyby nawet przyjąć, że zwolnienie funkcjonariusza ze stanowiska połączone z mianowaniem go na równorzędne stanowisko służbowe jest dopuszczalne w świetle art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, to dokonywana w tym trybie zmiana stosunku służbowego nie może się odbyć bez udziału w tym samej zainteresowanej, zwłaszcza wtedy, gdy powodem takiej modyfikacji stosunku służbowego są zmiany organizacyjno-etatowe w jednostce, prowadzące w rezultacie do przeniesienia policjanta do grupy rezerwowej. Z akt personalnych skarżącej nie wynika, by była ona o tych zmianach informowana, co więcej, brak jest dowodów, które uzasadniałyby podjęcie takiej decyzji. Nie dołączono kopii rozkazu organizacyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r. o przekształceniu etatu [...], brak jest jakiegokolwiek dokumentu, który wskazywałby, że zainteresowana była z nim zaznajomiona na etapie formułowania wniosku personalnego lub podejmowania decyzji. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżąca ma prawo podnosić, że powoływane przez organ zmiany organizacyjne mają jedynie charakter rzekomy, a podawane przyczyny przeniesienia służbowego są gołosłowne, co tym samym podjęte rozstrzygniecie czyni dowolnym i nie uwzględniającym interesu strony. Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że zwolnienie skarżącej ze stanowiska połączone z mianowaniem faktycznie w grupie rezerwowej jest w istocie rozwiązaniem dla niej bardziej dotkliwym ze względu na niepewność dalszych losów niż np. zawieszenie w czynnościach służbowych, które co do zasady ograniczone jest w czasie.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołując się na podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wnoszący skargę kasacyjną wyrokowi zarzucił naruszenia prawa materialnego - art. 7 ust 1 i art. 32 ust 1 ustawy z dnia kwietnia 1996 r. o Policji poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca winna być poinformowana o wprowadzonych przez Komendanta Głównego Policji zmianach organizacyjnych i etatowych oraz zapoznana z rozkazem w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w Komendzie Głównej Policji, a nadto, że stosowanie przez organ przepisu art. 32 ust 1 ustawy o Policji jako postawy prawnej indywidualnego rozstrzygnięcia jest wątpliwe.

W oparciu o ten zarzut Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się co do tego, że przepis art. 32 ust 1 ustawy o Policji jest również przepisem o charakterze kompetencyjnym, który stanowi podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu policjanta z zajmowanego stanowiska z jednoczesnym mianowaniem go na inne stanowisko równorzędne. Określenie w tym przepisie wyłącznie organów uprawnionych do podejmowania decyzji bez wskazania kryteriów i merytorycznych przesłanek oznacza, że jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 Kpa, a mianowicie interes służbowy Policji oraz słuszny interes policjanta. Trudno sobie wyobrazić sytuację, że policjant może być przeniesiony do służby w innej miejscowości w oparciu o art. 36 ustawy o Policji, a nie ma takiej możliwości przeniesienia na równorzędne stanowisko służbowe w tej samej miejscowości. Następnie wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że służba w Policji ma charakter stosunku administracyjnego, a więc takiego w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariuszy. Oznacza ona również dyspozycyjność policjanta, co z kolei nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniający mobilność, skuteczność Policji, a nie według osobistych odczuć policjanta. Utworzenie więc nowej struktury organizacyjnej [...] w żadnym stopniu nie oznacza, że istnieje po stronie organu obowiązek przeniesienia go na stanowisko służbowe w tej jednostce organizacyjnej. Żaden przepis ustawy o Policji, jak też inny akt prawny nie zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do informowania policjantów o zamierzonych przez siebie zmianach organizacyjnych, podejmowanych na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, ani też nie nakłada obowiązku zapoznania funkcjonariuszy z rozkazem organizacyjnym dotyczącym zmian organizacyjno-etatowych. Na zakończenie autor skargi kasacyjnej przywołał orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w podobnych sprawach, w których wyrażono pogląd odmienny niż przyjęty w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna, oparta o zarzut naruszenia wskazanych w niej norm materialnoprawnych, jest usprawiedliwiona.

W punkcie wyjścia rozważań stwierdzić przyjdzie, że stosunek służbowy policjanta kształtowany jest w formach administracyjnoprawnych. Kandydat do służby w Policji, oprócz posiadania szeregu predyspozycji wymienionych w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), winien mieć na uwadze, że służba w Policji podlega szczególnej dyscyplinie, której gotów jest się podporządkować. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I OPS 141/07, dyspozycyjność policjanta jest jednym z podstawowych elementów służby w Policji. Nie oznacza to jednak całkowitej swobody przełożonego w zakresie dokonywania jednostronnych zmian treści stosunku służbowego, lecz obowiązek policjanta poddania się prawnie umocowanym aktom administracyjnym, zmieniającym stanowisko i miejsce w ramach stosunku służbowego nawiązanego w drodze mianowania ( art. 28 ust. 1 ustawy o Policji). W przepisach rozdziału 5 ustawy o Policji wymienione są przypadki, w których dochodzi do zmiany ( modyfikacji ) lub rozwiązania stosunku służbowego policjanta. Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku te przypadki poddaje jednak w wątpliwość dopuszczalność zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska z jednoczesnym mianowaniem go na inne równorzędne stanowisko na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Stwierdza wyraźnie, że przyjęcie takiego poglądu "budzi poważne wątpliwości". Należy więc zauważyć, że tego rodzaju sformułowanie nie jest właściwym sposobem wypowiedzi sądu administracyjnego dokonującego kontroli działalności administracji publicznej w konkretnej sprawie. Skoro kontrola ta odbywa się w oparciu o kryterium zgodności z prawem, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), rzeczą sądu administracyjnego jest wyrażenie jednoznacznego stanowiska z przytoczeniem motywów na poparcie zasadności twierdzeń.

Przepis art. 32 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenie oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni, z kolei w ust. 2 tego przepisu wskazano, że rozstrzygnięcia te przybierają formę decyzji, od której policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że wymienione przepisy są normami kompetencyjnymi, które stwarzają jednak dla właściwego przełożonego podstawę prawną do podjęcia decyzji o przeniesieniu policjanta na inne stanowisko w ramach pełnionej służby. Podkreślono, że skoro policjant może zostać przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu ( art. 36 ust. 1 ustawy o Policji ), to kompetencja właściwego przełożonego zmiany stosunku służbowego obejmuje również przeniesienie policjanta na inne stanowisko w tej samej miejscowości ( por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 3411/01). W orzecznictwie zastrzega się jednak, że decyzja o przeniesieniu policjanta, która może przybrać formę zwolnienia ze służby z jednoczesnym mianowaniem na nowe stanowisko, możliwa jest wyłącznie na stanowisko równorzędne, co oznacza przeniesienie na stanowisko o identycznych parametrach uposażenia zasadniczego, takim samym dodatku służbowym i stopniu etatowym ( por. wyrok NSA z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt I OSK 100/07 ). Przeniesienie bowiem policjanta na niższe stanowisko służbowe możliwe jest wyłącznie po spełnieniu warunków wskazanych w art. 38 ustawy o Policji.

Zgodzić się przyjdzie z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że niewymienienie w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji kryteriów, jakim winien kierować się przełożony przenosząc policjanta na inne równorzędne stanowisko służbowe, nie stanowi argumentu za przyjęciem poglądu, że przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do podjęcia takiej decyzji. Nie może być kwestionowane, że jednostronne i władcze rozstrzygnięcie o przeniesieniu służbowym policjanta podejmowane jest w ramach uznania administracyjnego. Kryteria i zakres tego uznania wyznacza zaś proceduralna norma art. 7 Kodeksu Postępowania Administracyjnego.

Trafnie akcentuje również wnoszący skargę kasacyjną, że Komendant Główny Policji wyposażony został przez ustawodawcę w uprawnienia do określenia szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania wszystkich jednostek organizacyjnych Policji, wynika to z treści art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Uprawnienie to obejmuje określenie struktury organizacyjnej Komendy Głównej Policji, a w konsekwencji także poszczególnych jednostek organizacyjnych, co niewątpliwie wpływa na kształtowanie polityki kadrowej. Wbrew odmiennym twierdzeniom Sądu pierwszej instancji żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie nakazuje bezpośredniemu przełożonemu przed podjęciem decyzji o przeniesieniu służbowym do informowania policjanta o celowości zmian strukturalnych i organizacyjnych w jednostce organizacyjnej Policji, w której dotychczas pełni służbę oraz zapoznawania policjanta o prowadzonej polityce kadrowej, w tym z zasadami typowania policjantów do przeniesienia służbowego w związku z dokonanymi lub planowanymi zmianami organizacyjnymi. Umknęło Sądowi pierwszej instancji, że sądowa kontrola decyzji o przeniesieniu policjanta na inne równorzędne stanowisko nie obejmuje celowości jej podjęcia, lecz zasadniczo sprowadza się do oceny, czy organ administracji nie przekroczył granic uznania przyznanego mu ustawowo, a zatem czy decyzja nie jest dotknięta dowolnością.

Z tych wszystkich względów usprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego przez dokonanie błędnej ich wykładni.

Zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i – orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku – rozpoznać skargę. Korzystanie z tej instytucji procesowej możliwe jest również wtedy, gdy nie wnosiła o to strona wnosząca skargę kasacyjną ( por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2536/04 – OSP 2006/7-8/80 ).

Skarżąca nadkomisarz I. W. dotychczas pełniła służbę na stanowisku specjalisty Zespołu Obsługi Informacyjnej Wydziału [...] Komendy Głównej Policji z zaszeregowaniem do 8 grupy, mnożnikiem 1,47 kwoty bazowej i dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł. Przeniesienie na stanowisko służbowe specjalisty w Grupie [...] Komendy Głównej Policji z takim samym zaszeregowaniem, mnożnikiem kwoty bazowej i wysokością dodatku służbowego należy ocenić jako przeniesienie na stanowisko równorzędne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odmiennie niż w rozstrzygnięciu Komendanta Głównego Policji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sposób dogłębny umotywował przyczyny przeniesienia służbowego. Wskazał bowiem, że w oparciu o Regulamin Komendy Głównej Policji, przyjęty zarządzeniem z dnia 17 stycznia 2006 r., wprowadzona została nowa struktura organizacyjna, w wyniku czego na mocy zarządzenia z dnia 19 stycznia 2006 r. doszło do uchylenia etatu [...]. Aczkolwiek Grupa [...] utworzona została nie tylko w celu umożliwienia dalszego pełnienia służby przez policjantów do czasu mianowania ich na inne stanowisko służbowe, lecz również do czasu zwolnienia ze służby, to jednak należy mieć na względzie, że zwolnienie ze służby może nastąpić w drodze oddzielnej decyzji wyłącznie w przypadkach określonych w art. 41 ustawy o Policji. Decyzja taka podlega również kontroli sądowej. Nie można więc na tej podstawie skutecznie twierdzić, że przeniesienie do Grupy [...] winno być traktowane jako przeniesienie na nierównorzędne stanowisko w stosunku do dotychczas zajmowanego. Nie podważając prawa Komendanta Głównego Policji do przeprowadzenia zmian strukturalnych i organizacyjnych oraz do prowadzenia polityki kadrowej uznać należało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na które powołuje się zawarte w niej rozstrzygnięcie. Skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z przytoczonych powodów nie mogła więc zostać uwzględniona.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Jednocześnie z mocy art. 203 pkt 2 wymienionej ustawy zasądzono od skarżącej na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, która obejmuje uiszczoną opłatę sądową ( 100 zł ) oraz koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego ( 120 zł ) według stawki określonej w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).