Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 538/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 76 ust. 1, art. 77, art. 79 ust. 1, ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 2, art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 58 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 198
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1982 nr 19 poz 147
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.
article: art. 2, art. 7, art. 16 ust. 2, art. 165 ust. 2, art. 171
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skarg Powiatu na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] oraz z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Zarządu Powiatu w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do dzierżawy, najmu położonej w jednostce ewidencyjnej [...] I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze, II. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Powiatu kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Wojewoda wyraził zgodę Staroście na zbycie z zasobu Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych, położonych w jednostce ewidencyjnej [...] oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami ewidencyjnymi działek: [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...], a także numerem działki [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...] z przeznaczeniem na zadania własne powiatu. Nadto Wojewoda wyraził zgodę na udzielenie bonifikaty w wysokości do 95% od ceny sprzedaży nieruchomości, przy czym sprzedaż miała nastąpić w drodze bezprzetargowej na rzecz Powiatu.

Kolejnym zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Wojewoda uchylił wcześniejsze zarządzenie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Zarządzenie to doręczono Powiatowi dnia [...] stycznia 2012 r.

Na mocy umowy sprzedaży, zawartej dnia [...] lutego 2013 r. w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę przeniósł własność wskazanych wyżej nieruchomości na rzecz Powiatu reprezentowanego przez wicestarostę oraz członka zarządu Powiatu. Dnia [...] marca 2013 r. Sąd Rejonowy ujawnił Powiat w księdze wieczystej numer [...] jako właściciela nieruchomości.

Uchwałami Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. oraz Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Zarząd Powiatu, działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Zarząd Powiatu przeznaczył do dzierżawy, najmu pomieszczenia użytkowe, grunt, place postojowe wchodzące w skład nieruchomości stanowiącej własność Powiatu położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej działkami ewidencyjnymi numer: [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...], wyszczególnione w wykazie stanowiącym załącznik do uchwał.

Rozstrzygnięciami nadzorczymi z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwał Zarządu Powiatu o numerach odpowiednio: [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do dzierżawy, najmu, położonej w jednostce ewidencyjnej [...].

Zdaniem organu nadzoru uchwały istotnie naruszają prawo, tj. art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 25a, 25b, 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 25b ustawy o gospodarce nieruchomościami w samorządzie powiatowym organem uprawnionym do gospodarowania mieniem powiatu w tym powiatowym zasobem nieruchomości jest zarząd powiatu. Z kolei powiatowy zasób nieruchomości tworzą nieruchomości stanowiące przedmiot własności powiatu i które nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu. Natomiast zgodnie z art. 25 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami gospodarowanie powiatowym zasobem nieruchomości polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 tej ustawy, a więc m.in. czynności najmu i dzierżawy nieruchomości.

Nieruchomość, o której mowa w uchwałach, Zarząd Powiatu oznaczył jako stanowiącą własność Powiatu. Tak więc Zarząd Powiatu mocą badanych aktów faktycznie wykonał czynność gospodarowania nieruchomością w jego przekonaniu wchodzącą w skład powiatowego zasobu nieruchomości. W ocenie organu nadzoru nieruchomość, o której traktują kwestionowane uchwały, nie wchodzi w skład zasobu nieruchomości Powiatu, w rezultacie czego Zarząd Powiatu nie miał kompetencji do uczestniczenia w procesie gospodarowania tym mieniem na zasadach przewidzianych w art. 23 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomość objęta badanymi uchwałami stanowi własność Skarbu Państwa, a umowa sprzedaży tej nieruchomości zawarta między Skarbem Państwa reprezentowanym przez Starostę a Powiatem jest nieważna. Nieważną czyni ją zdaniem organu nadzoru, wedle art. 58 § 1 kodeksu cywilnego fakt sprzeczności z ustawą, tj. art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym zbycie oraz nabycie nieruchomości wchodzących w skład zasobu Skarbu Państwa następuje za zgodą wojewody.

Starosta reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami zgody takiej nie posiadał. Zarządzenie Wojewody nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. wyrażające zgodę Staroście na zbycie spornej nieruchomości z zasobu Skarbu Państwa na rzecz Powiatu zostało uchylone Zarządzeniem Wojewody nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Następnie, Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda wyraził zgodę na zbycie w/w nieruchomości Gminie.

W tym stanie prawnym i faktycznym Starosta został pozbawiony kompetencji do skutecznego zawarcia umowy sprzedaży bowiem akt Wojewody na dokonanie tej czynności został w dniu [...] stycznia 2012 r. wyeliminowany z obiegu prawnego. Dokonane w ramach ustawowych kompetencji wojewody, uchylenie pierwotnej zgody na sprzedaż było skuteczne i ważne, a Starosta jako przedstawiciel Skarbu Państwa miał obowiązek zastosować się do zarządzenia uchylającego. Sam fakt, iż wedle ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta gospodaruje zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, nie wystarcza, aby mógł ważnie i skutecznie nieruchomość tę zbywać; dla zapewnienia prawidłowości i zgodności takich rozporządzeń z interesem Skarbu Państwa, ustawa dodatkowo wymaga bowiem zgody wojewody. Brak przedmiotowej zgody czyni umowę sprzedaży nieważną.

Na powyższe rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Powiat reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucił naruszenie:

a) art 76 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 1 i art. 2 § 1 i 3 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez objęcie nadzorem administracyjnym w trybie przewidzianym w rozdziale 8 (art. 76 i nast.) u.s.p. czynności cywilnoprawnej Powiatu, tj. umowy sprzedaży nieruchomości zawartej [...] lutego 2013 r., w sytuacji, gdy wobec braku przepisów szczególnych (w rozumieniu art. 2 § 3 k.p.c.) wyłącznie właściwym do ewentualnego ustalenia nieważności przedmiotowej umowy sprzedaży mógłby być po myśli art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. sąd powszechny działający w oparciu o przepisy postępowania cywilnego (z całą natomiast pewnością kompetencji takich nie ma organ nadzoru działający w trybie administracyjnym

b) art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w związku z art 10 ust. 1 tej ustawy oraz art. 1 i art. 2 § 1 i 3 k.p.c. – poprzez brak uprzedniego obalenia na drodze postępowania cywilnego (w tym w szczególności na drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym) domniemania jawności (wiarygodności) materialnej ksiąg wieczystych, tj. domniemania zgodności wpisu prawa własności Powiatu w księdze wieczystej numer [...] z rzeczywistym stanem prawnym, do czego tylko i wyłącznie właściwe jest postępowanie cywilne (innymi słowy, obalenie wiążącego domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 u.k.w.ih. nie może nastąpić poza postępowaniem cywilnym, w tym w szczególności w uproszczonym postępowaniu administracyjnym, jakim jest postępowanie nadzorcze);

c) art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p. – poprzez brak zawieszenia postępowania nadzorczego pomimo występowania w sprawie zagadnienia wstępnego (cywilnoprawnego) pozostającego poza zakresem właściwości organu nadzoru, a jednocześnie rozstrzygnięcie przez organ nadzoru we własnym zakresie zagadnienia wstępnego (cywilnoprawnego) pomimo braku występowania przesłanek wskazanych w art. 100 §2 k.p.a.

d) art. 58 § 1 k.c. w związku z art. 11 ust. 2 i art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – poprzez nie tylko nieuprawnione, ale również merytorycznie błędne przyjęcie, że umowa sprzedaży nieruchomości zawarta przez Powiat [...] lutego 2013 r. jest nieważna, ergo że właścicielem spornej nieruchomości pozostaje nadal Skarb Państwa, w sytuacji, gdy przedmiotowa umowa jest ważna, zaś właścicielem nieruchomości na mocy tej umowy stał się Powiat, co potwierdził sąd cywilny dokonując właściwego wpisu w księdze wieczystej numer [...];

e) art. 79 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 12 pkt 8a u.s.p. oraz art. 37 ust. 4 u.g.n. – poprzez wadliwe przyjęcie, że uchwała Zarządu Powiatu Nr [...] z [...] marca 2013 r. narusza istotnie wskazane ostatnio przepisy, podczas gdy normy te nie zostały w żaden sposób pogwałcone, zaś stanowisko Wojewody bazuje tylko i wyłącznie na ocenie stanu własnościowego nieruchomości, co jest zagadnieniem stricte cywilnoprawnym i wykracza poza zakres kompetencji Wojewody jako organu nadzoru (zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze opiera się tylko i wyłącznie na jednym argumencie natury cywilnoprawnej, dotyczącym statusu własnościowego spornej nieruchomości; Wojewoda nie zgłosił natomiast żadnych innych zarzutów pod adresem uchwały Rady Powiatu Nr XXX/177/13 z 26 marca 2013 r., skąd płynie wniosek, że gdyby Wojewoda nie zajmował się wykraczającą poza zakres kompetencji tego organu cywilnoprawną kwestią własności spornej nieruchomości, to nie miałby żadnych innych podstaw do kwestionowania uchwały Zarządu Powiatu Nr [...] z [...] marca 2013 r.

Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż wpis prawa własności Powiatu w księdze wieczystej korzysta z domniemania jawności (wiarygodności) materialnej ksiąg wieczystych (art. 3 ust. 1 u.k.w.h.). tj. domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, które tó domniemanie było i jest wiążące dla Powiatu, Wojewody oraz tutejszego Sądu, i które to domniemanie może być obalone tylko i wyłącznie na drodze postępowania cywilnego (w tym w szczególności na drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym - art. 10 ust. 1 ukwh). Domniemanie to nie może natomiast być obalone poza postępowaniem cywilnym, w tym zwłaszcza w uproszczonym postępowaniu administracyjnym, jakim jest postępowanie nadzorcze. Tym samym od dnia [...] marca 2013 r. prawo własności Nieruchomości przysługujące Powiatowi należy traktować jako istniejące i niewadliwe.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze opiera się tylko i wyłącznie na jednym argumencie natury cywilnoprawnej, dotyczącym statusu własnościowego spornej nieruchomości. Zdaniem organu nieruchomość objęta uchwałą nie stanowi własności Powiatu, lecz pozostaje własnością Skarbu Państwa, z uwagi na rzekomą nieważności umowy. Gdyby zatem Wojewoda w toku procedury nadzorczej nie poddał ocenie cywilnoprawnej kwestii ważności umowy, a w ślad za tym nie badał statusu własnościowego nieruchomości, to wszystkie jego twierdzenia od razu i z miejsca upadłyby.

Tymczasem zdaniem strony skarżącej procedurą nadzorczą przewidzianą w art 76 i nast. Ustawy o samorządzie powiatowym nie są objęte czynności cywilnoprawne podejmowane przez powiat. Brak zatem było jakichkolwiek podstaw do badania przez Wojewodę, w toku postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, ważności umowy zawartej przez Powiat. Tym samym w jego ocenie organ nadzoru wykroczył przeciwko normom (przepisom) wskazanym w petitum skargi. Niedopuszczalnym jest bowiem, aby organ nadzoru samodzielnie rozstrzygał cywilnoprawną kwestię własności nieruchomości, gdyż w ten sposób radykalnie wykracza on poza zakres swoich kompetencji. Akceptacja działania Wojewody w tym zakresie stanowiłaby zaprzeczenie wszelkich podziałów kompetencyjnych, jakie funkcjonują w polskim systemie (porządku) prawnym. Ponadto otwierałoby to organom nadzoru drogę do nieskrępowanego kwestionowania praktycznie każdej uchwały (zarządzenia) organu samorządowego z zakresu gospodarki nieruchomościami i prawa lokalowego, z powołaniem się na stricte cywilistyczne przesłanki oceny ważności i skuteczności czynności cywilnoprawnych. Zawsze bowiem organ nadzoru mógłby stwierdzić, że dana uchwała (zarządzenie) istotnie narusza prawo, gdyż dotyczy nieruchomości niebędącej własnością jednostki samorządu terytorialnego. A przecież takie działanie – poza tym, że wkraczałoby ono ewidentnie w materię ustawowo zastrzeżoną dla sądów powszechnych (oraz Sądu Najwyższego) – z zasady nie ma nic wspólnego z istotą nadzoru administracyjnego sprawowanego w trybie m.in. art. 76 i następnych u.s.p. Gdyby ustawodawca chciał bowiem w ten sposób skonstruować instytucję nadzoru nad samorządem terytorialnym, to w art. 78 ust. 1 u.s.p, nakazałby organom samorządu przedkładanie wojewodom nie tylko uchwał (zarządzeń), ale także zawieranych umów cywilnoprawnych. Skoro jednak takiej regulacji brak, to tym bardziej potwierdza to, że organy nadzoru nie są – w żadnej konfiguracji (podmiotowej lub przedmiotowej) – uprawnione do kontrolowania czynności cywilnoprawnych dokonywanych przez organy samorządowe.

Skoro Wojewoda kategorycznie nie był uprawniony do dokonywania w niniejszej sprawie oceny ważności umowy (jako czynności cywilnoprawnej) oraz do przesądzania we własnym zakresie cywilnoprawnej kwestii prawa własności nieruchomości, to nie mógł z powołaniem się na te jedynie okoliczności stwierdzić nieważności uchwały. Natomiast uwzględniając okoliczność, że organ ten nie zgłosił żadnych innych zarzutów pod adresem kontrolowanej uchwały, to płynie stąd wniosek, że gdyby nie zajmował się wykraczającą poza zakres kompetencji cywilnoprawną kwestią własności nieruchomości, to nie miałby żadnych innych podstaw do zakwestionowania uchwały.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonych rozstrzygnięciach nadzorczych. Organ nadzoru podniósł, iż przedmiotem oceny nie była umowa sprzedaży nieruchomości, lecz uchwała organu wykonawczego Powiatu. Wprawdzie kwestia ważności umowy stanowiła zagadnienie wstępne, jednak nie uprawnia to do wniosku, aby przedmiotem kontroli objęta została umowa sprzedaży. Jednocześnie organ wskazał, że w orzecznictwie wskazano na dopuszczalność zaskarżenia w trybie administracyjnym uchwał organów samorządu terytorialnego dotyczących gospodarowania mieniem samorządowym, bowiem pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej należy interpretować w sposób szeroki. Wojewoda wskazał, że w ramach postępowania nadzorczego jest zobowiązany, jeżeli jest to konieczne dla oceny poprawności badanego aktu, samodzielnie ocenić zagadnienia także natury cywilnej pod warunkiem, że przepis szczególny nie stanowi inaczej. W niniejszej sprawie organ nadzoru dokonał więc oceny ważności umowy sprzedaży nieruchomości, co nie pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W księdze wieczystej wprawdzie wpisano jako właściciela Powiat, jednak przedmiotowy wpis jest nieprawomocny, o czym świadczy wzmianka w księdze wieczystej o wniesieniu apelacji, tymczasem to prawomocny wpis powoduje powstanie domniemania, o którym mowa w w/w przepisie u.k.w.h. Tym samym w dacie podjęcia zakwestionowanej uchwały wskazany wpis w księdze wieczystej nie był objęty domniemaniem prawdziwości. Nawet po uprawomocnieniu się tego wpisu, nie będzie to godzić w stanowisko organu nadzoru, w zakresie nieważności umowy sprzedaży. Sam wpis w księdze nie powoduje bowiem zmiany stanu prawnego nieruchomości. Nie została wyrażona zasada, aby dowód przeciwko treści wpisu w księdze wieczystej mógł zostać podniesiony tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zdaniem organu, także organ nadzoru może obalić owo domniemanie i poczynić odmienne w tym zakresie ustalenia, bowiem nie jest to domena zastrzeżona wyłącznie dla sądów powszechnych.

W ocenie Wojewody ponadto zarządzenie wojewody wydane w trybie art. 11 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n., obejmujące zgodę na zbycie nieruchomości należącej do Skarbu Państwa, nie ma charakteru oświadczenia woli w rozumieniu cywilnoprawnym, a w konsekwencji nie mają do niego zastosowania regulacje prawa cywilnego, w tym przepisy dotyczące zasad odwoływania oświadczeń woli oraz wyrażenia zgody osoby trzeciej na dokonanie czynności prawnej. Jest to akt administracyjny podlegający reżimowi prawa publicznego. Zatem, zdaniem organu nadzoru, do odwołania zgody na sprzedaż nieruchomości uprzednio udzielonej na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 1 u.g.n. nie znajdą zastosowania przepisy kodeksu cywilnego. Odnosząc się do oceny ważności sprzedaży nieruchomości na rzecz Powiatu Wojewoda wskazał, że działanie Starosty w tym zakresie naruszało zasady jawności w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz zasad określania wartości nieruchomości.

W badanej sprawie do sprzedaży nieruchomości objętych zaskarżona uchwałą, zastosowanie powinny mieć przepisy art. 11 ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n., wymagające – w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa – zgody wojewody. Niedopełnienie tego warunku skutkuje zaś nieważnością takiej czynności. Tymczasem Starosta takiej zgody nie uzyskał. Czynność sprzeczna z ustawą w myśl art. 58 k.c. jest nieważna. Zatem zdaniem organu nadzoru, działanie podjęte z pominięciem zgody wojewody wymaganej art. 23 ust. 1 pkt u.g.n. prowadzi do wniosku, że czynność jest dokonana sprzecznie z ustawą i jest bezwzględnie nieważna. W efekcie nieruchomość, której dotyczy kontrolowana uchwała, pozostaje własnością Skarbu Państwa.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego dw dniu [...] lipca 2013 r. do akt sprawy wpłynęły odpisy postanowień Sądu Okręgowego Wydział Cywilny Odwoławczy w sprawach [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. sygn. akt: [...] Sąd Okręgowy w sprawie o wpis w dziale II księgi wieczystej [...] prawa własności Powiatu na skutek apelacji Prokuratora Okręgowego uchylił zaskarżony wpis i wniosek o wpis prawa własności na rzecz Powiatu oddalił. Z kolei postanowieniem z tego samego dnia w sprawie [...] Sąd Okręgowy w sprawie o wpis w dziale II księgi wieczystej [...] prawa własności Powiatu, na skutek apelacji Prokuratora Okręgowego uchylił zaskarżony wpis i wniosek o wpis prawa własności na rzecz Powiatu oddalił.

Nadto pismem z dnia [...] września 2013 r. Powiat – odnosząc się od treści odpowiedzi na skargę udzielonej przez Wojewodę – podtrzymał swoją skargę wskazując, że stanowisko organu ją jedynie potwierdza. Organ nadzoru sam bowiem przyznał, iż kwestia ważności umowy sprzedaży stanowiła w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne, tym samym więc nie był on władny do samodzielnego rozstrzygnięcia tej kwestii, z uwagi na jej cywilnoprawny charakter. Nadto skarżący podkreślił, że przyzwolenie przez Sąd na działanie jakie podjął Wojewoda stanowiłoby całkowite zaprzeczenie wszelkich podziałów kompetencyjnych, jakie funkcjonują w polskim porządku prawnym. Sąd administracyjny nie jest władny badać czynności o charakterze cywilnoprawnym, skoro zatem umowa sprzedaży nieruchomości, sporządzona w formie aktu notarialnego, nie została w trybie postępowania cywilnego podważona, to sąd administracyjny nie jest władny badać jej ważności i skuteczności.

Jednocześnie wskazał, że skoro przeniesienie prawa własności dla swojej skuteczności nie wymaga wpisu w księdze wieczystej, to bezprzedmiotowe jest rozważanie kwestii wieczystoksięgowych w niniejszej sprawie, zwłaszcza w kontekście wydarzeń, które miały miejsce po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wydane przez Sąd Okręgowy postanowienia, którymi uchylono wpisy w księgach wieczystych i oddalono wniosek o jego dokonanie wiążą jedynie w zakresie rozstrzygnięcia, nie zaś uzasadnienia. Zgodnie jednak ze stanowiskiem organu nadzoru, okoliczność uchylenia wpisu i oddalenia wniosku w tym przedmiocie nie ma znaczenia dla skutecznego przeniesienia prawa własności. Wojewoda nie dysponuje kompetencjami w zakresie aktów o charakterze cywilnoprawnym, tym samym jego postępowanie w tym zakresie, w niniejszej sprawie nie znajduje podstawy prawnej. Czyniąc to organ nadzoru uchybił tym samym art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także zasady trójpodziału władzy, praworządności i legalizmu, oraz przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Kodeksu postępowania cywilnego. Wskazał, iż organ nadzoru nie był uprawniony do podjęcia kontroli czynności cywilnoprawnej w ramach postępowania nadzorczego.

Wniesione przez Powiat skargi na wskazane wyżej rozstrzygnięcia nadzorcze zostały zarejestrowane w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. pod sygn. akt odpowiednio: II SA/Go 538/13 (skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...]) oraz II SA/Go 539/13 (skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...]).

Postanowieniem z dnia 29 lipca 2013 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 539/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), połączył powyższe sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Go 538/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi okazały się zasadne.

Stosownie do treści art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592), dalej w skrócie u.s.p., uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 79 ust. 3 u.s.p.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.). Nadzór nad działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 76 ust. 1 u.s.p.). Nadzór sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.).

Podobnie w myśl art. 171 Konstytucji RP nadzór nad samorządem terytorialnym może się opierać wyłącznie na kryterium zgodności z prawem. Ponadto jednostkom samorządu terytorialnego została przyznana pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań, uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2).

Podstawowym środkiem nadzoru jest stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. W orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody (art. 79 u.s.p.) musi wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą organu powiatu, naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może być też wyprowadzone w drodze analogii czy też oceny racjonalności (lub jej braku) rozwiązań prawnych (wyrok WSA z dnia 14 stycznia 2004 r. II SA/Łd 1518/03, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 21).

W orzecznictwie wskazuje się na następujące rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do naruszeń istotnych, skutkujących nieważność uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Należy do nich naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem, w związku z tym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 ustawy. Ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97).

Zaskarżonymi rozstrzygnięciami nadzorczymi Wojewoda stwierdził nieważność uchwał Zarządu Powiatu Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. oraz Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do dzierżawy, najmu, położonej w jednostce ewidencyjnej [...]. Zdaniem organu nadzoru zaskarżony akt został podjęty z naruszeniem szeregu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 23 ust. 1 pkt 7 tego aktu prawnego, co sprawia, że został on uznany za nieważny w świetle art. 58 1 Kodeksu cywilnego. Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia jest pytanie o granice kompetencji administracyjnego organu nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie orzekania o zgodności z prawem czynności podejmowanych przez organy tych jednostek. Jest to o tyle istotne, że kompetencje organów nadzoru nie mogą być ustalane w drodze wykładni prawa, zwłaszcza rozszerzającej, ale muszą wynikać wprost z obowiązujących przepisów.

Należy przyznać rację stronie skarżącej, że Wojewoda zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze oparł w zasadzie wyłącznie na jednym, wspomnianym wyżej argumencie natury cywilnoprawnej sprowadzającym się do stwierdzenia, iż nieruchomość, której dotyczyły zakwestionowane uchwały Zarządu Powiatu z [...] marca 2013 r. nie stanowi własności Powiatu, lecz pozostaje własnością Skarbu Państwa. Stwierdzenie to było konsekwencją dokonanej przez Wojewodę samodzielnej oceny czynności prawnej w postaci umowy sprzedaży, zawartej dnia [...] lutego 2013 r. w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] jako nieważnej w świetle art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy.

W toku analizy i oceny możliwości samodzielnego kwestionowania przez organy władzy publicznej w wydawanych aktach administracyjnych ważności czynności cywilnoprawnych pomocne będzie sięgnięcie do orzecznictwa powstałego na gruncie prawa podatkowego. W tej bowiem dziedzinie prawa wypracowano w ostatnich latach największy dorobek orzeczniczy dotyczący omawianego zagadnienia.

W nauce i orzecznictwie kwestia możliwości uznania czynności prawnej za nieważną ze względu na dokonanie jej w celu obejścia prawa podatkowego przez długi czas była przedmiotem sporów. Przykładowo w wyroku z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Łd 1054/97 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organy podatkowe są uprawnione do oceny skuteczności czynności prawnej na podstawie art. 58 Kodeksu cywilnego. We wcześniejszym orzecznictwie przyjmowano z kolei, że czynność prawna nie staje się nieważna ze względu na sprzeczność z przepisami prawa podatkowego, ale organy podatkowe nie muszą respektować tych postanowień czynności prawnej, których celem jest obejście prawa podatkowego (wyrok Sądu Najwyższego z 8 lutego 1978 r., II CR 1/78, PUG 1979 Nr 8-9, s. 262; wyrok NSA z 9 lutego 2000 r., I SA/Gd 2036/97, OSP 2001 Nr 10, poz. 153). Ostatecznie przeważyło jednak stanowisko konkurencyjne, najtrafniej wyrażone przez NSA w wyroku z 29 maja 2002 r., III SA 2602/00, POP 2003 Nr 1, poz. 3), w myśl którego przepisy prawa podatkowego nie zawierają norm nakazujących lub zakazujących określone zachowania, lecz jedynie normy określające konsekwencje zachowań podatnika na gruncie tego prawa. W wyroku z 18 lipca 1985 r. (II CR 223/85, OSN 1986 Nr 7-8, poz. 120) Sąd Najwyższy uznał, że dokonanie określonej czynności w celu uniknięcia zapłaty podatku nie skutkuje nieważnością czynności, a kwestia naruszenia obowiązków podatkowych powinna być rozpatrywana w oddzielnym postępowaniu.

W nowelizacji z 12 września 2002 r. (o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 169, poz. 1387 ze zm.) do Ordynacji podatkowej został dodany art. 24b, który uprawniał organy podatkowe oraz organy kontroli skarbowej do "pominięcia skutków podatkowych" czynności prawnej, jeśli jedyną korzyścią z dokonania tej czynności było obniżenie wysokości zobowiązania podatkowego, zwiększenie straty, podwyższenie nadpłaty lub zwrot podatku. Dodanie art. 24b stanowiło potwierdzenie, że przed nowelizacją Ordynacji podatkowej organy podatkowe nie były uprawnione do oceny ważności czynności prawnych (uzasadnienie wyroku NSA z 24 listopada 2003 r., FSA 3/03, MPod 2004 Nr 1, s. 36).

Przepis art. 24b Ordynacji podatkowej został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP (wyrok TK z 11 maja 2004 r., K 4/03, OTK-A 2004 Nr 5, poz. 41) jako sprzeczny z art. 2 i 217 Konstytucji RP. Trybunał podkreślił, że zachowanie podatnika polegające na uzyskaniu niższego opodatkowania przy wykorzystaniu legalnych środków i konstrukcji prawnych nie może wywoływać negatywnych dla tego podatnika konsekwencji. Jednocześnie Trybunał nie dostrzegł niezgodności z Konstytucją RP w uprawnieniach organów podatkowych do żądania przed sądem ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa (art. 199a § 3 o.p. oraz art. 189¹ k.p.c. – wyrok TK z 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK-A 2006 Nr 6, poz. 66).

Jak już zasygnalizowano, powyższe orzeczenia zostały wydane w sprawach dotyczących prawa podatkowego, jednakże można z nich wysnuć dwa istotne dla niniejszej sprawy wnioski, gdyż poruszono w nich kwestię dopuszczalnego zakresu ingerencji władzy publicznej w sferę prawa cywilnego – co stanowi istotę rozpatrywanej sprawy. Po pierwsze, w obecnym stanie prawnym nie tylko organom podatkowym, ale ogólnie rzecz biorąc organom władzy publicznej nie przysługuje ustawowa kompetencja do samodzielnego kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych na gruncie prawa cywilnego. Brak jest bowiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który administracyjnym organom władzy publicznej przyznawałby wyraźnie taką kompetencję. Zatem akty administracyjne, w których organy władzy publicznej to czynią, a następnie samodzielnie dokonują oceny prawnej stanu faktycznego, którego elementem jest określona czynność prawna i formułują wiążące dla stron skutki prawne, należy uznać za wydane z naruszeniem nie tylko art. 58 k.c., ale również z naruszeniem wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawa oraz zawartej w art. 7 Konstytucji RP zasady działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa. Po drugie natomiast, organom władzy publicznej celem zakwestionowania ważności określonej czynności cywilnoprawnej przysługuje – co do zasady – możliwość wniesienia do sądu powszechnego powództwa, o którym mowa w art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego. W myśl tego przepisu powód może żądać ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, gdy ma w tym interes prawny.

W sytuacji jednak, gdy potrzeba uzyskania ochrony przewidzianej art. 189 k.p.c. dotyczy własności, co do której występuje stan niepewności, nie zachodzi konieczność wniesienia dalej idącego powództwa o świadczenie, po stronie czynnej powództwa ustalającego istnienie prawa własności do określonej rzeczy, w tym nieruchomości, powinna występować osoba twierdząca, że takie prawo posiada, pozwana w sprawie powinna zostać natomiast osoba, która temu twierdzeniu zaprzecza, zaś jej postawa powoduje powstanie potrzeby usunięcia powstałej wątpliwości przez uzyskanie wyroku. Przy powództwie o ustalenie negatywne procesowe role powinny się odwrócić, jako powód powinna więc występować strona zaprzeczająca, po stronie biernej powinien natomiast działać podmiot twierdzący, że jest właścicielem rzeczy, z tym że jeżeli przedmiotem takiego powództwa jest nieruchomość mająca urządzoną księgę wieczystą, właściwym sposobem ochrony interesów strony zaprzeczającej jest wytoczenie powództwa o usunięcie niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, podmiot zaprzeczający nie ma bowiem interesu prawnego w wytoczeniu powództwa o ustalenie z art. 189 k.p.c. (postanowienie Sądu Apelacyjnego z 7 marca 2013 r., I ACa 1053/12, LEX nr 1307497). Możliwość wytoczenia takiego powództwa wynika z treści art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.), w myśl którego w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności.

Dodatkowo w postanowieniu z dnia 27 lipca 2010 r. sygn. II CSK 155/10 (LEX nr 621140) Sąd Najwyższy stwierdził, że rozstrzyganie sporów co do prawa własności, w tym z udziałem Skarbu Państwa, nie należy do kompetencji organów administracyjnych, lecz do drogi sądowej jako sporów dotyczących stosunków cywilnych (art. 2 § 1 k.p.c.).

Z uwagi na przekroczenie przez Wojewodę swych ustawowych kompetencji, nie przewidujących możliwości dokonywania przez Wojewodę jako organ nadzoru nad organami jednostek samorządu terytorialnego samodzielnej oceny ważności czynności cywilnoprawnych, brak jest podstaw do analizy skutków prawnych cofnięcia przez Wojewodę w drodze zarządzenia z dnia [...] stycznia 2012 r. wcześniejszej zgody na sprzedaż nieruchomości, wynikającej z zarządzenia nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Okoliczność ta nie ma bowiem znaczenia dla oceny legalności rozpatrywanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć nadzorczych.

Odnosząc się do zawartej w odpowiedzi na skargę argumentacji Wojewody, iż uchwały organów samorządu terytorialnego dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym podlegają nadzorowi należy podkreślić, iż Sąd rozpoznający niniejsze sprawy co do zasady nie kwestionuje kompetencji Wojewody w tym zakresie. Wykonywanie ustawowych zadań Wojewody w dziedzinie nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego nie może się jednak opierać na samodzielnym rozstrzyganiu przez ten organ o ważności czynności cywilnoprawnych dokonywanych przez organy jednostek samorządu. Prawdą jest, że przedmiotem zaskarżonych rozstrzygnięć nadzorczych nie była umowa sprzedaży nieruchomości z dnia [...] lutego 2013r., lecz będące następstwem tej umowy uchwały organu wykonawczego Powiatu, jednak głównym założeniem, na którym organ nadzoru oparł swoje rozstrzygnięcia, było samodzielne i arbitralne uznanie tej umowy za nieważną w rozumieniu art. 58 § 1 k.c. Następnie Wojewoda wywiódł z tego ustalenia wiążące dla strony skarżącej skutki prawne, które znalazły odzwierciedlenie w treści zaskarżonych rozstrzygnięć nadzorczych. W ten sposób Wojewoda wkroczył w sposób nieuprawniony w kompetencje sądu powszechnego, co należało uznać za niedopuszczalne w świetle omówionych wyżej przepisów prawa oraz ukształtowanego na ich podstawie orzecznictwa sądowego.

Ponadto należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, iż zarządzenie wojewody w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości z zasobu Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, lecz stanowi realizację czynności z zakresu prawa cywilnego (wyrok WSA z 16 lutego 2005 r. ISA/Wa 2051/04, LEX nr 165739, glosa T. Lewandowskiego do postanowienia NSA z dnia 9 grudnia 2009 r. II OSK 1375/09). Podobne stanowisko, co do charakteru prawnego zgody wojewody, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaprezentował Sąd Okręgowy we wskazanych wyżej orzeczeniach w sprawach o sygn. akt [...] oraz sygn. akt [...].

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze zostały wydane z naruszeniem art. 58 § 1 k.c., art. 10 ust. 1 u.k.w.h., art. 76 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 1 u.s.p., a także z naruszeniem art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP. W tej sytuacji zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze należało uchylić na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania znajduje natomiast oparcie w art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., a także § 14 ust. 2 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Zasądzenie podwójnej stawki wynagrodzenia pełnomocnika wynika z faktu połączenia do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw wszczętych dwiema skargami wniesionymi przez pełnomocnika strony skarżącej, przy czym z uwagi na uwzględnienie obydwu skarg stronie przysługiwało prawo do otrzymania zwrotu kosztów postępowania w obydwu sprawach.