Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3315/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka,, asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano- Mieszkaniowej "T." w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z wielopoziomowym garażem podziemnym i usługami w parterze na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i częściowo [...] w obrębie [...] oraz częściowo [...] w obrębie [...] przy ul. [...], na terenie [...] W. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniu 12 sierpnia 2013 r. I. K. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków i szczegółowych zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z wielopoziomowym garażem podziemnym i usługami w parterze na opisanych wyżej nieruchomościach. Linie rozgraniczające terenu planowanej inwestycji oznaczono linią ciągłą i literami A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P i A oraz linią przerywaną teren oznaczony literami A, A’, B’, C’, D’, E’ i B oraz F, F’, G’, H’ i G (wjazdy, infrastruktura) na mapie w skali 1:500.

Teren objęty wnioskiem znajduje się w obszarze [...] i obejmuje wnętrze osiedlowe trzech budynków punktowych osiedla [...] i stanowi własność Miasta W. w użytkowaniu Spółdzielni [...].

Teren pod kubaturę porośnięty jest drzewami (uporządkowana zieleń) i stanowi wnętrze osiedlowe dla ww. zespołu trzech budynków wielorodzinnych punktowych, charakterystycznych ze względu na kształt i dominującą wysokość dla panoramy [...]. Całość zespołu stanowi jednolitą kompozycję przestrzenną. Przez teren objęty wnioskiem przechodzi techniczna infrastruktura podziemna ulicy [...] w jej historycznym przebiegu. Najbliższe sąsiedztwo to obszar zabudowany budynkami z okresu przedwojennego, jak również obiektami powstałymi w latach 80. i 90. ubiegłego wieku.

Obszar analizowany charakteryzuje się przewagą funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Występuje tu również funkcja usługowa, w szczególności biura, usługi oświaty i handlu oraz kościół. W obszarze objętym analizą znajduje się dwupoziomowy węzeł komunikacyjny [...], który wypełnia południowo-wschodni fragment obszaru analizy.

Wnioskodawca planuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze:

- powierzchnia terenu inwestycji ok. [...] m2;

- powierzchnia zabudowy ok. [...] m2;

- powierzchni całkowitej podziemnej/nadziemnej - ok. [...] m2;

- powierzchnia całkowita - ok. [...] m2;

- liczba kondygnacji naziemnych/max. wysokość - [...] m;

- ilość miejsc parkingowych łącznie – [...], w tym [...] naziemnych;

- powierzchnia sprzedaży - ok. [...] m2.

Do wniosku załączona została wstępna koncepcja architektoniczna, ilustrująca zamierzenie inwestycyjne i ww. parametry.

Wskazany teren nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy przy spełnieniu wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 tej ustawy.

Po rozpatrzeniu wniosku i dokonaniu analizy obszarowej w celu określenia wysokości nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, organ I instancji doszedł do przekonania, że zachodzi brak przesłanek przestrzennych dla realizacji nowej zabudowy na terenie wnętrza osiedlowego pomiędzy istniejącymi budynkami i decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji.

Organ stwierdził, że jakakolwiek nowa zabudowa w tym miejscu wkraczałaby w zdefiniowany, skończony pod względem kompozycyjnym układ architektoniczny, niszcząc pierwotny zamysł urbanisty. Stwierdził też, że proponowana we wniosku wysokość [...] m, równa ± wysokości sąsiednich [...], wydaje się niedopuszczalna ze względów przestrzennych z uwagi na trwałe zaburzenie przemyślanej i eksponowanej w krajobrazie miasta kompozycji przestrzennej i tym samym spowoduje zniszczenie zamysłu urbanistycznego.

Zdaniem tego organu, analiza obszarowa wykazała, że w celu zapobieżenia degradacji cennej pod względem urbanistycznym przestrzeni W. należy wykluczyć w tym miejscu jakąkolwiek zabudowę, a zwłaszcza zabudowę o gabarytach określonych złożonym wnioskiem. Analiza obszarowa wykazała, że planowana inwestycja nie jest dostosowana do określonych cech otoczenia kształtującego formy przestrzenne: nie stanowi kontynuacji gabarytów, nie nawiązuje do specyfiki analizowanego obszaru i w związku z powyższym jest sprzeczna z zasadami ładu przestrzennego, polegającego na stosowaniu takich rozwiązań przestrzennych, które tworzyć będą harmonijną całość oraz uwzględniać w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Reasumując, organ I instancji stwierdził, że przeprowadzona analiza wskazała, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogów ustawowych zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie kontynuacji linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowych, a zatem uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i dlatego odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła strona postępowania - Spółdzielnia [...] w W., zarzucając jej naruszenie:

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 3 i 4, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

Zdaniem odwołującej się Spółdzielni, analiza uzasadnienia decyzji, a w szczególności Załącznika nr 2 (Wyniki analizy zagospodarowania obszaru) prowadzi do wniosku, iż decyzja została wydana z rażącymi naruszeniami przepisów prawa stanowiących podstawę jej wydania zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych (kpa). Spółdzielnia zaznaczyła, że wszelkie objęte decyzją ustalenia co do poszczególnych cech i charakterystyki terenu, z punktu widzenia których powinny być ustalane parametry zabudowy nowej (objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy) obarczone są poważnym błędem, wynikającym z rażącego naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Zdaniem Spółdzielni, organ I instancji, wbrew treści § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2()03 r. błędnie stwierdził, że planowana wysokość nowej zabudowy powodowałaby trwałe zaburzenie przemyślanej i eksponowanej w krajobrazie miasta kompozycji przestrzennej, a tym samym zniszczenie zamysłu urbanistycznego. Organ winien przeanalizować zabudowę istniejącą na działkach sąsiednich i na tej podstawie ustalić wysokość górnej krawędzi elewacji. Jakkolwiek w decyzji poddano analizie zabudowę na działkach sąsiednich - zabudowane one są budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi o wysokości [...] m każdy - to nie sprostano wymogowi ustalenia górnej krawędzi elewacji dla nowej zabudowy. Uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji organ snuje jedynie rozważania na temat cennej pod względem urbanistycznym przestrzeni W. Tymczasem, zdaniem Spółdzielni, planowana przez wnioskodawcę wysokość nowej zabudowy - [...] m - idealnie wpisuje się w zabudowę znajdującą się na działkach sąsiednich.

Odwołująca się wskazała również, że organ I instancji zakwestionował wnioskowane parametry nowej inwestycji (wskaźnik zabudowy, szerokość elewacji, wysokość) wyłącznie w oparciu o odstępstwa od podstawowych regulacji rozporządzenia, stanowiących zasady w zakresie ustalania tych parametrów. Uzasadnienie przyjętego sposobu ustalania parametrów nowej zabudowy nie jest jednak przekonywujące.

Rozpatrując powyższą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyjaśniło, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków.

Analizując przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji Kolegium podzieliło stwierdzenie skarżącej, że organ powinien wykorzystać wszystkie prawem przewidziane środki w celu ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, a w szczególności rzetelnie przeprowadzić analizę obszarowej istniejącego zagospodarowani obszaru.

Skład orzekający Kolegium stwierdził, że organ I instancji wykazał się rzetelnością oraz prawidłowo i zgodnie z postanowieniami ustawy i rozporządzenia ocenił parametry nowej inwestycji. W odniesieniu do linii zabudowy - w wyniku przeprowadzonej analizy stwierdził, że linia ta została prawidłowo określona przez organ I instancji, przy zachowaniu ponadto wymogów ustawy o drogach publicznych. Organ w tym zakresie nie korzystał z zarzucanej mu dowolności.

W odniesieniu do zarzutu o zaniżonej wartości wskaźnika zabudowy stwierdzono, że został on wyliczony starannie. Ustalony wskaźnik wynika natomiast ze szczególnych uwarunkowań przestrzennych, tj. faktu, że planowana inwestycji dotyczy zabudowy wnętrza osiedlowego, gdzie wymagana jest szczególna wrażliwość poparta wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślono, że teren objęty wnioskiem posiada granice, w których znalazły się znaczne fragmenty terenu zieleni urządzonej Spółdzielni i są to granice umowne, a nie wynikające ze szczególnych uwarunkowań, co ma wpływ na wartość wskaźnika zabudowy.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego odstąpienia od wyliczenia szerokości elewacji, organ I instancji przywołał w decyzji stosowne orzecznictwo w tej sprawie, podzielając w pełni pogląd w nim wyrażony.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu dotyczącego wysokości planowanego obiektu, organ I instancji w sposób wyczerpujący wskazał, że projektowana wysokość [...] m dla tej lokalizacji nie jest zgodna z wynikami analizy obszarowej. Nigdzie w obszarze w pierzei przyulicznej nie występuje wysokość [...] m występujące w obszarze budynki wielorodzinne mają charakter osiedlowy i są luźno rozmieszczone wśród zieleni.

Kolegium zauważyło, że odmowa oparta została na wynikach analizy obszarowej oraz na podstawie niezgodności planowanej inwestycji z postanowieniami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, unormowanej w tym przepisie.

Skutkiem zasady dobrego sąsiedztwa nie może być uznanie, że sam fakt występowania na terenie analizowanym obiektów o zbliżonych funkcjach, parametrach, cechach i wskaźnikach kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu stanowił - w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wystarczającą przesłankę dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a organ prowadzący postępowanie był zwolniony z oceny (na podstawie zgromadzonego adekwatnego materiału dowodowego), czy z punktu widzenia estetyki (w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wymagań kompozycyjno-estetycznych) nowa zabudowa tworzy harmonijną całość z budynkami bezpośrednio przyległymi, jak i oddalonymi obiektami, których cechy charakterystyczne miałyby zostać uznane za wyznaczające warunki dla nowej zabudowy.

W sprawie bezsporne były okoliczności faktyczne. Teren objęty wnioskiem znajduje się w obszarze [...] i obejmuje wnętrze osiedlowe trzech budynków punktowych spółdzielczego osiedla [...]. Teren pod kubaturę porośnięty jest drzewami (uporządkowana zieleń) i stanowi wnętrze osiedlowe dla ww. zespołu trzech [...] budynków wielorodzinnych punktowych, charakterystycznych ze względu na kształt i dominującą wysokość dla panoramy [...]. Całość zespołu stanowi jednolitą kompozycję przestrzenną. Teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest w obszarze stanowiącym zamkniętą kompozycję przestrzenną trzech budynków mieszkalnych opartych w rzucie na kształcie litery [...], gdzie dla całości tego kwartału współczynnik zabudowy wynosi 0,26.

Oceniając więc planowaną inwestycję objętą wnioskiem trudno jest abstrahować od braku przesłanek przestrzennych dla realizacji nowej zabudowy na terenie wnętrza osiedlowego pomiędzy istniejącymi budynkami. Jakakolwiek nowa zabudowa w tym miejscu wkraczałaby w zdefiniowany, skończony pod względem kompozycyjnym układ architektoniczny, niszcząc pierwotny zamysł urbanisty. Organ odwoławczy stwierdził, że proponowana we wniosku wysokość [...] m, równa ± wysokości sąsiednich [...], jest niedopuszczalna ze względów przestrzennych z uwagi na trwałe zaburzenie przemyślanej i eksponowanej w krajobrazie miasta kompozycji przestrzennej, a tym samym zniszczenie zamysłu urbanistycznego.

Analiza obszarowa wykazała, że w celu zapobieżenia degradacji cennej pod względem urbanistycznym przestrzeni Warszawy należy wykluczyć w tym miejscu jakąkolwiek zabudowę, a zwłaszcza zabudowę o gabarytach określonych złożonym wnioskiem.

Generalną zasadą, którą trzeba się kierować odczytując treść normatywną przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przyjmowanie "ładu przestrzennego" jako podstawy działań w zakresie ustalania zasad i zagospodarowania terenów (art. 1 ust. 1 pkt 2). W świetle ustawy powinny być brane pod uwagę takie względy, jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, oraz m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe, jak i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 7). Ochrona prawa własności, w szerokim kontekście jego wykonywania, pozostaje w pełnej zgodności z realizacją celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Równocześnie, wynikające z tych regulacji zasady zakreślają, w pewnym stopniu, ograniczenia prawa własności w płaszczyźnie możliwości swobodnej zabudowy własnej nieruchomości. Nieuprawniona jest jednak prezentowana często teza, że przepisy ustawy należy rozumieć w ten sposób, aby w jak najszerszym zakresie zapewnić wykonywanie inwestycji, gdy prawo własności sprowadzane jest wyłącznie do sfery możliwości swobodnej zabudowy własnej nieruchomości.

Kolegium zauważyło niejasne zachowanie się Spółdzielni [...], która reprezentując interesy swych członków i mieszkańców istniejącej zabudowy, będąc wieczystym użytkownikiem terenu godzi się, a nawet zabiega o to, by zmienić pierwotny zamysł urbanisty i zagęścić istniejącą harmonijną zabudowę kosztem warunków korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych mieszkańców. Prawodawca określił w ustawie z jednej strony uprawnienie swobodnej zabudowy nieruchomości w granicach prawa (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy), z drugiej zaś podkreślił uprawnienie do ochrony interesu prawnego innych osób przy zabudowie terenów nienależących do nich (art. 6 ust. 2 pkt 2, jak i pkt 1 in fine). Do osób tych wypada zaliczyć m.in. członków spółdzielni reprezentowanych przez zarząd czy właścicieli sąsiednich działek (czy innego rodzaju nieruchomości). Trzeba mieć bowiem na względzie, że zabudowa nieruchomości rzadko pozostaje faktycznie bez wpływu na warunki korzystania z terenów do niej przyległych. Oczywistym przykładem tego stanu jest np. realizacja wysokiej zabudowy, z założeniem dużego stopnia zainwestowania działki (zagęszczenie zabudowy), skutkująca powstaniem określonych uciążliwości dla istniejącej w pobliżu zabudowy mieszkaniowej. Może być to w pewnych przypadkach dopuszczalne, nie pozostanie jednak bez wpływu na warunki korzystania z nieruchomości sąsiednich, a więc faktycznie na zakres korzystania z prawa własności przez osoby trzecie, w kontekście konieczności znoszenia przy tym pewnych uciążliwości. Faktyczne oddziaływanie występuje w takim przypadku również pomimo zachowania odnośnych wymagań normatywnych, np. brak przekroczenia standardów jakości środowiska.

Organ administracji, orzekający w sprawie warunków zabudowy, musi mieć na uwadze zarówno interes publiczny (np. zachowanie ładu architektonicznego, walorów krajobrazowych), jak i ochronę interesu indywidualnego wyznaczonych m.in. ramami tzw. dobrego sąsiedztwa.

W tym świetle norma art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy odgrywa istotne znaczenie, z jednej strony jako przepis określający ramy dopuszczalnej zabudowy działki w kontekście uprawnienia właściciela (innej osoby mającej tytuł do nieruchomości), z drugiej zaś wytyczający zakres ochrony własności, gdy chodzi o korzystanie z nieruchomości sąsiednich, w kontekście uciążliwości związanych z zagospodarowaniem terenów przyległych.

W rozporządzeniu ustalono stosunkowo sztywne zasady określania parametrów zabudowy, dopuszczając od nich wyjątki - znajdujące oparcie w analizie. Jednakże, jak wskazano wyżej nie jest wystarczające, dla wykazania zachowania wymogu ładu przestrzennego, samo przywołanie istnienia na terenie analizowanym (rozporządzenie nie zakreśla maksymalnych granic takiego terenu) obiektu (ewentualnie kilku obiektów), do którego cech nawiązano, czy stwierdzenie, że na danym terenie określone cechy zabudowy są zróżnicowane. Tego rodzaju ustalenia nie są wystarczające dla wyjaśnienia, czy nowa zabudowa, o konkretnych parametrach, nie narusza ładu przestronnego, a więc nie będzie prowadziła do powstania w tym zakresie dysharmonii w zabudowie, lub - gdy taka obecnie istnieje - nie przyczyni się do jej pogłębienia.

W tym kontekście trafne jest stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycji nie jest dostosowana do określonych cech otoczenia kształtującego formy przestrzenne: nie stanowi kontynuacji gabarytów, nie nawiązuje do specyfiki analizowanego obszaru i w związku z powyższym jest sprzeczna z zasadami ładu przestrzennego, polegającego na stosowaniu takich rozwiązań przestrzennych, które tworzyć będą całość oraz uwzględniać w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 ustawy).

W tym stanie rzeczy, skoro odwołanie nie zostało oparte na usprawiedliwionej podstawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Z decyzją tą nie zgodziła się Spółdzielnia [...], reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

- art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 3 i 4, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 ppsa, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Sądu skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej: ustawa), ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści art. 61 ust. 1 tej ustawy wynika wprost, że niespełnienie któregokolwiek z warunków, określonych w punktach 1-5 – wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ stwierdzi, że zamierzenie będące przedmiotem postępowania nie spełnia wszystkich warunków ustalonych w art. 61 ust. 1 ustawy, postępowanie musi być zakończone odmową ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw i w całości należało podzielić ustalenia dokonane przez organy obu instancji. Stąd też, wobec powtórzenia w skardze praktycznie wszystkich zarzutów będących uprzednio przedmiotem odwołania od decyzji organu I instancji, powołać się należy na powyżej przytoczone wywody z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, bez potrzeby ich powtarzania.

Zarzuty skargi zasadniczo dzielą się na dwie grupy.

Pierwsza odnosi się do prawa materialnego i sprowadza się do:

1) naruszenia zasady wolności zagospodarowania terenu przez przyjęcie, że jakakolwiek zabudowa na terenie objętym wnioskiem jest niemożliwa;

2) braku własnych ustaleń i stanowiska organu II instancji, tj. bezkrytycznego powtórzenia błędów organu I instancji;

3) naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa i konkretyzujących ją przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w zakresie ustalenia linii nowej zabudowy, wskaźnika jej powierzchni, szerokości elewacji frontowej i wysokości planowanej zabudowy, a także niezastosowania dopuszczalnych odstępstw od podstawowych zasad ustalania parametrów nowej zabudowy.

Z kolei druga grupa zarzutów dotyczy naruszenia przepisów postępowania przez niedopełnienie obowiązków w zakresie wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy w ramach jej ponownego rozpoznania w pełnym zakresie w postępowaniu odwoławczym.

Przede wszystkim zauważyć należy, że wyartykułowany w skardze zarzut w zakresie naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, w istocie dotyczy innej jednostki redakcyjnej tego artykułu, gdyż ustęp 1 nie zawiera rozwinięcia w postaci kolejnych punktów. Okoliczność tę traktować jednak należy jako oczywistą omyłkę pisarską, skoro w uzasadnieniu skarżąca odwołuje się do zasady wolności wykonywania prawa własności. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wolność ta nie jest absolutna, bowiem ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości kształtują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i (jak w niniejszej sprawie) inne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Już z ogólnych reguł planowania i zagospodarowania przestrzennego wynika, że zasady ustalania zagospodarowania i zabudowy terenów mają opierać się na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju, zaś w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy).

Dlatego też, bez względu na inne ustalenia, organ prowadzący postępowanie w niniejszej sprawie nie był zwolniony z oceny, czy z punktu widzenia wymagań kompozycyjno-estetycznych planowana zabudowa będzie tworzyć harmonijną całość z okolicznymi budynkami. Ocena ta jest jednoznacznie negatywna, gdyż teren objęty wnioskiem obejmuje wnętrze osiedlowe zespołu trzech [...] budynków wielorodzinnych opartych w rzucie na kształcie litery [...], charakterystycznych ze względu na kształt i dominującą wysokość dla panoramy dzielnicy, a całość tego zespołu stanowi jednolitą, zamkniętą kompozycję przestrzenną. Stąd też słusznie organ przyjął, że na teren tym niemożliwa jest jakakolwiek zabudowa.

W sprawie nie doszło też do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Organy dokładnie przeanalizowały wszystkie okoliczności związane z ustaleniem linii nowej zabudowy, wskaźnikiem jej powierzchni, szerokością elewacji frontowej i wysokością planowanej zabudowy uznając, że planowana inwestycja nie jest dostosowana do określonych cech otoczenia kształtującego formy przestrzenne. Nie stanowi ona kontynuacji gabarytów, nie nawiązuje do specyfiki analizowanego obszaru i w związku z powyższym jest sprzeczna z zasadami ładu przestrzennego, który zgodnie z art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polega na stosowaniu takich rozwiązań przestrzennych, które tworzyć będą harmonijną całość oraz uwzględniać w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Wreszcie podkreślić należy, że z przeprowadzonej w sprawie analizy obszaru nie wynika dopuszczalność odstępstw od podstawowych zasad ustalania parametrów nowej zabudowy.

Należy też stwierdzić, że organy obu instancji dopełniły wszelkich obowiązków w zakresie wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, a więc poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne i doszły do prawidłowych wniosków. Dotyczy to także ponownego rozpoznania sprawy w pełnym zakresie w postępowaniu odwoławczym.

W związku z powyższym za chybiony uznać należy zarzut braku własnych ustaleń i stanowiska organu II instancji. Zdaniem Sądu, organ II instancji w należyty sposób zbadał sprawę w granicach wyznaczonych przez zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa. Skoro bowiem ustalenia organów obu instancji pokrywają się, a więc są tożsame, to trudno wymagać od organu odwoławczego, aby przedstawił on jakieś inne, dodatkowe ustalenia. Inaczej rzecz ujmując, ponowne rozpoznanie sprawy w całości – nie musi oznaczać innych, czy dodatkowych ustaleń. Dotyczy to zwłaszcza okoliczności niniejszej sprawy, która w obu instancjach administracyjnych została zbadana kompleksowo.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa wskazać należy na zakończenie, że zgodnie z wymogiem tego przepisu, zaskarżona decyzja została we właściwy sposób uzasadniona, co wynika z powyższych ustaleń. Prowadzi to do wniosku, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Sąd podzielił w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ dokonał swobodnej, ale nie dowolnej oceny materiału dowodowego i nie można mu zarzucić arbitralności. Z kolei poza przedstawionymi wyżej okolicznościami, Sąd nie dopatrzył się żadnych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ppsa, należało orzec jak w sentencji.