Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2363/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23a ust. 7, art. 23f ust. 1 pkt 1 i 2, art. 129 ust. 3, art. 138 ust. 3.
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37 art. 1 pkt 4 i pkt 11.
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "S." Spółki z o.o. w B.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Op 124/15 w sprawie ze skargi "S." Spółki z o.o. w B.-B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "S." Spółki z o.o. w B.-B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r. o sygn. akt II SA/Op 124/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił w całości skargę "S." Spółki z o.o. z siedzibą w B. – B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Naczelnik Urzędu Celnego w O. cofnął rejestrację nr [...] automatu do gier o niskich wygranych HOT-SPOT, nr fabryczny [...], należącego do "S." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B.-B. (zwanej dalej Spółką) – na podstawie art. 8, art. 117, art. 129 ust. 1 i 3, art. 144 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. nr 201, poz. 1540 ze zm.), zwanej dalej u.g.h., oraz § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. nr 102, poz. 946 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. W uzasadnieniu powołano się na protokół kontroli z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz opinię biegłego sądowego R. R. z dnia [...] września 2010 r.

Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wniosła Spółka, wskazując na błędy w ustaleniu stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. art. 180 § 1, w związku z art. 187 § 1, art. 210 § 1 pkt 6 oraz art. 210 § 4 O.p., a także przepisów § 7 oraz 8 pkt 1 rozporządzenia. Wskazując na powyższe strona wniosła o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez dopuszczenie dowodu z opinii innej jednostki badającej upoważnionej przez Ministra Finansów, ewentualnie z opinii innego biegłego sądowego, jak również o przeprowadzenie rozprawy celem przesłuchania i skonfrontowania powołanego w toku postępowania biegłego sądowego z autorami pozytywniej opinii technicznej z badania poprzedzającego rejestrację nr [...] oraz przesłuchania A. T. i funkcjonariuszy Urzędu Celnego przeprowadzających kontrolę automatu, oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w O. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów – poprzez zlecenie jednostce badającej przeprowadzenia badania sprawdzającego automatu Hot Spot [...]. Opinia ta, wykonana przez Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w P., działające jako upoważniona przez Ministra Finansów jednostka badająca, została przekazana w dniu 10 grudnia 2014 r.

Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, przytoczył art. 15b ust. 4 i art. 16 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, w wersji obowiązującej od 1 stycznia 2008 r. do 6 marca 2009 r., jak również przepisy rozporządzenia, podkreślając że stosownie do tych regualacji została wydana pozytywna opinia techniczna z dnia 29 września 2008 r., zawierająca wyniki badania, poprzedzającego rejestrację automatu do gier o niskich wygranych, wykonanego przez jednostkę badającą (Politechnika Ł.). W dniu 3 lutego 2009r. przedmiotowy automat został przez Ministra Finansów zarejestrowany na okres 6 lat, ze wskazaniem miejsca eksploatacji (B. ul. Z. [...]) oraz nr zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, właściwego do miejsca użytkowania automatu i datę jego wydania (29 września 2008 r.) i nr poświadczenia rejestracji – [...]. W wyniku przemieszczenia przedmiotowy automat, z dniem 25 lutego 2009 r., zmienił lokalizację punktu gier na: "K. S. przy ul. K. [...] w O." i wszedł pod władanie zezwolenia z dnia 23 lutego 2006 r., nadającego Spółce uprawnienia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa opolskiego. Jednocześnie organ wyjaśnił, że u.g.h., która weszła w życie 1 stycznia 2010 r., uchyliła ustawę z dnia 29 lipca o grach i zakładach wzajemnych, dokonując m. in. zmiany definicji gry na automatach o niskich wygranych sformułowanej w art. 2 ust. 2b. W dniu 13 kwietnia 2010 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, w trakcie której stwierdzono m.in. brak plomby na pokrywie zamykającej dostęp do płyty logicznej i programu gry, która powinna się tam znajdować, zgodnie z ww. opinią poprzedzającą rejestrację. Powołano się również na przeprowadzoną w ramach postępowania karnego opinię nr RKS [...] z dnia 2 lutego 2010 r. z ekspertyzy automatu przeprowadzonej przez biegłego sądowego – z której wynika że jednorazowa wartość wygranej w grze liczona jako suma wygranej bezpośredniej oraz pośredniej może przekroczyć równowartość 60 zł. We wnioskach końcowych biegły uznał, iż badany automat nie spełnia wymogów technicznych zgodnych dla automatów o niskich wygranych podlegających przepisom u.g.h. – co, zdaniem organu, wskazuje na niezgodność z przepisami u.g.h. Z kolei brak plomby zabezpieczającej przed ingerencją na płycie logicznej może wskazywać na ingerowanie w sposób działania automatu. Kierując się treścią art. 23b u.g.h. ustawy uzyskano opinię jednostki badającej, w której wynik badań określono jako "negatywny", wskazując m.in. na możliwość zmiany wskazań liczników elektromechanicznych bez ingerencji w płytę logiczną, obudowę liczników oraz bez naruszenia plomby zabezpieczającej jednostki badającej. W odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy organ zaakcentował, iż z dniem 31 grudnia 2014 r. utraciła ważność opinia techniczna zawierająca wyniki badania poprzedzającego rejestrację ww. automatu. Dlatego też, wraz z utratą ważności pozytywnej opinii przedrejestracyjnej, stanowiącej podstawę/warunek rejestracji automatu, zachodziła potrzeba cofnięcia poświadczenia rejestracji, z uwagi na brak udokumentowania spełnienia przez automat warunków określonych w ustawie. Mając jednak na względzie opinię ze zleconych badań sprawdzających Dyrektor Izby Celnej w O. stwierdził, że przedmiotowy automat nie spełnia ustawowego warunku określonego w art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych, tj. nie jest wyposażony w system trwalej rejestracji i zapamiętywania danych, który pozwala na ustalenie kwoty uzyskanych przychodów i nie wpływa na przebieg i rezultat gry. W tym stanie rzeczy należało cofnąć rejestrację tego urządzenia przed jej wygaśnięciem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. (zwanego dalej WSA, bądź Sądem I instancji) wniosła Spółka, wskazując na naruszenie:

- art. 233 § 1 O.p. poprzez utrzymanie przez organ II instancji decyzji naruszającej prawo;

- art. 180 § 1 O.p. w zw. z art. 23b ust. 3 u.g.h., poprzez oparcie ustalenia co do niespełnienia przez automat o niskich wygranych [...] wymogów ustawowych, na dowodzie sprzecznym z prawem, tj. opinii Izby Celnej w P. "z rzekomego" badania sprawdzającego, podczas gdy, zgodnie z art. 23b ust. 3 ustawy badanie takie może być przeprowadzone wyłącznie przez jednostkę mającą status jednostki badającej, a Izba Celna w P. nie posiada ważnego upoważnienia Ministra Finansów, gdyż w świetle zebranego materiału dowodowego i art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych i niektórych innych ustaw, wobec nieprzedłożenia przez Izbę Celną w P. Ministrowi Finansów w zawitym terminie wskazanym w art. 12 ust. 2 ustawy nowelizującej - właściwego certyfikatu akredytacji w rozumieniu art. 23f ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 i art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie zgodności (Dz. U. z 2010 r., nr 138, poz. 935 ze zm.), upoważnienie to wygasło z mocy samego prawa z upływem dnia 14 lipca 2012 r.;

- art. 23f ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 ust. 6 u.g.h. w zw. z art. 12 ust. 2 i 3 ustawy nowelizującej ustawę o grach hazardowych oraz w zw. z art. 23b ust. 3 u.g.h., poprzez błędną wykładnię, polegającą "na wadliwym przyjęciu, że jeśli organ opiera decyzję na dowodzie z opinii jednostki podającej się za jednostkę badającą - o jakim mowa w art. 23b u.g.h. - zarejestrowanego automatu, a strona w toku postępowania przedkłada dowody świadczące o tym, że jednostka, która przeprowadziła takie badanie, przed badaniem automatu, utraciła status jednostki badającej z mocy samego prawa - na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy nowelizującej u.g.h., organ może przyjmować mimo to, że taka jednostka posiada ważne upoważnienie Ministra Finansów do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, jeśli widnieje nadal jako upoważniona jednostka na liście publikowanej przez Ministra Finansów na stronie internetowej, zgodnie z art. 23f ust. 6 u.g.h., podczas gdy lista, o jakiej mowa w art. 23f ust. 6 u.g.h. kreuje co najwyżej domniemanie faktyczne, że jednostka widniejąca na liście jest upoważniona, mogące być obalone przez stronę postępowania, poprzez przedłożenie dowodów na okoliczności świadczące o ziszczeniu się przesłanek określonych w art. 12 ust. 3 ustawy nowelizującej z 2011 r., powodujących wygaśnięcia upoważnienia takiej jednostki z mocy prawa".

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

- zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego,

- przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, w tym protokołów z przesłuchania przed Dyrektorem Izby Celnej w B. w charakterze świadka A. C. na okoliczność przyznania przez niego, że przyjęcie założenia interpretacyjnego, iż ramy jednej gry na automacie o niskich wygranych wyznacza pobranie punktów z licznika kredyt, sprawia, że badane przez niego automaty spełniałyby kryterium "stawki za udział w jednej grze", a udzielenie przez A. C. odpowiedzi negatywnych co do spełniania kryterium "stawki" było zdeterminowane pytaniami organu dochodzeniowego, jak również kolejnego protokołu z przesłuchania A. C. przez Naczelnika Urzędu Celnego w Ł., na okoliczność przyznania przez tego świadka, że wyłącznym źródłem pochodzenia punktów na liczniku "bank" w badanych przez niego automatach są wygrane w grach, a osiągnięcie wygranej, następnie jej zaryzykowanie i utracenie, nie jest "stawką za udział w jednej grze", protokołów rozpraw przed sądem karnym w Ł. i B., a także wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

WSA, oddalając skargę, powołał się na wyniki kontroli z dnia 13 kwietnia 2010 r. oraz badanie sprawdzające automatu przez upoważnioną jednostkę badającą - Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w P., stwierdzając że zebrany materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że zarejestrowany automat nie spełnia wymogów określonych w ustawie – co obligowało organ do wydania decyzji o cofnięciu jego rejestracji zgodnie z treścią art. 23a ust. 7 u.g.h. Co się zaś tyczy opinii Laboratorium Izby Celnej w P., to ze względu na szczególne znaczenie badań sprawdzających wykonywanych przez jednostki badające, ustawodawca, w celu zapewnienia odpowiedniego standardu, jakości, rzetelności i wiarygodności wykonywanych badań technicznych, określił w art. 23f u.g.h. warunki, jakie musi spełnić podmiot ubiegający się o status jednostki badającej. Natomiast strona nie może kwestionować badania sprawdzającego, dokonanego dla potrzeb konkretnej sprawy przez upoważnioną jednostkę badającą, co trafnie i szczegółowo wywiedziono w zaskarżonej decyzji. Ponadto z informacji znajdujących się na stronie Ministerstwa Finansów (www.mf.gov.pl) wynika, że Izba Celna w P. została upoważniona przez Ministra Finansów do przeprowadzania badań automatów i urządzeń do gier i sporządzania opinii technicznych upoważnieniem z 8 kwietnia 2011 r. Z kolei przepis art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h., stanowiąc że jednostka badająca musi spełniać warunek posiadania akredytacji Polskiego Centrum Akredytacji lub jednostki akredytującej państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA), nie precyzuje zakresu tej akredytacji. Gdyby zakres akredytacji, o której mowa w ww. przepisie miał być adekwatny do przeprowadzania badań automatów do gier, to z pewnością zapis taki znalazłby się w ustawie, a tym samym zbędne byłoby zawieranie w ustawie pozostałych warunków, szczególnie ujętego w przepisie art. 23f ust 1 pkt 2 ww. ustawy. W związku z powyższym, twierdzenie Spółki o nieposiadaniu uprawnień (akredytacji) przez Laboratorium Celne Izby Celnej w P. w zakresie umożliwiającym przeprowadzenie badań automatów i urządzeń do gier, uznano za bezpodstawne. Sąd I instancji nie dopatrzył się również uchybień proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza że organ odniósł się do wnioskowanych przez skarżącą dowodów, dokonał ich merytorycznej analizy oraz oceny, obszernie uzasadniając swoje stanowisko i rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie – w sposób zgodny z wymogami procedury. Natomiast za uchybienia prawne nie można uznać odmiennej od dokonanej przez stronę, oceny dowodów oraz stanu faktycznego, w sytuacji gdy została prawidłowo uzasadniona i wyjaśniona oraz połączona z prawidłowo dokonaną subsumpcją prawną stanu faktycznego. Nie uwzględniając wniosków dowodowych skarżącej WSA powołał się na art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wyjaśniając że Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wywiodła Spółka, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. prawa materialnego, a mianowicie art. 23f ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3, ust. 5 pkt 1, ust. 6 i art. 129 ust. 3, art. 2 ust. 3 i ust. 5 u.g.h. w związku z art. 2 pkt 3, art. 15 ust. 2 pkt 3, art. 15 ust. 6, art. 16 ust. 2 pkt 5, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 30.08.2002r o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2010 r. nr 138 poz. 935 z późn. zm.), jak również z art. 5 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 765/2008 z dnia 09.07.2008 r. ustanawiające wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) Nr 339/93 - zwanego dalej Rozporządzeniem Nr 765/2008:

a) przez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że do przesłanką otrzymania statusu jednostki badającej jest przedstawienie certyfikatu akredytacji udzielonego na cokolwiek, a nie certyfikatu akredytacji w zakresie badań technicznych automatów i urządzeń do gier,

b) przez ich nieprawidłowe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, iż Izba Celna w Przemyślu przedłożyła Ministrowi Finansów prawidłowy certyfikat akredytacji i w związku z tym jest uprawnioną jednostką badającą;

2. prawa materialnego, a mianowicie art. 129 ust. 3 u.g.h. w związku z art. 1 pkt 11 iw związku z art. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22.06.1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (dalej Dyrektywa 98/34/WE), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 129 ust. 3 u.g.h. (do którego odwołuje się art. 138 ust. 3 u.g.h.):

a) nie jest przepisem technicznym stanowiącym specyfikację techniczną produktu wytwarzanego przemysłowo tj. automatu o niskich wygranych o parametrach technicznych (immanentnych cechach produktu) zdefiniowanych właśnie w art. 129 ust. 3 u.g.h. w postaci parametru "stawki za udział w jednej grze" oraz "jednorazowej wygranej",

b) nie jest przepisem technicznym w tym znaczeniu, że nie może mieć istotnego wpływu na sprzedaż lub/i właściwości produktu w postaci automatu o niskich wygranych, podczas gdy dla zapewnienia możliwości dalszego wykorzystywania automatów o niskich wygranych jako produktów o parametrach technicznych wskazanych w art. 129 ust. 3 u.g.h., konieczna będzie ich modyfikacja (istotna zmiana właściwości tego rodzaju urządzeń) przez pozbawienie produktu zasadniczych cech w postaci limitowanej kwotowo "stawki za udział w jednej grze" i "jednorazowej wygranej" oraz zmiana statusu produktu z przejściem ponownej procedury rejestracyjnej włącznie;

3. art. 3 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 187 § 1 i art. 122 w związku z art. 197 § 1, ewentualnie w związku z art. 194 § 1 i 2 O.p., przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na oparciu przez organ decyzji na wadliwym dowodzie, tj. opinii Izby Celnej w P. nie mającej potwierdzonych akredytacją fachowych/specjalnych wiadomości z zakresu problematyki urządzeń mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, jakimi są automaty do gier, ewentualnie na wadliwym dokumencie urzędowym opinii z badania sprawdzającego

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.;

- rozpoznanie skargi na rozprawie;

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, bądź spisu kosztów;

- przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. uzupełniających dowodów z dokumentów:

a) wydruku ze strony internetowej Polskiego Centrum Akredytacji (www.pca.gov.pl) zawierającego aktualny zakres akredytacji Laboratorium Celnego Izby Celnej w P.,

b) opinii dr. I. S. z dnia 02.06.2014 r. w sprawie Analizy dokumentów Polskiego Centrum Akredytacji dotyczących zakresu akredytacji laboratorium badawczego

- na okoliczność, iż Izba Celna w P. nie posiada odpowiedniej do przedmiotu badań akredytacji Polskiego Centrum Akredytacji, ani też nie zapewnia odpowiedniego standardu przeprowadzanych badań, w tym nie zapewnia przeprowadzania ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier, ani nie dysponuje odpowiednim wyposażeniem technicznym, a zatem nie jest jednostką badającą, która spełniałaby warunki określone art. 23f u.g.h.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Celnej w O. w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem – co skutkowało oddaleniem skargi Spółki na tę decyzję. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwie przeprowadzone przez organ administracji celnej ustalenia faktyczne uzasadniały - zdaniem WSA - po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie przez organ administracji oceny, że należący do Spółki automat do gier o niskich wygranych HOT-SPOT, nr fabryczny [...] nie spełnia ustawowych wymogów. W tym zakresie wskazano na art. 23a ust. 7 u.g.h., zgodnie z którym naczelnik urzędu celnego, w drodze decyzji, cofa rejestrację przed jej wygaśnięciem, jeżeli zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia wymogów określonych w ustawie. Jak wynika bowiem z art. 129 ust. 3 u.g.h. przez gry na automatach o niskich wygranych rozumie się gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł.

Spółka, podważając zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, zmierza do wykazania, że Sąd I instancji wadliwie podszedł do istotnej w sprawie kwestii, która odnosi się do zagadnienia uprawnień do prowadzenia badań sprawdzających automatów do gier w charakterze jednostki badającej, których - zdaniem strony - Wydział Laboratorium Celnego Izby Celnej w P. nie posiadał w wymaganym zakresie (pkt 1 a i b petitum skargi kasacyjnej), co w konsekwencji – zdaniem skarżącej - nie pozostawało również bez wpływu na ocenę prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 129 ust. 3 u.g.h. – w sytuacji, gdy zdaniem strony, przepis ten (w zw. z art. 138 ust. 3 u.g.h.) jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Analizując - w świetle stanowiska Sądu I instancji oraz zarzutów Spółki - tak zarysowaną istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów z pkt 1 a i b oraz z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że zagadnienie odnoszące się do uprawnień do prowadzenia badań sprawdzających automatów do gier w charakterze jednostki badającej było już przedmiotem rozważań judykatury w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego m. in. z dnia 24 lutego 2016 r. o sygn. akt II GSK 1773/14 , z dnia 16 marca 2016 r. o sygn. akt II GSK 2569/14, z dnia 15 maja 2018 r. o sygn. akt II GSK 1520/16. Podzielając pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniach przywołanych orzeczeń wyjaśnić należy, że stosownie do normy PN-EN ISO/IEC 17000:2006 (Ocena zgodności - Terminologia i zasady ogólne; zob. strona Polskiego Komitetu Normalizacyjnego www.pkn.pl) akredytacją jest "atestacją przez stronę trzecią, dotycząca jednostki oceniającej zgodność, służąca formalnemu wykazaniu jej kompetencji do wykonywania określonych zadań w zakresie oceny zgodności". Akredytacja jest więc formalnym uznaniem przez upoważnioną jednostkę akredytującą kompetencji organizacji działających w obszarze oceny zgodności, czyli jednostek certyfikujących, inspekcyjnych lub laboratoriów do wykonywania określonych działań np. prowadzenia badań. Podstawowym aktem krajowym regulującym problematykę akredytacji jest ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2010 r., nr 138, poz. 935 ze zm.). Jej celem, określonym w art. 2, jest (1) eliminowanie zagrożeń stwarzanych przez wyroby dla życia lub zdrowia użytkowników i konsumentów oraz mienia, a także zagrożeń dla środowiska, (2) znoszenie barier technicznych w handlu i ułatwianie międzynarodowego obrotu towarowego, (3) tworzenie warunków do rzetelnej oceny wyrobów i procesów ich wytwarzania przez kompetentne i niezależne podmioty. Istotne znaczenie przy ocenie zgodności danych produktów mają (1) przepisy określające zasadnicze i szczegółowe wymagania dotyczące wyrobów, (2) przepisy oraz normy określające działanie podmiotów uczestniczących w procesie oceny zgodności, które łącznie tworzą system oceny zgodności (art. 3 wskazanej ustawy). Ustawa o systemie oceny zgodności w art. 5 pkt 11 wyjaśnia również pojęcie akredytacji czyniąc to poprzez odesłanie do definicji wskazanej w art. 2 pkt 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93. Stosownie do jego treści, "akredytacja" to poświadczenie przez krajową jednostkę akredytującą, że jednostka oceniająca zgodność spełnia wymagania określone w normach zharmonizowanych oraz - w stosownych przypadkach - wszelkie dodatkowe wymagania, w tym wymagania określone w odpowiednich systemach sektorowych konieczne do realizacji określonych czynności związanych z oceną zgodności.

Uwzględniając powyższe, aby móc mówić o konieczności posiadania akredytacji w danej dziedzinie życia, muszą co do zasady istnieć konkretne normy zharmonizowane regulujące tę dziedzinę, określające np. sposób oceny zgodności (mówiąc w uproszczeniu - sposób wytwarzania i badania produktów) lub szczególne cechy/walory jakie powinny posiadać akredytowane jednostki. W kontekście powyższego należy także zwrócić uwagę na normę PN-EN ISO/IEC 17025:2005 (Ogólne wymagania dotyczące kompetencji laboratoriów badawczych i wzorcujących - www.pkn.pl), jaka ma zastosowanie względem laboratoriów badawczych, a w takiej właśnie formie działają jednostki badające upoważnione przez Ministra Finansów. Określa ona wymagania względem systemu zarządzania laboratorium badawczym, jego wdrożenia, ale także warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby kompetencje konkretnego podmiotu do wykonywania badań laboratoryjnych zostały uznane i potwierdzone właściwym certyfikatem akredytacji. Zaznaczyć zatem należy, iż otrzymanie certyfikatu akredytacji laboratorium badawczego, niezależnie od jego zakresu przedmiotowego, który może być różny i powiązany z istnieniem szczegółowych norm regulujących np. proces kontroli produktu czy metodę badawczą, oznaczać będzie spełnienie przez każde laboratorium badawcze ogólnych reguł kompetencyjnych, gwarantujących niezależność, wiarygodność i prawidłowość badań, tak jak określa to norma PN-EN ISO/IEC 17025:2005. O ile więc istnieje norma zharmonizowana ustanawiająca procedurę oceny, jaki podmiot może zostać uznany, z uwagi na posiadane kompetencje, za laboratorium badawcze, o tyle Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie dostrzega żadnej szczególnej normy (wspólnotowej czy krajowej), regulującej procedurę badania automatów do gier.

Na gruncie obowiązującego stanu prawnego, automaty do gier, mogły i mogą funkcjonować w obrocie dopiero po dokonaniu ich rejestracji, do której na mocy art. 23a ust. 3 u.g.h. niezbędne jest uzyskanie opinii jednostki badającej, upoważnionej do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Co do zasady analogiczna procedura obowiązuje przy cofnięciu rejestracji automatu. Z kolei w art. 23f ust. 1 u.g.h. uregulowano procedurę i warunki udzielania jednostce badającej przez Ministra Finansów upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Konieczne jest zatem, aby taka jednostka: 1) posiadała akredytację Polskiego Centrum Akredytacji lub jednostki akredytującej państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, będącej sygnatariuszem Wielostronnego Porozumienia EA (European co-operation for Accreditation Multilateral Agreement); 2) zapewniała odpowiedni standard przeprowadzanych badań, w tym przeprowadzanie ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier, oraz dysponuje odpowiednim wyposażeniem technicznym; 3) osoby zarządzające tą jednostką oraz osoby przeprowadzające badania automatów i urządzeń do gier posiadały nienaganną opinię, w szczególności nie były osobami skazanymi za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe; 4) posiadała autonomiczność względem podmiotów prowadzących działalność w zakresie gier hazardowych oraz ich organizacji i stowarzyszeń, w szczególności osoby wymienione w pkt 3 nie pozostawały z podmiotami prowadzącymi działalność w zakresie gier hazardowych w stosunkach, które mogą wywoływać uzasadnione zastrzeżenia do ich bezstronności.

W odniesieniu do analizowanych kwestii nie można również tracić z pola widzenia tych okoliczności, które odnoszą się do wszystkich normatywnych wymagań, jakie muszą zostać spełnione przez jednostkę badającą przed wpisaniem jej na prowadzoną przez Ministra Finansów listę podmiotów upoważnionych do prowadzenia badań sprawdzających oraz charakteru tych wymagań, w tym zwłaszcza ich wzajemnych relacji. Niewątpliwie posiadanie stosownej akredytacji (art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h.) jest warunkiem koniecznym udzielenia upoważnienia przez Ministra Finansów i pożądane byłoby gdyby akredytacja taka, wydawana – co należy podkreślić – w sytuacji istnienia odpowiednich norm zharmonizowanych, odpowiadała zakresowi prowadzonej działalności oceniającej (z punktu widzenia kontrolowanych produktów). Niemniej jednak nie jest to, ani jedyny warunek upoważnienia, ani też warunek wystarczający. Z art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h. wynika bowiem, że z woli ustawodawcy, udzielenie określonego tym przepisem upoważnienia warunkowane jest zapewnieniem przez dany podmiot odpowiedniego standardu przeprowadzanych badań, w tym przeprowadzanie ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier, a nadto podmiot taki musi dysponować odpowiednim wyposażeniem technicznym. Jeżeli wymóg akredytacji laboratorium badawczego należałoby rozumieć wąsko, a więc wyłącznie w zakresie na jaki została udzielona, to za całkowicie zbędny uznać należałoby przepis art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h. Skoro bowiem akredytacja miałaby załatwiać wszelkie kwestie związane z wymaganiami stawianymi przez ustawodawcę względem procesu kontroli automatów, to brak byłoby jakichkolwiek podstaw do formułowania przez ustawodawcę szczegółowych wymogów, jakie jednostka badająca winna spełniać, bowiem te kwestie załatwiałaby właśnie akredytacja. W końcu, to w motywie 9 preambuły do rozporządzenia nr 765/2008 wskazuje się, iż szczególną wartością akredytacji jest to, iż stanowi ona wiarygodne potwierdzenie technicznych kompetencji jednostek, których zadaniem jest zapewnienie zgodności z mającymi zastosowanie wymaganiami. Przypomnieć jednak należy, iż o akredytacji możemy mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z normą zharmonizowaną, regulującą daną problematykę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest jednak normy odnoszącej się do kwestii sposobu badania automatu do gier. Okoliczność tę ustawodawca uwzględnił, wprowadzając w art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h. - jak wspomniano - dodatkowy wymóg, gwarantujący rzetelność badań upoważnionej jednostki badającej, bez względu na istnienie szczególnej normy odnoszącej się wprost do badania automatów. Regulacja taka nie zmienia jednak ogólnego wymogu posiadania akredytacji zgodnej z normą PN-EN ISO/IEC 17025:2005, która jest skierowana do podmiotów wykonujących badania (laboratoria badawcze) i gwarantującą spełnianie przez nie standardów m.in. rzetelności. Prowadzi to do wniosku, że omawiane warunki mają komplementarny i wzajemnie się dopełniający charakter. W tym też kontekście podkreślenia wymaga, że podstawową regułą przyjmowaną przy dokonywaniu wykładni prawa jest zasada, zgodnie z którą za wadliwą uznaje się taką wykładnię, której rezultat czyni jakąś część przepisu prawnego zbędną, co stanowi konsekwencję założenia, że w ustawie nie zamieszcza się wypowiedzi niesłużących wyrażaniu norm prawnych. Skoro tak, to nie może budzić wątpliwości, że przywołany element normatywnej wypowiedzi ustawodawcy zawarty w art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h. - wobec domniemania racjonalności jego działań i wiodącej roli wykładni gramatycznej - nie może być pomijany, ani też uznawany za zbędny dla potrzeb rekonstruowania normy prawnej określającej wymogi, od spełnienia których uzależnione jest udzielenie przez Ministra Finansów upoważnienia do realizacji zadań, o którym mowa w wymienionym przepisie ustawy. Prawidłowość oraz zgodność z prawem realizacji tych zadań, nie jest więc - jak wynika to z przedstawionych argumentów - uzależniona od zakresu akredytacji, którą legitymuje się podmiot ubiegający się o przyznanie mu statusu jednostki badającej. Wskazane warunki ustawowe, jakie powinna spełniać jednostka badająca, pozwalają również stwierdzić, że nie było zamiarem ustawodawcy określenie w ten sposób katalogu spraw jakimi może zajmować się ta jednostka i sprowadzenie ich de facto do zagadnień wymienionych w akredytacji. Wolą ustawodawcy było dookreślenie pewnego rodzaju "predyspozycji" jednostki badającej do wykonywania w imieniu państwa działań kontrolnych, związanych z udzielonym upoważnieniem.

Upraszczając, regulacja z art. 23f ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.h. wymaga posiadania przez jednostkę badawczą na odpowiednim poziomie zaplecza osobowego i technicznego. W omawianym kontekście podkreślenia wymaga również, że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 14 lipca 2011 r., jednostki badające prowadzące badania techniczne automatów i urządzeń do gier nie musiały posiadać akredytacji, o której mowa w aktualnie obowiązującym art. 23f ust .1 pkt 1 u.g.h., którego prawidłowe rozumienie przedstawiono powyżej. Z tego względu ustawodawca w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. nr 134 poz. 779) określił termin, w którym podmioty będące w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej jednostkami badającymi upoważnionymi przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych do wydawania opinii będących podstawą dopuszczenia do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier, zobligowane zostały do spełnienia warunków określonych w nowej regulacji. I tak w zakresie przesłanki przedłożenia certyfikatu akredytacji, termin ten wynosił 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, a więc upływał w dniu 14 lipca 2012 r. Natomiast termin do złożenia organowi certyfikatu lub innego dokumentu określającego standard przeprowadzonych badań został określony na 3 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Konsekwencje niewykonania w terminie wyżej wskazanych obowiązków uregulowane zostały w art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej, stanowiącym, że w przypadku niewykonania obowiązku określonego w ust. 2 upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier wygasa. Za oczywiste w tym względzie uznać należy to, że skutek określony w art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej aktualizuje się z mocy samego prawa.

Jak trafnie wskazał WSA, z informacji znajdujących się na stronie Ministerstwa Finansów (www.mf.gov.pl) wynika, że Izba Celna w P. została upoważniona przez Ministra Finansów do przeprowadzania badań automatów i urządzeń do gier i sporządzania opinii technicznych upoważnieniem z 8 kwietnia 2011 r.

W tym miejscu wskazać również należy, że przepis art. 23f ust. 1 pkt. 1 u.g.h. stanowiąc, że jednostka badająca musi spełniać warunek posiadania akredytacji Polskiego Centrum Akredytacji (który, jak przyznaje Spółka, Izby Celna posiada) lub jednostki akredytującej państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA), nie precyzuje zakresu tej akredytacji. Gdyby zakres akredytacji, o której mowa w ww. przepisie miał być adekwatny do przeprowadzania badań automatów do gier, to z pewnością zapis taki znalazłby się w ustawie, a tym samym zbędne byłoby zawieranie w ustawie pozostałych warunków, szczególnie ujętego w przepisie art. 23f ust 1 pkt 2 ww. ustawy. W związku z powyższym, twierdzenie strony skarżącej o nieposiadaniu uprawnień (akredytacji) przez Laboratorium Celne Izby Celnej w P. w zakresie umożliwiającym przeprowadzenie badań automatów i urządzeń do gier, należy uznać za bezpodstawne.

W świetle przedstawionych argumentów zarzuty niewłaściwego zastosowania wskazanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa należało uznać za nietrafne, co prowadzi do wniosku, że skutku nie mógł odnieść również pozostający z nimi w funkcjonalnym związku zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, adresowany wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, który zmierzał do wykazania ich wadliwości poprzez podważenie - w kontekście zarzucanego braku uprawnień Wydziału Laboratorium Celnego Izby Celnej do prowadzenia badań sprawdzających automatów do gier w charakterze jednostki badającej – w zakresie dowodu z opinii z badania sprawdzającego.

Z uwagi na powyższe nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek zawarty w skardze kasacyjnej o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z wymienionych w nim dokumentów na okoliczność, że Izba Celna w P. nie posiadała odpowiedniej do przedmiotu badań akredytacji Polskiego Centrum Akredytacji, a zatem nie jest jednostką badającą, która spełniałaby warunki określone art. 23f u.g.h.

Nietrafne okazały się również zarzuty z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej – gdyż, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma żadnych usprawiedliwionych podstaw, aby twierdzić, że przepis art. 129 ust. 3 u.g.h. (do którego odwołuje się art. 138 ust. 3 u.g.h.) jest przepisem technicznym, w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Przedmiotowe zagadnienie, rysujące się na tle konsekwencji wynikających z celów i treści dyrektywy 98/34/WE - w tym również w relacji do wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawach połączonych C - 213/11, C - 214/11 i C - 217/11, rozpatrywać należy z punktu widzenia oceny charakteru przepisów ustanawiających wyjątki od zasady wyrażonej w art. 129 ust. 1 u.g.h., a mianowicie przepisów art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 oraz art. 138 ust. 1 u.g.h., co oznacza, że nie sposób za taki właśnie przepis uznać art. 129 ust. 3 u.g.h. – o czym wyraźnie i jednoznacznie przekonuje jego treść. Mianowicie, w sytuacji, gdy z dyrektywy 98/34/WE wynika, iż pojęcie "przepis techniczny" obejmuje trzy kategorie przepisów, tj. "specyfikacje techniczne", w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy, "inne wymagania" zdefiniowane w art. 1 pkt 4 dyrektywy, wreszcie zakazy produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i użytkowania produktów, wskazane w art. 1 pkt 11 dyrektywy, a przepis krajowy należy do pierwszej kategorii przepisów technicznych wskazanej w art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, to jest do "specyfikacji technicznych", tylko jeżeli dotyczy produktu lub jego opakowania jako takich i określa w związku z tym jedną z obowiązkowych cech produktu, zasadnym jest stwierdzenie, że art. 129 ust. 3 u.g.h. nie należy do żadnej z wymienionych grup przepisów technicznych, o których mowa w przywołanej dyrektywie. Przepis ten - co jasno i wyraźnie wynika z jego treści - nie odnosi się do automatu do gier, jako produktu, w rozumieniu dyrektywy transparentnej, a co za tym idzie nie określa żadnej z obowiązkowych jego cech, lecz definiuje i określa cechy gry na automatach o niskich wygranych określając przedmiot wygranej w tych grach oraz sposób ich urządzania. Cechą immanentną automatu do gier nie jest sterujący nim program, a upraszczając, zainstalowana na nim gra hazardowa. Konfiguracja stawki za jedną grę jak i wysokość jednorazowej wygranej nie jest więc cechą samego automatu, a jego oprogramowania (i to w szerokim ujęciu). Nie ma przy tym wątpliwości co do tego, iż ta cecha programu jest w pełni konfigurowalna, bowiem nie jest raz na zawsze wpisana w istotę automatu, bez możliwości jego zmiany. Skoro tak, to automat jako taki, po stosownym przeprogramowaniu, może zostać użyty w innych celach niż urządzanie na nim gier o niskich wygranych. Trudno więc w sposób uzasadniony twierdzić, iż określenie przez ustawodawcę polskiego maksymalnej stawki za jedną grę i górną wysokość jednorazowej wygranej stanowi o techniczności tego rodzaju normy, która dodatkowo blokuje bądź chociażby ogranicza obrót automatami.

Niezależnie od powyższego należy wskazać na wzajemną relację pomiędzy sposobem zdefiniowania gier o niskich wygranych w polskim ustawodawstwie przed i po dniu 1 stycznia 2010 r. – w zakresie jej wpływu na ocenę techniczności normy wywodzonej z art. 129 ust. 3 u.g.h. Jak wynika bowiem z art. 129 ust. 3 u.g.h. przez gry na automatach o niskich wygranych rozumie się gry (...) o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 50 groszy. Natomiast przed dniem 1 stycznia 2010 r., zgodnie z art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych, grami na automatach o niskich wygranych były gry (...) o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie mogła być wyższa niż równowartość 15 euro, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie mogła przekraczać 0,07 euro, przy czym równowartość tych współczynników ustalana była według kursu kupna waluty euro, ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski, z ostatniego dnia poprzedniego roku kalendarzowego. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia zawartych w art. 129 ust. 3 u.g.h. pojęć "wartości jednorazowej wygranej " oraz "wartości maksymalnej stawki za udział w jednej grze", którymi ustawodawca operuje na gruncie przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że istotnie za jedną grę należy uznać zamknięty cykl rozpoczynający się uruchomieniem gry i kończący się wraz z jej finałem, niezależnie od tego czy dana gra ma przebieg jednoetapowy, czy też składający się z wielu etapów (losowań), a pod pojęciem maksymalnej stawki za udział w jednej grze należy uznać kwotę najwyższej opłaty, jaką grający może poddać ryzyku w trakcie tak rozumianej jednej gry. W przeciwnym wypadku, mechanizm gry pozwalający na jej kontynuowanie za uzyskane wygrane prowadziłby do przyjęcia wyższej niż ustawowa stawki za udział w jednej grze i w konsekwencji do wyższej niż ustawowa maksymalnej wygranej. Jakkolwiek więc ustawodawca nie określił, z ilu losowań (etapów) składa się (może składać się) jedna gra, to jednak nie można za uzasadnione uznać twierdzenia, że może się ona składać z nieskończonej ilości losowań podobnie, jak nie można byłoby przyjąć, że w jednej grze na automatach do gier o niskich wygranych może wystąpić nieskończona liczba jednorazowych wygranych, każda o wartości nie niższej i nie wyższej niż określona w ustawie, gdyż oznaczałoby to brak jakiegokolwiek pułapu limitującego górną granicę wygranej, a w konsekwencji prowadziłoby do sytuacji podważającej sens regulowania rynku gier na automatach o niskich wygranych.

Podkreślenia wymaga, że automaty niskohazardowe dostępne były w szerokim spektrum miejsc, od pubów i kawiarni zaczynając, poprzez sklepy spożywcze, na stacjach paliw kończąc. Dostępność do nich była więc znacząco wyższa, niż tych w kasynach gry. W odpowiedni sposób, tj. odwrotnie proporcjonalny do dostępności, należy zatem interpretować możliwości gry i wygranych na automacie niskohazardowym, co też przewidział ustawodawca wprowadzając w tym zakresie odpowiednie ograniczenia kwotowe. Nie ma zatem racji strona skarżąca kasacyjnie dokonując podziału na "stawkę za udział w jednej grze" oraz "jednorazową wygraną". Takie rozumienie sprzeciwia się celowi i istocie najpierw wprowadzenia (ustawa o grach i zakładach wzajemnych), a następnie utrzymania i umożliwienia dokończenia działalności (u.g.h.) w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku – na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Zawarte w pkt II wyroku orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.