Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 973/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 11a ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Stalowej Woli na uchwałę Rady Miejskiej w Stalowej Woli z dnia 24 marca 2017 r. nr XLIX/620/17 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Stalowej Woli w 2017 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 973/17

U z a s a d n i e n i e

W dniu 24 marca 2017 r. Rada Miejska w Stalowej Woli, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r., poz. 1605 ze zm., dalej: u.o.z.), podjęła uchwałę Nr XLIX/620/17 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Stalowej Woli.

W jej § 1 wskazano, że Program przyjęto na rok 2017, w brzmieniu określonym

w załączniku do uchwały.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r. Prokurator Rejonowy w Stalowej Woli skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie - za pośrednictwem Rady Miejskiej w Stalowej Woli - skargę na opisaną wyżej uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 Konstytucji oraz art. 11a u.o.z., poprzez:

- wskazanie w ust. 3 pkt 1, 2, 4 załącznika do uchwały zakresu przedmiotowego jego stosowania pomimo, że zakres ten ustala już u.o.z., zawierająca w art. 4 pkt 16, 17

i 18 definicje pojęć zwierząt bezdomnych, zwierząt domowych i zwierząt gospodarskich;

- wskazanie w ust. 4 załącznika do uchwały sposobu jej realizacji, poprzez powtórzenie ustawowej regulacji w tym zakresie;

- niesprecyzowanie w ust. 6 załącznika zagadnień dotyczących opieki nad wolno żyjącymi kotami, niewskazanie konkretnych miejsc dokarmiania kotów oraz brak określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli);

- niewskazanie w ust. 7 załącznika podmiotu który będzie dokonywał odławiania, dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami, w tym nieokreślenie konkretnie gdzie odłowione zwierzęta będą przebywać do czasu dostarczenia do schroniska lub hotelu oraz pominięcie określenia charakteru odławiania zwierząt

i naruszenie przez to § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. z 1998 r., Nr 116, poz. 753) z którego wynika, że wyłapywanie zwierząt ma charakter stały lub okresowy;

- zamieszczenie w ust. 10 pkt 2 i w ust. 18 załącznika do uchwały postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie walki z bezdomnością zwierząt.

W rozwinięciu powyższych zarzutów Prokurator wskazał, że program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien zawierać konkretne

i jednoznaczne wskazania co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Krótki, bo roczny termin obowiązywania programu przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, a nie nadawaniu mu ogólnych ram i planów, które dopiero wymagałyby konkretyzacji. Ponieważ przedstawione naruszenia prawa są istotne, zasadny jest wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Prezydent M. Stalowa Wola nie podzielił zasadności zarzutów stawianych w skardze i zawnioskował o jej oddalenie. Podkreślił, że uchwała wydana została na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. i jest aktem prawa miejscowego, a organ podejmując ją nie dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa.

Odnośnie zarzutu wskazania w uchwale – załączniku zakresu przedmiotowego, mimo że ustawa zawiera definicje pojęć, organ wyjaśnił, że jest on chybiony, bowiem ust. 3 Programu zawiera tzw. słowniczek pojęć używanych w dalszej treści załącznika do uchwały; zawarta w tym słowniczku definicja kotów wolno żyjących nie występuje w ustawie, a ponadto zamieszczenie tych definicji pozwoliło na podjęcie czytelnego i zrozumiałego dla ogółu mieszkańców i innych podmiotów aktu prawa miejscowego.

Za chybiony uznano również zarzut dotyczący ust. 4 załącznika, bowiem u.o.z.

w art. 11a ust. 2 określa (nie enumeratywnie) zakres programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Przepis ten nie definiuje na czym powinna polegać realizacja programu, jak to uczyniła Rada

w zaskarżonym akcie.

Zdaniem organu nawet gdyby zbieżność zapisów uchwały i ustawy uznać na naruszenie zasad techniki legislacyjnej, to naruszenie to nie stanowi kwalifikowanego naruszenia skutkującego stwierdzeniem nieważności.

Jako niezrozumiały oceniono zarzut dotyczący braku sprecyzowania w Programie zagadnień dotyczących opieki nad wolno żyjącymi kotami oraz niewskazania konkretnych miejsc ich dokarmiania i nieokreślenie społecznych opiekunów tych kotów. W ust. 6 określono bowiem, że dokarmianie wolno żyjących kotów będzie odbywać się na terenie ogródków działkowych w uzgodnieniu z ich gospodarzami

w okresie zimowym. Program określa wysokość środków przeznaczonych na ten cel – 2 000 zł (ust. 19).

Odnośnie zarzutu ogólnikowych uregulowań zawartych w ust. 7 Programu, wyjaśniono, że ta regulacja jest zgodna z prawem i koresponduje z regulacjami zawartymi w rozporządzeniu w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt.

W zakresie zarzutu dotyczącego zamieszczenia postanowień dotyczących edukacji mieszkańców dotyczących walki z bezdomnością zwierząt organ wyjaśnił, że od

15 listopada 2016 r. zmianie uległ przepis art. 11a ust. 2 u.o.z. i obecnie ustawodawca w wyliczeniu wprowadził określenie "w szczególności". Oznacza to, że ustawa określa zakres przedmiotowy programu w sposób niewyczerpujący, dając gminom możliwość jego poszerzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wymaga podkreślenia, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r.,

poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie

w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; w myśl art. 147 § 1 tej ustawy, sąd uwzględniając skargę na uchwałę o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie

z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl ust. 4 tego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano

z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Przedmiotem sądowej kontroli w rozpoznawanej sprawie pozostaje uchwała RM w Stalowej Woli z dnia 24 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Stalowej Woli na 2017 rok.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2

pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a ust. 1 u.o.z.; ten ostatni obliguje radę gminy do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do ust. 2 tego artykuły, program ten obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt

gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń

drogowych z udziałem zwierząt.

Treść programu stanowią zatem generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes

o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, konkretyzując sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków ustawowych.

Wskazaną w skardze podstawą prawną działania Prokuratora jest art. 5

i art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177 ze zm.), zgodnie z którymi prokurator może uczestniczyć w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy

i trybunały, chyba że ustawy stanowią inaczej (art. 5), natomiast jeżeli uchwała jest niezgodna z prawem, może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego (art. 70).

Na gruncie P.p.s.a. regulacjom tym odpowiada art. 8 § 1, wg którego prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują mu prawa strony. Z art. 52 § 1 P.p.s.a. wynika przy tym brak po stronie prokuratora obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Art. 53 § 3 w zw. z § 2a P.p.s.a. nie wprowadza też terminu do wniesienia przez niego skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do powyższego należy uznać, że skarga jest dopuszczalna.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały oraz przyjętego w niej Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi (...) należy wskazać, że jej kwalifikacja jako aktu prawa miejscowego zobowiązuje organ stanowiący Gminy do przestrzegania dyrektyw stanowienia prawa powszechnie obowiązującego, wynikających z art. 94 Konstytucji RP. Zgodnie z nim, stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, co oznacza niedopuszczalność wyjścia normami aktu prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Dlatego też modyfikowanie regulacji ustawowych poprzez nakładanie nieprzewidzianych prawem obowiązków, powtórzenia przepisów wyrażonych w aktach wyższego rzędu, regulowanie materii ustawowej w inny sposób niż to zostało przewidziane przez ustawodawcę, a także nie wykonanie obowiązku stanowienia określonych przepisów będzie świadczyć o oczywistym naruszeniu przytoczonej normy konstytucyjnej, a w rezultacie prowadzić do unieważnienia uchwały. Zasada demokratycznego państwa prawnego nie pozwala bowiem na funkcjonowanie w obrocie prawnym aktów normatywnych sprzecznych z normami wyższego rzędu.

W tym kontekście skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. O uwzględnieniu skargi zadecydowały także takie, które Sąd dostrzegł z urzędu.

1. Za zasadny Sąd uznaje zarzut dotyczący nieuprawnionego regulowania

w ust. 3 pkt 1, 2 i 4 Programu ustawowej definicji "zwierząt bezdomnych", "zwierząt domowych" oraz "zwierząt gospodarskich" (art. 4 pkt 16-18 u.o.z.).

Norma kompetencyjna o charakterze prawotwórczym jaką wyraża art. 11a ust. 1 u.o.z. nie wyposaża rady w prawo odrębnego normowania wyrażeń ustawowych.

Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i powinien być sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 stycznia 2012 r. II SA/Wr 786/11, LEX nr 1114101).

Zbędność powtarzania w treści zaskarżonej uchwały definicji ustawowych oznacza, że tym bardziej RM w Stalowej Woli nie była uprawniona do wprowadzania w tych definicjach jakichkolwiek zmian własnych, chociażby w jej ocenie nie rzutowały one na ich wykładnię:

- zgodnie z art. 4 pkt 16 u.o.z., przez zwierzęta bezdomne rozumie się "zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały"; zmiana polegała na zastąpieniu spójników "lub" oraz "a" spójnikiem "i" oraz pominięciu określenia "trwale",

- zgodnie z art. 4 pkt 17 u.o.z., przez zwierzęta domowe rozumie się "zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza"; zmiana polegała na pominięciu określenia "innym".

O ile samo dosłowne powtórzenie wybranych definicji u.o.z. – jako związanych

z zakresem przedmiotowym Programu oraz powodowane zamiarem zwiększenia jego czytelności i komunikatywności bez sięgania do uregulowań u.o.z. – można by uznać za nieistotne a nawet dopuszczalne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia

22 kwietnia 2015 r. IV SA/Po 1284/14, LEX nr 1761206), to w kontekście ich dodatkowej modyfikacji stanowi to zaprzeczenie reguł redagowania aktów prawa miejscowego, stanowiąc o przekroczeniu zakresu uprawnień do regulowania materii podustawowej. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa;

2. Częściowo zasadne okazały się zarzuty dot. ust. 4 Programu, aczkolwiek już

z wyłączeniem tego, że stanowi on powtórzenie ustawowej regulacji w tym zakresie.

Wskazując w pkt 1-8, na czym będzie polegała realizacja programu, nawiązuje on do treści wskazanego wyżej art. 11a ust. 2 u.o.z. Użyte w nim określenie

"w szczególności" wprowadzono ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r., poz. 2102), obowiązującą od 6 stycznia 2017 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że przepis ten w tak obowiązującym w dacie przyjęcia Programu brzmieniu przewidywał otwarty (przykładowy) katalog zadań, jakie mają zostać określone w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Tym samym przytoczenie tych zadań

w brzmieniu ustawowym, z pominięciem określenia "w szczególności", nie może być uznane za powtórzenie regulacji ustawowej, gdyż oznacza, że to właśnie takie zadania jako obligatoryjne - stanowiące ustawowe minimum wraz z przewidzianym

w art. 11a ust. 5 u.o.z. wymogiem wskazania w Programie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu ich wydatkowania - będą w ramach Programu realizowane na terenie Gminy Miasto Stalowa Wola (jako elementy fakultatywne sama u.o.z. w art. 11a ust. 3 wymienia plan znakowania zwierząt w gminie oraz w ust. 3 plan sterylizacji lub kastracji zwierząt).

W tym miejscu należy od razu zauważyć, że użycie w art. 11a ust. 2 u.o.z. słowa

"w szczególności" i nadanie tej regulacji charakteru otwartego powoduje, że brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutu wskazującego na nieuprawnione zamieszczenie w ust. 10 pkt 2 i ust. 18 Programu postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie walki z bezdomnością zwierząt. Zaplanowanie działań

w tym zakresie mieści się bowiem w celach uchwalenia Programu związanych

z opieką nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu ich bezdomności. Podejmowanie działań edukacyjnych (m.in. w formie ulotek, artykułów w prasie, akcji informacyjnych w szkołach podstawowych i gimnazjach) bez wątpienia ma związek

z kształtowaniem odpowiednich postaw w społeczeństwie i będzie sprzyjać ograniczeniu zjawiska bezdomności zwierząt, stąd tego rodzaju zapisy Programu zasługują na akceptację.

Podejmując zatem uchwałę w przedmiocie Programu organ nie może pominąć żadnego z elementów wymienionych w art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z., będąc zobowiązanym do uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Ponieważ Program jest aktem normatywnym (aktem prawa miejscowego), dlatego konkretyzacja ustawy musi nastąpić w sposób kompletny i precyzyjny, aby nie było wątpliwości, kto, w jakich warunkach i w jakim zakresie staje się adresatem treści normatywnej wynikającej z Programu oraz że ustawowa norma upoważniająca do jego ustanowienia nie została wykonana w sposób pozorny. Postanowienia Programu określające sposoby realizacji zadań i celów muszą więc zawierać treść

z której wynikają dające się skonkretyzować zachowania jego adresatów zarówno co do okoliczności faktycznych podejmowanych działań, jak i ich czasu, miejsca, sposobu wykonania oraz podmiotu odpowiedzialnego za to wykonanie. Programowi nie można nadawać jedynie charakteru ogólnych postanowień wymagających dalszej konkretyzacji, za czym przemawia także stosunkowo krótki okres jednego roku, na jaki jest on uchwalany;

a) wobec uwag poczynionych w pkt 1 uzasadnienia, zastrzeżenia budzi treść

ust. 4 pkt 4 Programu. Względem regulacji ustawowej określającej w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. jedną z obowiązkowych pozycji Programu, jaka jest "obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt", polegało to na pominięciu określenia "obligatoryjna". Jakkolwiek uchybienie to można by uznać za nieistotne i "naprawione" treścią ust. 11 Programu zgodnie z którym "zabiegowi sterylizacji albo kastracji poddawane będą wszystkie bezdomne zwierzęta" przebywające we wskazanym w nim Schronisku dla Zwierząt w Strzelcach, to obligatoryjność tą w dalszej kolejności znowu poddaje w wątpliwość brzmienie

ust. 16 Programu, wg którego ilość zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt będzie limitowana wielkością środków finansowych przeznaczonych na ten cel w budżecie miasta na dany rok budżetowy;

b) Sąd podziela zarzut, że w Programie w sposób dostatecznie precyzyjny nie zostały określone zasady opieki nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmiania, do czego odnosi się jego ust. 6. Z dokonanego wskazania miejsc w których ma się to odbywać (na terenie ogrodów działkowych) nie wynika wprost, jakich konkretnie ogrodów to dotyczy, zwłaszcza że brak jest chociażby zapisu, że obejmuje to wszystkie ogrody działkowe na terenie Miasta (ze wskazaniem ich liczby). Ustalając że opieka i dokarmianie będzie koordynowane przez pracownika Wydziału Inwestycji, Transportu i Pozyskiwania Funduszy Urzędu Miasta, de facto nie wskazano, kto i z jaką częstotliwością ma faktycznie wykonywać obowiązki związane z tą opieką i dokarmianiem. Za dostatecznie precyzyjny trudno też uznać zapis, że będzie to prowadzone w uzgodnieniu z gospodarzami ogrodów działkowych (nie wyjaśniono, kogo należy przez to rozumieć) oraz że będzie to dokonywane w miesiącach zimowych (brak określenia, czy miesiące te kwalifikowane są wg kryterium kalendarzowego – jeżeli tak to które, czy też np. wg warunków pogodowych).

W Programie nie określono także żadnych form sprawowania opieki nad wolno żyjącymi kotami, za którą wobec wyraźnego brzmienia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. trudno uznać wyłącznie ich dokarmianie. O pominięciu w tym zakresie pośrednio świadczy fakt, że wobec zapisu ust. 5 tego artykułu, iż Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób ich wydatkowania, dotyczący kotów jego ust. 19 pkt 4 odnosi się wyłącznie do wysokości środków przeznaczonych na zakup dla nich karmy. Nie budzący wątpliwości ustawowy obowiązek objęcia Programem "opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania" nie pozwala na dokonanie odstępstwa w tym zakresie i ograniczenie się tylko do ich dokarmiania;

c) zasadny okazuje się również zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. polegający na niewskazaniu w ust. 7 Programu podmiotu mającego dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt (wskazano jedynie, że będzie to wynajęta firma posiadająca stosowne zezwolenia przy udziale lekarza weterynarii) oraz braku określenia dalszego sposobu postępowania z nimi, w tym gdzie będą przebywać do czasu dostarczenia ich do schroniska.

Wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale w drodze umów cywilnoprawnych zawieranych z konkretnymi podmiotami nie mieści się w granicach ustawowej podstawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2016 r. II OSK 221/16, LEX nr 2066405). Nie pozwala to Sądowi zaakceptować regulacji, która poszukiwanie konkretnego podmiotu celem zlecenia mu czynności odłowienia wiąże dopiero z sytuacją zaistnienia takiej konieczności. Dla skutecznej realizacji zadań w tym zakresie konieczne jest określenie sposobu ich realizacji poprzez wskazanie zindywidualizowanego podmiotu mającego dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt, sposobu postępowania z nimi do czasu dostarczenia ich do schroniska oraz wskazanie, kto będzie za nie w tym czasie odpowiedzialny. Wiąże się to z wymogiem uprzedniego zawarcia stosownej umowy. Ma to istotne znaczenie z punktu informacyjnej funkcji Programu, z którego osoby zainteresowane powinny mieć możliwość bezpośredniego powzięcia wiadomości nt. podmiotu zobowiązanego do odławiania i terminów podejmowania związanych z tym działań; brak takich zapisów nie wypełnia celów, jakie Program w tym względzie powinien realizować.

W kwestii zapisów Programu odnoszących się do odławiania bezdomnych zwierząt należy również zwrócić uwagę na wadliwe określenie charakteru tego odławiania. Wprawdzie z uwagi na zapis mówiący o jego okazjonalnym przeprowadzaniu trudno mówić o pominięciu w tym zakresie, niemniej takie jego określenie jest niezgodne ze wskazaniem zawartym w § 2 rozporządzenia w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, wg którego wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy (tj. przez cały czas obowiązywania Programu lub wyłącznie z góry określonych okresach czasu). Ustalenie, że odławianie ma się odbywać wyłącznie okazjonalnie (w zależności od stwierdzonej potrzeby) nie wypełnia powyższego wymogu, a osobom zainteresowanym uniemożliwia zorientowanie się, kiedy mogą spodziewać się związanych z tym czynności.

Powyższe w żaden sposób nie uchybia obowiązkom informacyjnym, jakie dodatkowo dla Gminy wynikają z § 3 opisanego rozporządzenia, wg którego organ gminy podaje do publicznej wiadomości, w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, co najmniej na 21 dni przed planowanym terminem rozpoczęcia wyłapywania zwierząt bezdomnych termin ich wyłapywania, granice terenu na którym będą wyłapywane, adres schroniska z którym uzgodniono umieszczenie zwierząt po wyłapaniu oraz podmiot wykonujący wyłapywanie. W tym zakresie należy jednak zwrócić uwagę, że wskazany wyżej 21-dniowy termin informacyjny o którym mowa

w rozporządzeniu, w ust. 7 Programu został w sposób nieuprawniony skrócony do dwóch tygodni;

d) dla uznania wymogu realizacji ustawowego zadania w postaci poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z.) nie jest wystarczające wskazanie w ust. 17 pkt 1 Programu, że "stworzy się bank informacji osób pragnących otoczyć opieką bezdomnego psa lub kota". Taki zapis, dokonany

w formie bezosobowej, bez wskazania podmiotu odpowiedzialnego za podjęcie działań z tym związanych oraz w gestii którego będzie leżało bieżące prowadzenie takiej bazy informacji, a także całkowity brak odniesienia w czasie działań mających na celu jej utworzenie, nie spełnia wymogu należytej konkretyzacji związanych z tym postanowień.

3. Ustawowych wymogów nie realizują także w pełni zapisy ust. 19 Programu,

w którym wskazano kwotę przeznaczoną przez Gminę na realizację Programu

w 2017 r., tj. 68 700 zł, z podziałem na zadania: zapewnienie opieki nad bezdomnymi zwierzętami – 25 000 zł, sterylizacja – 18 000 zł, całodobowa opieka weterynaryjna w przypadku zdarzeń drogowych – 20 000 zł, zakup karmy dla wolno żyjących kotów – 2 000 zł, zapewnienie gospodarstwa rolnego – 1 200 zł, elektroniczne znakowanie psów – 1 000 zł i edukacja – 1 500 zł.

Tak określony sposób ich wydatkowania narusza art. 11a ust. 5 u.o.z., zgodnie z którym program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób ich wydatkowania. W Programie powinny zatem zostać przewidziane środki na realizację wszystkich objętych nim zadań, w tym tych, których realizacja na charakter obowiązku ustawowego. Nie przewidziano w nim jednak żadnych środków finansowych na zadania związane

z opieką nad wolno żyjącymi kotami (przewidując jedynie zakup dla nich karmy), odławianiem, usypianiem ślepych miotów czy kosztami poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt /stworzeniem banku informacji. W sytuacji zatem, w której zadania wyszczególnione w ust. 19 Programu wyczerpują całą przewidzianą na jego realizację kwotę, realizacja pozostałych w istocie ma prawdopodobnie charakter wyłącznie pozorny.

Wybiórczego wskazywania środków przeznaczonych na finansowanie poszczególnych zadań nie usprawiedliwiają ewentualne trudności jakie mogą wiązać się z oszacowaniem wysokości funduszy niezbędnych do ich realizacji. Nie wyklucza to bowiem możliwości ich przesuwania w toku realizacji poszczególnych zadań.

Podsumowując, Rada Miejska w Stalowej Woli podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła w sposób istotny przepisy u.o.z. przez ich błędną wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie. Jakkolwiek stwierdzone naruszenia dotyczą jedynie części przepisów kontrolowanej uchwały, to ich ilość, charakter i zasadnicze znaczenie dla konstrukcji stanowiącego jej załącznik Programu wskazują, że

w pozbawionym wadliwości zakresie uchwała ta pozbawiona zostałaby funkcjonalności i nie spełniałaby kryteriów o jakich mowa w art. 11a u.o.z.

Konieczne zatem stało się stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały

w całości, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.