Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2163/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 327 poz 11 art. 49
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych syystemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 9, art. 75 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 183/11 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 183/11, po rozpoznaniu skargi T.K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...].

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 2 czerwca 2004 r. T.K. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: Kierownik Biura) przyznał skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w łącznej wysokości 15.995,78 zł.

Postanowieniem z dnia 29 lipca 2009 r. Kierownik Biura wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 28 grudnia 2004 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 25 maja 2006 r. do Biura Powiatowego wpłynęły dokumenty, z których wynika, że w dniu 17 listopada 2004 r. nastąpiło przeniesienia posiadania działek o numerach: 88, 106 i 102, które T.K. zadeklarował we wniosku o płatności na 2004 r., jednakże których posiadaczem nie był w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności.

Pismem z dnia 13 sierpnia 2009 r. T.K. wyjaśnił, że w dniu 17 listopada 2004 r. właściciel spornych działek rozwiązał z nim umowę dzierżawy, zawartą w dniu 21 stycznia 1995 r. na okres 10 lat. Wskazał, iż przed rozwiązaniem umowy stawił się w Biurze Powiatowym ARiMR we W. w celu uzyskania informacji o konsekwencjach rozwiązania umowy. Oświadczył, że otrzymał informację, iż fakt rozwiązania umowy dzierżawy nie będzie miał wpływu na wnioskowane płatności na 2004 r., natomiast nie poinformowano go, że ma obowiązek zawiadomienia o fakcie rozwiązania umowy.

Kierownik Biura orzekając ponownie we wznowionym postępowaniu, wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r., w której stwierdził, że decyzja Kierownika Biura z dnia [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. została wydana z naruszeniem prawa, wskazując jednoczenie na niemożność uchylenia przedmiotowej decyzji z powodu upływu 5-letniego terminu od dnia jej doręczenia adresatowi.

W uzasadnieniu podkreślono, iż wobec podniesionych przez T.K. okoliczności faktycznych sprawy, w dniu 9 kwietnia 2010 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną z jego udziałem. W trakcie rozprawy nie wskazano natomiast pracownika, który udzielił rolnikowi informacji o ponoszeniu konsekwencji w związku z przekazaniem gruntów rolnych. Wobec tego organ przyjął, iż brak jest dowodu potwierdzającego podnoszone przez stronę zarzuty, co w konsekwencji prowadzi do ich nieuwzględnienia. Kierownik Biura przyjął w związku z tym, iż płatności na 2004 r. nie należą się wnioskodawcy, wobec czego należało odmówić ich przyznania w całości. W tym zakresie wskazał na regulacje rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowaniu w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) Nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, zgodnie z którymi, jeśli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną jest większa niż 30% wyznaczonego obszaru, żadna pomoc nie jest przyznawana za dany rok (art. 5). W rozpatrywanej sprawie różnica wyniosła 43,05%, co wynika z tego, iż we wniosku zadeklarowano powierzchnię 32,20 ha, zaś po przeprowadzeniu postępowania stwierdzono powierzchnię 22,51 ha. Analogicznie organ wyjaśnił odmowę przyznania płatności uzupełniającej, powołując się na stosowne przepisy prawa unijnego. Kierownik Biura zauważył jednak, iż mimo istnienia ku temu podstaw prawnych, z uwagi na upływ terminu przedawnienia, nie mógł wydać decyzji uchylającej decyzję ostateczną z dnia [...] grudnia 2004 r. i odmawiającej jednocześnie wnioskowanych płatności, bowiem sprzeciwia się temu art. 146 § 1 k.p.a. Zatem organ ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji o przyznaniu płatności na 2004 r. z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W dniu 27 sierpnia 2010 r. Prezes ARiMR zawiadomił T.K. – pismem z dnia 23 sierpnia 2010 r. – o wszczęciu postępowania mającego na celu ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 15.995,78 zł, powiększoną o odsetki, w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowych, naliczone od dnia doręczenia decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki, co wynika z art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Wskazał także na zapis ust. 5 omawianego przepisu, podkreślając, iż w sprawie nie udowodniono by T.K. działał w dobrej wierze, co mogłoby skutkować upływem 4 - letniego okresu przedawnienia. Ponadto stwierdził, iż w sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T.K. podniósł, iż w jego sprawie zachodzi podstawa do zastosowania art. 73 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, bowiem działał w dobrej wierze, zgodnie z informacjami uzyskanymi od pracowników Biura. Dodatkowo, w piśmie z dnia 23 listopada 2010 r. złożył oświadczenie, iż działał w dobrej wierze, zgodnie z pouczeniem pracowników ARiMR, zaś w toku dwóch rozpraw administracyjnych nie zostało wyjaśnione, jakiej treści informacje uzyskał w 2004 r. Jego zdaniem to organ wprowadził go w błąd, zaś on błędu tego nie mógł wówczas wykryć. Do pisma załączono oświadczenie I.S. dotyczące okoliczności rozwiązania umowy dzierżawy, zgodnie z którym rozwiązanie umowy nastąpiło wprawdzie w dniu 17 listopada 2004 r. ale faktyczne przekazanie gruntów nastąpiło w pierwszych dniach lutego 2005 r. Oświadczenie to zostało potwierdzone przez skarżącego oraz I.P. – przejmującego dzierżawę po T.K., a obecnie właściciela spornych działek.

Zaskarżoną decyzją Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2010 r. Organ wskazał, że T.K. składając wniosek o płatności na 2004 r. złożył podpis pod oświadczeniem, że znane mu są zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz podpisał zobowiązanie do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR między innymi o każdym fakcie, który miał wpływ na przyznanie płatności bezpośrednich oraz o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, a w szczególności, jeżeli zmiana dotyczy przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Zdaniem organu, oznacza to, że wnioskodawca wiedział, iż przeniesienie posiadania działek rolnych, w okresie między złożeniem wniosku a wydaniem decyzji, wiąże się z koniecznością pisemnego zawiadomienia o tym fakcie ARiMR. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby rolnik poinformował organ w formie pisemnej o przeniesieniu posiadania działek objętych wnioskiem, albo zwracał się do ARiMR w formie pisemnej o wyjaśnienie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania części gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego.

Prezes ARiMR wskazał, iż w sprawie nie ma zastosowania czteroletni okres przedawnienia, o którym mowa w art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. WE L 327 z 12.12.2001),dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 2419/2001. W oparciu o zebrany w aktach sprawy materiał, brak jest – w ocenie organu – podstaw do uznania, że T.K. działał w dobrej wierze skoro nie poinformował na piśmie o rozwiązaniu umowy dzierżawy. Prezes ARiMR wskazał także na to, że regulacje dotyczące przyznawania płatności stanowią prawo powszechnie obowiązujące i rolnik winien znać stosowne przepisy prawa krajowego w tym zakresie. Obowiązek znajomości zasad przyznawania płatności wynikał również z przepisów wspólnotowych, tj. z treści art. 6 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001, który stanowi, że wniosek o pomoc powierzchniową zawiera oświadczenie rolnika mówiące, że zaznajomił się on z wymogami dotyczącymi odnośnej pomocy.

Zdaniem Prezesa ARiMR, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sprawie prawidłowo, z uwzględnieniem wszystkich jego zasad. Strona była informowana o przysługujących jej uprawnieniach i ciążących na niej obowiązkach, również zapewniono jej czynny udział w każdym jego stadium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, by w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu zbadane zostały przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu płatności na skutek upływu czasu od ich przyznania do dnia powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze. Kwestię tę uregulowano w art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001, zgodnie z którym, obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres ten ogranicza się do czterech lat. Wobec tego, iż w niniejszej sprawie przekazanie płatności nastąpiło w dniu 20 stycznia 2005 r., zaś zawiadomienie z dnia 23 sierpnia 2010 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności zostało doręczone skarżącemu w dniu 27 sierpnia 2010 r., tj. w odstępie przekraczającym cztery lata, organ miał obowiązek dokonać analizy czy omówiona regulacja znajduje zastosowanie w sprawie.

Sąd podkreślił, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika czy organ badał czy działanie wnioskodawcy nosiło cechy "działania w dobrej wierze". Prezes ARiMR w decyzji z dnia [...] września 2010 r. ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, iż w sprawie "nie udowodniono", że skarżący działał w dobrej wierze. Organ przeprowadził analizę art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001, jednakże nieudowodnienie ziszczenia się określonych w nim przesłanek oparł wyłącznie na fakcie złożenia przez wnioskodawcę podpisu pod oświadczeniem zamieszczonym na stronie 4 formularza wniosku, co w ocenie organu stanowić miało dowód tego, że skarżący miał świadomość ciążącego na nim obowiązku pisemnego informowania o wszelkich okolicznościach mających wpływ na udzielane płatności, a w konsekwencji wykluczało dobrą wiarę beneficjenta. Sąd wskazał, że organ odnosząc się do wniosku strony o przeprowadzenie postępowania w zakresie podnoszonego informowania organu o możliwości rozwiązania umowy dzierżawy gruntów objętych wnioskiem o płatności, wyjaśnił, iż "dokonał oceny okoliczności obowiązku zwrotu [...] kwoty nienależnie pobranych płatności [...] w oparciu o ocenę całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i ustalonego na jego podstawie stanu faktycznego sprawy". Takie uzasadnienie nie mogło być, w ocenie Sądu pierwszej instancji uznane za spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., mając na uwadze to, iż skarżący w toku postępowania konsekwentnie podkreślał, iż działał w dobrej wierze, a co więcej wnosił o uwzględnienie materiału dowodowego zgromadzonego w toku wcześniejszego postępowania, związanego z wywodzoną kwestią.

Sąd stwierdził, że organ rozpoznający sprawę w pierwszej instancji, jak również na skutek wniesionego środka zaskarżenia, winien przeprowadzić postępowanie zmierzające do wnikliwego i kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Błędne zatem było ograniczenie się tylko do samej oceny tych stanów, ignorując zgłaszane wnioski dowodowe, czy zarzuty odwołania, jak również nieprawidłowe było sprowadzenie postępowania tylko do polemiki z twierdzeniami skarżącego. Zadaniem organu jest rozpatrzenie sprawy co do jej istoty, przy zastosowaniu wszystkich reguł postępowanie przed organem administracji publicznej. Sumując obowiązki ciążące na organie prowadzącym postępowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej (w tym na skutek wniesionego środka zaskarżenia), Sąd wskazał, iż prawidłowe jej rozstrzygnięcie wymaga poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.).

Sąd doszedł do przekonania, iż organ nie przeprowadził wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a co najmniej nie dał wyrazu wnikliwej jego analizy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wskazał, iż w aktach sprawy brak jest dowodu na to, że organ rozważał podnoszone przez skarżącego twierdzenia, brak jest protokołów z przeprowadzonych w ramach wznowionego postępowania rozpraw administracyjnych, brak jest powołania się na nie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, brak jest w końcu wniosków organu w tym zakresie. Z decyzji nie wynika, na podstawie jakich przesłanek Prezes ARiMR wykluczył dobrą wiarę skarżącego.

Sąd zalecił organowi, aby rozpoznając ponownie sprawę ocenił, czy obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania z uwagi na upływ czteroletniego okresu przedawnienia. W tym zakresie obowiązkiem organu jest wykazanie, że wnioskodawca nie działał w dobrej wierze, co winno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Rozważania organu w tym zakresie winny uwzględnić okoliczności, w których złożony został wniosek o płatności, w szczególności fakt, iż dotyczył on płatności za rok 2004, a więc pierwszy rok członkostwa Polski w Unii Europejskiej oraz związane z tym problemy interpretacyjne w stosowaniu prawa wspólnotowego przez organy administracyjne, co również znajduje potwierdzenie w niejednolitym w pierwszym okresie orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd podkreślił, że organ powinien wziąć pod uwagę, iż w następnych latach skarżący składał kolejne wnioski o płatności, jednakże nie wskazywał w nich tych gruntów, które były przedmiotem umowy dzierżawy rozwiązanej w 2004 r. Zatem, biorąc pod uwagę, iż wznowienie postępowania nastąpiło dopiero w 2009 r., okoliczność ta winna zostać uwzględniona przy ocenie, w jakiej wierze działał skarżący. Sąd uznał, że prezentowane w uchylonych rozstrzygnięciach uzasadnienie braku dobrej wiary wyłącznie brakiem pisemnego powiadomienia organu o rozwiązaniu umowy oraz okolicznością potwierdzenia znajomości przepisów prawa poprzez złożenie podpisu pod oświadczeniem zawartym w sekcji X wniosku, jest niewystarczające.

Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 6 - 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Na koniec Sąd zauważył, iż uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że skarżący nie ma obowiązku zwrotu udzielonej płatności jako nienależnej. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny Prezesa ARiMR.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej, jako p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 6-9, art. 11, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a

w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na uznaniu przez WSA, że organ orzekający nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do ustalenia nieprawidłowego stanu faktycznego, który w konsekwencji stał się podstawą do wydania decyzji niezgodnej z prawem. Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął jako założenie, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika czy organ badał czy działanie wnioskodawcy nosiło cechy "działania w dobrej wierze".

W uzasadnieniu organ nie zgodził się z twierdzeniami Sądu, że nie zostało zbadane w toku postępowania administracyjnego, czy działanie wnioskodawcy nosiło cechę działania w "dobrej wierze" oraz z twierdzeniami, że organ przeprowadził analizę art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 opierając nieziszczenie się określonych w nim przesłanek na fakcie złożenia przez wnioskodawcę podpisu pod oświadczeniem zamieszczonym w formularzu wniosku o płatności.

Organ podniósł, że bezsporne jest, że po złożeniu podpisu pod wnioskiem rolnik był zobowiązany do pisemnego informowania ARiMR o wszelkich okolicznościach mających wpływ na udzielenie płatności. Już niespełnienie tego obowiązku, w ocenie organu skutkuje wykluczeniem dobrej wiary.

Podniósł ponadto, że wnioskodawca nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego, że udzielono mu błędnej informacji w organie, iż, mimo że nie jest już posiadaczem gruntów objętych wnioskiem, może otrzymać płatność. W toku postępowania administracyjnego nie poprzestano na ustaleniu, że wnioskodawca nie może przedstawić dowodu na udzielenie błędnej informacji, ale przeprowadzono na tę okoliczność rozprawę administracyjną w dniu 9 kwietnia 2010 r. Wyniki tej rozprawy nie potwierdziły faktu udzielenia wnioskodawcy błędnej informacji.

Wobec powyższego organ stwierdził, że jeżeli fakt istnienia dobrej wiary jest uzależniony od tego czy udzielono błędnej informacji, to fakt udzielenia tej informacji powinien być udowodniony. Nie można przyjąć, że wystarczające jest prawdopodobieństwo wystąpienia okoliczności w postaci błędnego poinformowania rolnika o obowiązujących regulacjach prawnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (sporządzoną osobiście), T.K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W skardze kasacyjnej będącej przedmiotem rozpoznania kasator zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 – art. 9, art. 11, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., w związku z bezpodstawnym przyjęciem przez ten Sąd, że z zaskarżonej decyzji nie wynika czy organ badał czy działanie wnioskodawcy nosiło cechy "działania w dobrej wierze".

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż zarzut ten nie spełnia stawianych prawem wymogów.

Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem należy zatem do elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, co w konsekwencji, w przypadku stwierdzenia istnienia w tym zakresie wad, może prowadzić (w skrajnych przypadkach) do odrzucenia skargi kasacyjnej.

Prawidłowe powołanie przepisu wymaga podania konkretnej jednostki redakcyjnej, naruszenia której dopuścił się sąd oraz wykazania w nawiązaniu do realiów rozpoznawanej sprawy na czym to naruszenie polegało.

W przypadku postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, kasator dodatkowo jest obowiązany wykazać, iż mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Kasator formułując omawiany zarzut powołał się na art. 141 § 4 p.p.s.a., który co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jak wynika z treści tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Stąd też jedynie w drodze wyjątku, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, z uwagi na sposób jego sporządzenia, nie poddaje się kontroli instancyjnej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; ONSA WSA 2010, nr 3, poz. 39).

Kasator stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. odwołał się do art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., lecz nie wyjaśnił co miał na myśli powołując ten przepis.

Artykuł 3 p.p.s.a. jest jednym z przepisów regulujących zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, zawierający kilka jednostek redakcyjnych, co wymaga, oprócz wykazania na czym polegało jego naruszenie, dodatkowo wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej.

Podsumowując, skoro kasator nie wyjaśnił, w jaki sposób doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i jaki mogło to mieć wpływ na wynik sprawy, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 – art. 9, art. 11, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., należy stwierdzić, iż został on również nieprawidłowo sformułowany.

Kasator nie wyjaśnił w istocie, na czym polega naruszenie wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów (z wyjątkiem art. 9) K.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części wówczas, gdy stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis ten należy więc do grupy przepisów określających możliwości orzecznicze sądów administracyjnych i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutu skargi kasacyjnej, co z kolei obliguje kasatora do jednoczesnego wykazania naruszeń procesowych, jakie miały miejsce przed sądem rozpoznającym skargę, czego w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło. Odwołując się do treści art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 i art. 9 K.p.a. kasator podniósł jedynie, że brak złożenia pisemnej informacji o okolicznościach wpływających na udzielone płatności oraz brak udokumentowania faktu uzyskania błędnej informacji o obowiązujących regulacjach prawnych, powinno skutkować wykluczeniem istnienia "dobrej wiary" po stronie beneficjenta.

Wstępna analiza art. 49 rozporządzenia Nr 2419/2001 prowadzi do wniosku, że beneficjent co do zasady jest zobowiązany do zwrotu nienależnych płatności (ust. 1). Obowiązek ten został jednak ograniczony w czasie. Zgodnie z ust. 5 powołanego przepisu obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, wskazany okres jest ograniczony do czterech lat. Takie sformułowanie przepisu oznacza, że okoliczności dobrej wiary, ustalające ten okres na cztery lata, wskazane przez stronę powinny być przez organ rozważone. Jednak to, czy w określonej sytuacji faktycznej występuje dobra lub zła wiara wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Pojęcia te wiążą się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie, których istotą jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych właściwych jedynie dla danej sprawy.

W realiach sprawy podstawą uchylenia obu decyzji organu było uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ nie przeprowadził rozważań oraz nie dokonał wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście podnoszonych przez stronę twierdzeń na okoliczność istnienia "dobrej wiary".

Z tym stanowiskiem Sądu należy się zgodzić.

Wypada zauważyć, że strona w toku całego postępowania ustalającego kwotę nienależnie pobranej pomocy finansowej powoływała się konsekwentnie na okoliczności wskazujące na działanie w dobrej wierze. W tej sytuacji obowiązkiem organu było rozważenie wyjaśnień skarżącego w kontekście pozostałych materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie. Nie do pogodzenia z zasadą państwa prawnego jest pogląd organu, według którego "...bez narażania się na zarzut naruszenia art. 9 K.p.a., organ mógł poprzestać na stwierdzeniu okoliczności, że Skarżący nie potrafi udokumentować faktu, iż błędna informacja została mu udzielona przez pracownika Agencji." Organ powinien bowiem dołożyć najwyższej staranności, aby tę wątpliwość usunąć.

Stosownie do art. 75 § 1 K.p.a. organ jest obowiązany dopuścić, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Kolejność, w jakiej art. 75 § 1 zd. drugie wymienia środki dowodowe, oraz kolejność regulacji tych środków dowodowych w kodeksie nie określają bezwzględnej hierarchii ich wartości. Wymienienie zatem na pierwszym miejscu dowodu z dokumentu urzędowego nie oznacza, że dokument urzędowy posiada wyższą moc dowodową niż pozostałe środki dowodowe ani też, że inne dowody mogą być przeprowadzone tylko wówczas, gdy w sprawie brak dokumentu urzędowego albo że istnienie, ewentualnie nieistnienie pewnych faktów może być wykazane tylko dokumentem urzędowym.

Brak wprowadzenia ograniczeń co do środków dowodowych, za pomocą których można określić daną okoliczność, jak też brak wprowadzenia hierarchii środków dowodowych stanowi urzeczywistnienie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy materialnej. Dopiero bowiem przeprowadzenie postępowania w myśl obowiązujących zasad oraz dokonanie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego gwarantuje podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w danej sprawie.

Zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, w myśl której organ przy ustalaniu prawdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie, ustalić stan faktyczny.

Ocenia okoliczności ustalonych w sprawie powinna dotycząc wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych oraz wpływu udowodnienia jednej okoliczności na pozostałe okoliczności. Tymczasem w sprawie tego rodzaju rozważań, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, zabrakło. Organ nie wykazał, dlaczego dał wiarę twierdzeniom pracowników zeznających w charakterze świadków, a nie dał wiary twierdzeniom stronie, mimo, że zeznania wszystkich były ogólnikowe. Tym bardziej, że dowód z przesłuchania stron, co wymaga podkreślenia, jest przeprowadzany, stosownie do art. 86 K.p.a., o ile po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

W kontekście powyższych rozważań za chybioną wypada więc uznać podnoszoną przez kasatora argumentację zbudowaną na art. 9 K.p.a.

W myśl tego przepisu organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu są zobowiązane do udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W stosunku do strony postępowania przepis ten uchyla zatem zasadę ignorantia iuris nocet. Co oznacza, że zakazane jest wykorzystywanie przez organy administracji nieznajomości prawa przez stronę lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na stronę. Zwłaszcza w sprawach, których okoliczności prowadzą do wniosku, że zarówno strona jak i organ pierwszy raz zetknęła się z takim problemem faktycznym i prawnym, nie mając jednocześnie przygotowania pozwalającego na jego rozeznanie. Z zasady ochrony zaufania do prawidłowości działań organów administracji, wynika, że nie powinien doznać uszczerbku obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się do niego działania (m.in. informacja) organów państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu.

Jednak, co wymaga podkreślenia, wskazany przepis, czego nie zauważa kasator, nie stanowił głównej podstawy uchylenia decyzji, a jedynie, niejako przy okazji, Sąd pierwszej instancji wskazał na jego naruszenie. Podstawą uchylenia przez Sąd decyzji było nieprawidłowe rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ. Jak wskazał Sąd organ nie przeprowadził postępowania w sposób kompletny, pozwalający stwierdzić istnienie dobrej wiary. Organ nie rozważył m.in. faktu, że w następnych latach beneficjent nie wykazywał spornych gruntów we wnioskach o przyznanie płatności. Dodać też trzeba, iż organ nie odniósł się do treść pisma z dnia 18 maja 2006 r., zatytułowanego "Informacja", na które powoływał się w postępowaniu beneficjent, a które dotyczyło obowiązku zwrotu uzyskanej pomocy, jeżeli zaniechanie działalności rolniczej nastąpiło na skutek przeniesienia posiadania części lub całości powierzchni na rzecz innego podmiotu.

Podsumowując, skoro kasator nie wykazał w jaki sposób doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów K.p.a., to tym samy nie wykazał na czym miałoby polegać naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.