Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 756/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 28 , art 145 , art 147 , art 149 par 3 , art 7 w zw  z art 77
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 marca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 20 marca 2018 r. (znak: [...]) na podstawie:

- art. 149 § 3 i art. 147 w zw. z art. 28 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.),

po rozpoznaniu zażalenia J. F. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 28 września 2017 r. (znak: [...]) odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 11 maja 2011 r. ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] wraz z budową zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...]/ [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz budowa drogi wewnętrznej na działkach nr [...], [...], [...] obr. jw.",

utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 6 lutego 2012 r. wpłynął do Prezydenta Miasta K. wniosek J. F. o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 11 maja 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Podano, że jako podstawę żądania wnioskodawca wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podnosząc, że bez własnej winy nie brał udziału w ww. postępowaniu. W uzasadnieniu podania wskazano, że jest on właścicielem działek nr [...] i nr [...] obr. [...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Postanowieniem z dnia 28 września 2017 r. (znak: [...]) organ I instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 11 maja 2011 r. Na uzasadnienie rozstrzygnięcia organ I instancji przywołał treść art. 145 § 4 k.p.a., jak również treść art. 147 k.p.a, i wynikający z niego wymóg badania na etapie wstępnym, czy podanie o wznowienie postępowania pochodzi od strony. Organ I instancji powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśnił, że również w sytuacji, gdy żądanie o wznowienie postępowania oparte jest na przesłance z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny może być badana przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania. W takim natomiast przypadku podniesiono, że stwierdzenie przez organ, iż przepisy prawa materialnego w danym rodzaju sprawy i okolicznościach nie przydają danej osobie przymiotu strony, powinno prowadzić do odmowy wznowienia postępowania. Z kolei w sytuacji, w której okazałoby się, że podanie złożyła strona, organ wskazał, że wówczas po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. byłaby badana pod kątem ustalenia, czy strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Następnie organ I instancji przedstawił interpretację pojęcia interesu prawnego w oparciu o treść art. 28 k.p.a. oraz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po czym przeprowadził analizę zakresu i rozmiaru zamierzenia inwestycyjnego, usytuowania przedmiotowej inwestycji względem działki wnioskującego o wznowienie postępowania, jak również biorąc pod uwagę okoliczność, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie należało do przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko. W oparciu o powyższe organ I instancji uznał, iż wnioskującemu o wznowienie nie przysługiwał w tym postępowaniu przymiot strony. Nadto organ I instancji zwrócił uwagę, że kwestia posiadania przez J. F. interesu prawnego w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. ostatecznej decyzji w sprawie warunków zabudowy była już przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2604/15) oddalającym skargę kasacyjną J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 491/15) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uznał, iż J. F. nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Tym samym, w ocenie organu I instancji, wobec niezrealizowania przesłanki podmiotowej określonej w art. 147 k.p.a., zaistniały podstawy do wydania postanowienia o odmowie wznowienia.

Zażalenie na ww. postanowienie wniósł J. F., zarzucając naruszenie przepisów:

- art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zaniechanie przez Prezydenta Miasta K. prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, podczas gdy należące do niego działki znajdowały się w sąsiedztwie działek objętych ww. decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W tym zakresie żalący się podał, że jego nieruchomości bezpośrednio graniczyły z dz. nr [...] (będącą drogą dojazdową zarówno do terenu inwestycji, jak i do jego działki) oraz pośrednio poprzez tą działkę z resztą terenu inwestycji (dz. nr [...] i nr [...]),

- art. 28 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, a przez to przyjęcie, że żalącemu się nie przysługiwał przymiot strony postępowania, podczas gdy jako właściciel nieruchomości położonej w bezpośredniej strefie oddziaływania inwestycji oraz graniczącej z dz. nr [...], miał on interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w wyniku, którego zapadła decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania,

- art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i brak wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w szczególności poprzez błędne przyjęcie, iż nieruchomość żalącego się nie znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji,

- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez odmowę wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy żalącemu się przysługiwał status strony postępowania.

W oparciu o ww. zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu zażalenia, żalący się wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie oraz o dopuszczenie dowodu z pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 29 lutego 2016 r. dotyczącego cofnięcia zgody na wjazd pojazdów ciężarowych na ul. [...], który do dokument – zdaniem żalącego się – powinien mieć decydujący wpływ na przypisanie żalącemu się interesu prawnego w sprawie dotyczącej przedmiotowych warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazało na wstępie, iż rozpoznając przedmiotowe zażalenie zbadało zasadność odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 11 maja 2011 r. w związku z wnioskiem J. F. opartym na przywołanej przez niego przesłance wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślono przy tym, że po analizie treści wniosku, organ odwoławczy uznał, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku J. F. i wznowienia postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K.. W tym zakresie organ odwoławczy przytoczył treść art. 149 § 1-3 k.p.a. wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie budziła wątpliwości ostateczność kwestionowanej decyzji kończącej ww. postępowanie o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Podobnie też zdaniem organu odwoławczego, wnioskodawca w dostateczny sposób skonkretyzował treść wniosku o wznowienie postępowania, tj. wskazał podstawę wznowieniową oraz okoliczności, na których oparł swój wniosek, a mianowicie niezawiniony brak udziału wnioskodawcy w postępowaniu zakończonym ww. decyzja ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Organ odwoławczy podkreślił również, że wniosek został złożony z dochowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a., jako że – jak wynikało z twierdzeń zawartych we wniosku – w dniu 27 stycznia 2012 r. J. F. dowiedział się o wydaniu ww. decyzji, w związku z otrzymanym pismem Prezydenta Miasta K., natomiast wniosek złożył w dniu 6 lutego 2012 r., tj. w terminie przewidzianym w art. 148 § 2 k.p.a., liczonym od dnia dowiedzenia się o decyzji. Organ odwoławczy zaznaczył jednak, że w przedmiotowej sprawie sporne pozostawały ustalenia organu I instancji w zakresie braku legitymacji wnioskodawcy do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w tym dopuszczalność wydania na tej podstawie przez organ I instancji postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na wniosek J. F. oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na względzie powyższe, organ II instancji powołując się na treść art. 147 k.p.a., zwrócił uwagę, że zasadą pozostaje, iż obligatoryjnym elementem czynności wstępnych organu administracji publicznej oceniającego dopuszczalność podania o wznowienie postępowania jest badanie, czy podmiot wnoszący to podanie posiada przymiot strony. Wyjaśniono przy tym, że w sytuacji zgłoszenia żądania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ze względu na treść tej przesłanki, istnieje rozbieżność poglądów, w kwestii dopuszczalności badania na etapie wstępnym interesu prawnego wnioskodawcy do złożenia takiego wniosku i dopuszczalności odmowy wznowienia postępowania, z uwagi na brak legitymacji do złożenia wniosku, która to rozbieżność nie występuje w przypadku pozostałych przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. W tym miejscu organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych przedstawił dwa przeciwstawne stanowiska, tj. odmawiające możliwości badania na etapie wstępnym, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją oraz dopuszczające badanie ww. kwestii już na etapie wstępnym. W odniesieniu do ostatniego z ww. stanowisk organ odwoławczy wskazał dodatkowo, że w orzecznictwie pojawiają się dwa poglądy, tj. bardziej rygorystyczny, nakazujący badać zawsze kwestię posiadania przez wnoszącego podanie przymiotu strony na etapie wstępnym, jak również – podzielany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze – umiarkowany, wedle którego przyjmuje się, że co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, weryfikacja tych twierdzeń powinna następować w kolejnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, przy czym, jeżeli już w świetle twierdzeń wynikających z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żądnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ powinien wydać na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż już tylko na podstawie samej treści wniosku J. F. o wznowienie postępowania i przywoływanych tam okoliczności oraz ze względu na przedmiot postępowania (zakres i rozmiary inwestycji) wynikało bezsprzecznie, że wnioskodawca nie mógł być stroną w toczącym się postępowaniu, bez potrzeby dokonywania dalszych czynności wyjaśniających w tym zakresie i tym samym potrzeby przesunięcia ich na późniejszy etap – wznowionego już postępowania. Wyjaśniono bowiem, że teren inwestycji przewidziany pod zabudowę kubaturową nie graniczył bezpośrednio z dz. nr [...] i dz. nr [...] (będącymi własnością J. F.), gdyż teren inwestycji kubaturowej oddzielała od ww. nieruchomości wnioskującego ul. [...]. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, takie wzajemne położenie ww. działek będących własnością wnioskodawcy i działek objętych terenem inwestycji, nawet przy uwzględnieniu rodzaju planowanej inwestycji, tj. faktu, iż była to budowa budynków wielorodzinnych, pozwalały stwierdzić, że planowana inwestycja, nie będzie generować oddziaływania o takim zasięgu, które mogłoby rzutować na interes prawny, uzasadniający w oparciu o treść art. 28 k.p.a i regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym udział J. F. w tym postępowaniu w charakterze strony. W ocenie organu odwoławczego, już z samego tego prostego zestawienia powyższych okoliczności wynikało ewidentnie, iż J. F. nie mógł być jego stroną. Podkreślono przy tym, że okoliczności te przemawiały za tym, iż brak było oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomość żalącego się, natomiast okoliczności podnoszone przez żalącego się wskazywały raczej na istnienie po jego stronie interesu faktycznego (uciążliwości związane z realizacją w okolicy, przy tej samej drodze wewnętrznej nowej inwestycji, np. sposób korzystania i obciążenie komunikacyjne ul. [...]). Wyjaśniono jednak, że interes faktyczny nie mógł stanowić wystarczającej podstawy do przyznania statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Organ odwoławczy podkreślił również, że w przedmiotowej sprawie należało także uwzględnić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2604/15) oddalającym skargę kasacyjną J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 491/15), w którym to Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, iż J. F. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Zwrócono bowiem uwagę, że sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości w pobliżu terenu inwestycji oraz wykazywane przez J. F. wzajemne położenie jego działki i terenu inwestycji, nie było wystarczającym argumentem uzasadniającym przyznanie mu status strony w ww. postępowaniu. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, powyższe przemawiało za stwierdzeniem, że w przedmiotowej sprawie zaistniały, już na tym etapie wstępnym bezsprzeczne podstawy do stwierdzenia, iż wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez osobę niebędącą w sprawie stroną postępowania, a w związku z tym – wobec stwierdzenia oczywistego braku legitymacji wnioskodawcy do złożenia wniosku – za zasadne należało uznać wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania opartego o podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodano przy tym, że oceny tej nie mogło zmienić przywoływane przez żalącego się stanowisko Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. informujące, iż z uwagi na stan techniczny i konstrukcję drogi – ul. [...] – nie było możliwe prowadzenie na niej wzmożonego ruchu pojazdów ciężarowych pow. 5 ton oraz, że nie przewidywano wydawania zezwoleń na korzystanie z ul. [...] przez tego rodzaju pojazdy. Podkreślono przy tym, że ww. stanowisko zarządcy drogi odnosiło się do właściwości ww. drogi wewnętrznej i związanej z tym, dopuszczalnej na drodze obsługi komunikacyjnej, natomiast dokument ten nie dowodził istnienia negatywnego oddziaływania przewidzianych do budowy na spornym terenie budynków mieszkalnych wielorodzinnych (czy też planowanego z tej ulicy wjazdu na teren inwestycji) na działki sąsiednie, w tym na działki będące własnością J. F.. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, postanowienie organu I instancji należało uznać za prawidłowe i uzasadnione w okolicznościach przedmiotowej sprawy.

Skargę na ww. postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący – J. F., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Ponadto skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta K. do wydania w terminie 30 dni postanowienia zgodnie z podaniem skarżącego, tj. o wznowieniu postępowania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.), a to poprzez zaniechanie prawidłowego ustalenia przez organ kręgu stron postępowania wskutek błędnego przyjęcia, iż skarżącemu nie przysługuje prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu objętego przedmiotową inwestycją, podczas gdy działka skarżącego znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych decyzją nr [...] z dnia 11 maja 2011 r. ustalającą warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, które w sposób istotny wpływają na korzystanie przez skarżącego z nieruchomości stanowiącej jego własność, w szczególności z uwagi na fakt, iż bezpośrednio graniczy ona z działką nr [...], a także pośrednio, poprzez przedmiotową działkę, z resztą obszaru objętego inwestycją (działkami nr [...] i [...]);

2) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędne niezastosowanie przez organ i utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta Miasta K. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 11 maja 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy skarżącemu niewątpliwie przysługiwał przymiot strony w przedmiotowej sprawie, wobec czego zachodzą wszelkie przesłanki do wznowienia przedmiotowego postępowania, a nadto, niezależnie od powyższego, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych w postępowaniu o wznowienie postępowania niedopuszczalne jest badanie przez organ na etapie wstępnym interesu prawnego wnioskodawcy, zaś konieczne jest uprzednie wznowienie postępowania i dopiero wówczas badaniu podlega przesłanka interesu prawnego;

3) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 459 z późn. zm. – dalej jako: k.c.), poprzez bezzasadne odmówienie skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, a w konsekwencji nieprawidłowe utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta Miasta K. w przedmiocie odmowy wznowienia ww. postępowania, podczas gdy wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy w przedmiotowej sprawie w sposób bezprawny uniemożliwia skarżącemu korzystanie z nieruchomości będącej jego własnością zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem;

4) art. 147 k.p.a., poprzez błędne uznanie przez organ, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż ww. postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego, wobec czego skarżący nie posiadał legitymacji do wniesienia podania o wznowienie postępowania, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych w postępowaniu o wznowienie postępowania niedopuszczalne jest badanie przez organ na etapie wstępnym interesu prawnego wnioskodawcy, a konieczne jest uprzednie wznowienie postępowania i dopiero wówczas badaniu podlega przesłanka interesu prawnego;

5) art. 28 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, a to poprzez przyjęcie przez organ, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, podczas gdy jako właściciel nieruchomości położonej w bezpośredniej strefie oddziaływania ww. zamierzenia inwestycyjnego, a w szczególności bezpośrednio graniczącej z działką nr [...] wymienioną jako teren inwestycji, bezspornie ma interes prawny w rozumieniu naruszonego przepisu, aby uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapadła decyzja kształtująca stosunki prawno-faktyczne na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania;

6) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez nienależyte i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego przez organ, a także zaniechanie wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co doprowadziło organ do błędnego przyjęcia, iż nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu.

Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W myśl art. 145 p.p.s.a.: "§ 1. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga jest nieuzasadniona z przyczyn wskazanych poniżej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 marca 2018 r. utrzymujące w mocy, po rozpoznaniu zażalenia J. F., postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 28 września 2017 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 11 maja 2011 r. ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] wraz z budową zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz budowa drogi wewnętrznej na działkach nr [...], [...], [...] obr. jw.",

Zgodnie z treścią art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw: 1. Do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, (tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138) w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z jej art. 18, ww. ustawa nowelizująca wchodzi w życie z dniem 1 czerwca 2017 r.

Wzorcem kontroli jest treść art. 149 § 3 i art. 147 w zw. z art. 28 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.).

Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a.: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. : "§ 1. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;".

Na podstawie art. 147 k.p.a. : "Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony".

Artykuł 148 k.p.a. stanowi, że: "§ 1. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.§ 2. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji".

W myśl art. 149 k.p.a.:" § 1. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. § 2. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. § 3. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. § 4. Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie".

W kontrolowanej sprawie bezsprzeczna jest ostateczność kwestionowanej decyzji kończącej ww. postępowanie o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że wnioskodawca w dostateczny sposób skonkretyzował treść wniosku o wznowienie postępowania, tj. wskazał podstawę wznowieniową oraz okoliczności, na których oparł swój wniosek, a mianowicie niezawiniony brak udziału wnioskodawcy w postępowaniu zakończonym ww. decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z akt sprawy wynika także, iż trafne i zgodne z zasadą prawdy materialnej jest stwierdzenie organ odwoławczego, że wniosek został złożony z dochowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. W tym zakresie Sąd podziela bez niepotrzebnych powtórzeń stanowisko organu odwoławczego.

W kontrolowanej obecnie sprawie "sporne" są - wobec przeciwnego stanowiska strony skarżącej - ustalenia i oceny organu II instancji w zakresie braku legitymacji wnioskodawcy do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w tym konkretnie dopuszczalność wydania na tej podstawie przez organ I instancji postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na wniosek skarżącego J. F. oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Sąd stwierdza, że trafnie i zgodnie z prawem kontrolowany organ II instancji powołując się na treść art. 147 k.p.a., zwrócił uwagę na to, że obligatoryjnym elementem czynności wstępnych organu administracji publicznej oceniającego dopuszczalność podania o wznowienie postępowania jest badanie, czy podmiot wnoszący to podanie posiada przymiot strony. Kontrolowany organ prawidłowo także wyjaśnił, że w sytuacji zgłoszenia żądania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ze względu na treść tej przesłanki, istnieje rozbieżność poglądów, w kwestii dopuszczalności badania na etapie wstępnym interesu prawnego wnioskodawcy do złożenia takiego wniosku i dopuszczalności odmowy wznowienia postępowania, z uwagi na brak legitymacji do złożenia wniosku, która to rozbieżność nie występuje w przypadku pozostałych przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych prawidłowo przedstawił dwa przeciwstawne stanowiska, tj. odmawiające możliwości badania na etapie wstępnym czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją oraz dopuszczające badanie ww. kwestii już na etapie wstępnym. W odniesieniu do ostatniego z ww. stanowisk organ odwoławczy wskazał dodatkowo, dokonując prawidłowych wniosków z wykładni stosowanej normy a także z analizy orzecznictwa sądów administracyjnych, że w orzecznictwie sądowym pojawiają się dwa poglądy, tj. bardziej rygorystyczny, nakazujący badać zawsze kwestię posiadania przez wnoszącego podanie przymiotu strony na etapie wstępnym, jak również - podzielany przez obecnie orzekający skład - umiarkowany, wedle którego przyjmuje się, że co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, weryfikacja tych twierdzeń powinna następować w kolejnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania - przy czym, jeżeli już w świetle twierdzeń wynikających z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ powinien wydać na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanej decyzji organ odwoławczy, w ocenie Sądu po dokonaniu prawidłowej wykładni omawianej normy, trafnie kierował się wykładnią dopuszczającą badanie przymiotów strony już na etapie pierwszym, ale przy spełnieniu założenia, że w sposób oczywisty, na pierwszy rzut oka wnioskujący nie posiada atrybutów strony postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu I instancji, kontrolowane organ II trafnie ustalił, poprawiając/dopełniając zarazem trafnie argumentację stanowiska organu I instancji, że taka sytuacja ma miejsce w kontrolowanej sprawie, gdyż już tylko na podstawie samej treści wniosku J. F. o wznowienie postępowania i przywoływanych tam okoliczności oraz ze względu na przedmiot postępowania, w tym zakres i rozmiary inwestycji, wynika bezsprzecznie, co istotne w zestawieniu z informacji znanymi organowi z urzędu, o czym będzie mowa odpowiednio poniżej, że wnioskodawca nie mógł być stroną w "pierwotnym" toczącym się postępowaniu, bez potrzeby dokonywania dalszych czynności wyjaśniających w tym zakresie i tym samym potrzeby przesunięcia ich na późniejszy etap – wznowionego już postępowania. Z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że organy dokonały właściwej oceny wniosku mieszczącej się w konwencji prima facie, ponieważ teren inwestycji przewidziany pod zabudowę kubaturową nie graniczy bezpośrednio z dz. nr [...] i dz. nr [...],będącymi własnością J. F., gdyż teren inwestycji kubaturowej oddziela od ww. nieruchomości wnioskującego ul. [...]. Tym samym, także w ocenie Sądu I instancji, takie wzajemne położenie ww. działek będących własnością wnioskodawcy i działek objętych terenem inwestycji, nawet przy uwzględnieniu rodzaju planowanej inwestycji, tj. faktu, iż była to budowa budynków wielorodzinnych, pozwalają stwierdzić, że planowana inwestycja, nie będzie generować oddziaływania o takim zasięgu, które mogłoby rzutować na interes prawny, uzasadniający w oparciu o treść art. 28 k.p.a i regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym udział J. F. w tym postępowaniu w charakterze strony. W ocenie Sądu, kontrolowany organ mógł wywieść powyższy wniosek już z samego tego prostego zestawienia powyższych okoliczności, z których wynika, że J. F. nie mógł być stroną postępowania zakończonego kwestionowana decyzją. To wnioskowanie mieści się w konwencji oceny dokonywanej na "pierwszy rzut oka", gdyż kontrolowanemu organowi było nadto znane z urzędu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2604/15, oddalającym skargę kasacyjną J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 491/15), w którym to Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, iż J. F. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. We wskazanym wyroku NSA, zwrócono bowiem uwagę, że sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości w pobliżu terenu inwestycji oraz wykazywane przez J. F. wzajemne położenie jego działki i terenu inwestycji, nie było wystarczającym argumentem uzasadniającym przyznanie mu status strony w ww. postępowaniu. Zdaniem NSA w przywołanym wyroku, "to, że ul. [...] służyła dotychczas wyłącznie skarżącemu i sąsiadom skarżącego nie oznacza, że tak musi być dalej i że nie można przy tej ulicy zbudować innych budynków mieszkalnych, nie można tak rozumieć ochrony własnego interesu prawnego, gdyż to narusza normę prawną wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Nie są też argumentami natury prawnej, podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczące realizacji budowy planowanej inwestycji, czy też korzystania z drogi przez mieszkańców osiedla, co zdaniem skarżącego w sposób ewidentny będzie naruszać aktualne warunki mieszkaniowe skarżącego". Mając na uwadze tę dodatkową specyfikę kontrolowanej sprawy, polegająca na znajdowaniu się w obrocie prawnym ww. prawomocnego wyroku NSA, w ocenie Sądu, powyższe ustalenia w przedmiocie wykładni prawa i okoliczności prawnych i faktycznych kontrolowanej sprawy przemawiają za uzasadnionym prawem stwierdzeniem, że w kontrolowanej sprawie sprawie zaistniały, już na tym kontrolowanym obecnie "etapie wstępnym" bezsprzeczne podstawy do stwierdzenia przez działające w sprawie organy, iż wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez osobę niebędącą w sprawie stroną postępowania. Pojęcie strony postępowania posiada wymiar materialnoprawny i jest konkretyzowane w oparciu o całość norm materialnych całego systemu prawa. Skoro NSA prawomocnym wyrokiem, zaakceptował brak statusu strony J.. F. w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, to ta ocena rzutuje także na ocenę, czy skarżący jest strona postępowania o wznowienie postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. W związku z tym - wobec stwierdzenia przez kontrolowane organy "na pierwszy rzut oka", prima facie, oczywistego braku legitymacji wnioskodawcy do złożenia wniosku - za zasadne należało uznać wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania opartego o podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd jednocześnie zauważa, że ww. okoliczności faktyczne i prawne jednoznacznie przemawiają za tym, iż brak było oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomość żalącego się, ustalenia te mieściły się w zakresie podejmowanych "na pierwszy rzut oka, bez prowadzenia złożonego postępowania wyjaśniającego, które by uzasadniało wszczęcie postępowania wyjaśniającego, na tzw. drugim etapie, w celu badania istnienia bytu w sprawie przesłanki wznowieniowej po stronie skarżącego. Z kolei okoliczności i argumentacja podnoszone przez skarżącego się wskazują na istnienie po jego stronie interesu faktycznego, gdyż dotyczą uciążliwości związanych z realizacją w okolicy, przy tej samej drodze wewnętrznej nowej inwestycji, np. sposobu korzystania i obciążenia komunikacyjnego ul. [...]. Jest przy tym oczywiste, że interes faktyczny nie posiadający osadzenia w prawie materialnym nie może stanowić wystarczającej podstawy do przyznania statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym, w ocenie Sądu, powyższe ustalenia uzasadniają zgodna z prawem tezę, że w kontrolowanej sprawie zaistniały, już na tym etapie wstępnym bezsprzeczne podstawy do stwierdzenia, iż wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez osobę niebędącą w sprawie stroną postępowania, a w związku z tym – wobec stwierdzenia oczywistego braku legitymacji wnioskodawcy do złożenia wniosku – za zasadne należało uznać wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania opartego o podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu podjętej oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy nie może zmienić przywoływane przez skarżącego się stanowisko Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. informujące, iż z uwagi na stan techniczny i konstrukcję drogi – ul. [...] - nie było możliwe prowadzenie na niej wzmożonego ruchu pojazdów ciężarowych pow. 5 ton oraz, że nie przewidywano wydawania zezwoleń na korzystanie z ul. [...] przez tego rodzaju pojazdy. Stanowisko zarządcy drogi odnosiło się do właściwości ww. drogi wewnętrznej i związanej z tym, dopuszczalnej na drodze obsługi komunikacyjnej, natomiast dokument ten nie dowodzi istnienia negatywnego oddziaływania przewidzianych do budowy na spornym terenie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, czy też planowanego z tej ulicy wjazdu na teren inwestycji, na działki sąsiednie, w tym na działki będące własnością J. F..

W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Sądu wszystkie zarzuty skarżącego nie znajdują uzasadnienia w świetle obiektywnego systemu prawa. Trzeba zacząć od tego, że zakres ustaleń poczynionych "na pierwszy rzut oka" był wystarczający w związku z tym kontrolowane organy nie naruszyły art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., jak to niezasadnie twierdzi skarżący przez nienależyte i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego przez organ, a także zaniechanie wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co rzekomo miało doprowadzić organ do błędnego przyjęcia, iż nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sąd dokonał w tym zakresie innej oceny, która jest uzasadniona powyżej. Kontrolowane organu dokonały także prawidłowej wykładni art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.), wyjaśniając skarżącemu szczegółowo dlaczego nie spełnia atrybutów normatywnego pojęcia strony postępowania wobec postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. W konsekwencji kontrolowane postanowienie na narusza art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 459 z późn. zm. – dalej jako: k.c.), gdyż kontrolowane organy zgodnie z prawem odmówiły skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, a w konsekwencji w ocenie Sądu uzasadnionej powyżej, prawidłowo kontrolowany organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. w przedmiocie odmowy wznowienia ww. postępowania. Skarżący nie wykazał skutecznie, że kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy w przedmiotowej sprawie w sposób bezprawny uniemożliwia skarżącemu korzystanie z nieruchomości będącej jego własnością zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. A zatem kontrolowane organy nie naruszyły art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przez jego błędne niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta Miasta K. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 11 maja 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, gdyż skarżącemu niewątpliwie nie przysługiwał przymiot strony w przedmiotowej sprawie, wobec czego w kontrolowanej sprawie nie zachodzi przedmiotowa przesłanka do wznowienia przedmiotowego postępowania. Sąd ponadto wyjaśnia, że w realiach kontrolowanej sprawy było właśnie dopuszczalne badanie przez organ na etapie wstępnym interesu prawnego wnioskodawcy, zaś w tym celu nie jest konieczne uprzednie wznowienie postępowania, w którym wówczas dopiero badaniu podlega przesłanka interesu prawnego. W kontrolowanej sprawie organy nie naruszyły także art. 147 k.p.a., gdyż z przyczyn wskazanych powyżej prawidłowo i zgodnie z prawem uznały, już na pierwszym etapie postępowania wznowieniowego, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowej sprawie właśnie z uwagi na rzucający się w sposób oczywisty fakt, że ww. postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego, wobec czego skarżący nie posiadał legitymacji do wniesienia podania o wznowienie postępowania.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.