Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1043/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lutego 2017 r., znak [...], wydana w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego.

Jak wynika z akt sprawy, [...] 17 sierpnia 2016 r. złożył wniosek, uzupełniony pismem z 13 września 2016 r., o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] (wskazując na planowaną na ww. nieruchomości budowę o funkcji usługowej).

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] października 2016 r. nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2015 r. poz. 460 ze zm.) oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016 r. poz. 124 ze zm.), odmówił skarżącemu udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...].

[...], w ustawowym terminie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z [...] października 2016 r.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] lutego 2017 r., znak [...], po rozpoznaniu ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] października 2016 r.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że z akt sprawy (w tym z aktu notarialnego z [...] czerwca 2015 r. Repertorium [...] Nr [...]oraz księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]) wynika, że właścicielem nieruchomości nr [...] położonej w miejscowości [...] , gmina [...] jest [...]. Obecnie przedmiotowa działka stanowi użytek rolny i jest niezabudowana, jednak planowana jest zmiana jej dotychczasowego zagospodarowania na cele usługowe (budowa magazynu produktów zielarskich i kosmetycznych z częścią biurowo-socjalną o powierzchni do 60 m2, magazynem podręcznym do 100 m2 i magazynem głównym do 700m2). Nieruchomość nr [...] przylega do drogi krajowej nr [...], z której nie posiada zjazdu, oraz do będącej własnością Skarbu Państwa drogi usytuowanej na działce nr [...], objętej księgą wieczystą Nr [...]. Droga ta włącza się do drogi krajowej za pośrednictwem istniejących zjazdów. Organ ustalił ponadto, że droga krajowa nr [...] na całej długości została zakwalifikowana na mocy zarządzenia nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Z kolei, odnotowane podczas Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r. natężenie ruchu drogowego w tym miejscu wynosi 6785 pojazdów/dobę.

Organ powołując się na art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych podał, że odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej następuje ze względu na wymóg ograniczenia dostępności danej drogi oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, z uwzględnieniem charakteru wnioskowanego zjazdu. Wskazał przy tym, że ustawodawca wprowadził w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, podział zjazdów na dwie kategorie: zjazdy indywidualne i zjazdy publiczne. Przyporządkowanie danego zjazdu do jednej z powyższych kategorii zależy od rodzaju obiektu planowanego na działce objętej wnioskiem. W świetle przepisu § 55 ust. 1 pkt 3 tego aktu, przez zjazd publiczny należy rozumieć zjazd określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym, natomiast zjazd indywidualny zgodnie z przepisem § 55 ust. 1 pkt 4 zapewnia dojazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie.

Organ podał też, że przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia stanowi, że na drodze klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Ustawodawca ograniczył dostępność drogi klasy GP ze względu na jej specyfikę, czyli pełnioną funkcję drogi tranzytowej. Sytuacje, uzasadniające odstępstwo od zasady ograniczania liczby i częstości zjazdów uregulowanej w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, są sprecyzowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako takie stany faktyczne i prawne, w których nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do działki, w tym ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2438/2000 niepubl.).

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, że istnieje - w stosunku do lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] - alternatywny sposób obsługi komunikacyjnej działki nr [...] , tj. z wykorzystaniem drogi usytuowanej (m. in.) na działce nr [...]. Ustalenie przez zarządcę drogi krajowej, że działka objęta wnioskiem posiada pośredni dostęp do drogi publicznej jest wystarczającą przesłanką do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. W przypadku braku zgody właściciela działki sąsiedniej, właściciel działki izolowanej może wystąpić do sądu powszechnego z wnioskiem o ustanowienie służebności drogi koniecznej, o jakiej mowa w art. 145 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380). Służebność drogi koniecznej ma charakter przymusowy i nie wymaga zgody właściciela nieruchomości obciążonej.

Ponadto, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla obszaru sołectwa [...] , zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] ustalenia dotyczące m. in. działki nr [...] są następujące: obsługę komunikacyjną zapewnia droga oznaczona symbolem [...] (ulica klasy "D" - dojazdowa). Tym samym niniejsze rozstrzygnięcie jest skorelowane z prawem miejscowym.

Organ II instancji podał, że drugą kwestą badaną i ocenianą w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych jest wpływ projektowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, które jest dla zarządcy drogi sprawą priorytetową. Do lokalizacji zjazdów publicznych ma zastosowanie przepis § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym zjazdy publiczne powinny być usytuowane zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7, który zawiera katalog miejsc niebezpiecznych, w jakich lokalizacja zjazdów publicznych jest zakazana. Użyte w § 113 ust. 7 rozporządzenia sformułowanie "w szczególności" wskazuje, że wyliczenie miejsc niebezpiecznych jest niepełne i przykładowe (otwarty katalog). Organ podał, że w niniejszej sprawie odnotowane podczas Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r. natężenie ruchu drogowego na badanym odcinku drogi krajowej nr [...] jest wysokie i wynosi aż 6785 pojazdów/dobę. Zatem uznał, że odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu publicznego, ze względu na fakt, iż znajdowałby się on na odcinku drogi krajowej nr [...], charakteryzującym się występowaniem znacznego natężenia ruchu drogowego, niewątpliwie mieści się w działaniu prewencyjnym. Wnioskowana lokalizacja zjazdu publicznego stanowi miejsce niebezpieczne w ramach otwartego katalogu, przewidzianego w § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia i jest dodatkową przesłanką, obok braku dostępności drogi, nieuwzględnienia wniosku strony.

W końcu organ wskazał, że decyzja wydawana na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych jest decyzją uznaniową, gdzie zarządca drogi posiada swobodę co do oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, przy czym odróżnić trzeba swobodę od dowolności. Organ działający w ramach luzu decyzyjnego wydając decyzję uznaniową, uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W niniejszej sprawie, jak wyjaśnił, mamy do czynienia z dwoma rozbieżnymi interesami: interesem strony, chcącej w pełni wykorzystać swoje (konstytucyjnie chronione) prawo własności do działki nr [...] poprzez uzyskanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] oraz interesem społecznym, jakim jest obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i związana z nim ochrona życia i zdrowia ludzkiego, które są również wartościami konstytucyjnymi. Sądy, na tle tego rodzaju spraw, powołują się na zasadę solidaryzmu społecznego związaną ze współżyciem w społeczności, która nakazuje ustąpienie interesu indywidualnego, w przypadku gdy nie ma innej drogi realizacji danego dobra publicznego. W analizowanej sprawie istota prawa własności do nieruchomości nr [...], tj. dojazd do niej, nie jest ograniczona, gdyż wskazano alternatywny sposób skomunikowania planowanej działalności gospodarczej. Mając powyższe na względzie, stosownie do art. 7 k.p.a., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał wyważenia słusznego interesu w sprawie, i ostatecznie dał prymat interesowi społecznemu, przed którym partykularny interes strony winien ustąpić.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że nie neguje budowy przedmiotowego magazynu, a jedynie sposób jego skomunikowania z drogą krajową nr [...] przez nowy zjazd publiczny, którego posiadanie nie jest immanentną cechą działalności gospodarczej i nie warunkuje jej prowadzenia. Odmowna decyzja zarządcy drogi nie narusza tak zdefiniowanej zasady wolności gospodarczej, skoro nie rozstrzyga o kwestiach bezpośrednio związanych z tą działalnością, tj. o pozwoleniu na prowadzenie tej działalności, ani o jej rodzaju czy formie, w jakiej ma być wykonywana, rozstrzyga bowiem jedynie o kwestii związanej pośrednio z działalnością gospodarczą, czyli o lokalizacji zjazdu publicznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lutego 2017 r., znak [...], skarżący: [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, przez niewłaściwą jego wykładnię i w związku z tym przyjęcie, że istnieją podstawy do odmowy wydania zezwolenia na zjazd "ze względu na wymogi wynikające z przepisów technicznych", wobec błędnego uznania, że wnioskowana lokalizacja zjazdu publicznego stanowi miejsce niebezpieczne w ramach otwartego katalogu przewidzianego w § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), którego to ustalenia organ nie uzasadnił;

2) art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, przez niewłaściwą jego wykładnię i w związku z tym przyjęcie, że przed badaniem wymogów wynikających z przepisów technicznych należy w postępowaniu prowadzonym w tym trybie badać kwestię, na którą wskazuje § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, tj. czy jest możliwy inny dojazd lub czy jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości,

3) § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, przez uznanie, że jest możliwy inny dojazd do nieruchomości skarżącego, tj. że nieruchomość skarżącego posiada pośredni dostęp do drogi publicznej po działkach nr [...], oznaczonych jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego jako droga klasy D ([...]), podczas gdy droga na działkach nr [...] oraz [...] (na całym odcinku przylegającym do granicy działki skarżącego) nie spełnia faktycznie wymogów drogi tej klasy, określonych w § 15 ust. 1. 6 ww. rozporządzenia (szerokość drogi jednojezdniowej to 2 pasy ruchu - min. 2,5 m każdy pas, dodatkowo 0,75 m szerokość pobocza gruntowego), albowiem szerokość działki nr [...] i [...] to jedynie 4 metry i może być klasyfikowana jedynie jako droga wewnętrzna, nie będąca drogą publiczną, zgodnie z definicją zawartą w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych;

4) § 9 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 1 i ust. 4 ww. rozporządzenia przez uznanie, że nieruchomość skarżącego posiada pośredni dostęp do drogi publicznej po działkach nr [...], którego realizacji dochodzić może skarżący na drodze cywilnej żądając ustanowienia służebności drogi koniecznej, przed żądaniem wydania zgody na zjazd na drodze postępowania administracyjnego, które to stanowisko nie uwzględnia faktu, iż posiadanie dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną co do zasady wyłącza możliwość żądania ustanowienia służebności (tak, Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I CSK 434/12);

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania:

1) art. 6, art. 7, at. 8 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności nieodniesienie się do wskazanych przez skarżącego planów inwestycyjnych, tj. zagospodarowania nieruchomości na cele prowadzonej działalności gospodarczej - wybudowanie hali i budynku handlowo - usługowego, do których to jest wymagany dostęp samochodów ciężarowych, nieustalenie rzeczywistych warunków drogi wewnętrznej usytuowanej m. in. na działce nr [...];

2) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak szczególnie starannego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym, jakie cechuje odmowa zgody na lokalizację zjazdu.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; Sąd nie podziela żadnego z zarzutów w niej podniesionych; stwierdza jednocześnie, że decyzja zaskarżona nie narusza prawa.

Zważyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lutego 2017 r., znak [...], utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z [...] października 2016 r., o odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...].

Z uwagi na przedmiot sprawy, zastosowanie w sprawie znajdował art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Przy czym, zgodnie z art. 29 ust. 4 ww. ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Dostrzegając treść ww. przepisów, w tym posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 4 cyt. artykułu sformułowaniem "może odmówić", zauważyć trzeba, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu. Co istotne, granice ww. uznania administracyjnego wyznaczają m. in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które to wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie).

Wymogi, o których mowa powyżej uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Wymogi te zostały zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, czy też rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi. W § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia określono m. in., że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy GP, stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Jak z powyższego wynika, ustanowienie zjazdu w przypadku drogi klasy GP jest stosowane warunkowo, w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy GP z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną.

Wskazane uregulowania prawne miały istotne znaczenie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, zostały one nie tylko zasadnie przez organ orzekający przytoczone, ale również prawidłowo zinterpretowane i zastosowane, w wyczerpująco ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym.

Rozwijając tę ocenę, zważyć należy, że skarżący wniósł o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Droga ta została zaliczona do dróg głównych klasy GP. Tym samym – kierując się treścią art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia – należało mieć na względzie, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi klasy GP, zostało ograniczone do sytuacji wyjątkowych, a więc: gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Nie bez znaczenia przy tym jest, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Pojęcie dostępu do drogi podobnie zdefiniowane jest w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121).

Dlatego też, w ocenie Sądu, należy zaakceptować rozstrzygnięcie organu wydane w niniejszej sprawie (o odmowie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego) i podaną w nim argumentację, wskazującą na możliwość skomunikowania działki skarżącego, przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej na działce sąsiedniej, posiadającej bezpośredni zjazd z drogi krajowej (por. wyrok NSA z 9 października 2014 r. sygn. akt I OSK 426/13), a więc – bez konieczności urządzania bezpośrednio zjazdu na drogę krajową. Ocena ta jest logiczna, spójna, nadto – znajduje oparcie zarówno w stanie faktycznym jak i prawnym sprawy.

I tak, słusznie organ orzekając w sprawie wskazał, że dla przedmiotowej działki nr [...], stanowiącej własność [...], istnieje alternatywny - w stosunku do lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [ - sposób obsługi komunikacyjnej działki nr [, tj. z wykorzystaniem drogi wewnętrznej usytuowanej (m. in.) na działce nr [. Ponadto, zasadnie zwrócił uwagę na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla obszaru sołectwa [...], zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...], którego to ustalenia dotyczą m. in. działki nr [...], co więcej - w zakresie obsługi komunikacyjnej m. in. tej nieruchomości przewidują, że obsługę komunikacyjną zapewnia droga oznaczona symbolem [...] (ulica klasy "D" - dojazdowa). Zatem rozstrzygnięcie podjęte przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest uzasadnione nie tylko wymogami wynikającymi z cyt. powyżej warunków technicznych, ale też spójne z zapisami miejscowego planu.

W konsekwencji, należy zgodzić się z organem, że w sprawie trudno dopatrzeć się wyjątkowej sytuacji uzasadniającej uwzględnienie żądania skarżącego. Należy również zgodzić się z tym organem, że w okolicznościach tej sprawy w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy z uwagi na wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego można zapewnić działce nr [...] dostęp do drogi publicznej z drogi o niższej klasie przez np. ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, a dopiero wówczas, gdyby okazało się to niemożliwe, można rozważać bezpośredni dostęp dla tej nieruchomości z drogi krajowej klasy GP. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że każdy bezpośredni zjazd z drogi głównej zwiększa zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, o czym świadczy choćby sam wymóg uzyskania zgody na wykonanie zjazdu, a także przewidziane w warunkach technicznych zalecenie dopuszczalności stosowania zjazdów wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości (§ 9 ust. 1 pkt 3). Sąd zgadza się również z organem, że dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu bezpośredniego z drogi krajowej. Oznacza to, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej winno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu, a organ administracyjny - w przeciwnym wypadku - nie ma uprawnienia do przewidywania ewentualnego rozstrzygnięcia sądowego w tej sprawie, czy też do kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych (por. wyrok NSA z 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 808/10).

Niezależnie od powyższego, Sąd stwierdza, że orzekając w sprawie organ nie mógł pominąć warunków wynikających z ww. rozporządzenia, które to winny być zachowane przy lokalizacji zjazdu publicznego. Zważyć przy tym należy, że przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ww. ustawy, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego; co więcej, w przypadku wystąpienia takiej sytuacji, organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną. Dlatego też, w okolicznościach niniejszej sprawy i z uwzględnieniem uwarunkowań lokalnych, prawidłowo organ wywiódł, że także z uwagi na lokalizację zjazdu na odcinku drogi krajowej charakteryzującym się dużym natężeniem ruchu (6785 pojazdów na dobę, w tym około 1 tyś. pojazdów ciężkich, wg. danych z 2015 r.), zgoda na zjazd publiczny nie może być wyrażona. Zjazd publiczny, stosownie do § 113 ust. 7 w zw. z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenie, nie może być bowiem usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego; przy czym, wskazany przepis wymienia tylko przykładowo miejsca niebezpieczne, a to oznacza, że pojęcie miejsc zagrażających bezpieczeństwu zostało zdefiniowanie poprzez katalog otwarty, tym samym - to do organu należy zbadanie, czy dane miejsce należy zakwalifikować do ww. miejsc niebezpiecznych (o których mowa ww. § 113 ust. 7 wskazanego rozporządzenia), tj. ocenić wpływ projektowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego z uwagi na uwarunkowania lokalne. Takie też ustalenia w sprawie zostały poczynione; w efekcie - zgodzić się należy z organem, że w sprawie należało wziąć pod uwagę duże natężenie ruchu występujące na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, przebiegającej w sąsiedztwie węzła w ciągu autostrady [...] na skrzyżowaniu z [...] (węzeł "[...]"). Za niedopuszczalne uznać jednocześnie -za organem- należy, wyrażenie przez zarządcę drogi zgody na zjazd w takim miejscu, tj. o dużym natężeniu ruchu (w sytuacji, gdy każdy zjazd stanowi potencjalne źródło zagrożenia w ruchu drogowym), nawet w przypadku wystąpienia sytuacji szczególnej określonej w § 9 ust. 1 pkt 3 omawianego rozporządzenia.

Podsumowując, organ orzekający w sposób właściwy wykazał brak podstaw do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu.

Mógł uznać, że budowa zjazdu z drogi krajowej wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na przedmiotowym odcinku drogi. Słusznie przy tym zauważył, że w okolicznościach niniejszej sprawy występuje możliwość innego skomunikowania przedmiotowej działki nr [...], tj. przez ustanowienie służebności drogowej na działce sąsiedniej posiadającej zjazd na drogę krajową. Trudno tym samym dopatrywać się złej woli organu w załatwieniu przedmiotowej sprawy. Nie można też mówić o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro (jak prawidłowo podniósł organ) istnieją warunki pozwalające na zapewnienie nieruchomości skarżącego innego dojazdu. Wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, dotyczy braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, a nie sytuacji, gdy bezpośredni zjazd z drogi jest dla strony, bez względu na przyczyny, bardziej korzystny aniżeli inne rozwiązania.

Tak dokonanej oceny Sądu nie zmieniają zarzuty skargi. Przede wszystkim, mając na uwadze uzasadnienie skargi, Sąd stwierdza, że organ uwzględnił w sprawie wszystkie te okoliczności, które mogły mieć wpływ na jej wynik - w kontekście prawidłowo uwzględnionego przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Takiego znaczenia nie odgrywał fakt, że -jak twierdzi skarżący- działka nr [ (na całym odcinku przylegającym do granicy jego działki) nie spełnia wymogów drogi (w zakresie jej parametrów). Niniejsze postępowanie nie polegało bowiem na badaniu ww. kwestii, czy: badaniu możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej, a wobec tego – podnoszenie okoliczności dotyczących tego aspektu nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

Na koniec Sąd zauważa, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może także wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności, prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06).

Z tych przyczyn, Sąd nie podzielił zarzutów skargi i uznał, że zaskarżona decyzja w okolicznościach sprawy prawa nie narusza.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.