Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 303/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Stankowski WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant Sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi B. M.i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zjazdu z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz B. M. i T. M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 04 marca 2009 r. B. i T. M. wnieśli do Prezydenta Miasta P. (dalej Prezydent Miasta) o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej – ul. B. w P. do nieruchomości - działki nr ewidencyjny gruntów [...]. We wniosku Wnioskodawcy oświadczyli, że działka ta wykorzystywana jest na budowę budynku mieszkalnego; po wybudowaniu zjazdu sposób wykorzystania nieruchomości nie ulegnie zmianie. Roboty zostaną wykonane własnymi siłami (k. 31 akt administracyjnych).

Prezydent Miasta P. decyzją z [...] marca 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2009 r.) na podstawie art. 29 i 30 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 19/07/115 ze zm. - dalej uodp) odmówił B. i T. M. wydania decyzji na lokalizację zjazdu indywidualnego z ul. B. do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w P. (k. 32-33 akt administracyjnych).

W wyniku rozpoznania odwołania T. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 29 ust. 1-4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 19/07/115 ze zm.) uchyliło decyzję z [...] marca 2009 r. (k. 36 akt administracyjnych).

Decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2009 r.) Prezydent Miasta P. na podstawie art. 29 i 30 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 19/07/115 ze zm.), art. 104 i 107 kpa odmówił B. i T. M. wydania decyzji na lokalizację zjazdu indywidualnego z ul. B. do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w P..

W uzasadnieniu Prezydent Miasta przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. W toku ponownego postępowania organ poinformował Stronę o możliwości zgłoszenia żądania przeprowadzenia dodatkowych dowodów, mogących mieć znaczenie w sprawie. W wyznaczonym terminie Strona nie wniosła uwag i dodatkowych wniosków dowodowych. Organ zaprosił Stronę do udziału w oględzinach nieruchomości. Decyzją z [...] listopada 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z [...]listopada 2007 r.) Prezydent Miasta P. zatwierdził podział nieruchomości, stanowiącej własność B.i T. M., położonej w P. przy ul. Ś. [...], stanowiącej działkę nr [...] (obręb [...]) o powierzchni 0,1552 ha, dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], na działki nr [...] i [...]. Zatwierdzając projekt podziału działki nr [...] załączono mapę podziału nieruchomości, na której formie graficznej przedstawiono sposób zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej, przez ustanowienie służebności dojazdu na działce nr [...], zapewniając przez to dostęp do drogi publicznej – u. Ś.. Decyzja stała się ostateczną dnia [...] grudnia 2007 r. Dokonując podziału brano pod uwagę ustalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta P. i osiedla P. – P. [...] (zachodnie), przyjętej uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. (dalej Plan). Podział jest niedopuszczalny, gdy wydzielone w wyniku podziału działki nie mają dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. 261/04/2603 ze zm., dalej ugn bądź ustawa o gospodarce nieruchomościami). Przy zbywaniu powstałej w wyniku podziału działki nr [...], należy ustanowić służebność "drogową" na działce nr [...], zapewniając dostęp do drogi publicznej (art. 99 ugn). Do wniosku z [...] marca 2009 r. nie załączono decyzji z [...] listopada 2007 r. z załącznikiem graficznym. Strona do wniosku o lokalizację zjazdu załączyła mapkę sytuacyjno-wysokościową z zaznaczoną na niebiesko lokalizacją zajazdu, lecz wnioskowana lokalizacja nie wynika z decyzji z [...] listopada 2007 r., zatwierdzającej podział działki nr [...] – jest wręcz z nią niezgodna. Wydział Architektury i Miejska Pracownia Urbanistyczna Urzędu Miasta P., negatywnie zaopiniowali zjazdu z ul. B. do działki nr [...]. Dla ul. B. obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego układu ulicznego miasta P. (uchwała nr [...] z [...] listopada 1999 r. Rady Miejskiej w P.; dalej Uchwała z [...] listopada 1999 r.), zgodnie z którą ul. B. jest drogą główną (G). Uchwała z [...] listopada 1999 r. w § 16 pkt 2, ustala ograniczoną dostępność dla ulic głównych przez: a) ograniczenie liczby zjazdów indywidualnych do niezbędnego minimum, b) wprowadzenie zjazdów indywidualnych od ulic niższej klasy zapewniających dojazd do nieruchomości; c) wprowadzenie pasów manewrowych dla postojów tam, gdzie pozwala na to szerok0ść pasa drogowego, a rozwiązanie nie powoduje ograniczeń dla ruchu pieszych. Na obszarze owej działki obowiązuje Plan, z które ustaleń (§ 21 pkt 2) wynika możliwość wydzielenia działki, po spełnieniu warunku bezpośredniego wjazdu z istniejących lub projektowanych dróg. Działka nr [...] została wydzielona z możliwością dojazdu do ul. Ś.. W układzie ulicznym miasta, ul. B. (od węzła z drogą ekspresową do skrzyżowania z ul. K. i ul. O.) stanowi część podstawowego elementu układu komunikacyjnego miasta P. w klasie ulicy głównej "G". Dla ul. B. obowiązuje szerokość pasa drogowego 40,00 m i realizacja jako ulicy dwujezdniowej. Z ustaleń § 16 pkt 2a Uchwały z [...] listopada 1999 r. wynika obowiązek ograniczenia zjazdów z ul. B. do niezbędnego minimum; ochrona otoczenia wynikaj ca z wymagań ochrony środowiska, na podstawie przepisów szczególnych (§ 12 ust. 3). W toku oględzin Strona podtrzymała wniosek o lokalizację zjazdu z ul. B. na działkę nr [...], uzasadniając to zagospodarowaniem działki nr [...]. Wniosek jest niezgodny z Planem i decyzją z [...] listopada 2007 r. Zgoda na zjazd z drogi publicznej jest formalnym wymogiem prawnym i skutecznym środkiem dbałości o bezpieczeństwo ruchu drogowego dla jego uczestników. Im większa dostępność włączeń, zjazdów, tym większe zagrożenie w ruchu, zwłaszcza w sieci dróg głównych pełniących funkcję tranzytową. Należy eliminować bezpośrednią obsługę nieruchomości z tych arterii. Hierarchia sieci dróg oznacza stopniowanie dostępności, rozpoczynającej się na etapie planistycznym, co uregulowano w obowiązujących przepisach prawa miejscowego. Brak ograniczeń dostępności z głównych dróg i dopuszczanie licznych zjazdów, zagraża płynności ruchu, stwarza zagrożenie większą ilością wypadków drogowych (badania naukowe dowodzą, że wzrost wynosi do 30%; k. 53-55 akt administracyjnych).

W odwołaniu z [...] listopada 2009 r. T. M. w szczególności podniósł, że: ów zjazd "istnieje prawie od zawsze" i nie koliduje z ruchem – wynika to z załączonego fragmentu mapy, na podstawie której wydano pozwolenie na budowę układu komunikacyjnego dla Centrum Handlowego T.; z rozmowy urzędników w trakcie oględzin wnioskował, że decyzja będzie dlań pozytywna; organ I instancji wydał decyzje o lokalizacji zjazdów w sąsiedztwie, dlatego niezrozumiałą jest odmowa w Ich sprawie (k. 56-57 akt administracyjnych).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...]stycznia 2010 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 29 ust. 1-4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 19/07/115 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję z [...] listopada 2009 r.

W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg zdarzeń. Nadto SKO wskazało, że w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że przy podejmowaniu decyzji o ustanowieniu zjazdów z drogi publicznej, zarząd drogi musi kierować się koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drodze, któremu z pewnością zagraża nadmierna liczba zjazd, szczególnie z dróg o dużym natężeniu. Podejmując decyzję o wyrażeniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi, zarządca winien kierować się zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która w pewnych sytuacjach może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swej własności. Po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego Kolegium uznało, że organ I instancji zasadnie odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z ul. B. do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w P.. Zgodnie z postanowieniami Uchwały z dnia [...] listopada 1999 r., obowiązują ustalenia ograniczające liczbę zjazdów indywidualnych z ul. B. do niezbędnego minimum. Zgodnie z Planem, funkcję drogi dojazdowej do działek oznaczonych symbolem M2, wśród których znajduje się także działka Wnioskodawców, pełni ul. Ś.. Również decyzja z [...] listopada 2007 r., zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] przewiduje, że przy zbywaniu powstałej w wyniku podziału działki nr [...] należy ustanowić służebność drogową na działce nr [...], zapewniając przez to dostęp do drogi publicznej – ul Ś.. Z uwagi na to, że ul. B. od węzła z droga ekspresową do skrzyżowania z ul. K. i ul. O., stanowi część podstawowego elementu układu komunikacyjnego miasta P. w klasie ul. G. "G", względy dbałości o bezpieczeństwo ruchu drogowego przemawiają przeciw lokalizacji wnioskowanego zjazdu indywidualnego (k. 62-63 akt administracyjnych).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli B. i T. M.. Skarżący zarzucili decyzji naruszenia: prawa materialnego – art. 29 ust. 1 uodp przez przyjęcie za zasadną odmowę Prezydenta Miasta wydania decyzji o lokalizacji zjazdu indywidualnego z ul. B. do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]; prawa procesowego – art. 77 kpa przez niepełne, fragmentaryczne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasadzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący poszerzyli i pogłębili argumenty podniesione w odwołaniu. W szczególności podnieśli, że ów zjazd istnieje "od zawsze" i nie spowodował jakiegokolwiek zagrożenia w ruchu. Prezydent Miasta, odmawiając uwzględnienia Ich wniosku, jednocześnie wydał decyzję pozytywną o zjeździe z ul. B. na sąsiednią działkę nr [...], mimo, że działka ta miała wytyczony dojazd od ul. Ś., wyodrębnioną działką "drogową" nr [...] – w istocie otrzymali zgodę na dwa zjazdy. Prezydent Miasta wydał decyzję pozytywną na dwa zjazdy do tej samej działki nr [...] w odstępie 7 m od siebie i 60 m od skrzyżowania, gdzie zbudowany jest pas zjazdowy do Centrum Handlowego T.. Ilość użytkowników zjazdu do działki [...] ze sklepem motoryzacyjnym jest wielokrotnie większa, niż do domku jednorodzinnego na działce [...]. Wnioski o decyzje o zjeździe Skarżący złożyli jednocześnie z właścicielami działek nr: [...] i [...]. Do skargi dołączono 4 zdjęcia i odpis wyrysuj z mapy, przedstawiające owe zjazdy (k. 3-9 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie (k. 10-12 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga ma uzasadnione podstawy.

W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm., dalej ppsa). Zgodnie z tą zasadą, Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją, obowiązany natomiast jest do oceny legalności działań organów w zakresie i granicach konkretnej sprawy. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd porównuje poprawność procedury administracyjnej i zastosowania przepisów prawa materialnego.

Przeprowadzając ocenę legalności kwestionowanych aktów według wymienionego wyżej kryterium stwierdzić należy, że organy administracyjne obu instancji dopuściły się uchybień przepisom postępowania administracyjnego w sposób istotnie wpływający na rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Rację organy orzekające, że przedmiotowe rozstrzygnięcia podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Nie oznacza to jednak dowolności w rozstrzyganiu konkretnej zindywidualizowanej sprawy. Granice tego uznania wyznaczają bowiem w myśl art. 7 kpa interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także reguły postępowania dowodowego oraz wymogi formalne decyzji przewidziane w art. 107 § 1 i 3 kpa, a nadto regulacje zawarte w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 19/07/115 ze zm.), rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 43/99/430, dalej rozporządzenie).

W przedmiotowej sprawie zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja I instancji tym warunkom nie odpowiada. Uzasadnienie obu rozstrzygnięć, bez pogłębionej analizy przyjęły, że proponowany zjazd koliduje z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Taka ogólnikowa argumentacja w istocie nie pozwala na dokonanie skutecznej kontroli poprawności zastosowanych przez organy administracyjne norm. Generalnie uznaniowość nie oznacza dowolności, lecz winna wynikać ze wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i szczegółowego uzasadnienia przyjętego rozwiązania. Organy administracji publicznej nie wyjaśniły, czy proponowany przez organ zjazd jest możliwy.

Z załączonej do akt wydruków komputerowych zdjęć poczynionych w terenie oraz map sytuacyjnych zdaje się wynikać, że obecnie na działkę [...] jest urządzony wjazd z ul. Ś., a także wjazd z ul. B. na działkę [...] (k. 2- 4 akt administracyjnych). W szczególności na zdjęciu datowanym [...] 10:38, podpisanym "sąsiedztwo z ul. B.", istnieje widoczny zjazd z ul. B. na działkę – bez oznaczenia; gdy tymczasem oba sąsiadujące zdjęcia, datowane [...] 10:36, podpisane są odpowiednio: "Działka nr [...]", "Wjazd od ul. . na dz. nr [...]). W protokole oględzin nieruchomości z dnia [...]października 2009 r. jest zapis "istnieje zjazd z ul. B. do dz. [...]"; NIE, Pan M. nie ma takiego pozwolenia" [przy odpowiedzi na pytanie "8. Czy jest to zjazd uzgodniony, czy jest pozwolenie na budowę?" (k. 51-52 akt administracyjnych).

W orzecznictwie Sądów Administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonywanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego nieruchomości (wyrok NSA z: 11.7.2007 r., I OSK 1148/06; 31.3.1999 r., II SA 188/99; 23.9.1998 r., II SA 917/98; wyrok WSA w Warszawie z: 21.5.2007 r., VI SA/Wa 376/07; 14.9.2005 r., VI SA/Wa 428/05, akceptowane przez W. Podhoreckiego "Ustawa o drogach publicznych. Orzecznictwo. Wzory aktów prawnych" Wolters Kluwer 2009 s. 102-109 poz. 5, 6, 15, 23, 24).

Kolizja słusznego interesu strony z zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym musi być jasno i precyzyjnie wyważona w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stosownie do postanowień art. 107 § 3 kpa. W szczególności to, że niektóre nieruchomości przyległe do drogi publicznej mają bezpośrednie zjazdy z tej drogi nie przesądza, że również w przypadku Skarżących na taki bezpośredni zjazd należałoby wyrazić zgodę. Wiele lat temu natężenie ruchu było na danym odcinku drogi publicznej było znacznie mniejsze, niż obecnie (odpowiednio – wyrok NSA z 31.3.1999 r., II SA 188/99).

Jednakże wzgląd na zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. – Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471,114/09/946) nakazuje zbadać i starannie ustalić, czy w okresie, w którym Skarżący wystąpili z wnioskiem z [...] marca 2009 r., z podobnymi wnioskami wystąpili właściciele działek nr: [...] i [...] i czy uzyskali zezwolenia zarządcy drogi na zjazd z ul. B. na swe działki; czym ewentualnie różni się sytuacja faktyczna i prawna każdej z tych osób, od sytuacji Skarżących. Mimo podniesienia tych okoliczności w odwołaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało ustaleń w tej materii, czym naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Art. 32 ust. 1 Konstytucji winien być stosowany wprost przez organy administracji publicznej (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji) i decyduje o treści dekodowanych norm prawnych (art. 7 Konstytucji; art. 6 kpa). Brak ustaleń w tej materii nie pozwala ocenić, czy nie doszło do naruszenia norm prawa materialnego.

Dokonawszy starannych ustaleń w tej materii, w oparciu o dokumenty źródłowe (akta postępowań w tych sprawach winny być załączone do akt niniejszego postępowania), Prezydent Miasta (właściwy do rozpatrzenia sprawy wobec treści niniejszego wyroku i decyzji SKO z [...] czerwca 2009 r.), uwzględniwszy treść art. 153 ppsa, wnikliwie oceni zebrane dowody i dokona właściwej subsumcji. Rozstrzygnięcie swe precyzyjnie uzasadni (art. 107 § 1 i 3 kpa).

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 200 ppsa należało orzec jak w sentencji.

mb