Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 830/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Poznańskiego z dnia 18 kwietnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 830/17

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej PINB) decyzją dnia 18.04.2017r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej k.p.a.) umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia działki nr ewidencyjny [...]położonej w [...], gm. Murowana Goślina od strony drogi.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB w dniu 3 kwietnia 2017 r. ustalono, iż działka nr ewidencyjny [...]położona w [...]od strony drogi ogrodzona jest ogrodzeniem o wysokości poniżej 1,8 m ze słupkami murowanymi i przęsłami drewnianymi, z bramą wjazdowa i furtką. Ogrodzenie to zgodnie z oświadczeniem właściciela - [...] istnieje od 1982 r.

W myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej p.b.), budowa ogrodzeń nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Według natomiast art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), która weszła w życie 28 czerwca 2015 r., zgłoszenia organowi administracji architektonicznej-budowlanej (Staroście Poznańskiemu) wymaga wyłącznie budowa ogrodzenia o wysokości powyżej 2,2 m. Dlatego stwierdzono, że budowa przedmiotowego ogrodzenia nie narusza przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w ustawowym terminie [...] (dalej skarżący) wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do dalszego postępowania w celu szczegółowego ustalenia posadowienia na gruncie działki nr ewidencyjny [...] stanowiącej obecnie własność Gminy Murowana Goślina trwałego ogrodzenia kwalifikowanego jako obiekt budowlany:

1. bez zgłoszenia tego faktu organowi nadzoru budowlanego;

2. na gruncie nie stanowiącym własności właścicieli działki [...].

Zarzucił, że zaskarżona decyzja odwołuje się do przepisów prawa budowlanego obowiązujących w chwili jej wydawania. Tymczasem ocena stanu faktycznego winna nastąpić na podstawie przepisów obowiązujących w chwili budowy spornego ogrodzenia, w szczególności zaś standardów technicznych obowiązujących w budownictwie w chwili realizacji inwestycji, a nie w chwili jej kontrolowania.

Zarzucono organowi nadzoru budowlanego akceptację realizacji inwestycji na cudzym gruncie bez zgody właściciela tego gruntu oraz w sposób naruszający inne przepisy prawa, w tym prawo drogowe.

Wbrew ustaleniom PINB budowa ogrodzenia została podjęta przez [...] w 2007 roku, a zakończona postawieniem betonowego słupa ogrodzeniowego w obrębie wjazdu na działkę skarżącego w roku poprzedzającym zgłoszenie tego faktu nadzorowi budowlanemu po odmowie jego usunięcia przez prawowitego aktualnego właściciela działki [...], tj. Gminę Murowana Goślina.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12.06.2017r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 1 lipca 2015 r. skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego o "zobowiązanie właściciela działki nr [...] stanowiącej część drogi gminnej należącej do Gminy Murowana Goślina do usunięcia posadowionych na tej działce przez właściciela działek nr [...] i [...]0 ogrodzeń (...) ".

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 3 kwietnia 2017 r. stwierdzono, że działka nr [...] ogrodzona jest ogrodzeniem ze słupków murowanych z przęsłami drewnianymi z bramą wjazdową i furtką. Po porównaniu dostępnych map i szkiców geodezyjnych ze stanem na granicy stwierdzono, że ww. ogrodzenie ustawione jest (od strony drogi) na granicy działek [...] i [...]. Skarżący obecny podczas kontroli podważał prawdziwość tych ustaleń i twierdził, że ogrodzenie usytuowane jest w granicy działek [...] i drogi gruntowej. Według oświadczenia [...] ogrodzenie działki nr [...] od strony drogi istnieje od 1982 r.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2017 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia działki nr ewidencyjny [...] położonej w [...] od strony drogi oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (art. 10 k.p.a.).

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że PINB zaskarżoną decyzją umorzył w całości jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 k.p.a. postępowanie w sprawie ogrodzenia działki nr ewidencyjny [...] położonej w [...] od strony drogi. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych "na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne to obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli." (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. II SA/Wr 823/14, LEX nr 1665542).

WWINB wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania było ogrodzenie działki wykonane z słupków murowanych z przęsłami drewnianymi z bramą wjazdową i furtką, o wysokości poniżej 1,8 m ustawione (od strony drogi) "na granicy działek [...] i [...]" (brak zgodności stron co do tej kwestii), istniejące według oświadczenia właściciela działki od 1982 r. (brak zgody stron w tej kwestii).

Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu w dniu 4 kwietnia 2017 r. W tym dniu obowiązywała norma wynikająca z art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b., która stanowi, że budowa ogrodzeń o wysokości poniżej 2,2 m nie wymaga pozwolenia na budowę jak i dokonania zgłoszenia organowi architektoniczno - budowlanemu. Z treści przepisów przejściowych nie wynika, by w przedmiotowej sprawie zastosowanie znalazło inne brzmienie przepisów regulujących sytuowanie ogrodzeń.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż do przedmiotowego ogrodzenia należało zastosować przepisy obowiązujące w okresie sytuowania przedmiotowego ogrodzenia (tj. w ocenie skarżącego przepisy obowiązujące w 2007 r.) nie zaś późniejsze nowelizacje, organ II instancji wyjaśnił, iż ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), która zmieniła wymogi dotyczące ogrodzeń, wskazuje, że "Do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe." (art. 6 ust. 1). Przedmiotowa sprawa została wszczęta w dniu 4 kwietnia 2017 r., a zatem przy jej rozpoznaniu należy opierać się na przepisach zmienionych ww. ustawą. W tym przypadku nie zachodzi również sytuacja, o której stanowi art. 103 ust. 2 p.b. odsyłająca do zastosowania określonych przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., ponieważ odesłanie to dotyczy jedynie obiektów budowlanych, dla legalizacji których zastosowanie znalazłby art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. W kategorii tej nie mieści się wykonywanie ogrodzeń na zabudowanej działce, które przyjmują charakter urządzeń budowlanych.

Ustalenie, że wykonanie określonego obiektu, czy urządzenia budowlanego zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub przyjęcia zgłoszenia, nie zwalnia jednak całkowicie organów nadzoru budowlanego z podjęcia określonych czynności. Zgodnie z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. II OPS 1/16 do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 p.b., a także art. 51 ust. 7 p.b., jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Mając także na uwadze wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych (vide np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2015 r. sygn. VII SA/Wa 661/14; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2014 r., sygn. II SA/Go 38/14; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1743/13) zauważono, że badanie legalności ogrodzenia powinno obejmować również dokonanie analizy jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (o ile obowiązuje), jak i sprawdzenie czy ogrodzenie nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. WWINB ustalił, że teren na którym posadowiono ogrodzenie nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie można zatem mówić o ewentualnej niezgodności ogrodzenia z tymi przepisami i konieczności podjęcia przez PINB działań w tym zakresie. PINB podczas kontroli odnotował także, że nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazano, iż podmiotem odpowiedzialnym za podejmowanie działań zapewniających wykorzystywanie drogi zgodnie z jej przeznaczeniem oraz bezpieczeństwo jej użytkowników jest zarządca drogi. Natomiast ewentualne przekroczenie granicy przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia jest zagadnieniem cywilnym i podlega kognicji sądów powszechnych. Na gruncie niniejszej sprawy PINB nie potwierdził jednak podczas kontroli budowy ogrodzenia na działce nie należącej do inwestora.

Powyższe oznacza, że posadowione ogrodzenie nie narusza żadnych przepisów, do których egzekwowania kompetentne byłyby organy nadzoru budowlanego, a tym samym nie wymaga władczej interwencji organu. W konsekwencji konieczne było umorzenie tegoż postępowania w całość jako bezprzedmiotowego. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a. organ zobowiązany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części, w sytuacji, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe w całości lub w części, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Skargę na powyższą decyzje w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...]wnosząc o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi administracyjnemu do dalszego postępowania;

2. stwierdzenie, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest z istotnym naruszeniem prawa;

3. zasądzenie zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że zaskarżona decyzja pomija naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 61 § 1 i 3 k.p.a. zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś za datę wszczęcia postępowania na żądanie strony uznaje się dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, co w niniejszej sprawie nastąpiło dnia 01.07.2015 roku. Wielomiesięczne opóźnienie w załatwieniu sprawy nie uzasadnia ukrywania tego faktu przez organ administracji pod pretekstem wszczęcia postępowania z urzędu. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. skarżący jest stroną tego postępowania, bowiem to on ma interes prawny, by zarządca drogi gminnej, tj. Gmina Murowana Goślina właściciel działki nr [...] stanowiącej część tej drogi, usunął część spornego ogrodzenia w zakresie w jakim usytuowane jest ono na gruncie skarżącego i ogranicza widoczność z lewej strony przy włączaniu się do ruchu.

Zdaniem skarżącego przedmiotowe ogrodzenie posadowione jest na gruncie działki [...] stanowiącej własność Gminy Murowana Goślina, a właściciel sąsiedniej działki nr [...] nigdy nie uzyskał zgody Gminy na posadowienie na tym gruncie ogrodzenia. Gmina odpowiada za prawidłowe zagospodarowanie działek przez które przebiega droga pozostająca w jej zarządzie. To, że ogrodzenie jest posadowione na gruncie nie stanowiącym własności właścicieli działki [...]0 wynika wprost z dokumentacji geodezyjnej z marca 1982 roku, z grudnia 1982 roku, z grudnia 1993 roku oraz z opinii biegłych sądowych z 2013 i 2015 roku. Odmowa włączenia powyższej dokumentacji do akt sprawy zmusiła skarżącego do odstąpienia od uczestniczenia w dalszej części oględzin jakie miały miejsce w niniejszej sprawie.

[...] na pytanie Sądu Rejonowego Poznań-Stare Miasto w sprawie VII C 537/17 wyjaśnił, że działkę [...] zagospodarował na swoje potrzeby, bo jest to grunt niczyj. W chwili składania tego oświadczenia (w 2014 roku) zagospodarowanie działki [...] obejmowało nie tylko posadowienie na niej ogrodzenia murowanego z przęsłami drewnianymi trwale związanego z gruntem, ale także posadzonego żywopłotu z krzewów o wysokości 1,50 m i szerokości całego pasa drogowego i głębokości wraz z ogrodzeniem 2m. W efekcie skarżący przy włączaniu się do ruchu musiał każdorazowo ryzykować kolizją z nadjeżdżającymi z lewej strony, niewidocznymi dla niego pojazdami.

W świetle prawa drogowego stawianie jakichkolwiek obiektów budowlanych oraz utrzymywanie jakiejkolwiek roślinności przekraczających wysokość 1,00 m za wyjątkiem znaków drogowych, w obrębie pasa drogowego jest zabronione, a utrzymywanie drogi w powyższym standardzie należy do zarządcy drogi. W niniejszym przypadku jest to Gmina Murowana Goślina.

W tym stanie sprawy powoływanie się na standardy techniczne w budownictwie zgodnie z którymi, budowa ogrodzeń od drogi o wysokości poniżej 2,20 m nie wymaga zgłoszenia jest bezprzedmiotowe, bowiem dotyczy wyłącznie ogrodzeń stawianych po wewnętrznej linii prawnej nieruchomości, zaś ogrodzenia stawiane w pasie drogowym nie mogą przekraczać 1,00 m wysokości.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe wcześniejsze stanowisko.

Uczestnicy postępowania [...] pismem z dnia 23.09.2017r. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji/postanowienia. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej zwanej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12.06.2017r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 18.04.2017r. nr [...]umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia działki nr ewidencyjny [...]położonej w [...]od strony drogi.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16), a więc gdy nie istnieje, ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Rozróżnia się bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności żądania strony. Ta ostatnia wiąże się z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej. (por. np. B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2005r., s.486 i nast.) Zatem bezzasadność żądania strony musi prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej załatwiającej ją co do istoty, ale będzie to decyzja negatywna (odmawiająca przyznania uprawnień, bądź nałożenia obowiązków). Natomiast bezprzedmiotowość postępowania prowadzi tylko do procesowego zakończenia, z przyczyn formalnych, postępowania administracyjnego w drodze decyzji.

Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462), W związku z tym wszczęcie postępowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną, jak i utrata w toku postępowania charakteru sprawy administracyjnej przez sprawę rozpatrywaną przez organ administracji publicznej w tym postępowaniu prowadzą do umorzenia postępowania, przy czym w tym drugim wypadku powodem bezprzedmiotowości postępowania jest zmiana przepisów ustawowych stanowiących podstawę żądania strony lub decyzji podejmowanej z urzędu. Postępowanie staje się także bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy (jedyna) strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28, lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony.

Nadto postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy nie stało się ono obiektywnie bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że nie jest ona zainteresowana jego kontynuacją i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. Wniosek o umorzenie postępowania musi pochodzić od strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, i powinien zawierać uzasadnienie, które umożliwi organowi prowadzącemu postępowanie ocenę, czy ewentualne umorzenie postępowania będzie zgodne z interesem społecznym. Dopuszczalność umorzenia postępowania na wniosek strony jest uwarunkowana brakiem sprzeciwu innych stron, do których organ administracji publicznej musi zwrócić się o zajęcie wyraźnego stanowiska w tej kwestii. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2007r., II OSK 377/06, LEX nr 337479: "Wycofanie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania, a tym samym cofnięcie zgody na jego prowadzenie skutkuje jego bezprzedmiotowością. Bezprzedmiotowość zaś wymaga umorzenia postępowania - zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a."

W konsekwencji, akcentuje się konieczność oraz celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania, a bezzasadnością żądania strony (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 463. W wyroku z dnia 29 września 1987r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 67, NSA przyjął, że: "umorzenie postępowania w I instancji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Jeśli jednak istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej, na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe". Podobnie w wyroku NSA z dnia 10 stycznia 1989r., SA/Wr 957/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 22, stwierdzono, że: "Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony". Zaś w wyroku NSA z dnia 7 czerwca 1994r., I SA 815/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 82, stwierdzono, że: "niespełnienie przez określony podmiot ustawowych przesłanek do uzyskania mienia ogólnonarodowego w trybie komunalizacyjnym nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania dającej podstawę do jego umorzenia, lecz jedynie brak podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla strony". Dalej w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 1992r., I SA 12[...]1, ONSA 1992, nr 1, poz. 17 stwierdzono, że: "brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony". Z kolei w wyroku NSA z dnia 20 października 2010r., II OSK 79/10, LEX nr 746913 stwierdzono, że: "brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony".

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd orzekający co do zasady podziela pogląd organów obydwu instancji, że aktualnie zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b., budowa ogrodzeń nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie natomiast do art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), która weszła w życie 28 czerwca 2015 r., zgłoszenia organowi administracji architektonicznej-budowlanej wymaga wyłącznie budowa ogrodzenia o wysokości powyżej 2,2 m. Niespornym jest, że sporne ogrodzenie ma wysokość 1,8 m.

Jednakże organy administracji w niniejszej sprawie nie ustaliły rzetelnie i prawidłowo stanu faktycznego i nie dokonały jego prawidłowej i pełnej oceny prawnej, gdyż pominęły i nie wyjaśniły istotnych dla sprawy kwestii. W konsekwencji przedwcześnie przyjęły, że jest bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia działki nr ewidencyjny [...] położonej w [...]od strony drogi.

Uwadze organów umknęło, że w myśl art.4 p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z kolei art. 5 ust. 1 p.b. stanowi, że obiekty budowlane należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, a z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. wynika obowiązek poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Prawo budowlane reguluje sprawy związane z projektowaniem, budową utrzymaniem i rozbiórką obiektów budowlanych (art. 1 p.b.). Podstawowe zasady, którymi należy się kierować podczas projektowania i budowy obiektu budowlanego określa art. 5 ust. 1 p.b. Z przepisu tego wynika, że poza kwestiami technicznymi, bezpieczeństwa powszechnego, ochrony zdrowia i mienia ludzi oraz środowiska należy uwzględniać także odpowiednie usytuowanie obiektu budowlanego na działce oraz uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 p.b.). Prawo budowlane spełnia zatem także istotną rolę w zakresie regulacji stosunków właścicieli nieruchomości sąsiednich, czyli w zakresie tak zwanego prawa sąsiedzkiego. Podstawowym celem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie harmonijnego wykonywania najszerszego prawa do korzystania z nieruchomości, jakim jest prawo własności. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami powinny być wykładane przepisy Prawa budowlanego, które mają wpływ na prawo sąsiedzkie.

Przepisy art. 4 i art. 5 p.b. znajdują się w rozdziale 1 Prawa budowlanego "Przepisy ogólne", a więc wywierają one wpływ na sposób wykładni przepisów zamieszczonych w kolejnych rozdziałach Prawa budowlanego. Artykuł 5 ust. 1 p.b. stanowi o projektowaniu i budowie obiektu budowlanego, który ma być zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, natomiast obowiązek poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich należy - w ocenie Sądu - rozumieć jako poszanowanie interesów mających umocowanie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. O naruszeniu interesów osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy prawa (por. wyrok NSA o sygn. II OSK 960/09).

Zgodnie z treścią cyt. art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. właściwy organ ma obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanym. Z kolei według art.50 ust.1 pkt 4 p.b. organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Przyjmuje się, że zabudowa nieruchomości gruntowej jest możliwa tylko pod warunkiem jej zgodności z prawem. Przy czym projektować i budować obiekt budowlany (analogicznie także urządzenie budowlane) należy w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych, co oznacza, że muszą być brane pod uwagę także wszystkie inne niż techniczno – budowlane przepisy mające związek z zamierzeniem budowlanym. Tak więc ustanowiona w art.4 p.b. zasada wolności zabudowy ograniczona jest warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Powołane w art.4 i art.5 p.b. przepisy pochodzić mogą ze wszystkich powszechnie obowiązujących źródeł prawa. A więc nie tylko z Prawa budowlanego, ale również innych aktów prawnych rangi ustawowej oraz rozporządzeń wykonawczych do ustaw, regulujących wymogi odnoszące się do obiektów budowlanych. Spośród innych niż przepisy techniczno – budowlane przepisów istotnych dla praw i obowiązków uczestników procesu budowlanego, wymienia się m.in. przepisy ustawy z dnia 21 marca1985r. o drogach publicznych. (Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011, s.108 i 123-124)

Podobny pogląd wyraził WSA w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24.10.2017r. o sygn. II SA/Ol 731/17 (publ. CBOSA) stwierdzając, że pod użytym przez ustawodawcę w art.50 ust.1 pkt 4 p.b. pojęciem "przepisy" należy rozumieć przepisy powszechnie obowiązujące. Wskazano też, że spór właścicielski powinien skłonić organy do zbadania uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Tak więc organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie powinny dokonać analizy nie tylko przepisów ustawy Prawo budowlane i wydanych na jego podstawie przepisów techniczno – budowlanych, lecz także innych przepisów prawa, w tym przypadku przepisów ustawy z dnia 21 marca1985r. o drogach publicznych, o co wnosił skarżący.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy podkreślić, że organy obu instancji nie ustaliły, czy sporne ogrodzenie znajduje się w pasie drogowym, a jeżeli tak, to czy zgodne jest wymogami określonymi w ustawie o drogach publicznych. Zaniedbanie to jest szczególnie istotne w przypadku organu odwoławczego, gdyż skarżący podnosił w swym odwołaniu zarzut, iż inwestycję zrealizowano w sposób naruszający inne przepisy prawa, w tym prawo drogowe.

Uzupełniająco Sąd pragnie wskazać, iż samo naruszenie granic działki sąsiedniej i posadowienie części urządzenia budowlanego na cudzym gruncie nie stanowi podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Skutkować może natomiast roszczeniami cywilnymi po stronie osoby, której prawa rzeczowe naruszono. Stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego, iż danej inwestycji nie można uznać za samowolę budowlaną nie oznacza, iż dozwolone jest posadowienie urządzeń budowlanych na cudzym gruncie w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego dotyczącego własności i posiadania. Właściwym do rozstrzygania sporów w tej materii jest sąd powszechny.

Organ odwoławczy wskazał, że sporne ogrodzenie posadowione jest od strony drogi "na granicy działek [...] i [...]" zauważając brak zgodności stron co do tej kwestii. Wskazał też, że ogrodzenie to według oświadczenia właściciela działki istnieje od 1982 r., co kwestionuje skarżący twierdząc, iż ogrodzenie to zbudowano w 2007r. Pomimo braku zgody stron we wspomnianych kwestiach organy obu instancji bezkrytycznie oparły się jedynie na oświadczeniach jednej strony (inwestora) nie podejmując żadnej próby zweryfikowania tych oświadczeń. W ocenie Sądu orzekającego w sytuacji, gdy zaistniał spór w tym zakresie, pomiędzy skarżącym a inwestorem, organy administracji powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie, kiedy faktycznie to ogrodzenie wybudowano (w tym celu należy przesłuchać w charakterze świadków np. sąsiadów stron, a także same strony) i czy położone jest ono w pasie drogowym ( w tym celu należy np. zwrócić się do zarządcy tej drogi o stosowną informacje).

Nieustalenie w sposób prawidłowy powyższych okoliczności może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w razie ustalenia, że ogrodzenie to położone jest na terenie pasa drogowego organy administracji winny ocenić, czy nie narusza ono wymogów i kryteriów określonych w ustawie o drogach publicznych. Z kolei dla ewentualnego przesądzenia faktu samowoli budowlanej w niniejszej sprawie, decydujące znaczenie miało ustalenie okresu budowy spornego ogrodzenia i skonfrontowanie ustalonej daty budowy z obowiązującymi w okresie budowy przepisami prawa materialnego - dla sprawdzenia, czy na budowę spornego urządzenia wymagane było pozwolenie na budowę lub zgłoszenie.

Powszechnie przyjmuje się, że co do zasady stosuje się przepisy materialne obowiązujące w dacie wydania decyzji, o ile oczywiście ustawodawca nie stanowi inaczej. Wynika to z ustanowionej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również w art. 6 k.p.a., zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Po ustaleniu mocy obowiązującej przepisu prawa, organy powinny podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowany zostanie przepis obowiązujący w dniu orzekania. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2007r., l OSK 1080/06, Lex nr 342503 i z dnia 21 czerwca 2006r, l OSK 942/05, Lex nr 265749).

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w przypadku braku w akcie prawnym przepisów międzyczasowych w grę może wchodzić zastosowanie jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62 oraz m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P 9/04 OTK-A 2005/1/9 i uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r, l OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. l OPS 1/06 (ONSAiWSA 2006/3/71) ustosunkował się do problematyki ewentualności stosowania nowego prawa, przedstawiając dorobek orzecznictwa odnoszącego się do omawianych zagadnień. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażone tam poglądy.

Zatem, jeżeli decyzja organu administracji publicznej jest wydawana po wejściu w życie zmiany odpowiedniego przepisu, trzeba wziąć pod uwagę podstawową zasadę współczesnego prawa intertemporalnego, podkreślaną także w orzecznictwie (zob. np. wyrok SN z dnia 26 lipca 2001 r. PRN 34/91, Lex nr 10905) regułę tempus regit actum, oznaczającą, że zdarzenie prawne należy oceniać wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce, a bezpośrednie działanie nowego prawa uzależnione jest od wykazania ważnego interesu publicznego (por. wyrok TK z dnia 2 marca 1993 r., sygn. akt K 9/92, OTK 1993). Zasada niedziałania prawa wstecz nie ma więc charakteru absolutnego. Odstępstwo od niej jest w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji ( vide: wyrok TK z dnia 3 października 2001 roku, K 27/01). Zagadnienia intertemporalne należy bowiem badać na gruncie zasad konstytucyjnych, a zwłaszcza zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady ochrony praw nabytych, równości obywateli wobec prawa oraz zasady sprawiedliwości, a w szczególności zakazu retroakcji. Zgodnie z tą ostatnią zasadą nie można ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości, a w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjmować, co wielokrotnie było wyrażane w orzecznictwie, że każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość (por. uchwałę NSA z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998, nr 1, poz. 10; uchwałę NSA z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 6/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 89; uchwałę NSA z dnia 12 marca 2001 r. sygn. akt OPS 14/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 101; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lipca 1991 r. sygn. akt l PRN 34/31, LEX 10905).

Oprócz naruszenia prawa materialnego polegającego na niedokonaniu oceny zgodności budowy przedmiotowego ogrodzenia z innymi przepisami prawa niż Prawo budowlane, kontrolowane decyzje naruszają także art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji pominął fakt, że skarżący [...] wnioskiem z dnia 1 lipca 2015 r. wniósł o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Nie jest zrozumiałe dlaczego organ przez prawie 2 lata (od 1 lipca 2015 r. do 4 kwietnia 2017 r.) pozostawał w bezczynności w zakresie przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie sprawy opisanej we wniosku z 1 lipca 2015 r. Z kolei organ odwoławczy przywołał powyższy wniosek, lecz z nieznanych przyczyn i bez żadnego wyjaśnienia przyjął, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu w dniu 4 kwietnia 2017 r.

Organ II instancji wprawdzie wskazał w uzasadnieniu swej decyzji, że wpłynął wniosek skarżącego z dnia 1 lipca 2015r., ale nie wyjaśnił dlaczego termin kontroli został wyznaczony dopiero 23 marca 2017r. Organ ten pozostaje w błędnym przekonaniu, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Jednak nie można w niniejszej sprawie pominąć wniosku skarżącego z dnia 1 lipca 2015r. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z akt sprawy w ogóle nie wynika dlaczego organy pominęły w sprawie wniosek z 1 lipca 2015 r. i uznały, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu zawiadomieniem z 4 kwietnia 2017 r., przy pominięciu ww. wniosku.

Powyższe w ogóle nie zostało dostrzeżone przez organ II instancji, czego wyrazem jest brak jakichkolwiek rozważań w uzasadnieniu jego decyzji. Jednak nawet gdyby uznać, że postępowanie zostało wszczęte w dniu złożenia wniosku z 1 lipca 2015 r., to trzeba mieć na uwadze, że obowiązujące w tym czasie prawo budowlane nie przewidywało obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzeń (art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawo budowlane, Dz. U z 2013 r., poz. 1409), natomiast zgłoszenia wymagała budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m (art. 30 ust. pkt 3 Prawo budowlane, Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). Jednakże w świetle opisanych wyżej zasad prawa intertemporalnego organy po ustaleniu kiedy sporne ogrodzenie zostało wybudowane powinny rozważyć, czy nie zastosować przepisów obowiązujących w dacie zakończenia jego budowy po jej uprzednim ustaleniu.

Organy nie ustaliły też, czy sporne ogrodzenie stanowi obiekt budowlany (art.3 ust.1 pkt 1 p.b.), czy też urządzenie budowlane (art.3 ust.1 pkt 9 p.b.)

Zgodnie z art.3 ust.1 pkt 9 p.b. jako urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Zaznaczyć należy, iż powołany przepis art. 3 pkt 1 p.b. wskazuje jedynie na funkcjonalny związek urządzenia technicznego z obiektem budowlanym i nie zawiera wymogu, aby urządzenie techniczne, jak i obiekt budowlany (w tej sytuacji budynek) musiały znajdować się na jednej działce budowlanej. Jeśli brak jest owego związku funkcjonalnego, to ogrodzenie nie może być traktowane jako obiekt budowlany (art. 3 ust. pkt 1 p.b.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) trafnie stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Jednak obydwie decyzje są wadliwe, gdyż w istotny sposób naruszają przepisy postępowania z uwagi na niepełne ustalenie stanu faktycznego (czym naruszono art.7, 77 § 1 i art.80 k.p.a.) i w konsekwencji ocenę prawną nie obejmującą wszystkich istotnych dla sprawy problemów 9czym naruszono art.107 § 3 k.p.a.).

W tej sytuacji uznać należy, że organy obu instancji, wydając zaskarżone decyzje dokonały wadliwej wykładni prawa materialnego, gdyż ograniczyły się jedynie do badania przepisów ustawy Prawo budowlane i zaniechały dokonania oceny, czy zastosowanie znajdują inne przepisy powszechnie obowiązującego prawa materialnego, w tym w szczególności przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Ponadto organy te uchybiły przepisom postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie wyjaśniły w pełni stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, nie dokonały wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz prawidłowo nie uzasadniły rozstrzygnięcia, do czego były zobowiązane na mocy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Motywy decyzji powinny bowiem odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do ustalonej sytuacji faktycznej.

W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a na podstawie art.135 p.p.s.a. także o uchyleniu poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy PINB powinien dokonać wszechstronnego ustalenia i oceny materiału dowodowego sprawy, uwzględniając uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu i wydać decyzję spełniającą wymogi określone w art. 107 k.p.a. Stanowisko organu musi być oparte na analizie wszystkich elementów prawidłowo zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w ich wzajemnym powiązaniu. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawi w sposób klarowny tok rozumowania ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśni podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem znajdujących zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym przepisów prawa. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów i wniosków stron. Konieczne będzie także przeanalizowanie stanu prawnego i jednoznaczna subsumcja uwzględniająca wykładnię dokonaną przez Sąd orzekający w uzasadnieniu niniejszego wyroku.