Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3531/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. P. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania obowiązku naprawienia szkód uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

M. P. i K. P. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2015 r. uchylającą decyzję Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2015 r., którą odmówiono nakazania skarżącym – jako właścicielom działki o nr [...] oraz współwłaścicielom działki nr [...] położonym we wsi T. w gm. [...] - wykonania obowiązku naprawienia szkód przez wykonanie na wymienionych nieruchomościach przywrócenia stanu poprzedniego gruntu i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

B. i S. B. we wniosku z [...] marca 2008 r., następnie uzupełnianym na dalszym etapie postępowania, zażądali nakazania przywrócenia gruntu sąsiedniego, tj. działki nr [...] należącej do M. P. i K. P. i działki nr [...] należącej do B. C., H. K., K. K., B. K. i J. K., względem działki wnioskodawców nr [...] (położonych we wsi T.), do stanu poprzedniego. W ocenie wnioskodawców doszło do podwyższenia poziomu gruntu działek o nr [...] doprowadzającego do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla ich gruntu - działki nr [...].

Decyzją z [...] maja 2009 r. Wójt Gminy [...] odmówił nakazania M. P. i K. P., właścicielom działki nr [...] położonej we wsi T. w gm. [...], przywrócenia stanu poprzedniego działki nr [...] i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Od powyższej decyzji S. B. i B. B. wnieśli odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – w wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez B. B. i S. B. – wyrokiem z 22 kwietnia 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2063/09) uchylił decyzję organu odwoławczego i organu pierwszej instancji. Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawowym dowodem w sprawie, na podstawie którego poczyniono ustalenia była opinia sporządzona w kwietniu 2009 r. przez rzeczoznawcę z zakresu hydrologii i geologii R. W. W opinii tej wskazano, że została ona sporządzona m. in. na podstawie wizji lokalnej z [...] kwietnia i [...] kwietnia 2009 r. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo skierowane do skarżącego, datowane na [...] kwietnia 2009 r., w którym powołując się na art. 79 § 1 K.p.a. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego, że w dniu [...] kwietnia 2009 r. o godzinie 10.00 przeprowadzona zostanie wizja lokalna. Zawiadomienie to zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2009 r. Zgodnie z art. 79 § 1 K.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia m. in. dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Zgodnie z § 2 cytowanego artykułu strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. W świetle powyższego należało uznać, że skarżący został w oczywisty sposób pozbawiony swoich praw procesowych, albowiem zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. zostało mu doręczone dopiero w dniu [...] kwietnia 2009 r., a zatem po dokonaniu oględzin (wizji lokalnej). Powyższe powoduje konieczność uznania postępowania dowodowego za przeprowadzone w sposób wadliwy. Zachodzi zatem konieczność powtórzenia dowodu z oględzin (wizji lokalnej) nieruchomości z dopełnieniem obowiązku zawiadomienia skarżącego zgodnie z rygorem wynikającym z art. 79 § 1 K.p.a. W nowej opinii rzeczoznawcy winna zostać wyraźnie wskazana data dzienna jej sporządzenia, nie zaś wyłącznie miesiąc i rok, jak to miało miejsce przy sporządzeniu pierwszej opinii. W rezultacie uznano, że decyzje organów obu instancji wydano z naruszeniem art. 79 § 1 K.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem musiały skutkować wyeliminowaniem obu decyzji z obrotu prawnego.

W wyniku rozpoznania sprawy po ww wyroku – decyzją z [...] listopada 2011 r. Wójt Gminy [...] nakazał właścicielom działek nr [...] wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2012 r. – wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołań właścicieli wszystkich działek objętych postępowaniem – uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Wójt Gminy [...] decyzją z [...] września 2012 r. odmówił nakazania właścicielom działki nr [...], położonych we wsi T. w gm. [...], wykonania na wymienionych gruntach: przywrócenia stanu poprzedniego gruntu, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2013 r. – wydaną po rozpatrzeniu odwołania S. B. i B. B. - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] września 2012 r. Następnie B. B. i S. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego z [...] lipca 2013 r. Sąd wyrokiem z 7 lutego 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2175) uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że skarga została uwzględniona, bowiem sprawa przed wydaniem decyzji nie została w sposób wnikliwy rozpatrzona w istotnym zakresie. Organ drugiej instancji jest obowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy (art. 15 K.p.a.), a więc obowiązany jest wskazać, jaki stan faktyczny uznał za ustalony, na jakiej podstawie (z jakich dowodów wywodzi określone wnioski) oraz dlaczego orzekł w określony sposób, gdy działa w zakresie uznania administracyjnego. Przesłanką wydania rozstrzygnięcia, w myśl art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne jest ustalenie, że spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Skoro postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku podjęcia działań naprawczych (przywrócenie stanu poprzedniego lub realizacja urządzeń zapobiegających szkodom) może toczyć się na wniosek strony możliwe jest również wydanie decyzji o odmowie zobowiązania konkretnych podmiotów. Uzasadnieniem do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia jest stwierdzenie braku przesłanek do jego wydania. W tym świetle, wobec złożenia stosownego wniosku przez osoby uważające się za poszkodowane, przesłanką odmowy wydania decyzji zobowiązującej właścicieli konkretnych gruntów do podjęcia działań naprawczych jest ustalenie w toku postępowania, że:

- określony właściciel gruntu nie jest sprawcą zmiany stosunków wodnych na nieruchomościach sąsiednich (w rozumieniu art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne) lub

- brak jest szkodliwego wpływu zmiany stanu wód na grunty sąsiednie. Uznaniowy charakter decyzji wydawanej w myśl art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne (sformułowanie organ "może") oznacza, że prawodawca dopuścił możliwości odstąpienia od wydania decyzji nakazowej, pomimo wystąpienia stosownej przesłanki, w pewnych - enumeratywnie niewskazanych - przypadkach.

W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu - uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość tym postulatom. Przede wszystkim nie wskazano w nim, jaki stan uznano za ustalony w kwestii zasadniczej tzn. czy zdaniem organu doszło do zmian stanu wód ze skutkiem dla gruntów skarżących, a jeśli tak było, to czy nie należy je uznać za niekorzystne. Organ zaaprobował w istocie odmowę wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych działań (przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji). Jeżeli zmiany na gruncie skarżących nastąpiły, rolą organu było wskazanie w uzasadnieniu, dlaczego (na postawie, jakich dowodów czy ustaleń) uznał, że zamiany te nie były następstwem podniesienia poziomu gruntów przyległych. Zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego wskazują, że zasadniczo (choć od regały tej mogą istnieć odstępstwa) podniesienie poziomów terenów przyległych będzie skutkować spływem wody na tereny najniżej położone. Jeżeli zmiana poziomu wód na gruncie skarżących nastąpiła (podwyższenie ich poziomu) zadaniem organu byłoby wskazanie, dlaczego uznaje je za obojętne – nie stanowiące szkody.

Organ odwoławczy jedynie ogólnikowo wskazał zakres czynności dowodowych przeprowadzonych w sprawie (wizje lokalne, sporządzane dokumentacje) nie precyzując jednak, jakie konkretnie z poszczególnych czynności dowodowych wynikały wnioski w kwestiach istotnych dla sprawy (jakie były ustalenia konkretnych wizji, jakie konkluzje zawarto w poszczególnych opracowaniach). Nie wyjaśniono w końcu, jaka była przyczyna tego, że organ uznał zawarte w opracowaniach lub we wnioskach z wizji konstatacje, jako wiarygodne, dając im pierwszeństwo przed wywodami skarżących, podnoszących jakoby powstały szkody w wyniku nawiezienia przyległych gruntów (zmiany poziomów ziemi).

Wskazanie i ocena w uzasadnieniu skarżonej decyzji istotnych w sprawie materiałów dowodowych i wynikających z nich - zdaniem organu - konkluzji ma o tyle kluczowe znacznie, że w odwołaniu kwestionowano skuteczność dokonania określonych czynności (wizji, pomiarów terenowych bez udziału stron) czy możliwość oparcia na poszczególnych dokumentach – patrz określenie, że pewne opinie były "uchylone" odpowiednio przez sąd czy organ administracji a stanowisko organu wyspecjalizowanego nie mogło być uwzględnione, jako nie właściwego w sprawie.

W takiej sytuacji ogólnikowe stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, jakoby ze gromadzonych dokumentów wynikały pewne generalne wnioski, nie pozwala uznać, aby sprawa została wnikliwie wyjaśniona, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Uchybiono tym samym przepisom postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy jak i stosownego uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 §. 3 w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a.) co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sposób należyty nie wykazano bowiem że nie występują przesłanki nałożenia określonych obowiązków na właścicieli działek przyległych a to warunkowało w rozpoznawanej sprawie wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Dodatkowo Sąd wskazał, że:

1) wobec przedłożenia przez skarżących zdjęć obrazujących zastoiny wody na gruncie oraz uszkodzenia obiektów budowlanych, rolą organu była ocena: czy mają one związek z rozpoznaną sprawą - dotyczą nieruchomości skarżących, na której występują domniemane niekorzystne oddziaływania w następstwie zmiany stosunków wodnych;

2) o ile tak jest, to czy istniejący stan rzeczy może mieć związek ze zmianą stosunków wodnych na gruntach przyległych, m. in. czy na gruntach tych dokonywano czynności, które mogły skutkować zmianą stosunków wodnych – np. zmiana poziomu gruntów;

3) jeżeli tak to czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego (map wysokościowych, opinii biegłych, wyników wizji) można stwierdzić, że w istocie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji zobowiązujących właścicieli sąsiednich gruntów, w myśl art. 29 ust. 3 K.p.a. tzn. np. ustalono że zobrazowana na zdjęciach stagnacja wody czy uszkodzenie budynków ma inną przyczynę np. występowały już wcześniej, zanim doszło do działań, które mogły spowodować zmiany stosunków wodnych bądź zidentyfikowano inne przyczyny występujących zdarzeń niż zmiana stosunków wodnych na gruncie sąsiednim (zmiana warunków meteorologicznych itp.);

4) przedwczesne jest ogólnikowe twierdzenie organu, jakoby skarżący nie wykazali szkód; w toku postępowania jak i w odwołaniu wskazywali oni na spływ i stagnację wód na ich gruncie czy uszkodzenia obiektów budowlanych; odrębną kwestią są natomiast ustalania, czy owe stany faktyczne mają miejsce oraz ich ewentualny związek z domniemaną zmianą stosunków wodnych w wyniku podwyższenia poziomu gruntów przyległych; w tym zakresie organ winien zająć stanowisko, odnosząc się konkretnie do zgromadzonego materiału dowodowego;

5) nie może być uznane za adekwatne wyjaśnienie sprawy wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że przyczyną zmiany sytuacji na gruntach skarżących (podniesienie poziomu wód) były szczególne warunki atmosferyczne we wskazywanych w decyzji latach, skoro - co trafnie odnotowano w skardze - pierwsze wystąpienia skarżących (gdzie wskazywany na spływ wód z działki sąsiedniej) miały miejsce w 2008 r. a przedłożone z odwołaniem zdjęcia obrazują – według skarżących - sytuację z 2013 r.;

6) nieuprawnione jest ogólne stwierdzenie, że skarżący nie wykazali, aby zachodziły przesłanki wydania decyzji zobowiązującej, postępowanie administracyjne jest bowiem oparte na zasadzie ustalania prawdy obiektywnej; tego rodzaju argumentacja byłaby uprawniona o ile dokonano by faktycznie oceny konkretnego materiału dowodowego (wskazanie wiarygodnych - zdaniem organu - ustaleń i dowodów oraz sformułowanie wynikających z nich konkluzji) i w jego świetle wywiedziono, że skarżący nie ponoszą szkód w następstwie zmiany stosunków wodnych na gruncie przyległym; tylko w takim przypadku wskazanie, że zainteresowany nie przedłożył dowodów, które skutecznie podważałyby te ustalenia mogłoby stanowić trafną argumentację (w myśl zasady swobodnej oceny dowodów – art. 80 K.p.a.).

W konkluzji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy oceni – czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (pod względem jego zakresu i ewentualnych - sygnalizowanych w odwołaniu - wadliwości) pozwala na wydanie rozstrzygnięcia co do meritum w drugiej instancji lub też występują przesłanki wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. do wydania decyzji kasatoryjnej.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał organowi uwzględnienie oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu.

Decyzją z [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z [...] września 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na wytyczne Sądu wyrażone w ww wyroku i bezwzględny obowiązek organu pierwszej instancji ich uwzględnienia w ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Wójt Gminy [...] – po przeprowadzeniu postępowania o przywrócenie stosunków wodnych w trybie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - decyzją z [...] czerwca 2015 r. odmówił nakazania właścicielom działki o nr [...] oraz współwłaścicielom działki o nr [...] - położonych we wsi T. w gm. [...] - wykonania na ww gruntach przywrócenia stanu poprzedniego, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Od powyższej decyzji odwołali się B. i S. B., nie akceptując jej w całej rozciągłości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2015 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w przedmiotowej sprawie, ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2175/13 wiąże Kolegium i organ I instancji orzekający w przedmiotowej sprawie. Kolegium i organ pierwszej instancji zobowiązane są uwzględnić wytyczne i uwagi zawarte w ww wyroku stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Organ pierwszej instancji wskazuje, że jego zdaniem nie doszło do naruszenia stanu wód na działce o nr [...] we wsi T. Organ stwierdził także, że jego zdaniem w przeprowadzonym postępowaniu zostały zgromadzone dowody w niezbędnym zakresie, niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego. Odwołujący podnoszą, iż ich zdaniem doszło do zmiany stanu wód, które powodują szkody na ich działce i na tę okoliczność przedstawiają, iż na budynku znajdują się pęknięcia. Sąd w wyroku stanął na stanowisku, że nie wykazano jednoznacznie czy zmiany na działce Państwa B. wystąpiły czy też nie, a jeżeli zmiany są, to rolą organu było wskazanie w uzasadnieniu dlaczego uznano, że zmiany te nie były następstwem podniesienia poziomu gruntów przyległych. Kolegium związane jest powyższym stanowiskiem i dlatego też rolą organu pierwszej instancji jest wyjaśnienie ww. kwestii i udzielenie jednoznacznej odpowiedzi, zgodnie z zaleceniami Sądu. Organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę ponownie wskazał, że nie przeprowadził ekspertyzy budowlanej, odstąpił od jej przeprowadzenia między innymi ze względu na fakt, że zainteresowani nie przedłożyli na prośbę Wójta wskazanych w pismach informacji i nie dostarczyli dowodów. Odwołujący podnoszą, że organ opiera się li tylko na domniemaniach i własnych stwierdzeniach. Organ odwoławczy powołując się na art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. zauważył, że na organie nie ciąży obowiązek poszukiwania dowodów uprawdopodobniających twierdzenia strony, niemniej jednak żaden z przepisów nie zwalnia go z obowiązku zweryfikowania prawdziwości twierdzeń strony. Jeśli organ chce ustalić pewną okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy, a nie może tego uczynić na podstawie materiału dowodowego przedstawionego przez stronę, to powinien wezwać tę stronę do przedstawienia stosownych dowodów i dopiero jeżeli strona na wezwanie organu takich dowodów nie przedstawi, będzie zwolniony z obowiązku ich szukania we własnym zakresie. W przedmiotowej sprawie Strona powinna zostać poinformowana o konieczności przedstawienia wnioskowanych przez organ dokumentów, które są niezbędne do załatwienia sprawy z ich wniosku. W sprawie to odwołujący się wskazują, iż zostały naruszone stosunki wodne, które wyrządziły szkody na ich gruncie. Powinni zatem wskazać wyraźnie jakie szkody i gdzie zostały wyrządzone i współpracować w zakresie wykazania związku przyczynowo skutkowego, pomiędzy wyrządzoną szkodą a naruszeniem stosunków wodnych z organem pierwszej instancji, który prowadzi przedmiotowe postępowanie. W skarżonym postępowaniu organ pierwszej instancji chciał przeprowadzić postępowanie dowodowe i wyjaśniające, ale postępowania nie przeprowadził, ponieważ jak wynika z treści decyzji zaniechał działań, ponieważ odwołujący nie podjęli współpracy z organem odnośnie udokumentowania szkód powstałych na przybudówce budynku inwentarskiego. Organ nie ustalił okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ wskazał, że strona pomimo wezwania nie przedstawiła stosowanych dowodów. Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji zgodnie ze wskazaniami Sądu zobowiązany jest ustalić, czy uszkodzenia obiektów budowlanych, wskazywane przez odwołujących mają związek z domniemaną zmianą stosunków wodnych w wyniku podwyższenia gruntów przyległych na podstawie opinii biegłego a wnioskodawcy zobowiązani są w tym zakresie współpracować z organem pierwszej instancji. Sąd wskazał ponadto, że zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego wskazują, że zasadniczo podniesienie poziomów terenów przyległych będzie skutkować spływem wody na tereny niżej położone i dalej, że należało wskazać w przypadku, gdyby uznać, że zmiany poziomów wód na gruncie skarżącego nastąpiły, dlaczego uznaje się te zmiany za obojętne i nie stanowiące szkody. Powyższe powinno zostać dostatecznie wyjaśnione z wyraźnym wskazaniem zakresu czynności dowodowych przeprowadzonych oraz precyzyjnych konkluzji z nich wynikających. Organ pierwszej instancji wskazuje w zaskarżonej decyzji, iż wykonane nawiezienie ziemi przez sąsiadów odwołującej się strony i podwyższenie terenu na działkach o nr [...] nie spowodowały jak wykazały dwie opinie biegłych i cztery wizje terenowe zmiany stosunków wodnych powodujących szkodę na działce o nr [...]. Organ wskazuje, że "szkody takie nie występują" a wcześniejsze zdarzenia dokumentowane za pomocą zdjęć nie znajdują uzasadniania do nakazywania działań zapobiegającym szkodom, ponieważ wskazywane stany podtopień nie zostały spowodowane działaniami sąsiadów lecz ogólnym podwyższeniem poziomu wód gruntowych po intensywnych opadach na terenie całej gminy. Należy wskazać, że Sąd rozpatrując przedmiotową sprawę był w posiadaniu opinii biegłych i nie przyjął iż zostały przeprowadzone czynności dowodowe, które dostatecznie wyjaśniają, dlaczego, "w przypadku, gdyby uznać, że zmiany poziomów wód na gruncie skarżących nastąpiły, dlaczego uznaje się te zmiany za obojętne i nie stanowiące szkody. Powyższe powinno zostać dostatecznie wyjaśnione z wyraźnym wskazaniem zakresu czynności dowodowych przeprowadzonych oraz precyzyjnych konkluzji z nich wynikających.'' Kierując się zatem wskazaniami Sądu, który w dniu orzekania był w posiadaniu opinii biegłych i nie uznał ich za dostatecznie wyjaśniające w kwestii braku związku pomiędzy podwyższeniem działek sąsiednich a poziomem wód na działce o nr [...] - organ pierwszej instancji powinien dostatecznie wyjaśnić dlaczego uznaje się te zmiany za obojętne i nie stanowiące szkody. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze stronami, których interesy są sporne, sprzeczne i wymagają udziału świadków. Zdaniem Kolegium w sprawie zachodzą przesłanki przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 89 § 1 i 2 K.p.a. zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy. Celem rozprawy, w konieczności uzgodnienia interesów stron, jest doprowadzenie do konfrontacji stron, która umożliwi organowi wyważenie słusznych interesów stron w danej sprawie. Reasumując - organ pierwszej instancji nie zastosował się do wytycznych Sądu i nie zbadał wyczerpująco wszystkich okoliczności faktycznych związanych z niniejszą sprawą oraz nie przeprowadził dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego, dlatego rozstrzygnięto jak na wstępie.

M. P. i K. P. oraz B. C., K. K. i J. K. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2015 r. podnieśli, że nie zgadzają się z zaskarżoną decyzją. Zdaniem skarżących decyzja organU pierwszej instancji była prawidłowa. Organ ten dowiódł, że działka Państwa B. nie jest na jednakowym poziomie położona, ale na znacznym spadku. Samo ukształtowanie zabudowy w takim terenie powoduje napływ wód powierzchniowych i opadowych z góry w dół po ich działce bez udziału sąsiadów. Skarżący poddali w wątpliwość zasadność przeprowadzania kolejnej rozprawy wobec dotychczasowej postawy Państwa B.; powoływania świadków, w sytuacji gdy strony świadków nie proponują. Rozprawa już się odbyła w 2008 r., przeprowadzano już kilka wizji lokalnych, dwóch niezależnych biegłych sporządziło opinie. Zatem skarżący pytają co jeszcze trzeba udowodnić, jakie argumenty przedstawić i czyim kosztem. Kolegium proponuje wyważenie słusznych interesów w sprawie, tymczasem według skarżących interesu te już zostały dostatecznie wyważone. Według skarżących organ wydał decyzję po niedostatecznym zapoznaniu się z aktami sprawy i przeprowadzonym postępowaniem, bowiem w decyzji wskazuje na wykonanie czynności, które już dawno zostały wykonane w sprawie. Ostatecznie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, tym samym pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z [...] lutego 2016 r. (prawomocnym od [...] marca 2016r.) Sąd odrzucił skargę J. K.

W piśmie procesowym z [...] lutego 2016 r. uczestnicy postępowania B. B. i S. B. zaprzeczyli jakoby nie posiadali pozwolenia na budowę budynku, o którym mowa w decyzji, takie pozwolenie wydał Wójt w 1992 r. Jednocześnie wnieśli o utrzymanie w mocy decyzji Kolegium. Do pisma załączyli m. in. decyzję z [...] listopada 2016 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarsko – składowego usytuowanego na terenie działki nr [...].

Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. (prawomocnym od [...] czerwca 2016 r.) Sąd odrzucił skargę B. C. i K. K.

W piśmie procesowym z [...] listopada 2016 r. skarżący podtrzymali wniosek

o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016r., poz. 718) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2015r. narusza prawo w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tym samym z urzędu stwierdzono naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. będącego podstawą prawną wydanej decyzji, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem postępowania administracyjnego, w wyniku którego podjęto zaskarżoną decyzję, było ustalenie – czy właściciele działek o nr [...] na skutek podwyższenia terenu przez nawiezienie mas ziemnych doprowadzili do zmiany w stosunkach wodnych szkodliwie wpływającej na działkę sąsiednią nr [...]. Innymi słowy, czy stan sprawy odpowiada dyspozycji art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469), tym samym i uzasadnia nakazanie m. in. skarżącym, jako właścicielom nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością uczestników postępowania B. B. i S. B., przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, z racji tego, że spowodowane przez tych skarżących zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunt sąsiedni. Artykuł 29 ustawy Prawo wodne stanowi bowiem, że:

- ust. 1, iż właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich,

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie;

- ust. 2, iż to na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

- ust. 3, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Przesłanką wydania orzeczenia, w myśl art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest ustalenie, że spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lutego 2014 r. wskazał, że skoro postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku podjęcia działań naprawczych (przywrócenie stanu poprzedniego lub realizacja urządzeń zapobiegających szkodom) może toczyć się na wniosek strony możliwe jest również wydanie decyzji o odmowie zobowiązania konkretnych podmiotów, gdy brak przesłanek do wydania decyzji nakazującej. Uznaniowy charakter decyzji wydawanej w myśl art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne (sformułowanie organ "może") oznacza, że prawodawca dopuścił możliwości odstąpienia od wydania decyzji nakazowej, pomimo wystąpienia stosownej przesłanki, w pewnych - enumeratywnie niewskazanych - przypadkach.

W wyroku z 7 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył też, że nie wskazano jaki stan uznano za ustalony, tj. czy doszło do zmiany stanu wód ze skutkiem dla gruntu sąsiedniego, jeżeli tak to czy należy je uznać za niekorzystne (obojętne, niestanowiące szkody). Rolą organu było wskazanie w uzasadnieniu na podstawie jakich dowodów czy ustaleń uznał, że zmiany te nie były następstwem podniesienia poziomu gruntów. Tymczasem organ odwoławczy jedynie ogólnikowo wskazał zakres czynności dowodowych przeprowadzonych w sprawie (wizje lokalne, sporządzane dokumentacje) bez sprecyzowania jednak jakie konkretnie z poszczególnych czynności dowodowych wynikały wnioski w kwestiach istotnych dla sprawy (jakie były ustalenia konkretnych wizji, jakie konkluzje zawarto w poszczególnych opracowaniach). W końcu dlaczego organ uznał zawarte w opracowaniach lub we wnioskach z wizji konstatacje, jako wiarygodne, dając im pierwszeństwo przed wywodami skarżących (Państwa B.). Oznacza to, że w sposób należyty nie wykazano, że nie występują przesłanki nałożenia określonych obowiązków na właścicieli działek przyległych a to warunkowało w rozpoznawanej sprawie wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo Sąd wskazał, że po ustaleniu, iż przedłożone przez skarżących zdjęcia obrazujące zastoiny wody na gruncie oraz uszkodzenia obiektów budowlanych dotyczą nieruchomości nr [...], to czy istniejący stan rzeczy może mieć związek ze zmianą stosunków wodnych na gruntach przyległych, m. in. czy na gruntach tych dokonywano czynności, które mogły skutkować zmianą stosunków wodnych – np. zmiana poziomu gruntów, a dalej jeżeli tak to czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego (map wysokościowych, opinii biegłych, wyników wizji) można stwierdzić, że w istocie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji zobowiązującej właścicieli sąsiednich gruntów, w myśl art. 29 ust. 3 K.p.a. tzn. np. ustalono, że stagnacja wody czy uszkodzenie budynków ma inną przyczynę (np. występowały zanim doszło do działań, które mogły spowodować zmiany stosunków wodnych bądź zidentyfikowano inne przyczyny występujących zdarzeń na gruncie sąsiednim (np. zmiana warunków meteorologicznych, itp.). Mając za podstawę takie wytyczne organ odwoławczy ówcześnie doszedł do przekonania, że zasadne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wójt Gminy [...], rozpoznając sprawę na tle tak przedstawiających się wytycznych Sądu i organu odwoławczego, a nadto już kolejny raz, w wydanej decyzji z [...] czerwca 2015 r. nie nakazał właścicielom działek nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego gruntu lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, albowiem uznał, że nawiezienie ziemi na działki nr [...] nie spowodowało zmiany w stosunkach wodnych ze szkodą dla gruntu sąsiedniego, tj. działki nr [...]. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji:

1) uzupełnił materiał dowodowy sprawy o:

- pismo z [...] czerwca 2014 r. (k. 23 akt) i 5 zdjęć obrazujących działkę nr [...] (k. 18-22) – według organu wykonanych [...] lipca 2012 r., na których brak jest jakichkolwiek oznak podtopień, bądź zalewania wodami tej działki, w tym i w obrębie zabudowań, a poziom wody w stawie jest niższy niż poziom gruntu brzegowego - decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] zezwalającą na budowę budynku inwentarsko – składowego na terenie nieruchomości nr [...] i plan zagospodarowania działki [...],

- informacje z ewidencji gruntów z [...] maja 2015 r. o działkach [...],

- oględziny z [...] kwietnia 2015 r., którymi objęto sporny teren, ogrodzenie i przybudówkę obok budynku gospodarczego Państwa B. i wykonano zdjęcia przedstawiające działkę nr [...] i budynek inwentarsko – składowy oraz fragment ogrodzenia. Protokół oględzin podpisano [...] maja 2015 r., ponieważ strony w czasie wizji były nieprzychylnie do siebie nastawione, nie wyraziły zgody na wzajemne wejście na swoje posesje, przekrzykiwali się nawzajem, wyrażali sprzeczne opinie, prowadzący wizję obawiali się, że może dojść do rękoczynów, zatem postanowiono za zgodą stron, że protokół z oględzin zostanie tego samego dnia sporządzony w budynku Urzędu, a jego odczytanie i podpisanie nastąpi niezwłocznie, w dniu wyznaczonym i o dacie tej czynności strony zostaną powiadomione pisemnie, co też uczyniono. Z protokołu wynika, że przybudówka – według oświadczenia Państwa B. – wzniesiona została kilkanaście lat po wybudowaniu budynku gospodarczego; pęknięcia powstały po wykonaniu nasypu przez sąsiadów, wskutek podsiąków nadmiaru wody. Komisja stwierdziła, że zarówno budynek gospodarczy, jak i wykonana przy nim podmurówka zostały usytuowane w obniżonej części siedliska Państwa B.; w najniższym punkcie usytuowany jest staw, który po intensywnych opadach wypełnia się wodą i rozlewa na otaczający go teren działki Państwa B. Z kolei na działce Państwa P. stwierdzono, że pochylenie terenu jest bardziej widoczne po przeciwnej stronie od granicy z działką Państwa B., jednakże na długości ok. 3 metrów zauważa się nachylenie terenu w kierunku działki Państwa B. Po odczytaniu treści protokołu [...] maja 2015 r. w Urzędzie Gminy [...] - B. B. wniosła do protokołu uwagę, oświadczając że budynek inwentarski jak i przybudówka powstały w jednym czasie, tj. w 1992 r.; według wymienionej – pomimo wcześniejszej zgody na powyższe - protokół winien zostać podpisany na miejscu po oględzinach, a nie w Urzędzie po czasie oględzin w obecności wszystkich stron obecnych w oględzinach i razem z mężem nie wyrazili zgody na podpisanie protokołu w dniu [...] maja 2015 r. M. P., która spóźniła się na odczytanie protokołu, występując w imieniu własnym i pozostałych współwłaścicieli działek nr [...], stwierdziła że przybudówka do budynku gospodarczego została wybudowana kilka lat później po wybudowaniu budynku gospodarczego; pęknięcia na przybudówce Państwa B. spowodowane zostały późniejszym dobudowaniem do budynku gospodarczego przybudówki i osiadaniem obu budynków w różnym czasie;

2) pismami z [...] stycznia 2015 r., [...] stycznia 2015 r. i [...] stycznia 2015 r. wzywał B. B. i S. B. do złożenia wyjaśnień i ewentualnego dostarczenia dowodów na okoliczność, że budynek gospodarczy, inwentarsko – składowy, w którym jak wskazywali powstały uszkodzenia i pęknięcia po podniesieniu poziomu gruntów na działkach nr [...], był w latach od 2008 do 2014 ubezpieczony i jeżeli posiadają ocenę rzeczoznawcy uprawnionego do szacowania szkód w budownictwie np. sporządzoną z tytułu ubiegania się o odszkodowanie od ubezpieczyciela z powodu powstałych szkód w tym budynku; do złożenia wyjaśnień i okazania dowodów dotyczących okoliczności związanych z wybudowaniem ww budynku, tj. czy był wybudowany na podstawie wydanego pozwolenia na budowę (przez kogo i w którym roku pozwolenie zostało wydane), czy posiadał projekt techniczny, czy został wybudowany zgodnie z tym projektem i czy po wybudowaniu był odebrany przez nadzór budowlany, przez kogo i w którym roku; wyjaśnił, że żądane dokumenty byłyby pomocne do ustalenia czy budynek inwentarsko – składowy był wybudowany zgodnie z wydanym pozwoleniem czy też bez pozwolenia tzw. samowolą. Wówczas możliwe jest, że pęknięcia budynku nastąpiły wskutek wykonania np. wadliwej konstrukcji. Organ też wskazał, że pożądana byłaby w tym celu ekspertyza rzeczoznawcy w zakresie budownictwa, którą powinni wykonać we własnym zakresie i okazać Wójtowi jak dowód w sprawie. Dotychczasowe opinie zostały wykonane na koszt Gminy. W odpowiedzi Państwo B. w pismach z [...] stycznia 2015 r., wskazali, że sprawa dotyczy Prawa wodnego a nie Prawa budowlanego, nie rozumieją więc w jakim celu będzie pomocne złożenie żądanych informacji;

3) ogłosił zaproszenie do składania ofert cenowych na opracowanie ekspertyzy dotyczącej ustalenia czy pęknięcia i szczeliny powstałe na budynku inwentarsko – składowym na działce nr [...] zostały spowodowane podwyższeniem terenu działek nr [...], w rezultacie której nie sporządzono między innymi ze względu na fakt, że Państwo B. jako zainteresowani wykazaniem powyższych okoliczności nie zadośćuczynili wezwaniom organu.

Wójt - po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i wykazanym jego uzupełnieniu wydał decyzję odmawiającą nakazania obowiązków wynikających z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Opierał się jak wskazał na dwóch ekspertyzach, mapach, czterech wizjach terenowych, pozwoleniu na budowę, fotografiach wykonywanych w różnych okresach i warunkach pogodowych przez organ prowadzący postępowanie, Państwa P. i Państwa B. W efekcie uznał, że nawiezienie ziemi i podwyższenie poziomu terenu na działkach nr [...] nie spowodowało zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającego na grunt sąsiedni, tj. działkę nr [...]. Organ ustalił, że naturalne ukształtowanie działek (z okresu bez wykonania nasypów na działkach nr [...]) oraz na działce nr [...] - jak wskazują mapy wysokościowe - naturalne nachylenie terenu tych działek w kierunku z północy - na południe powoduje, że woda spływa z najwyższego punktu, tj. od drogi asfaltowej biegnącej przez wieś przez siedlisko Państwa B. do najniżej położonego stawu na działce. Taka sytuacja miała miejsce dawniej przed 2001 r. kiedy to Państwo B. pogłębili staw na swojej działce i występuje obecnie. Na działkach nr [...] woda opadowa wolniej i w mniejszej ilości będzie spływać, bo tu teren został lekko podniesiony o 40 - 50 cm i wydłuży się okres jej infiltracji przez warstwę nawiezionej ziemi w głąb działki, natomiast na działce nr [...] większość wody opadowej spłynie z góry w dół do najniżej położonego punktu na działce, czyli do stawu usytuowanego za budynkami. Porównywalnie na odcinku od drogi biegnącej przez wieś do części terenu położonego najniżej na posesji Państwa B. większa powierzchnia gruntu jest zabudowana niż u sąsiadów na działkach nr [...], na których wybudowano tylko jeden budynek mieszkalny jednorodzinny i garaż. Stan zalegania i spływania większej ilości wody opadowej do części terenu położonego najniżej na posesji Państwa B. jest zasadny, gdyż woda opadowa z części terenu zabudowanego nie wsiąknie, a popłynie przez grunt pomiędzy zabudowaniami działki nr [...] (siedlisko z budynkiem mieszkalnym o powierzchni zabudowy większej niż budynku mieszkalnego na działce nr [...] i czterema budynkami gospodarczymi) w okolice miejsca najniżej położonego na działce Państwa B., czyli w kierunku stawu. Dalej ustalono, że skarżący dokonali samowolnej przybudówki w sposób niefachowy (tzn. nie na jednolitym, trwałym fundamencie), przybudówka została dobudowana do ściany istniejącej już budowli, dodatkowo usytuowanej w najniżej położonej części działki, co spowodowało nierównoczesne osiadanie dwóch budynków i pękanie ścian przybudówki. Budynki inwentarskie na działce nr [...] zostały wybudowane w najniżej położonej części tej działki. Wszystko to oznacza, że podwyższenie terenu nie spowodowało zmiany kierunku odpływu wód z działek nr [...], tym samym szkód ani na gruncie, ani też w budynkach Państwa B. Przejściowe stany podtopień w latach 2008 - 2011 nie zostały spowodowane działaniami sąsiadów lecz ogólnym podwyższeniem poziomu wód gruntowych po intensywnych opadach na terenie całej gminy.

Organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi uznał, że nie zostały wykonane wytyczne wyroku i nie dostosowano się do oceny prawnej w nim wyrażonej. Wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie ustalić, czy uszkodzenia obiektów budowlanych, wskazywane przez Państwa B., mają związek z domniemaną zmianą stosunków wodnych w wyniku podwyższenia gruntów przyległych na podstawie opinii biegłego a wnioskodawcy zobowiązani są w tym zakresie współpracować z organem pierwszej instancji. Przed tym wskazaniem jeszcze zauważył, że jeżeli organ chce ustalić pewną okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy, a nie może tego uczynić na podstawie materiału dowodowego przedstawionego przez stronę, to powinien wezwać tę stronę do przedstawienia stosownych dowodów i dopiero jeżeli strona na wezwanie organu takich dowodów nie przedstawi, będzie zwolniony z obowiązku ich szukania we własnym zakresie. W przedmiotowej sprawie strona powinna zostać poinformowania o konieczności przedstawienia wnioskowanych przez organ dokumentów, które są niezbędne do załatwienia sprawy z ich wniosku. Kierując się wskazaniami Sądu, który w dniu orzekania był w posiadaniu opinii biegłych i nie uznał ich za dostatecznie wyjaśniające w kwestii braku związku pomiędzy podwyższeniem działek sąsiednich a poziomem wód na działce o nr [...] - organ pierwszej instancji powinien dostatecznie wyjaśnić - dlaczego uznaje się te zmiany za obojętne i niestanowiące szkody. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze stronami, których interesy są sporne, sprzeczne i sprawa wymaga udziału świadków. Według Kolegium w sprawie zachodzą przesłanki przeprowadzenia rozprawy administracyjnej zgodnie z przepisem art. 89 K.p.a. Wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 89 § 1 i 2 K.p.a. zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy. Celem rozprawy, w konieczności uzgodnienia interesów stron, będzie doprowadzenie do konfrontacji stron, która umożliwi organowi wyważenie słusznych interesów stron w danej sprawie. Reasumując - organ pierwszej instancji nie zastosował się do wytycznych Sądu i nie zbadał wyczerpująco wszystkich okoliczności faktycznych związanych z niniejszą sprawą oraz nie przeprowadził dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 K.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). W efekcie doszło rozstrzygnięto jak wyżej.

Sąd, mając na względzie przedstawiony stan sprawy, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz zaprezentowaną ocenę prawną i wytyczne Sądu zawarte w wyroku z 7 lutego 2014 r., motywy zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzji została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Działanie organu odwoławczego powinno zmierzać do zadośćuczynienia zasadzie dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a. Z zasadą tą wiąże się obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Realizując zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 K.p.a. organ odwoławczy na nowo ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie (wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1241/13, publ. Lex nr 1596021). Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (wyrok WSA w Białymstoku z 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 555/16, publ. Lex nr 2165422). Z kolei w myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, że na skutek działań właścicieli działek nr [...] nie doszło do zmiany stanu wód ze skutkiem dla działki nr [...] należącej do uczestników postępowania B. i S. B. Ustalając taki stan rzeczy organ wskazał, że oparł się na całokształcie materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym opiniach biegłych, oględzinach spornego terenu, mapach i zdjęciach. W dalszym zatem ciągu organ pierwszej instancji, czyli wbrew wytycznym Sądu i organu odwoławczego, ogólnikowo wskazał zakres czynności dowodowych przeprowadzonych w sprawie bez sprecyzowania na których konkretnie dowodach się opiera i jakie konkretnie z poszczególnych czynności dowodowych wynikają wnioski (konkluzje) w kwestiach istotnych dla sprawy. W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy miał podstawy do uchylenia jego decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wytycznej tej mógł zadośćuczynić organ odwoławczy i w ramach realizacji wspomnianej wcześnie zasady dwuinstancyjności postępowania dopełnić tego obowiązku na etapie postępowania odwoławczego. Teza ta jest zasadna względem obszerności materiału dowodowego zgromadzonego na przestrzeni siedmioletniego już trwania postępowania w sprawie, w tym przedstawionego wyżej – wbrew twierdzeniu organu odwoławczego – jego uzupełnienia przez organ pierwszej instancji. Zatem i podjęcia działań mających na celu wykazanie na podstawie innych dowodach niż opinia biegłego (czyli decyzji z [...] kwietnia 1992 r. i planu zagospodarowania działki nr [...] oraz oględzin z [...] kwietnia 2015 r.), że pęknięcia na budynku inwentarsko – składowym nie są następstwem działań wskazywanych przez uczestników postępowania, tj. Państwa B., a nadto niechęci ww uczestników wobec nieuczynienia zadość wezwaniom organu zawartym w pismach z [...] stycznia 2015 r. do doprowadzenia ekspertyzy dotyczącej ustalenia czy pęknięcia i szczeliny powstałe na budynku inwentarsko – składowym na działce nr [...] zostały spowodowane podwyższeniem terenu działek nr [...], czyli niewykorzystania możliwości współpracy z organem w aspekcie doprowadzenia do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W przypadku, gdyby uczestnicy B. i S. B. (inicjatorzy przedmiotowego postępowania, obecnie kontrolowanego przez Sąd) oponowali przeciwko tym ustaleniem, mogą jeszcze bez przeszkód na etapie postępowania odwoławczego wykazać się inicjatywą dowodową, czyli przedstawić swoje dowody, w tym i stosowną ekspertyzę. Stosownie do brzmienia art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Celem tej regulacji jest zarówno zaktywizowanie strony i przyznanie prawa do aktywnego wpływania na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, które należy ściślej wiązać z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu. Cały ciężar dowodowy nie spoczywa więc wyłącznie na organie. Na przykład, gdy strona nie akceptuje treści wynikającej z dowodów przeprowadzonych przez organy, ma prawo dochodzić swoich racji również przedstawiając swoje dowody. Złożona w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego przez uczestników postępowania Państwa B. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarsko – składowego na terenie działki nr [...] i z której wynika, że roboty zostały wykonane na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 1992 r. udzielającej pozwolenia na budowę, uchylonej decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r. (czyli po wydaniu zaskarżonej decyzji) i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny (czyli po wydaniu zaskarżonej decyzji) oraz pismo z [...] października 2015 r Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. (czyli po wydaniu zaskarżonej decyzji), stanowiące odpowiedź na zapytanie Wójta z [...] października 2015 r., w którym poinformowano Wójta, że na działce nr [...] zlokalizowane są: budynek mieszkalny jednorodzinny zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, ale następnie samowolnie rozbudowany i w 2011 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie legalizowanej rozbudowy; budynek inwentarsko – składowy wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 1992 r. Obecnie prowadzone jest postępowanie administracyjne w związku z dokonaniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (zmiana usytuowania na działce i wymiarów zewnętrznych); budynek gospodarczo – garażowy wybudowany bez pozwolenia na budowę w 1992 r., ale obecnie prowadzone jest postępowanie w sprawie doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem - winny zostać ocenione przez organ odwoławczy łącznie z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie.

W ocenie Sądu nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że Sąd w wyroku z 7 lutego 2014 r. generalnie przyjął, iż nie zostały przeprowadzone czynności dowodowe, które dostatecznie wyjaśniają sprawę. Przykładowo ówcześnie orzekający Sąd jedynie po pierwsze wskazał, że: uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a.; organ odwoławczy ogólnikowo wskazał zakres czynności dowodowych przeprowadzonych w sprawie; brak powołania się na konkretne dowody przeprowadzone w sprawie; brak wskazania i oceny w uzasadnieniu jego decyzji istotnych w sprawie materiałów dowodowych i wynikających z nich konkluzji; nadto zwrócił uwagę, iż być może w aktach nie jest zawarty cały materiał dowody (zdjęcia). Intencją Sądu było rzetelne przeanalizowanie przedmiotowego materiału, w konsekwencji wysunięcie jednoznacznych wniosków, dających przekonanie stronom do zasadności podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Po drugie Sąd wskazał, że rolą organu odwoławczego winno być rozważenie czy zgromadzony materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia co do meritum w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy uznał, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., w tym uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie i w ocenie obecnie orzekającego Sądu organ pierwszej instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, którego ocena należy też do organu odwoławczego, jako zobowiązanego do rozpoznania sprawy na nowo w jej całokształcie. W kontekście całokształtu okoliczności sprawy, obszerności zgromadzonego materiału dowodowego i wzajemnej niechęci do siebie wszystkich stron postępowania, zdaniem Sądu nie zachodzi żadna z przesłanek do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Przeprowadzenie rozprawy nie zapewni przyspieszenia czy uproszczenia postępowania trwającego już siedem lat; nie doprowadzi do uzgodnienia interesów stron, bo te zostały już ujawnione, ustalone i ukształtowane na przestrzeni siedmioletniego postępowania wyjaśniającego; czy wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, których strony nie zgłaszają lub z udziałem biegłych albo w drodze oględzin, do których to środków dowodowych już nie raz sięgano w sprawie. W tym momencie organ odwoławczy powinien więc rozpoznać i rozpatrzyć sprawę w myśl wspomnianej już wyżej zasady dwuinstancyjności postępowania i innych zasad ogólnych, jak i dowodowych postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonych w wyroku z 7 lutego 2014 r. W ramach tak prowadzanego postępowania organ odwoławczy oceni też czy uwagi podnoszone przez Państwa B. względem oględzin z [...] kwietnia 2015 r. w zakresie protokołu odczytanego i przedstawionego do podpisu [...] maja 2015 r. są zasadne w świetle regulacji rozdziału 2 Protokoły i adnotacje Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. czy stanowią o ewentualnym naruszeniu, któregoś z jego przepisów, a w przypadku oceny twierdzącej, czy jego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty (art. 138 § 2 K.p.a.). W swojej ocenie organ odwoławczy, oprócz innych konkretnie wskazanych przez siebie dowodów, w tym opinii I. K. i jej uzupełnień, uwzględni również opinię biegłego R. W. z [...] kwietnia 2009 r., której podstawę opracowania stanowiła - jak z niej wynika - wizja lokalna przeprowadzona [...] kwietnia i [...] kwietnia 2009 r. Dowód z oględzin (wizji lokalnej) zakwestionowany przez Sąd w wyroku z 22 kwietnia 2010 r., z powodu niezapewnienia wszystkim stronom realizacji zasady czynnego udziału w postępowaniu, został bowiem powtórzony [...] września 2010 r., a ocena terenu zawarta w powyższej opinii podtrzymana przez biegłego w piśmie z [...] września 2010 r., a następnie uzupełniona w piśmie z [...] marca 2011 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – ponownie rozpoznając sprawę – uwzględni ocenę prawną i wytyczne wyżej przedstawione.

Podsumowując wskazać należy, iż Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji - mając na względzie przytoczone regulacje prawne, poczynione wywody i przedstawiony stan sprawy, a także w aspekcie uchybień, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu - doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja jako naruszająca prawo musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.