Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1758/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1713/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r., znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 lutego 2019 r., sygn. II SA/Wa 1713/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ II instancji) z [...] maja 2018 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki, oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W decyzji Nr [...] z [...] marca 2018 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB, organ I instancji), nakazał Spółce wykonanie rozbiórki nośnika reklamowego, usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w W., Al. [...] (teren kolejowy zamknięty), zamontowanego na dwóch słupach stalowych połączonych konstrukcją wsporczą montowaną na płycie parkingowej (posiadającego przyłącze energetyczne), zlokalizowanego w sąsiedztwie wejścia na dworzec Warszawa [...] u skrzyżowania Al. [...] i al. [...], na parkingu, który usytuowany jest na stropie tunelu [...], utrzymał w mocy ww. zaskarżoną decyzję [...]WINB.

W decyzji z [...] maja 2018 r., wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji z [...] marca 2018 r., wydanej przez [...]WINB, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z [...] marca 2018 r.

Z decyzją organu II instancji nie zgodziła się Spółka, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ja w całości.

Decyzji zarzuciła:

"1. Naruszenie przepisu art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym polegającą na błędnej jego interpretacji przez organ I i II instancji i przyjęciu, że cześć działki, na której zrealizowano inwestycję stanowi obszar kolejowy w rozumieniu tej ustawy, w sytuacji, w której stanowi ona obszar (parking) nad stropem linii kolejowej;

2. Naruszenie przepisu art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 Prawa budowlanego polegającą na niezastosowaniu przepisów przewidujących możliwość legalizacji przedmiotowej inwestycji stanowiącej w ocenie organu I i II instancji samowolę;

3. Naruszenie przepisów art. 6 oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady legalności działania organów oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej;

4. Naruszenie przepisów art. 7, art. 77 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie postępowania dowodowego oraz oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowym stanie faktycznym, nieznajdującym odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji;

5. Naruszenie przepisu art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na jego błędnym zastosowaniu i wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji obarczoną ww. wadami, którą to decyzję organ II instancji z uwagi na wymienione powyżej okoliczności obowiązany był uchylić".

W skardze wniesiono o "wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości", uchylenie zaskarżonej decyzji oraz "rozważenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zasadności uchylenia decyzji organu I instancji w oparciu o przepis art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", jak również o zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ błędnie posiłkuje się pojęciem własności, określonym w przepisie art. 143 k.c., do interpretacji obszaru kolejowego.

W konsekwencji powyższego, należy poddać w wątpliwość kwalifikację gruntu, na którym zrealizowano inwestycję, jako obszar kolejowy. Ponadto organ błędnie przyjmuje, że posadowienie nośnika reklamowego przy linii trakcyjnej może powodować zagrożenie dla ruchu kolejowego i z tej przyczyny nie jest możliwa legalizacja inwestycji. Organ nie uzasadnia swojego stanowiska, a jedynie zdawkowo wskazuje na to, że położenie nad linią kolejową może powodować zagrożenie dla ruchu kolejowego. Organ wskazuje, że brak możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji wynika z faktu, że nieruchomość jest obszarem kolejowym.

Zdaniem skarżącej, z żadnego z przepisów prawa nie wynika wprost zakaz zabudowy obszaru kolejowego obiektami niezwiązanymi z infrastrukturą kolejową, pomimo że zasadą określoną w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym jest, że obszar kolejowy jest to powierzchnia gruntu, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone przede wszystkim do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy.

W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić postępowanie legalizacyjne z uwzględnieniem art. 57 ustawy o transporcie kolejowym.

Działanie organu w niniejszej sprawie wskazuje ponadto na naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarżąca wybudowała przedmiotowy nośnik reklamowy samowolnie. Nie wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę, natomiast w stosunku do zgłoszenia Spółki zamiaru wykonania robót budowlanych Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2016 r. Nr [...] skutecznie prawnie zgłosił sprzeciw. Powyższe oznacza, że skarżąca, budując przedmiotowy nośnik wraz z tablicą reklamową, działała z naruszeniem prawa i wiedziała o tym (znając treść ww. sprzeciwu).

Zdaniem Sądu I instancji, bezspornym prawnie w sprawie jest fakt, że na wybudowanie nośnika reklamowego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w Warszawie, Al. [...], zamontowanego na słupie stalowym, połączonego z konstrukcją wsporczą instalowaną na płycie parkingowej i posiadającego przyłącze energetyczne Spółka powinna była uzyskać pozwolenie na budowę (art. 29 ust. 2 pkt. 6 w zw. z art. 3 pkt. 3 Pr. bud.). Prawidłowo więc organ I instancji zinterpretował art. 48 ust. 2 Pr. bud., rozważając możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego przed wydaniem orzeczenia o nakazaniu jego rozbiórki. W zakresie zaś ustalenia, czy w tym konkretnym wypadku legalizacja jest dopuszczalna prawnie, zarówno organ I, jak i II instancji prawidłowo ustalił negatywne przesłanki legalizacyjne.

Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyraził pogląd, według którego prawidłowa wykładnia art. 57 ust. 1 ustawy w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym powinna prowadzić do wniosku, że każde odstępstwo od warunków określonych w art. 53 ust. 2 ustawy może dotyczyć wyłącznie terenu usytuowanego na zewnątrz od granic obszaru kolejowego, nie zaś do dopuszczenia możliwości realizacji inwestycji wewnątrz tego obszaru – na obszarze kolejowym. Taka wykładnia wynika nie tylko z wykładni literalnej wskazywanych przepisów, ale również z wykładni celowościowej. Uwzględnić bowiem należy cel ustanawiania obszarów kolejowych i obszarów zamkniętych, mających służyć zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu kolejowym oraz obronności i bezpieczeństwa państwa.

Stanowisko Spółki, kwestionujące prawidłowość uznania przez organy, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany na terenie kolejowym, jest nie tylko niezasadne, ale i nieuzasadnione. Wbrew bowiem użytemu w zarzucie stwierdzeniu, że organ błędnie uznał, że "pojęciem obszaru kolejowego objęty jest również teren nad stropem tunelu kolejowego, na którym nie jest zlokalizowane żadne urządzenie, o którym mowa we wskazanym przepisie", a ponadto, że urządzenia reklamowego nie posadowiono na obszarze kolejowym, ale na parkingu na stropie tunelu [...], organ prawidłowo przywołał w tym zakresie art. 143 k.c.

Hipoteza tego przepisu – co umknęło uwadze pełnomocnik skarżącej – nie dotyczy wyłącznie tego, jak dalece ponad grunt lub pod jego powierzchnię rozciąga się prawo własności. Ustawodawca bowiem wyraźnie wskazuje na to, że ustalając prawo do gruntu należy brać pod uwagę społeczno-gospodarcze przeznaczenie tego gruntu jako zakreślające granice praw z gruntem związanych.

Według Sądu I instancji, jeżeli droga kolejowa, jako składnik obszaru kolejowego (a więc tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do ustawy o transporcie kolejowym – art. 4 pkt. 1a tej ustawy), przebiega w tunelu, czego nie kwestionuje skarżąca, to bez żadnej wątpliwości obszar kolejowy rozciąga się przynajmniej ponad zwieńczenie tego elementu infrastruktury kolejowej (art. 4 pkt. 1 ustawy), jakim jest strop. To, co w rzeczywistości na owym stropie zostało wcześniej utworzone (np. parking), nie ma w sprawie znaczenia, gdyż przedmiotem postępowania organów nie była kwestia dopuszczalności utworzenia parkingu na stropie tunelu kolejowego, ale wybudowania nośnika reklamowego. Rozumowanie przeciwne nakazywałoby przyjęcie niedopuszczalnej tezy, że np. dach budynku wybudowanego na obszarze kolejowym już taki obszarem nie jest.

Zdaniem Sądu I instancji, z akt sprawy wynika jednoznacznie, że przedmiotowy nośnik reklamowy wraz z tablicą wybudowany został więc na obszarze kolejowym, niezgodnie z zakazem prawnym, wynikającym z art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, zaś w takim wypadku nie ma w ogóle zastosowania art. 57 tej ustawy, dotyczący z natury rzeczy odstępstw odległościowych, ale poza obszarem kolejowym, zaś jakkolwiek legalizacja w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego nie jest dopuszczalna, gdyż byłaby z prawem sprzeczna.

Dlatego też niezasadny był zarzut naruszenia art. 4 pkt 8 oraz przepisu art. 57 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym.

W ocenie Sądu I instancji, organ I instancji poprawnie i dokładnie przeprowadził postępowanie, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego. Dokonał oględzin nieruchomości, na której wybudowany został nośnik reklamowy, dokonał ustaleń w zakresie legalności tego nośnika i charakteru obszaru, na którym został wybudowany. Te ustalenia faktyczne pozwoliły organowi na prawidłowe ustalenie tego, czy w sprawie można przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, jaki jest charakter samowoli budowlanej, a w związku z tym, jakie ewentualne konsekwencje prawne należy brać pod uwagę. Zasadnie ustalając, że wobec ustawowego zakazu wznoszenia tego typu obiektów na obszarze kolejowym legalizacja nie jest prawnie dopuszczalna, organ I instancji zastosował się więc do stanowczej dyspozycji z art. 48 ust. 1 Pr. bud., gdyż był do tego prawnie zobligowany.

Z tych też przyczyn niezasadny okazał się zarzut pełnomocnik skarżącej naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

W skardze kasacyjnej Spółka (dalej: skarżąca kasacyjnie) zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że pojęciem obszaru kolejowego objęty jest również teren nad stropem tunelu kolejowego, na którym nie jest zlokalizowane żadne urządzenie, o którym mowa we wskazanym przepisie, w sytuacji w której całość infrastruktury kolejowej zlokalizowana jest "pod ziemią",

b) art. 4 pkt 8 w zw. z przepisem art. 53 ustawy o transporcie kolejowym poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że budynki i budowie niezwiązanie z infrastrukturą kolejową, mogą powstać tylko poza obszarem kolejowym, w sytuacji w której z żadnego z przepisów prawa nie wynika wprost zakaz zabudowy obszaru kolejowego obiektami nie związanymi z infrastrukturą kolejową;

lI. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisami art. 6 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na wadliwym przyjęciu, że organy administracji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy biorąc pod uwagę wszystkie podnoszone okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy w rzeczywistości należało uchylić zaskarżoną rozstrzygnięcie oraz poprzedzające rozstrzygnięcie organu I instancji w całości, albowiem naruszyły one przepisy art. 7, 77 § 1 oraz 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnym przyjęciu, że mamy do czynienia z realizacją inwestycji na obszarze kolejowym, w sytuacji, w której urządzenie reklamowe posadowione jest na parkingu zlokalizowanym nad stropem infrastruktury kolejowej,

c) art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi,

d) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem,

e) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi,

f) art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania wyjaśniającego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi.

Mając na uwadze podniesione zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, a na podstawie art. 203 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie z ostrożności, w przypadku, gdyby Sąd I instancji uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy przez uchylenie decyzji GINB z [...] maja 2018 r.

Na podstawie przepisu art. 203 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd I instancji wykładnią pojęcia obszaru kolejowego. Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym, obszarem kolejowym jest powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Z powyższego wprost wynika, że polski ustawodawca przy definiowaniu pojęcia obszaru kolejowego odniósł się do powierzchni gruntu, na którym są zlokalizowane dane urządzenia, a nie do kwestii własności gruntu oraz powiązanej z tym definicji zawartej w przepisie art. 143 Kodeksu cywilnego. W konsekwencji powyższego, nie sposób było przyjąć, że inwestycja objęta postępowaniem zrealizowana jest na obszarze kolejowym.

Według skarżącej kasacyjnie, nawet gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił ww. zarzutu dotyczącego definiowania obszaru kolejowego, nie sposób też zgodzić się z wykładnią Sądu I instancji dotyczącą przepisów ustawy o transporcie kolejowym w zakresie niemożności sytuowania budowli i budynków innych niż związanych z infrastrukturą kolejową na terenie obszaru kolejowego. Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym obszar kolejowy to określony działkami ewidencyjnymi obszar, na którym usytuowane są linie kolejowe oraz inne budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych, a także służące do obsługi przewozu osób i rzeczy.

Sąd I instancji w ślad za organami orzekającymi w sprawie uznał, że ustawodawca nie przewidział możliwości wzniesienia na obszarze kolejowym budynków, budowli i urządzeń, które nie byłyby przeznaczone bezpośrednio do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych lub nie służących do obsługi przewozu osób i rzeczy. Skarżąca kasacyjnie nie podziela takiego stanowiska bowiem z żadnego z przepisów prawa nie wynika wprost zakaz zabudowy obszaru kolejowego obiektami nie związanymi z infrastrukturą kolejową, mimo że zasadą określoną w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym jest, że obszar kolejowy jest to powierzchnia gruntu, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone przede wszystkim do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Podniesione w sprawie zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły trafności rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do podzielenia zarzutów skargi kasacyjnej.

Pomimo sformułowania w skardze kasacyjnej szeregu zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, sedno sprawy sprowadza się do oceny, czy zasadnie nakazano Spółce wykonanie rozbiórki nośnika reklamowego usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w W., Al. [...] (teren kolejowy zamknięty), zamontowanego na dwóch słupach stalowych połączonych konstrukcją wsporczą montowaną na płycie parkingowej (posiadającego przyłącze energetyczne), zlokalizowanego w sąsiedztwie wejścia na dworzec Warszawa [...] u skrzyżowania Al. [...] i al. [...], na parkingu, który usytuowany jest na stropie tunelu [...].

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia wskazać należy w pierwszej kolejności, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt II. lit. a skargi kasacyjnej. Nie doszło do naruszenia art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Przepis art. 135 p.p.s.a. przyznaje określone uprawnienie orzecznicze sądowi administracyjnemu. Sąd I instancji nie skorzystał z tego uprawnienia, ponieważ prawidłowo wydał orzeczenie na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Sąd I instancji na wstępie swoich rozważań na str. 8 uzasadnienia zasadnie wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani procesowego. Sąd I instancji nie miał podstaw do stwierdzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., że orzekające w sprawie organy naruszyły zasady ogólne postępowania administracyjnego uregulowane w art. 6 i art. 8 k.p.a.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt II lit. b skargi kasacyjnej. Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji miał podstawy do uznania, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona i rozważona. Orzekające w sprawie organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że stawiając zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. skarżąca kasacyjnie w istocie stara się podważyć ocenę Sądu I instancji sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego przez orzekające w sprawie organy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy administracji wywiązały się z ciążących na nich obowiązków i nie naruszyły omawianych przepisów prawa. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który na str. 12 uzasadnienia wyroku wyjaśnił, że organ I instancji poprawnie i dokładnie przeprowadził postępowanie, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego. Dokonał oględzin nieruchomości, na której wybudowany został nośnik reklamowy, dokonał ustaleń w zakresie legalności tego nośnika i charakteru obszaru, na którym został wybudowany. Te ustalenia faktyczne pozwoliły organowi na ocenę, czy w sprawie można przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, jaki jest charakter samowoli budowlanej, a w związku z tym, jakie ewentualne konsekwencje prawne należy brać pod uwagę. W niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie wyjaśniające.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Zgromadzony przez organy obu instancji materiał dowodowy jest pełny i może być uznany za wystarczający do dokonania oceny, czy zasadnie nakazano skarżącej Spółce wykonanie rozbiórki nośnika reklamowego. Sąd I instancji nie miał podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obligujący Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt II lit. c skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie naruszył art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. są tzw. normami blankietowymi (wynikowymi), a ich naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd I instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie mogą one stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Aby zarzut ich naruszenia mógł wywołać zamierzony przez skarżącego skutek, w postaci uwzględnienia środka prawnego, konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów postępowania, które zostały przez Sąd I instancji naruszone w ten sposób, że Sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organy normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie uznał za prawidłowe ich działania w sprawie. Wskazane przez skarżącą kasacyjnie przepisy sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie – p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W sprawie, Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów. Nie doszło zatem do naruszenia wskazanych przepisów prawa, ponieważ zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz niezastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli, albo że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt II lit. d skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania Sądu I instancji. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd I instancji wnikliwie i rzetelnie odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt II lit. e skargi kasacyjnej. Artykuł 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku, nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji, rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zaskarżoną decyzję GINB z [...] maja 2018 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy), wynikowy, stanowiący jak w niniejszej sprawie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę. Wskazanie tylko tego przepisu nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisu regulującego sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 151. Podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Brak powiązania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia tych przepisów z naruszeniem przepisów regulujących ustalanie okoliczności będących podstawą faktyczną zaskarżonego wyroku, czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej.

W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt I lit. a i b skargi kasacyjnej. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie nie powiązała ich z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że Sąd I instancji nie stosuje przepisów prawa materialnego, lecz kontroluje ich stosowanie przez orzekające w sprawie organy.

Nie można zarzucić Sądowi I instancji dokonania błędnej wykładni art. 4 pkt 8 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2117 ze zm., dalej: u.t.k.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, według którego definicja "obszaru kolejowego" nie pozwala na żadne odstępstwa od ściśle określonego charakteru tego obszaru, wszelkie próby rozszerzenia tego pojęcia szczególnie w rodzaju "nie zabrania się" są pozbawione podstaw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1657/07, LEX nr 526183). Judykatura podkreśla, że w definicji ustawowej obszaru kolejowego określono w sposób pozytywny wszelkie obiekty, które mogą się na nim znajdować, co oznacza zakaz sytuowania tam obiektów nie wymienionych w art. 4 pkt 8 cyt. ustawy. Zakaz ten wzmacnia ustanowienie dalszego zakazu chociażby zbliżenia się tych innych obiektów do granic obszaru, zatem zgodnie z argumentacją a minori ad maius tym bardziej jest zakazane sytuowanie innych obiektów wewnątrz obszaru kolejowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2010 r., sygn. II OSK 249/09, LEX nr 597510 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1276/12, LEX nr 1396123). Poglądy te podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 53 u.t.k. Przepis ten składa się z czterech jednostek redakcyjnych w postaci ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej, a skarżąca kasacyjnie nie wskazała, której jednostki redakcyjnej art. 53 u.t.k. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie nie określiła również, której jednostki redakcyjnej art. 53 u.t.k. dotyczy zarzut skargi kasacyjnej. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 53 ust. 2 u.t.k.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 16 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1691/11, LEX nr 1361585, według którego "prawidłowa wykładnia art. 57 ust. 1 ustawy w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym winna prowadzić do wniosku, iż każde odstępstwo od warunków określonych w art. 53 ust. 2 ustawy może dotyczyć wyłącznie terenu usytuowanego na zewnątrz od granic obszaru kolejowego, nie zaś do dopuszczenia możliwości realizacji inwestycji wewnątrz tego obszaru - na obszarze kolejowym".

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.