Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1186/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik ( spr.), , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Z. W. i E. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) po rozpatrzeniu odwołania Z. W. oraz L. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") z [...] marca 2020 r., nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budowy drogi wewnętrznej dojazdowej - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu [...] marca 2018 r. do PINB wpłynęło pismo Z. W. i W. W., w którym wskazano, że J. S. współwłaściciel działki ew. nr [...] obręb [...] w [...] przy ul. [...], rozpoczął budowę wewnętrznej drogi dojazdowej ze zjazdem z drogi publicznej od ul. [...] o długości ok. 100 m do dwóch działek ew. nr [...] i [...] o zabudowie mieszkaniowej. Według wnioskodawców J. S. nie zgłosił, ani nie złożył wniosku o pozwolenie na budowę takiej inwestycji, która przebiega przy granicy ich nieruchomości. Według nich istnieje obawa, że inwestycja będzie oddziaływać niekorzystnie na ich działki. Przy piśmie z dnia 10 maja 2018 r. W.W. przedłożył upoważnienie do działania w imieniu L. K.

W dniu [...] maja 2018 r. przeprowadzono czynności kontrolne na nieruchomości nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], w toku których stwierdzono, że zgodnie z wykazem zmian w ewidencji gruntów działka nr [...] została zakwalifikowana jako grunty orne. Starosta [...] stwierdził, że nie zachodzi potrzeba uzyskania wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej gdyż na przedmiotowej działce brak jest użytków rolnych w przekazanej informacji z dnia [...] października 2017 r. Szerokość utwardzonego dojazdu wynosi 276 cm. Według oświadczenia wykonawcy drogi, spadek poprzeczny utwardzenia jest w kierunku działek [...] i [...]. Obrzeże od strony działki nr ew. [...] jest powyżej utwardzenia około 3 cm.

Zawiadomieniem z [...] lipca 2018 r. PINB poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie wewnętrznej drogi dojazdowej usytuowanej na nieruchomości nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] oraz uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a.

Postanowieniem z [...] lipca 2019 r., nr [...], PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu wewnętrznej drogi dojazdowej na ww. nieruchomości, ustalił wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz nałożył na J. S. obowiązek przedłożenia - w wyznaczonym terminie - oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. W dniu [...] września 2019 r. zobowiązany przedłożył wymaganą dokumentację.

Pismem z [...] grudnia 2019 r. organ I instancji wystąpił do Urzędu Miasta [...] o przesłanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości. Odpowiedź wpłynęła w dniu [...] grudnia 2019 r.

Zawiadomieniem z [...] grudnia 2019 r. PINB poinformował strony o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a następnie decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

Od ww. decyzji Z. W. oraz L. K. (reprezentowana przez W. W.) złożyły w ustawowym terminie odwołanie. Przy piśmie z [...] kwietnia 2020 r. oraz z [...] kwietnia 2020 r. uzupełniono stanowisko w sprawie.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, WINB wskazał, że istota sporu sprowadza się do prawidłowego zakwalifikowania ww. robót budowlanych, tzn. czy dokonano utwardzenia terenu nieruchomości czy też (jak twierdzą inicjatorzy postępowania) doszło do budowy drogi dojazdowej.

Po analizie sprawy organ odwoławczy stwierdził, że inwestorowi nie można zarzucić samowoli budowlanej polegającej na budowie drogi. Działka nr ew. [...] stanowi grunty orne, a w związku z zamiarem utwardzenia gruntu Starosta [...] w piśmie z dnia [...] października 2017 r. wskazał, że nie zachodzi potrzeba uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Ponadto, z dokumentacji zdjęciowej załączonej do akt sprawy wynika, że do ww. działki nie ma powszechnego dostępu, jest ona odgrodzona bramą i służy właścicielom i użytkownikom nieruchomości nr ew. [...] i nr ew. [...]. Nawierzchnia została wykonana z kostki brukowej, zaś pozostały teren zagospodarowano jako powierzchnię biologicznie czynną z nasadzeniami. Zdaniem WINB, z wymiarów i kształtu przedmiotowej nieruchomości oraz z samego faktu poruszania się pojazdów po nawierzchni utwardzonej, nie można wywodzić, że powstała droga. Wewnętrzna. Również zakres prac wykonanych przy utwardzeniu terenu (podkreślany przez skarżących) oraz rodzaj użytego sprzętu nie może stanowić o tym, że powstała droga (a nie utwardzenie). Obowiązujące przepisy nie wykluczają bowiem wykonania przed utwardzeniem nieruchomości wyrównania, korytowania czy też niwelacji terenu. Powyższe okoliczności - w ocenie organu odwoławczego -, przesądzają że w sprawie miało miejsce utwardzenie nieruchomości, a nie budowa drogi dojazdowej.

Dalej WINB podniósł, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga dokonania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że PINB uznał, iż na wykonanie przedmiotowego utwardzenia nie była wymagana zgoda właściwego organu, niemniej przeprowadził postępowanie wyjaśniające w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego odnośnie zgodności inwestycji z przepisami. Zdaniem WINB, przed wykonaniem prac, inwestorzy powinni uzyskać pozwolenie na budowę ponieważ utwardzenie powierzchni gruntu jedynie działek budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę jak też zgłoszenia. W omawianej sprawie nie można natomiast uznać, aby działka nr ew. [...] stanowiła działkę budowlaną. Pojęcie "działka budowlana" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl tych przepisów o tym czy działka jest działką budowlaną nie stanowi rodzaj użytków widniejący w rejestrze gruntów, ale to, czy wielkość działki, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Działką budowlaną jest też zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. W świetle tych definicji działki nr ew. [...] (z uwagi na jej szerokość) nie można uznać za działkę budowlaną. Brak uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie utwardzenia jej terenu skutkuje wdrożeniem postępowania naprawczego w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że jakkolwiek w uzasadnieniu decyzji organu I instancji błędnie wskazano, że na wykonanie prac nie była wymagana zgoda właściwego organu, tak pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ organ powiatowy przyjął prawidłowy tryb postępowania (art. 50 - 51 Prawa budowlanego), w toku którego wyjaśnił istotne dla sprawy okoliczności.

[...] WINB wyjaśnił, że art. 51 Prawa budowlanego daje możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego, którego celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (o ile zachodzi taka konieczność). Organ nadzoru budowlanego z mocy art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego posiada kompetencję do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 ww. ustawy w przypadkach, gdy roboty budowlane zostały zakończone (tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie). W postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego weryfikuje roboty budowlane w aspekcie ich zgodności z przepisami (w tym techniczno - budowlanymi oraz przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), pod kątem istnienia/wykluczenia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także mając na uwadze ochronę interesów osób trzecich. Jeżeli w wyniku postępowania wyjaśniającego organ stwierdzi naruszenia w ww. zakresie, wówczas ustala jakie czynności (roboty) należy podjąć dla osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. Jak wskazał organ odwoławczy, PINB przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe w powyższym zakresie (co potwierdza analiza akt sprawy) oraz wydał rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom.

Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowe roboty budowlane nie naruszają przepisów. W toku postępowania do akt przedłożono "Ocenę techniczną wykonanych prac na potrzeby utwardzenia gruntu na działce nr ew. [...] obręb [...] w [...]", sporządzoną przez M. A. K. (upr. bud. nr [...]), w której szczegółowo opisano zakres prac (pkt 3 opracowania). Z oceny technicznej wynika, że kostka została ułożona w pasie o szerokości 276 cm, w odległości 70 cm od granicy z działką o nr ew. [...] (stanowiącą własność Z. W., L. K. oraz E. K.) oraz w odległości 54 cm od strony północnej. Ponadto z opracowania wynika, że działka została utwardzona w 69%, co odpowiada wyliczeniom własnym organu powiatowego zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skoro więc plan miejscowy przewiduje wymóg zachowania minimum 30% powierzchni biologicznie czynnej, to uznać należy, że w omawianej sprawie współczynnik ten nie został naruszony. Poza tym jak wynika z w/w opracowania, pochylenie poprzeczne utwardzenia zostało wykonane w kierunku północnym (tzn. w kierunku działek o nr ew. [...] i nr ew. [...]), zaś pochylenie podłużne w kierunku ul. [...]. Autor opracowania wskazał, że aby uniemożliwić spływ wód z utwardzonej powierzchni krawężnik betonowy został wyniesiony ponad 3 cm ponad powierzchnię kostki betonowej (co potwierdza dokumentacja zdjęciowa załączona do protokołu oględzin z dnia [...] maja 2018 r.), w związku z czym nie ma "możliwości spływu wód opadowych ani roztopowych w kierunku działki nr ew. [...]" oraz "utwardzenie nie ma żadnego negatywnego wpływu na działkę nr ew. [...]". Z dokumentacji zdjęciowej załączonej do akt sprawy wynika, że sporne utwardzenie znajduje się we właściwym stanie technicznym. Z akt sprawy nie można także wywieść, aby sporne utwardzenie powodowało zagrożenie dla bezpieczeństwa jego użytkowników, osób trzecich czy też mienia.

W konsekwencji [...] WINB stwierdził, że w sprawie nie miała miejsca budowa drogi dojazdowej, a wykonane utwardzenie nie narusza przepisów, znajduje się we właściwym stanie technicznym oraz nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Tym samym uznać należy, że w omawianej sprawie nie istniały okoliczności, które uzasadniałyby nakładanie na właścicieli obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego w ramach kompetencji ustawowych organu.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że w kwestii sposobu zakończenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania i wydawania decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków, w orzecznictwie sądowo - administracyjnym prezentowane były rozbieżne poglądy. Uznawano zarówno, że winno ono być zakończone decyzją merytoryczną (odmawiającą nałożenia obowiązków), jak i decyzją formalną (umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.). Jak wskazał NSA w wyroku z 30 listopada 2016 r., sygn. akt: II OSK 519/15, wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, czy też decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., prowadzi w istocie do identycznego pod względem formalnym i prawnym skutku wykonanych robót, gdyż uzyskują one status legalnych, czy to ze względu na brak możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (umorzenie postępowania), czy to poprzez wydanie decyzji stwierdzającej brak możliwości wydania nakazu wykonania czynności lub robot. Obie decyzje są zaskarżalne i mogą być zweryfikowane.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że nie skutkują one uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Następnie podkreślił, że jeżeli organy nadzoru budowlanego wyprowadziły określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych i nienasuwających zastrzeżeń dowodów (protokół oględzin będący dokumentem urzędowym, ocena techniczna sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane), to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia skutecznego kontrdowodu z inicjatywy strony kwestionującej te ustalenia. Zadaniem organu nie jest bowiem dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom tylko dlatego, że zebrany materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza i kwestionuje ustalenia. W ocenie WINB przedłożone do akt sprawy opracowanie zostało sporządzone przez osobę o odpowiednim przygotowaniu zawodowym, posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, która ponosi odpowiedzialność zawodową za jego treść. Organ odwoławczy nie widzi podstaw do uznania, iż twierdzenia w nim zawarte nie odpowiadają stanowi faktycznemu. Wskazać należy, że postanowieniem nr [...] zobowiązano J. S. do przedłożenia oceny technicznej zawierającej m.in. inwentaryzację wykonanych robót budowlanych, inwestor nie został więc zobowiązany do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, na co wskazano w odwołaniu. Co więcej, strony skarżące nie przedłożyły żadnej dokumentacji na poparcie swoich twierdzeń (w tym co do podwyższenia nieruchomości, występowania zalewania ich nieruchomości, niezachowania powierzchni biologicznie czynnej), która podważałaby ustalenia dokonane w toku postępowania. Samo kwestionowanie dokonanych ustaleń bez przedstawienia wiarygodnych dowodów nie może odnieść skutku. Podstawą do nałożenia obowiązków na inwestora musi być naruszenie przepisów prawa (którego w omawianej sprawie nie stwierdzono), wydając rozstrzygnięcie organ nie może natomiast kierować się oczekiwaniami stron postępowania, w tym osób które je zainicjowały. Postępowanie przed organem nadzoru budowlanego nie może również służyć rozwiązywaniu sporów międzysąsiedzkich.

Odnosząc się do przywołanych w odwołaniu rozstrzygnięć WIB podniósł, że dotyczą one innego stanu faktycznego. Natomiast w kwestii zapewnienia czynnego udziału skarżącym - wskazał, że właściciel nieruchomości, na której przeprowadzane są czynności kontrolne nie ma obowiązku wpuścić na teren swojej działki pozostałych stron postępowania. W takim wypadku nie można mówić o naruszeniu zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Ponadto przed wydaniem decyzji kończącej sprawę strony miały bowiem możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w tym mogły zapoznać się z treścią sporządzonego z czynności kontrolnych protokołu i wnieść swoje uwagi co do jego zapisów. Jak wynika z akt sprawy, Z. W. i W. W. zajęli stanowisko co do przeprowadzonych oględzin w piśmie z [...] czerwca 2018 r. (stosownie do adnotacji zawartej w protokole oględzin z [...] maja 2018 r.), jak również składali dodatkowe wyjaśnienia (pisma z dnia: [...] października 2018 r. [...] listopada 2018 r., [...] marca 2019 r., [...] kwietnia 2019 r. [...] października 2019 r., [...] października 2019 r., [...] stycznia 2020 r.) oraz wielokrotnie zapoznawali się z aktami sprawy (w dniu: [...] maja 2018 r., [...] lipca 2018 r., [...] października 2018 r. [...] listopada 2018 r., [...] lutego 2019 r., [...] marca 2019 r., [...] kwietnia 2019 r., [...] lipca 2019 r. [...] sierpnia 2019 r., [...] września 2019 r. [...] września 2019 r., [...] października 2019 r., [...] grudnia 2019 r.). W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. pozostaje nieuzasadniony.

Skargę na decyzję WINB z [...] maja 2020 r. złożyli Z. W. oraz E. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji.

Skarżący wskazali, że w sprawie doszło do naruszenia szeregu przepisów zaś organy orzekające dokonały nieprawidłowej ich wykładni.

Przede wszystkim podnieśli, że sporna droga jest obiektem budowlanym liniowym, którego charakterystycznym parametrem jest jej długość. Jako obiekt liniowy stanowi budowlę (art. 3 pkt. 3 i 3a Prawa budowlanego), której realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ( art. 1 pkt. 6 i 7 Prawa budowlanego) i nie została zwolniona z obowiązku jego uzyskania w art. 29 Prawa budowlanego.

Droga ta cały czas umożliwiała i umożliwia dostęp (komunikację) do trzech działek - jednej rolnej ew. nr [...] dwóch działek o zabudowie mieszkaniowej ew. nr [...] i ew. nr [...]. Obsługa komunikacyjna odbywa się na odcinku około 100 mb, przez zjazd (wyjazd) z przepustem wodnym na rowie odwadniającym drogę publiczną - ul. [...]. Po drodze tej jeżdżą samochody Poczty polskiej, kurierów czy też samochody komunalne.

Dalej podnieśli, że po utwardzeniu kostką brukową ww. działki (drogi dojazdowej), powierzchnia biologicznie czynna wynosi tylko około 7 % całości, co odbiega od minimalnej normy 30%, ustaleń w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Te około 7 % powierzchni występuje tylko na poboczu drogi na wysokości działki rolnej ew. nr [...]. Pozostała część poboczy, przy wejściach i wjazdach na posesję jest utwardzona kostką. Pobocze na wysokości działki ew. nr [...] i pobocze od części południowej działki usypane jest warstwą białego kamienia z nasadzonymi tujami i bukszpanami i dodatkowo na poboczu od strony południowej posadowione są betonowe słupy energetycznymi (5 szt.), doprowadzające energię elektryczną na dwie działki o zabudowie mieszkaniowej. Wskazali, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego w ustaleniach uznaje się powierzchnie biologicznie czynną działki budowlanej tylko na gruncie naturalnym, na rodzimej ziemi. W szczególności za powierzchnie biologicznie czynną nie uznaję się nawierzchni żwirowych, grysowych i ażurowych.

Dalej wskazali, że po wybudowaniu domu inwestora w 2008 r. na jego działkach zalegały wody opadowe i roztopowe, wobec tego podwyższył on teren i utwardził kostką drogę dojazdową. Zmienił tym samym gospodarkę wodną na swoim terenie, która ma istotny wpływ na działki sąsiednie nr ew. [...] i [.... Zdaniem skarżących brak jest fundamentu w ogrodzeniu aby nadmiar wód opadowych i roztopowych mógł swobodnie spływać na sąsiadów. Podnieśli, że w ustaleniach obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i wykładni prawa wodnego, ustala się jak właściciel gruntu winien zagospodarować swoje wody opadowe-roztopowe i gruntowe.

Następnie stwierdzili, że "specjalista budowlany w swojej opinii terenu, oparł się na wycinku starej mapy, miejscowości [...], niewiadomego pochodzenia (jest niewiarygodna), na której nie było nawet jeszcze wybudowanego domu inwestora i budynków na niektórych sąsiednich działkach. Graficznie zaznaczył kolorem czerwonym "utwardzona droga dojazdowa", gdy w tym czasie jeszcze nie była utwardzona. Kierunki spływu wód opadowych i roztopowych całego terenu oznaczył wektorami koloru niebieskiego, które zostały zmyślone, są niewiarygodne, brak informacji z jakich wiarygodnych źródłach korzystał, posiłkował się specjalista budowlany. Treść oceny technicznej sporządzonej przez osobę uprawnioną, jest sporządzona bez daty, zawiera mnóstwo błędów, nie uwzględnia w większości stanu faktycznego. Specjalista pomylił położenie kierunków geograficznych działki, błędne oznaczył numery ew. działek, nie uwzględnił wszystkich elementów infrastruktury drogi - posiadającej urządzenia i instalacje, które zapewniają całość techniczno - użytkową drogi, brak inwentaryzacji powykonawczej wybudowanej drogi, podłożona jest mapa inwetaryzacyjna budowy domu z 2008 r., błędnie wyliczona powierzchnia biologicznie czynna, bez uwzględnienia położonej warstwy białego kamienia (żwiru) na poboczach, błędnie wyliczona i opisana wysokość krawężników betonowych (obrzeży),w przekroju utwardzenia działki jest nie podana, w opisie wysokość wynosi 3 cm, zaś w innym opisie podaje się wysokość powyżej 3 cm, podano zastosowanie obrzeży o długości 10 cm a w rzeczywistości długość tych obrzeży wynosi 100 cm. Wymienione błędy świadczą o niechlujnym sporządzeniu przedmiotowej opinii przez specjalistę budowlanego."

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowane stanowisko.

Pismem z [...] stycznia 2021 r. uczestnik postępowania J. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił m in., że wbrew skarżącym utwardzenie gruntu przy pomocy kostki betonowej nie stanowi obiektu liniowego, którego wykonanie wymagałoby pozwolenia na budowę. Wykonane utwardzenie gruntu umożliwia korzystanie z działki nr ew. [...] oraz działki [...].

Następnie wskazał, że nie poparte żadnymi dowodami są twierdzenia skarżących, że po utwardzeniu terenu działki nr ew. [...] kostką brukową - powierzchnia biologicznie czynna wyniesie tylko 7 %. W żaden sposób nie podważyli w tym zakresie stanowiska rzeczoznawcy. Na działce nr ew. [...] powierzchnia biologicznie wynosi 31 %, a zatem nie można mówić o jakimkolwiek uchybieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r., nr [...], który - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z odwołaniem skarżących od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2020 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W przedmiotowej sprawie ocenie podlegało, czy wynik przeprowadzonego postępowania administracyjnego dawał podstawy do jego umorzenia w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten zezwala bowiem organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a.). Czyli, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego.

Zdaniem Sądu, WINB prawidłowo uznał, że wdrożono postępowanie we właściwym trybie, zaś wynik postępowania wyjaśniającego umożliwiał stwierdzenie, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestora określonych obowiązków zgodnie z art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

W świetle art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (obowiązującego na dzień wydania decyzji przez organ I instancji): "W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 (a więc w przypadku wykonywania robót budowlanych innych niż budowa - rozumiana jako nadbudowa, rozbudowa bądź odbudowa, art. 3 pkt 6 - i rozbiórka) organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach".

Z kolei, art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (...). Jak stanowi natomiast ust. 7: "Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa wart. 50 ust. 1". Czyli, zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego - możliwe jest wydanie decyzji, o których mowa w art. 51 także w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zakończone.

Sąd za prawidłowe przyjął ustalenia stanu faktycznego w sprawie, że do działki ew. nr [...] nie ma powszechnego dostępu, działka jest odgrodzona bramą i służy wyłącznie właścicielom i użytkownikom nieruchomości nr ew. [...] i nr ew. [...]. Nawierzchnia została wykonana z kostki brukowej ułożonej w pasie o szerokości 276 cm, w odległości 70 cm od granicy z działką o nr ew. [...] (stanowiącą własność skarżących) oraz w odległości 54 cm od strony północnej. Na powyższe wskazuje ocena techniczna wykonanych prac na działce nr ew. [...], obręb [...], sporządzona przez M. A. K. (upr. bud. nr [...]). Biegły wskazał również, że sporna działka została utwardzona w 69%, tym samym został zachowany wymóg planu miejscowego dotyczący zachowania 30% powierzchni biologicznie czynnej. Opis (w ww. Ocenie technicznej) przeprowadzonych prac budowlanych (a szczegółowo przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) oraz dokumentacja zdjęciowa stanowiły podstawę końcowych wniosków Oceny, że sporne utwardzenie terenu znajduje się we właściwym stanie technicznym oraz nie powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa jego użytkowników, osób trzecich czy też mienia.

Skarżący kontroceny w niniejszej sprawie nie przedłożyli.

Skoro więc wynik postępowania nie potwierdził, że doszło do naruszenia przepisów prawa, zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w omawianej sprawie nie zaistniały okoliczności, które uzasadniałyby nałożenie na inwestora obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego.

Tym samym, zdaniem Sądu, zasadnie organy stwierdziły, że w sprawie brak jest podstaw do interwencji organu nadzoru budowlanego, co uzasadniało umorzenie wszczętego postępowania administracyjnego.

Wbrew zarzutom skargi, organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Sąd uznał, że zarzuty skargi są w całości nieuzasadnione.

Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.