Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 393/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję tego samego organu
Powołane przepisy: article: art 105 , art 7 w zw. z art 77 , art 15 , art 137
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c , art 135 , art 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia 1 września 2016 roku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. J. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 stycznia 2017 r. (znak: [...]), na podstawie:

- art. 156 § 1, art. 159 § 1 i art. 126 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.),

po rozpatrzeniu wniosku z dnia 21 września 2016 r. (data wpływu 26 września 2016 r.) A. J., działającego przez profesjonalnego pełnomocnika adw. Ł. R., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 września 2016 r. (znak: [...]) orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 2 grudnia 1977 r. (znak: [...]) zatwierdzającej umowę nr [...] zawartą w dniu 20 września 1977 r. pomiędzy C. K. a Spółdzielnią [...] siedz. w W. w przedmiocie nabycia przez ww. Spółdzielnię gospodarstwa rolnego o pow. 2,1259 ha położonego we wsi O., stanowiącego działki Nr [...] obr. [...] – na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne,

utrzymało w mocy decyzją organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 1 września 2016 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławczego orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – P. z dnia 2 grudnia 1977 r. (znak: [...]) zatwierdzającej umowę nr [...] zawartą w dniu 20 września 1977 r. pomiędzy C. K. a Spółdzielnią [...] z siedz. w W. w przedmiocie nabycia przez ww. Spółdzielnię gospodarstwa rolnego o pow. 2,1259 ha położonego we wsi O., stanowiącego działki Nr [...] obr. [...] – na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

W uzasadnieniu ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło rys historyczny sprawy oraz wskazało, że w dniu 23 lutego 2011 r. A. J., działając jako pełnomocnik swojej matki – C. K., złożyła w Urzędzie Miasta K. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu wniosku podała, że decyzja ta nigdy nie została doręczona C. K.. Zaznaczono, że Urząd Miasta K. przekazał przedmiotowy wniosek strony do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w następstwie czego organ ten wszczął i przeprowadził w latach 2011-2016 stosowne postępowanie administracyjne w kierunku stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Podkreślono jednak, że ostatecznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do wniosku, iż niekompletność dokumentów, którymi dysponowało Kolegium, nie pozwalała na ustalenie stron postępowania, jak również na ocenę tejże decyzji pod kątem wystąpienia wady skutkującej jej nieważnością. Dlatego też wskazano, że w tym stanie rzeczy postanowiono umorzyć postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – P. z dnia 2 grudnia 1977 r. (znak: [...]).

W dniu 21 września 2016 r. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył A. J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaprzeczając, jakoby niekompletność dokumentów, którymi dysponowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie pozwalała na ustalenie stron postępowania, jak również na ocenę tejże decyzji pod kątem wystąpienia wady skutkującej jej nieważnością na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. Podkreślono, że strona nadal podnosiła, iż w jej ocenie, nie zostały spełnione ustawowe konieczne przesłanki do tego, żeby przedmiotowe gospodarstwo rolne mogło być w ogóle przekazane. Ponadto wskazano, że stronami postępowania powinni być przede wszystkim następcy prawni adresata zaskarżonej decyzji, czyli C. K.. Dodano też, że potencjalnie zainteresowane osoby, w istocie nie posiadają interesu prawnego w czynnym uczestnictwie w przedmiotowej sprawie, albowiem miałyby świadomość, że stwierdzenie nieważności ww. decyzji byłoby niemożliwe z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. W dalszej kolejności wskazano, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych niedopuszczalne było umorzenie postępowania z uwagi na brak akt sprawy. Ponadto, zdaniem strony, do ustalenia następcy prawnego zmarłego w postępowaniu administracyjnym nie było konieczne przeprowadzenie postępowania o nabycie spadku lub uzyskanie notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Następnie, w piśmie tym A. J. opisała krótko historię i okoliczności swojej pracy i przejęcia nieformalnie gospodarstwa rolnego po swojej matce – C. K. i ojcu. Podała, że matka nie mogła przekazać swojego gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa w zamian za rentę, albowiem w myśl art. 4 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Skarbu Państwa wymagana była zgoda zstępnych pracujących na przedmiotowym gospodarstwie, aby takie gospodarstwo mogło zostać przekazane. Tymczasem dodano, że takiej zgody A. J. nie było, bowiem w okresie 3 lat od 1977 r. pracowała ona nadal w tym gospodarstwie, było to jedyne jej zajęcie zarobkowe i w ten sposób utrzymywała się. Ponadto strona zarzuciła, że ówczesny Naczelnik Dzielnicy P. nie był osobą właściwie upoważnioną do wydawania ww. decyzji. W tym stanie rzeczy strona zawnioskowała o przeprowadzenie szeregu dowodów, m.in. przesłuchanie 5 imiennie wymienionych świadków, zwrócenie się z odezwą do Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta K. i Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. o udzielenie odpowiedzi względnie o nadesłanie kilku dokumentów lub ich skanów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w jego ocenie decyzja tego organu z dnia 1 września 2016 r. (znak: [...]) była prawidłowa i należało ją utrzymać w mocy. Podkreślono, że po przeprowadzonej analizie akt zgromadzonych w przedmiotowej sprawie oraz po zapoznaniu się z treścią decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 września 2016 r. (znak: [...]), jak również treścią wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 21 września 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło w całości stanowisko Kolegium zawarte w uzasadnieniu ww. decyzji. Na wstępie wskazano, że organ odwoławczy rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 września 2016 r. (znak: [...]) ograniczyło się do oceny zasadności wyjaśnienia i rozstrzygnięcia treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 21 września 2016 r. Następnie organ II instancji przytoczył ustalony w poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stan faktyczny w sprawy.

Podano, że Naczelnik Dzielnicy [...] z dnia 2 grudnia 1977 r. (znak: [...]) zatwierdził umowę nr [...] zawartą w dniu 20 września 1977 r. pomiędzy C. K. a Spółdzielnią [...] z siedzibą w W. w przedmiocie nabycia przez ww. Spółdzielnię gospodarstwa rolnego o pow. 2,1259 ha położonego we wsi O., stanowiącego działki Nr [...] obr. [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Następnie w dniu 23 lutego 2011 r. A. J., działając jako pełnomocnik swojej matki – C. K., złożyła w Urzędzie Miasta K. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że decyzja ta nigdy nie została doręczona C. K., a ponadto dodała, iż na początku 1977 r. na terenie O., [...] były dokonywane pomiary geodezyjne. Następnie wzywano poszczególnych właścicieli działek objętych pomiarami celem podpisania z nimi umów nabycia nieruchomości za spłaty pieniężne. Podała przy tym, że C. K. nie wyraziła zgody na zabieranie jej gruntów, jednak wywierano presję, naciskano, mówiono żeby nie obsiewać pól, bowiem tereny będą zabierane i zaorane w jedną całość. Zapewniano, że dokument ten nie jest wiążący, bowiem będzie jeszcze wydana decyzja, co do której będzie się mogła ustosunkować, ewentualnie odwołać. Dlatego też, C. K. podpisała umowę, niemniej jednak przedmiotowa decyzji do dnia dzisiejszego nie została jej doręczona. W ocenie strony, były to podstępne wywłaszczenia, natomiast pieniędzy nie podjęła, aby udowodnić, iż się nie zgadzała się na zbycie swoich gruntów. Ponadto A. J. dodała, że w Sądzie Ksiąg Wieczystych "odnalazła" przedmiotową decyzję, ale bez potwierdzenia jej odbioru przez osobę zainteresowaną, czyli C. K.. Zaznaczyła przy tym, że wystąpiła o wydanie kserokopii tej decyzji z potwierdzeniem zgodności z oryginałem, która jednak w jej ocenie nie odpowiadała prawdzie.

Następnie, pismem z dnia 28 lutego 2011 r. Urząd Miasta K. przekazał wniosek A. J. do [...] Urzędu Wojewódzkiego do załatwienia zgodnie z właściwością rzeczową. Z kolei pismem, z dnia 2 czerwca 2011 r. [...] Urząd Wojewódzki, z uwagi na brak kompetencji Wojewody w sprawach odwołań od decyzji zatwierdzających nabycie gospodarstwa rolnego, przekazał wniosek strony do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgodnie z właściwością. Podkreślono, że w związku z faktem, iż do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dołączono jedynie kserokopię decyzji, której dotyczył wniosek, organ podjął szereg czynności w celu ustalenia, gdzie znajdują się akta sprawy zakończone ww. decyzją oraz czynności zmierzające do ustalenia kręgu stron postępowania nieważnościowego. Podano, że w pierwszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do UMK Wydziału Geodezji o podjęcie stosownych czynności mających na celu ustalenie, gdzie znajdują się akta sprawy zakończonej ww. decyzją, a w szczególności o wyjaśnienie czy nadal pozostają w dyspozycji któregokolwiek z organów administracji publicznej, a jeżeli tak, to którego organu, czy też zostały zarchiwizowane. W odpowiedzi na powyższe wyjaśniono, że Referat Archiwum Urzędu Miasta K. w swoich zasobach archiwalnych nie posiada akt o sygnaturze [...] z dnia 2 grudnia 1977 r. zatwierdzającej umowę zawartą między C. K. a Spółdzielnią [...] [...] z siedzibą w W.. Następnie organ ponownie zwrócił się do UMK Wydziału Geodezji o podanie wykazu osób wraz z ich adresami będących właścicielami działek wymienionych we wskazanej decyzji (dz. nr [...] i nr [...] obr. [...] oraz działki nr [...] obr. [...]) względnie działek powstałych w wyniku ich podziału. Wskazano, że w odpowiedzi na powyższe UMK Wydział Geodezji przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego kserokopie map ewidencyjnych z zaznaczonym przebiegiem granic dawnych działek nr [...] i nr [...] w obr. [...] oraz działki nr [...] obr. [...] a także wypisy z rejestru gruntu dla działek nr [...] w obr. [...] (dawna działka nr [...] będąca obecnie częścią działki nr [...]), nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] (dawna działka nr [...] w obr. [...] będąca obecnie częścią działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]) oraz działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (dawna działka nr [...] w obr. [...] będąca obecnie częścią działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]). W dalszej kolejności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 11 września 2012 r. i 6 lutego 2013 r. zawiadomiło o wszczęciu postępowania w ww. sprawie jednocześnie zwracając się do zawiadamianych stron o wskazanie aktualnych adresów stron nie wymienionych w rozdzielniku zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a oznaczonych w wypisach z rejestru gruntów jako współwłaściciele działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], w części stanowiącej dawne działki nr [...] i nr [...] obr. [...] oraz działki nr [...] obr. [...] w szczególności adresów: A. N., W. P. i [...] P., R. P., W. P., S. W., A. G., W. G., L. G., P. G., T. G., W. G.. Podkreślono przy tym, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało odebrane przez wszystkie osoby wskazane w rozdzielniku zawiadomienia, niemniej żadna ze stron nie złożyła wyjaśnień odnośnie wskazanych w piśmie osób. Tym samym podano, że wobec braku jakichkolwiek informacji na temat ww. współwłaścicieli organ zwrócił się do UMK Wydziału Podatków i Opłat o wskazanie z podaniem imienia i nazwiska oraz adresu zamieszkania osób/osoby dokonujących wpłaty podatku od nieruchomości gruntowych położonych przy ul. [...]: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. W odpowiedzi na powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzyskało odpowiedź, że w ewidencji podatku rolnego za działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] figuruje i opłaca podatek K. P., zam. ul. [...]. Wskazano, że w następstwie powyższego organ zwrócił się pismem do K. P., z uwagi, że opłaca podatki za ww. nieruchomości gruntowe, o wskazanie właścicieli tych działek oraz ich adresów zamieszkania. Podkreślono jednak, że pomimo prawidłowego doręczenia pisma Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie otrzymało od K. P. żadnej odpowiedzi. Następnie, w dniu 23 czerwca 2014 r. A. J. złożyła do organu wezwanie do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K.-P. z dnia 2 grudnia 1977 r. (znak: [...]) zatwierdzającej umowę nr [...] zawartą w dniu 20 września 1977 r. pomiędzy C. K. a Spółdzielnią [...] z siedz. w W. w przedmiocie nabycia przez ww. Spółdzielnię gospodarstwa rolnego o pow. 2,1259 ha położonego we wsi O., stanowiącego działki Nr [...] obr. [...] – na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. W odpowiedzi na wezwanie, organ wyjaśnił A. J. powody opóźnienia w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie i jednocześnie zobowiązał A. J., jako osobę mającą interes prawy w toczącym się postępowaniu, że jeżeli posiada jakiekolwiek informacje na temat wskazanych współwłaścicieli nieruchomości, bądź o ich następcach prawnych, do ujawnienia tych informacji. Kolejno zaznaczono, że w dniu 7 maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wystąpiło z wnioskami do Centrum Personalizacji Dokumentów MSW Wydziału Udostępniania Danych w W. o udzielenie informacji na temat następujących osób: A. N., W. P. i [...] P., R. P., W. P., S. W., A. G., W. G., L. G., P. G., T. G., W. G.. Podkreślono również, że po upływie prawie roku (w dniu 14 marca 2016 r.) organ otrzymał odpowiedź z Centrum Personalizacji Dokumentów MSW Wydziału Udostępniania Danych w W., z której wynikało, że albo dana osoba nie figuruje w rejestrze PESEL albo figuruje więcej niż jedna osoba, w związku z czym koniecznym było podanie bliższych danych osobowych takich jak: imiona rodziców, data urodzenia, nr ewidencyjny PESEL, seria i nr dowodu osobistego, poprzedni adres zamieszkania. Dodano, że w związku z faktem, iż organ nie posiadał danych wymaganych w Centrum Personalizacji Dokumentów MSW Wydziału Udostępniania Danych w W., a dane takie nie wynikały z posiadanych dokumentów (wypisy z rejestru gruntów, księgi wieczyste) Kolegium podjęło decyzję o wyznaczeniu rozprawy administracyjnej na dzień 6 maja 2016 r. dotyczącej wniosku A. J., o której zawiadomiono: adw. Ł. R. – pełnomocnika A. J., K. P. – władającego ww. nieruchomościami gruntowymi i pozostałe strony: T. o., D. P., G. W., [...] Sp. z o.o. Spółka Jawna, M. Ś. i M. Ś.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że pomimo prawidłowego zawiadomienia (potwierdzenia odbioru w aktach sprawy) na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. stawił się jedynie adw. Ł. R., któremu przedstawiono stan sprawy i do którego zwrócono się jednocześnie o pomoc w uzyskaniu informacji o stronach postępowania, których adresów nie ujawniono w ewidencji gruntów i budynków. Następnie, w dniu 7 czerwca 2016 r. do organu ponownie wpłynęła informacja z Centrum Personalizacji Dokumentów MSW Wydział Udostępniania Danych w W., z której wynikało, że albo dana osoba nie figuruje w rejestrze PESEL albo figuruje więcej niż jedna osoba w związku z czym koniecznym było podanie bliższych danych osobowych takich jak: imiona rodziców, data urodzenia, nr ewidencyjny PESEL, seria i nr dowodu osobistego, poprzedni adres zamieszkania. Ponadto, w dniu 20 czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się pismem do adw. Ł. R. o wskazanie jakich ustaleń dotyczących stron postępowania, których adresów nie ujawniono, dokonał zgodnie z ustaleniami podjętymi na odbytej rozprawie administracyjnej. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik wnioskodawczyni dołączył do akt aktualne wypisy z rejestru gruntów, z których wynikało, iż nadal jako właściciele nieruchomości widnieją osoby, które wskazane są jedynie z imienia i nazwiska. Dodatkowo pełnomocnik wskazał, że niektóre z wymienionych osób nie żyją od ponad 30-40 lat. Podał również informację, że obecnie przed Sądem Rejonowym dla [...] Wydział XII Cywilny toczy się postępowanie o sygn. akt [...]

W tak ustalonym stanie faktycznym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że istota problemu w sprawie sprowadzała się w zasadzie do tego, że w dalszym ciągu brak było akt sprawy dotyczących decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 2 grudnia 1977 r. (znak: [...]) zatwierdzającej umowę nr [...] zawartą w dniu 20 września 1977 r. pomiędzy C. K. a Spółdzielnią [...] siedzibą w W. w przedmiocie nabycia przez ww. Spółdzielnię gospodarstwa rolnego o pow. 2,1259 ha położonego we wsi O., stanowiącego działki Nr [...] obr. [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Podkreślono przy tym, że okoliczność braku akt była znana stronie postępowania, jak i jej profesjonalnemu pełnomocnikowi. Dodano również, że brak było również akt powołania i stosownego upoważnienia ówczesnego Naczelnika Dzielnicy P. do wydania ww. decyzji, które mogły mieć związek ze sprawą. Organ wskazał, że akt takich nie przedstawiła również sama strona, ale wnioskowała o przeprowadzenie szeregu dowodów, m.in. przesłuchanie 5 imiennie wymienionych świadków oraz o zwrócenie się z odezwą do Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta K. i Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. o przeprowadzenie odpowiedniej kwerendy archiwalnej i udzielenie w tym zakresie odpowiedzi względnie o nadesłanie kilku dokumentów lub ich skanów. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ww. wniosek nie wnosił nic nowego, co by mogło usunąć wątpliwości prawnych w zaistniałej sytuacji i ewentualne ułatwić rozstrzygnięcie. Zdaniem organu, to profesjonalny pełnomocnik strony mógłby pokusić się o ewentualne przeprowadzenie własnej kwerendy archiwalnej, być może w kilku tego typu instytucjach. Zaznaczono bowiem, że tego typu praktyka adwokacka jest dosyć częsta, w różnych spornych sprawach i obecność adwokata przeprowadzającego kwerendę w jakimś archiwum, nie jest obecnie rzadkim zjawiskiem w Polsce. Dodano przy tym, że w wielu tego typu przypadkach, to sami mocodawcy wymagają od swoich zawodowych pełnomocników takiej aktywności.

Odnosząc się natomiast do zarzutu strony dotyczącego możliwości wezwania i przesłuchania 5 imiennie wymienionych świadków, organ wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze już próbowało zdobyć określony materiał dowodowy w oparciu i o to źródło, ale okazało się to niemożliwe, o czym pełnomocnik strony posiadał wiedzę. Dlatego też, w ocenie organu, w tym stanie rzeczy, nadal brak było podstaw faktycznych do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, gdyż nie było dokumentów, które mogłyby podlegać ocenie organu administracji pod kątem istnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkujących nieważnością decyzji. Podkreślono, że przede wszystkim niemożność pozyskania akt sprawy, w tym dowodów doręczenia tej decyzji powodowała, iż niemożliwym było dokonanie weryfikacji przesłanki wskazywanej przez wnioskodawczynię, a mianowicie faktu niedoręczenia jej matce – C. K. decyzji zatwierdzającej umowę o przekazaniu gospodarstwa rolnego za spłatę pieniężną. Dodano również, że ustalenia dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazywały, że działki, których właścicielką była C. K., po wykupieniu przez Spółdzielnię [...] z siedzibą w W. podlegały wielokrotnym podziałom, zmieniały właścicieli. Organ zaznaczył jednak, że pomimo podjęcia wszelkich prób ustalenia lokalizacji akt dotyczących sprawy, spadkobierców lub nabywców powstałych w wyniku podziału działek, które to osoby powinny być uczestnikami postępowania nieważnościowego, Kolegium nie udało się pozyskać wystarczających danych pozwalających na dalsze prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę w nowym składzie podtrzymało takie ustalenia Kolegium z poprzedniego składu personalnego. Tym samym, w ocenie organu, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji okazało się bezprzedmiotowe, albowiem brak było kompletnych akt dotyczących decyzji organu administracji, która mogłaby zostać zweryfikowana w nadzwyczajnym trybie, zaś próby pozyskania informacji z osobowych źródeł dowodowych nie powiodły się.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca A. J., domagając się uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, jak również ewentualnie uchylenia w całości decyzji organu I instancji. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.

Skarżąca zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy brak pełnych akt postępowania administracyjnego zakończonego wydaną decyzją, a także trudności w ustaleniu stron nie są przesłankami do uznania postępowania za bezprzedmiotowe co nakazywało uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem zaniechano merytorycznego rozpoznania sprawy;

2) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przerzucenia obowiązku zebrania całości materiału dowodowego na skarżącą i jej pełnomocnika, co doprowadziło do uznania, iż brak jest sprawy administracyjnej pomimo, że decyzja Naczelnika Dzielnicy K. P. z dnia 2 grudnia 1977 r. została wykonana w sposób przymusowy wobec C. K., poprzedniczki prawnej skarżącej, co doprowadziło do utraty prawa własności nieruchomości i pozbawienia posiadania przedmiotowych nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, przywołując na poparcie swojej argumentacji orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny.

Ponadto w piśmie z dnia 2 sierpnia 2017 r. stanowiącym uzupełnienie ww. skargi, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 15 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedmiotowej sprawy administracyjnej dwukrotnie w wyniku ograniczenia zakresu jej badania do "oceny zasadności, wyjaśnienia i rozstrzygnięcia treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dn. 21 września 2016 roku", co w konsekwencji doprowadziło do:

a) zaniechania ustalenia w sposób samodzielny stanu faktycznego sprawy oraz do powtórzenia w zaskarżonej decyzji stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszoinstancyjny bez weryfikacji poprawności jego ustalenia,

b) naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne, sprzeczne z prawem i nieprzekonujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji,

c) ograniczenia badania przedmiotowej sprawy administracyjnej do zarzutów podniesionych w odwołaniu,

d) zaniechania przeprowadzenia jakichkolwiek autonomicznych czynności, a w tym dodatkowego postępowania dowodowego z mocy art. 136 § 1 k.p.a.,

i skutkowało także naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

podczas gdy samodzielne prowadzenie postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznające sprawę po złożonym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy umożliwiłoby odtworzenie akt przedmiotowej sprawy administracyjnej i pozyskanie także innych istotnych dla sprawy informacji (choćby podług wniosków dowodowych skarżącej), czemu organ w zaskarżonej decyzji uchybił.

Na uzasadnienie powyższych zarzutów skarżąca przytoczyła szczegółową argumentację popartą orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 stycznia 2017 r. utrzymująca w mocy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 września 2016 r. orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – P. z dnia 2 grudnia 1977 r. (znak: [...]) zatwierdzającej umowę nr [...] zawartą w dniu 20 września 1977 r. pomiędzy C. K. a Spółdzielnią [...] z siedz. w W. w przedmiocie nabycia przez ww. Spółdzielnię gospodarstwa rolnego o pow. 2,1259 ha położonego we wsi O., stanowiącego działki Nr [...] obr. [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że w dniu 23 lutego 2011 r. A. J., działając jako pełnomocnik swojej matki – C. K., złożyła w Urzędzie Miasta K. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik podała, że decyzja ta nigdy nie została doręczona C. K.. Urząd Miasta K. przekazał przedmiotowy wniosek strony do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w następstwie czego organ ten wszczął i przeprowadził w latach 2011-2016 stosowne postępowanie administracyjne w kierunku stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Po śmierci C. K., w jej prawa, weszła jako następca prawny, jej córka A. J., działająca dotychczas jako pełnomocnik C. K.. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do wniosku, iż niekompletność dokumentów, którymi dysponowało Kolegium, nie pozwalała na ustalenie stron postępowania, jak również na ocenę tejże decyzji pod kątem wystąpienia wady skutkującej jej nieważnością. Dlatego też wskazano, że w tym stanie rzeczy postanowiono umorzyć postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – P. z dnia 2 grudnia 1977 r. (znak: [...]).

Wzorcem kontroli Sądu I instancji wobec zaskarżonych decyzji jest treść art. 105 § 1 k.p.a. , zgodnie z którym "§ 1. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części".

Mając na uwadze treść przywołanego powyżej przepisu, Sąd jest zdania, że w kontrolowanej sprawie nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. Sąd podziela i uważa za swoje stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że: "Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do rozpoznania co do meritum sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W świetle powyższego, organ uprawniony jest więc do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do orzekania co do istoty sprawy. Obowiązkiem każdego organu administracji jest wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie ma miejsca na przypuszczenia, stąd też wydane przez organy rozstrzygnięcia muszą wynikać z jednoznacznie ustalonego - przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych - stanu faktycznego". (Tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 września 2017 r. II SA/Op 308/17 .

Inaczej mówiąc "Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne". (tak zobacz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2017 r. II SA/Lu 856/16). W przekonaniu Sądu I instancji, w sprawie nie mamy bezprzedmiotowości postępowania zarówno w znaczeniu przedmiotowym jak i podmiotowym. Po pierwsze istnieje sprawa administracyjna, którą jest kontrola na wniosek w trybie nadzwyczajnym zgodności z powszechnie obowiązującym prawem, według wnioskowanych przesłanek zawartych w art. 156 k.p.a., decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – P. z dnia 2 grudnia 1977 r. (znak: [...]) zatwierdzającej umowę nr [...] zawartą w dniu 20 września 1977 r. pomiędzy C. K. a Spółdzielnią [...] z siedz. w W. w przedmiocie nabycia przez ww. Spółdzielnię gospodarstwa rolnego o pow. 2,1259 ha położonego we wsi O., stanowiącego działki Nr [...] obr. [...]

Po drugie, niewątpliwie istnieje podmiot postępowania, którym co najmniej jest następca prawny C. K.. W demokratycznym państwie prawa, działający zgodnie zasadą praworządności i zasadą prawdy materialnej organ - nie może umorzyć postępowania z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu kontrolowanych obecnie przez sąd decyzji administracyjnych.

Jednocześnie w doktrynie trafnie podnosi się i Sąd podziela przywołane poglądy i ich argumentację, że "Działalność organów administracji publicznej nie jest wolna od zdarzeń i zachowań, których rezultatem jest utrata akt sprawy administracyjnej indywidualnej. Może ona przybrać postać bezwzględną bądź względną. Pierwsza z nich to przypadek zniszczenia akt sprawy, rozumiany jako uczynienie ich niezdatnymi do użytku, w szczególności poprzez ich podarcie, zużycie, unicestwienie w inny sposób, usunięcie. Nie zawsze chodzi zatem o ich fizyczną eliminację, lecz o niemożność wykorzystania do celu, w którym zostały wytworzone (np. zniszczenie akt w wyniku ich zalania w czasie powodzi i związana z tym niemożność ich odczytania; mechaniczne uszkodzenie nośnika informatycznego uniemożliwiające posłużenie się zawartymi w nim danymi). Bezwzględność utraty wynika tu z jej trwałości i nieodwracalności (np. spalenie w wyniku pożaru, zmielenie akt za pomocą urządzeń technicznych). Utrata względna akt sprawy wiąże się z ich zaginięciem. Akta zaginione to zatem takie, które fizycznie istnieją, lecz przepadły nie wiadomo gdzie, zostały zgubione, zniknęły bez śladu w inny sposób. Chodzi tu zatem o przypadek uniemożliwiający korzystanie z akt sprawy mimo ich obiektywnego istnienia (np. akta zostały skradzione; w sposób niezamierzony połączono je z aktami innej sprawy, a ich poszukiwanie nie przyniosło rezultatu). Utrata akt sprawy administracyjnej, niezależnie od jej przyczyny czy postaci, jest istotnym zdarzeniem procesowym, oddziałującym na dalszy przebieg postępowania. Stanowi poważną przeszkodę w kontynuacji wszczętego postępowania administracyjnego. Utrudnia osiągnięcie celu wynikającego z zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.), a w niektórych przypadkach, zwłaszcza związanych z utratą zawinioną przez organ administracji publicznej, godzi w realizację zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Zdarzenie, o którym mowa, nie może natomiast wpływać na rozpoznanie i rozstrzygnięcie istoty sprawy administracyjnej. W szczególności, brak akt sprawy nie może stanowić przesłanki podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia negatywnego bądź rozstrzygnięcia niemerytorycznego. W tym ostatnim przypadku, utrata akt sprawy nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania, a tym samym eliminuje dopuszczalność jego umorzenia (art. 105 § 1 k.p.a.). Nie uzasadnia także wydania postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) oraz postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 61a k.p.a.). Zaistnienie zdarzenia w postaci zniszczenia lub zaginięcia akt sprawy wymaga podjęcia przez właściwy organ administracji publicznej czynności zmierzających do ich odtworzenia. ( Tak: Łaszczyca Grzegorz, Akta sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, opubl. LEX 2014 .)

Co prawda, w kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia z utratą akt bezpośrednio przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, gdyż organ ten nie dysponował przedmiotowymi aktami, ale z poważnymi proceduralnymi trudnościami w ustaleniu ich bytu i losu przez organ właściwy w sprawie z wniosku skarżącej, ale niezależnie od tej konstatacji, z uwagi na jedność działania organów administracji publicznej i ciągłość władzy publicznej, Kolegium powinno wykorzystać w pierwszej kolejności wszystkie możliwe działania wynikające z instytucji współdziałania organów administracji publicznej z k.p.a. dążące do ustalenia miejsca archiwizacji, pobytu przedmiotowych akt a także do ustalenia stanu prawnego i faktycznego sprawy uwzględniającego, co istotne, uwzgledniających specyfikę zakresu i przedmiotu postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. W przypadku braku możliwości odnalezienia akt, organ powinien rozważyć odtworzenie akt administracyjnych.

Z treści decyzji i z akt sprawy wynika, że organ nie wykorzystał wszelkich środków administracyjnoprawnych wynikających z k.p.a. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a.: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli".

Treść art. 7 k.p.a. nie upoważnia organu administracyjnego do przerzucenia ciężaru dowodu na stronę postępowania administracyjnego. Ciężar dowodzenia istotnych dla sprawy okoliczności istnieje po stronie organu prowadzącego postępowanie administracyjne. W orzecznictwie administracyjnym powszechnie akceptowana jest teza, którą podziela skład rozpoznający, że: "Postępowanie administracyjne nie polega na przerzuceniu wyłącznie na stronę ciężaru dowodzenia istotnych dla sprawy okoliczności. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten oznacza, że to organ administracyjny jest "gospodarzem" postępowania dowodowego i to organ ma obowiązek ustalić tzw. prawdę obiektywną tzn. jak naprawdę w sprawie było. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracyjny nie może więc formalistycznie podchodzić do pism składanych przez strony, w szczególności jeżeli z pism tych wynikają, istotne dla sprawy okoliczności. (Tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrok z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 614/17). Jak wynika z treści kontrolowanych decyzji, wg nieuprawnionego zdania organu, to profesjonalny pełnomocnik strony mógłby pokusić się o ewentualne przeprowadzenie własnej kwerendy archiwalnej, być może w kilku tego typu instytucjach. Organ zaznaczył bowiem w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, że tego typu praktyka adwokacka jest dosyć częsta, w różnych spornych sprawach i obecność adwokata przeprowadzającego kwerendę w jakimś archiwum, nie jest obecnie rzadkim zjawiskiem w Polsce. Organ dodał przy tym, że w wielu tego typu przypadkach, to sami mocodawcy wymagają od swoich zawodowych pełnomocników takiej aktywności. Jak z tego wynika, zdaniem Sądu, organ nie wyklucza, co jest trafną hipotezą, że przedmiotowe akta mogą być w jakimś archiwum, ale w kontrolowanej decyzji wyraża stanowisko nie oparte na obowiązującym prawie, a polegające na sprzecznym z prawem przerzuceniu ciężaru dowodowego na stronę postępowania. Takie działanie organu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy narusza art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., w sposób polegający na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przerzuceniu obowiązku zebrania całości materiału dowodowego na skarżącą i jej pełnomocnika, co ma znaczenie dla wyniku sprawy. W tej sytuacji należy też stwierdzić, że organ ten naruszył art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i bezpodstawne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy brak pełnych akt postępowania administracyjnego zakończonego wydaną decyzją, a także trudności w ustaleniu stron nie są przesłankami do uznania postępowania za bezprzedmiotowe, co nakazywało uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem zaniechano merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ ten naruszył także art. 15 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. przez brak rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedmiotowej sprawy administracyjnej dwukrotnie, co w konsekwencji doprowadziło do: zaniechania ustalenia przez ten organ w sposób samodzielny stanu faktycznego sprawy oraz do powtórzenia w zaskarżonej decyzji stanu faktycznego ustalonego przez organ "pierwszoinstancyjny" bez weryfikacji poprawności jego ustaleń; naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne, sprzeczne z prawem i nieprzekonujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji; ograniczenia badania przedmiotowej sprawy administracyjnej do zarzutów i to nie wszystkich podniesionych w odwołaniu, zaniechania przeprowadzenia jakichkolwiek autonomicznych czynności, a w tym dodatkowego postępowania dowodowego z mocy art. 136 § 1 k.p.a., co skutkowało także naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Co prawda, w nawiązaniu do kwestii związanej z brakiem akt, w kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia z utratą akt bezpośrednio przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, gdyż organ ten nie dysponował przedmiotowymi aktami, ale z poważnymi proceduralnymi trudnościami w ustaleniu ich bytu i losu przez organ właściwy w sprawie z wniosku skarżącej, ale niezależnie od tej konstatacji, z uwagi na jedność działania organów administracji publicznej i ciągłość władzy publicznej, Kolegium powinno wykorzystać na gruncie k.p.a. wszystkie możliwe instytucje i działania dowodowe dążące do ustalenia miejsca archiwizacji, pobytu akt a także stanu prawnego i faktycznego uwzględniającego specyfikę zakresu postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Treść art. 7 k.p.a. nie upoważnia organu administracyjnego do przerzucenia ciężaru dowodu na stronę postępowania administracyjnego.

Z kolei, idąc dalej, zgodnie z treścią art. 156 k.p.a.:

"§ 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

§ 2. 1 Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne".

Mając na uwadze przywołane powyżej normy w zw. z art. 28 k.p.a. , to - co do zakresu stron postępowania administracyjnego - działający ponownie organ powinien rozpatrzyć wniosek/argument skarżącej zawarty w piśmie o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego organ wprost nie ustosunkował się, a podnoszący, że weryfikacji organu powinna podlec teza organu, że stronami postępowania powinni być obecni właściciele przedmiotowych nieruchomości wywodzących się z nieruchomości C. K., o których jest mowa w kwestionowanej decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – P. z dnia 2 grudnia 1977 r., a to z uwagi na fakt, jak podnosi skarżąca, że wobec treści art. 156 k.p.a. stwierdzenie nieważności ww. decyzji byłoby niemożliwe z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Zdaniem Sądu, kwestionowana decyzja, co do której jest wnioskowane stwierdzenie nieważności, dopóki nie została wyeliminowana z obiegu prawnego, ukształtowała stosunek administracyjnoprawny ze skutkiem cywilnoprawnym pomiędzy C. K. a Spółdzielnią [...] z siedz. w W.. Zatem treść ta ma znaczenie dla C. K. i jej następców prawnych a Spółdzielnią jako samodzielnym podmiotem prawa. W aktach sprawy brak jest ustaleń w przedmiocie kiedy i w jakich okolicznościach przedmiotowe działki weszły w obrót prawny pomiędzy Spółdzielnią jako samodzielnym podmiotem prawa a osobami trzecimi, następnie czy i jak ten obrót ew. wyglądał dalej. Brak jest też ustaleń gdzie znajduje się dokumentacja rozwiązanej Spółdzielni [...] z siedz. w W., a jej zawartość może mieć istotne znaczenie dla kontrolowanej sprawy. Organ powinien zatem i te kwestie zweryfikować pod kątem zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy adekwatnie do ustaleń poczynionych w przedmiocie kryterium stron prowadzonego postępowania. Z uwagi na fakt, że organ pominął tę ww. okoliczność dot. wniosku skarżącej w przedmiocie ew. uzasadnionego prawem zawężenia przez organ stron postępowania i nie wypowiedział się w tym przedmiocie, Sąd nie może poddać kontroli tej kwestii, gdyż zamiast dokonywać kontroli działalności administracji publicznej zacząłby za nią administrować. Jednocześnie Sąd zauważa, że żadne trudności stanu faktycznego nie uwalniają organu od powinności ustalenia kryterium stron postępowania a następnie stron postępowania administracyjnego lub wykorzystania instytucji uzdrawiających brak ich bezpośredniego udziału. Sąd jedynie wyjaśnia, że nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine k.p.a.), na którą powołuje się strona skarżąca, oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa". (Tak: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2016 r. II OSK 3032/14 ). Przy czym trzeba mieć na uwadze, że "nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności". Tak: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1859/14. Przy czym: "Dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji". Tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2015 r. I SA/Wa 106/15 . W orzecznictwie podnosi się, że: "Jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja zatem powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Brak więc stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i potrzeba zapewnienia w ten sposób ochrony prawnej osobie trzeciej ma istotne znaczenie dla prawnej stabilizacji stosunków prawnorzeczowych". Tak: wyrok NSA z dnia 26.08.2016 r. sygn. akt I OSK 1801/15. Ale zarazem w orzecznictwie podnosi się, że: "Nie można przyjąć, że skoro w danej sprawie nabywcy nowo powstałych w wyniku podziału działek nie byli stroną postępowania podziałowego, to nie mogą oni mieć też przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może być bowiem nie tylko podmiot, który brał udział w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Tak: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2017 r. I OSK 3388/15". Z powyższego wynika, że twierdzenie skarżącego o powinności zawężeniu stron postępowania organ powinien zweryfikować pod kątem, czy potencjalna decyzja administracyjna będzie miała znaczenie dla praw i obowiązków ze sfery cywilnoprawnej obecnych właścicieli ww. nieruchomości. Organ powinien także rozważyć udział w charakterze strony postępowania administracyjnego, publicznoprawnego podmiotu, do którego mogą nastąpić ewentualne roszczenia z tytułu ewentualnego, hipotetycznego wydania przez organ decyzji o niezgodności z prawem kwestionowanej decyzji Naczelnika Dzielnicy. Z uwagi na stan/etap kontrolowanej sprawy, Sąd nie podejmuje pozostałych kwestii materialnoprawnych zawartych w skardze.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ powinien mieć na uwadze stanowisko i ocenę Sądu I instancji. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.