Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1032/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 50, art. 134, art. 147, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 18, art. 91, art. 101
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 2a, art. 4, art. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Ewa Michna Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi B. U., Z. U., A. K. na uchwałę Rady Gminy Mogilany z dnia 28 września 2017 r. nr XXXIII/275/2017 w sprawie nadania nazwy ulicy w miejscowości Konary I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Rady Gminy Mogilany na rzecz skarżących kwotę 797,00 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rady Gminy Mogilany w dniu 28 września 2017 r. podjęła uchwałę Nr XXXIII/275/2017 w sprawie nadania nazwy ulicy w miejscowości Konary.

Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) Rada Gminy Mogilany uchwaliła, co następuje;

§ 1. Ulicy na terenie miejscowości Konary, leżącej na działkach ewidencyjnych [...] i [...] nadaje się nazwę: WIDOKOWA.

§ 2. Usytuowanie ulicy wymienionej w § 1 przedstawiono na mapie poglądowej stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej uchwały.

§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Mogilany.

§ 4. Uchwała wchodzi w życie 14 dni po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.

2. Uchwała podlega podaniu do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli B. U., Z. U. i A. K., domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 4 pkt 1 i pkt 2 i pkt 3 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że istnieje jakakolwiek droga przebiegająca na granicy nieruchomości należących do skarżących, podczas gdy pomiędzy działkami należącymi do skarżących nie istnieje wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (pas drogowy), ani też budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (droga), a zatem w ogóle nie istniał przedmiot zaskarżonej uchwały;

- art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, w zw. z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych oraz obrazę przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez podjęcie uchwały o nadaniu nazwy ulicy przebiegającej przez nieruchomości skarżących bez uprzedniego pozyskania zgody skarżących, czego wymaga art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych.

Skarżący podnieśli również, że mają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że na załączniku graficznym stanowiącym załącznik do uchwały uwidoczniono przebieg drogi. W ocenie skarżących ulica "Widokowa" przebiega wzdłuż kilku działek po jej lewej stronie (patrząc od góry) oraz wzdłuż jednej drugiej działki (po prawej stronie, patrząc od góry), aby następnie pod kątem ok. 90 stopni kierować się w stronę ulicy Błogosławionej Anieli Salawy. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że o wprowadzenie nazewnictwa ulicy w miejscowości Konary wnioskowali właściciele działek 535/1 i 535/16, składając stosowne oświadczenie o zgodzie na nadanie nazwy ulicy na działkach będących ich własnością. Nazwa ulicy Widokowej nie mogła być przyjęta w uchwale Rady Gminy Mogilany nr XXX 1240/2017 z dnia 30 marca 2017 r., gdyż nie było w tym terminie zgód właścicieli, jednakże skarżący dotarli do dokumentu - sporządzonego przez E. S. - z którego jednoznacznie wynika, że skarżący, pomimo, że są wskazani jako właściciele drogi/ulicy, nie podpisali pisma, zaś Rada Gminy Mogilany nie dysponuje jakimkolwiek innym potwierdzeniem wyrażenia przez nich zgody na przebieg i nazwę ulicy. Skarżący bowiem nigdy takiej zgody nie wyrażali.

Analiza map geodezyjnych (w tym map z ewidencji gruntów) wskazuje jednoznacznie, że droga, której dotyczyła zaskarżona uchwała przebiega przez działki skarżących. Przebieg całej drogi uwidoczniono żółtym zaznaczeniem na Załączniku 1, gdzie równocześnie czerwonym zaznaczeniem wskazano przebieg rzekomej drogi, pomimo że nie istnieje geodezyjnie wyodrębniona działka, po której taka droga miałaby przebiegać. Jeśli nawet do nadania nazwy drodze miałoby nie być potrzeby statusu drogi publicznej, to jednak zgoda właściciela nieruchomości po której droga przebiega jest konieczna.

Przebieg drogi i granice działek skarżących wskazane są również na załączniku II i III. Skarżący, aby przesądzić wszelkie wątpliwości w tej materii dokonali również ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, na okoliczność czego składają do akt stosowny protokół. Ustalenie przebiegu granic działek potwierdziło, że ewentualnie istniejący szlak drogowy musi przebiegać przez nieruchomości skarżących.

Pomimo braku takiego obowiązku skarżący wystąpili do Rady Gminy Mogilany o usunięcie naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Gminy Mogilany podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko.

Na poparcie swojego stanowiska, skarżący powołali się orzecznictwo sądowe.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Mogilany wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

W ocenie organu zaskarżona uchwała jest zgodna zobowiązującymi przepisami prawa. Została podjęta z inicjatywy właścicieli działek położonych w Konarach, na których to działkach droga jest zlokalizowana i zgodnie z art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych takiej drodze może zostać nadana nazwa.

Na mocy powyższego przepisu organ stanowiący gminy posiada zatem kompetencje w zakresie nadawania nazwy drodze wewnętrznej. Czynność ta winna zostać dokonana w drodze uchwały i wymaga wyraźnej na piśmie zgody właścicieli terenów, na których zlokalizowana jest droga. W ocenie organu inicjatywa mieszkańców właścicieli działek położonych w Konarach, na których to działkach droga jest zlokalizowana, tożsama jest z ich zgodą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Zarówno przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi, jak i przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) nie wprowadzają innych kryteriów kontroli aktów prawa miejscowego, aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zaznaczyć nadto trzeba, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została w oparciu o treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Należy przy tym podnieść, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Odnosząc się do pojęcia "aktów prawa miejscowego" wskazać należy, że pod pojęciem tym należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała stanowiąca w niniejszej sprawie przedmiot skargi zawiera wszystkie elementy charakteryzujące akt prawa miejscowego.

Kolejną kwestią podlegającą badaniu przez Sąd jest legitymacja skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004 oraz S. Prutis, Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, 2005, s. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Mogilany z dnia 28 września 2017 r. Nr XXXIII/275/2017 w sprawie nadania nazwy ulicy w miejscowości Konary.

W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących. Są oni bowiem właścicielami działek ewidencyjnych, na których jest zlokalizowana droga, której zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały została nadana nazwa "ul. Widokowa". Jak wynika bowiem z załącznika graficznego do uchwały (choć jest on wysoce nieprecyzyjny) szlak drogowy, któremu została nadana nazwa ul. Widokowa przebiega nie tylko po działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], o których mowa w zaskarżonej uchwale, lecz również po działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], które zgodnie z dołączonymi do akt sprawy dokumentami stanowią własność skarżących. Prawo własności powyższych nieruchomości nie jest kwestionowane przez organ.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 powyższej ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 oraz z 2018 r. poz. 12, 138, 159 i 317), a także wznoszenia pomników. Zgodnie natomiast z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej wyżej ustawy drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne.

Zgodnie z art. 4 tejże ustawy użyte w ustawie określenia oznaczają:

1) pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą;

2) droga - budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym;

3) ulica - drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

Zgodnie z art. 8 ust. 1a powołanej ustawy podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

Drogi wewnętrzne różni od dróg publicznych ich status własnościowy. Z art. 2a oraz art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z o drogach publicznych wynika, że w odróżnieniu od dróg publicznych, właścicielem drogi wewnętrznej oprócz podmiotu publicznoprawnego - Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, może być również osoba prywatna - fizyczna lub prawna. Drogą wewnętrzną może być jedynie wydzielony liniami granicznymi grunt.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w niniejszej sprawie zachodzi istotna rozbieżność między tekstem zaskarżonej uchwały, a załącznikiem nr 1 (załącznikiem graficznym obrazującym przebieg ulicy, której została nadana nazwa zaskarżoną uchwałą. W uchwale jest bowiem mowa, iż ulica leży na działkach ewidencyjnych [...] i [...], natomiast z załącznika graficznego wynika, iż obejmuje ona także część działki ewidencyjnej nr [...] i [...].

Już powyższa niezgodność przesądza o tym, iż zaskarżona uchwała jest w sposób istotny niezgodna z prawem.

Nadto jednak zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. W aktach sprawy brak bowiem pisemnej zgody właścicieli nieruchomości, na których droga wewnętrzna jest zlokalizowana. Dotyczy to i skarżących, będących właścicielami działek ewidencyjnych nr [...] i [...], jak i właścicieli nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...] i [...]. Ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów wynika, że właścicielami działki nr [...] stanowiącej drogę są R. D., M. K., S. P., R. S., W. S., D. W., E. S., E. S., M. S. i M. S. natomiast właścicielami działki nr [...] są R. S., W. S., E. S., E. S., M. S. i M. S. W aktach sprawy brak jest natomiast zgody powyższych osób na nadanie nazwy drodze wewnętrznej składającej się z wyżej wymienionych działek.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.