Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 149/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art.  148 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi B.P.-M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 6 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Po 149/17

Uzasadnienie

Starosta Powiatowy w Szamotułach decyzją z dnia 01.09.2016r. nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. tj z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej skarżąca) o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 i 2 k.p.a. zakończonego ostateczną decyzją Starosty Szamotulskiego Nr [...] z dnia 17.05.2010 r. o udzieleniu [...] pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku oraz na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] we Wronkach, zmienioną decyzjami z dnia 04.03.2013 r. znak [...]. i z dnia 16.02.2015 r. znak [...]odmówił uchylenia wyżej opisanej decyzji Starosty Szamotulskiego Nr [...]z dnia 17.05.2010 r.

W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że wnioskiem z dnia 05.01.2016 r. skarżąca zwróciła się o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 i 2 k.p.a. zakończonego ostateczną decyzją Starosty Szamotulskiego Nr [...]z dnia 17.05.2010 r.

Skarżąca oparła swoje żądanie wznowienia postępowania o art. 145§ 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w dniu 08.01.2016 r., natomiast za dzień w którym strona dowiedziała się o posługiwaniu się w powyższych postępowaniach administracyjnych różnymi decyzjami o warunkach zabudowy skarżąca wskazała datę 08.12.2015r. W dniu 28 lipca 2016 r. wydano postanowienie o wznowieniu postępowania.

Skarżąca wystąpiła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. z uwagi na fakt, iż w jej ocenie decyzja Starosty Szamotulskiego Nr [...]z dnia 17.05.2010 r., wydana była w oparciu o "przerobioną" decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Wronki z dnia 31 marca 2006 r., nr [...] o warunkach zabudowy. Jako dowód w sprawie wnioskodawczym przedstawiła pismo Komisariatu Policji we Wronkach z dnia 03.08.2015 r. W piśmie tym Policja ustaliła bezsprzecznie że decyzja o warunkach zabudowy dla [...] znajdująca się w dokumentacji postępowania administracyjnego w Urzędzie Miasta i Gminy Wronki została przerobiona. W piśmie z dnia 03.08.2015 r. jako strony które otrzymały w/w pismo wskazana jest skarżąca. Tak więc skarżąca wiedziała o "przerobieniu" decyzji o warunkach zabudowy już w miesiącu sierpniu 2015 r., natomiast podanie o wznowienie postępowania wniosła w dniu 05.01.2016 r. Wobec powyższego skarżąca nie dochowała terminów przewidzianych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., albowiem podanie o wznowienie postępowania należy wnieść do organu administracji publicznej w terminie jednego miesiąca, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania.

Skarżąca przedstawiła postanowienie Komisariatu Policji we Wronkach o umorzeniu dochodzenia z dnia 16.10.2016 r. (powinno być 2015 r.) w sprawie zaistniałego w okresie czasu od 31 marca 2016 r. do 4 maja 2010 r. przerobienia dokumentu w postaci decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta i Gminy Wronki nr [...] w celu użycia go jako autentycznego.

W ocenie Starosty, aby fakt fałszowania dowodów miał wpływ na bieg postępowania administracyjnego sfałszowanie dowodów musi być potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. Wskazano, że w wyroku NSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2000 r., I SA 1123/99 wyjaśniono, że "Strona która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód jest fałszywy (art.145 § 1 pkt 1 k.p.a.), musi przedłożyć właściwemu organowi administracji dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany; nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzenie takiego dowodu we własnym zakresie ".

Organy administracji publicznej nie mogą prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Organ administracji publicznej orzekający w przedmiocie wznowienia postępowania nie może samodzielnie ustalać, czy popełnienie przestępstwa miało miejsce.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła [...]wnosząc o uchylenie ostatecznej decyzją Starosty Szamotulskiego Nr [...] z dnia 17.05.2010 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie : art. 107 k.p.a. poprzez brak powołania podstawy prawnej decyzji odmawiającej uchylenia dotychczasowych decyzji o pozwoleniu na budowę w toku już wznowionego postępowania, art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 148 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

W uzasadnieniu m.in. zarzucono, że zaskarżona decyzja nie zawiera podstawy prawnej, według której została wydana. Organ wydający decyzję przywołuje tylko art. 148 § 1 i 2 k.p.a., czyli przepisy dotyczące terminów na wznowienie postępowania. Poza rzekomym uchybieniem terminu do wnioskowania o wznowienie postępowania, organ wydał decyzję pozbawioną podstaw prawnych. W decyzji, która w rozstrzygnięciu określa, iż "odmawia uchylenia decyzji", organ ani słowem nie tłumaczy, dlaczego owego uchylenia odmawia.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 06.12.2016r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Szamotulskiego z dnia 1 września 2016 r., znak: [...] w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie wznowienia postępowania wszczętego na podstawie wniosku [...] z dnia 5 stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Starosta Szamotulski postanowieniem z dnia 28 lipca 2016 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 149 § 1 k.p.a. postanowił wznowić na wniosek skarżącej postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty Szamotulskiego z dnia 17 maja 2010 r., nr [...].

Następnie organ I instancji decyzją z dnia 1 września 2016 r., znak: [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił skarżącej uchylenia wyżej opisanej decyzji Starosty Szamotulskiego z dnia 17 maja 2010 r., nr [...].

Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. przesłankach wznowienia a także, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W razie niewystąpienia tychże warunków ustawowych organ powinien zastosować dyspozycję przewidzianą w art. 149 § 3 k.p.a., a więc odmówić wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach ma on obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i 151 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącej o wznowienie postępowania został oparty na ustawowych przesłankach wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Na podstawie art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Podkreślono, że zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienia postępowania powinno być udowodnione z zachowaniem ogólnych reguł prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, w tym z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów przez organ. To na stronie wnoszącej podanie o wznowienie postępowania spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, tak aby możliwe było ustalenie, że podanie pozostało złożone z zachowaniem terminu jednego miesiąca od tej daty. Dopiero po ustaleniu daty, w której strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, organ winien przedstawić swoje stanowisko co do kwestii zachowania terminu.

Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. rozpoczyna swój bieg od momentu, w którym wnioskodawca dowiedział się o istnieniu orzeczenia sądu lub innego organu potwierdzającego sfałszowanie dowodu, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, bądź potwierdzającego, że do wydania decyzji doszło w wyniku przestępstwa, a nie od daty, kiedy uzyskał wiadomość, że prawdopodobnie dowód ten został sfałszowany lub też, że decyzja mogła zostać wydana w wyniku przestępstwa (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 245/08).

W ocenie organu odwoławczego Starosta Szamotulski prawidłowo uznał, iż skarżąca nie zachowała terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Z jej wniosku wynika, że ww. decyzja Starosty Szamotulskiego z dnia 17 maja 2010 r., nr [...] wydana była w oparciu o "przerobioną" decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Wronki z dnia 31 marca 2006 r., nr [...] o warunkach zabudowy. Z załączonego przez skarżącą pisma Komendanta Komisariatu Policji we Wronkach z dnia 3 sierpnia 2015 r., znak: [...]wynika, że "dokument w postaci decyzji o warunkach zabudowy dla [...] znajdujący się w dokumentacji postępowania administracyjnego w Urzędzie Miasta i Gminy Wronki, został przerobiony. Trwają czynności zmierzające do wyjaśnienia okoliczności zaistnienia przestępstwa i ustalenia sprawcy czynu". Dokument ten odebrała w sierpniu 2015 r., co potwierdziła w odwołaniu. Natomiast podanie o wznowienie postępowania wniosła w dniu 7 stycznia 2016 r., czyli po upływie ponad 4 miesięcy od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W związku z powyższym skarżąca nie dochowała terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. do wznowienia postępowania.

Oczywistości dokonania fałszerstwa lub popełnienia przestępstwa w rozumieniu art. 145 § 2 k.p.a. nie można wykładać w sposób czysto literalny, sugerujący, że tylko i wyłącznie fałszywość dokumentów widoczna na pierwszy rzut oka stanowi o oczywistości fałszerstwa. Skarżąca nie przedłożyła żadnych jednoznacznych dowodów, na podstawie których jednoznacznie można byłoby stwierdzić, że fałszerstwo jest oczywiste, a decyzja o warunkach zabudowy wydana została w wyniku przestępstwa.

Jeżeli organ dostrzeże, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., ale uczyni to dopiero po wydaniu ww. postanowienia, to nie oznacza to, że organ zobowiązany będzie do wydania jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 k.p.a. Zachowanie terminu stanowi warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do błędnego wszczęcia postępowania, to organ powinien takie postępowanie umorzyć (vide wyrok NSA z 13 września 2012 r. sygn. akt. II OSK 889/11).

Jeżeli Starosta Szamotulski postanowił wznowić postępowanie na wniosek skarżącej, a po jego wznowieniu stwierdził, że strona nie dochowała terminu do wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., to powinien takie postępowanie umorzyć, a nie zakończyć rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że wskazane przez skarżącą przesłanki do wznowienia postępowania, mogą być wzięte pod uwagę przez organ I instancji przy ewentualnym wszczęciu postępowania z urzędu w tym zakresie.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, a także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

1) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w trybie, który zdaje się zmierzać do swoistego "zwyciężenia" obywatela przez wyzyskanie jego błędów,

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich wykorzystanie.

3) naruszenie art. 148 § 1 k.p.a. poprzez swobodną interpretację terminu, w jakim strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania,

4) naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez nakładanie na stronę obowiązku nadmiernego rygoryzmu w rozumieniu i stosowaniu przepisów prawa,

5) naruszenie art. 77 k.p.a. w połączeniu z art. 7 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż w aktach sprawy znajduje się pismo Burmistrza Miasta i Gminy Wronki z dnia 17 czerwca 2015 r. Informuje ono, że w dniu 15 czerwca 2015 r. wystosowano do Prokuratury Rejonowej w Szamotułach zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia 31 marca 2006 r. Ponadto w aktach sprawy jest pismo Komendanta Policji we Wronkach z dnia 3 sierpnia 2015 r. w którym wskazano, że zwraca się pismo skarżącej z dnia 20.07.2015 r. dotyczące ustosunkowania się, która z decyzji nr [...] 06 z dnia 31.06.2006r jest prawomocna albowiem Policja nie jest władna do rozstrzygania takich kwestii. Zadaniem Policji jest wykrycie sprawcy czynu określonego w treści art.270§1 kk, a nie podejmowanie decyzji administracyjnych związanych z ustaleniami warunków zabudowy. Wyjaśniono też, że dokument w postaci decyzji o warunkach zabudowy dla [...], znajdujący się w dokumentacji postępowania administracyjnego w Urzędzie Miasta i Gminy Wronki został przerobiony. Trwają czynności zmierzające do wyjaśnienia okoliczności zaistnienia przestępstwa i ustalenia sprawcy czynu. Skarżąca zauważyła, że postanowienie o umorzeniu dochodzenia wobec niewykrycia sprawców czynu datowane jest na dzień 16 października 2015 r.

W ocenie skarżącej powyższe wskazuje, iż sam fakt sfałszowania dokumentu jest pewny, a dochodzenie zostało umorzone jedynie w wyniku nie wykrycia sprawcy. Sprawa odpowiada zatem definicji art. 145 §1 pkt 1 k.p.a., gdyż nie ma wątpliwości odnośnie faktu sfałszowania decyzji o warunkach zabudowy. Popełnienie przestępstwa jest oczywiste już z tego powodu, iż w obiegu i aktach sprawy znajduje się decyzja o niejednobrzmiącej treści.

Postępowanie umorzono z uwagi na niewykrycie sprawców. Tym samym sprawa nie trafiła nigdy do sądu, który orzekłby o wymiarze kary dla sprawcy czynu. Stąd, w ocenie skarżącej, postępowanie winno być wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 1.

Skarżąca wskazała, że winien zostać zastosowany przepis art. 145 § 2 k.p.a. stanowiący o możliwości wznowienia postępowania również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli jest to oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego.

Następnie powołała się na wyrok NSA o sygn. I OSK 2510/14 gdzie wskazano, że obok poglądów wskazujących na wyłączność stwierdzania zaistnienia przestępstwa przez sąd karny (np. W. Taras, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 2007 r., I OSK 418/06), w piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko, że skoro ustawodawca, odmiennie od rozwiązań przyjętych w ordynacji podatkowej, w k.p.a. nie wprowadził ograniczenia stwierdzenia przestępstwa wyłącznie dla sądów karnych, to zatem także orzeczenie innych uprawnionych organów ma znaczenie prawne (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "KPA Komentarz", C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 547).

Wskazała, iż podstawą wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie może także być art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie fakt sfałszowania dowodu jest oczywisty, a szkoda dla skarżącej, a przez to również dla interesu społecznego jest poważna. Szkoda ta z jednej strony polega na konieczności ponoszenia kosztów, które generuje wyższy budynek w bezpośrednim sąsiedztwie, a w szerszej skali odnosi się do społeczności mieszkańców i gości miasta Wronki, którzy są użytkownikami przestrzeni publicznej. Nadto, szkodą społeczną jest ciche przyzwolenie, jakie dały organy pierwszej i drugiej instancji dla przerobienia decyzji.

Jej zdaniem organ winien był dokonać wznowienia z urzędu na podstawie art. 147 k.p.a. Przepis ten wyklucza możliwość wznowienia postępowania z urzędu do art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a i art. 145b, a, przedmiotowe postępowanie winno być wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, ewentualnie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżąca wyjaśniła, że fakt sfałszowania dokumentu wywiodła się z pisma Komisariatu Policji w sierpniu 2015 r. O tym, że regulacja prawna, zawarta w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w prawie budowlanym uzależnia pozwolenie na budowę od warunków zabudowy dowiedziała się w grudniu 2015 r., czyli w terminie wskazanym we wniosku o wznowienie postępowania. W tym czasie skarżąca spotkała się z prawnikiem, gdzie posiadła wiedzę, iż fakt, że ktoś sfałszował decyzję wydaną przez Burmistrza Wronek, wpływa na to, jaką decyzję wydało Starostwo Powiatowe w Szamotułach.

To na organie wydającym decyzję ciąży obowiązek informowania strony o wszystkich okolicznościach. Zasada ignorantia iuris nocet - "nieznajomość prawa szkodzi"- nie dotyczy postępowania administracyjnego. Zauważono, że wymaganie od skarżącej, by rozumiała, iż najpierw burmistrz wydaje decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, na której podstawie potem starosta wydaje decyzję o rozbiórce i pozwoleniu na budowę zmienioną dwoma kolejnymi decyzjami o rozbiórce i pozwoleniu na budowę to zbyt dużo.

Jej zdaniem, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych wart. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1324/09, (w:) CBOSA; Z.Kmiecik, Uruchomienie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego ze względów prawnych, "Samorząd Terytorialny" 2009 r. Nr 7-8, s. 128). W takim przypadku organy nie powinny poprzestać na samej tylko konstatacji braku podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie przez skarżącego terminu określonego wart. 148 § 1 k.p.a. ale w oparciu o zebrany materiał powinny rozważyć, czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu oraz dać tym rozważaniom wyraz w uzasadnieniu decyzji. (II OSK 2404/11)

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Podkreślił, że zachowanie terminu stanowi warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do błędnego wszczęcia postępowania, to organ powinien takie postępowanie umorzyć (vide wyrok NSA z 13 września 2012 r. sygn. akt. II OSK 889/11).

Powtórzył, że zdaniem organu odwoławczego wskazane przez skarżącą przesłanki do wznowienia postępowania, mogą być wzięte pod uwagę przez organ I instancji przy ewentualnym wszczęciu postępowania z urzędu w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 06.12.2016r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Starosty Szamotulskiego z dnia 1 września 2016 r., znak: [...] odmawiającą uchylenia decyzji Starosty Szamotulskiego Nr [...] z dnia 17.05.2010 r. o udzieleniu [...] pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku oraz na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] we Wronkach, zmienionej decyzjami z dnia 04.03.2013 r. znak [...] i z dnia 16.02.2015 r. znak [...] i umarzająca postępowanie organu I instancji w zakresie wznowienia postępowania wszczętego na podstawie wniosku [...] z dnia 5 stycznia 2016 r.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęte zostały decyzje wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania.

Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej. W tym znaczeniu jest to postępowanie, które stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 §1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Ponieważ wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji przyjmuje się, że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. sygn. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 §1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

W wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania mogą zapaść następujące rozstrzygnięcia: decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.); decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i rozstrzygająca o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazująca okoliczności, z powodu których nie może ona zostać uchylona (art. 151 § 2 k.p.a.). Zgodnie z regulacją art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.

W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparto o przesłanki ujęte w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). Dopiero w razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej.

Przyjmuje się, że dochowanie terminu wskazanego w art. 148 k.p.a. powinno podlegać badaniu we wstępnym etapie postępowania wznowieniowego i niedopełnienie tego wymogu skutkuje odmową wznowienia postępowania. Jeśli jednak dopiero w kolejnej fazie postępowania, po jego wznowieniu, organ dostrzeże, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie ustawowego terminu, nie może on wydać jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 k.p.a., lecz powinien umorzyć takie wadliwie wznowione postępowanie. (tak m.in. wyroku NSA w Warszawie z dnia 30.11.2016r. o sygn. II OSK 550/15, publ. LEX nr 2190944)

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd orzekający wskazuje, iż w pełni podziela ustalenia faktyczne organów administracji, które w istocie są niesporne. Aprobuje także wywody i argumentację przedstawioną przez organ II instancji. Organ odwoławczy słusznie wskazał, że organ pierwszej instancji dokonał rozstrzygnięcia w nieprawidłowy sposób, gdyż po ustaleniu, że skarżąca przekroczyła termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, powinien umorzyć postępowanie, a nie odmawiać uchylenia decyzji objętej zakresem postępowania wznowieniowego. Słusznie zauważył to organ odwoławczy i trafnie uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie.

Istotą sporu w niniejszej sprawie było to, czy skarżąca złożyła wniosek o wznowienie kwestionowanego postępowania w ustawowym terminie określonym w art.148 § 1 k.p.a.

Przepis ten stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji w terminie jednego miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Sąd podziela stanowisko, że ani art. 148 § 1 k.p.a. określający termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, ani żaden inny przepis dotyczący wznowienia postępowania - nie zawierają szczególnych unormowań co do sposobu w jaki ma zostać wykazane zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienia postępowania. Okoliczność ta powinna być udowodniona z zachowaniem ogólnych reguł prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, w tym z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów przez organ. To na stronie wnoszącej podanie o wznowienie postępowania spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, tak aby możliwe było ustalenie, że podanie pozostało złożone z zachowaniem terminu jednego miesiąca od tej daty. Dopiero po ustaleniu daty, w której strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, organ winien przedstawić swoje stanowisko co do kwestii zachowania terminu, które to stanowisko powinien poprzeć stosowną argumentacją zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. (tak m.in. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 09.08.2016r. o sygn. II SA/Rz 1712/15, publ. LEX nr 2113245).

W wyroku NSA z dnia 21 marca 2012 r., sygn. I OSK 463/11, publ. LEX nr 1145113 trafnie wskazano, że mimo iż z regulacji zawartej w przepisie art. 148 wynika, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu miesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia, organ administracji publicznej nie jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności).

Skarżąca zarzuca, że ww. decyzja Starosty Szamotulskiego z dnia 17 maja 2010 r., nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku i budowę budynku mieszkalnego w miejscowości Wronki, przy ul. [...] na działce nr [...] (zmieniona decyzją Starosty Szamotulskiego z dnia 4 marca 2013 r., znak: [...] i z dnia 16 lutego 2015 r., znak: [...]) wydana była w oparciu o "przerobioną" decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Wronki z dnia 31 marca 2006 r., nr [...] o warunkach zabudowy. Z przedłożonego przez skarżącą pisma Komendanta Komisariatu Policji we Wronkach z dnia 3 sierpnia 2015 r., znak: [...] wynika, że : "dokument w postaci decyzji o warunkach zabudowy dla Pani [...], znajdujący się w dokumentacji postępowania administracyjnego w Urzędzie Miasta i Gminy Wronki, został przerobiony. Trwają czynności zmierzające do wyjaśnienia okoliczności zaistnienia przestępstwa i ustalenia sprawcy czynu".

Powyższy dokument skarżąca odebrała w sierpniu 2015 r., co potwierdziła w odwołaniu i w skardze, a także wynika z akt administracyjnych. Natomiast podanie o wznowienie postępowania wniosła w dniu 7 stycznia 2016 r., czyli po upływie ponad 4 miesięcy od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z tego pisma wynika wprost, że istotna dla sprawy decyzja o warunkach zabudowy została przerobiona, natomiast nie wykryto sprawcy tego czynu.

Skarżąca argumentowała, że termin do wznowienia przedmiotowego postępowania należy liczyć od dnia 08 grudnia 2015r., kiedy to porada prawnika uświadomiła jej związek i implikacje pomiędzy wydaniem umowy o warunkach zabudowy, jej "przerobieniem" a treścią ostatecznej decyzji Starosty Szamotulskiego Nr [...] z dnia 17.05.2010 r. o udzieleniu [...] pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku oraz na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] we Wronkach. Według skarżącej bieg terminu do wznowienia przedmiotowego postępowania należy liczyć od chwili, kiedy uzyskała świadomość o powyższych implikacjach i skutkach "przerobienia" decyzji o warunkach zabudowy, a nie od chwili, kiedy tylko dowiedziała się o "przerobieniu" przedmiotowej decyzji..

Na rozprawie w dniu 10 maja 2017r. skarżąca oświadczyła, że już w maju 2015r. dostrzegła, że posiadany (uzyskany od matki jako poprzedniego właściciela nieruchomości skarżącej) odpis decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Wronki z dnia 31 marca 2006 r., nr [...] o warunkach zabudowy różni się od odpisu tejże decyzji uzyskanego przez nią z archiwum Urzędu Miasta i Gminy we Wronkach. W obydwu odpisach tej decyzji widniały odmienne parametry dotyczące wysokości planowanej zabudowy. Potwierdza to ocenę organu odwoławczego, że skarżąca wiedziała o ewentualnym "przerobieniu" wspomnianej decyzji o warunkach zabudowy jeszcze przed grudniem 2015 r.

Postanowieniem z dnia 16.10.2016 Komisariat Policji we Wronkach umorzył dochodzenie w przedmiocie "przerobienia" istotnej dla sprawy decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niewykrycie sprawców. Podkreślić należy, że o ile niewykrycie sprawców ma zasadnicze znaczenie dla ewentualnego postępowania karnego, o tyle z punktu widzenia postępowania wznowieniowego nie ma ono takiego charakteru. W świetle art.145 § 1 pkt 1 i 2 istotne jest bowiem przede wszystkim, czy decyzja będąc przedmiotem postępowania wznowieniowego została wydana w wyniku przestępstwa lub sfałszowania dowodu.

W piśmie Komendanta Komisariatu Policji we Wronkach z dnia 03 sierpnia 2015 r., znak: [...] jednoznacznie wskazano, że dokonano "przerobienia" decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Wronki z dnia 31 marca 2006 r., nr [...] o warunkach zabudowy. Wiedzę tę miała skarżąca już w maju 2015r., gdy porównała dwa egzemplarze decyzji o warunkach zabudowy i stwierdziła, że każdy z nich wskazuje inną wysokość planowanej zabudowy.

Mając na uwadze, że skarżąca jako okoliczność stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie wskazywała fakt sfałszowania dokumentu, to miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie rozpoczął bieg najpóźniej z chwilą otrzymania przez skarżącą wspomnianego pisma Komendanta Komisariatu Policji we Wronkach z dnia 03 sierpnia 2015 r. z którego wynikało, że doszło do "przerobienia" umowy o warunkach zabudowy. A więc w sierpniu 2015r.

Wniosek o wznowienie postępowania skarżąca złożyła w styczniu 2016r. Oznacza to, że bezsprzeczny jest fakt niedochowania terminu określonego w art. 148 k.p.a. W związku z powyższym skarżąca nie dochowała terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. do wznowienia postępowania. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych.

W tej sytuacji organ I instancji, skoro już błędnie wznowił postępowanie, był zobowiązany do umorzenia postępowania. Jednak wadliwie wydał decyzję merytoryczną i odmówił uchylenia decyzji będących przedmiotem postępowania wznowieniowego. Słuszne więc było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania wznowieniowego.

Zarzuty skarżącej dotyczące braku rozpoznania zarzutów merytorycznych są w zaistniałej sytuacji bezzasadne. W sytuacji, gdy przekroczony został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania organy są zobowiązane do odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego, a jeżeli fakt uchybienia terminu organy ustalą po wszczęciu postępowania, to zobowiązane są do jego umorzenia. Brak jest podstaw do rozpatrywania sprawy co do istoty w takich okolicznościach.

Nie ma też racji skarżąca, że organy naruszyły zasadę pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do organów władzy. Rozstrzygnięcie podjęte przez Wojewodę Wielkopolskiego nie miało charakteru uznaniowego. Organ, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy i fakt uchybienia terminu z art. 148 k.p.a., zobowiązany był do takiego rozstrzygnięcia przepisami prawa. Błędne jest przekonanie skarżącej, że organy "łapały w pułapkę" skarżącą. To skarżąca spóźniła się ze złożeniem wniosku o wznowienie postępowania.

Sąd nie akceptuje stanowiska skarżącej, że początek biegu terminu określonego w art.148 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania biegnie nie od chwili kiedy strona dowiedziała się o przesłankach wznowieniowych, lecz od chwili kiedy zrozumiała ich znaczenie. Takie stanowisko prowadziłoby do nadużyć i podważenia pewności obrotu prawnego, gdyż nieweryfikowalne jest kiedy strona zrozumiała znaczenie faktów o których wcześniej się dowiedziała. W rezultacie nie byłoby obiektywnej możliwości ustalenia, czy dany wniosek wpłynął w terminie. Jak słusznie wskazano, nie jest istotna w przypadku terminu z art. 148 § 1 k.p.a. świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznej lub dowodu jako podstawy wznowienia (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2002 r., V SA 1460/01, ONSA 2003, nr 2, poz. 61).

W kontrolowanej sprawie skarżąca wskazywała, że dopiero konsultacja z prawnikiem umożliwiła jej zrozumienie znaczenia wcześniej poznanych faktów i skutków, które one wywołały. Sąd wskazuje, że skarżąca nie wyjaśniła żaden sposób dlaczego nie zasięgnęła porady prawnej niezwłocznie po otrzymaniu pisma Komendanta Komisariatu Policji we Wronkach z dnia 03 sierpnia 2015 r. lub nawet bezpośrednio po umorzeniu dochodzenia w tej sprawie w październiku 2015r.

Skarżąca nie wniosła także o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie mimo, że termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym, co oznacza, iż w razie uchybienia mu może być przywrócony na ogólnych zasadach z art. 58 k.p.a. (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 18.08.2016r. o sygn. II SA/Po 374/16, publ. LEX nr 2110195).

Wbrew stanowisku skarżącej w kontrolowanym przypadku nie znajduje zastosowania art.145 § 2 k.p.a. stanowiący, że z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Z akt sprawy nie wynika, by wznowienie przedmiotowego postępowania było niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Argumentacja skargi w tym zakresie nie zasługuje na aprobatę. Tak więc już z tej tylko przyczyny zarzut niezastosowania art.145 § 2 k.p.a. jest niezasadny,

Odnosząc się do powoływanego przez skarżącą wyroku NSA z dnia 11.04.2013r. o sygn. II OSK 2404/11, gdzie wskazano, że : "regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą jej wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu - tylko w takich przypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1324/09, (w:) CBOSA; Z. Kmiecik, Uruchomienie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego ze względów prawnych, "Samorząd Terytorialny" 2009 r. Nr 7-8, s. 128). W takim przypadku organy nie powinny poprzestać na samej tylko konstatacji braku podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie przez skarżącego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., ale w oparciu o zebrany materiał powinny rozważyć, czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu oraz dać tym rozważaniom wyraz w uzasadnieniu decyzji." Sąd wskazuje, że nie podziela tego poglądu. Takie rozumienie roli terminu ustanowionego w art.148 k.p.a. de facto prowadziłoby do ominięcia tego terminu i spowodowania jego faktycznego wyeliminowania. Tymczasem wolą ustawodawcy było, by takie ograniczenie możliwości wznowienia postępowania (które jest przecież postępowaniem nadzwyczajnym) istniało skoro w art.148 k.p.a. ustanowił miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Sąd orzekający popiera pogląd wyrażony przez NSA w Warszawie w wyroku z dnia 20.01.2012r. o sygn. I OSK 1482/11 (publ. CBOSA) gdzie wskazano, że strona nie może się skutecznie domagać wznowienia postępowania z urzędu.

Jest to raczej tylko prawo organu, a obowiązek istnieje tylko w razie znalezienia przyczyny. W żadnym wypadku zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi złożenia wniosku o wznowienie postępowania. (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 19.01.2012r. o sygn. II SA/Po 1105/11, publ. CBOSA).

Zgodzić się też trzeba z M. Jaśkowską (por. Komentarz do art.148 k.p.a., Lex/El.), że za niezasadny, gdyż zbyt kategoryczny, uznać należy pogląd Z.R. Kmiecika, że termin miesięczny odnosi się wyłącznie do przypadków, gdy organ nie może dokonać wznowienia z urzędu (por. Z.R. Kmiecik, Uruchomienie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego ze względów prawnych, Sam. Teryt. 2009, nr 7-8, s. 125 i n., czy tenże, Wszczęcie ogólnego..., s. 417). W takiej sytuacji co prawda zachowanie terminu może mieć w praktyce mniejsze znaczenie z uwagi na możliwości działania organu z urzędu. Strona nie może jednak skutecznie domagać się takiego działania organu.

Należy podkreślić, że kontrolowana sprawa zainicjowana została wnioskiem skarżącej o wznowienie postępowanie. Przedmiotem postępowania administracyjnego i kontroli Sądu orzekającego jest tylko i wyłącznie postępowanie zapoczątkowane wnioskiem skarżącej o wznowienie postępowania. W tym zakresie nie doszło do oceny merytorycznych przesłanek ewentualnego wznowienia postępowania z uwagi na spóźnione złożenie owego wniosku, gdyż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie stanowi rażące naruszenie prawa, ponieważ godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych.

Wobec powyższego na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalono skargę.

Fakt ten jednak nie zamyka drogi organom administracji do wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu. Kwestia ta nie mogła być przedmiotem kontroli Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, gdyż obejmowała ona jedynie postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej. Tym niemniej Sąd zauważa, że w razie stwierdzenia ewidentnych różnic w zakresie wysokości planowanej zabudowy w poszczególnych egzemplarzach decyzji o warunkach zabudowy, w świetle treści przywoływanego już pisma Komendanta Komisariatu Policji we Wronkach stwierdzającego wprost fakt "przerobienia" przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, pożądanym wydaje się rozważenie wznowienia postępowania z urzędu w celu wyjaśnienia, czy nie zachodzą przesłanki wznowieniowe określone w art.145 § 1 pkt 1,2 i 5.

Należy wskazać, że już organ II instancji słusznie zaznaczył w niniejszej sprawie, że wskazane przez skarżącą przesłanki mogą zostać wzięte pod uwagę przez organ I instancji przy ewentualnym wszczęciu postępowania z urzędu.

Przy ewentualnym wznowieniu przedmiotowego postępowania z urzędu należy mieć na względzie, że warunkiem niezbędnym dla wznowienia postępowania w razie zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ. Nie może tego dokonać organ właściwy do wznowienia postępowania. (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 27.10.2016r. o sygn. I OSK 1663/16, publ. LEX nr 2167995).

Jak słusznie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r. o sygn.VI SA/Wa 2903/15 (publ. CBOSA) wznowienie postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. ograniczone jest łącznym wystąpieniem następujących warunków: po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej wystąpił fałszywy dowód, po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, po trzecie, fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, s. 551-553, tak również w wyroku WSA w Lublinie z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Lu 244/12, publ. LEX nr 1697872).

Zgodnie z tezą zawartą w niepublikowanym wyroku NSA z dnia 24 czerwca 1986 r. o sygn. akt SA/Lu 300/86 "Za fałszywe dowody uznaje się m.in. fałszywe dokumenty. Fałszywy zaś jest dokument podrobiony oraz dokument, którego treść została sfałszowana. Fałszywość dowodu powinna być stwierdzona uprzednio orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli nie zachodzą przesłanki z art. 145 § 2 k.p.a." (cyt. za Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2011 r., str. 842). Analogiczny pogląd wyraził WSA w Łodzi w wyrok z dnia 15 stycznia 2015 r. o sygn. III SA/Łd 871/14, publ. LEX nr 1635172, WSA w Krakowie w wyroku III SA/Kr 1211/13, z dnia 25 lutego 2014 r., publ.LEX nr 1502685).

Jednocześnie jednak w wyroku NSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. II OSK 678/12, publ.LEX nr 1374799 wskazano, że fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej sprawie.

Przez podrobienie dokumentu rozumie się sporządzenie przedmiotu (pisma, druku itp.), który ma imitować dokument autentyczny. Przerobienie dokumentu polega natomiast na bezprawnym dokonaniu przekształceń w autentycznym dokumencie, przez co zostaje mu nadana inna treść lub znaczenie (np. usunięcie fragmentów dokumentu, zmiana zapisów itp.).

Jak już wskazano w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że wznowienie nie może nastąpić, jeżeli ani sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie sfałszowania dowodu, ani popełnienia przestępstwa przy wydawaniu określonej decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 16 października 1991 r., sygn. akt II SA 640/91, ONSA 1992/3-4/66). Co istotne, organ administracji nie może przeprowadzić takiego dowodu we własnym zakresie. Innymi słowy, organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., z uwzględnieniem wyjątków przewidzianych w § 2 i 3 tego artykułu.

Sąd wskazuje, że w razie braku wystąpienia przesłanek określonych w art.145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. można rozważyć występowanie w niniejszym przypadku przesłanki określonej w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W orzecznictwie i doktrynie wypowiadającej się na temat wykładni przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje się, że wymienione w nim "nowe okoliczności faktyczne" i "nowe dowody" muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Natomiast nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA w Warszawie z 25 czerwca 1985, I SA 198/85, ONSA 1985/1/35; 13 lipca 1994 r., III SA 1800/93, ONSA 1995/3/114; oraz wyrok NSA O/Z w Łodzi z 24 lipca 1997 r., I SA/Łd 674/96, LEX nr 30328 oraz M. Pułło, Nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody jako podstawa wznowienia postępowania administracyjnego, PiP 2004, z. 8, s. 52).

Przyjmuje się, że "wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, byleby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy, istniały w momencie wydania decyzji, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. W art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. posługując się kategorią "nowych okoliczności faktycznych" oraz "nowych dowodów" ustawodawca użył bowiem alternatywy zwykłej, a nie koniunkcji" (wyrok NSA w Krakowie z dnia 7 września 1982 r., SA/Kr 588/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 83). "Okoliczność faktyczna (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) to zdarzenie niezależne od treści przepisów prawa, a tym bardziej od wykładni prawa" (wyrok NSA w Katowicach z dnia 21 sierpnia 1996 r., SA/Ka 1538/95, Glosa 1997, nr 4, s. 31) "Błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Stanowi ją natomiast wadliwe ustalenie stanu faktycznego" (tak wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 15 października 1997 r., I SA/Wr 1838/96, LEX nr 31587; wyrok NSA w Łodzi z dnia 16 października 1998 r., I SA/Łd 29/97, LEX nr 34920)

Dowody te i fakty muszą być nowe, tzn. nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Muszą więc stanowić nowość w konkretnym postępowaniu. Musiały więc nie być znane organowi, przed którym toczyło się postępowanie. Nie jest przy tym istotne, czy nastąpiło to w wyniku zaniedbań tego organu. (por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 1984 r., SA/Wr 649/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 7) "Przy wznowieniu postępowania w okolicznościach wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań (np. niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego), czy z innych powodów"; analogicznie wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 listopada 1998 r., III SA 1226/97, LEX nr 35503, czy wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1256/10, LEX nr 744959).

Nowe okoliczności i nowe dowody, aby mogły stanowić podstawę wznowienia postępowania muszą być podstawą do wydania decyzji odmiennej treści, przy czym wystarczy tu prawdopodobieństwo wydania takiej decyzji. W myśl wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 1985 r., I SA 198/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 35 "Przez nową okoliczność istotną dla sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy"; Podobnie wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2000 r., V SA 1885/99, LEX nr 50152: "Przez nową okoliczność istotną dla sprawy (...) należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego"; por. też wyrok NSA z dnia 7 lutego 2007 r., I OSK 429/06, LEX nr 348005: "Przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. będzie zachodziła wówczas, gdy ujawnione nowe okoliczności faktyczne lub dowody nieznane organowi wydającemu decyzje są istotne dla sprawy, to znaczy dotyczą przedmiotu sprawy oraz mają znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na treść decyzji w kwestiach zasadniczych. Tę "istotność" nowych dowodów - nowych okoliczności faktycznych organ musi wykazać". Patrz też wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2011 r., III SA/Kr 74/11, LEX nr 853003: "Okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego".

W świetle powyższego można rozważyć, czy organ wydający decyzje o pozwoleniu na budowę wydając tą decyzję znał prawidłową wysokość planowanej zabudowy określona w decyzji o warunkach zabudowy, a jeżeli znał wartość nieprawidłową, to czy uzyskanie wiedzy o prawidłowej wysokości planowanej zabudowy stanowi nową okoliczność faktyczną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.