Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 957/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 116/16 w sprawie ze skargi I. G. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. G. na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "WSA", "sąd I instancji") wyrokiem z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 116/16, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi I. G. (dalej: "strona", "skarżąca") na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor Oddziału ARiMR", "organ II instancji") z [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, oddalił skargę.

Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Stargardzie Szczecińskim wpłynął wniosek strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. We wniosku zadeklarowano cztery działki rolne znajdujące się na działkach ewidencyjnych, położonych w powiecie białogardzkim, gminie Białogard, obręb ewidencyjny Zaspy Małe, o nr [...] i [...], a także w powiecie koszalińskim, gminie Sianów, obręb ewidencyjny Kleszcze, o nr [...]. Wniosek dotyczył piątego roku realizacji programu rolnośrodowiskowego i zawierał deklarację działek rolnych do przyznania płatności w ramach: - pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 Uprawy rolnicze – dla których zakończono okres przestawiania (powierzchnia deklarowana gruntów ornych 5,60 ha), wariant 2.3 Trwałe użytki zielone – dla których zakończono okres przestawiania (powierzchnia deklarowana gruntów ornych 37,75 ha), - pakietu 4 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków (powierzchnia deklarowana 36,46 ha).

Decyzją z [...] czerwca 2015 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Stargardzie Szczecińskim (dalej: "Kierownik Biura ARiMR", "organ I instancji") przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2014 w łącznej wysokości 52.560,80 zł, w tym: - płatności do wariantu 2.3 do powierzchni stwierdzonej 36,46 ha, pomniejszonej o dwukrotną stwierdzoną różnicę wynikającą z wykluczenia z płatności powierzchni działki rolnej C 1,29 ha (działka ewidencyjna [...]) – procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną (37,75 ha), a stwierdzoną (36,46 ha) wyniosła powyżej 3%; - płatności do wariantu 4.1 do powierzchni deklarowanej 36,46 ha, a także odmówił stronie płatności do wariantu 2.1 i nałożył sankcje wieloletnie w wyniku wykluczenia powierzchni działki rolnej A 5,60 ha, różnica między powierzchnią deklarowaną (5,60 ha), a stwierdzoną (0,00 ha) wyniosła powyżej 50%. Powierzchnie stwierdzone wynikały z wykluczenia z płatności działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 1,29 ha, oraz nr 1 o powierzchni 5,60 ha, co do których stwierdzono naprzemienne użytkowanie.

Na skutek złożonego odwołania Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...], uchylił w całości decyzję organu I instancji, przyznając stronie płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 53.231,60 zł i odmawiając przyznania płatności rolnośrodowiskowej dla wariantu 2.1 – Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności).

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotem prowadzonego postępowania było ustalenie, czy strona była posiadaczem spornych gruntów w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 ze zm., dalej: "rozporządzenie PRŚ"), a w szczególności zweryfikowanie, czy wszystkie zadeklarowane grunty były przez nią użytkowane. Organ ten zaznaczył, że aby zostać beneficjentem pomocy w ramach przedmiotowej płatności nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je także rolniczo użytkować.

Odnosząc się do zgromadzonych dowodów organ stwierdził, że zarówno strona, jak i M. W., potwierdzili użytkowanie spornych działek poprzez naprzemienne wykonywanie zabiegów agrotechnicznych, a co za tym idzie brak możliwości ustalenia jedynego faktycznego użytkownika tych działek.

Ustosunkowując się do twierdzeń strony, że zgodnie z wyrokiem sądu mogła ona w 2014 roku użytkować sporne działki i dokonać zbioru swoich zasiewów, organ II instancji wskazał, że wyrokiem Sądu Rejonowego w Białogardzie Wydział I Cywilny, sygn. akt I C 1394/13 z 4 czerwca 2014 r. o ustalenie i przywrócenie naruszonego posiadania sąd oddalił powództwo strony przeciwko M. W. W ocenie sądu, M. W. miał uprawnienie do zakończenia umowy w sytuacjach w niej wskazanych. W związku z tym M. W. pismem z [...] września 2013 r. zgodnie z prawem wypowiedział stronie umowę dzierżawy ze skutkiem na dzień 31 marca 2014 r. z zachowaniem sześciomiesięcznego okresu wypowiedzenia. Strona złożyła apelację od powyższego wyroku do Sądu Okręgowego w Koszalinie VII Wydział Cywilny Odwoławczy, który wyrokiem z 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII Ca 110/15, apelację tę oddalił, uznając, że wypowiedzenie umowy dzierżawy było skuteczne. W ocenie organu II instancji, ewentualne uprawnienia strony do zbioru własnych zasiewów nie dawały uprawnień do skorzystania z płatności przy braku posiadania i utrzymywania gruntów zgodnie z normami w danym roku.

Odnosząc się do wskazanego w odwołaniu postanowienia Sądu Rejonowego w Białogardzie z 25 października 2013 r. o udzieleniu zabezpieczenia, zgodnie z którym – według strony – do końca 2014 roku M. W. miał zakaz naruszania i utrudniania korzystania ze spornych nieruchomości, organ odwoławczy wskazał, że postanowienie to zostało uchylone [...] lipca 2014 r., a ponadto [...] czerwca 2014 r. sąd wydał wyrok o ustalenie i przywrócenie naruszonego posiadania oddalający powództwo strony w związku z czym odpadła przyczyna zabezpieczenia.

Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż właścicielem działek będących przedmiotem konfliktu krzyżowego od 31 marca 2014 r. był M. W., a twierdzenie strony o braku wydania spornych działek, przy jednoczesnym stwierdzeniu naprzemiennego wykonywania zabiegów agrotechnicznych przez strony konfliktu, jest niezasadne. W ocenie organu strona w roku 2014 nie mogła spełnić zgodnie z prawem warunków przyznania płatności wyrażonych w § 3 pkt. 1 rozporządzenia PRŚ. W ocenie tego organu zasadna była zatem odmowa przyznania płatności do działek rolnych A i C położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...].

Organ II instancji stwierdził jednak, iż zachodziły przesłanki do odstąpienia od nałożenia dodatkowych sankcji z tytułu przedeklarowania płatności, przewidziane w art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE Seria L z 2009 r. Nr 316, poz. 65 ze zm., dalej: "rozporządzenie 1122/2009"), albowiem strona uprawdopodobniła, że nieprawidłowości powstały nie z jej winy.

W skardze do WSA skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w zakresie w jakim organ wykluczył z płatności działki rolne A (5,60 ha, wariant 2.1) i C (1,29 ha, wariant 2.3), odmawiając w konsekwencji przyznania płatności rolnośrodowiskowej, wnosząc o jej uchylenie, jak i o uchylenie utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm., dalej: "u.w.r.o.w.") oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 21 ust. 1 u.w.r.o.w., poprzez zaniechanie wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego prowadzące do dowolności jego oceny, wyrażającej się w szczególności w:

a. pominięciu dowodu z protokołu z pełnej rocznej kontroli gospodarstwa przeprowadzonego przez AgroBioTest z [...] lipca 2014 r., podczas gdy protokół ten, wykonany na podstawie inspekcji działek ewidencyjnych nr [...] i [...], świadczy o występowaniu przez skarżącą względem osób trzecich w charakterze ich posiadacza, a ponadto o utrzymywaniu gruntów rolnych objętych wnioskiem o płatność zgodnie z normami i wymogami określonymi przepisami prawa,

b. pominięciu, że znajdujący się w aktach postępowania plan działalności rolnośrodowiskowej oraz rejestr działań agrotechnicznych potwierdzają, że to skarżąca, a nie M. W., począwszy od 2010 roku do zakończenia 2014 roku decydowała względem działek rolnych A i C, jakie rośliny uprawiać, jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych oraz czy zbierać plony, a w konsekwencji to skarżąca użytkowała rolniczo te działki, a nie M. W,

c. przyjęciu, że posiadanie i użytkowanie przez skarżącą działek rolnych A i C nie miało charakteru trwałego, podczas gdy zebrany materiał dowodowy, w tym umowa dzierżawy, rejestr działań agrotechnicznych, czy też protokoły z pełnej rocznej kontroli gospodarstwa zaprzeczają takiej ocenie, w tym przyjęciu, że to posiadanie i użytkowanie miało charakter incydentalny lub okresowy,

d. pominięciu dowodu z zaświadczenia Komisariatu Powiatowego Policji w Białogardzie z [...] października 2014 r., podczas gdy zaświadczenie to potwierdza zeznania A. J. wskazującego, że to skarżąca dokonała koszenia działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w czerwcu 2014 r.,

e. ocenie umowy dzierżawy z [...] marca 2010 r. i pominięcie wynikającego z jej treści: - ustalenia, że zwrot przedmiotu dzierżawy nastąpi w drodze wydania przez skarżącą wydzierżawiającemu w terminie 7 dni od dnia rozwiązania umowy (§ 3 ust. 4), podczas gdy postanowienie to potwierdza posiadanie przez skarżącą przedmiotu dzierżawy przez cały 2014 rok, albowiem przez ten czas nie został on wydany M. W., - uprawnienia skarżącej do zebrania zasiewów po rozwiązaniu umowy wskutek upływu terminu jej wypowiedzenia (§ 8 ust. 2), podczas gdy postanowienie to potwierdza umocowanie skarżącej do użytkowania rolniczego działek rolnych wchodzących w skład przedmiotu dzierżawy także po rozwiązaniu umowy dzierżawy,

f. ocenie zeznań A. J. i przyjęciu na ich podstawie, że w czerwcu 2014 roku skarżąca dokonała jedynie częściowego zbioru na działkach rolnych A i C, podczas gdy zgodnie z treścią tych zeznań skarżąca dokonała koszenia i zbioru w całości, na działkach pozostawiła natomiast jedynie część balotów, które zamierzała zwieźć w późniejszym czasie,

g. ocenie zeznań A. J. i przyjęciu na ich podstawie, że drugiego pokosu nie wykonano, ponieważ był już częściowo zebrany, podczas gdy świadek w swoich zeznaniach wskazał jedynie, że w sierpniu 2014 roku widział, że została wykoszona połowa działki [...] oraz około 1 ha na działce [...], nie wypowiadając się co do dokonania zbioru siana,

h. ocenie wyroku Sądu Rejonowego w Białogardzie z 4 czerwca 2014 r. wraz z uzasadnieniem, wydanego w sprawie o sygn. akt I C 1394/13, przez uznanie, że wyrok ten potwierdza utratę posiadania działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z dniem 31 marca 2014 r., podczas gdy wyrok potwierdza jedynie skuteczność złożonego przez M. W. oświadczenia o wypowiedzeniu umowy dzierżawy ze skutkiem na dzień 31 marca 2014 r., wskazując jednocześnie, że do daty zamknięcia rozprawy nieruchomość stanowiąca przedmiotowe działki znajdowała się w posiadaniu skarżącej,

i. ocenie postanowienia Sądu Rejonowego w Białogardzie z 25 października 2013 r. o udzieleniu zabezpieczenia i uznaniu, że nie ma ono znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy postanowienie to potwierdza posiadanie skarżącej względem działek A i C, jak również zakaz po stronie M. W. naruszania tego posiadania.

j. uznaniu za wiarygodne zeznań A. W., B. M., R. M., P. R., G. R. i T. R. w zakresie, w jakim wskazywali oni na zakres zabiegów agrotechnicznych na działkach rolnych A i C, odpowiednio przez skarżącą oraz M. W., podczas gdy zeznaniom tym przeczą zeznania A. J., B. A. i G. W., fotografie i nagrania, jak i zaświadczenie Komisariatu Powiatowego Policji w Białogardzie z [...] października 2014 r., a ponadto, zeznania świadków powołanych przez M. W. wzbudzają wątpliwości z uwagi na brak lub błędne oznaczenie przez tych świadków działek, na których miały być wykonywane zabiegi agrotechniczne, czy też brak rozliczenia wynagrodzenia osób wykonujących faktycznie te zabiegi,

które to naruszenia doprowadziły do nieprawidłowego ustalenia, że: - w roku 2014 skarżąca na działkach rolnych objętych wnioskiem dokonała jedynie koszenia i częściowego zbioru w czerwcu, pozostałe natomiast zabiegi agrotechniczne wykonywał M. W., podczas gdy skarżąca na tych działkach wykonała całościowe normy i wymogi przewidziane dla koszenia i zbiór, w ten sposób wypełniając utrzymanie łąk i pastwisk, - skarżąca utraciła w roku 2014 posiadanie gruntu, które nie zostało odzyskane, podczas gdy zebrany materiał dowodowy wskazuje jedynie na zakłócenie w tym roku, przez M. W., posiadania skarżącej, nie zaś jego pozbawienie;

2) art. 336 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 121, dalej: "K.c."), przez błędną wykładnię prowadzącą do pominięcia, że ta sama działka gruntu lub jej część, w tym samym czasie, znajdować się może jednocześnie w posiadaniu samoistnym i zależnym, przy czym po stronie zarówno posiadacza samoistnego, jak i zależnego istnieć może zamiar rolniczego użytkowania tej działki lub jej części;

3) art. 340 oraz art. 345 K.c., przez brak zastosowania, podczas gdy domniemania przewidziane tymi przepisami organ powinien był zastosować dokonując oceny, w jakim okresie skarżąca posiadała nieruchomość stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] i [...];

4) art. 348 K.c., przez brak zastosowania prowadzący do przyjęcia, że skarżąca utraciła posiadanie nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne [...] i [...] wskutek rozwiązania umowy dzierżawy, podczas gdy ustawa do przeniesienia posiadania wymaga wydania rzeczy (z zastrzeżeniem przewidzianych ustawą wyjątków), a do takiego wydania w okolicznościach sprawy nie doszło;

5) § 2 rozporządzenia PRŚ, przez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że dla spełnienia warunków uzyskania pomocy finansowej niezbędne jest, aby posiadanie działki gruntu oparte było na tytule prawnym, podczas gdy rozporządzenie takiego wymogu nie przewiduje;

6) art. 2 pkt 15 rozporządzenia 1122/2009, przez brak zastosowania skutkujący pominięciem, że ocena, czy dany posiadacz użytkuje rolniczo grunty rolne, uwzględniać musi rodzaj upraw, rodzaj okrywy roślinnej lub brak upraw na tych gruntach;

7) § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm, przez brak zastosowania i przyjęcie, że skarżąca w 2014 roku nie miała możliwości spełnienia norm i wymogów określonych przez przepisy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, podczas gdy łąki i pastwiska są utrzymywane zgodnie z normami, wówczas gdy okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana przynajmniej raz w roku, w 2014 roku natomiast skarżąca wykonała takie czynności, w ten sposób spełniając normy utrzymania;

8) art. 18 ust. 1 u.w.r.o.w., przez brak zastosowania, podczas gdy przepis ten zawiera normę kolizyjną rozstrzygającą o uprawnieniu do pomocy finansowej w przypadku pozostawania działki gruntu jednocześnie w posiadaniu samoistnym oraz zależnym.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem, działając na podstawie 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), skargę oddalił, stwierdzając, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż odpowiada ona przepisom prawa.

Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do tego, czy skarżąca była posiadaczem spornych gruntów w myśl przepisów rozporządzenia PRŚ. Skarżąca dowodzi, że to ona była posiadaczem działek ewidencyjnych nr [...] i [....], natomiast organ nie podzielił tej oceny.

Zdaniem sądu zgodzić się trzeba z organem, że rozpoznając wniosek jest on zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność, oraz czy utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami użytkując je rolniczo. Istotą bowiem przedmiotowych płatności jest to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony, utrzymuje te grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej. ARiMR zobowiązana jest do wyjaśnienia w postępowaniu kto użytkuje działki rolne objęte dwoma lub większą ilością wniosków. Nie rozstrzyga natomiast sporu o bezprawne użytkowanie działek ewidencyjnych. Sprawa bezprawnego użytkowania spornych działek może być wyłącznie przedmiotem rozstrzygnięć o charakterze cywilnoprawnym, dochodzonych przed sądami powszechnymi. Nie może to mieć natomiast wpływu na ocenę uprawnienia do uzyskania płatności do gruntów rolnych.

W ocenie sądu I instancji postępowanie przeprowadzone przez organy pozwoliło ustalić faktycznego użytkownika działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], tj. naprzemiennego użytkowania gruntów przez skarżącą, jak i M. W. w roku 2014.

Ocena materiału dowodowego dokonana przez organ – jak dalej wskazał sąd – nie budzi wątpliwości. Organ ocenił zeznania świadków, którzy wskazywali na wykonywanie koszenia spornych gruntów w dacie 10 czerwca 2014 r. oraz zbiór 16 czerwca 2014 r. – co odpowiada zapisom w rejestrze działań agrotechnicznych. Jak uznał sąd materiał dowodowy nie mógł doprowadzić do jego oceny oczekiwanej przez stronę. Świadkowie, zaoferowani przez stronę konfliktu, wskazali na przeprowadzenie zabiegów na gruncie przez drugą stronę konfliktu kontroli krzyżowej, to są zeznania świadka A. J. Organ ocenił również wbrew zarzutom skargi zaświadczenie Komisariatu Powiatowego Policji w Białogardzie z [...] października 2014 roku. Z zaświadczenia tego wynika jedynie, iż A. J. oświadczył osobie podejmującej interwencje o zaistniałych okolicznościach, a więc informacji tożsamych z przytoczonym zeznaniem świadka.

Zeznania drugiej strony konfliktu oraz jej świadków potwierdzają powyższe zeznania, jak również wskazują, iż pozostałe sprasowane snopki zostały rozrzucone i na nowo zebrane. Jak wskazał A. J. ponownego pokosu nie wykonano, gdyż był już częściowo zebrany, co świadczy o braku dokonywania jakichkolwiek innych zabiegów na gruncie poza koszeniem i częściowym zbiorem w miesiącu czerwcu, a pozostałe zabiegi wykonywane były przez drugą stronę konfliktu.

Biorąc powyższe pod uwagę sąd stwierdził, że zarówno skarżąca jak i M. W. potwierdzili użytkowanie spornych działek przez naprzemienne wykonywanie zabiegów agrotechnicznych, a co za tym idzie brak możliwości ustalenia jedynego ich faktycznego użytkownika.

Podnoszone w piśmie z [...] marca 2015 r. przez stronę okoliczności braku wiedzy poszczególnych świadków drugiej strony konfliktu kontroli krzyżowej o położeniu spornych gruntów, co miałoby świadczyć o dokonywaniu zabiegów na innych gruntach, przy faktycznym ustaleniu wykonywania na spornych gruntach zabiegów agrotechnicznych przez obie strony konfliktu (potwierdzone przez obie strony), jest bezzasadne.

Skarżąca podnosiła, że zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w Białogardzie z 4 czerwca 2014 r. mogła w roku 2014 użytkować sporne działki i dokonać zbioru swoich zasiewów. WSA zauważył, że wyrokiem Sądu Rejonowego w Białogardzie, sygn. akt I C 1394/13 z 04 czerwca 2014 r., o ustalenie i przywrócenie naruszonego posiadania, oddalono powództwo skarżącej przeciw M. W.. W ocenie Sądu M. W. miał uprawnienie do skorzystania z możliwości zakończenia umowy w sytuacjach wskazanych w umowie. W związku z powyższym należy uznać, że M. W. pismem z [....] września 2013 r. zgodnie z prawem wypowiedział skarżącej umowę dzierżawy ze skutkiem na dzień 31 marca 2014 r. z zachowaniem sześciomiesięcznego okresu wypowiedzenia. Skarżąca złożyła apelację do Sądu Okręgowego w Koszalinie, który 28 kwietnia 2015, wyrokiem sygn. akt. VII Ca 110/15 ją oddalił, uznając, że wypowiedzenie umowy dzierżawy przez pozwanego było skuteczne. Okoliczności podnoszone przez stronę dotyczące ewentualnych uprawnień do zbioru własnych zasiewów, nie dawały jednocześnie uprawnień do skorzystania z płatności, przy braku posiadania i utrzymywania gruntów zgodnie z normami w danym roku.

WSA zauważył, że M. W., postawiony wobec faktu użytkowania w roku 2013 przez skarżącą jego nieruchomości, wystąpił na przewidzianą przepisami prawa drogę wypowiedzenia umowy dzierżawy, która zgodnie z przytoczonymi wyrokami sądowymi, zakończyła się rozwiązaniem umowy dzierżawy z dniem 31 marca 2014 r.

Dodatkowo skarżąca w odwołaniu jak i skardze powołuje się na postanowienie wydane przez Sąd Rejonowy w Białogardzie z 25 października 2013 r. o udzieleniu zabezpieczenia, zgodnie z którym – według skarżącej – do końca 2014 roku M. W. miał zakaz naruszania i utrudniania korzystania ze spornych nieruchomości, przy czym postanowienie to zostało uchylone 23 lipca 2014 r., a dodatkowo 4 czerwca 2014 r. Sąd Rejonowy w Białogardzie wydał wyrok o ustalenie i przywrócenie naruszonego posiadania, w którym oddalił powództwo skarżącej i w związku z tym odpadła przyczyna zabezpieczenia. Twierdzenie strony, że była zabezpieczona posiadaniem oraz możliwością użytkowania spornych działek, czego dowodem miało być prawomocne jeszcze postanowienie sądu z 25 października 2013 r., zostało wydane na okoliczność stanu faktycznego mającego miejsce w roku 2013.

W sprawie zdaniem WSA prawidłowo przyjęto, że rozstrzygnięcia podjęte przez sądy powszechne mają znaczenie dla oceny rolniczego użytkowania spornych gruntów.

Sąd w całości podzielił twierdzenie, że cywilistyczne pojęcie posiadania nie w pełni pokrywa się zakresowo z pojęciem rolniczego użytkowania gruntu, niezbędnego dla uzyskania płatności obszarowych (to ostanie jest nieco szersze i zawiera w sobie przesłankę w postaci cywilistycznego posiadania). Inaczej mówiąc, nie zawsze przejściowe posiadanie nieruchomości w sensie cywilistycznym lub też przejściowa utrata tego posiadania, będzie świadczyć odpowiednio o rolniczym użytkowaniu gruntu przez dany podmiot, bądź też o braku takiego użytkowania. Podkreślić należy, iż przejściowa utrata posiadania nieruchomości rolnej i jej odzyskanie, przy równoczesnym spełnieniu innych przesłanek, musi być traktowane jako rolnicze użytkowanie.

Prawo własności, którego dotyczy art. 140 K.c., jest prawem rzeczowym, dającym najpełniejsze władztwo nad rzeczą; inne prawa rzeczowe od niego się wywodzą. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje zdaniem sądu I instancji, że posiadaczem działek będących przedmiotem konfliktu krzyżowego od 31 marca 2014 r. był M. W., a podnoszone zarówno w treści odwołania jak i skargi twierdzenie o braku wydania spornych działek, przy jednoczesnym stwierdzeniu naprzemiennego wykonywania zabiegów agrotechnicznych przez obie strony konfliktu jest niezasadne.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego WSA wskazał, że w związku z art. 21 ust. 2 pkt. 1, 3 i 4 u.w.r.o.w. są one bezzasadne. Otóż, postępowanie dotyczące przyznania płatności w tym wypadku rolnośrodowiskowej, charakteryzuje się odrębnością w odniesieniu do zasad ogólnych. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 u.w.r.o.w. we wskazanych postępowaniach ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. Konsekwencją odejścia od tej zasady jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 K.p.a. Obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Z powyższego wynika, że wnioskodawcę obciąża obowiązek udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W tym postępowaniu, to nie organ, ale rolnik powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ administracji, wydając decyzję w sprawie przyznania płatności czy jej zwrotu, opiera rozstrzygnięcie na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, zarówno tych, co do których strona się wypowiedziała, jak też i tych, co do których strona nie składała żadnych oświadczeń.

Wbrew podniesionym zarzutom skargi w ocenie WSA stwierdzić trzeba, że ustalenia faktyczne zostały dokonane przez organy ARiMR na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, natomiast ocena zgromadzonego materiału nie przekracza reguł swobodnej oceny dowodów i uwzględnia całokształt okoliczności sprawy. Organy, powołując się na konkretne ustalenia i przepisy prawa, niewątpliwie i przekonująco wykazały, dlaczego wnioskowane płatności nie mogą być stronie przyznane. Ocena zebranych w sprawie dowodów znalazła swój wyraz w bardzo szerokim uzasadnieniu skarżonej decyzji i zdaniem sądu jest ona prawidłowa.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie skarżonej decyzji we wskazanym zakresie, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, skarżąca kasacyjnie na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 u.w.r.o.w. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 u.w.r.o.w., przejawiające się w odmowie zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i niedostrzeżeniu zaniechania przez organ administracyjny wyczerpującego i wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego, prowadzącego do dowolności jego oceny i wyrażającego się, w szczególności w:

a. uznaniu za bezzasadne argumentów skarżącej, że po 31 marca 2014 r. nie wydała spornych działek gruntu M. W., podczas gdy w zebranym materialne brak jest dowodu, aby do wydania takiego doszło, a ponadto, aby M. W. przejął to posiadanie od skarżącej w inny sposób,

b. pominięciu dowodu z protokołu z pełnej rocznej kontroli gospodarstwa przeprowadzonej przez AgroBioTest z [...] lipca 2014 r., podczas gdy protokół ten, wykonany na podstawie inspekcji działek rolnych znajdujących się na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] świadczy o występowaniu przez skarżącą względem osób trzecich w charakterze ich posiadacza, a ponadto o utrzymywaniu gruntów rolnych objętych wnioskiem o płatność zgodnie z normami i wymogami określonymi przepisami prawa,

c. pominięciu, że znajdujący się w aktach postępowania plan działalności rolnośrodowiskowej oraz rejestr działań agrotechnicznych potwierdzają, że to skarżąca, a nie M. W., począwszy od 2010 roku, przez cały 2014 rok, aż do 15 marca 2015 r., decydowała względem działek rolnych A i C, jakie rośliny uprawiać, jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych oraz czy zbierać plony, a w konsekwencji to skarżąca użytkowała rolniczo te działki, a nie M. W.,

d. przyjęciu, że posiadanie i użytkowanie przez skarżącą działek rolnych A i C nie miało charakteru trwałego, podczas gdy zebrany materiał dowodowy, w tym umowa dzierżawy, rejestr działań agrotechnicznych, czy też protokoły z pełnej rocznej kontroli gospodarstwa zaprzeczają takiej ocenie, w tym przyjęciu, że to posiadanie i użytkowanie miało charakter incydentalny lub okresowy,

e. ocenie umowy dzierżawy z [...] marca 2010 r. i pominięcie wynikającego z jej treści: - ustalenia, że zwrot przedmiotu dzierżawy nastąpi w drodze wydania przez skarżącą wydzierżawiającemu w terminie 7 dni od dnia rozwiązania umowy (§ 3 ust. 4), podczas gdy postanowienie to potwierdza posiadanie przez skarżącą przedmiotu dzierżawy przez cały 2014 rok, albowiem przez ten czas nie został on wydany M. W., - uprawnienia skarżącej do zebrania zasiewów po rozwiązaniu umowy wskutek upływu terminu jej wypowiedzenia (§ 8 ust. 2), podczas gdy postanowienie to potwierdza umocowanie skarżącej do użytkowania rolniczego działek rolnych wchodzących w skład przedmiotu dzierżawy także po rozwiązaniu umowy dzierżawy,

f. ocenie zeznań A. J. i przyjęciu na ich podstawie, że w czerwcu 2014 roku skarżąca dokonała jedynie częściowego zbioru na działkach rolnych A i C, podczas gdy zgodnie z treścią tych zeznań skarżąca dokonała koszenia i zbioru w całości, na działkach pozostawiła natomiast jedynie część balotów, które zamierzała zwieźć w późniejszym czasie,

g. ocenie zeznań A. J. i przyjęciu na ich podstawie, że drugiego pokosu nie wykonano, ponieważ był już częściowo zebrany, podczas gdy świadek w swoich zeznaniach wskazał jedynie, że w sierpniu 2014 roku widział, że została wykoszona połowa działki [...] oraz około 1 ha na działce [...], nie wypowiadając się co do dokonania zbioru siana,

h. ocenie wyroku Sądu Rejonowego w Białogardzie z 4 czerwca 2014 r. wraz z uzasadnieniem, wydanego w sprawie o sygn. akt I C 1394/13, przez uznanie, że wyrok ten potwierdza utratę posiadania działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z dniem 31 marca 2014 r., podczas gdy wyrok potwierdza jedynie skuteczność złożonego przez M. W. oświadczenia o wypowiedzeniu umowy dzierżawy ze skutkiem na dzień 31 marca 2014 r., wskazując jednocześnie, że do daty zamknięcia rozprawy nieruchomość stanowiąca przedmiotowe działki znajdowała się w posiadaniu skarżącej,

i. ocenie postanowienia Sądu Rejonowego w Białogardzie z 25 października 2013 r. o udzieleniu zabezpieczenia i uznaniu, że nie ma ono znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy postanowienie to potwierdza posiadanie skarżącej względem działek A i C, jak również zakaz po stronie M. W. naruszania tego posiadania,

j. uznaniu za wiarygodne zeznań A. W., B. M., R. M., P. R.,

G. R. i T. R. w zakresie, w jakim wskazywali oni na zakres zabiegów agrotechnicznych na działkach rolnych A i C, odpowiednio przez skarżącą oraz M. W,, podczas gdy zeznaniom tym przeczą zeznania A. J., B. A. i G. W., fotografie i nagrania, jak i zaświadczenie Komisariatu Powiatowego Policji w Białogardzie z [...] października 2014 r., a ponadto, zeznania świadków powołanych przez M. W. wzbudzają wątpliwości z uwagi na brak lub błędne oznaczenie przez tych świadków działek, na których miały być wykonywane zabiegi agrotechniczne, czy też brak rozliczenia wynagrodzenia osób wykonujących faktycznie te zabiegi,

2. naruszenie norm prawa materialnego, to jest:

1) art. 336 K.c. poprzez brak zastosowania wyrażający się w pominięciu, że ta sama działka gruntu lub jej część stanowić może przedmiot jednoczesnego posiadania samoistnego oraz zależnego, przy czym po stronie zarówno posiadacza samoistnego, jak i zależnego istnieć może zamiar jej rolniczego użytkowania;

2) art. 340 i art. 345 K.c. poprzez brak zastosowania, podczas gdy domniemania przewidziane tymi przepisami mają znaczenie dla ustalenia osoby posiadacza spornych działek gruntu po rozwiązaniu ich dzierżawy 31 marca 2014 r.

3) art. 348 K.c. poprzez brak zastosowania, prowadzący do błędnego uznania, że skarżąca utraciła posiadanie spornych działek gruntu wprost w następstwie rozwiązania dotyczącej ich umowy dzierżawy, podczas gdy ustawa do przeniesienia posiadania wymaga wydania rzeczy, a do takiego wydania w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło,

4) § 2 w zw. z § 50 rozporządzenia PRŚ w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007-2013, przez: - niewłaściwe zastosowanie wynikłe z błędnej wykładni, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach sprawy doszło od naprzemiennego użytkowania rolniczego spornych działek, podczas gdy oceny rolniczego użytkowania działek rolnych lub ich części nie można rozpatrywać osobno od oceny posiadania, co oznacza, że aby rolniczo użytkować działki, trzeba je najpierw posiadać, co ma takie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, że w roku 2014 działki te posiadała skarżąca, nie zaś M. W., a tym samym jedynie ona mogła je rolniczo użytkować, - błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że dla ustalenia uprawnienia posiadacza do płatności, bez znaczenia pozostaje, czy jego posiadanie oparte jest na tytule prawnym, czy też pozostaje bezprawne, co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że dla spełnienia warunków uzyskania pomocy finansowej niezbędne jest, aby posiadanie działki gruntu oparte było na tytule prawnym, podczas gdy rozporządzenie takiego wymogu nie przewiduje,

5) art. 2 pkt 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianego w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina w zw. z § 2 w zw. z § 50 rozporządzenia PRŚ w zw. z § 2 rozporządzenia PRŚ 2009, przez brak zastosowania prowadzący do zaniechania ustalenia zakresu czynności i zabiegów agrotechnicznych pozwalających na przyjęcie rolniczego użytkowania działki rolnej, a w szczególności pominięcie wieloletniego charakteru uprawy prowadzonej na spornych działkach rolnych oraz konieczności dokonywania ustaleń co do rolniczego ich użytkowania z jego uwzględnieniem,

6) § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm poprzez brak zastosowania i przyjęcie, że skarżąca w 2014 roku nie miała możliwości spełnienia norm i wymogów określonych przez przepisy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, podczas gdy łąki i pastwiska są utrzymywane zgodnie z normami, wówczas gdy okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana przynajmniej raz w roku, w 2014 roku natomiast skarżąca wykonała takie czynności, w ten sposób spełniając normy utrzymania,

7) art. 18 ust. 1 u.w.r.o.w., poprzez brak zastosowania, podczas gdy przepis ten zawiera normę kolizyjną rozstrzygającą o uprawnieniu do pomocy finansowej w przypadku pozostawania działki gruntu jednocześnie w posiadaniu samoistnym oraz zależnym, wskazując, że w takim przypadku pomoc finansowa przysługuje posiadaczowi zależnemu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła jednocześnie o zasądzenie od organu administracyjnego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do – niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a. – oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 116/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął ustalenia w zakresie stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Oddziału ARiMR.

Wnioskodawczyni zadeklarowała do płatności działki rolne znajdujące się na działkach ewidencyjnych położonych w gminie Białogard oraz gminie Sianów. Podczas weryfikacji wniosku stwierdzono, że działki ewidencyjne nr [...] i [...], położone w gminie Białogard, zostały zadeklarowane również przez innego producenta. Organ odwoławczy przyznał I. G. na 2014 rok płatność rolnośrodowiskową dla wariantu 2.3 i 4.1 w łącznej wysokości 53.231,60 zł, odmawiając przyznania płatności dla wariantu 2.1. Ustalono, że działki rolne położone na działkach ewidencyjnych nr [..] i [...] były w 2014 roku naprzemiennie użytkowane przez I. G. i M. W. Wobec tego, zasadnym było przyznanie ww. płatności na rok 2014 do powierzchni 36,46 ha, przy wykluczeniu z płatności działki rolnej A i C. Uzasadnienie wyroku sądu I instancji zawiera jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez sąd I instancji.

Z kolei, prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Natomiast, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa powinien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 P.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To co w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym, ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie – bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. kasator zarzucił sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a., tj. przepisów normujących postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, a także naruszenie art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. jest konsekwencją niestwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Natomiast artykuł 1 P.p.s.a. nie zawiera jednostek redakcyjnych § 1 i § 2. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przepis ten zawiera definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej. Z kolei przepis ustrojowy jakim jest art. 3 § 1 P.p.s.a. (sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie) sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów.

Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie, aby było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (v. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (v. wyrok NSA z 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu I instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 P.p.s.a. przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 P.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku, który jest wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przyjmuje się, że zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., powinno także obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd I instancji, a które nie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.".

Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Według art. 21 ust. 1 u.w.r.o.w., z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu tym, co wynika już z ust. 2, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 K.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). Porównanie tych regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazuje, że obowiązek organu ARiMR został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 K.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do naruszenia zasady wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę oraz jej wyjaśnień autor skargi kasacyjnej winien zarzucić naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 2 u.w.r.o.w. Podnosząc ten zarzut kasator zarzucił jednocześnie naruszenie art. 80 K.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 u.w.r.o.w. wskazując na pominięcie niektórych dowodów oraz błędną ocenę innych.

Zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie WSA w Szczecinie prawidłowo stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 21 ust. 2 pkt 2 u.w.r.o.w. oraz w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest podstaw do przyjęcia oceny przeciwnej. Brak jest także podstaw do uznania, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Oddziału ARiMR i zaakceptowana następnie przez sąd I instancji narusza art. 80 K.p.a. formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego – zasadę swobodnej oceny dowodów. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę sąd I instancji akceptując ocenę dowodów dokonaną przez organ II instancji. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.

Skarga kasacyjna nie ma zatem usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Wszelka zaś argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w pkt 2.4, pkt 2.5, pkt 2.6 petitum skargi kasacyjnej pozostają w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego przez co nie mogły być skuteczne. Zostały one wadliwie sformułowane, ponieważ kasator zarzucając błędną wykładnię prawa materialnego oraz niewłaściwe jego zastosowanie – używając zwrotów: "polegające na przyjęciu"; "co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia"; "prowadzący do zaniechania ustalenia"; "i przyjęcie" – kwestionuje ustalenia faktyczne dokonane w sprawie przez organ odwoławczy i zaakceptowane przez sąd I instancji. Prawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do precyzyjnie wskazanego przepisu. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych podniesionych w ramach omawianej podstawy kasacyjnej może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej powołując podstawę prawną decyzji. Podstawą prawną decyzji ostatecznej nie były natomiast przepisy Kodeksu cywilnego wskazane przez kasatora w pkt 2.1, pkt 2.2, pkt 2.3 petitum skargi kasacyjnej. WSA w Szczecinie nie naruszył prawa materialnego akceptując zastosowanie przez organ administracji publicznej przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz jej uzasadnienie prawne, w którym wyjaśniono podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd I instancji wskazał, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Stosowanie przepisów prawa przez sąd administracyjny polega również na uczynieniu przepisu wzorcem kontroli legalności decyzji administracyjnej. W powyższych okolicznościach wobec naprzemiennego użytkowania spornych działek rolnych brak jest także podstaw, aby sięgać po rozwiązanie przewidziane w art. 18 ust. 1 u.w.r.o.w., co bezzasadnym czyni ostatni z zarzutów ujęty przez kasatora w pkt 2.7 petitum skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma w tej sytuacji również usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zasądzono koszty w wysokości 75% stawki minimalnej – 480 zł, co dało kwotę 360 zł.