Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2922/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Artur Kot, Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] , 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 18 listopada 2005 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwanego dalej Zakładem, wpłynął wniosek Skarżącego B. R. o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne z uwagi na trudną sytuację materialną. Skarżący otrzymuje emeryturę w wysokości 750 zł, co nie wystarcza na pokrycie wszystkich opłat. Stąd też zmuszony on jest dorabiać. We wspólnym gospodarstwie domowym pozostają ze Skarżącym dwaj synowie. Jeden z nich jest inwalidą z przyznaną rentą inwalidzką (do lipca 2007 r.) w wysokości 392 zł, z czego 174 zł jest potrącane. Drugi syn pobiera rentę rodzinną (do lutego 2006 r. ) w kwocie 506,26 zł. Skarżący wyjaśnił, że nie był świadomy obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne przez prowadzących działalność gospodarczą emerytów.

Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 06/1999 do 10/2005, argumentując że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, a zgromadzone w sprawie dokumenty nie potwierdzają trudnej sytuacji majątkowej Skarżącego. Osiąga on dochód z emerytury i dodatkowo jeszcze z działalności gospodarczej. Skarżący zamieszkuje wraz z dwoma synami. Skarżący jest właścicielem domu, którego część zajmuje córka z rodziną. Większość opłat związanych z utrzymaniem domu Skarżący reguluje po połowie z córką. Posiada ponadto samochód ciężarowy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu [...] instancji, ponawiając zasadniczo argumentację w niej zawartą. Zauważył że fakt pozostawania na utrzymaniu Skarżącego dwóch dorosłych synów nie może stanowić podstawy umorzenia zadłużenia. Skarżący objęty jest również pomocą GOPS w C. w postaci zakupu leków i żywności.

W skardze do Sądu Skarżący uznał wydaną wobec niego decyzję za krzywdzącą. Powtórzył że zadłużenie z tytułu składek powstało nieświadomie. Wyraził pogląd iż nie jest pewny czy dochodzona przez Zakład należność nie przedawniła się. Skarżący ponownie opisał swoją sytuację materialną.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonych decyzji Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Zaskarżone decyzje naruszają bowiem przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej powoływanej jako u.s.u.s.) należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano z kolei możliwość umarzania należności, o których mowa wyżej, w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Szczegółowe zasady umarzania tych należności określa § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 144, poz. 1365).

Zgodnie z art. 32 u.s.u.s. przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne, w tym również w zakresie ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne.

Rozstrzygnięcie w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przybiera formę decyzji Zakładu (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.), stąd też postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako K.p.a. Dotyczy to również postępowania prowadzonego w drugiej instancji przez Prezesa Zakładu na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 K.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. § 3 cytowanego artykułu stanowi z kolei, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 K.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu.

Oceniając pod tym względem wydane w sprawie decyzje stwierdzić należy, że ich uzasadnienia powyższych wymogów nie spełniają.

Zakład, a w drugiej instancji Prezes Zakładu stwierdzili, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność. Stwierdzili ponadto, że w przypadku Skarżącego nie zachodzi także wyjątkowa czy szczególna okoliczność uniemożliwiająca uregulowanie należności wobec Zakładu.

Tymczasem organy nie ustaliły faktycznej sytuacji finansowej Skarżącego i jego rodziny, na którą oprócz wysokości osiąganych dochodów wpływ ma także wielkość stałych obciążeń (np. opłaty za energię elektryczną, wodę, telefon, gaz). Nie rozważyły mianowicie jaką rzeczywiście kwotą Skarżący dysponuje (wysokość wpływów pomniejszona o niezbędne koszty utrzymania), oraz jaka kwota przypada miesięcznie na osobę, a także czy z kwoty tej jest on w stanie zaspokajać potrzeby niezbędne do egzystencji swojej i swojej rodziny.

Zwłaszcza, że we wspólnym gospodarstwie domowym pozostają oprócz Skarżącego, także jego dwaj synowie, z czego jeden wymaga stałej opieki lekarskiej (problemy psychiatryczne), drugi zaś nie osiąga żadnych dochodów.

Szczególnie wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej Skarżącego i ustalenie, czy zapłata składek, rzeczywiście, jak podnosi Skarżący, może zagrozić jego egzystencji, ma znaczenie z punktu widzenia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., tj. pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ocena istnienia okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości powinna być przy tym dokonana według stanu z chwili rozstrzygania.

Na organach ciąży ponadto obowiązek szczegółowego wyjaśnienia swojego stanowiska w sprawie, poddania rozważaniom argumentów podnoszonych przez stronę, odniesienia ich do norm wynikających z przepisów prawa i wskazania powodów takiego, a nie innego ich zastosowania.

Bez wątpienia ogólnikowe stwierdzenie organów, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność oraz że w przypadku Skarżącego nie zachodzi także wyjątkowa czy szczególna okoliczność uniemożliwiająca uregulowanie należności wobec Zakładu, nie czyni zadość tym wymaganiom.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż wydanie decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Tym samym organy nie rozważyły właściwie wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Zdaniem Sądu, ten błąd mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia organów, przy czym, jak już wyżej wskazano, uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek Skarżącego uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się bowiem przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym.

Sąd zważył ponadto, iż, jak wynika z akt sprawy, organy nie poinformowały Skarżącego o ciążącym na nim obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Ma to o tyle istotne znaczenie, że Skarżący nie podlegał wcześniej temu ubezpieczeniu (działalność gospodarczą rozpoczął w 1997 r.). Na okoliczność tę zwrócił także uwagę Skarżący we wniosku o umorzenie należności.

Tymczasem zgodnie z art. 9 K.p.a. Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W wyroku z dnia [...] lipca 1992 r. (III ARN 40/92; Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1993/4 poz. 68; Wspólnota 1992/47 str. 16; Państwo i Prawo 1993/3 str. 110; Państwo i Prawo 1993/8 str. 116; Orzecznictwo Gospodarcze 1992/4 poz. 92) Sąd Najwyższy stwierdził z kolei, iż obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe (por. też wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., I SA/Ka 1740/98, Palestra 2001/9-10 str. 206; Glosa 2002/1 str. 48).

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż organy powinny poinformować Skarżącego, że istnieje obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zwłaszcza, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie należy do najłatwiejszych w stosowaniu dla przeciętnego obywatela.

Skoro zaś tego nie uczyniły, czym przyczyniły się pośrednio do niedopełnienia przez Skarżącego obowiązku zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego, a w konsekwencji do naliczenia odsetek za zwłokę od nie opłaconych w terminie składek, powinny rozważyć czy w niniejszej sprawie nie byłoby zasadnym umorzenie należności właśnie z tytułu odsetek.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 200 P.p.s.a. przy jednoczesnym uwzględnieniu, iż Skarżący korzystał z ustawowego zwolnienia od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) P.p.s.a.