Postanowienie NSA, sygn. akt IV SA 2974/02
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Ochrona środowiska
Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz. 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 17 pkt 1, art. 127 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Stosownie do treści art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 62 poz. 627 ze zm./ organem ochrony środowiska w zakresie uzgodnień na etapie pozwolenia na budowę jest starosta. Jednak to wskazanie dotyczy tylko organu I instancji.

Przepisy tej ustawy nie wskazują natomiast organu odwoławczego właściwego do rozpoznania odwołań w tej sprawie. Jeżeli przepisy cytowanej ustawy nie wskazują organu odwoławczego, to należy sięgnąć do przepisów ogólnych, czyli przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 127 par. 2 Kpa wyraźnie stanowi, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Skoro zatem prawo ochrony środowiska nie wskazuje żadnego organu odwoławczego, organem odwoławczym jest organ wyższego stopnia. Stosownie do treści art. 17 pkt 1 Kpa organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej.

TEZY

Stosownie do treści art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 62 poz. 627 ze zm./ organem ochrony środowiska w zakresie uzgodnień na etapie pozwolenia na budowę jest starosta. Jednak to wskazanie dotyczy tylko organu I instancji.

Przepisy tej ustawy nie wskazują natomiast organu odwoławczego właściwego do rozpoznania odwołań w tej sprawie. Jeżeli przepisy cytowanej ustawy nie wskazują organu odwoławczego, to należy sięgnąć do przepisów ogólnych, czyli przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 127 par. 2 Kpa wyraźnie stanowi, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Skoro zatem prawo ochrony środowiska nie wskazuje żadnego organu odwoławczego, organem odwoławczym jest organ wyższego stopnia. Stosownie do treści art. 17 pkt 1 Kpa organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy z wniosku Wojewody M. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wojewodą M. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty w przedmiocie uzgodnienia rozwiązań projektowych budowy "Z.-T." postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jako właściwe do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty Powiatu W. z 23 maja 2002 r. w sprawie uzgodnienia rozwiązań projektowych przedsięwzięcia polegającego na budowie kompleksu wielofunkcyjnego "Z.-T".


UZASADNIENIE

Wojewoda M. zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wojewodą M. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. i wskazanie jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty W. z 23 maja 2002r. w sprawie uzgodnienia rozwiązań projektowych przedsięwzięcia polegającego na budowie kompleksu wielofunkcyjnego "Z.-T." w kwartale ul. E. P., Z., J. P. i Dworca Centralnego PKP w W. W uzasadnieniu tego wniosku Wojewoda wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z 2 lipca 2002 r. uznało się za organ niewłaściwy do rozpoznania odwołania i na podstawie art. 65 par. 1 Kpa w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 62 poz. 627 ze zm./ przekazało to odwołanie do rozpoznania Wojewodzie M.

Z akt sprawy wynika, że przedsięwzięcie polegające na budowie kompleksu wielofunkcyjnego "Z.-T." w W., zgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. nr 93 poz. 589/ zalicza się do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, co oznacza, że jest przedsięwzięcia mogącym znacząco oddziaływać na środowisko określonym w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa ochrony środowiska. Art. 48 ust. 4 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2 tej ustawy zobowiązuje wnioskodawcę przed wystąpieniem o decyzję o pozwoleniu na budowę do przeprowadzenia uzgodnienia m.in. z organem ochrony środowiska. Organem tym zgodnie z art. 378 ust. 1 cyt. ustawy jest Starosta, który uzgodnienia dokonuje w formie decyzji. Przepis art. 48 ust. 4 nie wskazuje organu odwoławczego od decyzji uzgadniającej rozwiązania projektowe.

Art. 17 pkt 1 Kpa stanowi, iż organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej.

Również art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 1 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 162 poz. 1124/ stanowi, iż samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu Kpa w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Podobna regulacja zawarta jest w art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./.

Wskazane przepisy wyraźnie wskazują, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o wskazanie Wojewody M., jako organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty z 23 maja 2002 r. W ocenie organu samorządowego stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę M. doprowadziłoby do sytuacji, w której odwołania od decyzji uzgadniającej rozwiązania projektowe danego przedsięwzięcia, rozpatrywałby inny organ, niż ten, który rozpoznawałby odwołania od orzeczeń o zatwierdzeniu rozwiązań projektowych i o pozwoleniu na budowę.

Ponadto orzeczenia samorządu terytorialnego stałyby się wiążące dla organów orzekających w sprawach rozwiązań projektowych i pozwoleń na budowę. Tymczasem nie ma żadnych racjonalnych przesłanek dla istnienia dwutorowego trybu postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., powołując się na art. 46 cyt. ustawy prawa ochrony środowiska, podniosło, iż postępowanie w sprawie oddziaływania na środowisko stanowi część postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę. Prawo budowlane jako ustawa szczególna wskazuje jako organ wyższego stopnia wojewodę, który jest też właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji starosty wydanej w toku postępowania budowlanego. Kompetencje odwoławcze w tym samym postępowaniu powinny co do zasady spoczywać w rękach tej samej kategorii organów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istotą sporu o właściwość jest sytuacja w której dwa organy mają rozbieżne poglądy w sprawie swojej właściwości. Z akt sprawy wynika, że zarówno Wojewoda M. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznają się za niewłaściwe do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty Powiatu W. w sprawie uzgodnienia rozwiązań projektowych przedsięwzięcia na budowie kompleksu wielofunkcyjnego "Z.-T." w kwartale ul. E. P., Z., J. P. i Dworca Centralnego PKP w W.

W tym stanie rzeczy spełnione są przesłanki do rozstrzygnięcia sporu o właściwość pomiędzy organem samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej.

Jest w sprawie bezsporne, że stosownie do treści art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawe ochrony środowiska /Dz.U. nr 62 poz. 627 ze zm./, organem ochrony środowiska w zakresie uzgodnień na etapie pozwolenia na budowę jest starosta. Jednak to wskazanie dotyczy tylko organu pierwszej instancji.

Przepisy tej ustawy nie wskazują natomiast organu odwoławczego właściwego do rozpoznania odwołań w tej sprawie. Jeżeli przepisy cytowanej ustawy nie wskazują organu odwoławczego, to należy sięgnąć do przepisów ogólnych, czyli przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 127 par. 2 Kpa wyraźnie stanowi, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Jak wskazano wyżej prawo ochrony środowiska nie wskazuje żadnego organu odwoławczego, zatem organem odwoławczym jest organ wyższego stopnia. Stosownie do treści art. 17 pkt 1 Kpa organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. upatruje tego szczególnego uregulowania w treści art. 48 ust. 1 cyt. ustawy. Jednak nie można podzielić tego poglądu, albowiem przepis ten mówi o postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które stanowi tylko część postępowania zmierzającego do wydania decyzji określonych w art. 16 ust. 4 cyt. ustawy w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czy pozwolenia na budowę i obejmuje nie tylko uzgodnienie z organem ochrony środowiska /art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy/, lecz także uzgodnienie z inspektorem sanitarnym /art. 57 ustawy/. Ponadto postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko obejmuje również postępowanie ustalające obowiązek i zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Analiza przepisów rozdziału 2 ustawy "Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć" wskazuje, że ustawodawca dla tych działań wskazał różne organy, które nie zawsze są tożsame z organem właściwym do wydania pozwolenia na budowę. Np. zgodnie z art. 57 organem uzgadniającym w odniesieniu do przedsięwzięć określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy jest powiatowy inspektor sanitarny. Trudno byłoby przyjąć, aby od jego decyzji odwołanie miał rozpatrywać wojewoda z uwagi na treść art. 48 ust. 1 ustawy.

Ponadto przepis art. 383 ustawy wyraźnie przewidział sytuację, gdy organ prowadzący postępowanie w sprawie jest jednocześnie organem uzgadniającym lub opiniującym. Wtedy po prostu nie stosuje się wymogu uzgodnienia lub opiniowania przez organ ochrony środowiska. Taka sytuacja stanowi jednak uregulowanie o charakterze wyjątkowym.

W sporach o właściwość, Naczelny Sąd Administracyjny opiera się na prawie i na jego uprawnionej wykładni a nie na celowości czy słuszności rozwiązania kompetencyjnego. Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego dokonana ustawami z dnia 29 grudnia 1998 r. i z dnia 3 marca 2000 r. wprowadziły rozwiązanie, iż kolegia są organami wyższego stopnia w odniesieniu do organów jednostek samorządu terytorialnego zarówno w zakresie zadań własnych, jak i zadań z zakresu administracji rządowej, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Takie stanowisko zostało utrwalone już w wielu orzeczeniach Naczelnego sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 6 września 2001 r. IV SA 2246/01.

Mając powyższe na uwadze z mocy art. 18 ust. 1 oraz art. 28 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.