Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 383/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "K" S z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 787/05 w sprawie ze skargi "K." S z o.o. w B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 383/06

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2005 r. (VII SA/Wa 787/05), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi "K." Sp. z o.o. z siedzibą w B. przy ul. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: ppsa).

Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia K. Sp. z o.o. w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r., ([...]) którym w oparciu o art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożono na K. Sp. z o.o. karę w wysokości 130.000 złotych za nielegalne przystąpienie do użytkowania, z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane, budynku hali magazynowej oraz toru bocznicy kolejowej szerokotorowej, zlokalizowanych na działce nr 59/1 i 59/10 w S. gm. N.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż K. Sp. z o.o. wbrew dyspozycji zawartej w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, przystąpiła przed zakończeniem budowy do użytkowania obiektów budowlanych wchodzących w skład bazy magazynowo przeładunkowej, budowanej w oparciu o decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 6 kwietnia 2004 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę, czym wypełniła dyspozycję zawartą w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Właściwy organ zobligowany był więc do wymierzenia określonej kary, która jest karą ustawową i nie podlega uznaniu administracyjnemu. Ponadto wskazał, iż argumenty skarżącej Spółki, sprowadzające się do tezy, że nie miało miejsce nielegalne użytkowanie bazy magazynowo - przeładunkowej, lecz próba stanowiska rozładunku nawozów sztucznych, nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie zespołu urządzeń do rozładunku z wagonów objęte jest odrębną decyzją o pozwoleniu na budowę. Próby stanowiska rozładunku nie są zaś elementem procesu budowy bazy magazynowo - przeładunkowej i nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla rozpoczęcia jej użytkowania przed zakończeniem budowy. Bez znaczenia jest, zdaniem organu odwoławczego, wielkość rozładunku i czas jego trwania, wystarczy sam fakt stwierdzenia przystąpienia do jakiegokolwiek użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy, aby dla właściwego organu powstał obowiązek wymierzenia kary określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. Sp. z o.o. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwą jego wykładnię oraz naruszenie art. 77 kpa poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią zebranego materiału dowodowego. W uzasadnieniu wskazała, iż z wykładni przepisów art. 54, art. 55 i art. 57 Prawa budowlanego wynika, iż podstawą wymierzenia kary określonej wart. 57 ust. 7 Prawa budowlanego może być przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona oraz wystąpiły dodatkowe warunki (np. brak zawiadomienia, brak wystąpienia o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, brak upływu terminu na zgłoszenie sprzeciwu czy też fakt zgłoszenia sprzeciwu). W niniejszej sprawie, skoro budowa żadnego z budowanych obiektów nie została zakończona w momencie przeprowadzania prób stanowiska rozładunku nawozów sztucznych, zakwalifikowanych bezpodstawnie przez organy nadzoru jako przystąpienie do użytkowania obiektów budowlanych, o których mowa w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, nie było uzasadnionych podstaw do zastosowania w zaistniałej sytuacji przepisów art. 54, art. 55 oraz art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Strona skarżąca ponadto wskazała, iż przeprowadzenie czynności związanych z próbą stanowiska rozładunku nawozów sztucznych nie można uznać za przystąpienie do użytkowania, bowiem było ono niezbędne w celu prawidłowego ustawienia zespołu taśmociągów oraz w celu dokonania prób i testów wydajnościowych całej instalacji do rozładunku nawozów sztucznych. Skarżąca Spółka rozładowała jednorazowo jedynie 21 wagonów nawozów sztucznych, która to ilość mieści się w normie ilościowej nawozów, których rozładunek był niezbędny do wykonania prób i testów wydajności. Zaś dokonanie następnie magazynowania rozładowanych nawozów w budynku hali magazynowej oraz ich workowania było wyłącznie rezultatem dokonanego wcześniej rozładunku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że zaskarżonemu postanowieniu, jak i poprzedzającemu je postanowieniu organu I instancji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Sąd wskazał, iż stosownie do treści art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do użytkowania obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wyjątek od tej ogólnej zasady został określony w art. 55 ustawy, który stanowi, iż w trzech wskazanych tam przypadkach, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Stosownie natomiast do art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy i dokonały właściwej interpretacji obowiązujących przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Podlaski decyzją Nr [...] z dnia 6 kwietnia 2004 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, zobowiązał K. Sp. z o.o. w B. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego. Ponadto inwestor mógł przystąpić do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych pod warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Kontrola przeprowadzona w dniach 13 stycznia 2005 r. i 19 stycznia 2005 r. przez organy nadzoru budowlanego jednoznacznie wykazała, iż pomimo, że roboty budowlane nie zostały zakończone, użytkowana jest baza magazynowo – przeładunkowa. Stwierdzono bowiem, iż: "na terenie budowy prowadzona jest sprzedaż nawozów sztucznych, soli technicznej i cementu", "sprzedaż prowadzi wyznaczony pracownik firmy oddelegowany na bazę do prowadzenia tego typu działalności", "kontrahenci przyjeżdżający samochodami ciężarowymi byli załadowani towarem przeznaczonym do sprzedaży", "z informacji uzyskanych od osoby odpowiedzialnej za sprzedaż wynika, iż workowanie nawozów sztucznych następuje sukcesywnie w miarę potrzeb handlowych" .

W ocenie Sądu I instancji, w świetle powołanych przepisów organy nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia jakiegokolwiek przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, były zobligowane do wymierzenia kary w wysokości określonej w przepisach prawa. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, wystarczy sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu, aby dla właściwego organu nadzoru budowlanego powstał obowiązek wynikający z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Nie ma znaczenia czy przystąpiono do użytkowania obiektu przed zakończeniem robót budowlanych, czy po ich zakończeniu. Skarżąca Spółka chcąc przystąpić do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych winna była wystąpić o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Podnoszony w skardze zarzut, iż "przeprowadzenia czynności związanych z próbą stanowiska rozładunku nawozów sztucznych nie można uznać za przystąpienie do użytkowania" jest w ocenie Sądu chybiony, wobec faktu, iż wszelkie "próby i testy wydajnościowe" związane z rozładunkiem, przeładunkiem, magazynowaniem i dystrybucją, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, wiążą się z użytkowaniem obiektu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła ,,K." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B., reprezentowana przez radcę prawnego J. W. Skarga została złożona wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania wyżej wymienionego postanowienia Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dn. [...] lutego 2005 r., ([...]).

W skardze zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy ppsa w zakresie

1) art. 141 § 4 ppsa przez brak właściwego przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej należytego wyjaśnienia,

2) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa poprzez zaniechanie kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dn. [...] kwietnia 2005 r., znak [...] odnoszących się do istnienia przesłanek zastosowania kary pieniężnej przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.) i dokonanie istotnych ustaleń w tym zakresie sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym;

II. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa wart. 174 pkt 1 ustawy ppsa, polegające na:

1) niewłaściwym zastosowaniu art. 57 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, z późno zm.) poprzez zastosowanie tego przepisu, mimo iż ustalony w sprawie stan faktyczny nie doprowadził do stwierdzenia przesłanek jego zastosowania,

2) niewłaściwej wykładni art. 54, art. 55 i art. 57 ust 7 Prawa budowlanego polegającej na wadliwej interpretacji użytego w tych przepisach pojęcia "użytkowanie" w rozumieniu każdego przejawu korzystania z obiektu budowlanego, bez uwzględnienia żadnych innych okoliczności dotyczących tego korzystania, w szczególności przyczyn, okoliczności w jakich nastąpiło to korzystanie, oraz zakresu i okresu tego korzystania.

Na powyższej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano kolejno na argumenty wyszczególnione w jej osnowie.

Odnośnie do zarzutu braku właściwego przedstawienia podstawy prawnej (I.1) wskazano, iż każdy z przepisów art. 54 i 55 ustawy przewiduje osobne, różniące się wobec siebie okoliczności, na tle których może dojść do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wymierzenie kary z art. 57 ust 7 prawa budowlanego wymaga uprzedniego ustalenia który przepis został naruszony, przy czym w odniesieniu do art. 55, nie wystarczy wskazanie tylko numeru tego przepisu bez bliższego określenia który punkt tego przepisu został naruszony. Każda z sytuacji wymienionych w punktach 1-3 tego przepisu stwarza bowiem osobną podstawę do wymierzenia kary. Zgodnie z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnienie wyroku powinno zawierać, między innymi, przedstawienie podstawy prawnej i jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia Sądu I instancji wynika, iż uznał on wymierzenie kary za uzasadnione, gdyż Skarżący nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Nie wskazał przy tym jednak, czy Skarżący naruszył obowiązki wynikające z art. 55 pkt 1 czy też art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie przedstawił też oceny przesłanek zastosowania każdego z tych przepisów mimo iż są one odmienne i nie wyjaśnił, który z nich zastosował i dlaczego. Podstawa prawna nie została wskazana w sposób właściwy również w decyzjach administracyjnych. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy zakwalifikować jako istotne naruszenie przepisów postępowania. Świadczy ono bowiem o zaniechaniu przez Sąd dokonania w pełnym zakresie oceny prawnej ustalonych okoliczności jak również uniemożliwia ocenę prawidłowości poczynionych przez Sąd ustaleń i przesłanek, którymi się kierował.

Odnośnie do zarzutu zaniechania kontroli procesu ustalania stanu faktycznego (I.2), strona skarżąca podniosła, że mimo braku odrębnego, jednoznacznie brzmiącego przepisu ustawy ppsa, który zobowiązywałby Sąd I instancji do zbadania (kontroli) prawidłowości ustaleń faktycznych organu administracji oraz do dokonywania własnych ustaleń na podstawie wszechstronnego rozważenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, obowiązek taki powstaje na gruncie art. 134 § 1 ppsa, w którym mowa, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa, który zobowiązuje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji uchybił obowiązkowi zbadania prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ odwoławczy, jak również obowiązkowi dokonania własnych ustaleń w przedmiocie istnienia przesłanek do wymierzenia kary. Przesłanką taką jest uprzednie ustalenie, iż doszło do użytkowania w rozumieniu art. 54, 55 i 57 Prawa budowlanego, a przedmiotem użytkowania był obiekt budowlany lub jego część w znaczeniu określonym w art. 3 ust 1 Prawa budowlanego. Sąd I instancji przeoczył, że postanowienia nie zawierały żadnych dowodów pozwalających zaliczyć budynek hali magazynowej oraz tory bocznicy kolejowej do obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 ust 1 Prawa budowlanego. Sąd oddalając skargę, bezpodstawnie podtrzymał te ustalenia, nie wskazując materiału dowodowego na podstawie którego uznał halę magazynową i tory bocznicy kolejowej za obiekt budowlany, co jest istotne, bowiem przepis art. 57 ust 7 Prawa budowlanego, jak wyżej wspomniano, przewiduje karę za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego.

Odnośnie do ustaleń Sądu odnoszących się do stwierdzenia przystąpienia przez Skarżącego do użytkowania hali magazynowej i toru bocznicy kolejowej, Sąd bezpodstawnie pominął, podobnie jak organy nadzoru, wyjaśnienia Skarżącego oraz przedłożone przez niego w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, dokumenty świadczące o tym, że wyłączną przyczyną przystąpienia do częściowego korzystania z budynku hali magazynowej i torów bocznicy kolejowej, była, zalecana przez producenta urządzeń rozładowczych, próba urządzeń związanych z rozładunkiem nawozów sztucznych. Korzystanie to miało wyłącznie charakter okresowy, a zakres ilościowy rozładowanych towarów na budowanej bazie przeładunkowo-magazynowej był znikomy w stosunku ilości towarów rozładowanych na innym obiekcie użytkowanym przez Skarżącego. Ponadto, nałożenie na Skarżącego kary przewidzianej w art. 57 ust 7 prawa budowlanego, wymagało również ustalenia iż przystąpił on do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisu art. 54 i 55 Prawa budowlanego, ze wskazaniem. który z tych przepisów został naruszony i jakie są przejawy tego naruszenia. Sąd I instancji zaniechał zaś zbadania prawidłowości ustaleń organów nadzoru i podtrzymał ich ustalenia, nie precyzując który z tych przepisów został naruszony, w jakim zakresie oraz w jaki sposób.

Sąd I instancji dopuścił się także, w ocenie strony skarżącej, naruszenia prawa materialnego przez bezpodstawne zastosowanie przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane mimo braku wystarczających do tego przesłanek (II.1).

Niewłaściwa wykładnia przepisów art. 54, art. 55 oraz art. 57 ust. 7 ustawy (II.2) spowodowana jest błędną wykładnią pojęcia "użytkowanie", o którym mowa w tych przepisach. Z wywodów Sądu wynika, iż za użytkowanie uznaje on każdy przejaw korzystania przez inwestora lub użytkownika z obiektu budowlanego, bez uwzględnienia przyczyn i okoliczności w jakich nastąpiło to korzystanie, oraz okresu tego korzystania. Jest to stanowisko błędne. Przepisy prawa budowlanego, w przeciwieństwie np. do pojęcia obiektu budowlanego, budynku czy budowli, nie określają co należy rozumieć przez przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. Pojęcie użytkowania mieści niewątpliwie w sobie korzystanie z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem. Strona skarżąca uważa, że nie jest uzasadnione przyjęcie tezy, iż w świetle art. 54, 55 i 57 ust 7 Prawa budowlanego, za przystąpienie do użytkowania należało uznać każdy przejaw korzystania z obiektu bez względu na okoliczności i przyczyny, w jakich dochodzi do użytkowania, jego zakres i okres trwania, bowiem przeczy temu wykładnia celowościowa tych przepisów, co w skardze wsparte jest przykładem wprowadzenia się, przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie na jeden dzień do domu mieszkalnego, w sytuacji zalania go wodą. Tego rodzaju wykładnia pojęcia "użytkowania", chociaż trudniejsza w bezpośrednim stosowaniu w praktyce, gdyż wymaga ustalenia dodatkowych okoliczności poza samym faktem korzystania z obiektu budowlanego, jest jednak bardziej racjonalna i przekonująca, niż sama wykładnia gramatyczna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie przepisu art. 174 ustawy ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach polegających na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny, w uzasadnieniu skargi powinny zostać wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom i tym samym pozbawiona konstytuujących ją podstaw i składników treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Skarga kasacyjna, wniesiona w niniejszej sprawie, nie wskazuje na uzasadnione przyczyny prowadzące do uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Skarga kasacyjna nie zawiera wyraźnie określonego wniosku, wskazującego na zakres zaskarżenia wyroku. Skarga w szczególności nie formułuje, czy wyrok zaskarżony jest w całości czy w części, nie pozostawiając jednak w tym kontekście wątpliwości jeśli idzie o treść sformułowanych zarzutów. Biorąc pod uwagę jednoznaczną treść osnowy skargi, odnoszący się do zaskarżenia powyższego wyroku, a także zakres zarzutów oraz wniosek końcowy, dotyczący żądania uchylenia wyroku w całości należy mimo stwierdzonego braku przyjąć, iż wyrok zaskarżony jest w całości. W związku z tym, biorąc także pod uwagę spełnienie innych wymogów formułowania skargi, zarzuty skargi kasacyjnej należy rozpoznać.

Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. W związku z tym należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania.

Zarzut pierwszy z tej grupy zarzutów dotyczy braku właściwego przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej należytego wyjaśnienia. Związany jest ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazującym na zastosowanie konsekwencji normatywnych zawartych w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane mimo braku precyzyjnego wskazania, czy skarżący naruszył, będące podstawą zastosowania tej konsekwencji, art. 54 czy art. 55 tej ustawy, przy czym strona skarżąca podnosi, iż w art. 55 ustawy przewidziane są dodatkowo trzy różne sytuacje, ktore mogą stanowić podstawę wymierzenia kary.

Zarzut nie jest całkowicie pozbawiony trafności. Sytuacje wyodrębnione w art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane w istocie są na tyle różne, że właściwe zidentyfikowanie podstawy prawnej wymagałoby ich rozróżnienia i precyzyjnego związania z jedną z nich przesłanki, która przesądziła o zastosowaniu sankcji. Nie jest usprawiedliwieniem dla takiego przedstawienia podstawy normatywnej fakt, iż oba przepisy są powołane razem w art. 57 ust. 7 ustawy. Nie jest także usprawiedliwieniem to, że Sąd w istocie uznając, iż brak jest wątpliwości co do ustalonych faktów, skoncentrował swą argumentację na powiązaniu aktu subsumpcji w ustaleniem konsekwencji z art. 57 ust. 7, nie odnosząc się już dokładniej do samej podstawy kwalifikacji, jako dostatecznie jasnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, idąc śladem postanowień organów administracji, nie wskazał precyzyjnie w uzasadnieniu wyroku poszczególnych przesłanek, a także nie wskazał precyzyjnie, która z nich przesądziła o trafności wymierzenia przez organ administracji kary z art. 57 ust. 7 ustawy. Nie może to jednak oznaczać, że Sąd I instancji w ogóle nie rozróżniał tych przesłanek i że nie wziął pod uwagę wpływu jednej z nich na zastosowanie konsekwencji. Można byłoby tak powyższe uchybienie ocenić, gdyby pojawiły się jakiekolwiek wątpliwości w zakresie ustaleń faktycznych, które nie zostałyby przez Sąd i instancji dostrzeżone i które uniemożliwiłyby lub nawet jedynie utrudniłyby identyfikację przesłanki wziętej pod uwagę. Taka konstatacja nie może wynikać z analizy uzasadnienia wyroku. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż Sąd I instancji oddalił skargę na postanowienie organu administracji, mając na względzie fakt przystąpienia przez stronę skarżącą do użytkowania przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, w sytuacji, gdy brak było ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nie budzi zatem wątpliwości, że w istocie przesłanką zastosowania konsekwencji z art. 57 ust. 7 ustawy była przesłanka zawarta w art. 55 pkt 3 ustawy. Przepis ten, jako część wskazanego art. 55 ustawy, stanowił zatem podstawę kwalifikacji stanu faktycznego w postanowieniu organu administracji i w tym zakresie ustalenie to zostało zaakceptowane w wyroku Sąd I instancji.

Odnosząc się natomiast bezpośrednio do treści zarzutu, należy stwierdzić, iż nie jest wyrokiem wydanym bez podstawy prawnej wyrok, powołujący się łącznie na dwa odrębne przepisy prawa materialnego, wskazane razem w przepisie ustalającym konsekwencje kwalifikacji stanu faktycznego. Mimo, że sąd nie sprecyzował dokładnie, który z fragmentów tych przepisów w danym przypadku stanowi podstawę kwalifikacji, podstawa prawna została podana, tyle że nie w sposób precyzyjny i jednoznaczny. Jeżeli podaniu podstawy w ten sposób towarzyszą nie budzące wątpliwości ustalenia stanu faktycznego, wskazujące na określony fragment zastosowanego przepisu, brak precyzji zostaje naprawiony w kontekście ustalenia związku kwalifikacji stanu faktycznego z ustaleniem konsekwencji prawnych. Stanowi to uchybienie, które jednak nie może być traktowane na gruncie art. 174 pkt 2 ustawy ppsa jako naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na treść rozstrzygnięcia.

Na możliwość wywarcia tak istotnego wpływu nie wskazuje także w zakresie powyższego braku skarga kasacyjna. Argumentację związaną z tym zarzutem wprawdzie podnosi w kontekście naruszenia art. 141 § 4 ppsa, ale wiąże ją z brakiem dokonania przez Sąd oceny prawnej ustalonych okoliczności oraz prawidłowości poczynionych ustaleń i przesłanek. To zaś albo nie jest trafne w kontekście wywodu zaprezentowanego wyżej albo wiąże się z drugim zarzutem, dotyczącym naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut ten, koncentrujący się na wskazaniu zaniechania kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ odwoławczy, rzutujący na istnienie przesłanek do zastosowania kary pieniężnej, nie jest zasadny. Sąd I instancji wskazał bowiem w uzasadnieniu na nie budzące wątpliwości ustalenia stanu faktycznego, odnoszące się do wykonywania w przedmiotowym obiekcie określonych czynności oraz powołał się na ustalony przez organy wymiar tych czynności. Nie wskazał także na jakiekolwiek uchybienia, dotyczące sposobu ustalenia tych faktów. Na konkretne uchybienia nie wskazuje także skarga kasacyjna. Strona skarżąca wiąże natomiast fakt uchybienia obowiązkowi zbadania prawidłowości ustaleń faktycznych z pojęciem użytkowania (co jest przedmiotem zarzutu przedstawionego w części II.2 skargi) oraz pojęciem obiektu budowlanego.

W zakresie tego ostatniego, strona skarżąca polemizuje ze stanowiskiem organów administracji i sądu, że doszło do użytkowania obiektu budowlanego na gruncie art. 3 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (strona skarżąca miała na myśli pkt 1 tego przepisu), zarzucając, iż sąd nie wskazał materiału dowodowego, na podstawie którego uznał halę magazynową i tory bocznicy kolejowej za obiekt budowlany. Skarga nie wskazuje przy tym na związek art. 3 pkt 1 ustawy z ustaleniem sądu oraz na przesłanki braku cech obiektu budowlanego przez przedmiotowy obiekt, do użytkowania którego przystąpiono przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Argument skargi w powyższym zakresie nie może być uznany za zasadny. Ani argumentacja płynąca z art. 3 pkt 1 ustawy, definiującego obiekt budowlany, ani właściwości przedmiotowego obiektu, wskazane przez organy administracji i sąd, ani także treść art. 55 pkt 3 ustawy, wskazującego na możliwość traktowania obiektu jako obiektu budowlanego mimo niewykonania przy nim wszystkich robót budowlanych, nie prowadzą do wniosku, że nastąpiło wadliwe ustalenie właściwości przedmiotowego obiektu. Właściwości te nie są także precyzyjnie wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odnośnie do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, należy wskazać, iż pierwszy z nich, dotyczący bezpodstawnego zastosowania art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie zawiera nowych argumentów, odwołując się do braku wystarczających przesłanek do wymierzenia kary. W istocie zatem odwołuje się do argumentów podanych już ocenie i w tym zakresie nie może być zakwalifikowany inaczej niż niezasadny. Brak argumentacji w tej kwestii nie pozwala na ustosunkowanie się do samego zarzutu. Należy jednak powiedzieć ogólnie, że zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu ustalającego normatywne konsekwencje określonej kwalifikacji faktów powinien wskazywać albo na związek tego przepisu z przepisem stanowiącym podstawę kwalifikacji faktów albo na wskazanie innego przepisu, na podstawie którego należałoby ustalić te konsekwencje.

Bardziej szczegółowego rozważenia wymaga natomiast drugi zarzut, odnoszący się do zasygnalizowanego wcześniej pojęcia "użytkowanie", o którym mowa w art. 55 pkt 3 oraz w art. 57 ust. 7 ustawy. Strona skarżąca wywodzi, iż dokonano błędnej wykładni tego terminu. Na marginesie należy wskazać, iż strona skarżąca używa tu wyrażenia "wykładnia pojęcia", co jest o tyle sformułowaniem niewłaściwym, że termin jest nazwą dla pojęcia, a pojęcie jest znaczeniem (sensem, treścią) terminu i jest już wynikiem operacji interpretacyjnej, w związku z czym interpretacji poddawany jest termin a nie pojęcie.

Błędna wykładnia w ocenie strony skarżącej polega na tym, że sąd nie związał wykładni tego terminu z korzystaniem z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem, lecz uznał, iż użytkowaniem jest każdy przejaw korzystania z inwestora lub użytkowania obiektu. W argumentacji strony skarżącej, próba urządzeń nie jest użytkowaniem.

Niezależnie od braku wskazanego przez stronę skarżącą sformułowania, z którego mogłoby wynikać, iż Sąd I instancji uznaje za użytkowanie każdy przejaw korzystania z obiektu (Sąd ten odnosi się bowiem jedynie do stwierdzonych faktów korzystania z obiektu, tzn. prób i testów wydajnościowych, związanych z rozładunkiem, przeładunkiem, magazynowaniem i dystrybucją, i je właśnie kwalifikuje jako użytkowanie), argumentacja strony skarżącej nie jest trafna. Nie tylko dlatego, że strona skarżąca nie wskazuje na poprawne w jej ocenie znaczenie terminu użytkowanie. Także dlatego, że w sytuacji braku definicji ustawowej, użytkowanie w znaczeniu języka powszechnego kojarzone jest z korzystaniem z rzeczy, niezależnie od zakresu i długotrwałości, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny. Jak wskazuje "Słownik języka polskiego" (tom III, red. M. Szymczak, s. 644), użytkować to "używać czegoś, korzystać z czegoś...". Nie ma żadnych powodów, aby to ustalenie języka powszechnego doznawało jakichś ograniczeń lub modyfikacji na gruncie semantyki języka prawnego w odniesieniu do użytkowania o jakie idzie w przypadku rozpatrywanej skargi kasacyjnej (nie dotyczy to oczywiście instytucji użytkowania na gruncie art. 252 i nast. kodeksu cywilnego).

Także odwołanie się w skardze kasacyjnej do wykładni celowościowej, mimo trafnej oceny dotyczącej ogólnej jej roli w procesie wykładni, nie jest uzasadnione, zwłaszcza, że strona skarżąca nie wskazuje na czym miałoby polegać w tym przypadku zaprzeczenie tezy Sądu I instancji, uzyskanej w wyniku zastosowania reguł gramatycznych. Nie jest to w skardze rozwinięte, poza wskazaniem na konieczność uwzględniania zamiaru, okoliczności i okresu korzystania. Także podany w skardze przykład krótkotrwałego wprowadzenia się do domu w celu ochrony mieszkania przed skutkami zalania wodą nie może być potraktowany jako porównywalny ze stanem faktycznym, z ustaleniem którego był związany zaskarżony wyrok, głównie z powodu braku w sytuacji przedmiotowego użytkowania obiektu "pilnej potrzeby", która w podanym w skardze przykładzie niewątpliwie zaistniała.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.