Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1709/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Magdalena Durzyńska Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku M. P. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1954 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa - na cele budownictwa wojskowego - nieruchomości położonej w gm. kat. K. Dz. [...] – K., ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. K. Iwh [...], ozn. jako parcela nr [...] o powierzchni 1493 m2, stanowiącej własność J. P. (pkt 7 ww. orzeczenia).

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Orzeczeniem z dnia [...] października 1954 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - na cele budownictwa wojskowego - nieruchomości położonej w gm. kat. K. Dz. [...] – [...], ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. K. Iwh [...], ozn. jako parcela nr [...] o powierzchni 1493 m2, stanowiącej własność J. P. (pkt 7 ww. orzeczenia).

Decyzją z dnia [...] listopada 1969 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K., na podstawie art. 136 k.p.a. (obecnie art. 155 k.p.a.), odmówiło zmiany ww. orzeczenia z dnia [...] października 1954 r. nr [...].

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. M. P., wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1954 r. nr [...] w części dotyczącej pkt 7.

Z akt sprawy wynika, że wywłaszczona nieruchomość wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna miasto K.

Stronami niniejszego postępowania nadzorczego są:

1. następcy prawni J. P. i A. P. - byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, tj. M. P.; W. P., A. G., J. P. i M. P.,

2. podmiot, któremu obecnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości, tj.: Skarb Państwa - Ministerstwo Obrony Narodowej - Rejonowy Zarząd Infrastruktury w K. - właściciel działek nr: [...] i [...].

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku M. P. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1954 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa - na cele budownictwa wojskowego - nieruchomości położonej w gm. kat. K. Dz. [...] – K., ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. K. Iwh [...], ozn. jako parcela nr [...] o powierzchni 1493 m2, stanowiącej własność J. P. (pkt 7 ww. orzeczenia). W uzasadnieniu wskazano, że kontrolowane orzeczenie z dnia [...] października 1954 r. weszło do obrotu prawnego i stało się ostateczne, albowiem nie zostało zaskarżone w ustawowym terminie. Przedmiotowe orzeczenie zostało doręczone stronie w dniu [...] października 1954 r, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru.

Ponadto kontrolowane orzeczenie stanowiło podstawę wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w księdze wieczystej KW nr [...]. Tym samym przedmiotowe orzeczenie wywłaszczeniowe w części dot. pkt 7 może stanowić przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a.

Minister przechodząc do badania poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze podkreślono, że orzeczenie z dnia [...] października1954 r. o wywłaszczeniu zostało wydane na podstawie art. 55 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. z 1934 r. nr 86, poz. 776, z późn. zm. - zwane dalej rozporządzeniem wywłaszczeniowym) oraz art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4 poz. 25) a zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktów prawnych oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należy oceniać kwestionowane orzeczenie.

Wskazano, że zgodnie z treścią art. 2 ww. ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. utraciły moc wszystkie przepisy dotychczasowe w sprawach, dotyczących wywłaszczenia nieruchomości, a w szczególności rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.U. R. P. z 1934 r. Nr 86, poz. 776 i z 1939 r. Nr 31, poz. 205).

W niniejszej sprawie zdaniem Ministra, kluczowe znaczenie mają reguły intertemporalne dotyczące stosowania rozporządzenia wywłaszczeniowego, bowiem zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. postępowanie wywłaszczeniowe, prowadzone na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz.U. R. P. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 I z 1949 r. Nr 65, poz. 527) lub na podstawie art. 55 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934r. (Dz.U. R. P. z 1934 r. Nr 86, poz. 776 i z 1939 r. Nr 31, poz. 205), dalej powinny być prowadzone na tej samej podstawie prawnej aż do wydania ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu z tym, że odwołania były rozpatrywane przez odwoławcze komisje wywłaszczeniowe.

Zgodnie z treścią art. 55 § 1 rozporządzenia wywłaszczeniowego, dopuszczalne było wywłaszczenie w przypadku, gdy tego wymagał interes obrony Państwa.

Wskazano, że bezspornie wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na wniosek Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] stycznia 1950 r. pod budowę koszar wojskowych i budynków biurowych dla wojska. Nie budzi wątpliwości, że budowa koszar wojskowych i budynków biurowych dla wojska była celem wojskowym spełniającym wymogi art. 55 ww. rozporządzenia. Przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe było zaś prowadzone na podstawie ww. art. 55 rozporządzenia wywłaszczeniowego, co wynika wprost z treści orzeczenia z dnia [...] października 1954 r. oraz treści ww. pisma z dnia [...] stycznia 1950 r.

Stwierdzono zatem że w kontrolowanym postępowaniu organ wywłaszczeniowy nie naruszył art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r.

Podkreślono ponadto, że w przedmiotowej sprawie pismem z dnia [...] stycznia 1950 r. Jednostka Wojskowa nr [...] wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o wywłaszczenie, na podstawie art. 55 § 1 rozporządzenia wywłaszczeniowego, nieruchomości położonych w K., w tym nieruchomości położonej w gm. kat. K. Dz. [...] – K., ul. [...],, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. K. Iwh [...], ozn. jako parcela nr [...] o powierzchni 1493 m2, stanowiącej współwłasność J. P. i A. P.

Do wniosku wywłaszczeniowego załączono pismo Zarządu Miejskiego w K. z dnia [...] stycznia 1950 r. - "wykaz stanu posiadania nieruchomości", stanowiące wypis z operatu katastralnego, kopie z mapy katastralnej oraz wykaz adresów zamieszkania właścicieli nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia.

Do wniosku nie załączono wyciągu z księgi wieczystej Sądu Powiatowego dla m. K. Iwh [...]. Wskazano, że informacje zawarte w ww. piśmie z dnia [...] stycznia 1950 r. dotyczące powierzchni nieruchomości oraz pomiotów będących właścicielami nieruchomości były identyczne z treścią księgi wieczystej Sądu Powiatowego dla m. K. Iwh [...].

Ponadto wskazano, że na kopii mapy katastralnej nie zaznaczono granic terenu, który ma ulec wywłaszczeniu. Podkreślono jednak, że wniosek wywłaszczeniowy obejmował całą przedmiotową działkę nr [...], objętą księgą wieczystą Iwh [...], a powyższa mapa pozwala jednoznacznie ustalić położenie nieruchomości i granice terenu, który miał ulec wywłaszczeniu.

W tych warunkach zdaniem organu nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 10 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 11 § 1 rozporządzenia wywłaszczeniowego.

Stwierdzono, że współwłaściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości. Powyższe ustalono na podstawie treści uzasadnienia orzeczenia z dnia [...] października 1954 r.

Wskazano, że stosownie do treści art. 10 § 4 rozporządzenia wywłaszczeniowego w przypadku wywłaszczenia na cele obrony Państwa, gdy wywłaszczenie dotyczyło większej liczby osób, wnioskodawca mógł pominąć we wniosku wywłaszczeniowym informacje dotyczące pertraktacji w sprawie dobrowolnego zbycia nieruchomości. Zatem brak takich informacji w piśmie z dnia 5 stycznia 1950 r. nie stanowi naruszenia prawa.

W świetle powyższych okoliczności wskazano, że w przedmiotowej sprawie organ wywłaszczeniowy prawidłowo nie zastosował uproszczonego trybu wywłaszczenia nieruchomości wskazanego w art. 20 rozporządzenia wywłaszczeniowego.

Minister stwierdził ponadto, że z częściowo zachowanych akt archiwalnych wynika, że na podstawie zarządzenia Wojewody [...] z dnia [...] marca 1950 r. nr [...] (nie zachowało się w aktach archiwalnych), pismem z dnia [...] marca 1950 r. nr [...] Prezydent Miasta K. poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego na cele obrony państwa, na wniosek władzy wojskowej, w stosunku m.in. do przedmiotowej nieruchomości, ozn. jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą Iwh [...], stanowiącej własność J. P. Przedmiotowe obwieszczenie zawierało wszystkie informacje przewidziane art. 14 rozporządzenia wywłaszczeniowego.

Powyższe pismo zostało doręczone stronie w dniu [...] marca 1950 r., co wynika, ze zwrotnego potwierdzenia odbioru.

Ponadto przedmiotowe zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Zarządu Miejskiego w K. oraz w Urzędzie Obwodowym IV Zarządu Miejskiego w K. w dniach [...] marca 1950 r. – [...] marca 1950 r.

Podkreślono, że z akt sprawy nie wynika żeby we wskazanym terminie wpłynęły jakiekolwiek wnioski lub sprzeciwy.

W pozyskanych aktach archiwalnych nie zachowało się zawiadomienie o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej jak również protokół z tej rozprawy. Z tego względu nie jest możliwe dokonanie merytorycznej oceny powyższych dokumentów.

Wskazano, że od upływu terminu do zapoznania się z aktami sprawy do wydania orzeczenia wywłaszczeniowego upłynęło prawie 4 lata. W tym okresie możliwe było zatem zorganizowanie i przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowej.

Z powodu niezachowania się ww. dokumentów nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia 21 § 1 i 2 rozporządzenia wywłaszczeniowego, gdyż nie pozwala na to domniemanie legalności decyzji ostatecznych wynikające z art. 16 § 1 k.p.a.

Podkreślono, że analiza treści orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1954 r., wskazuje, że spełnia ono wymogi stawiane przez art. 22 § 2 rozporządzenia wywłaszczeniowego. Orzeczenie określa bowiem przedmiot i rozmiar wywłaszczenia, cel wywłaszczenia oraz rodzaj projektowych robót (tj.: budownictwo wojskowe). Rodzaj projektowanych robót mógł być określony w sposób ogólny gdyż pozwalał na to art. 10 § 4 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców dotyczących wadliwości ustalenia przedmiotu wywłaszczenia Minister wskazał, że zarówno w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania jak i w orzeczeniu wywłaszczeniowym jako właściciela nieruchomości wskazano jedynie J. P. i do niego kierowano korespondencję. Tymczasem z treści księgi wieczystej Iwh [...] oraz wypisu z rejestru katastralnego bezspornie wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność J. P. i A. P.

Oznacza to, że A. P. formalnie nie wzięła udziału jako strona w kontrolowanym postępowaniu, (choć prawdopodobnie odebrała orzeczenie wywłaszczeniowe). Brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy jest jednak przesłanką wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie zaś stwierdzenia nieważności.

W ocenie Ministra nie można zgodzić się z twierdzeniem wnioskodawców, że wywłaszczeniu uległ jedynie udział w przedmiotowej nieruchomości przysługujący J. P. W treści orzeczenia wywłaszczeniowego w sposób jednoznaczny, bowiem wskazano, że wywłaszczeniu ulega cała nieruchomość. Ponadto we wniosku wywłaszczeniowym, który był wiążący dla organu wywłaszczeniowego w zakresie przedmiotu wywłaszczenia, wskazano całą nieruchomość, ozn. jako działka nr [...] o pow. 1493 m2, zapisaną w księdze wieczystej Iwh [...]. Z wykazu załączonego do wniosku zaś wynikało, że nieruchomość ta stanowiła współwłasność J. P. i A. P. w udziałach 1/2 części.

Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 22 § 1 i § 2 rozporządzenia wywłaszczeniowego.

Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1954 r., w części dotyczącej pkt 7, nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W przedmiotowym orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości wskazanej w pkt 7 - nie stwierdzono również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., albowiem:

- nie naruszono przepisów o właściwości, gdyż o wywłaszczeniu orzekało Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., które było organem właściwym w sprawie, gdyż na mocy art. 33 i art. 37 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r., Nr 14, poz. 130), organ ten przejął kompetencje zniesionego tą ustawą Wojewody [...];

- brak jest dowodów na okoliczność, że rozstrzygnięto sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem),

- nie doszło do skierowania decyzji (orzeczenia) do osoby niebędącej stroną w sprawie,

- wykonalność kontrolowanego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości,

- brakuje podstaw do twierdzenia, że rozstrzygnięcia w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. wniósł M. P.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisu art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem przepisów prawa oraz w sposób powodujący obniżenie zaufania obywateli do organów państwa;

2) naruszeniem przepisu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z 107 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego oraz subiektywne i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, przy jednoczesnym oparciu się na dowodach, które budzą uzasadnione wątpliwości;

3) naruszeniem przepisu art. 7a §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie interpretacji na niekorzyść strony pomimo, że przedmiotem postępowania było ograniczenie uprawnienia strony;

4) naruszenie art. 10 § 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 roku prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U.R.P. Nr 28 poz. 221) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. zastosowanie niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej podczas gdy przesłanki przepisów szczególnych winny być interpretowane w sposób ścisły;

5) naruszenie art. 56 pkt. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 roku prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U.R.P. Nr 28 poz. 221) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie mające wpływ na wynik sprawy tj. zastosowanie wykładni rozszerzającej skutkującej naruszeniem uprawnień skarżącego;

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie nadzoru, co oznacza, że na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności weryfikacji podlegało ostateczne orzeczenie z [...] października 1954 r. jedynie stosownie do przesłanek wymienionych w art.156 § 1 k.p.a., w szczególności pkt 2 tego przepisu. Zatem warto już na wstępie rozważań zaznaczyć, że min. w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane zgodnie z - wynikającą z art. 2 Konstytucji - zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. NSA stwierdził także, że zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd - na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP. NSA w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej.

Wskazać jednocześnie należy, że w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych akcentuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, Lex nr 965192; podobnie w wyroku NSA z 8 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1566/10, Lex nr 1068431). Przywołane powyżej poglądy prawne wyrażone w orzecznictwie sądowo-administracyjnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni akceptuje.

Dodać należy, że przepis art. 156§1 pkt 2 k.p.a. pomimo tego bowiem, że znajduje się w ustawie procesowej, to ma w istocie charakter materialnoprawny, a przedmiotem badania przez organy w postępowaniu nieważnościowym nie jest to, czy doszło do jakiegokolwiek naruszenia wskazanych prawa, lecz to, czy doszło do naruszenia "rażącego" co stanowi materialnoprawną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie powołanego przepisu.

Zatem przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości z [...] października 1954 r. wydane zostało na podstawie art.6 ustawy z 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z 26 kwietnia 1949 r. oraz art.55 prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym i nastąpiło na rzecz Państwa, na cele budownictwa wojskowego, a nieruchomość wskazana w pkt 7 orzeczenia oznaczona została (podobnie jak pozostałe tam wskazane) jako niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych. Z akt archiwalnych wynika, że stosownie do art.6 ww. ustawy wpłynął wniosek Jednostki Wojskowej nr [...] z [...] stycznia 1950 r. o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości pod budowę koszar wojskowych i budynków biurowych dla wojska, a tak określony cel wypełniał z kolei przesłankę art.55 rozporządzenia wykonawczego (interes obrony kraju). Do wniosku o wywłaszczenie dołączono zgodnie z wymogami rozporządzenia wykonawczego kopie mapy katastralnej, wykaz adresów zamieszkania właścicieli nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia, a pomimo niezałączenia wyciągu z księgi wieczystej, wskazane we wniosku informacje dotyczące tytułu własności i powierzchni nieruchomości były identyczne z treścią księgi wieczystej, prowadzonej przez Sąd Powiatowy dla m. K. - Iwh [...]. Z treści ww. wniosku i kopii mapy katastralnej wynikało również, że obejmował on całą nieruchomość – działkę nr [...], co do której brak wątpliwości w zakresie jej położenia i granic.

Z treści uzasadnienia orzeczenia z [...] października 1954 r. wynika również, że właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na jej dobrowolne zbycie, stąd prawidłowym było niezastosowanie art. 20 rozporządzenia przez organ wywłaszczeniowy. Informacja o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zgodnie z art.14 rozporządzenia wywłaszczeniowego ukazała się natomiast w formie obwieszczenia Prezydenta Miasta K., podającego do publicznej wiadomości wszystkie informacje wymagane ww. przepisem. Zawiadomienie było wywieszone na tablicy ogłoszeń Zarządu Miejskiego w K. oraz w Urzędzie Obwodowym IV Zarządu Miejskiego w K. w dniach [...] marzec 1950 r.- [...] marzec 1950r. W aktach archiwalnych nie zachowało się zawiadomienie o miejscu i terminie przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej, ani nie zachował się protokół tej rozprawy, tym niemniej Sąd zgadza się z oceną organu, że ten brak nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa przepisów procedury wywłaszczeniowej, w szczególności z uwagi na okoliczność znaczącego upływu czasu i mogących w sposób oczywisty wystąpić brakach dokumentacji ale również z uwagi na domniemanie legalności decyzji, która stała się ostateczna.(art.16 k.p.a.).

W zakresie okoliczności związanej ze wskazaniem w orzeczeniu wywłaszczeniowym jedynie J. P., podczas gdy przedmiotowa nieruchomość stanowiła - zgodnie z zapisem księgi wieczystej współwłasność J. P. i A. P. należy podkreślić, że A. P. przysługiwało prawo do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania wywłaszczeniowego, gdyby uznała, że bez własnej winy nie wzięła w nim udziału (art.145§1pkt 4 k.p.a.). Nie może przy tym budzić wątpliwości, że wniosek wywłaszczeniowy dotyczył całej nieruchomości i w takim zakresie został uwzględniony w pkt 7 orzeczenia z [...] października 1954 r.

Na marginesie stwierdzić należy, że nie wpłynęło odwołanie od ww. orzeczenia, a niekwestionowany dowód jego doręczenia znajduje się w aktach sprawy. Jednocześnie decyzją z v listopada 1969 r. Prezydium Rady Narodowej m. K. odmówiło zmiany orzeczenia z 1954 r. na podstawie na art. 136 k.p.a. (obecnie art.155 k.p.a.).

Podsumowując wskazać należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101, wyrok NSA z dnia 29 maja 2013r., II OSK 267/12, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 2352/14). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego spraw zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny. Zdaniem NSA taka właśnie była ocena dokonana przez organy nadzoru w niniejszym postępowaniu. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej odnosząc się do zawartej w tym przepisie przesłanki stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji, gdy nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, a organ działający w trybie stwierdzenia nieważności nie miał żadnych podstaw do tego, aby zbierać materiał dowodowy w tak szerokim zakresie i na jego podstawie czynić nowe ustalenia faktyczne w sprawie.

Podniesione w skardze zarzuty mają charakter formalny wiążący się z wadami postępowania. Tymczasem tryb nadzwyczajny dotyczący stwierdzenia nieważności nie jest dodatkową - trzecią instancją administracyjną. Zarzuty skargi koncentrowały się na uchybieniach procesowych, wadach postępowania, a nie na przesłance stwierdzenia nieważności z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy, że przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Jednocześnie przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć wyraźne naruszenie, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi do wniosku w sposób nie budzący wątpliwości, że pozostają one w sprzeczności. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2010 r.,

I OSK 1472/09). Stąd Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Nie sposób nie podnieść przy tym, że rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w przypadku decyzji wydanej 66 lat temu nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym. W przypadku decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych.

Odwołując się zatem do przytoczonej argumentacji, a także podkreślając znaczny upływ czasu od wydania decyzji z [...] października 1954r., brak jest zdaniem Sądu podstaw do wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego.

Wobec powyższego, uznając że skarga jest nieuzasadniona, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a..