Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1056/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 182 § 2 i 3, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3, art. 16, art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48, art. 103
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2758/16 w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2758/16, oddalił skargę A. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania A. R., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], nakazującej A. R. i K. P. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.) nietrwale powiązanego z gruntem o wymiarach 0,90 m x 0,90 m, obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej nietrwale powiązanego z gruntem o wymiarach 5,05 m x 6,05 m, obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.) nietrwale powiązanego z gruntem o wymiarach 0,70 m x 0,80 m, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] w części oznaczonej na załączonym do protokołu oględzin rys. B, C, D położonej w [...] gmina [...].

Uzasadniając oddalenie skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa i została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Organ słuszne stwierdził, że weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności i prawidłowo przyjął, że zarzuty kierowane w toku postępowania przez skarżącą pod adresem decyzji, nie wykazały wadliwości kwalifikowanej tego aktu. Rozważając te zarzuty organ dokonał wyczerpującej ich analizy i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które zawiera szeroką ocenę badanego orzeczenia. Ocena ta - zdaniem Sądu - zawiera odniesienie się do okoliczności sprawy. W efekcie, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania orzeczenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i podzielił ocenę tego organu w zakresie ważności badanej decyzji o nakazie rozbiórki. W ocenie Sądu prawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] przyjął, że sporna inwestycji została zrealizowana po dniu 1 stycznia 1995 r., a zatem w okresie obowiązywania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z akt sprawy (w tym z protokołu oględzin z dnia 15 marca 2005r.) wynika, że inwestorzy: A. R. i K. P. bez wymaganego pozwolenia na budowę wybudowali na terenie działki nr [...] w części oznaczonej na załączonym do protokołu oględzin rys. B, C, D, położonej w [...]gmina [...], określone obiekty budowlane. W związku z tym pismem z dnia [...] października 2006 r., znak: [...], PINB w powiecie [...] wezwał współwłaścicieli przedmiotowej działki do złożenia oświadczenia, kto jest inwestorem poszczególnych obiektów, jak również do ustosunkowania się do protokołu oględzin z dnia 15 marca 2005 r. Jednocześnie organ poinformował, że w przypadku braku odpowiedzi na powyższe wezwanie organ przyjmie, że przedmiotowe obiekty zostały wybudowane przez wszystkich współwłaścicieli działki po dniu 1 stycznia 1995 r. Na powyższe wezwanie odpowiedzi udzielił M. K. pismem z dnia 15 listopada 2006 r. i wskazał, że określone obiekty budowlane wybudował w 1993 r. na działce nr [...] część A. Wobec powyższego PINB decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) nakazał M.K. rozbiórkę obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] w części "A" położonej w [...] gmina [...]. Natomiast K. P. i A. R. nie udzielili odpowiedzi na wezwane organu z dnia [...] października 2006r. Wobec powyższego PINB przyjął – zgodnie z rygorem zawartym w wezwaniu z dnia [...] października 2006 r. - że inwestorzy A. R. i K. P. wybudowali po dniu 1 stycznia 1995 r. wskazane powyżej obiekty budowlane, bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie działki nr [...] w części B, C, D położonej w [...], gmina [...]. W konsekwencji, w ocenie Sądu, prawidłowo organ ten zastosował wobec A. R. i K. P. przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. wstrzymał prowadzenie robót przy budowie przedmiotowych obiektów budowlanych i jednocześnie nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 stycznia 2007 r. stosownych dokumentów. Z akt sprawy wynika, że A. R. i K. P. nie wywiązali się w wyznaczonym terminie z nałożonego ww. postanowieniem obowiązku, zatem – zdaniem Sądu - prawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją z dnia [...] września 2007r. nakazał rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie w trybie nieważności i orzekły o braku wad powodujących nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r., przy czym decyzje organów obu instancji wydane zostały w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności z art. 6 - 9, art. 77, art. 81, art. 107 § 3 k.p.a. Organy przeanalizowały zebrany w sprawie materiał dowodowy i poddały go prawidłowej analizie oraz subsumpcji prawnej, ta zaś znalazła odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym w myśl art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skargi Sąd uznał, że nie ma wpływu na zasadność niniejszego rozstrzygnięcia przyjęcie przez organ I instancji w wezwaniu z dnia [...] października 2006 r. rygoru uznania, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana po 1 stycznia 1995 r. i w konsekwencji – wobec braku odpowiedzi na wezwanie - zastosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. Zdaniem Sądu bez znaczenia jest w niniejszej sprawie to, czy organ zastosował przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., czy ustawę Prawo budowlane z 1994 r., bowiem stosując przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. PINB zobowiązany byłby także do wydania decyzji nakazującej inwestorom przymusową rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Skargą kasacyjną A. R. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie (niezastosowanie) - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust 1 i ust. 4 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej, pomimo jej wydania z naruszeniem prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) mającym wpływ na wynik sprawy i tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzja administracyjna nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i tym samym nie istniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności;

2) prawa materialnego - art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię skutkującą odmową stwierdzenia nieważności decyzji (utrzymanie w mocy decyzji I instancji odmawiającej stwierdzenia nieważności) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] września 2007r., znak [...], w której to organ dowolnie przyjął, że budowa obiektu służącego do rekreacji wykonana została po 1 stycznia 1995 r. tylko z tej przyczyny, że strona nie wypowiedziała się co do okoliczności faktycznej, która nie została udowodniona i zastosował dowolnie wybrany stan prawny, gdyż zdaniem WSA zastosowanie innego stanu prawnego doprowadziłoby także do wydania decyzji rozbiórkowej (w oparciu o prawidłowy stan prawny);

3) prawa procesowego tj. naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zakwestionowanej przez skarżącą decyzji oraz poprzez wydanie wyroku, w którym przytoczono stan faktyczny odmienny niż znajdujący się w aktach sprawy, poprzez wskazanie, że wnioskodawczyni w postępowaniu nieważnościowym nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających wybudowanie spornych obiektów przed dniem 1 stycznia 1995 r., podczas gdy wnioskodawczyni przedłożyła takie dowody we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji;

4) prawa procesowego tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd ustaleń organu II stopnia opartych na przekonaniu organu II stopnia, a nie opartych na materiale dowodowym;

5) prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez WSA ustalenia przez organ II instancji stanu faktycznego sprzecznego ze stanem rzeczywistym w oparciu o dowolnie stworzone domniemanie faktyczne tj. ustalenie, że przedmiotowe w sprawie obiekty budowlane zostały wykonane po 1 stycznia 1995r., a w konsekwencji, że zastosowanie do nich ma tutaj ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), Przewodnicząca Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej skierowała przedmiotową sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do kwestii dokonania przez Sąd pierwszej instancji wadliwej kontroli wydanych w sprawie decyzji, bowiem nieuwzględniającej błędnego ustalenia przez orzekające w sprawie organy daty powstania spornego obiektu (po 1 stycznia 1995 r.), co przekładało się na wadliwe zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak ukierunkowane zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Przechodząc do ich oceny w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43) .

Przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie można interpretować rozszerzająco. Nie można bowiem zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania / skutek ex tunc / (por. J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s.699). Przypomnieć należy, iż rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawa w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101). Dlatego też postępowanie to nie może być traktowane jako ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej zakończonej weryfikowaną decyzją. Przesłanki enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. powinny być interpretowane w sposób ścisły. Istotne przy tym jest, że stwierdzenie nieważności uzasadniają wady decyzji tkwiące w samej decyzji.

Postępowanie nieważnościowe nie może zastępować postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją. W postępowaniu nadzwyczajnym nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego, tak jak jest to wymagane w postępowaniu zwykłym, jak też nie uzupełnia się postępowania dowodowego, jakie zostało przeprowadzone w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się zatem postępowania wyjaśniającego w takim zakresie jakiego życzyłaby sobie skarżąca. Badanie decyzji w postępowaniu nieważnościowym odbywa się w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia). Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie stwierdzenie, czy decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności jest dotknięta ciężką, kwalifikowaną wadliwością.

Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - stanowiącego podstawę wniosku skarżącej - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Podkreślić należy, iż "rażące naruszenie prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa." Skoro "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", to utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje również w przypadku rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W odniesieniu do tych przepisów można mówić o rażącym ich naruszeniu, gdy w sposób nie budzący wątpliwości (oczywisty) nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego lub zastosowano je rażąco nieprawidłowo. Wobec tego organ nadzoru może wyłącznie dokonać oceny, czy postępowanie w trybie zwykłym zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, czy też doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym regulujących postępowanie dowodowe. Oceny tej dokonuje się w oparciu o materiał zgromadzony w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nieważnościowym organ winien zatem dokonać oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy zastosowano obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa materialnego bądź rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie - uwzględniając charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności - stwierdzić należy, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] września 2007 r. z uwagi na błędne - zdaniem skarżącej - ustalenie przez ten organ daty powstania spornych obiektów. Zwrócenia uwagi wymaga okoliczność, że weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została w niezakwestionowanych w zwykłym trybie ustaleniach faktycznych dotyczących daty powstania objętych tą decyzją obiektów, tj. w okresie po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane.

Przypomnieć należy, iż z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414). Z tym dniem straciła moc ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Stosownie do art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414), zamieszczonym w Rozdziale 11 "Przepisy przejściowe i końcowe", do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl ustępu 2 art. 103 powołanej wyżej ustawy art. 48 tejże ustawy, dotyczącego orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996r. - sygn. akt K 9/95 ustawą z dnia 5 lipca 1996 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 100, poz. 465) dokonano zmiany art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 89, poz. 414 ) w ten sposób, iż rozszerzono stosowanie przepisów dotychczasowych do obiektów, w stosunku do których przed dniem 1 stycznia 1995 roku wszczęte zostało postępowanie administracyjne. Powyższa nowela weszła w życie z dniem 14 sierpnia 1996 roku.

Zgodnie zatem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przepisu art. 48 tejże ustawy, dotyczącego orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane należy rozumieć przepisy ustawy z dnia 2[...] października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, postępowanie w sprawie samowolnej zabudowy działki nr [...] w [...], gmina [...], zostało wszczęte w dniu 14 marca 2002 r. kiedy to organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu tego postępowania z urzędu. Od tej daty aż do wydania i uprawomocnienia się decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] września 2007 r. skarżąca A. R. nie podważała ustalonej przez ten organ daty powstania spornych obiektów - czy to przez przedstawienie stosownych dowodów dokumentujących ich wzniesienie w okresie przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., czy też chociażby przez złożenie oświadczenia w tym zakresie. Skarżąca nie występowała też z wnioskami dowodowymi dotyczącymi tej kwestii. Skarżąca miała przy tym świadomość, że zdaniem prowadzącego postępowanie organu, objęte postępowaniem obiekty budowlane o konstrukcji drewnianej powstały po 1 stycznia 1995 r.

Na powyższą okoliczność, tj. wzniesienie przedmiotowych obiektów budowlanych po dniu 1 stycznia 1995r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powoływał się chociażby w postanowieniu z dnia [...] listopada 2006r. wstrzymującym roboty budowlane przy budowie tych obiektów i nakładającym na skarżącą i K. P. obowiązek przedłożenia szczegółowo wskazanej w tej decyzji dokumentacji w terminie do dnia 30 stycznia 2007r. A. R. i K. P. nie wskazali innej daty wzniesienia przedmiotowych obiektów, w tym nie złożyli oświadczenia, że obiekty objęte tym postępowaniem zostały wybudowane przed dniem 1 stycznia 1995r. Ponadto ustalenie daty powstania tych obiektów na okres po 1 stycznia 1995r. stanowiło podstawę wydania kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji z dnia [...] września 2007 r. w oparciu o art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Tak w powołanym wyżej postanowieniu z dnia [...] listopada 2006r., jak i decyzji z dnia [...] września 2007 r. nakazującej rozbiórkę, organ jednoznacznie powołał się na okoliczność, iż przedmiotowe obiekty budowlane inwestorzy wybudowali bez pozwolenia na budowę po dniu 1 stycznia 1995r. Inwestorzy A. R. i K. P. nie wnieśli odwołania od tej decyzji i nie zakwestionowali okoliczności dotyczących daty powstania obiektów budowlanych w postępowaniu odwoławczym.

W tych okolicznościach, nawet gdyby skarżąca nie otrzymała pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006r. -informującego o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie samowolnej zabudowy nieruchomości i wzywającego do złożenia w terminie 14 dni oświadczenia wyjaśniającego kto jest inwestorem wymienionych w tym piśmie obiektów z zawartym pouczeniem, w przypadku nie ustosunkowania się do tego wezwania organ przyjmie, że obiekty te zostały wybudowane przez wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] po dniu 1 stycznia 1995r. – to i tak nie można byłoby zarzucić organowi rażącego naruszenia prawa, w tym przepisów regulujących ustalanie stanu faktycznego sprawy. Nadto, okoliczność podnoszona przez A. R. nie znajduje swojego potwierdzenia w aktach sprawy, z których wynika, że pismo to doręczono skarżącej w trybie art. 44 k.p.a.

Zwrócenia uwagi wymaga również okoliczność, że na powstanie przedmiotowych obiektów budowlanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. skarżąca powołała się dopiero we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2007 r. W postępowaniu nieważnościowym – jak już wyżej wskazano - organy nie prowadzą postępowania wyjaśniającego tak jak organy orzekające w trybie zwykłym, lecz dokonują oceny, czy w postępowaniu zwykłym organ naruszył, czy też nie naruszył przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu rażącym. W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie uznali, że w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzji z dnia [...] września 2007 r. Tą ocenę zasadnie podzielił Sąd pierwszej instancji.

Zaznaczyć przy tym należy, iż z załączonych przez skarżącą do wniosku o stwierdzenie nieważności dokumentów w postaci oświadczenia P. D. z dnia 12 lutego 2013 r. o wykonaniu w miesiącu maju 1994 r. przewozu domku letniskowego w elementach oraz jego rozładunku na działce nr [...] w [...], oraz umowy z dnia 16 kwietnia 1994r. zawartej pomiędzy skarżącą a K. R. na wykonanie z powierzonych materiałów domku letniskowego na tej działce, w żaden sposób nie wynika data powstania trzech obiektów objętych decyzją z dnia [...] września 2007r., tj. obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.) nietrwale powiązanego z gruntem o wymiarach 0,90 m x 0,90m, a także obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej nietrwale powiązanego z gruntem o wymiarach 5,05 m x 6,05 m, oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.) nietrwale powiązanego z gruntem o wymiarach 0,70 m x 0,80 m. Dokumenty te nie podważają zatem dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustaleń co do daty ich wzniesienia.

Podkreślenia jednocześnie wymaga okoliczność, że dowodami tymi organ prowadzący postępowanie zakończone decyzją rozbiórkową nie dysponował, co wynikało z bierności inwestorów, w tym skarżącej. Trudno zatem w przedstawionych powyżej okolicznościach zarzucić temu organowi naruszenie przepisów postępowania regulujących proces dochodzenia do prawdy materialnej i to w stopniu rażącym jak i rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego.

W konsekwencji również dokonanej w trybie nieważnościowym przez organy obu instancji weryfikacji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] września 2007 r. nie można zarzucić naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, a Sądowi pierwszej instancji niewłaściwej kontroli działalności organów administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.) i niezastosowania właściwych - w ocenie skarżącej - środków określonych w ustawie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.). Nie doszło też w tej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Następstwa wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a., wyrażają się w tym, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania (przedmiotem kontroli legalności) innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Wymieniony przepis może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji. Nie sposób zatem uznać, aby wykroczył poza granice sprawy, w której wniesiona została skarga.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.