Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 391/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 1994 nr 10 poz 36
law: Ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1228/11 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 marca 2011 r., nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie świadczenia emerytalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1228/11, oddalił skargę B.S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 marca 2011 r. nr [..]w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 17 grudnia 2008 r. B.S. zwrócił się do Wojskowego Biura Emerytalnego o ponowne ustalenie wysokości świadczeń emerytalnych po 1 stycznia 1999 r., ustalonych 11 decyzjami wydanymi po tej dacie oraz stwierdzenie stosownie do kompetencji, nieważności decyzji waloryzacyjnych wydanych po 1 stycznia 1999 r. z rażącym naruszeniem prawa, co wyczerpuje art. 156 k.p.a. We wniosku tym skarżący wywodził, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o rentach i emeryturach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych był już na emeryturze od dnia 1 listopada 1991 r. i pobierał świadczenie emerytalne w oparciu o przepisy ustawy z 1993 r., w związku z czym art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. jednoznacznie wykluczał możliwość stosowania przepisów tejże ustawy w odniesieniu do osób (byłych żołnierzy zawodowych) będących na emeryturze.

Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie decyzją z dnia 30 grudnia 2008 r. odmówił ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno – rentowego i wypłaty odsetek, a decyzją z tej samej daty odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wyszczególnionych we wniosku z dnia 17 grudnia 2008 r.

W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 2 wojskowej ustawy emerytalnej decyzje ostateczne od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez wojskowy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach k.p.a.

Z powyższego - zdaniem organu - wynika, że organ emerytalny może unieważnić decyzje z urzędu. Oznacza to tym samym, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wadliwych na wniosek może odbyć się w ramach ponownego ustalenia, tj. w oparciu o art. 32 ust. 1 ww. ustawy.

W ocenie organu weryfikacja wskazanych decyzji nie prowadzi do ustalenia podstawy do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności tych decyzji.

Odwołanie od obydwu decyzji z dnia 30 grudnia 2008 r. do Sądu Okręgowego w Warszawie wniósł B.S..

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2010 r. Sąd Okręgowy w Warszawie oddalił odwołanie od decyzji o odmowie ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno – rentowego i wypłaty odsetek. Odwołanie od decyzji o odmowie wydania decyzji o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych po dniu 1 stycznia 1999 r. przekazał Ministrowi Obrony Narodowej celem rozpoznania.

Decyzją z dnia 24 marca 2011 r. Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2008 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r.

W obszernym uzasadnieniu decyzji organ wywodził, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, iż Minister Obrony Narodowej nie jest właściwy do rozpoznania tego odwołania, gdyż obowiązek ten spoczywa na sądzie powszechnym.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu Minister wskazał, iż organ I instancji nie naruszył art. 7 – 9 k.p.a., a co za tym idzie nie została naruszona zasada praworządności oraz interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, który winien być słuszny w rozumieniu obiektywnym, a nie wyprowadzony z przekonania zainteresowanego opartego na poczuciu krzywdy i nierówności.

Zdaniem Ministra błędny jest również zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 162 i 163 k.p.a. Organ administracyjny może stwierdzić wygaśnięcie decyzji jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Uchylenie lub zmiana decyzji może nastąpić w przypadku wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie organu nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wojskowego organu emerytalnego w Warszawie. Zaskarżana decyzja jest zgodna z przepisami prawa, a decyzje w przedmiocie waloryzacji świadczenia nie są dotknięte wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Rażące naruszanie prawa w rozumieniu tego artykułu, które zarzuca zainteresowany przedmiotowej decyzji, będące podstawa stwierdzenia nieważności stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane rozszerzająco. Naruszenie prawa jest rażące wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie można mówić o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Ministra, organowi emerytalnemu nie można zarzucić popełnienia błędu, braku należytej staranności, jak też nieznajomości przepisów na podstawie, których waloryzowano zainteresowanemu wojskowe świadczenie emerytalne.

Nadto organ podkreśli, że nie jest możliwe zadośćuczynienie żądaniu zainteresowanego i wzruszenie decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a.

Minister podkreślił, że odwołanie od decyzji o odmowie ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno – rentowego i wypłaty odsetek zostało oddalone przez Sąd, który tym samym zaakceptował stanowisko wojskowego organu emerytalnego.

Minister motywował, że przepis nowelizujący zasady waloryzacji wojskowych świadczeń emerytalnych był poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia zasady praw słusznie nabytych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. (sygn. akt K 4/99) orzekł o zgodności art. 6 ustawy zaopatrzeniowej z art. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu Trybunał wskazał, że "wprawdzie kwestionowane przepisy zmieniły w stosunku do określonej grupy świadczeniobiorców metodę (sposób) waloryzacji, zachowało jednak samo założenie stabilnej wartości ekonomicznej otrzymywanych świadczeń emerytalno – rentowych oraz przewidziały mechanizm umożliwiający jego urzeczywistnienie. Mimo zmiany przepisów istota instytucji przystosowującej wartość świadczeń emerytalno – rentowych do spadku siły nabywczej pieniądza, w którym wypłacane są świadczenia nie została naruszona. Innymi słowy – w rozpoznawanej sprawie nie doszło do pozbawienia uprawnień do waloryzacji, a jedynie do zmiany metody waloryzowania ich wysokości. Naruszenie oczekiwań co do poziomu przyszłych świadczeń nie stanowi samo przez się naruszenia prawa do waloryzacji." Organ podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż zasada równości wobec prawa wręcz uzasadnia dokonaną zmianę polegającą na zrównaniu zasad waloryzacji świadczeń emerytalnych żołnierzy zawodowych (i to niezależnie od daty zakończenia przez nich służby) z zasadami dotyczących pracowników, stwierdzając: "istotna podmiotowa różnica (podstawa zróżnicowania statusu prawnego) ma tu miejsce do czasu pozostawania w służbie (co wyraża się między innymi systemem płacenia składek i odrębnymi warunkami nabycia prawa do świadczeń), natomiast później osoba taka staje się przede wszystkim emerytem i winna zasadniczo podlegać ogólnym regulacjom dotyczącym tej grupy osób".

W ocenie organu brak jest możliwości uznania, że zmiana waloryzacji emerytury wojskowej jaka nastąpiła już po nabyciu tego prawa odbyła się z naruszaniem praw nabytych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł B.S. zarzucając naruszenie:

- art. 6 pkt 1, art. 11, art. 31, art. 32 ust. 2, art. 40 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin,

- art. 7 – 9, art. 155, art. 156 § 1, art.162, art. 163 k.p.a.,

- art. 2 I art. 32 ust. 1 Konstytucji RP,

- art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 159 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach

i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (w brzmieniu obowiązującym do 1 października 2003r.).

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 180 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), sprawy wynikające z przepisów o zapatrzeniach emerytalnych i rentownych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, do których stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy odrębne, dotyczące ubezpieczeń, ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Z kolei zgodnie z art. 181 k.p.a, organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne. Przepisami odrębnymi w tym przypadku są przepisy ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.).

Zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 1 ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny. Decyzję, o której mowa w ust. 1, doręcza się zainteresowanemu na piśmie wraz z uzasadnieniem oraz pouczeniem (ust. 2). Od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (ust. 4). Oznacza to zatem, że decyzje wojskowego organu emerytalnego nie są poddawane kontroli instancyjnej w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 127 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego, a organ ten, wydając swoje rozstrzygnięcie w formie decyzji, orzeka w pierwszej i ostatniej instancji administracyjnej. Wynika z tego, że w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości świadczenia na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalno – rentowym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin nie orzeka organ drugiej instancji administracyjnej, bowiem kontrola decyzji wojskowego organu emerytalnego w trybie odwoławczym, na mocy wskazanych wyżej przepisów, została poddana reżimowi procedury cywilnej, co wskazuje na właściwość sądu powszechnego. Sprawa taka nie ma zatem charakteru sprawy administracyjnej, lecz na etapie odwoławczym staje się sprawą cywilną. Oznacza to również, że nie jest dopuszczalne orzekanie w tej sprawie przez sąd administracyjny.

Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o weryfikację decyzji wojskowego organu emerytalnego w trybach nadzwyczajnych, regulowanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stosownie do art. 32 ust. 1 ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej albo z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w tej sprawie zostaną przedstawione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne albo ujawnione dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, a mające wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość. Jednocześnie art. 32 ust. 2 tej ustawy wskazuje, że decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez właściwy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten dopuszcza możliwość stosowania trybów nadzwyczajnych procedury administracyjnej wobec decyzji emerytalnych, wydawanych na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych.

W myśl art. 32 ust. 2 ww. ustawy, organem właściwym w tego rodzaju sprawach jest wojskowy organ emerytalny. Artykuł 3 ust. 1 pkt 13 wyjaśnia, że wojskowym organem emerytalnym jest organ emerytalny właściwy w sprawach ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia, określony przez Ministra Obrony Narodowej. Jednak Minister Obrony Narodowej nie jest wojskowym organem emerytalnym, w rozumieniu powyższych norm. W świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 lutego 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin (Dz. U. Nr 67, poz. 618 ze zm.), wojskowym organem właściwym do ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia oraz ich wypłaty jest dyrektor wojskowego biura emerytalnego i jest to jedyny wojskowy organ emerytalny. Oznacza to, że organem właściwym także w sprawach weryfikacji decyzji wojskowego organu emerytalnego w trybach nadzwyczajnych, regulowanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jest dyrektor wojskowego biura emerytalnego, właściwy według miejsca zamieszkania osoby uprawnionej do zaopatrzenia emerytalnego.

Wskazując na właściwość dyrektora wojskowego biura emerytalnego w kwestii zmiany, uchylenia lub unieważnienia decyzji emerytalnej, ustawodawca niewątpliwie nawiązuje do trybu zwykłego, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ww. ustawy, w zakresie właściwości organu, pozostawiając jedynie treść rozstrzygnięcia zasadom Kodeksu postępowania administracyjnego, co świadczy także o tym – wobec braku regulacji szczególnej w cyt. art. 32 ust. 2 przedmiotowej ustawy – że również w zakresie odwołania od decyzji podjętej wskutek zmiany, uchylenia lub unieważnienia decyzji emerytalnej zastosowanie ma zasada wynikająca z reguł ogólnych (art. 31 ust. 4 ww. ustawy), związanych z przedmiotem sprawy. Zatem to przedmiot sprawy determinuje tryb odwoławczy, który w tym przypadku jest trybem regulowanym przepisami procedury cywilnej, co wskazuje na właściwość sądu powszechnego również w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 32 ust. 2 ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Tak więc decyzja dyrektora wojskowego biura emerytalnego w przedmiocie zmiany, uchylenia lub unieważnienia decyzji emerytalnej podlega odwołaniu do sądu powszechnego, co wyklucza właściwość sądu administracyjnego w tych sprawach. Prezentowane przez Sąd stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów z dnia 23 marca 2011 r. o sygn. akt I UZP 3/10 (publ. OSNP 2011/17-18/23, LEX nr 73818).

O braku kognicji sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach świadczy także treść art. 32 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, który statuuje, że jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, wojskowy organ emerytalny w tych przypadkach wydaje decyzję. Gdyby ustawodawcy chodziło o nadanie tym sprawom charakteru administracyjnego (ze skargą do sądu administracyjnego włącznie), z pewnością nie byłaby konieczna zamiana formy rozstrzygnięcia (z postanowienia na decyzję), o której mowa w cyt. przepisie, gdyż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny kontroluje m. in. także postanowienia kończące postępowanie w sprawie. Jednak zamiana formy rozstrzygnięcia jest w istocie uzasadniona, gdyż kontrola sądu powszechnego obejmuje jedynie decyzje wojskowego organu emerytalnego, nie zaś postanowienia.

Zdaniem Sądu, Minister Obrony Narodowej – co do zasady – ma więc rację, twierdząc, że skarga w tego rodzaju sprawach jest niedopuszczalna, gdyż sąd administracyjny nie jest sądem właściwym. Niemniej jednak Sąd I instancji przyjął skargę do merytorycznego rozpoznania, ponieważ na skutek postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie, zawartego w prawomocnym wyroku z dnia 29 grudnia 2010 r. o sygn. akt XIV U 1068/09, odwołanie B.S. od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego nr [..] z dnia 30 grudnia 2008 r., odmawiającej wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji waloryzacyjnych, wydanych po dniu 1 stycznia 1999 r., zostało przekazane do rozpatrzenia Ministrowi Obrony Narodowej, który został tym orzeczeniem związany, wskutek czego sprawa "uzyskała" przymiot sprawy administracyjnej. W myśl bowiem art. 66 § 4 k.p.a. organ nie może zwrócić podania (w tym wypadku odwołania) z tej przyczyny, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W takim przypadku pomimo dokonania przez organ administracji publicznej wykładni przepisów prawa wyznaczających właściwość organów w sprawie, organ jest związany postanowieniem sądu i musi sprawę załatwić. Wynika to nie tylko z regulacji zawartej w art. 66 § 4 k.p.a., ale jest to również konsekwencją treści przepisu art. 365 § 1 k.p.c. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Dalej Sąd podkreślił, iż decyzja podjęta przez Ministra – w wykonaniu postanowienia Sądu Okręgowego Warszawie – zakończyła administracyjny tok instancji, wiążąc przez to także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie tylko w płaszczyźnie formalnej (dopuszczalność skargi), ale także merytorycznej (ocena legalności zaskarżonej decyzji). Stanowisko takie wynika również z art. 58 § 4 P.p.s.a zgodnie z którym sąd mimo braku swej właściwości rzeczowej nie może odrzucić skargi w sprawie w której sąd powszechny uznał się za niewłaściwy.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, Sąd I instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno – prawnego (por. orzeczenie SN z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258).

Nie ulega wątpliwości, że w dacie wydania decyzji będących przedmiotem postępowania nieważnościowego, to jest po dniu 1 stycznia 1999 r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W ocenie Sądu, zarzuty skarżącego, iż zaskarżona decyzja narusza art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 159 powołanej wyżej ustawy pozbawiony jest uzasadnionych podstaw. Pierwszy z powołanych przepisów statuuje zasadę, iż ustawa ta określa zasady ustalania wysokości świadczeń. Drugim zaś dokonano zmiany art. 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, który w nowym brzmieniu wprowadził zasadę, iż emerytury i renty mają podlegać waloryzacji na zasadach i w terminach przewidzianych w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Sąd podzielił stanowisko organu, iż decyzje będące przedmiotem postępowania nieważnoścowego nie naruszają przepisów prawa materialnego i powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt K 4/99, w którym orzeczono, iż przepis art. 159 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zgodny więc z Konstytucją jest znowelizowany zapis art. 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i członków ich rodzin.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Dokonując więc waloryzacji świadczenia na podstawie powyższych przepisów emerytalny organ wojskowy nie naruszył przepisów prawa, a co za tym idzie wydane po dniu 1 stycznia 1999 r. decyzje waloryzacyjne są zgodne z prawem.

Powyższe okoliczności zdaniem Sądu, czynią nieuzasadnionymi zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnymi żołnierzy zawodowych oraz i rodzin, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz naruszenia art. 7-9, k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2010 r. o sygn. akt XIV U 1068/09 oddalił odwołanie B.S. od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2008 r. odmawiającego ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalnego i wypłaty odsetek. W aktach sprawy brak jest pisemnych motywów wydanego przez sąd powszechny rozstrzygnięcia, nie mniej jednak sprawa, ta została przez Sąd Okręgowy w Warszawie rozstrzygnięta orzeczeniem merytorycznym, co może stanowić dodatkową przesłankę, iż Sąd ten będąc zobligowany do oparcia się na przepisach materialnoprawnych, a więc ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i członków ich rodzin, nie dopatrzył się aby organ uchybił tym regulacjom. Sąd dodał, że zgodnie z powołanym wcześniej przepisem art. 365 k.p.c. zarówno organ jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związane są treścią rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego w Warszawie.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył B.S..

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niedostateczne wyjaśnienie dlaczego emerytalny organ wojskowy dokonując waloryzacji nie naruszył przepisów prawa przy wydaniu decyzji, w szczególności tych przepisów, które powoływał w skardze B.S.;

2) art. 145 § 1 pkt a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002

r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie uchylenie decyzji, która została wydana z naruszeniem art. 8 kpa zgodnie z którym, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli;

3) art. 8 kpa oraz 15 kpa, poprzez przyjęcie, iż decyzja Ministra Obrony Narodowej nie zawiera takich naruszeń prawa procesowego czy materialnego, które mogłoby skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego w sytuacji, gdy B.S. nabywając prawo do emerytury miał świadomość, iż decyzja o nabyciu prawa do emerytury jest ostateczna i zarówno warunki, w tym wysokość świadczenia nie ulegnie zmianie na jego niekorzyść. Wówczas nie było przepisów, które wskazywałyby na choćby możliwość zmiany sposobu waloryzacji, która w znaczący sposób obniżałaby wysokość nabytego świadczenia. Powoduje to odmienny do określonego w art. 8 skutek w postaci braku zaufania do organów administracji publicznej państwa;

4) art. 6 kpa, poprzez uznanie, iż organ wydając decyzję na podstawie przepisów prawa w sytuacji, gdy Wojskowe Biuro Emerytalne wydało de facto decyzję na podstawie przepisów, które stoją w sprzeczności z przepisami, które nie zostały uchylone a tymi, które obowiązywały uprzednio.

Ponadto skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin w jego brzmieniu obowiązującym na dzień 1 stycznia 1999 r., poprzez uznanie, iż zasady waloryzacji emerytury wojskowej w nim określone znajdują zastosowanie także w stosunku do osób, które pobierały emeryturę do dnia 1 stycznia 1999 r., pomimo braku wyraźnego zapisu ustawowego w tym przedmiocie.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż z żadnego przepisu ustawy o FUS oraz wojskowej ustawy emerytalnej w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 stycznia 1999 r. nie można wywieść, że zmiana brzmienia art. 6 odnosi się do emerytów i rencistów - byłych żołnierzy zawodowych, którzy nabyli uprawnienia przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1999 r. Ponadto w ustawie o FUS brak jest przepisu uchylającego art. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin w wersji sprzed 1 stycznia 1999 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna, której podstawami stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz. 2790 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny jest związany nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżony wyrok wbrew zarzutom w niej podniesionym odpowiada prawu.

Zasadniczy problem prawny w rozpoznawanej sprawie, do którego nawiązują wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi, czy do żołnierzy zawodowych, którzy do dnia 1 stycznia 1999r. pobierali świadczenie emerytalne stosuje się art. 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1993r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin ( Dz. U z 1994r. . Nr. 10, poz. 36 ze z. ) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999r.

Pierwotnie art. 6 ustawy stanowił, że emerytury i renty podlegają waloryzacji w takim samym stopniu i terminie, w jakim następuje wzrost uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych pozostających w służbie i zajmujących analogiczne stanowiska. Z dniem 1 stycznia 1999r. art. 6 został zmieniony przez art. 159 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U.1998.162.1118) . Przepis otrzymał brzmienie, zgodnie z którym emerytury i renty podlegają waloryzacji na zasadach i w terminach przewidzianych w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Wskazana nowelizacja poddała waloryzację emerytur i rent służb mundurowych zasadom przewidzianym w przepisach ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

W sprawie jest bezsporne, że skarżący pobierał świadczenie emerytalne zanim doszło do przedstawionej zmiany przepisów.

Ma rację skarżący kasacyjnie, że w ustawie brak jest wyraźnego ustawowego uregulowania kwestii, czy art. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin w wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 1999r.dotyczy tylko osób, które prawo do świadczenia uzyskały po tej dacie, czy też dotyczy ogółu świadczeniobiorców, bez względu na datę w jakiej nabyły prawo do emerytury. Zdaniem skarżącego świadczenia emerytalno-rentowe służb żołnierzy zawodowych powinny ściśle wiązać się z uposażeniem i być waloryzowane proporcjonalnie do jego wzrostu.

To ostatnie zagadnienie zostało wyjaśnione w motywach uzasadnienia Sądu I instancji, w których Sąd odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 1999r. K 4/99. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny w pkt. 1 uznał, że art..159 pkt 1 i art. 160 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118, zm.: z 1999 r. Nr 38, poz. 360, Nr 70, poz. 774, Nr 72, poz. 801, Nr 72, poz. 802) są zgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzono m. in., że skutkiem wejścia w życie zakwestionowanych przepisów nie jest ani pozbawienie prawa do świadczeń, ani wyłączenie ich waloryzacji. Wprawdzie zakwestionowane przepisy zmieniły w stosunku do określonej grupy świadczeniobiorców metodę (mechanizm) waloryzacji, zachowały jednak samo założenie stabilnej wartości ekonomicznej otrzymywanych świadczeń oraz przewidziały mechanizm umożliwiający jego urzeczywistnienie. Mimo zmiany przepisów istota instytucji przystosowującej wartość świadczeń emerytalno-rentowych do spadku siły nabywczej pieniądza, w którym wypłacane są świadczenia, nie została więc naruszona. Innymi słowy - w rozpatrywanej sprawie nie doszło do pozbawienia uprawnienia do waloryzacji świadczeń, ale jedynie do zmiany metody waloryzowania ich wysokości. Naruszenie oczekiwań co do przewidywanego poziomu przyszłych świadczeń w ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi samo przez się naruszenia prawa do waloryzacji.

Kwestia zakresu stosowania nowej regulacji prawnej do osób pobierających świadczenie emerytalne przed dniem jej wejścia w życie została natomiast wyjaśniona poprzez orzecznictwo Sądu Najwyższego i sądów powszechnych.

W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 1 września 2010r. II UK 97/10 stwierdzono, że mechanizm waloryzowania świadczeń emerytalno – rentowych określony w art. 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1993r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy i ich rodzin w brzmieniu nadanym przez art. 159 pkt. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rantach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ma zastosowanie także do świadczeń, do których prawo postało przed dniem 1 stycznia 1999r. ( OSNP 2012/1 – 2/17 ). Identycznie Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z dnia 28 października 2010r. II UK 109/10, w którym stwierdził, że ustawa z 1998 r. o emeryturach i rentach zmodyfikowała z datą 1 stycznia 1999 r. zarówno wysokość świadczeń emerytalnych żołnierzy zawodowych przyznanych przed dniem 1 stycznia 1999 r. poprzez ich podwyższenie wskaźnikiem dodatkowej waloryzacji, jak i zasady waloryzacji tych świadczeń na przyszłość. Brak przepisu intertemporalnego, który stanowiłby o zachowaniu dotychczasowego mechanizmu waloryzacji emerytur wojskowych do świadczeń, do których prawo zostało nabyte przed 1 stycznia 1999 r., wskazuje, że art. 6 ustawy z 1972 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin w nowej wersji ma zastosowanie także do świadczeń, do których prawo powstało przed tą datą ( LEX nr 688683 ).

Także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja zawarta w art. 159 pkt. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie wprowadza rozróżnienia uprawnień emerytalnych żołnierzy zawodowych , w zależności od daty uzyskania prawa do świadczenia. Nowa metoda waloryzacji świadczeń odnosi się do wszystkich tj. obecnych i przyszłych emerytów wojskowych . Brak ustawowego uregulowania tej kwestii oznacza, że nowe zasady waloryzacji mają zastosowanie do wszystkich emerytów wojskowych. W przeciwnym razie konieczny byłby bowiem przepis o rozdzieleniu poprzedniego i nowego sposobu waloryzacji świadczeń odpowiednio do praw nabytych przed i po tej zmianie. Takie rozwiązanie stanowiłoby w istocie uprzywilejowanie jednej kategorii uprawnionych spośród tej samej grupy ubezpieczonych wojskowych.

O tym, że zmiana zasad waloryzacji świadczeń emerytalno – rentowych dotyczyła wszystkich emerytów i rencistów wojskowych, świadczy też treść art. 179 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, który zamieszczony został w Rozdziale 2 "Przepisy przejściowe", a który stanowi, że od 1 stycznia 1999 r. emerytury i renty przyznane od uposażeń osiągniętych przed tą datą na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym osób, o których mowa w art. 1 ust. 2, podlegają dodatkowej waloryzacji wskaźnikiem 104,3%.

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył żadnego z przepisów składających się na podstawy skargi kasacyjnej, co na mocy art. 184 Ppsa skutkowało jej oddaleniem.