Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 982/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145par 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 77 par 1 i 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 20 czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...]na rzecz strony skarżącej A. S.A. z siedzibą w B. kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 28 stycznia 2016 r., znak: [...], Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł oraz o wypłacie ustalonego odszkodowania, na rzecz [...] Spółki Akcyjnej za nieruchomość oznaczoną jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] położoną w J. Gmina M., która z dniem 24 lutego 2014 r. stała się własnością Gminy M. na mocy ostatecznej decyzji Starosty z dnia 2 stycznia 2014r. znak [...], Starosta udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej w strefie przemysłowej J.-P.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że ustalając odszkodowanie za nieruchomość oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 6 października 2015 r. przez rzeczoznawców majątkowych T. L. oraz G. M.-M., którzy oszacowali wartość prawa własności wywłaszczonej nieruchomości gruntowej na kwotę [...] zł.

Odwołanie od tej decyzji Starosty złożyła Gmina, kwestionując prawidłowość ww. operatu szacunkowego, zarzucając jego autorom przyjęcie do analizy transakcji z całego Powiatu M., w tym D. pomimo faktu wystarczającej zdaniem odwołującego ilości transakcji na terenie Gminy M., w której położona była wyceniana nieruchomość, co skutkowało zdaniem odwołującej zawyżeniem wartości wycenianej nieruchomości.

Odwołanie złożyła również [...] Spółka Akcyjna, wnosząc o zmianę decyzji Starosty z 28 stycznia 2016r., znak: [...] a to poprzez orzeczenie o wypłacie odszkodowania powiększonego o kwotę równą 5% wartości nieruchomości za bezzwłoczne i nieograniczone udostępnienie nieruchomości.

Wojewoda decyzją z dnia 20.06.2016 r., znak [...]. Na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. Nr 1774 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że odszkodowanie w niniejszym postępowaniu ustalane jest w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031). W związku z okolicznością, iż omawiana ustawa stanowi, iż z zastrzeżeniem jej art.18, do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, to nie może budzić wątpliwości fakt, iż w tego typu sprawach konieczne jest oparcie się na opinii biegłego, tzn. operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej [...] obejmującej działki nr nr: [...], [...], [...], [...], [...] (z podziałów których powstały działki nr nr: [...], [...], [...], [...], [...] - zajęte pod inwestycję drogową i przejęte przez Gminę M., uprzednio były własnością Fabryki [...] Spółka Akcyjna (aktualna nazwa [...] Spółka Akcyjna).

W dziale III ujawniono służebność przejazdu, przechodu i przegonu po działce nr [...] i całą jej szerokością na odcinku biegnącym od drogi oznaczonej, jako działki [...] wzdłuż granicy działek nr [...], [...],[...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...].

W dziale IV wymienionej księgi była wpisana hipoteka umowna zwykła w kwocie [...] zł na rzecz Banku [...] w W. S.A. (w aktach pismo Banku z dnia 27 listopada 2014r. - wyrażające zgodę na odłączenie działek).

W związku z obowiązującymi przepisami prawa normującymi kwestię ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego tj. rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 ww. rozporządzenia).

Wskazano też na zapisy ustawowe określające możliwość zastosowania przy ustalaniu wysokości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości tzw. "zasady korzyści". Jak określił ustawodawca w art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast ust. 4 tej regulacji stanowi, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Z uwagi na te unormowania prawne autorzy sporządzonej wyceny nieruchomości T.L. oraz G. M.- M. dla nieruchomości oznaczonej, jako działki nr nr: [...], [...], [...], [...], [...] z których wydzielono przedmiot wyceny oznaczony jako działki nr nr: [...], [...], [...], [...], [...] położonej w dniu określania stanu (2 stycznia 2014 r.) zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi J. w przeważającej części nieruchomości w terenie działalności gospodarczej typu produkcyjnego (oznaczonej symbolem DG), a także w terenach rolnych z przewagą użytków zielonych o podwyższonym reżimie ochrony (RZ), w terenach leśnych o małej powierzchni (L2), w terenach rolnych z przewagą gruntów ornych (RP) oraz w terenie dróg i ulic lokalnych (KL), mając na uwadze że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości, wykonali operat szacunkowy podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, przy uwzględnieniu dyspozycji art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Do bazy porównawczej przyjęli oni 17 nieruchomości położonych na terenie powiatu [...] w gminach D., P., M., R., S. Cenę średnią z przyjętej bazy biegli wyliczyli na kwotę [...] zł/m2 przy ustalonej cenie maksymalnej (Cmax) w wysokości [...] zł/m2 i cenie minimalnej (Cmin) w wysokości [...] zł/m2.

Mając na uwadze dane przedstawione w operacie szacunkowym za błędne należy uznać uwzględnienie przez rzeczoznawców majątkowych stanu nieruchomości i jej wszystkich cech przed podziałem, w kontekście konieczności określania wartości przedmiotu wyceny oznaczonej jako działki nr nr: [...], [...], [...], [...], [...], a nie działki nr [...], [...], [...], [....], [...], z których wydzielono działki nr nr: [...], [...], [...], [...],[...]. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że byłemu właścicielowi należy się odszkodowanie, wyłącznie za utraconą część nieruchomości, a nie za część, która pozostaje nadal własnością dotychczasowego właściciela. W związku z tym trudno uznać za zasadne przyjmowanie wszystkich cech nieruchomości przed podziałem o pow. 87 800 m2, skoro w większości nie dotyczą one przedmiotu wyceny o pow. 1256 m2 (po podziale). Co prawda w takiej sytuacji były właściciel zgodnie z twierdzeniami biegłych podniesionymi w piśmie z 2 kwietnia 2015 r. otrzymuje odszkodowanie za powierzchnię gruntu wywłaszczonego, niemniej jednak wartość jednostkowa odszkodowania zostaje określona w oparciu o cechy nieruchomości pierwotnej nie zaś przedmiotu wyceny, którym jest działka po podziale. Trudno tym samym uznać za zasadne, aby wywłaszczonemu należało wyliczać wartość odszkodowania w oparciu o cechy nieruchomości, która nie jest przedmiotem wyceny, tylko nieruchomością z której został on wydzielony. Niezależnie od powyższego stwierdzono, że każda nieruchomość posiada cechy indywidualne, które ją charakteryzują, a skoro przedmiotem wyceny jest działka po podziale, to jej wartość winna być określona w oparciu o cechy nieruchomości po podziale nie zaś nieruchomości pierwotnej o możliwie całkowicie odmiennych cechach. Przyjęcie cech działki przed podziałem (czasami o całkowicie odmiennych cechach rynkowych) byłoby zaprzeczeniem definicji nieruchomości podobnej, o której mowa art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, a także w skrajnych przypadkach prowadziłaby do wyceny np. działki o pow. 1 m 2 (przejętej pod drogę) w oparciu o cechy działki o pow. 10 000 m2 (sprzed podziału).

Dokonując określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy winien mieć na uwadze dyspozycję § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego zgodnie, z którym: "Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku ". Jak natomiast stanowi § 4 ust. 4 rozporządzenia, "przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości... ".

Odnosząc się do zarzutu strony odwołującej dotyczącego uwzględniania w analizie rynku transakcji nieruchomościami położonymi na terenie powiatu [...] a nie wyłącznie z terenu Gminy M., organ zauważył, iż przyjęte przez biegłych transakcje porównawcze dotyczyły nieruchomości położonych na terenie powiatu [...] w gminach D., P., M., R., S.w, co zgodne jest z definicją rynku lokalnego obejmującego teren gminy lub powiatu, wskazaną między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1255/11 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r, sygn. akt II SA/Wr 537/08.

Za uzasadnione uznano twierdzenia biegłych zawarte w piśmie z dnia 8 czerwca 2015 r. zgodnie z którymi przeprowadzone analizy rynku objęły obszar powiatu [...] z wyłączeniem miasta M., ponieważ charakter tego miasta powiatowego znacznie odbiega od charakteru miejscowości w której zlokalizowana jest wyceniana nieruchomość.

Wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jako osoba posiadająca w tym zakresie wiadomości specjalne oraz stosowne i niezbędne uprawnienia, a także kwalifikacje. To biegły decyduje, jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 835/11).

Wskazane okoliczności dowodzą zdaniem organu tego, iż dokonaną w ten sposób wycenę ocenić należy w sposób negatywny. Potwierdzenie słuszności podniesionych zarzutów znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tym samym analizowany operat szacunkowy nie może stanowić dowodu w sprawie i być wykorzystany dla potrzeb niniejszego postępowania administracyjnego.

Ponadto zauważono, że biegły w operacie szacunkowym nie zamieścił żadnej informacji o powodach nieuwzględniania w wycenie wartości ograniczonego prawa rzeczowego. Również organ I instancji nie ustosunkował się w swojej decyzji do wpisu ujawnionego w dziale III księgi wieczystej [...].

Jak stanowi art.18 ust. 1 a regulacji z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - "Jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust 4, (tj. które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie wydanej ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. "

Z kolei art.18 ust. 1 d omawianej regulacji wskazuje, iż "Kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustaloną na dzień, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały." Powyższe oznacza, iż podmiot, któremu przysługiwało dotąd ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości przejętej pod drogę na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest stroną postępowania odszkodowawczego, któremu z tytułu wygaśnięcia tego prawa również przysługuje odszkodowanie. W kontekście w/w przepisu jak również zacytowanego wcześniej wpisu istniejącego w dziale III księgi wieczystej, organ I instancji winien ustosunkować się do tej kwestii.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji powinien dokładnie wyjaśnić powyższą kwestię oraz w zależności od poczynionych ustaleń, wydać w tym zakresie odpowiednie rozstrzygnięcie, które zostanie prawidłowo i przekonywująco uzasadnione.

Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w odwołaniu [...] Spółka Akcyjna, wyjaśniono, że treść przepisu art. 18 ust. 1 e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zgodnie z którym: "w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego."

Z uwagi na powyższe jak również zgromadzony do tej pory przez organ I instancji materiał dowodowy, zgodnie z którym decyzja nr [...] Starosty z 2 stycznia 2014r. znak [...] stała się ostateczna w dniu 24 lutego 2014r., zaś w aktach sprawy brak jest stosownego oświadczenia [...] Spółka Akcyjna o wydaniu przedmiotowej nieruchomości, ewentualnie protokołu zdawczo - odbiorczego potwierdzającego jej przekazanie przez dotychczasowego właściciela we wskazanym terminie 30 dni, brak jest podstaw obecnie do kwestionowania prawidłowości stanowiska Starosty przedstawionego w tym zakresie we wskazanej decyzji.

Warunek powiększenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość określa ze względu na jej wydanie w przepisanym terminie - art.18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W świetle powyższego oraz przepisów, w tym powołanego art. 18 ust 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych o możliwości naliczenia dodatkowych 5% wartości nieruchomości w odniesieniu do wydanej w terminie nieruchomości, wymaga podkreślenia, iż zgodnie art. 18 ust 1e dodatkowe naliczenie kwoty odszkodowania stanowi szczególną premię odnoszącą się wyłącznie do przypadków wydania nieruchomości w przewidzianym w prawie terminie. Zgodnie z art. 348 kc równoznaczne z wydaniem samej rzeczy jest przeniesienie posiadania. Wydanie dokumentów, które umożliwiają rozporządzanie rzeczą, jak również wydanie środków, które dają faktyczną władzę nad rzeczą jest też jednoznaczne z wydaniem samej rzeczy. Wydanie nieruchomości można rozumieć, jako przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego właściciela lub użytkownika wieczystego i umożliwienie inwestorowi korzystania z nieruchomości połączone przynajmniej z poinformowaniem inwestora drogowego o tym fakcie. Innymi słowy chodzi tu o takie zachowanie, które wyraźnie wskazuje na faktyczne umożliwienie inwestorowi swobodnego rozporządzania nieruchomością. Fakt wydania nieruchomości powinien być na tyle wyraźnie uzewnętrzniony, że dla przeciętnego odbiorcy nie będzie budzić wątpliwości interpretacyjnych. Istotna cecha Jest tu uzewnętrzniona dobrowolność działania właściciela lub użytkownika wieczystego, najlepiej wyrażona w sposób, który następnie można udowodnić." (Opracowanie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, pt.:"Odszkodowania za nieruchomości przeznaczone na cele inwestycji liniowych", Warszawa 2012, str. 109-110).

Wskazana wadliwość operatu szacunkowego zdaniem organu odwoławczego powoduje, że zachodzi konieczność uchylenia w całości decyzji Starosty i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, celem pozyskania nowego, prawidłowego operatu szacunkowego.

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 kpa m.in. (brak prawidłowej i wyczerpującej oceny sporządzonego operatu szacunkowego i oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym operacie szacunkowym), co w świetle przytoczonych argumentów, w zasadniczy sposób wpłynęło na treść wydanego rozstrzygnięcia. W tym względzie powołano się na stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 9 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 226 10, publ. (LEX nr 745181) w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż sporządzenie na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu, co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa, bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji".

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] Spółka Akcyjna w B., zarzucając jej:

1) naruszenie prawa materialnego: art. 18 ust. 1 ustawy ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego błędną interpretację polegająca na zanegowaniu stanowiska powołanych biegłych rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z którym dla określenia wartości nieruchomości bierze się pod uwagę stan nieruchomość przed podziałem, a nie po podziale,

2) istotne naruszenie przepisów prawa: 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów stanowiących podstawę odwołania [...] S.A., w tym także ustaleń stanu faktycznego.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przede wszystkim w ramach postępowania odwoławczego Wojewoda zobowiązany był do rozpatrzenia wszystkich zarzutów, jakie zostały zgłoszone przez strony w odwołaniach. Tymczasem odwołanie [...] S.A. w zasadzie nie zostało rozpatrzone, gdyż organ drugiej instancji nie ustosunkował się do treści dokumentów urzędowych wskazujących na wydanie nieruchomości w przepisanym czasie jak i pozostałych zarzutów zgłoszonych przez [...] S.A. a jedynie ograniczył się do zacytowania opracowania Ministerstwa Transportu, zgodnie z którym wydanie musi mieć charakter faktyczny (czego skarżący przecież nie negował). Zdaniem organu drugiej instancji te okoliczności i tak nie mają znaczenia gdyż operat był sporządzony wadliwie.

Takie założenie narusza przywołane przepisy procedury administracyjnej i jest nieprawidłowe, a istotą postępowania odwoławczego jest ustosunkowanie się do wszystkich zgłaszanych zarzutów. Nie można powiedzieć że i tak nie mają one znaczenia, gdyż zanegowano operat na podstawie którego ustalono odszkodowanie, a to dlatego że okoliczności podnoszone przez [...] S.A. dotyczą wydania nieruchomości, które skutkuje zwiększeniem o 5 % odszkodowania, niezależnie od wartości nieruchomości ustalonej w operacie.

Strona skarżąca odwołała się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu od decyzji Starosty, wskazującej na zasadność zwiększenia przysługującego [...] S.A. odszkodowania o 5 % ze względu na jej wydanie w terminie 30 dni od daty wydania decyzji ZRID.

Istotą sporu jest jednak kwestia prawidłowości sporządzonego operatu stanowiącego podstawę do oszacowania wysokości przysługującego odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Zdaniem skarżącej nie można zgodzić się z argumentacją przedstawioną przez Wojewodę że dla oszacowania wartości nieruchomości należy brać pod uwagę cechy nieruchomości po podziale, albowiem jest to sprzeczne z art. 18 ust. 1 ustawy ZRID.

Skoro, bowiem ustawodawca nakazał uwzględnianie stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji (a nie na dzień uprawomocnienia się decyzji, kiedy to faktycznie działka zmienia swój stan) to należy uwzględnić stan działki przed jej podziałem i nie można brać pod uwagę cech, jakie posiada działka wydzielona i wywłaszczona. Stan nieruchomości jest pojęciem ustawowym i oznacza stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona - art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto operat szacunkowy został sporządzony przez osoby posiadające stosowane uprawnienia zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Organ administracyjny nie ma możliwości zanegowania wiedzy specjalistycznej, jaką posiadają biegli powołani w sprawie. Oczywiście operat jak każdy inny dowód podlega ocenie w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, jednakże biegli złożyli stosowne wyjaśnienia, co do sygnalizowanych wątpliwości. Zrobili to konkretnie, rzeczowo i z odwołaniem się do obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem skarżącej w przypadku, wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu organ administracyjny nie może samodzielnie czynić ustaleń w zakresie okoliczności których ustalenie wymaga wiedzy specjalistycznej, a powinien sprawdzić operat przed stosowną komisją samorządu rzeczoznawców majątkowych, gdyż tylko w ten sposób można zanegować jego ustalenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.".

Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do przekonania, że zarzuty skargi są częściowo zasadne. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego, choć trafnie w swoim wyrzeczeniu uchyla decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania, to nie została prawidłowo uzasadniona w stopniu, który powodować musi jej uchylenie przez Sąd. Zgodzić się należy z oceną organu II instancji, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego nie został sporządzony prawidłowo, to jednak wytyczne organu II instancji są częściowo wadliwe, co w przypadku zastosowania się do nich w pełni organu I instancji doprowadziłoby do wydania kolejnej niezgodnej z prawem decyzji. Skoro, zatem zarówno zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy należało orzec o ich łącznym uchyleniu.

Sporządzony w dniu 6 października 2015 r. (klauzula aktualności) przez rzeczoznawców majątkowych T. L. oraz G. M.-M., operat szacunkowy okazał się częściowo metodologicznie błędny. Pełne i bezkrytyczne przyjęcie przez organ I instancji jego wyników skutkowało błędnymi ustaleniami stanu faktycznego, co do wartości wycenianej nieruchomości.

Organy administracyjne mają obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego na podstawie art. 80 K.p.a. (wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. z 2004, nr 207, poz. 2109 z dnia 22 września 2004), oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). Organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2015 r, sygn. akt II OSK 881/14 )

Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1246/08 "Obowiązkiem organu administracji, jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Organ administracji nie jest związany opinią. Dowód ten podlega swobodnej ocenie, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ nie może, co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, czy nie zawiera on braków, niejasności, itd. Na nim spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii. (...) Skoro przedmiotem oceny operatu jest prawidłowość jego sporządzenia, to ocena ta musi następować według takich samych zasad, jakie obowiązują przy jego sporządzeniu. Ocena prawidłowości operatu obejmować musi takie kwestie jak: przyjęte sposoby określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny, sposoby określenia wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawców wycen stanowi formę ich weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami".

Sporządzony w rozpatrywanej sprawie przez rzeczoznawców majątkowych operat szacunkowy narusza przepisy dotyczące zasad wyceny nieruchomości dla celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną, z uwagi na niewłaściwy dobór nieruchomości porównywanych.

Stosownie do art. 18 ust. 1. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2003 r. nr 80, poz. 721 z późn. zm. ), wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Decyzja znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana przez Starostę w dniu 2 stycznia 2014 roku. Według stanu na ten dzień powinna być, zatem wyceniana nieruchomość zajęta pod przedmiotową inwestycję drogową.

Termin "stan nieruchomości" zdefiniowany został w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z dnia 3 listopada 2015 poz.1774), a jej art. 4 pkt. 17, stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o stanie nieruchomości - należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Przez "nieruchomość" ustawa ta rozumie natomiast grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1), a przez "działkę gruntu"- niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3).

Zgodnie z przytoczoną definicją stanu nieruchomości, istotny jest, zatem jej stan techniczno-użytkowy jako całości i stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej całej nieruchomości, a nie sam fragment wywłaszczany.

Podobnie art. 46 § 1 kodeksu cywilnego stwierdza, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

Określając zatem stan nieruchomości na potrzeby rozpatrywanej sprawy należy przyjąć tę nieruchomość, która pierwotnie stanowiła odrębny przedmiot własności w dniu 2 stycznia 2014 r., a z której to dopiero części powstały działki przeznaczone pod drogę. Biegli choć badali przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego wsi J. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 17 marca 2003 r.) według stanu na dzień 2 stycznia 2014 r składających się z działek nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 8,78 ha ( aneks nr 2 z czerwca 2015 r.) z których wydzielono wywłaszczone działki to we właściwym operacie szacunkowym z kwietnia 2014 r jako nieruchomości podobne wskazali takie których powierzchnie (zbyt małe) i cechy nie są adekwatne do działek które uległy podziałowi na te wywłaszczone.

Działki, które uległy podziałowi położone były na obszarach o różnym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi J.: tereny działalności gospodarczej typu produkcyjnego - DG, tereny rolne z przewagą użytków zielonych, o podwyższonym reżimie ochrony- RZ, tereny leśne - L2, tereny rolne z przewagą gruntów ornych - RP, drogi i ulice lokalne - KL, co ma istotne znaczenie w poszukiwaniu nieruchomości o zbliżonych cechach podobieństwa. Poza tym w operacie brak szczegółowego opisu nieruchomości podobnych, wyróżnionych cech podobieństwa, co sprawia, że w tym zakresie przyjęte ustalenia wymykają się spod kontroli.

Jak wynika z projektu podziału przyjętego do państwowego zasoby geodezyjnego i Kartograficznego Starostwa Powiatowego 30 sierpnia 2013 r za nr [...] , działki które uległy podziałowi to:

- działka nr [...] o powierzchni 0,34 ha z której powstała między innymi działka wywłaszczona nr [...] o pow. 0,0504 ha,

- działka nr [...] o powierzchni 1,27 ha, z której powstała między innymi działka [...] o pow. 0,0015 ha,

- działka nr [...] o powierzchni 0,46 ha, z której powstała między innymi działka [...] o pow. 0,0017 ha,

- działka nr [...] o powierzchni 6,59 ha, z której powstała między innymi działka nr [...] o pow. 0,0384 ha,

- działka nr [...] o powierzchni 0,12 ha, z której powstała między innymi działka nr [...] o pow. 0,0336 ha.

Stosownie do art. 12 ust. 4 pkt. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Z tego względu taki stan nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (odpowiadający ówczesnym działkom: [...], [...], [...], [...] i [...]) powinien być uwzględniany przy doborze do jej wyceny nieruchomości podobnych, skoro ustawodawca w tzw. specustawie drogowej przewidział dwie daty dla ustalania wysokości odszkodowania, inną dla stanu nieruchomości, a inną dla jej wartości.

Decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Przyjęte przez rzeczoznawców majątkowych wartości współczynników korygujących nie zostały w dotychczasowym operacie wystarczająco uzasadnione, co uniemożliwia zainteresowanej stronie, organowi i sądowi kontrolę ich poprawności. Wszystkie nieruchomości wzięte do porównań powinny być należycie opisane w stopniu, który umożliwia zweryfikowanie poprawności dokonanego wyboru.

Trafny zatem jest zarzut skargi dotyczący tego że nie można zgodzić się z argumentacją Wojewody że dla oszacowania wartości nieruchomości należy brać cechy nieruchomości po podziale bowiem jest to sprzeczne z art. 18 ust 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który wymaga by uwzględnić stan nieruchomości i jej wszystkich cech przed dokonywanym podziałem. Takie założenie przyjęli biegli sporządzający dotychczasowa opinię w sprawie jednak nie zastosowali go prawidłowo. Nie wzięli pod uwagę całości nieruchomości, z której wydzielono działki pod drogę a jedynie działki już wydzielone i do nich dostosowywali materiał porównawczy.

Nie można natomiast zgodzić się z zarzutami skargi dotyczącymi tego, że kwestia należnych 5 % zwiększenia odszkodowania, jako spełnienie przesłanki ustawy z art. 18 ust 1 e została przez Spółkę wystarczająco wykazana w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym. Przywoływane przez stronę skarżącą pismo Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 28 października 2014 r ( k – [...] akt adm.) jest lakoniczne a mowa w nim jedynie o tym że "ze strony właścicieli gruntów zajętych pod planowaną inwestycję nie było żadnych uwag i sprzeciwów ". Nie ma w nim mowy o dacie przekazania inwestorowi nieruchomości pod drogę. Natomiast protokół rozprawy administracyjnej z dnia 6 listopada 2014 r zawiera jedynie oświadczenie pełnomocnika Spółki [...] o tym, że nieruchomość została przekazana inwestorowi w terminie do 30 dni od otrzymania decyzji. Przedstawiciel Gminy stanowczo i wyraźnie nie potwierdził tej okoliczności na rozprawie administracyjnej a powołał się jedynie na pismo Burmistrza z dnia 28 października 2014 r. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest innych dokumentów, czy dowodów potwierdzających wydanie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela w wymaganym przez ustawę terminie 30 dni. Możliwe, że kwestia przekazania nieruchomości w ogóle nie jest sporna pomiędzy stronami, lecz okoliczność ta wymaga jasnych oświadczeń złożonych przed organem administracji rozpoznającym sprawę przez osoby uprawnione do reprezentacji. Oświadczenie takie (pisemne bądź ustne) powinno zawierać istotną treść: kiedy i co zostało inwestorowi przekazane na potrzeby inwestycji. Ta kwestia w trakcie ponownego postępowania administracyjnego wymaga bardziej dokładnego wyjaśnienia i może być udowodniona przez Spółkę za pomocą wszelkich środków dowodowych. Organ rozpoznający sprawę zobowiązany jest do jej wyjaśnienia i oceny stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 kpa.

Trafnie organ II instancji ogólnie wskazuje, że wpis ujawniony w dziale III księgi wieczystej [...] dotyczący ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na działce [...] wymaga wyjaśnienia w kontekście należnego odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości przejętej pod drogę oraz kręgu stron postępowania (art.18 ust. 1 a i 1 d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych).

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zleci wykonanie nowego operatu szacunkowego uwzględniającego zaprezentowane poglądy prawne. W przypadku zastosowania przez rzeczoznawcę dotychczas przyjętego sposobu wyceny tj. podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej - jako nieruchomości podobne, rzeczoznawca uwzględni nieruchomości o powierzchni i przeznaczeniu podobnym do nieruchomości, z których wydzielono wywłaszczone działki.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 tej ustawy.