Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 292/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 154 ust. 1 , art. 157 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 77 par. 1 , art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1 w zw. z art. 145 par. 1 i art. 151 , art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c , art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 18 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 590/07 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Z. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007 roku, sygn. akt I SA/Wa 590/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 roku w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2006 roku, obydwie w częściach ustalających odszkodowanie za nieruchomość położoną w B. Gmina B., składającą się z działek nr [...] oraz nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] Wojewoda Kujawsko-Pomorski przeznaczył pod budowę drogi ekspresowej S-5 i S-10 nieruchomość położoną w gminie B., obręb B., stanowiącą działki oznaczone w rejestrze gruntów nr [...] i [...].

Pismem z dnia [...] lipca 2005 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy zwróciła się do Z. K. z ofertą nabycia przedmiotowej nieruchomości, a po uzyskaniu odpowiedzi odmownej, wnioskiem z dnia [...] września 2005 r. wystąpiła do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o wydanie decyzji o wywłaszczeniu.

Pismem z dnia [...] września 2005 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wyznaczył termin na zawarcie umowy nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości do dnia [...] października 2005 r. Po bezskutecznym upływie tego terminu, pismem z dnia [...] listopada 2005 r., Wojewoda powiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.

Celem ustalenia odszkodowania, działając na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 z późn. zm.) Wojewoda zlecił rzeczoznawcy majątkowemu określenie wartości rynkowej objętej wywłaszczeniem nieruchomości. Po sporządzeniu operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2006 r., w dniu [...] marca 2006 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna.

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] Wojewoda Kujawsko-Pomorski orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa zabudowanej nieruchomości położonej w gminie B., oznaczonej jako działki nr [...] i [...] oraz ustalił za przedmiotową nieruchomość odszkodowanie w wysokości [...] zł.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Z. K. kwestionując ustaloną przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości, a tym samym wysokość przyznanego odszkodowania oraz żądając przyznania nieruchomości zamiennej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż operat sporządzono zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Na tej podstawie wartość działki nr [...] określono na kwotę [...] zł., natomiast działki nr [...] na kwotę [...] zł. i w tej wysokości Wojewoda Kujawsko-Pomorski przyznał odszkodowanie. Z akt sprawy wynikało, iż wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej Prezydent Miasta Bydgoszczy poinformował, że nie dysponuje nieruchomościami, które mogłyby w niniejszej sprawie stanowić nieruchomość zamienną, a tym samym brak było możliwości przyznania takiej nieruchomości w ramach odszkodowania.

Od decyzji Ministra Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. K., zarzucając jej naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności: art. 156 ust. 3 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie jako podstawy wyceny, operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] lutego 2006 r. pomimo, iż w okresie dwóch pierwszych kwartałów 2006 r. wystąpiła istotna zmiana wskaźnika odnoszącego się do ponadprzeciętnego wzrostu wartości nieruchomości; art. 119 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez błędne określenie w decyzji działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] jako niezabudowanej. Skarżący zarzucił również naruszenie standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych odnośnie określenia wartości nieruchomości, w szczególności standardu III.7 i VII.2 poprzez przyjęcie, jako podstawy wyceny, operatu szacunkowego opartego na metodzie porównawczej z wadami oraz uchybieniami dotyczącymi obligatoryjnych zapisów w przedmiocie aktualizacji operatu szacunkowego.

Skarżący nie zgodził się z wysokością odszkodowania ustaloną za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości i zakwestionował sposób sporządzenia operatu szacunkowego przyjętego przez organy do określenia kwoty tego odszkodowania podnosząc, iż niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy ustalono wartość nieruchomości. Wskazał, że przyjęte przez rzeczoznawcę ceny porównawcze występujące w obrocie w okresie od grudnia 2004 r. do listopada 2005 r. nie oddają rzeczywistych cen nieruchomości ze stanu na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej tj. [...] lipca 2006 r. Zdaniem skarżącego aby operat odpowiadał funkcjonującym w lipcu 2006 r. cenom nieruchomości, winien być zmieniony i zaktualizowany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając wydany wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w przeprowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym doszło do zgodnego z prawem ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Sąd zwrócił uwagę, iż podstawą do ustalenia przez właściwy organ administracji publicznej wysokości odszkodowania przysługującego podmiotowi, który utracił prawo własności nieruchomości na skutek wywłaszczenia jest opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości, co wynika z art. 130 ust. 2 u.g.n.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194) wysokość odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod inwestycje w zakresie dróg krajowych, w tym autostrad, ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami

Obowiązkiem organu administracji warunkującym wydanie zgodnej z prawem decyzji jest zbadanie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla ustalenia stanu, w jakim znajduje się wywłaszczana nieruchomość. W tym zakresie organ obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. oraz dokonać jego prawidłowej oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 k.p.a.

Zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Zgodnie natomiast z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Przepis art. 153 § 1 u.g.n. mówi z kolei, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Sąd zaznaczył, że rzeczoznawca w operacie szacunkowym datowanym na dzień [...] lutego 2006 r. wziął pod uwagę jedynie ceny sprzedaży nieruchomości z przedziału czasowego od grudnia 2004 r. do listopada 2005 r. (k. 11-14 operatu). Sporządzając aktualny operat powinien, zgodnie ze wskazanym wyżej art. 153 u.g.n., "uwzględnić zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu" i dokonać wyceny także na podstawie transakcji dokonanych w 2006 r., a jeżeli takich transakcji nie było powinien podać tą informację w sporządzonym operacie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro operat szacunkowy, który stanowił podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, już na etapie postępowania administracyjnego budził zastrzeżenia strony, to organ powinien rozważyć, czy w takiej sytuacji nie zachodziła potrzeba powołania nowego rzeczoznawcy. Ponadto zgodnie z informacjami zawartymi na k.10 operatu z analizy rynku nieruchomości i po przeanalizowaniu aktów notarialnych z ostatnich dwóch lat na terenie gminy B. stwierdzono, że występuje duży obrót niezabudowanymi działkami budowlanymi. W związku z tym budzi zastrzeżenia prawidłowość operatu sporządzonego w oparciu o ceny nieruchomości sprzed dwóch lat. Organ powinien mieć na względzie uzasadnienie operatu, a nie tylko przyjmować bezkrytycznie ustalenia biegłego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie doszło do zgodnego z prawem ustalenia wysokości odszkodowania z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również prawa materialnego, t.j. art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i art. 153 § 1 u.g.n.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniósł Minister Infrastruktury. Wyrok zaskarżył w całości zarzucając mu: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 153 ust. 1 zdanie drugie, art. 154 ust. 1 oraz art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ administracji może kwestionować prawidłowość przyjętych do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji pod kątem daty ich zawarcia; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 153 ust. 1 zdanie drugie, art. 154 ust. 1 oraz art. 157 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji może kwestionować prawidłowość przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania transakcji, pod kątem daty ich zawarcia; art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez nieorzeczenie w stosunku do części decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] i decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości; art. 151 p.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi w stosunku do obu decyzji w części orzekającej o wywłaszczeniu, w stosunku do której nie wskazano aby organ naruszył jakiekolwiek przepisy; naruszenie art. 141 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez zawarcie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, w zakresie powołania nowego biegłego. Minister Infrastruktury wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] poprzez jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor podkreślił, iż w niniejszej sprawie zasadniczym przedmiotem sporu jest kwestia oceny prawidłowości operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z argumentacją Sądu pierwszej instancji dotyczącą oceny prawidłowości operatu szacunkowego. Na rzeczoznawcy jako biegłym w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., który jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, ciąży obowiązek prawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego, zgodnie z właściwymi przepisami oraz standardami zawodowymi. Kontrola organu administracji publicznej sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego nie może ingerować w jego prawidłowość co do zasad i sposobu jego sporządzenia, rozumianych jako wykorzystanie przez niego posiadanej wiedzy specjalistycznej, doświadczenia zawodowego i oceny danej sytuacji. Ingerencja organu może się sprowadzać jedynie do oceny kluczowych dla sporządzenia operatu kwestii, które wyznaczają założenia przy jego sporządzaniu, np. daty, na jaką ma być ustalony stan nieruchomości, podlegających wycenie składników nieruchomości, zastosowaniu właściwych przepisów. Natomiast ingerencja organu w metodologię i sam sposób wyceny byłaby naruszeniem niezależności rzeczoznawcy jako podmiotu ustawowo uprawnionego do wyceny nieruchomości. Organ nie może dokonać oceny czy np. na danym rynku występują transakcje bardziej odpowiadające potrzebom wyceny (nieruchomości podobne) czy też transakcje bardziej aktualne. To na rzeczoznawcy ciąży obowiązek zebrania odpowiedniego materiału porównawczego, w czym zawiera się również dokonanie oceny jego przydatności pod kątem aktualności transakcji. Ze względu na konieczność posiadania odpowiedniej wiedzy specjalistycznej przez osoby dokonujące oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego ocena ta została powierzona organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w ramach której działają również inne osoby z uprawnieniami zawodowymi w zakresie szacowania nieruchomości (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Tylko one są w stanie stwierdzić w szczegółach czy operat został sporządzony zgodnie z zasadami sztuki zawodowej.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej niezasadny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że organy powinny wyjaśnić kwestię wzięcia do porównania cen nieruchomości sprzed dwóch lat od daty wywłaszczenia, przede wszystkim z tego względu, iż na datę wyceny uwzględniono transakcje sprzed 14,5 miesięcy a nie sprzed dwóch lat. Skoro rzeczoznawca uznał, że takie transakcje są wystarczające do dokonania na ich podstawie wyceny przedmiotowej nieruchomości, to organ nie może kwestionować takiego sposobu działania, nawet w przypadku zastrzeżeń strony. To rzeczoznawca kierując się swą wiedzą i doświadczeniem ocenia tak szczegółową kwestię, jak miarodajność transakcji.

Same zastrzeżenia strony są niewystarczające, gdyż nie przedstawiają alternatywnego sposobu wyceny, który mógłby ewentualnie skłaniać organ do podjęcia działań. Jednak działania te sprowadzałyby się do ewentualnego poddania ocenie dwóch przedstawionych operatów kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców, która jako jedyna mogłaby ocenić ich prawidłowość. W niniejszej sprawie nie przedstawiono żadnego dowodu, który podważałby prawidłowość sporządzonego operatu, tak więc zastrzeżenia strony nie mogły wpłynąć na ocenę dowodu w postaci operatu szacunkowego.

W niniejszej sprawie organ nie mógł dokonać negatywnej oceny operatu szacunkowego w świetle zarzutów strony, lecz musiał go uznać za prawidłowy. Tym samym nie naruszył przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tak więc wyrok Sądu pierwszej instancji narusza przepis art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wywiódł z faktu, iż skarga dotyczyła decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Skoro tak, to w granicach skargi obejmującej obie decyzje w całości Sąd powinien był rozstrzygnąć również w zakresie części obu decyzji orzekających o wywłaszczeniu. Brak orzeczenia w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów w oczywisty sposób wpływający na wynik sprawy, gdyż Sąd nie dokonał weryfikacji całości rozstrzygnięcia organów. Sąd nie wskazał w uzasadnieniu, aby obie zaskarżone decyzje naruszały prawo w części wywłaszczenia. W takim przypadku należało oddalić skargę w tej części w stosunku do obu decyzji. Brak orzeczenia w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów w oczywisty sposób wpływający na wynik sprawy.

Z kolei naruszenie art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. polegało na zawarciu w uzasadnieniu wadliwych wskazówek co do dalszego postępowania. Sąd wskazał, że wobec zarzutów strony organ powinien rozważyć powołanie nowego biegłego. Uznanie, że operat zawiera wady, powinno najwyżej obligować organ do próby jego poprawienia przez rzeczoznawcę, który go sporządził, a dopiero w razie niemożliwości uzyskania odpowiedniego materiału dowodowego od powołanego już w sprawie biegłego, zwrócenie się o sporządzenie nowego operatu do innego biegłego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sąd drugiej instancji rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia wskazanych w podstawach zaskarżenia przepisów prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoich rozważaniach wskazał przepisy prawa, w świetle których uprawnionym było zakwestionowanie przyjętej przez organy obu instancji wartości wywłaszczonej nieruchomości, jako podstawy ustalanej wysokości odszkodowania.

W szczególności trafnie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej w skrócie u.g.n.) rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy powinien uwzględnić zmiany poziomu cen nieruchomości wskutek upływu czasu, tymczasem w konkretnej sprawie operat szacunkowy z [...] lutego 2006 r. oparty został na analizie cen sprzedaży nieruchomości z przedziału czasowego od grudnia 2004 roku do listopada 2005 roku. Wskazana konstatacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wyczerpuje jednak istoty zagadnienia.

Zasadniczą bowiem okolicznością było to, że organ pierwszej instancji orzekając o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia w dniu [...] lipca 2006 r. oparł swe ustalenia co do wartości nieruchomości na operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2006 r., zawierającym analizę cen transakcyjnych jeszcze z wcześniejszego okresu. Oceniając więc przydatność operatu szacunkowego do ustalenia odszkodowania w sprawie, organy orzekające powinny ustalić w pierwszej kolejności czy wycena nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę zachowała aktualność na dzień wydawania decyzji. Było to niezbędne, jeśli się zważy występujące na rynku zmiany cen nieruchomości. Organ administracji, mając obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, powinien podjąć działania zmierzające do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a w konsekwencji ustalenia odszkodowania.

Zaniechanie przez organy obu instancji wyjaśnienia kwestii aktualizacji wyceny skutkować musiało uchyleniem zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a.

Za niezasadne należało uznać stanowisko autora skargi kasacyjnej, że organ administracyjny nie ma uprawnienia do tego, aby w ramach kontroli operatu szacunkowego oceniać prawidłowość przyjętych przez rzeczoznawcę transakcji jako elementu wyceny nieruchomości, zwłaszcza w kontekście miarodajności ustalonych transakcji – z uwagi na datę ich zawarcia.

Z treści art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą bowiem stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W oparciu o wskazane wyżej reguły postępowania dowodowego organ administracji publicznej winien również dokonać oceny opinii o wartości rynkowej nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego. Dowód ten podlega swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony.

Dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 ust. 1, art. 80 k.p.a.). Ponieważ to organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji (wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1656/96, LEX nr 43813).

Fakt, iż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W razie wątpliwości organy administracji mogą więc żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień co do treści, a w konsekwencji również odmówić mocy dowodowej. Zarówno organy administracyjne jak i sądy dokonujące kontroli działalności administracji publicznej mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego. Operat szacunkowy winien więc spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., II OSK 459/05, LEX nr 206473).

Z treści art. 157 u.g.n. nie można wywodzić bezwzględnego ograniczenia możliwości oceny elementu materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, jakim jest operat szacunkowy. W szczególności nie można podzielić poglądu, iż zakwestionowanie prawidłowości operatu może nastąpić jedynie poprzez zlecenie jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Oznaczałoby to, iż organ orzekający w sprawie byłby związany oceną dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego, co jest nie do pogodzenia z zasadą swobodnej oceny dowodów. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić zasadę formalizmu dowodowego, jako odstępstwo od zasady obiektywnej oceny materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, wola w tym zakresie powinna być wyrażona wprost i jednoznacznie. Tezy o ograniczeniu zasady obiektywnej oceny dowodów nie można domniemywać z treści art. 157 u.g.n. W świetle normatywnej treści tego przepisu ocenie organu administracji w postępowaniu administracyjnym nie może podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego lecz wyłącznie jego przydatność, jako materiału dowodowego, stanowiącego podstawę orzekania.

Odnosząc się do zarzutu sformułowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwych wskazań co do dalszego postępowania w zakresie powołania nowego biegłego należy zwrócić uwagę, iż Sąd nie nakazał organowi powołania nowego biegłego rzeczoznawcy. Zalecił jedynie organowi rozważenie takiej możliwości, co oznacza, że organ powinien rozstrzygnąć tę okoliczność samodzielnie.

Zgodzić się jednak trzeba z autorem skargi kasacyjnej, że w okolicznościach konkretnej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazówek co do dalszego postępowania, powinien w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na potrzebę skorzystania przez organ orzekający w sprawie z możliwości uzupełnienia czy aktualizacji operatu szacunkowego. Niewątpliwie ekonomika postępowania administracyjnego wymaga, aby organ dążył do usunięcia ewentualnych wad operatu przez jego autora, a dopiero w razie niemożliwości uzyskania odpowiedniego materiału dowodowego od powołanego biegłego, powinien rozważyć potrzebę uzyskania wyceny od innego rzeczoznawcy lub organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Za niezasadny należało uznać zarzut co do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., a także art. 151 p.p.s.a., przez nie oddalenie skargi w stosunku do obu decyzji w części orzekającej o wywłaszczeniu, w stosunku do której nie wskazano aby organ naruszył jakiekolwiek przepisy. Z istoty regulacji zawartej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika co prawda, że sąd, uwzględniając skargę na decyzję czy postanowienie może m.in. uchylić bądź stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu w całości albo w części (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), jednak w razie nieuwzględnienia skargi jej oddalenie może nastąpić tylko w odniesieniu do całości aktu. Wskazuje na to treść art. 151 p.p.s.a., który stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten nie przewiduje możliwości oddalenia skargi w stosunku do części zaskarżonego aktu. W przypadku uchylenia bądź stwierdzenia nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji czy postanowienia w części w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., pozostała część tego aktu zachowuje moc obowiązującą bez konieczności potwierdzania tej okoliczności orzeczeniem sądowym.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.