Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3480/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, stwierdzono,że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania
Powołane przepisy: article: art. 6 ust 2, art. 37 ust 1, art. 41 ust 1, art. 41 ust 2 pkt 7, art. 43 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 425/18 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej W. na informację Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, 3. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Urząd Marszałkowski Województwa Lubelskiego w Lublinie, 4. zasądza od Zarządu Województwa Lubelskiego, na rzecz Gminy Miejskiej Włodawa kwotę 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 11 października 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 425/18 oddalił skargę Gminy Miejskiej W. na informację Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Gmina Miejska W. ubiegając się o udzielenie dofinansowania na realizację projektu pn. "W. T." złożyła wniosek dotyczący projektu za pośrednictwem systemu informatycznego LSI2014 w ramach konkursu ogłoszonego dla Działania 7.1 Dziedzictwo kulturowe i naturalne – projekty lokalne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 (konkurs nr: [...]).

Pismem z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] wnioskodawca został poinformowany przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego, że złożony wniosek o dofinansowanie projektu nr [...], po przeprowadzeniu oceny formalnej przez Komisję Oceny Projektów, został negatywnie oceniony w zakresie spełnienia kryterium formalnego poprawności.

Uzasadniając dokonaną ocenę wskazano, że projekt nie spełnił kryterium formalnego poprawności: "Informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na Regulamin konkursu/zasady naboru wniosków o dofinansowanie projektów pozakonkursowych" po zastosowaniu pytań cząstkowych.

Instytucja Organizująca Konkurs wyjaśniła, że wnioskodawca złożył w dniu [...] kwietnia 2018 r. pakiet z uzupełnieniami (ID1981). W wyniku weryfikacji złożonego pakietu stwierdzono następujące uchybienia:

1. wnioskodawca dokonał we wniosku o dofinansowanie zmiany całkowitej wartości projektu (koszty ogółem) oraz wartości kosztów kwalifikowalnych nie informując o tym fakcie Instytucji Organizującej Konkurs w piśmie przewodnim;

2. w części IV wniosku: "Szczegółowy budżet projektu", tabela: "Budżet projektu podsumowanie", kwoty podane dla pozycji "Koszt ogółem" oraz "Koszty kwalifikowane" są niezgodne z wartościami przypisanymi tym pozycjom w innych częściach (tabelach) finansowych wniosku aplikacyjnego oraz w załącznikach.

W piśmie z dnia [...] marca 2018 r. w punkcie 11 wnioskodawca został poproszony o dołączenie pierwszej i ostatniej strony dziennika budowy do pozwolenia na budowę wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. (zmienionego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.).

W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca dołączył dziennik budowy z dnia [...] października 2017 r. informując, że został on wydany do decyzji zmieniającej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. i dotyczy on także decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Zapisy przedłożonego dziennika budowy nie potwierdzają jednakże faktu, iż dotyczy on także decyzji nr [...]. Dodatkowo dziennik ten nie zawiera żadnych wpisów co oznacza, że budowa nie została rozpoczęta.

Komisja Oceny Projektów na podstawie dostarczonych przez wnioskodawcę dokumentów stwierdziła, że nie posiada on ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z zapisami art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Decyzja nr [...] stała się ostateczna i prawomocna w dniu 24 stycznia 2014 r., dlatego, aby utrzymać decyzję w mocy, prace budowlane należało rozpocząć przed dniem 24 stycznia 2017 r. W świetle przepisów ustawy Prawo budowlane nie ma podstaw do tego aby przyjąć, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę wydłuża ważność (obowiązywanie) zmienianej decyzji.

Brak dokumentacji stanowiącej zezwolenie na realizację inwestycji skutkuje brakiem możliwości weryfikacji poprawności dokumentacji środowiskowej pod kątem zgodności zezwolenia na realizację z wymogami OOŚ.

Rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], Instytucja Zarządzająca nie uwzględniła wniesionego protestu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę Gminy wskazał, że w postępowaniu konkursowym skarżąca Gmina miała obowiązek złożyć wniosek odpowiadający zapisom Regulaminu konkursu nr [...], co oznacza, że była bezwzględnie zobowiązana stosować się do zapisów Regulaminu konkursu, jak również do innych dokumentów w nim wskazanych.

Zgodnie z zasadami konkursu, "Zezwolenie na realizację inwestycji" stanowiło obligatoryjny załącznik do wniosku (Załącznik nr 3 do Regulaminu konkursu – poz. 4). Jednocześnie określono, że pod pojęciem "zezwolenia na realizację inwestycji" należy rozumieć "Wszystkie decyzje, postanowienia, uzgodnienia powstałe w toku postępowania w sprawie wydania kompletnego zezwolenia na realizację inwestycji, uprawniającego inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia procesu inwestycyjnego". Zezwoleniem takim jest zatem np. pozwolenie na budowę.

Z akt sprawy jasno wynikało w ocenie Sądu I instancji, że w sprawie niniejszej do wniosku o dofinansowanie skarżąca dołączyła decyzję Starosty W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. stanowiącą pozwolenie na budowę oraz decyzję zmieniającą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Z tych przyczyn wnioskodawca został wezwany do złożenia kopii kart dziennika budowy w celu potwierdzenia, że pozwolenie na budowę z [...] grudnia 2013 r. zachowało ważność. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca Gmina przedstawiła pierwszą i ostatnią stronę dziennika budowy Nr [...] r. wydanego w dniu [...] października 2017 r. dla inwestycji "P., ul. M. – ul. O.", jednakże bez wpisów potwierdzających, że budowa została rozpoczęta. Dziennik budowy nr [...] r. wydany w dniu [...] grudnia 2016 r., dotyczący "O. i promenady nadbużańskiej oraz budowy sieci CCTV W.", zawierający wpisy kierownika budowy o przygotowaniu placu budowy oświetlenia drogowego, odnosi się do innego pozwolenie na budowę, a mianowicie decyzji z dnia [...] marca 2014 r., nr [...].

Zasadnie zatem organ ocenił, że przedłożone przez skarżącą dokumenty w systemie LSI2014 bezsprzecznie wskazują na to, że budowa nie została rozpoczęta, co uzasadniało negatywną ocenę wniosku. Wedle bowiem Regulaminu konkursu, to właśnie na podstawie tych, a nie innych dokumentów, mogła zostać dokonana ocena wniosku o dofinansowanie.

Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, skarżąca Gmina mogła uzupełnić brakujące wpisy w dzienniku budowy, ale tylko przed jego przekazaniem do organu mając świadomość, że będzie on podlegał ocenie w zakresie informacji w nim zawartych. Skoro zaś tak się nie stało, to zarzuty względem organu o dokonaniu wadliwej oceny wniosku o dofinansowanie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający prawu, rzetelnie i w sposób przejrzysty, a organ dokonał oceny zgodnie z ustalonymi i obowiązującymi regułami i zasadami postępowania. Również w postępowaniu dotyczącym rozpatrzenia protestu Sąd nie dopatrzył się wskazywanych w skardze naruszeń prawa. Protest został rozpatrzony należycie, w sposób rzetelny oraz odpowiadający niewadliwie ustalonemu stanowi faktycznemu i prawnemu. Instytucja Zarządzająca prawidłowo zatem uznała, że skarżąca Gmina nie spełniła wymagań konkursowych w zakresie kryterium formalnego poprawności, a tym samym zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Gmina Miejska W. złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 – dalej jako: ustawa wdrożeniowa), poprzez błędne przyjęcie, iż regulamin konkursu w zakresie dokumentu służącego wykazaniu, iż pozwolenie na budowę jest aktualne jest zgodny z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, tj. §2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia, że dziennik budowy jest jedynym dokumentem świadczącym o fakcie rozpoczęcia budowy;

b) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez błędne przyjęcie, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania w sytuacji gdy wybór projektów na etapie ich oceny formalnej został dokonany z naruszeniem zasad przejrzystości i rzetelności;

c) art.41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenie przez właściwą instytucja przeprowadza konkurs niezgodnie z określonym przez siebie regulaminem;

d) art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej poprzez niejednoznaczne określenie kryteriów wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia, w zakresie nieprecyzyjnego określenia dokumentów mających świadczyć o ważności pozwolenia na budowę;

e) art. 41 ust. 2 pkt 7a ustawy wdrożeniowej poprzez niejednoznaczne określenie zakresu, w jakim jest możliwe uzupełnianie lub poprawianie projektu w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów w trakcie jego oceny;

f) art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez nieprawidłowe działanie w związku ze stwierdzonymi brakami formalnymi wniosku, polegające na wezwaniu do złożenia pierwszej i ostatniej strony dziennika budowy, w sytuacji kiedy właściwe wezwanie powinno dotyczyć złożenia dokumentu potwierdzającego ważność pozwolenia na budowę, co uniemożliwiło skarżącemu wykazanie spełnienia wymagań formalnych;

II. naruszenie prawa procesowego:

art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach przy braku związania związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną;

art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienie wyroku, które nie zawiera wyjaśnienia rozstrzygnięcia, gdyż sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a do pozostałych odniósł się w sposób lakoniczny;

art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, które zawiera wewnętrzne sprzeczności w zakresie postanowień regulaminu konkursu dotyczących dokumentu służącego wykazaniu, iż pozwolenie na budowę jest aktualne, co faktycznie uniemożliwia skuteczną kontrolę instancyjną wyroku;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

Błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez Sąd, iż dokumentacja konkursowa bezspornie wskazuje wyłącznie na dziennik budowy, jako dokument służący wskazaniu, iż pozwolenie na budowę jest aktualne.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Zarządu Województwa L. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Za podstawę wyroku z 11 października 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 425/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Zarząd Województwa L., z których wynika że Gmina Miejska W. ubiegając się o udzielenie dofinansowania na realizację projektu pn. "W." złożyła wniosek dotyczący projektu za pośrednictwem systemu informatycznego LSI2014 w ramach konkursu ogłoszonego dla Działania 7.1 Dziedzictwo kulturowe i naturalne – projekty lokalne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020. Wnioskodawca został poinformowany przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego, że złożony wniosek o dofinansowanie projektu, po przeprowadzeniu oceny formalnej przez Komisję Oceny Projektów, został negatywnie oceniony w zakresie spełnienia kryterium formalnego poprawności. Wskazano, że projekt nie spełnił kryterium formalnego poprawności: "Informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na Regulamin konkursu/zasady naboru wniosków o dofinansowanie projektów pozakonkursowych" po zastosowaniu pytań cząstkowych. W piśmie z [...] marca 2018 r. wnioskodawca został poproszony o dołączenie pierwszej i ostatniej strony dziennika budowy do pozwolenia na budowę wynikającego z decyzji nr [...] z [...] grudnia 2013 r. (zmienionego decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2016 r.). W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca dołączył dziennik budowy z [...] października 2017 r. informując, że został on wydany do decyzji zmieniającej nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. i dotyczy także decyzji nr [...] z [...] grudnia 2013 r. Zapisy przedłożonego dziennika budowy nie potwierdziły faktu, że dotyczy on także decyzji nr [...]. Dodatkowo dziennik ten nie zawierał żadnych wpisów co oznacza, że budowa nie została rozpoczęta. Wobec tego, Komisja Oceny Projektów stwierdziła, że wnioskodawca nie posiada ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z zapisami art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Decyzja nr [...] stała się ostateczna i prawomocna w dniu [...] stycznia 2014 r., dlatego, aby utrzymać decyzję w mocy, prace budowlane należało rozpocząć przed dniem [...] stycznia 2017 r. W świetle przepisów ustawy Prawo budowlane nie ma podstaw do tego aby przyjąć, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę wydłuża ważność (obowiązywanie) zmienianej decyzji. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Skarga kasacyjna oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. nie została sporządzona zgodnie z wszystkimi wymogami, ponieważ stawiając Sądowi I instancji w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zarzuty w pkt I a), pkt 1. b), pkt 1. c), pkt 1. d), pkt 1.e), pkt 1. f) petitum skargi kasacyjnej skarżąca Gmina wskazała jako naruszone przepisy prawa posługując się zwrotami "poprzez błędne przyjęcie", "poprzez przeprowadzenie (...) przeprowadza konkurs niezgodnie z określonym przez siebie regulaminem", "poprzez niejednoznaczne określenie kryteriów wyboru projektów", "poprzez niejednoznaczne określenie zakresu", "poprzez nieprawidłowe działanie." Stawiając zarzuty naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w jaki sposób konkretny przepis prawa materialnego został naruszony, czy przez błędną jego wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Ponadto stawianie zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 u.z.r.p. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., co do zasady formalnie nie jest dopuszczalne, przez co jest merytorycznie nietrafne. Jednak mimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) u.z.r.p., w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1. Należy podkreślić, że w u.z.r.p. ustawodawca inaczej niż w p.p.s.a. nie wskazał, że naruszenie prawa to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono system realizacji programu operacyjnego zawierający warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne, o których mowa w art. 7, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 u.z.r.p.). Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono ogłoszone w trybie art. 40 ust. 2 u.z.r.p. informacje o konkursie, regulamin konkursu, w tym kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 u.z.r.p.), jak również zasady normatywne określone w art. 37 ust. 1 u.z.r.p.

Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.) jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, w tych ramach jednoznacznie wskazał, jaki stan faktyczny sprawy przyjął.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach oddalając ją jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Z tej regulacji wynika zatem jednoznacznie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje już po raz czwarty, jako organ władzy publicznej sprawy administracyjnej, lecz orzeka jedynie, co do usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej opartej na podstawach naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Czym innym jest przytoczenie podstawy kasacyjnej i wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone, a czym innym wszechstronne i przejrzyste uzasadnienie podstawy kasacyjnej, co do każdego wskazanego jako naruszonego przepisu prawa poprzez wyraźne określenie na czym uchybienie polegało i uprawdopodobnieniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, kiedy adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko Sąd I instancji wymienienie przepisów naruszonych przez Sąd jest warunkiem koniecznym wykonania obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest wyrok sądu, a nie rozstrzygnięcie ostateczne. Powołanie podstawy kasacyjnej wymaga jednak czytelnego, jasnego i zrozumiałego uzasadnienia nawiązującego wprost do zarzutów podniesionych w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej.

Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. tj. przepisów normujących postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Natomiast trafny i uzasadniony okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast "powołana podstawa prawna", o jakiej mowa w tym przepisie to określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego ze sformułowaniem zarzutu naruszenia prawa procesowego lub materialnego oraz określeniem formy tego naruszenia. Powołanie podstawy prawnej skargi nie jest jej elementem koniecznym (za wyjątkiem skargi o jakiej mowa w art. 57a p.p.s.a.). Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy wadliwie ustalony przez Zarząd Województwa Lubelskiego formułując w petitum skargi kasacyjnej zarzut: "błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu (...), że dokumentacja konkursowa bezspornie wskazuje wyłącznie na dziennik budowy, jako dokument służący wskazaniu, iż pozwolenie na budowę jest aktualne".

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Podstawą orzekania przez Sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie wadliwie stwierdził, że ustalenia faktyczne dokonane w tej sprawie odpowiadają prawu. W aktach sprawy znajduje się szkic tyczenia z [...] listopada 2016 r. oraz pismo Starosty Powiatowego z [...] maja 2018 roku, z których to dokumentów wynika, że decyzja pozwolenie na budowę z [...] grudnia 2013 r. nr [...] jest ważna co najmniej do [...] listopada 2019 roku.

Należy podkreślić, że według art. 6 ust. 2 u.z.r.p., podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. Z tej regulacji prawnej wynika, że postanowienia systemów realizacji programów operacyjnych nie mogą być tworzone i wykładane sprzecznie z aktami prawa powszechnie obowiązującego, zaś wnioskodawcy (beneficjenci) nie mogą ponosić skutków wadliwych unormowań wynikających z systemu realizacji programu operacyjnego (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2010 r., II GSK 539/10, LEX nr 596921; z dnia 4 sierpnia 2010 r., II GSK 797/10, LEX nr 737670, z dnia 14 września 2010 r., II GSK 965/10, LEX nr 746368).

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Sprawa w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę załatwiana jest w formie odrębnej decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, a więc ten organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Niezbędne jest dokonanie w postępowaniu wyjaśniającym (dowodowym) koniecznych ustaleń w kwestii zaistnienia przesłanki niezbędnej do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę wygasło. Bez tego postępowania nie jest możliwe ustalenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei, według art. 41 ust. 1 i 2 pkt 1) ustawy Prawo budowlane, rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie.

Zgodnie z § 59 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r., poz. 1572), wyniki tyczenia utrwala się na szkicu tyczenia (...). Oryginał szkicu tyczenia dołączany jest do dziennika budowy, zaś jego kopia uwierzytelniona przez kierownika budowy pozostaje w dyspozycji wykonawcy.

Oddalenie skargi na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2) u.z.r.p. było konsekwencją wadliwego nie stwierdzenia przez Sąd I instancji, że doszło do naruszenia prawa, które miało istotny wpływ na wynik oceny. Zastosowanie przez wojewódzki sąd administracyjny środka określonego w ustawie nie jest naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Natomiast według art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) u.z.r.p., w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 u.z.r.p., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei, według art. 64 u.z.r.p., w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Z przepisów tych wynika zatem, że w sprawie nie miał i nie mógł mieć zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Według art. 37 ust. 1 i 2 u.z.r.p.: "Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów." Przepisy te nie wskazują podmiotu oraz warunków otrzymania dofinansowania projektu. Regulacja ta jest zatem przepisem postępowania tj. zespołem norm prawnych regulujących uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania w sprawie dofinansowania projektu, zapewniającą przede wszystkim obronę interesów prawnych beneficjenta. Reguły te znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie art. 37 ust. 1 u.z.r.p. zachodzi wówczas, kiedy konkurs nie został przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny zapewniający stronie równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Jest to ustalenie z zakresu faktów, i tak było w rozpoznawanej sprawie z przyczyn już wskazanych.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną, uchylając zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę, ponieważ uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) u.z.r.p., w wyniku rozpatrzenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1. Natomiast o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1) p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.