Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2723/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 107; art. 27 c ust. 4 ustawy z 14 marca 1985 r, o Państwowej Inspekcji Sanitarnej
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 114/16 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności kontrolne I. oddala skargę kasacyjną; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 114/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi P. B., uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie opłaty za czynności kontrolne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie koszów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2016 poz. 718 dalej w skrócie p.p.s.a.) zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. naruszenia art. 44 b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2016 r. poz. 224 z późn. zm.) w zw. z art. 95 § 2 kodeksu cywilnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania P. B. za osobę wprowadzającą do obrotu środek zastępczy. Sąd nie podzielił stanowiska organu, który to w sposób prawidłowy ustalił odpowiedzialność mocodawcy tj. P. B. za działania pełnomocnika na podstawie i w granicach udzielonego pełnomocnictwa. Sąd podejmując się analizy sprawy w sposób nieprawidłowy przyjął, że z okoliczności sprawy nie wynika, że działania pełnomocnika – P. B. (ojca skarżącego) było działaniem na rzecz P. B.. W oparciu o zebrany materiał dowodowy jednoznacznie należy stwierdzić, że w związku z udzielonym pełnomocnictwem przez P. B. swojemu ojcu oraz z uwagi na wprowadzanie do obrotu środka zastępczego w miejscu prowadzenia działalności strony oraz podejmowanie tych działań w czasie, w którym działalność to była prowadzona wynika fakt, że pełnomocnik - ojciec strony podejmował działania na rzecz P. B.. Ponadto w ocenie organu trudno w świetle podstawowej wiedzy i doświadczenia życiowego postawić tezę, że P. B. ustanawiając ojca swoim pełnomocnikiem nie miał wiedzy i nie był chociażby współorganizatorem sprzedaży środków zastępczych w jego punkcie z grami lombardowymi.

2. art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U z 2015 roku, poz. 1412) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 roku w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. nr 36 , poz. 203) polegające na jego błędnym zastosowaniu i nie właściwym przyjęciu, że P. B. nie jest zobowiązany do ponoszenia opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności, przy czym z analizy przedmiotowej sprawy wynika okoliczność przeciwna.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono też na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2016 poz. 718 dalej w skrócie p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, 8 , 77 § 1, art. 80 kpa polegające na błędnym przyjęciu, że organy obu instancji nie wykazały, że skarżący jest osobą wprowadzającą do obrotu środki zastępcze, przy czym z zeznań świadków w tejże sprawie wynika okoliczność przeciwna, tj. że P. B. działał na rzecz P. B. na podstawie udzielonego mu przez syna pełnomocnictwa wprowadzał środki zastępcze do obrotu,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a polegające na jego błędnym zastosowaniu skutkującym uwzględnieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargi P. B. w sytuacji, gdy decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz ją poprzedzająca decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego były prawidłowe, a przeprowadzone postępowanie dowodowe prowadziło do oczywistego wniosku, że P. B. działał w imieniu i na rzecz P. B. wprowadzając do obrotu środki zastępcze, gdyż sprzecznym z logiką byłoby niezgodne z prawem działanie ojca strony w miejscu prowadzenia działalności przez syna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] ([...]) na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r, Nr 36, poz. 203) w zw. z art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r. poz. 124 ze zm.), ustalił wobec P. B. obowiązek uiszczenia opłaty za czynności kontrolne w wysokości 279 zł. We wniesionym odwołaniu od ww. decyzji P. B. zarzucił jej wydanie z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80, art, 51 § 1 oraz art. 88 § 1, art. 8, art. 11, art. 107 § 1 i 3, art. 9 oraz art. 73 § 1 k. p. a.. Skarżący wskazał również na naruszenia art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...] ([...]), Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1412) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył P. B.. W skardze P. B. zarzucił powyższej decyzji naruszenie art, 7 w zw. z art, 77 § 1 oraz art. 80, art. 8 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 11 i art. 107 § 1 3 K.p.a., a także art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Wyrokiem z dnia 10 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie II SA 114/16 uchylił zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 roku nr [...]. Odnosząc się do pierwszego zarzutu organ wskazał, że żadnego uzasadnienia nie znajduje argumentacja Sądu gdyż z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że P. B. działał w imieniu P. B. na podstawie pełnomocnictwa z dnia 27 lutego 2014 roku i wprowadzał środki zastępcze do obrotu w ramach działającego przedsiębiorstwa. Fakt ten wynika wprost z okoliczności sprawy. P. B. na podstawie wyżej wymienionego pełnomocnictwa prowadził przedsiębiorstwo P. B.. Organ wskazał, że pojęcie przedstawicielstwa obejmuje zastępstwo bezpośrednie, przez które rozumie się działanie w cudzym imieniu na podstawie odpowiedniego upoważnienia i ze skutkami bezpośrednio dla reprezentowanego. Zastępstwo jest pojęciem szerszym od przedstawicielstwa, w ramach którego wyróżnić można zastępstwo bezpośrednie, zastępstwo pośrednie, a także dokonywanie przez zastępcę czynności faktycznych za kogoś innego. Kodeks cywilny reguluje instytucję przedstawicielstwa według tzw. teorii reprezentacji z ogólnego unormowania, w myśl którego czynność prawna dokonana przez przedstawiciela w granicach umocowania pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego (art. 95 § 2 k.c.) P. B. miał pełną wiedzę na temat prowadzonej działalności ojca w jego imieniu. Jak wynika z akt sprawy wprowadzanie do obrotu odbywało się w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej i w związku z nią. Co do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U z 2015 roku, poz. 1412) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 roku w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. nr 36 , poz. 203) Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że w jego ocenie Sąd w zaskarżonym wyroku dopuścił się naruszenia wyżej wymienionych przepisów z uwagi na ich błędne zastosowanie i niewłaściwe przyjęcie, że P. B. nie jest zobowiązany do ponoszenia opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności gdyż z analizy przedmiotowej sprawy wynika okoliczność przeciwna. Powyższa konstatacja Sądu wynikała, z błędnej wykładni przepisów dotyczących reprezentacji P. B. przez jego ojca P. B., a opisany w powyżej przedstawionym zarzucie. Co do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7,8 , 77 § 1, art. 80 .kpa. to w ocenie organu Sąd błędnie przyjął, że organy obu instancji nie wykazały, że skarżący jest osobą wprowadzającą do obrotu środki zastępcze gdyż z postępowania dowodowego przeprowadzonego w niniejszej sprawie wynika okoliczność przeciwna, tj. że P. B. działał na rzecz P. B. na podstawie udzielonego mu przez syna pełnomocnictwa i wprowadzał środki zastępcze do obrotu. Wskazać należy, że jak wykazało postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie P. B. przebywał w siedzibie (lombardzie) przedsiębiorcy (P. B.) jako jego pełnomocnik. Wyżej wymieniona okoliczność jednoznacznie wskazuje, że P. B. działał w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy P. B.. Środki zastępcze zamawiane były przez P. B. na adres siedziby przedsiębiorcy (lombardu). Zatem sprzecznym z zasadami logiki i doświadczenia życiowego byłoby twierdzenie, że to P. B. samodzielnie wprowadzał do obrotu środki zastępcze, a nie w ramach udzielonego pełnomocnictwa. Ponadto w ocenie organu Sąd przy ocenie okoliczności nie wziął pod uwagę faktu, że P. B. korzystał zarówno z wagi należącej do przedsiębiorstwa skarżącego jak i woreczków strunowych. Wskazane powyżej okoliczności oraz informacje uzyskane z Wydziału Kryminalnego KPP w [...] jednoznacznie wskazują, że przedmiotowe decyzje były prawidłowe, a postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie dało podstawy do nałożenia na P. B. obowiązek uiszczenia opłaty za czynności kontrolne w wysokości 279 zł. Inspektor Sanitarny nie podziela argumentacji Sądu dotyczącej naruszenia przez organ w trakcie postępowania norm prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W ocenie organu materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy daje wystarczającą podstawę, by uznać, że substancja zabezpieczona u P. B. wypełnia znamiona substancji będącej środkiem zastępczym. Daje nadto wystarczającą podstawę aby przyjąć, że została spełniona przesłanka wprowadzenia do obrotu w ramach działalności gospodarczej. Prowadzenie działalności gospodarczej w formie sklepu, w którym dokonywana jest sprzedaż określonych produktów może stanowić udostępnianie osobom trzecim środków odurzających zarówno w celu ich bezpośredniego spożycia jak też dalszej odsprzedaży. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. to w ocenie skarżącego kasacyjnie decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz ją poprzedzająca decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego były prawidłowe, a przeprowadzone postępowanie dowodowe prowadziło do oczywistego wniosku, że P. B. działał w imieniu i na rzecz P. B. wprowadzając do obrotu środki zastępcze, gdyż sprzecznym z logiką byłoby niezgodne z prawem działanie ojca strony w miejscu prowadzenia działalności przez syna. Dlatego też skarga kasacyjna jest w pełni uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Na wstępie należy wskazać, że za błędnie skonstruowany należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Ww. przepis ma charakter wynikowy i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, bezwzględnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów postępowania, którym, jej zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji.

Niezrozumiały jest także zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a gdyż przepis ten nie ma paragrafów i stanowi, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy administracyjne). Artykuł ten zawiera zakres regulacji ustawy i definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej. Być może skarżącemu kasacyjnie organowi chodziło o zarzut naruszenia innej ustawy jednakże nie jest rolą Sądu kasacyjnego poszukiwanie za stronę przepisów, które mogłyby być w sprawie naruszone.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegający na jego błędnym zastosowaniu skutkującym uwzględnieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargi P. B. w sytuacji, gdy decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz ją poprzedzająca decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego były prawidłowe, a przeprowadzone postępowanie dowodowe prowadziło do oczywistego wniosku, że P. B. działał w imieniu i na rzecz P. B. wprowadzając do obrotu środki zastępcze, gdyż sprzecznym z logiką byłoby niezgodne z prawem działanie ojca strony w miejscu prowadzenia działalności przez syna. Podkreślić należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83). Przepis art. 80 k.p.a. nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co skłania doktrynę i orzecznictwo do wniosku, że przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Jest ona przeciwieństwem legalnej (formalnej) teorii dowodowej, zgodnie z którą organ administracji publicznej jest związany przepisami prawa co do przyjęcia za miarodajne lub odrzucenia niektórych dowodów oraz przyznania pewnym dowodom wyższej mocy dowodowej przed innymi. (A.Wróbel, w: M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 470). Organ administracyjny obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być bowiem dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1427/13). Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że zasadnie Sąd wojewódzki uznał, że organ odwoławczy nie sprostał wymogom określonym w ww. przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie ma najmniejszych wątpliwości, że produkty zabezpieczone podczas kontroli stanowią środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz to, że w lombardzie wprowadzano je do obrotu w rozumieniu art. 34 pkt. 4 tej ustawy. Istota sporu sprowadza się wyłącznie do tego czy zasadnie obciążono P. B. opłatą za czynności kontrolne uznając go za udostępniającego tak zwane "dopalacze" osobom trzecim. Organy inspekcji sanitarnej uznały skarżącego za wprowadzającego do obrotu środki zastępcze tylko z racji tego, że środki te ujawniono w miejscu prowadzenia przez niego działalności gospodarczej, a podczas kontroli na miejscu znajdował się P. B., legitymujący się udzielonym przez skarżącego w dniu 27 lutego 2014 r. pełnomocnictwem do podpisywania umów lombardowych. Na tej podstawie organy inspekcji sanitarnej uznały, że skarżący musiał mieć wiedzę (albo przynajmniej powinien ją mieć) o wprowadzaniu do obrotu w jego lombardzie środków zastępczych przez pełnomocnika (i zarazem ojca). Ponadto, że skarżący na zasadzie ryzyka musi odpowiadać za działania pełnomocnika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo nie podzielił tego stanowiska gdyż nie potwierdza tego zebrany w sprawie materiał dowodowy. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że 11 lipca 2014 r. P. B. wyjaśnił, iż środki ujawnione na terenie jego lombardu były prywatną własnością jego pełnomocnika. Podobne oświadczenie skarżący zawarł w piśmie z 29 kwietnia 2015 r. wskazując, że nie wiedział, iż przedmiotowe środki zastępcze znajdowały się w jego lombardzie. Z takim stanowiskiem koresponduje stanowisko pełnomocnika skarżącego, który podczas kontroli potwierdził, że zabezpieczony materiał jest jego własnością i nie był wyeksponowany jako towar na sprzedaż w lombardzie. Z protokołu kontroli również wynika, że ujawnione, a następnie zabezpieczone produkty znajdowały się "w biurku w szafce po prawej stronie w torbie od laptopa". W aktach sprawy znajdują się także zeznania świadków, z których nie wynika, aby kiedykolwiek środki zastępcze sprzedawał im P. B., wymieniana jest w nich jedynie osoba jego pełnomocnika. Także ze znajdującej się w aktach administracyjnych (k. 131) listy podmiotów przesyłających środki zastępcze w ilościach hurtowych sporządzonej przez Wydział Zwalczania Przestępczości Izby Celnej w [...], wśród odbiorców przedmiotowego towaru wymieniony jest P. B.. To on zamawiał środki zastępcze na swój adres mejlowy. Dlatego ma rację wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że na podstawie tak dokonanych ustaleń nie sposób przyjąć, że skarżący wiedział o tym, że w jego lokalu wprowadzano do obrotu środki zastępcze. Nie wiadomo też z jakich powodów organ odmówił dania wiary pokrywającym się wyjaśnieniom skarżącego i jego pełnomocnika i dlaczego są one jego zdaniem niezgodne ze stanem faktycznym. Wskazać należy także, że pełnomocnictwo udzielone 27 lutego 2014 r. przez P. B. P. B. obejmowało wyłącznie podpisywanie umów związanych z lombardem. Lombard skarżącego nie zajmował się sprzedażą środków zastępczych, "dopalacze" nie były w nim wyeksponowane, a jak wskazano wyżej ukryte w prywatnej torbie na laptopa, która znajdowała się w biurku. Umocowanie będące podstawą działania w charakterze przedstawiciela dotyczy według art. 95 k.c. czynności prawnej bądź czynności prawnych. Należy także przyjąć, że przedstawiciel może być również uprawniony do dokonania innych czynności (czynów) zgodnych z prawem, niebędących czynnościami prawnymi, w szczególności dotyczy to przejawów woli podobnych do oświadczeń woli. Co do zasady przedstawicielstwo nie odnosi się do dokonywania czynności faktycznych. Nie ulega wątpliwości, że działania podejmowane w ramach umocowania obciążają mocodawcę, jednakże w sprawie niniejszej umocowanie dotyczyło podpisywania umów związanych z lombardem. Skoro zatem organy nie ustaliły czy to P. B. był osobą wprowadzającą środki zastępcze do obrotu, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie mógł ustalić wobec niego obowiązku uiszczenia opłaty za czynności kontrolne. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczne więc było, jak to uczynił Sąd I instancji, z przyczyn wyżej wskazanych, uchylenie decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponieważ stan faktyczny w sprawie nie został należycie ustalony także zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od organu na rzecz P. B. uznając, że zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a.