Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 581/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 92 ust. 1 i 4, art. 127 ust. 7, art. 136 ust. 1 pkt 2, art. 217 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 43 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. R. i R. R. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 14 sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

B. R. i R. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia 14 sierpnia 2015 r., mocą której uchylono w całości decyzję Starosty z dnia 2 grudnia 2013 r. i cofnięto pozwolenie wodnoprawne udzielone w pkt 1 decyzji Starosty z dnia 15 czerwca 2009 r.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 15 czerwca 2009 r. Starosta, działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.), w pkt 1 udzielił B. i R. R. pozwolenia na wykonanie pomostu drewnianego zakończonego platformą pływającą z ostoją dla małych jednostek pływających na działce nr [...] obręb P., Gmina P., jezioro R., przy działce nr [...] w miejscowości P. w kształcie litery "T" o wymiarach: szerokość pomostu – 2 m, długość pomostu 67 m, część pomostu o długości 25 m w wodzie i część pomostu o długości 42 m od linii wody do granicy działki o nr ewid. [...], zakończony platformą pływającą o wymiarach 12 m x 24 m z ostoją dla małych jednostek pływających do 10 sztuk. W punktach 1 lit. b) do d) ustalono szczegółowe warunki korzystania z pomostu.

Decyzją z dnia 2 grudnia 2013 r. Starosta, działając w oparciu o przepis art. 136 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) odmówił cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego B. i R. R. na wykonanie wskazanego pomostu drewnianego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 23 maja 2013 r. ustalono, że na terenie działki nr [...] obręb P. znajduje się pomost w kształcie litery "I" o wymiarach: długość 64,40 z, szerokość 2,5 m. Część pomostu o długości 2,10 m zlokalizowana jest na części jeziora pokrytego gruntem. Wobec powyższego organ ustalił, że pomost został wykonany niezgodnie z pozwoleniem, został bowiem znacznie przesunięty w głąb części wodnej jeziora R. Tylko część pomostu o długości 2,10 m zlokalizowana jest na części jeziora pokrytego gruntem natomiast 62,3 m zlokalizowana jest na terenie działki pokrytej wodą, podczas gdy z pozwolenia wynikało, że składowa pomostu o długości 42 m miała być zlokalizowana od linii wody do granicy działki o nr [...]. Inwestor przyznał, że nieznacznie poszerzono pomost przy jednoczesnym skróceniu jego długości. Zmiana ta jednak jego zdaniem nie pogarsza warunków korzystania z wód, nie koliduje z innymi urządzeniami i nie powoduje żadnej szkody. Wobec treści przepisu art. 136 ust. 1 ustawy Prawo wodne, który nie obliguje organu do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia we wskazanych w nim sytuacjach, a pozostawia mu wybór, organ uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie występuje interes społeczny ani słuszny interes którejkolwiek ze stron, który uzasadniałby cofnięcie pozwolenia. Podkreślono, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. nie ustosunkował się do prośby o wskazanie ograniczeń wynikających z wykonania pomostu niezgodnie z pozwoleniem. Nieustalono, aby wykonane urządzenie wodne stanowiło zagrożenie dla osób trzecich bądź dla gospodarowania wodami.

W odwołaniu od tej decyzji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wyjaśnił, że pracownicy Zarządu Zlewni w G. (jednostka RZGW w W.) kilkakrotnie przeprowadzali kontrolę gospodarowania wodami mającą na celu sprawdzenie zgodności wykonanego urządzenia wodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym i ustalili, że występują rozbieżności. Stwierdzono, że pomost ten faktycznie rozpoczyna się od linii brzegu jeziora R., natomiast w pozwoleniu określono, że swój początek ma od granicy działki nr [...], a także, że faktyczne wymiary pomostu to: 64,5 m długość; 2,5 m szerokość, z kolei w pozwoleniu: 67,0 m długość i 2,0 m szerokość. Odwołujący podniósł, że zgodnie z art. 136 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne, pozwolenie można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania, jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu, natomiast Starosta mimo stwierdzenia niezgodności, odmówił cofnięcia udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Podkreślono w odwołaniu, że pomost został wykonany z przekroczeniem warunków zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 15 czerwca 2009 r. (odmienny kształt, wymiary i posadowienie), co stanowi przesłankę do cofnięcia tego pozwolenia.

Rozpatrując następnie własne odwołanie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. decyzją z dnia 21 marca 2014 r. uchylił decyzję Starosty z dnia 2 grudnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W wyniku skargi B. R. i R. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1111/14, uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora RZGW.

W uzasadnieniu wyroku stwierdzono o konieczności wyłączenia Dyrektora RZGW od załatwienia odwołania w tej sprawie i wyznaczenie przez Prezesa KZGW innego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, stosownie do art. 127 ust. 7b i 7c ustawy Prawo wodne oraz art. 24 § 1 pkt 1 w związku z art. 26 § 2 k.p.a. Sąd wskazał również, że powinnością dyrektora RZGW wyznaczonego przez Prezesa KZGW będzie ustalenie, czy Dyrektor RZGW w W. ma legitymację procesową w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

Działając zgodnie ze wskazaniami wyroku z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1111/14, Prezes KZGW wyznaczył Dyrektora RZGW w G. do rozpoznania przedmiotowej sprawy.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 14 sierpnia 2015 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. uchylił zaskarżoną decyzję i cofnął pozwolenie wodnoprawne Starosty z dnia 15 czerwca 2009 r. udzielone w pkt 1 tej decyzji, orzekając jednocześnie o konieczności pozostawienia pomostu do czasu uzyskania przez właściciela urządzenia wodnego decyzji wydanej w trybie art. 64a ustawy Prawo wodne.

Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w pierwszej kolejności wynika, że uznał on w świetle art. 28 k.p.a. za stronę tego postępowania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., który w odniesieniu do wód jeziora R. w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wykonuje uprawnienia właścicielskie oraz sprawuje trwały zarząd w stosunku do wód tego jeziora i gruntu nim pokrytego.

Przywołując dyspozycję art. 136 ust. 1 ustawy Prawo wodne organ odwoławczy ustalił, że urządzenie wodne - pomost drewniany na jeziorze R. na wysokości działki nr [...] w miejscowości P., został wykonany niezgodnie z warunkami zawartymi w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 15 czerwca 2009 r., tj. że wystąpiła przesłanka uzasadniająca cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego wskazana w art. 136 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Niezgodność ta polega na tym, że wykonano pomost o innych wymiarach, tj. o długości 64,5 m zamiast 67 m, szerokości 2,5 m zamiast 2 m, o innym kształcie, tj. litera "I" zamiast litera "T" oraz umiejscowiono go w innych proporcjach na działce stanowiącej ląd i na części pokrytej wodą - część o długości 2,10 m wykonana została faktycznie na lądzie, natomiast pozostała część o długości 62,3 m wykonana została na wodzie. Oznacza to, że pomost został przesunięty w głąb części działki pokrytej wodami jeziora R. W pozwoleniu wodnoprawnym z 2009 r. mowa była o wykonaniu pomostu o wymiarach: 2 m szerokości, 67 m długości, przy czym część pomostu o długości 25 m miała być usytuowana na wodzie i część pomostu o długości 42 m usytuowana od linii wody do granicy działki nr [...] (część lądu). Pomost miał być zakończony platformą pływającą o wymiarach 12,0 m x 24,0 m. Na znajdującej się w operacie wodnoprawnym mapie w skali 1:1000 został umiejscowiony pomost w proporcjach takich, jakie zostały określone w treści operatu oraz w pozwoleniu wodnoprawnym. Podkreślono, że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane zgodnie z decyzją Burmistrza z dnia 30 września 2008 r. o warunkach zabudowy, w której wskazano parametry pomostu ze wskazaniem proporcji, w jakich pomost ten będzie usytuowany zarówno na części lądowej, jak i wodnej (tak samo jak w pozwoleniu wodnoprawnym z 2009r.). W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że zmiana parametrów pomostu nie była przypadkowa, ale zamierzona.

Podkreślono, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę naruszenia interesów zarządcy jeziora R., na którym pomost ten został wykonany - nie tylko o innych parametrach, ale i z większą ingerencją w środowisko wodne, wskutek przesunięcia w głąb jeziora. Ustawodawca nie uzależnił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego od zgody stron postępowania, jednakże fakt wykonania urządzenia (a na te czynności już inwestor musi uzyskać zgodę właściciela wody będącego w zasięgu oddziaływania urządzenia) niezgodnie z pozwoleniem jest już ingerencją w interes strony, która nie wyraża na to zgody. Wobec tego organ odwoławczy przyjął, że stanowisko odwołującego się ma znaczenie w sprawie. Wskazano, że właściciel urządzenia wodnego jest zobowiązany do zawarcia umowy użytkowania/użyczenia gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi i umowę dzierżawy (jeżeli chodzi o teren zajęty pod dane urządzenie na gruncie nie pokrytym wodą) z właścicielem danego gruntu, w tym przypadku podmiotem sprawującym trwały zarząd na gruntach pokrytym wodami jeziora R., tj. RZGW w W. Podmiot ten jest zobowiązany do zawierania umów, których załącznikiem jest m.in. prawomocne pozwolenie wodnoprawne oraz mapa ze wskazaniem lokalizacji urządzenia wodnego. W związku z tym organ odwoławczy – Dyrektor RZGW w G. zajął stanowisko, że wykonanie uprawnienia wodnego wskazanego w pozwoleniu wodnoprawnym niezgodnie z jego treścią jest naruszeniem prawa, wywołującym skutki przy dokonywaniu dalszych czynności prawnych - zawieraniu umów, a nadto brak jest akceptacji ze strony organów państwa na świadome przekraczanie uprawnień bez poniesienia konsekwencji, które przewidział ustawodawca w takich przypadkach.

Podkreślono, że pozwolenie wodnoprawne z dnia 15 czerwca 2009 r. zostało wydane na wykonanie konkretnego, precyzyjnie określonego urządzenia wodnego, co do wymiarów i usytuowania. W pozwoleniu tym zawarto również zastrzeżenie, o którym inwestor wiedział, że nieprzestrzeganie warunków tego pozwolenia może spowodować jego cofnięcie bez prawa do odszkodowania. Organ odwoławczy uznał, że nie można potraktować takiej niezgodności jako mało znaczącej, gdyż wykonane urządzenie jest niezgodne z warunkami dotyczącymi jego kształtu i umiejscowienia. Nie jest wystarczające stwierdzenie organu pierwszej instancji, że nieustalono interesu społecznego, który uzasadniałby cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego. Wręcz przeciwnie, zgoda na przekraczanie warunków w pozwoleniu wodnoprawnym z pominięciem organów, które odpowiadają za korzystanie z wód publicznych w sposób legalny, byłoby zgodą na działanie poza literą prawa.

Ponadto wskazano, że ze względu na wykonanie przedmiotowego pomostu w celach turystycznych, obok powstałej w tym samym czasie plaży wraz z kąpieliskiem, a według inwestora nie było do tej pory zastrzeżeń i uwag dotyczących funkcjonowania pomostu ze strony innych podmiotów, należałoby pozostawić przedmiotowe urządzenie wodne, mając na względzie interes ekonomiczny strony. Odwołujący domagał się cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, jednakże nie zastrzegł, że pomost ten winien zostać bezwzględnie usunięty. Wobec tego organ pierwszej instancji po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji winien z urzędu wszcząć odrębne postępowanie w trybie art. 64a ustawy Prawo wodne, celem ewentualnej legalizacji pomostu, wzywając właścicieli do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji i w tym postępowaniu organ winien zbadać, czy urządzenie wodne o takim kształcie i takich parametrach mogłoby ewentualnie pozostać. W przeciwnym razie organ pierwszej instancji orzeknie o obowiązku likwidacji urządzenia, zgodnie z art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, 8, 10, 16, 28, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego - art. 127 ust. 7 oraz art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145).

Wniesiono o uchylenie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia 14 sierpnia 2015 r.

Z uzasadnienia skargi wynika, że przede wszystkim zakwestionowano legitymację procesową Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony. Twierdzą skarżący, że to na podstawie art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, jako przepisu szczególnego względem art. 28 k.p.a., należało weryfikować uprawnienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. do zaskarżenia decyzji z dnia 2 grudnia 2013 r. Skarżący wskazali, że organ administracji nie może zajmować w tej samej sprawie z zakresu administracji publicznej różnej pozycji, to jest organu wydającego decyzję lub strony postępowania, w zależności od etapu załatwiania sprawy.

A. Ż. działający z upoważnienia Dyrektora RZGW w W. odwołując się od decyzji Starosty z dnia 2 grudnia 2013 r. nie działał jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczyła sprawa, ale występował jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wniesione w tych warunkach odwołanie jako niedopuszczalne należało odrzucić. Postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, w tym przez organ wyższego stopnia.

Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej.

Wskazano też w skardze, że prowadząc postępowanie w przedmiocie uchylenia pozwolenia wodnoprawnego organ administracji zobowiązany jest ustalić jaki, lub czyj, interes prawny przemawia za uchyleniem decyzji. Sam fakt niezgodności wykonanych urządzeń z pozwoleniem nie jest wystarczającą przesłanką do cofnięcia pozwolenia, jeżeli nie stwarza to żadnych zagrożeń dla osób trzecich ani dla gospodarowania wodami, a świadczy o tym bezkonfliktowe funkcjonowanie tego urządzenia (pomostu) od wielu lat. Skarżący zarzucają niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżących, naruszenie zaufania do Dyrektora RZGW w G., twierdzą też, że zaskarżona decyzja jest nieprzekonywająca, a sprawę oceniono pobieżnie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonana w granicach tak zakreślonej kognicji kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., która przede wszystkim uchyla decyzję Starosty z dnia 2 grudnia 2013 r. odmawiającą cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na budowę pomostu drewnianego i cofa wskazane pozwolenie wodnoprawne. Stwierdza też konieczność pozostawienia przedmiotowego pomostu do czasu uzyskania przez właścicieli decyzji na podstawie art. 64a ustawy Prawo wodne.

Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Tego rodzaju rozstrzygnięcie organ odwoławczy podejmuje wówczas, gdy po rozpoznaniu sprawy jego rozstrzygnięcie nie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, bowiem w ocenie organu odwoławczego zaskarżona odwołaniem decyzja jest nieprawidłowa z uwagi na niezgodność z przepisami prawa, materialnymi i procesowymi, lub z punktu widzenia celowości. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy odmiennie od organu pierwszej instancji ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustalając wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 136 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469), uzasadniający cofnięcie wydanego pozwolenia wodnoprawnego.

Zaskarżona decyzja wydana została w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w warunkach związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1111/14, który uchylił uprzednią decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., z dnia 21 marca 2014 r. Wobec tego sprawa ponownie trafiła do instancji odwoławczej, wyznaczonej zgodnie ze wskazaniami zawartymi w powołanym wyroku. WSA uznał bowiem, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nie mógł jednocześnie występować w dwojakiej roli, jako strona postępowania administracyjnego w tej sprawie i jako organ rozpatrujący własne odwołanie, gdyż organ ten stawałby się w ten sposób "sędzią we własnej sprawie". Zgodnie z zasadą ne quis iudex in propria cauca role strony i sędziego w konkretnym postępowaniu są niepołączalne, a skutkiem ich połączenia powinno być wyłączenie się organu w sprawie, której przedmiotem jest stosunek cywilnoprawny danego organu. Sąd uznał w takim wypadku za konieczne wyłączenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. od załatwienia odwołania w tej sprawie i wyznaczenie przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej innego podległego sobie dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, stosownie do treści art. 127 ust. 7b i 7c ustawy Prawo wodne i art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 26 § 2 k.p.a., z uwzględnieniem zasady sprawiedliwości społecznej, z której również wynika nakaz rozpoznania odwołania przez inny organ. Sąd uznał też w przywołanym wyroku, że legitymację procesową w sprawie o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. należy oceniać w świetle przepisu art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, do czego zobowiązał organ ponownie rozpatrujący sprawę.

Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Organ odwoławczy rozpoznający ponownie sprawę po wyroku sądu administracyjnego działał zatem w warunkach związania określonych w art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Z oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 28 sierpnia 2014 r. wynika przede wszystkim, że sąd opowiedział się za koniecznością wyłączenia od orzekania w instancji odwoławczej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. i wyznaczenia innego organu odwoławczego oraz rozważenia legitymacji procesowej do występowania w sprawie jako strona organu wyłączonego w świetle art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne.

W konsekwencji sąd orzekający w niniejszej sprawie kontrolując zaskarżoną decyzję w pierwszej kolejności stwierdził, że zgodnie ze wskazaniami zawartymi w opisanym wyroku Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wyznaczył Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. do rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Kwestia uprawnienia do orzekania organu wnoszącego odwołanie została bowiem przesądzona i organ nadrzędny administracji wodnej wyznaczył inny organ właściwy.

Następnie ocenie poddano rozstrzygnięcie właściwego wyznaczonego organu odwoławczego w zakresie dokonania oceny legitymacji procesowej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. jako strony niniejszego postępowania administracyjnego, w świetle dyspozycji art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne.

Rozważania w tym zakresie rozpocząć należy od wyjaśnienia, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było prowadzone w trybie art. 136 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z treścią tego przepisu pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania, jeżeli urządzenia wodne wykonane zostały niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym lub nie są należycie utrzymywane.

Sąd administracyjny, którego wyrokiem zarówno organy administracji jak i sąd orzekający są związane, przesądził, że badanie legitymacji procesowej wnoszącego odwołanie od decyzji Starosty z dnia 2 grudnia 2013 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. jako strony postępowania odbywać się winno w trybie przepisu art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, który określa krąg stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest:

1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego;

2) właściciel wody;

3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego;

4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;

5) władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;

6) uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

W wyroku z dnia 28 sierpnia 2014 r. sąd tylko zwrócił uwagę, że w aktualnym stanie prawnym, po nowelizacji art. 127 ust. 7 ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., nr 32, poz. 159), która usunęła wyraźny zapis zaliczający dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej, choć nie są wymienieni jako strony postępowania, nadal pozostają jednostkami odpowiedzialnymi za wykonywanie uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa (statio fisci) związanych z utrzymywaniem wód i urządzeń wodnych i pełnią funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym, zgodnie z art. 92 ust. 4 tej ustawy. Jednak kwestię oceny prawnej, czy w sytuacji, w której pozwolenie wodnoprawne wydane było w okresie, gdy z art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne wyraźnie wynikała legitymacja dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej, również w sprawie o cofnięcie tego pozwolenia w zmienionym stanie prawnym tę legitymację zachowują, pozostawiono do rozstrzygnięcia organowi orzekającemu.

Stanowisko zajęte w tym względzie przez Dyrektora Robionego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. zostało zaakceptowane przez sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie jako zgodne z prawem, pomimo uzasadnienia, które nie w pełni koresponduje ze stanowiskiem sądu w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1111/14. Organ odwoławczy zanalizował bowiem sytuację prawną Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. zarówno w świetle dyspozycji art. 28 k.p.a. określającego ogólnie krąg podmiotów będących stronami postępowania administracyjnego, ale też na podstawie art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne jako regulacji szczególnej.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że odwołujący się Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. ma interes prawny legitymujący do występowania w postępowaniu w sprawie cofnięcia udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, a wynikający z norm ustawy Prawo wodne. Reprezentuje bowiem interesy właściciela wód jeziora R., którym jest Skarb Państwa. Sam zaś, na zasadzie wynikającej z art. 217 ust. 1 ustawy Prawo wodne, sprawuje trwały zarząd nad wodami tego jeziora i gruntami pokrytymi jego wodami.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo wodne wody stanowią własność Skarbu Państwa, innych osób prawnych albo osób fizycznych. Wody stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego są wodami publicznymi (ust. 2).

W myśl art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 13, wykonuje m.in. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - w stosunku do wód istotnych dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, w szczególności wód podziemnych oraz śródlądowych wód powierzchniowych:

a) w potokach górskich i ich źródłach,

b) w ciekach naturalnych, od źródeł do ujścia, o średnim przepływie z wielolecia równym lub wyższym od 2,0 m3/s w przekroju ujściowym,

c) w jeziorach oraz sztucznych zbiornikach wodnych, przez które przepływają cieki, o których mowa w lit. b,

d) granicznych,

e) w śródlądowych drogach wodnych;

Jednym z tego rodzaju zbiorników jest w niniejszej sprawie jezioro R.

Podkreślenia wymaga, że ustawodawca wyraźnie wskazał, że organ ten wykonuje prawo własności. Użycie sformułowania "wykonywanie praw właścicielskich" pozwala przyjąć, że po stronie Skarbu Państwa, w związku z prawem własności wód, występują prawa o charakterze zbliżonym do uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 k.c. Po drugie, ustawodawca przyjął, że organ ten i jednostki wymienione w przepisie art. 11 ustawy Prawo wodne wykonują wszelkie prawa przysługujące Skarbowi Państwa – właścicielowi. Oczywiście wykonywanie tych praw jest rozproszone pomiędzy różne jednostki i organy, a powierzenie im konkretnych zadań wymaga precyzyjnego wskazania podziału kompetencji w ustawie.

Kompetencje te w zakresie wykonywania uprawnień właścicielskich w odniesieniu do wód publicznych określone zostały w ustawie na rzecz dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy Prawo wodne dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem administracji rządowej niezespolonej, właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w zakresie określonym w ustawie. Zgodnie z art. 92 ust. 4 tej ustawy w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa związanym z gospodarką wodną, dyrektor regionalnego zarządu realizuje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu zadania związane z utrzymywaniem śródlądowych wód powierzchniowych lub urządzeń wodnych oraz pełni funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym. Oznacza to, że dyrektor regionalnego zarządu gospodaruje mieniem Skarbu Państwa służącym potrzebom regionu wodnego w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, gdyż ten organ jest ustawowo upoważniony do wykonywania prawa własności w stosunku do mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną. W zakresie gospodarki wodnej przypisano mu funkcję inwestora w regionie wodnym.

Z przedstawionego stanu prawnego wynika, że w odniesieniu do wód stanowiących własność Skarbu Państwa w regionach wodnych w imieniu Skarbu Państwa uprawnienia właścicielskie wykonują dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej. W tym też zakresie przysługują im wynikające z prawa własności uprawnienia, między innymi do reprezentowania interesów właściciela w postępowaniach odnoszących się do przedmiotu własności.

Podkreślić nadto należy, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. sprawuje, na zasadzie art. 217 ust. 1 ustawy Prawo wodne, trwały zarząd w stosunku do wód jeziora R. i gruntu nim pokrytego, co potwierdzają wpisy w księdze wieczystej prowadzonej dla działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...] pokrytej wodami tego jeziora, która obecnie uległa podziałowi na mniejsze działki.

Przepis art. 217 ust. 1 ustawy Prawo wodnego stanowi, że z dniem wejścia w życie ustawy stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte tymi wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio - urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-3. Przytoczony przepis wskazuje więc, że wody państwowe i grunty pod tymi wodami mogą być zarządzane na podstawie stosunku trwałego zarządu przez: urzędy morskie, regionalne zarządy gospodarki wodnej, parki narodowe. Trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomościami państwowymi i samorządowymi przez jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, w celu prowadzenia działalności należącej ustawowo do zakresu ich działalności. Wyjaśnia się też, że trwały zarząd uregulowany w art. 217 ustawy Prawo wodne ustanawia się na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014, poz. 518), zwanej dalej u.g.n., w szczególności art. 43 i następnych. Zgodnie z art. 43 ust. 2 u.g.n. jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do:

1) korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania;

2) zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego;

3) oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

W ten sposób określone uprawnienia składające się na treść trwałego zarządu, odnoszące się w niniejszej sprawie do wód i gruntów nimi pokrytych, uprawniają w ocenie sądu dyrektorów regionalnych zarządów gospodarowania wodami do udziału w postępowaniach mających za przedmiot grunty będące przedmiotem trwałego zarządu.

W tych okolicznościach Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. jako jednostka odpowiedzialna za wykonywanie uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa z jednej strony oraz jako podmiot sprawujący trwały zarząd nad wodami jeziora R. i gruntami nimi pokrytymi, w świetle dyspozycji art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne winien być uznany za stronę postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na budowę pomostu drewnianego na jeziorze R.

W oparciu o ten kierunek wykładni rozstrzygnął sprawę również organ odwoławczy, uznając legitymację procesową Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. do udziału w postępowaniu w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego w charakterze strony. Pomimo bowiem poczynionych przez organ rozważań nad legitymacją procesową tej jednostki w świetle art. 28 k.p.a., ocenił również jego pozycję procesową z perspektywy art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne, uznając, że jako władający powierzchnią ziemi, na zasadzie trwałego zarządu, położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, posiada przymiot strony tego postępowania administracyjnego.

Nie można też zapomnieć, że kontrolowane postępowanie zostało wszczęte na wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty z dnia 15 czerwca 2009 r. Skoro legitymację procesową w postępowaniu o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał oceniać w świetle art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, a wyrokiem tym rozstrzygający organ administracji i sąd są związani, to stosując powołane przepisy legitymacja procesowa wskazanego podmiotu wynika chociażby z faktu, że jest on wnioskodawcą ubiegającym się o cofnięcie wydanego pozwolenia (art. 127 ust. 7 pkt 1).

Sąd zauważa specyficzne i problematyczne umiejscowienie dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w systemie administracji gospodarującej wodami. Wprost z przepisów kompetencyjnych wynika, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest właściwym w sprawach gospodarowania wodami organem administracji rządowej niezespolonej, podlegającym Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawa wodnego). Z jednej strony, w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej reprezentuje Skarb Państwa jako właściciela wód publicznych, a z drugiej strony pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie (art. 4 ust. 4 ustawy Prawo wodne). Dualizm ról, w jakich występować mogą dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej, może sprawiać trudności w ich rozgraniczeniu i oddzieleniu. Jest to jednak specyfika działania organów administracji publicznej wykonujących władzę publiczną (imperium) i podejmujących jednocześnie czynności z zakresu władztwa właścicielskiego Skarbu Państwa (dominium). Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. został wyłączony od orzekania w przedmiotowej sprawie, na zasadzie art. 127 ust. 7b ustawy Prawo wodne, a więc nie wydawał w tej sprawie aktów z zakresu imperium, ale realizował jako stacio fisci uprawnienia właścicielskie.

Sąd uznał również za prawidłowe co do meritum sprawy stanowisko organu odwoławczego o konieczności cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na wybudowanie pomostu drewnianego, albowiem skala przekroczeń warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w pełni uzasadniała wystąpienie przesłanki określonej w art. 136 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Według tego przepisu pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania, m.in. jeżeli urządzenia wodne wykonane zostały niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym lub nie są należycie utrzymywane.

Użycie przez ustawodawcę sformułowania "może" oznacza, że stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie nie nakłada obowiązku, a jedynie uprawnia organ do orzeczenia o cofnięciu, bądź ograniczeniu pozwolenia wodnoprawnego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1493/11, nie oznacza to jednak, że ocena wyrażona w decyzji pozostawionej uznaniu organu administracji może być dowolna, ponieważ organ ten winien wskazać z jakich powodów uznał, że w sprawie nie należy cofać pozwolenia (podkreślenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie). Wymaga zatem podkreślenia, że organ pierwszej instancji całkowicie uchybił temu obowiązkowi, brak było bowiem właściwej oceny zebranego materiału dowodowego, a ciężar udowodnienia przesłanek uprawniających do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego bezzasadnie przerzucono na wykonującego funkcje właściciela jeziora R. Dyrektora RZGW w W.

Natomiast według sądu wymogu tego dochował organ odwoławczy, a jego ocena nie nosi znamion dowolności. Z ustaleń organu wynika, że nie tylko w sposób znaczący zmieniono parametry pomostu, ale również wykonano go z większą ingerencją w środowisko wodne wobec przesunięcia w głąb jeziora. Wszystkie istotne okoliczności faktyczne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały ustalone w oparciu o prawidłowo zgromadzony i zanalizowany materiał dowodowy, niekwestionowany zresztą przez skarżącego. Oświadczenie zawarte w skardze, że zmiana parametrów pomostu nie pogarsza warunków korzystania z wód jest całkowicie gołosłowne i koliduje z konsekwentnym stanowiskiem odwołującego, sprawującego trwały zarząd w imieniu właściciela i inicjującego niniejsze postępowanie w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Należy zauważyć, że wydane pozwolenie wodnoprawne uprawniało do korzystania z wód w sposób i na warunkach w decyzji tej precyzyjnie określonych, nie uprawniało natomiast do dalszej ingerencji w prawo własności (w tym przypadku Skarbu Państwa), a taka sytuacja zaistniała w związku z nieuprawnionym przesunięciem urządzenia wodnego w głąb jeziora. Powoływanie się zatem na słuszny interes skarżących przeciwstawiony interesowi społecznemu jest zabiegiem chybionym, skoro mamy do czynienia z ewidentnym naruszeniem prawa własności. Stanowisko organu zostało w tym względzie jednoznacznie uzasadnione w zaskarżonej decyzji, a sąd w pełni je akceptuje. Na marginesie jedynie sąd zauważa, że art. 136 ustawy Prawo wodne stanowi kompletną i samoistną regulację, wobec czego nie ma podstaw do stosowania przepisu art. 155 k.p.a., którego istotą jest właśnie jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne.

Sąd w konsekwencji uznał, że zarzuty procesowe sformułowane w skardze nie zasługują na uwzględnienie, gdyż przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie wyjaśniające nie nosi znamion uchybień przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.