Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1147/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie m.in. art. 60 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 61 ust.1, pkt 2, ust 2. pkt 2 lit. B ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej zwana "u.p.s."), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy S. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (w skrócie "GOPS") w S. z dnia [...] r., nr [...], mocą której ustalono odpłatność za pobyt B. G. w Domu Pomocy Społecznej (w skrócie "DPS") w G. , z uwagi na zmianę średniego miesięcznego kosztu utrzymania w w/w DPS od dnia [...] r., w wysokości [...] zł miesięcznie, płatnej do piątego dnia każdego następnego miesiąca na wskazany rachunek.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach.

Na mocy umowy z dnia [...] r., [...], zmienionej aneksem nr [...] z dnia [...] r. oraz aneksem nr [...] z dnia [...] r., B. G. (dalej zwany "skarżącym"), jako opiekun prawny osoby ubezwłasnowolnionej, ponosi część kosztów związanych z pobytem jego syna B. G. w DPS w G. .

W związku z Zarządzeniem nr [...] Starosty Ś. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej na terenie Powiatu Ś. w 2018 r., skarżącemu dnia [...] r. przedłożono do podpisu aneks związany ze wzrostem średniego kosztu utrzymania mieszkańca, zgodnie, z którym skarżący miał być zobowiązany do wnoszenia opłaty w wysokości [...] zł, czyli kwoty wyższej o [...] zł w stosunku do ubiegłorocznej opłaty.

Skarżący nie podpisał aneksu i tego samego dnia przedłożył do GOPS w S. oświadczenie, w którym prosił o uzasadnienie, dlaczego tylko on został obarczony całkowitą wartością wzrostu kosztów utrzymania syna w DPS, zobowiązując się jednocześnie do ponoszenia wspomnianych kosztów w określonej w aneksie kwocie, do czasu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W odpowiedzi skarżący otrzymał pismo, w którym GOPS w S. , w związku z niepodpisaniem przez niego aneksu, zwrócił się z prośbą o przedstawienie propozycji kwoty, którą skarżący chciałby ponosić w związku ze wzrostem kosztów utrzymania mieszkańca w DPS. Ponadto organ pierwszej instancji powołał się na przepisy u.p.s., w celu wskazania katalogu osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów za pobyt w DPS oraz przesłanki dot. odpowiedniej wysokości dochodu na osobę w rodzinie. Organ wskazał przy tym, iż w chwili obecnej łączny dochód w rodzinie skarżącego wynosi [...] zł, dochód na osobę w rodzinie [...] zł, a ustawowe kryterium dochodowe na osobę w rodzinie stanowi równowartość [...] zł. W odpowiedzi nie odniesiono się do kwestii obarczenia całością kosztów wzrostu jedynie B. G. i nie uzasadniono tym samym decyzji organu.

W konsekwencji skarżący w piśmie z dnia [...] r. ponownie zażądał uzasadnienia decyzji GOPS o zobowiązaniu go do wnoszenia opłaty w wysokości [...] zł. Ponadto wskazał, iż obarczenie kosztami wzrostu utrzymania mieszkańca DPS wyłącznie jego jest naruszeniem art. 61 i art. 96 u.p.s. Skarżący odniósł się także do wysokości dochodu na osobę w rodzinie oraz kosztów utrzymania syna, wskazanych przez organ w poprzednim piśmie, zaznaczając, iż w rzeczywistości koszty utrzymania syna są większe niż tylko wysokość opłaty za pobyt w DPS, gdyż obejmują także alimenty, depozyt oraz opłatę za mieszkanie. W związku z tym, skarżący stwierdził, iż zgodnie z ustawą rzeczywiste miesięcznie utrzymanie syna B. kosztuje [...] zł, co w porównaniu z wysokością dochodu na osobę w rodzinie skarżącego (3785,42 zł) stanowi dysproporcję, krzywdzącą dla skarżącego i członków jego rodziny.

Skarżący zwrócił również uwagę na nieadekwatność podwyżki opłaty z 2018 r., w wyniku, której koszty ponoszone przez niego na rzecz GOPS wzrosły o 20% przy jednoczesnym wzroście kosztów utrzymania mieszkańca DPS w G. o 12,9% oraz wzroście dochodów w rodzinie skarżącego jedynie o około 2% (bez uwzględnienia dochodu z tytułu renty socjalnej drugiego syna skarżącego). W związku z powyższym, skarżący wskazał, iż w jego opinii właściwą kwotą, jaką należałoby go obciążyć będzie wynik ustalenia kosztów na poziomie 2% wyższych w stosunku do 2016 r., tj. [...] zł.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Kierownik GOPS w S. działając z up. Wójta Gminy S. orzekł o ustaleniu opłaty za pobyt B. G. w DPS w G. , z uwagi na zmianę średniego miesięcznego kosztu utrzymania w w/w DPS od dnia [...] r., w wysokości [...] zł miesięcznie, płatnej do piątego dnia każdego następnego miesiąca na wskazany rachunek. Decyzję ustalającą opłatę za pobyt w DPS wydaje organ gminy właściwy dla danej osoby w dniu jej kierowania do DPS. W związku ze wspomnianym już Zarządzeniem Starosty Ś., koszt utrzymania w DPS w G. ustalony został na poziomie [...] zł, a właściwy miejscowo organ miał obowiązek ustalić kwoty odpłatności za pobyt w DPS. W związku z tym, opłata B. G. (w wys. [...] zl) nie uległa zmianie, natomiast opłata uiszczana przez skarżącego wzrosła o [...] zł do kwoty [...]zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z jego ustaleń oraz przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż uzyskiwane przez stronę dochody pozwalają na pokrywanie kosztów pobytu syna w DPS, gdyż łączny dochód rodziny wynosi [...] zł. W związku z tym, że rodzina skarżącego składa się z trzech osób, a ustawowe kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosi [...] zł (art. 8 ust. 1 pkt 3 u.p.s.), dochód, który powinien zostać do dyspozycji rodziny to [...] zł. Natomiast pozostała kwota [...]zł, zgodnie z art. 61 ust. 2b u.p.s. może zostać zaliczona na poczet odpłatności za DPS. Wobec tego kwota ustalona w decyzji w wysokości [...] zł mieści się w możliwościach strony.

Nawiązując do argumentów podnoszonych przez skarżącego, organ zwrócił również uwagę na fakt, iż alimenty pokrywane na rzecz syna B. G. są odliczane od jego dochodu zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 u.p.s., natomiast odnośnie kwestii kosztów związanych z mieszkaniem syna, organ zasugerował możliwość wynajęcia lub sprzedaży mieszkania, które należałoby uznać za zasób mogący generować dochody i mieć wpływ na poprawę sytuacji finansowej.

Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie wniósł B. G.. Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu niewyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego oraz ustalenie krzywdzącej i niekorzystnej dla niego odpłatności za pobyt syna w DPS w G. oraz wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji oraz ponowne ustalenie w/w odpłatności. Zarzuty wg skarżącego przejawiały się w szczególności poprzez:

- niekonsekwencje w stosowaniu przepisów prawa, gdyż w latach 2016-2017 opłata B. G., ulegała zmianie odpowiednio do wzrostu kosztów utrzymania mieszkańca w DPS oraz jego renty. Organ argumentował przy tym, iż w tej sytuacji nie ma zastosowania art. 106 ust. 3b u.p.s., gdyż podstawą zmiany decyzji jest w tym przypadku zmiana przepisu prawa miejscowego, co mieści się w dyspozycji art. 106 ust. 5 u.p.s. i w związku z tym wydał kolejno w 2016 i 2017 r. decyzje ustalające opłatę za pobyt w DPS na podstawie bieżącej renty B. G.. Natomiast decyzją [...] syn skarżącego nie poniósł jakichkolwiek kosztów związanych ze wzrostem utrzymania mieszkańca w DPS w 2018 r., podczas gdy jego renta wzrosła o 2,9%.

- nieuwzględnienie S. D., tj. matki B. G., przy ponoszeniu kosztów utrzymania syna w DPS w G. . Zwrócił on uwagę na fakt, iż w decyzji z dnia [...] r. była ona uwzględniona w specyfikacji ponoszonych na rzecz DPS kosztów, jednak decyzja wydana w 2018 r. nie zawiera już jakichkolwiek informacji na ten temat. Zdaniem skarżącego powinien on być poinformowany o ewentualnych powodach zaniechania pobierania opłat od matki B. G.,

- sprzeczną z u.p.s. sugestię organu dot. możliwości sprzedaży mieszkania B. G.;

- wadliwą interpretację przepisów u.p.s., wyrażoną w stwierdzeniu: "Analizując sytuację finansową rodziny, zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej dochód, który musi pozostać do dyspozycji trzyosobowej rodziny to [...] zł. Pozostała kwota [...]zł zgodnie z art. 61 ust. 2b może zostać zaliczona na poczet odpłatności DPS", co w rozumieniu skarżącego jest niejako straszeniem zabieraniem dochodu, bez ustawowego uzasadnienia;

- dyskryminację przez GOPS w S. skarżącego i jego rodziny z uwagi na wyższe zarobki, co stanowi naruszenie art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 r. Nr 78, poz. 483, ze zm.)

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej zwane "SKO"), powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO powołało się na przepisy u.p.s. oraz wskazało, iż opłata obciążająca B. G. nie mogła ulec zmianie z uwagi na treść art. 106 ust. 3b u.p.s., ze względu na to, że kwota zmiany jego dochodu nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. SKO ponownie wskazało na fakt, iż skarżący jest w stanie ponosić opłatę ustaloną w zaskarżonej decyzji, z uwagi na łączny dochód jego rodziny oraz fakt, iż mimo niepodpisania aneksu do umowy z GOPS, skarżący reguluje płatność w zwiększonej kwocie. Ponadto organ wskazał, iż niepodpisanie aneksu umowy przez skarżącego nie powoduje utraty kompetencji organu do wydania decyzji o odpłatności za pobyt i stwierdził, iż organ I instancji słusznie uznał, iż zaistniały okoliczności do ustalenia wysokości opłaty za pobyt w DPS w drodze decyzji administracyjnej.

Odnośnie zarzutu skarżącego dot. sugestii organu I instancji w zakresie sprzedaży mieszkania jego syna, SKO wyjaśniło, iż była to jedynie propozycja, która dotyczyła również możliwego wynajmu mieszkania. Organ I instancji chciał w ten sposób pokazać istniejące możliwości poprawy trudnej sytuacji i uzyskania dodatkowego źródła dochodu, które mogłyby stanowić pomoc w opłacie za pobyt syna w DPS.

Co do nieponoszenia kosztów pobytu syna w DPS przez S. D., Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji w toku postępowania ustalił, że w przedmiotowej sprawie zobowiązane do ponoszenia kosztów są dwie osoby, w stosunku do których prowadzone jest postępowanie w tym zakresie. Skarżący otrzymał pisemne zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się w terminie 7-dniowym na temat materiału zebranego w sprawie, jednak nie skorzystał z przysługującego prawa.

Na ostateczną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył B. G. wnosząc o jej uchylenie oraz ustalenie odpłatności za pobyt syna w DPS w G. od dnia [...] r. zgodnie z przepisami u.p.s. Zaskarżonej decyzji zarzucił brak wyjaśnienia stanu faktycznego i uzasadnienia działania organu, naruszenie przepisów u.p.s., niejednolitą wykładnię prawa stosowaną przez organ przy wydawaniu decyzji w latach 2016-2017 oraz 2018, naruszenie art. 32 ust. 2 Konstytucji przy wydawaniu zaskarżanych decyzji przez organ I oraz II instancji, a także chęć dysponowania przez organy obu instancji dorobkiem rodziny będącym nadwyżką ponad dochód, który zgodnie z ustawą powinien pozostać do dyspozycji rodziny.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że wysokość opłaty obciążającej matkę mieszkańca DPS – S. D. ustalono w drodze decyzji administracyjnej z [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący został zobowiązany do ponoszenia opłaty za pobyt syna B. G. w DPS w G. .

Tytułem wstępu wskazać należy, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego kosztu utrzymania mieszkańca zgodnie z art. 20 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o pomocy społecznej, wielkość ta jest ustalana zgodnie z zasadami określonymi w art. 60 ust. 2-6 u.p.s. i podlega ogłoszeniu w trybie przewidzianym ustawą. Górna granica odpłatności jest zatem wielkością znaną, podlegająca ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Krąg podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej określa art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 u.p.s. Są nimi: mieszkaniec domu, a przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Obowiązek odpłatności obciąża wymienione podmioty w kolejności określonej ustawą. Należy także podkreślić, że ze względu na zmianę maksymalnej odpłatności za pobyt w DPS, a także z uwagi na zmianę wysokości dochodu osób zobowiązanych do ponoszenia opłat oraz ze względu na zdarzenia losowe, krąg osób mających zgodnie z ustawą ponosić koszty pobytu w domu pomocy społecznej jego mieszkańca może ulec zmianie. Oznacza to, że nie jest wystarczające jednorazowe rozstrzygnięcie, kto i w jakiej wysokości jest obowiązany do ponoszenia przedmiotowych kosztów, albowiem w toku pobytu osoby skierowanej do domu pomocy może dochodzić do zmian w tym zakresie. Model trybu ustalania obowiązku ponoszenia opłat przez określone osoby oraz egzekwowania od niej tego obowiązku winien tę okoliczność uwzględniać, zapewniać sprawność realizacji zasady odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z zasadą pomocniczości.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt stanu faktycznego niniejszej sprawy należy dostrzec, że B. G. ma dwoje rodziców zobowiązanych do ponoszenia opłat za jego pobyt w DPS. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ zobowiązał jedynie skarżącego do ponoszenia odpłatności za pobyt syna w domu pomocy społecznej. W treści pism kierowanych do organów w toku postępowania (w tym m.in. w treści odwołania) skarżący konsekwentnie kwestionował pominięcie udziału S. D. w zwiększonych (od kwietnia 2018 r.) kosztach utrzymania B. G. w DPS. Z akt nie wynika aby ta okoliczność stanowiła przedmiot zainteresowania organów orzekających. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powołał się w tym zakresie na decyzję administracyjną wydaną wobec S. D. w 2016 r. Sytuacja taka stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Decyzje organów obu instancji zostały zatem wydane z naruszeniem w/w przepisów, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, zatem - w ocenie Sądu – już z tego powodu podlegały one wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Zgodnie z wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jakkolwiek art. 6 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, to nie można tego przepisu rozumieć w ten sposób, że istnienie przepisu prawa jest nadrzędną wartością wykluczającą analizę konkretnego przypadku w odniesieniu do zasady słusznego interesu obywatela, jak też zwalniającą organ władzy publicznej od obowiązku czuwania na tym, by strona postępowania, wskutek niedoinformowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (vide: np. wyrok NSA z dnia 29 października 2015 r. - sygn. I OSK 557/14; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov. pl - CBOiS). Zlekceważenie przez organ władzy publicznej tych elementarnych zasad praworządności w postępowaniu administracyjnym skutkuje wprost naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Należy podkreślić, że obowiązek przestrzegania przez organy władzy publicznej wskazanych zasad w toku prowadzonych postępowań jest bezwzględny i konsekwentnie egzekwowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Z wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej wynika, że organy w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie normie zawartej w art. 7 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy organy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (vide: np. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r. - sygn. II OSK 3091/15 – dostępny j.w.). Z powyższego wynika ponadto, że organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Natomiast przywołana już wcześniej zasada pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) wskazuje, iż organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zasada pogłębiania zaufania do organów państwa zostaje naruszona, również kiedy organ nie przestrzega prawa w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. II GSK 2834/15 – dostępny j.w.).

Nałożenie zaskarżoną decyzją wyłącznie na skarżącego obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania syna w domu pomocy społecznej nie zyskuje uznania również z uwagi na naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego – a mianowicie art. 61 ust. 2 w zw. z art. 60 ust. 4 u.p.s. oraz art. 103 ust. 2 u.p.s.

Zgodnie z tym ostatnim przepisem ogłoszenie co roku średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w DPS od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym ogłoszenie to zostało opublikowane.

W ocenie Sądu powołany art. 60 ust. 4 u.p.s. stanowi samodzielną podstawę do ustalania odpłatności za pobyt w DPS, w tym do konkretyzacji obowiązków nałożonych na podmioty określone w art. 61 ust. 2 u.ps. oraz ewentualnej weryfikacji decyzji administracyjnych konkretyzujących te obowiązki. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 7/17 z dnia 11 czerwca 2018r. (dostępnej na stronie j.w.), wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. Następuje to w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s. Za takim zakresem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wskazuje również powoływany przez organ § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej, w którym zawarto wymóg dołączania do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczeń o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych, wstępnych, a więc osób objętych ustawowym obowiązkiem wnoszenia opłat. Dane te są niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy, decyzji o treści obejmującej wskazany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Właściwe stosowanie tej regulacji powinno zatem odnosić się również do ustalania nowej opłaty w związku z ogłoszeniem średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca na dany rok kalendarzowy.

Ustalenie opłaty za pobyt danej osoby w DPS spośród jej małżonka, zstępnych, wstępnych może zaś nastąpić w jednej następujących z określonych w ustawie form: w decyzji administracyjnej lub w umowie (jak jednoznacznie wskazał NSA w przywołanej wyżej uchwale I OPS 7/17). Według NSA, w stosunku do w/w osób istnieje zarówno możliwość wydania decyzji, jak i zawarcia umowy, a także połączenia obu tych form ustalenia opłaty, jeżeli ustalona w drodze umowy opłata nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach. W każdym przypadku gdy ustalona w drodze umowy (umów) opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 2 ustawy.

Trzeba jednak podkreślić, że skoro wg wiążącej uchwały NSA, ustawodawca dopuszcza zamiennie (alternatywnie) określenie obowiązku zapłaty za pobyt osoby najbliższej w DPS raz w formie decyzji administracyjnej raz w formie umowy, to uwzględniając wykładnię systemową należałoby przyjąć, iż w braku przepisów szczególnych w obu tych przypadkach zasady określenia wysokości opłaty powinny być zbieżne. Istotna jest w tym wypadku treść art. 103 ust. 2 u.p.s. Stanowi on, iż Kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64. Przepis ten oznacza, iż, strony nie mają pełnej dowolności w kształtowaniu swoich zobowiązań w omawianym zakresie. Treść przywołanego wyżej przepisu wskazuje bowiem jednoznacznie, iż odpowiedzialność osób wymienionych w art. 61 ust. 2 ustawy nie ma charakteru solidarnego. Przeciwnie, ustawodawca uznał, iż w przypadku gdy jedna z osób zobowiązanych nie osiąga dochodów pozwalających na obciążenie jej opłatą za pobyt osoby bliskiej w DPS, pozostałe osoby zobowiązane nie powinny partycypować w kosztach, które z mocy ustawy ich nie obciążają. Konsekwentnie tę samą zasadę należy przyjąć w przypadku ustalenia wysokości takiej opłaty w formie decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem obok mieszkańca DPS zobowiązanymi do wnoszenia opłaty za jego pobyt w tym DPS są np. wstępni (jak w kontrolowanej sprawie), to wysokość należnych od nich opłat winna być podzielona na dwie części, zaś osoba, która spełnia kryterium dochodowe określone w art. 61 ust. 2b ustawy (jak ma to miejsce przypadku skarżącego) – nie ma obowiązku ponosić opłaty w części na nią nie przypadającej. Taka wykładnia jednoznacznie wynika z brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. Innymi słowy, skoro zatem w myśl art. 61 ust. 2 u.p.s. zobowiązani do ponoszenia opłat są wstępni (dwoje rodziców), to wysokość opłat przypadająca na każdego z nich z osobna winna być ustalona w częściach równych, przy czym za osoby zwolnione z opłaty z powodu zbyt niskich dochodów w rodzinie opłat w zwiększonej wysokości nie powinny ponosić pozostałe osoby zobowiązane.

Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy organy obu instancji zaniechały ustalenia nowej odpłatności za pobyt B. G. w DPS w G. w związku ze zmianą średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca (ograniczyły się do ustalenia jedynie części obciążającej skarżącego). Co więcej organy nie ustaliły również nowych zasad wnoszenia opłat przez mieszkańca i osób zobowiązanych w dalszej kolejności. Tym samym naruszono zasadę określoną w art. 103 ust. 2 u.p.s. Przepis ten odnosi się co prawda do umowy zawieranej z osobami zobowiązanymi do ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS; skoro jednak zapadła w dniu 11 czerwca 2018 r. uchwała NSA wskazuje jedynie na alternatywność formy konkretyzacji normy prawnej wynikającej z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s., to nie można przyjąć, iż warunki zawieranej dobrowolnie umowy mogłyby być bardziej rygorystycznie i jednoznacznie określone w ustawie niż te, które miałaby określać decyzja administracyjna w razie gdyby nie doszło do zawarcia umowy.

Jak wynika z akt sprawy średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca na 2018 r. w Domu Pomocy Społecznej dla Osób Przewlekle Psychicznie Chorych w G. został ustalony na kwotę [...]zł (zarządzenie Starosty Ś. Nr [...] z dnia [...] r. [...]). Kwotę tę, jak wynika z akt administracyjnych zobowiązani zostali ponosić: mieszkaniec domu pomocy społecznej – B. G., jego matka S. D. oraz skarżący. Przy czym w zaskarżonej decyzji ustalono wymiar nowej opłaty przypadającej wyłącznie na skarżącego w oparciu o art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. z pominięciem analizy wysokości dochodów oraz możliwości finansowych matki mieszkańca – wstępnej zobowiązanej w tej samej kolejności do wnoszenia opłat co skarżący w myśl art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.

Zaniechanie to, poza wadliwością proceduralną, stanowi naruszenie powołanych przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik, gdyż skutkuje arbitralnym wyborem osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat spośród zobowiązanych w tej samej kolejności; co dodatkowo narusza art. 8 k.p.a., pozostając w opozycji do zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej.

Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji - w trybie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W szczególności organ winien przeprowadzić postępowanie w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt syna skarżącego w DPS z uwzględnieniem także możliwości dochodowych S. D. celem ewentualnej weryfikacji decyzji z 2016 r. ustalającej wysokość dotychczasowej opłaty jej obciążającej – w oparciu o art. 60 ust. 4 u.ps. i art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.