Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 194/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 99 ust. 2, art. 100 i art. 106 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 105 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 159/15 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 października 2015r., sygn. akt II SA/Wa 159/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2014r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Komendant S. Policji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014r. orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie zaliczenia do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, okresu pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] lipca 1987r. do dnia [...] listopada 1992 r. wobec J. Z., byłego funkcjonariusza Policji. W uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji organ wskazał, iż rozkazem personalnym nr [...] Komendanta S. Policji z dnia [...] stycznia 2013 r. J. Z. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2013 r. Rozkaz ten stał się ostateczny w dniu [...] stycznia 2013 r. Policjant został zwolniony ze służby, w związku z tym wydanie decyzji w przedmiocie zaliczenia do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym od dnia [...] lipca 1987 r. do dnia [...] listopada 1992r. stało się bezprzedmiotowe.

Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 Kpa, w dniu [...] grudnia 2014 r. wydał decyzję nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji uzasadniając, iż wskazany przez J. Z. okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców może podlegać wliczeniu do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy. Z uwagi jednak na to, że ww. nie wiąże już z organem stosunek służbowy w związku ze zwolnieniem go ze służby, brak jest podstaw do zaliczenia mu tego okresu do pracowniczego stażu pracy, o którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy. Postępowanie w sprawie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat stało się więc bezprzedmiotowe, gdyż J Z. stracił status policjanta, w związku z czym nie może toczyć się wobec niego postępowanie administracyjne o ustalenie stażu pracy.

J. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2014 r. zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6-8 Kpa, art. 9 Kpa w zw. z art. 32 ust. Konstytucji RP, art. 11, art. 77, art. 105 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Skarżący zarzucił również, że organ naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej P.p.s.a.). Ponadto skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 100, art. 101, art. 106, art. 107 oraz art. 53 ust. 1 i 2, a także art. 69 ustawy o Policji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 października 2015r., sygn. akt II SA/Wa 159/15 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, gdyż sprawa korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych i skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej w wyniku, której w wyrokach: Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie z 6 marca 2013r., sygn. akt II SA/Wa 2198/12 oraz Naczelny Sąd Administracyjny z 30 lipca 2014r., sygn. akt I OSK 1315/13 zawarły ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Tymczasem organ I instancji i organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu odwołania nie zastosowały się do tej oceny prawnej i wskazań. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył także, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sama zaś kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd przywołał art. 153 P.p.s.a. i zawartą w tej normie zasadę związania. Powoduje ona, iż skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Z racji przyjętego w wyżej przytoczonym przepisie rozwiązania prawnego organ nie może na dalszych etapach postępowania skutecznie zakwestionować przesądzonych już wcześniej przez Sąd kwestii.

W konsekwencji w ocenie Sądu organ I instancji w sposób nieuprawniony uznał postępowanie w sprawie za bezprzedmiotowe tylko z powodu zmiany stanu faktycznego spowodowanej rozwiązaniem stosunku służbowego. W związku z powyższym nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, która w orzecznictwie NSA rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania, rozumianego jako konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sam brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania powodować może co najwyżej o jego bezzasadność, a nie bezprzedmiotowość. Sąd stwierdził tym samym, że jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa, a to oznacza konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. O konieczności załatwienia sprawy skarżącego co do istoty przesądził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., którego zasadność i trafność potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 lipca 2014 r. Ostatecznie Sąd uznał, iż decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, a zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 153 P.p.s.a. należało uznać za zasadny. Zasadnym był również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 Kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania i przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2014r., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 134 § 1 i art. 153 P.p.s.a. oraz art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez:

1) błędne:

a) ustalenie, iż stan faktyczny sprawy nie uległ tak istotnym zmianom, aby nie było możliwym merytoryczne jej rozpoznanie,

b) uznanie, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania,

c) wywiedzenie, iż organ jest bezwzględnie związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2198/12, pomimo, że w dniu wydania uchylonej decyzji organu I instancji J. Z. nie był już funkcjonariuszem Policji, a zatem organ nie posiadał kognicji do określania wzrostu uposażania zasadniczego z tytułu wysługi lat, zaś sam skarżący nie posiadał prawa do uposażenia,

2) pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań nad:

a) treścią art. 106 ust. 3 ustawy o Policji oraz konfrontacji mocy wiążącej tej normy prawnej z treścią art. 153 P.p.s.a.,

b) przyczynami, z powodu których ustanie stosunku służbowego policjanta nie stanowi istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a tym samym pozwala na ustalenie mu wysokości uposażenia zasadniczego,

- które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziły do uwzględnienia skargi zamiast jej oddalenia, zaś sporządzone uzasadnienie wyroku nie pozwala na rozstrzygnięcie z jakich powodów Sąd I instancji uznał, że ustanie stosunku służbowego policjanta nie stanowi istotnej zmiany okoliczności faktycznych i pozwala na orzeczenie w przedmiocie wzrostu uposażania zasadniczego poprzez ustalenie wysokości, w sytuacji gdy policjant w dacie orzekania nie posiadał już prawa do tego uposażenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że uregulowania zawarte w art. 153 P.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Mogłoby się tak stać, gdyby sąd pierwszej instancji, pomijając powyższy przepis, ponownie przystąpił do analizy sprawy w zakresie, w jakim domagał się tego skarżący. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Ocena prawna wyrażona przez sąd musi pozostawać w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia sądu, tylko wtedy można bowiem mówić o związaniu tą oceną w sprawie, w której to rozstrzygnięcie zapadło. W orzecznictwie podkreśla się również, że ocena prawna może także dotyczyć stanu faktycznego, a w szczególności poprawności lub wadliwości określonych, poczynionych w sprawie przez organy administracji ustaleń faktycznych. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (tak NSA w wyroku z dnia 4 listopada 12014 r., sygn. akt II FSK 2584/12).

Analiza uzasadnienia w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2198/12 wskazuje, iż WSA w Warszawie przy ustalaniu stanu faktycznego pominął w ogóle okoliczność zwolnienia skarżącego ze służby. Zatem, skoro fakt zwolnienia policjanta ze służby nie był oceniany przez sąd jako okoliczność faktyczna, mająca wpływ na prezentowaną ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego biegu sprawy, to nie jest uprawnione twierdzenie, iż pozostaje on bez znaczenia dla rozstrzygnięcia z uwagi na treść art. 153 P.p.s.a., a taki wszak wniosek znalazł się w uzasadnieniu skarżonego wyroku.

W ocenie kasatora uzasadnienie wyroku nie spełnia wymagań art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie pozwala bowiem na ustalenie w czym Sąd upatruje braku istotności faktu zwolnienia ze służby. Brak właściwego uzasadnienia, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, powodujące niemożność prześledzenia toku rozumowania i wywodów logicznych sądu, prowadzących do rezultatu jakim jest sentencja zapadłego rozstrzygnięcia, stanowią zawsze uchybienia mające wpływ na wynik sprawy. Uniemożliwiają bowiem zarówno stronie oraz Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na stwierdzenie o prawidłowości procesu kontroli wynikającego z postulatu art. 1 §§ 1 i 2 ustawy - prawo o ustroju sądów administracyjnych. Kontrola zgodności z prawem decyzji organów administracji publicznej musi być dokonywana z poszanowaniem przepisów prawa, w tym zasad konstytucyjnych, a zwłaszcza transparentności poglądów wyrażanych przez sądy w uzasadnieniach. Poglądy te mogą i powinny opierać się na domniemaniach oraz notoryjności, w takim zakresie w jakim pozwalają na to przepisy prawa i stan faktyczny sprawy. Poza tymi przypadkami nie jest możliwym posłużenie się twierdzeniami aksjomatycznymi, czyli takimi, które nie podlegają dowodzeniu, ani obaleniu.

Pomimo, iż organ w decyzji oraz nawet w odpowiedzi na skargę powołuje się na treść art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, Sąd nie tylko nie bierze pod uwagę tego argumentu (co w świetle wyroku jest akurat zrozumiałe), ale nie odnosi się do niego w żadnym zakresie. Bez wątpienia organ ma obowiązek przestrzegania swej właściwości rzeczowej, a wiec uprawnienia do rozstrzygania danego rodzaju sprawy. I trzeba wskazać, iż Komendant Główny Policji i Komendant S. Policji są uprawnieni do rozpoznawania spraw w przedmiocie wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Jednakże możliwość orzekania in meritum w sprawie jest zawsze rozstrzygana w odniesieniu do sprawy indywidualnej. Zakres tego rozpoznawania wyznacza także norma art. 105 § 1 kpa. O wzroście uposażenia można mówić tylko w odniesieniu do policjantów w okresie trwania stosunku służbowego. Ustanie bowiem tego stosunku powoduje niemożność jego zmiany, modyfikacji jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1317/13. Natomiast moc wiążąca, wynikająca z art. 153 P.p.s.a., ustaje w związku z istotną zmianą stanu faktycznego lub zmianą stanu prawnego. Bez wątpienia więc ustanie prawa do uposażenia na skutek ustania stosunku służbowego powinno było zostać ocenione jako zmiana istotna, a zatem taka która umożliwia wydanie rozstrzygnięcia poza granicami związania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Po pierwsze zasadny jest zarzut błędnego zastosowania przez Sad I instancji art.153 P.p.s.a. poprzez uznanie, że organ jest bezwzględnie związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, a stan faktyczny sprawy nie uległ istotnej zmianie. Sąd I instancji błędnie przyjął, że "zadaniem Sądu obecnie badającego sprawę była ocena, czy organ I instancji i organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu odwołania prawidłowo wykonał wskazania co do dalszego postępowania." Otóż nie budzi wątpliwości, że przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Ustanowiona w art. 153 P.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. To bezwzględne związanie oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, wydanego w kolejnym postępowaniu administracyjnym, gdy strona akt ten zaskarży do sądu administracyjnego. Natomiast związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Zatem moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Tym samym wprawdzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, ale jest on wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taką zmianę stanu prawnego lub zmianę stanu faktycznego na moment orzekania organy administracyjne są obowiązane uwzględniać z urzędu (zasada aktualności). Również sądy dokonujące później kontroli takiego aktu administracyjnego muszą ocenić, czy rzeczywiście nastąpiła zmiana stanu prawnego lub istotna zmiana stanu faktycznego, a więc czy zaistniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od związania oceną prawną wyrażoną w uprzednim wyroku zgodnie z art.153 P.p.s.a. W konsekwencji w niniejszej sprawie stwierdzenie Sądu I instancji, że jego zadaniem była wyłącznie ocena czy organy administracyjne prawidłowo wykonały wskazania co do dalszego postępowania wynikające z poprzedniego wyroku oraz że stan faktyczny sprawy nie uległ istotnej zmianie, było błędne.

Po drugie w kontekście powyższych uwag zwrócić należy uwagę na art. 100 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.), który zawiera definicję pojęcia uposażenia policjanta. W świetle art. 99 ust. 2 tej ustawy policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie z tytułu pełnienia służby. Przepis ten dotyczy policjanta pełniącego służbę w Policji. Jednocześnie z brzmienia art.106 ust.3 ustawy o Policji jasno wynika, że prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Przepis ten wskazuje w sposób jednoznaczny, że czynności związane z ustalaniem składników uposażenia dotyczą wyłącznie osób, które są funkcjonariuszami policji. Jak wskazał NSA w wyroku z 24 września 2014r., sygn. akt I OSK 1317/13 "ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat dotyczy wyłącznie czynnego policjanta. Tylko bowiem policjantowi przysługuje uposażenie. Natomiast prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Z kolei ustalenie wysługi lat jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić wzrostu uposażenia w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia pozostaje." Jak wynika z akt sprawy J. Z. został rozkazem personalnym nr [...] wydanym przez Komendanta S. Policji z dnia [...] stycznia 2013r. zwolniony ze służby z dniem [...] lutego 2013r., a rozkaz ten stał się ostateczny w dniu [...] stycznia 2013r. Jest to więc istotna okoliczność stanu faktycznego, którą w kontekście dyspozycji art.106 ust.3 ustawy o Policji musiały uwzględnić organy administracyjne orzekające w sprawie. Tym samym zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej uwzględnienia przez Sąd I instancji treści art.106 ust.3 ustawy o Policji w kontekście art.153 P.p.s.a.

Po trzecie mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zmiana związana z ustaniem stosunku służbowego ma charakter istotny w kontekście ustaleń faktycznych przedmiotowego stosunku administracyjnoprawnego, a więc należało ją uwzględnić niezależnie od związania oceną prawną wynikającą z art.153 P.p.s.a. Okoliczność ta uniemożliwia bowiem dochodzenie, a więc i prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia wysługi lat w stosunku do osoby, która nie jest już pozostającym w czynnej służbie funkcjonariuszem Policji, który pobiera uposażenie. Skoro J. Z. nie wiąże już z właściwym organem stosunek służbowy, to brak jest podstawy prawnej do orzekania w zakresie przyznania bądź odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, bowiem decyzja merytoryczna w tej kwestii może dotyczyć tylko osoby aktualnie uprawnionej do uposażenia z tytułu pełnionej służby. Jest to więc istotna zmiana o charakterze podmiotowym – podmiot, który złożył wniosek i skutecznie mógł żądać jego rozstrzygnięcia w drodze stosownej procedury indywidualnym aktem administracyjnym utracił cechę (właściwość), która go do tego uprawniała. J. Z. przestał być policjantem i nie pobiera uposażenia.

Po czwarte podzielić należy także zarzut naruszenia art.105 k.p.a. Otóż przepis art. 105 k.p.a. ma zastosowanie w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracji skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter przedmiotowy lub podmiotowy. Bezprzedmiotowość podmiotowa postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy strona postępowania administracyjnego przestała istnieć lub straciła zdolność do czynności prawnych. Natomiast bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje w przypadku, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania czyli sytuacji, gdy dyspozycja normy administracyjnego prawa materialnego nie może być wykonana z powodu braku jednego z warunków sytuujących te normę. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia wówczas gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego załatwienia sprawy. Skutki umorzenia postępowania, polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte.

Skoro w niniejszej sprawie w toku postępowania doszło do zmiany stanu faktycznego tego rodzaju, że postępowanie w sprawie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia w trybie ustawy o Policji, stało się bezprzedmiotowe wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, to prawidłowe było stwierdzenie, że brak jest podstaw do decyzyjnego rozstrzygania w sprawie.

Po piąte zasadny jest w konsekwencji zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w związku z art.153 P.p.s.a., gdyż nie zaistniały podstawy do jego zastosowania w niniejszej sprawie, skoro organy administracyjne nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie takie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazano wyżej, nie miało to miejsca w niniejszej sprawie, a odmienna ocena Sądu i instancji nie znajduje uzasadnienia.

Po szóste nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art.141 § 4 i art.134 § 1 P.p.s.a. Do naruszenia art.134 § 1 P.p.s.a. mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. Okoliczność, że Sąd I instancji uchylił decyzje organu I i II instancji zamiast oddalić skargę (jak żądał tego skarżący kasacyjnie) nie oznacza, iż naruszył on art. 134 § 1 P.p.s.a. Zresztą w skardze kasacyjnej zarzut ten nie został uzasadniony. W szczególności poprzez wykazanie na czym polegało owo naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.

Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji powinien odnieść się do wszystkich zarzutów skargi. Nie można natomiast uznać, że ten sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie skarżącego kasacyjnie świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.

Okoliczność, że powyższe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie pozostaje bez wpływu na powyżej wskazaną ocenę, iż pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione i muszą skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 P.p.s.a, uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, poprzez jej oddalenie na podstawie art. 151 P.p.s.a.