Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 393/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 94, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 7, art. 9, art. 10, art. 11 pkt 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3 par. 2 pkt 6, art. 8 par. 1, art. 53 par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 7 poz 39
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2012 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy Kwidzyn z dnia 1 lipca 2011 r., nr IX/43/11 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kwidzyn oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy podjęła w dniu 1 lipca 2011 roku uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "u.p.z.p.".

Skargę na opisaną powyżej uchwałę Rady Gminy wniósł M. K., domagając się stwierdzenia jej nieważności z uwagi na to, że zaskarżona uchwała została podjęta bez obowiązkowej formy powiadomienia mieszkańców, to jest bez obwieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty. Poprzez opisane naruszenie procedury ustalonej w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszony został interes prawny skarżącego jako właściciela nieruchomości gruntowej, położonej we wsi K., numer działki [...] - objętej ustaleniami studium.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa naruszając jego interes prawny jako właściciela nieruchomości położonej na terenie sołectwa K. i objętej ustaleniami studium i jako taka nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Skarżacy wyjaśnił, że Wójt Gminy nie ogłosił w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości K. tj. przez wywieszenie w zamykanej tablicy ogłoszeń, która znajduje się we wsi, informacji o podjęciu uchwały, nie ogłosił także w ten sposób o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu i terminie dyskusji publicznej nad przyjętymi w tym projekcie rozwiązaniami z udziałem osób zainteresowanych. Skarżacy zaznaczył przy tym, że w dyskusji tej nie uczestniczyli mieszkańcy sołectwa K., jak też właściciele nieruchomości tam położonych. W ocenie skarżącego, powyższymi zaniechaniami Wójt stara się doprowadzić do powstania farmy wiatraków produkujących energię elektryczną na terenie wsi K., z pominięciem wymaganych procedur prawnych, obawiając się negatywnej reakcji mieszkańców, w prawa i interes których taka lokalizacja farmy wiatrowej uderza.

Skarżacy wyjaśnił również, że jedynym, zwyczajowo stosowanym sposobem zapoznania mieszkańców z uchwałami rady gminy i informacjami wójta jest ich wywieszenie na tablicy ogłoszeń, a tego nie uczyniono. Fakt ten - w jego ocenie, potwierdza załączona do skargi lista osób, które podpisały się pod informacją, że w zwyczajowo przyjęty sposób we wsi K. nie zostały poinformowane o tym, że mają możliwość zapoznania się z projektem studium i wzięcia udziału w publicznej dyskusji na temat proponowanych w nim rozwiązań. Listę podpisał także sołtys i mieszkańcy sąsiedniej wsi B., przez co należy rozumieć, że wskazane uchybienia prawne miały miejsce nie tylko w sołectwie K.

Wezwany do wyjaśnienia w jaki sposób zaskarżona uchwala narusza jego interes prawny lub uprawnienie, skarżący - w piśmie z dnia 14 września 2012 roku, wyjaśnił, że uniemożliwienie mu wniesienia uwag do studium, a także zapoznania się z projektem tegoż studium, przez opisane w skardze naruszenie procedury (brak ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości K. informacji o podjęciu uchwały i wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu oraz terminie dyskusji publicznej nad przyjętymi w tym projekcie rozwiązaniami) stanowi naruszenie przysługującego mu prawa jako właściciela nieruchomości gruntowej we wsi K. nr działki [...] albowiem zaskarżona uchwała ma istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia jego nieruchomości.

Dodatkowo, na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 roku, pełnomocnik skarżącego oświadczył, że modyfikuje skargę w ten sposób, że gdyby Sąd miał stwierdzić nieważność uchwały, to ze względu na art. 94 ustawy o samorządzie gminnym winien orzec o wydaniu uchwały z naruszeniem prawa. Pełnomocnik oświadczył także, że naruszenie interesu prawnego zaskarżoną uchwałą skarżący upatruje w tym, że w wyniku jej uchwalenia nieruchomość skarżącego nie znalazła się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową i usługową, a było to spowodowane tym, że fragment obszaru gminy przeznaczono w studium pod elektrownie wiatrowe

i w wyniku ustalenia granic tego obszaru, granice obszaru przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową (obejmującego m. in. część istniejącej zabudowy wsi K.) zostały przesunięte w taki sposób, że nie objęły nieruchomości skarżącego. Pełnomocnik wyjaśnił nadto, że w jego ocenie w sposób zwyczajowo przyjęty powinna być ogłoszona uchwała o przystąpieniu do sporządzania studium jak i uchwała o jego uchwaleniu.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że proces uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy poprzedzony jest uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia studium i to po przyjęciu tej uchwały, a nie uchwały wskazanej w skardze, wójt ma obowiązek ogłoszenia w prasie lokalnej oraz przez obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o podjęciu wyżej wskazanej uchwały (art. 9 ust. 1 i art. 11 pkt 1 u.p.z.p.). Organ stwierdził również, że z brzmienia przepisu art. 11 pkt 1 u.p.z.p. wynikają dwa zasadnicze sposoby komunikowania się organów administracji ze społeczeństwem - ogłoszenie w prasie lokalnej i przez obwieszczenie. I tak, zgodnie z delegacją ww. przepisu, w dniu 23 stycznia 2008 r. zostało zamieszczone ogłoszenie - obwieszczenie Wójta Gminy o przystąpieniu do sporządzenia studium. W dniu 8 kwietnia 2009 r. - w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach na oddziaływanie na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227), ogłoszenie z dnia 23 stycznia 2008 r. zostało uzupełnione i ponowiono informację o przystąpieniu do sporządzenia projektu prognozy oddziaływania na środowisko do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.

Organ wyjaśnił również, że o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium pisemnie powiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu studium. Wystąpiono również o wnioski dotyczące studium do starosty powiatowego oraz sąsiednich gmin.

W dniu 2 września 2009 r. - zgodnie z art. 11 pkt. 10 i 11 u.p.z.p. zostało zamieszczone ogłoszenie - obwieszczenie Wójta Gminy o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu z określonym terminem i miejscem dyskusji publicznej. W dniu 5 stycznia 2011 r. powtórzono procedurę wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu z uwagi na zmiany wprowadzone do projektu i zamieszczono ogłoszenie - obwieszczenie o ponownym wyłożeniu projektu z określonym terminem i miejscem dyskusji publicznej. Dyskusja publiczna miała miejsce 2 lutego 2011 r. w siedzibie urzędu o godz. 14.00, w której udział wzięło 7 mieszkańców gminy (z R., D. i M. oraz dwie osoby spoza terenu gminy).

Organ dodatkowo wskazał, że zwyczajem jest powszechnie przyjęty sposób postępowania w określonej sytuacji (vide "Nowy słownik poprawnej polszczyzny", Warszawa 2003 r., s. 1379). Sposobem zwyczajowo przyjętym na terenie Gminy K. jest wywieszanie ogłoszeń, obwieszczeń, komunikatów i innych informacji wójta na tablicach ogłoszeń w poszczególnych miejscowościach gminy przez sołtysów, jak również na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy.

Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 roku pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego. Podniósł, że uchwalenie studium nie spowodowało naruszenia praw ani uprawnień czy też obowiązków skarżącego. Stwierdził również, że zwyczajowe ogłaszanie, o którym mowa w ustawie, nie dotyczy uchwały o przyjęciu studium. Ponadto odwołanie w przepisie do tego rodzaju ogłoszenia ma charakter subsydiarny. Modyfikując wypowiedź zawartą w ostatnim akapicie odpowiedzi na skargę, wyjaśnił także, że w Gminie K. nie ma zwyczaju publikowania wszystkich uchwał w formie ogłoszeń na tablicach. Na tablicach ogłoszeń ogłasza się bowiem jedynie uchwały podatkowe. Ponadto we wsi K. nie ma zwyczaju aby o wyłożeniu projektu studium czy też planu miejscowego ogłaszać na tablicy znajdującej się we wsi. Takie zwyczaje istnieją jedynie na terenach wsi dużych, ludnych, takich jak wieś M. , R. i K.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały Rady Gminy podjętej w dniu 1 lipca 2011 roku w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.

Zdaniem Sądu, co do zasady możliwe jest wniesienie w trybie ww. przepisu skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd ten jest dominujący, głównie za sprawą wzmocnienia przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stopnia związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleniami studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na gruncie przepisów ww. ustawy uzyskuje rangę znacznie poważniejszą w stosunku do - mającego tę samą nazwę - studium konstruowanego na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) - dalej w skrócie zwanej "u.z.p.". Pozostaje ono wprawdzie nadal aktem wewnętrznie obowiązującym, nie mającym charakteru powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego

(art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), jednakże wzmocnieniu ulega wpływ treści studium na treść uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Argumentem decydującym dla określenia skutków prawnych uchwalenia studium jest fakt związania organu ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepis

art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi bowiem, że "ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych". (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07 i z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1191/08, zob. także prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 grudnia 2005 r. - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy również zauważyć, że wprawdzie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przesądzają jednoznacznie możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jednak w art. 7 u.p.z.p. wskazano jedynie, że skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje na rozstrzygnięcia samorządowych organów wykonawczych o nieuwzględnieniu wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uwag dotyczących projektu studium. Ponadto przepis art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "p.p.s.a.", określa kompetencje sądu do orzekania w sprawach wszystkich aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Dopuszczając skargę z art. 101 u.s.g. na studium należy jednak podkreślić różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, oraz z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 414/09; zob. także prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 grudnia 2005 r. - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zawarte w studium ustalenia mogą co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którymi łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z niej oraz prawo żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości. Uprawnienie do wniesienia skargi na studium przysługuje jednak jedynie takim właścicielom nieruchomości, którzy - zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., wykażą naruszenie ustaleniami studium ich indywidualnego interesu prawnego (por. prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1322/06 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 października 2008 r., sygn. II SA/Po 443/08 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przy tym podkreślić również, że podzielając pogląd, że uchwały rady gminy w sprawie studium mogą być zaskarżone do sądu na podstawie art. 101 u.s.g., wiele sądów administracyjnych wskazuje, że prawdopodobieństwo powodzenia takiej skargi jest niewielkie, tym bardziej kiedy wnoszący skargę ma trudności w wykazaniu swojego interesu prawnego, nie mówiąc już o jego naruszeniu. Słusznie zwraca się bowiem uwagę, że postanowienia studium nie mają charakteru normatywnego, a samo studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Na taki charakter studium, jako aktu planistycznego wewnętrznego wskazują też jego funkcje. Przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Studium jako akt planowania, wiążący organy gminy w tym zakresie, może zatem jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy także zwrócić uwagę, że w wyniku nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonanej na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 roku o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 130, poz. 871), związki pomiędzy studium, a planem miejscowym zostały przez ustawodawcę ponownie rozluźnione. Zgodnie bowiem z obecnym brzmieniem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (obowiązującym w dacie uchwalenie zaskarżonej uchwały) rada gminy jest obowiązana do zbadania, czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium, a nie do ustalania istnienia zgodności z ustaleniami studium.

Oceniając stopień związania studium i planu należy zatem mieć na uwadze, że studium jest aktem odmiennym od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzonym na podstawie innej procedury i o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest zatem uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu

i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2012 r., sygn. II OSK 574/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1217253; a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, oraz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II SA/Op 520/08 - oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mieć zatem należy zawsze na uwadze, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że wniesiona przez M. K. w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarga na uchwałę Rady Gminy podjętą w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy była co do zasady dopuszczalna.

Przesłankami skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego - zgodnie z treścią

art. 101 ust. 1 u.s.g. - są: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarga M. K. została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona w terminie przewidzianym przepisami art. 53 § 2 p.p.s.a.

Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Uprawnienie do kwestionowania uchwały organu gminy w tym trybie przysługuje zatem jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 roku, sygn. akt I SA 1748/83, nie publ.). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 roku, sygn. akt II SA 1410/01, Baza Orzeczeń LEX nr 53376; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 roku, sygn. akt II SA 2503/01 Baza Orzeczeń LEX nr 81964).

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2012 roku, sygn. II OSK 790/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1212683).

Uzasadniając wniesienie skargi na uchwałę Rady Gminy podjętą w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, skarżący wywodził, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa (brak ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości K. informacji o podjęciu uchwały, wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu oraz terminie dyskusji publicznej nad przyjętymi w tym projekcie rozwiązaniami) naruszając jego interes prawny jako właściciela nieruchomości położonej na terenie sołectwa K.. Skarżacy wyjaśnił, że uniemożliwiono mu wniesienie (bliżej nieokreślonych) uwag do projektu studium, a także zapoznanie się z projektem studium, a zaskarżona uchwała ma istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia jego nieruchomości gruntowej, znajdującej się we wsi K. - nr działki [...]. Dodatkowo, na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 roku, pełnomocnik skarżącego oświadczył, że naruszenie interesu prawnego zaskarżoną uchwałą skarżący upatruje w tym, że w wyniku jej uchwalenia nieruchomość skarżącego nie znalazła się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową i usługową, a było to spowodowane tym, że fragment obszaru gminy przeznaczono w studium pod elektrownie wiatrowe i w wyniku ustalenia granic tego obszaru, granice obszaru przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową (obejmującego m. in. część istniejącej zabudowy wsi K.) zostały przesunięte w taki sposób, że nie objęły nieruchomości skarżącego.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący jest właścicielem nieruchomości gruntowej (rolnej) - oznaczonej jako działka nr [...], obręb K.

Z załączonego do akt sprawy fragmentu załącznika graficznego nr 2a do zaskarżonej uchwały (którego odpis skarżący otrzymał), na którym naniesiono granice działki skarżącego, określając jej przybliżoną (ze względu na skalę mapy studium) lokalizację (k. 62 akt sądowych), wynika, że działka skarżącego w przeważającej części została uznana w studium za "teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej", natomiast w mniejszej części za "obszar kontynuacji i uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej" wsi K. Dokładne ustalenie jaka część działki skarżącego jest objęta jednym z ww. obszarów nie jest możliwe z uwagi na to, że linia wyznaczająca "obszar kontynuacji i uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej", która przebiega przez działkę skarżącego, ma szerokość (według skali mapy) kilkunastu metrów.

Z omawianego fragmentu załącznika wynika również, że w odległości kilkuset metrów od granicy działki skarżącego (za lasem) wyznaczono w studium teren stanowiący "obszar wskazany do lokalizacji elektrowni wiatrowych".

Analiza zapisów zaskarżonej uchwały i jej załączników (w tym map), pozwala przy tym stwierdzić, że zapisy uchwalonego nią studium są bardzo ogólne, a granice pomiędzy poszczególnymi obszarami, wyznaczone w jej załącznikach graficznych, chociażby ze względu na grubość linii je wyznaczających na mapie, nieprecyzyjne. Nadto granice te - inaczej niż w przypadku większości miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - nie przebiegają wzdłuż granic poszczególnych działek.

W części A tekstowej studium - zatytułowanej "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego" (stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały) znajdują się bardzo ogólne zapisy, dotyczące położenia i ogólnej charakterystyki gminy oraz uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska przyrodniczego, w tym stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych gminy oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; uwarunkowań wynikających z występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych, obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, a także ze stanu prawnego gruntów, dziedzictwa kulturowego i zabytków dóbr kultury współczesnej; uwarunkowań wynikających z warunków i jakości życia mieszkańców, zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia, a także stanu systemu komunikacji i infrastruktury technicznej; uwarunkowań wynikających ze stanu systemu komunikacji i infrastruktury technicznej, a także dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, a nadto potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Znajdują się tam również zapisy o wymaganiach dotyczących ochrony przeciwpowodziowej, a także wynikających ze stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, a nadto o uwarunkowaniach służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych.

W części tej wskazuje się, że Gmina K. jest gminą o typowo rolniczym charakterze (str. 7); w strukturze użytkowej gminy użytki rolne zajmują 14137 ha co stanowi ok. 68 % ogólnej powierzchni gruntów gminy (str. 18); rejon Gminy K. położony jest w korzystnej III strefie energetycznej wiatru i posiada potencjalne wysokie zasoby energii wiatru obliczane na wysokości 30 m nad poziomem gruntu i w terenie otwartym. W związku z czym zaleca się lokalizowanie farm wiatrowych na terenach rolniczych i nieużytkach o ograniczonej przydatności do innych celów (budownictwo przemysłowe, mieszkalnictwo, rekreacja); lokalizację elektrowni wiatrowych należy poddać szczegółowej analizie ich wpływu na istniejącą oraz projektowaną zabudowę oraz poprzedzić monitoringiem przedrealizacyjnym oddziaływania projektowanych farm wiatrowych na awifaunę" (str. 22); od roku 2003 gmina charakteryzuje się wzmożonym napływem ludności miejskiej, co wiąże się z intensywnym procesem suburbanizacji generowanym przez sąsiadujące miasto K., które posiada niedobór terenów pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniową; do roku 2003 na obszar gminy K. z miast napływało średnio poniżej 60 osób rocznie, natomiast w latach późniejszych rokrocznie na teren gminy przybywało ponad 80 osób (str. 43).

W części tej omawia się także zagospodarowanie terenów największych wsi w gminie tj. wsi: R., L., B., T., M. i K. (str. 82 - 84). Brak jest w niej konkretnych zapisów dotyczących wsi K.

W części B tekstowej studium - zatytułowanej "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" (stanowiącej załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały), również znajdują się ogólne zapisy, dotyczące m. in. kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów; obszarów oraz zasad ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk; obszarów i zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; granic terenów zamkniętych i ich stref ochronnych; kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej.

W części tej stwierdza się, że zadaniem uchwalonego studium jest określenie polityki przestrzennej gminy, w tym identyfikacja ważniejszych walorów środowiska przyrodniczego, problemów zagospodarowania przestrzennego oraz potrzeb rozwojowych użytkowników przestrzeni (str. 5).

Wyjaśnia się również, że w następstwie przeprowadzonej analizy uwarunkowań "w Gminie K. wyznaczono trzy podstawowe strefy przestrzenne składające się na działania polityki przestrzennej Gminy:

1) strefa kontynuacji i uzupełnień zabudowy funkcji mieszkaniowej i usługowej - strefy obejmujące zainwestowane obszary (wraz z ich rezerwami przestrzennymi), które pozwalają na dalszy rozwój zabudowy, stanowiący kontynuację dotychczas ukształtowanej struktury urbanistycznej;

2) strefa rozwoju zabudowy funkcji mieszkaniowej i usługowej - obejmuje obszary niezainwestowane bądź zainwestowane w niewielkim stopniu przeznaczone do rozwoju funkcji mieszkaniowej oraz usługowej o niewielkim stopniu uciążliwości;

3) strefa rozwoju zabudowy funkcji produkcyjno-usługowej - obejmuje obszary niezainwestowane bądź zainwestowane w niewielkim stopniu przeznaczone do rozwoju funkcji produkcyjno-usługowej.

Wyznaczone powyżej obszary stanowią podstawę określonej w studium polityki przestrzennej gminy K. Przedstawione w odniesieniu do tych obszarów wskaźniki stanowią wytyczne do miejscowych planów. Ich zadaniem nie jest reglamentowanie sposobu użytkowania przestrzeni, tylko wskazanie sposobu zagospodarowania terenów przy zachowaniu zasad ładu przestrzennego. W związku z powyższym przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą one ulegać zmianom.

Przedstawione powyżej strefy stanowią uszczegółowienie wskazań dla poszczególnych obszarów funkcjonalnych wyznaczonych w studium i są kontynuacją polityki przestrzennej wyrażonej przy kształtowaniu stref przestrzennych."

(vide str. 8 - 9).

Odnośnie kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej stwierdza się jedynie, że: "Kształtowanie rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej powinno odbywać się z należytą uwagą. Gmina charakteryzuje się bowiem przeciętnym udziałem gruntów leśnych, które stanowią ok. 23,15% jej powierzchni. (...) Grunty orne na terenie gminy zajmują 74,87% powierzchni ogólnej użytków rolnych. Nieracjonalne i nieuzasadnione przeznaczanie terenów rolnych pod zalesienia w znacznym stopniu ograniczy produkcyjną przestrzeń rolniczą. W odniesieniu do przestrzeni rolniczej postuluje się o utrzymanie dotychczasowych kierunków użytkowania: grunty orne - rolnicze wykorzystanie nastawione na uprawy zbożowe, łąki i pastwiska - rolnicze wykorzystanie - pozyskiwanie surowców roślinnych dla hodowli zwierzęcej, wypas zwierząt. W zestawieniu ze sprzyjającymi warunkami klimatycznymi i stosunkowo dobrymi glebami, uwarunkowania do rozwoju rolnictwa w gminie uznać można za korzystne. W obrębie rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w granicach obszarów wyznaczonych w rysunku studium, dopuszcza się lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnego źródła energii w postaci wiatru (elektrownie wiatrowe) o mocy przekraczającej 100kW, wraz z ich strefami ochronnymi. (...) Na terenach, w granicach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, poza obszarami prawnej ochrony przyrody, po udokumentowaniu złoża dopuszcza się jego eksploatację z zachowaniem przepisów odrębnych." (str. 33 - 34).

Odnośnie farm wiatrowych stwierdza się: "W zakresie gospodarki energetycznej w Gminie K. istnieją dogodne warunki dla rozwoju alternatywnych źródeł pozyskiwania energii elektrycznej w oparciu o wiatr. W związku z tym ustala się rozmieszczenie obszarów, na których zlokalizowane będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnego źródła energii w postaci wiatru o mocy przekraczającej 100kW, wraz z ich strefami ochronnymi, na terenach położonych w obrębach ewidencyjnych B., T., B., D., K., R. i R. odpowiednio oznaczonych w rysunku studium (kierunki zagospodarowania przestrzennego - zał. 2a)." (str. 45).

Zdaniem Sądu, analiza treści oświadczeń skarżącego i przytoczonych powyżej zapisów zaskarżonej uchwały, prowadzi do wniosku, że skarżący nie wykazał aby przysługiwała mu legitymacja do zaskarżenia uchwały Rady Gminy z dnia 1 lipca 2011 roku, podjętej w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Przedstawiona przez skarżącego argumentacja nie pozwala bowiem na stwierdzenie, że wykazał on naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia ustaleniami zaskarżonej uchwały, polegające na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a jego własną, indywidualną sytuacją prawną. Należy przy tym zauważyć, że taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości, i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Przy korzystaniu

z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 roku, sygn. II SA 1410/01, Baza Orzeczeń LEX nr 53376; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 roku, II SA 1933/95, ONSA z 1996 roku, nr 4, poz. 170; zob. także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych - w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 roku, sygn. II SA/Bk 763/05, Baza Orzeczeń LEX nr 182866, oraz w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 roku, sygn. akt II SA/Wa 2375/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171696,

i z dnia 4 lutego 2005 roku, sygn. akt OSK 1563/04, Baza Orzeczeń LEX 171196).

Z podanych przez skarżącego okoliczności nie wynika naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia ustaleniami zaskarżonej uchwały. Skarżący nie wykazał bowiem, że zaskarżona uchwała wpłynęła na jego własną, indywidualną sytuację prawną. Nie wykazał również, aby uchwała ta doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień albo spowodowała nałożenie na niego pewnych obowiązków. Opisane powyżej - bardzo ogólne i nieprecyzyjne zapisy uchwalonego studium, w żaden sposób nie wpływają na sytuację prawną skarżącego. Dopiero bowiem w uchwalonym na jego podstawie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Rada zdefiniuje w jaki sposób prawo własności skarżącego będzie wykonywane na obejmujących działkę skarżącego - "terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej" oraz "obszarze kontynuacji i uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej", a przede wszystkim określi dokładne granice tych terenów, podobnie jak obszarów przeznaczonych pod famy wiatrowe, które - zgodnie z zapisami studium, będą musiały zostać rozmieszczone na obszarach wskazanych w studium wraz z ich strefami ochronnymi. Dopiero zatem na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostanie w sposób wiążący ustalone w jakim zakresie działka skarżącego zostanie wyłączona z "obszaru kontynuacji i uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej" wsi K. i w jak sposób Rada postanowi wpłynąć na sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności przedmiotowej działki (znajdującej się na obszarze objętym zapisami studium). W niniejszej sprawie zatem to dopiero uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc wydany na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym akt prawa miejscowego, ukształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2012 roku, sygn. II OSK 529/12 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 roku, sygn. II OSK 2687/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1138193).

Należy przy tym podkreślić również, że dopóki ustalenia zaskarżonego studium nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione i doprecyzowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą one stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. II OSK 574/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1217253).

Brak wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą powoduje, że Sąd nie był uprawniony do badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (w tym całej procedury dotyczącej jej uchwalania). Dopiero pozytywne ustalenie istnienia legitymacji czynnej skarżącego otwierałoby drogę do kontroli zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem. Procedura planistyczna może być kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy strona skarżąca wykaże, że został naruszony jej interes prawny. Jak podkreślił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. II OSK 1765/07 (Baza Orzeczeń LEX nr 437511), dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. II OSK 574/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1217253). Nie jest zatem dopuszczalne, jak to próbował wykazać skarżący w piśmie z dnia 14 września 2012 roku, aby swą legitymację skargową na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. opierać na argumentacji, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów dotyczących trybu jej uchwalania. Skarga

z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi actio popularis (skargi powszechnej), środek ten bowiem wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych (por. komentarze do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w: B. Dolnicki - red., M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Gumińska - Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", ABC, 2010; oraz A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki "Samorząd gminny. Komentarz", ABC, 2010, wyd. III.). Podkreślenia wymaga, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 roku, sygn. akt II SA/Wr 327/07, Wspólnota 2009, nr 11). Istotne zatem jest, oprócz zachowania wymogów formalnych, zaistnienie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia tego, kto - powołując się na to naruszenie, wnosi skargę do sądu administracyjnego. Naruszenie tego interesu musi zaistnieć konkretnie i realnie co do określonego prawa lub uprawnienia. Jeśli idzie o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy to jego postanowienia muszą stanowić takie właśnie, konkretnie dające się wykazać, zagrożenia dla wnoszącego skargę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2010 roku, sygn. akt II OSK 2/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), których Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził.

Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 roku, sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008 roku Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/06

(OTK-A 2008 nr 7, poz. 121) orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

W tym miejscu należy również wyjaśnić skarżącemu, że rzecznikiem interesu publicznego, uprawnionym z mocy art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze (Dz. U. z 2011 roku, nr 270, poz. 1599 ze zm.) do zaskarżania

m. in. uchwał organów samorządu terytorialnego ze względu na ich niezgodność z prawem do sądu administracyjnego, jest prokurator. Z art. 8 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynika nadto, że prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z treścią przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 11 pkt. 1 i 10 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały), wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, jedynie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium oraz o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu (określając termin i miejsce dyskusji publicznej).

W komentarzu do przepisu art. 11 pkt 1 u.p.z.p. zawartym w "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego (6. wydanie, C. H. Beck Warszawa 2011, str. 114) wyjaśnia się, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) ma obowiązek ogłoszenia o podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium. Obowiązkową formą ogłoszenia jest obwieszczenie oraz ogłoszenie w prasie miejscowej. Ustawodawca zobowiązuje także do ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W praktyce może to być komunikat na stronie Internetowej urzędu gminy lub rozplakatowanie.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że Wójt Gminy - zarówno o przystąpieniu do sporządzania zaskarżonego studium, jak i o wyłożeniu jego projektu do publicznego wglądu (z określonym terminem i miejscem dyskusji publicznej), ogłaszał poprzez wywieszenie ogłoszenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy, zamieszczenie ogłoszenia w prasie (K.), jak i zamieszczając stosowne obwieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej.

Kwestią sporną natomiast pozostaje, czy wykonując obowiązki wynikające

z ww. przepisów, Wójt Gminy winien był dokonać ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania zaskarżonego studium, jak i o wyłożeniu jego projektu do publicznego wglądu (z podaniem terminu i miejsca dyskusji publicznej), również we wsi K. (oraz we wsi B.), uznając, że będzie to "sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości".

W ocenie Sądu, wskazane przez skarżącego okoliczności dotyczące istnienia tablicy ogłoszeń we wsi K., nie mogą jeszcze przesądzać o obowiązku wójta wywieszenia obwieszczenia na tej tablicy. Co prawda skarżący udokumentował istnienie tej tablicy, przedstawiając zdjęcia, jednakże nie jest wiadome z jakiego okresu one pochodzą. Zdjęcia te również nie przesądzają, że jest to miejsce, w którym w sposób zwyczajowo przyjęty w tej miejscowości należy dokonywać wszelkich ogłoszeń i obwieszczeń, a w szczególności obwieszczeń dotyczących procedury związanej z uchwalaniem studium (na zdjęciach na tablicy wiszą informacje dotyczące decyzji administracyjnych). Jak wyjaśnił nadto pełnomocnik organu, takie zwyczaje istnieją tylko w dużych, ludnych wsiach, którymi (jak wynika ze studium), są wsie – R., L., B., T., M. i K. Ponadto pełnomocnik organy stwierdził, że we wsiach na tablicach wywiesza się zwyczajowo jedynie uchwały podatkowe, innych uchwał nie.

Zdaniem Sądu, również załączone do skargi listy z podpisami mieszkańców wsi K. i B. powyższego nie potwierdzają. Nie wynika z nich bowiem co mieli na myśli mieszkańcy podpisując listę, w której mówi się jedynie o "sposobie zwyczajowo przyjętym w miejscowości", nie definiując tego pojęcia.

Należy przy tym również podkreślić, że nawet gdyby materiał dowodowy przedstawiony przez skarżącego uzasadniał przyjęcie, że sposobem zwyczajowo przyjętym w Gminie K. było podawanie informacji dotyczącej lokalnej społeczności - w tym informacji związanych z uchwalaniem studium, na tablicy ogłoszeń w każdej wsi, w tym w miejscowościach K. i B., i takich ogłoszeń by zabrakło, to i tak te uchybienia nie mogłyby doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały poprzez orzeczenie o jej niezgodności z prawem (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g.). Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi bowiem, że nieważność uchwały rady gminy powoduje jedynie naruszenie zasad sporządzania studium lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania.

W sytuacji zatem gdy organ dokonał stosownego obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy, w prasie lokalnej oraz w Internecie na stronie Urzędu, należało przyjąć, że brak wywieszenia informacji o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium oraz o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu studium do publicznego wglądu na tablicy ogłoszeń we wsiach K. i B. nie stanowi istotnego naruszenia trybu podejmowania uchwały skoro społeczność lokalna mogła dowiedzieć się o czynnościach organu w inny sposób. Co też - jak wynika z akt planistycznych - uczyniła. Wnioski dotyczące nieruchomości położonych w K. (tj. wnioski Waldemara z 18 lutego 2008 r. i 28 lutego 2011 r., wniosek K. K. z 14 lutego 2008 r. i wniosek K. S. z 18 lutego 2008 r.) oraz w B. (wniosek D. Ś. z dnia 7 marca 2011 r. i wniosek Z. P. z dnia 4 lutego 2011 r.) zostały bowiem zgłoszone. Zatem ww. naruszenie nie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanej uchwały czy też orzeczeniem o jej niezgodności z prawem.

Taki sam pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. II OSK 84/08 (Baza Orzeczeń LEX nr 448119). Należy przy tym podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny oceniał w tej sprawie analogiczne przepisy dotyczące procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do których - jak podkreśla się w doktrynie (por. komentarz do art. 28 u.p.z.p. zawarty w "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 6. wydanie,

C. H. Beck Warszawa 2011, str. 267), należy stosować - przy ocenie istotnych i nieistotnych naruszeń trybu sporządzania aktu planistycznego, bardziej rygorystyczne reguły, ponieważ w ich trybie uchwala się akt prawa miejscowego.

Sąd wskazuje również, że skarżący (jak wynika ze skargi i pism procesowych) zamieszkuje w K. W jego osobistej sytuacji zatem przyjęty przez Wójta Gminy sposób dokonania obwieszczeń był w pełni wystarczający aby skarżący mógł zapoznać się z ich treścią.

Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym a contrario w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.