Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 447/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 74e § 2, art. 74h § 12
journal: Dz.U. 1991 nr 22 poz 91
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego, którego termin został wyznaczony na 7 – 9 września 2011 r. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 października 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1305/12 w sprawie ze skargi P. M. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego, którego termin został wyznaczony na 7 - 9 września 2011 r. z dnia 14 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 1 października 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1305/12 w sprawie ze skargi P. M.-U. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego, którego termin został wyznaczony na 7-9 września 2011 r. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego – uchylił zaskarżoną uchwałę.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Komisja Egzaminacyjna uchwałą nr [...] z [...] września 2011 r. ustaliła, że P. M.-U. uzyskała wynik negatywny z egzaminu notarialnego. W uzasadnieniu wyjaśniono między innymi, że skarżąca otrzymała z drugiej części egzaminu notarialnego (dwa projekty aktów notarialnych) ocenę niedostateczną. Zgodnie z treścią art. 74f § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm. – dalej: Prawo o notariacie), oznaczało to negatywny wynik egzaminu.

Po wniesieniu odwołania przez skarżącą, Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego (dalej: Komisja Egzaminacyjna II stopnia), uchwałą z [...] kwietnia 2012 r., na podstawie art. 74h § 1, § 9 i § 12 Prawa o notariacie w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia uznała za trafne zarzuty skarżącej odnoszące się do zadania z drugiej części egzaminu notarialnego, polegającego na sporządzeniu projektu pierwszego aktu notarialnego. Za niezasadny uznano zarzut jednego z egzaminatorów, że w pracy egzaminacyjnej brak jest odniesienia się do okoliczności pozostawania P. N. z żoną w ustroju rozdzielności majątkowej, co wyłączało konieczność powołania zgody tej ostatniej na dokonanie dopłaty, jako czynności nie obciążającej majątku wspólnego. Poglądy wyrażone przez skarżącą w tym zakresie uznano za trafne. W świetle przepisów powołanych w odwołaniu nie może ulegać wątpliwości, że nie zachodziła potrzeba uzyskania zgody żony P. N. na dokonanie przez niego dopłaty na rzecz siostry, ponieważ dopłata następowała w tym przypadku z majątku osobistego P. N.

Za trafny uznano również zarzut odwołania, w którym zdająca kwestionowała ocenę egzaminatora, że sporządziła umowę działu spadku i zniesienia współwłasności, zamiast umowy działu spadku i podziału majątku wspólnego. Prawidłowym rozwiązaniem zadania egzaminacyjnego było w tym przypadku sporządzenie projektu aktu notarialnego obejmującego umowę działu spadku i zniesienia współwłasności, tak jak uczyniła to zdająca.

W ocenie Komisji Egzaminacyjnej II stopnia zasadny okazał się zarzut skarżącej, że przy składaniu oświadczeń przez współwłaścicieli o dokonaniu działu spadku i zniesieniu współwłasności pominęła, iż poszczególne działki nabyli oni na własność, lecz posłużono się określeniem: "nabywa działkę". Użycie takiego zwrotu nie może być oceniane w kategoriach uchybienia mającego wpływ na ocenę pracy egzaminacyjnej, bowiem, jak słusznie zauważyła zdająca, dokonanie przez podział działu spadku i zniesienia współwłasności obejmujących nieruchomość składającą się z kilku działek może nastąpić jedynie poprzez nabycie przez uczestników czynności działowych własności poszczególnych działek. W pracy egzaminacyjnej zdająca posłużyła się więc skrótem myślowym, takim samym jak ten, którym posłużył się ustawodawca w przepisach powołanych w odwołaniu.

Skarżąca także trafnie zakwestionowała uwagę jednego z egzaminatorów, że wniosek wieczystoksięgowy nie zawiera adresu banku, jako uczestnika postępowania wieczystoksięgowego w związku z żądaniem wykreślenia hipoteki. Dokładny adres wierzyciela hipotecznego – banku – został podany w § 1 projektu aktu (str. 9), gdzie został opisany dokument, który następnie załączono do wniosku o wykreślenie hipoteki (§ 8 pkt 1 projektu aktu – str. 11).

Komisja Egzaminacyjna II stopnia za nietrafne uznała natomiast zarzuty skarżącej odnoszące się do niezamieszczenia w akcie notarialnym pouczenia o treści art. 17a ustawy o podatku od spadków i darowizn. Zdaniem autorki odwołania przepisy powołanej ustawy, a także Prawa o notariacie, nie nakładają na notariusza obowiązku pisemnego pouczenia o treści ostatnio powołanego przepisu. Pogląd ten nie mógł być uznany za trafny. Notariusz ma obowiązek udzielać stronom niezbędnych wyjaśnień dotyczących dokonywanej czynności notarialnej oraz jest obowiązany czuwać nad należytym zabezpieczeniem praw i słusznych interesów stron oraz innych osób, dla których czynność ta może powodować skutki prawne (art. 80 § 2 i 3 Prawa o notariacie). W związku z tym że notariusze nie są płatnikami podatku od spadków i darowizn od ustanowionych ograniczonych praw rzeczowych: użytkowania i służebności, brak tego pouczenia może spowodować dla stawających poważne skutki podatkowe w podatku od spadków i darowizn.

Zdająca zakwestionowała również zarzut jednego z egzaminatorów, że w pracy nie podała wartości całej nieruchomości i jej poszczególnych składników. Podniosła przy tym, że wartości te nie stanowią essentialia negotii umowy dokumentowanej projektem aktu oraz ich brak nie spowodował negatywnych skutków dla stron i miał wpływ na wyliczenie opłat. Komisja Egzaminacyjna II stopnia uznała ten zarzut za nietrafny, podnosząc, że sama zdająca przyznała, iż brak wskazania wartości całej przedmiotowej nieruchomości oraz poszczególnych działek wchodzących w jej skład, miał istotne znaczenie dla prawidłowego określenia wysokości opłat, które należało pobrać przy tym akcie. W przypadku tej pracy egzaminacyjnej rzeczą zdającego było prawidłowe ustalenie wysokość i pobranie wynagrodzenia należnego notariuszowi, podatków i innych opłat. Wykonanie tej powinności bez uprzedniego ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości było niemożliwe.

Jako niesłuszny został także oceniony kolejny zarzut odwołania, w którym zdająca zakwestionowała uwagę jednego z egzaminatorów, że w projekcie pierwszego aktu notarialnego nie zostało zamieszczone żądanie sprostowania działu I-O pierwotnej księgi wieczystej odnośnie sposobu korzystania z działki nr 26. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w razie niezgodności danych katastru nieruchomości z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej sąd rejonowy dokonuje – na wniosek właściciela nieruchomości – sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych katastru nieruchomości. W świetle powołanego przepisu, a także ze względu na ustanowienie w projekcie aktu ograniczonych praw rzeczowych i złożenie wniosku o ich ujawnienie w księdze wieczystej, wniosek o sprostowanie wpisu w dziale I-O księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr 26 należy uznać za konieczny. Uwaga egzaminatora była więc w pełni uzasadniona. Niezależnie od tego organ odwoławczy zauważył, iż zamieszczony w projekcie aktu opis dokumentów (wypisu z rejestru gruntów i kartoteki budynku), które mogłyby posłużyć do dokonania wpisu sprostowania działu I-O księgi wieczystej, był niezbyt precyzyjny, bowiem nie wynika z niego, która z działek wchodzących w skład nieruchomości podlegającej działowi spadku i zniesieniu współwłasności jest zabudowana. Wynika to jedynie z oświadczenia stawających.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia zwróciła także uwagę na inne, niekwestionowane przez zdającą uwagi egzaminatorów, a także niedostrzeżone przez nich uchybień, to jest:

a) brak wskazania przedmiotu działu spadku oraz po kim dział ten został dokonany, a także przedmiotu zniesienia współwłasności;

b) dwukrotne powtórzenie tej samej jednostki redakcyjnej - § 5 - projektu aktu;

c) brak wskazania w § 5 [str. 10 projektu] wartości działek nr 25 i 26;

d) wadliwe określenie służebności, przez co nie została rozwiązana kolizja ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych w §§ 5 i 6 [str. 11 projektu];

e) brak ustalenia wartości ograniczonych praw rzeczowych (art. 13 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o podatku od spadków i darowizn);

f) zbiorowo złożone wnioski wieczystoksięgowe (§ 8 projektu aktu), zamiast przez uprawnione osoby (art. 6262 § 5 k.p.c.);

g) brak wskazania podstaw prawnych pobranych: wynagrodzenia notariusza, opłat sądowych i podatku PCC, a także podstawy prawnej niepobrania podatku od nieodpłatnego zniesienia współwłasności;

h) pobranie wynagrodzenia notariusza bez podatku VAT;

i) niepobranie taksy notarialnej na podstawie § 11 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie maksymalnych stawek taksy notarialnej od ustanowionego na rzecz osoby trzeciej użytkowania;

j) pobranie podatku PCC w zaniżonej wysokości (1.000 zł zamiast 8.000 zł).

W odniesieniu do drugiego aktu notarialnego, Komisja Egzaminacyjna II stopnia część zauważonych przez egzaminatorów i Komisję Egzaminacyjną uchybień skarżącej uznała za niemające wpływu na ostateczną ocenę jej pracy. Chodzi tu: o zbędne przywołanie do aktu pełnomocnika spółdzielni działającego razem z prezesem jednoosobowego zarządu (swoista "nadreprezentacja spółdzielni" ponad tę, wymaganą w art. 54 § 1 zdanie drugie prawa spółdzielczego), podanie wadliwej podstawy prawnej nabycia praw do nieruchomości przez spółdzielnię oraz zamieszczenie w projekcie aktu wniosku o wpis hipoteki i zawnioskowanie tego wpisu do niewłaściwej księgi wieczystej.

Nadto, w odniesieniu do drugiego aktu notarialnego dwa zarzuty skarżącej zostały uznane za trafne. W ocenie Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, skarżąca zasadnie zakwestionowała uwagę jednego z egzaminatorów dotyczącą powołania bezprzedmiotowej uchwały rady gminy wyrażającej zgodę na zawarcie przez "ArchiProjekt" spółkę z o.o. umowy zamiany nieruchomości. Skarżąca wyjaśniła, że powołała się na wspomnianą zgodę w odniesieniu do kwestii odłączenia działki z nieruchomości opisanej w kazusie, co stanowiło element umowy zamiany. Organ odwoławczy, przywołując orzecznictwo Sądu Najwyższego przyznał, że wbrew poglądom zawartym w uchwale Komisji Egzaminacyjnej I stopnia, zgoda właściciela nieruchomości – Gminy Wrocław na zawarcie umowy zamiany była konieczna, co trafnie podniosła skarżąca w odwołaniu. Zasadne okazały się także zarzuty skarżącej odnoszące się do wytkniętego jej uchybienia polegającego na wskazaniu waluty kredytu ("euro" zamiast "złote"), jak również w zakresie nie wskazania, że ustanowiona hipoteka jest hipoteką łączną.

Ponadto Komisja Egzaminacyjna II stopnia za częściowo trafny uznała zarzut skarżącej, że brak w projekcie aktu cesji na rzecz spółki uprawnień z decyzji zezwalającej na budowę budynku biurowo-mieszkalnego może być konwalidowany poprzez ujęcie tej zgody w odrębnym dokumencie.

Za nietrafne natomiast uznano zarzuty dotyczące braku powołania decyzji ministra właściwego do spraw kultury dziedzictwa narodowego w sprawie skreślenia spalonej piekarni z rejestru zabytków, brak pouczeń o obowiązkach użytkownika wieczystego, a ponadto – braku zgody Ministra skarbu Państwa lub zgromadzenia wspólników na ustanowienie hipoteki, co czyniło tę czynność nieważną z mocy art. 5a ust. 2 ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa. Organ odwoławczy wyraził pogląd, że negatywnej oceny wystawionej skarżącej nie może zmienić okoliczność, że ci sami egzaminatorzy, którzy ocenili sporządzony przez nią projekt drugiego aktu notarialnego, pozytywnie ocenili sporządzony przez innego zdającego projekt drugiego aktu notarialnego również dokumentującego nieważną czynność prawną. Nie jest bowiem dopuszczalne, w ocenie organu, sięganie do prac innych zdających w ramach postępowania odwoławczego skarżącej.

W konkluzji Komisja Egzaminacyjna II stopnia uznała, że analiza treści pracy egzaminacyjnej skarżącej nie pozwoliła na uwzględnienie odwołania, gdyż potwierdzała zasadność zarzutów, jakie zostały przedstawione we wcześniejszym etapie postępowania, a w szczególności w uzasadnieniu ocen cząstkowych. W ocenie organu brak było podstaw do podwyższenia oceny za projekt pierwszego aktu notarialnego oraz do zmiany na pozytywną oceny za projekt drugiego aktu notarialnego, a także oceny z drugiej części egzaminu, a w konsekwencji do zmiany oceny końcowej z egzaminu notarialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę na powyższą uchwałę stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie wymienionym przepisom postępowania polegało na niewyjaśnieni wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącej. Ponadto, w ocenie WSA, organ odwoławczy naruszył w istotny sposób art. 74h § 12 Prawa o notariacie oraz § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego (Dz. U. Nr 114, poz. 955 ze zm. – dalej: rozporządzenie z dnia 16 lipca 2009 r.). Sąd pierwszej instancji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniósł, że z powołanych przepisów wynika, iż postępowanie przed komisją egzaminacyjną II stopnia jest postępowaniem szczególnym, którego zakres określa strona w odwołaniu. Komisja kontroluje tylko tę część egzaminu, która została zakwestionowana przez stronę i tylko pod kątem podniesionych zarzutów. Nie jest to zatem postępowanie odwoławcze w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, tylko szczególne postępowanie odwoławcze, które ma na celu rozpatrzenie zasadności zarzutów odwołania, nie zaś skontrolowanie przebiegu całego egzaminu lub ponowne sprawdzenie prac egzaminacyjnych. Komisja egzaminacyjna II stopnia ma skontrolować działanie organu pierwszej instancji tylko w części zakwestionowanej w odwołaniu i tylko w zakresie określonym zarzutami odwołania. Sformułowanie zawarte w § 5 ust. 4 in fine rozporządzenia z dnia 16 lipca 2009 r., że komisja głosuje w drugiej kolejności wynik egzaminu notarialnego, oznacza tylko tyle, że zmiana oceny z zaskarżonej części egzaminu może wpłynąć na zmianę oceny całości, zatem ta kwestia musi także podlegać głosowaniu.

WSA podniósł, że w rozpoznawanej sprawie organ, uznając za zasadne liczne zarzuty merytoryczne skarżącej odnoszące się do oceny I oraz II aktu notarialnego, wskazał (odnośnie do aktu I), że rozstrzygnięcie oparł między innymi na "innych niekwestionowanych uwagach egzaminatorów, a także niedostrzeżonych przez nich uchybieniach", uznając je następnie za "mające istotne znaczenie dla końcowej oceny tej pracy". Zdaniem Sądu, tego rodzaju twierdzenia, wskazują na wykroczenie przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia poza dozwolone granice zakreślone zarzutami podniesionymi w odwołaniu, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie egzaminu notarialnego skarżącej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchwała w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten nie może być dowolny, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W związku z tym Komisja Egzaminacyjna II stopnia winna wyjaśnić w sposób precyzyjny i jednoznaczny, dlaczego przyjęła, że skarżąca uzyskała wynik negatywny z egzaminu notarialnego.

Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie, Komisja Egzaminacyjna II stopnia zaniechała sporządzenia uzasadnienia swojej uchwały w taki sposób, by dawała ona jasną i precyzyjna odpowiedź na pytanie, dlaczego elementy negatywne pracy skarżącej zdominowały elementy pozytywne, świadczące na rzecz jej przygotowania do zawodu notariusza. W szczególności wątpliwości WSA wzbudziło stanowisko Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, która chociaż w znacznej części – i to w odniesieniu do każdego z dwóch aktów notarialnych składających się na część II egzaminu – podzieliła argumentację skarżącej, a tym samym zdyskwalifikowała w tym zakresie poglądy prawne egzaminatorów, którzy wystawili skarżącej "oceny cząstkowe", to z powodu braku dostatecznych argumentów przemawiających za ocena niedostateczną, uwzględniła przy ocenie pracy skarżącej nie wskazane uprzednio przez egzaminatorów "inne niedostrzeżone uchybienia".

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, wbrew stanowisku organu odwoławczego, że w zaskarżonej uchwale nie przedstawiono pełnego wyjaśnienia przyjętej przez ten organ oceny z zakresu II części egzaminu notarialnego, tj. nie wyjaśniono w sposób wszechstronny, dlaczego każdy z dwóch aktów notarialnych składających się na tę część egzaminu notarialnego nie zasługiwał na podwyższoną ocenę.

Sąd pierwszej instancji formułując wskazania co do dalszego postępowania zalecił Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przeprowadzenie ponownej analizy całego zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, która pozwoli na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia, uwzględniającego zasadność części zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Ponadto Komisja Egzaminacyjna II stopnia "(...) zobowiązana będzie w toku ponownego postępowania administracyjnego (...), odnieść się do powołanych przez stronę skarżącą dowodów (uchwał), dokonując ich analizy w kontekście wyjaśnienia zarzutów nierównego traktowania skarżącej w stosunku do innych uczestników tego samego egzaminu.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia zaskarżyła opisany wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy uchybienia tego rodzaju nie miały miejsca;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 74e § 2 Prawa o notariacie oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że rozpatrując odwołanie od uchwały ustalającej indywidualny wynik egzaminu notarialnego Komisja Egzaminacyjna II stopnia winna dokonać analizy prac egzaminacyjnych innych zdających oraz uzasadnienia ocen cząstkowych wystawionych tym pracom;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: art. 74h § 12 Prawa o notariacie w związku z § 5 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2009 r. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na przyjęciu, że rozpatrując sprawę Komisja Egzaminacyjna II stopnia wykroczyła poza dozwolone prawem granice postępowania odwoławczego od uchwały organu pierwszej instancji ustalającej wynik egzaminu notarialnego P. M.-U.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komisja Egzaminacyjna II stopnia podniosła między innymi, że zaskarżona uchwała nie była dowolna i mieściła się w granicach przyznanego organowi luzu decyzyjnego. Zgodnie z art. 74e § 2 Prawa o notariacie ocena każdego z zadań z części drugiej i trzeciej egzaminu notarialnego dokonywana jest w szczególności w aspekcie zachowania wymogów formalnych, właściwości zastosowanych przepisów prawa i umiejętności ich interpretacji oraz poprawności zaproponowanego sposobu rozstrzygnięcia. Powołując się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 695/11, podniosła, że tylko spełnienie wszystkich ustawowych kryteriów zaproponowanego rozwiązania uprawnia oceniających do "przejścia" do skali ocen pozytywnych. Ilość i waga stwierdzonych mankamentów prac zdającej z drugiej części egzaminu doprowadziły tymczasem do przekonania o niespełnieniu przez prace P. M.-U. wszystkich ustawowych kryteriów, co w konsekwencji uniemożliwiło zastosowanie skali ocen pozytywnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należało odnieść się do poglądu przyjętego przez Sąd pierwszej instancji i stronę wnoszącą skargę kasacyjną, że uchwała ustalająca wynik egzaminu notarialnego ma charakter uznaniowy, a członkowie komisji egzaminacyjnych oceniają zadania egzaminu, korzystając z "luzu decyzyjnego".

W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że podejmowanie decyzji uznaniowych ma miejsce wówczas, gdy organ administracji, w granicach wytyczonych przepisami prawa i ustalonym stanem faktycznym, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, co oznacza, że w określonych warunkach organ, przedkładając interes społeczny nad słuszny interes strony, może odmówić stronie przyznania dochodzonego przez nią prawa. Uchwały komisji egzaminacyjnej do spraw wyniku egzaminu notarialnego nie są podejmowane w oparciu o konstrukcję uznania administracyjnego. Zarówno komisja, decydując o wyniku egzaminu na podstawie art. 74f § 2 Prawa o notariacie, jak też rozpatrująca na zasadzie art. 74h § 1 Prawa o notariacie odwołania od tych rozstrzygnięć Komisja Egzaminacyjna II stopnia są związane treścią art. 74f § 1 Prawa o notariacie, zgodnie z którym pozytywny wynik z egzaminu notarialnego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu notarialnego otrzymał ocenę pozytywną. Z powołanej normy wynika jednoznacznie, że uzyskanie przez zdającego pozytywnych ocen z wszystkich części egzaminu notarialnego stwarza dla komisji egzaminacyjnych obu instancji obowiązek podjęcia uchwały o pozytywnym wyniku egzaminu (związanie administracyjne) i konsekwentnie uzyskanie z jednego zadania oceny niedostatecznej stanowić musi o negatywnym wyniku egzaminu. W tak ukształtowanym normatywnie sposobie podejmowania decyzji o wyniku egzaminu notarialnego trudno dopatrzeć się charakterystycznej dla uznania administracyjnego możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia. Decydujący dla uchwały w sprawie wyniku egzaminu notarialnego jest zebrany w sprawie i podlegający ocenie według zasady swobodnej oceny dowodów, materiał dowodowy, który stanowią rozwiązane zadania z wszystkich części egzaminu i wystawione przez dwóch niezależnych od siebie egzaminatorów oceny cząstkowe z kolejnych zadań na etapie postępowania przed komisją egzaminacyjną oraz dodatkowo pisemne opinie dotyczące zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów wraz ze stanowiskiem opiniujących na etapie postępowania przed Komisją Egzaminacyjną II stopnia. Podkreślenia wymaga, że specyfika postępowania w sprawach ustalenia wyniku egzaminu notarialnego wyraża się w tym, że dokonywana przez egzaminatora ocena pracy zawsze będzie zawierała w sobie element subiektywny, stąd dla wyważenia tego czynnika i uzyskania możliwie obiektywnej oceny, ustawodawca przewidział, że każda praca sprawdzana jest niezależnie przez dwóch egzaminatorów, a ostateczna ocena stanowi średnia ocen cząstkowych przyznanego przez każdego z egzaminatorów. Możliwość wystawienia różnych ocen przez egzaminatorów nie oznacza jednak, że uchwała w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego podejmowana jest w warunkach uznania administracyjnego. Jak już wspomniano uzyskanie oceny pozytywnej z każdej części egzaminu notarialnego musi prowadzić do podjęcia uchwały o uzyskaniu przez zdającego pozytywnego wyniku z egzaminu notarialnego, a otrzymanie chociaż jednej oceny negatywnej wyklucza podjęcie takiej uchwały (art. 74f § 1 Prawa o notariacie).

Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia wymienionych przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy uchybienia tego rodzaju nie miały miejsca. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera jednoznacznego wyjaśnienia, dlaczego każdy z dwóch aktów notarialnych składających się na drugą część egzaminu notarialnego nie zasługiwał na podwyższoną ocenę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd Sądu pierwszej instancji należało ocenić jako prawidłowy. W istocie w zaskarżonej uchwale brak jest wyjaśnienia przyczyn, które spowodowały, że mimo uwzględnienia części zarzutów podniesionych w odwołaniu ocena przyznana przez egzaminatorów nie uległa zmianie (podwyższeniu). Uwaga ta dotyczy przede wszystkim projektu pierwszego aktu notarialnego, przy ocenie którego Komisja Egzaminacyjna II stopnia niesłusznie uwzględniła także uchybienia niedostrzeżone przez egzaminatorów, o czym będzie jeszcze mowa.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie może być uznane za wystarczające uzasadnienie stanowiska organu odwoławczego, w szczególności w kontekście uwzględnienia części zarzutów podniesionych przez skarżącą, że "Stwierdzone przez egzaminatorów uchybienia, które ostatecznie okazały się uzasadnione, a także wady omawianej pracy egzaminacyjnej, które wyżej zostały opisane (tj. niekwestionowane przez skarżącą oraz niedostrzeżone przez egzaminatorów – uwaga NSA), mają istotne znaczenie dla końcowej oceny tej pracy egzaminacyjnej. Sprawiają one, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku odwołania i przyznania za opracowany przez zdającą projekt pierwszego aktu notarialnego oceny co najmniej dobrej".

Podnieść należy, że w kontekście uznania części zarzutów skarżącej za trafne, niezrozumiałe jest stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że stwierdzone przez egzaminatorów uchybienia ostatecznie okazały się uzasadnione. Ta wypowiedź organu odwoławczego pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi wywodami wykazującymi słuszność niektórych zarzutów postawionych przez skarżącą w odwołaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w uchwale wnioski zostały sformułowane w sposób bardzo ogólnikowy bez odniesienia się do konkretnych uchybień i oceny ich znaczenia w kontekście kryteriów określonych w art. 74e § 2 Prawa o notariacie. Uchwała w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego, w części dotyczącej oceny rozwiązania zadań z części drugiej powinna nawiązywać do wspomnianych kryteriów. Ocena ta powinna uwzględniać nie tylko uchybienia, ale także te elementy, które zostały ocenione pozytywnie. Dopiero pełne zestawienie wyników oceny pracy z punktu widzenia warunków jakie powinna ona spełniać, określonych w art. 74e § 2 Prawa o notariacie, pozwala na sformułowanie końcowych wniosków wyrażających się w ocenie, o której mowa w art. 74e § 4 Prawa o notariacie. W zaskarżonej uchwale takiej kompleksowej oceny zabrakło. W związku z tym należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 695/11. W powołanym wyroku został sformułowany pogląd, że określone w art. 365 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 10, poz. 65 ze zm.) kryteria muszą być spełnione łącznie, bo tylko wtedy uprawniona jest ocena, że zdający jest przygotowany do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Ponadto stwierdzono, że poprawne rozwiązanie zadania pod względem formalnym i materialnoprawnym, które jednak nie uwzględnia interesu strony, którą zgodnie z zadaniem zdający reprezentuje, świadczy o braku przygotowania do należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Taka sama sytuacja zachodzi wówczas, gdy zaproponowane rozwiązanie nie spełnia kryterium poprawności formalnej czy materialnoprawnej. Ocenę pozytywną może uzyskać tylko takie rozwiązanie zadania, które jest poprawne pod względem formalnym, materialnoprawnym i uwzględnia interes reprezentowanej przez zdającego strony. Zróżnicowanie ocen pozytywnych nie oznacza, że błędy popełnione w rozwiązaniu zadania, świadczące o niespełnieniu podstawowych kryteriów określonych w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych mogą być kwalifikowane w ramach stopniowalności oceny pozytywnej.

Według strony wnoszącej skargę kasacyjną praca skarżącej nie spełnia wszystkich ustawowych kryteriów umożliwiających zastosowanie skali ocen pozytywnych, przy czym nie wskazuje o jakie konkretne kryteria tu chodzi.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela stanowiska przyjętego w powołanym wyroku z 14 grudnia 2011 r. Należy bowiem zauważyć, że ani z art. 365 ust. 2 o radcach prawnych, ani odpowiadającego mu art. 74e § 2 Prawa o notariacie nie wynika by jako poprawna mogła być oceniona tylko taka praca egzaminacyjna, która spełnia wszystkie kryteria wymienione w powołanych przepisach. Przyjęcie takiego stanowiska jak w wyroku z 14 grudnia 2011 r. prowadzi do wniosku, że prace egzaminacyjne mogą być oceniane w zasadzie w skali dwustopniowej, gdyż w przypadku gdy nie spełniają łącznie kryteriów ustawowych nie mogą być ocenione pozytywnie, zaś spełnienie wspomnianych kryteriów oznacza pracę, która zasługuje na najwyższą ocenę. Przy takich założeniach praca, która nie spełnia wszystkich warunków formalnych, nawet gdy uchybienia nie są wielkiej wagi, a poza tym jest bezbłędna, nie mogłaby zostać oceniona pozytywnie. Podobnie pominięcie choćby jednego elementu składającego się na rozwiązanie zadania pod względem materialnoprawnym, przy spełnieniu pozostałych kryteriów wykluczałoby uzyskanie przez zdającego oceny pozytywnej. W podanych przykładach nie byłoby więc miejsca na różnicowanie ocen pozytywnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie takich właśnie zasad oceny rozwiązania zadań egzaminacyjnych to zbędne byłoby określanie skali ocen określonej w art. 74e § 4 Prawa o notariacie. Określenie skali ocen, przy jednoczesnym sformułowaniu kryteriów oceny rozwiązań zadań z części drugiej i trzeciej egzaminu notarialnego przemawia za przyjęciem, że ocenę pozytywną zdający może uzyskać także wówczas, gdy jego praca nie w pełni odpowiada kryteriom wymienionym w art. 74e § 2 Prawa o notariacie. Stopniowalność ocen nakłada na egzaminatorów i Komisję obowiązek wszechstronnego zbadania i rozważenia wpływu ewentualnych błędów popełnionych przez zdającego na ocenę jego pracy. W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, Komisja Egzaminacyjna II stopnia tego obowiązku nie wykonała.

W skardze kasacyjnej postawiono także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 74e § 2 Prawa o notariacie oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest oczywiście niesłuszny. Przede wszystkim należy stwierdzić, że przepis art. 153 p.p.s.a. nie mógł zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji, gdyż Sąd ten rozpoznawał sprawę po raz pierwszy, a w związku z tym nie mógł być i nie był związany oceną prawną, o której mowa w powołanym przepisie. Nie można zgodzić się ze stroną wnoszącą skargę kasacyjną, że naruszenie art. 153 p.p.s.a. przejawia się w tym, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł błędne wskazania co do dalszego postępowania.

Należy natomiast zgodzić się ze stroną wnoszącą skargę kasacyjną, że każda sprawa dotycząca ustalenia wyniku egzaminu notarialnego rozstrzygana uchwałami komisji egzaminacyjnych jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Oznacza to, że omawiana sprawa nigdy nie jest rozpatrywana porównawczo, a uchwały komisji egzaminacyjnych konkretyzują normy prawa materialnego wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego zdającego i w jego indywidualnej sprawie. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ustalenie wyniku egzaminu notarialnego P. M.-U., a więc powinno być oczywiste, że tylko walory i wady prac egzaminacyjnych sporządzonych przez tą zdającą mogły być przedmiotem badania przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia. Nawet zbyt łagodna, czy wręcz błędna, ocena innej pracy innego zdającego, nie podniesie walorów pracy skarżącej i nie wyeliminuje popełnionych przez nią błędów.

W konsekwencji za nietrafne należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zobowiązana będzie "(...) odnieść się do powołanych przez skarżącą dowodów (uchwał), dokonując ich analizy w kontekście wyjaśnienia zarzutów nierównego traktowania skarżącej w stosunku do innych uczestników tego samego egzaminu".

Na marginesie należy zauważyć, że stanem pożądanym jest wypracowanie przez komisje egzaminacyjne takich standardów oceny prac egzaminacyjnych, które będą minimalizowały możliwość otrzymywania przez zdających skrajnie różnych ocen w przypadku popełnienia tego samego błędu. Uwaga ta odnosi się zwłaszcza do takich sytuacji, gdy prace zawierające te same błędy przez tą samą komisję egzaminacyjną są oceniane w niektórych przypadkach jako dyskwalifikujące pracę egzaminacyjną a w innych jako możliwe do zaakceptowania i pozwalające na wystawienie oceny pozytywnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 74h § 12 Prawa o notariacie w związku z § 5 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2009 r. poprzez przyjęcie, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia rozpatrując sprawę wykroczyła poza dozwolone prawem granice.

W tym miejscu trzeba zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 grudnia 2011 r. II GSK 1421/10 i II GSK 1289/10 wyjaśniaj już, że postępowanie przed komisją odwoławczą nie jest procedurą odwoławczą w rozumieniu k.p.a., w ramach której sprawa administracyjna zostaje rozpoznana ponownie w jej całokształcie. Odwołanie służy od uchwały o wyniku egzaminu notarialnego. Zakres procedury odwoławczej uregulowany jest na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 74h § 14 Prawa o notariacie w rozporządzeniu z dnia 16 lipca 2009 r. i jest on ograniczony do oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu (por. § 5 ust.2 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia). W postępowaniu przed komisją odwoławczą nie chodzi zatem o ponowne przeprowadzenie procedury egzaminacyjnej, ani o ponowne sprawdzenie całej pracy egzaminacyjnej, której ocenę zdający zakwestionował, tylko o skontrolowanie zasadności postawionych przez niego zarzutów w stosunku do oceny pracy. Komisja odwoławcza nie powinna zatem formułować wobec pracy nowych zarzutów ponad te, które postawiła komisja egzaminacyjna. Może się jednak zdarzyć, że przy ocenie zarzutów postawionych przez zdającego, przedstawiając konkretny problem prawny występujący w pracy (która stanowi przecież całość), komisja odwoławcza dostrzeże inne wady i wskaże je w uzasadnieniu uchwały. Takie działanie komisji nie dyskwalifikuje jej działania pod warunkiem, że nie oprze ona swego rozstrzygnięcia na tych właśnie dodatkowo zauważonych błędach.

Nie jest zatem dopuszczalna sytuacja, w której komisja odwoławcza uzna za trafne zarzuty zdającego, co do niewłaściwej negatywnej oceny jego pracy, ale jednocześnie wskaże nowe jej wady i na tej podstawie utrzyma w mocy uchwałę o negatywnym wyniku egzaminu.

Jeżeli natomiast, komisja odwoławcza uzna zarzuty odwołania za nietrafne i uzasadniające negatywną ocenę pracy a dodatkowo wskaże na inne jeszcze jej wady, to nie można twierdzić, że wyszła poza granice odwołania, gdyż nie z tej przyczyny uchwała komisji egzaminacyjnej została utrzymana w mocy. Komisja odwoławcza badała bowiem zasadność zarzutów zdającego i uznała je za niezasadne i właśnie ta okoliczność była przyczyną utrzymania w mocy skarżonej uchwały.

Jak już wspomniano, w rozpoznawanej sprawie Komisja Egzaminacyjna II stopnia uznała za uzasadnione niektóre zarzuty postawione przez skarżącą co do oceny projektów obu aktów notarialnych. Nie miało to jednak wpływu na zmianę oceny z drugiej części egzaminu notarialnego. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że utrzymanie w mocy uchwały Komisji Egzaminacyjnej było efektem uwzględnienia także dodatkowych uchybień w projekcie pierwszego aktu notarialnego, których nie dostrzegli egzaminatorzy oceniający tę pracę. Nie jest jednak jasne jaki wpływ na wynik sprawy miało uwzględnienie wspomnianych uchybień. Nie można jednak wykluczyć, że ich pominięcie, przy uznaniu słuszności części zarzutów podniesionych w odwołaniu mogłoby w sposób istotny wpłynąć na końcową ocenę drugiej części egzaminu notarialnego, a w konsekwencji wynik całego egzaminu.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.