Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 811/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.119 pkt 3, art.134 par.1,art.151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.8 ust.2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art.29a ust.1-3,art.29 ust.1 pkt 20, art.48 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako: PINB lub organ I instancji), na podstawie art. 48 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.1333, dalej jako: P.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako: k.p.a.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy budowie sieci gazowej o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 MPa, długości większej niż 1 km a mniejszej niż 1,5 km (kat. ob. bud. XXVI) w G. przy ul. K. na działce nr "[...]" obręb G. "[...]", przy ul. M. na działce nr "[...]", obręb G. "[...]", przy ul. U. na działce nr "[...]", obręb ewidencyjny G. "[...]", bez wymaganego prawem zgłoszenia do starosty przez S. A. (dalej jako: inwestor, strona lub skarżący), prowadzącego działalność pod nazwą Zakład Budowlany S. A. i nałożył na wymienionego obowiązek przedstawienia w terminie 90 dni: 1. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Powyższe postanowienie zostało wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy, bowiem uprzednio wydane rozstrzygnięcie PINB z "[...]" zostało uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB lub organ odwoławczy) postanowieniem z "[...]" a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniesiono, że podczas kontroli przeprowadzonej 17 marca 2020 r. ustalono, że inwestor wykonał gazociąg niskiego ciśnienia na ul. M. w miesiącu lipiec-sierpień 2019 r., na ul. K. w miesiącu sierpień-wrzesień 2019 r. oraz na ul. U. w miesiącu grudzień 2019 r.-styczeń 2020 r., przy czym roboty budowlane nie zostały zakończone. Ustalono również, że inwestor wykonał gazociąg niskiego ciśnienia o przekroju ⌀ 90 na ul. M. (wykonano przyłącze do posesji ul. M. "[...]"), na ul. K. (wykonano przyłącze do posesji ul. K. "[...]" i "[...]"), na ul. U. gazociąg o przekroju ⌀ 90, ⌀ 63, ⌀ 40 (wykonano przyłącze do posesji ul. U. "[...]", "[...]", "[...]", "[...]"), zaś długość sieci gazowej niskiego ciśnienia według ewidencji ulic w mieście wynosi: ul. M. - 244m, ul. U. - 915m. Zaznaczono, że dokładne szczegóły sieci widoczne są na dołączonych do protokołu mapach geodezyjnych pozyskanych ze Starostwa Powiatowego w G. oraz na wykonanych zdjęciach załączonych do protokołu. Wskazano, że podczas kontroli nie przedstawiono dokumentów, na podstawie których prowadzone są przedmiotowe roboty budowlane, a które są wymagane zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt. 19a P.b., tj. zgłoszenie właściwemu organowi - w tym przypadku Staroście G. W zasobach archiwalnych organu również nie odnaleziono zgłoszenia do starosty ani decyzji pozwolenia na budowę na wykonywanie przedmiotowych robót przez tego inwestora. W toku ponownego prowadzenia postępowania PINB uzupełnił materiał dowodowy w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy w postanowieniu z "[...]". Do akt sprawy dołączono warunki przyłączenia do sieci gazowej indywidualnych gospodarstw domowych wydane przez Zakład Budowlany S. A., zawarte z inwestorami w październiku 2018 r. oraz w okresie od maja do grudnia 2019 r. (przyłącza wraz z instalacją wewnętrzną i zewnętrzną poszczególni odbiorcy wykonali lub mają wykonać na odrębne pozwolenia na roboty budowlane), które to dokumenty dotyczą podłączenia do przedmiotowej sieci gazowej. Ponadto pismem z 21 lipca 2020 r. Burmistrz G. w odpowiedzi na zapytanie PINB poinformował, że inwestycja dotycząca prowadzenia robót budowlanych wykonywanych przy sieci gazowej niskiego ciśnienia w G. obejmująca działki nr "[...]","[...]", położone w obrębie ewidencyjnym G. "[...]" i działkę nr "[...]", obręb ewidencyjny G. "[...]", nie są objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i na przedmiotową inwestycję została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego z "[...]". Z kolei Zarząd Dróg Powiatowych w G. pismem z 17 lipca 2020 r. przekazał do akt sprawy kopie m.in. decyzji zezwalających na zlokalizowanie przyłącza gazowego w pasie drogowym drogi powiatowej nr "[...]" ul. U. w G. i decyzji zezwalających na zlokalizowanie rurociągu gazowego oraz na umieszczenie go w pasie drogowym drogi powiatowej nr "[...]" ul. K. w G. PINB po zgromadzeniu nowego materiału dowodowego ponownie określił długość sieci gazowej (rurociągu gazowego): w ul. K. - 119,98m, w ul. U. - 752,67m (dane wynikające z decyzji, map i wniosków Zarządu Dróg Powiatowych w G.) oraz w ul. M. - 244m (wg ewidencji ulic w mieście), co daje łączną długość sieci gazowej - 1116,65m. Jak ustalono inwestorem, właścicielem i zarządcą przedmiotowej sieci gazowej jest S. A., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Budowlany S. A., który posiada koncesję na dystrybucje paliw gazowych, a także zgodnie z decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z "[...]" został wyznaczony na operatora systemu dystrybucyjnego gazowego. Prowadzone postępowanie dotyczy budowy sieci gazowej o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 MPa. Od gazociągu (będącego przedmiotem niniejszego postepowania) wykonanego na wskazanych ulicach zostały wykonane przyłącza na warunkach zarządcy sieci i nie obejmują prowadzonego postępowania. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia PINB wskazał, że zgodnie z § 2 pkt 24 Rozporządzenia Ministra gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie przyłącze gazowe to odcinek gazociągu od gazociągu zasilającego do kurka głównego służący do przyłączania instalacji gazowej, którego częścią może być zespół gazowy, w tym punkt gazowy lub stacja gazowa. Jak wskazuje powyższa definicja przyłącze stanowi pewien odcinek gazociągu którego początkiem jest gazociąg zasilający a końcem kurek główny który stanowi ostatni element przyłącza. Zdaniem organu I instancji, o przyłączu gazowym możemy mówić wtedy, gdy te zakończone jest jednym kurkiem głównym. Powyższa inwestycja nie mieści się w definicji przyłącza gazowego. W niniejszym przypadku wybudowano gazociąg, od którego wykonano kilka przyłączy zakończonych kurkami głównymi służących do zasilania instalacji gazowej budynków. Przyłącze gazowe nie może być siecią gazową, nie może przejąć funkcji sieci gazowej, gdyby tak przyjąć, to na danym osiedlu (nawet dużym) cała sieć byłaby przyłączem. Tymczasem jak wskazano wyżej przyłącze jest odcinkiem sieci gazowej od gazociągu zasilającego do kurka głównego, za którym znajduje się instalacja gazowa budynku. Względy bezpieczeństwa decydują tu o tym, że przyłącze może być zainstalowane do jednego budynku a nie np. do całego osiedla (argument z § 159 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Organ I instancji wyjaśnił, iż sama charakterystyka inwestycji wskazuje jednoznacznie na budowę sieci gazowej, ponadto potwierdzają to sformułowania zawarte w warunkach przyłączeniowych, oraz wydana decyzja lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na:

- brak wszechstronnego rozważenia i wyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności sprawy,

- brak podjęcia przez organ kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy,

- brak wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego,

- dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia błędnych założeń przez organ I instancji i uznaniu, że inwestor realizuje sieć gazową w sytuacji, gdy z okoliczności stanu faktycznego wynika, że realizuje on jedynie przyłącza;

2.prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 2 P.b. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki tzw. samowoli budowlanej;

3. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. niewłaściwe uznanie, że inwestor realizuje inwestycję na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 19a P.b., tj. realizację sieci, która wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, tj. Staroście G., w sytuacji, gdy inwestor realizuje inwestycję polegającą na budowie przyłączy, która nie wymaga zgłoszenia na podstawie art. 29a ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 P.b.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, strona wniosła o umorzenie przedmiotowego postępowania lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowieniem z "[...]" WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, uznając, że jest ono zgodne z prawem. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepisy P.b. oraz przepisy wykonawcze mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Podniesiono, że stosownie do treści § 2 pkt 27 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, siecią gazową są obiekty sieci gazowej połączone i współpracujące ze sobą, służące do transportu gazu ziemnego. Natomiast przyłączem gazowym jest odcinek gazociągu od gazociągu zasilającego do kurka głównego do przyłączenia instalacji gazowej, którego częścią może być zespół gazowy, w tym punkt gazowy lub stacji gazowa (§ 2 pkt 24 cytowanego rozporządzenia). Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 19a lit. f w zw. z art. 30 ust. 1 pkt l i art. 30 ust. 4b P.b. budowa sieci gazowych o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 MPa zwolniona jest z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej z projektem (dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-4, przepis art. 35 ust. 1 stosuje się odpowiednio). Jednocześnie wskazano, że wdrożenie procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ust. 2 i 3 P.b. wymaga wstępnej oceny zgodności samowolnie zrealizowanego obiektu lub jego części z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Likwidacja stanu niezgodnego z prawem może bowiem polegać na legalizacji samowoli budowlanej bądź rozbiórce nielegalnie wybudowanego obiektu lub jego części w zależności od woli inwestora i możliwości spełnienia określonych przesłanek, w tym zgodności inwestycji z warunkami technicznymi i decyzją o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy wskazał również, że organ I instancji, prowadząc ponownie postępowanie dowodowe, wykonał zalecenia WINB zawarte w postanowieniu z "[...]". Wskazano, że do akt sprawy załączono m.in. warunki przyłączenia do sieci gazowej indywidualnych gospodarstw domowych, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego z "[...]" w zakresie budowy sieci gazowej średniego ciśnienia z przyłączami IV G. m.in. na działkach nr "[...]", nr "[...]", nr "[...]", pismo Zarządu Dróg Powiatowych w G. z 17 lipca 2020 r. przekazujące do akt sprawy m.in.: decyzje zezwalające na zlokalizowanie rurociągu gazowego w pasie drogowym drogi nr "[...]" wraz z mapami i wnioskami inwestora. Z dokumentów tych wynika, że inwestor wykonał zarówno sieć gazową (przedmiot postępowania) jak i dodatkowo przyłącza, które nie są objęte zakresem niniejszej sprawy. Wykonana przez inwestora budowa sieci gazowej spełnia definicję legalną zawartą w § 2 pkt 27 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Przy czym, przedmiotowa sieć gazowa została wykonana bez zgłoszenia z projektem, tj. z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 19a lit. f w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 30 ust. 4b P.b. Podkreślono przy tym, że mając na względzie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), do niniejszej sprawy wszczętej przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (przed 19 września 2020 r.), zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. W związku z tym, zastosowanie procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ust. 2-3 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b. należy uznać za prawidłowe. Przedmiotowa budowa nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem jak ustalił organ I instancji na terenie działek objętych budową przedmiotowej sieci gazowej nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Reasumując, WINB wskazał, że organ l instancji z zachowaniem przepisów proceduralnych zebrał i wszechstronnie ocenił materiał dowodowy, prawidłowo przyjmując kwalifikację przedmiotowych robót budowlanych jako budowa sieci gazowej. Właściwie zastosowano powołane przepisy materialne, umożliwiając inwestorowi legalizację samowoli budowlanej w trybie art. 48 P.b., zaś w pouczeniu zaskarżonego postanowienia PINB wskazał na skutki prawne zarówno przedłożenia dokumentów legalizacyjnych (ustalenie opłaty legalizacyjnej), jak i braku ich złożenia (wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu).

Inwestor, reprezentowany przez adwokata, wniósł na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, podnosząc zarzut naruszenia:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na:

- brak wszechstronnego rozważenia i wyjaśnienia przez organy obu instancji okoliczności sprawy,

- brak podjęcia przez organy kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy,

- brak wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego,

- dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego,

co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organy obu instancji i uznania, że inwestor realizuje sieć gazową, podczas gdy z okoliczności stanu faktycznego wynika, że realizuje on jedynie przyłącza gazowe;

2. art. 8 § 2 k.p.a. określającego zasadę utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym poprzez uznanie, że inwestor realizuje sieć gazową co wymaga zgłoszenia, podczas gdy w identycznym stanie faktycznym i prawnym, tj. w piśmie Powiatowego Inwestora Nadzoru Budowlanego w B. z 16 maja 2017 r. organ wskazał, że realizacja przez skarżącego przyłączy nie wymaga uzyskania pozwolenia ani zgłoszenia;

3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia PINB z "[...]" w sytuacji braku ustalenia przez organy obu instancji stanu faktycznego umożliwiającego dokonanie kwalifikacji wykonanych przez skarżącego robót budowlanych, tj. faktu, że skarżący realizuje jedynie przyłącza gazowe;

4. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 2 P.b. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki tzw. samowoli budowlanej;

5. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. niewłaściwe uznanie, że inwestor realizuje inwestycję na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 19a P.b., tj. realizację sieci, która wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, tj. Staroście G., w sytuacji, gdy inwestor realizuje inwestycję polegającą na budowie przyłączy, która nie wymaga zgłoszenia na podstawie art. 29a ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 P.b.;

6. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. niewłaściwe zastosowanie § 2 pkt 27 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie i uznanie, że realizowana przez skarżącego inwestycja jest siecią gazową, podczas gdy skarżący realizuje przyłącza gazowe, która to inwestycja wyczerpuje definicję legalną z § 2 pkt 24 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację przedstawioną uprzednio w zażaleniu od postanowienia organu I instancji. Podkreślił, że zakres przeprowadzonych robót, wbrew twierdzeniom organów, obejmuje jedynie budowę przyłączy. Sieć gazowa została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z "[...]" wydanej przez Starostę G., zakończonego uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z "[...]". Jednocześnie skarżący wskazał, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie dokonały pogłębionej analizy w zakresie kwalifikacji wykonanych przez niego robót budowlanych. Uznanie przez organ, że przyłącze doprowadzające gaz do więcej niż jednego odbiorcy stanowi sieć gazową nie znajduje uzasadnienia w przepisach P.b. oraz przepisach wykonawczych. Wskazano, że przyłącze jest odcinkiem sieci gazowej, który to odcinek służy przyłączaniu instalacji gazowej znajdującej się na terenie i w obiekcie odbiorcy do gazociągu. Przyłącze zatem oprócz spełnienia warunków technicznych (odcinek sieci gazowej od gazociągu zasilającego do armatury odcinającej lub instalacji wewnętrznej) musi spełniać warunek funkcjonalny, którym jest przeznaczenie odcinka sieci. Jeżeli bowiem poprowadzenie określonego odcinka sieci służy połączeniu instalacji gazowej znajdującej się na terenie i w obiekcie odbiorcy z gazociągiem, to cały odcinek tej sieci należy traktować jako przyłącze, nawet jeżeli będzie przebiegać przez działki nie należące do odbiorcy. Obowiązujące przepisy nie ograniczają długości odcinka przyłącza oraz nie wykluczają z tej kategorii odcinków sieci, do których w przyszłości mogą zostać przyłączone kolejne instalacje gazowe innych podmiotów. Ponadto nawet gdyby przyjąć, że realizowane prace stanowią sieć gazową, nie zaś przyłącza, to zdaniem skarżącego organ błędnie ustalił, że przyłączenie odbiorców nastąpiło w jednym momencie. Zaznaczono, że odbiorcy przy ul. K. i ul. U. byli przyłączani sukcesywnie - stworzono przyłącze, do którego było podłączane kolejne przyłącze. Jednocześnie organ kwestionuje wykonane przyłącze przy ul. M., które nastąpiło wyłącznie do jednego odbiorcy, a pomimo to uznał, że wykonane prace nie stanowią przyłącza. Skarżący powołał się również na pismo PINB w B. z 16 maja 2017 r., w którym wskazano, że użytkowanie wykonanego przyłącza gazowego jako sieci nie wymaga uzyskania pozwolenia ani zgłoszenia, jeśli zaś użytkowanie wykonanego odcinka przyłącza jako sieci wymaga wykonania jego przebudowy (zmiana parametrów technicznych) wówczas wymagane jest zgłoszenie do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Użytkowanie przyłącza gazowego jako sieci bez jego przebudowy nie stanowi zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 P.b. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie sytuacja jest analogiczna. Nawet zatem gdyby uznać, że dane przyłącze staje się elementem sieci, po rozszerzeniu o kolejne przyłącze, to i tak nie wymagałoby to uzyskania pozwolenia ani zgłoszenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie WINB przedmiotowa sieć gazowa została wykonana bez zgłoszenia i w świetle obowiązujących przepisów prawidłowo zastosowano procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 ust. 2-3 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b. Odnosząc się do stanowiska PINB w B., wskazano, że datowane jest ono na dzień 16 maja 2017 r., a zatem w innym stanie prawnym a ponadto dotyczyło innego stanu faktycznego (zmiany sposobu użytkowania istniejącego przyłącza na sieć gazową, a nie budowy nowej sieci oraz nowych przyłączy gazowych). Zatem nie jest ono wiążące zarówno dla PINB, czy WINB, jak i dla sądów administracyjnych obu instancji. Zaznaczono przy tym, że wydawane na rzecz skarżącego decyzje Starosty G. z "[...]" oraz PINB z "[...]", z "[...]" i z "[...]" dotyczyły budowy sieci gazowej (rurociągu gazowego) na terenie innych działek, zatem nie dotyczą one przedmiotu niniejszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że sporna pomiędzy stronami jest kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych. Skarżący wskazuje, że w jego ocenie roboty te stanowią przyłącze. Podnosi przy tym, że przepisy prawa budowlanego nie wprowadzają ograniczeń w realizacji przyłączy w zależności od ilości odbiorców gazu z jednego przyłącza czy ilości wykonywanych przyłączy. Ponadto przepisy nie ograniczają długości odcinka przyłącza i nie wykluczają z tej kategorii odcinków sieci do których w przyszłości mogą zostać przyłączone kolejne instalacje gazowe. Zdaniem organu natomiast wykonane roboty budowlane należy traktować jako wykonanie sieci gazowej o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 MPa. Konsekwencją powyższych rozbieżności są różnice w ocenie, czy roboty budowlane należało rozpocząć po uprzednim zgłoszeniu (stanowisko organu), czy też bez zgłoszenia w trybie przewidzianym w art. 29a P.b., jak chce tego skarżący.

Stosownie do treści art. 29a 1-3 P.b. budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, oraz stacji ładowania, w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Do budowy, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 30.

Powyższe przepis wskazuje jednoznacznie, że budowa przyłączy może być zwolniona z obowiązku dokonania zgłoszenia.

Budowa wszystkich wyżej wymienionych przyłączy zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 20 zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga jednak – stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1a – dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, z zastrzeżeniem art. 29a. Przyłącza są zaliczane do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9, gdyż są to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Pojęcie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 obejmuje również instalacje zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem – w tym przypadku przyłącza będą stanowiły istotną część takiej instalacji (por. Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III. Opublikowano: WK 2016).

Wskazać dalej należy, że przyłącze stanowi element pośredni łączący sieć (energetyczną, ciepłowniczą, wodociągową itd.) z odpowiednią instalacją wewnętrzną w obiekcie budowlanym. Przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. z 1999 r., nr 74, poz. 836 ze zm.) określają, co należy do poszczególnych rodzajów instalacji wewnętrznych w budynkach mieszkalnych. Przy czym: instalacja gazowa to układ przewodów gazowych w budynku wraz z armaturą, wyposażeniem i urządzeniami gazowymi, mający początek w miejscu połączenia przewodu z kurkiem głównym gazowym odcinającym tę instalację od przyłącza, a zakończenie na urządzeniach gazowych wraz z tymi urządzeniami (§ 3 pkt 13)).

Stosownie do treści § 2 pkt 6) rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640) gazociąg oznacza rurociąg wraz z wyposażeniem, ułożony na zewnątrz stacji gazowych, obiektów wydobywających, wytwarzających, magazynujących lub użytkujących gaz ziemny, służący do transportu gazu ziemnego. § 2 pkt 7) rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2013 r. stanowi natomiast, że gazociąg zasilający to gazociąg o maksymalnym ciśnieniu roboczym (MOP) do 1,6 MPa włącznie, do którego są podłączone przyłącza gazowe, zaś w § 2 pkt 27) podano definicję sieci gazowej, przez którą rozumieć należy rozumieć obiekty sieci gazowej połączone i współpracujące ze sobą, służące do transportu gazu ziemnego. Przyłącze zostało natomiast zdefiniowane w § 2 pkt 24) rozporządzenia, gdzie przyjęto, że przyłącze gazowe to odcinek gazociągu od gazociągu zasilającego do kurka głównego służący do przyłączania instalacji gazowej, którego częścią może być zespół gazowy, w tym punkt gazowy lub stacja gazowa.

Z ustaleń organu wynika, że skarżący wykonał w ramach prowadzonej działalności gospodarczej sieć gazową przy ul. M., K. i U. w G.

Sąd podziela stanowisko organu zaprezentowane w sprawie zgodnie z którym w efekcie robót budowlanych inwestor zrealizował sieć gazową nie zaś przyłącze w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. i art. 29 ust. 1 pkt 20) P.b.

Po pierwsze wskazuje na to decyzja Burmistrza G. z "[...]" o lokalizacji inwestycji celu publicznego m.in. na działkach drogowych nr "[...]","[...]" i "[...]" na których znajdują się ww. ulice. Z decyzji tej wynika, że jej przedmiotem była budowa sieci gazowej średniego ciśnienia z przyłączami.

Po drugie świadczy o tym skala przedsięwzięcia. Skarżący zrealizował kilkaset metrów rurociągu. Przyłączeniu do sieci podlegało kilka podmiotów, o czym świadczą warunki przyłączenia wydane przez skarżącego. Na ulicy ustronie było to dziewięć podmiotów, które takie warunki uzyskało, przy ul. K. i M. po dwa podmioty. Świadczy to, że skarżący wykonał sieć gazową, od której podmioty mogły uzyskać przyłącza doprowadzające gaz bezpośrednio do ich nieruchomości. Sąd nie podziela też stanowiska wyrażonego w skardze, zgodnie z którym obowiązujące przepisy nie wyłączają możliwości podłączenia do istniejącego przyłącza kolejnych instalacji gazowych innych podmiotów, co oznacza w istocie, że skarżący przyjmuje, że do przyłącza mogą być w przyszłości dołączane kolejne przyłącza. W ocenie sądu taka interpretacja przepisów jest zbyt daleko idąca. Pozwalałaby ona na obejście przepisów dotyczących zgłoszenia budowy sieci gazowych o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 MPa (art. 29 ust. 19a lit f) P.b). To właśnie z tej sieci mają być zasilane poszczególne podmioty poprzez przyłącza połączone z siecią. Przeciwko stanowisku skarżącego świadczy też wyrażone w skardze przekonanie, że gdyby do poszczególnych nieruchomości przebiegały cztery oddzielne równoległe rury (ul. U.) to organ uznałby je zgodnie ze swoim rozumowaniem za przyłącza, ponieważ każdy odcinek prowadziłby do jednego odbiorcy. Właśnie dlatego, ażeby inwestor nie musiał układać czterech oddzielnych równoległych rur inwestor winien zrealizować sieć gazową, do której następnie zostaną przyłączeni poszczególni użytkownicy. Przy czym jak wskazano wyżej do nieruchomości przy ul. U. pomimo przyłączenia czterech użytkowników wydano łącznie dziewięć warunków przyłączenia do sieci gazowej. Prowadzenie tylu równoległych rur byłoby nieekonomicznie i najprawdopodobniej nie do zrealizowania z uwagi na brak wystarczającej powierzchni pasa drogowego. Dlatego też taka ilość przyłączanych podmiotów może być przyłączona jedynie do sieci gazowej.

Po trzecie wreszcie, jak wskazano wyżej przyłącza są urządzeniami budowlanymi związanymi z budynkiem. Trudno zatem przyjąć, że sieć gazowa zajmująca pas drogowy na długości kilkuset metrów do którego mogą być dołączani kolejni użytkownicy jest takim urządzeniem. Dodatkowo wskazać należy, że przyłącze do sieci gazowej to odcinek sieci od gazociągu zasilającego do armatury odcinającej służący do przyłączenia do sieci gazowej urządzeń lub instalacji podmiotu przyłączanego (§ 2 rozporządzenia z Ministra Gospodarki z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu gazowego; Dz. U. z 2018 r., poz. 1158). Oznacza to, że przyłącze (zgodnie ze schematami znajdującymi się w aktach administracyjnych karta 4) stanowi jedynie odcinek sieci od szafki gazowej z kurkiem głównym, reduktorem i gazomierzem do rozdzielczej sieci gazowej. Tymczasem inwestor w sprawie niniejszej próbuje definicję przyłącza rozszerzyć w sposób nieuprawniony również na rozdzielczą sieć gazową zaopatrująca w gaz określoną liczbę podmiotów.

Sąd w badanej sprawie nie dopatrzył się naruszenia art. 8 ust. 2 k.p.a. Pismo dołączone do skargi wydane zostało w innej sprawie, przez inny organ i w innym stanie faktycznym i prawnym, dlatego też brak jest podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy naruszył art. 8 ust. 2 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Skoro organ zakwalifikował prawidłowo wykonane roboty budowlane jako wymagające zgłoszenia, to w konsekwencji prawidłowo zastosował procedurę naprawczą wynikającą art. 48 ust. 1 pkt 2) P.b. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W konsekwencji nie można podzielić zarzutu skarżącego naruszenia przez organ art. 48 ust. 2 P.b. przewidującego możliwość legalizacji wykonanych robót budowlanych.

Wskazać ponadto należy, że załączone do odpowiedzi na skargę, a wydawane na rzecz skarżącego decyzje Starosty G. z "[...]" oraz PINB z "[...]", na które wskazano w skardze, dotyczyły budowy sieci gazowej (rurociągu gazowego) na terenie innych działek, zatem nie dotyczą one przedmiotu niniejszego postępowania.

W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.