Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3779/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 1 lit. c, art 184, art 207 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 31, art 26 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art 132 ust. 5, art 154 ust.1, art 157 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody [...] i B. J. oraz R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1356/17 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy B. od Wojewody [...] oraz B. J. i R. J.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 8 maja 2018 r., II SA/Bd 1356/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z [...] lipca 2017 r. nr [...], a w punkcie 2. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 16.125,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Od powyższego wyroku Sądu I instancji wywiedziono dwie skargi kasacyjne.

W skardze kasacyjnej Wojewoda zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie ponadto oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, wyrażające się w błędnym przyjęciu, że organy administracji zaniechały dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaniechały oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, podczas gdy organ nie może wnikać w sferę wiedzy specjalistycznej biegłego oraz błędne ustalenie, że rzeczoznawca majątkowy nie mógł przyjąć w procesie wyceny podziału na drogi klasy głównej i lokalnej (mimo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z [...] marca 2006 r. sankcjonujących taki podział dróg) oraz bezpodstawnym zakwestionowaniu wartości dowodowej sporządzonego operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017, poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, mimo że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wskazanymi przez Sąd I instancji wadami prawa materialnego, tj. nie narusza art. 7 i art. 77 i art. 80 k.p.a., co doprowadziło do dokonania wadliwej kontroli decyzji Wojewody;

3. art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 31 i 26 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 30 ust. 3 k.p.a. przez ich niezastosowanie błędne przyjęcie, że zobowiązanie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do realizacji decyzji odszkodowawczej jest wadliwe z uwagi na brak zdolności prawnej organu wykonawczego;

4. art. 134, art. 152 ust. 1, art. 153 ust. 1 i art. 154 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.) w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: rozporządzenie) przez ich błędne zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że sporządzony operat szacunkowy jest wadliwy i narusza wskazane przepisy, tj. nie określa wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogi z gruntu przeznaczonego pod zabudowę o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej oraz opiera się o niewłaściwy dobór nieruchomości do porównania;

5. § 5 ust. 2 pkt 1 lit. e-g uchwały nr [...] Rady Miasta B. z [...] marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla L. w B. w rejonie ul. K. i ul. S., obejmującego obszar ograniczony ul. K., S., D., P. i L. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 79, poz. 1313) w zw. z art. 98 u.g.n., przez ich niezastosowanie wyrażające się w zakwestionowaniu przyjętej w operacie szacunkowym szczegółowej klasyfikacji dróg przyjętej w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla nieruchomości podlegających wycenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z treści rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wówczas powstaje możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie obowiązkiem rzeczoznawcy było więc w pierwszej kolejności dokonanie analizy transakcji dokonanych na rynku lokalnym i ewentualnie regionalnym pod kątem ustalenia, czy występują na nich transakcje mające za swój przedmiot nieruchomości przeznaczone pod drogi i taka analiza znajduje się w operacie szacunkowym. W oparciu o art. 152 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca dokonał wyboru metody wyceny i zastosował do wyceny podejście porównawcze. Rolą organu administracji jest natomiast ocena sporządzonej wyceny, ale jedynie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy. Skoro zatem w niniejszej sprawie rzeczoznawca uznał za zasadne rozróżnienie dróg klasy lokalnej i głównej w celu określenia najbardziej prawdopodobnej ceny, nie ma podstaw do zakwestionowania tej metody, tym bardziej, że § 36 ust. 4 rozporządzenia nie wyklucza zastosowania takiego rozróżnienia, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wręcz przewiduje takie rozróżnienie na obszarze objętym wyceną. Również dobór nieruchomości podobnych pozostaje wyłącznie w gestii rzeczoznawcy majątkowego, przy czym podkreślić należy, że bierze się pod uwagę stan nieruchomości w dniu wydania decyzji podziałowej, a zatem przed podziałem. Nieruchomości wydzielone pod drogi lub ich poszerzenie z uwagi na swoje przeznaczenie mają z reguły kształt podłużny i wąski, co wpływa niekorzystnie na ich wartość i możliwość zagospodarowania do innych celów. Do wyceny bierze się pod uwagę nieruchomości w stanie sprzed podziału. Rzeczoznawca majątkowy nie ma obowiązku uzasadniać doboru nieruchomości jako podobnych, bowiem to on jako specjalista winien dokonać wyboru nieruchomości spełniających kryteria formalne. Dodatkowo w § 29 rozporządzenia opisano sposób określenia wartości gruntu w użytkowaniu wieczystym. Został on zastosowany przez rzeczoznawcę majątkowego, przy czym doboru nieruchomości do porównania, jako przedmiotu użytkowania wieczystego lub jako przedmiotu prawa własności z uwzględnieniem wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego i jako przedmiotu prawa własności dokonuje rzeczoznawca majątkowy w ramach posiadanej wiedzy specjalnej, a organ nie ma kompetencji tę wiedzę kwestionować. Zatem nie było podstaw, by występować do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Rzeczoznawców Majątkowych, bowiem operat został sporządzony prawidłowo pod względem formalnym, natomiast zastrzeżenia wskazane przez Sąd wkraczają w wiedzę specjalną rzeczoznawcy majątkowego.

Jednocześnie w zakresie ustalonego przez Sąd I instancji błędnego zobowiązania organu wykonawczego gminy zamiast gminy do realizacji decyzji odszkodowawczej, wskazano, że regulacje art. 26 i 31 u.s.g. oznaczają, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest przedstawicielem ustawowym gminy (miasta). Unormowania u.s.g. przewidziały, dla wójtów i burmistrzów (prezydentów miast) podwójną rolę – z jednej strony są to organy administracji wydające rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, a z drugiej, zgodnie z art. 31 u.s.g. występują jako organ gminy reprezentujący ją na zewnątrz. Powoduje to, że w systemie organów gminy organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentacji gminy w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jej wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W konsekwencji niedopuszczalne jest m.in. prowadzenie przez organ wykonawczy gminy (miasta) postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy stroną tego postępowania jest gmina. Stanowisko przyjęte przez Sąd niweczyłoby sens powyżej zaprezentowanej ugruntowanej tezy. Ponadto, organ wykonawczy działa wyłącznie i zawsze w imieniu, i na rzecz reprezentowanego podmiotu, stąd bez znaczenia dla wykonalności decyzji pozostaje wskazanie jako zobowiązanego organu wykonawczego podmiotu, zamiast samego podmiotu.

W skardze kasacyjnej B. J. i R. J. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy przez oddalenie skargi w całości, ewentualnie o jego o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów procesu (w tym kosztów pierwszej instancji) według norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. art. 151 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że wycenę działek nr [...] oraz [...] przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod "teren drogi publicznej – ulica klasy głównej ruchu pieszego" należy przeprowadzić przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, podczas gdy w praktyce jedyne transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod drogi gminne dokonywane są pomiędzy daną gminą oraz właścicielami (użytkownikami wieczystymi) tych nieruchomości w sytuacji przymusowej (wywłaszczenia), a zatem nie spełniają one kryterium dobrowolności, o którym mowa w art. 151 ust. 1 u.g.n., przez co nieruchomości te powinny być wyceniane w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej;

2. art. 132 ust. 5 u.g.n. przez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że niewykonalna jest decyzja nakazująca zapłatę ustalonego odszkodowania przez Prezydenta Miasta B., pomimo iż treść tej decyzji w pełni odpowiada treści art. 132 ust. 5 u.g.n.;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez uwzględnienie skargi z uwagi na przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy l i lI instancji nie dokonały należytej oceny operatu szacunkowego z 4 lipca 2016 r. w sytuacji gdy zdaniem Sądu I instancji:

a. rzeczoznawca nie wyjaśnił dostatecznie, dlaczego w operacie wprowadził zróżnicowanie na drogi kategorii lokalnej i drogi kategorii głównej, pomimo że kwestia ta została dostatecznie, spójnie i logicznie wyjaśniona przez rzeczoznawcę zarówno w samym operacie jak i w toku postępowania przed Starostą,

b. przy porównaniu wywłaszczonych działek z działkami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową rzeczoznawca powinien wziąć pod uwagę, że kształt tych działek uniemożliwia ich samodzielne zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem mieszkaniowym, pomimo iż ani kształt tych działek (foremne kształty zbliżone do trójkąta – działka [...] oraz prostokąta – działka [...]), ani ich powierzchnie nie uniemożliwiają ich samodzielnego zagospodarowania,

c. rzeczoznawca w operacie błędnie uznał, że do porównania celem wyceny nie można wziąć transakcji z innych miast województwa [...], pomimo iż rzeczoznawca wyjaśnił wyczerpująco, spójnie i logicznie, że nie ma miast w województwie [...], które pod względem rynku nieruchomości mogą być porównywalne do B.,

d. rzeczoznawca w operacie nie wskazał, które działki wzięte do porównania przy wycenie działek nr [...] oraz [...] są w użytkowaniu wieczystym, a które są przedmiotem własności, pomimo iż okoliczność ta nie miała żadnego znaczenia dla sprawy, gdyż rzeczoznawca przy ustalaniu wartości tych działek wziął pod uwagę współczynnik korygujący z uwagi na stan prawny nieruchomości (o wadze 15%) w odniesieniu do wartości średnich cen tych nieruchomości,

e. rzeczoznawca nieprawidłowo ustalił współczynnik relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu użytkowania wieczystego, a przedmiotu prawa własności, gdyż rzeczoznawca sam wskazał, że brak było nieruchomości stanowiących prawo użytkowania wieczystego, podczas gdy przedmiotowy brak odnosił się do nieruchomości porównywalnych, zaś do wyznaczenia przedmiotowego współczynnika rzeczoznawca użył porównania cen nieruchomości w użytkowaniu wieczystym oraz we własności, które miały charakter inny niż drogowy,

które to błędy łącznie doprowadziły do tego, że operat zdaniem Sądu I instancji powinien zostać uznany za niewiarygodny przez organy l i ll instancji, pomimo iż jest to dokument spójny, logiczny i odzwierciedlający wartość nieruchomości podlegających wywłaszczeniu, a zatem powinien stanowić podstawę ustalenia odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotowe działki powinny być wycenione w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, a nie zaś w odniesieniu do transakcji obejmujących grunty przeznaczone na cele drogowe. W odniesieniu do działek nr [...] i [...] przeznaczonych na drogi klasy lokalnej, skarżący kasacyjnie nigdy nie kwestionowali tej wyceny z uwagi na niewielki wpływ tej wyceny na wartość wszystkich przejętych działek, jak również ze względu na chęć szybkiego zakończenia sprawy – kwestionowanie tej części wyceny mogłoby dodatkowo w znacznym stopniu przedłużyć niniejsze postepowanie. W odniesieniu zaś do działek nr [...] i [...] przeznaczonych na drogi klasy głównej, w poprzednich "fazach" niniejszego postępowania nie było potrzeby kwestionowania metodyki i ustaleń rzeczoznawcy, gdyż ta była prawidłowa (choć ze względu na nieco odmienne powody niż wskazane w operacie).

Skarżący kasacyjnie wskazali, że w przypadku ustalania wartości rynkowej nieruchomości przejętych przez gminę z uwagi na ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele dróg publicznych, nieprawidłowe jest odwoływanie się do innych transakcji, których przedmiotem były grunty o drogowym przeznaczeniu. W transakcjach tych bowiem nie występował czynnik dobrowolności po obu stronach – podmioty prywatne w sytuacji braku zaakceptowania warunków podyktowanych przez stronę publiczną i tak musiały się liczyć z możliwością wywłaszczenia ich z tych gruntów. Sytuacja taka nie spełnia kryteriów wskazanych w art. 151 u.g.n. Tym samym, uznać należy, że prawidłowo rzeczoznawca dokonał wyceny działek gruntu przeznaczonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele dróg klasy głównej w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, tj. przeznaczenie pod zabudowę usługową i mieszkaniową wielorodzinną.

W ocenie skarżących kasacyjnie, przyjęta metoda wyceny została uzasadniona przez rzeczoznawcę w sposób dość wyczerpujący w samym operacie. Ponadto, nieprawidłowość zastosowanej metody wyceny przez rzeczoznawcę była już kwestionowana przez skarżącą w toku postępowania przed Starostą, jak i przed Wojewodą. Uwagi do operatu zostały złożone przez stronę w piśmie z 20 września 2016 r., a także w dalszych pismach w sprawie. Rzeczoznawca udzielił natomiast stosownych odpowiedzi na wszystkie wątpliwości w piśmie z 12 października 2016 r., jak również w dalszej korespondencji. Zdaniem skarżących kasacyjnie, wyjaśnienia rzeczoznawcy były jasne, czytelne, logiczne i niebudzące wątpliwości. Nie można zatem twierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy przepisów k.p.a. dotyczących postępowania dowodowego w tym zakresie. Wszystkie uwagi skarżącej, jak i Sądu I instancji, zostały wyczerpująco wyjaśnione przez rzeczoznawcę. Ponadto Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do wyjaśnień rzeczoznawcy wskazując na ich brak logiki czy wewnętrzne sprzeczności. Zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji w swej analizie wykroczył poza formalną ocenę operatu jako dokumentu, do sporządzenia którego wymagana jest specjalistyczna wiedza. Analogiczne uwagi odnoszą się do zarzutu Sądu I instancji dot. braku dostatecznego wyjaśnienia przez rzeczoznawcę okoliczności niewzięcia pod uwagę przy wycenie transakcji dokonywanych na rynkach innych niż rynek miasta B. Również ta kwestia była wielokrotnie wyjaśniana przez rzeczoznawcę, zaś Sąd I instancji ani nie odniósł się do tych wyjaśnień, ani nie wykazał, że wyjaśnienia te są nielogiczne lub wadliwe. Skarżący kasacyjnie wskazali także, że działki nr [...] oraz [...] mają odpowiednio 354 m2 oraz 555 m2 i posiadają foremne kształty. Sąd I instancji nie wyjaśnił, który z parametrów tych działek nie wystarcza do ich samodzielnej zabudowy. Jest to zatem zbyt niedostateczna polemika z ustaleniami operatu. Ponadto należy zwrócić uwagę, że rzeczoznawca przy wycenie tych działek zastosował współczynnik korygujący z uwagi na powierzchnię tych działek. Kwestia zatem stosunkowo niewielkiej powierzchni tych działek gruntu znalazła odzwierciedlenie w wycenie. Skarżący kasacyjnie wskazali również, że rzeczoznawca rzeczywiście nie wskazał stanu prawnego porównywanych nieruchomości, jednakże nie miało to żadnego wpływu na wyceny. Rzeczoznawca bowiem na podstawie swych wyliczeń ustalił ceny maksymalne, minimalne oraz średnie za 1m2 gruntu, a następnie do tych cen średnich rzeczoznawca zastosował współczynnik korygujący. Nie było zatem konieczne, żeby rzeczoznawca korygował cenę każdej z poszczególnych działek branych do porównania, gdyż zrobił to łącznie w odniesieniu do cen średnich i brzegowych. A zatem nie miało żadnego znaczenia dla wyceny, że rzeczoznawca nie wskazał stanu prawnego poszczególnych nieruchomości. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że rzeczoznawca co prawda wskazał, że brak było stosownych transakcji dotyczących prawa użytkowania wieczystego, jednakże okoliczność ta nie uniemożliwia wyliczenia współczynnik korygującego. Do wyliczenia tego współczynnika rzeczoznawca porównał bowiem wartość prawa własności i wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości innych niż drogowe. Tak wyliczony współczynnik jest prawidłowy i najbardziej odpowiada potrzebom wyceny w operacie. Sąd I instancji w swojej analizie w żaden sposób nie zakwestionował tej metody.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano, że Starosta działał zgodnie z prawem nakładając obowiązek wypłaty odszkodowania na Prezydenta Miasta B., ponieważ działanie osoby prawnej jest zawsze realizowane przez jej organy. Wypłata odszkodowania przez Prezydenta Miasta B. będzie stanowiła zatem wykonanie zobowiązania nałożonego de facto na Gminę B. Co więcej, kwestie dotyczące decyzji o wywłaszczeniu oraz wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości są szczegółowo uregulowane w u.g.n. W wyliczeniu elementów decyzji wywłaszczeniowej zawartym w art. 119 ust. 1 u.g.n. nie ma wskazania organu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. O tym, jaki podmiot zobowiązany jest do zapłaty ustalonego odszkodowania decyduje to, na czyją rzecz nastąpiło wywłaszczenie. W sposób jednoznaczny tę kwestię reguluje art. 132 ust. 5 u.g.n., który stanowi, że jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, to do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest organ wykonawcza tej jednostki (vide wyrok NSA z 4 marca 2015 r., I OSK 1490/13). Pod względem redakcyjnym punkt lI decyzji Starosty stanowi zatem dosłowne powtórzenie treści art. 132 ust. 5 u.g.n. Z powyższego wynika jednoznacznie, że skoro organem wykonawczym na poziomie gminy jest prezydent, to tylko on mógł zostać zobowiązany do wypłaty odszkodowania.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne Gmina B. wniosła o ich oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego stosownie do norm przepisanych.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej uCOVID-19), zawiadomiono strony niniejszego postępowania o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyśpieszenia jej rozpoznania oraz poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym możliwe będzie, jeżeli wszystkie strony – w terminie 14 dni od dnia doręczenia powyższego zawiadomienia – wyrażą zgodę.

W odpowiedzi na powyższe Gmina B. i Wojewoda wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 18 czerwca 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej oraz poinformowano o możliwości dodatkowego przedstawienia na piśmie swojego stanowiska w granicach skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznane w tych granicach skargi kasacyjne nie uzasadniają uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem mimo zasadności części zarzutów i częściowo wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podjęte nim rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Nie uzasadniają uchylenia zaskarżonego wyroku zarzuty zgłoszone w skardze kasacyjnej Wojewody.

Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c (powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., postawiony bez powiązania z zarzutem naruszenia jakiegokolwiek przepisu postępowania. Jest to przepis regulujący samo rozstrzygnięcie sądu w przypadku stwierdzenia przez ten sąd naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można zatem zarzutem naruszenia wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji czy też oceny postępowania dowodowego przeprowadzonej przez sąd, w tym w szczególności stanowiska Sądu I instancji w sprawie prawidłowości operatu szacunkowego jako dowodu w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że chcąc powołać się na zarzut naruszenia przepisu wynikowego autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ów zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, których uchybienie zarzuca Sądowi I instancji (wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 87/10; wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie jest też prawidłowo postawiony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a skierowany przeciwko stanowisku Sądu I instancji o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez brak należytej oceny operatu szacunkowego. Wskazane przepisy nie mogą służyć do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji dotyczącego prawidłowości zastosowania w sprawie prawa materialnego. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd mógłby naruszyć ten przepis wówczas, gdyby objął kontrolą działalność innego organu niż organ administracji publicznej i zastosował inne kryterium kontroli, niż zgodność z prawem. Przedmiotem kontroli była decyzja wydana przez organ administracji publicznej, a z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji powołał się na inne względy, niż zgodność z prawem, przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie mógł wobec tego zostać naruszony. Zgodnie zaś z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zastosowany przez Sąd I instancji środek pod postacią wyroku uchylającego decyzję jest przewidziany przez ustawę i dotyczy decyzji administracyjnej, czyli rozstrzygnięcia podjętego przez organ administracji.

Nie podważa skutecznie stanowiska Sądu I instancji odnośnie do zasadności zobowiązania Prezydenta Miasta B. do wypłaty odszkodowania zarzut naruszenia 145 § 1 lit. a (powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 31 i 26 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz art. 30 ust. 3 k.p.a. Jakkolwiek stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest błędne, to podstawę do takiego określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania stanowi art. 132 ust. 5 u.g.n., zgodnie z którym do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Ten przepis zatem powinien być powołany w zarzucie skargi kasacyjnej jako naruszony. Podstawy do określenia organu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania nie można upatrywać w ogólnej regulacji art. 30 § 3 k.p.a. regulującej reprezentację stron nie będących osobami fizycznymi w postępowaniu administracyjnym czy w art. 26 ust. 4 w zw. z art. 31 u.s.g. Jakkolwiek art. 26 ust. 1 i 4 u.s.g. wskazują organ wykonawczy w gminie, to Sąd I instancji nie negował, że prezydent jest organem wykonawczym, negował zaś zasadność zobowiązywania organu wykonawczego do wypłaty odszkodowania, co wszak znajduje uzasadnienie w regulacji u.g.n.

Nie uzasadniają także uwzględnienia skargi kasacyjnej Wojewody zarzuty skierowane przeciwko ocenie przez Sąd I instancji operatu szacunkowego, choć ocena ta w pewnym zakresie jest wadliwa. Nie znajduje potwierdzenia w operacie szacunkowym wątpliwość zgłoszona przez Sąd I instancji, dotycząca możliwości zastosowania czynnika korygującego wartość prawa użytkowania wieczystego względem prawa własności. Zastosowany przez biegłego współczynnik, wyrażony wzorem oddającym relację między ceną średnią transakcji prawem użytkowania wieczystego a średnią ceną transakcji dotyczących prawa własności, został obliczony na podstawie transakcji dokonywanych tymi prawami na innych porównywalnych rynkach nieruchomości, zgodnie z § 29 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (str. 20, 25 i 26 operatu). Brak zatem transakcji prawem użytkowania wieczystego na rynku badanym nie stanowi argumentu przeciwko prawidłowości operatu.

Nie jest też trafne stanowisko Sądu I instancji dotyczące braku podobieństwa działek przyjętych do porównania i działek przedmiotowych (drogowych), a to ze względu na ich kształt, typowy dla działek drogowych. W tym zakresie Sąd I instancji pominął przepis § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym, przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi, o jakich mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., stan nieruchomości, z których wydzielono te działki, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział. Ponieważ w dacie wydania decyzji podziałowej nie jest ona ostateczna, przy wycenie pod uwagę będzie brany stan działki jak przed podziałem.

Niezależnie jednak od trafności argumentów skargi kasacyjnej Wojewody w przedstawionym wyżej zakresie, wyrok Sądu I instancji nie podlega uchyleniu w oparciu o zarzuty naruszenia art. 134, 152 ust. 1, 153 ust. 1 i 154 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia przez ich błędne zastosowanie. Po pierwsze, obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w granicach sprecyzowanych w samej skardze kasacyjnej i jej uzasadnieniu. Trzeba też zwrócić uwagę, że art. 134 i 154 u.g.n. mają złożoną strukturę, składają się z kilku jednostek redakcyjnych, zawierając w konsekwencji kilka norm postępowania, a argumentacja skargi kasacyjnej w ograniczonym zakresie pozwala na identyfikację tych z nich, których naruszenie jest zarzucane.

Po drugie, obowiązek uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną powinność połączenia poszczególnych zarzutów z argumentami uzasadnienia. Ma to szczególne znaczenie w przypadku wielości zarzutów. Jakkolwiek przepisy nie wprowadzają w tym zakresie szczególnych wymagań dla konstrukcji uzasadnienia i skutek ten możliwy jest do osiągnięcia w dowolny sposób, to musi być możliwe względnie jednoznaczne przyporządkowanie poszczególnych argumentów do zarzutów, tak aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się do nich rozpoznając skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie decydować, jakich argumentów zamierzała użyć strona dla uzasadnienia stawianych zarzutów. Uzasadnienie skargi kasacyjne Wojewody jest sporządzone w sposób, który w ograniczonym zakresie pozwala na połączenie argumentów uzasadnienia z postawionymi zarzutami.

Mając na uwadze podane zastrzeżenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie naruszył art. 154 ust. 1 u.g.n., albowiem nie zakwestionował, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, w tym nie zakwestionował wybranej w operacie metody i techniki szacowania. Ta kompetencja rzeczoznawcy nie oznacza bynajmniej zwolnienia organu z obowiązku oceny operatu szacunkowego w zakresie, jaki nie odnosi się bezpośrednio do wiedzy fachowej rzeczoznawcy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 maja 2021 r., I OSK 186/21: "opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości powinna być przez organ w toku prowadzonego postępowania poddana analizie na dwóch płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Zatem, do organu administracji należy kontrola formalna owego dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego, czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione. Kontrola ta jest dokonywana na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei kontrola opinii rzeczoznawcy majątkowego na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy bardziej zróżnicowane, które generalnie można podzielić na niewkraczające w sferę wiadomości specjalnych, i te, które takich wiadomości dotyczą. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W konsekwencji, organ administracji jest zobowiązany do własnej merytorycznej oceny tych elementów opinii rzeczoznawcy, które nie wkraczają w sferę wiadomości specjalnych. W pierwszej kolejności organ winien zatem ustalić, które z okoliczności wskazanych w opinii rzeczoznawcy może ocenić na podstawie art. 80 k.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych. Nie ulega wątpliwości, iż ocena ta powinna obejmować m.in. zgodność operatu z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego"

Sąd I instancji zasadnie wobec tego podważył ocenę operatu szacunkowego w zakresie, w jakim dotyczyła ona braku podstawy do wyceny działek drogowych z uwzględnieniem parametrów technicznych dróg. Jest to przy tym kwestia zasadnicza dla rozpoznawanej sprawy i rzutująca na prawidłowość przeprowadzonej wyceny. Rzeczoznawca w operacie przyjął, że przeznaczenie działek określone w planie miejscowym jest zróżnicowane: dwie z nich (działki [...] i [...]) przeznaczone są pod teren drogi publicznej – ulicę klasy lokalnej (8 KD-L), zaś dwie (działki [...] i [...]) przeznaczone są pod teren drogi publicznej – ulicę klasy głównej ruchu przyspieszonego (11 KD-GP). Takie określenie przeznaczenia nie jest jednak prawidłowe. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania ustala się przyjmując w szczególności przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n., w przypadku istnienia planu miejscowego, jest on podstawą do określenia przeznaczenia terenu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej; u.p.z.p.) ustalenie przeznaczenia terenu następuje w planie miejscowym, nie jest to jednak wyłączna treść planu miejscowego. Poszczególne treści planu są w nim opisywane (w części tekstowej) i nanoszone na rysunek planu z wykorzystaniem oznaczeń i symboli, służących identyfikacji różnych treści. Reguluje to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587). Zgodnie z § 4 pkt 1 tego rozporządzenia, ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia, dla oznaczenia przeznaczenia terenu pod drogi publiczne służy oznaczenie literowe KD. Oznaczeniu przeznaczenia terenu w planie obowiązującym dla przedmiotowych działek służą zatem symbole 8 KD i 11 KD. Zgodnie z § 4 pkt 9a powoływanego rozporządzenia, w planie oznacza się też ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, które powinny zawierać w szczególności określenie układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Użyte w planie oznaczenia "L" oraz "GP" to symbole klas dróg według ich parametrów, zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016, poz. 124 ze zm.). Symbole te pozostają zatem bez związku z kwestią przeznaczenia terenu (pod drogi publiczne) jak i z kwestią kategorii drogi publicznej, w szczególności bowiem drogi gminne mogą spełniać wymagania zarówno klasy "L", jak i klasy "GP".

Zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny (...), przy określaniu wartości działek pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia. Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis ten nakazuje w pierwszej kolejności rozważyć transakcje nieruchomościami drogowymi (przeznaczonymi na cele drogowe), co pozostaje bez związku z klasą (parametrami) drogi. Nieruchomościami podobnymi będą bowiem nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, ustalanym zgodnie z art. 154 u.g.n., a to ze względu na odpowiednie stosowanie § 36 ust. 1 w zw. z ust. 4 rozporządzenia.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej Wojewody dotyczące naruszenia art. 134, art. 152 ust. 1, art. 153 ust. 1 i art. 154 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia oraz § 5 ust. 2 pkt 1 lit. e-g uchwały [...] Rady Miasta B. z [...] marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 98 u.g.n.

Nie uzasadniają uchylenia wyroku Sądu I instancji również zarzuty skargi kasacyjnej B. J. i R. J., pomimo częściowej ich zasadności.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 132 ust. 5 u.g.n., albowiem Sąd I instancji pominął ten przepis analizując poprawność oznaczenia Prezydenta Miasta jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Zasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w częściach dotyczących wpływu kształtu działek drogowych na trafność doboru nieruchomości podobnych, braku podstaw do wyliczenia współczynnika relacji między wartością prawa użytkowania wieczystego a prawa własności i zaniechania wykazania, które z działek przyjętych do porównania były przedmiotem prawa użytkowania wieczystego. Zasadność tych zarzutów znajduje uzasadnienie w okolicznościach i argumentach przedstawionych powyżej, w odniesieniu do skargi kasacyjnej Wojewody. Nie uzasadnia to jednak uchylenia wyroku, albowiem nie jest zasadny, mający zasadnicze znaczenie dla sprawy, zarzut dotyczący stanowiska Sądu I instancji w kwestii zróżnicowania dróg według kryterium ich parametrów technicznych (klas). Stanowisko przyjęte w tym zakresie w operacie było wadliwe, co wyżej przedstawiono, a wobec tego wadliwe było także stanowisko organów akceptujące wycenę z pominięciem transakcji działkami drogowymi tylko ze względu na brak obrotu działkami pod drogi o określonych parametrach technicznych, co zasadnie stanowiło podstawę do uchylenia przez Sąd I instancji wydanych decyzji.

Nie jest w końcu trafny zarzut naruszenia art. 151 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela opinii, że ze względu na możliwość zastosowania trybu wywłaszczenia, obrót działkami przeznaczonymi pod drogi pozbawiony jest cech obrotu rynkowego. Właściciele tych działek nie mają obowiązku przystępować do zawarcia umowy z podmiotem publicznoprawnym, nie mają również współcześnie, odmiennie jak to było w przeszłości, zastosowania sztywne tabele cen czy przeliczniki służące określeniu wartości. Odmiennie niż w przypadku działek zajętych już pod drogi publiczne, nie ma także ograniczenia możliwości dokonywania obrotu terenami przeznaczonymi pod drogi, kontrahentami nie muszą być zatem wyłącznie podmioty publicznoprawne, możliwe jest zatem istnienie rynku obrotu takimi nieruchomościami, co uwzględnia regulacja § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skarg kasacyjnych. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem art. 193 zdanie ostatnie p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.