Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 483/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 7, art. 73, art. 74, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134, art. 152, art. 153, art. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1227/12 w sprawie ze skargi C. S. M. Spółki z o.o. w M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz C. S. M. Spółki z o.o. w M. 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 23 października 2012 r., o sygn. akt VI SA/Wa 1227/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. S. M. Spółki z o.o. w M. (dalej: spółka) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

W dniu [...] września 2010 r. M. Oddział Wojewódzki NFZ ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne w okresie [...].01.2011 r. – [...].12.2013 r. Wartość zamówienia określił na kwotę nie większą niż 4.567.223,94 zł. W postępowaniu konkursowym wzięli udział oferenci, a wśród nich także Spółka, której oferta uzyskała niższą liczbę punktów od zwycięzcy konkursu.

Decyzją z [...] listopada 2011 r. Prezes NFZ uchylił decyzję Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z [...] grudnia 2011 r. oddalającą odwołanie Spółki od wskazanego wyżej konkursu ofert i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia z uwagi na niedostateczne jej wyjaśnienie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r. ponownie oddalającą odwołanie Spółki od rozstrzygnięcia wskazanego konkursu ofert.

Wyrokiem z dnia [...] października 2012 r. WSA w W. uwzględnił skargę.

Sąd I instancji podzielił poglądy prawne wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 121/12 i przyjął, że postępowanie odwoławcze przed organami NFZ, prowadzone m.in. na podstawie art. 134 ust. 1, art. 152, art. 153 i art. 154 u.ś.o.z., powinno polegać na przeprowadzeniu analizy porównawczej zwartości ofert świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy. Co więcej, w zależności od potrzeb akta postępowania konkursowego powinny zostać włączone do postępowania zainicjowanego odwołaniem przegranego oferenta. W sytuacji, gdy organ ma za zadanie skontrolować zgodność wyniku konkursu z zasadą równego traktowania, to musi porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców i skonfrontować te oceny z ofertami. Dlatego oferty i ich oceny powinny być włączone do akt postępowania administracyjnego, natomiast przepisy u.ś.o.z. nie dają podstaw do wyłączenia stosowania w tym zakresie art. 73-74 k.p.a.

Sąd I instancji stwierdził, że w tej sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, które polegało na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy dla prawidłowego i pełnego jej rozstrzygnięcia oraz niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego. W konsekwencji uchybień proceduralnych organy NFZ nie ustaliły, czy doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej u.ś.o.z.) przez uchybienie zasadzie równego traktowania wszystkich oferentów i zasadzie uczciwej konkurencji, co mogło prowadzić do naruszenia interesu prawnego Spółki, a z powodu niepełnego wyjaśnia podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organy nie ustaliły, czy w toku postępowania konkursowego naruszono art. 148 u.ś.o.z. Tym działaniem organy nie zrealizowały zasady z art. 8 k.p.a.

W ocenie WSA organy nie ujawniły, na podstawie jakich konkretnych kryteriów wynikających z przepisów u.ś.o.z. i zarządzeń Prezesa NFZ oferta skarżącego uzyskała wyniki podane przez komisję. Ograniczenie skarżącemu dostępu do całości akt sprawy doprowadziło do pozbawienia strony obrony jej praw, bowiem w aktach administracyjnych brak jakiejkolwiek informacji, aby dokumentacja pozostałych oferentów była objęta klauzulą poufności zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Sąd zaznaczył, iż Prezes NFZ w decyzji z [...] kwietnia 2012 r. nie przedstawił nawet szczegółowych danych o punktacji oferty złożonej przez skarżącą w konkursie, dla pięciu miejsc udzielania świadczeń, jak również nie przedstawił zajmowanej przez skarżącą pozycji w rankingu otwarcia i rankingu końcowym oraz szczegółowych danych dotyczących przebiegu przedmiotowego postępowania, a stwierdził, iż powyższe dane zawarte były w decyzji Prezesa NFZ z [...] listopada 2011 r.

Sąd uznał, że przedstawiony w sprawie materiał dowodowy nie odzwierciedla uzasadnienia decyzji. W aktach sprawy znajdują się dwa zaproszenia do przeprowadzenia negocjacji: z [...] listopada 2010r. w sprawie ustalenia ceny świadczeń opieki zdrowotnej, gdzie termin przeprowadzenia negocjacji został wyznaczony na [...] listopada 2010 r. oraz zaproszenie z [...] listopada 2010 r. w sprawie ustalenia liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej, z terminem przeprowadzenia negocjacji [...] grudnia 2010 r. Nadto w aktach znajduje się protokół z negocjacji przeprowadzonych ze skarżącym [...] grudnia 2010 r. oraz z tego samego dnia protokół końcowy z negocjacji. Brak jest natomiast informacji, czy negocjacje odbyły się [...] listopada 2010 r. Sąd na podstawie akt administracyjnych nie jest w stanie dokonać oceny prawidłowego przebiegu negocjacji, a tym samym postępowania konkursowego, bowiem z akt nie wynika, iż negocjacje odbyły się w dwóch etapach, nie wynika także na czym miał polegać pierwszy oraz drugi etap negocjacji, jak również czy negocjacje przeprowadzono kilkakrotnie ze wszystkimi oferentami. Organ I instancji lakonicznie stwierdził, iż negocjacje były dwuetapowe, nie wskazując, jak przebiegały etapy, organ drugiej instancji nie wspomina zaś o dwóch etapach negocjacji.

Skargę kasacyjną złożył Prezes NFZ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi.

Wnoszący skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. Przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

1) naruszenia przez organ zasady względnej jawności akt sprawy administracyjnej, a w konsekwencji przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a także art. 8 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ:

– w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, ograniczając skarżącemu dostęp do całości akt sprawy doprowadził do pozbawienia strony możności obrony jej praw;

– nie włączając ofert poszczególnych świadczeniodawców do akt kontrolowanego postępowania administracyjnego doprowadził do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego, pełnego rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji nie ustalił jednoznacznie, czy w toku postępowania konkursowego doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 oraz art. 148 u.ś.o.z., naruszając tym samym także zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

– nie nadał klauzuli poufności nieudostępnionym danym znajdującym się w ofertach konkurencyjnych – które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego (gravamen), wyznaczonych ustawowo normą art. 152 u.ś.o.z., albowiem nie dotyczyły kwestii administracyjnej kontroli, czy w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało jakikolwiek uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia konkursu ofert – a zatem żądane przez skarżącego dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym na nadawanie przez NFZ dokumentom klauzuli poufności;

– podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego – co wynika z treści dokumentów – Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, że:

a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku;

b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony;

c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są pełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnienia zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron – wobec tego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny;

2) naruszenia art. 107 k.p.a., co było rezultatem błędnego przyjęcia, że w wydanej decyzji Prezes NFZ nie uzasadnił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, pomimo tego, że:

– Prezes Funduszu ustalił niebudzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparciu o które dokonano oceny złożonych ofert.

II. Prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 152 u.ś.o.z. i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, że art. 152 ust. 1 i 154 u.ś.o.z. jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają grancie zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) – do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu; postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron; na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli czy ocena złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.

Uzasadniając zarzuty, wnoszący skargę kasacyjną przedstawił argumentację prawną przemawiającą za ich zasadnością.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga ta została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie naruszył art. 1 § 1 p.u.s.a. Przepis ten jako regulacja ustrojowa określająca zakres kognicji sądów administracyjnych mógłby zostać naruszony tylko wówczas, gdy Sąd I instancji orzekałby poza zakresem wyznaczonym przepisami prawa, bowiem tylko wtedy zaniechałby kontroli działalności administracji, zatem nie zrealizowałby zadania wymierzania sprawiedliwości. Analiza skarżonego wyroku i jego uzasadnienia potwierdza, że przedmiotem rozpoznania była sprawa skargi na decyzję, co z punktu widzenia treści art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. musi prowadzić do wniosku, że Sąd I instancji orzekał w zakresie wyznaczonym ustawą, a przez to nie naruszył art. 1 § 1 p.u.s.a.

Zdaniem NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegający na wadliwej ocenie, iż organ nie wyjaśnił należycie, czy doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 oraz art. 152 ust. 1 i art. 154 u.ś.o.z. W zakresie tego zarzutu NSA podziela stanowisko zawarte w dotychczasowych orzeczeniach, szczególnie pogląd wyrażony w wyroku z dnia [...] lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 121/12, a nie podziela tej linii orzeczniczej, na którą powołuje się Prezes NFZ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie ulega wątpliwości, iż odwołanie od decyzji organu NFZ inicjuje postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Pełni ono funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zatem odwołanie jako środek zaskarżenia służy weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia. Cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy dotyczące wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i – siłą rzeczy – wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Z tego powodu należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy, zatem nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia tylko do sprawy wnoszącego odwołanie. Za takim poglądem przemawia charakter tego postępowania. Postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem konkursowym. Ustalenie wyniku tego konkursu mieści w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest możliwe respektowanie zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Stanowisko, że odwołanie zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie u.ś.o.z.

Przepisy ustawy nie zawierają odesłania do przepisów k.p.a., ale też tych przepisów nie wyłączają. Skoro organy NFZ mają kompetencję do wydawania decyzji administracyjnych, bo o tym stanowi art. 154 ust. 3 i ust. 6 u.ś.o.z., to zastosowanie ma art. 1 pkt 2 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w u.ś.o.z.

Z wyżej przedstawionych względów NSA nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że postępowanie odwoławcze jest ograniczone do sprawy świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, i że postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej wszystkich ofert. To postępowanie, według wnoszącego skargę kasacyjną opiera się więc na zasadzie zarzucalności (gravamen), z czego skarżący zdaje się wyprowadzać wniosek, że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem NSA przepisy art. 152 ust. 1 i 154 nie uzasadniają stanowiska o ograniczonym zakresie sprawy odwoławczej, bo taka ich interpretacja niweczy możliwość przeprowadzenia rzeczywistej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym narusza art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.

Przepis art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. stanowi, komu i na jakich zasadach przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób odbiegający od treści art. 28 k.p.a. Jednak z tego nie można wyprowadzać takich konsekwencji, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter niż regulowane w k.p.a. Uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się, nie może być traktowany jako przesłanka dopuszczająca wniesienie odwołania. Z treści przepisów nie można wyprowadzić wniosku, że organ może odmówić rozpatrzenia odwołania, jeżeli w odwołaniu nie wykazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza interesu prawnego odwołującego się.

Według art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 ustawy. W treści art. 154 dotyczącego odwołania nie ma, zdaniem NSA, jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu i że nie dotyczą go obowiązki sformułowane w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

O istnieniu takich odstępstw nie świadczy treść art. 154 ust. 3 u.ś.o.z., zgodnie z którym po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną. Również nie ulega wątpliwości, że k.p.a. nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, a nie wyznaczonych odwołaniem.

Zdaniem NSA postępowanie administracyjne pozostaje w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy. Postępowanie to nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest jego etapem. Akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej, ale powinny być przez organ włączone do postępowania administracyjnego, stosownie do potrzeb tego postępowania. Zatem organ kontrolując zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skontrolować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt postępowania administracyjnego. NSA nie dopatruje się w u.ś.o.z. dostatecznych podstaw do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73-74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można natomiast zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.). Pomijając, że pogląd o niestosowaniu w postępowaniu administracyjnym przed organami NFZ przepisów art. 73 i 74 k.p.a. nie ma prawnego uzasadnienia, należy zauważyć, że jego zaakceptowanie mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zdaniem NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. W istocie skarga kasacyjna wskazując na naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach, nie odwołuje się do przepisów materialnych lecz do zasad przeprowadzenia postępowania, które jej zdaniem nie powinno obejmować informacji składanych przez pozostałych oferentów w postępowaniu konkursowym.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.