Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 132/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: art 1566 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 1 ust. 4
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 180
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie Irena Kamińska NSA Jolanta Rajewska Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Budownictwa, Kopalni Odkrywkowych [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 87/06 w sprawie ze skargi Kopalni Odkrywkowych [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1.uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 i w tej części oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną Kopalni Odkrywkowych [...] S.A. w K. w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 87/06 stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...], nr [...] wydanych w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej – w częściach stwierdzających, że decyzja wywłaszczeniowa w zakresie dotyczącym wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa, w pozostałej części oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Naczelnik Gminy G. decyzją z dnia [...] sierpnia1982 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. – z przeznaczeniem pod budowę kopalni "[...]" – m.in. nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działki nr [...] i [...], stanowiącej własność B. S.. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku B. S. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] utrzymał tę decyzję w mocy.

Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...], nr [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], z uwagi na zaistnienie w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a następnie decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], nr [...] i orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] oraz stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia1982 r., w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, została wydana z naruszeniem prawa, zaś w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), ponieważ wywłaszczenie dotyczyło kompleksu nieruchomości o pow. ponad 10 ha, natomiast z treści wniosku wywłaszczeniowego nie wynika, aby zgodnie z tym przepisem wniosek został zatwierdzony przez właściwy organ. Ponadto uznano, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. rażąco narusza art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, bowiem decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r., nr [...], z której wynikać miała niezbędność wywłaszczenia w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej utraciła już ważność, wobec niespełnienia warunków z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Organ wskazał także, że stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości nie jest możliwe, bowiem w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., z uwagi na zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości kopalni "[...]", wskutek czego nieruchomość została przekształcona w taki sposób, że przestała istnieć w znaczeniu prawnym. Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...].

Kopalnie [...] S.A. w K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury, żądając jej uchylenia z powodu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że organ wydał decyzję, która nie określa w sposób wystarczająco jasny praw i obowiązków strony wynikających ze stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Ponadto zarzucono, że organ w sposób dowolny, powołując się na brak w aktach części dokumentów uznał, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1982 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 lipca 2006 r. podniósł, że sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w jej treści podstawą prawną – stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obowiązany jest do badania z urzędu, czy zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie jest obarczone naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a., skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu.

Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 156 § 2 k.p.a. Przepis ten statuuje negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, polegającą na wywołaniu nieodwracalnych skutków prawnych przez decyzję podlegającą kontroli w postępowaniu nadzorczym. Treść tego przepisu jest jasna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W sposób wyraźny uzależnia on dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji od wywołanych decyzją skutków prawnych, a nie skutków faktycznych, jak to ma miejsce w sprawie niniejszej. Nieodwracalnego skutku prawnego nie wywołują – należące do sfery faktów – zdarzenia polegające na zrealizowaniu inwestycji w postaci budowy kopalni odkrywkowej. Zrealizowanie inwestycji tego rodzaju oraz fakt poniesienia nakładów w związku z powstaniem wyrobiska można rozpatrywać jedynie w kontekście odwracalnych lub nieodwracalnych skutków faktycznych, wywołanych powstaniem kopalni odkrywkowej. Niedopuszczalnym było więc zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. z powołaniem się na nieodwracalne skutki prawne. Bez znaczenia też pozostaje okoliczność, że przedmiotowa działka wchodzi w skład większej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, na której Kopalnie [...] S.A. mają ustanowione prawo wieczystego użytkowania ujawnione w księdze wieczystej. Skutki prawne decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego mogą być w każdym czasie odwrócone przez organ administracji poprzez wycofanie decyzji uwłaszczeniowej z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego o niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak w aktach sprawy istotnych dokumentów. Zdaniem Sądu występujące w sprawie wątpliwości, braku jakichkolwiek pośrednich dowodów świadczących o istnieniu tych dokumentów pozwalały przyjąć, że dokumentów tych nie było. Takie działanie organu pozostaje w zgodzie z art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego) oraz będącymi jej rozwinięciem na gruncie postępowania administracyjnego zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywatela do organu (art. 8 k.p.a.).

Skoro będąca przedmiotem badania decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wobec niezachowania procedury przewidzianej ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to tym samym kwestionowana decyzja w zakresie orzekającym o odszkodowaniu jest nieważna, dlatego zaskarżoną decyzję uznano w tej części za prawidłową. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 151 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne złożyli Kopalnie [...] S.A. w K. i Minister Budownictwa.

Skargę kasacyjną Kopalni oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Zarzucono naruszenia prawa materialnego przez:

1) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy nie nastąpiło bezsporne ustalenie okoliczności wskazujących, iż badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem ww. okoliczności ustalono na podstawie domniemania faktycznego, a akta postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem decyzji uległy częściowemu zaginięciu,

2) błędną wykładnię przepisu art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest dopuszczalne w sytuacji, gdy nie nastąpiło bezsporne ustalenie okoliczności wskazujących, iż badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

3) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż badana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w przypadku, gdy zrealizowanie celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona spowodowało, iż przestała ona istnieć w rozumieniu art. 461, art. 140 oraz art. 143 Kodeksu cywilnego w związku z art. 7 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 1994 r. Nr 27, poz. 96 ze zm.).

4) błędną wykładnię przepisu art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wydanie decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., w badanej części nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w przypadku, gdy brak było ku temu podstaw ze względu na częściowe zaginięcie akt postępowania, a materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący.

Ponadto strona zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 134 § 2 ustawy p.p.s.a., przez błędne przyjęcie, iż stwierdzenie w niniejszej sprawie nieodwracalności skutku prawnego decyzji będącej przedmiotem badania przez organ nadzoru jest rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 2 k.p.a.), co spowodowało wydanie wyroku na niekorzyść strony wnoszącej skargę,

2) art. 1 i 3 § 1 ww. ustawy w zw. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organy rażąco naruszyły prawo uznając, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., nr [...].

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi wskazano na brak części akt postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1982 r., co powoduje, że za dowolne należy uznać stwierdzenie przez Sąd I instancji, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo skarżący podniósł, iż wywłaszczona nieruchomość od dnia 14 stycznia 1983 r., zgodnie z zarządzeniem nr 3 Ministra Komunikacji, stanowi obszar górniczy. Nieruchomość ta straciła zatem status prawny nieruchomości rolnej, którą była w chwili wywłaszczenia. Uległa także nieodwracalnemu przekształceniu na skutek utworzenia kopalni odkrywkowej, w szczególności przez zdjęcie warstwy glebowej gruntu do poziomu złóż kopalin – wapieni i dolomitów. W myśl art. 7 Prawa geologicznego i górniczego, złoża te stanowią własność Skarbu Państwa. Nieruchomość gruntowa jest zawsze oznaczona co do tożsamości, a jej wyodrębnienie następuje poprzez wskazanie granic geodezyjnych. Natomiast w tej sprawie zdaniem skarżącego nie można odtworzyć geodezyjnego przebiegu granic wywłaszczonych działek poprzez określenie położenia punktów i linii granicznych.

Minister Budownictwa we wniesionej skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok z dnia 27 lipca 2006 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji organów nadzoru. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. skutkującą błędnym uznaniem że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne,

b) niezastosowanie art. 7 k.p.a. skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie administracji obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

c) niezastosowanie art. 8 k.p.a. skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie administracji obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa,

d) niezastosowanie art. 12 k.p.a. skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie administracji obowiązku prowadzenia postępowania w sposób wnikliwy najprostszymi środkami umożliwiającymi jego zakończenie,

e) niezastosowanie art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) skutkujące uznaniem, iż kopaliny znajdujące się w obrębie przedmiotowej nieruchomości mogą być własnością osób fizycznych.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 ww. ustawy zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:

a) art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 12 i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie w ramach przeprowadzonej kontroli, że organy rażąco naruszyły prawo, przy braku w tym zakresie oceny działań z punktu widzenia zastosowanego przez nie ogólnych zasad postępowania administracyjnego,

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 153 ustawy poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej a wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,

c) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy w związku z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że organ administracji rażąco naruszył prawo, co miało skutkować wydaniem częściowo nieważnej decyzji,

d) art. 134 § 2 ustawy poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi sytuacja możliwości orzekania na niekorzyść skarżącego.

Minister Budownictwa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Jak stwierdzono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z faktu powstania i działania do dziś kopalni odkrywkowej obejmującej m.in. przedmiotową nieruchomość, wynikają nie tylko skutki faktyczne, ale również dalej idące skutki prawne. Przeobrażenia, nie tylko ewidencyjne, znajdujące swoje umocowania w przepisach prawa, ale i w charakterze nieruchomości spowodowały zmiany stanu prawnego skutkujące utratą bytu prawnego dawnej nieruchomości w sposób uniemożliwiający obecnie przywrócenie jej do stanu sprzed wywłaszczenia. W chwili obecnej z przedmiotowej nieruchomości pozostały jedynie głęboko zlokalizowane kopaliny, w tym m.in. kopaliny podstawowe (dolomity i wapienie), które zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze mogą stanowić własność jedynie Skarbu Państwa i trudno jest mówić o jakiejkolwiek nieruchomości, od której można by jeszcze coś odłączyć bez zmiany jej przedmiotu. Nieruchomość wywłaszczona przestała istnieć.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesione w rozpoznawanej sprawie skargi kasacyjne w zakresie dotyczącym pkt 1 zaskarżonego wyroku zasługują na uwzględnienie z uwagi na podniesione w nich zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Natomiast za bezpodstawne uznać należało zarzuty skarżącej Kopalni odnoszące się do pozostałej części wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2006 r. Prawidłowo bowiem Sąd ten uznał, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej we wsi G. oznaczonej jako działki nr [...] i [...], stanowiącej własność B. S. oraz ustalenia odszkodowania została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Słusznie też Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione stanowisko strony skarżącej, że brak w aktach wywłaszczeniowych stosownej dokumentacji nie stał na przeszkodzie powyższemu stwierdzeniu. Zauważyć jednak należy, że jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji brak ten wystąpił już na etapie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1982 r., a nie powstał w wyniku zaginienia akt. Z akt sprawy wynika, że decyzja wywłaszczeniowa wydana został z naruszeniem wymogów, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Artykuł 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Potwierdzenie niezbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia stanowiła decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, którą w niniejszym przypadku była decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji. Jednocześnie, art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego stanowił, że ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Z akt sprawy nie wynika, aby inwestor wystąpił w zakreślonym terminie o pozwolenie na budowę, tym bardziej że nie dysponował jeszcze prawem do gruntu, które nabył dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej, wydanej w dniu [...] sierpnia 1982 r.

Powyższe okoliczności pozwalają na ustalenie, że w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, tj. [...] sierpnia 1982 r., nie obowiązywała decyzja z [...] maja 1980 r., a jeszcze nie została wydana kolejna decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny, co należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Pozbawienie prawa własności ma charakter wyjątkowy, a zatem wydając decyzję o wywłaszczeniu organ administracji zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione zostały wszelkie ustawowe przesłanki jej wydania. Brak aktu potwierdzającego, iż wywłaszczana nieruchomość jest niezbędna dla celów wywłaszczenia, niezależnie od innych uchybień wskazanych przez organ nadzoru przesądza o tym, iż wydana z pominięciem tego elementu decyzja wywłaszczeniowa obarczona jest wadą stanowiącą przesłankę stwierdzenia jej nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd skarżącego Ministra Budownictwa co do tego, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] sierpnia 1982 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne i z tego powodu niemożliwe jest stwierdzenie jej nieważności. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, które nie zostało określone szczegółowo w Kodeksie postępowania administracyjnego, było wyjaśniane w orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie prawniczym. Na tej podstawie można przyjąć, iż pojęcie to winno być oceniane w kontekście możliwości działania, jakie organ administracji posiada na podstawie przepisów obowiązujących w momencie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, str. 732; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1050/96, Lex nr 45938; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1796/00, Lex nr 81755). Nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją ma miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego (B. Adamiak, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, OSP 1993, nr 5, poz. 104). Sytuacja taka występuje m.in. wtedy, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło (por. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 49; wyrok NSA z dnia 30 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2651/00, OSP 2005, nr 1, poz. 12). Taki przypadek wystąpił w niniejszej sprawie. W wyniku wykonania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1982 r. po wywłaszczonej nieruchomości pozostały jedynie znajdujące się na niej kopaliny, gdyż w wyniku zastosowania odkrywkowej metody ich wydobycia zdjęta została wierzchnia warstwa gruntu. Wywłaszczona nieruchomość została połączona z innymi nieruchomościami w taki sposób, że powstała kopalnia obejmująca większy obszar, na którym odkryte zostały kopaliny stanowiące własność Skarbu Państwa. Nie istnieje już zatem nieruchomość w takim stanie, by po stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej mogła stanowić ona własność B. S.. Zgodnie z art. 7 ust. 1 obowiązującej obecnie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa. Brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że przepisy przewidują kategorię kopalin stanowiących część składową nieruchomości, a co za tym idzie, dopuszczają posiadanie prawa własności tych kopalin przez osoby inne niż Skarb Państwa. Może to jednak nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy korzystanie i dysponowanie kopalinami byłoby zwykłym elementem wykorzystania nieruchomości, zgodnym z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 i 143 Kodeksu cywilnego). Zaistnienie przesłanek pozwalających na ocenę czy kopaliny stanowią część składową nieruchomości podlega każdorazowej ocenie, z uwzględnieniem cech nieruchomości oraz możliwości jej wykorzystywania przez właściciela.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie kopaliny pozostawały poza społeczno-gospodarczym przeznaczeniem wywłaszczonej nieruchomości. Wprawdzie w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowana została teza, iż kopaliny, które mogą być wydobywane metodą odkrywkową należy uznać za część składową nieruchomości (por. A. Lipiński, R. Mikosz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, ABC 2003, kom. do art. 7; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 1695/97, Lex nr 41289), lecz skład NSA orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska co do tego, że kryterium powyższe należy stosować automatycznie, bez uwzględnienia faktycznej możliwości zastosowania metody odkrywkowej na konkretnej nieruchomości. Sam fakt, iż istnieje możliwość wydobywania danego rodzaju kopalin metodą odkrywkową, nie stanowi jeszcze dostatecznej przesłanki do uznania ich za część składową dowolnej nieruchomości, skoro w konkretnym przypadku niewielka powierzchnia nieruchomości uniemożliwia takie wydobywanie kopalin. W rozpoznawanej sprawie w wyniku prac Kopalni jedyną pozostałość po wywłaszczonej nieruchomości stanowią kopaliny, które w tym przypadku nie stanowią części składowej wywłaszczonej nieruchomości i nie mogą być własnością osoby fizycznej. Ponadto, jak słusznie podniósł skarżący, niemożliwe byłoby wyodrębnienie dawnej nieruchomości. Odzyskanie własności nieruchomości przez byłego jej właściciela jest niemożliwe. Skutek, jaki powstał ma charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny, wynika bowiem z brzmienia obecnie obowiązujących przepisów dotyczących własności kopalin. Przepisy te – trafnie wskazane w skardze kasacyjnej – uniemożliwiają organom administracji stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Z tych względów zarówno Wojewoda Ś., jak i Minister Budownictwa, prawidłowo powołali się na art. 156 § 2 k.p.a., bowiem decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] sierpnia 1982 r. wywołała skutki prawne niemożliwe do odwrócenia w obecnym stanie faktycznym i prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ponadto pogląd Ministra Budownictwa, że nie było w rozpoznawanej sprawie podstaw do przyjęcia przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja – we wskazanej w wyroku części – rażąco naruszała prawo. Uznanie przez organ nadzoru, że w części dotyczącej wywłaszczenia decyzja z dnia [...] sierpnia 1982 r. wydana z rażącym naruszeniem prawa, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nie mogło być przez sąd administracyjny ocenione w kontekście przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa może nastąpić jedynie wówczas, gdy organ postąpił wbrew jasnej, niewymagającej interpretacji normie prawnej, którego to charakteru nie można przypisać art. 156 § 2 k.p.a. w części, w której odwołuje się do sytuacji "gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne".

Wobec powyższego przyjąć należało, że wyrok Sądu I instancji w pkt 1 został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego i uchylić wyrok w tej części oraz rozpoznać skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a. Z przytoczonych wcześniej względów skargę w tym zakresie uznano za nieuzasadnioną i orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W pozostałej części skarga kasacyjna Kopalni [...] w K. nie miała usprawiedliwionych podstaw i podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy.