Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2819/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2w zw. z art. 157 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 873/14 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek B. G., W. S., M.S., E. H., A. P. i A.D. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od D.P.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 873/14 oddalił skargę D. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2000 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku Z. S. - udokumentowanego następcy prawnego byłej współwłaścicielki nieruchomości warszawskiej, stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej

z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] maja 1952 r. nr [...] odmawiające przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku D. P. - współużytkownika wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r.

W dniu 11 grudnia 2010 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek D. P. reprezentowanej przez adw. M. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a.

W dniu 12 sierpnia 2011 r. do akt sprawy wpłynęło pismo adw. J. S. reprezentującego następców prawnych byłej właścicielki informujące, że H.D. jedna ze spadkobierców i osób wymienionych w decyzji z dnia

[...] listopada 2010 r., zmarła w dniu 21 listopada 2010 r. oraz że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jest w toku.

W dniu 13 lutego 2012 r. do akt sprawy wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Woli z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt I Ns 707/11 stwierdzające nabycie praw do spadku po H.D.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia

[...] stycznia 2013 r. - po rozpatrzeniu wniosku D. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. - uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. i jednocześnie na podstawie art. 157 oraz art. 158 § 1 k.p.a. - odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, iż z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia

[...] listopada 2010 r. została skierowana m.in. do strony postępowania administracyjnego H. D., która zmarła w dniu 21 listopada 2010 r. Tym samym, jako osobie nieżyjącej nie przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu nadzorczym. Przedmiotowa decyzja powinna być zatem skierowana do następcy prawnego H. D., którym na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Woli z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt I Ns 707/11 jest wnuczka A.D. Okoliczność skierowania decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. do zmarłej strony H. D. i brak udziału w postępowaniu jej spadkobierców stanowi zaś przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia

[...] listopada 2010 r. w całości i wydania nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę organ nadzoru za strony toczącego się postępowania uznał następcę prawnego H. D., tj. A. D..

Minister podkreślił, że D. P. nie zakwestionowała żadnych ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast

z dnia [...] września 2000 r., gdzie szczegółowo wykazano wady decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta zawiera obszerną i pełną analizę stanu faktycznego

i prawnego sprawy. Wydanie decyzji było poprzedzone zebraniem materiału dowodowego archiwalnego i geodezyjnego oraz zawiadomieniem stron o prowadzonym postępowaniu.

Ponadto organ podkreślił, iż brak udziału wszystkich stron może być jedynie podstawą do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Z takimi ustaleniami organu nadzoru zgodziła się skarżąca wskazując we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że nie budzi żadnych wątpliwości ustalenie organu, że w przypadku prowadzenia postępowania bez udziału strony, podmiot ten na własny wniosek może żądać wznowienia postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w niniejszym - kolejnym już nadzorczym postępowaniu Minister stwierdził, iż nie wskazują one na błędy w podjętym rozstrzygnięciu tj. w decyzji z dnia [...] września 2000 r., lecz wynikają z prób wskazania innych błędów zaistniałych podczas wydawania decyzji z dnia [...] września 2000 r. m.in. wątpliwości co do prawidłowości złożenia wniosku w trybie art. 156 k.p.a. o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych tylko przez jednego współwłaściciela nieruchomości. Do argumentów tych organ odniósł się już w decyzji z dnia [...] listopada 2010 r.

Następnie wskazano, iż w rozpoznawanej sprawie kluczową kwestią, którą należało wyjaśnić była ta, czy Z. S. był osobą uprawnioną do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1952 r. na podstawie którego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wszczął postępowanie administracyjne.

Minister podniósł, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła, zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 28 lutego 2001 r. L. dz. 920/00 współwłasność S.G. z d. G. oraz [...] Spółka Akcyjna. Z. S. do wniosku z dnia 2 marca 2000 r. o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych dotyczących spornych nieruchomości załączył postanowienia sądu o stwierdzeniu nabyciu spadku dokumentujące jego następstwo prawne po S.G. z d. G.. S. G. zmarła w dniu 2 października 1965 r., a spadek po niej nabył w całości mąż A. G. (postanowienie Sądu Powiatowego dla m.st. Warszawy z dnia 12 kwietnia 1966r., sygn. akt I Ns II 374/66). A. G. zmarł w dniu 27 września 1971 r., a spadek po nim nabyła w całości córka I. S. z d. G. (postanowienie Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z dnia 28 marca 1972 r., sygn. akt 1 Ns II 436/72). I. S. zmarła w dniu 13 listopada 1990 r., a spadek po niej nabył w całości syn Z. S.(postanowienie Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z dnia 1 marca 1991 r., sygn. akt II Ns 173/91).

W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, zdaniem Ministra, że Z.S. miał interes prawny we wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości, której współwłaścicielką była jego poprzedniczka prawna S. G..

Minister podkreślił, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej, dla jego skutecznego rozpatrzenia nie musi pochodzić, na co powołuje się skarżąca, od wszystkich stron orzeczenia dekretowego, jako byłych współwłaścicieli dawnej nieruchomości warszawskiej lub ich następców prawnych.

Jednocześnie wskazano, że o ile z art. 209 k.c. wynika możliwość samodzielnego podejmowania działań przez każdego ze współwłaścicieli do zachowania wspólnego prawa, to norma ta nie wyłącza ustawowego obowiązku organu administracji, określonego w art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., zapewnienia udziału w postępowaniu administracyjnym pozostałym współwłaścicielom lub ich następcom prawnym, jako stronom tego postępowania.

Ponadto, ustosunkowując się do zarzutu podniesionego przez skarżącą, iż organ nadzoru nie odniósł się do stawianego we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutu związanego z brakiem ustalenia w decyzji, czy wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej został złożony w terminie, Minister wskazał, że sam brak zamieszczenia w decyzji nadzorczej informacji, które zawarte są w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy nie jest wystarczający do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez byłych właścicieli nieruchomości z zachowaniem 6 miesięcznego terminu, skoro ogłoszenie o objęciu terenu, w skład którego wchodziła nieruchomość ozn. nr hip. [...] opublikowano w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy w dniu 19 kwietnia 1948r. nr 10, a wniosek o przyznanie prawa do gruntu wpłynął w dniu 7 maja 1948 r.

Jednocześnie wskazano, że A. i W. małż. M. - poprzednicy prawni D. P. zostali prawidłowo poinformowani o toczącym się postępowaniu nadzorczym oraz została do nich skierowana decyzja kończąca postępowanie.

Konkludując, Minister stwierdził, że poczynione na nowo w toku przedmiotowego postępowania ustalenia nie pozwalają stwierdzić, aby powołana decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. obarczona była jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. P. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzoru w stosunku do decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945r., Nr 50, poz. 279) są wszyscy następcy prawni byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości oraz osoby którym przysługują obecnie prawa rzeczowe do tej nieruchomości. Z. S. był więc legitymowany, jako następca prawny byłej współwłaścicielki nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] do złożenia wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1952 r. Całkowicie odmienną kwestią jest jednak obowiązek organu administracji zapewnienia udziału w postępowaniu administracyjnym pozostałym współwłaścicielom lub ich następcom prawnym (art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a.).

Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano już, iż uprawnionym do zgłoszenia zarzutu nie wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy jest wyłącznie ta osoba, która domaga się uczestnictwa w nim. Z tych też przyczyn podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., może skutecznie podnieść tylko osoba, której ona bezpośrednio dotyczy. Sąd może ją zaś uwzględnić tylko

w przypadku wniesienia przez taki podmiot stosownego środka zaskarżenia.

W przedmiotowej sprawie [...] Spółka Akcyjna, czy też jej następcy prawni nie wystąpili zaś o wznowienie postępowania. Ponadto, powołując się na wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt II OSK 533/12, Sąd podniósł, że okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzenie nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 k.p.a.). Dlatego też, zdaniem Sądu, organ nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Dokonał bowiem prawidłowej i zgodnej z orzecznictwem wykładni wskazanych przepisów.

Podsumowując Sąd stwierdził, że Z. S. był legitymowany, jako następca prawny byłej współwłaścicielki nieruchomości warszawskiej, do złożenia wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1952 r. Organ natomiast miał obowiązek ten wniosek merytorycznie rozpoznać a na wstępie ustalić krąg osób będących stronami postępowania administracyjnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowiło uchybienie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., będące przesłanką wznowienia postępowania a nie przesłanką nieważnościową (art. 156 § 1 k.p.a.). Sąd zauważył jednak, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mogło być brane pod uwagę, z tego względu iż tylko podmiot, który uznał, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu.

Ponadto, zdaniem Sądu, w świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, że organ rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7 k.p.a., nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy jeżeli wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie sposób również uznać, że doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji (art. 8 k.p.a.) bowiem, materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Odnosząc się kolejno do zarzutu naruszenia przez organ zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) Sąd zwrócił uwagę, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taka konieczność w obecnym stanie prawnym nie musi występować. Jednak samo spełnienie tych przesłanek nie powoduje konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 138 k.p.a. zasadą czyni rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w którym organ ten albo utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo wydaje decyzję reformatoryjną orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wynika to chociażby z systematyki aktu prawnego (art. 138 k.p.a.), gdzie te możliwe zachowania organu wyznaczone są w pierwszej kolejności, jak też z formy językowej ("Organ odwoławczy wydaje decyzje w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję (...) i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy." Natomiast w przepisie art. 138 § 2 dano organowi odwoławczemu możliwość ("organ może") wydania decyzji kasacyjnej. Ta możliwość to jednak nie pełna, nie poddająca się kontroli co do zasadności przesłanek takiej decyzji, dyskrecjonalna dowolność organu odwoławczego co do wydania decyzji w tym trybie przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie. Ta dowolność musi się mieścić w granicach uznania administracyjnego, a więc organ odwoławczy wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a. musi się kierować nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygniecie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Brak jest zatem przesłanek ku temu, by zasadę dwuinstancyjności postępowania czynić pierwszorzędną wśród tych innych zasad.

Ponadto, odnosząc się do zarzutu pozbawienia jednej instancji następców prawnych po H. D. Sąd wskazał, że zarzut taki winni złożyć sami następcy jeśli uważali, że sytuacja taka miała miejsce.

Odnośnie do zarzutu braku określenia zakresu uchylenia decyzji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a) Sąd podkreślił, że organ odwoławczy wskazał, iż uchyla zaskarżoną decyzję z dnia 22 listopada 2010 r. Przyjęcie tak jednoznacznego oznaczenia, co do rozstrzygnięcia wskazuje, że dotyczy ono uchylenia ww. decyzji w całości. Inaczej wyglądałaby sytuacja, gdyby organ uchylił decyzję w części i nie określił w jakiej. W takim przypadku doszłoby do naruszenia dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. P. , podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie

i oddalenie skargi na skutek uznania, że w sprawie zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zachodzą jedynie przesłanki do wznowienia postępowania z uwagi na brak udziału strony w postępowaniu, podczas gdy decyzja ta obarczona była wadą nieważności, ze względu na rażące naruszenie prawa,

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na skutek uznania, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, która została wydana na wniosek osoby nieuprawnionej nie narusza prawa w stopniu rażącym,

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności

i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w zw. z art. 195 i 199 k.c. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej dawnym współwłaścicielom nieruchomości warszawskiej przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, następcy prawni dawnych współwłaścicieli są odrębnymi stronami, legitymującymi się samodzielnymi interesami prawnymi, podczas gdy w istocie ich legitymacja procesowa ma charakter łączny, gdyż wywodzona jest

z jednego i wspólnego uprawnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu,

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie

i przyjęcie, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, która została wydana na wniosek osoby nieuprawnionej nie narusza prawa w stopniu rażącym.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wniosła

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że normą prawa materialnego na podstawie której należy ustalać interes prawny wnioskodawców, w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej jest art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Niedopuszczalny był bowiem w postępowaniu, toczącym się w oparciu o art. 7 dekretu, podział nieruchomości lub ustanowienie tego prawa wyłącznie na rzecz jednego z dotychczasowych właścicieli, z pominięciem pozostałych uprawnionych. Oznacza to, że dotychczasowi współwłaściciele nieruchomości dysponowali tzw. łączną legitymacją procesową, wywodzoną z jednego, wspólnego interesu prawnego, co wynika również z treści art. 199 k.c., który stanowi, że do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą potrzeba jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W konsekwencji uznać należy, że wydanie decyzji w postępowaniu nadzorczym na żądanie osoby nieuprawnionej, bez uprzedniego badania przez organ legitymacji procesowej, stanowi rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 157 § 2 k.p.a. Niedopełnienie tego obowiązku przez organ nadzorczy i merytoryczne rozpoznanie sprawy, mimo iż nie dysponował żądaniem osoby uprawnionej, a jednocześnie nie zachodziły przesłanki do działania organu z urzędu, należy potraktować, jako rażące naruszenie prawa, co winno skutkować nieważnością decyzji wydanej w ten sposób.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, błędnie więc uznał WSA, że ewentualni następcy prawni Spółki, stanowią odrębną stronę postępowania nadzorczego, a ewentualny brak ich udziału w sprawie może być jedynie przesłanką wznowieniową. Następcy prawni S.G. oraz Spółki stanowili bowiem jedną stronę (choć wielopodmiotową). Natomiast zarówno jedni, jak i drudzy, oddzielnie nie dysponowali indywidualnym interesem prawnym w żądaniu rozstrzygnięcia i nie mogli być poczytani, jako samodzielne strony postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Dokonując kontroli instancyjnej wyroku Sądu I instancji z dnia 18 czerwca 2014 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania.W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty oparte na obydwu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. koncentrują się na dwóch zagadnieniach. Pierwsze z nich dotyczy dopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przez jednego ze współwłaścicieli. Drugie zagadnienie to ocena skutków pominięcia w postępowaniu nadzorczym jednego ze współwłaścicieli – czy to uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa, czy też przesłankę stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania.

Z zagadnieniem dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek jednego z przedwojennych współwłaścicieli nieruchomości warszawskiej wiąże się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na skutek uznania, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, która została wydana na wniosek osoby nieuprawnionej nie narusza prawa w stopniu rażącym, a także zarzut naruszenia art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, która została wydana na wniosek osoby nieuprawnionej nie narusza prawa w stopniu rażącym. Autor skargi kasacyjnej dowodził, że dotychczasowi współwłaściciele nieruchomości dysponowali tzw. łączną legitymacją procesową, wywodzoną z jednego, wspólnego interesu prawnego, co powoduje konieczność złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności albo przez wszystkich z nich albo za zgodą wszystkich. Na poparcie tego stanowiska w skardze kasacyjnej przytoczono orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące spraw o zwrot nieruchomości, gdzie wskazywano, że jeśli wniosek nie pochodził od wszystkich uprawnionych to powodowało wydanie decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Co do podniesionej kwestii należy przyznać rację skarżącej, że istotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych był taki pogląd prezentowany, chociaż nie było to stanowisko jednolite. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. SK 26/14, publ. OTK-A 2015, Nr 7, poz. 101, orzekł, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przytoczona w skardze kasacyjnej argumentacja oparta na orzeczeniach dotyczących spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w świetle wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego okazała się nietrafna.

W sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (także orzeczeń dekretowych) – zgodnie art. 157 § 2 k.p.a. - postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Niewątpliwie stroną uprawnioną do wystąpienia z takim wnioskiem jest przedwojenny właściciel nieruchomości warszawskiej, zaś w sytuacji istnienia współwłasności każdy ze współwłaścicieli. Czym innym jest bowiem legitymacja do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej, a czym innym rozstrzyganie w przedmiocie wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego. Tych obu postępowań nie można utożsamiać, jak czyni to autor skargi kasacyjnej dla uzasadnienia swego stanowiska. Tak w orzecznictwie, jak też literaturze przedmiotu zgodnie przyjęto, że w odniesieniu do nieruchomości, które były przedmiotem współwłasności, każdy ze współwłaścicieli lub spadkobierców ma legitymację czynną do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności. Nie istnieje taki wymóg, aby wniosek o stwierdzenie nieważności pochodził od wszystkich poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych (vide: M. Gdesz, Rewindykacja gruntów warszawskich, LexisNexis Warszawa 2012, str.75 i przywołana przez autora publikacja D. Kozłowska. E. Mzyk, Grunty warszawskie, Zielona Góra 2000, str. 110).

Źródłem interesu prawnego przedwojennych właścicieli gruntu warszawskiego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) są normy prawa materialnego, czyli przepisy dekretu, a w szczególności art.7 dekretu. Stosownie do tego przepisu: " Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną". Zgodnie zaś z art.209 Kodeksu cywilnego każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Przepis ten dotyczy czynności zachowawczych zmierzających do zachowania wspólnego prawa. Jest to odrębny typ czynności, nie należący do zarządu rzeczą wspólną, a to oznacza, że norma z art. 209 Kodeksu cywilnego zawiera samodzielną regulację, nie jest zaś przepisem szczególnym w stosunku do art. 199 Kc albo art.201 Kc . Każdy współwłaściciel może zatem wykonywać czynności zmierzające do zachowania wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli. Oznaczało to, że każdy ze współwłaścicieli może podejmować działania, o jakich stanowi cytowany art.209 Kc, których celem było zachowanie wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli, w tym wypadku - zachowanie prawa do gruntu w zakresie przewidzianym powołanym dekretem oraz własności znajdującego się na nim budynku (szerzej na temat czynności zachowawczych w: Kodeks cywilny Komentarz Tom II Własność i inne prawa rzeczowe pod red. naukową Jacka Gudowskiego, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s.440-448).

Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożył podmiot nieuprawniony, skoro tym podmiotem był spadkobierca współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące tego zagadnienia są nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Z. S. był legitymowany, jako następca prawny byłej współwłaścicielki nieruchomości warszawskiej, do złożenia wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1952 r. Organ natomiast miał obowiązek ten wniosek merytorycznie rozpoznać, a na wstępie ustalić krąg osób będących stronami postępowania administracyjnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowiło uchybienie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., będące przesłanką wznowienia postępowania, a nie przesłanką nieważnościową (art. 156 § 1 k.p.a.). Wymaga bowiem przypomnienia, że dwa tryby weryfikacji decyzji ostatecznych: wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności stanowią odrębnie ukształtowane środki nadzwyczajnego weryfikowania decyzji administracyjnych. Dwa rodzaje wadliwości decyzji materialnoprawną i procesowoprawną ustawodawca powiązał z sankcjami skutkującymi - w przypadku wadliwości procesowoprawnej wzruszalnością decyzji w trybie wznowienia postępowania, zaś w przypadku wadliwości materialnoprawnej - sankcją nieważności decyzji. Ugruntowany jest także pogląd, tak w doktrynie, jak również w orzecznictwie, że poszczególne tryby nadzwyczajne nie mogą być stosowane zamiennie, mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji. Oznacza to, że jest to system weryfikacji decyzji ostatecznych oparty na zasadzie niekonkurencyjności. W literaturze przedmiotu podnosi się także, że przesłanka nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy zarówno przepisów materialnych, jak i proceduralnych (tak. B. Adamiak, J. Borkowski. Postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne. LexisNexis Warszawa 2011, s.329). Z uwagi na opisaną powyżej zasadę niestosowania zamiennie trybów nadzwyczajnych należy przyjąć, że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania.

Zarzuty skargi kasacyjnej okazały niezasadne, a wobec stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej do rozpoznania pozostaje wniosek dekretowy złożony przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Trzeba mieć jednak na uwadze, że stan prawny uległ zmianie, a to wobec wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. 2016, poz.1271. Przepisy wymienionej ustawy były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 19 lipca 2016 r. Kp 3/15 uznał zakwestionowane przepisy za zgodne z Konstytucją.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Wniosek adwokata J. S. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego zawarty w piśmie z dnia 30 września 2016 r. wskazującym, jako podstawę żądania kosztów postępowania art. 204 p.p.s.a. nie mógł być uwzględniony, albowiem wskazana norma prawna nie daje podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników tego postępowania.