Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1065/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 7 czerwca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 379/18 w sprawie ze skargi E[...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 30 [...] r. nr N[...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wyrokiem z 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 379/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. P.(dalej: "Skarżąca") na decyzję Wojewody P[...] z 30 marca 2018 r. nr N[...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę. Wyrok ten, podobnie jak i pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Od wskazanego wyżej wyroku skargę kasacyjną złożyła E. P. reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu Skarżącej, co doprowadziło do błędnego wniosku, że inwestycja, na potrzeby której została wywłaszczona nieruchomość Skarżącej, została zrealizowana w całości, a także braku podjęcia działań mających na celu konkretyzację celu, na potrzeby którego wywłaszczono nieruchomości skarżącej na podstawie aktu notarialnego z 13 czerwca 1985 r., nr rep. A nr 9[...];

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 80 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów przez niezasadne przyjęcie, że zawarte w akcie notarialnym ogólnikowe stwierdzenie, że Skarb Państwa nabywa działkę pod budowę Centrum Sportowego nie wymagało konkretyzacji i szczegółowego wytłumaczenia podstaw podjętej decyzji, w tym także celu, na potrzeby którego została wywłaszczona nieruchomość skarżącej;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., które to uchybienie miało wpływ na treść wydanego wyroku wobec wadliwego uzasadnienia orzeczenia, a zwłaszcza braku prawidłowego uzasadnienia jego podstawy faktycznej i prawnej, ograniczające się jedynie do lakonicznego i niepełnego przytoczenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez podjęcia próby wytłumaczenia stronie podstaw rozstrzygnięcia;

4. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej "u.g.n."), w tym art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że nie zachodzą przesłanki do zwrotu skarżącej nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, a także stwierdzenie, że nie zostały spełnione przesłanki ww. przepisów stwierdzające, że nieruchomość objęta, niniejszym postępowaniem jest zbędna dla celu, z powodu którego została wywłaszczona.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Odnosząc się do zawartego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. należy wyjaśnić, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej, niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy sąd nadał rozstrzygnięciu inną formułę, niż przewidziana w przepisie. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Powiązanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z art. 7 k.p.a. zmusza do poczynienia uwagi dotyczącej sposobu konstruowania zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania. Jako podstawę kasacyjną należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, ponieważ sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSAiWSA 2004/3, poz. 72). Wymogu tego nie spełnia wskazanie jedynie zasady ogólnej postępowania.

Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje zasady ogólne prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje utrwalony pogląd, że zarzut naruszenia określonej zasady postępowania administracyjnego powinien być powiązany z naruszeniem przepisu, który stanowi rozwinięcie tej zasady. Naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego ma bowiem charakter wtórny względem ewentualnych naruszeń przepisów, z których wynikają dla organów administracji lub stron konkretne prawa i obowiązki. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej takich przepisów nie wskazano, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tego zarzutu.

Odnosząc się do zawartego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. należy wskazać, że zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Autor skargi kasacyjnej uzasadnia powyższy zarzut tym, że w jego ocenie zebrane dowody (regulamin organizacyjny Ośrodka Sportu i Rekreacji, dokumenty dotyczące kontroli problemowych ośrodka, zarządzenie nr 1[...] Naczelnika Miasta C. z dnia 24 września 1975 r. w sprawie stworzenia Ośrodka Sportu i Rekreacji, zeznania O. C.) jedynie uprawdopodobniają to, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, była realizacja Ośrodka Sportu i Rekreacji.

Sąd I instancji wskazał, że przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, w przeciwieństwie do przepisów obecnie obowiązujących, nie przewidywały obowiązku sprecyzowania celu wywłaszczenia w akcie, mocą którego własność nieruchomości przechodziła na rzecz Skarbu Państwa. Wobec braku takiego obowiązku często nie precyzowano, realizacja jakiego celu publicznego uzasadnia przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa albo wskazywano go bardzo ogólnie – jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. W konsekwencji, organy administracji, orzekając w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zmuszone są ustalać ów cel wywłaszczenia nie na podstawie jasnego zapisu w decyzji wywłaszczeniowej bądź umowie zawartej w formie aktu notarialnego, lecz na podstawie innych dokumentów oraz samych okoliczności wywłaszczenia. Przywołał następnie szereg dowodów wskazujących na to, że cel, na jaki została przeznaczona działka nr 1[...], stanowił realizację budowy Centrum Sportowo – Rekreacyjnego w C[...] wraz z infrastrukturą, taką jak boisko sportowe o nawierzchni betonowej. Oznacza to, że ustalenie celu wywłaszczenia zostało dokonane na o wiele szerszej podstawie dowodowej, niż wskazuje Skarżąca. W tym stanie rzeczy argumentacja Skarżącej niezawierająca oceny całości zebranego materiału dowodowego i kwestionująca jedynie niektóre dowody nie może odnieść skutku. Zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. nie jest zatem zasadny.

Odnosząc się do zawartego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy zauważyć, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Treść przytoczonego przepisu reguluje instytucję o porządkowym charakterze. Czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy, ma bowiem sprawozdawczy charakter - streszcza przebieg przeprowadzonego przed sądem administracyjnym postępowania i prezentuje stanowisko sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami.

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego wymagania jest skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Należy w tym miejscu podkreślić, że przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (wyrok NSA z 26 maja 2022 r., III OSK 1478/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Stanowisko Skarżącej w odniesieniu do tej kwestii należy ocenić jako stanowiące wyraz niezadowolenia z treści wydanego rozstrzygnięcia, odbiegającego od oczekiwań Skarżącej.

Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że Skarżąca nie podważyła stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji jako podstawa orzekania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a mianowicie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny bada podstawy skargi kasacyjnej jedynie w zakresie przepisów wyraźnie powołanych. Przywołanie w sposób ogólny określonej ustawy w całości oraz użycie zwrotu "w tym" lub "w szczególności" nie pozwala także na kontrolę kasacyjną szerszą, niż z punktu widzenia powołanego przepisu oraz wskazanego sposobu jego naruszenia (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2875/17). Ponadto sformułowanie w skardze kasacyjnej takiego zwrotu sugeruje, że Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej powinien objąć swą analizą również inne kwestie poza wprost wskazanymi przez Skarżącą. Jest to jednak niedopuszczalne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnieniem. Tak więc Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się wyłącznie do zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.

Skarżąca wywodzi, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. Podnosi, że organy błędnie interpretowały pojęcie "zbędności", ograniczając się tylko do oceny przez pryzmat art. 137 u.g.n. Nie uwzględniały natomiast art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który jasno określa cele wywłaszczenia - "jedynie na cele publiczne" i który nadaje właściwe rozumienie "zbędności nieruchomości", o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n, podkreślając nierozerwalny związek między celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a faktycznym sposobem użycia nieruchomości.

Jest poza sporem, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jest celem publicznym w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 u.g.n. podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawodawca sformułował legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli: pkt 1 - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo pkt 2 - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Ustalając sens powyższych przepisów, należy uwzględnić ich ratio legis w powiązaniu z ogólnymi celami instytucji wywłaszczenia i zwrotu nieruchomości oraz całym porządkiem prawnym. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w razie jej niewykorzystania na cel wskazany jako podstawa wywłaszczenia jest uznawany za zasadę o randze konstytucyjnej. Nienależyte wykorzystanie nieruchomości pozbawia wywłaszczenie oparcia konstytucyjnego, bo m.in. nie pozwala mówić o jego niezbędności. Wskazuje się też, że instytucja zwrotu nieruchomości, w swoim założeniu, stanowi jedną z ustawowych gwarancji, że wywłaszczona nieruchomość zostanie wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia (por. J. Parchomiuk, Charakter prawny roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; Samorząd Terytorialny z 2008 r. nr 1-2 str. 139; wyroki NSA: z 28 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 481/10; z 25 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 777/10 ).

Przy analizie omawianych przepisów należy też mieć na uwadze, że sformułowanie przez ustawodawcę definicji pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej nakłada na organy administracji obowiązek jej ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 22 sierpnia 2003 r., sygn. I SA 2622/01; z 25 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 777/10 ). W konsekwencji stosując w ramach wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. regułę argumentum a contrario, dochodzi się do wniosku, że nieruchomość należy uznać – w ujęciu prawnym – za niezbędną na cel wywłaszczenia w każdej innej sytuacji, niż określone w tym przepisie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że ocena zbędności nieruchomości dokonana przez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie odnosi się do wywłaszczenia, które miało miejsce przed wprowadzeniem do obrotu prawnego przepisu art. 137 ust. 1 wskazującego te terminy (zob. np. wyrok NSA z 28 marca 2022 r., I OSK 1191/21). Nie sposób bowiem wymagać od podmiotów przejmujących wywłaszczoną nieruchomość, aby zrealizowały cel wywłaszczenia w terminach, które nie były wówczas określone (wyrok NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 49/15). Sytuacja taka zachodzi również w niniejszej sprawie, bowiem sporna nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy umowy z 13 czerwca 1985 r., zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), a zatem na długo przed wprowadzeniem do systemu prawa wyżej wskazanych terminów.

Wskazać również należy, że obowiązki, o jakich mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n., przestają ciążyć na podmiocie publicznym, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany i dopiero po realizacji celu wywłaszczenia dochodzi do zmiany sposobu korzystania z wywłaszczonej wcześniej nieruchomości. Jeśli cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami poza tymi, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi (wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., I OSK 2455/17).

Należy wskazać w tym miejscu, że Skarżąca nie podważyła ani ustaleń dotyczących celu wywłaszczenia, ani ustaleń dotyczących czasu realizacji tego celu. Skupiła się natomiast na wykazaniu, że nieruchomość jest obecnie wykorzystywana na cel niebędący celem publicznym.

Przypomnieć należy, że w świetle art. 136 ust. 1 u.g.n. konieczne jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, jednakże nie ma istotnego znaczenia, jaki jest aktualny stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany, to późniejsza zmiana sposobu wykorzystywania nieruchomości nie oznacza, że istnieją podstawy do zwrotu nieruchomości jako zbędnej na cel wywłaszczenia.

Skoro stan faktyczny ustalony w sprawie nie przystawał do unormowania z art. 137 ust. 1 u.g.n., to uzasadniona była konstatacja, że nie została spełniona przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wobec powyższego skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.