Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 82/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1pkt.1 lit. a -c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 50 ust. 1 , art. 54 w zw. z art. 51 ust.1 pkt.2 etc...
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Aldona Gąsecka Duda (spr) WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2011r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 listopada 2010r ., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej B.M., kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 10 maja 2010r. nr [....] , znak [....] , na podstawie art. 50 ust. 1, art. 54 w związku z art. 51 ust. l pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), w związku z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz. U. 2004 Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., ustalił na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji SA w K. lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie i budowie magistrali wodociągowej DN 600mm od ZUW Dłubnia - Szpital Rydygiera do Ronda gen. Mączka węzły 106-143-115 oraz przebudowie i budowie magistrali wodociągowej DN 600 od ZUW Dłubnia - ul. Łowińskiego węzły 106-93-1, wraz z przebudową kolidującego uzbrojenia, na działkach nr nr : [....] , [....] - obr. [....] . Integralną częścią decyzji uczynił załączniki Nr 1 ( Warunki zabudowy i zagospodarowania teren ) oraz Nr 2 A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, Ł, M, N O, P, R.

Orzekając w ten sposób podał, że przedmiotowy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego został złożony 21 sierpnia 2007r. Zakres oraz tytuł inwestycji był następnie zmieniany w dniach 24 marca 2009 r. i 25 listopada 2009r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 50 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Cel publiczny ustalono w oparciu o art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W toku postępowania uzyskano opinie oraz uzgodnienia : Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK z dnia 22 listopada 2007r., znak [....] ; Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. w zakresie ochrony zieleni, wód gospodarki wodnej i geologii z dnia 7 grudnia 2007r., znak [....] ; Biura Infrastruktury Miasta UMK z dnia 26 stycznia 2010r., znak [....] . Dokonano też analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. W.W. wpisaną na listę [....] Okręgowej Izby Architektów - nr ewid. [....] .

W dalszych wywodach Prezydent Miasta K. przedstawił uwagi i zastrzeżenia stron wniesione w toku postępowania. Wskazał, że w piśmie z dnia [....] 2009 r. B.M. sprzeciwiła się prowadzenie budowy rurociągu przez jej działki nr [....] i nr [....] , a także dokonywania jakichkolwiek prac ziemnych. Poinformowała, że trasa lokalizacji rurociągów wiedzie przez nowo wybudowany kort tenisowy oraz nowo nasadzony ogród z zielenią wysoką na podbudowie skalnej ,w którą zainwestowała ok. 1.000.000zł. Kolejna część rurociągów (zmieniająca kierunek) jest zaprojektowana w miejscu powstałego oczka wodnego wraz z kaskadą wodną i przechodzi przez trawnik ze sztucznym nawodnieniem, oraz dalszą część ogrodu z wysokimi drzewami na podbudowie skalnej. Zwróciła uwagę, że podczas prac budowlanych prowadzonych w 2007r. na jej działkach na podstawie prawomocnego zezwolenia na budowę domu wraz z infrastrukturą (kortem tenisowym) były dokonywane oględziny rurociągów przez służby MPWiK. Dokonywano też uszczelnienia rurociągów w miejscu zmiany kierunku rur . Podczas rozmów zapewniono , że z uwagi na znaczne koszty MPWiK nie planuje budowy ani nowej, ani remontu starej sieci. B.M. zaproponowała zmianę przebiegu trasy rurociągu na mniej kosztowną i uciążliwą.

P.S.S. [....] w K. w piśmie złożonym dnia [....] 2009r. stwierdziła, że przebieg magistrali zaplanowano m.in. przez działkę nr [....] pozostającą we władaniu spółdzielni, wskutek czego zmniejszeniu ulegnie wartość użytkowa nieruchomości oraz ograniczona zostanie możliwość nieograniczonego korzystania z działki. Spółdzielnia wniosła o zmianę planowanego przebiegu magistrali wodociągowej poza obręb działki nr [....] , względnie o przystąpienie do negocjacji umowy o stanowienie służebności za wynagrodzeniem.

W odniesieniu do tych uwag i zastrzeżeń Prezydent Miasta K. wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma znaczenia zgoda stron na taki czy inny przebieg inwestycji, ponieważ żadna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania nie rodzi uprawnień do terenu, a także nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W takim postępowaniu, w myśl art. 53 ust. 3 ustawy, dokonuje się analizy stanu prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji, ale czyni się to głównie z uwagi na konieczność prawidłowego ustalenia stron, ewentualnie faktu istnienia odpowiednich służebności drogowej . Zgodnie zaś z art. 56 ustawy , nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Z żadnego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani z przepisów ustaw szczególnych nie wynika obowiązek posiadania przez inwestora prawa do dysponowania terenem inwestycji, co jest dopiero niezbędnym warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nadto, odnośnie zastrzeżeń B.M. inwestor w piśmie z dnia [....] listopada 2009r. poinformował, że MPWiK - Wydział Strategii podejmuje działania w celu rozwiązania spornej kwestii. Najprawdopodobniej właścicielowi działki nr [....] zostanie przedstawione rozwiązanie przebudowy magistrali zupełnie bezkolizyjnej na terenie działki, bez naruszenia kortu, oczka wodnego i zieleni, ale ze służebnością wzdłuż południowej granicy .

Sugestie zawarte w piśmie P.S.S. [....] w K. winny być rozpatrywane przez inwestora przed przystąpieniem do rozwiązań projektowych oraz pozyskiwaniem prawa do dysponowania terenem na cele budowlane.

Odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli w terminie J.K. , M.L. , M.M. i B.M.

J.K. wskazała, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie budowy rurociągu przez jej działkę [....] , a także dokonywanie jakichkolwiek prac ziemnych. Proponowana trasa lokalizacji rurociągów jest prowadzona przez ogrodzenie kamienne, przez jedyny wjazd na posesję, już utwardzony, wybrukowany kostką brukową, o powierzchni 400 metrów kwadratowych, a także przez bramę wejściową, powstające oczko wodne i kaskadę. Poniesiony koszt wyżej wymienionych inwestycji oceniła na 300 000 zł. Zwróciła uwagę, że podczas prac budowlanych prowadzonych w latach 2005-2010 na podstawie prawomocnego zezwolenia na budowę domu, były dokonywane oględziny rurociągów przez służby MPWiK. Na jej interwencję dokonywano kilkakrotnego uszczelnienia rurociągów na objemkach rur, które przeciekały. Dostała również zapewnienie MPWiK o tym, że nie planuje żadnej inwestycji związanej z rurociągami. Skarżąca zasugerowała zmianę przebiegu trasy, podnosząc, że istnieją inne, alternatywne, mniej kosztowne i uciążliwe możliwości poprowadzenia rurociągów, jak na przykład dwadzieścia metrów poniżej jej działki, gdzie znajdują się ogródki działkowe. Podała też, że planowane umiejscowienie rurociągu znajduje się powyżej jej domu, który usytuowany jest na terenie spadkowym) i każdy przeciek rur może spowodować całkowite jego zalanie oraz zagrożenie życia.

M.L. wskazała, że jest współwłaścicielką działki nr [....] . W związku z realizowaną przebudową i budową magistrali wodociągowej DN 600 zwróciła się o przeniesienie tegoż rurociągu ze środka jej działki na jej granice lub w ogóle poza ten teren. Działka wedle ostatniego planu zagospodarowania jest działka budowlaną, z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową. Przebiegający przez środek działki wodociąg w sposób drastyczny obniża jej wartość. Zwróciła uwagę na straty, jakie poniesie z tytułu właśnie takiego przebiegu rurociągu.

M.M. w odwołaniu podniósł, że nie wyraża zgody na prowadzenie robót na należącym do niego terenie, tj. na działce nr [....] , oraz na terenie dzierżawionym - działka [....] , gdyż w pasie planowanej inwestycji znajdują się nasadzenia drzew iglastych, oraz wykonano ogrodzenie działek z segmentów ze stali ocynkowanej. Wykonano także utwardzenia drogi dojazdowej do działki. Prowadzenie inwestycji na prywatnej działce jest naruszeniem podstawowych praw obywatelskich. Inwestor ma do dyspozycji wzdłuż toru kolejowego grunt Skarbu Państwa i miasta, który jest wolny od wszelkich obiektów.

B.M. zarzuciła, że decyzja narusza jej prawa, sprzeciw wyrażała już w poprzednim piśmie, na które nie otrzymała odpowiedzi. Nie dokonano wizji na działce [....] , nie podjęto również mediacji lub rozmów z właścicielem, a w decyzji nie uwzględniono żadnej sugestii, czy też zmiany trasy przebiegu rurociągu mimo, że są takie możliwości. Trasę rurociągu poprowadzono przez prywatne działki - w tym nr [....] , podczas gdy istnieje możliwość bezkolizyjnego przebiegu rurociągów przez działki będące we władaniu Skarbu Państwa, czy miasta. Inwestycja celu publicznego winna być prowadzona przede wszystkim przez takie tereny. Decyzja nie tylko pozostaje w sprzeczności z zasadami logiki, ale także narusza prawo własności prywatnej, chroniąc równocześnie własne tereny Skarbu Państwa i miasta chociaż są one wolne od jakichkolwiek nasadzeń. Nie dokonano rzetelnej analizy stanu prawnego - zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy, zaś o ile w myśl art. 56 organ nie może odmówić decyzji o pozwoleniu, jednakże w pierwszej kolejności winien wymóc na inwestorze prowadzenie trasy rurociągu w gruntach, którymi sam włada. W decyzji jest zawarta informacja o działaniach w celu rozwiązania spornej kwestii, nie mniej jednak, kopia pisma inwestora do obecnej chwili do skarżącej nie dotarła, jak też nikt ze strony MPWiK nie podjął z nią żadnych rozmów. Trasa rurociągu nadal wiedzie przez kort tenisowy, nasadzenia wyjątkowych drzew iglastych i liściastych, kaskadę wodną na podbudowie skalnej, oczko wodne, mostek nad oczkiem wodnym, odcinek trawnika z instalacją nawadniającą, nasadzenia klonów japońskich oraz rzadkich odmian roślin na podbudowie skalnej. Nadto, decyzja narusza przepisy co do ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu. W krzewach oraz drzewach na terenie inwestycji znajdują się lęgowiska ptaków i jest on obsadzony unikatowymi drzewami. Skarżąca podniosła także, że jak dotąd nie została zawiadomiona formalnie zawiadomiona o wszczęciu postępowania.

Po rozpoznaniu powyższych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 17 listopada 2010 r., znak [....] , na podstawie art. 50, art. 53, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania nawiązało do regulacji zawartych w art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 3 , 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 pkt 5 tej ustawy i art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzając, że zaskarżona decyzja zarówno pod względem merytorycznym, jak i formalnym jest prawidłowa. Spełnia ona wymogi art. 54 ustawy. Jej projekt sporządzony został przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. O wszelkich czynnościach informowano strony, także w formie obwieszczeń. W toku postępowania sporządzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ponadto, zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję wydano po uzgodnieniu z odpowiednimi organami. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji uzyskał pozytywne opinie: Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK, Wydziału Kształtowania Środowiska UMK w zakresie ochrony zieleni, wód, gospodarki wodnej i geologii, Biura Infrastruktury Miasta UMK. Ponadto, wystąpiono o uzgodnienie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W decyzji powyższego organu z dnia 13 sierpnia 2009r., znak [....] stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W tym bowiem zakresie, po przeanalizowaniu materiału przedłożonego do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że planowane przedsięwzięcie nie stanowi zagrożenia dla środowiska naturalnego, lecz służy poprawie jakości wód i środowiska gruntowo-wodnego.

Odnosząc się do zarzutów odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie narusza praw osób trzecich, nie rodzi żadnych praw do terenu, legitymowanie się tytułem prawnym do nieruchomości objętej zamierzeniem nie jest wymagane , inwestor dopiero w toku postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę musi uzyskać zgodę właścicieli na wejście na teren posesji w celach budowlanych, w toku którego będą oni mieli status stron. Charakter prawny niniejszej decyzji, jak również decyzji o warunkach zabudowy, polega na tym, że decyzje te nie rodzą praw do nieruchomości oraz stanowią promesę w stosunku do pozwolenia na budowę. Co prawda, przepis art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy decyzji o warunkach zabudowy, jednakże część skutków prawnych tam określonych obejmuje także decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Za wspólne uregulowanie w doktrynie uznaje się między innymi art. 63 ust. 2 ustawy, dotyczący nienaruszania przez decyzję praw do nieruchomości. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak również decyzja o warunkach zabudowy stwierdza bowiem w sytuacji braku planu miejscowego dopuszczalność z punktu widzenia przepisów prawa określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie przesądza natomiast możliwości realizacji inwestycji. Nie można zatem uznać, że zaskarżona decyzja sankcjonuje możliwość ingerencji w prawo (obligacyjne lub rzeczowe) innego podmiotu do nieruchomości. Prawo do zabudowy, jako element uprawnień do nieruchomości jest oceniane z punktu widzenia prawa cywilnego. Jest ono niezbędne przy uzyskiwaniu pozwolenie na budowę. Zasada nienaruszania cudzych praw związanych z nieruchomością wynika również z istoty decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odzwierciedla to przepis art. 52 ustawy określający wymogi formalne wniosku, który nie wymaga przedłożenia jakiegokolwiek dokumentu dotyczącego wykazania praw do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Jeśli chodzi o zakres samej inwestycji, to inwestor określił go we wniosku, a tak sformułowanym żądaniem związany był Prezydent Miasta K. , jak również związane nim jest kontrolujące tę decyzję w toku instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Nie można wykluczyć zmiany przez inwestora kształtu planowanej inwestycji - szczególnie, gdy nie uzyska on tytułu do wszystkich nieruchomości , niemniej jednak okoliczność ta na etapie niniejszego postępowania pozostaje bez znaczenia prawnego. Kolegium Odwoławcze w niniejszym postępowania badało, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów odrębnych, jak również, czy zgodna jest z wymogami procedury administracyjnej.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 listopada 2010 r., znak [....] , B.M. domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, względnie ich uchylenia, a także zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca zarzucała :

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy, że nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji Prezydenta Miast K. pomimo rażącego naruszenia przepisów, w szczególności art. 10 k.p.a. ;

- naruszenie art. 157 k.p.a. polegającej na niestwierdzeniu nieważności tej decyzji pomimo zachodzenia przesłanek;

- naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 53 i 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów art. 8 i 9 k.p.a., naruszenie przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 września 2001 r. w sprawie określenia listy gatunków zwierząt rodzimych dziko występujących objętych ochroną gatunkową ścisłą i częściową oraz zakazów dla danych gatunków i odstępstw od tych zakazów. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji naruszył w sposób rażący przepisy postępowania nie doręczając jej decyzji, w związku z powyższym pozbawił ją możliwości udziału w postępowaniu i zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami.

Organ pierwszej instancji pominął istotne w sprawie okoliczności nie sprawdzając sytuacji faktycznej oraz oparł się na nieprawdziwych oświadczeniach złożonych przez inwestora jakoby podejmował on działania w celu rozwiązania kwestii dotyczących działki należącej do skarżącej. Takie działanie podważa również zaufanie do organów publicznych oraz narusza obowiązek należytego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na obowiązki skarżącej.

Opinia Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. w zakresie ochrony zieleni, wód gospodarki wodnej i geologii oraz decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie zawierają informacji o tym, że na działce należącej do skarżącej występują gatunki zwierząt objęte ochroną - są to żaby, traszki oraz zaskrońce. Wszystkie krajowe gatunki płazów są zaś objęte całkowitą ochroną gatunkową, zgodnie rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 września 2001 r. Skarżąca wskazywała na fakt, że na jej działce znajduje się oczkowo wodne oraz gatunki roślin prawnie chronione, co jednak nie spowodowało przeprowadzenia postępowania mającego na celu zebranie koniecznego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji.

Trudno też przyjąć, aby organ pierwszej instancji zebrał i w sposób wyczerpujący rozważył materiał dowodowy, gdyż planowana inwestycja narusza w sposób rażący zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli albowiem pomija on istotną kwestię łączącą się ze szkodą znacznych rozmiarów, która powstanie przy dalszej realizacji uprawnień wynikających z wydanej decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca złożyła wyjaśnienia, że prace na terenie jej działki spowodują szkody mogące sięgnąć blisko 1.000.000 zł. Mając to na względzie oraz fakt, iż inwestor nie jest spółką prywatną, w interesie społecznym jest aby MPWiK racjonalnie gospodarowało posiadanymi środkami, w tym przypadku jego zachowanie może być oceniane jako niegospodarność. Ze wszech miar zasadne jest też uwzględnienie słusznego interesu jednostki, która swoje nakłady czyniła w zaufaniu do informacji uzyskanych od MPWiK o tym, że na tym terenie nie będą prowadzone prace. Dodatkowo ważnym jest fakt, że istnieje możliwość przeprowadzenia inwestycji w sposób bezkolizyjny dla działki skarżącej, o czym organ prowadzący postępowanie był informowany. Na potwierdzenie powyższego skarżąca przestawia ponownie dokumentację zdjęciową obrazującą sytuację w terenie, która została pominięta, a także mapę przedstawiającą załącznik do decyzji z 10 maja 2010 r. ze wskazaniem możliwego przeprowadzenia inwestycji bez naruszania własności prywatnej i bez konieczności pokrywania powstałych w wyniku jej realizacją szkód. Niewątpliwie przedstawiony w niniejszej sprawie stan rzeczy stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mają wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną. Dokonując w wyżej podanych granicach kontroli prawidłowości wydanych aktów administracyjnych stwierdzono bowiem wystąpienie licznych uchybień skutkujących koniecznością uchylenia obu wydanych w toku instancji decyzji, w tym także z przyczyn, na które naprowadzają zarzuty skargi .

Na wstępie należy zauważyć, że kwalifikacja trybu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wybór do zastosowania odpowiednich przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – dalej w skrócie u.p.z.p.) ma zasadnicze znaczenie tak dla przebiegu postępowania, jak i prawidłowości wydanych decyzji. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawa rozróżnia bowiem dwa rodzaje decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - tj. decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzję o warunkach zabudowy ( art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Oba rodzaje decyzji, które wydawane są z uwzględnieniem nieco odmiennych zasad i procedury, cechuje też zróżnicowanie w zakresie stabilności oraz możliwych do wywołania skutków. Każda z dwóch przewidzianych w ustawie typów decyzji winna jednakże uwzględniać dyrektywy dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., wśród których znajduje się dotycząca ochrony prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Takie odwołanie stanowi dla procedujących organów administracji publicznej dodatkową wyraźną wskazówkę, że kształtowanie zagospodarowania terenu w drodze decyzji powinno być dokonywane zgodnie z wyrażoną w art. 21 Konstytucji zasadą ochrony własności oraz uzupełniającą ją regulacją z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Według tego ostatniego przepisu, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Uwzględniając rozwiązania systemowe nie można nie dostrzegać, że w przeciwieństwie do decyzji o warunkach zabudowy, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może stanowić pierwszy krok w kierunku ingerencji w prawo własności z uwagi na regulacje zawarte ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z poźn. zm. ), powoływanej przez organu obu instancji w niniejszej sprawie. O ile bowiem w przypadku realizacji inwestycji w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy inwestor nielegitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości, chcąc zrealizować przedsięwzięcie tytuł taki każdorazowo będzie zmuszony pozyskać we własnym zakresie na drodze cywilnoprawnej, o tyle w przypadku realizacji przedsięwzięcia będącego inwestycją celu publicznego, w razie braku porozumienia z osobami uprawnionymi do nieruchomości ma potencjalną możliwość wszczęcia procedury wywłaszczeniowej na podstawie art. 112 ust. 3, czy też art. 124 ust. 1 powyższej ustawy, w następstwie czego może dojść do pozbawienia lub ograniczenia prawa własności osób trzecich wbrew ich woli w drodze decyzji administracyjnej. Poza zakresem rozważań organu administracji właściwego w sprawach o wywłaszczenie pozostaje już przy tym kwestia realizacji przedsięwzięcia w określonej lokalizacji. Orzeka on bowiem w oparciu o decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, będąc związanym jej ustaleniami. Pomimo tego, że na podstawie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego nie dochodzi bezpośrednio do ograniczenia prawa własności osób trzecich, niemniej jednak stwarza ona możliwość uruchomienia w tym zakresie dalszej procedury, a uwzględniając powyższe organ administracji publicznej już na tym etapie jest obowiązany mieć na uwadze zasady określone w art. 21 i 64 ust. 3 Konstytucji. Winien ustalić po pierwsze, czy zastosowanie w konkretnej sprawie procedury zmierzającej do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest usprawiedliwione z uwagi na przedmiot postępowania, po drugie zaś, przepisy interpretować ściśle, zgodnie z ich literalnym brzmieniem, a nawet - przy braku jasnego rezultatu, w sposób zawężający, na korzyść ochrony własności, nigdy zaś rozszerzająco. Istotnym jest również ścisłe przestrzeganie wszelkich przepisów, w tym o charakterze gwarancyjnym.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone

w okresie obowiązywania wyżej powoływanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie ma charakter inwestycji celu publicznego. Kwestia ta jako niebudząca kontrowersji pozostaje poza szerszymi rozważaniami.

Pomijając zagadnienia niesporne, istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są regulacje zawarte w art. 50 – 59 u.p.z.p., w licznych odrębnych ustawach do których ona odsyła, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), a także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p.

Uwzględniając te regulacje należy uznać, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 10 maja 2010r. nr [....] , znak [....] , została wydana z naruszeniem przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz pkt 2 c.

I tak, organ pierwszej instancji podaje , że wszczynający postępowanie w sprawie wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego został złożony 21 sierpnia 2007r., zaś zakres inwestycji był następnie zmieniany w dniach 24 marca 2009 r. i 25 listopada 2009r. Nie sposób nie dostrzec , że o ile składając pierwotnie podanie inwestor określił granic terenu objętego wnioskiem, przedstawiając je prawidłowo na kopiach mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja liniowa będzie oddziaływać w skali 1:500 , a także niewłaściwie w skali 1:1.000 , zamiast w skali 1:2000, o tyle nie dokonał następnie stosownych kompletnych zmian na mapach przy kolejnych modyfikacjach wniosku, które objąły szereg dalszych nieruchomości oraz zmianę parametrów technicznych inwestycji poprzez rezygnację z realizacji magistrali wodociągowej O 800/600 mm, na rzecz budowy i przebudowy magistrali wodociągowej O 600mm. Należy zwrócić dalej uwagę na fakt, że o ile pismo inwestora z dnia 25 listopada 2009r. organ pierwszej instancji - jak sam wskazuje - uznał za zmianę pierwotnego wniosku, to skutkiem tego stanu rzeczy wydana przez niego decyzja w części graficznej winna odzwierciedlać zmianę uprzedniego przebiegu trasy magistrali wodociągowej na działkach [....] i [....] - obr. [....] na nową, biegnącą wzdłuż południowej granicy tych działek , tj. bez naruszania kortu, oczka wodnego i zieleni. Tak jednak nie jest w niniejszej sprawie.

Kolejna kwestia dotyczy nieprawidłowości w dokonaniu przez organ pierwszej instancji analizy stanu faktycznego i prawnego, o której mowa w art. art. 53 ust. 3 u.p.z.p. , pod kątem warunków zagospodarowania przestrzennego wynikających z potrzeb ochrony środowiska. Nie jest bowiem tak, jak podaje Prezydent Miasta K. , że analizę stanu prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji przeprowadza się głównie z uwagi na konieczność prawidłowego ustalenia stron, ewentualnie faktu istnienia odpowiednich służebności drogowych. Taka analiza ma bowiem znacznie szersze znaczenie. W tym zakresie należy zwrócić choćby uwagę na treść art. 53 ust. 4 pkt 7, 8, 5b, ust. 5 u.p.z.p. Z przepisów tych wynika obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w trybie art. 106 k.p.a. z dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny ( art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p.) lub regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody( art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.). Dokonywanie uzgodnień w tym zakresie zależy właśnie od stanu prawnego terenu. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Stosownie do treść art. 53 ust. 5b u.p.z.p. , przepisu, o którym mowa w ust. 4 pkt 8, nie stosuje się do inwestycji, dla których przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), w trakcie której uzgodniono realizację przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta K. , jak również Załącznika Nr 1 nie wynika po pierwsze dokładna kwalifikacja przedmiotowej inwestycji jako położonej lub nie w granicach parku i jego otuliny , względnie innych obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Kwalifikacja inwestycji na tle przepisów zwartych w ustawie z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 99, poz. 1227 ), a także ówcześnie stosowanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzeni raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U Nr 257, poz. 2573 ze zm. ) została dokonana ogólnikowo, stąd nie jest widomy czy zamierzenie jest zliczane do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, czy mogących potencjalnie na nie oddziaływać.

Zachodzi brak spójności pomiędzy decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 10 maja 2010r. nr [....] , znak [....] a uwzględnianymi przy jej wydaniu decyzjami środowiskowymi, które wymieniono w pkt II. 2.a załącznika Nr 1 do powyższej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. decyzją z dnia 12 grudnia 2007r., znak [....] oraz decyzją z dnia 13 sierpnia 2009r., znak [....] .

I tak, należy po pierwsze zwrócić uwagę na fakt, że dla przedmiotowej inwestycji liniowej nie wydano jednej decyzji środowiskowej, co może powodować w skutkach nieodzwierciedlenia rzeczywistej skali przedsięwzięcia także w apektach istotnych z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego.

Zważyć należy dalej, że pierwsza z powołanych przez Prezydenta Miasta K. decyzji - z dnia 12 grudnia 2007r., znak [....] - dotyczy zupełnie innej inwestycji, gdzie w obr. [....] znajduje się tylko jedna działka z wymienianych w niniejszej sprawie jako teren zamierzonej budowy i przebudowy magistrali wodociągowej, tj. 6/21. Analizowania decyzja środowiskowa nie obejmuje natomiast pozostałych działek z obr. [....] , których dotyczy decyzja organu pierwszej instancji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - tj. działek nr nr : [....],[....], jak również jakichkolwiek działek z obr. [....] (nr nr :.....),obr....... (nr .... i nr.....) obr. [....] (.....). Odnosi się ona zaś do niebędących przedmiotem niniejszego postępowania działek z obr.obr. [....],[....].

Druga z powołanych przez organ pierwszej instancji decyzji środowiskowych - z dnia 13 sierpnia 2009r., znak [....] – wymienia wszystkie działki z obr. [....] , które jako teren inwestycji wskazano w niniejszej sprawie ( niezależnie od odrębnie rozpatrywanej sprawy lokalizacji inwestycji na terenie zamkniętym – działki [....] – obr.....). Wymienia też jedną działkę z obr. [....] - tj. działkę nr [....] . Wydawana jest ona jednak także dla jeszcze innych działek z obr . [....] – nr [....] i nr [....] , zaś zupełnie pomija wszystkie działki z obr. [....] i obr. [....] , których dotyczy kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 10 maja 2010r. nr [....] , znak [....] .

W przedstawionych aktach administracyjnych zalega także decyzja środowiskowa Wojewody [....] z dnia 14 listopada 2007r., znak [....] , która jednakże nie została poddana ocenie przez organ pierwszej instancji. Treść tej decyzji wskazuje jednak, że została wydana dla inwestycji pierwotnie opisanej we wniosku, przed jego kolejnymi zmianami.

Wytkanych braków i niespójności nie uzupełnia także znajdująca się w aktach administracyjnych pisemna analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu z dnia 17 marca 2010r.

Uznana w Załączniku Nr 1 do decyzji jako ważny element postępowania niewiążąca opinia jednej z jednostek organizacyjnych UMK , tj. Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. w zakresie ochrony zieleni, wód gospodarki wodnej i geologii z dnia 7 grudnia 2007r., znak [....] nie może zostać uznana za aktualną na datę orzekania przez organ pierwszej instancji, zaś organ pierwszej instancji w tym zakresie nie poczynił dodatkowych ustaleń.

Podkreślić też należy, że o ile Prezydent Miasta K. mógł uzyskiwać w toku postępowania pomocniczo opinie podległych mu jednostek urzędu, to takie opinie należy odróżnić od uzgodnień czynionych na podstawie powołanego uprzednio przepisu albo norm zawartych w przepisach odrębnych, których w sprawie niniejszej nie dokonywano.

W opisanej wyżej sytuacji należy uznać, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 10 maja 2010r. nr [....] , znak [....] została wydania z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z punktu widzenia dopuszczalności inwestycji, względnie rozstrzygnięcia o koniecznych warunków dotyczących ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu.

Analogiczna negatywna ocena dotyczy także sposobu wykonania przez Prezydenta Miasta K. pozostałych obowiązków w zakresie analizy stanu faktycznego i prawnego ( art. 53 ust. 3 u.p.z.p), czy dokonania uzgodnień na zasadach współdziałania organów administracji publicznej, które niezależnie od już omówionych wynikają z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Tych pozostałych zagadnień istotnych z punktu widzenia powyższego przepisu nie wyjaśniono ani w samej decyzji , ani nawet w pisemnej analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu z dnia 17 marca 2010r. Tytułem przykładu można wskazać na brak uzgodnień :

- z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ( pkt 10 ), przy czym w tym zakresie brak także stosownych wyjaśnień w piśmie Biura Planowania Przestrzennego UMK z dnia 23 grudnia 2009r., znak [....] i niewiążącej opinii Biura Infrastruktury Miasta UMK z dnia 26 stycznia 2010r., znak [....] ;

- z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ( pkt 10 a ), przy czym również w tym zakresie brak wyjaśnień w piśmie Biura Planowania Przestrzennego UMK z dnia 23 grudnia 2009r., znak [....] i niewiążącej opinii Biura Infrastruktury Miasta UMK z dnia 26 stycznia 2010r., znak [....] ;

- z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - dla przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, lub w odniesieniu do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, określonych w studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzonym przez regionalnego dyrektora zarządu gospodarki wodnej, a w przypadku braku tego studium w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ( pkt 11 ) – pomimo, że sugestię w sprawie konieczności dokonania takiego uzgodnienia zawiera niewiążąca opinia Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK z dnia 22 listopada 2007r., znak [....] .

Co do innych uchybień wskazać należy na treść art. 54 pkt 3 u.p.z.p., w myśl którego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

W sprawie niniejszej nie sporządzono załącznika graficznego do Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 10 maja 2010r. nr [....] , znak [....] , na mapie oraz w skali 1:2.000, co jest istotne albowiem rozstrzygnięcie nie odzwierciedla w sposób jednoznaczny, kompleksowy i czytelny przebiegu przedmiotowej inwestycji liniowej. O ile w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji dostępne są załączniki graficzne sporządzone na wyrysach , względnie kopiach z mapy ewidencyjne w skali 1:500 , to z osnowy decyzji organu pierwszej instancji wynika, że takie załączniki zostały sporządzone tylko na mapie w skali 1:1000. Powyższe zaś czyni rozstrzygnięcie wewnętrznie sprzecznym i ma wpływ na wynik sprawy. Dodatkowym uchybieniem jest fakt, że w aktach organu pierwszej instancji poza zaklejonymi kopertami z korespondencją przeznaczoną dla stron nie ma egzemplarza decyzji z dnia 10 maja 2010r. nr [....] , znak [....] , podpisanego przez Prezydenta Miasta K. , który został przesłany dopiero na żądanie organu odwoławczego, zresztą w postaci niekompletnej bo tylko z załącznikiem Nr 2 B.

Tych wszystkich istotnych uchybień nie dostrzegło rozpoznając odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , które z analogicznych co wytknięte uprzednio powodów nie wywiązało prawidłowo ani z obowiązków kontrolnych, ani związanych z ponownym rozstrzygnięciem sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło w rozważaniach zmianę stanu prawnego związaną z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz.U. z 2010r. Nr 213, poz.1397 ) w szczególności w kwestii jego stosowania w świetle brzmienia przepisów intertemporalnych, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a..Organ odwoławczy naruszył też dodatkowo zasady z art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. albowiem w ogóle nie odpowiedział na zarzuty odwołania dotyczące niedoręczenie B.M. zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Te zaś okoliczności są istotne w świetle brzmienia art. 10 § 1 k.p.a. Z przedstawionych akt administracyjnych wynika , że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji skarżącej doręczano korespondencję na nieaktualny adres zamieszkania, pomimo iż prawidłowy został przez nią podany już w pierwszym złożonym w sprawie piśmie. Nadto, dla oceny zachowania gwarancji procesowych stron winien mieć znaczenie sposób prowadzenia przez organ pierwszej instancji akt administracyjnych, które są nieuporządkowane chronologicznie , pozbawione ciągłej i czytelnej numeracji, co nie pozwala nawet na orientację w ich kompletności. Powyższe zaś upoważnia do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji w stosunku do skarżącej uchybił wymogom wynikającym z art. art. 10 § 1 k.p.a. To zaś skutkowało wystąpieniem wady kwalifikowanej będącej przesłanką wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odpowiedziało także na zarzuty B.M. dotyczące ochrony gatunkowej, co było konieczne z uwagi na twierdzenia skarżącej o przebiegu inwestycji przez oczko wodne, cenne nasadzenia oraz zagrożenia dla siedzib ptaków. Taka ochrona została przewidziana art. 46 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( tekst jednol. Dz.U.z 2009 Nr 151, poz. 1220 z późn. zm. ), zaś rozwinięta w rozporządzeniach wykonawczych wydanych na podstawie upoważnienia zawartego w art. 48 – 50 tej ustawy. Z nią związane zarzuty winny być przedmiotem rozważań organu drugiej instancji tym bardziej, że zostały pominięte w uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta K. z dnia 10 maja 2010r. nr [....] , znak [....] . Artykuł 56 u.p.z.p. stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, przy czym przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś art. 54 pkt 2 b u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w zakresie ochrony przyrody . Wskazane braki w analizie oraz odpowiedzi na zarzuty mogły zatem mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wymienione wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " - " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona niemożliwa.

W sprawie nie zachodzą podstawy do uznania, że kontrolowane decyzje wydano z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., czy 157 k.p.a. W szczególności zaś, nie istnieją przesłanki do przyjęcia w ślad za zarzutami skargi, że naruszenie art. 10 k.p.a. powoduje wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa , o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wada kwalifikowana decyzji , o której wspomina skarżąca należy do bowiem do przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " - " c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.