Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 468/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Zbigniew Rausz (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Zakopane od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2004r. sygn. akt I SA 983/03 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Zakopane na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 20 marca 2003r. nr KKU-26/03/KP w przedmiocie komunalizacji nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 XI 2004 r. sygn. akt I SA 983/03 oddalił skargę Gminy Miasta Zakopane na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 20 III 2003 r. nr KKU-26/03/KP w przedmiocie komunalizacji nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 20 III 2003 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 16 XII 2002 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 V 1990 r. przez Gminę Miasta Zakopane prawa własności do zabudowanej nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Zakopane, obrębie nr 169 oznaczonej jako działka nr 1/1 o pow. 0,0957 ha, "ujęcie zbiorcze pod Kuźnicami", objętej księgą wieczystą KW 11025 opisanej w karcie ewidencyjnej nr 1000. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że decyzją z 20 III 1997 r. uchyliła poprzednią decyzję Wojewody Nowosądeckiego z 28 XI 1996 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Miasta Zakopane. Komisja uznała wówczas, że Wojewoda nie ustalił czy istniały podstawy do komunalizacji tej nieruchomości, czy należała ona w dniu 27 V 1990 r. do t.o.a.p. stopnia podstawowego (w znaczeniu władztwa administracyjnego), do kogo nieruchomość ta należała w znaczeniu cywilnoprawnym. Ustalenie bowiem, że nieruchomość należała do Tatrzańskiego Parku Narodowego (tzn. znajdowała się w zarządzie Parku) wyłączałoby jej komunalizację na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 V 1990 r. nawet bez potrzeby sięgania do art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 komunalizacji z mocy prawa podlegają jedynie takie nieruchomości, które w dniu 27 V 1990 r. w znaczeniu władztwa administracyjnego należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, w znaczeniu władztwa cywilnoprawnego – do przedsiębiorstwa państwowego, dla którego wspomniany organ był organem założycielskim, albo do zakładu lub innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej Wojewodzie. Tatrzański Park Narodowy nie jest taką jednostką. Stosownie do art. 14 ust. 10 ustawy z 16 X 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 z późn. zm.) nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa położone w granicach parku narodowego, przechodzą w zarząd parku. Wojewoda nie rozważył nadto kwestii własności urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania wody zgodnie z art. 49 k.c.

Skargę do NSA na decyzję Komisji wniósł Burmistrz Miasta Zakopane, podnosząc m.in., że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 V 1990 r. w dniu 27 V 1990 r. nieruchomość należała i była w posiadaniu i faktycznym władaniu Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w Zakopanem, którego organem założycielskim był Naczelnik Miasta Zakopanego i Gminy Tatrzańskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 III 1998 r. sygn. akt I SA 1270/97 oddalił tę skargę.

Sąd w uzasadnieniu podniósł, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 V 1990 r. najistotniejszą kwestię stanowią charakter i cechy mienia objętego postępowaniem. Organ winien więc ustalić czy objęte komunalizacją ex lege mienie w dniu 27 V 1990 r. było mieniem ogólnonarodowym (państwowym) oraz czy w dacie tej należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Sąd wskazał, że oceniając stan prawny spornego mienia na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej należało uwzględnić, iż Tatrzański Park Narodowy – utworzony na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 X 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 1995 r. Nr 4, poz. 23), stanowiącego akt wykonawczy do ustawy z 7 IV 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180 z późn. zm.) – poddany został zarządowi Dyrektora tegoż Parku. Dyrektora zaś powoływał naczelny organ administracji państwowej, któremu podlegał on jako organ administracji wykonujący zadania w zakresie ochrony przyrody. Minister Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z 7 IV 1949 r. udzielał dyrektorowi upoważnień do wydawania aktów dotyczących wykonywania prac i urządzeń mających na celu utrzymanie, zabezpieczenie i udostępnienie terenów Parku. Sprawowany przez dyrektora zarząd stanowi nie tylko tytuł do objęcia Parku w znaczeniu cywilnoprawnym lecz przede wszystkim tytuł prawnoadministracyjny, chyba że istniałyby okoliczności i dowody świadczące o istnieniu tytułu prawnego innego podmiotu do spornego terenu. Za przyjęciem zarządu dyrektora Parku przemawiają także aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z 16 X 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 z późn. zm.), która uchylając ustawę z 7 IV 1949 r. a wraz z nią akty wykonawcze do niej, przejęła poprzednie uregulowania. W art. 16 ustawy potwierdzone zostało prawo dyrektora parku narodowego do zarządu parkiem. Jeżeli unormowanie to połączyć ze statusem parku, będącego państwową jednostką organizacyjną (art. 15 ustawy) oraz funkcją dyrektora parku, który w myśl art. 9 ustawy z 16 X 1991 r. jest organem administracji specjalnej w zakresie ochrony przyrody na terenie parku, to potwierdza to utrzymanie istniejącego na dzień 27 V 1990 r. publicznoprawnego charakteru władztwa na terenie parku przez organ zarządzający. NSA podkreślił, iż ustawa z 16 X 1991 r. nie tworzyła nowego stanu prawnego w tym zakresie, a jedynie w drodze ustawowej uregulowała to co dotychczas wynikało z aktu wykonawczego z 30 X 1954 r. wydanego na podstawie ustawy z 7 IV 1949 r. w granicach ustawowego upoważnienia, a więc mającego moc powszechnie obowiązującą. Takie też znaczenie należy przypisać normie art. 14 ust. 10 nowej ustawy stanowiącej, iż nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, położone w granicach parku narodowego, przechodzą w zarząd parku. W odniesieniu do Tatrzańskiego Parku Narodowego nastąpiło to na mocy § 1 i 18 ust. 1 rozporządzenia z 30 X 1954 r. Sąd podniósł, że gdyby przyjąć – jak chce tego skarżący – że sporny teren należał do terenowego organu administracji państwowej, jako będący w posiadaniu i faktycznym władaniu Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej, dla którego organem założycielskim był Naczelnik Miasta Zakopane i Gminy Tatrzańskiej, to wówczas należałoby dopuścić, iż w odniesieniu do tego terenu istniał dualizm władztwa administracyjnego, co nie wydaje się dopuszczalne pod względem jurydycznym. Ewentualną kolizję zachodzącą pomiędzy przepisem art. 6 ustawy z 29 IV 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), gdyby ustawa miała zastosowanie, a przepisem § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 30 X 1954 r. należy rozstrzygać przy zastosowaniu zasady lex specialis derogat legi generali. Przepisy szczególne, tj. ustawa z 7 IV 1949 r. o ochronie przyrody i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 X 1954 r. kreowały bowiem prawo zarządu terenem Parku przez organ administracji państwowej, wykonujący zadania z zakresu ochrony przyrody, jakim był dyrektor Tatrzańskiego Parku Narodowego. Organ I instancji winien więc rozważyć, czy nie nastąpiło w odniesieniu do spornej nieruchomości gruntowej wyłącznie komunalizacji przewidzianej w art. 5 ust. 1-3 ustawy z 10 V 1990 r., a to z uwagi na brak przesłanki "przynależności" mienia do podmiotów określonych w tych przepisach. Przy rozstrzyganiu komunalizacji ujęcia wody na terenie Tatrzańskiego Parku Narodowego rozważenia wymagają dalsze kwestie szczegółowe, związane z rodzajem mienia zwłaszcza w kontekście twierdzeń skargi, iż budynki i urządzenia należały do Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w Zakopanem. W prawie cywilnym obowiązuje wprawdzie zasada superficies solo cedit (art. 47, 48 i 191 k.c.) wyrażająca się w tym, że własność nieruchomości gruntowej rozciąga się na rzeczy ruchome, które stały się jej częściami składowymi, lecz w przepisie art. 49 k.c. ustawodawca wprowadził wyjątek od tej zasady. Urządzenia służące m.in. do doprowadzania lub odprowadzania wody nie należą do części składowych gruntu jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładu. Urządzenia te stają się własnością przedsiębiorstwa lub zakładu z chwilą połączenia w sposób trwały z przedsiębiorstwem lub zakładem. Powyższe uregulowanie wymaga ustalenia, jakie urządzenia znajdują się na spornej działce (jej wydzielonej części), do kogo należą, a przede wszystkim, czy wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Małopolski decyzją z 16 XII 2002 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasta Zakopane z mocy prawa własności spornej nieruchomości. Motywował to tym, że nieruchomość znajdowała się w dniu 27 V 1990 r. w granicach Tatrzańskiego Parku Narodowego. Status Tatrzańskiego Parku Narodowego jako jednostki państwowej wynika z uregulowań zawartych w przepisach ustawy z 7 IV 1949 r. o ochronie przyrody oraz § 1 i § 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 X 1990 r. o utworzeniu TPN, które obowiązywały w dniu 27 V 1990 r. Natomiast zarząd Parku sprawuje jego dyrektor mianowany przez Ministra Leśnictwa. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że urządzenia służące do doprowadzania i odprowadzania wody, znajdujące się na rzeczonej nieruchomości, w dniu 27 V 1990 r. należały do Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej – Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Zakopanem. Zgodnie z treścią art. 49 k.c. weszły one w skład majątku tegoż przedsiębiorstwa. Organ podkreślił, że skoro ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 V 1990 r. pozostawała w zarządzie Tatrzańskiego Parku Narodowego, to nie mogła być przedmiotem komunalizacji z mocy prawa.

Odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego wniósł Burmistrz Miasta Zakopane zarzucając, że ani z przepisów ustawy o ochronie przyrody ani z przepisów dotyczących form przekazywania nieruchomości w zarząd parku nie wynika, aby rzeczona nieruchomość znajdowała się na dzień 27 V 1990 r. w zarządzie Tatrzańskiego Parku Narodowego. Odwołujący się podkreślił, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę zostały powierzone gminom jako zadania własne w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym. Na dzień 27 V 1990 r. MPGKiM pobierało wodę z potoków górskich i używało przedmiotową nieruchomość w granicach ogrodzenia. Skoro ustawodawca powierzył to zadanie gminom to, zgodnie z postanowieniami Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego i Konstytucji RP, musiał zapewnić im własność majątku niezbędnego do wykonania zadania. Skoro nieruchomość służyła w dniu 27 V 1990 r. wyłącznie eksploatacji ujęć wody a TPN nie prowadził na niej żadnej gospodarki w zakresie ochrony przyrody, to odmowa komunalizacji jest całkowicie bezzasadna.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpoznaniu odwołania utrzymała w mocy decyzję organu I instancji, podnosząc, że zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego organ I instancji prawidłowo ustalił, że nieruchomość znajduje się na terenie TPN i w jego zarządzie, a urządzenia wodne należą do Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 i 9 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego oraz art. 166 i 167 Konstytucji RP organ odwoławczy stwierdził, że zarzut ten sprowadza się do tego, że nie zapewniono Gminie własności majątku niezbędnego do wykonania zadania. Stwierdzenie to jest bezzasadne, bowiem ustawa z 10 V 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w bardzo szerokim stopniu uwłaszczyła wszystkie gminy w Polsce. Poza tym przewidziana w art. 5 ust. 1 komunalizacja mienia państwowego nie jest bezpośrednio związana z zakresem zadań przekazanych gminom do realizacji. Interes gminy a ściślej jej przedsiębiorstwa komunalnego, w zakresie urządzeń wodnych i innych podobnych urządzeń zapewnia zaś art. 49 k.c.

Na omawianą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina Miasta Zakopane, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał skargi tej za zasadną.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie istotnym dla jej rozstrzygnięcia był wyrok NSA z 5 III 1998 r. sygn. akt I SA 1270/97 dotyczący skargi Burmistrza Miasta Zakopane na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 20 III 1997 r.

W wyroku tym Sąd podkreślił, że TPN utworzony na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 X 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 1955 r. Nr 4, poz. 23) stanowiącego akt wykonawczy do ustawy z 7 IV 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180 z późn. zm.) poddany został zarządowi dyrektora Parku, dyrektora zaś powoływał naczelny organ administracji państwowej i udzielał odpowiednich upoważnień na podstawie wyżej wskazanej ustawy z 7 IV 1949 r. do wydawania aktów dotyczących wykonywania prac i urządzeń mających na celu utrzymanie i zabezpieczenie terenów Parku. Sprawowany przez dyrektora zarząd stanowił tytuł administracyjny do objęcia Parku. Ustawa z 16 X 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 z późn. zm.) przyjęła rozwiązanie uchylonej ustawy z 7 IV 1949 r. i w art. 16 potwierdziła prawo dyrektora do zarządu Parkiem. Skoro, jak wynika z art. 15 ustawy, Tatrzański Park Narodowy jest państwową jednostką organizacyjną, a zgodnie z art. 9 ustawy dyrektor jest organem administracji specjalnej w zakresie ochrony przyrody, to potwierdza to utrzymanie istniejącego w dniu 27 V 1990 r. publicznoprawnego charakteru władztwa nad terenem Parku przez organ zarządzający. Sąd podkreślił, że ustawa z 16 X 1991 r. nie utworzyła nowego stanu prawnego w tym zakresie, a jedynie regulowała to co dotychczas wynikało z aktu wykonawczego z 30 X 1954 r. wydanego na podstawie ustawy z 7 IV 1949 r. i w granicach ustawowego upoważnienia, co w odniesieniu do TPN nastąpiło z mocy rozporządzenia z 30 X 1954 r. (§ 1 i 18 ust. 1). NSA wskazał, że nawet gdyby przyjąć, za skarżącym, że w odniesieniu do spornego terenu istniał dualizm władztwa administracyjnego to kolizję zachodzącą pomiędzy przepisem art. 6 ustawy z 29 IV 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) a przepisem § 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 X 1954 r. należy rozstrzygać przy zastosowaniu zasady lex specialis derogat legi generali. Przepisy szczególne jakimi były przepisy ustawy z 7 IV 1949 r. o ochronie przyrody oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 30 X 1954 r. kreowały prawo zarządu terenem TPN przez organ administracji państwowej, wykonujący zadania z zakresu ochrony przyrody, jakim był dyrektor.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 99 ustawy z 30 VIII 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA przed 1 I 2004 r. wiąże wojewódzkie sądy administracyjne oraz organ. Zarzucenie przez skarżącego naruszenia przez organ przepisów ustawy z 7 IV 1949 r. o ochronie przyrody oraz ustawy z 16 X 1991 r. o ochronie przyrody jest niezasadne, gdyż wykładnia przepisów tych ustaw dokonana przez organ odpowiada ocenie dokonanej przez NSA, którą to oceną prawną organ był związany. Bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie Tatrzańskiego Parku Narodowego. Organ ustalił i wskazał, że urządzenia wodne, które na tej nieruchomości się znajdują nie należą do części składowych gruntu, gdyż wchodzą w skład Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w rozumieniu art. 49 k.c. Jednakże nie mogą one stanowić przedmiotu komunalizacji wobec braku przesłanek z art. 5 ustawy z 10 V 1990 r. i wobec faktu, że stanowią własność przedsiębiorstwa. Słusznie, zdaniem Sądu, wskazał organ, że nie jest możliwe, aby to samo mienie należało jednocześnie do Tatrzańskiego Parku Narodowego i Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej. Kwestie te były przedmiotem analizy dokonanej w uzasadnieniu wyroku NSA i oceny prawnej. Co do zarzutów strony skarżącej związanych z naruszeniem przez organ art. 2 i 9 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego oraz art. 166 i 167 Konstytucji RP, to Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organu. Realizacja zadań gminy w zakresie urządzeń wodnych jest zapewniona, gdyż urządzenia na przedmiotowej nieruchomości wchodzą w skład przedsiębiorstwa, tj. MPGK – w rozumieniu art. 49 k.c. i jedynie to przedsiębiorstwo nimi zawiaduje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasta Zakopane reprezentowana przez radcę prawnego M. M. zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na zasadzie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 9 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, art. 166 i 167 Konstytucji RP oraz art. 5 i art. 11 ustawy z 10 V 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191).

2) przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, art. 77 k.p.a. poprzez nie zwrócenie do ponownego rozpoznania sprawy pomimo istotnych braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez wojewodę i Krajową Komisję Uwłaszczeniową, art. 98 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez przyjęcie, iż wyrok NSA z dnia 19 II 1998 r. zawiera ocenę prawną wiążącą w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zdaniem podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną tezy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie stanowią oceny prawnej. Zawierają sformułowania o charakterze hipotetycznym. Przypuszczająca forma wypowiedzi zawarta w wyroku NSA nie powinna stanowić podstawy do oddalenia skargi a tym bardziej rozstrzygać o kwestiach własności. Tezy zawarte w wyroku NSA nie stanowią sądu o prawnej wartości sprawy, bowiem nie mają charakteru kategorycznego i jednoznacznego. Sformułowania wyroku stoją w kolizji z ustawami oraz linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 22 I 1999 r. NSA w Warszawie orzekł, iż: "fakt położenia nieruchomości w granicach Parku Narodowego nie daje mu uprawnień strony, gdyż skutki komunalizacji nie obciążają mienia, którym w imieniu Skarbu Państwa zarządza. Statusu takiego nie dają również przepisy ustawy z 16 X 1991 r. o ochronie przyrody. Komunalizacja z mocy prawa dotyczy bowiem stanu na dzień 27 V 1990 r. i z tą datą mienie przechodzi na własność gminy" (wyrok NSA w Warszawie sygn. akt I SA 731/98 LEX nr 47358). Jeżeli przyjąć, iż stanowisko NSA w wyroku z 19 II 1998 r. stanowi jednak ocenę prawną, to pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa i nie powinno wiązać Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przedmiotem komunalizacji w sprawie jest mienie leżące w granicach parku, a sam fakt położenia nieruchomości w granicach nie daje podstaw do odmowy komunalizacji. Powoływana w uzasadnieniu decyzji oraz w wyroku ustawa z 7 IV 1949 r. nie normowała zasad gospodarowania nieruchomościami gruntowymi położonymi na terenach parków narodowych. W ustawie tej dopuszczalne było, by na terenie parku narodowego znajdowały się nieruchomości stanowiące własność lub będące we władaniu osób trzecich. Przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym w użytkowanie następowało w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu na podstawie art. 8 ustawy z 14 VII 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Podobną regulację prawną zawierała ustawa z 29 IV 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidująca oddawanie państwowej jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa w zarząd na podstawie decyzji administracyjnej. W postępowaniu przed Wojewodą i Krajową Komisją Uwłaszczeniową nie został zebrany należycie materiał dowody, a w szczególności nie zostały ujawnione w postępowaniu ww. decyzje.

Błędne jest też założenie, że dyrektor Parku jako sprawujący ustawowy zarząd podlegał bezpośrednio Ministrowi jako organowi administracji specjalnej, a przez to pełnił on zarząd nad terenami wchodzącymi w skład parku. Nieruchomości wchodzące w obręb parku były nie jego własnością lecz Skarbu Państwa. NSA w omawianym wyroku wskazał, iż "sprawowany przez dyrektora zarząd stanowił nie tylko tytuł do objęcia Parku w znaczeniu cywilnoprawnym, lecz przede wszystkim tytuł prawnoadministracyjny, chyba że istniałyby okoliczności i dowody świadczące o istnieniu tytułu prawnego innego podmiotu do spornego terenu". Kwestia tego innego tytułu prawnego nie została rozstrzygnięta ani w decyzji organu I instancji, ani organu odwoławczego. Z samych przepisów ustawy o ochronie przyrody nie wynikało, aby w dniu 27 V 1990 r. nieruchomość wchodząca w skład ujęcia wody "Murowanica" znajdowała się w zarządzie TPN. Skoro ustawodawca posłużył się w ustawie z 16 X 1991 r. o ochronie przyrody sformułowaniem "zostają oddane w trwały zarząd parku narodowego" oznacza to, że nieruchomości te nie przechodzą w trwały zarząd parku z mocy prawa. Wojewoda przyjął w swojej decyzji, iż o granicach TPN decydują zapisy miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane, zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej i Gminy Tatrzańskiej w Zakopanem z 10 VII 1986 r. W planie tym działka objęta wnioskiem o komunalizację oznaczona była symbolem D 10 TPN – WZ – tereny Tatrzańskiego Parku Narodowego – teren zaopatrzenia w wodę. Tym samym zdaniem Wojewody nieruchomość ta w dniu 27 V 1990 r. znajdowała się w granicach TPN i przesądzała o prawie do terenu. Takie stanowisko zdaniem skarżącej Gminy jest nieuzasadnione, albowiem o przebiegu granic TPN decydowało rozporządzenie Rady Ministrów z 30 X 1954 r. (Dz. U. z 1955 r. Nr 4, poz. 23) o utworzeniu Tatrzańskiego Parku Narodowego, które obowiązywało w dniu 27 V 1990 r. Zarówno zapisy miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane jak i rozporządzenie o utworzeniu TPN nie rozstrzygały jednak o kwestiach prawa własności do spornej nieruchomości.

W szczególności przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w sposób jednoznaczny wskazywały z jakim dniem mienie staje się własnością gmin. Stosowanie w postępowaniu komunalizacyjnym norm wyrażonych w ustawie późniejszej jaką jest ustawa o ochronie przyrody stanowi rażące naruszenie zasady lex retro non agit. Żaden organ nie ustalił w jakim czasie i jaki podmiot wzniósł na nieruchomości urządzenia i jaki podmiot wyrażał zgodę na zajęcie nieruchomości na cele zabudowy. Komunalizacja dotyczy bowiem stanu na dzień 27 V 1990 r. i z tą datą mienie przechodzi na własność gminy.

Nie mogą do takiego mienia mieć zastosowania przepisy ustawy z 1991 r., gdyż w dacie ich wejścia w życie mienie było własnością gminy a nie Skarbu Państwa. Sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę zostały powierzone gminom jako zadania własne w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym. Na dzień 27 V 1990 r. MPGKiM pobierało wodę z potoków górskich, używało przedmiotową nieruchomość w granicach ogrodzenia i jako jedyne dysponowało kluczem do bramki wejściowej. Skoro ustawodawca powierzył to zadanie gminie, to zgodnie z postanowieniami Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego i Konstytucji RP zobligowany był do zapewnienia własności majątku niezbędnego do realizacji tego zadania. Mienie, którego dotyczy decyzja Wojewody podlega komunalizacji jako należące do przedsiębiorstwa MPGK podporządkowanego radzie narodowej stopnia podstawowego i nie podlegające wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art. 11 ustawy z 10 V 1990 r. Skoro nieruchomość służyła w dniu 27 V 1990 r. wyłącznie eksploatacji ujęć wody a TPN nie prowadził na niej żadnej gospodarki w zakresie ochrony przyrody, to odmowa komunalizacji jest całkowicie bezzasadna a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinien zostać uchylony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Gminę Miasta Zakopane skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 XI 2004 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wnosząca skargę kasacyjną Gmina powołując art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oparła swą skargę na zarzutach naruszenia: 1) prawa materialnego oraz 2) przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić trzeba, że są one chybione. Naruszenie przepisów postępowania miało w tym przypadku dotyczyć przede wszystkim wymienionych w tej podstawie kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 98 przy czym z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynikało, iż chodziło tu o art. 99 ustawy z 30 VIII 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Otóż sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Do 31 XII 2003 r. poprzez art. 59 ustawy z 11 V 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w sprawach nie unormowanych w tej ustawie do postępowania przed sądem miały odpowiednie zastosowanie wymienione w tej normie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od 1 I 2004 r. jednak, to jest od momentu wejścia w życie ustawy z 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest wyłącznie przepisami tej ustawy. Jeśli zatem strona zamierza – jak w tym przypadku – postawić w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania to winna wskazać konkretny przepis-przepisy powołanej wyżej ustawy, który w jej ocenie został naruszony w zaskarżonym skargą kasacyjną orzeczeniu. Podstawą bowiem skargi kasacyjnej o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 omawianej ustawy może być tylko naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem wprawdzie ocenia czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym z przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany ale przepisów tych w postępowaniu sądowoadministracyjnym bezpośrednio do kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stosuje. Kontroli tej Sąd dokonuje w ramach zakreślonych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a naruszenia przepisów tej ustawy w skardze kasacyjnej nie wykazano.

Art. 99 ustawy z 30 VIII 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (który Wojewódzki Sąd Administracyjny miał również naruszyć w zaskarżonym wyroku) dotyczy oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 I 2004 r., która wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W tej sprawie dotyczy to wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 III 1998 r. sygn. akt I SA 1270/97 oddalającego skargę Burmistrza Miasta Zakopane na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 20 III 1997 r. uchylającą decyzję Wojewody Nowosądeckiego z 28 XI 1996 r. w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości.

Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej rozważania NSA zawarte w uzasadnieniu powyższego wyroku nie mają charakteru hipotetycznego. Jest to ocena prawna która, jak słusznie zauważył to Wojewódzki Sąd Administracyjny, wiązała przy ponownym rozpoznaniu sprawy zarówno organ administracji publicznej jaki i sąd administracyjny oceniający legalność wydanej powtórnie przez ten organ decyzji. NSA jednoznacznie stwierdził, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa położone w granicach Tatrzańskiego Parku Narodowego przeszły w zarząd Parku a ściślej dyrektora tegoż Parku na mocy § 1 i § 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 X 1954 w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 1955 r. Nr 4, poz. 23 z późn. zm.), przy czym sprawowany przez dyrektora zarząd stanowił nie tylko tytuł do objęcia Parku w znaczeniu cywilnoprawnym lecz przede wszystkim tytuł prawnoadministracyjny. Stanowisko to należy podzielić. Stosownie bowiem do postanowień § 18 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 powołanego rozporządzenia dyrektor Tatrzańskiego Parku Narodowego zarządza majątkiem państwowym wchodzącym w skład Parku oraz ponosi odpowiedzialność za majątek państwowy wchodzący w skład Parku. Nie ulega wątpliwości, że sporna nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa położona jest w granicach administracyjnych Tatrzańskiego Parku Narodowego (potwierdza to choćby znajdująca się w aktach administracyjnych korekta opinii o działce z 21 VII 1995 r. wydana 5 XII 1995 r. przez Wydział Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta Zakopane) a zatem podlegała zarządowi dyrektora Parku. Sytuacji w tym względzie nie zmienia fakt, że na przedmiotowej działce, jak twierdzi strona skarżąca, znajduje się ujęcie wody eksploatowane przez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w Zakopanem, które nie legitymowało się tytułem prawnym do tej działki. Zgodnie bowiem z treścią § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 X 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego na terenie Parku dopuszczone było lokalizowanie ujęć wody dla celów zaopatrzenia w nią ludności, co wcale nie oznaczało, że przeznaczone na ten cel nieruchomości wyłączone były spod zarządu dyrektora Parku. To zaś wskazuje, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż sporna nieruchomość nie podlegała komunalizacji na podstawie przepisów art. 5 ust. 1 ustawy z 10 V 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Błędny jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Tatrzański Park Narodowy winien dla udowodnienia swych praw m.in. do przedmiotowej nieruchomości wylegitymować się stosowną decyzją organu administracyjnego o przekazaniu terenu w użytkowanie lub zarząd na podstawie ustawy z 14 VII 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach lub ustawy z 29 IV 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Otóż należy zwrócić uwagę na to co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 5 III 1998 r., o którym wyżej mowa, że nieruchomości Skarbu Państwa wchodzące w skład Tatrzańskiego Parku Narodowego zostały przekazane w zarząd Parku rozporządzeniem Rady Ministrów z 30 X 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego, a zatem przepisy powyższych ustaw – znacznie późniejszych – mogły mieć zastosowanie tylko ewentualnie przy poszerzaniu obszaru Parku, jeśli miało to miejsce pod ich rządem. Podnieść tu należy, że przywołany wyrok NSA nie został w sposób prawem przewidziany wzruszony a więc pozostaje w obrocie prawnym i ma moc wiążącą w znaczeniu o jakim mowa w art. 99 ustawy z 30 VIII 2002 r. – Przepisy wprowadzające (...).

Nie można uznać także za zasadne postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Art. 5 ustawy z 10 V 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie został, co zostało wyżej wykazane, naruszony zaskarżonym wyrokiem bowiem brak było przesłanek do jego zastosowania w tej sprawie. Natomiast art. 2 (zasada samorządności terytorialnej musi być uznana w prawie wewnętrznym oraz w miarę możliwości w Konstytucji) i art. 9 (zasady finansowania społeczności lokalnych) Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu 15 X 1985 r. oraz art. 166 (zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne) i art. 167 (o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) Konstytucji RP nie pozostają w bezpośrednim związku z przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Realizacja zadań postawionych przed gminami wymagała stworzenia im odpowiednich po temu warunków a zwłaszcza bazy materialnej. Temu celowi służyć miała ustawa z 10 V 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych na podstawie której gminy miały zostać wyposażone w mienie dotychczas ogólnonarodowe (państwowe) ale też tylko w to mienie co do którego zostały spełnione określone tą ustawą przesłanki. Nieruchomość stanowiąca przedmiot sporu w tej sprawie warunków ustawy komunalizacyjnej nie spełniała.

Prowadzi to do wniosku, że skargi kasacyjnej Gminy Miasta Zakopane nie można uznać za zasadną i z tego względu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało ją oddalić.