Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 963/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, ust. 1b, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 1979 nr 18 poz 111
law: Obwieszczenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 6 lipca 1979 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.
article: art. 156 § 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 190 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi D. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], na podstawie art. 17, art. 23, art. 24, art. 26 i art. 32 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej: "u.ś.r.", "ustawa", Wójt Gminy W. odmówił D. S., dalej: "skarżąca", "strona", przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Powyższa decyzja organu I instancji rozpoznająca wniosek strony z dnia 6 maja 2019 r. nie była zaskarżona przez stronę odwołaniem, posiada walor ostateczności oraz została poprzedzona wydaniem następujących rozstrzygnięć i orzeczeń:

decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. odmawiającej stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

decyzji Kolegium nr [...], z dnia [...] września 2019 r., utrzymującej w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji,

- wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1126/19 uchylającego decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji,

decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmawiającej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

decyzji Kolegium nr [...], z dnia [...] listopada 2020 r., uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2020 r. w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Z kolei wnioskiem z dnia 15 marca 2021 r., złożonym dnia 30 marca 2021 r., skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej "k.p.a.", o stwierdzenie nieważności wymienionej na wstępie decyzji ostatecznej organu I instancji z dnia [...] grudnia 2020 r. We wniosku skarżąca wskazała, że decyzja została oparta na wadliwej podstawie prawnej, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższe, zdaniem strony, skutkuje wydaniem przez organ decyzji bez podstawy prawnej. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., z pominięciem treści art. 27 ust. 5 tej ustawy, co stanowi rażące naruszenie tego przepisu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie art. 157 oraz art. 158 § 1

w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) dalej "k.p.a.", a także art. 17 u.ś.r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji.

W motywach uzasadnienia organ odwoławczy przywołując treść art. 16 k.p.a.

i art. 156 § 1 k.p.a. wskazał na przedmiot prowadzonego postępowania ograniczający się do stwierdzenia istnienia kwalifikowanych wad ostatecznej decyzji wymienionych w ostatnim z cyt. przepisów, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przed jej wydaniem i na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania.

Według Kolegium organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na następujących przesłankach: niespełnienia kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, posiadania przez stronę uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie kiedy wnioskowała o świadczenie pielęgnacyjne i niewyrażenia przez nią zgody na rezygnację z pobieranego zasiłku, podjęcia zatrudnienia od dnia 1 października 2020 r. oraz pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium przypomniało, że decyzja organu I instancji zapadła po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, będącego realizacją wytycznych Kolegium zawartych w ostatecznej i prawomocnej decyzji kasatoryjnej z dnia [...] listopada 2020 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji ustalił m.in., że mąż osoby wymagającej opieki pozostaje w stosunku pracy i z tego powodu nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną. Okoliczność ta w ocenie Kolegium wykluczała, na mocy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, możliwość przyznania D. S. świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy dodał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje

w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem

o znacznym stopniu niepełnosprawności. Posiadanie tego orzeczenia przez współmałżonka osoby wymagającej opieki jest jedynym wyjątkiem określonym przez ustawodawcę, pozwalającym na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innej uprawnionej osobie, pomimo że osoba, która wymaga opieki pozostaje w związku małżeńskim. Jednakże jak wynika z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie, powyższa negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie powinna być stosowana literalnie, gdyż może wywołać daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Winna być zatem rozumiana celowościowo, by umożliwić uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji - w tym przypadku córce, w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną - matką, nawet jeśli niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 810/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1297/18, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 341/19). Organ dodał, że do takich obiektywnych przyczyn nie można zaliczyć okoliczności pozostawania małżonka osoby niepełnosprawnej w zatrudnieniu.

Ponadto Organ II instancji dodał, że ustawodawca w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. sankcjonuje wartość wynikającą z małżeństwa, decydując, że małżeństwo osoby wymagającej opieki pozbawia tytułu do świadczenia pielęgnacyjnego inne osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki, a pozostającej w związku małżeńskim. Osoby pozostające w małżeństwie są zobowiązane do wzajemnej pomocy i współdziałania dla dobra założonej przez zawarcie małżeństwa rodziny. Zadośćuczynienie tej powinności polega między innymi na sprawowaniu osobistej opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i dopóki ciężar ten może być realizowany przez drugiego współmałżonka, dopóty inne osoby zobowiązane względem osoby wymagającej opieki pozostającej w związku małżeńskim nie mogą nabyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. ustawodawca potwierdził zatem, że obowiązek małżonka opieki i pielęgnacji względem współmałżonka legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wyprzedza obowiązek innych osób zobowiązanych do alimentacji względem niego, chyba że małżonek nie jest w stanie zrealizować obowiązku opieki i pielęgnacji, ponieważ sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co oznacza, że sam wymaga pomocy i opieki osób trzecich.

Zatem jeżeli inne osoby, wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r., chcą zaopiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny pozostającym w związku małżeńskim i w tym celu rezygnują z pracy zarobkowej lub jej nie podejmują, to nie zawsze świadczenie pielęgnacyjne będzie im przysługiwało. W szczególności brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim i nie ma żadnych obiektywnych przeszkód do sprawowania opieki przez współmałżonka. Podkreślono przy tym, że realizacja obowiązku alimentacyjnego jednego małżonka wobec drugiego może przybrać formę nie tylko świadczeń osobistych, a więc sprawowania opieki, ale może mieć też wymiar finansowy przejawiający się w sfinansowaniu osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19).

Wobec tego, według organu odwoławczego, nawet w sytuacji spełnienia innych przesłanek z art. 17 ustawy, nie została spełniona przesłanka negatywna, warunkująca przyznanie świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Skoro bowiem wymagająca opieki matka strony pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak również nie występują inne obiektywne przyczyny uniemożliwiające sprawowanie przez niego opieki, to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz córki byłoby nieuzasadnione.

W takim przypadku to na małżonku osoby niepełnosprawnej w pierwszej kolejności ciąży obowiązek sprawowania opieki nad żoną i obiektywnie może tę opiekę sprawować, czego pośrednio dowodzi fakt, że w toku postępowania wyjaśniającego był on w pełni aktywny zawodowo. Istota świadczenia pielęgnacyjnego nie polega na wspomaganiu rodziny podopiecznego pomocą finansową, bo tę funkcję spełniają świadczenia przyznawane w ramach pomocy społecznej, a jest ono ściśle powiązane z rezygnacją z aktywności określonych osób w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W takim stanie faktycznym sprawy, uwzględniając regulację zawartą w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zdaniem Kolegium, niezasadne jest stwierdzenie, że organ dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, a dalej, że naruszył, a tym bardziej, że rażąco naruszył wskazany przepis w związku z art. 27 ust. 5 tej ustawy. Prawo wyboru świadczenia korzystniejszego może być skutecznie zrealizowane jedynie w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia. Organ nie mógł zapewnić strony, że wszystkie przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego są spełnione, by doprowadzić tym sposobem do bezwarunkowej rezygnacji strony z dotychczas otrzymywanego świadczenia i uchylenia decyzji przyznającej to świadczenie - specjalny zasiłek opiekuńczy, gdyż nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, nawet przy dokonaniu celowościowej wykładni tego przepisu. Regulacja art. 27 ust. 5 ustawy nie mogła stanowić więc podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia.

W ocenie Kolegium w świetle powyższych ustaleń bez znaczenia dla wyniku postępowania nieważnościowego pozostaje fakt, że organ ponownie oparł swoją decyzję na podstawie prawnej, która została uznana za niezgodną z Konstytucją RP, tj. na art. 17 ust. 1b ustawy, wbrew wytycznym Kolegium, albowiem przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nadal obowiązuje w niezmienionym kształcie, pomimo zapadłego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przedmiotowy wyrok jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. Wyrok ten nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji w postaci utraty mocy obowiązującej całego zakwestionowanego aktu normatywnego albo jego jednostki redakcyjnej (w niniejszym przypadku całego przepisu art. 17 ust. 1b), a jedynie wywodzonej z danego przepisu określonej normy prawnej. Odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób niż wskazane w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Ponieważ przepis art. 17 ust. 1b ustawy nie został dotychczas znowelizowany ani uchylony, skutkuje to koniecznością takiej jego wykładni, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Powoduje to, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ustawy, która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 364/20).

Po realizacji przez organ wymogu zbadania pozostałych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji z dnia 30 grudnia 2020 r. odpowiada prawu, pomimo dokonania niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy, gdyż zaistniały przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a oraz w konsekwencji z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Organ odwoławczy dodał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 17 ust. 1b ustawy nie utracił całościowo mocy obowiązującej, a jedynie w określonym zakresie wymaga wykładni zgodnej z wyrokiem TK. Organ nie wydał zatem rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej w tym zakresie, a naruszył zasady wykładni art. 17 ust. 1b ustawy nakreślone przez TK, w związku z czym wynik dokonanej przez organ wykładni jest sprzeczny ze stanowiskiem Trybunału.

Według organu II instancji w sprawie nie doszło również do rażącego naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz 27 ust. 5 ustawy, wskazując, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Naruszenie prawa ma cechę "rażącego" również wtedy, gdy czynności postępowania organu lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej, a działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub łamie zakazy w nim ustanowione (por. III SA/Gd 228/19 z dnia 4 lipca 2019 r.).

W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie, decyzja organu nie jest sprzeczna ze wskazanymi przepisami, a więc ich nie narusza, a tym bardziej nie narusza ich rażąco. Osoba sprawująca opiekę i wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne posiadała w dniu złożenia wniosku ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, z którego bezwarunkowo nie zrezygnowała. Zbieg natomiast uprawnień do świadczenia otrzymywanego i wnioskowanego, wynikający z art. 27 ust. 5 ustawy nie występował, bowiem stronie nie przysługiwało, z racji niespełnienia przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie było zatem możliwe wyeliminowanie zbiegu obu uprawnień, poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia, gdyż zbieg ten rzeczywiście nie zachodził z uwagi na niespełnienie wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu stronie nie przysługiwało prawo wyboru świadczenia korzystniejszego, a organ nie miał obowiązku jego realizacji.

Końcowo organ II instancji stwierdził, że decyzja organu I instancji nie jest również obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. została wydana przez właściwy organ, nie dotyczy sprawy rozpatrzonej już poprzednio inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Decyzji nie można zatem wyeliminować z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że oparcie decyzji odmownej z dnia [...] grudnia 2020 r. o nr [...] wydanej z upoważnienia Wójta Gminy W. na uznanym za niezgodnym z Konstytucją art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b ustawy kryterium wiekowego w zakresie powstania niepełnosprawności nie stanowi rażącego naruszenie prawa oraz braku podstawy prawnej do wydania decyzji,

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż pominięcie przez organ celów ustawy i uznanie, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowi negatywną przesłankę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Tym samym skarżąca wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonej w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów przedmiotowego postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, jak i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ II instancji błędnie uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., przez uznanie, że pobieranie przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie skarżącej przy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy organ odwoławczy niesłusznie uznał, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym, zdaniem strony, pominięto fakt, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Przy tym właściwa wykładnia tego przepisu wymagała uwzględnienia treści art. 27 ust. 5 tejże ustawy, jak i funkcji obydwu tych przepisów.

Skarżąca powołując się na wyrok Trybunał Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13 wskazała, że pomimo upływu 5 lat od ogłoszenia ww. orzeczenia nie zostały skutecznie podjęte działania legislacyjne eliminujące stan niekonstytucyjności, nadal w ustawie o świadczeniach rodzinnych widnieje w niezmienionej formie treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ostateczny i powszechnie obowiązujący charakter orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego przesądza o tym, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nie respektowane, dlatego w przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącej, zastosowanie przepisu art. 17 ust. 1b ustawy z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt K38/13 jest nieprawidłowe i stanowi naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Według skarżącej bezspornym jest bowiem, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok z dnia 21 października 2014 r. odnosi się do sytuacji wnioskodawczyni, a organ rozstrzygający o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego winien procedować w oparciu o odpowiadające gwarancjom konstytucyjnym przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, to znaczy z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, który z dniem 23 października 2014 r. został ostatecznie uznany za niekonstytucyjny, od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału stanowiący wadliwą podstawę prawną.

Zauważając, że przy wyroku negatoryjnym zakresowym wada ta dotyczy fragmentu normy prawnej w zakresie niezgodnym z ustawą zasadniczą, skarżąca na gruncie niniejszej sprawy stwierdziła, że zakresowe wyeliminowanie ograniczenia

o charakterze podmiotowym, tj. wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, albowiem możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego też, według skarżącej, zastosowanie po ogłoszeniu powołanego wyżej wyroku Trybunału przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w jego pełnym dotychczasowym brzmieniu przy rozstrzyganiu o prawie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, nie zasługuje na aprobatę, gdyż pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem wynikającym z art. 190 ust. 1, art. 2 oraz art. 8 ust. 1 Konstytucji RP.

Ponadto, według skarżącej, obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek

o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po uwzględnieniu sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K38/13, winno być posłużenie się podstawą materialną z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez uwzględniania zastrzeżenia z art. 17 ust. 1b tej ustawy.

Następnie skarżąca powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podała za uznawane w orzecznictwie przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji, jak i wskazała na osobną grupę stanowiącą rozmaite przypadki naruszenia przepisów o postępowaniu odwoławczym, m.in. podjęcie decyzji odwoławczej na podstawie przepisów, które już utraciły moc obowiązującą.

Końcowo skarżąca podając, w oparciu o poglądy doktryny prawnej, definicję

i cechy rażącego naruszenia prawa wskazała, że błędna interpretacja przez organ treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy stanowi rażące naruszenie prawa i kolejną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2020 r.

W odpowiedzi na skargę wnosząc o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy

w trybie uproszczonym Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z powołanych przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w powyżej zakreślonym zakresie

w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną wstępną. Natomiast podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 157 k.p.a. oraz art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W myśl § 1 art. 156 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (§ 2).

Charakter postępowania przed organem administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji determinuje działania tego organu wyłącznie w obszarze zagadnienia, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych

w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym, mimo iż oba postępowania podlegają takim samym regułom procesowym. W postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W prowadzonym postępowaniu nadzorczym organ administracji koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych (powodujących nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym). Jednocześnie skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości takich decyzji administracyjnych, to może ono mieć miejsce jedynie

w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (to jest oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. To z kolei oznacza, że wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności i jego uzasadnienie nie jest dla organu wiążący, a organ z urzędu musi zbadać nie tylko czy zaskarżony akt administracyjny jest dotknięty wadą wskazywana przez stronę, ale również pozostałymi, określonymi w powołanym przepisie.

Dlatego też w doktrynie podkreśla się, że przesłanki wyliczone wyczerpująco

w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinny być interpretowane dosłownie (a wręcz nawet ścieśniająco), natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być oczywiste.

W niniejszym postępowaniu sądowym podlegająca kontroli decyzja zapadła

w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, w którym to skarżąca powołuje się na jedną z przesłanek nieważnościach, jaką jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10 (wszystkie przytaczane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w Internecie na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) orzekł, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W podobnym duchu wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. (sygn. akt III UK 77/11, dostępny w Internecie na stronie: www.sn.pl) wskazując, iż decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji.

Natomiast interpretacja pojęcia "rażące naruszenie prawa" jako wadliwość decyzji polegająca na naruszeniu przez organ przepisów w sposób oczywisty, nie budzący wątpliwości, a więc występującej w rozstrzygnięciu organu administracji sprzeczności między treścią tego rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną z jednoczesną wadliwością skutkującą powstaniem następstw, które nie są do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym tj. wywołujących skutki których nie sposób zaakceptować jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa - jest ugruntowana w orzecznictwie sądowym. Podkreśla się przy tym konieczność komutatywnego spełnienia obu tych przesłanek. (por. np. orzeczenia NSA: z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 387/07, z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11 oraz z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1667/10).

Sąd orzekający podkreśla, że nie każde zatem naruszenie prawa w procesie wydawania decyzji administracyjnych ma charakter naruszenia rażącego. Charakter taki ma jedynie takie naruszenie prawa, którego zakres sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych. Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Skutki które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, muszą być przy tym niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

W realiach rozpatrywanej sprawy z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Nie można bowiem uznać, że decyzja wydana przez Wójta Gminy w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub łamie zakazy w nim ustanowione.

W prowadzonym w sprawie postępowaniu nadzorczym organ orzekający formułując negatywny dla skarżącej wynik uczynił zadość swoim obowiązkom.

W szczególności w sposób wyczerpujący - z powołaniem się na przepisy ustawy

o świadczeniach rodzinnych - organ wyjaśnił, dlaczego w analizowanym przypadku nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa. Z całą pewnością nie można powiedzieć, że wskazywana przez skarżącą "oczywistość" naruszenia prawa polega

w niniejszej sprawie na "rzucającej się w oczy" sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Należy zatem uznać za niewadliwą ocenę przez Kolegium zastosowania

w sprawie przepisów u.ś.r. Tu wskazać należy na jedną z podstaw materialno-prawnych zakwestionowanej decyzji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., co do której zastosowania skarżąca nie formułowała zarzutów, a która ma zasadnicze znaczenie dla wyniku sprawy. Organ I instancji przyjął literalne rozumienie wymienionego przepisu wprost wskazujące na to, że w przypadku osoby wymagającej stałej opieki, pozostającej w związku małżeńskim, wyłączone jest prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Trzeba również zauważyć, że ze stwierdzenia Kolegium, że m.in. brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim i nie ma żadnych obiektywnych przeszkód do sprawowania opieki przez współmałżonka, jak i z pozostałych obszernych wywodów wynika, że organ ten odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji rozważał szeroko przepis ten również rozumiany celowościowo.

Podzielając argumentację wynikającą z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego innemu członkowi rodziny tylko wtedy, gdy małżonek jest w stanie skutecznie opiekę sprawować. Możliwe jest natomiast przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może jednak obejmować sytuacji, w których współmałżonek osoby wymagającej opieki ma obiektywną możliwość sprawowania opieki (pozwala mu na to wiek i stan zdrowia), lecz odmawia jej sprawowania. Nie ma przy tym znaczenia, zdaniem Sądu, jakie są subiektywne przyczyny tej odmowy, a więc czy wynika to z wzajemnych relacji między małżonkami, czy też z innych przyczyn np. zdrowy współmałżonek nie chce zrezygnować z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny.

Co za tym idzie zaaprobować należy twierdzenie organu II instancji, że zbieg uprawnień do świadczenia otrzymywanego i wnioskowanego, wynikający z art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie występował, skoro stronie nie przysługiwało, z racji niespełnienia przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie było zatem możliwe wyeliminowanie zbiegu obu uprawnień, poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia, gdyż zbieg ten rzeczywiście nie zachodził z uwagi na niespełnienie wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu stronie nie przysługiwało prawo wyboru świadczenia korzystniejszego, a organ nie miał obowiązku jego realizacji.

Przy tym zaznaczyć należy, że nie było w sprawie sporne, że osoba sprawująca opiekę i wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne posiadała w dniu złożenia wniosku ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, z którego bezwarunkowo nie zrezygnowała, jak i że po upływie okresu, na który to prawo zostało przyznane skarżąca podjęła zatrudnienie na pełny etat, wobec czego opieka nad matką nie mogła być sprawowana w sposób ciągły i całodobowo.

W świetle powyższych niespornych okoliczności sprawy jako nieuprawniony przedstawia się zarzut skarżącej o wydaniu kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie nie spełniły się bowiem kumulatywnie przesłanki: oczywistości naruszenia prawa polegającej na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; do tego, przepis, który zdaniem skarżącej został naruszony, wymagał przy jego stosowaniu wykładni prawa. Jednocześnie skutki, które wywołuje decyzja, są zgodne z wymaganiami praworządności.

Odnosząc się z kolei do zarzucanego skargą wydania kwestionowanej decyzji bez podstawy prawnej, w kontekście skutków wyroku trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 należy wskazać, że w orzecznictwie sądowym stan taki określa się sytuacją gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo taki przepis istnieje, ale nie spełnia wymagań koniecznych do działania administracji polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1369/06). Zdaniem Sądu stan taki w rozpoznawanej sprawie nie zaistniał.

Podkreślając, że wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego rozstrzyga

o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu, a atrybut niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu, za trafne w tym względzie należy uznać wywody organu II instancji wskazujące, że wyrok ten nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP w postaci utraty mocy obowiązującej całego zakwestionowanego aktu normatywnego albo jego jednostki redakcyjnej (w niniejszym przypadku całego przepisu art. 17 ust. 1b), a jedynie wywodzonej z danego przepisu określonej normy prawnej. Odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Wskazywany przepis nadal obowiązuje w niezmienionym kształcie, pomimo prawomocnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zaaprobować również należy argumentację Kolegium, że organ I instancji nie wydał zatem rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej w tym zakresie. Organ I instancji w omawianym zakresie naruszył zasady oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie pomijając kryterium momentu powstania niepełnosprawności, które to utraciło przymiot konstytucyjności. Jednak w związku z tym, że w sprawie w sposób bezsporny ustalono przesłankę negatywną z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy stwierdzić, że nie doszło do odmowy skarżącej prawa do tego świadczenia pielęgnacyjnego tylko dlatego, że niepełnosprawność jej wstępnej powstała później niż przyjmuje to art. 17 ust. 1b ustawy, a tylko w takim przypadku tego rodzaju naruszenie spowodowałoby możliwość oceny wystąpienia pożądanego przez skarżącą skutku.

Z wyczerpującego uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że jasno i należycie uzasadniło ono swoje stanowisko, a w szczególności dlaczego i na jakiej podstawie organ uznał, że nie zaistniała w badanej sprawie żadna ze wskazywanych w skardze pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności. Organ orzekający w sprawie ustosunkował się również wystarczająco do pozostałych normatywnych podstaw stwierdzenia nieważności. Natomiast fakt, że strona nie odniosła się do decydującej

w sprawie przesłanki skupiając się na niezaakceptowaniu zasadności innych przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy nie świadczy o naruszeniu przez organ prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Odnotowania wymaga, że konstrukcja zarzutów skargi nawiązująca do zastosowanej wykładni przepisów u.ś.r. wskazuje, że mogłyby być one przedmiotem rozpoznania przede wszystkim w postępowaniu odwoławczym, którego jednak w stosunku do decyzji Wójta Gminy w sprawie nie zainicjowano.

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Szczecinie do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.