Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 943/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2007 r. spraw ze skarg Wojewody [...] i Spółki A Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. ze skargi Wojewody [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § [...] ust. [...], 2. oddala skargę Spółki A Sp. z o.o. w W..


UZASADNIENIE

Rada Miasta L. w dniu [...] roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. dla obszaru obejmującego dzielnicę [...], pomiędzy liniami kolejowymi relacji L.- A i L.- B, a północno- zachodnią granicą gminy.

Jako podstawa prawna uchwały podane zostały przepisy art. 18 ust. 2 pkt. 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 8, art. 15, art. 20 ust. 1, art. 27, art. 29 ust. 1, art. 36 ust. 4, art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U., Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Pismem z dnia [...]roku Wojewoda [...] wniósł do sądu administracyjnego skargę na tę uchwałę, podając jako podstawę prawną art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skarga Wojewody została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gl 943/06.

Z kolei pismem z dnia [...]roku ta sama uchwała zaskarżona została w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przez Spółkę A z o.o. z siedzibą w W. w zakresie, w jakim wprowadza zakaz lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowej, nadajników radiowych, telewizyjnych i radiolokacyjnych oraz rozbudowy wymienionych obiektów istniejących. Skarga tej Spółki została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gl 2/07.

Na rozprawie w dniu 7 lutego 2007 roku Sąd postanowił połączyć sprawę II SA/Gl 2/07 ze sprawą II SA/Gl 943/06 do wspólnego prowadzenia i wyrokowania na zasadzie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a.

Wojewoda [...]w swojej skardze wnosząc o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały wskazał na jej sprzeczność z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zarzucił, iż § [...] ust. [...] zaskarżonej uchwały został wprowadzony z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonych w powołanej ustawie. Zgodnie bowiem z przepisami tejże ustawy organ sporządzający projekt planu może wprowadzić zmiany do projektu planu, który został uprzednio udostępniony właściwym organom w celu uzgodnienia bądź zaopiniowania oraz został wyłożony do publicznego wglądu jedynie w wyniku uwzględnienia uwag złożonych do projektu planu po wyłożeniu. Skarżący wskazał, iż z dokumentacji będącej w posiadaniu organu nadzoru wynika, iż w projekcie planu, który został mu przedłożony w [...]roku celem uzgodnienia brak jest zaskarżonego zakazu (zapisu § [...] ust. [...]). Również projekt planu, który został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...]roku do [...]roku w siedzibie Urzędu Miejskiego w L. nie zawiera w § [...] ust. [...] uchwały zakazu lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowej. Skarżący podkreślił, iż do wyłożonego projektu planu nie złożono uwag, a zatem Rada Miejska pozbawiła go uprawnienia przysługującego mu z mocy art. 18 ustawy, tj. możliwości zapoznania się ze wszystkimi istotnymi ustaleniami planu na etapie wyłożenia do publicznego wglądu.

Skarżący ponadto zarzucił, iż w/w § [...] ust. [...] stanowi przekroczenie uprawnień gminy wynikających z art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie art. 4 ust. 1 tejże ustawy, albowiem wprowadzenie określonego w kwestionowanym zapisie przedmiotowego zakazu wynikało z innych przesłanek niż tylko zachowanie walorów architektonicznych i krajobrazowych bądź ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi. Zdaniem Wojewody [...] uznając budowę lub rozbudowę stacji bazowych telefonii komórkowej za inwestycję celu publicznego, należało zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy wskazać rozmieszczenie i określić warunki inwestycji, a nie całkowity zakaz ich realizacji. Rada Gminy bowiem nie może wprowadzać do ustaleń planów zakazów, których nie ustanawiają obowiązujące ustawy regulujące określoną problematykę. Skarżący wskazał przy tym na wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1999r. sygn. akt IV SA 1412/99.

Z kolei skarga Spółki A Sp. z o. o. w W. poprzedzona została pismem z dnia [...]roku skierowanym do Rady Miejskiej w L. z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego wnioskodawcy. Zarówno w tym piśmie, jak i w skardze do Sądu, a także w piśmie procesowym z dnia [...]roku skarżąca Spółka wskazała, iż zgodnie z § [...] ust. [...] zaskarżonej uchwały na terenach, w zakresie określonym w uchwale, obowiązuje zakaz lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowej, nadajników radiowych, telewizyjnych i radiolokacyjnych oraz rozbudowy wymienionych obiektów istniejących. Zdaniem skarżącej oznacza to, że nie jest możliwe wybudowanie na terenie gminy L. stacji bazowej telefonii komórkowej i korzystanie z sieci, albowiem uchwała wyłącza rozwój konkurencyjnych usług telefonii bezprzewodowej, w szczególności telefonii komórkowej GSM i nowej generacji telefonii UMTS, szerokopasmowego internetu, publicznych Hot –Spotów, a także telewizji cyfrowej.

Skarżąca Spółka dodała, iż władztwo planistyczne gminy wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest niczym nieograniczone i mieści się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartymi w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego jak i innych przepisach szczególnych. Wobec powyższego gmina uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego naruszyła jej interes prawny, albowiem skarżąca nie ma możliwości ochrony tego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów objętych planem, poprzez niemożność świadczenia przez nią usług w zakresie telefonii komórkowej. Podniosła nadto, iż planowana budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego, rozumianą jako cel dążeń i działań, uwzględniający zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności związanych z zagospodarowaniem przestrzennym nadto obiekty zajmowane przez stacje bazowe telefonii komórkowej służą łączności publicznej, powszechnie dostępnej dla ogółu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych. Skarżąca wskazała, iż jedynym ograniczeniem w zakresie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej przewidują przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, która przewiduje, iż na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej wydziela się trzy rodzaje stref ochronnych. W strefie określonej literą A zabrania się lokalizacji trwałych i tymczasowych obiektów i urządzeń, które mogą utrudniać lub zakłócać przebywanie pacjentów na tym obszarze a w szczególności: stacji bazowych telefonii komórkowej, stacji nadawczych radiowych i telewizyjnych, stacji radiolokacyjnych i innych emitujących fale elektromagnetyczne. Nie ma natomiast żadnego generalnego zakazu realizacji, z punktu widzenia ochrony środowiska, na obszarze objętym planem, instalacji radiokomunikacyjnych zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, albowiem wystarczającym jest dotrzymywanie standardów jakości środowiska, tj. dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych.

Dodatkowo skarżąca zarzuciła, iż zaskarżona przez nią uchwała stanowi niedopuszczalne ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, albowiem takie ograniczenie może być dokonane tylko i wyłącznie w drodze w drodze ustawy i tylko ze względy na ważny interes publiczny.

W odpowiedziach na obie te skargi Rada Miejska w L. wniosła o ich oddalenie.

Podniosła, iż w ustawowym terminie, po ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie wpłynęły do Rady żadne postulaty i wnioski ze strony operatorów telefonii komórkowej odnośnie planowanych inwestycji.

W projekcie planu miejscowego przesłanym do uzgodnień oraz wyłożonym do publicznego wglądu był wprowadzony zapis o zakazie lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko na wszystkich terenach z wyjątkiem terenów produkcyjno-usługowych, a zatem zdaniem Rady Miejskiej zapis § [...] ust. [...] uchwały odnoszący się do zakazu lokalizacji między innymi stacji bazowych telefonii komórkowej nie wprowadzał radykalnej zmiany lecz był odzwierciedleniem ogólnej idei planu zgodnie z oczekiwaniami lokalnej społeczności. Dodała, iż zapis ten został wprowadzony na skutek uwag jednego z operatorów, który wniósł o rozszerzenie zapisu dopuszczającego lokalizację tego rodzaju inwestycji jedynie na określonych wydzieleniach, poprzez wprowadzenie zapisu bezpośrednio wskazującego możliwość lokalizacji stacji bazowych na terenie [...], świadomy zgłoszonego protestu społecznego w toczącym się postępowaniu administracyjnym, związanym z planowaną inwestycją na tym terenie. Uwaga ta nie została jednak pozytywnie rozpatrzona przez burmistrza i zgodnie z art. 17 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedstawiona została Radzie Miejskiej wraz z projektem planu. A zatem zdaniem organu na ówczesnym etapie procedowania nad planem złożono do niego uwagi.

Organ wskazał ponadto, iż na sesji w dniu [...]r. po przeprowadzeniu debaty, kierując się treścią zwłaszcza art. 19 ust. 1 ustawy, postanowiono o wprowadzeniu korekty do projektowanych ustaleń planu, której rezultatem było wprowadzenie zakazu lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej w całym obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Uznano jednocześnie, że wprowadzona korekta nie mieści się w sytuacjach, w których zachodzi konieczność ponawiania czynności, na które wskazuje wielokrotnie przywoływany już art. 17 tejże ustawy tym bardziej, że przedmiotowa korekta uwzględniła interesy mieszkańców, stąd nie istnieje potrzeba ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu a nadto, iż operatorem telefonii komórkowej nie służy uprawnienie do obligatoryjnego uzgadniania treści projektu planu. Odpowiadając na zarzuty skarżących, iż wprowadzony zapis § [...] ust. [...] uchwały stanowi przekroczenie uprawnień gminy wynikających z art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie art. 4 ust. 1 tej ustawy organ podniósł, iż plan został sporządzony dla niewielkiej dzielnicy miasta, gęsto zamieszkałej, gdzie tereny produkcyjno-usługowe i obszary infrastruktury technicznej są przemieszane z zabudową mieszkaniową, natomiast dla organu samorządu terytorialnego nadrzędną sprawą są potrzeby interesu publicznego rozumiane tu jako ochrona zdrowia oraz bezpieczeństwo ludzi.

Na rozprawie w dniu 7 lutego 2007 roku pełnomocnik Wojewody sprecyzował żądanie skargi w ten sposób, że wnosił o stwierdzenie nieważności jedynie § [...] ust. [...] zaskarżonej uchwały. Natomiast pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał w całości skargę, oświadczając, że według jego wiedzy Spółka na terenie objętym zaskarżoną uchwałą nie posiada nieruchomości będących przedmiotem jej własności lub użytkowania wieczystego. Spółka nie posiada również decyzji lokalizacyjnych na terenie objętym planem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga Wojewody [...]– w ocenie składu orzekającego zasługuje na uwzględnienie – bowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Plan miejscowy jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy).

Z akt sprawy wynika, że w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu, jak i przedłożonym do uzgodnienia z właściwymi organami i instytucjami nie było zapisu § [...] ust. [...]. Zapis ten pojawił się dopiero w treści zaskarżonej uchwały. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują możliwość wprowadzenia zmian do projektu planu miejscowego po jego uzgodnieniu i wyłożeniu, jednakże określają przy tym sytuacje, w jakich może to nastąpić. I tak zgodnie z art. 17 pkt 13) ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Zgodnie z art. 19 ustawy jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17 ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. W takim przypadku przedmiotem ponownych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że zmiany do projektu planu mogą zostać wprowadzone w dwóch przypadkach: pierwszy dotyczy sytuacji, kiedy uwzględniono uwagi wniesione w trybie art. 18 ustawy; drugi, kiedy rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian.

W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi, wbrew odmiennym twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, żadna z tych sytuacji. Nie wynika bowiem z akt planistycznych, aby wprowadzenie zapisu § [...]ust. [...]miało być wynikiem uwzględnienia wniesionych w trybie art. 18 ustawy uwag do projektu planu. Wskazywane przez organ gminy pismo pełnomocnika Spółki A Sp. z o.o. z dnia [...]roku, jakkolwiek wniesione w terminie otwartym do składania uwag do projektu planu miejscowego, jest w swej istocie wnioskiem o umieszczenie w planie dodatkowych zapisów w odniesieniu do konkretnie wskazanej lokalizacji. Gdyby nawet przyjąć, że pismo to stanowi uwagi w rozumieniu art. 18 ustawy, to w żaden sposób nie można się dopatrzyć, aby zostały one uwzględnione bądź to przez Burmistrza Miasta, bądź też przez Radę Miejską. Uwzględnienie bowiem tych uwag musiałoby polegać na wprowadzeniu do projektu planu postulowanych przez wnioskodawcę zapisów. Skoro wniosek taki nie został uwzględniony, to brak było podstaw do wprowadzenia zmian do projektu planu z powołaniem się właśnie na te uwagi.

Z kolei, gdyby do wprowadzenia zmian miało dojść na zasadzie dostrzeżenia takiej konieczności przez organ stanowiący (art. 19 ust. 1 ustawy), to zmiana taka wymagałaby powtórzenia czynności, o których mowa w art. 17 ustawy. Nawet, gdyby przyjąć, iż wprowadzony zapis § [...]ust. [...]nie wymagał uzgodnienia z Wojewodą, to niewątpliwie wymagał opinii, o której mowa w art. 17 pkt 6 ustawy oraz wyłożenia do publicznego wglądu. Tym bardziej wydaje się konieczne powtórzenie tych czynności wobec treści wprowadzonego zapisu, jakim jest całkowity zakaz realizacji określonych w nim inwestycji, a to w celu umożliwienia wypowiedzenia się zainteresowanym jeszcze na etapie projektu planu. Nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, którą zauważa Wojewoda, że kwestionowany zapis dotyczyć może bezpośrednio zakazu realizacji inwestycji celu publicznego, co pociąga za sobą dodatkowe wymagania nałożone przepisami ustawy.

Już samo powyższe musiało doprowadzić do wniosku, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje nieważnością podjętej w tym przedmiocie uchwały w części uchwalonej z naruszeniem tych zasad. Uwzględniając zatem z tego powodu skargę Wojewody, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...]roku, Nr [...], poz. [...]i weszła w życie po upływie 30 dni od daty publikacji). W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.

Pomimo, że do rozstrzygnięcia doszło na skutek stwierdzenia naruszenia procedury planistycznej, to nie sposób nie odnieść się do zarzutu Wojewody w przedmiocie przekroczenia granic władztwa planistycznego przez organ gminy. Sąd podziela ten zarzut, jak również tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 1412/99, zgodnie z którą granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają obowiązujące przepisy prawa, a treść ustaleń planu może być kształtowana tylko na podstawie i w granicach ustaw. Pomimo, że powołany wyrok wydany został na gruncie przepisów nieobowiązującej już ustawy z 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, to w świetle art. 3 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym cytowana teza pozostaje w pełni aktualna. Wprowadzony w § [...]ust. [...] zakaz został określony w materii uregulowanej innymi przepisami prawa, które w sposób kompleksowy stanowią o ograniczeniach i zakazach lokalizacji tego typu obiektów i nie dają radzie gminy delegacji do ich uszczegółowiania lub dalszego ograniczania.

Odnosząc się do skargi Spółki A z o.o., to stwierdzić przyjdzie, iż ta skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.s.a. z uwagi na brak legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności obowiązkiem sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne. W sprawie niniejszej tymi wymogami było: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie może budzić wątpliwości, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej. Skarżąca spółka dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie wystosowała do Rady Miejskiej w L. w dniu [...]roku (doręczone zostało w dniu [...] roku). Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi, a zatem sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi upływał dnia [...]roku (poniedziałek) i w tym dniu skarga została wniesiona.

Tym samym wymogi formalne skargi zostały spełnione, a skarga podlegała kognicji sądu administracyjnego.

W następnej kolejności obowiązkiem sądu było zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004 r. w sprawie sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2 - w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. w spr. OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69; St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367).

Skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

W niniejszej sprawie skarżąca spółka nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Przede wszystkim należy stwierdzić, że skarżąca nie wykazała, aby na terenie objętym zaskarżoną uchwałą była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, zatem zaskarżona uchwała wprost nie reguluje sytuacji prawnej skarżącej spółki. Z zarzutów skarżącej wynika natomiast, że naruszenia swojego interesu dopatruje się w braku możliwości realizacji swoich zamierzeń inwestycyjnych na przyszłość.

Skoro skarżąca Spółka nie wykazała, że nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie jej interesu prawnego, a jedynie, że takie zagrożenie może zaistnieć w przyszłości (interes faktyczny) - nie może skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej.

Wobec braku po stronie skarżącej Spółki legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi.