Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 615/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2004-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska – (spr). asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Starosta Powiatu w G. decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 6 lit. a i b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 6, poz. 56 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, uznał J. W. za bezrobotnego i od dnia 11 stycznia 2002 r. przyznał mu miesięczny zasiłek dla bezrobotnego w wysokości 572,10 zł.

Od decyzji tej J. W. odwołał się do Wojewody [...], wnosząc o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż udokumentował 33 lata pracy, w tym 16 lat w warunkach szczególnych. Z dniem 31 grudnia 2001 r. rozwiązano z nim umowę o pracę, wobec zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn ekonomicznych zakładu pracy. Ponadto poinformował, że od wielu lat choruje, na utrzymaniu ma dwoje dzieci w wieku 15 i 16 lat. Uważa, że prawo do zasiłku przedemerytalnego nabył w 2001 r., kiedy otrzymał wypowiedzenie.

Przesyłając akta sprawy do Wojewody [...], organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do zmiany swojego rozstrzygnięcia. Nadto stwierdził, iż od dnia 1 stycznia 2002 r. przepis art. 37 j ustawy, dający możliwość przyznawania zasiłku przedemerytalnego został skreślony, dlatego też nie ma podstaw prawnych do przyznania tego zasiłku w sytuacji gdy strona zarejestrowała się w urzędzie pracy w dniu 3 stycznia 2002 r.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 6 c ust. 2, art. 23 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, iż na dzień rejestracji strona udokumentowała staż pracy w wysokości 32 lata pracy, 11 miesięcy i 8 dni, w związku z czym nabyła prawo do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 120 % kwoty podstawowej, od dnia 11 stycznia 2002 r., tj. po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania (art. 24 ust. 1 i 3 , art. 23 ust. 1 i 2 ustawy). Ponieważ regulacja prawa obowiązująca w dniu rejestracji strony nie przewidywała możliwości przyznawania zasiłków przedemerytalnych organ pierwszej instancji nie miał kompetencji do ustalenia uprawnień na okres poprzedzający rejestrację. Wojewoda zaś nie jest władny zmienić przepisów ustawy. Jednocześnie poczyniono uwagę, że ustawa przewiduje obok zasiłków dla bezrobotnych także świadczenia przedemerytalne, lecz w celu ubiegania się o te ostatnie należy złożyć stosowny wniosek.

Z powyższą decyzją nie zgodził się J. W. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnił, iż zwolniony z pracy został w dniu 31 grudnia 2001 r. z przyczyn zmniejszania zatrudnienia ze względów ekonomicznych i w tym dniu zgłosił się w urzędzie pracy, lecz poinformowano go, że zarejestrować może się dopiero w nowym roku. Zmiany w przepisach skrzywdziły go, jednak podkreślenia wymaga, że z doniesień prasowych i radiowych wynika, iż rejestracja w dniu 3 stycznia 2002 r. nie pozbawiła zainteresowanych prawa do zasiłku przedemerytalnego. Nadto J. W. zakwestionował sposób zachowania pracownicy organu, która odmówiła dokonania rejestracji w dniu 31 grudnia 2001 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie dodatkowo podnosząc, że skreślenie przepisu dopuszczającego możliwość przyznawania zasiłków przedemerytalnych wyklucza możliwość prowadzenia postępowania w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej Prawo o postępowaniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo-administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Skargę należało uwzględnić aczkolwiek z innych powodów niż w niej wywiedziono.

Treść art. 134 § 1 stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie odpowiada ona wymogom prawa. Waga i rodzaj popełnionych naruszeń stanowią kwalifikowane uchybienia, o których mowa w treści art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., które skutkują stwierdzeniem nieważności aktu.

Zasygnalizowane wyżej naruszenia dotyczą przepisów procedury administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organy administracyjne, najpierw – pierwszej instancji, następnie – drugiej instancji. Przeniesienie "załatwienia" sprawy do organu odwoławczego w wyniku wniesienia odwołania oznacza, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Tak więc w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji nie może zmienić ani objąć rozpoznaniem dodatkowo nowego rodzaju sprawy. W postępowaniu tym musi być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż przedmiotem rozpoznania organu pierwszej instancji było prawo do zasiłku dla bezrobotnych (art. 23 ust. 1 i 2 ustawy) a nie prawo do zasiłku przedemerytalnego (art. 37 j, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r.). O powyższym świadczy powołana podstawa prawna, jak i treść decyzji. Co prawda skarżący w odwołaniu od decyzji Starosty [...] domagał się przyznania zasiłku przedemerytalnego, jednakże organ drugiej instancji nie mógł przesądzić o uprawieniu strony do świadczenia innego niż to, które było przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Decyzja odwoławcza została wydana w oparciu o treść art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., a więc utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję w sprawie uznania J. W. za bezrobotnego i przyznania mu zasiłku dla bezrobotnego. Przepis ten stosuje się w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zgodne z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Sformułowanie: "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" daje upoważnienie do wypowiedzenia się co do prawidłowości ocenianego aktu, nie upoważnia natomiast do równoczesnego orzekania w przedmiocie wychodzącym poza materię objętą pierwszoinstancyjną decyzją. Podobnie pozostałe rodzaje decyzji odwoławczych, wymienione w art. 138 § 1 pkt 2 i 3 oraz w § 2 k.p.a., nie przewidują takiej możliwości. J. W. wniósł o uchylenie decyzji Starosty [...] twierdząc, iż nabył prawo do zasiłku przedemerytalnego. W takim stanie faktycznym rzeczą Wojewody [...] było wyjaśnienie czy istotnie zamiarem skarżącego była rezygnacja z przyznanego środka pomocowego. Jednocześnie organ winien był pouczyć J. W. o skutkach związanych z ewentualną zmianą zakresu żądania oraz o tym, że w toczącym się postępowaniu nie może być rozstrzygnięta kwestia uprawnienia do innego świadczenia, którego podstawa materialnoprawna jest odmienna.

Obowiązek taki płynie z obowiązujących w procedurze administracyjnej zasad dochodzenia prawdy obiektywnej, uwzględnienia słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania do organów Państwa i obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. art. 7, 8 i 9 k.p.a.). W zależności od udzielonej odpowiedzi możliwe byłyby dwa zachowania organu. W sytuacji wyraźnej zmiany żądania i ubiegania się jedynie o zasiłek przedemerytalny na organie spoczywałby obowiązek uchylenia kwestionowanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Starostę [...]. Z kolei oświadczenie strony podtrzymujące żądanie przyznania zasiłku dla bezrobotnych, przy jednoczesnym ubieganiu się o zasiłek przedemerytalny, winno spowodować umorzenie postępowania odwoławczego. W tym ostatnim przypadku należałoby dodatkowo zdecydować czy odwołanie uznać, ze względu na jego treść, za wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego i przekazać go według właściwości, czy też poinformować stronę o możliwości wszczęcia w tej sprawie odrębnego postępowania. W tym miejscu podkreślić należy, iż błędne jest stanowisko Wojewody [...] co do braku możliwości rozpoznania sprawy z uwagi na zmianę przepisów i skreślenie od dnia 1 stycznia 2002 r. artykułu o zasiłku przedemerytalnym. Strona zwróciła się z konkretnym żądaniem, twierdzi, że uprawnienie nabyła jeszcze przed 2002 r. a nadto, że zarejestrowanie się w urzędzie pracy w pierwszych dniach 2002 r. pozwala na zastosowanie korzystnych dla niej przepisów, zatem wniosek w tym zakresie powinien zostać rozpoznany a sprawa zakończona - w zależności od oceny słuszności twierdzeń J. W. – merytorycznym bądź proceduralnym rozstrzygnięciem.

Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody, z uwagi na wyraźne i kategoryczne brzmienie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu, Sąd miał obowiązek stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, gdyż wydano ją z naruszeniem właściwości instancyjnej a więc zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ma ten skutek, że Wojewoda [...] winien ponownie rozpoznać odwołanie J. W., przy uwzględnieniu wskazówek Sądu co do przeprowadzenia i zakończenia postępowania w sposób prawidłowy.

Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku uzasadnia treść art. 152 Prawa o postępowaniu.