Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 575/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.21 ust. 1 i 2 pkt 1-4, ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 74 art.5 ust.3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)  nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art.39 ust.1-4
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 810/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. Sp. z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 810/16 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2009.

Od przedmiotowego wyroku, A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i uchylenie skarżonych aktów obu instancji ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 185 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie sprawy z udziałem sędziego, który orzekał w sprawie przed wyrokiem NSA przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania (sędzia A. K. orzekał bowiem w sprawach VIII SA/Wa 1046/11 i VIII SA/Wa 810/16) co skutkuje bezwzględną nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego wpływa więc bezpośrednio na wynik sprawy.

2. art. 190 p.p.s.a. poprzez naruszenie związania wyrokiem NSA pod sygnaturą akt II GSK 1357/ 12, co w sposób oczywisty miało wpływ na wynik sprawy determinowało bowiem konieczność rozstrzygnięcia odmiennego od skarżonego.

3. art. 153 p.p.s.a. poprzez naruszenie związania wyrokiem WSA pod sygnaturą VIII SA/Wa 181/14, co w sposób oczywisty miało wpływ na wynik sprawy determinowało bowiem konieczność rozstrzygnięcia odmiennego od skarżonego.

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. 153 i 190 p.p.s.a. oraz z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi, pomimo nie przeprowadzenia przez organy dowodów z żądania skarżącego, przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków, co skutkowało nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, a także niezasadnym przyjęciem przez Sąd, że zostały stworzone sztuczne warunki dla otrzymania płatności z systemu wsparcia, uchybienie to miało więc istotny wpływ na wynik sprawy.

5. art. 133 p.p.s.a. w związku z art. 153 i art. 190 p.p.s.a. a także w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie przez Sąd stanu faktycznego sprawy niezgodnie z rzeczywistością zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w sposób naruszający zasadę swobodnej oceny dowodów. Wada ta stanowi naruszenie artykułu 133 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

6. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 i 134 p.p.s.a. oraz w związku z art. 153 i 190 p.p.s.a. poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd wadliwych własnych ustaleń stanu faktycznego p.p.s.a. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

7. art. 134 p.p.s.a. poprzez nie spostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, iż skarżąca w roku 2009 rzeczywiście objęła w wyłączne posiadanie oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznych działaniach celem zwiększenia gospodarstwa; a także nie spostrzeżenie okoliczności, iż spełniała wprost cele systemów wsparcia - a okoliczności realizacji programu rolnośrodowiskowego i kontynuacji realizacji zagrożonych zobowiązań innego podmiotu stanowiła inną niż otrzymywanie dopłat uzasadnienie działania spółki - co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

8. art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy rozpatrzenie przez Trybunał pytania prejudycjalnego w zakresie wskazania celów programu wsparcia rolnośrodowiskowego i systemu wsparcia ONW w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006, co było niezbędne dla wydania wyroku, w związku z art. 134 p.p.s.a. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 w zw. z art. 4 ust.1 Iit. b) oraz art. 4 ust. 2 a także art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem przez Sąd obligatoryjnego badania, czy wola ewentualnego obejścia ograniczeń wynikających z wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego, uniemożliwiałaby osiągnięcie celów wsparcia, zakładanych wyżej wskazanymi przepisami,

2. art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 w zw. z art. 4 w zw. z art. 39 rozporządzenia EFRROW, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem przez Sąd obligatoryjnego badania, czy zamierzona korzyść w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia EFRROW byłaby sprzeczna z celami systemu wsparcia wynikającymi z przepisów art. 4 ust. 1 lit. b, ust. 2 oraz art. 39 tego rozporządzenia EFRROW,

3. art. 4 ust. 1 lit. b) i ust. 2 oraz art. 39 rozporządzenia EFRROW, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieustaleniem, jakie są cele systemu wsparcia rolnośrodowiskowego ramach rozwoju obszarów wiejskich, co doprowadziło Sąd do niewłaściwej kontroli zastosowania przez organy administracji art. 5 ust. 3 Rozporządzenia nr 1975/2006. Do uchybienia tego doszło, poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię polegającą na przyjęciu w skarżonym wyroku, iż definiowanym w normie wspólnotowej "celem wsparcia" jest pomoc wyłącznie mniejszym gospodarstwom (do 100 ha) z pominięciem gospodarstw wielkoobszarowych, podczas gdy tego typu "cel" nie został w tej regulacji przewidziany, a ograniczenie degresywności pomocy wprowadzone zostało na poziomie prawa krajowego i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262 dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Sąd błędnie uznał, że tego typu ograniczenie określa samo w sobie "cel systemu wsparcia", tymczasem cel w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 można wywieść jedynie z regulacji wspólnotowej,

4. art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 w zw. z art. 4 w zw. z art. 39 rozporządzenia EFRROW, poprzez ich błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby skarżący starał się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a skarżący uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu,

5. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1395 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312/1 z 23,12.1995) poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, gdy normy prawa wspólnotowego nawet hipotetycznie nie zostały naruszone.

6. § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z przywołanym art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/20069 art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EUROTOM) Nr 2988/95 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

7. art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 w zw. z art. 2 pkt h rozporządzenia EFRROW, poprzez jego nieprawidłową wykładnię, przyjmującą, że do oceny tego, czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów, a więc nie tylko samego wnioskodawcy, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę, w ewentualnym celu uzyskania korzyści, szczególnie w odniesieniu do elementu obiektywnego tej normy prawnej.

8. § 14 ust. 1 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego - poprzez jego nie zastosowanie - w związku z art. 134 p.p.s.a. i brakiem analizy zastosowania w/w krajowego przepisu modulacyjnego zamiast wyłączenia generalnego beneficjenta z pomocy z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006.

9. § 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z art. 134 p.p.s.a. skutkującego brakiem analizy zastosowania w/w krajowego przepisu modulacyjnego, zamiast wyłączenia generalnego beneficjenta z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006.

10. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego nie właściwe zastosowanie w aspekcie błędnego nie zastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków.

11. art. 190 p.p.s.a. poprzez jego nie właściwe zastosowanie w aspekcie błędnego nie zastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W związku z powyższym w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut zawarty w punkcie I. 1 petitum skargi kasacyjnej.

Zarzut ten okazał się niezasadny. Zgodnie 185 § 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi. W razie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, sąd rozpoznaje ją w innym składzie.

Sędzia Artur Kot niewątpliwie brał udział w wydaniu wyroku z dnia 4.04.2012 r., sygn. VIII SA/Wa 1046/11. Wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3.12.2013 r., sygn. II GSK 1357/12. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania sprawę rozpoznał sąd wyrokiem z dnia 3.04.2014 r., sygn. VIII SA/Wa 181/14. W składzie sędziowskim nie zasiadał Sędzia Artur Kot Zaskarżony wyrok z 28.09.2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 810/16 wydany przez Sąd, w którego składzie zasiadał Sędzia Artur Kot nie został zatem wydany w okolicznościach, o których mowa w art. 185 § 2 p.p.s.a. Wyrok ten nie został bowiem wydany przy ponownym rozpoznaniu sprawy po wydaniu kasacyjnego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. W sytuacji, gdy na skutek kolejnej skargi strony Sąd I instancji kontroluje decyzję organu administracyjnego, wydaną po uprzednim uchyleniu wcześniejszej decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego, brak jest potrzeby wyłączenia sędziego od ponownego orzekania w tej sprawie na mocy art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 26.04.2018 r., sygn. akt I FSK 2030/16).

W dalszej kolejności należy odnieść się do zarzutów skarżącego o charakterze proceduralnym zwartych w punkach I.2, 3 i 6 oraz II.10 i 11 petitum skargi kasacyjnej, chociaż zarzuty te nie zostały uzasadnione przez autora skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z kolei z wykładni art. 153 p.p.s.a. wynika, że organy są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. może dotyczyć dwóch sytuacji: gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd oraz gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia sądowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te nie są zasadne. Trafnie Sąd I instancji wyjaśnił, że z przepisu art. 153 p.p.s.a. wynika zakaz dokonywania przez organ innej oceny tych okoliczności faktycznych, które były przedmiotem kontroli sądu administracyjnego i zostały objęte oceną prawną tego sądu. Z przepisu tego zaś nie wynika w żadnym razie zakaz prowadzenia – przy ponownym rozpatrywaniu sprawy - postępowania dowodowego w szerszym zakresie, tj. w odniesieniu do tych okoliczności faktycznych, które nie były przedmiotem kontroli sądowej. Należy zgodzić się więc z poglądem, że ocena prawna dokonana przez sąd nie wyznacza granic sprawy administracyjnej i nie może być utożsamiana z zakazem czynienia nowych ustaleń faktycznych, jeżeli są one niezbędne do załatwienia sprawy. Granice sprawy administracyjnej wyznacza bowiem stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania decyzji. Organ I instancji, prowadząc ponownie postępowanie administracyjne dotyczące kwestii przyznania płatności PRŚ na rzecz spółki na rok 2009 stwierdził nowe elementy stanu faktycznego i ustalił nowe okoliczności skutkujące odmową przyznania płatności, które nie były przedmiotem oceny sądowej. Ta zmiana stanu faktycznego i nowe okoliczności sprawy to ustalenie, iż nastąpiło stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania płatności.

Dodać należy, że organ administracyjny prowadzący postępowanie po uprzedniej kontroli sądu administracyjnego ma niemal pełną swobodę w postępowaniu wyjaśniającym, a wytyczne sądu stanowią jedynie minimum tego, co organ ten powinien uczynić. Zauważyć należy, że przy ponownym załatwianiu sprawy organ administracyjny związany jest również zasadą prawdy materialnej, co może spowodować, że organ ten zwróci uwagę na nowe okoliczności faktyczne w sprawie, które będą wiązały się z koniecznością zastosowania nowych przepisów prawa materialnego, które na wcześniejszych etapach postępowania nie były w ogóle stosowane. Tak zakreślona swoboda działania organu ograniczona jest wyłącznie dokonaną oceną prawną oraz wytycznymi sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem zaprezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, zgodnie z którym ocena prawna oraz wytyczne sądu poczynione we wcześniejszych orzeczeniach wywołują zakaz czynienia nowych ustaleń faktycznych w później prowadzonym postępowaniu administracyjnym, jeżeli są one niezbędne do załatwienia sprawy.

W związku z powyższym skoro przy ponownym rozpatrywaniu sprawy administracyjnej w zaskarżonych decyzjach administracyjnych z dnia [...].01.2016 r. oraz z dnia [...].07.2016 r., a także w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, organy ani tym bardziej Sąd I instancji nie odnosiły się do kwestii związanych z wątpliwościami w zakresie problematyki poruszanej na wcześniejszych etapach postępowania, a dotyczących planu działalności rolnośrodowiskowej oraz związanych z tym naruszeń w zakresie ustalenia stanu faktycznego w tym art. 77 § 1 k.p.a. oraz naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 5 i § 17 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, to tym samym brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a. w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej.

Również nie zasługują na uwzględnienie zarzuty zawarte w punktach I. 4, 5 i 7 petitum skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy stanowił podstawę do zastosowania przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy regulacji prawnych uzasadniających odmowę przyznania skarżącej spółce płatności z uwagi na stworzenie przez nią sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia.

Stosownie do art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 – 4 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy, rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 oraz wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze stanowią inaczej. Nadto, organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności. Jest też zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl powołanego przepisu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W pierwszym przypadku ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania – i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu, a w drugim przypadku – organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.

Oddanie inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszelkich czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, ani też z własnej inicjatywy – do pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Mimo takiego rozłożenia ciężaru dowodowego, nie można jednak przyjąć, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. Jak wcześniej zostało wskazane organ stoi na straży praworządności, co na gruncie rozpoznawanej sprawy obligowało organ do zbadania, czy producent rolny spełnia warunki do przyznania płatności rolnośrodowiskowej, a więc, czy prowadzona przez niego działalność rolnicza jest zgodna z celami i zasadami WPR. Innymi słowy czy nie doszło do stworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązków tych organ wywiązał się prawidłowo.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnosząca skargę kasacyjną nie prowadziła de facto wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo to, jak ustalił organ, wchodziło w skład gospodarstwa rolnego prowadzonego przez P. M., skupiającego kilkadziesiąt sztucznie wydzielonych gospodarstw rolnych, o różnej strukturze organizacyjnej (osoby fizyczne, spółki cywilne i spółki kapitałowe). Formalnie były one zarządzane przez inne podmioty, a faktycznie – przez P.M. lub członków jego najbliższej rodziny. Organ ustalił też, że to P. M. uzyskiwał z tego tytułu przychody oraz ponosił z tym związane wydatki. Organ ustalił, że między tymi gospodarstwami rolnymi istniały powiązania o charakterze osobowym (przez P. M., Re. M., D. M., M.M. oraz kilka innych osób), organizacyjnym (posiadanie jednego rachunku bankowego należącego do P. M. oraz w nielicznych przypadkach – do osób mu bliskich, wskazanie jako siedziby podmiotów tego samego adresu), a także technicznym (wnosząca skargę kasacyjną nie posiadała własnego sprzętu rolniczego, prace był zlecane firmie N – J., zarządzanej przez P. M.). Organ ustalił również, że poszczególne działki rolne były deklarowane w kolejnych latach przez różne spółki i P. M., przy czym potwierdzeniem ewentualnego przeniesienia posiadanych działek rolnych były oświadczenia, składane przez te same osoby.

Dokonane przez organ ustalenia nie naruszają reguł postępowania administracyjnego, a wskazane powyżej okoliczności potwierdzają, że strona nie prowadziła samodzielnej działalności rolniczej na zgłoszonych do płatności gruntach rolnych. Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną organ umożliwił stronie udowodnienie swoich racji, natomiast nieskorzystanie przez stronę lub nieumiejętne skorzystanie z tej możliwości nie może obciążać organu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie czy w prowadzonym gospodarstwie rolnym są realizowane cele WPR, czy też głównym celem utworzenia kilkudziesięciu gospodarstw rolnych, w tym objętego tym postępowaniem, przez P. M. było uzyskanie płatności w wysokości wyższej niż należna. Organ dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie I. 8 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia art. 267 TFUE przez jego niezastosowanie przypomnieć należy, że zgodnie z ww. przepisem Trybunał Sprawiedliwości UE jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni Traktatów oraz o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. Interpretacja prawa UE dokonywana jest w sposób zdecentralizowany, co oznacza, że każdy sąd krajowy państwa członkowskiego UE, rozstrzygając sprawę, która regulowana jest prawem unijnym, dokonuje interpretacji tego prawa. Jednakże ostateczną kompetencję w tym zakresie posiada TSUE. Każdy sąd państwa członkowskiego może zwrócić się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, jeżeli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku (art. 267 akapit drugi TFUE). Sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, jest zobowiązany zadać pytanie prejudycjalne, jeżeli w rozpoznanej sprawie zachodzi uzasadniona wątpliwość, co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego. Zwrócenia uwagi wymaga, że przepis ten nie formułuje dla sądu krajowego I instancji obowiązku zadania pytania, zwłaszcza w sytuacji, gdy wykładnia przepisów prawa wspólnotowego dokonana przez organy administracji nie budziła wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego. Takich wątpliwości nie ma również Naczelny Sąd Administracyjny.

Przy czym dodać należy, że w skardze do WSA spółka nie składała wniosku o zadanie pytania prejudycjalnego. Wniosek taki nie pojawił się również na dalszym etapie postępowania przed WSA w Warszawie. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że dostateczna wykładania art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, (którego treść jest zbieżna z mającym zastosowanie w tej sprawie art. 5 ust 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006) - została dokonana przez TSUE w wyroku C-434/12 (o czym będzie mowa niżej).

W konkluzji stwierdzić należy, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione. Nieskuteczność zarzutów natury procesowej oznacza, że przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej miarodajny jest stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego określone w pkt II ppkt 1 do 9 petitum skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie uprzednio czyniąc kilka uwag natury ogólnej. Przepisem prawa materialnego wyznaczającym kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie jest art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006. Stosownie do tego przepisu nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu, do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Przepis ten stanowi, zatem generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty, celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Obejście prawa dotyczy, więc sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zmierzony przez taką osobę skutek prawny. Podkreślić trzeba także, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover (pkt 52-53). Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 nie definiuje pojęcia "sztucznych" warunków. Jednakże problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem szerszych rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Dlatego też przy interpretowaniu powyższego pojęcia posłużyć się należy ocenami zawartymi w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" – Razplasztatelna agencja). Wyrok ten dotyczy wprawdzie wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, które zastąpiło rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006, jednak treści obu przepisów są tożsame. Rozporządzenia te obejmują przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW, Dz.U. L 277, s.1).

Wyrok w sprawie C-434/12 określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1975/2006, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia przez skarżącego poszczególnych powiązanych z nim podmiotów w ewentualnym celu uzyskania korzyści. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności. W ramach istnienia elementu obiektywnego do organu należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Natomiast w ramach drugiego z elementów (subiektywnego) należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie można oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w przedsięwzięcie, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej nieakceptacji postępowania beneficjenta.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy, za trafne uznać należy stwierdzenie, że składanie przez utworzone podmioty, w tym skarżącego kasacyjnie, kilkudziesięciu odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które – zgłoszone łącznie – kwalifikowałyby się do znacząco niższej pomocy, jest stworzeniem sztucznych warunków – w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006. W tym miejscu wskazać należy, że kwestia formalnej organizacji danego podmiotu (jego tworzenie, podział i znoszenie) oraz posiadanego przez ten podmiot/podmioty gospodarstwa rolnego pozostaje poza zakresem oceny organów i sądów administracyjnych. Taka postawa producenta rolnego nie oznacza jednakże, że ta formalnie ukształtowana przez dany podmiot struktura organizacyjna jego gospodarstwa zostanie zaakceptowana przez organy udzielające wsparcia unijnego na potrzeby tego właśnie wsparcia. Inaczej mówiąc, wygenerowanie dużej ilości podmiotów nie oznacza, iż automatycznie każdy z nich otrzyma wsparcie, tylko dlatego, że formalnie istnieje, jest zarejestrowany i stwarza pozory posiadania gruntów wymaganych dla przyznania płatności. Kwestia takiej organizacji gospodarstwa rolnego, w szczególności jego podział na potrzeby otrzymania płatności, nie wyłącza badania takiego działania z punktu widzenia istnienia prawa tak ukształtowanych podmiotów do danego rodzaju płatności. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie przy tym zaznacza, iż nie dyskwalifikuje a limine z płatności tych wszystkich podmiotów (producentów rolnych działających w formie spółek prawa handlowego czy spółek cywilnych), które ostatecznie należą do jednej osoby. Podkreślenia wymaga, że to od konkretnych podmiotów podejmujących inicjatywę gospodarczą zależy, w jakiej formie organizacyjnej, dopuszczalnej prawem, będą prowadzić dane przedsięwzięcie. Niemniej jednak przyznanie wsparcia determinowane jest rezultatem przeprowadzonej przez organ administracji publicznej oceny, odnośnie do faktycznego prowadzenia działalności rolniczej przez dany podmiot. Nie można, zatem wykluczyć, iż nawet dokonanie podziału gospodarstwa rolnego należącego do jednej osoby i wykreowanie z niego większej liczby gospodarstw, będzie mogło zostać uznane za działanie zgodne z celami wsparcia unijnego i tym samym zasługiwać na przyznanie pomocy. Jednak o spełnieniu przesłanki z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 zdecydowały niepodważone w sprawie ustalenia faktyczne. Poprzez cyklicznie dokonywany podział gospodarstwa rolnego posiadanego przez P. M. na mniejsze jednostki organizacyjne (spółki z o.o. i spółki cywilne), którym przekazywane są określone grunty, doszło do obejścia przepisów modulacyjnych, uprawniających do uzyskania płatności w określonej wysokości jedynie do oznaczonej powierzchni gruntów. W związku z tym zachodzi element obiektywny stworzenia sztucznych warunków, o którym mowa w wyroku TSUE wydanym w sprawie C-434/12. Pomoc uzyskana przez tak wygenerowane podmioty znacząco przekraczałaby pomoc, jaka przysługuje producentom rolnym, gdyby wszystkie nieruchomości rolne zgłoszone zostały przez osobę, która nimi rzeczywiście zarządza. Takie działania skarżącego z uwagi na intencje, miały na celu pobranie dopłat rolnośrodowiskowych ponad limity ustalone przez prawodawcę. Skarżący kasacyjnie, nie wykazał innych, racjonalnych przyczyn tworzenia tak wielu, rodzinnie powiązanych podmiotów, zarządzanych jednakże przez jedną i tę samą osobę, prowadzącą również własne gospodarstwo rolne. Nie ma wątpliwości, iż utworzone podmioty jedynie stwarzały pozory prowadzenia działalności rolniczej na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo. Mechanizm działania tworzonych podmiotów wskazuje na zamierzoną już w momencie powoływania konkretnych spółek koordynację stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności celem obejścia kwotowych i powierzchniowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu gospodarstw o mniejszej powierzchni i otrzymania wyższego wsparcia. Zachodzi, zatem element subiektywny, o którym mowa w wyroku TSUE wydanym w sprawie C-434/12.

Odnosząc się do wskazywanej w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 kwestii sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać w ten sposób korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia należy odwołać się do celu, do jakich wsparcie rozwoju obszarów wiejskich się przyczynia. Chodzi to o: (a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji, (b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami, (c) poprawy, jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej, zgrupowanych wokół czterech osi, określonych w tytule IV tego rozporządzenia. Wsparcie ukierunkowane na konkurencyjność sektora rolnego i leśnego (Oś 1) dotyczy środków, których celem jest upowszechnianie wiedzy i poprawa potencjału ludzkiego poprzez: m.in. kształcenie zawodowe i działania informacyjne, w tym rozpowszechnianie wiedzy naukowej i praktyk innowacyjnych, skierowane do osób działających w sektorze rolnym, żywnościowym i leśnym, podejmowanie działalności przez młodych rolników, wcześniejsze emerytury rolników i robotników rolnych, korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów; (Oś 2) to m.in. poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich, co ma przyczynić się, w zakresie planowania przestrzennego do zrównoważonego rozwoju poprzez zachęcanie, w szczególności rolników do stosowania metod użytkowania gruntów zgodnych z potrzebą krajobrazu; (Oś 3) obejmuje, jakość życia na obszarach wiejskich i różnicowanie gospodarki wiejskiej, w tym celu zostały przewidziane środki dotyczące m.in. poprawy, jakości życia na obszarach wiejskich, różnicowania w kierunku działalności nierolniczej, wsparcia na rzecz tworzenia i rozwoju mikroprzedsiębiorstw; (Oś 4) LEADER, wskazuje m.in. na wdrażanie lokalnych strategii rozwoju poprzez lokalne partnerstwa publiczno-prawne, zwane "lokalnymi grupami działania".

Z powyższego wynika, zatem, że zasadniczym celem wsparcia jest pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed jego dalszą degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności bezpośrednich dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, określanym mianem modulacji a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, ww. przepisy prawa unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół wskazanych osi.

Naczelny Sąd Administracyjny, zatem zwraca uwagę, że konkretyzacja celów wsparcia następuje w przepisach szczegółowych oraz normach krajowych. Stosownie do art. 39 ust. 1 - 4 rozporządzenia 1698/2005 wsparcie rolnośrodowiskowe udzielane jest przez państwo członkowskie zgodnie z jego szczególnymi potrzebami, a więc uwzględniającymi np. charakter gruntów, strukturę gospodarstw rolnych jak i realne potrzeby przyznawania tego rodzaju pomocy danej grupie beneficjentów. Płatności rolnośrodowiskowe obejmują przy tym dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania, które bez wątpienia obciąża gospodarstwo rolne, przy czym jego wysokość, już na poziomie unijnym, jest limitowana określoną kwotą do hektara. Wyjaśnienie celów wsparcia nie może ograniczać się, do literalnego odczytania przepisu art. 4 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005. Odkodowanie celów wymaga zarówno analizy preambuły tego rozporządzenia, jak i jego innych norm. Z pkt 62 preambuły wynika, zatem, iż w celu zapewnienia skuteczności, uczciwości i trwałego wpływu pomocy z EFFROW powinny istnieć przepisy gwarantujące, że operacje związane z inwestycjami są trwałe oraz uniemożliwiają korzystanie z tego funduszu w celu wprowadzenia nieuczciwej konkurencji. Powyższe należy powiązać z art. 18, który ustanawia procedurę zatwierdzania programów rozwoju obszarów wiejskich przy udziale Komisji Europejskiej. Tym samym zauważyć należy, że modulacje powierzchniowe i związane z nimi procentowe ograniczenia płatności, jakie ustanowiono w polskim porządku prawnym, zyskały aprobatę na poziomie unijnym. Nie może obejmować celu wsparcia uzyskiwanego poprzez modulację płatności. Zaznaczyć należy, iż nie poprawia ani konkurencyjności rolnictwa na danym terenie ani jakości życia na tym obszarze, ani też nie wspiera gospodarowania gruntami, pozwolenie na skupianie w jednym ręku znacznego areału gruntów i jego dotowanie poprzez udzielanie wsparcia do sztucznie wydzielonych, mniejszych gospodarstw, które w ten sposób kwalifikują się do przyznania płatności.

Podsumowując, przedstawione powyżej okoliczności pozwalają uznać, że deklarowana przez wnoszącego skargę kasacyjną działalność na wskazanych we wniosku gruntach nie miała na celu prowadzenia działalności rolniczej w ramach gospodarstwa rolnego, w rozumieniu wskazanych wcześniej przepisów, a jedynie stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności w nienależnej wysokości. Z uwagi na występujące powiązania osobowe, ekonomiczne i techniczne z pozostałymi podmiotami, podmiot stracił możliwość samodzielnego podejmowania działań gospodarczych. W związku z tym organ prawidłowo wywiódł, że wnioskodawca występując o płatność rolnośrodowiskową na 2009 r. i jednocześnie tworząc dużą liczbę podmiotów występujących równolegle o przyznanie płatności, co do gruntów wchodzących w skład jednego gospodarstwa rolnego działał z zamiarem uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Multiplikowane przez stronę podmioty były ze sobą organizacyjnie i osobowo powiązane, w rezultacie w proces pozyskiwania płatności z Unii Europejskiej zaangażowane były te same osoby. Spółki nie prowadziły samodzielnie jakiejkolwiek działalności, a osoby formalnie występujące we władzach miały realnego wpływu na sposób prowadzenia działalności rolniczej. Całym gospodarstwem rolnym zarządzał samodzielnie P. M. i do niego trafiały korzyści uzyskiwane przez poszczególne spółki, w tym nienależnie. Stworzenie duże liczby podmiotów, które, poza występowaniem o płatności nie prowadzą żadnej innej działalności umożliwiło stronie nienależne uzyskanie środków z budżetu Unii Europejskiej Wskazane wyżej powiązania osobowe i funkcjonalne pomiędzy poszczególnymi podmiotami tworzonymi przez wnioskodawcę wskazują na działanie w celu uzyskania korzyści w postaci dodatkowych płatności. W takiej sytuacji mamy, bowiem do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C – 94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52 – 53). Wprowadzone w przepisach prawa unijnego generalne klauzule pozwalają organom administracyjnym na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Dlatego też organ rozpoznając wniosek o przyznanie płatności był uprawniony/zobowiązany do zbadania, czy nie doszło do stworzenia sztucznych warunków do jej uzyskania, a w razie stwierdzenia ich istnienia – odmówić przyznania tej płatności.

Kończąc powyższe rozważania można dodatkowo wskazać, że TSUE dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8 ze zm.), odnoszącego się również do zagadnienia sztucznie tworzonych warunków, w celu uzyskania korzyści sprzecznie z celami danego systemu wsparcia, w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12, orzekł, że: "1) Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Tym samym skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit b) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).