Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1757/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 10, 26
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 235
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik /spr./ Protokolant asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.F.i R.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 marca 2012r. sygn. akt II SA/Go 57/12 w sprawie ze skargi G.F. i R.F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 marca 2012r. sygn. akt II SA/Go 57/12 oddalono na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r, . nr 152, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) skargę G.F. i R.F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok ten zapadł w przedstawionym niżej stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), po rozpatrzeniu odwołania G.F., R.F., M. K. i M. N., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G.(dalej PINB) z dnia [...] października 2011r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] (obręb [...]) przy ul. [...], w [...].

Sprawa zainicjowana została przez G.F., która poinformowała PINB o prowadzeniu przedszkola w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w [...] bez zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku. Ponadto wskazała, że działka na której funkcjonuje przedszkole bezpośrednio graniczy z jej działką, co w sposób rażący narusza jej prawa i spokój.

W dniu 6 maja 2011 r., po uprzednim zawiadomieniu A. i M. J. - współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...], PINB przeprowadził oględziny w sprawie użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W treści sporządzonego z tej czynności protokołu wskazano, że w pomieszczeniach budynku znajdują się mebelki, stołki i krzesełka dziecięce. Obecna podczas kontroli A.J. oświadczyła, iż budynek został wydzierżawiony z przeznaczeniem na prowadzenie w jego parterowej części działalności w postaci opieki nad dziećmi do lat 3. W dniu kontroli w budynku nie przebywały dzieci i nie była prowadzona wskazana działalność. Ponadto w protokole zapisano, że "nie były prowadzone roboty budowlane adaptacyjne". W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego PINB uzyskał nadto informację z Urzędu Miasta G., iż nie było wydawane pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działalność polegającą na opiece nad dziećmi do lat 3 oraz, że B.L. – osoba prowadząca firmę edukacyjno-opiekuńczą, obejmującą zakresem świadczeń m.in. opiekę dzienną nad dziećmi, jako miejsce prowadzenia tej działalności zgłosiła od 1 czerwca 2011 r. adres ul. [...].

Pismem z dnia 18 lipca 2011 r. PINB poinformował G.F., że nie zachodzi potrzeba zgłaszania organowi administracji budowlanej zmiany sposobu użytkowania w celu rozpoczęcia działalności polegającej na świadczeniu opieki nad dziećmi do lat trzech na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. Wskutek skargi G.F. na brak działań PINB organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w [...]. Jednocześnie organ zawiadomił o miejscu i terminie oględzin nieruchomości. W trakcie oględzin dokonanych w dniu 5 października 2011 r. obecne były współwłaścicielka nieruchomości - A. J. i B.L. - najemca pomieszczenia, która oświadczyła że zgłosiła organom inspekcji sanitarnej oraz straży pożarnej działalność gospodarczą pod nazwą "opieka nad dziećmi do lat trzech". Organy te dokonały pod tym kątem kontroli budynku i nie wniosły uwag i zastrzeżeń ani sprzeciwu. Ustalono, że B.L. posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 21 grudnia 2009 r. Jej przedmiotem jest działalność wspomagająca edukację, działalność fizjoterapeutyczna oraz opieka dzienna nad dziećmi, zgodnie z przepisami ustaw szczególnych. Z dalszych ustaleń PINB wynikało, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej sporządził opinię, powołując się na § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych dotyczących żłobków i klubów dziecięcych (Dz.U. Nr 69, poz. 367 dalej rozporządzenie z dnia 25 marca 2011r.) i stwierdził w niej, że pomieszczenia na parterze wskazanego budynku spełniają wymagania przepisów określonych w § 2 cytowanego rozporządzenia. Nadto Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] poinformował o przeprowadzeniu kontroli w żłobku przy ul. [...], a z opinii tego organu wydanej w dniu 3 października 2011r. wynikało, że w pomieszczeniach kontrolowanego żłobka zostały zapewnione bezpieczne i higieniczne warunki pobytu dzieci.

Decyzją z [...] października 2011 r. znak [...], PINB dla Miasta [...] powołując się na art. 105 § 1 k.p.a, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w [...] stwierdzając brak podstaw do uznania, by prowadzenie działalności związanej z opieką nad dziećmi do lat trzech w budynku mieszkalnym kwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy Prawo budowlane. Powołał się w tym zakresie na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie II OSK 785/11, iż prowadzenie działalności opiekuńczej czy wychowawczej nad niewielka grupą dzieci nie powoduje zaistnienia takich okoliczności jakie są wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazał, iż w budynku przy ul. [...] w [...] nie prowadzono żadnych robót budowlanych mających na celu dostosowanie tego obiektu do wymagań związanych z profilem działalności. Dokonane ustalenia wykazały, że prowadzona w budynku mieszkalnym działalność nie zmienia wymagań sanitarno - higienicznych oraz zasad bezpieczeństwa pożarowego, co potwierdzają kontrole właściwych organów inspekcji sanitarnej i Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej. Pomieszczenia budynku mieszkalnego spełniają wymogi dla pomieszczeń, w których może być prowadzona działalność opiekuńcza nad dziećmi do lat 3, określone w przepisach rozporządzenia z dnia 25 marca 2011 r. Ze względu na brak przedmiotu postępowania w postaci doprowadzenia do stanu zgodności z prawem samowolnej zmiany sposobu użytkowania, uznano jako uzasadnione umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Wskazano, że ewentualne roszczenia związane z prowadzeniem w przedmiotowym budynku działalności gospodarczej mogą być przedmiotem powództwa przed sądem powszechnym.

G.F., R.F., M.K. i M.N. wnieśli odwołanie od wskazanej decyzji kwestionując istnienie podstaw do umorzenia postępowania. Powoływali się na publikacje Ministerstwa Infrastruktury, z których wynikać miało, że założenie przedszkola wymaga dopełnienia dwóch procedur administracyjnych tj. wpisu do rejestru prowadzonego przez właściwy organ i uzyskania pozwoleń budowlanych. W szczególności podkreślali, iż najbardziej dotkliwa jest dla nich lokalizacja żłobka, rażąco naruszająca prawo budowlane i elementarne prawa osób sąsiadujących. Wskazywali, że teren, na którym funkcjonuje żłobek jest obszarem budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, na którym nie ma i nie przewidziano żadnych usług. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu konkretnie precyzują, iż funkcją obowiązującą jest "mieszkalnictwo ekstensywne z ewentualnie możliwymi usługami o ograniczonej uciążliwości". Natomiast PINB nie stwierdził, czy prowadzenie placówki w spornym miejscu koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zarzucali, iż placówka opiekuńcza nie została, mimo takiego obowiązku, wpisana do rejestru prowadzonego przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. Zaprzeczyli, by w budynku przy ul. [...] działalność prowadzona była jedynie na parterze tego budynku i powołali się na wycofane ze strony internetowej zdjęcia żłobka oraz obserwację wszystkich sąsiadów. Dzieci według nich przebywają na piętrze budynku, skąd dochodzi donośny płacz, widywane są również niejednokrotnie w balkonowym oknie na piętrze. Wizje lokalne PINB zawsze były zapowiedziane z wyprzedzeniem, co umożliwiało przygotowanie placówki opiekuńczej do wizyty, jak też składanie fałszywych i mylących oświadczeń przez prowadzącą żłobek, że dzieci przebywają jedynie na parterze.

Decyzją WINB utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ przywołał treść przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i stwierdził, że przy badaniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części niezbędne jest ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu oraz porównanie tych ustaleń z nową działalnością, która ma być w nim prowadzona lub porównanie tych ustaleń ze zintensyfikowaniem dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu z punktu widzenia oddziaływania zmian na warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Zauważono, że działalność podjęta została w przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym na podstawie przepisów odrębnych niż ustawa Prawo budowlane. Prowadzenie w tym budynku opieki nad dziećmi do lat trzech uregulowane zostało przez przepisy ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235). Wymagania lokalowe i sanitarne dotyczące żłobków i klubów dziecięcych, uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniej jakości sprawowanej opieki nad dziećmi i warunków ochrony przeciwpożarowej oraz liczbę dzieci, nad którymi sprawowana jest opieka zostały określone w rozporządzeniu z dnia 25 marca 2011 r. W § 2 ust. 1 tego rozporządzenia określono, że lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy, znajduje się w budynku lub jego części, spełniających wymagania określone w przepisach techniczno-budowlanych oraz przepisach o ochronie przeciwpożarowej dla kategorii zagrożenia ludzi ZŁ II lub wymagania uzgodnione z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, w trybie określonym w tych przepisach. Przy czym stosownie do ust. 2 dopuszcza się prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego w lokalu znajdującym się w budynku lub jego części, innych niż określone w ust. 1, jeżeli lokal jest przeznaczony dla nie więcej niż 15 dzieci, znajduje się na parterze budynku wykonanego z elementów nierozprzestrzeniających ognia, posiada co najmniej dwa wyjścia na zewnątrz, przy czym jednym z nich są drzwi wyjściowe z lokalu, a drugim inne drzwi lub okno umożliwiające bezpośrednie wyjście na przestrzeń otwartą, został wyposażony w trudnozapalne wykładziny podłogowe i inne stałe elementy wyposażenia i wystroju wnętrz, gaśnicę proszkową ABC o zawartości co najmniej 4 kg środka gaśniczego. Dodatkowe warunki określono w ust. 3 i 4 § 2 oraz w § 3 i 4 rozporządzenia. Natomiast w § 1 rozporządzenia wskazano, że "w lokalu, w którym prowadzony będzie żłobek lub klub dziecięcy są zapewnione bezpieczne i higieniczne warunki pobytu dzieci, potwierdzone pozytywną opinią komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej oraz pozytywną opinią właściwego państwowego inspektora sanitarnego, uwzględniającymi warunki, o których mowa w § 2-4". WINB wywiódł, iż prowadząca działalność opiekuńczą w budynku przy ul. [...] uzyskała wymagane opinie organu Inspekcji Sanitarnej i Miejskiej Straży Pożarnej. W opiniach tych stwierdzono, że pomieszczenia w budynku, w których prowadzona jest działalność w oparciu o przepisy ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 spełniają wymagania określone w § 2 cytowanego rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego i wymagań higieniczno-sanitarnych. Zatem skoro przedmiotowy budynek spełnia te wymagania nie można mówić o zmianie warunków w powyższym zakresie, o której mowa w art. 71 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie WINB, nie nastąpiła również zmiana pozostałych warunków wymienionych w tym przepisie. Odnosząc się do treści odwołania WINB nie potwierdził zarzutu nieprawidłowych ustaleń organu odnośnie wykorzystania piętra omawianego budynku do przedmiotowej działalności opiekuńczej i powołał się na przeprowadzone w dniu 6 maja 2011 r. oględziny PINB, które wykazały, że opieka nad dziećmi prowadzona ma być na parterze budynku. Okoliczność taką wskazano również w protokole kontroli, jaką w dniu 30 września 2011 r. w przedmiotowym budynku przeprowadził organ inspekcji sanitarnej. Ponadto z ustaleń organu I instancji wynikało, że w obiekcie nie realizowano żadnych robót budowlanych, natomiast został on wybudowany legalnie i przyjęty do użytkowania w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Nie doszło więc do zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] brak jest podstaw do badania przez organ nadzoru budowlanego kwestii ewentualnej zgodności profilu prowadzonej w tym budynku działalności opiekuńczej z przepisami o planowaniu przestrzennym skoro ustawodawca dopuścił jej prowadzenie (po spełnieniu określonych wymagań) na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. WINB podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jej przepisy nie naruszają przepisów odrębnych, w tym również przepisów w/w ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.

Skargę na decyzję WINB złożyli G. i R.F. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie przepisów art. 61a § oraz art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 81a w zw. z art. 80 ust 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo Budowlane oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. tej ustawy poprzez uznanie, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce przy ul. [...]. Skarżący zakwestionowali zastosowanie, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przepisu art. 105 § 1 k.p.a. twierdząc, że organ nadzoru budowlanego nie jest związany granicami żądania i ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez ten organ działań w ramach jego kompetencji. W ocenie strony skarżącej sprawie organ zobowiązany był do wszczęcia postępowania kontrolnego na podstawie art. 81 a ust 2 prawa budowlanego, a w przypadku ustalenia braku przesłanek do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z art. 71a ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący wywodzili, że organ l instancji powinien podjąć obok czynności kontrolnych w odniesieniu do spełnienia przez obiekt przepisów przeciwpożarowych, przepisów prawa pracy oraz przepisów sanitarnohigienicznych, także działania celem ustalenia, czy zgodnie z art. 71 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane obecnie wykonywana działalność nie narusza interesów osób trzecich. W związku z powyższym organ administracyjny przeprowadzając postępowanie kontrolne na podstawie art. 81 a ust. 2 w zw. z art. 80 ust 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo budowlane w ramach kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego winien sprawdzić zgodność nowoprowadzonej działalności z wymaganiami ochrony środowiska oraz z zagospodarowaniem terenu wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ powinien także dokonać kontroli poziomu hałasu działalności prowadzonej w budynku przy ul. [...], celem ustalenia czy nie przekracza poziomu wskazanego w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku normującego dopuszczalny poziom hałasu dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Przekroczenie tych wskaźników w świetle wyżej wskazanych przepisów oznaczałoby zmianę sposobu użytkowania obiektu. Zauważono, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu budynek usytuowany przy ul. [...] znajduje się w strefie mieszkalnictwa ekstensywnego z usługami o ograniczonej uciążliwości. Organy procedujące w sprawie wbrew art. 80 ust 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 81 a ust 2 ustawy Prawo budowlane nie zbadały ewentualnej sprzeczności nowej działalności z obwiązującym planem zagospodarowania przestrzennego mimo, iż ewentualne stwierdzenie sprzeczności oznaczałoby wystąpienie o zmianę sposobu użytkowania. Skarżący podnosili, że obecnie wykonywana w sąsiednim budynku działalność czyli opieka nad dziećmi do lat 3 jest bardzo uciążliwa dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości gdyż działki, na których są wybudowane domki jednorodzinne są kilkuarowe, co w praktyce oznacza, iż zgiełk bawiących się w okresie wiosenno-letnim dzieci w zasadzie uniemożliwia spokojne korzystanie z przydomowych ogródków. Nadto samochody dowożące i odwożące dzieci do przedszkola poruszają się po nieasfaltowej ulicy [...], nie przystosowanej do zwiększonego ruchu jak również do zawracania pojazdów na tej ulicy. Właściciele nieruchomości sąsiednich, kupując działki przy ul. [...] stosownie do gwarantujących im spokój zapisów planu zagospodarowania przestrzennego byli przekonani, iż mieszkając w tym miejscu nie będą narażeni na tak uciążliwą działalność gospodarczą. Zarzucali, iż w postępowaniu wywołanym ich interwencją u PINB, prowadzący działalność gospodarczą w budynku przy ul. [...] byli wcześniej – mimo, że nie wynika to z istoty czynności kontrolnych - informowani o podejmowanych przez PINB kontrolach, co z kolei uniemożliwiało temu organowi właściwe ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. R.F. wskazał, iż w dniu rozprawy stwierdził przebywanie w placówce opiekuńczej 20 dzieci.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga pozbawiona była uzasadnionych podstaw. Jako istotne dla sprawy Sąd uznał rozstrzygnięcie kwestii, czy w stanie faktycznym sprawy doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w rozumieniu przepisu art. 71 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2004 r. - Prawo budowlane przywołując jego brzmienie, a także odwołując się do jego interpretacji w orzecznictwie. Zdaniem Sądu ustalenie w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadzało się do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. Sąd odwołał się do wymagań wymienionych w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego takich jak warunki w zakresie bezpieczeństwa pożarowego i powodziowego, warunki pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, które wskazują na niezbędny zakres kontroli prowadzonej w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zauważył, że nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W tym zakresie organ musi zbadać czy w wyniku zmiany faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 Prawa budowlanego warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części). Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 2 obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Sąd stwierdził, że brak podstaw do odnoszenia ocenianej zmiany sposobu użytkowania w kontekście wskazywanego przez skarżących pkt 9 ust. 1 art. 5 Prawa budowlanego (poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich). Wskazał, że ocena dokonywana przez organ obejmuje natomiast przepisy określające warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska, a oceny czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy dokonywać w porównaniu do sposobu użytkowania danego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach np. w pozwoleniu na użytkowanie. Sąd podzielił stanowisko organów, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zmiana sposobu użytkowania części domu jednorodzinnego z przeznaczeniem jego parteru na pomieszczenia na działalność polegającą na opiece nad dziećmi do lat 3 z ograniczeniem do piętnaściorga dzieci nie stanowi zmiany sposobu użytkowania o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Odwołał się do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie II OSK 785/11 przywoływanego w decyzjach obu organów nadzoru budowlanego. Zauważył nadto, że art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego powinien być stosowany w konkretnych sprawach przy uwzględnieniu celu jaki przyświecał ustawodawcy stanowiącemu określoną normę prawną. Wskazał, że z art. 10 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 regulującego różne formy organizacyjne funkcjonowania takiej opieki wynika, że do zadań żłobka czy klubu dziecięcego należy w szczególności zapewnienie dziecku opieki w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych. Przyjął, że prowadzenie - w ramach powołanej ustawy - działalności opiekuńczej nad niewielką grupką (do 15) dzieci do lat 3 w warunkach zbliżonych do domowych nie powoduje zaistnienia takich okoliczności, jakie są wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2. Taka liczba dzieci może być porównywalna do liczby dzieci w wielopokoleniowej rodzinie zamieszkującej w domu jednorodzinnym, nad którą sprawuje opiekę rodzina, a nawet niekiedy osoby obce. Jako bezsporne potraktował Sąd ustalenie, że we wzniesionym legalnie i zgłoszonym do użytkowania budynku jednorodzinnym, którego pierwotna funkcja nie budzi wątpliwości, nie prowadzono żadnych robót adaptacyjnych ani budowlanych związanych z przystosowaniem tego obiektu budowlanego do wykonywania działalności opiekuńczej nad dziećmi do lat 3, a obiekt budowlany w swej dotychczasowej postaci odpowiada wymaganiom i warunkom wskazanej działalności. W ramach tej dotychczasowej funkcji parterowa część budynku, przeznaczona na prowadzenie wskazanej działalności opiekuńczej, spełniała – bez konieczności przeprowadzania robót budowlanych, zmian adaptacyjnych czy przeróbek - wymagania w zakresie wymogów nałożonych rozporządzeniem wykonawczym do ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3. Zdaniem Sądu potwierdziły to jednoznacznie opinie organów inspekcji sanitarnej i straży pożarnej. Zmiana funkcji części domu jednorodzinnego tym samym nie pociągała za sobą zmiany parametrów czy czynników lub warunków przykładowo wskazanych w powołanym przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jak i innych związanych z charakterem prowadzonej działalności, co w przeciwnym razie rodziłoby obowiązek dokonania zgłoszenia planowanej zmiany organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organów, co do tego, że przeznaczenie części budynku na działalność opiekuńczą nie spowodowało zmian w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowia, higieniczno-sanitarnych oraz wielkości i układu obciążeń tj. warunków o jakich mowa w art. 71 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Bez potrzeby dokonywania zgłoszenia organom administracji architektoniczno – budowlanej mogło dojść do przeznaczenia części budynku mieszkalnego na działalność opiekuńczą. Na podstawie odrębnych przepisów dla podmiotu prowadzącego tę działalność powstał jedynie obowiązek uzyskania akceptacji innych właściwych organów w kwestii spełnienia wymogów sanitarnych, przeciwpożarowych i zgłoszenia do rejestru żłobków i klubów dziecięcych (art. 26 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech), jednak zdaniem Sądu sankcjonowanie niewykonania tego ostatniego obowiązku nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Sąd zwrócił uwagę, że nie zachodziła podstawa do oceny zgodności prowadzenia żłobka z ustaleniami planu miejscowego. Nie podzielił poglądu skarżących, że na terenie obejmującym ul. Szmaragdową nr 3 realizować można wyłącznie funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Stwierdził, że nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego jest dopuszczalny o tyle, o ile można go pogodzić z już istniejącą funkcją. W opinii Sądu w sytuacji dominującej na danym terenie funkcji mieszkaniowej w postaci budownictwa jednorodzinnego za kontynuację funkcji można uznać też zmianę sposobu użytkowania obiektu, którą da się pogodzić z istnieniem zabudowy mieszkaniowej w ramach uzupełnienia tej funkcji o takie obiekty towarzyszące budynkom mieszkalnym jak np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, żłobek czy przedszkole. Kwalifikować je przy tym należy jako usługi nieuciążliwe. Za nieuzasadniony uznał Sąd zarzut skargi, iż zmiana funkcji części domu jednorodzinnego uczestników postępowania narusza wymagania ochrony środowiska, a organ obowiązany był do sprawdzenia czy poziom hałasu spowodowany działalnością opiekuńczą przekracza dopuszczalne wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 ). Zauważył, że rozporządzenie to określa dla terenów zabudowy jednorodzinnej i terenów zabudowy związanej ze stałym pobytem dzieci i młodzieży identyczne normy poziomu hałasu, a więc takie obiekty jak szkoły, przedszkola, żłobki, internaty nie generują hałasu przekraczającego normatywny poziom dopuszczalny dla terenów zabudowy jednorodzinnej. Sąd nie podzielił też zarzutów skargi o wadliwych ustaleniach faktycznych organów, co do zakresu wykorzystania domu jednorodzinnego na działalność opiekuńczą. Jako prawidłowe uznał stanowisko WINB, że fakt przeznaczenia dla celów opiekuńczych parteru domu potwierdziły nie tylko wyniki kontroli w maju 2011 r., ale także kontrole inspekcji sanitarnej i funkcjonariuszy państwowej straży pożarnej. Odnosząc się do zarzutów, że dzieci przebywają także na piętrze domu oraz że działalność prowadzona jest w szerszym zakresie niż deklarowana jako działalność opiekuńcza nad dziećmi do lat 3 w ilości nie przekraczającej piętnaściorga Sąd odwołał się do opinii inspekcji sanitarnej i organu Straży Pożarnej zawierających pozytywne wyniki kontroli tych służb w zakresie spełniania przez pomieszczenia parterowej części domu warunków prowadzenia opieki nad dziećmi do lat trzech w zakresie wymogów sanitarnych, w tym norm powierzchniowych oraz w zakresie wymogów przeciwpożarowych (§ 2 ust. 2 i § 3 rozporządzenia z dnia 25 marca 2011 r.) dla działalności obejmującej nie więcej niż piętnaścioro dzieci do lat 3. Sąd wskazał, że jeżeli obecnie zakres tej działalności uległ intensyfikacji (większa liczba dzieci, większa część obiektu, inny niż opiekuńczy rodzaj zajęć z dziećmi w innych grupach wiekowych) faktycznie w grę może wchodzić kwestia zmiany sposobu korzystania z obiektu budowlanego w rozumieniu wskazanego przepisu art. 71 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane jednak kontrola sądowa legalności zaskarżonego aktu sprawowana była według stanu prawnego i faktycznego z daty jego wydania a nie orzekania przez sąd administracyjny.

Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość formy rozstrzygnięcia tj umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ wszczął w tej sprawie postępowanie z urzędu, a skoro zmiana sposobu użytkowania nie miała charakteru samowolnej zmiany o jakiej mowa w art. 71 Prawa budowlane, wszczęte uprzednio postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. Nie ma zaś w takiej sytuacji zastosowania wskazywany w skardze przepis art. 61 a k.p.a. którego ratio legis i funkcja jest inna. Powoływany przez skarżących przepis nie ma zaś zastosowania, gdy konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, które w efekcie może doprowadzić do wniosku, iż zachodzi przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postępowania, bowiem wydanie rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez uprawnionego pełnomocnika małżonków G. i R. F. zaskarżono opisany powyżej wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w tym też zakresie i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania. Przedstawiono zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych sformułowanych w art. 174 p.p.s.a.

W ramach naruszenia prawa materialnego zarzucono błędną wykładnię art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegającą na uznaniu, że w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] .

Jako zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazano art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 61a § 1 k.p.a oraz art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 81a w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono obszernie stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaznaczając, że skarżący kasacyjnie nie podziela tezy, w której Sąd I instancji jako istotę sporu określił rozstrzygnięcie kwestii, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Tak postawione pytanie doprowadziło, w opinii autora skargi kasacyjnej, do twierdzenia, że skoro nie doszło do zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, to organ po wszczęciu z urzędu postępowania w tej sprawie powinien postępowanie to umorzyć. Skarżący kasacyjnie przedstawili, że w toku postępowania organ przeprowadził oględziny budynku mieszkalnego każdorazowo zawiadamiając o swej wizycie strony postępowania. Z oględzin tych sporządzał protokół. Z treści tych protokołów wynika, że w czasie oględzin nie było w przedszkolu dzieci. Nikt ich nigdy nie policzył i nie sprawdził ich wieku. Sprawdzenie tej okoliczności w świetle regulacji zwartej w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 25 marca 2011r. jest zdaniem strony skarżącej kasacyjnie istotne, gdyż określa się tam wymagania lokalowe i sanitarne dotyczące żłobków i klubów dziecięcych. Organy nadzoru budowlanego dokonując oceny przesłanek ewentualnej zmiany sposobu użytkowania posługują się zawartymi w tym rozporządzeniu wymaganiami – m.in. lokal musi znajdować się na parterze budynku i nie może być w nim więcej niż 15 dzieci. Podniesiono, że na rozprawie przed Sądem I instancji prowadzący przedszkole nie zaprzeczyli, by w placówce przebywało w więcej niż 15 dzieci, a w dodatku przebywają tam dzieci na wózkach inwalidzkich.

Zauważono, że obecnie jest trudno ustalić jaka była liczba dzieci i w jakim wieku, a także, czy były też dzieci na wózkach inwalidzkich w okresie prowadzonego postępowania. Wskazano, że w tym zakresie mogła być pomocna informacja pochodząca od organów podatkowych. Natomiast organ nie przeprowadził należytego postępowania wyjaśniającego, co do istotnych dla sprawy okoliczności, a tym samym nie ustalił, czy doszło do zmiany użytkowania obiektu budowlanego. W tym kontekście skarga kasacyjna wskazała na naruszenie prawa materialnego opisanego w pkt pierwszym petitum skargi.

Odnosząc się do postawionej na wstępie uzasadnienia skargi kasacyjnej tezy, iż istotą sprawy nie jest spór o to, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu skarżący kasacyjnie wskazali, że w rzeczywistości istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Zauważono, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy PINB zobowiązany był do wszczęcia postępowania kontrolnego na podstawie art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego i dokonania kontroli lokalu, co do spełnienia wymagań wskazanych w rozporządzeniu bez zawiadamiania osób prowadzących tę placówkę, tak by nie mogły się one przygotować do kontroli. W takiej sytuacji dzieci obecne byłyby w przedszkolu i PINB mógłby stwierdzić, czy jest ich więcej niż piętnaścioro i czy są w wieku do 3 lat. Według skarżącego kasacyjnie organ powinien był na mocy art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania prowadzonego na podstawie art. 81a Prawa budowlanego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w art. 61a § 1 k.p.a zamieszczono otwarty katalog przesłanek odmowy wszczęcia postępowania i brak jest normy prawnej, która nie pozwalałby skorzystać organowi w opisanej sytuacji z tego przepisu. Natomiast zastosowanie przepisów o postępowaniu kontrolnym przed wszczęciem postępowania pozwoliłoby na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy w toku postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie art. 81a ust. 1 Prawa budowlanego. Powołano się tu na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 grudnia 2011r. sygn. akt II SA/Go 749/11, w którym stwierdzono, że przeprowadzenie czynności kontrolnych o jakich mowa w art. 81a w 1 Prawa budowlanego, w przypadku wykrycia naruszeń stanowi dopiero asumpt do wszczęcia postępowania administracyjnego wobec uczestników procesu inwestycyjnego.

Zdaniem skarżących kasacyjnie brak dokonania kontroli, o której mowa w art. 81a w 1 Prawa budowlanego oznacza naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy.

Zakwestionowano także stanowisko Sądu I instancji, co do tego, że organ nie był zobowiązany do sprawdzenia poziomu hałasu spowodowanego działalnością opiekuńczą. Strona skarżąca kasacyjnie zauważyła, że z faktu określenia takich samych dopuszczalnych poziomów hałasu dla terenów zabudowy jednorodzinnej i zabudowy związanej ze stałym pobytem dzieci nie wynika, że normy te nie powinny być przestrzegane. Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się także z przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 5 maja 2011 sygn. akt II OSK 785/11), gdzie wskazuje się, że liczba 15 dzieci może być porównywalna do liczby dzieci w wielopokoleniowej rodzinie zamieszkującej w jednorodzinnym, domu mieszkalnym. Zauważył, że obecnie trudno jest znaleźć piętnastoosobową rodzinę, a nadto w takiej rodzinie dzieci są w różnym wieku, a w końcu dorastają i przestają być uciążliwe dla sąsiadów. Ponadto w takiej rodzinie nie używa się 15 samochodów, co w niniejszej sprawie ma istotne znaczenie wobec nieprzystosowania ulicy [...] do zwiększonego ruchu i zawracania samochodów.

Zwracając nadto uwagę na konieczność wsparcia i specjalnego traktowania każdej placówki sprawującej opiekę nad dziećmi skarżący kasacyjnie zauważyli, że pozytywne emocje związane z traktowaniem małych dzieci nie powinny przesłaniać obowiązku przestrzegania przepisów, które zapewniają bezpieczeństwo tym dzieciom. Opisano teren, na którym usytuowany jest jednorodzinny budynek przy ul. [...]. Według skarżących kasacyjnie, przy złych warunkach meteorologicznych zachodzi obawa braku dostępu do budynku z powodu nieodpowiedniego stanu nawierzchni tej ulicy, a wtedy w przypadkach konieczności nagłej pomocy dla dzieci, pomoc ta nie dotrze. Może to ich zdaniem mieć negatywne konsekwencje dla wychowanków placówki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie), Sąd ten, związany granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia, nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej. Wymagane jest zatem sporządzenie skargi kasacyjnej w taki sposób, by ani granice ani podstawy zaskarżenia nie budziły wątpliwości i nie wymagały od Sądu II instancji własnej interpretacji.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano błędną wykładnię art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegającą na uznaniu, że w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego poprzez prowadzenie tam działalności opiekuńczo-wychowawczej. Tak sformułowany zarzut nie czyni jednak zadość wymaganiom formalnym.

Dla skuteczności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wymaga się wskazania, na czym polegała niewłaściwa interpretacja przepisu dokonana przez sąd I instancji. Zarzucając błędną wykładnię prawa materialnego należy także wskazać, jak brzmieć powinien, zdaniem autora, prawidłowo zinterpretowany przepis. Piśmiennictwo prawnicze, a także judykatura dookreśliła pojęcie "błędnej wykładni prawa materialnego" przyjmując, że może to nastąpić przez mylne (błędnie odczytane) rozumienie treści określonej normy prawnej. W petitum skargi kasacyjnej brak jest takiego wskazania. Argumentacja skargi kasacyjnej przedstawiona w jej uzasadnieniu nie pozostaje nadto w żadnym związku z zarzutem przedstawionym jako błędna wykładnia art. 71 ust.1 Prawa budowlanego. Argumenty tam zawarte stanowią bowiem wyłącznie polemikę z ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez organ w toku postępowania administracyjnego, zaaprobowanymi przez Sąd I instancji kontrolujący zaskarżoną decyzję.

Brak uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego czyni niemożliwe dokonanie oceny jego słuszności. Naczelny Sąd Administracyjny musiałby w istocie podjąć próbę sformułowania tego zarzutu we własnym zakresie, co nie jest dopuszczalne prawnie.

W ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazano jako naruszony przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. pozostający z związku z przepisami procedury administracyjnej (art. 7, art. 8, art. 77), co miało nastąpić przez niezastosowanie w sprawie art. 61a k.p.a. a także przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 81a w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 lit. a). Konstrukcja tego zarzutu jest jednak wadliwa od strony formalnoprawnej, jak też nie jest usprawiedliwiona merytoryczne.

Po pierwsze skuteczność zarzutu naruszenia norm prawa procesowego wymaga wykazania, że nastąpiło ono w stopniu kwalifikowanym. Oznacza to, że pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania zarzucanym Sądowi, a treścią zaskarżonego wyroku istnieje związek przyczynowy pozwalający na domniemanie, iż gdyby do wskazanych błędów nie doszło, wyrok ten byłby inny. Pamiętać także należy, że popełnione przez organ błędy natury proceduralnej stać się mogą podstawą uwzględnienia skargi tylko w przypadku, gdy mogłoby to mieć wpływ na treść kontrolowanej przez sąd administracyjny decyzji. Z tych przyczyn obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów nie doszło, kontrolowana decyzja mogłaby mieć inną treści, a sąd pierwszej instancji tego nie dostrzegł. Dla wykazania tej przesłanki ustawowej nie można się ograniczyć do przytoczenia treści przepisu art.174 pkt 2 p.p.s.a, lecz należy wykazać istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem proceduralnym, a treścią skarżonego wyroku.

Skarga nie spełnia powyższych wymogów.

Po drugie, wskazany w zarzucie naruszenia prawa procesowego przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane należy traktować jako przepis prawa materialnego, a jego niezastosowanie w sprawie mogłoby stanowić ewentualny zarzut, dla którego podstawę stanowi art. 174 pkt 1 in fine p.p.s.a. Ponadto przepis art. 80 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane nie istnieje, a analiza treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala na potraktowanie tak przedstawionego zarzutu, jako oczywistej omyłki, co do numeracji artykułu. Przepis art. 81a składa się natomiast z czterech ustępów, z czego ustęp pierwszy zbudowany jest z dwóch punktów, a punkt drugi z dwóch podpunktów oznaczonych literowo. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie było określić, która z jednostek redakcyjnych tego przepisu określającego szczególne uprawnienia organów nadzoru budowlanego została naruszona. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej domyślić się można, że prawdopodobnie miałby to być art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jednakże zauważyć należy, że rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest ani interpretowanie skargi kasacyjnej ani poszukiwanie uzasadnienia dla postawionych w niej zarzutów. Kasacja zawierająca nieprawidłowe, nieprecyzyjnie sformułowane zarzuty, pozbawiona przy tym konstytuujących ją elementów treściowych zasadniczo uniemożliwia sądowi ocenę jej trafności.

Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że zdaniem jej autora, Sąd I instancji z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. przyjął stan faktyczny sprawy jako niebudzący wątpliwości, mimo że został on ustalony przez organy nadzoru budowlanego w sposób niezgodny z obowiązującą je procedurą. Zarzut ten okazał się jednak nietrafny.

Przede wszystkim wykazywane w skardze kasacyjnej uchybienia proceduralne nie zostały powiązane z istotą sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie, jako niewyjaśnione, wskazała bowiem w rzeczywistości okoliczności dotyczące prawidłowości działania żłobka prowadzonego przy ul. [...]. Prawidłowość funkcjonowania żłobka nie stanowiła jednak przedmiotu sprawy. Rolą organów nadzoru budowlanego w prowadzonym postępowaniu nie była kontrola jakości wykonywania działalności opiekuńczej żłobka, gdyż wykracza to poza ich kompetencję. Do ich obowiązku należało sprawdzenie czy pomieszczenia, w których działalność ta miała być prowadzona, odpowiadają wymaganiom rozporządzenia z dnia 25 marca 2011r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych dotyczących żłobków i klubów dziecięcych. Następnie celem wszczętego postępowania było ustalenie, czy wymagania lokalowe i sanitarne dotyczące żłobków i klubów dziecięcych mogły zostać spełnione bez konieczności jakichkolwiek zmian adaptacyjnych w jednorodzinnym budynku pełniącym dotychczas wyłącznie funkcję mieszkaniową.

Skarga kasacyjna nie zarzuca nieprawidłowości ustaleń organów, co do wymagań sanitarnych czy pożarowych, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia żłobka przeznaczonego dla piętnaściorga dzieci w wieku do lat trzech. Nie zarzuca również błędów w ustaleniach dotyczących braku konieczności prowadzenia w budynku przy ul. [...] jakichkolwiek prac adaptacyjnych. Twierdzi się w niej jedynie, że dzieci w żłobku mogło być więcej niż piętnaścioro i przebywały na górnej kondygnacji budynku. W dodatku jej autor jedynie zakłada możliwość ustalenia takiej liczby dzieci przebywających w żłobku w sytuacji zastosowania innych metod kontrolnych przez organu nadzoru budowlanego. Taki hipotetyczny osąd stanu faktycznego dokonany przez skarżących kasacyjnie nie może jednak stanowić o nieprawidłowościach proceduralnych organu popełnionych w toku postępowania.

Tymczasem, wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, ustalenia dokonane w toku postępowania zasadnie potraktowane zostały przez Sąd I instancji jako wystarczające, by przyjąć, że nie nastąpiła zmiana użytkowania budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wymagająca uprzedniej akceptacji organu administracji architektoniczno – budowlanej. Podkreślić trzeba, że ustalenia te wynikały nie tylko z kwestionowanych przez skarżących kasacyjnie oględzin organów nadzoru budowalnego ale także z niepodważanych w skardze kasacyjnej opinii organów inspekcji sanitarnej i straży pożarnej.

Podzielić należy jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprawowana była przez Sąd I instancji według stanu prawnego i faktycznego z daty jej wydawania, a nie z daty orzekania przez sąd administracyjny. Słusznie również Sąd ten wskazał, że ewentualna zmiana stanu faktycznego, jaka nastąpić mogła po wydaniu kontrolowanej decyzji, nie wpływa na jej legalność.

Nie można także zgodzić się ze autorem skargi kasacyjnej co do tego, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego była kontrola poziomu hałasu, jakie generują dzieci w żłobku sąsiadującym z posesją skarżących kasacyjnie. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dopuszcza taki sam normatywny poziom hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i terenów zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży. Z tych względów bezprzedmiotowe było badanie poziomu hałasu, którego źródłem miały być dzieci do lat trzech w celu ustalenia, czy zmiana funkcji części domu jednorodzinnego mieszkalnego na pomieszczenia przeznaczone w celu prowadzenia w nich żłobka stanowi zmianę dotychczasowego użytkowania z punktu widzenia dopuszczalnego normatywnie poziomu hałasu.

W pozostałej części skargi kasacyjnej przedstawiono natomiast polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, stanowiskiem zaprezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz stanowiskiem organów nadzoru budowlanego co do tego, że działalność opiekuńcza sprawowana nad grupą piętnaściorga dzieci może być porównywana do liczby dzieci w wielopokoleniowej rodzinie. Powołany w petitum skargi zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie służy jednak zwalczaniu stanowiska Sądu I instancji prezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a tym bardziej zwalczaniu poglądu judykatury.

Ponownie wskazać trzeba, że rola Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczona mu w treści art. 183 § 1 p.p.s.a nie polega na badaniu sprawy w jej całokształcie. Sąd ten koncentruje się wyłącznie na weryfikacji konkretnych zarzutów i nie może z własnej inicjatywy, tylko z powodu zasygnalizowania przez skarżącego kasacyjnie, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, podjąć działań kontrolnych w celu ustalenia innych wad zaskarżonego wyroku niż te, które zostały sprecyzowane w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe rozważania na względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.