Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 122/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi F. R. na decyzję Wojewody D. z dnia 17 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę lukarny w dachu budynku mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. decyzją z dnia 17 grudnia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 409), po rozpatrzeniu odwołania F. R. od decyzji Starosty S. nr [...] z dnia 12 sierpnia 2014 r., którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na rzecz odwołującej się strony pozwolenia na nadbudowę lukarny w dachu budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...], AM-11, obręb S. przy ul. O. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

F. R. – określona dalej także jako: inwestorka lub strona postępowania - wnioskiem złożonym w dniu 28 maja 2013 r. wystąpiła o wydanie pozwolenia na wykonanie lukarny w wyżej opisanym budynku mieszkalnym. Do wniosku dołączyła konieczne dokumenty, w tym: oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz pismo Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: DWKZ) z dnia 17 listopada 2010 r. opiniujące pozytywnie przebudowę części poddasza. W piśmie tym organ konserwatorski wskazał, że przedmiotowy budynek w zabudowie bliźniaczej jest ujęty w ewidencji zabytków miasta S. i podlega ochronie konserwatorskiej na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ konserwatorski stwierdził, że wygląd elewacji tylnej (ogrodowej) nie narusza zasad ochrony zabytków i spełnia wymogi m.p.z.p. dla tej nieruchomości. Ponadto zwrócił uwagę, że docelowo wskazane jest uzupełnienie wykończenia krawędzi połaci dach w wybudówce - analogicznie jak w części budynku nr 1 - w celu uzyskania jednolitego wyglądu wszystkich elementów elewacji tylnej budynku bliźniaczego.

Pismem z dnia 5 czerwca 2013 r., zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 106 k.p.a. Starosta wystąpił do DWKZ o uzgodnienie przedłożonego projektu budowlanego. W odpowiedzi DWKZ wystosował pismo z dnia 8 lipca 2013 r., które organ potraktował jako uzgodnienie bez uwag.

Pismem złożonym w dniu 17 czerwca 2013r. M. M. (właściciel lokalu znajdującego się w tym samym budynku pod numerem [...]), jako strona postępowania, złożył uwagi do sprawy, wskazując na niezgodność złożonego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej S. nr [...] z dnia 30 grudnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. nr 40, poz. 896). Ponadto wskazał na wady złożonego projektu budowlanego polegające m.in. na tym, że: plan zagospodarowania terenu wykonano na nieaktualnej mapie zasadniczej; dołączona mapa zasadnicza posiada klauzulę "niniejsza mapa nie może służyć do celów projektowych"; projekt zawiera wadliwe i nieaktualne uzgodnienie z konserwatorem zabytków; projekt zawiera nieprawdziwe dane o zgodności z m.p.z.p.; w części projektu architektoniczno-budowlanego brak jest informacji o założeniach przyjętych do obliczeń konstrukcyjnych; projekt nie uwzględnia elementów instalacji kanalizacyjnej; projekt nie zawiera opisu technicznego oraz charakterystyki energetycznej projektowanej części budynku. Powołując się na przedstawione okoliczności strona zwróciła uwagę na negatywny wpływ budowy na konstrukcję budynku. M. M. złożył również do akt kserokopię odpisu wyroku z WSA we Wrocławiu z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 269/08, którym oddalono skargę inwestorki na decyzję DWINB z dnia 12 marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania rozbiórki nadbudowy części budynku mieszkalnego dwurodzinnego.

W dniu 11 czerwca 2013r. F. R. do akt sprawy przedłożyła kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w S.ie z dnia 24 września 2012 r. (sygn. akt [...]) oraz postanowienia z dnia 25 marca 2013 r. (sygn. akt [...]), mocą których inwestorka została upoważniona do dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, polegającą na budowie lukarny w pomieszczeniu łazienki w lokalu mieszkalnym nr 2.

Przyjmując, że uzupełniony projekt spełnia wymogi wynikające z art. 35 ust. 1 u.p.b., decyzją z dnia 19 sierpnia 2013 r., nr [...] Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz F. R. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie lukarny w dachu budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w S. przy ul. O. [...].

Odwołanie od tej decyzji, w ustawowym terminie, wniósł M. M.. Zarzucił w nim, że organ pierwszej instancji wydając decyzję dokonał m.in. niewłaściwej interpretacji zapisów m.p.z.p., oraz że analogiczna inwestycja budowlana zrealizowana wcześniej przez inwestorkę w obrębie budynku przy ul. O. [...], stanowiła przedmiot postępowania w sprawie samowoli budowlanej prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego. Kończąca te postępowanie ostateczna decyzja podlegała kontroli sądowej - wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 269/08. Stwierdzono wówczas, że tego rodzaju zamierzenie budowlane jest niezgodne z obowiązującym m.p.z.p.

Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 10 grudnia 2013 r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Analizując przedłożony przez inwestora projekt architektoniczno-budowlany, organ II instancji stwierdził, że zakres planowanych robót budowlanych będzie znacznie szerszy aniżeli odnoszący się tylko do "budowy lukarny". Świadczy o tym fakt, że zakresem robót objęto również nadmurowanie ściany o grubości 30 cm na wysokość 180 cm, zakończonej wieńcem o wysokości 20 cm, na którym zostanie osadzona murłata (zob. k. 11 projektu). Oceniając tego rodzaju roboty budowlane, organ II instancji uznał, że powodują one powiększenie kubatury jak i zwiększają powierzchnię użytkową pomieszczenia poddasza. Planowaną inwestycja ma polegać nie tylko na umiejscowieniu konstrukcji okna ("budowie lukarny"), lecz stanowi również nadmurowanie jednej ze ścian budynku. Wobec dokonanych ustaleń organ odwoławczy przyjął, że wydając zaskarżoną decyzję Starosta nie przeanalizował przedłożonej dokumentacji. Dlatego też – stosownie do art. 35 ust. 1 u.p.b. - w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien ocenić i rozważyć, czy zakres planowanego zamierzenia budowlanego jest zgodny z m.p.z.p. Ponadto organ pierwszej instancji powinien rozważyć wpływ na wydanie rozstrzygnięcia toczącego się w stosunku do inwestorki postępowanie przed organami nadzoru budowlanego oraz zapadł wyrok WSA we Wrocławiu w dniu 9 października 2008 r. Według twierdzeń strony odwołującej się z wyroku tego wynika, że inwestycja realizowana w ramach samowoli (która odpowiadała zakresowi robót

budowlanych inwestycji aktualnie planowanej), była niezgodna z m.p.z.p. Przy tej ocenie organ I instancji został zobowiązany do wzięcia pod uwagę treść art. 170 p.p.s.a. Zakresem wskazań co do zakresu dalszego postępowania objęto również obowiązek uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu w ten sposób aby był on sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej.

Rozpoznając ponownie sprawę Starosta zobowiązał inwestorkę do dostarczenia odpisu wyroku WSA z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 269/08 oraz określenia dokładnego zakresu planowanych robót, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 u.p.b.

W odpowiedzi na wezwanie, pełnomocnik inwestorki przedłożył przy piśmie z dnia 24 stycznia 2014 r. potwierdzony za zgodność z oryginałem odpis wyroku WSA z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 269/08 oraz oświadczył, że planowany zakres robót obejmuje nadbudowę obiektu budowlanego.

Pismami z dnia 14 stycznia 2014 r., 28 stycznia 2014 r., 7 lutego 2014 r. i 20 lutego 2014 r. – właściciele lokali położonych w tym samym budynku co planowana inwestycja - D. M. i M. M. wnieśli o wydanie odmownej decyzji.

Decyzją z dnia 10 lutego 2014 r., nr [...] Starosta S. odmówił inwestorce zatwierdzenia przedłożonego przez nią projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę lukarny w dachy budynku mieszkalnego. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji powołał się na prowadzone wobec inwestorki postępowanie przed organami nadzoru budowlanego i fakt wydania decyzji nr [...] z dnia 28 stycznia 2008 r., którą zobowiązano inwestorkę do rozbiórki samowolnie wykonanej nadbudówki części budynku mieszkalnego o lukarnę. Następnie powołując się na treść art. 170 p.p.s.a. organ I instancji wskazał, że oddalając skargę na opisane rozstrzygnięcie WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 października 2008 r. stwierdził, że roboty budowlane niewątpliwie wpłynęły na zmianę zewnętrznych cech obiektu budowlanego, czyli nie stanowiły przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7 u.p.b., lecz nadbudowę istniejącego obiektu (budynku). Zdaniem Sądu inwestycja realizowana w ramach samowoli była niezgodna z m.p.z.p. Dlatego też wydana została decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudówki części budynku mieszkalnego o lukarnę.

Odwołanie od wyżej opisanej decyzji wniosła F. R.. Reprezentujący stronę pełnomocnik wskazał, że organ pierwszej instancji oparł swe rozważania na wyroku WSA, który został wydanym cztery lata przed sporządzeniem projektu budowlanego. Ponadto organ pierwszej instancji niewłaściwe zastosował zapisy m.p.z.p. Podkreślił również, że projekt budowlany został pozytywnie zaopiniowany przez DWKZ. Realizacja objętych wnioskiem robót doprowadzi do symetrycznego wyglądu obu sąsiadujących ze sobą bliźniaczych budynków.

Odwołanie od wyżej opisanej decyzji z dnia 10 lutego 2014 r. wniosła również D. M.. W jej ocenie w trakcie prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania została naruszona zasada prawa strony do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu i dostępu do akt sprawy.

Decyzją z dnia 28 maja 2014 r., nr [...] Wojewoda D. ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na uchybienia natury procesowej związane z udokumentowaniem stron postępowania, wadliwym doręczeniu pism stronom działającym przez pełnomocnika oraz zarzucając organowi niewykonanie zaleceń wynikających z decyzji kasacyjnej w zakresie określenia przedmiotu planowanej inwestycji. Według organu II instancji, określenie wnioskowanych robót jako "nadbudowa lukarny" jest nie tylko niezgodne ze stanem projektowanym ale także - wewnętrznie sprzeczne, nielogiczne (oznacza bowiem tyle, co nadbudowa okna). W przekonaniu organu odwoławczego w sprawie uchylono się również od dokonania jakichkolwiek ustaleń odnośnie wykonania nakazu rozbiórki - w szczególności nie zwrócono się do organów nadzoru budowlanego o stosowne informacje.

W ponownie prowadzonym postępowaniu w dniu 17 czerwca 2014r. F. R. złożyła oświadczenie dotyczące wyboru pełnomocnika. Akta administracyjne uzupełniono ponadto o informacje PINB o wykonaniu przez inwestorkę nakazu rozbiórki wynikającej z decyzji z dnia 28 stycznia 2008 r. oraz przedłożono odpis prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 269/08.

Pismem z dnia 14 czerwca 2014 r. D. M. wniosła ponownie o wydanie odmownej decyzji. Podobnej treści wniosek złożył M. M..

W dniu 23 lipca 2014 r. pełnomocnik inwestora wystąpił o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, specjalisty z zakresu architektury, na okoliczność zgodności projektu złożonego do akt sprawy z m.p.z.p.

Starosta S. postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2014 r. odmówił przeprowadzenia wnioskowanego dowodu.

Decyzją z dnia 12 sierpnia 2014 r., nr [...] Starosta ponownie odmówił zatwierdzenia przedłożonego przez inwestorkę projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę lukarny w dachy budynku mieszkalnego na działce nr 14 w S. przy ul. O. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że planowane zamierzenie budowlane jest sprzeczne z m.p.z.p. W szczególności uznał, że w wyniku realizacji planowanej inwestycji zwiększona zostanie kubatura budynku, ulegnie zmianie kształt i geometria dachu, zwiększy się powierzchnia użytkowa łazienki oraz nastąpi zmiana wysokości ściany budynku. Według organu potwierdzeniem sprzeczności planowanej inwestycji z m.p.z.p. jest wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 269/08. Mając na uwadze treść art. 170 p.p.s.a., organ pierwszej instancji uznał, że wykładnia Sądu zawarta w tym orzeczeniu jest wiążąca w sprawie. Organ pierwszej instancji negatywnie odniósł się również do kwestii zgłaszanej w trakcie prowadzonego postępowania przez inwestorkę, która wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, specjalisty z zakresu architektury – na okoliczność zgodności projektu budowlanego z m.p.z.p.

Odwołanie od wyżej opisanej decyzji, w ustawowym terminie, wniosła inwestorka. W odwołaniu reprezentujący ją pełnomocnik zarzucił organowi I instancji rażące naruszenie:

1) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 12 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na nieprzeprowadzeniu wnioskowanego dowodu z opinii biegłego na okoliczność wykazania, że załączony do wniosku projekt budowlany jest zgodny z m.p.z.p., a w rezultacie na całkowitym zaniechaniu przez organ i instancji samodzielnych ustaleń faktycznych dotyczących załączonego do wniosku projektu budowlanego i poprzestaniu tylko i wyłącznie na ustaleniach faktycznych zawartych w wyroku WSA we Wrocławiu, dokonanych w innej sprawie, zakończonej prawomocnie ponad cztery lata przed sporządzeniem projektu budowlanego;

2) art. 170 p.p.s.a. polegające na błędnym i pozbawionym podstaw przyjęciu, że ocena prawna dotycząca samowoli budowlanej wynikająca z treści prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 269/08, wiąże organ I instancji w niniejszej sprawie, podczas gdy w wyroku sąd nie oceniał sporządzonego ponad cztery lata później projektu budowlanego, a tym samym w niniejszej sprawie organ administracji w żadnym razie nie jest związany oceną prawną, która nie dotyczyła projektu budowlanego stanowiącego przedmiot obecnie prowadzonego postępowania administracyjnego;

3) art. 35 ust. 1 pkt 1) i ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 3 u.p.b. w związku z postanowieniami m.p.z.p., gdyż załączony do wniosku w sprawie projekt budowlany jest zgodny z obowiązującym m.p.z.p., ponieważ doprowadzi do symetrycznego wyglądu obu sąsiadujących ze sobą przez ścianę ogniową bliźniaczych budynków, a także został pozytywnie oceniony przez DWKZ.

Wojewoda D., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podejmując takie rozstrzygnięcie powołał się na treść regulacji wynikającej z art. 35 ust. 1 u.p.b. Na tej podstawie stwierdził następnie, że planowane zamierzenie budowlane zostało określone przez inwestora jako nadbudowa lukarny w dachu budynku mieszkalnego. Natomiast na terenie objętym planowanym zamierzeniem budowlanym obowiązuje m.p.z.p. przyjęty na podstawie uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 30 grudnia 2004 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". Budynek mieszkalnym w obrębie którego planowana jest realizacja inwestycji określonej jako "nadbudowa lukarny", znajduje się w obszarze określonym w miejscowym planem symbolem 15 MW. Jako przeznaczenie podstawowe wskazano zabudowę mieszkalną wielorodzinną z urządzeniami towarzyszącymi. Zgodnie z § 24 ust. 2 pkt 1 uchwały ustala się zakaz zmiany kąta nachylenia połaci dachowych oraz układu i symetrii dachu. Ponadto w § 5 ust. 2 pkt a uchwały wskazano, że dla budynków ujętych w ewidencji architektury i budownictwa należy zachować ich bryłę kształt i geometrię. Z kolei jak wynika z przedłożonej dokumentacji planowane zamierzenie budowlane będzie wiązało się z podniesieniem ściany zewnętrznej na wysokość 1,20 m zakończonej wieńcem o wysokości 20 cm, na którym zostanie osadzona murłata oraz nowa konstrukcja dachu. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, zmianie ulegnie geometria i kształt dachu. W konsekwencji zwiększona zostanie kubatura budynku, zwiększy się powierzchnia użytkowa łazienki jak i nastąpi zmiana wysokości ściany budynku, w której zostanie osadzone okno. Z przedłożonego projektu budowalnego wynika, że zostanie również wykonana nowa konstrukcja więźby dachowej, która zostanie połączona z istniejącą konstrukcją więźby dachowej. Doprowadzi to w ostateczności do zmiany geometrii dachu oraz jego kształtu. Organ II instancji, konfrontując więc zakres planowanej inwestycji budowlanej z ustaleniami m.p.z.p., zgodził się z tezą zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, że charakter i zakres planowanego zamierzenia budowlanego narusza ustalenia m.p.z.p. Według organu odwoławczego, w analizowanej sprawie bardzo istotnym jest również stanowisko WSA we Wrocławiu zawarte w wyroku z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 269/08. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu wyroku, zamiar budowlany odwołującej się strony dotyczył wykonania nadbudowy części budynku mieszkalnego dwurodzinnego w S. przy ul. O. [...]. Mając na względzie przedłożoną przez organ pierwszej instancji dokumentację wraz z odpisem wyroku - zawierającego opis zrealizowanej samowolnie wówczas inwestycji, Wojewoda wskazał, że zachodzi tożsamość pomiędzy inwestycją budowlaną, wobec której zapadło orzeczenie sądowe jak i inwestycją stanowiąca przedmiot aktualnego rozpoznania. Na potwierdzenie tej tezy stwierdził, że obie inwestycje budowlane obejmowały podniesienie ściany zewnętrznej poprzez osadzenie w niej okna oraz wykonanie nowej konstrukcji więźby dachowej, która będzie połączona z istniejącą konstrukcją więźby dachowej budynku. Ponadto WSA we Wrocławiu rozpatrując możliwość postępowania mającego na celu zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 48 ust. 2 u.p.b., który w brzmieniu na dzień wydania wyroku zakładał również sprawdzenie z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p., uznał, że zachodzi "niewątpliwa sprzeczność samowolnej nadbudowy z planem miejscowym" (str. 7 uzasadnienia wyroku).

F. R. opisaną wyżej decyzję ostateczną zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wobec zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej sformułował analogiczne do odwołania następujące zarzuty:

1) rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a to wyrażonej w przepisach art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 12 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. zasady prawdy materialnej oraz zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na zniweczeniu inicjatywy dowodowej skarżącej dotyczącej przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa (specjalisty z zakresu architektury), celem wykazania, że załączony do wniosku projekt budowlany jest zgodny z m.p.z.p, a w rezultacie na całkowitym zaniechaniu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej samodzielnych ustaleń faktycznych dotyczących załączonego do wniosku projektu budowlanego i poprzestaniu tylko i wyłącznie na ustaleniach faktycznych WSA we Wrocławiu, dokonanych w innej sprawie, zakończonej prawomocnie ponad cztery lata przed sporządzeniem projektu budowlanego załączonego do wniosku w niniejszej sprawie;

2) rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a to wyrażonej w art. 170 p.p.s.a. zasady związania prawomocnymi orzeczeniami sądowymi, poprzez jej niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym i pozbawionym podstaw przyjęciu, że ocena prawna samowoli budowlanej wynikająca z treści prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 9 października 2008 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 269/08, wiąże organ I instancji w rozpoznawanej obecnie sprawie, podczas gdy w powołanym postępowaniu sąd nie oceniał sporządzonego ponad cztery lata później projektu budowlanego, a tym samym organ administracji w żadnym razie nie jest związany oceną prawną, która nie dotyczyła projektu budowlanego stanowiącego przedmiot obecnego postępowania administracyjnego;

3) rażącego naruszenia prawa materialnego, a to przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1) i ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 3 u.p.b. w związku z postanowieniami uchwały nr [...], poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnej odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy załączony do wniosku w niniejszej sprawie projekt budowlany jest zgodny z obowiązującym m.p.z.p., doprowadzi do symetrycznego wyglądu obu sąsiadujących ze sobą przez ścianę ogniową bliźniaczych budynków, a także został pozytywnie oceniony przez DWKZ.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie przygotowawczym z dnia 21 kwietnia 2015 r. uczestniczka postępowania D. M. wniosła o oddalenie skargi, uznając za prawidłowe stanowisko przyjęte przez Starostę S.. Według uczestniczki postępowania, prowadzone postępowanie w pełni wykazało, że planowane zamierzenie budowlane jest niezgodne z uwarunkowaniami m.p.z.p. Zauważyła również, że już w 2007 r. PINB w S. prowadził postępowanie w sprawie nielegalnego wykonania nadbudowy, zakończone nakazałem rozbiórki, który do dnia dzisiejszego nie został wykonany, ponieważ pokrycie dachu nie zostało przywrócone do stanu pierwotnego, lecz posiada prowizoryczne pokrycie z blachy falistej zamiast wymaganego planem i istniejącego na pozostałej części połaci dachowych pokrycia z dachówki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na nadbudowę lukarny w dachu budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...], AM-11, obręb S. przy ul. O. [...]. Jako przyczynę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej wnioskowanego pozwolenia na budowę organy obu instancji wskazały brak zgodności projektu budowlanego z postanowieniami obowiązującego na obszarze, na którym sporna inwestycja została zaplanowana, m.p.z.p. Istota sporu w przedmiotowym postępowaniu sprowadza się zatem do oceny prawidłowości tego ustalenia.

Wyjaśnić należy, że obowiązek weryfikacji zgodności projektu budowlanego z obowiązującym w obrębie zainwestowanego terenu m.p.z.p. został nałożony na organy architektoniczno-budowlane w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej jako "u.p.b."). W myśl tego przepisu właściwy organ, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p.

Oznacza to, że w przypadku, gdy na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje m.p.z.p., organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami tego planu. Badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego i polegać powinno na dokładnej analizie postanowień obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ nakłada na inwestora w drodze postanowienia obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 u.p.b.).

W świetle powyższych uregulowań należy zatem uznać, że organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę każdorazowo, gdy tylko projekt budowlany nie jest zgodny z treścią planu miejscowego, a inwestor niezgodności tej w wyznaczonym przez ten organ terminie nie usunie. Podkreślić w tym miejscy wypada, że ustawodawca określając w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym, a ustaleniami m.p.z.p., posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Nie można zatem w tym zakresie stosować jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że m.p.z.p. jest aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź nie zostanie uchylony. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych.

Zalegający w aktach sprawy projekt budowlany nadbudowy lukarny wskazuje, że należący do skarżącej lokal nr 2 znajduje się w budynku mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej. Jest to budynek murowany w tradycyjnej technologii, przykryty dachem stromym z wykończeniem w postaci dachówki ceramicznej. Co należy zauważyć, zbliżona do projektowanej przez skarżącą lukarna znajduje się już na części tego budynku, stanowiącej odbicie lustrzane do części budynku, w którym znajduje się należący do skarżącej lokal. Wydawać by się zatem mogło, że w takim przypadku, uzupełnienie w analogicznym zakresie bryły budynku o lukarnę, pozwoliłoby uzyskać jednolity wygląd elewacji całego budynku. Dostrzegając więc i w pełni akceptując celowość i racjonalność takiego działania (nie tylko dla doprowadzenia do symetrycznego wyglądu całego budynku, ale przede wszystkim z uwagi na poprawę komfortu zamieszkiwania), aczkolwiek z punktu widzenia przepisów prawa pozbawioną oczekiwanych przez skarżącą skutków prawnych, przyjdzie zauważyć, że realizacji postrzeganego w takich kategoriach planowanego zamierzenia sprzeciwiają się postanowienia m.p.z.p. Poza sporem pozostaje bowiem okoliczność, że oznaczona w złożonym przez skarżącą projekcie budowlanym jako teren inwestycji działka o nr [...], położona w S. przy ul. O. [...], objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" - zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej S. nr [...] z dnia 30 grudnia 2004 r. Na mocy tej uchwały przedmiotowa działka została zaliczona do terenów określonych symbolem 15 MW. Jako przeznaczenie podstawowe plan przewiduje zabudowę mieszkalną wielorodzinną z urządzeniami towarzyszącymi. Na podstawie § 24 ust. 2 pkt 1 uchwały w przypadku obiektów znajdujących się na tym terenie - w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego – plan wprowadza zakaz zmiany kąta nachylenia połaci dachowych oraz układu i symetrii dachu. Zakaz ten nie przewiduje jakichkolwiek wyjątków, w tym wynikających z niewielkiej stosunkowo ingerencji w konstrukcję budynku, czy też wynikającej z poprawy jego estetyki lub poprawy komfortu zamieszkiwania przez jego mieszkańców. Ponadto przyjdzie zauważyć, że określając zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej lokalny prawodawca nakazał w § 5 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały, aby dla budynków ujętych w ewidencji architektury i budownictwa zachować ich bryłę, kształt i geometrię dachu oraz zastosować tradycyjne materiały budowlane. Stosownie natomiast do treści § 5 ust. 1 pkt 3 lit. e uchwały, w przypadku budynków znajdujących się w strefie B ochrony konserwatorskiej, wprowadzony został obowiązek uzgodnienia wszelkich działań inwestycyjnych wymagających pozwolenia na budowę z DWKZ.

W świetle przyjętych postanowień m.p.z.p. przyjdzie stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji orzekająca o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej wnioskowanego pozwolenia na budowę, nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zestawiając bowiem treść powołanych przepisów planu ze zgromadzonym w sprawie materiałem aktowym należy stwierdzić, że planowane roboty budowlane, na których wykonanie skarżąca ubiega się pozyskać zgodę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, polegają na podniesieniu na odcinku 2 m ściany kolankowej na wysokość 1,20 m. Podwyższona ścianka kolankowa zostanie zakończona wieńcem betonowym, na którym osadzona zostanie murłata oraz konstrukcja dachu. Jak wynika ze znajdujących się w projekcie budowlanym rysunków, projektowane prace prowadzić będą do zmiany geometrii i kształtu dachu. Wprawdzie z projektu nie można wyczytać jaki jest istniejący kąt nachylenia całej połaci dachu (zgodnie z definicją zawartą w Leksykonie architektoniczno-budowlanym, pod. red. Wojciecha Skowrońskiego, Warszawa 2008, s. 255, przez połać dachu należy rozumieć część lub całość powierzchni dachu o nachyleniu jednokierunkowym, ograniczona zazwyczaj okapem, narożami i koszami, a w dachach z kalenicą również kalenicą), niemniej jednak zgoda na realizację projektowanej nadbudowy lukarny wiązać się będzie ze zmianą tego kąta (jego zmniejszeniem) na odcinku 2 m, na którym podwyższona zostanie ścianka kolankowa. W analizowanym przypadku realizacja lukarny spowoduje, że połać dachu - na wysokości podwyższonej lukarny - będzie miała charakter łamany. Można zatem mówić także o zmianie układu dachu.

Bez względu zatem na niewielki w stosunku do połaci całego dachu charakter i zakres planowanej inwestycji narusza ona ustalenia § 24 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. Wprawdzie z projektu budowlanego wynika, że nie ulegnie zmianie wysokość kalenicy dachu, tym niemniej poprzez podwyższenie ścianki kolankowej celem wykonania lukarny w pomieszczeniu łazienki, zmianie ulegnie na wysokości projektowanej lukarny, geometria dachu (kąta nachylenia oraz układu połaci dachowych), co niewątpliwie narusza ustalenia planu.

Nie jest trafny również zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 k.pa., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 12 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.) w zakresie zniweczenia jej inicjatywy dowodowej, polegającej na przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa (specjalisty z zakresu architektury), zmierzającej do wykazania, że załączony do wniosku projekt budowalny jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaistniała konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na wskazaną przez skarżącą okoliczność. Ustalenia organów są w tym zakresie wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego podlega bowiem wykładni jak każdy inny akt prawa powszechnie obowiązującego, a uprawnionymi do dokonywania wykładni prawa są organy administracji publicznej i sądy administracyjne. Po drugie, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. organ nie jest zobowiązany do uwzględnienia każdego żądania strony postępowania o powołanie biegłego, lecz ma możliwość uwzględnienia takiego wniosku, gdy uzna, że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Przyjdzie zatem zauważyć, że organy administracji architektoniczno-budowlanej należą do wyspecjalizowanych organów administracji publicznej i samodzielnie, bez potrzeby odwoływania się w każdym prowadzonym postepowaniu do opinii specjalistów (których opiniami nie są związane) są uprawnione do oceny, czy przedłożony projekt budowlany jest zgodny z m.p.z.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zgodnie, że nie ma w procedurze stosowanej przez organ architektoniczno-budowlany konieczności dopuszczania z urzędu dowodów w postaci ekspertyz i opinii biegłych z zakresu architektury, na każdą okoliczność mającą znaczenie dla zatwierdzenia projektu na budowę i udzielenia pozwolenia na budowę (tak też np. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1453/14). Stwierdzenie zatem braku zgodności przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p., z reguły nie wymaga wiadomości specjalnych, a jedynie dokładnego ustalenia cech technicznych projektowanego obiektu w nawiązaniu do treści przepisów Prawa budowlanego. Zasadnie więc orzekające organy uznały, że w niniejszej sprawie nie zaistniała konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, gdyż wszystkie okoliczności mająca znaczenie dla sprawy zostały wyjaśnione (por. postanowienie Starosty z dnia 1 sierpnia 2014 r.). Nie naruszono więc w sprawie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 12 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Również fakt nieuwzględnienia interesu skarżącej nie jest jednoznaczny z naruszeniem tych przepisów.

Zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi nie mógł odnieść również zarzut naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 170 p.p.s.a. Przede wszystkim wymaga stwierdzenia, że przedstawiona w tym zakresie argumentacja, którą posłużyły się organy administracji ma przede wszystkim charakter pomocniczy i służy wyłącznie wzmocnieniu ustaleń i argumentacji odnoszących się do wykazanej powyższej niezgodności projektu budowlanego z postanowieniami m.p.z.p. Należy przy tym zauważyć, że konieczność poczynienia w tym zakresie ustaleń wynikała ze wskazań jakie Wojewoda Dolnośląski zawarł w decyzji z dnia 10 grudnia 2013 r. Uchylając bowiem decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy zobowiązał organ pierwszej instancji do rozważenia wpływu na wydane rozstrzygnięcie toczącego się w stosunku do inwestorki postępowania przed organami nadzoru budowlanego oraz wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 269/08. Ponadto zgodzić się należy z organem odwoławczym, który analizując projekt budowlany stwierdził, że zachodzi tożsamość pomiędzy nim a opisem zrealizowanej samowolnie nadbudowy lukarny, który został przestawiony w części wstępnej uzasadnienia wyroku z dnia 9 października 2008 r. Zauważona tożsamość dotyczyła podniesienia ściany zewnętrznej oraz wykonaniu nowej konstrukcji dachu. Co więcej, trudno również nie dostrzec tego, że w projekcie budowlanym jego autor przedstawiając docelowy widok lukarny - s. 15 projektu, posłużył się zdjęciem lukarny sprzed jej rozbiórki (por. dokumentację fotograficzną przedłożoną przy piśmie uczestniczki postępowania D. M. z dnia 14 sierpnia 2013 r.). Przyznając więc, że Wojewódzki Sąd Administracyjnym w wyroku z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 269/08 nie mógł z oczywistych powodów ocenić sporządzonego cztery lata późnej projektu budowlanego, tym niemiej przy widocznym podobieństwie projektowanych rozwiązań konstrukcyjnych do zawartego w uzasadnieniu wyroku opisu popełnionej przez skarżącą samowoli budowlanej, orzekające organy nie mogły w zupełności abstrahować od zawartego w tym orzeczeniu stwierdzania o niewątpliwej sprzeczności samowolnej nadbudowy z planem miejscowym. Potwierdzając istnienie takiej tożsamości orzekające organy - bazując na własnych ustaleniach - wykazały sprzeczność projektu budowlanego z m.p.z.p. Nie znalazł wobec tego potwierdzenia zarzut skargi, że orzekające w sprawie organy poprzestały wyłącznie na ustaleniach faktycznych WSA we Wrocławiu.

Reasumując, mając na uwadze treść zarzucanych w skardze przepisów prawa, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Oba kontrolowane akty zostały wydane przez organy właściwe do rozpatrzenia sprawy, w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu, spełniają w szczególności wymogi wynikające z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organy I i II instancji szczegółowo odniosły się nie tylko do zarzutów podniesionych przez skarżącą, ale także przez pozostałych uczestników postępowania. Treść decyzji organu drugiej instancji świadczy przy tym zarówno o wykonaniu obowiązków kontrolnych, jak i związanych z ponownym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy.

Z tych wszystkich względów, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.