Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 348/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. J. na uchwałę Rady Gminy Rokietnica z dnia 02 października 2017 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wniesioną w dniu 13 kwietnia 2022 r. skargą M. J. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika zaskarżyła uchwałę Rady Gminy Rokietnica nr XLIV/409/2017 z dnia 2 października 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica, rejon ul. [...] i ul. [...], w zakresie przeznaczenia części działki nr [...], obr. Rokietnica (dalej również jako: "uchwała"), pod drogę wewnętrzną (symbol terenu [...]) - tj. w zakresie §19 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 19 ust. 3 zaskarżonej uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 1 ust 2 pkt 7 i 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 zm., dalej również jako: "ustawa") w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez uchwalenie uchwały w sposób nieuwzględniający istoty prawa własności oraz nieuwzględniający wymagań ładu przestrzennego, w szczególności zasady proporcjonalności w zakresie korzystania z władztwa planistycznego, zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady ciągłości działań planistycznych;

2. art. 15 ust. 2 ustawy polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego i naruszeniu zasady proporcjonalności poprzez ustalenie lokalizacji drogi wewnętrznej na działce [...] służącej wyłącznie właścicielom nieruchomości sąsiednich, pomimo braku dostatecznych potrzeb lub podstaw do regulowania w zaskarżonej uchwale spornej drogi wewnętrznej;

3. art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (obowiązującego w dacie uchwalenie zaskarżonego planu) polegające na nieokreśleniu w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego parametrów dróg wewnętrznych,

4. art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7, 9,12, art. 1 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 1, w zw. z art. 6 oraz w zw. z art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na ograniczeniu prawa własności, nieuwzględnieniu wymagań ustawowych co do ładu przestrzennego, niezastosowaniu wskazanych przepisów przy wydawaniu uchwały, co w konsekwencji spowodowało naruszenie interesu prawnego skarżącej przejawiającego się w tym, że w treści §19 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 19 ust. 3 zaskarżonej uchwały, jak również w załączniku graficznym do uchwały - przeznaczono na części działki skarżącej pas terenu dla projektowanej wewnętrznej ulicy dojazdowej oznaczonej symbolem [...] i włączono go do układu drogowo-ulicznego, pomimo że żadna z zasad planowania przestrzennego, określona w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, nie uzasadnia takiej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności skarżącej;

5. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy poprzez niezgodność planu miejscowego z uchwałą Rady Gmina Rokietnica nr XI/72/2007 z dnia 27 czerwca 2011 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rokietnica,

6. art. 140 Kodeksu cywilnego, polegające na bezzasadnym i nieuprawnionym naruszeniu prawa własności w stosunku do działki nr [...] poprzez ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeprowadzenia drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...] przez część ww. nieruchomości - bez przeznaczenia tego terenu na cel publiczny, co skutkuje brakiem możliwości wywłaszczenia tego terenu oraz brakiem możliwości zabudowy pozostałej części tej działki ze względu na jej znikomą szerokość.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w zakresie §19 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 19 ust. 3 oraz o zasądzenie od organu - Rady Gminy Rokietnica na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej w Rokietnicy, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], dla której Sąd Rejonowy w S. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr [...] Zaskarżoną uchwałą część działki nr [...] przeznaczona została pod drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem [...] Bezpośrednio przed wejściem w życie przedmuotowej uchwały dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał inny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rokietnica" uchwalonego dnia 27 czerwca 2011 r. powyższa nieruchomość była oznaczona symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ciągłej i rozproszonej. Mając na względzie powyższe bezsporne jest, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w w/w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica, rejon ul. [...] i ul. [...], w sposób znaczący różni się od jej przeznaczenia obowiązującego przez długie lata na podstawie wcześniejszych aktów, w tym jest niezgodna z obowiązującym studium.

W dalszej części uzasadnienia skarżąca wskazał, że uchwała w sposób rażący narusza zasadę ciągłości działań planistycznych oraz zasadę proporcjonalności w zakresie korzystania z władztwa planistycznego. Działka nr [...] ma zapewniony dojazd i dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wyznaczoną na działce nr [...] stanowiącą również własność skarżącej. Działka nr [...] powstała w 2013 roku na skutek podziału działki nr [...]. Jedną z przesłanek dopuszczalności podziału nieruchomości był dostęp wszystkich powstałych działek do drogi publicznej, która to przesłanka w niniejszym przypadku realizuje się poprzez drogę na działce nr [...]. Dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] ma także sąsiednia działka nr [...] w ramach ustanowionej w 1961 r. służebności gruntowej. Tym samym działka nr [...], jak i działka nr [...], mają obecnie zapewniony i utrwalony od lat dostęp do drogi publicznej poprzez drogę biegnącą przez działkę nr [...] i [...], zgodnie z jej przebiegiem zaznaczonym na załączonym wydruku i zdjęciach. Mając na względzie powyższe, nie ma potrzeby wyznaczania kolejnych dróg dojazdowych do powyższych działek, tym bardziej, że przewidziana droga wewnętrzna [...] w postaci "zatoczki" nie zapewnia i nie umożliwia dostępu do drogi publicznej od strony torów kolejowych dla działki nr [...] i [...], do których dojazd w dalszym ciągu odbywać się będzie przez działkę nr [...]. Natomiast jeżeli w ocenie organu koniecznym jest wytyczenie drogi wewnętrznej do innych działek zlokalizowanych w pobliżu torów kolejowych, powinno to nastąpić np. poprzez zakończenie jej na działce nr [...], która ma znacznie większy obszar, a ponadto, w przeciwieństwie do działki nr [...], nie jest zagospodarowana. Tym samym przeznaczenie nieruchomości skarżącej pod drogę wewnętrzną, chociaż zarówno działka nr [...], [...], jak i działka nr [...], mają zapewniony dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...], jest rażąco niesprawiedliwe i sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, zasadą proporcjonalności oraz zasadami sprawiedliwości społecznej. Zaskarżony plan został uchwalony w sposób arbitralny i bez poszanowania zasad państwa prawnego, w tym prawa własności. Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie nie ma dostatecznych potrzeb lub podstaw do regulowania w zaskarżonej uchwale spornej drogi wewnętrznej, a wprowadzenie tego postanowienia do zaskarżonego planu miejscowego stanowi przekroczenie władztwa planistycznego.

Zdaniem skarżącej w niniejszym przypadku doszło również do naruszenia prawa własności poprzez ustanowienie na nieruchomości skarżącej drogi wewnętrznej służącej wyłącznie właścicielom nieruchomości sąsiednich, poprzez ograniczenie możliwości wykorzystania całej nieruchomości skarżącej na cele zabudowy mieszkaniowej, co stanowi również przekroczenie granic władztwa planistycznego i jest nieproporcjonalne do zamierzonego celu. Skarżąca nie zgadza się, by zabudowa działek sąsiednich odbywała się kosztem jej nieruchomości, w obrębie której wydzielono drogę wewnętrzną mającą służyć nieruchomościom osób trzecich, gdyż obie jej działki - działka nr [...] i działka nr [...], mają zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Skarżąca podniosła, że organ nie podjął żadnych czynności celem ustalenia, czy istnieje konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej znajdującym się na tym terenie działkom - w postaci zaplanowania drogi wewnętrznej przez działkę oznaczoną nr [...] oraz czy uzasadnia ono ograniczenie przysługującego skarżącej prawa własności. Organ nie rozważył również, czy istnieją inne możliwości zrealizowania powyższego celu, np. poprzez zaplanowanie publicznej drogi gminnej, co ma także znaczenie z uwagi na sprzeciw skarżącej wobec przeznaczenia jej nieruchomości pod drogę wewnętrzną i wątpliwą realizację zamierzonego przez Gminę przedsięwzięcia.

Końcowo skarżąca podniosła, że zgodnie z obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 4 pkt 9) ustalenia planu dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego wraz z parametrami. Tymczasem bezsporne jest, że postanowienia planu w żaden sposób nie określają parametrów dróg wewnętrznych.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy Rokietnica reprezentowana przez Wójta wniosła o jej oddalenie, podnosząc w pierwszej kolejności, że zgodnie z obowiązującym studium, za zgodne z treścią studium uznaje się wyznaczanie ciągów i przebiegów infrastruktury na terenach wskazanych w studium jako obszary urbanizacji. Zgodne z ustaleniami studium jest zatem wprowadzanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg publicznych, gminnych i innych, a także dróg wewnętrznych, ponadto ciągów infrastruktury podziemnej i nadziemnej także w przypadkach, w których studium nie wskazuje takiej możliwości w zapisach szczegółowych.

Następnie organ wskazał, że ze względu na odległość torowiska strefa zakazu zabudowy ingeruje w przestrzeń działki nr ewid. [...] na głębokość około [...] m, tworząc (ze względu na szerokość tej działki około [...] m) strefę [...] m2 niezdatną do zabudowy i zagospodarowania. Ponadto z art. 53 ust. 1 o transporcie kolejowym oraz stanowiska PKP przedstawionego w toku realizacji procedury planu, wynikał brak możliwości realizacji jakichkolwiek przeszkód w postaci zadrzewień, krzewów, instalacji itp. Podczas sporządzenia projektu planu została uwzględniona przebiegająca wówczas m. in. przez teren działki nr ewid. [...] linia elektroenergetyczna średniego napięcia [...] kV. Uwzględnienie linii elektroenergetycznej średniego napięcia wyłączało zatem z zabudowy pozostałą, niezabudowaną i niezajętą pod zabudowę część działki, gdyż zrealizowany na niej obiekt wykorzystał niemal całą dostępną pod zabudowę budynkami przestrzeń. Tym samym teren ten zajęty był pod strefę oddziaływania linii średniego napięcia, pod którym nie można lokalizować zabudowy. Stąd biorąc pod uwagę fakt, że podczas prac planistycznych przebieg linii elektroenergetycznej [...] kV i jej strefa oddziaływania (pas technologiczny) w znacznej mierze ograniczała możliwości inwestycyjne, zasadnym było przeznaczenie tego, jak wskazano ograniczonego inwestycyjnie terenu, na cele niezwiązane z zabudową i tym samym kształtując na części tego obszaru zaprojektowany w planie plac manewrowy kończący drogę [...].

Następnie organ wskazał, że umożliwienie zabudowy tyłów działek, dla spełnienia wymogów ładu przestrzennego oraz zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania, czyli na przykład prawidłowego dostępu straży pożarnej do budynków, powinno uwzględniać niekoniecznie jedynie taki dostęp, który spełniałby literalnie przepisy, ale przede wszystkim realnie, faktycznie pozwalał na prowadzenie akcji gaśniczej. Drugi rząd zabudowy zaplanowano na terenie [...] i [...] w taki sposób, by za pośrednictwem dróg wewnętrznych [...] i [...] zapewnić dostęp do tyłów posesji zarówno dla sprzętu budowlanego, jak i służb miejskich oraz ratowniczych. W ten sposób przyszłe zagospodarowanie na tym obszarze wyeliminuje wąskie, nieprzekraczające 3,0 m dojazdy i służebności, stanowiące substytut prawidłowego dostępu do nieruchomości, w przypadku tego miejsca w Rokietnicy nie mający nic wspólnego z ładem przestrzennym. W ten sposób ukształtowano na zapleczach działek, w tym na zapleczu działki nr ewid. [...], dostęp o charakterze techniczno- gospodarczym, obsługowym (służby miejskie, ratunkowe, itd.), a także umożliwiono prawidłowe wytworzenie pierzei wschodniej. Droga [...] jest koniecznym elementem porządkowania obszaru położonego na północ od ulicy [...], który tworzy korzystny dla mieszkańców Rokietnicy element systemu dostępu do posesji, na których można budować obiekty z pomieszczeniami na pobyt ludzi. Jest to również podstawa stanowienia ładu przestrzennego (art. 1, ust. 2. pkt. 1 ustawy), tworząc warunki bezpieczeństwa użytkowania przestrzeni, jakich nie są w stanie zapewnić wąskie, kilkudziesięciometrowe dojazdy opatrzone służebnością do głęboko położonych od ulicy [...] tyłów posesji lub działek izolowanych od układu drogowego biorąc pod uwagę walory ekonomiczne przestrzeni w postaci braku przydatności tego gruntu na cele zabudowy (oddziaływanie kolei oraz infrastruktury napowietrznej) oraz aspekt prawa własności, którego naruszanie w sposób zasadny i proporcjonalny jest istotą ustaleń planistycznych (plac manewrowy kończący drogę [...] jest zaprojektowany tak, by możliwe było skuteczne prowadzenie akcji gaśniczej na wypadek zdarzenia losowego w postaci pożaru. Wyznaczenie drogi wewnętrznej nie służy celom publicznym, w tym przypadku, lecz celom prawidłowej obsługi posesji kilku (a być może kilkunastu, szczególnie przy współwłasności) użytkowników przestrzeni.

Zdaniem organu służebność nie jest wystarczającym sposobem takiej obsługi, gdyż jest rozwiązaniem przewidzianym w sytuacjach, w jakich nie da się inaczej problemu dostępu do posesji rozwiązać. Nie jest to ani rozwiązanie bezpieczne, ani wygodne, ogranicza też istotnie prawo korzystania z nieruchomości zarówno temu, kto ze służebności korzysta, jak i temu, który jej udziela. Dzięki drodze [...] służebności będzie można zlikwidować dla działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] oraz tyłów działek nr ewid. [...], [...], 397, [...], [...] i całej działki [...].

Odnosząc się do zarzutu braku określenia parametrów dróg wewnętrznych, organ wskazał, że § 19 uchwały poświęcony jest w całości drogom wewnętrznym. W uchwale tej zapisano wystarczająco precyzyjny sposób interpretowania oznaczeń zawartych na Rysunku Planu w skali 1:1000, czyli załączniku nr 1 do uchwały, który stanowi integralną część uchwały. W § 19 ust. 1 wskazano przeznaczenie terenu, który służy do realizacji dróg wewnętrznych. Ze względu na zdefiniowanie pojęcia drogi wewnętrznej w art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 roku, poz. 1376, ze zm.) nie widzi się konieczności określania prawnego, na czym polega wypełnienie takiej definicji w przestrzeni, jest ona bowiem klarowna. W § 19, ust. 2, pkt. 1 lit c uchwała mówi wyraźnie, że wielkość (szerokość) drogi 7KDW ma być określana według Rysunku Planu.

Finalnie organ wskazał, że ustalenie dróg wewnętrznych obsługujących około [...] działek nadających się do zabudowy w drugim rzędzie, a więc równolegle do ulicy [...] tak, by mogły być obsługiwane z projektowanej drogi [...], to ustalenie zrealizowane w odpowiedzi na tendencję zabudowywania tzw. drugiego rzędu na zachód od ulicy [...] ze strony Gminy, która w ten sposób, działając odpowiedzialnie i zapobiegając deprecjacji tego obszaru uprzedza to wprowadzając klarowne zasady zabudowy terenów od strony torów kolejowych, ustanawiając też możliwość (przyszłą) skorzystania z zaprojektowanego układu drogowego drogi wewnętrznej. Ustalenie dla terenu przeznaczenia na drogę wewnętrzną nie przesądza o statusie drogi prywatnej lub gminnej, nie nadaje jej jednak statusu drogi publicznej. Należy zauważyć, że Gmina gospodarując mieniem lokalnej społeczności (mieniem gminnym, budżetem) ma obowiązek rozpatrywać zaspokajanie potrzeb mieszkańców także uwzględniając, jak skutecznie dane przedsięwzięcie obsłuży i przyniesie korzyści jak dużej liczbie mieszkańców gminy. Gmina R. uznaje zatem za konieczne zabezpieczenie interesu obecnych właścicieli i przyszłych mieszkańców wybierających wybudowane w przyszłości budynki od strony torów kolejowych linii P. - S., ale uznaje realizację obsługi komunikacyjnej ewentualnych (ok. 10) użytkowników za mniej priorytetową, służącą przede wszystkim tym użytkownikom, w małym stopniu całej zbiorowości. Jak wspomniano, Skarżąca ma prawo ubiegać się o wykup drogi wewnętrznej przez Gminę, tak jak Gmina ma prawo ocenić, na ile taki wniosek jest zasadny, odzwierciedla aktualne potrzeby zbiorowości (a nie tylko jednostki). Organ wskazał wreszcie, że skarżąca nie ma możliwości zabudowy działki budynkami i budowlami nie ze względu na regulacje uchwały, tylko ze względu na oddziaływanie infrastruktury i związane z tym oddziaływaniem strefy ochronne.

W piśmie procesowym z dnia 08 czerwca 2022 r. skarżąca nie zgodziła się z argumentacją organu, podnosząc, że działka nr [...] ma zapewniony dojazd poprzez służebność o szerokości 3,5 m, a pomimo wyznaczenia terenu drogi [...], obsługa komunikacyjna powyższej działki będzie odbywać się poprzez ustanowioną służebność. Co więcej, powyższa droga nie zapewnia dojazdu do działki nr [...]. Za chybione uznano argumenty dotyczące konieczności zapewnienia dojazdu pojazdom służb ratunkowych oraz podniesiono, że przedmiotowy teren mógł być wykorzystywany na teren zielony lub rekreacyjny, a przeznaczenie wprowadzone w planie miejscowym ogranicza jej prawo własności. Skarżąca podniosła wreszcie, że dopiero w odpowiedzi na skargę zawarto wyczerpujące uzasadnienia dla wprowadzonych w planie miejscowy zmian.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 07 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko podnosząc, że dotychczas dla przedmiotowego terenu nie obowiązywał plan miejscowy. Istniejąca zabudowa powstała na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, a organy nigdy nie kwestionowały istniejącej służebności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd nie miał wątpliwości, że skarżąca jest uprawniona do zaskarżenia Rady Gminy Rokietnica nr XLIV/409/20i7 z dnia 02 października 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica, rejon ul. [...] i ul. [...], a jej legitymacja wynika z posiadanego prawa własności nieruchomości na obszarze przyjętego planu miejscowego. Dodać trzeba, że uznanie legitymacji skargowej skarżącej jest tym bardziej uzasadnione, że na jej działce wprowadzono określone uwarunkowania i ograniczenia odnoszące prawa zabudowy, w tym wytyczono przebieg drogi wewnętrznej. Plan zatem nie tylko wpływa na interes prawny właściciela, ale i go obiektywnie narusza. Została tym samym niepodważalnie spełniona przesłanka z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559).

Równocześnie zauważyć należy, że przedmiotowy plan miejscowy był już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr XLIV/409/2017 Rady Gminy Rokietnica z dnia 2 października 2017 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica, rejon ul. [...] i ul. [...] - w części obejmującej: a) § 13 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów: "i wymiarach nie mniejszych niż 14,00m na 18,00m"; b) § 13 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów: "i wymiarach nie mniejszych niż 20,00m na 40,00m"; c) § 13 ust. 1 pkt 3 w zakresie słów: "i wymiarach nie mniejszych niż 8,00m na 15,00m"; d) § 13 ust. 1 pkt 4 w zakresie słów: "i szerokości nie mniejszej niż 50,00m". W wyroku powyższym wskazano, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury planistycznej określonej w art. 17 ustawy. Innymi słowy, dokonana w tej sprawie kontrola legalności i prawidłowości trybu i zasad uchwalania planu prowadziła do wniosku, że w toku uchwalania zaskarżonego planu nie doszło do naruszenia procedury, mogącego wpłynąć na legalność całej uchwały. Jest to wiążące dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie i przesądza, że Sąd nie mógł uwzględnić zarzutów związanych z niezgodnością zaskarżonej z obowiązującym studium oraz brakiem jej szczegółowego uzasadnienia.

Niezależnie od powyższego Sąd podkreśla, że organ w odpowiedzi na skargę prawidłowo wskazał, że wyznaczanie ciągów i przebiegów infrastruktury na terenach wskazanych w studium jako obszary urbanizacji jest nie tylko dopuszczalne ale i konieczne. Realizacja dróg publicznych, gminnych i innych, a także dróg wewnętrznych, stanowi bowiem niezbędne uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Ustalenie przebiegu dróg stanowi wprowadzenie to funkcji uzupełniającej, bez której nie byłoby możliwe zrealizowanie podstawowej funkcji przewidzianej w studium, jakim jest funkcja zabudowy mieszkaniowej. Nie jest więc tak, jak chce tego skarżąca, że realizacja drogi (w tym drogi wewnętrznej) jest możliwa tylko i wyłącznie w sytuacji, w której możliwość taką przewiduje obowiązujące studium. Ze swojej natury studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie jest aktem prawa miejscowego, ma charakter ogólny, co oznacza, że poszczególne jego zapisy mogą być doprecyzowane w planie miejscowym. Sąd podziela stanowisko, że studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie zatem naruszał studium tylko wtedy, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). W powyższym świetle wprowadzenie w planie miejscowym na terenie przewidzianym pod zabudowę mieszkaniową dróg umożliwiających skomunikowanie poszczególnych działek, należy uznać nie tylko za dopuszczalne ale i w niektórych przypadkach za pożądane. Nie można tego typu zapisów traktować bowiem jako całkowitą zmianę zapisów studium.

Podobnie za bezzasadne uznać należało zarzuty dotyczące braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Zarzut powyższy opiera się na przyjęciu, że uzasadnienie uchwały o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno być szczegółowe w odniesieniu do każdej działki znajdującej się na terenie objętym planem miejscowym. Innymi słowy, argumentacja przesądzająca o przyjętym sposobie zagospodarowania działki należącej do skarżącej powinna być umieszczona w uzasadnieniu planu miejscowego, a nie jak wywodzi skarżąca, w odpowiedzi na skargę. Sąd wskazuje, że jakkolwiek uzasadnienie uchwały w sprawie miejscowego planu powinno wyjaśniając przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności, to jednak nie można oczekiwać, by warunek powyższy mógł być spełniony w odniesieniu do każdej działki. Dlatego też, w ocenie Sądu, nie może być postrzegana jako naruszenie procedury planistycznej sytuacja, w której w odpowiedzi na skargę organ doprecyzowuje szczegółowo argumenty przesądzająca o przyjętym rozwiązaniu planistycznym.

Konsekwentnie sądowa kontrola w niniejszej sprawie ograniczała się do wskazania, czy wytyczenie przebiegu drogi [...] narusza prawo własności skarżącej w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonych punktów planu miejscowego.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają, w art. 3 ust. 1, zasadę władztwa planistycznego gminy, a więc kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. W zakres władztwa planistycznego wchodzi, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Zasada władztwa planistycznego gminy, umożliwia dokonanie przez gminę oceny przydatności poszczególnych terenów do określonych przeznaczeń, przy uwzględnieniu ukształtowanego stanu stosunków społecznych i gospodarczych na danym terenie. Jak bowiem wskazuje art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia. Konsekwentnie treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego (arbitralnego) i nie może nasuwać żadnych wątpliwości, co do funkcji danego terenu.

W przedmiotowej sprawie Wójt argumentuje, że przyjęte rozwiązania mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego, a co za tym idzie, mogły zostać przyjęte i nie naruszają interesu prawnego skarżącego. Stanowisko powyższe uznać należało za prawidłowe.

Sąd podkreśla, że w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. akt P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Konsekwentnie dokonując oceny prawidłowości ingerencji planu miejscowego w prawo własności konieczne jest wyważenie praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesów prywatnego oraz publicznego. Wynika to z faktu, że kreowanie poprzez plan miejscowy polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., II OSK 165/16, 29 maja 2015 r., II OSK 2661/13, 21 czerwca 2016 r., II OSK 2541/14 i 1 października 2015 r., II OSK 269/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemiej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r., OSK 673/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zaakceptować należy stanowisko organu, że przy pracach planistycznych uwzględniono odległość torowiska, które ustanawia strefę zakazu zabudowy działki nr ewid. [...] na głębokość około [...] m, tworząc (ze względu na szerokość tej działki około [...] m) strefę [...] m2 niezdatną do zabudowy i zagospodarowania oraz przebieg wówczas linia elektroenergetycznej średniego napięcia [...] kV. Uwzględnienie linii elektroenergetycznej średniego napięcia wyłączało zatem z zabudowy pozostałą, niezabudowaną i niezajętą pod zabudowę część działki, gdyż zrealizowany na niej obiekt wykorzystał niemal całą dostępną pod zabudowę budynkami przestrzeń. Tym samym teren ten zajęty był pod strefę oddziaływania linii średniego napięcia, pod którym nie można lokalizować zabudowy. Stąd biorąc pod uwagę fakt, że podczas prac planistycznych przebieg linii elektroenergetycznej [...] kV i jej strefa oddziaływania (pas technologiczny) w znacznej mierze ograniczała możliwości inwestycyjne, zasadnym było przeznaczenie tego, zasadne było ograniczone inwestycyjnie terenu, na cele niezwiązane z zabudową. Co istotne, powyższe częściowe ograniczenie prawa własności skarżącej miało charakter prawny, wynikający z niemożności realizacji inwestycji na części jej działek.

Sąd podziela również stanowisko, że umożliwienie zabudowy tyłów działek, dla spełnienia wymogów ładu przestrzennego oraz zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania, czyli na przykład prawidłowego dostępu straży pożarnej do budynków, powinno uwzględniać niekoniecznie jedynie taki dostęp, który spełniałby literalnie przepisy, ale przede wszystkim realnie, faktycznie pozwalał na prowadzenie akcji gaśniczej. Drugi rząd zabudowy zaplanowano na terenie [...] i [...] w taki sposób, by za pośrednictwem dróg wewnętrznych [...] i [...] zapewnić dostęp do tyłów posesji zarówno dla sprzętu budowlanego, jak i służb miejskich oraz ratowniczych. W ten sposób przyszłe zagospodarowanie na tym obszarze wyeliminuje wąskie, nieprzekraczające 3,0 m dojazdy i służebności, stanowiące substytut prawidłowego dostępu do nieruchomości, w przypadku tego miejsca w Rokietnicy nie mający nic wspólnego z ładem przestrzennym. Umożliwiono tym samym na zapleczach działek, w tym na zapleczu działki nr ewid. [...], dostęp o charakterze techniczno – gospodarczym oraz obsługowym (służby miejskie, ratunkowe, itd.), a także umożliwiono prawidłowe wytworzenie pierzei wschodniej.

W ocenie Sądu organ zasadnie argumentuje, że droga [...] jest koniecznym elementem porządkowania obszaru położonego na północ od ulicy [...], który tworzy korzystny dla mieszkańców Rokietnicy element systemu dostępu do posesji, na których można budować obiekty z pomieszczeniami na pobyt ludzi. Jest to również podstawa stanowienia ładu przestrzennego (art. 1, ust. 2. pkt. 1 ustawy), tworząc warunki bezpieczeństwa użytkowania przestrzeni, jakich nie są w stanie zapewnić wąskie, kilkudziesięciometrowe dojazdy opatrzone służebnością do głęboko położonych od ulicy [...] tyłów posesji lub działek izolowanych od układu drogowego biorąc pod uwagę walory ekonomiczne przestrzeni w postaci braku przydatności tego gruntu na cele zabudowy (oddziaływanie kolei oraz infrastruktury napowietrznej) oraz aspekt prawa własności, którego naruszanie w sposób zasadny i proporcjonalny jest istotą ustaleń planistycznych (plac manewrowy kończący drogę [...] jest zaprojektowany tak, by możliwe było skuteczne prowadzenie akcji gaśniczej na wypadek zdarzenia losowego w postaci pożaru. Wyznaczenie drogi wewnętrznej nie służy celom publicznym, w tym przypadku, lecz celom prawidłowej obsługi posesji kilku (a być może kilkunastu, szczególnie przy współwłasności) użytkowników przestrzeni.

Równocześnie Sąd zwraca uwagę, że analiza części graficznej planu miejscowego wskazuje, że przyjęte rozwiązania planistyczne wprowadzają na terenie objętym planem pewną określony ład przestrzenny. Są one jasne i przejrzyste oraz w sposób uporządkowany regulują kwestię dojazdu do poszczególnych działek objętych planem miejscowym.

Sąd nie kwestionuje faktu istnienia służebności na działce skarżącej, jak również faktycznego, istniejącego sposobu komunikacji na działkach należących do skarżącej. Jednakże fakt istnienia służebności, nie stanowi okoliczności, która mogłaby przesądzać o wadliwości wprowadzonych rozwiązań komunikacyjnych, w postaci drogi wewnętrznej. Rolą organu jest bowiem zapewnienie układu dróg, w tym dróg wewnętrznych, które zapewnią obsługę komunikacyjnej terenów objętych planem miejscowym, a obowiązek powyższy jest niezależny od istniejących rozwiązań prawnych w tym rozwiązań o charakterze umownym, do których należy zaliczyć służebność. Dodatkowo zważyć należy że służebność jest prawem rzeczowym ograniczonym, co powoduje, na co zasadnie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, że nie jest ona wystarczającym sposobem zapewnienia obsługi komunikacyjnej, gdyż jest rozwiązaniem przewidzianym w sytuacjach, w jakich nie da się inaczej problemu dostępu do posesji rozwiązać. Nie jest to ani rozwiązanie bezpieczne, ani wygodne, ogranicza też istotnie prawo korzystania z nieruchomości zarówno temu, kto ze służebności korzysta, jak i temu, który jej udziela. Dzięki drodze [...] służebności będzie można zlikwidować dla działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] oraz tyłów działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i całej działki [...].

Odnosząc się do podnoszonego zarzutu, że powyższa droga nie zapewnia dojazdu do działki nr [...], zauważyć należy, że dla ewentualnej skuteczności powyższego zarzutu musiałby on zostać podniesiony przez właściciela działki nr [...], gdyż zarzut powyższy nie dotyczy bezpośrednio interesu prawnego skarżącej, która nie posiada tytułu prawnego do powyższej działki

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że samo przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym nie oznacza jeszcze, że określone inwestycje zostaną zrealizowane. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma w powyższym zakresie jedynie charakter hipotetyczny – nie tworzy jeszcze tych obiektów, jak również nie daje podstaw do ustalenia ich poszczególnych cechy. Samo przeznaczenie nieruchomości w planie pod określoną w nim zabudowę nie jest jeszcze jednoznaczne z jej realizacją - budowa takiej czy innej inwestycji, dopóki nie zostanie zrealizowana musi być oceniona w sferze formalnoprawnej jako potencjalna, hipotetyczna i przyszła (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 129/18, Baza NSA). Konsekwentnie przeznaczenie określone w planie może, ale nie musi być zrealizowane i nie zawsze odzwierciedla faktyczny sposób użytkowania gruntów. Co więcej, faktyczna realizacja planów miejscowych, w tym realizacja inwestycji w nich przewidzianych, odbywa się przy uwzględnieniu stanu faktycznego sprawy oraz istnienia potrzeby uregulowania danego elementu.

W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, zapisy planu w zakresie zrealizowania na działce skarżącej drogi wewnętrznej zaktualizują się jedynie w przypadku ewentualnych zmian dotychczasowym sposobie zagospodarowania jej działki. Do tego czasu skarżąca jest uprawniona do korzystania z przysługującego jej prawa własności na zasadach dotychczasowych.

Odnosząc się wreszcie do zarzutu związanego z brakiem określenia w planie miejscowym parametrów dróg wewnętrznych wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko zajęte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 436/19, Baza NSA, że organ gminy uchwalający plan miejscowy, nie ma obowiązku określenia w planie miejscowym konkretnych parametrów dróg publicznych. Nie można przepisu § 4 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykładać w ten sposób, że stwarzałby on obowiązek określenia przez organ gminy w planie miejscowym konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych. Dodatkowo zważyć należy, że § 19 uchwały poświęcony jest w całości drogom wewnętrznym. W uchwale tej zapisano wystarczająco precyzyjny sposób interpretowania oznaczeń zawartych na Rysunku Planu w skali 1:1000, czyli załączniku nr 1 do uchwały, który stanowi integralną część uchwały. W § 19 ust. 1 wskazano przeznaczenie terenu, który służy do realizacji dróg wewnętrznych. Ze względu na zdefiniowanie pojęcia drogi wewnętrznej w art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376, ze zm.) nie widzi się konieczności określania prawnego, na czym polega wypełnienie takiej definicji w przestrzeni, jest ona bowiem klarowna. W § 19, ust. 2, pkt. 1 lit c uchwała mówi wyraźnie, że wielkość (szerokość) drogi [...] ma być określana według Rysunku Planu. Taki sposób regulacji, z uwagi na treść art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje, że część tekstowa planu stanowi treść uchwały natomiast część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Konsekwentnie część graficzna planu stanowi uszczegółowienie części tekstowej, co oznacza że ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie zarówno z uwzględnieniem części tekstowej jak i graficznej.

Podsumowując doczasowe rozważania Sąd wskazuje, że zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza prawa własności skarżącej, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów planu miejscowego. Wytyczenie drogi wewnętrznej na działce skarżącej mieściło się bowiem w ramach władztwa planistycznego przysługującego organom gminy, a jej wprowadzenie stanowiło element zapewnienia ładu przestrzennego obejmującego również zapewnienie obsługi komunikacyjnej działek objętych planem miejscowym.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.