Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 89/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3, art. 4, art. 13-14
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: asesor WSA Magdalena Dobek-Rak sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi H. J. na bezczynność A S.A. Oddział Terenowy w G. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje A S.A. Oddział Terenowy w G. do rozpoznania wniosku H. J. z dnia 8 lutego 2018 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. orzeka z urzędu o wymierzeniu A S.A. Oddział Terenowy w G. grzywny w wysokości 2.000 zł (słownie złotych: dwa tysiące); 4. przyznaje od A S.A. Oddział Terenowy w G. na rzecz skarżącego H. J. sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł (słownie złotych: dwa tysiące); 5. zasądza od A S.A. Oddział Terenowy w G. na rzecz skarżącego H. J. kwotę 100 zł (słownie złotych: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

H. J. wniósł skargę na bezczynność "A" S.A. Oddziału Terenowego w G. w zakresie rozpatrzenia wniosku z 8 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2018, poz. 1330, dalej ustawa lub u.i.d.p.).

Skarżący domaga się:

1) zobowiązanie organu - Dyrektor Oddziału G. "A" S.A. - do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności,

2) stwierdzenia, że bezczynność organu - Dyrektor Oddziału G. "A" S.A. - nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

3) zasądzenia od organu sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł,

4) zasądzenie od organu wszelkich kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor "A" S.A. Oddziału Terenowego w G. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Podkreślono, że skarżący jako stronę przeciwną (organ) wskazał "Dyrektor "A" S.A. Oddział G." tymczasem w obrocie prawnym nie funkcjonuje wskazany przez skarżącego organ.

Statut "A" S.A. w § 11 stanowi, że organami Spółki są: Zarząd Spółki, Rada Nadzorcza oraz Walne Zgromadzenie. Bez wątpienie organem spółki nie jest ani jej oddział terenowy czy też dyrektor takiego oddziału. Skarżący w skardze nie może kreować nowego podmiotu, jakim jest w niej wskazany Dyrektor "A" Oddział G. Powyższe stanowisko strony skarżącej znajduje również uzasadnienie w postanowieniach art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiących, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wszystkie spółki prawa handlowego w stosunkach zewnętrznych działają poprzez swoje organy, wskazane w Kodeksie spółek handlowych oraz ich statucie. Dyrektor "A" S.A. Oddział G. nie jest jednostką organizacyjną, a tym samym nie może wykonywać zadań publicznych. W tym stanie postępowanie wywołane skargą powinno zostać zakończone w drodze odrzucenia skargi.

Uzasadniając natomiast wniosek o oddalenie skargi wskazano, że żądanie skarżącego dotyczące udostępnienia danych o których mowa w pkt 2 i 3 jego wystąpienia z 8 lutego 2018 r. nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej. Wskazane stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Podkreślił pełnomocnik organu, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 2/04). Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby w rezultacie do merytorycznego rozpoznawania przez sąd tych skarg, które są tylko "inspirowane" ustawą o dostępie do informacji publicznej a ich rzeczywista treść nie ma nic wspólnego z tą regulacją. W niniejszej sprawie skarżący, żądając informacji o średnim wynagrodzeniu za 2017 r. faktycznie występuje z wnioskiem o udzielenie każdej informacji, a nie treści dokumentów, które wiążą się z funkcjonowaniem Oddziału Terenowego "A" S.A. w G.

Dalej podkreślono, że strona przeciwna uznaje, że żądanie zawarte w pkt 5 wniosku skarżącego o udzielenie informacji o uzyskiwanych dochodach należy do sfery prywatnej osoby i prawo do nich podlega ograniczeniu ustanowionemu w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ograniczenie to dotyczy wszystkich osób, a więc także osób pełniących funkcje kierownicze w Oddziale Terenowym "A" w G. Również kolejne żądanie zawarte we wniosku skarżącego dotyczące podania "wykształcenia formalnego" osoby pełniącej funkcję Dyrektora Oddziału pozostaje w kolizji z prawem do prywatności tej osoby fizycznej, wobec tego zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ulega ograniczeniu.

Dodatkowo wskazał pełnomocnik organu, iż osoba powołana na stanowisko Dyrektora Oddziału Terenowego w G. "A" S.A. nie jest ustawowo zobligowana do składania oświadczeń majątkowych, zatem żądanie odpowiedzi w zakresie szeroko rozumianych honorariów jest ingerencją w życie prywatne tej osoby, tak samo ingerencją w życie prywatne jest żądanie informacji na temat jej wykształcenia formalnego.

Zauważyć należy, że żadne normy prawa nie precyzują i nie wskazują jakie wykształcenie jest wymagane od osób pełniących funkcję Dyrektora Oddziału Terenowego w G., również specyfika oraz zakres pracy i charakter stanowiska tego nie uzasadnia.

Zdaniem organu w okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej zawsze dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Powyższe wynika wprost z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, będące w posiadaniu takich informacji. Oddział Terenowy w G. "A" S.A. nie jest posiadaniu większości żądanych danych i nawet jeśli mogą one zostać w przekonaniu skarżącego zakwalifikowane do kategorii informacji publicznej, nie mogą zostać przekazane zainteresowanemu z uwagi na brak posiadania przez Oddział takich informacji. Zawieranie umów o pracę z pracownikami zatrudnionymi w Oddziale Terenowym nie należy do kompetencji tutejszego Oddziału, stąd też brak jest informacji o np. średnim wynagrodzeniu miesięcznym brutto.

W ocenie organu w niniejszej sprawie brak szczególnego i istotnego interesu publicznego do uwzględnienia żądania z 8 lutego 2018 r. skarżącego odnośnie pkt. 1 do 4 żądania przekazania danych. Skarżący nie wskazał w wysłanym wniosku szczególnego i istotnego interesu publicznego, który to uzasadnia przetworzenie informacji oraz ich przekazanie skarżącemu.

"A" S.A. Oddział Terenowy w G. nie przetwarza danych w sposób wskazany we wniosku z 8 lutego 2018 r., a zatem ich stworzenie - przy założeniu ich posiadania przez Oddział - wymaga przetworzenia, to jest intelektualnego zaangażowania swoich pracowników, albowiem aby stworzyć żądaną informację, należy dokonać analizy różnego rodzaju dokumentów i umów, a następnie dokonać ich klasyfikacji i podziału. Skutkuje to potrzebą zaangażowania dodatkowych sił i środków w celu przetworzenia posiadanych dokumentów w sposób jaki oczekuje skarżący.

Bez wątpienia w "A" S.A. Oddziale Terenowym w G. występuje w praktyce szereg umów cywilnoprawnych, których kwalifikowanie do umów zlecenia lub dzieła jest niezwykle trudne ze względu na ich mieszany charakter. Trudność, tego typu podziałów odzwierciedla chociażby bogate orzecznictwo sądów w tym zakresie. W związku z czym udzielnie informacji w żądanym zakresie wymagałoby wzmożonej pracy zarówno pracowników "A" S.A. Oddział Terenowy w G. oraz zaangażowania osób z zewnątrz Oddziału.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, gdyż skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Przechodząc zatem do oceny zasadności wywiedzionej skargi należy przypomnieć, że badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy poprzedzone musi być oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu, mieści się w jej obszarze. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12, CBOSA). W tym zakresie sąd administracyjny ocenia czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wykonany został obowiązek działań wymaganych w ustawie.

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Z treści art. 4 ust. 1-5 tej ustawy, a zwłaszcza z użytego w jego konstrukcji sformułowania "w szczególności" wynika, że dokonane przez ustawodawcę wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru wyczerpującego. W powyższej regulacji elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Uszczegółowienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 ma charakter porządkujący i pozwala na rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do określonych podmiotów. Regulacja ta nie wyklucza istnienia innych podmiotów nienależących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne, pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają. Struktura organizacyjna i własnościowa takich podmiotów nie ma decydującego znaczenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w tezie 1 do wyroku z 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 45/14).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że "A" S.A. Oddział w G., do której skarżący H. J. wystąpił z wnioskiem z 8 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, jeśli tylko ją posiada. Nie podziela Sąd Stanowiska pełnomocnika organu, że skierowanie wniosku do "Dyrektora Oddziału Terenowego w G. "A" S.A." powinno skutkować odrzuceniem skargi. Uznał Sąd, że intencją wnioskodawcy było uzyskanie konkretnej informacji od Oddziału Terenowego w G. "A" S.A., a skoro osoba pełniąca funkcje dyrektora reprezentuje oddział na podstawie pełnomocnictwa od Prezesa Zarządu "A" S.A. to przyjąć należy, że jest adresatem wniesionej skargi i wobec Dyrektora skutek odniesie niniejszy wyrok. Pozostaje poza sporem, że "A" S.A. i jej oddziały terenowe są w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy podmiotami zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Pełnomocnik organu kwestionuje w odpowiedzi na skargę uznanie, że treści, jakich udostępnienia domaga się skarżący należy kwalifikować jako informacje publiczną, podkreślał, że częściowo wniosek odnosi się do tzw. Informacji przetworzonej, a także, że częściowo z uwagi na ochronę prywatności udostępnienie nie jest możliwe.

Wniosek jaki skarżący drogą elektroniczną wysłał w dniu 8 lutego 2018 r. do: "A" G. (sekretariat), "A" G., S.-R. J. miał następującą treść:

"Na podstawie art. 3 Ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198) proszę o przekazanie następujących danych dotyczących [...] Oddziału "A" S.A.:

1. Liczba zatrudnionych ogółem według stanu na dzień 31 stycznia 2018, w tym

- na etatach w pełnym i niepełnym wymiarze godzin

- na umowę o dzieło

- na umowę-zlecenie

- w innej formie

2. Średnie wynagrodzenie miesięczne brutto w 2017 roku pracowników etatowych.

3. Średnie wynagrodzenie miesięczne brutto w 2017 roku pracowników na stanowiskach redakcyjnych i dziennikarskich z wyszczególnieniem płacy zasadniczej i honorariów.

4. Liczba dziennikarzy ogółem, w tym:

- na pełnym etacie

- na części etatu

- na umowę o dzieło

- w innej formie (np. własna działalność gospodarcza)

5. Odnośnie aktualnej Dyrektor Oddziału:

- wykształcenie formalne

- wynagrodzenie brutto w 2017 roku z podaniem wysokości honorariów, jeśli takowe były wypłacane."

Tytułem wstępu do rozważań odnośnie co stanowi informacje publiczną wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. Nie oznacza to, że niewymienienie konkretnego stanu, który w sposób jednoznaczny dotyczy informacji o sprawie publicznej, pozwala na uznanie, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną.

Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane.

Konkretyzując powyższe na gruncie rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w większości wniosek dotyczy kwestii wynagradzania pracowników zatrudnionych na etacie oraz stanowiskach redakcyjnych i dziennikarskich (domaga się skarżący wyliczenia średniego wynagrodzenia miesięcznego brutto oraz z wyszczególnieniem płacy zasadniczej i honorariów). W ocenie Sądu ta część wniosku odnosi się do informacji stanowiącej informację publiczną wprost z tego względu, że stanowi informację o wydatkowaniu środków publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że informację publiczną stanowi informacja o wydatkowaniu środków publicznych i w istocie tak należy zakwalifikować pytania zawarte w punktach 2 i 3 wniosku skarżącego z 8 lutego 2017 r. w powiązaniu z faktem realizowania przez telewizję publiczną misji publicznej.

Także informacja określona w pkt 1 i 4 wniosku stanowi informację publiczną podlegająca udostępnieniu i nie zgodzi się Sąd tutaj z kwalifikowaniem tej informacji jako przetworzonej i jakoby jej pozyskanie wymagało dużego nakładu pracy. Nie wydaje się, aby Oddział Terenowy "A" S.A. w G. był pod względem osób zatrudnionych tak liczny, że nie sposób zrobić żądanego przez skarżącego zestawienia. Ponadto w sytuacji, gdyby organ uznał, że jest to mimo wszystko informacja przetworzona to nie usprawiedliwia to w żadnej mierze jego milczenia, gdyż z ustawy wynika jakie kroki w takiej sytuacji należy podjąć. Zaznaczyć należy, że wobec braku definicji ustawowych dokonano w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych podziału informacji publicznej na informację prostą i przetworzoną. Za informację prostą uznano taką informację, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Przy informacji przetworzonej możemy w zasadzie mieć do czynienia z dwoma odmiennymi sytuacjami. Pierwsza z nich ma miejsce wtedy, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Odmiennie kształtują się czynności podmiotu zobowiązanego, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w jego posiadaniu, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Żądana informacja w jej elementach składowych zatem istnieje, jednak suma informacji prostych może mieć charakter informacji przetworzonej. Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien jednak poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie – możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1. (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska; Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 2016). Z przepisów u.d.i.p. wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, przetworzonej w przypadku wydania decyzji odmownej, musi wykazać brak istnienia przesłanki ustawowej wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy (zob. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 795/05, LEX nr 874232 oraz WSA we Wrocławiu z 25 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SAB/Wr 40/05, LEX nr 887692).

Punkt piąty wniosku dotyczy osoby aktualnej Dyrektor Oddziału i odnosi się do jej wykształcenia i wynagrodzenia brutto w 2017 r. z podaniem wysokości honorariów, jeśli były wypłacane. Pełnomocnik organu powołuje się w tym zakresie na ochronę prywatności osoby Dyrektora Oddziału.

Ograniczenie w zakresie dostępu do informacji publicznej wprowadza art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który brzmi, że "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Przepis ten oznacza, że kwalifikacja żądanych informacji jako publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie skutkuje automatycznym ich udzieleniem zainteresowanemu. Konieczna jest bowiem ocena, czy nie zaistniała przypadkiem przesłanka dostęp taki wyłączająca. Chroniąc określoną informację publiczną przed jej uzewnętrznieniem ustawodawca posłużył się dwiema okolicznościami, a mianowicie wskazał na prywatność osoby fizycznej, jak też na tajemnicę przedsiębiorcy. Jednocześnie zastrzegł, że ochrona taka nie może dotyczyć informacji o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji, jak też sytuacji, kiedy osoba fizyczna bądź też przedsiębiorca zrezygnowali z przysługującego im prawa. Ochrona prawa do prywatności z uwagi na jej wagę zapewniona jest już na poziomie ustawy zasadniczej, która w art. 47 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z kolei art. 51 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Władze publiczne nie mogą zaś pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (art. 51 ust. 2 Konstytucji RP).

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, ochrona życia prywatnego, gwarantowana co do zasady w art. 47, obejmuje sobą także autonomię informacyjną (art. 51 Konstytucji) oznaczającą prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, a także prawo do sprawowania kontroli nad takimi informacjami, jeśli znajdują się w posiadaniu innych podmiotów. Informacje dotyczące majątku i sfera ekonomiczna jednostki są niewątpliwie objęte prywatnością i autonomią informacyjną (por. wyrok TK z 20 listopada 2002 r. K 41/02, www.trybunal.gov.pl). Prywatność związana jest więc z uprawnieniem jednostki do kształtowania prywatnej sfery życia tak, by była ona wolna od ingerencji oraz niedostępna dla innych podmiotów. Bez wątpienia dane o wysokości zarobków, (niezależnie od tego, czy chodzi o wynagrodzenie zasadnicze, czy też przyznawane przez pracodawcę nagrody, premie) przesądzając o statusie materialnym określonej osoby fizycznej, są informacjami z zakresu sfery jej prywatności.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji osoby pełniącej funkcje publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że osoba, aby mogła być uznana za pełniącą funkcję publiczną, musi w ramach instytucji publicznej realizować w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne, z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych. Dokonując wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy mieć na uwadze, że stanowi ono element określający relacje pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi, tj. prawem do prywatności (art. 47 Konstytucji RP) i prawem do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie pierwsze stanowiącego, że "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (...)" wynika, że ustawodawca przyjął zasadę ochrony prawa do prywatności w sytuacji jego kolizji z prawem do informacji publicznej. Jako wyjątek od tej zasady należy traktować unormowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie 2, zgodnie z którym "Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". W przypadku wyżej wskazanych osób prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Skoro idzie o wyważenie relacji pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi konieczne jest poszukiwanie kryteriów, które będą służyły uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji".

W związku z brakiem definicji ustawowej osoby pełniącej funkcję publiczną w ustawie o dostępie do informacji publicznej orzecznictwo sądów administracyjnych odwoływało się do wykładni systemowej. Zgodnie z treścią art. 115 § 19 Kodeksu karnego "osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową". Z kolei zgodnie z 115 § 13 Kodeksu karnego "funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, 2) poseł, senator, radny, 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego, 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe".

Powyższe przepisy nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o zakres treściowy pojęć osób "pełniących funkcje publiczne". Można jednak na ich podstawie budować tezę, że czynności o charakterze wyłącznie usługowym podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne.

Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05. W wyroku tym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30; Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Powyższe ogólne konkluzje zostały uszczegółowione w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2015 r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 3217/14, wskazał, że "Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP".

Natomiast w wyroku z dnia 20 września 2016r. sygn. akt I OSK 168/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne, mających zawiązek z pełnieniem tych funkcji. Zatem, obowiązkiem jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W rezultacie, jeżeli określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne, czyli w co najmniej wąskim zakresie ma kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej, jest ona osobą pełniącą funkcje publiczne".

W niniejszej sprawie skarżący wnioskował o podanie wynagrodzenia brutto w 2017 r. aktualnej Dyrektor Oddziału z podaniem wysokości honorariów, jeśli takowe były wypłacane oraz podanie wykształcenia. W ocenie Sądu dyrektor oddziału terenowego "A" S.A. nie pełni wyłącznie funkcji usługowych lub technicznych. Wręcz przeciwnie jest pracownikiem, który bierze udział w różnego rodzaju procedurach decyzyjnych czyli jest osobą pełniącą funkcje publiczne. A to powoduje, że powoływanie się na ochronne prywatności w tym przypadku jest bezskuteczne. Z racji zajmowanego stanowiska dane, których domaga się skarżący w odniesieniu do jej osoby winny zostać mu udostępnione.

Reasumując powyższe rozważania należy zauważyć, że załatwienie żądania objętego wnioskiem skarżącego z 8 lutego 2018 r. powinno zatem nastąpić na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli w formie czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu żądanej informacji (art. 10 i 13 u.d.i.p.), w sposób określony w opisanym wyżej wniosku skarżącego, jako że formę i sposób jej udostępnienia wyznacza zakres żądania wnioskodawcy (art.14 ust. 1 ustawy). Uznając zaś, że żądana przez wnioskodawcę informacja ma charakter przetworzony, organ informuje o tym wnioskodawcę, aby umożliwić mu wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego. W przypadku zaś uznania, że taki interes nie zachodzi, wydaje się decyzję odmowną z wykazaniem, że udzielenie informacji przetworzonej w żądanym zakresie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tym samym powoływanie się na charakter informacji jako informacji przetworzonej dopiero na etapie postępowania przed sądem wojewódzkim w celu niejako usprawiedliwienia bezczynności było nieskuteczne.

Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie w terminach zakreślonych przez ustawodawcę Oddział Terenowy "A" S.A. w G. nie udostępnił żądanej informacji, nie prolongował terminu jej udostępnienia, ani nie wydał decyzji odmownej, nie wskazał także, że żądanej informacji nie posiada. Organ od 8 lutego 2018 r. w żaden sposób nie zareagował na otrzymany od skarżącego wniosek.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy stwierdzić należy, że ewidentne, a co więcej długotrwałe milczenie organu, znacznie przekraczające terminy załatwienia sprawy zakreślone ustawą, konieczność wzywania przez skarżącego organu w dniu 4 września 2018 r. do ustosunkowania się do złożonego wniosku, który ostatecznie pozostał bez odpowiedzi, przekonuje o jawnym nierespektowaniu zasad postępowania i całkowitej samowoli w załatwianiu spraw administracyjnych. Zatem, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie drugim wyroku stwierdził, że bezczynność miała charakter rażący.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. orzekł w pkt 3 wyroku o wymierzeniu z urzędu "A" S.A. Oddział Terenowy w G. grzywny w wysokości dwóch tysięcy złotych. Sąd uznał, że grzywna w kwocie określonej w punkcie 3 wyroku będzie adekwatna do stopnia, w jakim naruszony został termin załatwienia sprawy, a zarazem spełni wystarczająco represyjną funkcję.

Jednocześnie Sąd uznał, iż okoliczności sprawy opisane wyżej, niewątpliwie naruszające uprawnienia strony przewidziane ustawą, przemawiają za tym, że zasługuje na uwzględnienie wniosek skargi o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie czwartym wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie 5 wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu.