Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 708/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 106 § 3, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 1, art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 73 ust. 1 i 3, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 251/13 w sprawie ze skargi I.M. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 września 2004 r. nr XXXVII/846/2004 w przedmiocie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 251/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi I.M., dalej także skarżąca, na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 16 września 2004 r. nr XXXVII/846/2004 przedmiocie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych: stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ulic Kolarskiej i Krupniczej w Warszawie Wawrze wymienionych w załączniku nr 13 pod pozycjami 146 i 163; stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części uchylonej do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Rady m.st. Warszawy na rzecz skarżącej kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Uchwałą z dnia 16 września 2004 r., nr XXXVII/846/2004 Rada m.st. Warszawy, na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi na terenie m.st. Warszawy wymienione w załącznikach do uchwały.

W piśmie z dnia 22 listopada 2012 r. skarżąca, w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwała Radę m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia jej prawa dokonanego ww. uchwałą w zakresie obejmującym ulice Kolarską i Krupniczą w Warszawie - Wawrze, wymienione w załączniku nr 13 do uchwały pod poz. 146 (ul. Kolarska) i 163 (ul. Krupnicza). Podniosła, że uchwała narusza jej prawo współwłasności nieruchomości gruntowej obejmującej m. in. teren pod ulicą Kolarską na odcinku pomiędzy ul. Krupniczą a Pożaryskiego i obejmującej działkę nr A, a także grunty pod ulicą Krupniczą na odcinku pomiędzy ul. Kożuchowską a Kolarską obejmujące m. in. działkę o nr ew. B, których skarżąca jest współwłaścicielką. Wskazała, że ww. należące do niej działki stanowią drogi wewnętrzne i nie może być na nich ustanowiona gminna droga publiczna zanim działki te nie zostaną wykupione przez Miasto. Zatem co najmniej w podanym zakresie uchwała sprzeczna jest z przepisami art. 7 ust. 2 w związku z art. 2a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Skarżąca podniosła, że jako współwłaścicielka wymienionych działek jest ujawniona w ewidencji gruntów prowadzonej w Urzędzie Dzielnicy Wawer, zaś działki te wchodzą w skład nieruchomości, dla której w Sądzie Rejonowym dla Warszawy Mokotowa XV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. uchwałę Rady m. st. Warszawy nr XXXVII/846/2004 z dnia 16 września 2004 r., w części, w której zalicza ona do kategorii dróg gminnych ulicę Kolarską i Krupniczą wymienione w Załączniku nr 13 do ww. uchwały pod pozycjami nr 146 (ul. Kolarska) i nr 163 (ul. Krupnicza) oraz wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie, podnosząc wyżej wskazane okoliczności.

W załączniku do skargi, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne zarzuciła, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Zatem do spełnienia wymogu z przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych koniecznym jest (w przypadku, gdy teren pod drogę nie należy do gminy) uzyskanie prawa własności do takiego terenu, czy to w drodze umowy, czy poprzez wywłaszczenie, czy też komunalizację.

W odpowiedzi na skargę Rada m. st. Warszawy wniosła o oddalenie skargi w całości. Organ stwierdził, że nadanie ulicom Kolarskiej i Krupniczej kategorii drogi gminnej było rezultatem porządkowania stanu prawnego nieruchomości drogowych znajdujących się na terenie Miasta Stołecznego Warszawy zainicjowanego ustawą z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z art. 73 ust. 1 owej ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ przyznał jednak, że w przypadku spornych działek wskazanych przez skarżącą, na chwilę obecną, jeszcze nie ustalił, czy i na jakim etapie postępowania jest proces dotyczący wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem prawa, podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Zdaniem organu, zbadania wymaga również kwestia ewentualnego zasiedzenia spornych działek przez m.st. Warszawę. Organ podał, że po ustaleniu ww. okoliczności niezwłocznie przekaże informacje Sądowi.

Bez względu na powyższe, organ podniósł, że w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała należycie tytułu własności do spornych działek, ani tym samym interesu prawnego uzasadniającego wystąpienie ze skargą o stwierdzenie nieważności uchwały Rady m. st. Warszawy. Numery ewidencyjne działek, które przywołuje skarżąca, nie zostały potwierdzone żadnym dokumentem. Jeśli skarżąca opiera te dane na wypisie z ewidencji gruntów, którego nie załączyła do skargi, to jest to dokument niewystarczający. Wypis z ewidencji stanowi jedynie zbiór informacji i nie posiada waloru przypisanego księgom wieczystym, tj. rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Skarżąca nie przedstawiła również wypisu z ksiąg wieczystych.

Organ podkreślił również, że nigdy wcześniej skarżąca, ani też jej poprzednicy prawni, nie zgłaszali roszczeń do gruntu użytkowanego obecnie, jako droga gminna. Nie opłacali również podatku gruntowego od spornych działek. Trudno też mówić o uszczupleniu prawa własności poprzez nadanie kategorii drogi gminnej, bowiem nadanie kategorii drogi gminnej niczego nie zmieniło w stanie faktycznym drogi. Drogi te przed nadaniem kategorii pełniły te same funkcje, co obecnie.

Przy piśmie z dnia 8 sierpnia 2013 r. skarżąca nadesłała do Sądu odpis z Księgi Wieczystej KW nr [...], wypisy z rejestru gruntów oraz dodatkowe wyjaśnienia. W piśmie tym wskazała, że organ nie może twierdzić, że wpis do ewidencji gruntów nie jest wiarygodny, skoro dokonuje się go na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu oraz aktu notarialnego. Podniosła, że ma świadomość, że jej działki chwilowo nie są jeszcze uwidocznione w księdze wieczystej i dlatego nadesłała szereg dokumentów, z których wynika jej prawo własności do działek nr A i B, m.in.: odpis z księgi wieczystej dotyczący wymienionych ulic, w której widnieje I.M. i M.M., zawiadomienia o zmianach danych w ewidencji gruntów i budynków dla dziełek nr A i 143/1B, wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów dotyczące wymienionych działek, wykaz hipoteczny "Borków 88" z opisem nieruchomości oraz mapę fragmentu nieruchomości wydzielonej z KW [...] do KW [...] ze szkicem nieruchomości.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jest ona zasadna albowiem zaskarżona uchwała Rady m. st. Warszawy z dnia 16 września 2004 r. nr XXXVII/846/2004, w części dotyczącej zaliczenia do kategorii dróg gminnych ulicy Kolarskiej oraz ulicy Krupniczej w Warszawie, przebiegających przez działki o numerach ewidencyjnych A i B narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie.

Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała zalicza do kategorii dróg gminnych drogi wymienione w załączniku do uchwały. Jest zatem uchwałą z zakresu administracji publicznej podlegającą zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Stanowi ona akt prawa miejscowego. Zważył, że powszechnie akceptowany jest pogląd, iż zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza zatem wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie dróg do kategorii dróg publicznych gminnych. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Z art. 7 ust. 2 tej ustawy wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

Do dróg gminnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych można zaliczyć drogę, która spełnia przede wszystkim prawne warunki uznania za drogę gminną. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy.

Z powyższych regulacji jednoznacznie zdaniem Sądu I instancji wynika, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega.

Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą Rada m. st. Warszawy zaliczyła do kategorii dróg gminnych m.in. ulicę Kolarską i ulicę Krupniczą w Warszawie. Ze skargi oraz z pisma wzywającego do usunięcia naruszenia prawa wynika, że grunty, po których biegną ulice: Kolarska w Warszawie, na odcinku pomiędzy ulicą Krupniczą a Pożaryskiego obejmują działkę nr ewidencyjny A z obrębu 3-11-58, zaś grunty pod ulicą Krupniczą w Warszawie, na odcinku pomiędzy ulicą Kożuchowską a Kolarską obejmują między innymi działkę o nr ewidencyjnym B z obrębu 3-11-58. Organ nie wezwał jednak skarżącej do wykazania prawa własności wskazanych przez skarżącą nieruchomości poprzez nadesłanie choćby odpisu zwykłego z księgi wieczystej dla każdej z wymienionych działek, czy jakichkolwiek dokumentów mogących potwierdzić prawo własności. Organ również nie dysponuje decyzją, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), stanowiącym, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Sąd I instancji wskazał, że decyzja, o której mowa w tym przepisie ma charakter deklaratoryjny, lecz dopóki nie zostanie wydana, Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie mogą samodzielnie przesądzić kwestii własnościowych. Sąd I instancji zauważył, że Rada m. st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wyjaśniła, że decyzja taka nie została wydana, a w sprawie toczy się postępowanie w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 73 ust. 3 cyt. ustawy.

Stosownie zaś do ust. 1 art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Sąd I instancji wskazał, że organ złożył na rozprawie załącznik nr 3 do uchwały z 1988 roku - wykaz dróg lokalnych miejskich - z którego wynika, że w wykazie tych dróg znajdują się m.in. ulice Krupnicza i Kolarska. Zdaniem tego Sądu, samo zaliczenie uchwałą z 1988 roku ulic do dróg lokalnych miejskich nie przesądza prawa własności do tych ulic. Podobnie zaskarżona uchwała zalicza wymienione ulice do kategorii dróg gminnych, a jak wykazało postępowanie, na datę orzekania nie są to drogi stanowiące własność gminy, a zatem brak było zdaniem Sądu I instancji również podstaw do uznania, że w 1988 roku gmina legitymowała się prawem własności do gruntów, po których drogi te przebiegają.

Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z oświadczenia organu, nadal nie posiada on dokumentu, z którego wynikałyby jego uprawnienia właścicielskie, w szczególności ostatecznej decyzji Wojewody stanowiącej podstawę ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność gminy tych działek. Stwierdzić więc należy, w kontekście ww. wskazań, iż Rada m.st. Warszawy nieuprawniona była do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych ulicy Kolarskiej oraz ulicy Krupniczej. Uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii drogi publicznej winna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi. Uchwała nie stanowi automatycznego przejścia prawa własności gruntu na samorząd.

W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 2a ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, co obligowało Sąd do stwierdzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały w części, w której zaliczyła ona do kategorii dróg gminnych ulicę Kolarską oraz ulicę Krupniczą w Warszawie.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Sąd mógł stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części, mimo, że od jej podjęcia minął okres dłuższy niż jeden rok, skoro uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego.

Zauważył, że w niniejszej sprawie skarżąca zaskarżyła przedmiotową uchwałę w zakresie zaliczenia do kategorii drogi gminnej ulicy Kolarskiej oraz ulicy Krupniczej, bowiem grunty pod tymi ulicami co do działki nr A i nr B są jej własnością. Stwierdził, że w aktach administracyjnych sprawy brak stosownych odpisów z ksiąg wieczystych, czy innych dokumentów potwierdzających prawo własności nieruchomości wskazanych przez skarżącą, co oznacza, że organ nie przeprowadził właściwego postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że dla wyjaśnienia wątpliwości, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuścił dowód z przedstawionych w toku postępowania dokumentów w postaci: odpisu z księgi wieczystej dotyczącego wymienionych ulic, w której widnieje I.M. i M.M., zawiadomienia o zmianach danych w ewidencji gruntów i budynków dla dziełek ewidencyjnych nr A i B, wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów dotyczących wymienionych działek, aktualne na dzień 1 lutego 2013 r., a stanowiące - jak wynika z adnotacji - podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej, wykazu hipotecznego "Borków 88" z opisem nieruchomości oraz mapy fragmentu nieruchomości wydzielonej z KW nr [...] do KW [...] ze szkicem nieruchomości, które to dokumenty uprawdopodobniają twierdzenie skarżącej.

W ocenie Sądu I instancji, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części z uwagi na fakt nie legitymowania się przez Radę m.st. Warszawy prawem własności do gruntów, na których drogi te przebiegają.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada m.st. Warszawy, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej podniosła zarzut:

1) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16 poz. 95 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że przepis ten za uprawnionego do wniesienia skargi uznaje podmiot, który "uprawdopodobni" swój interes prawny, podczas gdy przepis stanowi, że uprawnionym jest "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone", co oznacza, że interes ten skarżąca powinna należycie wykazać, czyli udowodnić;

2) naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających niezbędnych do wykazania, że skarżąca ma interes prawny do wniesienia skargi w świetle okoliczności, że twierdzenia skarżącej mające wykazać interes prawny do wniesienia skargi nie zostały wystarczająco poparte dokumentami, zwłaszcza, że sam Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że dokumenty jedynie "uprawdopodobniają" twierdzenie skarżącej.

Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, w przypadku zaś zaistnienia podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Wniosła także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej podniósł, że z analizy dokumentów przedłożonych przez skarżącą wynika, że numery ewidencyjne działek wymienione w wypisach z rejestru gruntów, na które skarżąca powołuje się w skardze, nie pokrywają się z numerami ujawnionymi w księdze wieczystej. Wypisy z rejestrów gruntu są przeznaczone do dokonywania wpisu w księdze wieczystej, co nie oznacza, że ewentualne wnioski do sądu wieczystoksięgowego o dokonanie wpisów według stanu z rejestru gruntów zostaną przez ten sąd uwzględnione. Skarżący kasacyjnie podniósł, że nie można na chwilę obecną twierdzić, że skarżąca posiada tytuł współwłasności do gruntów, na których przebiegają obecnie drogi publiczne. Wprawdzie wypis z księgi wieczystej przy działce nr C wymienia ulicę Kolarską, to jednak nie jest pewne, w jakim zakresie/obszarze działka ta obejmuję tę ulicę, ani czy w ogóle wpis jest prawidłowy z uwagi na różnice w stosunku do wypisu z rejestru gruntów. Ponadto z wypisu z rejestru gruntów wynika, że podział i numeracja działek będą inne niż to jest dziś ujawnione w księdze wieczystej. Dopóki sąd wieczystoksięgowy nie dokona stosownych wpisów, dopóty nie będzie można przyjąć za pewne, że skarżąca ma tytuł do współwłasności działek o konkretnym rozmiarze i lokalizacji.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że wyrok Sądu I instancji ma istotną wadę, bowiem opiera się na dopiero projektowanym podziale nieruchomości, zakładającym, że ulice Kolarska i Krupnicza w całości położone są na gruntach stanowiących współwłasność skarżącej. Tymczasem z księgi wieczystej wynika, że skarżąca jest współwłaścicielką gruntu jedynie pod ulicą Kolarską, ale nie wiadomo, którą część tej nieruchomości zajmuje droga publiczna. Ponadto orzeczenie stwierdzające nieważność uchwały o nadaniu kategorii drodze ulicy Kolarskiej w całości (na całej jej długości), nie znajduje do tego podstaw. Być może do części ulicy Kolarskiej jest ono uzasadnione, ale nie jest wiadome do której. Zarzucił, że wypis z księgi wieczystej nie daje podstaw do wyciągnięcia wniosku, że działka nr C obejmuje całą ulicę Kolarską, a już zupełnie nie daje podstaw do tego, że którakolwiek z działek wymienionych w księdze położona jest w obrębie ulicy Krupniczej. Zarzucił, że dopóki księgi wieczyste nie ujawnią konkretnego stanu własności przypisanego do konkretnych działek, dopóty nie będzie można stwierdzić, w jakim zakresie i czy w ogóle skarżąca jest współwłaścicielką gruntów znajdujących się pod ulicą Kolarską i Krupniczą oraz czy na całym ich przebiegu, czy tylko w części.

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że skarżąca swój interes prawny określiła, jako wynikający z obawy, że nadanie kategorii dróg publicznych ulicom Kolarskiej i Krupniczej pozbawi ją dochodzenia odszkodowania lub stosownej gratyfikacji. Tak określony interes prawny skarżącej w przypadku nadania kategorii drogi publicznej nie jest w żaden sposób naruszony. Samo bowiem nadanie kategorii drogi publicznej na gruncie należącym do skarżącej nie narusza jej prawa do domagania się odszkodowania, czy innej gratyfikacji. Ponadto, skarżąca nie ma możliwości dochodzenia odszkodowania, ponieważ zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 87), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jednak termin na zgłaszanie roszczenia o odszkodowanie, zgodnie z art. z art. 73 ust. 4 ww. ustawy, upłynął w dniu 31 grudnia 2005 r.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie budzi również wątpliwości, że obie ulice spełniały przesłanki ww. art. 73 ust. 1 ustawy, gdyż, jak wskazał Sąd I instancji, obie ulice przed wejściem w życie ustawy były drogami lokalnymi miejskimi na podstawie uchwały nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych.

Skarżący kasacyjnie przyznał, że do tej pory nie została wydana przez wojewodę stosowna decyzja stwierdzająca przejście własności, ale być może wynika to właśnie ze skomplikowanej sytuacji polegającej na trudnościach w ustaleniu granic, czy wielkości działek, które ma obejmować księga wieczysta [...] i zapewne nowe księgi, które powstaną w wyniku porządkowania stanu nieruchomości.

Z powyższego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, można wywieść, że nadanie kategorii dróg publicznych obu ww. ulicom nie narusza interesu prawnego określonego przez samą skarżącą. Zdaniem organu, nie można ustalać interesu prawnego skarżącej wyłącznie na podstawie wykazania jej tytułu prawnego do nieruchomości, skoro ona sama ten interes widzi tylko w zakresie dochodzenia odszkodowania. Skarżąca nie wskazała innego zakresu naruszenia jej interesu prawnego. Skarżąca nie wykazała też należycie tytułu własności do gruntów, na których usytuowane są obie ulice.

Niezależnie od powyższego należy, zdaniem organu, podnieść jeszcze jedną, istotną kwestię prawną, która nie została podniesiona przed Sądem I instancji. Otóż, oprócz kwestii prawa własności do gruntu, regulowanych art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., przepis art. 103 ust. 2 tej ustawy stanowi, że dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Przepis ten abstrahuje od kwestii własnościowych gruntów, na których są zlokalizowane drogi publiczne, a jedynie stwierdza - nadaje kategorię drogi gminnej dotychczasowy drogom gminnym lub lokalnym miejskim. Trudno wnioskować, aby art. 103 ust. 2 dotyczył tylko dróg, których własność gruntu została stwierdzona w trybie art. 73 ust.3 ustawy, bowiem proces wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej własność gruntu pod drogami musi trwać przez pewien czas. Nie byłoby więc praktycznie możliwe, aby taka decyzja została wydana na dzień 1 stycznia 1999 r. w dwa miesiące od wejścia w życie ustawy, przy tak licznych podobnych przypadkach, które obejmuje ww. ustawa. Można więc wnioskować, że ulice Kolarska i Krupnicza uzyskały kategorię drogi gminnej z mocy ustawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podniósł, ze Sąd I instancji, nie mając pewności co do należytego wykazania interesu prawnego skarżącej, pozostał przy stwierdzeniu, że dokumenty uprawdopodobniają twierdzenie skarżącej, a w takiej sytuacji powinien był w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzić dowody uzupełniające. Wprawdzie zobowiązał skarżącą do przedstawienia dokumentów mających wykazać tytuł prawny do gruntów, jednak po ich przedłożeniu stwierdził, że dają one podstawę jedynie do uprawdopodobnienia twierdzeń skarżącej. W tej sytuacji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji powinien albo oddalić skargę, albo wezwać skarżącą do przedstawienia innych dowodów.

W świetle powyższego zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej są w ocenie jej autora w pełni zasadne.

Pismem z dnia 14 lipca 2014 r., które wpłynęło do Sądu II instancji w dniu 15 lipca 2014 r., pełnomocnik I.M. wniósł o odroczenie terminu rozprawy wyznaczonej na dzień 17 lipca 2014 r., uzasadniając ów wniosek występującą po jego stronie kolizją procesową uniemożliwiającą jego udział w rozprawie i niemożnością ustanowienia pełnomocnika substytucyjnego z uwagi na udział jego wspólników z kancelarii, do których zwrócił się o zastępstwo, we wcześniej zaplanowanych czynnościach zawodowych poza Warszawą lub zaplanowany dużo wcześniej urlop. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił powyższego wniosku, uznając, że podane powody mające uzasadniać zgłoszony wniosek o odroczenie rozprawy nie są tymi, o których mowa w art. 109 p.p.s.a., mającym odpowiednie zastosowanie w związku z art. 193 p.p.s.a. do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Rozpatrując skargę kasacyjną organu Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie skarżący w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie znajduje uzasadnionych podstaw. Zgodnie z owym przepisem prawa, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Trafnie zauważa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, że interes prawny, o jakim mowa w ww. przepisie prawa, powinien mieć charakter normatywny, obiektywny, własny i realny. Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, wszystkie ww. okoliczności zostały w sprawie wykazane.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie do Sądu I instancji była uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 16 września 2004 r. nr XXXVII/846/2004 o zaliczeniu niektórych dróg do kategorii dróg gminnych na terenie m. st. Warszawy wymienionych w załącznikach do uchwały, w części dotyczącej ulic Kolarskiej i Krupniczej w Warszawie Wawrze wymienionych w załączniku nr 13 pod pozycjami 146 i 163. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.).

Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że do dróg gminnych w rozumieniu tego przepisu prawa można zaliczyć drogę, która spełnia prawne warunki uznania za drogę publiczną. Zgodnie z owym przepisem prawa, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Zgodnie zaś z art. 1 owej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2, dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Prawidłowo z powyższych regulacji Sąd I instancji wywiódł, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, a to z tego względu, że zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Konieczną zatem przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Zatem droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych. Wobec tego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że tylko droga gminna może być zaliczona do dróg gminnych.

Z wyżej powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie. (por. wyrok NSA z dnia 28.05.2009 r. sygn. akt I OSK 148/09, Centralna Baza Orzeczeń NSA i WSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że organ nie dysponuje decyzją, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepis ten stanowi, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 1 tej ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że decyzja, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, ma charakter deklaratoryjny, lecz dopóki nie zostanie wydana Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego nie mogą samodzielnie przesądzić kwestii własnościowych. W toku postępowania Rada m. st. Warszawy wyjaśniła, że decyzja taka nie została wydana, a w sprawie toczy się postępowanie w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 73 ust. 3 ww. ustawy.

Bez znaczenia w sprawie pozostaje podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność zaliczenia ulicy Krupniczej i Kolarskiej do dróg lokalnych miejskich uchwałą nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na ternie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego i powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis bowiem art. 103 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do dróg, o których w nim mowa, ma charakter deklaratywny, porządkujący i nie stanowi materialnoprawnej podstawy "uwłaszczenia" gminy gruntem stanowiącym drogę gminną. (por. wyrok NSA z dnia 29.06.2007 r. sygn. akt I OSK 519/06, lex nr 351331 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 11.07.2006 r. sygn. I SA/Wa 470/06, lex nr 258365 i z dnia 22.11.2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2014/04, lex nr 214335).

Przyjęcie w świetle powyższego przez Sąd I instancji, że przedłożone przez skarżącą w toku postępowania dokumenty dostatecznie uprawdopodobniają jej twierdzenia o służącym jej tytule prawnym do nieruchomości stanowiących ulicę Krupniczą i Kolarską, które zaliczone zostały zaskarżoną uchwałą do kategorii dróg gminnych, a tym samym, że są wystarczające do zaskarżenia ww. uchwały w tej części, w niczym w ocenie Sądu II instancji nie narusza art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie może w świetle tego, co powiedziano wyżej, odnieść zamierzonego skutku zarzut skarżącej kasacyjnie, że skarżąca nie wykazała należycie swojego tytułu prawnego do gruntów, na których usytuowane są obie ww. drogi. Z przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego wynika niespornie, że to skarżąca kasacyjnie nie legitymowała się i nadal nie legitymuje się prawem własności gruntów, na których usytuowane są obie ww. drogi.

W świetle powyższego za niezasadny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających niezbędnych do wykazania, że skarżąca ma interes prawny do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, skoro swój interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały w części dotyczącej ulic Krupniczej i Kolarskiej należycie wykazała, co powyżej wywiedziono.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.