Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 2059/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, art. 5 ust. 1-2, art. 42 ust. 1 pkt 3, art. 42 ust. 1 pkt 5, art. 43
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Teza: Formułując zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ warunki zabudowy i wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, organ wydający decyzję, jeśli plan miejscowy nie zawiera zakazów czy nakazów w zakresie budowy obiektów przy granicy, powinien postanowić, że budowa obiektu może być zrealizowana na zasadach przewidzianych w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.

TEZY

Formułując zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ warunki zabudowy i wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, organ wydający decyzję, jeśli plan miejscowy nie zawiera zakazów czy nakazów w zakresie budowy obiektów przy granicy, powinien postanowić, że budowa obiektu może być zrealizowana na zasadach przewidzianych w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Janusza K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 5 sierpnia 1998 r. (...) w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą organu I instancji; (...).


UZASADNIENIE

Decyzją (...) z dnia 16 marca 1998 r. r. wydaną z upoważnienia Burmistrza Gminy W.-B. na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/ po rozpatrzeniu wniosku Ryszardy i Andrzeja G. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego /segment w zabudowie bliźniaczej/, garażu, ogrodzenia i przyłącza przy ul. S. /dz. nr ew. 16, obręb 7-04-02/ w Gminie W.-B.

Nadto w powyższej decyzji wskazano, iż wydano ją w oparciu o ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta St. Warszawy zatwierdzonego Uchwałą Rady M. St. Warszawy nr XXXV/199/92 z dnia 28.09.1992 r. /Dz.Urz. Woj. W. 1992 nr 15 poz. 184/.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Janusz K.

Decyzją (...) z dnia 5 sierpnia 1998 r. wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że teren obejmujący planowaną inwestycję położony jest na obszarze oznaczonym na planie symbolem MU-32 o funkcji mieszkaniowo-usługowej, na którym preferuje się funkcje mieszkaniowe wraz z urządzeniami I stopnia obsługi ludności funkcji usługowych II i III stopnia obsługi ludności, jak również utrzymanie i lokalizowanie innych funkcji nie kolidujących z funkcjami preferowanymi. Z uwagi na to, iż działalność inwestycyjna na terenach położonych w odległości mniejszej niż to określa rysunek planu od granic rezerwatu przyrody "Las Bielański" do czasu ustanowienia jego otuliny, wymaga uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody, do akt sprawy złożona została opinia Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia 23.01.1998 r. pozytywnie opiniująca przedmiotową inwestycję. Również postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17.02.1998 r. pozytywnie zaopiniowało projekt przedmiotowej inwestycji.

Odnośnie przedstawionych we wniesionym odwołaniu zarzutów, to organ odwoławczy stwierdził, iż wydanie przedmiotowej decyzji nie powoduje wkroczenia w wykonywanie prawa własności, ani też nie skutkuje pozbawieniem tegoż prawa w całości czy też w części.

W aktualnym stanie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza w ocenie organu odwoławczego ani o warunkach technicznych jakich musi dopełnić inwestor, jak również nie ogranicza prawa własności osób trzecich. W ocenie Kolegium zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z treścią obowiązującego planu miejscowego, a wobec tego organ administracji nie mógł odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższej decyzji wniósł Janusz K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wydanej przez organ I instancji.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 Kpa oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W szczególności skarżący wskazał na to, iż dopuszczalność usytuowania obiektów przy granicy działki ustalona winna być według przepisów prawa, bowiem z treści planu żadne wiążące w tym zakresie ustalenia nie wynikają. Zdaniem skarżącego o dopuszczalności usytuowania obiektu przy granicy uprawniony jest jedynie organ nadzoru budowlanego. W zaskarżonej decyzji wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów prawa nie określono położenia przedmiotowej inwestycji względem granic działek sąsiednich i innych obiektów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, a w myśl art. 42 ust. 1 pkt 5 tej ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma określać wymagania dotyczące interesów osób trzecich.

Zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w pierwszym z wymienionych przepisów znajduje konkretyzację w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Równocześnie jednak zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym między innymi z przepisów cytowanej ustawy - Prawo budowlane, jak również z treści obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Należy zwrócić uwagę, iż według art. 3 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, a wnioskodawcy ubiegającemu się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /art. 43 tej ustawy/.

Co się tyczy treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to w zakresie sytuowania obiektów przy granicy działek teoretycznie można przewidzieć trzy rodzaje rozwiązań, a mianowicie: 1/ zakaz realizacji na granicach działek wszelkich obiektów bądź tylko niektórych o określonej funkcji czy też charakterze, 2/ nakaz realizacji obiektów w zabudowie zwartej bądź zbliźniaczonej oraz 3/ brak ustaleń regulujących sposób zabudowy obiektów względem granic działek.

Analiza treści części graficznej i opisowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o który wydana została zaskarżona decyzja, znajdujących się w przedstawionych aktach, wykazuje, że plan ten nie zawiera wiążących ustaleń w zakresie sytuowania obiektów względem granic działek, w tym bezpośrednio przy granicy, co oznacza, że dopuszczalność usytuowania obiektów przy granicy działek powinna być ustalana według przepisów prawa budowlanego.

Zapisy zawarte w Miejscowym Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta St. Warszawy zatwierdzonym uchwałą nr XXXV/199/92 Rady Miasta St. Warszawy z dnia 28.09.1992 r. /Dz.Urz. Woj. W. nr 15 poz. 184 z dnia 15.10.1992 r./ nie określają intensywności zabudowy dla obszaru MU - 32, w jakim usytuowana ma być planowana inwestycja, a wobec tego /art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/ należy stwierdzić, iż brak jest ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego upoważniających organ administracji do wiążącego przesądzenia o budowie obiektu przy granicy z działką sąsiednią.

Konkretyzacja zasady ochrony interesu prawnego osób trzecich, wyrażonej w art. 3 pkt 2 omawianej ustawy, znajduje wyraz w art. 5 ust. 2 prawa budowlanego i w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ nadzoru budowlanego, uwzględniając treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, będzie oceniał dopuszczalność realizacji obiektu przy granicy działki według przepisów prawa budowlanego.

Formułując zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy i wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, organ wydający decyzję, jeśli plan miejscowy nie zawiera zakazów czy nakazów w zakresie budowy obiektów przy granicy, powinien postanowić, że budowa obiektu może być zrealizowana na zasadach przewidzianych w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.

Organ I instancji, mimo braku wiążących w tym zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierając w swej decyzji stwierdzenie, iż przedmiotem inwestycji jest "segment w zabudowie bliźniaczej" przesądził o dopuszczalności realizacji obiektu przy granicy, choć kwestia możliwości takiego usytuowania obiektu wobec treści planu zagospodarowania przestrzennego powinna zostać przesądzona przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu o pozwolenie na budowę i na gruncie obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Stosownie do art. 42 ust. 1 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym rzeczą organu wydającego decyzję w sprawie niniejszej było wskazanie linii rozgraniczającej teren inwestycji i określenie warunków zabudowy i zagospodarowania z odniesieniem do obowiązujących przepisów prawa budowlanego.

W świetle powyższego należy ocenić, iż decyzja organu I instancji została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a decyzja organu II instancji, utrzymująca w mocy tę decyzję, nie usunęła tych wad.

Ujawnione naruszenia przepisów prawa materialnego uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 cyt. ustawy.