Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2542/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 58 par 1 pkt 1, art 1, art 3 par 1, art 352 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 62/19 o odrzuceniu skargi B.O. na pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 28 czerwca 2019 r., odrzucił skargę B.O. na pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r., w przedmiocie wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony, w którym to piśmie organ poinformował skarżącą o odmowie uwzględnienia wniosku o ustalenie uprawnienia do zawarcia na czas nieoznaczony umowy najmu lokalu przy ulicy [...] w K., wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy [...].

W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji, powołując się na treść art. 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 - § 3 p.p.s.a. stwierdził, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Zdaniem WSA skarga B.O. nie podlega kognicji sądu administracyjnego, bowiem reguluje materię o charakterze cywilnoprawnym. Zawarcie umowy najmu jest bowiem czynnością o charakterze cywilnoprawnym, zmierzającą do nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Skoro zawarcie umowy najmu lokalu jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych. Sąd ten powołał się na uchwałe składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (dostępna na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślił również, że decydujące znaczenie w niniejszej sprawie ma wola skarżącej, która wniosła o zawarcie umowy najmu zajmowanego dotychczas lokalu, a dokonanie takiej czynności nie wynika z zakresu władztwa publicznego, lecz pozostaje w kompetencjach organu gminy wynikających z faktu bycia właścicielem lokalu.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła B.O., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła "naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 1, art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - przez niewłaściwe ich zastosowanie, albowiem pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], zawierające negatywne stanowisko tego organu jest aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego".

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, złożyła wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz wskazała, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu podniosła, że jej zdaniem z akt niniejszej sprawy wynika, że na skutek złożonego przez nią wniosku organ prowadził postępowanie mające na celu ustalenie, czy wnioskodawczyni spełnia warunki, od których zależy uprawnienie do wynajęcia lokalu, przy czym Prezydent Miasta [...] rozstrzygnął o braku takiego uprawnienia po stronie skarżącej, informując, że wniosek w sprawie ustalenia uprawnień do wynajęcia lokalu na czas nieokreślony został rozpatrzony negatywnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że w myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W oparciu o powyższą podstawę, jak również wobec faktu, iż skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, NSA uznał że nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że złożona skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, czyli opiera się na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie przepisów postepowania może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Nadmienić również wypada, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest, co do zasady, wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Tak więc podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", przy czym nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co winno wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła jedynie naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s..a w zw. z art. 1, ar. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., oraz wskazała, że przedmiotowe pismo z 29 listopada 2018 r. jest aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jednakże zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Odnosząc się więc do złożonego zarzutu stwierdzić należy, że nie zasługiwał on na uwzględnienie.

Podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli instancyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi na pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Istota sporu sprowadza się więc do oceny charakteru prawnego wskazanego pisma organu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Już z tego przepisu wynika, że to ustawa określa zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Przepis ten enumeratywnie wymienia akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że akty i czynności o których mowa w ww. przepisie mają charakter władczy, choć nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, nie mają charakteru aktów stosowania prawa, ponieważ nie kształtują sytuacji prawnej indywidualnego adresata na podstawie normy prawnej, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, a ponadto dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, jak też musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.

Wobec powyższego należy się zgodzić z sądem pierwszej instancji, że pismo z dnia [...] listopada 2018 r. nie spełnia powyższych przesłanek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że dla uznania konkretnego aktu za decyzję administracyjną wystarczy stwierdzić, że ów akt zawiera minimum niezbędnych elementów, do których należą: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Zaskarżone w niniejszej sprawie pismo nie mieści się w katalogu spraw o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a., albowiem posiada ono jedynie informacyjny charakter i wyraża brak woli zawarcia umowy ze skarżącą. Nie kształtuje ono praw ani obowiązków skarżącej, nie stanowi władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o jego prawach i obowiązkach.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu. Odmowa zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie ulega wątpliwości, że charakter prawny aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., obejmuje różnorodne działania podmiotów publicznych z wyłączeniem jednak tych działań, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne. Tymczasem przedmiotem wniosku skarżącej było zawarcie stosunku cywilnoprawnego z Prezydentem Miasta [...] jako właścicielem nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji właściwie stwierdził, że zaskarżone pismo nie może być uznane za akt podlegający kognicji sądu administracyjnego. Powyższego nie zmienia subiektywne przekonanie skarżącej, iż organ prowadził postępowanie mające na celu ustalenie czy wnioskodawczyni spełnia warunki od których zależy uprawnienie do wynajęcia lokalu. Samo bowiem udzielenie wyjaśnień i zajęcie stanowiska w sprawie nie stanowi rozstrzygnięcia. Jak słusznie wskazał WSA kluczowe znaczenie w sprawie ma również wola skarżącej, która wniosła o zawarcie umowy najmu zajmowanego dotychczas lokalu. Dokonanie takiej czynności nie wynika zaś z zakresu władztwa publicznego, a pozostaje w kompetencjach organu gminy wynikających z faktu bycia właścicielem lokalu. Organ rozstrzygał o woli zawarcia z wnioskodawczynią umowy najmu konkretnego, wskazanego przez nią lokalu, przez co jednoznacznie uznać trzeba, że sprawa ma charakter cywilnoprawny.

Zgodnie przy tym z powołaną powyżej uchwałą sygn. akt I OPS 4/08 działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność gmin odbywa się także według przepisów prawa samorządowego. Z tego względu, działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Jednakże jedynie akt organu gminy dotyczący zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Wniosek skarżącej o zawarcie umowy najmu konkretnego lokalu jest ofertą w rozumieniu prawa cywilnego. Natomiast czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Wyrażona przez organ odmowa zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu mieszkalnego jest odrzuceniem oferty skarżącej i nie można jej uznać za tożsamą z ustalaniem listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu.

Reasumując skoro przedmiotowe pismo nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć, aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., to skarga na takie pismo nie jest dopuszczalna. Sąd pierwszej instancji słusznie odrzucił taką skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s..a w zw. z art. 1, ar. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. nie mógł więc zostać uwzględniony, gdyż powyższe przepisy nie zostały przez WSA naruszone.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie mając do tego podstaw prawnych. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).