Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 423/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 lit. f, art. 13 i art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpoznania wniosku K. K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na rzecz skarżącej K. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. K. w dniu [...] kwietnia 2016 r., drogą elektroniczną, skierowała do Sądu Najwyższego wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii treści wszystkich umów zawartych przez Sąd Najwyższy w miesiącu lutym 2016 r. Wnioskodawczyni wniosła o " zasłonienie danych prywatnych, tj. adres zamieszkania, numer PESEL, kontrahentów, ale zachowanie np. imion i nazwisk wykonawców, nazw przedsiębiorstw ".

Działający z upoważnienia Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Dyrektor Biura [...] Sądu Najwyższego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. poinformował wnioskodawczynię, że umowy prawa cywilnego lub umowy prawa pracy, których stroną jest Skarb Państwa – Sąd Najwyższy/Pierwszy Prezes SN – w wypadku umów prawa pracy – Sąd Najwyższy jako pracodawca,

1) nie świadczą o działalności Sądu Najwyższego/Pierwszego Prezesa SN w znaczeniu, w którym o takiej działalności jest mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2) nie są dokumentami, o których mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

3) nie świadczą o sprawach publicznych w znaczeniu, w którym o takich sprawach jest mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.),

4) nie są również dokumentami, o których mowa w art. 6 ust. 2 powołanej powyżej ustawy.

Dalej wyjaśnił, że od reguły niestosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej do umów prawa pracy oraz umów prawa cywilnego istnieją pewne wyjątki. Dotyczą one, między innymi, umów zawieranych z zastosowaniem przepisów o zamówieniach publicznych. W art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907 z późn. zm.) stwierdza się bowiem, że takie "umowy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej".

Poinformował jednocześnie, że w styczniu 2016 r. Sąd Najwyższy nie zawierał umów z zastosowaniem unormowań o zamówieniach publicznych.

Natomiast umowy zawierane przez Skarb Państwa – Sąd Najwyższy/Pierwszego Prezesa SN poza trybem zamówień publicznych mogą być ewentualnie udostępniane osobom trzecim wyłącznie na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.), czyli po przedstawieniu Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego odpowiedniego wniosku, dopuszczonego treścią art. 73 i n. tej ustawy, a w ocenie organu "Wystąpienie z dnia 17 marca 2016 r. takich wymogów nie spełnia".

Wskazał również, że nie ulega wątpliwości, że treść umów objęta jest tajemnicą pracowniczą w rozumieniu art. 100 § 2 pkt 4) i 5) Kodeksu pracy. Oznacza to, że przy braku wyraźnego nakazu ze strony ustawy lub sądu ewentualne udostępnienie umowy osobie trzeciej wymaga wyraźnej zgody Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego.

W kolejnym piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. K. K. została poinformowana przez organ, że na drugiej stronie odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2016 r., w akapicie nawiązującym do unormowań o finansach publicznych, nastąpiła oczywista omyłka w zakresie odesłania do tych regulacji. Akapit ten powinien brzmieć następująco:

"Umowy zawierane przez Skarb Państwa – Sąd Najwyższy/Pierwszego Prezesa SN poza trybem zamówień publicznych mogą być ewentualnie udostępnianie osobom trzecim na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) oraz w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330 z późn. zm.), czyli po przedstawieniu Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego odpowiedniego wniosku, dopuszczonego treścią art. 73 i n. ustawy o rachunkowości. Wystąpienie z 14 kwietnia br. takich wymagań nie spełnia ".

K. K. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, w której zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie.

W związku z tym wniosła o zobowiązane organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z jej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazała na nienależyte, w jego ocenie, załatwienie sprawy. Zaznaczyła, iż organ co prawda udzielił częściowo odpowiedzi pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., ale tylko w odniesieniu do umów zawartych w trybie zamówień publicznych. Przedmiotem jej wniosku były natomiast wszystkie umowy, nie tylko zawarte w trybie PZP, a zatem udzielona odpowiedź jest niepełna. Zwróciła jednocześnie uwagę na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 14 lipca 2009 r., skarga nr 37374/05.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej:

1) odrzucenie ze względu na brak drogi postępowania sądowo – administracyjnego dla oceny sposobu odniesienia się do wniosku podlegającego ewentualnemu rozpoznaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) oraz w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330 z poźn. zm.),

2) w przypadku przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania o jej oddalenie w całości jako nieuzasadnionej.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał na treść udzielonej skarżącej pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. odpowiedzi.

Podniósł, iż w świetle części orzecznictwa sądów administracyjnych można przyjmować, że odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji, które podlegają rozpoznaniu z zastosowaniem innych unormowań niż zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie podlegają merytorycznej kontroli sądów administracyjnych, a zarazem, ewentualna odmowa udostępnienia informacji tego rodzaju w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może przyjąć kształtu decyzji administracyjnej, co uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi.

Organ podkreślił przy tym, że skarżąca została powiadomiona, w jakim trybie mogą ewentualnie zostać jej przedstawione poszukiwane przez nią informacje. Zaznaczył, że informacje te aktualnie mają status tajemnicy pracowniczej, jak również, że treść umów zawartych z zastosowaniem innych przepisów niż o zamówieniach publicznych podlega udostępnieniu i ochronie na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych oraz w ustawie o rachunkowości. Ustawy te nie stwarzają zaś możliwości wydawania decyzji administracyjnych w odniesieniu do wniosków o udostępnienie zbiorów danych w rozumieniu art. 71 ustawy o rachunkowości.

Skarga K. K. nie powinna być zatem uznana za skargę na bezczynność w znaczeniu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., czy też w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Uzasadniając wniosek alternatywny o oddalenie skargi organ podniósł, iż ani treść wniosku K. K. z [...] kwietnia 2016 r., ani treści wniesionej przez nią skargi, nie pozwala na ustalenie:

- czy i dlaczego kopie wszystkich umów zawartych przez Sąd Najwyższy w lutym 2016 r. miałyby stanowić przedmiot zainteresowania publicznego,

- dlaczego jedynie żądanie udostępnienia kopii tych umów z powołaniem się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej miałoby stanowić wyraz realizacji wolności gwarantowanej art. 10 EKPC,

- dlaczego korzystanie z takiej wolności nie mogłoby lub nie powinno następować w ramach i na zasadach przewidzianych w ustawie o rachunkowości, to jest wskazanej jako właściwej w sprostowaniu ww. odpowiedzi z [...] kwietnia 2016 r, jeśli chodzi o dostęp do dokumentacji księgowej (dowodów księgowych) jednostki sektora finansów publicznych.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2016 r. Stowarzyszenie [...] zgłosiło swój udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi K. K.

Żądanie to Stowarzyszenie uzasadniało odwołując się do zapisów statutowych i realizowaną od 10 lat przez Stowarzyszenie działalnością obywatelską w zakresie przestrzegania art. 61 Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stowarzyszenie przychyliło się do stanowiska skarżącej, uznając udzieloną jej odpowiedź za niezupełną oraz niezgodną z żądaniem wniosku.

Podkreśliło przy tym, iż zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego. Majątek, którym dysponuje Sąd Najwyższy, jest majątkiem publicznym i sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną, co wynika zarówno z art. 6 ust. 2 lit. f) ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i art. 1 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Stowarzyszenia wniosek skarżącej dotyczył udostępnienia informacji publicznej, nie zaś dokumentacji określonej przepisami ustawy o finansach publicznych. W rezultacie, nieudostępnienie kopii umów zawieranych przez Sąd Najwyższy, które niewątpliwie posiadają walor informacji publicznej, świadczy o bezczynności organu w tymże zakresie. Za udostępnieniem przedmiotowych danych przemawia również regulacja powoływanej przez sam organ ustawy o finansach publicznych tj. zawarta na gruncie jej art. 33 zasada jawnego gospodarowania środkami publicznymi.

Stowarzyszenie, popierając argumentację skarżącej odwołało się też do art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2016 r., które wpłynęło do Sądu w dniu 7 września 2016 r., skarżąca podtrzymała żądania skargi.

Skarżąca, powołując orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśliła, że informacją publiczną jest m.in. treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego, a także faktur, czy rachunków związanych z takimi umowami. Dla oceny publicznego charakteru umowy nie ma znaczenia tryb w jakim została ona zawarta, albowiem wszystkie umowy zawierane przez organy władzy publicznej mają charakter informacji publicznej

Zwróciła uwagę na brak po stronie Sądu Najwyższego praktyki publikowania na stronach Biuletynu Informacji Publicznej danych o zawieranych umowach. Wskazała na przypadek niezgodnego z prawem zaniechania stosowania trybów przewidzianych przez ustawę - Prawo zamówień publicznych przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Na skutek nagłośnienia treści umowy przez media Urząd Zamówień Publicznych złożył pozew o unieważnienie zamówienia Sądu Najwyższego, a WKO uznała trzy osoby winne naruszenia dyscypliny finansów. Wskazała także na wyniki kontroli NIK w Sądzie Najwyższym.

Podkreśliła, że informacja objęta treścią jej wniosku jest co do zasady informacją publiczną, a wbrew twierdzeniu organu, nie żądała udostępnienia żadnych zbiorów w rozumieniu ustawy o rachunkowości lub ich części, lecz jedynie żądała udzielenia informacji publicznej w postaci kopii treści określonych umów. W takiej sytuacji nie będzie miał więc zastosowania art. 75 ustawy o rachunkowości, co zostało już wyjaśnione organowi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2014 r. w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 521/14.

Niezależnie od powyższego, ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, jako zasadę wprowadza jawność i przejrzystość finansów publicznych dopuszczających ich ograniczenie jedynie w odniesieniu do niektórych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a więc już chociażby z tego powodu stanowiła niewłaściwą przesłankę do odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej.

Skarżąca zaznaczyła, że udostępnianie wszystkich umów ma istotne znaczenie z punktu widzenia praktycznej i faktycznej realizacji zasady jawności finansów publicznych. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego jest organem o szczególnym znaczeniu w naszym państwie. Jest bowiem naczelnym organ władzy sądowniczej w Polsce i sprawuje nadzór nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych (vide: art. 83 ust. 1 Konstytucji RP).

Szczególna doniosłość tego urzędu, znaczenie jego funkcjonowania oraz jego pozycja ustrojowa sprawiają zatem, że naruszanie przez ten organ prawa jest szczególnie naganne. Tym bardziej, że sytuacje bezprawnego nieudostępniania umów przez ten organ nie mają charakteru incydentalnego, ale i notoryczny, pomimo prawomocnych wyroków sądów administracyjnych.

W związku z tym unikanie udostępnienia w pełni informacji publicznej, będącej przedmiotem złożonego przez nią wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma charakter rażącego prawa, a także jest wysoce naganne i niedopuszczalne. Nie konweniuje bowiem ze standardami dobrego rządzenia, rozliczalnością władz publicznych i art. 10 EKPC.

Zarządzeniem z dnia 14 listopada 2016 r. Sąd wezwał organ do przedstawienia wykazu umów zawartych przez Sąd Najwyższy lub przez Pierwszego prezesa Sądu Najwyższego w lutym 2016 r. ze wskazaniem przedmiotu tych umów.

W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik organu w piśmie z dnia 18 listopada 2016 r. poinformował, że organ nie jest w stanie uczynić zadość temu wezwaniu:

a) bez współdziałania z osobami kierującymi wszystkimi jednostkami

organizacyjnymi Sądu Najwyższego, które zawierały lub mogły zawierać takie

umowy, jak również,

b) bez wyjaśnienia ze strony tut. Sądu, jak powinien być skonstruowany dany wykaz

(jakie elementy, oprócz wskazania na przedmiot umów, powinien zawierać) oraz

czy ma on obejmować jedynie urnowy prawa cywilnego, czy także umowy prawa

pracy.

Jednocześnie zaznaczył, że w Sądzie Najwyższym nie był i nie jest prowadzony centralny rejestr umów prawa cywilnego, który pozwałaby na stosunkowo szybkie i proste przygotowanie żądanego wykazu, przy założeniu, że miałby on dotyczyć tylko przedmiotu takich umów. Obowiązujące uregulowania prawne nie wymagają także prowadzenia rejestru umów prawa pracy.

W praktyce uczynienie zadość ww. zarządzeniu (wezwaniu) może wiązać się z koniecznością wglądu do dokumentacji świadczącej o zawarciu umów stanowiących przedmiot zainteresowania tut. Sądu. W sytuacji, gdy takich umów może być kilkadziesiąt lub kilkaset spełnienie określonego żądania w praktyce wymagałoby podjęcia działań o charakterze nadzwyczajnym, sprowadzających się - w istocie - do przygotowania informacji przetworzonej.

Jednocześnie w związku z powiadomieniem, że może dojść do rozpoznanie ww. skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2016 r. pełnomocnik zwrócił się:

1) o wyjaśnienie, czy Sąd uznaje za celowe przygotowanie i przedstawienie stosownego wykazu także po tym terminie, a jeżeli tak, to do jakiego dnia,

2) o odpowiednio wcześniejsze wydanie postanowienia stanowiącego odniesienie się do wniosku nr 1 odpowiedzi na skargę, to jest o odrzucenie skargi w całości z przyczyn podanych w tej odpowiedzi, (oczekiwanie odrębnego odniesienia się do tego wniosku znajduje oparcie w treści art. 160 P.p.s.a. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że skoro odrzucenie skargi przyjmuje formę postanowienia, to ewentualne oddalenie wniosku o odrzucenie skargi powinno także przyjąć kształt postanowienia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez K. K. ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm. - dalej u.d.i.p.) stanowi, iż do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm - dalej P.p.s.a.). Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tym kontekście podkreślenia wymaga, iż w przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął jednej z ww. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określona informacja publiczna nie została przekazana wnioskodawcy.

Nadto skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545). Dla skuteczności wniesienia takiej skargi nie wymaga się jej poprzedzenia środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Skoro K. K. wystosowała do Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który to wniosek - w ocenie wnioskodawczyni - nie został rozpatrzony w wymaganym terminie w jednej z form przewidzianych w ustawie, a przepisy P.p.s.a. nie nakładają na skarżącą obowiązku dochowania jakichkolwiek wymogów formalnych przed wniesieniem skargi, to jej skarga jest dopuszczalna.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 P.p.s.a. niniejsza sprawa należy do kategorii spraw, które mogą zostać rozpoznane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu bądź podjęcia określonej czynności.

Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 tej ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ustawy. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy.

W niniejszej sprawie skarżąca wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. zażądała od Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego udostępnienia kopii treści wszystkich umów zawartych przez Sąd Najwyższy w miesiącu lutym 2016 r. przy czym zasłonienie w nich danych prywatnych, tj. adres zamieszkania, numer PESEL, kontrahentów, ale zachowanie np. imion i nazwisk wykonawców, nazw przedsiębiorstw.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej.

W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom organu, nie zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej z tego względu, że umowy zawierane przez Sąd Najwyższy poza trybem zamówień publicznych mogą być udostępniane tylko na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) oraz w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330 z poźn. zm.), a w związku z tym nie może mieć do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są umowy zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego. W wyroku z dnia 11 września 2012 r., sygn. I OSK 916/12 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż: "co do zasady wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy stanowi informację publiczną. Pojęcie "informacji publicznej" definiuje art. 1 ust. 1 ustawy, natomiast konkretyzuje przedmiot informacji publicznej art. 6 ustawy, który jednak nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z art. 6 ust. 2 lit. f) ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1 w tym o majątku, którym dysponują. Majątek, którym dysponuje Sąd Najwyższy, jest majątkiem publicznym i sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną, co wynika zarówno z art. 6 ust. 2 lit. f) ustawy, jak i art. 1 ust. 1 ustawy. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych informacja może dotyczyć sprawy publicznej, nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy, ale również wtedy, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Dlatego informacją publiczną jest też treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego".

Rację ma zatem skarżąca twierdząc, iż jej żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. dotyczyło udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1ustawy.

W ocenie Sądu, całkowicie nieuprawnione jest twierdzenie pełnomocnika organu, iż udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegają tylko te umowy cywilnoprawne, do których zastosowanie ma ustawa – Prawo o zamówieniach publicznych. Zgodnie z art. 139 ust. 3 tej ustawy, umowy w sprawach zamówień publicznych zawierane w trybie tej ustawy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Jednakże nie można w tej sytuacji, a contrario do cytowanego art. 139 ust. 3 ustawy uznać, że skoro ustawa ta ustanawia zasadę jawności dla umów, których wartość przekracza 14 000 euro i przewiduje ich udostępnianie na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej, to do umów o mniejszej wartości wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ze względu na doniosłość umów zawieranych w trybie ustawy Prawo o zamówieniach publicznych ustawodawca zapisem art. 139 ust. 3 poszerzył dostęp do umów zawieranych w trybie tej ustawy. Jawność umów w sprawach zamówień publicznych na gruncie u.d.i.p. wyłącza bowiem możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż są one jawne (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2215/11).

W konsekwencji, wbrew stanowisku pełnomocnika organu, do udostępnienia umów zawieranych przez Sąd Najwyższy poza trybem zamówień publicznych ma także zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W sprawach dotyczących rozpatrywania przez organ wniosków o udostępnienie informacji publicznej istotne są trzy elementy procedowania:

- pierwszy, to ustalenie czy organ żądaną informację posiada;

- drugi, to prawidłowe ustalenie czy żądana informacja istotnie mieści się w pojęciu informacji publicznej, określonej w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej;

- trzeci, to ustalenie czy żądaną informację publiczną można udostępnić, czy też jej udostępnienie wymaga podjęcia przez zainteresowanego określonych działań, albo ustalenie, iż z uwagi na określone prawne uregulowania, w danej sprawie zachodzi przesłanka implikująca wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej w trybie 16 u.d.i.p.

W niniejszej sprawie Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie udostępnił jej żądanej informacji publicznej, nie poinformował jej też, że informacji takiej nie posiada. Informacja przekazana przez organ w odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2016 r., iż w styczniu 2016 r. Sąd Najwyższy nie zawierał umów z zastosowaniem unormowań o zamówieniach publicznych nie odnosiła się natomiast do przedmiotu wniosku skarżącej, gdyż wniosek ten dotyczył umów zawartych przez Sąd Najwyższy w lutym 2016 r.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu do przedstawienia wykazu umów zawartych przez Sąd Najwyższy lub przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w lutym 2016 r. ze wskazaniem przedmiotu tych umów pełnomocnik organu poinformował ,iż w Sądzie Najwyższym nie był i nie jest prowadzony centralny rejestr umów prawa cywilnego, który pozwałaby na stosunkowo szybkie i proste przygotowanie żądanego wykazu, przy założeniu, że miałby on dotyczyć tylko przedmiotu takich umów. W sytuacji, gdy takich umów może być kilkadziesiąt lub kilkaset spełnienie określonego żądania w praktyce wymagałoby podjęcia działań o charakterze nadzwyczajnym, sprowadzających się - w istocie - do przygotowania informacji przetworzonej.

Z odpowiedzi udzielonej przez pełnomocnika organu nie wynika, aby w lutym 2016 r. Sąd Najwyższy nie zawierał żadnych umów, a tym samym że nie jest w posiadaniu żądanej przez skarżącą informacji.

W ocenie Sądu, z uwagi na zakreślony we wniosku o udostępnienie informacji publicznej czasookres jednego miesiąca, ustalenie jakie umowy zostały zawarte w tym okresie przez Sąd Najwyższy, wbrew twierdzeniom pełnomocnika, nie powinno nastręczać organowi problemu. Bez natomiast określenia jakie umowy zostały zawarte przez Sąd Najwyższy we wskazanym miesiącu, wszystkie dalsze wywody organu, zawarte zarówno w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. jak i w odpowiedzi na skargę, mają charakter rozważań czysto teoretycznych i nie odnoszą się do przedmiotu wniosku tj. konkretnych umów zawartych przez Sąd Najwyższy w lutym 2016 r .

Organ dokonał bowiem jedynie teoretycznego podziału umów, których mógł ewentualnie dotyczyć wniosek skarżącej, na trzy kategorie. tj. umowy z zakresu prawa pracy, umowy cywilne i umowy cywilne zawierane w ramach zamówień publicznych oraz dokonał oceny takich abstrakcyjnych umów w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Błędne jest jednak stanowisko organu apriori wyłączające ze zbioru informacji publicznej umowy o pracę zawarte z organem państwa, albowiem umowy te dotyczą w istocie wydatkowania środków publicznych i dlatego mieszą się w pojęciu informacji publicznej. Natomiast inne będzie rozstrzyganie organu w ramach dostępu do informacji publicznej w przypadku umów pracowniczych zawartych ze zwykłymi pracownikami - zwłaszcza w kontekście art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 u.d.i.p. i art. 100 Kodeksu pracy - a inne wobec umów o pracę z pracownikami decyzyjnymi, czy pełniącymi funkcje publiczne (vide: wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1108/14; z dnia 31 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 742/13; z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 125/11).

Natomiast w sprawach umów cywilnych zawieranych przez podmiot publiczny w kontekście informacji publicznej, a zwłaszcza art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wielokrotnie wypowiadał się zarówno Naczelny Sąd Administracyjny (vide: wyroki - z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 531/14; z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14), jak też Sąd Najwyższy (vide: wyroki - z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12, z dnia 19 listopada 2003 r. sygn. akt I PK 590/02), podkreślając pełną transparentność prawa do informacji w tego typu sprawach.

Również przywołane w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz w odpowiedzi na skargę stanowisko, iż zawierane przez organ umowy cywilne mogą być udostępniane jedynie na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych oraz w ustawie o rachunkowości, jest chybione chociażby z tego powodu, iż przewołane przepisy nie określają w ogóle trybu dostępu do tego rodzaju dokumentów. Nadto dla oceny charakteru umowy nie ma znaczenia tryb w jakim została zawarta, albowiem co do zasady wszystkie umowy zawierane przez organy władzy publicznej mają charakter informacji publicznej.

W konsekwencji, wbrew stanowisku pełnomocnika organu, wniosek skarżącej powinien zostać rozpoznany w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skoro zaś organ nie udostępnił skarżącej żądanej informacji, nie poinformował jej, że informacji takiej nie posiada, ani też nie wydał decyzji odmawiającej jej udostępnienia, Sąd uznał zasadność skargi co do bezczynności.

W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe" , "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącej, a wynikała jedynie z wadliwego zakwalifikowania żądanej informacji jako nie podlegającego przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Należy jednocześnie wyjaśnić, iż rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie miał podstaw do wydawania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku organu o odrzucenie skargi. Sąd nie jest bowiem w żaden sposób związany wnioskami stron, co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy w tym odrzucenia skargi, jej oddalenia, bądź umorzenia postępowania. Wnioski takie są przedmiotem analizy Sądu w toku rozpoznania sprawy i wydania orzeczenia kończącego postępowanie.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.