Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 142/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Marta Laskowska,, Asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję (postanowienie) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2005 r., którą wymierzono "S." Sp. z o.o. administracyjną karę pieniężną w wysokości 84 264,06 zł za usunięcie bez zezwolenia 2 drzew oraz 8 krzewów na terenie posesji przy ul. [...] w W.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w trakcie oględzin w dniu [...]lutego 2004 r. stwierdzono przeniesienie bez zezwolenia w inne miejsce drzew i krzewów, za które wymierzono następnie karę pieniężną. W tej sytuacji organ właściwy do udzielenia zezwolenia na ich usunięcie (zadania w tym zakresie wykonywał z up. Prezydenta W. [...] Konserwator Zabytków) umorzył postępowanie w tym przedmiocie. Natomiast pismem z dnia 19 lutego 2004 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów bez zezwolenia. Trafnie ustalono fakt usunięcia drzew jak i ich gatunek.

Dodatkowo wskazano, iż w trakcie oględzin w dniu [...] grudnia 2004 r. stwierdzono całkowite usunięcie drzew z terenu posesji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, iż w świetle regulacji mających zastosowanie w sprawie, usunięcie drzew owocowych jak i w wieku do 5 lat wymagało uzyskania zgody właściwego organu w zakresie ochrony zabytków, co wynika z treści art. 47e ust. 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.).

Prawidłowe były ustalenia co do gatunku usuniętych drzew. Oparto się w tym zakresie na opracowaniu "Inwentaryzacja zieleni i projekt gospodarki drzewostanem" wykonanym na zlecenie strony oraz na oględzinach drzew w terenie.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania jak i art. 47k ustawy o ochronie przyrody z 1991 roku a także art. 92 i 93 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz.U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864) i rozporządzenia Rady WE 994/98 z dnia 7 maja 1998 r. dotyczące stosowania art. 92 i 93 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa (Dz. Urz. UE wyd. spec 08/t. 1 s. 312). W skardze wskazano, iż nie uwzględniono, iż drzewa i krzewy nie zostały usunięte lecz jedynie przesadzone. W skardze wywodzono, iż przeniesienie drzew w ramach tej samej posesji nie stanowi ich usunięcia. Twierdzenie takie poparto odwołując się do celów ustawy o ochronie przyrody, w szczególności wskazanych w art. 2 ust. 2. pkt 4. Działania podjęte przez inwestora, polegające na przeniesieniu drzew i krzewów, nie przyniosły żadnego uszczerbku przesadzonym drzewom. W skardze zarzucono także, iż nie ustalono jakie drzewa zostały usunięte.

Dalej w skardze zarzucono nie uwzględnienie możliwości zastosowania mniej dotkliwych sankcji przewidzianych w art. 47e ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, przez co naruszono zalecenia Unii Europejskiej nakazujące wspieranie małych i średnich przedsiębiorstw. Zarzucono też naruszenie art. 47e ust. 4 pkt 3 ustawy poprzez nie uwzględnienie iż, na usuniecie drzew w wieku poniżej 5 lat nie jest wymagane zezwolenie. Zdaniem skarżącej Spółki redakcja przepisu w nowej ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) jest bardziej jednoznaczna i należy się do niej odnosić poszukując właściwej wykładni przepisów wcześniej obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r.

W końcu wskazano na naruszenie przepisów postępowania poprzez nie wyjaśnienie kwestii ostatecznego usunięcia drzew z terenu nieruchomości. W skardze wskazano, iż protokół z oględzin z dnia [...] grudnia 2004 r. nie dotyczył w ogóle kwestii usunięcie drzew z nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej Spółki zakwestionował wartość dowodową znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu oględzin z dnia [...] grudnia 2004 r. (oznaczony w aktach organu I. instancji nr. 10), oświadczając, iż jego treść nie była mu znana i nie był on zawarty w aktach administracyjnych, z którymi się zapoznawał. Oświadczył, iż drzewa i krzewy rosną dalej na terenie nieruchomości, jednak w innych miejscach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.

W rozpoznawanej sprawie fakt usunięcia drzew i krzewów z miejsc, gdzie dotychczas rosły został ustalony w trakcie oględzin w dniu [...] lutego 2004 r., co prowadziło do wszczęcia postępowania, o czym zawiadomiono pismem z dnia 19 lutego 2004. W tej sytuacji w sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy o ochronie przyrody z 1991 roku w myśl art. 158 w zw. z art. 162 ustawy o ochronie przyrody z 2004 roku.

W myśl ustawy o ochranie przyrody z 1991 roku administracyjna kara pieniężna wymierzana jest w m.in. w przypadku usunięcia drzewa bez wymaganego zezwolenia (art. 47k). W sprawie bezsporny między stronami jest fakt usunięcia 2 drzew i 8 krzewów z dotychczasowych miejsc. Okoliczność ta potwierdzona jest protokołem oględzin z dnia [...] lutego 2004 roku, którego treść nie była przez skarżącą Spółkę kwestionowana. Nie można natomiast podzielić stanowiska prezentowanego w skardze, iż przeniesienie drzew lub krzewów nie stanowi ich usunięcia w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody, gdy odbywa się to w obrębie jednej posesji. Odmienny wniosek wynika wprost z normatywnego brzemienia regulacji w tym zakresie, które stanowią m.in. iż zgoda na usuniecie drzewa lub krzewu może być uzależniona od ich przeniesienia we wskazane miejsce (art. 47e ust. 2 in fine). Przyjęcie jako trafnej interpretacji, jakoby przeniesienie drzewa nie stanowiło jego usunięcia czyniłby wskazaną regulacje martwą normą. Gdyby przeniesienie obiektu nie stanowiło usunięcia, nie wymagane byłoby w tym zakresie zezwolenie a więc przepis odnośnie wydania zezwolenia nigdy nie znalazłby zastosowania. Nie można też podzielić poglądu, iż znaczenie w tej kwestii może odgrywać fakt, iż przeniesienia dokonano w obrębie tej samej posesji. Bowiem do kryterium takiego nie odwołuje się ustawa, co nie wydaje się przypadkowe zważywszy, iż rozmiary posesji - działek gruntu wydzielanych w trybie przepisów geodezyjnych - mogą być znacznie zróżnicowane. Kryterium to nie może stanowić przydatnego, obiektywnego odniesienia, co do oceny potencjalnych skutków dla środowiska wynikających z przeniesienia obiektów przyrodniczych, co pozostaje w zakresie regulacji przepisów o ochronie przyrody. Nie można wprawdzie zaprzeczyć, iż przeniesienie obiektów przyrodniczych w obrębie nie wielkich powierzchni może nie mieć istotnego znaczenia dla funkcjonowania określonego ekosystemu. Jednak oczywisty jest np. wpływ przemieszczenia znacznych ilości takich obiektów w obrębie działki gruntu mogącej obejmować znaczne obszary. Mając to na uwadze nie wydaje się trafna wykładnia, oparta na dowolnym przyjęciu, iż w pewnych sytuacjach zgoda na usunięcie drzew polegające na ich przemieszczeniu nie jest wymagana (np. gdy jest dokonywana w ramach tej samej posesji, czy na nieznaczną odległość). Skoro kryterium takiego nie ustanowił ustawodawca oznacza to, iż możliwość przeniesienia obiektów przyrodniczych jest uzależniona w praktyce od zgody organów administracji, które są właściwe w trakcie postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, w ramach uznania administracyjnego, do oceny, czy określona ingerencja w zasoby środowiska jest dopuszczalna. Wykładnia jednoznacznie brzmiącego przepisu, która prowadziłaby do konieczności oceny niektórych stanów faktycznych poprzez pryzmat nie precyzyjnych i równocześnie nie sformułowanych w ustawie kryteriów, jak odległość przemieszczenia obiektu, nie może być uznana za trafną.

W tej sytuacji nie można podzielić zarzutów skargi, iż wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej jest niezasadne, skoro działanie podmiotu nie przyniosło szkody zasobom środowiska. Instrument administracyjnych kar pieniężnych w rozpatrywanym przypadku stanowi bowiem dopełnienie sytemu reglamentacji w zakresie usuwania z dotychczasowych miejsc obiektów przyrodniczych, który, jak wskazano, w polskim systemie prawnym jest stosunkowo rygorystyczny. Każde usunięcie obiektu przyrodniczego, poza przypadkami wskazanymi wprost w ustawie, także polegające na przeniesieniu, wymaga uzyskania zgody. Funkcjonowanie takich rozwiązań nie pozostaje w sprzeczności z racjonalnymi względami ochrony zasobów przyrodniczych wyznaczonymi treścią art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody.

Odrębną kwestię stanowi podnoszona w skardze okoliczność, czy brak obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew w rozpoznawanej sprawie nie wynikał ze wskazanego wprost w ustawie zwolnienia. I w tym zakresie wywodów skargi nie można uznać za trafne. Z ustawy o ochronie przyrody z 1991 roku wynikało wprost, iż wskazane w art. 47e ust. 4 zwolnienia dotyczą wyłącznie przypadków, gdy odnośne zezwolenie wydaje organ gminy (zdanie wstępne – odwołanie do ust. 2). Zwolnienie to nie dotyczyło przypadków, gdy właściwym do wydania zezwolenia był organ wyspecjalizowany do spraw ochrony zabytków. Zmiana regulacji w tym zakresie, wynikająca z wejścia w życie ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. (patrz art. 83 ust. 6), nie może prowadzić do wniosku, iż właściwe odczytanie znajdującej w sprawie zastosowanie normy powinno nastąpić w zgodzie z nowymi regulacjami. Wręcz przeciwnie, rozumowanie takie jest nieuprawnione, gdyż uprzednio obowiązujące normy w sposób jednoznaczny regulowały kwestie zakresu zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia w sposób odmienny od nowych przepisów. Wynikające z nowych regulacji zawężenie zakresu reglamentacji, odnośnie obowiązku uzyskiwania zezwolenia na usuwanie drzew, co do terenów nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, jest bez znaczenia skoro obowiązywanie poprzednich rozwiązań można było także uzasadnić określonymi wzglądami pragmatycznymi (np. uznanie potrzeby szerszej ochrony obiektów przyrodniczych na obszarach założeń zabytkowych). Względy te przemawiają przeciwko celowości stosowania wykładni sprzecznej z jednoznacznym brzmieniem regulacji (z wykładnią językową).

W przedmiotowej sprawie poza sporem była kwestia, iż organem właściwym w sprawie zezwolenia na usuniecie drzew i krzewów był organ ochrony zabytków. Do organu tego skarżąca Spółka występowała zresztą o uzyskanie odnośnego zezwolenia, lecz postępowanie w przedmiocie drzew, za które wymierzono później karę pieniężną zostało umorzone z uwagi na ich usunięcie przed uzyskaniem wymaganego zezwolenia (decyzja z dnia [...] lutego 2004 r. pkt 6 – patrz akta SKO). Stąd nie trafne są zarzuty skargi odnośnie nie uwzględnienia przez organ orzekający, iż uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew nie jest wymagane, gdy nie osiągnęły one wieku 5 lat (art. 47e ust. 4 pkt 3 ustawy). Przepis ten nie miał zastosowania w sprawie skoro zezwolenie było wydawane na podstawie art. 47e ust. 3 ustawy, a do zezwoleń wydawanych na tej podstawie nie miało zastosowania wyłączenie zawarte w art. 47e ust. 4 (patrz zdanie wstępne).

Nie trafny jest również zarzut skargi, odnośnie nie wyjaśnienia w toku postępowania, jakie drzewa zostały usunięte. Zarzut ten ma dotyczyć, jak można wnosić z treści odwołania, kwestii ustalenia gatunku usuniętej jabłoni. W ocenie Sądu przyjęcie, iż usunięto rajską jabłoń znajduje należyte potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Uwzględniając zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego organy administracji mogły przyjąć za udowodniony fakt usunięcia drzewa tego gatunku zważywszy, iż gatunek taki został oznaczony w "Inwentaryzacji" (w aktach organu I. instancji dokument nr. 9) sporządzanej na zlecenie skarżącej Spółki (patrz zestawienie tabelaryczne - poz. 45). Oznaczenie gatunku nie było także kwestionowane w trakcie oględzin w dniu [...] lutego 2004 r., z których protokół bez uwag podpisał także przedstawiciel skarżącej Spółki. Podnoszona w odwołaniu kwestia wyodrębnienia w inwentaryzacji jedynie gatunku w nomenklaturze łacińskiej jest bez znaczenia, skoro jednocześnie w nomenklaturze polskiej wskazano, iż chodzi o rodzaj - jabłoń rajską. Równocześnie w przypadku innego drzewa gatunku jabłoń w tej samej inwentaryzacji wskazano w języku polskim, iż chodzi o jabłoń domową (patrz poz. 68 inwentaryzacji). Opisany stan faktyczny nie może pozostawiać wątpliwości co do kwestii istotnej w sprawie, a więc jakiego gatunku zdaniem autora inwentaryzacji było drzewo opisane pod poz. 45. Z kolei ustalenia zawarte w inwentaryzacji, co do gatunku usuniętych z dotychczasowych miejsc drzew, zostały potwierdzone w protokole oględzin. Przepisy prawa materialnego nie wymagają przy tym aby w sprawie obligatoryjnie wypowiadał się ekspert dendrolog. Z kolei powołanie biegłego na zasadzie art. 84 § 1 K.p.a. byłoby konieczne wyłącznie, gdyby występowały uzasadnione wątpliwości, co do gatunku usuniętego drzewa. Strona zaś w odwołaniu nie przytoczyła żadnych konkretnych argumentów, które uprawdopodobniłyby, iż ustalenia dotychczasowe były wadliwe i mogły stanowić przesłankę do ich podważenia. W tej sytuacji przeprowadzanie dodatkowego postępowania dowodowego stanowiłoby naruszenie zasady ekonomii procesowej (art. 12 § 1 K.p.a.) i wykraczałoby poza obowiązek wyjaśnienia kwestii wątpliwych (art. 7 i 77 K.p.a.).

Nie trafny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 47e ust. 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez nie skorzystanie z możliwości zastosowania mniej dotkliwej sankcji. Orzekanie w myśl tego przepisu nie było możliwe w rozpoznawanej sprawie skoro dotyczy on procedury uzyskiwania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu. W sprawie mogły znaleźć jedynie zastosowanie przepisy dotyczące procedury wymierzania administracyjnych kar pieniężnych. Chybiony jest również zarzut naruszenia prawodawstwa Unii Europejskiej, w tym wskazanych w skardze przepisów Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą oraz rozporządzenia Rady WE 994/98. Przytoczone regulacje wskazują jedynie możliwość stosowania środków ekonomicznych służących wspieraniu średnich i małych przedsiębiorstw. Nie wynika z nich natomiast bezpośrednio dla państw członkowskich obowiązek stosowania określonych instrumentów np. w zakresie regulacji dotyczących odpowiedzialności za naruszenie wymagań ochrony środowiska.

Odnośnie zakwestionowania w trakcie rozprawy wartości dowodowej zawartego w aktach sprawy protokołu oględzin z dnia [...] grudnia 2004 r., trzeba stwierdzić, iż może on w istocie rodzić określone wątpliwości natury formalnej. Jednak kwestie te nie mają znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia, bowiem podstawą wymierzenia kary było nie kwestionowane usuniecie z dotychczasowych miejsc obiektów przyrodniczych, potwierdzone protokołem oględzin z dnia [...] lutego 2004 r. Natomiast samo ustalenie, czy drzewa i krzewy, za które wymierzono karę pieniężną, zostały ostatecznie usunięte z terenu nieruchomości, nie ma zasadniczo znaczenia dla meritum sprawy. Bowiem wymierzenie kary pieniężnej powiązane jest z niekwestionowanym faktem przeniesienia roślin w obrębie nieruchomości.

Stąd, w ocenie Sądu, prowadząc postępowanie administracyjne nie naruszono przepisów prawa procesowego w stopniu, który uzasadniałby uchylenie zaskarżonej decyzji. W szczególności nie budzą wątpliwości okoliczności faktyczne sprawy istotne dla meritum rozstrzygnięcia.

Nie stwierdzenie przez Sąd naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 47k ustawy o ochronie przyrody z 1991 roku, jak i procesowego, w zakresie w jakim mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy, musiało prowadzić do oddalenia skargi. Wynika to a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.),

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.