Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 75/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 3 d
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus, Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi O.O.O w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2021 r. Sygn. akt [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 6.917 zł (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia 20 lipca 2016 r. w dniach od 8 września 2016 r. do 6 grudnia 2016 r. przeprowadzono kontrolę w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowej w 2015 roku, przeznaczonej na dofinansowanie S. nr [...] w G. (dalej w skrócie zwana Szkołą), prowadzonej przez "A" z siedzibą w P. (obecnie "A" w P.) - zwana dalej "Fundacją".

Fundacja w badanym okresie otrzymała z budżetu Miasta w 2015 roku dotację na prowadzenie Szkoły w G. na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty oraz zgodnie z procedurą określoną w uchwale Nr XLI/1185/09 Rady Miasta z dnia 29 października 2009 r. w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół oraz placówek publicznych i niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne na terenie G. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania z uwzględnieniem zmian wprowadzonych uchwałą Nr IX/209/15 Rady Miasta z dnia 30 kwietnia 2015 r. w wysokości 1.296.403,11 zł oraz dotację na realizację zadań wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, wypłaconą w wysokości 32.346,56 zł. Otrzymana dotacja została wykorzystana przez Fundację w całości.

Podczas przeprowadzonej kontroli ujawniono nieprawidłowości w zakresie wydatkowania środków z dotacji w łącznej wysokości 77.102,21 zł, polegające na ich wykorzystaniu niezgodnie z przepisem art. 80 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r. poz. 1943, z późn. zm.) – dalej w skrócie zwanej u.s.o. Wyniki kontroli udokumentowano w protokole kontroli oraz w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 8 lutego 2017 r.

Pismem z dnia 2 lutego 2018 r. wezwano Fundację do zwrotu kwoty 77.102.21 zł wraz z odsetkami. W związku z brakiem wpłaty powyższej kwoty, Prezydent Miasta (dalej w skrócie zwany Prezydentem lub organem pierwszej instancji) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie określenia kwoty dotacji oświatowej otrzymanej w 2015 roku, podlegającej zwrotowi w części wykorzystanej przez Fundację niezgodnie z przeznaczeniem.

Decyzją z dnia 20 listopada 2019 r. Prezydent określił wysokość dotacji wykorzystanej przez Fundację niezgodnie z przeznaczeniem na sumę 77.102,21 zł oraz nakazał jej zwrot wraz z odsetkami w terminie od dnia przekazania dotacji z budżetu Gminy Miasta do dnia zapłaty.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez stronę odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie zwane Kolegium lub organem odwoławczym) decyzją z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent decyzją z dnia 17 listopada 2020 roku określił wysokość dotacji wykorzystanej przez Fundację niezgodnie z przeznaczeniem na sumę 64.619,54 zł wraz z odsetkami, nakazał dokonanie zwrotu dotacji oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W wydanej decyzji organ stwierdził, że Fundacja, w 2015 roku wykorzystała dotację niezgodnie z wymogami art. 80 ust. 3d u.s.o., z uwagi na zaliczenie w poczet dotacji wydatków poniesionych na wynagrodzenie pracowników szkoły za miesiąc grudzień 2015 roku oraz wydatków poniesionych na składki ZUS od wynagrodzeń pracowników za ten miesiąc. Za prawidłowo rozliczone w ramach udzielonej dotacji organ uznał natomiast kwoty poniesione przez stronę na spłatę rat leasingowych oraz koszty eksploatacyjne autobusu dowożącego dzieci do szkoły.

Decyzją z dnia 9 listopada 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z 17 listopada 2020 r. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że przedmiot sporu sprowadza się do dokonania oceny, czy właściwa jest interpretacja organu pierwszej instancji co do prawidłowości wykorzystania przez stronę poszczególnych elementów udzielonej jej w 2015 r. dotacji. Na obecnym etapie postępowania sporna pozostaje wyłącznie prawidłowość rozliczenia z dotacji kosztu wynagrodzeń za grudzień 2015 r. wypłaconych w tym miesiącu oraz składek od tych wynagrodzeń uiszczonych w lutym i marcu kolejnego roku.

Kolegium w całości podzieliło wątpliwości organu pierwszej instancji co do prawidłowości wydatkowania przez stronę środków z otrzymanej dotacji na wypłacenie wynagrodzeń za grudzień 2015 r. w dniu 29 grudnia 2015 r. jak również te, związane ze skutecznością zmiany w grudniu 2015 r. dotychczas obowiązującego regulaminu i regulaminu wynagradzania pracowników. Organ odwoławczy, podobnie jak Prezydent, zwrócił uwagę, że dokument wskazujący na zamianę zasady wypłaty wynagrodzenia za grudzień 2015 r. pojawił się dopiero na etapie zastrzeżeń do protokołu kontroli w złożonych do akt sprawy w styczniu 2017 r. Wskazał ponadto, że w aktach sprawy znajdowała się wyłącznie lista płac pracowników Szkoły za grudzień 2015 r. natomiast wyciągi z rachunku bankowego dokumentujące przelew zostały złożone do akt sprawy dopiero w listopadzie 2020 r.

Kolegium w całości podzieliło także argumentację organu pierwszej instancji co do nieprawidłowości rozliczenia przez stronę wynagrodzeń wypłaconych za grudzień 2015 r. z przyznanej dotacji. W ocenie organu odwoławczego uchwały zmieniające regulamin wynagradzania w grudniu 2015 r. niewątpliwie zostały sporządzone później w celu usprawiedliwienia pełnego wykorzystania przyznanej w tym roku dotacji. W konsekwencji wydatek, który wcześniej był każdorazowo pokrywany zawsze w miesiącu kolejnym (wynagrodzenia) został pokryty w bieżącym roku budżetowym tak aby wykorzystać w całości przyznaną dotację.

Kolegium w całości zgodziło się także z organem pierwszej instancji co do nieprawidłowości rozliczenia przez stronę z otrzymanej w 2015 r. dotacji składek od wypłaconych w grudniu 2015 r. wynagrodzeń dopiero w lutym i marcu 2016 r.

Od powyższej decyzji Kolegium strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności, nadanego decyzji Prezydenta ewentualnie uchylenie decyzji Kolegium w części, dotyczącej wydatku w kwocie 54.499,98 zł, związanego z wynagrodzeniami pracowników szkoły za miesiąc grudzień 2015 r. oraz uchylenie decyzji Prezydenta w tej samej części, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 80 ust. 3d u.s.o. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w brzmieniu obowiązującym w 2015 roku, tj. w okresie objętym zaskarżoną decyzją, poprzez błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą do uznania, że wydatki związane z wynagrodzeniami pracowników za miesiąc grudzień 2015 r. nie stanowią wydatku bieżącego placówki poniesionego w związku z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia, że skarżący wydatkował dotację niezgodnie z jej przeznaczeniem,

2) art. 108 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, prowadzące do odmowy uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności, nadanego decyzji organu I instancji, pomimo niespełnienia przesłanek przewidzianych w przepisie art. 108 k.p.a., w szczególności braku wystąpienia interesu społecznego, uzasadniającego zastosowanie rygoru,

3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym zwłaszcza przedstawionych przez skarżącego dokumentów źródłowych w postaci wydruku historii rachunku bankowego za miesiąc grudzień 2015 r. oraz Uchwały nr 1 z dnia 1 grudnia 2015 r. w sprawie zmiany Regulaminu Wynagradzania, co doprowadziło do dokonania ostatecznych ustaleń w sprawie w oparciu jedynie o te dowody, które organ uznał za przydatne dla uzasadnienia przedstawionej w zaskarżonej decyzji oceny sposobu rozliczania dotacji przez skarżącego oraz dokonanie całkowicie dowolnego i nie znajdującego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym ustalenia, jakoby uchwały zmieniające regulamin wynagradzania w grudniu 2015 r. "niewątpliwie zostały sporządzone później w celu usprawiedliwienia pełnego wykorzystania przyznanej w tym roku dotacji",

4) art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadków przedstawicieli skarżącego, tj. S.B., E.N. oraz A.T. (wniosek dowodowy sformułowany w odwołaniu z dnia 1 grudnia 2020 r. od decyzji Prezydenta Miasta), pomimo że przedmiotem tego dowodu były kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności związane z procedurami wypłacania wynagrodzeń pracowniczych przez skarżącego, a organ II instancji miał możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez wyznaczenie rozprawy administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, co uzasadniało jej uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.

W rozpoznawanej sprawie spór między stronami sprowadza się do oceny zasadności nałożenia na stronę obowiązku zwrotu udzielonej dotacji oświatowej, a w szczególności tego, czy po stronie Fundacji istniał obowiązek zwrotu dotacji w części, w jakiej została ona wykorzystana na pokrycie wydatków związanych z wypłatą wynagrodzeń za miesiąc grudzień 2015 roku. Strona we wniesionym środku zaskarżenia nie podważała natomiast ustaleń organów w zakresie, w jakim stwierdziły one, że w poczet udzielonej dotacji nie można było zaliczyć wydatków poniesionych na składki z ubezpieczenia społecznego od wynagrodzenia wypłaconego w grudniu 2015 roku.

Nie jest w sprawie kwestionowane, że sama wypłata wynagrodzeń mieści się w ramach realizacji celów, na które Fundacji została przyznana dotacja oświatowa. Organy administracyjne stanęły natomiast na stanowisku, że wypłata wynagrodzenia za miesiąc grudzień, dokonana w grudniu 2015 roku narusza wyrażoną w art. 80 ust. 3d u.s.o. regułę wydatkowania dotacji. Poniesiony przez skarżącą koszt, zdaniem organów, nie został bowiem wydatkowany na pokrycie bieżących wydatków prowadzonej przez Fundację Szkoły.

W ocenie Sądu rozpoznającego skargę, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wnioskowanie organu odwoławczego odnoszące się do prawidłowości rozliczenia wypłaconych wynagrodzeń z dotacji udzielonej za 2015 rok, jest w świetle zebranego materiału dowodowego wnioskowaniem nieuprawnionym i zbyt daleko idącym.

Z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, przy czym aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności. To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.

Przepis art. 80 ust. 3d pkt 1 u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2015 r.) stanowi, że dotacje, o których mowa w ust. 2. 2b, 2c i 3-3b. są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego (lit. a), sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 (lit. b) - z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.

Naruszenia wskazywanego przepisu Kolegium upatrywało w stwierdzeniu, że poniesiony przez Fundację wydatek na wypłatę wynagrodzenia za miesiąc grudzień 2015 r. nie miał charakteru bieżącego. W ocenie organu wydatek ten, zgodnie z ustalonymi zasadami wypłaty wynagrodzeń, powinien zostać poniesiony w miesiącu styczniu 2016 r., a zatem nie mógł podlegać rozliczeniu w dotacji oświatowej przyznanej na rok 2015. Kolegium kontrolując decyzję organu pierwszej instancji stwierdziło przy tym, że złożony przez stronę dokument, mający wskazywać na zmianę zasad wypłaty wynagrodzenia za grudzień 2015 roku, został sporządzony w celu usprawiedliwienia pełnego wykorzystania dotacji za wskazywany 2015 rok.

Analiza argumentacji zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wskazuje zatem, że organ kwestionował dopuszczalność wypłaty wynagrodzenia za miesiąc grudzień 2015 roku w tym właśnie miesiącu z uwagi na niezgodność takiego działania z dotychczas ustaloną praktyką wypłaty wynagrodzeń, kwestionując przy tym jeden z dokumentów złożonych do akt sprawy, a mianowicie Uchwałę z dnia 1 grudnia 2015 r., zmieniającą zasady wynagradzania pracowników.

W przekonaniu Sądu rozpoznającego skargę, z treści zaskarżonej decyzji można wyczytać sugestię, że o braku wiarygodności dokumentu w postaci uchwały zmieniającej regulamin wynagradzania zadecydował fakt złożenia go dopiero po przeprowadzonej kontroli mającej za przedmiot ocenę celowości wykorzystania udzielonej dotacji. Takie stanowisko wynika nie tylko z decyzji organu odwoławczego, ale także z decyzji Prezydenta, w której wskazane zostało, że doręczenie zmienionej uchwały już po przeprowadzonej kontroli budzi poważne wątpliwości, co do rzeczywistej daty dokonanej zmiany. Taką argumentację organu pierwszej instancji i krytyczne uwagi co do skuteczności zmiany zasad wynagradzania za grudzień 2015 roku Kolegium w pełni podzieliło (str. 7 decyzji organu odwoławczego).

Sąd zwraca uwagę, że w świetle przepisu art. 80 k.p.a. niedopuszczalna jest sytuacja, w której o mocy dowodowej określonego dowodu decydować ma czas, w którym został on przedłożony organowi, w trakcie trwającego postępowania administracyjnego. Przepisy k.p.a. nie wprowadzają bowiem zasady prekluzji dowodowej rozumianej jako dopuszczalność przedstawienia dowodów wyłącznie na określonym etapie postępowania. Nie można zatem negować wiarygodności dowodu tylko z tej przyczyny, że strona złożyła go dopiero po zapoznaniu się z wynikami przeprowadzonej kontroli. Przypomnieć należy, że o uznaniu dowodu za niewiarygodne źródło informacji decyduje analiza tego dowodu w kontekście całego zebranego materiału dowodowego, zanalizowanego przy uwzględnieniu zasad logicznego myślenia, wiedzy i doświadczenia życiowego.

Ocena wiarygodności takiego dowodu, który został złożony na określonym etapie postępowania nie może opierać się natomiast na sugestii wskazującej, że został on stworzony na potrzeby toczącej się sprawy administracyjnej, jako konsekwencja ustaleń poczynionych przez organ w trakcie przeprowadzonej kontroli. Takiego stanu rzeczy nie można wprawdzie wykluczyć niemniej jednak, w ocenie Sądu, postawienie tak kategorycznej tezy wymagało przeprowadzenia innych czynności dowodowych, które pozwoliłyby wesprzeć ją dodatkowymi argumentami. Istotne zdaniem Sądu wydaje się, aby takie stanowisko organu wsparte było wnioskami płynącymi z zeznań pracowników Fundacji, przesłuchanych w celu ustalenia okoliczności podjęcia Uchwały z dnia 1 grudnia 2015 r. W przekonaniu Sądu organ, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, powinien był przeprowadzić te czynności dowodowe, czego jednak zaniechał.

Zdaniem Sądu pogłębione zbadanie okoliczności podjęcia Uchwały z dnia 1 grudnia 2015 roku jawi się jako konieczne nie tylko w świetle kategorycznego stwierdzenia o sporządzeniu jej na potrzeby toczącego się postępowania, ale także z uwagi na inne poczynione ustalenia. Otóż należy zwrócić uwagę, że w toku trwającego postępowania strona przedłożyła dowody księgowe w postaci przelewów wynagrodzeń z rachunków bankowych dla poszczególnych pracowników Szkoły. Organy nie negują tej okoliczności niemniej jednak stwierdzają, że przedłożenie tych dowodów nie zmienia oceny stanu faktycznego, co do możliwości sfinansowania wynagrodzeń za grudzień 2015 roku z udzielonej za ten rok dotacji. Organ pierwszej instancji takie stanowisko zawarł wprost w swojej decyzji (str. 8). Wprawdzie organ odwoławczy nie zawarł takiego sformułowania w zaskarżonym akcie niemniej jednak należy przyjąć, że je aprobuje, skoro podzielił w pełni zapatrywania Prezydenta co do nieprawidłowości wydatkowania środków z udzielonej dotacji. W przekonaniu Sądu, skoro fakt dokonania wypłat wynagrodzenia nie jest podważany przez organ odwoławczy, to kwestionując wiarygodność dokumentu wprowadzającego zmiany w zakresie wynagradzania pracowników, Kolegium powinno przeanalizować podjętą Uchwałę z 1 grudnia 2015 r. właśnie w kontekście dokonanych płatności. Jeżeli bowiem do faktycznych wypłat wynagrodzenia za miesiąc grudzień 2015 r. doszło właśnie w tym miesiącu, a nie w styczniu 2016 r. jak wynikało to z dotychczas przyjętego i ustalonego sposobu wypłaty wynagrodzeń, to należało rozważyć czy wpływ na taki stan rzeczy nie miało właśnie podjęcie owej Uchwały. Nie można wykluczyć, że ustalenie związku pomiędzy wypłatą wynagrodzenia w grudniu 2015 roku, a faktem podjęcia wspomnianej Uchwały mogłoby dorowadzić organ do odmiennych wniosków co do oceny wiarygodności tego dokumentu i jego mocy dowodowej jak również tego, czy rozliczenie w dotacji wypłaconego w grudniu wynagrodzenia oznaczało, że została ona wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Tymczasem w zaskarżonej decyzji Kolegium brak jest jakiegokolwiek odniesienia się przez organ do faktu wypłacenia wynagrodzeń w grudniu 2015 roku (poza wskazaniem, że do akt złożono kopie wyciągu z rachunku bankowego) i wpływu tej okoliczności na ocenę legalności wydatkowania kwot z udzielonej dotacji.

Sąd dostrzega, że Kolegium podejmując próbę wyjaśnienia przyczyn uznania wypłaty wynagrodzenia w miesiącu grudniu za niezgodną z prawem, co miało w skutkach prowadzić do stwierdzenia, że kwoty tego wynagrodzenia nie mogły zostać rozliczone w dotacji udzielonej za rok 2015, odwoływało się do niezgodności takich działań z przepisami prawa. W szczególności w swojej argumentacji Kolegium powoływało się na fakt, iż działanie polegające na odmiennym ukształtowaniu reguł wypłaty wynagrodzenia nie może pozostawać w sprzeczności z przepisami prawa pracy. Niewątpliwie ukształtowanie zasad wypłaty wynagrodzenia nie może odbywać się w sposób mniej korzystny, niż ustawodawca uregulował to w przepisach ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy. Niemniej jednak należy mieć na względzie, że art. 85 § 2 k.p., zgodnie z którym wynagrodzenie za pracę płatne raz w miesiącu wypłaca się z dołu, niezwłocznie po ustaleniu jego pełnej wysokości, nie później jednak niż w ciągu pierwszych 10 dni następnego miesiąca kalendarzowego, ma charakter normy semiimperatywnej, jednostronnie bezwzględnie obowiązującej. Jest to norma, która wyznacza minimalny zakres ochrony interesów pracownika, jako zwykle słabszej strony stosunku pracy. Zastosowanie takiej normy może być uchylone lub ograniczone przez strony stosunku prawnego tylko wtedy, gdy postanowienia umowy są korzystniejsze dla strony objętej ochroną normatywną. Wynagrodzenie przysługuje pracownikowi zasadniczo za pracę wykonaną (art. 80 k.p.) i dlatego wypłaca się je z dołu (art. 85 § 2 k.p.). Przepisy kodeksu pracy nie zabraniają jednak wprowadzenia odstępstwa od tej reguły, np. w regulaminie wynagradzania albo w umowie o pracę (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2017 r. III APa 12/17). Zatem argumentację organu opartą na założeniu, że zmiana sposobu wypłaty wynagrodzenia za miesiąc grudzień 2015 roku stanowi naruszenie prawa mające w skutkach prowadzić do niezgodnego z prawem wykorzystania dotacji, uznać należy za chybioną.

Podsumowując Sąd wskazuje, że zaprezentowana przez Kolegium argumentacja, na obecnym etapie postępowania nie pozwala przyjąć, że strona skarżąca rozliczając w przyznanej dotacji wynagrodzenie wypłacone w miesiącu grudniu 2015 roku, działała z naruszeniem prawa uzasadniającym żądanie zwrotu wydatkowanych kwot. Wnioskowanie organu oparte zostało w istocie na założeniu, że zmiana zasad wynagradzania wyrażona w podjętej Uchwale z dnia 1 grudnia 2015 r. miała charakter celowy i zmierzała do usprawiedliwienia faktu wykorzystania dotacji za rok 2015 w pełnym zakresie. W ocenie Sądu, wobec niezupełności materiału dowodowego a także z uwagi na brak przeanalizowania zebranych dowodów we wzajemnej łączności, przyjęcie takiego wniosku przez organ odwoławczy było nieuprawnione. Sąd stoi na stanowisku, że na obecnym etapie postępowania nie ma dowodów na to, że Uchwała z dnia 1 grudnia 2015 roku została sporządzona w innej dacie, wyłącznie dla celów toczącego się postępowania, a takie stwierdzenie Kolegium ma charakter dowolny, nie poparty ani zebranymi dowodami, ani logiczną argumentacją. Zdaniem Sądu, wyjaśnienie zagadnienia związanego z tym, czy wypłata wynagrodzenia w miesiącu grudniu 2015 roku nie znajdowała swojego oparcia w ustanowionym przez Fundację regulaminie wypłacania wynagrodzenia, wymaga wyjaśnienia tej kwestii w oparciu o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków na okoliczności związane z podjęciem Uchwały z dnia 1 grudnia 2015 roku. Kwestia przesłuchania świadków wydaje się również istotna z tej przyczyny, że o przeprowadzenie takiego dowodu wnosiła sama strona skarżąca w złożonym odwołaniu, a powyższy wniosek organ pominął milczeniem, nie odnosząc się do niego w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy odnosząc się do kwestii związanych z podjętą Uchwałą z dnia 1 grudnia 2015 roku powinien w swoich rozważaniach uwzględnić także fakt, że do akt sprawy przedłożono dowody wskazujące na dokonanie przelewów bankowych. W tym zakresie organ odwoławczy powinien wskazać na to, czy okoliczność ta ma znaczenie dla oceny mocy dowodowej innych dowodów zebranych w sprawie ze szczególnym uwzględnieniem wspomnianej Uchwały, której wiarygodność została zakwestionowana przez Kolegium.

Odnosząc się do zagadnienia nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności należy mieć na względzie, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej, chodzi o sytuacje, gdy zwłoka w wykonaniu decyzji zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Przy czym zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2006 r., I OSK 116/06, LEX nr 266225). Ocena tego, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu, który wydał decyzję. Jednakże gdy organ stwierdzi, że istnieją przesłanki określone w art. 108 § 1 k.p.a., wówczas obowiązany jest nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, która wymaga uzasadnienia w decyzji.

Stosownie do treści wskazanego przepisu, organ w ramach tzw. uznania administracyjnego, ale nie dowolnie, w zależności od okoliczności sprawy, rozstrzyga w kwestii natychmiastowego wdrożenia decyzji w życie. Niezwłoczne wdrożenie decyzji w życie będzie niezbędne wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. Organ administracji działa wobec tego w sytuacji, która ma znamiona stanu nagłej konieczności administracyjnej (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8. Wydanie. Wydawnictw C.H. Beck, str. 524).

Wykazanie istnienia okoliczności uzasadniającej nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wymaga jednak przedstawienia przez organ odpowiedniej argumentacji wskazującej na to, że za takim stanem rzeczy przemawia np. interes społeczny, który wyraża się w konieczności zabezpieczenia zwrotu świadczenia. W tej sytuacji rolą Sądu jest kontrola przesłanek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji i w konsekwencji zbadanie, czy Kolegium w kontekście zarzutów podnoszonych przez stronę prawidłowo uzasadniło istnienie przesłanki z art. 108 § 1 k.p.a. Wymóg zmieszczenia takich rozważań jest konsekwencją art. 107 § 3 k.p.a., który wskazuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W zaskarżonej decyzji Kolegium nie zawarło takiej argumentacji ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji co do konieczności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, z uwagi na bliski termin możliwości dochodzenia zwrotu należności. Takie sformułowanie jest w ocenie Sądu niepełne, i uniemożliwia Sądowi przeprowadzenie kontroli decyzji w tym zakresie.

W ocenie Sądu okoliczność zbliżającego się terminu przedawnienia zwrotu należności, może stanowić przesłankę nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2022 r. I GSK 2166/18). Trzeba mieć jednak na względzie, że przepis art. 108 § 1 k.p.a. nie wymienia przedawnienia, jako samodzielnej przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W związku z tym organ odwoławczy powinien wyjaśnić jak w kontekście zaistnienia takiej okoliczności należy rozumieć przesłanki (lub przesłankę) wskazane w treści wymienionego przepisu, których wystąpienie uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; tego jednak Kolegium nie uczyniło. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien zatem poczynić stosowne rozważania na temat istnienia przesłanki wskazanej w art. 108 § 1 k.p.a., która wskazuje na możliwość nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i nie ograniczać się w tej mierze do prostego stwierdzenie o akceptacji stanowiska prezentowanego przez organ pierwszej instancji.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) - dalej w skrócie zwanej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z § 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1500).