Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 694/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 180, 181, 183 ust. 1 i  ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2012 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej I. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2010 r. nr [...] orzekającą o zastosowaniu wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami I.M. (wcześniej K.) kary dyscyplinarnej w postaci nagany.

Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Minister Infrastruktury wszczął z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami I. K., w związku z pismem Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w W. z [...] grudnia 2008 r., w którym poinformowano Ministra o nieprawidłowościach stwierdzonych w toku kontroli przeprowadzonej w spółce H. SA z siedzibą w W. (do [...] sierpnia 2008 r. działającej pod firmą J. SA), prowadzącej działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Jednocześnie Minister przekazał sprawę celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej.

Na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego tej Komisji, Minister Infrastruktury decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...] orzekł o zastosowaniu wobec ww. kary dyscyplinarnej w postaci nagany. Powołując się na ustalenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Minister ocenił, że I. K., posiadająca licencję zawodową nr [...] pośrednika w obrocie nieruchomościami, będąc w okresie od [...] kwietnia 2008 r. do końca maja 2009 r. w trzech oddziałach firmy H.SA - w K., K. i P. - osobą odpowiedzialną zawodowo za czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, akceptowała sytuację, w której faktyczne czynności pośrednictwa wykonywały stale osoby niemające wymaganych ustawą z dnia z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n.") licencji pośrednika. Zaś czynności pomocnicze w obrocie nieruchomościami tych osób wykonywane były bez jej bezpośredniego nadzoru. Orzekając o zastosowaniu wobec I. K. kary dyscyplinarnej nagany, Minister wyjaśnił, iż kierował się w tym względzie skalą ww. zjawiska występującego w trzech wspomnianych oddziałach spółki H.SA. Przy czym jako okoliczność łagodzącą uznał fakt, że pośrednik od [...] czerwca 2009 r. zmieniła warunki współpracy ze spółką w ten sposób, że na podstawie zawartej z nią umowę agencyjną, współpracowała w utworzonym oddziale spółki w L., gdzie jako przedsiębiorca miała zawarte umowy o współpracę z osobami prowadzącymi własną działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, a czynności pomocnicze wykonują wyłącznie na jej rzecz.

Pismem z [...] marca 2010 r. I. M. (dawniej K.) złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie nie zgadzając się z argumentacją zawartą w decyzji z [...] lutego 2010 r. oraz wymiarem orzeczonej kary. Podnosząc jednocześnie, że jej aktywność zawodowa w ramach spółki H.nie spowodowała ani jednej sytuacji, w której ucierpiałby interes klienta.

W związku z powyższym Minister Infrastruktury zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Komisja w następstwie ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego podtrzymała zwoje ustalenia stanu faktycznego i wnioski, że I. M. jako pośrednik w obrocie nieruchomościami naruszyła obowiązki wynikające z art. 181 ust. 1 u.g.n. i zasadne jest zastosowanie wobec niej kary dyscyplinarnej w postaci nagany. Stwierdziła ona mianowicie, że I. M., jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, w oparciu o umowy o współpracy z J. SA (od sierpnia 2008 r. H.S.A.) w okresie od dnia [...] kwietnia 2008 r. do [...] stycznia 2009 r. nadzorowała m.in. pracę doradców pracujących w oddziałach tej spółki w K. i K. Natomiast ci doradcy (nieposiadający licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami) również zawierali umowy o współpracę z J. SA (po zmianie firmy H.S.A.) i prowadzili własną działalność gospodarczą, bądź zawierali ze spółką umowy o pracę, jednocześnie nie zawierając żadnych umów z nadzorującą ich pracę I. M. Powołując się na oświadczenia I. M. złożone w toku postępowania Komisja wskazywała, że w oddziale firmy H.S.A. w K. pracowało od 5 do 10 osób, a dziennie podpisywano około 3-5 umów pośrednictwa w obrocie nieruchomościami i przeprowadzano miesięcznie średnio 5 transakcji. Natomiast w oddziale w K. pracowało 3 doradców, a dziennie zawierano średnio 2 umowy pośrednictwa nieruchomościami i przeprowadzano średnio 2 transakcje miesięcznie. I. M. nadzorować zaś miała pracę doradców telefonicznie oraz za pośrednictwem Internetu, tak więc zdaniem Komisji faktycznie to doradcy dokonywali oględzin nieruchomości, posiadali kopie dokumentów dotyczących nieruchomości, opisywali nieruchomości w Internecie, a licencjonowany pośrednik (I. M.) weryfikowała te dokumenty oraz sprawdzała treść ogłoszeń przed zamieszczeniem ich w Internecie. Opierając się na jej wyjaśnieniach Komisja stwierdziła ponadto, że I. M., nie zawsze prezentowała nieruchomości klientom, a uzgodnienia między stronami umowy miały miejsce w jej obecności lub kierownika oddziału, który zdawał jej relacje z rozmów. Same zaś dokumenty do umów przedwstępnych, jak i umów przenoszących własność były przygotowywane przez pośrednika lub kierownika oddziału w porozumieniu z działem prawnym. Komisja ustaliła także, że 2 stycznia 2009 r. I. M. rozwiązała z firmą H. S.A. umowę o współpracy za porozumieniem stron i z tą samą datą zawarła z ta spółką umowę agencyjną. Natomiast w okresie od stycznia do końca maja 2009 r. pełniła nadzór nad 10 doradcami świadczącymi usługi dla H.S.A. w oddziale w P. Na podstawie wspomnianej umowy agencyjnej współpracowała z nią od 1 czerwca 2009 r. w nowo utworzonym oddziale w L., gdzie już jako przedsiębiorca miała zawarte umowy o współpracy z osobami, które prowadzą własną działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, a czynności pomocnicze wykonują wyłącznie na jej rzecz.

W ocenie Komisji dopuszczając do sytuacji, że faktyczne czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami wykonywane w oddziałach spółki H.SA w K., K. i P. dokonywane były przez osoby nieposiadające kwalifikacji zawodowych (brak licencji), I. M. naruszyła art. 181 u.g.n., w szczególności poprzez uchybienie zasadzie ochrony interesu osób trzecich, na których rzecz wykonywała czynności pośrednictwa, a także naruszyła art. 180 ust. 2 u.g.n. wymagający bezwzględnie dokonywania czynności pośrednictwa osobiści przez pośrednika. Odnosząc się zaś do prezentowanego w toku postępowania wyjaśniającego stanowiska pośrednika, że czynności dokonywane przez tzw. doradców współpracujących z H.SA były jedynie czynnościami pomocniczymi przez nią bezpośrednio nadzorowanymi, Komisja wskazała, że bezpośredni nadzór oznacza, że sprawowany jest on w trakcie dokonywania tych czynności, a nie następczo po ich dokonywaniu. Poza tym zdaniem Komisji w niniejszej sprawie nie można mówić o czynnościach pomocniczych, ale o faktycznych czynnościach pośrednictwa realizowanych przez tych doradców. Komisja podnosiła także, że nie łączył pośrednika z doradcami współpracującymi ze spółką stosunek prawny umożliwiający jej sprawowanie nad nimi realnego nadzoru. Z tego względu podtrzymała ona swoje stanowisko o zasadności wymierzenia pośrednikowi kary dyscyplinarnej w postaci nagany.

Jednocześnie Komisja uznała, że pośrednik prawidłowo wypełnia inne obowiązki nałożone na nią przez ustawę (art. 181 ust. 2 i 3 u.g.n.), a więc doskonali kwalifikacje zawodowe, jak również posiada obowiązkowe ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa.

W związku z ustaleniami poczynionymi w toku ponownie przeprowadzonego przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej postępowania wyjaśniającego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2010 r. orzekającą o zastosowaniu wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami I. M. (dawniej K.) kary dyscyplinarnej w postaci nagany.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przytoczył ustalenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, podzielając w pełni jej stanowisko, że dopuszczając do sytuacji, że faktyczne czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami wykonywane w oddziałach spółki H. SA w K., K. i P. dokonywane były przez osoby nieposiadające kwalifikacji zawodowych I. M. naruszyła swoim postępowaniem art. 181 oraz art. 180 ust. 2 u.g.n. Zdaniem Ministra ustalenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, a kara nagany zastosowana przy pierwszym rozpoznaniu sprawy adekwatna do stwierdzonej winy. W jego ocenie bowiem postępowanie I. M., polegające na akceptowaniu sytuacji, w której osoby nie posiadające licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami wykonywały czynności zawodowe zastrzeżone do osobistego ich wykonywania przez pośrednika, są szkodliwe dla środowiska zawodowego, gdyż negatywnie wpływają na wizerunek zawodu w społeczeństwie. Minister podzielił również argumentację Komisji o braku bezpośredniego nadzoru pośrednika nad czynnościami wykonywanymi przez tzw. doradców. Podnoszony natomiast przez pośrednika argument, że jej aktywność zawodowa w ramach spółki H.S.A. nie spowodowała ani jednej sytuacji, w której ucierpiałby interes klienta, Minister uznał za okoliczność łagodzącą, a nie za usprawiedliwienie łamania przepisów. Dlatego też nie orzekł o zawieszeniu licencji, podnosząc, iż ma nadzieje, że kara nagany jest wystarczająca do zmiany przez pośrednika dotychczasowego postępowania.

Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej I. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie przepisów:

1. art. 181 ust. 1 w zw. z art. 180 ust. 2 u.g.n. przez:

• przyjęcie, że "doradcy" nie działali pod "bezpośrednim nadzorem" skarżącej z tego względu, iż nie łączył jej z doradcami bezpośredni stosunek umowny dający skarżącej prawną możliwość nadzoru w sytuacji, gdy skarżąca, jak i "doradcy" działali na podstawie umów zawartych z tym samym podmiotem, tj. spółką H.S.A., a skarżąca sprawowała nadzór faktyczny;

• uznanie, że nadzór wykonywany także za pomocą zindywidualizowanego systemu komputerowego, Internetu lub innych elektronicznych środków porozumiewania się na odległość nie spełnia wymogu "nadzoru bezpośredniego" w sytuacji, gdy art. 180 ust. 2 u.g.n. nie nakłada na pośrednika obowiązku wykonywania ścisłej i rygorystycznej kontroli sprawowanej w sposób trwały;

2. art. 183 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 183 ust. 1, art. 181 ust. 1 oraz art. 180 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez orzeczenie wobec skarżącej kary dyscyplinarnej nagany w sytuacji, gdy wypełnia należycie swoje obowiązki zawodowe pośrednika w obrocie nieruchomościami, a aktywność zawodowa skarżącej nie spowodowała ani jednego przypadku, w którym ucierpiałby klient;

3. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niedostateczne zbadanie sprawy i nie wykazanie, w jakim konkretnym wypadku doszło do naruszenia zasady ochrony interesu osób, na których rzecz skarżąca wykonywała czynności pośrednictwa osobiście lub nadzorowała tzw. czynności pomocnicze oraz poprzez przyjęcie – z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów – że "doradcy" wykonywali czynności pośrednictwa w całości samodzielnie i niezależnie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych na wstępie kryteriów uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie ocenie podlega legalność decyzji o zastosowaniu kary dyscyplinarnej za popełnienie przez skarżącą jako pośrednika w obrocie nieruchomościami deliktu dyscyplinarnego.

Materialną podstawę odpowiedzialności dyscyplinarnej pośrednika w obrocie nieruchomościami i opis znamion deliktu dyscyplinarnego zawiera art. 183 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.g.n.". Przepis ten stanowi, że pośrednik w obrocie nieruchomościami niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 181, podlega odpowiedzialności zawodowej. Zgodnie zaś z art. 181 ust. 1 u.g.n. pośrednik w obrocie nieruchomościami jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 180 ust. 1 i ust. 1a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej. Jest on także zobowiązany do kierowania się zasadą ochrony interesu osób, na których rzecz wykonuje te czynności. W myśl ust. 2 tego artykułu zobowiązany jest także do stałego doskonalenia kwalifikacji zawodowych. Podlega on ponadto obowiązkowemu ubezpieczeniu odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonaniem czynności, o których mowa w art. 180 ust. 1 i 1a. Jeżeli pośrednik w obrocie nieruchomościami wykonuje czynności przy pomocy innych osób, działających pod jego nadzorem, podlega on również ubezpieczeniu odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone działaniem tych osób (ust. 3 art. 181) Czynnościami wymienionymi w art. 180 ust. 1 i ust. 1a powołanej ustawy są natomiast czynności zmierzające do zawarcia przez inne osoby umów nabycia lub zbycia praw do nieruchomości; nabycia lub zbycia własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, spółdzielczego prawa do lokalu użytkowego lub prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej; najmu lub dzierżawy nieruchomości albo ich części; innych niż ww. umów mających za przedmiot prawa do nieruchomości lub ich części; a także wykonywanie opracowań i ekspertyz oraz doradztwa w zakresie rynku nieruchomości. Przepis ten jednak nie precyzuje jakiego rodzaju mają to być czynności i nie stawia w tym zakresie żadnych ograniczeń. Należy zatem przyjąć, że mogą to być zarówno takie czynności jak oferowanie nieruchomości klienta do sprzedaży, jak i wyszukiwanie nabywców, poszukiwanie nieruchomości dla konkretnych nabywców, negocjowanie warunków umów albo warunków zamiany nieruchomości, poszukiwanie potencjalnych najemców lub dzierżawców itp., jak też udostępnianie nieruchomości do oględzin, przygotowywanie stosownych protokołów, udział w spisywaniu protokołów i umów, doradztwo w sprawie przyszłych umów i różnych nieruchomości, a także zawieranie w imieniu klienta umowy przedwstępnej lub składanie w jego imieniu oferty potencjalnym kontrahentom. W ust. 2 art. 180 u.g.n. ustanowiona została natomiast zasada, osobistego wykonywania przez pośrednika czynności pośrednictwa, z wyjątkiem czynności pomocniczych, które mogą być wykonywane przez inne osoby, z tym zastrzeżeniem, że winno to się odbywać pod bezpośrednim nadzorem pośrednika. Również te czynności pomocnicze nie zostały precyzyjnie dookreślone prze ustawodawcę. Niemniej nie powinno budzić wątpliwości, że są to w znacznej mierze czynności techniczne, które nie powinny co do zasady pokrywać się z czynnościami samego pośrednika. Aczkolwiek nie można wykluczyć sytuacji, gdy również takie czynności jak np. okazanie nieruchomości klientowi, czy też przedłożenie mu oferty i.t.p.(a więc czynności co do zasady zastrzeżone dla pośrednika w obrocie nieruchomościami), mogą być również potraktowane jako czynności pomocnicze, o ile odbywać się to będzie według ścisłych wskazań pośrednika i pod jego bezpośrednim nadzorem oraz będą one miały charakter incydentalny, w znacznej mierze zdeterminowany zdarzeniami losowymi. Przy czym bezpośredni nadzór, o którym stanowi ww. przepis, należy rozumieć szerzej niż dosłowne osobiste nadzorowanie każdego pracownika przez 8 godzin dziennie. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, w dobie ogólnie dostępnego Internetu i telefonii komórkowej możliwe jest także wykonywanie bezpośredniego nadzoru za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Jak zasadnie podniósł skarżący, utożsamianie bezpośredniego nadzoru pośrednika z jego obowiązkiem sprawowania ścisłej i rygorystycznej kontroli sprawowanej w sposób stały wypaczałby bowiem sens przekazywania przez niego na rzecz innych osób czynności pomocniczych.

Zważyć jednak należy, że warunkiem sine qua non orzeczenia wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami kary dyscyplinarnej jest uprzednie stwierdzenia, że jego konkretne czyny (działania, względnie zaniechania) mające miejsce w ściśle ustalonych okolicznościach wypełniają znamiona deliktu służbowego. Innymi słowy postępowanie wyjaśniające prowadzone w ramach postępowania dyscyplinarnego, aby mogło zakończyć się skutecznie postawionym wnioskiem o wymierzenie kary dyscyplinarnej jak też jej orzeczeniem, winno doprowadzić do ustalenia z jednej strony konkretnej czynności pośrednika, miejsca jej dokonania, określenia kiedy do niej doszło i w jakich okolicznościach, z drugiej zaś ustaleniem, że te konkretne czyny naruszają obowiązujące pośrednika przepisy, standardy zawodowe lub zasady etyki zawodowej bądź narażają interesy osób, na rzecz których są wykonywane. Musi zatem nastąpić indywidualizacja deliktu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, przede wszystkim należy zauważyć, że tak zindywidualizowanego czynu wypełniającego znamiona deliktu dyscyplinarnego, ustalenia poczynione w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej nie wykazały.

W istocie bowiem Komisja opierając się, przede wszystkim na wyjaśnieniach samej osoby, wobec której wszczęto postępowanie, przyjęła jedynie założenie, że skoro w spółce H.SA (pierwotnie J. SA), w której w poszczególnych oddziałach zatrudnieni byli na podstawie umowy o pracę, bądź współpracowali z nią w ramach umów cywilnoprawnych tzw. doradcy, nieposiadający licencji zawodowej, a jedyną osobą, która taką licencję miała był pośrednik I. M. (współpracująca ze spółką w oddziałach w K. i K. także w ramach umowy cywilnoprawnej), to faktyczne czynności pośrednictwa wykonywali ci doradcy, a ww. pośrednik jedynie firmowała je swoim nazwiskiem. Ponadto, ze względu na brak związania pośrednika z doradcami stosunkiem umownym nie mogła ona w ocenie Komisji skutecznie sprawować wobec nich bezpośredniego nadzoru. Doszło więc zdaniem Komisji, podzielonym następnie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, do naruszenia obowiązków wynikających z art. 181 ust. 1 u.g.n., a także naruszenia obowiązku wynikającego z art. 180 ust. 2 tej ustawy, co uzasadniało wymierzenie pośrednikowi kary przewidzianej w art. 183 ust. 2 pkt 2 u.g.n. – kary nagany.

Oparte na tym założeniu ustalenia, stanowią więc w rzeczywistości jedynie spekulację co do zaistnienia deliktu dyscyplinarnego, a nie ustalenie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, że pośrednik w obrocie nieruchomościami dopuściła się inkryminowanych jej czynów. Stwierdzić zatem należy, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, a w konsekwencji także organ wymierzający karę dyscyplinarną, nie tylko nie udowodniły naruszenia przez pośrednika przepisów lub standardów zawodowych w pośrednictwie nieruchomościami, które implikowałoby nałożenie tej kary, ale w ogóle nie podjęły nawet - a przynajmniej nie znajduje to odzwierciedlenia w aktach sprawy - jakiejkolwiek próby ustalenia, który z szeregu tzw. doradców, mający pracować pod nadzorem skarżącej wykonywał czynności pośrednictwa w całości samodzielnie i niezależnie od niej, jakie konkretnie to były czynności oraz kiedy i w jakich okolicznościach były one podejmowane, choć to rzekome faktyczne wykonywanie przez nich czynności pośrednictwa oraz akceptowanie tego stanu rzeczy przez skarżącą miało być podstawą do jej odpowiedzialności dyscyplinarnej. To zaś oznacza, ze stan faktyczny sprawy, nie został przez Komisję wyjaśniony w sposób umożliwiający zastosowanie zgodne z prawem norm prawa materialnego. Zasadny jest więc zarzut skargi, że postępowanie to przeprowadzone zostało z istotnym naruszeniem wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Skoro bowiem nie ustalono jakie konkretne czynności i w jakich okolicznościach dokonywane były przez doradców współpracujących ze spółką H.SA i pośrednikiem w obrocie nieruchomościami, to nie sposób temu ostatniemu zarzucić, że akceptował on sytuację, w której czynności pośrednictwa wykonywali faktycznie ci doradcy. Z tych samych względów, nie mógł być skutecznie postawiony pośrednikowi zarzut braku bezpośredniego nadzoru nad czynnościami pomocniczymi tych doradców. Nie wystarczy w tym zakresie jedynie odwołanie się do ilości tych doradców współpracujących ze spółką i pośrednikiem, ale konieczne jest także wykazanie czy w ogóle, a jeśli tak to jakie konkretne działania poszczególni doradcy w okresach tej współpracy realnie wykonali, a także zbadanie pragmatyki obowiązującej w współce (jej oddziałach) i wzajemnych relacji doradców i pośrednika. Z wyjaśnień spółki zawartych w piśmie z 7 kwietnia 2009 r. (k. 75 akt administracyjnych) wynika, że na początku każdego miesiąca do doradców wysyłany jest "mailing" określający ich przypisanie do poszczególnego licencjonowanego pośrednika. Okoliczności te nie zostały należycie zbadane przez Komisję, która w tym zakresie ograniczyła się do konstatacji, że z powodu braku wiążących pośrednika i doradców umów, nie miał on prawnych instrumentów umożliwiających sprawowanie nad nimi nadzoru. Zauważyć przy tym należy, że okresem w jakim rzekomo skarżąca miała dopuszczać się czynów kwalifikowanych jako delikt dyscyplinarny objęto również okres jej pracy w oddziale H. SA w P. (od stycznia do maja 2009 r.), jednakże w toku postępowania nie wyjaśniono czy wykonywana tam praca objęta był odrębną umową o współpracy, umową o pracę czy też inną umową. To zaś, niezależnie od wspomnianej wyżej pragmatyki przyjętej w spółce, może mieć o tyle istotne znaczenie, że wskazywać będzie na istnienie (bądź nie) stosunku prawnego łączącego pośrednika z zatrudnionymi w tym oddziale doradcami (których status w tym oddziale, także nie został wyjaśniony), a w konsekwencji będzie rzutować na ocenę możliwości sprawowania nad nimi bezpośredniego nadzoru przez pośrednika, przy wykonywaniu zlecanych im czynności pomocniczych.

Skoro więc postępowanie wyjaśniające prowadzone przez Komisję obarczone było tak istotnymi wadami, to ustalony w nim stan faktyczny nie mógł, w ocenie Sądu, stanowić podstawy do zastosowania przez organ dyspozycji normy prawnej z art. 183 ust. 1 u.g.n. i nałożenia na pośrednika kary dyscyplinarnej przewidzianej w art. 183 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy. Uszło to uwadze Ministra, który bezrefleksyjnie zaakceptował w całości ustalenia tego stanu dokonane przez Komisję oraz sformułowane przez nią wnioski.

Tymczasem, mimo specyficznej konstrukcji procesowej postępowania dyscyplinarnego wobec pośredników w obrocie nieruchomościami, uregulowanego w art. 194do 195 a u.g.n. oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości (Dz.U. Nr 11 poz. 66), polegającej na przypisaniu kompetencji do prowadzenia postępowania wyjaśniającego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, a ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej orzekania jedynie o karze w oparciu o jej ustalenia (względnie umorzenia postępowania), to brak jest racjonalnych podstaw do przyjęcia, że minister tymi ustaleniami jest bezwzględnie związany. Jako organ orzekający o karze, a więc decydujący o jej wymiarze ma on w ocenie Sądu nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek poddania stosownej ocenie sporządzonego przez Komisję protokołu końcowego, zawierającego ustalenia stanu faktycznego oraz wnioski co do zastosowania kary i w zależności od jej wyników bądź przychylić się do stanowiska Komisji, bądź zwrócić jej sprawę do dalszego prowadzenia, względnie umorzyć postępowanie wobec niestwierdzenia - w świetle rezultatów postępowania wyjaśniającego - zaistnienia deliktu dyscyplinarnego. Wprawdzie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawarto expressis verbis kompetencji Ministra do zwrócenia sprawy Komisji celem dalszego jej prowadzenia, a w § 14 rozporządzenia z dnia 11 stycznia 2008 r. przewidziano wyłącznie możliwość zwrotu wiceprzewodniczącemu Komisji dokumentacji w celu uzupełnienia jej braków formalnych lub poprawy dostrzeżonych błędów, jednakże nie sposób przyjąć, by organ, który ma wydać rozstrzygnięcie wywołujące tak daleko idące skutki w sferze praw jednostki (orzeczenie o wymierzeniu jej kary) na podstawie wyników postępowania prowadzonego przez inny podmiot, nie mógł w sytuacji dostrzeżenia konieczności wyjaśnienia istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego, zwrócić się do tego podmiotu o przeprowadzenie w tym zakresie dodatkowego postępowania. Ustanowiona w art. 195a ust. 1 u.g.n. zasada, że Minister orzeka o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, albo o umorzeniu postępowania na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, które to postępowanie z kolei w myśl art. 194 ust. 2 tej ustawy przeprowadza Komisja, oznacza jedynie, że Minister nie ma własnych kompetencji do prowadzenia w tym przedmiocie postępowania. Nie ogranicza zaś Ministra w możliwości oceny tego postępowania, a w konsekwencji żądania także, gdy uzna to za stosowne, jego uzupełnienia.

Skoro więc w rozpoznawanej sprawie postępowanie wyjaśniające nie doprowadziły do ustalenia w sposób bezsporny okoliczności związanych z zarzuconymi skarżącemu czynami, tj. akceptowaniu przez nią sytuacji, w której osoby nieposiadające licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami wykonywały czynności zawodowe zastrzeżone do osobistego ich wykonywania przez pośrednika w obrocie nieruchomościami, to rozstrzygnięcie przy tak ustalonym stanie faktycznym o nałożeniu kary dyscyplinarnej narusza, zdaniem Sądu, art. 183 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 181 ust. 1 u.g.n., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Poprzedzające natomiast wydanie zaskarżonej decyzji, jak też decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2010 r. postępowanie wyjaśniające Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co z kolei mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów decyzje te nie mogły się ostać

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

Rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym wyroku i zwróci sprawę Komisji Odpowiedzialności Zawodowej celem uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem będzie przede wszystkim ustalenie jakiego rodzaju czynności i w jakich okolicznościach dokonywali poszczególni doradcy ds. nieruchomości współpracujący ze spółką H.SA w jej oddziałach K., K. i P., w okresach w jakich z tymi oddziałami współpracowała I. M.; ustalenie stosunku prawnego łączącego ją z oddziałem w P. w okresie od stycznia do maja 2009 r.; pragmatyki służbowej przyjętej w spółce w odniesieniu do relacji doradca – pośrednik w obrocie nieruchomościami w poszczególnych jej oddziałach. Następnie w oparciu o wyniki ustalonego w tym postępowaniu stanu faktycznego, Minister podejmie rozstrzygnięcie, którego obecnie skład orzekający nie przesądza i uzasadni je zgodnie z dyrektywami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a.