Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3116/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt1, 2, art. 51 ust. 3, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 536/14 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 536/14, oddalił skargę R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z dnia [...] marca 2010 r. J. W. zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie "nielegalnej przebudowy drogi krajowej nr [...] na odcinku od km [...] do km [...] w miejscowości W. gm. W.". W trakcie postępowania prowadzonego w 2010 r., w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2010 r. ustalono, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym przez Wojewodę Świętokrzyskiego dnia [...] maja 2006 r. Wobec tego, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował skarżącego w piśmie z dnia [...] maja 2010 r., że "w wyniku oględzin ustalono, że w km [...] oraz [...] wykonany jest zjazd i wjazd do planowanej stacji paliw. Zjazdy były realizowane przez R. S. w oparciu o pozwolenie na budowę Nr [...], z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...], wydane przez Wojewodę Świętokrzyskiego. Zgodnie z zapisami w dzienniku budowy Nr [...] Tom I i Tom II budowa była rozpoczęta i zakończona w 2008 r. Projekt budowlany stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę przewidywał budowę zjazdu, wyjazdu oraz poszerzeń jezdni na pasy wyłączenia i włączenia".

J. W. w podaniu z dnia [...] maja 2010 r. ponowił wniosek o wszczęcie postępowania, podnosząc, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z udzielonym pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 2006 r. Organ wojewódzki w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. podtrzymał wcześniej przedstawione stanowisko, że nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

W dniu [...] maja 2013 r. do Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło podanie J. W. z dnia [...] kwietnia 2013 r., stanowiące wniosek o wszczęcie postępowania w ww. sprawie. Wśród zarzutów i nowych okoliczności skarżący podał m.in., że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2006 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] w trybie art. 156 § 1 K.p.a. Przeprowadzona w dniu [...] października 2013 r. przez Wydział Inspekcji i Kontroli WINB w Kielcach kontrola w przedmiotowej sprawie wykazała, że: "wzdłuż drogi krajowej [...] na odcinku [...] do km [...] w m. W. wykonany jest zjazd i wjazd do stacji paliw. Stan zjazdów od 2010 r. nie były prowadzone żadne roboty i geometria zjazdów i pasa wyłączenie nie uległa zmianie".

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie przebudowy drogi krajowej nr [...] w miejscowości W., gm. W., na odcinku od km [...] do km [...]. Wskazał, że sprawa przebudowy tej drogi była już rozpatrywana w 2010 r. i nie znaleziono podstaw do podjęcia działań w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Wskazał również, że roboty przy drodze krajowej nr [...] związane z budową zjazdów i pasów wyłączenia realizowane przez R. S. w 2008 r. były wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Po rozpatrzeniu odwołania J. W. od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Organ podzielił stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie nie doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przytoczył ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż w przypadku zrealizowania inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została unieważniona, inwestorowi nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zwrócił uwagę, że gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, wówczas powinnością właściwego organu nadzoru budowlanego jest podjęcie postępowania w celu oceny zgodności z przepisami wykonanych robót. Jeżeli wykonane roboty nie są zgodne z obowiązującymi przepisami, konieczne jest wszczęcie procedury naprawczej celem uregulowania stanu prawnego obiektu. Wówczas organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót tak aby doprowadzić je do zgodności ze standardami. Natomiast, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, wówczas organ kończy postępowanie decyzją umarzającą postępowanie. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty.

Organ wskazał, że powodem wyeliminowania z obrotu prawnego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2006 r. udzielającej R. S. pozwolenia na budowę zjazdów publicznych z drogi krajowej Nr [...] (dz. nr ewid. [...]) w km [...] oraz [...] na stacje paliw w miejscowości W., gm. W. było wystąpienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. (decyzja została wydana przez niewłaściwy w sprawie organ). Skoro Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie oparł swoje ustalenia przede wszystkim na projekcie budowlanym będącym załącznikiem do decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2006 r., to z uwagi na fakt, że projekt ten został opracowany w październiku 2005 r. i odpowiadał przepisom obowiązującym w czasie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, to ważne jest, aby aktualnie prowadzone postępowanie wyjaśniające oraz decyzja je kończąca jednoznacznie wskazywały, czy obiekt nie narusza obecnie obowiązujących przepisów w tym techniczno-budowlanych i zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy uznał, że w kontrolowanym postępowaniu decyzja z dnia [...] października 2013 r. zapadła z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7 i 77 K.p.a. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy, a zebrany materiał powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym oraz prawnym decyzji. Podkreślił, że jeżeli organ ponownie rozpatrując sprawę uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają regulacjom prawnym, wtedy zobowiązuje inwestora do wykonania określonych czynności i robót, tak aby doprowadzić je do zgodności ze standardami. Jeśli jednak postępowanie wyjaśniające wykaże, że wykonane roboty nie naruszają prawa, wówczas postępowanie w sprawie może być zakończone decyzją umarzającą postępowanie.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. S. (dalej jako skarżący), domagając się jej uchylenia. Uznał, że decyzją tą naruszono art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż pomimo wykonanych przez skarżącego robót budowlanych w całości poprawnie, legalnie, na podstawie i w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę, zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi, a tym samym osiągnięcia zakładanego przez ustawodawcę stanu zgodności z prawem, istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do zakończonych w 2008 r. robót, w celu ustalenia, czy wykonane przez skarżącego zjazdy publiczne z drogi krajowej nr [...] (dz. nr ew. [...]) w km [...] oraz [...] na stację paliw w miejscowości W. nie naruszają obecnie obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych i zapisów miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego oraz art. 105 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 536/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) oddalił skargę, bowiem uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd I instancji mając na uwadze wydanie zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. oraz okoliczności stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2006 r. zauważył, że wprawdzie projekt budowlany, nawet po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o który była wykonywana budowa, zachowuje swoją wartość jako akt techniczny, nie prawny, to jednak ustalenia w nim zawarte dotyczą stanu na dzień jego opracowania.

Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego odnośnie do konieczności zbadania na nowo zgodności projektu budowlanego, będącego podstawą uchylonej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2006 r. z aktualnie obowiązującymi przepisami. Za istotne uznał by aktualnie prowadzone postępowanie wyjaśniające oraz decyzja je kończąca jednoznacznie wskazywały, czy obiekt nie narusza obecnie obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych, oraz zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ przez stan zgodny z prawem w rozumieniu art. 51 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć stan zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w czasie orzekania przez organy nadzoru budowlanego.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja jest prawidłowa bowiem słusznie uznał organ odwoławczy , iż rozstrzygniecie organu pierwszej instancji zapadło z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. Obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy a następnie rozstrzygnięcie sprawy i prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi są niezasadne.

Sąd nie dostrzegł także wskazanych w skardze naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w zw. z ust. 7 ustawy Prawo budowlane tj. przyjęcie, że przez stan zgodny z prawem należy przyjąć stan zgodny z przepisami obowiązującymi w czasie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, pomimo faktu, iż roboty wykonane przez skarżącego wykonane zostały legalnie, w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany i pozwolenie na budowę, zgodnie z obowiązującymi w dacie realizacji przepisami techniczno - budowlanymi.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że art. 51 ustawy Prawo budowlane odnosi się do postępowania naprawczego, którego celem jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem tj. z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz przepisach prawa. Ustęp 7 tego przepisu znajduje zastosowanie bowiem roboty budowlane zostały zakończone w 2008 r. Podkreślił, że wykonane prace w okolicznościach uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowią samowoli budowlanej. Zatem skarżący w trakcie budowy działał zgodnie z prawem, w zaufaniu do ostatecznej decyzji administracyjnej, o trwałości której był przekonany. Uchylona decyzja wywołała skutek w postaci wykonania zjazdów czego zdaje się nie dostrzegać Sąd koncentrując się jedynie na ewentualnej zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił Sądowi niekonsekwencję w argumentacji. Jego zdaniem skoro inwestycja skarżącego nie jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, to nie jest celowym badanie czy jest ona zgodna z obecnie obowiązującymi przepisami. Twierdzenie przeciwne świadczy o naruszeniu zasady retroakcji prawa.

Zastosowana przez Sąd I instancji i organ wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w zw. z ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zdaniem skarżącego kasacyjnie jest błędna bowiem powoduje zrównanie sytuacji prawnej inwestora, którego inwestycja jest samowolą z tym, który zrealizował inwestycję zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę - następnie uchyloną. Nie można takiego inwestora traktować tak samo jak tego, który dopuścił się samowoli przesuwając na niego wszelkie negatywne skutki wynikłe z wybudowania obiektu w oparciu o wadliwą decyzję. Wadliwą nie z winy inwestora a jedynie z powodu uchybień organu administracji. Nie można przyjmować, że istotny jest jedynie aktualny stan sprawy. Zgodność zrealizowanej inwestycji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane powinna być zbadana ale zgodnie z prawem obowiązującym w czasie wykonania robót, a nie obowiązującym w czasie wydania decyzji z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze treść art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane skarżący kasacyjnie stwierdził, że skoro ocenie podlega zgodność z warunkami pozwolenia na budowę (istniejącego w okresie realizacji), to również oceniać należy czy naruszone zostały przepisy z zakresu Prawa budowlanego obowiązujące w czasie wykonania obiektu. Podkreślono, że wybudowane zjazdy były zgodne z prawem obowiązującym podczas ich budowy. Brak było zatem przesłanek do wydawania decyzji w oparciu o przepisy Prawa budowlanego i należało postępowanie umorzyć, co słusznie zrobił organ I instancji. Stan zgodny z prawem nie wymaga czynności naprawczych z art. 51 ustawy Prawo budowlane i prowadzenie postępowania przez organy jest bezprzedmiotowe. Zrealizowana inwestycja była zgodna z przepisami obowiązującymi w czasie prowadzenia robót.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić należy, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r., poz. 290, dalej jako ustawa Prawo budowlane) nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji w całości lub w części. Przepis art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane odnosi się jedynie do sytuacji, gdy po unieważnieniu pozwolenia na budowę ma nastąpić wznowienie budowy. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 tej ustawy odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 analizowanej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie ma zatem unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji, gdy unieważniono pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego po zakończeniu budowy.

Mimo to nie można rozumieć art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 3 ustawy Prawo budowlane. Skoro regulacja art. 51 ustawy Prawo budowlane ma zmierzać do doprowadzenia budowy (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem, to na mocy ust. 7 tego przepisu należy przyjąć, że dopuszczalne jest właśnie w tym celu przedłożenie dodatkowego projektu budowlanego, dokonanie jego oceny i ewentualne zatwierdzenie go. Stan zgodności z prawem, w sytuacji wyeliminowania pozwolenia na budowę, można również uzyskać gdy sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych.

Wyeliminowanie pozwolenia na budowę po zakończeniu inwestycji, której ono dotyczyło powoduje, że z obrotu prawnego znika podstawa prawna potwierdzająca stan legalnego istnienia określonej inwestycji. Również projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją przestaje istnieć w obrocie prawnym co nie pozbawia go wartości jako akt techniczny. Organ nadzoru nie wydaje ponownie pozwolenia na budowę, gdyż inwestycja została zakończona. Organ nadzoru prowadzi natomiast postępowanie zmierzające do ustalenia czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami. Wówczas organ ocenia stan robót budowlanych według aktualnie obowiązujących przepisów a nie przepisów poprzednich. O zgodności wykonanych robót z tymi poprzednimi przepisami przesądziła decyzja o pozwoleniu na budowę, która jednak została unieważniona. Zatem ocena zgodności z prawem odbywa się według aktualnych uregulowań mających zastosowanie w sprawie. Nie można uzyskać stanu zgodnego z obowiązującym prawem jeśli organ ustalając stan zgodny z prawem aktualnie obowiązującym odwoływać się będzie do uregulowań, które obecnie nie obowiązują.

W tym kontekście twierdzenie skarżącego kasacyjnie o wadliwej wykładni przez Sąd I instancji art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w zw. z art. ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest pozbawione podstaw. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2006 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. wobec stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., to wybudowany w 2008 r. w oparciu o nią zjazd i wjazd do stacji paliw powinien zostać poddany ocenie zgodności z prawem obecnie obowiązującym. Procedura legalizacji w tym przypadku ma ocenić zgodność wówczas wykonanego zjazdu i wjazdu do stacji paliw z obecnie obowiązującym prawem (w szczególności przepisami techniczno - budowlanymi, zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Organ nie może orzekać o zgodności z prawem biorąc pod uwagę poprzedni stan prawny.

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, jeżeli inwestor wykonał roboty budowlane w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia, to po uchyleniu tej decyzji nie jest możliwe wydanie decyzji o umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane (tak w wyroku NSA z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 167/06, dostępne strona internetowa www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezasadne są też zarzuty odnośnie do zastosowania trybu naprawczego w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przepis ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Odesłanie do ostatnio wymienionego przepisu oznacza, że odnosi się on również do przypadku, gdy roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). W sytuacji zatem gdy nastąpiło stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, to doprowadziło to do stanu, że inwestor nie posiada tytułu do wykonania robót budowlanych. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, że w takiej sytuacji nie można inwestorowi postawić zarzutu, że realizował roboty budowlane niezgodnie z przepisami, gdyż uczynił to w okresie ważności pozwolenia budowlanego.

Wobec powyższego zasadne jest prowadzenie postępowania w sytuacji uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu już realizowanego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane jako przypadek inny niż określony w art. 48 albo w art. 49b. W postępowaniu takim, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym przy wykorzystaniu instytucji, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, o ile nie zachodzą przyczyny uzasadniające zastosowanie jednego ze środków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, organ winien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Podstawę do wydania takiej decyzji stwarza przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W praktyce nałożenie na inwestora obowiązku wykonania czynności w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu oznacza obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą (art. 3 pkt 14 ustawy Prawo budowlane). Dokumentacja budowy - wobec braku projektu budowlanego - winna zawierać również elementy takie jak w przypadku opracowania projektu budowlanego. Zatem dopiero taka dokumentacja powykonawcza pozwala na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane, w tym wypadku budowa budynku, wykonane zostały zgodnie z przepisami prawa budowlanego.

Ocena zgodności wykonanych robót budowlanych z warunkami uchylonego pozwolenia na budowę nie decyduje, jak to widziałby skarżący kasacyjnie, o konieczności sprawdzenia wykonanych robót budowlanych z przepisami wówczas obowiązującymi. Jak to już wcześniej wyjaśniono organ obecnie prowadzący postępowanie naprawcze by wydać stosowne orzeczenie (zatwierdzić projekt budowlany zamienny) ma ustalić poprawność wykonanych robót budowlanych z przepisami obecnie obowiązującymi. Dopiero ustalenie takiej zgodności powoduje stan określany przez ustawodawcę "zgodnym z prawem".

Tym samym uznać należy, że Sąd I instancji kontrolując legalność działań organów administracji właściwie ocenił, że prawidłowa była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. uchylająca decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. umarzająca postępowanie i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania.

Analiza zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej wykazała, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie mogły one odnieść zamierzonego skutku i zasługiwały na oddalenie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.