Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 131/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: m.in. art 121 par 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Mariusz Kotulski SWSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) SWSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi C. K. na postanowienie Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 listopada 2015r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 10 listopada 2015 r. Nr [...] , znak: [...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 z późn. zm. – dalej u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia C.K. ,[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. Nr [...] z dnia 7 września 2015 r., znak: [...] , w którym nałożono na C.K. grzywnę w kwocie 5 000 zł., w celu przymuszenia go do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia 7 września 2015 r.

Orzekając w ten sposób WINB w K. podał, że egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek wynika z decyzji PINB w N. Nr [...] z dnia 29 maja 2014 r., znak: [...] , nakazującej inwestorowi C.K. dokonanie rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego - kiosku handlowego (oznaczonego na szkicu sytuacyjnym z kontroli nr [...] ), o konstrukcji stalowej i wymiarze w rzucie 3,25 x 1,5 m, niepołączonego trwale z gruntem, zlokalizowanego w N. przy ul. [...] na działce nr[...] oraz w obrębie pasa ciągu pieszo jezdnego – działka nr [...] , oznaczonej symbolem [...] , utrzymanej w mocy decyzją MWINB w K. Nr [...] z dnia 17 września 2014 r., znak: [...] , co do której wyrokiem z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1629/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

W dniu 24 lipca 2015 r. pracownicy powiatowego inspektoratu przeprowadzili kontrolę w terenie, w wyniku której stwierdzili, że powyższy obowiązek nie został wykonany.

Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego PINB w N. upomnieniem z dnia 27 lipca 2015 r., znak: [...] , wezwał C.K. do wykonania ciążącego na nim obowiązku rozbiórki z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w terminie zakreślonym w upomnieniu spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

W dniu 2 września 2015 r. pracownicy powiatowego inspektoratu ponownie przeprowadzili kontrolę w terenie ustalając, że na działce nr [...] oraz w obrębie pasa ciągu pieszo-jezdnego na działce nr [...] w N. przy ul. [...] nadal istnieje przedmiotowy obiekt budowlany.

W dniu 7 września 2015 r. PINB w N. wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] , stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, dotyczący

obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego - kiosku handlowego (oznaczonego na szkicu sytuacyjnym z kontroli nr [...] ), o konstrukcji stalowej i wymiarze w rzucie 3,25 x 1,5 m, niepołączonego trwale z gruntem, zlokalizowanego w N. przy ul. [...] na działce nr [...] oraz w obrębie pasa ciągu pieszo jezdnego – działka nr [...] , oznaczonej symbolem [...] ([...] . Również w dniu 7 września 2015 r. PINB w N. wydał opisane na wstępie postanowienie, na które C.K. wniósł zażalenie w ustawowym terminie.

MWINB w K. wskazał następnie, że w jego ocenie zaskarżone postanowienie wydane zostało prawidłowo. Jak wyjaśnił, w przedmiotowej sprawie egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z art. 119 i nast. u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W myśl art. 121 § 2 u.p.e.a., grzywna w celu nie może przekraczać kwoty 10 000 zł., a w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł., z zastrzeżeniem, iż w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5 u.p.e.a.). Zgodnie jednakże z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.- dalej P.b.) budynkiem jest tylko taki obiekt budowlany, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, a także posiada fundamenty i dach. W przedmiotowej sprawie rozbiórce podlega tymczasowy obiekt budowlany nietrwale połączony z gruntem. Skoro obiekt budowlany, który w przedmiotowej sprawie podlega rozbiórce, nie jest trwale związany z gruntem, a więc nie jest też budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b., to nie ma zastosowania przy obliczaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia art. 121 § 5 u.p.e.a. Słusznie więc PINB w N. ustalił wysokość grzywny nakładanej na C.K. w oparciu o zasady ogólne wynikające z art. 121 § 2 u.p.e.a.

Najwyższą kwotą grzywny, jaka mogła zostać orzeczona w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym, w którym zobowiązany jest osobą fizyczną, jest więc kwota 10 000 zł. Grzywna nałożona na zobowiązanego C.K. mieści się w tym ustawowym zakresie. Organ egzekucyjny, określając wysokość grzywny na kwotę 5 000 zł. nie wykroczył poza ustaloną przez ustawodawcę maksymalną jej wysokość dla zobowiązanego będącego osobą fizyczną.

Organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, kieruje się zasadami racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Z zasad tych wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony.

W orzecznictwie wskazuje się, że kryterium, jakim kieruje się organ egzekucyjny, ustalając taką a nie inną treść uznaniowego rozstrzygnięcia odnośnie wysokości grzywny w celu przymuszenia, jest więc ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu zobowiązanego do wykonania obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, mającym na celu zmuszenie do wykonania obowiązku, a nie sankcją karną. Powoduje, że sytuacja majątkowa zobowiązanego i możliwość jej zapłacenia mają znaczenie jedynie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Należy wręcz stwierdzić, że grzywna ta powinna być nakładana w takiej wysokości, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie w celu przeciągnięcia postępowania egzekucyjnego i oddalenia osobistego albo zastępczego wykonania obowiązku.

Organu organ egzekucyjny w przedmiotowej sprawie zastosował wobec zobowiązanego taką wysokość grzywny, która jest niezbędna do przymuszenia do realizacji ciążącego na skarżącym obowiązku, ale jednocześnie w wysokości możliwie najniższej w granicach jej skuteczności. Uzasadniając wysokość grzywny w celu przymuszenia w zaskarżonym postanowieniu PINB w N. powołał się na zasadę racjonalnego działania i niezbędności oraz podkreślił, że grzywna w wysokości 5 000 zł. ma na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Organ egzekucyjny wyjaśnił również, że kwota jej kwota w przedmiotowej sprawie określona została w wysokości możliwie najniższej w granicach swojej skuteczności. Dodał też, że jest to jednocześnie kwota na tyle wysoka, że zobowiązanemu nie będzie się opłacało jej uiszczać celem przeciągnięcia postępowania egzekucyjnego, lecz zmusi go do wykonania nałożonego obowiązku.

W orzecznictwie akcentuje się, że uzasadniając zastosowaną wysokość nałożonej grzywny organ egzekucyjny może odwołać się jedynie do zasad celowości i skuteczności podjętych działań. Tak też uczynił organ egzekucyjny w zaskarżonym postanowieniu.

Słusznie też PINB w N. podniósł, że w przedmiotowej sprawie grzywna może być nałożona tylko raz, co wynika z art. 121 § 4 u.p.e.a. stanowi: jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. W myśl orzecznictwa, szczególnie w takiej sytuacji, gdy grzywna może być nałożona tylko raz, wysokość tej grzywny powinna realnie wpływać na wykonanie egzekwowanego obowiązku. Aby grzywna odniosła swój skutek w postaci przymuszenia zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, musi być nałożona w takiej wysokości, aby dolegliwość finansowa wynikająca z tej grzywny nie była dla zobowiązanego jedynie symboliczna.

Zgodnie z art. 125 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Natomiast w myśl art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia.

Z powyższego wynika zatem, że poprzez wykonanie obowiązku zobowiązany może się uwolnić od płacenia grzywny, gdy ta nie została jeszcze uiszczona lub ściągnięta, albo może żądać zwrotu grzywny w całości lub w wysokości 75%, gdy ta została już uiszczona lub ściągnięta.

Także w pozostałym zakresie zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, tzn. zawiera wymagane w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego.

MWINB w K. podał dalej, że w zażaleniu z dnia 26 września 2015 r. C.K. podniósł, iż PINB w N. wydając zaskarżone postanowienie nie wziął pod uwagę postanowień wydanych w dniu 8 czerwca 2015 r. Nr [...] i Nr [...] ), z których pierwsze dotyczyło uchylenia postanowienia PINB w N. Nr [...] z dnia 4 maja 2015 r., znak: [...] , o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a drugie - umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z informacji przekazanej przez PINB w N. wynika, że pod znakiem [...] prowadzone było w oparciu o tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia 4 maja 2015 r. postępowanie egzekucyjne wobec C.K. celem doprowadzenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB w N. Nr [...] z dnia 29 maja 2014 r., znak: [...] , tj. obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego - kiosku handlowego o konstrukcji stalowej o wymiarach w rzucie 3,25m x 1,5 m, niepołączonego trwale z gruntem, zlokalizowanego na działce nr [...] oraz w obrębie pasa ciągu pieszo-jezdnego – działka [...] , położonej w N. przy ul. [...] , oznaczonej symbolem [...] . W postępowaniu tym PINB w N. wydał postanowienie Nr [...] z dnia 4 maja 2015 r., znak: [...] , o nałożeniu na C.K. grzywny w celu przymuszenia, które zostało przez niego zaskarżone. PINB w N. uznał, że zażalenie to zasługuje w całości na uwzględnienie i dlatego działając w trybie art. 132 k.p.a., postanowieniem Nr [...] z dnia 8 czerwca 2015 r., znak: [...], uchylił swoje postanowienie Nr [...] z dnia 4 maja 2015 r., znak: [...] . Natomiast odrębnym postanowieniem Nr [...] z dnia 8 czerwca 2015 r., znak: [...] PINB w N. uznał za zasadne zarzuty zgłoszone przez C.K. wobec postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia 4 maja 2015 r. i w związku z tym umorzył to postępowanie egzekucyjne. Zatem PINB w N. w oparciu o tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia 4 maja 2015 r. prowadził postępowanie egzekucyjne celem wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji PINB w N. Nr [...] z dnia 29 maja 2014 r., znak: [...] , jednak postępowanie to zostało umorzone. Wyjaśnić należy, że instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Przyczyna, z powodu której dane postępowanie egzekucyjne zostało umorzone, wpływa na możliwość wszczęcia nowego postępowania egzekucyjnego dotyczącego tego samego obowiązku. I tak jeżeli przyczyną umorzenia postępowania egzekucyjnego jest przeszkoda trwała, to w przyszłości nie będzie już można wszcząć postępowania egzekucyjnego co do tego samego obowiązku (np. śmierć zobowiązanego przy obowiązku ściśle związanym z osobą zobowiązanego). Jeżeli natomiast przyczyną jest przeszkoda przemijająca (np. brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia), to po usunięciu przeszkody można ponownie wszcząć postępowanie egzekucyjne, o ile obowiązek w dalszym ciągu nie będzie wykonany. Podkreślić bowiem należy, że umorzenie postępowania egzekucyjnego nie oznacza, że na zobowiązanym przestał ciążyć obowiązek, którego wykonanie było przedmiotem umorzonego postępowania egzekucyjnego. Postanowieniu o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie można przypisywać waloru res iudicata (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt: I FSK 123/08, LEX nr 536756). Wszczęcie po raz kolejny postępowania egzekucyjnego powoduje, że jest ono prowadzone od początku.

W przedmiotowej sprawie PINB w N. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia 4 maja 2015 r. po tym jak uznał za zasadny zarzut zgłoszony przez C.K. . W postanowieniu Nr [...] z dnia 8 czerwca 2015 r., znak: [...] PINB w N. stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia. Wyjaśnić należy, że niezgodność taka w rzeczywistości oznacza zaistnienie rozbieżności pomiędzy treścią obowiązku podaną w tytule wykonawczym, a treścią obowiązku określonego w przepisie prawa, lub w rozstrzygnięciu w sprawie indywidualnej, bądź w dokumencie stanowiącym podstawę wystawienia tytułu wykonawczego (por. Praktyka administracyjnego postępowania egzekucyjnego, Justyna Dembczyńska, Piotr Pietrasz, Krzysztof Sobieralski, Robert Suwaj, [...] Sp. z o.o., Wrocław 2008, str. 224). Wskazana wyżej okoliczność jest przeszkodą przemijającą, tzn. możliwą do usunięcia poprzez wystawienie nowego tytułu wykonawczego, w którym treść obowiązku będzie już zgodna z treścią obowiązku zawartą w decyzji administracyjnej. Dlatego w przedmiotowej sprawie po umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez PINB w N. na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia 4 maja 2015 r. możliwe było wszczęcie nowego postępowania egzekucyjnego co do obowiązku wynikającego z decyzji PINB w N. Nr [...] z dnia 29 maja 2014 r., znak: [...] . Nowe postępowanie egzekucyjne prowadzone jest przez PINB w N. w oparciu o tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia 7 września 2015 r pod znakiem [...] . W toku tego postępowania PINB w N. wydał skarżone postanowienie nr [...] z dnia 7 września 2015 r., znak: [...] , o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wcześniejsze wystawienie przez PINB w N. tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia 4 maja 2015 r. i umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tego tytułu to okoliczności, które pozostają bez wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia PINB w N. Nr [...] z dnia 7 września 2015 r., znak: [...] .

Mając na powyższe MWINB w K. , zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1, stosowanym odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym w administracji na zasadzie art. 18 u.p.e.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 listopada 2015 r. Nr [...] , znak: [...] C.K. domagał się jego uchylenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego nawiązał do rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu zwykłym oraz wskazał, że w dniu 15 kwietnia 2015 r. PINB w N. skierował do skarżącego upomnienie, wzywając do wykonania rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego - kiosku handlowego o konstrukcji stalowej o wymiarze w rzucie 3,25 x 1,5 m niepołączonego trwale z gruntem zlokalizowanego na działce nr [...] w N. przy ul. [...] oznaczonej symbolem [...] . W upomnieniu pominięto, że ów kiosk na szkicu sytuacyjnym z kontroli oznaczony został nr 5, tak jak wskazano to w decyzji z dnia 29 maja 2014 r. W dniu 4 maja 2015 r. PINB w N. wydał postanowienie o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku. W związku z nieprawidłowościami w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego skarżący wniósł do PINB w N. zarzuty. Zostały one uwzględnione przez PIBN w N. , który postanowieniem z dnia 8 czerwca 2015 r. umorzył postępowanie egzekucyjne. W wyniku zażalenia na postanowienie z dnia 4 maja 2015 r. PINB w N. postanowieniem z dnia 8 czerwca 2015 r. uchylił to postanowienie. Postanowieniem z dnia 7 września 2015 r. PINB w N. ponownie nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania wyżej wymienionego obowiązku, zaś na skutek zażalenia organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem utrzymał go w mocy.

Zdaniem C.K,. , zaskarżone postanowienie dotknięte jest poważaną wadą. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 3 a § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wierzyciel przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego przesłał zobowiązanemu upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1. Powołany przepis stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

Jak wyżej wskazano upomnienie z dnia 15 kwietnia 2015 r. jest w swej treści sprzeczne z treścią decyzji z dnia 29 maja 2014 r. albowiem w upomnieniu nie wskazano, że kiosk na szkicu sytuacyjnym z kontroli oznaczony został nr 5, tak jak wskazano to w decyzji z dnia 29 maja 2014 r. Ma to o tyle znaczenie, ze na działce znajduje się pięć kiosków o takich samych wymiarach. Nie wiadomo zatem, który kiosk w myśl upomnienia skarżący rozebrać pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji. Bez poprawnego w swej treści upomnienia nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania egzekucyjnego i wydawanie w jego toku postanowień o nałożeniu grzywny. Wada upomnienia, o której mowa wcześniej rzutuje na wadliwość wszystkich późniejszych czynności egzekucyjnych zdziałanych w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tego upomnienia.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wskazywał w szczególności w kontekście zarzutu skargi, że wadliwość skierowanego do C.K. upomnienia z dnia 15 kwietnia 2015 r., polegająca na braku wskazania przez organ, który kiosk ma podlegać rozbiórce została usunięta w ramach czynności zmierzających do wydania tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia 2 września 2015 r. albowiem organ skierował do skarżącego upomnienie z dnia 27 lipca 2015., znak: [...] , w którym wyraźnie wskazał obiekt podlegający rozbiórce poprzez opisanie go również, jako obiekt oznaczony na szkicu sytuacyjnym z kontroli numerem 5.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014, poz.1647 późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie braku podstaw do wyeliminowania zaskarżonego aktu administracyjnego z obrotu prawnego sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania egzekucyjnego należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podnoszony w niej zarzuty jest bezzasadny. Nadto, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia niezależnie od granic skargi i jej zarzutów nie stwierdzono innych uchybień tego rodzaju, że uzasadniałyby one wyeliminowanie kwestionowanego przez skarżącego aktu z obrotu prawnego.

Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oba orzeczenia odpowiadają w sposób dostateczny wymogom wynikającym z powołanej ustawy oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ( art.124 i art. 107 §3 w zw. z art.126), które w postępowaniu egzekucyjnym znajdują odpowiednie zastosowanie na mocy art. 18 u.p.e.a.

Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do tego, by zobowiązany wykonał ciążący na nim obowiązek, wynikający z ostatecznej albo natychmiast wykonalnej decyzji administracyjnej. Postępowanie egzekucyjne zmierza wyłącznie do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej i nie może być w nim już badane ani to, o czym ostatecznie rozstrzygnięto na etapie jurysdykcyjnym ani aktualność tego rozstrzygnięcia po zmianach stanu faktycznego innego rodzaju, niż wykonanie obowiązku. Wynika to wprost z treści art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Niewykonanie obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną otwiera możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Powyższa okoliczność została w kontrolowanych postanowieniach powołana oraz znajduje odzwierciedlenie w protokołach kontroli znajdujących się w przedstawionych aktach sprawy. Fakt niewykonania obowiązku rozbiórki kiosku handlowego (oznaczonego na szkicu sytuacyjnym z kontroli nr [...] ), o konstrukcji stalowej i wymiarze w rzucie 3,25 x 1,5 m, niepołączonego trwale z gruntem, zlokalizowanego w N. przy ul. [...] na działce nr [...] oraz w obrębie pasa ciągu pieszo jezdnego – działka nr [...] , oznaczonej symbolem [...] , nie był przez C.K. kwestionowany.

Zgodnie z treścią art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Stosownie do art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru, co maiło miejsce niniejszej sprawie. Wymogi tytułu wykonawczego, który doręcza się zobowiązanemu zostały określone w art. 27 § 1 u.p.e.a., co miało miejsce w niniejszej sprawie i nie jest przez skarżącego kwestionowane.

W zaskarżonym postanowieniu, wydanym przez organ właściwy ( art. 23 § 1, 3 i 4 pkt 1 u.p.e.a.), zawarto szczegółowy opis stanu faktycznego, w tym również czynności egzekucyjnych podejmowanych uprzednio, ale nieskutecznie w celu przymuszenia skarżącego do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji MWINB w K. Nr [...] z dnia 17 września 2014 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzją PINB w N. Nr [...] z dnia 29 maja 2014 r., znak: [...] , nakazującej inwestorowi C.K. dokonanie rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego - kiosku handlowego (oznaczonego na szkicu sytuacyjnym z kontroli nr [...] ), o konstrukcji stalowej i wymiarze w rzucie 3,25 x 1,5 m, niepołączonego trwale z gruntem, zlokalizowanego w N. przy ul. [...] na działce nr [...] oraz w obrębie pasa ciągu pieszo jezdnego – działka nr [...] , oznaczonej symbolem [...] , utrzymanej w mocy decyzją MWINB w K. Nr [...] z dnia 17 września 2014 r., znak: [...] co do której wyrokiem z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1629/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Dodatkowo w zaskarżonym postanowieniu zawarto trafny wywód prawny, mający na celu rozważnie oraz wyczerpujące wyjaśnienie zobowiązanemu przesłanek dopuszczalności ponownego wystawienia tytułu wykonawczego, na podstawie którego prowadzone jest aktualnie postępowanie egzekucyjne. W tym zakresie wskazano również na ponowne skierowanie do C.K. upomnienia z dnia 27 lipca 2015., znak: [...] , w którym adekwatnie do tytułu egzekucyjnego wskazano obiekt podlegający rozbiórce, w szczególności opisanie go również, jako obiekt oznaczony na szkicu sytuacyjnym z kontroli numerem [...]. W większości powyższe okoliczności nie są przedmiotem zarzut skargi, co nie dotyczy jedynie kwestii poprzedzenia wystawienia ponownego tytułu wykonawczego niewadliwym co do treści obowiązku upomnieniem albowiem skarżący wskazuje jedynie fakt doręczenia mu upomnienia z dnia 15 kwietnia 2015 r. Z przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę akt wynika jednak, że PINB w N. K. skierował do skarżącego pocztą również upomnienie z dnia 27 lipca 2015., znak: [...] , a jego doręczenie C.K. nastąpiło na zasadach doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a., znajdującego odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym z mocy art. 18 u.p.e.a. Z powodu niemożności dokonania doręczenia przesyłki adresatowi w miejscu zamieszkania osobiście lub dorosłemu domownikowi pozostawiono ją na okres 14 dni do dyspozycji adresata w placówce pocztowej w B. , co awizowano dwukrotnie (w dniach 28 lipca 2015 r. i 5 sierpnia 2015 r.), a stosowne zawiadomienia były umieszczone w skrzynce pocztowej adresata. Nie ma zatem racji skarżący twierdząc, że wystawienie tytułu wykonawczego z dnia 7 września 2015 r. Nr [...] który aktualnie jest podstawą egzekucji poprzedziło wyłącznie wcześniejsze upomnienie. Wystosowane ponownie na narusza przepisów prawa.

W zaskarżonym postanowieniu zawarto także wyczerpujące i prawidłowe rozważania prawne, dotyczące podstaw stosowanego środka egzekucyjnego, jak również określenia konkretnej wysokości grzywny w celu przymuszenia, co nastąpiło z uwzględnieniem właściwych przepisów, kryteriów ocen i nie jest przez skarżącego kwestionowane . Powyższe nie budzi również zastrzeżeń w ramach sądowej kontroli, a brak zarzutów upoważnia do odstąpienie od szerszych rozważań w tym zakresie. Wystarczającym jest zatem wskazania, że w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku, zgodnie z art. 7 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Obowiązuje go przy tym zasada stosowania środka najłagodniejszego. Zgodnie z treścią art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Egzekwowany w niniejszej sprawie obowiązek ma charakter niepieniężny, zatem organ egzekucyjny mógł skorzystać ze środków wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. Miał więc do dyspozycji grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń oraz przymus bezpośredni. Nie każdy z powyższych środków ze swej natury nadaje się do zastosowania przy egzekucji obowiązku polegającego na nakazanie rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego, niemniej jednak grzywna w celu przymuszenia jest środkiem właściwym, który może być w takiej sytuacji zastosowany. W myśl art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Stosownie do art. 121 § 1, grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Wyjątek, do którego odsyła art. 121 § 1 u.p.e.a., to egzekucja dotycząca spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego i stosownie do art. 121 § 4 u.p.e.a. jest ona jednorazowa. W niniejszej sprawie zastosowanie znajdował art. 121 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł., a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Grzywnę można było nałożyć jednokrotnie.

Grzywna w celu przymuszenia należy do tzw. środków przymuszających. Jest zatem formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 7 grudnia 2010r., sygn. akt IV SA/Gl 382/10, Lex Omega nr 758366). Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanych jedynie symboliczna.

Grzywna jest środkiem zmierzającym bezpośrednio do egzekucji obowiązku, a jednocześnie najmniej uciążliwym z możliwych do zastosowania w sprawie. W myśl do art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Wykonując obowiązek dobrowolnie, obowiązani unikają konieczności uiszczenia nałożonej grzywny. Również po uiszczeniu albo ściągnięciu grzywna nie przekształca się w środek o charakterze czysto represyjnym, nie jest wyłącznie sankcją za niewykonanie obowiązku i nadal może motywować zobowiązanego do jego realizacji. Zgodnie bowiem z art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia.

Powyższa regulację powodują, że odpowiednio wysoka grzywna jest środkiem egzekucyjnym prowadzącym bezpośrednio do osiągnięcia celów egzekucji, a jednocześnie najmniej dolegliwym spośród wszystkich wymienionych przez ustawodawcę w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., w szczególności jest mniej uciążliwa od wykonania zastępczego. Organy wybierając ten środek egzekucyjny, kierowały się zatem wskazaniami, zawartymi w art. 7 § 2 u.p.e.a.

Wysokość grzywny w sprawie niniejszej nie przekracza dopuszczalnej kwoty 10.000 zł., zaś wywiedziono słusznie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że na jej wysokość wpływa cel postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązku. Grzywna nie będąc karą musi być jednak być dla strony zobowiązanej na tyle dotkliwa, aby wybrała ona rozwiązanie polegające na dobrowolnym wykonaniu obowiązku we własnym zakresie. Na te okoliczność słusznie zwrócono uwagę w obu kontrolowanych postanowieniach. Nadto organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę w związku z zażaleniem skarżącego uwzględnił w ramach wykładni i stosowania przepisów adekwatne do stanu faktycznego poglądy orzecznictwa, które podziela również Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę.

Organ pierwszej instancji w zwięzłym uzasadnieniu omówił najważniejsze przyczyny nałożenia grzywny i ustalenia jej w konkretnej wysokości. Organ drugiej instancji poddał analizie te kwestie znacznie obszerniej, odnosząc się do wszystkich wskazanych wyżej zagadnień i zwracając uwagę zarówno na charakter egzekwowanego obowiązku, jak i na kwestie związane z celowością nałożenia grzywny. Kontrolowane postanowienia odpowiadają prawu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.