Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 797/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1248/17 w sprawie ze skargi H. S. i I. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., I SA/Wa 1248/17, oddalił skargę H. S. i I. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2017 r. nr [...] wydaną w trybie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), którą uchylono poprzednią decyzję tego organu oraz uchylono w całości odmowną decyzję Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z [...] lutego 2016 r., nr [...] i w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej: ustawa) stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę P. (dalej: Gmina) prawa własności nieruchomości, położonej w P., obręb [...], zajętej pod drogę publiczną – ul. K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0046 ha.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Narodowej W. i Województwa W. z [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ul. B. – obecnie ul. K. stanowiła drogę lokalną miejską. Natomiast na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Sąd I instancji stwierdził także, że nie budzi również wątpliwości fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, co potwierdziła mapa sytuacyjna sporządzona przez uprawnionego geodetę, wpisana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], na datę 31 grudnia 1998 r., która stanowi dowód urzędowy w rozumieniu 76 k.p.a. Z mapy tej wynika, że przedmiotowa działka była zajęta pod drogę publiczną – ul. B., aktualnie K. Sąd I instancji zwrócił uwagę, skarżąca na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. przyznała, że nieruchomość, z której wydzielona została pod drogę przedmiotowa działka, została ogrodzona przez jej ojca już w roku 1976, a ogrodzenie jest widoczne na załączonych do akt sprawy zdjęciach wykonanych w latach 2011-2014. Zatem już w latach siedemdziesiątych XX wieku teren będący przedmiotem postępowania został przez ówczesnych właścicieli pozostawiony poza ogrodzeniem reszty posiadłości.

Sąd I instancji podał, że okoliczności związane z władaniem drogą przez podmiot publicznoprawny potwierdzone zostały w toku postępowania w oparciu o dokumenty w postaci pism z 18 kwietnia 1996 r. i 3 kwietnia 1997 r., w których zlecono Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej w P. wykonanie profilowania dróg lokalnych gminnych w zakresie określonym w załącznikach do przedmiotowych pism, które świadczą o objęciu profilowaniem ul. B. (obecnie K.). Również z umowy z 15 września 1997 r. wraz z aneksami nr 1-4 wynika bieżące utrzymanie dróg lokalnych gminnych przez remonty cząstkowe nawierzchni drogowych ulepszonych i gruntowych, profilowanie dróg gruntowych, czyszczenie rowów przydrożnych, naprawę i udrażnianie przepustów czy inne prace remontowe. Sąd I instancji podkreślił, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu (por. wyroki WSA w Warszawie I SA/Wa 381/12, I SA/Wa 1961/12, I SA/Wa 601/12).

W skardze kasacyjnej H. S. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającą go decyzją Ministra z [...] czerwca 2018 r. (powinno być 2017 r.) oraz o skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że organ I jak i II Instancji naruszyły:

1. art. 7, 77, 80 i "107 §" k.p.a. przez:

a. uznanie, że dokumenty przedstawione przez Gminę, w szczególności pismo z 18 kwietnia 1996 r., znak: [...], oraz umowa nr [...] z 15 września 1997 r., dowodzą sprawowania władztwa nad przedmiotową nieruchomością przez Gminę mimo, że umowy te co najwyżej mogą wskazywać na potencjalne wykonywanie czynności władczych na ul. B. (obecnie ul. K.), nie zaś, że czynności te były wykonywane na danej konkretnej działce,

b. uznanie, że mapa sytuacyjna geodety uprawnionego J. S., wpisana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 lutego 2014 r., pod nr. [...], dowodzi zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, mimo że organ I jak i II instancji nie ustaliły, czy rzeczywiście przedmiotowa nieruchomość mogła w ogóle stanowić część pasa drogowego,

c. mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, niepodjęcie przez organ I jak i II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności przez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz nieprzesłuchanie świadków, mogących posiadać kluczowe informacje dla wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego,

d. niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw faktycznych i prawnych dla uznania, że przedmiotowa nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. została zajęta pod drogę publiczną, a tym samym że stanowiła w ogóle część pasa drogowego,

e. nierozpoznanie zarzutów skarżącej co do ww. mapy sytuacyjnej przez błędne uznanie, że stanowi dokument urzędowy niepodlegający jakiejkolwiek weryfikacji,

f. niedostateczne rozpatrzenie całego materiału dowodowego polegające na niesprawdzeniu poprawności ww. mapy sytuacyjnej, jak również pisma z 18 kwietnia 1996 r., znak: [...], oraz umowy nr [...] z 15 września 1997 r., mimo że skarżąca podnosiła szereg zarzutów w powyższym zakresie, jak i kwestionowała okoliczności rzekomo wynikające z powyższego materiału dowodowego, mimo że organ I jak i II instancji musiały mieć świadomość co do braku wiedzy prawniczej skarżącej;

2. art. 76 §1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że ww. mapa sytuacyjna w zakresie w jakim wskazuje na zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, ma moc dokumentu urzędowego, mimo że nie istnieje żaden przepis szczególny uprawniający geodetę uprawnionego do urzędowego zaświadczenia powyższej okoliczności, a powyższa mapa mogła co najwyżej urzędowo potwierdzać fakt i zakres podziału nieruchomości;

3. art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. przez ich błędne niezastosowanie i niezapewnienie czynnego udziału skarżącej w przedmiotowym postępowaniu, wyrażające się w niepoinformowaniu skarżącej, a wręcz wprowadzeniu w błąd udzielonymi pouczeniami, o możliwości żądania przeprowadzenia dowodu: zeznań świadków jak i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej,

II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię i uznanie, że dla spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością, wystarczające jest wykazanie potencjalnej możliwości wykonywania władztwa co do całej drogi, a nie co do konkretnej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ II instancji nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego w sprawie, którego efektem byłoby ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego. W szczególności, w żadnym zakresie nie doszło do ustalenia i wykazania, że Gmina na dzień 31 grudnia 1998 r. sprawowała władztwo nad przedmiotową nieruchomością. Zaświadczenia Burmistrza z 2014 r. nie mogą stanowić dowodu na sprawowanie władztwa nad nieruchomością, gdyż dokumenty stanowią jedynie o złożeniu oświadczenia konkretnej treści, nie będąc dokumentami urzędowymi. Mając na względzie fakt, że oba oświadczenia zostały złożone przez podmiot bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy, ich wartość dowodowa jest znikoma. Zdaniem skarżącej kasacyjnie o sprawowaniu władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością nie mogą stanowić również przedłożone na końcowym etapie postępowania: pismo z 18 kwietnia 1996 r. wskazujące na rzekome wykonywanie profilowania ul. B. oraz umowa nr [...] z 15 września 1997 r. wskazująca na rzekome zlecenie bieżącego utrzymania m.in. ul. B. Poza zatem okolicznościami, zgodnie z którymi skarżąca nie miała faktycznej możliwości przedstawienia pełnego materiału dowodowego zaprzeczającemu tezom stawianym na podstawie powyższych umów, brak jest dostatecznych dowodów na wykonywanie władztwa publicznoprawnego co do nieruchomości będącej współwłasnością m.in. skarżącej. Gdyby bowiem skarżąca była w stanie zażądać, w odpowiedzi na przedstawione umowy, przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, okoliczność ta z całą pewnością zostałaby obalona. Zarówno rodzina skarżącej jak i jej sąsiedzi, byliby bowiem w stanie poświadczyć, że przedmiot powyższych umów w pewnym zakresie w ogóle nie był wykonywany na ul. B. (aktualnie ul. K.) i że ewentualnie wykonywane czynności omijały przedmiotową nieruchomość. Dotyczy to zarówno czynności naprawy konserwacji, jak również odśnieżania. Umowy te zatem co najwyżej mogą świadczyć o potencjalnym wykonywaniu czynności faktycznych w postaci naprawy, konserwacji i odśnieżania ww. ulicy, nie zaś o fakcie wykonywania powyższych czynności w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. W niniejszym stanie faktycznym nie ma wątpliwości, że fakt sprawowania władztwa nad przedmiotową nieruchomością nie znajduje swojego potwierdzenia, a organy powinny w powyższym zakresie dokonać dalszych ustaleń w celu należytego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie ma również znaczenia, podniesiona przez Sąd I instancji okoliczność, że poprzednicy prawni przedmiotowej nieruchomości nie objęli zakresem ogrodzenia również i spornej części nieruchomości. Powyższe założenie nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, a tym samym nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia i stanowi rażące naruszenie prawa. Ogrodzenie nieruchomości lub jego brak nie przesądza w jakikolwiek sposób o fakcie posiadania czy władztwa nad nieruchomością. Fakt ten nie może również świadczyć o dobrowolnym wyzbyciu się nieruchomości lub jej części.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie ma również żadnych wątpliwości, że organy nie ustaliły czy przedmiotowa nieruchomość faktycznie stanowiła na dzień 31 grudnia 2018 r. część pasa drogowego. Powyższe uchybienie nie zostało również dostrzeżone przez Sąd I Instancji, które uznał argumentację organów w tym zakresie za zasadną. Wbrew jednak powyższemu stanowisku mapa sytuacyjna geodety uprawnionego J. S., wpisana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 lutego 2014 r., nie stanowi dokumentu urzędowego we wskazanym zakresie. O ile bowiem rację trzeba przyznać organom, jak i Sądowi I instancji, że dokument ten urzędowo zaświadcza o podziale działki i wyodrębnieniu działki nr [...], tak uznanie, że dokument ten zaświadcza również o zajęciu działki pod drogę publiczną nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. Nie ma bowiem wątpliwości, że nie istnieje jakikolwiek przepis szczególny, który to nadawałby uprawnionemu geodecie prawo do ustalenia, że dana działka została zajęta pod drogę publiczną. Organ nie dokonał również jakichkolwiek ustaleń w zakresie podstaw jakie stały za uznaniem przez geodetę, że przedmiotowa działka została rzekomo zajęta pod drogę publiczną. Nie było bowiem możliwe zajęcie nieruchomości lub jej części pod drogę publiczną, w sytuacji w której nie mogła ona, zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem, stanowić części pasa drogowego. Ustalenie czy dana nieruchomość lub jej część mogła w ogóle zostać zajęta pod drogę, wymagało w niniejszym stanie faktycznym, wykazania że nieruchomość ta może zostać zaliczona do jednej z kategorii infrastruktury drogowej wskazanej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 1998 r. Nie ma przy tym wątpliwości, że powyższe ustalenia w żadnym zakresie nie zostały przez geodetę uprawnionego poczynione. Organy, a w ślad za nimi Sąd I instancji, niezasadnie, w zbyt szerokim zakresie, nadał zatem moc dokumentu urzędowego ww. mapie sytuacyjnej, a co za tym idzie bezzasadnie przerzucony został na skarżącą ciężaru dowodu co do powyższej okoliczności. Skarżąca w trakcie prowadzonego postępowania, zaprzeczała zajęciu przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną. Kwestionowała również zasadność ww. mapy sytuacyjnej, jak i fakt jej wykorzystania w niniejszej sprawie jako dowodu. Nie można jednak oczekiwać, by strona nie mając nie tylko profesjonalnej wiedzy prawniczej, ale również i nie mając wiedzy co do sporządzania dokumentów geodezyjnych, była w stanie uszczegółowić swoje zarzuty. Organy powinny zatem szczegółowo zbadać zakres rzekomego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, a powyższe ustalenia powinny zostać dodatkowo wskazane w treści uzasadnienia decyzji. Sąd I instancji dokonując kontroli działań organów bezsprzecznie powinien natomiast dostrzec powyższe uchybienie, a co za tym idzie uchylić decyzję i skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie ma bowiem wątpliwości, że okoliczność co do zajęcia danego pasa gruntu pod drogę jest kluczową przesłanką dla zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy. Stąd też jakiekolwiek nieprawidłowości w ustaleniach stanu faktycznego będącego podstawą dla oceny spełnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek, musiały skutkować koniecznością skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie organy powinny być świadome, że nie dysponuje ona odpowiednią wiedzą prawniczą dla prawidłowej i należytej obrony swoich praw. Na poczet niniejszej sprawy konieczne jest ustalenie stanu faktycznego sprzed wielu lat wstecz, jak również oparcie rozstrzygnięcia o przepisy prawne, które to budziły wiele wątpliwości interpretacyjnych. Mimo powyższych okoliczności, z jednej strony Gmina wielokrotnie była wzywana do przedstawienia odpowiednich dokumentów na potwierdzenie okoliczności rzekomego władztwa nad nieruchomością, otrzymując nawet pouczenie o przykładowych dowodach jakie mogą służyć wykazaniu powyższej przesłanki, co stanowiło bezzasadne wyręczanie organu administracji publicznej i nieuprawnione doradztwo prawne, z drugiej zaś strony organy mając na względzie oczywisty brak szczegółowej wiedzy prawniczej skarżącej, nie pouczyły skarżącej o możliwości przedstawienia innych wniosków dowodowych, w szczególności dowodów z zeznań świadków. Udzielając ewentualnych pouczeń wskazywano jedynie na możliwość przedstawienia swojego stanowiska jak i ewentualnych dokumentów. Tego typu pouczenie mogło zatem dodatkowo wprowadzić skarżącą w błąd. Nie należy przy tym do powszechnej wiedzy, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego możliwe jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej jak i dowodu z zeznań świadków. W świadomości społecznej pokutuje przekonanie o jedynie pisemnym charakterze postępowania administracyjnego. Z tego też powodu skarżąca nie miała w ogóle wiedzy o możliwości zażądania przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, przedkładając jedynie pisemny i graficzny materiał dowodowy, którym dysponowała. Co również oczywiste, prawidłowe poinformowanie skarżącej o jej prawach w zakresie obowiązków dowodowych nie stanowiłoby doradztwa lub porady prawnej, jak również nie służyłoby pomocą co do zasadności czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Wystarczające byłoby bowiem wskazanie, w doręczanych skarżącej pouczeniach, że poza dokumentami i swoim stanowiskiem, strona uprawniona jest również żądać przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków. Organy administracji publicznej prowadzące przedmiotowe postępowanie, musiały również zdawać sobie sprawę, że w większości przedmiotowych spraw jedynym skutecznym dowodem na obalenie dokumentów przedstawianych na okoliczność sprawowania władztwa publicznoprawnego nad daną nieruchomością, są właśnie zeznania świadków.

Skarżąca jako strona postępowania nie była również pewna co do faktu przeprowadzenia dowodu z przedłożonych przez Gminę umów i pism. Minister w decyzji z [...] maja 2017 r., wskazał bowiem, że w materiale dowodowym sprawy znajduje się jedynie zaświadczenie Burmistrza z 17 marca 2014 r. oraz z 7 lipca 2014 r., które nie mogły stanowić podstawy dla uznania faktu władania publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością. Pominięte zostały jednak pismo z 18 kwietnia 1996 r. oraz umowa nr [...] z 15 września 1997 r., co w ocenie skarżącej oznaczało pominięcie powyższego dowodu lub fakt jego nieprzeprowadzenia. To na Gminie leżał ciężar dowodu w zakresie udowodnienia wszelkich przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy. Nawet zatem gdyby skarżąca miała pełną wiedzę co do jej możliwości dowodowych, nie była zobowiązana udowadniać faktu braku władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością. Wręcz przeciwnie, ze względu na specyfikę niniejszej sprawy, skarżąca mając na względzie jej interes prawny, zobowiązana była jedynie do podważenia dowodów przedstawionych przez Gminę i wykazania, że we wskazanym przez Gminę zakresie nie istniało publicznoprawne władztwo nad nieruchomością. Trudno również uznać, że bez powyższej wiedzy, co do przedstawionych umów, możliwe byłoby wykluczenie wszelkiego charakteru władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością, w oparciu o zeznania świadków. Kluczowe było zatem ustalenie tez dowodowych do konkretnych czynności podejmowanych rzekomo przez Gminę na nieruchomości. Co zatem oczywiste, konieczność przedstawienia dodatkowych dowodów przez skarżącą zaistniała na etapie postępowania, w którym to ze względów proceduralnych nie było to w ogóle możliwe. Niemożliwe było bowiem żądanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Niezależnie od powyższego, nie budzi także wątpliwości, że organy powinny dążyć do pełnego i należytego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a zatem do ustalenia prawdy obiektywnej. W tym celu, postępowanie dowodowe nie tylko powinno opierać się na wnioskach dowodowych stron, ale również na dowodach dopuszczonych z urzędu. Mając na względzie doniosłość przedmiotowego postępowania, które dąży do wywłaszczenia, a zatem jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności prawa własności, organ powinien skupić szczególną uwagę na ustalaniu wszechstronnego stanu faktycznego w sprawie. Obecnie w świetle braku możliwości uzyskania stosownego odszkodowania przez skarżącą jest to tym bardziej kluczowe. Z urzędu zatem powinna zostać przeprowadzona rozprawa administracyjna, jak również organy powinny podjąć inicjatywę w zakresie ustalenia ewentualnych świadków rzekomego władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością. Przeprowadzenie powyższych dowodów, jest również szczególnie uzasadnione w świetle wątpliwości jakie organ zarówno I jak II instancji powinien powziąć w zakresie zebranego materiału dowodowego co do przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jak również co do sprawowania nad nią władztwa publicznoprawnego.

Zarządzeniem z 18 listopada 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie zdalnie rozprawy i poinformowała, że posiada konto na ePUAP oraz możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Starosta P. poinformował, że nie jest stroną niniejszego postępowania, ale nie widzi przeszkód do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pozostałe strony postępowania nie zajęły stanowiska, nie udzieliły w szczególności informacji, że mają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Zarządzeniem z 18 stycznia 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych. Ponieważ zakres koniecznych ustaleń faktycznych wyznaczają przesłanki prawa materialnego, a zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą kwestii dowodowych, w pierwszej kolejności rozważeniu powinien podlegać zarzut błędnej wykładni art. 73 ust. 1 ustawy. Zarzut ten w ograniczonym zakresie poddaje się merytorycznemu rozpatrzeniu. Po pierwsze, nie odnosi się do niego uzasadnienie skargi kasacyjnej, w ten sposób zarzut pozbawiony został uzasadnienia. Po drugie, prawidłowo postawiony zarzut błędnej wykładni powinien wskazywać naruszone dyrektywy interpretacyjne oraz określać, jakie powinno być prawidłowe rozumienie przepisu. W skardze kasacyjnej nie zidentyfikowano naruszonych dyrektyw interpretacyjnych, określono jedynie, że wadliwe jest sprowadzenie przesłanki władania nieruchomością zajętą pod drogę publiczną do potencjalnej możliwości władania całą drogą, a nie konkretną działką. Nie określono jednak, na jakiej podstawie skarżąca doszła do takiego wniosku. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy ma zastosowanie do nieruchomości będących we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, zajętych pod drogi. Wyjściowym i koniecznym warunkiem jest zatem zajęcie gruntu pod drogę publiczną, w drugiej kolejności pojawia się kwestia władania. Ponieważ art. 73 ust. 1 ustawy dotyczy nieruchomości nie będących w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością podmiotów publicznych, nie jest zasadne żądanie wykazania przez te podmioty władania określonym gruntem (działką lub częścią działki ewidencyjnej), skoro nie mogły go samodzielnie i indywidualnie dotyczyć żadne czynności prawne, takich czynności względem gruntów stanowiących własności podmiotów trzecich, podmioty publiczne nie mogły dokonywać. Przedmiotem czynności faktycznych i prawnych mogły być natomiast drogi publiczne znajdujące się we władaniu tych podmiotów, z tytułu sprawowania zarządu drogami publicznymi podmioty te mogły podejmować względem dróg działania świadczące o władaniu terenem. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że władztwo dotyczy dróg publicznych, w skład których wchodzi sporny teren, a nie poszczególnych działek gruntu jako takich.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Wydawana w tym przedmiocie decyzja o charakterze deklaratoryjnym odnosi się zatem do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. Orzekając współcześnie organy zobowiązane są przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w taki sposób, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny (art. 7 k.p.a.) istniejący w stosunkowo odległej przeszłości (w niniejszej sprawie do dnia wydania zaskarżonej decyzji upłynęło 18 lat od daty, na którą stan faktyczny powinien być ustalony). Okoliczność ta w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może pozostać bez wpływu na ocenę miarodajności materiału dowodowego, w tym także miarodajności środków dowodowych. Materiał dowodowy podlega swobodnej ocenie, zgodnie z zasadami wiedzy przedmiotowej i doświadczenia życiowego. Zasady te wskazują, że w przypadku okoliczności odległych w czasie, większą miarodajnością cechują się materiały pisane i dokumenty. Prowadzenie dowodu ze źródeł osobowych na okoliczność zdarzeń sprzed kilku dziesięcioleci obarczone jest ryzykiem wynikającym z szeregu uwarunkowań poznawczych (np. tzw. pamięcią źródła informacji, efektem dezinformacji, efektem fałszywych wspomnień lub innych tendencyjności pamięci).

Z tego względu nie są uzasadnione zarzuty odwołujące się do zaniechania przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków. Ich przeprowadzenie nie było niezbędne, mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy. Podobnie przeprowadzenie rozprawy nie mogło wpłynąć na wnioski wynikające z zebranych dokumentów. Jak wynika z materiału dowodowego, ulica K. (dawniej B.) jako trakt komunikacyjny istniała co najmniej od lat 60-tych XX wieku. Do 31 grudnia 1998 r. nie była utwardzona nawierzchnią bitumiczną. Jak wynika z przedłożonych umów z 1996 i 1997 r. dotyczących remontów nawierzchni drogowych ulepszonych i gruntowych oraz profilowania dróg gruntowych, ulica miała właśnie taki charakter. Z tego względu jej przebieg także nie był regularny. Jak wynika z pisma Urzędu Miasta i Gminy P. z 6 listopada 2013 r. ulica była drogą nieutwardzoną o zmiennej szerokości wynikającej z lokalizacji ogrodzeń, o minimalnej szerokości 5,5 m. Jej utwardzenia asfaltem dokonano dopiero w roku 2011 r., bez naruszania istniejącej infrastruktury, w szczególności ogrodzeń. Ta okoliczność została przyznana przez skarżącą na rozprawie przed Sądem I instancji, nie jest kwestionowane, że ogrodzenie posesji skarżącej nie zmieniło położenia od lat 70-tych XX wieku. Starostwo Powiatowe w P. Wydział Geodezji i Kartografii w piśmie z 25 czerwca 2014 r. poinformowało, że dla ulicy K. nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej opracowania linii rozgraniczających. Natomiast wydanie kopii mapy z określonym przebiegiem ulicy wedle stanu na 1998 r. nie jest możliwe z przyczyn technicznych, taka mapa była analogowa i nie ma możliwość wydania jej kopii na konkretny dzień. W konsekwencji tego stanu rzeczy konieczne stało się sporządzenie opracowania geodezyjnego, obrazującego położenie drogi względem granic konkretnych działek geodezyjnych. Opracowanie takie zostało sporządzone i przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]. Sporządzona mapa sytuacyjna i wykaz zmian danych ewidencyjnych są zatem dokumentem urzędowym i zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. stanowią dowód tego, w jakiej części teren dawnej działki [...], leżący poza jej ogrodzeniem, przylega do działki drogowej [...] (wydzielonej z dawnej działki drogowej nr [...]). Należy się zgodzić z tezą skargi kasacyjnej, że dokument ten nie poświadcza drogowego charakteru działek. Taka kwalifikacja należała w niniejszej sprawie do organu uprawnionego do stwierdzenia nabycia prawa własności terenów zajętych pod drogę przez gminę. W oparciu o całokształt materiału dowodowego Minister zasadnie doszedł do wniosku, że o drogowym charakterze gruntu rozstrzyga położenie w liniach rozgraniczających drogi, a w przypadku drogi pozbawionej geodezyjnej dokumentacji dotyczącej tych linii, o zakresie zajęcia przesądza stan faktyczny. W tym zakresie trafnie Minister odwołał się do definicji zawartych w ustawie o drogach publicznych. W brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r., nr 19, poz. 132 ze zm., dalej: u.d.p.), droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Natomiast ulica to droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Ulica (podobnie jak droga) stanowi zatem coś więcej niż jezdnię, która jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów (art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.p.). Z materiału sprawy nie wynika, aby teren aktualnej działki [...], oddzielony ogrodzeniem od działki [...] miał inną funkcję niż związana z komunikacją. Ze względu na wielkość i bezpośrednie położenie przy działce drogowej [...], a także charakter ulicy na dzień 31 grudnia 1998 r. jako nieutwardzonego szlaku komunikacyjnego wyznaczonego linią ogrodzeń, zasadnie uznano, że leżała ona w pasie przeznaczonym do ruchu pojazdów i pieszych, a także do bezpośredniej obsługi otoczenia. Natomiast o władaniu tym terenem przez zarządcę drogi trafnie rozstrzygnięto w oparciu o przedłożone przez Gminę dokumenty dotyczące utrzymania dróg, w tym przedmiotowej ulicy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to materiał wystarczający do przyjęcia, że nieruchomość zajęta pod drogę publiczną pozostawała we władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Nie było przy tym konieczne wykazanie, czy i jakie czynności związane z utrzymanie drogi były dokonywane na konkretnej, przedmiotowej działce.

Nie uzasadniają uchylenia wyroku Sądu I instancji zarzuty naruszenia art. 9 i 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Również Sąd I instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uwzględnia skargę, jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie pouczenia o prawie zgłoszenia dowodów ze świadków nie mogło wywrzeć takiego wpływu, zarówno ze względu na wyżej wskazaną wątpliwą wartość dowodów z osobowych źródeł dowodowych na okoliczność istniejącą przed prawie dwudziestoma latami, jak i ze względu na to, że zasadniczego znaczenia dla wykazania przesłanki władania nie mają okoliczności związane ze sporną działka, lecz z drogą jako szlakiem komunikacyjnym, a w tym zakresie przesłanka ta została wykazana. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zasadny jest zarzut naruszenia przez Ministra art. 10 § 1 k.p.a., albowiem nie zawiadomił on skarżącej o otrzymanych dokumentach, czym pozbawił ja możliwości ustosunkowania się do nich. Praktyka taka jest nieprawidłowa i powinna być przez Ministra zaniechana. Uchybienie to w ostatecznie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik postępowania z przyczyn wyżej podanych.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.