Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 438/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi I. K. i M. K. na decyzję SKO we W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2010 roku, Nr [...., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku na rzecz skarżących solidarnie 300 ( trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. i M. K. działając w sprawie przez ustanowionego pełnomocnika wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 29 ust. 1-3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j.: Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.), zwanej dalej "Prawem wodnym", w przedmiocie przywrócenia poprzedniego stanu wód na gruncie.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wójt Gminy W., działając na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, nakazał I. i M. K. zam. w L., gm. W., w terminie do 30 września 2010 r. przywrócić stan poprzedni na należącym do nich gruncie (działka nr [...]) poprzez odbudowę rowu odprowadzającego wodę począwszy od granicy z działką nr [...] należącą do B. i K. S. do stawu skarżących, zaznaczając jednocześnie, że odbudowa rowu winna być wykonana w sposób umożliwiający swobodny, naturalny spływ wód i ich odbiór z gruntów ww. sąsiadów S. do stawu skarżących.

Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że wszczęcie postępowania nastąpiło w związku z wnioskiem B. i K. S. z dnia [...] o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na należących do nich gruntach. Ww. rozstrzygnięcie poprzedzone zostało decyzjami Wójta Gminy W., które na skutek wniesionych odwołań zostały uchylone decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (SKO), a sprawy zostały przekazane do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. I tak:

▪ decyzja z dnia [...], nr [...], uchylona została decyzją SKO z dnia [...], nr [...];

▪ decyzja z dnia [...], nr [...], uchylona została decyzją SKO z dnia [...], nr [...];

▪ decyzja z dnia [...], nr [...], uchylona została decyzją SKO z dnia [...], nr [...];

▪ decyzja z dnia [...], nr [...], uchylona została decyzją SKO z dnia [...], nr [...];

▪ decyzja z dnia [...], nr [...], uchylona została decyzją SKO z dnia [...], nr [...];

▪ decyzja z dnia [...], nr [...], uchylona została decyzją SKO z dnia [...], nr [...];

▪ decyzja z dnia [...], nr [...], uchylona została decyzją SKO z dnia [...], nr [...].

Organ I instancji uzasadniając decyzję z dnia [...] oparł się na ustaleniach faktycznych, z których wynikało, że skarżący samowolnie zlikwidowali rów melioracyjny na stanowiącej ich własność działce nr [...], co spowodowało wstrzymanie odpływu wody z rowu i obniżenie terenu znajdującego się na działce nr [...]. Rów melioracyjny na działce nr [...] spełniał rolę odbiornika wód, a funkcję tą przestał pełnić w momencie zasypania. Doszło w związku z tym do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich, ponieważ brak odpływu spowodował powstawanie zastoiska wodnego na działce [...] oraz podmoknięcia przyległych gruntów, co w konsekwencji uniemożliwia właściwe użytkowanie tych gruntów, a w okresach mokrych powoduje wyłączenie ich z użytkowania. Zdaniem Wójta powyższe okoliczności w świetle przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego uzasadniają nałożenie na skarżących obowiązku odbudowy rowu. Organ podkreślił również, że obowiązek odbudowy rowu nałożono na M. K. już w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego L., nr [...], z dnia [...], która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody W., nr [...], z dnia [...].

Organ I instancji ustalił powyższy stan faktyczny w oparciu o wyjaśnienia małżonków S., którzy wskazali, że M. K. zasypał rów przebiegający przez jego grunty, który umożliwiał swobodny, naturalny odbiór i spływ wody z ich gruntów. W wyniku zasypania rowu należące do nich grunty są zalewane w okresie wiosennym. Stoi na nich woda uniemożliwiająca prowadzenie prawidłowej gospodarki rolnej. Dowodami potwierdzającymi zasypanie rowu na działce nr [...] są również mapa ewidencyjna z 1998 r. oraz z informacja udzielona przez H. R., byłego technika i zastępcę Przewodniczącego Gminnej Spółki Wodnej, która to osoba oświadczyła, że z działki [...] przebiegał rów, który następnie przechodził na działkę nr [...]. Rów ten odprowadzał wody do rowu zbiorczego przepływającego przez działkę nr [...], który z kolei odprowadzał wody do stawu na działce nr [...]. Ponadto organ I instancji w toku postępowania administracyjnego zlecił biegłemu Z. M. sporządzenie opinii. Biegły stwierdził, iż na działce nr [...] istnieją zaklęśnięcia terenu, do którego spływają wody powierzchniowe z terenu tejże działki i sąsiedniej. Z zaklęśnięcia terenowego wychodzi rów w kierunku działki skarżących nr [...]. Na granicy działek rów kończy się - nie posiada dalszego odpływu. Obszar zaklęśnięcia i przyległych terenów płaskich jest podmokły w porze deszczowej. Zdaniem biegłego w przypadku intensywnych opadów i roztopów mogą nastąpić wypełnienia zaklęśnięć wodą, co ograniczy możliwość uprawy działki. Poza tym Wójt w celu uzupełnienia zebranej dokumentacji w sprawie zlecił w 2010 r. biegłemu przygotowanie opinii dotyczącej powstałych szkód na działce nr [...] spowodowanych likwidacją rowu na działce skarżących. Sporządzenie opinii poprzedziły 3 wizje terenowe w okresie wiosennym, w trakcie których biegły stwierdził zatopienia terenu i podtopienia, których powierzchnia na gruntach B. i K. S. wynosiła od 1000 m² do 5000 m². Na poparcie stanowiska biegły załączył do opinii zdjęcia.

W związku z powyższym organ I instancji przyjął, że zlikwidowanie rowu na działce nr [...] spowodowało negatywny wpływ na uprawę rolną na gruntach sąsiednich.

Jednocześnie organ I instancji odnosząc się do wyjaśnień M. K., który oświadczył, że nie udrażnia rowu, ponieważ nie figuruje on w ewidencji urządzeń melioracyjnych, stwierdził, iż wskazana przez stronę okoliczność nie ma w rozpatrywanej sprawie istotnego znaczenia. Można bowiem domniemywać, że rów nie spełniał parametrów dla rowu melioracyjnego i dlatego nie widnieje w ewidencji urządzeń wodnych. Ponadto zgodnie z oświadczeniem Gminnej Spółki Wodnej "N." z dnia 14 listopada 2008 r. miejscowość L. nie jest objęta działaniem tej spółki.

I. i M. K. odwołali się od ww. decyzji Wójta Gminy W. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., wnosząc o uchylenie tego rozstrzygnięcia.

Odwołujący się podnieśli, że wbrew twierdzeniu Wójta decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. nr [...] z dnia [...] nie nakładała na nich obowiązku odbudowy rowu odprowadzającego od granicy działki nr [...] należącej do małżeństwa S., ponieważ dotyczyła innej sprawy, a S. ani ich poprzednicy prawni nie byli nigdy stroną w tej sprawie. Zauważyli, iż znajdujący się na ich działce staw jest położony wyżej niż grunty należące do S., w związku z czym nie jest możliwe odprowadzanie do niego wody z gruntów S. W ocenie odwołujących się Wójt powinien przede wszystkim ustalić, czy rów odprowadzający wodę do stawu zlokalizowanego na działce K., przebiegający przez działkę nr [...], jest w odpowiedni sposób konserwowany przez S. i K. oraz czy aktualny stan tego rowu ma wpływ na zbieranie się wody na gruncie S. Zdaniem odwołujących się rów ten jest nieoczyszczany, co może powodować gromadzenie się wody na gruncie.

Odnosząc się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego I. i M. K. podnieśli, iż ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy, na które powołuje się Wójt, nie wynika, czyje grunty zostały zatopione. Ponadto biegły w sporządzonej opinii nie wskazał metody wyliczenia powierzchni zalanych gruntów oraz metody, przy zastosowaniu której obliczył głębokość wody na gruntach. Wójt nie dowiódł również w sposób przekonujący szkodliwego wpływu zastoisk wodnych na uprawy S. Powołał się bowiem w tym zakresie na opinię biegłego, który jest specjalistą z dziedziny budownictwa wodnego, melioracji i budownictwa drogowego. Biegły ten oceniał stan upraw i rodzaj zasiewu podczas wizji terenowej w miesiącu marcu, gdy grunty były zamarznięte i znajdowały się pod pokrywą lodową, co powoduje wątpliwości co do wartości dowodowej tych ustaleń. Odwołujący się podkreślili także, że wizje lokalne zostały przeprowadzone bezpośrednio po okresie niespotykanych od dziesięcioleci ekstremalnych warunków zimowych. Tymczasem Wójt realizując obowiązek wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego winien odnieść się również do sytuacji jaka ma miejsce w typowych dla ich okolicy warunkach pogodowych.

Odwołujący się zarzucili również, że uniemożliwiono im wzięcie czynnego udziału w trzech wizjach terenowych. O pierwszych dwóch wizjach zostali zawiadomieni w ostatniej chwili, co uniemożliwiło im wzięcie w nich udziału z uwagi na inne zaplanowane zajęcia, natomiast w czasie ostatniej wizji zabroniono im w ogóle zabierania głosu, co zresztą zostało potwierdzone w tzw. notatce służbowej z tej wizji, znajdującej się w aktach sprawy.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...]., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu przywrócenia stanu poprzedniego, ustalając ten termin na 30 września 2011 r., natomiast w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy ocenił, iż biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci zeznań świadków, wyjaśnień stron postępowania i opinii biegłego nie ma wątpliwości co do okoliczności zalewania gruntów S., jak również nie ma wątpliwości co do tego, iż przyczyną takiego stanu rzeczy są zmiany na gruncie K. polegające na zlikwidowaniu istniejącego rowu biegnącego od działki nr [...] w kierunku działki nr [...] i przez tę działkę do istniejącego na niej stawu. Zdaniem Kolegium dokumenty mapowe i profil podłużny, a także oględziny w terenie dokonane przez biegłego i zeznania świadków jednoznacznie potwierdzają, że nastąpiła likwidacja rowu na gruncie K. Materiał dowodowy wskazuje zaś na to, że przed dokonaniem tych zmian nie zachodziły przypadki zalewania gruntów. Z opinii biegłego wynika natomiast, że dla przywrócenia warunków odpływu wód powierzchniowych i gruntowych celem ochrony przed podtopieniami użytków rolnych na działce nr [...] konieczne jest przywrócenie pierwotnych, naturalnych warunków odpływu wód w obrębie działki nr [...]. Postępowanie dowodowe potwierdziło również, że dokonana zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, w tym działkę nr [...]. Jak wynika z opinii biegłego Z. M. część istniejącej na gruncie S. uprawy pszenicy, znajdującej się na terenie podmokłym, jest w złym stanie, co rokuje dalsze straty lub obniżenie wydajności. Ponadto w glebie na terenach podmokłych następują procesy destrukcyjne mające ujemny wpływ na użytkowanie gruntów rolniczych.

Odnosząc się do podniesionych przez I. i M. K. zastrzeżeń dotyczących opinii biegłego Z. M. z 2010 r. Kolegium wskazało, że biegły zajął w tej kwestii stanowisko w piśmie z dnia 16 września 2010 r. oraz na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. Wyjaśnił on, że wielkość powierzchni podtopienia nie ma w sprawie większego znaczenia, powierzchnie podtopienia określił na podstawie mapy i ustalona wielkość jest wielkością szacunkową. Stwierdził także, że posiada niezbędną wiedzę by dokonać ustaleń w zakresie wpływu podtopień na uprawy, gdyż w ramach studiów miał przedmioty przyrodnicze. Organ odwoławczy podkreślił również, iż w przedmiotowej sprawie istotne jest jedynie ustalenie, czy dochodzi do podtopienia gruntów sąsiednich, czy jest to spowodowane zmianą stosunków wodnych oraz czy taka zmiana ma ujemny wpływ na te grunty. Natomiast zarówno powierzchnia zalanego obszaru i głębokość zalewania gruntów, jak też rozmiar szkody i jej wysokość, nie ma większego znaczenia dla oceny, czy doszło do wypełnienia hipotezy art. 29 Prawa wodnego.

Kolegium uznało zarzut odwołujących się, iż uniemożliwiono im czynny udział w wizjach terenowych z udziałem biegłego, za nieuzasadniony. Wskazało, że o pierwszych dwóch wizjach odwołujący się zostali powiadomieni, jednakże nie wzięli w nich udziału. Natomiast podnoszona okoliczność, iż nie zapewniono im czynnego udziału w ostatniej wizji, na której byli obecni, nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, iż wizje nie wymagały udziału stron postępowania, ponieważ nie były to oględziny, o których mowa w art. 85 § 1 k.p.a., lecz czynności przygotowawcze biegłego przed sporządzeniem opinii, mające na celu zebranie materiału niezbędnego do wydania opinii.

Kolegium nie uwzględniło również wniosku pełnomocnika odwołujących się z dnia 21 grudnia 2010 r. dotyczącego sporządzenia nowej opinii w zakresie naruszenia stosunków wodnych przez innego biegłego uznając, że opinia znajdująca się w aktach sprawy, wydana przez biegłego oraz uzupełniona poprzez jego wysłuchanie, jest kompletna, rzetelna i wiarygodna. Biegły przedstawił okoliczności, którymi się kierował przy wydawaniu opinii, wskazał na dokumenty, które były podstawą wydania opinii, ustalił przebieg rowów istniejących i zlikwidowanych, dokonał wizji w terenie, wykonał profil podłużny określający warunki spływu wód. Ustalenia biegłego są zbieżne z dowodami z przesłuchania właścicieli nieruchomości sąsiednich i świadków oraz zgromadzoną dokumentacją mapową.

Na decyzję organu odwoławczego I. i M. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu:

▪ naruszenie art. 156 § 5 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy W. z uwagi na niewykonalność tej decyzji w dniu jej wydania cechującą się trwałym charakterem;

▪ rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust. 3 Prawa wodnego poprzez określenie w sentencji decyzji daty wykonania przez skarżących obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego do dnia 30.09.2011 r.;

▪ naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy administracji publicznej wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy - a w tym nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżących w zakresie dopuszczenia nowej opinii biegłego - tak jak wymagałby tego interes skarżących oraz słuszny interes obywateli, a ponadto dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a naruszenie powyższych przepisów procedury miało istotny wpływ na wynik sprawy;

▪ naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych w II instancji dowodów i zgłoszonych żądań - brak poinformowania strony o prawie do zajęcia końcowego stanowiska - co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

▪ naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nakazującej skarżącym przywrócenie stanu poprzedniego bez wskazania przyczyn, dla których organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie jest niezbędne i jedynie możliwe, bez wyjaśnienia dlaczego w sprawie nie znajduje zastosowania możliwość nakazania wykonania stosownych urządzeń zapobiegających szkodom, o których mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego - a brak powyższy utrudnia merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że wydane w sprawie decyzje z uwagi na swoje rozstrzygnięcie nie nadają się do wykonania, a ich niewykonalność ma charakter trwały. Decyzja nakazująca przywrócenie stanu poprzedniego na blisko 10 hektarowej działce w bliżej nieokreślony sposób nie jest w obecnym kształcie możliwa do technicznego zrealizowania z uwagi na jej ogólność, ani poprzez skarżących ani poprzez ewentualne wykonanie zastępcze. Organy nie określiły podstawowych parametrów rowu, takich jak głębokość, szerokość, kierunek spadu. Wykonanie decyzji w obecnej sytuacji, bez możliwości ustalenia głębokości wykopów, szerokości rowu bądź średnicy drenażu, mogłoby spowodować szkodę innym osobom bądź gruntom. Ponadto skarżący zauważyli, iż w przedmiotowej sprawie nie rozważono w ogóle możliwości wykonania innych urządzeń zapobiegających szkodom, przyjmując, że problem podtopień na okolicznych gruntach można rozwiązać jedynie poprzez nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego. Tymczasem przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego należy interpretować w ten sposób, że przywrócenie stanu poprzedniego jest środkiem subsydiarnym, tj. takim, który należy zastosować, gdy nie ma możliwości wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom albo gdy z okoliczności sprawy wynika, iż ich wykonanie nie zapobiegnie szkodliwym wpływom na grunt sąsiedni.

Zarzucono, że orzekające w sprawie organy naruszyły prawo materialne określając w sentencjach wydanych rozstrzygnięć graniczne daty wykonania obowiązku odbudowy rowu. Wskazano, iż określenie granicznej daty wykonania obowiązku jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przepis prawa materialnego stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej będzie przewidywał możliwość określenia w decyzji datę wykonania obowiązku. Tymczasem przepis art. 29 ust 3. Prawa wodnego nie przewiduje możliwości określenia w decyzji daty wykonania obowiązku, nie określono również w ustawie terminu wykonania obowiązku.

Skarżący zakwestionowali dokonane przez organy I i II instancji ustalenia faktyczne odnośnie naruszenia przez nich stosunków wodnych na gruntach, a także ustalenia w zakresie szkód spowodowanych przez to naruszenie. Ich zdaniem ustalenia faktyczne w przedmiotowej sprawie zostały dokonane z naruszeniem reguł dowodowych, ponieważ organy nie przeprowadziły wyczerpująco postępowania dowodowego, nie wyjaśniły w sposób należyty stanu faktycznego, a materiał dowodowy oceniono w sposób wybiórczy i dowolny. Organ odwoławczy pominął wniosek skarżących dotyczący przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, który w sposób kompleksowy i rzetelny odpowiedziałby na pytania organu w zakresie zmian na przedmiotowych gruntach, przyczyn zmian oraz wpływu i następstw zmian na panujące na gruntach stosunki wodne. Oparł się zaś na budzącej wątpliwości opinii biegłego, który swoje ustalenia co do pierwotnych warunków odpływu z przedmiotowych gruntów poczynił na podstawie map ewidencyjnych gruntów z 1998 r. i 2007 r. oraz w oparciu o zeznania zainteresowanych wynikiem sprawy stron przeciwnych stronie skarżącej, nie badając gruntów pod względem wód głębinowych, ewentualnych źródełek itd., oraz nie dokonując pomiarów niwelacyjnych gruntów, pomiarów powierzchni zalanej, głębokości podtopień. Zdaniem strony skarżącej orzekające w sprawie organy bezkrytycznie dały wiarę ustaleniom biegłego, ograniczając się do przytoczenia fragmentów jego opinii w uzasadnieniach wydanych decyzji, podczas gdy zobowiązane były do dokonania ich krytycznej analizy.

Ponadto skarżący podnieśli, że organ II instancji wbrew dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. pomimo przeprowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego nie poinformował stron o końcowym terminie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, uniemożliwiając tym samym stronom złożenie końcowego oświadczenia co do zgromadzonego materiału. Zarzucili także, że organy obowiązane były na podstawie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wskazać przyczyny, z powodu których wydana decyzja zawiera wyłącznie jedno z dwóch dopuszczalnych rozstrzygnięć. Brak omówienia w uzasadnieniu decyzji wyżej wymienionych okoliczności zdaniem skarżących utrudnia merytoryczną kontrolę zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, czyniąc zapadłe rozstrzygnięcie nieczytelnym dla zwykłego obywatela.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewykonalności skarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego określa treść nakazu jaki ma zawierać decyzja jako "nakaz przywrócenia stanu poprzedniego". Brak jest więc podstaw, by nakaz ten formułować w techniczny sposób. Przywrócenie stanu poprzedniego na wskazanym gruncie w sposób umożliwiający naturalny spływ i odbiór wody jest wystarczającym sprecyzowaniem obowiązku, a weryfikacja prawidłowości jego wykonania będzie możliwa po zrealizowaniu tego obowiązku, a także w trakcie postępowania egzekucyjnego na wypadek gdyby obowiązek ten nie został wykonany lub został wykonany w sposób nie przywracający stanu poprzedniego. Odpowiadając na zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego wskutek określenia w sentencji decyzji terminu realizacji nakazanego obowiązku Kolegium wskazało, iż w orzecznictwie przyjmuje się dopuszczalność ustalenia terminu wykonania obowiązku, choć co prawda w tym zakresie orzecznictwo nie jest jednolite. W żadnym jednak razie oznaczenie terminu przywrócenia stanu poprzedniego nie może uzasadniać uchylenia decyzji co do samego obowiązku. Co najwyżej możliwe jest uchylenie z tej przyczyny decyzji w części dotyczącej terminu. Zdaniem Kolegium nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżących, że przywrócenie stanu poprzedniego jest rozstrzygnięciem subsydiarnym w stosunku do nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Regulacja art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przewiduje alternatywny sposób załatwienia sprawy, a wybór jednego ze sposobów przywrócenia naturalnego stanu wód na gruncie pozostawiony został uznaniu organu administracyjnego. Ustawa nie zawiera żadnego dodatkowego unormowania, z którego wynikałoby, iż jako podstawowe preferowane jest rozwiązanie polegające na wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom. Organ odwoławczy podtrzymał ponadto prezentowane w skarżonej decyzji stanowisko o zbędności kolejnej opinii biegłego dla rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez nie poinformowanie stron o końcowym terminie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego Kolegium wyjaśniło, że w piśmie informującym o terminie przesłuchania świadka H. R. zawarto pouczenie, że strony mogą się zapoznać z aktami sprawy i wypowiedzieć się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań stosownie do art. 10 k.p.a. w terminie 7 dni licząc od daty przesłuchania świadka H. R. Tym samym zdaniem Kolegium zarzut ten należy uznać za niezasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jedną z form sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego jest rozpoznawanie skarg na ostateczne decyzje administracyjne. Sąd ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organy prowadzące postępowanie administracyjne.

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowi przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym wójt może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Nakazy, o których mowa w tym przepisie stanowią konsekwencję naruszenia przez właściciela gruntu zakazów określonych w art. 29 ust. 1 Prawa wodnego oraz niewykonywania przez niego obowiązku wskazanego w art. 29 ust. 2 tejże ustawy. Z treści ust. 1 wynika, iż właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Zgodnie zaś z brzmieniem ust. 2 na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

W przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze wykładnię art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, która została utrwalona w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. W orzecznictwie wymienia się liczne przypadki działań, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego: zmiana naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 lutego 2008 r., II SA/Lu 880/07, publ. LEX nr 466028). Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2010 r., II SA/Bd 995/09, publ. LEX nr 559704). W świetle omawianego przepisu reakcja organu administracji publicznej uzasadniona jest jednak tylko wówczas, gdy zmiana stanu wody na określonym gruncie szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, np. powoduje stałe bądź okresowe zatopienie tych gruntów skutkujące wyłączeniem ich z normalnego użytkowania. Istotne jest, aby zachodził adekwatny (typowy, przeciętny) związek przyczynowy pomiędzy faktem zmiany stosunków wodnych na gruncie a szkodą powstałą na gruncie sąsiednim. W przypadku stwierdzenia, że taki związek zachodzi, wójt (burmistrz, prezydent miasta) uprawniony jest do nakazania w drodze decyzji administracyjnej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Przed wydaniem takiej decyzji właściwy organ obowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe celem ustalenia, czy wystąpiły przesłanki skierowania do właściciela gruntu nakazu, o którym mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Organ winien wyjaśnić, czy właściciel dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiana ta wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie.

Sąd analizując akta sprawy i poddając wnikliwej ocenie treść zaskarżonych decyzji w zakresie nałożonego obowiązku polegającego na nakazaniu I. i M. K. przywrócenia stanu poprzedniego na należącym do nich gruncie (działce nr [...]) poprzez odbudowę rowu odprowadzającego wodę począwszy od granicy z działką nr [...] do stawu skarżących doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą zatem uwzględnienia skargi jest przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Na wstępie należy pokreślić, że przedmiotowa sprawa dotyczy wyłącznie nieprawidłowości związanych ze zmianą stanu wód na gruncie spowodowaną zasypaniem rowu na działce stanowiącej własność skarżących. Sąd w niniejszej sprawie nie ocenia funkcjonowania innych rowów zlokalizowanych na gruntach sąsiednich. Również organy nie miały takiego obowiązku, ponieważ przedmiotowa sprawa zainicjowana została wnioskiem właścicieli działki nr [...]. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozpoznawanej sprawie organ nie wszczynał postępowania z urzędu. W tej sytuacji żądanie zawarte we wniosku strony zakreśliło granice przedmiotowego postępowania. Wnioskodawcy w treści żądania wskazali na zalewanie ich nieruchomości, tj. działki nr [...], spowodowane zasypaniem rowu zlokalizowanego na działce nr [...] stanowiącej własność skarżących. W związku z powyższym nie mogły mieć żadnego wpływu na wynik sprawy podniesione w pismach procesowych zarzuty wskazujące na nieprawidłowe funkcjonowanie innych rowów zlokalizowanych poza gruntami skarżących, nawet gdyby te urządzenia melioracyjne znajdowały się w złym stanie, były zasypane i nieczyszczone. Nie mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy również ocena związku przyczynowego innych rowów niedrożnych i szkód spowodowanych ich złym funkcjonowaniem. Organy właściwie postąpiły w przedmiotowej sprawie zakreślając granice postępowania ściśle do żądania wniosku złożonego przez strony, ponieważ przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była wyłącznie zmiana stosunków wód na gruntach ze szkodą dla właścicieli działki nr [...]. Obowiązkiem organów było zatem ustalenie zmian stanu wód na gruntach tej konkretnej działki i stwierdzenie szkód oraz źródła ich powstawania.

Ponadto zaznaczyć należy, że w ramach postępowania prowadzonego na postawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie ma znaczenia rozległość szkody na gruncie sąsiednim, gdyż nie jest to postępowanie w przedmiocie odszkodowania za wyrządzone szkody. Dla zastosowania regulacji art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wystarczające jest wykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianami stanu wód na gruntach a wystąpieniem szkody na gruntach sąsiednich. W związku z powyższym nie ma potrzeby w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego szacowania szkód spowodowanych podtopieniami gruntów sąsiednich. Okoliczności zalewania gruntów działki nr [...] w dostateczny sposób opisał biegły. Wskazał częstotliwość zdarzeń w zależności od pory roku. Kategorycznie stwierdził, że powodem zmiany stanu wód jest zasypanie rowu na nieruchomości skarżących.

Nadto jako zasadny uznać należy zarzut skarżących, iż zaskarżona decyzja jest niewykonalna w zakresie, w jakim nakazuje przywrócić stan poprzedni. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie jest elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej, nazywanym niekiedy osnową decyzji administracyjnej. Warto zaznaczyć, że jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Rozstrzygnięcie sprawy stanowi zatem "rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 102), musi być zatem sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" (W. Dawidowicz, tamże, s. 103). Jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 1996 r., w pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku prowadzi to do uchylenia decyzji, bowiem decyzja w zasadzie może być niewykonalna (por. wyrok NSA [do 2003.12.31] w Gdańsku z dnia 27 czerwca 1996 r., SA/Gd 1537/95, LEX nr 44086). Z kolei w wyroku z dnia 15 października 1999 r. NSA stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA [do 2003.12.31] w Warszawie z dnia 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, LEX nr 47915). Nakazanie zatem skarżącym przywrócenia stanu poprzedniego bez precyzyjnego określenia, na czym konkretnie ten obowiązek ma polegać, nie czyni zadość wymogom rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Powyższy zwrot jest niedookreślony i wymaga takiego doprecyzowania, które umożliwi wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej, aby nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło. Podobny pogląd wyraził również WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r. stwierdzając, że: "(...) niekonkretny nakaz de facto przerzuca konieczność określenia niezbędnych cech rowu na inwestora, uniemożliwia też dokonanie w przyszłości oceny, czy rów został wykonany w zgodzie z zawartym w decyzji nakazem. Wskutek niewystarczającej szczegółowości nakazu powoduje nadto niemożliwość ewentualnego wykonania zastępczego." (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2011 r., II SA/Gl 1159/10, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, niewskazanie, na których odcinkach i do jakich rozmiarów rów ma być przywrócony do stanu poprzedniego, uniemożliwia wykonanie zawartych w decyzji obowiązków. Niesprecyzowanie w decyzji nałożonych na jej adresatów obowiązków czyni ją niewykonalną zarówno w dniu jej wydania jak również powoduje, że niewykonalność spowodowana tym uchybieniem ma charakter trwały.

Analiza akt przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza opinii biegłego Z. M. wskazuje, że na gruntach należących do skarżących doszło do zmiany stanu wód poprzez zasypanie rowu, co spowodowało wstrzymanie odpływu wody opadowej i roztopowej z rowu i obniżenia terenowego na działce nr [...] oraz powstanie zastoiska wodnego na gruncie. Biegły wykazał również w opinii, że powyższa zmiana stanu wód spowodowała szkody na gruntach sąsiednich.

Taki stan rzeczy oprócz opinii biegłego potwierdzają zeznania sąsiadów, pracownika organu I instancji, który dokonywał wizji w terenie oraz H. R. - byłego technika i zastępcy Przewodniczącego Gminnej Spółki Wodnej, który oświadczył, że z działki [...] przebiegał rów, który następnie przechodził na działkę nr [...]. Rów ten odprowadzał wody do rowu zbiorczego przepływającego przez działkę nr [...], który z kolei odprowadzał wody do stawu na działce nr [...]. Powyższe stanowisko koresponduje z opinią biegłego i jej uzupełnieniem. Na stronie 4 opinii z dnia 14 kwietnia 2008 r. biegły potwierdził wcześniejsze istnienie rowu na działce skarżących.

Ustalenia faktyczne dokonane w przedmiotowej sprawie nie budzą zatem żadnych wątpliwości. Bezsprzeczne w opinii Sądu jest to, że na nieruchomości skarżących istniał rów, który został zasypany. Spowodowana w ten sposób zmiana stanu wody na gruncie doprowadziła do powstania szkód na sąsiednich gruntach. Okoliczność tę potwierdzają zeznania świadków, z których wynika, że przed zasypaniem rowu nie było rozlewisk na gruntach sąsiednich.

Analizując treść art. 29 ust. 3 Prawa wodnego stwierdzić należy, że ustawodawca pozostawił uznaniu organu nakazanie właścicielowi gruntu w drodze decyzji przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi na podstawie przepisu ustawy możliwości dokonania wyboru jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie administracyjnej. We wszystkich jednak przypadkach uznania administracyjnego nie może być mowy o dowolności działania organu, o zwolnieniu z obowiązku dochodzenia prawdy obiektywnej i uzasadnienia faktycznego oraz prawnego podjętej decyzji. Odstąpienie od uzasadnienia decyzji administracyjnej może mieć miejsce tylko w wyraźnie określonych prawem przypadkach.

W niniejszej sprawie, wbrew powyższym zasadom, organ uzasadnił wydaną decyzję tylko w zakresie objętym jej rozstrzygnięciem, tj. nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie. Tymczasem z uwagi na uznaniowość przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego obowiązkiem organu było również wypowiedzenie się w uzasadnieniu decyzji, dlaczego w przedmiotowej sprawie nie zastosowano nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W świetle treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest obowiązany wskazać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Obie decyzje wydane w niniejszej sprawie dotknięte są brakiem należytego, adekwatnego do okoliczności sprawy, uzasadnienia faktycznego i prawnego. Za zasadny zatem należało uznać podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Organy orzekające w przedmiotowej sprawie pominęły zalecenia biegłego Z. M. zawarte na stronie 8 pkt 9 opinii z dnia 14 kwietnia 2008 r. W pkt 9.1. biegły wskazał na konieczność przywrócenia pierwotnych warunków odpływu wód z działki nr [...] poprzez odtworzenie zlikwidowanego rowu. Natomiast w pkt 9.2. biegły oświadczył, że alternatywą w zamian za odtworzenie rowu może być wykonanie na jego trasie lub zbliżonej rurociągu drenarskiego. Niezbędne jednak będzie uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego (art. 37 i art. 122 Prawa wodnego). Organy nie odniosły się w żaden sposób do zawartego w pkt 9.2. opinii wniosku dla przywrócenia warunków odpływu wód powierzchniowych i gruntowych celem ochrony przed podtopieniami użytków rolnych na działce nr [...]. Tymczasem ze względu na uznaniowy charakter regulacji art. 29 ust. 3 Prawa wodnego konieczne było zajęcie stanowiska w powyższym zakresie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Ponadto Sąd stwierdza, że określenie w sentencji decyzji terminu wykonania nakazu nastąpiło bez podstawy prawnej. W przepisach Prawa wodnego brak bowiem podstawy do określania przez organ terminu wykonania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, o którym mowa w art. 29 ust. 3 tej ustawy. Oznacza to, że decyzja w zakresie określającym termin wykonania zawartego w niej nakazu została wydana bez podstawy prawnej, a to z kolei sprawia, że zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja w tej części jest nieważna (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 139/05: "Wprowadzenie do decyzji warunków lub terminu jest dopuszczalne tylko na podstawie przepisu szczególnego. Wprowadzenie do decyzji dodatkowych składników bez umocowania w przepisach szczególnych, stanowi rażące naruszenie prawa, co jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)." - publ. LEX nr 213459). W związku z powyższym zarzuty skargi dotyczące określenia w decyzji terminu należy uznać za uzasadnione.

Z powyższych względów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uwzględnił skargę. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania.