Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 499/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1451/12 w sprawie ze skargi K. F. oraz P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od V. na rzecz K. F. oraz P. F. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/GL 1451/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. F. oraz P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawach warunków zabudowy terenu, uchylił zaskarżona decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Burmistrz Czechowic-Dziedzic decyzją z [...] września 2006 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nowej hali produkcyjnej wraz z zapleczem socjalnym i technicznym oraz infrastrukturą komunikacyjną na parcelach wskazanych w Czechowicach-Dziedzicach przy ul. [...]. Opisano w niej planowane obiekty kubaturowe przez podanie wysokości w metrach oraz powierzchni zabudowy w m2, zaś tereny utwardzone poprzez podanie powierzchni w m2. W uzasadnieniu wskazano, że inwestycja uzyskała wymagane uzgodnienia, a strony nie wniosły uwag. Załącznikami do decyzji są: załącznik nr 1 na mapie w skali 1:500 ujawniający granice terenu objętego wnioskiem; załącznik nr 2 przedstawiający koncepcję zagospodarowania terenu w skali 1:1000 sporządzoną przez biuro inżynieryjne A., ujawniający położenie planowanych elementów zagospodarowania; załącznik nr 3 będący częścią opisową analizy; załącznik nr 4 na mapie w skali 1:500 stanowiący graficzny wynik analizy. Załączniki te z upoważnienia Burmistrza zostały podpisane przez tą samą osobę, która sporządziła projekt decyzji. Jako załącznik do decyzji, bez podania numeru, zostało także w aktach oznaczone pomniejszenie załącznika nr 2, przedstawiającego koncepcję zagospodarowania działki, ten załącznik pozbawiony jest podpisu.

Pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. K. F. i P. F. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej przedmiotowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2006 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z [...] października 2012 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję z [...] sierpnia 2012 r.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał na charakter wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji. W przypadku przesłanki wyliczonej w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego polegającej na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa przyczyną stwierdzenia nieważności nie może być każde naruszenie, ale uchybienie przepisom w stopniu i zakresie, że podjęte rozstrzygnięcie nie daje się uzasadnić na gruncie obowiązującego porządku prawnego.

W przekonaniu Sądu prawidłowo Kolegium uznało, że zarzuty podnoszone przeciwko załącznikom i projektom decyzji nie mogą odnieść skutku w postaci stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza organ właściwy. Wyniki tej analizy są załącznikami do decyzji i niewątpliwie powinny być opatrzone w tym zakresie stosowną adnotacją i podpisane. Nie ma jednak wymogu, aby decyzje i załączniki podpisywała personalnie ta sama osoba. Organem wydającym decyzję jest Burmistrz, zatem podpisanie tych dokumentów z upoważnienia Burmistrza oznacza, że pochodzą od właściwego organu. Podobnie wygląda sprawa sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę Izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Wymóg ten służy zapewnieniu odpowiedniego poziomu merytorycznego decyzji, a nie zagwarantowaniu jakiejś niezależności rozstrzygnięcia od stanowiska organu wydającego decyzję. Nie ma zatem przeszkód i żaden przepis takiego zakazu nie przewiduje, aby jeden pracownik organu zarówno sporządził projekt decyzji, jeśli ma stosowne uprawnienie, jak również przeprowadził analizę i w imieniu organu podpisał załączniki do decyzji. Kwestia udokumentowania zarówno upoważnienia do działania w imieniu organu, jak i udokumentowania uprawnień przez osobę sporządzającą projekt decyzji mają w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ograniczoną wagę. W przekonaniu Sądu jedynie wykazanie, że określone osoby nie były uprawnione do działania, a adnotacje o działaniu z upoważnienia lub w oparciu o posiadane uprawnienia są niezgodne ze stanem faktycznym mogłyby uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji. Podnoszący taki zarzut winni przy tym co najmniej uprawdopodobnić, że jest on zasadny. Tymczasem skarżący ograniczyli się nawet nie do zanegowania kompetencji tych osób, ale do stwierdzenia, że ich kompetencje nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji sprawy. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności nie rozpoznaje po raz kolejny sprawy merytorycznie, ale bada przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. i zasadnie Kolegium stwierdziło, że o rażącym naruszeniu prawa świadczyłoby działanie przez osoby nie posiadające do tego wymaganych kompetencji, a nie brak poświadczenia tych kompetencji, gdy nie zostały one skutecznie zakwestionowane.

Nie stanowi także rażącego naruszenia prawa doręczenie stronom decyzji bez wszystkich załączników w sytuacji, gdy zostały one w prawidłowy sposób sporządzone. Decyzja weszła do obrotu prawnego, ma wymagane załączniki i nie doręczenie wszystkim stronom załączników do niej nie ma wpływu na ważność decyzji.

Sąd nie podzielił również zarzutów strony skarżącej dotyczących prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Nie polega w szczególności na prawdzie zarzut, że nie poddano analizie terenu sąsiadującego z terenem planowanego parkingu. Rozmiar inwestycji i fakt, że teren jest częściowo objęty planem miejscowym spowodowały, że de facto warunki zabudowy były ustalone dla dwóch zespołów działek, co stanowi teren inwestycji. Wokół każdego wyznaczono obszar analizowany, a kryteria jego wyznaczenia opisano w części opisowej analizy w pkt 4d i 4e. Sąd dostrzegł, że w pkt 4c i 4a organ powołał zarówno art. 61 ust. 2 ustawy, jak i postanowienia planu miejscowego z dnia 25 czerwca 1992 r., który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na względzie postanowienia tego planu dla jednostki C26ZI nie można uznać, że teren inwestycji był w tym planie przeznaczony na cele inwestycji produkcyjnych, zastosowanie art. 61 ust. 2 byłoby zatem wadliwe. Dla jednostki C26ZI plan przewidywał tereny zieleni o funkcji ochronnej, zalecał utrzymanie istniejącej funkcji mieszkaniowej z możliwością jej przekształcenia w kierunku funkcji usługowej (wytwórczej). Z treści analizy opisowej wynika jednak, że organ nie zastosował art. 61 ust. 2 ustawy, wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził analizę. Działki sąsiadujące z terenem nr 1 (parking) zostały w niej uwzględnione, w tym także działka skarżących nr [...].

Przepis § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu (...) przewiduje wyznaczenie obszaru analizowanego wokół działki budowlanej. Wprost dotyczy zatem sytuacji, gdy przedmiotem wniosku jest jedna działka. Przepis ten nie rodzi także większych kłopotów, gdy wniosek dotyczy większego obszaru o regularnym kształcie. W sprawie zaś teren objęty wnioskiem to obszar o bardzo nieregularnym kształcie, a jego otoczenie cechuje się zróżnicowaną intensywnością zagospodarowania, np. tereny położone na północny wschód od obszaru nr 1, za zabudowaniami skarżących wolne są od zabudowy. W tej sytuacji opisany przez organ sposób wyznaczenia obszaru analizowanego można uznać za prawidłowy. Ma on podobnie nieregularny kształt jak teren inwestycji, a ze względu na trudność w określeniu frontu tego terenu, obszar analizowany wyznaczono w odległości 50 m od granic terenu inwestycji. Tak wyznaczony obszar pozwolił zarówno na określenie funkcji terenu, jak i cech zabudowy, umożliwiając określenie warunków zabudowy.

Skarżący podnosili, że nie jest prawidłowa rezygnacja z ustalenia parametrów zabudowy dla terenu planowanego pod parking. W ten sposób zwrócono uwagę na okoliczność pominiętą przez Kolegium, a mogącą mieć istotne znaczenie dla oceny prawidłowości decyzji ustalającej warunki zabudowy. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzja ustalająca warunki zabudowy wiąże organ udzielający pozwolenia na budowę, w którym zatwierdzeniu podlega projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania działki. Parametry zagospodarowania musi uwzględniać projekt budowlany, muszą zatem one być określone w decyzji ustalającej warunki zabudowy w takim zakresie i na tyle precyzyjnie, by umożliwić sporządzenie i następnie sprawdzenie projektu budowlanego. W decyzji ustalającej warunki nie rozstrzyga się o lokalizacji konkretnych obiektów, nawet jeśli inwestycja ma złożony charakter, a tereny objęte wnioskiem tworzą dwa odrębne obszary. Zamiar inwestycyjny został objęty jednym wnioskiem, zatem decyzja ustalająca warunki winna określać obligatoryjne parametry zabudowy w odniesieniu do obiektów, nie obszarów. Wyobrażenie skarżących, że dla obszaru nr 1 powinny być ustalone parametry zabudowy, w tym dotyczące obiektów kubaturowych, w nawiązaniu wyłącznie do terenów sąsiadujących z tym obszarem nie jest oczywiście prawidłowe. Sąd zgodził się, że ustalanie parametrów takich jak wysokość, szerokość elewacji czy rodzaj dachu mogą dotyczyć tylko obiektów kubaturowych. Zostały one w decyzji wyznaczone. Ustalono, że projektowane zagospodarowanie stanowi kontynuację funkcji produkcyjnej stwierdzonej w całym wyznaczonym obszarze analizowanym i prawidłowo ustalono parametry dla zabudowy kubaturowej w nawiązaniu do parametrów istniejącej w terenie zabudowy produkcyjnej. Przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu (...) zezwalają na modyfikację wskaźników wyliczonych jako średnia, jeżeli wynika to z wyników analizy. Zróżnicowanie rodzaju zabudowy (mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej i produkcyjnej) przekłada się na różnice w parametrach i można uznać za zasadne nawiązanie do parametrów obiektów kubaturowych, które funkcją odpowiadają zabudowie planowanej. W tym zakresie nie można zarzucić, że doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez odstąpienie od wielkości średnich, istnieje bowiem ku temu podstawa prawna.

Istnieje jednak wskaźnik, którego wyliczenie jest obligatoryjne i dotyczy zabudowy niekoniecznie obiektami kubaturowymi. Jest nim wskazany w § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w spawie sposobu (...) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego lub w innej wielkości, jeśli wynika to z analizy. Ponieważ wskaźnik ten dotyczy stosunku dwóch wielkości, winien być ustalony w sposób oddający tą relację, w procentach lub ułamkiem. Nadto zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie oznaczeń (...)), ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się przez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, z uwzględnieniem powierzchni biologicznie czynnej.

Niewątpliwie w decyzji ustalającej warunki zabudowy brak jest dla obszaru objętego wnioskiem określenia w postaci procentowej (lub ułamkowej) wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Na etapie postępowania odwoławczego wada ta uzasadniałaby uchylenie decyzji. W postępowaniu nadzwyczajnym stwierdzenie nieważności uzasadnia jedynie kwalifikowane naruszenie w postaci rażącego naruszenia prawa, którym w niniejszym przypadku byłby zupełny brak możliwości ustalenia omawianego wskaźnika w oparciu o decyzję. W decyzji podano powierzchnię zabudowy poszczególnych obiektów w m2. Znana jest powierzchnia terenu objętego wnioskiem. Natomiast w opisowej części analizy zapisano wielkość tego wskaźnika dla zabudowy w określonej funkcji. Podano też, że deklarowana przez inwestora zieleń urządzona o pow. 8000 m2 stanowi 14% powierzchni całego terenu inwestycyjnego i odpowiada specyfice terenów produkcyjnych, a wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru nr "2" wynosi 20%.

W tej sytuacji Kolegium, przed jednoznacznym rozstrzygnięciem czy decyzja rażąco narusza przepisy, winno zweryfikować, czy da się obliczyć wskaźnik powierzchni zabudowy dla całego obszaru, łącznie z terenem nr "1" (parking) oraz czy mieści się on w średnich podanych w wynikach analizy. Nie można bowiem uznać, że parkingu wskaźnik powierzchni zabudowy nie dotyczy. Ze względu na rozległość terenu, może on być natomiast bilansowany nie w stosunku do działki geodezyjnej, ale całego terenu objętego wnioskiem. Ze względu na ograniczenia, jakim podlega sąd administracyjny w czynieniu ustaleń faktycznych, rozstrzygnięcie tej kwestii może nastąpić tylko w postępowaniu przed organem administracji.

Z podanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.

V. wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Skargę kasacyjną oparło na zarzutach, po pierwsze, naruszenia prawa materialnego polegającego na:

1) błędnej wykładni § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589; dalej: rozporządzenie ws. oznaczeń), w szczególności przez przyjęcie, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu powinien być każdorazowo określony w postaci procentowej lub ułamkowej, a nie może być określony w sposób odmienny, a zwłaszcza przez określenie powierzchni zabudowy, jaka może być posadowiona na działkach objętych wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, których łączna powierzchnia wynika z treści decyzji;

2) błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z § 5 ust. 1 i 2 i art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia ws. oznaczeń, w szczególności przez:

a) przyjęcie, iż ew. brak określenia wskaźnika zabudowy dla całego terenu inwestycji: (przy uwzględnieniu również terenu nr "1") w treść decyzji Burmistrza Czechowic-Dziedzic z dnia [...] września 2006 r. o warunkach zabudowy (sygn. [...]) może stanowić rażące naruszenie prawa, uzasadniające unieważnienie wskazanej decyzji,

b) przyjęcie, iż jeżeli wskaźnik powierzchni zabudowy, obliczony dla terenów nr "1" (parking) i "2" w oparciu o treść decyzji Burmistrza Czechowic-Dziedzic z dnia [...] września 2006 r. o warunkach zabudowy (sygn. [...]) nie mieści się w średnich podanych w wynikach analizy, to uchybienie takie stanowi rażące naruszenie prawa, uzasadniające unieważnienie wskazanej decyzji.

Drugi zarzut, to naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie przez Sąd I instancji dokonania w oparciu o akta sprawy ustaleń w zakresie wskaźnika zabudowy dla całego terenu objętego inwestycją skarżącego, w sytuacji gdy ustalenia takie były możliwe;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz § 5 ust. 1 i 2 i art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia ws. oznaczeń przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej;

3) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającego wymogom art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ze względu na:

a) brak jednoznacznego wskazania, które z naruszeń opisanych w skarżonym wyroku, w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach stanowiły naruszenie przepisów prawa materialnego, a które przepisów postępowania;

b) brak wskazania, w jaki sposób opisane w skarżonym wyroku naruszenia ww. norm miały wpływ na wynik sprawy (względnie: mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy).

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie w całości,

2) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

K. F. i P. F. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie w całości i zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury a 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) nie jest zasadny. W zaskarżonym wyroku prawidłowo wyprowadzono, że określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy należy do obligatoryjnych elementów ustalenia w sprawie warunków zabudowy. Wynika to z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), kwalifikując do spełnienia przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, przesłanki wskaźników kształtowania zabudowy. Konsekwentnie w udzielonej delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, wyznaczono, że do zakresu regulacji należy określenie wymagania dotyczącego ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Zgodnie z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia "Wskaźnik wielkości powierzchni nowej za budowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego".

W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej nie przeprowadziło w tym zakresie ustaleń, czy decyzja z [...] września 2006 r. Burmistrza Czechowi-Dziedzic zawiera takie uchybienia w ustaleniu stanu faktycznego, które nie pozwalają na ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczonego na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Pominięcie oceny ustaleń stanu faktycznego dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego uzasadniających zastosowanie sankcji nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które ma wpływ na wynik sprawy. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i8 art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 5 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia i art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ten jest wewnętrznie sprzeczny, a to z tego względu, że wywodząc o naruszeniu art. 106 § 3 nie wskazano jakie przeprowadzone dowody uzupełniające z dokumentów usunęłyby istotne wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy.

W skardze kasacyjnej wywody skierowane są na wskazanie zgodności z prawem decyzji Burmistrza Bielsko-Białej z [...] września 2006 r. o nie na podważenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności. Nie zakwestionowano, że przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej nie była zgodność z prawem decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności w zakresie zgodności z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu. Tym samym nie można podważyć znaczenia uchylenia się od rozpoznania zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia w postępowaniu zwykłym. Wymagało to zatem oceny w toku rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności decyzji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej nie rozpoznawało w tym zakresie sprawy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd przeprowadził kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji na podstawie obowiązujących przepisów, których naruszenie podważa zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Zastosowanie sankcji nieważności decyzji jest następstwem rażącego naruszenia prawa przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Wymaga to zatem wyprowadzenia przesłanek, na których przepis prawa oparł treść wyprowadzonych konsekwencji prawnych, w zakresie przepisów regulujących rozpoznanie i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Wadliwa wykładnia przepisów prawa będących podstawą rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy przez pominięcie jednej z przesłanek stanowi naruszenie prawa mającego wpływ na treść decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a w konsekwencji może w zależności od stopnia naruszenia uzasadniać zastosowanie sankcji nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego). Brak ustaleń uwzględnienia przesłanki warunkującej ustalenie warunków zabudowy jest naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zastosowanie innych wartości od nakazanych przepisami prawa wymaga ustaleń czy w następstwie można wyprowadzić spełnienie przesłanek określonych przepisami prawa. W razie zatem wątpliwości co do stanu faktycznego, w którym wyprowadzono konsekwencje prawne – ustalono warunki zabudowy, wymaga przed odmową stwierdzenia nieważności przeprowadzenia takich ustaleń, które eliminują te wątpliwości lub nie, co daje pełne podstawy do rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, pomimo braku kategorycznego zakwalifikowania konsekwencji prawnych naruszenia § 5 powołanego rozporządzenia, odpowiada prawu. Zawiązane jest to ze stanowiskiem Sądu o znaczeniu dokonania pełnych ustaleń przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze co do możliwości wyprowadzenia w sprawie wskaźnika zabudowy terenu.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencje.

Na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.