Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 135/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 30 ust. 6 i ust. 6a
journal: Dz.U. 2018 poz 967
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - teskt jedn.

SENTENCJA

Dnia 4 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Warcie z dnia 10 września 2019 r. nr XI/70/2019 w przedmiocie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w przedszkolu i szkołach prowadzonych przez Gminę Warta 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 3, 5 i 6, § 3 ust. 1 pkt 2) lit. a) i d), ust. 2 pkt 3, ust. 6, § 4 ust. 2, 5 i 7, § 6 ust. 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Warty na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 10 września 2019 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., art. 30 ust. 6 i 6a, art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 967 ze zm.), art. 1 pkt 11), pkt 12), pkt 14) ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1287) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 416 ze zm.) Rada Gminy w Warcie podjęła uchwałę nr XI/70/2019 w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w przedszkolu i szkołach prowadzonych przez Gminę Warta.

W § 1 uchwały ustalono regulamin wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w przedszkolu i szkołach prowadzonych przez Gminę Warta, stanowiący załącznik do uchwały. W § 2 uchwały określono, że regulamin ustala się w uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. W § 4 uchwały określono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od 1 września 2019 r. W § 5 uchwały postanowiono, że podlega ona podaniu do publicznej wiadomości poprzez jej rozplakatowanie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Warcie.

W § 2 Regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w przedszkolu i szkołach prowadzonych przez Gminę Warta, stanowiącym załącznik nr 1 do wskazanej wyżej uchwały z 10 września 2019 r., zwanego dalej regulaminem określono, że nauczycielom przysługuje dodatek za wysługę lat zgodnie z art. 33 ust. 1 Karty Nauczyciela (ust. 1). Okresy zatrudnienia oraz inne okresy uprawniające do dodatku określa § 7 rozporządzenia (ust. 2). Dodatek za wysługę lat przysługuje nauczycielowi za okres urlopu dla poratowania zdrowia oraz za dni, za które otrzymuje wynagrodzenia chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Dodatek ten przysługuje również za dni nieobecności w pracy z powodu niezdolności do pracy wskutek choroby, bądź konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem lub chorym członkiem rodziny, za które nauczyciel otrzymuje wynagrodzenie lub zasiłek z ubezpieczenia społecznego, a także w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego oraz świadczenia rehabilitacyjnego (ust. 3). Potwierdzenie nabycia prawa do dodatku za wysługę lat oraz wysokość tego dodatku następuje w formie pisemnej i określa dla nauczyciela – dyrektor szkoły/przedszkola, a dla dyrektora – Burmistrz (ust. 4). Dodatek za wysługę lat przysługuje: począwszy od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po miesiącu, w którym nauczyciel nabył prawo do dodatku lub wyższej stawki tego dodatku, jeżeli nabycie prawa nastąpiło w ciągu miesiąca (ust. 5 lit. a), za dany miesiąc, jeżeli nabycie prawa do dodatku lub do wyższej stawki tego dodatku nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca (ust. 5 lit. b). Dodatek za wysługę lat wypłaca się z góry w terminie wypłaty wynagrodzenia (ust. 6).

W § 3 ust. 1 regulaminu postanowiono, że warunkiem przyznania nauczycielowi dodatku motywacyjnego jest spełnienie w okresie poprzedzającym przyznanie dodatku przynajmniej jednego z niżej wymienionych kryteriów:

1) uzyskanie szczególnych osiągnięć dydaktycznych i opiekuńczo-wychowawczych:

a) uzyskanie przez uczniów z uwzględnieniem ich możliwości i pracy nauczyciela, co najmniej dobrych osiągnięć dydaktyczno-wychowawczych potwierdzonych dobrymi wynikami klasyfikacji lub promocji, wysokimi efektami egzaminów i sprawdzianów albo sukcesami w olimpiadach, konkursach, zawodach,

b) umiejętne rozwiązywanie problemów wychowawczych uczniów we współpracy z rodzicami,

c) pełne rozpoznanie środowiska wychowawczego uczniów, aktywne i efektywne działanie na rzecz uczniów potrzebujących szczególnej opieki,

2) jakość świadczonej pracy, w tym związanej z powierzonym stanowiskiem kierowniczym, dodatkowym zadaniem lub zajęciem, a w szczególności:

a) systematyczne i efektywne przygotowywanie się i wypełnianie przydzielonych obowiązków,

b) podnoszenie umiejętności i kwalifikacji zawodowych,

c) wzbogacenie własnego warsztatu pracy,

d) dbałość o estetykę i sprawność powierzonych pomieszczeń, pomocy dydaktycznych oraz innych urządzeń szkolnych,

3) zaangażowanie w realizację dodatkowych czynności:

a) inicjowanie i organizowanie imprez i uroczystości szkolnych, przedszkolnych, w tym zawodów sportowych i wycieczek szkolnych,

b) opieka nad samorządem uczniowskim lub innymi organizacjami uczniowskimi działającymi na terenie szkoły,

c) prowadzenia lekcji otwartych, koleżeńskich lub innych form aktywności w ramach wewnątrzszkolnego doskonalenia zawodowego nauczycieli,

d) skuteczne kierowanie rozwojem ucznia szczególnie uzdolnionego,

e) pomoc w pozyskiwaniu środków finansowych i rzeczowych na rzecz szkoły/przedszkola,

f) inicjowanie i stałe prowadzenie nadobowiązkowych zajęć pozalekcyjnych i pozaszkolnych,

g) realizacja działań wpływających na przeciwdziałanie agresji, patologiom i uzależnieniom.

W § 3 ust. 2 regulaminu określono, że podstawą przyznania dodatku motywacyjnego dyrektorowi szkoły/przedszkola jest spełnienie w okresie poprzedzającym przyznanie dodatku przynajmniej jednego z niżej podanych kryteriów:

1) pozyskiwanie środków pozabudżetowych oraz umiejętność ich właściwego wykorzystania na cele szkoły,

2) realizacja zadań i podejmowanych inicjatyw istotnie zwiększających udział i rolę szkoły w środowisku lokalnym,

3) podejmowanie działań zapewniających utrzymanie powierzonego mienia w stanie gwarantującym optymalne warunki do realizacji zadań dydaktyczno-wychowawczych,

4) podejmowanie działań w zakresie sprawności organizacyjnej w realizacji zadań szkoły/przedszkola:

a) dyscypliny pracy, podziału zadań, terminowości realizacji zadań i zarządzeń,

b) podejmowanie działań motywujących nauczycieli do doskonalenia i podnoszenia kwalifikacji zawodowych,

c) polityki kadrowej, organizowania konferencji szkoleniowych,

d) współpracy z placówkami doskonalenia nauczycieli,

e) konstruktywna współpraca z organami szkoły/przedszkola, związkami zawodowymi, organem prowadzącym oraz organizacjami i instytucjami działającymi na rzecz edukacji,

i) podejmowanie innych działań mających na celu promowanie szkoły/przedszkola.

W § 3 regulaminu określono także, że dodatek motywacyjny przyznaje się na czas określony, nie dłuższy niż jeden rok szkolny (ust. 3). Dodatek motywacyjny dla nauczyciela i wicedyrektora jest przyznawany w wysokości nie większej niż 10% jego wynagrodzenia zasadniczego, a dla dyrektora nie większej niż 15% jego wynagrodzenia zasadniczego w ramach środków, o których mowa w ust. 7 (ust. 4). Informację o przyznaniu dodatku motywacyjnego nauczycielowi lub dyrektorowi przekazuje się w formie pisemnej (ust. 5). Dodatek motywacyjny wypłacany jest z góry w terminie wypłaty wynagrodzenia (ust. 6). Na wypłatę dodatków motywacyjnych dla nauczycieli przeznacza się 2,5 % średniego wynagrodzenia stażysty, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela, na jeden etat kalkulacyjny (ust. 7).

W § 4 regulaminu postanowiono, że nauczycielowi, któremu powierzono stanowiska i funkcje wynikające z § 5 ust. 1 rozporządzenia przysługuje dodatek funkcyjny stanowiący % udziału pobieranego wynagrodzenia zasadniczego w wysokości: dyrektorowi szkoły podstawowej do 9 oddziałów w wysokości 10%-40%; dyrektorowi szkoły podstawowej od 10 do 12 oddziałów 15%-40%; dyrektorowi szkoły podstawowej 13 i więcej oddziałów 15%-45%, zastępcy dyrektora szkoły podstawowej 10%-30%, dyrektorowi przedszkola do 9 oddziałów 10%-40%, dyrektorowi przedszkola 10 więcej oddziałów 15%-45%, zastępcy dyrektora przedszkola 10%-30% (ust. 1). Prawo do dodatku funkcyjnego powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powierzenie stanowiska kierowniczego, a jeżeli powierzenie nastąpiło pierwszego dnia miesiąca, to od tego dnia. Utrata prawa do dodatku funkcyjnego następuje z upływem okresu powierzenia stanowiska kierowniczego, a w razie wcześniejszego odwołania, z końcem miesiąca, w którym nastąpiło odwołanie, a jeżeli odwołanie nastąpiło pierwszego dnia miesiąca, od tego dnia (ust. 2). Nauczycielom sprawującym dodatkowe funkcje przysługuje dodatek funkcyjny za: sprawowanie funkcji wychowawcy klasy w wysokości 300,00 zł (ust. 3 pkt 1), sprawowanie funkcji opieki nad oddziałem przedszkolnym w wysokości 200,00 zł (ust. 3 pkt 2), opiekuna stażu w wysokości 100,00 zł (ust. 3 pkt 3). W przypadku zbiegu prawa do dodatków, o których mowa w ust. 1 i 3, nauczycielowi przysługuje prawo do wszystkich dodatków (ust. 4). Dodatek funkcyjny nie przysługuje w okresie nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy, w okresie urlopu dla poratowania zdrowia, w okresach, za które nie przysługuje wynagrodzenie zasadnicze oraz od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nauczyciel zaprzestał pełnienia z innych powodów obowiązków, do których jest przypisany ten dodatek, a jeżeli zaprzestanie obowiązków nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca, od tego dnia. Dodatek ten nie przysługuje również za dni nieobecności w pracy z powodu niezdolności do pracy wskutek choroby, bądź konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem lub chorym członkiem rodziny, za które nauczyciel otrzymuje wynagrodzenie lub zasiłek z ubezpieczenia społecznego, a także w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego (ust. 5). Dodatek funkcyjny dla dyrektorów przyznaje Burmistrz, a dla pozostałych osób zajmujących inne stanowiska kierownicze dodatek funkcyjny przyznaje dyrektor (ust. 6). Dodatek funkcyjny wypłaca się z góry w terminie wypłaty wynagrodzenia (ust. 7).

W § 6 regulaminu określono, że wynagrodzenie za jedną godzinę ponadwymiarową i godzinę doraźnego zastępstwa oblicza się dzieląc stawkę wynagrodzenia zasadniczego (łącznie z dodatkiem za warunki pracy) przez miesięczną liczbę godzin tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć, ustalonego dla rodzaju zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych realizowanych w ramach godzin ponadwymiarowych lub doraźnego zastępstwa nauczyciela (ust. 1). Miesięczną liczbę godzin obowiązkowego wymiaru zajęć nauczyciela ustala się mnożąc tygodniowy wymiar godzin przez 4,16 z zaokrągleniem do pełnych godzin w ten sposób, że czas zajęć do 0,5 godziny pomija się, a co najmniej 0,5 godziny liczy się za pełną godzinę (ust. 2). Wynagrodzenie za godziny, o których mowa w ust. 1 przysługuje za godziny faktycznie przepracowane i wypłaca się z dołu w terminie wypłaty wynagrodzenia (ust. 3). Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw przydzielone w planie organizacyjnym nie przysługuje za dni, w których nauczyciel nie realizuje zajęć z powodu przerw przewidzianych przepisami o organizacji roku szkolnego, rozpoczynania lub kończenia zajęć w środku tygodnia, za dni, w których nauczyciel uczestniczy w wycieczkach szkolnych, szkoleniach i innych wydarzeniach powodujących niemożność prowadzenia zajęć w godzinach ponadwymiarowych oraz za dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy (ust. 4). Godziny doraźnych zastępstw w pierwszej kolejności przydziela się nauczycielom właściwego lub pokrewnego przedmiotu, a jeżeli nie jest to możliwe, wicedyrektorowi, dyrektorowi, o ile są specjalistami tego lub pokrewnego przedmiotu, z wyjątkiem sytuacji szczególnych dotyczących realizacji podstawy programowej (ust. 5). Dyrektor jest odpowiedzialny za prawidłowe przydzielanie godzin doraźnych zastępstw i ich rozliczanie (ust. 6).

W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zapisów § 2 ust. 3, 5 i 6, § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz lit. d, § 3 ust. 2 pkt 3, § 3 ust. 6, § 4 ust. 2, 5 i 7, § 6 ust. 3 i 4 regulaminu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewoda Łódzki zarzucił:

1. § 2 ust. 6, § 3 ust. 6, § 4 ust. 7 oraz § 6 ust. 3 regulaminowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2215 ze zm.),

2. § 2 ust. 3 i § 4 ust. 5 regulaminu zarzucając tym zapisom istotne naruszenie prawa, tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela,

3. § 2 ust. 5, § 4 ust. 2 regulaminu zarzucając tym zapisom istotne naruszenie prawa, tj. art. 39 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela,

4. § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz lit. d, § 3 ust. 2 pkt 3 regulaminu zarzucając tym zapisom istotne naruszenie prawa, tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela oraz § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego a za pracę w dniu wolnym od pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 416 ze zm.),

5. § 6 ust. 4 regulaminu zarzucając temu zapisowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 91 c ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela w związku z art. 80, art. 92 § 1 i art. 2373 § 3 k.p., a także art. 67 ust. 1 i art. 67e ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela oraz § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1632).

W uzasadnieniu Wojewoda Łódzki stwierdził, że zapisy § 2 ust. 6, § 3 ust. 6, § 4 ust. 7 oraz § 6 ust. 3 regulaminu są wprost niezgodne z art. 39 ust. 4 ustawy Karta Nauczyciela. Zgodnie z § 137 w związku z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Natomiast Rada Miejska w Warcie w ocenie organu nadzoru w swojej uchwale poszła jeszcze o krok dalej, gdyż zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy Karta Nauczyciela wynagrodzenie wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca, co nie jest tożsame z określeniami "wypłaca się z góry w terminie wypłaty wynagrodzenia" oraz "wypłaca się z dołu w terminie wypłaty wynagrodzenia" użytymi w Regulaminie. Doszło tutaj do modyfikacji zapisów ustawowych. Zapisy § 2 ust. 6, § 3 ust. 6, § 4 ust. 7 oraz § 6 ust. 3 regulaminu są nie tylko wprost niezgodne z przytoczonym przepisem ustawy Karta Nauczyciela, ale również pozostają poza materią do uregulowania w uchwale w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli. W ocenie skarżącego zapisy § 2 ust. 3 i § 4 ust. 5 regulaminu stanowią przekroczenie zakresu upoważnienia zawartego w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, który upoważnia organ prowadzący szkołę do określenia wysokości stawek dodatków oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków. W tym upoważnieniu nie mieści się kompetencja do określenia kto i kiedy zachowuje prawo do dodatków, a kiedy je traci. Rada ma kompetencję jedynie do określenia wysokości stawki oraz warunków przyznawania :dodatków funkcyjnych, a nie decydowania o utracie przez nauczycieli tego rodzaju dodatków oraz że wypłata dodatku funkcyjnego następuje w tych samych okolicznościach jak te, w których wypłaca się nauczycielowi wynagrodzenie i które wynikają z przepisów ustawy Karta Nauczyciela, a także k.p. Ponadto, według skarżącego, § 2 ust. 5, § 4 ust. 2 regulaminu są sprzeczne z art. 39 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, w którym wprost określono, że zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn (w tym w przypadku otrzymania dodatku za wysługę lat lub dodatku funkcyjnego) następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego. Rada Miejska w Warcie podobnie jak w przypadku § 2 ust. 6, § 3 ust. 6, § 4 ust. 7 oraz § 6 ust. 3 regulaminu dokonała niedozwolonej modyfikacji zapisów ustawowych. Należy tutaj także zwrócić uwagę na fakt, że art. 39 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela nie musi wprost wymieniać dodatku za wysługę lat lub dodatku funkcyjnego, skoro zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy dodatki te stanowią składniki wynagrodzenia nauczycieli. Delegację do wprowadzenia dodatku motywacyjnego dla nauczycieli stanowi art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela. Ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego zawiera § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy. Należą do nich osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym, osiągnięcia wychowawczo-opiekuńcze, wprowadzanie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania, zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela, szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem oraz realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej. W uchwale Rada Miejska w Warcie przyjęła szczegółowe warunki przyznawania dodatku motywacyjnego. Oznacza to, że szczegółowe warunki określane przez organ prowadzący szkołę muszą mieścić się w ramach ogólnych warunków określonych przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w przedmiotowym rozporządzeniu. Rolą Rady Miejskiej w Warcie było uszczegółowienie ogólnych warunków wymienionych przez prawodawcę, a nie ustanowienie nowych. W ocenie skarżącego, systematyczne i efektywne przygotowywanie się i wypełnianie przydzielonych obowiązków, dbałość o estetykę i sprawność powierzonych pomieszczeń, pomocy dydaktycznych oraz innych urządzeń szkolnych oraz podejmowanie działań zapewniających utrzymanie powierzonego mienia w stanie gwarantującym optymalne warunki do realizacji zadań dydaktyczno-wychowawczych należą do podstawowych obowiązków związanych z pracą nauczyciela lub dyrektora i w żaden sposób nie wynikają z ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego zawartych w § 6 wskazanego rozporządzenia. W związku z powyższym uzależnienie od nich przyznania dodatku motywacyjnego pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia, a także stanowi przekroczenie delegacji zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela. W § 6 regulaminu Rada Miejska w Warcie określiła szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Jako jeden ze składników wynagrodzenia, dodatek za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw podlega regulacjom zawartym w k.p. oraz innym aktom normatywnym wyższego rzędu. W ocenie skarżącego, zapisy § 6 ust. 4 regulaminu stanowią przekroczenie zakresu upoważnienia zawartego w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela. Zgodnie z art. 80 k.p., do którego odsyła art. 91c ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną. Za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. Wprowadzając zapisy § 6 ust. 4, Rada Miejska w Warcie naruszyła szereg przepisów, na mocy których pracownikowi należy się wynagrodzenie pomimo niewykonywania pracy. Należą do nich art. 92 § 1 k.p. (niezdolność do pracy wskutek choroby lub odosobnienia w związku z chorobą zakaźną, wypadku w drodze do pracy lub z pracy albo choroby przypadającej w czasie ciąży, poddania się niezbędnym badaniom lekarskim przewidzianym dla kandydatów na dawców komórek, tkanek i narządów oraz poddania się zabiegowi pobrania komórek, tkanek i narządów), art. 2373 § 3 k.p. (szkolenia BHP), art. 67 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela (urlop wypoczynkowy nauczyciela), art. 67e ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela (dni wolne na opiekę nad dzieckiem do 14 lat) oraz § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy (zwolnienie od pracy w przypadkach określonych w rozporządzeniu). Regulacja zawarta w § 6 ust. 4 regulaminu powoduje, że nauczyciel nie mógłby otrzymać wynagrodzenia za przydzielone mu i niewykonane godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, pomimo że prawo do takiego wynagrodzenia przysługuje mu na podstawie wyżej wymienionych przepisów. Według skarżącego, nie może być wątpliwości, że zapisy § 6 ust. 4 regulaminu stanowią przekroczenie delegacji zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela i są wprost sprzeczne z wymienionymi wyżej przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę Gmina Warta stwierdziła, że zarzuty są bezzasadne i wnosi o utrzymanie zapisów § 2 ust. 3, 5 i 6, § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a, lit. d, § 3 ust. 2 pkt 3, § 3 ust. 6, § 4 ust. 2, 5 i 7, § 6 ust. 3 i 4 regulaminu w mocy.

W uzasadnieniu podniesiono, że § 2 ust. 6, § 3 ust. 6, § 4 ust. 7 oraz § 6 ust. 3 regulaminu regulują termin wypłaty poszczególnych składników wynagradzania nauczycieli w sposób zgodny z tym, który określa ustawa Karta Nauczyciela. Rada Miejska określając termin wypłat dodatku za wysługę lat, dodatku motywacyjnego, dodatku funkcyjnego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe kierowała się jedynie uporządkowaniem tego zagadnienia w regulaminie, tak aby odbiorca tego dokumentu, czyli np. nauczyciel nie sięgając do innych aktów prawnych miał kompleksową wiedzę w poszczególnych obszarach przyznawania wynagrodzenia. Używając sformułowań dotyczących wypłaty poszczególnych składników wynagrodzenia "wypłaca się z góry w terminie wypłaty wynagrodzenia" oraz "wypłaca się z dołu w terminie wypłaty wynagrodzenia" nie zostały naruszone postanowienia art. 39 ustawy Karta Nauczyciela. Powyższe zapisy należy rozumieć, że np. dodatek za wysługę lat – § 2 ust. 6 regulaminu, wypłacony zostanie nauczycielowi z góry w terminie wypłaty wynagrodzenia, czyli w pierwszym dniu miesiąca, a jeżeli pierwszy dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, to w dniu następnym, gdyż wtedy wypłacane jest nauczycielom wynagrodzenie zgodnie z postanowieniami art. 39 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela. Taką sama analogie należy zastosować do pozostałych zapisów regulujących termin wypłaty poszczególnych dodatków. Mając powyższe na uwadze Rada Miejska w Warcie nie naruszyła prawa. Analogiczne zapisy dotyczące terminu wypłaty poszczególnych dodatków do wynagrodzenia nauczycieli funkcjonują w uchwałach opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Województwo Łódzkiego w 2019 r. pod poz. np. 5289, 4920, 5166 i wielu innych uchwałach. Postanowienia zawarte w § 2 ust. 3 i § 4 ust. 5 regulaminu nie naruszają przepisów, które regulują kwestie dotyczącą przysługiwania dodatku za wysługę lat oraz dodatku funkcyjnego. Zapis § 2 ust. 3 został umieszczony w regulaminie w celu dookreślenia, oczywiście mając na uwadze właściwe rozporządzenie regulujące tą kwestię, odbiorcy katalogu zdarzeń, które upoważniają do naliczenia dodatku za wysługę lat. Podobnie postąpiono w § 4 ust. 5 regulaminu. Rada Miejska w Warcie mając na uwadze obowiązujące przepisy prawne dookreśliła jedynie kiedy dodatek funkcyjny nie przysługuje, nie wykraczając poza postanowienia ustawy. Takie zapisy są powszechnie stosowane w uchwałach regulujących kwestię wynagradzania nauczycieli w jednostkach oświatowych w województwie łódzkim. W przypadku w § 2 ust. 5 i § 4 ust. 2 regulaminu Rada Miejska w Warcie również nie naruszyła postanowień ustawowych, a jedynie rozszerzyła interpretację zapisu regulującego te kwestia, po to aby odbiorca mógł w sposób wyczerpujący wiedzieć kiedy dodatek za wysługę lat, czy też dodatek funkcyjny nauczycielowi przysługuje. Warunki do przyznania nauczycielowi dodatku motywacyjnego zostały uszczegółowione zgodnie z wytycznymi zawartymi w rzeczonym § 6 rozporządzenia. Dodatkowe kryteria nie są sprzeczne z katalogiem ogólnych warunków zawartych w rozporządzeniu, gdyż w rozporządzeniu ustawodawca nie wymienia nawet katalogu przykładowego dotyczącego uszczegółowienia głównych kryteriów do przyznania dodatku motywacyjnego. Mając powyższe na uwadze Rada Miejska w Warcie miała prawo uszczegółowić kryteria w taki właśnie sposób. Godziny ponadwymiarowe zostały uregulowane w art. 35 ustawy Karta Nauczyciela, gdzie ustawodawca wyjaśnia kiedy można nauczycielowi przydzielić godziny ponadwymiarowe, jak należy rozumieć godzinę ponadwymiarową, jakie wynagrodzenie nauczycielowi przysługuje za pracę w godzinach ponadwymiarowych oraz komu nie należy takich godzin przydzielać. Natomiast termin wypłaty wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe został uregulowany w art. 39 ust. 4 ustawy Karta Nauczyciela. Jednym ze składników wynagrodzenia, który powinien być wypłacony zgodnie z zapisami art. 39 ust. 4 ustawy Karta Nauczyciela jest właśnie wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe. Zatem wolą ustawodawcy było, żeby nauczyciele otrzymywali wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe, jeśli faktycznie pracę w takich godzinach wykonali. Organ prowadzący uważa, to za słuszne, gdyż w przypadku, kiedy nauczyciel jest nieobecny w szkole z uwagi na uczestnictwo np. w wycieczce szkolnej i w tym dniu ma przydzielone 2 godziny ponadwymiarowe, to zachowuje prawo do wynagrodzenia wynikającego z pensum, natomiast nie zachowuje prawa do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, które realizuje ponad pensum, które zgodził się realizować ponad swoje podstawowe pensum. Nieobecność tego nauczyciela w szkole jest obarczona przydzieleniem jego godzin innemu nauczycielowi w ramach godzin doraźnych zastępstw, gdyż zajęcia w szkole muszą być dla uczniów zorganizowane. Nauczyciel wchodząc na zajęcia w ramach godzin doraźnych zastępstw musi dostać za realizację tych godzin oczywiście wynagrodzenie. Tak więc w przypadku wypłacania nauczycielom wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, których nie zrealizowali wiąże się z zapłatą za jedną godzinę zajęć dwukrotnie, raz dla nauczyciela, który miał przydzieloną godzinę ponadwymiarową i jej nie zrealizował, drugi raz dla nauczyciela, który realizował te zajęcia w ramach godzin doraźnych zastępstw. Fakt, że nauczyciel będący danego dnia na wycieczce nie traci prawa do wynagrodzenia wynikającego z pensum, zachowuje prawo do wynagrodzenia za podstawowe pensum, a traci tylko za to co powinien zrobić ponad wymiar, gdyż godziny ponadwymiarowe to przydzielone nauczycielowi godziny zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych powyżej tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych. Karta Nauczyciela z uwagi na specyficzny czas pracy nauczycieli przewiduje jako jeden ze składników wynagrodzenia nauczyciela wynagrodzenie za pracę w godzinach ponadwymiarowych, które związane jest z pracą nauczyciela ponad tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć tzw. pensum. Postanowienia § 6 ust. 4 regulaminu nie stanowią przekroczenia zakresu upoważnienia i nie są sprzeczne z art. 92 § 1 k.p., jak twierdzi strona skarżąca. Karta Nauczyciela nie określa warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za pracę nauczyciela w godzinach ponadwymiarowych. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela obowiązek w tym zakresie ciąży na organie prowadzącym szkołę, który określa powyższe w drodze regulaminu. Z uwagi na powyższe strona skarżąca nie ma racji, że organ prowadzący nie jest upoważniony do określenia w drodze regulaminu, czy nauczycielowi przysługuje prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, które nie zostały zrealizowane. Godziny ponadwymiarowe mogą być nauczycielowi przydzielone za jego zgodą, jeśli są przydzielone w liczbie przekraczającej 1/4 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć – art. 35 ustawy Karta Nauczyciela. Realizacja pracy w godzinach ponadwymiarowych jest świadomą decyzją każdego nauczyciela. Niewykonanie dodatkowej pracy z powodów wymienionych w § 6 ust. 4 regulaminu skutkuje nieotrzymaniem dodatkowego wynagrodzenia, które przysługuje tylko za pracę faktycznie wykonaną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 91 ust. 4 u.s.g..

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04. 2012 r. IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło ( M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, przekroczenie delegacji ustawowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r. I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Warcie z dnia 10 września 2019r. w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w przedszkolach i szkołach prowadzonych przez Gminę Warta. Organ nadzoru zaskarżył pięć grup przepisów wymienionego regulaminu będącego załącznikiem do wymienionej uchwały. Są to następujące przepisy:

1.) § 2 ust.6, § 3 ust.6, § 4 ust.7 oraz § 6 ust.3;

2.) § 2 ust.3 i § 4 ust.5;

3.) § 2 ust.5 oraz § 4 ust.2;

4.) §3 ust.1 pkt 2 lit.a.) oraz lit.d.) i § 3 ust.2 pkt.3;

5.) § 6 ust.4.

Ad 1)

Zgodnie z treścią § 2 ust.6 regulaminu wynagradzania dodatek za wysługę lat wypłaca się z góry w terminie wypłaty wynagrodzenia.

W myśl § 3 ust.6 regulaminu dodatek motywacyjny wypłacany jest z góry w terminie wypłaty wynagrodzenia.

Zgodnie z treścią § 4 ust.7 regulaminu dodatek funkcyjny wypłaca się z góry w terminie wypłaty wynagrodzenia.

W myśl § 6 ust.3 regulaminu wynagrodzenie za godziny, o których mowa w ust. 1 przysługuje za godziny faktycznie przepracowane i wypłaca się z dołu w terminie wypłaty wynagrodzenia.

Zgodnie z treścią art.30 ust.1 ustawy z 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2019r. 2215 ze zm.), dalej K.N., wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32, składa się z:

1) wynagrodzenia zasadniczego;

2) dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, w tym z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy, oraz za warunki pracy,

3) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw;

4) nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, świadczenia, o którym mowa w art. 53a, i dodatku, o którym mowa w art. 54 ust. 5.

W myśl art.30 ust.6 K.N. organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:

1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33-34a,

2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach

- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.

Zgodnie z treścią art.39 ust.3 K.N. wynagrodzenie wypłacane jest nauczycielowi miesięcznie z góry w pierwszym dniu miesiąca. Jeżeli pierwszy dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu następnym.

W myśl art.39 ust.4 K.N. składniki wynagrodzenia, których wysokość może być ustalona jedynie na podstawie już wykonanych prac, wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca. Jeżeli ostatni dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu poprzedzającym ten dzień, a w wypadkach szczególnie uzasadnionych wynagrodzenie może być wypłacone w jednym z ostatnich pięciu dni miesiąca lub w dniu wypłaty wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 3.

W myśl § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r. poz.263) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Zgodnie z treścią § 143 wymienionego zarządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Należy zaznaczyć, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art.40 ust.1 i 2 u.s.g.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, że aktem prawa miejscowego jest taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Normy o charakterze generalnym to normy nie odnoszące się do indywidulanie oznaczonych podmiotów lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Określają one adresata poprzez wskazanie cech nie zaś poprzez ich wymienienie z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywanie, zakazywanie lub dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych z reguły powtarzalnych okolicznościach nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (por. wyroki NSA w spr. II OSK 2048/17 z 19 czerwca 2017r., w spr. II OSK 2353/16 z 10 września 2018r., w spr. II OSK 1572/14 z 15 lutego 2016r.).

Zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym. Reguluje ona sprawy wynagrodzenia wszystkich nauczycieli zatrudnionych w przedszkolach i szkołach prowadzonych przez Gminę Warta. Skoro adresatami uchwały są wszyscy nauczyciele zatrudnieniu w wymienionych placówkach to można uznać, że normy zawarte w zaskarżonej uchwale mają charakter generalny gdyż nie są skierowane do konkretnego adresata lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Nie ulega także wątpliwości, że normy prawne w zaskarżonej uchwale mają charakter abstrakcyjny gdyż dotyczą zachowań powtarzalnych a nie są konsumowane przez jednorazowe zastosowanie. Można zatem uznać, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust.1 i 2 u.s.g.

Należy podkreślić, że w aktach prawa miejscowego nie powtarza się zapisów ustawowych co wynika z treści § 143 w związku z § 137 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002r.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że powtarzanie w uchwałach organów gminy całych uregulowań ustawowych, jak i ich części, czy też nieprecyzyjne powtarzanie przepisów zawartych w ustawie delegującej (upoważniającej) stanowi istotne naruszenie prawa. Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co mogłoby skutkować całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy. Podkreślenia wymaga również, że w orzecznictwie dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 132/18, wyroki WSA w Poznaniu z: 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14; 3 lutego 2015 r., IV SA/PO 582/14; z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11).

W niniejszej sprawie w § 2 ust.6, § 3 ust.6 i § 4 ust.7 regulaminu określono, że dodatek za wysługę lat, dodatek motywacyjny oraz dodatek funkcyjny wypłaca się z góry w terminie wypłaty wynagrodzenia. Stanowi to powtórzenie treści przepisu art.39 ust.3 K.N. w zakresie sformułowania o wypłacie wynagrodzenia miesięcznie z góry a ponadto zawiera pewną modyfikację gdyż w zaskarżonych przepisach jest mowa o wypłacie "w terminie wypłaty wynagrodzenia" a w art.39 ust.3 jest mowa o wypłacie "w pierwszym dniu miesiąca". Oba sformułowania nie są tożsame co oznacza, że w regulaminie dokonano niedopuszczalnej modyfikacji zapisu ustawowego. Odnośnie przepisu § 6 ust.3 regulaminu to w zakresie wypłaty wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźne zastępstwa powtórzono zapis ustawy ("wypłata z dołu") oraz dokonano pewnej modyfikacji tego zapisu. W § 6 ust.3 użyto bowiem sformułowania, że wypłata nastąpi "w terminie wypłaty wynagrodzenia" a w art.39 ust.4 K.N. jest mowa o "wypłacie miesięcznie lub jednorazowo... w ostatnim dniu miesiąca". Oba sformułowania nie są równoznaczne.

W zaskarżonych przepisach powtórzono częściowo zapisy ustawowe oraz częściowo dokonano pewnych ich modyfikacji. Stanowi to naruszenie § 143 w związku z § 137 rozporządzenia z 20 czerwca 2002r. oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego określonego w art.30 ust.6 pkt 1 i 2 K.N. Uzasadniało to stwierdzenie nieważności tych przepisów.

Ad 2)

Zgodnie z treścią § 2 ust.3 regulaminu dodatek za wysługę lat przysługuje nauczycielowi za okres urlopu dla poratowania zdrowia oraz za dni, za które otrzymuje wynagrodzenia chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Dodatek ten przysługuje również za dni nieobecności w pracy z powodu niezdolności do pracy wskutek choroby, bądź konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem lub chorym członkiem rodziny, za które nauczyciel otrzymuje wynagrodzenie lub zasiłek z ubezpieczenia społecznego, a także w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego oraz świadczenia rehabilitacyjnego.

W myśl § 4 ust.5 regulaminu dodatek funkcyjny nie przysługuje w okresie nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy, w okresie urlopu dla poratowania zdrowia, w okresach, za które nie przysługuje wynagrodzenie zasadnicze oraz od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nauczyciel zaprzestał pełnienia z innych powodów obowiązków, do których jest przypisany ten dodatek, a jeżeli zaprzestanie obowiązków nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca, od tego dnia. Dodatek ten nie przysługuje również za dni nieobecności w pracy z powodu niezdolności do pracy wskutek choroby, bądź konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem lub chorym członkiem rodziny, za które nauczyciel otrzymuje wynagrodzenie lub zasiłek z ubezpieczenia społecznego, a także w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego.

Wymienione przepisy wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art.30 ust.6 pkt 1 K.N. Przepis ten (tzn. art.30 ust.6 pkt 1 K.N.) upoważnia organ gminy do określenia jedynie "szczegółowych warunków przyznawania dodatków" (tzn. dodatku stażowego i funkcyjnego). W sformułowaniu tym nie mieści się kompetencja do określenia za jaki okres i kiedy przysługuje dodatek oraz za jaki okres i kiedy następuje jego utrata. Organ gminy nie jest uprawniony do określania takich przesłanek w regulaminie. Pogląd taki jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Gliwicach z 27 listopada 2009r. w spr. IV SA/Gl 364/09, WSA w Bydgoszczy z 9 października 2008r. w spr. II SA/Bd 625/08, WSA we Wrocławiu z 30 października 2010r. w spr. IV SA/Wr 368/08, z 10 lipca 2008r. w spr. IV SA/Wr 179/08 i z 17 września 2008r. w spr. IV SA/Wr 281/08).

Przepisy § 2 ust.3 i § 4 ust.5 regulaminu wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art.30 ust.6 pkt 1 K.N. co stanowi istotne naruszenie prawa i uzgadniało to stwierdzenie nieważności wymienionych przepisów.

Ad 3)

Zgodnie z treścią § 2 ust.5 regulaminu dodatek za wysługę lat przysługuje:

a) począwszy od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po miesiącu, w którym nauczyciel nabył prawo do dodatku lub wyższej stawki tego dodatku, jeżeli nabycie prawa nastąpiło w ciągu miesiąca,

b) za dany miesiąc, jeżeli nabycie prawa do dodatku lub do wyższej stawki tego dodatku nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca.

W myśl § 4 ust.2 regulaminu prawo do dodatku funkcyjnego powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powierzenie stanowiska kierowniczego, a jeżeli powierzenie nastąpiło pierwszego dnia miesiąca, to od tego dnia. Utrata prawa do dodatku funkcyjnego następuje z upływem okresu powierzenia stanowiska kierowniczego, a w razie wcześniejszego odwołania, z końcem miesiąca, w którym nastąpiło odwołanie, a jeżeli odwołanie nastąpiło pierwszego dnia miesiąca, od tego dnia.

Zgodnie z treścią art.39 ust.1 K.N. zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po roku szkolnym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego.

Przepisy § 2 ust.5 i § 4 ust.2 regulaminu określają od kiedy przysługuje dodatek stażowy i dodatek funkcyjny. Według wymienionych przepisów dodatek stażowy przysługuje od pierwszego dnia miesiąca, który następuje po miesiącu w którym nauczyciel nabył prawo do dodatku (lub wyższej stawki dodatku) jeżeli nabycie prawa nastąpiło w ciągu miesiąca bądź za dany miesiąc gdy nabycie prawa do dodatku (lub wyższej stawki dodatku) nastąpiło pierwszego dnia miesiąca. W przypadku dodatku funkcyjnego prawo do niego powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powierzenie stanowiska kierowniczego bądź od pierwszego dnia miesiąca jeżeli powierzenie nastąpiło pierwszego dnia miesiąca. Natomiast art.39 ust.1 K.N. stanowi, że w sytuacji gdy zmiana wysokości wynagrodzenia (w tym dodatku stażowego i funkcyjnego) następuje z innych przyczyn niż uzyskanie kolejnego awansu zawodowego to zmiana następuje pierwszego dnia najbliższego miesiąca chyba, że inne przyczyny nastąpiły pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego.

Analiza zaskarżonych przepisów regulaminu wskazuje, że w zasadzie w sposób identyczny jak w przepisie ustawowym określają one od kiedy przysługuje dodatek stażowy i dodatek funkcyjny. W sposób zbieżny z treścią art.39 ust.1 K.N. stanowią one od kiedy przysługuje prawo do tych dodatków. W istocie są powtórzeniem zapisów ustawowych co jest rzeczą niedopuszczalną i o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach. Stanowi to naruszenie § 143 w związku z § 137 rozporządzenia z 20 czerwca 2002r. oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art.30 ust.6 pkt 1 i 2 K.N.

Ad 4)

Zgodnie z treścią § 3 ust.1 pkt 2 lit. a.) i d.) regulaminu wynagradzania warunkiem przyznania nauczycielowi dodatku motywacyjnego jest spełnienie w okresie poprzedzającym przyznanie dodatku przynajmniej jednego z niżej wymienionych kryteriów:

2) jakość świadczonej pracy, w tym związanej z powierzonym stanowiskiem kierowniczym, dodatkowym zadaniem lub zajęciem, a w szczególności:

a) systematyczne i efektywne przygotowywanie się i wypełnianie przydzielonych obowiązków,

d) dbałość o estetykę i sprawność powierzonych pomieszczeń, pomocy dydaktycznych oraz innych urządzeń szkolnych;

W myśl § 3 ust.2 pkt 3 regulaminu wynagradzania podstawą przyznania dodatku motywacyjnego dyrektorowi szkoły/przedszkola jest spełnienie w okresie poprzedzającym przyznanie dodatku przynajmniej jednego z niżej podanych kryteriów:

3) podejmowanie działań zapewniających utrzymanie powierzonego mienia w stanie gwarantującym optymalne warunki do realizacji zadań dydaktyczno-wychowawczych;

Zgodnie z treścią § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2014r. poz.416 ze zm.) do ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego należą:

1) osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym;

2) osiągnięcia wychowawczo-opiekuńcze;

3) wprowadzanie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania;

4) zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela;

5) szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem;

6) realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej.

Z przepisu art.30 ust.3 pkt 1 K.N. wynika, że organ prowadzący szkołę został upoważniony do określenia w drodze regulaminu stawek dodatku motywacyjnego oraz szczegółowych warunków jego przyznawania. Przez sformułowanie "warunek" należy rozumieć czynnik od którego spełnienia zależy zrealizowanie czegoś (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza, Warszawa, wydawnictwo PWN 2003r. tom IV str.354).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, że "szczegółowe warunki przyznawania dodatku motywacyjnego", o których mowa w delegacji z art.30 ust.6 pkt 1 K.N. muszą wynikać z ogólnych kryteriów przyjętych w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Sportu z 31 stycznia 2005r. Oznacza to, że szczegółowe warunki określane przez organ gminy muszą mieścić się w ramach ogólnych warunków określonych w wymienionym rozporządzeniu (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2010r. w spr. III SA/Kr 1007/09).

Analiza § 6 rozporządzenia z 31 stycznia 2005r. wskazuje, że przesłanką przyznania dodatku motywacyjnego jest osiągnięcie ponadprzeciętnych (nadzwyczajnych), w sensie pozytywnym, efektów w pracy pedagogicznej nauczyciela. Wskazują na to sformułowania użyte w § 6 rozporządzenia takie jak "osiągnięcia", "wprowadzenie innowacji pedagogicznych". "zaangażowanie w realizację czynności i zajęć" czy "szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków". Innymi słowy dodatek motywacyjny przysługuje za dodatkowe i nadzwyczajne efekty pracy nauczycielskiej a nie za normalne (standardowe) wykonywanie podstawowych obowiązków nauczyciela. Można zatem uznać, że dodatek motywacyjny przysługuje nauczycielom wyróżniającym się w stosunku do pozostałych nauczycieli czy to osiągnięciami w jakiejś dziedzinie bądź zaangażowaniem czy też wprowadzeniem innowacji.

W rozpoznawanej sprawie w przepisach § 3 ust.1 pkt 2 a.) i d.) oraz § 3 ust.2 pkt 3 regulaminu przesłankami przyznania dodatku motywacyjnego są systematyczne i efektywne przygotowywanie i wypełnianie przydzielonych obowiązków oraz dbałość o estetykę i sprawność powierzonych pomieszczeń, pomocy dydaktycznych oraz innych urządzeń szkolnych (odnośnie nauczycieli) a także podejmowanie działań zapewniających utrzymanie powierzonego mienia w stanie gwarantującym optymalne warunki do realizacji zadań dydaktyczno – wychowawczych (odnośnie dyrektora szkoły). Są to podstawowe obowiązki każdego nauczyciela (dyrektora szkoły) i nie wynikają one z ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego określonych w § 6 rozporządzenia. W świetle wymienionych postanowień regulaminu wynagrodzenia dodatek motywacyjny przysługiwałby za wykonywanie normalnych obowiązków nauczyciela (dyrektora szkoły) co jest sprzeczne z ogólnymi warunkami przyznawania tego dodatku określonymi w § 6 rozporządzenia.

Sąd nie podzielił poglądu organu administracji wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że regulacje określone w § 3 ust.1 pkt 2 a.) i d.) oraz w § 3 ust.2 pkt.3 regulaminu są zgodne z wytycznymi określonymi w § 6 rozporządzenia z 31 stycznia 2005r.

Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach przesłanką przyznania dodatku motywacyjnego jest osiąganie ponadprzeciętnych efektów w pracy nauczyciela (dyrektora szkoły) a nie samo wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem. Tymczasem w zaskarżonych przepisach regulaminu wynagradzania jako warunek przyznania dodatku motywacyjnego przewidziano samo wykonywanie normalnych obowiązków nauczyciela (dyrektora szkoły) a nie "szczególnie efektywnie" wykonywanie tych obowiązków. Pogląd organu wyrażony w odpowiedzi na skargę, w ocenie sądu nie jest uzasadniony.

Reasumując tę część rozważań sąd uznał, że zaskarżone przepisy regulaminu wynagradzania wydano z naruszeniem delegacji ustawowej określonej w art.30 ust.6 pkt.1 Karty Nauczyciela oraz jest on sprzeczny z treścią § 6 rozrządzenia z 31 stycznia 2005r.

Ad 5)

Zgodnie z treścią § 6 ust.4 regulaminu wynagradzania wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw przydzielone w planie organizacyjnym nie przysługuje za dni, w których nauczyciel nie realizuje zajęć z powodu przerw przewidzianych przepisami o organizacji roku szkolnego, rozpoczynania lub kończenia zajęć w środku tygodnia, za dni, w których nauczyciel uczestniczy w wycieczkach szkolnych, szkoleniach i innych wydarzeniach powodujących niemożność prowadzenia zajęć w godzinach ponadwymiarowych oraz za dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy.

W myśl art.30 ust.6 pkt 2 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

Z przepisu art.30 ust.6 pkt 2 K.N. wynika, że organ prowadzący szkołę został upoważniony do określenia w regulaminie "szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia z a godziny ponadwymiarowe i doraźne.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że zgodnie z art.30 ust.6 pkt.2 K.N. rada gminy ma jedynie kompetencje do określenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3. W tych ramach nie mieści się upoważnienie do decydowania o zachowaniu lub utracie przez nauczyciela prawa do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe. Określenie zatem przypadków, w których nauczycielowi nie przysługuje prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe nie mieści się w granicach wymienionego upoważnienia ustawowego. Nie można bowiem uznać, iż wskazanie przez uchwałodawcę przypadków, w których wynagrodzenie nie przysługuje, stanowi określenie warunków (szczegółowych) obliczania i wypłacania wynagrodzenia. Pogląd taki wyraził NSA w wyroku z 3 marca 2008r. w spr. I OSK 1873/07, WSA we Wrocławiu w wyroku z 26 kwietnia 2006r. w spr. IV SA/Wr 274/05 i z 17 września 2010r./ w spr. IV SA/Wr 257/10 i WSA w Kielcach w wyroku z 18 lipca 2008r. w spr. II SA/Ke 271/08.

W przepisie § 6 ust.4 regulaminu określono kiedy nie przysługuje wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw. Upoważnienie ustawowe o którym mowa w art.30 ust.6 pkt.2 K.N. nie zawierało delegacji do decydowania kiedy nauczycielowi nie przysługuje wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw. W wymienionym przepisie mieści się tylko upoważnienie do ustalania warunków obliczania i wypłacania (wydawania) należnych kwot. W związku z czym przepis § 6 ust.4 regulaminu został wydany z naruszeniem delegacji określonej w art.30 ust.6 pkt.2 Karty Nauczyciela.

Dodać należy, że zaskarżony przepis § 6 ust.4 regulaminu narusza także przepisy z zakresu prawa pracy. Chodzi o przepisy, które przewidują, że pracownikowi należy się wynagrodzenie pomimo niewykonywania pracy. Są to przepisy art.92 § 1 i art.2373 Kodeksu pracy, art.67e ust.1 Karty Nauczyciela oraz § 16 ust.1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 15 maja 1996r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy (Dz.U., z 2014r. poz.1632 ze zm.). Regulacje określone w § 6 ust.4 regulaminu wynagradzania powodują, że nauczyciel nie mógłby otrzymać wynagrodzenia za przydzielone i niewykonane godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw mimo, iż prawo do takiego wynagrodzenia przysługuje mu na podstawie wymienionych przepisów z zakresu prawa pracy. Zaskarżony przepis § 6 ust.4 regulaminu jest także sprzeczny z wymienionymi przepisami.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Zaskarżone przepisy wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej oraz z naruszeniem szeregu innych przepisów wymienionych we wcześniejszych rozważaniach. Naruszenia te miały charakter istotny co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.

Na podstawie art.200 p.p.s.a. sąd zasądził od Gminy Warta na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.