Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1773/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Sędziowie WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 grudnia 2009 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego A.B. kwotę 500 / pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T.O. wnioskiem z dnia 1 września 2006 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. obiekt mieszkalno-handlowo-usługowy przy ul. [....] wraz z drogami wewnętrznymi, parkingami oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [....] i nr [....] .

Dnia 25 września 2006 r. inwestor określił zamierzenie inwestycyjne jako: budynek mieszkalno-handlowo-usługowo-biurowy z wjazdami, drogami wewnętrznymi, parkingami oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr nr [....] , obręb [....] przy ul. [....] ".

Decyzją nr [....] z dnia 31 marca 2009 r. Prezydent Miasta K. , działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz.717 z późn. zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz.1588) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) po rozpatrzeniu wniosku T.O. z dnia 1 września 2006 r. (korekta wniosku z dnia 25 września 2006 r.), ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budynek mieszkalno-handlowo-usługowo-biurowy z wjazdami, drogami wewnętrznymi, parkingami oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr nr [....] obręb [....] przy ul. [....] i ul. [....] w K".

Integralną część decyzji stanowią załączniki dotyczące warunków zabudowy (nr 1), linii rozgraniczających teren inwestycji (nr 2) oraz część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej (nr 3).

Na skutek wniesionego odwołania przez D.M., i A.B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 2 grudnia 2009 r. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Motywując swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał na przepis art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podniósł, że w niniejszej sprawie nie dopatrzono się naruszenia przepisu odrębnego, zatem odmowa ustalenia warunków zabudowy jest niedopuszczalna. Zdaniem organu w przeprowadzonym postępowaniu organ I. instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego, w tym zasad ogólnych postępowania administracyjnego, brak jest także naruszenia obowiązujących przepisów prawa proceduralnego. Kolegium Odwoławcze poddało zatem weryfikacji prawidłowość ustalenia warunków zabudowy i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W ocenie organu analiza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na przyjęcie, iż poszczególne parametry tzw. dobrego sąsiedztwa należy ustalać dla nowej zabudowy wraz z uwzględnieniem działek sąsiednich, a innym razem obszaru analizowanego. Tym samym linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winna być "odwzorowana" z zabudowy działek sąsiednich, natomiast wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz geometria dachu winny być odwzorowane z zabudowy na obszarze analizowanym. Przepis dopuszcza przy tym ustalenie warunków odstępujących od powyższych zasad, jednakże winny być one szczegółowo wyjaśnione i uzasadnione (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia) i wynikać z przeprowadzonej analizy.

W sprawie ustalono istnienie działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej - ul. [....] i [....] w K. , pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jako takie wskazano działki nr nr [....] . Na działkach tych znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany (zgodnie z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia). Linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznaczono jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia), przy czym jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3), oraz dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W omawianej sprawie wyznaczono obowiązującą linię zabudowy od strony ul. [....] i ul. [....] jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich, a zatem zgodnie z powołanym wyżej przepisem, ze wskazaniem, iż przebiega ona równolegle do krawędzi jezdni.

Nadto organ wyjaśnił, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W analizie wskazano, iż wskaźnik ustalono na zasadzie § 1 cytowanego przepisu ustalając go na poziomie do 70%. Omawiany wskaźnik zabudowy to wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albo terenu (§ 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia), nie jest zatem zasadne wyliczanie wskaźnika zabudowy uwzględniającego ewentualną zabudowę podziemną (piwnice, garaże), wskaźnik bowiem dotyczy powierzchni działki lub terenu zabudowy. Zaś szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się na podstawie § 6 ust. 2 wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W omawianej sprawie ustalono tę wielkość do szerokości przedmiotowej działki, co wynika, zgodnie z uzasadnieniem zawartym w sporządzonej analizie, z charakteru wykształconego układu urbanistycznego w całym obszarze analizowanym, w szczególności w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji, gdzie zdecydowanie przeważa zabudowa pierzejowa, konsekwentnie obudowując zarówno główne arterie komunikacyjne Al. [....] , ul. [....] , ul. [....] jak i ulice o charakterze bardziej lokalnym - [....] . Cechą dominującą nie tylko działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, lecz zabudowy pierzejowej w zdecydowanie przeważającej części obszaru analizowanego jest wykształcenie szerokości elewacji frontowych zgodnych z szerokością działek lub terenów inwestycji na których występuje ten rodzaj zabudowy. Nie ma on natomiast związku z metrycznym określaniem szerokości elewacji poszczególnych budynków, lecz stanowi w sensie ogólnym o charakterze występującej zabudowy, która ze względów ładu przestrzennego winna być kontynuowana, zatem dla zachowania zasady kontynuacji odstąpiono od matematycznego przeliczania szerokości elewacji frontowych budynków występujących w obszarze analizowanym i określono je na podstawie § 6 ust. 2. Dodatkowe ograniczenia wynikać natomiast będą z przepisów regulujących odległość nowej zabudowy od granic z innymi nieruchomościami na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Organ wskazał także, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Przy czym jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, przebiega na działkach sąsiednich tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3) oraz dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4 analizowanego przepisu). Jak wynika z przeprowadzonej analizy narożnikowe usytuowanie terenu inwestycji uzasadnia konieczność jego szczególnego kształtowania, zaś kształtująca pierzeje istniejąca zabudowa jest zróżnicowana pod względem wysokości i przebiega uskokowo. Ustalenie zatem wysokości dla wnioskowanej inwestycji winno opierać się o kontynuację wysokości budynków pierzei ulic [....] i [....] . Kolegium podzieliło w tym zakresie stanowisko organu l instancji, iż dopuszczenie zwiększania miejscowego wysokości zabudowy w narożniku ul. [....] i [....] w nawiązaniu do budynku nr [....] przy zachowaniu skali otoczenia w sąsiedztwie stosunkowo niskiej zabudowy ul[....] i [....] w pełni wynika ze sporządzonej analizy i znajduje odzwierciedlenie w istniejącym w obszarze analizowanym ładzie architektonicznym. Ustalenie ilości kondygnacji naziemnych do dziewięciu w narożniku ul. [....] i [....] , znajduje w pełni oparcie w sporządzonej w sprawie analizie terenu, na którym znajduje się zarówno budynek dziewięciokondygnacyjny, jak i budynki pięciokondygnacyjne.

Zdaniem organu celem przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wraz z wymogami ładu przestrzennego jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy w terenie zainwestowanym, jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych. Analiza architektoniczno-urbanistyczna spełnia w tym kontekście funkcję zastępczą w stosunku do planu zagospodarowania przestrzennego i winna wskazywać niejako a priori rodzaj zabudowy dopuszczonej na danej nieruchomości, w oderwaniu w zasadzie od treści wniosku inwestora i planowanej przez niego zabudowy.

Analiza sporządzona w przedmiotowej sprawie była dwukrotnie uzupełniana obszernymi aneksami z dnia 2 lipca 2008 r., którym wprowadzone zostały zapisy wyjaśniające i uzupełniające w celu doprecyzowania parametrów zabudowy i w celu ograniczenia możliwości błędnej interpretacji zapisów analizy, których konsekwencją mogłoby być przekroczenie lokalnego parametru stanowiącego podstawę do kontynuacji dla wnioskowanej zabudowy. Rozszerzenie i doprecyzowanie zapisów analizy miało miejsce między innymi w celu naprawienia uchybień wskazanych w wyroku Sądu, na który wskazuje A.B. w swoim odwołaniu podjętym w sprawie planowanej zabudowy na przedmiotowej działce z wniosku innego inwestora. Przy tym organ wskazał na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." i podniósł, że ww. wyrok załączony do odwołania A.B. dotyczył innej niż niniejsza sprawy administracyjnej, nie pokrywającej się w zakresie wniosków, granic inwestycji i tożsamości wnioskodawców.

Nadto zdaniem organu na etapie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie rozstrzyga się kwestii technicznych planowanej inwestycji, w tym szczegółowych parametrów technicznych zarówno inwestycji kubaturowej, jak dostępu światła do mieszkań czy emisji spalin. Te kwestie będą natomiast badane na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył A.B. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący jako główny zarzut skargi podał brak odniesienia się przez organ I instancji oraz Kolegium do wyroków wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w podobnej sprawie dla inwestycji planowanej na tym samym co w niniejszej sprawie, w których zakwestionowano ustalenia analizy urbanisty architektonicznej, zawierającej, w ocenie skarżącego, podobne ustalenia do zawartych w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 marca 2009 r. nr [....] , na wniosek T.O. , warunki zabudowy dla inwestycji p.n.: budynek mieszkalno-handlowo-usługowo-biurowy z wjazdami, drogami wewnętrznymi, oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr [....] obr. [....] ul. [....] i ul. [....] w K. Zdaniem Skarżącego tożsame w sprawie są ograny administracyjne i praktycznie pozostaje to samo otoczenie terenu po Z.P.C. [....] S.A., którego analiza miała być podłożem do wydania właściwych decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w zakwestionowanej decyzji.

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 201/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 grudnia 2009 r., nr [....] , w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [....] Sp. z o.o. w W. , wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1309/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem nie przytoczył konkretnych naruszeń prawa, których dopuściły się organy orzekające w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że Sąd I. instancji nie wchodząc w indywidualną ocenę prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej skupił się na wyliczeniu wadliwości, które zostały dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w innej analogicznej sprawie (sygn. akt II SA/Kr 1033/06) i zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu wydanym na skutek wniesionej od powyższego wyroku skargi kasacyjnej (sygn. akt II OSK 1129/08), a na skutek których decyzje organów obydwu instancji kontrolowane w opisywanej sprawie zakończonej ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęte w przedmiocie warunków zabudowy – decyzja organu I instancji ustalała warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkalno-handlowo-usługowego na działkach nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. , a organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy – zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, a następnie ograniczył się do sprawdzenia, czy wady te zostały usunięte.

W pierwszej kolejności wskazano, że niniejsza sprawa nie jest kontynuacją sprawy zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1129/08, albowiem w sprawie tej sądy administracyjne dokonywały kontroli decyzji wydanych w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Zakładów [....] S.A. w K. Natomiast kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja została wydana na skutek wniosku T.O. Powyższe skutkuje tym, że Sąd I. instancji winien zaskarżoną decyzję oraz ewentualnie decyzję ją poprzedzającą ocenić pod kątem zgodności z przepisami niejako od początku, a nie - jak uczyniono to w tej sprawie - ograniczyć się tylko do sprawdzenia, czy uchybienia, bądź wątpliwości dostrzeżone w sprawie z wniosku [....] S.A. w K. zostały przez organy skorygowane, bądź wyjaśnione. Sąd I. instancji przecież, co zresztą sam podkreślił w motywach zaskarżonego wyroku, nie był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przytoczonych wyżej orzeczeniach sądów administracyjnych, albowiem w tej sprawie przepis art. 153 P.p.s.a. nie miał zastosowania. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny winien dokonać kompleksowej oceny legalności zakwestionowanej decyzji i ewentualnie decyzji organu I instancji, co winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie taka całościowa ocena zgodności z prawem wydanych przez organy decyzji, przez pryzmat zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie miała miejsca, zatem jest to wadliwość która z pewnością mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a która skutkowała uchyleniem zakwestionowanego wyroku.

Nadto Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przesłanką uchylenia zaskarżonego wyroku była także kwestia sporządzenia trzech analiz urbanistyczno-architektonicznych, w tym dwóch różniących się treścią aneksów z tej samej daty i niewskazanie, który z nich stał się podstawą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jednakże przyczyną wyeliminowania z obrotu przedmiotowych decyzji nie mogła być wskazywana przez Sąd I instancji kwestia istnienia w aktach sprawy trzech analiz urbanistyczno-architektonicznych sporządzonych przez urbanistę A.P. , a konkretnie analizy głównej i dwóch aneksów do niej, albowiem sam fakt istnienia tych aneksów o nieco odmiennej treści, a z tej samej daty, sam przez się nie powoduje, że nie wiadomo – jak twierdzi Sąd – która analiza stała się podstawą decyzji. W pierwszej kolejności bowiem Sąd I instancji winien sprawdzić, które z tych dokumentów stanowią załącznik do wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i dopiero wówczas, gdy w dalszym ciągu nasuwają się wątpliwości, wyrazić ocenę w tym zakresie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji powołując się na różnice w treści opracowanych aneksów nie wskazał powodów, dla których uznał je za rozbieżne w treści, a jeżeli nawet różnice takie występują nie dokonał oceny czy są to takie różnice, które powodują, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać należy je za istotne. Poza tym Sąd I. instancji wskazując na takie uchybienie nie powołał konkretnych przepisów, z którymi należy wiązać wykazywane naruszenie prawa w tym postępowaniu administracyjnym. Generalnie w tym zakresie Sąd I. instancji nie uzasadnił konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej to rozstrzygnięcie, co także wskazuje na naruszenie powołanego wyżej przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.

W tej sytuacji za zasadny uznano także zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., albowiem nie dokonując, co już wyżej wskazano, prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej, Sąd I instancji przedwcześnie uznał, że przy wydawaniu kontrolowanych decyzji organy naruszyły generalną zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników i konsekwentnie przedwcześnie stwierdził, że zaszła podstawa do uchylenia tych decyzji.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadny jest także, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nie dokonał w zasadzie w ogóle kontroli legalności decyzji będących przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, zatem i ten zarzut także okazał się uzasadniony.

Mając na uwadze powyższe rozważania wskazano, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I. instancji winien ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu I instancji kompleksowo i w sposób indywidualny, przez pryzmat właściwych przepisów. Zaś proces decyzyjny Sądu w sposób pełny winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l. instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej argumenty uzasadniają uchylenie w sprawie obu decyzji organów administracji.

W tej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1309/11 uchylił poprzedzający go wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 201/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając tą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie związany jest poglądem prawnym wyrażonym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 190 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest rozpoznać sprawę zgodnie z wyraźnymi wytycznymi zawartymi w tym wyroku, a te wytyczne sprowadzają się do zobowiązania Sądu I. instancji do dokonania oceny wydanych w sprawie decyzji w sposób kompleksowy i w oparciu o obowiązujące przepisy. Sąd II. instancji wyraził także pogląd, że z samego faktu sporządzenia w sprawie trzech analiz urbanistyczno-architektonicznych nie wynika naruszenie obowiązującego prawa. Tak wyrażonym stanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę jest związany.

Tym samym kontrolując działanie organów administracji i nie będąc związany ani granicami skargi, ani zawartymi w sakrze zarzutami uznał, a jedynie poglądem wyrażonym w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wdanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co w przypadku braku istnienia takiego uzbrojenia dla planowanego zamierzenia oznacza konieczność zagwarantowania w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonania uzbrojenia lub dodatkowego terenu;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wniosek inwestora dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegające na budowie budynku mieszkalno-handlowo-usługowo-biurowy z wjazdami, drogami wewnętrznymi, parkingami oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr nr [....] obręb [....] przy ul. [....] i ul. [....] w K.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej, a wskaźniki projektowanego zamierzenia inwestycyjnego ustalane są na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem".

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. § 3 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie zaś określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej - przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Obszar ten nie może być mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale nie mniej niż 50 metrów.

Taka analiza (zwana również jako analiza urbanistyczno-architektoniczna) musi być sporządzona na podstawie oceny istniejącego zagospodarowania danego terenu. Wątpliwości Sądu budzi sytuacja, która miała miejsce w tej sprawie, polegająca na częściowej zmianie analizy (uzupełnieniu jej) nie na podstawie dodatkowej oceny zagospodarowania terenu, ale na podstawie wniosku pełnomocnika inwestora. Informacje zawarte w takim wniosku mogą oczywiście stanowić impuls do dokonania ponownej oceny stanu i stopnia zagospodarowania danego terenu, ale nie mogą same uzasadniać zmiany już sporządzonej analizy. Skutkiem tego może być przyjęcie, że analiza jest sporządzana nie na podstawie oceny stanu zabudowy i zagospodarowania terenu, ale na podstawie stanowiska inwestora, który niejako sam "dyktuje" określone warunki i parametry zabudowy. Sama ta wątpliwość nie uzasadnia uznania spaprz sądzonej w tej sprawie analiz za wadliwe, nie jest to jednak prawidłowy sposób sporządzania analizy.

W obszarze analizowanym, którego sposób i cechy zabudowy oraz zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia) ustala się linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji jej gzymsu lub attyki, a także geometrię dachu i kierunek głównej kalenicy dachu.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jak wynika z analizy właśnie na tej podstawie ustalono linię zabudowy, jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. W odniesieniu do linii zabudowy wyznaczonej od strony ul. [....] , rzeczywiście linia ta stanowi kontynuację linii zabudowy wyznaczonej zabudową na działce nr nr [....] . Nie można jednak tego stwierdzić w stosunku do linii zabudowy od strony ul. [....] . Wprawdzie w analizie zapisano, że jest to kontynuacja linii zabudowy na działkach nr nr [....] (zapewne omyłka, chodziło o działkę nr...), ale linia wyznaczona przez budynki na ww. działkach nie jest kontynuowana na działce nr [....] od strony ul. [....]. Ani nie jest to przedłużenie tej linii zabudowy, ani też ustalenie jej w identyczny sposób jak na ww. działkach. Jak bowiem wynika z mapy z zaznaczonym obszarem analizy, na działkach nr nr [....] linia zabudowy od ul. [....] zlokalizowana jest w odległości ok. 5 metrów od ulicy. Natomiast "przedłużenie" tej linii na działce nr [....] wskazuje, że jest ona usytuowana w linii rozgraniczającej działkę nr [....] i działkę nr [....] (ul. .....). Sąd nie kwestionuje, że zapewne w pewnych okolicznościach także i wyznaczenie takiej linii zabudowy byłoby możliwe, jednakże wbrew treści zapisanej w analizie nie jest to kontynuacja istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się albo na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, albo na zasadzie wyjątku jako inny wskaźnik niż średnia wielkość powierzchni zabudowy, jeżeli jest to uzasadnione w analizie cechami i funkcjami zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak wynika z załącznika nr 3 do decyzji organu I. instancji wskaźnik ten został ustalony na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia z podaną wartością do 70 %. Jest to więc średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizy urbanistyczno-architektonicznej. Jak wynika jednak z analiz, do obliczenia tego wskaźnika wzięto pod uwagę tylko 12 działek, mimo że w obszarze analizy znajduje się dużo więcej (ponad 100) działek. Nie wiadomo, dlaczego wyznaczono ten wskaźnik tylko na podstawie wybranych działek, stanowiących zdecydowaną mniejszość działek tego obszaru. Nie wiadomo również, jakimi kryteriami kierowano się wybierając te działki. Z 12 działek aż 6 to działki zabudowane w 100 % i wszystkie z tych 100 % zabudowanych działek są bardzo małe powierzchniowo w stosunku do obszaru zamierzenia inwestycyjnego. Przyjęcie takiego "zestawu" działek do obliczenia powierzchni zabudowy w sytuacji, gdy w obszarze analizy jest co najmniej kilkadziesiąt działek, może rodzić obawy przed celowym dobieraniem działek tylko po to, aby uzyskać zakładany wynik. W tej sprawie jest to błędne wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. Jeżeli ustalany jest wskaźnik powierzchni nowej zabudowy na zasadzie średniego wskaźnika zabudowy, to musi to wynikać z analizy. W szczególności musza organy wiedzieć, jakie działki przyjęto do analizy, jakie są wskaźniki zabudowy tych działek i czy matematycznie obliczając, nie popełniono błędu.

W analizie wskazano, że taki współczynnik zabudowy (70%) wynika także z analizy całego obszaru zabudowy. Rzeczywiście w aktach sprawy znajdują się mapy (akta administracyjne sprawy, karty nr 240-234), ale nawet tak obliczony średni wskaźnik nie wynosi 70 %, a 66,7 %. Trudno jednak uznać ten sposób liczenia średniej powierzchni zabudowy za prawidłowy, skoro dla każdego z 14 wyznaczonych obszarów przyjęto różną liczbę działek, a pominięto np. działkę nr [....] niezabudowaną o znacznej powierzchni. Jak wynika z tych map przyjmowano do ustalenia wskaźnika zabudowy tylko działki zabudowane, a pomijano działki niezabudowane, mimo że § 4 ust. 1 rozporządzenia nakazuje ustalanie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, a nie tylko tego obszaru w obszarze analizowanym, który jest np. zabudowany.

Kolejnym wskaźnikiem ustalanych w decyzji wydawanej w tej sprawie była szerokość elewacji frontowej. Szerokość elewacji wyznacza się albo jako średnią szerokość elewacji frontowych z obszaru analizy z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia), albo na zasadzie wyjątku jako inną szerokość, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). W tej sprawie szerokość tą ustalono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia podając, że jest to szerokość "przedmiotowej" działki. Zapewne ta "przedmiotowa" działka to działka nr [....] . Tak zaś ustalona szerokość elewacji frontowej wynosi: od ul. [....] – ok. 70 metrów i od ul. [....] – ok. 105 metrów. Uzasadniono to tym, że inwestycja ta ma charakter tzw. "plomby" i pozwala to na zachowanie pierzejowego charakteru zabudowy.

Jak wynika z kopii mapy stanowiącej załącznik do analizy urbanistyczno-architektonicznej zabudowa pierzejowa (czyli ciąg frontowy elewacji budynków ustawionych w szeregu po jednej stronie ulicy) nie stanowi dominującej formy zabudowy na obszarze analizy. W zasadzie to ulica [....] , [....],[....]. i jedna strona ulicy [....] ma zabudowę pierzejową. Ulica [....] nie ma zabudowy pierzejowej. Szereg innych ulic w obszarze analizy nie ma zabudowy pierzejowej (al......). Na działce nr [....] istnieje zabudowa dwóch budynków w ciągu zabudowy od strony ul. [....] i [....] takiej zabudowy nie ma. Z uwagi na usytuowanie działki nr [....] nie można mówić o jej zabudowie plombowej (zabudowa plombowa polega na budowie budynku pomiędzy istniejącymi już budynkami, stykającymi się ze sobą ścianami), a to dlatego, że działka nr [....] jest działką narożną i co najwyżej tylko jeden fragment działki nr [....] (odcinek A-B) pozwalałby na zaprojektowanie budynku stykającego się z istniejącymi budynkami na działkach nr nr [....] . Tym samym skoro przedmiotowa inwestycja nie ma charakteru zabudowy plombowej, to nie można uzasadnić zmianę sposobu ustalania szerokości elewacji frontowej właśnie takim sposobem zabudowy. Nie może również ujść uwadze i to, że przyjęta szerokość dwóch elewacji frontowych przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (nie wiadomo dlaczego nie wyrażonego w metrach) pozwala na wybudowanie jednego budynku o wielorakiej funkcji o znacznie przewyższających rozmiarach co do szerokości innych budynków w obszarze analizy, za wyjątkiem istniejącej przy ul. [....][....] . Sąd nie może jednak zastępować architekta czy urbanisty w przeprowadzaniu analizy zasad zagospodarowania i zabudowy, wskazuje jednak, że przyjęte w analizie uzasadnienie odstąpienia od wyznaczania średnich wartości nie może być dowolne i opierać się o swobodnie przyjmowaną argumentację. Nie może też całkowicie abstrachować od istniejącej zabudowy danego terenu.

Nie ma też racji organ I. instancji wskazując, że takie ustalenie szerokości elewacji frontowej nie stanowi podstawy do zaprojektowania na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku o tejże szerokości, ponieważ warunki techniczne wymagają zachowania odległości od granic z działkami sąsiednimi. Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) sytuowanie budynku w przypadku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę działki sąsiedniej jest dopuszczalne w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy szerokości na całej szerokości frontowej działki będzie skutkowało możliwością zaprojektowania budynku na takiej właśnie szerokości.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia.

W tej sprawie określenie wysokości oparto nie o średnią wysokość budynków na obszarze analizy, ale o treść samej analizy, która ma uzasadniać przyjęcie innego sposobu ustalania wysokości.

Analiza zawiera uzasadnienie wysokości projektowanego budynku i to uzasadnienie nawiązuje do istniejącej zabudowy, zabudowy tzw. dominanty architektonicznej u zbiegu ulic [....] i [....] (na działce nr....) i wyjaśnia sposób ustalania "skokowego" wysokości projektowanego budynku. Sąd jedynie zauważa, że w pkt II.1 lit. d tiret drugie załącznika nr 1 do decyzji organu I. instancji znalazło się sformułowanie "minimalna wysokość górnej krawędzi ...w wysokości 17,7 m ...". Analiza nakazuje ustalenie wysokości górnej krawędzi, a nie minimalnej wysokości. Możliwe, że jest to tylko omyłka redakcyjna, ale ma ona istotne znaczenie w tej sprawie, Inwestor nie byłby bowiem ograniczony co do maksymalnej wysokości tej części planowanej zabudowy.

Stosownie do § 8 rozporządzenia określić należy również geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Takie określenie geometrii dachu znalazło się analizie gdzie wskazano, dlaczego ustalono układ połaci dachowych jako dach płaski.

Wydając zaskarżoną decyzję organy obu instancji naruszyły prawo w zakresie sposobu określenia ilości miejsc parkingowych.

Zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem w sprawie nazewnictwa", w decyzji ustalającej warunki zabudowy ustala się sposób zapisywania w zakresie dotyczącym obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej w następujący sposób: zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych.

Zaskarżona decyzja i utrzymana w mocy decyzja organu I. instancji określiły wymaganą ilość miejsc postojowych jako zobowiązanie inwestora do zapewnienia w granicach własnego terenu miejsc postojowych dla samochodów stosownie do przewidywanego programu inwestycji. Dalej wskazano, że zaleca się realizację miejsc postojowych (nie wiadomo przy tym, czy miejsce postojowe to synonim pojęcia "miejsce parkingowe") w ilości 0,5-0,7 miejsc postojowych na 1 mieszkanie, 5 miejsc postojowych na 1000 metrów powierzchni użytkowej oraz 8 miejsc postojowych na 100 zatrudnionych. W ocenie Sądu taki sposób ustalenia miejsc parkingowych jest nieprawidłowy. Nie wiadomo, czemu służyć ma jedynie zalecanie inwestorowi realizacji miejsc postojowych w wyznaczonych ilościach. Nie wiadomo także, na jakiej podstawie takie właśnie ilości tych miejsc zostały wyznaczone. Nawet nie wnikając w zasadność tak wyznaczonych ilości miejsc postojowych, może budzić istotne wątpliwości taka ilość tych miejsc. 8 miejsc postojowych na 100 pracowników oznacza, że na 12 pracowników co najwyżej jeden z nich będzie dojeżdżał samochodem do pracy. Także przyjęcie wskaźnika 0,5 miejsca postojowego na jedno mieszkanie wydaje się być znacznie zaniżone.

Organ I. instancji winien sam określić ilość wymaganych miejsc parkingowych mając na uwadze rodzaj planowanej działalności, ale ta ilość powinna być odpowiednia w związku z funkcją planowanej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 812/11 wyraźnie stwierdził, że o ilości miejsc parkingowych winna rozstrzygać już decyzja ustalająca warunki zabudowy, co ma wynikać z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) zgodnie z którym liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Tym samym skoro na etapie sporządzania projektu budowlanego należy ustalić liczbę miejsc postojowych w nawiązaniu do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, to taka decyzja powinna w tym zakresie o tejże ilości rozstrzygać, a nie jedynie zalecać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 712/10, opub. w LEX nr 602507 zawarł tezę, że "usługowo-mieszkalna funkcja planowanej inwestycji, w tym przede wszystkim zamiar urządzenia w niej przychodni weterynaryjnej, wymaga ustalenia ilości miejsc parkingowych. W świetle bowiem § 18 ust. 2 rozporządzenia ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z której korzystają osoby niepełnosprawne". Sąd w tej sprawie pogląd ten aprobuje.

Ponadto należy zauważyć i to, że już z samego opisu zamierzenia inwestycyjnego, inwestor zwracał się o ustalenie warunków zabudowy także dla parkingów. Ustalając warunki zabudowy dla parkingu niezbędnym jest podanie ilości miejsc parkingowych dla takiego zamierzenia inwestycyjnego ilość miejsc parkingowych ma istotne znaczenie.

Wątpliwości Sądu budzi ustalenie ilości kondygnacji projektowanego budynku. Ani przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy nie wskazują na ustalanie ilości kondygnacji. Ilość kondygnacji budynku wynika z jego wysokości i określonych w przepisach technicznych wysokości kondygnacji. Ustalając ilość kondygnacji organ był niekonsekwentny. Ilość tą ustalił tylko do narożnika ul. [....] i [....], pomijając większą część zabudowy. Nie wiadomo, dlaczego wybrano taki sposób ustalania ilości kondygnacji. Zasadnie podnosi to skarżący w swojej skardze.

Należy także wskazać na brak wyjaśnienia, czy W.B. i T.Z. reprezentuje pełnomocnik, czy też nie reprezentuje. Skoro strony te w piśmie z dnia 30 listopada 2007 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 212) poinformowały organ I. instancji o reprezentowaniu ich przez pełnomocnika i podały adres tego pełnomocnika, to obowiązkiem organu było zwrócenie się do pełnomocnika o przekazanie pełnomocnictwa, a przynajmniej poinformowanie tych stron, że wobec braku doręczenia organowi pełnomocnictwa, uznaje organ, że nie nastąpiło skuteczne wykazanie działanie przez pełnomocnika.

Z akt sprawy wynika, że do wniosku inwestor dołączył umowę sprzedaży energii elektrycznej zawarte z Zakładami [....] " S.A. na dostawę energii elektrycznej, umowę sprzedaży energii cieplnej oraz umowę na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków z ww. Spółką. Umowy te były zawarte odpowiednio 3 lata i 6 lat przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto z treści tych umów nie wynika, żeby zobowiązania z nich zawarte przechodziły na inne osoby. Dołączono ponadto umowę na dostarczania gazu koksowniczego z 1977 r. także zawartą z poprzednikiem prawnym Zakładów [....] S.A. W związku z likwidacją działalności przemysłowej przez ww. Spółkę na tym terenie, te dokumenty nie były wystarczające do uznania spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., zgodnie z którym istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego.

Dopiero na kilka dni przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy pełnomocnik nie inwestora, ale Spółki [....] sp. z o.o. przedłożył informacje od dostawcy wody i odbioru ścieków o spełnieniu warunków dostarczania wody/odbioru ścieków dla planowanego zamierzenia; informacje o zapewnieniu dostawy energii elektrycznej oraz możliwości podłączenia do miejskiej sieci ciepłowniczej (akta administracyjne sprawy, tom II, karty nr 385-399). Zabrakło jednak informacji o możliwości dostawy gazu.

Kolejną wadą jest brak zaopiniowania projektu decyzji przez jednostkę pełniąca funkcję zarządu dróg publicznych. Skoro art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nakazuje uzgodnienie projektu decyzji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z właściwym zarządcą drogi, to każde sporządzenie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga takiego uzgodnienia, które w sytuacji, gdy organ wydający decyzję w I. instancji jest jednocześnie zarządca drogi publicznej – przybiera postać opinii do projektu decyzji. Wcześniej wyrażona opinia do poprzedniej wersji decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może zastąpić opinii do kolejnej wersji projektu decyzji i to niezależnie od tego, jakie zmiany objęte zostały nowym projektem decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wskazać, że częściowo pokrywają się one z wadami postępowania wytkniętymi w tej sprawie przez Sąd.

Część jednak z nich jest niezasadna.

Na tym etapie postępowania zarzuty dotyczące degradacji środowiska naturalnego lub negatywnego wpływu inwestycji na warunki bytowe mieszkańców są przedwczesne. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. twierdząc, że w przypadku spełnienia przez inwestora warunków wynikających z przepisów prawa (i tylko przepisów prawa), organy muszą ustalić warunki projektowanej zabudowy. Oczywiście takie warunki mogą być odmienne od oczekiwać inwestora, ustalano są one bowiem z uwagi na stopień i sposób zagospodarowania terenu otaczającego obszar inwestycji, określonego w analizie urbanistyczno-architektonicznej, a nie uprzedniej ich akceptacji przez inwestora. Nie można w szczególności uzależnić ustalenia warunków zabudowy od zgody sąsiadów przyszłej inwestycji. Negatywna opinia Rady Dzielnicy nie może wyznaczać sposobu ustalania warunków zabudowy z tej prostej przyczyny, że żaden przepis prawa nie wymaga wydawania takich opinii. Nie mogą mieć wpływu na ustalanie warunków zabudowy opinie organów, co do których ustawodawca takiego prawa tym organom nie przyznał.

Podnoszone kwestie hałasu, emisji spalin oraz zacienienia działek sąsiednich są także przedwczesne. Kwestia ograniczania nasłonecznienia musi być brana pod uwagę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Może bowiem okazać się i tak, że warunki zabudowy dopuszczają określoną wysokość zabudowy, ale warunki techniczne projektowania budynku nie pozwalają na budowanie do danej wysokości, np. w związku z niedopuszczalnym ograniczeniem dostępu do światła w mieszkaniach znajdujących się na innych działkach. Wówczas wymagania wynikające z warunków technicznych będą korzystały z pierwszeństwa. Parametry hałasu i emisji spalin nie są ustalane w decyzji określającej warunki zabudowy.

Również co do zarzutu pominięcia ilości kondygnacji w otaczającym terenie Sąd wyraził swoje stanowisko w uzasadnieniu wyroku. Określenie ilości kondygnacji nie wynika z żadnej podstawy prawnej.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że organy administracji wydając w tej sprawie decyzje naruszyły art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez uznanie za prawidłową analizę urbanistyczno-architektoniczną mimo posiadania wad, braku zapewnienia przez inwestora dostawy wszystkich niezbędnych mediów (gazu), braku wyjaśnienia kwestii reprezentacji W.B. i T.Z. i pominięcia zasięgnięcia opinii zarządu dróg publicznych do projektu decyzji organu I. instancji. Brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy stanowi także naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p. oraz §§ 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Akta sprawy administracyjnej powinny być przygotowane w sposób pozwalający na bezproblemowe korzystanie z nich, powinny być zszyte lub przynajmniej spięte chronologicznie w sposób trwały.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę, organ I. instancji winien zwrócić się do inwestora z pytaniem o podtrzymywanie wniosku, w razie uzyskania potwierdzenia zlecić albo sporządzenie nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej bądź jej uzupełnienie w zależności od zmiany stopnia zagospodarowania tego terenu od 2008 r. kładąc akcent na kwestie zawarte w uzasadnieniu wyroku, ustalić, czy W.B. i T.B. są reprezentowani przez pełnomocnika, zobowiązać inwestora do przedłożenia aktualnych informacji o zapewnieniu dostaw mediów (poprzednie z 2009 r. utraciły już ważność) i po sporządzeniu projektu decyzji dokonać jej uzgodnienia oraz zaopiniowania, a sprawę zakończyć rozstrzygnięciem.

O wstrzymaniu wykonywania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącej od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu.

Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.