Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2135/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 73  ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 7, 77  par. 1,  art. 107  par. 3,  art. 80 i 15
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Magdalena Durzyńska Protokolant Referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] września 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w [...], oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] w obrębie ewidencyjnym [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Miasto [...] wnioskiem z [...] września 2014 r. wystąpiło o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę [...] w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", prawa własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] prawa własności ww. gruntu, uznając, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do zastosowania art. 73 ustawy.

Na skutek odwołania skarżącego, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] uchylił decyzję z [...] kwietnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sprawie nie wykazano spełnienia przesłanki zajętości nieruchomości pod drogę publiczną. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga bowiem stan jej urządzenia na dzień 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie protokół z ustalenia granic pasa drogowego ul. [...] według stanu na ww. datę, to jednak nie można uznać go za dokument przesądzający o tym, że przedmiotowa działka znajdowała się w pasie drogi publicznej. Z protokołu tego nie wynika bowiem, czy został on sporządzony przez uprawnionego geodetę, jak również w jego załącznikach graficznych nie została wykazana dz. nr [...]. Dowodami wskazującymi na spełnienie analizowanej przesłanki nie mogą być również oświadczenia Zastępcy Burmistrza [...] zawarte w piśmie z [...] lutego 2014 r. oraz Naczelnika Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] zawarte w piśmie z [...] września 2014 r. Dokumenty te są bowiem w istocie dokumentami prywatnymi, z których wynika, że osoba, która je podpisała zajęła stanowisko w nich wyrażone. W ocenie organu, kwestia ta ma zasadnicze znaczenie, bowiem właściciel nieruchomości - [...] kwestionuje właśnie okoliczność zajęcia działki pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2016 r. stwierdził nabycie przez Gminę [...] prawa własności ww. działki i wskazał, że w toku postępowania ustalono, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani gminy. Pozostawała jedynie we władaniu gminy jako droga publiczna. Z mapy nieruchomości z wydzieleniem gruntu zajętego pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., opracowanej w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Prezydenta [...] w dniu [...] czerwca 2016 r. wynika, że dz. nr [...] na ww. datę była zajęta pod część ul. [...]. W dacie 31 grudnia 1998 r. stanowiła ona przy tym, jak wynika z księgi wieczystej, własność osoby fizycznej. Zgodnie z uchwałą Rady Narodowej [...] z [...] maja 1988 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa Stołecznego Warszawskiego z 1988 r. Nr 17 poz. 186), ul. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę lokalną miejską. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że przedmiotowa nieruchomość, zajęta pod część ulicy, stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Gminy [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionował ustalenia faktyczne poczynione przez organ i wskazał, że przedmiotowa działka nie wchodziła w pas drogi publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r. Modernizację tej ulicy przeprowadzono dopiero po 2000 r. i poszerzoną ją do szerokości obecnie istniejącej. Do niedawna była to droga pisakowa, nieutwardzona, a jej wyrównywanie następowało spychaczami równającymi nawierzchnię w okresach wiosennych i jesiennych. Na dowód powyższego skarżący złożył oświadczenia czterech świadków i wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z ich zeznań. Skarżący zauważył również, że organ nie odniósł się do żadnej z podnoszonych przez niego okoliczności w tym przedmiocie, przywoływanych w pismach z 5 listopada 2014 r., 26 marca 2015 r., 14 lipca 2016 r. i 15 lipca 2016 r. Nie wskazał również, czy zajęcie nieruchomości nastąpiło na pobocze, zatokę, czy też ciągi dla pieszych.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2016 r. Organ podzielił stanowisko wojewody, że w sprawie spełnione zostały przesłanki zawarte w przepisie art. 73 ustawy. Jak bowiem wynika z akt przedmiotowa działka stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. i stanowi obecnie własność osoby fizycznej (skarżący nabył tę nieruchomość na podstawie umowy darowizny z [...] lipca 1990 r. Rep. [...]). Ponadto na mocy uchwały Rady Narodowej [...] z [...] maja 1988 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, ul. [...] zaliczona została do dróg lokalnych miejskich, a następnie zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy, stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą gminną. Organ wskazał dalej, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r., jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.)). O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Jak wynika z akt sprawy wojewoda, zgodnie z wytycznymi zawartymi w poprzednio wydanej decyzji z [...] sierpnia 2015 r., przeprowadził postępowanie uzupełniające w kwestii spełnienia przesłanki zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Dla potrzeb postępowania sporządzona została przez uprawnionego geodetę mapa nieruchomości z wydzieleniem gruntu zajętego pod drogę, przyjęta w dniu [...] czerwca 2016 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, potwierdzająca zakres zajęcia dz. nr [...] pod drogę. Mapa ta stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. oz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez geodetę. Zdaniem organu w sprawie wykazana została również ostatnia przesłanka z art. 73 ustawy, a mianowicie władztwo publicznoprawne. Władztwo to jednoznacznie potwierdzają znajdujące się w aktach protokoły odbioru robót drogowych polegających na profilowaniu z wałowaniem nawierzchni gruntowych i żwirowych m.in. ul. [...] z [...] listopada 1998 r., [...] listopada 1997 r., [...] maja 1997 r., [...] kwietnia 1996 r., [...] października 1996 r., [...] października 1995 r. oraz [...] lipca 1994 r. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 73 ustawy, a zatem zaskarżona decyzja była prawidłowa.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez bezkrytyczne dokonanie ustaleń wyłącznie w oparciu o mapę nieruchomości wykonaną w dniu [...] kwietnia 2016 r., przy pominięciu twierdzeń i wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego, podważających rzetelność i prawidłowość kwestionowanej mapy, a tym samym i spełnienia przesłanek z art. 73 ustawy;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na przyjęciu za udowodnione okoliczności wykonywania w latach 90-tych ubiegłego wieku na obszarze aktualnej dz. nr [...] robót drogowych na zlecenie gminy [...] na podstawie protokołów odbioru robót w sytuacji, gdy prawidłowa i wnikliwa ocena tych dokumentów nie uprawnia do przyjęcia za udowodnione ww. okoliczności;

3) art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, w szczególności poprzez brak rzetelnej, pełnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym poprzez całkowite pominięcie twierdzeń i wniosków skarżącego oraz niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

4) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym poprzez pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co uniemożliwiło skarżącemu zajęcie ostatecznego stanowiska i przedstawienie dalszych wniosków i dowodów;

5) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ, poprzestając wyłącznie na przytoczeniu obowiązujących przepisów prawa i opierając się wyłącznie i bezkrytycznie na kwestionowanej mapie oraz poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń i wniosków skarżącego mających istotne znaczenie dla sprawy;

6) art. 76 § 3, art. 84 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodów z opinii biegłego i innych dowodów, zgłoszonych również przez skarżącego, uniemożliwiających weryfikację kwestionowanej mapy w sytuacji, gdy w świetle dowodów przedłożonych przez skarżącego istnieją poważne wątpliwości co do rzetelności i prawidłowości tej mapy, zaś ocena mapy wymagała wiadomości specjalnych, którymi organ nie dysponuje;

7) art. 73 ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nabycie przez gminę własności przedmiotowej działki, w sytuacji, gdy rzeczywisty stan faktyczny sprawy, mimo zgłoszonych wniosków skarżącego, nie uzasadnia zastosowania tego przepisu;

8) art. 140 k.c. w zw. z art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji i wzięcie pod uwagę jedynie mapy, która jest nierzetelna i nieprawidłowo przedstawia stan nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jest niezrozumiałe, w oparciu o jakie dokumenty została sporządzona mapa potwierdzająca zajętość działki pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. w sytuacji, gdy według wiedzy skarżącego, jego rodziny i sąsiadów, jak również stosownie do wcześniejszych map geodezyjnych i zdjęcia satelitarnego dz. nr [...] z 2001 r., obszar dz. nr [...] nie stanowił części pasa drogowego na początku 2000 r., co oznacza, że nie stanowił go również wcześniej. W dniu [...] października 2018 r. pełnomocnik skarżącego uzyskał z zasobów Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcie lotnicze terenu, na którym położona była historyczna dz. nr [...] (z której wydzielono dz. nr [...]) wykonane w dniu [...] września 1999 r. Zdjęcie to pokazuje ul. [...] oraz granicę pasa drogowego z dz. nr [...] i stanowi dowód na okoliczność, że w pasie drogowym w tym czasie nie znajdował się obszar przedmiotowej działki. Skarżący zauważył również, że organ nie odniósł się do podnoszonej przez niego kwestii, że pas drogowy ul. [...] był bardzo wąski (jego szerokość wynosiła 4-5 m) i dopiero po 2000 r. (zgodnie z decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] stycznia 2002 r. nr [...], czy też późniejszą decyzją Prezydenta [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...]) nastąpiła jej modernizacja i poszerzenie do wielkości obecnie istniejącej. Zgodnie z mapą sytuacyjną wykonaną w dniu [...] września 1998 r. nr [...] (przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 1998 r. i zawierającą adnotację geodety, że została sporządzona na podstawie dokumentów z zasobu, jak również na podstawie własnego pomiaru z czerwca 1998 r.), a sporządzoną na potrzeby przygotowywanej przez gminę modernizacji, pas drogowy przedmiotowej ulicy uwidoczniony na mapie wynosi 4 m. Wszystkie te dokumenty były przez skarżącego przywoływane w toku postępowania, jednak zostały całkowicie przez geodetę i organy pominięte. W tej sytuacji nie sposób uznać za rzetelne wskazane na mapie stanowiącej podstawę wydanych rozstrzygnięć, że przedmiotowa droga w dacie 31 grudnia 1998 r. miała szerokość około 9 m. Organ pominął również, że przedłożony przez wnioskodawcę protokół odbioru robót drogowych z [...] listopada 1998 r., na który powołał się również organ odwoławczy, w poz. 8 wskazuje obmiar i koszt prac (obejmujących profilowanie z wałowaniem nawierzchni gruntowych i żwirowych) ul. [...], gdzie wyraźnie podano odcinki ulicy i ich szerokości, które były przedmiotem robót: odcinek 400 m o szerokości 4,2 m i odcinek 200 m o szerokości 4,7 m. Podane szerokości są nie do pogodzenia z szerokością około 9 m pasa drogowego przyjętą na kwestionowanej mapie. Z pozostałych przywołanych przez organ protokołów nie wynika już szerokość pasa, a zatem stanowią one dowód jedynie na okoliczność prac wykonanych na ul. [...], ale z pewnością nie są dowodem na okoliczność, że obszar obecnej dz. nr [...] stanowił część pasa drogowego. Z kolei ww. protokół z [...] listopada 1998 r. potwierdza podnoszony przez skarżącego argument, że ulica ta w dniu 31 grudnia 1998 r. była wąska i miała szerokość około 4-5 m.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że narusza ona przepisy prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty do tej pory niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością.

Inaczej mówiąc nabycie własności nieruchomości na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek:

1) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną,

2) pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz

3) brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego.

W sprawie bezspornym jest, że dz. nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność skarżącego, a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości.

Wskazać ponadto należy, że droga – ul. [...], w której granicach (w granicach pasa drogowego) miała znajdować się w dniu 31 grudnia 1998 r. ww. działka – została zaliczona do kategorii dróg publicznych, o czym świadczy uchwała Rady Narodowej [...] z [...] maja 1988 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, zaliczająca ww. drogę do kategorii dróg lokalnych miejskich. Droga ta następnie na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy, z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną.

Kwestią sporną w sprawie jest natomiast, czy przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną, a w konsekwencji, czy jednostka samorządu terytorialnego władała nią.

Jako dowód na potwierdzenie spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną organy orzekające w sprawie wskazały jedynie mapę nieruchomości z wydzieleniem gruntu zajętego pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzoną przez uprawnionego geodetę, opracowaną w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Prezydenta [...] w dniu [...] czerwca 2016 r. nr [...], a z której wynika, że dz. nr [...] na ww. datę była zajęta pod część ul. [...].

Tymczasem do mapy tej skarżący wniósł szereg zastrzeżeń w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji wskazując m.in., że w dacie 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa droga nie obejmowała dz. nr [...] i miała około 4-5 m szerokości. Na dowód powyższego skarżący przedstawił oświadczenia czterech świadków i wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z ich zeznań. Skarżący podniósł również, że modernizację ulicy wykonano dopiero po roku 2000 (w skardze doprecyzował, że nastąpiło to zgodnie z decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] stycznia 2002 r. nr [...], czy też późniejszą decyzją Prezydenta [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...]). Skarżący zauważył również, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do żadnej z podnoszonych przez niego okoliczności w tym przedmiocie, przywoływanych w pismach z [...] listopada 2014 r., [...] marca 2015 r., [...] lipca 2016 r. i [...] lipca 2016 r. Z kolei w skardze wniesionej do Sądu skarżący zauważył, że nawet przedłożony przez wnioskodawcę protokół odbioru robót drogowych z [...] listopada 1998 r., na który powołał się również organ odwoławczy, w poz. 8 wskazuje obmiar i koszt prac (obejmujących profilowanie z wałowaniem nawierzchni gruntowych i żwirowych) ul. [...], gdzie wyraźnie podano odcinki ulicy i ich szerokości, które były przedmiotem robót: odcinek 400 m o szerokości 4,2 m i odcinek 200 m o szerokości 4,7 m. Podane szerokości są nie do pogodzenia z szerokością około 9 m pasa drogowego przyjętą na kwestionowanej mapie.

Podniesione przez skarżącego argumenty wskazują zatem na różnicę w ocenie zajętości terenu pod drogę i te okoliczności organ powinien dokładnie wyjaśnić.

Minister Inwestycji i Rozwoju rozpoznając natomiast odwołanie skarżącego, w żaden sposób nie odniósł się do powyższych zarzutów, czym naruszył art. 15 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada dwuinstancyjności tworzy bowiem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Kr 13/13, LEX nr 1325761). Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z 23 września 1986 r. sygn. akt III AZP 11/86, publ. PiP 1989, z. 8, s. 147).

Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc ponowna analiza materiału dowodowego, jak również odniesienie się do argumentów podnoszonych przez stronę odwołującą się, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Powyższe jest o tyle istotne, że skarżący od początku trwania postępowania administracyjnego kwestionuje zajętość przedmiotowej działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Konieczne jest zatem, aby sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości okoliczność ta została ustalona.

W konsekwencji niezasadnie przyjęto również, że w sprawie wystąpiła ostatnia z przesłanek wymieniona w art. 73 ust. 1 ustawy, a dotycząca władania gruntem przez gminę w dniu 31 grudnia 1981 r. Dopóki bowiem nie zostanie wyjaśniona kwestia zajęcia przedmiotowej działki pod drogę, nieskuteczna będzie argumentacja o władaniu tą działką przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie przedwcześnie przyjęto, że zaistniały wszystkie przesłanki uregulowane w art. 73 ust. 1 ustawy, gdyż okoliczności dotyczące zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, a w konsekwencji i fakt władania nią przez Gminę [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. wymagają dokładnego i jednoznacznego wyjaśnienia.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister Inwestycji i Rozwoju weźmie pod uwagę przedstawione stanowisko Sądu i odniesie się do zarzutów odwołania i wniosków w nim zawartych, a następnie skonfrontuje je ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W razie konieczności organ uzupełni materiał dowodowy dopuszczając jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jednoznacznego stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 73 ustawy.

Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, które wyjaśni w sposób niebudzący wątpliwości wszystkie okoliczności sprawy, organ wyda decyzję, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w jej uzasadnieniu, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., odnosząc się do zarzutów i wniosków odwołania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.