Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 166/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1355
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Barbara Baran po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. z/s w Ł. na zarządzenie pokontrolne D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarządzenia prowadzenia ewidencji wytworzonych odpadów w postaci kart ewidencji odpadów oraz kart przekazania odpadów za pomocą elektronicznej bazy danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarce odpadami I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] Nr [...], skierowanym do Prezesa Zarządu A Sp. z o.o. R. K., D. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska – działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1355 z późn. zm.) oraz ustaleń kontroli firmy A Sp. z o.o. przeprowadzonej w dniach od 7 października 2019 r. do 3 grudnia 2019 r. na terenie miejsca składowania odpadów zlokalizowanego w W. [...] (działka nr [...]), udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] – zarządził prowadzenie ewidencji wytworzonych odpadów w postaci kart ewidencji odpadów oraz kart przekazania odpadów za pomocą elektronicznej bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) – termin realizacji od dnia otrzymania zarządzenia (pkt 1) oraz wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 7 lutego 2020 r.

Uzasadniając zarządzenie pokontrolne D. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podał, że na podstawie ustaleń kontroli firmy A Sp. z o.o. Ł. [...], [...] P., przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we W. – Delegatura W. w dniach od 7 października 2019 r. do 3 grudnia 2019 r. na terenie miejsca składowania odpadów zlokalizowanego w W. [...] (działka nr [...]), stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

W związku z powyższym Kierownik Delegatury w W., działający z upoważnienia D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zarządził w punkcie 1 ich usunięcie.

Ad 1. Podczas kontroli stwierdzono, iż firma A Sp. z o.o. jest wytwórcą odpadu w postaci destruktu asfaltowego powstałego w wyniku frezowania remontowanej drogi w związku z realizacją inwestycji budowlanej: Realizacja projektu Trasa [...] - przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] od ronda ul. [...] w S. do ronda ul. [...] w m. Ś. Dla ww. odpadu kontrolowany podmiot nie prowadził ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów. Powyższe stanowi naruszenie art. 66 ustawy o odpadach, który w roku 2019 zobowiązywał do prowadzenia ewidencji odpadów zgodnie z katalogiem odpadów z zastosowaniem kart ewidencji oraz kart przekazania odpadów zgodnie z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 grudnia 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz. U. z 2019 poz. 819 ze zm.).

Dodatkowo organ wyjaśnił, że powyższe Rozporządzenie z dniem 1 stycznia 2020 r. utraciło moc. Zgodnie z art. 79 ust. 5 ustawy o odpadach od 1 stycznia 2020 r. obowiązki związane z prowadzeniem ewidencji odpadów - karty ewidencji oraz karty przekazania odpadów realizowane są za pomocą elektronicznej bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) prowadzonej przez marszałka województwa.

Na opisane powyżej zarządzenie pokontrolne A Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżącej Spółki pełnomocnik zarzucił kwestionowanemu aktowi:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 o odpadach (dalej jako: Ustawa) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że składowany przez skarżącego destrukt asfaltowy jest odpadem w rozumieniu tej ustawy, podczas gdy skarżący w 100% wykorzystuje tenże materiał, (nie została zatem spełniona podstawowa przesłanka "pozbycia się" zawarta w tym przepisie). W konsekwencji nie sposób uznać jakoby destrukt asfaltowy był odpadem w rozumieniu ww. przepisu.

2. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 66 Ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, a w konsekwencji uznanie, że skarżący obowiązany jest prowadzić ewidencję odpadu, podczas gdy składowany przez skarżącego destrukt asfaltowy nie jest objęty reżimem ustawy o odpadach,

Ubocznie, kierując się tzw. ostrożnością procesową pełnomocnik zaskarżonej decyzji zarzucił także:

1.naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 11 k.p.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające i zbyt lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia, które to uzasadnienie sprowadzało się jedynie do stwierdzenia, że spółka A jest wytwórcą odpadu dla którego nie prowadziła ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, co stanowi naruszenie przepisu art. 66 ustawy o odpadach, pomijało zaś analizę prawną w tym zakresie, podczas gdy organ w uzasadnieniu powinien był wyczerpująco uzasadnić faktyczne i prawne podstawy wydanej decyzji;

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa polegające na pominięciu wszelkich wskazanych przez skarżącego okoliczności faktycznych tj. m.in. że skarżący składuje destrukt asfaltowy na terenie budowy (placu budowy) oraz polegające na braku podjęcia przez organ czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została szczegółowa argumentacja, stanowiąca rozwinięcie zarzutów w niej zawartych. Pełnomocnik podkreślił w niej, że w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym błędnie uznano Spółkę za wytwórcę odpadów, a destrukt asfaltowy za odpad, mimo, że dla przyjęcia takiej kwalifikacji konieczne jest wykazanie przesłanki zamiaru pozbycia się ich przez posiadacza, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Pełnomocnik Spółki wyjaśnił jednocześnie, że w rozpoznawanej sprawie ten element nie istnieje, bowiem destrukt asfaltowy – zgodnie z umową zawartą z zamawiającym – będzie w 100% zużyty do ponownego zabudowania remontowanej drogi.

Zdaniem pełnomocnika destrukt asfaltowy w ogóle nie podlega regulacji ustawowej ponieważ nie jest ani odpadem ani produktem ubocznym w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy o odpadach, bowiem nie powstaje w procesie produkcyjnym, którego celem nie jest produkcja danej substancji.

W doręczonej Sądowi w dniu 23 marca 2020 r. odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej i wyjaśnił, że podtrzymuje stanowisko przyjęte w sprawie, zarówno wyrażone w protokole kontroli [...], jak również w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego [...].

Ponadto odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – organ wyjaśnił, że z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wynika, iż zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska, do której nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu błędne są również twierdzenia skarżącej Spółki, że destrukt asfaltowy nie stanowi odpadu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, bowiem brak jest elementu pozbywania się. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu przez odpad rozumie się "każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany". W definicji tej pozbycie się, wzorem interpretacji przyjętych w prawie wspólnotowym i orzecznictwie sądów europejskich, nie może być rozumiane jako utrata kontroli nad przedmiotem, a raczej jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać (być przydatnym), a która to zmiana może spowodować także poważne negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska. Możliwe jest więc pozbycie się przedmiotu także wówczas, gdy pozostaje on nadal we władaniu tego samego podmiotu. W konsekwencji wykładnia terminu "pozbycie się" powinna być indywidualizowana, w szczególności wówczas, gdy jest wątpliwe czy dany przedmiot jest wskutek pozbycia się go odpadem. Zgodnie z sugestiami zawartymi w orzecznictwie sądów europejskich, wykładnia taka powinna brać pod uwagę ogólne cele przepisów dotyczących gospodarowania odpadami, a więc w przypadku polskiej ustawy o odpadach - ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Pamiętać też trzeba o obowiązku stosowania przy interpretacji ustawy o odpadach zasad ogólnych ustawy - Prawo ochrony środowiska, w szczególności w tym przypadku zasady prewencji (art. 6 p.o.ś.), mającej także swoje odzwierciedlenie w podstawowych przepisach wspólnotowych. Z założeń tych wynika wskazówka stwierdzająca, iż w sytuacji wątpliwości, czy dany przedmiot jest odpadem wskutek zmiany sposobu jego użytkowania, a potencjalnie możliwe jest negatywne oddziaływanie tego sposobu użytkowania na człowieka lub środowisko, należałoby uznać dany przedmiot za odpad (wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2189/17).

Organ wskazał również, że w niniejszej sprawie element "pozbycia się" ma miejsce w momencie przetransportowania destruktu asfaltowego z miejsca jego wytworzenia na działkę, na której jest on magazynowany. Okoliczności, że Strona ma wolę jego dalszego wykorzystania oraz że destrukt ma wartość handlową nie zmienia faktu, że jest to odpad. Odpady mogą, a nawet powinny być użytecznie wykorzystane.

W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił też, że kontrolowany podmiot w przesłanych zastrzeżeniach do protokołu przedstawił dokument potwierdzający zgłoszenie terenu działki [...] w W. jako "placu budowy". Działka ta nie stanowiła jednak miejsca wytworzenia destruktu asfaltowego, a przeznaczona była do magazynowania destruktu wytworzonego w całkowicie innym miejscu. Destrukt asfaltowy wytworzony został w wyniku frezowania remontowanej drogi wojewódzkiej nr [...] od ronda ul. [...] w S. do ronda ul. [...] w m. Ś. i transportowany był na działkę nr [...] w W. [...] celem magazynowania.

Biorąc powyższe pod uwagę destrukt asfaltowy należy zdaniem organu uznać za odpad, a magazynowanie destruktu asfaltowego na działce nr [...] w W. [...], za zbieranie odpadów poza miejscem ich wytworzenia.

Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 5 sierpnia 2020 r. pełnomocnik D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację organu przedstawioną w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami procedury, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości lub części (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z uwzględnieniem wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd uznał, że akt ten narusza prawo w sposób, który obliguje Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przedmiotem oceny Sądu było zarządzenie pokontrolne wydane przez D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, wcześniej powołanej oraz ustaleń kontroli firmy A Sp. z o.o., przeprowadzonej w dniach od 7 października 2019 r. do 13 grudnia 2019 r. na terenie miejsca składowania odpadów zlokalizowanego w W. [...] (działka nr [...]), udokumentowanej protokołem kontroli nr [...].

Stosownie do przepisu powołanego w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego na podstawie ustaleń kontroli, wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Podmiot kontrolowany, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, ma obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust. 2 i.o.ś.). Z powyższych przepisów ustawy wynika, iż zarządzenie pokontrolne może być wydane w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ, w trakcie przeprowadzonej kontroli, naruszeń prawa i ma na celu oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli i zwrócenie – w sposób urzędowy – właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń.

Istotą kontroli jest po pierwsze - badanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji, podmiotowi kontrolowanemu lub też jego jednostce nadrzędnej. Realizacja ostatniej z wymienionych kompetencji organu inspekcji ochrony środowiska przejawia się w wydaniu zarządzenia pokontrolnego, które ma charakter władczy. Niepoinformowanie o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub niezgodne z prawdą poinformowanie o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych zagrożone jest odpowiedzialnością karną, na co wskazuje treść art. 31 a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Uprawnieniu organu ochrony środowiska do wydania zarządzenia pokontrolnego ustawodawca nadał formułę fakultatywną, bowiem organ może ten akt wydać, zatem nie jest to obligatoryjny element procedury kontrolnej, finalizujący czynności o tym charakterze. W zarządzeniu pokontrolnym organ właściwy wyznacza termin na przekazanie mu informacji określonych w art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, określając go uznaniowo. Zgodnie z treścią powołanego przepisu kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym są zobowiązane do poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń. Adresat zarządzenia pokontrolnego jest także zobligowany do powiadomienia właściwego organu Inspekcji Ochrony Środowiska o niepodjęciu żadnych działań w wyznaczonym terminie.

W przedmiotowej sprawie organ ochrony środowiska zarządził prowadzenie ewidencji wytworzonych odpadów w postaci kart ewidencji odpadów oraz kart przekazania odpadów za pomocą elektronicznej bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) z obowiązkiem realizacji od dnia otrzymania zarządzenia i wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 7 lutego 2020 r.

Należy też zwrócić uwagę, że w dacie przeprowadzania kontroli obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1923) w załączniku do którego frezowina asfaltowa jako mieszanka bitumiczna stanowiła odpad o kodzie [...]. Obecnie aktem odpowiadającym wskazanemu powyżej rozporządzeniu jest rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. 2020, poz. 10).

Istotne też jest, że stosownie do art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji, zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wykonawczych.

Reasumując, co do zasady, zgromadzone na terenie działki pozostałości są (wedle ustawy i rozporządzenia) zaliczane do kategorii odpadów.

Natomiast, w kontrolowanym postępowaniu istotna jest ustawowa definicja odpadu, zawarta w art. 3 ust. 6) ustawy o odpadach, który stanowi, że przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Inaczej mówiąc, to czy dana substancja lub przedmiot jest odpadem należy każdorazowo odnosić do sytuacji posiadacza tego elementu badając, czy pozbywa on się go, zamierza się go pozbyć lub czy do pozbycia się go jest obowiązany.

Dokonując oceny kontrolowanego zarządzenia należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego aktu do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez stronę nałożonych na nią obowiązków bez potrzeby stosowania środków przymusu. Uzasadnienie stanowiące integralną część każdego aktu jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości podjętych przez organ działań. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinny się w nim znaleźć dokładny opis i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się uprawniony organ podejmując konkretny akt. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku, wydanym w sprawie II OSK 1706/18 "należy mieć na uwadze, że do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te dwa wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek bez wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej w konkretnym przypadku aktualność tego obowiązku organ ustalił. Inaczej mówiąc, mimo że do tego postępowania nie stosuje się wprost kodeksu postępowania administracyjnego, to obowiązek prawidłowego rozpoznania, a następnie rozstrzygnięcia sprawy spoczywa na organie ochrony środowiska". W konsekwencji należy oczekiwać nadania mu takiej treści, z której wynika określony wzór powinnego zachowania się podmiotu zobowiązanego. Treść uzasadnienia winna umożliwić adresatowi wprost odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu. Te wszystkie wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania i odnosząc je do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim wyjaśnić, że wobec niestosowania w kontrolowanym postępowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, argumentację skargi, zmierzającą do wykazania naruszenia przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, należy uznać za nie zasługującą na uwzględnienie. Nie powoduje to jednak, że organ nie jest obowiązany dokonać w sprawie wyjaśnienia faktycznego i prawnego konkretnego przypadku i przedstawienia tego w motywach zarządzenia. W uznaniu Sądu uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego – niezależnie od omyłkowego podania w nim, że zarządzono usunięcie odpadów – nie spełnia standardów przyjętych dla indywidualnego aktu administracyjnego, a odpowiada im dopiero pismo organu stanowiące odpowiedź na skargę, w którym przedstawiono szczegółową, wyczerpującą argumentację.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela stanowisko organu, przyjęte przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, zgodnie z którym "destrukt asfaltowy", znajdujący się na działce nr [...] w W. jest odpadem, do którego zarządzenie ma zastosowanie. Trzeba bowiem ponownie przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2019, poz. 701) odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że o kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka pozbycia się, które jest działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Przesłankę tę można stwierdzić na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu (substancji), z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiarów jakie miał w stosunku do tego przedmiotu. Nie chodzi tu o utratę kontroli nad przedmiotem, ale o zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać, zwłaszcza gdy zmiana ta może spowodować negatywne następstwa dla człowieka lub środowiska (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2874/13). Pojęcie "pozbycia się" w orzecznictwie sądowym obejmuje każdą zmianę sposobu użytkowania określonego przedmiotu, czyli użytkowanie go w inny sposób aniżeli nakazuje to jego przeznaczenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 960/08). W wyroku z dnia 15 stycznia 2004 r., C-235/02, Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania. Odpadami według Trybunału Sprawiedliwości są także materiały polegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu, będące przedmiotem transakcji lub wymienione na listach handlowych nawet, gdy zostaną poddane procesom dezaktywacyjnym mającym na celu unieszkodliwianie potencjalnych zagrożeń. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r. (LEX nr 2493927, II OSK 2655/17), również wskazał, że "odpadami mogą być także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. W kategorii odpadów mogą być traktowane także przedmioty podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, w tym poddawane procesom odzysku. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom".

Przytoczone orzecznictwo dowodzi zatem, że jako odpady traktowane są nie tylko przedmioty, które posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania. Dlatego też, pozbyciem się przedmiotu w rozumieniu ustawy o odpadach będzie również jego przekazanie (zbycie) innemu podmiotowi, który np. będzie go wykorzystywał w inny, zasadniczo odmienny od dotychczasowego sposób. Teza podana wyżej znalazła swój wyraz także we wcześniejszym orzecznictwie NSA i tak "odpadami mogą być więc także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2793/12). Kwestię tę po raz kolejny rozważał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2019 r. w sprawie II OSK 506/17, w którym wyjaśnił, że pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko. Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów u. o., którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez odpady oraz w świetle celów szczegółowych wynikających zasad gospodarki odpadami. Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia odpadu, nie może zatem być interpretowany wąsko. Kompleksowe zarządzanie gospodarką odpadami musi być uwzględnione w interpretacji pojęcia "pozbywać się". Pozbywanie się odpadu należy analizować w całym cyklu życiowym substancji lub przedmiotu od zaprojektowania do ich produkcji, dystrybucji, zużycia, a także obróbki powstałych przy tym odpadów" (LEX nr 2624687). Zdaniem Sądu stan faktyczny ustalony przez organ wskazuje, że pojęcie odpadu (w zakresie destruktu asfaltowego) odpowiada przytoczonym wskazówkom, a ponadto należy zwrócić uwagę, że z materiału sprawy wynika, iż sfrezowany materiał Spółka (wykonawca) przetransportuje w miejsce wskazane przez zamawiającego, transport można wykonywać dowolnymi środkami transportu; przewiduje się więcej niż jedno miejsce składowania. Sfrezowany materiał winien być niezwłocznie usunięty z placu budowy. Dopuszcza się hałdowanie destruktu na tymczasowym placu składowym i wywiezienie w momencie odpowiednim dla Wykonawcy, jeżeli nie utrudni to prowadzenia prac.

W ocenie Sądu opisane powyżej okoliczności uprawniają do stwierdzenia – zgodnie z wyjaśnioną wcześniej tezą, że destrukt asfaltowy, podlegający dalszym procesom odzysku w celu dalszego gospodarczego wykorzystania należy traktować jako odpad.

Oceniając legalność zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, Sąd uznał, że organ nie uzasadnił w sposób wymagany przepisami prawa stanowiska przyjętego przy wydawaniu tego aktu, zarówno w zakresie stanu faktycznego, jak i stanu prawnego, naruszając takim działaniem przepisy art. 12 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, wcześniej powoływanej.

Przyjmując taką ocenę Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do art. 146 wskazanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł, jak w sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania wynika z treści art. 200 powołanej powyżej ustawy.