Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1146/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA (del.) Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 roku skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 931/14 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz P. M. kwotę 2610 (dwa tysiące sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 931/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2011 r.) zatwierdził podział nieruchomości położonej w Warszawie przy [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,6000 ha i działkę nr [...] o pow. 0,6241 ha, na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Decyzja z [...] maja 2011 r. stała się ostateczna w dniu 13 czerwca 2011 r.

Na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1, 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn] oraz uchwały z dnia 10 stycznia 2008 r. nr XXII/745/2008 Rady m. st. Warszawy w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (dalej Uchwała) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. "2013 poz. 267" [winno być "2000 nr 98, poz. 1071 ze zm.]; dalej kpa) Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2012 r.), ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości, w związku z jej podziałem, w wysokości 22.914,90 zł [k. 1-7, 59-57 akt Prezydenta].

W wyniku rozpatrzenia odwołania P. M., [decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...]] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej Kolegium) uchyliło decyzję z [...] marca 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent m. st. Warszawy (dalej Prezydent) decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2013 r.), ustalił opłatę adiacencką w wysokości "28.494,10" [winno być "28.949,10"; k. 85 akt Prezydenta] zł i zobowiązał do zapłaty ww kwoty współwłaścicieli A. M. i P. M. po ½ części [po 14.474,55 zł każde z nich].

W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że zgodnie z nowym operatem szacunkowym wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i działka nr [...] z obrębu [...] przed dokonaniem podziału wynosiła 8.980.610,00 zł, a po dokonaniu podziału wartość nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] wynosi 9.077.107,00 zł, zatem nastąpił wzrost wartości nieruchomości o 96.497,00 zł. Przyjmując, że określona Uchwałą stawka opłaty adiacenckiej wynosi 30 % - dało to kwotę "28.494, 10" [winno być "28.949,10"] zł. Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości nie uwzględniono przeznaczonej pod drogę publiczną - [...] działki nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania P. M. (dalej skarżący) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa i art. 1, i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.) decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] [sprostowaną postanowieniem z [...] marca 2014 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie] utrzymało w mocy decyzję z [...] lipca 2013 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało na podstawy prawne postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej tj. art. 146 ust. 1a, art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1 ugn oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie). Jakkolwiek operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest traktowany jak opinia biegłego w sprawie i podlega ocenie jak każdy inny dowód, to jednak ocena ta ograniczać się musi do zbadania formalnej prawidłowości. Rzeczoznawca majątkowy przyjął przy sporządzaniu operatu metodę porównywania parami, zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia. W ocenie organu, wycenę tę sporządzono zgodnie z obowiązującym prawem, tj. art. 156 ust. 1 ugn i § 55 ust. 2 rozporządzenia, tj. nieruchomości wskazane dla celów porównawczych zostały wyznaczone przy uwzględnieniu wymogów zawartych w ww przepisach.

Na powyższą decyzję skargę wniósł P. M., domagając się jej uchylenia i uchylenia decyzji z [...] lipca 2013 r. Skarżący zarzucił decyzji z [...] grudnia 2013 r.:

1. niewłaściwe zastosowanie art. 154 ugn i § 50 ust. 1 rozporządzenia w wyniku niezasadnego przyjęcia w oparciu o wadliwy operat szacunkowy, że na skutek wydana decyzji podziałowej nr [...] z [...] maja 2011 r. doszło do wzrostu wartości nieruchomości opisanych w KW nr [...] położonej przy [...], co skutkowało naruszeniem art. 155 ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 1 ugn;

2. naruszenie art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80 kpa przez niedokładne, oparte o niekompletny materiał dowodowy, wyjaśnienie stanu faktycznego, nieuwzględnienie dowodów mających istotne znaczenie w sprawie, a znanych organowi administracyjnemu z urzędu, przez uchylenie się SKO od dokonania oceny przydatności dowodowej opinii o wartości nieruchomości. Skarżący zarzucił Kolegium, że ograniczyło się do lakonicznego stwierdzenia zgodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii z prawem, uchylając się od wykazania, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane. Wskazał on, że organ I instancji nie odniósł się w decyzji do wszystkich zarzutów złożonych przez niego do operatu szacunkowego z dnia 14 grudnia 2012 r. i nie zauważył braków w operacie szacunkowym takich jak protokół z oględzin nieruchomości.

3. naruszenie art. 8, 9, 10, 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 kpa przez ograniczenie stronie możliwości wzięcia udziału w postępowaniu na każdym jej stadium oraz brak właściwego informowania o istotnych okolicznościach mających wpływ na wynik sprawy. Wskazano przy tym brak reakcji SKO na zarzut, że brak jest zawiadomienia o ponownym wyznaczeniu biegłego z zakresu szacowania nieruchomości i o terminie oględzin nieruchomości.

W skardze wytknięto także błędy w treści uzasadnienia: tj. wpisanie w osnowie, że ustalono opłatę adiacencką w wysokości 28.494,10 zł, a w uzasadnieniu na stronie 2, wers 31 podano 22.914,90 zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że nie dopatrzył się w działaniu organu administracji naruszenia norm prawa materialnego ani przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. "2014 r. poz. 518" [winno być "2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm."]). Zgodnie z art. 98a ust. 1 ugn, mającym zastosowanie w sprawie, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Opłata adiacencka to w myśl definicji sformułowanej w art. 4 pkt 11 ugn opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Jest to danina publiczna na rzecz gminy. Jej źródłem jest uzyskiwana przez określony podmiot korzyść majątkowa (przyrost wartości majątku) na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi są: podział nieruchomości (art. 98a ugn), wydzielenie nieruchomości w wyniku scalenia i podziału (art. 107 ust. 1 ugn), budowa urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy (art. 144 ugn; uzasadnienie uchwały NSA z 9.10.2000 r., OPK 8/00, ONSA 2001/1/15). Opłatę wymierza się w oparciu ustaloną uprzednio na terenie danej gminy stawkę procentową.

Operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości gruntowej, rzeczoznawca majątkowy opracował na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca szczegółowo opisał procedurę szacowania, oszacowanie wartości nieruchomości dla stanu przed podziałem (dwie działki po ok. 0,6000 ha) i po podziale, wykonując obliczenia dla poszczególnych działek. To był drugi sporządzony w sprawie operat (po pierwotnym uchyleniu decyzji z [...] marca 2012 r.).

Z treści operatu szacunkowego wynika, że podstawę wyceny nieruchomości stanowiły ustalenia uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 23 października 2006 r. nr XLII/1299/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty adiacenckiej została określona na podstawie uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 10 stycznia 2008 r. nr XXII/745/2008 w sprawie określenia (na 30 %) stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Jak wynika z operatu szacunkowego rzeczoznawcy, wartość przedmiotowego gruntu stanowiącego przed podziałem dwie działki po około 0,6000 ha wynosiła 8.980.610 zł, zaś po podziale na działki o powierzchni od 0,0920 ha do 0,2893 ha wynosiła 9.077.107 zł. Wartość nieruchomości wzrosła zatem o 96.497 zł, natomiast 30% tej kwoty stanowi 28.949,10 zł. Stawka opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie została więc ustalona prawidłowo, choć organ w wyniku omyłki pisarskiej określił ją korzystniej dla stron na kwotę 28.494,10 zł.

Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdził, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzono prawidłowo, a skarżący miał zapewniony czynny udział w całości postępowania. Drobne uchybienia proceduralne, czy choćby pomyłki pisarskie zaistniałe w uzasadnieniu decyzji, sprostowane przez organ, nie mają doniosłości uzasadniającej uchylenie zaskarżonej decyzji. Rację ma skarżący podnosząc, że stosownie do art. 7, 77, 80 kpa, na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności, i merytorycznej poprawności sporządzonej opinii. Organ winien ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego jak każdego innego dowodu a ocena ta - w tym konkretnym przypadku - winna obejmować zarówno podejście, metodę i technikę szacowania przyjętą przez rzeczoznawcę.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ uznał (niezasadnie), że nie ma podstaw do oceny we własnym zakresie poprawności operatu szacunkowego. Organ wskazał, że jego rola ogranicza się do kontroli formalnej tego dowodu i do sprawdzenia czy nie ma w nim niejasności bądź wewnętrznych sprzeczności czy błędów rachunkowych. Tymczasem w ramach toczącego się postępowania organ winien zbadać przedłożony przez biegłego operat pod względem zgodności z przepisami; czy jest logiczny i zupełny; czy jest spójny i wskazuje na przeprowadzony proces wyciągania wniosków. Takie stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (wyrok NSA z 6.6.2008 r. I OSK 852/07; 22.12. 2009 r. I OSK 373/09; 12.1.2011 r. I OSK 379/10; 7.10.2011 r. I OSK 1650/10). Przyjmuje się, że skoro operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, to winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu, opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Wybór podejścia, metody i techniki szacowania leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego, nie oznacza to jednak, że działa on w sposób dowolny, gdyż w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swe stanowisko a ono podlega kontroli organu (wyrok NSA z: 6.6.2008 r. I OSK 852/07; 12.1.2011 r. I OSK 379/10). Innymi słowy, w postępowaniu administracyjnym nie można bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu, nawet jeżeli dowodem tym jest opinia wymagająca wiadomości specjalnych. Trzeba zwrócić uwagę na art. 84 § 1 kpa. Stanowi on, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Nie oznacza to, że organ nie ocenia tego rodzaju dowodu zgodnie z ogólnymi zasadami określonymi w art. 80 kpa.

Mimo częściowo wadliwego stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu - zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a zarzuty sformułowane w skardze nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Zarzuty skargi zostały sformułowane zbyt ogólnie, tj. w taki sposób, że nie precyzują naruszenia przez rzeczoznawcę (w konsekwencji przez organ), konkretnych przepisów prawa. Skarżący zarzuca jedynie, że organ oparł decyzję na wadliwym operacie, ale wadliwości tej nie wyeksponował, zatem nawet nie sposób odnieść się do jego zarzutów. Ta sama uwaga dotyczy zarzutów odnośnie do niekompletnego materiału dowodowego. Skarżący nie wskazał, na czym owa niekompletność w jego ocenie polega, a nade wszystko (jeśli przyjąć, że chodziło o brak protokołu oględzin nieruchomości) - jaki miało to wpływ na wynik sprawy i czy opisana w operacie nieruchomość, gdy chodzi o jej cechy, położenie, kształt i przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w istocie różni się od nieruchomości wycenianej. Skarżący nie wykazał, na czym miałaby polegać istotna wadliwość postępowania przeprowadzonego w sprawie. W skardze nie wskazano, jaki wpływ na wynik sprawy i aktywność skarżącego miała podnoszona przez niego okoliczność, że organ nie informował go o każdej podejmowanej czynności, np. nie poinformował go o powołaniu kolejnego biegłego w sprawie. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący winien wyeksponować konkretnie, jakiej czynności mającej wpływ na wynik sprawy w związku z zaniechaniem organu nie podjął i że nie mógł jej podjąć w terminie późniejszym. Z akt sprawy wynika, że przed wydaniem decyzji, organy obu instancji zawiadomiły strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Nie sposób przyjąć, jak twierdził skarżący w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, że po uchyleniu decyzji do ponownego rozpoznania przez Kolegium, prezydent winien ponownie zawiadomić go o wszczęciu postępowania "z urzędu" i że "data wszczęcia tego postępowania pozostaje niewiadomą".

Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa, a tylko tego rodzaju uchybienie mogłoby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Gdy mowa o terminie "nieruchomość", to trzeba podkreślić, że jakkolwiek ustawodawca zdefiniował w art. 4 ugn ww pojęcie, to jednak niekonsekwentnie stosował je w kolejnych regulacjach w niej zawartych. Jest to znamienne choćby na gruncie przepisów dotyczących podziału "nieruchomości" (art. 92 i n. ugn). Termin "podział nieruchomości" nie został ustawowo zdefiniowany. W doktrynie, w zależności od kontekstu, wyróżnia się podział "prawny"; podział "wieczystoksięgowy" albo wyłącznie administracyjny (inaczej "geodezyjny" lub "ewidencyjny") podział nieruchomości (G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości, Problematyka prawna, Lexis Nexis 2009, s. 241, 562; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A.Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2009, s. 442 i n). Sam podział nieruchomości dokonany w trybie administracyjnym nie wywołuje zmian podmiotowych w zakresie prawa własności (z wyjątkiem wynikającym z art. 98 ust. 1 ugn). Jest to typowy podział geodezyjny nieruchomości a nie jej "podział prawny". Decyzja administracyjna o zatwierdzeniu projektu podziału - poza przywołanym wyjątkiem, nie wywołuje zmian w przedmiocie prawa własności. Mimo, że w definicji zawartej w art. 4 pkt 1 określono nieruchomość w nawiązaniu do nieruchomości zdefiniowanej w art. 46 § 1 kc, to w wypadku gdy dotyczy to zawartych w ustawie przepisów o podziale nieruchomości - w istocie chodzi o podział działki ewidencyjnej (czyli zwykle części nieruchomości) a nie nieruchomości jako takiej - w myśl definicji z art. 4 pkt 1 ugn. Zwrócono na to uwagę także w orzecznictwie (wyrok NSA z 15.5.2008 r. I OSK 758/07, Lex 468023). Każdorazowo gdy mowa o zastosowaniu ww przepisów ustawy - mamy odniesienie do decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział bądź do orzeczenia sądu zatwierdzającego mapę z projektem podziału. Stąd wniosek, że ustawa o gospodarce nieruchomościami reguluje jedynie administracyjny podział geodezyjny (art. 96 ust. 1, art. 97, 97a, 98, 98a, 98b, art. 93 ust. 2a, czy art. 99). W wyniku zatwierdzenia projektu podziału decyzją administracyjną, z jednej działki ewidencyjnej wydziela się więcej działek ewidencyjnych a nie nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy. Ani zatem przedmiot tego postępowania nie powinien być utożsamiany z nieruchomością w cywilistycznym jej znaczeniu, bo w istocie chodzi o działkę gruntu (w sprawie niniejszej nieruchomość przed podziałem składała się z dwu działek ewidencyjnych, które zostały podzielone w jednym postępowaniu a w istocie dokonano dwu podziałów dwu działek ewidencyjnych tworzących jedną nieruchomość w znaczeniu cywilistycznym). W wyniku podziału nie powstają osobne nieruchomości lecz działki gruntu. Uwzględnienie powyższego musi prowadzić do wniosku, że opłata adiacencka generowana określonym w ustawie podziałem nieruchomości (art. 98a ugn) nie może być utożsamiana z opłatą wynikającą z wyceny nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 1 ugn czy art. 46 § 1 kc gdyż co do zasady ani przed podziałem administracyjnym, ani po ww podziale w rozumieniu ww przepisów nie mamy do czynienia z nieruchomością w cywilistycznym tego słowa znaczeniu lecz z działkami gruntu. Wobec powyższego to one winny podlegać wycenie według stanu przed i po podziale z uwzględnieniem jako jedynej cechy różnicującej te stany - wielkości "nieruchomości". "Nieruchomość" (czyli działka gruntu) wg stanu przed podziałem winna być osobno wyceniona przy zastosowaniu wybranej przez biegłego metody wyceny (tu porównywania parami) i ten sam zabieg winien być zastosowany przy wycenie nowych "nieruchomości" (działek) wg stanu po podziale. Stanowisko to wynika z wykładni celowościowej (funkcjonalnej) omawianych przepisów. Ustawodawca założył bowiem, że podział jednej działki ewidencyjnej (bo do tego sprowadza się podział "nieruchomości" dokonywany w trybie przepisów zawartych w art. 93 i n ugn) na większą ilość mniejszych działek ewidencyjnych co do zasady powoduje wzrost wartości "nieruchomości". Trzeba przy tym podkreślić, że wg ugn wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem nie ma związku z zaangażowaniem środków publicznych w rozwój infrastruktury technicznej nieruchomości (art. 144 ugn) czy zmianą przeznaczenia tej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Może on być tylko wynikiem rozdrobnienia jednej działki na kilka mniejszych działek - bardziej atrakcyjnych i pożądanych ze względu na popyt występujący na danym rynku. Oczywiste jest, że w znaczeniu cywilistycznym czy wieczysto-księgowym zarówno przed podziałem jak i po podziale nieruchomość ma tę samą powierzchnię ale składa się z większej ilości mniejszych działek ewidencyjnych. I właśnie te działki a nie nieruchomość w rozumieniu art. 4 pkt 1 ugn czy art. 46 § 1 kc podlegają wycenie. Inna interpretacja ww przepisów prowadziłaby do wniosku, że art. 98a ugn nie miałby w ogóle zastosowania.

Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 931/14 wywiódł P. M., reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. A. L., zaskarżając ów wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77, 80 kpa w zw. z art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym jego zastosowanie w ten sposób, że Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonych decyzji, podczas gdy zostały one wydane z ewidentnym naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem:

a. art. 80 kpa przez bezpodstawne uznanie przez organ odwoławczy, że nie miał on podstaw do oceny we własnym zakresie poprawności operatu szacunkowego (w tym zgodności operatu z treścią obowiązujących przepisów) i przyjęcie, że jego rola ogranicza się do kontroli formalnej operatu;

b. art. 7, 77, 80 kpa w zw. z art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a ugn przez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, w zakresie, w jakim przeprowadzenie tego postępowania było niezbędne dla ustalenia czy operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości został sporządzony w sposób zgodny z przepisami prawa, co doprowadziło do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o wadliwy operat szacunkowy sporządzony z naruszeniem art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 ugn, i § 4 ust. 1 rozporządzenia;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 ugn, i § 4 ust. 1 rozporządzenia polegające na nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji mimo tego, że wydane zostały z ewidentnym naruszeniem art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a w zw. z art. 153 w zw. z art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 ugn, w oparciu o operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca niewłaściwie dobrał nieruchomości podobne, a następnie wadliwie ocenił wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości nowopowstałych działek (w sytuacji gdy przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych stanowiących jej części);

4. art. 141 § 4 ppsa przez jego błędne zastosowanie polegające na nieodniesieniu się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości do kwestii prawidłowości przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego;

5. art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 ugn w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niedokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, na skutek uznania przez Sąd, że zarzuty skargi zostały sformułowane zbyt ogólnie;

II. prawa materialnego: art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 ugn, i § 4 ust. 1 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wartość nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej winna być obliczana jako suma wartości działek gruntu składających się na nieruchomość, gdyż jak twierdzi Wojewódzki Sąd Administracyjny, co do zasady ani przed podziałem administracyjnym, ani po, nie mamy do czynienia z nieruchomością w cywilistycznym znaczeniu, lecz z działkami gruntu, dlatego też wyłącznie działki winny podlegać wycenie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 ppsa; ewentualnie na podstawie art. 188 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 ugn, i § 4 ust. 1 rozporządzenia, bowiem autor skargi kasacyjnej powołane przepisy uczynił wzorcami kontroli jako normy dopełnienia w zarzutach I.2 (w zakresie art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a ugn – wespół z przepisami postępowania), I.3 i 5 (wespół z normami odniesienia).

Zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 ugn, i § 4 ust. 1 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię, okazał się usprawiedliwiony. Zarzut ten nie został skonstruowany dostatecznie starannie – jako wzorzec kontroli autor skargi kasacyjnej wskazał ustawę o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. Dz. U. z "2014 r. poz. 518" ze zm., mimo że ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 23 kwietnia 2014 r. W istocie wzorcem kontroli winna być ustawa o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Mimo tej niedoskonałości, zarzut ów nadawał się do rozstrzygnięcia (uchwała I OPS 10/09).

Nietrafnie, odwołując się do celowościowej wykładni art. 4 pkt 1 i art. 98a ugn i art. 46 § 1 kc, Sąd I instancji uznał, że to działki gruntu winny podlegać wycenie według stanu przed i po podziale, z uwzględnieniem jako jedynej cechy różnicującej te stany – wielkości "nieruchomości" (rozumianymi jako działki gruntu). W ocenie Sądu I instancji, inna interpretacja ww przepisów prowadziłaby do wniosku, że "przepis zawarty w art. 98a ugn nie miałby w ogóle zastosowania" (s. 9-11 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 931/14).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wykładni tej nie podziela.

Przez określenie wartości nieruchomości należy rozumieć określanie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości (art. 4 ust. 6a ugn). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy przedmiotem prawa własności podlegającym wycenie była nieruchomość zapisana w księdze wieczystej [...], o pow. 1,2241 ha. Początkowo nieruchomość ta podzielona była geodezyjnie na 2 działki: nr [...] o pow. 0,6000 ha i nr [...] o pow. 0,6241 ha. Decyzją z [...] maja 2011 r. Prezydent zatwierdził projekt podziału owej nieruchomości na 7 działek: nr [...] o pow. 0,0920 ha (wydzielona pod publiczna drogę gminną - [...] i z mocy prawa przeszła na własność m. st. Warszawy); nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

Nie może budzić wątpliwości, że nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, bowiem jeżeli działki takie objęte są jedną księgą wieczystą, to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości, składają się one na jedną nieruchomość (uchwała SN z 17.4.2009 r., III CZP 9/09, OSNC 2010/1/4 z glosą A. Sylwestrzak, Mo. Pr. 2010/2/114-117). Stanowisku Sądu Najwyższego odpowiadają realia ustawy o gospodarce nieruchomości, gdzie ustawodawca dokonał zdecydowanego rozróżnienia pomiędzy pojęciem "nieruchomości" i pojęciem "działki gruntu". Pojęcie nieruchomości zdefiniowane zostało w ten sposób, że przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 ugn). Przez działkę gruntu - należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 ugn). Nie może budzić wątpliwości, że z woli ustawodawcy na gruncie ugn pojęcia nieruchomości nie można utożsamiać z pojęciem działki gruntu. Taki sposób wykładania przepisów ugn wykluczył sam ustawodawca, formułując legalne definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Oznacza to, że - w okolicznościach rozpatrywanej sprawy - przedmiotem wyceny zarówno przed, jak i po podziale mogła być tylko i wyłącznie nieruchomość zapisana w księdze wieczystej [...], nie zaś odrębne działki gruntu. Do odmiennych wniosków nie prowadzą poglądy doktryny – w tym powołane przez Sąd I instancji. Doktryna wskazuje, że rozumienie pojęcia nieruchomości (w znaczeniu prawnorzeczowym) nie jest zależne od tego, czy w jej skład wchodzi jedna, czy kilka działek, czy objęta jest jedną księgą wieczystą, czy też w ogóle księgi wieczyste nie istnieją. Jest to podstawowa konstatacja co do pojęcia nieruchomości w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym o podziale nieruchomości (G. Bieniek w: G. Bieniek, S. Rudnicki, aktualizacja M. Gdesz, Nieruchomości. Problematyka prawna, LexisNexis 2013, s. 520-521, uw. 1; S. Rudnicki – tamże, s. 221-213, uw. 3).

Obowiązujące przepisy prawa nie uprawniały rzeczoznawcy majątkowego, by wartość nieruchomości po podziale określić jako sumę wartości powstałych wskutek podziału działek geodezyjnych (s. 2, 23, 24 operatu z 14 grudnia 2012 r.). Jak wskazuje ustawodawca - wycena nieruchomości to postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości (art. 4 pkt 6 ugn), jako przedmiotu prawa własności.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że słuszny interes strony, tj. właściciela lub użytkownika wieczystego, bo o nich mówi przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości (wyrok NSA z 5.10.2007 r., I OSK 1425/06, Lex 384151). Podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost jej wartości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony (wyrok NSA z 30.3.2007 r., I OSK 729/06, Lex 325251). Art. 98a ust. 1 ugn nie pozostawia biegłemu pełnej swobody, co do sposobu wyceny, dokonywanej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Wycenie takiej podlega nie działka, czy działki a nieruchomość - jako całość. Zatem zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Tak też winien być on oceniany pod względem, poszczególnych cech charakterystycznych. Sąd I instancji winien wziąć pod uwagę, że szacowanie dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej dotyczy całości nieruchomości podlegającej podziałowi geodezyjnemu a nie poszczególnych działek ewidencyjnych, na które została podzielona. Bez zmian pozostaje zarówno powierzchnia nieruchomości, jak i jej lokalizacja czy dostęp do infrastruktury (wyrok NSA z 24.4.2014 r., I OSK 2342/12, Lex 1480869). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy - przedmiotem wyceny zarówno przed, jak i po podziale mogła być tylko i wyłącznie nieruchomość zapisana w księdze wieczystej Nr (...). Tak prawidłowo przedmiot wyceny określił biegły rzeczoznawca w operacie z dnia (...) października 2010 r., a zaakceptowały organy administracji oraz Sąd I instancji (wyrok NSA z 7.3.2014 r., I OSK 1894, Lex 1494707, odwołując się aprobująco do uchwały III CZP 9/09; wszystkie te wyroki akceptowane przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 558-559, nb 1). Komentator wskazał, że kluczowym warunkiem dopuszczalności pobrania opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem podziału ewidencyjnego. Nie można jednak zakładać, że sam ewidencyjny podział nieruchomości powoduje wzrost jej wartości, lecz wzrost ten musi być potwierdzony stosowną opinią rzeczoznawcy majątkowego, zawierającą analizę rynku wskazujący na większą atrakcyjność rynkową nieruchomości podzielonych na ewidencyjnie wydzielone działki gruntu aniżeli nieruchomość o jednolitym kształcie ewidencyjnym bez wyodrębnionych ewidencyjnie działek gruntu (M. Wolanin – op. cit., s. 558, nb 1). Istotą opinii ustalającej zmianę wartości nieruchomości po podziale jest wykazanie, że zatwierdzenie podziału zmieniło wartość całej nieruchomości. Konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości jest wyłącznie skutkiem podziału nieruchomości. Tymczasem stanowiąca podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej opinia wykazuje jedynie, że działki o mniejszej powierzchni są droższe od większych. To zdecydowanie za mało, by na tej podstawie ustalić wzrost wartości nieruchomości wywołanego geodezyjnym podziałem (wyrok NSA z 28.8.2013 r., I OSK 459, Lex 1557355). Nie zachodzi zatem niebezpieczeństwo, że "art. 98a ugn nie miałby w ogóle zastosowania", bowiem znajdzie on zastosowanie, gdy w oparciu o prawidłowy operat szacunkowy organ ustali, że sam podział nieruchomości na działki skutkował wzrostem wartości nieruchomości.

W kontrolowanej sprawie rzeczoznawca posłużył się podejściem porównawczym metodą porównywania parami. W myśl art. 153 ust. 1 ugn podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z treści powołanego przepisu jasno wynika, że przy przyjęciu podejścia porównawczego - wartość nieruchomości - określa się z uwzględnieniem cen jakie uzyskano za - nieruchomości – art. 4 pkt 1, 6, 6a ugn (a nie działki – art. 4 pkt 3 ugn) - podobne. Analogiczne wnioski wynikają z § 4 ust. 1 rozporządzenia, w myśl którego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych - nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny - a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Nie może zatem budzić wątpliwości, że punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest "nieruchomość będąca przedmiotem wyceny", a nie poszczególne jej działki. Przy znajdującej w niniejszej sprawie zastosowanie metodzie porównywania parami porównuje się - nieruchomość będącą przedmiotem wyceny - której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Podobnie, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie - wycenianej nieruchomości - co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 zd. 1 rozporządzenia). Z treści powołanych przepisów w jasny sposób wynika, że ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Gdyby było to wolą ustawodawcy, zostałoby to jasno wyartykułowane w przepisach prawa. Tymczasem racjonalny ustawodawca, który dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy nieruchomością gruntową, a działką gruntu - przedmiotem wyceny uczynił nieruchomości, nakazując w metodzie porównywania parami i korygowania ceny średniej operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Tymczasem, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości po podziale, de facto dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do każdej z dwu działek sprzed podziału – postrzeganych odrębnie (s. 20-23 operatu z 14 grudnia 2012 r.) a nie do wycenianej nieruchomości (o pow. 1,2241 ha) - jak tego wymaga przepis prawa.

Zasadność przedstawionych powyżej wniosków potwierdza doktryna, gdzie wskazuje się, że wyceny nie powinno robić się dla poszczególnych działek a dla nieruchomości. Podkreśla się przy tym, że nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość, tymczasem przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Zauważa się też, że po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, dlatego błędem jest wskazywanie w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu. W takiej bowiem sytuacji po podziale wskazuje się na powierzchnię poszczególnych działek i przyjmuje się dla każdej z działek określone cechy, które - co ma zasadnicze znaczenie - nie są jednak cechami nieruchomości (M. Gdesz, Czy wzrost wartości nieruchomości powinien stanowić miernik obliczania opłat adiacenckich? Opłaty samorządowe w Polsce -problemy praktyczne. Białystok 2010, s. 109). Podobnie wyrok WSA w Gliwicach z 18.1.2012 r., II SA/GI 506/11.

Niezależnie od jednoznacznego rezultatu wykładni literalnej art. 98a ugn, w myśl reguły omnia sunt interpretanda należało zastanowić się nad istotą opłaty adiacenckiej i celem, którym kierował się ustawodawca tworząc ją. Przez opłatę adiacencką w rozumieniu ugn należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 ugn). Opłaty adiacenckie to opłaty o charakterze publicznoprawnym, uwarunkowane zaistnieniem określonych warunków, np. podziałem nieruchomości, które w całości lub części mają pokryć koszty, jakie poniósł Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w związku z wykonywaniem i realizacją wyodrębnionych zadań własnych. Chodzi przy tym, o takie zadania i działania Skarbu Państwa lub gminy, które wywołują wzrost wartości nieruchomości i które wymienia ugn (Z. Cymmerman, Opłaty adiacenckie, Olsztyn 2010, s. 11). Również w orzecznictwie wskazuje się, że istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści na rzecz gminy (uchwała NSA z 9.10.2000 r. OPK 8/00). Z istoty opłaty adiacenckiej i celów jakim służy jej ustalanie nie sposób wyprowadzić wniosku na temat zasadności przyjmowania do określenia wartości nieruchomości po podziale, wartości nieruchomości podobnych do działek ewidencyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Zwrócić bowiem należy uwagę, że nieruchomością podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny. Punktem odniesienia każdorazowo jest nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny, a nie działka, stanowiąca jej część.

Powoływane przez rzeczoznawcę majątkowego przepisy regulujące zasady określania wartości rynkowej i zastosowania podejścia porównawczego uregulowane zostały w Dziale IV ugn, zatytułowanym "Wycena nieruchomości". Samo pojęcie wyceny nieruchomości zostało zdefiniowane w Dziale I "Przepisy ogólne" ugn. W żadnym z trzech Rozdziałów Działu IV ugn ustawodawca nie przewiduje rozwiązania, które zakładałoby określenie wartości nieruchomości na podstawie danych dotyczących nieruchomości podobnych do poszczególnych działek ewidencyjnych, tj. działek gruntu stanowiących część tej nieruchomości. Wniosków takich nie sposób również wyprowadzić w świetle brzmienia przepisów Działu I ugn.

Stąd też podzielić należy pogląd skarżącego o naruszeniu art. 4 pkt 1, 6, 6a i art. 98a ust. 1 ugn.

W kontrolowanej sprawie wzrost wartości nieruchomości określono stosując podejście porównawcze, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 zd. 1 ugn). Z treści powołanego przepisu jasno wynika, że przy przyjęciu podejścia porównawczego - wartość nieruchomości - określa się z uwzględnieniem cen jakie uzyskano za nieruchomości podobne - w tym przypadku podobnych do nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...]. Tymczasem w przedmiotowej sprawie decyzja została wydana w oparciu o operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości po podziale, jako sumy wartości poszczególnych działek, przy czym do porównania rzeczoznawca wybrał 3 nieruchomości o powierzchniach zbliżonych do każdej z dwu działek sprzed podziału (odpowiednio: 5292 m2, 6439 m2, 5988 m2; s. 16 operatu z 14 grudnia 2012 r.), nie wskazując, czy na wartość tych nieruchomości wpłynął uprzedni podział na działki.

Z treści m.in. art. 153 ust. 1 ugn wynika, że ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości, nakazując w metodzie porównywania parami i korygowania ceny średniej operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny (wyrok WSA w Poznaniu z 21.2. 2013 r. IV SA/Po 1110/12).

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości po podziale, de facto dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek sprzed podziału, a nie do wycenianej nieruchomości - jak tego wymaga przepis prawa.

Obowiązkiem Sądu I instancji jest skontrolowanie, czy organy obu instancji przeprowadziły prawidłową kontrolę operatu szacunkowego. Trafnie Sąd I instancji uznał, że Kolegium niezasadnie uznało, że nie ma podstaw do oceny we własnym zakresie poprawności operatu szacunkowego.

Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z: 3.12.2013 r., II OSK 1611/12 Lex 1530598; 23.10.2014 r., I OSK 534/13, Lex 1591038, aprobowany przez M. Wolanina – op. cit., s. 867, nb 5).

Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa). Operat w kontrolowanej sprawie nie był należycie uzasadniony i nietrafnie został przez organy obu instancji uznany (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W.Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 429 nb 1, 3; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W.Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu – bądź nie – przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r., I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r., II OSK 481/09, Lex 597629), czego w kontrolowanej sprawie zabrakło. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r., II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r., II SA/Kr 19/10, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski – op. cit., s. 1224-1227, nb 3, 4; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012 s. 178-183). Należy stanąć na stanowisku, że w każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności a w konsekwencji wiarygodności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski – op. cit., s. 1011, nb 7).

Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ugn. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ugn ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (wyrok NSA z II OSK 481/09, Lex 597629). Nieprzedłożenie przez skarżącego oceny prawidłowości sporządzonego operatu dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust 1 ugn) bądź kontroperatu, w żaden sposób nie zwalniało organów administracji publicznej z obowiązku samodzielnej oceny każdego z tych operatów na podstawie art. 80 kpa, któremu to obowiązkowi organy obu instancji nie sprostały.

Usprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4, art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 ugn w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Sąd I instancji nie mógł się kontentować stwierdzeniem, że "zarzuty skargi zostały sformułowane zbyt ogólnie", bowiem Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Prócz wyżej wskazanych wad operatu z 14 grudnia 2012 r., w operacie rzeczoznawca powołał nieprawidłowe numery działek i błędny numer księgi wieczystej ("nr [...], [...], [...] oraz [...] został opisany w księdze wieczystej nr [...]" (s. 6 operatu). Na s. 19 rzeczoznawca przypisał nieruchomości A wagę cechy dobrą, gdy winien był przypisać bardzo dobrą (s. 16, s. 17 – możliwości inwestycyjne, s. 19).

Z tych względów usprawiedliwiony był także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77, 80 kpa w zw. z art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a ugn (pkt I.2. lit. a, b, c).

Wobec powyższego zaskarżony wyrok narusza art. 151 ppsa, bowiem Sąd I instancji winien był uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, miast oddalić skargę.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Wobec naruszenia art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 ugn, i § 4 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 135 ppsa poprzedzającą ją decyzję z [...] lipca 2013 r.

Prezydent m. st. Warszawy rozważy skutki wynikające z art. 98a ust. 1 zd. 3 ugn.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa.