Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 595/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Elżbieta Stebnicka Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Małgorzata Pocztarek Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1926/05 w sprawie ze skargi O. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz O. w [...] kwotę 1225 zł (tysiąc dwieście dwadzieścia pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1926/05, oddalił skargę O. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Funkcjonariusze inspekcji transportu drogowego w dniu 2 lutego 2005 r. zatrzymali do kontroli pojazd o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą o nr rej. [...], pozostający w dyspozycji zagranicznego przedsiębiorcy spółki O. z siedzibą w [...]. W czasie zatrzymania kontrolowanym pojazdem przewożono rzeczy, które zostały nabyte od P. sp. j. z siedzibą w [...] do nabywcy Firmy Handlowej "S." spółki z o.o. z siedzibą w [...]. Kontrolowany kierowca okazał dokument wydania nr WZ 0341/05 oraz zezwolenie dla spółki O. na międzynarodowy przewóz drogowy nr 0228546.

W ocenie kontrolujących inspektorów, powyższy przewóz towarów między miejscami położonymi na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przez przedsiębiorcę zagranicznego pojazdem zarejestrowanym za granicą, wyczerpywał znamiona przewozu kabotażowego bez zezwolenia. W związku z powyższym, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. art. 19 ust. 1, art. 29 ust. 1 i art. 93 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) o transporcie drogowym nałożył na spółkę O. karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych za wykonywanie przewozu kabotażowego bez zezwolenia. Odbiór decyzji potwierdził kontrolowany kierowca.

W odwołaniu od przedmiotowej decyzji Spółka zarzuciła nieprawidłową interpretację przepisu art. 29 ustawy o transporcie drogowym, naruszenie art. 7 k.p.a., bowiem przesłuchano kierowcę bez udziału tłumacza, art. 61 k.p.a., gdyż nie zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania, art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego oraz art. 45 k.p.a. wskazując na nieprawidłowe doręczenie odwołującemu się skarżonej decyzji, a mianowicie poza siedzibą spółki. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że wbrew ustaleniom kontroli przedmiotowy przewóz należało zakwalifikować nie jako przewóz kabotażowy, ale międzynarodowy transport drogowy, tj. na trasie [...] przez [...], czyli z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Kierowca otrzymał bowiem ustne polecenie, zgodnie z którym podjął ładunek w [...], a następnie dostarczył ładunek do miejsca przeznaczenia ([...]), po drodze odbierając dokumenty przy okazji odprawy celnej, która miała miejsce w [...]. Podstawą sporządzenia SAD była faktura nr EX/37/05 z dnia 8 lutego 2005r. obejmująca towar z [...]. Różnica w ilości wskazanej na fakturze w stosunku do dokumentu WZ wynika z faktu, że na fakturze podawane są ilości w opakowaniach zbiorczych. Następnie ładunek opuścił terytorium RP i udał się na miejsce przeznaczenia w Rosji. Zatem przewóz nie wypełnia przesłanek przewozu kabotażowego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 29 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz l.p. 1.3.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł za wykonywanie przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że dokumentami potwierdzającymi prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji są dokument WZ, wskazujący na fakt przewozu towarów (folia do żywności, folia aluminiowa, papier do pieczenia, piekarnik foliowy, woreczki do lodu, torebki na mrożonki), dokument SAD, gdzie potwierdzono dodatkowo objęcie odprawą celną gąbki gospodarcze, list przewozowy CMR, gdzie w rubryce nr 4 (miejsce załadunku towaru) wskazano Poznań. W ocenie organu odwoławczego z przedstawionych dokumentów wynika, że O. zobowiązał się do przewozu rzeczy pomiędzy dwoma miejscami położonymi na terenie Rzeczypospolitej Polskiej tj. [...], a [...] i przewóz ten nie spełniał przesłanek międzynarodowego transportu drogowego.

Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przez organ przepisów postępowania organ odwoławczy stwierdził, iż zebrał w sposób rzetelny materiał dowodowy, wyjaśniając jednocześnie, iż podczas przesłuchania nie zapewniono tłumacza, albowiem w trakcie czynności kontrolnych nie przesłuchiwano kierowcy w charakterze świadka.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżąca Spółka podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na nieprawidłowej interpretacji art. 29 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i nieprawidłowym zastosowaniu art. 93 ust. 1 tej ustawy. Ponadto zarzuciła Spółka naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieprawidłowym zastosowaniu art. 70 ust. 3 i art. 74 ust. 2 zd. 2 ustawy o transporcie drogowym, a także nieprawidłowym zastosowaniu art. 7, art. 10 § 1, art. 45, art. 61 § 4 i art. 77 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu wskazała, że kierowca zgodnie z udzielonym mu wcześniej zleceniem udał się do Poznania, aby w tamtejszym urzędzie celnym dokonać odprawy przewożonego towaru. Na okoliczność tego zdarzenia został sporządzony dokument SAD nr 391010/061/002991 z dnia 8 lutego 2005 r. Podstawą do jego sporządzenia była faktura nr EX/37/05 z dnia 8 lutego 2005 r. obejmująca towar odebrany w [...]. Różnica w ilości wskazanej na fakturze w stosunku do dokumentu WZ nr 0341/05 wynika z faktu, iż na fakturze podawane są ilości w opakowaniach zbiorczych, a na dokumencie WZ w sztukach. Kontrolowany pojazd w trakcie postoju w [...] nie był rozładowany i załadowany na nowo, a postój był przewidziany w celu dokonania odprawy celnej. W miejscu odprawy kierowcy przekazywany jest wypełniony list przewozowy oraz pozostałe dokumenty, w tym również potwierdzające sprzedaż przewożonych towarów odbiorcom rosyjskim. Dopiero po dokonaniu odprawy celnej oraz wystawieniu przez Firmę Handlową "S." sp. z o.o. w [...] wymienionych dokumentów przewożony towar może opuścić granice Rzeczypospolitej Polskiej. Dla zaoszczędzenia na kosztach transportu, na samochód załadowane jedynie zostały gąbki gospodarcze, zakupione przez Firmę Handlową "S." sp. z o.o. u innego producenta. Natomiast towar nabyty od P. sp. j. w [...] nie był składowany w magazynie Firmy Handlowej "S." sp. z o.o. w [...].

Spółka podkreśliła, że dokument WZ jest jedynie dokumentem księgowomagazynowym, a nie dokumentem przewozowym. Polscy sprzedawcy nie mogą wystawiać dokumentu WZ, ani na skarżącego ani też na końcowego odbiorcę w Rosji, albowiem taki dokument WZ byłby niezgodny z zasadami rachunkowości. W ocenie skarżącego, przedmiotowy przewóz spełniał przesłanki międzynarodowego transportu drogowego zgodnie z definicją zawartą w ustawie o transporcie drogowym, a kierowca kontrolowanego pojazdu okazał inspektorom odpowiednie zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając powyższą skargę, stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do treści art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym przewóz kabotażowy to przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wykonywanie takich przewozów przez zagranicznego przewoźnika wymaga uzyskania zezwolenia, które wydaje minister właściwy do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Zezwolenie, może być wydane na wniosek zagranicznego przewoźnika pod warunkiem dołączenia do niego co najmniej dwóch pozytywnych opinii polskich organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszających przewoźników drogowych (art. 29 ust. 1 i 2 powołanej ustawy).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że zatrzymanym w dniu kontroli pojazdem skarżąca strona przewoziła towar z miejscowości [...] do [...]. Przewożony towar został nabyty od P. sp. j. z siedzibą w [...] na zlecenie i na rzecz Firmy Handlowej "S." sp. z o. o. z siedzibą w [...]. Jednocześnie w liście przewozowym CMR jak i dokumencie SAD jako nadawca towaru określona została Firma Handlowa "S." spółka z o. o. z siedzibą w [...], natomiast jako odbiorca rosyjska spółka "K." z siedzibą w [...]. Powyższe dokumenty wystawione zostały dopiero kilka dni po dokonanej kontroli, tj. w dniu 8 lutego 2005 r. w [...], gdzie siedzibę ma nadawca towaru spółka "S.". W tym też dniu dokonano odprawy celnej przewożonych towarów. Dokumenty te - zdaniem Sądu - w sposób jednoznaczny potwierdzają, iż międzynarodowy przewóz towarów przez skarżącego wykonywany był na odcinku [...] – [...]. Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, iż przewóz towarów z [...] do [...] był częścią tego transportu międzynarodowego, albowiem od początku zdefiniowane zostało miejsce przeznaczenia towaru, znajdujące się poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej tj. Rosja.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stosownie do treści art. 5 Konwencji o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR) i Protokołu podpisania sporządzonej w Genewie dnia 19 maja 1956 r. (Dz. U. z 1962 r. Nr 49, poz. 238 z poźn. zm.) – list przewozowy wystawia się w trzech oryginalnych egzemplarzach, podpisanych przez nadawcę i przez przewoźnika, przy czym podpisy te mogą być wydrukowane lub też zastąpione przez stemple nadawcy i przewoźnika, jeżeli pozwala na to ustawodawstwo kraju, w którym wystawiono list przewozowy. Pierwszy egzemplarz wręcza się nadawcy, drugi towarzyszy przesyłce, a trzeci zatrzymuje przewoźnik. W braku przeciwnego dowodu list przewozowy stanowi dowód zawarcia umowy, warunków umowy oraz przyjęcia towaru przez przewoźnika (art. 9 ust. 1).

Za dowód zawarcia umowy Sąd pierwszej instancji przyjął list przewozowy CMR sporządzony w dniu 8 lutego 2005 r. wskazujący, iż nadawcą towaru jest Firma Handlowa "S." spółka z o.o. z siedzibą w [...]. Powyższe dane potwierdza sporządzony przez Agencję Celną w [...] dokument SAD. Gdyby – jak twierdzi strona skarżąca – transport międzynarodowy towarów rozpoczął się w [...], w dniu kontroli kierowca dysponowałby co najmniej listem przewozowym, który towarzyszy przesyłce.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że strona skarżąca sama potwierdziła, iż spółka "S." zleca różnym firmom transportowym w tym skarżącemu przewóz zakupionych towarów, chociaż w jej ocenie przewóz ten odbywa się od sprzedawcy, tj. z [...] do końcowego odbiorcy, który ma siedzibę w [...]. Skarżąca pomija jednak fakt, iż z chwilą zakupienia towaru od spółki w [...] przez spółkę "S." z [...] to ona stała się właścicielem i nadawcą towaru przewożonego do Rosji, zwłaszcza, że z listu przewozowego CMR sporządzonego w niniejszej sprawie nie wynika inne niż [...] miejsce załadunku towaru. Tym samym przewóz towarów między [...] a [...] odbywał się między dwoma miejscami położonymi w Rzeczypospolitej Polskiej i na zlecenie polskiej spółki, co – zdaniem Sądu pierwszej instancji – jednoznacznie decyduje o kabotażowym charakterze tego przewozu. Znaczenia nie miał również fakt, iż przewożony z [...] do [...] towar nie został rozładowany, gdyż określona w art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym definicja legalna przewozu kabotażowego nie zawiera elementu załadunku bądź rozładunku towaru.

Ustosunkowując się natomiast do naruszenia przez organ przepisów proceduralnych, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła O. w [...] i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego przez:

– błędną wykładnię art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.), zwanej w dalszej części skargi "ustawą o transporcie drogowym",

– niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym,

– niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchybienie przepisom art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), zwanej dalej "p.u.s.a." oraz art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Powołując się na powyższe naruszenia prawa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W motywach skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że prosta wykładnia językowa pojęcia "przewóz kabotażowy" nie prowadzi do ustalenia pełnego brzmienia normy prawnej, a tym samym do zastosowania tej normy należy posłużyć się innymi metodami wykładni. W ocenie Spółki, w przypadku definicji zawartej w art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym niezbędne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej, poprzez doprecyzowanie normy prawnej wynikającej z przedmiotowej definicji. Na poparcie swojego stanowiska autor skargi kasacyjnej powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2004 r. (sygn. akt 6 II SA 4653/03), w którym stwierdzono, że wykładnia przepisu definiującego pojęcie przewozu kabotażowego "(...) powinna odwoływać się do kryteriów wykładni funkcjonalnej, a wiec uwzględniającej społeczno-gospodarczy cel przemieszczenia towaru miedzy miejscami położonymi na terytorium Polski. Nie może wiec to być jakiekolwiek przemieszczenie się (...) przez przedsiębiorcę zagranicznego (...) z ładunkiem między miejscami położonymi na terytorium Polski".

Zdaniem skarżącej Spółki w przedmiotowej sprawie należy odwołać się również do definicji kabotażu sformułowanej w Rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3118/93 z dnia 25 października 1993 r. (Dz. Urz. L z 1993 r. Nr 279, poz. 1) ustanawiającym warunki wykonywania w Państwie Członkowskim usług krajowego transportu drogowego rzeczy przez przewoźników niemających siedziby w tym państwie. Zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 1 ust. 1 opisanego wyżej rozporządzenia, przez "kabotaż" należy rozumieć "wykonywanie czasowego zarobkowego drogowego transportu rzeczy w innym Państwie Członkowskim". Przytoczone uregulowanie kładzie wyraźny nacisk na cel wykonywanych przewozów – wykonywanie transportu w innym Państwie Członkowskim. Potwierdza to również tytuł rozporządzenia, w którym wskazuje się na "krajowy transport drogowy rzeczy". Tym samym można przyjąć, iż definicja ta obejmuje nie tyle wszelkie rodzaje przemieszczenia towarów a jedynie takie, które są transportem wyłącznie wewnątrz danego Państwa Członkowskiego, wykonywanym przez przewoźnika z innego Państwa Członkowskiego.

Skarżąca podkreśliła, że skoro w ujęciu prawa europejskiego kabotaż oznacza przewóz towaru od miejsca załadunku do miejsca wyładunku położonych na terytorium jednego państwa, a także biorąc pod uwagę, że wykładnia prawa krajowego powinna być zgodna z regulacjami i wykładnią prawa unijnego, to przepis art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym – stanowiący definicję legalną "przewozu kabotażowego" – nie może być interpretowany w sposób przyjęty w zaskarżonym wyroku, tj. z pominięciem okoliczności braku rozładunku towaru w Polsce.

Zdaniem skarżącej brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że sporny przewóz wyczerpał znamiona przewozu kabotażowego wykonywanego przez zagranicznego przewoźnika. Wystarczającą przesłanką dla uznania transportu rzeczy za przewóz kabotażowy nie może być okoliczność, że pojazd nie przemieszczał się z miejsca podjęcia ładunku bezpośrednio na granicę. Okoliczność załadunku i rozładunku towaru w dwóch różnych państwach wyklucza bowiem uznanie takiego transportu za przewóz kabotażowy. W ocenie skarżącej można zasadnie stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy wydawaniu wyroku naruszył art. 4 pkt. 12 ustawy o transporcie drogowym, na skutek jego błędnej wykładni. Jako przewóz kabotażowy nie może być bowiem kwalifikowany transport rzeczy, którego początek ma miejsce w Polsce, zaś koniec w Rosji.

A zatem przewóz wykonywany przez skarżącą w dniu 2 lutego 2005 r. był w istocie międzynarodowym transportem drogowym, o którym mowa w art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, zdefiniowanym jako podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Na taki przejazd zaś Spółka miała zezwolenie.

W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 29 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, na skutek nieprawidłowego zastosowania wymienionych przepisów, albowiem skarżąca dysponowała odpowiednim zezwoleniem na międzynarodowy transport drogowy i nie wykonywał przewozu kabotażowego.

Ponadto, Spółka podniosła także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 i 170 p.p.s.a. Naruszenia te polegały na błędnym przyjęciu, że stan faktyczny został wskazany przez organy administracyjne w sposób wyczerpujący i pełny.

W ocenie strony skarżącej nielogiczne jest wyodrębnianie przez Sąd pierwszej instancji dwóch etapów spornego przewozu, gdyż pozostaje ono w oderwaniu od gospodarczego celu transportu towarów. Trudno jest bowiem w takim przypadku wskazać cel gospodarczy przewozu, który pozwalałby przyjąć, że skarżący dokonał przewozu kabotażowego na trasie [...] – [...]. Zlecenie dotyczyło przewozu międzynarodowego, a skarżący otrzymał jedno wynagrodzenie za wykonanie międzynarodowego przewozu drogowego na trasie [...] – [...], tj. za przewóz od miejsca podjęcia ładunku do miejsca rozładowania towaru. Jednakże, organy Inspekcji Transportu Drogowego zaniechały ustaleń tych faktów, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył zasady postępowania albowiem orzekł w oparciu o niezupełny stan faktyczny. Tym samym nie przeprowadził kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a jedynie ponownie przytoczył te same argumenty, bez pogłębionej analizy stosunków gospodarczych w sprawie.

Wskazując na treść art. 170 p.p.s.a., strona skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego powołała się na rozstrzygnięcie WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2004 r. Obligowało to Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę do wypowiedzenia się, jak w świetle tamtego wyroku należy kwalifikować przewóz wykonywany przez skarżącą Spółkę w dniu 2 lutego 2005 r. Natomiast w zaskarżonym wyroku Sąd nie odniósł się ani do faktu istnienia, ani do treści powołanego rozstrzygnięcia, pomimo że WSA w Warszawie dokonał w nim sądowej wykładni ustawowej definicji przewozu kabotażowego. Uchybienie Sądu jest, zdaniem strony, o tyle rażące, że w zaskarżonym wyroku WSA przyjął odmienną interpretację kabotażu, aniżeli ta, której dokonał WSA w wyroku z dnia 23 listopada 2004 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie określone w § 2 art. 183 w tej sprawie nie występuje.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna odpowiada wymogom określonym w art. 174 i 176 P.p.s.a., aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego,

W zakresie zarzutu naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok tego przepisu nie narusza.

Zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji. Unormowania tego zatem nie naruszył. Natomiast to, czy ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa, czy też błędna nie może być utożsamiana z naruszeniem art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego względu zarzut skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu uznać należy za nietrafny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 P.p.s.a.). W przypadku, gdy ocena ta jest pozytywna oznacza to, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd. Zauważyć bowiem należy, że w przypadku, gdy w skardze kasacyjnej nie zostanie podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania, to Sąd kasacyjny zgodność wyroku z prawem materialnym bada w oparciu o stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. A zatem uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej. Oznacza to, iż w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji nie może ograniczyć się do stwierdzenia, co ustaliły organy administracji publicznej, lecz niezbędne jest ustalenie, które z tych ustaleń zostały przez Sąd przyjęte bądź nie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2123/04, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 9).

Tak więc w "zwięzłym przedstawieniu stanu sprawy" w uzasadnieniu wyroku powinny być przestawione fakty ustalone przez organy administracji i dowody, w oparciu o które fakty te zostały ustalone, oraz dowody, którym organy te odmówiły wiarygodności. Powinny być także przedstawione zarzuty skargi i ustosunkowanie się do nich przez Sąd. Stanowiska Sądu nie można zastępować ogólnikową aprobatą stanowiska organu administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji może podzielić poglądy organów administracji publicznej lecz nie może tego uczynić bez przeanalizowania przesłanek tych poglądów i wyrażenia własnego stanowiska co do ich prawidłowości, w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie.

Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Za wystarczające nie można uznać samego przytoczenia przepisów prawnych lub powołanie się na ich literalne brzmienie.

Należy zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wyżej omówionych czynników określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., co uniemożliwia dokonanie kasacyjnej kontroli trafności rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku.

Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, który organy administracji publicznej podały bez wyczerpującego ustalenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowiło naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 §1 P.p.s.a. Przy ocenie tej należało wskazać przepisy prawa, które powodowały odmówienie mocy dowodowej poszczególnym środkom dowodowym.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niedostatecznie skontrolował prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organy transportu drogowego. Przy ocenie, że przewóz z [...] do [...] nie był częścią przewozu międzynarodowego lecz przewozem kabotażowym ograniczył się do stwierdzenia, że świadczy o tym data wystawienia i sposób wypełnienia listu przewozowego CMR i dokumentu SAD. Dokumenty te potwierdzają, że przewóz międzynarodowy był wykonywany jedynie na odcinku [...] – Rosja. Tymczasem uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Inspektora Transportu Drogowego wskazano, że dokumentami potwierdzającymi prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji są dokument WZ, dokument SAD, list przewozowy CMR, a jednocześnie stwierdzono, że późniejsze wypełnienie druku listu przewozowego nie jest dla organu wiarygodnym dowodem. Oznacza to, iż uzasadnienie organu odwoławczego było wewnętrznie sprzeczne.

Przede wszystkim jednak nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż bez znaczenia w sprawie jest okoliczność, w jaki sposób Firma Handlowa "S." Spółka z o.o. w [...] prowadzi działalność gospodarczą i organizuje przewóz towarów zakupionych od innych producentów. Nie można bowiem wykluczyć, że przewóz towarów sprzedawanych przez Firmę Handlową "S." Sp. z o.o. w [...] jest zlecany różnym firmom transportowym, w tym skarżącemu i w ramach udzielonego zlecenia skarżący przewozi towar na trasie od sprzedawcy mającego siedzibę na terytorium RP (w tej sprawie z miejscowości [...]) do końcowego odbiorcy, którym w tej sprawie jest rosyjski pośrednik [...] "K." z siedzibą w [...]. Odprawa celna odbywa się w [...] i dopiero tam przekazywany jest kierowcy wypełniony list przewozowy oraz dokumenty potwierdzające sprzedaż przewożonych towarów odbiorcom rosyjskim. Zatem dopiero po dokonaniu odprawy celnej i wystawieniu przez Firmę Handlową "S." sp. z o.o. w [...] wymienionych dokumentów, towar może opuścić granice Rzeczypospolitej Polskiej. Brak tak istotnych ustaleń w tym zakresie nie pozwalał na dokonanie oceny, czy przewóz na trasie [...] był przewozem kabotażowym bez zezwolenia, czy też częścią przewozu międzynarodowego. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie analizował merytorycznie podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego definicji legalnej przewozu kabotażowego zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. akt 6 II SA 4653/03. Zarzut ten dotyczył kwestii związanej z wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej, tj. oceną legalności zaskarżonej decyzji. Nieodniesienie się do niego stanowiło naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć należy, że przy interpretacji pojęcia przewozu kabotażowego należy dokonać prawidłowej analizy i wykładni przepisów prawa krajowego w aspekcie unormowań wspólnotowych zawartych w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3118/93 z dnia 25 października1993 r., ustanawiającym warunki wykonywania w Państwie Członkowskim usług krajowego transportu drogowego rzeczy przez przewoźników niemających siedziby w tym państwie (Dz. Urz. UE L 93.279.1).

Wobec niedostatecznego ustalenia w sprawie stanu faktycznego rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia prawa materialnego, byłoby w tym przypadku przedwczesne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na mocy art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy, a ich wysokość określono na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) – pkt 2 sentencji wyroku.