Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 412/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 4 a
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 137 § 1 i art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.), Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2250/15 w sprawie ze skargi B. K. i J. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt IV Sa/Wa 2250/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. i J. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją Nr [...] z [...] marca 2014 r. Prezydent [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej, tj. przebudowy polegającej na rozbudowie ciągu ulic [...] i [...]j na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w Dzielnicy [...] z przeprowadzeniem ruchu pod linią kolejową relacji [...] - [...] i dwoma jezdniami ul. [...], projektowanej m. in. na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...]z obrębu [...], powstałych z podziału działek nr [...] i [...] uregulowanych w księdze wieczystej Nr [...]. Ww. decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta – w części dotyczącej m.in. przedmiotowej nieruchomości utrzymana została w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z [...] lipca 2014 r.

Nieruchomość składająca się z działek ew. nr [...] i nr [...] w dniu, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji stała się ostateczna, stanowiła własność B. K. i J. K. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.

Następnie organ I instancji w decyzji Nr [...] z [...] kwietnia 2015r. ustalił odszkodowanie odszkodowania w wysokości [...] zł za ww. nieruchomość, stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] (część dawnej działki [...]) o powierzchni [...] m2 i [...] (część dawnej działki [...]) o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], objętą ostateczną decyzją Prezydenta z [...] marca 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przejętą w trybie specustawy drogowej.

Wysokość odszkodowania ustalono na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego.

Odwołując się od ww. decyzji, B. K. i J. K. podali, iż ustalone odszkodowanie nie odpowiada cenom rynkowym, gdyż pozostałość ich nieruchomości tj. działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2 sprzedali notarialnie [...] listopada 2014 r. za kwotę [...] zł, tj. w cenie 1029 zł/m2. Operat szacunkowy sporządzony na potrzeby zabezpieczenia tej transakcji (dla dawnej działki nr [...] o powierzchni [...] m2) określa jej wartość na [...] zł, tj. 1120 zł/m2. W świetle powyższego ustalone odszkodowanie narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który mówi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z [...] czerwca 2015 r. działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, Wojewoda podał, że zarzuty strony dotyczą wyłącznie sporządzonej w toku postępowania wyceny przedmiotowej nieruchomości i są tożsame z uwagami, zgłaszanymi przez nich na etapie zapoznawania się z wyceną przed organem I instancji. Wojewoda, podzielając stanowisko Prezydenta [...] również nie podzielił zarzutów odwołujących się i uznał sporządzoną w sprawie wycenę za prawidłową. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że do wyceny rzeczoznawca wybrała do porównań z szerszego zbioru danych: cztery nieruchomości o relatywnie wyższych cenach jednostkowych, a oszacowana wartość jednostkowa gruntu jest zbliżona do ceny maksymalnej w zbiorze.

Wojewoda zwrócił także uwagę, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać na przykład czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy administracji rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej. Zaznaczył jednak, że w odróżnieniu od organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, organ nie może dokonywać merytorycznej oceny takiego dowodu. Jak wynika bowiem wprost z art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Zgodnie z orzecznictwem, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane przez stronę, wówczas to na stronę, która kwestionuje te wyjaśnienia, przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego.

Na koniec organ II instancji wskazał, iż w toku całego postępowania strony nie zwróciły się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o weryfikację sporządzonego operatu, lecz powtórzyły swoje uwagi do wyceny na etapie postępowania odwoławczego. Zdaniem Wojewody, wycena przedmiotowej nieruchomości została sporządzona prawidłowo i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Ocenił nadto, że organ I instancji rozstrzygając niniejszą sprawę zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, rzetelnie i prawidłowo ocenił operat szacunkowy, w następstwie czego wydał prawidłową decyzję.

Skargę na powołane wyżej rozstrzygnięcie do Sądu Administracyjnego złożyli skarżący wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący za niezasadne uznali stanowisko Wojewody, że wycena dokonana przez biegłą została sporządzona prawidłowo i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Wskazali w tym zakresie, iż stanowisko Wojewody i wcześniejsze stanowisko Prezydenta nie znajduje uzasadnienia w realiach obrotu gruntami na tym terenie. Podnoszone trzykrotnie przez skarżących zaniżenie wartości gruntu przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu, potwierdza nie tylko faktyczną wartość metra kwadratowego gruntu wynikająca z umowy sprzedaży nieruchomości położonej w sąsiedztwie i zawartej w [...] listopada 2014 r. - cena transakcyjna, ale także operat szacunkowy z [...] maja 2015 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. S. - biegłego sądowego. Podnieśli, iż przy sporządzaniu operatu, rzeczoznawca określił nie tylko podstawy formalne, prawne i metodologiczne, ale co bardzo istotne, źródła danych merytorycznych, w których znajdują się informacje o aktualnych cenach rynkowych, ze szczególnym uwzględnieniem cen transakcyjnych, a więc cen które odzwierciedlają faktyczną (realną) wartość gruntu na danym terenie. Zaznaczyli także, że analiza przedstawionego przez nich operatu, prowadzi do konkluzji, że: biegły uwzględnił wszystkie elementy formalne i merytoryczne; biegły dokonał starannej analizy cen wynikających z transakcji na rynku lokalnym, z uwzględnieniem położenia nieruchomości, jej powierzchni i kształtu, dostępu do mediów i drogi publicznej oraz stanu zagospodarowania; biegły określił wartość nieruchomości w wysokości odpowiadającej jej realnej wartości transakcyjnej, a więc cenie najbliższej ceny rynkowej; wskazana przesz biegłego wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości [...] zł odbiega znacznie od wartości uznanej przez organy tj. [...] zł i stanowiącej ich zdaniem słuszne odszkodowanie za grunt wywłaszczony (różnica [...] zł, co stanowi wartość skargi), operat przyjęty przez organy jako podstawa ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczony grunt nie może być uznany za rzetelny i obiektywny, a w szczególności za stanowiący podstawę do słusznego odszkodowania za wywłaszczony grunt. Do skargi załączyli operat szacunkowy z [...] maja 2015 r. sporządzony przez rzeczoznawcę J. S. oraz poświadczony za zgodność wypis aktu notarialnego Rep [...] nr [...] z [...] listopada 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2250/15 uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. Na wstępie Sąd I instancji zaznaczył, że organ prowadzący postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną jest obowiązany ocenić, realizując dyspozycję art. 80 k.p.a., wartość dowodową sporządzonego operatu szacunkowego.

Sąd podkreślił, że w przypadku wyceny nieruchomości wywłaszczonych w celu realizacji inwestycji drogowych, badanie polega na dokonaniu porównania poziomu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości, których przeznaczenie jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości wywłaszczanej, uwzględniającego poziom cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Od wyniku tego badania zależy zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem zasady korzyści. Informacja na temat procesu dochodzenia do wyboru sposobu wyceny, tj. przeprowadzonego badania, powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego.

Dalej Sąd wskazał, że biegła ustaliła w operacie szacunkowym, że wyceniane działki położone są na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązuje natomiast uchwała nr [...] z [...] października 2006 r. Rady Miasta [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. Teren, na którym znajduje się wyceniana nieruchomość na rysunku studium oznaczony symbolem [...]– tereny wielofunkcyjne o wysokości zabudowy 12 m nad poziom terenu. Wskaźnik intensywności w strefie przedmieść – 1,5. Dla nieruchomości wydana została decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. określająca warunki zabudowy dla budynku handlowo-usługowego.

Dla potrzeb wyceny biegła zbadała akty notarialne dotyczące zakupu nieruchomości niezabudowanych w związku z budową dróg w [...] wskazując, iż ceny transakcyjne nieruchomości położonych na obszarze prawobrzeżnej [...] nabywane pod drogi kształtowały się w granicach od 100,00 zł/m2 do 690,00 zł/m2. Średnia cena jednostkowa w zbiorze wynosi 359,00 zł. Okres badania rynku transakcji nieruchomości biegła przyjęła od października 2011 r. do maja 2014r. podając, że na rynku lokalnym dzielnicy [...] w ww. przedziale czasu zanotowano 232 transakcje, przy czym dominują transakcje działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z pośród ponad 200 transakcji nieruchomości zawartych w drugiej połowie 2012 r. oraz w latach 2013 – 2014 rzeczoznawca wyselekcjonowała 8 transakcji dotyczących gruntów położonych w obszarach, które można zaliczyć do wielofunkcyjnych. Szacowania biegła dokonała w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Do porównań przyjęto 4 transakcje nieruchomości najbardziej podobnych do wycenianej. Biegła szczegółowo określiła cechy mające wpływ na ceny nieruchomości na przyjętym rynku lokalnym (lokalizacja, uzbrojenie, dostępność komunikacyjna, wielkość, możliwości inwestycyjne) oraz ich wagi. Wartość naniesień budowlanych (ogrodzenia i nawierzchni utwardzonej kostką brukową) biegła dokonała w podejściu kosztowym.

W ocenie Sądu, rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, w którym określiła wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania, przeprowadziła niezbędne analizy, uwzględniające przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenia nieruchomości w świetle art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., badanie rynku, które zdecydowało o wyborze sposobu wyceny przedmiotowej nieruchomości. Sąd podzielił stanowisko organów, według których operat szacunkowy z [...] stycznia 2015 r., w którym biegła określiła wartość rynkową działek [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącą podstawę do ustalenia odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W kontekście powyższego Sąd za nieuprawnione uznał zarzuty skargi. Sąd zwrócił również uwagę, iż skarżący w toku postepowania kwestionowali wartość rynkową nieruchomości – działek [...] i [...], składając pisma procesowe i podnosząc, że w operacie nie uwzględniono atrakcyjności lokalizacji, korzystnego kształtu działki, oraz faktu, że dla działki została wydana decyzja o warunkach zabudowy.

Powyższe uwagi zostały przedstawione rzeczoznawcy, która uwzględniając złożone zarzuty przedstawiła nowy operat szacunkowy z [...] grudnia 2014 r. Także kolejne zarzuty strony doprowadziły do uwzględnienia uwag i do weryfikacji stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, a w konsekwencji przedłożenia nowego operatu szacunkowego z [...] stycznia 2015 r., w którym wartość nieruchomości oszacowano ostatecznie na kwotę [...]zł. Dopiero podniesione po raz trzeci zarzuty do operatu szacunkowego nie odniosły skutku w postaci zmiany szacunku nieruchomości, nie mniej rzeczoznawca także względem nich zajęła stanowisko wyjaśniając, że oceny poszczególnych cech przyjęte zostały prawidłowo.

Za prawidłowa uznano konkluzję organu odwoławczego, iż kolejne kwestionowanie operatu, w sytuacji podtrzymania go przez biegłego skutkuje tym, że na stronę przechodzi ciężar przeciwdowodu. Skarżący mogą bowiem zakwestionować prawidłowość operatu przed Komisją Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszenia Rzeczoznawców majątkowych.

Odnosząc się do kwestii, iż określone decyzjami organów odszkodowanie nie jest słusznym odszkodowaniem w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wyjaśniono, iż wykładnia pojęcia "słuszne odszkodowanie" w odniesieniu do gruntów zajmowanych pod drogi zawarta jest w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2000 r., sygn. SK 11/2002 (OTK ZU 2004/7A, poz. 66). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził: "Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamienne jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie wymiaru odszkodowania w sposób arbitralny". To stanowisko Trybunału Konstytucyjnego ma istotne znaczenie w kontekście wyżej poczynionych rozważań, bowiem oznacza, że argumentacja skarżących jest w tym zakresie bezzasadna.

Na koniec Sąd stwierdził, ze załączony do skargi wypis aktu notarialnego, wskazujący za jaką cenę skarżący zbyli działki oznaczone nr ew. [...] i [...], nie stanowi o tym, że taka sama cena powinna być przyjęta przez rzeczoznawcę przy oszacowaniu nieruchomości w niniejszym postępowaniu. Na marginesie zauważono przy tym, że wyliczona przez rzeczoznawcę majątkowego kwota stanowiąca odszkodowanie nie jest rażąco niższa od kwoty sprzedaży działek aktem notarialnym. Na etapie postępowania przed organami administracyjnymi skarżący przedłożyli jedynie kserokopię fragmentu aktu notarialnego, co nie mogło to stanowić żadnego dowodu, ani konieczności odniesienia się organów. Również dołączony do skargi operat szacunkowy nieruchomości dotyczący działek nr ew. [...] i [...] z [...] maja 2015 r., nie może stanowić o wadliwie wyliczonej wysokości odszkodowania przez rzeczoznawcę. Powyższy operat nie był znany organom wydającym decyzje w sprawie. Reasumując, organ dysponując prawidłowym operatem miał podstawy do ustalenia odszkodowania w wysokości wynikającej z operatu z [...] stycznia 2015 r. i słusznie organ przesądził o poprawności tego operatu.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B. K. i J. K. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie nałożonej kary, lub uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając:

- naruszenia prawa materialnego tj. przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP (dalej Konstytucja) oraz przepisu art. 18 ust. 1 wz. z art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 - dalej specustawa), poprzez błędną ich wykładnię i takie zastosowanie w niniejszej sprawie.

- zarzucie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ

na wynik postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30

sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. przepisu art. 137 § 1 tej ustawy, poprzez niedokonanie pełnej analizy stanu faktycznego mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazali, że nie można każdego nieekwiwalentnego odszkodowania uznawać za konkluzję stanowiska TK wyrażonego w wyroku z dnia 20 lipca 2004r., SK 11/2002, iż słuszne odszkodowanie nie jest równoznaczne z pełnym odszkodowaniem.

Zdaniem skarżących, różnica w wysokości odszkodowania w kwocie [...] zł stanowi ok. 15 % faktycznej wartości rynkowej nieruchomości i prowadzi do ich jawnego pokrzywdzenia. Wskazują, iż zbyt duża różnica między ceną rynkową a uzyskanym odszkodowaniem jest naruszeniem prawa do poszanowania własności.

Według stron skarżących, Sąd zaniechał wyjaśnienia i uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się uznając, że kwota blisko [...] tyś. zł za wycenę nieruchomości nie jest zbyt duża, a nawet rażąca, a jedynie nie w pełni ekwiwalentna.

Zdaniem skarżących kasatoryjnie, nie bez znaczenia w ocenie rozstrzygnięcia Sądu i Wojewody pozostaje kwestia kilkakrotnej zmiany stanowiska w sprawie wysokości odszkodowania na skutek działań skarżących.

Na koniec wskazano, że Sąd dysponował pełną dokumentacją w sprawie, w tym przedłożonym przez skarżących operatem (który nie został załączony do odwołania wniesionego do Wojewody, bowiem został sporządzony tydzień po dacie wniesionego odwołania). Zdziwienie stron budzi to, że fakt ten nie został uwzględniony przez Sąd przy rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 469). W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem skarżącego, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć. W postępowaniu kasacyjnym, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. Wymaga to zatem prawidłowego ich określenia. Kontrola instancyjna orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji w ramach postępowania kasacyjnego opiera się bowiem na ocenie zasadności stawianych zarzutów kasacyjnych, zaś systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. np. wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r., II FSK 2076/10, wyrok NSA z 20 października 2016 r., I FSK 359/16, wyroki dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Poczynienie powyższych uwag było niezbędne zważywszy na konstrukcję i uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Nie odpowiada ona w pełni wymogom z art. 176 p.p.s.a.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skoro w skardze kasacyjnej przytoczono zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, Sąd II instancji przeszedł do ich rozpoznania, w pierwszej kolejności rozpoznając zarzut pozwalający na ocenę, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok narusza art. 137 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie pełnej analizy stanu faktycznego mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tymczasem przepis ten wskazuje, że sąd wydaje wyrok po niejawnej naradzie sędziów. Przebieg narady i głosowanie nad orzeczeniem jest tajne, a zwolnienie od zachowania w tym względzie tajemnicy, z zastrzeżeniem § 3, nie jest dopuszczalne. Narada obejmuje dyskusję, głosowanie nad mającym zapaść orzeczeniem i zasadniczymi powodami rozstrzygnięcia oraz spisanie sentencji wyroku. Żaden z tych elementów wskazanych w cytowanym przepisie nie został naruszony w niniejszej sprawie, a i sam autor skargi kasacyjnej nie precyzuje i nie uzasadnia żadnych zarzutów w tym zakresie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że pełnomocnikowi skarżących kasacyjnie chodziło o normę prawną zawartą w przepisie art. 133 § 1 p.p.s.a., a nie w przepisie art. 137 p.p.s.a.)

Podnieść w tym miejscu należy, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji autora tego środka zaskarżenia i domyślać się, naruszenie jakich przepisów zamierzał czy powinien skutecznie zarzucić sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest też uprawniony do jakiegokolwiek korygowania zarzutów kasacyjnych, czy też ich uściślania lub modyfikowania. Skarga kasacyjna musi zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Należy zatem precyzyjnie określić, jaki konkretnie przepis prawa miał naruszyć zaskarżony wyrok, a zatem wskazać właściwą jednostkę semantyczną aktu normatywnego, w którym przepis ten został zawarty (tak NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 328/14, LEX nr 1989950).

W przedmiarowej sprawie Sąd II instancji w drodze wyjątku dokonał odkodowania intencji autora skargi kasacyjnej i doniósł się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. stwierdzając, że jest on nieuzasadniony. Zarzut ten bowiem sprowadzał się do tego, że Sąd I instancji przy rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy nie wziął pod uwagę operatu szacunkowego nieruchomości dotyczącego działek ew. [...] i [...] z dnia [...] maja 2015r., z tego powodu, że nie był on znany organom administracyjnym wydającym decyzje w niniejszym postępowaniu.

W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 powołanej ustawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy to tym samym, badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków, czy też orzekał na podstawie niekompletnych akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, a także wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2342/15, LEX nr 2406292). Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności działań organów administracji publicznej. Dodać należy, że powołany przez stronę skarżącą kasacyjnie operat szacunkowy mgr J. S. z [...] maja 2015r. nie był elementem materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania przez organy administracji publicznej, a co więcej nie był on im nawet znany, gdyż dołączony został dopiero do skargi do sądu administracyjnego. W tym miejscu podkreślić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kolejnej (trzeciej) instancji administracyjnej i w jej toku nie następuje weryfikacja materiału dowodowego zmierzającego do konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego, lecz ocena – kontrola pod względem zgodności z prawem postępowania administracyjnego i aktu wydanego przez organ administracyjny. Stąd też możliwości prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym są bardzo ograniczone tylko do dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Regulacja zawarta w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Strona mogła to uczynić na etapie postępowania prowadzonego przez organy administracyjne. Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest jedynie ocena, czy organy ustaliły ten stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Dodać także należy, że przepisy p.p.s.a. nie pozwalają sądowi administracyjnemu na przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Opinia biegłego jest innym środkiem dowodowym niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 11 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1445/11). Podsumowując, Sąd I instancji nie naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a.

Nadto skarga kasacyjna w zakresie, w jakim zarzuca naruszenie "prawa materialnego tj. przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz przepisu art. 18 ust. 1 wz. z art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 - dalej specustawa), poprzez błędną ich wykładnię i takie zastosowanie w niniejszej sprawie" nie spełnia wskazanych wyżej wymagań zawartych w art. 174 pkt i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Naruszenie prawa materialnego może zatem polegać również na jego niewłaściwym zastosowaniu będącym konsekwencją błędnej wykładni tego prawa. (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., I OSK 250/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP wskazać należy, że w orzeczeniu sygn. akt K 2/90 Trybunał Konstytucyjny przyjął, że odszkodowanie stanowić winno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli winno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości. W późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił od poglądu o pełnym odszkodowaniu. W wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (uzasadnienie wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 oraz z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1991 r., sygn. akt K 1/91, OTK 1991/1/4).

Ponadto Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 k.c. zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty - damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści - lucrum cessans), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstytucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10).

Pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując, że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej (lucrum cessans) lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 990/11).

Podsumowując, w przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił jak w jego ocenie powinny być rozumiane kwestionowane przepisy prawa, czyli jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia. Zamiast tego, po raz kolejny podjęto próbę zakwestionowania wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, ostatecznie oszacowaną w operacie z dnia [...] stycznia 2015 r.

Podkreślić należy, że zarówno organ rozpoznający sprawę, jak i Sąd, nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje rzeczoznawca majątkowy, dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Ma zatem obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Oznacza to, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2430/11; z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt I OSK 611/13; https://cbois.nsa.gov.pl/).

W związku z tak skonstruowanym zarzutem wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zasadniczo zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Skoro skarżący kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowali wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, nie podważyli też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionują w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji bierze pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Skoro zaś Sąd I instancji ustalił, że w przedmiotowej sprawie w zakresie kwestionowania ww. operatu szacunkowego na skarżących przeszedł ciężar przeciwdowodu w tej kwestii, to prawidłowo stwierdził, że dołączony do skargi operat szacunkowy z [...] maja 2015r. nie był skutecznym przeciwdowodem, bowiem nie był on znany organom administracyjnym.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.