Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2080/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 4, art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 51/15 w sprawie ze skargi M. K. i I. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 51/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, oddalił skargi M. K. i I. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2014 r. znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] 2014 r. znak: [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołań M. K. i I. K. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2014 r. znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. K. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (KOB-1) wraz z przebudową i budową instalacji wewnętrznych: wod.-kan., c.o. i elektrycznej: rozbudowa o klatkę schodową i schody zewnętrzne; nadbudowa o kondygnację nadziemną – poddasze mieszkalne; przebudowa polegająca na wykonaniu otworu drzwiowego w piwnicy, na działce nr [...] przy ul. [...] w [...].

Sąd wojewódzki podkreślił, że z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że decyzją z dnia 11 lutego 2014 r. organ ten uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. dotyczącą przedmiotowej inwestycji z uwagi na brak jednoznacznego wskazania w projekcie budowlanym przebiegu granicy między działką inwestorki a działką sąsiednią nr [...], niejednoznaczny opis sporządzony na potrzeby zacienienia oraz brak uwzględnienia w części rysunkowej projektu, budynku istniejącego na działce nr [...].

Starosta [...] ponownie rozpatrując sprawę, postanowieniem z dnia [...] 2014 r. zobowiązał inwestorkę do uzupełnienia projektu budowlanego we wskazanym zakresie. Po wykonaniu powyższego obowiązku wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] 2014 r.

W odwołaniach M. K. i I. K. zakwestionowały prawo inwestorki do dysponowania nieruchomością na cele budowlane twierdząc, że przedmiotowa inwestycja wykracza poza granice działki nr [...]. Dodatkowo zarzuciły organowi błędne ustalenia w zakresie zgodności inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności w odniesieniu do usytuowania otworów okiennych, drzwi, dachu, zacienienia działki.

W toku postepowania odwoławczego, postanowieniem z dnia [...] 2014 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] uzgodnił pozytywnie projekt budowlany.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Wojewoda [...] ustalił, że przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2011 r., nr [...] (Dz.Urz. Woj. Święt. nr 123, poz. 1335).

Dokonując analizy projektu budowlanego w aspekcie spełnienia wymogów, o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja zgodna jest z ustaleniami ww. planu miejscowego (art. 35 ust. 1 pkt 1) oraz przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2). Wyjaśnił m.in., że z uwagi na wtórny podział działek istniejąca część budynku mieszkalnego podlegająca nadbudowie znajduje się bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Nadbudowa tak usytuowanego budynku o jedną kondygnację jest zgodna z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem organu, ściany północna i zachodnia (usytuowane przy granicy z działką nr [...]) spełniają warunki ściany oddzielenia przeciwpożarowego w rozumieniu § 271 ust. 10 i § 235 ww. rozporządzenia. Rozwiązania projektowe spełniają również wymogi określone w § 13 rozporządzenia w zakresie zapewnienia dostępu światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz § 60 rozporządzenia w zakresie czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w stosunku do budynku sąsiedniego.

W ocenie organu odwoławczego, projekt budowlany spełnia również wymogi wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji, stosownie do treści art. 35 ust. 4 tej ustawy organ nie mógł odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Poprzez dołączenie oświadczenia o wywodzonym z prawa własności prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestorka wypełniła dyspozycję art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutów odwołań, organ wskazał, że ich autorki w żaden sposób nie wykazały, aby inwestorce nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Planowana inwestycja nie wpłynie na ograniczenie dostępu światła i słońca do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz pokoi mieszkalnych w pozostałych częściach budynku znajdującego na działce nr [...], a przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie regulują kwestii zacienienia działki.

Odnośnie zarzutu dotyczącego błędnych ustaleń w zakresie usytuowania otworów okiennych i drzwiowych oraz dachu, organ wyjaśnił, że zgodnie z projektem budowlanym ściany budynku inwestorki w sąsiedztwie działki nr [...] będą ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a istniejące drzwi wejściowe, które obecnie znajdują się w zbliżeniu do granicy z działką nr [...], zostaną oddzielone ścianą spełniającą wymagania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Dodatkowo przewidziano zabezpieczenie elementów konstrukcji dachu przed możliwością rozprzestrzeniania się ognia przy zastosowaniu płyt PROMATEC EI 60.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, tożsamych w treści, zarejestrowanych odpowiednio pod sygn. II SA/Ke 51/15 oraz II SA/Ke 52/15, M. K. i I. K. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie o zmianę decyzji poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postepowania, tj. art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz prawa materialnego, tj. art. 4 i art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniach skarżące zarzuciły organowi odwoławczemu tylko pobieżną analizę sprawy bez merytorycznego jej zbadania. Tymczasem odstąpienie od merytorycznego uzasadnienia decyzji, dopuszczalne na mocy art. 107 § 4 k.p.a., jest możliwe tylko w sytuacji, gdy interesy stron nie są sprzeczne. W celu stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy powinien był, zdaniem skarżących, przed wydaniem decyzji umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów.

Skarżące podniosły, że organ nie badał kwestii oddziaływania inwestycji na sąsiedzkie położenie, w szczególności rys projektu budowlanego (załącznik graficzny zatytułowany "elewacje") nie obejmuje swoim zakresem choćby ciągu dalszego istniejącego budynku od strony wschodniej. Zarówno projekt budowlany, jak i decyzja w żadnym miejscu nie odnosi się do podziału kartograficznego nieruchomości oraz stanu ich zabudowy. Z decyzji nie wynika, że budynek inwestorki jest podzielony zgodnie z podziałem geodezyjnym gruntu i obejmuje dwa lokale mieszkalne dwóch różnych właścicieli. W konsekwencji nastąpiło naruszenie art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Stan prawny uniemożliwia bowiem dokonanie rozbudowy bez naruszenia interesów skarżących. Dojdzie bowiem do ingerencji w ściany budynku i przesłonięcia części budynku należących do skarżących. Niewyjaśniony pozostaje stan prawny tarasu, wejścia do części budynku skarżących, okien oraz wspólnego dachu, który pozostanie naruszony.

Zdaniem skarżących brak swobody przy składaniu przez inwestorkę oświadczenia o rozpoczęciu procesu budowlanego powoduje jego bezprawność. Skarżące podniosły, że uchyliły się od skutków prawnych swoich dotychczasowych oświadczeń z powodu błędu wywołanego przez drugą stronę. Oznacza to, że inwestorka utraciła prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Według skarżących, planowana inwestycja zaburza ład architektoniczny i pozostaje w sprzeczności z warunkami istniejącymi na gruncie. Dodatkowo zarzuciły organowi brak rozważań dotyczących stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, w szczególności granicy prawnej i ewidencyjnej. Zakwestionowały dopuszczalność oparcia decyzji na oświadczeniu inwestorki, które narusza prawo własności skarżących.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, postanowieniem z dnia 10 lutego 2015 r. na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. II SA/Ke 51/15 i II SA/Ke 52/15 oraz nakazał prowadzić je pod sygnaturą II SA/Ke 51/15.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Sąd I instancji podniósł, że skargi nie są zasadne, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Na wstępie Sąd I instancji zaznaczył, że granice postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (rozbudowę, nadbudowę, przebudowę) wyznacza przepis art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2), właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4). Przepis art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości uzależnienia wydania tego pozwolenia od spełniania dalszych warunków. W postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę organ nie sprawdza więc, czy inwestor rzeczywiście zrealizuje obiekt budowlany, którego projekt przedstawił do zatwierdzenia, a jedynie dokonuje oceny, czy przedłożony projekt spełnia wymogi, o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ewentualne istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowić będą podstawę do wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Obowiązkiem inwestora jest bowiem zrealizować planowany obiekt zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, w tym w sposób nieodbiegający istotnie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W ocenie Sądu I instancji warunki określone w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zostały spełnione w postępowaniu będącym przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, co znalazło wyraz w treści uzasadnienia decyzji organów obu instancji. Inwestor spełnił również warunek, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd wojewódzki zauważył, że w kontekście obowiązku sprawdzenia wynikającego z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 940/07, wskazując, że w wyniku zmiany art. 35 ustawy Prawo budowlane przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz U. nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, względnie decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska.

Projekt architektoniczno-budowlany dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego: jego formy, konstrukcji oraz funkcji, a także wskazuje art. proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, materiałowe i zasady nawiązania do otoczenia. Organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.). Sprawdzanie zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało więc ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane).

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 4 ustawy Prawo budowlane, do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. nr 129, poz. 902), lub w pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2003 r. nr 153, poz. 1502 ze zm.), wymaganiami ustawy, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego dołączają oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Nieprzestrzeganie przez projektanta w sposób rażący przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych przepisów art. 5 ustawy Prawo budowlane stanowi wykroczenie podlegające karze grzywny (art. 93 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, które dopuściły się występków lub wykroczeń, określonych ustawą Prawo budowlane podlegają ponadto odpowiedzialności zawodowej w budownictwie (art. 95 ustawy Prawo budowlane).

W świetle powyższego Sąd wojewódzki podniósł, że w odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Oświadczenie takie zostało złożone na stronie tytułowej projektu budowlanego z sierpnia 2013 r. Pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą zatem projektanci. W konsekwencji, w sprawie niniejszej organ architektoniczno-budowlany, poza przeprowadzoną kontrolą zgodnie z przepisami prawa, nie miał obowiązku prowadzenia ani dodatkowych badań, ani ustaleń pod względem możliwości technicznych jego wykonania. Obowiązkiem organu było jednak dokonanie oceny zgodności zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, co w sprawie niniejszej organy obu instancji uczyniły. W ocenie Sądu I instancji zakres sprawdzenia był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organ architektoniczno-budowlany prawidłowo ocenił zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2011 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego fragment terenu miasta [...] w granicach ulic: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (Dz.Urz. Woj. Święt. nr 123, poz. 1335). Przedmiotowa inwestycja nie narusza nieprzekraczalnej linii zabudowy od ul. [...], spełniony został warunek co do wysokości zabudowy, ilości kondygnacji, powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, nachylenia połaci dachu. Z uwagi na położenie w granicach Parku Kulturowego Miasta [...], w granicach Układu Urbanistycznego wpisanego do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta i Gminy [...] pod poz. 1, projekt został pozytywnie uzgodniony przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowieniem z dnia [...] 2014 r., znak: [...].

Sąd I instancji uznał również, że projektowana rozbudowa, nadbudowa i przebudowa spełnia wymogi § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten dopuszcza bowiem, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych.

Sąd wojewódzki zauważył, że jak wynika z projektu budowlanego, ściany północna i zachodnia (usytuowane przy granicy z działką nr [...]) projektowanego budynku spełniają warunki ściany oddzielenia przeciwpożarowego, stosownie do § 271 ust. 10 i § 235 cyt. rozporządzenia. Ponadto na stronie 10A projektu budowlanego znajduje się analiza zacienienia, z której wynika, że wysokość od dolnej krawędzi okna do górnej krawędzi projektowanej rozbudowy wynosi maksymalnie 4,40 m i nie przekracza wysokości przesłaniania wynoszącej 4,41 m, co oznacza, że spełniony został wymóg określony w § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a powołanego rozporządzenia. Spełniony został również warunek określony w § 60 rozporządzenia, ponieważ w znajdującym się w drugiej części rozbudowywanego budynku mieszkaniu wielopokojowym czas nasłonecznienia pokoju zlokalizowanego od strony południowej przekracza 3 godziny w dniach równonocy.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących przebiegu granicy, podkreślono, że stosownie do treści art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, inwestor ubiegając się o pozwolenie na budowę zobowiązany jest jedynie do złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność, że aktualnie toczy się spór o granice działki, na której zaprojektowano obiekt budowlany, nie może mieć wpływu na postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ administracyjny rozpatrujący sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie rozstrzyga kwestii przebiegu granic. Elementem projektu budowlanego stanowiącego podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jest projekt zagospodarowania terenu sporządzony na mapie geodezyjnej do celów projektowych, przygotowanej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego, nie zaś urzędowe potwierdzenie przebiegu granic na niej zaznaczonych. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dokumentem, na którym organ opiera swoje rozstrzygnięcia, jest oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Miarodajne są nadto dane z ksiąg wieczystych oraz dokumentacja obrazująca usytuowanie granic, mapy przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wyżej wymienione dokumenty urzędowe, zgodnie z treścią art. 76 § 1 k.p.a. korzystają z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. W szczególności, rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, ponieważ z uwagi na wymóg złożenia jedynie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, kwestia tego zagadnienia w sprawie w ogóle nie występuje (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2102/10).

Sąd I instancji podniósł, że poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie to, że projekt zagospodarowania działki został sporządzony na kopii aktualnej mapy do celów projektowych, a dokumenty potwierdzające aktualność mapy przyjęto do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] 2013 r. i zaewidencjonowano pod nr [...]. Z załączników graficznych do projektu budowlanego nie wynika zaś aby projektowana inwestycja naruszała granice działek.

Przedmiotowy projekt budowlany jest kompletny w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Posiada niezbędne opinie (ekspertyzę techniczną) i uzgodnienia (postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Sąd wojewódzki uznał również, że decyzje organów obu instancji zawierają obszerne uzasadnienia, w związku z czym niezrozumiałe jest twierdzenie skarżących zarzucających organom naruszenie art. 107 § 4 k.p.a., przewidującego możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., albowiem obie skarżące były zawiadomione o wszczęciu niniejszego postępowania (zawiadomienie z dnia 3 września 2013 r. k. 39 akt organu I instancji). Również organ odwoławczy nie naruszył art. 10 § 1 k.p.a., skoro zawiadomieniem z dnia 15 października 2014r. poinformował m.in. obie skarżące o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, złożenia zastrzeżeń, wniosków i wypowiedzi co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań.

Podzielono też stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że względy estetyczne nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę, natomiast kwestie urbanistyczne, ładu przestrzennego oraz wytyczne konserwatorskie zostały ustalone przez właściwe organy tj. przez Radę Gminy [...], która uchwaliła obowiązujący na tym terenie plan miejscowy oraz przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], uzgadniającego planowaną inwestycję. Skarżące nie przedłożyły żadnych dowodów na naruszenie ich interesu prawnego poprzez przedmiotową inwestycję.

W konkluzji Sąd wojewódzki podniósł, że wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane - organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji nie naruszył art. 4 i art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 4 oraz art. 32 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji naruszenie art. 4 i art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane,

2. naruszenie prawa procesowego, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że Wojewoda [...] w swojej decyzji nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez odwołującego się w jego odwołaniu, tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że planowana inwestycja wpłynie na ograniczenie dostępu światła i słońca do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz pokoi mieszkalnych w pozostałych częściach budynku znajdującego na działce nr [...], a także zaburza ład architektoniczny i pozostaje w sprzeczności z warunkami istniejącymi na gruncie. W ocenie skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie dokonał rozważań dotyczących stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, w szczególności granicy prawnej i ewidencyjnej. Skarżąca zakwestionowała również dopuszczalność oparcia decyzji na oświadczeniu inwestorki, które narusza prawo własności skarżącej, jak również zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, że inwestor nie spełnił przesłanek określonych przepisami ustawy Prawo budowlane, a organ administracji nie powinien wydać pozwolenia na budowę. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że kwestie urbanistyczne oraz ładu przestrzennego określone przez Radę gminy [...] oraz [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] wyraźnie stoją w opozycji do planowanej inwestycji. Ponadto, skarżąca zarzuciła, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej oceny, czy inwestor skutecznie wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie pozostawiając w tym względzie żadnych wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że w jej ocenie zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest prawidłowe i nie doszło do żadnego naruszenia wskazanych przepisów. Zarzuty zaś zawarte w skardze są ogólnikowe, niekonsekwentne i gołosłowne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

I tak, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie ww. przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję administracyjną Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu. Nadto, podkreślić należy, odnośnie sformułowania tego zarzutu, iż Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję organu architektoniczno-budowlanego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, chcąc zarzucić w tym przypadku Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. winna wskazać, że wiąże się to z jego niezastosowaniem, bądź powołać naruszenie art. 151 p.p.s.a. z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie, z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej (w tym przypadku powołano art. 107 § 3 k.p.a.). Podstawową zasadą jest to, że naruszyć można przepisy, które były stosowane, a nie te, których nie stosowano. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja zawiera elementy konieczne określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. i poddaje się kontroli sądowej. Wojewoda [...] w sposób wyraźny przedstawił co legło u podstaw wydania spornej decyzji. Stwierdzić także należy, iż wnoszący skargę kasacyjną nie wyjaśnił, do jakich to zarzutów zawartych w odwołaniu nie odniósł się organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, i jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Warunkiem koniecznym przy formułowaniu zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jest wykazanie, że naruszenie konkretnych przepisów procedury miało istotny wpływ na wynik sprawy, na co wskazuje dyspozycja przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie rozwinięcia powyższego zarzutu jest również niezwykle lakoniczne i odnosi się w gruncie rzeczy do ustaleń faktycznych, które następnie mogą być podstawą wykazania naruszenia przepisów prawa materialnego. W żadnym zaś wypadku nie stanowi o niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej. Okoliczność, iż zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej oceny, czy inwestor skutecznie wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, może być podnoszona w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zaś w ramach zarzucanego wskazanego przez stronę naruszenia przepisów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 4 oraz art. 32 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji naruszenie art. 4 i art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Przy czym należy podkreślić odnośnie redakcji powyższego zarzutu, iż przepis art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane składa się z punktów, strona wnosząca skargę kasacyjną winna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu. Rolą Sądu nie jest poszukiwanie, zestawianie uzasadnienia skargi kasacyjnej, stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie konkretnego przepisu prawnego stanowiącego podstawę zarzutu. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia, winna zawierać konkretne zarzuty, które w razie potrzeby rozwijane są w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (por. A. Skoczylas, glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04). Zauważyć także trzeba, iż powołany przez stronę przepis art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, jest przepisem "wynikowym", który odwołuje się do przepisów ust. 1 art. 35 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Wnoszący skargę kasacyjną formułując prawidłowo skargę kasacyjną winien podnieść zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (według najmniejszej jednostki redakcyjnej), z ewentualnym powiązaniem art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

W rozpoznawanym przypadku wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał, poza podaniem przepisu art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, ani w zarzutach skargi, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, konkretnych przepisów prawa, które zostały w niniejszej sprawie naruszone. Główne zarzuty skargi kasacyjnej wynikają z lektury jej uzasadnienia i odnoszą się do kwestii: ograniczenia dostępu światła i słońca do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz pokoi mieszkalnych w pozostałych częściach budynku znajdującego się na działce nr [...], zaburzenia ładu architektonicznego i pozostawania w sprzeczności z warunkami istniejącymi na gruncie, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niespełnienia przesłanek określonych przepisami Prawa budowlanego, usytuowania otworów okiennych i drzwiowych oraz dachu, nierównego traktowania stron. Przy czym stwierdzić należy, z całą mocą, że wnoszący skargę poza zaakcentowaniem ww. okoliczności, nie wyjaśnił w sposób chociażby lakoniczny, w czym upatruje, że stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i przyjęte jako prawidłowe przez Sąd I instancji, jest wadliwe. Słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że zarzuty są ogólnikowe i gołosłowne.

M. K. nie przedstawiła swojego dowodu – "linijki słońca", który stanowiłby przeciwdowód dla znajdującej się na stronie 10A projektu budowlanego, analizy zacienienia, z której wynika spełnienie wymogów określonych w § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie przedstawiła także argumentacji przemawiającej za podważeniem, iż sporna inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie wskazuje strona, że inwestycja zmieni otaczający krajobraz, jednakże z tego faktu nie można wywodzić, bez wskazania konkretnych dowodów, iż wypłynie to negatywnie na własność strony skarżącej. Niewadliwie wskazał Sąd I instancji, że okoliczność, że aktualnie toczy się spór o granice działki, na której zaprojektowano obiekt budowlany, nie może mieć wpływu na postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ administracyjny rozpatrujący sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie rozstrzyga kwestii przebiegu granic. Wymóg zaś złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane został spełniony (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane).

Można odnieść wrażenie, że poprzez brak wskazania konkretów, wnoszący skargę kasacyjną dla samej zasady kwestionuje decyzję o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji oraz że cały ciężar dowodzenia próbuje przenieść na organy i sądy administracyjne, co nie powinno mieć miejsca.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezrozumiale jest powoływanie się na gruncie niniejszej sprawy na naruszenie art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wnoszący skargę kasacyjną nie wyjaśnił przy tym związku przyczynowo-skutkowego dla jego naruszenia.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.