Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2325/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 44 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 57 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1975 nr 26 poz 139
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1975 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych.
article: art. 13 pkt 2, art. 138 § 1 o treści obowiązującej w 1975 r., art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2, art. 157 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11a ust. 1 pkt 2, art. 26 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 92 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 41 poz 361
law: Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy.
article: art. 4 pkt 1, art. 9a, art. 11 ust. 1, art. 11a, art. 23 ust. 1 pkt 7, art. 35 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 188, art. 193, art. 206
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 1 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 394/16 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz W. G.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 394/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że nieruchomość położona w W. przy A. [...] oznaczona nr hip. [...], stanowiąca własność L. G., została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, ze zm.). L. G. złożyła w dniu [...] listopada 1947 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] marca 1950 r., Nr [...], Prezydent [...] odmówił przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy A. [...], oznaczonej nr hip. [...]. Na skutek wniesionego odwołania od ww. orzeczenia, Minister Budownictwa orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1950 r. oddalił odwołanie. Dnia [...] maja 1993 r. A. G., działając w imieniu swojej matki L. G., złożył wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] marca 1950 r. Decyzją z dnia [...] lipca 1993 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1950 r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. Następnie, decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność swojej decyzji z dnia [...] lipca 1993 r., w części dotyczącej sprzedanych w budynku lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz związanych z nimi udziałów w częściach wspólnych budynku i prawie użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku dekretowego dawnych właścicieli tej nieruchomości, Prezydent [...] ustanowił na 99 lat, prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu liczącego 378 m2 powierzchni na rzecz L. F. Umowa użytkowania wieczystego została zawarta w dniu [...] marca 2000 r. w formie aktu notarialnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2005 r., pełnomocnik F. wystąpił do SKO w Warszawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1975 r., Nr [...], w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy A. [...] w W. wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego udziału w gruncie, na którym usytuowany jest budynek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...], uwzględniając złożony wniosek, orzekło na podstawie art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, ze zm.), że decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1975 r. w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy A. [...] w W. wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego na 99 lat, [...] części udziału w gruncie na którym usytuowany jest budynek, została wydana z naruszeniem prawa, jednakże z powodu wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności.

W dniu [...] lipca 2013 r., do SKO w Warszawie wpłynął wniosek W. G. (spadkobiercy L. G.) o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...]. Argumentem przemawiającym za słusznością wniosku jest, zdaniem wnioskodawczyni to, że decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 1996 r. stwierdzono nieważność decyzji tego samego organu z dnia [...] lipca 1993 r., w części dotyczącej sprzedanych w budynku lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz związanych z nimi udziałów w częściach wspólnych budynku i prawie użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości. Wobec tego, w części dotyczącej sprzedanych lokali nie stwierdzono do chwili wniesienia wniosku, nieważności odmownych orzeczeń dekretowych z 1950 r., zatem należy przyjąć, że w tej części budynek pozostawał w momencie wyodrębnienia i sprzedaży poszczególnych lokali w latach 70 i 80 XX wieku, własnością Skarbu Państwa. Kwestionowana decyzja Kolegium opiera się na argumencie, że wskutek stwierdzenia przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nieważności obu odmownych orzeczeń dekretowych z 1950 r., budynek nie stanowił w dacie podjęcia decyzji lokalowej własności Skarbu Państwa, zatem wydanie decyzji o sprzedaży lokalu było bezprawne. Według wnioskodawczyni, decyzja SKO wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ brak było podstaw do przyjęcia, że budynek w dacie wydania decyzji lokalowej nie stanowił własności Skarbu Państwa, skoro w części dotyczącej lokalu nr [...] do dnia złożenia wniosku nie została stwierdzona nieważność odmownych orzeczeń dekretowych z 1950 r. przejmujących budynek na rzecz Skarbu Państwa. Kolegium wydając kwestionowaną decyzję z dnia [...] lipca 2006 r., pominęło okoliczność, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność swojej decyzji nadzorczej z dnia [...] lipca 1993 r. w części dotyczącej siedmiu sprzedanych w budynku lokali mieszkalnych oraz związanych z nimi udziałów w częściach wspólnych budynku i prawie użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości. W dacie podjęcia przez SKO decyzji brak było zatem podstaw do przyjęcia, że lokalem nr [...] rozporządzono w budynku, który w chwili wydania decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] nie stanowił własności Skarbu Państwa. Przeciwnie bowiem, odwrócenie przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r. ex tunc skutków prawnych decyzji nadzorczej z dnia [...] lipca 1993 r., w części dotyczącej m. in. lokalu nr [...] oznacza, że w tym zakresie odmowne orzeczenia dekretowe z 1950 r., przejmujące budynek na rzecz Skarbu Państwa, pozostawały i nadal pozostają w mocy, skąd płynie wniosek, że brak było podstaw do przyjęcia, że decyzję o sprzedaży lokalu nr [...] wydano w odniesieniu do nieruchomości niepaństwowej. Jest to uchybienie o ewidentnym, oczywistym i rażącym charakterze, co obecnie może i powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji SKO w całości. Budynek przy A. [...] nr [...] w części obejmującej lokal nr [...] stanowił w 1975 r., czyli w dacie podjęcia decyzji o sprzedaży lokalu, własność Skarbu Państwa, co wynika z wciąż obowiązujących w tym zakresie odmownych orzeczeń dekretowych z 1950 r. Skoro w decyzji [...] lipca 2006 r. nie uwzględniono tej okoliczności, wadliwie przyjmując ustalenie całkowicie przeciwne, to niewątpliwe jest, że w tym stanie decyzja SKO rażąco narusza prawo i dlatego niezbędne jest stwierdzenie jej nieważności w całości. Wniosek został uzupełniony pismem z dnia [...] listopada 2013 r., w którym podniesiono tezę, że wskazana decyzja SKO wydana została z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości, ponieważ w każdym przypadku, gdy odmowną decyzję dekretową wydał Minister Budownictwa lub Minister Gospodarki Komunalnej, niezależnie od obecnego statusu własnościowego gruntu, właściwy do stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest minister kierujący działem budownictwa lub infrastruktury. Jeśli nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa lub została zbyta, organem nadzorczym jest właściwy minister albo wojewoda. Budynki takie, jak przedmiotowy, nigdy nie przeszły na własność Skarbu Państwa pozostając nieprzerwanie własnością dawnego właściciela lub jego następców prawnych (art. 5 dekretu warszawskiego). Budynki nie podlegały komunalizacji, zatem nigdy nie stanowiły własności komunalnej, podobnie jak wyodrębnione w nich lokale. W tej sprawie znajduje to wyraz w ostatecznej decyzji Wojewody M. z dnia [...] lutego 1999 r., Nr [...], mocą której wyłączono budynek z komunalizacji. Nie zostało zatem w tych warunkach spełnione kryterium własnościowe, gdyż ani budynek, ani wyodrębnione w nim lokale nie miały nigdy nic wspólnego z mieniem komunalnym, co nie zmienia faktu przysługiwania właścicielom tych lokali udziałów w użytkowaniu wieczystym gruntu. Z podanych powodów, wyłączenie budynku z komunalizacji, skutkuje właściwością w sprawie Wojewody M. lub ministra nie zaś SKO. Jeśli zbycia lokalu dokonał Skarb Państwa na długo przed komunalizacją, a budynek w którym do takiego zbycia doszło, tak samo jak zbyty lokal, nigdy nie został skomunalizowany, to z punktu widzenia kryterium własnościowego organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu powinien być Wojewoda M. lub właściwy minister. W przeciwnym razie Kolegium orzeka co do mienia, które nigdy nie miało i nie ma nic wspólnego ze sferą komunalną.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], SKO w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. wskazując, że ustawodawca, określając właściwość organów administracji, odwołał się wyłącznie do kryterium nadrzędności organów, z którego wynika, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu wydającego kwestionowaną decyzję, co miało miejsce w niniejszej sprawie, gdyż decyzję orzekającą o sprzedaży lokalu wydal Naczelnik Urzędu Dzielnicowego W. Kolegium podkreśliło, że właściwość resortowego ministra w sprawie oceny legalności orzeczeń dekretowych wynikała wyłącznie z faktu, iż orzeczenie dekretowe organu pierwszej instancji stało się przedmiotem odwołania rozpatrzonego przez Ministra Budownictwa, zatem organem właściwym do stwierdzenia jego nieważności był wyłącznie odpowiedni resortowo minister, w sprawie niniejszej był to Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Właściwość ministra nie wynikała w żadnym razie ze stanu własności przedmiotowego gruntu, który wszak został skomunalizowany. Według stanu prawnego z daty podjęcia decyzji o sprzedaży lokalu, organ administracji mógł przeznaczać do sprzedaży wyodrębnione lokale w budynkach stanowiących wyłączną własność Państwa i oddawać odpowiednie części nieruchomości gruntowych w użytkowanie wieczyste. Stan faktyczny sprawy wskazuje na to, że Skarb Państwa w dacie wydania decyzji o sprzedaży lokalu nr [...], nie był wyłącznym właścicielem przedmiotowej nieruchomości budynkowej, ponieważ dzielił to władztwo z przeddekretowymi właścicielami nieruchomości ze względu na częściowe stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r., stwierdził bowiem nieważność swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] lipca 1993 r., orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia dekretowego z dnia [...] marca 1950 r. i decyzji drugiej instancji z dnia [...] lipca 1950 r., utrzymującej je w mocy, w części dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych, w tym lokalu nr [...].

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku W. G., decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...], SKO w Warszawie utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2014 r. podnosząc, że na skutek decyzji nadzorczej powstała sytuacja sprzeczna z porządkiem prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1975 r. Wskutek jedynie częściowego wyeliminowania z mocą wsteczną decyzji dekretowych Skarb Państwa stał się współwłaścicielem budynku z dotychczasowymi właścicielami. W konsekwencji, w sposób rażący naruszony został art. 15a ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), zgodnie z którym w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność Państwa mogą być wyodrębnione poszczególne samodzielne lokale i sprzedawane najemcom tych lokali, jako przedmiot odrębnej własności z równoczesnym oddaniem im w użytkowanie wieczyste ułamkowej części terenu, na którym położony jest budynek. Ponadto, zważywszy na zmiany ustrojowe i konieczność orzekania przez nowe organy administracji publicznej w sprawach, w których właściwymi były inne organy, przy braku jednoznacznych norm regulujących tę właściwość, ustalenie tej właściwości musi być pozostawione praktyce stosowania prawa, a w szczególności orzecznictwu sądów administracyjnych. Naruszenie w taki sposób ustalonej właściwości organu administracji publicznej nie może być traktowane, jako wada określona w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Właściwość resortowego ministra w sprawie oceny legalności orzeczeń dekretowych wynikała wyłącznie z faktu, że orzeczenie dekretowe organu pierwszej instancji stało się przedmiotem odwołania rozpatrzonego przez Ministra Budownictwa, a zatem organem właściwym do stwierdzenia jego nieważności był wyłącznie odpowiedni resortowo minister; w sprawie niniejszej był to Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Właściwość ministra nie wynikała w żadnym razie ze stanu własności przedmiotowego gruntu, który został skomunalizowany.

Oddalając skargę W. G. na decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że pomimo mnogości zarzutów skargi problematyka przedmiotowej sprawy zawiera się w dwóch zagadnieniach. Pierwszym jest to, czy decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1975 r. istotnie rażąco naruszała prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Przy czym kontrola bezpośrednia dotyczy decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] lipca 2006 r. i ma za zadanie ustalić, czy wówczas w trybie nadzoru organ dokonał właściwej kontroli decyzji z dnia [...] grudnia 1975 r. Przyjmując nawet naruszenie prawa w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. należy się w dalszej kolejności odnieść, czy było to rażące naruszenie prawa. Drugim aspektem jest kwestia właściwości organu przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Przy czym, istotnym elementem jest to, czy został złamany przepis o właściwości organu. Skarżący wskazuje przy tym na art. 156 § 1 pkt 1 kpa, jako samodzielną podstawę nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r.

Decyzje nadzorcze Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lipca 1993 r. i z dnia [...] kwietnia 1996 r. wygenerowały na dzień [...] grudnia 1975 r. stan prawny, zgodnie z którym lokal mieszkalny nr [...] oraz związane z nim prawa należały do Skarbu Państwa. Przy zastosowaniu zasady, że weryfikacja w trybie nadzoru odbywa się według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji ostatecznej, pozostaje ocena sprzedaży lokalu nr [...] i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa w sytuacji, gdy w budynku znajdowały się również lokale stanowiące własność osoby fizycznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sytuacji gdy w budynku część lokali mieszkalnych stanowiła własność Skarbu Państwa, a część własność osób fizycznych, wbrew literalnemu brzmieniu art. 15a ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe, pozostała możliwość sprzedaży lokali stanowiących własność Skarbu Państwa. Wynika to z konstrukcji przepisów, wykładni celowościowej i logicznej, w innej bowiem sytuacji już wyodrębnienie i sprzedaż jednego tylko lokalu mieszkalnego uniemożliwiłaby sprzedaż dalszych lokali w danym budynku. Tym nie mniej wykładnia literalna, zwłaszcza art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. wskazywała, że ustawodawcy może chodzić o własność całego budynku i lokali w nim się znajdujących. Przy tak złożonej problematyce wykładni powołanych przepisów nie można zapomnieć, że obecnie organ kontrolował prawidłowość wydania decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. w trybie nieważnościowym. Strony nie zwracały się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., dlatego nie została również wdrożona procedura skargi administracyjnej. Nieważność decyzji, stanowiąca wyłom od zasady trwałości decyzji ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, ma miejsce wówczas kiedy decyzja jest dotknięta jedną z ciężkich wad, wymienionych w art. 156 § 1 kpa, obarczającą ją od dnia wydania. Wyeliminowanie z obrotu prawnego takiej decyzji następuje ze skutkiem ex tunc.

W przedmiotowej sprawie organ wydając decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. naruszył prawo lecz w stopniu, który nie można uznać za rażący. Organ oparł się bowiem na literalnej wykładni art. 15a ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1625/14, wskazał, że nie można stwierdzić, że orzeczenie rażąco narusza prawo, jeżeli przepisy stanowiące podstawę jego wydania budzą wątpliwości interpretacyjne. Konstrukcja art. 15a ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, takie wątpliwości interpretacyjne budzi, co wskazuje na brak rażącego naruszenia prawa w decyzji organu z dnia [...] lipca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dokonało zatem prawidłowej kontroli decyzji w swoim postępowaniu zakończonym decyzjami z dnia [...] marca 2014 r. i z dnia [...] stycznia 2016 r.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy żadne przepisy nie regulują problematyki właściwości organu. Naruszenie przez SKO w Warszawie przepisów o właściwości zaistniałoby, gdyby w obowiązującym stanie prawnym był przepis (przepisy) regulujący tę kwestię w sposób jednoznaczny. Zważywszy na zmiany ustrojowe i konieczność orzekania przez nowe organy administracji publicznej w sprawach, w których właściwymi były inne organy, przy braku jednoznacznych norm regulujących tę właściwość, ustalenie tej właściwości musi być pozostawione praktyce stosowania prawa, a w szczególności orzecznictwu sądów administracyjnych. Praktyka taka kształtowała się przez lata, a w 2006 r. kwestia ta nie była jednoznacznie określona i często SKO dokonywało kontroli orzeczeń administracyjnych wydawanych przez Naczelnika Dzielnicy. Sprawy takie były poddawane również kontroli sądowoadmnistracyjnej i na datę wydania decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. przyjmowano właściwość tego właśnie organu. Nie można zatem przyjąć, że na dzień [...] lipca 2006 r. doszło do naruszenia właściwości organu administracji publicznej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa oraz art. 15 kpa, poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w pierwszej instancji nieistniejącą decyzją z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...], oraz utrzymanie w mocy tej nieistniejącej decyzji, na którą organ wskazuje konsekwentnie w osnowie oraz uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji uznał ten zarzut za chybiony. Treść uzasadnienia organu drugiej instancji, akta sprawy i pisma procesowe jednoznacznie wskazują, że przedmiotem ponownego rozpatrzenia sprawy była decyzja SKO w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 3 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 394/16, W. G. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 1 kpa, poprzez wadliwe przyjęcie, że w dacie wydawania decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. SKO w Warszawie nie dopuściło się naruszenia przepisów o właściwości, co stanowiło wyraz nieprawidłowego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że:

- nie istniały, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przepisy regulujące kwestię właściwości organu upoważnionego do wydania decyzji z 2006 r., pomimo istnienia takich przepisów (regulujących właściwość organów nadzorczych), tj. art. 157 § 1 kpa oraz art. 17 pkt 1 kpa w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, ze zm.), a także w zw. z art. 11 ust. 1 i 2, art. 11a, art. 23 ust. 1 pkt 7, art. 24, art. 25 ust. 1 i 2, art. 35, art. 4 pkt 9 i 9b1 oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.),

- naruszenie przez SKO w Warszawie, przy wydawaniu decyzji z 2006 r. przepisów o właściwości mogło nastąpić jedynie, gdyby w obowiązującym stanie prawnym istniał przepis regulujący tę kwestię w sposób jednoznaczny, chociaż przepis art. 156 § 1 pkt 1 kpa nie zawiera żadnych przesłanek określających stopień (skalę) naruszenia przepisów o właściwości, w tym w szczególności, inaczej niż art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie wymaga, aby naruszenie przepisów o właściwości miało charakter rażący (jednoznaczny),

- niejednolite rozstrzyganie w orzecznictwie kwestii właściwości organu w sprawach podobnych do sprawy zakończonej decyzją z 2006 r. uzasadnia brak naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 kpa przez SKO w Warszawie, gdy tymczasem w polskim systemie prawnym to treść przepisów, a nie praktyka ich stosowania decyduje o istnieniu lub nieistnieniu naruszenia prawa,

b) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez wadliwe przyjęcie, że naruszenie prawa przez SKO przy wydawaniu decyzji z 2006 r., polegające na ewidentnie nieprawidłowej wykładni i zastosowaniu art. 15a ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, tj. uznaniu, że lokal nr [...] w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości nie stanowił w momencie jego sprzedaży wyłącznej własności Skarbu Państwa - nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podczas gdy wskazane uchybienie jest oczywiste (z przyczyn, na które wskazał sam Sąd pierwszej instancji), gdyż nie budzi wątpliwości, że w części, w jakiej (w 1975 r.) obowiązywało odmowne orzeczenie dekretowe (a więc w części obejmującej lokale nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w budynku), budynek ten stanowił wyłączną własność Skarbu Państwa, w której mógł on wyodrębniać i sprzedawać lokale na takiej samej zasadzie, jak wyodrębniał i sprzedawał drugi oraz kolejne lokale w tysiącach innych budynków (w których wyodrębnione i sprzedane wcześniej lokale stanowiły już – w momencie sprzedaży kolejnych lokali - własność osób trzecich).

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej ppsa, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, poprzez wadliwe przyjęcie, że w dacie wydania decyzji nadzorczej z 2006 r., SKO w Warszawie dopuściło się naruszenia przepisów o właściwości, co stanowiło wyraz nieprawidłowego uznania przez Sąd pierwswzej instancji, że:

- nie istniały, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przepisy regulujące kwestię właściwości organu upoważnionego do wydania decyzji z 2006 r., pomimo istnienia takich przepisów (regulujących właściwość organów nadzorczych), tj. art. 157 § 1 i art. 17 pkt 1 kpa w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, a także w zw. z art. 11 ust. 1 i 2, art. 11a, art. 23 ust. 1 pkt 7, art. 24, art. 25 ust. 1 i 2, art. 35, art. 4 pkt 9 i 9b1 oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

- naruszenie przez SKO w Warszawie przy wydawaniu decyzji z 2006 r. przepisów o właściwości mogło nastąpić jedynie, gdyby w obowiązującym stanie prawnym istniał przepis regulujący tę kwestię w sposób jednoznaczny, chociaż art. 156 § 1 pkt 1 kpa nie zawiera żadnych przesłanek określających stopień (skalę) naruszenia przepisów o właściwości, w tym w szczególności, inaczej niż art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie wymaga, aby naruszenie przepisów o właściwości miało charakter rażący (jednoznaczny),

- niejednolite rozstrzyganie w orzecznictwie kwestii właściwości organu w sprawach podobnych do sprawy zakończonej decyzją z 2006 r. uzasadnia brak naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 kpa przez SKO w Warszawie, gdy tymczasem w polskim systemie prawnym to treść przepisów, a nie praktyka ich stosowania decyduje o istnieniu lub nieistnieniu naruszenia prawa; uchybienie to miało zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem w jego wyniku Sąd zignorował niewłaściwość organu wydającego decyzję z 2006 r. (która została wydana przez SKO w Warszawie, podczas gdy organem właściwym w sprawie był Wojewoda M.), a która to niewłaściwość - niezakwestionowana przez Sąd pierwszej instancji powinna była skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z 2006 r. w niniejszym postępowaniu, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, względnie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa; w efekcie, Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował również art. 151 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa, oddalając skargę, a nie stwierdzając nieważności decyzji z 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 2014 r., względnie nie uchylając tych decyzji,

b) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez wadliwe przyjęcie, że naruszenie prawa przez SKO w Warszawie przy wydawaniu decyzji z 2006 r., polegające na ewidentnie nieprawidłowej wykładni i zastosowaniu art. 15a ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach - tj. uznaniu, że lokal nr [...] nie stanowił w momencie jego sprzedaży wyłącznej własności Skarbu Państwa - nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podczas, gdy wskazane uchybienie jest oczywiste, gdyż nie budzi wątpliwości, że w części, w jakiej (w 1975 r.) obowiązywało odmowne orzeczenie dekretowe (a więc w części obejmującej lokale nr [...],[...],[...],[...],[...], i [...]), budynek obejmujący te lokale stanowił wyłączną własność Skarbu Państwa, w której mógł on wyodrębniać i sprzedawać lokale na takiej samej zasadzie, jak wyodrębniał i sprzedawał drugi oraz kolejne lokale w tysiącach innych budynków (w których wyodrębnione i sprzedane wcześniej lokale stanowiły już - w momencie sprzedaży kolejnych lokali - własność osób trzecich); uchybienie to miało zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem w jego wyniku Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił rażącego naruszenia prawa, jakie miało miejsce przy wydawaniu decyzji z 2006 r., a w konsekwencji nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji z 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 2014 r., co powinien był uczynić zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 kpa, względnie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa; w efekcie, Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował również art. 151 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa, oddalając skargę, a nie stwierdzając nieważności zaskarżonej decyzji z 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 2014 r., względnie nie uchylając tych decyzji,

c) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 269 § 1 ppsa, poprzez nieuprawnione odstąpienie przez Sąd pierwszej instancji - we własnym zakresie - od stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 i wadliwe przyjęcie, że stwierdzenie nieważności decyzji pierwotnej (w tym przypadku decyzji nadzorczej z 1993 r.) nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji zależnej (w tym przypadku decyzji o sprzedaży lokalu), podczas gdy - zgodnie z przywołaną uchwałą - w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lipca 1993 r. stanowiło podstawę do stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji, z której zresztą wynikało, że opierała się ona na decyzji z 1993 r. (jako przesłance rozstrzygnięcia); uchybienie to miało zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe ustalenie przez Sąd pierwszej instancji faktu zależności decyzji z 2006 r. od decyzji nadzorczej z 1993 r. oraz uwzględnienie przy wyrokowaniu przywołanej uchwały składu 7 sędziów NSA powinno było skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z 2006 r. w niniejszym postępowaniu zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 kpa, względnie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa; w efekcie, Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował również art. 151 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa, oddalając skargę, a nie stwierdzając nieważności zaskarżonej decyzji z 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 2014 r., względnie nie uchylając tych decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację mającą przemawiać za uwzględnieniem zarzutów kasacyjnych. W szczególności zakwestionowano pogląd Sądu pierwszej instancji o braku jednoznacznych przepisów określających właściwość organów nadzoru wobec decyzji o sprzedaży lokali podejmowanych przed 1990 r., wskazując na istnienie takich przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, pomimo że nie wszystkie zarzuty kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy dokonać oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutów kasacyjnych dotyczących właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do wydania decyzji nadzorczej z dnia [...] lipca 2006 r., ponieważ od tego zależy dopuszczalność dokonywania przez ten organ ocen prawnych zawartych w decyzjach wydanych w 2014 r. i 2016 r. wobec powołanej decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. w zakresie materialnoprawnym. O ile bowiem SKO w Warszawie uznało się za właściwy organ nadzoru wobec decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego z dnia [...] grudnia 1975 r., o tyle przedmiotem decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2016 r., zaskarżonej w niniejszej sprawie do Sądu pierwszej instancji, jest właśnie ocena, czy organ ten był właściwy do orzekania w trybie nadzorczym wobec decyzji z dnia [...] grudnia 1975 r. i wydania decyzji z dnia [...] lipca 2006 r.

Powołana decyzja z dnia [...] grudnia 1975 r. wydana została przez Naczelnika Dzielnicy W., który był terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego – zgodnie z art. 44 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 oraz art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139, ze zm.). Organ ten wydał powołaną decyzję, działając w pierwszej instancji. Ówczesnym organem wyższego stopnia był Prezydent [...], będący terenowym organem administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, co wynika z art. 44 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 powołanej ustawy o radach narodowych oraz z art. 13 pkt 2 kpa, o treści obowiązującej w 1975 r. Jako organ wyższego stopnia, zgodnie z art. 138 § 1 kpa (o treści obowiązującej w 1975 r.), Prezydent [...] był zatem właściwym organem nadzoru (o którym obecnie stanowi art. 157 § 1 w zw. z art. 17 kpa) do oceny legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1975 r.

W wyniku zmian ustrojowych struktury organów administracji publicznej dokonywanej w latach 1975 – 1998, w 2006 r. nie istniał już Naczelnik Dzielnicy W. Natomiast Prezydent [...] stał się organem wykonawczym Gminy [...]działającym w pierwszej instancji i zarazem organem wykonującym funkcję starosty właściwym w pierwszej instancji w sprawach mienia Skarbu Państwa, jako zadaniach administracji rządowej wykonywanych na podstawie ustaw, w których takie zadania zostały temu organowi przypisane (por. art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.; art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy – Dz.U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361, ze zm.; art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W 2006 r., kiedy to SKO w Warszawie orzekło w trybie nadzorczym wobec decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1975 r., sprawy objęte tą decyzją (tj. sprzedaż lokalu, polegająca na ustanowieniu jego odrębnej własności wraz z udziałem w prawie do części wspólnych budynku oraz w prawie do gruntu, na którym posadowiony jest budynek obejmujący dany lokal) nie były już rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, lecz jedynie w trybie cywilnym poprzez zawarcie stosownej umowy (por. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, ze zm.). W związku z tym, ustalenie w 2006 r. właściwego organu nadzoru do oceny legalności – w trybie art. 156 i nast. kpa - powołanej decyzji z dnia [...] grudnia 1975 r. wymagało ustalenia, jaki organ w 2006 r. miał kompetencję do sprzedaży lokalu mieszkalnego w trybie cywilnoprawnym na odrębną własność, stanowiącego dotychczas własność Skarbu Państwa, aby następnie ustalić organ wyższego stopnia nad tym organem. Z treści decyzji z dnia [...] grudnia 1975 r. wynika bowiem, że jej przedmiotem była sprzedaż lokalu mieszkalnego nr [...] na odrębną własność wraz z udziałem w prawie do części wspólnych budynku położonego w W. przy Al. [...] oraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego do gruntu, na którym jest posadowiony ten budynek. Z omawianej decyzji wynika również, że budynek obejmujący zbywany lokal nr [...] stanowił własność Skarbu Państwa, a przynajmniej za taki był traktowany.

Jeżeli więc istnieje potrzeba ustalenia właściwego organu nadzoru wobec powołanej decyzji z dnia [...] grudnia 1975 r., to ustalenia tego należy dokonać wobec takiego kształtu przedmiotu decyzji, jaki on był w dniu jej wydania, skoro przedmiotem oceny organu nadzoru ma być właśnie ta decyzja.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami (w 2006 r.) był starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Z art. 23 ust. 1 pkt 7 oraz art. 35 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami w 2006 r. wynikało, że starosta był również organem właściwym do zbywania nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz organem właściwym do sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa, przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. W art. 4 pkt 1 powołanej ustawy zdefiniowano przy tym jedynie pojęcie "nieruchomość gruntowa", wskazując, że jest to grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Natomiast w art. 35 ust. 3 omawianej ustawy wskazano, że ustanawianie odrębnej własności lokali w domach wielolokalowych, wchodzących w skład nieruchomości, następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 3 ustawy o własności lokali, o treści obowiązującej w 2006 r., umowa o ustanowieniu odrębnej własności lokalu mogła być zawarta albo przez współwłaścicieli nieruchomości, albo przez właściciela nieruchomości i nabywcę lokalu.

Z zestawienia powołanych wyżej przepisów wynika, że w 2006 r. organem właściwym do sprzedaży lokalu mieszkalnego na odrębną własność, który stanowił dotychczas własność Skarbu Państwa, położonego na terenie W., był Prezydent [...], jako organ wykonujący funkcję starosty reprezentującego Skarb Państwa w ramach wykonywania tej reprezentacji, jako zadania z zakresu administracji rządowej. Tym samym, to ten organ byłby właściwy w 2006 r. do wydania takiej decyzji, która została wydana w dniu [...] grudnia 1975 r., jako przez organ działający w pierwszej instancji.

Według zaś art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Wprawdzie sprzedaż lokalu na odrębną własność w 2006 r. nie następowała już w drodze decyzji administracyjnej, ale powołany art. 9a wyraźnie wskazuje, że w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną przez Prezydenta [...], jako starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, organem wyższego stopnia był Wojewoda M. Z tego względu to ten organ był właściwym organem nadzoru wobec decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, gdyby sprzedaż ta w 2006 r. nadal była dokonywana w pierwszym etapie w formie takiej decyzji. Nie chodzi przy tym o normatywny kształt regulacji mogących obowiązywać w 2006 r., lecz o znalezienie w faktycznie obowiązującym w 2006 r. prawie takich regulacji, które pozwalały na wskazanie organu nadzoru właściwego do orzekania w trybie administracyjnym wobec decyzji o sprzedaży lokalu, gdyby jej wydanie w 2006 r. było dopuszczalne. Poszukując bowiem właściwego organu administracji, jako organu nadzoru w 2006 r. wobec decyzji o sprzedaży lokalu wydanej w dniu [...] grudnia 1975 r., należało najpierw ustalić, który organ byłby właściwy w 2006 r. do orzeczenia o sprzedaży lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa, jeżeli sprzedaż byłaby nadal orzekana w trybie administracyjnym.

W dniu [...] grudnia 1975 r. przedmiotowa nieruchomość była traktowana, jako własność Skarbu Państwa, dlatego również właściwość organu nadzoru w 2006 r. należało ustalić poprzez przyjęcie założenia, który organ administracji byłby właściwy do wydania w 2006 r. takiej decyzji, jaka została wydana w dniu [...] grudnia 1975 r. Jeżeli więc przedmiotem powołanej decyzji z dnia [...] grudnia 1975 r. była sprzedaż lokalu traktowanego ówcześnie, jako własność Skarbu Państwa, to właściwość organu nadzoru wobec tej decyzji należy odnieść właśnie do tego, czyją własnością zadysponowano w ocenianej decyzji, jako przedmiotem jej rozstrzygnięcia.

Błędnie więc Sąd pierwszej instancji ocenił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie było właściwym organem nadzoru wobec decyzji z dnia [...] grudnia 1975 r. Sąd błędnie bowiem uznał, że obowiązujące w 2006 r. przepisy prawa nie określały jednoznacznie właściwości organów do oceny legalności decyzji o sprzedaży lokali wydanych przed 1990 r. i przez to ustalenie tej właściwości – w ocenie Sądu pierwszej instancji – należało pozostawić praktyce stosowania prawa, w tym orzecznictwu sądów administracyjnych.

Właściwość organu administracji do władczego rozstrzygania spraw w drodze decyzji administracyjnej jest okolicznością normatywną, której naruszenie powoduje nieważność decyzji wydanej przez organ niewłaściwy, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Do oceny naruszenia tej właściwości nie można więc stosować reguł związanych z oceną zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skoro naruszenie właściwości organu do orzekania zostało przez ustawodawcę potraktowane, jako odrębna przesłanka nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Właściwość organu, ze względu na normatywne konsekwencje jej naruszenia, nie może być zatem zależna wyłącznie od przyjętej metody wykładni, lecz musi być ustalona za pomocą obiektywnych kryteriów, wykluczających dopuszczalność różnej wykładni tych samych reguł ustalania właściwości organu.

W świetle powyższego, za zasadną należało uznać tylko tę część zarzutów kasacyjnych, w których podniesiono naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 1 kpa, a także art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa w zw. z art. 11 ust. 1, art. 11a, art. 23 ust. 1 pkt 7, art. 35 oraz art. 4 pkt 9 i art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ to z zestawienia tych przepisów, o treści obowiązującej w 2006 r., wynikała właściwość nadzorcza Wojewody M. wobec decyzji z dnia [...] grudnia 1975 r. Z tego względu Sąd pierwszej instancji nie mógł, bez dokonania analizy powołanych przepisów, poprzestać na wskazaniu niejednolitej praktyki w ustalaniu właściwego organu nadzoru, jako podstawy uznania właściwości SKO w Warszawie za pozbawioną wady określonej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Za niezasadne należało natomiast uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W szczególności, zarzuty błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, a także art. 135 ppsa nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie stosował tych przepisów.

W rozpatrywanej sprawie nie można również pominąć prawomocnego wyroku z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2136/15, w którym Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w sprawie dotyczącej tej samej nieruchomości gruntowej położonej w W. przy Al. [...], ale wobec innego lokalu mieszkalnego znajdującego się w tym samym budynku, w którym znajduje się lokal w niniejszej sprawie, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji oraz obie decyzje nadzorcze SKO w Warszawie, wydane wobec własnej decyzji nadzorczej z 2007 r., dotyczącej oceny legalności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego z 1989 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął bowiem, że właściwym organem nadzoru wobec powołanej decyzji z 1989 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W., był Wojewoda M.

W związku z tym nie jest możliwe uznanie za dopuszczalne, aby w tożsamych prawnie i faktycznie sprawach były właściwe różne organy administracji, w zależności od zastosowanej metody wykładni prawa w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Wobec zaś ustalenia, że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, będące przedmiotem tej skargi, wydane zostały z naruszeniem (wyżej powołanych i omówionych) przepisów postępowania w związku z przepisami prawa materialnego, co miało istotny wpływ na kształt rozstrzygnięć zawartych w tych decyzjach - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 193 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił te decyzje.

Na podstawie art. 206 ppsa odstąpiono od zasądzenia w całości kosztów postępowania na rzecz skarżącej do Sądu pierwszej instancji, ponieważ właściwość organu nadzoru w takich sprawach, jak niniejsza, nie była w przeszłości jednoznacznie oceniania w orzecznictwie sądowym, co mogło dla organu administracji stanowić przyczynę uznania się za właściwy organ nadzoru.