Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3351/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 110 art. 107 par. 1 art. 10 par. 1 art. 14 art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust.1  pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Janusz Furmanek /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Go 578/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

II OSK 3351/14

UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z [...] marca 2014 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wójt Gminy Z. decyzją z [...] lutego 2014 r. na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i ust. 4, art. 64 ust. 1, art. 65 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym], po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z/s w L. (dalej: skarżąca lub Spółka), odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz Spółki, dla inwestycji polegającej na budowie czterdziestu jeden budynków mieszkalnych, jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach nr ewid. [...],[...],[...] w miejscowości O. w gminie Z.

Organ ustalił, że teren objęty planowaną inwestycją jest niezabudowany, porośnięty roślinnością trawiastą. Wzdłuż wschodniej granicy terenu pod inwestycję przebiega ul. [...] - działka drogowa nr ewid. [...], a wzdłuż południowej granicy działka drogowa nr ewid. [...], obie stanowiące własność Gminy Z. Wzdłuż północnej granicy terenu pod inwestycję przebiega rów melioracyjny - dz. nr ewid. [...].

Następnie organ wskazał sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, a także stwierdził, że z przeanalizowanych wskaźników wynika, że planowana inwestycja może zostać zrealizowana z uwagi na tzw. "sąsiedztwo" zgodnie z art. 61 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast podstawą decyzji odmownej jest brak możliwości zaopatrzenia w wodę i gaz planowanych 41 budynków mieszkalnych (co wynika z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego), a analiza szczegółowa wskaźników zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na działkach zainwestowanych przyjętym obszarze analizowanym nie spowoduje zmiany stanowiska organu, gdyż nie został spełniony jeden z pięciu wymaganych warunków art 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków zgodnie z art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy, co w ocenie organu nie zostało zachowane, gdyż nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wskazał, że inwestor wnioskuje o zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej wraz z jej modernizacją dla potrzeb inwestycji, odprowadzenie ścieków bytowych do zbiorników bezodpływowych o pojemności do 10 m3 na każdy projektowany dom, zaopatrzenie w energię z sieci elektroenergetycznej z budową stacji transformatorowej, zaopatrzenie w gaz z sieci gazowej. Tymczasem w toku prowadzonego niniejszego postępowania administracyjnego organ ustalił, że brak jest możliwości przyłączenia planowanych budynków do sieci wodociągowej.

Na potwierdzenie swojego stanowiska Wójt powołał pismo A. z/s w Z. z 17 kwietnia 2012 r., w którym A. stwierdził, że istniejące uzbrojenie wodociągowe jest niewystarczające, co wskazuje, że stan techniczny i wielkość urządzeń na terenie ujęcia wody "[...] - zalew", możliwość poboru wody, wielkość retencji, możliwości przesyłowe wodociągu nie gwarantują dostawy wody na wskazanym terenie w odpowiedniej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem. Wskazał także na pismo z 7 sierpnia 2012 r., w którym A. podtrzymał swoje stanowisko twierdząc, że w chwili obecnej występujący bardzo szybki intensywny przyrost zabudowy mieszkaniowej na terenie wsi [...], w zestawieniu z obecną liczbą mieszkańców, stwarza realne zagrożenie już w najbliższym czasookresie wystąpienia problemów z utrzymaniem wymaganego ciśnienia w sieci i hydrantach oraz braku możliwości docelowego zapewnienia dostaw wody w sposób ciągły dla obecnych i przyszłych odbiorców.

Następnie organ I instancji powołał się na pismo A. Z. z 17 grudnia 2013 r., z którego wynika, że w chwili obecnej brak jest możliwości świadczenia usług dostawy wody dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Teren w/w działek nie jest objęty istniejącym uzbrojeniem w zakresie sieci wodociągowej, a A. Z. nie dysponuje dokumentacją techniczną uprawniającą do budowy niezbędnej sieci wodociągowej. W związku z powyższym, w ocenie A., brak jest podstaw prawnych do potwierdzenia, że istniejące bądź projektowane uzbrojenie w zakresie sieci wodociągowej jest wystarczające do realizacji planowanej inwestycji.

Ponadto organ wskazał, że 15 stycznia 2014 r. otrzymał pismo od zarządcy sieci gazowej informujące, że na tę chwilę nie jest w stanie wydać jednoznacznej opinii o możliwości przyłączenia projektowanej inwestycji do sieci gazowej z uwagi na fakt, że istniejąca sieć gazowa znajduje się poza omawianym obszarem planowanego osiedla, a jej rozbudowa wymaga określenia rentowności inwestycji.

Wobec powyższego organ uznał, że brak uzgodnienia możliwości zaopatrzenia w wodę i gaz projektowanego osiedla domów jest wystarczającą podstawą do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W odwołaniu pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania polegające na przyjęciu, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie można uznać, iż dla planowanej inwestycji, istnieje wystarczające uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę, oraz że skarżąca nie zmieniła skutecznie swojego wniosku o wydanie warunków zabudowy w zakresie sposobu ogrzewania obiektów objętych inwestycją.

Odnosząc się do zapewniania dostaw gazu pełnomocnik skarżącej zauważył, że paliwo to, zgodnie z pierwotną wersją wniosku skarżącego, miało być wykorzystywane wyłącznie dla ogrzewania obiektów budowlanych zrealizowanych w ramach inwestycji. Podkreślił też, że pismem z 3 lutego 2014 r. skarżący zmienił swój wniosek w tym zakresie, wskazując, iż przewiduje różne metody ogrzewania budynków, dla których nie jest już potrzebne zapewnienie dostaw gazu z sieci przedsiębiorstwa przesyłowego. W konsekwencji przywołanej modyfikacji wniosku, skarżący nie jest zobowiązany do przedstawienia żadnego dokumentu obejmującego zapewnienie dostaw gazu. Za całkowicie błędne pełnomocnik uznał stanowisko organu I instancji, że przywołana powyżej zmiana wniosku nie była możliwa, gdyż postępowanie w sprawie wydania warunków zostało zakończone. Zmiana wniosku została dokonana w dniu 3 lutego 2014 r. (termin nadania pisma zmieniającego wniosek), zatem organ I instancji winien przyjąć dokonaną przez skarżącego modyfikację wniosku i uwzględnić ją w swoim rozstrzygnięciu. Tym bardziej, że dopiero [...] lutego 2014 r. upłynął termin dla skarżącego skarżącej do wypowiedzieć się, co do zabranego w sprawie materiału dowodowego (zgodnie z pismem organu z 27 stycznia 2014 r. Tym samym, nieuwzględnienie przez organ l instancji zmiany wniosku w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy, naruszało zdaniem pełnomocnika nie tylko przepisy art. 110 i art. 57 § 5 k.p.a., ale także szereg jego zasad ogólnych, w tym w szczególności art. 7 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do kwestii braku wystarczającej infrastruktury wodociągowej dla zapewnienia dla planowanej inwestycji dostaw wody, pełnomocnik Spółki zauważył, że organ l instancji taką tezę oparł na piśmie A. Z. z 14 grudnia 2013 r. Przywołane pismo A., nie może jednak stanowić samodzielnego dowodu, lecz musi być rozpatrywane w kontekście wcześniejszych oświadczeń składanych w tej materii przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W ocenie pełnomocnika stwierdzenia A. nie można uznać za wystarczający dowód, gdyż nie znajduje ono poparcia w rzeczywistości, a nawet nie zostało poparte żadnym wywodem logicznym, świadczącym o jego prawidłowości. Podkreślił też, że na gruncie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie chodzi o to, czy istnieje możliwość wydania technicznych warunków przyłączenia nieruchomości do sieci, który to jest dokumentem wymaganym w ramach zupełnie innego postępowania administracyjnego - procesu budowlanego, ale o to, czy istnieje fizycznie infrastruktura, za pośrednictwem której mogą być świadczone stosowne usługi. Kwestia technicznego przystosowania infrastruktury wodociągowej do konkretnych potrzeb skarżącego, a więc jej ewentualnej modernizacji, winna być zatem przedmiotem późniejszego etapu inwestycyjnego, niż obecny etap uzyskania warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia budowlanego.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Z. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, ale z przyczyn innych niż podniesione w odwołaniu. Zdaniem Kolegium, organ I instancji powziął wiedzę o zmianie wniosku już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Pismo zmieniające wniosek o wydanie warunków zabudowy zostało nadane w placówce pocztowej 3 lutego 2014 r., tj. ostatniego dnia terminu zakreślonego stronie do wypowiedzenia się w trybie art. 10 § 1 k.p.a. - pismo to wpłynęło 5 lutego do organu I instancji, natomiast zaskarżona decyzja wydana została [...] lutego 2014 r., ale wysłana do inwestora dopiero 7 lutego 2014 r., a doręczona dopiero 10 lutego 2014 r. Ustalenie tych okoliczności jest zdaniem organu istotne z uwagi na przywołany przez odwołującego art. 110 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. SKO wskazało, że przywołany przepis art. 110 k.p.a. dla okoliczności niniejszej sprawy ma takie znaczenie, że organ I instancji otrzymawszy pismo zmieniające wniosek o wydanie warunków zabudowy przed wysłaniem (a zatem i przed doręczeniem) stronie przedmiotowej decyzji, winien wziąć je pod rozwagę i ocenić jego wpływ na zakres postępowania. Przede wszystkim zaś nie był uprawniony do uznania, że modyfikacja pierwotnie złożonego wniosku w chwili obecnej nie jest możliwa.

SKO wskazało, że w okresie pomiędzy wydaniem decyzji a chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia stronie, organ I instancji miał możliwość rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem modyfikacji wynikających z pisma inwestora z 3 lutego 2014 r. i ewentualnej zmiany decyzji.

Niezależnie od powyższych rozważań dotyczących modyfikacji wniosku, SKO wskazało, że chybione są wywody odwołania odnoszące się do infrastruktury wodociągowej. Pismo A. z 12 grudnia 2013 r. jest dokumentem w rozumieniu przepisów procedury administracyjnej i słusznie organ I instancji potraktował je jako dowód w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw, aby nie dać wiary temu dokumentowi. Twierdzenia przeciwne podniesione przez stronę są gołosłowne i bezpodstawne - w szczególności zarzut braku oparcia w rzeczywistości jest niezrozumiały. Strona nie przedstawiła bowiem w tym zakresie żadnych dowodów prowadzących do odmiennych wniosków. W ocenie SKO, w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących na to, że fizycznie istnieje infrastruktura wodociągowa dla zapewnienia planowanej inwestycji dostawy wody. Przedmiotowe pismo A. z 12 grudnia 2013 r. potwierdza tę okoliczność i przez to brak jest spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na decyzję SKO w Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Spółka, zaskarżając jednocześnie decyzję organu I instancji i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię i niewłaściwie zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na przyjęciu, że fizyczne istnienie sieci wodociągowej nie stanowi wystarczającego uzbrojenia terenu dla realizacji przedmiotowego zamierzenia budowlanego,

- związane z tym naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie zachodzą warunki w nim wskazane,

- art. 7, art. 8, art. 12 § 1 k.p.a.,

a w konsekwencji niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 i 136 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Z.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że bezspornym jest, iż teren inwestycji graniczy z drogą publiczną - ul. [...], w której zlokalizowana jest sieć wodociągowa. Fakt istnienia tej sieci potwierdzają mapy zgromadzone w ramach materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej fizyczne istnienie sieci wodociągowej w sytuacji, gdy planowane przez nią zamierzenie budowlane nie wymaga dostaw z infrastruktury technicznej innych mediów (np. gazu), stanowi wystarczające uzbrojenie terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem pełnomocnika, skoro Spółka planuje wybudować domy jednorodzinne, dla których jedynym medium dostarczanym za pośrednictwem infrastruktury technicznej będzie woda, to stwierdzenie wystarczającego uzbrojenia terenu, sprowadza się do ustalenia tylko tego, czy istnieje w obszarze terenu inwestycyjnego sieć wodociągowa, do której potencjalne możliwe jest podłączenie. Jednocześnie na tym etapie procesu inwestycyjnego nie jest wymagane przedłożenie warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci, ani spełnienie innych wymogów technicznych warunkujących takie przyłączenie, gdyż te okoliczności są elementem innego postępowania - postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę.

Dalej pełnomocnik podniósł, że wbrew opinii organu, zastosowanie w niniejszej sprawie w aspekcie dowodowym, powinny znaleźć tezy przywołanych w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy Z. wyroków Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Zwrócił uwagę, że z zacytowanych w odwołaniu orzeczeń, wynika aksjologia istotna dla rozstrzygnięcia w niniejszym przypadku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 24 września 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd meriti wskazał na wstępie, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji było niespełnienie warunku art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem, jak wynika z ustaleń organu, istniejąca sieć wodociągowa oraz sieć gazowa nie są wystarczające dla zagwarantowania zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę i gaz.

W toku postępowania, w piśmie z 3 lutego 2014 r., strona zweryfikowała treść wniosku wszczynającego postępowanie w ten sposób, że w punkcie IV.5 pierwotnego wniosku obok ogrzewania gazowego, jako metody zapewnienia dla planowanej inwestycji ogrzewania, wskazała alternatywnie - ogrzewanie elektryczne, na paliwo stałe, olej opałowy, gaz LPG, pompy ciepła. Powyższe pismo wpłynęło do organu 5 lutego 2014 r., natomiast - jak wyżej wskazano – [...] lutego organ I instancji wydał decyzję w niniejszej sprawie.

W ocenie organu odwoławczego, w opisanej sytuacji Wójt Gminy Z. winien rozpatrzeć sprawę z uwzględnieniem modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wynikającej z treści wskazanego powyżej pisma z 3 lutego 2014 r. Organ II instancji zaprezentował przy tym pogląd, zgodnie z którym dopóki decyzja administracyjna nie została doręczona lub ogłoszona stronie, decyzja podjęta, choćby została sporządzona na piśmie i podpisana, może być zmieniana dowolną ilość razy. Byt decyzji na zewnątrz rozpoczyna się z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia, od tej chwili organ, który decyzję wydał jest nią związany.

Sąd meriti poglądu powyższego nie podzielił. Wskazując na treść art. 110 k.p.a. stwierdził, że przepis ten statuuje zasadę związania organu administracji publicznej własną decyzją, z której wynika, iż decyzja taka może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, tylko wówczas, gdy przewidują to przepisy kodeksu, a także to, że organ ten nie może w żaden inny sposób uchylić się od tego związania. Zdaniem sądu I instancji, od pojęcia związania decyzją, o którym mowa w art. 110 k.p.a., które ma znaczenie procesowe i merytoryczne, należy odróżnić związanie sensie procesowym, które następuje z momentem podpisania decyzji. Z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji, a jej doręczeniem.

Dalej WSA w Gorzowie Wielkopolskim zauważył, iż w analizowanej sprawie pismo strony z 3 lutego 2014 r. modyfikujące wniosek w zakresie sposobu ogrzewania inwestycji wpłynęło do organu I instancji po dacie wydania przez ten organ decyzji, ale przed jej doręczeniem stronom. W tej sytuacji Wójt Gminy Z. nie był władny przeprowadzić analizy zmienionego wniosku strony i ewentualnie dokonać zmiany wydanej już decyzji. Jak bowiem wyżej wywiedziono z momentem wydania decyzji, w sensie procesowym, organ był nią związany.

Dalej Sąd meriti zauważył, iż obowiązkiem organu administracyjnego do którego wpłynęło odwołanie wraz z aktami sprawy jest ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie. Oznacza to, że organ odwoławczy w postępowaniu tym winien dokonać analizy również treści pisma strony z 3 lutego 2014 r. oraz rozważyć jego znaczenie dla przedmiotu sprawy. Uznając, że stanowisko strony zawarte w przedmiotowym piśmie ma istotne znaczenie dla sprawy, nadto ze względu na konieczność respektowania zasady dwuinstancyjności zachodzi potrzeba uchylenia decyzji pierwszej instancji oraz ponownego rozpatrzenia sprawy (z uwzględnieniem zmiany wniosku o ustalenie warunków zabudowy), organ winien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Z powyższego wynikało, że zasadnicze znaczenie dla wyniku rozstrzygnięcia organu II instancji miała treść pisma strony z 3 lutego 2014 r. jak zauważył Sąd I instancji, strona zmodyfikowała w nim wnioskowany sposób ogrzewania planowanej inwestycji. Umknęło jednak organowi II instancji, że odmowa ustalenia warunków zabudowy orzeczona przez organ I instancji, wynikała również z faktu, że istniejąca sieć wodociągowa nie gwarantowała dostaw wody dla planowanej inwestycji budowlanej. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stanowisko A. Gminy Z. jest w tej mierze jednoznaczne i wynika z niego brak możliwości potwierdzenia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie w zakresie sieci wodociągowej jest wystarczające dla realizacji planowanej inwestycji (pisma z 07.08.2012 r., 04.07.2012 r., 17.04.2012 r., 31.12.2012 r.).

Dalej Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy winien poddać analizie wpływ zmiany treści wniosku dokonany pismem z 3 lutego 2014 r. na wynik sprawy, a w szczególności, czy zmiana sposobu ogrzewania spowoduje, że wszystkie przesłanki uzależniające ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji zostaną spełnione (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Sąd meriti nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, która twierdziła, że fizyczne istnienie sieci wodociągowej stanowi spełnienie warunku zapewnienia dostawy wody. Jak wskazał Sąd, stanowisko takie jest błędne, bowiem ustawodawca wymaga, aby stan infrastruktury technicznej gwarantował dostawę poszczególnych rodzajów energii, tak by inwestycja mogła być użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem. Trzeba też mieć na uwadze, że ustalenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią podstawę do wystąpienia o pozwolenie na budowę, a zatem to na tym etapie zamierzenia inwestycyjnego następuje ustalenie istotnych warunków jego realizacji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L.

W skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. pełnomocnik organu zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu:

I naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.a. - poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oparte na przyjęciu, że organ administracji publicznej związany jest decyzją od daty jej wydania, a nie od daty doręczenia; a także poprzez przyjęcie, że SKO naruszyło przepisy art. 110 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. i że naruszenia te w okolicznościach niniejszej sprawy mogły mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a.;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., 14 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji dokonane z pominięciem ustalenia, że jedną z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji było naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez organ I instancji oraz że rozpoznanie przez SKO wniosku skarżącej w zakresie zmienionym pismem z 3 lutego 2014 r. skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania oraz naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania w tym zakresie;

• art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. - poprzez niespójne i sprzeczne ustalenia co do rozważań SKO w zakresie sieci wodociągowej oraz brak logicznych i wykonalnych wskazań co do dalszego postępowania.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik SKO wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. zarzucono błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na przyjęciu, że fizyczne (rzeczywiste) uzbrojenie terenu w media (skonkretyzowane rodzajowo) wymagane wnioskiem inwestora (skarżącego) dla zrealizowania planowanego przez niego zamierzenia budowlanego nie stanowią wystarczającego uzbrojenia terenu dla realizacji tego zamierzenia, ponieważ stan techniczny infrastruktury dla dostawy danego rodzaju medium może nie być wystarczający dla zapewnienia jego dostaw w potencjalnie maksymalnym dla zamierzenia zakresie. Tymczasem, w świetle przywołanej normy chodzi o to, żeby uzbrojenie terenu, na którym ma zostać zlokalizowane zamierzenie budowlane inwestora, było wyposażone w takie rodzaje infrastruktury dla dostaw poszczególnych mediów, które są potrzebne dla funkcjonowania tego zamierzenia zgodnie z jego przeznaczeniem wskazanym we wniosku inwestora, niezależnie od tego jaki jest stan poszczególnych urządzeń infrastrukturalnych, gdyż dopiero w ramach innego postępowania administracyjnego (postępowania o pozwolenie na budowę) znaczenie ma faktyczna zdolność techniczna tych urządzeń dla zapewnienia z nich dostaw poszczególnych rodzajów mediów w zakresie zgłoszonego przez inwestora zapotrzebowania.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sad Administracyjny, co do meritum oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów kasacyjnych i uznał, że podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Analizowane w niniejszej sprawie zarzuty skarg kasacyjnych, wniesionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. (dalej: SKO lub Kolegium) i przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: skarżąca kasacyjnie lub Spółka), nie zasługują na uwzględnienie w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej SKO – dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.a. nie jest trafny.

Zarzut ten związany jest ze złożeniem przez Spółkę korekty wniosku, która wpłynęła do organu I instancji po wydaniu przez ten organ decyzji, ale przed jej doręczeniem Spółce. Złożenie tej korekty według Spółki i w ocenie SKO obligowało organ pierwszoinstancyjny do "dokonania zmiany decyzji", a w zaniechaniu tego organ odwoławczy upatrywał naruszenie art. 110 k.p.a.

W ocenie składu orzekającego, pogląd prezentowany przez Kolegium pozostaje w sprzeczności przede wszystkim z treścią art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymaga od każdej decyzji opatrzenia jej danymi niezbędnymi dla identyfikacji elementów konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. Jednym z takich koniecznych i stabilizujących załatwienie indywidualnej sprawy w formie pisemnego rozstrzygnięcia elementów jest data wydania decyzji, która zakreśla granicę czasową obowiązującego w danej sprawie stanu prawnego oraz istniejących okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji, co znajduje odbicie w jej uzasadnieniu (podobnie: J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego, t. 9 Prawo procesowe administracyjne; Warszawa 2010).

Kwestia daty wydania decyzji jest w orzecznictwie sądowym przesądzona i rację w tym zakresie ma Sąd I instancji. Z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy bowiem do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji, a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmienić wydanej decyzji, która istnieje już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie. Mimo, że sporządzenie decyzji w określonej, umieszczonej na niej dacie nie oznacza, że decyzja weszła do obrotu prawnego, bo zgodnie z art. 110 k.p.a., ma to miejsce dopiero z datą doręczenia decyzji stronie, to jednak z chwilą podpisania następuje wydanie decyzji bez możliwości uwzględnienia przez organ jakichkolwiek okoliczności, które objawiły się po tej dacie.

W literaturze przedmiotu podnosi się dodatkowo, że należy utożsamiać wydanie decyzji z jej podpisaniem, albowiem tylko decyzja opatrzona datą w dniu jej podpisania identyfikuje w sposób jednoznaczny i niewątpliwy stan prawny, jaki obowiązywał organ w dacie rozstrzygania oraz zakreśla granicę dla okoliczności faktycznych i dowodów, jakie mogły mieć dla rozstrzygnięcia danej sprawy znaczenie. Umieszczona na decyzji data ma podstawowe znaczenie w razie podjęcia przez sąd administracyjny kontroli rozstrzygnięcia, ponieważ poza wspomnianą możliwością określenia obowiązującego na dzień rozstrzygania stanu faktycznego i prawnego, według tej daty badana będzie właściwość organu rozstrzygającego sprawę, jak też legitymowanie się przez osobę podpisującą decyzję ważnym upoważnieniem udzielonym przez organ. W uzasadnieniu wyroku z 2 października 2002 (sygn. akt III RN 149/01) Sąd Najwyższy, dokonując rozróżnienia pojęcia wydania i doręczenia decyzji uznał, iż wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej prawem wymagane elementy, wobec czego data podpisania decyzji przez upoważnioną osobę jest datą jej wydania. Powyższe stanowisko znalazło również potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie (wyrok z 4 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 660/98, wyrok z 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05; doktryna prawa - W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Zarys wykładu, Warszawa 1983, str. 201, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005, str. 645, pkt 7).

Ponadto uznanie, iż wydanie decyzji następuje dopiero z chwilą jej doręczenia prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa. W przypadku bowiem wielości stron każda z nich mogłaby przecież otrzymać taką decyzję w innej dacie, podczas gdy kontrola prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym właśnie w dacie wydania. W konsekwencji mogłoby to prowadzić do wniosku, iż wobec jednej strony, która otrzymała decyzję w określonym stanie prawnym, jest ona legalna, a wobec innej strony, która otrzymała ją po zmianie tego stanu prawnego, ta sama decyzja narusza prawo (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05; wyrok NSA z 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08).

Reasumując stwierdzić należy, że datą wydania decyzji jest data wydania decyzji na piśmie lub data ogłoszenia decyzji ustnie, z tym że datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane prawem elementy. W razie wątpliwości co do daty podpisania należy przyjąć, że datą tą jest data umieszczona na decyzji (por. wyrok NSA z 28 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 175/07).

Nie można także uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 14 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z uzasadniania skargi kasacyjnej SKO wynika, iż odczytało ono treść uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w ten sposób, że wskazał jako konieczne rozpoznanie wniosku skarżącej Spółki w zakresie zmienionym pismem z 3 lutego 2014 r. Takie bowiem działanie ze strony SKO powodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i narażałoby Kolegium na zarzut nieważności postępowania z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Rozważając tak postawiony przez Kolegium zarzut zauważyć należy, iż wynika on z błędnego zrozumienia treści uzasadnienia wyroku Sądu meriti. Niewątpliwie bowiem, analizując treść uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, dojść należy do wniosku, że cały wywód uzasadnienia opiera się na zakwestionowaniu tezy o możliwości zmiany przez organ I instancji administracyjnej swojego rozstrzygnięcia po jego wydaniu (podpisaniu przez piastującego urząd). Co znajduje odzwierciedlenie w następującym fragmencie uzasadnienia: "Bezspornie w analizowanej sprawie pismo strony z dnia 3 lutego 2014 r. modyfikujące wniosek w zakresie sposobu ogrzewania inwestycji wpłynęło do organu I instancji po dacie wydania przez ten organ decyzji, ale przed jej doręczeniem stronom. W tej sytuacji, wbrew stanowisku organu odwoławczego, Wójt Gminy Z. nie był władny przeprowadzić analizę zmienionego wniosku strony i ewentualnie dokonać zmiany wydanej już decyzji. Jak bowiem wyżej wywiedziono z momentem wydania decyzji, w sensie procesowym, organ był nią związany. Słusznie akta sprawy wraz z odwołaniem przekazane zostały organowi II instancji w celu rozpoznania sprawy".

Dalej Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu wskazał jedynie na konieczność uchylenia decyzji Kolegium, właśnie w związku z przyjęciem przez organ II instancji tezy o możliwości dokonywania przez organ I instancji zmian w wydanej decyzji po jej podpisaniu. Natomiast w żadnym miejscu Sąd meriti nie wskazał na konieczność rozpoznania sprawy przez SKO i wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. Sąd jedynie wskazywał, iż Kolegium winno przeanalizować całokształt sprawy oraz mając na uwadze treść pisma strony z 3 lutego 2014 r. uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i skierować ją do organu I instancji administracyjnej do ponownego rozpatrzenia. Sąd I instancji wskazywał zatem na konieczność wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., jak to rzeczywiście zrobiło uprzednio Kolegium, z tą jednak różnicą, iż Sąd zakwestionował rozumowanie SKO stwierdzające, iż organ I instancji administracyjnej dopuścił się naruszenia przepisów proceduralnych w związku z nieuwzględnieniem pisma strony z 3 lutego 2014 r., mimo iż wpłynęło ono po wydaniu decyzji w rozumieniu procesowym. Innymi słowy Sąd meriti zgodził się z koniecznością uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, jednakże zakwestionował podane w uzasadnieniu decyzji przyczyny jej uchylenia, dopatrując się ich w innym zakresie. W tym zakresie Sąd i instancji w sposób dość przejrzysty przestawił swoje stanowisko stwierdzając: "W tym miejscu wskazać trzeba, że obowiązkiem organu administracyjnego do którego wpłynęło odwołanie wraz z aktami sprawy jest ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie. Oznacza to, że organ odwoławczy w postępowaniu tym winien dokonać analizy również treści pisma strony z dnia 3 lutego 2014r. oraz rozważyć jego znaczenie dla przedmiotu sprawy. Uznając, że stanowisko strony zawarte w przedmiotowym piśmie ma istotne znaczenie dla sprawy, nadto ze względu na konieczność respektowania zasady dwuinstancyjności zachodzi potrzeba uchylenia decyzji pierwszej instancji oraz ponownego rozpatrzenia sprawy (z uwzględnieniem zmiany wniosku o ustalenie warunków zabudowy), organ winien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa.".

Nie sposób zatem wywieść z tego, jak to próbuje uczynić Kolegium w uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 14 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z tych też względów za nieuzasadniony należało uznać kolejny zarzut skargi kasacyjnej Kolegium, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w świetle bowiem przeprowadzonych rozważań, mając na uwadze treść uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie można trafnie postawić zarzutu nie wyjaśnienia przez Sąd meriti podstaw prawnych rozstrzygnięcia i sprecyzowania zasadności ich zastosowania. Wskazania co do dalszego postępowania dla organu odwoławczego wynikały wprost z treści uzasadnienia i wskazywały na błędne przyjęcie jako podstawy uchylenia decyzji organu I instancji kwestii niewzięcia pod uwagę zmiany wniosku dokonanej przez Spółkę pismem z 3 lutego 2014 r.

Przechodząc do omówienia i analizy zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę również i te zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezpodstawne.

W rozpoznawanej sprawie elementem spornym było czy wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Skarga kasacyjna Spółki kwestionuje zasadność rozstrzygnięcia Sądu I instancji w odniesieniu do niespełnienia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 3 powoływanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że w jego ocenie budzi wątpliwości, czy spełnione zostały warunki zapewnienia dostawy wody. W tym zakresie Sąd meriti wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż stanowisko A. Gminy Z. jest w tej mierze jednoznaczne i wynika z niego brak możliwości potwierdzenia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie w zakresie sieci wodociągowej jest wystarczające dla realizacji planowanej inwestycji. Sąd I instancji odwoływał się do treści pism A. z 7 sierpnia 2012 r., 4 lipca 2012 r., 17 kwietnia 2012 r. i 31 grudnia 2012 r. Na podstawie powyższych pism nie można było bowiem stwierdzić, że zaplanowana infrastruktura będzie wystarczająca.

Nie sposób zgodzić się z twierdzeniami Spółki, że dla spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystarczające jest proste stwierdzenie, że istnieje infrastruktura wodnokanalizacyjna bez jakiejkolwiek oceny jej możliwości technicznych. W szczególności, iż w analizowanym stanie faktycznym A. podnosił, iż w praktyce brak jest możliwości takiego dostosowania sieci aby możliwe było jej zmodyfikowanie celem obsługi nowego budowanego osiedla domków jednorodzinnych.

W ocenie NSA, w takich przypadkach niezbędnym jest choćby wstępne ustalenie z operatorami sieci infrastrukturalnych, że będzie możliwe w przyszłości rozbudowanie tych sieci tak, aby zapewniały dostawę mediów do nowej inwestycji. Niewątpliwie zgodzić się można ze Spółką, iż nie jest tu wymagane podpisanie umów na tym etapie postepowania (decyzja o warunkach zabudowy), ale musi istnieć techniczna możliwość realizacji takiej sieci. W tym celu niezbędne byłyby choćby pisemne zapewnienia ze strony operatorów mediów, a nie jedynie suche stwierdzenie Spółki o istniejących sieciach wodociągowych, bez jakiejkolwiek analizy ich przystosowania do rozbudowy i obsługi przyszłych inwestycji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.