Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 418/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 156 par. 1, art. 107 par. 3, art. 106
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66 ust. 1, art. 8 ust. 2 pkt 3, art. 39 ust. 1,
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 49 ust. 1, art. 36
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi D. L., K. J.– D., E. J. – Ł. i M. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j., Dz. U. z 2013 r., poz. 267) po rozpatrzeniu odwołania D. L. oraz K. J. – D., E. J. – Ł., M. J. i T. J. (nazywani dalej "skarżącymi")

od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., utrzymał zaskarżoną decyzję [...] WINB w mocy.

Z akt sprawy wynikało, że w dniu 1 kwietnia 2012 r. w nieużytkowanym budynku wielorodzinnym przy ul. [...]i ul. [...] w [...] zlokalizowanym na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr. [...], miał miejsce pożar, który spowodował zniszczenie konstrukcji drewnianej dachu oraz elementów poddasza. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zakwalifikował to zdarzenie jako katastrofę budowlaną i nakazał wykonanie trwałego wygrodzenia strefy niebezpiecznej.

W dniu 4 maja 2012 r. została sporządzona ekspertyza techniczna budynku, w której wskazane zostały czynności niezbędne do wykonania w celu zabezpieczenia budynku. W dniu 4 lipca 2012 r. dokonano kontroli obiektu i stwierdzono, że mimo upływu czasu współwłaściciele nieruchomości nie podjęli działań zmierzających do wykonania zaleceń zawartych w ekspertyzie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) nakazał współwłaścicielom ww. nieruchomości – M. J., E. J. – Ł., T. J., K. J. – D. oraz D. L. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie do dnia [...] listopada 2012 r. następujących prac:

• uprzątnięcie pomieszczeń z zalegających tam przedmiotów, mebli, wyposażenia, śmieci, w celu odciążenia stropów;

• rozebranie elementów obciążających stropy;

• naprawienie ścian kolankowych poprzez przemurowanie luźnych cegieł;

• rozebranie wszystkich kominów na poddaszu;

• wymurowanie ścian nośnych na poddaszu, będących przedłużeniem wewnętrznych ścian nośnych drugiego piętra;

• wykonanie wieńca żelbetowego na wszystkich ścianach kolankowych i nowo wymurowanych tak, aby powstał na poddaszu żelbetowy ruszt usztywniający cały budynek;

• wykonanie drewnianego dachu;

• wykonanie schodów na strych;

• sklamrowanie ścian zewnętrznych we wskazanych miejscach;

• rozebranie balkonów (po ich zinwentaryzowaniu i zabezpieczeniu balustrad);

• zabezpieczenie okien poprzez zabicie deskami lub uzupełnienie oszklenia;

• zabezpieczenie silnie spękanych nadproży okiennych przez zamurowanie okien

• wzmocnienie wskazanych nadproży drzwiowych;

• podstemplowanie lub wymianę na nowe skorodowanych dźwigarów stalowych w piwnicy, ew. podmurowanie, w zależności od rodzaju uszkodzenia;

• podstemplowanie wszystkich stropów w piwnicy i mocno zagiętych stropów drewnianych na wyższych kondygnacjach ;

• skucie odspojonych, wiszących fragmentów tynków elewacji;

W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec wpisania przedmiotowego budynku do Rejestru Zabytków nie było możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie nakazu jego rozbiórki. Kierując się jednak koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa dla osób i mienia, PINB w [...] wdrożył postępowanie mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

D. L.w piśmie z dnia 6 września 2012 r. zatytułowanym "odwołanie", w imieniu własnym i pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wniosła o unieważnienie ww. decyzji wobec skierowania jej do niewłaściwego adresata, nadto jej zdaniem decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą.

Skarżący wskazali, że przedmiotowa nieruchomość podlega przepisom ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 poz. 1446 ze zm., dalej jako "ustawa o ochronie zabytków") gdyż w całości jest położona w granicach działki geodezyjnej nr. [...] i została wpisana w dniu [...] lutego 1992 r, pod numerem [...]do Rejestru Zabytków. Prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do Rejestru Zabytków wymaga uzyskania uprzednio pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wydana przez PINB decyzja winna być skierowana do właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, który zgodnie z art. 49 ust. 1 w zw. z art. 38, art. 39 i art. 40 ustawy o ochronie zabytków wydaje decyzję o przeprowadzeniu robót budowlanych przy zabytku.

W odpowiedzi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał D. L. do sprecyzowania czy ww. pismo należy traktować jako odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. czy też, jako wniosek

o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W piśmie z dnia 26 listopada 2012 r. skarżąca wskazała, ze jej pismo należało traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia

[...] sierpnia 2012 r. Złożyła również dodatkowe wyjaśnienia w sprawie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały określone enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja ta jest wyjątkiem od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.).

Odnosząc się do argumentacji skarżących, organ wojewódzki wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi w przypadku naruszenia przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia i oznacza sytuacje gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. "Rażące" to takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Mając na uwadze, że decyzja PINB w [...] została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, [...]WINB uznał, że nie została wydana bez podstawy prawnej.

Organ wojewódzki wskazał, że celem postępowania prowadzonego w trybie

art. 66 Prawa budowlanego mającego na względzie zapewnienie bezpieczeństwa dla osób i mienia, było usunięcie przez właścicieli obiektu stwierdzonych nieprawidłowości. Do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości wystarczające było stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Pożar, który wybuchł w przedmiotowym budynku spowodował zniszczenie konstrukcji drewnianej dachu oraz elementów poddasza. W wyniku prowadzenia akcji gaśniczej zamoknięciu uległy drewniane stropy między kondygnacyjne. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 4 lipca 2012 r. organ stwierdził, że stan techniczny przedmiotowego budynku był zły i zagrażał bezpieczeństwu ludzi i mienia. W ocenie [...]WINB wydana przez PINB decyzja nie pozostawała w sprzeczności z treścią przepisu art. 66 ustawy – Prawo budowlane. Organ wojewódzki wskazał przy tym, że przedmiotowy budynek jest zabytkiem wpisanym do Rejestru Zabytków, a zatem organ powiatowy nie miał możliwości wydania nakazu rozbiórki.

Jednocześnie organ wojewódzki wskazał, że art. 66 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost na konieczność ubiegania się przed wydaniem decyzji administracyjnej – kończącej postępowanie – o opinię organu konserwatorskiego. Wykonanie zaskarżonej decyzji nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. Mając powyższe na uwadze uznał, że treść zaskarżonej decyzji nie pozostawała w sprzeczności z ww. przepisem Prawa budowlanego, jak również, że sama decyzja nie była obarczona żadną inną wadą określoną przez ustawodawcę w art. 156 § 1 k.p.a.

D. L., działająca w imieniu własnym oraz pozostałych współwłaścicieli, pismem z dnia 20 maja 2013 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji [...] WINB, wnosząc o jej unieważnienie w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] września 2012 r.

Skarżący wskazali, że [...] WINB nie ustosunkował się do poruszanych kwestii, a w szczególności do faktu, że nieruchomość znajdująca się w całości, w granicach działki geodezyjnej nr [...] w [...], została wpisana w dniu [...] lutego 1992 r. pod numerem [...]do Rejestru Zabytków i podlega przepisom ustawy o ochronie zabytków, a także leży w granicach [...], która stanowi strefę "[...]" ścisłej ochrony konserwatorskiej i archeologicznej. Nakazane przez organ powiatowy roboty budowlane nie były adekwatne, gdyż z budynku zostali wykwaterowani lokatorzy, a wokół budynku wygrodzona została strefa niebezpieczna. Nakazane przez PINB roboty budowlane nie przyczyniłyby się do poprawy estetyki budynku. Prowadzenie robót budowlanych bez pozwolenia konserwatora zabytków skutkowałoby sankcjami karnymi określonymi w art. 117 o ochronie zabytków. Skarżący wskazali również, że w kwestionowanej decyzji PINB w [...] naruszył kompetencje przynależne Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków.

Pismem z 12 lipca 2013 r. skarżący uzupełnili wyjaśnienia i zarzucili, że przy wydawaniu skarżonej decyzji zostały naruszone przepisy: art. 2 i 7 Konstytucji RP, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 49, art. 91 ust. 4 pkt 6 i 9 ustawy o ochronie zabytków, art. 2 ust. 2 pkt. 3, art. 39 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, art. 7, art. 8, art. 9, art. 107, art. 156 § 1 k.p.a. Ponownie wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Wskazali, iż organ powiatowy powinien zawiesić prowadzone postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wezwać właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do wystąpienia do wojewódzkiego konserwatora zabytków o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, gdyż na mocy art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków przedmiotowe pozwolenie nie może być wydane z urzędu, a jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu. Przepisy ustawy o ochronie zabytków powinny być stosowane w pierwszym rzędzie, przed przepisami ustawy – Prawo budowlane. Wskazali, że nie zaistniały żadne przesłanki uzasadniające pominięcie przez PINB w [...] obowiązku uzyskania przez właścicieli kamiennicy od konserwatora zabytków pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.

W tych okolicznościach została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego

Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wyjaśnił na wstępie instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wskazując przy tym na ograniczoną możliwość stwierdzenia nieważności jedynie w stosunku do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do materialnoprawnej podstawy wydania decyzji organu powiatowego, organ odwoławczy podkreślił, że art. 66 Prawa budowlanego znajduje się w rozdziale 6 tej ustawy zatytułowanym: "Utrzymanie obiektów budowlanych".

W orzecznictwie przyjmuje się, że termin "utrzymanie" oznacza zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Przywołany przepis służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu.

Organ odwoławczy podzielił argumentację organu wojewódzkiego, iż do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości wystarczające jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Nie jest konieczne, by skutkiem takiego stanu istniało zagrożenie życia lub zdrowia albo niebezpieczeństwo mienia lub środowiska. Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ustawy – Prawo budowlane mają charakter związany, co oznacza, że jeśli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych tym przepisem - stwierdzenie przez organ powiatowy nieodpowiedniego stanu technicznego, zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska i spowodowania swym wyglądem oszpecenia otoczenia, to organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Przedmiotowy obiekt budowlany jest wpisany do rejestru zabytków pod

nr. rej. [...]jako budynek leżący w granicach zabytkowej dzielnicy [...]. Decyzja PINB w [...] jest decyzją wydaną w postępowaniu nakazowym, charakteryzującym się koniecznością podejmowania niezwłocznych działań przez organy nadzoru budowlanego. Oczekiwanie na wyrażenie zgody przez inne organy administracji publicznej wydłużyłoby działania organów nadzoru budowlanego. Organ wskazał, że żaden przepis Prawa budowlanego nie wyklucza możliwości podjęcia przez organy nadzoru budowlanego decyzji nakazującej na podstawie art. 66 ust. 1 usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego oraz estetycznego obiektu, który podlega jako zabytek ochronie konserwatorskiej. Uprawnienie wojewódzkiego konserwatora zabytków wynikające z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków jest niezależne od uprawnień organów nadzoru budowlanego i nie wyłącza możliwości podjęcia przez nie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do braku wyrażenia stanowiska przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w przedmiocie zakresu robót budowlanych mających na celu usunięcie niewłaściwego stanu technicznego budynku, organ odwoławczy wskazał, w aktach sprawy znajduje się pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2012 r. stwierdzające, "że przedstawiona do zaopiniowania ekspertyza techniczna sposobu zabezpieczenia przedmiotowego budynku opracowana przez mgr. inż. M. S. – Rzeczoznawcę Budowlanego spełniała wymagania konserwatorskie." Uznał zatem, że decyzja organu powiatowego została wydana w oparciu o ww. ekspertyzę, uzgodnioną z organem konserwatorskim.

Odnosząc się do zarzutu Skarżących, iż zaskarżona decyzja dotknięta była wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., wyjaśnił, że przesłanka wydania decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, w istocie rzeczy obejmuje szczególną postać niewykonalności prawnej decyzji i dotyczy takich sytuacji, gdy karą jest zagrożony nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, ale przystąpienie do jego realizacji. Natomiast w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do podważenia trafności rozstrzygnięcia [...] WINB z [...] kwietnia 2013 r.

Od wymienionej na wstępie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., D. L. i pozostali współwłaściciele tj. K. J. – D., E. J. – Ł., M. J. i T. J.(który zmarł po wniesieniu skargi), złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji, ewentualnie o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów:

• art. 2 i 7 Konstytucji RP;

• art. 36 ust 1 pkt.1, art. 49, art. 91 ust. 4 pkt 6 i pkt. 9 ustawy o ochronie zabytków;

• art. 2 ust. 2 pkt. 3, art. 39 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane;

• art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego;

• art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji;

• art. 9 k.p.a.;

• art. 156 § 1 k.p.a.,

• art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy;

W uzasadnieniu skargi ponownie wskazali, że przedmiotowa nieruchomość została wpisana do rejestru zabytków pod nr [...]. Leży w granicach [...], która stanowi strefę "[...]" ścisłej ochrony konserwatorskiej i archeologicznej.

W ocenie skarżących GINB w żaden sposób nie odniósł się do art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo Budowlane, w którym wskazano na wzajemną relację między ustawą Prawo budowlane a ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazali, że w przedmiotowej sytuacji przepisy prawa budowlanego stosuje się jedynie posiłkowo, w zakresie, który nie został uregulowany w przepisach odnoszących się do zabytków. W ocenie skarżących wykonanie decyzji organu nadzoru budowlanego nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości uzależnione jest od uprzedniego uzyskania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organ nadzoru budowlanego powinien zatem zawiesić prowadzone postępowanie i wezwać właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do wystąpienia do wojewódzkiego konserwatora zabytków o wydanie w formie decyzji administracyjnej ww. pozwolenia.

Skarżący wskazali również, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu własnej decyzji powołał się na pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2012 r. Jednakże zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków pozwolenie konserwatora zabytków nie mogło być zastąpione "pismem". Pozwolenie, zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków powinno być wydane w formie decyzji, jedynie na wniosek właściciela obiektu budowlanego.

Dalej wywodzili, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do WINB, stwierdził, że "oczekiwanie na zgodę (decyzje) innych organów I administracji publicznej wydłużyłoby działania organów nadzoru budowlanego", a nie wziął pod uwagę, że PINB w [...] zakazał użytkowania przedmiotowego budynku do czasu wykonania zabezpieczeń oraz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w związku z czym budynek obecnie jest niezamieszkały, a także została wygrodzona wokół niego strefa niebezpieczna. Ponadto współwłaściciele w celu zapewnienia bezpieczeństwa zamurowali lub okratowali otwory okienne i drzwiowe oraz zawarli umowę z agencją ochrony i zwrócili się do Powiatowej Komendy Policji w [...] o roztoczenie nadzoru policyjnego.

Odnosząc się do przesłanki "szpecenia otoczenia", skarżący zarzucili organowi, że ten nie przeprowadził stosownego postępowania dowodowego, a ustalenia oparł na stwierdzeniu, że ujawnione usterki obiektu powodują, iż szpeci on swym wyglądem otoczenie. W ich ocenie wykonanie nakazanych robót budowlanych nie przyczyniłoby się do poprawienia estetyki przedmiotowego budynku. Nakazane roboty przyczynią się do bezpowrotnego skucia tynków elewacji oraz zmiany proporcji kamiennicy. Nadto nowy dach nie odpowiadałby charakterowi [...] Starego Rynku.

Skarżący podnieśli również, że zarówno [...]WINB jak i GINB nie odniosły się do przepisów ustawy o ochronie zabytków, przewidujących uprawnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków, jak również obowiązku uzyskania przez organ nadzoru budowlanego koniecznych uzgodnień z konserwatorem zabytków.

Podkreślili, że podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji stanowić miał również art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., albowiem jej wykonanie prowadziłoby do popełnienia czynu zagrożonego karą określoną w art. 117 ustawy o ochronie zabytków.

Skarżący wskazali także, że organ powiatowy nakazał w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. właścicielom przedłożenie ekspertyzy technicznej określającej zabezpieczenie budynku. W dniu [...] sierpnia 2012 r. wydał decyzję, w której po raz kolejny określił wykonanie prac zabezpieczających, o których mowa w ekspertyzie przedłożonej w związku z decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. A zatem decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w wyniku działa PINB w [...] do obrotu prawnego zostały wprowadzone dwie decyzje w sprawie zabezpieczenia tego samego obiektu budowlanego.

W skardze podniesiono także, że organy nadzoru budowlanego naruszyły wiele przepisów procedury administracyjnej, w tym art. art. 107 § 1 i § 3, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 77 § 1, a także art. 79 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, skarga D. L. , K. J. – D., E. J. – Ł. i M. J. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również poprzedzające ją decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nie naruszają prawa.

Na wstępie należy zauważyć, że wydając sporne decyzje administracyjne organy zasadnie przyjęły, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej służyć powinna jedynie eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi przy tym wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1, natomiast jej przesłanki zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1361/12, LEX nr 1314579 "Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza". W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego, w sposób poprawny zastosowały przywołany przepis i nie dopatrując się zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. słusznie odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przypomnieć należy, że art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu. U podstaw utrzymania w mocy decyzji poprzedzających zaskarżoną decyzji, było stwierdzenie przez PINB w [...], że przedmiotowy budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Decyzje wydawane na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego mają charakter związany. Oznacza to, iż jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 ustawy – Prawo budowlane, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Stanowisko to jest znajduje swoje odzwierciedlenie zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie. Wskazał na to również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1420/96, który nadal zachowuje swoją aktualność. Oznacza to, że Organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wydania decyzji w nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Powinien on wszak reagować we wszystkich wypadkach, gdzie stwierdzi, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska lub jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska.

W niniejszej sprawie bezspornym pozostawał fakt, że przedmiotowa nieruchomość została wpisana w dniu [...] lutego 1992 r. pod numerem [...] do Rejestru Zabytków oraz, że leży w granicach [...]stanowiącą strefę "[...]" ścisłej ochrony konserwatorskiej i archeologicznej. Skarżący w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazywali, że w zw. z powyższym przedmiotowa nieruchomość winna w pierwszej kolejności podlegać przepisom ustawy o ochronie zabytków.

Zdaniem Sądu argumentacja skarżących w tym zakresie nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązującym stanie prawnym. Istotnie w ustawie o ochronie zabytków przewidziane zostały uprawnienia dla Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do wydania decyzji nakazującej osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wykonanie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku (art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków). Jednakże rozpoznając niniejszą sprawę, należało mieć na uwadze, że organy nadzoru budowlanego, jak również organy konserwatorskie pozostają organami od siebie niezależnymi.

Art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że między Prawem budowlanym a ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego.

Zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 2 ust. 2 pkt 3 oraz art. 39) jak też w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - zwłaszcza w art. 36 tego aktu. Nie ulega więc wątpliwości, że przedmiotowa materia kompleksowo uregulowana została w przepisach rangi ustawowej zarówno co do konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też co do obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym.

Tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Jednocześnie Sąd podziela wyrażony w doktrynie pogląd, iż: "Wskazane uprawnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie wyłącza możliwości podjęcia decyzji przez właściwy organ na podstawie art. 66 ust. Prawa budowlanego (...). Właściwym organem jest organ nadzoru budowlanego" (Z. Kostka, Prawo Budowlane – Komentarz, Gdańsk 2005, s. 164-165). Warto w tym miejscu dodać, że mimo, iż ustawodawca w 2007 r. nadał przepisowi art. 66 ustawy – Prawo budowlane nowe brzmienie, to wskazany pogląd pozostaje w dalszym ciągu aktualny.

Należy również zauważyć, że art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, stanowi wprost, że pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Jednocześnie z treści ust. 5 ww. przepisu wynika, że pozwolenie to wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru. Warto w tym miejscu zauważyć, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie ukształtowało się stanowisko, wskazujące, że "art. 36 u.o.z. określa katalog działań, których podjęcie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia Konserwatora Zabytków, niezależnie od dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego (postępowanie Konserwatora Zabytków w tym przedmiocie ma przy tym charakter postępowania autonomicznego, tzn. takiego, do którego nie stosuje się art. 106 k.p.a.)" (A. Cherka (red.) Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, 2010, LEX: 83224). Podkreśla to niezależność od siebie obu organów. Mając na uwadze powyższe rozważania należało uznać, że zarówno przepisy ustawy o ochronie zabytków, jak również żaden przepis Prawa budowlanego nie nakładają na właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Odnosząc się do zarzutów skarżących w zakresie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również nienależytego uzasadnienie zaskarżonej decyzji, Sąd nie podziela stanowiska skarżących również w tym zakresie. Ze zgromadzonych akt sprawy, wynika, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, gromadząc w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a także gwarantując stronom udział w toczącym się postępowaniu. Stan techniczny przedmiotowej nieruchomości został ustalony w oparciu o przeprowadzone oględziny obiektu oraz o protokół z przeglądu stanu sprawności technicznej i wartości użytkowej obiektu, wykonany w ramach przeglądu okresowego w lipcu 2012 r. Dokumenty te znalazły się w aktach sprawy. Organy wyjaśniły również w sposób wyczerpujący motywy podjętych przez nie rozstrzygnięć, a przytoczoną argumentację należy uznać za wyczerpującą. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznał, że organy nie uchybiły art. 107 § 3 k.p.a. i przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w stopniu wystarczającym do wydania decyzji w oparciu o podstawę materialnoprawną z art. 66 ustawy – Prawo budowlane. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji nie dała podstaw do uznania, że doszło do naruszenia norm prawa materialnego bądź prawa procesowego określonych w skardze.

Sąd zauważa również, że w niniejszej sprawie nie doszło do przypisania sobie przez PINB w [...]kompetencji przynależnych Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.