Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1514/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 15
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skarg B. G., J. A., J. A. i J. A. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia 3 października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących J. A., J. A. i J. A. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych oraz na rzecz skarżącego B. G. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr [...] z dnia 8.05.2017 r. działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2016r. poz. 778 ze zmianami), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r, poz. 23 ze zmianami) ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących z garażami wbudowanymi , stacji transformatorowej, dróg wewnętrznych na działkach nr [...], [...], [...], [...] i części działki nr [...] obr. [...], zjazdu z działki drogowej (dz. nr [...] obr. [...]) oraz infrastruktury technicznej dodatkowo na działkach nr. [...], [...],[...], [...], [...],[...], [...] i [...] , [...], [...] , [...] i [...] obr. [...] przy ul. P. w Krakowie. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania. Zostało ono wszczęte wnioskiem inwestora z dnia 5 lipca 2011 r. następnie kilkakrotnie korygowanym. W trakcie postępowania poprzedzającego badaną decyzję została opracowana ponownie analiza urbanistyczno -architektoniczna zgodnie z zaleceniami SKO w [...], oraz zaktualizowana lista stron postępowania. W trakcie postępowania został opracowany projekt decyzji, sporządzona analiza architektoniczno - urbanistyczna przez osobę uprawnioną znajdującą się na liście, o której mowa w art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z analizy urbanistyczno -architektoniczną, wynika, iż w istniejącym kontekście przestrzennym istnieje możliwość wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego. Planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przed wydaniem decyzji pozyskano zgodnie z wymogami prawa wszelkie potrzebne opinie organów, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, w tym Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu (dalej ZIKiT) w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego z dnia [...].12.2016 r., a także opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia [...].12.2016r w zakresie ochrony środowiska, opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].12.2016 r. w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochrona konserwatorską, stanowisko Zespołu Urbanistycznego. Pozyskano także stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, Ministra Środowiska, Marszałka Województwa Małopolskiego w trybie uzgodnienia z art. 53 ust. 4 i 5 ustawy w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu decyzji odniesiono się do podnoszonych w toku postępowania uwag i zastrzeżeń pochodzących od strony postępowania L. G. dotyczących postępowania, a także gabarytów planowanych budynków. Do decyzji zostały dołączone załączniki: warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z załącznikiem graficznym, jako załącznik nr 1 i 2, oraz wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej, jako załącznik nr 3 wraz z załącznikiem graficznym mapą ewidencyjną w skali 1: 1000 zał.nr.4.

Odwołanie od decyzji złożył B. G. wnosząc o jej uchylenie w całości. Zdaniem odwołującego decyzja oparta została na błędnych ustaleniach parametrów istniejącej zabudowy, w tym wedle poczynionych przez siebie wyliczeń średnia faktyczna szerokość elewacji wynosi znacznie poniżej 13mb, zaś wskaźnik zabudowy poniżej 17%.

Odwołanie złożyli również J. A. i J. A. podnosząc, iż w trakcie uchwalania jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Strzelnica - Sikornik , obejmujący przedmiotową działkę. Zarzucili, że parametry tam podane są różne od ustalonych w decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 października 2017 r. znak [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 29 ust.6 ustawy o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej Załącznik nr 1 pkt.II.2a dotyczącej ochrony zieleni i w tym zakresie orzeczono:

"Pod względem ochrony zieleni:

należy dążyć do zachowania jak największej ilości drzew rosnących na terenie inwestycji,

należy odpowiednio zabezpieczyć na czas budowy drzewa i krzewy (korony, pnie, systemy korzeniowe) na terenie budowy.

prace ziemne oraz inne prace wykonywane ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, wykonywane w obrębie korzeni, pnia lub korony drzewa lub w obrębie korzeni lub pędów krzewu, przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody:

nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew, których obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza:

a/ 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu

srebrzystego,

b/ 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego,

c/ 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew; (art. 83 f ust. 1 pkt 3 lit. a i b).

W tym przypadku właściciel nieruchomości jest jednak obowiązany dokonać zgłoszenia do właściwego miejscowo wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzkiego konserwatora zabytków zamiaru usunięcia drzewa. Zgłoszenie, o którym mowa w ust. 4, zawiera imię i nazwisko wnioskodawcy, oznaczenie nieruchomości, z której drzewo ma być usunięte, oraz rysunek albo mapkę określającą usytuowanie drzewa na nieruchomości;

nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie krzewu albo krzewów rosnących w skupisku, o powierzchni do 25 m2 (art. 83f ust. 1 pkt 1);

nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie krzewów na terenach pokrytych roślinnością pełniącą funkcje ozdobne, urządzoną pod względem rozmieszczenia i doboru gatunków posadzonych roślin, z wyłączeniem krzewów w pasie drogowym drogi publicznej, na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz na terenach zieleni (art. 83f ust. 1 pkt 2);

nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 83f ust. 1 pkt 3a);

- nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków lub na terenach zieleni.

W pozostałych przypadkach o możliwości usunięcia lub przesadzenia kolidujących z planowaną inwestycją drzew i krzewów, ostatecznie rozstrzyga zezwolenie, o którym mowa w art. 83 w związku z art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W przypadku, gdy wymagane jest uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wymagana jest zgoda właściciela tej nieruchomości. Wniosek należy złożyć do właściwego organu tj. Prezydenta Miasta Krakowa działającego przez Wydział Kształtowania Środowiska UMK, lub, w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 90 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, do Marszałka Województwa Małopolskiego, działającego przez Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Małopolskiego.

Przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor może wystąpić do Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z wnioskiem o wydanie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska pod kątem ochrony zieleni, jeżeli uzyskanie tego dokumentu jest niezbędne do decyzji o pozwoleniu na budowę. Podstawa prawna: art. 83, art. 83a, art. 83b, art. 83 c, art. 83d, art. 83e, art. 83f, art. 84, art. 85, art. 86, art. 87 ust. 3-8, art. 87a, art. 90 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, umorzyło postępowanie w zakresie części wnioskowanych robót budowlanych obejmujących budowę zjazdu z drogi publicznej ul. P. w Krakowie, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ograniczenia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z mocy aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 59 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że budowa obiektu budowlanego lub wykonanie robót budowlanych w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zasadniczym przepisem regulującym w ustawie warunki wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy jest art. 61 ustawy. Jest to przepis, który normuje gospodarowanie przestrzenią, stawia określone warunki i przesłanki dla realizacji inwestycji, możliwości wydania pozytywnej decyzji. Spełnienie łączne wszystkich przesłanek zawartych w cytowanym przepisie i zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego daje podstawę do pozytywnego załatwienia wniosku inwestora. Tymi przesłankami są: możliwość określenia dla nowej zabudowy zasad kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy intensywności wykorzystania terenu; dostępu do drogi publicznej; istnienie uzbrojenia terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Oprócz wymienionych warunków wymagane jest ustalenie parametrów inwestycji w sposób określony przepisami wykonawczymi - przepisami cyt. Rozporządzenia dotyczącymi linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Organ administracji na zasadzie art.56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami, co oznacza, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej dla siebie - ustalenia warunków zabudowy oczywiście o ile inwestycja jest zgodna z przepisami. Celem postępowania ustalającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie prawa Inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji , a oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej jak i podustawowej. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w aktach sprawy zostały zgromadzone pozyskane w toku postępowania wyjaśniającego wymagane dla wydania decyzji uzgodnienia i opinie organów , o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy w tym: Wydziału Kształtowania Środowiska UMK w zakresie ochrony środowiska, zieleni, wód, gospodarki wodnej ,geologii, ochrony powietrza i ochrony przed hałasem, ZIKiT w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego, oraz obsługi komunikacyjnej, a także stanowisko Zespołu Urbanistycznego powołanego przez Prezydenta Miasta Krakowa zarządzeniem nr [...], oraz " milczące" uzgodnienie projektu decyzji wyrażone w trybie art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie Ministra Środowiska i Marszałka Województwa Małopolskiego. Projekt decyzji, oraz analiza urbanistyczno - architektoniczna sporządzona została przez uprawnioną do sporządzania takich opracowań inż. arch. D. S.. Do decyzji zostały dołączone wymagane przepisami prawa załączniki tekstowe i graficzne. Stanowią one jej integralną część. Dla planowanej inwestycji spełniono łącznie kryteria wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zdefiniowane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku.

- planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację rodzaju zabudowy i funkcji mieszkaniowej, oraz wskaźników z zabudową sąsiadującą na działkach nr, [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr.[...] dostępnych z tej samej drogi publicznej. Istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym posiada funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej, dróg publicznych i wewnętrznych i infrastruktury technicznej,

- teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. P. (w świetle oświadczenia / opinii zarządcy drogi - Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie dnia [...].12.2016).

Ustalono także liczbę 2 miejsc postojowych dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego , zgodnie z programem zawartym w uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr LIII 723/12 "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa". W rozpatrywanej sprawie można uznać, ze wymóg dostępu do drogi publicznej dla wskazanego terenu inwestycji jest spełniony, gdyż dostęp ten następuje poprzez drogę wewnętrzną, którą inwestor planuje zrealizować na własnej działce nr [...]. Możliwość korzystania z tego pośredniego dostępu do drogi publicznej została prawnie uregulowana, wobec objęcia tematem inwestycji budowy drogi i wykazania się dokumentem potwierdzającym prawo własności inwestora do działki, po której będzie prowadzona droga wewnętrzna zapewniająca połączenie z drogą publiczna ul. P. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego warunek wynikający z cyt. pkt.2 art. 61 ustawy został spełniony . Z przedłożonych do akt sprawy opinii i uzgodnień branżowych instytucji dostawców mediów wynika spełnienie kolejnego warunku zapisanego w pkt.3 ust. 1 art. 61 ustawy, który stawia wymóg by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W aktach sprawy znajdują się aktualne oświadczenia [...] SA z dnia [...].10.2015 r, o możliwości przyłączenia projektowanych budynków do sieci energetycznej , MPWiK z dnia [...].10.2015 r. o możliwości rozbudowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej przebiegającej w ul. P. oraz Polskiej Spółki Gazownictwa z dnia [...].10.2015 r., potwierdzającego możliwości przyłączenia projektowanych budynków do sieci gazowej . Zostały także ustalone : gospodarka odpadami i sposób odprowadzania wód opadowych. Ustalenia w tym zakresie organ II instancji ocenił jako wystarczające i kompletne na obecnym etapie postępowania,

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oznaczony w ewidencji gruntów symbolem Bp,

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Według organu II instancji wyznaczony obszar poddany analizie architektoniczno - urbanistycznej jest zgodny z zapisem § 3.1 i 3.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 roku (Dz. U. z dnia 19 września 2003 roku). Obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej jednak niż 50 metrów. Działając w oparciu o przepis § 4 pkt.4 Rozporządzenia ustalono, że linia zabudowy, ma zostać wyznaczona w odległości 4 m od granicy z działką nr [...] ( droga wewnętrzna) Parametr ten ma odniesienie do przebiegu linii zabudowy budynków zlokalizowanych przy ul. B. , P. i S.. Wedle ustaleń przeprowadzonej analizy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/ terenu mieści się w wartości średniej ok.21 %.i taki wskaźnik z tolerancją +- 1 % uwzględniającą względy technologiczne na etapie projektu budowlanego ustalono dla działek nr [...] - [...]. Organ I instancji zmniejszył wnioskowany przez inwestora wskaźnik zabudowy w wartości 36 %, ze względu na fakt, iż przekracza on znacznie ustaloną średnią tego parametru jak i parametry większości budynków. Organ miał także na uwadze jak najlepsze wkomponowanie nowych budynków w zastany układ urbanistyczny. Tak wyznaczony wskaźnik pozwoli na realizację trzech budynków o powierzchni łącznej do około 540m , zbliżonych do istniejących budynków. Odpowiadając na postawiony zarzut ustalenia przy tym parametrze tolerancji w wartości +- 1 % Kolegium uznało go za niezasadny . Wynika ona jak podano w analizie z konieczności dopasowania szczegółowych rozwiązań konstrukcyjno materiałowych na kolejnym etapie budowalnym. Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono w wysokości min. 50%. Jest to wskaźnik minimalny, który może zostać podwyższony w wyniku realizacji inwestycji. Nie został on zakwestionowany w otrzymanych uzgodnieniach projektu decyzji przez odpowiednie merytorycznie jednostki branżowe. Kolegium nie kwestionuje ustaleń w tym zakresie. Ustalenie szerokości elewacji frontowej na poziomie 10,4m do 15,6m (tj. 13m z tolerancją +-20%) w oparciu o przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia. Parametr ten ma bezpośrednie odniesienie do ustalonej w analizie średniej wyliczonej dla występującej w obszarze analizowanym. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do okapu ustalono w wartości 5- 6m zaś dla kalenicy na poziomie 9,0 m do 10,0, jednak nie wyżej niż 218,50 m npm , z dopuszczeniem zastosowania w parterowej części zabudowy dachu płaskiego o powierzchni nie większej niż 25% powierzchni każdego z rzutów projektowanych budynków , wysokość tych części nie może przekraczać 6m. Wedle wyliczeń analizy średnie wartości w obszarze analizowanym kształtują się następująco : wysokości elewacji wynoszą 9m , kalenicy ok. 10 m, zaś wysokość do okapu 6m. Mając na uwadze znaczne zróżnicowanie tych wartości występujące w obszarze analizowanym , oraz średnie wartości ustalono ten parametr w sposób dopuszczający przedziały wartości. Geometrię dachu ustalono w oparciu o przepis § 8 Rozporządzenia dopuszczając wysokość kalenicy w przedziale 9- 10 m przy nieprzekraczalnej rzędnej terenu 218,50 m.n.p.m.. Ustalono przekrycie budynków dachami dwu lub wielospadowymi, symetrycznymi , o kącie nachylenia , od 30 ° do 45° . Dopuszczono zastosowanie w parterowej części zabudowy dachu płaskiego o powierzchni nie większej niż 25% powierzchni każdego z rzutów projektowanych budynków, wysokość tych części nie może przekraczać 6 m.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli J. A., J. A., J. A. – dalej skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1/ art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 1 i 2 oraz § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na braku uchylenia decyzji PMK i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo, że zachodziły ku temu przyczyny, ponieważ organ I instancji nie ujął w analizie urbanistyczno-architektonicznej z dnia [...].10.2016 r. oraz jej wynikach stanowiących załącznik do decyzji wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, pomijając zabudowane działki o nr [...] (zgodnie z MSIP UMK powierzchnia graficzna 608 m.kw., powierzchnia zabudowy 79 m.kw, wskaźnik zabudowy 13 %) oraz nr [...] (zgodnie z MSIP UMK pow, graficzna 1283 m.kw., powierzchnia zabudowy 136 m.kw., wskaźnik zabudowy 11 %), przez co sporządzona analiza jest niepełna, co skutkuje brakiem możliwości prawidłowego ustalenia średnich parametrów zabudowy w obszarze analizowanym;

2/ art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i 2 oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia, polegające na braku uchylenia decyzji PMK i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że zachodziły ku temu przyczyny, ponieważ organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzył w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie dokonał nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a ponadto naruszył powołane przepisy prawa materialnego, gdyż obliczenie wskaźnika zabudowy w analizie urbanistyczno-architektonicznej z dnia [...].10.2016 r. oraz jej wynikach stanowiących załącznik do decyzji zostało dokonane w sposób nieprawidłowy na podstawie wadliwie ustalonych cech nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym: nie ujął bowiem w analizie wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizy (działek [...], nr [...]) a także wady w postaci:

- błędnie podane dane co do powierzchni zabudowy działki [...] – 107 m.kw, podczas gdy z MSIP UMK wynika powierzchnia 174 m.kw. przez co błędnie obliczono wskaźnik zabudowy,

błędnie podane dane co do powierzchni zabudowy działki [...] — 104 m.kw., podczas gdy z MSIP UMK wynika powierzchnia 83 m.kw., przez co błędnie obliczono wskaźnik zabudowy,

błędnie podane dane co do powierzchni zabudowy działki [...] – 164 m.kw. podczas gdy z MSIP UMK wynika powierzchnia 144 m.kw. przez co błędnie obliczono wskaźnik zabudowy (który powinien wynosić nie 20 % tylko 18%),

błędnie podane dane co do powierzchni zabudowy działki [...] — 177 m.kw. podczas gdy z MSIP UMK wynika powierzchnia 178 m.kw.

błędnie podane dane co do powierzchni zabudowy działki [...] – 153 m.kw. podczas gdy z MSIP UMK wynika powierzchnia 135 m.kw, przez co błędnie obliczono wskaźnik zabudowy (który powinien wynosić nie 28 % tylko 25%),

błędnie podane dane co do powierzchni zabudowy działki [...] – 188 m.kw. podczas gdy z MSIP UMK wynika powierzchnia 174 m.kw., przez co błędnie obliczono wskaźnik zabudowy (który powinien wynosić nie 14% tylko 13 %)

- błędnie podane dane co do powierzchni zabudowy działki [...] - 288 m.kw., podczas gdy z MSIP UMK wynika powierzchnia 314 m.kw., przez co błędnie obliczono wskaźnik zabudowy (który powinien wynosić 15%),

- błędnie podane dane co do powierzchni zabudowy działki [...] - 164 m.kw., podczas gdy z MSIP UMK wynika powierzchnia 144 m.kw., przez co błędnie obliczono wskaźnik zabudowy (który powinien wynosić 18%),

- błędnie podane dane co do powierzchni zabudowy działki [...] - 141 m.kw., podczas gdy z MSIP UMK wynika powierzchnia 144 m.kw.,

- błędnie podane dane co do powierzchni (1501 m.kw.) oraz powierzchni zabudowy [...] z [...] (350 m.kw.), podczas gdy z MSIP UMK wynika powierzchnia 1529 m.kw. oraz powierzchnia zabudowy 317 m.kw., przez co błędnie obliczono wskaźnik zabudowy (który powinien wynosić nie 23% tylko 21%), przez co sporządzona w oparciu o błędne dane co do poszczególnych działek analiza jest wadliwa, co skutkuje brakiem możliwości prawidłowego ustalenia średnich parametrów zabudowy w obszarze analizowanym;

3/ art. 138 § 1 kpa w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia, polegające na braku uchylenia decyzji PMK i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo, że zachodziły ku temu przyczyny, ponieważ organ I instancji z naruszeniem przepisów prawa materialnego ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, "na poziomie 21 % z tolerancją +/- 1 % uzasadnioną względami technologicznymi na etapie projektu budowlanego inwestycji", nie uzasadniając w sposób wyczerpujący wyznaczenia innego wskaźnika wielkości nowej zabudowy zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, na skutek czego w wydanej decyzji określono wskaźnik wielkości zabudowy w sposób wadliwy;

4/ art. 138 § 1 kpa w zw. Z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia, polegające na braku uchylenia decyzji PMK i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo, że zachodziły ku temu przyczyny, ponieważ organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy;

5/ art. 138 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt. 2 lit. b) i z art. 66 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. polegające na braku uchylenia decyzji PMK i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że zachodziły ku temu przyczyny, ponieważ organ I instancji ustalił w decyzji wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w wysokości minimum 50%, podczas gdy wskaźnik ten sprzeczny jest z ustalonym w sprawie wskaźnikiem zabudowy działki (21 % z tolerancją +/- 1%), a ponadto z wydanej w sprawie opinii UMK Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia [...].12.2016 r. wynika konieczność zachowania minimum m 70% powierzchni biologicznie czynnej, zaś w decyzji SKO z dnia 31.10.2012 r. nr [...] wydanej w tej samej sprawie organu II instancji w analogicznej sytuacji odnośnie uprzednio wydanej decyzji PMK z dnia 26.06.2012 r. już zajął stanowisko, że stanowi naruszenie przepisów postępowania brak należytego uzasadnienia, dlaczego organ I instancji odstąpił od stanowiska organu opiniującego w kwestii wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, które to uchybienia skutkują tym, że decyzje organów obu instancji podważają zaufanie stron do organów administracji, nie tłumaczą Skarżącym w sposób wystarczający przesłanek, którymi kierowały się organy przy ich wydaniu oraz pomijają okoliczności które w decyzji z dnia 31.10.2012 r. nr [...] organ ten nakazał wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy (konieczność uzasadnienia odstąpienia od stanowiska organu opiniującego odnośnie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej);

6/ art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1 , 80 i 107 § 3 k.p.a., polegające na braku uchylenia decyzji PMK i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że zachodziły ku temu przyczyny, ponieważ organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzył w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie dokonał nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co polegało na:

- braku wyjaśnienia w sposób niebudzący wątpliwości, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, w szczególności odnośnie kwestii sieci gazowej i zgody właścicieli nieruchomości, po których sieć ma przebiegać (działek nr [...] i [...]) na jej posadowienie, pomimo, że z art. 61 ust. 1 pkt 3) i ust. 5 u.p.z.p. wynika konieczność zbadania, czy działka przewidziana pod inwestycję posiada zagwarantowane uzbrojenie terenu, choćby w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, zaś w aktach sprawy znajdują się oświadczenia właścicieli działek nr [...] (B. P. i L. P.) i [...] (B. G.) kwestionujące możliwość wykonania sieci gazowej na terenie ich posesji,

- braku wyjaśnienia w sposób niebudzący wątpliwości, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, tj. kwestii, czy wnioskodawca Z. C. posiada zgodę właściciela działki nr [...] (zarządcy drogi wewnętrznej) na korzystanie z drogi wewnętrznej dla potrzeb inwestycji, pomimo że z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika konieczność zbadania, czy działka przewidziana pod inwestycję posiada dostęp do drogi publicznej np. poprzez drogę wewnętrzną w sposób prawnie uregulowany (zgoda właściciela terenu lub zarządcy drogi wewnętrznej), na skutek czego organy obu instancji błędnie przyjęły, że działki objęte wnioskiem posiadają prawnie uregulowany dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, podczas gdy wniosek taki nie wynika z materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło do wadliwego uznania, że inwestor spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2) i 3) u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinęli zarzuty podniesione w skardze.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę złożył również B. G.. Skarżący podtrzymał wszystkie zgłoszone zarzuty naruszenia prawa, które zostały podniesione i opisane w odwołaniu. Ponadto zdaniem skarżącego decyzja SKO oparta jest o rażąco błędne ustalenie zawarte w treści decyzji, że inwestor jest właścicielem działki [...] - to niezgodne nie tylko ze stanem faktycznym, ale także z dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy. Również na str. 8 decyzji SKO ujęto "W rozpatrywanej sprawie można uznać, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla wskazanego terenu inwestycji jest spełniony, gdyż dostęp ten następuje poprzez drogę wewnętrzną, którą Inwestor planuje zrealizować na własnej działce nr [...]. Możliwość korzystania z tego pośredniego dostępu do drogi publicznej została prawnie uregulowana, wobec objęcia tematem inwestycji budowy drogi i wykazania się dokumentem potwierdzającym prawo własności Inwestora do działki, po której będzie prowadzona droga wewnętrzna zapewniająca połączenie z droga publiczną ul. P. ." Właścicielem działki nie jest Inwestor lecz właścicielem działki jest inna osoba K. P., strona postępowania (sąsiad). Natomiast zdaniem skarżącego w dokumentacji jednoznacznie wskazany jest Inwestor Z. C..

Znajdujące się w dokumentacji dane z Księgi Wieczystej wskazują zdaniem skarżącego, że w ciągu całego okresu procedowania, a także w dniu wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a także w dniu odwołania właścicielem wymienionej w decyzji działki [...] jest wyłącznie K. P. - KW [...] Zatem zdaniem skarżącego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest rażąco sprzeczna z prawem i oparta o rażący błąd w zakresie ustalenia stanu faktycznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania..

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie, jest ocena legalności decyzji organów administracji, ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego budowie zespołu trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz drogi wewnętrznej. Skarżący zarzucają, iż inwestor nie jest właścicielem działki, po której będzie realizowana droga wewnętrzna zapewniająca połączenie z drogą publiczną – ul. P. . Zarzuty dotyczą także wadliwie sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej - pominięcia dwóch działek oraz błędy w zakresie przyjętej powierzchni 10 z 48 działek jakie obejmuje analiza.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 (dalej; ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja ustalająca warunku zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Warunkami wydania tej decyzji jest spełnienie przez zamierzenie inwestycyjne tzw. zasady dobrego sąsiedztwa tj. wykazanie, iż będzie ono nawiązywało do formy (wysokości, szerokości obiektu, intensywności zainwestowania w teren czy geometrii dachu) a także do funkcji jaka na danym obszarze występie (zasada ta jest artykułowana w przepisem art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy) oraz spełnienie wymogów o jakich mowa w art. 61 ust 1 pkt 2-5. Warunkami tymi są dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz niesprzeczność z innymi przepisami.

Kwestia dostępności planowanej inwestycji do drogi publicznej jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Termin ten definiuje ustawa w art. 2 pkt 14 stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Rozbieżności o których mowa wyżej, dotyczą kwestii tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej przez którą ma odbywać się skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną tj. czy inwestor musi się legitymować tytułem prawnym do tej drogi czy też tytułu tego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie musi wykazywać ani też go posiadać. Dla przykładu można wskazać stanowisko jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2015 r. II OSK 2199/13 w którym to wyroku orzeczono, iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. To na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w zakresie jak wyżej, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób. Podobne stanowisko było wyrażane wielokrotnie tak w orzecznictwie NSA ja i sądów wojewódzkich. Zasadniczym argumentem, jaki był przedstawiany przy przyjęciu tego poglądu było to, iż zgodnie z art. art. 63 ust 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z kolei przepis art. 62 ust 1 stanowi, iż w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zgodnie z wyżej przedstawionym poglądem, to dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany wykazać się prawnie zagwarantowanym dostępem terenu inwestycji do drogi publicznej. Skoro wnioskodawca sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek tytułem prawym do terenu objętego wnioskiem, to nie musi mieć także prawnie zagwarantowanej drogi wewnętrznej przez którą teren ten uzyskuje dostępność do drogi publicznej (por. wyroki NSA z 23 listopada 2016 r. II OSK 370/15, z dnia z dnia 23 listopada 2016 r. II OSK 370/15, z dnia 17 kwietnia 2015 r. II OSK 2199/13).

Przeciwny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. II OSK 2078/11 wskazując, iż normatywne pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. II OSK 2078/11 a także WSA w Warszawie w wyrokuz dnia 17 stycznia 2017 r. IV SA/Wa 2374/16, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r. II SA/Po 1009/15 oraz WSA w Krakowie w wyrokach z dnia 4 października 2017 r. II SA/Kr 230/17 oraz z dnia 11 lutego 2014 r. II SA/Kr 988/13).

Występuje także linia orzecznicza, przyjmująca, iż inwestor (wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy) musi legitymować się co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową), na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną (wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 9/10, z dnia 13 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1625/09, z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 184/08, z 8 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1102/08). W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, stanowisko to najpełniej odczytuje intencje ustawodawcy wyrażone w art. 61 ust 1 oraz 63 ust 1 oraz ust 3 ustawy. Z jednej strony wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek prawem do nieruchomości objętej wnioskiem, a decyzja nie rodzi praw do terenu dla którego organ warunki te ustala, z drugiej strony warunek dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej jest wyraźnie w ustawie wyartykułowany. Zwrócić przy tym uwagę należy, iż ustawodawca nie posługuje się tu określeniem (jak czyni to w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy przy stanowieniu wymogu uzbrojenie terenu przyszłej inwestycji) o istniejącym lub projektowanym dostępie do drogi publicznej. Dostęp ten musi zatem istnieć w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Musi być to też dostęp realny tj. inwestor ma prawną (jest właścicielem terenu lub ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej) lub faktyczną (zgoda zarządcy lub właściciela drogi) możliwość korzystania z tego terenu jako drogi wewnętrznej komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną.

Argumentując za wyżej przedstawionym poglądem wskazać także należy, iż analizując kwestię spełnienia przez zamierzenie inwestycyjne warunków koniecznych do ustalenia warunków zabudowy nie można tracić z pola widzenia tego, że (co jeszcze raz należy podkreślić) wolą ustawodawcy jednym warunków jest to, że teren inwestycji musi mieć zapewniony choćby pośredni, przez drogę wewnętrzną lub ustanowioną służebność, dostęp do drogi publicznej. Tak więc jeżeli teren inwestycji nie posiada bezpośredniego skomunikowania z drogą publiczną to inwestor musi się wykazać, że komunikacja ta może się odbywać drogą wewnętrzną tj. istniejącą już drogą wewnętrzną przez którą inwestor ma możliwość przechodu i przejazdu i w tym sensie musi to być możliwość prawnie lub faktycznie zagwarantowana lub też ma ustanowioną służebność drogi koniecznej przez którą nieruchomość objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Trudno bronić poglądu, iż organ nie jest uprawniony do badania tytułu do nieruchomości przez którą ma się odbywać zakomunikowaniem terenu inwestycji z drogą publiczną tj. czy inwestorowi przysługuje prawo do korzystania z tego trenu (drogi wewnętrznej)j lub czy służebność drogowa jest już ustanowiona, skoro dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej jest jednym z warunków od zaistnienia których uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy a zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nieustalenie tej okoliczności naraża organ na zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania orzeczenia bez zbadania ustawowych przesłanek od zaistnienia których, uzależnione jest wydanie decyzji pozytywnej – ustalającej warunki zabudowy.

W ocenie sądu na dzień złożenia wniosku o ustalenie warunków o ile teren, na którym zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane, nie jest dostępny bezpośrednio do drogi publicznej, inwestor musi się wykazać prawem do dysponowania istniejącą już drogą wewnętrzną czy choćby zgodą zarządcy tej drogi lub ustanowioną służebnością drogi koniecznej – w tym ostatnim przypadku droga może być nie urządzona w sensie fizycznym, gdyż taką możliwość ustawodawca przewidział w art. 2 pkt 14 ustawy tj. wystarczającym warunkiem jest istnienie służebność drogowej jako prawa rzeczowego na nieruchomości a niekoniecznie na terenie objętym służebnością ma być urządzona (wybudowana) droga. Nie do przyjęcia jest pogląd, iż jeżeli działka nie posiada bezpośredniego ani też pośredniego dostępu do drogi publicznej to warunek z art. 61 ust 1 pkt 2 jest spełniony w sytuacji, kiedy wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest objęta także budowa (urządzenie) drogi wewnętrznej a organ nie ma obowiązku zbadania czy inwestor dysponuje prawną możliwością realizacji tej drogi po terenie wskazanym we wniosku. Zaakceptowanie takiego poglądu prowadziłoby to tego, że przepis art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy miałby charakter czysto iluzoryczny. Zawsze bowiem w stosunku do działki nieskomunikowanej w żaden sposób z drogą publiczną inwestor mógłby wnioskować o objęcie decyzją ustalającą warunki zabudowy także urządzenie drogi wewnętrznej (jej budowę) po dowolnej nieruchomości, także takiej do której nie ma prawa rozporządzać. Dostępność do drogi publicznej nie byłaby zatem warunkiem uzyskania decyzji WZ skoro zawsze dostęp taki można "wykazać".

W przedmiotowej sprawie kwestia dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej nie została przez organy obu instancji wyjaśniona. Organ I instancji, wbrew ewidentnym faktom wynikającym choćby z mapy – załącznika do wydanej przez ten organ decyzji wskazuje, że objęty wnioskiem teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. ul. P. (str. nr 2 załącznika nr 1). Z kolei organ II instancji podaje, że dostęp ten (do drogi publicznej) następuje poprzez drogę wewnętrzną , którą inwestor planuje realizować po własnej działce nr [...] a prawo własności wykazał on (inwestor) stosownym dokumentem (str. 7 uzasadnienia decyzji). W odpowiedzi na skargę, wobec zarzutów, że działka ta (nr [...]) nie stanowi własność inwestora organ przyznaje tą okoliczność (inwestor nie posiada prawa własności do działki nr [...]) stoi jednak na stanowisku, że okoliczność ta nie ma znaczenia, powołując się na stanowisko judykatury o którym mowa wyżej. Jak mowa wyżej poglądy te nie są poglądami jedynymi na tę kwestię a sąd rozpoznający niniejszą sprawę prezentuje pogląd odmienny.

Organy nie wyjaśniły zatem istotnych elementów stanu faktycznego sprawy. Nie wiadomo czy działka nr [...] po której ma odbywać się dojazd z drogi publicznej do terenu inwestycji jest już urządzoną drogą czy też inwestor ma zamiar na tej działce drogę dopiero urządzić. Nie wiadomo też czy inwestor ma choćby zgodę właściciela tej działki na korzystanie z niej jako drogi wewnętrznej do terenu inwestycji, ewentualnie (jeżeli działka ta nie jest aktualnie urządzona jako droga) czy wyraża zgodę na wybudowanie na niej drogi. Nie wykazano zatem, czy został spełniony warunek o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy tj., czy teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej. Postępowanie zakończone kwestionowanymi przez sąd decyzjami przeprowadzone zostało z uchybieniem przepisów regulujących postępowanie dowodowe, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy nie zebrały materiału dowodowego umożliwiającego prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Jest to uchybienie mogą ce mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy a zatem stanowiące podstawę do eliminacji skarżonej decyzji jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.

Odnośnie zarzutu skargi dotyczących wadliwie sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej tj. pominięcia w niej dwóch działek oraz błędów w zakresie przyjętej powierzchni 10 z 48 działek jakie obejmuje analiza, stwierdzić brak ujęcia w analizie urbanistyczno-architektonicznej dwóch działek jest niewątpliwie uchybieniem, jednakże z uwagi na fakt, iż obszar analizy obejmował stosunkowo dużą ilość działek budowlanych, z kolei podane przez skarżących obszary tych działek a także parametry zabudowy (powierzchni zabudowy) nie odbiegały znacząco od działek ujętych w analizie, uchybienie to nie mogło istotnie "wypaczyć" wyników jakie na podstawie analizy organ poczynił. W ocenie sądu uchybienie to nie mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Z kolei zarzuty dotyczące błędnie podanych powierzchni 10 z 48 działek ujętych w analizie nie mogą być przez sąd weryfikowane. Jeżeli zarzut ten pojawił by się w postępowaniu przed organami administracji, sąd miałby uprawnienia (ale też obowiązek) weryfikacji tych okoliczności w kontekście kontroli czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny - podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy tj prawidłowo zastosował art. 7 K.p.a. Zarzut ten został jednak zgłoszony na etapie postępowania sądowego. Wyklucza to możliwość jego weryfikacji, gdyż zgodnie z art. 106 § 33 P.p.s.a. Sąd administracyjny z urzędu czy na wniosek stron może przeprowadzić jedynie dowód z dokumentu, przy czym w tym zakresie (postępowania dowodowego) stosuje się przepisy K.p.c. (art. 106 § 6 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 244 § 1 K.p.a. dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Z kolei art. 245 K.p.a. stanowi, iż dokument prywatny sporządzony w formie pisemnej albo elektronicznej stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie.

W ocenie sądu dane zamieszczone w Miejskim Systemie Informacji Przestrzennej (MSIP) nie są dowodem z dokumentów. Są to powszechnie dostępne w sieci internetowej dane dotyczące między innymi powierzchni nieruchomości, a sam system (MSIP) jak wynika z opisu zamieszczonego w bip UMK jest system do wspomagania zarządzania przestrzenią geograficzną miasta Krakowa. W ocenie sądu dane te nie mogą być w żaden sposób traktowane jako dokument – także po jego wydrukowaniu i dostarczeniu sądowi. Nie sposób bowiem przyjąć, iż dane te to dokumenty sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania które stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone czy też, że są to dokumenty sporządzone w formie pisemnej albo elektronicznej i stanowią dowód tego, że osoba, która je podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Sąd nie może więc dokonać odmiennych ustaleń w tym zakresie tj. ustalić, że powierzchnie części działek z obszaru analizy mają inne wartości niż te na podstawie których organ obliczył parametry dla zamierzenia inwestycyjnego i z tego powodu uchylić skarżoną decyzję. Nie pozwalają na to ograniczenia, co do postępowania dowodowego jakie sąd administracyjny może przeprowadzić. Organ rozpoznając sprawę ponownie powinien jednakże do tych okoliczności się ustosunkować, bo o ile rozbieżności pomiędzy danymi co do powierzchni działek w obszarze analizy faktycznie występują a zarzuty w tym zakresie pojawiły się, organ ma obowiązek okoliczności te wyjaśnić w dalszym postępowaniu, które po uchyleniu decyzji nadal się toczy.

Ponownie rozpoznając sprawę poza okolicznościami o których mowa wyżej (powierzchnia działek ujętych w analizie) organ ustali, czy zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem spełnia warunki o których mowa w art. 61 ust 1 w szczególności czy ma dostęp do drogi publicznej w znaczeniu dostępu zagwarantowanego prawnie czy choćby faktycznie tj czy inwestor ma zgodą właściciela lub zarządcy działki po której ma się odbywać skomunikowanie przyszłej inwestycji z drogą publiczną.

Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust 1 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).