Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1851/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska Sędziowie: WSA Tomasz Janeczko WSA Mirosław Montowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. - Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu – w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 141/17) – odwołania [...] od decyzji Wojewody [...]z [...] czerwca 2015r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymał w mocy ww. decyzję organu wojewódzkiego.

Do wydania zaskarżonej decyzji GINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] czerwca 2015 r., znak: [...]Wojewoda [...]stwierdził, po wszczęciu postępowania z urzędu, w związku z wnioskiem [...]nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] lutego 2009 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z budową masztu na istniejącym budynku Szkoły Podstawowej nr [...] w [...]przy ul. [...], na działce nr ew. [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2015 r., znak: [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu wojewódzkiego z [...] czerwca 2015 r., znak: [...], oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ ten stwierdził, że skoro w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę spornej inwestycji nie był wymagany udział społeczeństwa, to tym bardziej udział ten nie jest wymagany w nadzwyczajnym postępowaniu, którego celem jest weryfikacja decyzji wydanej w takiej sprawie pod kątem wystąpienia w niej wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem organu oznaczało to brak możliwości zastosowania w przedmiotowym postępowaniu art. 31 § 1 k.p.a., a tym samym konieczność jego umorzenia.

Po rozpatrzeniu skargi [...]", wyrokiem z 7 października 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2600/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Wyrokiem z 12 grudnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 141/17), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie z 7 października 2016 r. oraz decyzję GINB z [...] października 2015 r., znak: [...]

W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził brak podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i umarzającej postępowanie w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę, GINB przypomniał, że sporna inwestycja obejmuje budowę jednostadiowego kratowego masztu stalowego o wysokości 14,86 m, rusztu stalowego pod urządzenia sterujące konstrukcji wsporczych do mocowania anten nowej stacji bazowej PTC ERA oraz trzech anten DB K742 265, trzech anten sektorowych UMTS K742 215, a także trzech radiolinii zamocowanych za pomocą konstrukcji wsporczych do projektowanego masztu (zob. Projekt budowlano- wykonawczy - str. 4). Inwestor złożył wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...], obręb [...]) na cele budowlane, co oznacza, że nie naruszono rażąco wymagań ustanowionych przepisami art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Niemniej jednak, GINB podkreślił, że obowiązkiem organu jest ponadto zbadanie – przed wydaniem pozwolenia na budowę – zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 2573 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, dalej także "u.o.o.ś."). Analizując parametry inwestycji pod kątem norm obowiązujących w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, w tym przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573), GINB doszedł do przekonania, że sporna inwestycja wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należała bowiem do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. d ww. rozporządzenia).

Organ drugiej instancji zauważył, że z dokumentu: "Opracowanie kwalifikacji stacji bazowej [...]sporządzonego w styczniu 2008 r. wynika, że przy ukierunkowaniu dla azymutu 205° anteny sektorowej Kathrein 742 215 i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 15° oraz anteny sektorowej Kathrein 742 265 i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 16°, osie główne wiązek promieniowania w odległości 70 m od anten będą przechodzić na wysokości odpowiednio: ok. 3,0 m (Kathrein 742 215) i ok. 4,0 m (Kathrein 742 265) nad działką nr ew. [...] (zob. Rys. Nr 2 "Widok osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w płaszczyźnie poziomej"; Rys. Nr 3 "Widok osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w płaszczyźnie poziomej"). Dla ww. działki nr ew. [...]na dzień wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę jak również obecnie, obowiązywała uchwała Rady Miasta [...] z [...] listopada 2005 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]. Powyższa działka o nr ew. [...]położona była na obszarze oznaczonym symbolem MU I. Dla powyższego obszaru przewidziano m. in. poniższe zasady zabudowy:

- przeznaczenie - zabudowa specjalna mieszkaniowo - usługowa;

- wysokość zabudowy - nie może przekraczać II kondygnacji nadziemnych plus dodatkowe poddasze użytkowe; wysokość budynków nie może przekraczać 9 m (§ 9 pkt 4 ppkt 1 i 2 ww. planu miejscowego).

GINB wskazał, że skoro na działce nr ew. [...] dopuszczalna była realizacja budynków o wysokości do 9,0 m, w których mogą być pomieszczenia mieszkalne, to uznać należy, że przy ukierunkowaniu na azymut 205° anteny sektorowej Kathrein 742 215 i jej maksymalnym pochyleniu - 15° i anteny sektorowej Kathrein 742 265 i jej maksymalnym pochyleniu - 16°, oś główna wiązki promieniowania w odległości mniejszej niż 70 m od anteny będzie przechodzić na wysokości od ok. 3,0 m do ok. 4,0 m nad powierzchnią działki nr ew. [...], tj. przez miejsce dostępne dla ludności.

W konsekwencji poczynionych ustaleń GINB stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...]z [...] lutego 2009 r., nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r.

Ponadto GINB wskazał, że działka o nr ew. [...]przy ul. [...]w [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta [...]z [...] listopada 2005 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]. Nieruchomość inwestycyjna o nr ew. [...]położona jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MU I. Z treści § 9 ust 2 pkt 14 ww. planu miejscowego wynika, że zakazuje się budowy i użytkowania wszelkich obiektów budowlanych i urządzeń, których charakter albo przeznaczenie wpływają ujemnie na stan sanitarny terenu lub bezpieczeństwo jego mieszkańców, a mianowicie: obiektów i urządzeń które mogą powodować uciążliwości dla otoczenia wykraczające poza granice działki przeznaczonej pod inwestycję.

Organ zaznaczył, że według definicji uciążliwości oddziaływania (zawartej w § 3 pkt 16 ww. planu miejscowego), przez uciążliwości oddziaływania należy rozumieć zagrożenia jakie może wywoływać funkcjonowanie danego obiektu czy urządzenia w zakresie zanieczyszczenia powietrza i ziemi, hałasu i szkodliwego promieniowania.

W ocenie GINB, powyższy zakaz wynikający z ww. planu miejscowego jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się [...] ("skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzucono decyzji GINB:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta [...]z [...] lutego 2009 roku, nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś. i w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71),

2) naruszenie § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez uznanie, że inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,

3) naruszenie § 9 ust. 2 pkt. 14 w zw. z § 3 pkt. 16 oraz § 9 ust. 2 pkt. 16 miejscowego planu poprzez przyjęcie niezgodności inwestycji stacji bazowej [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "[...]Miasta [...] (uchwała Rady Miasta [...]z dnia 24 listopada 2005 r., Nr [...]ogłoszona w Dz. Urz. Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., nr 151, poz. [...]),

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w zakresie ustalania, że stacja bazowa, której dotyczy sprawa przekracza dopuszczalne wartości mocy pola elektromagnetycznego w stosunku do istniejącej i planowanej zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, co jest równoznaczne z uciążliwością w postaci zanieczyszczenia powietrza i ziemi.

Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]z [...] czerwca 2015 r. oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z przepisami ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prowadzi do wniosku, że nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżąca wskazuje, że inwestycja została zrealizowana blisko dziesięć lat temu. Skoro więc w odległościach (o których mowa w przepisach rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności rozumiane jako wszelkie miejsca z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez sprzętu technicznego (por. art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska) planowane przedsięwzięcie nie może być zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko a więc i nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wnioski zawarte w opracowaniach złożonych przez skarżącą wskazują, iż na całym obszarze wokół stacji bazowej w miejscach dostępnych dla ludzi nie występuje pole elektromagnetyczne o wartości przekraczającej poziom dopuszczalny promieniowania. Przebywanie na tym obszarze pod względem ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym jest dozwolone i nie podlega ograniczeniu, narażenie ludności uznaje się za pomijalne.

Skarżąca wywodzi dalej, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana jest na wniosek inwestora. Do tego wniosku, w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dołącza się kartę informacyjną przedsięwzięcia. Jest to dokument (art. 62a ust. 1 u.o.o.ś.) określający podstawowe parametry zamierzenia oraz jego potencjalny wpływ na środowisko. Wynikające z karty informacyjnej przedsięwzięcia parametry zamierzenia są wiążące zarówno dla organu administracji, jak i dla inwestora. W tym pierwszym przypadku oznacza to, że dokonując analizy zamierzenia organ administracji nie może przyjmować innych parametrów przedsięwzięcia, niż te wskazane we wniosku i karcie informacyjnej. Nie może bowiem oceniać zamierzenia, które nie jest celem inwestora.

Zdaniem skarżącej przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko określony jest bezpośrednio w przepisach szczególnych w myśl § 9 ust. 2 pkt. 16 miejscowego planu. Skarżąca zwraca ponadto uwagę, że inwestycja nie powoduje "zanieczyszczenia powietrza i ziemi", do którego odnosi się § 3 pkt. 16 miejscowego planu. Bezpodstawne jest przy tym – w jej ocenie – utożsamianie zanieczyszczenia powietrza i ziemi z oddziaływaniem pól elektomagnetycznych, które nie przekracza dopuszczalnych norm.

Skarżąca uznaje zatem, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z budową masztu na istniejącym budynku Szkoły Podstawowej nr [...]przy ul. [...] na działce nr ew. [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W przekonaniu skarżącej, uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Rozstrzygnięcie sprawy nie zostało także umotywowane dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, co stanowi o naruszeniu art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest w pierwszej kolejności wyjaśnić, że skoro przedmiotem kontroli jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji objętej tym postępowaniem.

Trafnie wskazuje Skarżąca, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oznacza to, że aby została stwierdzona jej nieważność, kontrolowana decyzja musi okazać się dotknięta takim rodzajem i stopniem wadliwości, że niemożliwym jest jej pozostawienie w obiegu prawnym w demokratycznym państwie prawnym (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11, wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10).

Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę podziela przy tym w całości pogląd wyrażony w doktrynie, według którego, rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (zob.: [w:] J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA w Krakowie z 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, s. 163).

Przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego – najpierw Wojewody [...], a następnie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – była decyzja Prezydenta Miasta [...]z [...] lutego 2009 r., Nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] (której następcą prawnym jest skarżąca), pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z budową masztu na istniejącym budynku Szkoły Podstawowej nr [...]przy ul. [...], na działce nr ew. [...].

Obydwa organy oceniając ww. decyzję Prezydenta Miasta [...]z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., doszły do wniosku, że nie narusza ona wymagań ustanowionych ww. przepisami art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Organy stwierdziły jednak, że kontrolowana decyzja narusza w sposób oczywisty przepis (w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przy czym Wojewoda [...]uznał, że jest tak li tylko w rezultacie naruszenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś GINB doszedł do wniosku, że przyczyny tej należy upatrywać również w związku z przepisami art. 71 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś. i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573, dalej także "rozporządzenie").

Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zgodnie natomiast z brzmieniem przepisu art. 71 ust. 2 u.o.o.ś., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2).

Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r., do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 1 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

W aktach postępowania w sprawie wydania spornego pozwolenia na budowę obejmującego swym zakresem realizację przedmiotowej inwestycji znajduje się "Opracowanie kwalifikacji stacji bazowej [...]" wykonane w styczniu 2008 r., zgodnie z którym, moc anten sektorowych Kathrein wynosi powyżej 1000 W i nie przekracza 2000 W. Jak zauważyły organy, ze wskazanej dokumentacji wynika, przy ukierunkowaniu anteny sektorowej Kathrein 742 215 na azymut 205° i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 15°, oraz anteny Kathrein 742 265 na azymut 205° i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 16°, osie główne wiązek promieniowania w odległości nie większej niż 70 m od ich środka elektrycznego przechodzić będą na wysokości: odpowiednio ok. 3 m (Kathrein 742 215) i ok. 4,0 m (Kathrein 742 265) nad działką nr ew. [...] (zob. Rys. Nr 2 "Widok osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w płaszczyźnie poziomej"; Rys. Nr 3 "Widok osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w płaszczyźnie poziomej").

W sprawie nie jest sporne, że ww. działka nr ew. [...] zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym symbolem MU I – tereny zabudowy specjalnej mieszkaniowo-usługowej (§ 4 ust. 1 pkt 4), dla którego na dzień wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę obowiązywała uchwała Nr [...]Rady Miasta [...]z [...]listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] (Dz. Urz. Woj. [...]z 2005 r. Nr 151 poz. [...]). Dla powyższego obszaru przewidziano m.in. dopuszczalną wysokość budynków mieszkalnych, która nie może przekraczać 9 m licząc od poziomu terenu do linii kalenicy dachu (zob. § 9 pkt 4 ppkt 2 ww. planu miejscowego).

W ocenie tutejszego Sądu, GINB słusznie zatem skonstatował, że skoro na działce nr ew. [...]dopuszczalna była realizacja budynków o wysokości do 9,0 m, w których mogą być pomieszczenia mieszkalne, to uznać należy, że przy wskazanym w projekcie ukierunkowaniu anten sektorowych Kathrein 742 215 i 742 265 i ich maksymalnym pochyleniu – tilt 15° i 16°, oś główna wiązki promieniowania w odległości mniejszej niż 70 m od anteny będzie przechodzić na wysokości od ok. 3,0 m do ok. 4,0 m nad powierzchnią działki nr ew. [...], tj. przez "miejsce dostępne dla ludności", w rozumieniu przepisu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. - według stanu na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę).

Zgodnie z treścią tego przepisu, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Przepis art. 124 Prawa ochrony środowiska ma o tyle istotne znaczenie, że określenie zgodnie z tym przepisem miejsc dostępnych dla ludności skutkuje wyznaczeniem obszarów, na których nie powinny być przekroczone dopuszczalne poziomy pól elektroenergetycznych w środowisku w związku z budową stacji bazowej telefonii komórkowej.

Należy w tym miejscu podkreślić, że celem wprowadzenia definicji legalnej pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności", zamieszczonej w art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, było uniknięcie wszelkich trudności interpretacyjnych, na jakie natrafiały organy administracji oraz jednostki budujące i eksploatujące instalacje wytwarzające pola elektromagnetyczne (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – wejście w życie z dniem 15 listopada 2008 r. Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Tak szerokie ujęcie "miejsc dostępnych dla ludności" przesądziło, że chodzi tu o wszelkie miejsca, w których legalnie i bez potrzeby użycia specjalistycznego sprzętu, może znaleźć się człowiek. Stąd zarówno poglądy doktryny, jak i orzecznictwa sądowego wyrażane w odniesieniu do zakresu przepisu art. 124 ust. 2 przywołanej ustawy zgodnie stwierdzają, że takim miejscem może być nie tylko już wzniesiony budynek, ale również np. teren, na którym urządzono albo mogą być urządzone zgodnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obiekty przeznaczone na pobyt ludzi.

Przepis art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązywał już w dniu wydania kontrolowanej przez organy nadzoru budowlanego decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...]lutego 2009 r. o pozwoleniu na budowę. Także w ówczesnym orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie niekwestionowany był pogląd, że przez miejsca dostępne dla ludności, z uwagi na wejście w życie art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, należy już rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów (zob. m.in.: wyroki NSA z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1581/08; z 31 maja 2010r., sygn. akt II OSK 719/09; z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1485/10).

Stanowisko to jest także konsekwentnie powtarzane w kolejnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki: z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II OSK 289/16, z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 527/17 i II OSK 804/17; z 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 323/14; z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13, z 28 listopada 2013 r" sygn. akt II OSK 1193/12, z 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1421/12).

Tym samym, teren działki o nr ew. [...]w [...]stanowił w dniu wydania pozwolenia na budowę miejsce dostępne dla ludności i znajdował się w strefie oddziaływania spornego przedsięwzięcia, skoro oś główna wiązki promieniowania w odległości mniejszej niż 70 m od anten sektorowych Kathrein 742 215 i 742 265 ukierunkowanych na azymut 205°, przy ich maksymalnym pochyleniu - tilt 15° i 16° przechodzi zaledwie na wysokości 3 i 4 m nad jej powierzchnią, przy dopuszczalnej wysokości zabudowy mieszkaniowej do 9 m.

Powyższe ustalenie skutkować powinno sporządzeniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś.). Sporna inwestycja winna zaś zostać zaprojektowana zgodnie z warunkami określonymi w decyzji środowiskowej (art. 71 ust. 1 ww. ustawy) oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co podlega sprawdzeniu przed wydaniem kontrolowanego pozwolenia na budowę, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Jak wynika z treści decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]lutego 2009r. o pozwoleniu na budowę, organ zatwierdzając projekt budowlany brał pod uwagę wyłącznie zgodność projektu z uchwałą Nr [...]Rady Miasta [...]z [...] listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] (Dz. Urz. Woj. [...]z 2005 r., Nr 151, poz. [...]), obejmującą teren działki o nr ew. [...]przy ul. [...], na którym zaprojektowana została sporna inwestycja.

Niemniej jednak, także w tym zakresie organy trafnie stwierdzają niezgodność ww. przedsięwzięcia z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy "[...]" w [...].

Zapis § 9 ust 2 pkt 14 ww. planu miejscowego, dla obszaru oznaczonego symbolem MU I, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, przewiduje zakaz budowy i użytkowania wszelkich obiektów budowlanych i urządzeń, których charakter albo przeznaczenie wpływają ujemnie na stan sanitarny terenu lub bezpieczeństwo jego mieszkańców, a mianowicie: obiektów i urządzeń które mogą powodować uciążliwości dla otoczenia wykraczające poza granice działki przeznaczonej pod inwestycję. Z kolei § 9 ust. 2 pkt 16 ww. planu zakazuje lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko określony jest bezpośrednio w przepisach szczególnych.

Autor skargi podnosi, że inwestycja nie narusza postanowień ww. planu miejscowego dla obszaru "[...]" w [...], gdyż nie powoduje "zanieczyszczenia powietrza i ziemi", do którego odnosi się § 3 pkt. 16 miejscowego planu, skoro oddziaływanie pól elektomagnetycznych nie przekracza dopuszczalnych norm. Skarżąca zdaje się nie dostrzegać, że według definicji uciążliwości oddziaływania (zawartej w § 3 pkt 16 ww. planu miejscowego), przez rzeczone uciążliwości oddziaływania należy rozumieć zagrożenia jakie może wywoływać funkcjonowanie danego obiektu czy urządzenia nie tylko w zakresie zanieczyszczenia powietrza i ziemi oraz hałasu, ale także szkodliwego promieniowania. Zdaniem Sądu, nie ulega natomiast wątpliwości, że oddziaływanie pól elektromagnetycznych emitowanych przez stację bazową telefonii komórkowej może, choć nie musi, wywoływać takie właśnie zagrożenia. Przepis ten posługuje się trybem przypuszczającym, wobec czego nie ma znaczenia to, czy faktycznie tego rodzaju szkodliwe promieniowanie występuje, a istotne jest, że inwestycja powoduje uciążliwość w postaci samego tylko wystąpienia zagrożenia jego emisją. Co więcej, trudno zaprzeczyć temu, że projektowana instalacja może także powodować uciążliwości dla otoczenia wykraczające poza granice działki przeznaczonej pod inwestycję.

Ponownie wypada w tym miejscu nadmienić, że z uwagi na charakterystykę przedsięwzięcia, będącego przedmiotem kontrolowanego pozwolenia na budowę, ustawodawca ściśle określił normy skutkujące wyznaczeniem obszarów, na których nie powinny być przekroczone dopuszczalne poziomy emisji pól elektromagnetycznych w środowisku. W przypadku ich oddziaływania na tereny dostępne dla ludności, nie bez przyczyny konieczne jest uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Wszelkie unormowania zamieszczone w przepisach Prawa budowlanego oraz innych ustaw i aktów wykonawczych, odnoszące się do procedury i uwarunkowań wydania decyzji co do przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na środowisko, powinny być przestrzegane w sposób restrykcyjny. Wymaga tego poszanowanie dla przepisów Konstytucji RP, w której na gruncie art. 5 wyrażono nakaz, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska strzeże m. in. dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Z kolei w myśl art. 74 Konstytucji RP, ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela natomiast stanowiska skarżącej, wedle którego organ administracji architektoniczno-budowlanej związany był oceną potencjalnego wpływu inwestycji na środowisko wynikającą z kwalifikacji przedsięwzięcia przedłożoną przez wnioskodawcę wraz z projektem budowlanym. Trzeba bowiem wyjaśnić, że organ nie jest zwolniony z obowiązku dokonania własnych ustaleń w danym zakresie, a jego powinnością jest m.in. zweryfikowanie, czy wzdłuż osi głównej promieniowania poszczególnych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi, w rozumieniu art. 124 Prawa o ochronie środowiska i sprawdzenie prawidłowości sposobu wyznaczenia takich miejsc przez inwestora oraz ocena poprawności wyprowadzanych przez niego wniosków. W świetle dyspozycji przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, niedopuszczalne jest samo tylko bezkrytyczne oparcie się przez organ udzielający pozwolenia na budowę na twierdzeniach zawartych w sporządzonych na zlecenie inwestora opracowaniach lub analizach (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 602/09).

Z przedstawionych względów Sąd w pełni podziela stanowisko organów, że decyzja Prezydenta Miasta [...]z [...] lutego 2009 r. o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., a także przywołanych wyżej postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu "[...]" w [...]. Naruszenia te, w świetle przywołanych przepisów oraz jednoznacznego rozumienia dyspozycji art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, mają bowiem oczywisty charakter. Dla spornej inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę powinna zostać wydana decyzja środowiskowa. W rezultacie wydania takiej decyzji, sporna inwestycja musiałaby zostać zaprojektowana zgodnie z warunkami w niej określonymi, co z kolei podlegałoby sprawdzeniu przed wydaniem kontrolowanego pozwolenia na budowę, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wymaga zarazem podkreślenia, że skutki naruszenia, jakiego dopuścił się organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dają się pogodzić ze społeczno-gospodarczym interesem ogółu mieszkańców i nie są możliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Pozostawienie w obrocie prawnym kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu stopnia podstawowego, akceptowałoby bowiem próbę obejścia obowiązujących przepisów związanych z ochroną środowiska, a jednocześnie sprzeciwiało się podstawowym obowiązkom władzy publicznej, określonym w ustawie zasadniczej, o czym wspominano wcześniej. Realizacja tego rodzaju obiektu wbrew podstawowym wymogom prawa, dotyczącym ochrony środowiska, nie może być akceptowana w świetle zasad praworządnego państwa.

Sąd uznał, że organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, a stosowne wyjaśnienia w zakresie przyjętego przez nie rozstrzygnięcia zostały zawarte w uzasadnieniach decyzji. Z tych też powodów Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.