Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2189/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Bożena Popowska /spr./ sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. G., J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 451/11 w sprawie ze skargi B. G., J. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawiadomienia o właściwości organu do rozpoznania wniosku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2011r. sygn. akt VII SA/Wa 451/11, po rozpoznaniu skargi B. i J. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie zawiadomienia o właściwości organu do rozpatrzenia wniosku, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2010r., znak: [...] zawiadomił - na podstawie art. 66 § 1 kpa - że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Tarnów z dnia [...] kwietnia 2001 r., Nr [...], znak: [...] jest Wojewoda Małopolski.

Następnie, w związku z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy pełnomocnika B. i J. G., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], uchylił własne postanowienie z dnia [...] października 2010r., znak: [...]. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) wyrażający zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zgodnie z którą ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej powoduje, że sprawa ta nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Naruszenie tej reguły przez ponowne jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie pociąga za sobą sankcję nieważności, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnął sprawę tożsamą ze sprawą załatwioną już postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009r. znak: [...]. Postanowienie z [...] lipca 2009r. zostało utrzymanie w mocy postanowieniem Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. A następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt VII/SA/Wa 2238/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na postanowienie z dnia [...] września 2009 r. Z akt sprawy wynika, że obydwa ze wskazanych orzeczeń administracyjnych wydano na tej samej podstawie prawnej (art. 56 § 1 k.p.a. ), zostały one podjęte w niezmienionym stanie faktycznym oraz w związku z wniesieniem przez B.G. i J. G. wniosku z dnia [...] marca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Tarnów z dnia [...] kwietnia 2001 r. Nr [...] znak: [...]. Tym samym, doszło do wydania drugiego orzeczenia w sprawie zakończonej innym, ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia 14 grudnia 2010 r. wnieśli J. G. i B. G., reprezentowani przez pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: art. 7, art. 8, art. 66 §1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że zaistniały podstawy faktyczne i prawne do zajęcia stanowiska, iż organem właściwym do rozpatrzenia wniosku B. G. i J. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Tarnów z dnia [...] kwietnia z 2001 r., Nr [...] (znak: [...]) - jest Wojewoda Małopolski - pomimo niespełnienia wymogu określonego w art. 66 §1 k.p.a. w tym sensie, że podanie skarżących "dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy". Skarżący w skardze wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania i rozpatrzenie przedmiotowej sprawy wraz z aktualnie toczącą się przed tym Sądem sprawą ze skargi B. i J. G. na decyzję z [...] października 2010 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 2518/10), a dotyczącej tego samego stanu faktycznego i prawnego - stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] marca 2007 r. i Wójta Gminy Tarnów z dnia [...] kwietnia 2001 r. - z przyczyn określonych w artykule 156 §1 pkt 2 i 7 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że postanowieniem z dnia [...] października 2010r., doszło do rozstrzygnięcia sprawy w tożsamym zakresie, jak to miało miejsce w postanowieniu tego organu z [...] lipca 2009r., utrzymanym w mocy postanowieniem Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009r., gdzie następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt VII/SA/Wa 2238/09 - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na to postanowienie.

W ocenie Sądu I instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zasadnie powołał wadliwość postanowienia, które uchylił. Wskazał okoliczność, która pozwalała na wyeliminowanie z obrotu postanowienia mimo, że nastąpiło to w związku z rozpoznaniem wniosku strony o ponowne rozpoznane sprawy. Sąd I instancji wskazał, że zarzuty skargi nie dotyczą zaskarżonego postanowienia, są polemiką co do właściwości organu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Stąd też, za nieuzasadniony uznano wniosek o łączne rozpoznanie sprawy niniejszej ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 2518/10, rozpoznawaną przed tutejszym Sądem.

Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został w całości zaskarżony przez J. G. i B. G. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że WSA w Warszawie bez głębszej analizy podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powodującą w konsekwencji uznanie, że właściwym organem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Tarnów z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] ([...]), zmieniającej decyzję Starosty Tarnowskiego z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] (znak: [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielający i M. K.-B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w W. R. - jest wyłącznie Wojewoda Małopolski, a nie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, WSA w Warszawie uznając, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. odpowiada przepisom prawa, nie określił, które przepisy prawa miał na uwadze, gdyż część opisowa uzasadnienia zaskarżonego wyroku posiada jedynie opis przebiegu załatwienia sprawy, a podane przepisy prawa odnoszą się wyłącznie do uzasadnienia prawnego podanego przez skarżących, tj. B. G. i J. G., a nie WSA. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucili również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w związku art. 141 § 4 tej ustawy, gdyż zaskarżonym wyrokiem w istocie rzeczy, Sąd ten nie rozstrzygnął wszystkich spraw w granicach przedmiotu zaskarżenia, w zupełności pomijając argumentację i uzasadnienie wniesionej skargi oraz w piśmie uzupełniającym skarżących z 27 maja 2011r. Także uzasadnienie wyroku nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia . Przedstawione zarzuty uzasadniają stanowisko skarżących, że rozstrzygnięcie z 3 czerwca 2011 r. o oddaleniu skargi zawiera wady prawne wskazujące, że brak było podstaw do jej oddalenia, bo nie wynika to w żaden sposób z uzasadnienia przedmiotowego wyroku. Mając powyższe na uwadze, wnoszący skargę kasacyjną wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego pełnomocnika skarżących według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem Skarżącego, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że skuteczne powołanie się na podstawę kasacji określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga, jako warunek sine qua non konstrukcji zarzutu, wskazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 09.12.2008 r., sygn. akt II GSK 544/08, Legalis). Autor skargi kasacyjnej, uzasadniając zarzut procesowoprawny dotyczący naruszenia art. 134 par. 1 oraz art. 141 par. 4 p.p.s.a., wskazuje, że wyrok został wydany bez głębszej analizy skargi, jej uzasadnienia, w tym także bez podania konkretnej podstawy prawnej. Niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia znalazło wyraz w niepełnym uzasadnieniu wyroku, niespełniającym wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a

W kwestii naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. orzekający NSA akceptuje ugruntowany pogląd orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w myśl którego, zarzut taki usprawiedliwiony będzie tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał "potencjalny związek przyczynowy." Do takich sytuacji zaliczyć należy tę, gdy takie uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25.02.2009 r., sygn. akt I OSK 487/08, Legalis). Zdaniem orzekającego NSA, taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie.

Odnośnie zarzutu braku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zauważyć należy, że podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy p.p.s.a., które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Tak pojmowana podstawa powinna być podana i wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 3 wyd. Warszawa 2009 r., s. 386). W zaskarżonym wyroku podano podstawę rozstrzygnięcia, tj. art. 151 p.p.s.a., odnosząc ją do przepisów, zastosowanych przez organ w zaskarżonym postanowieniu. Rację ma skarżący, że przepisy zastosowane przez organy w niniejszej sprawie, Sąd I instancji w uzasadnieniu prawnym wskazał ogólnie, jednak zostały one wymienione w zwięzłym przedstawieniu stanu sprawy. Przy czym, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia w postanowieniu z dnia [...].10.2010 r., znak [...] Sąd I instancji wskazał – zgodnie z treścią postanowienia – art. 66 par. 1 k.p.a., a jako podstawę prawną rozstrzygnięcia w postanowieniu z dnia [...].07.2009 r. znak [...] wskazano błędnie art. 56 par. 1 k.p.a. O tym, że omyłkowo podano art. 56 par. 1 zamiast art. 66 par. 1 k.p.a., świadczy wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "obydwa ze wskazanych orzeczeń administracyjnych wydano na tej samej podstawie prawnej." Uwzględniając zatem w/w omyłkowe wskazanie art. 56 par. 1 k.p.a. oraz to, że wyrok składa się z sentencji (art. 138 p.p.s.a.) i uzasadnienia (art. 141 p.p.s.a.) i obie te części stanowią całość, orzekający NSA nie podziela stanowiska kasatora w zakresie podniesionych zarzutów dotyczących naruszenia art. 141 par. 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że związany treścią art. 183 par. 1 p.p.s.a., NSA rozpoznał sprawę w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyłącznie w granicach zarzutów dotyczących naruszeń przepisów postępowania wskazanych w skardze.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów materialnoprawnej natury, NSA zauważa, że skarżący kasacyjnie nie wymienił przepisów prawa materialnego, które naruszył Sąd I instancji. Skarżący zarzucił natomiast Sądowi przeprowadzenie błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie przepisów. Z treści żądania można wnosić, że kasator uznaje, iż Sąd nieprawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a., w związku z nietrafnym uznaniem – za rozstrzygającymi w sprawie organami - że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżących jest Wojewoda Małopolski, a nie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. W nawiązaniu do powyższego wskazać należy, iż zakresem niniejszego postępowania objęte było postanowienie z GINB z dnia [...] grudnia 2010 znak [...] i to postanowienie poddane było kontroli Sądu I instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w wymienionym postanowieniu powołano się na art. 16 k.p.a. wyrażający zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zgodnie z którą ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej powoduje, że sprawa ta nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia tego przepisu, w istocie polemizując – jak trafnie zauważył Sąd I instancji – z poglądem, że w przedmiotowej sprawie organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżących jest Wojewoda Małopolski. Mając na uwadze powyższe, zdaniem NSA, w niniejszej sprawie, zarzut naruszenia prawa materialnego nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.