Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 709/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 4 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1150/11 w sprawie ze skargi K. H., D. i Ł. H. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz K. H., D. H. i Ł. H. solidarnie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności części nieruchomości położonej w miejscowości G., gmina D., zapisanej w KW Nr [...], oznaczonej w projekcie podziału jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Od decyzji tej odwołanie złożyła dotychczasowa właścicielka przedmiotowej nieruchomości – K. H. W swym odwołaniu podniosła, że w latach 1998–2000 działka była uprawiana rolniczo, oraz że urządzony na jej nieruchomości wjazd z drogi krajowej nr [...] był przez nią użytkowany i utrzymywany nieprzerwanie od zakupu nieruchomości w 1993 r.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że w prowadzonym postępowaniu organ wojewódzki w niedostateczny sposób udokumentował zajęcie przedmiotowego gruntu pod drogę i władanie nią przez podmiot publicznoprawny przed dniem 1 stycznia 1999 r.

Rozpoznając ponownie sprawę, po przeprowadzeniu postępowania "wyjaśniającego, Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa własności spornej nieruchomości. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ wojewódzki wskazał, że jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w sprawie, działka nr [...] zajęta była pod drogę krajową [...] przed dniem 1 stycznia 1999 r. Na działce urządzony został nasyp drogowy, na którym zarządca drogi sprawując władztwo publiczne w imieniu Skarbu Państwa wykonywał nadzór ochronny przez prace z zakresu bieżącego utrzymania polegające m.in. na wykaszaniu trawy i utrzymaniu czystości. Powyższe potwierdziła dotychczasowa właścicielka nieruchomości – K. H. Jednocześnie organ wskazał, że nie udało mu się uzyskać jednoznacznych dowodów w postaci map odzwierciedlających faktyczny przebieg drogi krajowej przez działkę nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył odwołanie dc Ministra Infrastruktury podnosząc błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz błędne uznanie braku przesłanek wskazanych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym: art. 7, 75 § 2 oraz 77.

Po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...] i stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie D., obręb G., oznaczonej jako działka nr [...] zajętej pod drogę publiczną. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność K. H., Ł. H. i D. H., a zatem nie była własnością Skarbu Państwa. Wskazał nadto, że na mocy uchwały Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych, droga o nr [...] relacji [...] została zaliczona do kategorii dróg krajowych. Minister zauważył także, że w aktach sprawy znajduje się kopia mapy zasadniczej potwierdzająca przebieg drogi krajowej w gminie D., obręb G. wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. z zaznaczeniem działki nr [...] pod drogę. Zdaniem Ministra z dokumentu tego wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka zajęta była pod drogę publiczną.

Od decyzji powyższej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. H., D. H. i Ł. H., zarzucając naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że ich nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że mapy, na które powołuje się Minister Infrastruktury, pokazujące zajęcie gruntu stanowiącego działkę nr [...], wykonane zostały po roku 1999 r. Nie mogą one zatem stanowić dowodu na przebieganie przez przedmiotową działkę drogi. Zdaniem skarżących kąt nachylenia nasypu drogowego na przedmiotowej nieruchomości umożliwiał użytkowanie jej rolniczo. Ponadto skarżący wskazali, że ich zdaniem w trakcie całego przeprowadzonego w sprawie postępowania Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie wykazała, że sprawowała rzeczywiste władztwo nad gruntem niniejszej nieruchomości.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1150/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. H., D. H. i Ł. H. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzją narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Prawidłowo organ przyjął, że stosując powyższy przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. a tymi przesłankami są:

– nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

– nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

– nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego.

W rozpoznawanej sprawie organ II instancji uznał, że co do przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Jednakże, zdaniem Sądu ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie pozwala na przyjęcie takiego stanowiska.

Nie budzi wątpliwości i jest to między stronami niesporne, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] wydzieloną z działki nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. była współwłasnością osób fizycznych – K. H., Ł. H. i D. H. i w tej dacie była fragmentem wymienionej działki [...]. Jest także niewątpliwe, że na mocy uchwały Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych droga nr [...] relacji [...] należała do kategorii dróg krajowych.

Na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich, zgodnie z którym droga [...] została zaliczona do kategorii dróg krajowych.

Wbrew stanowisku Ministra Infrastruktury, brak jest natomiast, w ocenie Sądu dowodów, które w sposób niewątpliwy potwierdzałyby, że objęta kontrolowaną, w niniejszej sprawie decyzją nieruchomość, w dniu 31 grudnia 1998 r. była faktycznie zajęta pod omawianą drogę.

Przesłanki tej nie dowodzi kopia mapy potwierdzająca zdaniem organu przebieg drogi krajowej w gminie D., obręb G. wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. z zaznaczeniem zajętości działki [...] pod drogę publiczną.

Mapa ta jest w praktyce szkicem, nie jest materiałem archiwalnym, wykonana została po 1999 r. w celu ukazania projektu podziału działki. Jest nieczytelna jeśli chodzi o jasne odzwierciedlenie przebiegu drogi i jej zajętości oraz brak jest danych na jakich dokumentach oparty został wniosek, że odzwierciedla ona przebieg drogi w dniu 31 grudnia 1998 r.

Oświadczenie Zastępcy Kierownika Rejonu w Świeciu, na które powołał się Zastępca Dyrektora Oddziału w Bydgoszczy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia 1 kwietnia 2010 r. o ustawowym zobowiązaniu do wykonywania na tej nieruchomości prac porządkowych oraz utrzymywania i konserwacji zieleni budzi wątpliwości. Nie omawia ono bowiem wykonywanych czynności faktycznych na spornym terenie ani nie ma w nim zapisu, który pozwoliłby przyporządkować jego treść do konkretnie omawianej działki. Wskazuje jedynie, że sporna działka nr [...] zlokalizowana jest na długości nasypu drogowego drogi krajowej nr [...].

Także kosztorys ofertowy wykonania odnowy drogi i protokół prac dodatkowych wykonywanych przez P. z dnia 15 października 1994 r. nie stanowią dowodu, że na działce [...] były prowadzone prace pielęgnacyjne lub związane z utrzymaniem porządku. Dokumenty te odnoszą się jedynie do prac modernizacyjnych wykonywanych w obrębie jezdni i pobocza nie zaś porządkowo-pielęgnacyjnych, będących przedmiotem zainteresowania w niniejszej sprawie w odniesieniu do skarp drogowych. Stanowią więc dowód prowadzenia robót modernizacyjnych drogi a nie czynności bieżącej konserwacji.

Sąd podkreślił, że wymóg zajętości nieruchomości pod drogę publiczną, w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., sprowadza się do faktycznego zajęcia danej nieruchomości pod drogę, a tej okoliczności nie potwierdzają wskazane wyżej dokumenty.

Zdaniem Sądu nie zostało w sprawie wyjaśnione – w sposób niebudzący wątpliwości – że została spełniona przesłanka faktycznego zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie upoważnia do wysnucia takiego wniosku.

Tym samym, jeśli organ zajmuje w tym przedmiocie odmienne stanowisko, to winien przedstawić stosowne dowody na jego potwierdzenie. Jeśli organ II instancji zgromadzi stosowne dowody, to w zależności od ich treści, stwierdzi nabycie tej, nieruchomości na własność Skarbu Państwa w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., lub przedstawi sprawę organowi I instancji w celu rozpoznania, stosownie do obowiązującej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zaskarżona decyzja zapadła zatem z naruszeniem wskazanego przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. a także art. 7 i 77 § 1 k.p.a. co uzasadnia jej uchylenie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem wskazanych wyżej argumentów.

Przede wszystkim ustali zatem czy przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną, a w sytuacji gdy ta przesłanka znajdzie potwierdzenie, ustali czy na tej nieruchomości było wykonywane władztwo publiczno-prawne i w czym się przejawiało. Organ będzie miał na uwadze, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i jego ocenie zgodnie z regułą określoną w art. 80 k.p.a. pozwoli na wydanie decyzji zgodnej z prawem.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wskutek czego Sąd błędnie ocenił, że nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w powołanym przepisie;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez wadliwe przyjęcie, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało łącznego zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania skarżonej decyzji,

– art. 106 § 3 i § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. 1964 r. Nr 43 poz. 296 ze zm.) przez dowolną ocenę dokumentu w postaci kopii mapy zasadniczej, zawierającej adnotację o sporządzeniu wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

– art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono materiał dowodowy nie pozwalający na uznanie, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Wskazując na powyższe zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

K. H., D. H., Ł. H. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o:

1) oddalenie skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w Warszawie w całości na jego koszt,

2) zasądzenie od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w Warszawie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie według norm prawem przepisanych lub według zestawienia kosztów jeżeli takowe zostanie przedłożone do zamknięcia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem". Sąd w pełni prawidłowo przeprowadził wykładnię art. 73 ust. 1 powołanej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wywodząc, że powyższy przepis ustanawia trzy przesłanki, których łączne spełnienie na dzień 31 grudnia 1998 r. daje podstawy do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności przez Skarb Państwa. Wskazał, że tymi przesłankami są: – po pierwsze, nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa; – po drugie, nieruchomość ta nie była własnością Skarbu Państwa; – po trzecie, nieruchomość zajęta była pod drogę publiczną.

Nie jest zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 73 ust. 1 powołanej ustawy. Nie jest usprawiedliwiony z tego względu, że materiał dowodowy daje podstawy do ustalenia wystąpienia drugiej przesłanki – nieruchomość położona w gminie D., obręb G., oznaczona jako działka [...] nie była własnością Skarbu Państwa w dniu 31 grudnia 1998 r. Przesłanka pierwsza i przesłanka trzecia wywołują co do ich spełnienia wątpliwości. Nie daje podstaw do ich ustalenia materiał dowodowy w sprawie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie daje podstaw do podważenia oceny materiału dowodowego przyjętej przez Sąd. Nie kwestionuje, że kopia mapy zasadniczej została sporządzona po 1999 r. Nie można przyjąć za zasadne dla ustalenia stanu faktycznego, że nie ma dokumentów, które wskazywałyby inny przebieg drogi. Wskazano też, że przed dniem 1 stycznia 1999 r. nie sporządzono map obrazujących stan faktyczny zajęcia nieruchomości pod pas drogowy. Utwierdza to, że Sąd w pełni prawidłowo ocenił moc dowodową materiału dowodowego w sprawie. Nie daje on podstaw do oceny spełnienia przesłanek nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa.

Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 106 § 3 i 5, art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Pozbawienie prawa własności wymaga ustalenia w sposób zgodny z regułami prawdy obiektywnej stanu faktycznego sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.