Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1803/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149par. 1-2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Go 17/16 w sprawie ze skargi W.S. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 17/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, uwzględniając skargę W. S.: w pkt I zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze do załatwienia wniosku skarżącego z 9 grudnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza L. o warunkach zabudowy z 16 stycznia 2014 r. nr [...] – w terminie 7 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt II stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; w pkt III stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt IV wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1.000 zł; w pkt V przyznał skarżącemu sumę pieniężną 500 zł; w pkt VI zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżony wyrok, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z 09 grudnia 2014 r. W.S., powołując się na fakt, iż był stroną postępowania, wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze (zwanego też dalej "SKO") z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza L. nr [...] z 16 stycznia 2014 r. znak: [...] (zwanej też dalej "Decyzją WZ") w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych pod nazwą "[...]", położonych na działkach o nr ewid.: [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż nie tylko w dacie wydawania decyzji, ale również w momencie wszczęcia postępowania zakończonego tym rozstrzygnięciem, jedna ze stron postępowania – W. M.– nie żyła.

Pismem z 15 grudnia 2014 r. SKO wystąpiło do Burmistrza L. (zwanego też dalej "Burmistrzem") o nadesłanie akt sprawy oraz ustosunkowanie się do wniosku w terminie 14 dni.

W dniu 31 grudnia 2014 r. wpłynęły żądane akta sprawy oraz informacja Burmistrza o przyczynach uznania W. M. za stronę postępowania, ze wskazaniem, iż złożone zostały też wnioski o wznowienie postępowania.

Pismem z 22 stycznia 2015 r. SKO wezwało Burmistrza do uzupełnienia dowodów w sprawie w terminie 7 dni poprzez podanie nazwisk i imion wraz z dokładnymi adresami osób, które są stronami postępowania w miejsce zmarłej W.M. wraz ze stosowną dokumentacją w sprawie. Jednocześnie SKO wyznaczyło termin załatwienia sprawy do 25 marca 2015 r.

Pismem z 6 marca 2015 r. Burmistrz poinformował SKO, że spadkobiercami W. M. są A.M. i U.M., których adresy zamieszkania nie są znane. Do pisma dołączył m.in. oświadczenie członka rodziny Zmarłej, iż jej córki zamieszkują prawdopodobnie za granicą.

W związku z informacją Burmistrza, pismem z 25 marca 2015 r., SKO poinformowało strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 20 maja 2015 r.

W dniu 21 kwietnia 2015 r. do SKO wpłynęło pełnomocnictwo udzielone W. S.przez A. M.do reprezentowania jej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji WZ.

Zawiadomieniem z 20 maja 2015 r. SKO poinformowało strony, że w związku z podjęciem czynności przez Burmistrza w celu ustalenia spadkobierców W. M. i ich adresów, przedłuża się termin załatwienia sprawy do 31 lipca 2015 r.

W dniu 3 czerwca 2015 r. do SKO wpłynęło pismo Burmistrza, przekazujące informację z Sądu Rejonowego w Żarach, iż nie było prowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym w dniu 17 sierpnia 2002 r. W. M..

Zawiadomieniem z 5 sierpnia 2015 r. SKO poinformowało strony o wystąpieniu do Burmistrza o przedstawienie informacji co do aktualnego stanu sprawy, i o przedłużeniu w związku z tym terminu jej załatwienia do 30 września 2015 r.

W dniu 28 sierpnia 2015 r. Burmistrz poinformował SKO, że w sprawie spadku po zmarłym W.M. nie było prowadzone postępowanie, w związku z czym należy przyjąć, że spadkobiercami po zmarłym W. M.są jego córki, tj. A. M. oraz U.F.-M., które przebywają poza granicami kraju.

Pismem z 7 października 2015 r. SKO wezwało Burmistrza do podjęcia niezwłocznych działań mających na celu ustalenie ewentualnych następców prawnych W.M.lub, w razie ich braku, do wystąpienia do sądu o ustanowienie kuratora spadku nieobjętego. Zawiadomieniem z tej samej daty poinformowało strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do czasu uzyskania od organu I instancji informacji o sposobie załatwienia zleconych działań.

W dniu 21 października 2015 r. W.S. wezwał SKO do usunięcia naruszenia prawa polegającego na prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły.

Pismem z 9 grudnia 2015 r. SKO wystąpiło do W. S.o oświadczenie w terminie 14 dni czy wyrazi zgodę na ustanowienie go przez sąd kuratorem dla nieznanej z miejsca pobytu U. F.-M..

Pismem z 14 stycznia 2016 r. W. S. wyraził zgodę na powyższe.

Wcześniej, pismem z 5 grudnia 2015 r. (data wpływu: 9 grudnia 2015 r.), W. S.wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO w przedmiocie stwierdzenia nieważności Decyzji WZ, wnosząc o: (1) stwierdzenie, że SKO dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; (2) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; (3) zwrot kosztów postępowania; (4) wymierzenie SKO grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2014; (5) przyznanie na rzecz skarżącego odszkodowania - sumy pieniężnej w kwocie pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2014. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że SKO rozpatrując jego wniosek z 9 grudnia 2014 r. (złożony 10 grudnia 2014 r.) przez prawie rok prowadzi postępowanie wyjaśniające w prostej do ustalenia kwestii spadkobierców po zmarłej W.M., wyręczając się przy tym organem I instancji, zamiast samodzielnie ustalić niezbędne fakty. Ponadto, zdaniem skarżącego, bezprzedmiotowe było poszukiwanie informacji o W. M., gdy nie był on uznany za stronę postępowania w sprawie wydania Decyzji WZ.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania oraz podkreśliło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga w swej fazie wstępnej ustalenia stron tego postępowania, a pochopne czynności w tej kwestii mogą skutkować jego wadliwością. Zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji muszą być bowiem doręczone wszystkim stronom postępowania.

Odnosząc się – w piśmie procesowym z 06 marca 2016 r. – do odpowiedzi na skargę, W. S. w kwestii terminowości czynności podejmowanych przez SKO wskazał, iż suma ewidentnych okresów bezczynności tego organu lub pozornego działania wynosi co najmniej 8 miesięcy, co jednoznacznie wskazuje na prowadzenie postępowania przewlekle z rażącym naruszeniem prawa.

SKO, w odpowiedzi na wezwanie o przedstawienie aktualnego stanu sprawy stwierdzenia nieważności Decyzji WZ, nadesłało kopię skierowanego do stron zawiadomienia z 6 kwietnia 2016 r. o zakończeniu postępowania z informacją o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do 4 maja 2016 r.

Uwzględniając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 17/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim powołał się na treść przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), i stwierdził, że analiza akt postępowania administracyjnego, w oparciu o które orzeka sąd administracyjny (art. 133 § 1 p.p.s.a.) skłaniała do uznania, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniał stan przewlekłości postępowania. Sąd wyjaśnił, na czym polega przewlekłość postępowania administracyjnego, oraz podkreślił, że prowadzenie postępowania administracyjnego, także nieważnościowego, wymaga ustalenia kręgu stron. Niewątpliwie stroną postępowania o stwierdzenie nieważności Decyzji WZ jest skarżący. Natomiast ustalając pozostałe strony tego postępowania SKO napotkało na przeszkody w ustaleniu spadkobierców zmarłej jednej ze stron postępowania – W.M.(zm. 06.08.1995 r.). Organ ustalił, że spadkobiercami W.M.są jej córki – A. M. oraz U.F.-M., obydwie zamieszkałe poza granicami kraju, adresy ich pobytu nieznane. Dokonanie wszystkich ustaleń dotyczących spadkobierców W.M., adresów ich zamieszkania oraz pobytu, SKO zleciło Burmistrzowi L.. Ostatecznie w dniu 17 marca 2015 r. A. M. udzieliła W.S. stosownego pełnomocnictwa do reprezentowania jej w sprawie, natomiast dla nieznanej z miejsca pobytu U. F.-M. Sąd Rejonowy w Żarach ustanowił W. S. kuratorem, o czym organ powziął wiadomość w dniu 14 marca 2016 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, okoliczności przedmiotowej sprawy nie były na tyle skomplikowane, aby uzasadniały tak znaczny okres trwania czynności wyjaśniających. Ponadto SKO w sposób nieuprawniony stosowało art. 136 k.p.a., zlecając wykonanie określonych czynności Burmistrzowi, co miało także oczywisty wpływ na terminowość rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności Decyzji WZ.

Reasumując Sąd Wojewódzki stwierdził, że zakres sprawy wymagający wyjaśnienia oraz charakter czynności wyjaśniających i procesowych koniecznych do przeprowadzenia nie uzasadniał tak znacznego przekroczenia terminów wynikających z art. 35 k.p.a. Wadliwe posiłkowanie się regulacją art. 136 k.p.a. doprowadziło do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy, albowiem przez prawie rok czynności SKO ograniczały się do wymiany korespondencji z Burmistrzem i informowania stron o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Przy czym w przypadku zawiadomienia z 07 października 2015 r. termin ten w ogóle nie został określony konkretną datą.

Powyższe stwierdzenie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uprawniało do przyjęcia, iż postępowanie prowadzone przez SKO na etapie kontrolowanym przez Sąd w dacie orzekania nacechowane były przewlekłością. Sąd zwrócił uwagę, że poinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, zaistniałych przyczynach tego stanu rzeczy i o wyznaczeniu nowego, następuje z momentem dotarcia do niej pisma organu. Tymczasem w sprawie zaistniały ewidentne opóźnienia, zważywszy na daty widniejące na zawiadomieniach i daty wyekspediowania ich do stron postępowania (w stosunku do zawiadomienia z 05.08.2015 r. – wysłano je 20.08.2015 r., zawiadomienie z 20.05.2015 r. wysłano 01.06.2015 r., zaś zawiadomienie z 25.03.2015 r. wysłano dopiero 22.04.2015 r.). W okolicznościach sprawy niewątpliwie więc zlecenie Burmistrzowi czynności związanych z ustaleniem kręgu spadkobierców po W.M., dokonane z naruszeniem art. 136 k.p.a., spowodowało nieuzasadnione wydłużenie postępowania. Do ustalenia kręgu spadkobierców po W. M. wystarczające bowiem byłoby zwrócenie się przez SKO do Burmistrza o ewentualną informację w kwestii następców, i już bezpośrednio do sądu spadku o stosowne informacje dotyczące postępowania spadkowego po W. M.lub także bezpośrednie wystąpienie z odpowiednimi wnioskami procesowymi do sądu powszechnego.

Wobec powyższego Sąd Wojewódzki zobowiązał SKO do załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności Decyzji WZ (art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 286 p.p.s.a.). Ponadto stwierdził, że SKO dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz że stwierdzona przewlekłość nosiła cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), ponieważ wniosek skarżącego pozostaje niezałatwiony przez prawie półtora roku, z czego przez prawie rok organ podejmował czynności nieefektywne, prowadzące do ustaleń, których można było dokonać w czasie dużo krótszym. Dlatego też, w ocenie Sądu pierwszej instancji, istniały podstawy do wymierzenia SKO grzywny (art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.). Ustalając jej wysokość (1.000 zł), Sąd miał na uwadze zarówno okres przewlekłości oraz fakt, iż grzywna ta ma przede wszystkim pełnić funkcję prewencyjną – dyscyplinującą organ i mobilizującą go do sprawnego działania – a także funkcję represyjną. Dla wymiaru grzywny znaczenie miał również fakt orzeczenia grzywien w innych sprawach dotyczących przewlekłości postępowań prowadzonych przez SKO (sygn. akt: II SAB/Go 18/16, II SAB/Go 19/16 i II SAB/Go 20/16). Z kolei przyznając skarżącemu sumę pieniężną 500 zł (art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.). Sąd miał na uwadze znaczenie sprawy dla skarżącego oraz jego zachowanie w trakcie postępowania administracyjnego, które w żaden sposób nie przyczyniło się do przedłużenia czasu jego trwania, a także kierował się dyrektywą zachowania wynikającej z regulacji ustawowych (art. 149 § 2 p.p.s.a.) proporcji wysokości grzywny do sumy pieniężnej.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku, opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, reprezentowane przez r.pr. K.K., która wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 35, art. 36, art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez uznanie, że skarżący [kasacyjnie], prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji WZ, prowadził je przewlekle z rażącym naruszeniem prawa, bez przeprowadzenia przez Sąd Wojewódzki wnikliwego postępowania wyjaśniającego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, i w konsekwencji skutkowało sporządzeniem przez tenże Sąd ogólnikowego uzasadnienia wyroku, co pozbawia skarżącego możliwości pełnego odniesienia się do dokonanej przez Sąd oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. S., wskazując na wadliwość sformułowania jej zarzutów oraz motywów, pismem procesowym z 09 lipca 2016 r. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, względnie jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodziła również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu przystępując do kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, które w tym przypadku sprowadzały się do zarzutu naruszenia prawa procesowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, ww. zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

Z uwagi na konstrukcję (sposób sformułowania) zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania orzeka na podstawie przepisów art. 149 p.p.s.a. A zatem to poprzez zastosowanie tego artykułu sąd ten, zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie. W sprawie przewlekłości postępowania środki prawne stosowane w razie uwzględnienia skargi przewiduje właśnie art. 149 p.p.s.a. – zwłaszcza jego § 1 pkt 1 (zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności) i pkt 3 (stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania) oraz § 1a (stwierdzenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa) i § 2 (wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej) – a nie wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który stanowi podstawę prawną orzekania jedynie w przypadku skarg na decyzje lub postanowienia administracyjne.

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania była zaś przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]Burmistrza L. z 16 stycznia 2014 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych pod nazwą "[...]" położonych na działkach nr ewid. [...]. Wprawdzie wzmianka o art. 149 § 1 p.p.s.a. pojawia się w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, jednak wyłącznie w ramach przywołania orzecznictwa sądowoadministracyjnego i bez pogłębionego wywodu prawnego autora skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że zarzucając Sądowi pierwszej instancji nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, autor skargi kasacyjnej – poza ww. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – przywołał jedynie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 35, art. 36, art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80. Tymczasem postępowania wyjaśniającego przed sądem administracyjnym – prowadzonego w większości rodzajów spraw sądowoadministracyjnych jedynie incydentalnie, ale akurat w sprawach dotyczących bezczynności lub przewlekłości organu administracji: praktycznie zawsze, gdyż w takich sprawach ustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezależnie od obowiązków i rzeczywistych działań podjętych przez organ, i tak ostatecznie spoczywa na sądzie rozpoznającym skargę (por. wyrok NSA z 18.02.2015 r., I OSK 773/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA") – nie normują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji w tej kategorii spraw (ze skarg na bezczynność lub przewlekłość) zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego nie może nawiązywać do przepisów k.p.a., lecz p.p.s.a. – w szczególności może się on opierać na naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a.

Godzi się zauważyć, że ten właśnie przepis został powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w kontekście poczynionych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń co do wystąpienia w kontrolowanej sprawie stanu przewlekłości postępowania [cyt.: "Analiza akt postępowania administracyjnego, w oparciu o które orzeka sąd administracyjny (art. 133 § 1 p.p.s.a.) skłaniała do uznania, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniał stan przewlekłości postępowania."] – których to ustaleń rzekomą wadliwość zarzucał autor skargi kasacyjnej. Jednakże art. 133 § 1 p.p.s.a. nie został wskazany w podstawie skargi kasacyjnej, co oznacza, że zarzucana wadliwość ustaleń Sądu pierwszej instancji wymyka się kontroli kasacyjnej. Związanie bowiem Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych na wstępie regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować, a tym bardziej ich uzupełniać.

W świetle powyższych uwag już z uwagi na sposób sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej – skutkujący jego istotną wadą konstrukcyjną – zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W szczególności dlatego, że pomija on swoim zakresem przepisy, które stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku (tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.), zarazem przywołując w to miejsce przepis całkowicie nieadekwatny (art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a.).

Ponadto – nawiązując do wywodów zawartych w, zapadłym w pokrewnej sprawie, wyroku NSA z 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1760/16 – należy wskazać, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy na uwagę zasługuje fakt, iż W. M. zmarła 6 sierpnia 1995 r., co oznacza, że nie mogła być stroną jakiegokolwiek postępowania toczącego się po tej dacie. A wszystkie decyzje dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia zapadły o wiele później (Decyzja WZ – 16 stycznia 2014 r.), co czyniło nieuprawnionym uznanie W.M. za stronę postępowania także w postępowaniu nieważnościowym, zainicjowanym wnioskiem W. S.. To oczywisty fakt wynikający z akt sprawy. Nie zmienia to oceny, że organ prowadzący postępowanie nieważnościowe powinien prawidłowo ustalić krąg stron tego postępowania nieważnościowego, co w sprawach dotyczących inwestycji (tu: ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji) wymaga ustalenia aktualnych właścicieli nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją, ale tylko w przypadku, gdy owi właściciele mają interes prawny legitymujący do bycia stroną postępowania administracyjnego, w tym nieważnościowego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tego rodzaju sprawach – ogólnie rzecz ujmując: inwestycyjnych, a więc także dotyczących ustalenia lub zmiany warunków zabudowy – wymagane jest powiązanie wpływu planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Oznacza to, że w tej sprawie, SKO nie tyle powinno czynić ustalenia następców prawnych po zmarłej Wandzie Milewicz jako "dotychczasowej stronie postępowania" – bo takiego prawnego przymiotu nie mogła posiadać osoba zmarła w świetle obowiązujących przepisów prawa – ile raczej ustalić krąg aktualnych właścicieli nieruchomości sąsiadujących z przedmiotową inwestycją, w powiązaniu z treścią art. 28 k.p.a. Jednocześnie, z uwagi na dotychczasowy brak odpowiednich ustaleń SKO, na podstawie akt sprawy nie można wykluczyć, że następczynie prawne po W.M.być może posiadają interes prawny wynikający z przysługujących im praw do nieruchomości sąsiadujących z ww. inwestycją, co ewentualnie mogłoby uzasadniać uznanie ich za strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji WZ. Jest to więc niewiadoma, która przede wszystkim powinna zostać wyjaśniona, celem prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego. Z uwagi na braki postępowania w tym zakresie nie wiadomo nawet, czy działania SKO były w ogóle konieczne do rozpatrzenia wniosku W. S. o stwierdzenie nieważności Decyzji WZ.

Odnośnie zaś do samej oceny dokonywanych czynności przez SKO, należy stwierdzić, że – wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej – Sąd pierwszej instancji, dostatecznie precyzyjnie wskazał, jakie okoliczności zaważyły na ocenie postępowania SKO jako przewlekłego i z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim Sąd prawidłowo ocenił, że okoliczności badanej sprawy nie miały charakteru skomplikowanego i że doszło do znacznego przekroczenia terminów, o jakich mowa w art. 35 k.p.a. (pomimo trwającego prawie półtora roku postępowania wyjaśniającego, sprawa nie została jeszcze załatwiona). Ponadto bez podstawy prawnej – bo takowej, jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, w kontrolowanej sprawie nie mógł w szczególności stanowić art. 136 k.p.a. – SKO ustalało następców prawnych wyręczając się innym organem (Burmistrzem L.), co niewątpliwie prowadziło do nieuzasadnionego wydłużenia postępowania. SKO także w sposób pozorny informowało (art. 36 k.p.a.) kilkukrotnie strony postępowania o wydłużeniu postępowania, jednocześnie nie podejmując żadnych czynności, które mogłyby efektywnie prowadzić do jego zakończenia. W tym kontekście na wyeksponowanie zasługuje m.in. to, że SKO – posiadając już wcześniej stosowne informacje – dopiero w grudniu 2015 r. podjęło działania celem ustanowienia kuratora dla U. F.-M..

W związku z powyższym nie można zasadnie twierdzić, że SKO prowadziło w tej sprawie postępowanie wyjaśniające zgodnie z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jeżeli bowiem nawet organ ten próbowało ustalić w niniejszej sprawie krąg stron postępowania, to czynił to w sposób nieefektywny i nieskuteczny. Tym bardziej, że jeżeli W.M. zmarła na długo przed wszczęciem postępowania administracyjnego dotyczącego wydania Decyzji WZ, to SKO nie mogło jej uznać za dotychczasową stronę postępowania. Dla prawidłowości prowadzonego postępowania wyjaśniającego, ustalenie kręgu stron powinno więc nastąpić z uwzględnieniem praw do nieruchomości sąsiednich, na których zakres może mieć wpływ kwestia ewentualnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Wynika więc z powyższego wywodu, że zmarła W. M. powinna zostać pominięta w prowadzonym przez SKO postępowaniu, ponieważ jako osobie zmarłej nie przysługiwał jej przymiot strony jakiegokolwiek postępowania.

Także z tych względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 35, art. 36, art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie mógł zostać uznany za zawierający usprawiedliwione podstawy.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.