Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 18/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1 , par. 2 pkt 4, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 145 par. 1, art. 145a, art. 149
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 114 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: Art. 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 10 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 1 kwietnia 2010 r. R. P. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji z podaniem o wznowienie postępowania w sprawie przyznania mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku z odejściem ze służby w Policji na emeryturę z dniem [...] 2009 r. Jako podstawę prawną swojego wniosku wskazał art. 145a i art. 148 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na uzasadnienie podał, że w dniu 23 lutego 2010 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w sprawie o sygn. akt K 1/08, w którym uznał, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostanie 3 lata kalendarzowe" jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Równocześnie R. P. wniósł o wydanie nowej decyzji o przyznaniu mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe także za rok 2005, 2006 i ewentualne okresy wcześniejsze. W uzasadnieniu swojego wniosku R. P. podniósł także, że do dnia [...] 2009 r. był policjantem Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji. Na podstawie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] 2009 r. wydanego przez Komendanta Powiatowego Policji z dniem [...] 2009 r. przeszedł na emeryturę. W dniu odejścia ze służby miał do wykorzystania urlopy wypoczynkowe i dodatkowe co najmniej za lata 2005 (12 dni), 2006, 2007, 2008 i 2009. Podał, że zgodnie z treścią art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 z późn. zm.) policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Stwierdził, że wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy jedynie za 2007 r. i następne, a nie wypłacono mu ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy w okresach wcześniejszy, zwłaszcza za rok 2005 (12 dni) i 2006 powołując się na istniejący wówczas zapis ustawy, tj. art. 114 ust. 1 pkt 2 zdanie 2 ustawy o Policji, że ekwiwalent ten wypłaca się nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe. Jednak w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08 Trybunał Konstytucyjny uznał art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji za niezasadnie ograniczający prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy lub czas wolny od służby, który to ekwiwalent gwarantowany jest jako następstwo unormowania art. 66 ust. 2 Konstytucji w zakresie ustawowo określonego czasu pracy oraz corocznego płatnego urlopu. Unormowanie konstytucyjne nie zawiera upoważnienia do uchylenia cechy "płatności" urlopu w drodze ustawy. Tym samym, zdaniem R. P., na podstawie tego wyroku art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w zakresie ograniczenia prawa do uzyskania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy do ostatnich trzech lat kalendarzowych utracił moc obowiązującą, a wobec tego należy policjantom wypłacać ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe bez ograniczeń czasowych, czyli za wszystkie lata, w jakich policjanci nie wykorzystali należnych urlopów.

Decyzją z dnia [...] 2010r. [...] Komendant Powiatowy Policji odmówił wznowienia postępowania. Organ I instancji zaznaczył, że wznowienie postępowania na warunkach określonych w art. 145 § 1 oraz art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego dokonuje się w sprawie zakończonej decyzją. Natomiast żądanie R. P. o wznowienie postępowania dotyczy sprawy rozstrzygniętej w innej formie niż decyzja lub postanowienie – w tej sprawie nie było prowadzone postępowanie administracyjne w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podał, że świadczenia określone w art. 114 ustawy o Policji - przyznawane w związku ze zwolnieniem z Policji - są należne z mocy ustawy a ich wyliczenie i wypłata odbywa się w formie czynności materialno-technicznych, więc bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej. Tym samym, zdaniem organu I instancji, okoliczności faktyczne nie dopuszczają możliwości wznowienia postępowania w sprawie będącej przedmiotem złożonego przez R. P. podania.

W odwołaniu od powyższej decyzji Komendanta Powiatowego Policji R. P. wniósł o jej uchylenie i wydanie w trybie art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowienia o wznowieniu postępowania. Decyzji organu I instancji R. P. zarzucił naruszenie przepisów Konstytucji RP oraz przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności naruszenie art. 7 w zw. z art. 80 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że nie można wznowić postępowania w sprawie wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy ponieważ ekwiwalent ten nie jest wypłacany na podstawie decyzji administracyjnej, lecz czynności materialno-technicznej. W konsekwencji, zdaniem odwołującego się, doszło do naruszenia art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie tej nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania z powodu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08. R. P. stwierdził również, że został naruszony art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z m.in. art. 61 § 4 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, a to z powodu nie poinformowania go o wszczęciu postępowania w sprawie i w ten sposób pozbawienie go możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Odwołujący się uznał także, iż doszło do naruszenia art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez sprzeczność rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z jej uzasadnieniem w zakresie podania o wznowienie postępowania i podstawy prawnej oraz nie wskazanie w uzasadnieniu faktycznymokoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także nie wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji wskazanej w rozstrzygnięciu. Podniósł też zarzut naruszenia art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 190 ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pominięcie tej podstawy prawnej jako podstawy wznowienia postępowania w zakresie wypłacenia zaległego ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy. Według odwołującego się, organ I instancji dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że nie można wznowić postępowania w sprawie wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy ponieważ ekwiwalent ten nie jest wypłacany na podstawie decyzji administracyjnej, lecz w drodze czynności materialno-technicznej. R. P. uznał, że jest to całkowicie błędne stanowisko, gdyż przyznanie prawa do wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop następuje wyłącznie w związku z odejściem policjanta ze służby. Jest więc nierozerwalnie związane z pozostałymi prawami i obowiązkami, jakie policjant nabywa z chwilą odejścia ze służby. Odwołujący się stwierdził, że ustalenie prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w sposób jednoznaczny wchodzi w zakres rozwiązania stosunku służbowego, a ta z kolei czynność prawna jest decyzją administracyjną wydawaną w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, co zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi żadnych wątpliwości. Zdaniem R. P., rozstrzygnięcie o wypłacie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop posiada niezbędne elementy, które decydują o tym, że jest ono w istocie decyzją, a nie czynnością materialno-techniczną. Odwołujący się stwierdził, że ekwiwalent ma oparcie w art. 114 ustawy o Policji, a zatem jest ustalany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa. Jest to rozstrzygnięcie władcze, niezależne od woli adresata i ma charakter zewnętrzny, bowiem zachodzi między organem a adresatem nie wchodzącym w skład tego organu. Rozstrzyga sprawę konkretnego ekwiwalentu dla konkretnego policjanta jako osoby fizycznej i odbywa się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych powodów, zdaniem R. P., ustalanie dla konkretnego policjanta odchodzącego ze służby prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy zawsze w istocie jest decyzją administracyjną, a nie czynnością materialno-techniczną. Stwierdził, że przepisy art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji w żadnym stopniu nie wyłączają drogi administracyjnoprawnej w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego dla roszczeń finansowych ze stosunku służbowego i nie pozostawiają takiej drogi tylko dla ściśle wyspecyfikowanych kategorii spraw ze stosunku służbowego, dla których expressis verbis przewidziana jest forma decyzji administracyjnej w tym przepisie. R. P. uznał, że okoliczności faktyczne sprawy oraz orzecznictwo jednoznacznie wskazują na to, że ustalenie dla policjanta ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop winno nastąpić w drodze decyzji, choćby istotnie takiej formy nie miało. Należy zatem przyjąć, że w tej sprawie wydano taką decyzję, skoro częściowo wypłacono mu ekwiwalent, choćby nie zachowano wymaganej formy ani nazwy "decyzja". Odwołujący się stwierdził, że postępowanie zostało zakończone decyzją (bez względu na nazwę rozstrzygnięcia) i winno ono zostać wznowione w trybie art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jego zdaniem, odmawiając wznowienia postępowania organ rażąco naruszył treść art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie tej nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania z powodu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010r., sygn. akt K 1/08. Uzasadniając zarzut pozbawienia go możliwości działania w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, R. P. wskazał, że decyzję wydano dopiero w wyniku skargi na bezczynność organu na polecenie organu wyższego szczebla. Nie poinformowano go jednak o wszczęciu tego postępowania ani w żaden inny sposób nie dano mu możliwości czynnego udziału w postępowaniu, czym rażąco naruszono przepisy art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z m.in. art. 61 § 4 i art. 81 tego Kodeksu. Zdaniem odwołującego się, już sam fakt złamania powyższej zasady zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu, nawet bez innych wskazanych uchybień, jest wystarczającą przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji. R. P. podniósł, że wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji dopuścił się także oczywistego naruszenia treści art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zawarcie sprzecznych danych oraz podstaw prawnych w rozstrzygnięciu decyzji w stosunku do uzasadnienia. Przede wszystkim w rozstrzygnięciu decyzji organ wskazał, ze decyzja dotyczy podania o wznowienie postępowania z dnia 1 kwietnia 2010 r., a w uzasadnieniu wskazuje, że chodzi o podanie z dnia 6 kwietnia 2010 r. Poza tym organ jako podstawę rozstrzygnięcia podał art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w uzasadnieniu prawnym decyzji nawet nie przywołano tego przepisu, lecz wskazano inną podstawę prawną. W ocenie odwołującego się, sprzeczności te powodują, że decyzja ta nie zawiera prawidłowego uzasadnienia i choćby na tej podstawie podlega uchyleniu. W dalszej kolejności R. P. stwierdził, że zgodnie z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, które z kolei winno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji wskazanej w rozstrzygnięciu. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji nie wskazał, zdaniem odwołującego się, żadnych faktów, które uznał za udowodnione ani dowodów, na których się oparł, ani przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto w uzasadnieniu prawnym nie wyjaśniono należycie podstawy prawnej decyzji, bowiem przywołane podstawy prawne nie były podstawami prawnymi przywołanymi jako podstawa rozstrzygnięcia. W ten sposób organ dopuścił się oczywistego naruszenia art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. R. P. zarzucił również organowi I instancji, że nie wziął pod uwagę żadnych innych podstaw prawnych poza Kodeksem postępowania administracyjnego. Zdaniem odwołującego się, należało w tej sprawie wziąć pod uwagę postanowienia Konstytucji RP, które również regulują instytucję wznowienia postępowania. Otóż zgodnie z treścią art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Zdaniem odwołującego się, nawet gdyby uznać, jak twierdzi organ, że w sprawie przyznania równoważnika za niewykorzystany urlop nie jest prowadzone postępowanie zakończone decyzją, to w myśl przytoczonego wyżej przepisu należało niniejszą sprawę potraktować jako "rozstrzygnięcie w innej sprawie" i rozstrzygnąć z uwzględnieniem interesu strony. R. P. stwierdził, że skoro organ nie uznał za właściwe zastosowanie w tej sprawie art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, to winien wznowić postępowanie na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, bowiem w myśl art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio. Zdaniem R. P., nie uwzględnienie podstawy prawnej wynikającej wprost z Konstytucji jest przejawem naruszenia przez organ art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego bowiem nie uwzględnił w sposób właściwy pełnych podstaw prawnych mających zastosowanie w tej sprawie ani nie podjął właściwych kroków do należytego załatwienia sprawy.

Po rozpatrzeniu odwołania R. P. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 10 listopada 2010r. [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2010r. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że R. P. służbę w Policji pełnił w okresie od dnia 1 lipca 1991r. do dnia [...] 2009r. Ze służby w Policji został zwolniony rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...] 2009r. Przedmiotowy rozkaz personalny został wydany zgodnie z § 22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261). Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że po wpłynięciu do KPP "podania" byłego funkcjonariusza o wydanie decyzji o wznowienie postępowania w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy Komendant Powiatowy Policji sporządził aneks do "Zestawienia okresów nieprzerwanej służby zaliczanej do wysługi lat", celem ponownego naliczenia wymienionemu tego ekwiwalentu, który został przesłany do Wydziału Finansów KWP do dalszej realizacji. Wydał również decyzję z dnia [...] 2010r. , którą odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie, która była przedmiotem podania byłego policjanta. Organ II instancji uznał, że Komendant Powiatowy Policji wydając decyzję takiej treści działał w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa i podniósł, że takie stanowisko zajął radca prawny KWP, który w wydanej opinii stwierdził, że wystarczającym do wypłaty przedmiotowych świadczeń powinien być złożony przez zainteresowanego wniosek, ponieważ przyznanie takiego ekwiwalentu ma wyłącznie charakter czynności materialno-technicznej, która może być zrealizowana przez dokonanie wypłaty. Do stwierdzenia bowiem, że policjant zwalniany ze służby otrzymuje świadczenia określone w art. 114 ustawy o Policji nie jest wymagane wydanie decyzji administracyjnej.

Z powyższą decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji nie zgodził się R. P. i pismem z dnia 8 grudnia 2010r. wniósł na nią skargę domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji skarżący zarzucił naruszenie przepisów Konstytucji RP oraz postępowania administracyjnego, a w szczególności naruszenie art. 7 w zw. z art. 80 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że nie można wznowić postępowania w sprawie wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy ponieważ ekwiwalent ten nie jest wypłacany na podstawie decyzji administracyjnej, lecz w drodze czynności materialno-technicznej. W konsekwencji zdaniem skarżącego, doszło do naruszenia art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie tej nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania z powodu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08 oraz doszło do naruszenia art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 190 ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pominięcie tej podstawy prawnej jako podstawy wznowienia postępowania w zakresie wypłacenia zaległego ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący przytoczył te same argumenty i okoliczności co w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozkazie o zwolnieniu ze służby w Policji z dnia [...] 2009r. Komendant Powiatowy Policji orzekł m.in. o uprawnieniu skarżącego do świadczeń określonych w art. 114 ustawy o Policji, a więc także o prawie do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, dodatkowe i niewykorzystany czas wolny. Wyliczenie wymiaru należnego ekwiwalentu odbyło się poprzez sporządzenie odrębnego zestawienia określającego liczbę dni urlopów niewykorzystanych w poszczególnych latach kalendarzowych, za które winien być wypłacony ekwiwalent pieniężny, przy uwzględnieniu wyłącznie ostatnich 3 lat służby – zgodnie z brzmieniem art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji obowiązującym przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego jego niezgodność z Konstytucją. Na podstawie tego zestawienia skarżący otrzymał ekwiwalent na urlopy niewykorzystane w latach 2007-2009. Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że podanie złożone przez skarżącego do Komendanta Powiatowego Policji zawierało jednoznacznie sformułowane żądanie wznowienia postępowania w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za rok 2006, 2005 i ewentualnie okresy wcześniejsze. Zdaniem organu II instancji, z uzasadnienia wniosku wynika, że skarżący nie kwestionuje samego prawa do ekwiwalentu ustalonego decyzją o zwolnieniu ze służby, a tylko sposób jego wyliczenia w dacie zwolnienia żądając jego wypłacenia także za lata wcześniejsze. Ten zakres działania KPP (polegający na sporządzeniu zestawienia okresów, za które należy się ekwiwalent i przekazaniu go komórce finansowej do wypłaty) miał charakter czynności materialno-technicznej wykonywanej po prawomocnym zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby. Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że wznowienia postępowania w trybie art. 145 i art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego można żądać w sprawie zakończonej ostateczną decyzją a nie w odniesieniu do tego rodzaju czynności technicznej. Zdaniem organu, zasadne było w tym stanie rzeczy wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP nie może w tym przypadku stanowić bezpośredniej podstawy wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia, ponieważ stanowi jednoznacznie, że właściwe w tym zakresie są zasady i tryb określone w przepisach właściwych dla danego postępowania. Organ II instancji wskazał, iż wyliczenie i wypłata ekwiwalentu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji jest czynnością z zakresu administracji publicznej, a skoro ma ona charakter techniczny to nie stosuje się trybu wznowienia właściwego dla decyzji administracyjnych określonego w art. 145 i art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego. Komendant Wojewódzki Policji zauważył przy tym, że czynność taka, jak i bezczynność w jej wykonaniu, nie pozostają poza kontrolą sądowoadministracyjną, ponieważ mogą podlegać zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4, jednak skarżący z takiego trybu postępowania nie skorzystał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego zostały określone w Rozdziale 12 Działu II ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.) w art. 145 § 1 i art. 145a:

"Art. 145. § 1. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione."

"Art. 145a. § 1. Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.

§ 2. W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego."

Z kolei zgodnie z art. 149 k.p.a.:

"Art. 149. § 1. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia.

§ 2. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

§ 3. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji."

Mając powyższe przepisy na względzie Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, iż podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 3 września 2010r., sygn. akt I OSK 1449/09 (Lex nr 745025), że "Do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania konieczna jest analiza treści wniosku o wznowienie i dokonanie oceny, czy z jego treści wynika oczywistość braku podstaw do wznowienia postępowania. Oczywistość braku przyczyn wznowienia postępowania może wystąpić przy tym w następujących przypadkach: gdy wniosek o wznowienie postępowania złożony został po terminie, gdy wniosek taki nie pochodzi od strony, gdy wnoszący podanie nie powołuje się na żadną podstawę wznowienia albo podstawa taka nie istnieje, bądź wskazaną we wniosku podstawą wznowienia postępowania jest wydanie decyzji w wyniku przestępstwa, a organ dysponuje prawomocnym wyrokiem uniewinniającym." Zasadne jest również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 8 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 1649/09 (Lex nr 597339): "Przedmiotem wznowienia, które stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej jest decyzja a nie sprawa administracyjna."

Należy podkreślić, że bezspornym jest, że pismem z dnia 1 kwietnia 2010r. skarżący wniósł podanie do Komendanta Powiatowego Policji o wznowienia postępowania w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku z odejściem na emeryturę ze służby w Policji z dniem [...] 2009r. Jako podstawę prawną podania wskazał art. 145a k.p.a. i art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., gdyż wszedł w życie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010r., sygn. akt K 1/08, w którym Trybunał uznał art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe" za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Równocześnie skarżący wniósł o wydanie w tej sprawie nowej decyzji o przyznaniu mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za rok 2005, 2006 i ewentualnie za okresy wcześniejsze.

Sąd zauważa, że już wstępna analiza treści podania o wznowienie postępowania i jego uzasadnienia prowadzą do wniosku, że skarżący wprawdzie powołał się na podstawę wznowienia określoną w art. 145a § 1 k.p.a. (wyrok Trybunału Konstytucyjnego), ale nie wskazał w żaden sposób, że w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za 2005 i 2006 rok, w związku z odejściem na emeryturę ze służby w Policji z dniem 31 grudnia 2009r., zapadła jakakolwiek decyzja ostateczna, o której mowa w art. 145 § 1 k.p.a. lub 145a § 1 k.p.a. Z tak skonstruowanego podania skarżącego o wznowienie "sprawy", nie zakończonej ostateczną decyzją w przedmiocie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za rok 2005 i 2006 i ewentualnie za okresy wcześniejsze wynikało, że przedmiotem wznowienia postępowania miała być nie decyzja a "sprawa", w której taka decyzja w tym przedmiocie nie została wydana. Tylko bowiem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie (art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu, nie mogła przynieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącego, że ustalenie prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wchodzi w zakres rozwiązania stosunku służbowego, a ta z kolei czynność prawna jest decyzją administracyjną wydawaną w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, albowiem kwestia prawa skarżącego do ekwiwalentu jest bezsporna, natomiast spornym pozostaje kwestia wysokości tego ekwiwalentu łącząca się w tym wypadku z okresem, za jaki należało skarżącemu wypłacić przedmiotowy ekwiwalent.

Sąd stwierdza, że skarżący trafnie wskazał, że prawo do ekwiwalentu ustala organ administracji publicznej (komendant powiatowy policji) i ekwiwalent ma oparcie w art. 114 ustawy o Policji, a zatem jest ustalany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa. Nie można jednakże nie zauważyć, że do tego prawa odnosiła się decyzja – Rozkaz Personalny Nr [...] z dnia [...] 2009 r. Komendanta Powiatowego Policji zwalniający skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] 2009 r., w którym wskazano, że skarżący jest uprawniony do świadczeń pieniężnych określonych w art. 110 ust. 1 i 2 i art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Jednakże podanie skarżącego z dnia 1 kwietnia 2010 r. nie dotyczyło wznowienia postępowania zakończonego powyższą decyzją, której w istocie skarżący nie kwestionuje, a dotyczyło wznowienia postępowania w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu skarżącemu za okresy wcześniejsze niż za te, za które mu wypłacono, a więc w sprawie, w której rozstrzygnięto nie w formie ostatecznej decyzji administracyjnej. Wyliczenie wymiaru należnego skarżącemu ekwiwalentu w związku ze zwolnieniem ze służby decyzją, którą był rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] 2009r. Komendanta Powiatowego Policji odbyło się przez sporządzenie odrębnego zestawienia, określającego liczbę dni urlopów niewykorzystanych w poszczególnych latach kalendarzowych, za które winien być wypłacony ekwiwalent pieniężny, przy uwzględnieniu wyłącznie ostatnich 3 lat służby – zgodnie z brzmieniem art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji obowiązującym przed dniem ogłoszenia wyroku TK stwierdzającego jego niezgodność z Konstytucją. Na podstawie tego zestawienia skarżący otrzymał ekwiwalent na urlopy niewykorzystane w latach 2007-2009.

To, czy takie wyliczenie i wypłata – jak twierdzi skarżący – posiada niezbędne elementy, które przesądzają o tym, że jest w istocie decyzją a nie czynnością materialno-techniczną, nie może podlegać badaniu przez organy we wstępnej fazie postępowania obejmującego stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, które stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej. Odrębną jest bowiem kwestia możliwości kontroli takich czynności w ramach zwykłych środków odwoławczych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, czy też w ramach sprawowanej kontroli przez sądy administracyjne, przy czym należy zauważyć, że czynność taka, jak i bezczynność w jej wykonaniu, nie pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną, ponieważ może podlegać zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako inny niż określony w pkt. 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jednak skarżący z takiego trybu postępowania nie skorzystał.

Zdaniem Sądu, jest niewątpliwym, że skarżący przez złożenie wskazanego podania o wznowienie postępowania zmierzał do weryfikacji przy wykorzystaniu trybu nadzwyczajnego z art. 145a k.p.a. czynności, która polegała na wypłaceniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy jedynie za lata 2007 i następne – co jest niedopuszczalne z przyczyn powyżej wskazanych. Podnoszone przez skarżącego twierdzenie, że nie wypłacono ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy za okres wcześniejszy - zwłaszcza za rok 2005 i 2006 - w związku wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08 wskazuje, że w istocie skarżący domaga się wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia. Świadczy o tym także zawarte we wniosku żądanie wydania w tej sprawie nowej decyzji o przyznaniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za rok 2005 i 2006 i ewentualnie za okresy wcześniejsze. Tak sprecyzowane żądanie może, zatem jak już wskazano, podlegać rozstrzyganiu przez właściwy organ administracyjny a w konsekwencji także kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej.

Sąd zwraca uwagę, iż zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP:

"Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania."

W sytuacji w której została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, istnieje możliwość uzyskania "innego rozstrzygnięcia", na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania, do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji. Wyliczenie i wypłata ekwiwalentu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt.2 ustawy o Policji jest czynnością z zakresu administracji publicznej, a skoro ma ona charakter techniczny to nie stosuje się tryb wznowienia właściwy dla decyzji administracyjnych określony w art. 145 k.p.a. i art. 145a k.p.a.

Sąd zauważa, że - jak wskazał organ odwoławczy - po wpłynięciu do KPP "podania" byłego funkcjonariusza o wydanie decyzji o wznowienie postępowania w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy Komendant Powiatowy Policji sporządził aneks do "Zestawienia okresów nieprzerwanej służby zaliczanej do wysługi lat" celem ponownego naliczenia tego ekwiwalentu. Zestawienie to zostało przesłane do Wydziału Finansów KWP do dalszej realizacji.

Mając powyższe na względzie, Sad stwierdza, że Komendant Powiatowy Policji wydał prawidłową decyzję z dnia [...] 2010r. [...] odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za urlop skarżącemu, a organ odwoławczy nie naruszył żadnych przepisów wydając decyzję utrzymująca w mocy to rozstrzygnięcie.

Skoro wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowiska organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, to tym samym skarga nie może być uwzględniona. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł – jak w sentencji.