Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2420/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1. art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 160/19 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 160/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi, z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku dotyczącego nakazania zaprzestania pochówków na cmentarzu, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku z dnia [...] października 2018 r., znak: [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 oraz 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku oraz że instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest dla wstępnego etapu oceny wniosku, zaś dostrzeżenie po wszczęciu postępowania niedopuszczalności jego prowadzenia prowadzić może jedynie do umorzenia postępowania.

W oparciu o powyższy zarzut organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o orzeczenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. nie jest zasadny.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku.

Wbrew argumentacji organu zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stanowisko Sądu nie jest rezultatem niedopuszczalnego prawotwórstwa.

Pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji znajduje potwierdzenie w treści normy art. 61a § 1 K.p.a., odczytanej z uwzględnieniem systemu norm regulujących procedurę administracyjną, w tym wymogów wynikających z zasady legalizmu.

Kluczowe znaczenie, w odniesieniu do przesłanki podmiotowej, ma posłużenie się użytym w art. 61a § 1 K.p.a. określeniem "strona". Jest to instytucja o aspekcie procesowym, ale istota tego pojęcia osadzona jest w prawie materialnym. W myśl art. 28 K.p.a., stroną jest przecież każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie zasadności wyprowadzenia przez jednostkę interesu prawnego w sprawie wymaga przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustaleń stanu faktycznego. Mimo zatem wprowadzenia do Kodeksu postępowania administracyjnego przepisu art. 61a § 1, dla tego rodzaju sytuacji prawnej pozostaje nadal prawidłowa, odpowiadająca standardom państwa prawnego, wykładnia co do obowiązku wszczęcia postępowania i zakończenia tego postępowania decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (obowiązku) jednostki składającej żądanie wszczęcia postępowania. Inaczej jest w przypadku, gdy jednostka nie powołuje się na własny interes prawny (obowiązek). Jeśli ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste i nie wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, należy stosować regulację art. 61a § 1 K.p.a., tj. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 383-384 i orzecznictwo tak powołane; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2020, pkt 3 do art. 61a i orzecznictwo tam powołane).

Wnioskodawca powoływał się we wniosku na swój interes prawny, wskazując, że wynika on z tytułu własności nieruchomości położonej w sąsiedztwie cmentarza oraz podał normy prawa materialnego, z których wywodzi swój interes prawny. Abstrahując od zasadności żądania, istnienie tego interesu prawnego wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Również brak możliwości wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn" ma miejsce w sytuacjach niewymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn.. akt II OSK 615/17 i orzecznictwo tam powołane).

Dotyczy to np. żądania załatwienia sprawy mającej charakter cywilnoprawny. Podobnie ocenić można żądanie wydania decyzji w sprawie załatwianej w formie czynności materialno-technicznej. Przykładem innej uzasadnionej przyczyny jest żądanie dotyczące sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną lub sprawy, w której toczy się postępowanie administracyjne (patrz: B. Adamiak, op. cit. s. 384; A. Wróbel, op. cit. pkt 3 do art. 61a).

Jeśli natomiast, zdaniem organu, żądanie nie jest zasadne z powodów merytorycznych, ocena ta może być wyrażona jedynie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie w drodze postanowienia opartego na art. 61a § 1 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że organy obu instancji nie wykazały, że żądanie złożone przez wnioskodawcę dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Takiej tożsamości z żądaniem wniosku, zmierzającym do zaprzestania pochówku zwłok na cmentarzu, nie wykazano w odniesieniu do decyzji o zgodzie na lokalizację cmentarza. Zresztą ŁPWIS wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że ewentualny zakaz pochówków może wynikać z art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przypomnieć zaś warto, że decyzja na którą powoływał się organ pierwszej instancji, w kontekście art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., to rozstrzygnięcie przewidziane w art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r. poz. 912 ze zm.- obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1473 ze zm.).

Innej uzasadnionej przyczyny nie stanowiły, co trafnie odnotował Sąd pierwszej instancji, ustalenia i rozważania organów, z których ma wynikać merytoryczna bezzasadność twierdzeń wnioskodawcy o wynikającym z dokonywanych pochówków zagrożeniu dla zdrowia. Ustalenia i rozważania w takim zakresie nie mogą stanowić podstawy odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Na zakończenie warto skonstatować, że zaprezentowany wyżej sposób rozumienia wstępnej fazy określonych procedur administracyjnych został powszechnie zaaprobowany także na tle art. 149 K.p.a. oraz art. 157 § 3 K.p.a., w okresie obowiązywania tego przepisu. Obecnie zaś odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji następuje na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Również na tle wszczęcia postępowania nadzorczego, w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest sposób rozumienia instytucji odmowy wszczęcia, taki jak zaprezentowany powyżej w odniesieniu do odmowy wszczęcia postępowania zwykłego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.