Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 109/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2, 4, 6
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 3 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2009 roku przy udziale - sprawy ze skarg B. P. i K. P. oraz A. Z. i R. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargi. LS


UZASADNIENIE

B. P., K. P., A. Z. i R. Z. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W treści skargi B. P. i K. P. wnieśli o stwierdzenie nieważności bądź niezgodności z prawem kwestionowanej uchwały. W motywach skarżący wyjaśnili, że są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze zwanym otuliną Lasu Łagiewnickiego. Działki skarżących zlokalizowane są na obszarze określonym symbolami NDAW i NDAK. Dla terenów oznaczonych jako NDAW przewidziano w kwestionowanej uchwale – teren dolin rzecznych, zagrożonych degradacją przez formy użytkowania i zagospodarowania występujące w otoczeniu, których rewaloryzacja powinna nastąpić z pierwszeństwem zorganizowanych form działań inwestycyjnych obejmujących całe tereny stref. Natomiast dla terenów oznaczonych symbolem NDAK postanowiono, że jest to teren strefy niezurbanizowanej o wysokiej jakości krajobrazu, zagrożony degradacją przez formy użytkowania i zagospodarowania występujące w otoczeniu, których rewaloryzacja powinna także nastąpić z pierwszeństwem zorganizowanych form działań inwestycyjnych obejmujących całe tereny stref. Takie przeznaczenie nieruchomości skarżących skutkować będzie tym, że niemożliwe jest normalne, także gospodarcze korzystanie z tych gruntów. W ten sposób doszło do naruszenia prawa własności skarżących i innych praw majątkowych związanych z tym prawem.

W dalszej części skargi, strona zarzuciła naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju i zasad uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do tego zarzutu strona wyjaśniła, że w studium, zgodnie z wymogami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, należy uwzględnić m. in. walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, jakości życia mieszkańców. Zdaniem skarżących, przygotowane studium jest zbyt niedokładne, ogólnikowe i hasłowe, nie zawiera przejrzystego opisu poszczególnych części miasta, co utrudnia analizę jego postanowień w zakresie zagospodarowania poszczególnych terenów. Z treści studium nie wynika, żeby jego zapisy uwzględniały uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu w odniesieniu do poszczególnych części miasta. Zapisy studium, w odniesieniu do nieruchomości skarżących, będą skutkowały tym, że ich nieruchomości nie będą mogły być wykorzystywane na cele budowlane, czy gospodarcze. Rzeczone tereny nie są obszarem chronionym w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Postanowienia planu nie uwzględniają dotychczasowego zagospodarowania terenu, co w ocenie organu, i tak nie narusza interesu prawnego, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego, przepisem gminnym. Owszem, studium nie jest przepisem gminnym i nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, tym niemniej ma ono charakter aktu normatywnego, który wywołuje wpływ na dalsze działania w zakresie zagospodarowania przestrzenią. Studium determinuje treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym, zasada zrównoważonego rozwoju, o której mowa w ustawie Prawo ochrony środowiska i która, w myśl tej ustawy, ma być jedną z podstaw sporządzenia studium (art. 71 ust. 1) oznacza, że dla zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb społeczności należy ze sobą łączyć, godzić i integrować wszelkie działania: w tym działania społeczne i gospodarcze z działaniami zmierzającymi do zachowania równowagi przyrodniczej oraz do utrzymania trwałości podstawowych procesów przyrodniczych (art. 3 pkt 50 tej ustawy). Zdaniem skarżących, zasada ta nie została w sprawie zachowana. Dlatego studium pozostaje w sprzeczności z zasadą zrównoważonego rozwoju. Skoro Prawo ochrony środowiska nakazuje opieranie studium na tej zasadzie, to i tak nie wystarczy jego niesprzeczność z nią. Na tę zasadę należy się powołać i jej istotę wprowadzić do postanowień studium. Dopiero wtedy będzie zrealizowana norma art. 71 ust. 1 tej ustawy. Tymczasem analizowane studium nigdzie nawet nie nawiązuje do tej zasady. Wynikający z art. 72 ust. 2 Prawa ochrony środowiska obowiązek nakazuje "ustalenie" w studium proporcji pozwalających na zachowanie lub przywrócenie równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia na poszczególnych terenach. W kwestionowanym studium nie ma takiego postanowienia i w sposób oczywisty nie wystarczają tu żadne zawarte w nim sformułowania.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 5 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, strona wskazała, że studium nie uwzględnienia strategii rozwoju województwa zawartej w projekcie "Planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...]", gdyż został on uchwalony przez Sejmik Województwa [...] w dniu [...] roku. Zgodnie z cytowanym przepisem organ opracowujący studium uwzględnia ustalenia strategii rozwoju województwa zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego województwa.

Zdaniem strony, w sprawie doszło także do naruszenia art. 6 ust. 3 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie uwag do studium złożonych przez uprawnione organy. Na mocy powołanego przepisu organ opracowujący studium, przedkłada je do zaopiniowania określonym organom. Zdaniem strony, organ opracowujący plan nie uwzględnił uwag zgłoszonych przez Wojewodę i Marszałka Województwa.

W konkluzji skarżący wskazali, że w sprawie doszło do uchybienia art. 90 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania studium. Zgodnie z tym przepisem wójt, burmistrz lub prezydent miasta zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w terminie 7 dni od daty ich podjęcia. Tymczasem organ opracowujący plan naruszył ten termin.

A. Z. i R. Z. w treści swojej skargi podnieśli zarzuty tożsame z tymi przedstawionymi w skardze B. P. i K. P. dodając nadto, że nieruchomość stanowiąca ich własność, jest zlokalizowana na terenie określanym jako obszar Lasu Łagiewnickiego. Na terenie tej działki prowadzona jest działalność gospodarcza, w tym usługi hotelowe. Zapisy studium, także w odniesieniu do ich nieruchomości wyłączają możliwość zabudowy. Zdaniem strony, takie postanowienia studium naruszają także przepisy Konstytucji dotyczące ochrony prawa własności. Kwestionowane postanowienia studium nie definiują pojęcia rewaloryzacja, zatem zdaniem skarżących proces rewaloryzacji to przywrócenie terenowi pełnej wartości środowiskowej i krajobrazowej, a jednocześnie nadanie temu terenowi wartości użytkowej. Z racji tego, że w studium zapisano, że rewaloryzacja powinna nastąpić z pierwszeństwem zorganizowanych form działań inwestycyjnych obejmujących całe tereny stref, w ocenie skarżących, możliwe będzie zagospodarowanie obszaru wielu nieruchomości, także gospodarczo. Studium tym samym dyskryminuje właścicieli małych, czy pojedynczych nieruchomości. Studium nie może być sposobem ograniczania konstytucyjnie chronionej swobody gospodarczej

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając, że zarzuty skargi nie są uzasadnione. Organ nadto wyjaśnił, że skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa w dniu 24 października 2008 roku. Organ uchwałą z dnia [...] roku, Nr [...] uznał wezwanie za niezasadne. Uchwała ta została doręczona skarżącym w dniu 28 listopada 2008 roku, a skarga została nadana listem poleconym w polskim urzędzie pocztowym w dniu 23 grudnia 2008 roku. Zdaniem organy skarżący w treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i w treści samej skargi nie wykazali żadnego naruszenia uprawnień lub interesów prawnych. Organ opracowującym projekt studium nie ma obowiązku uwzględniania uwag wynikających z uzyskanych od właściwych organów opinii. Stanowisko takiego organu ma postać tylko opinii o charakterze pomocniczym, nie charakter uzgadniający. Na uwzględnienie, zdaniem organu, nie zasługuje także zarzut naruszenia siedmiodniowego terminu do przekazania wojewodzie uchwały przez prezydenta miasta. Termin ten został dochowany.

Postanowieniem z dnia 6 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 111 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi B. P. i K. P. (II SA/Łd 109/09) i A. Z. i R. Z. (II SA/Łd 110/09).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że obie skargi oparte zostały na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z treści cytowanego przepisu wynika, iż podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia – niezgodność z prawem (por.: Mariusz Bogusz w "Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym", Państwo i Prawo 1994/12/64 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 roku, sygn. III RN 52/98, OSNP 1999/9/296). Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, iż zaskarżona uchwała – naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno – materialną strony skarżącej.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą z dnia [...] roku Rada Miejska w Ł. uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.

W niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, iż skarżący, przed wniesieniem skarg na opisaną powyżej uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wystąpili do organu ze stosownymi wezwaniami, a następnie wnieśli skargi w ustawowym terminie.

Na wstępie wskazać także należy, że studium zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, a od podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął rok. W tej sytuacji zgodnie z brzmieniem art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie można stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały. Dlatego też Sąd – na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 147 § 1 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), mógł tylko oddalić skargę na uchwałę lub aktu w całości lub w części albo stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem prawa, gdyż przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W tak zakreślonej kognicji Sąd rozpatrując sprawę nie tylko pod kątem naruszeń wskazanych w treści skarg, uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu kwalifikującym do wydania wyroku stwierdzającego wydanie rzeczonej uchwały z naruszeniem prawa.

Kwestionowana w skardze uchwała została podjęta w dniu [...] roku, a zatem przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed dniem 11 lipca 2003 roku. Do procedury przygotowania i uchwalania studium zastosowanie miały zatem przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.: Dz. U. z 1999 roku Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustawa określa zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania, przyjmując rozwój zrównoważony jako podstawę tych działań, a także określa zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach.

Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Wynikające z przepisu art. 4 ust. 1 ustawy zagospodarowaniu przestrzennym, uprawnienia gminy określane są mianem władztwa planistycznego. Władztwo to nie oznacza jednak, że gmina posiada pełną swobodę w kształtowaniu zasad zagospodarowania terenu. Swoboda ta jest bowiem ograniczona przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym niejako podwójnie, a mianowicie studium jest uchwalane w wyniku przeprowadzenia określonej przepisami tej ustawy procedury (art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), a ponadto jego treść, powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa (materialnego). Ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu w planach zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek uwzględnienia w niezbędnym zakresie i wyważenia zarówno celów i zadań publicznych (ponadlokalnych i lokalnych), jak i interesów indywidualnych (zwłaszcza prawnie chronionych). Natomiast przepis art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności:

1) wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury,

2) walorów architektonicznych i krajobrazowych,

3) wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagań osób niepełnosprawnych,

4) wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury,

5) walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności,

6) potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa.

Obowiązek uwzględniania przez gminę powyższych wymagań w sytuacji, gdy są one zawarte w przepisach ustaw szczególnych, jest w istocie obowiązkiem przestrzegania tych przepisów.

Dokonywana przez Sąd ocena zgodności z prawem uchwał gminy nie może ograniczać się do kontroli jedynie zgodności z prawem procedury stanowienia studium zagospodarowania przestrzennego, lecz powinna obejmować także kontrolę zgodności treści tego studium z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i ustaw szczególnych. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego utrwalony jest też pogląd, że uprawnienia gminy do ustalania przeznaczania i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Sąd kontroluje zatem nie tylko zgodność działań planistycznych gminy z prawem, ale także to, czy gmina nie nadużywa przysługującego jej władztwa w tym zakresie.

W ocenie Sądu, organ nie nadużył przyznanego mu mocą przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, władztwa planistycznego i nie naruszyła prawa odrzucając zarzuty skarżących. Wskazana w uzasadnieniu uchwały argumentacja, która legła u podstaw nieuwzględnienia zarzutu, znajduje potwierdzenie w przedstawionej dokumentacji planistycznej. Przygotowując projekt planu dla terenu, w skład którego wchodzą działki skarżących, organ uwzględnił wszystkie wymogi prawne.

W myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, studium ma na celu określenie polityki przestrzennej gminy. W studium uwzględnia się – stosownie do przepisu art. 6 ust. 4 – uwarunkowania wynikające, w szczególności z:

1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu,

2) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów szczególnych,

3) stanu i funkcjonowania środowiska przyrodniczego i kulturowego, w tym stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej,

4) prawa własności gruntów,

5) jakości życia mieszkańców, jak i

6) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych.

W studium określa się, w szczególności:

1) obszary objęte lub wskazane do objęcia ochroną na podstawie przepisów szczególnych,

2) lokalne wartości zasobów środowiska przyrodniczego i zagrożenia środowiskowe,

3) obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym wyłączone z zabudowy,

4) obszary zabudowane, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, terenów wymagających przekształceń lub rehabilitacji,

5) obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, obszarów przewidzianych do zorganizowanej działalności inwestycyjnej, a także inne obszary wskazane w przepisie art. 6 ust. 5.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest wprawdzie aktem ustanawiającym przepisy gminne i nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, wiąże jednak wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Studium określa – jako akt planistyczny – politykę przestrzenną gminy i stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu.

W studium, dołączonym do akt, wskazano obszary i obiekty prawnie chronione, w tym obszar Lasu Łagiewnickiego wraz z Otuliną, na terenie którego znajdują się nieruchomości skarżących. Na stronie 72 i 73 studium – Część III – Cele i kierunki zagospodarowania w wyodrębnionych jednostkach przestrzennych Ł. wskazano podstawowe założenia dla obszaru Łagiewnik. Jest to obszar strefy naturalnej o wysokich walorach ekologicznych, obejmujący głównie tereny niezabudowane, otwarte w dużej mierze dotknięte lub zagrożone degradacją przez formy użytkowania i zagospodarowania niezgodne z charakterem otoczenia (w bezpośrednim sąsiedztwie otuliny Parku Krajobrazowego Wzniesień [...]). Wskazano także, że głównym celem polityki przestrzennej na tym terenie powinno stać się zapewnienie ochrony zachowanych walorów ekologicznych – uznanie jednostki za obszar chronionego krajobrazu oraz włączenie jej do otuliny Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] – przywrócenie zbliżonego do równowagi stanu środowiska przyrodniczego i stworzenie wysokich wartości krajobrazu obszarów otwartych. Podstawowymi zadaniami polityki przestrzennej na tym terenie powinno być m. in. zapewnienie ładu przestrzennego, likwidacja zagrożeń dla środowiska, rehabilitacja i rewaloryzacja, eliminacja cząstkowych form użytkowania i zagospodarowania terenów. Podstawowymi zadaniami i programami służącymi realizacji celów publicznych powinny zostać objęta m. in. ochrona zachowanych elementów dziedzictwa przyrodniczego (lasów, wód i doliny rzeki Bzury, terenów otwartych – rolnych) i kulturowego.

Skarżący w toku postępowania kwestionowali wprowadzenie w studium ograniczenia możliwości zabudowy na terenie Lasu Łagiewnickiego, gdzie zlokalizowane są ich nieruchomości.

Zgodzić należy się ze skarżącymi, iż jednym z chronionych konstytucyjnie praw jest prawo własności. Konstytucja RP w art. 61 ust. 2 i 3 stanowi, że własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Prawo własności, mimo że jest prawem konstytucyjnie chronionym, nie jest jednak prawem bezwzględnym. Z jego istoty wynika możliwość szerokiego korzystania z nieruchomości gruntowych. Zakres swobody w korzystaniu z prawa własności został określony w art. 140 Kodeksu cywilnego. Przepis ten wskazuje, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. W tych samych granicach może rzeczą rozporządzać. A zatem zarówno Konstytucja RP, jak i sama ustawa – Kodeks cywilny, która szczegółowo reguluje zakres prawa własności wprowadza ustawowe ograniczenia prawa własności. Ograniczenia takie wprowadzają także m.in. przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 4 tej ustawy wskazuje, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ustalenie przeznaczenia terenów pod określone funkcje pozostaje zatem we właściwości organów gminy. Jak wynika z treści art. 6 ust. 5 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w studium określa się w szczególności, obszary objęte lub wskazane do objęcia ochroną na podstawie przepisów szczególnych, obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym wyłączone z zabudowy, obszary zabudowane, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, terenów wymagających przekształceń lub rehabilitacji. Wprowadzenie zatem w studium terenów objętych szczególnym programem ochrony w celu zachowania, bądź rehabilitacji terenów zielonych mieści się w pojęciu tzw. władztwa planistycznego gminy. "Władztwo" to nie jest oczywiście nieograniczone. Zgodnie z przyjętym w tym zakresie orzecznictwem sądowoadministracyjnym, gmina mając wyłączną kompetencję do planowania przestrzennego może pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa (por. np. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 roku, IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). W świetle powyższego skarżący nie mogą oczekiwać, że odpowiedni organ nie będzie korzystał z przysługujących mu uprawnień i będzie związany wyłącznie żądaniami właściciela gruntów z obrębu objętego planem. Właściciel nieruchomości objętej procedurą planistyczną może zaś oczekiwać, że organ – wykonując ustawowe uprawnienia w przedmiotowym zakresie – będzie działał zgodnie z obowiązującym prawem i nie będzie nadużywał przysługującego mu uprawnienia. Zauważyć należy także, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wyznaczana jest jedynie funkcja terenu (działek), a studium nie narusza stosunków własnościowych, ani posiadania określając jedynie przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 13 października 1999 roku, sygn. akt IV SA 788/99).

Zauważyć należy także, iż ograniczenie możliwości zabudowy na gruntach skarżących (w zaskarżonym studium) było usprawiedliwione interesem publicznym (ogólnym). Takie ograniczenie dotyczy wszystkich nieruchomości położonych w obrębie Lasu Łagiewnickiego, a nie tylko i wyłącznie na terenie nieruchomości skarżących. Z powyższego wynika zatem, iż interes publiczny jest na tyle ważny i znaczący, że wymagał poprzednio, jak i obecnie ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Spełnienie tego obowiązku przez organ Sąd ustalił na podstawie dokumentów przedstawionych w sprawie, a także przy uwzględnieniu wiedzy notoryjnej. Skarżący, jak i Sąd z urzędu wiedzą, że teren Lasu Łagiewnickiego wraz z Otuliną jest terenem zielonym, z którego dobrodziejstw korzystają wszyscy mieszkańcy miasta. Teren ten mieszkańcom miasta, od wielu lat kojarzy się z miejscem rekreacji i sportu. Z tego też powodu Sąd uznał, że wprowadzone ograniczenie możliwości zabudowy w celu ochrony i rewaloryzacji tych terenów uzasadnione jest interesem społecznym, publicznym.

W odniesieniu do zgodności studium z wymogami określonymi w Prawie ochrony środowiska wyjaśnić należy, że Prawo ochrony środowiska wykorzystuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy do wzmocnienia i rozszerzenia ochrony środowiska przez działania z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Z tego już stwierdzenia wynika, że przepisy Prawa ochrony środowiska wpływają na sytuację nie tylko gruntów podlegających regulacji tego prawa. Prawo ochrony środowiska to zobowiązuje, w szczególności, do zapewnienia w studium warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska. Powinno to następować przez ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin i racjonalnego gospodarowania gruntami, zapewnianie kompleksowego rozwiązywania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni, uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej, zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych, bądź uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i falami elektromagnetycznymi. Prawo ochrony środowiska zobowiązuje też do ustalania w studium proporcji przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu. Wskazanie tych proporcji powinno pozwolić na zachowanie lub przywrócenie na tych terenach równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. W studium tym powinien być także określony sposób zagospodarowania obszarów zdegradowanych w wyniku działalności ludzkiej. Uwzględniając te uwagi Sąd uznał, że zapisy studium nie naruszają wymogów określonych w Prawie ochrony środowiska. Lektura studium wskazuje, że znalazły się w nim wszystkie elementy niezbędne do utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska na terenie objętym zapisami studium. Jak już wskazywano w studium określono w szczególności rozwiązania mające na celu zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych. Jednym z takich rozwiązań są zapisy studium odnoszące się do terenów zielonych, podlegających szczególnej ochronie.

Ustosunkowując się do dalszej części zarzutów skargi należy wskazać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem poprzedzającym plan zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, studium nie jest przepisem gminnym i nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy takim sformułowaniu ustawy, studium nie może stanowić również podstawy prawnej do wydania innego rodzaju decyzji administracyjnych. Zakwalifikowanie studium do rzędu aktów nie będących źródłami prawa nie przeczy temu, że ma ono charakter aktu normatywnego, który wywołuje wpływ na dalsze działania w zakresie gospodarowania przestrzenią (determinuje treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Z tego powodu wynika, że studium oznacza się innym poziomem uszczegółowienia niż sam plan zagospodarowania. Studium jest aktem o charakterze bardziej ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania, które będą wiążące dla organu właściwego do opracowania miejscowego planu zagospodarowania. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutu, że kwestionowana w drodze skargi uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest zbyt ogólnikowa.

Zdaniem skarżących organ w toku prac przygotowawczych nie dokonał wszystkich wymaganych uzgodnień w właściwymi organami. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że ustawodawca, chcąc zapewnić, by polityka przestrzenna gminy miała charakter jak najbardziej realny, wprowadził art. 6 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wymaganie uzyskania opinii organów uprawnionych do uzgadniania projektów planów miejscowych. To opiniowanie jednak nie zmienia charakteru studium. Ustawa określa 21- dniowy termin przekazania przez odpowiednie organy swoich opinii. Nieprzekazanie w tym terminie uwag uznawane jest za ich brak. Co więcej ustawa nie obliguje organów gminy do uwzględniania w studium zgłoszonych uwag (por. E. Radziszewski Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2002 str. 39 oraz W Szostek [w:] Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wybrane przepisy wykonawcze – Komentarz, W. Radecki, J. Sommer, W. Szostek, Wrocław 1995, str. 26 – 27). Ustawa, w odniesieniu do studium, wymaga uzyskania opinii, a nie, jak w kwestii planu zagospodarowania przestrzennego – uzgodnień. Tym samym ewentualne naruszenia procedury w tym zakresie nie można ocenić jako przemawiających za stwierdzeniem, że kwestionowany w skardze akt został wydany z naruszeniem prawa.

Analizując kolejny zarzut skargi, a mianowicie kwestię zachowania terminu do przekazania wojewodzie uchwały zgodnie z treścią art. 90 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd ocenił, że nie może mieć ona stanowić podstawy do stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa. Cytowany przepis nakazywał wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, jako organowi właściwemu przekazanie wojewodzie tekstu uchwały w terminie 7 dni od dnia jej podjęcia. Bezspornie uchwała została podjęta w dniu [...] roku. Pismo przekazujące m. in. tę uchwałę podpisane przez Prezydenta Miasta, a skierowane do Wojewody, datowane jest na dzień 8 kwietnia 2002 roku. Z prezentaty znajdujących się na tym piśmie wynika, że wpłynęło ono do Zakładu Obsługi Administracji – Kancelarii Ogólnej w dniu 10 kwietnia 2002 roku. Z zestawienia dat wynika, że termin ten nie został uchybiony, zatem także ten zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie.

W konkluzji wskazać należy, że Sądowi z urzędu wiadomo jest Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę z dnia [...] roku, Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.". Zgodnie z informacjami opublikowanymi na stronie internetowej Urzędu Miasta Ł., konsultacje społeczne studium planowane są do rozpoczęcia w styczniu 2010 roku, a w kwietniu 2010 roku projekt trafi pod obrady Rady Miejskiej w Ł. (źródło: www.uml.lodz.pl). Wynika z tego, że uchwała w sprawie studium kwestionowana w przedmiotowej sprawie niebawem utraci byt prawny. Z punktu widzenia skarżących ważnym jest by podejmować działania w ramach konsultacji społecznych w toku prac przy uchwalaniu nowego studium.

Reasumując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.

K.O.