Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2916/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Ol 6/20 w sprawie ze skargi R.R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. w przedmiocie złożenia propozycji służby I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; II. odstępuje od zasądzenia od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. na rzecz R.R. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 6/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.R. (dalej: "skarżący") na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. (dalej: "organ") w złożeniu propozycji służby – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Aktem mianowania, z dniem [...] grudnia 2005 r. skarżący został mianowany do służby stałej w Izbie Celnej w O. Do dnia [...] maja 2017 r. organ nie przedstawił skarżącemu ani propozycji służby, ani propozycji pracy w podległej Izbie Administracji Skarbowej.

W odpowiedzi na wezwanie skarżącego z [...] maja 2017 r. do przedstawienia mu propozycji służby, organ w piśmie z [...] czerwca 2017 r., powołał się na przepis art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm. - dalej: "p.w.u. KAS"), który zdaniem organu pozostawiał kierownikom jednostek organizacyjnych wskazanych w tym przepisie autonomiczne prawo także w zakresie braku złożenia propozycji służby lub pracy w stosunku do poszczególnych funkcjonariuszy/ pracowników. Organ dodał, że wobec nieprzedstawienia skarżącemu do dnia [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji pełnienia służby/pracy, jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r.

Pismem z [...] czerwca 2017 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia mu propozycji służby wywodząc, że taki obowiązek wynika z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Odpowiadając na to wezwanie organ w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. wyjaśnił, że z treści przepisów p.w.u. KAS nie wynika obowiązek pracodawcy przedstawienia wszystkim funkcjonariuszom pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby.

Postanowieniem z [...] marca 2018 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS"), w związku ze złożonym odwołaniem (pozwem) z dnia [...] września 2017 r. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby - stwierdził niedopuszczalność odwołania. Prawomocnym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 760/18, WSA oddalił skargę skarżącego na powyższe postanowienie Szefa KAS.

Pismem z [...] lipca 2019 r. skarżący, powołując się na uchwałę NSA z dnia 1 lipca 2019 r. I OPS 1/19, wezwał organ do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej jego stosunku służbowego.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. organ, powołując art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej: "k.p.a.") - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze Służby Celno-Skarbowej. Postanowienie to nie zostało zaskarżone zażaleniem przez skarżącego.

W skardze na bezczynność organu skierowanej do WSA, skarżący zarzucił temu organowi, że nie złożył mu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS i pomimo upływu ustawowo wyznaczonego tam terminu (tj. do 31 maja 2017 r.). Wskazał także na rażące naruszenie przepisów art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 60, art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez brak wręczenia mu propozycji służby i zastosowanie wobec jego osoby instytucji z art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS, która to instytucja jest rażąco niezgodna z ww. przepisami Konstytucji. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu w związku z brakiem przedstawienia mu propozycji służby i zobowiązanie tego organu do zaprzestania tej bezczynności poprzez niezwłoczne złożenie skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno- Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez skarżącego kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA przytaczając uchwałę NSA z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 wyjaśnił, że w sytuacji, gdy nie złożono funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji dalszego zatrudnienia w trybie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.u.KAS), dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby, a podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi wówczas art. 170 ust. 1 i 3 p.w.u. KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 – dalej: "u. KAS").

W okolicznościach niniejszej sprawy, pomimo nie złożenia skarżącemu propozycji dalszego zatrudnienia w trybie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, WSA nie dostrzegł bezczynności organu w wydaniu opisanej powyżej decyzji. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. organ powołując się na art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze Służby Celno-Skarbowej. Na postanowienie to przysługiwało zażalenie do Szefa KAS, lecz skarżący - pomimo prawidłowego pouczenia o terminie i sposobie wniesienia zażalenia - nie skorzystał z możliwości zaskarżenia tego postanowienia, wobec czego stało się ono ostateczne i prawomocne. Tymczasem wniesienie zażalenia na to postanowienie było jedynym prawnie skutecznym sposobem zweryfikowania stanowiska organu co do braku podstawy materialnoprawnej rozpatrzenia żądania skarżącego w trybie administracyjnym, najpierw w ramach kontroli instancyjnej (w postępowaniu zażaleniowym prowadzonym przez Szefa KAS), a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym (po wniesieniu skargi na postanowienie Szefa KAS). Taka weryfikacja nie jest natomiast możliwa w rozpoznawanej sprawie, gdyż postanowienie organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze Służby Celno- Skarbowej pozostaje poza granicami sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą na bezczynność organu. Wobec zaś wydania ww. postanowienia, organowi nie można przypisać bezczynności w wydaniu decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, a tym samym zobowiązać tego organu do niezwłocznego złożenia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno- Skarbowej. Postanowienie to jest bowiem aktem kończącym postępowanie administracyjne w tej sprawie.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając wyrok w całości i zarzucając obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.u. KAS, poprzez błędną wykładnię w/w przepisów prowadzącą do ustalenia przez WSA, że sytuacja braku przedstawienia przez organ propozycji służby dla skarżącego do dnia [...] maja 2017 r. (aż do teraz) nie ma charakteru bezczynności lub przewlekłego postępowania o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w sytuacji, w której ma ona taki charakter i istniał po stronie organu obowiązek prawny złożenia takiej propozycji (a zatem sposób jego realizacji, brak realizacji w ogóle lub przewlekła realizacja podlega kontroli sądu administracyjnego w trybie wskazanych przepisów).

Z możliwie najdalej idącej ostrożności procesowej (chcąc ująć możliwie najszerzej podstawy zaskarżenia w/w postanowienia - na wypadek gdyby NSA uznał, że przytaczane powyżej przepisy nie mają charakteru materialnoprawnego), skarżący zarzucił także uchybienia procesowe mające istotny wpływ na treść końcowego orzeczenia w postaci obrazy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w. KAS, poprzez brak faktycznego merytorycznego rozpoznania złożonej skargi i tym samym brak faktycznej analizy, czy w sprawie skarżącego organ pozostawał w stanie bezczynności lub przewlekłości postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., chociaż istniejący stan faktyczny i prawny obligował do tego Sąd.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że sprawa dotyczy obowiązku wręczenia propozycji służby, a nie decyzji o zwolnieniu z służby. Brak jego realizacji jest zatem nieuzasadnioną bezczynnością i bez znaczenia jest postanowienie z [...] sierpnia 2019 r. wydane przez organ.

W ocenie skarżącego na mocy przepisów p.w.u. KAS istniał prawny obowiązek organu, aby każdemu funkcjonariuszowi Służby Celno- Skarbowej złożyć propozycję służby, co wynika z przepisu art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest zasadna, a kwestionowany nią wyrok podlega uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w. KAS, poprzez brak merytorycznego rozpoznania złożonej skargi i tym samym brak rozstrzygnięcia, czy w sprawie skarżącego organ pozostawał w stanie bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Skierowana do WSA w Olsztynie skarga na bezczynność została sformułowana w sposób jednoznaczny. Skarżący zarzucał w niej, że organ wbrew prawnemu obowiązkowi nie przedstawił mu propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w. Wydając kwestionowany skargą wyrok WSA oddalił skargę, wywodząc, że organ nie pozostawał w bezczynności, albowiem w sprawie został wydany zaskarżalny akt – postanowienie z [...] sierpnia 2019 r., którym organ powołując się na art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze Służby Celno-Skarbowej. WSA przyjął, że skoro w sprawie został wydany akt podlegający zaskarżeniu i w konsekwencji kontroli sądowoadministracyjnej, to zarzut bezczynności jest bezskuteczny. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł jednak, że postanowienie z [...] sierpnia 2019 r., znak [...] dotyczyło odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby. W istocie więc Sąd pierwszej instancji rozpoznał inną sprawę sądowoadministracyjną niż tę, którą zainicjowała wniesiona skarga.

W oparciu o art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 u.p.w. oraz art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS należy odróżnić decyzję administracyjną w przedmiocie przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby od decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby. W pierwszym wypadku wydana decyzja administracyjna stanowi potwierdzenie kontynuacji – poprzez przekształcenie - stosunku służbowego funkcjonariusza (art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.), o ile wyrażona w niej propozycja służby zostanie przyjęta (art. 170 ust. 2 u.p.w.), w drugim zaś, wydana decyzja potwierdza wygaśnięcie stosunku służbowego (zwolnienie funkcjonariusza ze służby) wobec nieprzedstawienia propozycji służby, bądź odmowy przyjęcia takiej propozycji (art. 170 ust 1 ust. 2 u.p.w.). Z powyższego wynika zatem, że każda z wymienionych decyzji administracyjnych wydawana jest na innej podstawie prawnej i w inny sposób kształtuje sytuację prawną jej adresata. Konsekwencją powyższego musi być ocena, że w inny sposób weryfikuje się bezczynność organu w zakresie niewydania każdej z tych decyzji. Rozstrzygając sprawę ze skargi na bezczynność Sąd administracyjny ustala, czy w określonych okolicznościach faktycznych, na podstawię adekwatnej do tych okoliczności podstawy prawnej, organ był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna w przedmiocie przedstawienia propozycji pełnienia służby (art. 169 ust. 4 u.p.w.) wydawana jest w innym skonfigurowaniu faktycznym od tego, w jakim wydawana jest decyzja w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby (art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS).

Treść zaskarżonego wyroku wskazuje na to, że WSA rozpoznał skargę na bezczynność w przedmiocie "złożenia propozycji służby". Jego uzasadnienie natomiast, a w szczególności część zważająca (s. 5 i 6), dowodzi tego, że Sąd pierwszej instancji faktycznie rozstrzygnął o zarzucie bezczynności organu w sprawie o wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby. Poczynione przez Sąd a quo rozważania dotyczące wpływu wydanego przez organ postanowienia z [...] sierpnia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby na postawiony mu zarzut bezczynności tracą adekwatność, jeżeli uwzględni się wadliwość przyjętego przez Sąd przedmiotu tej bezczynności.

W tym stanie rzeczy, wobec nierozpoznania istoty sprawy zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę uwzględniając przedmiot kontroli zgodny z treścią wniesionej skargi.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego, albowiem wyłączną przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej było wadliwe określenie przedmiotu zaskarżenia przez Sąd pierwszej instancji.