Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1249/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, 183, 188, 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 16 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]sp. z o. o. C. S.K.A z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 776/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 776/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję i w pkt 2. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], Starosta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę "[...]" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w L. dla przedsięwzięcia polegającego na budowie centrum handlowo-usługowego w gminie C. wraz z przebudową istniejącej linii energetycznej WN-110 kV relacji C. [...] w miejscowości P.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Hurtownia Artykułów Spożywczych [...] spółka jawna w L. Odwołujący nie zostali przez organ pierwszej instancji uznani za strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W ocenie skarżących wydana decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego - art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niewystarczające zebranie i ocenę materiału dowodowego, niezgodne z obowiązującymi przepisami ustalenie stron postępowania administracyjnego (art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), ze względu na niewłaściwe określenie obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym niezapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). Objęta pozwoleniem na budowę inwestycja realizowana na działkach nr [...] ograniczy im swobodne dysponowanie ich nieruchomością (działki nr [...], na których prowadzą działalność gospodarczą) pod kątem budowlanym - budowa nowego obiektu, który będzie wymagał dodatkowego zjazdu na drogę powiatową - ul. [...], stanowiącą dojazd także do spornej inwestycji. Zarzucono odstępstwo od warunków określonych w decyzji Wójta Gminy C. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia związanego z budową centrum handlowo-usługowego, w odniesieniu do warunku odprowadzenia wód opadowych do kanalizacji deszczowej.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda P. decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewoda wskazał, że odwołujący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego o tym, czy nieruchomość odwołujących znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji nie mogą świadczyć okoliczności o charakterze faktycznym, tzn. kurz, hałas, wzmożony ruch samochodowy. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnych przepisów prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Właściciel działki ma obowiązek wykazania istnienia własnego obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego (np. wykaże istnienie ograniczeń w zabudowie na jej terenie). Sami skarżący w żadnym z pism nawet nie zasugerowali jakie przepisy szczególne ze względu na rodzaj inwestycji, zostały przez organy pominięte, a winny zostać uwzględnione. Według Wojewody takie ograniczenia nie występują. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Po zbadaniu zatwierdzonego projektu budowlanego organ drugiej instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości położonych w sąsiedztwie inwestycji - nie wpływa w żaden sposób na możliwość rozbudowy czy budowy nowych obiektów na działkach należących do skarżących. Skarżący nie wskazali przepisu prawa, który określałby wprowadzenie ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości i nie mogą ograniczać zamierzeń budowlanych inwestora, jeżeli planowana inwestycja nie narusza przepisów prawa. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli to nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że planowana budowa obejmuje swoim zasięgiem konieczność przebudowy drogi publicznej i istniejącego rozwiązania komunikacyjnego. Działki geodezyjne o nr [...], na których Spółka jawna Hurtownia Artykułów Spożywczych [...] prowadzi działalność gospodarczą, mają poprzez ulicę [...] - drogę powiatową, wspólny dojazd z nieruchomością, na której wzniesione mają być planowane obiekty i w tej sytuacji należy przyjąć, że działki te graniczą w związku z tym bezpośrednio z zamierzoną inwestycją. Z decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania wynika, że funkcjonowanie obiektu będzie powodować uciążliwości związane ze zwiększonym natężeniem ruchu kołowego samochodów klientów i dostawców, emisją odpadów, w tym niebezpiecznych, odprowadzaniem wód deszczowych z terenów utwardzonych oraz wytwarzaniem ścieków bytowych. Organy obu instancji nie odniosły się do tych ustaleń, a w zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze jedynie ogólnikowo powołano się na przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego i przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Według skarżącego Prokuratora Spółka jawna wykazała własny, zindywidualizowany interes prawny wymagający ochrony.

Prokurator wskazał ponadto, że uchwała Rady Gminy w C. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjęta na potrzeby tej inwestycji, czyli budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 we wsi P., została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 31/12 uznana za nieważną. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że przeznaczenie części nieruchomości skarżącej Spółki jawnej pod drogę publiczną narusza interes prawny skarżącej wynikający z przysługującego jej prawa własności albowiem ogranicza swobodę w korzystaniu z tej nieruchomości. Wprawdzie uznanie legitymacji Spółki jawnej do zaskarżenia podjętej uchwały nie oznacza jednocześnie uznania jej za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w realiach jednak niniejszej sprawy, mając na uwadze teren objęty planem i teren realizowanej inwestycji ma to znaczenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] 2013 r. uczestnicy postępowania –[...] spółka jawna, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty C. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę centrum handlowo – usługowego. Wskazali, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 31/12, stwierdzający nieważność uchwały Rady Gminy C. Nr XIII/130/2011 z dnia 30 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod usługi, w tym budowę obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2 we wsi P., gm. C., stał się prawomocny wskutek oddalenia skargi kasacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2444/12). Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu powoduje, że decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego centrum handlowo – usługowego obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pełnomocnik powołał się na uchwałę podjętą w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, w której zawarto tezę, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Według pełnomocnika powyższa zasada może odnosić się również do pozwolenia na budowę jako zależnego od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż uczestnicy postępowania są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana planowana inwestycja. Jak wykazuje się skardze, działki nr [...] mają poprzez drogę powiatową wspólny dojazd z inwestowanymi nieruchomościami, a budowa obejmuje swoim zasięgiem także konieczność przebudowy drogi publicznej i istniejącego rozwiązania komunikacyjnego.

Kwestię przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Taka konstrukcja, będąca przepisem szczególnym wobec normy określonej w art. 28 k.p.a., stanowi urzeczywistnienie wyrażonej w art. 5 pkt 9 ustawy Prawo budowlane zasady poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W pierwszej kolejności za takie nieruchomości, poza nieruchomością inwestowaną, uznane mogą być nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji.

W myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz odsyła do innych unormowań, przewidujących szczegółowe wymagania w zabudowie i zagospodarowaniu terenu.

Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, są to wszystkie inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego niż te zawarte w ustawie - Prawo budowlane, a także przepisy wykonawcze do tej ustawy, wydane w oparciu o upoważnienie z art. 7 ust. 2 ustawy. Sąd I instancji zauważył, że przepisy te powinny być przeanalizowane przez organy administracji, decydujące o uznaniu bądź nieuznaniu określonego podmiotu za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd I instancji podkreślił, że wbrew argumentacji sformułowanej w zaskarżonej decyzji, nie ma podstaw do nakładania na ten podmiot obowiązku wskazania konkretnego przepisu uzasadniającego jego legitymację. To organ administracji na podstawie ustalonych przez siebie okoliczności faktycznych powinien rozważyć, czy wnoszący podanie ma legitymację do udziału w konkretnym postępowaniu. Przeciwna teza sprzeciwia się w oczywisty sposób zasadzie odformalizowania podania w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Nie musi więc zawierać, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, prawnego uzasadnienia żądania ze wskazaniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu I instancji nie można przy ocenie obszaru oddziaływania inwestycji ograniczyć się do poprzestania na zbadaniu odległości projektowanych obiektów budowlanych od granic z działką sąsiednią, albowiem nie przesądzają one same w sobie o wytyczeniu obszaru oddziaływania inwestycji. Organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie analizę przepisów odrębnych decydujących o zakresie obszaru oddziaływania inwestycji ograniczył wyłącznie do postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, ze zm.), normujących odległości zabudowy planowanej na działce objętej inwestycją od działek sąsiadujących (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Organ odwoławczy podtrzymując to stanowisko i nie odnosząc się w ogóle do zarzutów i argumentacji odwołania, nie poszerzył analizy przepisów odrębnych i powtórzył tezę o braku wprowadzenia przez planowaną inwestycję jakichkolwiek ograniczeń w stosunku do zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

Biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w bezpośrednim jak i dalszym sąsiedztwie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Sąd I instancji zgodził się z oceną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09 (dostępny j.w.), że skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania. Niemniej aby taki wniosek wysnuć w konkretnych okolicznościach sprawy, musi być ona wyjaśniona w sposób wyczerpujący, czego w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu I instancji zabrakło.

Sąd I instancji wskazał, że z akt postępowania administracyjnego wynika, iż działki o nr [...] będące własnością uczestników postępowania, graniczą z terenem inwestycji. Właściciele powołali argumentację opierającą się na ustaleniach zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, w której określono źródła oddziaływania (immisji) planowanej inwestycji. W odwołaniu zmierzali do wykazania, powołując się na decyzję środowiskową, której warunków nie uwzględniono, że inwestycja oddziałuje na ich nieruchomość w sposób kwalifikujący ich jako strony postępowania. Oddziaływanie to głównie dotyczyło warunków odprowadzania wód deszczowych z terenów utwardzonych inwestycji oraz ścieków i nieczystości produkowanych przez projektowany obiekt, co jest regulowane ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz warunków skomunikowania nieruchomości uczestników postępowania w związku z nowymi rozwiązaniami komunikacyjnymi dla centrum handlowego. Wskazywali również na brak rozważenia kwestii ochrony nieruchomości sąsiednich przed hałasem i drganiami emitowanymi przez funkcjonowanie centrum handlowo – usługowego, w tym planowanego wielkopowierzchniowego obiektu handlowego.

W ocenie Sądu I instancji powyższe wskazuje na to, że organy obu instancji nie dokonały rzetelnej i wszechstronnej oceny uwarunkowań prawnych realizacji planowanej inwestycji przy uwzględnieniu interesów prawnych właścicieli wymienionych działek. Tym samym pozbawienie przez organ odwoławczy statusu strony spółki jawnej jako właściciela działek graniczących z terenem objętym inwestycją i uniemożliwienie jej tym samym wzięcia czynnego udziału w postępowaniu w celu ochrony swoich interesów, czego nie należy utożsamiać z wyeliminowaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego, Sąd I instancji uznał za przedwczesne i niezgodne z prawem. Dopiero rzetelna i kompleksowa analiza przepisów dotyczących inwestycji i wpływających na ograniczenie możliwości zagospodarowanie ich działek może prowadzić do oceny ich interesu prawnego. Jeśli taki wpływ istnieje, czego zdaniem Sądu I instancji wobec zaniechania wyjaśnienia tej kwestii w zaskarżonej decyzji nie można ani wykluczyć ani potwierdzić, to Hurtowni Artykułów Spożywczych [...] sp.j. w L. trzeba umożliwić wzięcie udziału w postępowaniu wszczętym swoim odwołaniem. Postępowanie odwoławcze natomiast nie musi doprowadzić do wyeliminowania pozwolenia na budowę z obrotu prawnego.

Organ odwoławczy, odmawiając odwołującym się przymiotu strony i umarzając postępowanie odwoławcze z tego powodu, nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego, nie rozważył należycie materiału dowodowego i nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, czym naruszył przepisy postępowania w sposób, który mógł istotny wpływ na wynik sprawy - art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nadto, organ administracji nie dokonał prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, czym naruszył przepisy prawa materialnego i w następstwie tego nie wyjaśnił istotnych w sprawie okoliczności.

Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika spółki jawnej w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji umarzającej postępowanie, Sąd I instancji wyjaśnił, że przy kontroli legalności skarżonych aktów administracji publicznej (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Oznacza to w ocenie Sądu I instancji, że sąd związany jest granicami danej sprawy, wyznaczonymi przez granice sprawy administracyjnej, która powinna być rozumiana w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym. Tak, więc Sąd I instancji nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Tak stałoby się natomiast, gdyby przychylić się do wniosku pełnomocnika uczestników postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy wskutek niezbadania w sposób właściwy przymiotu strony tego postępowania nie sposób ocenić, czy wniesione odwołanie mogło doprowadzić do merytorycznej kontroli zaskarżonej odwołaniem decyzji. Sąd I instancji zaznaczył, nie oceniając zatem zasadności tego wniosku należy zaznaczyć, że może on wszcząć postępowanie w trybie nadzwyczajnym, odrębne w swej istocie od powstępowania zakończonego w przedmiotowej sprawie kwestionowaną decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wniosek zatem winien zostać skierowany do właściwego organu administracji celem jego rozpatrzenia. Niemniej, zdaniem Sądu I instancji wskutek prawomocnego stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy C. Nr XIII/130/2011 z dnia 30 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod usługi, w tym budowę obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2 we wsi P., gm. C., wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 31/12 (wobec oddalenia skargi kasacyjnej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2444/12), zaistniały warunki do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty C. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...].

Odnosząc się natomiast do żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wskazał, że naruszenie przez Wojewodę wskazanych przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie miało charakteru rażącego i z tych względów nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając ponownie odwołanie uczestników postępowania Wojewoda powinien rozważyć szczegółowo zarzuty odwołania w kontekście zasięgu immisji szkodliwych czynników przyszłej inwestycji na ich nieruchomości. Sąd I instancji zaznaczył, że należy mieć na uwadze oddziaływanie zarówno ponadnormatywne jak i zamykające się w granicach dopuszczalnych norm. Przeprowadzona analiza winna doprowadzić do prawidłowego wniosku, czy posiadają oni interes prawny nadający legitymację procesową w postępowaniu o pozwolenia na budowę. Sąd I instancji wskazał, że w przypadku negatywnego wniosku organ będzie uprawniony do umorzenia postępowania na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. natomiast w razie odmiennego stanowiska organ rozpozna merytorycznie niniejszą sprawę przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożyła "[...] Sp. z o.o. C. SKA" z siedzibą w L. i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, to jest przepisu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego przez błędną jego interpretację i w konsekwencji błędne wskazania prawne, błędnie ukierunkowujące dalsze postępowanie w ww. sprawie;

2) przepisów prawa procesowego, to jest art. 141 § 4 ppsa, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie wyroku w całości, a ponadto, o orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono obszerne wywody uzasadnienia sądu I instancji. Wywiedziono, że Sąd I instancji pominął istotne fragmenty uzasadnienia uchylonej decyzji Wojewody P., w których organ argumentował na podstawie jakich norm ustalał krąg stron postępowania. Dokonując wykładni art.28 ust.2 w związku z art. 3 pkt.20 prawa budowlanego pominął istotne treści normatywne w tych przepisach zawarte, przy jednoczesnym wywodzeniu z tych przepisów treści normatywnych, które w tych przepisach zakodowane nie zostały. Mające w sprawie zastosowanie powołane normy prawa budowlanego wykluczają badanie interesu prawnego odwołujących się na zasadzie art. 28 kpa.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie sąd I instancji nie dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, szczególnie co do zakresu oddziaływania inwestycji na zagospodarowanie terenu sąsiedniego. Zakwestionował także prawidłowość dokonanych prze sąd wskazań, które nakazują poszukiwanie aż do skutku przepisu prawa, który wyznaczałby związane z obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prokurator Okręgowy w S. i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. z 2002r. Nr 150, poz,1270 ze zm.), dalej ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 ppsa Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisu art. 141§4 ppsa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Przepis 141 § 4 ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną.

Jednakże, wadliwość uzasadnienia wyroku wydanego przez sąd I instancji może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Innymi słowy, dopiero taka konstrukcja uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, która nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, pozwala stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 ppsa, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 ppsa( por. wyrok NSA z dnia 22.03.2013r., wydany w sprawie o sygn. II OSK 2259/11 oraz wyrok NSA z dnia 20.03.2013r. , wydany w sprawie o sygn. II FSK 2230/11)

Skarżący kasacyjnie naruszenie wskazanej normy prawa procesowego upatrywał w wadliwości ustaleń i argumentacji.

Skarga kasacyjna okazała się jednak zasadna w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust.2 w związku z art. 3 pkt.20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.(Dz.U.2010.243.1623 ze zm.) prawo budowlane przez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące dokonaniem wadliwych wytycznych odnośnie dalszego postępowania. Zgodzić należało się ze skarżącym kasacyjnie, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że objęta kwestionowanym pozwoleniem na budowę inwestycja wprowadza jakiekolwiek ograniczenia w zakresie możliwości zagospodarowania działki nr. [...], należącej do [...], na których prowadzona jest przez nich działalność gospodarcza. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika iż właściciele ww. działek nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust.2 w związku z art. 3pkt.20 prawa budowlanego w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę C. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2012r. na działkach nr [...].

Oznacza to tym samym wbrew stanowisku sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność szczegółowego badania tej kwestii.

Decyzja Wojewody P. z dnia [...] października 2012r. umarzająca postępowanie z odwołania Hurtowni Artykułów Spożywczych [...] spółka jawna w L. okazała się zatem wbrew stanowisku sądu I instancji prawidłowa.

Odnieść się w tym miejscu należało do konstrukcji pojęcia strony w rozumieniu przepisu art. 28 ust.2 prawa budowlanego. Składa się ona z dwóch elementów, które muszą być jednocześnie spełnione. Element podmiotowy ograniczający krąg podmiotów tylko do inwestora, właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości oraz element przedmiotowy wymagający aby nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu.

Dla ustalenia, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu powołanej normy istotne jest, czy w związku z budową obiektu powstaną ograniczenia w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego, wynikające przepisów odrębnych(art.3pkt.20 prawa budowlanego). Konieczność takich ograniczeń winna wynikać także z raportu oddziaływania na środowisko, jeśli poprzedzał wydaną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach

Pewne uciążliwości, jakie może powodować budowa obiektu np. przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, zwiększenie ruchu samochodów, których ewentualna możliwość występowania została przewidziana w raporcie oddziaływania na środowisko, poprzedzającym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie mogą być utożsamiane z pojęciem obszaru oddziaływania obiektu, o ile są to zjawiska, których negatywnym skutkom można zapobiegać bez konieczności wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga także, że nie jest możliwe z tej przyczyny skuteczne zakwestionowanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli oparta została na rozwiązaniach dopuszczonych w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z dnia 15.11.2007r. , wydany w sprawie o sygn. II OSK 1526/06 oraz wyrok NSA z dnia 20.10.2009r., wydany w sprawie o sygn, II OSK 1591/08)

W ostatecznej decyzji Starosty C. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...].03.2012r. stwierdzono, że planowana inwestycja nie będzie powodować zagrożenia dla elementów przyrodniczych środowiska. I tak obiekt nie będzie powodował zagrożenia wynikającego z emisji wibracji, drgań na żadnym z etapów procesu inwestycyjnego. Emisja zanieczyszczeń pyłowych i gazowych nie będzie stanowić obciążenia dla powietrza atmosferycznego, normy ochrony powietrza będą spełnione we wszystkich punktach poza granicami centrum. W celu obniżenia uciążliwości przedsięwzięcia ze względu na możliwość występowania emisji niezorganizowanej z ruchu pojazdów do powietrza atmosferycznego przewidziano w decyzji konieczność wprowadzenia w miejscach nieutwardzonych wzdłuż zachodniej granicy obszaru inwestycji zieleń izolacyjną, w obrębie parkingów zaś stanowiska punktowe zieleni.

Na terenach wymagających ochrony przed hałasem przewidziano obowiązek zastosowania skutecznych środków ochrony akustycznej.

W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach znalazły się także rozwiązania i wynikające z nich nakazy w zakresie odprowadzania ścieków, wód opadowych, powstających w trakcie eksploatacji przedsięwzięcia odpadów.

W tym stanie rzeczy mając nadto na względzie stwierdzony brak ograniczeń w zagospodarowaniu działek nr [...] z powodu lokalizacji przedsięwzięcia w odległościach większych niż minimalne względem granic tych działek, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać warunki techniczne i ich usytuowanie(Dz.U.2002.75.690 ze zm.) nie sposób przyjąć, iż inwestycja dopuszczona decyzją Starosty C. z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu działek nr [...] w rozumieniu art. 28 ust.2 w związku z art. 3 pkt. 20 ustawy prawo budowlane.

Rację ma Wojewoda P., który w kwestionowanej decyzji wywiódł, że obszar oddziaływania to nie jest teren, w którym da się odczuć skutki uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem obiektu.

Jest to bowiem oddziaływanie faktyczne przedsięwzięcia, które w pewnych okolicznościach może stanowić podstawę do wystąpienia na drogę postępowania cywilnego. Nie sposób jednak przyjąć, by wprowadzało ograniczenia w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego.

Fakt, że inwestycja obejmuje swym zasięgiem także budowę zjazdu na drogę powiatową nie pozwala na przyjęcie, iż działki o nr [...] znajdują się w obszarze oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust.2 prawa budowlanego.

W przypadku dróg powiatowych wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu uzależnione jest od aktualnych względów bezpieczeństwa ruchu( por. wyrok NSA z dnia 8.02.2012r. , wydany w sprawie o sygn. I OSK 276/11).

W tym przedmiocie wydawana jest jednak odrębna decyzja w oparciu o przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych, gdzie badane są te kwestie. W niniejszej sprawie taką decyzję wydał Zarząd Powiatu C. w dniu [...] stycznia 2012r.(symbol [...]), stosowny dokument znajduje się w aktach sprawy.

Podkreślenia wymaga, że działki nr [...] mają niekwestionowany przez ich właścicieli dostęp do drogi publicznej.

Mając na względzie powyższe rozważania na zasadzie art.188 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Na podstawie art. 207§2 ppsa odstąpiono od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.