Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2018/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: par. 36 ust. 1,2,3,4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz K. S. kwotę 1286 (jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2020 r. wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 4g, ust. 5, art. 18 ust. 1, ust. 1e pkt 1, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, dalej: specustawa drogowa), art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1, 2 i 4, art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej: u.g.n.) oraz § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie) ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł, na rzecz K. S. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie geodezyjnym [...] , gmina [...] , powiat [...] , oznaczonej w rejestrze gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha. Nieruchomość ta była objęta decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2019 r., wydaną na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-4 i art. 17 ust. 1 specustawy drogowej o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] odc. koniec obwodnicy [...] - węzeł "[...] " część nr 1: odc. realizacyjny [...] (węzeł "[...] " obecnie "[...] " - bez węzła) - [...] (węzeł "[...] " obecnie "[...] " - bez węzła).

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. S. .

Decyzją z [...] lipca 2020 r. Minister Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2020 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...] , w obrębie [...] , oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, stanowi operat szacunkowy z dnia 19 lipca 2019 r. sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego D. T. (uprawnienia nr [...]). Opisując przedmiotową nieruchomość autor operatu wskazał, że nieruchomość położona jest na zapleczu wsi [...] , w otoczeniu terenów niezabudowanych użytkowanych rolniczo. Według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działki stanowiły część niezabudowanych nieruchomości z zasiewami jednorocznymi i roślinnymi częściami składowymi. Działki nie posiadały dostępu do dróg publicznych. Przed podziałem działki miały kształt zbliżony do prostokąta, po podziale - wydłużony. Nieruchomość nie ma dostępu do sieci uzbrojenia technicznego. Na działce nr [...] znajdowała się trawa na siano, skoszona.

Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniana nieruchomość położona była na terenie, dla którego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr III/25/02 Rady Gminy [...] z dnia 30 grudnia 2002 r. działki położone były na terenie oznaczonym symbolem RP - obszary rolnicze. Analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych i przeznaczonych na inwestycje drogowe oraz gruntów rolnych, dokonana przez biegłego, wykazała, że ceny gruntów rolnych są niższe od cen gruntów o przeznaczeniu drogowym. Wobec stwierdzenia, że przeznaczenie działki rolnej pod drogę zwiększa jej wartość, wartość rynkową nieruchomości gruntowej oszacowano według alternatywnego sposobu użytkowania, posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Autor operatu szacunkowego wyjaśnił, że wobec braku danych rynkowych o cenach nieruchomości podobnych do wycenianej pod względem stanu zagospodarowania w toku wyceny oszacowano wartość odtworzeniową nieruchomości. Do wyceny gruntu przedmiotowej nieruchomości wybrano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Ze względu na ograniczoną liczbę transakcji, biegły dokonał analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym położonych na terenie powiatu [...] , będących przedmiotem transakcji w okresie od stycznia 2017 r. do dnia wyceny. Na tak zakreślonym rynku nie odnotowano ani jednej transakcji, wobec czego obszar rynku poszerzono o tereny wiejskie najbliżej położnych powiatów południowej części województwa [...] . W wyniku analizy wyodrębniono kilkadziesiąt transakcji dotyczących działek niezabudowanych przeznaczonych na cele drogowe. Ceny gruntów drogowych położonych w otoczeniu gruntów rolnych lub leśnych kształtowały się od ok. 9 zł/m2 do 12 zł/m2 natomiast do celów wyceny wyłoniono cztery nieruchomości najbardziej podobne z przedziału cenowego od 9,08 zł/m2 do 11,88 zł/m2. Po przeprowadzonej analizie biegły stwierdził stabilizację cen w okresie ich badania, zatem nie aktualizował ich trendem czasowym. Biegły ustalił, że dla rynku najważniejsze znaczenie mają następujące atrybuty wraz z odpowiadającymi wagami: położenie ogólne nieruchomości (waga 50%) oraz lokalizacja szczegółowa i otoczenie nieruchomości (waga 50%). Na str. 13 - 14 operatu szacunkowego przedstawiono opis przyjętych cech rynkowych. Opisano także transakcje przyjęte do porównania (str. 13 operatu szacunkowego) oraz określono wartość współczynników korygujących i obliczono wartość 1 m2 szacowanego gruntu na kwotę 9,85 zł/m2, co pozwoliło na określenie wartości gruntu przedmiotowej nieruchomości na [...] zł. Wartość składników roślinnych biegły wycenił na [...] zł. Łącznie wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] określono na [...] zł.

Organ podkreślił, że celem dokonania oceny ww. dowodu o wartości nieruchomości należy mieć na uwadze przepisy u.g.n. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przywołując uprzednio treść art. 134 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 u.g.n. wskazał, że w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia 19 lipca 2019 r., organ uznał, iż nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu poprawek cen nieruchomości wybranych do porównania.

Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że nie mógł pominąć okoliczności, iż w toku postępowania przed organem I instancji do akt sprawy został złożony kontroperat sporządzony w dniu 2 stycznia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. D. . Analiza rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, dokonana przez tego rzeczoznawcę majątkowego wykazała, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne są wyższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod rolę. Stąd kierując się zasadą korzyści, oszacowanie wartości przedmiotowej nieruchomości oparto na nieruchomościach o przeznaczeniu drogowym. Przy określeniu wartości nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W wyniku analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zebrano 16 transakcji, których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 9,08 zł do 64,00 zł za 1 m2 gruntu. Do porównania przyjęto 8 transakcji. Rzeczoznawca ustalił, że głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja ogólna (waga 54,24%), otoczenie nieruchomości (waga 33,73%) oraz przeznaczenie (waga 11,93%). Rzeczoznawca dokonał charakterystyki przyjętych cech w załączniku nr 1 do operatu. Opis nieruchomości przyjętych do porównania zamieszczono w załączniku nr 1 operatu. Następnie określono na podstawie współczynników korygujących cenę za 1 m2 wycenianej nieruchomości. Wartość 1 m2 gruntu przedmiotowej nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł, co pozwoliło na określenie wartości gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę [...] zł. Wartość utraconych pożytków biegły oszacował na [...] zł.

Minister stwierdził, że ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia pozwala stwierdzić, że przedłożony przez strony operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystanie dla celu ustalenia wartości nieruchomości. Jakkolwiek rzeczoznawca majątkowy P. D. , mając na uwadze, iż ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych drogowych są wyższe od cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych rolnych, określił wartość przedmiotowej nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, to uzasadnione wątpliwości wzbudza dobór nieruchomości porównawczych. Z treści art. 4 pkt 16 u.g.n. wynika, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło otoczenie oraz położenie nieruchomości przyjętych do porównania. Podobnie jak organ pierwszej instancji, Minister wskazał, że większość nieruchomości położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, zaś wyceniana nieruchomość leży w odległości około 9 km od [...] , tj. siedziby powiatu. Ponadto otoczenie nieruchomości porównawczych stanowiły głównie tereny zabudowane, zagospodarowane, z zabudową mieszkaniowo-usługową oraz usługową, natomiast otoczenie wycenianej nieruchomości stanowiły tereny rolne, niezabudowane oraz bez prawa do zabudowy. Rzeczoznawca wyraźnie przy tym wskazał, że głównymi cechami rynkowymi, mającymi wpływ na wartość nieruchomości są lokalizacja oraz otoczenie, których wagi łącznie wynoszą 88,07%. Stąd dobór nieruchomości podobnych do wycenianej winien w jak największym stopniu uwzględniać podobieństwo tychże nieruchomości do nieruchomości wycenianej pod względem lokalizacji oraz otoczenia. Trudno natomiast dostrzec zależność pomiędzy ceną nieruchomości a rangą drogi, ponieważ już z prostego zestawienia transakcji nr 13 i nr 14 wynika, iż ta cecha nie ma decydującego znaczenia. Obie nieruchomości zostały bowiem nabyte pod drogi o znaczeniu lokalnym, głównie dla mieszkańców wsi. Transakcja nr 13 osiągnęła cenę 30,00 zł/m2 i położona była w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej i siedliskowej. Natomiast transakcja nr 14 (którą obaj rzeczoznawcy uznali ją za podobną do nieruchomości wycenianej i przyjęli do porównań) osiągnęła cenę 9,08 zł/m2 i położona była wśród gruntów rolnych, a w jej dalszym sąsiedztwie znajdowała się zabudowa siedliskowa rozproszona. Dodatkowo, jak wynika z analizy ww. operatu szacunkowego, biegły objął badaniem rynku nieruchomości drogowe w okresie 3 lat wstecz od dnia wyceny. Minister podkreślił zatem, że okres monitorowania cen transakcyjnych przy wycenie nieruchomości może zostać wydłużony, jednakże rozszerzenie to musi wynikać z braku transakcji nieruchomościami podobnymi w okresie dwóch lat wstecz od daty wyceny i powinno zostać uzasadnione w operacie szacunkowym. W analizowanym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy nie przedstawił w tym względzie stosownych wyjaśnień.

W ocenie Ministra, Wojewoda [...] prawidłowo ocenił przedłożony przez stronę operat szacunkowy z dnia 2 stycznia 2020 r., wskazując że nie może on stanowić podstawy określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego P. D. transakcje nieruchomościami nie spełniają warunku podobieństwa określonego w art. 4 pkt 16 u.g.n., przez co określona na ich podstawie wartość przedmiotowej nieruchomości nie może być uznana za poprawną.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister Rozwoju podkreślił, że w przedmiotowej sprawie biegły dokonał analizy transakcji z rynku gruntów drogowych oraz ustalił cechy rynkowe istotne dla oceny wartości nieruchomości. Rzeczoznawca stwierdził, że ceny transakcyjne na badanym rynku kształtowały się głównie w zależności od lokalizacji ogólnej nieruchomości oraz położenia szczegółowego i otoczenia. Nieruchomości przyjęte do porównania zostały wytypowane zgodnie z przedstawioną przez biegłego analizą rynku i odzwierciedlały charakterystykę cech rynkowych, wpływających na wartość nieruchomości. Biegły wskazał, że otoczenie nieruchomości drogowych ma duży wpływ na uzyskiwane przez nie ceny oraz rozgraniczył nieruchomości drogowe w otoczeniu rolnym, których ceny były znacząco niższe od nieruchomości drogowych w otoczeniu zabudowy. Przedstawiona przez biegłego charakterystyka nieruchomości przyjętych do porównania (strona 12-13 operatu), wskazuje, że nieruchomości wybrane przez biegłego są podobne do nieruchomości wycenianej zarówno pod względem ich lokalizacji, tj. są oddalone od miasta powiatowego, oraz ich otoczenia, gdyż są położone w sąsiedztwie terenów rolnych, tak jak wyceniana nieruchomość. Na tej podstawie uznać należy, że biegły prawidłowo uzasadnił wybór nieruchomości, które tworzą zbiór transakcji porównawczych oraz prawidłowo określił cechy różniące nieruchomości. Jako bezzasadny organ uznał zarzut przyjęcia do porównania przez biegłego transakcji nieprzeznaczonych pod drogi. Wyjaśnił przy tym, że realizacja zasad ustalania odszkodowań zawartych w u.g.n. jest możliwa jedynie przy przyjęciu szerokiej interpretacji pojęcia "nieruchomości drogowych" i nie może ograniczać się tylko i wyłącznie do nieruchomości przeznaczonych pod drogi w dokumentach planistycznych. Przyjmując ceny porównawcze w procesie wyceny niewątpliwie należy uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu ich użytkowania, a więc także nieruchomości nabywane na cele drogowe. Uwzględniając wpływ, jaki na cenę transakcyjną nieruchomości ma przeznaczenie wynikające z ww. dokumentów, nie można jednocześnie pomijać faktu, że pojęcie "cen transakcyjnych nieruchomości drogowych" jest w omawianym przypadku determinowane przede wszystkim celem wywłaszczenia.

Organ podkreślił również, że kwestie dotyczące wyceny nieruchomości na potrzeby odrębnego postępowania nie są dowodem świadczącym o wadliwości wyceny przedmiotowej nieruchomości. Nie jest zatem możliwe podważenie ustaleń poczynionych na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dla konkretnej nieruchomości w oparciu o wycenę przeprowadzoną dla innej nieruchomości. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez organ I instancji Minister stwierdził, że obowiązujące przepisy specustawy drogowej nie przewidują obligatoryjnego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w postępowaniu odszkodowawczym. Następnie Minister wskazał, że organ wojewódzki zapewnił stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu, czyniąc zadość dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7, art. 8, art. 75, art. 80, art. 89 § 2 k.p.a. Minister podkreślił, iż dowody zostały zebrane przez organ I instancji przy wszechstronnym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści, a organ odwoławczy nie doszukał się nieprawidłowości w działaniach podejmowanych w przedmiotowej sprawie przez organ wojewódzki. W ocenie organu odwoławczego, sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego D. T. jest prawidłowy. Organ dokonał jego analizy i poddał ocenie z poszanowaniem zasady swobodnej oceny dowodów, nie znajdując przy tym podstaw do zanegowania wartości dowodowej ww. opinii. Natomiast opinia P. D. poddana tej samej ocenie, wykazuje szereg omówionych nieścisłości dotyczących nieprawidłowo dobranego materiału porównawczego i nie może stanowić wiarygodnego dowodu o wartości nieruchomości, a tym bardziej podważyć wiarygodności opinii sporządzonej na zlecenie Wojewody [...] . Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy akt sprawy, nie miał podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo.

W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję Ministra Rozwoju K. S. , reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa procesowego, kóre miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 6 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na:

- wadliwej subsumcji faktu uznanego za udowodniony, dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanego wbrew dowodom, zasadom doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania,

- uznaniu za udowodnioną okoliczność faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości porównawczych jako drogowe, podczas gdy trzy z czterech nieruchomości na dzień transakcji - ich nabycia przez organ publiczny nie były użytkowane jako droga publiczna,

- uznaniu za udowodnioną okoliczność drogowego celu nabycia wszystkich nieruchomości porównawczych, podczas gdy jedna z nich została nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego,

2) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiającego się w:

- niewyjaśnieniu rozbieżności wycen wywłaszczonej nieruchomości, wynikającej ze zgromadzonych dowodów - opinii rzeczoznawców,

- niewyjaśnieniu okoliczności związanej z niedrogowym przeznaczeniem nieruchomości porównawczych, przyjętych za podobne do wycenianej w operacie rzeczoznawcy działającego na zlecenie organu pomimo, iż z opisu oraz dowodów (dokumentów urzędowych) jednoznacznie wynika ich niedrogowe przeznaczenie,

- powierzchownej ocenie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu,

- pominięciu odpowiedzi na zastrzeżenia wyrażone w decyzji Wojewody, co do operatu autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P. D. , co doprowadziło do przyjęcia:

a) iż w operacie tym większość nieruchomości porównawczych położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, podczas gdy z precyzyjnego opisu nieruchomości oraz odpowiedzi rzeczoznawcy wynika, że wszystkie nieruchomości porównawcze są położone na terenach wiejskich,

b) wadliwości doboru nieruchomości porównawczych pod kątem otoczenia, podczas gdy kwestia ta stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego została szczegółowo i jednoznacznie wyjaśniona w odpowiedzi autora,

c) wadliwego doboru cechy cenotwórczej "przeznaczenie" (kategoria drogi), podczas gdy kwestia ta, stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego została szczegółowo wyjaśniona w odpowiedzi autora opinii;

3) art. 8 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, przejawiające się w:

- stosowaniu podwójnych standardów oceny dowodów, operatów szacunkowych dopuszczonych na tę samą okoliczność,

- powierzchownej ocenie operatu rzeczoznawcy powołanego przez organ, w tym jego odpowiedzi na zastrzeżenia strony z argumentacją, iż bardziej wnikliwa ocena wkraczałaby w wiedzę specjalistyczną zarezerwowaną dla biegłego,

- bardzo wnikliwej i obejmującej wiedzę specjalistyczną (nie mniej chybionej) ocenie operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P. D. ,

- odstąpieniu od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem obu rzeczoznawców w celu wyjaśnienia tak znacznych rozbieżności w wartościach oszacowania wywłaszczonej nieruchomości,

4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn i powodów odmowy uznania wiarygodności wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego P. D. w zakresie zastrzeżeń organu I stopnia.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy a

to:

• art. 154 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że cel nabycia decyduje o przeznaczeniu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje przyjąć, iż o przeznaczeniu nieruchomości decydują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i/lub decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a w przypadku braku powyższych sposób faktycznego użytkowania;

• art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieruchomość przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod użytki rolne lub łąkę, nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego, niewykorzystywana na cel drogowy może być uznana za podobną do nieruchomości drogowej - w tym przypadku nieruchomości wycenianej przeznaczonej pod drogę krajową klasy ekspresowej.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Jednocześnie skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów:

1. zaświadczenia Starosty [...] z 10 sierpnia 2020 r. w zakresie wskazania celu nabycia nieruchomości porównawczej (dz. [...]. obr.: [...] );

2. zaświadczenia Starosty [...] z 14 sierpnia 2020 r. o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej (dz. [...], obr.: [...] ) na dzień nabycia;

3. zaświadczenia Wójta Gminy [...] z 17 sierpnia 2020 r. o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej (dz. [...], obr.: [...]) na dzień nabycia;

4. zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej (dz. [...],[...], obr.: [...]) na dzień nabycia.

Dowody te powołano na okoliczność uprawdopodobnienia, że skoro faktyczne użytkowanie nieruchomości porównawczej (przyjętej przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu) na dzień nabycia nie było drogowe, to organ błędnie uznał jakoby nieruchomość porównawcza miała drogowy charakter wynikający z faktycznego użytkowania nieruchomości i pozytywnie ocenił wiarygodność operatu szacunkowego. Skoro zaś w ocenie organu cel nabycia w sposób znaczący kształtuje ceny transakcyjne nieruchomości, to za wadliwie należy uznać porównanie nieruchomości nabytej pod budowę drogi publicznej klasy ekspresowej z nieruchomością nabytą pod budowę przydrożnego rowu.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, decyzje organów obu instancji ostać się bowiem nie mogą, aczkolwiek z innych względów niż podniesione w skardze.

Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Odpowiednie stosowanie przepisów u.g.n. oznacza, że przepisy tej ustawy będą miały zastosowanie w sytuacji, kiedy określone kwestie nie zostały uregulowane odmiennie.

Jak wynika z art. 130 ust. 2 u.g.n. znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie, ustalenie odszkodowania następuje po sporządzeniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Opinia rzeczoznawcy majątkowego stanowi zatem podstawowy dokument umożliwiający ustalenie wysokości odszkodowania. Jej sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych, ma ona zatem wszelkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego w niniejszym postępowaniu jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Ocena operatu szacunkowego przez organy orzekające jak i przez Sąd nie jest więc możliwa w zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Niemniej jednak jak każdy dowód operat szacunkowy podlega ocenie pod względem spełnienia wynikających z obowiązujących przepisów wymogów formalnych, a więc co do sporządzenia zgodnie z przepisami, na podstawie których został sporządzony, a nadto zasadami logicznego rozumowania. W wyroku z 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ administracji musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to, czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia (zob. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2546/13; por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13). Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15, CBOSA). Jakkolwiek zatem rzeczoznawca ma istotny wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości, to nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 833/00, CBOSA). O wysokości odszkodowania decyduje ostatecznie nie rzeczoznawca, a właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, przesłanek którymi się kieruje oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06, CBOSA).

Stwierdzić należy, że tego rodzaju ocenę operatu szacunkowego organy obu instancji co prawda przeprowadziły, jednakże w swych rozważaniach pominęły istotne kwestie wymagające wyjaśnienia związane ze sposobem wyliczenia należnego odszkodowania, co czyni błędnymi wyprowadzone przez organy konkluzje.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy należało uwzględnić, że określanie wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie stanowi wyjątek na tle zasady ustalania wartości nieruchomości dla celów określania odszkodowania za wywłaszczenie. (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz., wyd. 5, Warszawa 2018, s. 1024-1025) Jak stanowi art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

W wydanych w sprawie decyzjach organy - przywołując zasadę korzyści ustaloną w art. 134 ust. 4 u.g.n. - zaakceptowały przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego sposób szacowania wartości nieruchomości przejętej pod drogę, w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi, tj. przy odwołaniu się do treści § 36 ust. 4 rozporządzenia. Biegły, stojąc bowiem na stanowisku, że w związku z przeznaczeniem zgodnym z celem wywłaszczenia, tj. przejęciem pod drogi objętą postępowaniem nieruchomość doszło do zwiększenia jej wartości, ustalił jej wartość na użytek niniejszego postępowania jako nieruchomość przeznaczoną pod drogi.

W ocenie Sądu, tak ustalony sposób szacowania nieruchomości wymyka się ustalonym przepisami prawa regułom. Należy bowiem uwzględnić, że zasada korzyści ustalona w art. 134 ust. 4 u.g.n. polegająca na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenie, jest zasadą ogólną, która podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia. Rozporządzenie to, realizując wytyczne ustawowego upoważnienia zawartego w art. 159 u.g.n. ustala m.in. sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Przepis § 36 rozporządzenia, regulujący kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, ma zatem charakter przepisu szczególnego w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczanych nieruchomości. Zasadę korzyści w pełni realizuje § 36 ust. 3 rozporządzenia, w myśl którego "w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%."

Zgodnie natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W wyroku z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1529/16, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że treść regulacji zawartych w ust. 3 i 4 nie budzi wątpliwości co do ich rozłącznego charakteru. Oznacza to, że przepisy te mają zastosowanie w zupełnie odmiennych stanach faktycznych. Jeśli więc przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że z uwagi na zwiększenie wartości nieruchomości poprzez przeznaczenie jej na cele drogowe, wartość rynkową nieruchomości określa się poprzez powiększenie wartości (nie więcej niż o 50%) wyliczonej na podstawie oceny wartości działek z gruntów, z których je wydzielono bądź z nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Natomiast reguła określona w § 36 ust. 4 rozporządzenia znajdzie zastosowanie wówczas, gdy przejęcie działki na cele drogowe dotyczy nieruchomości, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości przejętej z mocy prawa pod inwestycję drogową determinuje sposób ustalenia jej wartości, co uszło uwadze organów dokonujących oceny przedłożonego operatu szacunkowego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy na uwzględnienie zasługiwał fakt, że w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej przedmiotowa nieruchomość (działki nr [...] i [...]) w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 30 grudnia 2002 r., położona była na terenie oznaczonym symbolem RP - obszary rolnicze. W tych warunkach zastosowanie powinien znaleźć przepis § 36 ust. 3 rozporządzenia. Do regulacji tej biegły zaś w ogóle się nie odnosił. Podobnie uczyniły organy obu instancji. Kwestii tej nie dostrzegł również biegły będący autorem przedłożonego przez skarżącego kontroperatu. Stwierdzić zatem należy, że skorzystanie z możliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej nie służyłoby ani przyspieszeniu ani uproszczeniu postępowania, skutkując nawet pogłębieniem ujawnionych wadliwości w zakresie podejścia i metody dokonywanych wyliczeń.

Niedostrzeżone przez organy wadliwości przedmiotowego operatu szacunkowego jako opartego na błędnych założeniach i niewłaściwym materiale porównawczym, sprawiają, że dokument ten nie mógł stanowić miarodajnej podstawy ustalenia objętego postępowaniem odszkodowania. Ustalenie odszkodowania na podstawie tego dokumentu powoduje, że obie wydane w sprawie decyzje musiały zostać uznane za istotnie naruszające wyżej wskazane przepisy prawa materialnego, co uzasadnia ich uchylenie. Brak wyjaśnienia w sposób dokładny i wszechstronny stanu faktycznego sprawy uzasadnia również stwierdzenie, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd postanowił oddalić wniosek o przeprowadzenie dowodów. Zaznaczyć należy, że postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., jest postępowaniem uzupełniającym. Znajduje ono zastosowanie, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie stosuje się zaś tego postępowania w przypadku, gdy zachodzi potrzeba dokonania przez organ ponownej oceny materiału dowodowego, czy też poszerzenia przez organ tego materiału. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1254/20, CBOSA)

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zleci innemu rzeczoznawcy majątkowemu opracowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami operatu szacunkowego dla określenia wartości objętej postępowaniem odszkodowawczym nieruchomości, który następnie organy orzekające ocenią przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej rozważań Sądu.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od 24 października 2020 r. obszar całego kraju objęty został tzw. "strefą czerwoną". W związku z tym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne, biorąc pod uwagę brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznając, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r.