Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1063/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, art. 87 ust. 3a.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 153 ust. 1, art. 154 ut. 1,  art. 156 ust. 3 i ust. 4, art. 4 pkt 17
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 3377 (trzy tysiące trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r. , sygn. akt II SA/Gl 175/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje SKO w K. z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...] r. Decyzjami tymi ustalona została jednorazowa opłata w wysokości 42,888, 90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego przyjęciem uchwałą Rady Miejskiej S. z dnia [...] r., nr [...], miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. dla terenu zurbanizowanego w sołectwie S. Obowiązek uiszczenia przedmiotowej opłaty został nałożony na mieszkającego w R.F.N. H. K. w związku ze zbyciem przez niego działki nr [...] o powierzchni 0,2052 ha.

Powodem uchylenia przez WSA opisanych decyzji było ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego, a następnie przez orzekające w sprawie organy obu instancji, wzrostu wartości opisanej nieruchomości przez porównanie jej przeznaczenia wynikającego z ustaleń obowiązującego planu miejscowego z faktycznym sposobem jej wykorzystania przed wejściem w życie tego planu. Stanowisko takie znajdowało oparcie w literalnej wykładni przepisu art. 37 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej zwanej u.p.z.p.). Takie rozumienie powołanego przepisu zostało zakwestionowane jednak przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010r., sygn. akt P 58/08, który został opublikowany w dniu 15 lutego 2010 r. (Dz. U. z 2010 Nr 24, poz. 124). W wyroku tym TK orzekł bowiem o niezgodności art. 37 ust. 1 u.p.z.p. z art. 2 i art. 32 Konstytucji R.P. w zakresie, w jakim odnosił on wzrost wartości nieruchomości do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy (por. także OTK-A 2010/2/9). Mając na uwadze powyższy wyrok TK, a także okoliczność, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc prawną z dniem 31 grudnia 2003 r., przeznaczał część zbytej przez skarżącego nieruchomości pod mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy (symbol 21 MN MR) Sąd uznał, iż w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania. Przeznaczenie terenu części przedmiotowej działki w obecnie obowiązującym planie, jak i w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy S. przyjętym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w S. z dnia [...] r., Nr [...], pozwalało bowiem na takie samo jej zagospodarowanie. WSA w Gliwicach nie podzielił jednakowoż stanowiska skarżącego, że przeznaczenie części zbytej działki pod zabudowę wyklucza możliwość ustalenia opłaty planistycznej w związku ze zmianą przeznaczenia pozostałej części tej działki z uwagi na to, iż zmiana ta nie spowodowała wzrostu jej wartości. Sąd ten zwrócił wreszcie uwagę na lokalizację zbytej działki tworzącej wraz z sąsiednimi terenami druga linię zabudowy wzdłuż ul. [...]. Wskazał w związku z tym na konieczność zbadania, w jaki sposób i na jakich warunkach doszło do wydzielenia zbytej działki, a w szczególności zbadania poprzedzającej ten podział decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która może mieć istotny wpływ na określenie wartości przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego.

W następstwie tego wyroku Burmistrz S. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego "o ponowną weryfikację wcześniej opracowanego operatu szacunkowego z uwzględnieniem zaleceń wskazanych w wyroku WSA". Rzeczoznawca majątkowy w oparciu o to zlecenie sporządził operat szacunkowy, który opatrzył datą 21 września 2010 r. W oparciu o ten operat Burmistrz S. wydał decyzję z dnia [...] r. mocą której ustalił wysokość należnej opłaty planistycznej w kwocie 31 978, 50 zł.

Orzeczenie to nie utrzymało się w obrocie prawnym, gdyż SKO w K. decyzją z dnia [...] r. uchyliło go i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji SKO stwierdziło, że Burmistrz S. nieprawidłowo ustalił wysokość opłaty planistycznej. Opłata ta została bowiem ustalona w stosunku do całej zbytej działki nr [...] o powierzchni 0,2052 ha, a tymczasem brak było podstaw do naliczenia tej opłaty dla części działki o pow. 0,0522 ha. Przeznaczenie tej części działki bowiem nie uległo zmianie i było takie samo zarówno w starym jak i nowym planie. Kolegium kierując się wykładnią art. 37 ust. 1 u.p.z.p przeprowadzoną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., P 58/08, wskazało, że kwestia kluczową w niniejszej sprawie jest wykazanie faktycznego sposobu wykorzystania zbytej nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego. Kolegium stwierdziło jednocześnie, że wydzielenie działki nr [...] miało miejsce jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującego planu, a zatem kwestia ta pozostaje bez wpływu na możliwość naliczenia renty planistycznej.

Po rozpatrzeniu po raz kolejny sprawy Burmistrz S. decyzją z dnia [...] r. ustalił opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] położonej w S. o pow. 0,2052 ha ponownie w kwocie 31 978, 50 zł z powołaniem się na ustalenia operatu szacunkowego z dnia 10 września 2010 r.

Także i ta decyzja nie utrzymała się jednak w obrocie prawnym, bowiem SKO w K. decyzją z dnia [...] r. uchyliło to orzeczenie i kolejny raz przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że ustawodawca kierując się wykładnią art. 37 ust. 1 u.p.z.p. dokonaną w wyroku TK z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08, znowelizował tę ustawę z dniem 11 sierpnia 2011 r. wprowadzając do jej art. 87 ust. 3a. Ustalając rentę planistyczną po wejściu w życie tego przepisu należy zatem oszacować wartość zbytej nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia ustalonego w planie miejscowym, który utracił mc z dniem 31 stycznia 2003 r. oraz wartość nieruchomości oszacowaną w oparciu o jej faktyczny sposób wykorzystania w okresie między utratą mocy obowiązującej tego planu, a wejściem w życie nowego planu. Następnie wyższą z tych dwóch wartości należy porównać z wartością nieruchomości oszacowaną z uwzględnieniem jej przeznaczenia wynikającego z obowiązującego planu. Tym samym operat szacunkowy, który posługuje się tylko dwoma wartościami, a to faktycznym wykorzystaniem nieruchomości przed wejściem w życie nowego planu oraz jej przeznaczeniem wynikającym z obowiązującego planu nie jest zgodny z przepisami u.p.z.p.

W związku z tą decyzją Burmistrz S. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o zapoznanie się z wytycznymi organu odwoławczego oraz zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego, względnie aneksu do sporządzonego wcześniej operatu. W oparciu o to zlecenie rzeczoznawca sporządził dokument z dnia 19 listopada 2011 r. zatytułowany "Operat szacunkowy- aktualizacja". W dokumencie tym rzeczoznawca ustalił wartość nieruchomości według faktycznego sposobu jej wykorzystania przed wejściem w życie obowiązującego planu miejscowego na kwotę 6 751 zł, a także jej wartość uwzględniającą jej przeznaczenie w poprzednio obowiązującym planie miejscowym na kwotę 43 119 zł. Ta ostania wartość odpowiadała wartości ustalonej w operacie z 21 września 2010 r. Rzeczoznawca podtrzymał także swoje stanowisko zajęte w operacie z dnia 21 września 2010 r. dotyczące aktualnej wartości rynkowej zbytej działki ustalając ją ponownie na kwotę 149 714 zł. Dysponując tym dokumentem organ I instancji zawiadomił przed wydaniem decyzji pełnomocnika H. K., radcę prawnego B. K. o możliwości zapoznania się z tym operatem. Pełnomocnik skarżącego nie wniósł jednak w wyznaczonym, a następnie dodatkowym terminie żadnych uwag do aneksu sporządzonego do operatu szacunkowego. W tym stanie rzeczy Burmistrz S. wydał piątą już decyzję z dnia [...] r., znak: [...],[...], którą kolejny (trzeci) raz ustalił opłatę planistyczną w wysokości 31 978, 50 zł.

Odwołanie od tej decyzji wniósł osobiście aktualny skarżący informując organy, że cofnął pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu B. K. Zarzucił niewyjaśnienie przez organ wszystkich okoliczności istotnych dla wyjaśnienia niniejszej sprawy. Wskazał, że sporządzony po wyroku WSA w Gliwicach operat szacunkowy nie uwzględnia wszystkich zaleceń Sądu. W szczególności w operacie z dnia 21 września 2010 r. rzeczoznawca nie ustalił, jaki wpływ na wartość zbytej przez niego działki miał kształt i lokalizacja zbytej działki. Rzeczoznawca w opisanym operacie wskazał na posadowiony na przedmiotowej działce słup wysokiego napięcia i biegnąca przez całą długość działki linię elektroenergetyczną wysokiego napięcia, co wyklucza możliwość użytkowania ok. 800 m² powierzchni działki i terenu tego nie można traktować z cała pewnością jako gruntu budowlanego. Linia elektroenergetyczna dzieli także teren działki na dwie części, z których jedna ma szerokość zaledwie 10 m, co również wyklucza zabudowę takiej wąskiej części. Działka ta nie ma także dostępu do drogi publicznej i innych urządzeń infrastruktury. Może zostać ona zabudowana zatem w związku z tymi ograniczeniami tylko jednym budynkiem jednorodzinnym, którego realizacja była także możliwa przed wejściem w życie nowego planu miejscowego.

Zdaniem skarżącego rzeczoznawca majątkowy ustalając wartość działki nr [...] winien wziąć do porównań działki posiadające takie same ograniczenia zabudowy. Zauważył też, że nałożona na niego opłata planistyczna odpowiada pierwszej wydanej w sprawie decyzji z dnia [...] r.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. Zdaniem Kolegium sporządzony w sprawie operat szacunkowy stanowi jedyny środek dowodowy w przedmiotowej sprawie. Kolegium stwierdziło następnie, że rzeczoznawca majątkowy zastosował się do wskazań zawartych w ostatniej wydanej w sprawie decyzji SKO z dnia [...] r. dotyczących ustalenia wartości zbytej nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia w poprzednio obowiązującym planie oraz faktycznego sposobu jej wykorzystania w okresie między obowiązującymi planami. Wzrost wartości zbytej nieruchomości ustalił on zaś porównując jej wartość ustaloną w oparciu o jej przeznaczenie w aktualnym planie z wartością wynikającą z jej przeznaczenia w poprzednim planie. Odnosząc się do argumentów odwołania SKO wskazało, że opłata planistyczna stanowi należność publiczno-prawną, a zatem brak jest podstaw do odstąpienia od jej pobrania przez gminę. Zdaniem organu nie można także zaakceptować stanowiska wnoszącego odwołanie, że zbyta przez niego nieruchomość nie zmieniła swojego dotychczasowego przeznaczenia w związku z wejściem w życie planu miejscowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zmieniło się przeznaczenie 0,1530 ha przedmiotowej działki stanowiącej wcześniej teren upraw polowych i ogrodniczych, a aktualnie teren ten jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł H. K. pismem z dnia 16 lipca 2012 r. Wskazał, że decyzja organu odwoławczego z dnia [...] r. nie została mu doręczona i zapoznał się z nią dopiero po przyjeździe do Polski w dniu 26 czerwca 2012 r. Urzędzie Gminy w S., gdzie doręczono mu jej kopię. Tym samym zdaniem skarżącego skarga została wniesiona z zachowaniem 30 dniowego terminu. Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 36 i art. 37 u.p.z.p. W uzasadnieniu wskazał, że podtrzymuje wszystkie swoje zarzuty sformułowane w odwołaniu z dnia 2 lutego 2012 r. Podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy w uzupełnieniu sporządzonego w dniu 21 września 2010 r. operatu szacunkowego stwierdził, na jego interwencję usytuowanie na działce nr [...] słupa wysokiego napięcia oraz biegnącą wzdłuż całej działki linię wysokiego napięcia. Rzeczoznawca ten wyliczył także, że tego rodzaju usytuowanie sieci elektroenergetycznej wyklucza użytkowanie 800 m², na którym nie można budować. Mimo zamieszczenia w operacie tego zapisu wysokość obliczonej renty planistycznej nie uległa jednak zmianie. Na wysokość tej renty nie miała też wpływu okoliczność, że zbyta działka nie posiada dostępu do drogi publicznej i dlatego została ona sprzedana wraz z działką nr [...], która posiada taki dostęp.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W kwestii niedoręczenia skarżącemu decyzji organ wskazał, że przesłał ją na wskazany przez skarżącego adres w Niemczech, a to : [...],[...] B. Przesyłka ta nie została jednak odebrana przez adresata. SKO przyznało w związku z tym, że organy obu instancji nie podjęły działań zgodnych z art. 40 k.p.a., co w efekcie doprowadziło do niedoręczenie skarżącemu decyzji organu odwoławczego. Organ odwoławczy potwierdził , że skarżący zapoznał się z treścią decyzji dopiero w dniu 26 czerwca 2012 r. i otrzymał wówczas kserokopię aktualnie zaskarżonej decyzji. Wnosząc skargę H. K. podał jednak ponownie dotychczasowy adres w Niemczech, a dopiero pismem z dnia 23 lipca 2012 r. (wpłynęło do organu w dniu 30 lipca 2012 r.) wskazał, że aktualnie mieszka pod adresem [...],[...] B, Niemcy. SKO wskazało w związku z tym, że wnosząc skargę H. K. nie zastosował się do przepis art. 299 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwana p.p.s.a.), bowiem nie wskazał pełnomocnika do doręczeń mającego miejsce zamieszkania bądź siedzibę w kraju.

Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że na stronie 12 sporządzonego operatu w pkt 9.2 rzeczoznawca przedstawił obliczenia odnoszące się do współczynników korygujących. W obliczeniach tych uwzględnił on ograniczenia w zabudowie działki określając je jako znaczne i zastosował do tego współczynnika wagę 25% . Za niekorzystne uznał on także warunki dojazdu do tej działki przypisując im wagę 10 %, a także uznał lokalizację zbytej działki jako nieatrakcyjną przypisując temu czynnikowi wartość 20 %. Następnie rzeczoznawca wyliczył sumę przyjętych współczynników korygujących ustalając ich wartość na 0.635 i za jej pomocą ustalił wartość działki. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że rzeczoznawca nie uwzględnił faktu wyłączenia spod zabudowy części działki o pow. 800 m². Część ta stanowi jednak zaledwie 39,5 % jej powierzchni, a zatem pod zabudowę może zostać wykorzystane 1252 m². Wiadomym zaś jest, że działki o takiej powierzchni nie są zabudowywane całkowicie. Także brak dojazdu do przedmiotowej działki został uwzględniony poprzez zastosowanie współczynników korygujących uwzględniających dojazd oraz lokalizację zbytej działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego w stopniu nakazującym Sądowi na jej wzruszenie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Inaczej mówiąc Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania w nim przepisów prawa materialnego oraz procesowego obowiązujących w dacie wydawania tego aktu. W przypadku stwierdzenia naruszenia przez organy administracji publicznej prawa materialnego czy naruszenia prawa procesowego sąd, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. rozpatruje jego wpływ na wynik sprawy. Obowiązek badania wpływu naruszenia prawa na wynik sprawy, nie dotyczy tylko przypadków, gdy sąd stwierdzi wystąpienie w kontrolowanej sprawie przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego ( art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a.) czy przesłanek jego nieważności ( art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a zatem kwalifikowanych przypadków naruszenia przepisów prawa administracyjnego. Kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd przeprowadza wreszcie kierując się regułami wskazanymi w art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozstrzyga zatem skargę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należało rozważyć dopuszczalność wniesionej skargi, a w szczególności ustalić czy w sprawie nie wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nakazująca Sądowi odrzucenie skargi wniesionej po upływie terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W sprawie bezsporne jest, że SKO w K. nie doręczyło skutecznie skarżącemu swojej decyzji z dnia [...] r., gdyż przesyłka z tą decyzją przesłana na podany przez skarżącego jego niemiecki adres zamieszkania została zwrócona przez Deutsche Post (pocztę niemiecką) jako nieodebrana. Z kserokopii przedłożonej przez organ niemieckiego dowodu doręczenia tej przesyłki wynika jednak, że Kolegium zostało poinformowane przez Deutsche Post o nowym adresie zamieszkania skarżącego ([...], [...] B., Niemcy). Organ nie przesłał jednak na ten adres wydanej przez siebie decyzji. Zauważyć należy, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 41 § 2 k.p.a. zgodnie, z którym w przypadku zmiany adresu zamieszkania przez stronę i niezawiadomienia o tym fakcie organu doręczenie pisma pod dotychczasowy adres jest skuteczne. W orzecznictwie i doktrynie zgodnie podkreśla się, że zastosowanie przepisu art. 41 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy strona została prawidłowo pouczona o skutkach wypływających z niedopełnienia obowiązku zawiadomienia organu o zmianie adresu (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2000 r., sygn. akt V SA 1084/99, LEX nr 49299 oraz z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1369/05, LEX nr 321137, a także inne wyroki NSA i WSA dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 249).

Dodać należy, że organ II instancji mimo poinformowania go przez stronę, że wypowiedziała ona pełnomocnictwo reprezentującego ją dotychczas pełnomocnika zawodowego nie pouczył strony o konieczności wskazania pełnomocnika do doręczeń, przez co naruszył on obowiązek nałożony przepisem art. 40 § 5 k.p.a. Wbrew stanowisku SKO zajętemu w odpowiedzi na skargę Sąd nie dopatrzył się naruszenia tego obowiązku przez Burmistrza S., bowiem w toku całego postępowania przed tym organem skarżący był reprezentowany przez zamieszkałych w kraju fachowych pełnomocników.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności przyjąć należało, że 30 dniowy termin do wniesienia skargi na przedmiotową decyzję, o jakim jest mowa w art. 53 p.p.s.a. rozpoczął swój bieg dopiero z chwilą zapoznania się przez skarżącego z decyzją SKO w K. w siedzibie organu I instancji, co miało miejsce w dniu 26 czerwca 2012 r. Przed tą datą zaskarżona decyzja nie weszła bowiem do obrotu prawnego, gdyż skarżący był jedyną stroną toczącego się postępowania administracyjnego. Tym samym nadaną przez niego w U.P. w Gliwicach w dniu 20 lipca 2012 r. skargę należało uznać za wniesioną w ustawowym terminie.

Przechodząc do badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu w pierwszej kolejności należy rozważyć materialnoprawne podstawy jego wydania. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – aktualnie j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – dalej zwanej u. p. z. p), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Art. 37 ust. 1 tej ustawy wskazuje natomiast, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Ostatnio powołany przepis należy jednak czytać łącznie z przepisem art. 87 ust. 3a u.p.z.p. wprowadzonym do ustawy w wyniku wyroku TK z dnia 9 lutego 2010r., sygn. akt P 58/08. W świetle tego unormowania, jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu.

Stosownie do powyższych uregulowań prawnych, właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, tzw. renty planistycznej, gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki. Po pierwsze w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości. Po drugie, zbycie nieruchomości przez jej właściciela nastąpi przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące.

W świetle art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 150 ust. 5 w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej u.g.n.) określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza, jak nakazuje art. 156 ust. 1 u.g.n., w formie operatu szacunkowego. W kontrolowanej sprawie rzeczoznawca ustalając wartość rynkową zbytej nieruchomości przed wejściem w życie obowiązującego planu miejscowego i po wejściu w życie tego planu zastosował podejście porównawcze. Podejście to zakłada, że wartość nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen na skutek upływu czasu ( art. 153 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca dokonując wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania winien uwzględniać cel wyceny, a także rodzaj, położenie nieruchomości, jej przeznaczenie w planie miejscowym, a także dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych ( art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Okolicznością niekwestionowaną w niniejszej sprawie jest fakt sprzedaży przez skarżącego, umową z dnia [...] r. zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...], niezabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w S., gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. 0,2052 ha. Sprzedaż opisanej nieruchomości miała miejsce przed upływem 5 lat od wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [...], z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. dla terenu zurbanizowanego w sołectwie S. ( Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. Nr [...], poz. [...] dalej zwanej m.p.z.p.). Plan ten bowiem wszedł w życie stosownie do § 19 tej uchwały 30 dni po jej opublikowaniu, co miało miejsce w dniu [...] r. Bezsporna w sprawie jest także okoliczność, że zgodnie z rysunkiem m.p.z.p. zbyta przez skarżącego nieruchomość gruntowa położona jest w jednostce MN oznaczonej w tekście tego planu, jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 10 pkt 1). Dodać wreszcie należy, że zgodnie z § 15 pkt 1 m.p.z.p. dla terenów oznaczonych w planie symbolem MN ustalona została 30 % stawka opłaty planistycznej.

Sporną niniejszej sprawie jest jednak wyliczony w operacie szacunkowym wzrost wartości rynkowej opisanej nieruchomości spowodowany uchwaleniem m.p.z.p. Na uwadze mieć tutaj trzeba dwie kwestie. Po pierwsze w jakim stopniu doszło do wzrostu wartości zbytej przez skarżącego nieruchomości w związku ze zmianą jej przeznaczenia w m.p.z.p. w stosunku do przeznaczenia ustalonego w ogólnym planie miejscowym gminy S. zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w S. z dnia [...] r. , Nr [...] ( Dz. Urz.. [...] w K. nr [...], poz. [...] ze zm.). PO drugie zaś czy w operacie szacunkowym rzeczoznawca w sposób należyty uwzględnił stan zbytej nieruchomości, o jakim jest mowa w art. 4 pkt 17 u.g.n. Zgodnie z definicją ustawową sformułowana w tym przepisie przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość była położona.

Wskazać należy także, że do kwestii wzrostu wartości działki nr [...] w związku z uchwaleniem m.p.z.p. odniósł się już Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Gliwicach w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 175/10. Skład orzekający w niniejszej sprawie oceniając legalność kontrolowanej decyzji SKO w K. musiał mieć zatem na uwadze treść unormowania zawartego w art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie zaś oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że w motywach tego wyroku WSA stwierdził, iż "przeznaczenie terenu w obecnym planie i w poprzednio obowiązującym, w odniesieniu do części przedmiotowej działki pozwala na takie samo jej zagospodarowanie (...)". Następnie Sąd ten wskazał, że "wykluczona została możliwość ustalenia opłaty planistycznej w związku z uchwaleniem planu miejscowego z 2005 r. (...) w odniesieniu do części nieruchomości o takim samym przeznaczeniu zarówno w, jak i wplanie". We wskazaniach opartych na przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. co do dalszego prowadzenia sprawy Sąd ten nakazał w razie stwierdzenia braku podstaw do umorzenia postępowania wydanie decyzji "w oparciu o ponownie sporządzony operat szacunkowy, weryfikując jego prawidłowość pod kątem obowiązujących przepisów prawa z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku". Zdaniem składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organy administracji mimo trzykrotnego rozpatrywania sprawy w obu instancjach nie zastosowały się w pełni do tych wskazań.

W szczególności wskazań tych nie uwzględnił rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 21 września 2010 r. W operacie tym stwierdził on bowiem w drodze zastosowania podejścia porównawczego oraz metody korygowania ceny średniej wzrost wartości całej zbytej przez skarżącego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb S., gmina S., a nie tylko - jak nakazał WSA w Gliwicach - jej części leżącej poza obszarem oznaczonym w poprzednio obowiązującym planie symbolem 21 MN MR. Rzeczoznawca ustalając średnią wartość rynkową tej zbytej nieruchomości zmniejszył co prawda jej wartość wynikającą z faktycznego sposobu wykorzystania i przeznaczenia terenu przed wejściem w życie m.p.z.p., w tym jej wartość rynkową uwzględniającą przeznaczenie w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zabieg taki w przekonaniu Sądu w stanie faktycznym sprawy był jednak niewystarczający i w konsekwencji nie można go uznać za zastosowanie się do wskazań zawartych w omawianym wyroku.

Zastosowany przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie z dnia 21 września 2010 r., a następnie w sporządzonym do niego aneksie z dnia 19 listopada 2011 r. sposób ustalenia wartości rynkowej zbytej nieruchomości nie uwzględniał bowiem w koniecznym zakresie stanu części działki nr [...], której przeznaczenie uległo zmianie w wyniku wejścia w życie m.p.z.p., a w szczególności możliwości jej zagospodarowania zgodnie z tym przeznaczeniem oraz jej stanu techniczno-użytkowego. Ze znajdujących się w aktach sprawy analiz graficznych, w tym dołączonego do operatu szacunkowego z 31 marca 2008 r. wyrysu z m.p.z.p. wynika, że wskazany przez skarżącego słup linii wysokiego napięcia oraz linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia biegnie wzdłuż terenu całej działki nr [...]. Jak wskazał w swoim operacie rzeczoznawca "napowietrzna sieć wysokiego napięcia 15 kV przebiega nad terenem działki wzdłuż całej jej długości (...) w odległości 20 m od granicy północnej" ( por. s. 7 operatu z 21 września 2010 r.). Dodać należy, że tereny oznaczone w poprzednio obowiązującym planie symbolem 21 MN MR miały kształt prostokąta i leżały wzdłuż północnej granicy działki nr [...]. Skoro zatem działka ta miała długość ok. 50 m to łatwo obliczyć, że przewidziane pod zabudowę grunty o powierzchni 522 m² zajmowały pas terenu działki o szerokości ponad 10 m. Zatem przeznaczony w poprzednio obowiązującym planie pod uprawy polowe i ogrodnicze teren działki nr [...] został praktycznie w połowie przecięty linią wysokiego napięcia. W omawianym operacie rzeczoznawca podał także, że "strefa techniczna, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy w przypadku sieci o tym napięciu obejmuje pas o szerokości 5 m licząc od skrajnego przewodu – łącznie po 8 m od osi linii" ( ibidem s. 7). Skoro zatem działka nr [...] ma szerokość ok. 40 -42 m to po odliczeniu pasa gruntu o szerokości ponad 10 m ( tereny 21 MN MR) i pasa gruntu o szerokości 18 m (strefa techniczna linii elektroenergetycznej 15kV) pod zabudowę pozostała część działki o szerokości zaledwie 12-14 m i powierzchni poniżej 700m ², w dodatku przedzielona na dwie części. Rację należy zatem przyznać skarżącemu, że mimo zamieszczenia w opisie nieruchomości zawartym w operacie szacunkowym informacji dotyczącej biegnącej przez działkę linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia rzeczoznawca nie wyciągnął z tego faktu odpowiednich wniosków.

W podsumowaniu tej części rozważań wskazać należy, że gdyby rzeczoznawca majątkowy zastosował się wprost do wskazań sądu i ustalił wzrost wartości rynkowej tylko części działki nr [...], której przeznaczenie uległo zmianie w wyniku wejścia w życie m.p.z.p. winien był wówczas posłużyć się w sporządzonym przez siebie operacie znacznie wyższym niż 25 % wskaźnikiem korygującym obniżającym wartość rynkową wycenianej nieruchomości.

Zastrzeżenia Sądu budzi także. kwestia doboru działek wziętych przez rzeczoznawcę do porównań w operacie z 21 września 2010 r. Do operatu tego, a także do sporządzonego do niego aneksu nie został bowiem dołączony wykaz wziętych do porównań transakcji mających miejsce na lokalnym rynku nieruchomości. Dotyczy to zarówno transakcji gruntami rolnymi jak i gruntami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową. Z treści obu tych dokumentów należy wnosić, że rzeczoznawca zanalizował w nich ponownie transakcje wskazane w operacie z dnia 19 września 2007 r. (wykazem tych transakcji posłużono się także nota bene w operacie z dnia 31 marca 2008 r.). W operacie z dnia 21 września 2010 r., jak i w aneksie do tego operatu z dnia 19 listopada 2011r. brak jest także informacji czy w okresie bezpośrednio poprzedzającym i następującym po zbyciu przez skarżącego przedmiotowej nieruchomości ([...] r.) miały miejsce inne transakcje, a w szczególności transakcje gruntami o przeznaczeniu rolnym.

Dodać należy wreszcie, że stosownie do art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Przepis art. 156 ust. 4 tej ustawy stanowi co prawda, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, jednak po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Mając na uwadze zacytowany przepis należy powziąć uzasadnione wątpliwości, czy oparcie decyzji ustającej opłatę planistyczną na nieaktualnym już operacie szacunkowym i posłużenie się w miejsce klauzuli aktualizacyjnej zamieszczonej w tym operacie aneksem sporządzonym do tego nieaktualnego operatu spełnia wymogi przepisu art. 158 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. Wątpliwości takie powinny zostać rozwiane przez analizę treści obu dokumentów zamieszczoną w uzasadnieniu decyzji, z której powinno wynikać czy tego rodzaju zabieg jest do pogodzenia z duchem przepisów u.g.n. Tego rodzaju rozważań nie zawierały jednak uzasadnienia decyzji organów obu instancji.

Z wszystkich względów należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a także poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. Decyzje organów obu instancji zapadły bowiem z naruszeniem zarówno przepisów art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 87 ust. 3a u.p.z.p., jak i wskazanych wyżej przepisów regulujących sposób sporządzania i posługiwania się przez organy operatem szacunkowym. Decyzje te zostały wydane ponadto z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Orzekające w sprawie organy nie dokonały bowiem oceny prawidłowości dowodu, jakim był sporządzony w sprawie operat szacunkowy, przez co naruszyły one przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z utrwalona linią orzeczniczą organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać sporządzony w sprawie operat szacunkowy i to nie tylko pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest on logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności, organ winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu ( por. wyroki NSA z z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10).

Uchylenie zaskarżonej decyzji nie powoduje jednakowoż braku podstaw do ustalenia opłaty planistycznej, o jakiej jest mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i obciążenia nią skarżącego. W szczególności upływ 5 letniego terminu od daty zbycia przez skarżącego przedmiotowej nieruchomości nie ma wpływu na możliwość ustalenia przez organ wykonawczy gminy należnej opłaty z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości spowodowanego działalnością planistyczną gminy, jeżeli organ ten wszczął przed tym terminem postępowanie w sprawie ustalenia takiej opłaty. Odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 37 u.p.z.p. do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 tej ustawy, należy rozumieć bowiem w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ( por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011, sygn. akt II OSK 250/10). W sprawie nie znajdą także zastosowania przepisy ordynacji podatkowej przewidujące przedawnienie prawa do wymiaru podatku ( por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. , sygn. akt OSK 520/04, OSP z 2005 , nr 7-8, poz. 91 z glosa aprobującą J. Stelmasiaka i W. Falczyńskiego).

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zleci rzeczoznawcy majątkowemu opracowanie operatu szacunkowego określającego wzrost wartości rynkowej jedynie części działki nr [...], która leżała poza obszarem oznaczonym w poprzednio obowiązującym planie symbolem 21 MN MR. Do porównań rzeczoznawca ten weźmie mające miejsce na lokalnym rynku nieruchomości transakcje zawierane w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień [...] r. ( data zawarcia umowy sprzedaży) , jak i mające miejsce bezpośrednio po tej dacie. W przypadku gdyby na lokalnym rynku nieruchomości brak było transakcji gruntami rolnymi i przeznaczonymi pod zabudowę w liczbie wskazanej w § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 2007, poz. 2109 ze zm.). rzeczoznawca winien rozważyć zastosowanie w miejsce metody korygowania ceny średniej metodę porównywania parami, o jakiej jest mowa w § 4 ust. 3 tego rozporządzenia. W operacie tym winny zostać uwzględnione wreszcie wskazania Sądu dotyczące stanu zbytej nieruchomości.

Organy orzekające w sprawie czuwać będą także nad tym aby skarżący mający miejsce zamieszkania za granicami Rzeczpospolitej Polskiej dopełnił obowiązków ciążących na nim z mocy art. 40 § 4 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. oraz § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).