Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1487/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne: Ochrona danych osobowych
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 3, art. 53 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 43 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 101 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 18 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2558/11 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ochrony danych osobowych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

W dniu 4 kwietnia 2011 r. [...] (dalej również jako skarżący) skierował do proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [...] w W. pismo zawierające oświadczenie o wystąpieniu z Kościoła Katolickiego, zawierające również wniosek o uaktualnienie jego danych osobowych w księdze chrztu na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 ze zm. - dalej również jako ustawa), poprzez naniesienie adnotacji o wystąpieniu z Kościoła Katolickiego oraz przesłanie odpisu aktu chrztu z powyższym sprostowaniem.

W odpowiedzi na pismo proboszcz parafii poinformował skarżącego, iż zostało ono zarejestrowane w księdze korespondencji oraz że jest on ochrzczony w tej parafii, ale nie jest już jej parafianinem. W związku z wyrażoną chęcią wystąpienia z Kościoła Katolickiego powinien udać się do proboszcza parafii pod wezwaniem [...] w W. na terenie której mieszka i dokonać aktu wyrzeczenia się wiary.

W dniu 6 maja 2011 r. zainteresowany wystąpił do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej jako GIODO) o wydanie decyzji administracyjnej zobowiązującej proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [...] w W. do sprostowania jego nieaktualnych danych osobowych na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 6 i art. 12 pkt 2 ustawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] GIODO umorzył postępowanie w sprawie przetwarzania danych osobowych [...] przez Proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [...].

W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, w odniesieniu do zbiorów, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3 oraz zbiorów, o których mowa w ust. 1 pkt 1a, przetwarzanych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencję Wywiadu, Służbę Kontrwywiadu Wojskowego, Służbę Wywiadu Wojskowego oraz Centralne Biuro Antykorupcyjne, nie przysługują mu uprawnienia określone w art. 12 pkt 2, art. 14 pkt 1 i 3-5 oraz art. 15-18. Przepis art. 43 ust. 1 pkt 3 zwalnia z obowiązku rejestracji zbioru administratorów danych dotyczących osób należących do kościoła lub innego związku wyznaniowego, o uregulowanej sytuacji prawnej, przetwarzanych na potrzeby tego kościoła lub związku wyznaniowego. GIODO nie ma zatem prawa wydawania decyzji administracyjnych ani rozpatrywania skarg w sprawach wykonywania przez powyższe instytucje przepisów o ochronie danych osobowych.

Zdaniem organu, Kościół Rzymskokatolicki niewątpliwie należy do instytucji o uregulowanej sytuacji prawnej, bowiem jego funkcjonowanie zostało unormowane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), w umowie międzynarodowej jaką jest Konkordat podpisany w dniu 28 lipca 1993 r. między stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską (Dz. U. z 1998 r. nr 51, poz. 318) oraz w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 29, poz. 154 ze zm.), w odniesieniu do której umowa międzynarodowa ma pierwszeństwo.

Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej w art. 2 stanowi, iż Kościół rządzi się w swych sprawach własnym prawem, swobodnie wykonuje władzę duchową i jurysdykcyjną oraz zarządza swoimi sprawami. Wskazany akt prawny określa zasady stosunku Państwa do Kościoła, w tym jego sytuację prawną i majątkową. W sprawach odnoszących się do Kościoła, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się powszechnie obowiązujące przepisy prawa, o ile nie są sprzeczne z wynikającymi z niej zasadami.

Konkludując GIODO podniósł, że istnieje niezależność Kościoła Katolickiego oraz innych związków wyznaniowych o uregulowanej sytuacji prawnej w zakresie swojej działalności oraz posługiwania się swoim wewnętrznym prawem przy wykonywaniu władzy duchowej. Jednocześnie w związku z treścią art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, GIODO nie może prowadzić postępowania ukierunkowanego na wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej ani też przeprowadzać czynności kontrolnych, z wyłączeniem prawa żądania złożenia pisemnych lub ustnych wyjaśnień oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego.

[...] wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wyraził niezadowolenie z podjętego przez GIODO rozstrzygnięcia wskazując, iż zostało ono wydane na podstawie sprzecznego z ustawodawstwem europejskim, w szczególności z dyrektywą 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych oraz swobodnego przepływu tych danych (Dz. Urz. WE L. Nr 281, s. 31), przepisu art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, gdyż z jego treści błędnie wyłączono właściwość GIODO w sprawach przetwarzania danych dotyczących osób należących do kościoła lub innego związku wyznaniowego. Zdaniem skarżącego, GIODO powinien w jego sprawie wydać decyzję merytoryczną, kierując się prawem wspólnotowym.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] GIODO utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu powtórzył i podtrzymał stanowisko zaprezentowane we wcześniejszym rozstrzygnięciu.

W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego [...] zarzucił organowi naruszenie art. 3 ust. 2 dyrektywy 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych oraz swobodnego przepływu tych danych, poprzez błędne przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, który nie powinien mieć w sprawie zastosowania. W ocenie skarżącego, GIODO winien stosować wprost uregulowania wspólnotowe, jako że Państwo Członkowskie Unii Europejskiej jest zobowiązane do implementowania i stosowania na swoim obszarze rozwiązań prawnych przyjętych w ramach Wspólnoty. Powołał się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 6 listopada 2003 r., sygn. akt C-101/01 wskazując, że działalność niezarobkowa lub religijna nie może być traktowana na równi z rodzajami działalności wymienionymi w art. 3 ust. 2 tiret pierwsze dyrektywy 95/46/WE i nie jest zatem objęta tym wyłączeniem. Skarżący sformułował także wniosek, by WSA zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym o wykładnię prawa wspólnotowego, w szczególności o to, czy przepis art. 3 ust. 2 dyrektywy 95/46/WE obejmuje przetwarzanie danych dotyczących osób należących do kościoła lub innego związku wyznaniowego o uregulowanej sytuacji prawnej, na potrzeby tego kościoła lub związku wyznaniowego.

W odpowiedzi na skargę GIODO wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2558/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż wydanie merytorycznej decyzji w zakresie przetwarzania danych osobowych możliwe jest w sytuacji, gdy ingerencja GIODO jest w ogóle możliwa. Organ ten jest bowiem zobowiązany do merytorycznego rozstrzygania tylko w tych sytuacjach, w których przepisy ustawy o ochronie danych osobowych pozwalają mu na wydanie odpowiedniego zakazu bądź nakazu.

Zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 43 ust. 2 ustawy, organ ochrony danych osobowych nie może badać legalności przetwarzania danych osobowych osób należących do kościoła lub innego związku wyznaniowego o uregulowanej sytuacji prawnej, przetwarzanych na potrzeby tego kościoła lub związku wyznaniowego.

W myśl art. 25 ust. 1 Konstytucji RP, kościoły i inne związki wyznaniowe są równouprawnione. Władze publiczne zachowują bezstronność w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, zapewniając swobodę ich wyrażania w życiu publicznym (ust. 2). Stosunki między Państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi są kształtowane na zasadach poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie, jak również współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego (ust. 3). Stosunki między Rzeczpospolitą Polską a Kościołem Katolickim określają umowa międzynarodowa zawarta ze Stolicą Apostolską i ustawy (ust. 4). Stosunki między Rzeczpospolitą Polską a innymi kościołami oraz związkami wyznaniowymi określają ustawy uchwalone na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi przedstawicielami (ust. 5). Ustrojodawca, gwarantując równoprawność wszystkim kościołom i związkom wyznaniowym w Polsce, zwraca uwagę, że stosunki w relacji Państwo - kościoły i związki wyznaniowe kształtowane są na zasadach poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności, jak również współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego. Choć nie zostało to wyrażone wprost, to jednak "autonomia", o której mowa w tym przepisie, niewątpliwie świadczy, że intencją ustrojodawcy było zachowanie rozdziału między Państwem a kościołami i związkami wyznaniowymi. Władze publiczne mają więc zachowywać bezstronność zarówno w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, jak również zapewnić swobodę ich wyrażania w życiu publicznym. Konstytucyjny rozdział między Państwem a kościołami i związkami wyznaniowymi uzasadnia zatem niedopuszczalność ingerencji organów władzy publicznej w kwestie wewnętrznych relacji danego kościoła z jego wyznawcami, co oznacza, że w sprawie takiej jak niniejsza, organ ochrony danych osobowych nie ma prawnej możliwości ingerowania w proces przetwarzania danych osobowych skarżącego przez proboszcza parafii. W tym przypadku chodzi bowiem o wewnętrzną relację Kościół Katolicki - wierny, która wyłączona jest spod właściwości GIODO, jako organu władzy publicznej.

Stanowisko powyższe potwierdza - zdaniem WSA - analiza art. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem Kościół Katolicki rządzi się w swych sprawach własnym prawem, swobodnie wykonuje władzę duchowną i jurysdykcyjną oraz zarządza swoimi sprawami. W art. 3 ust. 1 wskazano z kolei, że ustawa określa zasady stosunku Państwa do Kościoła, w tym jego sytuację prawną i majątkową. Natomiast w sprawach odnoszących się do Kościoła, nie uregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się powszechnie obowiązujące przepisy prawa, o ile nie są sprzeczne z wynikającymi z niej zasadami (ust. 2). Również Konkordat nie wprowadza w przedmiotowej kwestii rozwiązań, które zmieniałyby przedstawioną ocenę.

W ocenie WSA nieuzasadnione są zarzuty sformułowane w związku z pominięciem dyrektywy 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady.

W myśl art. 3 ust. 2 tiret pierwsze dyrektywy 95/46/WE, nie ma ona zastosowania do przetwarzania danych osobowych w ramach działalności wykraczającej poza zakres prawa Wspólnoty, jak np. dane, o których stanowi tytuł V i VI Traktatu o Unii Europejskiej, a w żadnym razie do działalności na rzecz bezpieczeństwa publicznego, obronności, bezpieczeństwa Państwa (łącznie z dobrą kondycją gospodarczą Państwa, gdy działalność ta dotyczy spraw związanych z bezpieczeństwem Państwa) oraz działalności Państwa w obszarach prawa karnego. Z pierwszej części tego przepisu wprost wynika, że dyrektywa wyłącza spod zakresu swego stosowania przetwarzanie danych osobowych w ramach działalności wykraczającej poza zakres prawa Wspólnoty. Skoro Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje rozdział między Państwem a kościołami i związkami wyznaniowymi na zasadzie autonomii, to nie można przyjąć, by zakresem prawa Wspólnoty (prawa Państw Członkowskich) było objęte przetwarzanie danych osobowych wyznawców Kościoła Katolickiego przez tenże Kościół w relacji czysto wewnętrznej. Sfera wewnętrznych relacji Kościoła Katolickiego i jego wiernych nie jest bowiem objęta prawem Państwa Członkowskiego, a tym samym nie wchodzi w zakres prawa Wspólnoty. Oznacza to, że przetwarzanie przez Kościół Katolicki danych osobowych jego wiernych nie korzysta z ochrony państwowej, a przez to także i wspólnotowej.

Niezasadne są również twierdzenia skarżącego co do kierunku przesądzonego wyrokiem TS UE z dnia 6 listopada 2003 r., sygn. akt C-101/01. Wyrok ten - zdaniem WSA - zapadł w zupełnie odmiennym stanie faktycznym, w którym B. Lindqvist świadczyła nieodpłatnie pracę na rzecz jednej z parafii kościoła protestanckiego w Szwecji, a zatem pozostawała z tymże kościołem w relacji zewnętrznej, co oznacza, że w pełni uzasadnioną jest teza Trybunału, w myśl której działalność niezarobkowa lub religijna, taka jak prowadzona przez B. Lindqvist, nie może być traktowana na równi z rodzajami działalności wymienionymi w art. 3 ust. 2 tiret pierwsze dyrektywy 95/46/WE i nie jest objęta tym wyłączeniem. Innymi słowy, Trybunał Sprawiedliwości uznał, że działalność podejmowana przez B. Lindqvist na rzecz kościoła, nie wyłącza stosowania dyrektywy, wszak chodzi w niej o relację zewnętrzną, pozwalającą na ingerencję organów władzy publicznej, której to relacji nie ma w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdyż skarżący, jako wyznawca Kościoła Katolickiego, chcący z niego wystąpić, pozostaje z proboszczem parafii w relacji czysto wewnętrznej, która wyklucza merytoryczną ingerencję GIODO.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony skargą kasacyjną wywiedzioną przez [...].

W środku odwoławczym orzeczeniu WSA zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej jako k.p.a.) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo iż w toku postępowania administracyjnego organ nie ustalił czy i jakie były podstawy prawne wystąpienia z Kościoła Katolickiego,

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych w zw. z art. 2 pkt 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (tekst jednolity Dz. U. z 2005, Nr 231, poz. 1965 ze zm.) poprzez błędne uznanie, iż art. 43 ust. 2 stosuje się do danych osobowych skarżącego.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Autor skargi kasacyjnej wniósł także o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu RP pytania prawnego o następującej treści:

"Czy przepis art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.) w zakresie w jakim wyłącza uprawnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, określone w art. 12 pkt 2, art. 14 pkt 1 i 3-5 oraz art. 15-18 tej ustawy w stosunku do zbiorów danych osobowych dotyczących osób należących do kościoła lub innego związku wyznaniowego, o uregulowanej sytuacji prawnej, przetwarzanych na potrzeby tego kościoła lub innego związku wyznaniowego jest zgodny z art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.".

Uzasadniając zarzut procesowy autor skargi kasacyjnej wskazał, iż zarówno organ jak i WSA nie dokonały ustaleń co do tego, czy skarżący skutecznie wystąpił z Kościoła Katolickiego, w szczególności czy wymieniony przez proboszcza dokument ",Zasady postępowania w sprawie formalnego aktu wystąpienia z Kościoła" z dnia 27 września 2008 r. (dalej również jako "Zasady") stanowi prawo wewnętrzne Kościoła a jeśli tak, to na jakim obszarze. Wątek ten w ogóle został pominięty w uzasadnieniu wyroku WSA, który odmówił także racji skarżącemu, który wykazywał, że warunkiem sine qua non obowiązywania tego dokumentu dla proboszcza parafii jest jego przyjęcie przez Metropolitę Warszawskiego dla duchowieństwa Archidiecezji Warszawskiej.

Zdaniem skarżącego ze stanowiska WSA można wnioskować, że Sąd ten podzielił przekonanie GIODO, zgodnie z którym wspomniany przez Proboszcza dokument z dnia 27 września 2008 r. stanowi prawo wewnętrzne Kościoła Katolickiego co najmniej na terenie wszystkich polskich diecezji i obowiązuje jako taki wszystkich księży katolickich w Polsce.

W istocie jednak Sąd nie dokonał analizy "Zasad" zarówno w zakresie ich obowiązywania w chwili wydawania decyzji przez GIODO, jak i co do tego czy są one prawem wewnętrznym w rozumieniu postanowień Konkordatu oraz ustawy o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy skarżący mógł skutecznie żądać, aby organ ochrony danych osobowych nakazał proboszczowi właściwej parafii decyzją administracyjną dokonanie adnotacji o wystąpieniu z Kościoła w księdze chrztu. GIODO umorzył postępowanie powołując się na treść art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, który wyłącza możliwość wydania decyzji w odniesieniu do zbiorów danych osób należących do kościoła lub innego związku wyznaniowego. Nie ulega wątpliwości, że GIODO przysługiwałoby takie uprawnienie w przypadku przechowywania przez kościół danych o osobie nienależącej do niego choćby nawet dane tej osoby znajdowałyby się w zbiorze danych członków tego kościoła lub związku wyznaniowego. Sąd pierwszej instancji podzielił ten pogląd skoro nie poprzestał na formalnym stwierdzeniu, iż dane [...] znajdują się w zbiorze prowadzonym przez parafię. Sąd przyjął zatem, że oświadczenie [...] o wystąpieniu z Kościoła Katolickiego było nieskuteczne i skarżący nadal pozostaje wiernym tego kościoła.

Opisując zagadnienie stanowienia i obowiązywania prawa na gruncie wewnątrzkościelnym skarżący wskazał, iż nie jest jasne jakie miejsce w prawie kanonicznym mają "Zasady", a przede wszystkim czy można je uznać za prawo wewnętrzne Kościoła Katolickiego.

W skardze kasacyjnej zwrócono także uwagę, że w dniu 13 stycznia 2012 r. Sekretarz Rady Prawnej Konferencji Episkopatu Polski ks. dr Andrzej Maćkowski wydał oświadczenie w którym napisał: "trzeba przypomnieć - jako, że nie jest to dekret ogólny KEP - aby mógł on być zastosowany w konkretnej diecezji, wymaga stosownego zarządzenia kompetentnego biskupa diecezjalnego". Tym samym pojawiła się dodatkowa wątpliwość co do mocy obowiązującej "Zasad".

Zdaniem Ks. prof. Dariusza Walencika, w wyniku zmian dokonanych w Kodeksie Prawa Kanonicznego w dniu 26 października 2009 r. przez papieża Benedykta XVI, "Zasady" przestały obowiązywać.

Jak wskazuje Prof. Walencik: "instrukcja wykonawcza naszego Episkopatu określająca formalne procedury wystąpienia z Kościoła przestała obowiązywać.

W świetle powyższego zasadny jest zarzut braku zbadania przez organ i WSA charakteru prawnego "Zasad" w świetle przepisów Konkordatu oraz ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Jeśli bowiem organ i Sąd pierwszej instancji dokonują oceny skuteczności złożonego przez skarżącego oświadczenia o wystąpieniu z kościoła w świetle "Zasad" i z powołaniem się na ww. przepisy to należało również dokonać analizy, czy "Zasady" są normami prawa kanonicznego czy nie, a nade wszystko czy w chwili wydania decyzji obowiązywały w Archidiecezji Warszawskiej. Z interpretacji dokonanej przez Prof. Walencika z powołaniem się na dekret Papieża Benedykta XVI wynika, że "Zasady", którymi kierował się proboszcz właściwej parafii, z jego woli utraciły moc w dniu 9 kwietnia 2010 r. w całym Kościele Katolickim. Można zatem przypuszczać, że oceny skuteczności wystąpienia przez [...] z Kościoła Katolickiego dokonano na podstawie nieobowiązujących przepisów.

Na marginesie autor środka odwoławczego zauważył, iż według powołanej w wyroku WSA w podobnej sprawie (wyrok z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2026/11) innej opinii Prof. Walencika wynika, iż "zgodnie z aktualnie obowiązującym prawem kanonicznym możliwe jest odłączenie się od wspólnoty Kościoła przez akt apostazji, herezji lub schizmy, bądź po prostu zaniechanie wykonywania praktyk religijnych." Nie jest więc jasne, jakie warunki musi spełnić w świetle przepisów wewnętrznych osoba pragnąca wystąpić z Kościoła Katolickiego. Skoro może to zrobić poprzez proste "zaniechanie wykonywania praktyk religijnych" to tym bardziej skuteczne powinno być złożenie oświadczenia woli o wystąpieniu z kościoła. W toku postępowania należało więc zbadać to zagadnienie przed przystąpieniem do analizy skuteczności oświadczenia skarżącego o wystąpieniu z kościoła.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący wskazał, iż skutecznie wystąpił z Kościoła Katolickiego, a zatem wyłączenie uprawnień władczych GIODO, o którym mowa w art. 43 ust 2 ustawy nie ma zastosowania.

Skarżący stanął na stanowisku, że oświadczenie woli o wystąpieniu z kościoła lub związku wyznaniowego powinno być oceniane w świetle przepisów prawa państwowego, a nie wyznaniowego.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność sumienia i religii. Wolność religii obejmuje m.in. wolność wyznawania lub przyjmowania religii według własnego wyboru (ust. 2). Oznacza to - w ocenie strony skarżącej - że każdy obywatel ma prawo wyboru religii jak i rezygnacji z jej wyznawania. Przepis konstytucyjny znalazł swoje rozwinięcie w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy Polska zapewnia każdemu obywatelowi wolność sumienia i wyznania. Ustęp 2 stanowi zaś, że wolność sumienia i wyznania obejmuje swobodę wyboru religii lub przekonań oraz wyrażania ich indywidualnie i zbiorowo, prywatnie i publicznie.

Z kolei art. 2 pkt 2a stanowi, że "korzystając z wolności sumienia i wyznania obywatele mogą w szczególności (...) należeć lub nie należeć do kościołów i innych związków wyznaniowych".

Skoro prawo państwowe zapewnia wolność wyboru religii oraz prawo do odstąpienia od niej to ocena skuteczności wystąpienia powinna należeć do domeny prawa państwowego a nie prawa kościoła lub związku wyznaniowego.

Zgodnie z art. 25 ust. 3 Konstytucji RP "stosunki między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi są kształtowane na zasadach poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie, jak również współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego".

Kwestia wystąpienia osoby z kościoła jest zagadnieniem na pograniczu prawa wewnętrznego danego kościoła lub związku oraz prawa państwowego. Zdaniem skarżącego jest bardzo prawdopodobne, że w dniu wydania decyzji, zagadnienie wystąpienia z Kościoła nie było w ogóle uregulowane w prawie kanonicznym lub że wystąpienie nie jest formalnie możliwe. Prawo państwowe również nie reguluje procedury wystąpienia z kościoła bądź związku wyznaniowego, jednakże gwarantuje w art. 2 pkt 2a ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania prawo "nieprzynależności" do kościoła. W ocenie strony skarżącej, przepis ten (aby nie pozostał martwą literą) powinien być interpretowany w ten sposób, że ocena skuteczności oświadczenia woli o wystąpieniu z kościoła powinna następować według przepisów prawa państwowego, szczególnie w takim przypadku jak niniejszy, gdzie nie ma pewności czy i jak to zagadnienie jest regulowane prawem wewnętrznym kościoła. Uznając, że wolność religijna, obejmująca prawo do wystąpienia z kościoła (jak i zmianę kościoła lub związku wyznaniowego), jest domeną prawa państwowego, należy uznać, że nawet gdyby kwestia wystąpienia była przedmiotem normy wewnętrznej kościoła, to taka norma musiałaby być wyraźnie przyjęta w prawie państwowym. Jak wskazuje P. Stanisz (A. Mezglewski, H. Misztal, P. Stanisz - Prawo wyznaniowe, C. H. Beck 2011, s. 65) "żaden przepis prawa wewnętrznego związków wyznaniowych nie obowiązuje automatycznie w państwowym porządku prawnym. Jednak wyjątkowo - gdy państwo wyrazi taką wolę w ustawie lub umowie międzynarodowej - prawo wewnętrzne związków wyznaniowych może wywoływać skutki w określonych sferach państwowego porządku prawnego". Podobny pogląd przyjął też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 marca 2004 r. (sygn. akt IV CK 108/03) stwierdzając, że "państwo nie jest uprawnione do regulowania spraw wiary, a prawo kanoniczne - w przypadku Kościoła Katolickiego - nie wywiera bezpośrednich skutków w sferze państwowego porządku prawnego. Tylko wyjątkowo, gdy państwo wyrazi taką wolę w ustawie lub umowie międzynarodowej, prawo kanoniczne może wywoływać skutki w określonej sferze państwowego porządku prawnego. Przez "swe sprawy", w których Kościół, zgodnie art. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, rządzi się własnym prawem, należy więc rozumieć, podobnie jak się przyjmuje na tle art. 5 Konkordatu, jedynie sprawy ściśle religijne oraz majątkowe wewnątrzkościelne.

Sfera wyboru religii, traktowana jako wolność konstytucyjna gwarantowana również przepisami wspomnianej ustawy, nie może być utożsamiana ze sferą spraw "ściśle religijnych", o których mowa w ww. wyroku. W przeciwnym wypadku, konstytucyjny przepis o wolności religijnej byłby pozbawiony znaczenia np. w przypadku gdyby w świetle wewnętrznych przepisów kościoła lub związku wyznaniowego nie było możliwe wystąpienie z jego szeregów.

Uzasadniając wniosek o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego wskazano, iż w przypadku uznania, że skarżący nie wystąpił z Kościoła Katolickiego, pojawia się zasadnicza wątpliwość co do zasadności dokonanego w art. 43 ust. 2 ustawy wyłączenia kompetencji władczych GIODO w stosunku do kościelnych zbiorów danych, a w szczególności co do zgodności takiego wyłączenia z Konstytucją RP.

Artykuł 47 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Nie budzi wątpliwości, że "prawo do ochrony życia prywatnego" jest pojęciem bardzo szerokim, obejmującym swoim zakresem takie sfery jak anonimowość, tajemnica życia jednostki, autonomia woli jednostki, osobista przestrzeń i nietykalność cielesna, a także tzw. prywatność informacyjną, czyli sferę obejmującą wszelkie informacje o danej osobie. Ten aspekt prywatności jest chroniony przede wszystkim przepisami o ochronie danych osobowych. Ochrona wynikająca z tych przepisów obejmuje wszelkie informacje odnoszące się do zidentyfikowanej lub łatwej do zidentyfikowania osoby. Konstytucja zawiera wprawdzie przepis odnoszący się w sposób szczególny do ochrony danych osobowych (art. 51), ale przepis ten nie obejmuje wszystkich aspektów prywatności informacyjnej związanej z wykorzystaniem danych osobowych. Zdaniem strony skarżącej, nie ulega wątpliwości, że art. 47 Konstytucji odnosząc się do ochrony życia prywatnego obejmuje swoim zakresem również różne aspekty związane z ochroną danych osobowych.

Taki też pogląd prezentuje w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt 33/08, U 3/01, K 41/02). Wynika z tego, że art. 51 Konstytucji stanowi szczególny środek ochrony tych samych wartości, które chronione są za pośrednictwem art. 47 Konstytucji. Prywatność dotyczy bowiem także ochrony informacji dotyczących określonego podmiotu.

Ochrona danych osobowych jest zatem elementem ochrony prywatności. Prywatność była jednak przez wiele lat chroniona instrumentami prawa cywilnego (prywatność została uznana w polskim orzecznictwie za jedno z dóbr osobistych chronionych na podstawie art. 23 i 24 kodeksu cywilnego). Rozwój technologii ułatwiających przetwarzanie danych osobowych spowodował jednak zagrożenia, co do których typowa ochrona cywilnoprawna okazała się niewystarczająca. Pojawiła się zatem konieczność wprowadzenia do systemu prawnego ustawodawstwa chroniącego dane osobowe metodami administracyjnoprawnymi. Obok cywilnoprawnych środków pełniących funkcję kompensacyjną (działających głównie ex post), pojawiły się środki umożliwiające kontrolę i zapobieganie naruszeniom prywatności (autonomii) informacyjnej. Prawo do ochrony danych osobowych jest publicznym prawem podmiotowym, ponieważ jest ono w chwili obecnej przedmiotem regulacji administracyjnoprawnej, przewidującej m.in. kompetencje szczególnego organu ochrony danych osobowych, jakim jest GIODO. Rola tego organu jest przy tym podkreślana poprzez jego szczególne umiejscowienie w systemie organów państwa oraz przysługujących mu kompetencji.

Wydawanie decyzji nakazujących bądź zakazujących administratorom danych określonego zachowania jest kluczowym uprawnieniem GIODO jako rzecznika interesów poszczególnych osób (podmiotów danych). Decyzje mogą dotyczyć np. zakazu przetwarzania danych bez podstawy prawnej lub obowiązku zabezpieczenia danych. Nie jest więc jasne dlaczego powyższe uprawnienia, a także inne uprawnienia kontrolne Generalnego Inspektora zostały wyłączone w stosunku do danych osób należących do kościołów i związków wyznaniowych. Należy przy tym podkreślić, że z jednej strony kościoły, a w szczególności Kościół Katolicki, dysponują ogromnymi zbiorami danych osobowych, z drugiej - nie ma generalnego wyłączenia stosowania ustawy wobec kościołów i związków wyznaniowych.

Podmioty te przetwarzają dane uznane przez ustawodawcę za informacje o szczególnym charakterze i co do których obowiązuje zakaz ich przetwarzania (kościoły i związki wyznaniowe zostały z tego zakazu zwolnione szczególnym przepisem - art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych).

Fakt, że ustawa ma co do zasady zastosowanie do danych przechowywanych przez ten kościół potwierdza - w ocenie skarżącego - opracowana w 2009 roku przez GIODO oraz Sekretariat Konferencji Episkopatu Polski "Instrukcja dotycząca ochrony danych osobowych w działalności Kościoła Katolickiego w Polsce".

Konstytucyjne wątpliwości skarżącego wynikają z wyłączenia istotnych uprawnień organu kontrolnego (GIODO), wpływających na skuteczność egzekwowania praw jednostki, tym bardziej, że chodzi o dane zdecydowanej większości polskiego społeczeństwa i to o dane podlegające szczególnej ochronie.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W świetle powyższego przepisu wyjaśnienia wymagają dwa zagadnienia, tj.:

- o ile ograniczenie uprawnień władczych GIODO w stosunku do zbiorów zawierających informacje niejawne oraz zbiorów danych przetwarzanych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencję Wywiadu, Służbę Kontrwywiadu Wojskowego, Służbę Wywiadu Wojskowego oraz Centralne Biuro Antykorupcyjne może być uzasadnione względami bezpieczeństwa państwa, to trudno uznać, aby którakolwiek z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji uzasadniała ograniczenie tych uprawnień w stosunku do danych przechowywanych przez kościoły;

- ograniczenie określone w art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych narusza istotę prawa do prywatności informacyjnej, ponieważ pozbawia ogromną liczbę obywateli możliwości efektywnej kontroli nad swoimi danymi osobowymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIODO wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, iż obydwie decyzje administracyjne zostały wydane na podstawie wystarczającego materiału dowodowego, pozyskanego w wyniku starannie przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

Nadto organ wskazał, że wprawdzie ma w stosunku do kościołów o uregulowanej sytuacji prawnej prawo kontroli zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych, nie ma jednak prawa wydawania decyzji administracyjnych ani rozpatrywania skarg w sprawach wykonania przez nie przepisów o ochronie danych osobowych.

Pismem z dnia 15 października 2013 r. pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną cofnął zarzut naruszenia przepisów postępowania, jednocześnie podtrzymując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

Na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. wycofał swój wcześniejszy wniosek, cofający zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a.

Przechodząc do tej oceny należy wskazać - tytułem pewnego rodzaju uwag ogólnych - iż zgodnie z art. 25 ust. 3 Konstytucji RP stosunki między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi są kształtowane na zasadach poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie (...). W odniesieniu do kościoła lub związku wyznaniowego pojęcie autonomii użyte we wskazanym przepisie ustawy zasadniczej obejmuje więc m.in. swobodę wyłącznego ustalania celu jego istnienia (doktryny religijnej), prawo określania własnej struktury organizacyjnej, w tym decydowania o zasadach przystąpienia i wystąpienia z jego szeregów.

Wskazana autonomia nie oznacza jednakże braku jakiegokolwiek podporządkowania kościoła lub związku wyznaniowego przepisom powszechnie obowiązującego prawa np. o ochronie danych osobowych. Inaczej mówiąc, w tych kwestiach, które nie zostały mocą aktów prawnych przekazane kościołom lub związkom wyznaniowym do ich wyłącznego decydowania, zastosowanie znajdą przepisy prawa powszechnie obowiązującego, o ile oczywiście regulują konkretne zagadnienie.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż nie jest rolą sądów administracyjnych ani tym bardziej organów administracyjnych ocenianie wewnętrznych regulacji danego kościoła lub związku wyznaniowego w zakresie np. skuteczności i wymagań ustanowionego - tymi wewnętrznymi przepisami - aktu apostazji. Jak wyżej wskazano, zarówno kwestie związane z wstąpieniem jak i wystąpieniem z danego kościoła lub związku wyznaniowego są ich sprawą wewnętrzną, o ile nie dotykają uprawnień lub obowiązków danego podmiotu o charakterze zewnętrznym, gwarantowanych przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Z uwagi na to, że sprawa niniejsza dotyczy ochrony danych osobowych oraz wolności sumienia i wyznania, mamy w niej do czynienia z podstawowymi prawami obywatela, ulokowanymi w sferze prawa powszechnego. W konsekwencji sprawa ta musi zostać oceniona na gruncie przepisów powszechnie obowiązujących, tj. Konstytucji RP i ustaw.

Na tle powyższego NSA uznaje za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organ i akceptujący jego działania Sąd pierwszej instancji. Uchybienie to polega na całkowitym uchyleniu się od próby oceny skuteczności złożonego oświadczenia o wystąpieniu z Kościoła Katolickiego w kontekście konstytucyjnej zasady wolności sumienia i wyznania oraz niezależności Kościoła Katolickiego i władz publicznych. Stanowi to w przypadku GIODO naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a w dalszej perspektywie art. 107 § 3 k.p.a.

Ocena skuteczności oświadczenia skarżącego złożonego w trybie przepisów Kodeksu cywilnego nie była we ogóle przedmiotem rozważań organu, który bazując tylko na informacji o braku dokonania formalnego aktu wystąpienia z Kościoła Katolickiego, przyjął iż jego kognicja jest w tej sprawie wyłączona.

Z kolei WSA, przy określaniu granic kompetencji GIODO nie wziął powyższej okoliczności pod rozwagę, choć jest ona najistotniejsza, przez co naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązujący do kompleksowego wyjaśnienia motywów zajętego stanowiska.

Powyższe uniemożliwia zatem pełną i merytoryczną kontrolę instancyjną sprawy przez NSA.

Dodać wypada, iż ocena skuteczności oświadczenia skarżącego o wystąpieniu z Kościoła Katolickiego w kontekście prawa powszechnego była obowiązkiem organu i WSA z uwagi na treść art. 43 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych. Wskazany przepis zawiera regułę wyłączającą kompetencje ochronne GIODO w sytuacji, w której zbiór prowadzony przez kościół lub związek wyznaniowy o uregulowanej sytuacji prawnej dotyczy jego członków. W sprawie nie dokonano więc ustalenia, czy w chwili rozstrzygania przez organ, skarżący należał do Kościoła Katolickiego, a więc czy można mu przypisać status członka tej wspólnoty.

W konsekwencji NSA na obecnym etapie uznaje za przedwczesne zarzuty naruszenia prawa materialnego polegające na ich błędnej wykładni. Prawidłowość stanowiska skarżącego w tym zakresie nie może zostać w chwili obecnej oceniona, bowiem Sąd pierwszej instancji uchylił się od odpowiedzi na istotne dla rozstrzygnięcia sprawy pytanie o dopuszczalność i skuteczność złożonego przez [...] cywilnoprawnego oświadczenia o wystąpieniu z grona wiernych Kościoła Katolickiego. Tym samym ocena sprawy pod kątem merytorycznym będzie możliwa co do zasady wówczas, gdy zostanie wcześniej wyjaśniona kwestia skuteczności oświadczenia woli o wystąpieniu z Kościoła Katolickiego.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy WSA zobowiązany zostaje zatem do jednoznacznej oceny, czy GIODO w zaskarżonych decyzjach sprostał wyżej opisanym wymaganiom (oceny wystąpienia skarżącego z kościoła), widzianym i ocenianym w kontekście prawa powszechnie obowiązującego. Sąd pierwszej instancji oceni także, czy dowód w postaci pisemnego oświadczenia skarżącego o wystąpieniu z Kościoła Katolickiego powinien zostać oceniony na podstawie przepisów prawa powszechnego.

Niezbędne będzie również wyjaśnienie, jakie warunki musi spełnić osoba chcąca wystąpić z Kościoła Katolickiego i szukająca w tym względzie ochrony GIODO. W świetle art. 53 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, każdy obywatel ma prawo wyboru religii i rezygnacji z jej wyznawania. Korzystając z wolności sumienia i wyznania obywatele mogą m.in. należeć lub nie należeć do kościołów i innych związków wyznaniowych.

W okolicznościach niniejszej sprawy, zwłaszcza przy uwzględnieniu zasadności zarzutu procesowego, za przedwczesne NSA uznaje wstępne ocenianie konstytucyjności przepisu art. 42 ust. 3 ustawy o ochronie danych osobowych i formułowanie w związku z tym wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o jego skontrolowanie. Sformułowane przez pełnomocnika skarżącego "pytanie prawne do TK" dotyczy oceny sytuacji i praw osoby należącej do Kościoła Katolickiego. W sprawie nie wyjaśniono jednak tej okoliczności (tj. statusu skarżącego) z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym NSA nie widzi możliwości przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.