Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 299/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W. S. (dalej także jako "strona" albo "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 2 kwietnia 2019 r., podczas kontroli pasa drogowego ul. [...]

w S. (działka nr [...] obr. [...]) - droga wojewódzka, na wysokości należącej do W. S. działki nr [...] obr. [...], stwierdzono nawiezioną i świeżo rozparcelowaną ziemię, zgromadzoną w pasie drogowym oraz na terenie ww. działki prywatnej. Zarząd Infrastruktury Miejskiej w [...] nie otrzymał wniosku na zajęcie przedmiotowego terenu pod wysypanie ziemi. Z kontroli pasa drogowego została sporządzona notatka oraz dokumentacja fotograficzna.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta [...] wszczął postępowanie w sprawie zajęcia przedmiotowego pasa drogowego, które zakończone zostało w dniu 18 lipca 2019 r. wydaniem decyzji nr [...] r. nakładającej na stronę karę w wysokości 9.720,00 zł.

W wyniku wniesionego odwołania, decyzją z dnia 21 sierpnia 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], z powodu nieprawidłowego ustalenia granicy pasa drogowego, uchyliło wydaną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 28 listopada 2019 r.

nr [...], Prezydent Miasta [...] orzekł o nałożeniu na W. S. kary pieniężnej za zajęcie w dniu 2 kwietnia 2019 r. pasa drogowego ul. [...] w S. (działka nr [...] obr. [...]), będącej drogą wojewódzką, bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez usypanie w pasie drogowym ziemi na powierzchni 324 m2 - zajęcie na prawach wyłączności.

W uzasadnieniu wydanej decyzji wyjaśniono, że 10 października 2019 r. organ dokonał oględzin na ul. [...] w S.. Obecnie nie jest już możliwe określenie zajętej powierzchni, ponieważ strona usunęła nadmiar ziemi, a pozostały teren został porośnięty przez zieleń przydrożną. Organ uzyskał zatem wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...] obr. [...] położonej w S. przy ul. [...]. Do akt sprawy załączono ponadto wydruk z książki drogi dla działki nr [...] obr. [...] - droga wojewódzka nr [...].

Pas drogowy ul. [...] zajęty był przez stronę na części odcinka kilometrażu

od 2.000 do 2.200. Na kilometrażu drogi 2.042 dochodzi do poszerzenia pasa drogowego z 16,20 m na 23,20 m. Szerokość jest tożsama z granicami ewidencyjnymi działki drogowej. Firma wykonująca książkę drogową określając szerokość pasa drogowego opiera się na granicach ewidencyjnych działki drogowej. Granice pasa drogowego i granice działki drogowej pokrywają się.

W zakresie zaleceń SKO w [...] dotyczących ustalenia granic pasa drogowego, na podstawie książki drogi organ podzielił wyrażony w orzecznictwie pogląd, że książka drogi nie jest dokumentem o zasadniczym znaczeniu dla oceny, czy doszło do zajęcia pasa drogowego. Po pierwsze, ten rodzaj dokumentu funkcjonuje w rozporządzeniu wydanym dla zupełnie innych potrzeb niż wyznaczanie pasa drogowego. Analiza treści rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ma ono charakter ewidencyjno-porządkowy i jako takie nie może określać tych elementów drogi, ani żadnych innych związanych z drogami. Ustawa nie odsyła zresztą do tego aktu w zakresie definicji pasa drogowego. Po drugie, niemożliwe byłoby przyjęcie, że treść rozporządzenia kształtuje treść pojęcia ustawowego. Zgodnie z zaleceniami SKO w [...] organ pierwszej instancji ponownie rozstrzygając sprawę określił powierzchnię zajętego pasa drogowego oraz granice pasa drogowego.

Okoliczność zajęcia pasa drogowego, ani powierzchni zajętego pasa drogowego nie była w sprawie kwestionowana. Zdaniem strony, usypanie ziemi w pasie drogowym służyło jedynie wyrównaniu terenu i było korzystne zarówno dla strony jak i dla zarządcy drogi. Strona nie zgadza się więc z nałożoną karą. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy

o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga jednak zezwolenia zarządcy drogi, co nie zostało dopełnione przez stronę. Ustawodawca jednoznacznie wskazał ochronę pasa drogowego, przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy). Strona dopuściła się niszczenia skarpy

i nasypu oraz nie uzgodniła takiego działania z zarządcą drogi. Doszło więc do samowolnego zajęcia pasa drogowego. Przepisy ustawy o drogach publicznych regulujące wymierzenie w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nakładają na zarządcę drogi obowiązek orzeczenia kary pieniężnej, gdy ustalone zostanie takie nielegalne zajęcie, a rozstrzygnięcie decyzji organu ma charakter związany, co jest zgodne z art. 40 ust. 12 ustawy. Organ podkreślił ponadto, że odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana jako niezależna od winy sprawcy. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bowiem faktyczne zajęcie pasa drogowego. Dla rozstrzygnięcia sprawy obojętna jest natomiast przyczyna braku wymaganego zezwolenia i okoliczności powstania zajęcia.

Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie

z ust. 4-6. Przy obliczaniu opłaty w sposób określony przez ustawodawcę,

to jest wg. algorytmu: stawka x liczba metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego x liczba dni x 10, wyliczono kwotę 9.720,00 zł.

Po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy), która wyliczana jest w sposób odmienny dla każdego z wymienionych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy rodzajów zajęcia pasa drogowego. I tak, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa

w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 ustawy).

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte w związku z usypaniem

i wyrównaniem ziemi w obrębie działki drogowej nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w S., przy czym organ pierwszej instancji uznał, że granice powyższej działki i granice pasa drogowego są tożsame. W efekcie, na podstawie opinii biegłego geodety, organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący zajął 324 m2 pasa drogowego i na tej podstawie wymierzył karę administracyjną. Rozpoznając ponownie sprawę w wyniku uchylenia pierwotnej decyzji z dnia 18 lipca 2019 r. organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w celu ustalenia, czy granica działki drogowej i granica pasa drogowego przebiega w tym samym miejscu. Oczywistym bowiem jest, że granica pasa drogowego i granica działki drogowej nie muszą przebiegać w tym samym miejscu. Odmienne stanowisko organu pierwszej instancji jest błędne, jednak wobec przeprowadzonego postępowania dowodowego pozostaje bez znaczenia.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ pierwszej instancji przeprowadził bowiem dowód z książki drogi i na tej podstawie ustalił, że granice pasa drogowego na działce nr [...] obr. [...] są tożsame z granicą samej działki. Z kolei samo zajęcie pasa drogowego przez skarżącego oraz zajęty obszar nie budziły wątpliwości. Sam skarżący nie kwestionował tego faktu, wskazując jedynie na motywacje, jakimi się kierował przy usypywaniu ziemi. Pozostają one jednak bez znaczenia, gdyż każdorazowo zajęcie pasa drogowego wymaga zgody zarządcy drogi.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] W. S. wniósł o uwzględnienie skargi i umorzenie postępowania, ewentualnie o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisany.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

1) art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez dokonanie błędnej wykładni i uznanie, że zajęty przez skarżącego teren stanowi pas drogowy w znaczeniu prawnym, jak również uznanie, iż skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia kary za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia;

2) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niepełne uzasadnienie rozstrzygnięcia w zakresie wymierzonej skarżącemu kary, organ nie wskazał w oparciu o jakie normy ustalił szczegółowo wysokość stawki za zajęcie pasa drogowego, czym uniemożliwił skarżącemu dokonanie kontroli prawidłowości zastosowanej stawki i co godzi w zasadę zaufania uczestników do praworządnego działania;

3) art. 40 ust. 1, 2, 6 i 8 ustawy o drogach publicznych poprzez zastosowanie niewłaściwej stawki dla ustalenia wysokości kary, w wyniku zastosowania sposobu ustalenia kary (stawki) właściwej dla zajęcia pasa drogowego w celu, o którym mowa

w art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy o drogach publicznych (umieszczenie w pasie obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam), podczas gdy działań skarżącego polegających na rozsypaniu ziemi nie można uznać za obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 ust. 1, 3 i 4 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pas drogowy jest rozumiany w systemie prawnym w kategoriach funkcjonalnych. Istota pasa drogowego jest ściśle powiązana z ruchem drogowym, jego prowadzeniem i zabezpieczeniem. Wynika to wprost z powołanego art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Funkcjonalną definicję "pasa drogowego" potwierdzają także przepisy art. 40 ust. 1 i 6 wymienionej ustawy wskazujące wyraźnie, że prowadzenie robót w pasie drogowym lub wykorzystywanie go "na prawach wyłączności", a także "w celach innych niż transportowe" wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi oraz że zajmujący pas drogowy jest obowiązany "zapewnić bezpieczne warunki ruchu" i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie. Z istotą pasa drogowego został ściśle powiązany system kar za jego bezprawne zajęcie. Wprowadzenie wysokich kar administracyjnych wynika z faktu, że bezprawne zajęcie pasa drogowego narusza takie wartości prawem chronione jak: "bezpieczne warunki ruchu",

czy "prowadzenie i zabezpieczenie ruchu". Celem tej ochrony jest zatem bezpieczeństwo i organizacja ruchu drogowego, czemu rzeczywiście przeczy ewentualna ingerencja w pas drogowy osób nieuprawnionych. Oznacza to, że nie każda działka, która została wyodrębniona geodezyjnie i która należy do zarządcy drogi publicznej będzie mogła korzystać z przymiotu "pasa drogowego" w znaczeniu przepisów o drogach publicznych, nawet wówczas, gdy przez taką działkę przechodzi droga publiczna. O tym czy mamy do czynienia z zajęciem pasa drogowego, czy też innego terenu należącego do zarządcy drogi nie może decydować jedynie stwierdzenie, że zajęto działkę o określonym numerze ewidencyjnym przeznaczoną na wykonywanie zadań związanych z budową lub utrzymywaniem dróg publicznych.

Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają jaka powinna być szerokość pasa drogowego. Jest to spowodowane szczególnymi warunkami danej drogi, ale nie oznacza to, że o szerokości tego pasa można decydować dowolnie. Wskazówki w tym zakresie zawierają przepisy art. 34 i art. 43 ustawy o drogach publicznych. Skoro przepisy ustawy pozwalają na usytuowanie obiektów budowlanych w określonych minimalnych odległościach od dróg publicznych, to nie można przyjąć, że poprzez dowolne ustalenie szerokości pasa drogowego można ograniczać stosowanie tych przepisów. Szczególnie w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest wymierzenie kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia

na organie administracji publicznej ciąży obowiązek wykazania, że zajęto pas drogowy w rozumieniu funkcjonalnym, bo do takiego właśnie rozumienia pasa drogowego nawiązują powołane przepisy o drogach publicznych.

W niniejszej sprawie organy ograniczyły się jedynie do ogólnych rozważań nad prawną definicją pasa drogowego oraz uznały, że działka o numerze geodezyjnym [...] jest tożsama z pasem drogowym w znaczeniu przepisów o drogach publicznych. Skoro zatem skarżący prowadził działania na terenie tej działki, to były one prowadzone na terenie pasa drogowego. Mając na uwadze funkcjonalną definicję pasa drogowego takie rozstrzygnięcie sprawy narusza przepisy prawa materialnego.

Ponadto organ błędnie przyjął, że skarżący dopuścił się zajęcia pasa drogowego. Ze sformułowania "zajęcie pasa drogowego" użytego w art. 40 ustawy o drogach publicznych wynika, że oznacza ono czasowe wykorzystanie tego terenu w innym celu, aniżeli wynikałoby to z treści art. 4 pkt 1 ustawy. Przepis art. 40 ust. 6 tej ustawy wyraźnie bowiem stanowi, że zajmujący pas drogowy jest obowiązany przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności. Skarżący nie wykorzystał jednak terenu,

na którym rozsypał ziemię w innym celu, aniżeli do tego przeznaczony.

Co więcej, uzasadnienie decyzji wskazując sposób wyliczenia przedmiotowej kary jest niepełne. Organ nie wskazał w oparciu, o jakie normy ustalił wysokość stawki zastosowanej w sytuacji skarżącego. Organ poprzestał jedynie na odwołaniu się do przepisów art. 40 ustawy o drogach publicznych. Tymczasem art. 40 ust. 8 tej ustawy, dla ustalenia stawek za opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, odsyła do aktów organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała podjęta w tym zakresie zawiera szczegółowy wykaz opłat. Zaniechanie przez organ wskazania tychże szczegółowych uregulowań uniemożliwia dokonanie skarżącemu kontroli zastosowania przy ustalaniu wysokości kary należytej stawki. Takie działanie zaburza zasadę zaufania uczestników postępowania do działania organu zgodnie z prawem.

Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu podniesiono, że działania skarżącego polegały na rozsypaniu ziemi na istniejącym już nasypie, w celu wyrównania, a nie podwyższenia terenu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego, obiekt budowlany to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Definicję obiektu budowlanego zawiera również ust. 3 odnoszący się do budowali oraz ust. 4 wyjaśniający pojęcie małej architektury. Działania podjęte przez skarżącego nie spełniały ustawowej przesłanki robót budowlanych prowadzących do powstania budowli - w zakresie budowli ziemnej. Zaznaczyć należy, że roboty ziemne polegające na niwelacji terenu, wyrównaniu bądź podwyższeniu poziomu gruntu można zakwalifikować jako roboty budowlane podlegające regulacjom Prawa budowlanego, gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy określonego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego lub gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej. Błędnie zatem organ uznał, że w sprawie powinna zostać zastosowana stawka właściwa dla umieszczenie w pasie obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie (w realiach niniejszej sprawy decyzję administracyjną) pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.),a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 .p.s.a.). W tym kontekście trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Wychodząc z tak zakreślonych granic kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem decyzje organów obu instancji nie zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.

Przedmiotem oceny Sądu skarżący uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 stycznia 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 listopada 2019 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

W realiach rozpoznawanej sprawy bezsporna jest okoliczność nawiezienia

i rozparcelowania ziemi, której dokonał skarżący. W toku postępowania administracyjnego skarżący nie kwestionował ani stwierdzonych podczas przeprowadzonej w dniu 2 kwietnia 2019 r. kontroli pasa drogowego prac ziemnych,

ani zajętej na ten cel powierzchni gruntu. Dopiero na obecnym etapie sprawy,

to jest w skardze do tut. Sądu, skarżący zakwestionował zajęcie pasa drogowego wskazując m.in., że nie każda działka, która podlega zarządcy drogi publicznej stanowi

"pas drogowy" w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Zdaniem skarżącego, poczynione prace ziemne miały bowiem miejsce poza granicami drogi wojewódzkiej

nr [...] (ul. [...] w S. stanowiąca działkę nr [...] obr. [...]).

Pas drogowy, w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 470; dalej powoływanej w skrócie jako "u.d.p."), stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. O zakresie (szerokości) pasa drogowego decydują jego linie graniczne.

Stanowisko skarżącego negujące zajęcie pasa drogowego jest w ocenie Sądu błędne, albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie temu przeczy. Jak wynika bowiem z analizy akt administracyjnych sprawy, podnoszona kwestia ustalona została na podstawie obszernej i niebudzącej wątpliwości dokumentacji. Z przeprowadzonej kontroli pasa drogowego sporządzona została notatka wraz z dokumentacją zdjęciową. Organ pierwszej instancji przeprowadził ponadto dowód z wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] obręb [...] położonej w S. przy ul. [...]. Do akt sprawy załączono ponadto wydruk z książki drogi dla przedmiotowej działki. Dodatkowo na okoliczność określenia powierzchni zajętego pasa drogowego ale również granicy pasa drogowego, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia podnoszonego zarzutu, organ przeprowadził dowód z opinii biegłego geodety. Zgromadzony w ten sposób materiał dowodowy dowiódł, że granice pasa drogowego na działce nr [...] obr. [...] są tożsame z granicą samej działki, a dokonując przedmiotowych prac ziemnych skarżący zajął 324 m2 pasa drogowego. Teoretyczne dywagacje skarżącego odnośnie funkcji pasa drogowego wobec niebudzących jakichkolwiek wątpliwości ustaleń faktycznych nie mogły więc wpłynąć na ocenę kontrolowanej decyzji.

W tym miejscu zaaprobować ponadto należy sam proces gromadzenia materiału dowodowego w sprawie.

Zdaniem Sądu organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie

w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący, realizując przy tym m.in. zawarte w art. 7,

art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), zasady ogólne tej materii dotyczące. W realiach sprawy nie występują okoliczności wymagające dodatkowej weryfikacji, czy dalszego wyjaśnienia. Podkreślenia wymaga też charakter przeprowadzonych dowodów. Zarówno wypis z rejestru gruntów, jak i książka drogi stanowią bowiem dokumenty urzędowe. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone, poświadczone i zaświadczone przez upoważniony podmiot, który wystawił dokument (art. 76 § 1 k.p.a.). Nie przewiduje natomiast wyraźnie domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego, co jednakże nie przeszkadza w formułowaniu poglądu, że takie domniemanie służy dokumentom urzędowym. Domniemanie, o którym mowa jest oczywiście możliwe do obalenia, a dzieje się to poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści takiego dokumentu (art. 76 § 3 k.p.a.). Co jednak oczywiste strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim stwierdzenia, oświadczenia i poświadczenia upoważnionego podmiotu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z rzeczywistością, powinna tę okoliczność udowodnić.

W rozpoznawanej sprawie argumentacji takiej brak. Okoliczność ustalenia granicy pasa drogowego została ponadto wykazana przy pomocy opinii biegłego geodety. Ten, jak i pozostałe dowody nie zostały przez skarżącego w jakikolwiek sposób zakwestionowane.

Kontynuując wywód w przedmiocie zebranego materiału dowodowego Sąd stoi na stanowisku, że uzyskany w opisany sposób materiał dowodowy został poddany rzetelnej i poprawnej ocenie, o czym świadczy analiza motywów zaskarżonej decyzji. Argumentacja organów w przedmiocie oceny zebranych dowodów (i to pomimo rozbieżności co do znaczenia książki drogi) jest zdaniem tutejszego Sądu w pełni logiczny i nie nosi cech dowolności. Dokonana ocena nie nosi też cech powierzchowności.

Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

Ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "obiekt budowlany", przez co konieczne jest odwołanie się do znaczenia tego pojęcia funkcjonującego na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333; dalej powoływanej w skrócie jako "p.b."). Zgodnie zatem z art. 3 pkt 1 p.b., ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei w punkcie 3. cytowanego przepisu ustawodawca zawarł legalną definicją budowli, przez którą należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, do których zaliczył m.in. budowle ziemne. Nasyp niewątpliwie jest jedną z form budowli ziemnych, które podlegają reżimowi prawa budowlanego.

Utworzenie nasypu w obrębie pasa drogowego stanowi zajęcie tegoż pasa poprzez umieszczanie w nim obiektu budowlanego (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Nasypanie ziemi na już ukształtowanym w obrębie pasa drogowego nasypie stanowi niewątpliwie ingerencję w pas drogowy i jako taka musi zostać uznana za zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.

W świetle art. 40 ust. 3 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.).

Stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 3 u.d.p., ustalana jest przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego,

w drodze uchwały (art. 40 ust. 8 u.d.p.). Korzystając z delegacji ustawowej Rada Miejska w S. podjęła następujące uchwały nr: XLVI/628/17 z dnia 28 grudnia

2017 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest Prezydent Miasta [...] oraz X/164/19

z dnia 19 sierpnia 2019 r. w sprawie zmiany uchwały nr XLVI/628/17 Rady Miejskiej

w [...] z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest Prezydent Miasta [...].

Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej,

karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

W konsekwencji przy naliczeniu przedmiotowej kary pieniężnej zastosowanie miały następujące parametry: powierzchnia pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczba dni zajmowania pasa drogowego oraz stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, przy czym kara stanowi 10-krotność ich iloczynu.

W sprawie wysokość kary zatem wyliczono w sposób prawidłowy uwzględniając

ww. wartości.

Na zakończenie podkreślić należy zasadność zarzutu dotyczącego niewskazania przez organ odwoławczy normy prawnej, w oparciu o którą w sprawie ustalono wysokość stawki. Zdaniem Sądu, stopień tak stwierdzonego naruszenia prawa nie jest jednak istotny, naruszenie to nie wpłynęło na wynik przedmiotowej sprawy, a zatem nie mogło stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Należy bowiem zauważyć, że kontrolowana decyzja swym rozstrzygnięciem utrzymuje w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 listopada 2019 r., w treści której znajduje się przywołanie podstawy prawnej zastosowanej w sprawie stawki. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została na skutek ponownego rozpoznania sprawy, a organ odwoławczy skupił się w głównej mierze na analizie spełnienia nałożonych na organ pierwszej instancji zaleceń zawartych w poprzedniej decyzji tego organu z dnia 21 sierpnia 2019 r. Kwestia wyboru stawki nie była w sprawie sporna, a swym rozstrzygnięciem organ odwoławczy zaaprobował co do zasady wydane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie. Co logiczne, aprobata ta dotyczyła również przyjętej do wyliczenia kary pieniężnej stawki. Uchybienie to, wbrew temu co podnosi autor skargi, nie uniemożliwia zatem kontroli zastosowania przy ustalaniu wysokości przedmiotowej kary pieniężnej należytej stawki opłaty.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wyrok w niniejszej sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.