Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 618/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 7, art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 17 pkt 5, art. 17 pkt 6 lit. b, art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1129/15 w sprawie ze skargi A. B. na uchwałę Rady Gminy Kościelisko z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru S. we wsi W. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. B. (dalej również jako "skarżący") na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru S. we wsi W.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. B. wniósł w dniu [...] sierpnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta K. z dnia

[...] lutego 2015 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego S. w W., zarzucając rażące naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także istotne naruszenie trybu sporządzania planu, "co z mocy prawa skutkuje nieważnością przedmiotowej uchwały, a przy tym w istotnym stopniu narusza prawa i interesy skarżącego". Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie. Organ szczegółowo opisał procedurę uchwalania miejscowego planu, a następnie odniósł się do zarzutów skargi, uznając je za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu podał, że nie stwierdził naruszenia zasad lub trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego S. w W. Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi, że postanowienia miejscowego planu naruszają art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej "u.p.z.p."). Obszar objęty kwestionowanym planem położony jest na terenach oznaczonych w studium symbolem ZL i ZE. Sąd podniósł, że w myśl § 21 Studium obszary oznaczone na rysunku studium symbolem ZE obejmujące tereny otwarte nieleśne, w tym: polany śródleśne, tereny łąk w otoczeniu lasów i cieków itp., pełnią istotne funkcje ekologiczne. Ochronie podlegają przyrodnicze i krajobrazowe wartości tych obszarów, w tym zieleń niska, średnia i wysoka. Zgodnie z § 21 ust. 2 pkt 2 tereny zieleni niskiej mogą być wykorzystane do celów gospodarki rolnej, jako użytki zielone - łąki i pastwiska, z możliwością częściowego ich zalesienia. Stosownie do § 21 ust.2 punktu 3 lit. a) utrzymuje się istniejącą zabudowę nie oznaczoną na rysunku studium, w tym zabudowę mieszkaniową, zagrodową, pensjonatową i usługową oraz szałasy pasterskie, z możliwością przeprowadzania niezbędnych prac budowlanych mających na celu poprawę standardów użytkowania obiektów, a także uzupełnień zabudowy na istniejących działkach budowlanych. Zasada utrzymania istniejącej zabudowy nie dotyczy obiektów nowych, zrealizowanych z pominięciem obowiązujących przepisów. Stosownie do § 21 ust.2 pkt 5 (obszar ZE) wyklucza się sytuowanie nowej zabudowy z wyjątkiem: a) sytuacji, o których mowa w pkt 7 lit d) i e), b) szałasów pasterskich związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, z wykluczeniem funkcji mieszkaniowej, c) możliwości poszerzania terenów budowlanych na działkach sąsiadujących z terenami przeznaczonymi do zabudowy wskazanymi w studium, stosownie do ustaleń zawartych w § 12 ust. 3 pkt 6 oraz w § 13 ust. 3 pkt 6 i § 14 ust. 3 pkt 6; na obszarach objętych planami miejscowymi wymaga to zmiany obowiązującego planu. Zgodnie z pkt 7 tereny mogą być wykorzystane dla turystyki i wypoczynku. W myśl pkt 8 utrzymuje się istniejące trasy komunikacyjne i ciągi infrastruktury technicznej, z dopuszczeniem ich modernizacji i uzupełnień. Wedle § 20 studium, obszary oznaczone na rysunku studium symbolem ZL obejmują tereny lasów, stanowiących istotne elementy systemu przyrodniczego gminy. Ochronie podlegają przyrodnicze i krajobrazowe walory tych terenów. Wyklucza się sytuowanie nowej zabudowy, w tym skansenów. Tereny mogą być wykorzystane dla turystyki i wypoczynku.

W ocenie Sądu, powyższe szczegółowe regulacje wskazują na przeznaczenie w studium S. do obszaru o wysokim stopniu ochrony, nadrzędności funkcji ochronnej w stosunku do funkcji turystyczno-rekreacyjnej, ochrony terenów przed nową zabudową, wprowadzają zasadę, że utrzymanie istniejącej zabudowy nie dotyczy obiektów nowych, zrealizowanych z pominięciem obowiązujących przepisów. Na obszarze ZE wykluczono sytuowanie nowej zabudowy, z wyjątkiem szałasów pasterskich, ale jedynie związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, z wykluczeniem funkcji mieszkaniowej.

Sąd podkreślił, że organ w trakcie procedury planistycznej zasięgał opinii specjalistycznych w sprawie historycznego zagospodarowania S., korzystał z map katastralnych i zdjęć lotniczych oraz opracowań dotyczących zabudowy S. Przyjęcie, że na tym obszarze znajdować się może 9 szałasów, gdyż tyle było widocznych na zdjęciach z 1953 r., nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego.

W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut, że postanowienia przedmiotowego planu naruszają art. 15 ust. 2 pkt. 10 u.p.z.p. przewidując utworzenie drogi publicznej oznaczonej symbolem KDL, bez jednoczesnego określenia zasad budowy, rozbudowy i modernizacji przedmiotowego ciągu komunikacyjnego. Przepis ten należy, zdaniem Sądu, interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie miejscowym przewiduje się tereny pod drogi tworzące system komunikacji, to obowiązkowo należy określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy tego systemu. Plan nie przewiduje takich terenów.

Sąd nie uwzględnił też zarzutu wadliwości analizy finansowej. Zdaniem Sądu, wyznaczenie obszaru 1 KDL, nie będzie generować kosztów. W § 25 ust.3 pkt 3) w zw. z ust. 4 studium podano, że dla ważniejszych dróg gminnych klasy L, w większości po istniejących trasach, należy rezerwować pas terenu o szerokości w liniach rozgraniczających zgodnej z wymaganiami przepisów odrębnych. Na rysunku studium droga do doliny C. oznaczona jest symbolem KDL. Dlatego też w rysunku planu należało zaznaczyć linie rozgraniczające tej drogi. Wedle § 1 ust. 5 studium, przy ocenie zgodności planu z ustaleniami studium, należy brać pod uwagę zastrzeżenie zawarte w § 3 ust. 8, a także zasady ustalone w § 12 ust. 3 pkt 6, § 13 ust. 3 pkt 6 i § 14 ust. 3 pkt 6. W myśl tych unormowań przy ustalaniu zasięgu terenów przeznaczanych do zabudowy w toku sporządzania planów, powinno być spełnione wymaganie braku istotnych przeciwwskazań ekofizjograficznych. W strefie B1, w której położona jest S., przewidziano nadrzędność funkcji ochronnej w stosunku do funkcji turystyczno – rekreacyjnej. Sąd stwierdził, że nawet gdyby prognoza finansowa była błędna, nie stanowi to kategorycznej przesłanki do stwierdzenia z tego tytułu nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu. Prognoza skutków finansowych pełni funkcję informacyjną i nie przesądza o ograniczeniu wysokości odszkodowania w przyszłości, o które wnioskowałby uprawniony podmiot w trybie art. 36 u.p.z.p. Nawet błędne wyliczenie w prognozie skutków finansowych, dotyczące odszkodowań, nie stanowi okoliczności dyskwalifikującej uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyliczenia hipotetyczne wartości przedstawione w prognozie, nie stanowią elementu objętego zasadą procedury planistycznej.

Sąd nie podzielił także zarzutu skarżącego naruszenia dyspozycji art. 20 ust 1 u.p.z.p. w ten sposób, że wszystkie wniesione przez niego uwagi były głosowane w sposób zbiorczy, a nie indywidualnie. Określony w art. 20 ust. 1 wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu miejscowego i stwarza jedną z możliwości wpływania na treść planu. Złożone uwagi w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt planu - wójt, burmistrz, prezydent (art. 17 pkt 14 u.p.z.p.), a następnie rada gminy uchwala plan miejscowy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Rada nie może ograniczyć się do rozpatrzenia "listy uwag" nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt planu miejscowego, ale musi się zapoznać z ich treścią oraz rozpatrzyć odrębnie poszczególne uwagi z listy, a nie rozstrzygać zbiorczo wobec całej listy. Nadto aby rozpatrzyć uwagi, czy zająć stanowisko co do tego, że się je podziela (lub nie) należy najpierw je wnikliwie rozważyć, w tym w szczególności dokonać oceny, czy doszło do naruszenia interesu prawnego lub prawa osoby wnoszącej uwagi, a czyniąc to rada gminy winna skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego i uwzględnić okoliczności, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie wymogi te zostały w spełnione, co wynika z protokołu z sesji Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2015 r. Pełnomocnik skarżącego, obecny w czasie obrad organu, zadawał pytania dotyczące zgłoszonych uwag i uzyskiwał na nie odpowiedzi, szczegółowo dyskutowano i głosowano odrębnie wszystkie nieuwzględnione uwagi .

Nie został również uwzględniony zarzut, że dla terenu oznaczonego symbolem 7. R/Z dla nowego budynku - szałasu pasterskiego nie zostały w ogóle ustalone takie parametry, jak: określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej - co narusza art. 15 ust 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zważywszy, że celem planu jest zachowanie i ochrona śródleśnej, podreglowej polany u wylotu Doliny C., charakterystycznej dla tradycyjnej gospodarki łąkowej i pasterskiej, zlokalizowanej na przedpolu Tatrzańskiego Parku Narodowego, a zgodnie z § 4 pkt 1 planu, w planie nie określa się terenów przeznaczonych pod zabudowę ze względu na ochronny charakter planu, zbędne było w planie określanie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy, w ocenie Sądu, interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu). Nie jest konieczne określanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, jeżeli i tak z innych przepisów powszechnie obowiązujących wynika, że określonej granicy zabudowa nie będzie mogła przekroczyć.

Sąd podkreślił, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednak w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu jego sporządzania, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Ponieważ skarżący nie wykazał, aby miał tytuł prawny do nieruchomości położonej w obszarze oznaczonym symbolem 7.R/Z na rysunku planu, zarzut ten również z tego względu nie mógł okazać się skuteczny.

Zdaniem Sądu, także zarzut zaniechania dokonania ponownych uzgodnień z odpowiednimi organami oraz instytucjami – po wprowadzeniu przez Wójta Gminy zmian do projektu planu – okazał się niezasadny. Jak wynika z akt planistycznych, po wprowadzeniu przez Wójta Gminy zmian do projektu planu uzupełniono prognozę oddziaływania na środowisko, Wójt Gminy K. wystąpił w dniu [...] sierpnia 2014 r. o dokonanie uzgodnień: do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie Delegatura w Nowym Targu oraz o zaopiniowanie do Tatrzańskiego Parku Narodowego. Po ponownym wyłożeniu projektu planu zagospodarowania i prognozy oddziaływania na środowisko planu w dniach [...] października 2014 – [...] listopada 2014 r. uwaga, która wpłynęła nie została uwzględniona przez wójta i wyłożone dokumenty planistyczne pozostały bez zmian, a zatem nie zachodziła potrzeba kolejnego ich uzgadniania przed podjęciem uchwały przez radę gminy. W wyniku rozpatrzenia uwag, na części działki nr [...], położonej w obszarze terenów rolniczych o funkcjach ekologicznych, wyznaczono obszar 7.R/Z, w którym przewidziano możliwość budowy szałasu pasterskiego o parametrach określonych w planie, na działce nr [...] przewidziano możliwość zmiany funkcji istniejącego budynku mieszkalnego na inwentarsko-mieszkalny – 6.R mp, nieznacznie zmieniono przebieg drogi oznaczonej symbolem 1.KDL w ten sposób, aby jej linie rozgraniczające nie kolidowały z istniejącym budynkiem inwentarsko-mieszkalnym oznaczonym symbolem 5.2 R mp. W związku z tym zakres dokonanych uzgodnień był, w ocenie Sądu, wystarczający.

Zdaniem Sądu, nie był zasadny zarzut, że granice obszaru objętego projektem planu zostały zaznaczone nie na mapie ewidencyjnej, ale na "wydruku ze strony internetowej geoportal", który nie spełnia wymogu precyzyjnego oznaczenia gruntów, będących przedmiotem procedury planistycznej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa skali mapy w jakiej rada gminy ma sprecyzować w uchwale intencyjnej obszar objęty uchwałą intencyjną. Oczywiste jest jednak, że skala mapy musi być dostosowana do potrzeb procedury planistycznej. Brak regulacji w tej mierze nie zwalnia organu stanowiącego z obowiązku jednoznacznego i precyzyjnego określenia obszaru objętego opracowaniem. Z uwagi na niewielki obszar objęty uchwałą oraz fakt, że rysunek jest czytelny, formę załącznika do uchwały Sąd uznał za nienaruszającą procedury planistycznej.

Sąd nie podzielił również zarzutu, że w sposób wadliwy, tj. naruszający art. 14 ust. 3 i art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dokonano zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Jak wynika z akt planistycznych, na znajdujących się w nich mapach ewidencyjnych działki nr [...] i [...] oznaczone są symbolem Ls – lasy. Z pisma z dnia [...] lutego 2014 r. wynika, że według rozeznania Nadleśnictwa w Nowym Targu na w/w działkach nie było drzewostanu. Sąd zauważył, że dla dokonania oceny, czy na danej działce znajduje się las, nie mają znaczenia dane ujęte w ewidencji gruntów. Ewidencja ta ma ze swej istoty charakter informacyjny i jest prowadzona w celu uporządkowania informacji o gruntach, jednak nie rozstrzyga o przeznaczeniu gruntów. Z art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) wynika obowiązek zgłaszania zmian wszelkich danych objętych ewidencją gruntów (dane te określone są w art. 20 ust. 1). Wskazuje to na charakter informacyjny, a nie normatywny ewidencji gruntów. Nie można zatem wywodzić przeznaczenia swojej nieruchomości z danych zawartych w ewidencji gruntów. Skoro jednak w cytowanym piśmie mowa była jedynie o drzewostanie, organ wszczął procedurę przewidzianą w art.17 ust.6 pkt c) ustawy. Z art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje określony obszar gminy wyznaczony granicami uchwały o przystąpieniu do jego sporządzenia, przy czym plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego wyznaczonego w studium obszaru (art. 14 ust. 3) wymagającego zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Celem tego przepisu jest zapewnienie ochrony gruntów rolnych i leśnych przed przeznaczaniem ich na inne cele, co następuje w planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga zgody odpowiedniego organu udzielanej w toku procedury planistycznej. Przeznaczanie oznaczonego w studium zwartego obszaru gruntów rolnych i leśnych na inne cele w kilku miejscowych planach mogłoby prowadzić do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie konieczności uzyskania pozwoleń odpowiednich organów, czemu zapobiega art. 14 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. S. w W. (uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] maja 2011 r.) obszar ten w całości stanowi obszar zieleni nieleśnej, o wysokim stopniu ochrony oznaczony symbolem ZE. Oznacza to, że przepis art. 14 ust. 3 u.p.z.p. nie został naruszony.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut, że w sposób nieuprawniony wyłączono w ramach sporządzonego planu możliwość zabudowy pasterskiej dla działki nr [...], nr [...] i nr [...], w sytuacji, gdy tereny te historycznie i kulturowo były użytkowane na cele związane z hodowlą owiec i inwentarza żywego, a zgodnie z zapisami dawnych map katastralnych nieruchomość, odpowiadająca aktualnie działce nr [...] stanowiła zawsze parcelę budowlaną. Ustosunkowując się do tego zarzutu Sąd powtórzył, że ewidencja ta ma charakter informacyjny i jest prowadzona w celu uporządkowania informacji o gruntach, jednak nie rozstrzyga o przeznaczeniu gruntów. Nie można więc wywodzić przeznaczenia nieruchomości z danych zawartych w ewidencji gruntów.

Podsumowując Sąd I instancji wskazał, że tereny S. oznaczone w studium symbolem ZE, w planie zagospodarowania oznaczono symbolem 1.R/Z - 7.R/Z jako tereny rolnicze o istotnych funkcjach ekologicznych, dla których podstawowym przeznaczeniem są użytki rolne, łąki i pastwiska, pełniące funkcje ekologiczne, ochronne, w których obowiązuje zakaz zabudowy i zmiany tradycyjnego, historycznie i kulturowo ugruntowanego sposobu użytkowania. Zgodnie z planem, skarżący może prowadzić gospodarkę rolną na użytkach zielonych polany, a niezbędne obiekty kubaturowe zapewniają w tym zakresie istniejące i należące do niego zabudowania mieszkalno - gospodarcze oznaczone na rysunku planu symbolami 5.1.Rmp i 5.2.Rmp, które mogą być remontowane, przebudowywane i odbudowywane w obecnym zarysie. Wybudowanego w trybie samowoli budowlanej szałasu dotyczy zakaz wykonywania wszelkich robót budowlanych za wyjątkiem rozbiórki.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł A. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) wyrokowi temu zarzucił naruszenie:

I. art. 9 ust. 4 u.p.z.p w zw. z art. 20 u.p.z.p., polegające na niewłaściwym zastosowaniu wskazanej normy prawnej i w konsekwencji oddaleniu skargi, pomimo, iż postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. w W. są sprzeczne z odpowiednimi zapisami Studium, co narusza art. 20 u.p.z.p.;

II. art. 15 ust 2 pkt 10 u.p.z.p., polegające "nie" błędnej interpretacji tej normy prawnej, wyrażającej się w przyjęciu, że nie znajduje ona zastosowania do przedmiotowego planu, gdyż nie dotyczy drogi tworzącej system komunikacji - w sytuacji, gdy zapisy planu przewidują utworzenie drogi publicznej oznaczonej symbolem KDL - połączonej z zewnętrznym systemem komunikacji - drogą powiatową, a zatem zachodzi konieczność określenia zasad budowy, rozbudowy i modernizacji tego ciągu komunikacyjnego;

III. art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 36 u.p.z.p. polegające na wprowadzeniu w zapisach planu drogi publicznej oznaczonej symbolami KDL - w sytuacji, gdy droga ta przebiega po terenach prywatnych, a zatem rodzi to po stronie Gminy obowiązek uwzględnienia w analizie finansowej skutków związanych z uregulowaniem stanu prawnego nieruchomości, przez które przebiega - co wymagać będzie wywłaszczenia - w rozpatrywanej sprawie konsekwencje, o których mowa, nie zostały uwzględnione w analizie finansowej – prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego;

IV. art. 20 ust 1 u.p.z.p., polegające na błędnej interpretacji tej normy prawnej poprzez przyjęcie, że wszystkie uwagi wniesione przez skarżącego zostały rozpatrzone prawidłowo, podczas gdy z treści protokołu sesji Rady Gminy K. wynika, że uwagi te było głosowane w sposób zbiorczy - bez możliwości zajęcia odrębnego stanowiska co do indywidualnych kwestii, a zatem sprzecznie z wymogami prawa;

V. art. 17 pkt. 6 lit b) u.p.z.p. - polegające na wadliwej interpretacji tej normy prawnej, wyrażającej się w przyjęciu, że organ wykonawczy Gminy nie był zobowiązany do powtórzenia wymaganych uzgodnień z odpowiednimi organami oraz instytucjami (w tym Zarządem Dróg oraz Starostą Tatrzańskim, Komendantem Powiatowym Państwowej Straży Pożarnej) po wprowadzeniu przez Wójta Gminy zmian do projektu planu;

VI. art. 14 ust 2 u.p.z.p., polegające na wadliwej interpretacji tej normy prawnej, albowiem - wbrew stanowisku Sądu I instancji za nieprawidłowe należy uznać zaznaczenie granic obszaru objętego projektem planu na "wydruku ze strony internetowej geoportal", który nie jest dokumentem urzędowym i nie spełnia wymogu precyzyjnego oznaczenia gruntów, będących przedmiotem procedury planistycznej;

VII. art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., polegające na nieuzasadnionym zaniechaniu zastosowania tej normy prawnej, co w konsekwencji doprowadziło do całkowitego wyłączenia w ramach sporządzonego planu możliwości zabudowy pasterskiej dla działki nr [...], nr [...] i nr [...], w sytuacji, gdy tereny te historycznie i kulturowo były użytkowane na cele związane z hodowlą owiec i inwentarza żywego, a skarżący prowadzi na przedmiotowych nieruchomościach gospodarkę hodowlaną, do realizacji której nie wystarczają zabytkowe i objęte ochroną konserwatorską budynki oznaczone na planie symbolami 5A Rmp oraz 5.2 Rmp, tym bardziej, że są one obecnie zamieszkane przez starszego bacę i jego żonę, co wyklucza użytkowanie ich do celów gospodarczych;

VIII. pełnomocnik nadmienił także, że zgodnie z zapisami dawnych map katastralnych nieruchomość, odpowiadająca aktualnie działce nr [...] stanowiła zawsze parcelę budowlaną, co wynika z dokumentacji, złożonej do uwag i zarzutów składanych w toku procedury planistycznej. Rada Gminy nie odniosła się do powyższej kwestii i w sposób bezkrytyczny wyłączyła możliwość zabudowy działki, która od co najmniej początków XX wieku była budowlana.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały skonstruowane wadliwie, bowiem nie zostały w żaden sposób powiązane z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miałyby zostać naruszone przez Sąd I instancji. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie został w żaden sposób uzasadniony. Gdyby ewentualnie zarzut ten powiązać z zarzutem opisanym w pkt VIII skargi kasacyjnej, to zostanie on omówiony w części końcowej uzasadnienia. W konsekwencji powyższego w sposób oczywisty zarzut ten nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Podstaw takich nie znajduje również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), bowiem Sąd ten nie naruszył żadnego z wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a stanowisko swoje w tym zakresie szczegółowo uzasadnił. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "w istocie Sąd I instancji w sposób bardzo pobieżny odniósł się do meritum sprawy", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie tylko wystarczająco, ale wręcz wyjątkowo wnikliwie przeanalizował wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia kwestie i prawidłowo się do nich ustosunkował.

Dokonując oceny zasadności podniesionych zarzutów podkreślić należy, że – jak trafnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. np. wyrok NSA z 31 maja 2017 r., II OSK 2298/15 - LEX nr 2351692).

Odnosząc się do przytoczonych wyżej zarzutów stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji należycie wykazał, iż kwestionowany plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, a więc nie naruszył art. 9 ust. 4 u.p.z.p w zw. z art. 20 u.p.z.p.. Sąd ten prawidłowo też wyjaśnił kwestię drogi publicznej oznaczonej symbolem KDL i właściwie rozważył problematykę skutków finansowych z nią związanych. Zauważyć wypada, że art. 36 u.p.z.p. ma zastosowanie, gdy w związku z uchwaleniem planu korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem nie będzie niemożliwe bądź zostanie istotnie ograniczone. Przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje jednak zmiany dotychczasowego sposobu korzystania z terenów oznaczonych symbolem KDL. Jak bowiem wynika z akt sprawy, droga ta istniała już wcześniej. Jest to droga historyczna, będąca szlakiem turystycznym prowadzącym do Doliny C.. Obecnie jest to wąska droga asfaltowa z nieutwardzonym poboczem, na której odbywa się ruch pieszy i rowerowy. Ruch kołowy odbywa się jedynie w ograniczonym zakresie – jeździ kolejka turystyczna oraz samochody właścicieli nieruchomości położonych na polanie, pracowników Wspólnoty U., Tatrzańskiego Parku Narodowego, P., służb ratowniczych i porządkowych. Asfalt położony został na tej drodze w końcu lat 60-tych i poprawiony na przełomie lat 80-tych i 90-tych. Ujęcie w miejscowym planie tej drogi nie tworzy więc nowego szlaku komunikacyjnego, lecz uwzględnia stan istniejący od lat. Abstrahując od powyższego zaznaczyć wypada, że nawet jeżeli miejscowy plan przewiduje konieczność dokonania wywłaszczenia, nie musi to nastąpić natychmiast po jego wejściu w życie. Ponadto kwestie te nie dotyczą interesu prawnego skarżącego kasacyjnie. Zarzuty naruszenia art. 15 ust 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 36 u.p.z.p. nie znajdują więc usprawiedliwionych podstaw.

Bezzasadny jest też zarzut naruszenia art. 20 ust 1 u.p.z.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podkreślano, że z przepisu tego nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu powinna być rozpatrywana oddzielnie (por. np. wyrok NSA z 15 marca 2017 r., II OSK 1807/15 - LEX nr 2293556). Rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag, o których stanowi art. 20 ust. 1 u.p.z.p., ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (wyrok NSA z 31 maja 2016 r., II OSK 738/15 - LEX nr 2083590).

Co do zarzutu naruszenia art. 17 pkt. 6 lit b) u.p.z.p. podkreślić należy, że Sąd I instancji w motywach podjętego rozstrzygnięcia (s. 21-22) szczegółowo wyjaśnił, dlaczego nie uznał tego zarzutu za uzasadniony. Brak jest podstaw do zakwestionowania tego stanowiska.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazywano, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma charakter wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy. Wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenie granic obszaru nim objętego. Nie formułuje ona wskazań, z jakimi przepisami plan ma być zgodny, ani też nie zawiera propozycji co do przeznaczenia konkretnego terenu. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów (por. wyroki NSA z 5 października 2016 r., II OSK 7/15 - LEX nr 2254678; z 15 września 2016 r., II OSK 3067/14 - LEX nr 2167544; z 14 listopada 2013 r., II OSK 81/13 - LEX nr 1421793; z 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12 - LEX nr 1475009). Skoro zatem uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu ma jedynie wewnętrzny, intencyjny charakter, to nie może naruszać interesu prawnego skarżącego kasacyjnie. Zarzut naruszenia art. 14 ust. 2 u.p.z.p. nie mógł zatem zostać uwzględniony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. zauważyć wypada, że art. 1 ust. 1 tej ustawy ma jedynie dwa punkty. Biorąc jednak pod uwagę określoną w skardze kasacyjnej treść tego zarzutu przyjąć należy, że jest to zarzut naruszenia nie art. 1 "ust. 1" pkt 7, lecz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia tego przepisu. Analizując podnoszoną w tym zarzucie problematykę Sąd I instancji prawidłowo wskazał na możliwość kontynuacji dotychczasowej działalności gospodarczej. Z powyższą problematyką wiąże się ostatni z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, opatrzony numerem VIII, w którym nie wskazano na naruszenie konkretnego przepisu prawa, a jedynie nadmieniono, że "zgodnie z zapisami dawnych map katastralnych nieruchomość, odpowiadająca aktualnie działce ewid. nr [...] stanowiła zawsze parcelę budowlaną, co wynika z dokumentacji, złożonej do uwag i zarzutów składanych w toku procedury planistycznej", a "Rada Gminy nie odniosła się do powyższej kwestii i w sposób bezkrytyczny wyłączyła możliwość zabudowy działki, która od co najmniej początków XX wieku była budowlana". W istocie zarzut ten wskazuje na naruszenie uprawnień właścicielskich skarżącego kasacyjnie. Te kwestie Sąd I instancji również prawidłowo przeanalizował, odnosząc się do tego, co istotne i mające wpływ na wynik sprawy. Ewentualne pominięcie kwestii nie mających wpływu na wynik sprawy nie stanowi o naruszeniu prawa. Sąd Wojewódzki trafnie przy tym wskazał, że utrzymanie istniejącej zabudowy nie dotyczy obiektów zrealizowanych z pominięciem obowiązujących przepisów, stanowiących samowole budowlane. Zaskarżony plan nie narusza zatem prawa własności skarżącego kasacyjnie.

W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.