Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1779/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. na podstawie 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...].07.2001 r. udzielającej P. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...], dz. nr [...] obr. [...] w O., przed wykonaniem wszystkich robót.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...].11.2010r. na wniosek H. Z. zostało wszczęte, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta O. z dnia [...].07.2001r.

Kwestionowaną decyzją udzielono P. K. pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót, zobowiązując jednocześnie inwestora do wykończenia elewacji budynku, zagospodarowania terenu oraz ogrodzenia posesji, w określonym terminie.

We wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji wskazano, na naruszenie art. 106 § 1 i 2 k.p.a., podnosząc, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana w czasie toczącego się postępowania odwoławczego od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego.

W tym kontekście organ wskazał, że istotnie przed wydaniem kwestionowanej decyzji, w dniu 27.06.2001r. zostało złożone do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. O. z dnia [...].06.2001 r. - umarzającej postępowanie w sprawie odstępstw od projektu budowlanego domu (segmentu nr [...]).

Decyzją z dnia [...].08.2001 r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję PINB dla m. O. z dnia [...].06.2001r., jednak została ona uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.04.2003 r. sygn. akt IV SA 2962/01. W przedmiotowym orzeczeniu Sąd nakazał organowi określić zakres robót wykonanych niezgodnie z prawem i wydać odpowiednie rozstrzygnięcie.

W efekcie trwającego kilka lat postępowania w sprawie w sprawie istotnych odstępstw, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. O. decyzją z dnia [...].11.2010 r. umorzył to postępowanie wskazując na funkcjonującą w obrocie prawnym decyzję z dnia [...].07.2001r. o pozwoleniu na użytkowanie. Rozstrzygnięcie powyższe nie było jeszcze ostateczne.

W odniesieniu do zarzutu sformułowanego we wniosku o stwierdzenie nieważności, organ wskazał, że art. 106 k.p.a. reguluje współpracę organów przy wydawaniu decyzji administracyjnej. W § 1 art. 106 k.p.a. wskazano, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przepis § 2 stanowi, że organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę.

Organ podniósł, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć oczywistą sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa, z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wymaganiami praworządności. Stwierdzone wady muszą być o szczególnym ciężarze gatunkowym i muszą mieć charakter rażący w sensie obiektywnym.

W ocenie organu I instancji, kwestionowana przez wnioskodawcę decyzja nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa, a już w szczególności nie doszło do naruszenia art. 106 § 1 i 2 k.p.a. Przepis ten normuje bowiem wyłącznie kwestie proceduralne współdziałania organów i sam nie stwarza ani obowiązku jego podejmowania, ani też nie stanowi prawnej podstawy do wszczynania czynności mających na celu współdziałanie z innym organem przy wydawaniu decyzji.

Organ wskazał, że badana decyzja została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 oraz art. 55 ust.1 pkt 1, ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 59 ust.3 w/w ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania badanej decyzji, jeżeli właściwy organ stwierdził, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie mógł określić termin wykonania tych robót. Przepis ten nie zawierał zobowiązania organu do uzyskania opinii organu nadzoru budowlanego, zatem nie było wymogu stosowania art. 106 k.p.a.

Poza tym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w czasie wydawania kwestionowanej decyzji nie istniał również art. 36a Prawa budowlanego, definiujący istotne odstępstwa od projektu. Pozwolenie na użytkowanie przesądzało jedynie, że z technicznego punktu widzenia przeprowadzone roboty można zaakceptować, a skoro w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ocena istotnych odstępstw od projektu należała do uznania organu, wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem oznaczało akceptację dokonanych zmian w stosunku do pierwotnego pozwolenia na budowę.

Nadto organ zauważył, że kwestionowane roboty zostały wykonane w czasie ważności decyzji z dnia [...].10.1999 r. przenoszącej pozwolenie na budowę na inwestorów K. oraz zatwierdzającej projekt budowlany zamienny w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją z roku 1996.

Decyzja z dnia [...].10.1999 r. została uchylona z dniem [...].10.2000r. rozstrzygnięciem Wojewody [...]. W takiej sytuacji nie można było mówić o odstępstwach od zatwierdzonego projektu, a jedynie należało zbadać kwestię zgodności wykonanych robót z prawem.

Organ uznał, że Prezydent O. wydając pozwolenie na użytkowanie pomimo trwającego postępowania przed organem nadzoru budowlanego, dopuścił się naruszenia przepisów k.p.a. (art. 97 § 1 pkt 4,), skoro posiadał informację o przekazaniu odwołania od decyzji PINB z dnia [...].06.2001 r., jednak nie było to uchybienie rażące.

Poza tym wskazał, że w przypadku stwierdzenia nieważności doszłoby do sytuacji, w której za ewidentne błędy organu administracji, odpowiedzialność ponieśliby inwestorzy, którym odebrano by możliwość legalnego użytkowania budynku mieszkalnego.

H. Z. oraz D. K. odwołali się od powyższej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

H. Z., podniósł w odwołaniu, że kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

Wskazując na wady materialnoprawne decyzji Prezydenta O. z dnia [...].07.2001 r. podniósł że, decyzja ta została wydana na podstawie dwóch pozwoleń na budowę z dnia [...].01.1996 r. oraz z dnia [...].10.1999 r. przy czym decyzja z dnia [...].10.1999r. została uchylona przez Wojewodę [...] w dniu [...].10.2000 r., w części dotyczącej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego (załącznik Nr 1 i Nr 3), co do układu pomieszczeń na wszystkich kondygnacjach w celu przystosowania budynku do potrzeb trzech pokoleń.

Oparcie kwestionowanej decyzji Prezydenta O. z dnia [...].07.2001 r. na pozwoleniu na budowę z dnia [...].01.1996 r. było także niezgodne z prawem, gdyż pozwolenie to dotyczyło innego inwestora – I. B.

Odwołujący się wskazał, że Prezydent O. decyzją z dnia [...].10.1999 r. przeniósł decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...].01.1996r., (przeniesioną decyzją z dnia [...].04.1998 r. z I. B. na rzecz A. P.) z A. P. na rzecz H. i P. K. oraz zmienił treść decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, zmieniającego układ pomieszczeń na wszystkich kondygnacjach budynku.

Jednak decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...].10.1999r. została uchylona przez Wojewodę [...] ([...].10.2000 r.) i w obiegu prawnym pozostała decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...].04.1998 r. Dlatego decyzja ta winna być podstawą wydanej przez Prezydenta Miasta O. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku z dnia [...].07.2001 r. W oparciu o zawarty w niej projekt zamienny, powinny być ocenione zmiany dokonane przez inwestora.

Wskutek wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta O. z dnia [...].07.2001 r. został zaakceptowany nieobowiązujący już projekt zamienny, uchylony decyzją Wojewody [...] z dnia [...].10.2000 r.

W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta O. z dnia [...].07.2001r., ewentualne postępowanie naprawcze powinno być prowadzone w odniesieniu do projektu zamiennego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...].04.1998 r.

Skoro decyzja Prezydenta O. z dnia [...].07.2001 r. została wydana na podstawie nieobowiązujących decyzji o pozwoleniu na budowę, to w tym należy upatrywać przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania H. Z. oraz D. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2011r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...].07.2001r. - uchylił zaiskrzoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...].07.2001 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, jakoby brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta O. z dnia [...].07.2001r., udzielającej P. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) w związku z art. 130 § 2 k.p.a.

Przepis art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, stanowił, że właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy:

1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę,

2) uporządkowania terenu budowy.

Zgodnie z art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, jeżeli właściwy organ stwierdził, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie mógł określić termin wykonania tych robót.

Na etapie wydawania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego organ musiał stwierdzić, czy obiekt wykonany jest zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku stwierdzenia braku takiej zgodności właściwy organ powinien odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie, a następnie prowadzić procedurę przewidzianą w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

W rozpatrywanej sprawie pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej (segment nr [...]) przy ul. [...] w O. zostało udzielone na rzecz I. B., decyzją Prezydenta O. z dnia [...].01.1996r. Decyzją z dnia [...].04.1998r., to pozwolenie na budowę zostało przeniesione na rzecz A. P.

Następnie Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...].10.1999r. przeniósł pozwolenie na budowę na rzecz H. i P. K. Decyzją tą zatwierdzono także projekt budowlany zamienny, zmieniający układ pomieszczeń na wszystkich kondygnacjach w celu przystosowania budynku dla potrzeb trzech pokoleń.

W wyniku wznowienia postępowania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].10.2000r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...].10.1999r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Stwierdzono, wówczas, że projekt zamienny wprowadza niezgodne z przepisami zmiany, dotyczące następujących elementów budynku:

- wiatrołapu z dwoma oddzielnymi wejściami przylegającego do ściany szczytowej segmentu sąsiedniego,

- układu okien na pierwszym piętrze - zaprojektowanie dodatkowego okna na pierwszym piętrze w elewacji południowo-zachodniej,

- schodów zewnętrznych usytuowanych bezpośrednio pod oknem segmentu sąsiedniego, prowadzących z tarasu w poziomie parteru na zaprojektowany dodatkowo balkon w poziomie pietra.

W uzasadnieniu decyzji zapadłej we wznowionym postępowaniu, Wojewoda wskazał, że w zakresie wiatrołapu oraz wykonania dodatkowego otworu okiennego na poziomie pierwszego piętra w elewacji południowo-zachodniej, nakazanie doprowadzenia segmentu do stanu zgodnego z prawem należeć będzie do właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O, po rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...].01.2001r. umorzył postępowanie co do przedmiotowego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej wskazując, że budowa była prowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz warunkami określonym w pozwoleniu na budowę oraz, że nie dokonano istotnych odstępstw w okresie realizacji obiektu.

Odnośnie wykonanego wiatrołapu oraz otworu okiennego na poziomie pierwszego piętra, stwierdził, że roboty te nie stanowią samowoli budowlanej, gdyż inwestor dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].03.2001r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że należało ustalić w jakim zakresie inwestorzy zrealizowali zamienny projekt budowlany oraz określić zakres robót budowlanych wykonanych niezgodnie z prawem, a następnie określić czynności mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, PINB dla miasta O. wydał decyzję z dnia [...].06.2001r. umarzającą postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego przedmiotowego budynku jednorodzinnego. PINB uznał, że wykonanie dodatkowego otworu okiennego oraz przebudowa wiatrołapu nie mają charakteru istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli D. K. oraz H. Z.

W czasie, gdy organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie, inwestor P. K. wystąpił do Prezydenta Miasta O. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego.

Prezydent Miasta O. kwestionowaną decyzją z dnia [...].07.2001r. udzielił P. K. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego przed wykonaniem wszystkich robót, zobowiązując do zakończenia budowy do dnia 31.12.2002r.

Natomiast, po rozpatrzeniu odwołań od decyzji PINB dla m. O. z dnia [...].06.2001r., [...] WINB decyzją z dnia [...].08.2001r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Jednakże, na skutek skargi D. K., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 08.04.2003r., sygn. akt IV SA 2962/01, uchylił decyzję [...] WINB z dnia [...].08.2001 r. oraz decyzję PINB dla miasta O. z dnia [...].06.200lr.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowania nie można uznać za bezprzedmiotowe, gdyż organ pierwszej instancji powinien określić zakres robót budowlanych wykonanych niezgodnie z obowiązującym prawem i wydać decyzję mającą na celu doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem.

Ponadto Sąd stwierdził, że nie sposób przyjąć, że roboty budowlane, których wykonanie wymagało zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, związane były z nieistotnymi odstępstwami od pierwotnego projektu budowlanego.

W tych okolicznościach Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...].07.2001r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, została wydana pomimo braku ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Poza tym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...].06.2001r. umarzająca postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego, stała się ostateczna i wykonalna dopiero po utrzymaniu jej w mocy przez [...] WINB decyzją z dnia [...].08.2001r.

Złożenie przez D. K. oraz H. Z. odwołań od decyzji PINB dla m. O. z dnia [...].06.2001r. wywołało, określony w art. 130 § 2 k.p.a. skutek, w postaci wstrzymania wykonania tejże decyzji. Zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. "wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji."

Przesłanką udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu była ocena zgodności wykonania obiektu z pozwoleniem na budowę. Prezydent Miasta O. nie mógł udzielić pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji, gdy nie rozstrzygnięte było ostatecznie, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, postępowanie w sprawie zgodności budynku mieszkalnego z pozwoleniem na budowę.

Z powyższych względów kontrolowaną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za wydaną z rażącym naruszeniem przepisu art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 130 § 2 k.p.a.

J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2011r., mocą której uchylił decyzję organu I instancji oraz stwierdził nieważność decyzji Prezydenta O. z dnia [...].07.2001r.

Skarżąca zarzuciła wyżej wymienionej decyzji naruszenie:

1) art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994r Prawo budowlane (w brzmieniu na dzień [...].07.2001r.), poprzez uznanie, że w chwili wydawania kwestionowanej decyzji, nie było ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co uniemożliwiałoby wydanie pozwolenia na użytkowanie;

2) art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie niezbędna była ostateczna decyzja kończąca postępowanie w przedmiocie istotnych odstępstw od projektu budowlanego, podczas gdy postępowanie w przedmiocie istotnych odstępstw od projektu było odrębnym postępowaniem administracyjnym;

3) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Prezydenta O. z dnia 16.07.2001r została wyda z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy nie zachodziły podstawy do uznania, iż ewentualne naruszenie przepisów miało charakter rażący;

4) art. 16 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta O. z dnia [...].07.2001r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego mieszkalnego;

5) art. 11 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej.

Skarżąca J. K. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że w jej ocenie w chwili wydawania kwestionowanej w trybie nieważności decyzji, funkcjonowała w obrocie prawnym ostateczna decyzja Prezydenta O. o pozwoleniu na budowę z dnia [...].01.1996r.

Decyzja ta została zmieniona decyzją Prezydenta O. z dnia [...].10.1999r., poprzez przeniesienie pozwolenie na budowę na rzecz H. i P. K. oraz zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego.

Decyzja z dnia [...].10.1999r. została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...].10.2000r. - w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Tym samym, obowiązującym pozwoleniem budowlanym stało się pierwotne pozwolenie na budowę, czyli decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...].01.1996r.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu na dzień wydawania kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta O., organ samodzielnie oceniał zgodność wykonania obiektu w zakresie przewidzianym w tym przepisie.

Skoro istniała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, to organ miał podstawy do weryfikacji zgodności wykonania obiektu z tą decyzją i wydania pozwolenia na użytkowanie. Udzielając pozwolenia na użytkowanie organ akceptował odstępstwa od projektu.

Wskazywane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie w przedmiocie istotnych odstępstw od projektu, które miało uniemożliwić wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, dotyczyło decyzji która dokonywała zmian w pierwotnym pozwoleniu na budowę, a nie decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowania to toczyło się niejako obok istniejącej decyzji o pozwolenie na budowę.

W ocenie skarżącej, w sprawie nie zachodziła sytuacja wskazywana przez organ II instancji, tj. brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja taka istniała i mogła stanowić podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Podkreśliła, że w dniu wydawania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, istniała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, tj. decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...].01.1996r.

W dniu [...].06.2001r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. wydał decyzję umarzająca postępowanie w spawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego. W uzasadnieniu wskazano, że odstępstwa od pierwotnego projektu nie są na tyle istotne aby wymagały zmiany pozwolenia na budowę, ani nie naruszały w żaden sposób interesu sąsiadów.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [...].08.2001r. utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...].06.2001r.

Organy administracji uznały, że kwestionowane niezgodności z prawem elementów budynku skarżącej, tj. wiatrołapu oraz dodatkowego okna na I piętrze elewacji południowo-zachodniej, nie naruszają przepisów prawa, nie mają charakteru istotnych odstępstw od projektu budowlanego, a co za tym idzie nie było podstaw do zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Skoro ostateczna decyzja [...].08.2001r. w przedmiocie istotnych odstępstw, nie zmieniła stanu prawnego w stosunku do stanu istniejącego w dniu [...].07.2001r, to w ocenie skarżącej nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.).

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie przypomnieć należy, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność.

Materialnoprawną podstawą kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydenta O. z dnia [...] lipca 2001r., był przepis art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego.

W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, stanowił on, że właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy:

1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę,

2) uporządkowania terenu budowy.

Natomiast zgodnie z ust. 3 art. 59 Prawa budowlanego, jeżeli właściwy organ stwierdził, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie mógł określić termin wykonania tych robót.

Jak wynika z powyższego unormowania, na etapie wydawania pozwolenia na użytkowanie, organ musiał stwierdzić w protokole sporządzonym na miejscu budowy, czy wykonany obiekt jest zgodny z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku takiej zgodności właściwy organ powinien odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie i następnie przeprowadzić procedurę przewidzianą w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

W rozpatrywanej sprawie pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej (segment nr [...]) przy ul. [...] w O. zostało udzielone I. B., decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...].01.1996r.

Decyzją z dnia [...].04.1999r. pozwolenie na budowę zostało przeniesione na rzecz A. P. Następnie Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...].10.1999r. przeniósł pozwolenie na budowę na rzecz H. i P. K. Decyzją tą zatwierdzono także projekt budowlany zamienny, zmieniający układ pomieszczeń na wszystkich kondygnacjach w celu przystosowania budynku dla potrzeb trzech pokoleń.

W wyniku wznowienia postępowania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].10.2000r. uchylił powyższą decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...].10.1999r., w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Stwierdzono, że projekt zamienny wprowadza niezgodne z przepisami zmiany, dotyczące następujących elementów budynku:

- wiatrołapu z dwoma oddzielnymi wejściami przylegającego do ściany szczytowej segmentu sąsiedniego,

- układu okien na pierwszym piętrze - zaprojektowanie dodatkowego okna na pierwszym piętrze w elewacji południowo-zachodniej,

- schodów zewnętrznych usytuowanych bezpośrednio pod oknem segmentu sąsiedniego, prowadzących z tarasu w poziomie parteru na zaprojektowany dodatkowo balkon w poziomie pietra.

Po uchyleniu pozwolenia budowlanego z dnia [...].10.1999r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., prowadził postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ ten decyzją z dnia [...].01.2001r. umorzył postępowanie w ramach nadzoru budowlanego wskazując, że budowa była prowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz warunkami określonym w pozwoleniu na budowę oraz, że nie dokonano istotnych odstępstw w okresie realizacji obiektu.

W zakresie zrealizowanego wiatrołapu oraz otworu okiennego na poziomie pierwszego piętra, stwierdził, że roboty te nie stanowią samowoli budowlanej, gdyż inwestor dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

[...] WINB decyzją z dnia [...].03.2001r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że należało ustalić w jakim zakresie inwestorzy zrealizowali zamienny projekt budowlany oraz określić zakres robót budowlanych wykonanych niezgodnie z prawem, a następnie określić czynności mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, PINB dla miasta O. wydał decyzję z dnia [...].06.2001r. umarzającą postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego budowy przedmiotowego budynku jednorodzinnego. PINB uznał, że wykonanie dodatkowego otworu okiennego oraz przebudowa wiatrołapu nie mają charakteru istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Odwołanie od tej decyzji złożyli sąsiedzi inwestorów D. K. oraz H. Z.

W czasie, gdy organy nadzoru budowlanego prowadziły wskazane postępowanie, inwestor P. K. wystąpił do Prezydenta O. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego.

Prezydent O. decyzją z dnia [...].07.2001r. udzielił P. K. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego przed wykonaniem wszystkich robót, zobowiązując do zakończenia budowy do dnia 31.12.2002r.

Natomiast, po rozpatrzeniu odwołań od decyzji PINB dla m. O. z dnia [...].06.2001r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...].08.2001r. utrzymał w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w zakresie istotnych odstępstw od projektu budowlanego.

Jednakże, na skutek skargi D. K., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8.04.2003r. sygn. akt IV SA 2962/01, uchylił decyzję WINB z dnia [...].08.2001 r. oraz decyzję PINB dla miasta O. z dnia [...].06.2001r.

Przypomnienie toku postępowania w zakresie pozwolenia na budowę, jak i toczącego się przed organami nadzoru budowlanego, było w tej sprawie konieczne, albowiem dowodzi zdaniem Sądu ewidentnie, iż Prezydent O. nie mógł udzielić pozwolenia na użytkowanie, skoro w dniu [...].10.2000r. wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę, a sprawa istotnych odstępstw od projektu budowlanego nie została ostatecznie rozstrzygnięta.

Należy podkreślić, że kwestia oceny istotnych odstępstw od projektu budowlanego była rozpoznawana przez Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt IV SA 2962/01. Ocena ta ma w tej sprawie walor wiążący.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowania prowadzonego przez nadzór budowlany nie można było uznać za bezprzedmiotowe, gdyż organ pierwszej instancji powinien określić zakres robót budowlanych wykonanych niezgodnie z obowiązującym prawem i wydać decyzję mającą na celu doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem. Ponadto Sąd stwierdził, że nie sposób przyjąć, że roboty budowlane, których wykonanie wymagało zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, związane były z nieistotnymi odstępstwami od pierwotnego projektu budowlanego.

Jak wynika z powyższego, będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...].07.2001r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, została wydana pomimo braku decyzji o pozwoleniu na budowę, a stan faktyczny sprawy wskazuje, iż roboty zostały zrealizowane także w zakresie objętym projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...].10.1999r. Konieczna była zatem ocena charakteru odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego.

Należy podkreślić, że decyzja PINB dla m. O. z dnia [...].06.2001r. umarzająca postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego, stała się ostateczna dopiero po utrzymaniu jej w mocy przez [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, co nastąpiło po wydaniu kwestionowanego pozwolenia na użytkowanie, decyzją z dnia [...].08.2001r.

Przesłanką udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest zgodność wykonania obiektu z pozwoleniem na budowę. Prezydent O. nie mógł więc udzielić pozwolenia na użytkowanie decyzją z dnia [...] lipca 2001r., w sytuacji, gdy nie rozstrzygnięte było ostatecznie, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, postępowanie w sprawie zgodności wykonania budynku mieszkalnego z pozwoleniem na budowę.

Wadliwe wydanie pozwolenia na użytkowanie spowodowało swoistą konkurencję rozstrzygnięć. Z jednej strony organ architektoniczno-budowlany udzielił pozwolenia na użytkowanie, a z drugiej od wielu lat toczy się (do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie zostało ostatecznie zakończone) postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w przedmiocie istotnych odstępstw od projektu budowlanego - przy czy postępowanie to było w toku, w dacie wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Z powyższych względów kontrolowaną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie należy uznać za wydaną z rażącym naruszeniem przepisu art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, będącego podstawą prawną jej wydania.

Za bezzasadny należy uznać podniesiony w skardze zarzut, iż wbrew twierdzeniom GINB, wyrażonym w zaskarżonej decyzji, tj. braku w dniu wydawania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, istniała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, tj. decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...].01.1996r.

Będący podstawą faktyczną wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...].07.2001r., protokół kontroli na miejscu budowy, wskazuje bowiem wyraźnie, iż organ oceniał zgodność realizacji budynku z wyeliminowaną już wówczas decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego z dnia [...].10.1999r. Należy przypomnieć, że decyzja ta przewidywała faktycznie wykonany wiatrołap z dwoma oddzielnymi wejściami przylegający do ściany szczytowej segmentu sąsiedniego, oraz wskazany tam układ okien na pierwszym piętrze.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.