Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1050/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 156 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1151/13 w sprawie ze skargi Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2013 r. (znak [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie orzeczeniem z [...] lutego 1952 r. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa, na wniosek Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w Krakowie z dnia 29 września 1948 r., nieruchomość, stanowiącą przed wywłaszczeniem własność H. F. w ½ oraz M. J. w ¼ i R. J. J. w ¼.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanego orzeczenia wystąpili M. J. - były współwłaściciel wywłaszczonej nieruchomości (który zmienił nazwisko z J. na J.) oraz D. L. S. i R. W. J. (następcy prawni H. F. i R. J. J.) podnosząc, że wywłaszczenie na cele Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w Krakowie nie wypełniało przesłanki celu użyteczności publicznej.

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] kwietnia 2012 r. stwierdził, że orzeczenie z [...] lutego 1952 r. zostało wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [A] obr. 0004,4 [...] oraz stwierdził nieważność ww. orzeczenia w pozostałej części.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożyli Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie, Prezydent Miasta Krakowa oraz M. J., D. L. S. i R. W. J.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpoznając ponownie sprawę - decyzją z [...] marca 2013 r. – utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygniecie.

Organ nadzoru podkreślił, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono w oparciu o przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.) [dalej: dekret z 1948 r.], dlatego zaskarżone orzeczenie oceniano w świetle zgodności z przepisami tego aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania.

Przytaczając stosowne przepisy dekretu z 1948 r. oraz przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym, określające zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej szczegółowo opisał przebieg postępowania wywłaszczeniowego i podkreślił, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż w toku tego postępowania rażąco naruszono przepisy procedury wywłaszczeniowej. Jednocześnie, powołując stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ podtrzymał stanowisko, że wywłaszczenie nieruchomości zajętej na cele Urzędu Bezpieczeństwa nie wypełnia przesłanki wskazanej w art. 2 pkt 1 lit. f powołanego dekretu. Orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z [...] lutego 1952 r. wydane zatem zostało z rażącym naruszeniem prawa, gdyż cel wywłaszczenia wskazany we wniosku z 29 września 1948 r. nie stanowił celu określonego w art. 2 pkt 1 dekretu.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że z treści pisma Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2010 r. wynika, iż wywłaszczona nieruchomość jako parcela l.kat.[...] stanowi obecnie część działek ewid. nr [B], nr [A] i nr [C] obr. 0,0004,4 [...], natomiast nieruchomość ozn. jako parcela l.kat. [D] weszła w skład działek ewid. nr [...], nr [A] i nr [C] obr. 0004,4 [...].

Z treści ksiąg wieczystych wynika, że działki nr [B] o pow. 0,0359 ha i nr [C] o pow. 0,0420 ha stanowią obecnie własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie, zatem w stosunku do powyższych działek orzeczenie z [...] lutego 1952 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających przywrócenie poprzedniego stanu prawnego w drodze działań organu administracji publicznej. Organ zaznaczył przy tym, że ocena stanu faktycznego nieruchomości, w tym przeprowadzenie oględzin nieruchomości, postulowana we wniosku Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie, nie ma wpływu na możliwość wystąpienia skutków prawnych wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a. Zagospodarowanie nieruchomości nie jest bowiem skutkiem faktycznym, zaś ewentualne rozliczenia co do poniesionych nakładów mogą nastąpić w postępowaniu cywilnym.

Oran II instancji wskazał jednocześnie, że działka ewid. nr [...] o pow. 0,1623 ha stanowi obecnie ul. [...] w Krakowie, zaliczoną do kategorii dróg publicznych (droga gminna) na podstawie Uchwały Rady Narodowej Miasta Krakowa Nr 103 z dnia 28 maja 1986 r. Tym samym - zdaniem organu - orzeczenie z [...] lutego 1952 r. w części dotyczącej przedmiotowej działki wywołało nieodwracalne skutki prawne, bowiem powyższa nieruchomość będąc drogą publiczną w rozumieniu art. 2a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nie może stanowić przedmiotu obrotu.

Działka nr [A] stanowi natomiast własność Gminy Miasta Kraków, na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] sierpnia 2011 r. i pozostaje w użytkowaniu wieczystym [...] na podstawie umowy cywilnoprawnej (akt notarialny Rep. A nr [...], sporządzony w dniu [...] maja 1995 r.). Treść aktu wskazuje, że prawo użytkowania wieczystego zostało odpłatnie nabyte jeszcze przed nabyciem wskazanej działki przez Miasto Kraków w drodze przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Nabycie prawa użytkowania wieczystego w drodze cywilnoprawnej umowy uniemożliwia organowi przywrócenie stanu prawnego istniejącego przed wydaniem orzeczenia z dnia [...] lutego 1952 r., stanowiąc tym samym przeszkodę stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia części dotyczącej działki nr [A], zgodnie z treścią art. 156 § 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7, art. 77 i art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 dekretu z 1948 r., poprzez zaniechanie przeprowadzenia czynności oględzin nieruchomości będącej przedmiotem postępowania i w ten sposób wyprowadzenie błędnego wniosku, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie naruszało przepisy dekretu,

- art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie jako strony Cechu [...]- właściciela działki ewidencyjnej nr [...] znajdującej się bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, do której dojazd prowadzi przez działkę ewidencyjną nr [C],

- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lutego 1952 r. w części, podczas gdy wskazane orzeczenie wywołało w całości nieodwracalne skutki prawne.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie wydanych w sprawie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2014 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że interpretacja pojęcia "na cele użyteczności publicznej", użytego w powołanym art. 2 dekretu, wyklucza możliwość zaliczenia do tych celów działalność organów Służby Bezpieczeństwa. Sąd I instancji pogląd ten w pełni podzielił. Zajęcie nieruchomości nie nastąpiło zatem na cel przewidziany w art. 1 i art. 2 dekretu z 1948 r., a tym samym – w ocenie Sądu meriti - wywłaszczenie nieruchomości w trybie przepisów tego dekretu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Bezzasadnie zatem skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 dekretu z 1948 r.

Zdaniem WSA w Warszawie, dla ustalenia czy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na cel określony w art. 2 dekretu zbędne jest przeprowadzenie oględzin nieruchomości, gdyż faktyczne zagospodarowanie nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek nieważności orzeczenia wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zarzut skargi dotyczący nieprzeprowadzenia przez organ oględzin uznał zatem za bezzasadny.

Objęte orzeczeniem wywłaszczeniowym działki gruntu, obecnie oznaczone w ewidencji nr [B] i nr [C], stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w trwałym zarządzie Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie. Organ nadzoru stwierdził nieważność orzeczenia z [...] lutego 1952 r. w odniesieniu do tych działek, zaś co do pozostałych działek stwierdził, że orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Sąd I instancji wskazał, że skarżący zarzucił w skardze naruszenie art. 156 § 2 k.p.a., gdyż w jego ocenie orzeczenie wywłaszczeniowe wywołało nieodwracalne skutki prawne w całości. Ponadto, zdaniem skarżącego, nieodwracalnym skutkiem prawnym orzeczenia wywłaszczeniowego jest posiadanie prawa trwałego zarządu przez Komendę Wojewódzką Policji w Krakowie do działek nr [B] i nr [C].

Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, uchwałę NSA z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, uchwałę NSA z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98, uchwałę NSA z 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/09, WSA w Warszawie stwierdził, że nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Uwzględniając to stanowisko – zdaniem Sądu meriti - należało stwierdzić, że ustanowienie na rzecz Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie prawa trwałego zarządu nie stanowi podstawy do przyjęcia, że tym samym kontrolowane orzeczenie nacjonalizacyjne wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 28 k.p.a., zdaniem Sądu I instancji, również on był bezzasadny. Fakt korzystania z dojazdu do sąsiedniej działki nr [...], której właścicielem jest Cech [...], przez działkę [C] objętą orzeczeniem wywłaszczeniowym nie kreuje po stronie Cechu żadnego tytułu prawnego do tej działki. Brak jest więc podstaw prawnych do uznania Cechu [...] za stronę przedmiotowego postępowania nadzorczego. Poza tym gdyby Cech miał przymiot strony w tym postępowaniu nieważnościowym, a bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, stanowiłoby to przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tym, że na tę przesłankę wznowienia może powoływać się tylko strona, której to dotyczy (art. 147 k.p.a.). Zarzut zatem naruszenia art. 28 k.p.a., w tej sytuacji, skarżącemu nie przysługiwał.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- naruszenie art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanu faktycznego ustalonego przez Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z naruszeniem art. 7,art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 § 1 k.p.a. polegającym na nieprzeprowadzeniu w toku postępowania administracyjnego oględzin nieruchomości;

- naruszenie art. 151 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie podczas, gdy nastąpiło naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie jako strony w sprawie administracyjnej Cechu [...] oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a także art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z [...] lutego 1952 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o łącznej powierzchni 1.115 m2 - obejmującej m.in. aktualne działki ewidencyjne nr [B] i nr [C] pozostające w trwałym zarządzie Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie, nie wywołało w stosunku do tych działek nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy fakt przysługiwania KWP w Krakowie prawa trwałego zarządu spowodował nieodwracalność skutków prawnych orzeczenia wywłaszczeniowego - co z kolei winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji.

W związku z powyższym pełnomocnik strony skarżącej skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

Przechodząc do analizy postawionych zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa procesowego - art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a.

Wyjaśnić w związku z tym należy, że przepis ten, ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a zasadniczo w sytuacji, gdy sporządzone jest sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, którego adresatem jest również Naczelny Sąd Administracyjny (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11), a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego, czy prawnego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Stawiając zarzut w tym zakresie skarżący kasacyjnie wskazuje, iż Sąd I instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organ administracji, który dokonał ustaleń stanu faktycznego z naruszeniem przepisów k.p.a. w związku z nieprzeprowadzeniem w toku postępowania administracyjnego oględzin.

Nie odnosząc się w tym miejscu szerzej do kwestii zasadności lub nie przyjęcia ustalenia, czy na spornej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia – o czym mowa będzie później – zauważyć należy, iż fakt zagospodarowania działek na parking policyjny był znany organowi jak i uczestnikom postępowania i nie był przez nich co do zasady kwestionowany. Faktyczne zagospodarowanie działek będących w zarządzie Policji, a tym samym nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości nie miało zatem istotnego znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Zauważyć dalej należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, że wykazywanie naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. może odnieść zamierzony skutek, ale jedynie w sytuacji skutecznego wykazania - przez skarżącego kasacyjnie - wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W analizowanej sprawie nie sposób natomiast wywieść, że mamy do czynienia z taką sytuacją. Po pierwsze nie wykazał tego w sposób jednoznaczny sam skarżący, co było jego obowiązkiem w ramach zarzutów skargi kasacyjnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tej mierze charakteryzuje się ogólnikowością stawianych tez i nie zawiera merytorycznych argumentów mogących podważyć stanowisko Sądu I instancji.

Ponadto nawet w przypadku uznania tego zarzutu i uchylenia zaskarżonego wyroku nie można byłoby oczekiwać innego rozstrzygnięcia. Nawet bowiem przeprowadzenie spornych oględzin nie zmieniłoby generalnego faktu, iż w analizowanej sytuacji niewątpliwie stwierdzić należało, iż nie mamy do czynienia z sytuacją wywłaszczenia na cele publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodność co do tego, że wywłaszczenie na cele Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego nie może być identyfikowane jako wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej. W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 1020/01 warto wskazać, iż pod pojęciem użyteczności publicznej mieści się wszystko to, co jest dostępne dla całego społeczeństwa i jego członków. Urzędy bezpieczeństwa publicznego sprawowały wprawdzie funkcje publiczne, lecz funkcje te nie mogą być traktowane jako funkcje związane z realizacją celów użyteczności publicznej. Przyjmując zatem, co jest bezsporne, iż wywłaszczenie nastąpiło na cele związane z funkcjonowaniem Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego, uprawnione było stwierdzenie, iż już w momencie wywłaszczenia, cel wywłaszczenia został określony w sposób sprzeczny z postanowieniami dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r.

Reasumując tę część rozważań w aspekcie treści. 141 § 4 ustawy p.p.s.a oraz wskazanego kierunku jego wykładni z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw, aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia określonych tym przepisem minimalnych wymogów poprawności, w stopniu w jakim uniemożliwiałoby instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 151 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, który to zarzut skarżący kasacyjnie powiązał z naruszeniem przepisów art. 28 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a., wskazać należy, że brzmienie tych przepisów (art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 ustawy p.p.s.a.) nie pozostawia w zasadzie wątpliwości, co do tego, że obejmują one przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłoby rozstrzygnięcie o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionych przepisów wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd meriti normy prawnej. Z taką natomiast sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co skutkuje uznaniem wskazanych powyżej zarzutów za bezzasadne.

W cenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnosząc się szczegółowo do zaprezentowanych zarzutów, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie podczas, gdy – jak to wskazuje autor skargi kasacyjnej - nastąpiło naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie jako strony w sprawie administracyjnej Cechu [...] oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt niedopuszczenia do udziału w sprawie Cechu [...] - właściciela sąsiedniej działki, jak i fakt korzystania przez niego z dojazdu nie ma znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a podmiot ten nie ma interesu prawnego w sprawie i nie spełnia przesłanek strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Trafnie wskazał Sąd i instancji, że fakt korzystania z dojazdu do sąsiedniej działki, której Cech jest właścicielem, nie może kreować dla Cechu żadnych praw podmiotowych w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, której dotyczy prawo przejazdu. Powyższe prawo Cechu ma charakter niezależny i rozstrzygnięcie w tym postępowaniu nie będzie rzutować na jego prawa do dojazdu do sąsiedniej działki.

Odnośnie natomiast nieuznania za stronę postępowania w sprawie Agencji Bezpieczeństw Wewnętrznego, stwierdzić jedynie należy, iż stosownie do treści art. 129 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa Służba Bezpieczeństwa została rozwiązana z chwilą utworzenia Urzędu Ochrony Państwa. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie jest zatem następcą prawnym Służby Bezpieczeństwa, a co za tym idzie nie przejęła praw podmiotowych po tym podmiocie.

Przechodząc wreszcie do omówienia zarzutu naruszenia art. 151 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, który to zarzut skarżący kasacyjnie powiązał z naruszeniem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. wskazać należy, iż autor skargi kasacyjnej precyzując ten zarzut wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że przesłanki oddawania, jak i wygaśnięcia trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości zostały uregulowane w rozdziale 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odniósł się w związku z tym do treści art. 46 ustawy precyzującego sytuacje, w których następuje wygaśniecie prawa trwałego zarządu, konkludując, iż żadna z powyższych przesłanek nie zachodzi w odniesieniu do trwałego zarządu sprawowanego przez Komendę Wojewódzką Policji w Krakowie na działkach ewidencyjnych nr [B] i nr [C]. I dalej wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości wygaszenia trwałego zarządu w innych sytuacjach w tym przy stwierdzeniu nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego.

Odnosząc się zatem do tak skonstruowanego zarzutu, sprecyzowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać go należy za całkowicie bezzasadny. Nie ma bowiem racji skarżący kasacyjnie, podnosząc, że wygaśnięcie prawa trwałego zarządu może nastąpić wyłącznie w ściśle określonych przypadkach o których nowa w art. 46 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oczywistym jest bowiem, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. należy przyjmować, że prawo trwałego zarządu nigdy nie powstało, więc jednostka, która przejęła nieruchomość w trwały zarząd, faktycznie władała nią bez tytułu prawnego.

Tym samym nie można się zgodzić z twierdzeniami autora skargi kasacyjnej, że nieodwracalnym skutkiem prawnym orzeczenia wywłaszczeniowego jest posiadanie prawa trwałego zarządu przez Komendę Wojewódzką Policji w Krakowie do działek nr [B] i [C]. Orzecznictwo sądowe jest w tym zakresie jednolite stwierdzając, iż odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Zgodzić zatem należy z Sądem meriti, uwzględniając to stanowisko, że ustanowienie na rzecz Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie prawa trwałego zarządu nie stanowi podstawy do przyjęcia, że tym samym kontrolowane orzeczenie nacjonalizacyjne wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Mając na względzie wszystkie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną jako bezzasadną oddalił.