Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 749/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 26  par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 27  par. 1  pkt 6,  art. 27  par. 1  pkt 3,  art. 29  par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1669/09 w sprawie ze skargi Z. W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Z. W. na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1669/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego – uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, a nadto określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Z. W. w celu wyegzekwowania ciążącego na niej obowiązku rozbiórki budynku garażowego, będącego rozbudową istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w R. Organ wskazał, że postępowanie egzekucyjne dotyczy obowiązku wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] lutego 1997 r., znak: [...] nakazującej Z. W. rozbiórkę budynku garażowego, będącego rozbudową istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w R., stanowiącej własność Z. W., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Upomnieniem z dnia [...] grudnia 1999 r. organ wezwał Z. W. do wykonania nakazanej rozbiórki, pouczając ją jednocześnie, że w przypadku niewykonania obowiązku we wskazanym w upomnieniu terminie sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec niewykonania przez Z. W. powyższego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wystawił w dniu [...] stycznia 2000 r. tytuł wykonawczy znak:[...] i postanowieniem z tego samego dnia znak: [...] nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2500 zł. W dniu [...] listopada 2008 r. zobowiązana złożyła wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] – po rozpoznaniu zażalenia Z. W. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] lutego 1997 r., znak: [...] nakazującej Z. W. rozbiórkę budynku garażowego, będącego rozbudową istniejącego budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] położonej w R., stanowiącej własność Z. W., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i określającej termin wykonania rozbiórki do dnia [...] lipca 1997r. Wojewoda K. decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r. znak: [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 listopada 1998 r. sygn. akt: SA/Rz 623/97, stwierdził nieważność powyższej decyzji Wojewody K. i utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. w części dotyczącej terminu rozbiórki. Organ II instancji podkreślił, iż wobec niewykonania przez Z. W. ciążącego na niej obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w dniu [...] stycznia 2000 r. wystawił tytuł wykonawczy znak: [...] i postanowieniem znak: [...] nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2500 zł. Nadto w dniu [...] kwietnia 2005 r. organ wydał postanowienie znak: [...], którym zastosował wobec zobowiązanej środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego, doręczając jej wraz z w/w postanowieniem odpis tytułu wykonawczego wystawionego w dniu 19 kwietnia 2005 r. Zobowiązana w dniu 2 maja 2005 r. - w związku z otrzymanym odpisem tytułu wykonawczego - zgłosiła zarzuty do postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tego tytułu wykonawczego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uznania zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] kwietnia 2005 r.

W dniu [...] października 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem znak: [...], wydanym w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] stycznia 2000 r., zastosował wobec zobowiązanej środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego w celu doprowadzenia do wykonania ciążącego na niej obowiązku rozbiórki. W dniu [...] kwietnia 2008 r. Z. W. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oraz umorzenie egzekucji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał podanie Z. W. do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zawiadomił Z. W., iż jej pismo w części dotyczącej wstrzymania postępowania egzekucyjnego zostanie rozpatrzone przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, natomiast wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego należy wnieść odrębnym podaniem do organu I instancji. W dniu [...] listopada 2008 r. zobowiązana wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego, wskazując, iż decyzja, z której wynika egzekwowany obowiązek rozbiórki, jest dla niej bardzo krzywdząca i została podjęta jako środek niewspółmierny do wykroczenia. Z. W. podniosła także, iż jest osobą schorowaną, w podeszłym wieku.

Organ odwoławczy – rozpatrując zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2008 r. odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego zaznaczył, że umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje wtedy, gdy w toku postępowania zaistnieją przeszkody o charakterze trwałym, które powodują, że dalsze prowadzenie postępowania jest niemożliwe lub niecelowe. Przesłanki obligatoryjnego umorzenia postępowania egzekucyjnego wymienia enumeratywnie art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. To oznacza, iż tylko zaistnienie okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje umorzeniem tego postępowania. Z. W. wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego nie wskazała istnienia jednej z okoliczności, o których mowa w art. 59 § 1 powołanej ustawy. Organ wskazał, iż nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego fakt niezadowolenia z decyzji, która nakłada na skarżącą obowiązek rozbiórki. To, że Z. W nie zgadza się z decyzją i uważa ją za krzywdzącą pozostaje bez wpływu na bieg prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Także okoliczności związane z wiekiem i stanem zdrowia zobowiązanej oraz fakt korzystania z budynku, będącego przedmiotem rozbiórki, nie są przesłankami do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Podniesione przez skarżącą kwestie nie mieszczą się w katalogu podstaw umorzenia podstępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 59 § 1 powołanej wyżej ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. W. wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji. Skarżąca podała, iż nie zgadza się z podjętym rozstrzygnięciem; uważa je za sprzeczne z prawem i krzywdzące, gdyż zmusza ją do rozbiórki budynku, który jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nadto Z. W. podała, iż czyni starania o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji nakazującej rozbiórkę budynku, co powinno uzasadniać umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylając zaskarżonym wyrokiem postanowienia organów obu instancji, stwierdził, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w dniu [...] stycznia 2000r., znak: [...] na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] lutego 1997 r., znak: [...] nakazującej Z. W. rozbiórkę budynku garażowego, a więc decyzji, która nie jest decyzją ostateczną.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że sprawa nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku garażowego zakończyła się decyzją wydaną w drugiej instancji – po rozpoznaniu odwołania Z. W. - tj. decyzją Wojewody K. z dnia [...] kwietnia 1997 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w J. Decyzją ostateczną, z której wynika obowiązek podlegający egzekucji, jest zatem decyzja Wojewody K. z dnia [...] kwietnia 1997 r. znak: [...]. Decyzja ta ma również walor rozstrzygnięcia prawomocnego, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia [...] listopada 1998r. sygn. akt SA/Rz 623/97 oddalił skargę na tę decyzję stwierdzając jej nieważność i nieważność decyzji organu I instancji jedynie w części dotyczącej terminu rozbiórki. Sąd podkreślił, że decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji nie jest decyzją o zatwierdzeniu decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy powodującą, że w obrocie prawnym pozostaje zatwierdzona decyzja organu I instancji (zob. Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego w : M. Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna I instancji nie obowiązuje ("upada") z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się zakończyć nową decyzją (J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 186). Decyzja organu odwoławczego ma charakter merytoryczny – "dlatego nie obowiązuje decyzja "utrzymania w mocy", ale decyzja ostateczna od momentu jej wydania (doręczenia)" (J. Zimmermann: Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe, Toruń 1998, s. 293). W ocenie Sądu nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec obowiązku wynikającego z decyzji nieostatecznej, tj. decyzji nie nadającej się do wykonania (wobec której nie orzeczono o rygorze natychmiastowej wykonalności, jak w niniejszej sprawie) i nieistniejącej w obrocie prawnym. Sąd powołał się na ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż sytuację, w której w trybie egzekucji sądowej wykonywany jest obowiązek wynikający z decyzji nie istniejącej w obrocie prawnym ocenić należy jako sytuację, w której zachodzi niedopuszczalność egzekucji ze względów przedmiotowych, uzasadniającą umorzenie wszczętego postępowania egzekucyjnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 marca 2008 r., III SA/Łd 34/08, LEX nr 486272, wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 września 2008 r., I SA/Ke 245/08, LEX nr 471274). Sąd stwierdził, że - mimo, iż argumenty wskazywane w skardze i pismach skarżącej w toku postępowania egzekucyjnego nie mogły stanowić podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego - postępowanie egzekucyjne podlegało umorzeniu z urzędu na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn.: Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zgodnie z którym postępowanie umarza się, jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne (art. 59 § 4 cyt. ustawy). Sąd uznał, że organy obu instancji, nie dostrzegając niedopuszczalności egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z nieostatecznej decyzji nie opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności i odmawiając umorzenia postępowania egzekucyjnego, naruszyły zasady prowadzenia postępowania egzekucyjnego nakazujące im czuwanie nad dopuszczalnością egzekucji w toku całego postępowania egzekucyjnego (art. 29 § 1 cyt. ustawy). Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zdeterminowało w sposób niezgodny z prawem treść wydanych postanowień obu instancji. Z tych powodów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd podniósł, że wyeliminowanie obu postanowień jest konieczne dla podjęcia prawidłowego - odpowiadającego zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w niniejszej sprawie, tj. umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w dniu [...] stycznia 2000 r., znak: [...] na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] lutego 1997 r., znak: [...]. Sąd zaznaczył, że ostateczne postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie oznacza, że na zobowiązanej przestał ciążyć obowiązek, który wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej. Na gruncie niniejszej sprawy i faktu pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji Wojewody K. z dnia [...] kwietnia 1997 r. znak: [...] niedopuszczalne byłoby przyjęcie przez organy poglądu, że umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza niemożność jego ponownego wszczęcia - poza przypadkiem wskazanym w art. 61.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, reprezentowany przez radcę prawnego E. M. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez:

- uznanie, że zachodzi przesłanka do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: uopea) ze względu na to, że tytuł wykonawczy został wystawiony na podstawie decyzji organu I instancji, która nie była decyzją ostateczną, podczas gdy tytuł wykonawczy zawierał treść obowiązku ustalonego w decyzji organu I instancji, a decyzja organu II instancji utrzymała w mocy decyzję organu I instancji;

- uznanie, że organy nadzoru budowlanego naruszyły zasadę prowadzenia postępowania egzekucyjnego wynikającą z art. 29 § 1 uopea, podczas gdy akt administracyjny stanowiący podstawę prawną egzekwowanego obowiązku został utrzymany w mocy aktem II instancji - co czyni obowiązek ten wymagalnym, a zatem niezasadnym jest twierdzenie o niedopuszczalności egzekucji z uwagi na egzekwowanie obowiązku wynikającego z decyzji nieostatecznej.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu podniósł, że w egzekucji administracyjnej egzekwuje się obowiązek, a nie decyzję, z której wynika ten obowiązek. Wyrazem tego jest tytuł wykonawczy stosowany w ramach egzekucji administracyjnej, który nie powstaje tak jak w egzekucji sądowej poprzez naniesienie klauzuli wykonalności na rozstrzygnięciu, ale jest odrębnym dokumentem, w którym wpisuje się treść obowiązku z decyzji. Organ wystawiający tytuł wykonawczy musi natomiast stwierdzić w tym tytule, iż obowiązek podlega wykonaniu, a więc jest wymagalny. Fakt, że tytuł wykonawczy z dnia [...] stycznia 2000 r. o nr: [...], określa, iż egzekwowany obowiązek wynika z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] lutego 1997 r. znak: [...], nie pozbawia tego obowiązku cech istnienia i wymagalności. Pełnomocnik organu stwierdził, że obowiązki wynikające z decyzji stają się wymagalne, gdy decyzja stała się ostateczna - a więc nie przysługuje od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) i nie zostało wstrzymane jej wykonanie lub gdy wydanej decyzji mimo braku przymiotu ostateczności nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Obowiązek nałożony na Z. W. istnieje i jest wymagalny, co wskazał PINB w tytule wykonawczym z dnia [...] stycznia 2000 r. o nr: [...]. Pełnomocnik organu podkreślił, iż orzeczenia powołane przez Sąd pierwszej instancji dotyczą innego stanu faktycznego, tj. gdy nie było podstawy prawnej egzekucji, gdyż decyzja z której wynikał obowiązek została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek jej uchylenia i nie wydano w jej miejsce żadnego innego rozstrzygnięcia, z którego wynikałby egzekwowany obowiązek.

W ocenie organu wskazywanie na tym etapie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Z. W. na wadliwość tytułu wykonawczego, w postaci nieprawidłowego wskazania podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku, nie stanowi przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. Ocena przez organ egzekucyjny, czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 uopea, następuje w pierwszym stadium postępowania egzekucyjnego, poprzedzającym wszczęcie egzekucji, czyli przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W przypadku stwierdzenia, że tytuł nie spełnia tych wymogów organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji. Jeśli organ egzekucyjny stwierdzi, że tytuł spełnia wymogi, nadaje mu klauzulę wykonalności i doręcza odpis zobowiązanemu. Po doręczeniu odpisu tytułu zobowiązanemu kwestionowanie prawidłowości tytułu jest możliwe jedynie na etapie zarzutów zgłaszanych przez zobowiązanego w terminie 7 dni od doręczenia mu tytułu. Niespełnienie wymogów określonych w art. 27 § 1 uopea, w tym wymogu określonego w pkt 3 tj. wskazania podstawy prawnej podlegającego egzekucji obowiązku, jest uchybieniem skutkującym wówczas umorzeniem postępowania egzekucyjnego (art. 33 pkt 10 uopea w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 uopea i art. 34 § 4 uopea). Podnoszenie tej okoliczności na późniejszym etapie postępowania egzekucyjnego - tak jak w niniejszej sprawie -nie wywołuje już takiego skutku. Wynika to z treści art. 59 § 1 uopea, który wśród przyczyn umorzenia postępowania egzekucyjnego nie wymienia niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 uopea, jak to ma miejsce w art. 33 pkt 10 uopea, wskazującego podstawy zarzutu. Ponadto z treści art. 33 uopea wynika, iż zarzut niespełnienia wymogów określonych w art. 27 nie jest jednoznaczny z zarzutem niedopuszczalności egzekucji. Kwestie te są bowiem rozdzielnie uregulowane w tym przepisie: niedopuszczalność egzekucji - w pkt 6, a niespełnienie wymogów określonych w art. 27 - w pkt 10.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Stosowanie zatem egzekucji administracyjnej będzie miało miejsce wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki, a zobowiązany obowiązków tych nie wykonuje dobrowolnie.

Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa nie tylko zasady prowadzenia tego postępowania, ale i nakłada na organ egzekucyjny lub egzekutora określone obowiązki.

Zgodnie z art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), w skrócie "u.p.e.a.", organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Podstawą wszczęcia egzekucji jest tytuł wykonawczy, przy czym jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego - art. 26 § 4 ustawy.

Konieczne elementy tytułu wykonawczego określa art. 27 § 1 u.p.e.a. Takim koniecznym elementem tytułu wykonawczego jest treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawa prawna tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny (...) - art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. jak też wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej - art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

Określenie treści obowiązku dotyczy wskazania, na czym obowiązek ten polega np. na rozbiórce obiektu budowlanego, zapłacie należności pieniężnej.

Wskazanie zaś podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej należy rozumieć jako podanie aktu prawnego ( prawa materialnego ), na podstawie którego wydano decyzję administracyjną ( np. podanie odpowiedniego artykułu Prawa budowlanego, na podstawie którego wydano decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego ) lub też przytoczenie samej decyzji administracyjnej, a najlepiej podanie obu tych elementów (por. Z. Leoński [w:] R. Hauser, Z. Leoński – Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2003, s.87 ).

Tytuł wykonawczy - jako podstawa prowadzenia egzekucji - musi wskazywać, że obowiązek, który ma być wykonywany jest wymagalny, a więc może być egzekwowany. Przesłanką stwierdzenia wymagalności obowiązku objętego tytułem jest - w przypadku obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej - uprzednie ustalenie, że decyzja nakładającą określony obowiązek jest ostateczna, bądź nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Wymagalność obowiązku ( np. obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego - jak w niniejszej sprawie), dająca podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej oznacza, że na zobowiązanym ciąży skonkretyzowany obowiązek, a zobowiązany, mimo upływu terminu wyznaczonego do wykonania tego obowiązku nie wykonał go dobrowolnie.

Podkreślić należy, iż – jak stanowi art. 29 § 1 powołanej wyżej ustawy - organ bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Przepis ten nie pozwala organowi na badanie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie zwalnia to jednak wierzyciela i organu egzekucyjnego od wykazania, z jakiego aktu prawnego określony w tytule obowiązek wynika. Warunkiem dopuszczalności egzekucji administracyjnej jest bowiem to, aby obowiązek wynikał z decyzji lub postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 u.p.e.a.).

Do zbadania dopuszczalności egzekucji niezbędna jest zatem wiedza o decyzjach, mocą których obowiązek został ustalony.

Z decyzji, którą w niniejszej sprawie powołał organ egzekucyjny w tytule wykonawczym można wywieść ciążący na skarżącej obowiązek. W niniejszej sprawie jest bowiem niewątpliwe, że istnieje w obrocie prawnym decyzja ostateczna, z której można wywieść ciążący na skarżącej obowiązek wskazany w tytule wykonawczym. Bezsprzecznie wszczęte postępowanie egzekucyjne miało na celu egzekucję wymagalnego obowiązku o charakterze niepieniężnym jakim jest nakaz rozbiórki budynku garażowego, będącego rozbudową istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w R. Zauważyć należy, iż w tytule wykonawczym wskazano, iż egzekucji podlega obowiązek rozbiórki budynku garażowego, będącego rozbudową istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w R. nakazany Z. W. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] lutego 1997 r., znak: [...]. Jednocześnie przytoczona została pełna treść tego obowiązku.

Zakwestionowany przez Sąd pierwszej instancji tytuł zawiera elementy niezbędne do stwierdzenia wymagalności obowiązku rozbiórki i jednocześnie konieczne dla możliwości prowadzenia na jego podstawie postępowania egzekucyjnego w administracji.

Wymagalność obowiązku rozbiórki potwierdza decyzja Wojewody K. z dnia [...] kwietnia 1997 r. znak: [...], utrzymująca w mocy powyższą decyzję organu I instancji i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia [...] listopada 1998 r. sygn. akt: SA/Rz 623/97. Wyrokiem tym Sąd stwierdził jedynie nieważność powyższej decyzji Wojewody K. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. w części dotyczącej terminu rozbiórki, a w pozostałym zakresie oddalił skargę. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 czerwca 1998 r. (OPS 2/98) w wydawanej na podstawie art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz.414 z późn. zm.) decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego nie można ustalić terminu jej wykonania (...). Określenie terminu wykonania rozbiórki nie znajduje podstaw w przepisie art. 48 Prawa budowlanego ani w przepisie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ONSA 1998, z.4, poz.108).

Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] lutego 1997 r. znak: [...] w części dotyczącej nakazu rozbiórki nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż nie została w tej części uchylona - tak przez organ odwoławczy jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie ( wyrok z dnia 24 listopada 1998 r., sygn. akt: SA/Rz 623/97) - i nie stwierdzono także nieważności decyzji organu I instancji w części dotyczącej nakazu rozbiórki.

Wbrew poglądowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji nie oznacza eliminacji decyzji pierwszoinstancyjnej z obrotu prawnego. Podjęcie przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oznacza, iż organ odwoławczy uznaje rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji za prawidłowe z punktu widzenia prawa. Ma to miejsce wówczas, gdy w wyniku rozpatrzenia sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie ( por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 587 i nast. ).

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uznania, iż organy obu instancji naruszyły art. 29 § 1 u.p.e.a. nie dostrzegając niedopuszczalności egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z nieostatecznej decyzji nie opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności. Rację ma zatem Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 29 § 1 u.p.e.a. przyjmując niedopuszczalność egzekucji z uwagi na egzekwowanie obowiązku wynikającego z decyzji nieostatecznej.

Tym samym trafny jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.

Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej - ze względów formalnych lub merytorycznych - stanowi podstawę do zgłoszenia zarzutów (art. 33 pkt 1 i 2, pkt 6 powołanej wyżej ustawy) i umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Są to z reguły przyczyny, które uzasadniają wniesienie zarzutów w trybie art. 33 ustawy. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić także z przyczyny wskazanej w art. 59 § 2 ustawy. Postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego wydaje się na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela albo z urzędu.

Do przyczyn merytorycznych uzasadniających umorzenie postępowania egzekucyjnego zalicza się m.in. nieistnienie obowiązku (art. 59 § 1 pkt 1 i 2 ustawy) oraz niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego ( art. 59 § 1 pkt 7 ustawy ) zaś do przyczyn formalnych m.in. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 59 § 1 pkt 3 ustawy ).

Skoro w niniejszej sprawie istnieje w obrocie prawnym decyzja ostateczna, z której można wywieść ciążący na skarżącej obowiązek wskazany w tytule wykonawczym i obowiązek ten został określony zgodnie z tą decyzją to tym samym nie zachodzi przesłanka do umorzenia postępowania egzekucyjnego z urzędu na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. z przyczyny wskazanej przez Sąd pierwszej instancji.

Badanie, o którym mowa w art. 29 u.p.e.a. obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny.

Wskazać należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 27 u.p.e.a. treść obowiązku określonego w wystawionym w niniejszej sprawie przez organ egzekucyjny tytule wykonawczym pokrywa się z treścią decyzji ustanawiającej ten obowiązek. Zatem tytuł wykonawczy odpowiada obowiązkowi wynikającemu z ostatecznej i prawomocnej decyzji. W takich okolicznościach sprawy bez wpływu na ocenę postępowania egzekucyjnego pozostaje więc kwestia powołania przez organ egzekucyjny decyzji I czy II instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić ocenę prawną przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.