Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 984/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 5
journal: Dz.U. 2000 nr 62 poz 718
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Maciej Guziński (sprawozdawca), , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi R. M. na uchwałę Zarządu Powiatu D. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia (wychowanka) szkoły (placówki) niepublicznej w roku budżetowym 2015 oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

R. M., prowadzący Prywatne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w B. (dalej: strona, skarżący) – reprezentowany przez pełnomocnika - wniósł skargę na uchwałę Zarządu Powiatu D. nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie określenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia (wychowanka) szkoły (placówki) niepublicznej w roku budżetowym 2015.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, p:oz. 718 ze zm.), poprzez nadanie uchwale, będącej podstawą do ustalenia obowiązku skarżącego w zakresie zwrotu części dotacji oświatowej, retroaktywnego skutku na mocy § 2 stanowiącego, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2015 r., co pogarsza sytuację prawną skarżącego jako adresata § 1 pkt 2 lit. a uchwały, poprzez pozbawienie skarżącego dotychczasowych uprawnień z mocą wsteczną i stoi w sprzeczności z zasadą ochrony praw nabytych, zasadą zaufania obywateli do organów administracji oraz zasadą niedziałania prawa wstecz.

Mając na uwadze powyższe wniósł o:

na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 2 w zw. z § 1 pkt 2 lit. a;

na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł.

W uzasadnieniu podniesiono, że § 2 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W art. 4 ust. 1-3 tej ustawy, wprowadzał zasadę 14-dniowego vacatio legis oraz wyjątek od tej zasady sformułowany tak, że jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia wżycie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu. Natomiast w art. 5 ustawy wskazano, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Podkreślono, że moc wsteczna może dotyczyć tylko przyznania praw, nie można zaś stosować tego przepisu do nakładania obowiązków.

Wskazano w uzasadnieniu, że nawet uznając, iż przedmiotowa uchwala nie jest aktem prawa miejscowego, to niewątpliwie stanowienie przez zarząd powiatu aktów w formie uchwał musi być zgodne z zasadami konstytucyjnymi, a zatem również zasadą demokratycznego państwa prawnego ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP, z której wywodzony jest zakaz działania prawa wstecz. Wykładnia systemowa, funkcjonalna art. 5 powyższej ustawy, przemawia również za zastosowaniem tego przepisu w stosunku do zaskarżonej uchwały.

Podniesiono, że nie trafna jest argumentacja, że nadanie mocy wstecznej uchwale organu powiatu "poprawiającej" sytuację majątkową adresata tej uchwały nie narusza prawa. Bowiem w wypadku liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, a więc szkoły prowadzonej przez skarżącego, sytuacja ta uległa pogorszeniu. Tym samym, jeżeli akt prawny pogarsza dotychczasowa pozycję prawną podmiotu, jest to dostateczna podstawa do wykluczenia wstecznego działania takiej normy.

Wskazano w uzasadnieniu, że wystarczającą, samodzielną podstawą udzielenia i określenia wysokości dotacji dla skarżącego jest art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty, a dodatkowo organ w tym okresie mógł się posiłkować dotychczas obowiązująca uchwałą, tj. uchwałą Zarządu Powiatu D. nr [...] z dnia [...].01.2015 r. Co więcej, w roku 2014 organ był w stanie wydać analogiczną uchwałę w miesiącu styczniu, czyli jeszcze przed terminem płatności pierwszej raty dotacji oświatowej, przypadającym zgodnie z art. 90 ust. 3c ustawy oświatowej na 31 stycznia danego roku.

W odpowiedzi strona przeciwna podniosła, że okoliczności podjęcia zaskarżonej uchwały oraz jej charakter prawny pozwalają na stwierdzenie, że uchwała ta nie narusza prawa, a tym samym skarga jest nieuzasadniona.

Wskazano, że Rada Powiatu D. ustalając tryb udzielania i rozliczania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym, w kolejnych uchwałach w tej sprawie określała termin, w którym zarząd powiatu powinien ustalić wysokość dotacji dla poszczególnych typów i rodzajów szkół i palcówek niepublicznych. Zgodnie z tymi uchwałami do dnia [...].05.2008 r. dotacje były przekazywane w miesięcznych ratach po podpisaniu umowy, w których ustalano wysokość dotacji. W praktyce umowy te były podpisywane w okresie od marca do maja danego roku budżetowego. Zasada ta dotyczyła wszystkich szkół i placówek niepublicznych uprawnionych do dotacji. (dowód: uchwała Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie zasad udzielania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz dla niepublicznych placówek oświatowych).

W następnych uchwałach Rada Powiatu ustalając termin określenia wysokości dotacji, wprowadziła zapis, że stawki dotacji ustala Zarząd Powiatu w uchwale podejmowanej do końca stycznia danego roku budżetowego (§ 3 ust. 1 uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie zasad udzielania przez Powiat D. dotacji szkołom i placówkom niepublicznym; § 4 ust. 2 uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji przekazywanych z budżetu Powiatu D. niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym; § 4 uchwały Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania).

Wykonując powyższe zobowiązanie, Zarząd Powiatu w każdym roku budżetowym, do końca stycznia podejmował uchwały w sprawie ustalenia stawek dotacji. W większości szkół i placówek niepublicznych stawki te były obliczane w oparciu o metryczki subwencji oświatowej otrzymywanej przez Powiat D. W styczniu kwota subwencji oświatowej nie była jeszcze znana organowi dotującemu, tzw. metryczki oświatowe wpływały do organu dopiero w marcu lub kwietniu każdego roku. Dlatego też w uchwałach zarządu w przypadku szkół "metryczkowych", w wymaganym uchwałą terminie styczniowym, nie ustalano stawek kwotowych, a jedynie odsyłano do treści przyszłej metryczki. Tylko w przypadku szkół, dla których dotację wyliczano na podstawie wydatków bieżących ustalonych w budżecie powiatu, ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, możliwe było ustalenie kwoty dotacji w styczniu każdego roku. Zarząd Powiatu podejmował jedną uchwałę w sprawie dotacji dla wszystkich szkół i placówek niepublicznych, niezależnie od sposobu ustalenia stawki dotacji.

Podniesiono, że wprowadzony uchwałą Rady Powiatu obowiązek ustalenia stawek dotacji do końca stycznia każdego roku był w zasadzie niewykonalny, a jego realizacja nie polegała na ustaleniu stawek kwotowych, lecz sprowadzała się do odsyłania do metryczki subwencji oświatowej, której w dacie podejmowania uchwały jeszcze nie było. Dlatego też uchwałą Nr [...] Rady Powiatu D. z dnia [...] lutego 2015 r. zmieniono § 4 ust. 1 i 2 uchwały, wydłużając termin do ustalenia stawek dotacji, stanowiąc, że stawki te należy ustalić po otrzymaniu metryczki oświatowej. Uchwała zmieniająca weszła w życie w dniu [...] marca 2015 r. (Uchwała Nr [...] Rady Powiatu D. z dnia [...] lutego 2015 r.).

Do czasu wejścia w życie tej uchwały zmieniającej, Zarząd Powiatu realizując zobowiązanie wynikające z dotychczasowej treści § 4 uchwały Rady Powiatu, podjął uchwałę w sprawie ustalenia miesięcznej stawki dotacji, regulując zasady ustalenia stawek dotacji do czasu otrzymania metryczki subwencji oświatowej i stanowiąc, że kwotowe stawki dotacji zostaną ustalone po otrzymaniu metryczki (uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu D. z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie określenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia (wychowanka) szkoły (placówki) niepublicznej w roku budżetowym 2015 r.).

Zgodnie z tymi uregulowaniami prawnymi, w okresie od stycznia do kwietnia 2015 r. szkoły placówki niepubliczne otrzymywały dotację w wysokości ustalonej w 2014 r., a Zarząd Powiatu wstrzymywał się z ustaleniem nowych stawek na 2015 r. do czasu otrzymania metryczki subwencji oświatowej na ten rok.

Podniesiono, że w roku 2015 metryczka wpłynęła do organu w dniu [...] marca 2015 r. i niezwłocznie po tym podjęto czynności związane z ustaleniem nowych stawek dotacji. Ujawniono przy tym jednak, że po raz pierwszy w metryczce subwencji oświatowej rozróżniono stawki dotacji dla publicznych liceów dla dorosłych w zależności od tego, czy jest to szkoła kształcąca w systemie zaocznym czy dziennym. W poprzednich latach nie było takiego rozróżnienia. Dlatego też podstawą ustalenia stawki dotacji dla Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych, gdzie nauka odbywa się w systemie zaocznym (szkoła prowadzona przez skarżącego), były wydatki bieżące ponoszone przez publiczną szkołę tego samego typu i rodzaju tj. przez publiczne Liceum dla Dorosłych w D., chociaż nauka w tej szkole odbywa się w systemie dziennym. Rozróżnienie w metryczce subwencji oświatowej kwoty stawek dotacji w zależności od systemu nauczania spowodowała, że dla ustalenia stawki dotacji dla szkoły prowadzonej przez skarżącego, konieczne było poszukiwanie szkoły tego samego typu i rodzaju w powiecie ościennym, bowiem w powiecie D. nie ma publicznego Liceum dla Dorosłych kształcącego w systemie zaocznym. Szkołę taką znaleziono w S., jednakże stawka dotacji ustalona w oparciu o wydatki bieżące ponoszone w tej szkole okazała się niższa, niż stawka obowiązująca w 2014 r. ustalona w oparciu o szkołę "d.".

W tym stanie, po dokonaniu stosownych ustaleń i wyliczeń, Zarząd Powiatu w dniu [...] maja 2015 r. podjął zaskarżoną uchwałę, ustalając stawki dotacji dla wszystkich szkół i placówek niepublicznych.

Podniesiono w odpowiedzi, że wskazane wyżej okoliczności poprzedzające podjęcie zaskarżonej uchwały dowodzą, że organ nie dopuścił się zawinionego opóźnienia w wydaniu zaskarżonej uchwały, podjął ją w możliwie najkrótszym czasie po ustaleniu wszystkich niezbędnych danych do ustalenia stawek dotacji. Podkreślono, że podstawą do korekty wysokości kwoty dotacji wypłaconej według stawek z 2014 r., a tym samym do nadania uchwale mocy wstecznej, są postanowienia uchwały Rady Powiatu D. z dnia [...] lutego 2015 r., korekta ta miała na celu dostosowanie przekazanych już kwot dotacji do obowiązujących przepisów prawa.

Wskazano, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, nie jest więc aktem normatywnym, do których ma zastosowanie ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Uchwała Zarządu Powiatu ustalająca stawki dotacji, w istocie nie ustala tych stawek, a jedynie zawiera informacje o wysokości stawek, które są ustalone w metryczce oświatowej bądź też są pochodną wydatków bieżących w szkołach publicznych. Uchwała ta nie kształtuje zatem sytuacji prawnej adresata a jedynie informuje go o niej. W związku z tym zasada niedziałania prawa wstecz nie ma zastosowania do tej uchwały. Podniesiono, ze skoro możliwe jest nadanie wstecznej mocy obowiązującej aktowi normatywnemu zawierającemu przepisy powszechnie obowiązujące, to tym bardziej może to mieć miejsce w przypadku uchwały zarządu powiatu, która takich przepisów nie zawiera, a więc nie jest w ogóle źródłem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Na wstępie wskazać należy, że podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2001 roku, Nr.142, poz.1592 z późniejszymi zmianami – zwanej dalej u.s.p ). Przepis ten określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej". Badając tę niezbędną dla dopuszczalności skargi, a także swojej kognicji przesłankę, Sąd uznał, jako nie budzący wątpliwości fakt, że zaskarżony akt jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p.

Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. wymaga przy tym uprzedniego zastosowania trybu polegającego na wezwaniu organu do usunięcia naruszanie prawa. Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, uprawniony podmiot może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie przedmiotowy wymóg został spełniony przez skarżącego, poprzez skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa do Zarządu Powiatu D.

W następstwie pozytywnego ustalenia w tym zakresie przystąpić można zatem było do zbadania legitymacji prawnej skarżącego. W tym miejscu wskazać należy, iż legitymacja do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę podjętą przez organ powiatu przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2091 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004, nr 256, poz. 2572 ze zm.) stanowi, że dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Zgodnie z treścią art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki.

W związku z tym należy wskazać, że skarżący jako podmiot prowadzący szkołę niepubliczną na terenie powiatu D., ma ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych, zatem posiada interes prawny w tym, by określona zaskarżoną uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy. o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Założeniem ustawodawcy było zatem, aby organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały (będącej aktem prawa miejscowego) ogólne zasady przyznawania dotacji oświatowych oraz tryb weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków.

Korzystając z upoważnienia określonego w art. 90 ust. 4 ustawy, Rada Powiatu D. podjęła w dniu [...] sierpnia 2014 r. uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. W zakresie terminu określenia wysokości dotacji, w § 4 tej uchwały Rady Powiatu wprowadzono zapis, że stawki dotacji ustala Zarząd Powiatu w uchwale podejmowanej do końca stycznia danego roku budżetowego.

Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu D. z dnia [...] lutego 2015 r. zmieniono § 4 ust. 1 i 2 uchwały, wydłużając termin do ustalenia stawek dotacji, stanowiąc, że stawki te należy ustalić po otrzymaniu metryczki oświatowej.

W konsekwencji, działając na podstawie przepisu § 4 uchwały Rady Powiatu, Zarząd Powiatu podjął w styczniu uchwałę: Uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu D. z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie określenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia (wychowanka) szkoły (placówki) niepublicznej w roku budżetowym 2015r.), stanowiąc, że kwotowe stawki dotacji zostaną ustalone po otrzymaniu metryczki subwencji oświatowej (§ 2). Również wcześniejsza uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu D. z dnia [...] stycznia 2014 r. postanawiała, ze kwota dotacji ustalona jest zgodnie z kwotą określoną w metryczce oświatowej.

W konsekwencji, wobec zmiany zasada wyliczania dotacji określonej w metryczce oświatowej, działając w oparciu o przepisem § 4 uchwały Rady Powiatu, Zarządu Powiatu D. podjął zaskarżoną uchwałę Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie określenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia (wychowanka) szkoły (placówki) niepublicznej w roku budżetowym 2015. Stanowiąc w § 2, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2015 r.

Zdaniem skarżącego zaskarżoną uchwała naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 5 ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, p:oz. 718 ze zm.), poprzez nadanie uchwale retroaktywnego skutku. Oceny wymaga więc kwestia, czy interes prawny, którego ochrony domaga się skarżący, został rzeczywiście naruszony zaskarżoną uchwałą.

W rozpatrywanej sprawie nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia zasady lex retro non agit, poprzez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz polegającego na nadaniu uchwale z dnia 7 maja 2015 r. mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2015 r. A tym samym zarzut pogorszenia sytuacji prawnej skrzącego.

Zasada niedziałania prawa wstecz dotyczy przede wszystkim procesu stanowienia prawa. Oznacza ona, że prawodawca nie może, co do zasady, ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami zaistniałymi w przeszłości. Skoro jednak zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu nie jest aktem normatywnym a aktem stosowania prawa, to nie może mieć do niej zastosowania zasada lex retro non agit. W rozpoznawanej sprawie nie ma zatem zastosowania art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, albowiem regulacja w nim zawarta odnosi się w pełni do aktu normatywnego. Natomiast skoro możliwe jest nadanie wstecznej mocy obowiązującej aktowi normatywnemu zawierającemu przepisy powszechnie obowiązujące, to tym bardziej może to mieć miejsce w przypadku uchwały zarządu powiatu, która takich przepisów nie zawiera, a więc nie jest w ogóle źródłem prawa (akty prawa miejscowego w oparciu o art. 40 u.s.p. może bowiem stanowić wyłącznie rada powiatu).

W ocenie Sądu (podzielającego stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia [...].09.2014 r. –[...]), zaskarżona uchwała pozostaje w zgodzie ze wspomnianą zasadą nieretroaktywności, rozumianą jednakże w kategoriach stosowania prawa. Ustawa o systemie oświaty przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienia do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Dotacje te przysługują uprawnionym podmiotom z mocy prawa, w przypadku spełnienia przez nie wymogów formalnych, określonych w ustawie. Podkreślić należy, że stawki dotacji oświatowej odnoszą się wyłącznie do danego roku budżetowego, zaś zgodnie z art. 211 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Wobec tego stawki dotacji na jednego ucznia dla danego rodzaju szkoły obowiązują od stycznia do grudnia konkretnego roku kalendarzowego, a ich płatność jest dokonywana w formie miesięcznych rat.

Zatem wyliczenie wysokości dotacji, przysługującej w danym roku kalendarzowym, już w trakcie jego trwania, nie narusza żadnych praw uprawnionego podmiotu w tym zakresie. Nadanie aktowi określającemu kwotę dotacji mocy wstecznej ma charakter wyłącznie porządkowy i służy pełnemu wykonaniu omawianego obowiązku finansowego jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślić należy, że sytuacja skarżącego nie uległaby zmianie, gdyby Zarząd Powiatu nie wskazał w treści uchwały, że uchwała ma moc obowiązującą od [...] stycznia 2015 r., bowiem z istoty omawianego świadczenia oraz wskazanej regulacji prawnej jednoznacznie wynika, że uprawnienie do jego otrzymania obejmuje cały rok kalendarzowy, począwszy od [...] stycznia danego roku. Zauważyć należy również, że niezależnie od dnia wydania uchwały przez Zarząd Powiatu stawka dotacji jest niezmienna w danym roku budżetowym, a jej wysokość ustalana jest według stałych parametrów (tj. budżetu powiatu i metryczki subwencji oświatowej). W konsekwencji, przekazanie dotacji szkołom w czasie przed wydaniem uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie - przed [...] maja 2015 r.) wiąże się z ewentualnym obowiązkiem zwrotu nadpłaconej dotacji przez beneficjenta lub obowiązkiem wyrównania dotacji przez powiat. W sprawie więc, wbrew zarzutą skargi, skarżący nie został pozbawiony nabytych z mocy ustawy oświatowej praw. Jego sytuacja nie uległa pogorszeniu w skutek podjęcia zaskarżonej uchwały.

Wskazać należy, że w sprawie – jak wynika z akt - zgodnie z uregulowaniami ustawy o systemie oświaty i wskazanej uchwały Rady Powiatu, w okresie od stycznia do kwietnia 2015 r. szkoły placówki niepubliczne otrzymywały dotację w wysokości ustalonej w 2014 r., a zarząd powiatu wstrzymywał się z ustaleniem nowych stawek na 2015 r. do czasu otrzymania metryczki subwencji oświatowej na ten rok. Natomiast w roku 2015 metryczka wpłynęła do organu w dniu [...] marca 2015 r. a ponadto w tej metryczce subwencji oświatowej rozróżniono stawki dotacji dla liceów dla dorosłych w zależności od tego, czy jest to szkoła kształcąca w systemie zaocznym czy dziennym, czego nie było w poprzednich latach.

To rozróżnienie w metryczce subwencji oświatowej kwoty stawek dotacji w zależności od systemu nauczania spowodowało, że stawka dotacji ustalona w oparciu o wydatki bieżące ponoszone w podobnej placówcee okazała się niższa, niż stawka obowiązująca w 2014 r. Dokonana w zaskarżonej uchwale korekta miała więc na celu dostosowanie przekazanych już kwot dotacji do obowiązujących przepisów, w tym także do postanowienia uchwały Rady Powiatu D. z dnia [...] lutego 2015 r.

Zaniechanie wydania przez Zarząd Powiatu D. uchwały nr [...] r. z dnia [...] maja 2015 r., stanowiącej podstawę wypłaty skonkretyzowanej stawki dotacji oświatowej, znacząco utrudniłoby finansowanie w 2015 r. przez powiat podmiotów prowadzących szkoły, o których mowa w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

W konsekwencji nie można uznać, iż postanowienie zaskarżonej uchwały w zakresie § 2, nie narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. Z tych względów, żądanie stwierdzenia tej części zaskarżonego rozstrzygnięcia podlegało oddaleniu. art. 151 p.p.s.a.