Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 34/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17  ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2020 nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania skarżącej – J. B. - od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Starszego Administratora w Dziale Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., z dnia [...] sierpnia 2020 r. ([...]) odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką sprawowaną nad synem, na podstawie art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono między innymi, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem. Oznaczoną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanego w tym przypadku świadczenia, wskazując, że skarżąca nie spełnia przesłanek, od których ustawodawca uzależnił udzielenie świadczenia, ponieważ pobiera emeryturę, co zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość udzielenia świadczenia.

W odwołaniu skarżąca twierdziła, że spełnia warunki, od których ustawodawca uzależnił udzielenie świadczenia pielęgnacyjnego. W jej ocenie organ oparł się na językowej wykładni przepisu, pomijając jego wykładnię systemową i funkcjonalną oraz orzecznictwo wielu sądów. Jej emerytura wynosi obecnie 1202,95 zł netto i jest niższa od świadczenia pielęgnacyjnego o 600 zł miesięcznie, a w styczniu różnica ta zwiększy się nawet do ponad 700 zł i dlatego domaga się obecnie wypłaty różnicy w wysokości świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury. Zaznaczyła również, że wykonując całodobową opiekę nad synem nie może polepszyć swojej sytuacji materialnej inaczej niż ubiegając się o odpowiednią część świadczenia pielęgnacyjnego.

Rozpoznając odwołanie organ drugiej instancji w pierwszym rzędzie zacytował brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "ustawa" lub "u.ś.r."), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu.

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu

sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu

niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami:

konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy przesądzono o tym, że:

"Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka

przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia [...] stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym."

Jak podał organ, z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że skarżąca sprawuje opiekę nad synem którego niepełnosprawność w stopniu znacznym istnieje od urodzenia (art. 17 ust. 1b ustawy). Spełnienie jednakże przesłanek pozytywnych nie jest wystarczające do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego oprócz przesłanek pozytywnych, nie mogą zachodzić również okoliczności negatywne, tzn. wyłączjące prawo do świadczenia. Taką okolicznością wyłączającą prawo do świadczenia jest przypadek, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Przepisy nie przewidują przy tym możliwości udzielenia świadczenia stanowiącego różnicę pomiędzy zbiegającymi się świadczeniami. Świadczenie ubezpieczeniowe ma pierwszeństwo przed prawem do świadczenia z innego systemu, w szczególności przed świadczeniem socjalnego wsparcia.

W ocenie organu problem, który wystąpił w rozpatrywanej sprawie powinien rozstrzygnąć ustawodawca, dokonując stosownej zmiany przepisów i dopóki tego nie zrobi, organy administracji są związane obowiązującym w tym zakresie prawem, a obywatele - w wyniku z istoty ograniczonego podmiotowo działania sądów (sądy rozstrzygają jedynie sprawy osób, które ubiegały się o świadczenia pielęgnacyjne i otrzymały decyzje odmowne, od których wniesiono odwołanie) - będą mogli być nierówno traktowani.

W skardze zarzucono wydanej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) u.ś.r. i art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w związku z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a emeryturą (netto) uzyskiwaną przez skarżącą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie przyjęciu, że posiadanie prawa do emerytury przesądza o tym, że pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek wysokości, podczas, gdy wykładnia systemowa, funkcjonalna i celowościowa wskazanej normy prawnej prowadzi do wniosku, że określone w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej prawo do emerytury nie pozbawia całkowicie (w pełnej wysokości) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko do wysokości pobieranej emerytury;

2) art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez nie ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. emerytury netto w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia, chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu mojej strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego;

3) art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucją RP, gdyż narusza zasady sprawiedliwości społecznej, bowiem pozbawia rzeczywistego (a nie formalnego) beneficjenta świadczenia pielęgnacyjnego - osobę niepełnosprawną i to z uwagi na okoliczności niezależne od niej;

4) art. 67 i art. 69 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucją, co skutkuje pozbawieniem osoby niepełnosprawnej zabezpieczenia społecznego i pomocy w zabezpieczeniu egzystencji z uwagi na okoliczności niezależne od tej osoby;

5) art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 13 grudnia 2006 r., ratyfikowanej przez Polskę 6 września 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169 ze zm.) i poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy oraz norm konstytucyjnych wyrażonych w art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż narusza zasadę równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, obowiązkom udzielenia szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz osobom niepełnosprawnym (art. 69).

Na kanwie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II i I instancji w całości oraz ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne).

Na poparcie skargi podniesiono, że syn ma lat [...], posiada orzeczony na stałe znaczny stopień niepełnosprawności od urodzenia i jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. Niepełnosprawność powstała w wyniku błędu lekarskiego. Obecnie syn zmaga się również z chorobami współistniejącymi, jest kilkakrotnie w roku hospitalizowany oraz poddawany zabiegowi ECPW. Cierpi na niedowład spastyczny czterokończynowy, nie chodzi, przewożony jest na wózku inwalidzkim. Rehabilitacja, operacja ortopedyczna za granicą oraz choroby współistniejące syna pochłaniają znaczne koszty z budżetu rodzinnego.

Skarżąca podała, że zatrudniona była w ramach stosunku pracy do roku 1985. Następnie pobierała rentę inwalidzką II grupy. W międzyczasie musiała dorabiać, w zakładzie pracy chronionej lub zdalnie. W dniu [...] maja 2007 r. osiągnęła wiek emerytalny i otrzymała emeryturę ZUS wynoszącą aktualnie 1202,95 zł netto. Tymczasem rodzice opiekujący się swoimi niepełnosprawnymi dziećmi mają prawo do świadczeń pielęgnacyjnych w kwocie [...] zł netto miesięcznie (od stycznia 2021 roku - [...]zł). Opłacane są im składki FUS umożliwiające otrzymanie minimalnej emerytury podczas opieki nad niepełnosprawnymi dziećmi, co również jest krzywdzące wobec opiekunów znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej a nie mających prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz prawa do minimalnej emerytury. Skarżąca jest osobą względnie zdrową, a tak niską emeryturę wypracowała z powodu konieczności pełnienia opieki nad synem oraz wydłużonego bezpłatnego urlopu wychowawczego, która znacząco utrudniała i nadal uniemożliwia pracę zawodową. Gdyby nie stała konieczność sprawowania opieki, w każdej chwili - podobnie jak wiele polskich emerytek - mogłaby np. jako opiekunka dorobić do emerytury. Małżonek skarżącej jest chory, pobiera emeryturę, starszy syn pracuje, ma swoją rodzinę.

W przekonaniu strony skarżącej, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit, a) u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Pozostałą argumentację strona skarżąca wsparła odwołaniem się do orzecznictwa sądów administracyjnych.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. W szczególności podkreślił, że z żadnego przepisu zawartego w ustawie nie można wyprowadzić wniosku o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie różnicy między emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym, a wręcz decyzja przyznająca takie świadczenie rażąco naruszałaby prawo. Podzielić zatem należy to stanowisko judykatury, wedle którego "(...) w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który regulowałby kwestię przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia [...] grudnia 2019 r. - II SA/Gl [...]/19). Nie jest zatem zadaniem ani sądu administracyjnego, ani tym bardziej organów administracji publicznej "wypełnianie" zawartych w ustawie przepisów prawa treściami nieznajdującymi w nich odzwierciedlenia, i to wbrew jasno wyrażonej woli prawodawcy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że sądowa kontrola pośrednia aktów normatywnych nie może prowadzić do naruszenia kompetencji zastrzeżonych dla Trybunału Konstytucyjnego. Poza tym, orzekanie w warunkach tzw. prawa sędziowskiego musi respektować uwarunkowania wyznaczające zasady i tryb korzystania z tego niewątpliwie szczególnego mechanizmu odkrywania prawa przez sędziów (vide D. Dąbek, "Prawo sędziowskie w polskim prawie administracyjnym").

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie stwierdzenia braku naruszeń prawa a wobec tego nieuwzględnienia skargi – sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a).

Rozpoznając skargę w ramach kryteriów określonych powyższymi przepisami, Sąd uznał, że skarga generalnie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111; poniżej przywoływana jako "ustawa" lub "u.ś.r."). Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji oparto na normie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) u.ś.r., zgodnie z którym to przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia [...] stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji dokonując wykładni językowej komentowanego przepisu przyjęły, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z racji opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu synem, albowiem bowiem ma ona ustalone prawo do emerytury.

Na tle interpretacji omawianego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) według dyrektyw wykładni językowej trzeba przyznać, że stanowisku organów prezentowanych w decyzjach obu instancji nie można zarzucić błędu w rozumowaniu. Rzecz jednak w tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się zasadniczo trzy rozbieżne poglądy, a mianowicie:

1) Według pierwszego zapatrywania (vide przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] listopada 2020 r. I OSK 1334/20, z [...] lipca 2018 r. I OSK 134/18, z [...] kwietnia 2017 r. I OSK 2950/15, wyrok WSA we W.z [...] stycznia 2020 r. IV SA/Wr [...]/19) treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury. Nie jest w ogóle możliwy zbieg tych świadczeń. Świadczy o tym nie tylko wynik wykładni językowej, ale również rezultaty wykładni funkcjonalnej i celowościowej, które nie stoją w sprzeczności z wynikami wykładni językowej. Celem bowiem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Ten cel nie może być zrealizowany w sytuacji gdy dana osoba ma ustalone prawo do emerytury. Świadczenie emerytalne jest świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego. Jest niejako odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę uzyskiwanym po przepracowaniu określonego czasu i w określonym ustawowo wieku. Świadczenie pielęgnacyjne jest natomiast skierowane do tej grupy osób, która jest aktywna zawodowo i pozostaje w tak zwanym wieku przedemerytalnym (wypracowywującym jeszcze swoje świadczenie emerytalne). Okoliczności zatem dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) są z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. obojętne. Treść tego przepisu, a zwłaszcza przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przemawiają za tym, że ustawodawca świadomie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył te, które mają już ustalone prawo do emerytury. Z zatrudnienia bowiem zrezygnować mogą (odpowiednio - nie podejmować go) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym) dla których praca, a nie emerytura, jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury, które to prawo jest dużo silniejsze (pewniejsze i stabilniejsze) od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, na co zresztą, w aspekcie zgodności z konstytucyjną zasadą równości, zwracano uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym opowiadającym się za niedopuszczalnością, w świetle obowiązującego prawa, przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do emerytury. Okoliczność zaś, że świadczenie emerytalne pewnej grupy osób mającej ustalone prawo do emerytury jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego, nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r., które przeczą jego treści wywiedzionej wedle dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych.

2) Według natomiast drugiego stanowiska, dla którego reprezentatywne są między innymi wyroki NSA z [...] czerwca 2019 r. I OSK [...]/19, z [...] stycznia 2020 r. I OSK [...]/19, WSA w G.. z [...] grudnia 2019 r. SA/Go [...]/19 – dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s.204 i nast.). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (por. L. Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65). Taką zmianę sądy orzekające dostrzegają w sytuacji bezsprzecznej od kilku lat zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca uchwalając w 2003 r. u.ś.r. wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie i była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do [...] maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest wyższe od otrzymywanej przez skarżącą emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej. Narusza konstytucyjną zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Jak wynika z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Sądy podzielające omawiany pogląd nie znajdują racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

W rezultacie, stosując prokonstytucyjną interpretację art.17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r., to znaczy taką, która nie będzie naruszać konstytucyjnych zasad równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) oraz realizować będzie obowiązki udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69) – sądy administracyjne przy przyjęciu tego poglądu przyjmują, że opiekunowi przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymywanej emerytury (czyli w wysokości różnicy między tymi świadczeniami).

3) Z kolei jest również prezentowana koncepcja trzecia, przyjęta między innymi w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] lutego 2021 r. I OSK [...]/20, z [...] sierpnia 2020 r. I OSK [...]/20, z [...] maja 2020 r. I OSK [...]/19 oraz z [...] czerwca 2020 r. I OSK [...]/20, WSA w P. z [...] stycznia 2020 r. IV SA/Po [...]/19, WSA w R. z [...] lutego 2020 r. II SA/Rz [...]/19 – która generalnie podziela pogląd drugi co do zasady, jeśli chodzi o zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych, które mogą prowadzić do odrzucenia wykładni stricte językowej, z powołaniem się zatem na wykładnię prokonstytucyjną norm art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) u.ś.r., lecz nie aprobująca przedstawionego wyżej (w drugim poglądzie z zaprezentowanych) sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. W konsekwencji uznaje się, że należy przyjąć rozwiązanie polegające na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego albo emerytalno-rentowego.

Argumentuje się, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz.U. z 2018, poz. 1270, dalej jako "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r.

Biorąc jednak pod uwagę wskazane wyżej zasady konstytucyjne, sądy administracyjne prezentujące komentowany pogląd uznają, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, to jest - jak w rozpatrywanym przypadku - emerytury. Wybór ten można zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Idąc dalej tym tokiem rozumowania trzeba wskazać na art. 24 ust. 2 u.ś.r., w świetle którego prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować, co wynika z art. 9 k.p.a. w związku z art. 79a k.p.a. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za ostatnim, trzecim poglądem, uwzględniającym możliwość dokonania wyboru przez zainteresowaną stronę (opiekuna) świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości pod warunkiem zawieszenia prawa do emerytury. Oznacza to zarazem, że Sąd nie zaaprobował argumentacji skargi w zakresie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między ustaloną przepisami wysokością tego świadczenia a pobieraną przez skarżącą kwotą netto emerytury.

W tej sytuacji należy uznać, że organy dokonały nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) u.ś.r. co skutkowało co najmniej przedwczesną odmową przyznania stronie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponownie prowadząc sprawę organ winien zastosować prokonstytucyjną wykładnię normy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r., zbadać pozostałe przesłanki i stosownie pouczyć stronę skarżącą o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, o ile podejmie kroki w kierunku zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłoży decyzję w tej materii.

Z przedstawionych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd w całości uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.