Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 466/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98a, art. 146 ust. 1a, art. 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 55 ust. 2, par. 56 ust. 1, par. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi E. M. i F. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. M. i F. M. solidarnie kwotę 3.564,50 zł (trzy tysiące pięćset sześćdziesiąt cztery złote pięćdziesiąt groszy).


UZASADNIENIE

E. M. i F. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 kwietnia 2014 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 22 stycznia 2014 r., nr [...], ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] w wyniku jej podziału.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 21 września 2011 r., nr [...], Wójt Gminy zatwierdził podział działki nr [...] na 17 nowych działek, położonej w obrębie geodezyjnym S. gmina P. G., której właścicielami są E. M. i F. M.

Rada Gminy uchwałą Nr [...] z dnia 12 lipca 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. [...]) ustaliła na terenie Gminy P. G. opłatę adiacencką w wysokości 15% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością nieruchomości po podziale, w przypadku gdy w wyniku podziału nieruchomości nie następuje wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne lub na poszerzenie istniejących dróg publicznych.

W toku wszczętego z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej Wójt Gminy dwukrotnie, decyzjami z dnia 17 sierpnia 2012 r. oraz z dnia 12 kwietnia 2013 r. orzekał o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z podziałem. Wskazane decyzje wydane zostały w oparciu o wycenę rzeczoznawcy majątkowego sporządzoną w operacie z dnia 23 kwietnia 2012 r. oraz jego aktualizację z dnia 29 stycznia 2013 r. W administracyjnym toku instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazane decyzje uchylało przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczoznawca majątkowy M. N. sporządził ponownie nowy operat szacunkowy aktualny na dzień 16 grudnia 2013 r. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Organ pierwszej instancji ocenił operat jako sporządzony prawidłowo i zgodnie z prawem. Na podstawie analizy dostępnych danych dotyczących nieruchomości i transakcji na rynku nieruchomości, a także zgodnie z posiadaną wiedzą oraz w oparciu o sporządzony i aktualny operat szacunkowy, uwzględniając całokształt zgromadzonych dokumentów ustalono, że w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości o kwotę 255 000 zł. To pozwoliło na, zgodnie z art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uchwałą Rady Gminy, na ustalenie opłaty w wysokości 38 250 zł, stanowiącej 15% wzrostu wartości nieruchomości, w przypadku gdy w wyniku podziału nieruchomości nie nastąpi wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne lub na poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli E. M. i F. M. Zarzucili naruszenie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że w wyniku podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości, art. 154 wskazanej ustawy poprzez przyjęcie niewłaściwej metody wyceny nieruchomości, art. 4 pkt 16 ustawy poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości niepodobnych do wycenianej, art. 175 ustawy poprzez ustalenie opłaty w oparciu o operat wykonany bez szczególnej staranności. W odwołaniu wskazano także, że przy poprzednim rozpoznaniu sprawy rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości, gdzie była ona sześciokrotnie większa.

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 kwietnia 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia kolegium wyjaśniło, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności operatu szacunkowego, nie potwierdziły się zarzuty odwołujących się o przyjęciu niewłaściwej metody wyceny nieruchomości. Rzeczoznawca szczegółowo przedstawił procedurę dokonanej wyceny oraz uzasadnił wybór podejścia i metody tym, że nie jest w stanie w analizowanym rynku nieruchomości, właściwie obliczyć wysokość współczynników korygujących zależnych od cech posiadanych przez nieruchomości o wartościach minimalnych i maksymalnych. W świetle wyjaśnień rzeczoznawcy organ odwoławczy przyjął brak zasadnych argumentów, które mogłyby skutkować przyjęciem, że wybór metody był błędny czy nielogiczny albo niczym nieuzasadniony i całkowicie dowolny.

Rzeczoznawca wyliczył wzrost wartości w ten sposób, że najpierw oszacował wartość nieruchomości nr [...] przed podziałem ustalając ją na kwotę 5 717 000 zł. Jako bazę porównawczą dla ustalenia wartości nieruchomości wycenianej przed jej podziałem rzeczoznawca wyodrębnił 5 nieruchomości, gdzie średnia ceny wynosiła 118,21 zł/m2. Do wyceny wykorzystał nieruchomości oznaczone numerami 1,2,3 które opisał na str. 20 operatu. Wyliczoną wartość rzeczoznawca skorygował współczynnikiem niejednorodności z uwzględnieniem tego, że wyceniany grunt ma zróżnicowane przeznaczenie. Następnie rzeczoznawca wyliczył wartość poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału uwzględniając ich cechy indywidualne. W ten sposób oszacował, że suma wartości działek powstałych po podziale wynosi 5 972.000 zł. W wyniku podziału nastąpił zatem wzrost wartości nieruchomości o 255 000 zł, czyli ok. 4,4%. Organ odwoławczy nie dopatrzył się żadnych uchybień w wykonanych obliczeniach. Stosując stawkę opłaty adiacenckiej przewidzianej w uchwale Rady Gminy organ pierwszej instancji dokonał ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 38 250 zł.

Według oceny kolegium przedstawiony przez rzeczoznawcę operat odpowiada wymogom stawianym wycenie przez przepisy prawa. Wycena zawiera wszystkie niezbędne elementy, jest spójna i logiczna, a wartości uzyskane przez rzeczoznawcę są wynikiem poprawnie przeprowadzonych wyliczeń oraz zasadnie zastosowanych współczynników. Kolegium uznało sporządzony operat za miarodajny dowód, który dowodzi w sposób niebudzący wątpliwości wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału. Sporządzona wycena odpowiada przewidzianym dla niej przepisom prawa, zawiera wszystkie wymagane przez prawo elementy, co przekonuje, że stanowi wiarogodny dowód w sprawie.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, w szczególności kwestionujących prawidłowość doboru nieruchomości do porównania kolegium uznało, że nie ma okoliczności skutecznie podważających dokonany przez rzeczoznawcę wybór nieruchomości, a odwołujący nie zdołali podważyć wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę wyceny.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie prawa materialnego polegające na naruszeniu art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez stwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości, art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez oparcie decyzji na operacie sporządzonym wadliwie przy zastosowaniu niewłaściwej metody porównawczej, art. 4 pkt 16 powołanej ustawy w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegające na wydaniu decyzji w oparciu o operat sporządzony na bazie porównania nieprawidłowo dobranych nieruchomości, art. 175 powołanej ustawy poprzez oparcie decyzji na operacie, w którym do porównania przyjęto transakcje nieruchomości obciążone podatkiem VAT i wolne od tego podatku. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu stanu faktycznego.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w krótkim okresie dzielącym dwa sporządzone w sprawie operaty ustalona w obu wartość nieruchomości przed podziałem znacznie się różniła, a tej różnicy wartości nic nie usprawiedliwia. Według skarżących podważa to wiarygodność ostatniego operatu, na podstawie którego organy podjęły zaskarżoną decyzję nie wyjaśniając wskazanej kwestii. Skarżący zwrócili uwagę na liczne uchybienia sporządzonego operatu, m.in. nieuzasadnione rozszerzenie badanego okresu z powodu braku w okresie ostatnich dwóch lat transakcji nadających się do porównania (dołączyli do skargi pozyskaną listę transakcji dokonanych w okresie dwóch lat), uwzględnienie przy wycenie kosztów sporządzenia dokumentacji podziałowej, wskazanie wartości nieruchomości podobnych przy podziale – dwóch z uwzględnionym podatkiem VAT, a jednej bez podatku, co oznacza, że wszystkie dokonane w operacie obliczenia są błędne, ponieważ przyjęto do porównania różne wartości netto i brutto uznając je za tożsame. Skarżący zakwestionowali również przyjęte przedziały porównawcze nieruchomości według ich wielkości, liczbę nieruchomości przyjętą do porównań oraz zastosowaną metodę analizy cech nieruchomości transakcyjnych. Zarzucili nadto brak uwzględnienia przeznaczenia podzielonych działek pod realizację różnych funkcji: mieszkaniowej i terenów zielonych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium nie uznało za uzasadnione, ażeby wyjaśniać rozbieżności w wycenie nieruchomości w operatach szacunkowych sporządzonych w krótkim odstępie czasu. Według kolegium przedłożona przez skarżących lista transakcji nadających się do porównania bardziej niż transakcji wykorzystanych w operacie nie podważa jednak skutecznie prawidłowości operatu. Według organu zarzut uwzględnienia w operacie niektórych transakcji z podatkiem VAT, a niektórych nie, nie został uprawdopodobniony, w szczególności, że z treści operatu wynika, że wartości transakcji nie obejmują podatku VAT. Kolegium uznało też, że doliczenie do wartości nieruchomości kosztów sporządzenia dokumentacji podziałowej jest uzasadnione i prawidłowe.

W piśmie procesowym z dnia 25 sierpnia 2014 r. skarżący dla udokumentowania swoich zarzutów przedłożyli kopie dwóch wypisów aktów notarialnych obejmujących transakcje sprzedaży nieruchomości przyjęte do porównania w operacie, które potwierdzają, że do porównania przyjęto transakcje, których część wyrażono w cenach netto, a część w cenach brutto, co powoduje wadliwość dokonanych obliczeń. Treść tych aktów potwierdza, że wskazane na stronie 20 operatu ceny nieruchomości porównawczych nr 1 i 2 podane zostały według wartości brutto, podczas gdy z oświadczenia rzeczoznawcy majątkowego ze strony 29 operatu wynika, że przedstawione w nim wartości nie obejmują podatku VAT. Z kolei cena nieruchomości porównawczej nr 3 nie zawiera podatku VAT. Według skarżących wskazane argumenty nie powinny zostać pominięte w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Kierując się powyższymi przesłankami Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. Sąd stwierdził bowiem, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mocą której utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy ustalającą skarżącym opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości działek powstałych po podziale działki nr [...] położonej w S. narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji był przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.).

Zgodnie z jego treścią, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne (podkreślenie sądu). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, że stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku jej podziału Rada Gminy ustaliła w uchwale z Nr [...] z dnia 12 lipca 2007 r. na poziomie 15% różnicy wartości nieruchomości. W dniu 21 września 2011 r. Wójt Gminy zatwierdził E. M. i F. M. podział nieruchomości położonej w S. oznaczonej jako działka nr [...]. W wyniku podziału nieruchomości powstało 17 nowych działek. Decyzja podziałowa stała się ostateczna z dniem 7 października 2011 r.

Z przedstawionego stanu faktycznego zatem wynika, że ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło z zachowaniem warunków określonych w zdaniu trzecim art. 98a ust. 1 oraz ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Według przepisu art. 98a ust. 1 ustawy przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości.

Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje zatem rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzony, w stanie faktycznym i prawnym z daty zaskarżonej decyzji, zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. W konsekwencji jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej. Podlega on ocenie dowodowej w toku postępowania administracyjnego, tak jak każdy inny środek dowodowy.

Przepis § 55 ust. 2 wskazanego rozporządzenia stanowi, że operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Przepis § 56 ust. 1 określa przykładowo, jakie dane ujęte w operacie winny obrazować sposób dokonania wyceny nieruchomości. Wśród nich w pkt 7 wymieniono między innymi analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Operat szacunkowy winien zatem zawierać dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy.

Z § 4 rozporządzenia wynika, że przy wycenie nieruchomości, przy której stosuje się podejście porównawcze tak jak w niniejszej sprawie, konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie porównywania parami, którą rzeczoznawca posłużył się w niniejszym przypadku, oprócz cech nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej oraz cen w transakcjach mających je za przedmiot, znane powinny być również warunki zawarcia transakcji.

Zatem, jak wynika z przytoczonych przepisów, operat szacunkowy poza spełnianiem wymogów formalnych określonych w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Zdaniem sądu, wbrew stanowisku kolegium, analiza przedstawionego operatu szacunkowego determinuje ocenę, że został on sporządzony w sposób wadliwy, z uchybieniem przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga bowiem definicja nieruchomości podobnej, która jest zasadniczym pojęciem przy dokonywaniu wyceny z zastosowaniem metody porównywania parami. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (podkreślenie sądu). Jak już to wcześniej sąd wskazał, przy stosowaniu podejścia porównawczego, tak jak w przedmiotowej sprawie, konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy wycenianiu metodą porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Dla prawidłowości przeprowadzonego porównania cechy nieruchomości podobnych przyjętych do porównań muszą być tożsame, w tym między innymi rzeczoznawca powinien przyjąć jednolite podejście w zakresie przyjętych ceny transakcyjnych, czy porównuje je z uwzględnieniem podatku VAT, czy też bez tego podatku. Podejście musi być jednak jednolite w skali całego operatu. W przedmiotowej sprawie z oświadczenia rzeczoznawcy majątkowego złożonego na stronie 10 i 29 operatu wynika, że przedstawione w nim wartości nie obejmują podatku VAT. Jednak przedłożone przez skarżących kopie wypisów z aktów notarialnych obejmujących transakcje przyjęte w operacie do porównania przy wycenie w sposób niebudzący wątpliwości to oświadczenie podważają, rzutując w sposób oczywisty na prawidłowość poczynionej wyceny. Akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 26 stycznia 2011 r. obejmujący transakcję sprzedaży miał za przedmiot nieruchomość o powierzchni 1,5056 ha (15056 m2), położoną w S., którą w operacie opisano w pkt 7.5. na stronie 20 jako nieruchomość porównawczą nr 1. W operacie wskazano cenę transakcyjną jej sprzedaży jako kwotę 2.258.384,94 zł. Ze wskazanego aktu notarialnego wynika, że za taką właśnie cenę dokonano jej sprzedaży, jednak cena ta była ceną brutto wraz z podatkiem VAT. Taka sama sytuacja wystąpiła w odniesieniu do nieruchomości porównawczej oznaczonej na stronie 20 operatu jako nieruchomość nr 2. Stanowiła ona przedmiot umowy sprzedaży dokonanej na mocy aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 26 stycznia 2011 r. za cenę 4.861.796,40 zł, która to cena jako cena brutto uwzględniała podatek VAT.

Powyższe ustalenia w ocenie sądu w skuteczny sposób zdołały podważyć wiarygodność oświadczeń składanych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym będącym podstawą ustalenia kwestionowanej opłaty adiacenckiej oraz wiarygodność i prawidłowość całego operatu. W tej sytuacji bowiem zasadną jest wątpliwość, czy rzeczoznawca do porównań przyjął nieruchomości o takich samych cechach, czy przyjmował nieruchomości o różnych cechach, to znaczy zarówno nieruchomości uwzględniające w cenie podatek VAT, jak nieruchomości z ceną bez tego podatku. W ten sposób poczyniona wycena nie może dostarczyć miarodajnego materiału do ustalenia opłaty adiacenckiej, albowiem istnieje uzasadnione przypuszczenie, że porównaniom poddane zostały nieruchomości różniące się cechą istotną w zakresie ceny. Powyższe tym bardziej wskazuje na nieprawidłowość sporządzonego operatu, ponieważ oznacza to, że przy sporządzeniu operatu rzeczoznawca wziął ceny transakcyjne netto obok brutto.

Wymaga podkreślenia, że zgodnie z przyjętymi przez reprezentatywną dla środowiska rzeczoznawców majątkowych organizację - Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych - Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny KSWP1, stanowiącymi zasady dobrej praktyki w zakresie stosowania podejścia porównawczego do określania wartości nieruchomości, wartość rynkową nieruchomości określa się bez uwzględniania kosztów transakcji kupna - sprzedaży oraz związanych z tą transakcją podatków i opłat. Informacja odpowiadająca powyższemu ustaleniu powinna być zamieszczona w operacie szacunkowym. Tak też uczynił rzeczoznawca w niniejszej sprawie składając takie oświadczenie na stronie 10 operatu. Ponadto wskazać należy, że podatek VAT, związany między innymi z transakcją kupna - sprzedaży nieruchomości, oraz inne podatki i opłaty nakładane przez państwo, stanowią jedno z narzędzi polityki fiskalnej państwa. Podatek VAT, jak również inne podatki czy opłaty powinny być traktowane jako jeden z kosztów zawarcia transakcji, który odliczany jest od ceny transakcyjnej, a nie jako integralny element tej ceny. Zatem określana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartość przedmiotu wyceny winna być ustalona bez uwzględnienia podatków i innych obciążeń zawiązanych z zawarciem umowy (por. też stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 435/13, LEX Nr 1396026).

Operat szacunkowy, jako podstawowy dowód w sprawie, powinien zostać wnikliwie rozpatrzony przez organ pierwszej instancji, który winien opinię rzeczoznawcy poddać stosownej ocenie pod względem formalnym i dokonać oceny jej wartość pod względem dowodowym. Organ pierwszej instancji nie uczynił tego w ogóle, błędnie uznając, że jest związany treścią operatu. Oceny operatu dokonał natomiast organ odwoławczy, jednakże w tych okolicznościach nie była ona prawidłowa. Kolegium w ślad za oświadczeniem autora operatu przyjęło jak się okazało bezkrytycznie dobór transakcji. Nie dokonało oceny operatu pod kątem, czy ceny transakcyjne niektórych nieruchomości faktycznie nie były obciążone podatkiem VAT. Wprawdzie to skarga oraz dokumenty złożone przed sądem skutecznie podważyły wiarygodność dowodu w postaci operatu, to jednak organy nie podjęły żadnych działań mających na celu wyjaśnienie powyższej kwestii, uchybiając tym samym obowiązkom nakładanym przez przepisy prawa na organy administracji publicznej. W tym miejscu wskazać należy, że cena transakcyjna w każdym przypadku powinna zostać umniejszona o podatek VAT, o ile taki został naliczony.

Wprawdzie organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, to jednakże powyższe nie oznacza, że operat ten nie podlega jakiejkolwiek kontroli. Organ zobowiązany jest do dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wymaga zauważenia, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Jednocześnie przepisy tej ustawy, jak również standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1087/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Dlatego też ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Nie jest rolą organu, ani sądu weryfikowanie tychże wiadomości specjalnych, a wyłącznie kontrola poszczególnych wniosków biegłego pod kątem zasad logicznego rozumowania, rozważenia wszystkich zaistniałych wątpliwości, rozważenia uwag stron.

Ponadto organ odwoławczy uchylił się, w sposób naruszający przepis art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., od wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym zastrzeżeń i wątpliwości artykułowanych przez skarżących już na etapie postępowania odwoławczego, dotyczących rozbieżności w zakresie wartości nieruchomości przed podziałem pomiędzy dwoma sporządzonymi w sprawie operatami szacunkowymi. W toku całego postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w S. wskutek podziału sporządzono dwa operaty szacunkowe: z dnia 23 kwietnia 2012 r. wraz z jego aktualizacją z dnia 29 stycznia 2013 r. oraz operat z dnia 16 grudnia 2013 r., będący podstawą ustalenia kwestionowanej w obecnym postępowaniu opłaty. Według operatu z dnia 23 kwietnia 2012 r. działkę nr [...] przed podziałem wyceniono na kwotę 4.775.115 zł, podczas gdy w rok po sporządzeniu tego operatu, w operacie nowym z dnia 16 grudnia 2013 r. wartość tej działki przed podziałem określono na kwotę 5.717.000 zł. Tego rodzaju rozbieżność zaistniała w dokumentach sporządzonych przez profesjonalnego rzeczoznawcę majątkowego w krótkim odstępie czasu w odniesieniu do tej samej nieruchomości, w niezmienionych okolicznościach faktycznych, dla tego samego celu, może budzić zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości sporządzenia operatu sporządzonego w przedmiotowej sprawie. Wobec tego wymagane byłoby chociażby dokładne wyjaśnienie przez organy rozstrzygające, przy wykorzystaniu wyjaśnień rzeczoznawcy jako autora obu operatów, przyczyn zaistniałych różnic w wycenie. Sąd odnotował w aktach administracyjnych pismo rzeczoznawcy z dnia 21 lutego 2014 r. zawierające wyjaśnienie odnośnie zarzutów odwołania, niemniej wyjaśnienia te nie były przedmiotem ustaleń ani oceny organu odwoławczego, co dodatkowo poza naruszeniem wskazanych przepisów postępowania wskazuje na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Sąd administracyjny nie zastępuje organów administracji publicznej w wyjaśnieniu stanu faktycznego, natomiast ocenia jako wadliwość postępowania administracyjnego brak odniesienia się przez kolegium do zarzutów odnośnie rozbieżności w wycenie nieruchomości w dwóch operatach sporządzonych przez tego samego autora w tym samym postępowaniu. Nie ma racji kolegium gdy twierdzi w zaskarżonej decyzji, że skoro decyzja oparta na poprzednim operacie została uchylona, a obecny operat oceniony został jako prawidłowy to nie można poddawać w wątpliwość tej kolejnej wyceny. Owszem, wątpliwość była i na etapie postępowania odwoławczego powinna zostać należycie wyjaśniona, czemu organ uchybił.

Skarżący nadto skutecznie podważyli rzetelność przeprowadzonej przez rzeczoznawcę wyceny, albowiem wskazali na o wiele większą, niż twierdził rzeczoznawca, liczbę transakcji nieruchomościami podobnymi z okresu poprzedzającego podział działki nr [...], które winny być przedmiotem porównań. Rzeczoznawca twierdził bowiem, że ze względu na niewielką ilość transakcji nieruchomościami podobnymi o większych powierzchniach w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia wyceny, rozszerzył okres badania ponad 2 lata. Przedłożona przez skarżących, sporządzona na ich zlecenie, lista pozyskana z urzędu gminy raczej przeczy twierdzeniom rzeczoznawcy, albowiem w okresie od stycznia 2011 r. do listopada 2013 r. przedstawia 13 transakcji mających za przedmiot nieruchomości, które pod względem położenia, wielkości oraz cen transakcyjnych, mogłyby stanowić nieruchomości podobne do działki nr [...] i stanowić materiał porównawczy przy wycenie. Podkreślić należy, że zgodnie z zasadami szacowania zawartymi w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny - Nota Interpretacyjna nr 1 - Podejście Porównawcze, do porównań wybiera się co najmniej 3 nieruchomości najbardziej podobne ze zbioru transakcji, które powinny zawierać się w okresie dwóch lat poprzedzających moment wyceny. Na marginesie podkreślić należy, że Powszechne Krajowe Zasady Wyceny (PKZW) opracowane przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, są zalecane rzeczoznawcom majątkowym zrzeszonym w sfederowanych stowarzyszeniach do stosowania jako zasady dobrej praktyki zawodowej i dorobek środowiska. Oznacza to, że wchodzące w skład Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW) standardy wyceny, noty interpretacyjne oraz tymczasowe noty interpretacyjne nie stanowią podstaw prawnych wykonywania operatu szacunkowego, jednak mogą stanowić podstawy metodyczne jego opracowania, oparte o autorytet organizacji zawodowej. Zgodnie zaś z pkt 3.3. skodyfikowanych w wyżej wskazanym dokumencie zasad dobrej praktyki w zakresie wyceny nieruchomości do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia. Oznacza to, że rzeczoznawca mając do dyspozycji określone transakcje winien wybrać nieruchomości najbardziej podobne do wycenianej z okresu dwóch lat poprzedzających wycenę, a nie z okresu jeszcze wcześniejszego, jeśli nie ma ku temu szczególnych powodów.

Powyższe zastrzeżenia sądu dotyczące możliwości poddania kontroli operatu szacunkowego prowadzą do zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez organy oceny tego głównego dowodu w sprawie. Organ odwoławczy, w ślad za organem pierwszej instancji, dopuścił się w tym zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Tym samym jako przedwczesną należało uznać ocenę, że w ustalonych okolicznościach zaistniały warunki określone w przepisie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium naruszyło zatem również wskazany przepis prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić przedstawioną ocenę prawną i rozstrzygnąć sprawę na nowo, z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Będzie miało znaczenie w niniejszej sprawie ustalenie dotyczące daty ostateczności decyzji podziałowej.

Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, że uchylona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, 202 i 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. M. i F. M. solidarnie kwotę 3 564,50 zł, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu od skargi oraz wynagrodzenie ustanowionego w sprawie adwokata.