Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1445/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 3, art. 64  2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] Starosta [...] (dalej: "organ I instancji", "Starosta") zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ulicy [...] i budowa ulicy [...] wraz z rozbudową skrzyżowania z ul. [...] w mieście [...]."

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda wezwał organ I instancji w do dostarczenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma, dowodów potwierdzających opublikowanie w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...] - obwieszczenia dotyczącego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji oraz obwieszczenia dotyczącego zawiadomienia o wydaniu decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji (dalej: "decyzji z.r.i.d.").

W wykonaniu wezwania Starosta wraz pismem z 11 września 2018 r. przekazał potwierdzenie opublikowania w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...] -obwieszczenia dotyczącego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz potwierdzenie opublikowania w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...] obwieszczenia dotyczącego zawiadomienia o wydaniu decyzji z.r.i.d.

Pismem z 15 października 2018 r. Wojewoda [...] wezwał inwestora, w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma, do:

- wyjaśnienia i jednoznacznego określenia we wniosku z 10 stycznia 2018 r. kategorii dróg objętych inwestycją oraz rodzaju robót zawnioskowanych w ramach ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku budowy/przebudowy sieci uzbrojenia terenu, innych dróg publicznych oraz zjazdów, mając na uwadze rodzaje obiektów określonych w art. 11f ust. 1 pkt 8 z.r.i.d.;

- przedłożenia do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej mapy w skali co najmniej 1:5000, przedstawiającej proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, doprowadzonej do zgodności z art. 11d z.r.i.d. pod kątem nazewnictwa w legendzie;

- przedłożenia 5 egzemplarzy części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, wykonanych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), w szczegółowo określony w tym wezwaniu sposób; jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że wszystkie ewentualne poprawki należy parafować, podając datę zmiany i podpis, a także należy przedłożyć ważne zaświadczenia projektantów i sprawdzających, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualne na dzień dokonywania zmian w projekcie budowlanym oraz dołączyć aktualne na dzień wprowadzenia poprawek (uzupełnień) oświadczenie projektanta i sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi w dniu złożenia projektu wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej - zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane;

- przedłożenia, oryginalnego bądź poświadczonego za zgodność z oryginałem, zgodnie z art. 76 i 76a k.p.a., pełnomocnictwa do działania w imieniu inwestora przedsięwzięcia tj. Burmistrza Miasta [...], w zakresie przedmiotowej sprawy, aktualnego na dzień złożenia wniosku i uzyskiwania wszelkich uzgodnień, opinii i decyzji oraz dokonywania wszelkich czynności w trakcie toczącego się postępowania, dla [...] oraz [...].

W odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego pełnomocnik Burmistrza Miasta [...] złożył wymagane uzupełnienia wraz z pismem z 12 grudnia 2018 r.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. w części obejmującej rysunek pn.: "Projekt zagospodarowania terenu", stanowiący część projektu budowlanego oraz integralną część zaskarżonej decyzji Starosty [...] jako załącznik nr 1 i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie nowego rysunku pn.: "Projekt zagospodarowania terenu", stanowiącego część projektu budowlanego, który stanowi załącznik nr 1 do decyzji. W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na treść art. 11 g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: "z.r.i.d."), art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności dokonał oceny zgodności postępowania z procedurą i wskazał, że inwestor przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, zgodnie z art. 11 b ust. 1 i 2 z.r.i.d., uzyskał wszystkie wymagane prawem opinie. Zgodnie z art. 11d ust. 1 z.r.i.d. do wniosku załączona została mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu w skali 1:500. Ponadto, do wniosku załączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. W myśl art. 11 d ust. 1 pkt 5 ustawy z.r.i.d. do wniosku inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Stosownie do art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ odwoławczy stwierdził, że po sprawdzeniu kompletności wniosku pod względem formalnym, Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania zgodnie z art. 11d ust. 1 z.r.i.d. oraz na podstawie art. 11d ust. 5 z.r.i.d. Zawiadomienie wysłano wnioskodawcy i właścicielom nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji, na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony Starosta [...] zawiadomił w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym oraz w urzędowym Biuletynie Informacji Publicznej, a także na tablicy ogłoszeń w urzędzie właściwym ze względu na przebieg drogi - tj. Urzędzie Miasta [...], w urzędowym Biuletynie Informacji Publicznej i w prasie lokalnej - "[...]", z datą publikacji 8 lutego 2018 r. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości organ uznał za skuteczne. Organ odwoławczy stwierdził, że w zawiadomieniach wskazano miejsce, w którym strony mogą zapoznać się z dokumentacją oraz składać ewentualne uwagi i wnioski. Według organu odwoławczego w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, strony miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wnoszenia uwag. Złożone uwagi i zastrzeżenia zostały przesłane przez organ I instancji do inwestora, celem zajęcia stanowiska. Z tych uprawnień skorzystała również skarżąca, wnosząc 15 marca 2018 r. sprzeciw przeciwko rozwiązaniom projektowym zastosowanym w przedłożonym projekcie budowlanym. W związku z zastrzeżeniami skarżącej Starosta [...] pismem z 20 marca 2018 r. wezwał Burmistrza Miasta [...], jako inwestora, do złożenia wyjaśnień na piśmie. Inwestor w piśmie z 27 marca 2018 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie sprzeciwu, które organ I instancji przesłał stronie skarżącej w załączeniu do pisma z 29 marca 2018 r. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał sprawdzenia wniosku pod względem materialno-prawnym, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nie stwierdził braków w załączonej dokumentacji projektowej. Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] Starosta [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w tym zatwierdził projekt budowlany, oznaczony jako załącznik nr 2 do decyzji. Starosta [...] zawiadomił strony o wydaniu decyzji zgodnie z art. 11f ust. 3 z.r.i.d. Zawiadomienie o wydaniu decyzji wysłano wnioskodawcy i właścicielom nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji, na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym oraz w urzędowym Biuletynie Informacji Publicznej, a także na tablicy ogłoszeń w urzędzie właściwym ze względu na przebieg drogi - Urzędzie Miasta [...], w urzędowym Biuletynie Informacji Publicznej i w prasie lokalnej – "Życie [...]", z datą publikacji 5 kwietnia 2018 r. W zawiadomieniach wskazano miejsce, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji i dokumentacją zgromadzoną w sprawie. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości organ odwoławczy uznał za skuteczne. W konkluzji organ odwoławczy uznał, że strony były właściwie i skutecznie zawiadomione, miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w trakcie trwania postępowania, zatem postępowanie było przeprowadzone w sposób właściwy. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji spełnia wymogi określone w art. 11f ust. 1 z.r.i.d. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (przedstawione na mapach w skali 1:500 stanowiących graficzną część projektu zagospodarowania terenu zawartego w projekcie budowlanym). Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektami podziałów nieruchomości w skali 1:500 wraz z wykazami zmian gruntowych, stanowiące załącznik nr 1 do decyzji). Ponadto na mocy decyzji z.r.i.d. zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załącznik nr 2. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji wymaga korekty merytoryczno-reformacyjnej, dotyczącej części projektu budowlanego pn.: "Projekt zagospodarowania, terenu", stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji jako załącznik nr 1, poprzez wpisanie i zatwierdzenie w miejsce uchylonego, nowego rysunku pn.: "Projekt zagospodarowania terenu", który stanowi załącznik nr 1 do decyzji organu II instancji, będący jej integralną częścią. Według organu odwoławczego w przedłożonym projekcie wskazano w sposób jednoznaczny projektowaną linię rozgraniczającą oraz granice działek ewidencyjnych przed i po podziale. Organ odwoławczy stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie do celów projektowych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), zawierającej podpis osoby reprezentującej organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny. Projekt został sporządzony przez projektantów posiadających zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnych na dzień opracowania projektu, wszystkie strony oraz załączniki zostały ponumerowane. Według organu odwoławczego przedłożona dokumentacja jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2018 r., poz. 1935) oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Wojewoda uznał, że uzupełniony zgodnie z wezwaniem projekt budowlany jest zgodny z art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy ocenił, iż Starosta [...] zgodnie z art. 7 k.p.a. podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a postępowanie było prowadzone zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a., w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Według organu odwoławczego organ I instancji w sposób należyty i wyczerpujący poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czuwając w ten sposób nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu organ był gotów udzielić stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jednocześnie, organ administracji publicznej zapewnił stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Organ odwoławczy stwierdził, że złożone w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji uwagi stron postępowania zostały wyjaśnione, a informacja o ich rozważeniu została przekazana do stron odrębnymi pismami, przed wydaniem końcowego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji Starosta [...] zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. zawarł uzasadnienie faktyczne i prawne, oraz wskazał fakty i dowody, na których się oparł i uznał za udowodnione, z przytoczeniem stosownych przepisów prawa. Organ odwoławczy powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 6 września 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 572/18 wyjaśnił, że odstępstwem od ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. W ocenie Wojewody w rozpoznawanej sprawie ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności. Za nietrafione organ odwoławczy uznał zarzuty dotyczące niezamieszczenia w projekcie budowlanym (stanowiącym de facto integralną część decyzji organu I instancji) zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, skorygowanego na wezwanie organu wojewódzkiego projektu zagospodarowania terenu, będącego elementem projektu budowlanego. Według organu odwoławczego oczywistym jest, że projekt zagospodarowania terenu, który inwestor dostosował do obowiązujących przepisów w ramach przeprowadzonego przez organ II instancji zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. postępowania wyjaśniającego, stanowi załącznik do decyzji wojewody, zatem nie może być wpięty do projektu budowlanego, który został zatwierdzony przez organ I instancji, bowiem zaprzeczałoby to zasadzie określonej w art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zatwierdzony projekt budowlany spełnia wymogi zawarte w przepisach prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w art. 11i ust. 1 z.r.i.d. ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. W kwestii zarzutów niewystarczającego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, wojewoda uznał, że przedstawione działanie organu I instancji należy ocenić jako dążenie do wyważenia słusznego interesu obywatela i ochrony interesów osób trzecich, co przemawia w konsekwencji za wykonaniem obowiązku wynikającego z art. 6, 7, 8, 10, 77, 80 i 84 k.p.a. Na potwierdzenie powyższego organ odwoławczy przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.02.2018 r. sygn. akt II OSK 3334/17. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi publicznej, z uwagi na prym interesu ogólnego, nie ma zastosowania - w takim zakresie, jak np. w przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nakaz wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Brzmienie przepisów ustawy z.r.i.d. jednoznacznie wskazuje, że przyjęte w tej ustawie rozwiązania prawne oparte są na regule dominacji interesu społecznego (interesu ogólnopaństwowego - drogi krajowe i interesu jednostek samorządu terytorialnego - drogi wojewódzkie, powiatowe, gminne) nad interesem indywidualnych obywateli. Organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo własności, którego ochronę zapewniają powołane w odwołaniu przepisy: art. 21 ust. 1 i art. 64 ust 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1, nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane. Takie ograniczenia dopuszcza Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Konstytucja przewiduje również możliwość pozbawienia właściciela prawa własności, czyli wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiera regulacje prawne w zakresie nabywania nieruchomości pod drogi i jak stanowi art. 2 pkt 11 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Tym samym według organu odwoławczego nie został naruszony art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem kontrolowana decyzja Starosty [...] została wydana zgodnie z obowiązującymi dla tego rodzaju inwestycji przepisami. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 d ust. 1 z.r.i.d. to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że ocenie przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach z.r.i.d. Stosownie do art. 11e z.r.i.d. nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Według organu odwoławczego jego rozważania i rozstrzygnięcie nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Starosty [...] było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a te, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, pozostają zgodne z wnioskiem inwestora oraz z decyzją organu I instancji.

W skardze na decyzję Wojewody [...] strona skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

- art. 11a ust. 1 pkt 4 z.r.i.d. w zw. z art. 20, art. 21 ust. 1 oraz ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 oraz ust. 3 Konstytucji RP, oraz art. 112 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.), w zw. z art. 23 z.r.i.d., art. 11c z.r.i.d. w zw. z art. 8 k.p.a., przez nieracjonalne określenie terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji, z pominięciem przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową oraz poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w znaczący sposób narusza ona prawa osób trzecich, tj. skarżącej spółki, jako właściciela działek nr [...] i [...], na obszarze których usytuowano pas drogowy i które to części działek po podziale mają zostać przejęte przez Gminę Miasto [...], podczas gdy skutkuje to naruszeniem zasady proporcjonalności w ograniczaniu prawa własności spółki przy wydaniu decyzji w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy bez uszczerbku dla realizacji planowanej inwestycji drogowej możliwe było zastosowanie mniej uciążliwych dla skarżącej rozwiązań;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 11i ust. 1, art. 11a ust. 2, art. 11f ust. 1 pkt 1, art. 11c z.r.i.d. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 10 ust. 1 k.p.a., przez błędne uznanie przez organ I instancji, że wniosek o wydanie decyzji nie narusza przepisów oraz, że ocena, czy planowana inwestycja drogowa narusza uzasadnione interesy osób trzecich, leży poza kompetencją organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;

- art. 11i ust. 1 pkt. 4 oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 i pkt 8 lit. a z.r.i.d. oraz w zw. z art. 28 k.p.a., przez niewłaściwą ocenę uzasadnionych interesów skarżącej, a właściwie całkowite ich pominięcie, gdyż decyzja pomija inne, również prawidłowe możliwe warianty przeprowadzenia rozbudowy ulicy [...] i budowy ulicy [...] wraz z rozbudową skrzyżowania z ul. [...];

- art. 12 ust. 1 z.r.i.d. poprzez zatwierdzenie podziału nieruchomości skarżącej, tj. działek [...] i [...], w warunkach kiedy nie istniała do tego podstawa, gdyż decyzja została wydana z naruszeniem praw osób trzecich - skarżącej, wobec czego podział nieruchomości prowadzący do wywłaszczenia działek pod budowę drogi w ogóle nie powinien mieć miejsca;

- art. 33 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora, w sytuacji w której pełnomocnik na chwilę zainicjowania postępowania administracyjnego oraz na datę orzekania w I instancji działał bez umocowania;

- art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 k.p.a. w zw. z art. 11c z.i.r.d. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nierozpoznanie istoty sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, a także podjęcie decyzji w warunkach wyraźnie wskazujących na zagrożenie naruszenia interesów osób trzecich, wobec czego konieczne w tym wypadku było uzyskanie opinii biegłego oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczającej się w zasadzie do przytoczenia przepisów prawa oraz własnych przekonań organu;

- art. 110 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie sprowadzające się do naruszenia zasady związania własną decyzją przez organ administracji pierwszej instancji;

- naruszenie art. 136 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w ten sposób, że Wojewoda [...] na skutek postępowania uzupełniającego dokonał istotnej modyfikacji decyzji i projektu budowlanego, w wyniku czego powstał zupełnie nowy projekt.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, a zatem ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie, w związku z czym przyjął za własne ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Przedmiotem sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną jest pozwolenie na realizację inwestycji w zakresie drogi publicznej, w związku z czym w sprawie mają zastosowanie, jako przepisy szczególne, uregulowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej "specustawą drogową" lub "z.r.i.d.". W myśl art. 11i ust. 1 i 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane - z wyjątkiem art. 28 ust. 2, natomiast nie stosuje się przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji.

Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, iż art. 11e specustawy drogowej stanowi, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Obowiązujące przepisy, w tym w szczególności przepisy specustawy drogowej, nie przewidują dla organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej kompetencji do korygowania proponowanego przez zarządcę drogi przebiegu drogi i infrastruktury zagospodarowania terenu – elementy te są przedmiotem opiniowania przez organy wskazane w art. 11b specustawy drogowej, przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. Do kompetencji zarządcy drogi należy określenie następnie we wniosku proponowanego przebiegu drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych (art. 11d ust. 1 pkt 1), projektów podziału nieruchomości (art. 11d ust. 1 pkt 3) oraz nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. (art. 11d ust. 1 pkt 3a). W przypadku gdy wniosek kompletny i zawiera wszystkie wymagane prawem opinie, a projekt budowlany spełnia wymogi określone Prawem budowlanym, organ nie może odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji o pozwoleniu na realizację inwestycji zawierają wszystkie obligatoryjne elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej oraz w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organy obu instancji dokonały też wszystkich wymaganych prawem sprawdzeń, w tym w szczególności w zakresie kompletności wniosku pod kątem wymogów określonych w art. 11d specustawy drogowej oraz sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego tj. zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami technicznobudowlanymi oraz spełnienie wymogów formalnych przez projekt architektonicznobudowlany. Rozwiązania przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym są zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie.

Nieskuteczne są zarzuty skarżącej o niezgodności z prawem podziału i przejęcia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego własności części nieruchomości skarżącej – działek o numerach [...] i [...]. Decyzja organu I instancji z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w zakresie dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości i określenia nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością Gminy Miasta [...], została wydana zgodnie z przedstawionymi przez inwestora projektami podziału nieruchomości sporządzonymi przez uprawnionego geodetę. Przeznaczone do przejęcia pod inwestycję na rzecz jednostki samorządu terytorialnego działki [...] i [...], powstałe z podziału działek nr [...] i [...], zostały w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...] kwietnia 2018 r. wskazane jako nieruchomości, na których zlokalizowana jest inwestycja drogowa i które w związku z tym z mocy prawa stają się własnością Gminy Miasta [...]. Zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalenie przeznaczenia tych działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie mogło stanowić przeszkody w ich wywłaszczeniu na cel realizacji inwestycji drogowej, ponieważ zgodnie z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowe jest stanowisko organu, że o przebiegu drogi i rozwiązaniach techniczno-wykonawczych drogi, samodzielnie decyduje inwestor - zarządca drogi będący wnioskodawcą. W świetle brzmienia art. 11a i art. 11e z.r.i.d. zakres kompetencji organów rozpatrujących wnioski o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ogranicza się do kontroli zgodności z przepisami wariantu przedstawionego przez wnioskodawcę bez prawa do dokonywania jakichkolwiek zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi. Przepisy z.r.i.d. nie pozwalają organom oceniać racjonalności i słuszności rozwiązań projektowych przyjętych przez zarządcę drogi - organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi - jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia - oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. W rozpoznawanej sprawie nie doszło też do naruszenia wskazanych przez skarżącą norm konstytucyjnych i traktatowych chroniących prawo własności, albowiem budowa drogi publicznej jest inwestycją publiczną, a wywłaszczenie nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy. Wprowadzenie regulacji prawnej, polegającej m.in. na uproszczeniu postępowania w sprawie nabywania nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych na budowę dróg, w tym rezygnacja z indywidualnej oceny niezbędności lokalizacji drogi na każdej nieruchomości, jest zamierzoną decyzją ustawodawcy wpisaną w ratio legis ustawy o inwestycjach drogowych (zob. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: postanowienie z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt SK 17/13, publ. OTK-A 2015/1/5 wyrok z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt K 23/05, publ. OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 62; wyrok z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, publ. OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106). Interes prywatny strony postępowania, wiążący się uszczerbkiem majątkowym spowodowanym przejęciem pod drogę publiczną części nieruchomości strony, nie może przeważyć nad interesem publicznym, którym jest poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego. Za utratę prawa własności części nieruchomości stronie przysługuje pełna kompensata w postaci zagwarantowanego ustawowo odszkodowania, a ponadto strona ma możliwość domagania się od właściwego zarządcy drogi nabycia w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego pozostałej części nieruchomości, jeżeli pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele (art. 12 ust. 4a i 4f oraz art. 13 ust. 3 z.r.i.d.).

Wątpliwości sądu nie budziła prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może wydać decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej, tak jak w przedmiotowej sprawie, została zatem przewidziana przez ustawodawcę i nie stanowi to naruszenia zasady dwuinstancyjności. Jak zasadnie ocenił organ odwoławczy, decyzja organu pierwszej instancji nie spełniała wszystkich wymogów stawianych jej w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Wojewoda dostrzegł prawidłowo, że należało dokonać zmiany nazewnictwa i oznaczeń zawartych we wniosku oraz dołączonej do niego dokumentacji projektowej poprzez dostosowanie ich do nomenklatury przyjętej w przepisach z.r.i.d., ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Organ odwoławczy nakazał też inwestorowi doprowadzenie projektu zagospodarowania terenu do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie, poprzez zwymiarowanie projektów budowalnych (m.in. zjazdów, w zakresie łuków i skosów) oraz doprowadzenie części fragmentów projektowanego chodnika do zgodności z normami technicznobudowlanymi w zakresie minimalnej szerokości. W wykonaniu obowiązków nałożonych przez organ odwoławczy inwestor złożył nowy, poprawiony zgodnie ze wskazaniami organu, projekt zagospodarowania terenu. W związku z tym, korzystając z uprawnień w ramach obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, organ drugiej instancji prawidłowo dokonał korekty decyzji starosty w zakresie stanowiącego jej załącznik projektu zagospodarowania terenu, tak aby wydane rozstrzygnięcie odpowiadało wskazanym wymogom. Dokonana przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. korekta decyzji organu pierwszej instancji nie spowodowała zmiany przebiegu inwestycji, natomiast doprowadziła do jej zgodności z prawem, a wszelkie dokonane zmiany zostały w sposób należyty i szczegółowy uzasadnione. Na skutek wydania orzeczenia reformatoryjnego zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zawierają wszystkie wymagane przepisami elementy.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 33 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, który na etapie postępowania odwoławczego stwierdził nieprawidłowość znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej organu I instancji dokumentu pełnomocnictwa, prawidłowo zwrócił się do pełnomocnika o uzupełnienie tego braku formalnego zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli w dacie dokonania czynności procesowej pełnomocnik nie był umocowany, dla skuteczności czynności procesowej niezbędne jest jej potwierdzenie przez stronę (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 509/17). Potwierdzenie przez stronę czynności procesowych dokonanych w postępowaniu administracyjnym przez nieprawidłowo umocowanego pełnomocnika, które mogą podlegać rozpoznaniu po uzupełnieniu braku formalnego, konwaliduje te czynności, w związku z czym nie zachodzi konieczność ich powtórzenia. Dołączenie przez pełnomocnika inwestora do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieprawidłowego pełnomocnictwa podlegało procedurze uzupełnienia braków formalnych podania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., poprzez wezwanie do usunięcia braku formalnego w zakresie czynności ustanowienia pełnomocnika. Skoro organ I instancji nie dopełnił obowiązku wystosowania takiego wezwania, organ odwoławczy miał obowiązek usunąć to naruszenie i wobec złożenia prawidłowego dokumentu pełnomocnictwa oraz potwierdzenia przez stronę czynności procesowych dokonanych przez pełnomocnika w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Podsumowując, wskazać należy, że wbrew zarzutom skarżącej, nie doszło do naruszeń przepisów prawa materialnego wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie decyzje zawierają wszystkie elementy, o których mowa w art. 11f ust. 1 specustawy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.