Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1676/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 1
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Wojciech Chróścielewski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 maja 2007 r. sygn. akt II SA/GL 1055/06 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta Chorzowa z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz J. S. kwotę 697 /sześćset dziewięćdziesiąt siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 1055/06 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2006 r., nr [...], w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach po rozpoznaniu odwołania J. S. od decyzji Prezydenta Miasta Chorzowa z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], którą na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) oraz art. 104, art. 107 i art. 109 K.p.a., odmówiono przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Chorzowie przy ul. [...] i oznaczonej jako działka nr [...] - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że powodem odmowy przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności było niespełnienie warunków przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Stosownie do obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Chorzów zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Chorzowa z dnia 1 lipca 2004 r. nr XXII/430/2004, (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 5 października 2004 r. Nr 96, poz. 2692) nieruchomość położona w Chorzowie przy ul. [...], nr [...] stanowi część terenów oznaczonych symbolem "M - tereny zabudowy mieszkaniowej mieszanej", dla których ustalone zostały zasady zagospodarowania terenu.

Zgodnie z umową z dnia [...] grudnia 1996 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]) zawartą między Miastem Chorzów, a "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w R. oddany został Spółce w użytkowanie wieczyste grunt obejmujący m.in. działkę [...] o powierzchni [...] m2, z przeznaczeniem na realizację programu mieszkalno-usługowego wraz z elementami towarzyszącymi, w tym realizację budynku mieszkalnego i handlowo-usługowego. Działka nr [...] została następnie podzielona na działki: nr [...] i nr [...], a podział ten decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. zatwierdził Prezydent Miasta Chorzowa. Następnie prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] nabył J. S. w drodze umowy dotyczącej podziału majątku spółki "[...]" z dnia [...] grudnia 2003 r., zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...]. W § 7 pkt 2 tego aktu nabywca oświadczył, że przejmuje wszelkie prawa i obowiązki związane z nabytym prawem użytkowania wieczystego oraz że prawa te i obowiązki są mu znane, w tym znany jest mu obowiązek uiszczania opłat rocznych za użytkowanie wieczyste w wysokości ustalonej przez Miasto Chorzów. Stawka tej opłaty wynosi 6% ceny gruntu uzyskanej w drodze przetargu i nie została dotychczas zmieniona na stawkę 1%, bowiem użytkownik wieczysty nie uzyskał dotychczas pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych. Kolegium stwierdziło, że w sprawie bezsporne jest, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest w ogóle zabudowana, w związku z tym nie zostały w sprawie jej przekształcenia spełnione warunki zabudowy na cele mieszkaniowe czy zabudowy garażami. Nieruchomość ta nie ma również statusu nieruchomości rolnej, gdyż zgodnie z art. 461 K.c. nieruchomościami rolnymi są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Tymczasem w akcie notarialnym zawierającym umowę o oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste stwierdzono, że następuje ono z przeznaczeniem na realizację programu mieszkalno-usługowego wraz z elementami towarzyszącymi, w tym budynku mieszkalnego i handlowo-usługowego. Zapisy obowiązującego planu miejscowego także wyłączają potraktowanie działki nr [...] jako rolnej.

Kolegium wskazało, że ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie zawiera definicji "przeznaczenia pod zabudowę na cele mieszkaniowe", czy "przeznaczenia pod zabudowę garażami", a zatem zwrot ten należy wykładać zgodnie z regułami wykładni systemowej z odwołaniem się do pojęć użytych w przepisach regulujących instytucję użytkowania wieczystego. Jeżeli zatem nieruchomość nie została zabudowana to o przeznaczeniu jej pod zabudowę na cele mieszkaniowe, czy pod zabudowę garażami decyduje umowa o jej oddaniu w użytkowanie wieczyste. Wynika to z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej u.g.n.), który to przepis nakazuje wprost wskazanie w umowie celu na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Zdaniem Kolegium istotne jest także, według jakiej stawki procentowej uiszczana jest opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Przeznaczenie nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste jest określone umową o ustanowieniu tego prawa i rozstrzyga o nim treść postanowień tej umowy. W myśl art. 239 § 2 K.c. w § 4 aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1996 r. stwierdzono, że oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z przeznaczeniem na "realizację programu mieszkalno-usługowego wraz z elementami towarzyszącymi, w tym budynku mieszkalnego i zespołu handlowo-usługowego. W § 7 tego aktu ustalono 6% stawkę opłaty rocznej wskazując, "że opłaty roczne zostaną obniżone i ustalone w wysokości 1% ceny gruntu uzyskanej w wyniku licytacji - na ten obszar gruntu, który zostanie geodezyjnie wydzielony i zgodnie z zezwoleniem na budowę przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe".

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gliwicach w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że skarżący wystąpił o przekształcenie przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka [...] w prawo własności w trybie przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne.

Bezsporne w sprawie jest, że w dniu wejścia w życie powołanej ustawy, co nastąpiło w dniu 13 października 2005 r., skarżący był użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Prawo to nabył w drodze umowy zawartej w dniu [...] grudnia 2003 r. w formie aktu notarialnego i wpisu do księgi wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Chorzowie, dokonanego w dniu [...] kwietnia 2004 r. Poza sporem jest także, że objęta wnioskiem nieruchomość była w tej dacie niezabudowana oraz że nie była ona nieruchomością rolną, bowiem zgodnie z obowiązującym planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Chorzowa z dnia 1 lipca 2004 r., nr XXII/430/2004 wchodziła w skład terenów oznaczonych symbolem "M - tereny zabudowy mieszkaniowej mieszanej".

Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że skoro ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nie zawiera ustawowej definicji, co należy rozumieć przez sformułowanie "przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową lub zabudowę garażami", to decydującą rolę dla ustalenia znaczenia tego sformułowania posiadają zapisy zamieszczone w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W myśl bowiem art. 62 ust. 1 u.g.n. w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Ponadto zgodnie z obowiązującym w czasie oddawania przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - osoba prawna lub osoba fizyczna, której oddano w użytkowanie wieczyste grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub własność gminy, albo jej następca prawny, powinna go zagospodarować w sposób i w terminie określonym w umowie, jeżeli termin taki został w niej określony. Jeżeli zagospodarowanie gruntu polega na jego zabudowie, za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie - wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Stosownie do art. 239 K.c. sposób korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego (w wersji przepisu obowiązującej w 1996 r. "należącego do gmin") bądź ich związków przez wieczystego użytkownika powinien być określony w umowie (§ 1).

Decydujące znaczenie dla ustalenia, czy nieruchomość, której dotyczył złożony wniosek o przekształcenie prawa jej użytkowania wieczystego w prawo własności objęta została hipotezą art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu (...) mają zapisy zamieszczone w umowie zawartej w dniu [...] grudnia 1996 r. między "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w R., a Miastem Chorzowem, którą oddano m.in. tę nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Stosownie do § 4 tej umowy nieruchomość przeznaczona została na realizację programu mieszkalno-usługowego wraz z elementami towarzyszącymi, w tym budynku mieszkalnego i zespołu handlowo- usługowego. Zatem nieruchomość została przeznaczona nie tylko pod zabudowę mieszkaniową czy pod zabudowę garażami, ale także pod budowę zespołu handlowo- usługowego, który nie został dotąd zrealizowany. Jak wynika z dokumentacji zdjęciowej przekazanej przez skarżącego w formie załączników do pisma procesowego z dnia 18 kwietnia 2007 r. na nieruchomości oddanej w 1996 r. w użytkowanie wieczyste został bowiem wybudowany dotychczas jedynie zespół domów jednorodzinnych z garażami (zał. nr 8) oraz dwa budynki wielorodzinne z lokalami użytkowymi (załącznik nr 9 i załącznik nr 10). W przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności, przywołane zapisy umowy utraciłyby swoją moc. Dotychczasowy użytkownik, który aktualnie może korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób w granicach określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego i umowę o jej oddanie w użytkowanie wieczyste (art. 233 K.c.), mógłby korzystać z niej w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W tych samych granicach mógłby on rozporządzać rzeczą (art. 140 K.c.). Inaczej mówiąc po przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności jej właściciel nie byłby zobligowany do jej zabudowania na cele mieszkaniowe bądź zabudowania garażami. Wskazać należy, że możliwość wykorzystania tej nieruchomości na inne niż wyżej wymienione cele dopuszczają w szczególności zapisy planu miejscowego zezwalające na realizację na jej obszarze obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej do [...] m2. Wbrew twierdzeniom zawartym w piśmie procesowym skarżącego z dnia 18 kwietnia 2007 r. zapisy w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Prezydenta Miasta Chorzowa, zgodnie z którymi przedmiotowa nieruchomość określona została jako tereny mieszkaniowe "B" (a nie symbolem "Bi") nie stoją na przeszkodzie jej wykorzystania pod zabudowę inną niż mieszkaniowa i garażowa. W tej kwestii bez znaczenia jest także okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej, albowiem jest to warunek niezbędny do uzyskania pozwolenia na budowę nie tylko obiektu handlowo-usługowego, ale także budynku mieszkalnego, czy garaży. Ponadto zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć nie tylko dostęp bezpośredni do tej drogi, ale też dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Zatem skarżący mając zamiar realizacji na działce nr [...] budynku mieszkalnego mógł z dużą dozą prawdopodobieństwa tego rodzaju dostęp do drogi publicznej uzyskać.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez Kolegium art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., zaś zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów uznał za zasadny. Sąd podzielił jednak stanowisko organu odwoławczego zajęte w odpowiedzi na skargę, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania, zwłaszcza biorąc pod uwagę okoliczność, że na etapie postępowania odwoławczego nie pojawiły się w sprawie żadne nowe dowody.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. S., zaskarżając go w całości. Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, polegającą na przyjęciu, że określenie w umowie o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego przeznaczenia nieruchomości na cele mieszkaniowo-usługowe stanowi o niespełnieniu - przesłanek ustawowych wymienionych w ww. przepisie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że wymóg zabudowania lub przeznaczenia nieruchomości na cele mieszkaniowe nie może być sprowadzony do bezwzględnego zakazu wykorzystania części nieruchomości na inne cele. Przesłankę zabudowy nieruchomości na cele mieszkaniowe lub przeznaczenia jej na takie cele ustawodawca wprowadził z tego względu, że większość nieruchomości zabudowanych czy przeznaczonych na cele mieszkaniowe jest jeszcze wykorzystywana dodatkowo właśnie np. na cele usługowe czy jakieś inne. Gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie prawa przekształcenia użytkowania wieczystego do nieruchomości wyłącznie wykorzystywanych na cele mieszkaniowe to zamiar ten zostałby wyrażony wprost. Racjonalny ustawodawca założył z góry, że w ramach budownictwa mieszkaniowego, inwestorzy często przeznaczają pewną część nieruchomości na cele usługowe. Fakt ten nie powoduje jednak utraty przez określoną nieruchomość charakteru mieszkalnego, o ile metraż lokalu użytkowego pozostaje w odpowiedniej proporcji do części mieszkalnej nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem "przeznaczenie gruntu", o którym mowa w art. 240 K.c., jest pojęciem obejmującym zarówno sposób korzystania z nieruchomości (art. 29 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jak i sposób oraz termin jej zagospodarowania (w tym termin zabudowy) oraz cel, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste (art. 62 ust. 1 i 2 u.g.n.). Zgodnie zaś z art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z mocy prawa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi o przeznaczeniu terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Oznacza to, że o przeznaczeniu gruntu na określony cel w danej jednostce osadniczej decyduje plan zagospodarowania przestrzennego (stanowiący akt prawa miejscowego). Żadne zapisy umowne nie mogą zmieniać charakteru gruntu (jego funkcji), jaki mu nadały postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Korzystanie z nieruchomości w sposób sprzeczny z określonym w umowie (art. 29 ust. 1 u.g.n.) należy rozstrzygać wyłącznie w kategoriach korzystania z nieruchomości w sposób sprzeczny z jej przeznaczeniem, co może ewentualnie stanowić przesłankę do rozwiązania umowy. Natomiast "przeznaczenie gruntu", o którym mowa w art. 240 K.c., to przeznaczenie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego odzwierciedleniem jest rejestr gruntów i tylko takie rozumienie tego terminu winno być brane pod uwagę przy interpretacji: art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zarówno organy jak i Sąd nie wywiązały się z nałożonego w myśl art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 77 oraz art.107 § 3 K.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W sprawie nie uwzględniono w dostatecznym stopniu wszystkich dowodów, stanowiska skarżącego oraz okoliczności, które miały istotne znaczenie dla oceny mocy i wiarygodności poszczególnych dowodów. W szczególności pominięto okoliczność, że Spółka [...] dysponująca znacznym potencjałem gospodarczym w dacie zawierania umowy użytkowania wieczystego została zlikwidowana.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez orzeczenie o przekształceniu przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, a ponieważ oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego oraz zarzucie naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był odnieść się do drugiego z wymienionych zarzutów.

Powyższe wynika z tego, iż ocena zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego możliwa jest tylko na gruncie stanu faktycznego sprawy, który został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne są następujące fakty:

nieruchomość, której dotyczył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie została zabudowana w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459),

zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość została przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej - mieszanej,

w umowie o oddaniu nieruchomości w wieczyste użytkowanie Spółce "[...]" w R. zapisano, że nieruchomość przeznaczona jest na realizację programu mieszkalno-usługowego wraz z elementami towarzyszącymi.

Opierając się na powyższych, bezspornych faktach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ustalił, że skoro z umowy dzierżawy wynika przeznaczenie nieruchomości na realizację programu mieszkalno-usługowego wraz z elementami towarzyszącymi, to nieruchomość została przeznaczona nie tylko pod zabudowę mieszkaniową, czy pod zabudowę garażami, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co wyłącza możliwość uwzględnienia wniosku J. S. Z ustaleniami takimi nie sposób się zgodzić.

Na gruncie ww. przepisu ustawy przekształceniu podlegają m.in. nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, które nie są dotychczas zabudowane na inny cel niż mieszkaniowy oraz nieruchomości przeznaczone pod za budowę garażami.

Przy ustalaniu, czy grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową bądź pod zabudowę garażami, należy w pierwszej kolejności kierować się treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili wejścia w życie ustawy, a więc w dniu 13 października 2005 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2).

Rozwiązanie przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, że przy ustalaniu na jaki cel nieruchomość została przeznaczona, należy oprzeć się na postanowieniach umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie może być zaakceptowane, bowiem ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w jej art. 1 ust. 1 wyraźnie nawiązuje do pojęć używanych w ww. ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 tej ustawy), stanowiąc o nieruchomościach "przeznaczonych" pod zabudowę mieszkaniową lub pod zabudowę garażami. Dodatkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 powołanej wyżej ustawy) i dlatego trudno przyznawać pierwszeństwo postanowieniom umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania terenu, z których wynika, iż nieruchomość znajduje się na terenach zabudowy mieszkaniowej mieszanej, na których dopuszcza się m.in. realizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej do 2000 m2, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w pełni uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wymóg przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową i zabudowę garażami nie może oznaczać bezwzględnego zakazu wykorzystywania nieruchomości na inne cele, o ile nie spowoduje to utraty przez daną nieruchomość jej podstawowej funkcji, jaką jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb. Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji.