Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1603/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2862/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2862/15, wydanym na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...], znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] o nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilania elektrycznego, na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...].

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła E.J., zaskarżają wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. § 2 ust. 1 pkt 7 c i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. g Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm.) w powiązaniu z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przedmiotem kwalifikacji przedsięwzięcia nie jest ono tylko jego pojedyncze elementy i to pomimo, że EIRP pojedynczej anteny stanowi sumę 3 anten i wynosi 12234,87 W;

2. art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 143 K.c. w powiązaniu z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nie ustalenie, na jakiej wysokości wystąpi faktycznie pole elektromagnetyczne o wartości ponadnormatywnych albowiem na pewno pola o poziomach gęstości mocy większych od 0,1 W/m dla antent sektorowych nie wystąpią w maksymalnym zasięgu 55,2 m, 56, 5 m oraz 59,2 m i na wysokości powyżej 27 m nad poziomem terenu z uwagi na zaistnienie zjawiska kumulacji, które powoduje że EIRP anten na poszczególnych sektorach wynosi 12234,87 W i z tej wartości winny być dokonane obliczenia;

3. art. 141 § 4 oraz § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez stwierdzenie, że ewentualna kumulacja, której istnienie w niniejszej sprawie sąd wykluczył nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa albowiem w takim przypadku zdrowie, życie, mienie nie podlega ochronie prawnej.

W oparciu o powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w zaskarżonym wyroku nie wyjaśniono z jakich powodów Sąd za błędne uznał obliczenia strony oraz zaakcentowano brak w aktach mapy z naniesionym obszarem oddziaływania pola elektromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych dla każdego kierunku emisji. Jednocześnie wskazano, iż dokumentacja znajdująca się w aktach, a dotycząca tego zagadnienia jest nie do zaakceptowania, bo wynika z niej tylko jaki jest taki obszar dla pojedynczej anteny.

Zakwestionowano także stanowisko Sądu I instancji, który zaakceptował ustalenia organu, iż pola o poziomach gęstości mocy większych od 0,1 W/m² dla anten sektorowych występują w maksymalnym zasięgu 55,2 m, 56,5 m oraz 59,2 m i na wysokości powyżej 27 m nad poziomem terenu.

Powołano wreszcie szereg judykatów sądów administracyjnych mających w ocenie autora skargi kasacyjnej potwierdzać występowanie zjawiska kumulacji i nakazywać jego uwzględnianie.

Podsumowując swoje wywody autor skargi kasacyjnej wskazał, iż WSA w Warszawie nie udowodnił w zaskarżonym wyroku, że trzy kwalifikacje sporządzone dla każdej anteny w sektorze z osobna, w sytuacji, w której byłyby ujęte w jedną moc EIRP, a co za tym idzie obszar występowania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych byłby identyczny co fizycznie jest niemożliwe.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uczestnik postępowania Stowarzyszenie [...] wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że w analizowanej sprawie kwestionowana była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Wobec powyższego zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez Sąd I instancji nie zostały sformułowane właściwie. Zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów powinny być powiązane z normą stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności decyzji – mowa tu o art. 156 § 1 K.p.a. i jednej z wymienionych w pkt 1 do 7 podstaw nieważności decyzji lub o innym przepisie K.p.a. lub przepisie prawa materialnego, którego naruszenie wypełnia przesłankę nieważności.

W skardze kasacyjnej brak jest określenia, który ze wskazanych przepisów został przez Sąd naruszony, co miałoby uzasadniać przyjęcie, iż Sąd I instancji wadliwie zaaprobował decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, mimo zaistnienia prawem przewidzianych przesłanek dla podjęcia takowego rozstrzygnięcia.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach K.p.a. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie, a tylko zarzut dotyczący rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ze względu na art. 183 § 1 P.p.s.a. sąd kasacyjny jest związany zakreślonymi w skardze kasacyjnej podstawami i postawionymi w ich ramach zarzutami, co oznacza, że nie jest uprawniony do uzupełniania lub domyślania się intencji sporządzającego skargę kasacyjną.

Powyższa wadliwość skargi kasacyjnej uniemożliwiająca Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, jest szczególnie wyraźnie widoczna co do zarzutu oznaczonego w niej nr 1, gdzie wskazano przepisy prawa materialnego, które jakoby miały zostać naruszone, lecz jednocześnie autor skargi kasacyjnej zapomniał, iż warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie zarówno jaki konkretny przepis został naruszony jak i wykazanie, iż naruszenie miało charakter rażący.

Co za tym idzie nie było wystarczające postawienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, lecz należało nadto powiązać go chociażby z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i wykazać, iż uchybienie tym przepisom miało charakter rażącego naruszenie prawa, co nie zostało jednak w skardze kasacyjnej uczynione.

Zauważyć dalej trzeba, co zdaje się umykać autorowi skargi kasacyjnej, iż od problematyki dotyczącej kryteriów kwalifikacji konkretnego przedsięwzięcia jako "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko", (które pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy dla danej inwestycji jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach), odróżnić należy proces badania rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla którego obowiązującą normę określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (szerzej na ten temat zob. J. Szuma, Stacje bazowe telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, "Przegląd Prawa Ochrony Środowiska" 2011, nr 1, s. 54).

Odnośnie pierwszego z tych zagadnień, to jest oceny czy przedsięwzięcie winno być zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, czy też przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko istotne znaczenie ma dokonanie wykładni postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, celem ustalenia czy dokonując kwalifikacji inwestycji organy winny wziąć pod uwagę wpływ całego przedsięwzięcia, czyli wszystkich wchodzących w jego skład urządzeń i uwzględnić kumulację mocy promieniowanej izotropowo wszystkich anten w poszczególnych sektorach, czy też uwzględniać jedynie równoważną moc promieniowaną izotropowo odnoszącą się do każdej pojedynczej anteny.

Odnośnie tego aspektu sprawy wypowiedział się wprost Sąd I instancji aprobując stanowisko organu, iż skoro w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., literalnie mowa jest o pojedynczej antenie, a nie systemie anten skierowanych w jednym kierunku (sektorze), to nawet zaaprobowanie odmiennej interpretacji tego przepisu, niż przyjęta przez organy udzielające pozwolenia na budowę, nie będzie spełniało kryterium oczywistości naruszenia normy prawnej, bowiem o takiej oczywistości, będącej jednym z warunków "rażącego naruszenia prawa" nie można mówić o w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów i to nawet w przypadku późniejszego uznania innej interpretacji za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną.

Tego poglądu prawnego Sądu I instancji w ogóle nie zakwestionowano zaś w skardze kasacyjnej, co przesądza o jej bezzasadności w tym zakresie. Nie wykazano także, by ewentualne uchybienie polegające na wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę bez uprzedniego uzyskania wymaganej zdaniem skarżącego decyzji środowiskowej miała charakter rażącego naruszenia prawa, względnie spełniało jakiekolwiek z pozostałych kryteriów stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 K.p.a.

Odnośnie drugiego z zarzutów kasacyjnych wskazać zaś należy, iż normy dotyczące rzeczywistego oddziaływania danej inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Rozporządzenie to wyznacza dopuszczalne poziomy promieniowania elektromagnetycznego, co oznacza, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej w oparciu o zgromadzoną dokumentację, w tym w szczególności projekt budowlany, winien dokonać sprawdzenia czy planowana inwestycja nie będzie generowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy, nadto na podstawie tego właśnie rozporządzenia przeprowadzane są kontrole emisji dla funkcjonujących już urządzeń.

Zauważać dalej należy, iż dokonując oceny inwestycji w oparciu o rozporządzenie z 30 października 2003 r. organ administracji bada wielkość pola magnetycznego - określonego w trzech wymiarach w przestrzeni - stanowiącego w istocie wynik oddziaływania całej inwestycji. Rozporządzenie ustala bowiem jedynie maksymalne dopuszczalne poziomy pól magnetycznych o określonych częstotliwościach w środowisku w miejscach dostępnych dla ludności i dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a nie – inaczej niż w przypadku rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. – parametry instalacji wytwarzających te pola. Zagadnienie dotyczące tego jaka jest wielkość tego oddziaływania (pól magnetycznych) ma zatem charakter ustaleń faktycznych, co oznacza, że rozstrzygnięcie czy ustalenia czynione w tym zakresie dla inwestycji dopiero planowanej winny uwzględniać kumulację oddziaływania poszczególnych anten emitujących pola elektromagnetyczne o określonych częstotliwościach, ma charakter wiedzy fachowej niezbędnej dla poczynienia tych ustaleń w sposób obiektywnie prawdziwy, a nie wykładni jakichkolwiek przepisów prawa.

Co za tym idzie ewentualne zakwestionowanie w skardze kasacyjnej poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń sprowadzających się do przyjęcia w ślad za GINB, iż pola o poziomach gęstości mocy większych od 0,1 W/m² dla anten sektorowych występują w maksymalnym zasięgu 55,2 m, 56,5 m oraz 59,2 m i na wysokości powyżej 27 m nad poziomem terenu, wymagało postawienia zarzutów kwestionujących prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy, a więc zarzutów o charakterze procesowym powiązanych z wykazaniem jakie przepisy procedury administracyjnej zostały naruszone przez organy oraz wykazaniem, że te ewentualne, przeoczone przez Sąd I instancji, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które skutkowały błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy miały charakter rażącego naruszenia prawa, czego jednakże w skardze kasacyjnej zabrakło.

Nie można bowiem w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdy tak z jej uzasadnienia, jak i z samego sposobu skonstruowania zarzutu (cyt. "poprzez brak ustalenia") wynika, że zdaniem autora skargi wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył sąd I instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Jako wzorzec kontroli skarżący kasacyjnie wskazał zaś jedynie art. 143 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, a więc przepisy prawa materialnego, nie mające jakiegokolwiek związku z podnoszonym zagadnieniem jakoby błędnego ustalenia przestrzeni, w której, w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji wystąpią ponadnormatywne poziomy pól elektromagnetycznych.

Brak skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 36), co w realiach niniejszej sprawy oznacza, iż wiążące stają się zaaprobowane przez WSA w Warszawie ustalenia co do maksymalnych zasięgów i wysokości występowania pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych od 0,1 W/m², zaś w takim stanie faktycznym brak jest przesłanek dla przyjęcia, że zaskarżonym wyroku doszło do naruszenia art. 143 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, co dodatkowo i niezależnie od braku powiązania tego zarzutu z wykazaniem, iż ewentualne naruszenia miały charakter rażącego naruszenia prawa, pozwalało na uznanie także tego zarzutu za niezasadny.

Dodatkowo wskazać należy, iż w zarzucie tym jako naruszony wskazano również przepis art. 5 ust. 1 pkt 9, nie wskazując jednakże w jakiej ustawie regulacja ta ma się znajdować. Odpowiedniego doprecyzowania, czy chociażby zacytowania treści jakoby naruszonego przepisu nie zawiera także uzasadnienie skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zaś sformalizowanym środkiem zaskarżenia i z tego powodu sporządza ją profesjonalista. W skardze tej zatem winny być sprecyzowane dokładnie przepisy, na których opierają się zarzuty i tego wymogu nie spełnia sformułowanie "art. 5 ust. 1 pkt 9". Powyższe uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jakiekolwiek merytoryczne odniesienie się do tegoż zarzutu.

Nie okazał się wreszcie zasadny ostatni ze zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów, to jest zarzut art. 141 § 4 oraz § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie ma bowiem sformułowania o niepodleganiu zdrowia, życia lub mienie ochronie prawnej, które autor skargi kasacyjnej przypisuje Sądowi I instancji, a następnie zwalcza.

Podkreślić przy tym należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. i pozwala na jednoznaczne ustalenie z jakich powodów WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję GINB odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia na budowę.

Oczekiwania jakie pod adres uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji kieruje strona skarżąca kasacyjnie nie odpowiadają zaś przedmiotowi postępowania, którym była sądowoadministracyjna kontrola decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, a więc sprowadzająca się do zweryfikowania czy organy trafnie ustaliły, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, a nie kontrola zgodności z prawem decyzji o udzieleniu kwestionowanego przez skarżącą kasacyjnie pozwolenia na budowę.

Dalej wyjaśnić należy, że wskazywany jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepis art. 3 § 1 P.p.s.a., stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, należy do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym. Wydanie zaś wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby przyjąć w przedmiotowej sprawie, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W związku z powyższym przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo w toku jej rozpoznawania Sąd zastosowałby kryteria i środki pozaustawowe.

Tak w samym zarzucie jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano wreszcie na czym polegać by miało naruszenie przez Sąd I instancji art. 2 Konstytucji oraz nie powiązano formułowanych pod adresem zaskarżonego wyroku zarzutów z treścią tego przepisu stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nie zawierającą usprawiedliwionych podstaw.