Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 906/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi T. SA z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] (nr sprawy: [...]), 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. S.A. z siedzibą w P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2013r. nr [...])Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej Kpa) odmówił ustalenia warunków dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej i grupowej budynku handlowo-usługowego oraz budynku hotelowo-sportowego wraz z boiskiem i parkingami przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...]cz., [...]cz., ark. [...] obręb R. oraz na działkach nr [...]cz., [...],[...],[...],[...],[...] ark. [...] obręb R., na działkach nr [...]cz., [...]cz., [...]cz., [...]cz., [...]cz, [...]cz., [...],[...],[...],[...]cz., ark. [...] obręb R. położonych w P. w rejonie ul.R. W uzasadnieniu organ, po przedstawieniu stanu faktycznego wskazał, iż w obowiązującym Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. teren, na którym planuje się inwestycję znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem B5-ZKO tereny otwarte: lasy, doliny rzek i strumieni, jeziora, tereny rolnicze współtworzące klinowo-pierścieniowy system zieleni. Teren, na którym planuje się inwestycję jest objęty projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "M.-R.-U." R. w P. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z normą art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia zwartych w nim warunków. Powołany przepis określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie będącej inwestycją celu publicznego. Wynika z nich, że w celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy organ musi ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz to, czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określona w art. 61 ust. 1 pkt. 2-5. Przy czym ma to być nie jakakolwiek zabudowa, ale zabudowa określona w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy pozwalająca na określenie wymagań dla nowej zabudowy na zasadzie "dobrego sąsiedztwa".

Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz.. 1588).

Organ wyjaśnił, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.) dla potrzeb opracowania analizy urbanistycznej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy należy złożyć mapę zasadniczą o zasięgu obejmującym otoczenie działki objętej wnioskiem w promieniu 3-krotnej szerokości jej frontu. W prowadzonej sprawie średnia szerokość elewacji frontowej wynosi ok.11,8m, szerokość elewacji frontowej planowanych budynków w zabudowie grupowej wynosi pojedynczego segmentu ok.8m, łącznie ok.16m, a w zabudowie bliźniaczej szerokość pojedynczego segmentu ok.9m łącznie ok.18m. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla trzech zespołów zabudowy wynosi 12,3%. W obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności nielicznie występującej zabudowy obliczony dla poszczególnych działek wynosi ok.27%. Linia zabudowy budynków w obszarze analizowanym jest zróżnicowana. Istnieją budynki zlokalizowane we frontowych częściach działek w odległości od 5m do ok.15m, a także budynki zlokalizowane w głębi terenu. Na działkach zlokalizowanych na południe od wnioskowanego terenu zabudowa jest w trakcie realizacji. Organ podniósł, iż planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji występującej w obszarze wyznaczonym przez działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej. W obszarze tym, zlokalizowanym wzdłuż tej samej drogi publicznej, co wnioskowana działka, tzn. wzdłuż ul. R., nie występuje zabudowa mieszkalna grupowa, bliźniacza, zlokalizowana wzdłuż sieci dróg wewnętrznych. Wnioskowany zespół zabudowy, lokalizowany centralnie w tym obszarze, rozciąłby omawiany teren i wpłynął niekorzystnie na ciągłość terenów zielonych. Największe zastrzeżenia budzi przede wszystkim funkcja i skala wnioskowanej zabudowy, sytuowanej na terenie ok.6 ha. Brak jest zabudowy, do której zgodnie z art. 61 ust.1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy nawiązać, aby "kontynuować funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych, linie zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu". Zabudowa, która ma być zlokalizowana w obszarze analizowanym znajduje się w odrębnym kwartale terenu - brak jest urbanistycznej ciągłości pomiędzy obszarem inwestycji, a obszarem zabudowanym budynkami w obrębie ulicy R., które charakteryzują się odmiennym charakterem oraz formą architektoniczną od proponowanej przez inwestora we wnioskowanym temacie a sposób rozmieszczenia budynków uniemożliwia przedłużenie tych linii zabudowy w taki sposób aby mogły stanowić kontynuacje dla wyznaczenia nowych linii zabudowy. Po tej samej stronie ulicy brak jest zabudowy, która mogłaby stanowić podstawę do wyznaczenia linii zabudowy dla nowego przedsięwzięcia zarówno dla pojedynczych budynków jak i całego zespołu. Dlatego nie mają zastosowania też przepisy § 4 ust. 1 -4 rozporządzenia. Parametry zabudowy wyznaczone zgodnie z wnioskiem spowodowałyby nieuzasadnione zagęszczenie terenu. Skoro więc wnioskowana zabudowa nie kontynuuje istniejącej linii zabudowy brak w ocenie organu spełnienia przesłanki z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o p.z.p. Ponadto organ wskazał, iż inwestycja znajduje się w bliskim otoczeniu sieci gazowej wysokiego ciśnienia, a także dalekosiężnych rurociągów naftowych. W związku z tym północna część terenów przeznaczona we wniosku pod budownictwo mieszkaniowe (5%) znajduje się w strefie bezpieczeństwa, na pozostałym terenie istnieje zakaz wznoszenia obiektów budowlanych. Organ podkreślił, że przepisy rozporządzeń ustalających warunki techniczne nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art.61 ust.1 pkt 5 ustawy o p.z.p., jednakże powinny być uwzględniane wymagania dotyczące ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi. W ocenie organu nie został spełniony też warunek z art.61 ust.1 pkt 5 ustawy o p.z.p.

Nadto organ stwierdził, iż choć pozostałe warunki z art.61 zostały spełnione to ewentualna realizacja wnioskowanej zabudowy na opisanym terenie doprowadziłaby do zaburzenia "ładu przestrzennego" rozumianego zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, jak również nie daje pogodzić się z wymaganiami ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka T.S.A. wnosząc o uchylenie decyzji i podnosząc, iż niesłuszne i nieposiadające uzasadnienia prawnego są stwierdzenia organu I instancji, iż :

- strefa ochronna od ropociągu równa się 100m, a strefa ochronna od stacji redukcyjnej gazu wynosi 35m; skoro strefa ochronna od ropociągu DN 820 wynosi 20m od osi, strefa ochronna od ropociągu DN 520 wynosi 16m od osi, a strefa ochronna od gazociągu DN 350 wynosi 4m od osi. A zatem nie istnieją żadne podstawy prawne stwierdzające, że strefa ochronna od ropociągu wynosi 100m, a strefa ochronna od stacji redukcyjnej gazu wynosi 35m.

- wnioskowany teren znajduje się w wolnym od zabudowy pasie zieleni, a obszar ten jest aktywny biologicznie i jest włączony w system korytarzy ekologicznych umożliwiających powiązania przyrodnicze, funkcjonalne oraz cyrkulację powietrza, przepływ wody i migrację roślin. Na terenie bezpośrednio graniczącym z wnioskowanym wybudowano bowiem już 50 domów jednorodzinnych i w budowie znajduje się kolejnych 50 o architekturze i urbanistyce identycznej jak wnioskowana.

- zawłaszczeniu i degradacji ulegną tereny zieleni otwartej a wnioskowany teren znajduje się w miejscu wypracowanego przez pokolenia klinowo-pierścieniowego systemu zieleni, wnioskowana zabudowa naruszałaby więc zastany porządek zieleni i stanowiła wprowadzenie funkcji nie występującej na danym terenie, gdzie dominują niezabudowane tereny zielone. Na przedmiotowy terenie nigdy nie istniał klin zieleni więc nie może nastąpić jego degradacja, na terenie tym istniała uprawa rolnicza, która powodowała nasycanie terenu azotanami i fosforanami. Zabudowa jednorodzinna spowoduje, że na 50% terenu powstanie intensywna i pielęgnowana zieleń. Do przedmiotowego terenu dochodzi pełne uzbrojenie w sieć kanalizacyjną, wodną, gazową i energetyczną. Nadto wnioskowana zabudowa jest kontynuacją zabudowy bezpośrednio sąsiadującej, graniczącej i przylegającej zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]z dnia [...].11.2010r. Natomiast w studium w miejscu rzekomego "klinu zieleni" organ wskazał budowę dwupasmowej drogi wojewódzkiej z węzłem wiaduktowym i ślimakami drogowymi. W związku z czym rozważania o migracji zwierząt, cyrkulacji powietrza i niszczeniu zieleni są w ocenie odwołującego bezprzedmiotowe.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu winno następować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy). W rozpatrywanej sprawie dla terenu objętego wnioskiem brak planu miejscowego, a zatem zmiana zagospodarowania tego terenu może nastąpić tylko na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Zakres decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został określony w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla danego przedsięwzięcia jest możliwe jeżeli nowy obiekt zaplanowano zgodnie z zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasadą dobrego sąsiedztwa, której celem jest utrzymanie ciągłości zabudowy na terenach pozbawionych planu miejscowego. Według tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Dalej organ wskazał, iż w omawianej sprawie niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy ze względu na niespełnienie wymagań z art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Organ podzieli więc ustalenia i wywody organu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Realizowana inwestycja skutkowałaby naruszeniem zastanego porządku i ładu przestrzennego przy jednoczesnym sprzeciwie i zastrzeżeniach co do skali i obszaru (ok.6 ha) oraz funkcji zabudowy. Na obszarze nastąpiłaby znaczna intensyfikacja zabudowy mieszkaniowej, a teren objęty wnioskiem nie był nigdy przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Nadto organ podkreślił, iż pozostałe argumenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie zasługują na uwzględnienie, a mianowicie to, iż planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi w tym przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jak i zasad lokalizacji sieci gazowych bowiem są to przepisy istotne na etapie udzielania inwestorowi pozwolenia na budowę. Planowane przez wnioskodawcę osiedle stanowiłoby zupełnie nową jakość w obszarze analizowanym i stanowiło zaprzeczenie ustalania warunków nowej zabudowy zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa. Skoro zatem w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, na terenie sąsiednim, dostępnym z tej samej drogi publicznej nie ma działek zabudowanych, nie ma możliwości ustalenia parametrów dla nowej zabudowy. Podkreślić przy tym należy, że parametry można ustalić tylko w oparciu o parametry istniejącej zabudowy, a zatem nie można uwzględniać parametrów ustalonych w decyzjach o warunkach zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka T. S.A. zarzucając jej naruszenie:

- art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, iż warunek wskazany w przepisie art. 61 ust. 1 nie został spełniony i odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy,

-§3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niesłuszną jego interpretację,

- art.6, 7, 8 Kpa poprzez nierzetelne wyjaśnienie sprawy poprzez świadome i bezprawne pomijanie zabudowy znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie,

- art.12 § 1 , art.35 § 1,2,3 i art.38 Kpa poprzez niezałatwienie sprawy przez 24 miesiące.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu strona podniosła, te same argumenty co w odwołaniu od decyzji organu I instancji jeszcze szczegółowiej je uzasadniając.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności (art. 1). Prawo własności może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym - ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ograniczenia prawa własności (wartości chronionej Konstytucją RP) mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Art. 60 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w ocenie organu w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w pkt. 2-4. Natomiast zdaniem organu nie został spełniony warunek, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Odnosząc się do powyższej przesłanki wskazać należy, iż w celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnicze znaczenie ma zatem wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa".

Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por. Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 493-495). Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, str. 494-495; m. in. wyroki NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, dostępne w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 646/06, Baza orzeczeń LEX nr 322329).

Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną.

Ponadto wskazać należy, iż warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1104/07, Legalis i wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, Legalis). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

Sąd badając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście przytoczonych wyżej przepisów prawa stwierdził, że sporządzona w niniejszym postępowaniu analiza urbanistyczna stanowiąca następnie podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy została przeprowadzona z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów rozporządzenia.

W przedmiotowej sprawie obszar analizowany w części graficznej został wyznaczony, mało czytelnie, zaś z treści analizy urbanistycznej nie wynika w ogóle które nieruchomości do tej analizy przyjęto, które z nich stanowiły odniesienie dla odmowy ustalenia warunków zabudowy. Natomiast argumentacja organu, iż brak zgodności wnioskowanej inwestycji z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na które powołuje się organ, nie może stanowić podstawy dla odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ nie miał prawa zatem wskazywać jaką funkcję miał teren inwestycji w poprzednim już nieobowiązującym studium oraz jaką będzie miał w związku z opracowywaniem nowego planu zagospodarowania terenu. Nadto organ błędnie stwierdził, że w otoczeniu planowanej inwestycji brak jest zabudowy, która parametrami odpowiadałaby nowej zabudowie. Skarżąca podniosła, iż z terenem inwestycji sąsiaduje bezpośrednio działka inwestora, która jest już zabudowana. Ponadto w najbliższym sąsiedztwie znajduje się m.in. osiedle domów jednorodzinnych "L. G." o identycznych parametrach, zrealizowane w latach 90-tych. Poza tym organ odmawiając ustalenia warunków zabudowy wskazał, iż obszar analizowany jest obszarem bardzo dużym, ok.6 ha, a działki objęte wnioskiem nie są predysponowane pod zabudowę gdyż nastąpiłaby intensyfikacja funkcji mieszkalnej w obrębie wyjątkowego terenu. Jednakże organ II instancji rozpoznając już wcześniej sprawę i uchylając wcześniejsze decyzje Prezydenta Miasta P. odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazywał, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa, która zdecydowanie pozwala na określenie parametrów wnioskowanej zabudowy, a ostatecznie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, która opiera się na twierdzeniu o braku kontynuacji funkcji zabudowy. Zresztą podkreślenia wymaga, iż zaskarżona decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2013r. zasadniczo nie różni się od decyzji wcześniejszej tego organu z dnia [...] lutego 2012r., która na skutek odwołania została uchylona. Ponadto z jeszcze wcześniejszej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2011r. jasno wynika, że brak jakichkolwiek przeciwwskazań dla planowanej inwestycji, mianowicie inwestycja nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska, mienia i bezpieczeństwa ludzi.

W sprawie stwierdzono także odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Poza tym wnioskowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, a teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Także co wynika wprost z analizy planowane budynki mieszkalne kontynuują wysokość budynków z obszaru analizowanego, kontynuują geometrię dachów z obszaru analizowanego, istnieje możliwość wyznaczenia szerokości elewacji budynków bliźniaczych i grupowych zgodnie z wnioskiem. A zatem nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, iż specyfika położenia niniejszego terenu przekłada się na to, że żaden z planowanych budynków nie kontynuuje linii zabudowy sąsiedniej bowiem po tej samej ulicy brak jest zabudowy, która mogłaby stanowić podstawę do wyznaczenia linii zabudowy dla nowego przedsięwzięcia zarówno dla pojedynczych budynków jak i całego zespołu.

Przypomnieć należy, iż działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Organ winien mieć na uwadze, iż planowana zabudowa stanowi określoną całość urbanistyczną oraz iż obejmuje ona budowę kilku obiektów budowlanych i jako taka winna być zgodna z zastanym stanem rzeczy. Skoro w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zbliżona do planowanej tj. zespół budynków mieszkalnych, to nie może być mowy, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy.

Ponadto zwrócić należy uwagę, iż strona skarżąca na etapie odwołania jak i w skardze podniosła, iż z terenem inwestycji sąsiaduje działka inwestora, która jest już zabudowana. W tym miejscu należy podkreślić, iż określenie wymagań dla nowej zabudowy następuje w odniesieniu i na podstawie cech i wskaźników istniejącej zabudowy sąsiedniej, a nie tej, która dopiero ma powstać lub która jest realizowana na działkach sąsiednich. Punktem odniesienia dla określenia wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla nowej zabudowy nie mogą być w ogóle działki niezabudowane niezależnie od tego czy w odniesieniu do nich wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy lub decyzje o pozwoleniu na budowę. Wymóg działki zabudowanej jest spełniony dopiero wówczas gdy na jej terenie znajduje się obiekt budowlany, a jego stan określić można jako tzw. stan surowy zamknięty.

Wobec powyższego jeżeli teren inwestycji graniczy z obszarem zabudowanym, to stwierdzić należy, że powyższa zabudowa winna stanowić punkt odniesienia do ustaleń w niniejszej sprawie.

Natomiast w niniejszej sprawie organ prowadząc postępowanie całkowicie pominął tę zabudowę, co wskazuje na naruszenie przez ten organ przepisów art. 7 i 77 § 1 Kpa.

Ponadto należy podkreślić, iż to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa do zagospodarowania terenu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2007 r. sygn. II OSK 997/06, Lex nr 355295, z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 239/06, Lex nr 320109).

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. W uzasadnieniu z dnia 28 maja 2009 r. II SA/Lu 751/08, Lex nr 558385 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyraził pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, iż decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Zatem organ I instancji w sposób nieuprawniony powołał się na niespełnienie warunku z art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p. Kwestie dotyczące spełnienia wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie będą rozpatrywane w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych są zaś przedmiotem uregulowania prawa budowlanego. Organ wydając decyzję odmowną powinien więc swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie.

Również w doktrynie wskazuje się, iż organ wydający decyzję o warunkach nie ma uprawnień kształtujących. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Organ nie ma więc luzu decyzyjnego (uznanie administracyjne) ani swobody interpretacyjnej, innych niż przewidziane w przepisach odrębnych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na nieprzekraczalne granice ustalenia warunków i zasad zagospodarowania oraz zabudowy w decyzji. Zatem to prawo determinuje treść decyzji. Decyzje o warunkach zabudowy oraz decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowią więc, w świetle komentowanej ustawy, typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeśli jej nie stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod redakcją Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck 2009 s. 453-454 nb 2. ).

Poza tym organ arbitralnie i bez żądnego uzasadnienia przyjął strefy ochronne od ropociągu – 100m, a od stacji redukcji gazu – 35m . Powyższe stwierdzenie oparł na piśmie z dnia 14.01.2013r. PERN, który notabene wyraźnie wskazuje, że strefa ochronna wynosi 40m. Dla gazociągu wynosi 4m. Niedopuszczalne jest stwierdzenie organu, że "odległości minimalne nie zawsze można uznać za właściwe i bezpieczne". Ponadto organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż stanowisko organu, że niedopuszczalne jest ustalenia warunków zabudowy dla tak dużego obszaru jest nieprawidłowe.

W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia przez organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c Ppsa orzekł jak w sentencji orzeczenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, art. 152 Ppsa odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzje obu instancji, Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu organu administracji, który to akt ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ sporządzi prawidłową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z wyeliminowaniem tych uchybień, na które wskazano w niniejszym uzasadnieniu. Na marginesie należy wskazać, iż Sąd nie rozpoznał zarzutu skarżącego w zakresie niezałatwienia niniejszej sprawy w terminie przez organy administracji, albowiem w tym względzie przysługiwała skarżącemu skarga do sądu na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, z której to instytucji mógł skorzystać.