Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1458/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 2 oraz 20 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 7 sierpnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1081/12 w sprawie ze skargi Rady Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie odwołania radnej z funkcji przewodniczącego Rady Gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2012 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1081/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Rady Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania radnej z funkcji przewodniczącego Rady Gminy.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 6 sierpnia 2012 r. do Przewodniczącej Rady Gminy R. wpłynął wniosek, podpisany przez grupę 8 radnych, o zwołanie sesji nadzwyczajnej. Przedmiotem sesji miało być podjęcie uchwały w sprawie odwołania Przewodniczącej Rady Gminy. W dniu złożenia wniosku, do dnia 10 sierpnia 2012 r. Przewodnicząca Rady Gminy była nieobecna - przebywała, jako pielęgniarka na kolonii dziecięcej, a zatem nie mogła podjąć żadnych czynności w celu zwołania sesji nadzwyczajnej.

W dniu 7 sierpnia 2012 r. Wiceprzewodniczący Rady H. G. podpisał pismo zwołujące sesję nadzwyczajną Rady Gminy R. na dzień 13 sierpnia 2012 r. W porządku obrad sesji przewidziano podjęcie wyłącznie uchwały w sprawie odwołania Przewodniczącej Rady Gminy.

W dniu 13 sierpnia 2012 r. odbyła się sesja nadzwyczajna Rady Gminy R., prowadzona przez Wiceprzewodniczącego Rady. Przewodnicząca E. B. była wprawdzie obecna na sali obrad na początku sesji, jednakże nie podpisała listy obecności. Oświadczyła radnym, że nie upoważniła wiceprzewodniczącego Rady do zwołania tej sesji, po czym opuściła salę obrad.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2012 r., nr [...] (dalej rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] września 2012 r.) Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. orzekł o nieważności uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w sprawie odwołania radnej E. B. z funkcji przewodniczącego Rady Gminy R., ze względu na istotne naruszenie prawa.

Organ stwierdził nadzoru, że wiceprzewodniczący Rady Gminy R. nie wystąpił do Przewodniczącej o udzielenie upoważnienia do zwołania sesji, zgodnie z § 21 ust. 3 Statutu Rady Gminy R. (Uchwała nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie Statutu Gminy R., Dz. Urz. Woj. Wlkp. Z 2003 r., nr 117, poz. 2142 ze zm., dalej Statut Gminy R.). W przedstawionym stanie faktycznym Wiceprzewodniczący Rady nie miał uprawnienia do zwołania sesji nadzwyczajnej, a dokonując jej zwołania naruszył przepisy art. 19 ust. 2 oraz 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) oraz przepisy Statutu Gminy R..

Wojewoda podkreślił, że rada gminy może podejmować ważne prawnie rozstrzygnięcia, należące do jej właściwości, jedynie na sesji rady, rozumianej, jako wspólne posiedzenie radnych w miejscu i czasie określonym przez przewodniczącego rady. Zebranie się więc nawet wszystkich radnych w określonym miejscu i czasie w celu omówienia określonych spraw leżących w zakresie właściwości rady gminy, z inicjatywy innej osoby niż przewodniczący rady, nie może być uznane za sesję. Innymi słowy, zwołanie sesji przez osobę nieuprawnioną nie daje również radzie legitymacji do podjęcia prawnie wiążącej uchwały. Gdyby taką uchwałę podjęto, istnieją przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Z tego powodu sesja nadzwyczajna Rady Gminy R. z dnia 13 sierpnia 2012 r. została zwołana przez osobę do tego nieuprawnioną, co w sposób rażący narusza art. 19 ust. 2 oraz 20 ust. 1 u.s.g. oraz skutkuje nieważnością podjętej na niej uchwały w sprawie odwołania E. B. z funkcji Przewodniczącego Rady Gminy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Rada Gminy R. zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze zarzucając mu naruszenie:

- art. 19 ust. 2 i art. 20 ust. 1 u.s.g., polegające na błędnym uznaniu, że w przypadku nieobecności przewodniczącego i nie wyznaczenia wiceprzewodniczącego, wiceprzewodniczący Rady Gminy R. nie był uprawniony do wykonywania zadań Przewodniczącego Rady Gminy R., w tym do zwołania sesji nadzwyczajnej na wniosek radnych,

- § 16 i § 21 ust. 3 Statutu Gminy R. przez przyjęcie, że w razie nieobecności Przewodniczącego Rady Wiceprzewodniczący Rady może zwołać sesję Rady wyłącznie wówczas, gdy został do tego upoważniony przez Przewodniczącego Rady,

- art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy R. jest sprzeczna z prawem.

Wskazując na powyższe uchybienia Rada Gminy wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, jako całkowicie bezzasadnej.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że zwołanie sesji rady gminy w trybie niezgodnym z przepisami u.s.g. nie może prowadzić do uznania, że w ten sposób radni mogą w sposób wiążący podejmować rozstrzygnięcia zastrzeżone do kompetencji rady gminy. Za odbywanie sesji nie mogą być uznane spotkania radnych, które zostały zwołane przez nieuprawniony podmiot, niezależnie od tego, jakie powody zadecydowały o potrzebie zebrania się radnych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji Wojewoda, w rozstrzygnięciu nadzorczym, zgodnie z prawem, stwierdził nieważność uchwały z dnia 13 sierpnia 2012 r. wyjaśniając, że została ona podjęta z naruszeniem art. 19 ust. 2 i art. 20 ust. 1 u.s.g. Wojewoda prawidłowo ustalił, że Wiceprzewodniczący Rady Gminy R. nie wystąpił do Przewodniczącej o udzielenie upoważnienia do zwołania sesji, zgodnie z § 21 ust. 3 Statutu Gminy R. Z tego względu zwołanie sesji przez osobę nieuprawnioną nie dawało radzie legitymacji do podjęcia prawnie wiążącej uchwały.

Wyłączne prawo zwoływania sesji rady gminy ma jej przewodniczący, a w sytuacji gdy nie może on zwołać sesji rady, czynność tę może wykonać w jego zastępstwie wyznaczony przez niego wiceprzewodniczący. Zaprezentowany sposób pojmowania zdania drugiego art. 19 ust. 2 u.s.g. nie może prowadzić do obejścia bezwzględnie obowiązujących przepisów o sposobie zwoływania sesji rady gminy wbrew woli jej przewodniczącego, pod jego nieobecność. Celem tej regulacji jest zapewnienie funkcjonowania rady gminy w sytuacjach szczególnych, gdy przewodniczący z powodów zdrowotnych, czy też innych losowych obiektywnie rzecz ujmując nie może organizować pracy rady i prowadzić jej obrad. O trybie i sposobie odwołania przewodniczącego rady gminy stanowi wprost art. 19 ust. 4 u.s.g. Sąd pierwszej instancji podzielił przy tym pogląd, że zwołanie nadzwyczajnej sesji rady gminy w trybie art. 20 ust. 3 u.s.g. jest obowiązkiem jej przewodniczącego, jeżeli tylko wniosek taki zostanie złożony przez wójta albo, co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Okoliczność ta nie zmienia jednak w jakikolwiek sposób oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ponieważ nie zaistniała ona w stanie faktycznym niniejszej sprawy i nie była przedmiotem oceny przez sąd administracyjny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła rada Gminy R. zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 19 ust. 2 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.);

2. § 21 ust. 3 uchwały Nr 35/03 Rady Gminy R. z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie Statutu Gminy R. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 117 poz. 2142, ze zm.), polegające na ich błędnej wykładni, poprzez nietrafne przyjęcie, że najstarszy wiekiem wiceprzewodniczący nie może zwołać sesji rady pod nieobecność przewodniczącego wyznaczenia go do tego celu przez przewodniczącego.

Mając na względzie powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art.188 P.p.s.a.;

uchylenie aktu nadzoru na podstawie art. 148 P.p.s.a.;

zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Rada podniosła, że zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Interpretując przytoczony przepis należy wyraźnie rozgraniczyć zakres normowania zdania drugiego i trzeciego. W Radzie Gminy R. jest tylko jeden wiceprzewodniczący. Nie ulega wątpliwości, że przewodniczący może zawsze wyznaczyć do wykonywania zasad jednego z wiceprzewodniczących (art. 19 ust. 2 zd. 2 u.s.g.). Zdanie trzecie reguluje natomiast sytuację, w której przewodniczący jest nieobecny, a nie wyznaczył do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Jest to norma, która ma zastosowanie za każdym razem, kiedy przewodniczący jest nieobecny i nie doszło do wskazania wiceprzewodniczącego, któremu powierzono zadania. Kierując się zasadą lege non distinguente przyjąć trzeba, że art. 19 ust. 2 zd. 3 u.s.g. dotyczy wszystkich zadań i uprawnień przewodniczącego. Skoro Rada Gminy R. ma tylko jednego wiceprzewodniczącego to bez względu na to, czy został on wyznaczony przez przewodniczącego pod nieobecność przewodniczącego rady, może on wykonywać wszelkie kompetencje jakie przysługują przewodniczącemu.

Skarżąca kasacyjnie Rada zarzuca, że Sąd pierwszej instancji pominął zdanie trzecie art. 19 ust. 2 u.s.g. Stwierdził bowiem, że "wyłączne prawo zwoływania sesji rady gminy ma jej przewodniczący, a w sytuacji gdy nie może on zwołać sesji rady, czynność tę może wykonać w jego zastępstwie wyznaczony przez niego wiceprzewodniczący. Zaprezentowany sposób pojmowania zdania drugiego art. 19 ust. 2 u.s.g. nie może prowadzić do obejścia bezwzględnie obowiązujących przepisów [...]". Oczywiście interpretując wyłącznie zdanie drugie konieczne jest wyznaczenie wiceprzewodniczącego, jednakże zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do skorzystania z dyspozycji zdania trzeciego, co diametralnie zmienia postać rzeczy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Organ zaaprobował w całości stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) poprzez jego błędną wykładnię. W przypadku podniesienia tego zarzutu ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego jej rezultatu (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się ze stanowiskiem i argumentacją strony skarżącej odnośnie nieprawidłowej wykładni art. 19 ust. 2 oraz 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) w realiach sprawy. Wadliwość ta dotyczy zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji metody wykładni powołanych przepisów u.s.g. oraz rezultatu przeprowadzonej wykładni, jaki Sąd uczynił podstawą swego rozstrzygnięcia.

Niewątpliwie operatywna (sądowa) wykładnia prawa zrelatywizowana jest do okoliczności faktycznych sprawy. Interpretacja prawa jest to operacja myślowa nieograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz jest to operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny, jako całość z danym zbiorem przepisów (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, LexisNexis 2012 s. 47 i n.). Należy mieć na uwadze, że podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych. Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie sprawy wymagało sięgnięcia do zasad wykładni, w myśl których znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, czy funkcje regulacji prawnej (wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. P 6/02, OTK ZU-A 2002, nr 7, poz. 91; por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 200+2 r. s. 77).

Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.s.g. rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności, co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Przewodniczący rady gminy nie jest organem gminy; dotyczy to również jego zastępców. Pełni on funkcję organizacyjną organu kolegialnego, jakim jest rada gminy. Jego pozycja, w sensie ustrojowym, nie różni się od pozostałych radnych; jest on primus inter pares - pierwszym wśród równych. Nie ma on przypisanych ustawowo kompetencji.

Do przewodniczącego należy wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad (art. 19 ust. 2 zd. 1 u.s.g.). Zadania te realizuje on w formie czynności materialno-technicznych. Poza tymi zadaniami ustawa nie określa zakresu działania przewodniczącego, co oznacza, że funkcja przewodniczącego i zakres jego zadań zostały przez ustawodawcę określone w sposób wyczerpujący. Zwrot: "wyłącznie", jednoznacznie wskazuje, że niedopuszczalne jest poszerzanie katalogu zadań przewodniczącego rady gminy poza zakres normatywny ustalony w art. 19 ust. 2 u.s.g.

Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem (art. 19 ust. 2 u.s.g. zd. 2 i 3). Wykładnia literalna tego przepisu prowadzi do rezultatu, że przewodniczący może fakultatywnie dokonać cesji swoich zadań tylko na jednego z wiceprzewodniczących, czyli jednego z kilku zastępców. Nie uwzględnia ona jednak sytuacji, gdy jest tylko jeden wiceprzewodniczący, a przewodniczący jest nieobecny i nie wyznaczył do wykonywania swoich zadań tego wiceprzewodniczącego. Kierując się zatem funkcjonalnymi dyrektywami wykładni należy przyjąć, że w takiej sytuacji jedyny wiceprzewodniczący przejmuje ex lege, w razie nieobecności przewodniczącego rady gminy, wszystkie jego zadania. Trzeba pamiętać, że jeżeli na gruncie wykładni językowej możliwe są różne warianty rekonstrukcji normy, to należy wybrać ten, który najbardziej odpowiada istocie i funkcji danej instytucji. Organizowanie prac organu stanowiącego i kontrolnego gminy, poprzez zapewnienie jej funkcjonalności i właściwego trybu pracy, stanowi niewątpliwie zasadniczy cel ustawodawcy.

Analiza treści normatywnej postanowień art. 19 ust. 2 zd 3 u.s.g. wskazuje, że istotną ustawową przesłanką relewantną, dającą wiceprzewodniczącemu ex lege prawo wykonywania zadań przewodniczącego, jest "nieobecność" przewodniczącego rady gminy. Jak wskazano wyżej ustawodawca przewidział, w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia zastępującego go wiceprzewodniczącego, automatyczne przejęcie zadań przewodniczącego przez wiceprzewodniczącego najstarszego wiekiem. W razie zaistnienia takiej sytuacji nie ma znaczenia przyczyna nieobecności. Niezależnie od tego, czy przyczyna ma charakter obiektywny (siła wyższa, szczególne okoliczności, nieobecność wskutek choroby, śmierć), czy też subiektywny (nieobecność zawiniona przez przewodniczącego), to konstytutywną przesłanką podmiotowej dyslokacji zadań przewodniczącego jest sam fakt jego nieobecności.

Zgodnie z zasadą sesyjnego systemu prac, rada, jako organ kolegialny, może podejmować rozstrzygnięcia ze skutkiem prawnym tylko na sesjach. Rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał (art. 20 ust. 1 u.s.g.). Na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku (art. 20 ust. 3 u.s.g.). W piśmiennictwie, zwołana w ten sposób sesja rady gminy, określana jest jako mianem nadzwyczajnej. Jej przedmiotem powinny być sprawy pilne, które nie mogą zostać załatwione w trybie sesji zwyczajnej (por. A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 301).

Ze zwołaniem sesji zwyczajnej i nadzwyczajnej wiąże się zespół kompetencji i obowiązków przewodniczącego określanych łącznie mianem "policji sesyjnej" obejmujących: prowadzenie obrad (otwarcie i zamknięcie sesji, stwierdzenie prawomocności obrad, otwarcie i zamknięcie dyskusji nad poszczególnymi punktami porządku obrad, udzielanie i odbieranie głosu, przeprowadzanie głosowań itd.), udział w głosowaniach, podpisywanie uchwał (por. P. Chmielnicki, W. Kisiel, S. Płażek, P. Dobosz, M. Mączyński, P. Kryczko, K. Bandarzewski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexPolonica).

Oczywiście do zwoływania sesji nadzwyczajnej rady gminy mają także zastosowanie postanowienia art. 19 ust. 2 u.s.g. Oznacza to, że zasadniczo zwołuje ją przewodniczący rady, a w przypadku nieobecności przewodniczącego i nie wyznaczenia zastępującego go wiceprzewodniczącego, zadanie to automatycznie przechodzi na wiceprzewodniczącego najstarszego wiekiem. Jeżeli jest jeden wiceprzewodniczący to on, w razie absencji przewodniczącego, zwoła sesję rady zarówno zwyczajną, jak i nadzwyczajną. Nie można zatem zgodzić się z konstatacją Sądu pierwszej instancji, że uchwała Rady Gminy R. z dnia [...] września 2012 r. jest nieważna, albowiem sesja nadzwyczajna została zwołana, pod nieobecność przewodniczącej, przez wiceprzewodniczącego rady, czyli przez osobę nieuprawnioną.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego normę zawartą w przepisie art. 20 ust. 3 należy odczytywać w relacji do postanowień art. 19 ust. 2 u.s.g.. Mając na względzie funkcjonalny kontekst wykładni, trzeba bowiem wziąć pod uwagę nie tylko konieczność prawidłowego działania rady gminy, lecz również właściwą realizację ustawowych przesłanek w zakresie zwoływania sesji nadzwyczajnej. Jeżeli wniosek zostanie złożony przez uprawnione podmioty (wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy), to przewodniczący jest obowiązany zwołać sesję w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Przyjęcie wyłącznie językowej wykładni uniemożliwiałoby realizację normy art. 20 ust. 3 u.s.g w razie nieobecności przewodniczącego. W sytuacji bowiem, gdy wniosek spełnia ustawowe przesłanki, a w okresie 7 dni od dnia jego złożenia przewodniczący byłby nieobecny, to interpretując powyższy przepis literalnie, zasadniczo niemożliwe byłoby zwołanie sesji nadzwyczajnej. Dlatego przyjąć należy, że w razie nieobecności przewodniczącego rady gminy, gdy wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej czyni zadość ustawowym przesłankom określonym w art. 20 ust. 3 u.s.g., to wiceprzewodniczący jest uprawniony do zwołania sesji nadzwyczajnej rady gminy. W oparciu o normę zadaniową zawartą w art. 19 ust. 2 u.s.g. jest on wręcz zobowiązany do dokonywania, w czasie nieobecności przewodniczącego, działań umożliwiających realizację założonego przez ustawodawcę celu związanego z prawidłową organizacją i funkcjonowaniem rady, w tym także zwołania nadzwyczajnej sesji rady.

Jeżeli radni chcą skorzystać z przysługującego im prawa do odwołania przewodniczącego rady (art. 19 ust. 4 u.s.g.), to musi się to odbyć na sesji zwołanej przez przewodniczącego, chyba żeby zachodzą okoliczności przewidziane w art. 19 ust. 2 u.s.g., a więc przewodniczący wyznaczyłby do dokonania tych czynności wiceprzewodniczącego, albo gdyby był nieobecny i nie wyznaczył wiceprzewodniczącego. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Sesja została zwołana przez wiceprzewodniczącego pod nieobecność przewodniczącej rady (por. Cz. Martysz, Komentarz do art. 20 ustawy o samorządzie gminnym, LEX 2010). Skoro Rada Gminy R. ma tylko jednego wiceprzewodniczącego, to bez względu na to, czy został on wyznaczony pod nieobecność przewodniczącej rady czy też nie, może on wykonywać wszelkie zadania, jakie przysługują przewodniczącej, w trakcie jej nieobecności, w tym również zwoływać sesję nadzwyczajną rady gminy.

W świetle poczynionych rozważań zasadny jest również zarzut naruszenia § 21 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie Statutu Gminy R. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 117 poz. 2142, ze zm.). Zgodnie z art. 22 ust. 1 u.s.g. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Statut gminy, jako akt prawa miejscowego niższego rzędu, musi być zgodny z ustawą o samorządzie gminnym, jak również musi być interpretowany w ten sposób, aby nie był sprzeczny z aktem wyższego rzędu. Te założenia determinują kierunek wykładni odpowiednich postanowień statutu. Zgodnie z § 21 ust. 3 Statutu Gminy R. sesje zwołuje Przewodniczący Rady, lub z jego upoważnienia Wiceprzewodniczący. Gdyby interpretować ten przepis literalnie, to trzeba by przyjąć, że w czasie nieobecności przewodniczącego również konieczne jest szczególne upoważnienie wiceprzewodniczącego do zwołania rady. Jednakże, mając na wględzie powyższe rozważania, taka wykładnia byłaby sprzeczna z ust. 2 zd 3 art. 19 u.s.g. Nadto mogłaby doprowadzić do paraliżu prac rady w przypadku nagłej i niezawinionej nieobecności przewodniczącego (np. w wyniku ciężkiej choroby). Kierując się założeniem spójności systemu prawnego przyjąć należy, że norma wynikająca z § 21 ust. 3 Statutu dotyczy jedynie sytuacji, w których przewodniczący jest obecny. Biorąc od uwagę tylko językowy kontekst wykładni Statutu, należałoby uznać, że wiceprzewodniczący nigdy nie będzie mógł dokonywać takich czynności jak przygotowanie sesji, czy ustalenie listy zaproszonych osób, jak również zapewnienie obsługi prawnej (§ 21 ust. 1 i § 22 ust. 1 i 4 Statutu). Mielibyśmy tu do czynienia ze sprzecznością prakseologiczną, albowiem spełnienie normy statutowej unicestwiłoby spełnienie normy ustawowej. Ponadto należy zwrócić uwagę, że postanowienia aktów prawa miejscowego powinny być interpretowane w zgodnie z przepisami rangi ustawowej.

W związku z powyższym przyjąć trzeba, że § 21 ust. 3 winien być tak interpretowany, aby nie wyłączał zastosowania art. 19 ust. 2 zd. 3 u.s.g. Skoro § 21 ust. 3 Statutu nie wyklucza, ani nie modyfikuje stosowania art. 19 ust. 2 u.s.g. trzeba uznać, że wiceprzewodniczący był osobą uprawnioną do zwołania sesji rady. Zwołał on sesję zgodnie z ogólnymi zasadami przewidzianymi w ustawie na czas nieobecności przewodniczącego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w sprawie, przyjęcie, że jedyny wiceprzewodniczący rady gminy przejmuje, w razie nieobecności przewodniczącego, jego zadania w tym także prawo zwoływania zwyczajnych i nadzwyczajnych sesji rady gminy, znajduje silnie uzasadnienie w wartościach i zasadach ustawy ustrojowej o samorządzie gminnym, co wobec językowej niejednoznaczności przepisów art. 19 ust. 2 i 20 ust. 1 i 3 u.s.g., pozwala odrzucić taki wariant interpretacyjny, zgodnie z którym wiceprzewodniczący rady może wykonywać zadania przewodniczącego, także w razie jego nieobecności, tylko gdy ten go wyznaczy do ich realizacji.

Wobec wykazanego naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 19 ust. 2 i 20 ust. 1 i 3 u.s.g. możliwe stało się, po uchyleniu zaskarżonego orzeczenia, rozpoznanie, na podstawie art. 188 P.p.s.a., skargi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 12 września 2012 r. narusza powołane wyżej przepisy prawa materialnego.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 188 w związku z art. 148 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.