Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 829/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2009-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 39, art. 41
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku na leki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 października 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta z dnia 25 września 2008 r., odmawiającą J. S. przyznania pomocy finansowej na wykupienie lekarstw ze środków pomocy społecznej.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 16 września 2008 r. J. S. zwrócił się o przyznanie pomocy na wykup lekarstw z pięciu recept. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawca wraz z żoną i córką żony prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe. Dochód jego rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w sierpniu 2008 r. wyniósł 2.784,77 zł, co daje kwotę 928,26 zł na osobę w rodzinie. Na wskazany wyżej dochód rodziny składały się: renta socjalna wnioskodawcy w kwocie 475,38 zł, jego zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie 109,82 zł, 1/12 kwoty wypłaconego mu zaległego zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 726,75 zł, zasiłek rodzinny na córkę żony w kwocie 64,00 zł, dochód z gospodarstwa rolnego żony w kwocie 955,82 zł (4,6175 ha przeliczeniowych x 207 zł) oraz zarobki żony w kwocie 300 zł. Organ I instancji decyzją z dnia 25 września 2008 r., odmówił J. S. przyznania pomocy na żywność, wskazując, iż dochód na osobę w jego rodzinie przekracza kryterium dochodowe z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, wynoszące 351,00 zł. Organ wyjaśnił, iż rodzina wnioskodawcy, mimo przekroczenia kryterium dochodowego, otrzymała w okresie od grudnia 2007 r. do czerwca 2008 r. specjalne zasiłki celowe w łącznej wysokości 2.147,56 zł. Ponadto w dniu 2 lipca 2008 r. J. S. otrzymał wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 8.721,00 zł. Organ I instancji nie znalazł również podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego, gdyż w jego ocenie, sytuacja rodziny wnioskodawcy nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

Kolegium podkreśliło, że podziela stanowisko organu I instancji, co do braku przesłanek w tej sprawie do przyznania odwołującemu się specjalnego zasiłku celowego na wykup lekarstw z pięciu recept, gdyż odwołujący miał i ma możliwość zaspokojenia tych potrzeb z własnych środków.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji podniósł, iż w świetle ustawy o pomocy społecznej, mającej zastosowanie w niniejszej sprawie, dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie ma znaczenia fakt, że odwołujący się nie jest właścicielem należącego do żony gospodarstwa rolnego, ani fakt użytkowania tego gospodarstwa przez osobę trzecią, jak również to, że część gruntów jest odłogowana, zachwaszczona, nieogrodzona itp. Organ odwoławczy stwierdził również, że podniesiona w decyzji organu I instancji okoliczność, iż odwołujący się przeznacza znaczne środki finansowe na gry hazardowe, nie została w żaden sposób udowodniona i w związku z tym nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Nadto, w ocenie Kolegium, kwestia niewypłaconych stronie odsetek ustawowych od wypłaconych po terminie świadczeń, a także pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu nie mogą być ocenione przez organ, gdyż nie były objęte przedmiotem postępowania w tej sprawie.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył J. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie art. 7 k.p.a. Skarżący wskazał, iż pracownicy organów administracji obu instancji zarówno w tej sprawie, jak i w innych sprawach dotyczących przyznania mu renty socjalnej, czy zasiłku pielęgnacyjnego, wielokrotnie rażąco naruszali prawo, działając na jego szkodę. Zdaniem pełnomocnika strony, sprawy te mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Krzywdzące jest zwłaszcza to, że skarżący ponosi konsekwencje wypłacenia z znacznym opóźnieniem kwoty wyrównania należnych mu świadczeń.

Na rozprawie przez Sądem w dniu 15 kwietnia 2009 r. skarżący złożył do akt sprawy plik kserokopii różnych dokumentów, obejmujących m.in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 października 2006 r., II SA/Lu 584/06, uchylający decyzję SKO z dnia 25 maja 2006 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o przyznanie skarżącemu renty socjalnej, korespondencję kierowaną do skarżącego przez ZUS Oddział w L., decyzje ZUS Oddział w L. z dnia 10 maja 2007 r. i z dnia 12 marca 2009 r. dokumentację lekarską dotyczącą skarżącego, korespondencję kierowaną przez skarżącego do instytucji publicznych, w tym do Ośrodka Pomocy Społecznej, decyzję SKO z dnia 2 marca 2009 r. w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej, odpowiedź Kolegium na skargę złożoną przez skarżącego do WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 659/06, decyzję Burmistrza Miasta z dnia 12 maja 2006 r. o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego (k. 14-74).

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania, ani przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa".

W myśl przepisu art. 2 ust. 1 pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej (art. 7 ustawy).

Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, znajdującym się w sytuacjach określonych w art. 7 ustawy lub innych uzasadniających udzielenie pomocy społecznej, których dochód nie przekracza kwot wskazanych w ustawie (art. 8 ust. 1 ustawy).

W przypadku osób pozostających w rodzinie pomoc społeczna przysługuje, jeżeli dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł. Jest to tzw. "kryterium dochodowe na osobę w rodzinie" (por. art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. Nr 135, poz. 950).

Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 ustawy). Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. (art. 8 ust. 4).

Zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł (§ 1 pkt 2 lit. e) powoływanego już wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych). Dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej i z ha przeliczeniowych oraz z innych źródeł sumuje się (art. 8 ust. 10).

Ustawa przewiduje świadczenia pieniężne oraz świadczenia niepieniężne (art. 36). Świadczeniami pieniężnymi z pomocy społecznej są m. in. zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy (art. 36 pkt 1 litera "c" ustawy).

Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Natomiast w myśl przepisu art. 41ustawy specjalny zasiłek celowy może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe.

Z powołanych przepisów wynika, że przyznanie zasiłku celowego możliwe jest tylko w przypadku spełniania przez osobę lub rodzinę kryterium dochodowego, określonego w ustawie, natomiast przyznanie specjalnego zasiłku celowego możliwe jest mimo przekroczenia kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej, warunkiem przyznania tego zasiłku jest jednak wystąpienie szczególnie uzasadnionych okoliczności.

Skarżący zwrócił się do organu pomocy społecznej o pokrycie kosztu zakupu lekarstw z pięciu recept, a zatem o zasiłek celowy, przewidziany w art. 39 ustawy.

Prawidłowe jest stanowisko organów, że w przypadku rodziny skarżącego przekroczone zostało kryterium dochodowe, określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, a zatem brak podstaw do przyznania zasiłku celowego. Należy jednak zauważyć, że dochód rodziny skarżącego nie został obliczony przez organy prawidłowo. Okoliczność ta nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem prawidłowe obliczenie dochodu również wskazuje na znaczne przekroczenie ustawowych kryteriów dochodowych.

Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku dochód rodziny skarżącego stanowiły: renta skarżącego w kwocie 475, 38 zł, zasiłek pielęgnacyjny skarżącego w kwocie 153 zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie 109,82 zł, wynagrodzenie za pracę żony skarżącego, Z. S. w kwocie 300 zł, zasiłek rodzinny na córkę Z. S. w kwocie 64 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność Z. S. w kwocie 955,82 zł, czyli łącznie 2058,02 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje dochód w kwocie 686,01 zł, a nie 928,26 zł, jak ustalił organy pierwszej instancji. Organ ten doliczył do dochodu rodziny także kwotę 726,75 zł, stanowiącą 1/12 część przyznanego skarżącemu w lipcu 2008 r. zasiłku pielęgnacyjnego należnego za okres od 1 maja 2005 r. do 31 stycznia 2005 r. Kwota ta nie powinna być doliczona do dochodu za sierpień 2008 r., jak bowiem wynika z art. 8 ust. 12 ustawy, w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Dochód ten dolicza się więc w równych częściach do dochodu za miesiące, za które jednorazowo wypłacony dochód był należny, a nie w kolejnych miesiącach, następujących po miesiącu, w którym dochód ten został wypłacony.

Brak podstaw do nieuwzględniania w dochodzie rodziny dochodu z gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność żony skarżącego, jak tego domaga się skarżący. Wyjaśnić należy, że przepisy ustawy nie uzależniają dochodu z gospodarstwa rolnego od sposobu jego faktycznego wykorzystania. Nie ma też znaczenia, że gospodarstwo położone jest w znacznej odległości od miejsca zamieszkania rodziny skarżącego. Sposób obliczania dochodu z gospodarstwa rolnego określony został w ustawie i jest to stała kwota przyjętą dla 1 hektara przeliczeniowego (art. 8 ust. 9 w zw. z art. 9 ust. 6 i ust. 8"a" ustawy). Od dnia 1 października 2006 r. kwota dochodu z 1 ha przeliczeniowego wynosi 207 zł (§ 1 pkt 2 litera "e" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych). Dochód z 4,6175 ha przeliczeniowych wyliczony został więc prawidłowo.

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy kryterium dochodowe, uprawniające do świadczeń, wynosi 351 zł. W rodzinie skarżącego kryterium to – nawet po odliczeniu części wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego - przekroczone zostało zatem prawie dwukrotnie.

Prawidłowe jest w tej sytuacji stanowisko organów obu instancji, że brak podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego na pokrycie kosztów lekarstw.

Prawidłowa jest również ocena organów, że w przypadku rodziny skarżącego nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, nakazujące przyznanie specjalnego zasiłku celowego, przewidzianego w art. 41 ustawy.

Konstrukcja tego przepisu wskazuje na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa z najbardziej właściwy. O tym jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości, nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola decyzji uznaniowych jest jednak ograniczona. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów.

Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego i jego wszechstronnej oceny, które pozwolą na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Organ drugiej instancji jest bowiem zobowiązany ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji (art.136 i 138 k. p. a.).

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Ustaliły bowiem dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim zaś dokonały niezbędnych ustaleń co do sytuacji rodziny skarżącego, co pozwoliło na ocenę, czy rodzina ta znajduje się w położeniu uzasadniającym uznanie, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 ustawy.

Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie nie wykazało, by rodzina skarżącego znajdowała się w dacie wydawania decyzji w szczególnie trudnej sytuacji, spowodowanej nadzwyczajnymi zdarzeniami. Uzasadniając decyzję odmawiającą specjalnego zasiłku celowego organ pierwszej instancji wskazał na fakt posiadania przez rodzinę stałych dochodów. Skarżący otrzymuje rentę socjalną i zasiłek pielęgnacyjny, natomiast jego żona podjęła w sierpniu 2008 r. pracę. Jak podkreślił organ, w sierpniu przepracowała ona tylko sześć dni, ale podpisała umowę na kolejny miesiąc, więc dochód z tytułu pracy wzrośnie. Pozwala to na ocenę, że sytuacja rodziny jest stabilna. Ocenę te należy podzielić, zwłaszcza że nie wystąpiły żadne nadzwyczajne okoliczności, które uzasadniałyby potrzebę przyznania rodzinie pomocy finansowej. Organ wskazał ponadto na zakres pomocy udzielanej rodzinie skarżącego przez ośrodek pomocy społecznej. W okresie od dnia 14 grudnia 2007 r. rodzina otrzymała pomoc w łącznej kwocie 2147,56 zł. Zakres pomocy przyznanej rodzinie skarżącego jest więc stosunkowo duży i uwzględnia potrzeby tej rodziny, wynikające z jej sytuacji materialnej i stanu zdrowia skarżącego (większość świadczeń przyznanych od 14 grudnia 2007 r. to specjalne zasiłki celowe na zakup lekarstw).

Organ podkreślił, że pomoc finansowa była przyznawana mimo przekraczania kryterium dochodowego, rodzina znajdowała się jednak wówczas w trudniejszej sytuacji, niż obecnie, gdy żona skarżącego podjęła pracę. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że w lipcu 2008 r. skarżący otrzymał kwotę 8721 zł zaległego zasiłku pielęgnacyjnego. Słusznie podnosi organ, że dysponując tak znaczną sumą rodzina mogła własnym staraniem pokryć koszt wykupu kilku lekarstw.

Dodać należy, że przepisy ustawy nie nakazują przyznania osobie ubiegającej się o pomoc społeczną świadczeń przez nią żądanych, lecz nakazują rozważenie wszystkich okoliczności w celu przyznania świadczeń odpowiednich do potrzeb danej osoby i uwzględniających zarówno cele pomocy, jak i możliwości jej udzielenia przez organ administracji (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy).

Odmawiając przyznania specjalnego zasiłku celowego na sfinansowanie kosztów lekarstw organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, uwzględniły bowiem przepisy ustawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami, wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały należycie uzasadnione, zgodnie z wymogami określonymi w przepisie art.107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi.

Złożone przez skarżącego na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2009 r. dokumenty nie mają wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Nie podważają one prawidłowości ustaleń organów administracji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).