Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2737/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 124 § 1 pkt 5,  art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 3 wzw. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 46 ust. 4, art. 46a, art. 46b, art. 46b pkt 1, art. 46b pkt 2-13, art. 48a ust. 1, art. 48a ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: art. 10 § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 57, art. 68 ust. 4, art. 87 ust. 1, art. 92, art. 193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1951/20 w sprawie ze skargi S.R. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie nakazu organizowania zgromadzeń ludności oddala skargę kasacyjną. Zdanie odrębne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji), objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 21 lipca 2021 r., sygn. akt

VII SA/Wa 1951/20, po rozpoznaniu skargi S. R. (dalej: skarżący) na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z (...) nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu organizowania zgromadzeń ludności, po pierwsze stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, po drugie umorzył postępowanie administracyjne oraz po trzecie orzekł o kosztach postępowania sądowego na rzecz skarżącego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: Inspektor, organ odwoławczy), działając m.in. na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2, art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.) oraz art. 46 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 46b pkt 1, art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm., zwana dalej: u.z.z.) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 658 ze zm., dalej: rozporządzenie RM z 10 kwietnia 2020 r.) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. z (...) wymierzającą skarżącemu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieprzestrzeganie w dniu 12 kwietnia 2020 r. zakazu organizowania zgromadzeń ludności. Podstawą nałożenia kary była notatka urzędowa funkcjonariusza Policji, z której wynikało, że 12 kwietnia 2020 r. skarżący – mimo obowiązującego na terenie Rzeczpospolitej Polskiej z powodu epidemii wywołanej zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 zakazu organizowania zgromadzeń – był uczestnikiem spotkania w grupie 3 osób, tj. naruszył zakaz innych spotkań, czym popełnił wykroczenie z art. 54 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r., poz. 821; dalej: k.w.), za co został ukarany mandatem karnym w wysokości 50 zł, a także naruszył zakaz innych spotkań poprzez gromadzenie się trzech osób, co stanowiło wypełnienie dyspozycji § 14 ust. 1 rozporządzenia z 10 kwietnia 2020 r., wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 46 ust. 4 pkt 4 u.z.z. Zdaniem organu odwoławczego stan faktyczny został prawidłowo ustalony w oparciu o obowiązujące przepisy i oceniony jako wystarczający do nałożenia kary, a ustalając wysokość kary pieniężnej organ kierował się prewencją szczególną w stosunku do skarżącego oraz wielkością stwarzanego przez niego, świadomego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę, w której domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko

w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

WSA, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji oraz umorzył postępowanie w sprawie, zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

WSA wskazał, że rozporządzenie z 10 kwietnia 2020 r., w oparciu o które działały organy, zostało wydane przez Radę Ministrów, a delegację ustawową do jego wydania stanowił art. 46a u.z.z. W art. 46b ust. 1 ustawy wskazano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 ustawy. Tymczasem w art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy, który dotyczy organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, nie ma mowy o ograniczeniach, obowiązkach i nakazach, ani o zakazie organizowania widowisk i zgromadzeń. Przepis art. 46b u.z.z. odsyła zatem jedynie do określonego zakresu ograniczeń, nie obejmując warunków ich wprowadzenia. W ocenie sądu, w dacie orzekania przez organy nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikało, że na terenie RP obowiązuje zakaz organizowania zgromadzeń, spotkań, czy zebrań, również w grupie 3 osobowej. Całość ograniczenia związanego z przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii SARS-CoV-2 zawarto w rozporządzeniu RM z 10 kwietnia 2020 r., natomiast wywiedzenie takiej możliwości byłoby możliwe jedynie w przypadku ogłoszenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych, o których mowa w Konstytucji. W tej sytuacji ograniczenie prawa do zgromadzeń nie mogło być uregulowane wyłącznie w rozporządzeniu, gdyż sprzeciwia się temu art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP. W konsekwencji, dostrzeżone przez sąd pierwszej instancji naruszenia powodują, że zasadne było odstąpienie od stosowania przepisów rozporządzenia RM z 10 kwietnia 2020 r., bowiem nie mogło ono zostać uznane za skuteczną i poprawną podstawę prawną – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – decyzji władczej organu administracji publicznej. Rozporządzenie to podlegało zastosowaniu przez organy władzy publicznej, gdyż organy administracji publicznej, w przeciwieństwie do sądów, nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją.

WSA podkreślił, że wprawdzie ujawnienie przez sąd przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji zwalnia w zasadzie z jej kontroli pod względem innych naruszeń, niemniej postanowił wykazać także inne naruszenia, których dopuściły się organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Wskazał mianowicie, że w zaskarżonej decyzji organy właściwie nie wyjaśniły, czy zachowanie skarżącego naruszyło § 14 ust. 1 pkt 1, czy też pkt 2 rozporządzenia z 10 kwietnia 2020 r. Oba te przepisy znalazły się w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy kara administracyjna, co wynika z zaskarżonych decyzji, została nałożona za "zakaz organizowania zgromadzeń ludności". Co prawda takie sformułowanie zostało użyte w art. 46 ust. 4 pkt 4 u.z.z., jednak skoro organy powoływały się na rozporządzenie wydane m.in. na podstawie tego przepisu ustawy, to strona winna mieć jasno określone, czy karę administracyjną otrzymała za naruszenie § 14 ust. 1 pkt 1, czy też pkt 2 cyt. rozporządzenia, czy obu z nich, czyli za organizowanie zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. – Prawo o zgromadzeniach (pkt 1) oraz za organizowanie imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju (pkt 2). W ocenie sądu wykazane naruszenia stanowiłyby wystarczającą podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, WSA wskazał, że niezależnie od braku podstawy prawnej wydanych decyzji, postępowanie administracyjne poprzedzające ich wydanie dotknięte było szeregiem naruszeń przepisów, w tym art. 10 k.p.a. W ocenie sądu pierwszej instancji, organy błędnie ograniczyły postępowanie dowodowe jedynie do notatki urzędowej Policji, gdyż nie mogła ona stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania decyzji w tej sprawie. Organy nie rozważyły również wnikliwie, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 189f k.p.a. do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, zwłaszcza że funkcjonariusz Policji sporządzający notatkę ukarał skarżącego mandatem w wysokości 50 zł.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący kasacyjnie organ domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 193 Konstytucji i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania i niezadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, w której sąd pierwszej instancji powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46 ust. 4 oraz art. 46b u.z.z. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, które to stanowią podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, mimo iż wydane one były na podstawie istniejącej materialnoprawnej podstawy do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za naruszenie ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się;

c) art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa, pomimo że organy administracji prowadziły postępowanie zgodnie z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa;

d) art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 § 2 oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że notatka służbowa funkcjonariusza Policji przekazana do PPIS nie mogła stanowić podstawy faktycznej wydania decyzji administracyjnej, gdyż stanowiła ona jedyny dowód w sprawie;

e) art. 10 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organy naruszyły zasadę czynnego udziału strony w sprawie poprzez zastosowanie tej normy, pomimo tego, iż sprawa wymagała jej załatwienia w sposób w szczególności szybki, ponieważ istniało reale niebezpieczeństwo dla życia i zdrowa ludzkiego.

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 46 ust. 4 pkt 4 i art. 46b pkt 1 u.z.z. w zw. z § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia RM z 10 kwietnia 2020 r. oraz art. 31 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 52 ust. 1–3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, w ramach której sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zakaz organizowania zgromadzeń ludności zawarty w ww. rozporządzeniu RM z 10 kwietnia 2020 r. wykracza poza ustawowe upoważnienie i stanowi tym samym podustawowe ograniczanie prawa do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń, jak również zakaz ten wykracza poza ustawową delegację, co równoznaczne jest z wydaniem przez organy administracji decyzji, tj. nałożenia sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej, z naruszeniem prawa.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, mając na uwadze przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Inspektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty wskazujące na naruszenie prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną.

Skarga kasacyjna Inspektora nie jest zasadna.

W ocenie NSA nietrafny jest podniesiony w pkt 1a petitum skargi kasacyjnej zarzut podnoszący naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 193 Konstytucji RP w związku z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Inspektor dopatruje się naruszenia tych przepisów poprzez niezawieszenie postępowania przed sądem pierwszej instancji, w sytuacji gdy istniała wątpliwość co do konstytucyjności art. 46 ust. 4 i art. 46b u.z.z. Inspektor nie kwestionuje zatem konkretnych przepisów rozporządzenia z perspektywy przepisów Konstytucji, ale stara się wykazać, że ze względu na zakwestionowanie tych przepisów przez sąd pierwszej instancji, sąd ten miał z urzędu wystąpić z pytaniem o konstytucyjność przepisów ustawy i tym samym z urzędu powinien zawiesić rozpoznawanie skargi.

Takie rozumienie podstawy zawieszenia z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. nie odpowiada treści tego przepisu. Naruszenie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd pierwszej instancji nie zawiesiłby postępowania sądowego, a jednocześnie wystąpiłby z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Konstytucyjnego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, zatem art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 193 Konstytucji RP nie został naruszony. Art. 193 Konstytucji RP ma charakter fakultatywny, pozwalając każdemu sądowi na przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sama możliwość skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego nie zwalnia jednak sądu od konieczności badania i oceny w każdej sprawie czy przepis prawa, który miał zastosowanie w danej sprawie, jest zgodny z Konstytucją i w konsekwencji – od obowiązku prokonstytucyjnej wykładni prawa. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni prawa. Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, była zatem prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa stanowiących podstawę prawną kontrolowanej decyzji. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji, korzystając z przyznanej mu konstytucyjnie niezawisłości, a więc będąc związany Konstytucją i ustawami, prawidłowo ten obowiązek wypełnił, dokonując prokonstytucyjnej wykładni przepisów podustawowych, stanowiących podstawę prawną kontrolowanej w tej sprawie decyzji, działając w celu zapewnienia realizacji konstytucyjnych zasad wyłączności ustawy oraz wolności zgromadzeń. Sąd pierwszej instancji uznał, że przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie art. 46 ust. 4 i art. 46b u.z.z. nie spełniają wymogów konstytucyjnych. W zakresie przepisów wykonawczych sąd pierwszej instancji mógł się wypowiedzieć, a więc ocenić, na ile są one zgodne z ustawą, a pośrednio z Konstytucją. W konsekwencji zarzut odnoszący się do przesłanki zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego należało uznać za niezasadny.

Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 10 § 2 k.p.a. (pkt 1e petitum skargi kasacyjnej) oraz naruszenie tego przepisu z odesłaniem do art. 81, art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. (punkt 1d petitum skargi kasacyjnej). W tym zakresie NSA podziela pogląd przyjęty przez sąd pierwszej instancji, że w przypadku nałożenia kary za naruszenie przepisów porządkowych wydanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem chorób zakaźnych u ludzi nie ma żadnych podstaw do ograniczenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, a więc stosowania art. 10 § 2 k.p.a. w sposób przyjęty przez organy. NSA zwraca uwagę, że ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu może mieć miejsce tylko w wyjątkowych sytuacjach. Z tego względu przesłanki dopuszczające takie ograniczenie muszą być wykładane ściśle. Czynny udział strony w postępowaniu jest zasadą prawną, a więc wszelkie wyjątki muszą być przekonująco uzasadnione przez organ. W każdym zatem przypadku nałożenia kary, która jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy, organ musi działać z jednakowym nasileniem na rzecz zapewnienia udziału strony w postępowaniu, natomiast o tym, w jaki sposób ma być realizowana zasada czynnego udziału strony w danym postępowaniu, powinny rozstrzygać realia konkretnej sprawy i do nich zawsze musi nawiązywać organ uzasadniając ograniczenia w zakresie czynnego udziału strony. W sprawie objętej zaskarżonym wyrokiem organy nie wykazały, że istniały prawem określone przeszkody do wzięcia udziału w postępowaniu przez osobę, na którą nałożono karę. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd, że nałożenie kary, chociaż związane z ochroną zdrowia i życia osób, nie jest równoznaczne z ochroną tych wartości. Dlatego należy postępowanie w sprawie nałożenia kary widzieć w innej perspektywie niż nałożenie kwarantanny albo orzeczenie izolacji. Kwarantanna lub izolacja wprost odnoszą się do zdrowia i życia, bo mają chronić te wartości. Natomiast kara za złamanie tych nakazów jest tylko represją ze względu na aspołeczne zachowanie, a jej celem nie jest bezpośrednia ochrona życia lub zdrowia. Z przedstawionych powodów rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny.

W ocenie NSA nietrafny jest również podniesiony w pkt 1c petitum skargi kasacyjnej zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. W tym przypadku niezasadność zarzutu ma podstawy formalne. Sądowa kontrola administracji publicznej polega na ocenie jej działań z punktu widzenia legalizmu. Zatem zarzut wadliwości tej kontroli musi odnosić się do przepisów stosowanych przez organ, bo tylko wówczas można ocenić, czy sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu lub działania. W sytuacji, gdy zarzut kasacyjny nie wskazuje, jakie działania organu naruszały prawo, to nie można przyjąć, że zaskarżony wyrok jest wadliwy ze względu na niewłaściwe stosowanie przepisów p.p.s.a., bo te przepisy nigdy nie mogą być samodzielną podstawą kasacyjną. Z tego więc powodu rozpoznawany zarzut należało uznać za chybiony.

Nadto należy zwrócić uwagę, że skarżący zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa, nie wyjaśnił jednak w czym upatruje naruszenia przez Sąd przepisu, który w tej sprawie nie był zastosowany. W tej sprawie bowiem, wbrew temu co wskazuje skarżący kasacyjnie, Sąd takiego orzeczenia nie wydał, lecz stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że nie są zasadne sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe.

W ocenie NSA nie są także zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne, zawarte w pkt 2 oraz pkt 1a petitum skargi kasacyjnej. Ten ostatni zarzut, tj. zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, mimo iż wydane one były na podstawie istniejącej materialnoprawnej podstawy do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za naruszenie ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się, został wprawdzie w skardze kasacyjnej zaliczony do zarzutów procesowych, jednak ma w istocie charakter materialnoprawny, dlatego podlega rozpoznaniu łącznie z zarzutem sformułowanym w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Materialnoprawną podstawę nałożenia w tej sprawie kary na stronę stanowił art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z. wskazujący, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł.

Materialnoprawny spór w tej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie zakazu zgromadzeń, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. oraz umorzył postępowanie administracyjne uznając, że przepisy rozporządzenia RM z 10 kwietnia 2020 r., na podstawie których organ wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, nie mogły stanowić podstawy prawnej do ustanowienia zakazu organizacji zgromadzeń.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu jest prawidłowe, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne.

Kwestia ograniczania praw i wolności jednostki w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz nakładania kar za naruszenie określonych w tych rozporządzeniach zakazów i nakazów była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Można stwierdzić, że istnieje ustalona i jednolita linia orzecznicza o niezgodności z prawem ograniczania praw i wolności jednostki w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach (por. m.in. wyroki NSA z: 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21; 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2184/21 i sygn. akt II GSK 2385/21). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela poglądy wyrażone we wskazanych wyrokach i argumenty na ich poparcie.

Wydane na podstawie przepisów u.z.z. i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie RM z 10 kwietnia 2020 r. w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii zakazu zgromadzeń przewidywało w § 14 ust. 1, że "Do odwołania zakazuje się: 1) organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. – Prawo o zgromadzeniach; 2) innych niż określone w pkt 1 zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych oraz imprez, spotkań i zebrań nienależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem spotkań danej osoby z jej osobami najbliższymi w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny lub z osobami najbliższymi osobie, z którą pozostaje we wspólnym pożyciu".

Podstawę prawną tego rozporządzenia RM z 10 kwietnia 2020 r. stanowiły przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 u.z.z., które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Z przepisu art. 46a u.z.z. wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei przepis art. 46b pkt 1 tej ustawy przewiduje, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Zgodnie zaś z art. 46 ust. 4 pkt 4 tej ustawy, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, można ustanowić zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Przytoczone powyżej upoważnienia ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia wprowadzającego m.in. zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności w czasie stanu epidemii, określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu. Przepisy te nie zawierają wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, nie spełniają więc wymogu wynikającego z art. 92 Konstytucji.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 i art. 92 w zw. przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego, niedopuszczalna jest w systemie prawa powszechnie obowiązującego żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu (por. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. K 28/98). Niedopuszczalne jest poprzestanie na blankietowej regulacji ustawowej i "pozostawienie organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek". Ten wymóg zamieszczenia wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej bezpośrednio w tekście ustawy "musi być stosowany ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności" (por. wyrok TK z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97). O ile więc w pewnych dziedzinach ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, to jednak w takich dziedzinach jak wolności i prawa człowieka oraz przepisy o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie sankcji, tego luzu pozostawionego aktom podustawowym być nie może i istnieje bezwzględna wyłączność ustawy (por. orzeczenia TK: z 26 kwietnia 1995r., sygn. K 11/94; z 1 marca 1994 r., sygn. U 7/93 oraz z 26 września 1995 r., sygn. U 4/95; z 9 listopada 1999 r., sygn. K 28/98; z 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97).

Zastrzeżenie wyłączności ustawowej w regulowaniu sfery wolności i praw człowieka należy rozumieć dosłownie, "z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (wyrok TK z 19 maja 1998 r., sygn. U 5/97; por. też wyroki TK z: 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99; 6 marca 2000 r., sygn. P 10/99; 7 listopada 2000 r., sygn. K 16/00; 19 lipca 2011 r., sygn. P 9/09). To w ustawie powinien się zatem znaleźć zasadniczy trzon tej regulacji prawnej, natomiast w przepisach upoważniających, takich jak art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu, należałoby precyzyjnie i wyczerpująco wskazać jakie uszczegółowiające kwestie techniczne mogłyby zostać uregulowane w rozporządzeniu jako akcie podustawowym. Przepisy upoważniające powinny bowiem zawierać wytyczne dotyczące treści norm prawnych przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu.

Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-13 u.z.z. właściwie nie ma. Zauważyć należy, że przepisy ustawowe do których odwołuje się skarżący kasacyjnie organ, tj. art. 46 b pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 4, przewidują jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności. Wskazane przepisy ustawy nie zawierają wytycznych co do zakresu takiego ograniczenia wprowadzonego w rozporządzeniu wykonawczym. Ustawodawca nie tylko zatem nie zawarł w ustawie trzonu regulacji prawnej w zakresie ograniczenia prawa do zgromadzeń, ale również nie sformułował jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści tego ograniczenia przekazanego do uregulowania w drodze aktu podustawowego.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że zakaz zgromadzeń przewidziany w § 28 ust. 9 rozporządzenia RM z 10 kwietnia 2020 r. narusza standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia prawa do zgromadzeń znajduje się w rozporządzeniu, a nie w ustawie. Tym samym w zakresie wolności zgromadzeń została naruszona konstytucyjnie ukształtowana relacja pomiędzy ustawą a rozporządzeniem.

Organizowanie pokojowych zgromadzeń i uczestniczenie w nich zaliczane jest do wolności konstytucyjnych. Stosownie do art. 57 Konstytucji państwo ma obowiązek zapewnienia możliwości realizacji tej wolności i wynikających z niej praw. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że obowiązkiem władz publicznych jest nie tylko usunięcie przeszkód w zakresie korzystania z wolności zgromadzeń i zaniechanie nieuzasadnionej ingerencji w tę sferę, ale też podjęcie określonych działań, których celem będzie urzeczywistnienie tego prawa. Do obowiązków ustawodawcy należy stworzenie rozwiązań prawnych, które umożliwią urzeczywistnienie wolności w najszerszym możliwym zakresie (zob. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99; 18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05; 10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08; 18 września 2014 r., sygn. K 44/12). Także Europejski Trybunał Praw Człowieka podkreśla, że w społeczeństwie demokratycznym prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się jest prawem fundamentalnym (m.in. wyrok ETPCz w sprawie Djavit An przeciwko Turcji z 20 lutego 2003 r., skarga nr 20652/92, § 56; wyrok ETPCz w sprawie Sergey Kuznetsov przeciwko Rosji z 23 października 2008 r., skarga nr 10887/04, § 45). W demokratycznym państwie prawnym wolność słowa należy do podstawowych wolności obywatelskich. Jej zasadniczy atrybut stanowi swoboda publicznego wyrażania poglądów, a także gromadzenia się tym celu. Stwarza ona obywatelom możliwość uczestniczenia w życiu publicznym, pozwala na realizację innych wolności i praw. Gwarancje wolności zgromadzeń statuuje art. 21 ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r., Nr 38, poz. 167). Gwarancje te ujęte zostały również w Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (zmienionej następnie Protokołami), ratyfikowanej przez Polskę 19 stycznia 1993 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 284 ze zm.), która w art. 11 ust. 2 przewiduje, że wykonywanie prawa do swobodnego, pokojowego zgromadzenia się nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób.

Wolność zgromadzeń i uczestniczenia w nich nie ma wprawdzie charakteru absolutnego i zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom, jednak te ograniczenia "mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw" (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; por. także wyroki TK z: 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98; 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., sygn. K 26/00).

Wprowadzanie dalej idących ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegających na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest dopuszczalne jedynie w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Nie chodzi więc o jakiekolwiek środki, tylko o środki, których stosowanie jest dopuszczone przez ustawę zasadniczą, tj. istnienie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1). Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Stan zagrożenia epidemicznego oraz stan epidemii nie są żadnym ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w Konstytucji. Wprawdzie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych, jednak ustrojodawca nie określił jakie środki powinny prowadzić do jego wykonania. Ten brak regulacji konstytucyjnej dotyczącej stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ma doniosłe konsekwencje prawne, gdyż oznacza, że ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych w stanie zagrożenia epidemicznego i w stanie epidemii nie są obwarowane zasadami, które dotyczą stanów nadzwyczajnych. Ingerencja w sferę praw i wolności w stanie epidemii musi zatem w pełni spełniać standard konstytucyjny.

Mając na uwadze powyższe należy uznać, że niedopuszczalna była ingerencja w § 14 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia RM z 10 kwietnia 2020r. w konstytucyjną wolność zgromadzeń w sposób i w formie, jaka miała miejsce w tej sprawie. Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b u.z.z. upoważnienie ustawowe do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności zgromadzeń, jest sprzeczne z art. 92 Konstytucji, a także z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Art. 57 i art. 31 ust. 3 Konstytucji nie dopuszczają bowiem żadnych wyjątków od zasady, że interwencja prawodawcza w wolność zgromadzeń może mieć miejsce jedynie w drodze ustawy. Wprowadzony stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologiczego, nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP. Obowiązuje zatem zasada bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie regulacji dotyczącej wolności i praw człowieka o charakterze sankcjonująco – dyscyplinującym (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., sygn. akt II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). Udzielone Radzie Ministrów generalne upoważnienie ustawowe oznacza niezachowanie formalnego kryterium ograniczenia wolności zgromadzeń tj. zasady wyłączności ustawy. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w bezpośrednim i ścisłym związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do ustawy (zob. wyrok TK z 16 lutego 1999r., sygn. akt SK 11/98), gdyż ich celem jest wykonanie ustawy. Ta zasada nie może być zrealizowana, jeżeli upoważnienie ustawowe ograniczone jest jedynie do wskazania zakresu spraw przekazanych do uregulowania podustawowym aktem wykonawczym. Przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. np.: wyroki TK z: 11 maja 1999r., sygn. P 9/98; 5 października 1999 r., sygn. U 4/99; 22 listopada 1999 r., sygn. U 6/99).

Wymóg określoności ma w tej sprawie szczególne znaczenie, gdyż chodzi o przepisy stanowiące podstawę nałożenia sankcji. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest bowiem nałożenie na skarżącego kary pieniężnej. Zawierający zakaz organizowania zgromadzeń § 14 rozporządzenia RM z 10 kwietnia 2020r., jest przepisem sankcjonowanym, natomiast art. 48a ust. 1 pkt 1 – 5 u.z.z. stanowiąc, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w (...)", jest przepisem sankcjonującym, przewidując za nieprzestrzeganie tego zakazu sankcję w postaci kary pieniężnej. Ten sankcjonujący przepis ustawy odsyła do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1 do 5 do poszczególnych punktów zawartych w art. 46 ust. 4 oraz w art. 46b, a więc do mających jedynie ogólny charakter upoważnień do wprowadzenia rozporządzeniem poszczególnych zakazów lub ograniczeń. Skoro w art. 46 ust. 4 pkt 4 u.z.z. mowa jest tylko o "zakazie organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności", to oznacza, że rekonstrukcja znamion deliktu przewidzianego w art. 48a ust. 1 u.z.z., wymaga uwzględnienia § 14 ust. 1 rozporządzenia RM z 10 kwietnia 2020r. Tylko bowiem w taki sposób możliwe jest ustalenie, czy dane zachowanie przypisywane danemu podmiotowi, może być rzeczywiście kwalifikowane jako wyczerpujące znamiona deliktu, o którym mowa w art. 48a ust. 1 u.z.z.

Zastosowana konstrukcja wielostopniowego w istocie odesłania, odsyła do wadliwych, bo jedynie ogólnych przepisów kompetencyjnych, a w konsekwencji do § 14 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych w nim ograniczeń. Zakazy i nakazy wynikają nie z ustawy, lecz z rozporządzenia. Zastosowane odesłanie w konsekwencji prowadzi do tego, że wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów czyli regulacja o charakterze sankcjonująco – dyscyplinującym, została zawarta nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym, przez co narusza zasadę bezwzględnej wyłączności ustawy.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że naruszenie wynikającego z art. 92 Konstytucji wymogu konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy spowodowało, że sporne rozporządzenie RM z 10 kwietnia 2020r. jest w istocie aktem samoistnym, a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru wobec ustawy (m.in. wyrok TK w sprawie K 28/98).

Wprawdzie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych, nie stanowi to jednak wystarczającej podstawy do traktowania spornego w tej sprawie rozporządzenia RM z 10 kwietnia 2020 r. jako aktu stosowania, a nie aktu stanowienia prawa. Ustrojodawca nie określił w jakich formach i jakimi środkami powinien być wykonany obowiązek z art. 68 ust. 4 Konstytucji, co oznacza, że ma być on realizowany przy użyciu zwykłych środków konstytucyjnych. Art. 31 ust. 1 Konstytucji przewiduje, że wolność człowieka podlega ochronie prawnej, art. 52 Konstytucji RP gwarantuje wolność przemieszczania się, od której wyjątki wprowadzić może ustawa, a art. 57 Konstytucji gwarantuje wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich, od której wyjątki wprowadzić może ustawa. Skoro w odniesieniu do stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii nie przewidziano zasad, które dotyczą stanów nadzwyczajnych, to znaczy, że ingerencja w sferę praw i wolności w stanie epidemii musi w pełni spełniać standardy konstytucyjne. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, prawa i wolności konstytucyjne, w tym wolność zgromadzeń, nie mogły zostać całkowicie zawieszone aktem podustawowym opartym na ogólnym upoważnieniu ustawowym.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że przepisy spornego rozporządzenia RM z 10 kwietnia 2020 r., podobnie jak innych rozporządzeń wydanych na podstawie przytoczonych powyżej przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, należy kwalifikować do obszaru stosowania a nie stanowienia prawa (por. zdanie odrębne s. Z. Czarnika do wyroku NSA z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1282/21). Konstytucja RP sprowadza działalność administracyjną do jedynie dwóch dopuszczalnych form: stanowienia prawa w formach przewidzianych w Konstytucji, albo stosowania prawa na podstawie upoważnień ustawowych, tj. aktami indywidualno-konkretnymi. Przewidziane w Rozdziale III Konstytucji RP zamknięcie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego oznacza, że w polskim porządku prawnym nie jest możliwe stanowienie innych abstrakcyjnych i generalnych aktów normatywnych (źródeł prawa) powszechnie obowiązującego niż te, które zostały przewidziane w Konstytucji, ani też nie są dopuszczalne żadne wydawane przez administrację akty "z pogranicza", tj. zawierające normy abstrakcyjno-generalne akty stosowania prawa lub akty konkretno-generalne. Postulowane w doktrynie zaakceptowanie możliwości wydawania przez administrację generalnych aktów administracyjnych wymagałoby zmian w prawie, w tym objęcia ich regulacją k.p.a. (co dostrzegają E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, zwłaszcza s. 90 i s. 208) i poddania ich sądowej kontroli, pozostają one bowiem poza katalogiem aktów objętych kognicją sądów administracyjnych przewidzianą w art. 3 p.p.s.a.

Mając to na uwadze należy zatem uznać, że sporne w tej sprawie rozporządzenie RM z 10 kwietnia 2020 r., wydane na podstawie przytoczonych powyżej upoważnień ustawowych, jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP, a więc wykonawczym wobec ustawy aktem podustawowym, który powinien być wydany na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, spełniającego wymogi przewidziane w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, a ten warunek nie został spełniony. Konstytucyjna dychotomia zawęża pole możliwej aktywności administracji, której pozostaje albo forma indywidualnych aktów stosowania prawa (decyzji) albo "klasycznych" rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego, czyli abstrakcyjnych i generalnych aktów stanowienia prawa o wykonawczym charakterze. Sama trudność w dobieraniu przez administrację najbardziej skutecznych środków zaradczych nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do odstąpienia od utrwalonych zasad ogólnych, potwierdzonych w Konstytucji RP, gwarantujących ochronę przed arbitralnością administracji w przypadkach jej ingerencji w prawa i wolności jednostek.

W świetle przedstawionych argumentów należy uznać, że przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia RM z 10 kwietnia 2020 r. nie mógł współstanowić materialnoprawnej podstawy do nałożenia na stronę kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego w nim zakazu. Z tych powodów sformułowane w pkt 1a i pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzuty kwestionujące pogląd Sądu pierwszej instancji o braku podstawy prawnej kontrolowanej decyzji rangi ustawy, uznać należy za niezasadne.

Z przedstawionych powodów sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty kasacyjne należało więc uznać za niezasadne.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

s. Z. Czarnika

Wyrokiem z 8 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 2737/21 NSA oddalił skargę kasacyjną Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie (dalej: Inspektor, organ odwoławczy) od wyroku WSA w Warszawie z 21 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1951/20, mocą którego sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność decyzji Inspektora oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, umorzył postępowanie administracyjne i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Z tym rozstrzygnięciem NSA nie można się zgodzić, gdyż jest ono konsekwencją niewłaściwego założenia, że ograniczenia i zakazy, które były w rozpoznawanej sprawie podstawą nałożenia kary są niezgodne z Konstytucją RP, bowiem z formalnego punktu widzenia zostały ustanowione w rozporządzeniu, a nie ustawie i w ten sposób naruszyły wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wymóg zachowania ustawowej formy ograniczenia praw i wolności. W rozpoznawanej sprawie ograniczenie odnosiło się do swobody poruszania się, a więc wolności gwarantowanej art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż kara na skarżącego została nałożona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 658; dalej cyt. jako: rozporządzenie ograniczające). Zatem kara została nałożona za złamanie zakazu organizowania spotkań, zgromadzeń, imprez i innych zebrań.

Moim zdaniem wyrok oddalający skargę kasacyjną jest wadliwy, gdyż przy jej rozpoznaniu należało uznać trafność zarzutu Inspektora, podnoszącego naruszenie prawa materialnego, przede wszystkim zarzutu wskazującego na naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Właśnie ten drugi zarzut jest w pełni uzasadniony, gdyż w mojej ocenie nie istniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji organów sanitarnych, tym samym brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, o czym orzekł WSA w Warszawie.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy należało przyjąć, że w dniu wydania zaskarżonych decyzji obu instancji w porządku prawnym funkcjonowały przepisy, które dawały podstawę do merytorycznej oceny możliwości karania za złamanie § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ograniczającego. Ponadto w ramach postępowania kasacyjnego należało ocenić prawidłowość prowadzenia postępowania wymierzającego karę, a także jej określenie z punktu widzenia przepisów k.p.a. odnoszących się do kar administracyjnych. Dopiero takie ustalenia mogły dawać podstawę do oceny kontrolowanych decyzji. Wybranie przez WSA w Warszawie prostej drogi, tj. wskazanie braku podstawy prawnej, bo chyba sądowi pierwszej instancji chodzi o tę przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest rozwiązaniem naruszającym prawo. W mojej ocenie oddalenie skargi kasacyjnej w takich realiach jest zatem rozstrzygnięciem wadliwym.

Na rzecz zaprezentowanego wcześniej stanowiska przemawiają następujące argumenty.

Moim zdaniem nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez sąd pierwszej instancji i NSA, że w dniu złamania zakazu organizowania zgromadzeń ludności zakaz ten był "nielegalny", bo nie miał podstawy ustawowej, gdyż rozporządzenie ograniczające wprowadzając taki zakaz było wydane poza zakresem delegacji ustawowej, ale przede wszystkim wprowadzało ten zakaz przepisem niemającym rangi ustawowej i w ten sposób naruszało art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Według mnie pogląd taki nie jest trafny. Uważam, że rozporządzenie ograniczające wydane zostało zgodnie z prawem i spełniało wymóg konstytucyjności. Wykazanie zasadności tego twierdzenia wymaga najpierw kilku uwag natury ogólnej.

Należy zwrócić uwagę, że ograniczenia praw i wolności w związku ze stanem epidemii znajdują oparcie w regulacji ustawowej, która jest wykonaniem konstytucyjnego nakazu wynikającego z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. Z tego powodu ten rodzaj ograniczeń należy zaliczyć do środków konstytucyjnych niewymagających korzystania z rozwiązań prawnych właściwych dla stanów nadzwyczajnych, a ściślej – stanu klęski żywiołowej. Z tego więc powodu niezrozumiała jest argumentacja uzasadnienia NSA, która doszukuje się możliwości ograniczenia wolności tylko w stanie klęski żywiołowej. Jak uczy praktyka, ograniczanie praw i wolności ma miejsce w różnych sytuacjach, w tym w stanach zwyczajnych przewidzianych np. w ustawie Prawo o ruchu drogowym, ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawie Prawo ochrony środowiska itd. W ramach prawa proponuje się, by stan epidemii traktować jako stan specjalny i ujmować jako instytucję administracyjnego prawa materialnego (zob. J. Jagielski, P. Gołaszewski, Prawo administracyjne wobec epidemii choroby zakaźnej, wybrane problemy na tle studium przypadku koronawirusa SARS COV-2 (CHOROBY COVID-19), Studia Iuridica, 2021, T. 87, s. 174, także: E. Ura, Przepisy "covidowe" przykładem kryzysu prawa administracyjnego, Kryzys, stagnacja, renesans? Prawo administracyjne przyszłości, Księga jubileuszowa prof. J. Jagielskiego, Warszawa 2021, s. 196–213.).

Zakwalifikowanie tych uregulowań do zwyczajnych środków konstytucyjnych prowadzi do wniosku, że ograniczenia muszą być dokonywane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, która w przypadku klęski żywiołowej jest – co do zasady – wyłączona, gdyż w stanie klęski żywiołowej stosowne przepisy konstytucyjne wyraźnie dopuszczają naruszenia większości wolności, określając jednocześnie ich zakres i intensywność.

Z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm., dalej cyt. jako: u.z.z.) wynika, że stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii na obszarze województwa lub jego części ogłasza i odwołuje wojewoda na wniosek państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Z kolei art. 46 ust. 2 ustawy stanowi, że jeżeli stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan taki ogłasza i odwołuje minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. W obu sytuacjach podstawą ogłoszenia i odwołania wskazanych w art. 46 ustawy stanów jest rozporządzenie.

Artykuł 46a u.z.z. stwierdza, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i samorządowej, Rada Ministrów może określić na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów obszar zagrożony ze wskazaniem rodzaju stref, w których wystąpiły stany zagrożenia lub epidemii oraz rodzaje stosowanych rozwiązań określonych w art. 46b ustawy, mając na uwadze zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego. W tym przypadku Rada Ministrów działa także na podstawie rozporządzenia.

Tak ujęty stan normatywny prowadzi do wątpliwości związanych z charakterem i miejscem rozporządzenia Rady Ministrów w systemie aktów wydawanych przez organy wymienione w art. 46 u.z.z. Inaczej rzecz ujmując, chodzi o to, czy rozporządzenie wydawane przez Radę Ministrów na podstawie art. 46b ustawy jest tylko uzupełnieniem rozporządzeń wydawanych przez organy określone w art. 46 tej ustawy, czy też jest samodzielnym i niezwiązanym z tamtymi działaniami aktem szczególnym. Wykładnia systemowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że rozwiązanie z art. 46b ustawy jest szczególną podstawą działania Rady Ministrów.

Zatem na gruncie obowiązującego prawa wszystkie wskazane wcześniej rozporządzenia są aktami wprowadzającymi stan zagrożenia epidemicznego, stan epidemii lub określającymi zagrożony obszar. W każdym z tych przypadków rozporządzenie jest wydawane przez wskazane w ustawie organy. W związku z tym pojawia się pytanie o charakter prawny tych rozporządzeń. Pytanie jest zasadne, gdyż w orzecznictwie pojawiło się stanowisko, że funkcjonujące w tym zakresie akty nie spełniają wymogu wynikającego z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zatem że wydają je organy wskazane w Konstytucji RP i tylko na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego w celu wykonania ustawy.

Rozporządzenie, o którym stanowi art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, to akt wykonawczy do ustawy. Wydanie takiego rozporządzenia jest możliwe tylko na podstawie wyraźnego przepisu kompetencyjnego. Konstytucyjność takiego aktu wymaga wypełnienia wszystkich warunków z art. 92 Konstytucji RP. Rozporządzenie takie jest aktem normatywnym, co oznacza, że jest jednym ze źródeł prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, czyli jego przepisy muszą wyrażać normy generalne i abstrakcyjne. Skutkiem tego jest możliwość poddania takiego aktu kontroli konstytucyjności w trybie właściwym dla źródeł prawa, a więc na podstawie art. 188 Konstytucji RP. Jednak w polskim porządku prawnym funkcjonują również rozporządzenia, które mają inny cel niż wykonanie ustawy. Do takich aktów należy zaliczyć wszystkie rozporządzenia, które są aktami stosowania prawa, a nie jego stanowienia. W systemie prawnym miejsce i charakter prawny takich aktów, a zwłaszcza ich nazewnictwo, nie zostały konsekwentnie określone przez ustawodawcę.

Zauważono to w nauce prawa i słusznie zwrócono uwagę na nienormatywny charakter tych regulacji oraz ich wykonawczą funkcję, podkreślając, że są to administracyjne akty generalne, a nie rozporządzenia normatywne. Podkreślono przy okazji niekonsekwencję ustawodawcy w ich nazewnictwie, które odwołuje się do nazwy właściwej dla aktu normatywnego wykonującego ustawę. W nauce prawa konstytucyjnego nie budzi wątpliwości, że tego rodzaju akty, mimo że nazwane rozporządzeniami nie są źródłami prawa w rozumieniu konstytucyjnym, a więc w ujęciu art. 87 Konstytucji RP, a to oznacza, że art. 92 ustawy zasadniczej nie może być wprost płaszczyzną oceny podstawy i treści takich rozporządzeń (tak M. Wiącek [w: M.] Safjan, L. Bosek, Konstytucja RP, Tom II, Komentarz, Warszawa 2016, s. 176).

Zatem stwierdzić należy, że rozporządzenie ograniczające, jako akt, ma podstawę ustawową w art. 46a, a zakres upoważnienia ustawowego dla tego aktu wynika z treści art. 46b u.z.z. Podkreślić trzeba, że jest ono w dniu zdarzenia skutkującego w tej sprawie nałożeniem kary aktem obowiązującym równolegle do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491). Na tej podstawie należało przyjąć, że rozporządzenie ograniczające nie jest aktem wykonującym ustawę w znaczeniu normatywnym, więc nie jest tym rozporządzeniem, które zostało wskazane w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP i do którego nawiązuje NSA w uzasadnieniu wyroku. Oznacza to, że dla tego typu aktu inne są wymagania w zakresie delegacji ustawowej, bo poza sporem pozostaje, że każde rozporządzenie, bez względu na jego charakter, musi posiadać ustawową podstawę – tak jak każda decyzja administracyjna – skoro w obu sytuacjach następuje ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotu będącego poza administracją. Jednak wymóg posiadania przez rozporządzenie ograniczające podstawy ustawowej nie jest równoznaczny ze spełnieniem przez nią warunków z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, bo te odnoszą się tylko do źródeł prawa, a rozporządzenie ograniczające nie może być do nich zakwalifikowane.

Wobec tego pojawia się pytanie o to, czym jest to rozporządzenie. Jak już wcześniej zauważyłem można je traktować jako akt generalny. Jednak w tym zakresie możliwe jest również stanowisko, że tego rodzaju rozporządzenie może być zaliczone do tzw. przepisów administracyjnych. W nauce prawa wskazuje się, że nie są to pojęcia tożsame, ale niewątpliwie pokrewne (zob. J. Jagielski, P. Gołaszewski, op. cit., s. 179, także: M. Kulesza, Źródła prawa i przepisy administracyjne w świetle nowej Konstytucji, PiP 1999/2, s. 12–19). Jednak niezależnie od tego jaką przyjmiemy teoretyczną konstrukcję dla rozporządzenia ograniczającego, zawsze do takich "przepisów administracyjnych, w tym policyjnych nie da się z natury rzeczy zastosować konstytucyjnej dyrektywy, by w upoważnieniu oznaczać wytyczne dotyczące treści aktu" (M. Kulesza, op. cit., s. 18).

Analiza treści rozporządzenia ograniczającego prowadzi do wniosku, że są to przepisy policyjne, zatem takie, w których władza wykonawcza wprowadza różnego rodzaju ograniczenia, nakazy, zakazy. Ze względu na zamknięty katalog źródeł prawa przyjęty przez polską konstytucję, ten rodzaj przepisów należy, moim zdaniem, kwalifikować do obszaru stosowania, a nie stanowienia prawa. Dla takiego rozumienia tych przepisów nie ma znaczenia kwestia nazewnictwa. Mogą to być również rozporządzenia (zob. M. Kulesza, op. cit., s. 18, także: E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, s. 125–127). Zatem tworzenie tego typu przepisów należy zaliczyć do jednej z form działania administracji odróżnionej od prawotwórstwa.

W polskim porządku prawnym funkcjonuje wiele takich przepisów, a więc zakazów, nakazów lub ograniczeń wprowadzonych różnymi aktami. Są to decyzje przewidziane w art. 44 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2020 r. poz. 1421), w których można wprowadzić ograniczenia poruszania się osób w związku z chorobą zakaźną zwierząt, albo rozporządzenia z art. 48 ust. 1 tej samej ustawy lub uchwały sejmiku województwa, rozporządzenia ministra i zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 poz. 1098). To tylko przykładowe wyliczenie takich przepisów, których istnieją dziesiątki, albo nawet setki, jednak potwierdza ono, że zakazy poruszania się osób fizycznych, a więc ograniczenie wolności wynika z wielu przepisów policyjnych, a do takich należy zaliczyć także przepisy stanowione w związku z COVID-19.

Konkludując zagadnienia zakresu upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia ograniczającego, a także rozporządzeń z art. 46 u.z.z. stwierdzić należy, że zaskarżonym decyzjom organów sanitarnych nie można postawić zarzutu, że były wydane bez podstawy prawnej, bowiem zawarte w art. 46b u.z.z. upoważnienie jest wystarczającą podstawą do wprowadzenia zakazów i ograniczeń praw i wolności w ramach przepisów policyjnych, niezależnie od tego, jak rozumiemy formę ich wprowadzenia, a więc czy są to przepisy "administracyjne" czy akty generalne.

Na kanwie tych rozważań należy odnieść się do kolejnego problemu, który NSA przyjął za sądem pierwszej instancji i uznał, że organy działały bez podstawy prawnej, tym samym usprawiedliwił stwierdzenie nieważności decyzji nakładających karę za złamanie zakazu gromadzenia się. Oba sądy niezasadnie stwierdziły, że ten rodzaj ograniczenia wolności jest niekonstytucyjny, bowiem wprowadzony rozporządzeniem, dla którego brak było ustawowej podstawy, a to było niezgodne z treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który dopuszcza proporcjonalne ograniczenie wolności i praw tylko w ustawie. Formalny brak tych ograniczeń w ustawie – zdaniem sądu pierwszej instancji i NSA – był wystarczającą przesłanką do przyjęcia braku podstawy prawnej ograniczeń.

Z tym stanowiskiem również nie mogę się zgodzić. W tym miejscu należy odnieść się do problematyki, która zostaje ujęta przeze mnie w tezie, że wydanie rozporządzenia na podstawie art. 46b u.z.z. spełnia wymóg ustawowego wprowadzenia ograniczeń covidowych i pozostaje w zgodzie z treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Budując taki wniosek zauważam tezy wyroków TK powołane w uzasadnieniach wyroków przez oba sądy, mające uzasadnić twierdzenie odmienne od mojego, na którym opierały się oba wyroki. Jednak wskazuję, że są to wybiórcze stanowiska TK na temat rozumienia terminu "tylko w ustawie" do jakiego nawiązuje art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. NSA przyjął w tym zakresie restrykcyjne rozumienie tego pojęcia uzasadniając, że w przypadku nakazów, zakazów i innych ograniczeń chodzi o podstawowe wolności obywatelskie, a więc wszystkie elementy ograniczające te wolności muszą być zawarte bezpośrednio w ustawie. Stanowisko takie moim zdaniem nie ma uzasadnienia, bowiem jest niezgodne z prawem, a przede wszystkim niespójne aksjologicznie. Przedkłada wolność zgromadzania się nad ochronę życia i zdrowia. Owszem, każda z wolności gwarantowanych w Konstytucji jest istotna, jednak życie i zdrowie jest warunkiem pierwotnym ich istnienia, zatem wykładnia systemowa obowiązujących regulacji prawnych powinna prowadzić do stanu, w którym kolizja między życiem i zdrowiem a każdą inną wolnością będzie rozstrzygania na rzecz życia i zdrowia, a w dalszej perspektywie bezpieczeństwa publicznego (zdrowotnego), a nie wolności indywidualnej. Gdyby miało tak być, jak wskazuje NSA, to należałoby pozostawić tylko w ręku jednostki możliwość szczepienia się przeciw chorobom zakaźnym, w tym COVID.

NSA dopatruje się podstawy do oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku stwierdzającego nieważność decyzji organów sanitarnych także w tym, że rozporządzenie ograniczające wydane było poza delegacją ustawową, a tym samym naruszało art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bo ograniczało możliwość gromadzenia się, zatem wolność, która na gruncie tego przepisu Konstytucji, może być ograniczona tylko w ustawie. Na tę okoliczność zostało wskazane stanowisko TK zawarte m.in. w wyrokach: z 19 maja 1998 r. sygn. akt U 5/97; z 25 maja 1998 r. sygn. akt U 19/97. Niewątpliwie w tych orzeczeniach Trybunał zaprezentował rygorystyczny pogląd w zakresie ograniczenia praw i wolności. Jednak zauważyć trzeba, że to stanowisko ewoluowało w orzecznictwie TK. W nauce przyjmuje się, że ustawowe ograniczenie praw i wolności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie oznacza bezwzględnego zakazu zamieszczania ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności w aktach podustawowych (zob. M. Szydło, M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Komentarz, Tom I, Art. 1–86, Warszawa 2016, s. 778, 780–784, także wyrok TK z 8 lipca 2003 r.,

P 10/02).Wyjątek w tym zakresie jest jeden i dotyczy on sankcji karnych (zob. wyrok TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94), chociaż i w tym zakresie to stanowcze stanowisko zostało częściowo złagodzone (zob. wyrok TK z 20 lutego 2001 r., P 2/00). Zatem nawet w zakresie sankcji karnych możliwe są pewne ustępstwa na rzecz rozumienia wyłączności ustawy jako aktu ograniczającego prawa i wolności.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem NSA, że sankcje administracyjne należą do prawa represyjnego. Jednak z tego faktu nie można wyprowadzać wniosku, że w zakresie tych sankcji funkcjonuje nakaz pełnej ich regulacji w ustawie, a zwłaszcza że mają mieć do nich zastosowanie reguły właściwe dla sankcji karnych.

W nauce i orzecznictwie podkreśla się, że stosowanie sztywnej zasady ustawowej wyłączności w regulowaniu sankcji administracyjnych byłoby niewłaściwe i niezasadne, przede wszystkim dlatego, że nie są to sankcje karne (zob. M. Szydło, op.cit., s. 782, a także wyroki TK: z 15 stycznia 2007 r., P 19/06; z 31 marca 2008 r., SK 75/06). Tak więc do tych rodzajów sankcji nie ma zastosowania art. 42 Konstytucji RP. Z tego powodu nietrafne jest odwołanie się przez NSA do orzecznictwa karnego SN i na tej podstawie budowanie argumentacji na rzecz trafności formułowanych tez dotyczących formalnych wymogów ograniczenia wolności poruszania się. Podkreślić także należy, że SN w swojej argumentacji pobieżnie odnosi się do zagadnień właściwych dla kar w prawie administracyjnym. Ogranicza się tylko do banalnych stwierdzeń na temat konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Skoro tak jest, to należy przyjąć, że prawa i wolności chronione konstytucyjnie mogą być ograniczane nie tylko w ustawie i że ten sposób ograniczenia może spełniać wymogi z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Poza sporem pozostaje, że prawa i wolności mogą ograniczać nie tylko akty stanowienia prawa, ale także akty prawa miejscowego, umowy międzynarodowe, akty prawne, które nie są aktami normatywnymi, bo nie zawierają norm generalno-abstrakcyjnych, np. akty generalne. Prawa i wolności mogą też być ograniczane przez akty stosowania prawa, czynności materialno-techniczne i wszystkie inne działania administracyjne, które są prawnie dopuszczalne w stosunku do podmiotów znajdujących się poza administracją. W każdym z wyżej przedstawionych przypadków inaczej musi być rozumiany wymóg podstawy ustawowej dla ograniczenia wolności. Jedno jest pewne, taka podstawa musi istnieć, jednak w każdej sytuacji inaczej trzeba ujmować zakres i szczegółowość delegacji ustawowej wyznaczającej dopuszczalny zakres działania. Przecież trudno byłoby szczegółowo wskazać zasady ograniczenia np. wolności przemieszczania się tj. np. zatrzymania pojazdu (miejsca) na drodze przez policjanta w ramach kontroli ruchu drogowego. Zatem takim kontekstem ograniczenia wolności przemieszczania się ustawa nie zajmuje się, natomiast konkretyzuje to czynność policjanta, formalnie uregulowana, przy czym nie do końca precyzyjnie, bo brak tej precyzji w przypadku zatrzymania pojazdu w ruchu przez radiowóz, gdyż ten rodzaj zatrzymania nie został nigdzie jednoznacznie uregulowany. Jednak bez wątpienia ten sposób działania jest ograniczeniem wolności z art. 52 Konstytucji RP, jednak czy niekonstytucyjnym, bo nieokreślonym w ustawie, a tylko w rozporządzeniu.

Wskazane przykłady działań organów państwa prowadzące do ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności, w tym wolności poruszania się, potwierdzają różnorodność form, w jakich ograniczenia te mogą być wprowadzane. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczając możliwość wprowadzenia ograniczeń i domagając się dla nich podstawy ustawowej nie wymaga, by ograniczenia były określane tylko w ustawie. Natomiast niezależnie od tego, w jakiej formie są tworzone w porządku prawnym, zawsze mają odnosić się do ustawy, która zezwala na ich wprowadzenie. Zatem przy ocenie poprawności ustanowienia tych ograniczeń istotne jest ustalenie dostatecznej podstawy, a więc określoności regulacji prawnej, upoważniającej do wydania zakazów lub nakazów. Wystarczająca szczegółowość podstawy ustawowej do wprowadzenia zakazów i nakazów jest zależna od formy, w której są one wprowadzane. Dla niektórych form działania administracji prawo przewiduje duży rygoryzm co do treści i sposobu nałożenia ograniczeń. Tak jest w przypadku wydania decyzji administracyjnej. Podobnie przy wydaniu rozporządzenia wykonującego ustawę, gdzie zrealizowany być musi art. 92 ust. 1 Konstytucji RP lub uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, chociaż w tym ostatnim przypadku bardziej chodzi o formalizm proceduralny niż treściowy. Jednak w każdym z tych przypadków musi być zrealizowana zasada dostatecznej precyzji upoważnienia ustawowego i ścisłe oznaczenie działań organów administracji skutkujących ograniczeniem praw i wolności.

Precyzja delegacji ustawowej jest spełniona, gdy istnieje możliwość dekodowania z przepisów ustawy zakresu działania ograniczającego prawa i wolności za pomocą reguł interpretacji obowiązujących w danej kulturze prawnej (zob. wyrok TK z 21 marca 2001 r., K 24/00). Natomiast wymóg jasności jest osiągnięty wówczas, gdy przepis jest zrozumiały na gruncie języka powszechnego. W tym miejscu podkreślić należy, że nawet brak precyzji delegacji ustawowej oraz niejasność językowa nie są same przez się podstawą do stwierdzenia niekonstytucyjności takiej regulacji. Podstawa taka istnieje tylko wtedy, gdy tych mankamentów nie można usunąć w trybie zwykłych środków interpretacyjnych (zob. wyrok TK z 28 października 2009 r., Kp 3/09).

Wychodząc z tak nakreślonych założeń stwierdzić należy, że NSA za podstawę rozstrzygnięcia niezasadnie przyjął jedno z możliwych ujęć ustawowej podstawy rozporządzenia ograniczającego. A mianowicie takie jej rozumienie, które moim zdaniem nie ma oparcia w obowiązującym prawie.

Podstawą prawną ograniczeń praw i wolności w czasie pandemii jest ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u

ludzi. Ustawa ta ma oparcie konstytucyjne w art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek zwalczania chorób epidemicznych. W nauce nie budzi wątpliwości, że ustawa stanowi systemowe rozwiązanie obejmujące całokształt problematyki związanej z postępowaniem epidemiologicznym wywołanym chorobą zakaźną u ludzi (zob. L. Bosek, L. Bosek (red.), Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, Warszawa 2020, s. 10–11). Podzielany jest także pogląd, że ustawy szczególne (tzw. tarcze) związane z usuwaniem skutków społecznych i ekonomicznych pandemii Covid-19 uzupełniają istniejące rozwiązanie systemowe.

Skoro konstytucyjnie ten tryb zwalczania chorób epidemicznych jest dozwolony, a ustawodawca stworzył warunki jego realizacji w u.z.z. i władza wykonawcza przystąpiła do działań określonych w tej ustawie, to całokształt tych rozwiązań prawnych, a w efekcie działań, należy uznać za zwykłe środki konstytucyjne, bo niezwykłe środki to takie, których zastosowanie wymaga spełnienia przesłanek nadzwyczajnych albo takich, których nie przewiduje Konstytucja.

Jak już wcześniej wskazano z art. 46 ust. 1 ustawy wynika, że stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii na obszarze województwa lub jego części ogłasza i odwołuje wojewoda na wniosek państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Z kolei art. 46 ust. 2 ustawy stanowi, że jeżeli stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan taki ogłasza i odwołuje minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. W obu sytuacjach podstawą ogłoszenia i odwołania wskazanych w art. 46 ustawy stanów jest rozporządzenie.

Autonomiczne rozwiązanie zawiera art. 46a u.z.z., który stwierdza, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i samorządowej, Rada Ministrów może określić na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów obszar zagrożony ze wskazaniem rodzaju stref, w których wystąpiły stany zagrożenia lub epidemii oraz rodzaje stosowanych rozwiązań określonych w art. 46b ustawy, mając na uwadze zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego. W tym przypadku Rada Ministrów działa także na podstawie rozporządzenia. Zauważyć należy, że przepis ten nie do końca jest czytelny, bo działanie Rady Ministrów zostało uregulowane tylko co do wskazania zagrożonego obszaru z określeniem rodzaju stref, w których wystąpił stan zagrożenia lub stan epidemii oraz stosowania ograniczeń z tym związanych, natomiast nie przewidziano w nim dla Rady Ministrów kompetencji do odwołania wskazań i ograniczeń, gdy ustąpią okoliczności będące podstawą wprowadzenia tych wskazań.

Stan taki wprowadza wątpliwość związaną z miejscem rozporządzenia Rady Ministrów w systemie aktów – rozporządzeń – wydawanych przez organy wymienione w art. 46 u.z.z. Inaczej rzecz ujmując chodzi o to, czy rozporządzenie wydawane przez Radę Ministrów na podstawie art. 46b u.z.z. jest tylko uzupełnieniem rozporządzeń wydawanych przez organy określone w art. 46 tej ustawy, czy też jest samodzielnym i niezwiązanym z tamtymi działaniami aktem szczególnym. Wykładnia systemowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że rozwiązanie z art. 46b u.z.z. jest szczególną podstawą działania Rady Ministrów.

Analiza treści obowiązujących regulacji u.z.z. nie pozostawia wątpliwości, że ograniczenia praw i wolności mają podstawę ustawową.

W kontekście poczynionych uwag zasadne wydaje się stanowisko, że ustawowe ograniczenie praw i wolności nie wyklucza wprowadzenia czasowego zakazu korzystania z nich. Na gruncie języka potocznego, a więc reguł języka polskiego zakaz jest najdalej posuniętym ograniczeniem. Nie budzi wątpliwości językowych, że "ograniczenie to zarządzenie ograniczające czyjąś swobodę działania, zakaz" (zob. Słownik języka polskiego, pod red. W. Doroszewskiego, PWN wersja elektroniczna, sjp.pwn.pl). Oczywiście przy wykładni pojęć prawnych ograniczających prawa i wolności należy posługiwać się ścisłym rozumieniem terminów, jednak nie można ignorować językowego ich znaczenia. Zatem w ten sposób należy rozumieć między innymi zakaz zgromadzania się, czy urządzania spotkań lub imprez. Rozporządzenie nie zakazuje korzystania z wolności, ale tylko ogranicza sposób jej realizacji.

W mojej ocenie, skoro art. 46b pkt 12 u.z.z. wskazuje, że rozporządzenie ograniczające może ustanawiać zakaz gromadzenia się, to § 14 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia realizuje wymóg określony w ustawie. Nadto zwracam uwagę, że art. 57 Konstytucji RP stanowi o wolności, co do której ustawodawca konstytucyjny nie przewidział warunku, że jej ograniczenie ma wynikać tylko z ustawy, jak ma to miejsce w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skoro sam ustawodawca dokonał w tym zakresie rozróżnienia, to naszą rzeczą jest rozróżniać, bowiem w innym wypadku interpretacja prawa staje się jego tworzeniem.

Moim zdaniem art. 57 Konstytucji RP jest przepisem szczególnym w stosunku do zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Szczególność tej regulacji przejawia się w tym, że obniża poziom formalnych wymagań dla ograniczenia wolności zgromadzeń. Z tego powodu twierdzę, że w rozpoznawanej przez NSA sprawie nie miał zastosowania art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w pełnym zakresie, zatem powołane w uzasadnieniach wyroków stanowiska TK odnoszące się do naruszenia zasady określonej w tym przepisie nie mają znaczenia przy ocenie konstytucyjności ograniczenia, które było podstawą nałożenia kary. Na rzecz takiego stanowiska przemawiają reguły wykładni, a więc relacja zasady ogólnej do szczególnej, co w nauce zostało wyraźnie podniesione na gruncie m.in. relacji art. 31 ust. 3 do art. 22 Konstytucji RP (zob. M. Szydło, op. cit., 619–620, także: wyrok TK z 29 kwietnia 2003 r., SK 24/02), gdzie jednoznacznie stwierdza się, że art. 22 Konstytucji, który odwołuje się do terminu "w drodze ustawy" jest lex specialis do art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Analogicznie jest z art. 57 Konstytucji RP, który modyfikuje ogólną zasadę ingerencji w wolności i wymaga dla wolności zgromadzeń ograniczenia w ustawie, a to moim zdaniem tym bardziej oznacza, że rozporządzenie ograniczające spełnia wymóg ustawowej podstawy. Jest tak nawet wówczas, gdy przyjmiemy, że nie ma ono powiązania z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.z.z., ale że samoistnie modyfikuje sposób korzystania z tej wolności. Za takim stanowiskiem przemawia i to, że rozporządzenie ograniczające nie jest aktem wykonującym ustawę w rozumieniu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, a aktem zawierającym przepisy policyjne i dla jego wydania delegacja ustawowa może być ujęta bardziej ogólnie niż dla aktu normatywnego. Nawet jednak przy takim rozumieniu charakteru tego aktu, delegacja jest konkretna, bowiem wskazuje, że organ może wprowadzić czasowe ograniczenia w zgromadzaniu się osób.

Z tych wszystkich powodów uważam, że zdanie odrębne było konieczne i znajduje oparcie w obowiązującym prawie.