Postanowienie WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 711/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 6 i par. 3, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 28aa ust. 1-4, ust. 9, art. 14 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 4a, art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: par. 133-41
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. C. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2022 r. w przedmiocie nieudzielenia Burmistrzowi N. wotum zaufania p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 20 lipca 2022 r., R. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2022 r., w przedmiocie nieudzielenia Burmistrzowi N. wotum zaufania.

Z uzasadnienia skargi wynika, że podczas sesji Rady Miasta w dniu [...] czerwca 2022 r. organ ten podjął, w trybie art. 28aa ust. 9 zd. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 – j.t.), dalej jako "u.s.g.", uchwałę w sprawie nieudzielenia skarżącemu, piastującemu funkcję Burmistrza N., wotum zaufania za 2021 r. Przedmiotowa uchwała została podjęta wobec braku bezwzględnej większości głosów za udzieleniem Burmistrzowi N. wotum zaufania.

Skarżący zarzucił organowi, że nie uzasadnił, z jakiego powodu zdecydował się na nieudzielenie rzeczonego wotum zaufania, co powoduje, że nie jest możliwe ustalenie rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę takiej uchwały. Zdaniem skarżącego, uchwała o nieudzieleniu organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania, podjęta w trybie przywołanego wyżej przepisu, w wyniku niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania, która nie zawiera uzasadnienia jest nieważna.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej uwzględnienie z uwagi na brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga podlegała odrzuceniu.

Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a zatem rozpoznając wniesioną skargę, sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest stwierdzić, czy jest ona dopuszczalna.

Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, jakie zostały wymienione enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a., którymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (pkt 5a) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Innymi słowy, przepis art. 58 § 1 p.p.s.a., określający podstawy odrzucenia skargi przez sąd, nawiązuje do konstrukcji przesłanek dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej do sądu administracyjnego. Przez przesłanki te należy rozumieć określone w ustawie procesowej warunki prawidłowego zaskarżenia, dotyczące zarówno przedmiotu skargi, jej formy, jak i treści, którą powinna zawierać skarga, przy zachowaniu których może nastąpić kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd administracyjny.

Badanie przez sąd, czy zaistniały lub też zostały zachowane przez skarżącego przesłanki dopuszczalności zaskarżenia określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej, musi być poprzedzone ustaleniem przez sąd istnienia przedmiotu zaskarżenia, którego nieistnienie oznacza, że skarga nie ma prawnego bytu (nie istnieje de iure). Istnienie przedmiotu zaskarżenia jest bowiem konieczną przesłanką dopuszczalności zaskarżenia danego aktu lub czynności i musi on istnieć w chwili wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3193/17).

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn - aniżeli wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5a - wniesienie skargi jest niedopuszczalne, zaś stosownie do art. 58 § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem, które może zapaść na posiedzeniu niejawnym.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, bowiem skarga została złożona na nieistniejący akt (uchwałę), co powoduje jej niedopuszczalność z innych przyczyn.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), dalej jako: "u.s.g.", po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania, przy czym uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy, zaś niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.

Podkreślenia wymaga fakt, że organ stanowiący gminy podejmuje swoje rozstrzygnięcia niezależnie od ich treści w formie uchwał i to nawet wówczas, gdy niektórych uchwałom nadawane są nazwy typu rezolucja, opinia, stanowisko itp.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.s.g., uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Odmienność ustawowej regulacji może dotyczyć zarówno wymaganej większości (bezwzględnej lub kwalifikowanej) bądź głosowania tajnego. Co do zasady ustawodawca nie określa skutków głosowania w przypadku, gdy projekt uchwały nie uzyska wymaganej większości. Regulacja tego etapu procedury uchwałodawczej następuje, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej, w statucie. Jest to bowiem materia ustrojowa, podlegająca regulacji w statucie gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g., art. 169 ust. 4 Konstytucji RP). Wówczas najczęściej treść statutów gmin określa, że projekt uchwały, który nie uzyskał wymaganego poparcia radnych, zostaje odrzucony i nie sporządza się uchwały o odrzuceniu projektu danej uchwały.

Jednak w niektórych przypadkach ustawodawca wprowadza odmienne regulacje, określając skutek w postaci zagłosowania przez radnych za danym projektem uchwały lub przeciwko projektowi uchwały. Taka sytuacja ma miejsce w art. 28aa ust. 9 u.s.g., z treści którego wynika, że po zakończeniu debaty nad stanem gminy radni głosują nie tyle nad projektem uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania, ale nad udzieleniem wotum zaufania. Jak wynika z art. 28aa ust. 1-4 u.s.g. podstawą do dyskusji radnych na sesji rady gminy, na której będzie podejmowana uchwała nad udzieleniem wotum zaufania, jest raport o stanie gminy sporządzony przez wójta. To debata nad tym raportem stanowi podstawę do głosowania radnych i dopiero po tej debacie podejmowana jest uchwała w przedmiocie udzielenia wotum zaufania. W przypadku takiego głosowania radnych, w którym bezwzględna większość radnych nie głosuje nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania, nie dochodzi do podjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi tego wotum. Co istotne, ustawodawca w art. 28aa ust. 9 u.s.g. przesądził, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania (a więc braku bezwzględnej większości za udzieleniem tego wotum) jest równoznaczne – jak już wyżej wskazano - z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Kompetencję rady gminy do podjęcia uchwały zarówno o udzieleniu wotum zaufania, jak i o nieudzieleniu wotum zaufania wprost zawiera art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g.

Ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia "równoznaczne". Zgodnie ze słownikiem języka polskiego wyrażenie "równoznaczne" oznacza m.in. mający jednakowe znaczenie, jednoznaczny, znaczący to samo, tożsamy, porównywalny, równorzędny, niczym nie różniący się, ten sam, taki sam, zbieżny, identyczny, analogiczny, pokrywający się, jednaki (Słownik Języka Polskiego tom III, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1996, s. 129 oraz Słownik Języka Polskiego, tom I, s. 786). Tym samym to ustawodawca w art. 28aa ust. 9 u.s.g. przesądził, że zarządzając głosowanie nad wotum zaufania nad raportem o stanie gminy osoba kierująca obradami powinna zarządzić głosowanie nad udzieleniem wotum zaufania i to niezależnie od przebiegu dyskusji, a w przypadku braku bezwzględnej większości radnych za udzieleniem tego wotum z mocy ustawy skutkiem jest podjęcie uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Ustawodawca przesądził bowiem treść uchwały w przypadku, gdy większość radnych zagłosowałaby przeciwko udzieleniu wójtowi wotum zaufania, a nie to, że w ogóle wówczas nie podejmuje się uchwały.

Należy podkreślić, że żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie zna instytucji uchwały dorozumianej, która mimo tego, że nie ma postaci zawierającej jej treść (np. sporządzonej w formie papierowej), to może być wyinterpretowana z zachowania samych radnych. Skoro więc ustawodawca stwierdził, że nieudzielenie wójtowi w drodze uchwały wotum zaufania jest jednoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania to oznacza, że w obu przypadkach ma miejsce podjęcie uchwały.

Skoro tak, to zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie niezbędne było sporządzenie przez Radę Miasta w dniu [...] czerwca 2022 r. uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi N. wotum zaufania. Brak bowiem sporządzenia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania skutkowałby tym, że taka uchwała nie podlegałaby nadzorowi wojewody. Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt przekazuje uchwały rady gminy wojewodzie w terminie 7 dni od daty ich podjęcia. Przyjęcie, że nie sporządza się uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania skutkowałoby tym, że wójt nie mógłby takiej uchwały przekazać wojewodzie. Zasadniczo jedynym bowiem dokumentem z którego wynikałoby, że w ogóle nie doszło do udzielenia wotum zaufania byłby protokół z danej sesji rady gminy. Nie można jednak uznać, że protokół stanowi treść uchwały nie zawierając np. podstawy prawnej podjęcia uchwały, treści przepisów uchwały, podpisu pod samą uchwałą, itd. Ponadto o ile po podjęciu uchwały rada gminy nie może jej zmienić poza przeprowadzeniem odrębnej procedury uchwałodawczej, to protokół sesji rady gminy odzwierciedla tylko przebieg obrad i może być prostowany czy uzupełniany, a ponadto najczęściej jest przyjmowany na następnej sesji rady gminy i dopiero wówczas uznawany jest za odzwierciedlający rzeczywisty przebieg obrad.

Wojewoda nawet otrzymawszy na swój wniosek taki protokół nie miałby pewności, że jest to protokół zawierający ostateczną treść, a ponadto musiałby w istocie odtwarzać treść uchwały z treści protokołu. Byłoby przy tym bardzo wątpliwe unieważnianie przez wojewodę - w przypadku stwierdzenia zaistnienia istotnej wady - fragmentu protokołu z obrad rady gminy. Powyższe prowadziłoby do sprzeczności systemowej, ponieważ wbrew art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt nie miałby obowiązku przekazywania protokołu wojewodzie jako organowi nadzoru, a tym samym taka uchwała nie byłaby przedmiotem obligatoryjnego nadzoru mimo, że sprawa udzielenia lub odmowy udzielenia wotum zaufania stanowi sprawę z zakresu wykonywania zadania publicznego. Wojewoda nawet otrzymawszy na swój wniosek na podstawie art. 88 u.s.g. protokół z sesji, na której radni odmówili udzielenia wójtowi wotum zaufania musiałby odtwarzać treść takiej uchwały celem dokonania jej sprawdzenia pod względem legalności w postępowaniu nadzorczym. Tym samym to wojewoda dokonywałby ostatecznego odtworzenia na cele postępowania nadzorczego treści uchwały, co jednak także nie znajduje podstawy prawnej.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie orzekającym, w pełni przychyla się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4795/21, który stwierdził, że art. 28aa ust. 9 u.s.g. przesądza jedynie o treści uchwały w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, natomiast sama uchwała o nieudzieleniu w takim przypadku tego wotum powinna być sporządzona zgodnie z wymogami wynikającymi chociażby z §§ 133-141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283).

W rozpatrywanej sprawie uznać należy, że nie doszło do podjęcia w dniu [...] czerwca 2022 r. uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi N. wotum zaufania, ponieważ, zdaniem Sądu, nie stanowi uchwały w tym przedmiocie zapis umieszczony w treści protokołu z sesji Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2022 r. o nieprzyjęciu uchwały w sprawie udzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania, nie zawiera on bowiem ani podstawy prawnej podjęcia uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi N. wotum zaufania, ani treści przepisów uchwały, ani wreszcie podpisu pod samą uchwałą, jak również uzasadnienia wskazującego na przyczyny przemawiające za tym rozstrzygnięciem.

Skoro zatem określona przez stronę skarżącą jako przedmiot skargi czynność Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2022 r. nie stanowi uchwały w przedmiocie nieudzielenia Burmistrzowi N. wotum zaufania, to nie istnieje przedmiot kontroli sądowej, a w konsekwencji postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie jest niedopuszczalne.

Mając zatem powyższe na uwadze, Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1. sentencji postanowienia.

Stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy, dlatego Sąd postanowił zwrócić skarżącemu uiszczony wpis sądowy, o czym orzeczono w pkt 2. sentencji postanowienia.