Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 305/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 27 grudnia 2021 r. nr SKO.4115.1417.2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 25 października 2021 r. nr GOPS 000945/SP/10/2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącego D. R. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 27 grudnia 2021 r. nr SKO.4115.1417.2021, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia [...] października 2021 r. nr [...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

W dniu 24 września 2021 r. D. R. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jego niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – J. R.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.

Organ I instancji podał, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] J. R. została zaliczona do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Ze wskazanego orzeczenia nie wynika, że niepełnosprawność powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej. Oznacza to, że zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615) – dalej: "u.ś.r.". Niezależnie od powyższego organ I instancji podał, że J. R. pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Względem skarżącego zachodzi zatem negatywna przesłanka do przyznania świadczenia wynikająca z. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Ponadto Wójt podniósł, że matka skarżącego nie wymaga całodobowej opieki, a zakres opieki wykonywanej przez skarżącego nie uniemożliwia podjęcia przez niego zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto niepełnosprawna posiada córkę, która również może sprawować opiekę.

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Zdaniem odwołującego, zaniechanie legislacyjne ustawodawcy w uchwaleniu przepisów zgodnych ze wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nie może stanowić okoliczności obciążającej stronę i przesądzającej o decyzji odmownej. Z kolei przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie powinien mieć zastosowania w sprawach o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zstępnemu osoby niepełnosprawnej.

Decyzją z dnia 27 grudnia 2021 r. nr SKO.4115.1417.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy [...].

Kolegium uznało, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi bezpośredni skutek i odpowiednio zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu art. 17 ust. 1 tej ustawy może być stosowany. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w opisywanej sprawie przesłanką negatywną do przyznania świadczenia jest data powstania niepełnosprawności u matki skarżącego. Kolegium podało, ze stanie faktycznym sprawy istnieje natomiast negatywna przesłanka do przyznania świadczenia, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Skoro matka skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to wniosek skarżącego nie mógł zostać uwzględniony. Ponadto w ocenie organu odwoławczego zakres opieki sprawowanej przez skarżącego, potwierdzony przeprowadzonym wywiadem środowiskowym, nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia. Niepełnosprawna jest osobą chodzącą, częściowo samodzielną, a pomoc w miarę możliwości świadczy jej małżonek. Skarżący natomiast zabezpiecza opał na zimę, zapewnia transport matce na wizyty lekarskie, robi większe zakupy oraz uczestniczy we wszystkich pracach przydomowych. Powyższe nie mogło jednak zostać uznane za wypełnienie przesłanki rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Tym samym decyzję organu I instancji – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – uznać należało za odpowiadającą prawu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, D. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się syna, będącego jednocześnie opiekunem osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez męża niepełnosprawnej, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy wykładnia funkcjonalna ww. regulacji winna skutkować przyznaniem świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego w stopniu mającym sitotny wpływ n wynik sprawy.

Orzekające w sprawie organy odmówiły przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z jej art. 17 ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Na wstępie Sąd stwierdza, że zasadnie Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji jako negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego daty powstania niepełnosprawności przed ukończeniem 18 lub 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej niepełnosprawności u brata skarżącego. Słusznie Kolegium podkreśliło, że treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy odczytywać przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, w którym stwierdził, że w zakresie, w jakim art. 17 ust. 1b różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku w ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu I instancji na mocy art. 153 p.p.s.a. będzie bezwzględne uwzględnienie treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 (OTK-A 2014, Nr 9, poz. 104), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W świetle tego orzeczenia organy administracji publicznej nie powinny brać pod uwagę tego, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki została stwierdzona dopiero w dorosłym życiu (po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z modelem i funkcją ochrony praw jednostki, realizowaną przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencje do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu. Zasygnalizowanie w uzasadnieniu wyroku TK potrzeby działań legislacyjnych ma charakter postulatywny, a nie normatywny (wiąże sentencja wyroku). Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia jego wyroku, stosowałyby przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu, a ustawodawca nadal nie wykonywałby zaleceń TK - co ma miejsce po dziś dzień - jednostki, których prawa zostały naruszone treścią przepisu, zostałyby pozbawione efektywnej ochrony (por. wyrok WSA z 5 lutego 2020 r., II SA/Gl 1373/19 dostępny w cbosa).

W zaskarżonej decyzji Kolegium ograniczyło się tylko do stwierdzenia, że mąż osoby wymagającej opieki nie dysponuje znacznym stopniem niepełnosprawności, co stało się przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się orzeczenie z dnia [...] czerwca 2021 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...], mocą którego J. R. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do 30 czerwca 2023 r. Z treści orzeczenia wynika też, że J. R. wymaga konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie danej osoby (pkt 5 orzeczenia). W uzasadnieniu orzeczenia, wyjaśniono, że wymaga częściowej pomocy innych osób i jest zdolny do pracy wyjaśniono, że jest zdolny do pracy w warunkach chronionych, stanowisko pracy przystosowane (pkt 1 orzeczenia).

Posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez małżonka osoby wymagającej opieki jest decydującym kryterium pozwalającym w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., to nie można jednocześnie wykluczyć skrajnych przypadków pozwalających jednak organom administracji samodzielnie i w sposób niebudzący wątpliwości obiektywnie stwierdzić, że małżonek osoby wymagającej opieki absolutnie nie jest w stanie tej opieki z uwagi na swój wiek i /lub stan zdrowia sprawować. W takich przypadkach do uznania braku takiej zdolności nie jest więc konieczne legitymowanie się przez niego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a okoliczność braku możliwości sprawowania przez niego opieki może zostać wykazana innymi dowodami (np. z dokumentacji medycznej).

W opisanej sytuacji odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką tylko z tej przyczyny, że jego ojciec - jako zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności - nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jawi się jako przedwczesna oraz niemożliwa do pogodzenia z celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego i przedstawionym wyżej sposobem wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. Niemożliwym do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności należy uznać domaganie się od osoby o obiektywnie bardzo złym stanie zdrowia, która sama z uwagi na związane z tym ograniczenia wymaga wsparcia w codziennej egzystencji i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, aby zapewniła pełną pod każdym względem opiekę osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym, nawet jeżeli jest to osoba jej bliska, względem której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny.

Zastosowana przez organy orzekające jest aktualnie wykładnią dominującą, którą Sąd też podziela, nie mniej jednak istnieją sytuacje, w których zastosowanie wykładni literalnej wypacza istotę przepisu, z którą ustawodawca powiązał przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za faktycznie wykonywaną opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą (patrz wyrok NSA z 25.01.2021 sygn. akt I OSK 2103/20 dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych – dalej cbosa).

Proces wykładni prawa zaczyna się najczęściej od dyrektyw językowych, to jednak nie powinien się do nich ograniczać. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu. Wykładnia prawa jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego, na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P6/02). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: L.Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 63; M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 - 239). W najnowszej nauce prawa dominujący jest pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów (vide: M.Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s. 3; Z.Radwański, M.Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, SPP 2006/15 s. 29; L.Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010., s. 152; M.Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. C.H.Beck 2015 r., tom 4, s. 204; M.Gutowski, P.Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. C.H.Beck 2017 r., s. 275; postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09).

Zastosowanie systemowych i funkcjonalnych reguły wykładni winno prowadzić do skonstruowania wzorca kontrolnego, który będzie pozostawał w zgodności z normami konstytucyjnymi jako nadrzędnymi ( art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym koniecznym elementem procesu wykładni określonego przepisu jest poznanie jego treści m.in. w kontekście norm konstytucyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych interpretowanym przepisem. Powyższe zakłada konieczność zbadania czy ustalone znaczenie przepisu prawnego nie stoi w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi. Podejmując się zrekonstruowania powyższej normy prawnej należy uwzględnić w szczególności stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w sprawach odnoszących się do instytucji świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107; wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, OTK-A 2008/6/109). Dla samego procesu wykładni powyższej regulacji, a także wartościowania uzyskanych w jego trakcie wyników szczególne znaczenie mają jednak wywody Trybunału zawarte w uzasadnieniu postanowienia umarzającego postępowanie w sprawie zbadania zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (vide: postanowienie TK z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09, OTK-A 2010/5/53). Trybunał, w następstwie zbadania orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdził istnienie utrwalonej i względnie jednolitej praktyki interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., przyznającej pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji, przed jej wykładnią językową. Jakkolwiek stanowisko to zostało wyrażone przed zmianą tegoż przepisu, dokonaną art. 1 pkt 6 lit. b) tiret trzecie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), to należy wyraźnie zaakcentować kierunek interpretacji owej regulacji, uznany przez Trybunał Konstytucyjny za trafny dla nadania w praktyce sądowej takiego rozumienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., które nie prowadziłoby do wewnętrznej sprzeczności u.ś.r. i pozwoliło urzeczywistnić wartości konstytucyjne. Trybunał badając praktykę orzeczniczą wyraźnie odwołał się m.in. do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wypowiedział się o niezgodności z wartościami konstytucyjnymi wąskiej, językowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r., wskazując, iż małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu art. 18 Konstytucji RP wywiedziono obowiązek dokonywania takiej wykładni prawa, która nie stoi w sprzeczności z dobrem rodziny i małżeństwa. Negatywna przesłanka rozumiana w sposób językowy, wywołuje natomiast daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą, a jednocześnie mają również obowiązek sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Podkreślono, że tak rozumiany przepis oznacza swoistą sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Przepis ustawy nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim niepełnosprawnym rodzicem. Wskazano nadto, że z podobnych przyczyn literalna wykładnia tegoż przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane tak jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Ponadto według treści art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w powyższej normie konstytucyjnej.

Należy mieć także na uwadze stanowisko Trybunału, który uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Wybranie spośród osób obowiązanych do alimentacji jedynie niektórych grup bliskich i przyznanie wyłącznie im prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną wyrażone w art. 18 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107). Istotne jest także spostrzeżenie Trybunału, wielokrotnie przywoływane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że samo świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach. Wyznacza to cele, które spełnia świadczenie pielęgnacyjne, stanowiąc jednocześnie wyznacznik interpretacyjny przepisów u.ś.r. (vide: wyrok TK z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, OTK-A 2006/10/151; wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107; wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2823/12; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1378/14 – dostępne w cbosa).

W konsekwencji literalne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad osobą pozostająca w związku małżeńskim, od tego czy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznać należy za zabieg niedostateczny w procesie wykładni, gdyż nie można bowiem zgodzić się z takim zapatrywaniem, że w sytuacji gdy oboje małżonkowie, z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody, nie mogą być dla siebie wzajemnie oparciem, a także dla swych niepełnosprawnych w stopniu znacznym dzieci, to pozostali członkowie rodziny, którzy także mają obowiązek sprawowania nad nimi opieki, nie mogą uzyskać tegoż świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby oboje małżonkowie posiadali ustalony znaczny stopień niepełnosprawności.

Wyniki wykładni językowej pomijają także cel regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r., którym pozostaje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi z tego powodu szczególnego wsparcia. Wykładnia językowa nie dostrzega także kontekstu systemowego, który nakazuje uwzględnienie wartości konstytucyjnych, o których mowa była powyżej. Wyniki wykładni językowej prowadzą w szczególności do wykluczenia z grona uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego tych, którzy spełniają przesłanki z art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. i wykonują opiekę nad dzieckiem w rodzinie, której to opieki nie mogą sprawować w wymiarze fizycznym rodzice, gdyż wykracza poza możliwości rodzica w podeszłym wieku ze względu na stan zdrowia mimo braku orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Świadczenie to ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie, zdejmując tym samym z Państwa obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach.

Organy w uzasadnieniu swoich decyzji pominęły całkowicie okoliczność, że skarżący od 2018 r. pobiera specjalny zasiłek dla opiekuna (karta akt administracyjnych nr 9). Samej decyzji brak jest w aktach administracyjnych sprawy, ale zaświadczenie podpisane przez Kierownika GOPS w [...] z dnia [...] września jednoznacznie to potwierdza.

Specjalny zasiłek opiekuńczy w myśl art. 16a u.ś.r. przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 i 2089) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Podobnie jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego również odnośnie specjalnego zasiłku opiekuńczego wskazuje się, że z punktu widzenia celu specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. W świetle art. 16a ust. 1 u.ś.r. okoliczność, że dana osoba rezygnuje z zatrudnienia albo nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie stanowi więc sama w sobie wystarczającej przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Koniecznym jest bowiem, aby rezygnacja z zatrudnienia lub jego podjęcia była powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Rezygnacja z zatrudnienia musi być powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Niezbędne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Aby można było przyznać stronie specjalny zasiłek opiekuńczy, w rezultacie kluczowe znaczenie ma zbadanie okoliczności i powodów tej rezygnacji. Nadto należy ustalić, że zachodzi wyraźny i bezpośredni związek czasowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą. (tak wyrok WSA w Łodzi z 25.05.2021 r. II SA/Łd 262/21 - cbosa).

Tak więc zarówno w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego, tożsamą podstawową przesłanką jego przyznania jest to, że dana osoba rezygnuje z zatrudnienia albo nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą bliską. Taką korelację czasową potwierdza treść oświadczenia skarżącego z dnia 22 września 2021 r. o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego w dniu 18 lutego 2018 r. (karta akt admin. nr 17) i data 18 lutego 2018, to datą przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

Umknęło uwadze organów obydwu instancji, że skarżący ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, w trybie art. 27 ust. 5 u.ś.r., a więc realizując prawa wyboru korzystniejszego świadczenia co do jego wysokości.

Powyższe jest bardzo istotne gdyż zarówno w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanie świadczenia jest uwarunkowane spełnieniem takiej samej przesłanki, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub jego podjęcia. Ponadto w rozpoznawanej sprawie jest nie do zaakceptowania kwestionowany zakres, poprzez jego umniejszanie sprawowanej nad matką opieki. Kolegium dokonało błędnej oceny zakresu sprawowanej opieki nad matką, która wymaga trzykrotnych dializ w tygodniu, na które dowozi ją syn do [...], ma [....], co doprowadziło do amputacji [...], a przedłożona dokumentacja medyczna wykazuje jeszcze inne degradacje organizmu z powodu [...]. Tymczasem Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdza, że zakres sprawowanej opieki nad matką w żaden sposób nie pozbawia skarżącego możliwości podjęcia przez niego pracy zarobkowej, choćby części etatu. Taka sugestia, jest ponad zakres przedmiotowy sprawy oraz zasady postępowania administracyjnego , co łącznie mogło się doprowadzić skarżącego do niekorzystnych skutków, czyli do utraty prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponadto zakres sprawowanej opieki ustalony przez organ I instancji (karta akt admin. nr 11) potwierdza, że brak jest podstaw do kwestionowania jej zakresu. Okolicznością bezsporną w orzecznictwie dla należytej realizacji opieki nad osobą niepełnosprawną jest fakt zamieszkiwania w innej miejscowości niż miejscowość osoby wymagającej opieki (np. wyrok WSA w Lublinie z 22.06.2021 r. II SA/Lu 184/21 dostępny w cbosa).

Art. 9 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wskazać też należy, że doszło do naruszenia art. 8 k.p.a., który wyraża zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Tym zasadom uchybia zaskarżona decyzja. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien uniemożliwiać stronie uzyskania świadczenia korzystniejszego, ale powinien podjąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia (wyrok NSA z 8.07.2022, I OSK 1726/21 dostępny w cbosa).

Postępowanie o świadczenie pielęgnacyjne jest postepowaniem wnioskowym i z tego względu istotne znaczenie ma zasada związania organu administracji treścią podania złożonego przez stronę (żądania strony). Jest ona wywodzona z art. 61 § 1 k.p.a. Jeśli postępowanie może toczyć się na wniosek (a nie tylko z urzędu), to treść wniosku determinuje zakres obowiązków spoczywających na organie właściwym w sprawie. Organ nie może też nadawać wnioskowi innego sensu niż sformułowany przez wnioskodawcę (patrz: wyroki NSA z 9.11.2021 r., II OSK 3335/18; z 19.05.2021 r., I OSK 3026/18 dostępne w cbosa). Z tego względu Kolegium winno rozpatrzyć wniosek zgodnie z żądaniem w nim zawartym, które określił skarżący, a nie wskazywać, kto z członków rodziny może faktycznie też sprawować opiekę, gdyż siostra skarżącego nie składała wniosku ani świadczenie pielęgnacyjne.

Mając na względzie nie budzi wątpliwości składu orzekającego, że skarżący spełnił przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jako osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności, gdyż zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawną wymaga dużego zaangażowania i fizycznej pomocy, której w wymaganym zakresie nie może spełnić małżonek J. R., ze względu na umiarkowany stopień niepełnosprawności i zakres schorzeń, które eliminują zakres realizowania opieki, której wymaga jego żona. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości przesłanka rezygnacji zatrudnienia i sprawowania opieki przez skarżącego. Ponadto skarżący do wniosku dołączył też oświadczenie z dnia 22 września 2021 r. (karta akt admin nr 24), że rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co nastąpiło 22 września 2021 r.

Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (vide: wyrok NSA z 16.12.2021 r. I OSK 832/21 - cbosa). Reasumując, wprowadzenie bezwzględnego wymogu, aby do rezygnacji z przysługującego uprawnienia doszło przed rozpoznaniem wniosku i przyznaniem nowego nie jest uzasadnione już z tego powodu, że wówczas niewątpliwie nie będzie miał miejsca zbieg uprawnień do świadczeń, który jest wszak przesłanką ustawową dokonania wyboru (vide: wyrok NSA z 14.10.2021 r. I OSK 483/21 - cbosa).

Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 134 Sąd uchylił decyzje obydwu instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy orzekające będą związane wykładnią celowościową art. 17 u.ś.r. zawartą w uzasadnieniu wyroku, co do potrzeby uzyskania przez ojca skarżącego znacznego stopnia niepełnosprawności. Fakt rezygnacji z zatrudnienia i sprawowania opieki nie jest okolicznością sporną w stanie faktycznym sprawy, który wynika wprost z materiału dowodowego sprawy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania złożyło się wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł.