Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1119/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6323 Zezwolenie i cofnięcie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 55 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: par. 6 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1047/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1047/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o. o. z siedzibą w T. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], której właścicielem jest T.W., posadowiony jest 5 kondygnacyjny budynek, wykorzystywany pierwotnie do działalności hotelarskiej. Budynek ten, umową z 28 grudnia 2016 r. wynajęty został spółce z.o.o. "A" w T., dalej jako "Spółka", na czas nieoznaczony. Spółka ta, wnioskiem z [...] stycznia 2017 r., wystąpiła do Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", o wyrażenie zgody na prowadzenie w nim domu pomocy społecznej dla 100 osób w podeszłym wieku.

W wyniku kontroli budynku przeprowadzonej [...] stycznia 2017 r. przez organ ustalono, że w znajduje się w nim 53 pokoi (6 pokoi jednoosobowych i 47 dwuosobowych), każdy z łazienką. Stwierdzono jednakże, że łazienki te nie były w pełni przystosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych. Kontrolujący wskazywali mianowicie na zbyt wąskie drzwi wejściowe (80 cm) i niewielką powierzchnię użytkową (50 łazienek miało pow. 2,4 m2) - co utrudnia dogodne korzystanie i przemieszczanie się w tych pomieszczeniach osobom na wózkach lub przy pomocy chodzika. Wskazywali nadto na brak poręczy przy toaletach oraz wyposażenie miejsc prysznicowych w brodziki, uniemożliwiające korzystanie z nich przez osoby o ograniczonej sprawności ruchowej. Zwracali uwagę, że do potrzeb niepełnosprawnych były dostosowane jedynie 3 łazienki ogólnodostępne (2 na parterze i jedna na piętrze). Ponownie przeprowadzona [...] marca 2017 r. kontrola budynku wykazała, że zwiększono do 6 liczbę ogólnodostępnych łazienek dostosowanych do potrzeb osób niepełnosprawnych. Zlokalizowane one zostały na poszczególnych kondygnacjach - 2 na parterze i po jednej na każdym piętrze.

Wojewoda, decyzją z [...] kwietnia 2017 r., odmówił wydania Spółce zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej w T. przy ul. [...], przeznaczonego dla 100 osób w podeszłym wieku.

Następnie Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, dalej jako "Minister", decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody.

Jako przyczynę odmowy organy podawały brak możliwości świadczenia w tak urządzonym budynku usług na poziomie standardu w zakresie warunków sanitarnych, gdyż obiekt wyposażony jest w zbyt małą liczbę łazienek przystosowanych do potrzeb osób niepełnosprawnych, w stosunku do wskazanej we wniosku ilości jego mieszkańców domu. Budynek przeznaczony na dom pomocy społecznej spełnia wymagany standard w zakresie warunków sanitarnych, jeżeli posiada łazienki i toalety przystosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych. Podnosiły przy tym, że osoby o ograniczonej sprawności winy mieć taką samą swobodę dostępu do łazienek i toalet, jak osoby sprawne, a nowo powstające domy pomocy społecznej muszą być w pełni przygotowane do świadczenia usług, w tym do zaspokajania potrzeb bytowych ich mieszkańców min. w zakresie warunków sanitarnych.

Dodatkowo organ odwoławczy podkreślał, że standardy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", oraz rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r. poz. 964 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", określają wymogi minimalne w zakresie warunków bytowych, jakie musi spełniać obiekt, w którym mieści się dana placówka.

Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka, zarzucając naruszenie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia oraz § 46 i § 80 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), dalej jako "rozporządzenie z 2002 r.", poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że budynek przeznaczony na Dom Pomocy Społecznej nie spełnia wymogów określonych w ww. przepisach, w sytuacji braku podstaw do takich twierdzeń.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga jest niezasadna.

Sąd I instancji wskazał na treść art. 57 ust. 2, 3, 4, art. 55 ust. 1 i 2. Następnie podniósł, że standardy doprecyzowane zostały w wydanym na podstawie art. 57 ust. 8 u.p.s., rozporządzeniu. Obejmują one zarówno minimalny poziom i jakość czynności profesjonalnie przygotowanego personelu domu pomocy społecznej, jak i wymagania o charakterze rzeczowym – lokalowym, wyposażenia, układu architektonicznego, zabezpieczenia socjalnego, odzieży, posiłków, utrzymania czystości oraz higieny. O tym czy budynek spełnia warunki sanitarne decyduje spełnienie warunków określonych w § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. W ocenie Sądu I instancji treść normatywna tego przepisu nie budziła wątpliwości interpretacyjnych. Wynika z niego mianowicie wprost, że w nowo powstałych domach (tak jak w przedmiotowym przypadku) jedna toaleta i łazienka o wskazanym wyposażeniu powinna przypadać na jeden pokój, oraz że muszą one być dostosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych. Przy jednoczesnym zapewnieniu ustalonej przez prawodawcę minimalnej ilości tego rodzaju pomieszczeń w stosunku do liczby przyszłych mieszkańców. Cytowanego wyżej § 6 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia nie można bowiem odczytywać w oderwaniu od pozostałych jednostek redakcyjnych pkt 4 ust. 1 tego paragrafu. Inny zaś sposób jego rozumienia nie znajduje żadnego logicznego uzasadnienia. Przyjmując zatem taką jego wykładnię, Minister przepisu owego - wbrew temu co twierdzi skarżąca - nie naruszył.

To natomiast jakie wymogi musi spełniać łazienka oraz toaleta, aby mogła być uznana za przystosowaną do potrzeb osób niepełnosprawnych, ustalone zostało w rozporządzeniu z 2002 r.

Tymczasem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób bezsporny potwierdza, że w budynku, w którym miał powstać Dom Pomocy Społecznej przeznaczonym do pobytu 100 osób w podeszłym wieku, do potrzeb osób niepełnosprawnych dostosowane jedynie 6 ogólnie dostępnych łazienek. Potwierdzają to protokoły z jego oględzin przeprowadzonych [...] lutego 2017 r. oraz [...] marca 2017 r., a okoliczność ta co do zasady nie jest przez skarżącą kwestionowana. To niedostosowanie odnosi się przede wszystkim do szerokości drzwi wejściowych do łazienek (mających szerokość 0,8 m) oraz zbyt małej, z punku widzenia potrzeb osób przemieszczające się na wózkach inwalidzkich czy korzystających z pomocy chodzików, powierzchni użytkowej łazienek. Jak bowiem stwierdzono 50 z nich miało powierzchnię zaledwie 2,4 m².

W ocenie WSA, biorąc pod uwagę, że w budynku tym przygotowano łącznie 53 pokoje, w których docelowo miało zamieszkać łącznie 100 osób, oczywistym jest, że z powodu tak niewielkiej liczby łazienek dostosowanych do potrzeb osób niepełnosprawnych, standardu w zakresie warunków sanitarnych, wyznaczonego § 6 rozporządzenia z 2012 r budynek ów nie spełniał. To z kolei implikuje wniosek, że prowadzenie w tej lokalizacji domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób w podeszłym wieku, było prawnie niedopuszczalne.

Bez znaczenia, z punktu widzenia dopełnienie standardu dotyczącego warunków sanitarnych, ma podnoszony przez spółkę argument, że nie wszystkie przebywające w placówce osoby muszą być niepełnosprawne, a sama niepełnosprawność nie zawsze oznacza dysfunkcję ruchową i poruszanie się na wózku. Skoro bowiem § 6 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia stanowi o obowiązku przystosowanie łazienek i toalet do potrzeb osób niepełnosprawnych, bez dookreślenia tej niepełnosprawności, to zgodnie z zasadą racjonalnego prawodawcy założyć należy, że był to zabieg celowy. W konsekwencji przewidziany w tym przepisie obowiązek odczytywać należy jako nakaz przystosowania wymienionych pomieszczeń, w sposób umożliwiający swobodne z nich korzystanie przez osoby o jak najszerszym spektrum tej niepełnosprawności, a więc także takie, które poruszają się na wózkach. Tym bardziej, że oczywistym jest, iż stan pensjonariuszy tego rodzaju placówek z upływem czasu bardzo często prowadził będzie do zmniejszenia ich sprawności fizycznej, a przez to konieczność korzystania z różnego rodzaju urządzeń wspomagających ich codzienne funkcjonowanie.

W ocenie WSA fakt, że budynek wzniesiony został zgodnie z projektem budowlanym i przy zachowaniu warunków decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2015 r. - czego ani organy, ani Sąd nie kwestionuje - dla oceny możliwości prowadzenia w nim domu pomocy społecznej nie mogło mieć istotnego znaczenia. Przywoływane zaś w skardze § 46 i § 80 rozporządzenia z 2002 r. nie dotyczy kwestii, które stanowiły przedmiot rozstrzygania w niniejszym postępowaniu, a co za tym idzie nie były w nim stosowane.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła Spółka, zaskarżając ten wyrok w całości. W skardze zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik postępowania w postaci obrazy przepisu art. 55 ust. 1 i 2 u.p.s., poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż budynek przeznaczony na Dom Pomocy Społecznej przy ul. [...] w T. nie spełnia wymogów określonych w ww. przepisach, w sytuacji braku podstaw do takich twierdzeń;

2) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik postępowania w postaci obrazy przepisu § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż budynek przeznaczony na Dom Pomocy Społecznej nie spełnia wymogów określonych ww. przepisów, w sytuacji braku podstaw do takich twierdzeń;

3) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik postępowania w postaci obrazy przepisu § 86 ust. 2 pkt 3 oraz § 81 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r., poprzez wykładnię przyjmującą, iż budynek przeznaczony na Dom Pomocy Społecznej nie spełnia wymogów określonych ww. przepisów, w sytuacji braku podstaw do takich twierdzeń.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Ponadto oświadczyła, iż zrzeka się prawa do rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z definicji osoby niepełnosprawnej nie wynika wprost, iż każda osoba niepełnosprawna porusza się na wózku. Dlatego też przystosowanie łazienek i toalet dla osób niepełnosprawnych nie oznacza, że wszystkie one mają być przystosowane do potrzeb osób poruszających się na wózkach, czyli posiadać większą powierzchnię oraz szersze drzwi. Wskazano, że szersze drzwi i zwiększona przestrzeń łazienki jest wyłącznie udogodnieniem dla osób poruszających się na wózkach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga nie zawiera zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zatem ustalenia organów administracji zaakceptowane przez Sąd I instancji wiążą Naczelny Sąd Administracyjny.

Chybione są zarzuty pierwszy i drugi skargi kasacyjnej. W zarzucie pierwszym podnosi się naruszenie art. 55 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię. Art. 55 ust. 1 u.p.s. stanowi, że dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających, zwanych dalej "mieszkańcami domu". Z kolei według art. 55 ust. 2 u.p.s. organizacja domu pomocy społecznej, zakres i poziom usług świadczonych przez dom uwzględnia w szczególności wolność, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa mieszkańców domu oraz stopień ich fizycznej i psychicznej sprawności.

Z kolei powołany w drugim zarzucie przepis § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia stanowił w dacie orzekania przez organy, że dom uznaje się za spełniający warunki, jeżeli w zakresie warunków sanitarnych: a) liczba łazienek zapewnia możliwość korzystania z każdej przez nie więcej niż pięć osób, a w przypadku toalet przez nie więcej niż cztery osoby; jeżeli liczba osób leżących przekracza 50% ogólnej liczby mieszkańców domu, dopuszcza się zmniejszenie liczby tych pomieszczeń o 25%, b) łazienki i toalety są przystosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych, c) w nowo powstającym domu na pokój przypadają jedna toaleta oraz łazienka, w której wyposażeniu znajduje się wanna lub prysznic.

Istota sporu ogniskuje się wokół kwestii czy wszystkie łazienki i toalety w domu pomocy społecznej powinny być przystosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych, czy też, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, wystarczy że część łazienek i toalet będzie przystosowana do potrzeb osób niepełnosprawnych.

Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że powołane przepisy rozporządzenia nie uprawniają do przyjęcia stanowiska, iż wymóg przystosowania łazienek i toalet do potrzeb osób niepełnosprawnych nie dotyczy wszystkich łazienek i toalet, które przynależą do pokoi osób niepełnosprawnych. Powołany przepis § 6 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia stanowi jednoznacznie, że łazienki powinny być przystosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych. Zaprezentowany przez Sąd I instancji sposób wykładni powołanego przepisu jest zgodny z regułą lege non distinguente nec nostrum distinguere. Skoro bowiem powołane przepisy nie dokonują rozróżnienia łazienek i toalet w domu pomocy społecznej na inne niż te, które są przystosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych, to należało przyjąć iż co do zasady łazienki i toalety przynależne do pokoi pensjonariuszy powinny spełniać taki wymóg niezależnie od tego ilu niepełnosprawnych pensjonariuszy będzie poruszać się na wózkach.

Jak wynika z niezakwestionowanych ustaleń w przygotowanych 53 pokojach w przedmiotowym budynku tylko 6 ogólnodostępnych łazienek jest dostosowanych do potrzeb osób niepełnosprawnych. Zlokalizowane zostały one na poszczególnych kondygnacjach - 2 na parterze i po jednej na każdym piętrze. Taka ilość łazienek w relacji do ilości pokoi dla pensjonariuszy nie może być uznana za spełniającą wymogi powołanego rozporządzenia.

Niedostosowanie wspomnianych łazienek dotyczy szerokości drzwi wejściowych (mających szerokość 0,8 m) oraz zbyt małej, z punktu widzenia potrzeb osób przemieszczających się na wózkach inwalidzkich czy korzystających z pomocy chodzików, powierzchni użytkowej łazienek. Z niepodważonych ustaleń organów wynika, że 50 z nich miało powierzchnię 2,4 m².

Wymogi łazienek oraz toalet przystosowanych do potrzeb osób niepełnosprawnych określone zostały w rozporządzeniu z 2002 r. Według § 86 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. w tego rodzaju łazienkach powinna być zapewniona przestrzeń manewrowa o wymiarach co najmniej 1,5 ͯ 1,5 m. Ponadto zgodnie z § 85 ust. 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia drzwi do tego rodzaju pomieszczeń powinny mieć szerokość minimum 0,9 m. Z kolei kabina natryskowa zamknięta, z urządzeniami przystosowanymi do korzystania przez osoby niepełnosprawne poruszające się na wózkach inwalidzkich powinna mieć powierzchnię nie mniejszą niż 2, 5 m² i szerokość co najmniej 1,5 m oraz być wyposażona w urządzenia wspomagające, umożliwiające korzystanie z kabiny zgodnie z przeznaczeniem.

W świetle przedstawionych regulacji zarzuty pierwszy i drugi skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut trzeci skargi kasacyjnej. Przede wszystkim w powołanym rozporządzeniu z 2002 r. nie ma jednostki redakcyjnej określonej przez stronę skarżącą kasacyjnie jako § 86 ust. 2 pkt 3. Błąd ten został powtórzony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Być może skarżącej kasacyjnie chodziło o § 85 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2002 r., na który to przepis powołuje się Sąd I instancji. W myśl tego przepisu drzwi do kabin ustępowych otwierane na zewnątrz, o szerokości co najmniej 0,8 m, a do kabin przystosowanych dla potrzeb osób niepełnosprawnych, co najmniej 0,9 m. Z kolei powołany w zarzucie przepis § 81 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r. stanowi, że kabina natryskowa zamknięta, z urządzeniami przystosowanymi do korzystania przez osoby niepełnosprawne poruszające się na wózkach inwalidzkich, powinna mieć powierzchnię nie mniejszą niż 2,5 m2 i szerokość co najmniej 1,5 m oraz być wyposażona w urządzenia wspomagające, umożliwiające korzystanie z kabiny zgodnie z przeznaczeniem.

Skoro trafne jest stanowisko Sądu I instancji i organów, iż co do zasady wszystkie łazienki i toalety przynależne do pokoi pensjonariuszy powinny być przystosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych, to tym samym za chybiony należało uznać także zarzut trzeci. W sprawie nie ma bowiem sporu co do tego, czy łazienki i toalety dla osób niepełnosprawnych powinny spełniać wymogi określone w rozporządzeniu z 2002 r., lecz spór dotyczy tego czy wszystkie łazienki i toalety powinny spełniać wymogi przystosowania do osób niepełnosprawnych, przewidziane w rozporządzeniu z 2002 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pod pojęciem łazienek i toalet przystosowanych do potrzeb osób niepełnosprawnych, należy rozumieć łazienki oraz toalety, które spełniają wymogi określone w rozporządzeniu z 2002 r. Przepisy u.p.s. oraz rozporządzenia nie odsyłają wprawdzie do rozporządzenia z 2002 r. w zakresie określenia parametrów technicznych toalet i łazienek przystosowanych dla potrzeb osób niepełnosprawnych. Biorąc jednak pod uwagę, że wymogi i warunki techniczne pomieszczeń i obiektów budowlanych unormowane w rozporządzeniu z 2002 r. odnoszą do wszystkich obiektów i pomieszczeń, to nie powinno budzić wątpliwości, że łazienki przystosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych, o których mowa w rozporządzeniu, muszą spełniać wymogi przewidziane w rozporządzeniu z 2002 r., akcie normatywnym, który reguluje warunki techniczne obiektów budowalnych i pomieszczeń.

Na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.