Wyrok NSA, sygn. akt SA 805/81
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1981-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 999
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
journal: M.P. 1978 nr 3 poz. 0 poz. 108
Teza: 1. Akty prawodawcze nie mające mocy powszechnie obowiązującej, jakimi są m.in. uchwały Rady Ministrów wydane bez upoważnienia ustawy /tzw. uchwały samoistne/, nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnych. O obowiązkach obywateli i ich organizacji mogą decydować wyłącznie przepisy ustawowe, to jest przepisy zawarte w aktach o randze ustawy lub w aktach wydanych na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego.

2. Powyższa zasada ma odpowiednie zastosowanie do decyzji administracyjnych przyznających uprawnienia, albowiem uprawnienie administracyjne ma charakter relatywny i wtórny w tym znaczeniu, że jest pochodną uprzedniego poddania danej dziedziny życia reglamentacji prawnej.

3. Przepisy uchwały nr 107 Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 1978 r. w sprawie specjalizacji indywidualnych gospodarstw rolnych i zespołów rolników oraz kooperacji w rolnictwie /M.P. nr 30 poz. 108/, jako aktu wydanego bez upoważnienia ustawowego, nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej.

TEZY

1. Akty prawodawcze nie mające mocy powszechnie obowiązującej, jakimi są m.in. uchwały Rady Ministrów wydane bez upoważnienia ustawy /tzw. uchwały samoistne/, nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnych. O obowiązkach obywateli i ich organizacji mogą decydować wyłącznie przepisy ustawowe, to jest przepisy zawarte w aktach o randze ustawy lub w aktach wydanych na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego.

2. Powyższa zasada ma odpowiednie zastosowanie do decyzji administracyjnych przyznających uprawnienia, albowiem uprawnienie administracyjne ma charakter relatywny i wtórny w tym znaczeniu, że jest pochodną uprzedniego poddania danej dziedziny życia reglamentacji prawnej.

3. Przepisy uchwały nr 107 Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 1978 r. w sprawie specjalizacji indywidualnych gospodarstw rolnych i zespołów rolników oraz kooperacji w rolnictwie /M.P. nr 30 poz. 108/, jako aktu wydanego bez upoważnienia ustawowego, nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Witolda P. i innych członków Zespołu Rolników Indywidualnych w P. na decyzję Wojewody Olsztyńskiego z dnia 19 stycznia 1981 r. i na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia 18 września 1980 r. w przedmiocie skreślenia Zespołu z rejestru i unieważnienia karty gospodarstwa specjalistycznego, a także, zgodnie z art. 208 Kpa, zasądził od Wojewody Olsztyńskiego na rzecz skarżących kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżący byli członkami Zespołu Rolników indywidualnych w P., założonego w dniu 31 maja 1979 r. i zarejestrowanego pod nr 7029/1979 przez Naczelnika Gminy J. Skład Zespołu uległ na przestrzeni dwóch lat zmianom osobowym. W dniu 28 kwietnia 1980 r. Naczelnik Gminy wydał Zespołowi kartę gospodarstwa specjalistycznego nr 56 w zakresie owczarstwa. W następstwie kontroli z dnia 8 lipca 1980 r., przeprowadzonej w Zespole przez pracowników Urzędu Wojewódzkiego w Olsztynie, i wymiany korespondencji pomiędzy Urzędem a Bankiem Gospodarki Żywnościowej - Oddział Wojewódzki w Olsztynie, dyrektor Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w Olsztynie pismem z dnia 10 września 1980 r. polecił Naczelnikowi Gminy J. skreślić Zespół z rejestru. Jako uzasadnienie wskazano, że już samo założenie Zespołu i Jego rejestracja nastąpiły z naruszeniem postępowania i warunków przewidzianych w uchwale nr 107 Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 1978 r. w sprawie specjalizacji indywidualnych gospodarstw rolnych i zespołów rolników oraz kooperacji w rolnictwie /M.P. nr 30 poz. 108/. Niezależnie od tego stwierdzono indywidualne zbywanie przez członków Zespołu produktów rolnych, niezawarcie umów kontraktacyjnych z jednostkami gospodarki uspołecznionej oraz stan zadłużenia, co wskazywało, zdaniem dyrektora Wydziału, że działalność Zespołu nie ma charakteru kolektywnego i brak jest perspektyw takiej działalności, a zatem - zasadności jej kredytowania.

Naczelnik Gminy J., decyzją z dnia 18 listopada 1980 r., nr 7029/2/80, skreślił Zespół z rejestru oraz unieważnił wydaną mu kartę gospodarstwa specjalistycznego. W uzasadnieniu przytoczono motywy z cytowanego pisma Urzędu Wojewódzkiego. Decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 par. 1 i art. 61 par. 4 Kpa, to jest bez powiadomienia stron o wszczęciu postępowania i bez ich wysłuchania.

Członkowie Zespołu decyzję tę zaskarżyli w trybie odwoławczym do Wojewody Olsztyńskiego, opisując swoje trudności i polemizując z uzasadnieniem decyzji.

Decyzją z dnia 19 stycznia 1981 r., nr RGZL-pl-4050/32/80 Wojewoda Olsztyński utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy, powtarzając krótko jej uzasadnienie i nie ustosunkowując się szczegółowo do okoliczności podniesionych w odwołaniu. Osobą, która wydała decyzję w imieniu Wojewody, była ta sama osoba, która wydała Naczelnikowi gminy polecenie skreślenia Zespołu z rejestru oraz unieważnienia karty gospodarstwa specjalistycznego.

Decyzje powyższe zostały zaskarżone przez członków Zespołu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga nie konkretyzowała bezpośrednich zarzutów co do naruszenia prawa w decyzjach organów administracji, zawierała natomiast opis tworzenia i działalności Zespołu, trudności, na jakie natrafiało uzyskanie kredytów bankowych, trudności związanych z prowadzeniem hodowli owiec, ze zbytem produktów oraz sytuacją rodzinną. Skarżący zaprzeczali również jakoby nie kontraktowali produktów rolnych, zaznaczając, że zespołowo kontraktują żywiec wieprzowy, natomiast owce pozostawiają na poszerzenie hodowli, wełna z nich zaś nie jest objęta ustalonym zakresem kontraktacji. Sprzedawali też GS "Samopomoc Chłopska" zboże. W sumie w niesprzyjającym rolnictwu 1980 r. wartość sprzedaży na rzecz jednostek gospodarki uspołecznionej osiągnęła około 1 miliona zł.

Odpowiadając na skargę, pełnomocnik Wojewody w piśmie z dnia 6 marca 1981 r., powtarzając stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji, podniósł jako sprawę zasadniczą, czy czynności rejestracji zespołów rolników indywidualnych oraz skreślenia ich z rejestru mają prawny charakter decyzji administracyjnych określonych w Kpa, czy też są to tylko czynności o charakterze technicznym.

Na rozprawie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym skarżący - okazując dowody - podkreślił fakt zawierania umów kontraktacyjnych z jednostkami gospodarki uspołecznionej, a gdy umowy takie nie były stosowane /wełna/ - sprzedawania produktów tym jednostkom. Wyjaśnił ponadto, że kredyty spłacają terminowo, a w razie niemożności zapłacenia uzyskują prolongaty. Pełnomocnik Wojewody eksponował natomiast charakter prawny aktu rejestracji karty gospodarstwa lub zespołu specjalistycznego oraz skreślenia z rejestru i unieważnienia karty. Poinformował przy tym o stosowaniu rozbieżnej praktyki: skreślenia zespołu z rejestru na mocy decyzji, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, albo poinformowanie zainteresowanego pismem o dokonanej czynności skreślenia i unieważnienia karty.

Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając nieważność wydanych w sprawie decyzji, kierował się następującymi motywami:

Podstawę prawną działania organów administracji państwowej w tej sprawie stanowiła uchwała nr 107 Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 1978 r. w sprawie specjalizacji indywidualnych gospodarstw rolnych i zespołów rolników oraz kooperacji w rolnictwie /M.P. nr 30 poz. 108/. Uchwała ta jest aktem o charakterze ogólnym, wydanym bez ustawowego upoważnienia w ramach uprawnień, jakie przysługują Radzie Ministrów na zasadzie wyprowadzonych bezpośrednio z Konstytucji kompetencji do sprawowania ogólnego kierownictwa administracyjnego. Uchwały tego rodzaju, nazywane w nauce prawa przez niektórych teoretyków "samoistnymi", w przeciwieństwie do uchwał Rady Ministrów typu wykonawczego wydawanych na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, nie zawierają przepisów powszechnie obowiązujących i kierowane są przeważnie do podległych temu organowi jednostek organizacyjnych.

Przepisy prawa nie mające charakteru powszechnie obowiązującego nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnych, o których mówi kodeks postępowania administracyjnego. Zasada ta wynika z niekwestionowanego poglądu w nauce, że o obowiązkach obywateli i ich organizacji mogą decydować wyłącznie przepisy ustawowe, tj. zawarte w aktach rzędu ustawy lub wydanych na ich podstawie i utrzymanych w granicach upoważnienia normatywnych aktach wykonawczych. Zasadę tę należy stosować również odpowiednio do aktów administracyjnych w sprawach indywidualnych przyznających uprawnienia na podstawie przepisów nie mających mocy powszechnie obowiązującej. Uprawnienie administracyjne bowiem ma charakter relatywny i wtórny w tym znaczeniu, że jest pochodną uprzedniego poddania danej dziedziny życia reglamentacji prawnej. Przyznanie uprawnienia z jednej strony stwarza możliwość stosowania egzekucji administracyjnej dla wymuszania wykonania decyzji, ale z drugiej strony - jego przyznanie z naruszeniem prawa skutkuje zmianę lub uchylenie wydanej decyzji lub nawet stwierdzenie jej nieważności. Przyjmując zatem zasadę, że decyzje nakładające obowiązki na obywateli i ich organizacje mogą być wydawane wyłącznie na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, ale równocześnie dopuszczając możliwość wydawania decyzji uprawniających na podstawie przepisów nie mających takiego charakteru, trzeba by uznać, że wydanie decyzji uprawniającej z naruszeniem tych przepisów powodowałoby w myśl Kpa obowiązek powołanych organów państwowych do zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Takie zaś pozbawienie uprawnień może rodzić obowiązek, a to pozostawałoby w sprzeczności z zasadą, że decyzje rodzące obowiązek mogą być wydawane wyłącznie na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących.

Zważyć również należy, że przyznane taką "decyzją" uprawniającą, wydaną na podstawie przepisów pozaustawowych, prawo do określonego dobra materialnego mogłoby korzystać z ochrony cywilnoprawnej i uchylenie tego rodzaju decyzji lub stwierdzenie jej nieważności mogłoby być nieskuteczne w tym znaczeniu, że w razie sporu prowadziłoby do procesu cywilnego przed sądem powszechnym.

Z wymienionych względów należy uznać, że decyzje wydane w konkretnej sprawie są aktami wydanymi bez wymaganej podstawy prawnej, a w związku z tym - niezależnie od innych uchybień proceduralnych - są dotknięte wadą nieważności zgodnie z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

Nie oznacza to, że w sprawach rejestracji zespołów rolników indywidualnych, przewidzianej w cytowanej uchwale Rady Ministrów, oraz skreślenia ich z rejestru lub wydania i unieważnienia karty gospodarstwa specjalistycznego, obywatele są pozbawieni możności obrony swoich uprawnień. Mogą bowiem kwestionować sposób załatwienia ich sprawy w ramach instytucji skarg i wniosków /dział VIII Kpa/.

Mając na uwadze ogólne zasady wydawania decyzji na podstawie prawa, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność wydanych w sprawie decyzji - zgodnie z art. 207 par. 1 i 3 Kpa.

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżących orzeczono stosownie do art. 208 Kpa.