Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 211/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1-3, art. 154 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 4, ust. 4a, ust. 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: par. 36 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 1, par. 7 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 22 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 roku sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] znak [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. Z. kwotę 694 (sześćset dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z [...], znak: [...], orzekającą:

1. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość gruntową oznaczoną numerem ewidencyjnym 677/2 o pow. 0,0635 ha, położoną w obrębie [...], gmina W. w wysokości 5.350,00 zł, która przeszła na własność Gminy W., na podstawie decyzji Starosty [...] z [...], nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu zezwolenia Burmistrzowi W. na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi zbiorczej z odwodnieniem między ulicą A w W., a ulicą B w G. (...)" oraz decyzji Wojewody [...] z [...], nr [...];

2. o przyznaniu odszkodowania określonego w pkt 1 na rzecz M. Z.;

3. o zobowiązaniu Gminy W. do wypłaty ze środków własnych odszkodowania określonego w pkt 1, po dokonaniu waloryzacji na dzień jego wypłaty, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że na wniosek Burmistrza W. Starosta [...] decyzją z [...], nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia Burmistrzowi W. na realizację opisanej na wstępie inwestycji drogowej Decyzją z [...], nr [...], Wojewoda [...] wprowadził w części przedmiotowej decyzji zmiany, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy.

Na podstawie ww. decyzji nieruchomość oznaczona nr działki 677/2 o pow. 0,0635 ha, położona w obrębie [...] znalazła się w granicach lokalizacji inwestycji i przeszła z mocy prawa na własność Gminy W..

Zawiadomieniem z dnia 25 marca 2016 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Decyzją z [...], znak: [...], Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz M. Z. w wysokości 60 000,00 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Burmistrz W. oraz M. Z..

Wojewoda [...] decyzją z [...], nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy wskazał na wady sporządzonego operatu szacunkowego z 12 maja 2016 r., który stanowił podstawę ustalenia odszkodowania oraz fakt, iż organ I instancji nie ustalił przeznaczenia szacowanej nieruchomości oraz nie dokonał weryfikacji operatu szacunkowego.

Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f i ust. 5, art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2031) – zwanej dalej: "specustawą" w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 5 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) – powoływanej jako: "u.g.n." oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. wydał 29 maja 2017 r., decyzję znak: [...], w której orzekł m.in. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną nr 677/2 o pow. 0,0635 ha, położoną w obrębie G., gminie W. w wysokości 5.350,00 zł, na rzecz M. Z..

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż pismem z 25 marca 2017 r. zwrócono się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów Wojewody [...], wynikających z decyzji z [...] nr [...] i zajęcie stanowiska w sprawie.

W odpowiedzi, rzeczoznawca majątkowy M. C., posiadający uprawnienia zawodowe numer [...] w dniu 4 kwietnia 2017 r. sporządził opinię w formie operatu szacunkowego, w której ustalił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości gruntowej na kwotę 5.350,00 zł.

Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej podkreślił, iż na podstawie zaświadczenia Burmistrza W. nr [...] z 4 kwietnia 2017 r. stwierdzono, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy W., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...], przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w terenie rolnym - oznaczonym symbolem R. Tym samym na dzień wydania decyzji nr [...] z [...] przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona pod inwestycję drogową.

Ponadto wskazano, iż w sporządzonym 4 kwietnia 2017 r. operacie szacunkowym, analizie poddany został rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych, przeznaczonych na cele rolne. Obszar poddany analizie mieści się w granicach administracyjnych powiatu [...]. Okres badania cen uzyskanych w wyniku transakcji rynkowych objął lata 2015-2017. Ze względu na charakter przedmiotu opracowania, a także przyjęty sposób wyceny, analizie poddany również został rynek nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod inwestycje drogowe.

Po dokonaniu analizy operatu szacunkowego, sporządzonego na potrzeby tego postępowania ustalono, iż wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określono, przyjmując przeznaczenie zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji Starosty [...] nr [...] z [...]

Wynik wyceny uwzględniał zwiększenie wartości nieruchomości wynikające ze zmiany jej przeznaczenia będącej następstwem wydania decyzji Starosty [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

W ocenie organu I instancji, opinia z dnia 4 kwietnia 2017 r. odpowiadała wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa, w szczególności z art. 18 ust. 1 specustawy, stosownych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych. Określoną w niej wartość przedmiotowej nieruchomości gruntowej przyjęto zatem jako podstawę ustalenia odszkodowania.

Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość nie została wydana przez dotychczasowego właściciela, w terminie wskazanym w art. 18 specustawy.

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożył M. Z., zarzucając błędne ustalenie wysokości odszkodowania, poprzez przyjęcie że działka pełni funkcję rolną.

Następnie organ II instancji przytoczył treść przepisów art. 12 ust. 4a i 4f specustawy i wskazał, że w granicach lokalizacji inwestycji drogowej znalazła się m.in. działka nr 677/2 o pow. 0,0635 ha. Przedmiotowa nieruchomość, została nabyta z mocy prawa przez Gminę W.. Decyzja stała się ostateczna [...] tj. w dniu wydania przez Wojewodę [...] decyzji nr [...].

Zgodnie z zapisami widniejącymi w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. właścicielem działki nr 677/2 był M. S. Z. (s. S. i M.).

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 4 kwietnia 2017 r. określił wartość szacowanego gruntu, na kwotę 5.350,00 zł (słownie: pięć tysięcy trzysta pięćdziesiąt złotych).

Wojewoda odwołał się do treści art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 specustawy oraz art. 130 ust. 2 u.g.n., a także § 36 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), a następnie stwierdził, że zgodnie z wytycznymi organu II instancji, zawartymi w decyzji z [...], znak: [...], zarówno organ I instancji jak i rzeczoznawca majątkowy zbadali przeznaczenie działki, objętej postępowaniem na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jak wynika z zaświadczenia Burmistrza W. z 4 kwietnia 2017 r., znak: [...] na dzień 1 września 2014 r. obowiązującym dla przedmiotowej działki było studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy W., zatwierdzone uchwałą nr [...] z dnia [...]. W przedmiotowym zaświadczeniu wskazano, iż ze względu na niewielkie powierzchniowo działki oraz technikę w jakiej opracowane jest studium tj. mapa topograficzna i brak odniesienia do konkretnych działek oraz skalę opracowania trudno jednoznacznie zaświadczyć o przeznaczeniu poszczególnych działek. Na podstawie posiadanego portalu System Informacji Przestrzennych oraz aplikacji MPZP odczytano dla działki nr 677/2 przeznaczenie oznaczone symbolem R - grunty rolne.

Organ II instancji wyjaśnił, że, jak wskazano w treści operatu szacunkowego, z dnia 4 kwietnia 2017 r. ze względu na charakter przedmiotu opracowania analizie poddany został rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne. Obszar poddany analizie mieścił się w granicach administracyjnych powiatu [...]. Okres badania cen uzyskanych w wyniku transakcji tynkowych obejmował lata 2015 - 2017. Przegląd aktów notarialnych oraz analiza pokazały, że na terenie powiatu objętego badaniem notowanych było kilkadziesiąt transakcji dotyczących sprzedaży niezabudowanych nieruchomości gruntowych, stanowiących użytki rolne. W większości przypadków nabywcami nieruchomości były osoby prowadzące gospodarstwa rolne w pobliskiej okolicy. Stąd też głównym czynnikiem, który decyduje o zainteresowaniu potencjalnych nabywców określoną nieruchomością jest jej położenie. Dla nieruchomości o przeznaczeniu rolnym najbardziej pożądana jest sytuacja, gdy są one zlokalizowane w pobliżu dużych ośrodków wiejskich (z dużą ilością gospodarstw rolnych), w niewielkiej odległości od istniejących zabudowań. W przypadku nieruchomości stanowiących użytki rolne dużego znaczenia nabiera również klasa bonitacyjna i zdolność produkcyjna gleby. Osoby prowadzące gospodarstwa rolne poszukują w szczególności gruntów, które charakteryzują się dobrą kulturą gleby. Czynnikami wpływającymi pozytywnie na walory użytkowe nieruchomości są także korzystny kształt działki oraz dobra jakość drogi dojazdowej.

Organ odwoławczy podkreślił, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca wskazał, iż cena minimalna nieruchomości o przeznaczeniu rolnym wynosi 2,93 zł/m2, natomiast cena maksymalna 6,15 zł/m2. Przy cenie średniej 4,29 zł/m2. Ponadto rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Okres badania cen uzyskanych w wyniku transakcji tynkowych obejmuje lata 2014 — 2016. W pierwszej kolejności badaniem objęto rynek nieruchomości mieszczący się w granicach administracyjnych miasta W.. W okresie objętym badaniem odnotowano tylko jedną transakcję, dotyczącą nieruchomości, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod drogę. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość sprzedawana była przez Gminę W. i nie może zostać przyjęta do porównań z uwagi na szczególne warunki zawarcia transakcji, o których mowa w § 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Transakcja ta pokazuje jednak poziom cen możliwych do uzyskania na lokalnym rynku w przypadku sprzedaży nieruchomości drogowych. W okresie objętym badaniem na lokalnym rynku nie odnotowano innych transakcji sprzedaży, których przedmiotem byłyby nieruchomości przeznaczone pod drogi.

Analizą rynku objęto zatem szerszy, regionalny rynek nieruchomości, który mieści się w granicach administracyjnych województwa [...]. Przeprowadzona analiza cen transakcyjnych obejmująca nieruchomości drogowe zlokalizowane m.in. wśród terenów użytkowanych rolniczo, zdaniem rzeczoznawcy, pozwalał stwierdzić, że zawierają się one najczęściej w przedziale 20 zł/m2 do 95 zł/m2 w zależności klasy drogi publicznej. Rzeczoznawca ponadto stwierdził, że ceny tych gruntów są przede wszystkim uzależnione od cech nieruchomości istotnych dla jej właściciela. Ceny są więc głównie determinowane przez położenie nieruchomości oraz przeznaczenie gruntów przyległych.

Szacując wartość przedmiotowej działki, rzeczoznawca majątkowy wykazał, iż jej wartość rynkowa jest niższa od przeciętnych cen transakcyjnych dotyczących nieruchomości drogowych. Tym samym przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. W związku z powyższym, uwzględniając zasady określone w § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, wartość rynkową nieruchomości powiększono o 50 %.

Organ odwoławczy dokonując analizy sporządzonego operatu szacunkowego oraz uwzględniając dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, złożone na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego stanął na stanowisku, iż zarówno proces doboru nieruchomości jak i cała procedura szacowania została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Stwierdzono, że dokument został sporządzony zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny. Operat spełnia więc wymogi określone przepisami prawa, został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia w sprawie wyceny oraz standardami zawodowymi, jest spójny, logiczny i zupełny, a określona w operacie wartość rynkowa jest możliwa do osiągnięcia na rynku nieruchomości i może stanowić, w ocenie organu II instancji, podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Określenie cech rynkowych i ich wpływu na ceny nieruchomości podobnych zostało natomiast dokonane z wykorzystaniem wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego z zakresu szacowania nieruchomości, a zgodnie ze stanowiskiem judykatury ocena operatu szacunkowego przez organ nie jest możliwa z zakresu wiadomości specjalnych.

Jednocześnie Wojewoda wskazał, iż przeznaczenie nieruchomości na dzień wydania decyzji zrid ustalono na podstawie zaświadczenia wydanego przez Burmistrza Gminy W., które należy uznać za wiarygodny dowód w sprawie. Przy czym podkreślono, że organ II instancji już na etapie uprzednio rozpatrywanego odwołania zwracał uwagę, iż po analizie mapy na portalu [...] skłaniał się ku stwierdzeniu, że przedmiotowa działka na dzień wydania decyzji zrid znajdowała się na terenach o przeznaczeniu rolnym. Zatem organ I instancji jak i rzeczoznawca majątkowy, ponownie przeanalizowali przeznaczenie szacowanej nieruchomości, uzyskując przy tym stosowne zaświadczenie, w oparciu o które przyjęto, że szacowana nieruchomość znajdowała się na terenach rolnych. Organ odwoławczy podkreślił, że odszkodowanie odpowiadać ma wartości utraconego prawa, nie zawiera ono w sobie innych składników, takie jak np. zadośćuczynienie, a subiektywne przekonanie skarżącego o wyższej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości operatu szacunkowego.

Organ II instancji dodał, że przekonanie o wyższej wartości nieruchomości może wynikać z faktu, iż w operacie szacunkowym z dnia 4 kwietnia 2017 r. rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość przedmiotowej działki na poziomie zdecydowanie niższym niż w operacie z dnia 12 maja 2016 r., w którym błędnie przyjęto przeznaczenie nieruchomości i który to został wykonany w sposób wadliwy, a zatem nie mógł stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania.

Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę, że w toku postępowania odwoławczego zostało skierowane wezwanie do odwołującego się, czy będzie występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, celem oceny prawidłowości operatu szacunkowego z dnia 4 kwietnia 2017 r. przy jednoczesnym pouczeniu, iż w przypadku braku odpowiedzi, organ odwoławczy uzna, że nie zostaną podjęte działania w tym zakresie. Organ odwoławczy nie uzyskał odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie.

W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia 4 kwietnia 2017 r. został sporządzony w sposób prawidłowy, a zarzuty odwołującego się nie zasługują na uwzględnienie.

Nadto organ odwoławczy zaznaczył, że w niniejszej sprawie nie doszło do wydania nieruchomości w terminie, zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy zatem organ I instancji słusznie nie powiększył kwoty odszkodowania o 5 % jej wartości.

Organ II instancji stwierdził także, że ze względu na charakter sprawy regulacje zawarte w art. 96a-96n znowelizowanej ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w niniejszym postępowaniu nie mają zastosowania.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożył M. Z. zarzucając:

1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 8 w związku z art. 104 k.p.a. poprzez jego

niezastosowanie;

2. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że przedmiotowa działka w dacie wydania decyzji wywłaszczającej stanowiła działkę rolną, podczas, gdy z mapy stanowiącej załącznik do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. wynika, że przedmiotowa działka znajduje się na terenach oznaczonych jako zabudowa jednorodzinna i działki rolne;

3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że przedmiotowa działka nie znajdowała się na terenach przeznaczonych pod inwestycje drogowe, podczas gdy z mapy, stanowiącej załącznik do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. wynika, że przedmiotowa działka znajduje się na terenach oznaczonych jako Z czyli - drogi zbiorcze.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniosła dodatkowo, że skoro sam biegły pisze w swojej opinii, że wartość odszkodowania za m2 gruntów obejmująca nieruchomości drogowe zlokalizowane między innymi wśród terenów użytkowanych rolniczo znajduje się w przedziale od 20 do 95 zł za m2, to dlaczego dla ustalenia odszkodowania za grunt skarżącego ustalono wartość niecałych 10 za m2. Ponadto większość działek wywłaszczonych pod budowę drogi została wyceniona dziesięciokrotnie drożej niż kilka działek, między innymi działka skarżącego. Wszystkie te działki przeznaczone są pod budowę tej samej drogi i zlokalizowane są w bliskiej od siebie odległości.

W związku z tym pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność oszacowania wartości przedmiotowej działki.

Dodatkowo pełnomocnik skarżącego wniosła o zobowiązanie Burmistrza W. do przełożenia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W..

Pełnomocnik skarżącego wniosła również o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Stosownie do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sad skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W myśl art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, bowiem naruszają one prawo w stopniu wskazanym w przywołanych wyżej przepisach.

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4 specustawy, nieruchomości lub ich części, będące przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i w niej oznaczone, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Art. 12 ust. 4a powołanej ustawy stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie to przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5). Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Przepisami, do których odsyła powołany art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami a w szczególności art. 134, zgodnie z którym: podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1); przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2); wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3); jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Istotne znaczenie mają też reguły procesowe, precyzujące, iż że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.) oraz że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

W niniejszej sprawie znaczenie ma także § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z tym przepisem: 1. Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji; 2. W przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym; 3. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%; 4. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W rozpoznawanej sprawie wątpliwości nie budzi nabycie przez Gminę W. działki nr 677/2 w warunkach opisanych w art. 12 ust. 4 specustawy, rodzące konieczność ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustawy. Spór dotyczy natomiast wysokości odszkodowania w związku z przyjętym przez rzeczoznawcę przeznaczeniem szacowanej nieruchomości. Zgodnie bowiem z treścią art. 154 u.g.n., szacując wartość nieruchomości, co do zasady, uwzględnia się, jej przeznaczenie w planie miejscowym (ust1). W przypadku braku planu miejscowego natomiast – przeznaczenie to ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy (ust.2). Jeśli zaś brak również dwóch ostatnich – uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust.3).

Poza sporem pozostaje, że dla terenu, na którym położona jest szacowana działka brak jest planu miejscowego, nie została również wydana decyzja o warunkach zabudowy, która określałaby jej przeznaczenie w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Obowiązuje natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W., przyjęte uchwałą z dnia [...], nr [...] (przed dniem wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej). Obowiązkiem rzeczoznawcy było więc ustalenie przeznaczenia szacowanej nieruchomości na podstawie wspomnianego studium, nie zaś na podstawie zaświadczenia Burmistrza W. o "braku możliwości jednoznacznego zaświadczenia o przeznaczeniu poszczególnych działek" oraz "odczytaniu przezeń przeznaczenia poszczególnych działek (...) na podstawie posiadanego Portalu Informacji Przestrzennych oraz aplikacji MPZP (...)". Wyrażone we wspomnianym zaświadczeniu stanowisko uznać należy za dalece niewystarczające, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że organ je wystawiający reprezentuje stronę toczącego się postępowania, obligowaną do wypłaty odszkodowania, który dodatkowo kwestii rolnego przeznaczenia szacowanej nieruchomości nie podnosił w składanym uprzednio odwołaniu. Nie sposób również nie zauważyć, iż samodzielna "szczegółowa analiza studium", dokonana przez tego samego biegłego, przy sporządzeniu operatu z dnia 12 maja 2016r., pozwalała mu stwierdzić "że nieruchomość będąca przedmiotem wyceny (...) była przeznaczona pod inwestycję drogową" (str.9 operatu). Poprzestanie zatem przy sporządzaniu opinii z dnia 4 kwietnia 2017r. na treści zaświadczenia, nie wskazującego w istocie przeznaczenia szacowanej nieruchomości w studium, dla określenia jej przeznaczenia na potrzeby sporządzonego operatu, uznać należy za naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Studium składa się z części tekstowej i graficznej (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu – Dz.U. nr 118, poz. 1233). Rysunek studium sporządza się na kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lub na kopii wojskowej mapy topograficznej w skali od 1:5.000 do 1:25.000. Przy sporządzaniu rysunku studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej studium z rysunkiem studium (§ 7 pkt 3 rozporządzenia). W świetle powyższego nie do zaakceptowania jest więc sytuacja, w której określenie przeznaczenia terenu na potrzeby ustalanego odszkodowania na podstawie obowiązującego studium jest jedynie "prawdopodobne" lub "niejednoznaczne".

Wadliwe, nieoparte na niebudzącym wątpliwości ustaleniu przeznaczenia szacowanej nieruchomości w studium, określenie wartości wywłaszczonej nieruchomości, dyskwalifikuje zaś wycenę i ustalone na jej podstawie odszkodowanie, bez potrzeby szczegółowej analizy sporządzonej kalkulacji. To zaś skutkować musiało uchyleniem zarówno decyzji zaskarżonej jak i poprzedzającej ją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu (214 zł.) oraz wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego adwokatem (480 zł.)

Prowadząc ponownie postępowanie organy uwzględnią sformułowane wyżej uwagi, dotyczące prawidłowego określenia przeznaczenia szacowanej nieruchomości.

a.tp.