Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 468/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 174, art. 176, art. 183, art. 184, art. 209, art. 210, art. 250
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 972/12 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2013r., sygn. akt II SA/Gl 972/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Gl 180/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2008r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 2008r., którą wymierzono J. W. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działki nr[...], obręb [...] w wysokości 12.945,00 zł. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ustalając opłatę planistyczną organy nie wzięły pod uwagę zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił swoją moc z dniem 31 grudnia 2003r. (plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G. z dnia 1 grudnia 1994r.), a zapisy tego planu wskazują na przeznaczenie części działki na strefę osiedli podmiejskich na terenach zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej – [...] ([...]). Sąd powołał się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r., sygn. akt P 58/08. Wskazał, by w postępowaniu ponownym organy uwzględniły powyższe okoliczności, sporządziły nowy operat szacunkowy z ich uwzględnieniem i określiły powierzchnię przedmiotowej działki, której przeznaczenie w "starym" planie pokrywa się z przeznaczeniem w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego w celu wyłączenia tej części z naliczenia opłaty planistycznej.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] lutego 2012r. ustalił dla J. W. jednorazową opłatę w wysokości 8.397,00 zł, wynikającą ze wzrostu wartości części działki nr[...], obręb [...] na skutek uchwalenia planu miejscowego z dnia 22 grudnia 2005r., obliczoną na podstawie ustalonej w tym planie 30% stawki służącej do naliczania opłaty jednorazowej. W podstawie prawnej powyższej decyzji wskazano art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4 i 6 oraz art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm.), a także uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] grudnia 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru zlokalizowanego po południowej stronie autostrady A-4, stanowiącego dzielnicę [...] w G. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...]) i obwieszczenie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] czerwca 2006r.).

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. W. zarzucając, że ustalona opłata jest "niewspółmierna do rzeczywistości", została obliczona w sposób stronniczy, z pominięciem interesu mieszkańca i podatnika. Nadto wskazywał na swoją trudną sytuację materialną, negatywnie ocenił działania Gminy G. w stosunku do niego jako mieszkańca i rolnika oraz stwierdził, że działka nr [...] leży na terenie szkód górniczych, co doprowadziło do powstania potężnego zalewiska, rzutującego na obniżenie jej wartości. Odwołujący się akcentował także negatywny wpływ na działkę fabryki [...], autostrad, braku kanalizacji, istnienia w pobliżu komunalnego śmietniska.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie podzieliło zarzutów odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji powołano się na art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 oraz art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne (II SA/Sz 637/07, II SA/Wa 794/10 oraz II OSK 684/10). Organ wskazał, że odwołujący się zbył działkę nr [...] aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2007r. oraz że wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu ustalony został w oparciu o operat szacunkowy z dnia 20 września 2011r. (potwierdzenie aktualności operatu z dnia 20 czerwca 2011r.) W ocenie organu przedmiotowy operat jest zgodny z przepisami prawa, a art. 6 kpa wyklucza możliwość "porozumienia się" organu z odwołującym się co do wysokości jednorazowej opłaty.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył J. W.. Skarżący powtórzył swoje stanowisko zawarte w odwołaniu, a nadto ocenił negatywnie rozprawę administracyjną przeprowadzoną przez organ I instancji, podczas której uniemożliwiono mu przedstawienia merytorycznych uwag. Skarżący uważa, że zaskarżona decyzja pomija "meritum sprawy".

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 8 maja 2013r., pełnomocnik skarżącego z urzędu poparł osobistą skargę J. W. i podkreślił, że skarżący będąc rolnikiem na terenie miasta G. nie otrzymał żadnej pomocy unijnej, stąd też określenie opłaty jednorazowej jest dla niego krzywdzące.

Oddalając skargę J. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Gl 180/10 są wiążące dla organów i sądu. W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo podporządkowały się ocenie prawnej Sądu wyrażonej w powyższym wyroku i wykonały zalecenia (wskazania) wyrażone w tym orzeczeniu. Zdaniem Sądu I instancji w świetle kontrolowanej decyzji i wyroku w sprawie II SA/Gl 180/10 nie budzi żadnych wątpliwości, iż działka nr [...], obręb [...], zgodnie z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G. z dnia [...] grudnia 1994r., który utracił ważność z dniem [...] stycznia 2004r., na mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, położona była na terenie oznaczonym symbolem XI/K (449-55K) – strefa zieleni ogólnodostępnej, tereny zieleni chronionej oraz na terenie V/D (449 – 20D) – strefa osiedli podmiejskich, tereny zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej. Sąd I instancji wskazał, iż w dniu [...] grudnia 2005r. Rada Miejska w G. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru zlokalizowanego po południowej stronie autostrady A-4, stanowiącego dzielnicę [...] w G., który wszedł w życie 10 marca 2006r. Zgodnie z tym planem działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem H1.5.1/ZP3 – tereny zieleni nieurządzonej z możliwością zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz na terenie oznaczonym symbolem MK/06/KDo – droga dojazdowa. Dla części działki oznaczonej w planie symbolem H1.5.1/ZP3 w pasie terenu oznaczonym na rysunku planu jako maksymalne pole zabudowy dopuszczono przeznaczenie MN2 – tereny zabudowy mieszkaniowej, określając w § 56 tej uchwały dla terenu H1.5.1/ZP3, 30% stawkę służącą do naliczenia jednorazowej opłaty planistycznej. Za bezsporne Sąd uznał również zbycie przez skarżącego działki nr [...] w dniu [...] lipca 2007r. Sąd I instancji stwierdził także, że w postępowaniu, zgodnie z zaleceniami Sądu, dopuszczono dowód z opinii rzeczoznawcy (w oparciu o operat), że w skład działki nr [...] wchodzi 387 m2 terenu, dla których ma zastosowanie oznaczenie TK, 174 m2 terenu dla którego nie ustalono stawki procentowej opłaty planistycznej, 883 m2 podlegające opłacie.

WSA w Gliwicach uznał, że organy orzekające w sprawie trafnie oceniły że złożony operat (aktualizowany 20 września 2011r.) odpowiada wymogom prawa. Jego autor dokonał analizy rynku lokalnego nieruchomości, a następnie uwzględniając charakterystyczne cechy działki (atrybuty) ustalił wartość nieruchomości objętej stawką. Różnica pomiędzy wartością nieruchomości według stanu przed uchwaleniem planu i po uchwaleniu planu wykazała wzrost wartości nieruchomości, przy czym określenia wartości nieruchomości dokonano wg poziomu cen na dzień zbycia nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy pismem z dnia 20 września 2011r. wskazał, że zmiana przepisów prawnych (art. 87 ust. 3a) nie miała wpływu na ustalenia przedmiotowego operatu szacunkowego i potwierdził jego aktualność. W oparciu o ten operat organ ustalił całkowitą powierzchnię działki nr [...] na 2500 m2. Faktyczny wzrost wartości nieruchomości wystąpił na powierzchni 883m2. Powierzchnię tę obliczono pomniejszając powierzchnię objętą stawką w aktualnie obowiązującym planie o powierzchnię, która w "starym" planie przeznaczona była na tereny zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej. Wartość tej części nieruchomości w starym planie wynosiła 16.592,00 zł, a zgodnie z "nowym" planem – 44.583,00 zł, nastąpił więc w następstwie uchwalenia "nowego" planu wzrost wartości części nieruchomości o 27.991,00 zł, co skutkuje nałożeniem ustalonej opłaty planistycznej. W stosunku do operatu skarżący wniósł uwagi w dniu 8 sierpnia 2011r., które zostały przekazane rzeczoznawcy w dniu 12 sierpnia 2011r. Rzeczoznawca, a także organ orzekający nie podzielili tych zastrzeżeń, podkreślając, że konieczność rozszerzenia badanego rynku poza obszar [...] wynikała z braku transakcji nieruchomości podobnymi na obszarze [...], a niekorzystny wpływ różnych czynników na działkę nr [...] został uwzględniony. W operacie tym uwzględniono wpływ niekorzystnych czynników (uzbrojenie, warunki geotechniczne). Natomiast oddziaływanie autostrad i fabryki [...] ze względu na ich jednakowe oddziaływanie na nieruchomość wycenioną, jak i na nieruchomości porównawcze usytuowane na terenie [...] – zostało uwzględnione w ich cenach rynkowych.

Za niesłuszne Sąd I instancji uznał zarzuty skarżącego dotyczące rozprawy z dnia 29 grudnia 2011r. (przesunięta z dnia 21 grudnia 2011r.). W czasie tej rozprawy skarżący podtrzymał bowiem swoje dotychczasowe zarzuty do operatu, a rzeczoznawca swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd stwierdził, że ocena zasadności tych zarzutów skarżącego i prawidłowości stanowiska rzeczoznawcy, a w konsekwencji operatu szacunkowego, należała do organu orzekającego (art. 80 kpa), który jej dokonał dając temu wyraz w zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że skoro zaskarżona decyzja odpowiada przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4 i 6, art. 87 ust. 3a), a także wskazaniom Sądu w wyroku II SA/Gl 180/10, to skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy orzekające przy wydawaniu decyzji w przedmiocie opłaty planistycznej nie mają możliwości jej miarkowania, zgodnie bowiem z art. 6 kpa działają na podstawie przepisów prawa. Ustalając należną opłatę planistyczną organy nie mogą także uwzględnić trudnej sytuacji materialnej skarżącego ani faktu nie otrzymania przez niego dotacji unijnej dla rolnika. Są to bowiem kryteria nieznane ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy orzekaniu w przedmiocie opłaty planistycznej.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. W. wniósł skargę kasacyjną. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Wyrokowi WSA w Gliwicach skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2012r., a tym samym nie uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 2012r., pomimo naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co przejawiało się w niewłaściwej, dowolnej ocenie dowodu w postaci operatu szacunkowego jako rzetelnego i określającego w miarodajny sposób wzrost wartości części działki nr [...], obręb [...], sprzedanej przez stronę skarżącą na mocy umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego zawartej w dniu 12 lipca 2007r., gdy operat określa wzrost wartości nieruchomości w oparciu o transakcje sprzedaży działek o wartościach znacznie wyższych oraz nie uwzględnia korekty tego wzrostu in minus, wynikającej z ogólnej tendencji wzrostu cen na rynku nieruchomości;

2. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, pomimo uchybień proceduralnych w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., polegających na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i rozstrzygnięciu o istocie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, w warunkach naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów państwa;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędną ocenę prawidłowości operatu sporządzonego w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J. W. podniósł, że sporządzony w dniu [...] czerwca 2011r. operat szacunkowy dotyczący zmiany wartości działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] ma istotne wady, które nie pozwalają na uznanie go za wiarygodny dowód w niniejszej sprawie, a tym samym uczynienie go podstawą dla ustalenia wysokości opłaty planistycznej. Dla ustalenia wymiaru renty planistycznej konieczne jest bowiem wykazanie istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między uchwaleniem planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości, jeżeli natomiast istnieją inne czynniki, które mogły mieć wpływ na wzrost wartości nieruchomości, nie mogą być one brane pod uwagę przy ustalaniu wartości nieruchomości dla potrzeb wymierzenia opłaty jednorazowej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, rzeczoznawca przy sporządzaniu opinii odniósł się do cen na rynku nieruchomości ze zbyt rozległego przedziału czasowego. W odniesieniu do wyceny nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną pod rozwagę wziął bowiem ceny z przedziału czasowego obejmującego okres pierwszych ośmiu miesięcy 2007r., gdy cena jednego m2 gruntu wahała od kwoty 44,00 zł do kwoty 117,87 zł. Skarżący kasacyjnie zarzucił również, że organ wydający decyzję bezpodstawnie zaaprobował wskazania operatu szacunkowego, podczas gdy biegły nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny w jaki sposób zaktualizował ceny nieruchomości na dzień sprzedaży, przy czym w pierwszych miesiącach 2007r. odnotowano znaczny wzrost wartości nieruchomości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, niewłaściwy dobór transakcji porównawczych rozszerzonych o nieruchomości położone poza granicami administracyjnym [...] był przyczyną znacznego zawyżenia wyceny przez rzeczoznawcę sporządzającego operat szacunkowy. Skarżący w toku postępowania wielokrotnie sygnalizował, że działka nr [...] leży na terenie objętym szkodami górniczymi, co doprowadziło do powstania potężnego zalewiska, rzutującego w sposób znaczący na obniżenie jej wartości, a także negatywny wpływ na działkę fabryki [...], sąsiedztwo dwóch autostrad i komunalnego wysypiska śmieci oraz brak kanalizacji. W jego ocenie czynniki te mają bezpośredni wpływ na obniżenie wartości działki, jednak nie zostały ujęte w operacie szacunkowym w sposób wyczerpujący.

Uzasadniając pozostałe zarzuty, skarżący kasacyjnie wskazał, że organy administracyjne obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii - nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości jaki był faktyczny sposób wykorzystania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do zarzutów skarżącego dotyczących prawidłowości operatu, a w przypadku gdyby wymagało to fachowej wiedzy, organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie opinii i zajęcie stanowiska w przedmiocie stawianych zarzutów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego znacznie dokładniej i wnikliwiej niż uczyniono to dotychczas, opierając się na prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym, a rezultaty należycie przeprowadzonego postępowania winny znaleźć odpowiedni wyraz w podejmowanej po jego zakończeniu decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, gdyż sformułowane w niej zarzuty są chybione. Kolegium wskazało, że określenie wartości nieruchomości wymaga opinii rzeczoznawcy majątkowego, a zatem organ administracji nie jest uprawniony do dokonania tego określenia we własnym zakresie. Zadaniem organu jest bowiem wyłącznie ocena prawidłowości wyceny przy uwzględnieniu wymogów prawa. Takiej oceny operatu dokonał organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Kolegium podkreśliło, że rzeczoznawca majątkowy w sposób przekonujący wykazał, iż wzrost wartości nieruchomości nastąpił w wielkości wskazanej w operacie. W trakcie postępowania skarżący miał także możliwość przedstawienia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, o czym poinformowano go w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało też, że w obowiązujących przepisach brak jest podstawy do "porozumienia" w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

Nieuzasadniony jest podniesiony w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego (zwany dalej kpa) poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez organ przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na dowolnej ocenie dowodu w postaci operatu szacunkowego dotyczącego wzrostu wartości części działki nr [...], obręb [...].

Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 z późn. zm.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei w myśl art. 37 ust. 1 tej ustawy, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Jak wynika z akt sprawy J. W. sprzedał swoją nieruchomość w dniu [...] lipca 2007r., a zatem rzeczoznawca majątkowy zasadnie postąpił biorąc pod uwagę przy ustalaniu wartości nieruchomości ceny nieruchomości z przedziału czasowego obejmującego okres pierwszych ośmiu miesięcy 2007r. Jak wynika bowiem z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 z późn. zm.), określanie wartości nieruchomości polega na określaniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości, zaś zgodnie z ust. 2 § 3 w/w rozporządzenia określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Biorąc pod uwagę datę dokonanej sprzedaży nieruchomości, zasadnie analizę rynku nieruchomości oparto na analizie cen nieruchomości z okresu bezpośrednio poprzedzającego datę sprzedaży.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy odpowiada prawu. Zgodnie z § 56 ust. 1 w/w rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; 5) opis stanu nieruchomości; 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. W sporządzonym w rozpoznawanej sprawie operacie szacunkowym dokonano analizy rynku lokalnego nieruchomości, a następnie - uwzględniając charakterystyczne cechy działki (atrybuty) - ustalono wartość nieruchomości objętej stawką. Różnica pomiędzy wartością nieruchomości według stanu przed uchwaleniem planu i po uchwaleniu planu wykazała wzrost wartości nieruchomości, przy czym określenia wartości nieruchomości dokonano według poziomu cen na dzień zbycia nieruchomości. W oparciu o ten operat organ ustalił całkowitą powierzchnię działki nr [...] na 2500 m2. Faktyczny wzrost wartości nieruchomości wystąpił na powierzchni 883 m2. Powierzchnię tę obliczono pomniejszając powierzchnię objętą stawką w aktualnie obowiązującym planie o powierzchnię, która w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była na tereny zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej. Wartość tej części nieruchomości w poprzednim planie wynosiła 16.592,00 zł, a zgodnie z nowym planem – 44.583,00 zł, nastąpił więc w następstwie uchwalenia nowego planu wzrost wartości części nieruchomości o 27.991,00 zł, co skutkowało nałożeniem ustalonej opłaty planistycznej. Wniesione przez skarżącego kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego uwagi w stosunku do operatu zostały przekazane rzeczoznawcy, który szczegółowo wyjaśnił przyczyny ich nieuwzględnienia. Opierając się na wyjaśnieniach rzeczoznawcy rozpoznający niniejszą sprawę organ administracyjny podkreślił, że konieczność rozszerzenia badanego rynku poza obszar[...]wynikała z braku transakcji nieruchomości podobnych na obszarze [...]. W operacie szacunkowym uwzględniono również wpływ niekorzystnych czynników (uzbrojenie, warunki geotechniczne) na działkę skarżącego kasacyjnie. Natomiast oddziaływanie autostrad i fabryki [...] ze względu na ich jednakowe oddziaływanie na nieruchomość wycenioną, jak i na nieruchomości porównawcze usytuowane na terenie [...] – zostało uwzględnione w ich cenach rynkowych. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasad ustalania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalonych w art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z wymogami art. 80 kpa orzekające w sprawie organy administracji publicznej zasadnie oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że okoliczność wzrostu wartości nieruchomości została udowodniona. Podniesiony zatem w punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Za niezasadny należy uznać również wskazany w pkt 2 skargi kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, pomimo uchybień proceduralnych w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., polegających na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i rozstrzygnięciu o istocie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, w warunkach naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów państwa. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że organy administracyjne obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii - nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości jaki był faktyczny sposób wykorzystania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do zarzutów skarżącego dotyczących prawidłowości operatu, a w przypadku gdyby wymagało to fachowej wiedzy, organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie opinii i zajęcie stanowiska w przedmiocie stawianych zarzutów.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zarzut ten został sformułowany w sposób nieprecyzyjny, gdyż skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił na czym miał polegać jego słuszny interes ani w jaki sposób naruszono zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa. W rozpoznawanej sprawie nie znajduje uzasadnienia zarzut niepodjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa). Podkreślenia wymaga, że jedynym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy.

Należy zwrócić uwagę, że z art. 149 w związku z art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.) wynika, że operat szacunkowy sporządza się jako opinię o wartości nieruchomości bez względu na cel wyceny. W sytuacji, gdyby zachodziła konieczność oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Przepis ten przewiduje jednak jedynie możliwość poddania ocenie prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, nie narzucając obowiązku dokonania takiej oceny. Z art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego powinna być dokonana, jeżeli istnieją rozbieżne operaty szacunkowe określające wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, ale nawet w tym przypadku ustawodawca poprzez sposób regulacji, w szczególności poprzez zastrzeżenie o odpowiednim stosowaniu art. 157 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozostawił szeroki margines uznania w zakresie decyzji o wystąpieniu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W szczególności ustawodawca nie przesądził, że należy ocenie poddać prawidłowość sporządzenia wszystkich rozbieżnych operatów szacunków. Możliwe jest więc dokonanie oceny prawidłowości jednego lub kilku z rozbieżnych operatów szacunkowych, aby rozwiązać problem, gdy istnieją równorzędne w zakresie skutków prawnych ale sprzeczne ze sobą operaty szacunkowe. Dopiero bowiem, jak wynika z art. 157 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, negatywna ocena operatu szacunkowego powoduje, że traci on charakter opinii o wartości nieruchomości. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że operat szacunkowy sporządzony w postępowaniu jurysdykcyjnym i pełniący w tym postępowaniu funkcję dowodu z opinii biegłego, jak każdy dowód podlega ocenie podmiotu załatwiającego sprawę, w której taki dowód jest przeprowadzany. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma tego znaczenia, że wyłącza on możliwość oceny operatu szacunkowego jako dowodu z opinii biegłego (np. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012r., sygn. akt I OSK 173/11, oraz wyrok NSA z dnia 3 marca 2010r., sygn. akt II OSK 481/09). Należy jednakże pamiętać, że dopuszczalna ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie może wkraczać w sferę zastrzeżoną na wyłączność rzeczoznawców majątkowych, a z art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość nieruchomości może określić tylko rzeczoznawca majątkowy. To jednak organ administracji podejmuje decyzję administracyjną na podstawie ustaleń dokonanych w oparciu o operat szacunkowy. Dopóki organ administracji może ocenić operat szacunkowy jako dowód z opinii biegłego, dopóty nie ma obowiązku zwracać się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia tego operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takich okolicznościach jest to wręcz niedopuszczalne, gdyż byłoby równoważne z przekazaniem przypisanych organowi kompetencji do oceny dowodu innemu podmiotowi.

W niniejszej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy nie budził wątpliwości organów administracyjnych, a zatem nie miały one obowiązku zwracać się do tego rzeczoznawcy o jego uzupełnienie ani do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu. Należy również zauważyć, że w stosunku do operatu skarżący kasacyjnie wniósł uwagi w dniu 8 sierpnia 2011r., które zostały przekazane rzeczoznawcy w dniu 12 sierpnia 2011r. Oceniając wartość dowodową tego operatu, organ rozpoznający sprawę skorzystał więc z możliwości żądania od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu oraz złożenia wyjaśnień co do jego treści. Biorąc to pod uwagę należy uznać, że w toku postępowania administracyjnego należycie oceniono dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, realizując wymogi określone w art. 80 kpa. Nie jest zatem uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że organy nie odniosły się do zastrzeżeń skarżącego. Należy zatem uznać, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy administracyjne obu instancji należycie ustaliły stan faktyczny, realizując wymóg określony w art. 77 § 1 kpa oraz dokonały właściwej oceny materiału dowodowego, zaś wydane przez nie decyzje odpowiadają wymogom art. 107 § 3 kpa.

Z powyższych powodów niezasadny jest również podniesiony w punkcie 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędną ocenę prawidłowości operatu sporządzonego w niniejszej sprawie. Również i ten zarzut został sformułowany w sposób bardzo ogólny, utrudniając szczegółowe odniesienie się do niego. Aktualne pozostają powołane powyżej argumenty uzasadniające wniosek, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy spełniał wymogi prawne. Powołany przez skarżącego kasacyjnie § 4 ust. 4 w/w rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. przewiduje, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie z treści operatu szacunkowego wynika, że przy ustalaniu wartości nieruchomości należącej do skarżącego kasacyjnie wzięto pod uwagę podobne nieruchomości, przy czym część z nich wzięto spoza obszaru [...] z uwagi na brak transakcji, których przedmiotem były nieruchomości podobne na obszarze [...], uwzględniając jednak wynikające z tego różnice poprzez dokonanie stosownych korekt. Również zatem i ten zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za bezzasadny.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.