Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1463/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61 a § 1, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi H. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. D. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia H. D. - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. ([...]) odmawiające, na wniosek H. D., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2000 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. P. pozwolenia na przebudowę, ze zmianą sposobu użytkowania hurtowni materiałów budowlanych i zakładu odzieżowego na salę weselną (bankietową) z zapleczem, pijalnię piwa, lokale mieszkalne w [...] na działce nr [...], przy ul. [...].

Organ podkreślił, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji miał obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Dalej, powołując się na art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawo budowlane oraz orzecznictwo wskazał, że krąg podmiotów zarówno w postępowaniu o pozwolenie na budowę, jak i w nadzwyczajnym postępowaniu dotyczącym takiej decyzji winien być ustalony na podstawie art. 8 ust. 2 cyt. ustawy jako normy szczególnej wobec art. 28 k.p.a.

Podał dalej, że wnioskodawczyni swój interes prawny wywodzi z prawa własności działki nr [...] w [...] (KW nr [...]), tożsamej z działką wymienioną w ewidencji gruntów pod nr [...] km , a rozbieżność jest skutkiem zaniedbania w trakcie sporządzania aktu notarialnego nieruchomości. Od początku założenia pierwotnego rejestru gruntów dla miasta [...] w 1960 r. działka ta nie była dzielona, łączona, nie zmianiono numeracji. Zarówno w KW nr [...], jak i ewidencji gruntów powierzchnia działki nr [...] (czy [...]) jest identyczna i wynosi 0,5 ha.

Sporna inwestycja obejmuje działkę nr [...]. Działka nr ew. [...] ([...]) nie graniczy z działką inwestycyjną, bo oddzielona jest zabudowaną działką o nr ew. [...] o szerokości ok. 10 m. Odległość budynku do granicy działki nr ew. [...] ([...]) wynosi ok. 18 m, a wysokość projektowanego budynku wynosi 10,20 m.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że działka nr ew. [...] ([...]) nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, bo nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń wynikających z przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania, w tym w oparciu o § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz § 13, § 19, § 57 i § 60. Dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód na nieruchomość H. D. (§ 29 ww. rozporządzenia); nie pozbawia dostępu do drogi publicznej, czy mediów. Nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej.

Z projektu zagospodarowania działki nr [...] wynika, że inwestycja obejmuje również pojemnik na odpady stałe w granicy z działką [...], jednak odległość pojemnika od granicy działki nr ew. [...] ([...]) oraz budynku mieszkalnego wynosząca ok. 12,5 m, to obszar oddziaływania nie mieści się w § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia. Źródłem interesu prawnego skarżącej nie mogą być również immisje pośrednie (hałas), do których odwołuje się w zażaleniu. Fakt "immisji pośrednich'' nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi natomiast wyłącznie roszczenia o charakterze cywilnoprawnym i nie daje praw strony w rozumieniu unormowań Prawa budowlanego.

Biorąc pod uwagę, że z planowaną inwestycją nie wiąże się zmiana parametrów budynku ani nie prowadzi ona do zmiany zagospodarowania działki inwestycyjnej, organ stwierdził, że brak interesu prawnego H. D. jest oczywisty.

Ponadto H. D. nie wykazała okoliczności ograniczających zagospodarowanie jej terenu, a więc naruszenia prawem chronionego interesu.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła H. D. i wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiły podane przez organ przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, gdyż żądanie zgłosił podmiot mający interes prawny w sprawie;

- art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 144 k.c. poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnej wykładni wskazującej, że skarżąca nie ma legitymacji procesowej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż immisja hałasu nie stanowi prawnie istotnego elementu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz okoliczność faktyczną (emisje pośrednią), którą należy rozpatrywać w kontekście interesu faktycznego, a nie prawnego;

- art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i odstąpieniem od merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2000 r.;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 28 ust. 2 Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, iż znajdzie on, jako przepis szczególny zastosowanie w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności odnośnie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przed dniem [...] lipca 2003 r.

Skarżąca wskazała również, że źródło obecnego stanu rzeczy nie wiąże się z naturalnymi konsekwencjami użytkowania obiektu wybudowanego zgodnie z prawem, lecz jest wynikiem rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatwierdzony skarżoną decyzją obiekt przeznaczono do świadczenia usług generujących hałas wynikający z prowadzenia pijalni piwa, bankietów, wesel, oraz lokalu nocnego (tj. muzyki). Niemniej obiekt nie został odpowiednio zaprojektowany pod kątem ochrony akustycznej terenów zewnętrznych. Działka w dniu wydawania decyzji ujęta była w ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (uchwała Nr [...] z [...] grudnia 1987 r. - Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dn. [...].V.1988). Zgodnie z rozdziałem siódmym planu - wymagania dotyczące standardów akustycznych powinny być określone we wskazaniach lokalizacyjnych i decyzjach lokalizacyjnych, do których zaliczano również decyzje o warunkach i zagospodarowania terenu. Celem takiej regulacji było zapewnienie możliwości kształtowania obszarów urbanistycznych zgodnie z potrzebami zdrowotnymi człowieka w zakresie klimatu akustycznego. Wymienione wymagania planu nie zostały ustalone dla badanej inwestycji z powodu nie wydania dla niej decyzji lokalizacyjnej pomimo istnienia takiego obowiązku. Wydanie dla spornej inwestycji pozwolenia na budowę było sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem uniemożliwiło realizacje jego ustaleń w zakresie zapewnienia ochrony przed hałasem. W świetle ówcześnie i obecnie obowiązujących standardów ochrony przed hałasem projektant nie wykazał w projekcie spełnienia obowiązujących w tym przedmiocie norm, o czym stanowił § 11 pkt 10 d rozporządzenia MSWiA z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 140 , poz. 906). Brak więc podstaw by stwierdzić, że inwestycja została zaprojektowana zgodnie z warunkami technicznymi przewidzianymi w zakresie ochrony przed hałasem. Budynek, w którym ze względu na prowadzoną w nim działalność lub sposób eksploatacji mogą powstawać uciążliwe dla otoczenia hałasy lub drgania, należy kształtować i zabezpieczyć tak, aby poziom hałasów i drgań przenikających z pomieszczeń tego budynku nie przekraczał wartości dopuszczalnych, określonych w przepisach odrębnych ochrony środowiska. Tymczasem zatwierdzony projekt budowlany zupełnie pomija wskazaną kwestię.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2014 r., odmawiające, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia - na wniosek H. D. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2000 r. udzielającej pozwolenia na przebudowę, w związku ze zmianą sposobu użytkowania hurtowni materiałów budowlanych i zakładu odzieżowego na salę weselną (bankietową) z zapleczem, pijalnię piwa, lokale mieszkalne na działce nr [...], przy ul. [...] w [...].

Zaznaczyć zatem trzeba, że art. 61 a § 1 k.p.a., obowiązujący od 11 kwietnia 2011 r., po nowelizacji, pozwala na rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Stanowi on podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził zatem w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, nie będącą stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga istoty sprawy, z tej przyczyny w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

W orzecznictwie podnosi się, że wadliwe jest procedowanie, w którym na etapie wstępnego badania wniosku organ prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. Wskazuje się też, że tylko we wszczętym już postępowaniu administracyjnym organ może dokonać oceny w zakresie prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania może nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od pomiotu niemającego legitymacji procesowej do jego złożenia (por. wyroki WSA i NSA: II SA/Ke 352/11, III SA/Gd 464/11,VIII SA/Wa 1127/11, VIII SA/Wa 1127/11, II SA/Sz 1193/12, VII SA/Wa 1153/12, VII SA/Wa 1587/12, VII SA/Wa 1771/12, II SA/Sz 509/13, II GSK 321/11, II OSK 647/11, II GSK 5/12, II GSK 27/12, II OSK 1810/12, II OSK 974/12, II OSK 2271/12, II OSK 2773/12, II OSK 150/13, II OSK 1974/12, II OSK 591/13).

W niniejszej sprawie organy uznały, że przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2000 r. zezwalającej na przebudowę budynku - który uprzednio pełnił funkcję hurtowni i zakładu odzieżowego - na salę weselną (bankietową) z zapleczem, pijalnię piwa, lokale mieszkalne na działce nr [...] w granicy z działką nr ew. [...] jest okoliczność, iż skarżąca - będąca właścicielką działki nr ew. [...] - nie ma przymiotu strony, bowiem sporna inwestycja oddalona jest o 18 m od nieruchomości skarżącej, co przesądza, że przedsięwzięcie nie ogranicza możliwości zagospodarowania jej działki, które wynikałoby z obowiązujących przepisów prawa.

W ocenie Sądu stanowisko organów jest błędne.

Zaznaczyć należy, że stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

W orzecznictwie dominuje wprawdzie pogląd, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w trybie zwykłym jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest bowiem prowadzona tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego lecz nie zmienia to jej zasadniczego problemu, którym jest problem udzielenia pozwolenia na budowę.

Niemniej, jak słusznie podniesiono w skardze, ustalanie przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest chybione w sytuacji, jeżeli regulacja ta nie obowiązywała w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem, a zatem przed 11 lipca 2003 r. (wyrok NSA z 16 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 339/06 oraz wyrok NSA z 2 marca 2007 r., sygn.. akt II OSK 462/06).

Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, skoro decyzja Starosty [...] została wydana w dniu [...] marca 2000 r.

W konsekwencji analiza, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony do skutecznego żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego w rozpatrywanej sprawie winna być przeprowadzona w oparciu o art. 28 kpa.

Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego bądź obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że pojęcie strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, nie zawsze pokrywa się z pojęciem strony zwykłego postępowania administracyjnego. Oznacza to, że osoba składająca wniosek o stwierdzenie nieważności może zostać uznana za uprawnioną do jego złożenia, nawet w sytuacji gdy nie brała udziału w postępowaniu nadzwyczajnym.

Interes prawny, o którym mowa w przytoczonym przepisie winien wyrażać się w możliwości zastosowania określonej normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji w odniesieniu do ściśle określonego podmiotu. Interes prawny musi zatem wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, na którego podstawie dany podmiot może skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Na pojęcie interesu prawnego składa się istnienie konkretnej normy prawa materialnego, konkretnej sytuacji prawnej zindywidualizowanego podmiotu prawa, a także możliwość oddziaływania tej normy na sytuację prawną owego podmiotu. Interes ten musi mieć charakter realny i własny. Nie może się on opierać tylko na istnieniu jakiegoś aktu lub instytucji prawnej. Takiego charakteru nie ma interes faktyczny, który tym różni się od interesu prawnego, że nie chronią go obowiązujące normy prawne.

Innymi słowy interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., to wartość ochrony praw jednostki, określona przepisami prawa materialnego.

Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem przy ustalaniu kręgu stron postępowania, a tym samym ich interesu prawnego, w zakresie realizowanych inwestycji należy mieć na względzie nie tylko sposób zagospodarowania wywołany planowaną inwestycją, ale i charakter takiej inwestycji. W konsekwencji, w zależności od rodzaju inwestycji, wykonywana tam działalność będzie mogła powodować oddziaływanie nie tylko na nieruchomości sąsiednie, lecz również na nieruchomości położone dalej, niegraniczące z terenem inwestycji. Pojęcie "działki sąsiedniej" przy rozważaniu kwestii oddziaływania na tle przepisów Prawa budowlanego jest pojęciem szerszym, ponieważ nie ogranicza się tylko do uznania za działki sąsiednie działki bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji, lecz także może obejmować inne działki położone w sąsiedztwie, nawet znajdujące się w znacznej odległości. Wszystko to zależy od immisji jakie będzie powodować lub już powoduje konkretne zainwestowanie na działce inwestora (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2014 r. II OSK 1204/13, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie skarżąca konsekwentnie argumentowała, że inwestycja zatwierdzona decyzją, której stwierdzenia nieważności się domaga, z uwagi na sam jej charakter – generuje hałas i jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego który obowiązywał w dniu jej wydania, jak również z ówcześnie obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140).

Tymczasem organy obu instancji nie tylko we wstępnej fazie postępowania, a więc w sposób nieuprawniony, badały zgodność spornej inwestycji z warunkami technicznymi, ale wzięły przy tym pod uwagę obecne rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, które nie obowiązywało w dacie wydania decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2000 r.

W świetle przedstawionej wyżej argumentacji rzeczą organów będzie zatem wszczęcie postępowania i we wszczętym postępowaniu rzetelne zbadanie interesu prawnego skarżącej z uwzględnieniem stanowiska Sądu. Organy winny przy tym uwzględnić zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, na które powoływała się skarżąca.

Z podanych przyczyn zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.