Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2041/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 67, art. 72, art. 73 par. 1, art. 74 par. 2, art. 75 par. 1, art. 77, art. 107 par. 3, art. 117 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134, art. 139, art. 142, art. 151, art. 152, art. 153, art. 154, art. 159
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2013 r. skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 sierpnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 964/12 w sprawie ze skargi N. Z. O. Z. F. M. R. P. - jednostki organizacyjnej F. M. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od N. Z. O. Z. F. M. R. P. - jednostki organizacyjnej F. M. Spółki z o.o. w W. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., w wyniku rozpoznania skargi F. M. Sp. z o.o. w W. (dalej skarżąca), uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

P. Oddział Wojewódzki NFZ zaprosił świadczeniodawców do składania ofert i uczestniczenia w konkursie ofert, poprzedzającym zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne; w zakresie: świadczenia udzielana przez podstawowe i specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego, o kodzie postępowania numer [...]. Wartość zamówienia określono na 2.746.095,50 złotych. Do konkursu przystąpiło dwóch świadczeniodawców, tj. skarżąca oraz P. C. Z. Sp. z o.o. w M. (dalej uczestnik). W części jawnej postępowania konkursowego Komisja konkursowa po sprawdzeniu spełnienia warunków formalnych przyjęła do dalszego postępowania obie oferty jako spełniające wymogi formalnoprawne.

Jak wynika z rankingu otwarcia ofert, obaj oferenci otrzymali 64 punkty. Wobec tego Komisja konkursowa, działając w oparciu o art. 142 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164 poz. 1027 ze zm.; dalej ustawa o świadczeniach), przeprowadziła z oferentami negocjacje w celu ustalenia liczby oraz ceny świadczeń opieki zdrowotnej. Z rankingu końcowego wynika, że obie oferty ponownie otrzymały tę samą liczbę punktów – 64, w tym za: kryterium ceny – 10 pkt.; ciągłość – 10 pkt.; jakość – 44 pkt. Zgodnie z informacją o rozstrzygnięciu postępowania z [...] grudnia 2011 r. Komisja do realizacji świadczeń zdrowotnych wybrała ostatecznie ofertę uczestnika, uznając, że zaproponował on korzystniejszą cenę za udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej niż skarżąca.

Następnie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Prezes NFZ oddalił je. W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności przypomniał, że w toku postępowania odwoławczego w sprawie o rozstrzygnięcie konkursu na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej organy zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania, dokonane przez Komisję konkursową, zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Prezes NFZ podkreślił, iż zasadami prowadzenia postępowania, które określa ustawa o świadczeniach, są w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców; niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania; przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur; zachowanie uczciwej konkurencji. Dokonując oceny prawidłowości postępowania konkursowego, organ stwierdził, że zostało ono przeprowadzone zgodnie ze wskazanymi zasadami, a oferta zgłoszona przez skarżącą oceniana została według jednolitych zasad, określonych w przepisach prawa, których znajomość skarżąca potwierdziła w oświadczeniu załączonym do złożonej oferty. Po przeanalizowaniu dokumentacji zgromadzonej podczas postępowania konkursowego organ uznał, że Dyrektor NFZ zasadnie oddalił odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert. W ocenie Prezesa NFZ Komisja konkursowa właściwie wybrała ofertę uczestnika, gdyż była ona korzystniejsza – dawała korzystniejszy bilans ceny za udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego nieujawnienia jej informacji dotyczącej szczegółowej oceny oferty uczestnika, Prezes NFZ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa organ nie udostępnia odwołującym się dokumentacji ofertowej konkurencji, gdyż zawiera ona informacje, których przekazywanie podmiotom nieuprawnionym jest łamaniem istniejącego porządku prawnego, a także jest obwarowane sankcją karną. Powołując się m.in. na art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej ustawa o konkurencji) oraz na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1198 ze zm., dalej ustawa o dostępie), Prezes NFZ stwierdził, że ewentualne ujawnienie skarżącej żądanych przez nią danych oferty uczestnika, należałoby uznać za czynność wypełniającą znamiona nieuczciwej konkurencji, ponieważ dane te mają charakter informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa uczestnika. Nadto, w ocenie organu ujawnienie oferty uczestnika naruszyłoby dobra osobiste jego pracowników, których dane w ofercie się znajdują. Reasumując, Prezes NFZ uznał, że udostępnienie oferty uczestnika wywołałoby sytuację, w której skarżąca weszłaby w posiadanie pełnej informacji o konkurencie, przy czym konkurent takiej możliwości byłby pozbawiony, a to naruszyłoby zasadę równego traktowania stron w postępowaniu konkursowym.

Po rozpoznaniu skargi na wskazaną decyzję, WSA w W. uchylił ją oraz wskazał, że nie podlega ona wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku przypomniał stan faktyczny sprawy i zasady prowadzenia postępowania w sprawach udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Wskazano, że Prezes NFZ podał, iż zbadał całość akt sprawy. Z tego wynika, że kontroli poddana została cała dokumentacja sprawy, w tym część niejawna postępowania konkursowego, włącznie ze ofertami konkurencyjnymi i szczegółami punktacji. Wszystkie te materiały stały się zatem aktami sprawy administracyjnej prowadzonej przez organ administracji. Powołując się na stanowisko orzecznictwa, WSA uznał, że oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym musi stanowić materiał dowodowy w sprawie

W ocenie Sądu I instancji skoro od chwili złożenia przez skarżącą odwołania (tj. od [...] grudnia 2011 r.) otwarte zostało postępowanie administracyjne, a w konsekwencji zaczęły mieć zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), to musiało dojść do ujawnienia i zbadania przez organy prowadzące postępowanie wszystkich okoliczności związanych ze sprawą, także kwestii dotyczących m.in. punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji, gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych świadczeniodawcom w ogłoszeniu o konkursie.

Powołując się na przepis art. 73 k.p.a., WSA uznał, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w każdym stadium postępowania umożliwić stronie przeglądanie akt. W rozpoznawanej sprawie, wbrew tej zasadzie, odmówiono skarżącej udostępnienia pełnych akt sprawy, co wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji. W konsekwencji spółka nie miała możliwości zapoznania się z pełnymi aktami postępowania konkursowego, które po [...] grudnia 2011 r. stały się częścią akt administracyjnych, a co za tym idzie nie mogła precyzyjnie sformułować swoich zastrzeżeń i odnieść się do postępowania. Akta te nie były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), a tylko takie działanie wyłącza skutecznie i w sposób uprawniony jawność akt. W związku z powyższym, zdaniem Sądu nie było innych podstaw prawnych, aby wyłączyć jawność akt.

Stwierdziwszy naruszenie przepisów postępowania, Sąd nie wypowiedział się w kwestii naruszenia prawa materialnego, wskazał jednak, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych. Wobec tego na tym etapie postępowania, osąd co do rozbieżności dotyczących pojęcia "jednostki" WSA pozostawił bez rozpoznania.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy NFZ powinny dokonać, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej ofert, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organy w toku postępowania administracyjnego naruszyły zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, a także pozostającą z nią w związku zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). W ocenie WSA organy nie wyjaśniły w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i nie rozważyły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Naruszenia wskazanych przepisów mogły mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy – skoro skarżącą pozbawiono wglądu do akt, nie mogła ona sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu, w tym nie miała możliwości zbadania, czy wydane rozstrzygnięcie w sprawie zainicjowanej jej odwołaniem było zasadne.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

1. naruszenia przez organ art. 7, 8, 10, 73, 77, i 107 § 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ:

- przeprowadził postępowanie administracyjne, nie zapewniając stronie odniesienia się do oferty konkurenta,

- nie udostępnił skarżącemu akt sprawy,

- nie nadał klauzuli poufności odnośnie do danych wrażliwych znajdujących się w aktach sprawy i – co zostało przemilczane w wyroku – w konsekwencji wbrew postulatowi skarżącego nie wydał postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy, w szczególności dokumentów zawierających dane wrażliwe oferentów (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa), które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego, zdeterminowanych ustawowymi granicami zarzucalności (gravamen) w odniesieniu do skarżonego rozstrzygnięcia konkursu ofert (art. 152 ustawy o świadczeniach), prowadzonego na innych zasadach niż postępowanie konkursowe, albowiem nie dotyczyły kwestii administracyjnej kontroli, czy w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało jakikolwiek uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego – wobec czego żądane przez skarżącego dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym nadawanie przez NFZ dokumentom klauzuli poufności;

- podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego – co wynika z treści dokumentów – Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że:

organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, iż:

a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku,

b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony,

c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli, czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta-świadczeniodawcy, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnieniu zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron – wobec czego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny.

2. Naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., co było rezultatem błędnego przyjęcia, że w wydanej decyzji Prezes NFZ nie uzasadnił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, pomimo tego że:

- Prezes ustalił niebudzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparciu o które dokonano wyceny punktowej złożonych ofert.

II. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż art. art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) – do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawcach i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym, czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli czy ocena i wycena punktowa złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.

W uzasadnieniu organ wskazał szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, jako zawierająca usprawiedliwione zarzuty, została uwzględniona, więc Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w W..

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie strona oparła zarzuty zarówno na podstawie naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jak i naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Wobec tego w pierwszej kolejności powinny być rozpoznane zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero w sytuacji prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy można kontrolować właściwe zastosowanie prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu błędnego przyjęcia przez WSA, że w toku postępowania administracyjnego nie udostępniono stronie akt sprawy, należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Dla rozważenia zarzutu naruszania tego przepisu istotne jest zatem pojęcie "akt sprawy" administracyjnej.

Wobec braku definicji legalnej tego pojęcia, w orzecznictwie NSA przyjęto, że na akta sprawy składają się protokoły (art. 67 i art. 117 § 2 k.p.a.), adnotacje sporządzone przez pracownika (art. 72 k.p.a.), jak i inne materiały zgromadzone w toku prowadzenia konkretnej sprawy. Mogą to być zarówno materiały wytworzone w tym postępowaniu, jak i – przy uwzględnieniu treści art. 75 § 1 k.p.a. – materiały czy też dowody z innych postępowań, dopuszczone przez organ z urzędu lub na wniosek strony (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1054/11, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 2056/11).

O aktach sprawy administracyjnej można mówić z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego. Ocena, kiedy ma miejsce wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wymaga zaś przeanalizowania przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej – zawartych w jej dziale VI.

I tak, zgodnie z art. 139 tej ustawy zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań (ust. 1). W celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert, Fundusz zamieszcza ogłoszenie zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ust. 5. W celu przeprowadzenia rokowań, po zamieszczeniu ogłoszenia, Fundusz wysyła zaproszenia (ust. 2). W celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje komisję (ust. 4). Art. 142 ustawy stanowi, że konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej (ust. 1). W części niejawnej konkursu ofert komisja może: 1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia; 2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (ust. 5). Ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania dokonuje komisja – na zasadach określonych art. 151 ust. 1-4. Zgodnie zaś z ust. 5, z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia postępowania następuje jego zakończenie i komisja ulega rozwiązaniu. Według art. 152 ustawy, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 (ust. 1). Art. 154 stanowi zaś, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania (ust. 1). Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (ust. 3).

Ze wskazanych przepisów wynika, że to odwołanie, o którym mowa w art. 154 ustawy o świadczeniach, wszczyna ten etap postępowania o zawarcie umów ze świadczeniodawcami, który ma charakter postępowania administracyjnego.

W pełni podzielić należy zatem pogląd NSA wyrażony w powołanych wyrokach, że postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, toczące się przed komisją, kończące się ogłoszeniem o rozstrzygnięciu, o którym mowa w art. 151 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jest odrębnym postępowaniem od postępowania zainicjowanego odwołaniem. Postępowanie w sprawie zawarcia umowy nie ma cech postępowania administracyjnego, a dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, zainicjowane odwołaniem, pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Postępowanie administracyjne nie stanowi więc kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, a tym samym, materiały zgromadzone przez komisję w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie są aktami przyszłej sprawy administracyjnej. Nie stają się także nimi automatycznie na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia komisji.

W tym stanie rzeczy – skoro akta sprawy o zawarcie umów ze świadczeniodawcami na etapie postępowania konkursowego nie stanowią akt administracyjnych – po wniesieniu odwołania strona nie może się domagać przeglądania tych akt na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ nie mógł wydać postanowienia o odmowie dostępu do akt sprawy na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. w stosunku do dokumentów, które aktami sprawy nie są.

W konsekwencji należy uznać, że nie naruszono zasad postępowania administracyjnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej (tj. art. 7, 8, 10, 77 k.p.a.), co błędnie przyjął Sąd I instancji. Organ bowiem przeprowadził postępowanie administracyjne w zgodzie z tymi zasadami, a nieudostępnienie akt wynika z odrębności proceduralnych wprowadzonych przez ustawę o świadczeniach.

Należy również uznać, że nie został naruszony przepis art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Do naruszenia przepisu może zatem dojść, gdy uzasadnienie decyzji nie spełnia prawem przewidzianych wymogów, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Należy zaakceptować twierdzenie organu, że w toku postępowania ustalono niebudzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się, a w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparciu o które dokonano wyceny punktowej złożonych ofert.

W konsekwencji należy zaaprobować pogląd organu, że rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie. Jak bowiem słusznie zauważył kasator, regulowane przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców (oferentów) i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym, czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów tejże ustawy, w szczególności określona w art. 134 ust. 1 zasada równego traktowania stron i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (tak też wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1458/10, wyrok NSA z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II GSK 999/12).

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. powinien ponownie przeanalizować wszystkie mające w tej sprawie zastosowanie przepisy, zwracając szczególną uwagę na wzajemne relacje pomiędzy zasadami ogólnymi postępowania określonymi przepisami k.p.a., a tymi zasadami, które ustanowione zostały w przepisach ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a następnie dokonać ponownej oceny prawidłowości działania organów NFZ w tej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.