Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 96/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego M. D. kwotę 457,00 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

Burmistrz Z. po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez G. Sp. z o.o. z siedzibą w W., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowi rolniczej o mocy od 0,999 MW do docelowej mocy 1 ,9 MW, przewidzianej do realizacji na działce o nr geod. [...] położnej w obrębie F. W., gm. Z.

Od decyzji tej odwołanie złożył M. D. i zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 59 ust 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez zawężenie zakresu oceny w przypadku kwalifikacji inwestycji jako potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, w tym na obszary chronione NATURA 2000;

- art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. § 3 ust. 1 pkt 33, 36, 37, 52b rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez ich niezastosowanie i zawężenie zakresu oceny do § 3 ust. 1 pkt 45 i 80 tego rozporządzenia;

- art. 68 ust. 2 w zw. z art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez jego niezastosowanie;

- art. 82 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na nienałożeniu przez organ w decyzji o ustaleniu środowiskowych warunków przedmiotowego przedsięwzięcia, obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej pomimo, że okoliczności sprawy wskazują iż nałożenie takiego obowiązku na inwestora było uzasadnione;

- art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez niezastosowanie i pominięcie w toku postępowania wyników postępowania z udziałem społeczeństwa;

2. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 6, 7, 8, 10, 35 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez brak należytego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy; wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, naruszenie zasady działania w granicach i na podstawie prawa, błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz naruszenie zasady podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; naruszenie zasady postępowania w sposób prowadzący do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli i wydanie decyzji nie odpowiadającej prawu;

- naruszenie zasady rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Wskazując na powyższe naruszenia odwołujący się wniósł o uchylenie w całości kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że planowane zamierzenie inwestycyjne może wpływać na środowisko w całym swoim zakresie a nie tylko jak przyjął organ administracji w zakresie określonym § 3 ust. 1 pkt 45 i 80 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazano, że w każdej konkretnej sprawie organ właściwy do wydania decyzji obowiązany jest rozważyć, którym definicjom rozporządzenia podlega projektowana inwestycja i zakwalifikować ją ze względu na rodzaj, przy czym możliwa jest kwalifikacja przedsięwzięcia do więcej niż jednej kategorii, bowiem jedno przedsięwzięcie zawierać może w sobie więcej niż jedną instalację wymienioną w rozporządzeniu. Zdaniem odwołującego kwestia kwalifikacji przedsięwzięć do wymagających uzyskania decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, powinna podlegać badaniu z uwzględnieniem paramentów projektowanego przedsięwzięcia pod kątem kryteriów, określonych w rozporządzeniu. Odwołujący się stwierdził, że organ wydał decyzję nie mając sprecyzowanej wiedzy, czy nie zachodzą w przypadku danej inwestycji okoliczności wskazujące na konieczność poszerzenia zakresu badania oddziaływania przedsięwzięcia. Przykładowo, brak jest dookreślenia w treści decyzji, jak i w załączonej charakterystyce przedsięwzięcia, jakiego rodzaju są planowane zbiorniki na paliwo podziemne czy naziemne, jakiego rodzaju będzie planowana instalacja do magazynowania paliw i przesyłania ich odbiorcom zewnętrznym (docelowo - także mieszkańcom okolicznych zabudowań, przemysłowym odbiorcom energii). W ocenie odwołującego dokładniejsze określenie przez inwestora planowanych prac jest niezbędne, aby ocenić, czy planowane przedsięwzięcie nie zagraża interesom właścicieli działek sąsiednich, a także nie uchybia przepisom o ochronie środowiska. Odwołujący się zarzucił, że organ pominął także okoliczność, iż pomimo deklarowanej przez inwestora zabudowy samej biogazowni o pow. 3 ha (w tym - zabudowania 1,8 ha), niezbędnym byłoby dokonanie oceny oddziaływania w świetle brzmienia § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia. W ocenie odwołującego za naruszenie należy uznać również enigmatyczne wyjaśnienie, że "przedsięwzięcia realizowane jest poza obszarami objętymi ochroną na mocy ustawy o ochronie przyrody (...)", zaś najbliższe obszary chronione znajdują się w odległości ok. 1,5 km od terenu inwestycji. Wbrew zastrzeżeniom wyrażonym przez mieszkańców, choćby w treści pisma z dnia [...] stycznia 2013 r., organ uznał, że pomimo stosunkowo bliskiego sąsiedztwa terenu chronionego, istnienia cieku wodnego na terenie działki pod inwestycję (rzeka B.), nie zachodzi potrzeba rozszerzenia zakresu badania. Odwołujący także podniósł, że planowana biogazownia pozostaje w bliskim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych (około 60 m) oraz zwartej zabudowy wsi F. W. Natomiast według "Poradnika dla inwestorów zainteresowanych budową biogazowni rolniczych" opracowanego na zamówienie Ministerstwa Gospodarki "aby ograniczyć możliwe negatywne oddziaływanie biogazowni w postaci emisji: hałasu, spalin, nieprzyjemnych zapachów oraz z uwagi na konsekwencje możliwych awarii, wymagane jest, aby biogazownia była zlokalizowana w odległości powyżej 300 m od siedlisk ludzkich. Wskazane jest również eliminowanie transportu surowców i odpadów pofermentacyjnych przez tereny zabudowane. Korzystny dla realizacji inwestycji jest brak większych skupisk domów mieszkalnych". Zdaniem odwołującego organ niesłusznie przyjął, że bez znaczenia na tym etapie sprawy jest brak dokonania, przez inwestora ustaleń w zakresie warunków korzystania z dróg publicznych. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż "Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 marca 2011 r., II SA/Po 785/10). Tym samym, jeżeli na etapie postępowania w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań inwestycji pojawiły się wątpliwości o charakterze zasadniczym, winien być to sygnał dla organu administracji, by dana kwestia została dokładnie wyjaśniona z inwestorem. W świetle nawet zasad doświadczenia życiowego, oczywistym jest, że jeżeli dane przedsiębiorstwo opiera się na codziennych, stałych i znacznych objętościowo dostawach produktu do przetworzenia za pomocą środków transportu samochodowego (a taka jest deklaracja inwestora), to stan dróg i obostrzenia środowiskowe w zakresie transportu drogowego mają znaczenie kluczowe. Odwołujący się stwierdził również, że "istotą postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest rozpoznanie wszelkich zagrożeń i uciążliwości zamierzonego przedsięwzięcia wobec środowiska i dopiero na tej podstawie określenie wpływu planowanej inwestycji na środowisko, a następnie warunków likwidacji lub minimalizacji stwierdzonych zagrożeń (wyrok WSA w Opolu z 27 lutego 2012 r., II SA/Op 592/11). Tym samym w postępowaniu tym zastosowanie ma "zasada przezorności", która jest jedną z zasad polityki ekologicznej. Podstawowym przesłaniem tej zasady, opisywanej zazwyczaj łącznie z zasadą prewencji, jest ocena potencjalnych skutków oddziaływania na środowisko planowanych działań oraz podjęcie stosownych działań mających na celu minimalizację i kompensację oddziaływania planowanej inwestycji. Zgodnie z tą zasadą, jeżeli w trakcie przedmiotowej oceny stwierdzony zostanie brak pewności, co do określonych skutków, należy przyjąć, iż one wystąpią co jest realne w przypadku tego przedsięwzięcia. Ponadto - zdaniem odwołującego - inwestor nie określił jednoznacznie, w jakiej ilości będzie dowożony substrat do biogazowni a także jak często i w jakiej ilości będzie wywożony z biogazowni osad, co ma związek również z ilością i intensywnością powstającego odoru podczas transportu, załadunku i rozładunku materiału organicznego. Przedstawiony raport – zdaniem odwołującego - nie uwzględnia emisji zanieczyszczeń do powietrza związków odorotwórczych, poprzestając jedynie na informacjach dotyczących etapu przetwarzania i przechowywania substancji na terenie biogazowni, zaś zapachowa jakość powietrza jest istotnym elementem jakości środowiska. Sam proces załadunku substratów typu kiszonka z kukurydzy i zbóż oraz gnojowicy nie uwzględnia - zdaniem odwołującego - sposobu neutralizacji lub eliminacji powstających substancji odorotwórczych w miejscu rozładunku oraz technologii zabezpieczającej emisję tych związków do lokalnego środowiska podczas załadunku (odbioru) powstających odpadów (produktów pofermentacyjnych). W przypadku zaś planowanej inwestycji, okolicznością istotną jest kwestia emisji substancji wpływających na zanieczyszczenie powietrza. Jakkolwiek, brak jest aktu prawnego regulującego normy emisji substancji zapachowych, to zdaniem odwołującego, kwestię tę należało rozważyć, biorąc pod uwagę istniejące normy dotyczące emisji poszczególnych substancji, wchodzących w skład zanieczyszczenia powietrza tego rodzaju. W raporcie - zdaniem odwołującego - brak jest wskazania, jaka będzie w przypadku tej inwestycji emisja poszczególnych substancji oraz wyliczeń prowadzących do ustalenia ich wielkości opartych o konkretne dane dotyczące surowca, produktu i procesu technologicznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82, art. 85, art. 86 i art. 1 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko a także na podstawie § 3 ust. 1 pkt 45 i pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono regulację prawną dotyczącą postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Następnie przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy organ odwoławczy podał, że z materiału dowodowego wynika, iż na wniosek G. Sp. z o.o z siedzibą w W.(z dnia [...] sierpnia 2012 r. - data wpływu do organu), zostało wszczęte w dniu [...] sierpnia 2012 r. postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie biogazowi rolniczej o mocy od 0,999 MW do docelowej mocy 1,9 MW, przewidzianej do realizacji na działce o nr geod. [...] położnej w obrębie F. W., gm. Z. .Do wniosku zostały dołączone prawem wymagane załączniki: karta informacyjna przedsięwzięcia (z uwagi na fakt, że planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko); poświadczona przez właściwy organ kopia mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie; wypis z ewidencji gruntów obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie. W karcie informacyjnej przedsięwzięcia zawarto dane o rodzaju, skali i usytuowaniu przedsięwzięcia. Organ I instancji, stosownie do art. 64 ust. 1 pkt. 1 ustawy, zasięgnął opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. , który to w opinii z dnia[...] sierpnia 2012 r. (data wpływu [...]września 2012r.) - nie stwierdził obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie organu opiniującego analiza materiału dowodowego wykazała, że realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia nie stanowi zagrożenia dla środowiska. Natomiast w opinii z dnia [...] września 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określił wykonanie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w pełnym zakresie ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania na życie i zdrowie ludzi. Organ odwoławczy podniósł, że co do zasady organ nie jest związany tą opinią i ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, niemniej jednak pomimo możliwości wyboru, postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. organ I instancji stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i określił jego zakres. Wnioskodawca w dniu [...] stycznia 2013 r. przedłożył "Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko". Wniosek wraz z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedłożono Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska celem uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia oraz Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu celem zasięgnięcia jego opinii, zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. w opinii z dnia [...] lutego 2013 r. uzgodnili warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia oraz określili warunki, jakie ma spełnić wnioskodawca w trakcie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia. W toku postępowania zapewniono udział społeczeństwa, poprzez podanie do publicznej wiadomości informacji o przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. W związku z protestami mieszkańców przeprowadzono także rozprawę administracyjną. Na rozprawę stawili się przedstawiciele inwestora oraz mieszkańcy okolicznych terenów (44 osoby zgodnie z listą obecności). W ocenie Kolegium sporządzony w sprawie raport został poddany przez organ I instancji wnikliwej analizie. Realizacja przedsięwzięcia została pozytywnie uzgodniona z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Zdaniem Kolegium organ I instancji zapewnił w sposób prawidłowy udział społeczeństwa na każdym etapie postępowania. W sprawie przeprowadzono również rozprawę administracyjną. W ocenie Kolegium zarówno z akt sprawy jak i treści charakterystyki planowanego przedsięwzięcia wynika, że planowane przedsięwzięcie polegać będzie na budowie biogazowni rolniczej o mocy od 0,999 MW do docelowej 1,9 MW, przewidzianej do realizacji na działce o nr geod. [...] położonej w obrębie F. W., gm. Z. Teren, na którym przewiduje się realizację przedsięwzięcia nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działkę nr [...] stanowią w przeważającej części użytki rolne. Łączna powierzchnia działki na której będzie realizowane przedsięwzięcie wynosi ok. 27,42 ha, z czego pod planowaną biogazownię przeznaczone będzie ok. 3,00 ha (w tym powierzchnia budynków, budowli, dróg i placów ok. 1,80 ha). Teren od wschodu graniczy z drogą gminną od strony zachodniej, północnej i południowej przeważają grunty rolne. Najbliższe tereny chronione akustycznie znajdują się w kierunku na zachód na działce nr [...] w odległości ok. 60 m mierzonej od granicy działki nr [...] oraz na działce nr[...] w odległości ok. 240 m mierzonej od granicy działki nr [...]. Tereny posiadają charakter zabudowy zagrodowej. Po drugiej stronie drogi gminnej — dz. nr [...] — na działce nr [...] znajduje się baza sezonowa właściciela działki nr [...]. W kierunku południowym w odległości ok. 900 m od granic działki nr [...] znajduje się zwarta zabudowa wsi F. W. Podstawową działalnością planowanej biogazowni będzie skojarzona produkcja energii elektrycznej i cieplnej w agregatach kogeneracyjnych. Energia produkowana będzie poprzez energetyczne spalanie biogazu wytwarzanego w instalacji do fermentacji metanowej materii organicznej. Produkowana energia elektryczna będzie sprzedawana do sieci energetycznej. Energia cieplna wykorzystywana będzie na potrzeby technologiczne biogazowni. W dalszej perspektywie możliwe będzie również zaoferowanie sprzedaży ciepła lokalnym odbiorcom. Dodatkową działalnością planowanej biogazowni będzie odzysk odpadów, wynikający z faktu wykorzystywania do produkcji biogazu substratów organicznych, z których część może mieć status odpadów. Podstawowymi substratami wykorzystywanymi w analizowanej biogazowni będą: kiszonka z kukurydzy lub innych roślin zielonych oraz gnojowica lub obornik. Dopuszcza się również wykorzystanie innych substratów organicznych w przypadku ich dostępności oraz technologicznej i formalnej możliwości ich zastosowania. Substraty na teren biogazowni będą dostarczane transportem samochodowym dostosowanym do rodzaju przewożonego materiału. Do magazynowania kiszonki wykorzystywane będą betonowe silosy, nakrywane membranami z tworzyw sztucznych i wyposażone w układ odbioru odcieków. W przypadku wykorzystania surowców roślinnych innych niż kiszonka (słoma, rośliny okopowe, odpady roślinne) do ich magazynowania zostanie wyznaczony jeden z silosów lub jego część. Gnojowica/obornik będą sukcesywnie dowożone z okolicznych gospodarstw i zlewane/składowane w szczelnym zbiorniku. Substraty ze zbiornika wstępnego dozowane będą do komór fermentacyjnych za pomocą pompowego układu dozującego, stanowiącego wyposażenie zbiornika. Proces fermentacji metanowej prowadzony będzie w zamkniętych komorach fermentacyjnych. Wytworzony biogaz poprzez układ odwadniający i odsiarczający będzie kierowany do silników kogeneratorów. W ocenie Kolegium organ I instancji zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dokonał wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Organ prawidłowo ocenił raport przedstawiony w sprawie przez inwestora. Zdaniem Kolegium raport uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją przedmiotowego zamierzenia. Treść raportu odpowiada wymogom stawianym przez art. 66 ustawy, obejmując oddziaływanie projektowanego przedsięwzięcia na środowisko zarówno w fazie budowy jak i eksploatacji. Raport zawiera również zestawienie przewidywanych rodzajów i ilości zanieczyszczeń związanych z funkcjonowaniem przedsięwzięcia. W następstwie analizy danych zawartych w raporcie organ ustalił warunki realizacji przedsięwzięcia najkorzystniejsze z punktu widzenia ochrony środowiska. Szczegóły techniczne i technologiczne dotyczące zastosowanych metod oraz urządzeń zmniejszających negatywne skutki oddziaływania przedsięwzięcia w zakresie hałasu, zanieczyszczeń powietrza i odpadów są materią objętą zakresem projektu budowlanego, którego zatwierdzenie nastąpi dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. W ocenie Kolegium treść kwestionowanej decyzji pozostaje w zgodzie z wymogami art. 82 ust. 1 ustawy i jest kompatybilna z wymogami zaleconymi przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. Jest efektem nieszkodliwego dla środowiska naturalnego kompromisu pomiędzy interesami inwestora a oczekiwaniami społeczności lokalnej, która negowała w swoim sąsiedztwie biogazownię rolniczą. Kolegium nie podzieliło zarzutów podnoszonych w odwołaniu w zakresie naruszeń procedury administracyjnej nie dopatrując się naruszenia zasad postępowania, w tym przepisów art. 6, 7, 8, 10, 35 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. W ocenie Kolegium materiał dowodowy został zebrany w sprawie zgodnie z obowiązkiem ciążącym na organie, a polegającym na gromadzeniu wszelkich dowodów z urzędu. Zgromadzony materiał dowodowy ma charakter kompletny, a składa się na niego w szczególności raport. Organ dokonał prawidłowej weryfikacji raportu. Z faktu, że ocenił go pozytywnie, przyjmując jako dowód przemawiający za określeniem uwarunkowań przyjętych w decyzji, nie można wyprowadzić wniosku, iż taka ocena narusza obowiązek wynikający z art. 80 k.p.a. Reasumując Kolegium stwierdziło, że postępowanie środowiskowe przeprowadzone zostało wnikliwie i starannie, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutom podnoszonym w odwołaniu, sporządzono szczegółowo i obszernie.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył M. D. Powtórzono w niej właściwie zarzuty i uzasadnienie odwołania. Jedynie dodatkowo zarzucono naruszenie:

- art. 138 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy i w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji wydanej przez organ I instancji;

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie treści decyzji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu dotyczącym dodatkowych zarzutów podano, że pomimo szeregu zarzutów ze strony skarżącego, organ II instancji nie uznał złożonego odwołania za zasadne, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, jak i zastosowania właściwych przepisów prawa. Skarżący podkreślił, że SKO dokonując powielenia stanowiska organu I instancji, bez dokonywania własnych ustaleń w sprawie, naruszyło art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie przeprowadził należycie postępowania, naruszając zasadę dwuinstancyjności, albo też przeprowadził je należycie, ale nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia - z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W obu przypadkach konsekwencją było naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nawet jeżeli SKO, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, doszło do identycznych wniosków jak organ I instancji, to jego podstawowym obowiązkiem było wykazanie w jaki sposób do wniosków takich doszedł - wyłuszczenie dlaczego jedne okoliczności uznał za udowodnione (ze wskazaniem dowodów, na których się oparł) oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. SKO w niniejszej sprawie ograniczyło się do podtrzymania ustaleń i stanowiska organu I instancji, jednak - a przynajmniej to wynika z uzasadnienia decyzji - bez głębszej refleksji i przeprowadzenia we własnym zakresie postępowania dowodowego. Organ w przeważającej mierze opisywał stan faktyczny w sprawie, w tym - przytaczał dosłowną treść odwołania skarżącego, a jednocześnie w sposób nazbyt ogólny odnosił się merytorycznie do zarzutów odwołania oraz odtwórczo jedynie przytaczał ustalenia raportu, który powinien podlegać ocenie w postępowaniu dowodowym, nie zaś determinować rozstrzygnięcie.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Konstatując swoje stanowisko Kolegium podało, że wobec ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy zaistniały podstawy do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektowanego przedsięwzięcia. Sporządzony dla projektowanej inwestycji raport oddziaływania na środowisko został szczegółowo przeanalizowany i oceniony pod kątem jego wartości dowodowych zarówno przez organy opiniujące, uzgadniające jak i przez organ pierwszej i drugiej instancji. W następstwie analizy danych zawartych w raporcie zostały ustalone warunki realizacji przedsięwzięcia - zdaniem Kolegium - najkorzystniejsze z punktu widzenia ochrony środowiska. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium stwierdziło, że w świetle zebranego materiału dowodowego i obowiązujących przepisów prawa są one zupełnie nieuzasadnione. Z motywów zaskarżonej decyzji wynika, że jest ona niewątpliwie rezultatem ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego zgodnie z obowiązującą zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W ocenie Kolegium wbrew zarzutom skargi uzgodnienie warunków realizacji inwestycji dokonane zostało prawidłowo w oparciu o raport przedłożony przez inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Te, bowiem naruszają przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy poprzez wnikliwe i rzetelne wyjaśnienie jej wszystkich aspektów, do czego był zobowiązany na mocy art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a.

Przepis art. 78 Konstytucji RP stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona została również w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że strona postępowania administracyjnego ma prawo żądać, aby dotycząca ją sprawa administracyjna, w przedmiocie, której orzekł już organ I instancji, została merytorycznie rozpatrzona ponownie, tym razem przez organ wyższej instancji. Stosownie do treści art. 127 k.p.a., strona składając odwołanie od decyzji organu I instancji, ma uzasadnione prawo w szczególności żądać, aby organ odwoławczy rozpatrzył zarzuty, jakie formułuje ona w odniesieniu do wydanej decyzji. Niezależnie jednak od powyższego w świetle utrwalonego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 stycznia 2006 r., V SA/Wa 2473/05, wyrok WSA w Warszawie z 19 października 2005 r., VII SA/Wa 292/05, B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.), obowiązki organu odwoławczego idą zdecydowanie dalej. Z faktu, że rozpatruje on daną sprawę merytorycznie (jako drugi z kolei organ) wynika, że nie może on ograniczyć się wyłącznie do rozpatrzenia zarzutów odwołania, czy też nawet do oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale musi ponownie rozpoznać całokształt sprawy, tj. samodzielnie ocenić, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieją przesłanki do nałożenia na określony podmiot praw lub obowiązków administracyjnoprawnych. Dopiero w wyniku przeprowadzenia tak zakreślonego postępowania odwoławczego organ wydaje jedno z rozstrzygnięć, o którym mowa w art. 138 k.p.a.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy nie dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia. Wywody organu odwoławczego ograniczają się do przedstawienia regulacji prawnej dotyczącej postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przedstawienia stanu faktycznego sprawy w którym powielono opis inwestycji zawarty w treści wniosku inwestora i odtwórczo przytoczono ustalenia raportu. Brak jest konkretnego merytorycznego odniesienia się do zarzutów odwołania. Przykładowo można wskazać na następujące ogólnikowe zwroty zwarte w uzasadnieniu organu odwoławczego: "W ocenie Kolegium sporządzony w sprawie raport został poddany przez organ I instancji wnikliwej analizie", "realizacja przedsięwzięcia została pozytywnie uzgodniona z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym", "W ocenie Kolegium organ I instancji zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dokonał wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego", "Organ prawidłowo ocenił raport przedstawiony w sprawie przez inwestora", "Zdaniem Kolegium raport uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją przedmiotowego zamierzenia (...)", "W ocenie Kolegium treść kwestionowanej decyzji pozostaje w zgodzie z wymogami art. 82 ust. 1 ustawy i jest kompatybilna z wymogami zaleconymi przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. (...)", "W ocenie Kolegium materiał dowodowy został zebrany w sprawie zgodnie z obowiązkiem ciążącym na organie, a polegającym na gromadzeniu wszelkich dowodów z urzędu. Zgromadzony materiał dowodowy ma charakter kompletny, a składa się na niego w szczególności raport. Organ dokonał prawidłowej weryfikacji raportu". Konstrukcja uzasadniania decyzji organu II instancji (w szczególności wskazane zwroty), w ocenie Sądu, potwierdzają, że organ odwoławczy nie tylko nie rozpatrzył zarzutów odwołania ale ograniczył się jedynie do kontroli postępowania organu I instancji zamiast ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie.

Podnieść należy, że w odwołaniu wskazywano konkretne kwestie, które miały – w ocenie odwołującego - istotne znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości decyzji środowiskowej. Wskazywano m.in. na kwestie: prawidłowości zakwalifikowania rodzaju inwestycji, jakości środowiska (problematyka emisji hałasu, zanieczyszczeń, nieprzyjemnych zapachów, spalin, sposobu magazynowania odpadów i paliw, częstotliwości i uciążliwości dostaw, wpływu na wody gruntowe oraz sąsiadujący z terenem inwestycji ciek wodny).

Kwestie te nie wykraczają generalnie poza zakres postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko. Celem bowiem postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko jest analiza wpływu przedsięwzięcia na środowisko jak również możliwości oraz sposobów zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy), natomiast konkretne warunki służące realizacji tego celu (sposób zapobiegania i zmniejszania) są określane w decyzji środowiskowej w związku z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b i c, pkt 2 lit b oraz ust. 2 ustawy. Jednym z istotnych materiałów dowodowych, na podstawie których wydaje się orzeczenia jest raport (art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy). Dokument ten podlega analizie tak jak każdy dowód w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, a więc mając na uwadze zasady logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego.

Wobec podniesionych zarzutów, w ocenie Sądu, rolą organu administracji była analiza, na postawie zgromadzonego materiału dowodowego, następujących kwestii (wynikiem tego powinny być określone konkluzje w uzasadnieniu decyzji):

- czy prawidłowo zakwalifikowano planowaną inwestycję w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

- czy wywodzone przez skarżącego potencjalne oddziaływania przedsięwzięcia na wskazane elementy środowiska były przedmiotem rozważań, w szczególności w raporcie, ewentualnie innych dokumentach;

- czy zidentyfikowano je, jako faktyczne oddziaływania, a jeżeli nie - to czy wskazano, czemu nie mają takiego charakteru, ewentualnie czy organ odwoławczy z urzędu - nie dysponując wiedzą ekspercką, ale mając na uwadze zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania - może wywieść, że domniemane oddziaływania nie mogą mieć znaczenia,

- o ile z etapu uprzedniego wynikałaby konkluzja o istnieniu potencjalnych oddziaływań dla środowiska - czy zaproponowano stosownie konkretne rozwiązania minimalizujące oddziaływanie w Raporcie, a następnie w decyzji środowiskowej.

Analiza kwestii zakresu dopuszczalnych oddziaływań jak i zasadności doboru środków ograniczających oddziaływanie powinna zostać dokona w odniesieniu do obowiązujących w konkretnych zakresach regulacji normatywnych, zakreślających materialne wymagania ustanowione przez prawodawcę (na szczeblu krajowym, bądź bezpośrednio wspólnotowym a także wynikające z ratyfikowanych umów międzynarodowych, o ile są wystarczająco skonkretyzowane).W rozpoznawanym przypadku w sposób oczywisty nie uczyniono zadość temu wymaganiu. Wymaga podkreślenia, że samo wskazanie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia na uwzględnienie w decyzji środowiskowej stanowisk organów wyspecjalizowanych, jakie zajęły one w ramach uzgodnienia bądź opiniowania, nie może być argumentem kluczowym przy ocenie merytorycznej tego aktu, bowiem nie sposób wyciągać wniosku o takim znaczeniu treści art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy. W szczególności nie można tracić z pola widzenia tego, że z uwagi na niezaskarżalność aktów organów współdziałających (art. 77 ust. 7 ustawy) to na organie odwoławczym spoczywa także obowiązek oceny, czy akty te nie są także wadliwe (w myśl art. 142 k.p.a.). Stanowisko to było już wyrażane w orzecznictwie sądowym (patrz tak samo prawomocne wyroki WSA o sygn. akt IV SA/Wa 1631/11, 1637/11, 706/12 - dostępne w CBOSA). Nie rozważenie wnikliwie wskazywanych kwestii mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie sposób bowiem a priori założyć, że prawidłowe, wszechstronne rozpoznanie sprawy nie prowadziłoby do odmiennych wniosków niż utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 k.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 k.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10, 1717/10, 261/11 - dostępne w CBOSA).

Z przytoczonych wyżej przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego – art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy. Do kosztów zaliczono wpis sądowy, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru ustalone przy uwzględnieniu charakteru sprawy i niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika - § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).