Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1351/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym (w sprawie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym) 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego – S. z siedzibą w L. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej jako: "Stowarzyszenie" lub "Strona") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako: "SKO" lub "organ II instancji") z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] (dalej jako: "organ I instancji") z dnia [...] października 2014 r., nr [...], odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na rzecz przedsiębiorcy S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako: "Uczestnik postępowania) na linię komunikacyjną relacji [...].

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Uczestnik postępowania wystąpił do Marszałka Województwa [...] o udzielenie zezwolenia na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób na linii komunikacyjnej [...].

W dniu 22 sierpnia 2014 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...].

W związku z wymianą korespondencji pomiędzy organem a stroną odnośnie do uzupełnienia przedmiotowego wniosku, pismem z 10 października 2014 r. Stowarzyszenie wskazało, że wniosek o dopuszczenie zawierał wszystkie elementy formalne określone w art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.; dalej jako: "KPA"), w tym żądane przez Urząd Marszałkowski. Strona podniosła dodatkowo, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie przyczyni się do lepszego wypełnienia jego celów, w szczególności w obszarze postępowania dowodowego, gdyż Stowarzyszenie posiada kwalifikacje oraz potrzebną wiedzę w tym zakresie. Jako dowód Stowarzyszenie załączyło informację o sytuacji przewoźnika (M. C.), który jako jedyny poza Uczestnikiem postępowania realizuje jeszcze przewozy regularne na linii komunikacyjnej [...], nadto wskazało, iż posiada dokumenty finansowe, które obrazują dotychczasowy wpływ Uczestnika postępowania na sytuację ekonomiczną przewoźników krajowych wykonujących przewozy na tej linii, na podstawie których można wykazać, że projektowana zmiana stanowi zagrożenie ekonomiczne dla ostatniej istniejącej jeszcze linii regularnej.

Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Marszałek Województwa [...] odmówił dopuszczenia Strony do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił prawne i faktyczne powody takiego rozstrzygnięcia. Odniósł się także do twierdzeń Strony, zawartych w piśmie z dnia 10 października 2014 r., w aspekcie zarzutu zagrożenia dla istniejących już linii komunikacyjnych, a w szczególności ich rentowności.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Stowarzyszenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. SKO wskazało, iż organ I instancji zasadnie zwrócił się do Stowarzyszenia o uzupełnienie wniosku z dnia 22 sierpnia 2014 r., zaś podnoszone w piśmie Strony z dnia 10 października 2014 r. okoliczności wywodzone z treści art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.), tj. zagrożenia dla już istniejących linii regularnych, po ich zbadaniu przez organ nie potwierdziły się. Organ odwoławczy zauważył, że w piśmie M.C. - właściciela firmy M. z dnia 10 października 2014 r. (załączonego do pisma Stowarzyszenia z tego samego dnia) wskazuje się, iż M. C. jest jednym z ostatnich prywatnych przewoźników, prowadzących regularny przewóz na linii komunikacyjnej [...] oraz, że jego działalność przewozowa na tej linii zagrożona jest utratą rentowności, co ma bezpośredni związek z wejściem na linię Uczestnika postępowania i zastosowaniem przez tę firmę rażąco niskich cen biletów. Tymczasem organy w zakresie linii [...] ustaliły, że:

1) na odcinku [...] przewozy prowadzi 10 przewoźników (w tym P. i firma M.),

2) ceny biletów normalnych na omawianej linii zawierają się pomiędzy 26,23 a 39 zł,

3) ceny promocyjne biletów u dwóch przewoźników innych niż P. zaczynają się od 1 zł, a u trzeciego przewoźnika - od 5 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zatem, że organ I instancji trafnie przyjął, że Uczestnik postępowania nie stosuje na tej linii rażąco niskich cen.

Ponadto odnosząc się do zarzutu zawyżania cen biletów na "liniach zmonopolizowanych przez tę firmę" organy ustaliły, co następuje:

1) przewozy na trasie [...] prowadzi jeszcze 5 innych przewoźników,

2) cena biletu proponowana przez P. (27-30 zł) nie odbiega znacząco od cen biletów proponowanych przez innych przewoźników (od 18 do 30 zł),

3) cena biletów proponowanych przez P. na trasie [...] (25-27 zł) nie odbiega znacząco od cen biletów proponowanych przez innych przewoźników (od 23 do 40 zł).

W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że Stowarzyszenie nie wykazało, iż w niniejszym postępowaniu interes społeczny jest zagrożony w żadnym z dwóch podnoszonych aspektów, tj.:

a) zagrożenia dla istniejących linii regularnych poprzez stosowanie cen dumpingowych oraz

b) zagrożenia stosowania cen nadmiernie wygórowanych na linii, w której według opinii Stowarzyszenia uczestnik postępowania uzyskał pozycję monopolistyczną.

Pismem z 6 lutego 2015 r. Stowarzyszenie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyło ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA), żądając jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zawarto zarzut naruszenia przez SKO w [...] art. 31 KPA poprzez niedopuszczenie Strony do postępowania administracyjnego oraz przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych, przemawiające za przyjętym stanowiskiem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

WSA, wyrokiem z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 731/15, oddalił skargę Stowarzyszenia, uznając ją za niezasadną. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że za przystąpieniem Strony do udziału w postępowaniu administracyjnym nie przemawia interes społeczny. Stowarzyszenie skupia osoby prowadzące działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób (§10 Statutu Stowarzyszenia), z kolei stroną w tym postępowaniu jest spółka S., której przedmiotem działalności jest transport lądowy pasażerski. Przedmiot postępowania administracyjnego dotyczy wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] dla Uczestnika postępowania, tj. ww. spółki S.. Zdaniem Sądu I instancji wskazuje to, że Stowarzyszenie jest podmiotem, mogącym mieć interesy sprzeczne w stosunku do Uczestnika postępowania. Zatem udział Strony w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na przewóz osób konkurencyjnemu przewoźnikowi wskazuje na realizację partykularnych interesów Stowarzyszenia, bądź jego członków, którzy mogą być zainteresowani negatywnym dla Uczestnika postępowania rozstrzygnięciem ze względu na prowadzenie działalności gospodarczej w tym samym co Uczestnik zakresie. Zdaniem Sądu I instancji, pogląd Stowarzyszenia, że dopuszczalne jest uczestniczenie organizacji społecznej w postępowaniu "ze względu na faktyczne interesy członków", nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Bezsporne jest, że stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 KPA in fine, za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ma przemawiać interes społeczny. Interes społeczny nie może zaś być rozumiany jako zinstytucjonalizowana forma popierania partykularnych interesów członków organizacji społecznej.

Zdaniem Sądu I instancji, okoliczność zmiany statutu Stowarzyszenia poprzez wykreślenie z niego sformułowania o "ochronie interesów członków Stowarzyszenia" nie przesądza –- że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego. Organ odwoławczy rozstrzygając tę kwestię dysponował aktualnym tekstem Statutu Strony i taką treść brał pod uwagę przy badaniu przesłanki interesu społecznego. Zapisy Statutu Stowarzyszenia mówiące o przynależności do tej organizacji członków zwykłych, którymi mogą być przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób oraz wspólnicy spółek prawa handlowego lub cywilnego prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób (§ 10 Statutu) w powiązaniu z celami Stowarzyszenia wymienionymi w § 6 Statutu oraz przedmiotem postępowania administracyjnego, dotyczącym uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla Uczestnika postępowania wskazują, że inicjatywa skarżącego Stowarzyszenia dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym nie była podyktowana interesem społecznym, lecz dbałością o interes faktyczny przedsiębiorców zrzeszonych w Stowarzyszeniu. Według Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zatem uznał, że Strona nie wykazała istotnych i ważnych z punktu widzenia interesu społecznego wartości w odniesieniu do przedmiotu postępowania w niniejszym postępowaniu administracyjnym. WSA wskazał również, że fakt, iż w przeszłości Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w innych postępowaniach administracyjnych, nie wpływa na ocenę spełniania przesłanek udziału organizacji społecznej w przedmiotowym postępowaniu. W każdej sprawie administracyjnej organ bada bowiem oddzielnie, czy występują przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 KPA, warunkujące udział organizacji w postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie, zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 1500/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji przyjął błędnie (a na dodatek rutynowo), że Stowarzyszenie jest podmiotem mogącym mieć interesy sprzeczne w stosunku do Uczestnika postępowania i że nie reprezentuje interesu społecznego, a jedynie interes partykularny swoich członków. Na interes partykularny skarżącej organizacji społecznej - zdaniem organów i Sądu I instancji - wskazuje przedmiot sprawy, tj. zezwolenie na przewóz osób konkurencyjnemu przewoźnikowi względem członków Stowarzyszenia. Sąd Kasacyjny podkreślił, że wnioskodawca, tj. [...] Stowarzyszenie "[...]" uzasadnił swój wniosek złożony w trybie art. 31 KPA, a także dodatkowo, na żądanie organu, uzupełnił swoją argumentację w piśmie procesowym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można tworzyć domniemania, że stowarzyszenia przewoźników działają wyłącznie w interesie swoich członków, czyli w interesie partykularnym, a ich głównym zadaniem jest obrona przed konkurencją nowych przewoźników, którzy ubiegają się o nowe zezwolenia. Obrona przed nieuczciwą konkurencją dotychczasowych przewoźników wynika z przepisów ustawy o transporcie drogowym i jeśli organizacja społeczna zamierza wspomagać organ w wykazaniu zagrożenia nieuczciwą konkurencją przez nowego przewoźnika, ubiegającego się w tej konkretnej sprawie o zezwolenie na przewóz osób na konkretnej trasie, w tym przypadku [...], to nie można jej zarzucić działania wyłącznie w interesie partykularnym i brak przymiotu działania w interesie społecznym.

Zdaniem Sądu Kasacyjnego, Stowarzyszenie uzasadniło swój wniosek interesem społecznym i jednocześnie wyjaśniło, na czym ten interes miałby polegać, koncentrując się na argumentach opartych na przepisie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten pozwala na odmowę udzielenia zezwolenia z powodu nieuczciwej konkurencji, którą stworzy nowy przewoźnik i możliwość bankructwa przewoźników na określonej trasie.

W dalszej kolejności NSA wskazał, że nie wykazano w sposób przekonywujący, na czym miałby polegać wyłączny interes partykularny Stowarzyszenia w sprawie, który by zaprzeczał interesowi społecznemu w warunkach, kiedy członkowie Stowarzyszenia nie obsługują spornej linii i nie są bezpośrednio zainteresowani zwalczaniem potencjalnych konkurentów, a jedynie wskazują na interes społeczny w zapobieganiu nieuczciwej konkurencji.

Stwierdził, że gdyby nawet przyjąć, iż Strona kieruje się również szeroko pojętym interesem swoich członków, który wyraża się w niedopuszczeniu nowych przewoźników na określone linie, z uwagi na zaspokojenie potrzeb przewozowych społeczności lokalnej przez funkcjonujących już przewoźników, to i tak nie można wykluczyć, że Stowarzyszenie będzie działać w postępowaniu administracyjnym w interesie społecznym polegającym na wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości, co do przesłanek udzielenia nowego zezwolenia nowemu przewoźnikowi.

Zdaniem Sądu II instancji, WSA w Warszawie przyjął błędne domniemanie, że jeśli wnioskodawca zostanie dopuszczony do udziału w sprawie, to jego głównym celem będzie blokowanie konkurenta poprzez utrudnianie postępowania administracyjnego i bezzasadne odwoływanie się od decyzji organów administracji publicznej, co stoi w sprzeczności z interesem Uczestnika postępowania. Nowy przewoźnik wcale nie musi działać w interesie społecznym, gdyż ma on na uwadze wyłącznie interes własny w osiągnięciu określonych korzyści z obsługiwania nowej linii i wprawdzie może to być zbieżne z interesem konsumentów, ale właśnie temu służy zezwolenie, które wydawane jest przez właściwy organ po dogłębnym wyjaśnieniu zarówno przesłanek tego rozstrzygnięcia, jak i wszelkich istotnych okoliczności sprawy, do czego może przyczynić się organizacja społeczna – skarżące Stowarzyszenie, które zajmuje się tą sferą działalności gospodarczej również z punktu widzenia interesu społecznego, który nie musi być sprzeczny z interesem partykularnym członków Stowarzyszenia.

W konkluzji orzeczenia NSA polecił by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd I instancji wziął pod uwagę powyższą argumentację oraz wątpliwości wyrażone na rozprawie przed NSA, a w szczególności, czy w tej konkretnej sprawie organizacja społeczna, wyczulona na zagrożenie nieuczciwą konkurencją i dysponująca szeroką wiedzą na ten temat, nie chce w istocie wspierać administracji publicznej w zwalczaniu tego zagrożenia nie tylko dla czynnych już przewoźników, ale i dla konsumentów i czy oparcie interesu społecznego na przepisie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym nie jest w tej sprawie wystarczające.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 1500/16, wydanym na skutek skargi kasacyjnej skarżącego S. z siedzibą w [...] od wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 731/15.

Tym samym, uwzględniając art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a.), WSA rozpoznający aktualnie sprawę, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku z 16 maja 2018 r. Należy dodać, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też oceniać prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09 – wyrok ten jak i wyroki oraz uchwała powołane poniżej dostępne są na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl).

Rozpatrując sprawę ponownie WSA stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2014 r., jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia Marszałka Województwa [...] z [...] października 2014 r

Przechodząc do wyłożenia motywów rozstrzygnięcia przypomnieć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 31 § 1 KPA organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracji w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek. Przesłankami tymi są cele statutowe organizacji uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w sprawie i interes społeczny, który także za tym dopuszczeniem przemawia. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednej przesłanki skutkuje tym, że organ administracji winien odmówić dopuszczenia organizacji udziału w postępowaniu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257).

W niniejszej sprawie SKO w [...] w zasadzie nie wykazywało braku "umocowania" do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia w braku odpowiednich celów statutowych, lecz jednoznacznie stwierdziło, że Strona nie uprawdopodobniła, że interes społeczny jest zagrożony w którykolwiek z podnoszonych aspektów, tj. przede wszystkim zagrożenia dla istniejących linii regularnych poprzez stosowanie cen dumpingowych oraz zagrożenia stosowania cen nadmiernie wygórowanych (s. 5 in fine zaskarżonego postanowienia). Na poparcie tej tezy przedstawiono szczegółowe analizy działalności przewoźników na trasie [...], uwzględniając ich ilość (częstotliwość przewozów), jak i zakres cen biletów. Zdaniem organu odwoławczego, Stowarzyszenie nie zgłosiło swojego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu z uwagi na troskę o interes społeczny, lecz jedynie w celu przeciwdziałania potencjalnemu rozszerzeniu katalogu podmiotowego przewoźników prowadzących swoją działalność na trasie [...].

W tym miejscu podkreślić należy, że pojęcie interesu społecznego należy do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ administracji nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Należy przy tym zauważyć, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, gdyż ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 139/09). Na tę wykładnię w omawianym przypadku wpływ powinna mieć w pierwszej kolejności treść art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem, organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, jeśli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. W świetle tej regulacji, podzielić należy w całej rozciągłości pogląd NSA, wyrażony w wyroku uchylającym wcześniejsze orzeczenie WSA, zgodnie z którym interes społeczny w niniejszej sprawie może polegać właśnie na wyjaśnieniu czy w przypadku wydania nowego zezwolenia nie zostanie naruszony ww. przepis ustawy o transporcie drogowym (s. 6 wyroku NSA).

W ocenie WSA, udział organizacji społecznej w zbadaniu czy wydanie zezwolenia spowoduje "zagrożenie dla już istniejących linii regularnych" może okazać się nie tylko przydatny, ale wręcz konieczny do dogłębnego zbadania sprawy. Stowarzyszenia przewoźników mogą bowiem dysponować danymi dotyczącymi chociażby kondycji finansowej poszczególnych przedsiębiorców, a zatem materiałami koniecznymi do oceny okoliczności, o których stanowi art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. W tym kontekście, za wręcz modelowe spełnienie funkcji konsultacyjnej organizacji społecznej, którą przewiduje art. 31 KPA, uznać można oświadczenie M. C. zawarte w piśmie z dnia 10 października 2014 r., w którym stwierdza on m.in., że "(...) na chwilę obecną jako jeden z ostatnich prywatnych przewoźników prowadzę jeszcze regularny przewoź osób (...) moja działalność przewozowa zagrożona jest utratą rentowności, co ma bezpośredni związek z wejściem na linię spółki S.".

Oczywiście, ostatecznie to do organu wydającego zezwolenie należy wyjaśnienie tego rodzaju okoliczności, ale udział Strony, która statutowo zajmuje się zwalczaniem nieuczciwej konkurencji (§ 6 pkt 4 Statutu Stowarzyszenia) będzie zgodny z prawem i w żadnym stopniu nie naruszy art. 31 KPA.

Podkreślić ponadto należy, że nie ma prostej zależności pomiędzy prowadzeniem przez członków konkretnego stowarzyszenia działalności konkurencyjnej wobec wnioskodawcy (w tym wypadku Uczestnika postępowania), a możliwością dopuszczenia takiej organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. Organy administracji niejako bezrefleksyjnie przyjęły, że skoro lubelskie Stowarzyszenie skupia osoby prowadzące działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób (§ 10 Statutu Stowarzyszenia), a stroną w tym postępowaniu jest spółka S., której przedmiotem działalności jest transport lądowy pasażerski, to Stowarzyszenie jest podmiotem, mogącym mieć interesy sprzeczne w stosunku do ubiegającego się o zezwolenie przedsiębiorcy. Nietrafnie wskazywano, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym wydania zmiany zezwolenia na przewóz osób konkurencyjnemu przewoźnikowi wskazuje na realizację partykularnych interesów Stowarzyszenia, bądź jego członków, którzy mogą być zainteresowani negatywnym dla Uczestnika postępowania rozstrzygnięciem ze względu na prowadzenie działalności gospodarczej w tym samym co Uczestnik zakresie.

Tymczasem zaakcentowania wymaga, że jakkolwiek z mocy § 10 Statutu Stowarzyszenia w istocie wynika, że tworzą je przedsiębiorcy przewozowi, to jednak w omawianym przypadku nie mają oni bezpośredniego interesu w zwalczaniu działalności spółki S. w odniesieniu do jej aspiracji podjęcia przewozów na linii [...]. Podkreślenia bowiem wymaga, że siedzibą Stowarzyszenia jest [...] (§ 2 Statutu), zaś wszyscy jego członkowie mają miejsce zamieszkania na terenie województwa [...] (s. 4 skargi kasacyjnej). Potwierdza to zresztą protokół rozprawy przed NSA (k. 85 akt sądowych), podczas której członek zarządu Strony – S. O. jednoznacznie potwierdził, że członkowie Stowarzyszenia nie mają licencji na prowadzenie przewozów na trasie [...], zaś samo Stowarzyszenie pragnie jedynie wykazać, że istnieje zagrożenie upadłością innych przewoźników.

Przyjęcie powyższych twierdzeń w zasadzie obala argument o rzekomym sporze na linii "członkowie Stowarzyszenia – potencjalny konkurent członków Stowarzyszenia". Czyni to bezzasadną tezę o możliwym negatywnym i arbitralnym oddziaływaniu Strony na interesy spółki S. po przyznaniu Stowarzyszeniu praw proceduralnych w wyniku zastosowania art. 31 KPA. Strona (ani jej członkowie) nie ma interesu (interesów) zagrażających Uczestnikowi postępowania. [...]Stowarzyszenie jest jedynie rzecznikiem obiektywnego (neutralnego) interesu społecznego.

W treści pojęcia "interes społeczny" należy ponadto wyszczególnić ze specjalną troską interes konsumentów. Zwrócił na to uwagę NSA w wyroku uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie tutejszego WSA (s. 7 orzeczenia NSA). Jest stwierdzeniem oczywistym, że liczba przewoźników prowadzących swoją działalność na konkretnej trasie (w tym wypadku relacji [...]) ma bezpośredni wpływ na ceny biletów komunikacyjnych. Organy badały to zagadnienie, porównując ceny biletów sprzedawanych m.in. na trasie [...] Stwierdzić należy jednoznacznie, że dopuszczenie Stowarzyszenia do postępowania powinno mieć pozytywny wpływ także na ten aspekt analizy. Innymi słowy, organy będą mogły oprzeć się także na wiedzy Stowarzyszenia odnośnie cen biletów, jakości świadczonych usług, a w konsekwencji poziomu zaspokojenia potrzeb konsumenckich. Podkreślenia wymaga, że w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych poszanowanie praw konsumenta traktuje się jako element kategorii interesu społecznego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2561/17).

Warto nadmienić jeszcze, że w granicach rozpoznawanej sprawy nietrafnym wydaje się odwoływanie do poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 607/07, zgodnie z którym "(...) nie ma niczego nagannego w uczestniczeniu przez organizację społeczną w postępowaniu ze względu na faktyczne interesy członków". Na stanowisko to powoływano się konsekwentnie i w skardze (s. 3) i w skardze kasacyjnej (s. 5). W przywołanym orzeczeniu rozważano kwestię udziału organizacji społecznej w postępowaniu, w którym zachodziła swoista sporność interesów tej organizacji ze stroną postępowania głównego (sprawa dotyczyła warunków zabudowy i zagospodarowania terenu). W niniejszej sprawie takiego bezpośredniego sporu nie ma, co Sąd wykazał powyżej. Przypomnieć jedynie należy, że wszyscy członkowie [...] Stowarzyszenia mają miejsce zamieszkania na terenie województwa lubelskiego, żaden z nich nie prowadzi działalności przewozowej na trasie [...], a sama trasa łącząca stolice [...] i [...] nie wiedzie przez województwo [...]. W tej sytuacji nie sposób odmówić Stronie atrybutu neutralności w stosunku do przedmiotu postępowania administracyjnego i w konsekwencji reprezentowania przez nią interesu społecznego.

Konkludując, Sąd podkreśla, że za przychyleniem się do wyżej przedstawionego wywodu na rzecz dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony przemawiają także poglądy doktryny, w której przeważa pogląd o konieczności niejako "życzliwego", tj. rozszerzającego interpretowania pojęć "organizacja społeczna" i "interes społeczny" (zob. M. Szubiakowski, Strona i podmioty na prawach strony (w:) Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 60). W tym zakresie można mówić już nawet o swoistym trendzie "uspołeczniania" interesu prawnego oraz promowania szerokiej partycypacji w postępowaniu (zob. Partycypacja w postępowaniu administracyjnym. W kierunku uspołecznienia interesu prawnego, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2017, passim).

Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a. Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 zł, stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi (100 zł), wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).