Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1049/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1914/19 w sprawie ze sprzeciwu [...] od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw postanawia: oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1914/19 oddalił sprzeciw [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) z 26 września 2019 r. nr [... w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Marszałek Województwa Lubuskiego w Zielonej Górze decyzją z 10 października 2012 r. uznał [... – dalej: skarżącej, spółki lub strony - za organizację producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce i warzywa".

W dniu 14 stycznia 2019 r. Strona poinformowała o zmianach w składzie członkowskim Grupy.

Organ wezwał Stronę do usunięcia naruszenia w związku ze zidentyfikowaniem braku minimalnej ilości członków w Grupie.

Spółka wniosła o zmianę wyznaczonego okresu naprawczego wskazując, że rozważa możliwość wprowadzenia nowego członka do organizacji i wspólnika do spółki.

Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Zielonej Górze decyzją z 23 maja 2019 r., zawiesił uznanie organizacji producentów owoców i warzyw.

Orzekając na skutek odwołania spółki Prezes ARiMR decyzją z 26 września 2019 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie organ I instancji naruszył art. 32 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: kpa) w zw. z art. 40 ust. 2 kpa poprzez zaniechanie skierowania decyzji do ustanowionego przez Stronę pełnomocnika i brak wskazania w nagłówku tej decyzji reprezentacji Spółki przez pełnomocnika. W nagłówku decyzji wskazano, bowiem jako stronę postępowania [.... Jednocześnie, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzję organ wysłał do Strony zarówno na adres: [... W obu przypadkach organ pozostawił w nagłówku decyzji wskazanie strony postępowania, tj.: [.... Przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję, skierowana do [...- osobie uprawnionej.

Organ II instancji podniósł, że strona w piśmie skierowanym do organu I instancji w dniu 25 marca 2019 r., załączyła pełnomocnictwo. Zgodnie z jego treścią skarżąca udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu [... do reprezentowania Spółki m.in. przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawach związanych z wezwaniem Spółki do usunięcia naruszeń w zakresie spełnienia przez Grupę warunków uznania określonych w art. 5 rozporządzenia nr [.... Udzielone pełnomocnictwo zostało ustanowione skutecznie z dniem 22 marca 2019 r. i co najmniej z dniem jego otrzymania zobowiązywało organ I instancji do dokonywania doręczeń i wszelkich czynności procesowych z udziałem pełnomocnika.

W ocenie organu odwoławczego w uzasadnieniu faktycznym decyzji organu I instancji nie wskazano, do jakiego naruszenia doszło przez Stronę, uzasadniającego przywołanie art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz.U. z 2018 r. poz. 1131, z późn. zm. dalej: ustawa o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu), biorąc pod uwagę okoliczność złożenia przez spółkę do organu I instancji informacji o zmianie składu członkowskiego organizacji producentów.

Spółka wywiodła sprzeciw od powyższej decyzji do WSA w Warszawie, który zaskarżonym wyrokiem z 10 grudnia 2019 r., oddalił sprzeciw.

W uzasadnieniu WSA podniósł, że decyzja Prezesa ARiMR z 26 września 2019 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu, wskazując na uchybienia organu I instancji dotyczące m.in. uzasadnienia decyzji, jej niekompletność i stwierdzone nieścisłości w tym m.in. brak wskazania naruszenia uzasadniającego przywołanie przepisu art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu oraz braków w zebranym sprawie materiale dowodowym, będącym podstawą wydania ww. decyzji.

Sąd wskazał, że organ I instancji był zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia zarzucanego Stronie naruszenie przepisów prawa oraz wskazania, jakim dowodom odmówił wiarygodności, a jakim dał wiarę. Uchybienia organu w tym zakresie, w szczególności biorąc pod uwagę okoliczność złożenia przez Stronę informacji o zmianie składu członkowskiego organizacji producentów powoduje, że organ II instancji nie mógł rozstrzygnąć sprawy merytorycznie. Tego typu braków Prezes ARiMR nie był władny samodzielnie uzupełnić i prawidłowo sprawę zwrócił organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Sądu I instancji orzekanie w oparciu o niepełny materiał dowodowy może prowadzić do wydania decyzji wbrew zasadzie prawdy obiektywnej z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Dopiero, bowiem, gdy organ I instancji ponownie przeprowadzi postępowanie administracyjne i w oparciu o kompletny materiał dowodowy rozpatrzy sprawę, Strona będzie miała możliwość, (jeśli wniesie odwołanie od tej decyzji) do dwukrotnego rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych przez organ I instancji.

Sąd podniósł, że wadliwy jest zarzut strony, iż decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego, w związku z czym wniesione od niej odwołanie należało uznać za niedopuszczalne. Doręczenie decyzji na adres [... wskazany, jako adres do doręczeń przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika radcę prawnego [... mimo nieprawidłowości polegającej na braku wskazania nazwisk pełnomocników, nie spowodowało negatywnych skutków dla Strony, bowiem odwołanie zostało wniesione w terminie przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika.

W ocenie WSA nie każde naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli sądu administracyjnego, a tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że naruszenia to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdził, że dodatkowe uchybienia stwierdzone przez organ odwoławczy, a dotyczące m.in. prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji samodzielnie nie mogłyby stanowić podstawy do wydania decyzji w oparciu o treść art. 138 § 2 kpa, jednak że, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ich wystąpienie nie stanowiło podstawy do wydania decyzji, a jedynie potwierdza prawidłowość oceny organu odwoławczego, który uznał, iż całokształt sprawy wymaga jej ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stwierdzone braki w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz zaakcentowane kwestie wymagające wyjaśnienia, uczyniły niemożliwym merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji. Zakres brakujących ustaleń sprawił, że organ ten nie był władny dokonać ich we własnym zakresie ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa byłoby zaś w sprawie niewystarczające.

Sąd I instancji podał, że wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie narusza art. 138 § 2 kpa. Wskazane przez ten organ uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały, bowiem koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 kpa. W sprawie zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania było możliwe wyłącznie poprzez uchylenie decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wypełnił przy tym dyspozycję art. 138 § 2 kpa i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec powyższego nie znajduje uzasadnienia zarzut dotyczący naruszenia przepisów Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [... wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, a następnie uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR. Autor skargi kasacyjnej ewentualnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W każdym z przypadków skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.), art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art 40 § 2, art. 110 § 1, art. 134 oraz art. 138 § 2 kpa przez uznanie, że Organ odwoławczy prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, skoro uchybienia w zakresie doręczenia decyzji nie stanowiły podstawy do wydania zaskarżonej decyzji, zaś nieprawidłowości polegające na braku wskazania nazwisk pełnomocników, nie spowodowały negatywnych skutków dla Strony, zaś zarzut dotyczący niewejścia decyzji do obrotu prawnego jest nietrafiony, czego jednak WSA w Warszawie nie uzasadnił, podczas gdy należało prawidłowo uznać, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 41 ust 1 i ust. 2 lit. a) Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, przez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn dla uznania, że zarzut wydania przez Organ II instancji decyzji bez umożliwienia Skarżącej zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz niezapewnieniem Stronie prawa do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, nie znajduje - według WSA w Warszawie - uzasadnienia i oddalenie mimo tego wniesionego sprzeciwu.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 182 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, iż na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym – mimo odmiennego wniosku autora skargi kasacyjnej w tej mierze.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero, gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Norma z art. 136 k.p.a. uprawnia, bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym takiego rodzaju decyzji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Jak wynika z powyższego Sąd bada jedynie czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Potwierdza to brzmienie art. 64e p.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W okolicznościach niniejszej sprawy Prezes ARMiR stwierdził, że decyzja organu I instancji, została wydana z uchybieniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wobec czego stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. uchylił tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, wskazując jednocześnie, jakie czynności należy podjąć w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał na konieczność wzięcia pod uwagę kwestii prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi oraz braku właściwego uzasadnienia tej decyzji, jej niekompletności i stwierdzonych nieścisłości w tym m.in. braku wskazania naruszenia uzasadniającego przywołanie przepisu art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu oraz braków w zebranym sprawie materiale dowodowym, będącym podstawą wydania ww. decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w sprawie organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. W analizowanej sprawie, podstawową kwestią wymagającą ustalenia oraz rozważenia była kwestia prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi oraz to, na czym polega zarzucane Stronie naruszenie przepisów prawa materialnego jak i wskazanie, jakim dowodom odmówił wiarygodności, a jakim dał wiarę. Uchybienia organu I instancji w tym zakresie, w szczególności biorąc pod uwagę okoliczność złożenia przez Stronę informacji o zmianie składu członkowskiego organizacji producentów powodowały, że organ II instancji nie mógł rozstrzygnąć sprawy merytorycznie. Tego typu braków Prezes ARiMR nie był władny samodzielnie uzupełnić i prawidłowo sprawę zwrócił organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Tym samym NSA stwierdza, że Sąd I instancji właściwie uznał, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. spełniało wymogi określone w tym przepisie i wniesiony sprzeciw zasługiwał na oddalenie w myśl art. 151a § 2 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawione w skardze kasacyjnej spółki zarzuty nie mogły skutkować uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia.

Zarzut sformułowany w pkt I ppk 1 petitium skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji wadliwie zaakceptował to, iż organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia tymczasem uchybienia w zakresie doręczenia decyzji organu I instancji polegające na skierowaniu decyzji tak stronie jak i jej pełnomocnikowi, lecz braku wskazania nazwisk pełnomocników w nagłówku decyzji organu I instancji spowodowały negatywne skutki dla strony, zaś sama decyzja – obarcza wadą jej doręczenia - nie weszła do obrotu prawnego. Zarzut ten jest nieuprawniony.

Kluczowym zagadnieniem występującym w sprawie jest ocena dopuszczalności rozpoznania odwołania od decyzji doręczonej stronie z naruszeniem art. 40 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Stanowisko autora skargi kasacyjnej sprowadza się do przyjęcia, że wadliwość doręczenia decyzji (zarówno stronie jak i pełnomocnikowi z pominięciem jego nazwiska w nagłówku decyzji oraz ) powoduje bezskuteczność tego doręczenia, niemożność rozpoznania wniesionego przez stronę odwołania – przez niedopuszczalność odwołania z powodu braku przedmiotu zaskarżenia i czyni koniecznym ponowne doręczenie decyzji z uwzględnieniem art. 40 § 2 kpa. Dopiero prawidłowe doręczenie decyzji pełnomocnikowi spowoduje rozpoczęcie 14- dniowego biegu terminu, o którym mowa w art. 129 § 1 kpa i umożliwi stronie prawidłowe wniesienie odwołania. Wniesione w sprawie odwołania są przedwczesne i w związku z tym ich rozpoznanie narusza art. 138 kpa.

Stanowiska powyższego nie można zaakceptować.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że doręczenie decyzji stronie, a następnie próba konwalidacji tego braku przez wysłanie ponowienie decyzji organu I instancji na adres pełnomocnika (radcy prawnego) bez wskazania jego nazwiska w nagłówku decyzji jest działaniem wadliwym. Trafnie wyeksponował to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Jednakże skutki, jakie z powyższego uchybienia wywodzi pełnomocnik są nieuprawnione. Na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie można przyjąć, że decyzja organu I instancji doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności, że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 kpa. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej to, że wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie I OSK 453/08, Lex nr 529931 oraz z dnia 26 lipca 2013 r. w sprawie II OSK 718/12). Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie nie jest dopuszczalne ponowne poprawne dokonywanie doręczenia w miejsce wcześniejszego wadliwego. Nie jest też dopuszczalne przykładowo ponowne dokonywanie tej czynności wobec stron pominiętych przy wcześniejszym akcie doręczenia. Czynność doręczenia decyzji polegająca na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu musi mieć charakter jednorazowy. Przyjęcie innej koncepcji godziłoby, bowiem w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określoną w art. 16 kpa. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Wynikająca z powyższej normy zasada ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji wynikających z niej skutków prawnych. Stwarza domniemanie mocy obowiązującej decyzji polegające na tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję. Jeżeli strony, którym doręczono decyzje, nawet z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, nie wniosły odwołania, decyzja staje się ostateczna, a jej wzruszenie może nastąpić wyłącznie w ramach trybów nadzwyczajnych. Umożliwienie organowi ponownego doręczenia decyzji w miejsce wcześniejszego wadliwego prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania w świetle zasad postępowania administracyjnego. Takie kolejne doręczenie umożliwiałoby uruchomienie trybu zwykłego odwoławczego już po uzyskaniu przez decyzję administracyjną cechy ostateczności. Nie ma podstaw do przyjmowania fikcji braku doręczenia, ani możliwości ponawiania tej czynności przez organ. Czynność doręczenia decyzji po jej wydaniu ma charakter jednorazowy i wywołuje określone skutki prawne wobec wszystkich stron postępowania i to niezależnie od ich udziału w sprawie, czy prawidłowości dokonanego doręczenia.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do naruszenia art. 40 § 2 kpa akcentuje się gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Wskazuje się, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 3/08, z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie II GSK 887/08, z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie II GSK 463/08). Celem normy zawartej w art. 40 § 2 kpa nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas, gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy, długotrwałości pominięcia i etapu postępowania, w którym doszło do takiego naruszenia. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku uprawnia wojewódzki sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji wówczas, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji takiego wpływu na wynik sprawy nie mógł wykazać. Wadliwość doręczenia decyzji nie uniemożliwiała stronie wniesienia odwołania albowiem spółka wywiodła odwołanie w terminie. Tym samym Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a z powodu naruszenia art. 40 § 2 kpa, art. 110 § 1, art. 134 oraz art. 138 § 2 kpa.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut skargi kasacyjny sformułowany w pkt 2 jej petitium. Sprowadza się on do tego, że WSA zaakceptował sytuację, w której organ II instancji decyzji uniemożliwił Skarżącej zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym oraz niezapewnieniem Stronie prawa do wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia uregulowań zawartych w art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSA WSA 2006, nr 6, poz. 157; OSP 2007, z. 3, poz. 26), na przykład, że "niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia, o którym mowa przed wydaniem decyzji, uniemożliwiło jej na przykład zgłoszenie wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadka danej osoby" (por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., II GSK 431/12, LEX nr 1145527). Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 747/14, publ. LEX nr 2108802, z dnia 17 maja 2016 r., I OSK 1994/14, publ. LEX nr 2108318). Skarżąca kasacyjnie spółka w niniejszej sprawie nie dowiodła, aby z uwagi na brak zawiadomienia, nie mogła dokonać określonych czynności procesowych, które miałyby istotne znaczenie w sprawie. Przeciwnie mimo bezspornego braku zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 kpa – spółka wywiodła odwołanie od decyzji organu I instancji w terminie. Dlatego też zarzut ten nie miał wpływu na wynik postępowania.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.