Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 838/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1,  art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3, par 4 ust. 4, par. 5 ust. 2, par. 6 ust. 2 i par. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 133 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 sierpnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ sędzia del. WSA Wanda Zielińska Baran Protokolant asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 771/11 w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2011 roku nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy (sygn. akt II SA/Łd 771/11).

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...]września 2005 r. odmówił P. L. prowadzącemu Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "P." ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hurtowni i magazynu artykułów przemysłowych wraz z przyłączami oraz infrastrukturą drogową na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. Ś. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. [...] i sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] ponownie odmówił P. L. ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (decyzja z dnia [...] maja 2006 r., nr [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 października 2006 r. (sygn. akt II SA/Łd 688/06) uchylił decyzję SKO w Łodzi z dnia [...] maja 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. W uzasadnieniu wskazał, że organy administracji obu instancji przyjęły ograniczone i restrykcyjne znaczenie pojęcia "działka sąsiednia" wskazując, iż sąsiedztwo działki objętej wnioskiem stanowią jedynie działki po tej samej stronie Al. W. – tereny otwarte, niezurbanizowane, stanowiące tereny zieleni urządzonej, rozległy teren klubu sportowego oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Pominięto natomiast działki znajdujące się po drugiej stronie arterii komunikacyjnej, gdzie zlokalizowana jest zabudowa o cechach planowanej inwestycji – powierzchniowo i gabarytowo podobne składy celne, zakłady przemysłowe i hurtownie. Poszukiwanie przez organy działki sąsiedniej z zabudową dającą podstawy dla ustalenia cech planowanej inwestycji powinno odbywać się w granicach tzw. sąsiedztwa urbanistycznego, wyznaczanego granicami obszaru analizowanego, nie może zaś ograniczyć się do działek sąsiednich graniczących ze sobą bądź też leżących po tej samej stronie ulicy czy zlokalizowanych jeszcze inaczej w odniesieniu do wyznaczonego przez organ według pozaustawowych kryteriów punktu terenu. Sąd wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na uwadze, iż spośród działek znajdujących się na obszarze analizowanym należy dokonać takiego wyboru działek zabudowanych i dostępnych z tej samej drogi publicznej, który to wybór zapewni zachowanie ładu przestrzennego oraz uwzględni walory architektoniczno – krajobrazowe. W tym kontekście nie bez znaczenia jest okoliczność, iż działka inwestora graniczy z terenami zielonymi oraz z terenami podlegającymi renaturyzacji (rzeka S. i jej dolina) w bezpośrednim sąsiedztwie zbiornika wodnego mającego charakter widokowo – rekreacyjny. Obowiązkiem organów będzie również rozpoznanie zgłoszonego wniosku w kontekście regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej jako: u.p.z.p.), który to przepis stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m. in. warunku zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. W przypadku bezpośredniego przylegania nieruchomości skarżącego do koryta rzeki, chodzi tu o zgodność żądanej decyzji z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezydent Miasta Ł. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. SKO w Łodzi w dniu [...] września 2007 r. uchyliło zaskarżoną przez inwestora decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], którą ponownie odmówiono P. L. ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.

Na skutek skargi P. L. WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 430/08, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2008 r. Zdaniem Sądu sporządzona ponownie analiza urbanistyczna spełniała wymogi określone w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie). Jednakże wnioski z tej analizy są sprzeczne z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd, nie negując faktu, iż w istocie Aleja W. stanowi granicę terenów o różnym stopniu zurbanizowania i zagospodarowania, wskazał, iż brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, iż może ona spełniać rolę granicy, do której zawężana jest analiza urbanistyczna. Sąd I instancji uznał ponadto, że brak jest właściwej analizy wniosku skarżącego w kontekście jego zgodności z przepisami ustawy Prawo wodne. W ocenie Sądu wymagało ustalenia czy teren inwestycji może być zaliczony do obszarów potencjalnie zagrożonych powodzią, czy stosowny akt został przez właściwy organ wydany w stosunku do obszarów przylegających bezpośrednio do rzeki S. oraz czy i ewentualnie jakie wynikają zeń zakazy, mając na uwadze art. 83 ust. 1 i art. 84 ustawy Prawo wodne.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. SKO uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Prezydent Miasta Ł. odmówił P. L. ustalenia warunków zabudowy.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2010 r. nr [...].

WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r. (sygn. akt II SA/Łd 474/10) uchylił wskazaną decyzję SKO w Łodzi wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2009 r. Sąd I instancji stwierdził, że Prezydent Miasta Ł. prawidłowo ustalił, że tereny przyległe bezpośrednio do rzeki S. nie są obszarem bezpośredniego zagrożenia powodziowego, a ponadto dla rzeki S. nie zostało opracowane studium. Organy popełniły jednak błędy w ponownie przeprowadzonej analizie urbanistycznej. Podkreślono, że ustalenie parametrów nowej zabudowy powinno nastąpić z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a nie tylko tych, które posiadają te same funkcje.

W następstwie powyższego Prezydent Miasta Ł. , decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hurtowni i magazynu artykułów przemysłowych wraz z przyłączami oraz infrastrukturą drogową i zjazdami na działkę z ul. Ś., przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości zlokalizowanej w Łodzi przy ul. Ś. (na działce nr ew. [...] w obrębie [....]). W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, że średni wskaźnik zabudowy dla analizowanego terenu wynosi 0,27, zaś inwestor określił go dla planowanej inwestycji na 0,42. Inwestor przewidział również szerokość elewacji frontowej w wymiarze 100 metrów, podczas gdy średnia szerokość elewacji budynków analizowanych wynosi 16 do 19 metrów. Organ wskazał również, że wysokość obiektu planowanego to 10 metrów przy 10 metrach zamierzenia inwestycyjnego. Odwołując się do analizy urbanistycznej organ również podniósł, że niemożliwe jest ustalenie obowiązującej linii zabudowy. W związku z powyższym organ pierwszej instancji uznał, że z powodu znacznych rozbieżności pomiędzy parametrami istniejącej w granicach obszaru analizy zabudowy (w zakresie funkcji, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do pow. terenu, wysokości i szerokości elewacji frontowej), a parametrami zaproponowanymi przez inwestora, nie został spełniony warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył P. L. Zażądał on przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Główny zarzut odwołującego się polegał na stwierdzeniu, iż jeśli w obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa o funkcji zgodnej z planowaną, w tym przypadku zabudowa usługowo - magazynowa, to na podstawie wyłącznie jej parametrów powinny być określone wskaźniki dla kształtowania nowej zabudowy usługowo – magazynowej. W ocenie strony z przeprowadzonej przez organ analizy zabudowy na terenie nieruchomości przy ul. Ś. wynika, iż zabudowa usługowo - magazynowa w obszarze analizowanym się znajduje i winna być punktem odniesienia do ustalenia warunków zabudowy, o jakie wnosi strona. Odwołujący się zażądał dopuszczenia dowodu z opinii biegłego urbanisty z listy biegłych innego okręgu niż łódzki w celu dokonania analizy urbanistycznej.

SKO w Łodzi postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. ([...]) odmówiło dopuszczenia dowodu z opinii biegłego urbanisty z listy biegłych sądowych z innego okręgu aniżeli łódzki, który sporządzi analizę urbanistyczną dla spornej inwestycji. Organ uznał, że opinia ta nie przyczyni się do wyjaśnienia sprawy. Wskazał, że analiza sporządzona przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2011 r. została przeprowadzona prawidłowo, uwzględniając cały obszar analizowany i wszystkie obiekty znajdujące się w tym obszarze. Zdaniem organu istotą sporu nie jest prawidłowość przeprowadzonej analizy, a interpretacja przepisów, na podstawie których obliczono parametry nowej zabudowy. Wskazał ponadto, że strona przedstawiła już w sprawie dowód z opinii biegłego urbanisty G. F., który zaproponował ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do istniejących na obszarze analizowanym obiektów o funkcji produkcyjno – usługowej i magazynowej.

Następnie SKO w Łodzi decyzją z dnia [...] maja 2011 r., utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2011 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie problem nie dotyczy prawidłowości analizy sporządzonej przez organ I instancji, lecz interpretacji przepisów, które mają w tej sprawie zastosowanie do obliczenia parametrów nowej zabudowy. Strona odwołująca się stoi bowiem na stanowisku, że do obliczenia parametrów planowanej inwestycji winno się przyjąć tylko obiekty o tej samej funkcji. W ocenie zaś organów, analiza winna uwzględniać wszystkie obiekty istniejące w obszarze analizowanym i wszystkie te obiekty winny także stanowić podstawę do obliczania parametrów nowej zabudowy.

P. L. zaskarżył decyzję SKO w Łodzi z dnia [...] maja 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę SKO w Łodzi wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd I instancji zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie wiążące pozostają poglądy prawne wyrażone we wspomnianych wyrokach WSA w Łodzi z dnia 17 października 2006 r., 28 października 2008 r. oraz z 7 lipca 2010 r. Oznacza to, iż za przesądzone uznać należało, że po pierwsze, tereny przyległe bezpośrednio do rzeki S. nie są obszarem bezpośredniego zagrożenia powodziowego w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Po drugie, iż ustalenie parametrów nowej zabudowy powinno nastąpić z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Innymi słowy, że obliczając parametry nowej zabudowy organ nie może skoncentrować się wyłącznie na obiektach posiadających tę samą funkcję co projektowana, lecz powinien wziąć pod uwagę parametry wszystkich obiektów objętych granicami obszaru analizowanego. Ustalenie bowiem parametrów nowej zabudowy wyłącznie z uwzględnieniem obiektów o tej samej funkcji stanowiłoby swoiste zagrożenie dla istniejącego ładu przestrzennego.

Sąd I instancji przypomniał, że w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na której znajduje się działka należąca do P. L., nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu musi być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji przytoczył treść przepisów mających zastosowanie, wskazując w szczególności na art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (opisując określoną w nim zasadę dobrego sąsiedztwa) i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wskazał także na przepisy Konstytucji oraz Kodeksu Cywilnego zapewniające ochronę prawa własności oraz możliwości ograniczenia tego prawa.

Przenosząc rozważania dotyczące wykładni wskazanych przepisów prawa WSA w Łodzi stwierdził, że zasadne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż przedmiotowa inwestycja zdecydowanie odbiega funkcją i parametrami od istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, zatem ustalenie dla niej warunków zabudowy pozostawałoby w sprzeczności z istniejącym na tym terenie sposobem jego zagospodarowania. Nadto jej lokalizacja w miejscu wskazanym przez inwestora spowodowałaby zmianę zagospodarowania tej części miasta Łodzi, naruszając istniejący ład przestrzenny. Poza tym niewątpliwie lokalizacja hurtowni i magazynu artykułów przemysłowych wraz z przyłączami oraz infrastrukturą drogową na terenie nieruchomości położonej wśród zabudowy mieszkaniowej, terenów zielonych i rekreacyjnych, będzie wywierała znaczący wpływ na warunki korzystania z nieruchomości sąsiednich tj. na zakres korzystania z prawa własności choćby w kontekście konieczności znoszenia uciążliwości.

Sąd I instancji wskazał, że szczególny tryb ustalania wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w powiązaniu z analizą istniejącego stanu, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 wskazanego rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobligowany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000 (...), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Sąd I instancji podkreślił, że § 3 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu planowanej inwestycji, szczególnie gdy będzie on tworzył całość urbanistyczną. Obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że prawidłowo został określony obszar analizowany, wyznaczony jako trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji. Jest to wprawdzie obszar minimalny wskazany w powołanym przepisie, ale jego faktyczna wielkość, a także zróżnicowanie w zakresie zagospodarowania znajdujących się na nim działek, uzasadniają takie rozwiązanie. W ocenie WSA organy trafnie przyjęły, że zastosowanie § 5 ust. 2, § 6 ust 2, § 7 ust. 4 w/w rozporządzenia nie znajduje podstawy w obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanie faktycznym i prawnym. Uzasadnienie w tej kwestii jest wprawdzie lakoniczne, ale nie sposób go podważyć. Rozporządzenie jako zasadę w § 5 ust. 1 przyjmuje wyznaczanie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a więc całego obszaru wyznaczanego zgodnie z przepisem § 3 cyt. rozporządzenia. W ust. 2 przepis ten dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jednakże analiza wprost wskazuje średni wskaźnik zabudowy 0,27, zatem należało zweryfikować propozycję inwestora w oparciu o tę średnią wielkość. Wskaźnik wielkości zabudowy dla planowanej inwestycji to 0,42, zatem przekracza wartości uzyskane w analizie. Z kolei stosownie do § 6 ust. 1. rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Skoro analiza wskazuje średnią wielkość tego wskaźnika w całym obszarze analizowanym, brak podstaw do zastosowania ustępu 2, który przewiduje wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wskaźnik zamierzenia inwestycyjnego - 100 metrów - znacznie przekracza średnią jego wielkość dla terenu analizowanego 16 do 19 metrów. Podobnie wskaźnik wysokości spornego obiektu – 10 m, który nakazuje ustalić § 7 rozporządzenia jest nie do zaakceptowania, gdyż analiza wskazuje, że wynosi on 7 metrów.

Sąd I instancji zauważył, że przywołane regulacje wprowadzają możliwość ustalenia innych parametrów zabudowy – obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – niż to wynika z analizy urbanistycznej. Przewidziane w tych regulacjach wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. W szczególności nie jest możliwe zastosowanie tych unormowań tylko dlatego, że planowana inwestycja odbiega parametrami od wyliczonych na podstawie prawidłowo zanalizowanej wszelkiej zabudowy w całym obszarze analizowanym. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora.

WSA w Łodzi uznał za zasadny jedynie zarzut przedstawiony w skardze dotyczący niezastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z zasadą wynikającą z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast w ustępie 4 dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Przy tym należy pamiętać, że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, a nie jego oddalenie. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Jeżeli zatem nie można było ustalić linii zabudowy w oparciu o dane z działek sąsiednich, bo takiej linii nie da się ustalić, należało rozważyć wyznaczenie jej w sposób przewidziany w ust. 4. Zdaniem Sądu z uwagi na to, że inne parametry planowanej inwestycji nie odpowiadają średnim wielkościom w całym obszarze analizowanym, ten błąd organów pozostaje bez wpływu na skuteczność skargi.

W ocenie Sądu I instancji organy uwzględniły też stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaprezentowane we wcześniejszych orzeczeniach, w kwestii dotyczącej konieczności zapewnienia stronom postępowania możliwości wzięcia czynnego udziału w tym postępowaniu. Odniesiono się też do przedstawionego przez stronę dowodu z opinii biegłego urbanisty w postaci sporządzonej przez niego analizy urbanistycznej. Trafnie organy zauważyły, że złożona przez inwestora opinia zawiera jedynie analizę cech zabudowy wybranych elementów zagospodarowania istniejących w obszarze analizowanym, tj. budynków o funkcji usługowej, przemysłowej i magazynowej, zaś analizie winny być poddane wszystkie obiekty istniejące w badanym obszarze, bez względu na ich funkcję.

Zdaniem WSA w Łodzi nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odwołania, powielony w skardze, iż analiza opisowa w tej sprawie ogranicza się jedynie do opisu i analizy działek po wschodniej stronie Al. W. z zabudową mieszkalną jednorodzinną. Wszystkie bowiem nieruchomości zostały uwzględnione w analizie, w tym również nieruchomości po przeciwnej stronie Al. W. zabudowane obiektami o funkcji przemysłowej, usługowej i magazynowej (pkt 207 - 219 tabelarycznego wykazu nieruchomości zabudowanych w obszarze analizy) i stanowiły podstawę do obliczenia parametrów dla przyszłej inwestycji.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, które w istocie odpowiadają zarzutom podniesionym w odwołaniu, dotyczących realizacji w obszarze analizowanym sklepu A. Sąd I instancji wyjaśnił, że lokalizacja działki nr [...] jest odmienna w stosunku do działki inwestora, tym samym granice obszaru analizowanego dla obu tych terenów inwestycji nie mogą się pokrywać. Ponadto, działka nr [...] zlokalizowana jest w tej części obszaru analizowanego (po przeciwnej stronie Al. W.), który jest terenem obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że przenoszenie sposobu zagospodarowania w/w części obszaru analizowanego, na teren objęty wnioskiem w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia, gdyż prowadziłoby to do zmiany przeznaczenia terenu objętego wnioskiem, a w konsekwencji naruszenia ładu przestrzennego.

WSA w Łodzi stwierdził ponadto, iż nie jest uprawnione twierdzenie, że lokalizacja w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej i terenów zielonych, wielkopowierzchniowego obiektu magazynowego, uzasadniona może zostać wyłącznie okolicznością, że front terenu inwestycji jest na tyle duży, że zmusza do wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach, które swym zasięgiem obejmują też obszar, na którym zlokalizowane są obiekty odpowiadające parametrom planowanej inwestycji. Zatem organy prawidłowo oceniły, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi brak możliwości zastosowania do ustalenia parametrów nowej zabudowy unormowań wynikających z przepisów § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 2 rozporządzenia.

P. L. zaskarżył opisany wyżej wyrok WSA w Łodzi w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie od SKO w Łodzi kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2. art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwą interpretację, w szczególności taką, która nie uwzględnia norm zawartych w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

3. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów rozporządzenia, czego wymagał wzgląd na powyższe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj:

1. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieznajdujące w aktach sprawy przyjęcie, iż lokalizacja wnioskowanej inwestycji w miejscu wskazanym przez inwestora będzie wywierała znaczący wpływ na warunki korzystania z nieruchomości sąsiednich, tj. na zakres korzystania z prawa własności, co nie ma odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja nie zawierała właściwego uzasadnienia powodów, dla których organy administracji obu instancji uznały, iż wniosek inwestora nie może być uwzględniony na podstawie § 4 ust. 4 , § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do ustalenia w jakich sytuacjach dopuszcza się wyjątki określone w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Zdaniem wnoszącego skargę wskazówka interpretacyjna w tym zakresie znajduje się w art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się choćby jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający inwestorowi nawiązać do jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, organ administracji winien zastosować wyjątki przewidziane we wskazanych przepisach rozporządzenia wykonawczego. W związku z tym twierdzeniem pełnomocnik skarżących podniósł, że w analizie urbanistycznej sporządzonej dla potrzeb przedmiotowej sprawy wskazano, iż w sąsiedztwie urbanistycznym (obszarze analizowanym) są nie jedna, ale cztery działki, które spełniają kryteria wynikające z art. 61 ust.1 pkt 1 cyt. ustawy (wyszczególnione pod poz. 208, 215, 216, 217 części tabelarycznej analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta m. Łodzi).

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną nie jest zasadne twierdzenie Sądu I instancji, że zastosowanie wspomnianych przepisów rozporządzenia ograniczone jest do wyjątkowych sytuacji. Powinno ono być natomiast regułą wówczas, gdy na obszarze analizowanym znajdzie się działka zabudowana w sposób określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną zauważył ponadto, że przepisy rozporządzenia wykonawczego stanowią uzupełnienie regulacji ustawowej a nie jej ograniczenie. Natomiast interpretacja zastosowana przez Sąd I instancji oznaczałaby, iż przepisy rozporządzenia wykonawczego stanowią ograniczenie wolności zagospodarowania określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu terenu.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że żaden dowód zebrany w niniejszej sprawie nie uprawniał do postawienia tezy, iż lokalizacja inwestycji, w miejscu wskazanym przez inwestora, spowodowałaby zmianę zagospodarowania "tej części miasta Ł." oraz że będzie ona wywierała istotny wpływ na warunki korzystania z nieruchomości sąsiednich (przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa i tereny zielone). Zdaniem pełnomocnika skarżących analizowany teren jest zagospodarowany w różnoraki sposób. Zaznaczył on również, że żaden z uczestników tego postępowania nie zgłaszał naruszenia swojego interesu w związku z planowaną inwestycją.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że odmawiając znaczenia dowodowego opinii biegłego urbanisty mgr inż. arch. G. F. oraz odmawiając przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego urbanisty z listy biegłych sądowych z innego okręgu, aniżeli łódzki organ administracji naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wbrew temu co stwierdził WSA w Łodzi, ani decyzja organu administracji I instancji, ani decyzja SKO nie zawierają dostatecznego uzasadnienia, dlaczego nie zastosowano § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 § i 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organy uzasadniły to ogólnikowo, w sposób nie pozwalający na obiektywną ocenę racji, którymi się kierowały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Na wstępie należy zauważyć, że jak słusznie podniósł Sąd I instancji, w niniejszym postępowaniu wiążące są poglądy wyrażone we wcześniejszych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wydanych w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hurtowni i magazynu artykułów przemysłowych wraz z przyłączami oraz infrastrukturą drogową na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. Ś. (wyroki WSA w Łodzi z dnia 17 października 2006 r., 28 października 2008 r. oraz z 7 lipca 2010 r.). Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a., prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W ocenie NSA organy administracji publicznej rozstrzygające sprawę prawidłowo wykonały wytyczne sformułowane przez WSA w Łodzi we wskazanych wyżej wyrokach. Przede wszystkim prawidłowo wyznaczyły obszar analizowany obejmujący nie tylko działki użytkowane w sposób podobny do planowanej inwestycji. Organy przeanalizowały także ewentualną możliwość zastosowania odstępstw od zasad obowiązujących przy ustalaniu parametrów technicznych planowanej budowy, określonych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie) stwierdzając, że żadna wyjątkowa sytuacja w sprawie nie zachodzi. W szczególności za rozstrzygniętą należy uznać kwestię konieczności ustalenia parametrów nowej zabudowy z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a nie tylko na tych, których funkcja jest podobna do obiektu projektowanego.

Analiza zarzutów sformułowanych przez wnoszącego skargę kasacyjną, jak też uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia, w jakich sytuacjach dopuszcza się wyjątki określone w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej jako: u.p.z.p.), a także przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia wynika, iż skoro analiza urbanistyczna wskazuje, że w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka, zabudowana w sposób pozwalający inwestorowi nawiązać do jej funkcji, to organ powinien zastosować wyjątki przewidziane we wspomnianych wyżej przepisach rozporządzenia i wydać decyzję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony podgląd nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Kolejne przepisy od § 4 do § 7 określają zasady ustalania dla nowej, planowanej zabudowy: linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni, szerokości elewacji frontowej, a także wysokości elewacji frontowych. Zasadą jest, że wskazane wielkości wylicza się na podstawie średnich wielkości na działkach znajdujących się na obszarze analizowanym. Zatem po prawidłowym ustaleniu obszaru analizowanego, co jak wskazano zostało wcześniej rozstrzygnięte, konieczne jest ustalenie średnich wskaźników dla całego obszaru. Jednocześnie każdy z tych przepisów dopuszcza wyjątki od zasady. Na podstawie § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 organ może wyznaczyć inny niż średni wskaźnik, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Jednakże możliwość skorzystania z przepisów stanowiących pewnego rodzaju wyłom od zasady musi być podyktowane uzasadnioną koniecznością lub korzyścią i wynikać w sposób logiczny z analizy architektoniczno - urbanistycznej. Odmienna interpretacja tych przepisów skutkowałaby przyjęciem, iż przepisy określające parametry (linia zabudowy, wysokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej) dla nowej inwestycji w obszarze, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie mają praktycznego zastosowania, gdyż parametry te organ zawsze możne wyznaczyć dowolnie bez uzasadnienia okoliczności, dla których odstępuje od wyznaczania tych parametrów zgodnie z przepisami rozporządzenia.

Rację ma wnoszący skargę kasacyjną, że zasady określone w cytowanych przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie mogą być analizowane w oderwaniu od wymogu "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas gdy m. in. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W związku z tym nie jest dopuszczalne ograniczenie się jedynie do średnich wskaźników. Jednakże błędne jest twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, że wystąpienie na obszarze analizowanym jednego obiektu o podobnych parametrach i funkcji powinno automatycznie skutkować wydaniem warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, zgodnie z wnioskiem inwestora. Przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy.

Należy zwrócić uwagę, że celem wprowadzenia przez ustawodawcę wymogu dobrego sąsiedztwa była z jednej strony konieczność utrzymania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, a z drugiej strony prawo inwestora do zagospodarowania nieruchomości. Zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną i architektoniczną całość. Nie można uzależniać nowej inwestycji budowlanej jedynie od istnienia na obszarze analizowanym obiektu o tych samych rozmiarach, w którym prowadzona jest identyczna działalność. Takie rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa jest sprzeczne z celami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy określa ona zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy).

W świetle powyższego należy odróżnić pojęcie ustalenia średnich parametrów zabudowy na analizowanym obszarze, od pojęcia zabudowy dominującej. Cytowane wyżej przepisy rozporządzenia (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4) dotyczą odstępstw od średniego wskaźnika wynikającego z analizy. Takie odstępstwa w kontekście wymogu dobrego sąsiedztwa są dopuszczalne, a niekiedy nawet konieczne. Zupełnie innym kryterium, które musi być brane pod uwagę w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, jest ustalenie, jaki charakter ma zabudowa dominująca na obszarze analizowanym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że po pierwsze, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, parametry techniczne (m. in. powierzchnia nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowych) inwestycji planowanej przez skarżącego (hurtownia i magazyn artykułów spożywczych) w sposób znaczący odbiega od średnich wielkości istniejących na obszarze analizowanym. Ponadto bezsprzecznie w obszarze analizowanym znacząco przeważa zabudowa mieszkaniowa. Mimo że, jak wskazuje autor skargi kasacyjnej, obszar analizowany nie ma jednorodnego charakteru i są na nim również duże budowle, o przeznaczeniu innym niż mieszkaniowy, to bezsprzecznie nie są dominujące i nie mogą determinować charakteru tego obszaru. Zastosowanie § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia możliwe jest jedynie wówczas, gdy odstąpienie od średnich parametrów, wynikających z analizy urbanistycznej dla nowej budowli nie spowoduje zachwiania ładu przestrzennego tzn. nie będzie w sposób rażący ingerować w zabudowę o charakterze dominującym na danym obszarze. Taka sytuacja, jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w Łodzi, a także w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Stąd też brak było możliwości zastosowania wyjątków określonych we wskazanych wyżej przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na powyższe za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 cyt. rozporządzenia.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez ich niewłaściwą wykładnię. Art. 21 ust. 1 Konstytucji dotyczy ochrony przez Państwo prawa własności. Należy zauważyć, że konstytucyjne prawo własności nie ma charakteru absolutnego. Rozwinięcie treści prawa do własności znajduje się w art. 64 Konstytucji. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ustawą ograniczającą, w dozwolonym zakresie, chronione konstytucyjnie, prawo własności jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że ograniczenie prawa własności w zakresie prawa do jej swobodnej zabudowy nie ma prymatu nad prawem korzystania z nieruchomości sąsiednich. Ponadto organ orzekający w sprawie warunków zabudowy musi mieć na uwadze nie tylko prawo własności przysługujące wnioskodawcy, ale także ochronę interesu publicznego. Takie rozumienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 133 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, że twierdzenie organu, iż przedmiotowa inwestycja będzie wywierała znaczący wpływ na warunki korzystania z nieruchomości sąsiednich, nie znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w sprawie.

Zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Twierdzenie Sądu I instancji o stopniu wpływu planowanej inwestycji na warunki korzystania z nieruchomości sąsiednich znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, przede wszystkim wniosek taki wypływa z analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2011 r. Faktu tego nie zmienia wskazywany przez wnoszącego skargę kasacyjną brak wyraźnego sprzeciwu uczestników postępowania odnośnie planowanej inwestycji. Kwestie związane z wpływem planowanej inwestycji na sposób użytkowania nieruchomości znajdujących się w jej sąsiedztwie organ bierze bowiem pod uwagę z urzędu.

Ponadto, zdaniem NSA, organy słusznie odmówiły stronie skarżącej dopuszczenia dowodu z opinii biegłego urbanisty z listy biegłych z okręgu innego niż ł., a także nie dopuściły opracowania analizy urbanistycznej urbanisty G. F. NSA podziela w tym zakresie pogląd zaprezentowany w postanowieniu SKO w Łodzi z dnia [...] maja 2011 r. (nr [...]).

Nawiązując do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a. należy zauważyć, że zarzuty wymienione w tej części skargi kasacyjnej wiążą się ściśle z omówionymi wyżej zarzutami naruszenia prawa materialnego (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 cyt. rozporządzenia). W ocenie NSA zarówno organy orzekające w niniejszej sprawie, jak też WSA w Łodzi w sposób wystarczający wyjaśniły powody odmowy zastosowania powołanych przez skarżącego przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.