Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 121/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Marek Kraus Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga D. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 października 2020 r. nakazującą doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr 1 w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [..] przy ul. G. w G., do stanu poprzedniego poprzez wykonanie robót określonych w sentencji decyzji i nakazaniu inwestorowi D. K. doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr 1 w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [..] przy ul. G. w G. do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie murowanych ścianek działowych: o długości 2,55 m i grubości 12 cm pomiędzy kuchnią a przedpokojem oraz o długości 4,00 m i grubości 12 cm pomiędzy pokojem od strony ulicy G. a przedpokojem, z wykonanymi otworami drzwiowymi do tych pomieszczeń, opartych na dole na żelbetowym stropie nad piwnicą, a od góry wymurowanych do spodu drewnianych belek stropu pomiędzy parterem, a pierwszym piętrem, została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 12 grudnia 2000 r. przeprowadził wizję lokalną w mieszkaniu nr 1 znajdującym się na parterze w budynku zlokalizowanym przy ul. G.w G. Podczas oględzin stwierdził wykonywanie przez D. K., najemcę ww. mieszkania, robót budowlanych polegających na rozbiórce niektórych ścian działowych, bez zgody zarządcy budynku, tj. A.

Postanowieniem z 21 sierpnia 2001 r. organ I instancji w oparciu o art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie ww. robót budowlanych, a następnie decyzją z 21 sierpnia 2001 r. nakazał D. K. przedłożenie w terminie do dnia 31.10.2001 r. dokumentów określonych w sentencji tego postanowienia.

Kolejne oględziny w mieszkaniach nr 1 i nr 2 organ i instancji przeprowadził w dniach 05.06.2018 r. i 21.05.2019 r. Ustalono, że roboty budowlane w mieszkaniu nr 1 polegające na rozbiórce ścianek działowych pomiędzy kuchnią a przedpokojem oraz pomiędzy pokojem od strony ulicy a przedpokojem inwestorka wykonała w latach 1987 - 1992. Po rozbiórce ścianek pozostały dwa słupy wykonane z kantówek o wymiarach 13 cm x 13 cm. D. K. oświadczyła, że w miejscu po rozebranej ściance działowej, pierwotnie usytuowanej pomiędzy przedpokojem, a pokojem od strony ulicy, wykona podciąg - belkę drewnianą wspartą na słupach. W mieszkaniu nr 2 na I piętrze znajdującym się nad mieszkaniem nr 1 widoczne były pęknięcia przy listwie przypodłogowej ścianek, pod którymi usunięto ścianki w mieszkaniu nr 1 oraz pęknięcia ścian w kuchni i pokoju.

W dalszym toku sprawy decyzją z 7 stycznia 2020 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji nakazał D. K., w terminie do dnia 31.01.2020 r. wykonać następujące roboty budowlane w istniejącym, budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [..] przy ul. G. w G.:

1. w miejscu rozebranej ścianki działowej gr 6 cm, wykonanej z pustaków ceramicznych, w lokalu mieszkalnym nr 1 wykonać podciąg drewniany o przekroju 16 cm x 22 cm z drewna iglastego klasy C24, oparty na istniejących słupach drewnianych o przekroju 14 cm x 14 cm opartych poniżej na istniejącej ścianie nośnej w piwnicy,

2. drewno zabezpieczyć preparatem ogniochronnym, np. UNIPAL-DREW SPECJAŁ FR, zgodnie z projektem budowlanym zamieszczonym w "Opracowaniu uzupełniającym do oceny stanu technicznego lokalu mieszkalnego nr 1 oraz stanu konstrukcji budynku przy ul. G. po przeprowadzonych robotach budowalnych".

W dniu 9 lipca 2020 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę wykonanych robót. Podczas kontroli ustalił, że na istniejących słupach o przekroju 13 cm x 13 cm zlokalizowanych przy ścianie nośnej przy drzwiach wejściowych do lokalu nr 1 oraz przy ścianie działowej wydzielającej pokój od strony podwórka, zamontowany został podciąg drewniany o przekroju 16 cm x 22 cm, przymocowany do słupów za pomocą kątowego łącznika stalowego. Do słupów zostały dobite drewniane łaty o wymiarach 4 cm x 12 cm. Słupy drewniane przechodzą przez warstwę desek podłogi ułożonych na legarach i opierają się na żelbetowym stropie. Drewniana belka podciągu została zamontowana mimośrodowo w stosunku do ww. słupów. Pomiędzy górną płaszczyzną podciągu a sufitem występuje niewypełniona przestrzeń, wynosząca od 0,5 cm do 1,0 cm na całej długości belki podciągu. Wniosek z tych oględzin był taki, że ten sposób montażu belki nie przenosi obciążeń z wyższych kondygnacji.

Kolejną decyzją z 8 października 2020 r. ze względu na niewykonanie obowiązku, PINB na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr 1 w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [..] przy ul. G. w G. do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie rozebranych murowanych ścianek działowych: o długości 2,55 m i grubości 12 cm (6 cm pustak ceramiczny plus 2x3 cm tynk), pomiędzy kuchnią a przedpokojem oraz o długości 4,00 m i grubości 12 cm (6 cm pustak ceramiczny plus 2x3 cm tynk), pomiędzy pokojem od strony ulicy G. a przedpokojem, z wykonanymi otworami drzwiowymi do tych pomieszczeń, opartych na dole na żelbetowym stropie nad piwnicą, a od góry wymurowanych do spodu drewnianych belek stropu pomiędzy parterem, a pierwszym piętrem.

Rozpoznając sprawę wobec wniesienia przez inwestorkę odwołania WINB podkreślił, że przedmiotem postępowania są roboty budowlane wykonane w latach 1989 – 1992, polegające na rozbiórce fragmentów ścianek działowych o łącznej długości 6,55 m pomiędzy przedpokojem a kuchnią i pokojem w mieszkaniu nr 1 w budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr [..] przy ul. G. w G.

Dodał organ, że na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020, poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że sama kwestia legalności wykonanych robót budowlanych nie przesądza jeszcze o wyniku sprawy. Organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty pod kątem przesłanek określonych w przepisach art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 z odniesieniem do przepisów art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, czyli, odpowiednio, realizacja robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, czy też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (takie stanowisko potwierdza uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16).

Ocenił WINB, że zasadnie organ I instancji podjął postępowanie na podstawie przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję: w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Analizując akta sprawy, w tym orzeczenie techniczne (ocena stanu technicznego lokalu nr 1 po przeprowadzonych robotach budowlanych), stwierdził organ odwoławczy, że obowiązek nałożony decyzją z 7 stycznia 2020 r. - tj. wykonanie w miejscu rozebranej ścianki w mieszkaniu nr 1, podciągu konstrukcyjnego drewnianego o przekroju 16 cm x 22 cm z zabezpieczonego drewna iglastego klasy C24, opartego na istniejących słupach drewnianych o przekroju 14 cm x 14 cm, nie został wykonany. Fakt ten potwierdzony został, ustaleniami dokonanymi podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 9 lipca 2020 r. Zadaniem podciągu konstrukcyjnego jest przenoszenie obciążeń z wyższych kondygnacji. Tymczasem pomiędzy belką a sufitem występuje niewypełniona przestrzeń od 0,5 cm do 1,0 cm na całej długości belki. W ten sposób wykonana przedmiotowa belka, nie podtrzymująca stropu, nie pełni roli podciągu konstrukcyjnego, który zgodnie z ww. orzeczeniem technicznym miał przenieść w całości reakcję ze stropu nad parterem pochodzącą od obciążenia użytkowego.

Dodał organ, że w aktach sprawy znajduje się co prawda oświadczenie inż. J. P. o wykonaniu robót zgodnie z projektem i zabezpieczeniu konstrukcji preparatem ochronnym, jednakże organ nie dał wiary temu oświadczeniu, gdyż jak wynika z przeprowadzonych oględzin wykonana belka nie przenosi obciążeń. Ponadto oświadczenie nie zawiera prawidłowej deklaracji o wykonaniu podciągu przy pomocy materiałów budowlanych w świetle ustawy Prawo budowlanych. Dodano, że załączona do akt deklaracja zgodności nr [..] jest nieprawidłowa.

Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz.U. z 2020 r., poz. 215 ze zm.) - wyrób budowlany objęty normą zharmonizowaną lub zgodny z wydaną dla niego europejską oceną techniczną, może być wprowadzony do obrotu lub udostępniany na rynku krajowym wyłącznie zgodnie z rozporządzeniem Nr 305/2011 Wzór oznakowania CE określa załącznik 11 do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93 (Dz. Urz. UE L 218 z 13.08.2008, str. 30). Producent wyrobu podlegającego pod normę zharmonizowaną EN 14081-1:2005+A1:2011 Konstrukcje drewniane — Drewno konstrukcyjne o przekroju prostokątnym sortowane wytrzymałościowo - Część 1: Wymagania ogólne (wprowadzoną do zbioru polskich norm przez PN-EN 14081-1+A1:2011, powinien przed wprowadzeniem go do obrotu m.in. wystawić deklarację właściwości użytkowych. Wzór deklaracji właściwości użytkowych określa załącznik nr III do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/HWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, ze zm.)

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż ze względu na brak wykonania obowiązku nałożonego decyzją z 7 stycznia 2020 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, kolejną decyzją w sprawie, tj. zaskarżoną decyzją z 8 października 2020 r. należało nałożyć obowiązek o przywróceniu stanu poprzedniego na podstawie przytoczonego na wstępie art. 51 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy. Przy czym "przywrócenie do stanu poprzedniego" nie oznacza, dosłownego traktowania w odniesieniu do technologii i wykorzystanych materiałów. Obowiązek taki musi uwzględniać aktualną technologię budowlaną oraz będące aktualnie dostępne materiały budowlane. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, organ odwoławczy doprecyzował obowiązek o wykonaniu ścianki o grubości 12 cm.

Dostrzegł organ odwoławczy, że jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego. Niemniej z treści uzasadnienia jednoznacznie wynika, że sentencja decyzji wynika z art. 51 ust. 3 pkt 2. Zatem przyjmując podanie na wstępie decyzji nieprawidłowej podstawy prawnej jako oczywistą omyłkę, organ odwoławczy w rozstrzygnięciu reformatoryjnym doprecyzował podstawę prawną, tj. art. 51 ust. 3 pkt 2.

Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Zgodnie z treścią art. 139 ustawy k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Wobec tego WINB na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 ustawy k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał wykonanie obowiązku określonego w sentencji decyzji. Decyzja nie narusza ww. art. 139 k.p.a., ponieważ tut. organ nie zmienił zakresu nakazanego obowiązku tylko go doprecyzował oraz doprecyzował podstawę prawną wydania decyzji.

Odnosząc się do argumentów sformułowanych w odwołaniu wskazano:

• konieczność potwierdzenia, iż obowiązek został zrealizowany z użyciem materiałów budowlanych wynika z jej sentencji. Skoro w sentencji zostały określone parametry materiałów budowlanych, to po wykonaniu robót należy przedstawić dowód potwierdzający te parametry;

• strony postępowania ustalane są przez organ I instancji, a w trakcie postępowania nie zostały zakwestionowane;

• od decyzji organu I instancji z 7 stycznia 2020 r. strona miała możliwość złożenia odwołania, czego nie zrobiła (m.in. w przypadku wątpliwości co do wymiarów słupów).

We wniesionej skardze inwestorka zarzuciła naruszenie:

1. art. 51 ust 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nakazanie skarżącej przywrócenia stanu poprzedniego lokalu mimo, iż obowiązki nałożone w decyzji z 7 stycznia 2020 r. zostały przez skarżącą wykonane, natomiast zarzuty organów nadzoru budowlanego dotyczą wyłącznie częściowo nieprawidłowego ich wykonania ( pusta przestrzeń od 0,5 do 1 cm na całej długości belki) oraz braku przedstawienia zażądanych przez organy nadzoru budowlanego na etapie powykonawczym dokumentów (atestów i deklaracji), co zdaniem skarżącej nie stanowiło przesłanki "niewykonania obowiązku" i uzasadniało wystąpienie o uzupełnienie lub poprawienie wykonanych prac;

2. art 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie podczas, gdy wydanie decyzji nakazowej z 7 stycznia 2020 r. nie było poprzedzone postanowieniem wstrzymującym roboty - prace zostały wykonane w latach 1987-1992 , a następnie zatwierdzone protokołem w 2009 r. przez Gminę Miasta;

3. art. 52 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na skarżącą jako najemcę lokalu Gminy Miasta obowiązków mimo, iż nie posiada ona przysługującego jej prawa rzeczowego do lokalu, który winien mieć inwestor; nadto pominięcie faktu utraty prawa do lokalu w postaci rozwiązania umowy najmu przed wydaniem decyzji I instancji (30 września 2020 r.);

4. art. 7 i art 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu na okoliczność braku rzekomego przeniesienia natężeń przez podciąg wykonany przez skarżącą w wykonaniu obowiązków nałożonych decyzją z 7 stycznia 2020 r., brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia walorów zastosowanych przez skarżącą materiałów budowlanych, w tym przesłuchania wykonawcy robót;

5. art. 8, art. 9, art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów, zasady wyjaśniania i udzielania informacji, poprzez brak poinformowania skarżącej o wymaganiach jakie pojawiły się po wydaniu decyzji nakazowej z 7 stycznia 2020 r. i po wykonaniu obowiązków nią określonych, tj. o konieczności posiadania deklaracji i atestów co do materiałów budowlanych użytych do wykonania prac. W sytuacji, gdy jedynym warunkiem opisanym w treści decyzji była konieczność przeprowadzenia prac pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia, a także odmowa wiarygodności oświadczenia tejże osoby w toku postępowania powykonawczego.

Skarżąca wskazała w uzasadnieniu, że zleciła wykonanie prac profesjonalnemu podmiotowi, zaś wykonanie prac zgodnie z projektem i sztuką budowlaną potwierdziła osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia, tj. inż. J. P., której oświadczenie znajduje się w aktach sprawy. Wskazała także, że decyzja z 7 stycznia 2020 r. nie zawierała warunku czy obowiązku przedstawienia przez skarżącą żądanych później przez PINB dokumentów w postaci dowodu zakupu materiałów i atestów. Skarżąca nie była mocą tej decyzji zobowiązana do posiadania takich dokumentów, a tym samym ich brak nie może stanowić o niewykonaniu decyzji.

W opinii skarżącej samo określenie w decyzji z 7 stycznia 2020 r., że podciąg ma być wykonany z drewna klasy C-24, nie stanowi jasnego warunku, że ma to być stwierdzone "deklaracją" i to wyłącznie sporządzoną zgodnie z bliżej nieznanymi skarżącej przepisami ustawy Prawo budowlane.

Skarżąca zwróciła się do wykonawcy o wykazanie odpowiednimi dokumentami okoliczności zakupu odpowiedniego drewna konstrukcyjnego (C-24), jednakże w tym momencie nie był on w stanie przedstawić dowodu akurat na zakup tej konkretnej belki, zastosowanej jako podciąg. Przesłana do PINB faktura dowodzi, że wykonawca jak każdy inny przedsiębiorca budowlany, stosuje zakup drewna konstrukcyjnego w większej ilości bezpośrednio od producenta (tartak), a nie tylko pojedynczego krawędziaka. Gdyby decyzja z 7 stycznia 2020 r. obligowała skarżącą do przedłożenia dokumentacji powykonawczej o takiej treści, z całą pewnością zadbałaby ona o odpowiednią fakturę na tą jedną, konkretną belkę. Post factum nie jest jednak w stanie ani przedstawić, ani wymusić na kimkolwiek, aby taki dokument księgowy został wystawiony, nawet jeżeli fakt użycia drewna odpowiedniej klasy C-24 jest w ocenie skarżącej oczywisty. Także treść zakwestionowanej przez PINB deklaracji zgodności z tartaku odnośnie tych zakupów jest kompletnie od skarżącej, a nawet od wykonawcy niezależna. Skarżąca nie może odpowiadać za nieprawidłowe wypisanie druku deklaracji, w tym "wadę" w postaci nie wskazania np. nr prawidłowej normy.

Zdaniem skarżącej, jeżeli deklaracja uzyskana przez skarżącą od wykonawcy, który z kolei otrzymał ją od swojego dostawcy (tartak) była nieprawidłowa, okoliczność ta powinna być wyjaśniona w toku postępowania. Także za pomocą innych - niż wyłącznie dokument deklaracji - środków dowodowych. Do takich czynności skarżąca nie została wezwana, ani nie poinformowano skarżącej o takiej możliwości, np. o możliwości przeprowadzenia dowodu z zeznań wykonawcy jako świadka.

To samo dotyczy rzekomego niewykonania obowiązku dotyczącego środka do impregnacji. Ponownie skarżąca wskazała, że zaraz po wizji do organu l instancji zostało przesłane zdjęcie opakowania preparatu do impregnacji drewna zastosowanego do wykonania podciągu marki MAKOLIN. Tylko niewiedza pełnomocnika skarżącej (córki M. K.) nie pozwoliła okazać tego preparatu bezpośrednio na oględzinach, albowiem znajdował się on w mieszkaniu. Tym niemniej nic nie stało na przeszkodzie, aby PINB na podstawie przekazanego zdjęcia ustalił treść deklaracji zgodności tego preparatu. W decyzji z 7 stycznia 2020 r. nie określono wymogu użycia konkretnego preparatu, zaś UNIPAL-DREW SPECJAŁ FR został wskazany jako przykładowy ("np."). Tym samym do wykonania nałożonych ww. decyzją prac. wystarczające było użycie każdego innego środka, który nadawał się do przewidzianego "Opracowaniem uzupełniającym do oceny stanu technicznego lokalu mieszkalnego nr 1 oraz stanu konstrukcji budynku przy ul. G., G. po przeprowadzonych robotach budowlanych" użytku.

W ocenie skarżącej powyższe zachowanie organów obu instancji jest zaprzeczeniem zasady pogłębiania zaufania do organów administracji (art. 8 §1 kpa), popartej obowiązkiem informowania stron i wyjaśniania stanowiska (art. 9). Realizacja tej zasady oparta jest na przestrzeganiu reguł postępowania przyjętych w KPA, zaczynając od zasad ogólnych przez rozwiązania przyjęte w przepisach szczególnych. Tak więc np. realizacja tej zasady następuje, jeżeli strona może stwierdzić, że organ, ustalając zakres postępowania dowodowego, dopuszcza z urzędu dowody, które przemawiają za pozytywnym załatwieniem sprawy; w razie wielości stron organ tak prowadzi postępowanie, że dopuszcza dowody, które nie służą tylko ochronie interesu ubiegającego się o uprawnienie, lecz także interesom prawnym, które mogą zostać naruszone; przy wyborze następstw prawnych ustalonego stanu faktycznego uwzględnia słuszny interes w sprawie, nie przyznając prymatu interesowi społecznemu. Taki kierunek wykładni tej zasady przyjęty jest w orzecznictwie sądowym. Tymczasem skarżącej nikt nie wyjaśnił wagi norm i przepisów budowlanych w postępowaniu naprawczym, mimo iż całe postępowanie trwa już kilka lat. Nikt nie poinformował skarżącej, że wykonane przez nią prace i użyte materiały muszą być potwierdzone określonymi dokumentami. Jedyną wskazówką było zapewnienie udziału osoby, która posiada odpowiednie uprawnienia - i taką też osobą posługiwała się skarżąca do tej pory. Z niewiadomych przyczyn na obecnym etapie postępowania zakwestionowano jej oświadczenie i zażądano dokumentów, których skarżąca nie zbierała w trakcie wykonywania prac. Zdaniem skarżącej w żaden sposób nie został udowodniony przez organy obu instancji zarzut, jakoby stwierdzona na wizji przestrzeń pomiędzy sufitem a belką podciągu nie przenosi rzekomo napięć użytkowych.

Zwróciła uwagę skarżąca, że zarzut ten pojawił się w piśmie pełnomocnika V. S. i nie było o tym żadnej mowy w czasie oględzin przez przedstawicieli PINB, którzy posiadają odpowiednią wiedzę i kompetencję, żeby już wtedy o tym wspomnieć. Dalej, nie przeprowadzono w toku postępowania żadnego badania na tą okoliczność, ani nie wydano w trybie art 81c ust. 2 Prawa budowlanego postanowienia zobowiązującego do wykazania tej okoliczności przez skarżącą. Tymczasem w treści "Opracowania uzupełniającego do oceny stanu technicznego lokalu mieszkalnego nr 1 oraz stanu konstrukcji budynku przy ul. G., G. po przeprowadzonych robotach budowlanych" nie ma nigdzie wzmianki, jakoby belki drewnianego stropu winny opierać się bezpośrednio na podciągu. Twierdzenie więc, że podciąg i słupy w obecnej postaci nie przekazują obciążenia "wynoszącego 1,5 kN/m2" jest po prostu gołosłowny i należy tą okoliczność sprawdzić zlecając odpowiednie ekspertyzy i oceny, czego zaniechały całkowicie organy obu instancji.

Decyzja z 8 października 2020 r. I instancji - której uchylenia domaga się skarżąca w trybie art. 135 ppsa - stawiała również zarzut, iż słupy, na których oparty został podciąg miały inny wymiar (o 1 cm) niż w decyzji z 7 stycznia 2020 r. Jak już skarżąca wyjaśniła to w odwołaniu, sytuacja ta jest niezależna od skarżącej, albowiem zgodnie z decyzją z 7 stycznia 2020 r. te belki nie podlegały wymianie (są to "istniejące" od lat w mieszkaniu skarżącej słupy, o których mowa w decyzji nakazowej). Nie jest zatem winą skarżącej, że PINB określił ich wymiar niezgodnie z rzeczywistością, tj. jako słupy 14 x 14 cm, a nie 13 x 13 cm i nie powinno to w żaden sposób obciążać skarżącej (stwierdzać "niewykonania decyzji" z tego powodu).

Decyzja z 7 stycznia 2020 r. nie stanowi decyzji "kończącej" sprawę administracyjną. Wynika to z tego, że obowiązki nałożone decyzją nakazową opartą o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie są obowiązkami, których realizację można wymusić w postępowaniu egzekucyjnym. Skutkiem wykonania lub niewykonania obowiązków określonych w takiej decyzji jest bowiem wydanie kolejnej decyzji, o której mowa w art 51 ust. 3 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego. Skoro sam ustawodawca tak uznał, to brak jest podstaw do przyjęcia, że kwestia nałożenia obowiązków w trybie art. 51 ust 1 pkt 3 Praw budowlanego została definitywne załatwiona w sprawie rozstrzygniętej "inną ostateczną decyzją administracyjną" i nie można zawartych w niej rozwiązań poddawać w wątpliwości jako "osądzonej". Dalej, zauważyła skarżąca, że jeżeli organy obu instancji doszły do powyższego wniosku , tj. że prace wykonane przez skarżącą są nieprawidłowe lub nie zapewniają skutków, o jaki chodziło przy nakazaniu ich wykonania, to można było na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów powykonawczych lub ekspertyz. Taki kierunek działań wynika też w ocenie skarżącej z przeglądu orzecznictwa w kwestii przekroczenia terminu wskazanego w decyzji nakazowej. Uznaje się bowiem, że wskazany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego termin do wykonania obowiązków, nie jest na tyle wiążący, że organy po jego upływie mogą jedynie zakończyć postępowanie zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W przypadku, gdy inwestor poczynił starania celem wykonania nałożonego na niego obowiązku mimo przekroczenia wyznaczonego terminu, organ powinien poczekać na zakończenie tego postępowania.

Podniosła skarżąca również zarzut nieuprawnionego uczestnictwa pełnomocnika V. S. w niniejszym postępowaniu. Jego bowiem pisma i uwagi w nich zawarte - jak jej się wydaje - zostały uznane za wystarczający dowód "nieprawidłowości" opisanych w decyzjach obu instancji. Zdaniem skarżącej błędnie określony został krąg stron niniejszego postępowania. W postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego dotyczącym robót budowlanych wykonanych przez właściciela lokalu należącego do wspólnoty mieszkaniowej, jeśli przedmiotem robót był lokal inwestora i części budynku należącego do nieruchomości wspólnej, przymiotu strony nie mają właściciele innych lokali znajdujących się w tym samym budynku. Przymiot strony takiego postępowania posiada, obok inwestora, wspólnota mieszkaniowa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2008 r., II OSK 1912/06). W orzecznictwie dopuszcza się jednak możliwość wykazania przez właściciela lokalu swojego własnego interesu prawnego, uprawniającego go do występowania w charakterze strony, w którym występuje także wspólnota, ale PINB jak dotychczas w ogóle nie wykazał, aby V. S., za którą działa mgr inż. B. Z., miała w tej sprawie jakiś własny interes prawny, odrębny od interesu tej wspólnoty mieszkaniowej.

Ostatecznie skarżąca poddała pod rozwagę sądu dokonanie oceny prawidłowości zastosowanego trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz obciążenie przewidzianymi w tej normie nakazami skarżącej jako inwestora, podczas gdy przysługiwał jej wyłącznie tytuł najemcy lokalu Gminy. Pismem z 6 listopada 2019 r. umowa najmu lokalu została przez Gminę Miasta wypowiedziana, zaś skutek w postaci rozwiązania umowy nastąpił z dniem 30 września 2020 r. Skarżąca utraciła więc prawo do lokalu jeszcze przed wydaniem decyzji w I instancji przez PINB (8 października 2020 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."). Przy czym podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w przedmiotowej sprawie stała się decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 stycznia 2021 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego organ uchylił decyzję I instancji i orzekł w tożsamy sposób nakazując skarżącej doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr 1 w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [..] przy ul. G. w G. do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie murowanych ścianek działowych: o długości 2,55 m i grubości 12 cm pomiędzy kuchnią a przedpokojem oraz o długości 4,00 m i grubości 12 cm pomiędzy pokojem od strony ulicy G. a przedpokojem, z wykonanymi otworami drzwiowymi do tych pomieszczeń, opartych na dole na żelbetowym stropie nad piwnicą, a od góry wymurowanych do spodu drewnianych belek stropu pomiędzy parterem, a pierwszym piętrem .

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań.

W niniejszej sprawie nie było sporne, że skarżąca bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę wykonała w 2000 r. modernizację i przebudowę lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym przy ul. G. w G.

W obliczu dokonanych ustaleń, deklaracji skarżącej i przedłożonej przez nią ekspertyzy organ I instancji decyzją z 7 stycznia 2020 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał skarżącej, w terminie do dnia 31.01.2020 r. wykonać następujące roboty budowlane w istniejącym, budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [..] przy ul. G. w G.:

1. w miejscu rozebranej ścianki działowej gr 6 cm, wykonanej z pustaków ceramicznych, w lokalu mieszkalnym nr 1 wykonać podciąg drewniany o przekroju 16 cm x 22 cm z drewna iglastego klasy C24, oparty na istniejących słupach drewnianych o przekroju 14 cm x 14 cm opartych poniżej na istniejącej ścianie nośnej w piwnicy,

2. drewno zabezpieczyć preparatem ogniochronnym, np. UNIPAL-DREW SPECJAŁ FR, zgodnie z projektem budowlanym zamieszczonym w "Opracowaniu uzupełniającym do oceny stanu technicznego lokalu mieszkalnego nr 1 oraz stanu konstrukcji budynku przy ul. G. po przeprowadzonych robotach budowalnych".

Następnie wobec przeprowadzonej w dniu 9 lipca 2020 r. kontroli wykonania nakazanych robót i stwierdzenia, że zamontowany podciąg nie "podpiera" górnej belki, podtrzymującej podłogę nad lokalem skarżącej (widoczna jest pusta przestrzeń pomiędzy belką podciągu a sufitem na całej długości belki), zatem nakazane roboty nie zostały zrealizowane zgodnie ze sformułowanych w ostatecznej decyzji nakazem oraz wobec braku posiadania potwierdzenia o zastosowaniu materiału o prawidłowych parametrach wyrobu budowlanego oraz zastosowania preparatu ognioochronnego wraz z deklaracjami właściwości użytkowych.

Należy mieć w niniejszej sprawie na uwadze, że zaskarżona decyzja została wydana w 2020 r., a postępowanie w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej toczy się od 2000 r. i dotyczy samowoli dokonanej przed jedenastoma laty.

Pierwszorzędne w niniejszej sprawie znaczenie ma okoliczność, że tak zwane postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego jest dwuetapowe i najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3, po czym sprawdza czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1499/14 – powołane wyroki sądów administracyjnych dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem chybiony jest argument skarżącej, że ostateczna decyzja z 7 stycznia 2020 r. nie stworzyła postaw do weryfikacji nałożonych obowiązków. Nie godząc się na obowiązek wykonania podciągu drewnianego o przekroju 16 cm x 22 cm z drewna iglastego klasy C24, opartego na istniejących słupach drewnianych o przekroju 14 cm x 14 cm opartych poniżej na istniejącej ścianie nośnej w piwnicy bądź kwestionując obowiązek zabezpieczenia tego podciągu odpowiednim preparatem winna była skarżąca kwestionować decyzję nakładająca obowiązek. Aktualnie Sąd związany jest orzeczeniem zawartym w ostatecznej decyzji i nie podlega ocenie w tym postępowaniu prawidłowość ani celowość decyzji nakładającej obowiązek. Nie mogły przynieść zamierzonego skutku zarzuty skarżącej dotyczące prawidłowości ostatecznej decyzji PINB z 7 stycznia 2020 r.

W niniejszej sprawie poddane kontroli Sądu zostały decyzje wydane przez organy nadzoru budowlanego już na drugim etapie postępowania naprawczego, kiedy chodzi tylko o sprawdzenie, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, a nie o to, czy sprawa dotyczy samowoli budowlanej bądź, jak wyżej wskazano, prawidłowości zastosowanych nakazów celem doprowadzenia wykonanych samowolnie robot do stanu zgodnego z prawem.

Sąd w składzie orzekającym podziela również przyjętą przez organ odwoławczy prawidłową wykładnię ww. przepisów Prawa budowlanego, zgodnie z którą organy nadzoru budowlanego stosując art. 51 ust. 3 mają obowiązek i kompetencję sprawdzić jedynie, czy został wykonany obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie muszą natomiast dokonywać weryfikacji, czy został zrealizowany cel nałożenia obowiązku, tj. czy wykonane roboty budowlane lub czynności doprowadziły wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem.

Należy podkreślić, że konsekwencją niewykonania jakichkolwiek z nakazanych robót budowlanych jest zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź wykonanie robót niezbędnych do doprowadzenia stanu robót budowlanych do stanu poprzedniego (por. wyrok WSA w Kielcach z 9 sierpnia 2018r., sygn. II SA/Ke 78/18).

W tym kontekście należy wskazać, że nie mógł przynieść zamierzonych przez skarżącą skutków zarzut nałożenia przez PINB na skarżącą obowiązków, do których wykonania skarżąca nie była wcześniej, na podstawie decyzji PINB nr 7 stycznia 2020 r. zobowiązana. Nie budzi wątpliwości Sądu, że obowiązek obejmował wykonanie podciągu drewnianego z drewna iglastego klasy C24 o przekroju 16 cm x 22 cm i zabezpieczenie go preparatem ogniochronnym. Sentencja decyzji jest sformułowana jednoznacznie.

Dlatego w aktualnie kontrolowanym postępowaniu obowiązkiem organów było jedynie po pierwsze sprawdzenie, czy został wykonany obowiązek, po drugie ustalenie, czy do jego realizacji zastosowane zostały materiały budowlane o parametrach wskazanych w decyzji z 7 stycznia 2020 r..

Skarżąca realizując nałożone nań nakazy, winna - zgodnie z pouczeniami organów nadzoru - prowadzić prace pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane wykonawcze w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami sztuki budowlanej. Wiedza fachowa takiej osoby wpisanej do właściwej izby samorządu zawodowego powinna zapewnić wykonanie obowiązku z uwzględnieniem uzyskania także potwierdzenia spełnienia przez zastosowana belkę wymogów klasy C24 i parametry zastosowanego środka ognioochronnego.

Odnosząc się do zarzutu o utracie przez skarżącą tytułu prawnego do lokalu to nie jest to kwestia istotna. Wobec jednoznacznego ustalenia inwestora samowoli z 2000 r., organy prawidłowo nałożyły obowiązki na tegoż inwestora, który jest najemcą lokalu komunalnego. W sytuacji niemożności wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku wobec utraty tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji już w toku postępowania egzekucyjnego organ zweryfikuje jaki podmiot winien zostać zobowiązany do realizacji obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji.

Oceniając jako niezasadne zarzuty dotyczące prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie warto nadmienić, że to, iż w postępowaniu administracyjnym na organie prowadzącym postępowanie spoczywa ciężar dowodzenia nie oznacza, że w sytuacji, kiedy organ ten - na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego - dokona ustaleń niekorzystnych dla strony postępowania, może ona kwestionować te ustalenia, jednocześnie nie przedstawiając dowodów zaprzeczających ustaleniom poczynionym w toku postępowania. Strona nie powinna pozostawać bierna w trakcie prowadzonego postępowania, zwłaszcza w sytuacji, kiedy kwestionuje ustalenia organu administracji.

Organ I instancji zwracał się m.in. do skarżącej o wskazanie przedstawienie świadectw dopuszczenia zastosowanych materiałów posiadających znak "B" lub "CE" jako potwierdzenie jakości i dopuszczenia zastosowania materiałów do wykonania drewnianej konstrukcji. Także niezasadnie twierdzi skarżąca, że nie zapewniono jej możliwości wykazania zrealizowania robót nakazanych decyzją z 7 stycznia 2020 r. należycie.

Podsumowując należy wskazać, że dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu nie narusza prawa. Organy nadzoru budowlanego obu instancji, rozpatrując sprawę, prawidłowo, w zgodzie z ustalonym stanem faktycznym, ustaliły wadliwości obecnego wykonania podciągu nad mieszkaniem skarżącej. Organ odwoławczy precyzyjnie opisał czynności i roboty budowlane, które mają doprowadzić strop do poprzedniego stanu techniczno-funkcjonalnego, zapewniającego przy tym bezpieczeństwo użytkowania obiektu.

Prawidłowo też organ odwoławczy, nie naruszając zasady dwuinstancyjności, zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w celu niewielkiego doprecyzowania nakazanych skarżącej do wykonania czynności.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.