Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1699/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) NSA Anna Łukaszewska -Macioch Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Kopalni [...] S.A. w K. i Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1514/05 w sprawie ze skargi Kopalni [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. wzajemnie znosi pomiędzy stronami koszty postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Naczelnik Gminy G. decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości stanowiącej własność M. i P. S., położonej we wsi G., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o pow. łącznej [...] m2 na rzecz Skarbu Państwa, na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. z przeznaczeniem na budowę kopalni "[...]".

Wojewoda [...] decyzją z [...] nr [...] stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z [...] nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia działki stanowiącej własność M. i P. S., została wydana z naruszeniem prawa, jednakże ze względu na nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała nie stwierdził jej nieważności, zaś w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stwierdził nieważność decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że z treści wniosku o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości o pow. ponad [...] ha nie wynika, aby został zatwierdzony przez wojewodę, co stanowiło rażące naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Potwierdzenie niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, stanowiła decyzja właściwego terenowego organu administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji o zatwierdzeniu planu realizacji. W sprawie decyzją taką była decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z [...] nr [...]. Zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacji traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Z akt sprawy nie wynika, żeby inwestor wystąpił z wnioskiem o przedłużenie terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę, zatem decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r. utraciła ważność przed dniem wydania decyzji wywłaszczeniowej. Powyższe oznacza, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdyż niezbędność wywłaszczenia uzasadniono na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, która była nieważna w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej. Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia wywołała nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. albowiem na wywłaszczonej nieruchomości powstała kopalnia i ograniczył swoje rozstrzygnięcie do stwierdzenia na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa, zaś w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stwierdził nieważność decyzji.

Minister Infrastruktury decyzją z [...] nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podtrzymał ustalenia prawne i faktyczne przyjęte przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w pierwszej instancji. Wskazał ponadto, że z akt sprawy nie wynika, by ustalając odszkodowanie w trybie art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. uwzględniono opinię biegłych i czy w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej brał udział biegły powołany przez naczelnika powiatu, co stanowi rażące naruszenie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 13 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1514/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Kopalni [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...]nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że poza sporem pozostaje okoliczność, że decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z [...] maja 1980 r. o zatwierdzeniu planu realizacji inwestycji, utraciła ważność przed dniem wydania, kontrolowanej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność M.i P. małżonków S.

Nie ulega też wątpliwości w świetle zebranego materiału dowodowego, że wniosek o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad [...] ha nie został zatwierdzony przez właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie ministra, choć zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) podlegał zatwierdzeniu przez ten organ administracji państwowej. Wspomniane uchybienia, których istnienie ustalono na podstawie akt administracyjnych sprawy, pozwalają stwierdzić, że badana decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Organy w pierwszej i drugiej instancji ustalając wydanie decyzji z [...] sierpnia 1982 r., z naruszeniem przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. oparły się na aktach postępowania wywłaszczeniowego, zakończonego decyzją z [...] maja 1981 r., która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności decyzją Wojewody [...] z [...] października 1981 r. Organy nie odnalazły akt postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją Naczelnika Gminy G. z [...] sierpnia 1982 r. Pozwala to domniemywać, że wydanie tej decyzji nie zostało poprzedzone postępowaniem wywłaszczeniowym regulowanym ustawą z 12 marca 1958 r., co kwalifikuje ją jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd nie podzielił stanowiska organów orzekających co do wywołania przez decyzję w części dotyczącej wywłaszczenia nieodwracalnych skutków prawnych. Przyjął stanowisko ugruntowane w orzecznictwie, że nieodwracalne skutki prawne, to skutki, które nie mogą być odwrócone na drodze postępowania administracyjnego, a zatem gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy prawa procesowego, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofania tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. W sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Fakt, że na wywłaszczonym terenie obecnie znajduje się kamieniołom i zabudowania kopalni, nie jest skutkiem prawnym, lecz faktycznym, a więc nie ma do niego zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. Zauważyć należy, że zgodnie z wypisem z księgi wieczystej Kw nr [...], właścicielem wywłaszczonych nieruchomości pod budowę kopalni w tym działki nr [...] i [...] małżonków M. i P. S. jest obecnie Skarb Państwa, zaś przedsiębiorstwo Państwowe Kopalnie [...] w K. pozostaje użytkownikiem wieczystym na mocy decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 1995 r., wydanej przez Wojewodę [...] na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Skutki prawne decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste mogą w każdym czasie zostać odwrócone przez organ administracji. Organy orzekające stwierdziły, że decyzja z [...] sierpnia 1982 r. została wydana z naruszeniem prawa, błędnie przyjmując, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne tej decyzji. Stwierdzenie, że decyzja administracyjna wydana z naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne, w sytuacji gdy nieodwracalne skutki prawne badanej decyzji nie zachodzą, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednakże Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu prawnego. Oznacza to, że sąd ma nie tylko prawo ale i obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze i stwierdzić nieważność aktu gdy ten rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Kopalnia [...] S.A. w K. i Minister Budownictwa, wnieśli od wyroku skargi kasacyjne, zaskarżając wyrok w całości.

Kopalnia [...] S.A. w K. oparła skargę kasacyjną na dwóch zarzutach. Pierwszy zarzut to naruszenie prawa materialnego przez:

1) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w sytuacji gdy nie nastąpiło bezsporne ustalenie okoliczności wskazujących, iż badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem ww. okoliczności ustalono na podstawie domniemania faktycznego, a akta postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem decyzji uległy częściowemu zaginięciu,

2) błędną wykładnię przepisu art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest dopuszczalne w sytuacji gdy nie nastąpiło bezsporne ustalenie okoliczności wskazujących, iż badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem ww. okoliczności ustalono na podstawie domniemania faktycznego, a akta postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem decyzji uległy częściowemu zaginięciu,

3) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż badana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w przypadku gdy zrealizowanie celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona spowodowało, iż przestała ona istnieć w rozumieniu art. 461, art.140 oraz art. 143 Kodeksu cywilnego w związku z art. 7 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27 z 1994 r., poz. 96 z późn. zm.).

4) błędną wykładnię przepisu art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wydanie decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. Nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia od M. i P. małżeństwa S. na rzecz Skarbu Państwa, nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej w dacie przejęcia jako działki nr [...] oraz nr [...] o powierzchni [...] m2, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w przypadku, gdy brak było ku temu podstaw ze względu na częściowe zaginięcie akt postępowania, a materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący.

Drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 134 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez błędne przyjęcie, iż stwierdzenie w niniejszej sprawie nieodwracalności skutku prawnego decyzji będącej przedmiotem badania przez organ nadzoru jest rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 2 k.p.a.), co spowodowało wydanie wyroku na niekorzyść strony wnoszącej skargę.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania w całości,

2) zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że wyprowadzenie wniosku o braku przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego jest dowolne. Organ w tym zakresie obowiązany był przeprowadzić postępowanie dowodowe, np. przesłuchanie świadków. Wywodzono też o błędnym ustaleniu kwestii nieodwracalnego skutku prawnego decyzji wywłaszczeniowej. Wywłaszczenia dokonano na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K., na cel kopalni "[...]".

Nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia stanowi od dnia 14 stycznia 1983 r. na mocy zarządzenia Nr 3 Ministra Komunikacji obszar górniczy. Podstawą prawną utworzenia obszaru górniczego był w chwili utworzenia przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 1979 r. w sprawie obszarów górniczych (Dz. U. Nr 11, poz. 75). Obecnie podstawą tworzenia obszarów górniczych są artykuły 51-53 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Z chwilą utworzenia obszaru górniczego nieruchomości objęte wywłaszczeniem straciły status prawny nieruchomości rolnych, którymi były w chwili wywłaszczenia. Powstanie kopalni odkrywkowej oraz prowadzona systematycznie od 1983 r. działalność wydobywcza spowodowały nieodwracalne przekształcenie wywłaszczonych nieruchomości. Przekształcenie to polega w szczególności na zdjęciu warstwy glebowej gruntu na całym wywłaszczonym obszarze do poziomu złóż kopalin wapieni i dolomitów, które to złoża zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) stanowią własność Skarbu Państwa. Nieruchomość gruntowa jest rzeczą oznaczoną co do tożsamości, a jej wyodrębnienie następuje poprzez wskazanie granic geodezyjnych. W stanie faktycznym sprawy nie jest możliwe odtworzenia przebiegu granic wywłaszczonych działek poprzez określenie położenia punktów i linii granicznych, zaś prawo własności może przysługiwać określonemu właścicielowi wyłącznie w tych granicach. Odwrócenie skutku prawnego w postaci ponownego przejścia prawa własności nieruchomości na danego właściciela jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej.

Minister Budownictwa skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

1) naruszenia prawa materialnego przez:

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz niezastosowanie art. 7 art. 8, art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego;

- niezastosowanie art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 w związku z art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy z 4 lutego 1994 r. – Prawo geodezyjne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) skutkujące uznaniem, że kopaliny znajdujące się w obrębie przedmiotowej nieruchomości mogą być własnością osób fizycznych,

2) naruszenia przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 1 i 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7,8,12 i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie w ramach przeprowadzonej kontroli, że organy rażąco naruszyły prawo, przy braku w tym zakresie oceny działań z punktu widzenia zastosowanych przez nie ogólnych zasad postępowania administracyjnego,

- art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzgledniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,

- art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że organ administracji rażąco naruszył prawo, co miało skutkować wydaniem częściowo nieważnej decyzji,

- art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi sytuacja możliwości orzekania na niekorzyść skarżącego.

Na tej podstawie wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Sąd wadliwie przyjął, że z faktu powstania i działania kopalni odkrywkowej, wynikają nie tylko skutki faktyczne ale daleko idące skutki prawne. Przeobrażenia nie tylko ewidencyjne, znajdujące umocowanie w przepisach prawa, ale i w charakterze nieruchomości, spowodowały zmiany stanu prawnego, skutkujące utratą bytu prawnego dawnej nieruchomości w sposób uniemożliwiający obecnie przywrócenie jej do stanu sprzed wywłaszczenia. O ile zatem nieruchomość gruntowa musi mieć swoje umiejscowienie i rozciąga się nad i pod jej powierzchnią, to w niniejszej sprawie niemożliwym jest obecnie jej wyznaczenie tak aby odzyskała swój charakter i mogła wrócić do poprzedniego właściciela. W chwili obecnej z przedmiotowej nieruchomości pozostały jedynie głęboko zlokalizowane kopaliny w tym m.in. kopaliny podstawowe (dolomity i wapienie), które zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze mogą stanowić własność jedynie Skarbu Państwa i trudno jest mówić o jakiejkolwiek nieruchomości, od której można by jeszcze coś odłączyć bez zmiany jej przedmiotu. Nieruchomość przestała istnieć.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionej podstawie w zakresie zarzutu naruszenia art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 w związku z art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy z 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) przez ocenę nieodwracalnych skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej z [...] sierpnia 1982 r. Art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadza przesłankę negatywną dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji – przesłankę nieodwracalnych skutków prawnych. Nieodwracalne skutki prawne to skutki prawne decyzji podjętej z kwalifikowaną wadliwością materialnoprawną, wyliczoną enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które organ administracji publicznej nie może odwrócić przy zastosowaniu przepisów prawa, przywracając stan pierwotny. Sytuacja taka wystąpi wtedy, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło. Taki przypadek wystąpił w sprawie, bowiem w wyniku wykonania decyzji wywłaszczeniowej z [...] sierpnia 1982 r. po wywłaszczonej nieruchomości pozostały jedynie znajdujące się na niej kopaliny, gdyż w wyniku zastosowania odkrywkowej metody ich wydobycia, zdjęta została wierzchnia warstwa gruntu. Nieruchomość ta została połączona z innymi nieruchomościami w taki sposób, że powstała kopalnia obejmująca większy obszar, na którym odkryte zostały kopaliny stanowiące własność Skarbu Państwa. Nie istnieje już zatem nieruchomość w takim stanie, by po stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej mogła stanowić własność M. i P. S. Zgodnie z art. 7 ust. 1 obowiązującej obecnie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa. Brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że przepisy przewidują kategorię kopalin stanowiących część składową nieruchomości, a co za tym idzie, dopuszczają posiadanie prawa własności tych kopalin przez osoby inne niż Skarb Państwa. Może to jednak nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy korzystanie i dysponowanie kopalinami byłoby zwykłym elementem wykorzystania nieruchomości, zgodnym z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 i 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny – Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm. – dalej k.c.). Zaistnienie przesłanek pozwalających na ocenę, czy kopaliny stanowią, czy nie stanowią części składowej nieruchomości, podlega każdorazowej ocenie, z uwzględnieniem cech nieruchomości oraz możliwości jej wykorzystywania przez właściciela. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie kopaliny pozostawały poza społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości M. i P. S., wywłaszczonej decyzją z dnia [...] sierpnia 1982 r. Wprawdzie w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowana została teza, iż kopaliny, które mogą być wydobywane metodą odkrywkową należy uznać za część składową nieruchomości (por. A. Lipiński, R. Mikosz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, ABC 2003, kom. do art. 7, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1998 r., sygn. akt IISA 1695/97, Lex nr 41289), jednak skład NSA orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska, co do tego, że kryterium powyższe należy stosować automatycznie bez uwzględnienia faktycznej możliwości zastosowania metody odkrywkowej na konkretnej nieruchomości. NSA przyjął, że sam fakt, iż istnieje możliwość wydobywania danego rodzaju kopalin metodą odkrywkową, nie stanowi jeszcze dostatecznej przesłanki do uznania ich za część składową dowolnej nieruchomości, skoro w konkretnym przypadku niewielka powierzchnia nieruchomości uniemożliwia takie wydobywanie kopalin. Nie ma zaś podstaw do rozważania, czy M. i P. S. powiększając powierzchnię posiadanej nieruchomości np. poprzez nabycie własności nieruchomości sąsiednich, mogli doprowadzić do stanu, w którym wydobycie kopalin można by uznać za możliwe. Skoro zatem w wyniku prac Kopalni jedyną pozostałość po wywłaszczonej nieruchomości stanowią kopaliny, które w tym przypadku nie stanowią części składowej wywłaszczonej nieruchomości i nie mogą być własnością osoby fizycznej, to uznać należy, że odzyskanie własności takiej nieruchomości przez byłego jej właściciela jest niemożliwe. Skutek ten ma charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny, wynika bowiem z brzmienia obecnie obowiązujących przepisów dotyczących własności kopalin, które to przepisy uniemożliwiają organom administracji stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, której skutki byłyby sprzeczne z obowiązującymi przepisami, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa. Z tego też względu zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Infrastruktury, prawidłowo powołali się na art. 156 § 2 k.p.a., decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] sierpnia 1982 r. wywołała bowiem skutki prawne, niemożliwe do odwrócenia z obecnym stanie faktycznym i prawnym.

Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa co do wykładni rażącego naruszenia art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, która była podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem. Pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego nie zostało zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to wymaga zastosowania złożonego procesu wykładni i zastosowania w okolicznościach prawnych i faktycznych danej sprawy. Nie można zatem naruszenia art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego klasyfikować jako rażącego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu niezgodności z prawem decyzji dotkniętej jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie jest natomiast usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej Kopalni [...] S.A. w K., że decyzja Naczelnika Gminy G. z [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o pow. łącznej [...] m2, stanowiącej własność M. i P. S., nie naruszało prawa w sposób rażący. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Kopalni, że niekompletność akt postępowania wywłaszczeniowego nie pozwala na stwierdzenie, że naruszało ono prawo w sposób uzasadniający zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, a okoliczność ta nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania, iż decyzja wywłaszczeniowa wydana została z naruszeniem wymogów, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, potwierdzenie niezbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia stanowiła decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, którą w niniejszym przypadku była decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r. nr [...]. Jednocześnie art. 21 ust. 4 prawa budowlanego stanowił, że ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Z akt sprawy nie wynika, aby inwestor wystąpił w zakreślonym terminie o pozwolenie na budowę, tym bardziej że nie dysponował jeszcze prawem do gruntu, które nabył dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej wydanej [...] sierpnia 1982 r. Treść protokołu nr [...] z posiedzenia zespołu specjalistów Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. z dnia [...] października 1983 r. wskazuje, że w 1982 r. podjęto działania zmierzające do ponownego zatwierdzenia planu realizacyjnego. Ponowna decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny dotyczący kamieniołomu "[...]" w G. wydana została w dniu [...] sierpnia 1982 r. (nr [...]). Powyższe okoliczności pozwalają na ustalenie, że w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, tj. [...] sierpnia 1982 r. nie obowiązywała już decyzja z [...] maja 1980 r., a jeszcze nie została wydana kolejna decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny, co należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Pozbawienie prawa własności ma charakter wyjątkowy, a zatem wydając decyzję o wywłaszczeniu, organ administracji zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione zostały wszelkie ustawowe przesłanki jej wydania. Brak aktu potwierdzającego, iż wywłaszczana nieruchomość jest niezbędna dla celów wywłaszczenia przesądza o tym, iż wydana z pominięciem tego elementu decyzja wywłaszczeniowa obarczona jest wadą stanowiącą przesłankę stwierdzenia jej nieważności, tym bardziej że przepis regulujący tę kwestię jest jasny i nie wymaga dodatkowej interpretacji. W tym zakresie zaskarżony wyrok był zatem prawidłowy.

W tym stanie rzeczy, skoro skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w związku z art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą jako nieuzasadnioną oddalił.

Na podstawie art. 199 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wzajemnie zniesiono koszty postępowania poniesione przez strony.