Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 986/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 20, 24  ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 986/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 listopada 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Hanna Knysiak-Sudyka, Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.), WSA Maria Zawadzka, Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r., sprawy ze skargi G. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 18 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez G. H. (dalej skarżąca) decyzją z dnia 18 lipca 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm., zwanej dalej Prawem Geodezyjnym i Kartograficznym), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2018 r. nr [...] o odmowie wydania wypisu z rejestru gruntów i budynków i wyrysu z mapy ewidencyjnej dla działek ew. o nr [...], [...] i [...] (oznaczenia według stanu sprzed scalenia gruntów) położonych w L.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego:

Skarżąca zwróciła się do Starosty pismem z dnia 13 marca 2018 r. o wydanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów do celów prawnych sprzed decyzji Wójta o scaleniu gruntów, która została prawomocnie uchylona. Wniosek dotyczył działek o nr ew.: [...], [...] i [...].

Starosta decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] odmówił wydania wypisu z rejestru gruntów i budynków i wyrysu z mapy ewidencyjnej dla działek ew. o nr: [...], [...] i [...] (oznaczenia według stanu sprzed scalenia gruntów) położonych w L.

Organ I instancji wyjaśnił, że odmowa wydania tych dokumentów wynika z okoliczności niemożności przywrócenia operatu ewidencji gruntów i budynków do stanu sprzed scalenia. Organ przypomniał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2006 r. o scaleniu na terenie L. Nowowydzielone nieruchomości zostały objęte przez uczestników scalenia i dokonał się obrót nieruchomościami po roku 2010. Księgi wieczyste dla nieruchomości według oznaczenia sprzed scalenia zostały zamknięte. Nowy natomiast stan prawny, w wyniku scalenia gruntów wykazany został w księgach wieczystych. Badanie treści księgi wieczystej o nr [...] w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych wskazuje, że księga ta, obejmująca działki ewidencyjne o nr: [...], [...] i [...] (oznaczenia według stanu sprzed scalenia gruntów) została zamknięta w dniu 12 sierpnia 2010 r.

W związku z tym organ uznał, że brak jest możliwości wydania wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej sprzed scalenia z klauzulą o treści: niniejszy dokument jest przeznaczony do dokonywania wpisu w księdze wieczystej.

W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca podniosła, że decyzja I instancji stoi w sprzeczności ze skutkami ww. wyroku Sądu, który uchylił decyzje scaleniowe, a co za tym idzie został z obiegu wyeliminowany operat geodezyjny scalenia. Skarżąca podniosła też, że organ bezpodstawnie przyjmuje, że decyzja jest zasadzona na aktualnej treści ksiąg wieczystych, gdyż rękojmia wiary publicznej zostaje wyłączona mocą art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece przez wpisanie w jej dziale III ostrzeżenia dotyczącego niezgodności ujawnionego stanu prawnego z rzeczywistym stanem prawnym.

Opisaną na wstępie decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ podniósł, że przewidziana w art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego forma udostępniania informacji – wypis z rejestru gruntów jest przewidziana wyłącznie dla tych danych, które aktualnie zawarte są w operacie ewidencyjnym. Informacje bowiem zawarte w ewidencji gruntów i budynków odzwierciedlają aktualny stan prawny, co wynika również bezpośrednio z zadań nałożonych na organy ewidencyjne wynikających z § 44 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten wskazuje, że jednym z nich jest utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

Starosta dokonał aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu L w oparciu o decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2006 r. znak [...] zatwierdzającą projekt scalenia wsi L, która po rozpatrzeniu odwołań uczestników postępowania utrzymana została w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2008 r., znak: [...], oraz w oparciu o operat scalenia i wymiany gruntów wsi L, przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznego z dnia 15 marca 2010 r. za numerem [...]. Złożono również stosowne wnioski do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego, które zostały przez sąd wieczysto-księgowy w większości zrealizowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpatrzeniu skarg uczestników scalenia wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy oraz wskazał, że decyzja nie może być wykonywana. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt II OSK 698/13, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Sprawa scalenia wróciła do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął spór kompetencyjny między Wójtem Gminy a Starostą postanowieniem z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OW 209/14, wskazując Starostę jako organ właściwy w sprawie. Starosta decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania scaleniowego z wniosku z dnia 24 września 1984 r. W wyniku rozpatrzenia odwołań, Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Starosta decyzją z dnia [...] 2018 r., znak: [...], umorzył postępowanie scaleniowe wszczęte z wniosku z dnia 24 września 1984 r. Decyzja ta zastała odczytana na zebraniu uczestników scalenia w dniu 3 lipca 2018 r. i wywieszona na okres 14 dni w lokalu Urzędu Gminy oraz na tablicach ogłoszeń L i K, na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego oraz Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego. Decyzja nie uzyskała jak dotąd waloru ostateczności.

Obecnie nie ma aktu administracyjnego określającego sytuację prawną uczestników scalenia, a tym samym wprowadzone na podstawie ww. decyzji do ewidencji zmiany danych nie mają podstawy prawnej, ponieważ dokument stanowiący dotychczas podstawę wprowadzonych zmian został wycofany z obrotu prawnego. Nie oznacza to jednak, że stan ewidencji ukształtowany uchyloną decyzją nie jest wiążący a sama ewidencja założona wskutek uchylonej decyzji nie jest ważna. Do czasu zakończenia opisanego wyżej postępowania skutki prawne uchylonej decyzji scaleniowej, która stanowiła tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów są prawnie wiążące.

Tym samym nie ma podstaw do zrealizowania wniosku skarżącej.

Poinformowano skarżącą, że jest możliwe za to wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez nią.

W skardze na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie normy art. 24 ust. 2, 2 a, 2 b lit. c Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez niewydanie na wniosek strony wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów do celów prawnych oraz niezaktualizowanie jej zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., co winno zostać dokonane z urzędu oraz naruszenie przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, do jakich był organ zobowiązany z mocy prawa.

W treści skargi podniosła, że nieruchomość objęta wnioskiem nie stanowiła przedmiotu obrotu prawnego, wobec czego stan faktyczny sprzed scalenia oraz po wydaniu wyroku Sądu jest tożsamy. Wydanie wnioskowanego wyrysu i wypisu z ewidencji gruntów jest konieczne celem wzruszenia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż przeprowadzona kontrola legalności według wyżej wskazanych kryteriów wydanej w tej sprawie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wykazała, że odpowiadają one prawu.

Podkreślić należy, że ewidencja gruntów i budynków, jak stanowi art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t., jedn., Dz. U.z 2015 r. poz. 520 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym

i kartograficznym), jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym, zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.

Zgodnie z art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej (ust. 1 tego artykułu).

Ponadto w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części; 2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1; 3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków; 4) wartość nieruchomości (ust. 2 tego artykułu).

Zasady dostępu do danych zawartych w operacie ewidencyjnym zostały określone w art. 24 ust. 3, 4, 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Zgodnie z w art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie:

1) wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu;

2) wyrysów z mapy ewidencyjnej;

3) kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego;

4) plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych;

5) usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej.

W myśl ust. 4 art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego każdy z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym.

Stosownie zaś do treści ust. 5 art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie:

1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

2a) operatorów sieci w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1537, 1920 i 2003 oraz z 2017 r. poz. 1529 i 1566);

3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie.

Z powyższych regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika więc, że dopuszczalność wydania wypisu i wyrysu na podstawie art. 24 ust. 3 tej ustawy powiązana została nie tylko z prawem własności, lecz także z faktem władania przez wnioskodawcę gruntem, budynkiem lub lokalem, albo z przysługiwaniem wnioskodawcy interesu prawnego w uzyskaniu wypisu i wyrysu.

Wydanie wyrysu i wypisu z operatu ewidencji gruntów i budynków jest czynnością materialno-techniczną. Jak trafnie podniósł WSA w Poznaniu w wyroku z 29 stycznia 2014, sygn. akt II SA/Po 909/13; LEX nr 1542300 i takie też jest stanowisko składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie, wypis i wyrys z operatu ewidencyjnego nie stanowią zaświadczeń w rozumieniu art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.). Regulacja w tym zakresie, zawarta w Prawie geodezyjnym i kartograficznym, ma bowiem charakter szczególny w stosunku do postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wydawania zaświadczeń. Co do zasady, z danych zawartych w operacie ewidencyjnym gruntów istnieje możliwość wydawania nie tylko wypisów i wyrysów, lecz także zaświadczeń, o których mowa w art. 217 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1354/10, LEX nr 1082638). Odmowa jednakże wydania wypisu z ewidencji gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej winna być natomiast dokonana w formie decyzji administracyjnej. W sytuacji zatem, w której organ administracji publicznej może uczynić zadość wnioskowi strony, czyni to w formie czynności materialno-technicznej, tam, gdzie nie może spełnić żądania strony wydaje negatywne rozstrzygnięcie – decyzję o odmowie wydania wypisu bądź wyrysu. Zarówno wypis z rejestru gruntów jak i wyrys z mapy ewidencyjnej, jakkolwiek są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej, to jednak nie stanowią zaświadczeń, w rozumieniu art. 217 § 1 k.p.a. Wobec tego odmowa ich wydania nie może nastąpić w formie postanowienia, podejmowanego na podstawie art. 219 k.p.a. "W przypadku wydawania przez starostę wypisów z rejestru gruntów i wyrysów z mapy ewidencyjnej należy przyjąć, że przepisy art. 24 ust. 3 i 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne upoważniają do podejmowania wprost na ich podstawie decyzji administracyjnych o odmowie wydania wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej, bowiem taką postać rozstrzygnięcia należy domniemywać w razie wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej (patrz wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 654/11 i powołane tam orzecznictwo, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)". (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 29 stycznia 2014, sygn. akt II SA/Po 909/13; LEX nr 1542300).

Mając powyższe na uwadze zgodzić się należało z organami, że skarżąca nie mogła otrzymać wypisów lub wyrysów z operatu ewidencyjnego wg stanu "sprzed scalenia".

Z regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego i przepisów wykonawczych istotnie wynika, że w przypadku stwierdzenia, iż ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania.

Obowiązek "czuwania" nad stanem aktualności operatu ewidencyjnego nie może być jednakże rozumiany jako automatyczne "prostowanie" wszelkich danych operatu i na każde żądanie wnioskodawcy, zwłaszcza jeśli miałoby to skutkować rozstrzygnięciem sporu granicznego bądź własnościowego, czy też inaczej rzecz ujmując ustalaniem stanu własności. Przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia wykonawczego wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa.

Wskazywany już art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów.

Informacje te mają charakter zarówno przedmiotowy jak i podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela,

a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe,

jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, którego zawartość określaart. 24 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje zatem przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 ww. rozporządzenia). Zgodnie z § 46 ust. 1 ww. rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, zawarte w ewidencji dane mogły być aktualizowane z urzędu lub na wniosek.

Z urzędu organ wprowadzał zatem zmiany wynikające z:

- prawomocnych orzeczeń sądowych,

- aktów notarialnych,

- ostatecznych decyzji administracyjnych,

- aktów normatywnych,

- opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych,

- dokumentacji architektoniczno – budowlanej, gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej,

- ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.

Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

"1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach."

Zgodnie natomiast z § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym,

2) w celu podziału nieruchomości,

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów,

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości,

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

Wyjątek od tego stanowi rozwiązanie zawarte w § 37, § 38 i § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dopuszczające pozyskiwanie danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie.

Skoro w rozpatrywanej sprawie na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, orzekającego o uchyleniu decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, nie nastąpiło "przywrócenie stanu sprzed scalenia", to zasadne jest stanowisko orzekających organów, że nie mogły zadośćuczynić żądaniu skarżącej.

Za zasadnością tego stanowiska przemawiają następujące, zasadnicze, argumenty.

Po pierwsze, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji m. in. na podstawie dokumentacji sporządzonej w postępowaniu scaleniowym. W sytuacji więc, gdy sąd administracyjny w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym uchylił decyzje zatwierdzające projekt scalenia gruntów, i jak wynika z analizy akt administracyjnych postępowanie to obecnie zostało zakończone decyzją w inny sposób kończącą postępowanie – bo o jego umorzeniu, lecz nie mającą jeszcze waloru ostateczności, to taki stan rzeczy determinował rozstrzygnięcie organów w niniejszej sprawie. Nie mogły więc one wydać innego rozstrzygnięcia wobec wniosku skarżącej, jak tylko negatywne. Podstawę do aktualizacji operatu ewidencyjnego mogą stanowić jedynie ostateczne decyzje administracyjne, w tym ewentualnie ostateczna decyzja administracyjna wydana w postępowaniu scaleniowym oraz sporządzona na jego potrzeby dokumentacja geodezyjna, co wynika z postanowień art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. d Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowi bowiem tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów (Stanisław Rudnicki, Własność nieruchomości. Rozdział 3 Prawo sąsiedzkie, Scalanie i wymiana gruntów, LexisNexis 2008; vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt III CZP 98/12, OSNC 2013/9/105). Skoro postępowanie w sprawie scalenia, po wyroku uchylającym wydane w nim uprzednio decyzje, zostało umorzone, to racje mają organy podnosząc, że brak jest obecnie aktu administracyjnego określającego aktualną sytuację prawną wszystkich uczestników scalenia. Z faktu, że wskutek tego stan ewidencji ukształtowany decyzją zatwierdzającą projekt scalenia nie jest już aktualny, nie można w żaden sposób, jak zdaje się to czynić skarżąca, wyprowadzać wniosku, że ten stan sprzed scalenia gruntów został niejako automatycznie "przywrócony". Organy wyposażone w kompetencję do aktualizowania operatu ewidencyjnego nie mogą tego uczynić, gdyż wiązałoby się to z ponownym ustalaniem własności nieruchomości, i to nie tylko skarżącej. Z tą bowiem kwestią wiąże się drugi powód uniemożliwiający pozytywne załatwienie wniosku skarżącej. Postępowanie scaleniowe polega na stworzeniu korzystniejszych warunków gospodarowania przez poprawę struktury obszarowej gospodarstw, racjonale ukształtowanie rozłogów gruntu oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów; Dz. U. z 2014 r., poz. 700 ze zm.), co uwypukliły organy.

"Najogólniej rzecz biorąc, scalenie polega na połączeniu w jedną całość wielu rozdrobnionych lub też położonych w niekorzystnej konfiguracji nieruchomości celem dokonania ponownego podziału nieruchomości, które podlegały scaleniu, z zachowaniem proporcji w zakresie powierzchni tych scalonych nieruchomości, jednakże ze zmianą w zakresie ich usytuowania a także przeznaczenia. Cała konstrukcja scalenia i podziału nieruchomości, niewątpliwie skomplikowana, długotrwała i kosztowna, ma na celu efektywniejsze wykorzystanie danego terenu przy jednoczesnym stworzeniu zaplecza technicznego, w postaci odpowiednich dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, ułatwiającego eksploatację nowo wydzielonych działek (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. II SA/Lu 454/10)."(por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 868/15; Lex nr 2023528).

Nie są więc to czynności dotyczące tylko działek ewidencyjnych skarżącej, lecz całego obrębu ewidencyjnego. Nadto, co istotne, w wyniku tego postępowania, jego uczestnicy obejmują, i w tej sprawie objęli, w posiadanie nowo wydzielone nieruchomości, które były, jak podnosi organ I instancji, także przedmiotem obrotu prawnego w 2010 r.

Tak więc podniesione przez skarżącą okoliczności związane z tym, że nieruchomości skarżącej nie były przedmiotem obrotu prawnego nie mogło mieć doniosłości i wpływu na treść rozstrzygnięcia w tej sprawie. Uchylenie zatem przez sąd administracyjny decyzji w sprawie scalenia gruntów nie oznacza samo przez się, że stan nią ukształtowany jest już bez znaczenia. Przeciwnie, na ich podstawie zostały wprowadzone w operacie dane, które wskutek wycofania z obrotu prawnego dokumentu będącego podstawą do wprowadzenia tych zmian, odpadła podstawa prawna do ich zaktualizowania. Wykazanie w operacie ewidencyjnym danych dotyczących działek w oparciu o nieaktualne (sprzed scalenia) ich oznaczenie i o niekatulanych atrybutach nie jest możliwe. Księgi wieczyste dla nieruchomości wg oznaczenia przed scaleniem zostały bowiem zamknięte. Nowy natomiast stan prawny (w wyniku scalenia gruntów) wykazany został w księgach wieczystych, w których do chwili obecnej brak jest wzmianki o niezgodności stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym. Uwzględnienie żądania skarżącej, musiałoby się wiązać z uprzednią zmianą w zakresie prawa własności nieruchomości, tj. z ponownym ustaleniem prawa własności, co jest wykluczone w postępowaniu aktualizacyjnym. Postępowanie to ma charakter czysto rejestrowy. Organy ewidencyjne rejestrują zatem jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie rozstrzygają samodzielnie kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych oraz prawomocnych orzeczeń sądowych, o czym stanowi również art. 24 ust. 2b pkt 1b Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Skoro w księgach wieczystych nie ma wzmianki o niezgodności stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym (na marginesie zauważyć także należy, że wpis potrzebny do usunięcia ewentualnej niezgodności między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, który dokonuje sąd wieczystoksięgowy (rejonowy) może nastąpić, gdy niezgodność będzie, co podkreślić należy, wykazana orzeczeniem sądu lub innymi odpowiednimi dokumentami, co także nie jest bez znaczenia, vide: art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece; Dz. U. z 2016 r., poz. 790)., Organ ewidencyjny może więc wpisać do ewidencji tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie i niewątpliwie wynika z dokumentów wskazanych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Z pewnością są nimi między innymi odpisy z ksiąg wieczystych. W księgach tych wykazuje się także oznaczenia nieruchomości na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków. Jednakże aktualizacja operatu ewidencyjnego jest nierozerwalnie związana z dokonaniem odpowiednich wpisów w zakresie prawa własności w księgach wieczystych, a funkcją ewidencji nie jest zastępowanie instytucji ksiąg wieczystych. Dopóki to nie nastąpi, to wpis dokonany w ewidencji gruntów i budynków byłby sprzeczny ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1517/15 oraz wyrok NSA oddalający skargę kasacyjną od tego wyroku z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2789/16).

Wobec tego zasadne jest stanowisko organów, że z uwagi na powyższe kwestie nie ma możliwości wydania wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej sprzed scalenia z klauzulą o treści "niniejszy dokument jest przeznaczony do dokonywania wpisu w księdze wieczystej". Przewidziana bowiem w art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego forma udostępnienia informacji z operatu ewidencyjnego – wypisu bądź wyrysu – przewidziana jest wyłącznie dla tych danych, które aktualnie są zawarte w operacie ewidencyjnym. Na stan obecny są to zaś dane ukształtowane uchylonymi decyzjami scaleniowymi.

Możliwe jest natomiast wydanie w tym zakresie stosownych zaświadczeń, co wymaga również uprzednio zbadania przesłanek z art. 217 k.p.a.

Zdaniem Sądu decyzje są prawidłowe. Nie tkwią w nich kwalifikowane wady prawne skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania. Organy w toku niniejszego postępowania administracyjnego nie naruszyły ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego w sposób, który skutkowałby uchyleniem tych decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.