Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1202/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 7 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1411/15 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [..]r. nr [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1411/15 po rozpoznaniu skargi P.K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 sierpnia 2015 r., znak: [..] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 sierpnia 2014 r. nr [..]w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Decyzją z dnia 8 sierpnia 2014 nr [..], na wniosek Agnieszki Gąsierkiewicz dnia 22 grudnia 2008 r. Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal usługowy (gabinet masażu leczniczego oraz psychoterapii) na dz. nr [..], [..] obr. [..] K. przy ul. J. [..] w Krakowie.

Z odwołaniem od decyzji wystąpił P.K., zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 24 § 3, art. 77, art. 80, art. 84 k.p.a., a także art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) poprzez:

- pominięcie wiążących wskazań i oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego;

- przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej;

- niepodjęcie wszystkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i pominięcie słusznego interesu obywateli;

- przeprowadzenie postępowania przez pracownika wobec którego okoliczności wskazują na wątpliwości co do jego bezstronności;

- brak zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

II. przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 18 i inne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez całkowite pominięcie kwestii osób niepełnosprawnych

w warunkach zabudowy m in. poprzez niewskazanie ilości miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych;

- art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c u.p.z.p. poprzez niedostrzeżenie wątpliwości co do zakresu wniosku po jego zmianie, w postaci wyeliminowania jednego przeznaczenia i braku szczegółowego określenia inwestycji, szczegółowego przeznaczenia, określenia charakterystycznych parametrów technicznych i danych gdyż te poprzednie są niewiarygodne w aspekcie nowego zakresu wniosku bądź wskazują na brak całkowitej wiarygodności w przewidzianej liczbie osób.

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podniosło, że zaskarżona decyzja jest czwartym z kolei rozstrzygnięciem wydanym

w niniejszej sprawie.

Pierwsze z nich, objęte decyzją z dnia 3 marca 2009 r. nr [..], decyzją Kolegium z dnia 26 maja 2009 r. [..] zostało utrzymane

w mocy. Następnie, na skutek wniesienia skargi, decyzja Kolegium wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1182/09 została uchylona.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy, Kolegium decyzją z dnia 7 czerwca 2010 r. SKO. [..] podtrzymało swoje poprzednie stanowisko, utrzymując w mocy decyzję organu l instancji. Na skutek wniesienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1002/10 uchylił decyzje organów obu instancji.

Skarga kasacyjna Kolegium wniesiona od w/w wyroku, została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 627/11.

Drugie rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Krakowa, wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, objęte decyzją z dnia 10 stycznia 2013 r. nr [..], na skutek wniesienia odwołania, decyzją Kolegium z dnia 29 maja 2013 r. [..], wydaną na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. zostało uchylone,

a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

W rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy decyzją z dnia 2 września 2014 r. nr [..]. Decyzja ta, na skutek wniesienia odwołania, decyzją Kolegium z dnia 31 stycznia 2014 r. znak. [..] wydaną na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia przez Kolegium rozstrzygnięcia organu l instancji było stwierdzenie, że ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika

w dalszym ciągu, aby jakikolwiek dostawca wody, energii elektrycznej, gazu lub odbioru odpadów komunalnych gwarantował wystarczający zakres uzbrojenia terenu dla planowanego sposobu korzystania z budynku, związanego ze zmianą sposobu użytkowania części jego pomieszczeń. Ponadto Kolegium wskazał, że organ

l instancji nie określił zgodnie ze wskazaniami wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 listopada 2010 r. oraz wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2012 r. ilości miejsc parkingowych, mając na uwadze rodzaj planowanej działalności. Kolegium uznało, że wyjaśnienia organu l instancji przedstawione zarówno w uzasadnieniu, jak również

w załączniku do decyzji, pomimo, że obszernie poruszają kwestię sposobu wyznaczenia liczby miejsc parkingowych, to jednak nie są wystarczające

w kontekście wydanych w sprawie orzeczeń.

W rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję będącą przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podniosło, iż na gruncie obowiązujących w dacie orzekania przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

z zastrzeżeniem przypadków wskazanych w przepisach art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. (art. 59 ust.

1 u.p.z.p. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, co do zasady, wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenie warunków zabudowy uzależnione jest od spełnienia w danej sprawie, warunków określonych przepisem art. 61 ust.

1 pkt 1 - 5 u.p.z.p.

Organ odwoławczy wskazał, że przypadku gdy zamierzenie objęte planem inwestycyjnym nie realizuje któregokolwiek z wymienionych warunków, decyzja nie może zostać wydana. Poza sporem pozostaje to, że w niniejszej sprawie istniały, wobec nieobowiązywania - na terenie objętym zamiarem inwestora - planu miejscowego, podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. i że postępowanie to prowadzone było przez organ właściwy - zgodnie ze wskazaniem z art. 60 ust.1 w/w u.p.z.p. - Prezydenta Miasta Krakowa, który - w ocenie organu II instancji - przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy wziął pod uwagę ocenę prawną i wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1002/10, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 627/11 zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. Tym samym, organ te uwzględnił wskazania Kolegium, z decyzji kasacyjnej z dnia 31 stycznia 2014 r. znak. [..].

Postanowieniem z dnia 21 marca 2014 r. Prezydent Miasta Krakowa nałożył na A. G. obowiązek przedłożenia dodatkowych dokumentów

i wyjaśnień, tj.: określających zapotrzebowanie na poszczególne media wystawione przez właściwe zakłady branżowe, potwierdzające możliwość zaopatrzenia w media części budynku przeznaczonej na cele usługowe tj. ośrodek dydaktyczno - edukacyjny i gabinet masażu leczniczego. Ponadto, w przypadku przedłożenia dokumentów wystawionych przez dysponentów mediów na właścicieli danego budynku (a nie na wnioskodawcę) - organ nakazał przedłożyć również zgodę wszystkich właścicieli budynku na korzystanie z mediów dostarczanych do budynku.

W piśmie z dnia 14 kwietnia 2014 r. A. G. zmodyfikowała swój wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wskazując, że w budynku ma być prowadzony jedynie lokal usługowy w zakresie gabinetu masażu leczniczego oraz psychoterapii. Poinformowała, że planowana działalność usługowa związana będzie z przebywaniem w budynku maksymalnie do trzech osób w ramach prowadzonej działalności leczniczej lub paraleczniczej. Wyjaśniła, że podana liczba osób jest liczbą maksymalną, zasadniczo zaś liczba osób przebywających w budynku

w danym momencie w ramach prowadzenia działalności nie powinna przekraczać jednorazowo dwóch osób. Dnia 25 czerwca 2014 r. A. G. przedłożyła oświadczenia dysponentów mediów (gaz, woda i kanalizacja, prąd) oraz zgodę wszystkich właścicieli budynku na korzystanie z mediów (warunki przyłączenia do sieci gazowej z dnia 26 czerwca 2014 r. Polska Spółka Gazownictwa sp. z o.o., MPWiK z dnia 10 czerwca 2014 r. [..], MPO Spółka z o.o.

z dnia 30 maja 2014 r. [..], Tauron Dystrybucja z dnia 13 czerwca 2014 r., oświadczenie współwłaścicieli budynku przy ul. J. [..] z dnia 25 czerwca 2014 r - k. 455 - [..]8 akt sprawy). Z oświadczeń tych wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na dz. nr [..], [..] obr. [..] K. przy ul. J. [..] w Krakowie posiada uzbrojenie w poszczególne media, wystarczające również dla obsługi lokalu usługowego (gabinetu masażu leczniczego oraz psychoterapii) przewidywanego w ramach inwestycji.

Zgodnie z deklaracją inwestora - A. G. odnośnie ilości osób, które jednocześnie będą przebywały w lokalu usługowym, organ określił wiążąco ilość miejsc postojowych dla potrzeb klientów prowadzonej działalności usługowej - w liczbie 3 (załącznik nr 1 do decyzji pkt II 4d Miejsca postojowe). Wyjaśnienie dla ustalenia takiej ilości miejsc parkingowych organ zawarł

w załączniku nr 3 wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej, w punkcie 4. Organ administracji wskazał, że zgodnie z oświadczeniem inwestora do adaptacji na cele usługowe przewiduje się 2 lokale, o łącznej powierzchni 67 m2, a maksymalna liczba osób przebywających w budynku będzie wynosić trzy. Organ powołał się następnie na wytyczne zawarte w Uchwale z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa", określające wskaźnik liczby miejsc postojowych: 1 miejsce postojowe na 10 uczestników świadczonych usług. Z uwagi jednak na to, iż zgodnie z oświadczeniem inwestora, w budynku mogą przebywać, poza mieszkańcami 2-3 osoby, organ administracji uznał, że inwestor powinien zapewnić 3 miejsca postojowe dla potrzeb klientów prowadzonej działalności usługowej.

Na wezwanie Kolegium (pismo z dnia 22 czerwca 2015 r.), inwestor, A. G. poinformowała, że w obrębie posiadanej przez nią posesji istnieje możliwość wydzielenia trzech miejsc postojowych. Dysponuje ona w budynku garażem na co najmniej 2 miejsca postojowe oraz podjazdem o wymiarach 13 m na 5 m (pismo z dnia [..] lipca 2015 r.). Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że kwestia miejsc postojowych dla pojazdów osób, które będą korzystały z usług gabinetu masażu leczniczego i psychoterapii, przewidzianego w ramach inwestycji, została dostatecznie załatwiona - mając na uwadze wymogi i ograniczenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Organ odwoławczy zauważył, że w obowiązującym systemie prawnym brak przepisu szczególnego, który regulowałby sposób określenia ilości miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu - na etapie ustalania warunków zabudowy. Regulacji tej nie stanowią przepisy § 18 ust.

1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ administracji wskazał, iż mamy tu do czynienia

z przepisami wykonawczymi do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), a więc mającymi zastosowanie dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, a po drugie - przepisy te nie podają żadnych reguł ustalania liczby miejsc postojowych, żadnych przeliczników. Ponieważ jednak przepis § 18 ust. 2 odwołuje się do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, oznacza to, że pewnie ogólne ustalenia w tym zakresie decyzja zawierać musi. Organ właściwy do wydania decyzji powinien wobec tego we własnym zakresie przeanalizować przedmiotową kwestię, opierając się na opracowaniach fachowych. Tego rodzaju opracowanie stanowi "Program obsługi parkingowej dla Miasta Krakowa" zawarty w Uchwale z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa, na którego wytyczne powołuje się organ l instancji. Organ II instancji zauważył, że ustalając 3 miejsca parkingowe dla klientów gabinetu masażu leczniczego i psychoterapii planowanego w ramach inwestycji, organ

l instancji wyszedł wręcz poza te wytyczne, zaostrzając wymogi dla inwestora.

W ocenie Kolegium, w stanie faktycznym spełniona została przesłanka ustalenia warunków zabudowy określona w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. - dotycząca zapewnienia terenowi inwestycji wystarczającego uzbrojenia; zarówno w media, jak

i w zakresie obsługi komunikacyjnej. Spełnione zostały również pozostałe przesłanki ustalenia warunków zabudowy. Znajdująca się w aktach sprawy analiza, urbanistyczno - architektoniczna (czyli analiza, o której mowa w § 3 ust.

1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego)

z lipca 2014 r. jest opracowaniem rzetelnym i przejrzystym. Przedstawia szczegółowe dane dotyczące funkcji zabudowy istniejącej, zarówno w najbliższym jak i dalszym sąsiedztwie terenu inwestycji. Wynika z nich między innymi, że pod usługi przeznaczone są wydzielone lokale w parterach budynków mieszkalno - usługowych nr 6 i 8 usytuowanych na działce nr 484/5 obr.[..] położonej pomiędzy ul. J. i ul. Konecznego. Organ stwierdził, że planowana inwestycja spełnia wymóg określony przepisem art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p. - co najmniej jedna działka sąsiadująca z terenem inwestycji, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana

w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji.

Organ II instancji wskazał, iż bezspornie spełniony jest także wymóg art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. - teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. Żabiniec, poprzez drogę wewnętrzną ul. Stefana J., następnie przez działkę nr 477/16 obr. [..] stanowiącą współwłasność inwestora. Teren inwestycji nie wymaga ponadto uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (oznacza to spełnienie wymogu art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p.)

Organ II instancji wskazał, iż zgodność z przepisami odrębnymi (art. 61 ust.1 pkt

5 u.p.z.p.) została również zachowana. Podkreślił, iż decyzja zawiera wszystkie elementy składowe o jakich mowa w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie wniósł P.K., zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania: art. 7, art.8, art. 24 § 3 art 77, art. 80, art. 84, 86 k.p.a.,

a także art. 153 p.p.s.a. poprzez:

- pominięcie wiążących wskazań i oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego;

- niepodjęcie wszystkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i pominięcie słusznego interesu obywateli;

- przeprowadzenie postępowania przez pracownika, wobec którego okoliczności wskazują na wątpliwości co do jego bezstronności;

- brak zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący;

- niedostrzeżenie braku wiarygodności złożonego przez wnioskodawczynię oświadczenia w zakresie miejsc postojowych (choćby w zakresie garażu, który rzeczywiście nie umożliwia parkowania w nim samochodów, gdyż został przerobiony na cele usługowe i brak jest do niego odpowiedniego wjazdu);

- niedostrzeżenia, że pomimo wezwania wnioskodawczyni do oświadczenia czy

na terenie inwestycji tj. na działkach [..] i [..] obr. 33 K. możliwe jest usytuowanie 3 miejsc postojowych - wnioskodawczyni wskazała podjazd, który

w znacznej część stanowi działka 477/16 obr. 33 K., której inwestycja

w ogóle nie obejmuje bowiem została wyeliminowana z wniosku;

- dokonanie ustaleń w zakresie technicznej możliwości usytuowania 3 miejsc postojowych na terenie inwestycji na podstawie oświadczenia wnioskodawczyni (oświadczenia jako przesłuchanie strona) pomimo, że możliwym było dokonanie ustaleń w tym zakresie innymi środkami dowodowymi a dowód z przesłuchania stron jest dowodem subsydiarnym;

- pominięcie, że wnioskodawczyni pomimo wezwania z dnia 22 czerwca 2015 r. nie przedłożyła oświadczenia właściwej jednostki o możliwości zapewnienia energii elektrycznej dla potrzeb działalności usługowej;

- przyjęcia nieprawdziwego i nierzetelnego oświadczenia wnioskodawczyni

w zakresie miejsc postojowych pomimo, że zostało złożone 18 dni po wyznaczonym terminie;

- przeprowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej;

II. przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo braku wykazania i sprawdzenia czy zamierzenie inwestycyjne posiada wystarczające uzbrojenie, a to wobec braku zaświadczenia z zakładu energetycznego, choć organ o nie wzywał, zaświadczenia z wodociągów

i prawidłowego zaświadczenia z gazownictwa choć w tym zakresie w sprawie istnieją wiążące wskazania sądów administracyjnych;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo, braku sprawdzenia czy teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym ma dostęp do drogi publicznej, bowiem jak organ ustalił ma się odbywać ciągiem ulicy J. i Konecznego nie będących drogami publicznymi bez ustalenia uprawnień do korzystania z nich przez wnioskodawczynię w sytuacji, gdy wiadomo z zebranego materiału dowodowego, że wnioskodawczyni, ani nie jest współwłaścicielem działek stanowiących drogi wewnętrzne, ani nie ma ustanowień tej służebności w tym zakresie;

- § 18 i inne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez całkowite pominięci kwestii osób niepełnosprawnych

w warunkach zabudowy m.in. poprzez nie wskazanie ilości miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych;

- 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i u.p.z.p. poprzez nie dostrzeżenie wątpliwości, co do zakresu wniosku po jego zmianie w postaci wyeliminowania jednego przeznaczenia i braku szczegółowego określenia inwestycji, szczegółowego przeznaczenia, określenia charakterystycznych parametrów technicznych i danych, gdyż te poprzednie są niewiarygodne w aspekcie nowego zakresu wniosku, bądź wskazują na brak całkowitej wiarygodności w przewidzianej liczbie osób.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu, że zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma okoliczność, iż sprawa była wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1002/10

w wyroku dnia 23 listopada 2010 r., a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r. w sprawie do sygn. akt II OSK 627/11. Powyższe skutkuje konicznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a.

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona

w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie sądu należy uznać, że "sprawa", o której mowa w powyższym przepisie, to sprawa w znaczeniu materialnym, a nie formalnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1513/11, z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 848/11, z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 755/10 oraz z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/10). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia

w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Sąd wyjaśnił, że rolą obecnie kontrolującego zaskarżone decyzje Sądu jest weryfikacja, czy organy w pełni zastosowały się do zaleceń i wskazań poprzednio wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć sądowych, zwłaszcza z uwagi na podniesione w tej kwestii zarzuty skargi.

Sąd przypomniał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 627/11 wskazał, że dla pozytywnego rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy niezbędne jest kumulatywne spełnienie warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. Powyższe prowadzi do wniosku, że aby ocenić czy planowana inwestycja spełnia warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. niezbędne jest ustalenie jej parametrów. Trafnie też zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyrok sprawie sygn. akt II SA/Kr 1002/10 z dnia 23 listopada 2010 r.) na treść pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia [..] stycznia 2009 r.,

z którego wynika m.in., że inwestor winien zrealizować miejsca postojowe

w granicach działek inwestycyjnych dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "(...) nie można przy tym podzielić stanowiska zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż nieuprawnione jest żądanie Sądu określenia m.in. ilości niezbędnych miejsc parkingowych.

W okolicznościach niniejszej sprawy - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu - kwestia ta nie może być pozostawiona kolejnemu etapowi inwestycji tj. zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Z wniosku o ustalenie warunków zmiany sposobu użytkowania części obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania nie wynika ażeby wnioskowana zmiana wymagała wykonania robót budowlanych związanych z koniecznością uzyskania takiego pozwolenia. A zatem, nie bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania pozostaje szczegółowe określenie zamierzenia inwestycyjnego, w tym w szczególności przewidywana ilość osób przebywających jednocześnie na terenie placówki. Powyższe ma także niewątpliwie wpływ na ocenę zaspokojenia potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej".

Sąd wskazał, że analiza akt sprawy prowadzić musiała do wniosku, że organy administracji z uchybieniem art. 153 p.p.s.a wydały zaskarżone decyzje

w przedmiocie miejsc postojowych, jakie winien inwestor zapewnić. Wprawdzie zostały podjęte czynności poprzez sporządzenie dodatkowej analizy urbanistyczno - architektonicznej, która w znacznej części była poświęcona ustaleniu liczby miejsc parkingowych dla planowanego przedsięwzięcia, nie mniej sposób ich określenia w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 sierpnia 2014 nr [..] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal usługowy (gabinet masażu leczniczego oraz psychoterapii) na dz. nr [..], [..] obr. [..] K. przy ul. J. [..] w Krakowie", nie odpowiada wyżej przytoczonym wskazaniom. Przy czym Sąd wskazał, że ma na uwadze zmianę okoliczności faktycznych po wydaniu ww. wyroków, poprzez korektę zakresu prowadzonej działalności usługowej w wydzielonych pomieszczeniach budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednak ta zmiana nie ma istotnego znaczenia, albowiem nadal pozostaje tożsamy charakter planowanej w budynku działalności jako usługowej. Zmienił się bowiem jej zakres, do prowadzenia gabinetu masażu leczniczego oraz psychoterapii, co nie zmienia konieczności ustalenia dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania inwestycji określenia miejsc postojowych.

Wskazania sądów, zdaniem Sądu I instancji, nie pozostawiają wątpliwości, że ustalając warunki zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego organy zobowiązane były nie tylko do ustalenia niezbędnej liczby miejsc postojowych dla obsługi planowanej działalności, ale także do dokładnego wskazania gdzie te miejsca mają być usytuowane. Wynika to z zasady "dobrego sąsiedztwa" albowiem to na organach administracji spoczywa obowiązek zbadania wpływu inwestycji na otoczenie, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy mieć na uwadze obszar analizowany jako całość urbanistyczną

i architektoniczną. Nie bez znaczenia zatem, z uwagi na położenie nieruchomości inwestorów, znalazło się wskazanie by miejsca postojowe zostały zapewnione

w granicach działek inwestycyjnych, a tego wymogu organy obu instancji nie uwzględniły. Zawarty w decyzji organu I instancji wymóg "Inwestor winien zapewnić

3 miejsca postojowe dla potrzeb klientów prowadzonej działalności usługowej" jest na tyle niejednoznaczny, że w przyszłości rodzić może wątpliwości interpretacyjne, zwłaszcza w zakresie jego właściwego wyegzekwowania, ponadto nie oznacza, że miejsca postojowe winny znajdować się na działkach inwestycyjnych.

Sąd podkreślił przy tym, że organy nie wyjaśniły i nie wskazały czy 3 miejsca postojowe obejmują już istniejące, wymienione przez inwestorkę w jej oświadczeniu

z dnia [..].07.2015 r. (k. 523 akt. adm.), czy są to miejsca oprócz tych wymienionych, co czyni zasadnym stwierdzenie naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu nie może ujść uwadze, że miejsca postojowe muszą zaspakajać przede wszystkim potrzeby mieszkańców przedmiotowego budynku, w następnej zaś kolejności potrzeby ewentualnych klientów prowadzonej w tym budynku działalności usługowej. Pozostałe zarzuty Sąd ocenił jako chybione. Wyjaśnił, że na etapie ustalenia warunków zabudowy poza kognicją organów jest ustalenie czy istnieją techniczne warunki dla zabezpieczenia wymaganej liczby miejsc postojowych, jak i ustalania rodzaju tych miejsc, ponieważ dotyczy to dalszego już etapu inwestycyjnego. Także, wbrew stanowisku skarżącego, w ocenie Sądu organy posiadały wystarczającą dokumentację w zakresie niezbędnym do stwierdzenia, że budynek jednorodzinny przy ul. J. [..] w Krakowie posiada uzbrojenie w poszczególne media wystarczające również do obsługi działalności usługowej przewidywanej inwestycji. Natomiast za całkowicie niezrozumiały Sąd uznał zarzut braku ustalenia czy teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej, zważywszy, że wniosek w niniejszej sprawie związany jest ze zmianą użytkowania części pomieszczeń w istniejącym już budynku, położonym bezpośrednio przy ul. J. w Krakowie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego P.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1/ naruszenie prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez niestwierdzenie naruszenia prawa materialnego w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy, pomimo braku wykazania

i sprawdzenia czy zamierzenie inwestycyjne posiada wystarczające uzbrojenie, a to wobec braku odpowiedniego zaświadczenia z zakładu energetycznego,

z wodociągów i prawidłowego zaświadczenia z gazownictwa;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez niestwierdzenie naruszenia prawa materialnego w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy pomimo, braku sprawdzenia czy teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym ma odpowiedni dostęp do drogi publicznej;

- art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 18 i następne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez całkowite pominięcie kwestii osób niepełnosprawnych w warunkach zabudowy i nie uwzględnienia potrzeb osób niepełnosprawnych m.in. poprzez nie wskazanie konieczności zapewnienia miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, dostępu do nieruchomości i poruszania się po niej;

- art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c u.p.z.p. poprzez niedostrzeżenie wątpliwości, co do zakresu wniosku po jego zmianie w postaci wyeliminowania jednego przeznaczenia i braku szczegółowego określenia inwestycji, szczegółowego przeznaczenia, określenia charakterystycznych parametrów technicznych i danych, gdyż te poprzednie są niewiarygodne w aspekcie nowego zakresu wniosku, bądź wskazują na brak całkowitej wiarygodności w przewidzianej liczbie osób;

2/ naruszenie przepisów postępowania mające mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art.8, art. 10, art. 24 § 3, art. [..], art 77, art. 80, art. 84, art. 86 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niestwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszeń prawa i przepisów postępowania przez organy administracji podniesionych w skardze ponad te przyjęte, a także innych w postępowaniu mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a to:

- częściowe pominięcie wiążących wskazań i oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego,

-niepodjęcie przez organy administracji wszystkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i pominięcie słusznego interesu obywateli,

- przeprowadzenie postępowania przez pracownika, wobec którego okoliczności wskazują na wątpliwości co do jego bezstronności (od blisko 10 lat),

- brak zebrania materiału dowodowego przez organy w sposób wyczerpujący,

- niedostrzeżenie przez organy braku wiarygodności złożonego przez wnioskodawczynię oświadczenia w zakresie miejsc postojowych (choćby w zakresie garażu, który rzeczywiście nie umożliwia parkowania w nim samochodów, gdyż został przerobiony na cele usługowe i brak jest do niego odpowiedniego wjazdu),

- niedostrzeżenia przez organy, że pomimo wezwania wnioskodawczym do oświadczenia czy w terenie inwestycji tj. na działkach [..] i [..] obr. 33 K. możliwe jest usytuowanie 3 miejsc postojowych - wnioskodawczyni wskazała podjazd, który w znacznej część stanowi działka [..] obr. 33 K., której inwestycja w ogóle nie obejmuje bowiem została wyeliminowana z wniosku,

- dokonanie ustaleń przez organy w zakresie technicznej możliwości usytuowania

3 miejsc postojowych na terenie inwestycji na podstawie oświadczenia wnioskodawczym (oświadczenia jako przesłuchanie strona) pomimo, że możliwym było dokonanie ustaleń w tym zakresie innymi środkami dowodowymi, a dowód

z przesłuchania stron jest dowodem subsydiarnym,

- pominięcie, że wnioskodawczyni pomimo wezwania z dnia 22 czerwca 2015 r. nie przedłożyła oświadczenia właściwej jednostki o możliwości zapewnienia energii elektrycznej dla potrzeb działalności usługowej,

- przyjęcia nieprawdziwego i nierzetelnego oświadczenia wnioskodawczyni

w zakresie miejsc postojowych pomimo, że zostało złożone 18 dni po wyznaczonym terminie,

- przeprowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej

- brak udziału w sprawie współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną, po której odbywa się dostęp do drogi publicznej.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego powtórzył zarzuty kasacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Podstawową kwestią, determinującą wynik rozpoznawanej sprawy, jest fakt, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji związany był oceną prawną wyrażoną

w uprzednio zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok korzystny dla siebie bowiem Sąd I instancji na skutek wniesienia skargi uchylił zaskarżoną decyzję, uznając za zasadny zarzut dotyczący usytuowania miejsc parkingowych. Kwestia ilości i usytuowania miejsc parkingowych szeroko i wyczerpująco omówiona została w poprzednich wyrokach, w których Sądy nie podnosiły obowiązku wydzielenia na tym etapie postępowania miejsc parkingowych dla niepełnoprawnych. Nieusprawiedliwiony jest więc zarzut art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 18

i następne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., stawianego w powiązaniu z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. to wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli

w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

W ocenie Sądu, należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, zawiera wszystkie elementy ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd

I instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są zaś na tyle jasno

i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd poprawnie odniósł się do stanu faktycznego

i prawnego sprawy.

Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną

w niej podstawą prawną. Z unormowania tego wynika, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Natomiast granice sprawy wyznacza przede wszystkim, jak ma to miejsce w tym przypadku, wniosek inicjujący podstępowanie oraz treść zaskarżonego aktu. Oznacza to, że o naruszeniu przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, względnie nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono oczywiste i istotne uchybienia, które sąd powinien dostrzec i uwzględnić. W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych sytuacji nie miała miejsca, bowiem Sąd I instancji nie wykroczył poza granice sprawy,

a dostrzeżone uchybienie organu skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd przy tym powołał się na treść wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 627/11. Niezasadny jest więc również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., którego naruszenie Sąd zarzucił organowi odwoławczemu.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. polegającego zdaniem skarżącego na prowadzeniu postępowania przez pracownika, którego bezstronność skarżący kwestionuje to wskazać należy, że w aktach administracyjnych znajduje się wniosek skarżącego z dnia 16 września 2014 r. skierowany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, o "niewłączanie do składu orzekającego radcy prawnego Wojciecha Nycza (...)". Wyjaśnić należy, że zarzut ten jest bezzasadny bowiem wskazany przez skarżącego członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nie brał udziału w zaskarżonej decyzji.

Odnośnie do zarzutu braku wykazania i sprawdzenia czy zamierzenie inwestycyjne posiada wystarczające uzbrojenie, wobec braku odpowiedniego zaświadczenia z zakładu energetycznego, z wodociągów i prawidłowego zaświadczenia z gazownictwa wyjaśnić należy, że inwestorka przedłożyła oświadczenia dysponentów mediów (gaz, woda i kanalizacja, prąd) oraz zgodę wszystkich właścicieli budynku na korzystanie z mediów (warunki przyłączenia do sieci gazowej z dnia 26 czerwca 2014 r. Polska Spółka Gazownictwa sp. z o.o., MPWiK z dnia 10 czerwca 2014 r., MPO Spółka z o.o. z dnia 30 maja 2014 r., Tauron Dystrybucja z dnia 13 czerwca 2014 r., oświadczenie współwłaścicieli budynku przy ul. J. [..] z dnia 25 czerwca 2014 r - k. 455 - [..]8 akt sprawy), tak więc warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (skarżący omyłkowo wskazał art. 61 ust. 1 pkt 2) został spełniony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., szczególnie w kontekście, że wniosek

o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczył zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń w istniejącym już budynku mieszkalnym, który posiada dostęp do drogi publicznej.

W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.