Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SAB/Wa 23/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 oraz art. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi [...] "[...]" [...] w W. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania punktu 2 wniosku [...] "[...]" [...] w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej [...] "[...]" [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], przesłanym drogą elektroniczną, [...] "[...]" w W. (dalej: "skarżąca", "strona"), zwróciła się do Ministra Finansów (dalej: "Minister", "organ") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej Ministra Finansów, w zakresie:

1/ wysokości aktualnego wynagrodzenia zasadniczego brutto;

2/ rodzaju i wysokości poszczególnych dodatków do wynagrodzenia zasadniczego brutto (nagrody, premie, dodatek stażowy, dodatek funkcyjny, dodatek zadaniowy, inne otrzymywane dodatki).

Organ w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. przekazał skarżącej informacje zawarte

w ustawie z dnia 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia

25 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz ustawie z dnia 16 września 1982r.

o pracownikach urzędów państwowych, które w sposób jednoznaczny określają z jakich składników składa się wynagrodzenie Ministra Finansów, jak również ustalają jego wysokość. W piśmie tym organ wskazał, że wynagrodzenie Ministra składa się

z wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Wysokość wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego Ministra ustalona jest na podstawie kwoty bazowej, określonej w ustawie budżetowej oraz następujących mnożników kwoty bazowej, określonych w wyżej wymienionym rozporządzeniu: dla wynagrodzenia zasadniczego – mnożnik kwoty bazowej w wysokości [...], zaś dla dodatku funkcyjnego – mnożnik [...] kwoty bazowej. Zgodnie z ustawą budżetową na rok 2012, kwota bazowa dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe wynosi 1.766,46 zł. Organ wskazał również, że osobom zajmującym kierownicze stanowiska państwowe przysługuje dodatek za wieloletnią pracę w urzędach państwowych, którego wysokość ustalana jest zgodnie z art. 3 "b" ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, na podstawie art. 22 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tj. Dz.U. 2013 r., poz. 269).

W związku z powyższym, pismem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] strona poinformowała Ministra, że pismo z dnia [...] lutego 2014 r. nie zawiera wszystkich informacji, o które wnioskowała w piśmie o udostępnienie informacji publicznej, tj.

o nagrodach, dodatku zadaniowym i innych otrzymywanych dodatkach - na przykład za zasiadanie w zespołach roboczych czy dodatkach z innych tytułów, ani też informacji, że te dodatkowe składniki wynagrodzenia nie występują. W konsekwencji strona wniosła o przekazanie żądanych danych lub wydanie decyzji o odmowie ich udostępnienia.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Minister poinformował skarżącą, że w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. zostały zawarte wszystkie niezbędne informacje w zakresie aktualnego wynagrodzenia Ministra Finansów, przewidzianego przez obowiązujące przepisy prawa, które w sposób jednoznaczny określają z jakich składników składa się wynagrodzenie Ministra, jak również ustalają jego wysokość. Wyjaśnił również, w jaki sposób, na podstawie przekazanych w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. informacji, można uzyskać żądaną przez stronę wysokość aktualnego wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego Ministra Finansów. Ponadto podniósł, że obowiązujące przepisy w zakresie wynagrodzenia osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe nie przewidują premii i dodatku zadaniowego dla stanowiska Ministra.

Odnośnie nagród za szczególne osiągnięcia państwowe dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, to organ poinformował, że zgodnie z art. 3 "b" ustawy z dnia 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (tj. Dz.U. 2011 r. Nr 79, poz. 430 ze zm.), stosuje się odpowiednio art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 269). W świetle tych przepisów Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia utworzyć dodatkowy fundusz nagród dla urzędników państwowych z przeznaczeniem na nagrody w wysokości 3 % planowanych wynagrodzeń osobowych pozostających w dyspozycji kierowników urzędów.

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra w załatwieniu jej wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. (prawidłowo powinno być: [...] stycznia 2014 r.)

o udostępnienie informacji publicznej. Organowi zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) i e), art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, zwana dalej "u.d.i.p.").

Skarżąca wniosła o:

1. zobowiązanie Ministra do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na jej wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku;

2. wymierzenie grzywny Ministrowi, jako organowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej;

3. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę strona podniosła, że organ nie przekazał informacji o nagrodach, dodatku zadaniowym i innych otrzymywanych dodatkach - na przykład za zasiadanie w zespołach roboczych czy dodatkach z innych tytułów, ani też informacji, że te dodatkowe składniki wynagrodzenia nie występują. Minister nie udostępnił informacji, ograniczając się do odpowiedzi na pytania, których skarżąca nie zadawała. Organ w terminie ustawowym nie wykonał żadnej czynności, która prowadziłaby do spełnienia woli skarżącej, a tym samym czyniła zadość wskazanym we wstępie przepisom Konstytucji RP oraz u.d.i.p. Do dnia wniesienia skargi wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został wykonany, nie została także wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że w odpowiedziach organu z dnia

[...] lutego 2014 r. oraz z dnia [...] lutego 2014 r. zostały przekazane niezbędne informacje odnoszące się do wszystkich zagadnień poruszonych we wniosku skarżącej. Mnożniki kwoty bazowej, służące do ustalenia wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego osób zajmujących wysokie stanowiska państwowe oraz kwota bazowa, wynikają wprost z przytoczonych przez organ przepisów prawa. Wskazane przez organ w jego odpowiedziach dane poprzez przemnożenie dwóch wartości, tj. kwoty bazowej i mnożnika kwoty bazowej wynagrodzenia zasadniczego lub mnożnika kwoty bazowej dodatku funkcyjnego, pozwalają na uzyskanie, bez zbędnej zwłoki, informacji o wysokości aktualnego wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego otrzymywanego przez Ministra.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej "p.p.s.a.") wynika, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym przepisami prawa organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem stosownej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź też nie podjął stosownej czynności.

Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, w tym u.d.i.p.

Na wstępie zauważyć należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p., zaś podmioty zobowiązane do jej udzielenia

w art. 4 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja

o sprawach publicznych, w szczególności informacja o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Na gruncie przepisów u.d.i.p., zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne. Jej zakres dotyczy wykonywania przez uprawnione podmioty zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych

w art. 61 Konstytucji RP praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na ustawowo chronione wolności i prawa innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła odzwierciedlenie w przepisach art. 1 – 2 u.d.i.p. Z ich treści wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko przepisy rangi ustawowej mogą prowadzić do ograniczenia prawa do informacji publicznej. Przepisy art. 6 u.d.i.p. zawierają otwarty katalog informacji publicznych podlegających ujawnieniu.

Służba cywilna w ministerstwie wchodzi w skład sektora finansów publicznych, której gospodarka finansowa prowadzona jest na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.).

Spór w rozpoznawanej sprawie nie dotyczy jednak kwestii, czy żądane przez skarżącą we wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. informacje są informacjami publicznymi, a tego, czy organ udzielił odpowiedzi na ww. wniosek zgodnie z u.d.i.p.

Oczywistym jest, że informacja o wydatkach organu, w tym dotycząca wynagrodzeń pieniężnych wypłacanych funkcjonariuszom, jest informacją o majątku publicznym i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. Minister, jako organ władzy publicznej, wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Skoro więc informacje, objęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r., stanowią informację publiczną, organ winien załatwić wniosek skarżącej w trybie przepisów u.d.i.p.

Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że skarga zasługuje w części na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że skarżąca w pierwszym punkcie swojego wniosku z dnia

[...] stycznia 2014 r. żądała przekazania informacji dotyczącej wysokości aktualnego wynagrodzenia zasadniczego brutto Ministra Finansów. Organ wprawdzie nie udzielił informacji o faktycznej, rzeczywistej wysokości wynagrodzenia określonego kwotowo

w złotych, ale przekazał w dokładny sposób informację o sposobie ustalania wynagrodzenia Ministra oraz dane z tabeli mnożników kwoty bazowej służących do ustalenia wysokości tego wynagrodzenia. Należy zgodzić się z organem, że mnożniki kwoty bazowej służące do ustalenia wynagrodzenia zasadniczego osób zajmujących wysokie stanowiska państwowe oraz kwota bazowa wynikają wprost z przytoczonych przez organ przepisów prawa. Wskazane przez organ w jego odpowiedziach na wniosek skarżącej dane, poprzez przemnożenie dwóch wartości: kwoty bazowej

i mnożnika kwoty bazowej wynagrodzenia zasadniczego, pozwalają na uzyskanie informacji o wysokości aktualnego wynagrodzenia zasadniczego otrzymywanego przez Ministra.

W związku z tym, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ nie pozostaje bezczynny co do rozpoznania punktu pierwszego wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r. Za powyższym stwierdzeniem przemawia również niejako sama treść skargi, w której skarżąca wskazuje, że organ nie przekazał jej informacji o nagrodach, dodatku zadaniowym i innych otrzymywanych dodatkach. Skarżąca nie wskazuje więc wprost, że nie otrzymała informacji o wysokości aktualnego wynagrodzenia zasadniczego brutto Ministra, z czego można wnioskować, że informacja w powyższym zakresie została jej udostępniona. Dlatego w tej części skargę należało oddalić.

W punkcie drugim wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżąca wnosiła o przekazanie informacji dotyczącej rodzaju i wysokości poszczególnych dodatków do wynagrodzenia zasadniczego brutto Ministra, takich jak: nagrody, premie, dodatek służbowy, dodatek funkcyjny, dodatek zadaniowy i inne otrzymywane dodatki (na przykład za zasiadanie w zespołach roboczych). Odpowiedź organu w tym zakresie jest niepełna i niedokładna. W żadnym z dwóch pism skierowanych do skarżącej organ nie udzielił informacji o wysokości aktualnego dodatku stażowego należnego Ministrowi Finansów, wskazał jedynie podstawę prawną jego ustalenia. Odnośnie zapytania

o wysokość nagród, jako składnik wynagrodzenia Ministra Finansów, organ również odpowiedział wskazaniem podstawy prawnej jej udzielania. Zdaniem Sądu, w tym zakresie organ winien precyzyjnie odpowiedzieć, czy w okresie od daty wniosku do daty udzielenia odpowiedzi jednym ze składników wynagrodzenia Ministra Finansów była nagroda, jeśli tak, to kiedy ją otrzymał i w jakiej wysokości. Organ nie wypowiedział się również, czy Minister otrzymuje inne dodatki, np. za zasiadanie w zespołach roboczych, czy z innych tytułów.

Jeśli chodzi o dodatek funkcyjny, to informacja o jego wysokości znajduje się

w piśmie organu z dnia [...] lutego 2014 r. Wystarczy przemnożyć przez siebie mnożnik kwoty bazowej tego dodatku, tj. [...] oraz kwotę bazową na rok 2014, tj. 1766,46 zł. Odnośnie premii i dodatku zadaniowego, to organ w piśmie z dnia [...] lutego 2014r. wyraźnie nadmienił, że obowiązujące przepisy prawa w zakresie wynagrodzenia osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe nie przewidują premii i dodatku zadaniowego dla stanowiska Ministra.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził bezczynność organu co do rozpoznania punktu drugiego przedmiotowego wniosku, jednak dotyczy ona tylko udzielenia informacji odnośnie wysokości dodatku stażowego, nagród oraz innych dodatków. Stwierdzenie bezczynności w sentencji wyroku obejmujące cały punkt drugi wniosku miało jedynie ułatwić redakcję orzeczenia.

W ocenie Sądu, bezczynność organu nie ma charakteru rażącego, gdyż wynika

z błędnego zrozumienia przez organ, czy też dokonania przez niego błędnej interpretacji treści wniosku skarżącej. W związku z tym Sąd nie dopatrzył się również podstaw do wymierzenia organowi grzywny, dlatego w tym zakresie oddalił skargę.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Finansów obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną dokonaną w sprawie niniejszej przez Sąd oraz rozpoznać punkt drugi wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r. w trybie przepisów u.d.i.p., przy uwzględnieniu wytycznych Sądu.

Mając na względzie powołane okoliczności, Sąd, działając na podstawie art. 149 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Orzeczenie w punkcie 3 wyroku oparto na art. 151 p.p.s.a., zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł jak

w punkcie 4 wyroku, zaliczając do zwróconych kosztów sądowych uiszczony przez skarżącą wpis od skargi.