Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 111/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust.1, art. 43 ust.1, art. 61 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 21 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 roku sprawy ze skargi Gminy Wieluń na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 28 grudnia 2018 r. nr 1743/18 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu wniesionego od negatywnej oceny formalnej projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z 28 grudnia 2018 r. Zarząd Województwa Łódzkiego nie uwzględnił protestu od negatywnej oceny formalnej projektu nr WND-RPLD.06.03.02-10-0037/17 złożonego przez Gminę Wieluń, w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr RPLD.06.03.02-IZ.00-10-002/17 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działania VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, Poddziałania VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 130, poz. 1000, poz. 1432), art. 9 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 53 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 55 pkt 1, art. 57, art. 58 ust. 1, pkt 1 i 2, art. 61 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1460) w związku z art. 21 ustawy z 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1475) – dalej "ustawa wdrożeniowa".

Z akt sprawy wynika, że 25 listopada 2016 r. został ogłoszony przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2014 – 2020 to jest przez Zarząd Województwa Łódzkiego, dalej "IZ RPO WŁ" lub "Instytucja Zarządzająca" Konkurs Zamknięty dla naboru nr RPLD.06.03.02-IZ.00-10-001/16 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działania VI.3 Rewitalizacja rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, Poddziałania VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020.

W ramach przedmiotowego konkursu Gmina Wieluń 17 lutego 2017 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu o nr. WND-RPLD.06.03.02-10-0037/17 pod nazwą: "Przebudowa i rewitalizacja terenu basenu kąpielowego przy ul. Broniewskiego 4 w Wieluniu z nadaniem nowych funkcji powiązanych z rewitalizacją terenu targowiska miejskiego".

Pismem z 11 sierpnia 2017 r. Komisja Oceny Projektów - dalej "KOP" poinformowała wnioskodawczynię o negatywnej ocenie formalnej złożonego wniosku o dofinansowanie, stwierdzając niespełnienie kryterium formalnego: "Projekt jest zgodny z obowiązującymi przepisami krajowym i unijnymi, m.in. dotyczącymi stosowania pomocy publicznej (w tym pomocy de minimis), ochrony środowiska, zamówień publicznych". KOP wskazała, iż biorąc pod uwagę, że przedmiotem projektu jest przebudowa i rewitalizacja terenu basenu kąpielowego wraz z przebudową infrastruktury oraz rewitalizacja terenu targowiska poprzez budowę zadaszeń oraz kompleksową przebudowę budynku biura targowiska, nie zgadza się z przedstawionym przez wnioskodawcę uzasadnieniem, iż wszystkie powyższe zadania należy uznać za zadania własne gminy w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. KOP stwierdziła ponadto, że projekt złożony przez wnioskodawcę spełnia przesłanki występowania pomocy publicznej, natomiast wnioskodawca w ramach projektu nie wskazał podstawy prawnej do udzielenia przedmiotowemu projektowi pomocy publicznej, przez co nie zostało spełnione wskazane kryterium formalne.

Gmina Wieluń 21 sierpnia 2017 r. złożyła do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 pisemny protest w związku z negatywną oceną formalną swojego projektu. Wnioskodawczyni podniosła, iż zgodnie z opisem projektu oraz orzecznictwem Komisji Europejskiej prawidłowo wskazała, iż zadanie dotyczące rewitalizacji basenu miejskiego nie będzie stanowiło pomocy publicznej. W tym zakresie wyjaśniła, że zgodnie z Decyzją Komisji Europejskiej z 12 stycznia 2001 r. w sprawie N 258/2000 - Pomoc dla Parku Wodnego Dorsten finansowanie basenu pływackiego nie będzie spełniało przesłanki wpływu na wymianę handlową, gdy łącznie spełnione zostaną następujące warunki: z jego usług nie będą korzystać obywatele innych państw członkowskich lub odsetek tych osób będzie marginalny, co wskazywałoby na lokalny charakter obiektu; obiekt nie będzie przedmiotem aktywnej promocji nastawionej na pozyskanie zagranicznych klientów; w pobliskich miejscowościach nie znajdują się obiekty o porównywalnym charakterze, świadczące podobne usługi. Zgodnie zaś z opisem projektu przewidziany do rewitalizacji obiekt spełniał będzie wszystkie wskazane warunki. Wnioskodawca dodał jednocześnie, że nie jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą w ramach projektu i rozważa możliwość przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w trybie otwartym konkurencyjnym, tj. przetargu nieograniczonego, i realizacji zadania na poziomie operatora/ów. Zdaniem wnioskodawcy kryterium selektywności nie będzie spełnione, gdy z owego "przysporzenia na warunkach korzystniejszych niż rynkowe" będą mogły skorzystać na równi wszystkie zainteresowane podmioty. W opinii wnioskodawcy w wyniku realizacji projektu nie dojdzie do spełnienia przynajmniej jednej przesłanki z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Wnioskodawca zaznaczył ponadto, iż przedsięwzięcia realizowane w ramach projektu to zadania o charakterze użyteczności publicznej. Prowadzenie targowiska i hal targowych wiąże się z utrzymaniem bezpieczeństwa, porządku i wszystkie przewidziane w projekcie elementy są konieczne do prawidłowego funkcjonowania i prowadzenia targowiska.

Zarząd Województwa Łódzkiego uchwałą z 20 września 2017 r. pozostawił bez rozpatrzenia protest wniesiony przez Gminę Wieluń, wskazując, że dla przedmiotowego działania wyczerpana została cała dostępna kwota środków przeznaczonych na dofinasowanie projektów w ramach przedmiotowego konkursu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 991/17 stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z 27 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 152/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpatrując sprawę wyrokiem z 26 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 379/18 uwzględnił skargę na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z 20 września 2017 r. o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia. Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 września 2018 r. sygn. akt I GSK 2787/18 oddalił skargę kasacyjną Zarządu Województwa Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 26 czerwca 2018 r.

Będąc zobligowanym do rozpatrzenia protestu, powołaną na wstępie uchwałą z 28 grudnia 2018 r. Zarząd Województwa Łódzkiego nie uwzględnił protestu Gminy Wieluń od negatywnej oceny formalnej projektu z uwagi na brak spełnienia przez wnioskodawcę kryterium formalnego: "Projekt jest zgodny z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi, m.in. dotyczącymi stosowania pomocy publicznej (w tym pomocy de minimis), ochrony środowiska, zamówień publicznych". IZ RPO WŁ podkreśliła, że protestująca nie poparła swojego stanowiska co do niewystępowania przesłanek pomocy publicznej żadnymi analizami ani pogłębionymi wyjaśnieniami. Wskazała, iż w zakresie w jakim jednostka samorządu terytorialnego prowadzi działalność gospodarczą, która może zostać oddzielona od wykonywania prerogatywy władzy publicznej, jednostka ta działa jako przedsiębiorstwo w odniesieniu do tej działalności. Jednocześnie klasyfikacja podmiotu jako przedsiębiorstwa zawsze odnosi się do konkretnej działalności. Protestujący przedstawioną argumentację powinien zatem odnieść do konkretnego elementu, nie zaś do całości infrastruktury realizowanej w ramach projektu.

IZ RPO WŁ wskazała, że w projekcie zawarte zostały m.in. takie elementy jak powstanie basenu krytego z nowymi funkcjami takimi jak usługi masażu, solarium, saunarium, natryski wrażeń oraz basenu z niecką sportową i rekreacyjną ze zjeżdżalnią z hamownią, budowa zadaszeń, budynku biura targowiska pełniącego funkcje centrum informacji, reklamy, radiowęzła oraz powstanie sali konferencyjno - szkoleniowej. W ocenie Instytucji Zarządzającej zakres realizowanej infrastruktury przekracza zadania narzucone jednostce ustawą, a co za tym idzie koniecznym jest uznanie spełnienia przesłanek występowania pomocy publicznej w przedmiotowym projekcie.

Odnosząc się do argumentacji protestującego wskazującej, że przedmiotowy projekt ma lokalny charakter, a co za tym idzie nie wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi, IZ RPO WŁ wskazała, że wsparcie stanowi pomoc publiczną, o ile przynajmniej potencjalnie wpływa na konkurencję, przy czym istotne jest nie tylko faktyczne występowanie konkurencji, ale nawet możliwość jej wystąpienia. Wsparcie udzielone przedsiębiorcy posiadającemu konkurentów (choćby potencjalnych) na rynku, nawet lokalnym, może potencjalnie zakłócić konkurencję. Jednocześnie, aby wsparcie stanowiło pomoc publiczną, musi choćby potencjalnie oddziaływać na handel pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej, przy czym pojęcie "handlu" należy rozumieć szeroko - jako wszelkie aspekty międzynarodowej wymiany gospodarczej, w tym przepływy kapitału. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dla spełnienia wskazanej przesłanki nie jest istotne, czy wpływ na handel pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej jest znaczący lub poważny. Nie ma również znaczenia fakt, że beneficjent pomocy prowadzi działalność wyłącznie na rynku krajowym państwa pochodzenia. Wnioskowana pomoc może bowiem w szczególności utrudnić świadczenie usług na rynku przedsiębiorstwom z innych państw członkowskich lub też zachęcić podmioty z tych państw do nabywania usług świadczonych przez wnioskodawcę, a także umożliwić mu rozszerzenie działalności poza państwo pochodzenia.

Odnosząc się do argumentacji wyrażonej w proteście, opartej o decyzję Komisji Europejskiej w sprawie N258/200 - Pomoc dla Parku Wodnego w Dorsten, IZ RPO WŁ wyjaśniła, iż zgodnie z Zawiadomieniem Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (2016/C 262/01) tradycyjne uważano, że publiczne finansowanie większości infrastruktury nie wchodzi w zakres zasad pomocy państwa, gdyż budowę i eksploatację infrastruktury traktowano jako ogólny środek polityki publicznej, a nie jako działalność gospodarczą. Ostatnio jednak czynniki takie jak liberalizacja, prywatyzacja, integracja rynkowa i postęp technologiczny sprawiły, że wzrosły możliwości komercyjnej eksploatacji infrastruktury, na potwierdzenie czego IZ RPO WŁ przywołała stosowne wyroki Trybunału Sprawiedliwości.

Instytucja Zarządzająca zwróciła również uwagę, iż cała argumentacja przedstawiona przez protestującego podniesiona została dopiero na etapie procedury odwoławczej, a nie na etapie oceny formalnej i nie mogła podlegać ocenie Komisji Oceny Projektów. Zaznaczyła również, że wnioskodawca nie został wezwany do skorygowania kryterium formalnego "Projekt jest zgodny z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi, m.in. dotyczącymi stosowania pomocy publicznej (w tym pomocy de minimis), ochrony środowiska, zamówień publicznych" ze względu na to, że zgodnie z załącznikiem IV Regulaminu Konkursu niespełnienie przedmiotowego kryterium skutkuje negatywną oceną projektu i nie podlega korekcie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z 28 grudnia 2018 r. oraz poprzedzającą ją informację o wyniku oceny formalnej z 11 sierpnia 2017 r. wniosła Gmina Wieluń, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego tj.:

1. art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez pominięcie wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku w trakcie oceny formalnej w zakresie określonym w informacji o negatywnej ocenie wniosku z 11 sierpnia 2017 r.;

2. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz art. 125 ust. 3 lit. a tiret ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Rozwoju Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszy Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Społecznego, Funduszu Spójności Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 - poprzez brak przejrzystej, rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku polegający na błędnym przyjęciu, że nie spełniono kryterium formalnego nr 16 – "Projekt zgodny z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi, m.in. dotyczącymi stosowania pomocy publicznej (w tym pomocy de minimis), ochrony środowiska, zamówień publicznych", w sytuacji kiedy projekt ten nie spełniał przesłanek występowania pomocy publicznej, na co wnioskodawca wskazał we wniosku, co spowodowało brak zapewnienia wnioskodawcy przejrzystych i rzetelnych reguł obowiązujących przy ocenie projektu oraz nieprzestrzeganie zasady równego traktowania, a w konsekwencji ocenę i podjęcie decyzji bez rzeczywistej weryfikacji i sprawdzenia okoliczności sprawy;

3. naruszenie art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, błędną wykładnię, to jest przyjęcie, że w stosunku do projektu zgłoszonego przez wnioskodawcę zachodzi wsparcie w postaci pomocy publicznej, a tym samym złożony przez wnioskodawcę wniosek o dofinansowanie projektu, nie spełnia kryterium nr 16.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Ponadto w skardze zawarto wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skoro w sprawie wątpliwości wzbudziło wypełnienie kryterium formalnego to uzasadnione było wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie wyjaśnienia. Ma to swoje uzasadnienie ze względu na brzmienie art. 37 ustawy wdrożeniowej, jak też obowiązku wynikającego z art. 125 ust. 3 lit. a tiret ii rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1303/13. Wprawdzie zapisy Regulaminu konkursu przewidują bardzo sformalizowane i zawężone określenie sytuacji, w których Komisja wzywa do uzupełnienia wniosku (§ 6 pkt 7) i przewidują rygorystyczne, automatyczne ujemne konsekwencje w postaci negatywnej oceny, jednak mając na względzie regulacje art. 37 ustawy wdrożeniowej i 125 rozporządzenia takie regulaminy nie spełniają wymagań, jakie przepisy te zapewniają dla przeprowadzenia postępowania oceny projektów. Skarżąca podkreśliła, że wyżej wskazane regulacje, w tym również art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zakresie w jakim przewiduje możliwość uzupełnienia wniosku na etapie oceny formalnej, mają na celu zagwarantowanie wnioskodawcom prawa do rzetelnego, bezstronnego i przejrzystego rozpoznania wniosku, czyli sprawiedliwości proceduralnej.

W ocenie skarżącej przedstawiona w informacji o negatywnej ocenie wniosku argumentacja jest polemiką ze stanowiskiem wnioskodawcy wyrażonym we wniosku, która nie jest oparta na okolicznościach faktycznych, przepisach prawa, lecz w oderwaniu od faktycznej oceny formalnej. Skoro dopiero Komisja, dokonując oceny zakwestionowała stanowisko Gminy co do spełnienia wskazanego wyżej kryterium i przedstawiła swoje wątpliwości w rozstrzygnięciu, bez wcześniejszego wezwania do złożenia wyjaśnień, to oczywistym jest, że dopiero w ramach procedury odwoławczej Gmina mogła złożyć wyjaśnienia do konkretnych zarzutów Komisji.

W dalszej kolejności Gmina Wieluń podniosła, że w zakresie oceny, czy w stosunku do projektu skarżącego zachodzą przesłanki wystąpienia pomocy publicznej znaczenie ma prawidłowe zastosowanie art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Gmina Wieluń podkreśliła, że zgodnie z opisem projektu oraz orzecznictwem Komisji Europejskiej prawidłowo wskazała, iż zadanie dotyczące rewitalizacji basenu miejskiego nie będzie stanowiło pomocy publicznej. W tym zakresie kierowała się orzecznictwem Komisji Europejskiej i Zawiadomienia Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (2016/C 262/01) zawartych w INFORMACJACH INSTYTUCJI, ORGANÓW I JEDNOSTEK ORGANIZACYJNYCH UNII EUROPEJSKIEJ (Dziennik Urzędowy UE z 19 lipca 2016 r.) w pkt. 197 a. Jednocześnie skarżąca zauważyła, że Komisja Europejska w pkt. 195 i 196 stwierdziła, że wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi nie może być tylko hipotetyczny lub domniemany. .

W końcowej części skargi Gmina Wieluń zaakcentowała, że nie jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą w ramach projektu. W jej ocenie budowa basenu jako infrastruktury sportowej i rekreacyjnej, jak i prowadzenie targowiska należą do zadań własnych gminy w świetle art. 7 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), -dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 – dalej "ustawa wdrożeniowa". Ustawa wdrożeniowa określa między innymi sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Zgodnie z art. 64 ustawy wdrożeniowej jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a.

Zgodnie z art. 61 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W myśl art. 61 ust. 8 powołanej ustawy w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Ustawa wdrożeniowa określa ogólne reguły postępowania dotyczące wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wszystkim wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W myśl art. 37 ust. 2 ustawy projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (czyli rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 - Dz. Urz. UE L 2013 Nr 347, str. 320). Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektów w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy), który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wynikająca z art. 37 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi zaś stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny powinny być znane wnioskodawcom.(por. wyroki NSA z dnia: 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl- CBOSA).

Uwzględniając powyższe wskazać należy, że kontrola sądu przeprowadzona w rozstrzyganej sprawie miała na celu zbadanie zgodności postępowania Instytucji Zarządzającej przy ocenie spornego projektu z obowiązującym prawem w tym w szczególności z ustawą wdrożeniową, regulaminem konkursu zamkniętego dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działania VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, Poddziałania VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Spór w sprawie dotyczył prawidłowości przeprowadzonej oceny formalnej projektu Gminy Wieluń Przeprowadzając kontrolę dokonanej oceny projektu przez Instytucję Zarządzającą sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą doszedł do przekonania, że ocena ta została przeprowadzona w sposób prawidłowy i nie może być uznana za nierzetelną w odniesieniu do kryterium formalnego projekt jest zgodny z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi m.in. dotyczącymi stosowania pomocy publicznej.

W tym miejscu wskazać należy, że regulamin konkursu ma charakter wiążący tak dla ustanawiającej go właściwej instytucji, jak i dla podmiotów aplikujących o dofinansowanie. W regulaminie konkursu wskazane zostało w § 6 pkt 3 że z ocena projektów dokonywana jest w oparciu o formalne i merytoryczne kryteria wyboru zatwierdzone przez Komitet Monitorujący Regionalny Program Operacyjny Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Kryteria wyboru projektów opublikowane są na stronie www.rpo.lodzkie.pl oraz stanowią załącznik nr IV do regulaminu. Zgodnie z § 6 pkt 5 regulaminu konkursu ocena formalna wniosku o dofinansowanie projektu ma charakter zerojedynkowy. Z kolei § 6 pkt 7 lit. a regulaminu konkursu stanowi, że stosownie do art. 43 ustawy wdrożeniowej, w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek pisarskich, Instytucja Organizująca Konkurs wzywa Wnioskodawcę do uzupełnienia lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Zapis ten jest tożsamy w treści z ustępem 1 art. 43 ustawy wdrożeniowej, w brzmieniu obowiązującym w dacie ogłoszenia konkursu. Przepis ten dodatkowo w ustępie 2 wskazywał, że uzupełnienie wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji. Regulamin konkurs ponadto wskazywał, że za oczywiste omyłki w rozumieniu art. 43 ustawy wdrożeniowej Instytucja Zarządzająca uznaje wyłącznie oczywiste omyłki pisarskie. W tym trybie nie ma możliwości poprawienia innych omyłek niż pisarskie np.:omyłek/błędów rachunkowych. Za braki formalne i oczywiste omyłki pisarskie nie uznaje się uchybień związanych z niespełnieniem przez projekt kryteriów wyboru zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WŁ.

Wśród kryteriów formalnych oceny projektów wskazane zostało kryterium nr 16 projekt jest zgodny z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi m.in. dotyczącymi stosowania pomocy publicznej. Kryterium to nie podlega uzupełnieniu. Kryterium to zostało zweryfikowane na podstawie wniosku o dofinansowanie oraz załączników i prawidłowo uznano, że nie zostało spełnione. Postępowanie w przedmiocie dofinasowania w ramach konkursu cechuje się daleko posuniętym formalizmem. Prawidłowe sporządzenie wniosku obciąża wnioskodawcę. Podkreślić należy, że wszystkie argumenty, które w ocenie skarżącej przemawiały za tym, że w odniesieniu do jej wniosku o dofinansowanie nie zachodziły przesłanki pomocy publicznej winny być wskazane w projekcie. Późniejsze ich przytoczenie na etapie polemiki ze stanowiskiem KOP jest, jak trafnie wskazuje Instytucja Zarządzająca, spóźnione. Z treści skargi wynika, że wnioskodawca domaga się możliwości późniejszego uzupełnienia projektu w zakresie kryterium pomocy publicznej. W ocenie sądu przyznanie takiej możliwości stanowiłoby nierówne traktowanie w odniesieniu do innych uczestników konkursu, którzy swoją argumentację zawarli wyłącznie w złożonych wnioskach o dofinansowanie. Przyznanie, zgodnie ze stanowiskiem strony skarżąca, uprawnienia do poprawy, uzupełnienia kryterium formalnego naruszałoby kryteria oceny projektów i prowadziło do naruszenia zasady równości uczestników konkursu, naruszając tym samym art. 37 ustawy wdrożeniowej. Należy podkreślić, że kryteria wyboru projektów i ich znaczenie są częścią regulaminu konkursu, który jest udostępniany potencjalnym beneficjentom. Zatem na etapie ogłoszenia naboru podmiot ubiegający się o dofinansowanie ma możliwość zapoznania się z kryteriami naboru oraz regulaminem konkursu. Na tej podstawie powinien dysponować wiedzą, w jakim zakresie będzie mógł dokonać ewentualnej korekty wniosku, a jakie uchybienia wywołają negatywne skutki dla zgłoszonego wniosku o dofinansowanie. W rozstrzyganej sprawie w załączniku nr IV stanowiącym kryteria wyboru projektów w ramach Osi priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu w odniesieniu do spornego kryterium formalnego nr 16 wskazano, że ocenie podlegać będzie zgodność projektu z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi, w szczególności dotyczącymi stosowania pomocy publicznej, ochrony środowiska, zamówień publicznych. Kryterium może zostać uznane za spełnione, warunkowo spełnione lub niespełnione (Tak / Tak-warunkowo / Nie). Kryterium może zostać warunkowo uznane za spełnione w sytuacji, w której dokumenty przedłożone w ramach wniosku o dofinansowanie nie pozwalają na ostateczną ocenę kryterium. Z opisu kryterium nie wynika możliwość uzupełnienia formularza wniosku i załączników. Składając wniosek wnioskodawca winien zadbać aby zawierał on wszystkie niezbędne do oceny informacje potwierdzające spełnienie niezbędnych kryteriów. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych wszelkie niejasności, sprzeczności, niespójności czy też nieprecyzyjne sformułowania wniosku o dofinansowanie, co do zasady będą przemawiały na niekorzyść wnioskodawcy w trakcie oceny jego projektu, a dodatkowo nie będą stanowiły braku podlegającego uzupełnieniu w trybie ustanowionym w art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie V SA/Wa 1039/11, NSA z dnia 12 października 2011 r. w sprawie II GSK 1964/11, dostępne w CBOSA). Stąd zarzuty strony skarżącej dotyczące braku wezwania do uzupełnienia wniosku w odniesieniu do kryterium pomocy publicznej uznać należy za niezasadne. Z regulaminu konkursu i art. 43 ustawy wdrożeniowej wynika w sposób jednoznaczny, że uzupełnieniu lub poprawieniu podlegały jedynie braki formalne lub oczywiste omyłki pisarskie. Za braki formalne i oczywiste omyłki pisarskie nie uznaje się uchybień związanych z niespełnieniem kryteriów wyboru. Ustawa wdrożeniowa nie przewidywała możliwości poprawy kryteriów formalnych projektu, a jedynie warunków formalnych. Zatem wbrew twierdzeniem skarżącej w sprawie rację ma organ wskazując, że nie było podstaw do wzywania strony do uzupełnienia projektu.

W kontrolowanej uchwale Instytucja Zarządzająca dokonała także rzetelnej weryfikacji zasadności stanowiska wnioskodawcy, który we wniosku o dofinansowanie projektu przyjął, że w jego przypadku pomoc publiczna nie zachodzi. Sąd podziela stanowisko Instytucji Zarządzającej, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 107 ust. 1 TFUE uprawniające do przyjęcia zagrożenia pomocą publiczną.

Zgodnie z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. A zatem wsparcie o charakterze pomocy publicznej ma miejsce wówczas, kiedy spełnione są następujące warunki:

– występuje transfer środków publicznych,

– podmiot uzyskuje korzyść ekonomiczną,

– wsparcie ma charakter selektywny, tzn. uprzywilejowuje określony lub określone podmioty albo produkcję określonych towarów,

– grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencję na rynku unijnym oraz wpływa na wymianę handlową między krajami członkowskimi UE.

Za przedsiębiorstwo o którym mowa w art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej uznaje się podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu. Sąd podziela stanowisko Instytucji Zarządzającej, że gmina pomimo swej formy prawnej spełnia przesłanki prawa unijnego do uznania jej za przedsiębiorcę ponieważ projektowana działalność ma w znacznym stopniu charakter działalności gospodarczej, bowiem polega na oferowaniu usług, przy czym na gruncie prawa unijnego nie ma znaczenia czy są to usługi odpłatne czy nieodpłatne. Słusznie zatem wskazano, że działalność gminy w postaci prowadzenia basenu krytego z nowymi funkcjami takimi jak solarium, sunarium, natryski wrażeń a także budowa budynku biura targowiska pełniącego funkcję centrum informacji, reklamy, radiowęzła, czy budowa sali konferencyjno-szkoleniowej jest działalnością komercyjną, nosi cechy działalności gospodarczej. Podkreślić jeszcze należy że niezrozumiałym jest kwestionowanie przez stronę skarżącą we wniesionej obecnie skardze do sądu administracyjnego stanowiska, że gminę na potrzeby oceny występowania pomocy publicznej należy traktować jako przedsiębiorcę, podczas gdy w złożonym projekcie strona sama w ten sposób oceniła swój charakter, jako podmiotu ubiegającego się o dotację. W załączaniu nr 15 stanowiącym formularz występowania pomocy publicznej w punkcie I "Czy Wnioskodawca jest przedsiębiorcą w rozumieniu unijnego prawa konkurencji" zaznaczyła odpowiedź "TAK". Wobec powyższego argumentacja skargi w tym zakresie nie może odnieść spodziewanego przez skarżącą skutku.

Niewątpliwie zgodzić należy się także z Instytucją Zarządzającą, że w razie dofinansowania takiego projektu wystąpiłby transfer środków publicznych, gmina uzyskałaby korzyść ekonomiczną i zostałaby uprzywilejowana w stosunku do innych przedsiębiorców, prowadzących podobną działalność na pobliskim terenie.

Oś sporu w sprawie, w odniesieniu do niespełnienia kryterium nr 16 ogniskuje się wokół stwierdzenia, czy została spełniona ostatnia z przesłanek z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, tzn., czy przyznanie dofinansowania groziłoby zakłóceniem lub zakłócałoby konkurencję na rynku unijnym oraz czy wpływa na wymianę handlową między krajami członkowskimi UE. W zawiadomieniu Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (publi. w Dzienniku Urzędowym U.E. z 19 lipca 2016 r. 2016/C 262/01) wskazano, że dotacja publiczna przyznana przedsiębiorstwu, które świadczy jedynie usługi lokalne lub regionalne, a nie świadczy żadnych usług poza państwem pochodzenia, może mieć jednak wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi, jeżeli przedsiębiorstwa z innych państw członkowskich mogłyby świadczyć takie usługi (także w ramach swobody przedsiębiorczości). Strona skarżąca we wniosku zwracała uwagę na wyłącznie lokalny charakter projektowanej działalności. A także wskazuje, że budowa basenu i targowiska należy do zadań własnych gminy, a zatem dofinansowanie budowy tej infrastruktury nie będzie stanowiło pomocy publicznej. Strona całkowicie pomija okoliczność podnoszoną przez Instytucję Zarządzającą, że poza rewitalizacja basenu oraz targowiska projekt przewiduje szereg innych działań, mających na celu rozwinięcie szeroko rozumianej działalności usługowej, a więc planowana infrastruktura będzie wykorzystywane także do celów działalności gospodarczej co może wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Strona w swoim wniosku nie przedstawiła żadnych danych, z których wynikałoby, że jedynie podmioty lokalne będą korzystały z otrzymanego wsparcia, oraz, że planowana działalność usługowa nie ograniczy dostępu do tego rodzaju usług podmiotom z zewnątrz, w tym innych krajów członkowskich. Z powołanych zapisów traktatu i instrukcji wypełnienia załącznika nr 15 dotyczącego pomocy publicznej wynika wyraźnie, że dla uznania dofinansowania za pomoc publiczną wystarczy potencjalność zagrożenia, możliwość, nie zaś pewność, że dojdzie do zakłócenia konkurencji. Budowa obiektu basenu z nowymi funkcjami oraz elementów targowiska w postaci centrum informacji i reklamy z pewnością przyczyni się do wzrostu pozycji gminy jako przedsiębiorcy na rynku usług kosmetycznych, rekreacyjnych, czy informacyjnych, reklamowych, nie tylko w skali województwa czy kraju, ale również na wspólnym rynku unijnym. Dofinansowanie będzie więc uprzywilejowaniem w stosunku nie tylko do konkurentów krajowych, ale i konkurencji z krajów członkowskich. Słusznie wywodzi organ, że zakładany lokalny wymiar usług nie wyklucza możliwości wpływu na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi.

Jeszcze raz należy przypomnieć, że dokonując oceny formalnej projektu Instytucja Zarządzająca jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją. A zatem nie może wykraczać poza jego zakres, poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów nie wynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji, wskazanych przez stronę skarżącą w proteście na poparcie stanowiska o niewstępowaniu pomocy publicznej w odniesieniu do złożonego projektu. W konsekwencji nie jest również zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania innych, niż wskazane przez wnioskodawcę argumentów, twierdzeń, czy też danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria formalne. Oznacza to, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia, a nie Instytucja Zarządzająca, jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany projekt kryteria te spełnia. W ocenie sądu w sprawie nie można uznać, że ocena kryterium pomocy publicznej miała charakter dowolny. Zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z prawidłowo uzasadnionym stanowiskiem organu. Sąd badając legalność oceny projektu w zakresie kryterium pomocy publicznej nie stwierdził zarzucanych w skardze naruszeń prawa.

Z powyższych rozważań wynika, że zarzuty naruszenia traktatu oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/13, a także art. 43 ust 1 ani art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oddalił skargę jako niezasadną.