Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 402/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 25, art. 58, art. 73
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Referent Bartłomiej Maciak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 sprawy ze skargi G. T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. (nr [...]), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] grudnia 2015 r. (nr [...]) o uchyleniu w całości decyzji ostatecznej o przyznaniu G. T. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 i odmowie przyznania tych płatności oraz nałożeniu sankcji w wysokości 746,54 zł.

Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następującym stanie sprawy:

Decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2012 r. (nr [...]) Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. (organ I instancji) przyznał G. T. płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w łącznej kwocie 10.768,09 zł. Objęła ona jednolitą płatność obszarową w wysokości 7.467,01 zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 2.090,47 zł oraz płatność do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych w wysokości 1.210,61 zł.

W dniu 27 maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w C. wpłynęło oświadczenie beneficjenta przyznanej płatności o nieużytkowaniu na dzień 31 maja 2012 r. działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], które objęte były wnioskiem o przyznanie płatności na 2012 rok i zostały uwzględnione w decyzji ostatecznej przyznającej omawiane płatności.

Na skutek tego oświadczenia organ I instancji postanowieniem z dnia 16 listopada 2015 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o przyznanie płatności na 2012 rok, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W wyniku postępowania wznowieniowego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. organ uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. i odmówił przyznania G. T. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 (zarówno jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, jak i płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych) oraz nałożył na niego sankcję w wysokości 746,54 zł.

Po rozpoznaniu wniesionego przez stronę odwołania od powyższej decyzji, organ odwoławczy utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że z materiału dowodowego wynika, iż powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 10,20 ha, do uzupełniającej płatności podstawowej wynosiła 9,87 ha, natomiast do płatności dot. upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych wynosiła 1,80 ha. Tymczasem ze złożonego w dniu 27 maja 2013 r. oświadczenia producenta rolnego wynika jednoznacznie i w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że w roku gospodarczym 2012 producent rolny na dzień 31 maja 2012 r. nie użytkował działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,97 ha, z położonej w województwie l. , powiat c. , gmina L., obręb A. oraz działki nr [...] o pow. 1,11 ha, położonej w województwie [...], powiat [...], gmina Ż., obręb L. K., które zadeklarował do płatności we wniosku na rok 2012.

Dlatego w postępowaniu wznowieniowym podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności na 2012 rok była mniejsza niż zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności, stąd wykluczono z płatności działkę rolną "I" położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,97 ha oraz działkę rolną "J" położoną na działce nr [...] o pow. 1,11 ha, w wyniku ustalenia, że beneficjent przyznanych pierwotnie płatności w ogóle nie był ich użytkownikiem.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2012 strona go podpisała, co jest równoznaczne z podjęciem odpowiedzialności za jego wypełnienie. Jednocześnie oświadczyła we wniosku (sekcja IX Oświadczenia i Zobowiązania), że znane są jej zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej, objętych wnioskiem o przyznanie płatności.

Dlatego w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania i w zmienionych okolicznościach faktycznych, organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i uzasadnione stanem faktycznym sprawy, ustalonym w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Uwzględniając zakres stwierdzonych nieprawidłowości ustalono, że wyliczona procentowo różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku do poszczególnych płatności a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący G. T. zaskarżył powyższą decyzję w całości, zarzucając Dyrektorowi Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rażące naruszenie przepisów prawa, a zwłaszcza:

1) art. 7 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, ze zm.), poprzez brak załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem i wolą strony, a w sytuacji jeżeli organ miał wątpliwości co do intencji strony miał obowiązek domagać się uzupełnienia i sprecyzowania pisma, czego zaniechał;

2) art. 25 ust. 1 zdanie 1 rozporządzenia Komisji Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE Nr 316, s. 65, ze zm.), przez niezastosowanie tego przepisu w ustalonym stanie faktycznym, gdy G. T. cofnął wniosek o pomoc w zakresie działek nr [...] oraz nr [...] i nie było to konsekwencją ani poinformowania go przez organ o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy, ani powiadomieniu o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu;

3) art. 73 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, przez niezastosowanie w sprawie, gdy rolnik informował właściwy organ na piśmie (pismo z 27 maja 2013 r.) o tym, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy, a czynność tę nie poprzedzało poinformowanie przez organ o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy i nie został on powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, co skutkuje tym, że w stosunku do strony nie było podstaw do odmowy udzielenia pomocy za 2012 rok i nałożenia na niego sankcji;

4) art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009, przez zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy rolnik cofnął wniosek o pomoc z tytułu użytkowania działek nr [...] nr [...] i poinformował organ o nieprawidłowościach w złożonym wniosku, a więc nie zaszły podstawy do stosowania tego przepisu.

W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skargi jest bezzasadna, dlatego podlega oddaleniu. Zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności. Tym samym nie zachodziły też podstawy do wzruszenia rozstrzygnięcia organu I instancji.

Wymaga na wstępie zwrócenia uwagi, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 20 grudnia 2012 r. o przyznaniu skarżącemu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Dlatego bez względu na zawarte w skardze zarzuty, w pierwszej kolejności ocenie podlegała zgodność z prawem działania organu w zakresie odnoszącym się do wznowienia wskazanego postępowania administracyjnego.

Podstawę prawną wznowienia postępowania w rozpoznawanej sprawie stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., według którego organ wznawia postępowanie zakończone decyzją ostateczną, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Stwierdzić należy, że wskazana podstawa wznowienia postępowania administracyjnego rzeczywiście zaistniała.

Podstawową kwestią w sprawie przyznania skarżącemu omawianych płatności na rok 2012, było ustalenie zakresu posiadania przez niego działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Wynikało to z przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 nieobowiązującej już obecnie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, z późn. zm. – dalej jako "ustawa" lub "ustawa o płatnościach bezpośrednich"), która miała zastosowanie do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o przyznanie płatności na rok 2012. Zgodnie z tym przepisem podstawowym warunkiem przyznania jednolitej płatności obszarowej jest posiadanie przez wnioskodawcę (rolnika) działek rolnych objętych wnioskiem, na dzień 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności.

Okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania było ustalenie, że na dzień 31 maja 2012 r. skarżący jako wnioskodawca przyznania płatności na 2012 rok w ogóle nie był posiadaczem działki nr [...] o pow. 0,97 ha w A. oraz działki nr [...] o pow. 1,11 ha w K. L., które do płatności na rok 2012 zadeklarował. Zostało to ujawnione na skutek złożonego przez skarżącego pisemnego oświadczenia z dnia 27 maja 2013 r., kiedy omawiana płatność została mu już przyznana i wypłacona. Dopiero zatem to oświadczenie jednoznacznie wyjaśniło kluczową kwestię dla przyznania płatności na 2012 rok – to jest rzeczywisty zakres posiadania działek objętych wnioskiem przez beneficjenta przyznanej już płatności. Skarżący do czasu złożenia tego oświadczenia nie składał żadnej korekty wniosku, ani też wniosku w jakiejkolwiek części nie cofnął, choć musiał być w pełni świadomy tego, że swoim wnioskiem o przyznanie płatności na 2012 rok objął działki, które w ogóle nie były w jego posiadaniu. Z oświadczenia tego dodatkowo wynika, że został poinformowany o konieczności zwrotu nienależnie pobranych płatności za te działki.

Trzeba zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ma charakter szczególnego postępowania administracyjnego, do którego – z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach wspólnotowych, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich – stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (art. 3 ust. 1 ustawy).

Odrębność omawianego postępowania w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego wyraża się w następujących kwestiach: 1) określeniu innego katalogu obowiązków organu administracji (stanie na straży praworządności; rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; udzielenie stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnienie stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań); 2) wyłączeniu stosowania w tym postępowaniu przepisu art. 81 k.p.a.; 3) skierowanie do stron i innych osób uczestniczących w postępowaniu obowiązku przedstawienia dowodów oraz wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; 4) ustanowienie zasady, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne (art. 3 ust. 2-3 ustawy).

Dodatkowo istotną cechą omawianego postępowania jest wysoki stopień jego sformalizowania, przejawiający się w ujednoliconym formularzu wniosku, którego złożenie wszczyna postępowanie i który stanowi podstawową formę składania oświadczeń woli i wiedzy w sprawach o przyznanie pomocy oraz szybkość, która ma zapewnić sprawność działania organów, jak i stron.

Wskazany sposób uregulowania postępowania w sprawie płatności rolnych wskazuje na przesunięcie na rolnika ubiegającego się o pomoc zdecydowanie większego ciężaru wywodzenia zasadności zgłaszanych roszczeń, niż ma to miejsce na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego, a ponadto większy nacisk położony został na wymagania formalne, których zachowanie decyduje o skuteczności dokonywanych czynności.

Z tych przyczyn, biorąc pod uwagę specyfikę postępowania w sprawie płatności rolnych, od strony wymagana jest zdecydowanie większa staranność przy prowadzeniu swoich spraw. Nie jest przez to możliwe przenoszenie ciężaru odpowiedzialności za ewentualny błąd na organ w sytuacji, gdy rolnik był w pełni świadomy faktu, że zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności także działki rolne, które nie były w jego posiadaniu, a tym samym spowodował wynikające z takiego działania – przewidziane prawem – negatywne dla siebie konsekwencje.

W opisanej sytuacji prawidłowy był tok rozumowania i argumentacja organu. Po pierwsze okoliczność, że skarżący nie był posiadaczem dwóch działek rolnych, które objął swym wnioskiem o płatność na 2012 rok była istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem warunkowała przyznanie płatności oraz jej wysokość. Po drugie, była to okoliczność istniejąca w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności (dnia [...] grudnia 2012 r.), jak bowiem wynika z oświadczenia skarżącego z dnia 27 maja 2013 r. – nie był on posiadaczem (użytkownikiem tych działek) na dzień 31 maja 2012 r. Po trzecie zaś, okoliczność ta nie była znana organowi, bowiem ujawniło ją dopiero wskazane wyżej oświadczenie skarżącego. Tym samym w pełni zasadnie wznowiono z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2012 r. o przyznaniu skarżącemu płatności na rok 2012.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić, że nie są one zasadne.

Przede wszystkim chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postępowaniu wznowieniowym, a w szczególności art. 7 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a., poprzez brak załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem i wolą strony, w sytuacji jeżeli organ miał wątpliwości co do intencji strony, gdyż miał obowiązek domagać się uzupełnienia i sprecyzowania pisma, czego zaniechał.

Oczywiście można sformułować wobec organu oczekiwanie, że czyniąc zadość zasadzie budowania zaufania do obywateli powinien on wyjaśniać wszystkie wątpliwości w zakresie składanych przez stronę oświadczeń. Jednakże w niniejszej sprawie takich wątpliwości – w ocenie Sądu – w ogóle nie było. Poza bowiem złożeniem nie budzącego co do treści żadnych wątpliwości pisemnego oświadczenia skarżącego z dnia 27 maja 2013 r., w którym informował on organ o nieużytkowaniu przez niego działek nr [...] i nr [...] na dzień 31 maja 2012 r., jasno z oświadczenia tego wynika, że znane były mu również związane z tym negatywne skutki, gdyż został poinformowany o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatność.

W sprawie tej brak też jakichkolwiek innych dowodów, które mogłyby wskazywać na wątpliwości co do intencji strony, a tym samym mogłyby stanowić faktyczną podstawę do podjęcia działań przez organ w celu ich wyjaśnienia. W ramach postępowania administracyjnego obowiązuje zasada pisemności (art. 14 k.p.a.), stanowiąca dążenie do zapewnienia stronom postępowania oraz organom gwarancji procesowych i pewności, co do znaczenia podejmowanych czynności. Skoro organy procedują przede wszystkim w oparciu o treść żądania strony, oznacza to, że nie są one uprawnione do ingerowania w jego treść, jeśli nie budzi wątpliwości, ani tym bardziej do jego kreowania.

Stanowisko skarżącego, na którym oparte zostały wszystkie zarzuty skargowe i uzasadnienie wniesionej skargi, opiera się na twierdzeniu, że w sprawie tej doszło do częściowego cofnięcia pierwotnego wniosku o przyznanie omawianych płatności. Zdaniem skarżącego złożone przez niego pisemne oświadczenie z dnia 27 maja 2013 r. stanowiło w istocie "cofnięcie" części pierwotnego wniosku o przyznanie płatności w zakresie obejmującym działki, których skarżący nie posiadał. Stanowisko to – jest błędne. Żadnego bowiem oświadczenia odnośnie cofnięcia jakiejkolwiek części wniosku o przyznanie płatności na 2012 rok, skarżący w istocie nie złożył.

W takiej sytuacji chybiona jest uwaga, że obowiązkiem organu było zwrócenie się do rolnika o sprecyzowanie i wyjaśnienie, jakiego zachowania od adresata podania oczekuje. Skoro oświadczenie rolnika całkowicie jasno i jednoznacznie określało zawarte w nim treści, nie było podstaw do tego, by wzywać stronę do jego sprecyzowania. Jednoznaczna treści omawianego pisma skarżącego skutkowała prawidłowym stanowiskiem organu odnośnie tego, że konsekwencją złożonego oświadczania mogło być tylko wznowienie postepowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r.

Dodatkowo oświadczenia skarżącego z dnia 27 maja 2013 r. – z przyczyn prawnych – w ogóle nie można w okolicznościach faktycznych tej sprawy rozpatrywać jako oświadczenia będącego czynnością procesową, skutkującą cofnięciem części wniosku o przyznanie płatności na rok 2012.

Skoro płatność objęta wnioskiem na rok 2012 został skarżącemu już przyznana i wypłacona, to nie jest prawnie skuteczne cofnięcie wniosku o przyznanie płatności po zakończeniu postępowania w przedmiocie przyznania tej płatności. Jeżeli bowiem postępowanie toczy się z wniosku strony, to jego ostateczne rozpoznanie w wymaganej prawem formie kończy sprawę i cofnięcie wniosku o jej wszczęcie po zakończeniu tego postępowania, pozostaje obojętne prawnie. Rozpoznając zaś sprawę ponownie, organ zobowiązany był uwzględnić nowe istotne dla sprawy okoliczności, nieznane mu wcześniej, które stanowiły podstawę wznowienia postępowania.

Z tej przyczyny w niniejszej sprawie okoliczności te, wynikające z treści oświadczenia skarżącego z dnia 27 maja 2013 r., w którym ujawniono nieprawidłowość zawarte w pierwotnym wniosku o przyznanie płatności i ich zakres, były przedmiotem analizy organów administracji, które ponownie rozpatrzyły wniosek skarżącego z uwzględnieniem ujawnionych okoliczności, to jest brakiem posiadania dwóch działek przez skarżącego w 2012 roku, których posiadanie uwzględnione było przy rozpatrywaniu wniosku pierwotnego.

Odnosząc się do możliwości zastosowania w tej sprawie przepisu art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE Nr 316, s. 65, ze zm.), wyjaśnić należy, że przepis ten wprowadza zasadę, według której wniosek o przyznanie pomocy można w każdej chwili wycofać w całości lub w części na piśmie (art. 25 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia). Z art. 25 ust. 2 rozporządzenia wynika zaś, że jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części wniosku, których dotyczą nieprawidłowości.

W badanej sprawie skarżący nie tylko nie dokonał wycofania (cofnięcia) wniosku, ale nie dokonał również korekty wniosku o płatności na rok 2012, w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...]. Była już o tym mowa przy rozważaniach dotyczących wymogów formalnych rozpatrywania wniosków o płatności rolne. Skarżący złożył jedynie oświadczenie, że nie był posiadaczem wskazanych działek na dzień 31 maja 2012 r. Takie oświadczenie nie jest dopuszczalną prawem korektą, bowiem dla jej dokonania wymagana jest przewidziana w pkt I formularza wniosku opcja "korekta wniosku", co nie nastąpiło, a ponadto przewidziane prawem dla korekty wniosku terminy materialnoprawne już minęły. Z uwagi na sformalizowany charakter postępowania w sprawie płatności, nie mogło zatem takie oświadczenie stanowić "wycofania wniosku" w rozumieniu art. 25 rozporządzenia Nr 1122/2009. Bez złożenia oświadczenia na odpowiednim formularzu nie było możliwe przyjęcie, że skarżący wniosek wycofał w oparciu o art. 25 ust. 1 rozporządzenia.

W tych warunkach, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie było więc możliwe uznanie jego oświadczenia złożonego w dniu 27 maja 2013 r. za wycofanie wniosku. W piśmie tym skarżący oświadczył również, że został poinformowany o konieczności zwrotu nienależnie pobranych płatności za działki, których nie miał w swoim posiadaniu. Oświadczenie to wskazywało więc na ujawnienie nowych okoliczności w sprawie, które istniały w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności i uzasadniały wznowienie postępowania.

Co więcej, w art. 25 ust. 1 rozporządzenia użyto sformułowania, że wniosek wycofać można "w każdej chwili". Wykładnia tego przepisu nakazuje jednakże przyjęcie pewnego ograniczenia. Chodzi tu o każdy czas w ogóle, ale jedynie do o czas do chwili wydania ostatecznej decyzji w sprawie płatności. Według bowiem art. 25 ust. 3 rozporządzenia, wycofanie wniosku zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia skutkuje tym, że wnioskodawca znajduje się w sytuacji sprzed złożenia wniosku o przyznanie pomocy lub części przedmiotowego wniosku. Nie można więc racjonalnie zastosować tych przepisów w sytuacji, gdy wniosek został już "skonsumowany", a więc ostatecznie rozpoznany przez organ, poprzez uwzględnienie wniosku i przyznanie płatności.

Możliwości cofnięcia wniosku już po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie sprzeciwiają się również dwa inne argumenty. Po pierwsze, cofnięcie stawia wnioskodawcę w sytuacji sprzed złożenia wniosku (jego części). Oznaczałoby to konieczność wzruszenia ostatecznej decyzji w sprawie płatności. Takiej podstawy nie ma w przepisach polskiego Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie może być nią również zastosowany w analizowanej sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż w opisywanej sytuacji pojawiłaby się nowa okoliczność (wycofanie wniosku), która nie istniała w dacie wydania decyzji. Po drugie, taka wykładnia mogłaby prowadzić do nadużyć sprzecznych z zasadą bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego. Przy braku ograniczenia czasowego w ogólności, możliwe byłoby, np. wycofanie wniosku po kilku latach od wydania ostatecznej decyzji w sprawie płatności, kiedy to zwrot wypłaconej (nienależnie) pomocy mógłby okazać się niemożliwy, z uwagi na terminy przedawnienia.

W konkluzji wykładnia art. 25 ust. 1 rozporządzenia Nr 1122/2009 prowadzi do przyjęcia zasady, że wniosek może być cofnięty wprawdzie w każdej chwili, ale tylko do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie płatności. W konsekwencji skuteczne wycofanie wniosku po jego ostatecznym rozstrzygnięciu nie jest dopuszczalne. W badanej sprawie nawet przy kwalifikowaniu oświadczenia skarżącego z 27 maja 2013 r. jako wycofania wniosku (co nie nastąpiło), trzeba stwierdzić, że miało to miejsce już po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie płatności, a zatem byłoby niedopuszczalne. Z tej przyczyny w sprawie niniejszej niemożliwe było zastosowanie przez organ przepisu art. 25 ust. 1 rozporządzenia, który dotyczy wycofania wniosku.

Rozpatrując sprawę ponownie w wyniku wznowienia postępowania ujawniły się rozbieżności pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na 2012 rok, a powierzchnią stwierdzoną. Ustalenia w tym zakresie nie są sporne, bowiem oparte zostały na niekwestionowanym w treści oświadczeniu skarżącego z dnia 27 maja 2013 r.

Stąd też nie było podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych organu, który stwierdził, że podczas kontroli administracyjnej wniosku wykluczono z płatności działkę rolną "I" położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,97 ha oraz działkę rolną "J" położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 1,11 ha, w wyniku ustalenia, że skarżący nie był ich posiadaczem (użytkownikiem).

W takich zaś warunkach zaistniała podstawa do zastosowania w postępowaniu wznowieniowym przepisu art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, zgodnie z którym, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, nie przyznaję się pomocy w danym roku.

Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej (10,20 ha) a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej (8,12 ha), wyniosła 25,6158%. Ze względu na stwierdzoną różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną kwalifikującą się do objęcia jednolitą płatnością obszarową, jednolita płatność obszarowa nie mogła zostać przyznana i należało jej odmówić.

W przypadku uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO), biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonej kontroli administracyjnej, stwierdzona powierzchnia działek rolnych wyniosła 7,79 ha, a powierzchnia zadeklarowana we wniosku wynosiła 9,87 ha. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do uzupełniającej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną wyniosła zatem 26,7009%. Ze względu na różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną, płatność ta również nie mogła zostać przyznana i należało jej odmówić.

W przypadku zaś płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych, biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonej kontroli administracyjnej, powierzchnia stwierdzona działek rolnych wyniosła 0,69 ha, a powierzchnia zadeklarowana we wniosku wynosiła 1,80 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej. Przy ustalaniu tej powierzchni, zgodnie z art. 26 ust. 1 i art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, uwzględniono również wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej, wyniosła 100%.

Zgodnie zaś z art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Kwota nałożonych sankcji podlegać będzie odliczeniu zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) Nr 885/2006, co oznacza, że kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Jeżeli w tych latach przyznane płatności nie pozwolą na pełna kompensację kwoty sankcji, pozostałe saldo zostanie anulowane.

W takich okolicznościach organy prawidłowo odmówiły przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych oraz zasadnie nałożyły na niego w tym zakresie wyliczoną prawidłowo sankcję (kwotową).

Odnosząc się natomiast do zarzutu niezastosowania przez organ art. 73 ust. 2 rozporządzenia Nr 1122/2009, który dotyczy wyjątków od stosowania zmniejszeń i wykluczeń, stwierdzić należy, że w sprawie tej wskazany przepis nie mógł mieć zastosowania.

Przede wszystkim zgodnie z art. 73 ust. 1 rozporządzenia Nr 1122/2009, zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy.

Według zaś art. 73 ust. 2 tego rozporządzenia, zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Podane przez rolnika informacje, o których mowa w akapicie pierwszym, powodują dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy do faktycznej sytuacji.

Żadna z okoliczności opisanych w hipotezie ostatnio cytowanej normy nie wystąpiła. Wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2012 był ewidentnie niezgodny z rzeczywistym stanem faktycznym. W oparciu o błędne dane zawarte we wniosku doszło do wadliwego przyznania skarżącemu płatności. Trudno uznać, by nieprawidłowości te nie wynikały z winy rolnika w sytuacji, gdy w maju 2012 r. wskazał on we wniosku o przyznanie płatności także te działki rolne, których w rzeczywistości w ogóle nie posiadał. Nie daje się racjonalnie przyjąć, że skarżący mógł o tych faktach nie wiedzieć.

Skoro tak, to odnosząc się do możliwości zastosowania w tej sprawie art. 73 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, należy taką możliwość wykluczyć. Trzeba wskazać, że w myśl akapitu drugiego tego przepisu, podane przez rolnika informacje, o których mowa w akapicie pierwszym, powodują dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy do faktycznej sytuacji. Jeżeli takie informacje zostaną podane dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji, pojawia się problem "dostosowania wniosku do faktycznej sytuacji". Wniosek taki – jak wyjaśniono – został już "skonsumowany", czyli rozpatrzony decyzją ostateczną. Dlatego racjonalną drogą wykładni tego przepisu jest przyjęcie, że także art. 73 ust. 2 rozporządzenia może być stosowany tylko do momentu wydania ostatecznej decyzji w sprawie płatności. W przeciwnym wypadku "dostosowanie wniosku do faktycznej sytuacji" wymagałoby wzruszenia ostatecznej decyzji w sprawie płatności. Problemem byłby w tej sytuacji brak odpowiedniej podstawy prawnej do wzruszenia decyzji według przepisów k.p.a., podobnie jak w przypadku analizowanego wyżej art. 25 rozporządzenia. Nie może być nią również i tutaj art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż w opisywanej sytuacji pojawiłaby się nowa okoliczność (wycofanie wniosku), która nie istniała w dacie wydania decyzji. Po drugie, analogicznie jak w przypadku art. 25 rozporządzenia, taka wykładnia mogłaby prowadzić do nadużyć sprzecznych z zasadą bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego. Przy braku ograniczenia czasowego możliwe byłoby, np. skorygowanie w tym trybie wniosku po kilku latach od wydania ostatecznej decyzji w sprawie płatności, kiedy to zwrot wypłaconej nienależnie pomocy mógłby okazać się niemożliwy z uwagi na terminy przedawnienia.

Rato legis tego przepisu jest zupełnie inne – chodzi o sytuacje, kiedy rolnik przed wydaniem decyzji i przed wykryciem błędu przez organ sam wskazał na błędy lub dezaktualizację wniosku. Taka wykładnia pozostaje w ścisłym związku z art. 14 rozporządzenia, dotyczącym poprawek (korekty) wniosku. Bez rozwiązania przyjętego w art. 73 rozporządzenia, rolnik pomimo wcześniejszej korekty bez wezwania organu, byłby i tak karany sankcjami za rozbieżności pomiędzy deklaracjami zawartymi we wniosku a faktami stwierdzonymi w wyniku kontroli organu.

W okolicznościach faktycznych tej sprawy skarżący poinformował o nieprawidłowościach w jego wniosku ponad 5 miesięcy po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie przyznania mu płatności i nie wskazał nawet na brak jego winy w tym zakresie. W świetle przedstawionej wyżej wykładni, przepis art. 73 ust. 2 Komisji (WE) Nr 1122/2009 – nie mógł tu mieć zastosowania. Rolnik powinien dołożyć szczególnej staranności przy wypełnieniu wniosku, gdyż ponosi odpowiedzialność za treść wniosku i spadają na niego konsekwencje błędów w tym zakresie.

Odnosząc się zaś do stanowiska pełnomocnika skarżącego, który odwołał się w ustnych wywodach na rozprawie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 227/15, trzeba zwrócić uwagę, że odmienne nieco były w powołanej sprawie okoliczności faktyczne, w szczególności odnoszące się do okoliczności, w jakich rolnik może skutecznie zawiadomić organ o wadach wniosku o przyznanie płatności i uniknąć negatywnych konsekwencji. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się zaś – co do zasady – z wykładnią przepisu art. 73 ust. 2 rozporządzenia, wedle której przepis ten może być stosowany tylko do chwili wydania ostatecznej decyzji w sprawie płatności. Dlatego w niniejszej sprawie można było przyjąć, że poinformowanie przez rolnika o jego zawinionych błędach we wniosku o przyznanie płatności, bez choćby próby wykazania, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy, skutkować winno negatywnymi konsekwencjami popełnionych błędów.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) – oddalił skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.