Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 601/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 lutego 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 listopada 2014 r. ustalającą J. D. kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

Decyzja ta została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych.

W dniu 25 kwietnia 2006 r. J.D. złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. W przedmiotowym wniosku rolnik zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o łącznej powierzchni 57,92 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej działki rolne o powierzchni 56,07 ha.

Ostateczną decyzją z dnia 23 listopada 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał stronie płatności do powierzchni deklarowanych w łącznej wysokości 33 577,28 zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości 16 002,14 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową w wysokości 17 575,14 zł.

Postanowieniem z dnia 22 marca 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wznowił postępowanie w sprawie przyznania J. D. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 z uwagi na okoliczność złożenia przez stronę oświadczenia o zaprzestaniu działalności rolniczej oraz w związku z przekazaniem na podstawie umowy darowizny działek ewidencyjnych wymienionych w akcie notarialnym repertorium A nr [...].

W wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, uwzględniając stanowisko wyrażone w prawomocnych wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Gd 21/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 636/13, ostateczną decyzją z dnia 8 kwietnia 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 23 kwietnia 2008 r. stwierdzając, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 23 listopada 2006 r. przyznająca skarżącemu dopłaty do gruntów rolnych, została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż J. D. nie był w posiadaniu gruntów rolnych zgłoszonych na rok 2006 w przedmiotowym wniosku przez cały rok kalendarzowy, na co wskazują złożone przez niego dokumenty w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa potwierdzające przekazanie gruntów objętych wnioskiem, a co za tym idzie zaprzestanie prowadzenia przez niego działalności rolniczej. Warunek posiadania nie był także spełniony na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności. Ponadto organ wskazał, iż termin 5 lat od doręczenia decyzji ostatecznej Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 23 listopada 2006 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych upłynął w dniu 1 grudnia 2011 r., zatem brak jest możliwości jej uchylenia, zgodnie z art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej jako "k.p.a." oraz wskazał, iż naruszenie prawa polega na tym, iż wspomnianą decyzją z dnia 23 listopada 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w kwocie 33 577,28 zł, natomiast przysługująca stronie kwota płatności bezpośrednich do gruntów rolnych powinna wynosić 0 zł.

W tych okolicznościach, pismem z dnia 18 września 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zawiadomił J. D. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 przyznanych na mocy opisanej decyzji z dnia 23 listopada 2006 r., a następnie decyzją z dnia 17 listopada 2014 r. ustalił mu kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów na rok 2006 przyznanych na mocy decyzji z dnia 23 listopada 2006 r. w łącznej wysokości 33577,28 zł, w tym: 16002,14 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz 17575,14 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż płatności przyznane wspomnianą decyzją w łącznej wysokości 33 577,28 zł zostały w dniu 11 stycznia 2007 r. przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Powołując treść decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 8 kwietnia 2014 r. organ I instancji ocenił, że środki pieniężne w wysokości 33 577,28 zł zostały pobrane nienależnie. Ponadto przeanalizował przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w sytuacji, gdy kwota do odzyskania nie przekracza kwoty 100 euro, wynikające z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu wynikające z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. L 141 z 30.4.2004 ze zm.), stwierdzając, iż wspomniane przesłanki w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

W odwołaniu od tej decyzji J. D. zarzucił, że organ dopuścił się naruszenia powagi rzeczy osądzonej, gdyż zarówno strony, jak i żądanie są identyczne jak w poprzednio toczącej się sprawie, zakończonej ostateczną decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 kwietnia 2014 r. Jego zdaniem, w sprawie zachodzi tożsamość podmiotu i przedmiotu rozstrzygnięcia i gdyby ponownie doszło do rozstrzygnięcia w sprawie, to byłoby ono dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dlatego organ I instancji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. nie powinien ponownie wszczynać postępowania. Skoro jednak postępowanie zostało wszczęte, to obowiązkiem organu odwoławczego będzie uchylenie takiej decyzji i umorzenie postępowania. Dlatego też niezrozumiałe jest kolejne wszczęcie postępowania z urzędu i wydanie kolejnej decyzji w sprawie.

W ocenie odwołującego, przez wielokrotne wydawanie i uchylanie decyzji nie można ustalić celu i sensu kolejnego wznowienia postępowania i wydania kolejnej decyzji w sprawie. Od momentu złożenia wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2006 r., organy ARiMR na różnych szczeblach wydały tyle sprzecznych ze sobą decyzji, iż nie sposób ocenić zasadności kolejnego wszczęcia postępowania. Kolejnym niezrozumiałym działaniem Kierownika ARiMR jest wszczynanie kolejnego postępowania pomimo okresu przedawnienia. Okresy przedawnienia w przepisie art. 73 rozporządzenia Komisji WE 796/2004 nie minęły, bowiem terminu dziesięcioletniego nie należy stosować do sytuacji strony, ponieważ nigdy nie działała w niniejszej sprawie w złej wierze, zaś pozostałe terminy - roczny i czteroletni, niezależnie od kwalifikacji poczynionej przez Kierownika ARiMR upłynęły.

Zatem, skoro organy nie dokonały skutecznego doręczenia decyzji w terminie, należało uwzględnić żądanie odwołującego w całości. Jego zdaniem, przekazanie gospodarstwa synowi, G. D., odbyło się zgodnie z przepisami ustawy i rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004.

Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podkreślił, że postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności za rok 2006 jest odrębnym postępowaniem administracyjnym i nie stanowi przedmiotu niniejszej sprawy. Bezspornym był fakt posiadania przez odwołującego w momencie składania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 rok (tj. 26 kwietnia 2006 r.), zgłaszanych działek rolnych. Jednakże w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 rok, tj. w dniu 23 listopada 2006 r. J. D. nie był już w posiadaniu wszystkich zgłoszonych gruntów rolnych.

W tym postępowaniu organ był zobowiązany do ustalenia, czy J. D. pobrał nienależne lub nadmierne płatności z tytułu płatności obszarowych za rok 2006. Organ odwoławczy wskazał, że ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 1438) jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Zadaniem organu ustalającego kwotę nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (to jest, czy nastąpiło ostateczna decyzją administracyjną).

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podkreślił, że w tej sprawie organ I instancji nie wznowił postępowania, lecz zawiadomieniem z dnia 18 września 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 przyznanych na mocy decyzji z dnia 23 listopada 2006 r.

Postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia 8 kwietnia 2014 r. dotyczyło przyznania płatności do gruntów rolnych, natomiast postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest odrębnym postępowaniem, wszczętym w momencie stwierdzenia przez organ, iż decyzja, na podstawie której przyznano stronie płatność zostanie skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego.

Wobec treści decyzji z dnia 8 kwietnia 2014 r., ustalenie rolnikowi kwoty nienależnie pobranej płatności było uzasadnione zwłaszcza, że ostateczne rozstrzygnięcie organu w odniesieniu do wniosku o przyznanie płatności na rok 2006 m.in. stwierdza, iż przysługująca stronie kwota płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 rok powinna wynosić 0 zł.

Organ I instancji ustalił stronie nienależnie pobraną płatność w łącznej wysokości 33 577,28 zł, w tym kwotę 16 002,14 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz kwotę 17 575,14 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej. Powyższe kwoty przekraczały kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, zatem w ocenie organów nie było podstaw odstąpienia od ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012, poz. 1164 ze zm.).

W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie można zastosować art. 73 ust. 4 Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., gdyż płatności wypłacone w dniu 11 stycznia 2007 r., na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 23 listopada 2006 r., nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem organ przyznając ww. płatność wydał decyzję w oparciu o materiał dowodowy, który nie świadczył o tym, że w dniu jej wydania J.D. nie był już w posiadaniu wszystkich zgłoszonych we wniosku gruntów rolnych.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia organ odwoławczy wskazał, że płatność uznana za nienależnie pobraną, nastąpiła w dniu 11 stycznia 2007 r., natomiast decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 17 kwietnia 2007 r. o odmowie po raz pierwszy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, stanowiąca pierwsze powiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, została doręczona stronie w dniu 19 kwietnia 2007 r., a więc przed upływem zarówno dziesięciu jak i czterech lat od daty płatności.

Zatem upływ terminu pomiędzy przekazaniem płatności na rachunek bankowy a pierwszym powiadomieniem strony o nieprawidłowościach dotyczących przyznania płatności na rok 2006 jest krótszy niż 4 lata, a więc nawet w przypadku przyjęcia dobrej wiary ze strony rolnika zwrot nienależnie pobranych płatności nie podlega przedawnieniu.

Zdaniem organu nie można przy tym uznać, iż strona działała w dobrej wierze, bowiem J.D. ubiegając się o płatności w roku 2006 na ostatniej stronie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, złożonego w dniu 26 kwietnia 2006 r. złożył podpis, m.in. pod oświadczeniem, iż znane są mu zasady przyznawania płatności.

Tymczasem w dniu 30 listopada 2006 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynęła umowa darowizny w formie aktu notarialnego (Repertorium [...]) z dnia 31 października 2006 r., na mocy której J. D. i M. D. darowali synowi – G. D. działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], oraz nieruchomość objętą księgą wieczystą nr [...] (tj. działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...]). Zgodnie z § 5 powyższego aktu wydanie nieruchomości nastąpiło dnia 31 października 2006 r.

W związku ze złożonym wnioskiem na rok 2006 J. D. zobowiązał się do niezwłocznego poinformowania ARiMR m.in. o przeniesieniu posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Jednakże powyższego zobowiązania skarżący nie dochował, bowiem dnia 31 października 2006 r. przekazał grunty G. D., zaś informacja o tym fakcie wpłynęła do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu 30 listopada 2006 r., tj. po wydaniu decyzji z dnia 23 listopada 2006 r. o przyznaniu płatności do gruntów rolnych na rok 2006.

Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie, organ podkreślił, że dobrą wiarę uchyla już brak staranności, bowiem w złej wierze jest ten, kto zna rzeczywisty stan prawny albo nawet wprawdzie go nie zna, ale mógł się o nim przy dołożeniu należytych starań dowiedzieć. Dobrą wiarę wyłącza ujawnienie takich okoliczności, które u przeciętnego człowieka powinny wzbudzić poważne wątpliwości, że nie przysługuje mu prawo do korzystania z rzeczy w dotychczasowym zakresie. Jako zasadę stosowaną w przypadku braku odmiennej woli ustawodawcy należy jednak przyjąć, że już zwykłe niedbalstwo, czyli brak należytej staranności, wyklucza dobrą wiarę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 lutego 2015 r. J. D. wniósł o jej uchylenie w całości, umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- powagi rzeczy osądzonej (art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej jako "p.p.s.a."), ponieważ strony, jak i żądanie są identyczne jak w poprzednio toczącym się postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARMiR z dnia 8 kwietnia 2014 r.

- zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasad wyrażonych w art. 6, 7, 8 oraz 16 § 1 k.p.a. tj. zasad: praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania, trwałości decyzji administracyjnej.

Według skarżącego zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona w całości, ponieważ narusza ona powagę rzeczy osądzonej. W sprawie tej, jak w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Dyrektora Oddziału Regionalnego ARMiR z dnia 8 kwietnia 2014 r. nr [...] zarówno strony, jak i żądania są takie same. Gdyby ponownie doszło do rozstrzygnięcia w sprawie, to byłoby ono dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Ponadto we wspomnianej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR stwierdził, że decyzji przyznającej skarżącemu dopłaty z dnia 23 listopada 2006 r. nie można uchylić z powodu upływu okresu przedawnienia. W związku z tym decyzja ta istnieje w obrocie prawnym i wydawanie kolejnych decyzji, które mają na celu zmianę rozstrzygnięcia objętego tą decyzją narusza zasadę trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącego wszczęcie kolejnego na przestrzeni 9 lat postępowania przez organy ARMiR jest jedynie wybiegiem, który ma na celu odzyskanie uzyskanych przez niego dopłat, które zostały spożytkowane zgodnie z ich przeznaczeniem.

Skarżący dokonał wszelkich formalności zgodnie z zaleceniami pracowników ARMiR i otrzymał należne mu dopłaty. Obciążanie go odpowiedzialnością za to, że organy i pracownicy ARMiR wprowadziły skarżącego w błąd byłoby wysoce niezasadne, ponieważ skarżący dokonywał wszelkich czynności zgodnie z ich wskazówkami i zaleceniami, mając zaufanie do organów administracji. W ocenie skarżącego takie postępowanie nie wpływa na pogłębianie zasady zaufania obywateli do organów administracji oraz zasady praworządności. Organy administracji oraz ich pracownicy zobligowani są do podejmowania działań mających na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nie odwrotnie.

Organy ARMiR poprzez ustalenie kwoty nienależnie, ich zdaniem, pobranych dopłat znalazły sobie inną (niż kolejne wznowienie postępowania) drogę do wyegzekwowania od skarżącego wypłaconych kwot. Ponadto w sprawie skarżącego organy ARMiR wydały już tak wiele różnych oraz sprzecznych ze sobą decyzji, że wszczynanie kolejnego postępowania wydaje się być wysoce niezasadne oraz co najmniej budzące wątpliwości co do pobudek kierujących organami ARMiR. Ponadto takie działania z pewnością nie budzą zaufania do organów administracji, w tym wypadku do organów ARMiR, które mogą w jednej sprawie wszczynać z urzędu postępowania i wydawać decyzje zgodnie z ich swobodnym uznaniem.

Końcowo wskazano, że zachowanie G. D. było zgodne nie tylko z przepisami ustawy, ale także z przepisami Rozporządzenia Komisji Wspólnot Europejskich nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu była zasadność ustalenia przez organy administracyjne kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006.

Argumentacja skarżącego oparta została na twierdzeniu, że w sprawie doszło naruszenia powagi rzeczy osądzonej, bowiem w jego ocenie strony, jak i żądanie są identyczne jak w poprzednio toczącym się postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARMiR z dnia 8 kwietnia 2014 r., na mocy której organ odwoławczy orzekł m.in., że decyzja z dnia 23 listopada 2006 r. przyznająca skarżącemu dopłaty do gruntów rolnych za 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Z powyższym stanowiskiem strony nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z powoływanym w skardze art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wiążący w rozumieniu tego przepisu charakter ma sentencja wyroku, tym niemniej dla prawidłowego odczytania jej treści trzeba kierować się jego uzasadnieniem. Moc wiążąca orzeczenia oznacza, że trzeba przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

Co istotne, zakres związania prawomocnym orzeczeniem sądu, jak i zakres powagi rzeczy osądzonej, której zasada wyrażona jest w art. 171 p.p.s.a. odnoszą się do konkretnego przedmiotu rozstrzygnięcia i nie mogą automatycznie determinować orzeczenia w innych sprawach, pozostających nawet w pewnym "zasięgu" tego orzeczenia. Sądy mają obowiązek uwzględnić istnienie w obrocie prawnym takiego rozstrzygnięcia, co nie oznacza jednak, że jego treść zastępuje konieczność rozstrzygania w innej sprawie administracyjnej, nawet gdy jej przedmiot pozostaje zbliżony do sprawy rozstrzygniętej.

Zatem związanie prawomocnym orzeczeniem sądu odnosi się wyłącznie do tego, co było przedmiotem rozstrzygnięcia tej sprawy, która została prawomocnie osądzona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 446/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak stanowi treść art. 29 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej dalej "ustawą o ARiMR", ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Z zacytowanej treści przepisu wynika wprost, że przedmiotem postępowania toczącego się przed organem ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. W tej drugiej sytuacji zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne.

Należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 11 lutego 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 17 listopada 2014 r., ustalające skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. Dlatego Sąd oceniał tylko działania organu administracyjnego podejmowane w toku postępowania zakończonego zaskarżonymi orzeczeniami. Inaczej mówiąc, kontrola sądowa ograniczała się do tych czynności, które podjęto od wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Wbrew zarzutom skargi, nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR organ ma za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2014 r. II GSK 1201/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów nie można zasadnie twierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia powagi rzeczy osądzonej, czy też zasady trwałości decyzji ostatecznych.

Postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi.

Organy zasadnie wskazały uregulowania zawarte w art. 73 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 - z którego wynika, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki (ust.1).

Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności (ust. 4).

Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat (ust. 5).

Generalnie ujmując, dziesięcioletni termin przedawnienia wynikający z przytoczonego art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 w razie braku dobrej wiary beneficjenta, który pobrał nienależne środki, jest dłuższy niż termin przewidziany w polskim prawie dla usunięcia z obrotu prawnego decyzji wadliwie przyznającej płatności w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania - w sytuacjach opisanych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a.. W takim wypadku termin ten wynosi pięć lat (art. 146 § 1 k.p.a.) i gdy z powodu tej okoliczności nie można uchylić decyzji organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 985/11 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 851/13, że zakaz uchylenia decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w art. 145 § 1 k.p.a. po upływie terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. nie oznacza sanacji takiej decyzji. Decyzja ta bowiem - pomimo braku możliwości jej wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na upływ terminu przedawnienia - jest decyzją nieprawidłową, wydaną z naruszeniem prawa, co stwierdza organ w osnowie decyzji wydanej na mocy art. 151 § 2 k.p.a., a w konsekwencji trzeba uznać, że płatności pobrane na podstawie decyzji, co do której zapadło później rozstrzygnięcie stwierdzające jej wydanie z naruszeniem prawa - nie były należne.

Pojęcie "nienależnych" płatności użyte zarówno przez prawodawcę krajowego w ustawie o ARiMR jak i legislatora europejskiego w znajdującym bezpośrednie zastosowanie rozporządzeniu (WE) nr 796/2004 jest szerokie i wobec tego trzeba przyjąć, że obejmuje swym zakresem przedmiotowym różne przypadki nieuprawnionego pobrania środków publicznych z tytułu płatności rolnych. Przepisy art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR oraz art. 73 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 stanowią samoistną, odrębną podstawę orzekania o zwrocie płatności rolnych, która niekoniecznie zatem musi w każdym przypadku wiązać się z eliminacją z obrotu prawnego decyzji przyznającej określoną płatność.

Zauważyć przy tym należy, że cytowane unormowania powołanego rozporządzenia nr 796/2004 - także co do dziesięcioletniego terminu przedawnienia obowiązku zwrotu środków w razie niezaistnienia dobrej wiary u beneficjenta - podlegają bezpośredniemu stosowaniu w każdym państwie Unii Europejskiej bez względu na odmienne regulacje proceduralne danego państwa członkowskiego.

Tym samym, na podstawie ostatecznej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARMiR z dnia 8 kwietnia 2014 r. podjętej w postępowaniu wznowieniowym, stwierdzającej, że dotychczasowa decyzja o przyznaniu płatności rolnych została wydana z naruszeniem prawa z powodu upływu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. możliwe jest więc wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Zatem organy miały podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Skoro zasadą, w świetle art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 jest dziesięcioletni okres przedawnienia dla zwrotu nienależnie pobranych płatności, liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności, z wyjątkiem w sytuacji gdy beneficjent działał w dobrej wierze - to znaczy, że ustalenie co do tego czy beneficjent działał w dobrej wierze - jest okolicznością istotną w sprawie i musi być przedmiotem wnikliwych ustaleń.

Pojęcie "dobrej wiary" nie zostało zdefiniowane, wiąże się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie, istotą których jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych, które w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być ocenione raz na zawsze i w jednakowy sposób według schematu o walorze bezwzględnym.

Jak przyjmuje się zgodnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dobra lub zła wiara beneficjenta płatności wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest ten, kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Zła wiara występuje gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest "wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach staranności". W złej wierze działa ten, kto nie wie o prawie, ale przyjąć należy, że wiedziałby gdyby się zachował należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępował rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trafne jest zatem rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który uznał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie przyznanej płatności.

W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo wskazał, że płatności do gruntów rolnych wypłacone w dniu 11 stycznia 2007 r., na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 23 listopada 2006 r., nie wynikały z pomyłki organu, bowiem przyznając płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2006 rok, organ wydał decyzję w oparciu o materiał dowodowy, który nie wskazywał na to, że skarżący nie był już w posiadaniu wszystkich gruntów rolnych zgłoszonych do dopłat.

Tymczasem stan posiadania danych gruntów rolnych winien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o przyznanie płatności, bowiem zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi, a warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego.

Oznacza to, że decyzje administracyjne dotyczące przyznania bądź odmowy przyznania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane po uprzednim ustaleniu, czy producent rolny jest czy nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku. Jednocześnie podkreślić należy, że płatności są przyznawane w relacji do danego roku kalendarzowego, co wynika chociażby ze sformułowania art. 2 ust. 4 ustawy. Z art. 2 ust. 5 pkt 2 wynika zaś, że stawki płatności uzupełniających określane są corocznie.

Prawidłowe jest ustalenie organu, że płatność uznana za nienależnie pobraną, nastąpiła w dniu 11 stycznia 2007 r., natomiast decyzja z dnia 17 kwietnia 2007 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o odmowie po raz pierwszy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, stanowiąca pierwsze powiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, została doręczona stronie w dniu 19 kwietnia 2007 r., a więc przed upływem zarówno dziesięciu jak i czterech lat od daty płatności.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w realiach niniejszej sprawy zwrot nienależnie pobranych płatności nie podlegał przedawnieniu.

Rację ma również organ twierdząc, że w niniejszej sprawie nie można uznać, iż skarżący działał w dobrej wierze, bowiem ubiegając się o płatności w roku 2006 na ostatniej stronie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, złożonego w dniu 26 kwietnia 2006 r. złożył podpis, m.in. pod oświadczeniem, iż znane są mu zasady przyznawania płatności. Tymczasem w dniu 30 listopada 2006 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynęła umowa darowizny w formie aktu notarialnego (Repertorium [...]) z dnia 31 października 2006 r., na mocy której J. D. i M.D. darowali synowi – G.D. działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], oraz nieruchomość objętą księgą wieczystą nr [...] (tj. działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...]). Zgodnie z § 5 powyższego aktu wydanie nieruchomości nastąpiło dnia 31 października 2006 r.

W związku ze złożonym wnioskiem na rok 2006 J. D. zobowiązał się do niezwłocznego poinformowania ARiMR m.in. o przeniesieniu posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Jednakże powyższego zobowiązania skarżący nie dochował, bowiem dnia 31 października 2006 r. przekazał grunty G.D., zaś informacja o tym fakcie wpłynęła do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu 30 listopada 2006 r., tj. już po wydaniu decyzji z dnia 23 listopada 2006 r. o przyznaniu płatności do gruntów rolnych na rok 2006.

W świetle powyższych ustaleń, nie sposób przyjąć, że skarżący mógł działać w błędnym, ale usprawiedliwionym przekonaniu, że może on być beneficjentem płatności na rok 2006, skoro znane mu były zasady przyznawania płatności, co skarżący potwierdził w treści wniosku o płatności. W konsekwencji, wobec tego, że w niniejszej sprawie skarżący nie działał w dobrej wierze, nie znajdował zastosowania czteroletni, lecz dziesięcioletni okres przedawnienia wynikający z art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Tym samym żądanie zwrotu płatności za rok 2006 objęte zaskarżoną decyzją jest w pełni uzasadnione także w świetle powołanego przepisu.

Rację ma skarżący wskazując, że wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone szeregiem postępowań administracyjnych trwających wiele lat. Nie ulega wątpliwości, że doszło w nich do naruszeń przepisów postępowania, o czym świadczy treść prawomocnych wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Gd 21/11 w sprawie dotyczącej kolejnego wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych na 2006 r. oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 636/13, uznającego za zgodne z prawem stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o uchyleniu decyzji w sprawie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 i umorzeniu postępowania pierwszej instancji.

Nie oznacza to jednak, że uchybienia te miały wpływ na wynik badanej sprawy, w której przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006.

W konsekwencji nie zasługiwały na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi, w tym naruszenia art. 6, 7, 8 oraz 16 § 1 k.p.a. W postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji organy zastosowały się bowiem do obowiązku działania na podstawie prawa oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, nie naruszając przy tym zasady trwałości decyzji ostatecznych.

Reasumując, Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził okoliczności, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.