Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1437/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 7, art. 20, art. 21, art. 22, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 45 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 43 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie NSA Paweł Miładowski del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1467/10 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1467/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2010 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wojewoda Łódzki, decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w Łodzi, uchylił decyzję Starosty Zgierskiego z dnia [...] maja 2010r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę tablicy reklamowej, świetlnej typu "LED" wraz z konstrukcją nośną i niezależnym źródłem zasilania, zaliczonej do VIII kategorii obiektów budowlanych, do realizacji na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości P., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w Łodzi, zarzucając naruszenie:

- art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. nr 108 z 2005r, poz. 908 ze zm.), który zabrania umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzenie w błąd uczestników ruchu;

- pkt. VII ppkt. 4 załącznika II do umowy europejskiej (AGR) o głównych drogach ruchu międzynarodowego, sporządzonej w Genewie w dniu 15 listopada 1975r., ratyfikowanej przez Polskę dnia 14 września 1984 roku (Dz. U. nr 10 z 1985r., poz. 35 ze zm.), zgodnie z którym ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że kwestię podstawową w niniejszej sprawie stanowi sprawa przyznania przymiotu strony Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi, oraz J. R., uznanej za pełnomocnika inwestora. Wojewoda wskazał, że w badanej sprawie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi jest zarządcą autostrady A2. Z akt sprawy wynika, że reklama, usytuowana będzie na działce nr [...] w miejscowości P., położonej bezpośrednio przy drodze A2 na jej 331 km, przed zjazdem z drogi A2 na drogę zbiorczą DP 24199 - relacji Parzęczew - Poddębice. Projektant zaprojektował frontową powierzchnię reklamy, zwróconą prostopadle do autostrady, podnosząc w opisie do projektu budowlanego, że tablica reklamowa będzie służyła do przekazywania informacji społeczeństwu. Oświetlenie reklamy ledowej, stanowić będą 3 źródła światła SL 28, panel solarny - monokrystaliczny min. 2x180W/12V, akumulatory żelowe - min.2x150Ah. Powyższe, zdaniem Wojewody Łódzkiego, pozwala na wywiedzenie twierdzenia, iż przedmiotowa reklama będzie skierowana do podróżujących autostradą A2. Ponadto organ wyjaśnił, że Umowa Europejska o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), sporządzona w Genewie dnia 15 listopada 1975 r., została przez Radę Państwa ratyfikowana i przyjęta do stosowania na terytorium Polski. Z załącznika I do wymienionej Umowy Europejskiej wynika, że droga A2 jest drogą międzynarodową, oznaczoną numerem drogi międzynarodowej E 30. Przedmiotowa reklama skierowana jest zatem w kierunku drogi międzynarodowej E 30, co wskazuje, że jest adresowana do kierowców poruszających się po tej drodze, w związku z czym jej treść przekazywana światłem ledowym w mniejszym lub większym stopniu negatywnie będzie oddziaływać na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Powyższa kwestia powinna zostać wyjaśniona, zaś organ I instancji tej kwestii nie analizował.

Nadto, zgodnie z przepisem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz.115 ze zm.) usytuowanie obiektu budowlanego przy autostradzie, poza terenem zabudowy, powinno wynosić co najmniej 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, stanowiącej część autostrady. W przypadku usytuowania reklam przy autostradzie poza terenem zabudowy, z czym mamy do czynienia w sprawie, odległości tej nie można za zgodą właściwego zarządcy drogi zmniejszyć, co wynika z art. 43 ust. 3 cyt. ustawy.

Organ odwoławczy wskazał również, że z akt sprawy wynika niespójność, dotycząca właściciela działki o numerze ewidencyjnym [...], bowiem według wypisu z rejestru gruntów jest nim B. J. K., natomiast z oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, że jest nim B. J. G., zatem nie można przyjąć złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane za właściwe. Poza tym, w aktach sprawy brakuje decyzji o odrolnieniu wydzierżawionej działki, objętej wnioskiem, jak bowiem wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Parzęczew (zatwierdzonego uchwałą nr XXXI/380/05 Rady Gminy w Parzęczewie z dnia 31 marca 2005 r. opublikowanego w Dz. U. Województwa Łódzkiego nr 215 pod poz. 2177 z dnia 11 lipca 2005r.), działka nr [...] położona jest na terenach rolnych. Stąd należy przyjąć, iż konieczne było wezwanie przez organ orzekający inwestora do złożenia właściwego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ewentualnie dokumentu potwierdzającego zmianę nazwiska właścicielki tej działki oraz dokumentu potwierdzającego charakter budowlany tej działki. Nadto, skoro działka nr [...] położona jest na terenach rolnych, dla których plan ustala uprawy polowe jako podstawowe przeznaczenie terenu, dopuszczając zabudowę mieszkaniową zagrodową oraz towarzyszącą zabudowę gospodarczą wraz z sieciami i urządzeniami infrastruktury technicznej, to wątpliwości organu odwoławczego wzbudziła okoliczność, czy realizacja reklamy ledowej na terenach rolnych jest zgodna z tym planem, a stanowisko organu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest, zdaniem organu odwoławczego, przedwczesne.

Dalej Wojewoda Łódzki zauważył, że w projekcie zagospodarowania terenu, w części rysunkowej nie została pokazana droga wewnętrzna oraz dostęp z niej do drogi publicznej, także w części opisowej projektant nie odniósł się do tej kwestii. Zatem wyjaśnienia wymaga kwestia czy do przedmiotowej działki jest bezpośredni dostęp do drogi publicznej, czy też dostęp poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Ponadto w aktach sprawy brak jest dokumentów, określonych w art. 35 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Projekt zagospodarowania działki nr [...] nie został sporządzony na mapie, która stanowi kopię mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego, brak jest bowiem potwierdzenia uprawnionego geodety o zaktualizowaniu treści tej mapy (mapa nie posiada oryginalnego stempla geodety).

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 28 ust 2, w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 28 i art. 127 Kpa poprzez uznanie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi za stronę postępowania, pomimo braku interesu prawnego po stronie GDDKiA.

Strona skarżąca wskazała, iż w jej ocenie autostrada A2, będąca w zarządzie GDDKiA nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, jakim jest planowana reklama, a żaden ze wskazanych przez organ przepisów nie stanowi przepisu odrębnego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, tzn. nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, znajdującego się wokół reklamy, tym bardziej że przedmiotowa reklama ma zostać posadowiona na działce, która nie przylega do pasa drogowego, w odległości 50m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Wizualne postrzeganie reklamy przez podróżnych, w opinii skarżącej, nie stanowi przesłanki do uznania zarządcy autostrady za stronę postępowania.

Skarżąca Spółka wywiodła zatem, iż postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie winno było zostać umorzone, ponieważ zostało ono zainicjowane przez nieuprawnioną jednostkę, to jest zarządcę drogi legitymującego się wyłącznie interesem faktycznym, a nie prawnym. Skorzystanie więc przez Wojewodę z uprawnienia przewidzianego w art.138 § 2 k.p.a., w sytuacji konieczności umorzenia postępowania odwoławczego, stanowi naruszenie powyższego przepisu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa reklama ledowa ze względu na umieszczenie jej w polu widzenia użytkowników drogi A2, oślepiając swoim światłem kierowców podróżujących po drodze A2 może powodować rozproszenie ich uwagi, co stwarza realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podniósł, że stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego został natomiast określony jako teren wyznaczony wokół obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W procesie zmierzającym do wyznaczenia takiego obszaru nie chodzi przy tym o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie, z załączonego projektu zagospodarowania terenu wynika, iż projektowana inwestycja położona jest w odległości 50m od zewnętrznej krawędzi jezdni, spełnia zatem minimalne wymagania dopuszczalności, określone w art. 43 ust.1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Z faktu tego nie wynika jednak brak interesu prawnego po stronie zarządy drogi do działania w niniejszej sprawie w charakterze strony.

W świetle bowiem regulacji, zawartej w art. 20 ustawy o drogach publicznych oczywiste jest, iż normatywnym obowiązkiem zarządcy dróg jest m.in. ich ochrona (egzemplifikacja przykładowa obejmuje m.in. opracowywanie projektów finansowych tej ochrony). Ochrona drogi oznacza natomiast m.in. działania mające na celu niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Skoro zatem, w art. 45 ust.1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zabroniono umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu, zarządca drogi w myśl powołanego art. 20 w zw. art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, uprawniony jest i jednocześnie obowiązany wymogi wspomniane egzekwować, o ile konkretna inwestycja istotnie prowadzić będzie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

Sąd wskazał, że merytoryczne rozpoznanie odwołania GDDKiA trafnie doprowadziło do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temuż organowi do ponownego rozpoznania. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia organ odwoławczy słusznie bowiem stwierdził, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające dotknięte było licznymi uchybieniami (m.in. niezapewnienie stronom prawa do czynnego w nim udziału, niewyjaśnienie kwestii oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dostępu do drogi publicznej, kompletności złożonego projektu budowlanego, zgodności projektowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego itp.), szczegółowo wskazanymi w motywach zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżając wyrok w całości wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku i jednoczesne rozpoznanie skargi, orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, ewentualnie jeśli kluczowa w tej sprawie kwestia rozumienia regulacji materialno prawnych, zostanie oceniona odmiennie od opinii wyrażonej w niniejszej skardze,

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, oraz w każdym z powyższych przypadków,

- zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi strona składająca skargę kasacyjną zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm - dalej Ppsa):

1) naruszenie prawa materialnego art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z:

a) art. 4 pkt 1 i 21, art. 20, art. 43 ust 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, oraz

b) punktem VII ppkt 4 załącznika II Umowy Europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), sporządzoną w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r. (Dz. U. z 1985 r., Nr 10, poz. 35, dalej "Umowa Europejska") oraz

c) art. 45 ust 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej Prawo o ruchu drogowym), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przez "oddziaływanie obiektu" należy rozumieć oddziaływanie na otoczenie, w tym wizualne oddziaływanie reklamy na kierowców i pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu, gdy tymczasem norma inkorporowana w powyższych przepisach nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenu (tu autostrady A2), a tym samym wadliwe przyjęcie, że nieruchomość (autostrada A2) znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (reklamy),

2) i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że zarządzająca nieruchomością (autostradą A2) Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi jest strona postępowania o pozwolenie na budowę,

3) powyższe naruszenia stanowią zarazem naruszenie przepisów art. 2, 7, 20, 21, 22 i 64 ust 1 Konstytucji RP oraz art. 43 w zw. z art. 48 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zarzuciła:

4) naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa przez nieuwzględnienie skargi i wadliwym jej oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa, mimo naruszenia przez Wojewodę Łódzkiego art. 138 § 1 pkt 3 kpa i wydaniu decyzji Wojewody w sposób wadliwy t.j. w trybie art. 138 § 2 kpa pomimo, że należało umorzyć postępowanie odwoławcze, gdyż zostało ono zainicjowane przez osobę nieuprawnioną, legitymującą się jedynie interesem faktycznym i z tego powodu było bezprzedmiotowe,

b) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, 77 i 107 ust 2 kpa poprzez błędną ocenę sądu I instancji o prawidłowości określenia obszaru oddziaływania inwestycji (reklamy), gdy de facto ani Wojewoda Łódzki, ani dokonujący oceny decyzji Wojewody sąd I instancji nie określił gdzie są granice obszaru oddziaływania reklamy przy uwzględnieniu wskazanych w decyzji Wojewody i wyroku przepisów, a tym samym, którzy właściciele i zarządcy nieruchomości oprócz GDDKiA powinni brać udział w postępowaniu - braku w uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odniesienia do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów.

Uzasadniając skargę kasacyjną strona podniosła, że aby ustalić ilość stron postępowania o pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, trzeba uprzednio prawidłowo odczytać dyspozycję zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który wprowadza definicję "obszaru oddziaływania". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 listopada 2009 r. (sygn. II OSK 1230/09) stwierdził, że regulacja odnosząca się do pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" rodzi wątpliwości interpretacyjne i podkreślił zarazem, że organy administracji zobowiązane są wskazać "jakimi kryteriami kierowały się ustalając katalog stron postępowania". Także w doktrynie zwrócono uwagę na trudności związane z wykładnią pojęcia obszaru oddziaływania (Porównaj. S. Serafin, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 145 oraz A. Nędzarek, Strona w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, Nr 2 z 2011 r., s. 28.). Dalej strona wskazała, że stosownie do definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – obszar oddziaływania obiektu to "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Z powyższej treści jasno wynika, że chodzi wyłącznie o te przepisy, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, przy czym ustawodawca nie zdefiniował w Prawie budowlanym, co rozumie przez pojęcie zagospodarowanie terenu.

W ocenie strony składającej skargę kasacyjną istota zawartej w art. 3. pkt 20 definicji legalnej tkwi zatem w precyzyjnym ustaleniu przez ustawodawcę trzech elementów kierunkowych pozwalających na jej właściwe odczytanie, a mianowicie przepisy odrębne odnoszą się do: (I) ograniczenia (II) w zagospodarowaniu, (III) terenu. A contrario można więc stwierdzić, że przepisy, które nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, nie mogą stanowić podstawy do określenia obszaru oddziaływania. Nie ma przy tym znaczenia, czy przepisy odrębne wprowadzają ograniczenia innego typu niż te dotyczące zagospodarowania, ani jakie skutki owe ograniczenia wywołują. Tymczasem sąd I instancji błędnie zrozumiał pojęcie "oddziaływania" dokonując wykładni rozszerzającej. Sąd przyjął, że w oddziaływaniu chodzi o każdy wpływ na otoczenie (ostatni wiersz na str. 7 uzasadnienia), co jest pojęciem szerszym od wpływu na teren poprzez ograniczenie jego zagospodarowania. W związku z powyższą interpretacją sąd w dalszej części uzasadnienia odnosi się do wpływu reklamy na uczestników ruchu drogowego (27 wiersz na str. 8) - ignorując jednocześnie fakt, że powoływane przez niego przepisy Prawa o ruchu drogowym, jak i Ustawy o drogach publicznych w ogóle nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu autostrady.

Strona wskazała, że przepisy art. 4 pkt 1 i 21, art. 20, art. 43 ust 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, punktu VII ppkt 4 załącznika II Umowy Europejskiej oraz art. 45 ust 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym nie są przepisami odrębnymi wprowadzającymi ograniczenia w zagospodarowaniu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W powoływanym przez Wojewodę art. 45 ust 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z którym zabrania się umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń emitujących lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu, przy czym w ustawie tej brak jest definicji pojęcia "pobliża drogi". Natomiast pochodząca z roku 1975 Umowa Europejska (Polska jest jej stroną od 1984 roku), która w pkt. VII ppkt 4 załącznika II do Umowy Europejskiej zakazuje ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy (na) drodze, nie definiuje pojęcia obszaru "przy drodze" (w wersji ratyfikowanej - angielskiej, użyto zwrotu "on the road" czyli "na drodze") ani pojęcia: "drogi", "jezdni", "trasy" czy "tablicy reklamowej". W swojej skardze do sądu wojewódzkiego skarżąca zwróciła uwagę (na str. 4), że w jej ocenie pojęcia te należy rozumieć zgodnie z ich powszechnym znaczeniem, a ewentualnych wskazówek doprecyzowujących, w zakresie relewantnym dla zagadnień regulowanym Umową Europejską, poszukiwać w ustawodawstwie krajowym. W konsekwencji wobec językowej niedookreśloności słów "przy drodze" oraz "w pobliżu drogi" wykładni tych pojęć należy dokonać w oparciu o art. 43 ust 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem usytuowanie obiektów budowlanych poza terenem zabudowanym dopuszczalne jest przy zachowaniu odpowiedniej odległości, która w przypadku autostrad została określona na co najmniej na 50m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Powyższy przepis jest jasny, a określenie odległości w metrach jest tak precyzyjne i oczywiste, że nie może budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

W ocenie strony WSA w Łodzi łącząc treść art. 45 ust 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym, który zabrania umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu drogowego z powołanym art. 20 w zw. z art. 4 pkt 1 (winno być z art. 4 pkt 21) Ustawy o drogach publicznych wywodzi przymiot strony postępowania u GDDKiA. Powołany przepis nie wprowadza jednakże ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, na której posadowiono autostradę A 2.

Na marginesie strona zaznaczyła, że pogląd o zasadność weryfikacji przez organ

przesłanek z art. 45 ust 1 pkt 7 Prawa budowlanego wydaje się nieuprawniony i to nie tylko z powodu, że brak jest przepisów dotyczących iluminacji reklam podświetlanych, ale ze względu na fakt, że ani treść reklamy ani rodzaj oświetlenia nie są stałymi parametrami przy jej budowie. Jak więc organ budowlany miałby weryfikować, czy reklama nie wprowadza w błąd kierowców, gdy jest ona czasowym nośnikiem pewnej treści, który w zależności od reklamodawcy może ulec zmianie. Podobnie samo natężenie podświetlenia może być zmienne. Dla przykładu większość stołecznych mostów i pałaców jest oświetlana i to niejednokrotnie ze zmiennym nasileniem i kolorystyką, co bez wątpienia odwraca uwagę kierowców, choć nie przesądza o przymiocie strony postępowania budowlanego po stronie zarządców dróg.

Ponadto skarżący wskazał, że wydany w I instancji wyrok nie może się ostać także ze względu na fakt naruszenia konstytucyjnych zasad i praw, takich jak: praworządność, swoboda przedsiębiorczości, prawo własności i związane z nim swoboda zabudowy, czy zasada legalizmu (wyrażanych w art. art. 2,7,20,21,22, i 64 ust 1 Konstytucji RP). Dokonując stosowania prawa trzeba bowiem mieć zawsze na uwadze swoiste podstawy państwa i umieć umiejętnie, w sposób zrównoważony, je zastosować. Nie chodzi bowiem o negowanie przez stronę istoty zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, lecz o właściwe jej zastosowanie. W przedmiotowej sprawie brak jest naruszeń prawa w tym względzie, bez względu na podniesione wcześniej zarzuty braku interesu prawnego po stronie zarządcy autostrady. Stosowanie zasad bezpieczeństwa nie może sprowadzić się jednakże do podważania budowania każdej reklamy, nawet tej która nie świeci a jest podświetlana i spełnia wymogi jej posadowienia od granicy drogi. Przy ocenie przepisów odrębnych trzeba mieć nie tylko, ale także na uwadze prawo własności i prawo do zabudowy nieruchomości jako punkt odniesienia się do wykładni i zastosowania przepisów. Skarżąca zwróciła uwagę, że na autostradzie A 2 podróżują obywatele UE, gdyż droga ta ze swej istoty ma charakter międzynarodowy. Oznacza to, że w sprawie mają także zastosowanie - ze względu na czynnik nadgraniczny – przepisy wspólnotowe. Gdyby więc art. 45 ust 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym w związku z treścią art. 28 ust 2 Prawa budowlanego został uznany w sprawie za przepis prawa materialnego określający nie tylko przymiot strony ale ograniczający zabudowę, to powyższa interpretacja oraz wyciągnięcie z ww przepisów wskazanej normy prawnej byłoby sprzeczne ze swobodą przedsiębiorczości i świadczenia usług wyrażoną w art. 43 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Europejski Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu stwierdził, że artykuł 43 TUWE w związku z art. 48 TUWE należy interpretować w ten sposób, że przepisy prawa krajowego określające minimalną wymaganą odległość pomiędzy przydrożnymi stacjami paliw, stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości ujętej w Traktacie. Skarżąca jako przedsiębiorca ma prawo do prowadzenia działalności i informowania o swoich restauracjach, które przecież w sposób legalny znajdują się na zjazdach MOP na autostradzie. W niniejszym stanie faktycznym nie ma więc nie tylko ograniczenia w zagospodarowaniu terenu autostrady ale brak jest także zagrożenia dla ruch kołowego.

Zdaniem skarżącej, dokonana przez sąd krajowy, administracyjny w I instancji wykładnia przepisu art. 45 ust 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym w zw z art. 28 ust 2 Prawa budowlanego wprowadza nieuzasadnione ograniczenia wspólnotowej swobody przedsiębiorczości, które w takim zakresie nie mogą zostać uzasadnione względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ponieważ reklama de facto w tej sprawie nie stanowi takowego zagrożenia, a i sama rozszerzająca interpretacja tegoż przepisu rozciągnęłaby zakaz budowy reklam na wszystkie tereny znajdujące się w polu widzenia kierowców, co naruszyłoby współmierność ograniczenia ogólnych swobód

zagwarantowanych w pierwotnym prawie wspólnotowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Badając stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wszelkie zarzuty skargi kasacyjnej z wyłączeniem zarzutu naruszenia art. art. 2, 7, 20, 21, 22 i 64 ust 1 Konstytucji RP oraz art. 43 w zw. z art. 48 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską dotyczą nieprawidłowego uznania, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad ma legitymację strony w postępowaniu o pozwolenia na budowę.

Kwestię bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z treścią tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu.

W myśl art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m. in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu.

Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, jak również w ocenie składu orzekającego przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym i ustawy o drogach publicznych oraz przepisy wykonawcze do ustaw.

Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich – pkt 9.

Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.

Z normy art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynika, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno - budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, LEX nr 347949). Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo uznał, iż GDDKiA przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę reklamy zlokalizowanej w odległości 50m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że sam fakt posadowienia obiektu budowlanego w odległości większej niż przewidziana w art. 43 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie przesądza o braku interesu prawnego po stronie zarządcy drogi do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla obiektu zlokalizowanego w większej lub mniejszej odległości od drogi.

Sąd, uzasadniając interes prawny GDDKiA, zasadnie odwołał się do art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym, z którego wynika zakaz umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy przepis wprowadza ograniczenie w możliwości zagospodarowania terenów znajdujących się "w pobliżu" autostrady. Przy czym nie można się zgodzić ze skarżącym, iż wykładni pojęcie "w pobliżu" należy dokonywać w oparciu o art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Stanowisko zaprezentowane przez skarżącego mogłoby doprowadzić m.in. do sytuacji, że przy drodze gminnej w terenie zabudowanym można by zlokalizować, w odległości 6m obiekt budowlany, który oślepiałby lub wprowadzał w błąd kierowców. Ponadto nawet gdyby przyjąć stanowisko strony co do konieczności odwołania się przy dokonywaniu wykładni pojęć "przy drodze" i "w pobliżu drogi" do art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych za zasadne, to wskazać należy, że przepis powyższego artykułu posługuje się wyłącznie pojęciem "przy drodze". Zatem, w rozumieniu tego przepisu, "przy drodze" zlokalizowany jest np. obiekt budowlany zlokalizowany na 49m w przypadku autostrady poza terenem zabudowanym. Natomiast pojęcie "w pobliżu" jest pojęciem szerszym niż "przy drodze". Zatem obiekty zlokalizowane ponad 50m w przypadku autostrady poza terenem zabudowanym będą znajdowały się w pobliżu tej drogi.

Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa reklama ma być usytuowana frontową powierzchnią reklamy prostopadle do autostrady. Powyższe oznacza, że jest adresowana do osób poruszających się po tej drodze. Nie ulega również wątpliwości, że samo oświetlenie reklamy, mające zresztą zwrócić uwagę użytkowników drogi, w mniejszym lub większym stopniu może oddziaływać na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Choćby kwestia możliwości oślepiania kierowców poprzez oświetlenie reklamy wymaga wyjaśnienia. Gdyby się okazało, że przedmiotowa reklama wysyła lub odbija światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu, to powyższe oznaczałoby, że został naruszony zakaz wynikający z art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który organ winien brać pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy.

Wobec powyższego uznać należy, że z uwagi na wskazany zakaz GDDKiA przysługuje, jako zarządcy autostrady, przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego mogącego negatywnie oddziaływać na użytkowników ruchu, co w dalszej konsekwencji powodować może ograniczenia w możliwości korzystania z tej drogi. Powyższe stanowisko nie oznacza jednak wprowadzenia generalnej zasady, że zarządcy drogi przysługuje przymiot strony w postępowaniu na budowę również w przypadku realizacji obiektów budowlanych w odległościach większych niż wynikające z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy architektoniczno-budowlane winny w toku postępowania rozważać interes prawny zarządcy drogi z punku widzenia zakazu wnikającego z art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 4 pkt 1 uznać należy go za niezasadny, ponieważ powyższego przepisu Sąd nie stosował, a jedynie przytaczając definicję ochrony drogi zawartą w przepisie art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych podał błędny art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Uchybienie to ma charakter oczywisty i nie ma wpływu na wynik sprawy.

Oceniając natomiast zarzut naruszenia art. 2, 7, 20, 21, 22 i 64 ust 1 Konstytucji RP oraz art. 43 w zw. z art. 48 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską uznać należy, że jest on przedwczesny.

Uzasadniając powyższy zarzut strona podniosła, że dokonując stosowania prawa trzeba mieć zawsze na uwadze swoiste podstawy państwa i umieć umiejętnie w sposób zrównoważony je zastosować. Nie chodzi bowiem o negowanie przez stronę istoty zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, lecz o właściwe jej zastosowanie.

Skarżąca zwróciła uwagę, że na autostradzie A 2 podróżują obywatele UE, gdyż droga ta ze swej istoty ma charakter międzynarodowy. Oznacza to, że w sprawie mają także zastosowanie przepisy wspólnotowe. Gdyby więc art. 45 ust 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym w związku z treścią art. 28 ust 2 Prawa budowlanego został uznany w sprawie za przepis prawa materialnego określający nie tylko przymiot strony ale ograniczający zabudowę, to powyższa interpretacja oraz wyciągnięcie z powołanych przepisów wskazanej normy prawnej byłoby sprzeczne ze swobodą przedsiębiorczości i świadczenia usług wyrażoną w art. 43 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Skarżąca jako przedsiębiorca ma prawo do prowadzenia działalności gospodarcaej i informowania o swoich restauracjach, które przecież w sposób legalny znajdują się na zjazdach MOP na autostradzie. W niniejszym stanie faktycznym nie ma więc nie tylko ograniczenia w zagospodarowaniu terenu autostrady ale brak jest także zagrożenia dla ruch kołowego.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa wskazanych wyżej bez względu na poniesione wcześniej zarzuty braku interesu prawnego po stronie zarządcy autostrady. Wskazać jednakże należy, że stosowanie zasad bezpieczeństwa nie może w każdym przypadku prowadzić do zakazu budowy reklam ( nawet tej która nie świeci a jest podświetlana i spełnia wymogi jej posadowienia w określonej odległości od granicy drogi). Przy ocenie przepisów odrębnych trzeba bowiem mieć na uwadze nie tylko ich treść ale tak prawo własności i prawo do zabudowy nieruchomości jako punkt odniesienia się do wykładni i zastosowania przepisów.

Dodać ponadto trzeba, że strona w skardze kasacyjnej uzasadnia powyższy zarzut tak jakby Sąd I instancji w ślad za organem administracyjnym uznał, iż przedmiotowa inwestycja nie może być zrealizowana. Z powyższym nie można się zgodzić. Po pierwsze dlatego, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał na szereg uchybień, które miały miejsce przy wydawaniu decyzji przez Starostę i wymagających ponownego przeanalizowania. Po drugie ani organ ani Sąd dokonujący oceny decyzji organu II instancji nie wypowiedziały się definitywnie co do możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Powyższa kwestia zostanie dopiero rozstrzygnięta. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, oczywiście po wyeliminowaniu stwierdzonych nieprawidłowości, niewykluczone jest, że inwestycja zostanie zrealizowana w kształcie zaproponowanym przez inwestora. Zatem wszelkie zarzuty odnoszące się do pozbawienia możliwości realizacji inwestycji na obecnym etapie postępowania uznać należy za przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oddalił skargę kasacyjną.