Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 331/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 60  ust. 1 i  ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1457
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński (spr.), Bożena Suleja-Klimczyk, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 26 marca 2014 r. nr XLVII/1123/14 w przedmiocie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 ust. 1 i ust. 2 oraz § 4 ust. 2.


UZASADNIENIE

Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach (dalej – RIO, organ nadzoru), powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm. – dalej u.s.g.), wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Katowice (dalej – Rada Miasta, organ uchwałodawczy) z dnia 26 marca 2014 r. nr XLVII/1123/14 w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta Katowic (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z dnia 11 kwietnia 2014 r. poz. 2330 z późn. zm. – dalej uchwała), domagając się stwierdzenia nieważności:

1) § 2 ust. 1 uchwały, który uzależnia przyznanie dotacji od minimalnego dziennego okresu (min. 8 godzin dziennie) pozostawania dziecka pod opieką, jednocześnie wprowadzając wymóg, aby rodzice lub opiekunowie prawni dziecka zamieszkiwali w Katowicach;

2) § 2 ust. 2 uchwały, który przewiduje przyznanie dotacji w wysokości 50% ustalonej przez podmiot prowadzący żłobek opłaty (pomijając opłatę za wyżywienie), jednocześnie ograniczając wysokość tejże opłaty do 800 zł;

3) § 4 ust. 2 uchwały, nakładającego na podmiot prowadzący żłobek obowiązek comiesięcznego przekazywania, wraz z wnioskiem o wypłatę miesięcznej transzy dotacji, wykazu dzieci objętych opieką w miesiącu poprzedzającym wypłatę transzy.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 157 z późn. zm. – dalej u.o.n.d.) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, w wyniku czego wprowadzono nieznane wspomnianej ustawie ograniczenia i obowiązki.

Przedstawiając przebieg sprawy pełnomocnik RIO wskazał, że w dniu 16 października 2017 r. do organu nadzoru wpłynęła skarga Fundacji A w W. na uchwałę nr XLVII/1123/14 Rady Miasta Katowice. Fundacja zarzuciła, iż skarżona przez nią uchwała narusza przepisy art. 60 ust. 1 i ust. 2 u.o.n.d. Wskazano także w niej, że organ uchwałodawczy w sposób nieuprawniony ograniczył dotację wyłącznie do liczby dzieci, które korzystają z opieki żłobka w wymiarze minimum 8 godzin dziennie. Ponadto Rada Miasta zobligowała się do udzielania dotacji celowej w wysokości 50 % ustalonej przez podmiot prowadzący żłobek opłaty za pobyt dziecka w żłobku, przy czym nie będąc do tego uprawnioną zastrzegła, że maksymalna wysokość tej opłaty nie może być ustalona w kwocie wyższej niż 800 zł. Fundacja uważa również, że niedopuszczalnym jest nakładanie na podmioty prowadzące żłobki obowiązków, które nie pozostają w odpowiedniej proporcji do założonego celu oraz które pozostają w sprzeczności z innymi prawami. Organy nie mogą bowiem ustalać dowolnie zasobu informacji, jakie chcą uzyskać od obywateli, gdyż są w tym względzie ograniczone postanowieniami ustaw. Dlatego też w ocenie Fundacji brak jest podstawy prawnej do nałożenia na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka obowiązku potwierdzania podpisem danych osobowych dziecka, miejsca zamieszkania, liczby dni opieki oraz liczby godzin w "Informacji o realizacji zajęć", składanej przez podmiot otrzymujący dotację z budżetu gminy.

RIO przychylając się do uwag Fundacji, pismem z dnia 31 października 2017 r. zwróciło się do Prezydenta Miasta Katowic z wnioskiem o rozważenie dokonania zmian w uchwale z dnia 11 kwietnia 2014 r. w zakresie § 2 ust. 1 i ust. 2 oraz § 4 ust. 2 uchwały. Wyjaśniono w nim, że wskazane przepisy wprowadzają nieuprawnione ograniczenia w dotowaniu wychowanków żłobka w zakresie przedmiotowym i podmiotowym, a także kreują niczym nieuzasadnione wymagania sprawozdawcze. W piśmie tym oprócz nieprawidłowości zasygnalizowanych przez Fundację, zwrócono uwagę także na fakt, że dotacja udzielana jest wyłącznie na dzieci, których rodzice lub opiekunowie prawni zamieszkują na terenie Katowic.

W piśmie z dnia 22 listopada 2017 r. Prezydent Miasta Katowice zawarł informację o uwzględnieniu argumentacji dotyczącej potrzeby zmiany § 2 ust. 1 uchwały odnośnie rozszerzenia możliwości przyznania dotacji również na dzieci objęte opieką w wymiarze poniżej 8 godzin dziennie, jednocześnie deklarując przygotowanie zmian do uchwały w powyższym zakresie.

W przedmiocie wymogu zamieszkiwania rodziców bądź opiekunów prawnych na terenie Katowic, których dzieci objęte są opieką, wyjaśniono, że zadaniem Gminy jest zaspokajanie w pierwszej kolejności potrzeb wspólnoty samorządowej, zamieszkującej na jej terenie. W związku z tym obejmuje ona dotacją jedynie własnych mieszkańców.

Pozostałe kwestie, zdaniem Prezydenta Miasta Katowice, są zgodne z prawem. Przepis art. 60 ust. 2 u.o.n.d., w jego ocenie, dopuszcza różnicowanie kwot dotacji i określanie innego ich poziomu dla podmiotów prowadzących niepubliczne żłobki, gdyż na mocy wskazanego przepisu gmina posiada kompetencje do dowolnego określenia wysokości dotacji. Natomiast w kwestii obowiązku składania comiesięcznego wykazu dzieci objętych opieką stwierdzono, iż jest to konieczne dla weryfikacji i zapobiegania możliwym nadużyciom ze strony podmiotów pobierających dotacje.

W związku z powyższym Kolegium RIO podjęło w dniu 21 grudnia 2017 r. uchwałę w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę nr XLVII/1123/14 Rady Miasta Katowice z dnia 26 marca 2014 r.

RIO uzasadniając w skardze żądanie stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 uchwały wskazało, że jest on niezgodny z art. 60 ust. 1 u.o.n.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kontrolowanego aktu prawa miejscowego (zmiana treści art. 60 u.o.n.d. nastąpiła z mocą obowiązującą do 1 stycznia 2018 r.). Jak twierdzi RIO, art. 60 ust. 1 u.o.n.d. nie przewidywał możliwości wprowadzenia przez rady gminy minimalnego dziennego wymiaru opieki nad dzieckiem, powyżej którego podmiot prowadzący żłobek uzyskuje prawo do otrzymania dotacji. Stanowisko takie zostało wyraźnie zaakcentowane w wyroku NSA: "Przez "dziecko objęte opieką" należy rozumieć dziecko przyjęte do placówki, a nie faktycznie w niej przebywające w określonej liczbie dni czy godzin" (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 573/16, Lex nr 2424767). Analogiczne stanowisko zajął wcześniej także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. o sygn. akt I SA/Po 583/16 (Lex nr 2075744).

Ponadto RIO zakwestionowało treść § 2 ust. 1 uchwały w zakresie konieczności zamieszkiwania na terenie Katowic rodzica lub opiekuna prawnego dziecka, na które przyznawana jest dotacja. Ustawa nie wprowadzała bowiem w dacie podjęcia uchwały rozróżnienia co do tej kwestii, wskazując jedynie, iż dotacja udzielana jest na "każde dziecko objęte opieką". Niewątpliwie takie ograniczenie, które wprowadza różnicowanie dzieci na takie, których rodzice lub opiekunowie prawni zamieszkują, bądź nie zamieszkują daną gminę, jest ograniczeniem podmiotowym nie wynikającym z art. 60 ust. 1 u.o.n.d. (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1871/12, Lex nr 1450704).

Konkludując tą cześć skargi, RIO uznało, że wprowadzanie przez Radę Miasta dodatkowych i nieznanych ustawie kryteriów powoduje, że dotacja celowa, jaką jest z mocy art. 60 ust. 1 i ust. 2 u.o.n.d. dotacja przydzielana z budżetu gminy dla podmiotów prowadzących żłobki, przekształca się w dotację o charakterze podmiotowym.

Argumentując potrzebę stwierdzenia nieważności § 2 ust. 2 uchwały, RIO podniosło, że wskazany przepis narusza art. 60 ust. 2 u.o.n.d. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2017 r.). Jej zdaniem, ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencję do określania wysokości dotacji, jednak nie umocował jej do tego, aby wyznaczyć górną granicę odpłatności za pobyt dziecka w żłobku, jako warunek przyznania dotacji.

Zajmując się zagadnieniem dotyczącym stwierdzenia nieważności § 4 ust. 2 uchwały podkreślono, że jego treść nie znajduje prawnego uzasadnienia. Dotacja dla podmiotów prowadzących żłobek jest bowiem uzależniona od ilości dzieci objętych opieką, natomiast ustawa nie daje podstaw prawnych do przekazywania gminie wykazu dzieci objętych opieką. Tezę tą potwierdza, według RIO, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2015 r. o sygn. akt I SA/Gd 1290/14 (Lex nr 1667424).

Reasumując RIO stwierdziło, że organ uchwałodawczy we wskazanym zakresie przekroczył swojej kompetencje, które określone zostały w art. 60 ust. 1 i ust. 2 u.o.n.d. Zwróciło także uwagę, że dokonana z dniem 1 stycznia 2018 r. nowelizacja art. 60 u.o.n.d. ma znaczenie w kwestiach wskazanych w pkt I skargi (tj. w zakresie ograniczeń wynikających z § 2 ust. 1 uchwały), natomiast co do zagadnień określonych w pkt II i III skargi uwagi organu nadzoru pozostają aktualne.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Katowic wniósł o jej oddalenie, a w zakresie zaskarżenia odnoszącego się do § 2 ust. 1 uchwały o jej odrzucenie jako bezprzedmiotowej. W jego ocenie, kontrolowana uchwała nie wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 60 ust. 2 u.o.n.d. Przyznał, że jedynie zarzut dotyczący uzależnienia przyznania dotacji od minimalnego dziennego okresu pozostawiania dziecka pod opieką jest zasadny i w tym zakresie na sesji Rady Miasta Katowice w dniu 1 marca 2018 r. podjęta została uchwała nr LIII/1072/18 zmieniającą uchwałę w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta Katowice (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z dnia 9 marca 2018 r. poz. 1566).

Zdaniem Prezydenta Miasta, RIO w swym stanowisku nie uwzględnił art. 60 ust. 3 u.o.n.d., który przewiduje, iż w uchwale o wysokości i zasadach ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotu prowadzącego żłobek można określić, że dotacja będzie przyznana również na dzieci zamieszkałe na terenie innej gminy, niż gmina przyznająca dotację. Tym samym Rada Miasta Katowice była władna do uzależnienia udzielenia dotacji od miejsca zamieszkania rodziców i opiekunów prawnych dzieci objętych opieką.

W odpowiedzi na skargę stwierdzono, iż zarzut dotyczący określenia górnej wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku w przypadku udzielenia dotacji, nie został poparty jakimkolwiek argumentem prawnym, który uzasadniałby twierdzenie o przekroczeniu przez Radę Miasta Katowice delegacji ustawowej wynikającej z art. 60 ust. 2 u.o.n.d. Podkreślono następnie, że uchwała pozwala na skorzystanie z dotacji przez podmioty prowadzące żłobki na zasadach ustalonych w tejże uchwale, jednakże nie obliguje tych podmiotów do korzystania z dotacji. Dlatego też Rada Miasta miała pełną dowolność do określenia tak wysokości, jak i zasad udzielania dotacji, zaś ustalenie górnej wysokości opłaty mieści się w definicji zasady.

Prezydent Miasta za bezzasadny uznał także zarzut RIO dotyczący obowiązku składania comiesięcznych wykazów dzieci objętych opieką motywując to tym, że mieści się to w zakresie delegacji ustawowej odnoszącej się do uprawnienia do uregulowania zasad rozliczania udzielonej dotacji. Dodał, że wykaz określony w § 4 ust. 2 uchwały jest niezbędny do ustalenia wysokości dotacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała wydana przez Radę Miasta Katowice w dniu 26 marca 2014 r. nr XLVII/1123/14 w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta Katowic, w części dotyczącej § 2 ust. 1 i ust. 2 oraz § 4 ust. 2.

Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z poźn. zm. – dalej p.p.s.a.) - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy czym ustawodawca nie wskazał kryteriów, które mają decydować o zakwalifikowaniu konkretnego naruszenia prawa jako istotne lub nieistotne. Należy zatem uznać, że waga stwierdzonego naruszenia została pozostawiona ocenie sądu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11).

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że realizując kompetencję wynikającą z art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. Zatem RIO mimo upływu znacznego czasookresu od daty podjęcia kontrolowanej uchwały dysponowało prawem do wniesienia skargi na nią do tutejszego Sądu.

Przed dalszymi rozważeniami należy poczynić zastrzeżenie, że z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy (zob. wyroki NSA: z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 1628/16, Lex nr 2100547; z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 55/16, Lex nr 2416646). Zmiany w zakresie podstaw materialnoprawnych kontrolowanego aktu lub czynności następujące po dniu ich wydania lub podjęcia są, co do zasady, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia kontrolnego sądu administracyjnego. Wynika stąd, że powyższej kontroli sąd dokonuje według stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Przepis art. 60 u.o.n.d. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej uchwały, tj. 26 marca 2014 r.) stanowi w ust. 1, że podmioty prowadzące żłobek lub klub dziecięcy, lub zatrudniające dziennych opiekunów mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. W ust. 2 powołanego przepisu ustawodawca zawarł delegację dla rady gminy do uregulowania w drodze uchwały wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w art. 60 ust. 1 u.o.n.d.

Istota sporu sprowadza się do oceny zgodności § 2 ust. 1 i ust. 2 oraz § 4 ust. 2 uchwały z zacytowanym art. 60 ust. 1 i ust. 2 u.o.n.d. Ocena § 2 ust. 1 uchwały, we wspomnianym kontekście, wymaga rozstrzygnięcia dwóch podnoszonych przez organ nadzoru aspektów. Mianowicie wyjaśnienia wymaga to, czy organ uchwałodawczy może uzależniać udzielenie dotacji na dziecko: po pierwsze – od ilości godzin sprawowanej opieki nad nim w wymiarze dziennym, a po drugie – od miejsca zamieszkania jego rodziców lub opiekunów prawnych.

Przepis § 2 ust. 1 uchwały przed jego zmianą w 2018 r. brzmiał: ustala się wysokość dotacji celowej udzielanej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta Katowice, maksymalnie do kwoty 400 zł miesięcznie na każde dziecko objęte opieką w wymiarze nie mniejszym niż 8 godzin dziennie, którego rodzice lub opiekunowie prawni zamieszkują w Katowicach. W następstwie nowelizacji tego przepisu, co nastąpiło uchwałą z dnia 1 marca 2018 r. nr LIII/1072/18, wyeliminowano z jego treści wymóg uzależniający udzielenie dotacji na dziecko od ilości godzin sprawowanej nad nim opieki. Nie stanowi to jednak o bezprzedmiotowości kontroli tego uregulowania. Otóż uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, Lex 384291; wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 368/10, Lex nr 745224; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1783/10, Lex 746796; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 355/14, Lex nr 2033656), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw oraz obowiązków podmiotów prawa.

Zajmując się pierwszym zagadnieniem związanym z § 2 ust. 1 uchwały stwierdzić należy, że art. 60 ust. 1 u.o.n.d. wyraźnie stanowi, że dotacja przysługuje na każde dziecko objęte opieką żłobka lub klubu dziecięcego. Określenie "dziecko objęte opieką" zawarte w omawianym przepisie należy rozumieć jako dziecko przyjęte do placówki, a nie faktycznie w niej przebywające w określonej liczbie dni czy godzin (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 573/16, Lex nr 2424767). Zatem jakiekolwiek różnicowanie dzieci pod względem faktycznej ilości dni, w których przebywają w placówce, czy ilości godzin, w ciągu których sprawowana jest nad nimi opieka jest całkowicie nieuprawnione (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt I SA/Rz 534/16, Lex nr 2162332; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1871/12, Lex nr 1450704).

Identyczną argumentacją należy posłużyć się przy negacji drugiego warunku udzielenia dotacji, który wynika z § 2 ust. 1 uchwały, tj. warunku zamieszkiwania rodziców lub opiekunów prawnych dziecka na terenie Katowic. Mianowicie różnicowanie dzieci pod względem ich miejsca zamieszkania stanowi ograniczenie podmiotowe, do którego nie prowadzi wykładnia art. 60 ust. 1 u.o.n.d. (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1871/12, Lex nr 1450704; wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Łd 407/16, Lex nr 2079755).

Prezydent Miasta Katowice w odpowiedzi na skargę prawidłowość uregulowania uzależniającego udzielenie dotacji od miejsca zamieszkania rodzica lub opiekuna prawnego dziecka objętego opieką uzasadnił treścią art. 60 ust. 3 u.o.n.d. Uregulowanie to istotnie na takie różnicowanie dzieci zezwala, jednak zostało ono wprowadzone do ustawy z mocą obowiązująca od 1 stycznia 2018 r. na podstawie art. 12 pkt 40 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017 r. poz. 1428). Tymczasem jak wcześniej zasygnalizowano, sąd dokonuje kontroli uchwały według stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Zatem nowelizacja art. 60 u.o.n.d. dokonana w 2018 r. pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia kontrolnego sądu administracyjnego.

Podsumowując tą część rozważań należy stwierdzić, że w przypadku braku ustawowo określonych ograniczeń przedmiotowych bądź podmiotowych wprowadzanie ich na podstawie uchwały stanowi przekroczenie kompetencji prawotwórczych organu. Przepis art. 60 ust. 1 u.o.n.d. poza wskazaniem, że dotacja ma być przyznana na każde dziecko podlegające opiece, nie zawiera innych ograniczeń podmiotowych, czy też przedmiotowych. W związku z tym stwierdzić należy, że nieuprawnionym jest wprowadzanie w § 2 ust. 1 uchwały ograniczeń związanych z ilością godzin pozostawania dziecka pod opieką, czy też związanych z miejscem zamieszkania rodziców lub opiekunów prawnych.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem § 2 ust. 2 uchwały wskazać przyjdzie, iż stanowi on, iż: dotacja celowa stanowi 50% ustalonej przez podmiot prowadzący żłobek opłaty za pobyt dziecka w żłobku (pomijając opłatę za wyżywienie), przy czym jej maksymalna wysokość nie może być ustalona w kwocie wyższej niż 800 zł.

Wydanie uchwały na podstawie art. 60 ust. 2 u.o.n.d. jest fakultatywne, a nie obligatoryjne. Do twierdzenia tego uprawnia sformułowanie zawarte w ust. 1 omawianego przepisu w brzmieniu "mogą otrzymać na każde dziecko". Udzielanie dotacji, o której mowa w art. 60 u.o.n.d. nie jest więc obowiązkiem, ale uprawnieniem gminy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt I SA/Po 613/11, Lex nr 1085014). W związku z tym w ramach przewidzianego komentowanym przepisem upoważnienia do określenia wysokości dotacji celowej rada gminy może ustalić górny limit takich dotacji, jak też zróżnicować wysokość dotacji. Decydując się na udzielenie dotacji, nie jest w związku z tym ograniczona, czy zobligowana do udzielenia dotacji w określonej wysokości. Przepis ten bowiem nie zawiera w tym względzie żadnych postanowień, wskazując jedynie, że dotacja przysługuje na każde dziecko objęte opieką żłobka lub klubu dziecięcego.

O ile organ uchwałodawczy uprawniony jest do określenia wysokości udzielonej dotacji celowej, co wprost wynika z art. 60 ust. 2 u.o.n.d., to nie dysponuje już takim umocowaniem do regulowania maksymalnej stawki opłaty za pobyt dziecka w żłobku. Określenie takiego limitu wysokości opłaty w § 2 ust. 2 uchwały jest de facto warunkiem reglamentującym możliwość skorzystania z owego wsparcia przez beneficjenta dotacji. Jak już podkreślano wcześniej, art. 60 u.o.n.d. nie definiuje jakichkolwiek ograniczeń w prawie uzyskania dotacji celowej przez podmioty prowadzące żłobki, jeżeli oczywiście gmina decyduje się na jej udzielenie wydając w tej kwestii stosowną uchwałę. Gmina może więc określić górny pułap udzielanej pomocy, nie może jednak jej uzależniać od wysokości pobieranej opłaty przez podmiot prowadzący żłobek, w takim sensie, że przekroczenie pewnego pułapu pozbawia prawa do owej dotacji. Ponadto § 2 ust. 2 uchwały w sposób nieuprawniony ingeruje w swobodę kalkulacji kosztów prowadzenia tego rodzaju placówki. W konsekwencji § 2 ust. 2 uchwały narusza art. 60 ust. 1 i ust. 2 u.o.n.d.

Ostatnim kwestionowanym w skardze przepisem uchwały jest § 4 ust. 2, który stanowi, że podmiot przedkłada w terminie do 3 dnia każdego miesiąca wniosek o wypłatę miesięcznej transzy dotacji wraz z wykazem dzieci, objętych opieką żłobkową w miesiącu poprzedzającym przekazanie transzy, wskazując okres w którym były objęte opieką. W ocenie Sądu, wysokość dotacji celowej, o której mowa w art. 60 ust. 1 u.o.n.d. jest warunkowana wyłącznie ilością dzieci objętych opieką. Oznacza to, że ustalając wysokość owego wsparcia organ dotujący musi dysponować tylko wiedzą o liczbie dzieci objętych opieką przez dany żłobek. Ponadto skoro brak jest podstaw do uzależniania udzielenia dotacji od miejsca zamieszkania rodziców lub opiekunów prawnych dziecka(dotyczy to stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2017 r.), to żądanie imiennego wykazu dzieci korzystających w danym miesiącu ze żłobka nie znajduje uzasadnienia w art. 60 ust. 1 i ust. 2 u.o.n.d. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem WSA w Gdańsku, że: "Zbieranie danych osobowych podopiecznych żłobków/klubów dziecięcych i ich rodziców (opiekunów prawnych), jest może i przydatne w związku z rekrutacją, zapewnieniem prawidłowej opieki czy też kontroli prawidłowości przyznanej dotacji, ale nie jest niezbędne do ustalenia jej wysokości, która uzależniona jest tylko od liczby podopiecznych podmiotów prowadzących żłobek lub klub dziecięcy" (wyrok z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 1290/14, Lex nr 1667424). Identyczne stanowisko zaprezentowano również w wyroku WSA w Łodzi z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Łd 407/16 (Lex nr 2079755).

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd nie rozstrzygał o kosztach postępowania albowiem skarżący nie zgłosił wniosku o ich przyznanie (art. 210 § 1 p.p.s.a.).