Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1717/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Ewa Michna Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 września 2016 r. nr [....] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez K. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 września 2016r nr [...] którą - po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Burmistrza: z dnia [...] 2016r. - przyznającej K. K. świadczenie w formie: zasiłku dla opiekuna na podstawie art.2 ust.2 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przyznane na A. P., w kwocie 520 zł miesięcznie, na okres od 2013-07-01 do 2014-04-30, oraz w kwocie 242,70zł na okres od 2014-05-01 do 2014-05-14, odsetek ustawowych, o których mowa w art. 2 ust. 3 ustawy w kwocie 279,47 zł oraz odmawiającej przyznania K. K. na okres od 2014-05-15 świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna na podstawie art.2 ust.2 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, wnioskowanego na A. P. - Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Decyzją z dnia [...] 2016r. Burmistrza, przyznał K. K. świadczenie w formie zasiłku dla opiekuna wnioskowanego na A. P. na okres od 2013-07-01 do 2014-05-14 z odsetkami, równocześnie tą samą decyzją odmówił przyznania zasiłku dla opiekuna od 15 maja 2014r.

Organ l instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że K. K. nie sprawuje opieki nad niepełnosprawnym bratem A. P., w taki zakresie, który pozwalałby przyznać jej prawo do zasiłku dla opiekuna od 15 maja 2014 r.

K. K. złożyła odwołanie od powyższej decyzji organu l instancji stwierdziła, że organ l instancji nie wywiązał się z zaleceń Kolegium wydając ponownie decyzję odmowną. Zarzuciła, iż organ nie przeprowadził wywiadu środowiskowego tylko dał wiarę informacjom zawartym w wywiadzie przeprowadzonym 9 maja 2014 r. W ocenie odwołującej stwierdzenie, "iż od daty złożenia wniosku o zasiłek dla opiekuna przez panią K. K. minęły 2 lata należy stwierdzić, że niemożliwe jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który określiłby faktyczny stan rzeczy dotyczący przeszłego okresu" jest chybione. Strona uważa, iż odwołanie od krzywdzącej decyzji, które nie zakończyło postępowania odwoławczego powinno być traktowane przez OPS, jako ciągłe i w pewnych okresach czasu winien być przeprowadzony wywiad środowiskowy, do czasu całkowitego zakończenia postępowania. Nie zgadza się, że pozostali bracia zamieszkujący wspólnie z bratem A. P. "nie legitymują się znacznym stopniem niepełnosprawności i mogą zapewnić mu pomoc w codziennych czynnościach". Strona wskazała, że obaj bracia są niepełnosprawni od urodzenia i też liczą na pomoc z jej strony podobnie jak mama. Organ według niej nie podał żadnego uzasadnienia takiej decyzji, a odległość od miejsca zamieszkania brata nie wyklucza jej należytej opieki nad nim, którą nadal sumiennie sprawuje.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 września 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2016r. poz. 162). Przedmiotowa ustawa określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

Ustalając prawo do zasiłku dla opiekuna za okres, o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 2, organ, o którym mowa w art. 5 ust. 1, zwraca się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, na zasadach określonych w przepisach o pomocy społecznej, w celu potwierdzenia faktu sprawowania opieki przez osobę ubiegającą się o zasiłek dla opiekuna. Wywiad przeprowadza się w miejscu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aktualizację wywiadu przeprowadza się co 6 miesięcy, jeżeli do końca okresu, na który zostało ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, pozostało więcej niż 3 miesiące, oraz w każdej sytuacji, gdy zaistnieją wątpliwości co do faktu sprawowania opieki przez osobę pobierającą zasiłek dla opiekuna. Organ, o którym mowa w art. 5 ust. 1, zwraca się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie aktualizacji wywiadu (art. 7 ustawy).

Z wyżej przytoczonych przepisów prawa wynika, iż przyznanie zasiłku dla opiekuna, który z dniem 1 lipca 2013r. utracił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, uzależnione jest od tego, czy we wskazanym okresie wnioskodawca spełniał warunki do otrzymania świadczenia określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Zatem stosownie do art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1/ matce albo ojcu, 2/ innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, póz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3/ opiekunowi faktycznemu dziecka, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (art. 17 ust. 1a). Zaś zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, 1a) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę w rodzinie lub poza rodziną, 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż na mocy decyzji z dnia [...] 2012 r. K. K. nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu bratem A. P., w kwocie 520 zł miesięcznie, na okres od 2012-11-01 do bezterminowo. Decyzja ta wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. w związku z czym, odwołująca utraciła prawo do tego świadczenia. W świetle powyższego należało uznać o zaliczeniu K. K. do grona osób uprawnionych do ubiegania się o zasiłek dla opiekunów, którego przyznanie jest uzależnione od spełnienia we wnioskowanych okresach przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012 r.

W dniu 22 maja 2014r. K. K. złożyła wniosek o ustalenie i wypłatę zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W następstwie tego decyzją z dnia [...] 2014r, i ponownie decyzją z dnia [...] 2016 r. organ l instancji, przyznał K. K. świadczenie w związku z opieką nad A. P. w formie zasiłku dla opiekuna za okres od 01.07.2013r. do 2014-05-14 natomiast odmówił przyznania tegoż świadczenia na okres od 15 maja 2014.

W ocenie Kolegium organ l instancji słusznie orzekł o odmowie przyznania stronie w/w świadczenia za wnioskowany okres. K. K. domaga się przyznania świadczenia opiekuńczego w formie zasiłku dla opiekuna za okres od dnia 15 maja 2014r. tj. za okres przeszły. Z przeprowadzonego w dniu 29 maja 2014 r. wywiadu środowiskowego wynika, iż A. P. (kawaler) zamieszkiwał w domu rodzinnym w P razem z rodzicami M. i S. oraz braćmi K. i J. A. P. orzeczeniem Krajowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia 22 kwietnia 1998r. został zaliczony do grona osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe. Z oświadczenia A. P. złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej w dniu 29.05.2014r. wynika, iż jego siostra K. K., mieszkająca w S sprawowała nad nim opiekę przyjeżdżając do niego co drugi dzień, robiąc mu pranie, zakupy, zawożąc go do lekarza i zamawiając mu wizyty lekarskie.

W tych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że skoro opieka oznacza pieczę nad osobą i w związku z czym musi mieć ona charakter trwały oraz być wykonywana osobiście, za słuszne należy uznać stwierdzenie organu l instancji, iż opiekę nad osobą niepełnosprawną winna cechować przede wszystkim ciągłość oraz komplementarność. Przy sprawowanie tak rozumianej opieki, jej charakter, forma i czas nie jest do pogodzenia z podjęciem jakiegokolwiek zatrudnienia i uzyskiwaniem z tego tytułu dochodu. Z kolei stan zdrowia osoby, nad którą opieka ma być sprawowana, nie może budzić wątpliwości, iż osoba ta bezwzględnie takiej opieki wymaga. Niemniej jednak A. P. będący osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, niewątpliwie takiej opieki z racji swojej niepełnosprawności wymaga, to nie mniej jednak świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można przyjąć, iż opiekę taką miał przez siostrę zapewnioną. Świadczyć o tym fakt, który potwierdza zarówno sama K. K. jak i jej niepełnosprawny brat, iż wówczas odwiedzała go co drugi dzień w celu sprawowania nad nim opieki. Jakkolwiek opieka ta była przez stronę wykonywana osobiście to jednak w świetle powyższego bezspornym staje się, iż opieka ta nie miała charakteru opieki stałej. W tym miejscu nie bez znaczenia pozostaje również rozmiar sprawowanej opieki. Na rozmiar sprawowanej przez odwołującą opieki niewątpliwie miała wpływ wtedy okoliczność wspólnego zamieszkiwania niepełnosprawnego A. P. wraz z rodzicami i rodzeństwem. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika bowiem, aby osoby te prowadziły odrębne gospodarstwa domowe. Fakt wspólnego zamieszkiwania A. P. z rodzicami i rodzeństwem niewątpliwie miał wpływ na czas oraz zakres sprawowanej przez K. K. opieki nad bratem. Wprawdzie każdy z domowników pomimo posiadania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności bądź zaliczeniu do trzeciej grupy inwalidów to mógł chociaż w minimalnym stopniu pomóc A. P. w czynnościach życia codziennego, zwłaszcza podczas nieobecności K. K.

W oparciu o powyższe w ocenie Kolegium należy przyjąć, iż we wnioskowanym okresie odwołująca nie sprawowała stałej i całodobowej opieki nad niepełnosprawnym bratem, a jedynie była to pomoc doraźna. Zakres jak i forma opieki sprawowanej przez K. K. nad niepełnosprawnym A. P. we wskazanym okresie nie pozwala na przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła K. K. domagając się jej uchylenia. Podniosła, że WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1728/15 stwierdził, że zasiłek dla opiekunów jest świadczeniem rekompensującym słusznie nabyte, ale niekonstytucyjnie odebrane, świadczenie pielęgnacyjne; natomiast wtórnie dopiero jako świadczenie nowe. Zasiłek dla opiekunów służy przede wszystkim restytucji dotychczasowego uprawnienia opiekuńczego. Odmowa więc zasiłku dla opiekunów osobie, która świadczeń opiekuńczych nie nadużywała, prowadzi do rezultatu niweczącego wskazania wyroku K 27/13. W istocie bowiem prowadziłaby do braku pełnego zrekompensowania szeroko rozumianych świadczeń opiekuńczych tym osobom, które świadczeń tych nie nadużywały i które zdaniem Trybunału nie powinny być ich pozbawione ze względu na konstytucyjnie chronioną zasadę ochrony praw nabytych i zaufania do organów państwa. W tym stanie rzeczy K. K. uznała, że jej skarga jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się niezasadna.

Określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718– dalej powoływana jako p.p.s.a.).

Powierzone sądom administracyjnym zadanie sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej nie może być sprowadzane wyłącznie do samego mechanizmu kontroli, gdyż wówczas powyższe zadanie sądów administracyjnych nie mogłoby być zrealizowane, a konstytucyjny wymóg sądowego wymiaru sprawiedliwości sprowadzałby się do działania, które mogłoby być realizowane również przez inne organy państwa. Sądowoadministracyjna kontrola administracji publicznej, jeżeli ma stanowić jednocześnie wyraz sprawowania wymiaru sprawiedliwości, jest zatem niezbędnym elementem w procesie wymiaru sprawiedliwości realizowanym przez te sądy. Oznacza to, że rezultat rozpoznania przez sąd administracyjny sprawy sądowoadministracyjnej jest czymś więcej niż tylko wynikiem porównania działania organu administracji publicznej z normatywnym wzorcem tego zachowania według kryterium zgodności z tym wzorcem. Sąd administracyjny jest zobowiązany ponadto do dokonania oceny ewentualnych uchybień i nieprawidłowości w zachowaniu organu, jak i w postawie adresatów jego działań, oraz do oceny wzorca normatywnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu z punktu widzenia ich wpływu na podjęte przez kontrolowany organ rozstrzygnięcia.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Instytucja świadczenia pielęgnacyjnego została faktycznie wprowadzona do polskiego systemu świadczeń rodzinnych w dniu 1 maja 2004 r. Jej pierwotnym założeniem, które zachowało swoje znaczenie do dnia dzisiejszego, było zapewnienie osobom, które dla sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską, rezygnują z zatrudnienia bądź takiego zatrudnienia nie podejmują, swoistej rekompensaty finansowej. Zatem celem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest materialne wsparcie osób, które nie zarobkują z powodu opieki nad niepełnosprawnym, jeśli osoba niepełnosprawna wymaga osobistej i bezpośredniej pielęgnacji polegającej na systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. Sprawujący opiekę lub niosący długotrwałą pomoc niepełnosprawnemu właśnie przez niepełnosprawność tej osoby jest zmuszony do rezygnacji z pracy zarobkowej, mimo zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia. Ustawodawca, określając świadczenie pielęgnacyjne, ograniczył się jedynie do ogólnego określenia rodzaju pomocy bez wskazywania dalszych cech szczególnych, jakie powinny być związane z tym świadczeniem.

W ocenie Sądu założyć należy, że wykonywanie takiej opieki wobec osoby ze wskazaniami opisanymi szczegółowo w art. 17 ust.1, wymagającej wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy i nie jest możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy, które ze zrozumiałych względów absorbuje znaczną część jego czasu. Czynności pielęgnacyjne względem niepełnosprawnego, niezdolnego do samodzielnej egzystencji to takie, które są niezbędne do jego funkcjonowania, a więc przygotowywanie i podawanie posiłków, lekarstw, w skrajnych przypadkach karmienie, mycie, ubieranie, wyprowadzanie z domu, proste czynności rehabilitacyjne. Czynności te wymagają ciągłej opieki i uwagi. Nie sposób zatem w okolicznościach niniejszej sprawy wywieść wniosku, tak jak czyni to skarżąca, że pozbawiono ją zasiłku dla opiekuna w wyniku wadliwej oceny okoliczności faktycznych i błędnej wykładni prawa.

Podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji odmowy przyznania skarżącej od 15 maja 2014r. świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna była stwierdzona sytuacja faktyczna mająca wpływ na prawo do świadczenia rodzinnego. Przesłankę powyższą na mocy unormowania art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567) postrzegać należy przez pryzmat unormowania art. 17 ust. 1 uśr w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisem ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 53 ze zm., dalej jako k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznej niepełnosprawności; 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pracy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przytoczonego przepisu wynika, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje wskazanym tam osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Przy czym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt SK 7/11 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1652) stwierdził, że chodzi tu o konieczność sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zatem jednym z elementów niezbędnych dla nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest konieczność sprawowania osobistej opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Zmiana sytuacji rodzinnej, ma miejsce między innymi, gdy jedna z osób uprawnionych na mocy art. 17 ust. 1 nie będzie mogła sprawować osobistej opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Skoro zaś osobiste sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności jest przesłanką nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zasiłku dla opiekuna – art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów), to każdą zmianę okoliczności faktycznych uniemożlwiającą przyjęcie, iż mamy do czynienia z osobistym sprawowaniem opieki należy uznać za mającą wpływ na nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem, w ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie przyjęły, że skoro skarżąca nie mogła sprawować osobiście stałej, codziennej, wystarczającej opieki nad bratem, to w świetle ustaleń, które legły u podstaw wydania decyzji z dnia 29 września 2016 r. nastąpiła zmiana sytuacji mająca wpływ na prawo skarżącej do zasiłku dla opiekuna. To zaś uzasadniało odmowę przyznania świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna. Bezzasadny jest zatem zarzut skargi naruszenia prawa przez organy obu instancji.

Sąd przyjął ustalony przez organy stan faktyczny za prawidłowy i mając na uwadze ww. przepisy uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ dokonał właściwej subsumpcji stanu faktycznego i należycie zastosował właściwe przepisy.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zasadne jest stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, według którego skarżąca we wnioskowanym okresie nie sprawowała stałej opieki nad niepełnosprawnym bratem, zaś jej pomoc miała charakter doraźny (co drugi dzień), wskutek czego należy stwierdzić, iż nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 u.ś.r., a to nie doszło do rezygnacja lub niepodjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności.

Zdaniem Sądu opieka nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności oznacza pieczę nad osoba, a ta winna mieć charakter trwały, ciągły oraz osobisty. Opieka ta winna mieć charakter na tyle absorbujący, iż jej sprawowanie pozostaje nie do pogodzenia z wykonywaniem jakiejkolwiek działalności zawodowej (świadczenia pracy czy innej formy zarobkowania). W niniejszej sprawie nie można mówić o sprawowaniu stałej i ciągłej opieki, która związana jest z niepodjęciem lub rezygnacją zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu jej sprawowania. Skarżącą, bowiem odwiedzała swojego brata w jego miejscu zamieszkania tylko co drugi dzień, zaś sama zamieszkiwała w innej miejscowości. Przy tak ustalonej częstotliwości odwiedzin skarżąca miałaby możliwość wykonywania pracy zawodowej (nawet w pełnym wymiarze czasu), zaś wszelkie inne angażujące ją osobiste okoliczności, które mogły stanowić współczynnik do podjęcia decyzji nie wykonywaniu pracy zawodowej nie mogą zostać wzięte pod uwagę, bowiem zasiłek dla opiekuna przysługuje w sytuacji rezygnacji bądź niepodjęcia pracy wyłącznie w celu zapewnienia możliwości sprawowania opieki na osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Przyznawana suma zasiłku ma charakter ekwiwalentu za utracone wynagrodzenie (zarobki), które mogłaby osiągnąć osoba, która sprawuje opiekę, zaś z racji jej sprawowania i zarzucenia aktywności ekonomicznej jest ich pozbawiona. Dlatego też zasiłek może być przyznany jedynie w sytuacji, gdy jedynym powodem takiej decyzji jest sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności

W czasie spotkań z niepełnosprawnym bratem skarżąca robiła dlań pranie, zakupy, zawoziła do lekarza czy umawiała wizyty lekarskiej. Niemniej częstotliwość dokonywania tych czynności świadczy jednoznacznie, iż sprawowana przez skarżącą opieka nie miała charakteru ciągłej opieki. Była to opieka doraźna, taką opieką jest zamawianie wizyt lekarskich czy zawożenie do lekarza. Wąski zakres czynności podejmowanych przez skarżącą także świadczy o braku spełnienia ustawowych przesłanek przyznania zasiłku dla opiekuna. Skarżącą podejmowała czynności, które nie wymagały, przy odpowiedniej racjonalnej organizacji, nawet częściowej rezygnacji pracy czy niepodejmowania zatrudnienia. Nadto słusznie organy podniosły, że A. P. zamieszkiwał wspólnie wraz z rodzicami i rodzeństwem, zaś okoliczność ta rzutowała na częstotliwość i rozmiar sprawowanej przez skarżącą opieki.

W ocenie Sądu, opieka skarżącej prawidłowo została sklasyfikowana przez organ faktycznie, jako pomoc o charakterze powtarzalnym, ale doraźnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób wyczerpujący i przekonujący odniosło się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą, a Sąd zaprezentowane stanowisko i jego argumentację w całości podziela.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 p.p.s.a.– tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego działając na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

sędziego WSA Janusza Kasprzyckiego

od wyroku dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1717/16.

Zgłaszam zdanie odrębne do wyroku oddalającego skargę na decyzję z dnia 29 września 2016 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania zasiłku dla opiekuna.

Zdanie odrębne uzasadniam następująco:

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567 ze zm., dalej ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów), zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r.

Jak stanowi ust. 2 tego przepisu zasiłek dla opiekuna przysługuje:

1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm., dalej ustawa o świadczeniach rodzinnych) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.;

2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

3. Zasiłek dla opiekuna za okresy, o których mowa w ust. 2 pkt 1, przysługuje wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego.

4. Odsetki, o których mowa w ust. 3, przysługują do dnia wejścia w życie ustawy.

5. Zasiłek dla opiekuna nie przysługuje za okresy, w których:

1) osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego lub

2) na osobę wymagającą opieki innej osobie zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego.

Z kolei świadczenie pielęgnacyjne, przewidziane w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje podmiotom wskazanym w pkt 1 - 4, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Analiza powyższych uregulowań prowadzi więc do wniosków, że w powołanym art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ustawodawca użył zwrotu "osoba spełniała" warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś w art. 2 ust. 2 pkt 2 zwrotu "osoba spełnia" te warunki.

Odnoście pierwszego z wymienionych okresów wskazano na możliwość odebrania oświadczenia o spełnianiu warunków (art. 5 ust. 3 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów), natomiast w przypadku drugiego z podanych okresów wprowadzono obowiązek zwrócenia się do organu pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu potwierdzenia faktu sprawowania opieki przez osobę ubiegającą się o zasiłek dla opiekuna (art. 7 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów).

W odniesieniu do pierwszego okresu w kontrolowanych decyzjach organy stwierdziły, że dały wiarę oświadczeniu skarżącej, znajdującemu się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy przy wniosku skarżącej, że sprawowała ona w tym okresie opiekę nad bratem.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest jednakże ocena ustaleń dokonanych przez organy podczas przeprowadzonego w dniu 29 maja 2014 r. wywiadu środowiskowego w celu potwierdzenia sprawowania przez skarżącą opieki od dnia wejścia w życie ustawy (art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów).

Sąd dokonujący kontroli podjętych rozstrzygnięć co do istoty sprawy uznał za prawidłowe stanowisko organów. Przyznał, że zasadna jest dokonana przez nie ocena ustaleń ww. wywiadu środowiskowego, iż skarżąca nie sprawowała stałej opieki nad niepełnosprawnym bratem, a jej pomoc ma charakter jedynie doraźny (co drugi dzień).

Nie zgadzam się ze stanowiskiem Sądu, że organy w sposób nie budzący wątpliwości w toku prowadzonego postępowania wykazały, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego w stosunku do tego, jaki istniał wówczas, gdy przyznawano jej świadczenie pielęgnacyjne (następnie wygaszone), mająca wpływ na prawo do świadczenia rodzinnego. Zauważyć należy, że w przypadku, wprowadzenia obowiązkowego wywiadu środowiskowego nie zwalnia to organów administracji publicznej z ciężaru dowodzenia istotnych dla sprawy okoliczności - zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (.t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.).

Po pierwsze, nie należy więc zapominać, że chodzi tu o zasiłek dla opiekunów, a więc świadczenie rekompensujące słusznie nabyte, a niekonstytucyjnie odebrane świadczenie pielęgnacyjne, natomiast wtórnie dopiero jako świadczenie nowe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1150/14). Skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne w zaufaniu do organów państwa jako świadczenie należne i ze względu na nie ukształtowała swoją sytuację osobistą i zawodową na przyszłość.

Po drugie, argumentacja organów i aprobująca ją Sądu, że, jak zdaje się, wykładnia art. 2 ust. 2 pkt 2, ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów prowadzi do wniosku, iż koniecznym warunkiem do spełnienia, by organy mogły przyznać zasiłek dla opiekuna jest wykonywanie stałej, tj., ciągłej, trwałej i nieprzerwanej opieki nad osobą tego wymagającą, nie jest przekonywująca.

Z całą mocą podkreślić należy, że warunkiem jest jedynie ustalenie, że tę opiekę nad osobą wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, wykonuje wnioskujący podmiot, który w tym celu zrezygnował lub nie podejmował zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "stałej opieki" w treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do której nawiązuje przepis art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów należy rozumieć jedynie w ten sposób, że czynności związane z opieką mają trwać przez długi okres czasu, niezmiennie, trwale, co oznacza tyle, że mają być one rozciągnięte w czasie, powtarzalne i związane z zaspokajaniem potrzeb osoby, których nie jest ona w stanie zaspokoić by zachować równowagę biologiczną i psychiczną. Nie oznacza to jednak, że opiekun ma czynności te wykonywać bez przerwy, przez całą dobę i w każdym dniu. Taka bowiem argumentacja prowadziłaby do absurdu, bo już choćby niezbędny wyjazd opiekuna po konieczne leki, czy inne środki niezbędne do pielęgnacji, czy też egzystencji osoby opiekowanej powodowałby, że warunki do przyznania zasiłku nie byłyby spełnione z uwagi na konieczną przerwę, choćby na wyjazd po leki do odległej miejscowości. Możliwa jest bowiem taka sytuacja, że codziennie czynności związane z opieką nad daną osobą zajmą opiekunowi 4 godziny czasu, a przez resztę będzie on jedynie czuwał, czy coś niepojącego się nie wydarzy. W sytuacji, gdy sam prawodawca nie określił dodatkowych kryteriów w tym zakresie nie upoważnia to ani organu, ani tym bardziej Sądu do domniemania, że czas ten dana osoba może potencjalnie wykorzystywać na wykonywanie pracy zarobkowej. Fakt wykonywania tego rodzaju pracy, nie może być kwestią domniemania nadużywania prawa, lecz kwestią ustaleń w tym zakresie organów i wykazania w sposób nie budzący wątpliwości tych okoliczności nadużywania prawa.

Nawet jeżeli by uznać, że w tym zakresie istniały wątpliwości co do faktu sprawowania opieki, to jak stanowi art. 7 ust. 3 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przeprowadza się aktualizację wywiadu środowiskowego.

W kontekście powyższego zastrzeżenia musi budzić stanowisko SKO, które działając jako organ odwoławczy samo wskazywało w decyzji z dnia 12 kwietnia 2016 r. nr [...] na wątpliwości w tym zakresie i konieczność dokonania jednoznacznych ustaleń w tym względzie przez organ I instancji. Nadto w dniu 8 sierpnia 2016 r. wydało postanowienie zlecając Kierownikowi OPS przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego przez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który w efekcie przeprowadzono 29 sierpnia 2016 r. Z wywiadu tego wynika, że skarżąca była obecna w miejscu jego przeprowadzania. Według złożonego oświadczenia przez opiekowanego skarżąca sprawuje nad nim opiekę, przyjeżdża do niego codziennie, a sytuacjach kiedy nie może przyjechać zabiera go do siebie. W takim stanie rzeczy niezrozumiałe jest stanowisko Kolegium zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, zwłaszcza, że miarodajny jest stan na dzień wydawania zaskarżonej decyzji.

W mojej ocenie w takim stanie rzeczy Sąd powinien uchylić kontrolowane decyzje z uwagi na błędną wykładnię przepisu art. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy – artykułów 7, 77 § 1, 80 k.p.a. – poprzez niewłaściwą ocenę całego materiału dowodowego we wzajemnej łączności, a nie oddalić skargę.

W związku z powyższym, uznałem za stosowne wyrazić odrębny pogląd.