Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 851/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 31 sierpnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "K." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Go 906/10 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "K." na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze na rzecz Stowarzyszenia "K." kwotę 397 (trzysta siedemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Go 906/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Stowarzyszenia "Komitet Mieszkańców N." na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...], nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy.

Wnioskiem z dnia 30 lipca 2010 r. Stowarzyszenie "Komitet Mieszkańców N." zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N. [...] z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączeniami (wytwórnia mas bitumicznych), na działkach nr: 1856/4, 1856/7, 1856/8, 1856/10, 1856/11, 1856/12, 1856/13, 1224 i 1826 położonych w obrębie N.

Wniosek został złożony na podstawie art. 31 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) powoływanej dalej jako k.p.a. w związku z art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., nr 129 poz. 902 ze zm.) powoływanej dalej jako Prawo ochrony środowiska.

W uzasadnieniu wnioskodawca zarzucił, że w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, Burmistrz N. naruszył warunki prowadzenia tego procesu, albowiem udział społeczeństwa został zablokowany. Dalej wskazano, iż wnosząc o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczącej podmiotu powodującego uciążliwości dla środowiska o znacznym zasięgu, Stowarzyszenie występuje w interesie społecznym. Interes społeczny Stowarzyszenia polega na dbałości o ład przestrzenny i ochronie przed negatywnym wpływem przedsięwzięć realizowanych na obszarze gminy.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze odmówiło wszczęcia postępowania wskazując, że zgłoszone przez Stowarzyszenie żądanie okazało się niezasadne, gdyż nie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki dla jego skuteczności prawnej w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.

Uzasadniając postanowienie organ wskazał, że na wniosek Zakładu E. siedzibą w M., po przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w dniu 21 kwietnia 2008 r. B. wydał decyzję znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami (wytwórnia mas bitumicznych). W postępowaniu tym Stowarzyszenie nie było ani stroną , ani nie działało na prawach strony. E. J., która w tej sprawie jest członkiem i przedstawicielem Stowarzyszenia, w postępowaniu uprzednio ostatecznie zakończonym przed Kolegium odmową wszczęcia postępowania, domagała się – wówczas jako osoba fizyczna – stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji Burmistrza N.

W ocenie Kolegium zawarte w paragrafach 5 i 6 Regulaminu Stowarzyszenia jego cele, tj.: "współdziałanie na rzecz ochrony środowiska naturalnego gminy N., podejmowanie działań umożliwiających zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej, racjonalnym kształtowaniu lokalnego środowiska i gospodarowaniu jego zasobami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym w szczególności przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom i degradacji środowiska lokalnego, działań na rzecz zachowania lokalnego krajobrazu w stanie nienaruszonym, ochrony zagrożonych gatunków roślin i zwierząt", zostały określone na tyle ogólnie, że sprawa z zakresu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami (wytwórnia mas bitumicznych) mieści się w zakresie celów statutowych Stowarzyszenia, a zatem jedna z dwóch przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. została spełniona.

Odnośnie do drugiej z przesłanek, wymienionych w tym przepisie, Kolegium stwierdziło, że nie można przyjąć, iż w interesie społecznym leży uruchamianie żądanego przez Stowarzyszenie trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na skutek inicjatywy społecznej i wkraczanie bez wyraźnego powodu w sferę prawnie ukształtowaną, zwłaszcza że Stowarzyszenie nie wykazało (ani nawet nie uprawdopodobniło), że przedmiotowa inwestycja w jakimkolwiek stopniu zagraża środowisku naturalnemu, a jedynie, że cyt.: "może negatywnie wpłynąć na stan dobra publicznego jakim jest środowisko".

Od powyższego postanowienia, Stowarzyszenie "Komitet Mieszkańców N." złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jako podstawę prawną wniosku wskazano art. 31 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 2, art. 9 w związku z art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) powoływanej dalej jako Konstytucja RP w związku z art. 6 pkt 1 lit. a, art. 9 ust. 3 załącznika I pkt 20 Konwencji z Aarhus (Dz. U. z 2003 r., nr 78 poz. 706) powoływanej dalej jako Konwencja z Aarhus.

Stowarzyszenie podniosło, iż wypełnia i realizuje prawa wynikające z Konwencji, która od połowy roku 2002 stanowi źródło prawa obowiązujące w Polsce. Odmowa wydana przez organ łamie uprawnienia społeczeństwa i organizacji społecznych. W postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko Burmistrz N. nie umożliwił obligatoryjnego udziału społeczeństwa. Decyzja organu I instancji dotycząca ochrony środowiska, która wydana została z naruszeniem przepisów ochrony środowiska, może negatywnie wpłynąć na stan dobra publicznego jakim jest środowisko, oddziałując tym samym na ogół członków społeczeństwa. Sam fakt wystąpienia Stowarzyszenia z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uzasadnia zaistnienie interesu społecznego.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia organ przytoczył argumentację, która legła u podstaw rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji.

Stowarzyszenie "Komitet Mieszkańców N. " zaskarżyło to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim.

Sąd ten oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę wskazał, że postanowienia zawarte w § 5 i § 6 Statutu Stowarzyszenia dają podstawę do przyjęcia, iż cele statutowe przemawiają za uwzględnieniem żądania o wszczęcie postępowania.

Odnosząc się jednak do drugiej przesłanki przewidzianej w art. 31 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że we wniosku o wszczęcie postępowania organizacja nie uzasadniła na czym miałby polegać interes społeczny w uwzględnieniu jej żądania o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Burmistrza N. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W toku postępowania nie określono konkretnie jaką kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 k.p.a., miałaby być dotknięta decyzja organu pierwszej instancji, a w szczególności jakich konkretnie uchybień dopuścił się organ, które do takiej wady doprowadziły. We wniosku wskazano jedynie hipotetyczną możliwość negatywnego wpływu decyzji na środowisko, nie określono natomiast na czym ten negatywny wpływ w ogóle miałby polegać. Braków w powyższym zakresie organizacja nie konwalidowała składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, chociaż przyczyny odmowy uwzględnienia żądania wszczęcia postępowania zostały wskazane w decyzji wydanej w pierwszej instancji.

W ocenie Sądu I instancji, to na organizacji społecznej ciąży obowiązek wykazania, że przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a., zostały spełnione. Do obowiązków organu administracyjnego należy natomiast zbadanie, czy przedstawiona argumentacja odpowiada przepisom prawa. Tak ogólne określenie interesu społecznego, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie uzasadniało wszczęcia trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji ostatecznej.

W konkluzji uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdzono, że możliwości ingerencji przez organizację społeczną na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., w dowolne postępowanie administracyjne dotyczące osoby trzeciej, bądź inicjowania postępowania w sprawie dotyczącej osoby trzeciej, należy przeciwstawić zasadzie trwałości decyzji ostatecznej oraz ochrony praw procesowych strony postępowania. Z tych też powodów zagwarantowane ustawowo prawo udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, nie jest prawem bezwzględnym, a istniejące w tym względzie ograniczenia nie pozostają w kolizji z pozostałymi przepisami, składającymi się na system obowiązującego prawa.

Skargą kasacyjną z dnia 15 marca 2011 r. Stowarzyszenie "Komitet Mieszkańców N." zaskarżyło wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 lutego 2011 r. w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 31 k.p.a. w związku z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 8 ust. 2, art. 9 w związku z art. 91 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 pkt. 1 lit. a oraz art. 6 pkt. 2 oraz załącznikiem 1 pkt. 20 w związku z art. 9 ust 2 lit b Konwencji z Aarhus - poprzez zignorowanie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (Dz. U. 2003 nr 78 poz. 706) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. Nr 2003/4/WE w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) powoływanej dalej jako p.p.s.a. - poprzez uznanie, iż w sprawach dotyczących ochrony środowiska, gdzie jest zapewniony udział społeczeństwa, organizacja nie ma żadnych uprawnień do kwestionowania takiej decyzji środowiskowej. Ponadto zarówno organ jak i Sąd I instancji pominął Konwencję z Aarhus, która znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie bezpośrednio wraz z przepisami Konstytucji RP. Ponadto Sąd nie zauważył, iż organizacja podnosiła konkretne zarzuty naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji w trybie zwykłym,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 6 oraz 104 § 1 oraz 2 k.p.a. w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez przeprowadzenie postępowania poza uregulowaniami określonymi w przepisach albowiem merytoryczne rozpatrzenie sprawy nigdy nie może nastąpić bez wszczęcia postępowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty kasacyjne podniesiono, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie obowiązane są uwzględnić postanowienia Konwencji z Aarhus, a w przypadku, gdy przepisów ustawy nie da się pogodzić z Konwencją, bezpośrednio stosować umowę międzynarodową. Na podstawie art. 91 ust. 1 Ustawy Zasadniczej, przepisy Konwencji należy stosować bezpośrednio z Konstytucją RP.

Zdaniem kasatora, w niniejszej sprawie szczególnego znaczenia nabiera art. 9 ust 2 lit. b Konwencji z Aarhus stanowiący, że każda ze stron zapewnia, w ramach krajowego porządku prawnego, że członkowie zainteresowanej społeczności powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego wymagają tego jako przesłanki, mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy, dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3 poniżej, innymi postanowieniami niniejszej Konwencji.

Dodano, że art. 6 pkt. 1 lit. a oraz art. 6 pkt. 2 wraz z załącznikiem I pkt. 20 Konwencji zapewnia społeczeństwu prawo do udziału w procesie decyzyjnym i tym samym organizacja społeczna ma prawo do składania wniosków w sprawie wydanej decyzji. Profesor Biernat stwierdza, że zarówno Konwencja, jak i Rozporządzenie winny być brane pod uwagę przez sądy administracyjne przy dokonywaniu kontroli stosowania przez organy administracji publicznej przepisów z zakresu ochrony środowiska.

Polskie przepisy proceduralne (Kodeks postępowania administracyjnego oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) spełniają wymagania wynikające z powołanych wyżej przepisów prawa międzynarodowego oraz wspólnotowego (np. art. 31 k.p.a. oraz art. 33 p.p.s.a.).

Organizacje pozarządowe działające w dziedzinie ochrony środowiska są uprawnione do żądania wszczęcia wewnętrznej procedury odwoławczej na poziomie Wspólnoty w odniesieniu do przyjętych aktów lub zaniechań w zakresie prawa ochrony środowiska przez instytucję lub organ Wspólnoty, w celu ponownego rozważenia takiego aktu lub zaniechania przez taką instytucję lub organ Wspólnoty.

W przypadku, gdy wcześniejsze wnioski o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej byłyby nieskuteczne, organizacja pozarządowa może wnieść skargę do Trybunału Sprawiedliwości.

W ocenie kasatora przepisy Konwencji z Aarhus zostały całkowicie pominięte przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Stwierdzono również, że samo wszczęcie postępowania nie narusza zasady trwałości decyzji ostatecznych ani nie pozbawia ochrony praw procesowych stron postępowania albowiem nie wywołuje ono żadnych negatywnych następstw. Dopiero stwierdzone naruszenia prawa mogą skutkować wyeliminowaniem decyzji z obiegu prawnego w przypadku ich rażącego naruszenia. W istocie przeprowadzenie postępowania nadzwyczajnego jest wskazane w sprawach dotyczących środowiska. W niniejszej sprawie należy podzielić pogląd NSA, zgodnie z którym dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu, prawa do wysłuchania, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Dodano, że w fazie wszczęcia postępowania nie podlegają badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczyć wypada, że postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd kasacyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono tego typu przesłanek.

Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest poprawność odmowy wszczęcia - na wniosek Stowarzyszenia "Komitet Mieszkańców N." - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N. nr [...] z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączeniami (wytwórnia mas bitumicznych), na działkach nr: 1856/4, 1856/7, 1856/8, 1856/10, 1856/11, 1856/12, 1856/13, 1224 i 1826 położonych w obrębie N. z uwagi na brak spełnienia przez stowarzyszenie jednej z przesłanek przewidzianych w art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz brak wskazania przyczyn nieważności wspomnianej decyzji.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze wyrażonej w postanowieniach z dnia 8 października 2010 r. i z dnia 17 listopada 2012 r., a zaaprobowanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, Stowarzyszenie "Komitet Mieszkańców N." spełnia tylko jedną z przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 k.p.a., a mianowicie jej wniosek dotyczący wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest uzasadniony jedynie celami statutowymi określonymi w paragrafach 5 i 6 Regulaminu Stowarzyszenia. Za wszczęciem postępowania w tej sprawie nie przemawia jednak interes społeczny. Dodatkowo Stowarzyszenie nie określiło, którą z przesłanek nieważnościowych dotknięta jest decyzja Burmistrza N. z dnia [...].

W świetle art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jeżeli wniosek organizacji społecznej zostanie uwzględniony uczestniczy ona w postępowaniu na prawach strony.

Organ administracji oceniając wniosek organizacji społecznej złożony w trybie art. 31 § 1 k.p.a. ma obowiązek ustalenia na czym polega interes społeczny w danej sprawie i wykazania, czy organizacja na tle konkretnego stanu faktycznego taki interes posiada, czy też nie. Organ powinien jednocześnie skonfrontować żądanie organizacji społecznej z jej celami statutowymi.

Zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, jak też Sąd I instancji stwierdziły, że wniosek dotyczący wszczęcia podstępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest uzasadniony celami statutowymi określonymi w paragrafach 5 i 6 Regulaminu Stowarzyszenia. Ocena istnienia tej przesłanki pozostaje zatem poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie Stowarzyszenie "Komitet Mieszkańców N." wskazywało we wniosku z dnia 30 lipca 2010 r., że interes społeczny stowarzyszenia polega na dbałości o ład przestrzenny i ochronie przed negatywnym wpływem przedsięwzięć realizowanych na obszarze gminy. Podnoszono jednocześnie, że decyzja Burmistrza N. może negatywnie wpływać na stan dobra publicznego jakim jest środowisko, oddziaływując na ogół społeczeństwa. Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze, zaaprobowanemu w wyroku Sądu I instancji, wskazano też podstawę nieważności (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ powinien przeprowadzić w tej sprawie rzetelne postępowanie wyjaśniające. Dopiero bowiem pogłębiona analiza w kierunku stwierdzenia (lub nie) działania organizacji społecznej w konkretnej sprawie na rzecz szeroko rozumianego interesu społecznego może skutkować dopuszczeniem lub odmową dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Organ oceniający wniosek Stowarzyszenia powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia występowania po stronie Stowarzyszenia przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Dodatkowo organ powinien ustalić, czy w konkretnej sprawie interes społeczny będzie lepiej chroniony, gdy w postępowaniu wystąpi organizacja społeczna.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził jedynie, że organizacja nie wskazała na czym miałby polegać interes społeczny uzasadniający wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego dotyczącego ostatecznej decyzji Burmistrza N. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Stowarzyszenie nie określiło również konkretnie jaką kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 k.p.a., miałaby być dotknięta powyższa decyzja organu pierwszej instancji, a w szczególności jakich konkretnie uchybień dopuścił się organ, które do takiej wady doprowadziły.

Odnosząc się do powyższego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasadność żądania organizacji społecznej w zakresie wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności postępowania musi być rozpatrywana w kontekście celu statutowego i interesu społecznego. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, inne przesłanki podlegają ocenie we wstępnej fazie postępowania, inne zaś w fazie postępowania rozpoznawczego. Organ administracji publicznej nie może uzależniać istnienia interesu społecznego od wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności, gdyż jej ocena następuje dopiero na etapie postępowania rozpoznawczego. Na tym etapie wystarczy zatem wskazanie określonej podstawy nieważności, co jak zauważa Naczelny Sąd Administracyjny, nastąpiło we wniosku oraz wykazanie celu statutowego i interesu społecznego.

Elementem interesu społecznego organizacji wnioskującej o wszczęcie postępowania nie musi być udowodnienie prawdziwości zarzutów dotyczących stwierdzenia nieważności. Jak wspomniano, w fazie wszczęcia postępowania nie podlegają badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty (stwierdzenia lub odmowy stwierdzenia nieważności). Nie można zatem utożsamiać interesu społecznego Stowarzyszenia "Komitet Mieszkańców N." ze wstępną zasadnością wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania. Z niedookreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika zatem, że nie jest właściwe domaganie się od Stowarzyszenia udowodnienia tej przesłanki co do zasadności żądania, o ile z przytoczonych w żądaniu twierdzeń może wynikać istnienie uogólnionego interesu społecznego, związanego z dążeniem do dbałości o ład przestrzenny i ochroną przed negatywnym wpływem na środowisko przedsięwzięć realizowanych na obszarze gminy N. (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 540/09).

Za chybioną należy jednocześnie uznać argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze i Sądu I instancji dotyczącą istnienia konfliktu pomiędzy możliwością ingerencji przez Stowarzyszenie, na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. w postępowanie administracyjne, a zasadą trwałości decyzji administracyjnych przewidzianą na gruncie art. 16 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji może nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych. Dopóki jednak decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane danym rozstrzygnięciem. Postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji otwiera dopiero drogę do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia istnienia lub nieistnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a (nieważność postępowania). Na tym etapie postępowania nie jest możliwe wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, a zatem nie można mówić o sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Na marginesie należy dodać, że ewentualne stwierdzenie przez organ nieważności decyzji na skutek postępowania wywołanego wnioskiem "Stowarzyszenia" oznaczałoby, że decyzja była dotknięta jedną z najpoważniejszych wad prawnych, a to z kolei byłoby korzystne nie tylko z punktu widzenia interesu społecznego, ale także szeroko rozumianej praworządności.

W tym świetle należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w zaskarżonym wyroku naruszył art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny dodaje, że wskazane w ramach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przepisy rangi konstytucyjnej i prawnomiędzynarodowej, w szczególności Konwencja sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z dnia 2003 r., Nr 78 poz. 706) znajdują zastosowanie do sytuacji procesowej organizacji pozarządowych, w tym stowarzyszeń. Takim przepisem jest m. in. art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus. Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, już sam przepis art. 31 § 1 k.p.a. zapewnia na gruncie rozpatrywanej sprawy odpowiednią i jednocześnie zgodną ze standardami konstytucyjnymi oraz prawnomiędzynarodowymi ochronę organizacji społecznych działających na rzecz ochrony środowiska.

Sąd I instancji ponownie rozpatrując sprawę weźmie pod uwagę powyższe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności odnoszące się do istnienia po stronie Stowarzyszenia "Komitet Mieszkańców N." interesu społecznego, o którym mowa w art. art. 31 § 1 k.p.a.

Z uwagi na wspomniane uchybienia Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 18 pkt 2 lit b.) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w prawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Na koszty składa się: opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadniania zaskarżonego wyroku – 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej – 100 zł, koszty zastępstwa procesowego – 180 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.