Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1188/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. [...] "Cz." Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 95/13 w sprawie ze skargi P. [...] "Cz." Spółki z o.o. w B. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia spółki z o.o. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. [...] "Cz." Spółki z o.o. w B. na rzecz Rady Miasta B. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 20 grudnia 2013r. sygn. akt: II SA/Bk 95/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę P. [...] "Cz" Sp. z o.o. w B. na uchwałę Rady Miasta B. z [...] października 2012r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia P. [...] "L." Spółki z o.o. w B.

Referując stan sprawy, Sąd I instancji podał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miasta B., ponownie zmieniła uchwałę z [...] października 1990r. nr [...] w sprawie utworzenia P. [...] "L." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w B. (uprzednio zmienioną uchwałą [...]) w ten sposób, że §1 ust. 3 otrzymał brzmienie: "Podstawowym celem Spółki jest wykonywanie zadań własnych Gminy B., w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców z zakresu odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz utrzymania czystości i porządku na terenie miasta B., powierzonych Spółce do wykonania przez Gminę B., na podstawie odrębnych przepisów. Celem Spółki jest również wykonywanie zadań w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz utrzymania czystości i porządku, powierzonych Gminie B. przez inne gminy, jeżeli wynika to z zawartych porozumień międzygminnych, których stroną jest Gmina B. lub zlecenia przez związek międzygminny, którego uczestnikiem jest Gmina B." W §2 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta B. a w §3 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w siedzibie Urzędu Miejskiego w B. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej.

II.

Uchwałę tę do sądu administracyjnego, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyło P. [...] "Cz." Sp. z o. o. w B. zarzucając naruszenie:

1. art. 3 ust. 2 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), zwana dalej ustawą oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przekazanie P. [...] "L." Sp. z o.o. w B. zadań własnych Gminy B. z zakresu odzysku odpadów komunalnych;

2. art. 3 ust. 2 ustawy, poprzez powierzenie realizacji zadań własnych gminy określonych ustawą Spółce L.;

3. art. 6 ust. 1 oraz art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy z 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331) - zwana dalej ustawą o ochronie konkurencji, poprzez przekazanie Spółce L., która jest uczestnikiem rynku gospodarowania odpadami komunalnymi uprawnień w zakresie "nadzorowania i gospodarowania odpadami komunalnymi" oraz zobowiązanie Spółki L. do realizacji "Zintegrowanego sytemu gospodarki odpadami dla aglomeracji b.", zakładającego skierowanie strumienia odpadów komunalnych z terenu Gminy B. konkretnej instalacji, co prowadzić będzie do eliminowania konkurencji z rynku gospodarowania odpadami komunalnymi;

4. uchwały Sejmiku Województwa Podlaskiego nr XX/234/12 z 21 czerwca 2012r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Podlaskiego lata 2012-2017" oraz nr XXII/252/12 z dnia 22 października 2012 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Podlaskiego lata 2012-2017", poprzez zobowiązanie Spółki L. do realizacji "Zintegrowanego systemu gospodarki odpadami dla aglomeracji b.", zakładającego skierowanie strumienia odpadów komunalnych z terenu Gminy B. do konkretnej instalacji, podczas gdy obowiązujące przepisy prawa miejscowego wskazują dwie regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, do których powinny być przekazywane odpady komunalne z Regionu Centralnego.

Wskazując na powyższe naruszenia Spółka Cz. wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę wniesiono o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie jako nieuzasadnionej.

W piśmie procesowym z 2 maja 2013r. pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, albowiem Gmina B. nie mogła przekazać Spółce L. zadań z zakresu odzysku odpadów i nie mogła tak określić celu powołania Spółki L. z uwagi na to, że odzysk odpadów nie stanowi zadania własnego gminy.

W piśmie procesowym z 14 maja 2013r., stanowiącym replikę organu na pismo procesowe strony skarżącej z 2 maja 2013r., odnosząc się do kwestii istnienia po jej stronie interesu prawnego podano, że przede wszystkim wywodząc naruszenie interesu prawnego Spółka nie przywołała żadnego przepisu prawa. W piśmie procesowym z 24 czerwca 2013 r. skarżąca Spółka podtrzymała swoje stanowisko w przedmiocie istnienia po jej stornie legitymacji do wniesienia skargi oraz wszystkie pozostałe zarzuty zawarte w piśmie procesowym z 2 maja 2013r.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga była niezasadna.

W pisemnych motywach wyroku, Sąd I instancji podał, że przedmiotem skargi była uchwała Rady Miasta B. określająca podstawowy cel Spółki L. jako wykonywanie zadań własnych Gminy:

- z zakresu odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz utrzymania czystości i porządku na terenie miasta B.;

- zakresu odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz utrzymania czystości i porządku, powierzonych Gminie B. przez inne gminy, jeżeli wynika to z zawartych porozumień międzygminnych, których stroną jest Gmina B. lub zlecenia przez związek międzygminny, którego uczestnikiem jest Gmina B.

Skarga złożono w trybie art. 101 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm. dalej- u.s.g.). Zgodnie z tą regulacją każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (ust. 1). Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 2a). W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 3).

Sąd zbadał, czy skarga spełnia warunki formalne, tj. czy sprawa objęta uchwałą należy do właściwości sądu (uchwała z zakresu administracji publicznej), czy został wyczerpany tryb postępowania przed organem (czy organ był wzywany do usunięcia naruszenia prawa) oraz czy został zachowany termin do wniesienia skargi. Jak wynika z akt skarżąca Spółka w piśmie z 2 listopada 2012r. wezwała Radę Miasta B. do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą. W odpowiedzi na wezwanie Rada Miasta B. uchwałą z [...] listopada 2012r. nr [...] uznała wezwanie za niezasadne. Uchwała ta została skutecznie doręczona w dniu 5 grudnia 2012r. Skarga została złożona do Sądu w dniu 4 stycznia 2013r.(data nadania w urzędzie pocztowym). Mając na uwadze art. 101 u.s.g. i uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 2 kwietnia 2007r., II OPS 2/07 (publ. ONSAiWSA 2007/3/60), Sąd stwierdził, że skarga w zakresie właściwości sądu, dochowania terminu do wniesienia skargi i wyczerpania trybu zaskarżania uchwał, spełnia warunki formalne.

Pojęcie "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, orzecznictwo NSA wypracowało w tym zakresie stanowisko, które można uznać za ugruntowane. Na bazie orzecznictwa lat ostatnich, wskazać można na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia:

a) legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego;

b) interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wniesienie skargi uzasadnia "bezpośrednie naruszenie interesu prawnego"). Brak takiej ochrony w przepisach prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sytuacji prawnej, powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny;

c) legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego. Przepisy ustrojowe ustaw samorządowych nie dają podstaw do korzystania przez "każdego" z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla skarżącego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego;

d) w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

W ocenie Sądu I instancji, Spółka nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Z pism procesowych skarżącej Spółki wynikało, że wywodzi ona swój interes prawny z przepisów prawa materialnego, tj. 6d ustawy a jego naruszenia upatruje w ograniczeniu swobody działalności gospodarczej w zakresie w jakim organ powierzył wykonanie zadań własnych gminy spółce komunalnej z pominięciem procedury przetargowej. Zdaniem organu, nie było podstaw prawnych do przeprowadzenia przetargu w sprawie realizacji zadań własnych gminy polegających na odzysku i unieszkodliwianiu (zagospodarowaniu) odpadów w przypadku powierzenia realizacji tych zadań spółce komunalnej z wykorzystaniem jednej z dwóch instalacji, stanowiącej własność gminy. Podnoszona konieczność zorganizowania przetargu na zagospodarowanie odpadów zaistniałaby wówczas, gdyby instalacje prowadzone były przez podmioty prywatne.

Istotne dla uznania legitymacji procesowej skarżącej Spółki w tej sprawie było ustalenie istnienia obowiązku po stronie Gminy do przeprowadzenia procedury przetargowej w zakresie realizacji zadań objętych zaskarżoną uchwałą. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy art. 9 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz .U. z 2011r. Nr 45, poz. 236 ze zm. dalej-u.g.k.) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.g., w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Formy prowadzenia gospodarki komunalnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej określa odrębna ustawa (art. 9 ust. 3 u.s.g.)-jest to ustawa o gospodarce komunalnej. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 9 ust. 4 u.s.g.). Do tych zadań użyteczności publicznej a tym samym do zadań własnych gminy należy świadczenie usług w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów. W art. 7 ust. 1 u.s.g. ustawodawca posłużył się sformułowaniem: "w szczególności", co oznacza, że w przepisie nie zostały wymienione wszystkie zadania własne gminy. Przepis art. 7 ust. 1 pkt. 3 u.s.g. wskazuje, jako zadanie własne gminy m.in. sprawy z zakresu utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. W ocenie Sądu z treści tej regulacji wynika, że zadaniem własnym gminy są szeroko pojęte sprawy z zakresu utrzymania czystości w gminie. Wykonywanie zadania w postaci zagospodarowania odpadów należy rozpatrywać w kontekście powiązania ustawy o samorządzie gminnym z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 3 ust. 1 stanowi, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W ust. 2 art. 3 ustawy również w sposób przykładowy wskazano w jaki sposób gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania. Jednocześnie gminom, zgodnie z rozdziałem 3a ustawy przekazane zostały zadania w postaci gospodarowania odpadami komunalnymi. Przepis art. 1a ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy ustawy z 14 grudnia 2012r. i odpadach. Pojęcie gospodarowania zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. Pod tym pojęciem rozumie się zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Ustawa o odpadach w art. 3 ust. pkt 14 definiuje pojęcie odzysku jako jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Definicja zaś unieszkodliwiania odpadów odnosi się do procesu, który nie jest odzyskiem, nawet jeśli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii (art. 3 ust. 1 pkt 30 ustawy o odpadach). "Zagospodarowanie odpadów" to wszelkie procesy, działania jakim poddawane są odpady. "Przetwarzanie" odpadów, wykonywane przez regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, należy rozumieć procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające te procesy (tak art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach). Instalacje, do których prowadzenia zobowiązana została gmina, prowadzą działalność z zakresu przetwarzania odpadów, co skutkuje również działaniami z zakresu odzysku i unieszkodliwiania. Samo pojęcie "gospodarowania" jest terminem szerszym aniżeli "przetwarzanie". W konkluzji tej części rozważań stwierdzić należy, że zadanie dotyczące odzysku i unieszkodliwiania odpadów stanowi zadanie własne gminy.

Zgodnie z art. 6d ust. 1 ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Przetarg może obejmować samo odbieranie jak i odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Gmina organizując przetarg dotyczący tylko odbioru odpadów może wskazać bez trybu przetargowego instalację do której mają trafić transportowane odpady komunalne. Tryb przetargowy wynikający z tej regulacji odnosi się do budowy, utrzymania i eksploatacji regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Regulacja ta nie ma zastosowania do wyboru miejsca zagospodarowania odpadów. Nie ma prawnych podstaw by eksploatację instalacji utożsamiać z zagospodarowaniem i przetwarzaniem w niej odpadów, są to odmiennie zakresowo czynności. Wskazuje na to również treść art. 19 ustawy z 1 lipca 2011r. zmieniającej ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. W przypadku instalacji wskazanej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako zakład zagospodarowania odpadów, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach i zagospodarowania terenu, lub której budowa lub eksploatacja rozpoczęła się przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisów art. 3a ustawy o utrzymaniu czystości nie stosuje się. W przypadku ZUOK w H. przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o utrzymaniu czystości wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, dlatego też nie było konieczności przeprowadzania przetargu na budowę, utrzymanie i eksploatację instalacji. Ustawodawca dopuścił możliwość istnienia w regionie dwóch więcej RIPOK - ów, ale nie wskazał na sposób wyboru jednego z nich. Jeżeli obie instalacje stanowią własność gminy gmina ma prawo powierzyć, jednej z tych instalacji, wykonywanie zadania własnego zagospodarowania odpadów w trybie bezprzetargowym.

Zadania użyteczności publicznej gmina może wykonywać za pośrednictwem utworzonych przez siebie w tym celu jednostek organizacyjnych, w szczególności zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego (art. 9 ust. 1 i 3 u.s.g. i art. 2 u.g.k.) lub za pośrednictwem innych, organizacyjnie niepowiązanych z gminą podmiotów, osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. W tym drugim przypadku na zasadach ogólnych, czyli na podstawie zawartych z nimi umów o wykonywanie zadań (art. 9 ust. 1 u.s.g. i art. 3 ust. 1 u.g.k.). Ustawodawca określił zatem dwa sposoby realizacji gminnych zadań użyteczności publicznej. W sytuacji gdy realizacja zadań zostaje przekazana podmiotowi niezależnemu organizacyjnie, gospodarczo i majątkowo od gminy (chodzi tu o osoby fizyczne oraz jednostki organizacyjne niebędące własnymi jednostkami gminy) wówczas odbywa się to na zasadach ogólnych z wykorzystaniem cywilnoprawnej umowy, która jest podstawą powierzenia wykonywania gminnych zadań. Z treści art. 3 ust. 1 u.g.k. wynika, że wtedy konieczne jest uwzględnienie przepisów o finansach publicznych i przepisów o zamówieniach publicznych. Drugą możliwą sytuacją jest wykonywanie przez gminę zadań komunalnych we własnym zakresie tj. przez utworzoną w tym celu własną jednostkę organizacyjną. Wówczas podstawą powierzenia wykonywania zadań jest sam akt organu gminy powołujący do życia tę jednostkę i określający przedmiot jej działania. Nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych i nie jest potrzebne zawieranie przez gminę umów z własną jednostką organizacyjną w zakresie zadań, dla których gmina powołała tę jednostkę (vide: wyrok NSA z 11 sierpnia 2005r. sygn. akt: II GSK 105/05, Lex nr 180740). Tworzenie gminnych jednostek organizacyjnych, jak również ich likwidowanie i reorganizacja oraz wyposażenie w majątek, odbywa się w drodze uchwał rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g.). Kompetencja ta należy do wyłącznej właściwości rady. Zasady organizacji i funkcjonowania tych jednostek regulują odrębne przepisy, zwłaszcza ustawa o finansach publicznych (gminne zakłady i jednostki budżetowe) oraz kodeks spółek handlowych właściwy dla gminnych spółek handlowych. Szczególnym rodzajem komunalnych jednostek organizacyjnych są gminne osoby prawne, jak np. komunalne spółki kapitałowe. Przez pojęcie "komunalnej spółki kapitałowej" należy rozumieć spółkę utworzoną w drodze uchwały organu gminy, w celu wykonywania określonych zadań użyteczności publicznej w ramach gospodarki komunalnej, w której wszystkie udziały (akcje) stanowią mienie jednostki samorządu terytorialnego, spółka musi być kontrolowana przez gminę, działalność spółki musi być prowadzona na rzecz tej gminy, która jest jej właścicielem.

L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zostało utworzone uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z [...] października 1990r. Z §2 uchwały wynika, że kapitał zakładowy Spółki wynosi 10 udziałów i Miasto B. obejmuje w kapitale zakładowym wszystkie udziały. Podstawowym zadaniem Spółki jest wykonywanie zadań własnych Gminy B. w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców z zakresu odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz utrzymania czystości i porządku na terenie miasta B., powierzonych Spółce do wykonania przez Gminę B., na podstawie odrębnych przepisów. Celem Spółki jest również wykonywanie zadań z zakresu odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych aż utrzymania czystości i porządku, powierzonych Gminie B. przez inne gminy, jeżeli wynika to z zawartych porozumień między gminnych, których stroną jest Gmina B. lub zlecenia przez związek międzygminny, którego uczestnikiem jest Gmina B. Spółka L. jest spółką komunalna, spełniającą warunki dla zamówień in hause. Oceny tej nie podważają zarzuty skargi dotyczącego tego iż Spółka L. nie może być uznana za Spółkę komunalną (spółkę wewnętrzną), albowiem w uchwale o jej utworzeniu nie ma zapisu zakazującego zbywania udziałów przez cały okres trwania zobowiązania do świadczenia usług publicznych a nadto dodatkowa działalność prowadzona przez Spółkę nie ma charakteru dodatkowego a ma charakter przeważający bo stanowi 30% działalności spółki. Istotne jest to, że w dacie utworzenia Spółki jak i w dacie powierzenia wykonywania jej zadań użyteczności publicznej cały kapitał zakładowy należał do Gminy. Nie można przyjąć, że dodatkowa działalność Spółki na poziomie 30% stanowi przeważającą działalność w stosunku do podstawowego zadania. Na uwzględnienie nie zasługuje przy tym zarzut dotyczący tego że zadania z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku gminach mogą być scedowanie tylko na związki międzygminne – art. 3 ust. 2a ustawy. Zgodnie z tą regulacją w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. Zdaniem Sądu przepis ten nie wprowadza obowiązku przekazywania zadań z zakresu utrzymania czystości na związek międzygminny. W przepisie tym ustawodawca uregulował jedynie sposób działania związku międzygimmnego w sytuacji, gdyby zostały na ten związek scedowane zadania z zakresu utrzymania czystości.

Skoro Gmina powierzyła wykonywanie zadania własnego spółce komunalnej uznać należy, że skarżąca Spółka nie posiadała interesu prawnego w tej sprawie. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego kreującego na rzecz tej Spółki uprawnienia, których realizacji skarżąca mogłaby się skutecznie domagać. Interes faktyczny, jaki niewątpliwie ma skarżąca w uzyskaniu zlecenia w zakresie odpłatnego wykonywania gospodarki komunalnej na rzecz Gminy, nie jest wystarczający dla uznania jej legitymacji skargowej w tej sprawie. Również interes faktyczny stanowi to, że skarżąca Spółka jest uczestnikiem sytemu gospodarki odpadami, który będzie zobligowany do uiszczania opłaty za odbiór i zagospodarowanie odpadów.

IV.

Spółka CZ. działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku zarzuciła:

I. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż komunalna spółka P. [...] L. Sp. z o.o. z siedzibą w B. spełnia kryteria podmiotu wewnętrznego określone w orzecznictwie TSUE dla tzw. zamówień in house,

II. naruszenie przepisów postępowania art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) w zw z art. 101 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 594 ze zm.) –poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w żądaniu zbadania przez sąd administracyjny legalności zaskarżonej uchwały.

Naruszenie powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało oddaleniem skargi przez Sąd I instancji.

III. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1). art. 1 ust. 2 lit. a, art. 7 i art. 20 Dyrektywy 2004/18/WE z 31 marca 2004r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.U.UE.L 2004.134. 114), art. 6d i 6g ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013r. poz. 1399) - zwana dalej ustawą o utrzymaniu czystości - w zw. z art. 3, art. 7 ust. 3 i art. 22 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 907 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.)- poprzez ich pominięcie i przyjęcie, iż w przypadku, gdy gmina powierza realizację zadań użyteczności publicznej własnej spółce komunalnej, to zasady obowiązujące przy udzielaniu zamówienia publicznego, nie znajdują zastosowania, a zatem skarżący nie może skutecznie domagać się przeprowadzenia przetargu na realizację zadania zagospodarowania odpadów komunalnych.

2). art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ustawy z 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011r. Nr 45, poz. 236)- poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Miasto B. mogło powierzyć komunalnej spółce P. [...] L. Sp. z o.o. z siedzibą w B. realizację zadania własnego gminy zagospodarowania odpadów komunalnych bez konieczności przeprowadzenia procedury przetargowej a co za tym idzie Gmina mogła określić cele Spółki L. w sposób określony w zaskarżonej uchwale.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, Rada Miasta wniósł o jej oddalenie.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

Niezasadne są zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. błędu w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, iż komunalna spółka L. Sp. z o.o. spełniała kryteria podmiotu wewnętrznego określone w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w żądaniu zbadania przez sąd administracyjny legalności zaskarżonej uchwały.

Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez WSA przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tej podstawy prawnej skarżący musi powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił WSA, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto NSA w swoich orzeczeniach dokonuje jednocześnie doprecyzowania art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyjaśniając, że naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed WSA, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. W przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzut oparto na błędzie w ustaleniach faktycznych, nie wskazując żadnych przepisów procesowych, które zostały naruszone.

Należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona na uchwałę rady gminy, a nie na decyzję administracyjną, a taki przedmiot zaskarżenia powoduje, że zasadne jest pytanie w jakim trybie i w oparciu o jakie przepisy prawa procesowego miałyby być czynione ustalenia faktyczne, które kwestionuje skarżący. Jest bowiem rzeczą bezsporną, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei podniesiony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 101 u.s.g. również nie może być uwzględniony. Przede wszystkim zarzutowi naruszenia art. 151 p.p.s.a., towarzyszyć musi konieczne i niezbędne, w sytuacji jego postawienia, powiązanie go z konkretnymi przepisami, czy to prawa materialnego, czy to z przepisami postępowania, w odniesieniu do których wykazywane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania oraz wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt.

Powiązanie art. 151 p.p.s.a. wyłącznie z art. 101 u.s.g. jest niewystarczające. W świetle bowiem art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, tym samym podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem powiązać art. 101 ustawy, który ma charakter generalny z konkretną normą materialnoprawną, z której wynika interes prawny skarżącego, a który przedmiotową uchwałą został naruszony. Tak jak w postępowaniu administracyjnym toczącym się na podstawie k.p.a. do wykazania interesu prawnego nie wystarczy wskazać na art. 28 k.p.a., ale konieczne jest wskazanie konkretnej normy materialnoprawnej, z której ten interes prawny wynika. Powyższe w przedmiotowej sprawie ma podstawowe znaczenie zważywszy, że podstawą oddalenia skargi przez sąd I instancji był brak legitymacji do wniesienia skargi. Przedmiotem postępowania przed sąd I instancji nie była zatem kontrola legalności podjętej uchwały, a tylko i wyłącznie kontrola legitymacji skargowej skarżącej spółki.

Także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogły być uwzględnione.

Problem prawy jaki zarysował się w sprawie poddanej kontroli instancyjnej dotyczy tego czy skarżącej kasacyjnie Spółce przysługuje legitymacja strony do zaskarżenia uchwały Rady Miasta B. z [...] października 2012r. nr [...] w sprawie powierzenia L. Spółka z o.o. w B. zadań własnych Gminy B. z zakresu odzysku i unieszkodliwienia odpadów komunalnych. Kwestią, która budzi zastrzeżenie skarżącej kasacyjnie jest jej legitymacja skargowa.

Odpowiedź na to pytanie ma zasadnicze znaczenie w sprawie bowiem istnienie/nieistnienie interesu prawnego Spółki Cz., determinuje możliwość skontrolowania zaskarżonej uchwały w jej całokształcie.

Sąd I instancji prawidłowo dokonał oceny stanu prawnego z którego zasadnie wywiódł brak normy prawnej, z której można by wyprowadzić iż skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W obowiązującym stanie prawnym brak bowiem przepisu prawa materialnego z którego wynikałby nałożony na gminy obowiązek organizowania przetargu na zagospodarowanie odpadów, a tylko istnienie takiego przepisu mogłoby uzasadniać interes prawny skarżącej.

Zasadnicze znaczenie w sprawie ma ustawa z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a w szczególności jej przepisy zawarte w rozdziale 3a zatytułowanym gospodarowanie odpadami komunalnymi przez gminę. Z art. 6d ust. 1 jednoznacznie wynika, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Obowiązek zorganizowania przetargu dotyczy dwóch sytuacji: odbierania odpadów, albo odbierania i zagospodarowania odpadów. Natomiast ustawodawca nie wprowadził obowiązku zorganizowania przetargu na samo zagospodarowanie odpadów. Można zatem stwierdzić, że przepis art. 6d ust. 1 ustawy z 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozostawia zamawiającemu możliwość wyboru co do zakresu usługi objętego przedmiotem zamówienia. To zamawiający rozstrzyga, czy rozpisując przetarg czyni wykonawcę odpowiedzialnym za samo odbieranie odpadów i przekazywanie ich do określonej regionalnej instalacji do ich przetwarzania, czy też zobowiązuje go nie tylko do samego ich odbierania, ale również do zagospodarowania w sposób odpowiadający przepisom prawa. Stąd też twierdzenie, że z przepisu art. 6d wynika również obowiązek organizowania przetargu na samo zagospodarowanie odpadów jest nieprawidłowy, albowiem pozostaje w sprzeczności z jednoznaczną treścią tego przepisu. Taką wykładnię art. 6d ustawy dodatkowo potwierdza nie powoływany w skardze kasacyjnej przepis art. 6e ustawy, który stanowi, że spółki z udziałem gminy mogą odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na zlecenie gminy, w przypadku, gdy zostały wybrane w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że w przypadku odbioru odpadów (ale tylko odbioru) obowiązek zorganizowania przetargu ma miejsce również wówczas, gdy odpady miałyby być odbierane przez spółki z udziałem gminy. Odbieranie odpadów komunalnych może być powierzone spółce utworzonej przez gminę lub spółce do której gmina przystąpiła, ale tylko wtedy, gdy spółka ta została wybrana w drodze przetargu.

Ustawodawca ograniczył zatem swobodę gminy w zakresie wyboru sposobu i formy realizacji zadania odbioru odpadów komunalnych poprzez obowiązek zorganizowania przetargu i to również wówczas, gdy zadania te miałaby wykonywać spółka utworzona przez gminę. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika brak podstawy prawnej do konstruowania istnienia obowiązku zorganizowania przetargu na samo zagospodarowanie odpadów, w tym również brak podstawy prawnej do organizowania przetargu na zagospodarowanie odpadów w przypadku, gdy zadania te ma wykonywać spółka utworzona przez gminę.

Tym samym nie mogło dojść do naruszenia art. 6g ustawy, który stanowi, że do przetargów, o których mowa w art. 6d ust. 1 w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych. Skoro brak podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek organizowania przetargu na zagospodarowanie odpadów, to nie mogło dojść do naruszenia przepisu art. 6g ustawy, odsyłającego do stosowania przepisów o zamówieniach publicznych. Trybunał Konstytucyjny w powoływanym wyroku z 28 listopada 2013r. sygn. akt: K 17/12, orzekł o zgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy z przepisami art. 2 oraz art. 16 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP., oczywiście z uwagi na przedmiot skargi konstytucyjnej, Trybunał badał te przepisy w zakresie jakim nakładają na gminy obowiązek organizacji przetargu na odbiór odpadów komunalnych.

Z kolei powoływany w skardze kasacyjnej fragment uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 26 lutego 2014r. sygn. akt: K 52/12 w którym Trybunał stwierdza, że z zaskarżonych przepisów wynika, iż gmina nie ma możliwości wykonywania zadań publicznych w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych przy użyciu własnych służb bez przeprowadzenia przetargu, nie może prowadzić do wniosku, jaki chce wyprowadzić skarżący kasacyjnie, iż Trybunał potwierdził obowiązek stosowania reguł konkurencyjnych przy wyłonieniu podmiotu świadczącego nie tylko usługę odbioru, ale i usługę zagospodarowania odpadów komunalnych. Jak wskazywano wcześniej, z art. 6d ust. 1 ustawy jednoznacznie wynika, obowiązek przeprowadzenia przetargu na odbieranie odpadów oraz obowiązek zorganizowania przetargu na odbiór i zagospodarowanie odpadów, to do tej sytuacji odnosi się cytowany fragment uzasadnienia. Podczas gdy problemem w sprawie jest samo zagospodarowanie odpadów i zasady dotyczące wskazania podmiotu, który będzie zajmował się wyłącznie zagospodarowaniem odpadów, co do tej kwestii Trybunał Konstytucyjny nie wypowiadał się w żadnym z powołanych orzeczeń.

Skoro zatem nie doszło do naruszenia art. 6g ustawy, który do przetargów o których mowa w art. 6d ust. 1 odsyła w zakresie nieuregulowanym do ustawy Prawo zamówień publicznych, to z tego samego powodu nie zostały naruszone powołane art. 3, art. 7 ust. 3 i art. 22 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 ust. 3 zasadą legalizmu zamówienia udziela się wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami prawa zamówień publicznych. Przepis ten zakazuje dokonywania zmian podmiotowych po stronie wykonawcy w umowie w sprawie zamówienia publicznego. Z kolei przepis art. 22 ust. 1 ustawy reguluje, iż o udzielenie zamówienia mogą ubiegać się wykonawcy spełniający warunki określone w pkt 1 do 4. Ustawa precyzuje warunki udziału w postępowaniu, jakie spełniać winien wykonawca ubiegający się o udzielenie zamówienia publicznego. Bliższe rozważanie wskazanych przepisów byłoby zasadne tylko wówczas, gdyby istniała w przepisach materialnoprawnych podstawa prawna do stosowania przetargu w sprawie samego zagospodarowania odpadów.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który to przepis stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Zasada równości wobec prawa nie oznacza konieczności przyznawania wszystkim kategoriom przedsiębiorców jednakowych praw i jednakowych obowiązków. To, że poszczególne kategorie przedsiębiorców, powinny być równo traktowane, oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną powinny być traktowane według jednakowej miary, bez faworyzowania lub dyskryminowania któregokolwiek z nich. Ważnym elementem zrównania sytuacji prawnej określonych grup podmiotów prawa jest zawsze zbliżona sytuacja faktyczna, przesądzająca o występowaniu owej cechy istotnej. Nieuwzględnienie tego typu okoliczności prowadziłoby w rzeczywistości do faworyzowania tej grupy podmiotów, która ze względu na brak cechy istotnej, traktowana byłaby na równi z tą grupą, która taką cechę posiada.

W zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano również na naruszenie art. 1 ust. 2 lit. a, art. 7 i art. 20 dyrektywy 2004/18/WE z 31 marca 2004r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie do tych zarzutów, wskazano na treść tych przepisów, podając że w świetle art. 1 ust. 2 lit. a zamówienia publiczne to umowy o charakterze odpłatnym zawierane na piśmie pomiędzy jedną lub więcej instytucjami zamawiającymi a jednym lub więcej wykonawcami, których przedmiotem jest wykonanie robót budowlanych, dostawa produktów lub świadczenie usług, z kolei zgodnie z art. 7 dyrektywa ma zastosowanie wobec zamówień publicznych, które nie podlegają wyłączeniu w ramach wyjątków określonych w art. 10 i 11 oraz art. 12-18, oraz których szacunkowa wartość, nieobejmująca podatku od wartości dodanej (VAT), jest równa lub wyższa od podanych w dyrektywie progów, natomiast art. 20 reguluje, że zamówień, których przedmiotem są usługi wymienione w załączniku II A, udziela się zgodnie z przepisami art. 23-55. Nadto podkreślono, że obowiązek udzielenia zamówienia publicznego przez jednostki samorządu terytorialnego utworzonym przez nie jednostkom organizacyjnym nie jest wyłączony na zasadzie wyjątków uregulowanych w art. 10-18 Dyrektywy. Tym bardziej przepisy tej Dyrektywy nie przewidują obowiązku powierzenia przez jednostki samorządu terytorialnego zadań z zakresu gospodarki odpadami w drodze bezprzetargowej powołanym przez siebie jednostkom organizacyjnym.

Odnosząc się do tak ogólnie sformułowanych zarzutów należy przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu postanowienia z 26 lutego 2014r. sygn. akt: K 52/12, w którym Trybunał stwierdza, że definicja zamówienia publicznego jest elementem określającym zakres przedmiotowy dyrektywy 2004/18/WE i tym samym wskazuje treść zobowiązania państw członkowskich odnośnie do stosowania unijnych regulacji na rynku zamówień publicznych. Jednocześnie przepisy dyrektywy 2004/18/WE nie zobowiązują państw członkowskich do zlecania jednostkom zewnętrznym świadczenia usług, które chcą świadczyć samodzielnie lub zorganizować ich realizacje w sposób inny, niż w drodze zamówień publicznych w rozumieniu prawa unijnego. Przepisy dyrektywy 2004/18/WE nie zabraniają również państwom członkowskim wprowadzenia regulacji krajowych rozszerzających krąg instytucji zamawiających lub okoliczności, w których są one dodatkowo zobowiązane do udzielania zamówienia publicznego.

Stanowisko to aprobuje Naczelny Sąd Administracyjny, a przykładem takiej regulacji krajowej rozszerzającej obowiązek udzielenia zamówienia publicznego jest art. 6e ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, że spółki z udziałem gminy mogą odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na zlecenie gminy, w przypadku, gdy zostały wybrane w drodze przetargu.

Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ustawy z dnia o gospodarce komunalnej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi, z kolei ust. 3 stanowi, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Z powołanego przepisu wynika, że zadania gminy, o których mowa w art. 9 ust. 1 określone są w ustawie o samorządzie gminnym (zwłaszcza w art. 7) oraz w innych ustawach, a także przepis ten dopuszcza dwa sposoby realizacji zadań gminy: albo przez tworzenie przez gminę własnych jednostek organizacyjnych albo przez powierzanie realizacji zadań gminy innym podmiotom w drodze umów. Nawiązany w ten sposób stosunek prawny między gminą a owym podmiotem będzie stosunkiem cywilnoprawnym, powstaje bowiem na podstawie umowy, a nie na skutek przekazania przez gminę swoich kompetencji owemu podmiotowi. Z kolei art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Gmina jest zatem uprawniona do utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka taka stanowi instrument, za pomocą którego wykonywane są zadania tej jednostki. Spółka taka może zostać utworzona wyłącznie w celu wykonywania przez daną jednostkę samorządu terytorialnego należących do jej kompetencji zadań publicznych własnych bądź zleconych. Przedmiotem działania takiej spółki jest zatem wyłącznie wykonywanie zadań publicznych (własnych bądź zleconych), należących do zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego, która taką spółkę utworzyła. Przedmiot działania takiej spółki przede wszystkim określony powinien być w akcie powołującym ten podmiot do życia, który zarazem stanowi podstawę zlecenia spółce wykonywania zadań publicznych jednostki samorządu terytorialnego. Jednostka samorządu terytorialnego uprawniona jest do utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (art. 9 ust. 1 cyt. wyżej ustawy) i spółka taka stanowi instrument za pomocą którego wykonywane są zadania tej jednostki. Spółka taka może zostać utworzona wyłącznie w celu wykonywania przez daną jednostkę samorządu terytorialnego należących do jej kompetencji zadań publicznych własnych bądź zleconych. Przedmiotem działania takiej spółki jest zatem wykonywanie zadań publicznych (własnych bądź zleconych), należących do zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego, która taką spółkę utworzyła. Uchwała powierzająca takiej spółce wykonywanie zadań własnych gminy stanowi zarazem podstawę zlecenia spółce wykonywania tych zadań. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia powyższych przepisów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Miasto B. mogło powierzyć komunalnej spółce L. Sp. z o. o realizację zadania własnego gminy zagospodarowania odpadów komunalnych bez konieczności przeprowadzenia procedury przetargowej nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazane bowiem przepisy regulując sposoby wykonywania zadań gminy nie dotyczą i nie odwołują się do kwestii procedury przetargowej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205§2 p.p.s.a. W skład tych kosztów wchodzi 120,00 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika organu określonego w oparciu o §14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 490 z zm.).