Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 867/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 93
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 18,  art. 15 ust. 2 pkt 9-10,  art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 3 par. 2,  art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 6 października 2020 r., nr XXVI/188/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obrębu Sząbruk, gmina Gietrzwałd I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: - § 14 pkt 2; - § 15 pkt 2 w zakresie słów "i projektowane"; - § 19 dotyczącego Symbolu terenu elementarnego US. 01 Tereny sportu i rekreacji w zakresie pkt 1 II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 6 października 2020 r. Rada Gminy Gietrzwałd, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej jako: u.s.g.) oraz art. 20 ust 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej jako: u.p.z.p.), podjęła uchwałę Nr XXVI/188/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obrębu Szombruk, gmina Gietrzwałd.

Uchwała ta stała się przedmiotem skargi Wojewody Warmińsko – Mazurskiego (również jako: organ nadzoru) do tut. Sądu, w której organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności: § 14 pkt 2 uchwały; § 15 pkt 2 (w zakresie słów "i projektowanie") uchwały; § 19 uchwały, w zakresie obejmującym kolumnę 2, wiersz 3 tabeli, w części dotyczącej sformułowania: "pkt 1) istniejąca substandardowa zabudowa do likwidacji" oraz rysunku planu, w odniesieniu do naniesionych na nim obszarów KD.01, w zakresie, w jakim wykraczają one poza granice obszarów, określone w załączniku graficznym do uchwały intencyjnej - tj. w uchwały Nr "[...]" Rady Gminy Gietrzwałd z dnia "[...]" w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obrębu Sząbruk.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podał, że jak wynika z analizy porównawczej załącznika graficznego do uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu oraz załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, przebieg granicy obszaru objętego planem nieznacznie różni się w części południowo -wschodniej, na terenie oznaczonym w planie jako KD.01. Zmian w ustaleniach dotyczących sporządzania planu miejscowego oraz obszaru i granic obszaru objętego przystąpieniem do sporządzenia planu może dokonać wyłącznie rada gminy, w drodze uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego lub poprzez uchylenie tej uchwały. Działań tych nie może podjąć organ sporządzający projekt planu, gdyż stanowiłoby to naruszenie właściwości organów, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p. W zaskarżonej uchwale, obszar oznaczony w załączniku graficznym (załącznik nr 1 do uchwały), jest nieznacznie większy od terenu ujętego na załączniku graficznym do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. W konsekwencji doszło do istotnego naruszenia prawa, poprzez naruszenie właściwości organów. Wskazał, że Rada Gminy Gietrzwałd, nieprawidłowo wypełniła dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie w treści zakwestionowanych przepisów § 14 i § 15 uchwały, norm otwartych, uzależniając sposób zagospodarowania terenów od następczych działań podmiotów, biorących udział w procesie inwestycyjnym, co prowadzi do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego poprzez ustalenie przeznaczenia dopuszczalnego bez jego rozgraniczenia pomimo odmienności funkcji i może prowadzić do naruszenia art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4a) ustawy. Wyjaśnił, że pod pojęciem "przeznaczenia terenu" należy rozumieć określenie na przyszłość celu, któremu ma dany teren służyć. Zaskarżone przepisy uchwały, dopuszczają w granicach planu, lokalizację przyszłych, projektowanych (tj. "dodatkowych", nieuwzględnionych w planie) dróg publicznych gminnych i wewnętrznych oraz przebudowę istniejących lub budowę nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Plan nie określa ani rodzaju urządzeń i obiektów, które mogą powstać w przyszłości, ani też ich lokalizacji lub kierunkowego przebiegu (układu). Rozstrzygnięcie tych kwestii - zgodnie z przepisami planu, przesunięto na etap realizacji inwestycji i pozostawiono w swej istocie, do przyszłych decyzji inwestorów lub innych podmiotów biorących udział w wykonywaniu ustaleń planu. Powyższe oznacza, że wymienione sieci i urządzenia techniczne oraz drogi mogą być prowadzone w sposób dowolny, określony wyłącznie przez inwestora, z pominięciem procedury uchwalania planu. Należy zatem stwierdzić, że wskazane ustalenia planu mogą oznaczać niedopuszczalne przemieszczenie różnych funkcji na danym terenie oraz prowadzić do sytuacji nierozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Oznaczać to może, konflikt w zagospodarowaniu danego terenu. Tego typu ustalenia, powodują także niepewność planistyczną, gdyż o ostatecznym kształcie i przebiegu infrastruktury na obszarze objętym planem, rozstrzygnie inny podmiot (organ lub władający nieruchomością itp.), w bliżej nieokreślonej na dzień dzisiejszy procedurze. Z kolei w § 19 uchwały Rada Gminy Gietrzwałd przekroczyła granice władztwa planistycznego stanowiąc o likwidacji istniejącej zabudowy na terenie US.01. Ustalając dla poszczególnych terenów elementarnych, w ujęciu tabelarycznym zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w odniesieniu do terenów sportu i rekreacji, oznaczonych symbolem US.01, Rada Gminy w Gietrzwałdzie postanowiła o likwidacji istniejącej, substandardowej zabudowy. Sądy administracyjne, w przedmiotowym zakresie, wskazywały, że nakaz likwidacji istniejących już obiektów budowlanych, wykracza poza określoną przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym treść postanowień planu miejscowego. Postanowienia planu, mają charakter norm planowych, co wyklucza możliwość zamieszczania w nich nakazów dotyczących likwidacji istniejących obiektów. Do wydawania tego rodzaju rozstrzygnięć uprawnione są organy budowlane, o ile spełnione zostaną przesłanki określone w przepisach prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gietrzwałd wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zarzut przekroczenia władztwa planistycznego, poprzez objęcie ustaleniami planu obszaru wykraczającego poza granice objęte uchwałą intencyjną o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu nie jest zasadny. Analiza - porównanie załączników graficznych uchwały intencyjnej Nr "[..]" oraz uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu Nr XXVI/188/2020 wskazuje, że oba załączniki określają tożsamy zakres określający granice obszaru objętego planem. Załącznik graficzny do uchwały intencyjnej z 2014 r. - co do którego nie ma przepisów określających konkretne standardy i zasady jego sporządzania - jest mniej precyzyjny, tzn. został sporządzony ma mapie bez skali, granice terenu objętego planem zostały oznaczone flamastrem z mało precyzyjnym poprowadzeniem linii w części obszaru. Nie mniej jednak odznaczony na załączniku graficznym obszar obejmuje w południowo - wschodniej części działkę o numerze 3344/9 w całości. Intencją Rady Gminy było objęcie planem całej nieruchomości, a nie wyłącznie z zakresu jej niewielkiej części obejmującej około 5 m2. Świadczy o tym całość uchwały, zarówno jej część tekstowa jak i graficzna, która nie wskazuje na wyłączenia obszarów objętych planem części nieruchomości, ani nie wskazuje na objęcie planem jedynie części niektórych nieruchomości. Wskazał, że § 14 uchwały określa zasady modernizacji i budowy systemów infrastruktury technicznej w granicach planu. W pkt 2 wprowadzono unormowanie: "w granicach planu dopuszcza się budowę nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz przebudowę istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na zasadach i warunkach określonych w przepisach odrębnych". Zapis § 14 pkt 2 uchwały nie określa ani nie zmienia ustaleń planu co do przeznaczenia gruntów, lecz określa zasady budowy i przebudowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Zapis ten dopuszcza budowę i przebudowę ww. sieci i urządzeń na całym obszarze objętym planem. Jest to regulacja prawidłowa. Analogiczna argumentacja odnosi się do zarzutu dotyczącego § 15 pkt 2 uchwały, w zakresie dotyczącym sformułowania " i projektowane". Zarzut koncentruje się wokół tezy, że powyższy zapis dopuszcza w granicach planu lokalizację przyszłych, projektowanych dróg publicznych gminnych i wewnętrznych. Celem zapisu § 15 pkt 2 uchwały jest zapewnienie w przyszłości pełnej obsługi komunikacyjnej terenów objętych planem. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 19 wyjaśnił, że wprowadzenie ww. zapisu nastąpiło ze względu na obowiązek spełnienia wymogów bezpieczeństwa pożarowego. Na obszarze objętym regulacją ww. zapisu posadowione są stare, zdewastowane i stwarzające zagrożenie (budowalne, pożarowe i dla środowiska) drewniane domki kempingowe. Celem planu jest ochrona i zachowanie ładu przestrzennego. W niniejszym przypadku ład przestrzenny winien zostać przywrócony poprzez likwidację zabudowy substandardowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.), zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), odbywa się zaś co do zasady z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie uchwalania aktu prawa miejscowego. Sądowa kontrola legalności aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ogranicza się jedynie do badania ich zgodności z prawem, nie może natomiast dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych rozstrzygnięć.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona w części uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z tego względu, że podjęta została w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 pkt 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ustawy u.s.g. Powołana ustawa, która ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzając wymóg wyczerpania środków zaskarżenia przed wnoszeniem skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.), nie przewiduje jednak takowego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. przez organ nadzoru. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ. ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Zaskarżona uchwała nie podlegała dotąd sądowej kontroli legalności, stąd rozpoznawana jest w granicach określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1278/06). W przedmiotowej sprawie wiążącym przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w zakwestionowanej części, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów (tak np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 85/11, zam. zb. LEX nr 896586). Ponadto, w orzecznictwie zasadnie podkreślono, że w przypadku zaskarżenia tylko części uchwały, to sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 91 u.s.g., zaś ustanawia dwie odrębne przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08). Przesłanka materialnoprawna (naruszenie zasad) wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę nieważności uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa, a nie naruszenie istotne.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zakresu jego ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także zasadniczych standardów dokumentacji planistycznej. W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się trafnie, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2005 s. 160 i s. 253-254). Z tych samych względów każde naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

W ramach dokonywanej kontroli legalności zaskarżonej uchwały nie stwierdzono naruszenia przepisów o właściwości. Zarzuty skargi zasługują jednak na uwzględnienie co podnoszonego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Ujawnione w ramach dokonywanej kontroli uchybienia, z uwagi na ich charakter, dotykają zagadnień, bez właściwej regulacji których nie jest możliwe legalne stosowanie zaskarżonej uchwały. Wskazane niżej naruszenia prawa są zatem podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z przyczyn wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że § 14 pkt 2 uchwały organ postanowił, że "w granicach planu dopuszcza się budowę nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz przebudowę istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na zasadach i warunkach określonych w przepisach odrębnych". Natomiast w § 15 pkt 2 organ przyjął, że "obsługa komunikacyjna poszczególnych terenów następować będzie poprzez istniejące i projektowane drogi publiczne (gminne) i wewnętrzne".

Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, w planie określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich zagospodarowaniu, w tym zakaz zabudowy. Dodatkowo w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy mowa jest o określeniu w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wedle zaś § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., Nr 164, poz. 1587, dalej rozporządzenia) wskazującego standardy przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego w zakresie ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej - postanowienia planu powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (lit. a), określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym (lit. b), wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych (lit. c). W art. 4 ust. 1 ustawy wskazano natomiast, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w art. 15 ust. 3 pkt 4a ustawy mowa jest o tym, że w planie miejscowym w zależności od potrzeb określa się granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym.

Należy zauważyć, że część graficzna uchwały - rysunek projektu planu będący załącznikiem do uchwały powinien odzwierciedlać treść tekstową planu i stanowić jej uszczegółowienie. Analizując treść normatywną uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wziąć pod uwagę łącznie zapisy części tekstowej planu oraz rysunek tego planu. Rysunek ma stanowić odzwierciedlenie części tekstowej i odwrotnie. Zgodnie z § 7 pkt 7-8 rozporządzenia rysunek planu zawiera: linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia (pkt 7); linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu (pkt 8). Tym samym rysunek planu powinien wskazywać przebieg istniejącej infrastruktury technicznej jak również przebieg planowanych w przyszłości sieci, przewidzianych do budowy i przebudowy. Rysunek powinien jednoznacznie wskazywać tereny o odmiennym przeznaczeniu (sieć techniczna) i ich położenie (przebieg), wyznaczać strefy ochronne aby można było na tej podstawie uwzględnić zapisy tekstu planu. Tekst projektu planu miejscowego powinien opisywać układ nie tylko istniejącej sieci infrastruktury technicznej, jej parametry i warunki powiązania jej z układem zewnętrznym, ale także sieci mającej powstać w przyszłości. Samo wskazanie, że dopuszcza się budowę nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na zasadach i warunkach określonych w przepisach odrębnych (§ 14 pkt 2 uchwały) bez jednoznacznego określenia ich lokalizacji na rysunku planu i bez wyznaczenia pasów technologicznych ich szerokości oraz sposobu ich pomiaru, jest daleko niewystarczające. Odwołanie się bowiem w zakresie szczegółowych warunków realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej do przepisów odrębnych stanowi pominięcie zasadniczej i obligatoryjnej części zapisów planu, a nadto stanowi o niedopuszczalnym przekazaniu kompetencji w zakresie określenia zasad zagospodarowania terenu, oznaczenia wymogów realizacji takich inwestycji inwestorowi, który będzie związany jedynie wymogami przepisów odrębnych (por. wyroki NSA z dnia 3 stycznia 2017 r.: sygn. akt II OSK 1152/16, sygn. akt II OSK 1150/16 i sygn. akt II OSK 1137/16, oraz wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2119/17), czyli , do skutku, to inwestor w ramach projektu budowlanego wskaże co i gdzie zamierza budować. Przeniesienie tych kompetencji na inwestora jest niedopuszczalne, gdyż w takiej sytuacji Rada Gminy pozbywa się swych kompetencji ustawowych wskazanych w art. 3 ust. 1 ustawy.

Jak już nadmieniono, w myśl § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia ustalenia w ramach wskazanych zasad powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, a do takich terenów należy zaliczyć drogi gminne, w tym mające status dróg wewnętrznych (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017r. II OSK 2106/15). Określenie zasad budowy systemu komunikacji, w tym określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami, obejmuje cały układ komunikacyjny określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czyli zarówno drogi publiczne w rozumieniu u.d.p., jak i drogi wewnętrzne. Istota określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej polega m.in. na określeniu układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Zgodnie zaś z postanowieniami § 8 ust. 2 rozporządzenia drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu, oznaczony symbolem KDW i kolorem jasnoszarym. Stąd też droga wewnętrzna, podobnie jak publiczna, traktowana, jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu musi spełniać wymogi określone w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. W wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2836/12 (dostępny (w:) CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że: "tereny lokalizacji dróg wewnętrznych z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady zagospodarowania powinny być wskazane w części graficznej planu oraz zostać wydzielone stałą i niepodlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą".

Zaskarżona uchwała nie wskazuje terenów lokalizacji "projektowanych" dróg publicznych (gminnych) i wewnętrznych, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu. Taka też dowolność w zakresie zasad kształtowania układu komunikacyjnego nie realizuje podstawowych zasad planowania przestrzennego, tj. zagwarantowania realizacji ładu przestrzennego oraz realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Powoduje bowiem w tym zakresie stan niepożądanej niepewności prawnej co do sposobu przeznaczenia gruntów w planie miejscowym, a więc i ewentualnych skutków finansowych postanowień planu związanych z przeznaczeniem gruntów pod drogi publiczne. Plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. "W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych. I oczywiście nie chodzi tu o zwykłe wątpliwości interpretacyjne pojedynczych norm prawnych, poddające się wykładni, ale takie, które dotyczą kluczowych kwestii jak przeznaczenie terenu" (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08 (w:) CBOSA). Plan miejscowy, będąc aktem prawa miejscowego musi zawierać normy, określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Tego rodzaju warunki lub zastrzeżenia mogą się znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych, które z woli ustawodawcy kształtują zagospodarowanie terenu łącznie z planami miejscowymi. Wobec tego nie można uznać, że Rada w sposób jasny określiła lokalizację i przebieg planowanych do budowy i przebudowy nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz "projektowanych" dróg publicznych (gminnych) i wewnętrznych. Wobec powyższego, doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 ustawy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przekroczenia granic władztwa planistycznego (§ 19 uchwały) poprzez przyjęcie likwidacji istniejącej, substandardowej zabudowy na terenie US.01. w odniesieniu do terenów sportu i rekreacji, wskazać należy, że przyjęta przez organ regulacja wykracza poza określoną przepisami u.p.z.p. treść postanowień planu miejscowego. Postanowienia te mają bowiem charakter norm planowych, co wyklucza możliwość zamieszczania w nich nakazów dotyczących likwidacji istniejących obiektów. Do wydawania tego rodzaju rozstrzygnięć uprawnione są natomiast organy budowlane o ile spełnione zostaną przesłanki określone w przepisach prawa budowlanego.

Z kolei Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego rysunku planu, w odniesieniu do naniesionych na nim obszarów KD.01, w zakresie, w jakim wykraczają one poza granice obszarów, określone w załączniku graficznym do uchwały intencyjnej. W powyższym zakresie Sąd w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 20 listopada 2007 r. (II SA/OI 734/07), że: "od załącznika graficznego przedstawiającego granice obszaru objętego projektem planu, nie są wymagane żadne cechy formalne, tak jak ma to miejsce w przypadku części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 16 ust. 1). Ustawa nie określa tu wymagań, co do skali mapy i dokładności granic. Aby załącznik graficzny wypełniał swą funkcję, wystarczy by można było na jego podstawie wskazać granice obszaru, wobec którego przystępuje się do sporządzenia planu". Analogiczne stanowisko zostało wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. II SA/Kr 614/11: "Mapa studium nie jest w stanie regulować detali, wskazywać ściśle granic nieruchomości i linii rozgraniczających. Może to robić jedynie kierunkowo. Doprecyzowanie tych kwestii, i to doprecyzowanie całkowite, należy do planu miejscowego. "

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł o stwierdzeniu nieważności wskazanych przepisów uchwały. W pozostałym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.