Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 756/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 68 § 1 i 2, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 105
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 2 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi E. G. i W. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia (...) maja 2020 r. nr (...), utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia (...) lutego 2020 r. nr (...), wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

W piśmie z dnia (...) lipca 2015 r. E.G. i W. G. dalej: "skarżący"), zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o sprawdzenie zgodności z prawem otworów okiennych i drzwiowych w budynku zlokalizowanym na działce nr (...) w Ł..

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...) organ I instancji umorzył w całości postępowanie w sprawie – jak podał – robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalno – usługowym, zlokalizowanym na działce nr (...) w Ł. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, decyzją z dnia (...) lipca 2016 r. nr (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję w całości i jednocześnie umorzył w całości postępowanie organu I instancji w sprawie robót budowlanych przy budynku mieszkalno – usługowym na działce nr (...) w Ł., dotyczących wykonania witryny sklepowej na parterze oraz wejścia w ścianie zachodniej w miejscu otworu okiennego oraz zamurowania otworu drzwiowego na parterze w ścianie północnej oficyny.

Wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r. II SA/Rz 1247/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2016 r.

Sąd stwierdził, że podlegające weryfikacji orzeczenia zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, które co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe naruszenia dotyczą przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 67 § 2 pkt 2, art. 68-70, art. 80, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 i art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.". W ocenie WSA wady proceduralne postępowania w sprawie legalności robót budowlanych doprowadziły do przedwczesnego uznania, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, a więc nie istnieją podstawy do wdrożenia trybu rozbiórkowo-legalizacyjnego albo naprawczego. Tym samym decyzja o umorzeniu postępowania w zakresie oceny legalności spornych robót budowlanych została podjęta bez wystarczająco szczegółowych rozważań na tle stanu prawnego dotyczącego prawnej oceny powyższych robót oraz bez wyczerpującego i prawidłowego procesowo zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego będącego podstawą prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy

W przytoczonym wyroku Sąd wskazał, że zakres ustaleń faktycznych oraz rozważań prawnych organów nie pokrywa się z ostatecznym zakresem wniosku skarżących wyznaczonym w piśmie procesowym z dnia (...) grudnia 2015 r. W powyższym piśmie wyraźnie wskazano, że przedmiotem żądania kontroli w zakresie legalności spornych robót budowlanych są objęte "wszystkie otwory drzwiowe i okienne elewacji" (łącznie 10 otworów, w tym 2 pary drzwi, witryna sklepowa, trzy okna na piętrze oraz drzwi balkonowe na piętrze, trzy małe świetliki). Sąd wskazał, że wobec trudności w zakresie poszukiwania dowodów mogących być podstawą ustaleń co do zakresu oraz okresu wykonania spornych robót budowlanych na działce nr (...), organy winny wyjaśnić, czy istnieje możliwość przesłuchania w charakterze świadka K. M., która – jak wynika z akt sprawy – w latach 1947-2008 wykonywała faktyczny zarząd spornym budynkiem posadowionym na działce nr (...), a także obywatelki Izraela M.G., która jest spadkobierczynią po poprzedniej właścicielce E. S. (zm. W 1997 r.). Sąd wskazał przy tym, że zastępowanie zeznań osób wezwanych w charakterze świadków ich pisemnymi wyjaśnieniami jest niedopuszczalne, a dopiero gdy organy stwierdzą wyczerpanie bazy dowodowej, powinny po rozważeniu możliwości dopuszczenia dowodu z przesłuchania strony lub stron postępowania (art. 86 k.p.a.), przyjąć w drodze wnioskowań probabilistycznych (opartych m.in. o domniemania faktyczne na podstawie innych ustalonych faktów, wskazania wiedzy lub doświadczenia życiowe) określone ustalenia co do okresu i zakresu wykonania spornych robót budowlanych w zakresie wyznaczonym wnioskiem skarżących.

WSA zastrzegł, że w przedmiotowej sprawie należy odnieść ustalony prawidłowo stan faktyczny do podstaw prawnych sankcjonowania ewentualnej samowoli budowlanej, pamiętając że samowole popełnione przed 1 stycznia 1995 r. podlegają sankcjom określonym w przepisach art. 37-42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, niezależnie od tego czy samowola została popełniona pod rządami przepisów budowlanych z 1961 roku lub przepisów przedwojennych z 1928 r. Zdaniem WSA, nie można wykluczyć oczywiście, że sporne roboty nie będą kwalifikowały się do wdrożenia trybu rozbiórkowego albo - co do robót wykonanych w ostatnich latach - do trybu rozbiórkowo-legalizacyjnego na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. W zależności od ustaleń faktycznych organy powinny w takim wypadku rozważyć zastosowanie trybu naprawczego z art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) – dalej: "P.b.", niezależnie od okresu wykonania spornych robót.

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r. II OSK 2151/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną WINB, wniesioną od ww. wyroku WSA w Rzeszowie.

NSA podał, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w części zawierającej jego rozważania prawne, nie wypowiadał się w przedmiocie legalności budowy całego budynku mieszkalnego, a w szczególności nie twierdził, że budynek ten został wybudowany w ramach samowoli budowlanej. Zdaniem NSA, pominięcie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadków K. M., B.B., I.B., i U.W., stanowiło naruszenie przepisów postępowania, albowiem z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w/w osoby mogą posiadać wiedzę w zakresie robót budowlanych wykonanych między innymi przy otworach okiennych i drzwiowych w spornym budynku, w szczególności odnośnie okresu ich wykonania.

NSA podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał według jakich przepisów prawa budowlanego materialnego należy dokonać oceny legalności wykonanych robót budowlanych oraz w przypadku stwierdzenia, iż stanowią one samowolę budowlaną według jakich przepisów należy przeprowadzić postępowanie legalizacyjne lub naprawcze (strona 28-29 uzasadnienia). Co istotne, w przypadku dokonywania legalizacji samowolnie wykonywanych robót budowlanych należy je doprowadzić do zgodności z przepisami prawa budowlanego materialnego, w tym z normami technicznymi obowiązującymi w dacie legalizacji – dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. W tym zakresie, zdaniem NSA, należy podzielić stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej. Ponadto NSA wskazał, że fakt, że w ścianie położonej na granicy z działki znajduje się już okno lub drzwi, nie usprawiedliwia, tak jak sugeruje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nadzoru budowlanego, wykonanie innego otworu, jego powiększenie lub wykucie w tym miejscu otworu drzwiowego. Legalność wykonania takich robót budowlanych, w tym obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub uprzedniego zgłoszenie podlega ocenie według przepisów obowiązujących w chwili ich wykonania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia (...) lutego 2020 r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył w całości postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych obejmujących wszystkie otwory drzwiowe i okienne (10 otworów, w tym dwie pary drzwi, witryna sklepowa, trzy okna na piętrze, drzwi balonowe na piętrze i trzy małe świetliki) w elewacji od strony ul. [...] budynku mieszkalno – usługowym na działce nr (...) w Ł.

Organ podał, że realizując wskazania WSA w Rzeszowie i NSA, przeprowadził ponowne postępowanie wyjaśniające. Organ I instancji wskazał, że w dniu (...) listopada 2019 r. w charakterze świadka przesłuchano B.B., natomiast w dniu (...) grudnia 2019 r. - U.W. a ich zeznania spisano do protokołów. I.B., pomimo skutecznego wezwania, nie stawiła się w siedzibie organu i nie podjęła próby kontaktu z organem, niemniej wobec faktu wydania decyzji Starosty z dnia (...) sierpnia 2008 r. nr (...), odstąpiono od jej ponownego wezwania. Organ wskazał, że ww. pozwolenie na przebudowę stanowi dokument urzędowy, wobec czego jest dowodem wyższej rangi niż potencjalne zeznania strony złożone w przedmiocie ustalenia okoliczności wynikających z treści decyzji. Ponadto w toku postępowania ustalono, że K. M. zmarła w dniu (...) sierpnia 2007 r. Natomiast M.G., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia (...) października 2008 r. [....], nabyła spadek po C. (H.) F., E.S. i Z. S., i w tym samym roku sprzedała nieruchomość I.B. i B. B. działając poprzez pełnomocników. Wobec powyższego organ I instancji uznał za zbędne przesłuchanie M.G., jako że jej zeznania nie wniosłyby nowych okoliczności do sprawy.

Organ I instancji podał, że decyzją z dnia (...) maja 2008 r. nr (...) Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił zezwolenia na realizację prac remontowo – budowlanych obejmujących podbicie fundamentów, wymianę stropów, wzmocnienie ścian rdzeniami żelbetowymi, wymianę więźby dachowej wraz z pokryciem dachowy. W ww. decyzji potwierdzono jednocześnie fakt, że sporny budynek pochodzi z lat 30-tych XIX wieku. Na podstawie wskazanego pozwolenia konserwatorskiego, decyzją z dnia (...) sierpnia 2008 r. Starosta udzielił A. S.A. z/s w [...] pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalno – usługowego na działce nr (...) w Ł. Organ I instancji zauważył, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją otwory okienne i drzwiowe objęte przebudową oznaczono jako istniejące, a potwierdzeniem tego stanu jest dołączona dokumentacja fotograficzna.

Organ I instancji podał, że w opisywanej sprawie nie udało się ustalić dokładnego okresu wykonania robót budowlanych. Trzy małe świetliki na strychu zostały zamurowane przy przebudowie budynku mieszkalno - usługowego przez J.K.. Fakt, że w ścianie zachodniej oficyny istniał otwór okienny, który został powiększony oraz istniały pozostałe otwory okienne i drzwiowe nie pozwala na wydanie nakazu ich zamurowano w świetle obowiązującej ustawy Prawo budowlane i warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem PINB, otwory okienne od strony ul. Placu Sobieskiego konieczne są dla zapewnienia prawidłowego oświetlenia pomieszczeń światłem dziennym, mając na uwadze zwartą zabudowę śródmiejską oraz fakt, że działka sąsiednia nr (...) jest działką zabudowaną budynkiem handlowym. Planowana inwestycja skarżących obejmująca zabudowanie całej działki z wyłączeniem służebności spowodowałaby przesłanianie istniejącego budynku mieszkalno - usługowego i naruszenie obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych.

Organ I instancji podniósł, że biorąc powyższe pod uwagę, prowadzone postępowanie administracyjne uznano za bezprzedmiotowe i podlegające umorzeniu w myśl art. 105 § 1 K.p.a.

Skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji argumentując, że organ I instancji pominął kwestie oceny zgodności wykonanych otworów okiennych z przepisami prawa, koncentrując się natomiast na tym kto i kiedy je wykonał. Zdaniem odwołujących się, organ winien ustalić jakie przepisy obowiązywały w roku budowy budynku i później, a następnie czy według tych przepisów możliwe było wybudowanie otworów w ścianie szczytowej zlokalizowanej na granicy działki. Skarżący podnieśli, że pozwolenie konserwatorskie oraz decyzja Starosty z dnia (...) sierpnia 2008 r. nie obejmowała otworów okiennych i drzwiowych. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego stanął na stanowisku, że to nie właściciel nieruchomości, w której usytuowano nielegalnie otwory okienne powinien je usunąć, tylko właściciel nieruchomości sąsiedniej nie może zabudować swojej nieruchomości, gdyż naruszy to prawa sąsiada.

Decyzją z dnia (...) maja 2020 r. nr (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2020 r.

Zdaniem organu odwoławczego, decyzja o umorzeniu postępowania była prawidłowa, niemniej uzasadnienie rozstrzygnięcia wymagało skorygowana. W ocenie WINB, wobec braku w zasobach archiwalnych urzędów dokumentacji budowlanej dotyczących prac wykonywanych przy budynku, zasadnie organ I instancji oparł ustalenia stanu faktycznego na zeznaniach świadków. Organ odwoławczy podał, że nie da się jednoznacznie ustalić jaka była ilość otworów okiennych i drzwiowych oraz ich rozmieszczenie w dacie budowy obiektu, natomiast pewne jest, że na przestrzeni lat otwory te podlegały różnym modyfikacjom. Nie jest wykluczone, że w dacie budowy obiektu – latach 30-tych XIX wieku, układ działki był taki sam jak obecnie. Budynek znajduje się w granicy z pozostałymi działkami, wobec czego trudno zakładać, że powstał bez żadnych okien i drzwi, a brak jest jakichkolwiek informacji wskazujących, ze położenie granic różniło się od obecnego. To zaś – wobec braku innych dowodów – uprawdopodabnia, że budynek został zaprojektowany i wybudowany z otworami okiennymi i drzwiowymi. Organ odwoławczy poddał analizie zgodność spornych otworów z przepisami budowlanymi, począwszy od Kodeksu Napoleona, po przepisy techniczno – budowlane z 2002 r. konkludując, że w opisywanej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji zamurowania otworów okiennych lub drzwiowych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Tym samym prawidłowo organ I instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, E.G. i W.G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

1. zastosowanie podstawy prawnej art. 105 K.p.a. nieadekwatnej do zaistniałej sytuacji;

1. niezgodność treści decyzji z wnioskiem skarżących, poprzez rozpatrzenie sprawy dotyczącej wszystkich otworów okiennych i drzwiowych oraz świetlików, a także wykonanych aktualnie robót budowlanych przy budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym na działce nr (...) położonej w Ł. przy ul. [....], której wniosek dotyczył w niewielkim zakresie, nie zaś samowoli budowlanej istniejącej od dawna;

2. pominięcie interesów właścicieli nieruchomości skarżących, wynikających z prawa własności nieruchomości i prawa zabudowy działki budowlanej, poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i pominięciu okoliczności, że sytuacja skarżących uniemożliwia im korzystanie ze swej działki dla celów budowlanych;

3. podważenie zaufania obywateli do działania organów Państwa poprzez stwierdzenie braku jakiegokolwiek zagrożenia dla działki skarżących w sytuacji, gdy fakt ten nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy;

4. naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., którego zastosowanie nie powinno mieć miejsca;

5. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. poprzez jego niezastosowanie;

6. naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie, a to § 232 ust. 1 przez niezastosowanie innych sposobów zapewnienia, aby mur graniczny spełniał wymogi muru ogniochronnego;

7. naruszenie art. 140 i 144 K.c. przez dopuszczenie do tego, że właściciel nieruchomości przy ul. [....] w Ł. w znajdującym się na tej nieruchomości budynku, usytuowanym bezpośrednio przy granicy i posiadającym otwory okienne w ścianie szczytowej ognioochronnej, zakłócił korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych uniemożliwiając zabudowę sąsiedniej działki budowlanej.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje również art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2020 r. nr (...), utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2020 r. nr (...), umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych obejmujących wszystkie otwory drzwiowe i okienne (10 otworów, w tym dwie pary drzwi, witryna sklepowa, trzy okna na piętrze, drzwi balonowe na piętrze i trzy małe świetliki) w elewacji od strony ul. [...] budynku mieszkalno – usługowym na działce nr (...) w Ł. Zdaniem organów nadzoru budowlanego obydwu instancji, nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie jaka była ilość otworów okiennych i drzwiowych oraz ich rozmieszczenie w dacie budowy obiektu, natomiast pewne jest, że na przestrzeni lat otwory te podlegały różnym modyfikacjom. Wobec zaś ustalenia, że lokalizacja otworów okiennych nie naruszała przepisów budowlanych obowiązujących w czasie istnienia obiektu budowlanego, brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 P.b.

Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z regułami K.p.a. i jest wystarczający do poddania kontroli zgodności z prawem stanowiska wyrażonego przez organy nadzoru budowlanego odnośnie braku podstaw do dalszego prowadzenia postępowania nadzorczego w sprawie. W ocenie Sądu, organy wypełniły wskazania co do dalszego postępowania wynikające w prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 7 marca 2017 r. II SA/Rz 1247/16 oraz wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. II OSK 2151/17.

Po pierwsze, rozpatrując sprawę ponowne organ I instancji przedmiotem postępowania uczynił – jak wskazał literalnie – wszystkie otwory drzwiowe i okienne (10 otworów, w tym dwie pary drzwi, witryna sklepowa, trzy okna na piętrze, drzwi balonowe na piętrze i trzy małe świetliki) w elewacji od strony ul. [...] w budynku mieszkalno – usługowym na działce nr (...) w Ł. Przedmiot postępowania pokrywa się zatem z ostatecznym zakresem wnioskiem skarżących, wyznaczonym w piśmie procesowym z dnia (...) grudnia 2015 r. Tak ustalony przedmiot postępowania administracyjnego stanowił wypełnienie nie budzących jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych wskazań wynikających z ww. wyroku WSA w Rzeszowie. Brak jest zatem podstaw prawych do uwzględnienia zarzutu skarżących prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie niezgodnym z wnioskiem skarżących.

Po drugie, organ I instancji w toku postępowania przesłuchał w charakterze świadka B. B. i U.W. (protokoły z dnia (...) listopada 2019 r. i z dnia (...) grudnia 2019 r. (k. 13, 14, 33 i 34 tomu II akt administracyjnych organu I instancji). Sąd stwierdza, że protokoły przesłuchania świadków spełniają wymogi stawiane art. 68 § 1 K.p.a., a nadto zawiera wzmiankę o ich odczytaniu oraz podpisy osób (art. 68 § 2 K.p.a.). Analiza zeznań świadków prowadzi zaś do konkluzji, że organ nadzoru budowlanego przesłuchał wezwane osoby pod kątem ustalenia okoliczności relewantnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu brak jest przy tym podstaw do stwierdzenia, że pominął przy tym kwestie kluczowe i mogące mieć choćby potencjalny wpływ na wynik sprawy. W szczególności z zeznań B.B. wynika, że budynek nabył od M.G.i, w której imieniu działała U.W., nie wykonał on żadnych robót budowlanych w spornym budynku, a ilość otworów okiennych i drzwiowych według jego oceny nie uległa zmianie. Z zeznań U.W. wynika natomiast, że mieszka w Ł. od 1971 r. i odkąd pamięta budynek posiadał otwory okienne i drzwiowe, natomiast w chwili jego sprzedaży ((...) grudnia 2008 r., akt notarialny, k. 43 akt administracyjnych organu I instancji), w obiekcie istniały na pewno otwory okienne i drzwiowe od ul. [...], w tym witryna i okno na piętrze w oficynie od strony zachodniej. Nadto istnienie otworów okiennych i drzwiowych w latach 70-tych XX wieku potwierdzają zdjęcia przedłożone do akt sprawy (k. 17, 18, 19, 26, 27 akt organu I instancji).

Po trzecie, organ I instancji wyjaśnił w sposób przekonywujący dlaczego zaniechał dalszego wezwania I.B celem przesłuchania jej w charakterze świadka. Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że brak złożenia wyjaśnień przez ww. mógł mieć wpływ na wynik sprawy i w pełni aprobuje wyrażone w tym zakresie stanowisko organu I instancji, zaaprobowane następnie przez organ odwoławczy. Również strona skarżąca nie wskazała, aby konieczność przesłuchania I.B. mogła w sposób istotny wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności, że jej przesłuchanie mogłoby przyczynić się do wydania odmiennego rozstrzygnięcia.

Po czwarte, w aktach sprawy znajduje się ostateczna decyzja Starosty z dnia (...) sierpnia 2008 r. nr (...) zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] S.A. z/s w [...] pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalno – usługowego na działce nr (...) w Ł. W projekcie budowlanym znajdują się rzuty parteru i piętra budynku (schemat konstrukcyjny parteru oraz schemat konstrukcyjny piętra w skali 1:50), na których sporne otwory okienne i drzwiowe wykazano jako istniejące. Potwierdzeniem tego jest dokumentacja fotograficzna elewacji obiektu (k. 33 – 35 projektu budowlanego). Słusznie wskazał organ I instancji, że ww. pozwolenie na budowę oraz zatwierdzony projekt budowlany, stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. i są dowodem wyższej rangi niż potencjalne zeznania strony złożone w przedmiocie ustalenia okoliczności wynikających z treści decyzji.

Po piąte, w toku postępowania ustalono, że K.M. zmarła w dniu (...) sierpnia 2007 r. Natomiast M.G. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w z dnia (...) października 2008 r. [...], nabyła spadek po H. (H.) F., E.S. i Z.S., i w tym samym roku sprzedała nieruchomość I.B. i B.B., działając poprzez pełnomocników. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organów nadzoru budowlanego odnośnie uznania za zbędne przesłuchanie M.G. Organy administracji są bowiem zobligowane do właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, niemniej winny uczynić to za pomocą możliwie najprostszych środków dowodowych oraz winny działać relatywnie szybko (art. 12 § 1 K.p.a.). W realiach opisywanej sprawy przesłuchanie ww. związane byłoby z nadmiernymi trudnościami, a wobec dotychczas dokonanych ustaleń brak jest podstaw do przyjęcia, że jej zeznania mógłby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia organu.

Reasumując Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie stan faktyczny jest wystarczający do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i oceny zaistnienia okoliczności do wydania decyzji na podstawie art. 51 P.b. Organy obydwu instancji podjęły bowiem maksimum starań w celu ustalenia zarówno ilości, jak i daty wykonania poszczególnych otworów okiennych i drzwiowych w budynku. Wyczerpały dostępne źródła dowodowe – tak materialne (dowody z dokumentów oraz sprawdzenia archiwów), jak i zeznania stron i świadków. W świetle zarzutów skargi wymaga podkreślenia, że w dacie budowy przedmiotowego obiektu (lata 30-te XIX wieku) jego inwestor nie miał ustawowego obowiązku przechowywania dokumentów związanych z budową, wobec czego obecnie nie sposób wymagać od właściciela okazania takich dokumentów, ani tym bardziej wyprowadzać z tego faktu negatywnych dla niego konsekwencji. Z art. 51 ust. 7 P.b. wynika natomiast, że obowiązki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., poza przypadkami określonymi w art. 48 i 49b, można nałożyć tylko wtedy, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Warunkiem zastosowania powyższej regulacji pozostaje więc ustalenie, że kwestionowane roboty budowlane wykonane zostały w sposób opisany w art. 50 ust. 1 P.b., w tym szczególności, że zostały one wykonane w sposób niezgodny z przepisami obowiązującymi w dacie wykonania robót. Dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. wystarczające jest ustalenie jedynie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych do wykonania celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu tego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem (por. wyrok NSA z 20 lipca 2020 r. II OSK 1159/20, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 lutego 2020 r. II SA/Gd 569/19; dostępne a stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe Sąd podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego obydwu instancji, że nie da się jednoznacznie ustalić jaka była ilość otworów okiennych i drzwiowych oraz ich rozmieszczenie w dacie budowy obiektu, natomiast pewne jest, że na przestrzeni lat otwory te podlegały różnym modyfikacjom. Nie wykazano w żaden sposób, aby ściana zachodnia spornego budynku stanowiła w jakimkolwiek okresie ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Brak jest zatem podstaw prawnych do żądania wykonania robót budowlanych związanych z wykonaniem ściany oddzielenia przeciwpożarowego, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami budowlanymi obowiązującymi poprzednio. W ocenie Sądu organy orzekające szczegółowo i obszernie wykazały w uzasadnieniach decyzji, że budynek z istniejącymi otworami okiennymi i drzwiowymi nie narusza przepisów, w tym przepisów technicznio – budowlanych obowiązujących od daty powstania obiektu, a zatem brak jest podstaw do podejmowania dalszych czynności w ramach sprawowanego nadzoru.

W konsekwencji bezzasadne jest także żądanie zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Stosownie do § 2 ust. 1 Przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2. W myśl § 207 ust. 2, przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Stosownie zaś do § 135 ust. 7, instalacje ogrzewcze powinny być zaopatrzone w urządzenia, które automatycznie regulują temperaturę oddzielnie w poszczególnych pomieszczeniach, natomiast zgodnie z § 135 ust. 10, wymaganie, o którym mowa w ust. 7, stosuje się również w przypadku wymiany źródła ciepła w budynkach użytkowanych. Przepis § 2 ust. 2 odnosi się do nadbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z tych sytuacji, ani też nie wykazano stanu zagrożenia życia. Przepisy rozporządzenia regulujące bezpieczeństwo pożarowe do budynków istniejących mają zastosowanie w ściśle określonych w tych przepisach warunkach. Zatem żądanie skarżących zamurowania okien i drzwi w spornym budynku nie znajduje uzasadnienia. (zob. prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z 4 października 2007 r. II SA/Rz 374/07 oraz wyrok NSA z 27 marca 209 r. II OSK 42/08; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konsekwencją powyższego jest bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wynikająca z braku prawnej możliwości do wydania decyzji na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Nie wykazano, aby otwory okienne i drzwiowe w budynku obiektu zostały zrealizowane w dacie budowy niezgodnie z prawem, jak również, że zrealizowano je w okresie późniejszym z naruszeniem obowiązujących przepisów techniczno – budowlanych. Ewentualne naruszenie przepisów Kodeksu cywilnego nie może zaś stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.