Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 38/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
658
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt. 4, art. 149, art. 154 par. 6, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 64 par. 2, art. 35,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpoznania odwołania w sprawie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania do wydania aktu; 2. stwierdza, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej – H. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 24 sierpnia 2018 roku, do Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynęła skarga na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia ( data skargi 20 sierpnia 2018 r.) w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...]., złożona przez H.Sp. z o.o. z siedzibą w K. (strona ,skarżąca).

Skarżąca w skardze zarzuciła naruszenie art. 35 i art. 36 w związku art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 §1 oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 póżn. zm), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, wnosząc o zobowiązanie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do wydania decyzji administracyjnej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że Prezes Funduszu dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od Prezesa NFZ na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 4.000,00 zł, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze organ wskazał co następuje

Skarga na bezczynność została wniesiona w następującym stanie faktycznym: Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C., pismem z dnia 12 września 2017 r. zwrócił się do [...] OW NFZ z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym Pani L. P., zwanej dalej "Zainteresowaną" z tytułu wykonywania w okresie od 14 grudnia 2015 r. do 23 grudnia 2015 r., od 18 stycznia 2016 r. do 21 stycznia 2016 r., od 12 lutego 2016 r. do 18 lutego 2016 r., od 6 czerwca 2016 r. do 10 czerwca 2016 r. oraz od 17 października 2016 r. do 31 października 2016 r. umów cywilnoprawnych zawartych z H. Sp. z o.o. z siedzibą w K..

Poinformowano, że w wyniku przeprowadzonej kontroli, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że zawarte umowy o dzieło, których przedmiotem było wykonanie prac konserwacyjno-czystościowych, wykonanie prac czystościowych po remoncie pomieszczenia, sprzątanie pomieszczeń socjalnych, spełniały warunki umów o świadczenie usług, do których mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 z póżn. zm.), zwanej dalej "k.c." dotyczące zlecenia. Zaznaczono, że Skarżąca jako płatnik składek nie dokonała zgłoszenia do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego Pani L. P. z tytułu zawartych umów oraz, że posiadała ona inny tytuł do ubezpieczeń społecznych w okresie wykonywania analizowanych umów - zatrudnienie na podstawie umowy o pracę u innego płatnika.

Rozpatrując przedmiotowy wniosek oraz dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., stwierdził, że umowy zawarte pomiędzy Zainteresowaną a Skarżącą nie miały charakteru umów o dzieło, ale umów cywilnoprawnych do których mają zastosowanie przepisy k.c. dotyczące zlecenia. Z tego powodu w okresie od 14 grudnia 2015 r. do 23 grudnia 2015 r, od 18 stycznia 2016 r. do 21 stycznia 2016 r., od 12 lutego 2016 r. do 18 lutego 2016 r., od 6 czerwca 2016 r. do 10 czerwca 2016 r. oraz od 17 października 2016 r. do 31 października 2016 r. Pani L. P. podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

Decyzja została doręczona Skarżącej w dniu 19 grudnia 2017 r., natomiast Zainteresowana nie podjęła awizowanej przesyłki, a zatem doszło do doręczenia zastępczego, zgodnie z art. 44 k.p.a.

Od tej decyzji Skarżąca wniosła w dniu 27 grudnia 2017 r. odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, zwanego dalej "Prezesem Funduszu". Odwołanie wniesiono w terminie.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2018 r. Skarżąca złożyła do Prezesa Funduszu ponaglenie, wzywając do pilnego rozpatrzenia sprawy oraz stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa a także poinformowanie jej o przyczynach zwłoki i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, wskazując jednocześnie na naruszenie przepisów k.p.a.

Prezes Funduszu pismem z dnia 23 sierpnia 2018 r., poinformował Skarżącą, że na podstawie art. 10 § I ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z poźn. zm.), zwanej dalej "k.p.a." ma prawo brać czynny udział w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prezes Funduszu poinformował również, że z uwagi na bardzo dużą liczbę aktualnie rozpatrywanych odwołań przez Wydział ds. Objęcia Ubezpieczeniem Zdrowotnym oraz konieczność zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, termin rozpatrzenia sprawy zostaje przedłużony do dnia 16 października 2018 r.

Jednocześnie Prezes Funduszu pismem z dnia 23 sierpnia 2018 r. znak: [...][...], poinformował Zainteresowaną o wniesionym przez Skarżącą odwołaniu od decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz wskazał, że na podstawie przepisu art. 10 k.p.a. ma prawdo brać czynny udział w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prezes Funduszu poinformował również, że z uwagi na bardzo dużą liczbę aktualnie rozpatrywanych odwołań przez Wydział ds. Objęcia Ubezpieczeniem Zdrowotnym oraz konieczność zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, termin rozpatrzenia sprawy zostaje przedłużony do dnia 16 października 2018 r.

W dniu 24 sierpnia 2018 r. do Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynęła skarga Skarżącej reprezentowanej przez adwokata O. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Funduszu w zakresie nierozpoznania odwołania Skarżącej od decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia rozstrzygną odwołanie Skarżącej od decyzji dyrektora [...] OW NFZ nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę z dnia 21 września 2018 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 151 p.p.s.a. wniósł o oddalenie skargi w całości ewentualnie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o umorzenie postępowania sądowo-administracyjnego.

W uzasadnieniu organ wskazał jakie przyczyny spowodowały, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie wydał przedmiotowej decyzji w ustawowym terminie. Organ podkreślił ,że istotne znaczenie dla oceny dopuszczenia się bezczynności przez organ — Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia miała niekorzystna sytuacji kadrowej w Narodowym Funduszu Zdrowia, w szczególności obciążenia stosunkowo niewielkiej liczby pracowników znaczną ilością spraw, a co za tym idzie - brakiem możliwości terminowego ich rozpatrywania.

Przedstawione powyżej okoliczności prowadzą do konstatacji, że zarzut dotyczący bezczynności organu - Prezesa Funduszu jest nieuzasadniony, w szczególności nieuprawnione jest twierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przekroczenie ustawowych terminów na wydanie decyzji administracyjnej może stanowić o uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności, jednakże należy zwrócić uwagę na fakt, że zarówno judykatura jak i doktryna postrzega bezczynność jako problem znacznie bardziej złożony.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika płatnika składek o ukaranie organu - Prezesa Funduszu grzywną organ uznał, że jest to również żądanie nieuprawnione. Prezes Funduszu podjął czynności w sprawie, przede wszystkim zawiadomił strony postępowania o uprawnieniu wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. jak również wskazał, że termin rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji administracyjnej został przedłużony do dnia 16 października 2018 r. Organ podjął zatem czynności w sprawie oraz działania zmierzające do jej nieodległego rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też, mając na uwadze prewencyjny charakter grzywny oraz ceł, jakim jest stosowanie tego środka w szczególnie skrajnych i drastycznych przypadkach, ukaranie organu - Prezesa Funduszu grzywną jest w niniejszej sprawie całkowicie nieuzasadnione.

Organ podkreślił, że w toku postępowania odwoławczego podjęte zostały przepisane prawem działania zmierzające do rozpatrzenia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188).), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Na podobnym stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 880/07, gdzie Sąd ten stwierdził: "Jeżeli w chwili rozpoczęcia rozprawy organ nie pozostawał w stanie bezczynności, to sąd pierwszej instancji nie może uwzględnić skargi i zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu, zgodnie z treścią art. 149 p.p.s.a. W takiej sytuacji istnieją podstawy do umorzenia postępowania sądowego, jako bezprzedmiotowego".

O bezczynności można mówić wówczas, gdy w terminie nie zostanie wydana decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy lub decyzja o umorzeniu postępowania, jak również w sytuacji, kiedy organ bezpodstawnie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawia wniosek o wszczęcie postępowania bez rozpoznania, a tym samym nie wszczyna postępowania i nie wydaje decyzji rozstrzygającej sprawę (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., i OPS 2/13).

Stosownie do treści art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą inny termin. Z kolei stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

W orzecznictwie podnosi się, że termin do załatwienia sprawy ma charakter instrukcyjny, co oznacza, że jego upływ nie pozbawia organu zdolności do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji ani też nie powoduje wadliwości decyzji wydanej w takim postępowaniu . Jednakże uchybie terminowi do załatwienia sprawy może powodować określone skutki prawne, z których najbardziej charakterystycznym jest powstanie stanu bezczynności organu.

W niniejszej sprawie organ II instancji otrzymał odwołanie skarżącej spółki od decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r., w dniu 27 grudnia 2017 r. Od tego momentu zaczął biec instrukcyjny, 1-miesięczny termin do załatwienia sprawy. Organ II instancji wydał decyzję, która rozpatrzył odwołanie skarżącej dopiero w dniu 18 września 2018 r., zatem po upływie ponad 8 miesięcy od otrzymania odwołania. Niewątpliwie wydanie decyzji w takim terminie stanowiło naruszenie art. 35 § 3 k.p.a.

Podkreślenia wymaga fakt ,że bezczynność ta istniała w chwili wniesienia skargi tj. w dniu 20 sierpnia 2018 r. (data wpływu do organu 24 sierpnia 2018 r.)

W sytuacji natomiast, gdy bezczynność ustała po wniesieniu skargi ,tak jak miło to miejsce w niniejszej sprawie postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku rozstrzygnięcia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na wydanie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia decyzji w dniu [...] września 2018 r., tj. po wniesieniu skargi - postępowanie zostało umorzone w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności.

Analizując kwestię czy organ II instancji dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 137/15, w którym Sąd ten stwierdził, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Można, zatem stwierdzić, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa zarezerwowane jest dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie organ II instancji nie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność przekraczająca osiem miesiące, istotnie jest wyraźnym naruszeniem terminu z art. 35 § 3 k.p.a. jednak nie mieści się w kategorii rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął pod uwagę okoliczności przytaczane przez organ, a związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą liczbą spraw przypadających 6300 odwołań . Zdaniem Sądu nie są to okoliczności usprawiedliwiające bezczynność, albowiem administracja publiczna winna działać w sposób sprawny, tak ażeby wzbudzać zaufanie społeczeństwa do podejmowanych działań, niemniej jednak wskazane wyżej okoliczności mogą powodować opóźnienia w pracy organu i nie można oceniać ich w kategorii rażącej bezczynności . Zauważyć również należy, iż w pewnym stopniu są to okoliczności niezależne od organu, choć podstawowym zadaniem organów administracji publicznej jest organizowanie funkcjonowania urzędu w ten sposób, aby nie działać z uszczerbkiem dla obywateli. Co ważne , w rozpoznawanej sprawie - organ zaraz po wniesieniu skargi usunął stan bezczynności i rozpoznał odwołanie.

Z uwagi na fakt ,że w niniejszej sprawie Sad doszedł do wniosku ,że bezczynność nie miała charakteru rażącego nie zastosował art.149§ 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasadą wyrażoną w art. 200 p.p.s.a. jest, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu traconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.).