Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 507/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2006 roku sprawy ze skargi S. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ekshumacji zwłok 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. na rzecz skarżącej S. P. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S. P. jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], którą uchylono decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] i zezwolono J. W. na ekshumację zwłok jego matki H. W. celem ich pochowania w rodzinnym grobowcu na Cmentarzu Parafialnym w K.

Za podstawę wydanego aktu przyjęto następujące ustalenia faktyczne i motywy prawne:

Wnioskiem z dnia 4 października 2005 r. J. W. wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. o wyrażenie zgody na ekshumację zwłok H. W., matki wnioskodawcy, celem pochowania w "rodzinnym grobie". We wniosku wskazano, że H. W. zmarła śmiercią naturalną w dniu 14 maja 2005 r. i została pochowana na Cmentarzu Komunalnym w K. J. W. jako syn zmarłej wywodził, że miejscem pochówku winien być rodzinny grobowiec znajdujący się na Cmentarzu Katolickim w K. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji uzyskał od S. P., wnuczki H. W. dokument datowany na dzień 8 listopada 2002 r., a zatytułowany "Oświadczenie woli" w którym zmarła "upoważnia do zajęcia się (...) pochówkiem wnuczkę S. P.". Oświadczenie to zostało podpisane przez H. W., a sporządzone przez pracownika socjalnego Domu Pomocy Społecznej w K. w obecności dwóch świadków. W toku tego samego postępowania S. P. złożyła oświadczenie datowane 4 października 2005 r. "że nie wyraża zgody na ekshumację zwłok H. W. przez kogokolwiek".

Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000r., nr 23 poz. 295 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o cmentarzach", Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. odmówił J. W. wydania zezwolenia na dokonanie ekshumacji zwłok H. W. W motywach decyzji powołując się na wskazane w podstawie prawnej decyzji przepisy ustawy o cmentarzach organ stwierdził, że zarówno S. P. jak i J. W. należą do krewnych zstępnych uprawnionych do pochówku, a ponieważ zmarła wyraziła wolę aby jej pochówkiem zajęła się wnuczka, bez wskazania miejsca pochowania zwłok, przeto uznano, że wnuczka działała "w granicach złożonego oświadczenia woli" uznając tym samym jej "pierwszeństwo do decydowania o ekshumacji".

Decyzja ta została zaskarżona przez J. W. który wniósł o jej uchylenie i wydanie zezwolenia na ekshumację. Odwołujący się podkreślał, że rodzice mają swój rodzinny grobowiec na Cmentarzu Parafialnym w K. Tam matka przeniosła zwłoki męża z cmentarza w K., gdy przeprowadziła się do K. i tam też po swojej śmierci chciała być pochowana. Podeszły wiek zmarłej i zabiegi wnuczki doprowadziły do pochowania zwłok H. W. w innym grobowcu, na innym cmentarzu.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. 1998 nr 90, poz. 575 ze zm.) – dalej zwaną "ustawą o PIS" oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA uchylił zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty zezwolił J. W. na dokonanie ekshumacji zwłok H. W. i ich pochowanie w rodzinnym grobowcu na Cmentarzu Parafialnym w K.

W motywach decyzji przywołano treść art. 10 ustawy o cmentarzach. Organ odwoławczy oceniając oświadczenie H. W. z dnia 8 listopada 2002 r. przyjął, że S. P. nie została upoważniona do decydowania w sprawie ewentualnej ekshumacji. Zwrócono uwagę, że żaden przepis ustawy o cmentarzach nie zrównuje pochówku z ekshumacją. Dokonanie pochówku przez osobę upoważnioną nie wyklucza możliwości ekshumacji zwłok przez inną osobę z rodziny, która jest uprawnioną w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. P. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i domagała się "oddalenia wniosku J. W. o zezwolenie na ekshumację zwłok H. W.". Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego art. 10 ustawy o cmentarzach i naruszenie zasad postępowania, w szczególności dowolność ustaleń faktycznych i ich sprzeczność z zasadami logiki.

W motywach skargi strona skarżąca podniosła, że zrealizowała wolę H. W., wolę wyrażoną jasno i jednoznacznie na piśmie a dotyczącą miejsca pochówku. Dodała, że zmarła nigdy nie dopuszczała myśli, że mogłaby być pochowana w innym miejscu niż wskazane wnuczce. Odmienne ustalenia organu skarżąca uznała za "pokrętne, sprzeczne z zasadami logiki i dowolne".

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. wniósł o jej oddalenie z uzasadnieniem tożsamym do zawartego w motywach zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania J. W. wniósł o oddalenie skargi, powołując się na okoliczności wskazane w odwołaniu złożonym w postępowaniu administracyjnym dnia 4 listopada 2005 r.

W toku postępowania sądowego skarżąca wykazała dowodem nadania przesyłki poleconej nr [...] wniesienie skargi w terminie przewidzianym w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwana dalej "Prawem o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Było to konieczne, gdyż organ odwoławczy na przekazanej sądowi skardze nie odnotował daty wpływu skargi.

W toku rozprawy skarżąca i uczestnik postępowania podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1).

Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Trzeba także dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przede wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności.

Dokonana w tak zakreślonych ramach kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem pozwala na przyjęcie, że decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem, co czyni skargę uzasadnioną.

Trzeba przy tym jednak podkreślić, że przepis art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób wyczerpujący określa rodzaj rozstrzygnięć sądu administracyjnego rozpatrującego skargę na decyzję administracyjną. Dlatego oczekiwanie strony skarżącej, że przy okazji kontroli zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem sąd administracyjny – niejako zastępując organ administracji publicznej – "oddali wniosek o zezwolenie na ekshumację zwłok H. W." nie ma oparcia w ustawie.

Ekshumacja zwłok ludzkich uregulowana jest w powołanej wyżej ustawie o cmentarzach, której art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 były materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ekshumacja zwłok i szczątków może być dokona:

1) na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok, za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego,

2) na zarządzenie prokuratora lub sądu,

3) na podstawie decyzji właściwego inspektora sanitarnego w razie zajęcia terenu cmentarza na inny cel

Zgodnie z art. 37 ustawy o PIS w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym według art. 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 organem wyższego stopnia względem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego jest Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. Należy zatem przyjąć, że załatwienie sprawy z wniosku opartego na art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach następuje w formie decyzji administracyjnej Państwowego Inspektora Sanitarnego działającego jako organ administracji publicznej (por. art. 104 § 1 i 2 KPA w zw. z art. 1 i art. 5 § 2 pkt 3 KPA).

W języku polskim ekshumacja oznacza wydobycie zwłok w celu przeniesienia lub dokonania badania lekarskiego albo identyfikacji. Zatem przepis art. 15 ust. 1 swą hipotezą obejmuje wszystkie przypadki znaczeniowe ekshumacji. W świetle art. 15 ust. 1 pkt 1 ekshumacja zwłok i szczątków musi być poprzedzona uzyskaniem zezwolenia właściwego inspektora sanitarnego na umotywowaną prośbę osoby uprawnionej do pochowania zwłok.

Pojecie osoby uprawnionej zawarte jest w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach. W myśl tego przepisu prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie:

1) pozostały małżonek (małżonka),

2) krewni zstępni,

3) krewni wstępni,

4) krewni boczni do czwartego stopnia pokrewieństwa,

5) powinowaci w linii prostej do pierwszego stopnia.

Skarżąca S. P. i uczestnik J. W. są niewątpliwie osobami uprawnionymi do pochowana zwłok H. W. w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach. To prawo jest podmiotowym prawem osobistym w rozumieniu art. 23 Kodeksu Cywilnego. W myśl tego przepisu dobra osobiste człowieka, jak w szczególności zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach.

W orzecznictwie sądowym podkreślano wielokrotnie, że wymienione podmiotowe prawo osobiste przewidziane w art. 10 ust 1 ustawy o cmentarzach a przysługujące najbliższej rodzinie osoby zmarłej nie wyczerpuje się z chwilą pochówku, lecz obejmuje również możność żądania ekshumacji w celu pochowania zwłok w innym miejscu (por. postanowienie SN z dnia 13 stycznia 1965 r., sygn. I CR 464 / 64 opublik. OSNC 1965 / 10 / 171; wyrok SN z dnia 7 czerwca 1966 r., sygn. I CR 346 / 65 opublik. LEX 5998; postanowienie SN z dnia 30 lipca 1965 r., sygn. II CZ 53 / 65 opublik. LEX 5842 i wyrok SN z dnia 31 marca 1980 r. sygn. II CR 88 / 80 opublik. LEX 8222).

W przypadku sporu między osobami uprawnionymi w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy, koniecznym jest rozstrzygniecie o wymienionym prawie podmiotowym przez sąd powszechny. Do rozpoznania roszczenia o złożenia oświadczenia woli na podstawie którego mogłaby nastąpić ekshumacja zwłok przysługuje droga sądowa. Dopuszczalność drogi sądowej przed sądem powszechnym przyjął Sąd Najwyższy w powołanych wyżej orzeczeniach oraz w wyroku z dnia 28 listopada 1983 r., sygn. I CR 328 / 83 opublik. LEX 8574, w którym zajmowano się ustaleniem prawa do pochowania.

Odnosząc te uwagi wynikające z przepisów prawa i orzecznictwa sądowego do rozpatrywanej sprawy zwrócić należy uwagę, że złożenie przez J. W. wniosku o ekshumację, w sytuacji jednoczesnego sprzeciwu skarżącej która także należy do kręgu osób uprawnionych w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach, wymagało rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przed podjęciem przez organ inspekcji sanitarnej decyzji w trybie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach.

Jeżeli istnieje spór co do przysługującego prawa podmiotowego opartego na przepisie art. 23 Kodeksu Cywilnego to – jak już wskazano – właściwy jest sąd powszechny. Zachodzi zatem potrzeba wydania przez sąd rozstrzygnięcia mającego charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 KPA.

Ten ostatni przepis reguluje obligatoryjne przypadki zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej. Jedną z podstaw zawieszenia jest sytuacja, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dlatego organ I instancji przed rozstrzygnięciem wniosku o ekshumację winien był zawiesić postępowania administracyjne celem rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, czy prawo podmiotowe w zakresie ekshumacji zwłok H. W. przysługuje J. W. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach nie zastrzega na rzecz jednych osób uprawnionych prawa ekshumacji z pierwszeństwem przed prawem innych osób.

W cytowanym powyżej orzeczeniu z dnia 7 czerwca 1966 r., w sprawie sygn. I CR 346 / 65 Sąd Najwyższy przyjął, że w wypadku sporu między osobami którym przysługuje prawo ekshumacji, osoba uprawniona do niej może skutecznie domagać się zobowiązania innej osoby uprawnionej do złożenia oświadczenia woli dopiero wtedy, gdy dobro osobiste osoby domagającej się ekshumacji (sfera kultu dla zmarłego) zostaje zagrożona cudzym działaniem bezprawnym w takim stopniu, że samo zaniechanie tego działania, przedstawia się jako niewystarczające (art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach w zw. z art. 24 § 1 Kodeksu Cywilnego).

Reasumując, organy obu instancji wydając zaskarżone akty bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny uchybiły przepisom postępowania, w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 KPA przez brak zawieszenia postępowania.

To uchybienie proceduralne, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było podstawą uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. oraz poprzedzającą ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K.

Wskazania do dalszego postępowania organów wynikają wprost z powyższych zważań.

Rozstrzygnięcie co wykonalności zaskarżonego aktu zawarte w punkcie 2 wyroku uzasadnia przepis art. 152, a co do kosztów postępowania sądowego (punkt 3 wyroku ) przepis art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.