Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 28/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 2, art. 79
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.) Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi O. A. Z. Z. w W. na bezczynność Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. Prezes O. A. Z. Z. w W. J. B. skierował do Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie D. wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii: a) polecenia, o którym mowa w § 18 ust. 1 rozporządzenia MEN z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego, rzecznikowi dyscyplinarnemu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie M. P., oraz b) zawiadomienia, o którym mowa w § 18 ust. 2 rozporządzenia MEN z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego, doręczonego obwinionej M. P.

W odpowiedzi na powyższe pismo Rzecznik Dyscyplinarny dla Nauczycieli przy Wojewodzie D. M. B. pismem z dnia 13 lutego 2012 r. poinformowała wnioskodawcę, że Rzecznik Dyscyplinarny dla Nauczycieli przy Wojewodzie D. nie jest organem, ani podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Poinformowano ponadto, że żądane w punkcie pierwszym wniosku polecenie, o którym mowa w § 18 ust. 1 rozporządzenia MEN z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. nr 15, poz. 64), nie jest wydawane w formie odrębnego dokumentu. Podniesiono także, że przepis § 18 ust. 2 wskazanego rozporządzenia dokładnie określa osoby i organy, które rzecznik dyscyplinarny zawiadamia o wszczęciu postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji Rzecznik uznała, że nie jest uprawniona do przekazywania O. A. Z. Z. jakichkolwiek informacji na temat toczącego się postępowania wyjaśniającego.

Pismem z dnia [...] 2012 r. O. A. Z. Z. w W. reprezentowany przez jego Prezesa J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu - Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie D. w sprawie udzielenia informacji publicznej zgodnie z żądaniem skarżącego zawartym w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. W motywach podał, że zaskarżony podmiot pozostaje w bezczynności w załatwieniu przedmiotowej sprawy, do dnia wniesienia skargi nie udostępnił żądanej informacji, a taki stan rzeczy narusza art. 61 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Rzecznik Dyscyplinarny dla Nauczycieli przy Wojewodzie D. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. W motywach podał, że nie ma legitymacji biernej w tak sformułowanym sporze, bowiem nie spełnia wymogów określonych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nawet gdyby przyjąć, że jego stanowisko nie ma podstaw prawnych to nie pozostaje w bezczynności, gdyż odpowiedzi udzielił niezwłocznie. Wskazał także, że żądane przez skarżącego informacje nie należą do informacji publicznej, określonej w art. 6 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86).

Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy żądanie objęte wnioskiem skarżącego - udostępnienia wykazu czynności podejmowanych przez rzecznika dyscyplinarnego w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym odpowiedzialności dyscyplinarnej jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy podmiot, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Ustalenie to jest niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności.

Pojęcie informacji publicznej określono w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W orzecznictwie podkreśla się, że z uwagi na użycie niezbyt precyzyjnych sformułowań przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowo – administracyjnym oraz w piśmiennictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji (por. np. wyroki: NSA z dnia 30 października 2002r., II SA 181/02, WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007r, II SAB/Wa 85/07, WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008r., II SAB/Ke 7/08, WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009r., II SAB Kr109/08, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).

Przenosząc poczynione rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że postępowanie wyjaśniające prowadzone w sprawach przewinień dyscyplinarnych nauczycieli, w ujęciu systematyki ustawowej przyjętej w Karcie Nauczyciela, jest częścią szerzej rozumianego postępowania dyscyplinarnego. Z faktu, że nauczyciel jest zatrudniony w jednostce organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji można wywieść, iż dotyczące go postępowanie dyscyplinarne pozostaje w określonym związku z wykonywaniem zadań publicznych. Należy jednak pamiętać, że postępowanie takie prowadzone w sprawach pracowników ma zawsze mieszany: publiczno-pracowniczy charakter przesądzający o międzygałęziowym usytuowaniu tej instytucji. W sferze publicznej funkcją tej odpowiedzialność jest ochrona powagi i godności danego zawodu lub służby oraz niezbędnego do ich prawidłowego funkcjonowania zaufania społecznego. Jednym ze sposobów osiągnięcia tego zamierzenia jest dyscyplinowanie i kontrola osób zatrudnionych w tych zawodach w celu wykonywania funkcji publicznych (zawodów zaufania publicznego) z uwagi na specyfikę realizowanych przez nich celów (zadań) publicznych oraz wynikające stąd wymagania w zakresie standardów zawodowych i etycznych. Akt władztwa sprawowanego przez organ władzy dyscyplinarnej polegający na wymierzeniu sankcji dyscyplinarnej wyraża ujemną ocenę służbową pracownika rodzącą negatywne skutki w sferze publicznoprawnej (utrata funkcji publicznej, ograniczenie możliwości ubiegania się o taką funkcję, pozbawienie na czas określony niektórych uprawnień służbowych lub korporacyjnych, pozbawienie prawa ponownego powołania do służby). W sferze pracowniczej akt wspomnianego władztwa rodzi skutki obligacyjne w postaci czynności zmiany treści lub rozwiązania albo stwierdzenia ustania stosunku pracy bądź pozbawienia albo ograniczenia ekspektatywy uzyskania określonych świadczeń płacowych.

Z uwagi na wskazane aspekty odpowiedzialności dyscyplinarnej łączącej w sobie pierwiastek służbowy (publiczny) oraz pracowniczy (zobowiązaniowy), ogólnie traktowanym informacjom związanym z publicznoprawną sferą postępowania dyscyplinarnego należy przypisać walor informacji publicznych. Takie też stanowisko, dotyczące dokumentów wytworzonych przez rzecznika dyscyplinarnego w ramach toczącego się postępowania dyscyplinarnego, wyrażono w orzecznictwie sądowo – administracyjnym. Przyjęto w nim, że dokumenty takie wytworzone przez rzecznika dyscyplinarnego, dotyczące nauczyciela akademickiego pozostają w związku z realizacją zadań publicznych, wobec czego winny być uznane za dokumenty stanowiące informację publiczną (por. np. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011r., I OSK 391/11). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko takie rodzi następujące skutki. Po pierwsze, pozwala również odnieść je do dokumentów wytworzonych przez rzecznika dyscyplinarnego w ramach toczącego się postępowania dyscyplinarnego dotyczącego nauczyciela. Po drugie, stwarza podstawę do analizowania innych czynności podejmowanych przez rzecznika dyscyplinarnego w ramach toczącego się postępowania dyscyplinarnego dotyczącego nauczyciela, jako pozostających w związku z realizacją zadań publicznych.

Kolejna kwestia dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy podmiot, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji, tzn. Rzecznik Dyscyplinarny dla Nauczycieli przy Wojewodzie D. jest podmiotem właściwym w sprawie jej udostępnienia. W celu rozwiązania tego problemu należy sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006r., nr 97, poz. 674 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. nr 15, poz. 64), które normują status i pozycję rzecznika dyscyplinarnego dla nauczycieli w postępowaniu dyscyplinarnym. Dla porządku tylko należy wskazać, że uchwałą Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2011r., III PZP 1/11, jednoznacznie przesądzono, że przedmiotowe rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego nie utraciło mocy obowiązującej po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela, co było odpowiedzią na pojawiające się wątpliwości, czy akt ten nadal obowiązuje.

Rozważania dotyczące statusu rzecznika dyscyplinarnego dla nauczycieli należy rozpocząć od wskazania treści art. 79 Karty Nauczyciela, zgodnie z którym organ przy którym została powołana komisja dyscyplinarna wyznaczy, w drodze zarządzenia, dla każdej komisji dyscyplinarnej rzecznika dyscyplinarnego i odpowiednią liczbę jego zastępców z grona podległych sobie pracowników. Kwestię identyfikacji organu przy którym została powołana komisja dyscyplinarna reguluje art. 77 ust. 1 Karty Nauczyciela, który stanowi, iż jest to wojewoda. Rzecznik dyscyplinarny jest związany zaleceniami organu, który go powołał do tej funkcji (art. 78 ust. 2). W myśl art. 80 ust. 1 cytowanej ustawy postępowanie dyscyplinarne wszczyna komisja dyscyplinarna na wniosek rzecznika dyscyplinarnego. Ramowe unormowania ustawy dotyczące określenia statusu rzecznika dyscyplinarnego zostały sprecyzowane i skonkretyzowane przez przepisy podanego wyżej rozporządzenia wykonawczego z 1998 r., które wyposażają ten podmiot w różnorakie kompetencje odnoszące się do przebiegu postępowania. Niektóre z nich, w szczególności dotyczące sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, przeprowadzania czynności procesowych i dowodowych koniecznych dla wyjaśnienia sprawy mają względnie autonomiczny charakter, gdyż rzecznik działa tu w zasadzie samodzielnie, jednak w myśl przyjętych unormowań może być zobowiązany do wykonywania zaleceń wojewody w każdej sprawie odnoszącej się do postępowania. Inne kompetencje, np. składanie wniosków o wszczęcie i umorzenie postępowania wyjaśniającego, wnoszenie środków zaskarżenia od orzeczeń komisji dyscyplinarnej mają niesamodzielny charakter, tzn. wymagają każdorazowego zatwierdzenia przez organ, który wyznaczył rzecznika dyscyplinarnego.

Z dokonanego zestawienia wynika, że rzecznik dyscyplinarny dla nauczycieli nie tyle jest pracownikiem organu, przy którym została powołana komisja dyscyplinarna, ile jest podmiotem uprawnionym do podejmowania i określania sposobu przeprowadzania określonych czynności procesowych w tym postępowaniu. Mogą to jednak być wyłącznie czynności mieszczące się w ramach przedmiotu prowadzonego postępowania dyscyplinarnego, mieszczące się w jego celu i skierowane do jego uczestników. Z uwagi na to, że czynności rzecznika dyscyplinarnego w najistotniejszych sprawach dotyczących rozstrzygnięć odnoszących się do postępowania wymagają zatwierdzenia przez organ go wyznaczający (w tym wypadku przez wojewodę), a w innych sprawach jest on związany jego zaleceniami, rzecznik jest w istocie reprezentantem organu przy którym została powołana komisja dyscyplinarna, działa w imieniu tego organu.

Powyższe rozważania pozwalają stwierdzić, że rzecznik dyscyplinarny dla nauczycieli może podejmować określone czynności procesowe wyłącznie w sprawach objętych stosunkami wytyczonymi ramami postępowania dyscyplinarnego, na użytek tego postępowania i tylko wobec podmiotów uczestniczących w różnych rolach w postępowaniu. Rzecznik dyscyplinarny nie został natomiast wyposażony w atrybuty samodzielności, które pozwalałyby mu we własnym imieniu, w przypisanej formie występować na zewnątrz z informacjami w sprawach objętych stosunkami wytyczonymi ramami postępowania dyscyplinarnego, w tym zwłaszcza ferować we własnym imieniu w tych sprawach decyzje lub inne akty albo czynności administracyjne. W związku z tym, skierowany do rzecznika dyscyplinarnego przez podmiot nie będący stroną postępowania wniosek o udostępnienie informacji polegających na przesłaniu kserokopii polecenia, o którym mowa w § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego, rzecznikowi dyscyplinarnemu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz zawiadomienia, o którym mowa w § 18 ust. 2 rozporządzenia, nie pochodzi od uprawnionego uczestnika postępowania dyscyplinarnego, nie dotyczy aktów lub czynności podejmowanych na użytek tego postępowania i odnoszących się do jego celu lecz inicjuje samodzielną w stosunku do postępowania dyscyplinarnego sprawę administracyjną związaną z dostępem do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne, organy władzy publicznej oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, państwowe lub samorządowe osoby prawne albo inne państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne bądź inne jednostki, które gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji, reprezentatywne organizacje związkowe i organizacje pracodawców. Wprawdzie wyliczenie to nie ma wyczerpującego charakteru, jednak przyjęty, przykładowy zestaw wskazuje na intencje ustawodawcy dotyczące określenia kategorii podmiotów objętych rozważanym obowiązkiem. Są to organy władzy publicznej, organy samorządów i podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Rzecznik dyscyplinarny dla nauczycieli nie zalicza się do żadnej z kategorii podmiotów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W opinii Sądu, podmiotem obowiązanym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wytworzonej przez rzecznika dyscyplinarnego dla nauczycieli w związku z realizowanymi przez niego zadaniami publicznymi jest wojewoda jako organ władzy publicznej realizujący zadania administracji rządowej w województwie i dysponujący uprawnieniami pozwalającymi mu we własnym imieniu, w przypisanej formie występować na zewnątrz, w tym zwłaszcza ferować w tych sprawach decyzje lub inne akty albo czynności administracyjne. Wniosek taki znajduje odpowiednio uzasadnienie w wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2011r., I OSK 391/11, uznającym rektora, a nie rzecznika dyscyplinarnego za organ obowiązany do udostępnienia informacji publicznej związanej z realizacją zadań rzecznika dyscyplinarnego szkoły wyższej.

Na marginesie należy postawić pytanie, czy rzecznik dyscyplinarny, który otrzymał przedmiotowy wniosek był zobowiązany do jego przekazania organowi właściwemu, tzn. wojewodzie. Zdaniem Sądu, odpowiedź powinna być negatywna, bowiem w systemie brak jest normy, która nakładałaby na rzecznika dyscyplinarnego tak sformułowaną powinność prawną. Podstawy takiej nie można doszukiwać się w treści art. 65 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), który odnosi skutki braku właściwości w sprawie tylko do organów administracji publicznej. Przepisy w sprawie postępowania dyscyplinarnego mają zamknięty charakter, co - wobec braku stosownych regulacji odsyłających - oznacza niedopuszczalność posiłkowego stosowania w tym zakresie regulacji procesowych dotyczących postępowania administracyjnego. Wynika to z faktu, że sprawy dyscyplinarne nie należą do sfery przedmiotowej administracji publicznej sensu stricte. Podstawy takiej nie stwarzają także przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, które przyzwalają na stosowanie norm k.p.a. w sprawach informacji publicznej w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach wskazanych w art. 16 i 17 ustawy, które nie odnoszą się do rozważanej kwestii. Wreszcie obowiązek taki nie znajduje uzasadnienia w regulacjach prawa pracy. Rzecznik jest wprawdzie pracownikiem organu, działa w jego imieniu, jednak łączący ich w tej sprawie stosunek nie jest oparty na relacji pracownik-pracodawca wymuszającej powinność skierowania złożonego wniosku drogą służbową do właściwego przełożonego, lecz jest on określony normami prawa dyscyplinarnego, które nie odnoszą się do stosunków związanych z udostępnianiem informacji publicznej.

Na koniec należy wyraźnie zastrzec, że z uwagi na skierowanie wniosku do podmiotu niewłaściwego, Sąd analizował stan sprawy wyłącznie w ujęciu abstrakcyjnym. Oznacza to, że ustalał, czy działania podejmowane przez rzecznika dyscyplinarnego nauczycieli pozostają w związku z realizacją zadań publicznych oraz który podmiot jest właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosku. Ustalając, iż czynności podejmowane przez rzecznika dyscyplinarnego w ramach toczącego się postępowania dyscyplinarnego dotyczącego nauczyciela pozostają, co do zasady, w związku z realizacją zadań publicznych, wobec czego winny być rozpatrywane w kontekście dostępu do informacji publicznej, nie wypowiadał się w konkretnych kwestiach, mianowicie, czy żądanie objęte wnioskiem skarżącego, a dotyczące oczekiwanego zachowania się rzecznika dyscyplinarnego stanowi, czy też nie stanowi informacji publicznej oraz, czy jej udostępnienie podlega, czy też nie ograniczeniom ustawowy. Organem właściwym do rozpatrzenia tej sprawy jest wojewoda, jeżeli otrzyma stosowny wniosek.

W związku z powyższym należało uznać, że w rozważanej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej. O bezczynności takiej można byłoby mówić wówczas, gdyby prawidłowo wskazany organ zobowiązany milczał wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy powołanej wcześniej Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.