Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2897/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2017 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1436/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1436/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 19 grudnia 2013 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpił do Prezydenta m.st. Warszawy o pozwolenie na budowę zespołu budynków hotelowo-usługowych z zapleczem konferencyjnym i garażem podziemnym, dojazdami oraz infrastrukturą techniczną na terenie działek nr ew. [...],[...] i [...] w obrębie [...] usytuowanych przy ul. [...] w W.

Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia akt sprawy o projekt budowlany budynków zgodny ze złożonym wnioskiem o pozwolenie na budowę odnośnie zakresu jego opracowania (wniosek obejmuje działki nr ew.: [...],[...] i [...], projekt budowlany obejmuje również działki nr ew.: [...],[...]), oraz o odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (ściana budynku hotelowego z otworami okiennymi i drzwiowymi w ostrej granicy z działką [...]) w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia.

Następnie Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji podnosząc, że inwestor nie wywiązał się z obowiązków nałożonych postanowieniem Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2014 r.

Odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2014 r. wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. – inwestor.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2014 r.

Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że planowana inwestycja nie jest zgodna z unormowaniem prawnym § 13 ust. 13 pkt 3 uchwały Nr XCIV/2808/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części II obszaru położonego wzdłuż linii średnicowej PKP, na odcinku od Dworca Centralnego do Dworca Głównego (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 207, poz. 6568 ze zm.) w brzmieniu: "Dla terenu AU (UP)/G8 (...) ustala się zaspokojenie potrzeb parkingowych na działkach własnych".

Organ odwoławczy stwierdził także, że jak wynika z akt sprawy dla projektowanej inwestycji zaplanowano 10 miejsc postojowych w garażu podziemnym częściowo zlokalizowanym na terenie działek nr ew. [...] i [...], które nie stanowią własności inwestora. Organ zauważył, iż wszystkie projektowane miejsca postojowe zlokalizowane są wyłącznie na działkach nr ew. [...] i [...]. Na ww. działkach odwołującemu przysługuje co prawda służebność gruntowa polegająca na prawie wyłącznego odpłatnego korzystania z miejsc parkingowych wynikająca z § 6 aktu notarialnego z dnia 18 kwietnia 1997 r., jednakże nie spełnia to wymogu określonego przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tzn. potrzeby parkingowe (§ 20 ust. 11 pkt 1 lit. a i b obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego) nie zostały zaspokojone na własnych działkach. Ponadto z projektu budowlanego wynika, iż w ścianie północnej budynku hotelowego usytuowanej w granicy z sąsiednią działką nr ew. [...] umieszczone zostały otwory okienne, a zezwolenie na realizację budynku ze ścianą z otworami okiennymi i w ostrej granicy stanowiłoby rażące naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690).

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1439/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że kontrolowana decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została wydana wobec niewywiązania się przez inwestora z obowiązku uzupełnienia wniosku zgodnie z postanowieniem Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2014 r. Postanowienie to zobowiązywało spółkę do przedłożenia projektu budowlanego zgodnego ze złożonym wnioskiem o pozwolenie na budowę odnośnie zakresu jego opracowani wobec stwierdzenia, że wniosek obejmuje działki o nr ew. [...],[...],[...] natomiast projekt budowlany ponadto obejmuje działki [...] i [...]. Ponadto organ stwierdził, że projekt zawiera odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia, wskazując, że ściana budynku hotelowego z otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się w ostrej granicy z działką [...]. Poza sporem pozostaje okoliczność, że inwestor nie dostosował projektu budowlanego do wymagań organu, natomiast zarzuty podnoszone w odwołaniu i w skardze stanowią polemikę z zasadnością nałożonych ww. postanowieniem obowiązków.

Zdaniem Sądu wobec stwierdzenia, iż złożona dokumentacja nie spełniała wymogów określonych w przepisach było zasadne nałożenie na inwestora, postanowieniem Prezydent m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2014 r., obowiązku uzupełnienia dokumentacji o dostosowanie projektu budowlanego do złożonego wniosku (projekt budowlany wykraczał poza wniosek) oraz usunięcia odstępstwa od przepisów § 12 ust. 1 rozporządzenia (ściana budynku hotelowego z otworami okiennymi i drzwiowymi w ostrej granicy z działką nr ew. [...]). W odpowiedzi z dnia 20 stycznia 2014 r. inwestor złożył wyjaśnienia, iż objęte projektem budowlanym mają być roboty budowlane prowadzone jedynie na działkach ujętych we wniosku (działki nr ew. [...],[...] i [...]), natomiast część garażu podziemnego oraz wjazd, leżące na działkach nr ew. [...] i [...] nie wchodzą w zakres rozbudowy objętej wnioskiem. Inwestor odnosząc się do pkt 2 postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2014 r. stwierdził, iż wezwanie jest niezasadne, gdyż sąsiednia działka nr ew. [...] w granicy, w której nadbudowywane są planowane budynki, nie jest działką budowlaną. Skarżąca spółka wskazała, że działka nr ew. [...] przypomina kształtem literę L, a na jej przeważającej części znajduje się garaż podziemny stanowiący odrębny przedmiot własności niezwiązany z gruntem. Grunt ten jest związany z istniejącym budynkiem na działkach sąsiednich nr ew. [...] i [...], które objęte są wnioskiem o pozwolenie na budowę. Dach garażu podziemnego stanowi jednocześnie poziom gruntu dla działki nr ew. [...]; na działce nr ew. [...] ustanowiona została na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę działki nr ew. [...] służebność gruntowa polegająca na korzystaniu na zasadach wyłączności z miejsc parkingowych znajdujących się na tej działce.

Skarżąca spółka podkreślała też "niebudowlany" charakter działki nr ew. [...] wskazując, że zabudowa jej wykluczona byłaby bez zgody skarżącego, a więc właściciel tej działki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie dysponuje prawem na cele budowlane. Zgodnie z projektem wychodzące w ścianie ostrej granicy na działce nr ew. [...] okna będą zwrócone na parking, bowiem działka nr [...] obecnie, jak i w przyszłości zgodnie z zamierzeniem skarżącej na ten cel będzie przeznaczona. Wszystkie te okoliczności zdaniem skarżącej przesądzają o "niebudowlanym" charakterze działki nr ew. [...]. Działka ta ponadto realizuje zapis obowiązującego planu miejscowego co do lokalizowania miejsc parkingowych na działach własnych inwestora.

Sąd podkreślił, że użytkownik wieczysty działki nr ew. [...] Sp. z o.o. pismem z dnia 16 stycznia 2014 r. poinformowała organ, że nie wyraża zgody na wykorzystanie tej działki jak i działki nr ew. [...] z obrębu [...] pod obsługę komunikacyjną, tj. usytuowanie w istniejącym garażu podziemnym 10 miejsc postojowych obsługujących projektowaną inwestycję. Z zapisu § 6 ust. 1 lit. b i c aktu notarialnego z dnia 18 kwietnia 1997 r., repertorium A nr [...] wynika, że na rzecz każdorazowego użytkownika wieczystego działek gruntu nr [...] i [...] ustanowiono służebność gruntową polegającą na prawie wyłącznego odpłatnego korzystania na zasadach wyłączności z miejsc parkingowych bezpośrednio przylegających do budynku drukarni. Służebność nie gwarantuje stałej możliwości korzystania z nieruchomości obciążonej, a zakres tego korzystania zgodnie z art. 285 § 1 Kodeksu cywilnego jest oznaczony. Prawo korzystania nawet na zasadzie wyłączności z miejsc parkingowych nie spełnia tym samym warunku miejscowego planu zaspokojenia potrzeb parkingowych inwestorach na działkach własnych, tj. takich do których przysługują mu uprawnienia wynikające z prawa własności (użytkowana wieczystego).

Natomiast w ocenie Sądu z uwagi na położenie działki nr ew. [...] w obszarze przeznaczonym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę ustalenie w niniejszym postępowaniu, że nie jest to działka budowlana byłoby nieuprawnione. Jedynie inwestor legitymujący się prawem do dysponowania tą działką na cele budowlane mógłby przedstawić sposób jej zagospodarowania organowi architektoniczno-budowlanemu, który wówczas byłby władny rozstrzygać w tym przedmiocie.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2015 r. wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie:

1) art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że sąsiadująca z terenem planowanej inwestycji działka [...] stanowi "działkę budowlaną" z uwagi na jej położenie w obszarze przeznaczonym pod zabudowę w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z uwagi na szczególne okoliczności prawne występujące w sprawie (obciążenie działki nr [...] służebnością na rzecz nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję oraz istnienie na działce nr [...] vgarażu podziemnego stanowiącego odrębny od nieruchomości gruntowej przedmiot własności), a także okoliczności faktyczne (cechy morfologiczne działki nr [...]), nie może zostać ona zabudowana, wobec czego nie jest "działką budowlaną" w rozumieniu § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i nie mają zastosowania ograniczenia dotyczące odległości w zakresie usytuowania ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi w odpowiedniej odległości od granicy;

2) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z zapisem rozdziału 2 § 13 ust. 13 pkt 3 uchwały nr XCIV/2808/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego część II obszaru położonego wzdłuż linii średnicowej PKP, na odcinku od Dworca Centralnego do Dworca Głównego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wymóg "zaspokojenia potrzeb parkingowych na działkach własnych" jest spełniony jedynie, gdy inwestor legitymuje się prawem własności do terenu przeznaczonego pod miejsca parkingowe, a nie jest spełniony poprzez zapewnienie miejsc postojowych na działce, na której ustanowiono na rzecz inwestora wyłączną służebność polegającą na prawie korzystania z terenu na potrzeby parkingowe (ujawnioną w księdze wieczystej).

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W pismach z dnia 30 listopada oraz 20 stycznia 2016 r. [...]a Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżonym wyrokiem nie został naruszony art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. w związku z § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędne zastosowanie, gdyż zarzut ten został oparty na błędnych założeniach, nie biorących pod uwagę uwarunkowań prawnych istniejących w tej sprawie. Stwierdzenie, że działka nr [...] nie jest działką budowlaną jest poglądem wyłącznie skarżącej-inwestora, nie znajduje to jednak potwierdzenia w aktach sprawy i nie może to wynikać z faktu ustanowienia na tej działce służebności na rzecz inwestora. [...] Sp. z o.o. jako użytkownik wieczysty działki nr [...] pozostaje w dalszym ciągu posiadaczem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i bez jej zgody prawo to nie może być przeniesione na inwestora – [...] Sp. z o.o. Obciążenie działki nr [...] służebnością ogranicza co prawda prawo do niej Spółki z o.o. [...], ale nie pozbawia całkowicie praw wynikających z ustanowionego prawa użytkowania wieczystego. To czy działka nr [...] będzie mogła kiedykolwiek zostać zabudowana jest to problem użytkownika wieczystego, a nie inwestora w tym przypadku. W świetle tych uwarunkowań prawnych brak podstaw do przyjęcia poglądu, że nie mają tu zastosowania ograniczenia wynikające z § 12 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. Poza tym uzyskanie zgody na odstępstwo od powyższego przepisu możliwe jest jedynie w oparciu o przepisy art. 9 Pr.bud.

Nie można również się zgodzić z zarzutem skargi kasacyjnej zamieszczonym w pkt 2, podnoszącym naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. w związku z § 13 ust. 13 pkt 3 uchwały XCIV/2808/2010 Rady Miasta st. Warszawy z 9 listopada 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez błędną wykładnię tych przepisów. Sposób rozumienia postanowienia miejscowego planu o obowiązku zaspokajania potrzeb parkingowych na działkach własnych, zaproponowany przez autora skargi kasacyjnej, jest nie do przyjęcia, gdyż takie rozumienie tego przepisu faktycznie naruszałoby pojęcie działki własnej w rozumieniu cywilistycznym, a co za tym idzie i w świetle art. 3 pkt 11 Pr.bud. Proponowane przez autora skargi kasacyjnej rozumienie postanowień planu miejscowego, nie może prowadzić do obejścia prawa, gdyż nie temu służy stosowanie wykładni celowościowej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.