Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2793/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 124 poz 859
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.
article: art. 3 ust. 1, art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: zał. nr 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1206
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 190 poz 1 art. 2 pkt 19 i 15 lit. a, art. 24 ust. 2 lit. b, art. 36 pkt 1, art. 37 ust. 1
law: Rozporządzenie (WE) NR 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania  odpadów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 560/12 w sprawie ze skargi P.M. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do oddania odpadów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 560/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.M. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do oddania odpadów.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu prawnego

i faktycznego sprawy.

Pismem z dnia 28 czerwca 2011 r. Kierownik Oddziału Celnego w Olsztynie zawiadomił Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o nielegalnym międzynarodowym obrocie odpadami, zwracając się o wydanie decyzji przewidzianej w art. 25 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859 ze zm.). Stwierdził, że w dniu 20 czerwca 2011 r. w wyniku kontroli ładunku przewożonego z terenu Polski na Białoruś, zgłoszonego do procedury wywozu przez przedstawiciela Agencji Celnej działającego

z upoważnienia P.M., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] P.M., powzięto wątpliwości co do tego, czy część tego ładunku w postaci przeciętych ram ciągników siodłowych nie stanowi odpadów w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Zaznaczył, że zwrócił się o zajęcia stanowiska do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie, który uznał ten towar za odpad o kodzie 16 01 21*. Zdaniem tego ostatniego organu ramy pojazdów ciężarowych są bowiem elementami nośnymi pojazdów, a po przecięciu tracą swoje właściwości części zamiennych.

Do zawiadomienia załączono m.in. dokumentację fotograficzną oraz kopie faktur sprzedaży części pojazdów.

W piśmie z dnia 14 lipca 2011 r., stanowiącym odpowiedź na powyższe zawiadomienie, P.M. nie zgodził się w dokonaną w nim kwalifikacją ładunku. Podkreślił, że w dniu 13 czerwca 2011 r. sprzedał obywatelom Białorusi części samochodowe w postaci ram ciągników siodłowych z zamontowanym, sprawnym osprzętem. Jego zdaniem uznanie tego rodzaju towaru za odpad uniemożliwiłoby zatem przepływ części samochodowych przez granicę Polski.

Pismem z dnia 27 lipca 2011 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, przywołując art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie

Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), zawiadomił m.in. P.M., jako wysyłającego odpady, odpowiedzialnego za ich nielegalne międzynarodowe przemieszczenie z terytorium Polski na terytorium Białorusi

o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia sposobu zagospodarowania odpadów o kodzie 16 01 21* w postaci dwóch tylnych części pojazdów marek DAF o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...] i Volvo o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...] i dwóch przednich części ram tych pojazdów wraz z silnikami, a także dwóch ram z zamontowanymi silnikami do pojazdów marek DAF o numerze indentyfikacyjnym nadwozia [...] i Volvo o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...].

W toku postępowania P.M. przedłożył dowody rejestracyjne dwóch ostatnio wspomnianych pojazdów.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy

o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 24 ust. 2 lit. b rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L Nr 190, dalej powoływanego jako rozporządzenie nr 1013/2006), art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach oraz art. 124 K.p.a., wezwał P.M. do oddania odpadów o kodzie 16 01 21* w postaci dwóch tylnych części pojazdów marek DAF o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...] i Volvo o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...] i dwóch przednich części ram tych pojazdów wraz z silnikami do przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalność w zakresie zbierania i odzysku ww. odpadów w terminie nie dłuższym niż 30 dni.

W uzasadnieniu organ omówił dotychczasowy przebieg postępowania, przedstawiając ustalenia i wnioski poczynione w jego toku. Zaznaczył, że ze względu na fakt, iż P.M. dostarczył dowody rejestracyjne dotyczące pojazdów, których ramy nie zostały przecięte, ramy te "nie stanowią odpadów pojazdów wycofanych z eksploatacji", zaś zgromadzona dokumentacja nie pozwala na jednoznaczne określenie ich stanu technicznego. Stwierdził w konsekwencji, że ramy te nie zostały objęte postępowaniem prowadzonym w tej sprawie.

Odnosząc się z kolei do przeciętych ram pojazdów uznał, że są one uszkodzone w stopniu uniemożliwiającym ich ponowne zamontowanie i użytkowanie w sposób zgodny z ich przeznaczeniem, czyli jako kluczowego elementu nośnego pojazdu. Są one więc odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, ponieważ strona, nie znajdując dla nich zastosowania, wyzbyła się ich na rzecz odbiorcy. Organ przyporządkował je zarazem do kategorii Q2 wymienionej

w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach "Produkty nieodpowiadające wymaganiom jakościowym" oraz do kodu 16 01 21*, przewidzianego w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), obejmującego "niebezpieczne elementy inne niż wymienione w 16 01 07 do 16 01 11, 16 01 13 i 16 01 14". Stosownie z kolei do art. 36 (1) rozporządzenia nr 1013/2006 wywóz odpadów niebezpiecznych z Unii Europejskiej do krajów, których nie obowiązuje decyzja OECD, jest nielegalny.

Organ zauważył, że P.M. jest zgłaszającym w znaczeniu art. 2 pkt 15 lit. b rozporządzenia nr 1013/2006, który ponosi odpowiedzialność za nielegalne przemieszczenie odpadów. W takim przypadku organ wysyłki, zgodnie z art. 24 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 1013/2006, zapewnia odbiór odpadów przez podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia. W myśl art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach odpady przemieszczone nielegalnie w rozpatrywanym stanie faktycznym mogły być jednak przekazane wyłącznie podmiotom posiadającym zezwolenie na zagospodarowanie takich odpadów.

P.M. złożył zażalenie na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r., wnosząc o jego uchylenie w całości. Zarzucił organowi naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że zgłoszony przez niego towar stanowił odpad. Zakwestionował także uznanie go za osobę odpowiedzialną za nielegalne przemieszczenie odpadów w rozumieniu art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy

o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

P.M. wytknął organowi niekonsekwencję, zwracając uwagę na ten fragment uzasadnienia postanowienia z dnia [...] sierpnia 2011 r., w którym stwierdza się, że nieprzecięte ramy pojazdu nie mogą być uznane za odpad. Zaznaczył, że wydał pojazdy kupującemu w dniu 13 czerwca 2011 r. w stanie kompletnym i z pełną dokumentacją. Ich ewentualne rozebranie na części oraz pocięcie ram nastąpiło po ich sprzedaży. Osprzęt był sprawny, więc przedmiotem transakcji był towar, nie odpad.

Do zażalenia dołączył kopie dowodów rejestracyjnych pojazdów, których ramy przecięto.

Przywołanym wyżej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania, po czym wyraził pogląd, że zgłoszone do wywozu pocięte ramy samochodów ciężarowych stanowiły odpad w znaczeniu wynikającym z art. 3 ust. 1 ustawy

o odpadach.

Organ nawiązał najpierw do opisu towaru zawartego na przedłożonych przez stronę fakturach VAT nr [...] i nr [...], według którego przedmiotem transakcji, a tym samym i wysyłki były odpowiednio dwie sztuki używanej tylnej części samochodu ciężarowego oraz dwie sztuki używanych ciętych przednich części ram. Zaznaczył, że w świetle notatki funkcjonariusza Służby Celnej z dnia 13 lipca 2011 r. części tylnych ram były zaopatrzone w osie oraz koła, natomiast części ram przednich – w zamontowany silnik. Przecięcie ram było dokonane za linią mocowania silnika. Organ podtrzymał pogląd, że skoro rama pojazdu ciężarowego jest elementem nośnym jego konstrukcji, to jej przecięcie uniemożliwia użytkowanie pojazdu zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem. Jego zdaniem części ram nie mogą być zarazem uznane za części zamienne, które mogłyby być bezpośrednio zamontowane w innym pojeździe, ponieważ pozyskanie takich pojedynczych części wymaga wcześniejszego demontażu ram.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska powtórzył, że sporne części ram według załącznika nr 1 ustawy o odpadach powinny być zakwalifikowane jako odpad kategorii Q2 oraz że P.M. wyzbył się ich na rzecz białoruskiego kontrahenta, nie znajdując dla nich dalszego zastosowania odpowiadającego ich pierwotnemu przeznaczeniu. Następnie przytoczył obszerny fragment wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt C-194/05, który, w jego ocenie, mimo zmian stanu prawnego dotyczącego odpadów zachował aktualność w zakresie odnoszącym się do rozumienia usuwania czy wyzbywania się odpadów.

Organ uznał, że dla sprawy nie ma znaczenia to, że P.M. załączył do zażalenia kopie dowodów rejestracyjnych pojazdów, z których pochodzą przecięte ramy. Pozostaje to bowiem bez wpływu na stan techniczny pojazdów, uwarunkowany tym, że nośny element ich konstrukcji został przecięty, uniemożliwiając ich użytkowanie zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie uwzględnił też wyjaśnień strony,

w świetle których przedmiotem transakcji były pojazdy kompletne, wydane nabywcy w takim stanie. Przypomniał bowiem opis towaru zawarty na fakturach nr [...]

i [...] oraz oświadczenia składane przez P.M. w postępowaniu, m.in. w piśmie z dnia 8 sierpnia 2011 r., z których wynika, że zbywany towar określał on jako części samochodowe, a nie pojazdy.

Organ dokonał natomiast odmiennej klasyfikacji odpadów niż uczynił to

w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. Stwierdził mianowicie, że tylko przednie części ram mogą być przyporządkowane do kodu 16 01 21*, ponieważ, stosownie do notatki służbowej sporządzonej przez funkcjonariusza służby celnej w dniu 13 lipca 2011 r., były one wyposażone w silnik, w którym znajduje się olej silnikowy wykazujący właściwości niebezpieczne. Inaczej było w przypadku ram tylnych, toteż należało je sklasyfikować jako odpad o kodzie 16 01 22* - inne niewymienione elementy. W konsekwencji organ skonstatował, że w myśl art. 36 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1013/2006 zakazany był tylko wywóz przednich części ram pojazdów, będących odpadami niebezpiecznymi wyszczególnionymi w załączniku

V do rozporządzenia. Z kolei wywóz tylnych części ram powinien być poprzedzony zgłoszeniem przewidzianym w art. 37 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1013/2006. Zgodnie z art. 2 pkt 35 lit. a, b i f rozporządzenia brak tego zgłoszenia, tak samo jak naruszenie art. 36 rozporządzenia nr 1013/2006, oznacza, że odpady zostały przemieszczone nielegalnie.

Organ podkreślił, że taki stan rzeczy uzasadniał zastosowanie art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów i zobowiązanie zgłaszającego do zastosowania procedur określonych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006. Powtórzył, że P.M., jako pierwotny wytwórca odpadu, był zgłaszającym w znaczeniu wskazanym w art. 2 pkt 9 rozporządzenia i ponosi odpowiedzialność za ich nielegalne przemieszczenie. Podtrzymał pogląd, że zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach odpady te mogą być przekazane wyłącznie posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami.

Organ zaznaczył, że pojazdy, których ramy nie zostały przecięte, nie stanowią odpadu, skoro w trakcie oględzin przeprowadzonych przez funkcjonariuszy służby celnej nie stwierdzono uszkodzenia ich istotnych elementów konstrukcyjnych

w stopniu uniemożliwiającym ich wykorzystywanie zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Z pojazdów tych na czas transportu odłączono jedynie kabiny kierowców.

P.M., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie z dnia 23 stycznia 2012 r., domagając się jego uchylenia wraz

z poprzedzającym go postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Zarzuty sformułowane już w zażaleniu, odniesione do art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach i art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, uzupełnił

o zarzut naruszenia art. 7, art. 75 i art. 77 K.p.a.

Pełnomocnik zaakcentował, że skarżący nie mógł być uznany za posiadacza odpadów w dniu wszczęcia postępowania, ponieważ już w dniu 13 czerwca 2011 r. zbył objęte tym postępowaniem elementy pojazdów. Jego zdaniem nie stanowiły one przy tym odpadu, skoro nadawały się do ponownego użycia, wobec czego w dniu ich sprzedaży oraz zgłoszenia ich do procedury wywozu przedstawiały określoną wartość użytkową i majątkową. Pełnomocnik zarzucił, że organ nie zbadał wyczerpująco wszystkich okoliczności faktycznych sprawy zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Ustalenie, czy elementy konstrukcyjne nadają się bezpośrednio do powtórnego zamontowania i użytkowania, czy też należy je uznać za odpad, wymagało bowiem specjalistycznej wiedzy i oznaczało konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy samochodowego. Inspekcja Ochrony Środowiska specjalizuje się wszak w badaniu i ocenie stanu środowiska, toteż jej pracownicy nie posiadają odpowiedniej wiedzy specjalistycznej z zakresu mechaniki pojazdowej, niezbędnej do stwierdzenia ewentualnego stopnia uszkodzeń poszczególnych części pojazdów lub ewentualnego braku możliwości dalszego ich wykorzystania zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 czerwca 2012 r. stwierdził, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia 30 sierpnia 2011 r. odpowiadają prawu. Następnie przypomniał treść niektórych przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia i rozważył pierwszą z wyodrębnionych przez siebie kwestii istotnych dla oceny jego legalności, zamykającą się w pytaniu o to, czy zgłoszone do procedury wywozu przecięte ramy ciągników siodłowych powinny być uznane za odpad. Zaznaczył, że w świetle art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach przedmiot jest odpadem, gdy spełnia łącznie dwie przesłanki, tj. po pierwsze, gdy można go zaliczyć do jednej z kategorii odpadów od Q1 do Q2, określonych w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach, i po drugie, gdy jego posiadacz wyzbył się go. Odwołując się do regulacji prawa unijnego oraz do doktryny stwierdził, że ta ostatnia przesłanka ma charakter kluczowy i sprawia, iż pojęcie odpadu ma charakter subiektywny.

W konsekwencji przepisy dotyczące odpadów stosuje się w przypadku, gdy posiadacz przedmiotu (substancji) ten przedmiot (substancję) usuwa, zamierza usunąć lub jest obowiązany usunąć.

Sąd skonstatował, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ziszczenie się tej przesłanki nie budzi wątpliwości oraz że kwestię sporną

i wymagającą rozstrzygnięcia stanowi przesłanka druga. W tym zakresie również jednak podzielił pogląd organu, w myśl którego rozpatrywane części ram pojazdów należy zakwalifikować do kategorii Q2 – produkty nieodpowiadające wymaganiom jakościowym. Przychylił się do argumentu, że wynika to z opisu zbywanego towaru znajdującego się na fakturach, według którego towarem tym były części ram. Zgodził się także, że przecięcie ram pojazdu ciężarowego o konstrukcji ramowej uniemożliwia użytkowanie tego pojazdu w sposób odpowiadający jego pierwotnemu przeznaczeniu i nie pozwala traktować tych ram jako części zamiennych nadających się do zamontowania w innym pojeździe, skoro pozyskanie tych części wymaga ich demontażu. Nie ma wszak procesu produkcyjnego, w trakcie którego wytwarza się części zamienne w postaci przedniej czy tylnej części ciągnika siodłowego. Jego zdaniem ustalenie to mogli przy tym poczynić pracownicy Inspekcji Ochrony Środowiska, będącego organem wyspecjalizowanym w dziedzinie środowiska, którzy dysponują wiedzą niezbędną do wykonywania ich ustawowych zadań, w tym

w zakresie międzynarodowego przemieszczenia odpadów. Nie było więc konieczne powoływanie biegłego rzeczoznawcy samochodowego. Opinia taka zresztą stanowi jedynie część materiału dowodowego podlegającego ocenie organu, toteż nie ma ona dla niego charakteru wiążącego i nie pozbawia go do podejmowania decyzji

w zakresie jego właściwości.

Sąd stwierdził zatem, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe

w sposób odpowiadający zasadom określonym w art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a., gromadząc materiał dowodowy wystarczający dla rozstrzygnięcia, i dopełnił przewidzianego w art. 107 § 3 K.p.a. obowiązku sporządzenia adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, wyjaśniając przesłanki, którymi się kierował. Następnie przeszedł do drugiej z wyodrębnionych przez siebie kwestii spornych mających znaczenie dla sprawy, dotyczących tego, czy skarżący miał

w niej status strony. Przyznał rację organowi, że skarżący był zgłaszającym towar

w rozumieniu art. 2 pkt 15 lit. a rozporządzenia nr 1013/2006, a tym samym mógł być adresatem postanowienia wydanego w trybie art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy

o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Bezsprzecznie bowiem według celnych dokumentów zgłoszeniowych to on był nadawcą odpadów, działającym przez przedstawiciela agencji celnej, i dlatego ponosił odpowiedzialność za nielegalne przemieszczenie odpadów. Nie doszło zatem do naruszenia art. 28 K.p.a. w związku z art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, a co za tym idzie postanowienia wydane w sprawie nie były dotknięte kwalifikowaną wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 w związku

z art. 126 K.p.a.

Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), skargę oddalił.

P.M., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 26 czerwca 2012 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.

W tym pierwszym zakresie pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, polegającą na przyjęciu, że zgłoszone przez skarżącego do procedury wywozu pocięte ramy ciągników siodłowych stanowiły odpad i powinny być oddane do przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i odzysku odpadów.

Następnie pełnomocnik zarzucił Sądowi naruszenie art. 28 K.p.a. w związku

z art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów poprzez uznanie, że skarżący jest osobą odpowiedzialną za rzekome nielegalne międzynarodowe przemieszczenie odpadów, a w konsekwencji stroną postępowania, podczas gdy w momencie wszczęcia postępowania nie był właścicielem wspomnianych pociętych ram ciągników siodłowych.

Z kolei jedyny zarzut procesowy został odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji powinien zastosować ten przepis i uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie z uwagi na fakt, że organ prowadził postępowanie administracyjne w sposób niezgodny z art. 7, art. 75 § 1, art. 77

i art. 80 K.p.a., w szczególności dokonując dowolnego ustalenia, iż towary zgłoszone do procedury wywozu są odpadami.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor krótko przypomniał zasadniczy przebieg postępowania, po czym powtórzył, że przedmioty objęte postępowaniem nie stanowiły odpadu, ponieważ w dniu ich sprzedaży i w chwili zgłoszenia do procedury wywozu przedstawiały określoną wartość majątkową i użytkową. Podtrzymał też pogląd, że organ nie ustalił wyczerpująco wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Jego zdaniem zbadanie stanu technicznego poszczególnych elementów konstrukcji pojazdu i stwierdzenie, czy nadają się one do ponownego bezpośredniego zamontowania i użytkowania, czy też są odpadem, wymagało wiedzy specjalistycznej, a w efekcie powołania biegłego rzeczoznawcy samochodowego. Wprawdzie bowiem Inspekcja Ochrony Środowiska jest organem wyspecjalizowanym powołanym do badania stanu środowiska, lecz jej pracownicy nie posiadają wiedzy z dziedziny mechaniki pojazdowej, niezbędnej do stwierdzenia ewentualnego stopnia uszkodzenia poszczególnych elementów konstrukcji pojazdów i niemożliwości dalszego ich użytkowania zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Tymczasem Sąd pierwszej instancji "bagatelizuje powyższe istotne uchybienie przepisom postępowania", przedstawiając jedynie dowolne twierdzenia, niepoparte wspomnianą wiedzą specjalistyczną.

W kolejnej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor zwrócił uwagę, że skarżący odprzedał sporne elementy pojazdów już w dniu 13 czerwca 2011 r. na terenie Polski, wystawiając stosowne faktury VAT i płacąc podatki należne z tytułu tej transakcji. W konsekwencji w chwili wszczęcia postępowania nie był właścicielem czy posiadaczem "rzekomych" odpadów. Skoro zaś nie przysługiwały mu wówczas do tych przedmiotów żadne prawa, którymi mógłby dysponować, to nie mógł również się tych przedmiotów wyzbyć, jak błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji w ślad za organem.

Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przedstawiciel Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna na uwzględnienie nie zasługuje, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Odnotować zaś wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej.

Zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej kwestionują zaskarżony wyrok w dwóch zasadniczych aspektach, zwalczają mianowicie tezę, że towar zbyty przez skarżącego stanowił odpad oraz że skarżący miał status strony postępowania administracyjnego jako podmiot odpowiedzialny za nielegalne przemieszczenie tego odpadu. Dzielą się one przy tym na zarzuty materialnoprawne oraz zarzut podnoszący naruszenie przepisów postępowania. Oznacza to, że – wbrew kolejności przyjętej w skardze kasacyjnej – najpierw należy rozważyć zarzuty proceduralne. Taki sposób postępowania uznany jest jednomyślnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się m.in., że dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11, LEX nr 1328094).

Zarzut procesowy zawarty w skardze kasacyjnej okazał się nieskuteczny, ponieważ Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organ poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne, gromadząc materiał dowodowy, który stanowił wystarczającą podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. W tym kontekście warto odnotować stanowisko, że w postępowaniach w przedmiocie międzynarodowego przemieszczenia odpadów, dotyczących uszkodzonych pojazdów przewożonych przez granicę, pierwszoplanowe znaczenie mają dowody z dokumentów, pozwalające ustalić przede wszystkim zamiar poprzedniego posiadacza pojazdu oraz to, czy pojazd ten może poruszać się po drogach, czyli być użytkowany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem (tak M. Rudnicki i K. Sobieraj, Skuteczność prawa administracyjnego na przykładzie regulacji z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów, Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny 2013, nr 2, s. 22-24). W jego świetle badania techniczne pojazdu, w tym wykonane przez biegłego powołanego przez organ celem wydania opinii, mogą pełnić wyłącznie rolę drugorzędną i uzupełniającą, znajdując zastosowanie wtedy, gdy dowody z dokumentów uniemożliwiają sformułowanie jednoznacznych wniosków co do kwalifikacji pojazdu. Dokumentem kluczowym, wręcz przesądzającym w rozpatrywanym zakresie jest faktura dokumentująca sprzedaż przewożonego towaru, określająca dokonaną transakcję i jej przedmiot (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1071/11, LEX nr 1234052). Z faktur wystawionych przez skarżącego wynika zaś, że przedmiotem takim były przecięte części pojazdów ciężarowych. Wyklucza to uwzględnienie prezentowanych przez niego argumentów, skądinąd modyfikowanych w trakcie postępowania administracyjnego w sposób wzajemnie się wyłączający, według których zbył on części samochodowe, jak utrzymywał w piśmie z dnia 14 lipca 2011 r., lub pojazdy w stanie kompletnym, co podkreślał np. w zażaleniu na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. Trafne jest przy tym spostrzeżenie Sądu pierwszej instancji, że brak jest procesu technologicznego, w trakcie którego wytwarzane byłyby lub wykorzystywane części samochodowe w postaci przeciętych ram samochodów ciężarowych. Takie fragmenty ram mogą być co najwyżej źródłem poszczególnych części, co wymaga jednak ich pozyskania w drodze przede wszystkim demontażu ram, czyli dalszej dekompozycji pojazdu. Nie ulega wszak wątpliwości, że przecięcie ramy jakiegokolwiek pojazdu stanowi jego uszkodzenie w stopniu niepozwalającym wykorzystywać go zgodnie z przeznaczeniem. Wszystkie te konstatacje są przy tym oczywiste i jako takie nie wymagają żadnych wiadomości specjalnych, a tym samym powoływania dowodu z opinii biegłego.

Opis towaru zamieszczony na fakturach został powtórzony w zgłoszeniu celnym, będącym kolejnym dokumentem ważnym w procesie ustalania stanu faktycznego sprawy. Wartość dowodową zgłoszenia celnego wyeksponował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2132/11 (LEX nr 1340195). Sąd, nawiązując do przepisów prawa celnego, zwrócił uwagę, że jest ono deklaracją wiedzy zgłaszającego co do zgłaszanego towaru, wyrażającą zarazem jego wolę objęcia tego towaru procedurą celną. W związku z tym przyjął, że podmiot ten, także wtedy, gdy w jego imieniu działa agencja celna, musi być uznany również za zgłaszającego w rozumieniu art. 2 pkt 15 rozporządzenia nr 1013/2006, odpowiedzialnego za ewentualne nielegalne międzynarodowe przemieszczenie odpadów, a co za tym idzie za stronę postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zasadnie podniósł, że zgłoszenie celne pojazdów ciężarowych o przeciętych ramach zostało dokonane przez agencję celną działającą z upoważnienia skarżącego.

Zarzut procesowy skargi nie zasługuje więc na uzasadnienie, nie podważając prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych, co umożliwia przejście do zarzutów materialnoprawnych, kwestionujących stanowisko Sądu pierwszej instancji w dwóch wskazanych wyżej aspektach.

Pierwszy z nich dotyczy kwalifikacji pojazdów ciężarowych o przeciętych ramach jako odpadu, co stanowi niezbędny, wstępny warunek prowadzenia postępowania w sprawie nielegalnego przemieszczenia odpadów. Argumentacja prezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w tej materii jest całkowicie chybiona, ponieważ eksponuje takie cechy tego towaru, które są pozbawione znaczenia z punktu widzenia przesłanek uzasadniających zaliczenie określonych przedmiotów do kategorii odpadów, tj. ich wartość ekonomiczną oraz użyteczność gospodarczą czy możliwość wykorzystania przez nabywcę. Przesłanki te należy ustalić nie z uwzględnieniem prawa polskiego, lecz na podstawie art. 1 ust. 1 lit. a nieobowiązującej już Dyrektywy nr 2006/12/We Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L Nr 114, s. 9, dalej powoływanej jako dyrektywa 2006/12/We), do którego odsyła art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1013/2006. Zawiera on jednak definicję odpadów identyczną z tą przewidzianą w art. 3 ust. 1 również nieobowiązującej obecnie ustawy o odpadach, do której nawiązał zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i pełnomocnik skarżącego w ramach zarzutu kasacyjnego, toteż tożsamość obu przepisów pozwala w obu przypadkach uznać to uchybienie za całkowicie nieistotne. Zgodnie z nią odpady oznaczają wszelkie substancje lub przedmioty należące do kategorii określonych w załączniku I, które posiadacz usuwa (według art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach – "których posiadacz pozbywa się"), zamierza usunąć lub ma obowiązek usunąć. Wspomniany załącznik, wyliczający kategorie odpadów, ma przy tym charakter katalogu otwartego, skoro ostatnia wymieniona w nim kategoria, Q16, obejmowała wszelkie materiały, substancje lub produkty, które nie zostały uwzględnione we wcześniejszych kategoriach. Tak samo skonstruowany był załącznik nr 1 do ustawy o odpadach, co sprawia, że należy przyjąć pogląd wypowiedziany na gruncie tej ustawy, w myśl którego o kwalifikacji danej substancji lub przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka "pozbycia się", mogącego być działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym, natomiast dalszą kwestią pozostaje zaliczenie odpadu do poszczególnej grupy (tak W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, Warszawa 2008, uwaga 2 do art. 3). Przesłankę tę można więc stwierdzić wyłącznie na podstawie analizy zachowania posiadacza przedmiotu (substancji), z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiarów, jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu (por. M. Rudnicki i K. Sobieraj, op. cit., s. 19). Nie chodzi tu przy tym o utratę kontroli nad przedmiotem, lecz o zasadniczą zmianę jego wykorzystywania, odmienną od jego głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać, zwłaszcza gdy zmiana ta może spowodować negatywne następstwa dla człowieka lub środowiska (M. Górski [w:] Prawo ochrony środowiska /red. M. Górski/, Warszawa 2014, s. 308). Potrzeba zminimalizowania tych ostatnich uzasadnia zarazem rozszerzającą wykładnię pojęcia odpadu tak, aby prawnym reżimem regulującym zasady gospodarowania odpadami objąć jak największą grupę przedmiotów i substancji mogących stanowić zagrożenie w rozpatrywanym zakresie (zob. A. Wasilewski, Podstawowe zasady gospodarki odpadami, Europejski Przegląd Sądowy 2008, nr 8, s. 8). Pozbyciem się przedmiotu w tym rozumieniu będzie również przekazanie go (zbycie) innemu podmiotowi, który będzie go wykorzystywał w inny, zasadniczo odmienny od dotychczasowego sposób. Odpadami mogą być więc także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowych jako dobro o określonej wartości ekonomicznej (por. np. W Radecki, op. cit., M. Rudnicki i K. Sobieraj, op. cit., s. 20 oraz A. Wasilewski, op. cit., s. 6 i przywołane tam literatura i orzecznictwo). Skądinąd w przeciwnym razie wykluczony byłby odzysk odpadów, który w świetle art. 3 ust. 2 pkt 9 ustawy o odpadach polegał na ich wykorzystaniu w całości lub w części lub na odzyskaniu z nich substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystaniu, w tym ich recykling, definiowany w art. 3 ust. 2 pkt 14 ustawy o odpadach jako forma odzysku, w ramach którego substancje lub materiały zawarte w odpadach ulegały powtórnemu przetwarzaniu w procesie produkcyjnym w celu uzyskania substancji lub materiału o przeznaczeniu pierwotnym lub innym.

Niekompletny, uszkodzony pojazd stanowi zatem odpad, który dopiero po poddaniu go procesowi pełnego odzysku może być uznany za produkt niedający się zaliczyć do takiej kategorii (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 157/11, LEX nr 1251830). Analogiczny pogląd wypowiedziano zresztą także odnośnie do stanu prawnego obowiązującego w czasie poprzedzającym przystąpienie Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, tj. ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz. U. Nr 96, poz. 592 ze zm.), której art. 3 pkt 1 stanowił, że odpadami są wszystkie przedmioty oraz substancje stałe, a także nie będące ściekami substancje ciekłe powstałe w wyniku prowadzonej działalności gospodarczej lub bytowania człowieka i nieprzydatne w miejscu lub czasie, w którym powstały. Także na gruncie przytoczonej regulacji przyjmowano wszak, że przydatność gospodarcza przedmiotu, w tym możliwość dopuszczenia uszkodzonego pojazdu do ruchu w wyniku jego naprawy, nie przesądzała, że przedmiot ten nie jest odpadem (zob. P. Bojarski, Samochód jako odpad w świetle ustawy o odpadach z 1997 i 2001 roku, Samorząd Terytorialny 2002, nr 3, s. 57). Innymi słowy, to, co stanie się w przyszłości z przedmiotem, który został odpadem wskutek pozbycia się go przez dotychczasowego posiadacza, nie ma wpływu na uzyskany przez niego status odpadu.

Nabycie takiego statusu przez pojazd zależy od tego, czy może on poruszać się po drogach, tj. być użyteczny zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, to zaś sprawa, że podstawową kwestią, jaką należy ustalić w rozpatrywanym zakresie, jest to, czy spełnia on warunki pozwalające go zarejestrować. Stosownie bowiem do art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) dowód rejestracyjny stanowi dokument stwierdzający dopuszczenie pojazdu do ruchu, to z kolei, wedle art. 71 ust. 2 tej ustawy, może nastąpić, jeżeli pojazd odpowiada wymaganiom określonym w jej art. 66, czyli m.in. gdy jest on tak zbudowany, wyposażony i utrzymany, aby korzystanie z niego nie zagrażało bezpieczeństwu osób nim jadących lub innych uczestników ruchu, nie naruszało porządku ruchu na drodze i nie narażało kogokolwiek na szkodę. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że pojazd ciężarowy, którego ramę przecięto, nie odpowiada tym warunkom, co więcej w ogóle nie nadaje się do korzystania z niego w dotychczasowy sposób, czyli użytkowania go jako środka transportu. Musi być on więc uznany za odpad i tej jego klasyfikacji nie może zmienić nawet to, że w wyniku ewentualnego remontu możliwe byłoby przywrócenie jego sprawności oraz ponowne jego zarejestrowanie i dopuszczenie do ruchu (M. Rudnicki i K. Sobieraj, op. cit., s. 25).

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie także w tym zakresie, w którym kwestionuje zaskarżone rozstrzygnięcie w części przyjmującej, że skarżący był odpowiedzialny za nielegalne przemieszczenie odpadu. Ponownie nawiązuje ona wszak do okoliczności, które pozbawione są znaczenia w rozpatrywanej materii. Otóż pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że w chwili zgłoszenia towaru nie miał on prawa do rozporządzania tym towarem, skoro go wcześniej zbył, podczas gdy odpowiedzialność związana z odpadem została ukształtowano w oderwaniu od kategorii prawa cywilnego (por. B. Draniewicz, Własność odpadów w prawie polskim – analiza prawna, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 2006, nr 11, s. 24). Cywilnoprawny tytuł do przedmiotu będącego odpadem nie odgrywa też żadnej roli z punktu widzenia definicji zgłaszającego zawartej w art. 2 pkt 15 lit. a rozporządzenia nr 1013/2006, który zresztą nie został objęty podstawami rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Zgodnie z nią zgłaszającym jest każda osoba fizyczna lub prawna, która zamierza dokonać przemieszczenia odpadów lub zlecić takie przemieszczenie i na której ciąży obowiązek zgłoszenia. Bezsprzecznie takim podmiotem był skarżący, gdyż, jak już była o tym mowa, w świetle zgłoszenia celnego, to on zlecił wywóz odpadów, więc zamierzone międzynarodowe przemieszczenie odpadów było rezultatem jego działań. Powtórzyć wypada, że dalszą kwestią pozostaje to, że podejmował on te działania w stosunku do odpadów, które wcześniej zbył na rzecz swojego kontrahenta, ponieważ sam fakt ich zgłoszenia do procedury celnej dowodzi, iż zachował faktyczne nad nimi władztwo, właściwe posiadaniu. Zaznaczyć zarazem wypada, że pośród podmiotów, które w myśl art. 2 pkt 15 lit. a rozporządzenia nr 1013/2006 mogą być uznane za zgłaszających, wymienia się wytwórcę pierwotnego i posiadacza. Tym pierwszym w świetle art. 2 pkt 9 jest każdy podmiot, którego działalność prowadzi do powstania odpadów, posiadacz z kolei to według art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1013/2006 producent odpadów lub osoba fizyczna lub prawna, w której posiadaniu znajdują się odpady, zgodnie z definicją zawartą w art. 1 ust. 1 lit. c dyrektywy nr 2006/12/We. Definicja ta określa posiadacza jako wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną lub prawną, do której one należą.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.