Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2768/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4, ust. 4 g, ust. 5 a
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 476/15 w sprawie ze skargi A. M. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 476/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. M. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w wyniku decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn.: "Budowa węzła drogowego z budową torowiska tramwajowego wraz z infrastrukturą oraz infrastrukturą obsługującą drogę i tereny przyległe, przebudową istniejącej infrastruktury: sieci energetycznej, sieci teletechnicznej, sieci wodociągowej, kanalizacji opadowej - [...]", wydanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.), nieruchomość, oznaczona jako działki nr 32/5 i nr 33/2 obr. 7 jedn. ewid. Kraków - Nowa Huta, będąca własnością A. M., stała się własnością Miasta [...] - miasta na prawach powiatu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...], Starosta Krakowski ustalił na rzecz A. M. odszkodowanie za ww. nieruchomość, od której A. M. wniosła odwołanie. Jednocześnie, pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., skierowanym do Gminy [...], wniosła na podstawie art. 12 ust. 5a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych o wypłatę zaliczki odszkodowania ustalonego powołaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta [...] poinformował A. M., że w świetle obowiązujących przepisów brak podstaw prawnych do uiszczenia takiego świadczenia. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. A. M. wystosowała do Prezydenta Miasta [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez dokonanie wypłaty zaliczki odszkodowania. W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia [...] lutego 2015 r., Prezydent Miasta [...] podtrzymał prezentowane stanowisko o braku podstaw prawnych do dokonania wypłaty zaliczki odszkodowania, ponieważ według art. 2 ustawy zmieniającej (wprowadzającej prawo wnioskowania o wypłatę zaliczki), do postępowań, w których decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, o ile do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stała się ostateczna, stosuje się przepisy art. 12 ust. 4g, 5a i 5b ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Tymczasem, ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem [...] lutego 2013 r., natomiast decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., będąca podstawą przejęcia na własność jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości A. M., stała się ostateczna z dniem [...] lutego 2009 r. Przepis art. 12 ust. 5a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie ma więc zastosowania do niniejszego postępowania bowiem decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. stała się ostateczna przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Ponadto, możliwość zastosowania art. 12 ust. 5a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych istnieje jedynie w przypadku, gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Tymczasem, decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. w ogóle nie została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na czynność Prezydenta Miasta [...] A. M. zarzuciła naruszenie art. 12 ust. 5a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 1 protokołu dodatkowego nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zakresie, w jakim przepis ten uzależnia możliwość otrzymania zaliczki na poczet odszkodowania od nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. W skardze zarzucono również naruszenie art. 2 ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 1 protokołu dodatkowego nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w, jakim przepis ten nie pozwala stosować art. 12 ust. 5a ustawy drogowej do spraw, w których decyzja zezwalająca na lokalizację drogi stała się ostateczna przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Wniesiono również o zadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności powołanych przepisów ustawy drogowej i ustawy zmieniającej z Konstytucją RP oraz Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zakresie wskazanym w skardze. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację mająca przemawiać za wystąpieniem do Trybunału Konstytucyjnego, jak również za stwierdzeniem bezskuteczności zaskarżonej czynności.

Oddalając skargę A. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył treść powołanych przepisów i stwierdził, że art. 12 ust. 5a ustawy drogowej, traktujący o prawie domagania się wypłaty zaliczki ustalonego odszkodowania wyraźnie uzależnił wypłatę zaliczki od spełnienia stosownych przesłanek. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. stała się ostateczna przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko do takich decyzji wydanych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności i nie stały się ostateczne przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.

Sąd pierwszej instancji nie uznał również argumentacji skarżącej do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego. Przepis art. 2 ustawy zmieniającej wprowadził bowiem wyjątek od zasady lex retro non agit w związku z czym nie można dokonywać jego wykładni rozszerzającej np. w ten sposób, że skoro zaliczkę można wypłacić osobie wywłaszczonej na podstawie decyzji nieostatecznej (z rygorem natychmiastowej wykonalności), to tym bardziej można ją wypłacić osobie wywłaszczonej na podstawie decyzji już ostatecznej. Przepis wyraźnie stanowi, że tylko do postępowań, w których decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, o ile do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stała się ostateczna, stosuje się przepisy art. 12 ust. 4g, 5a i 5b ustawy drogowej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Powołując się na opracowanie pt.: "Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacyjnym." (TK Wydawnictwa W-wa 2012), Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) stanowi podstawę porządku prawnego. U podstaw tej zasady leży wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego (wyrok z 17 grudnia 1997 r., K 22/96). Zasada ta jest dyrektywą postępowania organów prawodawczych, polegającą na zakazie stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie. Zasadę tę należy rozumieć nie tylko jako zakaz stanowienia norm prawnych nakazujących stosowanie nowo ustanowionych norm prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, lecz także jako zakaz stanowienia międzyczasowych (intertemporalnych) reguł, które mają określić treść stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm, a trwających w okresie wejścia w życie norm nowo ustanowionych, jeżeli reguły te wywołują ujemne prawne (a w konsekwencji społeczne) następstwa dla bezpieczeństwa prawnego i poszanowania praw nabytych. Odstępstwo od tej zasady dopuszczalne jest wtedy, gdy jest to konieczne do realizacji wartości konstytucyjnej, uznanej w danym wypadku za ważniejszą od wartości chronionej zakazem retroakcji, a także jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (np. wyrok TK z 10 grudnia 2007 r., P 43/07). Ustawodawca może wprowadzać zmiany do systemu prawnego i ustanawiać przepisy intertemporalne określające zakres czasowy stosowania nowych regulacji, jednakże określając ten zakres, nie może stosować kryteriów prowadzących do arbitralnych zróżnicowań podmiotów mających wspólną cechę istotną w chwili wejścia w życie nowej regulacji (wyrok TK z 18 października 2006 r., P 27/05). W wypadku kwestionowanej przez skarżącą zmiany ustawy drogowej ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie wyjątku od zasady lex retro non agit, ale ograniczył go do postępowań, w których decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stała się jeszcze ostateczna, a nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zdaniem skarżącej, zawężając ww. odstępstwo jedynie do ww. sytuacji ustawodawca zróżnicował, bez wyraźnych przyczyn, sytuację podmiotów będących w podobnej sytuacji. Sąd nie podzielił tego stanowiska. Jak wynika z uzasadnienia omawianej nowelizacji miała ona na celu "zapobieżenie negatywnym skutkom, takim jak utrata nieruchomości oraz pozostawanie bez odszkodowania". Nie są jednak tożsame sytuacje prawne, kiedy strona, jak np. skarżąca, posiada prawomocną i ostateczną decyzję o lokalizacji drogi i na tej podstawie nabyła już prawo do odszkodowania, które winno być jej wypłacone – po ustaleniu jego wysokości – jednorazowo, w całości, z sytuacją strony, która otrzymała wprawdzie decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z rygorem natychmiastowej wykonalności, ale nie jest to decyzja ostateczna. Właśnie ze względu na nieostateczność tej decyzji strona musi pamiętać o tymczasowym i warunkowym charakterze zaliczki wypłacanej na poczet odszkodowania. Strona, której taka zaliczka zostanie wypłacona musi się liczyć z obowiązkiem jej zwrotu po jej waloryzacji na dzień zwrotu, jeżeli decyzja została zmieniona, uchylona w całości lub w części dotyczącej tej osoby lub stwierdzono jej nieważność (art. 12 ust. 5 lit. b). Sama zaliczka (prawo do niej) nie jest jeszcze świadczeniem w postaci odszkodowania. Ze względu właśnie na charakter zaliczki, w porównaniu z definitywnym prawem do ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie ostatecznej decyzji, ww. sytuacje nie są tożsame, czy nawet podobne. Nie można więc uznać, że brak uregulowania prawa do wypłaty zaliczki dla podmiotów posiadających ostateczną decyzję w ww. przepisach jest niezgodne z Konstytucją RP, czy art. 1 Protokołu Dodatkowego nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Sytuacja faktyczna, w jakiej znalazła się skarżąca (tj. posiadanie ostatecznej decyzji i tocząca się od sześciu lat sprawa o ustalenie wysokości odszkodowania) nie może stanowić podstawy oceny omawianych unormowań ze względu na "brak równości wobec prawa". Odmienne stany faktyczne (istotne różnice pomiędzy stanami faktycznymi uregulowanymi w kwestionowanych przepisach a sytuacją skarżącej) nie dają możliwości takiej oceny. Istnieją natomiast środki prawne zarówno na drodze cywilnej (prawo do odsetek, do odszkodowania za szkodę, np. za utracone korzyści), jak i na drodze administracyjnej (skarga na bezczynność, czy przewlekłość postępowania) w celu przyśpieszenia ustalenia i wypłaty słusznego odszkodowania. Z tych względów Sąd pierwszej instancji nie uznał, aby art. 12 ust. 5a ustawy drogowej oraz art. 2 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim uniemożliwiają otrzymanie zaliczki na poczet odszkodowania osobom, które posiadają już ostateczną decyzję odejmującą własność, a które jeszcze nie otrzymały odszkodowania, naruszały zarzucane skargą zasady. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z tym przepisem każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia i nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Przepis ten stanowi również, że postanowienia tego Protokołu nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Sąd nie aprobuje postawionego w skardze zarzutu, jakoby skarżący został pozbawiony prawa własności bez jakiegokolwiek ekwiwalentu, bo właśnie co do wysokości owego ekwiwalentu toczy się odrębne postępowanie administracyjne. Naruszenie tego przepisu miałoby wówczas miejsce, gdyby skarżący został pobawiony prawa własności i ani obowiązujące przepisy, ani praktyka działania administracji nie przewidywała ustalania i wypłaty odszkodowania. Tak jednak nie jest. Czym innym jest brak jakiegokolwiek ekwiwalentu za odebranie prawa własności, a czym innym kwestionowanie ustalonego odszkodowania i skarżąca korzystała w trakcie postępowania administracyjnego z prawa do kwestionowania już ustalonego odszkodowania. Nie uznano także za zasadny zarzutu naruszenia art. 21 § 1 i 2 Konstytucji RP. Nie nastąpiło bowiem w tej sprawie naruszenie prawa własności w sposób niedopuszczalny lub sprzeczny z tym przepisem. Odebranie skarżącemu prawa własności nastąpiło na cel publiczny i za odszkodowaniem, którego wysokości, a tym bardziej słuszności, w tej sprawie nie ocenia się.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 476/15, A. M. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 2 ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 1 protokołu dodatkowego nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędną, oderwaną od przepisów Konstytucji RP i Konwencji, wykładnię z bezzasadnym powołaniem na zasadę lex retro non agit w zakresie, w jakim przepis ten nie pozwala stosować art. 12 ust. 5a ustawy drogowej do spraw, w których decyzja zezwalająca na lokalizację drogi stała się ostateczna przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej podczas, gdy przepis ten winien być, wskutek zabiegów interpretacyjnych, stosowany w ten sposób, że także w sprawach, w których decyzja stała się ostateczna przed dniem wejścia w życiu ustawy, ma on zastosowanie,

- art. 12 ust. 5a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 1 protokołu dodatkowego nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędną, oderwaną od przepisów Konstytucji RP i Konwencji, wykładnię oraz bezzasadne rozróżnienie sytuacji podmiotów posiadających decyzje z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności oraz decyzje ostateczne (oraz pojęć: zaliczki na poczet odszkodowania i odszkodowania) w zakresie, w jakim przepis ten uzależnia możliwość otrzymania zaliczki na poczet odszkodowania od nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy przepis ten winien być, wskutek zabiegów interpretacyjnych, stosowany tym bardziej do osób, względem których decyzja ta stała się już ostateczna.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w zw. z art. 124 § 1 pkt 5 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez nieprzedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego zgodności art. 12 ust. 5a ustawy drogowej i art. 2 ustawy zmieniającej z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 1 protokołu dodatkowego nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, co doprowadziło do wydania błędnego wyroku oddalającego skargę podczas, gdy skorzystanie z pytania prawnego wobec istniejących wątpliwości mogło doprowadzić do zupełnie odmiennego rozstrzygnięcia i uwzględnienia skargi.

Skarżąca kasacyjnie wniosła również o zadanie przez Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 193 Konstytucji RP i art. 32 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym - pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności ww. przepisów ustawy drogowej i ustawy zmieniającej z Konstytucją RP oraz Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zakresie wskazanym w skardze.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyjątki objęte zakazem wykładni rozszerzającej nie dotyczą sytuacji, gdy wprowadzają obowiązek, a nie uprawnienie dla adresata normy. W przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z regulacją represyjną, sankcjonującą wywłaszczenie, a zatem odbieranie własności prywatnej będącej jedną z naczelnych wartości obowiązującego systemu społeczno-ekonomicznego. Samo wywłaszczenie jest wyjątkiem od ogólnej zasady poszanowania własności i nie może być interpretowane rozszerzająco. A zatem wyjątek od wyjątku, który musi być interpretowany ściśle może być interpretowany rozszerzająco, bo jest niejako powrotem w kierunku ogólnej reguły. Jest to pogląd powszechny w orzecznictwie i literaturze. Tym samym dopuszczalne jest takie prokonstytucyjne i prokonwencyjne wyłożenie art. 2 ustawy zmieniającej, które pozwoli stosować art. 12 ust. 5a ustawy drogowej nie tylko do decyzji, które były nieostateczne, a nadano im rygor natychmiastowej wykonalności, ale też te, które były ostateczne natomiast nie wydano jeszcze ostatecznej decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania. Na przeszkodzie w tym zakresie nie stoi zasada lex retro non agit. Cytowany w uzasadnieniu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. i pogląd w nim zaprezentowany, w istocie stanowi argument na rzecz tezy popieranej przez skarżącą. Wprowadzony przepis intertemporalny art. 2 ustawy zmieniającej, w sposób właśnie arbitralny różnicuje podmioty znajdujące się w podobnej sytuacji i od przypadkowej de facto daty uostatecznienia się decyzji zezwalającej na lokalizację drogi uzależnia skutki prawne dla adresatów norm. Takie ukształtowanie sytuacji prawnej powoduje, że można wyobrazić sobie abstrakcyjny stan faktyczny, w którym wiedząc o uchwaleniu ustawy zmieniającej, podmiot wywłaszczany celowo wnosi odwołanie od decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, aby zapobiec jej uostatecznieniu i tym samym uzyskać pieniądze wcześniej (w formie zaliczki), niż w razie niekwestionowana decyzji pierwszej instancji, gdzie wypłata środków musiała być poprzedzona przeprowadzeniem pełnego postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych dochodzą do głosu poglądy wskazujące na możliwość zastosowania bardziej liberalnej, rozszerzającej wykładni art. 12 ust. 5a ustawy drogowej. Wskazuje się bowiem w szczególności, że zaliczka należy się także podmiotom, których decyzja otrzymała rygor natychmiastowej wykonalności, a następnie stała się ostateczna, cyt.: "Celem ustawy drogowej było prawne uproszczenie procedur tworzenia i rozbudowy dróg publicznych w miejscach, gdzie istnieje społeczne oczekiwanie ich budowy lub rozbudowy. W założeniu ustawa godzi społeczne oczekiwania budowy drogi z konstytucyjnie przyznaną (w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) ochroną własności. Dokonując wykładni jej przepisów należy więc pamiętać, że ustawa ta z jednej strony przewiduje daleko idące ułatwienia dla organów administracji publicznej przy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa (rozbudowa) dróg publicznych, z drugiej - nie pozbawia dotychczasowego właściciela nieruchomości prawnej ochrony. Ochrona ta wyraża się nie tylko poprzez uprawnienie do dotrzymania odszkodowania, lecz także poprzez możliwość ubiegania się o zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. W sprawie Wojewoda nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji z [...] lutego 2014 r. nr [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, Okoliczność ta - zdaniem Sądu - determinuje tryb postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku osoby uprawnionej o wypłatę zaliczki. Nadanie bowiem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, służyć ma z jednej strony szybkiej realizacji celu publicznego, jakim jest budowa drogi publicznej, z drugiej - zapewnieniu osobie uprawnionej do otrzymania słusznego odszkodowania, możliwości ubiegania się o wypłatę zaliczki w wysokości 70% wartości odszkodowania, nawet wówczas, gdyby decyzja ta stała się ostateczna. Konstatacja ta jest tym bardziej uzasadniona, gdy się zważy, że w stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której Wojewoda decyzji z [...] lutego 2014 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nadał rygor natychmiastowej wykonalności, a decyzję o ustaleniu odszkodowania wydal dopiero [...] września 2014 r., a więc po upływie ponad sześciu miesięcy, od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, co oznacza, że organ postąpił wbrew dyspozycji art. 12 ust. 4g ustawy drogowej. Ze względu na standardy konstytucyjne i proceduralne, których gwarantem jest sąd administracyjny, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ administracji wydając decyzję po terminie określonym w ustawie, a następnie wykorzystując niedoskonałość ustanowionych przepisów, ze swojego zaniechania wywodzi negatywne skutki dla obywatela."

Skoro więc późniejsze uostatecznienie się decyzji o zezwoleniu na lokalizację drogi nie stanowi przeszkody do wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania to samo nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności także nie może być uznawane, jako dopuszczalny warunek konieczny. W takiej sytuacji możemy bowiem mieć do czynienia z dwoma podmiotami o identycznej sytuacji prawnej (ostateczna decyzja zezwalająca i trwające postępowanie ustalające wysokość odszkodowania), z których jeden otrzyma zaliczkę, a drugi nie, tylko dlatego, że jednej z decyzji został nadany w pierwszej instancji rygor natychmiastowej wykonalności.

Nie można również różnicować sytuacji adresatów norm w zależności od tego, czy otrzymują zaliczkę czy odszkodowanie. Zaskarżony wyrok wskazuje, że wprowadzona regulacja miała zapobiec sytuacji prawnej, w której dana osoba traci nieruchomość i nie ma prawa do odszkodowania i, że sytuacja ta nie jest tożsama z sytuacją, gdy osoba traci nieruchomość i toczy się postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania (nabyła już ona zatem prawo do odszkodowania - nie jest jeszcze natomiast znana jego wysokość). W istocie są to różne sytuacje prawne, jednak taka sama sytuacja faktyczna. W obu przypadkach właściciele pozostają bez nieruchomości i bez pieniędzy. W dalszym ciągu tracą dach nad głową, a nie są w stanie kupić innej nieruchomości nie otrzymawszy środków. Konstytucyjna zasada równości dotyczy osób znajdujących się w tożsamej sytuacji faktycznej. Prawo chroni faktyczne pozbawienie władztwa nad nieruchomością oraz gwarancję faktycznego otrzymania odszkodowania. Sytuacja, w której podmiot nabywa promesę, roszczenie czy prawo do odszkodowania taką sytuacją nie jest. Chybiony jest argument wskazujący na fakt, że zaliczka na poczet odszkodowania może być świadczeniem o charakterze zwrotnym w razie, gdy decyzja pierwszej instancji nie zostanie utrzymana w mocy. Analogicznie jednak zwrotowi podlega odszkodowanie, w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji przez sąd administracyjny, jej zmiany wskutek wznowienia, stwierdzenia nieważności w trybach nadzwyczajnych. Zaliczka na poczet odszkodowania w swojej istocie nie ma zatem generalnie odmiennego charakteru od samego odszkodowania poza terminem jego wypłaty. Brak jest zatem podstaw do różnicowania sytuacji podmiotów posiadających prawo do uzyskania zaliczki na poczet odszkodowania oraz samego odszkodowania.

Ponadto, istnieją i istniały powody dla zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Możliwa niezgodność, kwestionowanych przez skarżącą, przepisów z aktami prawnymi wyższego rzędu powoduje, że w sprawie (w razie uznania przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisów za zasadne) będzie musiało zostać wydane odmienne rozstrzygnięcie. Błędnie zatem Sąd pierwszej instancji zaniechał zadania pytania prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Skarżąca domaga się wypłaty zaliczki na poczet ustalonego odszkodowania, powołując się na art. 12 ust. 5a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis ten stanowi, że na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Przepis art. 12 ust. 4g powołanej ustawy stanowi natomiast, że jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Cytowane przepisy weszły w życie z dniem 25 lutego 2013 r. i mają zastosowanie do postępowań wszczętych przed tym dniem tylko o tyle, o ile wydanym przed tym dniem decyzjom o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności i jednocześnie decyzje te do dnia 25 lutego 2013 r. nie stały się ostateczne (por. art. 2 ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji i inwestycji w zakresie dróg publicznych, Dz.U. z 2013 r. poz. 118).

W rozpatrywanej sprawie decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi wydana została przed dniem [...] lutego 2013 r., ale nie został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Tymczasem, z zestawienia cytowanych art. 12 ust. 4g i 5a wynika, że osobie uprawnionej do otrzymania odszkodowania, wypłaca się na jej wniosek zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania tylko wtedy, gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Ustawodawca związał więc dopuszczalność wypłaty zaliczki na poczet ustalonego odszkodowania z faktem nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał brak podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 12 ust. 5a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, skoro nie zostały w niej spełnione nie tylko przesłanki określone w art. 12 ust. 5a w zw. z ust. 4g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji i inwestycji w zakresie dróg publicznych, ale również przytoczone powyżej przesłanki określone w art. 2 ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji i inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Wbrew argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, językowa wykładnia omawianych powyżej przepisów nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, dlatego nie ma podstaw, aby stosować wobec nich jakąkolwiek inną metodę wykładni tylko po to aby, w wyniku jej zastosowania, rozszerzyć ich działanie na sytuację niespełniającą przesłanek dopuszczalności zastosowania tych przepisów. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował językową wykładnię tych przepisów wskazując na cel ich wprowadzenia w życie i ich wyjątkowy charakter, służący uzyskaniu przez osoby pozostające właścicielami nieruchomości zaliczki na poczet ustalonego odszkodowania właśnie wtedy, gdy zostały pozbawione faktycznego władztwa nad przedmiotem swojej własności wskutek nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Powołane w skardze kasacyjnej przepisy Konstytucji RP i Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie legitymują do uznania zarzutów skargi kasacyjnej, ponieważ sytuacja faktyczna właściciela nieruchomości pozbawionego władztwa nad przedmiotem tej własności nie jest tożsama z sytuacją osoby, która została pozbawiona prawa własności, a która oczekuje na wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania. Wskazane osoby nie znajdują się zatem w takiej samej sytuacji faktycznej, dlatego prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił to, jako brak naruszenia zasady równości wobec prawa. Uprawnienie do uzyskania zaliczki na poczet ustalonego już odszkodowania ustawodawca przyznał bowiem jedynie tym osobom, które pozostając właścicielem nieruchomości, zostały pozbawione jednego z elementów jej istoty, tj. prawa do posiadania przedmiotu własności. Dopuszczalność wypłaty zaliczki powiązana zatem została z faktem nadania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Natomiast osoby pozbawione prawa własności zachowują prawo do uzyskania odszkodowania, mającego stanowić wynagrodzenie pozbawionego prawa. Z tego względu nie ma podstaw do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie oceny konstytucyjności wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy drogowej, ponieważ pozbawienie prawa własności nieruchomości wywołuje obowiązek organu przyznania stosownego odszkodowania, co spełnia konstytucyjny standard dopuszczalności wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP).

Zaistniały w sprawie stan faktyczny, polegający na braku dotychczas ostatecznej decyzji o ustaleniu odszkodowania nie może stanowić przesłanki do zastosowania rozszerzającej wykładni przepisów dotyczących wypłaty zaliczki na poczet tego odszkodowania, ponieważ wykładnia prawa nie może służyć jego stosowaniu do takich okoliczności faktycznych, które nie są objęte treścią tego prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.