Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 152/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., znak: [...]Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 710, dalej "u.o.z."), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1333, dalej także "Pr.bud.") oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia M.M. – uchylił w całości postanowienie [...]o Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z[...] lipca 2021 r., znak: [...] odmawiające uzgodnienia pozwolenia na przebudowę budynku magazynowego w D. przy ul. [...] na działce ewid. nr [...] obr. [...] m. D. i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiotowej sprawie.

Do wydania zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej także: "Minister KiDN" lub "organ II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

Starosta [...] pismem z[...] marca 2020 r. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]WKZ" bądź "organ I instancji") o uzgodnienie opisanego wyżej zamierzenia budowlanego.

[...]WKZ postanowieniem z[...] kwietnia 2020 r., znak; [...], odmówił uzgodnienia ww. inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że planowany do przebudowy obiekt ujęty jest w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy D.(dalej również "GEZ") oraz stanowi ciekawe i wartościowe świadectwa form dawnej zabudowy stacyjnej. W przekonaniu organu I instancji, niedopuszczalny jest zakres prac rozbiórkowych związanych z inwestycją. Zastrzeżenia wzbudził również program robót dotyczący przekształcenia otworów elewacyjnych, w tym w szczególności montaż wrót w obrębie elewacji frontowej, wiążący się z koniecznością rozbiórki części rampy oraz zniszczeniem konstrukcji ryglowej i oryginalnej nawierzchni wokół budynku.

Na powyższe orzeczenie zażalenie wniósł inwestor – M. M.. Poddał On w wątpliwość kompetencje organu konserwatorskiego do zajmowania stanowiska w sprawie, wskazując, iż omawiany obiekt nie należy do zespołu ujętego w GEZ. Zaznaczono również, że w decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości wydanej przez Burmistrza D. w dniu[...] marca 2020 r. zawarto sformułowanie, iż teren planowanych prac usytuowany jest poza ochroną konserwatorską.

Minister KiDN postanowieniem z [...] lipca 2020 r. znak: [...], uchylił postanowienie [...]WKZ w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując m.in. na konieczność zweryfikowania kompetencji rzeczowej do zajmowania stanowiska w przedmiotowej sprawie.

Organ wojewódzki, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z [...]lipca 2021 r., znak: [...] odmówił uzgodnienia spornej przebudowy budynku magazynowego w D. przy ul. [...], wskazując, że w jego ocenie obiekt ten jest ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków i stanowi element zespołu stacji kolejowej w D.. Organ I instancji wskazał, że "Wykonanie dla gminnej ewidencji zabytków kart uproszczonych wiąże się często z ograniczeniem materiału ikonograficznego, załączonego do karty. Sytuacja taka miała miejsce także w tym przypadku, gdzie cały zespół stacji kolejowej w D. został zilustrowany wybranymi czterema fotografiami. Znalazły się na nich najbardziej wartościowe elementy zespołu, sfotografowane w sposób przybliżający użytkownikowi karty najbardziej charakterystyczne cechy zespołu. W ocenie [...]WKZ należy jednak traktować sporny budynek gospodarczy, jako integralną część budynku przedstawionego na czwartym zdjęciu (prawy dolny róg pola nr [...]) i opisanego w polu nr [...] karty, jako niewielki budynek mieszkalny z oszalowaną elewacją. Należy przyjąć, że tak podana informacja o budynku miała ukazać różnorodność zabudowy i opracowania elewacji w tym zespole, a fakt, że druga część budynku posiada elewację opracowaną w inny sposób został po prostu pominięty."

Na powyższe postanowienie, zażalenie z zachowaniem ustawowego terminu złożył M. M. kwestionując właściwość rzeczową organu ochrony zabytków. Inwestor wskazał, że organ I instancji nie odniósł się do pisma Burmistrza D. z [...]sierpnia 2020 r., z którego wynika, że budynek magazynowy nie został włączony do Gminnej Ewidencji Zabytków. Zabytek pod nazwą "[...] (zespół)" obejmuje wyłącznie zespół budynków okazanych na fotografiach i opisanych w karcie zabytku.

Rozpoznając wniesione zażalenie Minister KiDN przywołał treści przepisów art. 22 ust. 4 i art. 39 ust. 3 u.o.z., stosownie do których, wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, zaś pozwolenie na budowę lub rozbiórkę ujętego w obiektu budowlanego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Minister KiDN podkreślił, że organ I instancji wywodzi swoje kompetencje do uzgodnienia (w trybie art. 106 k.p.a.) planowanych robót z faktu, że budynek magazynowy został ujęty w GEZ, jako element Zespołu Stacji Kolejowej w D.. Z wyjaśnień Burmistrza D. .w piśmie z [...] listopada 2021 r. wynika jednak, że budynek ten nie został opisany w karcie ewidencyjnej, w związku z czym nie został ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy D.. Budynek ten nie stanowi jednolitej konstrukcji z żadnym z opisanych budynków w ww. karcie. Został on dobudowany w czasie późniejszym, o czym może świadczyć chociażby konstrukcja dachu. Stanowi odrębny obiekt w zabudowie szeregowej posadowiony na odrębnej działce.

Karta Gminnej Ewidencji Zabytków sporządzona w lipcu 2009 r. przez E. W. i M.D. została włączona do GEZ zarządzeniem Burmistrza D. z [...]maja 2018 r. nr [...] [...]WKZ zignorował odpowiedź Burmistrza z[...] sierpnia 2020 r., w której organ ten wyjaśnił, że sporny obiekt zlokalizowany na działce nr [...] obręb D., nie jest ujęty w GEZ, przyjętej ww. zarządzeniem z [...] maja 2018 r.

Minister KiDN nie zgodził się zatem z argumentacją organu wojewódzkiego, że budynek magazynowy, będący przedmiotem postępowania stanowi część Zespołu [...], który został ujęty w GEZ. Błędne jest również twierdzenie [...]WKZ, że materiał fotograficzny zawarty w karcie prezentuje jedynie najbardziej wartościowe elementy zespołu, pokazując najbardziej charakterystyczne cechy zespołu, gdyż z pkt 19 karty jednoznacznie wynika, które budynki tworzą Zespól Stacji Kolejowej. Organ I instancji w sposób nieuprawniony rozszerzająco potraktował "budynek gospodarczy", jako integralną część budynku przedstawionego na czwartym zdjęciu (prawy dolny rój poła nr [...]) i opisanego w polu nr [...] karty, jako "niewielki budynek mieszkalny z oszalowaną elewacją." Zdaniem Ministra KiDN, z karty Gminnej Ewidencji Zabytków opracowanej dla ww. stacji kolejowej, wynika jednoznacznie, że "zespól złożony jest z dwukondygnacyjnego budynku stacyjnego o zachowanej pierwotnej bryle i kompozycji elewacji, niewielkiego budynku mieszkalnego z oszalowaną elewacją, budynku gospodarczego wybudowanego w technice mieszanej (ceglane przyziemie i ryglowa kondycja poddasza) oraz ceglanego budynku mieszkalnego. Całość stanowi dobrze zachowany zespól zabudowy stacyjnej z pocz. XX w." Z tego wynika, że budynek magazynowy na działce ewid. nr [...] obr. [...]m. D., nie został ujęty w GEZ, w związku, z czym uznać należy, że [...]WKZ nie posiada podstawy prawnej do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie.

W konsekwencji, organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie postanowienia [...]WKZ z [...] lipca 2021 r. i umorzenie postępowania prowadzonego przed organem I instancji.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się J. M. (dalej także "Skarżący") wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzuca postanowieniu Ministra KiDN przeprowadzenie postępowania z naruszeniem art. 9 k.p.a., a co za tym idzie art. 73 § 1 k.p.a. oraz podjęcie postanowienia w oparciu dokumenty naruszające art. 271 Kodeksu karnego ("KK").

Z uwagi na podniesione zarzuty Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra KiDN z [...] grudnia 2021r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia [...]WKZ z[...] lipca 2021 r.

Skarżący podnosi, że pomimo bycia stroną postępowania w rozpoznawanej sprawie (jako właściciel budynku na działce [...] przy ul. [...] w D.), nie zna niektórych dokumentów, na które powołuje się organ odwoławczy i nie został poinformowany o możliwości zapoznania się z ich treścią. Udostępniona mu przez Wydział Budownictwa [...] Starostwa w dniu [...] grudnia 2021 r. teczka akt sprawy nie zawierała pełnej dokumentacji, pomimo że od momentu pisemnej prośby o jej udostępnienie minęły ponad dwa miesiące.

Analiza treści zaskarżonego postanowienia pozwala Skarżącemu podjąć tezę, że treść któregoś z ww. pism zawierała nieprawdziwe informacje, co stanowi o naruszeniu art. 271 § 1 KK.

Autor skargi zwraca uwagę, że w udostępnionych mu [...] grudnia 2021 r. aktach sprawy znalazł odręcznie sporządzoną w dniu [...] marca 2020 r. notatkę służbową podpisaną przez pracownika Starostwa – p. H.-M. (prywatnie bratową inwestora M. M.). Z jej treści wynika, że w rozmowie telefonicznej z pracownikiem [...]WKZ p. [...]-[...] uzyskała informację, że budynek byłego magazynu PKP nie wchodzi w skład Zespołu Stacji Kolejowej ujętego w GEZ. Skarżący zastanawia się więc w jakim celu wysłano do [...]WKZ wniosek o uzgodnienie pozwolenia na przebudowę ze stwierdzeniem wskazującym, iż budynek ten jest ujęty w GEZ.

W skardze podkreślono, że decyzja Burmistrza D. z [...]marca 2020r., nr [...] o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, została uchylona rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2020 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W wyniku powyższego Burmistrz D. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie decyzją nr [...] z [...] maja 2021 r.

Skarżący przywołuje encyklopedyczne wyjaśnienie pojęcia "stacja kolejowa", wskazując, że w skład zespołu stacji wchodzą wszelkie budynki, budowle, urządzenia oraz infrastruktura towarzysząca niezbędne do obsługi ruchu kolejowego. To oznacza, że do stacji kolejowej należy również budynek dawnego magazynu PKP, gdzie kiedyś znajdowało się m.in. pomieszczenie archiwum drawieńskiej stacji. Stwierdzenie zaś, że budynek dawnego magazynu PKP nie został ujęty w GEZ jest dla Burmistrza bardzo wygodne, albowiem pozwala właścicielowi tego budynku, tj. Gminie D. , uniknąć ewentualnych konsekwencji związanych z naruszeniem art. 5 pkt 2 i pkt 3 u.o.z.

Z treści pisma Burmistrza D. znak: [...] przytoczonej w postanowieniu znak: [...] wynika, że budynek byłego magazynu PKP nie stanowi jednolitej konstrukcji z żadnym z budynków opisanych w karcie GEZ, z czym Skarżący się nie zgadza. Budynek byłego magazynu na działce [...] i budynek mieszkalny na działce [...] są połączone ze sobą konstrukcyjnie i posiadają wiele wspólnych elementów:

- część połaci dachowej budynku magazynowego zachodzi na budynek mieszkalny;

- elementy pierwotnej części więźby dachowej budynku magazynowego zazębiają się w części budynku mieszkalnego;

- oba budynki posiadają wspólna ścianę oddzielającą a co się z tym wiąże wspólny fundament;

- część zasypanej piwnicy w budynku mieszkalnym wychodzi pod podłogą budynku magazynowego;

- charakterystyczna ściana budynku magazynowego o konstrukcji ryglowej zagłębia się w ścianę budynku mieszkalnego wywierając na nią destrukcyjny wpływ;

- ww. ściana budynku mieszkalnego wsparta jest częściowo na płycie spocznikowej schodów prowadzących do budynku magazynowego.

Powyższe ustalenia potwierdza wykonana na zlecenie Skarżącego ekspertyza techniczna z lipca 2020 r., która od października 2020 r. znajduje się w dyspozycji Wydziału Budownictwa [...] Starostwa.

W ocenie Skarżącego za nieprawdziwie uznać trzeba ponadto stwierdzenie jakoby budynek magazynowy na działce [...] był dobudowany w późniejszym okresie. Potwierdzają to ogólnie dostępne w mediach: widokówka, zdjęcie z okresu przed 1940 (czas prawdopodobnej rozbudowy pierwotnej bryły obu budynków). Ponadto na forum modelarzy kolejowych dostępna jest mapa całej stacji [...] (dziś D.) z okresu przed przebudową.

Budynek magazynowy był rozbudowany, jednak część pierwotna tego obiektu stanowi część bezpośrednio przylegającą do budynku mieszkalnego.

Dalej Skarżący zauważa, że fotografie wykorzystane do tworzenia karty ewidencyjnej zabytku - Zespołu Stacji Kolejowej, pochodziły ze stron internetowych i stanowiły załączniki do opracowania pt. "Gminny Program Opieki nad Zabytkami na lata 2011-2014 dla Gminy D." autorstwa mgr E. W. mgr M.D. z lipca 2009 r. Opracowanie to miało stanowić zaledwie przewodnik nie zaś wyrocznię w kwestii zagadnień związanych z ochroną i opieką nad zabytkami, w szerokim zakresie tego tematu. Gdyby tworzona w 2018 r. Gminna Ewidencja Zabytków była opracowywana rzetelnie przynajmniej wspomniane fotografie powinny zostać zaktualizowane, tu jednak posłużono się metodą "kopiuj-wklej".

Burmistrz D. powołuje się na cztery fotografie obrazujące najciekawsze elementy zabudowy stacyjnej w D.. W przypadku budynku magazynowego na pewno zwrócono uwagę na ciekawe połączenie konstrukcji ryglowej z ceglaną. Jednakże wykonano zdjęcia tylko tych miejsc, które nadawały się do publikacji. Większość terenu była bowiem zachwaszczona i zakrzaczona, a budynki pozostające pod opieką miasta zaniedbanie.

Podczas przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2020 r. wizji lokalnej na stanowiących zwartą zabudowę budynkach, została sporządzona odpowiednia notatka przyjęta podpisem przez reprezentanta Urzędu Miasta i Gminy D., który w trakcie owej wizji nie potrafił nawet wskazać, gdzie znajduje się ściana oddzielają budynki na działkach [...] i [...] Z treści owej notatki wynikała konieczność opracowania ekspertyzy budowlanej, która pozwoliłaby zdecydowanie wykluczyć lub potwierdzić zależności konstrukcyjne pomiędzy budynkami. Ekspertyza taka nie została wykonana. Dopiero na zlecenie Skarżącego w lipcu 2020 r. sporządzone zostało odpowiednie opracowanie techniczne, które Skarżący przedłożył w Starostwie.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 grudnia 2021 r. nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że zaskarżonym postanowieniem Minister KiDN uchylił w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...]lipca 2021 r. o odmowie uzgodnienia pozwolenia na przebudowę budynku magazynowego w D. przy ul. [...] na działce ewid. nr [...] obr. [...]i umorzył postępowanie przed organem I instancji w przedmiotowej sprawie.

Podstawę materialnoprawną postanowienia organu I instancji stanowił art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo Budowlane oraz przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z., zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W myśl art. 3 pkt 2 ww. ustawy, zabytek nieruchomy oznacza nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1. Stosownie do treści art. 4 pkt 1-3 u.o.z. ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, a także udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

Według dyspozycji art. 22 ust. 4 u.o.z., wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:

1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;

2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;

3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Z kolei art. 39 ust. 3 Pr. bud. przewiduje, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Postępowanie uzgodnieniowe w tym zakresie prowadzone jest przez organ ochrony zabytków w trybie art. 106 § 1 k.p.a., w myśl, którego, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Jednocześnie art. 106 § 5 k.p.a. stanowi, że zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dawny budynek magazynowy w D. przy ul. [...], został objęty ochroną konserwatorską wynikającą z ujęcia tego obiektu w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy D.. Tylko bowiem w przypadku ustalenia, że sporny budynek został objęty przedmiotową ochroną, w sprawie zainicjowanej wnioskiem inwestora o pozwolenia na budowę, właściwy organ ochrony zabytków ([...]WKZ) był uprawniony do dokonania uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia i zajęcia stanowiska w trybie art. 106 k.p.a.

Przed przystąpieniem do oceny tego kluczowego w sprawie zagadnienia, Sąd zobowiązany jest wyjaśnić, że poprzez umieszczenie obiektu w gminnej ewidencji zabytków, organ gminy urzędowo stwierdza, że ten wskazany obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 2189/13; z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1446/16, dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Zakładając kartę adresową dla zabytku i ujmując go w ten sposób gminnej ewidencji zabytków, organ dokonuje indywidualnej oceny, uznając, że interes społeczny wymaga, by wartość historyczna, artystyczna lub naukowa ściśle określonego obiektu została poddana reglamentacji polegającej na wyłączeniu z zakresu uprawnień, jakie przysługują każdemu właścicielowi rzeczy, prawa do swobodnego nim dysponowania i korzystania. Zarazem wypada zauważyć, że dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że ujęcie zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji jest aktem, który podlega kognicji (kontroli) sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 września 2012 r. sygn. II OSK 1950/12). Natomiast brak podjęcia opisanych wyżej czynności względem konkretnego obiektu musi skutkować przyjęciem, że nieruchomość tą nie cechują wartości uzasadniające ograniczenie praw jej właściciela, np. poprzez zaistnienie obowiązku uzgodnienia planowanych wobec niej zamierzeń inwestycyjnych objętych postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji organ konserwatorski nie ma też podstaw do działania w oparciu o treść art. 39 ust. 3 Pr.bud, gdyż organy administracji publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.).

W aktach postępowania administracyjnego (k. 60 i 61) znajduje się karta ewidencyjna sporządzona w lipcu 2009 r. (włączona do GEZ D. zarządzeniem Burmistrza z 28 maja 2018 r. nr [...]) wskazująca, że w Gminnej Ewidencji Zabytków D. ujęty został obiekt pod nazwą: "Stacja Kolejowa (Zespół)". W karcie określono ówczesną funkcję obiektów – mieszkalna. W pozycji 18 ww. karty ewidencyjnej zamieszczono fotografie zabytków, które nie obejmują budynku magazynowego, którego dotyczy postępowanie główne o pozwolenie na budowę. Co ważne, w opisie obiektu objętego ochroną (poz. 19 karty) podano m.in., że jest to "Zespół złożony z dwukondygnacyjnego budynku stacyjnego o zachowanej pierwotnej bryle i kompozycji elewacji, niewielkiego budynku mieszkalnego z oszalowaną elewacją, budynku gospodarczego wybudowanego w technice mieszanej (ceglane przyziemie i ryglowa kondygnacja poddasza) oraz ceglanego budynku mieszkalnego." Zarówno dokumentacja fotograficzna, jak i opis elementów wchodzących w skład objętej ochroną dawnej "[...] w D. w żadnym miejscu nie wskazuje na objęcie ochroną budynku magazynowego, którego przebudowy dotyczy postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy niewątpliwie rację ma Minister KiDN, który uznał, że organ I instancji w sposób nieuprawniony rozszerzająco potraktował rzeczony "budynek magazynowy", jako integralną część "niewielkiego budynku mieszkalnego z oszalowaną elewacją", a tym samym za część objętego ochroną Zespołu Stacji Kolejowej w D..

Po pierwsze, nie sposób uznać, że mówiąc o "niewielkim budynku mieszkalnym" autorzy ww. opracowania mieli na myśli ten budynek wraz z przylegającym do niego obiektem dawnego magazynu, którym to obiektom w łączności takich "niewielkich rozmiarów" przypisać z całą pewnością nie można.

Po drugie, sporny budynek magazynowy nie posiada oszalowanej elewacji. Nie są przy tym przekonujące twierdzenia [...]WKZ, że "tak podana informacja o budynku miała ukazać różnorodność zabudowy i opracowania elewacji w tym zespole, a fakt, że druga część budynku posiada elewację opracowaną w inny sposób został po prostu pominięty." Założenie tego rodzaju prowadzi bowiem w gruncie rzeczy do wypaczenia sensu zamieszczania w karcie ewidencyjnej zabytku opisu obiektu / zespołu obiektów obejmowanego ochroną (ich historii i elementów zabytkowych), a w konsekwencji także dowolnego poszerzania przedmiotowego zakresu tej ochrony. Trzeba pamiętać, że zakres objęcia obiektów nieruchomych ochroną wynikającą z wprowadzenia do gminnej ewidencji zabytków musi uwzględniać skutki społeczno-gospodarcze takiego działania, jako ingerującego w konstytucyjnie chronione prawo własności. Czynność ta podlega zatem istotnym restrykcjom, gdyż jak wcześniej wspomniano, skutkuje ograniczeniem uprawnień właściciela, w postaci prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z należących do niego nieruchomości. Z tego powodu, za niedopuszczalne uznać przyjdzie wnioskowanie przez organ I instancji, że owo "pominięcie" wskazania w opisie obiektów ujętych w karcie GEZ rodzaju elewacji spornego budynku magazynowego, nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia objęcia go ochroną konserwatorską. Jest ono o tyle istotne, że de facto wyklucza możliwość rozszerzania zakresu ochrony na obiekt, który nie został w tymże opisie w jakikolwiek sposób wymieniony – ani jako samodzielny budynek, ani nawet jako część innego obiektu.

Po trzecie w opisie budynków wchodzących w skład Zespołu [...] w D. nie wspomina się o funkcji "magazynowej" któregoś z budynków ujętych w GEZ. Nie ma tam też mowy o tym, że wskazany "niewielki budynek mieszkalny" składa się także z części magazynowej.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że nie jest rolą Sądu w niniejszym postępowaniu dokonywanie oceny walorów zabytkowych spornego budynku magazynowego. Sąd nie podważa twierdzeń Skarżącego dotyczących wartości historycznych, jakie przedstawia sporny obiekt. Niemniej zadaniem Sądu w niniejszej sprawie jest ocena stanowiska wyrażonego przez Ministra KiDN co do braku objęcia ww. budynku ochroną konserwatorską poprzez nieujęcie go w Gminnej Ewidencji Zabytków D.. Jak już wcześniej wykazano, w aktach sprawy nie znajdują się jakiekolwiek materiały i dowody mogące świadczyć o tym, że budynek, którego dotyczy przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o pozwoleniu na przebudowę, został uwzględniony w GEZ. Jest tak tym bardziej w kontrolowanym przypadku, gdzie kompetentny organ gminy – Burmistrz D., do zadań którego należy zakładanie kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu Gminy i prowadzenie Gminnej Ewidencji Zabytków w formie ich zbioru, w piśmie z [...]listopada 2021 r. (k. 83 akt administracyjnych) kategorycznie stwierdził, że budynek magazynowy przy ul. [...] nie został opisany w karcie sporządzonej w lipcu 2008 r. i tym samym nie został ujęty w GEZ D..

W świetle powyższego, na aprobatę nie zasługiwał także zarzut dotyczący niewyjaśnienia przez organ II instancji okoliczności dotyczących zakwalifikowania obiektu magazynowego na działkach nr ew. [...] i [...], jako budynku odrębnego od budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew[...] stanowiącego własność Skarżącego. Okoliczność ta nie miała bowiem fundamentalnego znaczenia w sprawie.

Ustosunkowując się do tego zagadnienia należy jedynie wyjaśnić, że działając w ramach postępowania wpadkowego, jakim jest postępowanie uzgodnieniowe prowadzone w oparciu o art. 39 ust. 3 Pr.bud., organ konserwatorski bada przedłożony projekt decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie z punktu widzenia ochrony wartości zabytkowych obiektu. Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonuje zatem oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek w granicach wyznaczonych w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym. Sprawdzenia innych aspektów, w tym zgodności planowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, dokonuje organ właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2008 r., VII SA/Wa 17/08, LEX nr 485826). Tym samym, w kompetencji organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie nie leżało dokonywanie ustaleń i ocena tego, czy obiekt dawnego magazynu PKP stanowi odrębny budynek od budynku mieszkalnego należącego do Skarżącego. Rozstrzygnięcie tego problemu powinno nastąpić w postępowaniu głównym prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Nieprawidłowe wyjaśnienie tej kwestii skutkować może wadą decyzji o pozwoleniu na budowę. W tak ustalonych uwarunkowaniach prawnych i faktycznych inwestycji, Minister KiDN słusznie ograniczył się do oceny przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o pozwoleniu na budowę, w której przyjęto, że sporny obiekt stanowi odrębny budynek. Wobec przeprowadzonej analizy uzyskanej dokumentacji dotyczącej ujęcia w GEZ Zespołu [...] w D., organ II instancji prawidłowo przyjął, że tak określony przez organ budowlany obiekt ("budynek magazynowy położony w D. przy ul. [...]na działce ew. nr [...] obręb ewid. [...] m. [...].") nie został objęty ochroną konserwatorską wynikającą z założenia karty ewidencyjnej dla ww. Zespołu [...]. W tym względzie trzeba również zauważyć, że jak wynika z projektu budowlanego, zamierzenie inwestora obejmuje przebudowę ww. obiektu jedynie w tej jego części, która znajduje się na działce nr ew. [...] Projektowana przebudowa nie obejmuje więc wskazywanej zarówno przez Skarżącego, jak i organy, tzw. "starej części" tego budynku, lecz wyłącznie tę jego część, w stosunku do której zgodnie podnosi się, iż została "dobudowana" w późniejszym okresie.

Końcowo wymaga podkreślenia, że na gruncie wykładni przepisu art. 39 Pr.bud. w doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (rozbiórkę) właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej może domagać się od inwestora przedstawienia zgody właściwego organu ochrony zabytków tylko co do obiektów objętych nadzorem konserwatorskim w rozumieniu u.o.z., a zatem podlegających prawnym formom ochrony wyszczególnionym w art. 7 komentowanej ustawy. Powyższe oznacza, że kompetencje nadzorcze właściwych organów konserwatorskich zostały przez ustawodawcę ograniczone pod względem przedmiotowym wyłącznie do obiektów figurujących w rejestrze zabytków, uznanych za pomnik historii, znajdujących się w granicach parku kulturowego lub objętych ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niedopuszczalne jest zatem domniemywanie istnienia tego rodzaju kompetencji także w stosunku do obiektów nie objętych wskazanymi wyżej formami ochrony. Stanowiłoby to bowiem naruszenie art. 6 i 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP (zob. M. Cherka, (red.), Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Opubl.: LEX 2010).

Bez wątpienia powyższe tezy należy analogicznie odnosić do postępowania uzgodnieniowego prowadzonego w oparciu o art. 39 ust. 3 Pr.bud., gdy chodzi o zabytki nieruchome ujęte w gminnych ewidencjach zabytków. Organ administracji architektoniczno-budowlanej może domagać się od właściwego miejscowo wojewódzkiego konserwatora zabytków uzgodnienia zamierzeń budowlanych dotyczycących wyłącznie tych obiektów, które zostały objęte ochroną wynikającą z wpisu do gminnej ewidencji. Również w takim przypadku wykluczone jest domniemywanie istnienia tego rodzaju ochrony, a tym samym i kompetencji organów konserwatorskich do uzgodnienia zamierzeń budowlanych w stosunku do budynków, co do których nie ma absolutnej pewności, że zostały ujęte w GEZ.

Z przedstawionych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na aprobatę. Sąd nie znalazł żadnych innych przyczyn, dla których skarga powinna być uwzględniona. W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej ostatniej kwestii Skarżący wskazuje na braki w udostępnionej mu przez Starostę [...] dokumentacji sprawy, który to organ prowadzi postępowanie główne o udzielenie pozwolenia na przebudowę budynku magazynowego. Tymczasem w aktach postępowania wpadkowego zakończonego przez Ministra KiDN zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem, znajduje się istotna dla sprawy dokumentacja, na którą powołuje się organ II instancji w ww. rozstrzygnięciu. Z rozdzielnika zamieszczonego w piśmie [...]WKZ z [...] lipca 2021 r. (k. 73 akt administracyjnych) wynika również, że Skarżący został powiadomiony o zażaleniu na postanowienie organu I instancji z [...]. wniesionym do Ministra KiDN przez inwestora M. M.. Skarżący miał zatem świadomość toczącego się przed organem odwoławczym postępowania. Trzeba natomiast przypomnieć, że przepis 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja (postanowienie) o innej treści. Przypadek kwalifikujący się do uchylenia zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zachodzi wówczas gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, a stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zasada wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. wymaga każdorazowo zbadania, czy niezapewnienie stronie udziału na pewnym etapie postępowania administracyjnego mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, przy czym wykazanie tego związku pomiędzy uchybieniem a potencjalnym rozstrzygnięciem spoczywa na stronie, która to twierdzi. W rozpoznawanej sprawie Skarżący takiego związku nie wykazał, a Sąd kontrolując postępowanie przed organem II instancji stwierdził, że do tak istotnego naruszenia procedery administracyjnej w rozpoznawanym przypadku nie doszło.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.