Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 213/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 3  i pkt 8, art. 30c ust. 4, art. 30a, 26 ust. 2 oraz art. 27 ust. 2 , art. 30b, art. 37
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 30 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 665/10 w sprawie ze skargi I. B. Spółki z o.o. we W. (obecnie C. Z. N. Spółka z o.o. we W.) na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz C. Z. N.spółka z o.o. we W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. B. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (obecnie C. Z. N. spółka z o.o. we W.) na informację Instytucji Zarządzającej Województwa D. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ramach projektu Regionalnego Programu Operacyjnego stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa D. oraz orzekł o zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

"I. B." Sp. z o. o. we W. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu: Rozwój działalności turystycznej "I. centrum hotelowo - konferencyjne w C. Z., rewitalizacja Starej Wozowni i budowa nawiązującego formą obiektu szansą na zwiększenie atrakcyjności turystycznej regionu", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 (RPO WD).

Pismem z 14 maja 2010 r. D. Instytucja Pośrednicząca (dalej: DIP) poinformowała zainteresowaną, że jej wniosek został wpisany na listę projektów nierekomendowanych do dofinansowania, z uwagi na niespełnienie kluczowego kryterium oceny merytorycznej: poprawność i mierzalność wskaźników. Wskazała poza tym, iż wnioskodawca nie uzyskał punktów przy ocenie dodatkowych kryteriów merytorycznych: dotychczasowe doświadczenie i zagrożenia realizacji projektu a także kryteriów sektorowych: współpraca w zakresie realizowanego projektu i współpraca w zakresie działalności turystycznej.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, D. Instytucja Pośrednicząca - rozstrzygnięciem z dnia 23 czerwca 2010 r. stanowiącym w istocie informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej - nie uwzględniła odwołania, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu DIP podała okoliczności, które według niej uzasadniały dokonane oceny w zakresie kryteriów zakwestionowanych w odwołaniu.

Rozstrzygnięciem z [...] sierpnia 2010 r. (nr [...]) Instytucja Zarządzająca Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. nie uwzględniła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że spółka nie spełniła kluczowego kryterium oceny merytorycznej oraz nie uzyskała odpowiedniej ilości punktów przy ocenie dodatkowych kryteriów merytorycznych i sektorowych. Stwierdziła, iż w zakresie kryterium merytorycznego: poprawność i mierzalność wskaźników, planowane przez spółkę w ramach wskaźników rezultatu usługi są niespójne z zapisami zawartymi we wniosku o dofinansowanie zaś wskazany w nim sposób ich pomiaru jest nieodpowiedni do typu i skali projektu. Zdefiniowanie przez stronę planowanych usług uznano za zbyt ogólne, co powoduje, że nie jest możliwe ustalenie, jakie konkretnie usługi mają być świadczone.

Wskazała, iż podany przez spółkę opis wskaźników nie pozwala na ich bezstronną weryfikację, z uwagi na to, że wskaźniki te nie prezentują mierzalnych efektów wydatkowania środków publicznych, a jedynie wskazują liczbę kategorii świadczonych usług. W odniesieniu do kryterium oceny merytorycznej " zagrożenia realizacji projektu" stwierdzono, że są określone zbyt ogólnie a minimalizacja ryzyk zbyt ogólnikowo bez wartości merytorycznej. Kryterium "jakość uzasadnienia przedstawionych wydatków" także uznano za pozbawione rzetelnego uzasadnienia natomiast opatrzone ogólnikowymi deklaracjami pozbawionymi konkretnych informacji. W konkluzji w odniesieniu do tych kryteriów uznano, ze należy podzielić argumentacje DIP, natomiast argumentację spółki zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznano za bezpodstawną. Także co do kryteriów sektorowych, IZ podzieliła stanowisko DIP, że umowy o współpracy spółki z podmiotami trzecimi mają jedynie charakter intencyjny i nie stanowią podstawy realnej współpracy w zakresie turystyki. Wyraziła pogląd, iż zostały one załączone do wniosku jedynie po to, by uzyskać odpowiednią punktację w konkursie.

W skardze do Sądu Spółka zarzuciła, iż oceny projektu dokonano w sposób naruszający prawo i wniosła o przekazanie sprawy do ponownego załatwienia przez IZ RPO WD. Spółka stwierdziła, że IZ nie przeprowadziła jakiejkolwiek kontroli działania DIP, powieliła stanowisko DIP oraz nie ustosunkowała się do argumentacji i zarzutów wnioskodawcy.

W odpowiedzi na skargę, IZ RPO WD wniosła o jej oddalenie.

Rozpoznając sprawę Sąd I instancji wskazał, że dla Województwa D., system realizacji programu operacyjnego został przyjęty jako uchwała Zarządu Województwa D. pod nazwą "Regionalny Program Operacyjny dla Województwa D. na lata 2007- 2013". Został on następnie uszczegółowiony w drodze uchwały Zarządu - "Szczegółowy opis priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. 2007-2013".

Zgodnie z zapisami pozycji 1.5.2 w/w uszczegółowienia oraz art. 30b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej u.z.p.p.r., wnioskodawcy przysługuje - w przypadku negatywnej oceny jego projektu - odwołanie do IZ RPO WD - Marszałka Województwa D., który w ramach analizy i rozpatrzenia odwołania dokonuje ponownej oceny projektu, zgodnie z obowiązującymi w tym względzie zasadami i procedurami, w zakresie, w jakim wniesiono odwołanie. Oznacza to, że IZ RPO WD, jako organ odwoławczy, zobowiązany jest nie tylko do zbadania prawidłowości działań podjętych przez DIP, ale także dokonania samodzielnej oceny projektu. Oczywistym jest bowiem, iż nie jest możliwe zbadanie prawidłowości oceny projektu dokonanej przez DIP, zwłaszcza w kwestiach merytorycznych, bez własnej analizy tego projektu.

Sąd stwierdził także, że z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika jednoznacznie, iż organ nie rozpoznał sprawy samodzielnie, lecz ograniczył się w istocie jedynie do przytoczenia oceny dokonanej już przez DIP. Zdaniem Sądu świadczą o tym zawarte w treści uzasadnienia tego rozstrzygnięcia bardzo liczne cytaty z pism sporządzonych przez DIP oraz brak jakichkolwiek samodzielnych rozważań w/w organu, a zwłaszcza brak ustosunkowania się do zasadności zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie jej wniosku. Za takie bowiem nie mogą być uznane wypowiedzi organu, pozbawione uzasadnienia i usprawiedliwiane stanowiskiem DIP. Tym bardziej, że - wbrew twierdzeniom organu - we wniosku tym zawarta została rozbudowana argumentacja dotycząca merytorycznych aspektów sprawy (Spółka przedstawiła swoje racje powołując się na konkretne zapisy RPO, konfrontując je ze stanowiskiem DIP).

Ponadto Sąd podniósł, iż organ w swoim rozstrzygnięciu w ogóle nie odniósł się do zarzutów podnoszonych przez zainteresowaną, dotyczących błędnej wykładni zasad wyboru projektu, ujętych pod pozycjami 1.5 "Opis systemu wyboru projektów w ramach RPO WD" oraz 1.5.1. "Tryb dokonywania wyboru projektów w ramach RPO WD" Uszczegółowienia RPO. Spółka podnosiła, że DIP - dokonując oceny jej projektu pod względem kryteriów merytorycznych - wymagała spełnienia warunków, które nie zostały ujawnione przez IZ RPO WD w momencie ogłoszenia konkursu. Strona wskazywała w szczególności, iż instrukcja wypełniania wniosków, odnośnie kryterium: poprawność i mierzalność wskaźników, wymagała od wnioskodawcy jedynie podania liczby planowanych usług, które miały powstać w związku z realizacją projektu. Milczała natomiast w kwestii ich nazywania, zwłaszcza, że usługi te były definiowane w innych częściach wniosku.

W konkluzji Sąd wskazał, że przy rozpoznaniu wniosku o ponowną ocenę projektu spółki doszło do naruszenia art. 30a, art. 26 ust. 2 oraz art. 27 ust. 2 u.z.p.p.r. W przypadku tego ostatniego przepisu naruszenie polegało na, nienależytej kontroli działania DIP. W/w uchybienia uzasadniają - w ocenie Sądu - stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona przez IZ RPO WD w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Ponadto Sąd zalecił aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Marszałek Województwa D. dokonał samodzielnej oceny wniosku skarżącej w zakresie spełniania kryteriów merytorycznych i systemowych a także zweryfikowania prawidłowości sformułowania w ogłoszeniu o konkursie kryteriów merytorycznych.

Powyższy wyrok, Zarząd Województwa D. – Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym zaskarżył w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu faktu niemającego odzwierciedlenia w aktach sprawy, a to że "na zasadzie punktu 1.5.2. Uszczegółowienia RPO oraz przepisu art. 30b u.z.p.p.r." Instytucja Zarządzająca - w ramach rozpatrzenia odwołania - dokonuje ponownej oceny projektu podczas gdy w przywołanych regulacjach prawnych (u.z.p.p.r. i Uszczegółowienie RPO WD) brak jest jakichkolwiek zapisów pozwalających na tę konstatację Sądu;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 30c ust. 4 u.z.p.p.r. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- nieuwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego i wszystkich twierdzeń stron postępowania zawartych tak w skardze, jak i w odpowiedzi na skargę, podczas gdy zadaniem Sądu jest rozpatrzenie sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem postępowania organu w sprawie, której dotyczy skarga;

- niedokonaniu wszechstronnej kontroli legalności czynności organu administracji i ograniczenie kognicji sądu wyłącznie do aspektu proceduralnego sprawy;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 4 u.z.p.p.r. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyjaśnieniu istoty sprawy, a w szczególności na:

- przedstawieniu w ramach podstawy faktycznej rozstrzygnięcia okoliczności, które nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy;

- nieustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej;

- bezpodstawnym zaleceniu, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ ma dokonać samodzielnej oceny projektu w zakresie spełniania kryteriów "systemowych", podczas gdy organ zgodnie z zapisami u.z.p.p.r. i systemu realizacji programu operacyjnego nie ma prawa dokonywać ponownej oceny projektu, a jedynie rozpatruje środek odwoławczy w granicach postawionych tamże zarzutów, a nadto pojęcie kryteriów systemowych jest pojęciem nieznanym systemowi realizacji RPO WD, w tym kryteriom wyboru projektów ustanowionym przez Komitet Monitorujący RPO WD i procedurze obowiązującej w ramach RPO WD;

- bezpodstawnym zaleceniu, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ ma dokonać zweryfikowania prawidłowości sformułowania w ogłoszeniu o konkursie kryteriów merytorycznych i systemowych, podczas gdy organ zgodnie z zapisami art. 65 lit. a) rozporządzenia Rady nr 1083/2006, art. 26 ust. 1 pkt 3 u.z.p.p.r. i systemu realizacji programu operacyjnego nie jest twórcą kryteriów oceny projektów i nie ma prawa dokonywać weryfikacji prawidłowości ustanowionych przez Komitet Monitorujący RPO WD kryteriów oceny projektów bez naruszenia norm kompetencyjnych określonych w ww. przepisach prawa wspólnotowego i ww. ustawy;

- wskazaniu, iż organ swoją czynnością naruszył art. 30a, 26 ust. 2 oraz art. 27 ust. 2 u.z.p.p.r. bez przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji merytorycznej w tym zakresie;

4. regulacji prawnych zawartych w systemie realizacji programu operacyjnego RPO WD na lata 2007-2013, w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r., a to:

- punktu 1.5.2. Uszczegółowienia RPO WD na lata 2007-2013 - poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe zastosowanie (w tym zastosowanie niewłaściwej wersji dokumentu programowego – Uszczegółowienie RPO WD), polegające na bezzasadnym przyjęciu, że:

a) zapis zawarty w punkcie 1.5.2 Uszczegółowienia RPO WD nakłada na IZ RPO WD obowiązek dokonania ponownej oceny projektu;

b) w ramach procedury obowiązującej w przypadku projektu strony skarżącej IZ RPO WD rozpatrywała odwołanie od oceny dokonywanej przez DIP, podczas gdy postępowanie odwoławcze dla naboru w ramach działania 1.1 dla RPO WD było dwuinstancyjne: odwołanie przysługiwało stronie skarżącej do DIP, a następnie (w przypadku nieuwzględnienia odwołania przez DIP) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - do IZ RPO WD;

- punktu 2.6.6. Wytycznych dla Wnioskodawców aplikujących w ramach Priorytetu 1, Działania 1.1, Schematu 1.1.Dl. - poprzez jego niezastosowanie i pominięcie zasad, jakimi rządzi się procedura odwoławcza w ramach tego naboru, w którym aplikowała strona skarżąca.

5. art. 30b u.z.p.p.r. - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż przepis ten nakłada na Instytucję Zarządzającą dokonanie - w ramach procedury odwoławczej wszczętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy – ponownej oceny projektu;

6. art. 37 u.z.p.p.r. - poprzez jego niezastosowanie i ocenę działania strony przeciwnej –jako organu rozpatrującego sprawę w postępowaniu odwoławczym - poprzez pryzmat reguł postępowania odwoławczego uregulowanego w k.p.a., a zatem ustawy, która nie ma w sprawie zastosowania;

Przedstawione zarzuty opatrzone zostały uzasadnieniem, które zostało rozwinięte w piśmie procesowym z 15 marca 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przypomnieć należy na wstępie, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Stwierdzić należy, że żadna z tych przesłanek w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Dla porządku, gdyż kwestia ta nie była poruszona w skardze kasacyjnej i nie stanowi przesłanki nieważnościowej w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., zauważyć należy że Sąd I instancji w pewnym zakresie błędnie oznaczył organ, który dokonał zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 5 pkt 2 i art. 25 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju( Dz. U. z 2009 r, Nr.84, poz 712 ze zm.), dalej: u.z.p.p.r., instytucją zarządzającą, w przypadku regionalnego programu operacyjnego, jest zawsze zarząd województwa. Marszałek Województwa nie pełni funkcji żadnej z instytucji, o jakich mowa w ustawie o zasadach polityki rozwoju. Pełni jedynie funkcje kierownicze wobec departamentów urzędu marszałkowskiego, co wynika z regulacji zawartej w art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Także według zapisów zawartych w Szczegółowym Opisie Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007 – 2013 Instytucją Zarządzającą RPO WD jest Zarząd Województwa. Zgodnie z procedurą odwoławczą zawartą w Wytycznych dla Wnioskodawców w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007 - 2013 organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest IZ RPO WD.

Z tego, co powiedziano wyżej wynika, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. informacja o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pochodziła w istocie nie od Marszałka Województwa jak oznaczył w sentencji wyroku Sąd lecz od Zarządu Województwa, któremu zresztą Sąd przekazał sprawę do ponownego rozpoznania jako organowi właściwemu.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej zwanej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podstawowym aktem prawa krajowego określającego zasady prowadzenia polityki rozwoju i organy właściwe w tych sprawach jest ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która przewiduje sądową kontrolę w zakresie zgodności z prawem informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej wydanej po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego (art. 30c ust. 1-3 u.z.p.p.r.).

Zarząd województwa będący instytucją zarządzającą w przypadku regionalnego programu operacyjnego (art. 5 pkt. 2 u.z.p.p.r.) wykonuje zadania związane z tym programem, w szczególności na podstawie art. 26 ust. 1 pkt. 8 u.z.p.p.r. określa systemu realizacji programu operacyjnego. Oznacza to, że za wzorzec kontroli sądowej, wedle którego oceniana jest legalność oceny projektu, uznać należy nie tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego w tym u.z.p.p.r., ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego pod tym wszakże warunkiem, że te ostatnie nie wykazują niezgodności z prawem powszechnie obowiązującym.

Przechodząc po tych ogólnych uwagach do zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że koncentrują się one na zagadnieniach procesowych. Pierwszy z kolejno zgłoszonych zarzutów dotyczy naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Kasator wywodzi, że Sąd I instancji naruszył wymieniony przepis poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu faktu niemającego odzwierciedlenia w aktach sprawy, a to że "na zasadzie punktu 1.5.2. Uszczegółowienia RPO oraz przepisu art. 30b u.z.p.p.r." Instytucja Zarządzająca - w ramach rozpatrzenia odwołania - dokonuje ponownej oceny projektu; podczas gdy w przywołanych regulacjach prawnych brak jest takich zapisów. Stwierdzić należy, że tak zbudowany zarzut nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Stosownie zaś do zdania drugiego tegoż przepisu wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym lub jeżeli ustawa tak stanowi.

Dla oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. podniesionego w skardze kasacyjnej istotna jest pierwsza część zdania pierwszego art. 133 § 1 p.p.s.a. Wynika z niej dla sądu administracyjnego pierwszej instancji obowiązek dokonywania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach. Przepis ten oznacza zakaz dokonywania oceny co do zgodności z prawem na podstawie faktów i dowodów nie wynikających z akt sprawy. W uzasadnieniu zarzutu kasator podnosi, że Sąd I instancji naruszył ten przepis dokonując ustaleń nie mających oparcia w aktach sprawy, iż Instytucja Zarządzająca ma obowiązek w ramach kontroli odwoławczej dokonać ponownej oceny projektu, a taki obowiązek nie wynika ani z pkt. 1. 5. 2. uszczegółowienia RPO, gdzie jest mowa tylko analizie i rozpatrzeniu odwołania przez DIP a nie IZ RPO WD ani też z art. 30 b u.z.p.p.r.

Stwierdzić należy, że powyższa argumentacja kasatora jest wadliwa, gdyż nie dotyczy faktów lecz prawa czyli unormowań określających zakres i zasady postępowania przy rozpatrywaniu środków odwoławczych. Nie może zatem uzasadniać naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a.

Poruszona w uzasadnieniu tego zarzutu kwestia dotycząca zakresu badań i ocen w ramach rozpatrywania środków odwoławczych a konkretnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewijająca się także w pozostałych zarzutach i wymaga odrębnego odniesienia w aspekcie uregulowań zawartych w u.z.p.p.r. oraz dokumentach systemu realizacji programu operacyjnego.

W związku z powyższym należy zauważyć, że z treści art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, iż po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie projektu, wnioskodawca może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. Przyjęty dla RPO WD system jego realizacji w zakresie znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przewiduje w ramach procedury przesądowej dwa środki odwoławcze w odniesieniu do informacji o negatywnej ocenie projektu: odwołanie do DIP a gdy negatywna ocena zostanie podtrzymana – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do IZ RPO WD.

Z treści powołanego przepisu prawa wynika także, że w pisemnej informacji o negatywnej ocenie projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu. Uzasadnienie to jest koniecznym elementem informacji na każdym etapie postępowania związanego z oceną projektu i procedurą odwoławczą, a więc także informacji z art. 30b ust. 4 u. z.p.p.r. o wynikach procedury odwoławczej.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż skoro z treści Przewodnika po kryteriach wyboru operacji finansowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. na lata 2007-2013 wynika, że na etapie oceny merytorycznej wnioski są weryfikowane na podstawie kryteriów merytorycznych zawartych w karcie oceny merytorycznej, to obowiązkiem podmiotu przeprowadzającego procedurę odwoławczą, w tym przypadku od informacji o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest ustosunkowanie się w piśmie informującym o wynikach tej procedury do zarzutów podniesionych w środku odwoławczym przez wnioskodawcę. W ramach tego ustosunkowania nie wystarcza, jak to uczynił organ uznać, że prawidłowa jest ocena DIP, że dane kryterium nie zostało spełnione lecz należy ocenę te uzasadnić odnosząc się w ramach tego uzasadnienia także do argumentacji strony zawartej w środku odwoławczym. Taki sposób odniesienia do środków odwoławczych znajduje oparcie w przepisie art. 30b ust 1 u.z.p.p.r., który jak już przypomniano wyżej wymaga uzasadnienia oceny a nie arbitralnych stwierdzeń. Zauważyć należy , że prawidłowe uzasadnienie zapewnia także wymaganą art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Uwzględniając powyższe uwagi stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji co do ułomności zaskarżonej do tego Sądu informacji o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ułomności polegającej na formułowaniu ocen bez ich uzasadnienia i odniesienia do merytorycznej argumentacji zawartej we wniosku strony. To, że strona w znacznej części powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu nie zwalnia organu od ponownego ich merytorycznego rozpatrzenia. W przeciwnym razie środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stałby się fikcją.

Błędne jest stanowisko kasatora, że Instytucja Zarządzająca nie dokonuje oceny projektu, gdyż przy rozpatrywaniu zarzutów środka odwoławczego niezbędne jest zbadanie prawidłowości ocen materii projektu w zakresie objętym tymi zarzutami. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania by przy okazji rozpatrywania środka odwoławczego dokonywać oceny sprawy w jej całokształcie, także w niezaskarżonej części, gdyż jak trafnie zauważył kasator nie ma ku temu podstaw prawnych, a k.p.a. tu się nie stosuje.

Autorka skargi kasacyjnej w związku z omówionym wyżej stanowiskiem Sądu I instancji zarzuca naruszenie art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 4 u.z.p.p.r. Pierwszy z zarzucanych jako naruszone przepisów zawiera dwie normy prawne. Pierwszą dotyczącą związania sądu granicami danej sprawy i drugą dotycząca braku związania sądu granicami skargi i powołana podstawa prawną. Związanie sądu granicami sprawy należy rozumieć jako zakaz wkraczania przez sąd z kontrolą i ocena prawną w sprawę inną niż ta która była przedmiotem skargi, natomiast brak związania granicami skargi i powołaną podstawą prawną uprawnia ale i zobowiązuje Sąd I instancji do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, także w zakresie nie objętym zarzutami skargi i przy uwzględnieniu jako wzorca tej kontroli przepisów prawa, które zarzutami skargi nie były objęte a znajdują w sprawie zastosowanie. Zatem naruszenie tego przepisu mogłoby zaistnieć, gdyby Sąd przekraczając granice sprawy zajął się inną sprawą administracyjną albo też nie zauważył nie wymienionych w skardze istotnych naruszeń prawa, ale takich uchybień kasator nie zarzuca. Natomiast art. 30c ust. 4 u.z .p.p.r. stanowi, że sąd rozstrzyga sprawę w zakresie unormowanym w ust 1 tego przepisu w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi. W tym zakresie kasator także nie zawarł uzasadnienia, z którego wynikałoby, czy i w jakim zakresie Sąd uchybił temu przepisowi. Według kasatora do naruszenia omawianych przepisów doszło przez niedokonanie przez Sąd I instancji oceny merytorycznej stanowiska zaprezentowanego przez IZ RPO WD w rozstrzygnięciu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zanegowanie tego stanowiska tylko dlatego, że w całości aprobuje stanowisko DIP.

Tak skonstruowany zarzut jest chybiony także dlatego, że wynika z niezrozumienia tej części argumentacji Sądu I instancji, w której uznano informację o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy za niezgodną z prawem nie dlatego, że podzielono w niej stanowisko DIP lecz dlatego, że uczyniono tak bez stosownego uzasadnienia zawierającego wyjaśnienie przyczyn takiej oceny i bez ustosunkowania się do argumentacji strony. Tego rodzaju naruszenia procesowe uchybiają art. 30 b ust. 1 zdanie drugie u.z.p.p.r., gdyż jak powiedziano wyżej obowiązek uzasadnienia jest aktualny w każdym przypadku informacji o negatywnych wynikach procedury odwoławczej a jego brak jest uchybieniem, które nie pozwoliło Sądowi I instancji na skontrolowanie prawidłowości stanowiska w zakresie merytorycznych przesłanek dotyczących spełnienia poszczególnych kryteriów.

Trafny jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów, jakie wskazuje ustawa. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie.

Odnosząc powyższe warunki do rozstrzyganej sprawy, stwierdzić należy, że wyrok Sądu I instancji nie odpowiada w pełni wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał w sposób prawidłowy podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zarzucając zaskarżonej informacji o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszenie art. 30 a, art. 26 ust. 2 i art. 27 ust. 2 u.z.p.p.r. odniósł się jedynie do zarzutu naruszenia ostatniego z wymienionych przepisów stwierdzając lakonicznie, że IZ RPO WD nienależycie kontroluje działalność DIP. Pozostałe wskazane jako naruszone przepisy dotyczą materii, która nie była przedmiotem rozważań Sądu I instancji zamieszczonych w motywach wyroku, co czyni uzasadnienie Sądu w tej części niespójnym wewnętrznie i wadliwym. Wadliwe i niespójne z rozstrzygnięciem są też wskazania co do dalszego postępowania adresowane do Marszałka Województwa w sytuacji, gdy organem właściwym jako Instytucja Zarządzająca jest Zarząd Województwa, któremu zresztą zaskarżonym wyrokiem przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Niejednoznaczne a przez to wadliwe jest zalecenie Sądu aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonana została samodzielna ocena wniosku skarżącej w zakresie spełnienia kryteriów merytorycznych i systemowych, bowiem Sąd nie sprecyzował czy owa samodzielna ocena wniosku ma dotyczyć wniosku o dofinansowanie projektu czy może wniosku będącego środkiem zaskarżenia. Tylko w tym ostatnim rozumieniu zalecenie byłoby prawidłowe. Jak już to powiedziano wcześniej nie ma ku temu podstaw prawnych, by rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjść poza granice zawartych tam zarzutów i zająć się wnioskiem o przyznanie dofinansowania w jego całokształcie, czyli także niezaskarżoną częścią sprawy. Nieporozumieniem jest także zalecenie Sądu by weryfikować na etapie środków odwoławczych "prawidłowość sformułowania w ogłoszeniu o konkursie kryteriów merytorycznych", zwłaszcza, że Sąd nie sprecyzował o jaki problem chodzi.

Stwierdzić należy, ze mimo zasadności omówionego wyżej zarzutu skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy brak jest usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Bez wątpienia orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101, B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja zaszła w rozpoznawanej sprawie, bowiem nawet gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w części omówionej wyżej, spełniało wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., to i tak sentencja wyroku nie uległaby zmianie i Sąd I instancji, uchyliłby zaskarżoną decyzję. Racje ma bowiem Sąd I instancji co do tego, że zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały rozpoznane w sposób prawidłowy, gdyż ograniczono się do arbitralnych, pozbawionych uzasadnienia twierdzeń. Takie działanie narusza zasadę przejrzystości reguł z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. i czyni korzystanie przez stronę ze środków odwoławczych iluzorycznym.

Jedynym zatem skutkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podniesionego w skardze kasacyjnej pomimo jej oddalenia na podstawie art. 184 p.p.s.a., będzie wyeliminowanie tej części uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, która nie spełnia wymogów ustawowych i została szczegółowo omówiona wyżej w związku z zarzutem naruszenia omawianego przepisu. Oznacza to, że organ ponownie rozpoznając sprawę oraz Sąd, nie są związani w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oceną prawną, i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartą w omawianym końcowym fragmencie uzasadnienia. Natomiast w toku ponownego rozpoznania sprawy Instytucja Zarządzająca powinna rozważyć wszystkie zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i dać wyraz swej ocenie w stosownym uzasadnieniu.

Biorąc powyższe pod uwagę należało na mocy art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 2 p.p.s.a.