Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1698/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania M. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...]. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę dla [...] sp. z o.o. ul. [...] na działce nr [...] w [...] na ulicy [...], bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...]: wieża kratowa o wysokości 50 m wraz z kontenerem i przyłączem elektrycznym.

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. M. S. (dalej jako "skarżący"), powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...], gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazał, że sporna inwestycja, tj. przyłącze elektryczne zasilające wieżę telefonii komórkowej, przebiega między innymi przez działki o nr ewid. [...]i nr [...], które stanowią jego własność (KW nr [...]), a na które w dacie wydawania spornej ówczesny właściciel - jego ojciec, nie wraził zgody.

Zdaniem skarżącego stanowiło to rażące naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 2 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako: "p.b."), ponieważ inwestor składając wniosek o pozwolenie na budowę powinien legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również oświadczeniem, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.

Wskazując społeczno-gospodarcze skutki ww. rażącego naruszenia prawa, skarżący wskazał, że przez samowolę budowlaną złamane zostało konstytucyjnie zagwarantowane prawo własności. Pozbawiono skarżącego oraz jego ojca prawa swobodnego korzystania i użytkowania ww. nieruchomości, a inwestor czerpał z tego korzyści

Wojewoda [...]pismem z [...]lutego 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...], informując jednocześnie strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie.

Decyzją Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") z dnia [...]marca 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 82 ust. 3 p.b. oraz .art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a.:

1. stwierdzono, że decyzja Starosty [...]nr [...]z dnia

[...]listopada 2000 r. została wydana z naruszeniem prawa,

2. odmówiono stwierdzenia nieważności ww. decyzji z uwagi na upływ dziesięcioletniego okresu, o którym stanowi przepis art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ podniósł, że analizy dokumentów Starosty wynika, iż w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę współwłaścicielami ww. działki o nr ewid. [...], a także działek nr: [...], [...], [...]i [...], na których zaprojektowano odcinek spornej inwestycji tj. kabla elektrycznego, byli J. S. oraz M. S.. Jak wynika z posiadanej dokumentacji, do wniosku o wydanie ww. pozwolenia na budowę załączone zostało wyłącznie oświadczenie J. S. o wyrażeniu zgody "na przeprowadzenie napowietrznej/naziemnej linii [...]na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...]". Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało natomiast, żeby M. S. wyraziła zgodę na przebieg spornego kabla elektrycznego. Z powyższego wynikało zatem, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością o nr ewid. [...] na cele realizacji spornej inwestycji.

Wojewoda podkreślił, że instytucja oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (którego brak zarzucał skarżący) została wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Zgodnie z regulacją obowiązującą do dnia 11 lipca 2003 r. - tj. 3 lata po wydaniu kwestionowanej decyzji Starosty [...]- inwestor był obowiązany wykazać, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym właściwym do oceny tego prawa był organ administracji architektoniczno-budowlanej. Odnosząc się do zarzutu, iż przedmiotowa budowa na działce o nr ew. [...]przebiegała bez wymaganej zgody właściciela nieruchomości, organ I instancji wskazał, iż z analizy załączonego oświadczenia J. S. wyrażającego zgodę [...] Sp. z o.o., na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oraz na przeprowadzenie napowietrznej/ naziemnej linii [...] wynika, że zgoda ta wyrażona została na piśmie i obejmowała działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...]. Natomiast z wykazu właścicieli i władających z dnia [...] sierpnia 2000 r. wydanego przez Starostę [...] wynikało, iż J. S. i M. S. na ww. dzień byli w posiadaniu działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...]. W ocenie organu I instancji wynikało z tego jasno, iż doszło do oczywistej omyłki pisarskiej, ponieważ zgoda wyrażona na budowę na działce o nr ew. [...], nie mogła zostać wyrażona przez J. S., gdyż działka ta nie stanowiła jego własności, a także nie brała udziału w przebiegu inwestycji.

Wojewoda podkreślił, że z projektu zagospodarowania sporządzonego na kopii mapy zasadniczej przyjętej do zasobu powiatowego w dniu [...] sierpnia 2000 r. i zaewidencjonowanej pod nr [...], wykonanej w skali 1:500 wynika, iż inwestycja przebiega przez działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Natomiast z kopii mapy zasadniczej z dnia [...] stycznia 2020 r. wykonanej w skali 1:100 odczytać można, iż trasa ww. inwestycji obejmuje działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Z analizy ww. map organ wywnioskował, iż na kopii mapy zasadniczej przyjętej do zasobu powiatowego w dniu [...] sierpnia 2000 r. i zaewidencjonowanej pod nr [...] błędnie podano nr ew. działki [...], w sytuacji, gdy właściwy nr ew. działki to [...]. Tym samym w ocenie Wojewody w analizowanym przypadku doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b..

Jednakże organ I instancji podkreślił, że pomimo ewidentnej pomyłki w numeracji działek ujawnionej na kopii mapy zasadniczej przyjętej do zasobu powiatowego w dniu [...] sierpnia 2000 r. i zaewidencjonowanej pod nr [...], , iż do właściciela działki o nr ew. [...], tj. J. S. i M. S. położonej w Iwaniskach, skierowane zostało zawiadomienie z dnia [...] listopada 2000 r. o wszczęciu postępowania, na które nie wniesiono zastrzeżeń, wniosków i uwag oraz wysłana została decyzja z dnia [...] listopada 2000 r., od której nie zostało złożone odwołanie.

Jednakże zdaniem Wojewody powyższe naruszenie prawa nie ma jednak charakteru "rażącego", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie wywołuje ono skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Oceniając skutki wskazanego wyżej naruszenia, nie można pominąć okoliczności, że od wydania kontrolowanej decyzji organu podstawowego upłynęło ponad 19 lat. W ocenie Wojewody stwierdzenie nieważności decyzji (w kontrolowanej części) po upływie ponad 19 lat jej funkcjonowania w obrocie prawnym, w sytuacji, gdy w tym okresie nie była ona kwestionowana, pozostałoby w opozycji do zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań.

Powyższa okoliczność powinna zostać uwzględniona z uwagi na wyrok Trybunału. Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Wojewoda dodał ponadto, że ww. decyzja Starosty [...] została doręczona Państwu S., którzy nie kwestionowali powyższej decyzji pierwszo instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1603/14, wskazał, iż znaczny upływ czasu, o którym mowa w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13, musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Powyższe znajduje potwierdzenie w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych

Przechodząc do dalszej oceny skutków społeczno-gospodarczych powyższego naruszenia, organ I instancji wskazał na rodzaj inwestycji, która została zaprojektowana na działce nr ewid. [...]i [...]. Jest to bowiem linia energetyczna napowietrzna na gruntach ornych, a nie obiekt kubaturowy zajmujący znaczną część powierzchni gruntu, który by uniemożliwiał zabudowę ww. nieruchomości. Ponadto, od daty wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę upłynęło ponad 19 łat. Ponadto z akt sprawy nie wynika, żeby Państwo S., którzy byli właścicielami ww. nieruchomości w dacie wydawania badanej decyzji, kwestionowali przebieg powyższej inwestycji przez działki nr ewid. [...]i [...]

Pismem z dnia [...]marca 2020 r. M. S. złożył odwołanie od ww. decyzji.

Postawił zarzuty naruszenia:

1. art. 2, 7 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez nietrafne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa z uwagi na społeczno - gospodarcze skutki decyzji i oczywiste omyłki w numeracji działek;

3. art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie.

Skarżący zarzucił, że stosownie do treści załącznika tekstowego nr [...] do decyzji [...] z dnia [...] września 2000 r. inwestor miał dołączyć do wniosku dowody stwierdzające prawo dysponowania nieruchomościami na cele budowlane oraz zgody wszystkich właścicieli działek wzdłuż których przebiega projektowana inwestycja. Tymczasem linia ta została wybudowana na działkach należących ówcześnie do jego ojca i matki, a teraz do niego. Jego ojciec w dniu [...] sierpnia 2000 r., wyraził zgodę na budowę tej linii na działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...]. Linia ta miała przebiegać też przez inne działki, które należą obecnie do skarżącego, jednakże zgoda wyrażona przez jego ojca ich nie obejmuje, działki nr [...] oraz [...]. Natomiast jego matka, będąca współwłaścicielem ww. gruntów w ogóle nie udzielała żadnej zgody na budowę inwestycji na żadnej z ww. działek.

Skarżący wskazał, że nie sposób się zgodzić z wydaną decyzją Wojewody [...] i uznać że zgoda na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej została na piśmie złożona a w numeracji działek doszło do oczywistej omyłki pisarskiej i to nie do jednej omyłki w tym samym jednym oświadczeniu. Poprawienie oczywistej omyłki nie może prowadzić do wytworzenia nowej treści oświadczenia woli. Zatem w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że nastąpiły oczywiste omyłki, organ to wywnioskował na podstawie wykazu właścicieli i władających wydanego przez Starostę [...] i kopii map

Ponadto w jego ocenie właściciel linii nie przedstawił czy unaocznił, w żaden inny sposób, zgody jego ojca na dysponowanie tymi działkami, jak również zgody jego matki chociażby, poprzez umowy regulujące zasady korzystania z tych nieruchomości na potrzeby budowy, eksploatacji i konserwacji. Nie zawarł żadnej umowy z nim, ani z ojcem. Wobec powyższego inwestor składając wniosek o pozwolenie na budowę nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jak również oświadczeniem, o którym art. 32 ust. 4 pkt. 2 p.b.. Zatem, w realiach niniejszej sprawy zatwierdzenie projektu budowlanego obejmujące ww. nieruchomości, co do których inwestor nie ma prawa do dysponowania na cele budowlane, stanowiło według skarżącego nie tylko naruszenie przepisów Prawa budowlanego, ale również prawa własności, o którym mowa w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny.

W ocenie skarżącego organ przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, skupił się jedynie na tym że od wydania decyzji upłynęło 19 lat, a stwierdzenie nieważności decyzji pozostawałoby w opozycji do zasady pewności obrotu. Jednakże nie wziął pod uwagę zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa, ochrony prawa własności, a także tego, że istniejąca na działkach [...]i [...]oraz pozostałych działkach napowietrzna linia energetyczna nie dość, że i obniża wartość tych nieruchomości to uniemożliwia mi korzystanie z nich i znacznie utrudnia prowadzenie tam jakichkolwiek prac gospodarczo - polowych. A tym samym ogranicza zagwarantowane mi w Konstytucji prawo własności. Skarżący wskazał, że jego rodzice ciężko pracowali całe życie, zapłacili za tę nieruchomości, a w konsekwencji przez prawie 20 lat nie mogli z nich korzystać, bowiem korzysta z nich jedynie inwestor. To właśnie świadczy o tym że skutki wydanego pozwolenia na budowę tej linii są niemożliwe do zaakceptowania, a okoliczność że od wydania tej decyzji upłynęło 19 lat i Inwestor nie podejmuje żadnych kroków w celu uregulowania statusu prawnego tej linii właśnie to potwierdza. Przesłanka znacznego upływu czasu rzeczywiście winna być brana pod uwagę przy ocenie skutków społeczno - gospodarczo, ale nie powinna stanowić głównego filaru tej oceny. Nie godzi się dopuszczać, aby w państwie prawa w tak rażący sposób zostało ograniczone prawo własności na tylu działkach, żeby bez zgody właściciela bezprawnie wybudować linie energetyczną do inwestycji, która prąd może czerpać z innego źródła.

W wyniku rozpoznania odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] lipca 2020 r. zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzję, którą uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, wskazał, że jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (projekt bud. plan trasy linii elektrycznej napowietrznej SN-15kV stacji trafo 15/0, 4kV i linii kablowej N/N, stacja bazowa telefonii komórkowej [...], rys. nr 2), sporna inwestycja została zaprojektowana na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

GINB podniósł, że w aktach organu wojewódzkiego znajdowało się pismo Starostwa Powiatowego w [...]z [...]stycznia 2020 r., znak: [...], w którym wskazywało się, że "Z projektu zagospodarowania sporządzonego na kopii mapy zasadniczej przyjętej do zasobu powiatowego w dniu [...].08.2000 i zaewidencjonowanej pod nr [...] wykonanej w skali 1:500 wynikało, iż inwestycja przebiega przez działki o nr ew. (...) [...] (...). Natomiast z kopii mapy zasadniczej z dnia [...].01.2020 r., wykonanej w skali 1:100 odczytać możemy, iż trasa ww. inwestycji obejmuje działki o nr ew (...) [...] (...). Z analizy ww. map wynika, iż na kopii mapy zasadniczej przyjętej do zasobu powiatowego w dniu [...].08.2000 i zaewidencjonowanej pod nr [...] błędnie podano nr ew. działki [...]a właściwy nr ew. działki to [...]".

Zgodnie ze znajdującym się w projekcie budowlanym, wykazem właścicieli i władających z [...] sierpnia 2000 r., właścicielami działek nr ewid. [...], [...], [...], [...]oraz [...] byli J. i M. S., właścicielem działki nr ewid. [...] był J. G., właścicielem działki nr ewid. [...] była I. No., właścicielami działki nr ewid. [...] byli M. Ł. oraz M. K., właścicielami działki nr ewid. [...] były S. K. oraz Z. K., właścicielem działki nr ewid. [...] był H. K., zaś właścicielem działek nr ewid. [...], [...]oraz [...]był R.R..

Z kolei ze znajdującego się w aktach GINB pisma Starosty [...]z [...]maja 2020 r., znak: [...] oraz załączonych do niego kopii aktów notarialnych z dnia [...] maja 1991 r., rep nr [...] oraz z dnia [...] marca 2009 r., rep. nr [...] wynikało, że w dacie wydania decyzji Starosty [...]właścicielami działki nr ewid. [...] na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej byli J. S. i M. S..

Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach organu stopnia podstawowego znajdowało się oświadczenie J. G. o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie napowietrznej linii [...]przez działkę nr ewid. [...], oświadczenie M. Ł. oraz M. K. o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie napowietrznej linii [...]przez działkę nr ewid. [...], oświadczenie H. K. o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie napowietrznej linii [...]przez działkę nr ewid. [...], oświadczenie S. K. oraz Z. K. o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie napowietrznej linii [...]przez działkę nr ewid. [...], oświadczenie R. R. o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie napowietrznej linii [...]przez działki nr ewid. [...], [...], [...] oraz oświadczenie I. N. o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie napowietrznej linii [...]przez działkę nr ewid. [...].

Ponadto, w aktach sprawy znajdowało się oświadczenie J. S. o wyrażeniu zgody na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oraz na przeprowadzenie napowietrznej linii [...] przez działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...]. Tymczasem właścicielami działek nr ewid. [...], [...], [...]oraz [...]na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej byli J. S. i M. S..

W ocenie GINB sporna inwestycja nie przebiegała przez działkę nr ewid. [...], co do której J. S. złożył oświadczenie o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji. Prawdopodobnie J. S. składając ww. oświadczenie miał na względzie działkę nr ewid. [...], której w dacie wydania pozwolenia na budowę był właścicielem i przez którą przebiegała sporna inwestycja.

Organ odwoławczy uznał, że z akt sprawy nie wynika, by inwestor dysponował zgodą M. S. i J. S. na przeprowadzenie linii napowietrznej przez działki nr ewid. [...]i [...]oraz posiadał zgodę M. S. na realizację spornej inwestycji na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...]. Wobec czego zdaniem GINB należy stwierdzić, że ww. decyzja Starosty [...]z [...] listopada 2000 r., r została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.

Jednakże zdaniem organu należy poddać ocenie kwestię skutków społeczno-gospodarczych wywołanych przez ww. naruszenie. W ocenie GINB stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia po upływie ponad 19 lat jego funkcjonowania w obrocie prawnym i nie kwestionowania przez żadną ze stron postępowania przez ponad 19 lat, w tym przez J. S. oraz M. S. (poprzedników prawnych skarżącego - Pana M. S.), którzy brali udział w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanej decyzji Starosty [...]z [...] listopada 2000 r., którym doręczono ww. decyzję, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Organ w tym miejscu przytoczył także orzecznictwo sądów administracyjnych, w świetle którego upływ czasu winien być brany przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie/

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że inwestycja zatwierdzona ww. decyzją Starosty [...]z [...] listopada 2000 r., , polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej oraz linii elektrycznej napowietrznej SN- 15kV. W ocenie GINB, inwestycje tego typu korzystają z pewnego uprzywilejowania z uwagi na ich charakter, służą bowiem realizacji interesów i zabezpieczeniu potrzeb - takich jak dostęp do usług telekomunikacyjnych - szerszej grupy podmiotów, takiej jak np. osiedle bądź cała miejscowość.

W ocenie GINB, w analizowanej sprawie, naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Wobec czego w analizowanej sprawie nie został spełniony jeden z podstawowych elementów warunkujący uznanie ww. naruszenia prawa za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym. decyzja ww. decyzja Starosty [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. Zdaniem GINB, mając na uwadze znaczny upływ czasu od wydania kontrolowanej decyzji i związany z tym brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych wywołanych przez stwierdzone naruszenie polegające na braku prawa inwestora do dysponowania działkami nr ewid. [...]i [...] zarzut skarżącego wskazujący na naruszenie art. 2, art. 7, art. 65 Konstytucji RP (dotyczących ochrony prawa własności) nie może odnieść zamierzonego skutku.

Jednocześnie niezrozumiały dla GINB był zarzut dotyczący pozostawienia bez rozpatrzenia przez organ wojewódzki "kwestii prawdziwości złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". W analizowanej sprawie inwestor nie był zobowiązany do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak to miało miejsce w aktualnym stanie prawnym, ale miał wykazać się tym prawem, czego - jak wskazano wyżej - nie uczynił, z uwagi na brak zgody M. S. i J. S. na realizację inwestycji na działkach nr ewid. [...]i [...]oraz brak zgody M. S. na realizację spornej inwestycji na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...].

Jednakże GINB uznał, że niezrozumiałym jest - w kontekście stanu faktycznego sprawy - zastosowanie przez Wojewodę art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, wniosek inicjujący postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę złożyła [...] Sp z o.o. i to na rzecz tej spółki została wydana ww. decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2000 r.. Ponadto, [...] Sp z o.o. w dniu złożenia wniosku posiadała zdolność prawną oraz zdolność do czynności prawnych przez co mogła być podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Zakres zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. odnosić należy do sytuacji nieprawidłowego określenia adresata rozstrzygnięcia. Chodzi w tym przypadku o wadliwe ustalenie praw lub obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej względem podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia w przypadku, gdyby organ udzielił pozwolenia na budowę innej osobie niż inwestor. W analizowanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, a to oznacza, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z całą pewnością nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Tym samym Wojewoda [...] nie miał podstaw, aby zastosować art. 158 § 2 k.p.a., tj. orzec o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa, lecz odmówić stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ dziesięcioletniego okresu, o którym mowa w przepisie art. 156 § 2 kpa.

GINB podniósł, ze stosownie do treści art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W omawianej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności - co wskazano wyżej - przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. decyzja nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Tym samym, w ocenie GINB, ww. decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stąd też należało uchylić w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., i odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...]listopada 2000 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył M. S..

Postawił zarzuty naruszenia:

1. art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. art. 190 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art 32 ust. 4 pkt 2, w zw. art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. polegające na błędnym wydaniu przez GINB decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]i uznaniu, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa z uwagi na brak negatywnych społeczno-gospodarczych skutków decyzji;

2. art. 2, 7 i art. 64 Konstytucji RP, polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji starosty [...], przez co własność działek o nr ewid. [...]i [...]została bezprawnie ograniczona;

3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na niepodjęciu przez GINB czynności niezbędnych do dokładnego załatwienia sprawy ze względu na słuszny interes skarżącego, w tym przede wszystkim braku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w efekcie błędnych ustaleń co do braku negatywnych społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonych naruszeń.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]nr [...].

W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji.

Dodatkowo skarżący odniósł się do przywołanego przez organy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, który orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Omawiany wyrok Trybunału jest wyrokiem zakresowym o pominięciu prawodawczym, nie powoduje zmiany normatywnej art. 156 § 2 k.p.a., nie oznacza derogacji przepisu, dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, w szczególności takich decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa gruntów na własność Państwa), chodzi zatem o nabycie prawa lub ekspektatywy w wąskim rozumieniu tego pojęcia, nie wskazuje czasokresu wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż użyte w wyroku pojęcie "znacznego upływu czasu" jest pojęciem niedookreślonym. W związku z treścią tego wyroku brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy.

Skarżący podkreślił, że inwestor - podmiot prywatny - czerpał korzyści finansowe z omawianej inwestycji, zarabiał. Wieża ta nie została wybudowana w celach charytatywnych tylko w celu osiągania określonych kości finansowych przez Inwestora, te szersze grypy podmiotów płaciły i płacą za te usługi. Natomiast rodzina skarżącego przez te prawie 20 lat płaci podatki od tych nieruchomości, będąc jednocześnie pozbawiona możliwości korzystania z tych nieruchomości. Zdaniem skarżącego podnoszony przez GIBN argument, iż jego rodzice nie kwestionowali przebiegu powyższej inwestycji nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Rodzice jedynie nie skorzystali z przysługujących im praw, bowiem zgodnie z zasadą zaufania obywateli do państwa i organów powinny one wydawać decyzję na podstawie kompletnego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania M. S. od decyzji Wojewody [...]z dnia [...]marca 2020 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]listopada 2000 r. nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]listopada 2000 r. nr [...].

Zaskarżona wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie niniejsze, zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., wszczęte zostało na wniosek i dotyczyło decyzji Starosty [...]z dnia [...]listopada 2000 r. nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę dla: [...]sp. z o.o. ul. [...]na działce nr [...]w [...]na ulicy [...], bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej GSM 900: wieża kratowa o wysokości 50 m wraz z kontenerem i przyłączem elektrycznym.

Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Przedmiotem postępowania w- sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi.

Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia opiera się na tych samych dowodach, które były podstawą wydania pierwotnej decyzji. Nowy materiał dowodowy wniesiony do sprawy, na ogół pozostaje bez wpływu na kontrolę zaistnienia przesłanek wskazanych w 156 § 1 k.p.a.. Nowe dowody i okoliczności wykazane w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie będące częścią akt sprawy na dzień wydania decyzji, co do zasady zgodnie z art. 145 Kpa mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. ustawy, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., a na które powołuje się skarżący, określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)".

W niniejszej sprawie organy obydwu instancji zgodnie uznały, że ww. decyzja Starosty [...]z [...] listopada 2000 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.

Zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. (wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Stosownie zaś do treści art. 3 ust 11 p.b. poprzez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Słusznie ustalił organ odwoławczy, że sporna inwestycja nie przebiegała przez działkę nr ewid. [...], co do której J. S. złożył oświadczenie o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji. Prawdopodobnie J. S. składając ww. oświadczenie miał na względzie działkę nr ewid. [...], której w dacie wydania pozwolenia na budowę był właścicielem i przez którą przebiegała sporna inwestycja. Z akt sprawy nie wynika, by inwestor dysponował zgodą M. S. i J. S. na przeprowadzenie linii napowietrznej przez działki nr ewid. [...]i [...]oraz posiadał zgodę M. S. na realizację spornej inwestycji na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...]. Sąd w pełni podziela stanowisko organów, a skarżący nie wnieśli w skardze zarzutów co do tego stanowiska.

Jednakże sporne w niniejszej sprawie jest, jakie skutki społeczno-gospodarcze pociąga za sobą ww. naruszenie. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że przy ocenie skutków społeczno–gospodarczych kwestionowanej decyzji musi być wzięty pod uwagę upływ ponad 19 lat od jej wydania. Przyjmując takie stanowisko organ jako jego źródło wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 z czym nie zgadza się skarżący.

Przypomnieć w związku z tym należy, że Trybunał za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał przeprowadził pogłębiony wywód prawny na temat treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie, a także wątpliwości interpretacyjnych, jakie łączą się z niejednorodnym pojmowaniem rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.

Nie ulega wątpliwości, że mimo, iż od wydania powyższego wyroku upłynęło cztery lata, ustawodawca nie wykonał tego orzeczenia, utrzymując tym samym niezgodny z Konstytucją RP stan pominięcia prawodawczego, sprowadzający się do braku wyznaczenia ram czasowych dla domagania się stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W związku z powyższym wyrokiem, w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżne oceny co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § k.p.a., a w dalszej kolejności stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1198/17 CBOSA).

W części orzeczeń sądowych przyjmowano, że rzutuje on bezpośrednio na wykładnię ww. przepisu. W konsekwencji, uwzględniając zawarte w wyroku TK wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 in fine k.p.a. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14).

Prezentowany był jednakże także pogląd, że ze względu na charakter zakresowy wyroku TK i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie.

W wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17 – publ. CBOSA Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sytuacja taka – niewykonanie ww. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego - wzbudza poważne wątpliwości z punktu widzenia wynikającej z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasady ostateczności oraz powszechnie obowiązującej mocy prawnej orzeczeń Trybunału. W wyroku tym Sąd stwierdził, że "brak reakcji prawodawcy nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP". I dalej: "Bierność prawodawcy w tej materii krytycznie oceniana jest w doktrynie – podkreślając, że zgodne z prawem działanie organów państwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub ekspektatywę, po upływie znacznego okresu czasu. Ze wskazanego wyżej wyroku TK wyraźnie wynika potrzeba istnienia przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu prawności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej".

Sąd orzekając w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko zawarte w powołanym wyżej wyroku, uznając jednocześnie, że GINB w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego trafnie ocenił decyzję Starosty [...] wskazując okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności, tj. że ww. naruszenie prawa (art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b) nie ma jednak charakteru "rażącego", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie wywołuje ono skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia po upływie ponad 19 lat jego funkcjonowania w obrocie prawnym i nie kwestionowania przez żadną ze stron postępowania przez ponad 19 lat, w tym przez J. S. oraz M. S. (poprzedników prawnych skarżącego – M. S.), pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości. Słusznie organy podnosiły, że J. S. oraz M. S. brali udział w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanej decyzji Starosty [...]z [...] listopada 2000 r., i doręczono im ww. decyzję. Skoro poprzedni właściciele ww. nieruchomości przez wiele lat akceptowali istnienie omawianej linii elektrycznej zasilające wieżę telefonii komórkowej, przebiegającej między innymi przez działki o nr ewid. [...]i nr [...], to trudno mówić, że inwestycja prowadzona była bez ich wiedzy.

Zdaniem Sądu słusznie także organ odwoławczy zauważył, że omawiana inwestycja ww. decyzją Starosty [...] z [...]listopada 2000 r., pomimo swojego komercyjnego charakteru (co zauważył skarżący), służy realizacji interesów i zabezpieczeniu potrzeb - takich jak dostęp do usług telekomunikacyjnych - szerszej grupy podmiotów. Ponadto wskazać należy, że, jak wynika treści skargi ,omawiane nieruchomości są użytkowane jako grunty rolne, Skarżący nie wyjaśnił, z czego wynika podnoszona prze niego niemożność przeprowadzenia na nich jakichkolwiek prac gospodarczo-polowych. Na wystąpienie skutków prawnych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa nie wskazuje także podnoszona przez skarżącego 19 lar po wydaniu spornej decyzji subiektywna ocena, że omawiana linia energetyczna obniżyła wartość nieruchomości.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącej.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla skarżącego.

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.