Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1269/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

UZADSADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez J. P. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Naczelnik Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1980 r. nr [...] uznał za konieczne korzystanie z nieruchomości położonych w [...] i na terenie wsi [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przez [...] w zakresie ustawienia słupów i podwieszenia przewodów.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. J. P. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] w zakresie działki nr ewid. [...] położonej we wsi [...] gm. [...] stanowiącej jego własność wskazując, że decyzja ta nigdy nie została doręczona jemu, ani jego poprzednikom prawnym.

W celu zgromadzenia akt sprawy dotyczących decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. Wojewoda [...] wystąpił do Starosty [...] oraz Zakładu Energetycznego [...] S.A. uzyskując informację z Urzędu Miasta i Gminy [...], że akta sprawy zakończonej tą decyzją zostały przekazane w 2001 r. do wybrakowania na podstawie zezwolenia jednorazowego nr [...] wydanego przez Kierownika Archiwum Państwowego miasta [...] Oddział w [...]. Z kolei [...] S.A. przy pismach z dnia [...] i [...] maja 2017 r. przekazała m.in. mapy przedstawiające lokalizację ww. linii oraz kopie decyzji:

- Prezydenta miasta [...] z dnia [...] grudnia 1979 r., znak [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy linii elektroenergetycznej napowietrznej 100 kV [D] – [P] na odcinku [D] – [S] oraz linii 110 kV do [C] na odcinku [D] – istniejący słup kratowy ON nr [...] wg. załącznika graficznego stanowiącego integralną część decyzji;

- Prezydenta miasta [...] z dnia [...] lutego 1980 r., znak: [...] udzielającej pozwolenia na budowę linii energetycznej napowietrznej 110 kV [D] – [P] na odcinku [D] – istniejący słup kratowy ON Nr [...] w granicach województwa [...] dla Zakładu Energetycznego [...] w [...] ul. [...] [...];

- Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. nr [...], uznającej konieczność korzystania z nieruchomości położonych w [...] i na terenie wsi [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przez Zakład Energetyczny [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. nr [...] została wydana na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229), a w jej uzasadnieniu wskazano, że linia elektroenergetyczna 110 kV jest budowana celem zasilenia projektowanych pomp i innych urządzeń Wodociągu [...]. Zgodnie z wyszczególnionymi stronami postępowania decyzję tę otrzymał ojciec wnioskodawcy tj. W. P. Wskazując na szczątkowe dokumenty pozyskane w sprawie organ uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1980 r.

W odwołaniu od tej decyzji J. P. zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego i bezsporne ustalenie, czy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. weszła do obrotu prawnego w stosunku do wnioskodawcy oraz art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez błędne pouczenie o prawie wniesienia odwołania, gdyż właściwym organem do rozpoznania odwołania jest Minister Infrastruktury i Budownictwa, a nie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Z uwagi na okoliczność, że instytucja ta stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a., może ona być stosowana jedynie po zaistnieniu enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek. Postępowanie nieważnościowe jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym wyłącznie do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowanym orzeczeniem. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W konsekwencji zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu prowadzonemu w trybie zwykłym.

Jak wynika z akt sprawy, linia elektroenergetyczna 110 kV [D] – [S] przebiega przez nieruchomość należącą do J. P.. Ponadto z mapy "sytuacja linii" wynika, że na działce skarżącego zlokalizowany został fragment linii wraz ze słupem nr [...]. Dalej organ odwoławczy przytoczył treść art. 35 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i wyjaśnił, że nie mógł mieć on zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem decyzja określająca w granicach niezbędnej potrzeby warunki korzystania z nieruchomości mogła być wydana jeżeli do wykonania robót budowlanych było niezbędne wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, do budynku lub lokalu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w tej sprawie działka nr [...] jest działką inwestycyjną, nie jest to działka sąsiednia, na korzystanie z której pozwolić można byłoby na podstawie art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego. Zamierzając zrealizować inwestycję na działce nr ewid. [...] inwestor powinien uzyskać prawo do dysponowania nieruchomością (art. 29 ust. 5 prawa budowlanego) tj. prawo, którego treścią jest możliwość wzniesienia na działce zamierzonego obiektu budowlanego. Rolą instytucji określonej art. 35 Prawa budowlanego jest natomiast jedynie zapewnienie czasowego korzystania z działki celem umożliwienia zrealizowania inwestycji na innej działce.

Tym niemniej organ odwoławczy uznał, że jakkolwiek decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego, to jednak nie można stwierdzić, by naruszenie to miało charakter rażący. Wprawdzie naruszony przepis art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzania skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, to jednak przyjąć należy, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Oceniając skutki społeczno-gospodarcze stwierdzonego naruszenia organ odwoławczy wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, w którym uznano za niegodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W związku z tym organ odwoławczy wyjaśnił, że w okolicznościach sprawy tj. w sytuacji gdy przez blisko 40 lat żadna ze stron postępowania nie kwestionowała decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [S], trudno uznać, że stwierdzone naruszenie wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, że decyzja z dnia [...] stycznia 1980 r. nie istnieje ponieważ nie istnieje jakikolwiek dowód jej doręczenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że braki w zakresie materiału dowodowego mimo działań podjętych w celu jego odtworzenia nie pozwalają na potwierdzenie ww. okoliczności. Wskazując na orzeczenia sądów administracyjnych organ odwoławczy wyjaśnił, że brak określonego dokumentu w aktach, nie musi oznaczać, że tego dokumentu nigdy nie było, bowiem brak dowodu nie może być dowodem.

Ponadto GINB podkreślił, że ww. decyzja nie narusza rażąco innych przepisów, nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę na powyższą decyzję złożył J. P. Domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody [...] podniósł zarzut naruszenia:

- art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, wymaganego przepisem art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., nie narusza rażąco przepisów prawa, a ponadto skoro nie ma bezpośredniego dowodu na fakt wydania i doręczenia skarżącemu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. to prowadzić to musi do wniosku, że decyzja ta nie narusza żadnej z przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego i bezsporne ustalenie, czy decyzja z dnia [...] stycznia 1980 r. weszła do obrotu prawnego w stosunku do wnioskodawcy poprzez jej doręczenie, a w konsekwencji, czy wywołuje jakikolwiek skutek względem wnioskodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r., wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Postępowanie zakończone tym orzeczeniem, wywołane zostało wnioskiem skarżącego J. P. i miało na celu zweryfikowanie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. uznającej konieczność korzystania z nieruchomości położonych w [...] i na terenie wsi [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przez [...] w zakresie ustawienia słupów i podwieszenia przewodów.

Poczynienie koniecznych w niniejszej sprawie ustaleń, mających znaczenie zarówno dla wyjaśnienia w jakim zakresie kontrola ww. orzeczenia z 1980 r. z wniosku skarżącego (z uwagi na jego interes prawny) jest możliwa, jak również – czy decyzja ta nie jest dotknięta wadą nieważności, było o tyle utrudnione, że w dyspozycji organów orzekających pozostawała tylko kopia badanej decyzji, w której to treści nie wymieniono działek objętych inwestycją. Wskazano w niej tylko na to, że dotyczy nieruchomości położonych na terenie wsi [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Bezspornym przy tym pozostaje, że J. P. jest właścicielem zabudowanej nieruchomości rolnej oznaczonej nr ewid. [...] położonej w [...], przy czym ze znajdującej się w aktach kopii mapy "sytuacja linii" wynika, że na działce nr ewid. [...] w [...] zlokalizowany został fragment linii elektroenergetycznej 110 kV [D] – [S] wraz ze słupem nr [...].

Zatem, o ile decyzja z dnia [...] stycznia 1980 r. nie wskazuje precyzyjnie nieruchomości objętych inwestycją, niemniej z załączonych do niej kserokopii map przedstawiających lokalizację inwestycji, jak i kserokopii decyzji z dnia [...] grudnia 1979 r. Prezydenta miasta [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz decyzji Prezydenta miasta z dnia [...] lutego 1980 r. o pozwoleniu na budowę wynika, że na jej podstawie miało dojść do ustawienia słupów i podwieszenia przewodów celem realizacji budowy linii elektroenergetycznej napowietrznej 100 kV [D] – [P] na odcinku [D] – [S] oraz linii 110 kV do [C] na odcinku [D].

Zatem przebieg linii elektroenergetycznej 110 kV [D] – [S] wraz ze słupem nr [...] na działce skarżącego uprawniał go do skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 1980 r.

Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że w sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...].

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Przy czym, co istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Podkreślić przy tym trzeba, że rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa, czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Dlatego też w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

Z uwagi na treść zaskarżonej decyzji należy też zważyć, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga wykazania, że przesłanka, o której mowa w tym przepisie wystąpiła. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Tym samym, sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest możliwa do zastosowania, gdy nie wystąpiło owo wskazane "oczywiste" naruszenie prawa. Brak jednoznaczności i pewności w tej materii, nie może tym samym skutkować zastosowaniem sankcji nieważności. Ta bowiem, jako stanowiąca wyjątek od zasady przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a., może znaleźć zastosowanie tylko w sytuacjach ściśle określonych w art. 156 § 1, a przy tym - niewątpliwych i bezspornych, po dokonaniu analizy treści badanego aktu. Na to też zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 932/13 zauważając, że "Jednym z podstawowych warunków wszczęcia i kontynuowania postępowania w trybie nadzwyczajnym jest istnienie w obrocie prawnym i obowiązywanie kwestionowanej decyzji. Chodzi tu nie tylko o przekonanie stron czy organów, że dana decyzja dalej obowiązuje, ale również i o to żeby decyzja ta istniała fizycznie, była dostępna dla organu w formie oryginału, kopii lub wiarygodnego odpisu. Szczególnie w postępowaniu nieważnościowym taki byt fizyczny decyzji kwestionowanej jest niezbędny, z uwagi na przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., które mogą stanowić podstawę stwierdzenia jej nieważności. Nieodzownym wręcz warunkiem dysponowania decyzją (kopią, odpisem) jest sytuacja, w której kwestionowana jest decyzja w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż przesłanki tam zamieszczone dają szczególnie szerokie możliwości interpretacyjne i ocenne. Żeby ocenić, czy kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, należy przeanalizować dokładnie i ocenić wszystkie jej elementy wymienione w art. 107 k.p.a., do czego niezbędne jest posiadanie decyzji w znaczeniu fizycznym, a nie tylko jakieś mniej lub bardziej uzasadnione przekonanie o istnieniu kiedyś takiego dokumentu."

Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący została wydana na podstawie art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten w ocenie organu odwoławczego nie mógł mieć zastosowania w sprawie bowiem jego rolą było jedynie zapewnienie czasowego korzystania z działki celem umożliwienia zrealizowania inwestycji na innej działce. O ile z oceną tą należy się zgodzić, to zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego jakoby podstawą orzekania przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] w związku z koniecznością korzystania ze wskazanych w niej nieruchomości celem ustawienia słupów i podwieszenia przewodów linii elektroenergetycznej 110 kV winien być art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. jest nieprawidłowe. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 ust.5 pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Takie pozwolenie na budowę linii energetycznej napowietrznej 110 kV [D] – [P] na odcinku [...] – istniejący słup kratowy ON Nr [...] w granicach województwa [...] dla Zakładu Energetycznego [...], w oparciu o art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 Prawa budowlanego zostało w sprawie wydane, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy decyzja Prezydenta miasta [...] z dnia [...] lutego 1980 r.

Zatem przepis art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego wbrew stanowisku GINB nie mógł być podstawą uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podstawą taką był natomiast art. 35 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) stanowiący, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Tak więc to art. 35 ust. 1 ww. ustawy zdaniem Sądu winien mieć zastosowanie w sprawie. Decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest tytułem prawnym dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania z wymienionej w decyzji nieruchomości (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt III CZP 116/09 - LEX nr 537076). Jakkolwiek zatem w sprawie doszło do naruszenia art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego powołanego w podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. to słusznie organ odwoławczy uznał, że skutki stwierdzonego naruszenia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Przyjąć bowiem należy, że w istocie Naczelnik Miasta i Gminy [...] (powołując błędnie w postawie art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego) wydał w dniu [...] stycznia 1980 r. decyzję zezwalającą na stałe korzystanie z wymienionych w decyzji nieruchomości na realizację spornej inwestycji w [...] i na terenie wsi [...], [...], [....], [...], [...] i [...].

Za taką oceną przemawia również chronologia zdarzeń w przedmiotowej sprawie tj. wydanie w pierwszej kolejności decyzji Prezydenta miasta z dnia [...] grudnia 1979 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy linii elektroenergetycznej, następnie kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. o konieczności korzystania ze wskazanych w niej nieruchomości i wreszcie decyzji Prezydenta miasta z dnia [...] lutego 1980 r. udzielającej pozwolenia na budowę. Zatem w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor wykazał się prawem dysponowania ww. nieruchomościami.

Odnosząc się natomiast do akcentowanej zarówno w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] jaki i w skardze do Sądu kwestii braku dowodu na fakt doręczenia decyzji z dnia [...] stycznia 1980 r. skarżącemu należy wyjaśnić, że organy orzekające dysponowały jedynie kopią badanej decyzji oraz kopiami pozostałych dokumentów w tym mapy przedstawiającej lokalizację linii elektroenergetycznej. Nie dysponowały natomiast całością akt, w oparciu o które została wydana (w tym dowodami jej doręczenia). To zaś uniemożliwiało dokonanie pełnej oceny w tym wyjaśnienie, czy decyzja z dnia [...] stycznia 1980 r. został doręczona skarżącemu bądź jego poprzednikowi prawnemu W. P. wymienionemu pod poz. [...] rozdzielnika tej decyzji. Jak ustalono bowiem w sprawie akta sprawy zakończonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. zostały przekazane w 2001 r. do wybrakowania na podstawie zezwolenia jednorazowego nr [...] wydanego przez Kierownika Archiwum Państwowego miasta [...] Oddział w [...]. Dodać w tym miejscu należy, że obowiązujące w dacie wydania kwestionowanej decyzji przepisy nie nakładały na inwestora prawnego obowiązku przechowywania dokumentów budowlanych przez okres istnienia obiektu. Obowiązek taki reguluje obecnie art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r., niemniej w poprzednim stanie prawnym, takiego odpowiednika w ustawie z 1974 r. nie było. Jednakże z badanej decyzji wynika, że W. P. był wymieniony wśród 133 osób, które decyzję tę miały otrzymać.

Niekompletny w tym zakresie materiał dowodowy (z daty wydania badanej decyzji) uniemożliwiał więc dokonanie jednoznacznych ustaleń na okoliczność doręczenia kwestionowanej decyzji. Nie można było tym samym przyjąć, aby w sprawie doszło do oczywistego naruszenia prawa. Sąd w pełni podziela bowiem ocenę organu odwoławczego przedstawioną w zaskarżonej decyzji i zgadza się z tym organem, że stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (co więcej – kwalifikowanym), nie można oprzeć na domniemaniu, że skoro pewnych dokumentów po upływie kilkudziesięciu lat nie ma, to znaczy, że nigdy ich nie było. Zdaniem Sądu, podważenie decyzji ostatecznej ze skutkiem ex tunc wymaga oczywistych i bezspornych ustaleń, a wszelkie wątpliwości w tej materii winny być rozstrzygane na korzyść legalności badanej decyzji ostatecznej.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zarzuty skargi wskazujące na wadliwe przeprowadzenie postępowania w sprawie, jak i błędną ocenę w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy dokonał właściwej analizy sprawy, z uwzględnieniem tego materiału dowodowego, który z uwagi na charakter prowadzonego postępowania miał w tej sprawie prawne znaczenie.

Na koniec i niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę, że nawet przy założeniu, że w sprawie ma miejsce oczywiste naruszenie prawa, brak jest podstaw by przyjąć, iż ma ono charakter rażący. Ani bowiem oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa należy traktować społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Zatem, rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć więc tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14). Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa jest konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy (z racji bowiem tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej natury charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia). W analizowanej sprawie nie można również pominąć, że przez blisko 40 lat nikt nie kwestionował decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1953/14 (publ. w zbiorze orzeczenia.nsa.gov.pl.) zwrócił uwagę, że "działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo [...], po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji." Niewątpliwie korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Trzeba jednak mieć na względzie, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, (do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzeczono, jak w sentencji.