Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1085/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1663/20 w sprawie ze skarg P. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w B. oraz Z. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lipca 2020 r. znak DOA.7110.135.2020.MMS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1663/20, w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w B. oraz Z. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") z dnia 14 lipca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zaś w punkcie drugim, zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej P. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w B. kwotę 200 zł oraz na rzecz skarżącego Z. P. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. Sp.k. oraz Z. P. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 9 marca 2020 r., stwierdzającej nieważności decyzji Starosty O. z dnia 18 lipca 2011 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi Z. P. pozwolenia na budowę hali produkcyjno-magazynowej z zapleczem socjalnym na działce nr [...], R., gm. O., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, tożsame w treści, odrębne skargi na powyższą decyzję, złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. P. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika i P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały uwzględnione.

Sąd wskazał, że sporną kwestią w niniejszej sprawie jest naruszenie przez organ § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący w obu skargach kwestionują naruszenie przez inwestora powyższego przepisu, wskazując, że projekt przewidywał rzeczywistą przestrzeń pod zabudowę oraz przestrzeń przeznaczoną do przekształcenia, na powierzchni znacznie mniejszej niż 5000 m². Z argumentem tym Sąd się nie zgodził, podzielając w tym zakresie popartą orzecznictwem argumentację organów, zgodnie z którą za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia należy uznać tę powierzchnię, która uległa zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia. Należy więc do niej zaliczyć m.in. powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów budowy, placów składowych, podjazdów, inne powierzchnie utwardzone czy płaty roślinności, które zostaną usunięte, a teren urządzony zgodnie z wolą inwestora, np. poprzez wprowadzenie zielem urządzonej. Jak wynika natomiast z zatwierdzonego projektu budowlanego, powierzchnia, która ulegnie przekształceniu w wyniku prowadzonych prac budowlanych na działce nr [...], przekroczy 0,5ha (5000m²), gdyż łączna powierzchnia, do której wliczono: powierzchnię zabudowy budynkiem hali produkcyjno-magazynowej z zapleczem socjalnym - 2693m², powierzchnię komunikacji - 2436m² i powierzchnię zieleni - 3907m², wyniesie 9036m². Ustaloną powierzchnię potwierdza projektant w sporządzonym bilansie działki wskazując, że powierzchnia wyłączona na cele budowlane A,B,C,D to 9036m². Powyższe wartości wynikają wprost z projektu, dlatego w ocenie Sądu niezasadne są zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dotyczące nieuwzględnienia zgłoszonych w odwołaniu Z. P. wniosków dowodowych.

Zasadne w ocenie Sądu są natomiast zarzuty skargi związane z pozbawieniem strony czynnego udziału w postępowaniu oraz jej pominięciem. W rozpoznawanej sprawie, bezspornym jest, że przed datą wydania przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty O., doszło do przekształceń prawnych, w wyniku których właścicielem nieruchomości inwestycyjnej stała się P. Sp. z o.o. Sp. k., a właścicielem przestał być Z. P. Nie było przeszkód do poczynienia ustaleń w tym zakresie przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, co zresztą w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przyznaje organ odwoławczy. Nie ma zatem wątpliwości, że spółka P. Sp. z o.o. Sp. k., została pominięta w postępowaniu przed organem I instancji, zaś decyzja Wojewody Wielkopolskiego, doręczona została wyłącznie Z. P. Nie jest jednocześnie zasadne stanowisko GINB, zgodnie z którym brak było z tego powodu podstaw do przekazania sprawy organowi I instancji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. ponieważ w postępowaniu przed organem I instancji brał udział Z. P., który jest osobowo i kapitałowo powiązany ze spółką pominiętą. Wskazać należy, że tego rodzaju naruszenie stanowi podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).

Kolejna kwestia to nieodwracalność skutków prawnych wywołanych decyzją Starosty O. o pozwoleniu na budowę. Jak wspomniano w uzasadnieniu wyroku, po wydaniu tej decyzji wskutek zmiany stanu prawnego, która miała miejsce w 2018 r., właścicielem działki inwestycyjnej, stała się P. Sp. z o.o. Sp. k. Zdaniem organu fakt zmiany właściciela nieruchomości, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu z poglądem tym nie można się zgodzić. Z decyzji organów nie wynika, jakie negatywne skutki nakazujące wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, niesie ze sobą decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu produkcyjnego zlokalizowanego zgodnie z postanowieniami planu miejscowego na terenie przeznaczonym dla takich obiektów. Organ zasadnie, w opinii Sądu, wskazał na doniosłość wynikającej z art. 5 Konstytucji RP regulacji, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska strzeże m. in. dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju, zaś w myśl art. 74 Konstytucji RP, ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Przenosząc powyższe na realia rozpoznawanej sprawy nie można, zdaniem Sądu, uznać, że decyzja Starosty oraz przedmiotowa inwestycja w sposób ewidentny godzi w wyżej wspomniane konstytucyjnie chronione wartości. Nie można bowiem pominąć tego, że działka inwestycyjna nr [...] oprócz tego, że formalnie znajduje się na terenie Obszaru [...], to jednocześnie jest położona na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 3P, przeznaczonym do lokalizacji obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, a więc na terenie, który można określić jako przemysłowy. Oprócz przedmiotowej inwestycji, na terenie tym zlokalizowane są również inne obiekty tego rodzaju. Zakład produkcyjny funkcjonuje od dawna dając zatrudnienie wielu osobom. Brak jest informacji o negatywnym lub szkodzącym poszczególnym osobom lub podmiotom oddziaływaniu tej inwestycji. Podsumowując, o ile dokonana przez GINB w zaskarżonej decyzji analiza poszczególnych przesłanek składających się na pojęcie rażącego naruszenia prawa, odpowiadała prawu odnośnie do warunku oczywistości naruszenia prawa oraz charakteru przepisu, który został naruszony, to pozostawała, w ocenie Sądu, niepełna w zakresie, w jakim na organie nadzoru spoczywał obowiązek przekonującego wykazania, że skutki, które wywołuje wyeliminowanie z obrotu decyzji, powinny być postrzegane jako zgodne z wymaganiami praworządności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (dalej p.b.) w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, co powinno skutkować niemożnością wydania decyzji nieważnościowej, podczas gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wskazując na rażące naruszenia prawa oraz wyczerpująco uzasadnił stanowisko w sprawie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżąca spółka pozbawiona była prawa udziału w toczącym się postępowaniu, podczas, gdy jedyny przedstawiciel komplementariusza tej spółki – Z. P. nie tylko wiedział o toczącym się postępowaniu, ale również brał czynny udział w postępowaniu przed organem I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – przez błędne uznanie, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne – nie jest zasadny. Zauważyć bowiem trzeba, że WSA w istocie nie przesądził, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, lecz nakazał organom rozważenie tej kwestii w świetle przytoczonego w motywach zaskarżonego wyroku orzecznictwa. Tak więc powyższa kwestia nie została jednoznacznie i w sposób wiążący przesądzona.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. – przez błędne uznanie, że P. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w B. pozbawiona była prawa udziału w toczącym się postępowaniu, podczas gdy jedyny przedstawiciel komplementariusza tej spółki – Z. P. wiedział o toczącym się postępowaniu i brał w nim czynny udział.

Rozważając tę kwestię zauważyć wypada, że Z. P. występował w postępowaniu przed organem I instancji osobiście jako inwestor i był adresatem decyzji organu I instancji zapadłej w dniu 9 marca 2020 r. Natomiast P. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w B. zgłosiła udział w postępowaniu administracyjnym pismem z dnia 25 marca 2020 r., które wpłynęło do organu 27 marca 2020 r., a reprezentował ją Z. P., jako jedyny jej wspólnik i jednocześnie prezes zarządu. Z uwagi na powyższe GINB uznał, że brak udziału P. sp. z o.o. sp.k. w postępowaniu przed organem I instancji nie może stanowić podstawy do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Z. P., będąc "osobowo i kapitałowo powiązany ze spółką pominiętą", w dniu 6 marca 2020 r. zapoznał się z aktami sprawy, lecz nie poinformował organu o zmianie stanu własności nieruchomości inwestycyjnej.

Nie negując, że Z. P. uczestniczył aktywnie w całym postępowaniu, stwierdzić trzeba, że formalnie P. sp. z o.o. sp.k. nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Niemiej jednak, nawet przyjmując, że z uwagi na powiązania osobowe i kapitałowe Z. P. i spółki P. można byłoby uznać, że spółka ta w istocie nie była pozbawiona prawa udziału w toczącym się postępowaniu, to kwestia ta nie była jedynym powodem uchylenia zapadłych w sprawie decyzji. WSA zwrócił bowiem również uwagę na niedostateczne rozważenie – w świetle przytoczonych przez Sąd I instancji orzeczeń – kwestii nieodwracalnych skutków decyzji Starosty O. oraz tego, czy w realiach rozpoznawanej sprawy, "w tym położenia inwestycji na terenie przemysłowym", naruszenie prawa, do którego doszło w związku z wydaniem decyzji, ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność tej decyzji.

Biorąc pod uwagę, że decyzja Starosty O. z dnia 18 lipca 2011 r. zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na budowę hali produkcyjno-magazynowej z zapleczem socjalnym, a więc obiektu, z którego istnieniem związane są miejsca pracy, należyte rozważenie powyższych kwestii jest zasadne.

Z uwagi na powyższe podniesione w skardze kasacyjnej nie podlegały uwzględnieniu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.