Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 440/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 17 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 1958 nr 11 poz 37
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I. A.-S. na decyzję Wojewody z dnia 23 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. A.-S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 23 czerwca 2016 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 9 października 2015 r., nr [...], o odmowie ustalenia odszkodowania.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Po rozpatrzeniu wniosku I. A.-S. o wypłatę odszkodowania za nieruchomości położonej w G. przy ul. Ś. decyzją z dnia 9 października 2015 r. Prezydent Miasta odmówił ustalenia odszkodowania. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji przedstawił ustalony stan faktyczny, według którego postanowieniem z dnia 24 lipca 1945 r., sygn. akt II.Co.66/45, Sąd Grodzki, przywrócił M. W. posiadanie nieruchomości położonej w G. przy ul. Ś. M. W. upoważniła w dniu 11 grudnia 1946 r. H. K. do zarządzania ww. nieruchomością. Wobec tego, że miejsce pobytu M. W. nie było znane, uchwalą z dnia 14 września 1951 r. nr XLIII/443/51, zmienioną uchwałą z dnia 22 stycznia 1952 r. nr III 29/52, Prezydium Miejskiej Rady Narodowej zastosowało środek przymusowy polegający na odjęciu H. K. prawa administrowania ww. nieruchomością i powierzyło je, z dniem 1 lutego 1952 r., Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych. Pismem z dnia 21 listopada 1964 r. H. K. wskazał, że administrację przedmiotowej nieruchomości przekazał, na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nr [...], protokołem z dnia 15 maja 1952 r., Zrzeszeniu Prywatnych Właścicieli Nieruchomości.

Na wniosek Prezydenta Miasta Wojewoda decyzją z dnia 28 marca 1980 r., nr [...], stwierdził, na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. nr 11, poz. 37 ze zm.), "przejście na własność Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. Ś., stanowiącej parcelę (...) numerem [...]".

Organ wskazał, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego VII Wydział Cywilny z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt VII Ns 2034/06, spadek po zmarłej M. W. nabyła w całości jej córka I. G. B.-S. Z dokumentu poświadczenia zmiany nazwiska z dnia 23 maja 2008 r., wystawionego przez Departament Bezpieczeństwa Krajowego USA wynika, że I. G. B.-S. obecnie nosi imię i nazwisko I. A.-S.

W tym okolicznościach organ pierwszej instancji uznał, że odmowa ustalenia odszkodowania za wskazaną nieruchomość jest uzasadniona tym, że roszczenie wnioskodawczym spełnia przesłanki tzw. "roszczenia kanadyjskiego", o którym mowa w układzie indemnizacyjnym zawartym między Rządem Kanady i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, dotyczącym uregulowania spraw finansowych, z dnia 15 października 1971 r., zwanego dalej "Układem". W związku z tym nie ma materialnoprawnych przesłanek do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Adresatem ewentualnych roszczeń może być w tej sytuacji wyłącznie rząd kanadyjski, który przejął pełną odpowiedzialność za podział przekazanej przez Państwo Polskie sumy ryczałtowej między uprawnionych do otrzymania odszkodowania obywateli kanadyjskich.

W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia I. A.-S. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na błędnej analizie stanu faktycznego ustalonego w sprawie i przyjęciu, że zdarzeniem, do którego zastosowanie mogą znaleźć zapisy układy indemnizacyjnego z Kanadą z 1971 r. była w niniejszej sprawie data wejście w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego po zarządem państwowym, podczas gdy w świetle uregulowania Artykułu I i Artykułu II pkt /1/ Układu zdarzeniem tym mogło być tylko nieposiadające ważnej podstawy prawnej pozbawienie M. W. władztwa nad nieruchomością oraz jej posiadania, które miało miejsce w dniu 15 maja 1952 r., a więc w czasie gdy M. W. nie miała obywatelstwa kanadyjskiego. Nadto zarzuciła błędne przyjęcie, że Układ ma zastosowanie do osób posiadających obok obywatelstwa Kanady również obywatelstwo polskie w sytuacji, gdy osoby te nigdy nie występowały wobec władz Kanady z jakimikolwiek roszczeniami wynikającymi z Układu oraz istotne naruszenia prawa poprzez niezastosowanie w sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce gruntami w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o uregulowaniu mienia pozostającego pod zarządem państwowym z w związku z art. 18 ustawy jako podstawy do ustalenia należnego odszkodowania.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy opisaną decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Wojewoda podkreślił, że parcela nr [..]., k.m. [..], położona w G. przy ul. Ś. przeszła na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Nieruchomość ta została zajęta w 1952 r. bez tytułu prawnego przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych i pozostawała w faktycznym jego władaniu do dnia 8 marca 1958 r., tj. do dnia wejścia w życie wskazanej ustawy. Zgodnie z art. 17 pkt 2 lit. b wskazanej ustawy inne mienie, którego władanie osoby uprawnione (właściciele) utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostawało w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, przechodziło z dniem 8 marca 1958 r. (datą wejścia w życie ww. ustawy) na własność Państwa. Jednocześnie w art. 19 ust. 1 ustawy wskazano, iż w przypadku przejścia na własność Państwa domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo własności osobistej (stanowiących w rozumieniu przepisu art. 17 pkt 2 lit. b inne mienie) ich właścicielowi przysługuje prawo do odszkodowania, ustalanego przy odpowiednim zastosowaniu zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości, przy czym odszkodowanie za przejętą działkę budowlaną ustalane winno być za powierzchnię rzeczywistą działki, jednak nie powyżej norm powierzchni przewidzianych dla działek sprzedawanych przez Państwo pod budowę domu jednorodzinnego.

Wobec spełnienia przesłanek z art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła w dniu 8 marca 1958 r., tj. w dniu wejścia w życie ww. ustawy, na własność Państwa, co zostało potwierdzone decyzją Wojewody z dnia 28 marca 1980 r. .

Wojewoda potwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa winno nastąpić na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". Przy czym jedynym obligatoryjnym warunkiem dla zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie, że wywłaszczenie nie spowodowało wypłaty odszkodowania mimo istnienia regulacji prawnej przewidującej takie odszkodowanie, a więc art. 19 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, która wciąż obowiązuje.

W niniejszej sprawi jednak kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miał fakt posiadania przez M. W. obywatelstwa kanadyjskiego i w konsekwencji zastosowania postanowień Układu zawartego między Rządem Kanady i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, dotyczącym uregulowania spraw finansowych z dnia 15 października 1971 r., które zgodnie z Artykułem IV zwalniają "Rząd polski od wszystkich zobowiązań, których uregulowania dotyczą postanowienia tego Artykułu. Wojewoda obszernie wyjaśnił kwestię umów indemnizacyjnych wskazując m.in., że po drugiej wojnie światowej Polska zawarła dwanaście tzw. układów indemnizacyjnych z niektórymi państwami zachodnioeuropejskimi oraz ze Stanami Zjednoczonymi i Kanadą, których celem było zaspokojenie roszczeń odszkodowawczych tych państw i ich obywateli m.in. z tytułu przeprowadzonej nacjonalizacji. Wszystkie zostały wykonane, tj. ze strony polskiej przekazano w całości uzgodnione w układach sumy ryczałtowe. Układy te nie zostały opublikowane. Zgodnie z Artykułem I tego Układu Polska Rzeczypospolita Ludowa zobowiązała się do zapłaty kwoty 1 225 000 dolarów kanadyjskich, które miały stanowić "całkowite i ostateczne zaspokojenie roszczeń kanadyjskich, powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszego Układu, wobec Rządu polskiego i polskich osób fizycznych i prawnych, związanych z mieniem, prawami i innymi interesami, które zostały znacjonalizowane lub w inny sposób przejęte w wyniku zastosowania polskich przepisów lub decyzji administracyjnych. Z kolei w Artykule II wskazano, że dla celów niniejszego Układu "roszczenia kanadyjskie" oznaczają m.in. "roszczenia osób fizycznych, które były obywatelami kanadyjskimi w dniu wejścia w życie Układu i które były, lub których prawni poprzednicy byli obywatelami kanadyjskimi w dniu wejścia w życie przepisów lub innych odpowiednich zarządzeń wymienionych w Artykule I lub w dniu, w którym zastosowano po raz pierwszy podobne przepisy do ich mienia, praw lub interesów.

Z treści przywołanych postanowień wojewoda wywiódł, że aby roszczenie uprawnionego mogło zostać zakwalifikowane jako tzw. "roszczenie kanadyjskie", poza oparciem go na ww. polskich przepisach nacjonalizacyjnych lub wywłaszczeniowych, musiało ono powstać przed dniem wejścia w życie Układu, tj. przed dniem 15 października 1971 r. Jak ustalono, przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, z dniem jej wejścia w życie, tj. 8 marca 1958 r., a więc przed datą 15 października 1971 r. M. W. uzyskała obywatelstwo kanadyjskie w dniu 28 marca 1956 r., czyli przed wejściem w życie Układu, jak również przed dniem wejścia w życie przepisów stanowiących podstawę wywłaszczenia, tj. przed dniem 8 marca 1958 r. Z tych przyczyn wojewoda uznał, że roszczenie odszkodowawcze spadkobierczyni M. W. – I. A.-S. spełnia przesłanki tzw. "roszczenia kanadyjskiego".

Za chybiony uznał wojewoda zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego polegających na błędnej analizie stanu faktycznego i przyjęciu, że zdarzeniem, do którego zastosowanie mogą znaleźć zapisy układy indemnizacyjnego z Kanadą z 1971 r. była w niniejszej sprawie data wejście w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego po zarządem państwowym, podczas gdy w świetle uregulowania Artykułu I i Artykułu II pkt /1/ Układu zdarzeniem tym mogło być tylko nieposiadające ważnej podstawy prawnej pozbawienie M. W. władztwa nad nieruchomością oraz jej posiadania, które (co zostało stwierdzone) miało miejsce w dniu 15 maja 1952 r., a więc w czasie gdy M. W. nie miała obywatelstwa kanadyjskiego. Jak wyjaśnił wojewoda Artykuł I Układu jednoznacznie wskazuje na roszczenia związane z "mieniem, prawami, które zostały znacjonalizowane lub w inny sposób przejęte w wyniku zastosowania polskich przepisów lub decyzji administracyjnych. Natomiast w dacie wskazanej przez pełnomocnika odwołującej się, tj. w dniu 15 maja 1952 r. nastąpiło przejęcie zarządu przedmiotową nieruchomością od H. K., który miał nią zarządzać czasowo w imieniu M. W., co nie jest równoznaczne z przejęciem własności. Ponadto jak wynika z akt archiwalnych władanie przedmiotową nieruchomością odbywało się bez jakiegokolwiek tytułu prawnego, a więc bez oparcia o przepis prawa, a tym bardziej decyzję administracyjną.

W odniesieniu do kwestii posiadania podwójnego obywatelstwa i wpływu tego stanu na interpretację postanowień układu wojewoda opowiedział się, w oparciu o orzecznictwo konstytucyjne, że obywatelstwo polskie nie wykluczało danej osoby z kręgu podmiotów objętych układami indemnizacyjnymi.

Wojewoda podkreślił, że postanowienia Układu są nadal wiążące dla obu państw, zaś spełnienie przez rząd Polski zobowiązania wynikającego z tej umowy międzynarodowej, zgodnie z jej Artykułem IV oznacza, że Państwo Polskie zostało całkowicie zwolnione z odpowiedzialności za zapłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na rzecz spadkobierczyni M. W. – I. A.-S. Wskazał, że zgodnie z Artykułem V Układu rozdział kwoty określonej w Artykule 1 należeć będzie do wyłącznej kompetencji Rządu kanadyjskiego. Wojewoda przytoczył poglądy orzecznictwa i doktryny, według których Rząd Polski nie miał wpływu na krąg podmiotów, którym wypłacano odszkodowanie ani na jego wysokość. Konstrukcja odszkodowania globalnego sprawia jednak, że dla państwa zobowiązanego do jego wypłaty bez znaczenia pozostaje podmiotowy zakres układu indemnizacyjnego, gdyż rozdział tego odszkodowania pomiędzy poszkodowanych jest wewnętrzną sprawą drugiej strony układu. Okoliczności, że dokumentacja zaginęła, nie jest obecnie dostępna, nie wszyscy zainteresowani przedłożyli swoje roszczenia czy też nie zdołali ich z jakiś względów zaspokoić na podstawie układu, nie zwalniają takiego państwa z odpowiedzialności za zaspokojenie stosownych roszczeń i w żadnym wypadku nie "rewitalizują" takich roszczeń w stosunku do Państwa Polskiego. Skutek zwalniający w przedmiocie zaspokojenia roszczeń podmiotów uprawnionych został osiągnięty bez względu na fakt, czy osoba uprawniona wystąpiła ze stosownym roszczeniem, czy też nie.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono istotne naruszenie obowiązującego prawa poprzez:

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na błędnej analizie stanu faktycznego ustalonego w sprawie, a przy tym błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie, że zdarzeniem, do którego zastosowanie mogą znaleźć zapisy układu indemnizacyjnego z Kanadą z 1971 r. była w niniejszej sprawie data wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37) — 8 marca 1958 r., podczas gdy zdarzeniem tym mogło być tylko nieposiadające ważnej podstawy prawnej pozbawienie M. W. władztwa nad nieruchomością oraz jej posiadania, które miało miejsce w dniu 15 maja 1952 r. i zdarzenie to było "innym przejęciem w wyniku decyzji administracyjnych", o którym mowa w Artykule I Układu, a więc w czasie gdy M. W. nie miała obywatelstwa kanadyjskiego,

2) pominięcie w analizie sprawy okoliczności, że zgodnie z art. 17 ustawy miała ona zastosowanie do zdarzeń, które nastąpiły w okresie do dnia 31grudnia 1954 r., a zatem jej zastosowanie jako podstawy pozbawienia własności nieruchomości M. W. musiało opierać się na przyjęciu, że zdarzenia dotyczące majątku M. W. dotyczą okresu przed dniem 31 grudnia 1954 r., a zatem okresu kiedy nie posiadała ona obywatelstwa kanadyjskiego;

3) błędne przyjęcie, że Układ ma zastosowanie do osób posiadających obok obywatelstwa Kanady również obywatelstwo polskie w sytuacji, gdy osoby te nigdy nie występowały wobec władz Kanady z jakimikolwiek roszczeniami wynikającymi z Układu, a sam fakt podpisania Układu i jego stosowania nie został upowszechniony poprzez ogłoszenie;

4) błędną analizę stanu prawnego w zakresie jego subsumpcji poprzez przyjęcie, że mają do M. W. zastosowanie postanowienia Układu, pomimo że M. W. nigdy nie zrzekła się (ani nie została pozbawiona) obywatelstwa polskiego, a postępowanie niniejsze jest pierwszym związanym z odszkodowaniem czy inną rekompensatą za przejęty przez Państwo Polskie majątek M. W., której wnioskodawczyni jest spadkobierczynią;

5) istotne naruszenie prawa poprzez niezastosowanie w sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce gruntami w związku z art. 19 ust 1 ustawy i w związku z art. 18 ustawy jako podstawy do ustalenia odszkodowania należnego wnioskodawczyni.

Skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika procesowego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 października 2015 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zaakceptowano w całości ustalony stan faktyczny zarzucając wyłącznie błędną subsumcję przepisów. Podkreślono, że zdarzeniem, które spowodowało utratę władztwa nad przedmiotową nieruchomością było zastosowanie środka przymusu wobec pełnomocnika M. W. poprzez całkowite odebranie mu prawa do administrowania nieruchomością. Odebranie tego władztwa zdaniem skarżącej należało zakwalifikować jako "inny sposób przejęcia" mienia w rozumieniu art. I pkt 1 umowy indemnizacyjnej z Kanadą, a konsekwencji nie można było skarżącej zaliczyć do kręgu podmiotów objętych regulacjami tej umowy, bowiem przejęcie mienia nastąpiło w 1952 r. Na dzień pozbawienia władztwa nad nieruchomością M. W. była obywatelką polska, albowiem obywatelstwo to utraciła dopiero w 1956 r. Według skarżącej jej roszczenie nie ma charakteru kanadyjskiego, albowiem:

1) w dniu 31 grudnia 1954 r. M. W. była obywatelką Polski i nie posiadała jeszcze obywatelstwa kanadyjskiego, a ustawa dotyczy tych zdarzeń pozbawiających władztwa nad mieniem, które miały miejsce do tego dnia;

2) zdarzeniem, które pozbawiło władztwa nad nieruchomością M. W. było zastosowanie w 1952 r. środka przymusu wobec jej pełnomocnika (H. K.) polegającego na całkowitym odebraniu mu (a tym samym właścicielowi) prawa administrowania nieruchomością i powierzenia tego Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych na podstawie decyzji administracyjnych podejmowanych przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, które nie znajdowały podstaw w obowiązującym wówczas prawie; jednocześnie brak jest jakiegokolwiek dowodu, aby w tym czasie (dnia 1 lutego 1952 r.) M. W. nie była obywatelką Polski;

3) władze Kanady w wykonaniu postanowień Układu nigdy nie wskazały, aby M. W. lub jej spadkobiercy występowali do władz kanadyjskich o wypłatę jakiegokolwiek odszkodowania na podstawie Układu (lub z innego tytułu w odniesieniu do mienia w Polsce);

4) postanowienia Układu odwołują się wprost do zastosowania po raz pierwszy przepisów (prawa lub decyzji z tym związanych) pozbawiających uprawnionego (właściciela) władania mieniem, a nie do momentu pozbawienia prawa własności nieruchomości i roszczeń z tego wynikających . W dacie zastosowania po raz pierwszy przepisów (decyzji Prezydium MRN) pozbawiających uprawnionego (właściciela) władania mieniem (nieruchomością położoną w G. przy ul. Ś. — objętą wnioskiem) M. W. nie była obywatelem Kanady. Była wyłącznie obywatelem Polski.

Dodatkowo skarżąca wskazała, że posiadanie podwójnego obywatelstwa w kontekście skuteczności umowy indemnizacyjnej powodowało tylko ten skutek, że podpisanie układu indemnizacyjnego było formą ułatwienia obywatelom państw obcych dochodzenia roszczeń poprzez skierowanie ich do władz własnego państwa, które dostawało ryczałtowe odszkodowanie od Państwa Polskiego. Rozwiązanie takie po stronie osób z podwójnym obywatelstwem powodowało jedynie konieczność wyboru drogi do odszkodowania na zasadzie alternatywy wykluczającej (wyłącznej) albo wobec władz Polski, albo wobec władz drugiego państwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta są zgodne z prawem.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ul. Ś., stanowiąca działkę nr [..], uprawnień do której pozbawiona została poprzedniczka prawna wnioskującej o odszkodowanie I. A.-S. – M. W.

Podstawą prawną zakwestionowanego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., w tym przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. z 1958 r., nr 11, poz. 37) oraz w związku z IV pkt 1 Układu z dnia 15 października 1971 r. zawartego między Rządem Kanady i Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej dotyczącym uregulowania spraw finansowych.

Skarżąca ubiegała się jako spadkobierczyni byłej właścicielki działki nr [...] – M. W., o odszkodowanie za pozbawienie własności, do którego uprawniał ją obowiązujący na dzień złożenia wniosku o odszkodowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepis ten przewiduje bowiem możliwość odrębnego wydania decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Z taką sytuacją faktyczną mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której wyczerpująco ustalony został przez organy administracji stan faktyczny, niebudzący też zastrzeżeń skarżącej. Stan ten przedstawia się w ten sposób, że M. W. w 1946 r. ustanowiła H. K. swoim pełnomocnikiem uprawnionym do zarządzania nieruchomością stanowiącą działkę nr [..]. Uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 22 stycznia 1952 r., z powodu braku wiedzy o miejscu pobytu właściciela tej nieruchomości, zastosowano środek przymusowy w postaci pozbawienia H. K. prawa zarządu wskazaną działką, przekazując administrowanie tą nieruchomością Zrzeszeniu Prywatnych Właścicieli Nieruchomości. W ten sposób w sensie faktycznym pozbawiono właścicielkę władania nieruchomością, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/10, w sprawie dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 27 stycznia 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 20 grudnia 1994 r. Tą ostatnią z wymienionych, ostateczną decyzją, odmówiono z wniosku skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia 28 marca 1980 r. Faktyczne pozbawienie tego władztwa dokonało się bez podstawy prawnej, co potwierdza treść uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 22 stycznia 1952 r., albowiem nie wynikają z niej żadne przepisy prawa, w wyniku zastosowania których doszło do przejęcia w zarząd nieruchomości.

Decyzją z dnia 28 marca 1980 r. Wojewoda, na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37 ze zm.), stwierdził przejście na własność Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. Ś. stanowiącej działkę nr [..]. Przepis art. 17 pkt 2 lit. b) powołanej ustawy umożliwiał zastosowanie jej przepisów regulujących przejście na własność Państwa z mocy prawa przedsiębiorstw będących pod zarządem państwowym również do innego mienia, którym władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub pkt 1 tego artykułu. Przepis ten znalazł zastosowanie do sytuacji M. W., albowiem władanie nieruchomością utraciła ona w lutym 1952 r., a zatem w okresie uprawniającym Państwo do prawnego uregulowania faktycznego stanu władania nieruchomością. Z kolei tego rodzaju przejęcie, z mocy art. 19 powołanej ustawy, uprawniało wywłaszczonego do uzyskania odszkodowania. Wskutek utraty mocy obowiązującej przez ustawę z 1958 r., co do zasady podstawą do ubiegania się o takie odszkodowanie są przepisy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., z których chciała skorzystać skarżąca.

W tak ustalonych okolicznościach faktycznych organy obu instancji oceniły żądanie prawnego następcy wywłaszczonej właścicielki M. W. jako niezasługujące na uwzględnienie z tej przyczyny, że M. W., a tym samym i skarżąca jako jej następczyni prawna spełniają przesłanki ubiegania się o realizację tego roszczenia odszkodowawczego na podstawie Układu z dnia 15 października 1971 r. zawartego pomiędzy Rządem Kanady i Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej dotyczącym uregulowania spraw finansowych, co wyklucza uzyskanie odszkodowanie z tego tytułu na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3) u.g.n.

Takie stanowisko organów w niniejszej sprawie w pełni akceptuje i uznaje za prawidłowe sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga uwzględnienia jej kontekstu międzynarodowego wyznaczonego obowiązującą umową międzynarodową zawartą pomiędzy Rządem Kanady a Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej w dniu 15 października 1971 r., regulującej kwestie odszkodowań za znacjonalizowane mienie pozostawione na terenie Polski przez obywateli Kanady, albowiem M. W. w dniu 28 marca 1956 r. przyjęła obywatelstwo kanadyjskie otwierając sobie tym samym drogę do uzyskania odszkodowania w oparciu o postanowienia Umowy Indemnizacyjnej z Kanadą.

Umowa ta jest przykładem jednej z kilkunastu umów indemnizacyjnych, które ówczesny rząd polski podpisywał z państwami Europy Zachodniej oraz Kanady i Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej w celu zaspokojenia ryczałtowego roszczeń obywateli państwa obcych – stron układów z tytułu pozbawienia własności mienia. Układ Indemnizacyjny wiązał zatem w stosunkach wzajemnych Kanadę i Polską Rzeczpospolitą Ludową, nakładając na oba te państwa określone obowiązki, których wykonanie sprawiało, że układy te nie mogły być kwestionowane.

Stosownie do Artykułu 1 pkt 1 Układu Indemnizacyjnego z Kanadą Polska Rzeczpospolita Ludowa zobowiązała się do zapłaty kwot, które miały stanowić m.in. "całkowite i ostateczne zaspokojenie roszczeń kanadyjskich powstałych przed dniem wejścia w życie Układu wobec Rządu polskiego i polskich osób fizycznych i prawnych związanych z:

1) mieniem, prawami i innymi interesami, które zostały znacjonalizowane lub w inny sposób przejęte w wyniku zastosowania polskich przepisów lub decyzji administracyjnych,

2) długami przedsiębiorstw, które zostały znacjonalizowane lub w inny sposób przejęte w wyniku zastosowania polskich przepisów lub decyzji administracyjnych.

Zgodnie z Artykułem II dla potrzeb Układu za "roszczenia kanadyjskie" uznano:

1) roszczenia osób fizycznych, które były obywatelami kanadyjskimi w dniu wejścia w życie Układu i które były, lub których prawni poprzednicy byli obywatelami kanadyjskimi w dniu wejścia w życie przepisów lub innych odpowiednich zarządzeń wymienionych w Artykule I lub w dniu, w którym zastosowano po raz pierwszy podobne przepisy do ich mienia, praw lub interesów,

2) roszczenia osób prawnych, które w dniu wejścia w życie Układu były utworzone lub ustanowione według prawa kanadyjskiego, i które były, lub których prawni poprzednicy byli kanadyjskimi osobami fizycznymi lub prawnymi w dniu wejścia w życie przepisów lub innych odpowiednich zarządzeń wymienionych w Artykule I lub w dniu, w którym zastosowano po raz pierwszy podobne przepisy do ich mienia, praw i interesów.

Zgodnie z Artykułem IV ust. 1 Układu całkowita zapłata określonej w Artykule I kwoty zwalniała Rząd polski oraz polskie osoby fizyczne i prawne od wszystkich zobowiązań, których uregulowania dotyczą postanowienia tego Artykułu. Rząd kanadyjski miał uznać wówczas jako całkowicie uregulowane wszelkie roszczenia, objęte Układem, niezależnie od tego, czy były one przedstawione Rządowi polskiemu. W ust. 2 wskazanego Artykułu postanowiono, że Rząd kanadyjski nie będzie przedstawiał w przyszłości Rządowi polskiemu w imieniu kanadyjskich osób fizycznych lub prawych żadnych roszczeń, których zaspokojenie objęte zostało Układem i nie będzie popierał takich roszczeń.

Przytoczone postanowienia Układu Indemnizacyjnego dowodzą, że skutek zakładany przez jego strony uzależniony został jedynie od przekazania stosownych kwot Rządowi Kanady, a nie od wypłaty odszkodowań poszkodowanym. Wyjaśnić należy, że było to jedno z rozwiązań wypracowanych w okresie powojennym w praktyce międzynarodowej w zakresie kompensacji roszczeń majątkowych związanych z nacjonalizacją przeprowadzoną w Europie Wschodniej, przewidujących globalne zryczałtowane odszkodowanie.

W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Polska Rzeczpospolita Ludowa wywiązała się ze swojego zobowiązania wynikającego z Układu zawartego z Rządem Kanady osiągając w ten sposób skutek prawny w postaci zwolnienia się z jakiejkolwiek odpowiedzialności za realizację tzw. roszczeń kanadyjskich. W tej sytuacji jedynymi adresatami ewentualnych roszczeń podmiotów zainteresowanych została Kanada. Przy czym dla wywarcia skutku w postaci zwolnienia Polski od odpowiedzialności odszkodowawczej bez znaczenia pozostawał fakt, czy zainteresowane osoby faktycznie wystąpiły ze stosownym roszczeniem, czy też nie.

Właśnie charakter zgłoszonych przez skarżącą roszczeń był kwestią sporną pomiędzy nią a organami, a rozstrzygnięcia tego sporu należało poszukiwać w przesłankach zaliczających roszczenie odszkodowawcze do tzw. roszczeń kanadyjskich. Z postanowień Artykułu II wynikają następujące przesłanki objęcia roszczeń odszkodowawczych osób fizycznych postanowieniami Układu:

1) osoby fizyczne zgłaszające roszczenia były obywatelami kanadyjskimi w dniu wejścia w życie Układu, i

2) osoby fizyczne bądź ich poprzednicy prawni byli obywatelami kanadyjskimi w dniu wejścia w życie przepisów lub innych odpowiednich zarządzeń wymienionych w Artykule I lub w dniu, w którym zastosowano po raz pierwszy podobne przepisy do ich mienia, praw lub interesów.

W świetle tak brzmiących przesłanek należało ocenić sytuację towarzyszącą pozbawieniu poprzednika prawnego skarżącej własności działki nr [...] położonej w G. Pierwszy z tych warunków jest przez M. W. spełniony, albowiem w dacie wejścia w życie postanowień Układu M. W. była już obywatelką kanadyjską, gdyż obywatelstwo to nabyła w dniu 28 marca 1956 r.

Istotne rozbieżności dotyczą natomiast stwierdzenia spełnienia przesłanek z Artykułu II ust. 2 Układu, które odnoszą się do posiadania obywatelstwa kanadyjskiego w dniu wejścia w życie przepisów lub innych odpowiednich zarządzeń (decyzji administracyjnych) będących podstawą znacjonalizowania lub przejęcia w innych sposób nieruchomości lub w dniu zastosowania po raz pierwszy podobnych przepisów do ich mienia, praw lub interesów. W ocenie sądu z powyższego wynika, że okoliczność posiadania obywatelstwa kanadyjskiego należy odnosić do dnia wejścia w życie przepisów obowiązującego wówczas prawa, na podstawie którego pozbawiono własności osoby fizyczne. Istota tkwi zatem w tym, ażeby znacjonalizowanie bądź przejęcie własności w inny sposób nastąpiło na podstawie przepisów prawa bądź aktów administracyjnych, w tym decyzji administracyjnych.

W ustalonych okolicznościach niniejszej sprawy pozbawienie własności M. W. w oparciu o przepisy prawa nastąpiło dopiero w następstwie wydania przez Wojewodę deklaratoryjnej decyzji z dnia 28 marca 1980 r., którą stwierdzono przejście na własność Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. Ś. stanowiącej działkę nr [..].. Podstawę prawną wskazanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, w tym art. 17 pkt 2 lit. b) w związku z art. 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym z mocy prawa na własność Państwa przechodziło inne niż przedsiębiorstwa, mienie, których władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub pkt 1 art. 17. Władanie przedmiotową nieruchomością poprzedniczka skarżącej utraciła w 1952 r. wskutek przekazania zarządu i administrowania nieruchomością podmiotowi państwowemu, z tym że pozbawienie tego władania nastąpiło bez podstawy prawnej, co nie pozwala oceniać w odniesieniu do daty tego pozbawienia ówczesnego statusu obywatelstwa M. W. Nie ma zatem znaczenia prawnego, że w dniu faktycznego pozbawienia jej władania nieruchomością, nie była ona jeszcze obywatelską kanadyjską, albowiem pozbawienie tego władania nastąpiło bez podstawy prawnej. Fakt pozbawienia władania do dnia 31 grudnia 1954 r. miał wyłącznie taki skutek, że spełnione zostały przesłanki stwierdzenia przejścia z mocy prawa własności nieruchomości na Państwo, czyli usankcjonowano prawnie przejęcie nieruchomości.

Powyższe oznacza, że do tego, ażeby postanowienia Układu nie miały zastosowania do sytuacji skarżącej, pozbawienie władania nieruchomością M. W. w 1952 r., przed uzyskaniem przez nią obywatelstwa kanadyjskiego w 1956 r., musiałoby nastąpić w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, co nie miało jednak miejsca. Pozbawienie jej władania nieruchomością nastąpiło bez podstawy prawnej, bez zastosowania jakikolwiek przepisów prawa, co sama skarżąca wielokrotnie przyznawała w toku postępowania. Znajdujące oparcie w obowiązujących przepisach prawa pozbawienie M. W. własności nieruchomości nastąpiło wskutek wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, z dniem 8 marca 1958 r., co jasno wynika z pozostającej w obrocie prawnym decyzji Wojewody z dnia 28 marca 1980 r. Zatem zdarzenie z 1952 r. miało znaczenie prawne jedynie z punktu widzenia przesłanek zastosowania art. 17 pkt 2 lit. b) ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod rządem państwowym, i wydania w oparciu o ten przepis decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej przejście własności nieruchomości na rzecz Państwa. W tym czasie M. W. miała już obywatelstwo kanadyjskie.

Ukształtowana w ten sposób sytuacja M. W. oraz jej następcy prawnego uzasadnia zastosowanie wobec skarżącej postanowień Układu Indemnizacyjnego i umożliwia ubieganie się o odszkodowanie za przejętą na rzecz Państwa nieruchomość na jego podstawie. Postanowienia tego Układu wykluczają w takiej sytuacji prawo do ubiegania się o odszkodowanie od państwa polskiego. Podkreślenia w tej sytuacji też wymaga, że skarżąca nie jest też całkowicie pozbawiona zaspokojenia roszczeń odszkodowawczych za wywłaszczoną nieruchomość, tyle że adresatem nie jest Państwo Polskie. Fakt, że skarżąca do tej pory nie skorzystała z powyższego uprawnienia oraz fakt, że jej poprzednik prawny – M. W. obok obywatelstwa kanadyjskiego posiadała również obywatelstwo polskie, nie stoi na przeszkodzie realizacji roszczeń na podstawie Układu Indemnizacyjnego z Kanadą. Powyższe stanowisko potwierdził Trybunał Konstytucyjny uznając uprawnienie obywateli państw obcych posiadających również obywatelstwo polskie do uzyskania odszkodowania na podstawie układów indemnizacyjnych (uzasadnienie postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r., SK 31/99, OTK 2000/7/262). Trybunał wskazał, że "wszystkie powojenne akty prawne dotyczące nacjonalizacji i innych form przejęcia własności, odnosiły się do określonych kategorii mienia, posługiwały się więc kryterium przedmiotowym; abstrahowały od kryterium obywatelstwa czy narodowości właścicieli. Wyjątek stanowiły postanowienia w sprawie majątków poniemieckich. Tak więc ustawy i dekrety wywołały skutek wobec ogółu obywateli polskich, niezależnie od miejsca ich zamieszkania i - ewentualnie - przyjęcia przez nich obywatelstwa państwa obcego. Różnica sytuacji prawnej obywateli polskich nie posiadających innego obywatelstwa i tych, którzy przebywając w Stanach Zjednoczonych (a także innych krajach, z którymi Polska zawarła układy) uzyskali obywatelstwo tego kraju polegała na tym, że o ile ta pierwsza grupa nie uzyskała rekompensaty za utracone mienie, o tyle druga grupa, właśnie na podstawie kwestionowanego układu, otrzymała odszkodowania wypłacone przez rząd amerykański z pieniędzy przekazanych na ten cel przez rząd polski".

W przedstawionych okolicznościach sąd uznał stanowisko organów obu instancji za zgodne z prawem, nie dostrzegając uchybień, które mogłyby zaważyć na ich prawidłowości.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) skargę jako niezasadną oddalił.