Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1759/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 11 pkt 12, art. 12 ust. 1, art. 27
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. M. i Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 167/12 w sprawie ze skargi E. M. i Z. M. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 167/12, oddalił skargę E. M. i Z. M. na uchwałę Rady Gminy Darłowo z dnia 10 listopada 2010 r. nr XXXVII/503/2010 w przedmiocie przyjęcia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Darłowo.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Rada Gminy Darłowo działając na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., podjęła w dniu 10 listopada 2010 r. uchwałę Nr XXXVII/503/2010 w sprawie przyjęcia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo.

W § 1 uchwały wskazano, że przyjmuje się zmianę Studium uchwalonego uchwałą z dnia 30 grudnia 1997 r. Nr XLI/373/97 zmienionego uchwałą z dnia 26 listopada 2008 r. Nr XXI/284/08. Ponadto określono, że zakres zmiany dotyczy aktualizacji zapisów w odniesieniu do obszarów uzdrowiska "Dąbki" .

W dniu 7 listopada 2011 r. E. i Z. M. złożyli do Rady Gminy Darłowo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego w/w uchwałą zarzucając rażące naruszenie prawa, tj. art. 11 pkt 12 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p.

Wnioskodawcy podnieśli, iż uchwałę podjęto pomimo tego, że Wójt Gminy Darłowo nie przedstawił Radzie projektu zmian studium, lecz ujednolicony projekt Studium. W ich ocenie z zakwestionowanej uchwały nie wynika, jakie zostały wprowadzone zmiany do treści obowiązującego w dacie 10 listopada 2010 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo. W treści uchwały, wbrew obowiązującym przepisom prawa, nie przywołano bowiem załączników w postaci tekstu zmian studium i rysunku odnoszącego się do tych zmian. Powyższe wskazuje na to, że na mocy kwestionowanej uchwały nie wprowadzono w rezultacie żadnych zmian do treści obowiązującego ówcześnie Studium.

Według E. i Z. M. dodatkowym argumentem przemawiającym za nieważnością uchwały z dnia 10 listopada 2010 r. jest okoliczność, że wszczęcie procedury zmiany Studium uchwałą z dnia 25 stycznia 2008 r. nastąpiło w czasie trwania już wcześniej wszczętej - uchwałą z dnia 19 grudnia 2007 r. - tożsamej procedury.

Ponadto podnieśli, że pomimo złożenia wniosków o zmianę przeznaczenia należącej do nich działki nr [...] obręb [...] z funkcji leśnej na mieszkalno-usługową oraz zapewnienia w pismach organu o przyjęciu wniosków, w załączniku do uchwały o zmianie Studium nie wskazano, aby prośby te zostały uwzględnione. Nie poinformowano również o powodach nieuwzględnienia złożonych wniosków.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ gminy, w piśmie z dnia 2 grudnia 2011 r., poinformował E. i Z. M. o podjęciu uchwały w dniu 30 listopada 2011 r. Nr XIV/112/2011 o nieuwzględnieniu żądania wnioskodawców. W uzasadnieniu stanowiącym załącznik do tej uchwały wskazano, że procedura zmiany Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Ustosunkowując się do zarzutów wezwania wyjaśniono, że dwie kolejne zmiany Studium obejmowały różne obszary Gminy, a dokonana zmiana Studium poprzez ujednolicenie części tekstowej i graficznej odpowiada warunkom wskazanym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nadto wskazano, że w toku procedury planistycznej E. i Z. M. nie złożyli w wymaganym terminie żadnych wniosków ani uwag do zmiany studium.

E. i Z. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Gminy Darłowo z dnia 10 listopada 2010 r. Nr XXXVII/503/2010 w sprawie przyjęcia zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo.

Przedmiotowej uchwale zarzucili:

- naruszenie art. 11 pkt 12 w zw. z art. 27 u.p.z.p. polegające na nieprzedstawieniu Radzie Gminy Darłowo do uchwalenia projektu zmian Studium,

- art. 12 ust. 1 w zw z. art. 27 u.p.z.p. polegające na niezałączeniu do zaskarżonej uchwały tekstu zmian studium i rysunku odnoszących się do tych zmian,

- art. 11 pkt 4 w zw. z art. 27 u.p.z.p. polegające na nierozstrzygnięciu o złożonych przez skarżących wnioskach,

-art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w wyniku istotnego naruszenia przysługującego skarżącym prawa własności do działki nr [...] położonej w gminie D., poprzez ustalenie przeznaczenia przedmiotowej działki jako leśnej, zamiast wnioskowanej funkcji mieszkalno-usługowej.

W ocenie skarżących zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny, albowiem wpływa na ich sytuację prawą jako właścicieli działki objętej zakresem uchwały. Naruszenia interesu prawnego upatrują w art. 10 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 27 u.p.z.p. wobec nieokreślenia w studium obszarów wymagających zmian przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. W tej kwestii podnieśli, że organ pomimo złożonych wniosków o zmianę przeznaczenia działki nr [...] położonej w D., obręb [...], a stanowiącej ich własność, utrzymał dotychczasowe przeznaczenie jako leśnej. Zaznaczyli, że działka ta faktycznie nie leży na terenie kompleksu leśnego, gdyż na jej terenie znajdują się jedynie samosiejki, a graniczy z drogą wojewódzką nr [...], terenem oznaczonym symbolem OT-2 na którym znajdują się urządzenia, budynki i budowle zaopatrzenia w wodę oraz terenem oznaczonym symbolem MU-z, tj. obszarem intensywnej zabudowy, służącym usługom turystycznym. Według skarżących brak jest racjonalnych przesłanek, aby przedmiotowa działka nie mogła być przeznaczona pod funkcję usługowo-mieszkalną.

Nadto skarżący stanęli na stanowisku, że przy podjęciu uchwały doszło do licznych naruszeń prawa, przesądzających o jej nieważności. W tym względzie wywiedli, że zmiana studium powinna polegać na uchwaleniu jedynie zmian tekstowych i rysunku studium co do tych zmian, a nie uchwaleniu jednolitego tekstu z wyróżnionymi zmianami, o którym mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zmianą Studium co do obszaru uzdrowiska "Dąbki", a zatem jest to zmiana kompleksowa, która nie mieści się w dyspozycji w/w przepisu odnoszącego się do pojedynczych zmian. Podniesiono, że pomimo tego, iż część tekstowa, stanowiąca załącznik do projektowanej uchwały, nie wskazuje enumeratywnie zmian do studium, zaś część graficzna nie dotyczy wyłącznie terenu zmiany, to Rada uchwaliła przedstawione przez Wójta Gminy Darłowo Studium.

E. i Z. M. w skardze i piśmie z dnia 23 marca 2012 r. stanowiącym uzupełnienie skargi podkreślili, że wielokrotnie składali wnioski o zmianę przeznaczenia należącej do nich działki nr [...] położonej w obrębie [...] pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Pisma Wójta, stanowiące odpowiedź na te wnioski, przekonały skarżących co do terminowości złożenia wniosków jak i faktu uwzględnienia ich słusznego interesu w toku prac planistycznych, w rezultacie czego utracili możność ochrony swoich praw poprzez wniesienie uwag do projektu zmian Studium. Nadmienili, że nabywając przedmiotową działkę od Gminy na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] października 2007 r., zostali wprowadzeni w błąd, albowiem zgodnie z ówcześnie złożonymi deklaracjami organu gminy, przeznaczenie leśne nieruchomości miało zostać zmienione w trakcie najbliższych prac planistycznych w sposób umożliwiający realizację celów inwestycyjnych. Pomimo tych deklaracji jak i złożonych w tej mierze przez zainteresowanych stosownych wniosków, organ utrzymał charakter leśny nieruchomości naruszając w ten sposób przysługujące im prawo własności jak i fundamentalną zasadę państwa prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Darłowo wniosła o jej oddalenie lub ewentualnie odrzucenie jako wniesionej po terminie.

Organ zarzuty naruszenia prawa uznał za bezzasadne podnosząc jednocześnie, że uchwała nie narusza interesu prawnego i uprawnień skarżących. Wyjaśniono, że zmiana Studium nie dotyczyła całego obszaru Gminy Darłowo, a zatem zarówno projekt jak i zaskarżona uchwała miały zgodną z prawem formę ujednoliconego Studium z wyróżnieniem projektowanych, a następnie uchwalonych, zmian. Ponadto podniesiono, że skarżący nie złożyli w wymaganym terminie (do dnia 30 kwietnia 2008 r.) żadnych wniosków co do zmiany przeznaczenia ich nieruchomości, jak i nie wnieśli żadnych uwag do projektu Studium. Nie brali również udziału w dyskusji publicznej dotyczącej projektowanych zmian. Nadmieniono, że fakt nieuwzględnienia uwag i wniosków zgłaszanych do aktu nie musi oznaczać naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g.

Zdaniem organu, zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, gdyż pozostawiając dotychczasowe przeznaczenie działki skarżących w żaden sposób nie wpłynęła na już ukształtowane prawo własności, nie ograniczyła go, ani nie pozbawiła. Również w naruszeniu art. 10, 11 czy 12 u.p.z.p. nie można upatrywać przesłanki dopuszczalności skargi na podstawie art. 101 u.s.g, albowiem powyższe może być kontrolowane przez Sąd dopiero po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego.

Za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP podkreślając w tym względzie, że w ramach władztwa planistycznego ustawodawca dopuścił możliwość kształtowania zakresu prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

Na wstępie Sąd zaznaczył, że skarga spełnia warunki formalne, gdyż została złożona w terminie, a także została zgodnie z art. 52 i 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powołanej dalej jako p.p.s.a., poprzedzona wezwaniem z 2 listopada 2011 r. do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Sąd ustalił, że skargę wniesiono za pośrednictwem organu w dniu 4 stycznia 2012 r., a nie jak stwierdził organ w odpowiedzi na skargę w dniu 9 stycznia 2012 r.

W ocenie Sądu podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma wyjaśnienie legitymacji procesowej do skutecznego wniesienia skargi. Legitymacja skargowa określona została w art. 101 u.s.g., przez stwierdzenie, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Darłowo, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i wykazanie jego naruszenia.

W postępowaniu planistycznym interes prawny mają co do zasady podmioty, którym przysługuje tytuł prawny do gruntu położonego na obszarze objętym studium i w tym znaczeniu skarżący posiadają interes prawny w kwestionowaniu uchwały gdyż są właścicielami działki nr [...] położonej w D., na terenie uzdrowiska "D." dla której dokonano zmiany studium.

Skarżący jako podstawę naruszenia przysługującego im interesu prawnego wskazują art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 27 u.p.z.p., który stanowi, że w studium określa się w szczególności obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Sąd nie podzielił tych argumentów jako podstawy do wykazania naruszenia interesu prawnego.

Naruszenie interesu prawnego następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostaje nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony zostaje obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn.akt II OSK 205/09).

Zdaniem Sądu żaden z wymienionych wyżej przepisów prawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie tworzy obowiązku uwzględnienia żądania co do zmiany sposobu przeznaczenia określonego gruntu. Sąd zwrócił uwagę, że w wyniku uchwalenia zmiany studium w istocie nie doszło do zmiany sytuacji prawnej nieruchomości, której skarżący są właścicielami. Brak zgodności zamierzeń skarżących co do sposobu wykorzystania działki gruntu, będącej ich własnością z treścią studium nie oznacza, że zapisy studium i podjęta uchwała o jego zmianie są niezgodne z prawem. Żaden przepis prawa nie tworzy obowiązku uwzględnienia żądania składanego w toku trwania procedury planistycznej. Gmina tak w trakcie procedury uchwalenia studium jak i procedury planistycznej nie jest zobligowana do realizacji swoistego "koncertu życzeń" bowiem przyjęcie takiej koncepcji byłoby zaprzeczeniem władztwa planistycznego gminy.

Nadto Sąd stwierdził, że skarżący nie złożyli wniosku o zmianę przeznaczenia, który mógłby podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. W aktach sprawy znajdują się dwa wnioski skarżących o zmianę przeznaczenia działki z dnia 14 kwietnia 2008 r. oraz z dnia 4 sierpnia 2009 r. Powyższe wnioski wpłynęły do organu odpowiednio w dniu 22 lipca 2008 r. oraz w dniu 4 sierpnia 2009 r., a więc po upływie 21 – dniowego terminu przewidzianego do ich składania, a liczonego od dnia 10 kwietnia 2008 r., tj. ukazania się ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium, a przed otwarciem terminu do składania uwag do projektu zmiany studium przypadającego na dzień 23 sierpnia 2010r. Skarżący nie brali też udziału w dyskusji publicznej dotyczącej projektowanych zmian.

W ocenie Sądu, wskazanie na niemożność obrony swoich praw jako naruszenie interesu prawnego nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż o możliwości składania wniosków i uwag do zmiany studium jak i o terminie organ gminy poinformował w obwieszczeniu ogłoszonym w prasie lokalnej jak i zamieszczonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, a także poszczególnych sołectw.

Jakkolwiek skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego, Sąd odniósł się także do pozostałych zarzutów skargi.

Skarżący podnieśli zarzuty naruszenia art. 11 pkt 12 w związku z art. 27 u.p.z.p. w postaci nieprzedstawienia Radzie Gminy Darłowo do uchwalenia projektu zmian Studium oraz naruszenia art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p. polegającego na niezałączeniu do zaskarżonej uchwały tekstu zmian Studium i rysunku. Odnosząc się do nich, Sąd stwierdził, że nie mają one uzasadnionych podstaw.

Skarżący zarzucają, że w uchwale Rady Gminy nie wskazano, jakie zmiany Studium przyjęła Rada w stosunku do stanu dotychczas obowiązującego, ani że nie uczyniono tego w załączniku do uchwały. Według skarżących brak enumeratywnego wyliczenia zmian Studium nie powoduje zmiany dotychczas obowiązującej uchwały (Uchwała Rada Gminy Darłowo Nr XLI/373/97 z dnia 30 grudnia 1997r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Rady Gminy Darłowo), ponieważ nie niosą za sobą zmiany jej treści merytorycznej.

Sąd stwierdził, że technika legislacyjna wykorzystywana przy ustalaniu układu aktów organów gminy może przybierać różne postaci, w tym również formę zastosowaną przez organ jednostki samorządu terytorialnego w niniejszej sprawie. Dopuszczalne jest bowiem wyróżnienie dokonywanych zmian już w samej treści tekstu jednolitego Studium zamiast sporządzania odrębnej listy tych zmian. Istotnym jest w tym zakresie możliwość zweryfikowania co rzeczywiście uległo zmianie. Ponadto, powszechnie przyjętą formą skracania treści aktów prawnych jest stosowanie formy załączników po to, aby akty były jak najbardziej zwięzłe i czytelne. Stąd nie mają racji skarżący kwestionując prawidłowość formy zmian Studium.

Poza stwierdzeniem prawidłowości zastosowanej techniki prawodawczej, Sąd stwierdził również prawidłowość procesu uchwalenia Studium, bowiem doszło do wykonania wszystkich obowiązków przewidzianych w tym zakresie w przepisach prawa. W szczególności, czego prawidłowość kwestionują skarżący, w prasie lokalnej zamieszczono ogłoszenie o prowadzonym procesie uchwalania Studium, co umożliwiało ewentualne zgłoszenie uwag i wniosków w terminie.

Sąd nie podzielił też przywołanego w skardze zarzutu naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji w postaci naruszenia prawa własności. W niniejszej sprawie nie doszło w ogóle do naruszenia prawa własności, gdyż jak wynika ze stanu faktycznego nie doszło do zmiany stanu prawnego nieruchomości, której właścicielami są skarżący. Przedmiotowa nieruchomość, już w chwili jej nabycia przez nich miała przeznaczenie leśne, a nie mieszkalno – usługowe.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. i Z. M., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi;

2. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zaskarżona uchwała nie narusza interesów prawnych skarżących, co stanowi o braku ich legitymacji do wniesienia skargi, a w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi;

3.Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 pkt 12 oraz art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że technika legislacyjna wykorzystywana przy ustalaniu układu aktów organów gminy może przybrać różne postaci, byleby istniała możliwość zweryfikowania co rzeczywiście uległo zmianie, a w konsekwencji błędnie przyjęcie, że nie doszło do naruszenia procedury uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo;

4. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa własności, gdyż nie nastąpiła zmiana prawna stanu nieruchomości, której właścicielami są skarżący, a w konsekwencji przyjęcie, że nie ograniczono prawa skarżących do dysponowania i zagospodarowania ich nieruchomości.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zaskarżona uchwała nie narusza interesów prawnych skarżących, co stanowi o braku ich legitymacji do wniesienia skargi, a w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi. Istotą tego zarzutu jest wykazanie, że nieprawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził brak legitymacji skarżących do wniesienia skargi, pomimo wykazania przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego wynikającego z naruszenia procedury uchwalania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 101 ust. 1 u.s.g. reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Podkreślenia wymaga, że w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały.

Wskazać przy tym należy, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest natomiast aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy. Z tego względu studium jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2007 r., II OSK 614/07). Ustalenia studium dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, albowiem studium nie jest źródłem prawa (wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 1025/09; z dnia 22 listopada 2010 r., II OSK 1203/10, z dnia 26 sierpnia 2011 r., II OSK 1027/11). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżących wymagało wykazania przez nich naruszenia procedury uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo. W tym zakresie skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 11 pkt 12 oraz art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.

W odniesieniu do powyższego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 11 ust. 12 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Stosownie zaś do art. 12 ust 1 u.p.z.p. studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12 u.p.z.p. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. W myśl art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.

Z akt sprawy wynika, że skarżący złożyli dwa wnioski - z dnia 14 kwietnia 2008 r. oraz z dnia 4 sierpnia 2009 r. - o zmianę przeznaczenia należącej do nich działki nr [...] obręb [...] z funkcji leśnej na mieszkalno-usługową. Wnioski te wpłynęły do organu odpowiednio w dniu 22 lipca 2008 r. oraz w dniu 4 sierpnia 2009 r., a więc po upływie 21 – dniowego terminu przewidzianego do ich składania, a liczonego od dnia 10 kwietnia 2008 r., tj. ukazania się ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium, a przed otwarciem terminu do składania uwag do projektu zmiany studium przypadającego na dzień 23 sierpnia 2010 r.

Z powyższego wynika, że wniosków tych nie można potraktować jako uwag, o których mowa w art. 11 pkt 11 i 12 u.p.z.p., ze względu na złożenie ich przed otwarciem terminu do składania uwag do projektu zmiany studium. Rozważenia wymaga, czy można przedmiotowe wnioski uznać za wnioski złożone w trybie art. 11 ust. 1 u.p.z.p. Wnioski te zostały złożone po upływie terminu przewidzianego do ich składania, jednakże pismem z dnia 4 sierpnia 2008 r. Wójt Gminy Darłowo poinformował skarżących, że ich wniosek został przyjęty do prac planistycznych. Z kolei w piśmie z dnia 30 lipca 2010 r. organ poinformował skarżących, że "wniosek złożony w dniu 22 lipca 2010 r. w sprawie ujęcia w przyszłym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo zmiany przeznaczenia działki nr [...] (...) został rozpatrzony i stanowi podstawę do kształtowania oraz prowadzenia polityki przestrzennej, tj. uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo". Pomimo zatem upływu terminu przewidzianego na składanie wniosków organ przyjął wnioski skarżących do rozpoznania. Powyższa okoliczność nie daje jednakże podstawy do uznania tych wniosków za wnioski złożone w trybie art. 11 ust. 1 u.p.z.p. ze względu na wskazywany powyżej upływ terminu do ich wniesienia. Złożenie powyższych wniosków nie obligowało zatem organu do ich rozpatrzenia, ani tym bardziej do uwzględnienia. W tym miejscu wskazać należy także, że fakt przyjęcia wniosku do rozpoznania nie oznacza jeszcze, że wniosek taki będzie uwzględniony. Nieuwzględnienie przedmiotowych wniosków nie mogło zatem w żadnym razie być uznane za naruszenie procedury sporządzania studium.

Za takie naruszenie nie mogło też być potraktowane subiektywne przekonanie skarżących o nieczytelności załącznika nr 1 do skarżonej uchwały. Zasadnie bowiem Sąd I instancji wskazał, że technika legislacyjna wykorzystywana przy ustalaniu układu aktów organów gminy może przybierać różne postaci. Wyróżnienie dokonywanych zmian już w samej treści tekstu jednolitego studium zamiast sporządzania odrębnej listy tych zmian, jak to uczyniono w rozpoznawanej sprawie, nie narusza obowiązujących w tym zakresie przepisów. Istotna jest bowiem możliwość zweryfikowania, jakie zmiany zostały wprowadzone w studium. W rozpoznawanej sprawie omawiana kwestia nie budzi żadnych wątpliwości, albowiem zmiany zostały w sposób przejrzysty wprowadzone w tekście jednolitym studium, stanowiącym załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały.

Wobec stwierdzenia braku naruszenia procedury uchwalania zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo, należało uznać za niezasadne zarzuty naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 11 pkt 12 oraz art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa własności, wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący muszą wykazać naruszenie ich interesu prawnego lub uprawnienia polegające na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Skoro ustaleniami studium realnie i bezpośrednio nie można naruszyć prawa własności, to nie można było uznać powyższego zarzutu za zasadny (zob. wyroki NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r., II OSK 1027/11, z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 574/12). Ponadto, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że prawa własności nie można rozumieć jako prawa absolutnego, bowiem może być ono ograniczone w drodze ustawy i taką ustawą jest m.in. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnie także Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w wyniku uchwalenia zmiany studium w istocie nie doszło do zmiany sytuacji prawnej nieruchomości, której skarżący są właścicielami, a brak zgodności zamierzeń skarżących co do sposobu wykorzystania ich działki z treścią studium nie oznacza, że zapisy studium i podjęta uchwała o jego zmianie są niezgodne z prawem.

Za nieusprawiedliwiony należało także uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak ustosunkowania się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, albowiem Sąd odniósł się do wszystkich zarzutów, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.