Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 974/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 2b i ust. 3d
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Sędzia WSA Ewa Wojtysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. J. organ prowadzący P. N. "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami za zwłokę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 27 września 2018 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania M. J. prowadzącej [...] Niepubliczne "[...] ul. [...] (dalej: "[...]", "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia 21 czerwca 2018 r. [...] w sprawie ustalenia:

1. dotacji [...] zł pobranej w nadmiernej wysokości w latach 2012-2013, przypadającą do zwrotu do budżetu Gminy M. W. przez stronę, wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych począwszy od 26 września 2014 r. do dnia zapłaty;

2. dotacji [...] zł wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w latach 2012-2013 (to jest [...] zł za 2012 r. i [...] zł za 2013 r.), przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy Miejskiej W. przez stronę, wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych.

Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: "k.p.a."), art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.; dalej: "u.f.p."), art. 90 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 2b i ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r. poz. 2156; dalej: "u.s.o.").

Decyzja Kolegium zapadła w następujących okolicznościach faktycznych: [...] jest prowadzone przez M. J. od 1 września 2001 r. na podstawie Zaświadczenia Nr [...] wydanego przez Burmistrza [...]. W latach 2012-2013 [...] otrzymało dotację z budżetu Gminy Miejskiej W. w wysokościach [...] zł. i [...] zł. na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z 22 września 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla [...] niepublicznych oraz innych form wychowania [...] (dalej: "uchwała"). W celu wypłaty miesięcznych części dotacji [...] zobowiązane było do składania informacji o faktycznej liczbie wychowanków w danym miesiącu.

W dniach od 26 do 28 listopada 2013 r. w [...] przeprowadzono kontrolę w zakresie ilości dzieci zgłoszonych i faktycznie uczęszczających oraz celowości wydatkowania dotacji. Wyniki tej kontroli dotyczyły jedynie okresu 6 miesięcy (od marca do sierpnia 2013 r.).

Następnie przeprowadzono kontrolę przez Inspektora ds. Kontroli w Urzędzie Miasta W. w zakresie ilość dzieci zgłoszonych i faktycznie uczęszczających oraz celowości wykorzystania dotacji udzielonej [...] w latach 2012 i 2013. Czynności kontrolne odbyły się w dniach 21-22 lipca 2014 r. Z uwagi na nieprzedstawienie przez stronę dokumentów potwierdzających wydatkowanie dotacji, kontrola objęła swym zakresem tylko ilość dzieci zgłoszonych i faktycznie uczęszczających do [...]. Wszystkie nieprawidłowości ujęto w wystąpieniu pokontrolnym. W efekcie przeprowadzonej kontroli ustalono, że [...] w latach 2012-2013 wypłacono dotację na dzieci, które nie spełniały kryterium wiekowego określonego w ustawie o systemie oświaty, czyli dzieciom w wieku poniżej 2,5 lat. Czynności kontrolne wykazały również, że w maju 2012 r. [...] pobrało dotację na dziecko, które nie było już jego wychowankiem.

Kolejną nieprawidłowością, jaką ujawniła kontrola było bezzasadne złożenie informacji miesięcznych o liczbie dzieci za lipiec i sierpień 2012 r. oraz lipiec i sierpień 2013 r., gdyż strona sporządziła je w oparciu o stan liczebny dzieci odpowiednio w czerwcu 2012 r. i w czerwcu 2013 r. Mając na uwadze brak stosownej dokumentacji, organ stwierdził, że dotacja dla [...] w okresie lipiec-sierpień 2012 r. oraz lipiec-sierpień 2013 r. nie należała się z uwagi na rzeczywisty brak dzieci na stanie w tych miesiącach. Dodatkowo kilkoro dzieci uczęszczało w tym okresie do innego niepublicznego [...], któremu wypłacono w związku z tym dotację.

Na podstawie dokumentacji pokontrolnej sformułowano zalecenia i wnioski. Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, w związku z czym organ zwrócił się do Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. (dalej: "RIO") z prośbą o przeprowadzenie kontroli gospodarki finansowej [...] w związku z otrzymaną w latach 2012-2013 dotacją.

Na skutek przeprowadzonej w okresie od 29 maja do 25 czerwca 2015 r. kontroli kontrolerzy RIO stwierdzili, iż [...] w latach 2012-2013 pobrało z budżetu gminy dotację w nadmiernych wysokościach oraz nieprawidłowo wydatkowało część dotacji. Powodem pobrania dotacji w nadmiernych wysokościach było wykazywanie w informacjach miesięcznych dzieci w wieku poniżej 2,5 roku. Jako część dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem uznano sfinansowanie zakupu artykułów żywnościowych przeznaczonych na przygotowanie posiłków dla dzieci, opłaty za usługi noclegowe (w hotelach lub lokalach mieszkalnych) wraz z opłatami parkingowymi, wydatki na przejazd osoby współpracującej z dyrektorem [...] oraz opłacenie składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy osoby współpracującej z dyrektorem [...], mężem strony.

Organ dotacyjny zaznaczył także, że wyrokiem Sądu Okręgowego w K. o zapłatę części dotacji na dzieci sześcioletnie za miesiące lipiec-sierpień 2012 r. i lipiec-sierpień 2013 r. Sąd nakazał Gminie Miejskiej W. wypłatę należności, zaznaczając, iż "dotacja za miesiące wakacyjne nie powinna obejmować dzieci, które w tych miesiącach uczęszczały do innego [...] (wtedy dotacja należy się placówce, do której dziecko faktycznie uczęszczało). Gmina wywiązała się z nałożonego wyrokiem obowiązku.

28 kwietnia 2016 r. Burmistrz Miasta W. wydał decyzję, w której ustalił, że strona pobrała w latach 2012-2013 kwotę łączną dotacji [...] zł w nadmiernej wysokości oraz kwotę dotacji [...] zł wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Organ zobowiązał stronę do zwrotu wymienionych kwot do budżetu Gminy Miejskiej W. wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych.

W trakcie postępowania odwoławczego został uzupełniony materiał dowodowy w postaci kserokopii ewidencji kosztów [...], zawierających wykaz dokumentów potwierdzających wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem - zakup produktów żywnościowych, które zakwestionowano podczas kontroli przeprowadzonej przez RIO. Wśród wydatków niekwalifikowanych do pokrycia z dotacji zaliczono pobyty w hotelach, zakup biletów autokarowych osoby współpracującej, zapłatę składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy osoby współpracującej z dyrektorem [...].

Decyzją z 15 września 2016 r. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej kwot dotacji podlegających zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych i ustaliło kwotę [...]zł za pobraną w nadmiernej wysokości w latach 2012-2013 oraz kwotę [...]zł za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 15 września 2017 r. I SA/Sz [...] uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. Sąd wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał się na kontrolę przeprowadzoną u skarżącej w dniach od 26 do 28 listopada 2013 r. przez Inspektora ds. Kontroli Zarządczej Urzędu Miasta W. oraz jej ustalenia. Strona zaś kwestionowała istnienie podstawy prawnej do przeprowadzenia tej kontroli. Sąd zauważył, iż w aktach sprawy brakuje jakichkolwiek materiałów dotyczących wskazanej kontroli, co nie pozwala na powoływanie się przez organ na ustalenia poczynione w ramach tej kontroli oraz wyklucza jakąkolwiek możliwość kontroli przez sąd prawidłowości dokonanych ustaleń.

Sąd zauważył dodatkowo, że w pełni zgadza się z poglądem organu odwoławczego, że istniała podstawa prawna do przeprowadzenia kontroli w lipcu 2014 r., w postaci zapisów uchwały Rady Miasta W. z 20 maja 2014 r. Skoro jednak organ powołuje się również na wyniki kontroli przeprowadzonej w listopadzie 2013 r., to winien odnieść się do zarzutów strony co do podstaw do przeprowadzenia również tej kontroli. Ponadto zdaniem sądu strona nie została wezwana do przedłożenia jakichkolwiek dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków, a na etapie postępowania odwoławczego nie miała możliwości wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonych materiałów oraz przedłożenia własnych dowodów.

Sąd zaznaczył, że organ odwoławczy, przyznając co do zasady prawo strony do dotacji za okres wakacji, uznał za zasadne orzec o zwrocie dotacji pobranej na konkretne dzieci, które w miesiącach wakacyjnych uczęszczały do innych [...]. Tymczasem w aktach sprawy co prawda istnieją materiały potwierdzające, iż sześcioro dzieci w 2012 r. było zgłoszone w miesiącach wakacyjnych do [...] [...], jednak w tychże aktach brak dowodów na to, że w wakacje 2013 r. pięcioro dzieci wskazanych w decyzji organu odwoławczego uczęszczało do innych [...].

Sąd zauważył, że pomimo iż w postępowaniu odwoławczym został zgromadzony obszerny materiał dowodowy, to przed wydaniem decyzji organ odwoławczy nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawne całości zgromadzonego materiału co w okolicznościach sprawy miało wpływ na rozstrzygnięcie a to z uwagi na zakres zgromadzonego materiału dowodowego przez organ odwoławczy.

Strona tymczasem zarzuciła, iż poprzez brak zawiadomienia jej o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego przez organ odwoławczy materiału dowodowego, został naruszony art. 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 10 k.p.a. Strona wskazała, iż brak tej czynności pozbawił ją możliwości uzupełnienia materiału dowodowego, jak również złożenia stosownych i niezbędnych wyjaśnień. Wyjaśniła, iż mogłaby zwrócić organowi uwagę choćby na korektę rozliczenia dotacji, na zakres czynności osoby współpracującej, na listę dzieci zgłaszaną do dotacji wraz z wykazywanymi tam nr PESEL, a wreszcie wskazać, że RIO wprost stwierdziło, iż skarżąca miała nadwyżkę wydatków bieżących nad kwotą otrzymanej dotacji. Skarżąca mogłaby również złożyć do akt sprawy faktury obejmujące "wsad do kotła" pokrywane środkami od rodziców, wykazując w ten sposób, że dzienny koszt wsadu przekraczał [...] zł i wynosił średnio około [...] zł, co w sposób oczywisty dowodziłoby, że nie nastąpiło podwójne pokrycie danego wydatku. Nadto nie wiedząc, jakie dokumenty udostępnione zostaną przez RIO, skarżąca nie miała wiedzy, o jakie dowody należy uzupełnić materiał dowodowy dla wykazania, że dotacja wydatkowana została w sposób należyty, a liczba dzieci zgłaszana była w sposób prawidłowy, zgodnie z ustaleniami poczynionymi z poprzednimi władzami Gminy Miasta W..

Zdaniem sądu w sprawie została też naruszona zasada dwuinstancyjności. Nie sposób bowiem uznać, że przeprowadzone przed organem odwoławczym postępowanie, choćby z uwagi na jego obszerność, miało charakter wyłącznie uzupełniający.

Decyzją z 8 lutego 2018 r. Kolegium uchyliło w całości decyzję Burmistrza [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji stwierdził, że [...] nie należała się dotacja na dzieci poniżej 2,5 lat oraz na te, które nie były uczniami [...], a nadal podawano je do wypłaty dotacji, zaś otrzymane środki należy uznać za dotacje pobrane w nadmiernych wysokościach, które podlegają zwrotowi do budżetu Gminy Miejskiej W.. Organ przypisał stronie łączną kwotę [...]zł ([...] zł + [...] zł) z tytułu dotacji pobranych w nadmiernej wysokości w latach 2012-2013 wraz z odsetkami, określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi dla tej kwoty począwszy od 26 września 2014 r., to jest po upływie 15 dni od daty otrzymania przez stronę wystąpienia pokontrolnego z 8 września 2014 r. o stwierdzonych nieprawidłowościach podczas kontroli przeprowadzonej przez upoważnionego pracownika Urzędu Miasta W. (data doręczenia 11 września 2014 r.). Organ I instancji określił także kwotę [...]zł wykorzystanej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem przypadającej do zwrotu wraz z odsetkami naliczanymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania rat dotacji z budżetu gminy do dnia wpłaty włącznie z tytułu zakupu artykułów żywnościowych, wydatków na usługi noclegowe M.Jaworskiej oraz osoby współpracującej, przejazdu na trasie [...] osoby współpracującej, składek na ubezpieczenia osoby współpracującej.

Strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. W jej opinii organ nie zastosował się do wskazań Kolegium zawartych w decyzji z 8 lutego 2018 r., a w szczególności nie przeprowadził postępowania dowodowego umożliwiającego zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Zdaniem strony organ przekroczył swobodną ocenę dowodów, zwłaszcza w przypadku wysokości dotacji uznanej za wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem, która to ocena przybrała cechy arbitralności. Organ nie określił, w jakim terminie powinna zostać zwrócona kwota dotacji wraz z odsetkami, a także nie wyjaśnił, dlaczego termin 26 września 2014 r. jest terminem początkowym, od którego nalicza się odsetki. W ocenie strony odwołującej się pewnym terminem stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości jest termin wydania decyzji, tj. 21 czerwca 2018 r., dlatego termin zwrotu środków winien nastąpić 6 lipca 2018 r., zaś odsetki liczone są od 7 lipca 2018 r.

Kolegium nie uwzględniło zarzutów odwołania. Zwróciło uwagę, że interpretacja art. 90 ust. 3d u.s.o. wskazuje, że dotacje przeznaczane na realizację zadań [...] ograniczone są co do zakresu ich celowości, oraz do bieżących wydatków. Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły/przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Art. 90 ust. 3d u.s.o. - w dacie udzielenia dotacji stronie - nie definiował pojęcia wydatków bieżących szkoły lub placówki, ani ich nie określał. Wobec tego, posiłkując się wykładnią systemową, koniecznym jest sięgnięcie do definicji ustawowej wydatków bieżących, zawartej w art. 236 ust. 2 w związku z art. 124 ust. 3 u.f.p. Wydatki, które jedynie pośrednio przyczyniają się do realizacji celu, o którym mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o., nie powinny podlegać finansowaniu z dotacji. Rolą dotacji nie jest bowiem finansowanie wszelkiej działalności szkoły lub placówki czy też wsparcie podmiotu te placówki prowadzącego. W tym kontekście, wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.) oznacza w szczególności dokonanie zapłaty ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona. Kolegium zauważyło również, że postępowanie w sprawie dotyczy także określenia należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2012 i 2013 r., jednak z dniem 1 stycznia 2014 r. przepis art. 90 ust. 3d uległ zmianie, przez art. 1 pkt 20 lit. e) ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 827 zmieniającej ustawę o systemie oświaty). Natomiast z dniem 31 marca 2015 r. został zmieniony przepis art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. przez art. 1 pkt 61 lit. b) ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz.U.2015.357). W tym też brzmieniu, tj. obowiązującym od dnia 31 marca 2015 r, powinien mieć zastosowanie do rozstrzygnięcia sprawy art. 90 ust. 3d u.s.o. Przepis ten powołuje w pkt 1) lit. b) przepis art. 5 ust. 7 u.s.o., który również uległ zmianie od 31 marca 2015r.

Według Kolegium, z analizy art. 90 ust. 3d i art. 5 ust. 7 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym do 30 marca 2015 r. oraz od 31 marca 2015 r. wynika, że zmiana treści dotyczyła celów, na jakie dotacja w rozumieniu tego przepisu może być przeznaczona, ponadto zmiany przepisu miały jedynie charakter definiujący, doprecyzowujący zawarte w tym przepisie (w brzmieniu obowiązującym w 2013 r.) określenie "wydatki bieżące". Organ odwołał się przy tym do uzasadnień projektów ustaw zmieniających powyższe przepisy, tj. ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 827 ze zm.), która weszła w życie z dniem 01.01.2014 r., oraz ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 357), która weszła w życie z dniem 31 marca 2015 r., wprowadzone zmiany miały jedynie charakter definiujący oraz doprecyzowujący. Wobec braku przepisów intertemporalnych (przejściowych) zaistniała podstawa do przyjęcia, że wolą ustawodawcy było zastosowanie wprowadzonych zmian do stosunków prawnych trwających już w dacie wejścia w życie znowelizowanej ustawy.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Kolegium przedstawiło swoje stanowisko w sprawie przy założeniu, że ustalenia faktyczne w przedmiocie zwrotu części dotacji dokonane przez organ dotujący zostały przez Kolegium w pełni zaakceptowane i przyjęte za własne.

Kolegium stwierdziło, że materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania decyzji nakazującej stronie zwrot dotacji może zostać oparty na wynikach kontroli, o której mowa w art. 90 ust. 3e u.s.o., ale może także zostać zebrany w toku postępowania administracyjnego finalizowanego decyzją o zwrocie tejże dotacji. Takim dowodem może też być wynik kontroli przeprowadzanej przez Prezesa RIO w S.. W analizowanym postępowaniu organ oparł się właśnie na sporządzonym przez RIO protokole kontroli z 2 lipca 2015 r. oraz protokole RIO dokumentującym czynności kontrolne w [...] przeprowadzone od 29 maja do 25 czerwca 2015 r. Dokument ten dotyczy zgodności z prawem gospodarowania przez stronę środkami publicznymi otrzymanymi w 2012 i 2013 r., szczegółowo analizuje sposób wydatkowania dotacji oświatowej, zawiera wyjaśnienia strony składane podczas kontroli. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organ nie budzi zatem wątpliwości i ustalono go z poszanowaniem obowiązujących reguł (w tym zagwarantowano stronie udział w toczącym się postępowaniu kontrolnym i administracyjnym), na podstawie całokształtu dostępnych dowodów, a sprawa została wyjaśniona w sposób umożliwiający wydanie decyzji.

W ocenie Kolegium strona była proszona o przedstawienie dokumentów w sprawie niejednokrotnie, informowana o prawie wynikającym z art. 9 i 10 k.p.a., a ponadto działała przez profesjonalnego pełnomocnika. Czynienie zatem zarzutu, że organ powinien wezwać stronę do przedstawienia dowodów lub wyjaśnień uzasadniających pobranie dotacji w nadmiernej wysokości oraz poniesienie wydatków uznanych za wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem jest bezpodstawne. Na beneficjencie dotacji ciąży obowiązek bieżącego, prawidłowego i rzetelnego prowadzenia oraz ewidencjonowania dokumentacji związanej z wydatkowaniem dotacji. Wszelkie korekty polegające na zamienianiu dokumentów w trakcie kontroli lub postępowania są niedopuszczalne.

Kolegium stwierdziło, że decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny, bowiem zobowiązanie do zwrotu powstaje z mocy prawa. Jednocześnie z redakcji art. 252 ust. 5 i ust. 4 art. 169 u.f.p. należy wnioskować, że zwrot dotacji powinien nastąpić samoistnie (bez wezwania organu), z inicjatywy podmiotu zobowiązanego do jej zwrotu. Tym samym ostatnim dniem płatności, po którym rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia zwrotu dotacji jest 15 dzień liczony od dnia stwierdzenia okoliczności uzasadniających jej zwrot. Dopiero w razie braku wpłaty w wyznaczonym terminie ustawodawca przewidział formę decyzyjną, choć wyraźnie wskazał to jedynie w art. 169 ust. 6 u.f.p. W rozpoznawanej sprawie dokumentem "stwierdzającym okoliczności", na podstawie którego strona mogła najwcześniej dowiedzieć się o nieprawidłowościach w wykorzystaniu dotacji było wystąpienie pokontrolne z 8 września 2014 r. doręczone stronie 11 września 2014 r. Po uwzględnieniu dodatkowego terminu 15 dni zwrot dotacji powinien nastąpić z odsetkami od 26 września 2014 r., a nie jak sugeruje strona od 7 lipca 2018 r.

Kolegium dokonało analizy materiału dowodowego, jak protokół z kontroli z 25 lipca 2014 r., wystąpienie pokontrolne z 8 września 2014 r., pisma Prezesa RIO w S. z 27 sierpnia 2015 r. oraz 1 marca 2016 r. i ustaliło:

I. Dotację pobraną w nadmiernej wysokości w łącznej kwocie [...]zł, w latach 2012-2013, na którą składa się:

1) [...] zł. pobrane na dzieci, na które nie przysługiwała dotacja z uwagi na pobyt i uczęszczanie dzieci do innego [...] Niepublicznego "[...]" (12-cioro dzieci w lipcu i sierpniu 2012 r. oraz 10-cioro dzieci w lipcu i sierpniu 2013 r.);

2) [...] zł pobrane na dzieci, które nie osiągnęły wieku 2,5 lat, a także dzieci ujęte w wykazie, ale nie uczęszczające już do [...] (18-cioro dzieci w 2012 r. oraz 16-cioro w 2013 r.);

II. Dotację w kwocie [...]zł wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w latach 2012-2013 (to jest [...] zł za 2012 r. i [...] zł za 2013 r. na którą składa się:

1) [...] zł. ([...] zł w 2012 r., [...] zł w 2013 r.) wydane na zakup artykułów żywnościowych przeznaczonych na przygotowanie posiłków dla dzieci,

2) [...] zł. ([...] zł w 2012 r., [...] zł w 2013 r.) na zapłatę noclegów w hotelach, wynajem lokali mieszkalnych, opłaty za parking,

3) [...] zł w latach 2012-2013 na bilety autokarowe na trasie Walcz- W. i [...] dla osoby współpracującej,

4) [...] zł na opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy za osobę współpracującą w 2012 r.

Organ wyjaśnił różnice kwot wynikające z poprzedniej decyzji (dotacja za grudzień 2013 r. w odniesieniu do dzieci, które nie osiągnęły wieku 2,5 lat, została zwrócona; odnośnie do dotacji pobranej na dzieci w miesiącach, kiedy [...] było nieczynne, w rozliczeniu dotacji ujęto tylko jeden miesiąc wakacji, podczas gdy z akt wynika, że taka sytuacja miała miejsce w dwóch miesiącach wakacyjnych).

Odnośnie do dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w latach 2012-2013, Kolegium zwróciło uwagę, że nie każda płaszczyzna działalności będzie mogła zostać dofinansowana ze środków finansowych pochodzących z dotacji.

Według Kolegium, z zapisów statutu [...] (§ 8 ust. 1) oraz kart zgłoszenia dziecka do [...] wyraźnie wynika, że opłaty za [...], zarówno stałe jak i dotyczące kosztów żywienia są pokrywane przez rodziców. Dotacja nie może zaś stanowić zysku podmiotu prowadzącego [...]. Z tych względów wydatki na zakup artykułów żywnościowych nie mogły być sfinansowane środkami pieniężnymi pochodzącymi z dotacji i podlegają zwrotowi. Kolegium wyjaśniło, że w poprzedniej decyzji doszło do arytmetycznego błędu przy sumowaniu wydatków.

Z wyjaśnień strony wynikało, że pobyty w hotelach związane były ze szkoleniami, konferencjami, warsztatami, spotkaniami integracyjnymi z [...] niepublicznymi z różnych regionów Polski oraz ze spotkaniami w charakterze członka w [...]. L. J. przez 11 lat był osobą współpracującą, wykonywał szereg prac jak zaopatrzenie, bieżące remonty, naprawy, koszenie trawników, odśnieżanie, prace administracyjno-biurowe. Jeździł na szkolenia, konferencje, spotkania z kontrahentami dotyczącymi modernizacji placu zabaw itp. za co nie pobierał wynagrodzenia. Zdaniem Kolegium wymienione wydatki zostały słusznie zakwestionowane przez organ I instancji, ponieważ są związane z ogólną działalnością strony odwołującej się jako organu prowadzącego, a nie działalnością opiekuńczą, wychowawczą czy edukacyjną zmierzającą do podwyższenia poziomu wykształcenia ogólnego przyjmowanych do [...] uczniów. Środki pochodzące z dotacji nie mogą stanowić źródła finansowania wydatków na utrzymanie podmiotu będącego organem prowadzącym [...], a także na pokrycie kosztów związanych z ogólną organizacją i funkcjonowaniem [...].

Dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Organ odwoławczy stwierdził, że z opisów faktur dokonanych przez stronę dotyczących wynajmu umeblowanych lokali mieszkalnych, pobytów od 2 do 10 dni w hotelach w W., [...], K., P., K., U., [...] i opłaty za parking przy hotelu wynika, że były to szkolenia na temat zmian w dotacjach od 2013 r., dokumentowanie realizacji podstawy programowej, narzędzia do planowania pracy placówki w roku szkolnym 2013/2014, spotkania szkoleniowo-integracyjne, szkolenia i kongresy dyrektorów przedszkoli niepublicznych, szkolenia w sprawie dokumentowania pracy placówki, nadzoru pedagogicznego, systemu informacji oświatowej, zmian w systemie zarzadzania oświatą prywatną w Polsce, w sprawie systemu kierowania placówką oraz ocena pracy nauczyciela na stopnie awansu zawodowego.

Organ ocenił, że wymienione wydatki nie są związane bezpośrednio z działalnością oświatową rozumianą jako proces kształcenia, wychowania i opieki i są to koszty funkcjonowania podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne. Zadania te nie podlegają dofinansowaniu z dotacji, stanowią bowiem typową działalność wspomagającą i nie są wprost skierowane na ucznia, lecz na jego obsługę.

Tego rodzaju wydatki służą realizacji zadań, jakie zostały nałożone na organ prowadzący w art. 5 ust. 7 pkt 1 i pkt 3 u.s.o. Nawet jeżeli w ocenie skarżącej te wydatki służyły funkcjonowaniu placówki, to z analizy art. 90 ust, 3d u.s.o. jasno wynika, że ponoszone wydatki mają mieć bezpośredni związek z realizacją zadań placówki oświatowej w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. W przeciwnym razie dotacje stanowiłyby dofinasowanie zadań organu prowadzącego szkolę, co byłoby sprzeczne z celem takich dotacji. W tym kontekście nie poparto stanowiska skarżącej, że z otrzymanej dotacji można sfinansować każdy wydatek poniesiony na cele dofinansowania bieżącej działalności jednostki. Również wyraźne rozdzielenie w przepisach u.s.o. zadań należących do organu prowadzącego od zadań podlegających dofinansowaniu (art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d) wskazuje, że te pierwsze nie podlegają dofinansowaniu dotacją.

Ustalając zakres znaczeniowy "kształcenia, wychowania, opieki oraz profilaktyki społecznej" organ odwołał się do dorobku nauki pedagogiki. Kolegium przywołało również wyroki sądów administracyjnych dotyczące dofinansowania wymienionych zadań z budżetu jednostek samorządu terytorialnego.

Odnosząc się do kosztów noclegów i parkingów podczas uczestnictwa w [...], organ zaznaczył, że są to wyłącznie wydatki osobiste podmiotu prowadzącego [...]. Podobnie oceniono wydatki na wyjazdy osoby współpracującej na spotkania z kontrahentami dotyczącymi modernizacji placu zabaw. Prowadzenie tego typu spraw mieści się w pojęciu obsługi administracyjnej oraz organizacyjnej szkoły w kierunku zachowania bezpieczeństwa, zapewnienia higienicznych warunków itp. i nie może być sfinansowane z dotacji.

Kolegium uznało, że również wydatki w kwocie [...]zł poniesione na zapłatę składek ubezpieczenia społecznego, zdrowotnego i Fundusz Pracy osoby współpracującej – L. J. nie są wydatkami kwalifikowalnymi, gdyż dotyczą niewątpliwie działalności niezwiązanej bezpośrednio z opieką, edukacją, czy wychowaniem.

Odwołując się do uregulowań art. 252 u.f.p., organ odwoławczy stwierdził, że odsetki od kwot [...]zł. oraz [...] zł. liczone są od 26 września 2014 r., bowiem w tym dniu upłynęło 15 dni od otrzymania przez stronę wystąpienia pokontrolnego z 8 września 2014 r. o stwierdzonych okolicznościach uzasadniających zwrot dotacji (doręczenie 11 września 2014 r.). Natomiast odsetki od kwoty [...]zł. liczone są od dnia przekazania rat dotacji z budżetu gminy. Szczegółowe wyliczenie wysokości kwot dotacji do zwrotu przedstawiono w sentencji decyzji.

W opinii Kolegium organ dotujący poruszał się wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego do dokonywania kontroli gospodarowania dotacją przez beneficjenta. Zgromadzone dowody pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego i wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy. Zostały one przeanalizowane i gruntownie ocenione przez organ I instancji. Do części dotacji, która była wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz w nadmiernej wysokości zasadnym było zastosowanie art. 252 ust. 1 u.f.p., a wobec braku zwrotu dotacji, wydanie decyzji na podstawie art. 107 k.p.a. w związku z art. 67 u.f.p.

Strona reprezentowana przez pełnomocnika zaskarżyła decyzję Kolegium, zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 15 w zw. z art. 136 § 1, art. 10 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 oraz art. 8 § 1 k.p.a., w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 5 i 6 u.f.p. oraz prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.d.

W uzasadnieniu skargi, jej zarzuty zostały uszczegółowione. W opinii skarżącej organ odwoławczy nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w zakresie wydatków uznanych przez Burmistrza W. za pobrane w nadmiernej wysokości oraz wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem w sytuacji, gdy sfinansowanie wymienionych wydatków z otrzymanej dotacji jest sporne od samego początku. Ustalenia poczynione przez organ w trakcie kontroli mogą stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym, jednakże nie może to być dowód jedyny. Opierając się na rozstrzygnięciu zawartym w decyzji organu I instancji, Kolegium naruszyło zasadę dwuinstancyjności. Organ rażąco naruszył zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania poprzez niezawiadomienie strony działającej przez pełnomocnika o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wymogu tego nie spełnia postanowienie z 31 sierpnia 2018 r. o nowym terminie załatwienia sprawy i dostępności akt w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia. W rezultacie uniemożliwiono stronie przedstawienie dowodów dotyczących w szczególności kwestionowanych wydatków na wynagrodzenie L. J.. Organ odwoławczy przekroczył swobodną ocenę dowodów. Ocena dotycząca kwoty dotacji przybrała cechę arbitralności poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowi to naruszenie nie tylko art. 80 k.p.a., ale również art. 7 i 77 k.p.a. Pewnym terminem stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości jest termin wydania decyzji Burmistrza W., tj. 21 czerwca 2018 r., a zatem zwrot środków powinien nastąpić do 6 lipca 2018 r. Odsetki powinny być liczone od 7 lipca 2018 r. Zapis "od dnia stwierdzenia okoliczności" zawarty w art. 252 ust. 1 u.f.p. należy bowiem łączyć tylko z taką czynnością, która jest stanowcza i nie pozostawia wątpliwości co do jej merytorycznej zawartości. Jednocześnie organ w osnowie nie określił, w jakim terminie powinna zostać zwrócona kwota wraz z należytymi odsetkami. Ponadto strony muszą domyślać się, jaki konkretnie obowiązek został na nie nałożony, co niewątpliwie narusza zasadę wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a.

Strona nie zgodziła się z uznaniem przez organ za dokonane niezgodnie z przeznaczeniem dotacji wydatków dotyczących usług noclegowych, pobytów w hotelach, wynajmu umeblowanych lokali mieszkalnych oraz opłat za parking, biletów za przejazd na trasie [...] osoby współpracującej, opłacenie składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy za osobę współpracującą. W zakresie kwalifikowania kwestionowanych wydatków pomocna może być treść art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2015 r. Dokonaną nowelizację należy bowiem traktować jako udzielenie wykładni autentycznej przepisu w jego dotychczasowym brzmieniu. Dlatego też wykładnia tożsama z nowelizacją powinna być dokonywana na gruncie brzmienia przepisu do 30 marca 2015 r., o czym przesądza brak regulacji w ustawach zmieniających o czasowym zakresie stosowania art. 90 ust. 3d u.s.o. Strona zwróciła uwagę, że art. 5 ust. 7 u.s.o. określał zakres odpowiedzialności za działalność szkoły, nie zaś mechanizm finansowania jej działalności. Nie sposób również dociec, dlaczego wydatki dotyczące spotkań L. J. z kontrahentami w sprawie modernizacji placu zabaw stoją w sprzeczności z uzasadnieniem, iż na podstawie art. 90 ust. 3d u.s.o. mogły być finansowane jedynie wydatki związane z zadaniami oświatowymi placówki w zakresie wychowania, kształcenia i profilaktyki społecznej. Na poparcie swoich twierdzeń strona powołała wyroki sądów administracyjnych oraz uzasadnienia do nowelizacji u.s.o.

Na poparcie argumentacji skarżąca załączyła do skargi zestawienie wpływów i wydatków za miesiące [...] w [...] Niepublicznym "[...] w W. i dokumenty korekty, zestawienie kosztu wyżywienia w roku 2012 i 2013, zakres czynności osoby współpracującej, rozliczenie dotacji za 2012, 2013.

Strona wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w całości, o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz poinformowało, że postanowieniem z 10 grudnia 2018 r. wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podniósł dodatkowo naruszenie art. 365 k.c.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Na wstępie wyjaśnić należy, że Sąd, rozstrzygając sprawę, związany jest oceną prawną i wskazaniami WSA w Szczecinie zawartymi w wyroku z dnia 15 września 2017 r. (sygn. akt I SA/Sz [...]), którym uchylono wydaną uprzednio decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 15 września 2016 r. W wyroku tym WSA uznając za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania nakazał uzupełnić akta sprawy o brakujące materiały dotyczące: kontroli przeprowadzonej w dniach 26 listopada 2013 r. do 28 listopada 2013 r. przez Inspektora ds. kontroli zarządczej Urzędu Miasta W.; uczęszczania do innych [...] w wakacje roku 2013 pięcioro dzieci wskazanych w decyzji organu odwoławczego. Ponadto Sąd w wyroku z 15 września 2017 r. uznał, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania albowiem na etapie postępowania odwoławczego zgromadzono znaczną część materiału dowodowego, który winien lec u podstaw wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, co w konsekwencji prowadziło także do uznania, że nie miało to postępowanie dowodowe charakteru uzupełniającego a w związku z tym za zasadny Sąd ten uznał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. przez organ odwoławczy, czym pozbawił organ odwoławczy Skarżącą możliwości złożenia wyjaśnień, dowodów.

Sąd w wyroku z dnia 15 września 2017 r. uznał także, iż część zarzutów Strony, dotyczących naruszenia przepisów postępowania należy uznać co do zasady za nietrafne. Przede wszystkim nietrafne są zarzuty co do nie odniesienia się przez Kolegium do zakwestionowania wydatków na usługi księgowe i zakup płyt chodnikowych – organy bowiem takich wydatków w niniejszym postępowania nie kwestionowały. Nietrafne były też zarzuty dotyczące braku możliwości wykorzystania materiałów zgromadzonych w ramach innych procedur, w tym kontroli przeprowadzonych przez inne organy. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Prawidłowo włączone do akt postępowania dokumenty (w tym protokoły kontroli) mogą stanowić dowód w sprawie, o ile w myśl art. 81 k.p.a. strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Mając na uwadze dyspozycję art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia 21 czerwca 2018 r. wskazać należy, że po wyroku WSA w Szczecinie z dnia 15 września 2017 r. sygn. akt I SA/Sz [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 lutego 2018 r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia 28 kwietnia 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na zalecenia WSA z wyroku z dnia 15 września 2017 r.

Rozpoznając niniejszą skargę wskazać należy, że Burmistrz Miasta W. wypełnił zalecenia WSA z wyroku z dnia 15 września 2017 r. Zgromadzony materiał dowodowy został uzupełniony: o materiały z kontroli przeprowadzonej w dniach 26 listopada 2013 r. do 28 listopada 2013 r.; o materiały potwierdzające, że w wakacje 2013 r. pięcioro dzieci wskazanych w decyzji - uczęszczało do [...] "[...]". Skarżącą zawiadomiono o możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie – vide zawiadomienie organu I instancji z dnia 18 maja 2018 r. doręczone 24 maja 2018 r. Skarżąca z prawa tego jednak nie skorzystała.

W ponownie wydanej decyzji organy zakwestionowały Skarżącej wydatkowane kwoty z dotacji na rzecz dzieci, które w miesiącach lipiec-sierpień 2012 i 2013 roku uczęszczały do Przedszkola "[...]", na rzecz dzieci które nie ukończyły 2, 5 roku życia, na zakup artykułów żywnościowych oraz na usługi hotelowe, na wydatki z tytułu pobytu w hotelach, wynajem umeblowanych lokali mieszkalnych oraz opłaty za parking na rzecz Skarżącej i osoby współpracującej (męża) w związku z uczestnictwem w szkoleniach i konferencjach, na bilety za przejazd na trasie [...] osoby współpracującej oraz składek na ubezpieczenie osoby współpracującej.

Zdaniem Sądu mając na uwadze ponownie prowadzone postępowanie organy uczyniły to w zgodzie z zasadą z art. 7 k.p.a. Realizacji wskazanej zasady prawdy obiektywnej służą szczegółowe postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące jej rozwinięcie, między innymi w art. 77 k.p.a. oraz art. 80 i art. 89 k.p.a., jak również w art. 136 k.p.a. Organ administracji publicznej kierując się zasadą prawdy obiektywnej obowiązany jest między innymi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1), również organ odwoławczy z uwagi na treść art. 15, art. 136 i art. 140 k.p.a., wprawdzie w ograniczonym zakresie, ale ma możliwość i obowiązek zarazem przeprowadzić postępowanie uzupełniające oraz ponownie rozpatrzyć cały, ewentualnie uzupełniony, materiał dowodowy.

Przepis art. 80 k.p.a. wskazuje kryteria uznania danej okoliczności za udowodnioną. Oceny tej winien organ dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Niewątpliwie należy w tym zakresie stosować zasady prawidłowego rozumowania, wzmacniając je wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego (terminy te zostały użyte w ustawie regulującej procedurę karną, niemniej jednak w doktrynie procedury administracyjnej również odwołano się do tego rodzaju wskazań - por. B.Adamiak [w:] B.Adamiak/J.Borkowski, KPA, Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, Art. 80 Nb 2).

Bezspornie tak jak wskazał WSA w wyroku z 15 września 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 1154/16 kontrolujący poprzednie rozstrzygnięcie organów, w niniejszej sprawie istnieje możliwości prowadzenia kontroli przez organ dotujący. Nie zmienia powyższego brak przywołania uchwały Rady Miasta W. z dnia 22 września 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych oraz innych form wychowywania przedszkolnego. Zgodnie z art. 90 ust. 3e u.s.o. organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek. Sąd podkreśla, że przeprowadzenie w tym trybie kontroli przez organ dotujący nie jest jego obowiązkiem. Wyraźnie wynika to z treści ostatnio zacytowanej regulacji (słowo "może"). Materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania decyzji nakazującej stronie zwrot dotacji może zostać oparty na wynikach kontroli, o której mowa w art. 90 ust. 3e u.s.o., ale może także zostać zebrany w toku postępowania administracyjnego finalizowanego decyzją o zwrocie tejże dotacji ale także istnieje możliwość wykorzystania materiałów zgromadzonych w ramach innych procedur, w tym kontroli przeprowadzonych przez inne organy – tak jak w niniejszej sprawie przez RIO. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Prawidłowo włączone do akt postępowania dokumenty (w tym protokoły kontroli) mogą stanowić dowód w sprawie, o ile w myśl art. 81 k.p.a. strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów – co jak wynika z akt sprawy zostało Skarżącej zapewnione poprzez zawiadomienie z dnia 18 maja 2018 r. przez organ I instancji, który gromadził dowody w sprawie.

Zauważyć też należy, że do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy, rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ II instancji jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego – stwierdzenie zaś przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy oparł się o materiał zgromadzony przez organ I instancji, nie widział potrzeby uzupełniania zgromadzonego materiału dowodowego, na takie też potrzeby nie wskazywała Skarżąca w odwołaniu. Zauważyć należy co umyka uwadze Skarżącej, a na co wskazywał już Sąd przy kontroli poprzedniej decyzji organów w ww wyroku z 15 września 2017 r. i co tut. Sąd w pełni akceptuje, że Skarżąca nie miała prawa do odmowy przedstawienia dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków, w ramach kontroli przeprowadzonej w dniach 21-24 lipca 2014 r., albowiem ciężar dowodu w sprawie prawidłowości wykorzystania dotacji spoczywa na Stronie, która jest beneficjentem takiej pomocy. Tymczasem Skarżąca nie tylko odmówiła przedstawienia dokumentów dotyczących celowości wydatkowania dotacji w toku kontroli inspektorów z Urzędu Miasta ( vide: protokół z kontroli z 25 lipca 2014 r., notatka służbowa z 25 lipca 2014 r.) ale także kierując pisma do organu I instancji np. z dnia 20 grudnia 2013 r., 28 lutego 2014 r., 1 sierpnia 2014 r., otrzymując zawiadomienie z dnia 18 maja 2018 r. o zapoznaniu ze zgromadzonym materiałem dowodowym, składając odwołania od decyzji organu I instancji nie przedłożyła żadnych dowodów, a powoływanie się w skardze na uniemożliwienie Skarżącej złożenia stosownych dowodów i wyjaśnień jawi się w świetle akt sprawy jako gołosłowne.

Skoro zatem jak wskazano, w niniejszej sprawie na etapie postępowania odwoławczego, organ odwoławczy nie uzupełniał zgromadzonego materiału dowodowego, oparł się o zgromadzony materiał dowodowy przez organ I instancji i dokonał jego ponownej analizy, co ma odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji tego organu, to tym samym nie mógł naruszyć: art. 15 k.p.a – bo rozpoznał sprawę ponownie tyle, że w oparciu o dowody zgromadzone już w sprawie; art. 10 § 1 k.p.a.– bo nie zbierał dowodów i materiałów a Skarżąca nie zgłosiła takich żądań w odwołaniu a okoliczności faktyczne mogły zostać uznane za udowodnione, bowiem Skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowiących podstawę orzekania, bo o takiej możliwości zawiadomił Skarżącą organ I instancji po zakończeniu gromadzenia dowodów a przed wydaniem decyzji – zawiadomienie z dnia 18 maja 2018 r. Mając powyższe na uwadze zawarte w postanowieniu organu odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2018 r. wskazanie co do prawa czynnego udziału strony w postępowaniu nie sposób odczytywać jako informacja o prawach strony i to w świetle przywołania dyspozycji art. 73 k.p.a. (o czym stanowi art. 9 k.p.a.).

W efekcie przyjąć należy, że w sprawie nie doszło do naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 6,7 i 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak działania w sposób budzący zaufanie do organów, a także art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie Strony przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co w efekcie skutkowałoby naruszeniem również art. 81 k.p.a. poprzez uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione. W konsekwencji na uznanie nie zasługiwał również w okolicznościach sprawy zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. i wynikającej z niego zasady dwuinstancyjności postępowania.

Mając na uwadze rozstrzygnięcie organów (sentencję, uzasadnienie) nie można zgodzić się także z zarzutem skargi naruszenia art. 107 § 1 k.p.a oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 252 u.f.p. Zauważyć bowiem należy, że do dotacji, która była wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz w nadmiernej wysokości zasadnym było zastosowanie art. 252 ust. 1 u.f.p, a wobec braku zwrotu dotacji, wydanie decyzji na podstawie art. 107 k.p.a.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Pokreślenia wymaga, że art. 252 ust. 1 u.f.p. określając termin zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości odwołuje się do dnia stwierdzenia tej okoliczności, czyli do dnia stwierdzenia, że dotacja wykorzystana została w sposób niezgodny z przeznaczeniem, nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Z kolei w myśl art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Natomiast w przypadku dotacji pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości odsetki nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 (art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p.).

Jak wskazuje się w judykaturze i orzecznictwie, decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny, bowiem zobowiązanie do zwrotu decyzji powstaje z mocy prawa (por. L. Lipiec-Warzecha Komentarz do art. 169 ustawy o finansach publicznych, Wyd. ABC 2011 r.; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2008 r., V SA/Wa 1748/07, LEX nr 506979; wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II GSK 916/13 (CBOSA).

Zgodnie z art. 6 O.p. podatkiem jest publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej. Natomiast zgodnie z art. 47 § 3 O.p. jeżeli podatnik jest obowiązany sam obliczyć i wpłacić podatek, za termin płatności uważa się ostatni dzień, w którym, zgodnie z przepisami prawa podatkowego, wpłata powinna nastąpić.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. (zastosowanym przez organ) dotacje udzielone

z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: wykorzystane niezgodnie

z przeznaczeniem (pkt 1), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2)

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Stosownie do art. 252 ust. 2 w przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (...). Na mocy art. 252 ust. 5 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Przepis, oprócz określenia przesłanek zwrotu dotacji, określa też termin zwrotu dotacji (w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności) oraz sposób jej zwrotu (wraz z odsetkami, odpowiednio do budżetu j.s.t. lub państwa). Jednocześnie z redakcji art. 252 ust. 5 u.f.p. należy wnioskować, że zwrot dotacji powinien nastąpić samoistnie (bez wezwania organu), z inicjatywy podmiotu zobowiązanego do jej zwrotu.

Spostrzeżenia wymaga też to, że wprowadzony w art. 252 ust. 1 u.f.p. zwrot "...wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej..." nie pozwala na stwierdzenie, że termin płatność dotacji powstał w dniu, od którego są naliczane odsetki, a jedynie, że wysokość odsetek od zwróconych dotacji powinna odpowiadać odsetkom określonym jak dla zaległości podatkowej. Do takiego wniosku nie prowadzi też przyjęty w u.f.p. sposób liczenia odsetek od zwracanych dotacji, ponieważ nie jest jednolity i zależy od charakteru stwierdzonych uchybień (art. 252 ust. 6 u.f.p.) .

Zgodnie z art. 252 ust. 6 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi

do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1

i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Stąd zarzuty skargi, że odsetki winny być liczone od daty wydania decyzji albowiem Skarżąca dowiedziała się w tej dacie o stwierdzonych nieprawidłowościach nie znajduje uzasadnienia w art. 252 ust. 6 u.f.p. Owo stwierdzenie okoliczności, na które powołuje się Skarżąca ma znaczenie ale dla liczenia terminu do zwrotu dotacji.

Zauważyć też należy, że ustawodawca przewidział dla załatwienia sprawy formę decyzyjną dopiero w razie braku wpłaty w wyznaczonym terminie

–choć wyraźnie wskazał jedynie w art. 169 ust. 6 u.f.p. Nie oznacza to jednak braku podstaw prawnych do wydania decyzji określającej zwrot dotacji na podstawie art. 252 u.f.p. W tym wypadku mają bowiem zastosowanie ogólne przepisy postępowania (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p.).

W przedmiotowej sprawie odsetki od kwoty [...]zł oraz od kwoty [...]zł liczone są od dnia 26 września 2014 r. – na co wskazał organ w sentencji decyzji, bowiem w tym dniu upłynęło 15 dni od otrzymania przez Skarżącą wystąpienia pokontrolnego z dnia 8 września 2014r. o stwierdzonych okolicznościach uzasadniających zwrot dotacji (doręczenie Skarżącej 11 września 2014 r.), o czym wbrew zarzutom skargi organ poinformował w uzasadnieniu decyzji. W przypadku kwot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem również organ I instancji wskazał w jej sentencji na daty początkowe od której naliczane są odsetki. Czyni to zarzuty skargi nieuzasadnionymi w obu przypadkach.

W przypadku stwierdzenia, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości oraz wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem organ zobowiązuje podmiot do jej zwrotu z odsetkami. Kwestię obowiązku zwrotu dotacji niewykorzystanych, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, czy też wykorzystanych w sposób niezgodny z zasadami wynikającymi w tym zakresie z przepisów ustawy o systemie oświaty, regulują przepisy u.f.p.

Orzeczenie zwrotu przyznanej niepublicznemu przedszkolu dotacji jest możliwe tylko wtedy, gdy w postępowaniu o jej zwrot organ dotujący jednoznacznie wykaże, że dotacja nie była wykorzystana na dofinansowanie zadań takiego przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a przy jej pomocy nie pokryto wydatków bieżących tej działalności, a także została pobrana w nadmiernej wysokości.

Stwierdzenie okoliczności, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrane w nadmiernej wysokości następuje w drodze wydania stosownej decyzji przez organ do tego upoważniony. Decyzja taka musi zawierać ustalenie wystąpienia wskazanych okoliczności, zaś ich wystąpienie powoduje skutki prawne opisane w art. 252 ust. 1 u.f.p.

Udowodnienie tych okoliczności, jako elementu stanu faktycznego ciąży na organie, który z urzędu lub na wniosek strony podejmuje wszelkie czynności niezbędne do ich dokładnego wyjaśnienia (art. 7 k.p.a). Dotyczy to takich czynności, które pozostają w zgodzie z prawem i tylko w tym zakresie w jakim dana okoliczność może być ustalona dostępnymi organowi środkami dowodowymi. Brak czynności niezbędnej do wyjaśnienia sprawy mimo podejmowania starań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy spowodowanej działaniem lub zaniechaniem strony oznacza, że organ rozstrzyga sprawę na podstawie dostępnego mu materiału dowodowego.

W niniejszym postępowaniu podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ dotujący poruszał się tylko i wyłącznie w płaszczyźnie wyznaczonej przez art. 90 ust. 3e-3g u.s.o. tj. w granicach upoważnienia ustawowego do dokonywania kontroli gospodarowania dotacją przez beneficjenta. Prowadzone postępowanie od początku dotyczyło tylko i wyłącznie tej kwestii, organ nie wykroczył poza ten zakres. Organ sprecyzował w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania oraz w kontroli jego przedmiot, a z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, że domagając się przedłożenia określonych dokumentów wskazał na cel tego działania, którym była kontrola udzielonej dotacji.

Stąd zarzuty skargi są nieuzasadnione.

Reasumując zgromadzone dowody, pozwalają na pełne ustalenie zachodzącego stanu faktycznego. Organ dysponował nie tylko protokołem kontroli przeprowadzonej we własnym zakresie, ale także protokołem z kontroli RIO, dokumentami finansowymi takimi jak fakturami, dowodami wewnętrznymi, wydrukami bankowymi, wykazami dzieci placówki Skarżącej oraz Przedszkola [...], kartami zgłoszeń dzieci do przedszkola, Statutem placówki Skarżącej, wydrukami z kartoteki kont co do przekazanych dotacji roku 2012 i 2013, zestawieniami wydatków na wyżywienie, ewidencji kosztów roku 2012 i 2013, wyjaśnieniami Skarżącej kierowanymi do RIO czy też organu dotującego w zakresie przeprowadzonej kontroli. Zostały one przeanalizowane i gruntownie ocenione przez organ I instancji jak i organ odwoławczy. W zaskarżonych decyzjach zostały obszernie i czytelnie opisane.

I tak odnosząc się do naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni w zakresie zakwestionowanych pozycji wydatków dotyczących pobytu w hotelach związanego ze szkoleniami, konferencjami, warsztatami, spotkaniami integracyjnymi z Przedszkolami Niepublicznymi z różnych regionów Polski oraz ze spotkaniami w charakterze członka w [...] Skarżącej oraz osoby współpracującej a także bilety za przejazd na trasie [...] osoby współpracującej wskazać należy, że stanie prawnym obowiązującym od 22 kwietnia 2009 r. do końca 2013 r. przepis ten stanowił, że dotacje, o których mowa w art. 90 ust. 3 d ust. 1a-3b u.s.o., są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Ustawa o systemie oświaty nie definiowała pojęcia "wydatków bieżących", w związku z czym znaczenia tego pojęcia należało poszukiwać w przepisach u.f.p. Takie stanowisko znajdowało potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 marca 2008 r., II GSK 284/08).

Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.f.p. wydatki bieżące jednostek budżetowych obejmują: (1) wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w państwowych jednostkach budżetowych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń; (2) zakupy towarów i usług; (3) koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych i realizacją ich statutowych zadań; (4) koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom zaliczanym i niezaliczanym do sektora finansów publicznych, z wyłączeniem organizacji pozarządowych. Z kolei zgodnie z art. 236 ust. 2 u.f.p., przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Łącząc te regulacje orzecznictwo trafnie przyjmowało, że dotacje otrzymywane na podstawie art. 90 u.s.o. mogły być przeznaczone przez placówkę oświatową na wydatki na wynagrodzenia i uposażenia osób w niej zatrudnionych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń, zakupy towarów i usług, koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem placówki i realizacją jej statutowych zadań, to jest: kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej (por. wyrok WSA w Lublinie z 16 września 2016 r., I SA/Lu 158/16).

Jak słusznie zauważyły strony, analizowany przepis został zmieniony z dniem 1 stycznia 2014 r. (ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2013 r., poz. 827, ze zm.). Zmiana polegała na doprecyzowaniu pojęcia wydatków bieżących poprzez enumeratywne wyliczenie rodzajów wydatków, które mogą być pokrywane z dotacji oświatowej.

Co istotne ustawodawca nadal zastrzegał w tekście art. 90 ust. 3d u.s.o., że enumeratywnie wyliczone wydatki bieżące mogą dotyczyć wyłącznie działalności w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Kolejna zmiana art. 90 ust. 3d u.s.o. nastąpiła z dniem 31 marca 2015 r. (ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2015, poz. 357). Nadając nowe brzmienie analizowanemu przepisowi ustawodawca zrezygnował z pojęcia wydatków bieżących i wskazał enumeratywnie, na co mogą być przeznaczone dotacje.

Ustawodawca w obu ww. nowelach z dnia 13 czerwca 2013r. i 20 lutego 2015 r. nie przewidział dla zmienionego art. 90 ust. 3d przepisów przejściowych, w drodze których reguluje się tylko zdarzenia prawne, gdy ustawodawca nie chce zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce je zmienić, albo też gdy chce uznać dokonane czynności za bezskuteczne. Takich zmian w ww. ustawach nowelizujących ustawodawca nie wprowadził, zaś zmiana wskazanych wyżej przepisów miała charakter doprecyzowujący i definiujący, a przy tym miała charakter wyjątkowy, gdyż dotyczyła wydatkowania środków publicznych, co podlega ścisłej kontroli. A zatem, wobec braku przepisów intertemporalnych (przejściowych) zaistniała podstawa do przyjęcia, że wolą ustawodawcy było zastosowanie wprowadzonych zmian do stosunków prawnych trwających już w dacie wejścia w życie znowelizowanej ustawy. Bezspornie nie mają zatem te przepisy w zmienionym brzmieniu zastosowania w niniejszej sprawie dotyczącej udzielenia dotacji na rok 2012 i 2013. Zasadnie organ I instancji powołał brzmienie przepisów obowiązujących w latach 2012 i 2013 a organ odwoławczy analizując zmiany i szeroko się do nich odnosząc i wskazując na brzmienie aktualne, w istocie poprzestał na ocenie wydatkowania kwot dotacji na brzmieniu przepisów z lat 2012 i 2013. Stąd zarzuty skargi są nieuzasadnione.

Wyjaśnić należy, że wobec reformy systemu oświatowego przepisy u.s.o. zastąpiono przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.), przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60 ze zm.) oraz przepisami ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm.- dalej "f.z.o.").

Stosownie do art. 91 ust. 2 f.z.o., do wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2018 r. postępowań w przedmiocie ustalenia wysokości lub przekazania dotacji na rok 2017 lub lata wcześniejsze stosuje się przepisy dotychczasowe.

Mając zatem na uwadze przedmiot sporu wskazać zatem należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 90 ust. 3d u.s.o. dotacja udzielana jest na dofinansowanie realizacji zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących placówki. W świetle takiego brzmienia art. 90 ust. 3d u.s.o. nie sposób przyjąć, że dotacja może być wydatkowana na każdy cel. Dotacje są przeznaczone na dofinansowanie zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Generalnie należy stwierdzić, że przedmiotowe dotacje nie mogą wychodzić ponad pokrycie wydatków bieżących placówki bezpośrednio związanych z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Oznacza to, że dotację oświatową można wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia (wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 1858/12), realizowanego wobec uczniów jako końcowych beneficjentów udzielonej dotacji. Tym samym dotacja, zgodnie z treścią art. 90 ust. 3d u.s.o., nie jest przeznaczona na ogólne sfinansowanie zadań placówki.

Aby dotację można było uznać za wydatkowaną zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. beneficjent musi spełnić dwa warunki. Po pierwsze dotacja musi zostać wydatkowana na dofinansowanie realizacji zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Po drugie dofinansowanie to powinno dotyczyć wydatków bieżących. Inaczej rzecz ujmując dotacja musi być przeznaczona na wydatki bieżące służące realizacji zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Od wydatków bieżących związanych z zadaniami oświatowymi danej placówki, należy odróżnić wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego tę placówkę oświatową, o których mowa art. 5 ust. 7 u.s.o.,

Podkreślić należy, że wydatkowanie dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie celów, którym ma ona służyć. Rola dotacji oświatowej nie polega zatem na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez przedszkole bądź jednostkę prowadzącą przedszkole czy też pokrywania wszelkich ich wydatków.

Istotne jest, z uwagi na fakt wydatkowania w ramach prowadzonej działalności środków o charakterze publicznym, że podmiot prowadzący taką działalność zobowiązany jest do dokonywania czynności zgodnie m.in. z wyżej przedstawionymi przepisami prawa, a także powinien w sposób nie budzący wątpliwości dokumentować wszystkie wydatki związane z określoną działalnością. Tak więc prowadzący działalność zobowiązany jest w toku postępowania wykazać nie tylko sam fakt poniesienia wydatku, który wydatkowany jest ze środków publicznych ale także zasadność takiego wydatku z perspektywy treści art. 90 ust. 3d u.s.o. Dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny zatem jasno wynikać z dokumentacji organizacyjnej, dotyczącej przebiegu procesu kształcenia, wychowania i opieki oraz finansowania jednostek. Nie może dojść do sytuacji w której beneficjent otrzyma dotację bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania samego faktu wydatkowania tej dotacji oraz faktu wydatkowania tej dotacji zgodnie z jej celami.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, iż analizując konstrukcję prawną instytucji dotacji oświatowej z punktu widzenia funkcjonowania danej placówki w pierwszej kolejności pamiętać trzeba, że nie każda płaszczyzna ich działalności będzie mogła zostać dofinansowana ze środków finansowych pochodzących z dotacji.

Stąd zarzuty skargi uznać należy za nieuzasadnione, brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska organu w zakresie braku podstaw do pokrywania wydatków z dotacji na pobyty w hotelach, wynajmie lokali mieszkalnych, opłaty za parking w związku z uczestnictwem Skarżącej wraz z osobą współpracującą w szkoleniach i konferencjach jak też na bilety za przejazdy i składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy osoby współpracującej. Organ zasadnie odwołał się do celów podróży i odniósł ustalenia do celów udzielanej dotacji.

Jak wynika to z ustaleń pobyty w hotelach związane były ze szkoleniami, konferencjami, warsztatami, spotkaniami integracyjnymi z [...] Niepublicznymi z różnych regionów Polski oraz ze spotkaniami w charakterze członka w [...]. L. J. był osobą współpracującą, wykonywał szereg prac jak zaopatrzenie, bieżące remonty, naprawy, koszenie trawników, odśnieżanie, prace administracyjno-biurowe. Jeździł na szkolenia, konferencje, spotkania z kontrahentami dotyczącymi modernizacji placu zabaw itp. za co nie pobierał wynagrodzenia.

Podzielić należy stanowisko organu, że gdyby intencją ustawodawcy było wsparcie całokształtu działalności placówki oświatowej z racji jej statusu podmiotowego - wówczas przepis nie zawierałby ograniczenia wskazującego na określone zadania, a to w sferze "kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej" oraz zbędne byłoby zdanie drugie tego przepisu - zastrzegające wykorzystanie dotacji jedynie na pokrycie wydatków bieżących placówki.

Środki pochodzące z dotacji nie mogą stanowić źródła finansowania wydatków na utrzymanie podmiotu będącego organem prowadzącym przedszkole, a także na pokrycie kosztów związanych z ogólną organizacją i funkcjonowaniem przedszkola ale winny służyć działalności opiekuńczej, wychowawczej czy edukacyjnej.

Zgodzić się należy z organem, że wydatki bieżące można podzielić na dwie kategorie: wydatki realizujące ustawowe zadania jednostki oświatowej i wydatki, które takiej funkcji nie pełnią. Bezspornie takiej roli nie pełnią ww wydatki jeśli zważyć na opis faktur dotyczących wynajmu umeblowanych lokali mieszkalnych, pobytów od 2 do 10 dni w hotelach w W., [...], K., P., K., U., [...] i opłaty za parking przy hotelu z których to wynika, że były to szkolenia na temat zmian w dotacjach od 2013 r., dokumentowanie realizacji podstawy programowej, narzędzia do planowania pracy placówki w roku szkolnym [...], spotkania szkoleniowo-integracyjne, szkolenia i kongresy dyrektorów przedszkoli niepublicznych, szkolenia w sprawie dokumentowania pracy placówki, nadzoru pedagogicznego, systemu informacji oświatowej, zmian w systemie zarzadzania oświatą prywatną w Polsce, w sprawie systemu kierowania placówką oraz ocena pracy nauczyciela na stopnie awansu zawodowego.

Powtórzyć należy, że z art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o., wynika, że do zadań organu prowadzącego szkołę należy zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły. Stąd stanowiska Skarżącej, że z otrzymanej dotacji można sfinansować każdy wydatek poniesiony na cele dofinansowania bieżącej działalności jednostki należy zaakceptować ale z zastrzeżeniem, że jest to wydatek na kształcenie, wychowanie i opiekę, w tym profilaktykę społeczną. Sąd podziela wynik analizy pojęć kształcenie, wychowanie, opiekę, profilaktykę społeczną i rezultat odniesienia tych pojęć do poczynionych ww wydatków, które przeprowadził organ.

Mając na uwadze charakter spotkań i cel działań Stowarzyszenia Przedszkoli Niepublicznych, Sąd podziela także zakwestionowanie kosztów noclegów i parkingów podczas uczestnictwa w spotkaniach w [...].

Tak też należy ocenić wydatki na wyjazdy osoby współpracującej na spotkania z kontrahentami dotyczącymi modernizacji placu zabaw czy podróży na linii W. W. i W. W. (udział w szkoleniu) – nie budzi zdaniem Sądu wątpliwości, że są to zadania podmiotu prowadzącego placówkę ale nie są to wydatki na kształcenie wychowanie i opiekę, w tym profilaktykę społeczną. Wydatki osoby współpracującej na ZUS i FP nie są również związane z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym profilaktyką społeczną i wobec tego nie mogą być finansowane dotacją.

Co do wydatków związanych z zakupem artykułów żywnościowych to wskazać należy, że ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Regionalną Izbę Obrachunkową i zawartych w protokole z kontroli wraz z załączoną umową – kartą zgłoszeniową zawieraną z rodzicami dziecka, dotyczącą zobowiązania pokrywania wyżywienia przez rodziców w ustalonej wysokości jednoznacznie wynika, że koszty te były pokrywane przez rodziców w ramach opłat za [...]. W Karcie Zgłoszenia Dziecka Do Przedszkola [...] w W. na rok [...] poinformowano, że w ramach opłaty stałej [...] zobowiązuje się m.in. do wyżywienia dziecka (śniadanie, obiad, podwieczorek). Dalej zapisano, że w roku szkolnym [...] miesięczna oplata za przedszkole wynosi [...] zł łącznie z wyżywieniem, które wynosi [...] zł dziennie.

Zgodzić się należy również ze stanowiskiem organów, że pokrywanie tych wydatków z dotacji powodowałaby podwójne finansowanie wyżywienia dzieci – raz z opłat wnoszonych przez rodziców, drugi raz z dotacji z budżetu gminy. Pokrywanie kosztów wyżywienia dzieci przez rodziców w ramach czesnego skutkuje więc tym, że wydatek ten nie mógł być sfinansowany z dotacji. Środki publiczne, jakie stanowi dotacja nie mogą zaś stanowić zysku przedsiębiorcy prowadzącego przedszkole. Mogą bowiem one być wydatkowane jedynie na cele określone w art. 90 ust. 3d u.s.o., a mianowicie wyłącznie na wydatki bieżące w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Należy mieć na uwadze, że obowiązek wykazania, że kwoty wydatkowane z dotacji służyły wskazanym celom ciąży na Skarżącej, która winna rozliczyć się z dotacji otrzymanej na konkretne cele wykonywane wobec określonych podmiotów. W toku postępowania Skarżąca nie przedstawiła jednak wyjaśnień, nie udokumentowała zwiększonej stawki żywieniowej, na którą powołuje się w skardze załączając sporządzone przez siebie wyłącznie zestawienie ilości uczniów i deklarowaną stawkę. Zauważyć należy, że Skarżąca zaskarżając poprzednią decyzję organu do WSA, który przypomnieć należy uchylił decyzję organu i przychylił, się do argumentacji Skarżącej, która podnosiła, że nie miała ona możliwości przedstawienia takich wyjaśnień m.in. co do zakupu żywności a takie wyjaśnienia była gotowa złożyć. Jednak w ponownie toczącym się postępowaniu przed organem i to pomimo istnienia takiej możliwości nie podjęła jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w tej sprawie, nie zapoznała się nawet ze zgromadzonym materiałem dowodowym, o którym organ zawiadomił Skarżącą.

Ponadto zauważyć należy, że Skarżąca w piśmie z dnia 14 września 2015 r. a kierowanym do Regionalnej Izby Obrachunkowej po kontroli wskazała jakiego rodzaju wydatki żywieniowe obejmuje dotacja - Skarżąca wskazała, że są to kwoty zapewnione przez dyrektora Przedszkola jeśli rodzice nie sfinansują kosztów wyżywienia co przeczy stanowisku zawartemu w skardze.

Skoro zatem wydatek miał być pokryty przez rodziców brak było podstaw do pokrycia wydatków na zakup żywności z dotacji.

Dlatego też trafnie zakwestionowano dotację wykorzystaną na zakup artykułów żywnościowych uznając ją za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.

Odnosząc się do zakwestionowanych wydatków na dzieci poniżej 2,5 roku życia rozważania w spornej kwestii należy rozpocząć od powołania przepisu art. 14 ust. 1 i ust. 1b u.s.o., który określa, że wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego (ust. 1). W szczególnie uzasadnionych przypadkach wychowaniem przedszkolnym może także zostać objęte dziecko, które ukończyło 2,5 roku (ust.1 b).

Z przywołanego przepisu wynika, że kluczowym dla objęcia wychowaniem przedszkolnym jest to, by w dniu rozpoczęcia roku szkolnego (1 września, tj. pierwszy dzień miesiąca), dziecko miało ukończone co najmniej 2,5 roku życia. Niewątpliwie decyduje o tym data urodzenia dziecka, w tym dzień danego miesiąca, w którym dziecko się urodziło, a tak rozumiana data urodzenia dziecka przekłada się również na kwestię związaną z udzielaniem dotacji ze środków publicznych (z budżetu gminy).

O dotacjach należnych placówkom niepublicznym jest mowa w art. 90 1a-1c i 2-3b u.s.o. Dotacje przekazywane są na każdego ucznia (m.in. art. 90 ust. 2b) i stosownie do art. 90 ust. 3c u.s.o. są one przekazywane danemu podmiotowi w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia. Zgodnie natomiast z art. 90 ust. 4 u.s.o., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika zatem, że szczegółowy tryb związany z udzielaniem i rozliczaniem dotacji oraz ich kontrolą ustawodawca przerzucił na organ jednostki samorządu terytorialnego, dając upoważnienie ustawowe z zastosowaniem zasad określonych w przepisach u.s.o.

Zatem w przedmiotowej sprawie odwołać się należy do uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia 22 września 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych oraz innych form wychowania przedszkolnego. Z przywołanej Uchwały wynika, że rzeczywistą liczbę uczniów ustala się na pierwszy dzień miesiąca, za który ma być przekazana [...] dotacji. Oznacza to także, że w tymże dniu dany uczeń, aby mógł zostać objęty przedmiotową dotacją, musi spełniać kryterium wiekowe, o jakim mowa w art. 14 ust. 1 i ust. 1b u.s.o. Dodać przy tym należy, że ustalenie liczby uczniów na pierwszy dzień miesiąca podyktowane jest tym, że rok szkolny zaczyna się pierwszego dnia miesiąca września. Przyjąć więc należy, że dotacja przysługuje na każdego ucznia przedszkola niepublicznego (art. 90 ust. 2b u.s.o.), o ile spełnia on kryteria wiekowe wyszczególnione w art. 14 ust. 1 i ust 1b u.s.o. Tym samym jeśli dziecko nie ukończyło 2,5 roku życia na dzień sporządzenia informacji miesięcznej o aktualnej liczbie uczniów, dotacja nie przysługuje.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób niebudzący dla Sądu żadnych wątpliwości, że Skarżąca w informacjach na luty, marzec, kwiecień, maj, wrzesień, październik, listopad 2012 r. oraz za miesiące styczeń, luty, wrzesień, październik, listopad, grudzień 2013 r. jak się okazało w toku przeprowadzonych kontroli wykazała odpowiednio w powołanych miesiącach dzieci, które wedle daty ich urodzenia, nie ukończyły - odpowiednio na początek powołanego wyżej miesiąca roku 2012 i 2103 - 2,5 roku życia. Wypłacone na te dzieci dotacje są zatem nienależne i stanowią dotacje pobrane w nadmiernej wysokości, które w myśl art. 252 ust. 5 u.f.p podlegają zwrotowi. Zasadnie organ w tym zakresie wskazał na art. 90 ust. 2b u.s.o.

Odnosząc się do zakwestionowania otrzymanej dotacji za miesiące lipiec sierpień 2012 i 2013 r. za uzasadnione Sąd uznał zastosowanie przez organ analogii do art. 63 u.s.o., gdzie określono, że rok szkolny we wszystkich szkołach i placówkach rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku, a kończy - z dniem 31 sierpnia następnego roku. Stosując analogię do niniejszej sytuacji, należy uznać, że dotacja dla [...] niepublicznych przysługuje również w okresie wakacyjnym. Bezspornie w lipcu i sierpniu szkoły i [...] funkcjonują, i chociaż uczniowie do nich nie uczęszczają, dotacje im przysługują. Wbrew zarzutom skargi taką wykładnię przepisu zaprezentowały organy a zatem nie doszło do naruszenia art. 365 k.p.c. albowiem wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia 7 czerwca 2016 r. również wskazywał na prawo do dotacji za okres wakacyjny - stąd organ wypłacił dotację. Czym innym jest jednak samo prawo do dotacji a czym innym pobranie dotacji w nadmiernej wysokości. Nie budzi bowiem wątpliwości, że dotacja przysługuje na [...], że dotacja "idzie" za przedszkolakiem i należy się dla placówki do której uczęszcza, w której realizowany jest cel tj. kształcenie, wychowanie opieka, profilaktyka społeczna. Ta okoliczność jako przesłanka do otrzymania dotacji winna być na bieżąco weryfikowana przez beneficjenta a kontrola pobranej dotacji, instrumentem udzielającego dotacje.

Zatem tak jak przyjął organ zwrotowi podlega jednak tylko ta część dotacji, która została pobrana na dzieci, które w miesiącach wakacyjnych uczęszczały w tym czasie do innych [...].

Takie ustalenia organy w niniejszej sprawie poczyniły i zgromadziły wykazy uczęszczających do innego [...] ([...]), a które wykazała Skarżąca Z akt wynika, że w dwóch miesiącach wakacyjnych w roku 2012 i 2013 strona pobrała dotacje za dzieci, które uczęszczały do innego niepublicznego [...] i tamta placówka otrzymała w tym okresie dotacje na dzieci.

Wbrew zarzutom skargi organ uwzględnił także dokonane zwroty przez Skarżącą kwot dotacji albowiem w grudniu 2013 r. wypłacona [...] Niepublicznemu "[...] dotacja za ten miesiąc została pomniejszona o sześcioro dzieci, które nie osiągnęły wieku 2,5 lat, co oznacza, że za te dzieci dotacja została zwrócona a organ ponownie nie orzekł o jej zwrocie. Skutkiem powyższego było skalkulowanie kwoty łącznej - w tym przypadku - przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy Miejskiej W. w wysokości [...] zł.

Mając na uwadze powyższe, uznając, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw należało ja oddalić.