Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 681/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust4, art. 18 uts.1, art. 18 ust.1e,
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 130 ust.2, art. 153
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: par. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 106 par 3, art. 145, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Marcin Małek, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w A. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 5 lipca 2021 r., znak: GN-Z.7534.1.1.2021.DL, utrzymał w mocy decyzję Starosty Biłgorajskiego z dnia 4 lutego 2021 r. znak: GKN.683.4.66.2019.WB (sprostowaną postanowieniem z 18 lutego 2021 r.) o ustaleniu na rzecz [...] Spółka z o.o. odszkodowania w kwocie 16.106 zł z tytułu przejścia na rzecz Gminy [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,0100 ha, nr [...] o pow. 0,0100 ha, nr [...] o pow. 0,0027 ha i nr [...] o pow. 0,0028 ha ark. mapy 2, przeznaczonych na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej w [...] Drugim - strona północna od km 0+000 do km 0+293,75".

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Starosty Biłgorajskiego z dnia 2 września 2019 r. znak: AB.6740.ZRID.5.2019 udzielono na rzecz Wójta Gminy [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej w [...] Drugim - strona północna od km 0+000 do km 0+293,75". Na realizację ww. inwestycji przeznaczone zostały działki: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], które przeszły na własność Gminy [...]. Na podstawie odpisu zwykłego księgi wieczystej nr [...] [...] ustalono, że właścicielem przedmiotowych działek była firma "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, [...].

W związku z tym organ w dniu 11 grudnia 2019r. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęte na własność Gminy nieruchomości. Sprawa była już rozpatrywana przez organy obu instancji.

Poprzednią decyzją z 27 maja 2020 r. organ I instancji ustalił na podstawie art. 12 ust. 4a i ust. 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.) dalej jako "u.z.r.i.d." zw. z art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 2 i art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako "u.g.n." oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), dalej jako "rozporządzenie w/s wyceny nieruchomości" - na rzecz skarżącej spółki "[...]" Spółka z o.o. odszkodowanie w kwocie 18.862 zł, zgodnie z operatem sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego P. L. – decyzja ta została uchylona przez organ II instancji decyzją z 23 lipca 2020r. ze wskazaniem na konieczność powołania biegłego, który sporządzi nowy operat.

W związku z tym, w dalszym toku postępowania przed organem I instancji rzeczoznawca majątkowy P. L. sporządził nowy operat określając wysokość odszkodowania na kwotę 23.310 zł (wartość gruntu 4.396 zł, wartość składników budowlanych 18.914 zł – k.227, 229). Do tego operatu zarówno Gmina, jak i skarżąca Spółka wniosły zastrzeżenia (k.235 i 238). Wójt Gminy kwestionował rzetelność wyceny składników budowlanych znajdujących się na ww. gruncie, zarzucając wycenie m.in. nieuwzględnienie faktycznych elementów ogrodzenia, ich pomiaru i opisu, błędne zastosowanie metody liniowej Rossa z przyjęciem przeciętnej gospodarki remontowej oraz niewłaściwie przyjęty wskaźnik regionalny. Natomiast Spółka [...] podnosiła, że rzeczoznawca powinien wziąć pod uwagę, że wyceniana nieruchomość jest przeznaczona pod prowadzenie działalności gospodarczej, wskazywała, że elementem niedoszacowanym przez rzeczoznawcę jest uzbrojenie nieruchomości w infrastrukturę techniczną.

W wyniku zastrzeżeń biegły uwzględnił zarzuty Gminy w kwestii błędnego wyliczenia stopnia zużycia składników budowlanych, jak również w zakresie wskaźnika regionalnego w kontekście zlokalizowania nieruchomości na obszarze wiejskim, wobec czego sporządził nowy operat szacunkowy z dnia 20 listopada 2020 r. ustalając wartość odszkodowania na kwotę 16.106 zł (w tym składniki budowlane 11.710 zł- k.284).

W konsekwencji kolejną decyzją z dnia 4 lutego 2021r. organ I instancji ustalił odszkodowanie w takiej wysokości.

W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że zgodnie z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr XI/46/03 z dnia 11 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 33 z dnia 3 marca 2007r., poz. 733 ze zm.), sporne działki położone są na terenie oznaczonym symbolem RP - tereny upraw polowych.

Analizując ostatni operat z 20 listopada 2020r. organ wyjaśnił, że rzeczoznawca prawidłowo ustalił stan szacowanej nieruchomości według stanu na dzień 2 września 2019 r. Wartość nieruchomości oszacował na kwotę 16.106 zł w tym: wartość gruntu: 4.396 zł, wartość składników budowlanych: 11.710 zł. Wartość gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. W celu określenia wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod tereny rolne oraz zabudowę zagrodową na terenie Gminy [...] w okresie od stycznia 2018 r. do listopada 2020 r. oraz rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod inwestycje drogowe na terenie Powiatu Biłgorajskiego bez uwzględnienia terenu Miasta Biłgoraj oraz miasta Tarnogród (ze względu na odmienną wartość transakcji sprzedaży nieruchomości w stosunku do pozostałej część Powiatu Biłgorajskiego) w okresie od stycznia 2016 r. do listopada 2020 r. Wszystkie transakcje oceniono pod względem warunków zawarcia transakcji przedmiotu sprzedaży, wyeliminowano te, które nie spełniają warunków transakcji rynkowych, a także te, których ceny znacznie odbiegały od średnich cen transakcyjnych na lokalnym rynku, zbadano trend czasowy zmiany ceny jednostkowej nieruchomości podobnych i stwierdzono stabilizację w badanym okresie cen jednostkowych. W celu określenia wartości nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania, rzeczoznawca dokonał natomiast analizy cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod tereny rolne oraz zabudowę zagrodową. W badanym okresie odnotowano 9 transakcji, do dalszych porównań biegły wybrał 3 nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Określił, że cena jednostkowa szacowanej nieruchomości wynosi 12,68 zł/m2, a wartość nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania 3.233 zł. Natomiast w celu określenia wartości nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania rzeczoznawca dokonał analizy cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod tereny inwestycji drogowych. W badanym okresie odnotował 7 tego typu transakcji, do dalszych obliczeń biegły wybrał 3 nieruchomości charakteryzujące się największym podobieństwem do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Określił, że cena jednostkowa szacowanej nieruchomości wynosi 17,24 zł/m2, a wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania 4.396 zł. W wyniku analizy stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia w przedmiotowym przypadku powoduje zwiększenie wartości, w związku z czym wartość nieruchomości do celów odszkodowania określono według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, zgodnie z celem wywłaszczenia, uwzględniając zasadę korzyści. Wartość odtworzeniową składników budowlanych znajdujących się na wycenianej nieruchomości oszacowano przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metodą kosztów odtworzenia, techniką elementów scalonych.

W ocenie organu I instancji operat z 20 listopada 2020r. został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, jest spójny w zakresie doboru nieruchomości podobnych, ustalonych cech rynkowych wycenianej nieruchomości i przypisanych wag, dlatego na podstawie tego operatu organ ustalił wskazaną na wstępie decyzją odszkodowanie w kwocie 16.106 zł; organ wskazał przy tym, że odszkodowanie podlega w całości zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami na rzecz Lubelskiego Banku Spółdzielczego.

Dodatkowo organ I instancji stwierdził, że żaden z dotychczasowych właścicieli spornej nieruchomości nie dokonał faktycznego wydania nieruchomości na rzecz Gminy [...] w myśl art. 18 ust. 1e u.z.r.i.d., dlatego odszkodowanie nie zostało powiększone o 5 % wartości nieruchomości.

W odwołaniu Spółka [...] zarzucała, że decyzja została oparta na operacie szacunkowym, który nie odzwierciedla rzeczywistej wartości nieruchomości. Ceny transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod tereny rolne oraz zabudowę zagrodową od połowy 2018 r. znacząco wzrosły, podczas gdy w operacie do porównań przyjęto także transakcje sprzed połowy 2018 r. Niezrozumiały jest także dla skarżącego dobór transakcji przez biegłego do ustalenia średniej ceny do porównań. Ponadto dokonując wyceny według alternatywnego sposobu użytkowania, rzeczoznawca, a w konsekwencji także organ I instancji, naruszyli przepis § 36 ust. 4 w zw. z ust. 3 rozporządzenia w/s wyceny nieruchomości, gdyż nie dokonano zwiększenia wartości rynkowej o wskaźnik ustalony na podstawie badania rynku, nie więcej niż o 50%. Także i w tym przypadku zdaniem skarżącego rzeczoznawca sięgnął do transakcji jeszcze ze stycznia 2016 r., co niewątpliwie jego zdaniem wpływa na ostatecznie ustaloną cenę średnią z porównania transakcji podobnych. Za błędne skarżąca uznała ponadto zakwalifikowanie położenia nieruchomości przez biegłego jako przeciętne, a nie dobre. Z kolei odnosząc się do naniesień budowlanych na spornej nieruchomości, skarżąca podniosła, że w stosunku do wcześniejszego operatu, rzeczoznawca bez należytego uzasadnienia ustalił wyższy stopień zużycia technicznego istniejącego (z 20 na 30%) i mniejszy mnożnik rejonizacji dla województwa lubelskiego (z 0,9 do 0,7). W efekcie przy niemal identycznej wartości wyjściowej w obu operatach: 22.624,98 zł w operacie z 22 września 2020 r. i 22.766,45 zł w operacie z 20 listopada 2020 r. ostateczna różnica w ustalonej wartości odtworzeniowej wynosi ok. 7 tys. zł, co dla skarżącej jest niezrozumiałe. Zważywszy na zmienność stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, który w trzech kolejnych operatach dokonywał wyceny o znacznej różnicy (przy tych relatywnie niewielkich kwotach) skarżący wnosili, aby po uchyleniu zaskarżonej decyzji, wyceny dokonał inny rzeczoznawca, który ponadto uwzględni, że sporna nieruchomość jest przeznaczona i wykorzystywana pod prowadzenie działalności gospodarczej, a takie działki są droższe.

Wojewoda Lubelski nie uwzględnił odwołania, podzielając stanowisko i ustalenia organu I instancji, w tym ocenę operatu szacunkowego.

W uzasadnieniu przytoczył mające w sprawie zastosowanie przepisy u.z.r.i.d. i przepisy u.g.n. W zakresie ustaleń faktycznych i przeprowadzonych dowodów, zwłaszcza operatów szacunkowych, organ odwoławczy wskazał, że na spornych działkach nie ma nasadzeń roślinnych podlegających oszacowaniu, natomiast znajdują się na niej składniki budowlane tj. ogrodzenie z przęseł prefabrykowanych i elementów betonowych. Organ potwierdził, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporne cztery działki w całości stanowią: tereny upraw polowych (RP), zaś w ewidencji gruntów oznaczone są symbolem "Bi" - inne tereny zabudowane. W operacie z 20 listopada 2020r. do określenia wartości rynkowej wycenianych nieruchomości biegły dokonał analizy rynku lokalnego transakcji nieruchomościami przyjmując dwa warianty przeznaczenia terenu, mogących być podstawą do szczegółowych porównań:

1) w wariancie pierwszym (tj. według aktualnego sposobu użytkowania) analizie poddano rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod tereny rolne i zabudowę zagrodową na terenie Gminy [...] w okresie od stycznia 2017 r. do listopada 2020 r. Rzeczoznawca utworzył bazę tego typu transakcji, w których cena 1 m2 gruntu kształtowała się w przedziale od 4,71 zł do 25,95 zł. Do dalszej analizy biegły wyselekcjonował 3 nieruchomości charakteryzujące się największym podobieństwem do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, których ceny kształtowały się na poziomie: 14,94 zł/m2, 9,02 zł/m2, 12,50 zł/m2. Biegły ustalił, że cztery cechy rynkowe wpływają na wartość nieruchomości: lokalizacja (35%), kształt działki (25%), rodzaj gruntów przyległych (20%) oraz wyposażenie w infrastrukturę techniczną (20%). Obliczenia wartości wycenianej nieruchomości dokonał zestawiając cechy rynkowe przedmiotu wyceny i nieruchomości porównawczych oraz korygując ceny nieruchomości porównawczych według wag ich cech w odniesieniu do nieruchomości wycenianej. Wartość 1 m2 powierzchni wycenianej nieruchomości biegły obliczył jako średnią arytmetyczną z cen skorygowanych i wyniosła ona 12,68 zł/m2 Wartość nieruchomości składającej się z czterech spornych działek o łącznej pow. 0,0255 ha rzeczoznawca oszacował na kwotę 3.233 zł;

2) w drugim wariancie (tj. według alternatywnego sposobu użytkowania) – analizie poddano transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu pod inwestycje drogowe na terenie Powiatu Biłgorajskiego bez uwzględniania terenu Miasta Biłgoraj oraz miasta Tarnogród (ze względu na odmienną wartość transakcji sprzedaży nieruchomości w stosunku do pozostałej części Powiatu Biłgorajskiego) w okresie od stycznia 2016 r. do listopada 2020 r. w badanym okresie biegły odnotował 7 transakcji. Najtańsza nieruchomość, sprowadzona do wskaźnika 1 m2 powierzchni gruntu wynosiła 5,12 zł/m2, natomiast najdroższa 30 zł/m2. Ze zbioru transakcji biegły wyselekcjonował 3 transakcje porównawcze cechujące się w jego opinii największym podobieństwem do nieruchomości wycenianych, których ceny kształtowały się na poziomie 18,95 zł/m2, 22,91 zł/m2, 22,91 zł/m2. Biegły ustalił, że cztery cechy rynkowe wpływają na wartość nieruchomości: lokalizacja (35%), kształt działki (25%), rodzaj gruntów przyległych (20%) oraz wyposażenie w infrastrukturę techniczną (20%). Obliczenia wartości wycenianej nieruchomości dokonał zestawiając cechy rynkowe przedmiotu wyceny i nieruchomości porównawczych oraz korygując ceny nieruchomości porównawczych według wag ich cech w odniesieniu do nieruchomości wycenianej. Wartość 1 m2 powierzchni wycenianej nieruchomości biegły obliczył jako średnią arytmetyczną z cen skorygowanych nieruchomości porównawczych i wyniosła ona 17,24 zł/m2. Wartość ogólną nieruchomości w tym wariancie biegły oszacował na kwotę 4.396 zł.

Organ odwoławczy stwierdził, że biegły sporządził operat zgodnie z zasadami określonymi w przepisach, w tym m.in. w art. 153 u.g.n. i art. 134 ust. 4 u.g.n. Wszystkie transakcje biegły ocenił pod względem warunków zawarcia transakcji i przedmiotu sprzedaży. Z utworzonej bazy wyeliminował takie transakcje, które nie spełniają warunków transakcji rynkowych oraz takie, których ceny znacznie odbiegają od średnich cen transakcyjnych zanotowanych na rynku lokalnym w badanych okresie czasu. Wskazał ponadto, że nie jest możliwe obliczenie trendu czasowego na podstawie danych zawartych w bazie obiektów podobnych - transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod tereny rolne oraz zabudowę zagrodową/ niemniej jednak na podstawie dostępnych danych stwierdził, stabilizację cen w badanym okresie, w związku z czym odstąpił od aktualizacji cen jednostkowych nieruchomości podobnych na datę wyceny. Uwzględniając zasadę korzyści wynikającą z art. 134 ust. 4 u.g.n. biegły przyjął, że przeznaczenie spornej nieruchomości powoduje zwiększenie wartości przedmiotowej nieruchomości, stąd też wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określona została według alternatywnego sposobu użytkowania (wariant drugi). Oszacowania istniejących na spornych działkach składników budowlanych (ogrodzenie z przęseł prefabrykowanych elementów żelbetonowych na słupkach - wysokość 2 m, długość 46 m) biegły dokonał przyjmując najbardziej zbliżony pod względem kosztów budowy z dostępnych według cennika "Scalone normatywy do wyceny budynków i budowli" zeszyt 133 wyd. "WACETOB" Warszawa III kwartał 2020 r. Wartość odtworzeniowa naniesień budowlanych w stanie nowym wg oceny biegłego wyniosła 22.766,45 zł. Ze względu na małe skomplikowanie robót budowlanych objętych wyceną, rzeczoznawca przyjął dodatkowo koszty zwiększające wartość składników budowlanych na poziomie 5 % tj. o kwotę 1.131,25 zł. Przy obliczeniu wartości naniesień budowlanych przyjęto mnożnik rejonizacji dla województwa lubelskiego równy 0,70. Stan ogrodzenia w opinii biegłego jest dobry a stopień zużycia technicznego wynosi 30 %. Zużycie techniczne za czas dotychczasowej eksploatacji zostało określone za pomocą metody liniowej Rossa, z przyjęciem założenia przeciętnej gospodarki remontowej przy uwzględnieniu zużycia poszczególnych elementów. Ocena stopnia zużycia technicznego została przeprowadzona z uwzględnieniem: warunków i okresu eksploatacji wycenianego obiektu, sposobu w jaki była przeprowadzona eksploatacja obiektu, oceny materiałów pod kątem ich rodzaju, jakości i trwałości, ewentualnych wad projektowych obiektu, poziomu jakości wykonania obiektu oraz zastosowanego rodzaju konstrukcji oraz wpływu innych czynników w tym środowiskowych. Uwzględniając powyższe, wartość składników budowlanych na przedmiotowych działkach oszacowana została na kwotę 11.710 zł.

Wojewoda Lubelski podzielił więc stanowisko organu I instancji, że wycena spornej nieruchomości została wykonana przez rzeczoznawcę prawidłowo. Biegły zastosował dopuszczalne prawem podejście oraz metodę wyceny, dostosowaną do wyników analizy rynku nieruchomości oraz ustalonego na dzień wydania decyzji z.r.i.d. i niekwestionowanego stanu nieruchomości wycenianej. Duży stopień podobieństwa nieruchomości porównawczych (transakcje drogowe) do nieruchomości wycenianej oraz skorygowanie różnic w ich: lokalizacji, kształcie działki, rodzaju gruntów przyległych oraz wyposażeniu w infrastrukturę techniczną gwarantuje trafność wyniku końcowego wyceny. Opinia zawiera wszystkie elementy przewidziane przepisami prawa, jest spójna, logiczna i nie stwierdzono w niej błędów rachunkowych, wobec czego stanowi dowód wartości w niniejszym postępowaniu odszkodowawczym.

Zarzut Spółki [...] dotyczący wadliwego przyjęcia przez biegłego cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod tereny rolne oraz zabudowę zagrodową na rynku lokalnym z okresu z przed połowy 2018 r., kiedy to zdaniem skarżącego wzrosły ceny ww. transakcji sprzedaży, nie jest – zdaniem Wojewody - trafny. Rzeczoznawca wyjaśnił z jakich przyczyn nastąpiło rozszerzenie czasookresu badania rynku pod kątem dat zawarcia transakcji sprzedaży wskazując, że w podanym okresie zawarto kilka transakcji sprzedaży nieruchomości, które jego zdaniem pozwoliły na adekwatne oszacowanie ceny średniej.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał także zarzut niezrozumiałego doboru transakcji do ustalenia średniej ceny do porównań transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Z przepisu art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia w/s wyceny nieruchomości wynika, że to rzeczoznawca majątkowy ma dokonać analizy rynku nieruchomości, zapoznać się z cenami nieruchomości, warunkami zawarcia transakcji i na tej podstawie wyłonić nieruchomości podobne, ze względu na istotne cechy decydujące o wartości nieruchomości, a następnie dokonać wyboru właściwego podejścia i metody szacowania nieruchomości - jest to wiedza specjalistyczna, a skutecznie podważać ją może osoba posiadająca tożsamą wiedzę i uprawnienia.

Nietrafny jest także w ocenie organu odwoławczego zarzut, że biegły nie dokonał zwiększenia wartości rynkowej o wskaźnik ustalony na podstawie badania rynku, nie więcej niż o 50 %, gdyż w sprawie nie miało miejsce takie zwiększenie. Ponadto Spółka kwestionując operat P. L. mogła złożyć sporządzoną we własnym zakresie kontrwycenę albo mogła zwrócić się do właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny prawidłowości sporządzenia kwestionowanego operatu.

Wojewoda podzielił też stanowisko organu I instancji, że nie było podstaw do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1 e u.z.r.i.d., gdyż takie powiększenie jest możliwe tylko w razie niezwłocznego wydania nieruchomości gminie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 u.z.r.i.d., opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności. W niniejszej sprawie decyzji z.r.i.d. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, jednak nieruchomość nie została wydana inwestorowi w terminie, o którym mowa w art. 18 ust. 1e pkt 1 (pismo Wójta Gminy [...] z dnia 27 stycznia 2020 r.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Spółka [...] domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

1. art. 134 ust. 1 i 2 oraz 153 ust. 1 u.g.n. poprzez wydanie decyzji na podstawie operatu, w którym rzeczoznawca nie ustalił prawidłowo rynkowej wartości nieruchomości i który w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy nie oddawał już realiów rynkowych, ponieważ został sporządzony ponad 6 miesięcy wcześniej;

2. § 36 ust. 4 w zw. z ust. 3 rozporządzenia w/s wyceny nieruchomości poprzez zaniechanie zwiększenia wartości nieruchomości o 50%,

3. art. 18 ust. 1e u.z.r.i.d. poprzez odmowę przyznania premii 5% za niezwłoczne wydanie nieruchomości;

4. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 1 u.z.r.i.d. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpoznaniu zgromadzonego materiału dowodowego, jak również wydanie decyzji w oparciu o dowody niemające oparcia w rzeczywistym stanie rzeczy;

5. art. 11 i art. 107 k.p.a. polegające na lakonicznym i pobieżnym wskazaniu motywów rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

Skarżąca w związku z podniesionymi zarzutami wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii organizacji zawodowej – Roztoczańskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z 15 grudnia 2021r. (którą następnie dołączyła do akt sądowych k.47-52), zawierającej negatywna opinie operatu P. L. z 20 listopada 2020r.

W uzasadnieniu, podobnie jak w odwołaniu, Spółka podniosła, że ceny nieruchomości podobnych powinny być skorygowane ze względu na zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu, czego biegły nie zrobił. Z Tabeli nr 1 operatu wynika, że ceny nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod tereny rolne oraz zabudowę zagrodową, od połowy 2018 r. znacząco wzrosły na rynku lokalnym, jednak biegły do porównania przyjął także transakcje sprzed połowy 2018 r. (Tabela nr 2), co jest niezrozumiałe. Biegły uwzględnił więc transakcje, w których cena sprzedaży była nadzwyczaj niska, w wyniku czego doszło do znacznego rozszerzenia zakresu kwotowego (przedział aż 24,88 zł). Pozwoliło to przyjąć przedział dla lokalizacji aż 8,70 zł, a następnie biegły korygował wycenę równo dla 50%, tj. o 4,35 zł. Tymczasem zakres kwotowy korekty byłby znacznie niższy, gdyby biegły odrzucił transakcje o cenie 5,12 zł oraz 10,00 zł za m2. Mając na uwadze, że odstają one w sposób znaczący od pozostałych transakcji biegły powinien wyjaśnić, z jakiego to konkretnie powodu wziął pod uwagę właśnie te dwie transakcje, chociaż nie przystają one do pozostałych.

Z kolei dokonując wyceny nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, rzeczoznawca majątkowy, a w konsekwencji organy obu instancji, naruszyły przepis § 36 ust. 4 w zw. z ust. 3 rozporządzenia w/s wyceny nieruchomości, gdyż nie dokonały zwiększenia wartości rynkowej o wskaźnik ustalony na podstawie badania rynku, nie więcej niż o 50 %. Także i w tym przypadku rzeczoznawca sięgnął w sposób nieuzasadniony do transakcji jeszcze ze stycznia 2016 r. (czyli na moment wydania decyzji zawartej już ponad 5 lat wstecz), co niewątpliwie wpływa na ostatecznie ustaloną cenę średnią z porównania transakcji podobnych.

Nie jest do zaakceptowania także wskazana przez rzeczoznawcę średnia cena 1 m2 gruntu wyliczonego dla nieruchomości przyjętych do porównania dla alternatywnego sposobu użytkowania. Biegły błędnie zakwalifikował położenie nieruchomości jako przeciętne, co w konsekwencji skutkowało zawyżoną korektą.

Odnosząc się do przyjętej przez organ w decyzji wartości ogrodzenia, Spółka tak jak w odwołaniu podniosła, że biegły w dwóch swoich operatach, sporządzonych w krótkim odstępie czasu (2 miesiące) całkiem inaczej tę wartość wyliczył, nie wskazując powodów dokonanej zmiany.

Skarżąca ponownie też domagała się uwzględnienia przy wycenie gospodarczego przeznaczenia (użytkowania) spornej nieruchomości oraz przyznania jej premii 5 % za wydanie nieruchomości. Spółka oświadczyła, że wydaje nieruchomość i jednocześnie nie sprzeciwiła się jej przejęciu przez zarządcę drogi, co należało potraktować za dobrowolne wydanie nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności). Sąd administracyjny nie rozstrzyga samodzielnie spraw administracyjnych, badał wyłącznie to, czy organ przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia (decyzji, postanowienia) nie naruszył obowiązujących przepisów prawa materialnego lub procesowego w istotnym stopniu.

Kontrolując w takim zakresie zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, ponieważ decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art.7, 77, 107 § 3, 80 i 84 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 12 ust. 4 a u.z.r.i.d. stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (tj. za nieruchomości, które na skutek decyzji o zezwoleniu realizację inwestycji drogowej stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej) wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. (ust.4 f). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5). Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.z.r.i.d. - wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (ust. 3). W związku z tym, że art. 18 u.z.r.i.d. stanowi przepis szczególny, "odpowiednie" stosowanie przepisów u.g.n. przy ustalaniu odszkodowania, o czym stanowi przytoczony art. 12 ust. 5 – oznacza, że odesłanie to dotyczy wyłącznie ustalenia wysokości (wyceny) i wypłacenia odszkodowania (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 listopada 2016 r., II SA/Bk 412/16), w więc zastosowanie mają w szczególności przepisy art. 130 ust. 2, art. 134, a także art. 149 - 159 u.g.n., w tym wydane na podstawie art. 159 u.g.n. przepisy wykonawcze tj. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.)

Stosownie do przepisu art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia odszkodowania stanowi więc zawsze wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, czyli osobę, która nabyła uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 130 ust. 2 w związku z art. 7 i art. 240 ust. 2 u.g.n.). Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego jest więc niezbędnym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości.

Podstawowy zarzut skarżącej Spółki w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. L. operatu szacunkowego, który posłużył organom do wydania zaskarżonej decyzji. W świetle okoliczności sprawy zarzut jest trafny.

Sąd zauważa, że w sprawie ten sam rzeczoznawca tj. P. L. sporządził aż cztery operaty ustalające odszkodowanie za sporną nieruchomości obejmującą cztery działki skarżącej spółki, a wysokość odszkodowań jest znacznie różna.

Pierwszy operat sporządził w dniu 30 października 2019r. określając odszkodowanie na kwotę 4077 zł (k.71). Operat został poddany przez organ kontroli organizacji zawodowej, która w opinii z 3 stycznia 2020r. (k.88) oceniła ten operat negatywnie. W związku z tym biegły sporządził kolejny operat z 17 lutego 2020r. określając odszkodowanie na kwotę 18.862 zł (k.139) – na podstawie tego operatu organ I instancji wydał pierwszą decyzję w sprawie z dnia 27 maja 2020r. Organ odwoławczy powziął jednak wątpliwości co do rzetelności tego operatu i decyzję tę uchylił wskazując na konieczność "powołania biegłego, który sporządzi nowy operat".

W dalszym toku postępowania organ I instancji nie powołał nowego biegłego, lecz zlecił temu samemu biegłego szczegółowe odniesienie się do zastrzeżeń stron i sporządzenie operatu wolnego od wad. W związku z tym, biegły sporządził kolejny operat określając odszkodowanie na kwotę – tym razem – 23.310 zł. Następnie na skutek uwzględnienia zastrzeżeń Gminy biegły jeszcze raz skorygował operat (k.279), ustalając odszkodowanie w wysokości 16.106 zł (w tym składniki budowlane 11.710 zł – k.284).

Z powyższego wyraźnie wynika, że ustalane przez biegłego wielkości odszkodowania były znacznie rozbieżne - od 4.077 zł do 23.310 zł, co – jak słusznie zarzuca skarżąca Spółka – wzbudza w pełni usprawiedliwione wątpliwości co do poprawności sporządzonych przez biegłego operatów.

Należy także stwierdzić, że wątpliwości co do rzetelności sporządzanej przez tego biegłego operatu miały również organy obu instancji: Wojewoda Lubelski w decyzji kasatoryjnej z 23 lipca 2020r. zalecił bowiem organowi I instancji "powołanie biegłego i sporządzenie nowego operatu". W ocenie Sądu zalecenie to należało rozumieć jako powołanie nowego, innego biegłego, gdyby bowiem organowi odwoławczemu chodziło o dokonanie korekty już sporządzonego operatu z 17 lutego 2020r., organ ten w ramach postępowania odwoławczego mógł (i miał taki obowiązek) sam zwrócić się do tego biegłego o złożenie wyjaśnień, co umożliwiłoby mu wydanie decyzji merytorycznej. Skoro jednak organ ten zdecydował się wydać decyzję kasatoryjną, to jego wskazanie dotyczące konieczności powołania biegłego i sporządzenia nowego operatu należało rozumieć jako zalecenie powołania kolejnego, innego biegłego. Z kolei organ I instancji rozpatrując sprawę ponownie, wezwał tego biegłego do "wnikliwego przeanalizowania i ustosunkowania się do zarzutów i zaleceń oraz do sporządzenia nowego wolnego od wad operatu", co wskazuje, że on także dostrzegał powierzchowność i nieprawidłowości w dotychczasowych opracowaniach biegłego P. L.. Nie można też pominąć, że pierwszy z operatów został w całości negatywnie oceniony przez organizację zawodową tj. Roztoczańskie Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych (opinia z 3 stycznia 2020r., k. 81-91 akt admin.).

Powyższe okoliczności uzasadniały istotne wątpliwości co do rzetelności sporządzanych przez tego biegłego operatów. W tych okolicznościach wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie na podstawie jednego z nich (ostatniego), wymagało wyjątkowo szczegółowego, przekonującego uzasadnienia w zakresie jego wiarygodności i mocy dowodowej, czego organy nie uczyniły wystarczająco. Operat (opinia) rzeczoznawcy jest bowiem dowodem w sprawie i podlega ocenie przez organ jak każdy inny dowód. Organ nie kontroluje wprawdzie merytorycznej zawartości opinii (operatu), jednak musi zbadać jego poprawność, przejrzystość, logikę i spójność. Organ zobowiązany jest więc sprawdzić to, na jakich przesłankach biegły oparł konkluzję oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania, powinien przy tym uwzględniać cały zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności mieć na uwadze dokonywane w operacie zmiany/korekty, wyjaśnienia biegłego składane do wnoszonych zastrzeżeń. Takiej skrupulatnej, wyczerpującej i przekonującej oceny organy w niniejszej sprawie nie dokonały, choć było to konieczne ze względu na to, że biegły P. L. wielokrotne dokonywał w swoich operatach zmian danych i wyliczeń. W konsekwencji jego operat nie był wiarygodny, a decyzje wydane na jego podstawie są wadliwe i wymagają uchylenia. Dokonana przez organy pozytywna ocena przedmiotowego dowodu, która znalazła wyraz w jego analizie przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, budzi istotne wątpliwości, zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. okazały się trafne.

Dodać należy, że sporny operat z 20 listopada 2020r. został negatywnie oceniony przez organizację zawodową – Roztoczańskie Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych z 15 grudnia 2021r., która to opinia powinna być wzięta pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ.

Skarżąca wprawdzie wniosła o przeprowadzenie dowodu z tej opinii na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", jednak Sąd nie mógł tego wniosku uwzględnić, ponieważ przepisy o postępowaniu sądowo administracyjnym pozwalają sądowi na przeprowadzenie dowodu uzupełniającego wyłącznie z dokumentu, natomiast opinia biegłego jest innym środkiem dowodowym, niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 11 grudnia 2012 r., II OSK 1445/11 i z 12 grudnia 2017 r., I OSK 412/16).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji, zaś o kosztach orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższe stanowisko Sądu, a mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, w tym także kolejną opinię Roztoczańskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Biłgoraju (z 15 grudnia 2021r.) rozważy powołanie nowego biegłego w celu sporządzenia operatu szacunkowego i określenia wysokości odszkodowania dla skarżącej Spółki. Organ dokona też niezbędnych ustaleń w zakresie przesłanek z art. 18 ust. 1e u.z.r.i.d., który zobowiązuje organ do przyznania odszkodowania wyższego o 5% wartości nieruchomości w razie niezwłocznego jej wydania przez dotychczasowego właściciela.