Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 61/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 31 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia, wyrównania wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 25 listopada 2020 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez T. B. (dalej: strona, skarżący, policjant) decyzją z dnia 31 grudnia 2020 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Opolu, zwany dalej organem drugiej instancji lub organem odwoławczym, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej: K.p.a., w związku z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o Policji", oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), zwanej dalej także ustawą zmieniającą, po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 25 listopada 2020 r., nr [...] , w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia, wyrównania wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy - decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy – po zaakceptowaniu ustaleń i wywodów organu pierwszej instancji – przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że wnioskiem z dnia 28 listopada 2018 r. (data wpływu do organu 30 listopada 2018 r.) strona wystąpiła o dokonanie ponownego naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz.2102).

Organ odwoławczy przypomniał, że organ pierwszoinstancyjny opisaną wyżej decyzją z dnia 25 listopada 2020 r. odmówił stronie ponownego naliczenia wysokości ekwiwalentu, wyrównania jego wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Decyzja ta została skutecznie doręczona za pośrednictwem operatora pocztowego. Od tej decyzji strona złożyła odwołanie w terminie ustawowym, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem.

W ocenie organu drugiej instancji, zarzuty przedstawione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Na wstępie rozważań zaznaczył, że – zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji – policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Zgodnie z art. 115a tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 listopada 2018 r. – ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wyjaśnił nadto, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) stwierdzono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji, jak stwierdził, powstała luka prawna, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwiała ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Następnie zaznaczył, że z dniem 1 października 2020 r. na podstawie art. 1 pkt 16 ustawy zmieniającej z dnia 14 sierpnia 2020 r.– art. 115a ustawy o Policji otrzymał następujące brzmienie: "Art. 115a. Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Zaakcentował także, że art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej określił do jakich spraw stosuje się art. 115a w brzmieniu mu nadanym tą ustawą oraz sposób proporcjonalnego ustalania liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w 2018 r., za który przysługuje ekwiwalent przy zastosowaniu odpowiedniego współczynnika. Zgodnie z nim art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Mając to na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że naliczenie i wypłacenie stronie ekwiwalentu z datą zwolnienia ze służby w Policji nastąpiło w sposób prawidłowy i nie ma podstaw prawnych do przeliczenia ekwiwalentu w inny sposób. Dlatego też właściwym było wydanie decyzji odmawiającej ponownego naliczenia wyrównania wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. Zgodnie bowiem z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Na zakończenie podał, że taka forma załatwienia, umożliwia instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem i w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący, analogicznie jak w odwołaniu, wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia, a także sposobu procedowania orzekających w sprawie organów. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o "zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami". Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., a przez to pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zarzucił również organom uniemożliwienie realizacji gwarantowanego mu w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego "w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania" pod pretekstem konieczności stosowania przepisów ustawy zmieniającej z dnia 14 sierpnia 2020 r.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono chronologię sprawy oraz zakwestionowano w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu, podnosząc, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 "przyznał" policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do ustawy o Policji art. 115a. W jego ocenie, inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. Zaznaczył, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W dalszej części uzasadnienia skargi wskazał i zacytował orzeczenia NSA oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, w których składy orzekające wyrażały przedstawione wyżej stanowisko. Skarżący podkreślił, że decyzje organów obu instancji wydane w jego sprawie przeczą tej linii orzeczniczej.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zawarte w objętej skargą decyzji. Tym samym oświadczył, że ustawodawca – wobec niekonstytucyjności art. 115a ustawy o Policji orzeczonej wyrokiem zakresowym Trybunału Konstytucyjnego – zmienił treść tego przepisu na podstawie art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, nadając mu brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej ustanowił, że "przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ww. ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 roku oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.".

Podkreślił przy tym, że wolą ustawodawcy "Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.".

Podsumowując podniósł, że ponieważ stronie wypłacono przed dniem 6 listopada 2018 r. należny ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, to kierując się przepisem przejściowym zgodnie z art. 9 ust. 1 specustawy zasadnym stało się orzeczenie jak w objętej skargą decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co istotne, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Jednocześnie zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie uwzględniając stanowisko organu i strony w zakresie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów ( art. 120 P.p.s.a.).

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest niezgodne z prawem.

Istota sporu w rozpoznanej sprawie sprowadza się do zagadnienia - czy skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanego w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) można rozciągnąć również na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 roku poz. 1610), w dalszym ciągu przytaczanej jako: ustawa zmieniająca lub specustawa.

Na tak postawione pytanie Sąd udzielił odpowiedzi pozytywnej.

Przypomnienia wymaga, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Stąd przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji organy policji dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, a konkretnie w niniejszej sprawie oznacza, że ułamek 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał.

Rozstrzygnięcie spornego zagadnienia w sposób bezpośredni wpływa na ocenę prawidłowości działania organów policji w reakcji na żądanie strony zawarte w jej wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie, a opisanym powyżej. Kluczowym jest zatem ustalenie: po pierwsze, czy w sprawie strony organy uwzględniły skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. mając na uwadze skutki tzw. negatywnych orzeczeń Trybunału, czyli orzeczeń stwierdzających niezgodność określonej normy z Konstytucją RP, a po drugie, czy prawidłowo zareagowały na wniosek strony w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany przez nią urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Trybunał Konstytucyjny - co także wymaga powtórzenia - wskazał w uzasadnieniu przytaczanego wyroku, że "(...) Ekwiwalent pieniężny przysługuje także za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem w zamian za czas służby przekraczający 40 godzin w tygodniu, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo przyznaje rekompensatę pieniężną. Nie dotyczy to policjantów uprawnionych do dodatku funkcyjnego(...). Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze".

Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do niego wynika wprost z ustawy o Policji, a jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez jego wypłatę. Natomiast - co słusznie zauważył organ policji w niniejszej sprawie - odmowa jego wypłacenia następuje w drodze decyzji administracyjnej (tak też NSA w wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13).

Z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego stronie skarżącej za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, obliczonego zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Inaczej mówiąc, należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez dokonaną, zgodnie z uzasadnieniem TK "wycenę" ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1920 ze zm.).

Odnosząc się do istoty sporu w niniejszej sprawie należy zwrócić szczególną uwagę na specyfikę sądowego stosowania prawa. Niezawisłość sędziowska, będąca fundamentalną przesłanką sprawowania wymiaru sprawiedliwości, w zasadniczym stopniu oddziela od siebie typ sądowego stosowania prawa od typu administracyjnego stosowania prawa (stosowania prawa przez organy administracji publicznej) ze względu na rodzaj podległości normom prawnym. W unormowaniu kompetencji sądu prymat mają normy Konstytucji, ustaw i równorzędnych im umów międzynarodowych oraz prawa europejskiego. "Sąd władny jest ocenić w rozpoznawanej sprawie zgodność z ustawą przepisów aktów wykonawczych, jest umocowany do wnoszenia pytań prawnych do TK dotyczących konstytucyjności przepisów ustawowych i aktów wykonawczych, jak również uprawniony do występowania z pytaniami w kwestiach prejudycjalnych do TSUE. Tworzy to rozległą i doniosła z punktu widzenia praworządności płaszczyznę badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W typie administracyjnym stosowania prawa kompetencja organu administracyjnego działającego jako organ władzy publicznej o charakterze wykonawczym jest wyznaczana innym rodzajem zadań i funkcji, które mają być realizowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Organy administracyjne w sprawach indywidualnych lub generalnych obowiązuje stosowanie norm wywodzonych z całej hierarchicznej struktury źródeł prawa powszechnie obowiązującego, bez umocowania ich do oceny zgodności przepisów aktów niższej rangi z wyższymi ani też w granicach całego systemu" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 83). Sąd administracyjny przy rozpoznaniu sprawy dokonuje kontroli działalności administracji publicznej jednocześnie w dwóch wymiarach: wewnętrznym i zewnętrznym. W wymiarze określonym jako zewnętrzny, sąd, w ramach swojej kompetencji do stosowania prawa znacznie szerzej niż kompetencja organów administracji publicznej, ustala swoje własne stanowisko dotyczące stanu prawnego sprawy w odniesieniu do stanu faktycznego takiego, jaki ustaliły organy. Sąd przy ustalaniu stanu prawnego sprawy korzysta ze szczególnych podstaw do badania mocy obowiązującej przepisów w hierarchii źródeł prawa oraz do tworzenia podstaw prawnych ochrony publicznych praw podmiotowych i przedmiotowego porządku prawnego w znacznie szerszym zakresie niż w administracji publicznej, bo poczynając od przepisów konstytucyjnych aż do aktów wykonawczych do ustaw. Dzięki temu sąd administracyjny uwzględnia znacznie szerszą i pogłębioną skalę wartości chronionych, w porównaniu z tą, która jest lub może być uwzględniana w działalności administracji publicznej.

Sąd administracyjny - co oczywiste - nie zastępuje Trybunału Konstytucyjnego w zakresie pierwotnej oceny zgodności ustaw z Konstytucją. Sąd ten ma obowiązek zadać pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu, jeśli ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że w przypadku, gdy sąd tych wątpliwości nie ma, a jest przekonany o sprzeczności z Konstytucją danego przepisu, to nie pyta o to Trybunału Konstytucyjnego, ale sam odmawia jego zastosowania stosując bezpośrednio przepis konstytucyjny (zob.: wyrok NSA z dnia 9 października 1998 r., sygn. akt SA 1246/98; uchwała NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 5/98; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01; wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2003 r., sygn. akt I ACa 178/03). Podobne stanowisko w tej kwestii zajął Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 21 października 2003 r., sygn. akt SNO 59/05, uznając, że wobec oczywistej sprzeczności danego przepisu ustawowego z normą konstytucyjną, której nie można usunąć wykładnią ustawy ten przepis zawierającej, nie istnieje konieczność występowania z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, a sąd orzekający może samodzielnie odmówić stosowania tego przepisu jako niekonstytucyjnego. Powstałą w ten sposób lukę prawną sąd powinien uzupełnić wprost normą konstytucyjną, zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania Konstytucji. Kompetencja sądu administracyjnego do odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu jest oczywista w przypadku jego wtórnej niekonstytucyjności. Pojęcie wtórnej niekonstytucyjności obejmuje dwie sytuacje. Z jednej strony określa się nim stan prawny ukształtowany w wyniku wadliwej, powtarzającej niekonstytucyjne regulacje, działalności ustawodawcy. Z drugiej strony pojęcie to jest stosowane w sytuacji, gdy w wyniku wejścia w życie wyroku TK powstał stan normatywny, który również jest niezgodny z ustawą zasadniczą. W rozpoznawanej sprawie zachodzi pierwsza sytuacja. Treść art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej kreuje bowiem sytuację prawną, w której nadal nakazuje stosować art. 115a ustawy o Policji w kształcie normatywnym uznanym przez TK za niezgodny z Konstytucją RP. Zestawienie treści art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz obecnej treści art. 115a ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że zabieg legislacyjny, którego celem miało być wykonanie wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. ma w części charakter pozorny.

W ocenie Sądu, przy ustalaniu relewantności pytania prawnego należy mieć na uwadze, że z reguły brak będzie podstaw do przyjęcia wystąpienia tej przesłanki wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest możliwe bez uruchamiania instytucji pytań prawnych (zob.: A. Kabat, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Białystok 1995, BWP, s. 77) Sąd wziął pod uwagę także stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt SK 30/04, w którym stwierdzono, że "niezależnie od dostrzeganych i sygnalizowanych przez Trybunał zasadniczych różnic występujących pomiędzy prezentowanymi w doktrynie stanowiskami w sprawie obowiązywania ustaw zmieniających ustawy, zasadniczo istnieje zgodność, iż to nie przepis nowelizujący (ergo ustawa, której jest elementem) podlega stosowaniu rozumianemu jako wynik subsumcji, lecz przepis nim zmieniony. Tym samym nie ma rozbieżności co do tego, że podstawą ostatecznej decyzji lub orzeczenia poprzedzającego wniesienie skargi konstytucyjnej jest przepis ustawy znowelizowanej, podczas gdy przepis nowelizujący stanowi jedynie podstawę ustalenia obowiązującego brzmienia przepisu zmienionego. [...] w trybie skargi konstytucyjnej przedmiotem kontroli nie może być co do zasady przepis nowelizujący, a wynikająca z jego treści zmiana prawa winna być badana poprzez kontrolę konstytucyjności ustawy znowelizowanej". W przedmiotowej sprawie zmieniony art. 115a ustawy o Policji nie zawiera przy kształtowaniu podmiotowego prawa policjanta żadnych ograniczeń czasowych, co do jego wszak bezspornie ustawowego prawa do ekwiwalentu.

Na etapie stanowienia prawa – jak wskazano także powyżej – należy mieć na uwadze, że orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą, skierowane są do abstrakcyjnie określonego adresata i – co ważne – zawierają normatywną treść, chociaż w sensie negatywnym. W sytuacji zaś – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie – kiedy rozstrzygnięcie nakierowane jest na eliminację niekonstytucyjnej normy czy to w pełnym, czy częściowym zakresie, zbliżają się do regulacji normatywnej, co musi wziąć pod uwagę sąd na etapie kontroli sądowej. Takie cechy należy przypisać orzeczeniom TK stwierdzającym wprost niekonstytucyjność przepisu prawa, ale także ustalającym zakres treściowy przepisu, w jakim popada on w kolizję z Konstytucją. Dotyczy to również tzw. wyroków interpretacyjnych pozytywnych i negatywnych, ponieważ ich celem jest eliminacja niekonstytucyjnych treści znaczeniowych, które mogły być przypisane badanej regulacji w drodze przyjętych reguł wykładni prawa (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, Sąd Konstytucyjny w systemie organów państwowych (zarys kompetencji) [w:] Studia i Materiały , tom II, Warszawa 1996, s.17 i n.).

Trybunał Konstytucyjny uznał normy zawarte w art. 115a ustawy o Policji w kształcie obowiązującym w czasie orzekania przez TK za niekonstytucyjne, a ustawodawca wprowadził je ponownie do obrotu prawnego w ustawie zmieniającej ustawę o Policji. Wystąpiła zatem sytuacja, w której norma prawna w wyniku kontroli konstytucyjności dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny została uznana za niekonstytucyjną, a następnie powtórzono ją w procesie stanowienia prawa. Przy czym, nie nastąpiło to w przepisie zmienionym, a w przepisie go wprowadzającym (art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej). W państwie prawa przepis oceniony jako niekonstytucyjny, z którego wyinterpretowano określoną normę prawną, nie może zostać uznany za zgodny z prawem. Podobnie nie można uznać za legalne, zgodne z Konstytucją, powtórzenia przez parlament rozwiązania prawnego, już uznanego przez TK za sprzeczne z aktem prawnym wyższego stopnia (zob.: K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego, Nr 2 (42)/2018, s. 30 i n.; R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 37; M. Safian, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, wystąpienie wygłoszone w Komitecie Nauk Prawnych, 6 stycznia 2013 r., https://trybunal.gov.pl/informacja-publiczna-media/archiwum/wystapienia-bylych-prezesow-tk/marek-safjan-2/; R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002 r. sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2, s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; uchwała NSA z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06; wyrok NSA z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1447/09; wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1454/16 oraz wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1523/17.

Nie można zaakceptować jako realizującego skutki wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. unormowania art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 (czyli ustawy o Policji) w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Jakkolwiek przepis ten zrównuje sytuację prawną funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed i po dniu 6 listopada 2018 r., to jednak w odniesieniu do funkcjonariuszy zwolnionych przed dniem 6 listopada 2018 r. nakazuje stosować "stare" niekonstytucyjne zasady naliczania, wyrównania wysokości i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jeżeli zwolnienie ze służby nastąpiło przed tą datą a wszczęcie postępowania w tej sprawie nastąpiło już po tej dacie. Przy tak ukształtowanym zakresowym wyroku TK niedopuszczalne jest różnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy decydujących się na skorzystanie z prawa rozwiązania stosunku służby z uwagi na czas (okres), w którym to nastąpiło oraz datę wszczęcia postępowania. Wskazanie, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. narusza zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, na straży przestrzegania której stoją sądy. Prowadzi to do sytuacji, w której osoby zwolnione ze służby w tym samym lub podobnym okresie będą miały różnie ukształtowaną sytuację prawną tylko w zależności od tego czy ich wniosek o naliczanie, wyrównanie wysokości i wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wpłynął do organu przed czy po dniu 6 listopada 2018 r.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd administracyjny zastosowania przepisów ustawy wtórnie niekonstytucyjnych. W tak oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchomiały procedurę kolejnych pytań prawnych.

Sądowi znane jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.", zawieszając postępowanie sądowe w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał.

Skoro regulacja intertemporalna zawarta w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej wywołała wątpliwości konstytucyjne, to skład orzekający uznaje, że w niniejszej sprawie wystąpiła wtórna niekonstytucyjność prawa, gdyż dokonana przez ustawodawcę, w wyniku wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. zmiana normatywna skutkuje nową niekonstytucyjnością, co można jednoznacznie ustalić na podstawie treści uzasadnienia tego wyroku. Norma art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim pozbawia funkcjonariuszy, którzy odeszli na emeryturę/rentę po dniu 19 października 2001 r. a przed dniem 6 listopada 2018 r. stoi w sprzeczności z orzeczeniem TK i nie może być stosowana. Trybunał Konstytucyjny w przytoczonym wyroku wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Dodać należy, że unormowanie art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej narusza nie tylko zasadę mocy wiążącej ostatecznych wyroków TK, ale także zasadę równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, o czym stanowi art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Do jej istoty należy nakaz jednakowego traktowania podmiotów charakteryzujących się podobnymi cechami prawnie istotnymi, znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania bez uzasadnienia znajdującego się w przepisie rangi co najmniej ustawowej.

Zdaniem Sądu, nie ma żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r. oraz daty wszczęcia postępowania w tej sprawie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie aprobuje stanowisko, że sądy mogą odmówić zastosowania norm niekonstytucyjnych, a w szczególności norm wtórnie niekonstytucyjnych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r, odnosi się do poddanego jego badaniu poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Zmiana normatywna art. 115a ustawy o Policji, dokonana w oparciu o wskazany wyrok TK, jest niepełna, bowiem art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez wyłączenie stosowania tego zmienionego przepisu w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. ponownie tworzy (powtarza) wobec określonej grupy podmiotów stan normatywny uznany już za niekonstytucyjny.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, w szczególności mając na względzie, że policjant zwalniany ze służy za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, przyznany za pracę ponad wymiar, otrzymuje ekwiwalent pieniężny oraz dokonają wyliczenia i wypłaty stronie skarżącej części należnego jej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP) i stanowiskiem TK wyrażonym w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14), zgodnie z którym prawo to gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy oraz wielokrotnie przytaczanym powyżej wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, mocą którego Trybunał uznał przysługujące policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) z uwzględnieniem zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na wskazany system dniowy, liczony w dniach roboczych, stosownie do art. 115a ustawy o Policji.

Mając na względzie naruszenie przez organy Policji obu instancji przepisów prawa materialnego, wskazanych wyżej przepisów Konstytucji RP i ustawy o Policji – Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.