Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 562/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71; art. 200 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 34, art. 37
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Joanna Runge - Lissowska NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1462/06 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta P. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta Miasta P. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji uwłaszczeniowej - oddalił skargę.

Decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) i art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2000 r. Nr 84, poz. 948 ze zm.) Wojewoda W. stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w P., w obrębie J., oznaczonego nr ewid. [...] o pow. [...] ha, zapisanego w księdze wieczystej KW nr [...] oraz nieodpłatne nabycie własności budynku znajdującego się na tym gruncie, a także określił opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego.

Wskutek wniosku Prezydenta Miasta P. złożonego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] wyjaśnił treść powyższej decyzji wskazując, że ustalona opłata z tytułu użytkowania wieczystego obowiązuje od dnia 1 stycznia 2006 r.

Na postanowienie Prezydent Miasta P. złożył zażalenie.

Utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy na podstawie art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Minister Budownictwa stwierdził, że opłaty roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego w terminie do 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Opłaty rocznej nie pobiera się za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Skoro stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego zostało dokonane w 2005 r., to opłaty rocznej nie pobiera się za ten rok, a więc obowiązek ten powstaje z dniem 1 stycznia 2006 r.

Na powyższe postanowienie skargę złożył Prezydent Miasta P.. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia zarzucając naruszenie art. 238 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny oraz art. 71 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) polegające na błędnym ustaleniu początkowego terminu obowiązywania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i przyjęciu, że opłata ta obciąża użytkownika wieczystego dopiero od następnego roku po wydaniu decyzji stwierdzającej nabycie prawa. Prezydent Miasta P. podniósł, że art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się wyłącznie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie umownym. Prawo to powstało natomiast ex lege 5 grudnia 1990 r. Zgodnie z art. 238 Kodeksu cywilnego w związku z art. 71 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami użytkownik wieczysty jest zobowiązany do uiszczania opłat rocznych przez cały czas trwania tego prawa, dlatego [...] S.A. obowiązane były uiszczać opłatę roczną od tej daty. Określając termin początkowy obowiązywania opłaty rocznej na dzień 1 stycznia 2006 r. Wojewoda W. naruszył także interes Skarbu Państwa jako właściciela gruntu, pozbawiając go należnych wpływów z tytułu zaległych, nieprzedawnionych należności.

Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1462/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] Wojewoda W. stwierdził nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). W pkt 5 decyzji określona została opłata z tytułu użytkowania wieczystego płatna do dnia 31 marca każdego roku. W ocenie Sądu organ prawidłowo wyjaśnił treść tej decyzji wskazując, że opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia 2006 r. Stwierdził, że z art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika obowiązek wnoszenia opłaty w terminie do dnia 31 marca każdego roku z góry za dany rok, przy czym opłaty nie pobiera się za rok, w którym ustanowiono prawo użytkowania wieczystego. Sąd podzielił uwagi skarżącego, że regulacja ta odnosi się do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie umownym, wskazując jednocześnie, że również w myśl art. 200 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który miał zastosowanie do decyzji uwłaszczeniowej, przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 238 Kodeksu cywilnego użytkownik wieczysty uiszcza opłatę roczną za czas trwania prawa, jednakże szczegółowe kwestie dotyczące jej uiszczania zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Mając to na względzie Sąd podzielił stanowisko organów, iż pierwszą opłatą z tytułu użytkowania wieczystego była opłata za 2005 r., z której uwłaszczona jednostka została zwolniona (art. 200 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Stanowisko odniósł do charakteru decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu deklaratoryjny charakter decyzji dotyczy wyłącznie kwestii powstania prawa, natomiast co do warunków użytkowania wieczystego - decyzja o uwłaszczeniu ma charakter konstytutywny.

W skardze kasacyjnej Prezydent Miasta P. zarzucił naruszenie art. 71 ust. 1 i 4 oraz art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz art. 238 Kodeksu cywilnego, polegające na ustaleniu początkowego terminu obowiązywania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego dopiero od następnego roku po wydaniu decyzji stwierdzającej nabycie prawa. Wskazując na powyższe Prezydent Miasta P. wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Domagał się również zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że art. 71 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się wyłącznie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy. Opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego w myśl art. 238 Kodeksu cywilnego powinna być uiszczana przez cały okres trwania tego prawa. Mając to na względzie Prezydent Miasta P. uznał za błędną interpretację, że opłatę pobiera się dopiero od następnego roku po wydaniu decyzji potwierdzającej nabycie tego prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 71 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 37 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", a także art. 238 Kodeksu cywilnego, polegającą na ustaleniu początkowego terminu obowiązywania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz [...] S.A. dopiero od następnego roku po wydaniu decyzji potwierdzającej nabycie prawa.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Przedsiębiorstwo [...] nabyły prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w P., obręb J., oznaczonej jako działka nr [...] w oparciu o art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2000 r. Nr 84, poz. 948). Zgodnie z tym przepisem grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu Przedsiębiorstwa [...], co do których Przedsiębiorstwo [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stały się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego Przedsiębiorstwa [...]. Mając na uwadze, iż nabycie przez Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nastąpiło w trybie art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", za niezasadne należało uznać zarzuty błędnej wykładni przepisów art. 37 tejże ustawy oraz art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te dotyczą, co prawda, nabycia prawa użytkowania wieczystego, jednak odnoszą się wyłącznie do nabycia, które nastąpiło na mocy ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464 ze zm.).

Również zarzut naruszenia art. 238 Kodeksu cywilnego nie zasługiwał na uwzględnienie. Przedsiębiorstwo [...] nabyły prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. oznaczonej jako działka nr [...] na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", a nabycie wymagało potwierdzenia przez wojewodę w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wniosku przez Przedsiębiorstwo [...] (art. 35 ust. 1 ustawy). Przyjęty w ustawie tryb nabywania prawa użytkowania wieczystego, w znacznym stopniu zbliżony do rozwiązań przyjętych na gruncie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464), pozwalał na powołanie poglądów utrwalonych w orzecznictwie do tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko, iż deklaratoryjny charakter decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego, jakie nastąpiło z mocy prawa, dotyczy wyłącznie kwestii nabycia tego prawa, natomiast w zakresie, w jakim dotyczy warunków powstałego z mocy prawa użytkowania wieczystego, w tym opłat za użytkowanie wieczyste, decyzja ma charakter konstytutywny (por. wyrok z dnia 15 kwietnia 2003 roku o sygn. akt II SA/Łd 736/02, publ. ONSA 2004/1/38, Wspólnota 2005/1/44; wyrok z dnia 10 stycznia 2008 roku o sygn. akt I OSK 1870/06, niepubl.).

Powyższa kwalifikacja decyzji Wojewody powoduje, iż dopiero od dnia jej wydania możliwe jest powoływanie się na fakt nabycia prawa, ustalenie opłat z tytułu użytkowania wieczystego czy też, co wynika wprost z treści art. 35 ust. 3 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", ujawnienie prawa w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków.

Skoro opłaty z tytułu użytkowania wieczystego podlegają ustaleniu w decyzji Wojewody, to tym samym decyzja konstytuuje obowiązek ich ponoszenia od momentu jej doręczenia. W ocenie Sądu, powyższe nie narusza zasady wyrażonej w treści art. 238 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którą użytkownik wieczysty uiszcza opłatę roczną przez czas trwania prawa. Art. 238 Kodeksu cywilnego nie można bowiem rozumieć w oderwaniu od unormowań szczególnych, wprowadzonych przepisami prawa administracyjnego. W szczególności nie można abstrahować od sposobu nabycia użytkowania wieczystego z mocy samego prawa oraz od zasady jego potwierdzenia (i ustalenia warunków) w drodze decyzji administracyjnej. Na nabycie prawa w trybie art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie można skutecznie powoływać się bez potwierdzającej decyzji wojewody, a w konsekwencji nie ma także podstaw do nakładania na użytkownika obowiązku uiszczania opłat.

Reasumując, obowiązek uiszczania opłat z tytułu użytkowania wieczystego powstaje dopiero po potwierdzeniu przez wojewodę nabycia prawa w drodze decyzji administracyjnej, przy czym ustawodawca wprowadził w art. 34 ust. 2 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" zasadę, iż nabycie następuje bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty. Trafnie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, iż obowiązek uiszczania opłat powstał dopiero od roku 2006,

Zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł zostać uwzględniony. W pierwszej kolejności wypada wskazać, iż autor skargi kasacyjnej podniósł, że przepisy te znajdują zastosowanie wyłącznie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy. Tymczasem, jak wynika z zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ten pogląd. De facto zatem, zarzut błędnej wykładni przepisów art. 71 ust. 1 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami skierowany został nie przeciwko skarżonemu orzeczeniu sądowemu, lecz postanowieniu Ministra Budownictwa, który takie stanowisko zajął.

Naczelny Sąd Administracyjny, dostrzegając wadliwość uzasadnienia podstaw kasacyjnych w zakresie zarzutu naruszenia art. 71 ust. 1 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznał jednak za konieczne zawarcie dalszych uwag w odniesieniu do zastosowania tego przepisu. Nie można podzielić stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji, iż przepisy art. 71 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdują zastosowanie wyłącznie do przypadków ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy. Na takie odczytanie treści przepisów wskazywałoby, co prawda, ich bezpośrednie usytuowanie, jednak nie wolno tracić z pola widzenia istoty normowanej materii. Posiłkując się dyrektywami wykładni systemowej (opierającymi się na założeniu, że prawo obowiązujące powinno stanowić wewnętrznie niesprzeczną całość) należy wyprowadzić wniosek, że reguły dotyczące ponoszenia ciężarów finansowych związanych z posiadaniem prawa użytkowania wieczystego, o których mowa w art. 71 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a dotyczące pobierania opłat rocznych i terminów ich uiszczania, znajdą odpowiednie zastosowanie również w przypadku, gdy nabycie prawa następuje z mocy ustawy - w zakresie w jakim kwestii tych nie regulują przepisy odrębne (w rozpoznawanej sprawie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"). Powyższe założenie jest o tyle uzasadnione, iż ustawa o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie normuje np. terminów wnoszenia opłat rocznych, a przyjęcie powyższej zasady pozwoli właściwemu organowi między innymi na ustalenie opłaty rocznej z uwzględnieniem terminu płatności określonego na dzień 31 marca każdego roku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.