Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2413/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 60
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia WSA del. Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 198/16 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [....] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi w 2010 r. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt II SA/Op 198/16) oddalił skargę P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi w 2010 r.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r., P. W. – jako współwłaściciel budynku mieszkalnego, położonego w P. przy ulicy O., wystąpił o przyznanie zasiłku celowego w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na remont w/w budynku, podnosząc, że został on zniszczony w maju 2010 r. w trakcie powodzi. Uzasadniając roszczenie, wnioskodawca wskazywał na konieczność: wymiany pieca c.o. wraz z aparaturą i hydrofora, pokrycie podłogi nowymi płytkami (ok. 60 m2), wymianę podłogi drewnianej na betonową oraz wymianę bojlera. Twierdził też, że na skutek powodzi zamokły ściany i zalane zostały podłogi.

Do wniosku wnioskodawca dołączył szacunek zniszczeń popowodziowych na kwotę [...] zł, obejmujący parter i piwnice budynku oraz jego szkice i ekspertyzę dotyczącą stanu technicznego kotłowni.

Rozpoznając po raz kolejny sprawę, Wójt Gminy C., decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [....]), przyznał P. W. zasiłek celowy w wysokości [...] zł. W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, że z treści wniosku o przyznanie pomocy, oświadczenia wnioskodawcy z dnia [...] maja 2011 r. oraz przeprowadzonych w dniach [....] października 2011 r. i [...] grudnia 2011 r. wywiadów środowiskowych wynikało, że wnioskodawca prowadzi odrębne, jednoosobowe gospodarstwo domowe, użytkując w budynku jeden pokój, kuchnię, sień i wspólną łazienkę. Organ wskazał też, iż zalane mieszkanie będzie remontowane we własnym zakresie, natomiast łazienkę i piwnice wnioskodawca będzie remontować wspólnie z siostrą (drugą współwłaścicielką nieruchomości).

Wójt podkreślił również, że ustalając wysokość świadczenia wziął pod uwagę: dokument zatytułowany "Weryfikacja szacunku zniszczeń popowodziowych w budynku mieszkalnym w oparciu o biuletyn cen po klęskach żywiołowych II kwartał 2010 r.", w którym ustalono wielkość szkód na [...] zł, kosztorys rzeczoznawcy legitymującego się uprawnieniami z zakresu mykologiczno-budowlanego, dotyczący konieczności przeprowadzenia prac związanych z zabezpieczeniem przeciwwilgociowym budynku i jego osuszeniem na kwotę [....] zł, oświadczenie wnioskodawcy z dnia [...] kwietnia 2012 r. o kwocie remontu przekraczającej [...] zł oraz dołączoną przez wnioskodawcę dokumentację fotograficzną, przedstawiającą zniszczenia pomieszczeń mieszkalnych po powodzi z maja 2010 r., wypis z rejestru budynku stanowiącego współwłasność P. W. oraz M. W., przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2013 r. przez inspektora nadzoru budowlanego wraz z Kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. oględziny i pomiary budynku mieszkalnego, na których to podstawie został sporządzony kosztorys robót remontowych po powodzi z maja 2010 r. na łączną kwotę [....] zł.

Wójt zaznaczył przy tym, że inspektor nadzoru budowlanego dokonał nadto sprawdzenia kosztorysu mykologiczno-budowlanego. Podał również, że w toku prowadzonego postępowania uwzględniono wniosek strony o przyznanie pomocy na zakup pieca c.o., hydroforu i zbiornika ciepłej wody, ujęte w ponownie sporządzonym, poprawionym kosztorysie budowlanym na łączną kwotę [...] zł oraz, że kwota remontu pomieszczeń wnioskodawcy wyniosła [...] zł, a kwota remontu części M. W. - [...] zł., natomiast kwota remontu części wspólnej budynku wyniosła [....] zł.

W rezultacie, mając na względzie treść art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) dalej "u.p.s." a także fakt, że na mocy wcześniejszych decyzji wnioskodawca otrzymał zasiłek w kwocie [...] zł oraz kwotę [...] zł wypłaconą z tytułu ubezpieczenie budynku, a które to kwoty zostały przeznaczone na: wykonanie drobnych jego remontów, odgrzybianie i osuszanie pomieszczeń, zakup hydrofora wraz z osprzętem, pieca c.o., opał, regulację opłat za energię elektryczną, zapłatę za ekspertyzę i własny kosztorys budowlany oraz koszty czyszczenia studni wody pitnej, Wójt Gminy C. uznał, że przyznana wnioskodawcy kwota tytułem zasiłku celowego pozwalała na przeprowadzenie niezbędnych prac remontowych w celu przywrócenia funkcji mieszkalnych pomieszczeniom uszkodzonym przez powódź w maju 2010 r. oraz umożliwienia bytowania w odpowiednich warunkach.

. Odnosząc się do przedstawionego przez wnioskodawcę kosztorysu na kwotę [...] zł, organ stwierdził, że nie mógł go uwzględnić. Powołując się bowiem na ustalenia, dokonane w trakcie oględzin budynku, jak i treści, wynikające z opinii inspektora nadzoru budowlanego, podał, że w zakresie robót koniecznych do przeprowadzenia w budynku wnioskodawcy w celu usunięcia skutków powodzi ujęte zostały wszystkie elementy niezbędne do przywrócenia funkcjonowania gospodarstwa domowego, a nie podwyższenia standardów technicznych budynku. Stąd też koszt remontu pomieszczeń zajmowanych przez wnioskodawcę, a znajdujących się na parterze, ustalono na kwotę [...] zł, zaś remontu piwnicy i wymiany urządzeń kotłowni (hydrofor, piec c.o. z osprzętem i wkładem kominowym, pompa, bojler) - na kwotę [...] zł. Do kalkulowanych pozycji w kosztorysie użyto natomiast średnich cen [...] z II kwartału 2010 r.

Organ stwierdził przy tym, że przy opracowywaniu kosztorysu wzięto pod uwagę to, iż budynek był częściowo podpiwniczony, a zalaniu uległy piwnice na całej wysokości oraz podłogi, ściany i stolarka drzwiowa parteru do wysokości około 5 cm. Wyceną objęto więc wymianę wszystkich podłóg, stolarki drzwiowej oraz tynków do wysokości 0,7 m, a także wymianę instalacji elektrycznej w piwnicy, pieca c.o. i urządzenia hydroforowego. W związku z niewykonaniem zaś przez stronę robót porządkowych, określenie stanu technicznego zniszczonych elementów było utrudnione.

Organ stwierdził także , iż połowiczny podział kwoty remontu piwnicy wynikał z faktu jej równoczesnego użytkowania przez siostrę wnioskodawcy, która również wnosiła o przyznanie pomocy na usuwanie skutków powodzi. Łączna kwota ustalonej stronie pomocy wynosiła zatem [...] zł i obejmowała remont pomieszczeń na parterze budynku oraz połowę kosztów remontu piwnicy.

Na skutek wniesionego przez P. W. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w O. decyzją z dnia [....] września 2013 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy C. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, uznając, że organ ten nie wyjaśnił sprawy w sposób umożliwiający podjęcie prawidłowej decyzji.

Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 161/15), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił jednak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w którym Sąd Wojewódzki oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2013 r. a także uchylił w/w decyzję.

W motywach wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak było w tym przypadku podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd zwrócił uwagę, iż niniejsza sprawa była już kilkukrotnie rozpatrywana przez organy obu instancji i po wydaniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] października 2012 r. (bezpośrednio poprzedzającej zaskarżoną decyzję), uzyskano określony stopień wyjaśnienia okoliczności faktycznych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Stopień ten w znacznej części został zaś uznany przez organ odwoławczy jako zadawalający. Organ ten wprost stwierdził bowiem, że w trakcie ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji wykonał wskazania, zawarte w decyzji z dnia [...] października 2012 r., a które sprowadzały się do sporządzenia kosztorysu pozwalającego zweryfikować kosztorys przedłożony przez stronę oraz wycenić koszt prac z zastosowaniem kryteriów przyjmowanych podczas przyznawania ze środków pomocy społecznej zasiłków służących usunięciu skutków powodzi z 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w tym miejscu, że ponieważ w aktach sprawy znajdowały się dwa kosztorysy z tej samej daty, a które się między sobą różniły, a ponadto wykonawca raportu w pisemnym wyjaśnieniu wskazał na możliwość dalszej modyfikacji kosztorysu poprzez zastąpienie niektórych jego pozycji innymi, odpowiadającymi oczekiwaniom strony, wyrażonymi w ramach zastrzeżeń zgłoszonych wobec przeprowadzonej wyceny, to Sąd I instancji, w ślad za organem odwoławczym, przyjął, że taki stan rzeczy wymagał powtórzenia po raz kolejny postępowania przed organem I instancji. Postępowanie to miałoby bowiem na celu wykonanie następnego kosztorysu i podjęcie na jego podstawie rozstrzygnięcia w sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena ta była jednak powierzchowna, gdyż nie uwzględniała ani rozmiarów różnic pomiędzy oboma w/w kosztorysami, ani przyczyn ich wystąpienia, podanych w decyzji organu pierwszej instancji. Tymczasem, uważne zapoznanie się ze wspomnianymi kosztorysami prowadziło do wniosku, że różniły się one jedynie w bardzo niewielkim zakresie (zaledwie treścią dwóch spośród licznych pozycji wyszczególnionych w kosztorysie). Pozostałe rozbieżności miały zaś charakter marginalny i stanowiły rezultat mniejszej dokładności cen wymienionych w drugim z tych kosztorysów i ich zaokrąglenia. Ponadto, z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynikało, że modyfikacja jednej z tych pozycji, dotycząca remontu kotłowni, była wynikiem uwzględnienia stanowiska skarżącego, który wytknął wcześniej przedłożonej mu propozycji pominięcie wydatków na ten cel. W konsekwencji organ I instancji oparł się nie na dwóch kosztorysach, lecz na jednym, który został skorygowany po to, by wyjść naprzeciw żądaniom strony.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, analogicznie należało postrzegać pisemne wyjaśnienia autora kosztorysu, który dostrzegł możliwość dalszych niewielkich korekt dokonanego szacunku i podał to pod rozwagę organu, zakreślając jednocześnie ich określony limit, tak jeżeli chodzi o rodzaj możliwych prac, jak i ich wartość. Tego rodzaju drugorzędne zmiany nie mogły zatem budzić zastrzeżeń w świetle zasad doświadczenia życiowego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że skala zniszczeń, spowodowanych przez powódź była tak znaczna, że niemożliwe było opracowanie takiego kompletnego katalogu prac potrzebnych do ich naprawienia, który obejmowałby wszystkie, nawet najdrobniejsze prace i nie wymagałby jakichkolwiek uzupełnień czy założenia pewnego marginesu niedoszacowania w związku z potrzebą przeprowadzenia dodatkowych robót, których nie można przewidzieć przed rozpoczęciem remontu. Zadanie to należało uznać za niewykonalne, zwłaszcza w sytuacji, gdy realizowane było ono w niesprzyjających warunkach. Sytuacja taka wystąpiła poza tym w niniejszej sprawie z przyczyn leżących po stronie skarżącego. Jego postawa utrudniała bowiem opracowanie kosztorysu ze względu na sposób, w jaki użytkował on zniszczony budynek. W trakcie postępowania odnotowano bowiem także wypadki, gdy nie dopuszczał on do przeprowadzania oględzin; ponadto zmieniał swoje stanowisko tak co do rozmiaru zniszczeń i szacowania strat, jak i rodzaju i wyceny niezbędnych prac remontowych, eskalując swoje żądania. Niemniej - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie stało to na przeszkodzie, by organ odwoławczy, podzielając zresztą ocenę wypowiedzianą w zaskarżonej decyzji, niektóre z tych żądań odrzucił jako wykraczające poza cel, jakim służy zasiłek z pomocy społecznej, a w konsekwencji nie uwzględnił zarzutów odwołania dotyczących uwzględnienia w kosztorysie kosztu wykonania tynków gipsowych oraz wyższych kosztów remontu kotłowni. Organ odwoławczy podzielił również ocenę organu I instancji, iż przedłożony przez skarżącego kosztorys sporządzony przez C. M. nie mógł być podstawą dalszych ustaleń.

W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z pewnością przeszkody w tej materii nie mogły stanowić trudności ustalenia konieczności wymiany posadzki w piwnicy, skoro mogły one zostać pokonane poprzez uzupełnienie materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego. Postępowanie koncentrowałoby się więc w tym przypadku wokół jedynie niewielkiego elementu złożonego stanu faktycznego sprawy, i to takiego, który był już przedmiotem zainteresowania organu pierwszej instancji. Nie doszłoby więc do otwarcia pola do dociekań, które było nowe w tym sensie, że zostało całkowite pominięte na wcześniejszym etapie postępowania. Organ odwoławczy mógł również przeprowadzić weryfikację kosztorysu sporządzonego w postępowaniu przed organem I instancji. Rozbieżności pomiędzy kosztorysami znajdującymi się w aktach były tak nieznaczne, że mogły i powinny być rozstrzygnięte bez potrzeby sporządzania nowego kosztorysu. Skądinąd miały one charakter pozorny, skoro w istocie organ pierwszej instancji oparł się na jednym kosztorysie, skorygowanym po tym, jak skarżący zgłosił zastrzeżenia co do jego pierwotnej wersji. Wątpliwości w tej materii mogły zostać usunięte w wyniku wnikliwej analizy obu dokumentów, choć także w tym przypadku organ odwoławczy mógł w ramach przysługujących mu uprawnień przejawić aktywność i inicjatywę dowodową, np. zwracając się o stosowne wyjaśnienia do autora kosztorysu. Z takiej możliwości mógł też skorzystać, by wywiązać się z obowiązku ustosunkowania się do poglądu organu I instancji, że rozpatrywany kosztorys obejmuje wszystkie elementy niezbędne do przywrócenia funkcjonowania gospodarstwa domowego bez podwyższania standardu technicznego budynku.

Rozpoznając zatem ponownie odwołania od decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2013 r., Kolegium zwróciło się do rzeczoznawcy W. R. o dodatkowe wyjaśnieni a dotyczące zakresu prac remontowych. Odpowiadając na powyższe pytanie biegły podał, że koszty związane z remontem kotłowni zostały ujęte w jego kosztorysie - zgodnie z wyceną dostarczoną przez stronę, wymiana drzwi wejściowych w związku z niewielkim poziomem zalania (5 cm) nie okazała się konieczna, tak samo jak usunięcie ziemi pod pokojem niepodpiwniczonym i wymiana posadzki w piwnicy.

W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] października 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając dokonane przez Wójta Gminy C. ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Zdaniem organu odwoławczego, pomoc społeczna udzielona współwłaścicielce budynku nie wykluczała możliwości udzielania pomocy odwołującemu się. Udzielona zaś mu pomoc zgodna była z wyceną wykonaną przez rzeczoznawcę W. R., który prawidłowo zastosował cennik z 2010 r. Wyceną objęto: wymianę wszystkich podłóg, stolarki drzwiowej oraz tynków do wysokości 0,7 m, wymianę instalacji elektrycznej w piwnicy, pieca c.o. i hydrofora. W zakresie przewidzianych robót ujęto wszelkie prace niezbędne do przywrócenia funkcjonowania gospodarstwa domowego, a nie podwyższające standardy techniczne budynku.

Odnosząc się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy podniósł, że nie było możliwe skatalogowanie wszystkich niezbędnych prac. W tym kontekście kwestia wymiany ziemi pod jednym z pokoi nie mogła wpływać na rozmiar pomocy, tym bardziej, że sam wnioskodawca utrudniał przeprowadzenie pomiarów, a nie uporządkowując pomieszczeń niektóre pomiary nawet uniemożliwił. Kolegium, stwierdziło, że wymiana drzwi wejściowych nie była konieczna, a wystarczające będzie usunięcie ziemi i wykonanie zasypki, której koszt oszacowano na [...] zł. Podobnie - z uwagi na treść wypowiedzi rzeczoznawcy - za zbędny uznano remont i wymianę posadzki w piwnicy. Organ odwoławczy podzielił także pogląd organu I instancji co do braku podstaw do przyjmowania jako kosztu usuwania szkód popowodziowych wyceny prac mykologicznych, ujętych w opracowaniu C. M. Prace te podnosiłyby bowiem jedynie standard techniczny budynku, a to nie mieściło się w celach pomocy społecznej.

Ostatecznie przyjęto, że prace niezbędne w tym zakresie zostały ujęte w kosztorysie rzeczoznawcy W. R.. Koszt remontu kotłowni odpowiadał wycenie przedłożonej przez stronę, zaś potrzeba wykonania tynków gipsowych nie znajdowała odzwierciedlenia w okolicznościach sprawy. W szczególności nie wynikała ona z niewielkiego poziomu zalania budynku. W tej mierze - zdaniem organu – wystarczająca była więc wymiana tynków do wysokości 70 cm.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r. P. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której podnosił, że organy administracyjne nie wzięły pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych, a w szczególności konieczności wykonania prac związanych z odgrzybianiem ścian i zablokowaniem postępu wilgoci w ścianach fundamentów budynku. Ponadto twierdził, że ceny robót budowlanych w okresie od 2010 r. wzrosły przynajmniej o 50% a operat szacunkowy W. R. sporządzony został nierzetelnie i stronniczo. Przyznana w nim skarżącemu kwota – jego zdaniem - była za niska. Skarżący zarzucał również, że nie został potraktowany na równie z innymi poszkodowanymi.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżący wnosił o dopuszczenie dowodu z opinii niezależnego biegłego przez Sąd, celem sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało wyrażoną w zaskarżonej decyzji argumentację, podkreślając zwłaszcza, że kosztorys rzeczoznawcy W. R. przewidywał wykonanie niezbędnych izolacji przeciwwilgociowych, a na przedłużanie postępowania wpływ miał także sam skarżący.

Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej "p.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że nie była ona uzasadniona.

Sąd, na wstępie podkreślił, że w niniejszym przypadku – po myśli art. 153 p.p.s.a. - orzekał w ramach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 161/15).

Mając zatem powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że świadczenie pieniężne, którego przyznania domagał się skarżący, nie zostało uregulowane w sposób odrębny – jako świadczenie szczególne, przysługujące powodzianom, czy osobom dotkniętym inną klęską żywiołową lub ekologiczną - a zostało unormowane w ustawie o pomocy społecznej. W niniejszym przypadku miał zastosowanie przepis art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2015 r. poz. 163, ze zm.) dalej "u.p.s.", odnoszący się do przyznania specjalnego zasiłku celowego oraz ogólne zasady przyznawania pomocy społecznej. Oznaczało to zaś konieczność wzięcia pod uwagę, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania i nie stanowią rekompensaty za straty poniesione w wyniku klęski żywiołowej, lecz celem ich udzielnie jest umożliwienie poszkodowanym zaspokojenia ich podstawowych potrzeb, których nie mogą zrealizować wskutek szkód powstałych w związku z klęską żywiołową w gospodarstwie domowym, co wynika ze znajdującej swój wyraz w ww. akcie zasady pomocniczości (subsydiarności). Oczekiwanie zatem przez skarżącego pełnego pokrycia przez organ poniesionej przez niego z tytułu powodzi szkody - w ramach tego rodzaju pomocy - było nieuzasadnione.

Sąd wskazał również, że iż pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc ta ma zatem wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, przy czym zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 u.p.s. ma dodatkowo charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę. Pomoc społeczna nie ma jednocześnie służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb osób ubiegających się o przyznanie tej pomocy, lecz jedynie wspierać te osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jej zadaniem jest bowiem zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s. przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Wojewódzki stwierdził, iż nie ulegało wątpliwości, że powódź, jaka miała miejsce w maju 2010 r., była zdarzeniem losowym, w wyniku którego skarżący poniósł realną stratę, wynikającą z konieczności remontu i zabezpieczenia budynku mieszkalnego. Określenie jednak ścisłego rozmiaru tych szkód byłoby konieczne w przypadku przyjęcia zasady, że środki pomocowe służyć mają pełnej kompensacie tych szkód. Natomiast w przypadku świadczenia pomocowego niemożliwe jest opracowanie kompletnego katalogu prac potrzebnych do ich naprawienia, który nie wymagałby założenia pewnego marginesu niedoszacowania.

Sąd Wojewódzki podkreślił zatem, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, została przesadzona już kwestia, że podstawą szacunku mogła być w niniejszej sprawie opinia rzeczoznawcy W. R., po ewentualnym jej uzupełnieniu. Sąd Kasacyjny uznał też prawidłowość stanowiska o odrzuceniu opinii mykologicznej. Kolegium, zgodnie wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystąpiło do ww. rzeczoznawcy i uzyskało odpowiedź na wątpliwości, jakie pojawiły się w związku z treścią odwołania. W konsekwencji Sąd Wojewódzki stwierdził, iż nie znalazł podstaw do uznania, że dokonane przez organy ustalenia faktyczne były dowolne. Zarzuty skarżącego, który dopatrywał się nierzetelności opinii, wskazywały zaś na jego ewidentnie roszczeniową postawę, wynikającą z przekonania, że każda ewentualna zwyżka szacunku szkód będzie miała automatycznie przełożenie na wysokość przyznanej pomocy. Taka możliwość istniałaby jednak tylko w sytuacji występowania w ustawie o pomocy społecznej przepisu gwarantującego pełne pokrycie poniesionych strat a którego to przepisu brak.

Sąd zwrócił też w tym miejscu uwagę, iż budynek skarżącego był ubezpieczony i ubezpieczyciel wypłacił mu [....] zł odszkodowania, a zatem tu istniała po jego stronie możliwość wykazywania rzeczywistej szkody i domagania się odszkodowania o charakterze kompensacyjnym (zgodnie z warunkami umowy ubezpieczeniowej). Bezczynność skarżącego w tym zakresie powodowała, że skutków niezawarcia lub niedomagania się pełnej realizacji odpowiedzialności kontraktowej od ubezpieczyciela, nie można w całości przerzucać na organy pomocy społecznej.

Sąd Wojewódzki zakwestionował również stanowisko skarżącego, iż podstawę prawną szacunku szkód i orzekania o przyznaniu pomocy powinny stanowić powołane w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2016 r. wytyczne ministerialne. Nie stanowiły one bowiem podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, lecz wykorzystane zostały do oceny stanu faktycznego w celu zapewnienia równego dostępu do przewidzianych świadczeń na minimalizowanie negatywnych skutków spowodowanych powodzią. Sąd zwrócił przy tym uwagę, iż orzekanie w sprawie przedmiotowego zasiłku celowego stanowiło wykonywanie przez organ wykonawczy gminy zadania powierzonego mu przez administrację rządową. Środki pochodzące na wypłaty zasiłków celowych były przyznawane w postaci dotacji celowej. W przypadku zaś tego rodzaju dochodów budżetowych jednostek samorządu terytorialnego obowiązywały ściśle określone zasady ich wydatkowania i rozliczenia.

Kończąc Sąd podkreślił także, że to postawa skarżącego, a zwłaszcza zmienność wysuwanych przez niego roszczeń i brak jakichkolwiek działań o charakterze porządkowym, spowodowała przedłużenie się sprawy. W konsekwencji zatem rzeczywiście ceny (w tym także wysokość podatku VAT) mogły się zmienić od 2010 r., ale nie oznaczało to konieczności automatycznego podwyższenia zasiłku celowego, który miał nie tylko charakter uznaniowy, ale i niemiał charakteru odszkodowawczego. Cena materiałów budowlanych (w tym zawarty w niej podatek VAT), nie była bowiem elementem wyceny szkód, dokonanej w kosztorysie z dnia 18 kwietnia 2013 r., stanowiącym podstawę dla ustalenia wysokości przyznanego stronie świadczenia. Sąd zwrócił też uwagę, iż użyte w art. 40 ust. 2 u.p.s. sformułowanie "poniesienia straty" odnosi się do tej części szkody, która stanowi różnicę pomiędzy majątkiem poszkodowanego przez klęskę żywiołową w momencie przed i po doznaniu szkody, a zatem chodzi tu o tzw. rzeczywiste straty (damnum emergens). Podatek ten wprawdzie doliczono na etapie przyznawania zasiłku, ale z żadnego przepisu nie wynika konieczność jego uwzględnienia w decyzji o charakterze uznaniowym.

Również fakt, iż wysokość zasiłków celowych przyznanych osobom poszkodowanym na terenie gminy C. podczas powodzi w 2010 r. różniła się między sobą, nie stanowiła - jak wywodził Sąd - podstawy do zmiany wysokości świadczenia przyznanego skarżącemu, albowiem wartość takiego wsparcia każdorazowo uzależniona jest od okoliczności konkretnej sprawy.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, P. W., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. - poprzez wydanie wyroku nieuwzględniającego skargę w sytuacji niewykonania przez organ administracyjny zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 r. dotyczących uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie rozbieżności co do kosztorysu sporządzonego w postępowaniu przed organem I Instancji przez W. R. a kosztorysem wskazanym przez skarżących w oparciu o opracowanie C. M., co za tym idzie niewyjaśnienie przyczyny rozbieżności co do zakresu wymaganych prac i kosztów ich wykonania.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty te zostały oparte wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. to jest na istotnym – zdaniem skarżącego – naruszeniu przepisów postępowania, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.

Powyższy zarzut skarżący uzasadniał tym, że Sąd Wojewódzki wydał wyrok, w którym nie uwzględnił skargi, chociaż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu nie uwzględniło zaleceń, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 161/15), dotyczących przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie rozbieżności pomiędzy kosztorysem sporządzonym w postępowaniu przed organem I Instancji przez W. R., a kosztorysem wskazanym przez skarżącego w oparciu o opracowanie C. M., co skutkowało niewyjaśnieniem przyczyny rozbieżności co do zakresu wymaganych prac i kosztów ich wykonania.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zarzucanie organowi odwoławczemu niewykonania lub nienależytego wykonania zaleceń, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego winno skutkować oparciem zarzutu kasacyjnego na przepisie art. 153 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.

Tymczasem, skarga kasacyjna tego zarzutu nie zawiera.

Odnosząc się natomiast do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów, to jest naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., wskazać trzeba, że zarzuty te nie były uzasadnione. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uzupełnił postępowanie dowodowe, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2015 r. i wyjaśnił powody, dla których uznał opracowanie sporządzone na zlecenie skarżącego przez C. M. za nieprawidłowe.

Podkreślić też trzeba, że brak uwzględnienia, przy ustalaniu zakresu prac, które skarżący musi wykonać celem renowacji budynku, który uległ skutkom powodzi w maju 2010 r., organ oparł na opinii biegłego W. R.. Biegły ten bowiem stwierdził, że z uwagi na fakt, iż poziom zalania był niski (5 cm ) to nie zachodziła w tym przypadku potrzeba wymiany drzwi wejściowych i posadzki.

Co do zaś prac dotyczących odgrzybiania ścian i zablokowania postępu wilgoci w ścianach oraz w fundamentach budynku, trzeba zwrócić uwagę, iż – jak słusznie podkreślił to Sąd Wojewódzki – świadczenie pomocowe, przyznawane w ramach pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, nie ma za zadanie zrekompensowania stronie pełnej szkody, poniesionej na skutek klęski żywiołowej. Pomoc ta ma bowiem za zadanie udzielenie jej jedynie określonego wsparcia. Brak zatem uzyskania przez skarżącego świadczenia pomocowego w wysokości pożądanej nie mogło być utożsamiane z brakiem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w toku postępowania administracyjnego. Dodać też trzeba, że jak wynika to z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, na odgrzybianie budynku i osuszanie pomieszczeń przeznaczone zostały środki uzyskane przez skarżącego tytułem wcześniej otrzymanego zasiłku ([...] zł) i świadczenia od ubezpieczyciela ([....] zł) - vide: uzasadnienie decyzji Wójta Gminy C.

W tych warunkach należało uznać, że zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. były nieusprawiedliwione.

Mając zatem powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.