Postanowienie WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 400/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a i 6, art. 3 par. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 24a ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.
article: art. 90, art. 91
journal: Dz.U. 2018 poz 913
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 r. na rozprawie sprawy ze skargi Starosty Kieleckiego na uchwałę Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 28 stycznia 2019 r. Nr IV/62/19 w przedmiocie aktualizacji planu gospodarki odpadami dla województwa postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Sejmik Województwa Świętokrzyskiego uchwałą z dnia 28 stycznia 2019 r. nr IY/62/19, na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 913 ze zmianami), dalej "u.s.w.", oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1479) uchwalił:

§ 1 "Aktualizację planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego na lata 2016-2022" poprzez dodanie załącznika nr 13 w brzmieniu:

Załącznik nr 13. Wskazanie miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów. Mając na względzie dane GUS liczba mieszkańców województwa świętokrzyskiego w 2016 r. wynosiła 1254 505. Zgodnie więc z art. 24 a ust. 3 ustaw) z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 992 ze zmianami), w województwie świętokrzyskim wskazuje się 2 miejsca magazynowania odpadów, do których mają być kierowane zatrzymane pojazdy wraz z odpadami. Pierwsze zlokalizowane jest w msc. Rzędów, gm. Tuczępy, a terenem zarządza [...] Sp. z o. o. w K., drugie zaś w msc. Promnik, gm. Strawczyn, a zarządzającym jest Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. w Promniku.

Tabela 45. Wskazanie miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów.

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Województwa Świętokrzyskiego.

§ 3. Uchwala wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu uchwały podano, że "Aktualizacja planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego na lata 2016-2022’’ została opracowana, jako realizacja przepisów ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw, która w art. 22 ust. 1 wprowadziła obowiązek uchwalenia aktualizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w zakresie wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszego przepisu (to jest do 18 lutego 2019 r.). Aktualizacja planu została przygotowana tylko we wskazanym powyżej zakresie z uwzględnieniem art. 24a ustawy o odpadach. W myśl art. 37 ust. 2 tej ustawy Zarząd Województwa Świętokrzyskiego przedłożył projekt "Aktualizacji planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego na lata 2016-2022", w celu uchwalenia Sejmikowi Województwa Świętokrzyskiego. Plan gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego 2016-2022 uchwalony uchwałą nr XXV/356/16 z dnia 27 lipca 2016 roku zachowuje w pełni swoje dotychczasowe brzmienie".

Skargę na powyższą uchwałę w zakresie wskazania miejsca odpadów, pochodzących z zatrzymania transportów w Promniku, ul. Św. Tekli 62, z uwagi na jej niewykonalność wniósł Starosta Kielecki, który wskazał, że zaskarżona uchwała podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.w. i art. 3 § 2 pkt 6 w związku z art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zmianami), dalej "p.p.s.a.". Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 24a ust 2 ustawy o odpadach poprzez wyznaczenie miejsca w wojewódzkim planie gospodarki odpadami nie spełniającego warunków do magazynowania odpadów i wniósł o stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu Starosta Kielecki podał, że zaskarżoną uchwałą został zobowiązany do utworzenia miejsca spełniającego warunki magazynowania odpadów pochodzących z zatrzymanych transportów, w Promniku, ul. Św. Tekli 62. Zarządzającym jest Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami Sp. z o.o., gdzie 100% udziałów ma Miasto Kielce. Miejsce parkingowe trzeba utworzyć do 28 lipca 2019 r.

Autor skargi zaznaczył, że w piśmie z 25 października 2018 r. zwrócił się z zapytaniem do Marszałka, czy były przeprowadzone oględziny tego miejsca w zakresie spełnienia warunków magazynowania odpadów, poprosił o przekazanie protokołu z oględzin, dokumentacji fotograficznej oraz informacji, co zostało ustalone w trakcie prowadzonych rozmów z przedstawicielami spółki. Ponieważ nie otrzymał odpowiedzi i nie zostały przesłane jakiekolwiek dokumenty potwierdzające, że takie miejsce może zostać utworzone w Promniku, nie wyraził pozytywnej opinii do projektu "Aktualizacji planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego na lata 2016- 2022" - w zakresie wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów pochodzących z zatrzymanych transportów.

Skarżący podniósł, że z dokumentu - prezentacji "Omówienie przygotowywania aktualizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w zakresie wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów", sporządzonego przez Urząd Marszałkowski Województwa Świętokrzyskiego wynika, że "procedura aktualizacji WPGO przeprowadzona będzie tylko w zakresie wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów". W założeniach doprecyzowano, że "przez miejsca spełniające warunki magazynowania należy rozumieć miejsca do magazynowania zatrzymanych pojazdów wraz z odpadami. Lokalizacja wyznaczonych miejsc winna być zlokalizowana w strefach przemysłowych lub na terenach o podobnym przeznaczeniu z dala od zabudowań mieszkalnych. Wskazane jest aby miejsca spełniały wymagania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 13 listopada 2012 r., w sprawie warunków technicznych parkingów, na które są usuwane pojazdy przewożące towary niebezpieczne (Dz. U. 2012 r. poz. 1293)".

Starosta wskazał, że skoro Marszałek nie odpowiedział negatywnie w zakresie braku możliwości wyznaczenia w wojewódzkim planie odpadami miejsca przy ul. Św. Tekli 6 w Promniku oraz mając na względzie założenia do przygotowania powyższych aktualizacji, to był przekonany, że istnieje możliwość utworzenia miejsca spełniającego warunki magazynowania odpadów w Promniku. Jednak 5 grudnia 2018 r., otrzymał pismo od Prezesa PGO Sp. z o.o. z informacją, że posiadana przez spółkę infrastruktura techniczna nie odpowiada wymaganiom rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 13 listopada 2012 r. w sprawie warunków technicznych parkingów, na które są usuwane pojazdy przewożące towary niebezpieczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1293).

Dnia 22 lutego 2019 r. na terenie RIPOK w Promniku odbyło się spotkanie z Prezesem Przedsiębiorstwa Gospodarki Odpadami Sp. z o.o., który jako właściciel terenu, nie wyraził zgody na utworzenia takiego miejsca na terenie regionalnej instalacji. Wskazał dwie inne lokalizacje poza nią, ale zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Strawczyn nie pozwalają na lokalizację parkingu dla zatrzymanych pojazdów z odpadami. 5 kwietnia 2019 r., odbyło się kolejne spotkanie, na którym potwierdzone zostało, że infrastruktura techniczna znajdująca się w Promniku ul. Św. Tekli 62, nie spełnia wymagań do utworzenia miejsca parkingowego dla zatrzymanych transportów z odpadami. Nierealna jest również propozycja lokalizacji tego parkingu na działce nr ewid. 750/2. Utworzenie bowiem takiego miejsca wiązałoby się ze zmianą zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, opracowaniem dokumentacji technicznej, pozyskaniem decyzji administracyjnych, wygenerowaniem kwoty finansowej od 500 tys. do 1 mln. zł (kwota wskazywana przez Spółkę PGO na spotkaniu 5 kwietnia 2019 r.).

Starosta zwrócił uwagę, że ponieważ zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Strawczyn nie pozwalają na lokalizację parkingu dla zatrzymanych pojazdów z odpadami na terenie działki o nr ewid. 750/2, gdyż zgodnie z tymi zapisami jest ona przeznaczona pod tereny lasów, to zaskarżona uchwała jest niewykonalna we wskazanym zakresie i terminie. Brak zrealizowania warunków uchwały skutkować będzie nałożeniem na Starostę Kieleckiego kary finansowej od 10 000 zł do 100 000 zł.

Skarżący dalej zauważył, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami już 4 września 2018 r. informowało członka Zarządu Województwa Świętokrzyskiego, że posiadana przez spółkę infrastruktura techniczna nie odpowiada wymaganiom określonym w powyższym rozporządzeniu z 13 listopada 2012 r., co uniemożliwia utworzenie takiego miejsca na terenie zakładu w najbliższym czasie. Zatem już na etapie konsultacji i uzgodnień Marszałek posiadał wiedzę o braku możliwości zorganizowania tam parkingu spełniającego wymagania magazynowania odpadów, a mimo to wyznaczył sporne miejsce w skarżonej uchwale. Podejmując zatem skarżoną uchwałę organ nie dokonał analizy dostępnych terenów, które możliwe byłyby do wykorzystania jako miejsca spełniające warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów na terenie województwa. Nie dokonano analizy pod kątem zagospodarowania terenu zgodnie z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, przez co naruszono prawo. Starosta dodał, że po wskazaniu tymczasowego miejsca dla zatrzymanych transportów odpadów w Rzędowie (sierpień /wrzesień 2018 r.), Marszałek, mając wiedzę, że pozostałe dwa miejsca rekomendowane tj. Kielce ul. Skrzetlewska 4 i Promnik ul. Św. Tekli 62 nie spełniają wymagań do utworzenia miejsc parkingowych, nie podjął dalszych działań mających na celu ustalenie innej lokalizacji. W szczególności nie zwrócił się do innych Starostów i Prezydentów miast województwa świętokrzyskiego o wskazanie miejsc spełniających wymagania dla zatrzymanych transportów, w tym, czy dysponują terenem do zagospodarowania, ani nie zwrócił się publicznie do podmiotów zainteresowanych prowadzeniem takich miejsc.

Skarżący podkreślił, że wolą ustawodawcy było wyznaczenie przez Marszałka w wojewódzkim planie gospodarki odpadami miejsca spełniającego warunki magazynowania odpadów, a nie doprowadzenie do konieczności utworzenia zupełnie nowych miejsc, które jednocześnie pociągają konieczność bardzo wysokich nakładów finansowych będących środkami publicznymi.

Dalej Starosta Kielecki uznał, że posiada interes prawny w rozumieniu art. 90 ust 1 u.s.w. Podniósł, że przy przyjęciu, że nie zaopiniował on pozytywnie wskazanego miejsca z uwagi na brak dostatecznych informacji przekazanych przez organy Województwa Świętokrzyskiego jak również faktu, że wskazane miejsce poza terenem Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych znajdującej się w dyspozycji spółki Miasta Kielce, nie spełnia wymogów magazynowania odpadów określonych przepisami prawa oraz w związku z przewidzianą art. 195 a ustawy o odpadach sankcją za nie utworzenie tego miejsca, to jego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Naruszenie to sprowadza się do braku faktycznej możliwości realizacji ustawowego obowiązku w wyznaczonym terminie, co może doprowadzić do ujemnych skutków finansowych, w postaci nałożonej kary administracyjnej w górnej granicy do kwoty 100000 zł

Skarżący zaznaczył, że uchwała w sprawie aktualizacji wojewódzkiego planu gospodarowania odpadami, jakkolwiek nie jest aktem prawa miejscowego, jest sprawą z zakresu administracji publicznej, jako planistyczny instrument służy osiągnięciu celów założonych w polityce ekologicznej państwa, wdrażaniu hierarchii postępowania z odpadami, określający ogólne cele i kierunki działań właściwych organów w zakresie gospodarki odpadami, jest swoistym źródłem prawa administracyjnego określającym zamierzenia administracji publicznej i stanowi jedną z materialnych przesłanek aktów wydawanych przez organy administracji publicznej (wyrok NSA z 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2695/11).

Powołując się na art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w. skarżący podsumował, że jego interes prawny wywodzi się z rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku pomiędzy sferą praw i obowiązków w zakresie gospodarki odpadami, a skarżoną uchwałą.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Świętokrzyskiego wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 §1 pkt. 5, 5a i 6 p.p.s.a., bądź o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi organ wskazał, że skargę złożył Starosta Kielecki, nie odwołując się do reprezentacji Powiatu Kieleckiego. Oznacza to, że wniósł ją w imieniu własnym. Z treści skargi wynika także, że wnoszący skargę nie wniósł jej jako osoba fizyczna - piastun organu lecz jako organ administracji. Starosta Kielecki jako organ administracji publicznej, dla którego w art. 24 a ust. 4 ustawy o odpadach przewidziano kompetencję utworzenia miejsca spełniającego warunki magazynowania odpadów z zatrzymanych pojazdów, nie może skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego. Starosta Kielecki jako organ administracji nie posiada bowiem zdolności sądowej - przymiotu warunkującego podmiotowość procesową. Z redakcji art. 25 § 1 w związku z art. 32 p.p.s.a. wynika, że organ administracji publicznej korzysta ze zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym tylko wtedy, gdy występuje w roli autora zaskarżonego działania, bezczynności lub przewlekłości postępowania. W niniejszej sprawie organem administracji, o którym mowa w powyższych przepisach jest Sejmik, gdyż to jego działanie stanowi przedmiot wniesionej skargi. Starosta Kielecki występuje po stronie czynnej. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów organ administracji nie może wystąpić w roli skarżącego lub uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego chyba, że wskazuje na to przepis szczególny. Na taki przepis szczególny wnoszący skargę Starosta Kielecki się nie powołuje.

Z treści skargi nie wynika także, aby status Starosty Kieleckiego rozważać w kategoriach błędnego oznaczenia podmiotu skarżącego, to jest w miejsce Starosty Kieleckiego uznać za skarżącego Powiat Kielecki. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w świetle przepisów zdolność prawna, a co za tym idzie sądowa i procesowa może przysługiwać jednostce samorządu terytorialnego jaką jest powiat. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych liberalizacja w zakresie oznaczenia podmiotów - stron postępowania dotyczy jedynie strony biernie legitymowanej i zwykle ma miejsce ze względów funkcjonalnych (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2014r., I OSK 2874/13). W niniejszej sprawie podmiot skarżący został wskazany wprost, bez żadnego odniesienia do struktur i zadań Powiatu Kieleckiego, a uzasadnienie interesu prawnego odnosi się do kompetencji Starosty Kieleckiego - organu administracji, a nie reprezentanta Powiatu Kieleckiego.

Odnośnie oddalenia skargi organ podniósł, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały, w celu wskazania "innego miejsca strzeżonego do magazynowania zatrzymanych transportów odpadów", Marszałek Województwa Świętokrzyskiego zorganizował 23 sierpnia 2018 r. spotkanie z przedstawicielami: Starostw, Krajowej Administracji Skarbowej, Straży Granicznej, Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Inspekcji Ochrony Środowiska, na które ze Starostwa Powiatowego w Kielcach przybyło dwóch przedstawicieli. Na spotkaniu przedstawiciele jednostek zaproponowali do rozważenia 3 lokalizacje, w tym tę w Promniku.

Organ podał, że Marszałek Województwa Świętokrzyskiego stosownie do treści art. 22 ust.2 ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, był zobowiązany w ciągu jednego miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy (tj. do 18 września 2018 r.) wskazać tymczasowe "inne miejsce strzeżone do magazynowania zatrzymanych transportów odpadów". Zarządzeniem Nr 79/18 z dnia 5 września 2018 r. takie miejsce wyznaczył. Zarząd Województwa Świętokrzyskiego przystąpił natomiast do procedury związanej z aktualizacją WPGO, stosownie do treści art. 22 ust. 1 powyższej ustawy.

Organ zauważył, że wbrew zarzutom skargi, Zarząd Województwa Świętokrzyskiego dokonał wszechstronnej analizy opinii i stanowisk w sprawie dostępności terenów, na których można wskazać miejsca spełniające warunki magazynowania odpadów w zatrzymanych pojazdach. O dokonanych ustaleniach przedstawiciele Starosty byli informowani na bieżąco (na spotkaniach 23 sierpnia 2018 r. i 5 kwietnia 2019 r. oraz telefonicznie i pisemnie).

Projekt aktualizacji WPGO Starosta otrzymał 12 października 2018 r. do opiniowania w trybie art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach, a w piśmie z 25 października 2018 r. domagał się uzasadnienia projektowanych miejsc lokalizacji. W kolejnym piśmie stwierdził, że nie jest w stanie zająć stanowiska w sprawie, z uwagi na brak szczegółowych informacji dotyczących wyznaczenia miejsca do magazynowania zatrzymanych transportów odpadów w Promniku.

Organ podniósł, że kompetencja wyznaczenia miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów z zatrzymanych pojazdów jest uprawnieniem władczym sejmiku województwa, które wymagało współdziałania z innymi organami. Na podstawie art. 80a ust. 1 u.s.w. w związku z art. 24 ust. 2 ustawy o odpadach skarżący miał możliwość wyrażenia opinii w terminie 14 dni od dnia otrzymania projektu aktu. Zarząd Województwa Świętokrzyskiego opracowując projekt aktualizacji umożliwił wypowiedzenie się Staroście w formie opinii bez jakichkolwiek ograniczeń co do jej treści. Starosta w przewidzianym ustawą terminie i formie z tego uprawnienia nie skorzystał. W takim stanie faktycznym Zarząd był uprawniony uznać na podstawie art. 80a ust.3 u.s.w., że brak opinii jest dorozumianą zgodą na przyjęcie aktualizacji o proponowanej treści.

Dalej organ, cytując treść art. 22 ust. 1 oraz art. 22 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw, stwierdził, że oczywistym jest, że miejsce wyznaczone w zaskarżonej uchwale nie spełniało w dacie podejmowania uchwały wymagań do magazynowania odpadów z zatrzymanych pojazdów lecz teren ten, z uwagi na rodzaj prowadzonej tam działalności, sposób wykorzystania oraz przeznaczenie, jest predysponowany do utworzenia "miejsca spełniającego warunki magazynowania odpadów", a więc miejsca, do którego będą kierowane zatrzymane pojazdy z odpadami.

Zarząd Województwa uwzględnił stanowisko zarządzającego terenem Prezesa Spółki PGO w Promniku, który poinformował, że wprawdzie obecnie nie dysponuje miejscem, na które można kierować zatrzymane pojazdy z odpadami, ale wyraża gotowość do współpracy w przyszłości, po ustaleniu warunków finansowych. Stanowisko to potwierdził na spotkaniu, które odbyło się w 5 kwietnia 2019 r. w Urzędzie Marszałkowskim, na którym wskazał konkretną działkę nr 750/2 w Promniku, na której można zrealizować przedmiotowe przedsięwzięcie oraz zadeklarował przygotowanie kosztorysu przedsięwzięcia, który został wykonany.

Zdaniem organu chybiony jest argument o braku możliwości utworzenia miejsca na odpady z zatrzymanych pojazdów na działce nr 750/2, z uwagi na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Strawczyn. Wbrew temu co twierdzi Starosta, działka nr 750/2 w części oznaczonej symbolem N o powierzchni 0,4000 ha, to teren urządzeń gospodarki odpadami. Dane te potwierdzają informacje zawarte w Geoportalu Powiatu Kieleckiego. Tereny lasów to tylko część działki 750/2 o powierzchni 1,3500 ha, a powierzchnia całej działki 750/2 wynosi 1, 7500 ha.

Ponadto skarżący pomija też, że zaskarżoną uchwałą Sejmik nie kształtował praw i obowiązków Starosty Kieleckiego. Sejmik nie naruszył kompetencji Starosty do utworzenia miejsca magazynowania odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami. W związku z tym nie może być umowy o naruszeniu skarżoną uchwałą praw lub uprawnień Starosty Kieleckiego. Na zakończenie organ, w związku z zarzutem skargi dotyczącym kosztów utworzenia miejsca wskazał, że zgodnie z art. 400a ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zmianami), finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej obejmuje także między innymi tworzenie miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów, o których mowa w art. 24a ustawy o odpadach. Przepisy te wskazują jedno ze źródeł finansowania tych zadań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu ale częściowo z innych powodów aniżeli te, które zostały wskazane przez organ w odpowiedzi na skargę. Zdaniem składu orzekającego nie można bowiem uznać, że Starosta nie ma legitymacji sądowej, skoro ani z przepisu art. 25 § 1 ani z art. 32 p.p.s.a., na które powołuje się organ, nie można wyprowadzić wniosku, że ten sam podmiot raz ma legitymację sądową, a raz jej nie ma, tylko w zależności od tego czy występuje po stronie organu czy też po stronie strony skarżącej.

Natomiast zdaniem Sądu, w sprawie zachodzą postawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a oraz pkt 6 p.p.s.a.

Przedmiotem skargi jest uchwała aktualizująca plan gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego, a więc plan, o którym mowa w art. 35 ustawy o odpadach. Niewątpliwie nie jest to akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Jak z powyższego wynika, na postawie art. 90 u.s.w. można zaskarżyć tylko akt prawa miejscowego. Natomiast zgodne z art. 91 ust. 1 tej samej ustawy przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. W orzecznictwie uznaje się, że właśnie przepis art. 91 w powiązaniu z art. 90 u.s.w. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a daje podstawę do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały podjętej w przedmiocie wojewódzkiego planu zagospodarowania odpadami. Jednakże podkreślenia w tym miejscu wymaga, że z art. 91 u.s.w. wynika, że legitymację do wniesienia skargi na jego podstawie ma jedynie "osoba trzecia", której prawa zostały naruszone czynnością podjętą przez organ wojewódzkiego samorządu terytorialnego. Interes prawny w zaskarżeniu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami będzie posiadał zatem taki podmiot, który wykaże, że ustalenia planu godzą w jego sferę prawną - tzn. wywołują dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. w postaci zniesienia czy ograniczenia jego uprawnień wynikających z konkretnych przepisów. W związku z powyższym u podstaw legitymacji skargowej strony wnoszącej skargę leży jej konkretny, tj. wynikający z określonej normy prawnej przyznającej jej określone korzyści prawne, interes prawny. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Interes prawny dotyczy zatem szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu wyznaczonej normami prawnymi, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione.

Skarga złożona do sądu administracyjnego na uchwałę sejmiku województwa w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. powoduje, że Sąd ten, przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy narusza ona interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi.

Zdaniem składu orzekającego, w niniejszej spawie nie można uznać Starosty Kieleckiego za osobę trzecią w rozumieniu tego przepisu. Zgodnie bowiem z art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach w brzmieniu nadanym ustawą z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw, zatrzymany pojazd wraz z odpadami jest kierowany, na koszt podmiotu wykonującego transport odpadów, na wyznaczone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami miejsce spełniające warunki magazynowania odpadów. Plan ten w części dotyczącej wyznaczenia miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów podlega zaopiniowaniu przez właściwych starostów, na terenie działania których mają zostać wyznaczone te miejsca. Tak więc skarżący Starosta Kielecki występował w toku postępowania zakończonego podjęciem zaskarżonej uchwały jako organ opiniujący, co powoduje, że zdaniem Sądu, nie można uznać go za osobę trzecią w rozumieniu art. 91 w zw. z art. 90 u.s.w., która miałaby legitymację do zaskarżenia uchwały. Po drugie, w świetle utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych (przykładowo orzeczenia NSA w sprawach o sygn. II OSK 2154/13, II OSK 3728/19, dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), plan gospodarki odpadami jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organów, w związku z nałożeniem na te organy przez Państwo pewnych obowiązków z zakresu gospodarki odpadami. Jednym z takich obowiązków, jeśli chodzi o starostę, jest z jednej strony opiniowanie uchwały podejmowanej w przedmiocie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, a z drugiej strony obowiązek utworzenia w terminie 6 miesięcy od uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca, o którym mowa w art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach. Jak zaś wskazał między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. II OSK 1201/16 (dostępnym w bazie jak wyżej), nałożonych na organ zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Z kolei w postanowieniu z 5 kwietnia 2017 r. w sprawie o sygn. II OZ 229/17 NSA wskazał na niedopuszczalność drogi sądowej przez sądami administracyjnymi w sferze wewnętrznego działania administracji publicznej z uwagi na zachodzące między organami administracji publicznej zależności organizacyjne. Chociaż w niniejszej sprawie nie można wprost wskazać, aby Starosta Kielecki był organizacyjnie zależny od Sejmiku Województwa, jednakże przez analogię można uznać, że z woli ustawodawcy, w sprawach dotyczących gospodarki odpadami, a w szczególności wyznaczenia i utworzenia miejsc, do których jest kierowany zatrzymany pojazd z odpadami, na sejmik wojewódzki został nałożony obowiązek wyznaczenia w planie takiego miejsca przy udziale - poprzez zaopiniowanie - starosty, a na starostę obowiązek wykonania – utworzenia tego miejsca. Ustawa o odpadach nie przewiduje możliwości zaskarżenia przez organ uchwały, którą opiniował, co oznacza, że zdaniem Sądu starosta nie ma legitymacji do zaskrzenia takiej uchwały. Nie może on bowiem, o czym była już wyżej mowa, być uznany za osobę trzecią, której interes został naruszony, ani też nie można mówić o naruszeniu jego interesu przez tę uchwałę. Jak wskazał w uzasadnieniu ostatnio przywołanego postanowienia NSA, szczególny charakter aktów podejmowanych w sferze wewnętrznej działania administracji publicznej uzasadnia ograniczenie prawa do sądu na podstawie art. 5 pkt 1 p.p.s.a. Prawo do sądu nie obejmuje bowiem sporów, w które nie jest uwikłany chociażby jeden podmiot prawa prywatnego.

W uzasadnieniu postanowienia z 10 czerwca 2016 r. w sprawie sygn. II OSK 963/16 NSA, na tle stosowania art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. wskazał, że uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej, ponieważ nie ma wystarczających podstaw do stwierdzenia jej niezgodności (chodziło o plan zagospodarowania przestrzennego województwa) z Koncepcją Przestrzennego Zagospodarowania Kraju przyjętą w uchwale Rady Ministrów. Gdyby podzielić to stanowisko, to kolejnym argumentem przemawiającym za odrzuceniem w niniejszej sprawie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest ocena, że bezzasadny jest zawarty w skardze zarzut, jakoby zaskarżona uchwała była po pierwsze niewykonalna, a po drugie naruszała art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach. Nie jest bowiem prawdą, co wynika z dołączonych do akt administracyjnych: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz map, aby cała działka położona w Promniku i oznaczona numerem ewidencyjnym 750/2 stanowiła las i takie też miała przeznaczenie w obowiązującym dla tego terenu planie miejscowym, skoro jej część o powierzchni około 40 arów w tym planie jest przeznaczona pod teren urządzeń gospodarki odpadami (TO). Przy takim zaś przeznaczeniu terenu zarzut niemożności utworzenia na nim miejsca, o którym mowa w art. 24a ust, 2 ustawy o odpadach, a co za tym idzie zarzut niewykonalności uchwały, jest bezpodstawny. Słusznie również w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że wyznaczone zaskarżoną uchwałą miejsce dopiero ma zostać utworzone, co oznacza, że w momencie uchwalania planu takie miejsce nie musi spełniać wymogów przywołanego w skardze rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 13 listopada 2012 r. Ponadto nawet dołączone przez skarżącego do pisma procesowego z 8 lipca 2019 r. dokumenty potwierdzają możliwość urządzenia na terenie działki nr 750/2 należącej do Przedsiębiorstwa Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. w Promniku parkingu dla pojazdów przewożących odpady niebezpieczne. Tak więc również i z tego powodu nie można uznać, aby doszło do naruszenia interesu skarżącego poprzez naruszenie przez organ przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały prawa.

Zawarta w art. 195 a ustawy o odpadach regulacja, zgodnie z którą

starosta, który wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 24a ust. 4, nie utworzył miejsca spełniającego warunki magazynowania odpadów podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości od 10 000 do 100 000 zł (ust. 1 ); administracyjną karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza się na koniec każdego roku, w którym nie został zrealizowany obowiązek, o którym mowa w art. 24a ust. 4. (ust. 2), także nie daje podstawy do uznania, że Starosta Kielecki jest osobą trzecią w rozumieniu art. 91 u.s.w., której interes został naruszony, uprawnioną do wniesienia skargi na będącą jej przedmiotem uchwałę. Dopiero gdyby doszło do wydania decyzji na podstawie art. 195a ust. 1 ustawy o odpadach skarżącemu niewątpliwie będzie służył środek zaskarżenia. Sama uchwała nie nakłada na skarżącego żadnego obowiązku. Obowiązek utworzenia miejsca wynika bowiem wprost z ustawy o odpadach – art. 24a ust. 4.

Mając powyższe na uwadze skargę należało odrzucić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a oraz pkt 6 p.p.s.a.