Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2357/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr.) del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 25 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Pacyna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 402/12 w sprawie ze skargi Rady Gminy Pacyna na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Gminy Pacyna kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 402/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Rady Gminy Pacyna na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 7 października 2011 r. wystąpił do Rady Gminy Pacyna o podjęcie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego R. R.

Rada Gminy Pacyna uchwałą z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21 poz. 113 ze zm.) oraz art. 190 ust. 2 ustawy z dnia art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), nie wyraziła zgody na stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego R. R.

Następnie Wojewoda Mazowiecki zarządzeniem zastępczym z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza (...) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego gminy Pacyna – R. R.

W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda wskazał, że radny gminy Pacyna R. R. pełni funkcję członka Zarządu Spółdzielni Kółek Rolniczych w P. Informację tę potwierdza odpis z Krajowego Rejestru Sądowego (KRS). Zgodnie z zapisem w KRS, przedmiotem działalności Spółdzielni są usługi transportowe, warsztatowe, jak również działalność handlowo-zaopatrzeniowa w zakresie sprzedaży paliw, części zamiennych, nawozów mineralnych, środków ochrony roślin, drobiu oraz pasz. Spółdzielnia prowadzi więc działalność gospodarczą, polegającą na świadczeniu usług dla rolników. R. R. zarządza tą działalnością. Wojewoda podkreślił, że budynki Spółdzielni usytuowane są na nieruchomości, która jest własnością gminy Pacyna, jako mienie komunalne. Nieruchomość ta użytkowana jest przez Spółdzielnię Kółek Rolniczych w P. w zakresie prowadzonej przez tę Spółdzielnię działalności gospodarczej. Organ podniósł, że zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Sankcja za naruszenie zakazu określonego w cytowanym wyżej przepisie wynika z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów oraz sejmików województw. Zgodnie z tym przepisem wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia tego "mandatu" z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Radny nie może więc zarządzać działalnością jednostki, która wykonuje swoje statutowe zadania gospodarcze z wykorzystaniem mienia gminnego.

Wojewoda wskazał, że R. R., pełniąc równocześnie funkcję radnego gminy Pacyna oraz członka Zarządu Spółdzielni Kółek Rolniczych w P., naruszył zakaz określony w cytowanych powyżej przepisach, w związku z tym, na podstawie wymienionego wyżej art. 190 ust. 1 pkt 2a, jego mandat wygasł. Zgodnie z brzmieniem ust. 2 art. 190 Ordynacji wyborczej (...) wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza Rada Gminy w drodze uchwały najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyn jego wygaśnięcia. Z uwagi na to, że Rada Gminy w Pacynie nie wykonała powyższego obowiązku w ustawowym terminie, dlatego też Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę, pismem z dnia 7 października 2011 r., do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia wezwania. Stwierdzając, że Rada Gminy Pacyna również i tego obowiązku nie wykonała (podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie nie wyrażenia zgody na wygaśnięcie mandatu radnego R. R.), Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, pismem z dnia 2 grudnia 2011 r. powiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego, stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego gminy Pacyna R. R., a następnie takie zarządzenie wydał.

Rada Gminy Pacyna wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 402/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, przepisy art. 98 ustawy o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio. Powyższy przepis wskazuje zatem, że tylko w przypadku zaistnienia określonych w przepisach prawa zdarzeń, wojewoda, po uprzednim wezwaniu organu gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni i po jego bezskutecznym upływie, jak również po powiadomieniu MSWiA, wydaje zarządzenie zastępcze.

Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W świetle art. 24f ust. 1a przedmiotowej ustawy, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Art. 190 ust. 1 pkt 2a stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, w tym przypadku przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (ust. 2). Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (ust. 5). W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu. Regulacja zawarta w przepisie art. 24f ust. 1 została wprowadzona na mocy art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806). Z przywołanych przepisów wypływa wniosek, że mandat radnego, który nie zrzekł się funkcji i nie wykonał obowiązku zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, wygasa z mocy prawa. Jednakże przepis prawa wymaga potwierdzenia tego faktu przez radę gminy w drodze stosownej uchwały. Zatem zaistnienie takiej sytuacji, w której radny nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego i nie zrzekł się funkcji, nakłada na radę obowiązek podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że radny nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego i nie wykonał tej powinności w terminie 3 miesięcy. Wskazać należy, iż zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy w Warszawie z dnia [...] listopada 2011 r., sygn. akt [...], R. R. dopiero z dniem 3 listopada 2011 r. wykreślony został z rejestru, jako członek zarządu. A zatem oczywistym jest, że w tym stanie faktycznym doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem Sądu, z mocy prawa doszło do wygaśnięcia mandatu radnego i bez znaczenia pozostaje okoliczność, że w późniejszym czasie doszło do zrzeczenia się przez niego funkcji członka zarządu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2012 r. wniosła Rada Gminy Pacyna zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) poprzez wadliwe ich zastosowanie, co doprowadziło do nieuzasadnionego stwierdzenia, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego J. R. w Radzie Gminy Pacyna;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie zgłoszonych dowodów przez Radę Gminy w postaci zapisów w Protokole z sesji rady Gminy Pacyna z dnia 10 listopada 2011 r. oraz pisma S. S. Prezesa Spółdzielni Kółek Rolniczych w P. z dnia 24 stycznia 2012 r. w zakresie złożenia przez radnego R. R. rezygnacji z członka Zarządu tej Spółdzielni a tym samym nie wyjaśnienie i nie ustalenie okoliczności stanu faktycznego w zakresie złożenia przez tegoż radnego oświadczenia woli o rezygnacji z zajmowanej funkcji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 60, art. 65 Kodeksu cywilnego oraz art. 48 § 1 i art. 49 § 1 i § 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.) poprzez ich nie zastosowanie;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia zarządzenia zastępczego Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2011 r.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności, mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca uchybienie normom prawa materialnego, czy przepisów postępowania, ewentualnie oba naruszenia łącznie. Koniecznym jest też wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone zaskarżonym orzeczeniem, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (lub innych jeszcze jednostek redakcyjnych), a także wyjaśnienie na czym polegało to naruszenie.

Wobec powołania się w skardze kasacyjnej na obydwie podstawy wymienione w art.174 p.p.s.a w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej nie powiązał go z żadnym innym przepisem, ale w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zasadnie podniósł, iż Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do dowodów i twierdzeń powoływanych przez stronę skarżącą, w szczególności do protokołu z sesji Rady Gminy Pacyna z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz pisma Prezesa Spółdzielni Kółek Rolniczych w P. z dnia 24 stycznia 2012 r. Dowody te miały na celu podważenie ustalonego przez Wojewodę Mazowieckiego stanu faktycznego sprawy i w kontekście art. 106 § 3 p.p.s.a. zmierzały do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Dlatego też, brak odniesienia się Sądu I instancji do przedmiotowych dowodów podważających ustalony stan faktyczny, nie pozwala na uznanie, czy Wojewoda Mazowiecki zasadnie stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 60, art. 65 Kodeksu cywilnego oraz art. 48 § 1 i art. 49 § 1 i § 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze. Rozpoznając przedmiotowy zarzut trzeba podkreślić, iż zgodnie z art. 60 Kodeksu cywilnego wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, w tym również przez ujawnienie tej woli w postaci elektronicznej (oświadczenie woli). Natomiast zgodnie z art. 65 § 1 oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Jak już podkreślano, zarówno R. R. jak i Rada Gminy Pacyna podnosili, że R. R. złożył ustne oświadczenie Prezesowi Spółdzielni o rezygnacji z członka zarządu Spółdzielni już w 2009 r. W zaskarżonym wyroku brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do kwestii oświadczenia strony o rezygnacji radnego ze stanowiska członka zarządu Spółdzielni. Brak rozważań Sądu w tym zakresie, nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy R. R. zrezygnował z pełnienia funkcji członka zarządu Spółdzielni w terminie określonym w art. 190 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin (...). Jednocześnie Sąd nie rozważył, czy złożone ustne oświadczenie R. R. mogło wywrzeć skutki prawne w postaci rezygnacji z pełnienia członka zarządu Spółdzielni w kontekście art. 49 § 2 Prawa spółdzielczego, zgodnie z którym członków zarządu, w tym prezesa i jego zastępców, wybiera i odwołuje, stosownie do postanowień statutu, rada lub walne zgromadzenie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) należy zauważyć, iż zasługuje on na uwzględnienie. Jak wynika bowiem z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W cyt. przepisie ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Kładąc nacisk na zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt: II OSK 787/05, ONSAiWSA 2006/3, poz. 86). Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest bowiem wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt: II OSK 132/07, LEX nr 341083).

Jednocześnie podkreślić trzeba, iż w powołanym art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym chodzi o ujawniony fakt rzeczywistego (realnego) prowadzenia działalności gospodarczej, dający się stwierdzić na podstawie obiektywnie występujących okoliczności faktycznych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt: III SA/Wr 16/08).

Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy organ nadzoru nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy w stosunku do R. R. faktycznie powinien mieć zastosowanie art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym. Należy zauważyć, iż Wojewoda, już tylko z samego faktu ujawnienia w Krajowym Rejestrze Sądowym R. R. jako członka Zarządu Spółdzielni Kółek Rolniczych w P., oraz przedmiotu prowadzonej działalności przez tę Spółdzielnię uznał, że ma zastosowanie art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast organ nadzoru nie ustalił i na co nie zwrócił uwagi Sąd I instancji, w jaki sposób Spółdzielnia Kółek Rolniczych w P. korzysta z mienia gminy. W zarządzeniu zastępczym z dnia [...] grudnia 2011 r. powołano się jedynie na przedmiot działalności Spółdzielni określony w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz fakt usytuowania budynków Spółdzielni na nieruchomości gminy, bez jakichkolwiek wyjaśnień, w jakim zakresie spółdzielnia prowadzi faktycznie działalność gospodarczą oraz w jaki sposób korzysta z mienia komunalnego gminy.

Dodatkowo należy zauważyć, iż ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera własnej definicji działalności gospodarczej, dlatego też należy przez nią rozumieć zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły (art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Sąd I instancji, w żaden sposób nie wyjaśnił, czy R. R. prowadził działalność gospodarczą, tzn. czy osiągał dochody z takiej działalności, jak również czy posiadał on funkcje określone w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym (czy zarządzał działalnością gospodarczą, był przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności). Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a wygaśniecie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin (...), obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 190 ust. 5 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin (...)). W przedmiotowej sprawie Wojewoda, ani Sąd I instancji nie ustalił, kiedy upłynął termin 3 miesięcy w którym radny powinien zrezygnować z prowadzenia działalności, nie wiadomo też w jakiej dacie odbyło się ślubowanie, co może mieć wpływ na wynik sprawy. Reasumując dotychczasowe rozważania należy zauważyć, że Sąd dokonał kontroli zaskarżonego zarządzenia Wojewody wyłącznie w aspekcie formalnym jego wydania, nie wyjaśniając szeregu istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co może prowadzić do wniosku, iż nie rozpoznał istoty sprawy. Przepisy art. 24f ustawy o samorządzie gminnym należy również widzieć w aspekcie ograniczenia praw i wolności chronionych konstytucyjnie, nie można więc ich stosować w drodze wykładni rozszerzającej w każdym nie do końca wyjaśnionym przypadku, aby nie doprowadzić do sytuacji, kiedy radnymi będą mogli być jedynie emeryci, renciści i bezrobotni, co by stanowiło wypaczenie ratio legis tych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie orzekł co do istoty sprawy, co do tego, czy w okolicznościach tej sprawy radny R. R. prowadził zakazaną działalność, a więc czy były podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu.

Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.