Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 649/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, ust. 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, 77, 80, 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi P.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Nr [...] na podstawie art. 3 pkt. 10 i 11, art.17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej jako u.ś.r.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z2021 r. poz. 735, dalej jako k.p.a.). Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Burmistrza Miasta odmówił przyznania P.U. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dziadkiem W.M.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż wniosek o przyznanie świadczenia strona złożyła w dniu 1 marca 2021 r. Organ I instancji ustalił, iż wnioskodawca opiekuje się niepełnosprawnym dziadkiem od czasu pogorszenia się stanu zdrowia W.M., który posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. ustalające stopień niepełnosprawności od [...] listopada 2012r.),wymaga stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z trwałą niezdolnością do samodzielnej egzystencji.Wnioskodawca z racji pogorszenia się stanu zdrowia swojego dziadka zrezygnował z dotychczasowej pracy (praca w Niemczech, do [...] lutego 2021 r.), na rzecz opiekowania się swoim niepełnosprawnym dziadkiem.

Ponadto według ustaleń organu matka strony — B.U., nie może opiekować się swoim ojcem, ponieważ jest na rencie i sama potrzebuje pomocy, posiada stopień niepełnosprawności w stopniu znacznym.Natomiast druga córka – E.G., oświadczyła, iż nie może opiekować się swoim ojcem, ponieważ nie mieszka w [...], jest na rencie rehabilitacyjnej i choruje.

W toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] marca 2021 r. na podstawie rozmowy telefonicznej ze stroną, organ potwierdził fakt sprawowania przez niego opieki nad dziadkiem, a także jej zakres i konieczność rezygnacji z pracy przez stronę z uwagi na powyższe.

Organ stwierdził, iż strona spełnia przesłankę dot. art. 17 ust. 1 pkt 4 wymienionej u.ś.r. mimo to stwierdził brak podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., dotyczącej powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki po 18 lub 25 roku życia (u W.M. istnieje od [...] października 2012 r.).

P.U. złożył odpowyższej decyzjiodwołanie, w którym wskazał, iż faktycznie opiekuje się swoim niepełnosprawnym dziadkiem i z tego powodu nie może kontynuować pracy.

W toku postępowania odwoławczego SKO wezwało organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przesłuchanie E.G. pod odpowiedzialnością karną czy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto organ odwoławczy zobowiązał organ I stopnia do dostarczenia dokumentów potwierdzających, iż E.G. pobiera rentę rehabilitacyjną oraz ustalenie jakie obiektywne przeszkody uniemożliwiają jej - jako krewnej w linii prostej spokrewnionej w pierwszym stopniu z W.M. - wykonanie obowiązków alimentacyjnych względem ojca.

Uzupełniony materiał zawierał oświadczenie E.G. z [...] kwietnia 2021 r., z którego wynika, iż obecnie nie przebywa już ona na rencie rehabilitacyjnej, ale się o nią stara. Podała, iż ze względu na stan zdrowia, liczne choroby i zamieszkiwanie w innej miejscowości (Iłowa) oraz brak prawa jazdy nie jest w stanie opiekować się swoim niepełnosprawnym ojcem. Do oświadczenia załączyła dokumentację medyczną: wyniki badań z sierpnia 2019 r., orzeczenia o potrzebie rehabilitacji leczniczej z [...] stycznia 2020 r., zaświadczenia ZUS o stanie zdrowia z [...] sierpnia 2020 r., informacji o przebytej rehabilitacji w okresie wrzesień-październik 2020 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawieart. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), art. 17, art. 23, art. 32 ust. 2 u.ś.r. oraz art. 6, art. 7, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż strona nie spełnia warunków pozwalających na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad dziadkiem W.M. SKO zauważyło jednak, iż nie wszystkie ustalenia organu I instancji były prawidłowe.

W pierwszej kolejności Kolegium uznało za błędne stanowisko organu I instancji dotyczące niespełnienia warunku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który wszedł w życie z dniem publikacji, tj, z dniem 23 października 2014 r. - w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Mimo, tego błędnego stanowiska organu I instancji, to zdaniem SKO i tak strona nie spełnia warunków pozwalających na przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad dziadkiem. Kolegium podkreśliło, iż ta forma pomocy przeznaczona jest w pierwszej kolejności dla osób będących w bliskim pokrewieństwie, które obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym z mocy prawa.

SKO wskazało, że w przepisach został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Zarówno w pierwotnej wersji tego przepisu, jak i w toku kolejnych zmian u.ś.r. świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Ustawodawca uznał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian u.ś.r. od warunku tego nie odstąpił.

SKO wskazało, że stosownie do art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. K.r.o. ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Jak zauważyło SKO przepis art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a u.ś.r. w konfrontacji z przepisami k.r.o., jednoznacznie wskazuje katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji.

Kolegium podkreśliło przy tym, że zagadnienie to stało się przedmiotem rozważań poszerzonego składu NSA, który w uchwale z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13 stwierdził, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem oniepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1i ust. 1a u.ś.r. Stąd w ocenie składu siedmiu sędziów NSA, przywołana treść omawianych przepisów u.ś.r. jest jasna, a ustalenie z niego normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej.

SKO podzieliło ustalenia organu I instancji co do sprawowania opieki przez odwołującego nad dziadkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagającym opieki.Następnie organ II instancji stwierdził, iż w świetle powołanego art. 17 ust. 1a u.ś.r., skoro niepełnosprawny W.M. ma córki, to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla strony, będącego jego wnukiem, mogłoby nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, że nie są one w stanie sprawować stałej opieki nad ojcem, a także stwierdzenia, że stronę obciąża obowiązek alimentacyjny.

Według Kolegium z materiału dowodowego w sprawie wynika, iż brak jest okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny strony odwołującej względem jego dziadka przed obowiązkiem alimentacyjnym córki E.G., która to w pierwszej kolejności zobowiązana jest do sprawowania opieki nad swoim ojcem.Jedynie druga córka W.M. – B.U. z obiektywnych przyczyn nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym ojcem, gdyż jak wynika z akt sprawy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Nadto SKO zauważyło, że w przypadku E.G. nie wystąpiła żadna przyczyna obiektywna, taka jak niepełnosprawność czy długotrwała ciężka choroba, uniemożliwiająca ww. osobie spokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną sprawowanie nad ojcem opieki. Podkreślono przy tym, że okolicznością taką nie może być wykonywanie pracy zarobkowej przez osoby zobowiązane, czy brak możliwości sprawowania bezpośredniej opieki. Osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym może sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w różnych formach, wformie opieki bezpośredniej, czy poprzez dostarczanie środków pieniężnych np. na zatrudnienie opiekunki dla chorego ojca.

Jak wskazało SKO w dołączonym do materiału dowodowego oświadczeniu E.G. wskazuje, iż nie może opiekować się niepełnosprawnym ojcem, ponieważ nie mieszka w [...] i obecnie stara się o ponowne przyznanie renty rehabilitacyjnej ze względu na problemy zdrowotne (mocny ból kręgosłupa, rwa kulszowa, zaawansowana choroba dyskowa i zwyrodnieniowa kręgosłupa). Organ zwrócił jednak uwagę, iż w/w nie przedstawiła jednak żadnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Organ II instancji wskazał, że nie kwestionuje stanu zdrowia E.G., jednak zgodnie z przepisami u.ś.r. tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie córki, a więc osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie innej niż spokrewnionej w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki, a więc wnuka P.U.

Zdaniem SKO wskazane przez E.G. okoliczności nie stanowią obiektywnej przeszkody, niezależnej od osoby na której ciąży obowiązek alimentacyjny, do zapewnienia ojcu opieki. Zgodnie z przepisami u.ś.r. tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powoduje zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki.

Organ II instancji wskazał ponadto, iż obowiązek alimentacyjny powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Okoliczności podniesione przez E.G. wynikiem dokonanego w sposób świadomy jej wyborui nie zwalniają jej z obowiązku alimentacyjnego. W takim przypadku, jak stwierdziło SKO, obowiązek ten nie przybierze postaci świadczenia pomocy w formie starań osobistych, ale może polegać na np. opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Jednak obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany).

W ocenie SKO, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stronie byłoby możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której córka W.M. nie byłaby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych, z przyczyn obiektywnych, od niej niezależnych. Takimi szczególnymi okolicznościami byłaby śmierć osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, posiadanie przez nią znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też przebywanie za granicą, które uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą, która tego wymaga. Sama zatem tylko deklarowana wola, nawet urzeczywistniona w sprawowaniu opieki nad daną osobą, czy własny, swobodny wybór (zgoda tudzież brak chęci) członków rodziny w tej mierze, które są przejawem subiektywnego nastawienia i decyzji, nie są wystarczające dla naruszenia ustawowych reguł przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego.

Od powyższej decyzji P.U., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc ojej uchylenie w całości oraz poprzedzającą ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy:

a) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na:

- pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy,

- przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez stronę opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym dziadkiem W.M. nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż niepełnosprawny ma córki, na których - jako spokrewnionych w pierwszym stopniu - spoczywa obowiązek opieki nad ojcem,

- uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny córek względem wymagającego opieki ojca bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuka, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej konstatacji, iż w sytuacji strony nie zaktualizował się wynikający z przepisów k.r.o. obowiązek alimentacyjny względem dziadka, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

- nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy u.ś.r. pozwalają organowi na ustalanie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego,

2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

- art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu realnych możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem W.M., a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez stronę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem strony,

- art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącego za wydaniem wskazanych decyzji nie przemawiał słuszny interes strony. Następnie skarżący wskazał na dokonanie przez skarżone organy nieprawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a u.ś.r., a przez to wadliwie przyjęcie, że fakt sprawowania przez stronę opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym dziadkiem nie jest wystarczający do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z dziadkiem tj. dwie córki. Zdaniem skarżącego w sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięganie do innych sposobów wykładni. Organy winny były zatem podjąć próbę zinterpretowania norm prawnych odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa.

Skarżący wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, który organy pominęły, że przepisy art. 17ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a u.ś.r. należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia.

W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w k.r.o. Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji niż osoby spokrewnione w pierwszym stopniu tylko w sytuacji, gdy rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej - art. 2 Konstytucji RP, a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną - art. 18 Konstytucji RP.

Skarżący zwrócił uwagę na poważne schorzenia kręgosłupa oraz rwę kulszową E.G. i fakt, iż mieszka w innej miejscowości, nie posiada prawa jazdy, a jej mąż dojeżdża do pracy i nie jest w stanie jej wozić do chorego ojca. Biorąc pod uwagę powyższe nie jest w stanie stale opiekować się tatą, ze względów zdrowotnych nie ma możliwości udzielać mu pomocy przy codziennych czynnościach.

Zdaniem skarżącego organy w żaden sposób nie odniosły się do podnoszonych kwestii niemożności opieki i nie oceniły, czy dzieci W.M. są w stanie zapewnić ojcu opiekę przynajmniej na analogicznym poziomie jak wnuczek (której sprawowania opieki organy nie kwestionowały). W tej sytuacji przyjęcie przez organy, iż sam fakt spokrewnienia w pierwszym stopniu W.M. z B.U. i E.G. przesądza o możliwości sprawowania opieki nad ojcem i zdolności do wykonywania tej opieki - w oparciu tylko o kryterium pierwszeństwa zobowiązania do alimentacji –skarżący uznał za całkowicie teoretyczne.

Skarżący zwrócił uwagę, iż SKO w zaskarżonej decyzji odniosło się wprawdzie formalnie do aspektu możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu, jednakże w żadnej mierze nie przeniósł swych wywodów na grunt sprawy będącej przedmiotem zaskarżenia.

Zdaniem skarżącego ustalenie Kolegium, że opiekę, nawet pośrednio może sprawować jedna z córek W.M. nie ma oparcia w stanie faktycznym i nie zostało wykazane zgodnie z regułami art.7,77§ 1 i 80 k.p.a. Kolegium nie uwzględniło bowiem ani zakresu koniecznej opieki nad dorosłą osobą niepełnosprawną, któremu raczej nie będzie w stanie podołać E.G. Nie można również podzielić argumentacji organu odwoławczego, że osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym może pokryć koszty sprawowania opieki, nie znając i nie badając szczegółowo warunków majątkowych i dochodowych takiej osoby. Nie można bowiem abstrahować od treści 135 § 1 k.r.o., który zakres świadczeń alimentacyjnych uzależnia nie tylko od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego, ale także od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego.

Zdaniem skarżącego uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie czynią zadość wymogom wynikającym wymogów art. 107 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich aspektów sprawy zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością decyzji jako naruszającej dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a.

W końcowej części uzasadnienia skargi skarżący zwrócił uwagę na aktywność Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiotowej materii i jego stanowisko w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, w których Rzecznik sam złożył skargę w imieniu skarżącego, bądź przystąpił do postępowania, a sądy administracyjne w tych sprawach przyznawały rację Rzecznikowi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożyła strona skarżąca, organ zaś nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2021 r. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dziadkiem.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej jako k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w, pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

W sprawie nie było kwestionowane, iż wymagający opieki W.M. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a opiekę nad nim sprawuje skarżący, będący jego wnukiem. Jednocześnie, według ustaleń organów, poczynionych w ramach postępowania administracyjnego, wymagający opieki ma dwie córki: B.U., która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i E.G.(lat 51), która oświadczyła, iż ma problemy zdrowotne, chory kręgosłup, pobierała świadczenie rehabilitacyjne, o które ponownie się stara, i wobec tego nie może sprawować opieki nad ojcem, do tego mieszka w innej miejscowości i nie posiada prawa jazdy.

W tych okolicznościach organy odmówiły skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przy czym organ I instancji orzekł powołując się na brak spełnienia ustawowej przesłanki z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. dotyczącej wieku w jakim powstała niepełnosprawność u W.M. (istnieje ona od 2012r.), określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z kolei SKO słusznie nie podzieliło w tym zakresie stanowiska organu I instancji, pomijając przesłankę określoną w art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwagi na treśćwyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, iż w wyroku tym, który wszedł w życie z dniem publikacji, tj. z dniem 23 października 2014 r. – Trybunał uznał, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1 b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, jak w przypadku W.M., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Powyższe oznacza, iż w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Natomiast jako podstawę odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego SKO wskazało art. 17 ust. 1 i 1 a u.ś.r., stwierdzając, iż w sprawie brak jest okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącego (jako wnuka) względem dziadka przed obowiązkiem alimentacyjnym E.G. (będącej córką wymagającego opieki), mając na uwadze, że nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ uznał, iż brak jest obiektywnych względów wskazujących na to, że E.G. nie byłaby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych.

W ocenie Sądu stanowisko SKO uznać należało za prawidłowe.

W świetle cytowanego powyżej art. 17 u.ś.r. sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednak nie jedyne. Adresatem tego świadczenia może być bowiem poza matką, ojcem, rodziną zastępczą, opiekunem faktycznym dziecka w rozumieniu art. 3 pkt 14 u.ś.r. (tj. osoba faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka), tylko osoba, na której zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego. W zakresie definicji takiego obowiązku przepis ten wprost odsyła do k.r.o. Stosownie do art. 128 tej ustawy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Krewnymi w linii prostej są osoby pochodzące jedna od drugiej tj. wstępni: rodzice, dziadkowie, pradziadkowie itd. oraz zstępni: dzieci, wnukowie, prawnukowie itd. Krewnymi w linii bocznej są natomiast osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej (art. 617 k.r.i.o.). Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi – art. 129 § 1 k.r.o. Zgodnie zaś z art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość temu obowiązkowi. Przy czym art. 17 ust. 1 a pkt 2 u.ś.r., jednoznacznie określa, że osoba inna niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne tylko jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jak wskazało NSA w wyrokach z 24 lutego 2021 r., I OSK 2392/20 i z 26 sierpnia 2021 r., I OSK 475/21, które to stanowisko Sąd podziela, regulacjaart. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1 a u.ś.r. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym, a rezultat tej wykładni potwierdza także zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej i celowościowej. W w/w wyrokach NSA orzekł, iż "limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu (...). Świadczenie pielęgnacyjne jest niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji nie bez znaczenia jest, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Również prawo podmiotowe rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Regulacja ustawowa nie jest pod tym względem przeciwskuteczna wobec konstytucyjnych zadań Państwa wobec rodzin. Błędne jest zatem stanowisko, że wykluczenie wnuka z kręgu osób upoważnionych do świadczenia, gdy członkowie rodziny spokrewnieni w pierwszym stopniu nie mogą wykonywać opieki z innych powodów, niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym, narusza standardy Konstytucji. Co do zasady wnuk nie został wykluczony, ustawowo natomiast wprowadzono kryteria warunkujące uzyskanie świadczenia, odnoszące się przy tym nie personalnie do osoby spokrewnionej w dalszej linii, lecz do stanu rodziny jako całości, co dodatkowo przemawia za tezą, że nie można w sposób oczywisty przypisać regulacji ustawowej naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana z jej wielkością lub stanem zdrowia kolejnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy."

Sąd zwraca uwagę, iż co prawda w orzecznictwie prezentowane jest również stanowisko niewykluczające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, przy braku legitymowania się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale dotyczy to sytuacji wyjątkowych, gdy zaawansowany wiek lub jednoznacznie wykazany stan zdrowia, jako względy obiektywne wskazują na brak możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 10 marca 2021 r., II SA/Gl 1262/20, wyrok WSA w Krakowie z 8 lipca 2021 r., III SA/Kr 22/21).

W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżącemu jako wnukowi nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest bowiem okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącego (wnuka) względem dziadka przed obowiązkiem alimentacyjnym jego córki – E.G., która w pierwszej kolejności zobowiązana jest do sprawowania opieki nad swym ojcem. Druga córka – B.U. została z w/w obowiązku zwolniona z uwagi na posiadane orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy nie wynikają obiektywnie uzasadnione okoliczności pozwalające przyjąć, że E.G. nie byłaby w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Nie legitymuje się ona orzeczeniem o niepełnosprawności, ani o znacznym ani też umiarkowanym. Brak było także podstaw do uznania za takie obiektywne okoliczności podane przez E.G. w oświadczeniu z [...] kwietnia 2021 r. problemy ze zdrowiem. Choć Sąd ich nie kwestionuje, to jednak stan zdrowia uniemożliwiający sprawowanie opieki nie znajduje odzwierciedlenia w stosownym orzeczeniu o niepełnosprawności, wydanym przez organ uprawniony. Ponadto dodać należy, iż dokumentacja medyczna obejmująca okres sierpień 2019 r. – październik 2020 r. nie jest w tym zakresie wystarczająca. Także zamieszkiwanie w odległości ok. 13 km od miejsca zamieszkania ojca nie stanowi obiektywnej okoliczności, o której mowa była powyżej.

Reasumując, zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby na uznanie, że obowiązek alimentacyjny skarżącego względem dziadka wyprzedza obowiązek alimentacyjny jego córki – E.G. Skoro zatem skarżący nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojego dziadka, to nie mógł uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., wskazać należy, iż organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy (na etapie postępowania odwoławczego materiał ten został uzupełniony), wyjaśnił okoliczności faktyczne sprawy, a decyzja została prawidłowo i wszechstronnie uzasadniona. Ponadto organ odwoławczy odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Wbrew zarzutom skarg, SKO odniosło się też do stanu zdrowia E.G., nie kwestionując go, ale wyjaśniło jednocześnie, iż w świetle przepisów prawa osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji jest zwolniona tylko wówczas, gdy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnośnie zaś podniesionego w skardze braku dokonania przez organ odpowiednich ustaleń i analizy stanu majątkowego i dochodowego E.G., Sąd wskazuje, iż przepis art. 17 u.ś.r. określając przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie daje podstaw do badania w zakresie kryterium majątkowego czy dochodowego osób objętym obowiązkiem alimentacyjnym, a odnosi się wyłącznie do kwestii legitymowania się przez te osoby orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Dodać należy także, wobec powołania się przez stronę skarżącą na stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiotowej materii, choć nie zostało ono opisane w treści skargi i sprecyzowane, Sąd wyjaśnia, iż stanowisko takie, nawet jeżeli wyrażone w innych sprawach rozpoznanych przed sądem administracyjnym, nie jest wiążące w rozpatrywanej sprawie.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd działając w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.