Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 436/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 85, art. 91
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi Gminy Oporów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 22 marca 2017 r. nr PNIK-I.4131.188.1.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Oporów nr 14/2017 z dnia 15 lutego 2017 roku w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Publicznego Gimnazjum w Szczycie 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Gminy Oporów kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy O. nr [...] z dnia [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Publicznego Gimnazjum w S.

Na mocy przedmiotowego zarządzenia Wójt Gminy O. powierzył M.N. pełnienie obowiązków Dyrektora ww. Szkoły z dniem [...] do czasu powierzenia stanowiska zgodnie z art. 36a ust. 2 lub 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2017 r.

W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego, organ nadzoru

powziął wątpliwości, czy Wójt Gminy O. miał podstawy

do powierzenia obowiązków dyrektora ww. szkoły. Wskazał, że uchwała Rady Gminy O. Nr [...] ze względu na zapis § 1 ust. 1 z którego wynika, iż z dniem 31 sierpnia 2016 r. rozwiązuje się Zespół Szkół w S., w skład którego wchodzą Szkoła Podstawowa w S. wraz z Oddziałałem Przedszkolnym przy Szkole Podstawowej w S. oraz Publiczne Gimnazjum w S. - stała się niewykonalna i nie można przyjąć, że z dniem odzyskania mocy prawnej ww. uchwały (od dnia wyroku z 24 stycznia 2017 r. sygn.akt I OSK 2419/16) Zespół Szkół w S. rozwiązał się. Powyższe oznacza, że Zespół Szkół w S. nadal funkcjonuje jako odrębna gminna jednostka organizacyjna, co oznacza, iż Wójt Gminy O. nie mógł Panu M. N. powierzyć pełnienia obowiązków dyrektora ww. szkół.

Wójt Gminy O. nie udzielił wyjaśnień na zawiadomienie o wszczęciu

postępowania nadzorczego.

W ocenie organu nadzoru w związku z treścią § 1 ust. 1 uchwały Nr [...] nie można uznać, iż Zespół Szkół w S. rozwiązał się z dniem odzyskania mocy prawnej ww. uchwały (czyli z dniem 24 stycznia 2017 r., to jest wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie), ponieważ uchwała przewidywała termin likwidacji tegoż Zespołu z dniem 31 sierpnia 2016 r. W takiej sytuacji uchwała Nr [...] z dnia 14 stycznia 2016 r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w S. oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w S. wchodzącego w jego skład, po upływie zakreślonego w uchwale terminu stała się niewykonalna, ponieważ minął zakreślony tam termin w jakim jednostka organizacyjna mogła zostać zlikwidowana.

Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy z dnia

14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, który

wszedł w życie z dniem 15 stycznia 2017 r. (na mocy art. 369 pkt 1 tejże ustawy),

z dniem 1 września 2017 r. zespół publicznych szkół, w skład którego wchodzi

jedynie dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa i dotychczasowe

gimnazjum, staje się ośmioletnią szkołą podstawową. Opisana sytuacja w ww.

przepisie, występuje w niniejszej sprawie, w dniu 15 stycznia 2017 r. (data wejścia

ww. przepisu) istniał Zespół Szkół w S., a zatem z mocy art. 191 ust. 1

ww. ustawy przekształci się z dniem 1 września 2017 r. w ośmioletnią szkołę

podstawową. Organ wskazał, że nie można przyjąć, iż mogło dojść do likwidacji tego Zespołu, a tym samym Wójt Gminy O. nie miał prawa wydać zarządzenia

Nr [...] z dnia [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków

Dyrektora Publicznego Gimnazjum w S., ponieważ Zespół Szkół

w S. istnieje jako odrębna jednostka organizacyjna, którą kieruje dyrektor.

W ocenie organu nadzoru Wójt Gminy O. nie mógł powołać M. N. do pełnienia obowiązków Dyrektora tej Szkoły, zaś

niniejsze zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, a zawłaszcza

art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

W skardze Gmina O. zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

- art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U.

z 2016 r. poz. 1943, 1954, 1985, 2169 i z 2017 r. poz. 60), poprzez jego

niezastosowanie;

- art. 117 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające

ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 60), poprzez jego

niezastosowanie;

- art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające

ustawę - Prawo oświatowe (Oz.U. z 2017 r. poz. 60), poprzez jego

niewłaściwe zastosowanie (tj. zastosowanie w stanie faktycznym, w którym

ten przepis nie ma zastosowania - brak Zespołu Szkół w S.), a także

niewłaściwą wykładnię (bezpodstawne i contra legem przyjęcie, że przepis

ten uniemożliwia rozwiązanie zespołu szkół do dnia 31 sierpnia 2017 r.);

- art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z

2016 r. poz. 1943, 1954, 1985,2169 i z 2017 r. poz. 60), art. 15 pkt 114) i

art. 369 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę-

Prawo oświatowe (Oz.U. z 2017 r. poz. 60) - poprzez ich niezastosowanie;

- naruszenie art. 92 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym -

przez faktyczne przyjęcie, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie wstrzymało

wykonania uchwały Nr [...] Rady Gminy O. z dnia 14 stycznia

2016 r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w S. oraz likwidacji

Publicznego Gimnazjum w S. wchodzącego w jego skład, a wręcz

pozbawiło jej skutku, w sytuacji, gdy w wyniku wyroku Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017 r. I OSK 2419/16, w/w uchwała

"odzyskała" wykonalność;

- wadliwe ustalenie przez organ nadzoru, iż istnieje Zespół Szkół w S.

w sytuacji, gdy Zespół ten został skutecznie rozwiązany w wyniku uchwały, o której mowa w pkt 4 (a także wykonania wyroku tamże wskazanego);

- wadliwe ustalenie przez organ nadzoru, iż nie istnieje odrębna jednostka – Publiczne Gimnazjum w S.;

- art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że Zarządzenie Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] jest sprzeczne z prawem (w całości).

Skarżąca wniosła o:

I. uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] w całości;

II. zasądzenie od organu nadzoru na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

III. wobec zasadności skargi - o jej uwzględnienie przez organ nadzoru w całości - w oparciu o art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi;

IV. w przypadku nie uwzględnienia przez organ nadzoru wniosku, o którym mowa w pkt III - niezwłoczne przekazanie przez organ nadzoru skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, celem jej rozpoznania;

V. przypadku nie uwzględnienia przez organ opiniujący wniosku, o którym mowa w pkt IV - wyznaczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, jak najszybszego terminu rozprawy, celem rozpoznania skargi - wniosek ten uzasadniony jest tym, iż niniejsza sprawa dot. szkoły winna być prawomocnie rozpoznana przed dniem 31 sierpnia br.

Skarżąca wskazała, że spór między skarżącą a organem nadzoru sprowadza się do odpowiedzi, czy wykonalna jest uchwała Nr [...] Rady Gminy O. z dnia 14 stycznia 2016 r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w S. oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w S. wchodzącego w jego skład (w wyniku

wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017 r. I OSK 2419/16), a tym samym czy uległ rozwiązaniu Zespół Szkół w S., a także

czy ulegnie likwidacji w wyniku realizacji w/w uchwały i wyroku Publiczne

Gimnazjum w S. z dniem 31 sierpnia 2017 r. Zdaniem skarżącej tak,

zdaniem Wojewody [...] nie.

Skarżąca przypomniała, że 14 stycznia 2016 r. Rada Gminy O. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w S. oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w S. wchodzącego w jego skład. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2016 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność w/w uchwały. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina O.. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2016 r. sygn.akt III SA/Łd 201/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. Powyższy wyrok został zaskarżony przez Gminę O.. Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Gminy O. w dniu 24 stycznia 2017 r. w sprawie I OSK 2419/16 wydał wyrok w którym uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w części oddalającej skargę Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]lutego 2016 r., oraz uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]lutego 2016 r. stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy O. z dnia 14 stycznia 2016 r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w S. oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum wchodzącego w jego skład.

Zdaniem skarżącej skutkiem powyższego wyroku jest obowiązywanie uchwały Nr [...] z wszelkimi konsekwencjami z niej wynikającymi. Z kolei rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] miało jedynie ten skutek, iż w myśl art. 92 ustawy o samorządzie gminnym wstrzymało z mocy prawa wykonanie przedmiotowej uchwały od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego ( 8 lutego 2016 r.) do dnia jego uchylenia przez Naczelny Sad Administracyjny (24 stycznia 2017 r.)

W ocenie Gminy wobec odzyskania z dniem 24 stycznia 2017 r. (data

wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny) mocy wiążącej uchwały Nr

[...] Rady Gminy O. z dnia 14 stycznia 2016 r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w S. oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w

S. wchodzącego w jego skład (której jak wyżej wskazano wykonanie było

jedynie wstrzymane przez okres od 08 lutego 2016 r. do 24 stycznia 2017 r.), mamy do czynienia z sytuacją:

rozwiązania Zespołu Szkół w S.; skutek rozwiązania Zespołu Szkół

w S. nastąpił z dniem odzyskania mocy wiążącej w/w uchwały Nr

[...] Rady Gminy O. z dnia 14 stycznia 2016 r., tj. z dniem 24

stycznia 2017 r. (data wydania wyroku przez Naczelny Sąd

Administracyjny w sprawie I OSK 2419/16); w myśl obowiązującej ustawy

z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, do rozwiązania zespołu

zastosowanie ma art. 62 ust. 5, który wyłącza stosowanie art. 58 i 59, a

tym samym skutek rozwiązania zespołu szkół może nastąpić w trakcie

trwania roku szkolnego; podkreślić należy, iż zespół szkół nie jest szkołą,

a jednostką w skład której wchodzą szkoły, jak wyżej wskazano nie

stosuje się do niego art. 59, a zatem nie ma także zastosowania ust. 1

tegoż przepisu; wobec faktu, iż Zespół Szkół w S. został

rozwiązany, nie będzie miał tutaj zastosowania art. 191 ust. 1 ustawy z

dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo

oświatowe;

2) wyodrębnieniem jako samodzielnej jednostki organizacyjnej Szkoły

Podstawowej im. [...] w S. z oddziałem przedszkolnym,

3) wyodrębnieniem jako samodzielnej jednostki organizacyjnej Publicznego

Gimnazjum w S., które podlega likwidacji (z dniem 31 sierpnia 2017

r.) w wyniku wykonania w/w uchwały Nr [...] Rady Gminy O.

z dnia 14 stycznia 2016 r.; zgodnie z art. 59 ust. 1 obecnie obowiązującej

ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz.

1943,1954,1985,2169 i z 2017 r. poz. 60) szkoła może być zlikwidowana

z końcem roku szkolnego, Rada Gminy O. w w/w uchwale Nr

[...] wskazała prawidłową datę - koniec roku szkolnego (31.08.2016 r.), jednakże w wyniku wadliwego rozstrzygnięcia nadzorczego, wykonanie uchwały zostało wstrzymano aż do dnia 24 stycznia 2017 r. (wydanie wzmiankowanego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 2419/16); biorąc pod uwagę treść wzmiankowanego art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty skutek

realizacji w/w uchwały nr [...] Rady Gminy O. w zakresie i w postaci likwidacji Publicznego Gimnazjum w S. zostaje przesunięty do końca bieżącego roku szkolnego, tj. do dnia 31 sierpnia 2017 r. (tak by z jednej strony likwidacja szkoły nie nastąpiła w trakcie roku szkolnego, a z drugiej by omawiana uchwała nr [...] została wykonana; powyższa data likwidacji gimnazjum 31 sierpnia 2017 r. odpowiada dacie najbliższego końca roku szkolnego, tj. roku, w którym nastąpiło wydanie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny uchylające rozstrzygnięcie nadzorcze wstrzymujące uprzednio wykonanie uchwały; na marginesie wskazać należy, iż likwidacja gimnazjum następuje w wyniku wykonania

uchwał nr [...], a nie w wyniku jakiejkolwiek nowej odrębnej

procedury, wykonanie uchwały było jedynie wstrzymane).

Zdaniem strony w dniu 1 września 2017 r. będziemy mieć do czynienia jedynie ze Szkołą Podstawową im. [...] w S. z oddziałem

przedszkolnym. Szkoła ta z kolei zgodnie z art. 117 ust. 1 ustawy z dnia 14

grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U. z

2017 r. poz. 60) z dniem 1 września 2017 r. podlega przekształceniu w

ośmioletnią Szkołę Podstawową im. [...] w S. z oddziałem przedszkolnym, o której mowa w

art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z

2017 r. poz. 59). W zakresie przekształcenia zostanie podjęta odrębna uchwała

w trybie art. 117 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające

ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 60).

Z kolei wobec faktu, iż Publiczne Gimnazjum w S. powstałe z

rozwiązanego Zespołu Szkół S., w wyniku wykonania uchwały nr

[...] Rady Gminy O. podlega likwidacji (nie przekształceniu tylko

likwidacji) z końcem tego roku szkolnego (31 sierpnia 2017 r.) nie będzie miał do

niego zastosowanie art. 129 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy

wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. Powyższe gimnazjum podlegałoby

przekształceniu w inną szkołę lub włączeniu do innej szkoły, gdyby nie uległo

likwidacji z dniem 31 sierpnia 2017 r. (w wyniku wykonania wzmiankowanej

uchwały) i istniałoby na dzień 1 września 2017 r. W myśl uchwały nr [...]

Rady Gminy O., uczniom zlikwidowanego Publicznego Gimnazjum w

S. zapewnia się możliwość kontynuowania nauki w Publicznym

Gimnazjum w O. wchodzącego w skład Zespołu Szkół w O. (§ 2).

Wobec wprowadzenia przez prawodawcę nowego ustroju szkolnego (od dnia 1

września 2017 r.) uczniom zlikwidowanego gimnazjum w S. w roku

szkolnym odpowiednio 2017/2018 i 2018/2019 zapewni się możliwość

kontynuowania nauki w prowadzonych klasach dotychczasowego gimnazjum w

Szkole Podstawowej im. [...] w O., aż do czasu likwidacji tych

klas zgodnie z art. 127 tejże ustawy.

Zdaniem skarżącej ocena Wojewody [...], powyższe w pełni pomija i w efekcie sprowadza się do zakwestionowania wykonalności uchwały nr [...] Rady Gminy O., a także nieuprawnionego twierdzenia, iż w obecnym stanie

prawnym nie jest możliwe rozwiązanie zespołu szkół w skład, którego wchodzą

szkoła podstawowa i gimnazjum publiczne.

Zdaniem skarżącej uchwała Nr [...] Rady Gminy O. z dnia 14 stycznia 2016 r. jest w pełni wykonalna. Skarżąca powołała brzmienie art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.). Wskazała, iż skutkiem wyroku

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017 r. jest

obowiązywanie uchwały Nr [...] Rady Gminy O. z dnia 14

stycznia 2016 r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w S. oraz

likwidacji Publicznego Gimnazjum w S. wchodzącego w jego skład z

wszelkimi konsekwencjami z niej wynikającymi. Z kolei rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] miało jedynie ten skutek, iż w myśl art. 92 ustawy o samorządzie gminnym wstrzymało z mocy prawa wykonanie przedmiotowej uchwały od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (08 lutego 2016 r.) do dnia jego uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny (24 stycznia 2017 r.).

W ocenie Gminy wobec odzyskania z dniem 24 stycznia 2017 r. (data

wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny) mocy wiążącej

uchwały Nr [...] Rady Gminy O. z dnia 14 stycznia 2016 r. w

sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w S. oraz likwidacji Publicznego

Gimnazjum w S. wchodzącego w jego skład (której jak wyżej wskazano

wykonanie było jedynie wstrzymane przez okres od 08 lutego 2016 r. do 24 stycznia 2017 r.), w ocenie Gminy O. mamy do czynienia z sytuacją rozwiązania

Zespołu Szkół w S., w skład którego wchodzą Szkoła Podstawowa w

S. wraz z Oddziałem Przedszkolnym przy Szkole Podstawowej w

S. oraz Publiczne Gimnazjum w S. Skarżąca podkreśliła, że w art. 92 ust. 1 u.s.g. jest mowa o wstrzymaniu wykonania uchwały, a nie o pozbawieniu mocy/skutków prawnych uchwały (takowa nastąpiłaby wobec uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego; tutaj oddalenia skargi/skargi kasacyjnej Gminy O.). Wstrzymanie wykonania uchwały (w wyniku wydania i doręczenia

rozstrzygnięcia nadzorczego) nie niwelowało skutku uchwały, w postaci rozwiązania Zespołu Szkół w S., a jedynie powodowało, iż w okresie, gdy

w obrocie prawnym było rozstrzygnięcie nadzorcze (tutaj do dnia 24 stycznia

2017 r.) Zespół Szkół funkcjonował (uchwała w tym zakresie /rozwiązania

Zespołu/ nie została trwale pozbawiona wykonania, a jedynie

wykonanie zostało zawieszone i odroczone w czasie /tutaj do dnia 24 stycznia

2017 r. - dnia wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w decyzji.

Sądowi z urzędu jest wiadome, że Gmina O. wniosła skargi :

- w sprawie III SA/Łd 378/17 na opinię [...] Kuratora Oświaty w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych;

- w sprawie III SA/Łd 437/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy O. w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej w S. do 15 marca 2017r.;

- w sprawie III SA/Łd 438/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy O. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół w S.;

- w sprawie III SA/Łd 441/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy w O. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej 6-letniej w S. w Szkołę Podstawową 8- letnią;

- w sprawie III SA/Łd 501/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy O. w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej w S.

- w sprawie III SA/Łd 508/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy O. w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Gimnazjum w S.;

- w sprawie III SA/Łd 509/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy O. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół w S. z dniem 27 marca 2017 r. bez wypowiedzenia.

Na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. pełnomocnik Gminy O. popierał skargę . Pełnomocnik Wojewody [...] wnosił o oddalenie skargi i wyjaśnił, że zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty został podniesiony w kontekście uznania, że nie doszło do rozwiązania zespołu szkół i w związku z tym nie było podstaw do zastosowania tego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga wniesiona przez Gminę O. jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy).

Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie sprawuje nadzoru nad działalnością organów gminy, a sprawuje jedynie sądową kontrolę administracji publicznej, w tym aktów i czynności podejmowanych przez organy nadzoru, a rozstrzygnięcie nadzorcze jest rodzajem aktu administracyjnego.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była ocena legalności (zgodności z prawem) rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzającego nieważność zarządzenia Wójta Gminy O. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Publicznego Gimnazjum w S..

Na wstępie należy wskazać, że spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu.

Rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. [ art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2016 poz. 446) dalej u.s.g.].

W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] zostało doręczone w dniu 27 marca 2017 r., a skarga Gminy O. została skierowana do sądu za pośrednictwem Wojewody [...] w dniu 6 kwietnia 2017r., a więc z zachowaniem 30 dniowego terminu wskazanego w art. 98 ust. 1 u.s.g. W dniu 5 kwietnia Wójt Gminy O. wydał zarządzenie w sprawie wniesienia do WSA w Łodzi skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (k-26)

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że Wojewoda [...] zachował 30 dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia liczony, zgodnie z art. 91 ust. 1 zd 2 u.s.g od dnia doręczenia mu zarządzenia. Zarządzenie Wójta Gminy O. została doręczona organowi nadzoru w dniu 23 lutego 2017 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...].

Dokonując następnie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w granicach zakreślonych przepisami prawa wskazać należy, że kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi tj. w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.

Ustawa o samorządzie gminnym stanowi zaś, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem ( art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa ( art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego została nakazana Wojewodzie wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia tj. sprawności, celowości działania, gospodarności.

Ponadto, wprawdzie nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez Wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, ale równocześnie organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie .

W doktrynie zwraca się uwagę, że pojęcie "prawo" jest pojęciem szerszym od pojęcia "ustawa" i, że ingerencja nadzorcza nie może opierać się na wykładni rozszerzającej, a organ nadzoru zawsze powinien wskazać konkretny przepis prawa, który został przez organ gminy naruszony. ( patrz "Ustawa o samorządzie gminnym" Komentarz pod red. Pawła Chmielnickiego Wyd 1).

W rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. , Wojewoda [...] stwierdzając nieważność zarządzenia Wójta Gminy O. z dnia [...] stwierdził, że nie można uznać , iż Zespół Szkół w S. w skład którego wchodzą Szkoła Podstawowa w S. wraz z Oddziałem Przedszkolnym przy Szkole Podstawowej w S. oraz Publiczne Gimnazjum w S. rozwiązał się z dniem, w którym uchwała Rady Gminy O. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w S. odzyskała moc prawną tj, w dniu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 2419/16 (24.01.2017 r.), ponieważ uchwala przewidywała termin likwidacji tegoż Zespołu z dniem 31 sierpnia 2016 r. W takiej zaś sytuacji uchwała Rady Gminy po upływie zakreślonego w niej terminu stała się niewykonalna, ponieważ minął zakreślony tam termin, w jakim jednostka organizacyjna mogła być zlikwidowana.

Uznał też, że z uwagi na treść art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe ( Dz. U. z 2017 r. poz.60) , który wszedł w życie z dniem 15 stycznia 2017 r. , istniejący w tej dacie Zespół Szkół z mocy tego przepisu przekształci się z dniem 1 września 2017 r. w ośmioletnią szkołę podstawową. Tym samym nie można przyjąć, że mogło dojść do likwidacji tego Zespołu na mocy uchwały Rady, a tym samym Wójt Gminy nie miał prawa wydać zarządzenia o powierzeniu obowiązków Dyrektora Publicznego Gimnazjum w S.

Z tego samego powodu organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.).

W ocenie sądu, zarządzenie Wójta Gminy O. nie narusza obowiązujących przepisów prawa i w związku z tym nie było podstaw do wydania przez Wojewodę [...] przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu ( wyrok NSA z 22.08.1990 r. SA/Gd 796/90 OSP 1991, nr 5, poz. 129). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Rozstrzygnięcie sporu sprowadza do odpowiedzi na pytanie o zakres skutków prawnych, jakie może wywołać rozstrzygnięcie nadzorcze, które następnie prawomocnie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie budzi zatem wątpliwości, że wykonanie uchwały Rady Gminy O. z dnia 14 stycznia 2016 r. nr [...] w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w S. oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w S. zostało wstrzymane od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...]lutego 2016 r. tj. od dnia 8 lutego 2016 r. do dnia uchylenia tego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r. w sprawie I OSK 2419/16. Uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, jako aktu kończącego postępowanie nadzorcze, pozbawia mocy wiążącej zastosowany w jego trakcie środek ochrony tymczasowej. Wstrzymanie wykonania uchwały nie jest jednak równoznaczne z pozbawieniem jej mocy obowiązującej stanowi jedynie czasowe zawieszenie jej obowiązywania. Rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje skutki prawne w postaci pozbawienia mocy obowiązującej aktu organu gminy w zakresie objętym orzeczeniem o nieważności dopiero po uzyskaniu waloru prawomocności (wyrok NSA z dnia 21 marca 1991 r SA/Wr 168/91 ONSA 1991 nr 1 poz.28) Ustawodawca bowiem postanowił – na mocy art. 92 ust. 1 – że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa, przyjął zatem, że akt organu gminy nie traci mocy z dniem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego sąd może je uchylić, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, co oznacza przerwanie wywoływania skutku prawnego przez rozstrzygnięcie nadzorcze najwcześniej od daty uprawomocnienia się wyroku sądu. Uchylenie aktu nadzoru zatem nie znosi jego skutków prawnych od chwili jego wydania, co mogłoby prowadzić do wniosku , że pozostają w mocy skutki prawne rozstrzygnięcia nadzorczego wywołane od chwili wydania do chwili uprawomocnienia się wyroku. Jednakże rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje bezpośredni (główny) skutek prawny dopiero od chwili uprawomocnienia się, a więc dopiero jego uchylenie przesądza, iż nie wywołało ono skutku bezpośredniego w żadnym okresie ( Paweł Chmielnicki – Komentarz do art. 92 ustawy o samorządzie gminnym ). W doktrynie podkreśla się również, że rozstrzygnięcie nadzorcze staje się co do zasady wykonalne z chwilą gdy staje się prawomocne. Zasadą jest zatem to, iż dopóki rozstrzygnięcie nadzorcze nie stanie się prawomocne, nie wywiera ono skutku prawnego, a więc zakwestionowana w nim uchwała lub zarządzenie obowiązuje. (Gabriela Jyż - Komentarz do art. 92 ustawy o samorządzie gminnym).

Z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny uchylone w dniu 24 stycznia 2017 r. należy uznać, że uchwała Rady Gminy O. nr [...] w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w S. oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w S. weszła w życie i po upływie okresu czasowego zawieszenia jej obowiązywania tj. od 24 stycznia 2017 r. wywołuje wszystkie skutki prawne jakie z niej wynikają, tj m.in. skutek w postaci rozwiązania Zespołu Szkół w S. oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w S.. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nie wywołało bowiem skutku prawnego w postaci pozbawienia uchwały Rady Gminy O. nr [...] mocy obowiązującej.

Nie można podzielić oceny wyrażonej w rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, że ponieważ uchwała przewidywała termin likwidacji Zespołu Szkół, który minął w okresie wstrzymania wykonania tej uchwały, to uchwała stała się niewykonalna. Takie rozumowanie podważałoby sens zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał lub zarządzeń organów gminy czy aktów nadzoru dotyczących takich aktów, gdyż w znaczącej ilości przypadków terminy wskazane w uchwale lub zarządzeniu już by upłynęły.

Fakt, że z dniem 15 stycznia 2017 r. wszedł w życie art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe ( Dz. U. z 2017 r. poz.60), który stanowi, że z dniem 1 września 2017 r. zespół publicznych szkół, w skład którego wchodzi jedynie dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa i dotychczasowe gimnazjum, staje się ośmioletnią szkołą podstawową, także nie uzasadniał wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis dotyczy bowiem zespołów szkół istniejących w dniu 1 września 2017 r., a Zespół Szkół w S. już wcześniej został zlikwidowany mocą uchwały Rady Gminy O. nr [...], która zaczęła wywoływać pełne skutki prawne od 24 stycznia 2017 r. Prawidłowe w takim stanie rzeczy jest stanowisko skarżącej , że rozwiązanie zespołu szkół może nastąpić w trakcie roku szkolnego ( art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który wyłącza stosowanie art. 58 i 59 ) , co w sytuacji wyodrębnienia jako samodzielnych jednostek organizacyjnych Szkoły Podstawowej i Publicznego Gimnazjum oznaczało konieczność powierzenia stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum w S. w trybie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty z 7 września 1991 r.

Przepis ten stanowi, że do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy.

W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru nie kwestionował spełnienia przesłanek z tego przepisu przy powierzeniu M. N. obowiązków Dyrektora Publicznego Gimnazjum w S. Podważał jedynie możliwość zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy w jego ocenie nie doszło do rozwiązania Zespołu Szkół w S. Ten pogląd, jak uzasadniono wyżej, nie znajduje jednak oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Z powyższych względów uznając zasadność skargi Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach, na które złożyły się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480,00 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. k.ż.