Wyrok NSA oz. w Szczecinie, sygn. akt SA/Sz 1028/95
NSA oz. w Szczecinie
Data orzeczenia: 1996-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Opłaty administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 3, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 2, art. 101
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 1 ust. 1, art. 3, art. 5
journal: Dz.U. 1951 nr 41 poz. 312
law: Dekret z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach.
article: art. 68
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Teza: Postanowienia uchwały rady gminy, zakazujące handlu ulicznego i bazarowego na prywatnych posesjach i w innych miejscach /poza zlokalizowanym przez gminę targowiskiem/ uznać należy za wkraczające w zakres uregulowany ustawowo, a tym samym sprzeczne z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.

TEZY

Postanowienia uchwały rady gminy, zakazujące handlu ulicznego i bazarowego na prywatnych posesjach i w innych miejscach /poza zlokalizowanym przez gminę targowiskiem/ uznać należy za wkraczające w zakres uregulowany ustawowo, a tym samym sprzeczne z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w U. M. podjęła w dniu 7 lipca 1994 r. uchwałę wprowadzającą przepisy porządkowe dotyczące handlu targowiskowego na terenie miejscowości U. M. i S. o następującej treści:

"W celu zapewnienia porządku i spokoju publicznego oraz zachowania w okresie sezonu letniego podstawowych wymagań w zakresie estetyki i wyglądu zewnętrznego miejscowości U. M. i S., na podstawie art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ uchwala się, co następuje:

par. 1. 1. W okresie od 15 czerwca do 31 sierpnia każdego roku wprowadza się zakaz handlu ulicznego oraz zakaz handlu bazarowego na terenach posesji prywatnych i innych jednostek organizacyjnych.

2. W okresie, o którym mowa w ust. 1, handel może odbywać się wyłącznie na targowisku.

par. 2. 1. Dopuszcza się lokalizowanie przenośnych punktów handlowych na terenach przylegających do plaży oraz innych miejscach wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia Zarządu Gminy.

2. Lokalizacja przenośnych punktów handlowych poza wyznaczonym targowiskiem powinna uwzględniać w szczególności:

a/ ustalenia miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b/ rodzaj punktu handlowego i jego wpływ na podniesienie estetyki otoczenia,

c/ asortyment prowadzonej sprzedaży, d/ przepisy sanitarne i porządkowe.

par. 3. Za nieprzestrzeganie niniejszych przepisów porządkowych stosowane będą kary grzywny wymierzane w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

par. 4. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Gminy.

par. 5. 1. Traci moc par. 2 uchwały nr (...) Rady Gminy w U. M. z dnia 17.02.1994 r. w sprawie lokalizacji targowiska.

Uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia na tablicach ogłoszeń w miejscowości U. M. i S."

Pismem z dnia 14 września 1994 r. złożonym w Urzędzie Gminy w U. M. w dniu 15 września 1994 r., Tadeusz S. wezwał wyżej wymieniony organ do uchylenia wyżej opisanej uchwały, uzasadniając to tym, iż narusza ona jego interes prawny nie pozwalając na swobodne korzystanie z prawa własności przez uniemożliwienie lokalizacji tymczasowych punktów handlowych na terenie stanowiącej jego własność nieruchomości.

Pismem z dnia 10 października 1994 r., podpisanym przez Wójta Gminy, Zarząd Gminy U. M. udzielił Tadeuszowi S. odpowiedzi na powyższe wezwanie informując go, iż nie widzi potrzeby zmiany uchwały Rady Gminy z dnia 7 lipca 1994 r. wprowadzającej przepisy porządkowe dotyczące handlu targowiskowego na terenie gminy.

W tej sytuacji pismem z dnia 29 listopada 1994 r. Tadeusz S. wniósł - za pośrednictwem Zarządu Gminy U. M. - skargę na przytoczoną na wstępie uchwałę Rady tejże Gminy z dnia 7 lipca 1994 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności wskutek niezgodności z prawem. Podniósł on w skardze, że wprowadzając w par. 1 zakaz handlu bazarowego na terenach prywatnych nieruchomości uchwała godzi w jego podmiotowe uprawnienia jako właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy, uniemożliwiając wywiązywanie się z zawartych umów na dzierżawę tej nieruchomości z osobami prowadzącymi działalność handlową w stoiskach na tej posesji usytuowanych. Wprowadzając ten zakaz uchwała popada w sprzeczność z konstytucyjną gwarancją swobodnego podejmowania działalności gospodarczej oraz narusza wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego uprawnienia właściciela nieruchomości do korzystania z rzeczy zgodnie z jej społecznoprawnym przeznaczeniem i do pobierania z niej pożytków.

Nadto skarżący podnosi, iż kwestionowane postanowienia uchwały sprzeczne są z przepisem art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ stanowiącym, że targowiskiem jest każde miejsce, w którym odbywa się handel, a więc także i jego posesja.

W podpisanej przez Wójta Gminy odpowiedzi na powyższą skargą wniesiono o jej oddalenie wskazując, iż jest ona nieuzasadniona. W ramach zadań własnych, wynikających z art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy samorządowej oraz art. 4 i art. 5 dekretu z dnia 15 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach, uchwałą z dnia 17 lutego 1994 r. Rada Gminy ustaliła lokalizację targowiska na działkach nr 213 i 215 o ogólnej pow. 3.702 m2, położonych w U.M. Regulamin tego targowiska przewidywał, że będzie ono prowadzone przez gminę. Uchwałą tą wprowadzono jednocześnie zakaz handlu ulicznego oraz przewidziano stosowanie sankcji grzywny w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach za nie przestrzeganie tego zakazu. Przepisy dotyczące zakazu tego handlu stosowane być miały w okresie od 15 czerwca do 31 sierpnia każdego roku. Z chwilą rozpoczęcia się sezonu wczasowego na terenach niektórych posesji prywatnych, położonych przy głównej ulicy U. powstawać zaczęły bez zgody władz gminy, w sposób żywiołowy, targowiska mające w potocznym znaczeniu charakter bazarów. Zjawisko to wprowadziło wiele niedogodności, gdyż tereny posesji nie były przygotowane pod względem wielkości terenu, warunków higieniczno-sanitarnych, wyposażenia porządku itp. do gromadzenia się w jednym miejscu dużej liczby osób handlujących i kupujących. Handel ten wpływał jednocześnie na bardzo niski poziom estetyki miejscowości wczasowej i wywoływał niezadowolenie wczasowiczów i mieszkańców. W celu zapewnienia porządku i spokoju publicznego oraz zachowania podstawowych wymagań w zakresie estetyki i wyglądu zewnętrznego miejscowości U.M. Rada tej Gminy podjęła zatem kolejną uchwałę porządkową w sprawie handlu z dnia 7 lipca 1994 r. określającą w sposób precyzyjny i jednoznaczny, że zakaz handlu dotyczy również posesji prywatnych i że lokalizacja punktów handlowych poza targowiskiem dopuszczona jest zgodą Zarządu Gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do powołanego w zaskarżonej uchwale przepisu art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym rada gminy może wydać przepisy porządkowe w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Z przepisu powyższego wynika zatem dwojakiego rodzaju ograniczenie zakresu wydawanych przez radą gminy przepisów porządkowych: mogą dotyczyć one jedynie takiego przedmiotu, który nie został uregulowany w odrębnych przepisach powszechnie obowiązujących, a wydanie ich podyktowane musi być potrzebą ochrony tylko tych dóbr, o jakich mowa w tym przepisie.

Z treści zaskarżonej uchwały, a przede wszystkim jej par. 1, wynika, iż istotę jej stanowi okresowy zakaz prowadzenia handlu ulicznego oraz handlu bazarowego na terenach posesji prywatnych i innych jednostek organizacyjnych, prowadzenie którego dozwolone jest wyłącznie na targowisku, a także w innych wskazanych miejscach za zezwoleniem Zarządu Gminy. W związku z takim zakresem tej regulacji wskazać należy, iż zagadnienie organizacji targów i targowisk uregulowane zostało ustawowo w dekrecie z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach, z którego wynika iż targi /sprzedaż targowa/ organizowane być mogą tylko na targowiskach urządzonych i prowadzonych w sposób określony w tym dekrecie /art. 3/, przy czym za targowisko uważa się każde miejsce /hale targowe, bazary/ które przeznaczone zostały do handlu ze stoisk, wozów, koszów itp. /art. 1 ust. 1 tegoż dekretu/. Jeśli zatem przez targi /sprzedaż targową/ rozumieć należy każdą sprzedaż ze stoisk, wozów, kosztów itp., która w myśl art. 3 cyt. dekretu winna odbywać się wyłącznie na targowiskach, których lokalizację i regulaminy ustala gmina /art. 5 cyt. dekretu/, to zawarte w par. 1 zaskarżonej uchwały postanowienia zakazujące handlu ulicznego i bazarowego na prywatnych posesjach i w innych miejscach, a więc poza zlokalizowanym przez gminę targowiskiem, uznać należy za wkraczające w zakres uregulowany ustawowo, a tym samym sprzeczne z art. 40 ust. 3 ustawy samorządowej.

Celem przepisów porządkowych, jakie w zakresie nie uregulowanym przepisami powszechnie obowiązującymi wydawać może rada gminy, jest wyłącznie ochrona życia i zdrowia obywateli oraz zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

O ile doświadczenie i praktyka życia codziennego pozwalają uznać sprzedaż targową /ze stoisk, wozów, koszów itp./ wykonywaną w nie będących wyznaczonymi targowiskami miejscach publicznych, a więc na drogach, placach, ulicach, za godzącą w porządek i spokój publiczny, to właściwości takich z reguły mieć nie może działalność taka prowadzona na terenach posesji prywatnych, chociażby przyległych do miejsc publicznych, charakter których, zwykle ze względu na ograniczoną dostępność, tego rodzaju skutki o wymiarze publicznym wyklucza.

Treść samej zaskarżonej uchwały, w zestawieniu z treścią odpowiedzi na skargę, zdaje się jednoznacznie wskazywać na to, że u podstaw jej podjęcia, a w szczególności jej par. 1, legły względy ekonomiczne i estetyczne nie przewidziane w art. 40 ust. 3 ustawy samorządowej.

Uznając zatem, że zaskarżone postanowienia par. 1 i par. 3 uchwały Rady Gminy U. M. (...) z dnia 7 lipca 1994 r. podjęte zostały bez podstawy prawnej oraz uwzględniając, że uchwała ta przedłożona została Wojewodzie K. jako organowi nadzoru w terminie 7 dni od jej podjęcia, zaś od jej podjęcia upłynął już okres ponad jednego roku, stosownie do przepisu art. 101 w zw. z art. 94 ust. 2 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym stwierdzić należało niezgodność tychże postanowień uchwały z prawem /art. 216a par. 1 w zw. z art. 207 par. 4 Kpa i w zw. z art. 60 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 216a par. 1 w zw. z art. 108 Kpa i w zw. z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.