Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1948/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i b
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. B. i G. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz A. B. i G. B. solidarnie kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2187, dalej: "u.o.z.o.z.") oraz art. 17 §2 i art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania Państwa A. i G. B. – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], odmawiającą uchylenia pozwolenia z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia Gminie [...] na podejmowanie działań polegających na budowie przyrodniczej izby edukacyjnej wraz z infrastrukturą, zgodnie z projektem opracowanym przez mgr inż. arch. A. P., w grudniu 2015 r., na działce nr ewidencji gruntów [...] w [...] (gm. [...]).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił Gminie [...] pozwolenia na podejmowanie, na terenie parku wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], działań polegających na budowie budynku przyrodniczej izby edukacyjnej wraz z infrastrukturą.

W dniu 7 grudnia 2016 r. do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpłynął wniosek Skarżących o wznowienie postępowania zakończonego ww. Decyzją (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Skarżący podnieśli, że działka nr ew. [...] w [...], znajduje się na terenie zabytkowego parku, który obejmuje także działki o numerach [...] i [...], stanowiące ich własność. Park dworski w [...] stanowi ukształtowaną historycznie przestrzeń obejmującą elementy przyrodnicze i cywilizacyjne (zgodnie z art. 3 pkt 14 u.o.z.o.z.). Przestrzeń ta stanowi jednolitą całość, noszącą w sobie zapis kultury gospodarowania przestrzennego. Jako całość, park został wpisany do rejestru zabytków jedną decyzją. Działania w części parku, na działce nr [...] nie pozostaną, zdaniem Skarżących, bez wpływu na pozostałą część parku. Oznacza to konieczność uznania ich za strony postępowania jako właścicieli działek o nr ew. [...] i [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uchylenia pozwolenia nr [...], na mocy którego udzielono Gminie [...] pozwolenia na podejmowanie działań polegających na budowie w [...] (gm. [...]), na działce nr ewidencji gruntów [...], przyrodniczej izby edukacyjnej. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji odnosząc się do przyczyn wznowienia postępowania wyraził pogląd, że wydanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków pozwolenia na prowadzenie działań mogących prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków (na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11) oddziałuje w bezpośredni sposób także na nieruchomość sąsiednią, objętą tą samą ochroną konserwatorską, a nieruchomość Skarżących spełnia te kryteria - jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie terenu, na którym ma powstać tzw. izba przyrodnicza oraz jest objęta tą samą formą ochrony konserwatorskiej - która obejmuje wpisany do rejestru zabytków park podworski.

Odnosząc się natomiast do istoty sprawy, organ opisał w szczegółowy sposób położenie parku, jego historię, elementy przyrodnicze i usytuowanie różnych budynków. Zaznaczył, że w bezpośrednim sąsiedztwie dworków (szczególnie starszego) istnieje szereg budynków gospodarczych, które degradują park. Działki nr [...] i [...], należące do Skarżących, usytuowane są w południowo-zachodniej części parku. Budynek nowego dworu (budynek mieszkalny) znajduje się przy południowej granicy, niemal na wprost kościoła św. [...] (po drugiej stronie drogi na [...]). Na północ od niego rozciąga się park. Budynek tzw. izby przyrodniczej ma powstać w części południowo - wschodniej, niemal na osi łuku drogi do [...]. Usytuowano go w miejscu niezadrzewionym parku, w pobliżu starego dworu i budynków gospodarczych.

Budynek ten miałby służyć ekspozycji "okazów przyrodniczych" dla "zwiedzających park" ze względu na "bogactwo flory i fauny". W budynku ma się mieścić sala izby przyrodniczej z kominkiem, duża sala do dystrybucji posiłków, oraz zaplecze gospodarcze i sanitariaty. Projekt nie precyzuje aranżacji ekspozycji zbiorów, nieco szerszy opis obejmuje wyłącznie działalność gastronomiczną. Tzw. izba przyrodnicza ma być prostopadłościanem nakrytym dachem dwuspadowym o niewielkim, 30-stopniowym nachyleniu połaci, krytych blachodachówką o nieokreślonym kolorze. Nieokreślona jest też kolorystyka samego budynku. Opierając się na mapie do celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu (a więc na której powinny być oznaczone wszystkie drzewa i skupiska krzewów) można stwierdzić, że budynek usytuowano tak, aby nie naruszyć żadnego istniejącego drzewa.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że oceny merytorycznej budynku i jego usytuowania - a więc jego wpływu na zachowanie wartości parku dworskiego - dokonał Kierownik Delegatury w [...], wydając pozwolenie nr [...]. Decyzja ta jest obecnie kontrolowana wyłącznie w granicach określonych art. 145 §1 k.p.a. Organ pierwszej instancji stwierdził, że we wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazali jakie, ich zdaniem, szkody poniesie park, na skutek wybudowania izby, nie wyjaśnili jednak, w jaki sposób budowa ta mogłaby negatywnie wpływać na korzystanie przez nich z zabytkowego parku - w tym szczególnie fragmentu stanowiącego ich własność. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, trudno przypisać projektowanemu budynkowi walory architektoniczne, jednak nie sposób dopatrzyć się aby jego gabaryty i usytuowanie (nieco obok linii łączącej dawne dwory; nie jest to oś kompozycyjna parku) naruszało interes Skarżących, jako właścicieli parku. Lokalizacja budynku nie narusza elementów kompozycji parku. Realizacja inwestycji nie powodowałaby też zachwiania warunków przyrodniczych w parku, co mogłyby negatywnie oddziaływać na zieleń w części parku należącej do skarżących. W ocenie organu, pomimo uznania państwa Budników za stronę postępowania, brak było przesłanek do zastosowania w sprawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

2. Od decyzji odwołanie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego złożyli Skarżący, wnosząc o uchylenie w całości ww. decyzji wydanej z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 8 i art. 151 § 1 pkt 2 k. p. a. oraz z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g i art. 7 pkt 1, poprzez nierespektowanie przepisów określonych w art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z.o.z. oraz o uchylenie w całości decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], wydanej z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 28 i art. 127 § 1 k. p. a. oraz wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 7 pkt 1 i art. 36 ust. 1 pkt 11 (wydanie decyzji w sposób sprzeczny z zasadami określonymi w art. 4 pkt 2 i 3) u.o.z.o.z.

3. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2017 roku, nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że do podstawowych zasad postępowania administracyjnego należy wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych. Jako podstawę prawną ww. decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], wskazano przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.o.z. Przepis ten stanowi, że prowadzenie przy zabytku wpisanym do rejestru działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pod pojęciem zabytku należy rozumieć nie tylko budynek wpisany do rejestru, ale także figurujący w tym rejestrze park, zespół budowlany, czy układ urbanistyczny, co wynika z art. 6 ust. 1 u.o.z.o.z.

Organ odwoławczy podkreślił, iż w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy administracyjnego prawa materialnego. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. (sygn. akt I SA 1748/83) NSA wyraził pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo zadać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Norma prawna musi zatem chronić prawo przysługujące osobie, która się na nią powołuje, jak również służyć zabezpieczeniu jej interesów w takim zakresie, w jakim może odnosić się do toczącego się postępowania administracyjnego. Status strony wynikać musi z przepisu prawa materialnego, ustanawiającego prawa lub obowiązki po stronie podmiotu, a nie normy odwołującej się do czynności prawnych pomiędzy podmiotami. Istotą interesu prawnego jest bowiem jego bezpośredni związek z konkretną normą prawa materialnego, co oznacza iż istnieje przepis prawa który można wskazać jako podstawę i z której podmiot legitymujący się interesem może wywodzić swoje racje. Pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym nie można wiązać z subiektywnym odczuciem jednostki, co do naruszenia jej interesu, ale istnieniem normy prawnej, którą to rozstrzygnięcie narusza. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

W ocenie organu odwoławczego, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 organ ochrony konserwatorskiej bada jedynie, czy projektowane działania wpłyną na zabytek, którym w niniejszej sprawie jest park dworski. Organy ochrony konserwatorskiej, wyposażone w odpowiednie kompetencje i specjalistyczną wiedzę, wydając decyzję na podstawie ww. regulacji, dokonują oceny projektowanych robót z uwagi na zachowanie zabytku. Skoro więc celem tego postępowania jest ochrona tego konkretnego zabytku, to w takim zakresie norma art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.o.z. wyznacza podmioty posiadające interes prawny w tej sprawie. Tym samym, strony postępowania prowadzonego w trybie tego przepisu, określone muszą zostać z uwzględnieniem zakresu treści żądania wnioskodawcy. Zgodnie z art. 5 pkt 2, 3 i 4 u.o.z.o.z., opieka nad zabytkiem, sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków: prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlankach przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwale zachowanie jego wartości. W przypadku zabytków składających się z kilku nieruchomości, których właścicielami są różne podmioty, każdy z tych podmiotów jest obarczony wskazanymi powyżej obowiązkami wyłącznie w odniesieniu do swojej części zabytku. Oznacza to, że właściciele nieruchomości sąsiednich, nawet objętych tą samą formą ochrony konserwatorskiej, nie zawsze będą stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego. Nie można także zaakceptować również założenia, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.o.z. wykluczone jest posiadanie legitymacji strony przez właściciela obiektu sąsiedniego.

Organ odwoławczy podkreślił, że uznanie właściciela nieruchomości sąsiedniej za stronę postępowania konserwatorskiego wymaga zatem ustalenia, że pozwolenie na podjęcie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru oddziałuje w bezpośredni sposób także na nieruchomość sąsiednią, objętą ochroną konserwatorską. Będzie to miało miejsce w sytuacji, gdy prace przy zabytku objęte wnioskiem, będą ingerować w sąsiednie nieruchomości w sposób, który wpływa na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości sąsiednich, wynikające z przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Poprzez bezpośrednie odziaływanie inwestycji należy zatem rozumieć taką sytuację, w której roboty budowlane prowadzone przy zabytku stanowią ingerencję w nieruchomości sąsiednie wpisane do rejestru zabytków wymuszając na właścicielu nieruchomości sąsiedniej - chociażby potencjalnie - działania ingerujące w substancję lub wygląd należącej do niego części zabytku. Wówczas właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.o.z. Ocena legitymacji procesowej w postępowaniu - prowadzonym w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym - dotyczącym decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.o.z. powinna być zatem dokonywana każdorazowo w realiach konkretnej sprawy.

W niniejszej sprawie obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac przy zabytku wynika z faktu, iż nieruchomość, na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie parku dworskiego w miejscowości [...], gm. [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], z dnia [...] kwietnia 1984 r. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją jest odmowa uchylenia decyzji ostatecznej, pozwalającej na budowę na terenie ww. parku izby przyrodniczej wraz z infrastrukturą, na działce nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, zakres wnioskowanych prac ogranicza się wyłącznie do terenu inwestycji i nie obejmuje sąsiednich działek, oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i nr [...], stanowiących własność skarżących. Z analizy projektu budowlanego wynika, że zakres wskazanych we wniosku prac, na przeprowadzenie których udzielił pozwolenia [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pozwala przyjąć, iż nie ingerują one w działki gruntu stanowiące własność skarżących. Planowane działania nie wymuszają na skarżących żadnych działań, niezbędnych ze względu na ochronę części zabytkowego parków, która stanowi Ich własność. Sam fakt, iż działki gruntu będące własnością skarżących wpisane są do rejestru zabytków na podstawie tej samej decyzji, co działka objęta wnioskiem o wydanie pozwolenia, nie uzasadnia skarżącym przyznania legitymacji stron postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną. Tym samym, organ odwoławczy nie podziela poglądu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, że w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił uchylenia ww. decyzji z dnia [...] marca 2016 r., jednakże z powodów innych, niż wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uchybienia w tym zakresie zostały jednakże naprawione przez organ odwoławczy.

3. W dniu 16 lipca 2018 roku Skarżący – A. B., G. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2018 roku, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak i decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2017 r. W skardze wskazali na naruszenie:

a) art. 28 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię, dokonaną w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a polegającą na całkowicie błędnym przyjęciu, że skarżącym nie można przypisać przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], i w efekcie powyższego bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji;

b) art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., polegające na jego niezastosowaniu i pozostawieniu w obrocie prawnym wadliwej decyzji organu I instancji,

c) art. 4 pkt 2 i pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. u.o.z.o.z., poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem przedmiotowych przepisów i w rezultacie utrzymanie w mocy, w całości, zaskarżonej decyzji organu I instancji, a zatem pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji organu I instancji, która usankcjonowała wadliwe pozwolenie konserwatorskie pozwalające na prowadzenie robót budowlanych szkodliwych dla zabytku i skutkujących powstaniem istotnego uszczerbku wartości zabytkowych parku dworskiego w [...],

d) art. 5 pkt 2, pkt 3, pkt 4 u.o.z.o.z., poprzez błędną interpretację polegającą na wadliwym przyjęciu, że w przypadku zabytków składających się z kilku nieruchomości, których właścicielami są różne podmioty, każdy z tych podmiotów jest obarczony obowiązkami wynikającymi z art. 5 pkt. 2, pkt 3, pkt 4 u.o.z.o.z., wyłącznie w odniesieniu do swojej części zabytku, a z całkowitym pominięciem przez organ II instancji okoliczności, że park dworski, który jest historycznym założeniem przestrzennym, dworsko-parkowym stanowi jednorodną całość, to znaczy jest zabytkiem o charakterze homogenicznym i ingerencja w zabytkową tkankę jednej z kilku nieruchomości - które są odrębne jedynie pod względem formalno-prawnym, ale pod względem konserwatorskim te odrębne nieruchomości tworzą jedną, zabytkową całość - stanowi zniekształcenie i zniszczenie zabytkowego charakteru parku jako całości,

e) art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.o.z. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez błędną interpretację, przejawiającą się w przyjęciu, że w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.o.z. w zw. z art. 28 k.p.a., jeżeli wnioskodawca wystąpił o udzielnie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku będącym jego własnością, to jedynie właściciel tej działki jest stroną postępowania, natomiast właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia udzielanego w trybie art. 36 ust. 1 pkt. 11) u.o.z.o.z.

Organowi I instancji Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na jego niezastosowaniu, pomimo wyraźnego stwierdzenia przez organ I instancji zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

b) art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na niewłaściwym (nieuprawnionym) zastosowaniu tego przepisu, przejawiające się w odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, w sytuacji która nie uprawniała do zastosowania art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.,

c) art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w tym, że organ I instancji - wbrew dyspozycji przepisu art. 7 k.p.a. - nie podjął wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w tym w szczególności nie przeprowadził oględzin zabytkowego parku dworskiego w [...] i nie dokonał pełnej analizy oddziaływania planowanej inwestycji - w postaci wzniesienia budynku przyrodniczej izby edukacyjnej - na park dworski wpisany do rejestru zabytków,

d) art. 8 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w tym, że organ I instancji prowadził postępowanie w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, co znalazło odzwierciedlenie w zaprezentowaniu przez organ I instancji skrajnie rozbieżnych stanowisk w postanowieniach z dnia [...] lutego 2017 r. (postanowienie nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oraz postanowienie nr [...] wstrzymujące wykonanie decyzji nr [...], z dnia [...] marca 2016 r.) oraz w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie oceny, czy inwestycja polegająca na wybudowaniu budynku przyrodniczej izby edukacyjnej wraz z infrastrukturą w parku dworskim w [...] ingeruje w ten park w sposób istotny.

Wskazano także na naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 4 pkt 2 i pkt 3; art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z., poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem przedmiotowych przepisów i w rezultacie pozostawienie w obrocie prawnym wadliwego pozwolenia konserwatorskiego nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., pozwalającego na prowadzenie robót budowlanych szkodliwych dla zabytku i skutkujących powstaniem istotnego uszczerbku wartości zabytkowych parku dworskiego w [...].

W uzasadnieniu skargi, wskazali, iż organ II instancji, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, dokonał całkowicie wadliwej interpretacji przepisu art. 28 k.p.a., przejawiającej się w błędnym ustaleniu przez organ II instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania wszczętego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.o.z. Skoncentrowanie się przez organ II instancji wyłącznie na sferze obowiązków podmiotu jest całkowicie błędne i bezpodstawne także z perspektywy wywodów samego organu II instancji zawartych w treści zaskarżonej decyzji. Poglądy organu II instancji są wzajemnie sprzeczne, a ostateczne stanowisko organu II instancji jest niezrozumiałe i niespójne.

Skarżący podnieśli, iż - wbrew twierdzeniom organu II instancji - w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. przysługiwał im status strony, który wynika z przepisów prawa materialnego, ustanawiających konkretne prawa po stronie skarżących. Mianowicie, przepisami tymi są - całkowicie pominięte przez organ II instancji - artykuły: art. 4 pkt 2 i pkt 3; art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g oraz art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z. Skoro w Konstytucji przesądzono o tym, że Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji), a w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami postanowiono, iż organami ochrony zabytków są: 1) minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje Generalny Konserwator Zabytków; 2) wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje wojewódzki konserwator zabytków (art. 89 u.o.z.o.z.) to oczywistym jest, że ochrona zabytków spoczywa na państwie polskim. Skoro zatem skarżący stali się współwłaścicielami nieruchomości, które w chwili nabycia prawa własności, posiadały - i nadal jeszcze posiadają - charakter zabytkowy, wespół z inną nieruchomością, a na organach państwowych spoczywa obowiązek ochrony zabytków, to z powołaniem się na przepisy art. 4 pkt 2 i pkt 3; art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. g oraz art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z., skarżący mają prawo do tego, by należące do nich nieruchomości nie zostały pozbawione zabytkowego charakteru. Skarżący mają interes prawny w posiadaniu zabytkowej nieruchomości w postaci oryginalnej, niezniekształconej, niezdewastowanej. Skarżący mają prawo żądać od organów państwowych, powołanych do ochrony zabytków, zaprzestania działań zmierzających do utraty przez skarżących możliwości posiadania nieruchomości, wchodzących w skład zabytkowego parku dworskiego, w jego postaci oryginalnej, niezniekształconej, z nienaruszoną tkanką zabytkową. Postępowanie dotyczy zatem nie tylko interesu prawnego Gminy [...], która jest właścicielem działki nr [...], ale w równym stopniu dotyczy interesu prawnego skarżących. Interes prawny skarżących w przedmiotowym postępowaniu przejawia się w tym, że mają oni prawo w dalszym ciągu współposiadać zabytkowy park dworski w jego oryginalnej postaci. Skarżący mają zatem prawo przeciwdziałać wszelkim działaniom organu administracji publicznej, które - wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi ochrony zabytków - zmierzają do zniekształcenia zabytkowej tkanki parku dworskiego. Skarżących nie dopuszczono do udziału w sprawie i odmówiono im przymiotu strony postępowania prowadzonego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.o.z., pomimo faktu, że inwestycja planowana w parku dworskim w [...] oddziałuje na cały park dworski, a zatem ma bezpośrednie - bardzo dotkliwe - oddziaływanie także na tę część parku, która jest współwłasnością skarżących.

Skarżący ponieśli, iż nieruchomość położona w [...], gmina [...], obejmująca działki gruntu oznaczone numerami [...] i [...], które są współwłasnością skarżących - na zasadzie małżeńskiej majątkowej wspólności ustawowej - nie stanowi odrębnego zabytku. Zabytkiem jest park dworski w [...] jako całość. Gdyby było inaczej to z pewnością nie mielibyśmy do czynienia z wpisaniem do rejestru zabytków całego parku dworskiego (parku krajobrazowego) na mocy jednej decyzji i pod jednym numerem ([...]) z jednoczesnym objęciem całego parku dworskiego jedną ochroną konserwatorską. Park dworski, który jest historycznym założeniem przestrzennym dworsko-parkowym stanowi jednorodną całość, to znaczy jest zabytkiem o charakterze homogenicznym i ingerencja w zabytkową tkankę jednej z nieruchomości, które tworzą ten zabytek, stanowi zniekształcenie i zniszczenie zabytkowego charakteru parku jako całości. Dzieje się tak dlatego, że poszczególne nieruchomości są rozpatrywane oddzielnie jedynie pod względem formalno-prawnym, ale nie pod względem konserwatorskim. Jeśli zatem dojdzie do takiego zniszczenia, co jest w pełni realne w przypadku wykonania przez Gminę [...] pozwolenia nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., to trudno będzie stwierdzić, że skarżący - wraz z Gminą [...] - nadal jeszcze są współwłaścicielami zabytkowego parku dworskiego. Zabytkowa tkanka parku zostanie bowiem zniekształcona poprzez wprowadzenie całkowicie "obcego elementu", nieprzystającego do historycznego założenia przestrzennego, dworsko-parkowego. Skoro zatem skarżący stoją obecnie przed realnym zagrożeniem, że nieruchomości, których są współwłaścicielami (oznaczone numerami: [...] i [...]), w nieodległej perspektywie przestaną tworzyć - wraz z działką gruntu o nr [...], która jest własnością Gminy [...] - zabytkowy park dworski, gdyż zabytkowa substancja parku zostanie zatracona, to oczywistą staje się okoliczność, że wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.o.z., oddziałuje w bezpośredni sposób także na nieruchomości skarżących, które są nieruchomościami sąsiednimi i objęte są tą samą ochroną konserwatorską, co nieruchomość oznaczona geodezyjnie numerem [...], na której ma być zrealizowana inwestycja.

Skarżący podnieśli, iż skoro przyznanie właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przymiotu strony postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.o.z. w części orzeczeń uzależniona jest od tego czy - w stanie konkretnej sprawy - roboty budowlane będą oddziaływały na nieruchomość sąsiednią w bezpośredni sposób, zaś inne orzeczenia wprost przesądzają o tym, że wydanie decyzji w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.o.z., a więc udzielenie zgody na podjęcie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru oddziałuje także w bezpośredni sposób na nieruchomość sąsiednią objętą tą samą ochroną konserwatorską, jeżeli nieruchomość sąsiednia, obok nieruchomości, której dotyczy udzielenie pozwolenia, jest częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego, to stwierdzić należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy przesłanki nakreślone w orzecznictwie NSA i WSA zostały spełnione. Godzi się bowiem zauważyć, że historyczny układ urbanistyczny posiada charakter niejednorodny (heterogeniczny), podczas gdy park dworski jest zabytkiem homogenicznym (jednolitym, jednorodnym). Jeśli więc mamy do czynienia z bezpośrednim oddziaływaniem w przypadku zabytku heterogenicznego, to tym bardziej oddziaływanie takie ma miejsce jeśli idzie o zabytek homogeniczny - jednorodny. W przypadku parku dworskiego zespolenie poszczególnych działek gruntu składających się na ten park ma charakter pełny, prowadzący do zatarcia granic. Ewentualne granice istnieć mogą jedynie z prawnego punktu widzenia (stosunki właścicielskie), ale nie niweczą one jednorodnej struktury zabytku. Ma to ten skutek, że oddziaływanie na którąkolwiek działkę gruntu, która w sensie prawnym stanowi odrębną nieruchomość, wywołuje konsekwencje w odniesieniu do całego zabytku. Na szczególne podkreślenie zasługuje też fakt, że istotny jest stopień oddziaływania. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z maksymalnym stopniem oddziaływania, który może skutkować zatraceniem zabytkowej tkanki parku dworskiego.

Odwołując się do "Opinii dotyczącej oceny wartości historycznych i kompozycyjnych oraz zagrożeń zabytkowego zespołu przestrzennego dworsko-parkowego z folwarkiem w [...] (gmina [...], dawne województwo [...], obecne województwo [...])", z dnia [...] maja 2017 r., sporządzonej przez Panią dr hab. inż. arch., prof. SSW, B. L., skarżący podnieśli, iż projektowana inwestycja, która może być zrealizowana na podstawie pozwolenia nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., stoi w całkowitej sprzeczności ze sztuką konserwatorską. W opinii tej jednoznacznie wskazano, że jakakolwiek ingerencja w historyczną geometrię przestrzeni w przypadkowym miejscu doprowadzi do naruszenia, w sposób znaczący, wartości zabytkowych historycznej kompozycji parku, przesłaniając kompozycyjne powiązania widokowe pomiędzy ważnymi elementami zespołu dworsko-parkowego. Wybudowanie izby edukacyjnej wraz z infrastrukturą, planowane jest w takim miejscu parku dworskiego, w którym żaden budynek nigdy nie istniał i nie mógł istnieć z uwagi na historyczne zasady kształtowania tego rodzaju założeń przestrzennych. Zrealizowanie inwestycji poskutkowałoby zatem zatarciem nie tylko historycznego rozplanowania zespołu dworskiego (kompozycji przestrzennej, relacji jakie zachodziły między obszarami historycznie zabudowanymi, a obszarami historycznie niezabudowanymi, istotnymi powiązaniami widokowymi pomiędzy historycznymi budynkami mieszkalnymi (dawnych właścicieli majątku), ale także zatarciem ukształtowanej historycznie hierarchii budynków tworzących krajobraz kulturowy wsi. Dominująca rola historycznych budynków wsi, czyli kościoła, dworu i dworku, występujących w krajobrazie kulturowym, zostałaby całkowicie zatarta przez projektowany budynek w postaci izby edukacyjnej wraz z infrastrukturą. Z faktu, iż w otoczeniu głównego dworu występuje cały szereg budynków gospodarczych, które degradują park, nie wynika jeszcze przesłanka, że w związku z tym można zgodzić się na powstanie kolejnego budynku wraz z rozbudowaną infrastrukturą, który w sposób ewidentny doprowadzi do dalszej dewastacji parku. Co więcej, znajdujący się w otoczeniu tzw. "nowego dworku" obiekt budowlany w postaci kiosku handlowego, degradujący otoczenie i wizerunek parku, został rozebrany, co uznać należy za właściwy kierunek działań na obszarze zabytkowego parku dworskiego. Chybiony jest także w ocenie skarżących argument organu I instancji, iż projektowana inwestycja nie powodowałaby zachwiania warunków przyrodniczych w parku, które mogłoby negatywnie oddziaływać na zieleń w części parku stanowiącej współwłasności skarżących. Godzi się bowiem zauważyć, że zakres ochrony parku nie obejmuje tylko samego drzewostanu, ale dotyczy również elementów kompozycyjnych i wewnętrznych powiązań zachodzących pomiędzy tymi elementami, jak również powiązań zachodzących pomiędzy parkiem, a jego krajobrazowym otoczeniem. Wynika to m.in. z [...] z 1981 r. oraz z "Wytycznych dotyczących standaryzacji działań konserwatorskich w odniesieniu do zabytków zieleni na potrzeby realizacji Krajowego Programu Ochrony Zabytków i Opieki nad Zabytkami na lata 2014 - 2017". Z punktu widzenia sztuki konserwatorskiej planowane przekształcenia parku dworskiego w [...], polegające na wybudowaniu na terenie tegoż parku izby edukacyjnej wraz z infrastrukturą, uznać należy zatem za niedopuszczalne, gdyż stanowią realne zagrożenie zniekształcenia i zatarcia zabytkowej tkanki parku.

Skarżący wskazali, iż organ II instancji dopuścił się również naruszenia art. 5 pkt 2, pkt 3, pkt 4 u.o.z.o.z., poprzez błędną interpretację tego przepisu. Organ II instancji, dokonał bowiem nieuprawnionego uogólnienia, w myśl którego w przypadku zabytków składających się z kilku nieruchomości, których właścicielami są różne podmioty, każdy z tych podmiotów jest obarczony obowiązkami wynikającymi z art. 5 pkt 2, pkt 3, pkt 4 u.o.z.o.z., wyłącznie w odniesieniu do swojej części zabytku. Organ nie wziął natomiast pod uwagę okoliczności, że inaczej rzecz ma się w sytuacji zabytków o charakterze homogenicznym. Tymczasem, park dworski, który jest historycznym założeniem przestrzennym dworsko-parkowym, stanowi jednorodną całość, to znaczy jest zabytkiem o charakterze homogenicznym i ingerencja w zabytkową tkankę jednej z kilku nieruchomości - które są odrębne jedynie pod względem formalno-prawnym, ale pod względem konserwatorskim te odrębne nieruchomości tworzą jedną, zabytkową całość - stanowi zniekształcenie i zniszczenie zabytkowego charakteru parku jako całości.

Ponadto, w ocenie skarżących organ I instancji wprawdzie nie naruszył art. 28 k.p.a., właściwie przyjmując, że skarżącym przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. i co za tym idzie w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka z art. 145 §1 pkt. 4 k.p.a. Jednakże organ ten dopuścił się rażącego pogwałcenia art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. Pomimo zaistnienia przesłanki z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. - co organ I instancji sam ustalił - organ I instancji nie wypełnił dyspozycji z art. 151 §1 pkt 2 k.p.a., który jednoznacznie nakazuje organowi administracji publicznej wydanie decyzji, w której organ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 §1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ I instancji całkowicie błędnie zastosował art. 151 §1 pkt 1 k.p.a., odmawiając uchylenia decyzji dotychczasowej, w sytuacji która nie uprawniała do jego zastosowania, przez co organ I instancji naruszył w/w przepis. Jednocześnie - jak podkreślono już powyżej - organ I instancji zobligowany był zastosować art. 151 §1 pkt 2 k.p.a., czego nie uczynił, stwierdzając, że nie znaleziono przesłanek do zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

4. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga jest zasadna, ale nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

1. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, nie zastępuje go w czynnościach (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I FSK 2124/11). Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: P.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja prawo narusza.

2. Istota sprawy dotyczy tego czy zasadnie w postępowaniu nadzwyczajnym (dotyczącym wznowienia postępowania administracyjnego) odmówiono Skarżącym przymiotu strony postępowania i w konsekwencji odmówiono uchylenia pozwolenia z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] na mocy którego udzielono Gminie [...] pozwolenia na podejmowanie działań polegających na budowie w [...] (gm. [...]), na działce nr ewidencji gruntów [...], przyrodniczej izby edukacyjnej wraz z infrastrukturą, zgodnie z projektem opracowanym przez mgr inż. arch. A. P., w grudniu 2015 r.

Zdaniem organu I instancji, Skarżący posiadali przymiot strony, gdyż wydane pozwolenie oddziałuje w bezpośredni sposób na ich nieruchomość sąsiednią, ale nie znaleziono przesłanek do zastosowania art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. (uchylenie decyzji dotychczasowej). W ocenie zaś organu II instancji, Skarżący nie posiadają przymiotu strony w postepowaniu, gdyż zakres wnioskowany prac ogranicza się wyłącznie do terenu inwestycji i nie obejmuje działek sąsiednich. Sam fakt, iż działki gruntu będące własnością Skarżących wpisane są do rejestru zabytków na podstawie tej samej decyzji, co działka objęta wnioskiem o wydanie pozwolenia, nie uzasadnia Państwu Budnikom przyznania legitymacji stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2016 r., nr [...]. Tym samym, organ odwoławczy nie podzielił poglądu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, że w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem Skarżących, obie decyzje organów są wewnętrznie sprzeczne i niezgodne z prawem. Skarżący posiadają przymiot Strony w niniejszym postępowaniu.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należy przyznać Stronie skarżącej a nie organowi II instancji.

3. W pierwszej kolejności należy wskazać podstawowe przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

Wznowienie postępowania jest jednym z trybów weryfikacji decyzji ostatecznych, a przesłanki jego zastosowania określa art. 145 § 1 k.p.a. W punkcie 4 jako przesłankę wznowienia postępowania wskazano fakt, iż strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Przepis art. 148 § 1 k.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. Przepisy prawa zakreślają przy tym termin dla dokonania tej czynności - w przypadku ww. przyczyny, wniosek o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przepis art. 151 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, iż organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Przepis art. 146 § 2 k.p.a. stanowi, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zatem, postępowanie wznowieniowe przebiega dwuetapowo: pierwszym etapem jest ustalenie najistotniejszych kwestii formalnych, tj. - w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 - czy wniosek został złożony w terminie oraz czy wskazano w nim przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 k.p.a. lub z art. 145a i 145b k.p.a. Ponadto na etapie tym bada się stronę przedmiotową wznowienia postępowania, tj. czy w obrocie prawnym istnieje ostateczne postanowienie zaskarżalne zażaleniem lub ostateczna decyzja administracyjna. Etap wstępny kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Dopiero po wydaniu tego postanowienia organ właściwy może odnieść się do przyczyn wznowienia, do tego czy zaistniały w konkretnej sprawie oraz jaki jest ich wpływ na wynik sprawy zakończonej już ostatecznym rozstrzygnięciem. Zakres wznowienia postępowania, a tym samym - badania sprawy co do przesłanek wznowienia i co do istoty sprawy, wyznacza, w sytuacji wznowienia postępowania na wniosek strony - treść tego wniosku. W związku z tym, zbadanie, czy w istocie dana decyzja ostateczna została wydana z uchybieniem co do obowiązku zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu, może zostać zbadana wyłącznie po wznowieniu postępowania.

Z kolei, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Pojęcie interesu prawnego, z którego wywodzi się legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać w oparciu o normy prawa materialnego. Dany podmiot posiada interes prawny wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. To nie art. 28 k.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna) która chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2019 II OSK 388/17).

Interes prawny to osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek generalnie o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego (może też należeć do innej gałęzi prawa), a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/16).

Zgodnie z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji. Przepis ten nie wymaga stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Wpływ tego braku udziału na wynik sprawy może być dopiero oceniony w postępowaniu wznowieniowym i przeprowadzeniu postępowania z udziałem strony (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 582/18).

Zasadniczą przesłanką dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.). Tak wyznaczona przesłanka dopuszczalności wznowienia postępowania ma znaczenie dla wykładni regulacji prawnej zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie w sprawie postępowania. Ciężka, kwalifikowana wadliwość procesowa wyliczona w art. 145 § 1 k.p.a. to wadliwość, którą zostało dotknięte postępowanie zakończone ostateczną decyzją. Termin do złożenia żądania wznowienia postępowania nie może być liczony od daty zdarzeń, które miały miejsce przed zakończeniem postępowania w sprawie. Przy tym przepis ten musi być oceniany łącznie z unormowaniem zawartym w art. 147 zd. drugie k.p.a. stanowiącym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w art. 145a k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Powyższe świadczy o tym, że tylko wola podmiotu, którego to naruszenie dotyczy, wyrażona w żądaniu wznowienia postępowania decyduje o czynnościach procesowych prowadzących do ponownego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 468/17).

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni.

Zgodnie z art. 4 ustawy o ochronie zabytków, ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Zgodnie z art 6 ust. 1 lit. g, ustawy o ochronie zabytków, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni. Formami ochrony zabytków jest między innymi wpis do rejestru zabytków (art. 7 ustawy o ochronie zabytków).

4. Z akt sprawy i przeprowadzonych postepowań administracyjnych, wynika, że:

- wniosek o wznowienie postepowania został złożony w terminie (Skarżący dowiedzieli się z pisma Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2016 r. o spornym pozwoleniu);

- Skarżący nie brali w ogóle udziału w postępowaniu zwykłym;

- jako podstawę prawną decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2016 r., nr [...], wskazano przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków;

- wskazanym zabytkiem jest park dworski w [...] jako całość (jedna decyzja i jeden numer);

- działki o nr [...] i nr [...] są własnością Skarżących i wchodzą w skład zabytkowego parku;

- pozwolenie na budowę izby edukacyjnej dotyczy działki o nr [...] również wchodzącej w skład parku.

Należy podzielić pogląd, zgodnie z którym ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie określa podmiotów uprawnionych do bycia stroną w postępowaniu o pozwolenie na wykonanie prac, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 tej ustawy. Należy zatem stosować regulacje przewidziane w k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 772/12). Ocena legitymacji procesowej w postępowaniu - prowadzonym w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym - dotyczącym decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, 2 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - powinna być dokonywana każdorazowo w realiach konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1282/17). Tak też należało w tej sprawie procedować.

W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli roboty budowlane prowadzone przy zabytku stanowiły ingerencję w chroniony układ urbanistyczny i w ten sposób oddziaływały na nieruchomość sąsiednią również objętą ochroną tego układu, wymuszając na nim - chociażby potencjalnie - działania ingerujące w substancję lub wygląd tego budynku, a przez to zmianę w układzie funkcjonalnym tego obszaru, to właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2519/13).

Zdaniem Sądu, ocena legitymacji procesowej w postępowaniu - prowadzonym w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym - dotyczącym decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, 2 i 11 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powinna być dokonywana każdorazowo w realiach konkretnej sprawy, a zwłaszcza nie jest dopuszczalne przyjęcie, że brak takiej legitymacji u właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, której dotyczy decyzja o pozwoleniu konserwatorskim, jest okolicznością oczywistą (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r sygn. akt II OSK 983/13). Nie można zatem przyjąć, tak jak to uczynił organ II instancji, że zakres wnioskowanych prac ogranicza się wyłącznie do terenu inwestycji i nie obejmuje sąsiednich działek, oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i nr [...], stanowiących własność Państwa A. i G. B. Tym samym inwestycja ta nie oddziałuje w sposób bezpośredni na nieruchomość sąsiednią.

Zdaniem Sądu, właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeli jest to nieruchomość sąsiednia do nieruchomości na której ma być realizowana budowa zespołu danych budynków, łącznie z ich infrastrukturą techniczną oraz oczywiście pod warunkiem, że jest również częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego. Wydanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 powyższej ustawy, pozwolenia na podjęcie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru oddziałuje w bezpośredni sposób także na nieruchomość sąsiednią objętą tą samą ochroną konserwatorską (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2073/11).

Zatem, słusznie ustalił organ I instancji, że właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków, jeżeli nieruchomość ta, obok nieruchomości, której dotyczy udzielenie pozwolenia, jest częścią tego samego parku (por. podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1369/10). Błędne są zaś ustalenia w tym zakresie organu II instancji.

5. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę powyższe, decyzja organu II instancji jest niezgodna z prawem i należało ją uchylić. W sprawie naruszono art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię w związku z art. 36 ust. 1 pk1 11 ustawy o ochronie zabytków.

Błędnie organ II instancji uznał, że Skarżącym nie przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Zasadnie zaś organ I instancji wskazał, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. (czego niesłusznie nie podzielił organ odwoławczy). W związku z tym zaistniała przesłanka do tego, aby wznowić postępowanie administracyjne, gdyż Strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skarżący jako właściciele dwóch działek ([...] i [...]) w [...] leżących w granicach zabytkowego parku powinni być uznani za stronę postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na wybudowanie izby przyrodniczej (dz. [...]) na terenie parku.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą zobowiązane uznać Skarżących jako Stronę postępowania i wznowić postępowanie administracyjne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Skarżący powinni mieć zagwarantowany czynny udział w postepowaniu w sprawie pozwolenia na podejmowanie działań polegających na budowie w [...] (gm. [...]), na działce nr ewidencji gruntów [...], przyrodniczej izby edukacyjnej wraz z infrastrukturą, zgodnie z projektem opracowanym przez mgr inż. arch. A. P.

W ocenie Sądu, do oceny organu ponownie rozpatrującego sprawę, należy także wskazać na możliwość o której mowa w art. 146 §2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Podkreślić trzeba, że samo uczestnictwo strony w postępowaniu nie gwarantuje wydania decyzji o treści odmiennej niż ta, która zapadłaby bez jej udziału. Nawet argumentacja podnoszona w tymże postępowaniu nie zawsze przemawia za wydaniem innej decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy zależy bowiem od tego, czy podnoszone argumenty są słuszne i czy mają istotny wpływ na wydawane rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1123/17). Ewentualna odmowa uchylenia decyzji, orzeczona z powołaniem się na art. 146 § 2 k.p.a., wymaga przekonującego wykazania, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie jednak co do istoty sprawy we wznowionym postępowaniu z powołaniem się na art. 146 § 2 k.p.a. nie może nastąpić przy jednostronnej tylko ocenie sprawy. W sytuacji zatem, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy istnieje dlatego, aby stwierdzić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1255/16).

6. Zdaniem Sądu, pozostałe zarzuty zawarte w skardze nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Odnoszą się bowiem do kwestii merytorycznych związanych z zasadnością i oceną prac budowlanych w parku dworskim w [...] odnosząc się do budowy przyrodniczej izby edukacyjnej. Stąd też Sąd na rozprawie oddalił wnioski dowodowe opisane w skardze (opinia dotycząca oceny wartości historycznych i kompozycyjnych oraz zagrożeń zabytkowego zespołu przestrzennego dworsko-parkowego z folwarkiem w [...] na okoliczność tego, iż planowane przekształcenie parku dworskiego w [...], polegające na wybudowaniu na terenie tegoż parku izby edukacyjnej wraz z infrastrukturą jest niedopuszczalne, gdyż stanowi realne zagrożenie zniekształcenia i zatarcia zabytkowej tkanki parku), gdyż opinia nie była niezbędna do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 §3 P.p.s.a.) w zakresie uznania Skarżących za Stronę postępowania administracyjnego.

7. Mając to na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. b P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W orzecznictwie podkreśla się, że w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I FSK 1168/18). Do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie wystarczy jednak samo ustalenie, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, ale konieczne jest wykazanie, że przesłanka wznowieniowa zaistniała na skutek naruszenia przepisów prawa przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3284/17). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ II instancji naruszył art. 28 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków.

8. O kosztach obejmujących wpis od skargi 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego (w kwocie 480 zł i 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).