Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 222/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 2 ust. 1 pkt 2 lit. j
journal: Dz.U. 2021 poz 1100
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 562/21 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr PS-V.8641.106.2021.2 w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od J.W. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 października 2021r. sygn. akt IV SA/Po 562/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 29 kwietnia 2021 r. nr PS-V.8641.106.2021.2 w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 19 marca 2021 r. znak PUP.EW.020317/00002/21 oraz zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od powyższych decyzji J.W. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z dnia 20 kwietnia 2004 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1100 z późn.zm.- dalej u.p.z.). W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała sposób rozumienia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j u.p.z., który jest kluczowy do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W ocenie organu, w skutek nabycia przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych od dnia [...] września 2020 r. z tym dniem przestała spełniać warunki uprawniające do pozostawania w ewidencji osób bezrobotnych. W ocenie skarżącej sposób rozumienia przywołanego przepisu przez organ jest błędny.

Według skarżącej dopiero z chwilą wydania decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, powinna ona utracić status bezrobotnego, pomimo iż świadczenie to przyznane zostało z mocą wsteczną.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli jest prawidłowość decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 29 kwietnia 2021 r. nr PS-V.8641.106.2021.2, utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z 19 marca 2021 r., nr PUP.EW.020317/00002/21, którą organ:

1. uchylił decyzję z dnia 13 października 2020r. PUP.EW.020317/00002/20 o uznaniu J.W. (dalej jako skarżąca) z dniem [...] października 2020r. za osobę bezrobotną;

2. odmówił uznania J.W. z dniem [...] października 2020r. za osobę bezrobotną;

3. uchylił decyzję z dnia 19.10.2020r. znak: PUP.EW.020317/00002/20 orzekającą o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych:

• od dnia [...].10.2020r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych 90 dnia posiadania prawa do zasiłku,

• od dnia [...].01.202 Ir. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych dni posiadania prawa do zasiłku;

4. umorzył postępowanie w sprawie przyznania prawa do zasiłku od dnia [...] października 2020r.

Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020r., poz. 1409 z późn. zm., dalej u.p.z. ).

Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotnym – jest osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, lit. i, j, l oraz osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie pobiera na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania.

W niniejszej sprawie decyzją z dnia 13 października 2020r. orzeczono o uznaniu skarżącej z dniem [...] października 2020r. za osobę bezrobotną. Natomiast decyzją z dnia 19 października 2020r. orzeczono o przyznaniu jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych:

- od dnia [...].10.2020r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych 90 dnia posiadania prawa do zasiłku,

- od dnia [...].01.2021 r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych dni posiadania prawa do zasiłku.

Następnie skarżącej przyznano decyzją Burmistrza [...] z dnia 10 lutego 2021 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to zostało przyznane z mocą wsteczną od dnia [...] września 2020 r. Problem jaki zatem się wyłania, to określenie daty, z którą skarżąca winna utracić status osoby bezrobotnej, a mianowicie wskazanie, czy datą tą jest data wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, czy też datą tą jest data, od której to świadczenie przysługuje ([...] września 2020 r.).

Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcia organów obu instancji nie są prawidłowe. Sąd podkreślił, że przepis art. 2 ust.1 pkt 2 lit. j u.p.z. w zakresie zwrotu "nie pobiera" powinien być rozumiany zgodnie z jego językowym znaczeniem. Pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego następuje w oparciu o decyzję przyznającą prawo do takiego świadczenia. Zatem dopiero z chwilą wydania decyzji istnieje podstawa prawna do jego pobierania. Przyznanie świadczenia z mocą wsteczną nie czyni przedstawionego rozumowania błędnym, gdyż również w takim przypadku podstawa prawna pobierania świadczenia – w postaci indywidualnej decyzji administracyjnej – istnieje dopiero z chwilą jej wydania, a właściwie z chwilą gdy decyzja ta stanie się ostateczna.

Sąd wskazał na to, iż ustawodawca w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. rozróżnia pojęcia "pobierania" (lit. j) oraz "nabycia prawa" (lit. c) do świadczenia. Użycie w tej samej jednostce redakcyjnej dwóch różnych pojęć, a mianowicie pojęcia "pobierania" i "nabycia prawa" wskazuje, że pojęciom tym winno być nadane różne znaczenie i nie są to synonimy.

Dlatego też pozbawienie statusu bezrobotnego winno nastąpić z chwilą wydania ostatecznej decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, także w sytuacji, gdy prawo do tego świadczenia przyznane zostało z mocą wsteczną.

Osoba zarejestrowana jako bezrobotna może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a dopiero fakt pobrania takiego świadczenia pozbawia ją statusu bezrobotnego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (por. wyrok NSA, sygn. akt I OSK 175/07).

Podsumowując Sąd I instancji wskazał, że przyznanie statusu bezrobotnego uniemożliwia fakt pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, a nie sam fakt jego przyznania (por. wyrok NSA, sygn. akt. I OSK 286/16).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski. zaskarżył wyrok w całości.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2021r. poz. 1100 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że zwrot "nie pobiera" powinien być rozumiany tylko zgodnie z językowym znaczeniem, to jest, że pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego następuje w oparciu o decyzję przyznającą prawo do takiego świadczenia i odnosi się tylko do bieżącego okresu pobierania świadczenia, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie uwzględnić należy także wykładnię celowościową, wykluczającą równoczesne pobieranie zasiłku dla bezrobotnych i świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego należy odnosić ten zwrot do treści decyzji i do całości okresu na jaki świadczenie zostało przyznane i faktycznie pobrane, a który to okres w niniejszej sprawie został wyraźnie określony w pierwotnej decyzji Burmistrza [...].

Wojewoda Wielkopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył nadto, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego (nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywodzonych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należało uznać za prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych.

Zarzut naruszenia prawa materialnego zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotnym jest osoba, która m.in.: nie pobiera, na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania.

Jednocześnie Sąd I instancji trafnie wywiódł, że ustawodawca w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy rozróżnia pojęcia "pobierania" (lit. j) oraz "nabycia prawa" (lit. c) do świadczenia. Użycie w tej samej jednostce redakcyjnej dwóch różnych pojęć, a mianowicie pojęcia "pobierania" i "nabycia prawa" wskazuje, że pojęciom tym w sposób oczywisty winno być nadane różne znaczenie i nie są one jednoznaczne.

Rozważenia wymaga zatem w jaki sposób oba te pojęcia różnicują status osoby bezrobotnej oraz jaki mają wpływ na utratę bądź przyznanie tego statusu. Niewątpliwie przy tym celem tego przepisu jest uniemożliwienie jednoczesnego pobrania za ten sam okres dwóch świadczeń: zasiłku dla bezrobotnych i świadczenia pielęgnacyjnego lub emerytury. Wynika to wprost z definicji osoby bezrobotnej, który, niezależnie czy osoba rejestrująca się nabyła prawo, czy też pobiera świadczenie o którym jest mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, wyklucza możliwość uznania takiej osoby za osobę bezrobotną w rozumieniu ustawy i tym samym możliwość przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych.

Zwrócić należy uwagę na odrębność świadczeń, o których jest mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy i świadczeń wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j.

W pierwszym wypadku już nabycie uprawnień do określonego świadczenia, m.in. do emerytury lub do renty z tytułu niezdolności do pracy powoduje zarówno utratę statusu osoby bezrobotnej, jak i wiążącego się z tym uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych. W przypadku powyższych świadczeń dopuszczalna prawnie i przewidziana ustawą jest przy tym możliwość ich zmniejszenia (np. w przypadku podjęcia pracy), zaprzestania ich wypłacania czy zawieszenia wypłaty świadczenia. Brak wypłaty tych świadczeń nie ma jednak wpływu na możliwość uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Nawet bowiem zaprzestanie pobierania emerytury nie pozwala na uzyskanie statusu osoby bezrobotnej - w przypadku nabycia prawa do emerytury dożywotnio, w przypadku renty czasowej, w okresie na który renta została przyznana. Niezależnie zatem w jakim terminie i czy w ogóle dojdzie do wypłaty świadczeń emerytalno –rentowych samo nabycie prawa do emerytury powoduje utratę tego statusu. Ustawodawca nie przewidział przy tych świadczeniach ochrony socjalnej, uznając zapewne że jest ona zbędna.

Odmiennie ustawodawca traktuje świadczenia, określone m.in. w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o charakterze socjalnym, w tym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest na bliżej nieokreślony okres i ma zrekompensować brak możliwości uzyskiwania dochodów z pracy z powodu opieki nad inną osobą. Ponadto z upływem okresu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, osoba która nie pobiera już świadczeń o których jest mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy, w przeciwieństwie do osoby posiadającej prawo do emerytury, może ponownie ubiegać się o nadanie jej statusu osoby bezrobotnej.

Zwrócić przy tym uwagę należy, że literalne brzmienie definicji bezrobotnego zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy uniemożliwiłoby przyznanie statusu osoby bezrobotnej, jeżeli osoba rejestrująca się w urzędzie pracy, jednocześnie złożyłaby wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Rejestrując się w urzędzie pracy bezrobotny składa jednocześnie oświadczenie, że jest osobą "zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej". Z kolei jedną z przesłanek od których zależne jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest wykazanie, że osoba opiekująca się osobą niepełnosprawną z tego powodu nie może podjąć pracy, co oznacza, że nie jest osobą gotową do jej podjęcia. Niewątpliwie są to oświadczenia sprzeczne ze sobą i ich złożenie w jednym z organów uniemożliwiłoby przyznanie jednego z tych świadczeń. Rozwiązanie jakie przyjął ustawodawca zapobiega możliwości pozbawienia środków utrzymania osoby bezrobotnej w okresie oczekiwania na rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Z tych przyczyn, jak prawidłowo wskazał organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, możliwość pozbawienia statusu osoby bezrobotnej uzależniona została w tych wypadkach nie tylko od uzyskania uprawnienia, lecz również jego pobrania. Pobranie świadczenia rodzinnego jest możliwe dopiero z momentem ostateczności decyzji przyznającej prawo, jednocześnie z tym dniem może nastąpić również wypłata świadczenia za okres wsteczny. Podstawą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres wsteczny jest art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Ponadto świadczenie pielęgnacyjne wypłacane jest nie jednorazowo, lecz za każdy miesiąc w określonej kwocie (art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Wypłacenie świadczenia wstecz za kilka miesięcy poprzedzających wydanie decyzji w tym przedmiocie nie oznacza wypłaty jednorazowej, a jedynie wypłatę skumulowanych świadczeń miesięcznych.

Jeżeli w decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne przyznano świadczenie pielęgnacyjne wstecz, to od tej daty również osoba zarejestrowana w urzędzie pracy nie spełnia warunków uznania jej za osobę bezrobotną. Nie jest zatem trafne stanowisko Sądu I instancji, że dopiero od daty pobrania świadczenia taka osoba traci status bezrobotnego. Wprawdzie istotnie wypłata ("pobranie") świadczenia nastąpiło po wydaniu decyzji w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego, ale wypłacono je za miesiące poprzedzające, zgodnie z art. 24 ust. 2 i art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem świadczenie zostało pobrane za każdy miesiąc od daty złożenia wniosku. Skoro, jak w niniejszej sprawie świadczenie pielęgnacyjne zostało wypłacone w lutym 2019 za okres od daty złożenia wniosku tj. od [...] września 2018 r., to począwszy od września każdy następny miesiąc był miesiącem, w którym nastąpiło pobranie świadczeń. Oznacza to również, że w dacie rejestracji w urzędzie skarżąca nie powinna była uzyskać statusu osoby bezrobotnej, jak również nie powinien zostać przyznany jej zasiłek dla bezrobotnych. Hipotetycznie, taka sytuacja miałaby miejsce gdyby skarżącej zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne bezpośrednio po złożeniu wniosku o świadczenie pielęgnacyjne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Ponadto, ponieważ Sąd uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał jednocześnie skargę oddalając ją na zasadzie art. 151 p.p.s.a. jako nieuzasadnioną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 107 § 2 ppsa.