Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2872/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.7, 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. XVIII, art. LI
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy wprowadzające kodeks cywilny.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3159/13 w sprawie ze skargi K. Ś. i H. L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od K. Ś. i H. L. solidarnie na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3159/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznawszy sprawę ze skargi K. Ś. i H. L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących K. Ś. i H. L. solidarnie kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej Minister) decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2013 r.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2012 r.), odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] lutego 1951 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] lutego 1951 r.), odmawiającą dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] , ozn. nr [...] , w części stanowiącej własność Skarbu Państwa tj. dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zabudowana nieruchomość warszawska [...] położona przy ul. [...] o powierzchni ogólnej 254,73 sążni kwadratowych, zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie z 8 stycznia 1949 r. nr [...], stanowiąca własność E. R., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności o użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279, dalej dekret).

Wnioskiem z 15 lutego 1949 r. podpisanym przez J. R., a złożonym w imieniu sukcesorów E. R. tj. J. R., K. R., Z. L. z R., W. R. i K. R., zwróciła się do Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie w trybie art. 7 dekretu o przyznanie prawa własności czasowej do terenu nieruchomości w Warszawie przy ul. [...] , nr [...] .

Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy rozpoznając powyższy wniosek, orzeczeniem administracyjnym z [...] lutego 1951 r. nr [...], skierowanym do J. R., odmówiło dotychczasowemu właścicielowi E. R. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] . W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości jest przeznaczony na cele użyteczności publicznej i został przydzielony do zagospodarowania inwestorowi publicznemu jako wykonawcy Narodowego Planu Gospodarczego. W uzasadnieniu podniesiono, że nie można przyznać dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej, ponieważ korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji na podstawie art. 8 dekretu wszystkie budynki i fragmenty murów przechodzą na własność Skarbu Państwa.

Wnioskiem z 11 lipca 2008 r., przekazanym Ministrowi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w zakresie działki ewidencyjnej nr [...]z obrębu [...], K. Ś. i H. L., reprezentowani przez adwokata R. N., wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lutego 1951 r. We wniosku tym podniesiono, że kwestionowana decyzja wydana została w stosunku do osoby nie mającej zdolności prawnej, bowiem w dniu [...] lutego 1951 r. E. R. nie żył.

Minister rozpoznając powyższy wniosek decyzją z [...] sierpnia 2012 r., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lutego 1951 r., odmawiającego dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] , w części stanowiącej własność Skarbu Państwa tj. działki ewidencyjnej nr [...].

Minister ustalił, że obecnymi następcami prawnymi E. R. są K. Ś. i H. L.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że materialnoprawną podstawę badanego w trybie nadzoru orzeczenia administracyjnego z [...] lutego 1951 r. stanowił art. 7 dekretu. Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (art. 7 ust. 1). Gmina obowiązana była uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu.

Minister ustalił, że z treści notatki geodety uprawnionego z 19 lipca 2011 r. wynika, że teren przedmiotowej nieruchomości objęty został w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy dnia 1[...] sierpnia 1948 r. tj. w dniu publikacji Dziennika Urzędowego nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy. Wniosek, który wpłynął dnia 15 lutego 1949 r. do Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie o przyznanie prawa własności czasowej do terenu nieruchomości w Warszawie przy ul. [...] , nr [...] , złożony został z zachowaniem terminu (art. 7 ust. 1 dekretu).

Minister wskazał, że odmowa przyznania własności czasowej do gruntu dotychczasowemu właścicielowi podyktowana była tym, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości został przeznaczony na cele użyteczności publicznej i w związku z tym przydzielono go do zagospodarowania inwestorowi publicznemu jako wykonawcy Narodowego Planu Gospodarczego, co nie dało się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela.

Minister stanął na stanowisku, że w sprawie oczywiste jest, że orzeczeniem administracyjnym z [...] lutego 1951 r. rozstrzygnięto o sytuacji prawnej E. R., który jak wynika z treści postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z 21 maja 1991 r. - zmarł dnia 27 maja 1943 r. Kwestionowane rozstrzygnięcie skierowano jednak do J. R., której jak wykazano powyżej, przysługiwało prawo dożywotniego użytkowania na 1/5 części spadku po E. R.

Minister zaakcentował, że w art. 7 ust. 1 dekretu uprawniono m. in. następców prawnych dotychczasowego właściciela gruntu do zgłoszenia wniosku "o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy...". Mogło to w jego ocenie wywołać w organach przekonanie o konieczności orzekania o uprawnieniach dotychczasowych właścicieli nawet wówczas, gdy rozstrzygały wnioski pochodzące od ich następców prawnych. Brzmienie art. 7 ust. 1 dekretu implikuje zarówno uprawnienie następców prawnych właściciela gruntu do złożenia wniosku określonej treści (określonego żądania), jak też treść orzeczenia zapadłego w wyniku jego rozpatrzenia. W konsekwencji czego w jego ocenie brak jest podstaw do zakwalifikowania orzeczenia rozstrzygającego o sytuacji prawnej zmarłego, skierowanego jednakże do osoby reprezentującej właściciela (jego spadkobierców), jako rażąco naruszającego prawo.

Minister wskazał, że w toku niniejszego postępowania planem obowiązującym dla terenu przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania orzeczenia z [...] lutego 1951 r. był Plan Miejscowy nr [...] (dalej Plan). Z dniem publikacji obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m. st. Warszawy z dnia 30 kwietnia 1949 r. o uchwaleniu niniejszego planu w Monitorze Polskim nr A-27 poz. 533 tj. z dniem 7 maja 1949 r. uzyskał on moc obowiązującą, co przewidywał art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. nr 52, poz. 268). Z notatki geodety uprawnionego z 19 lipca 2011 r. wynika, że teren nieruchomości hipotecznej 2933 (w tym w części działki ewidencyjnej nr [...]) przeznaczony był pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, skwery i przejścia piesze do użytku publicznego oraz na drogi. Jednocześnie w punkcie 3 uwag do Planu wskazano, że tereny ulic [...], Ludnej i Czerniakowskiej nie podlegają zabudowie i są przeznaczone na drogi i przejścia piesze. Jak wynika ze sporządzonego opisu budynków z 9 marca 1951 r. na posesji przy ul. [...] , znajdowały się następujące budynki: budynek frontowy, murowany, podpiwniczony - sterczące ruiny; budynek frontowy II, murowany, podpiwniczony - sterczące ruiny; oficyna lewa, murowana niepodpiwniczona - sterczące ruiny; oficyna lewa II, murowana niepodpiwniczona, jednokondygnacjowa - odbudowana w 1948 r.; oficyna lewa III, murowana - sterczące ruiny; oficyna prawa murowana niepodpiwniczona, jednokondygnacjowa - zburzona. W budynkach nieczynne były instalacje sieci miejskiej.

Minister wskazał, że w stosunku do przedmiotowej działki ewidencyjnej nr [...]Plan przewidywał przeznaczenie pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, skwery i przejścia piesze do użytku publicznego oraz na drogi. W ocenie organu nadzoru jest to dostateczne sprecyzowanie funkcji użyteczności publicznej, jaka na terenie przedmiotowej nieruchomości miała być realizowana, z którego w sposób jednoznaczny wynika, że przedmiotowa nieruchomość w części działki ewidencyjnej nr [...], nie mogła być obiektywnie wykorzystywana przez dotychczasowego właściciela bez uszczerbku dla określonego przeznaczenia w Planie Miejscowym nr [...], w konsekwencji czego wskazany "rodzaj" użyteczności wyłącza przyznanie prawa własności czasowej dotychczasowemu właścicielowi. Potwierdzeniem rzeczywistego przeznaczenia terenu działki ewidencyjnej nr [...]jest fakt, że została ona wykorzystana na urządzenie drogi. W ramach przytoczonych wyżej funkcji, rzeczywista funkcja użyteczności publicznej, która miała zostać zrealizowana była drogą, a tego celu nie mógł realizować prywatny właściciel.

Minister stwierdził, że treść uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia z [...] lutego 1951 r. nie odpowiada wymogom z art. 7 ust. 2 dekretu, co stanowi naruszenie prawa, jednak nie można przypisać tej wadzie kwalifikowanej postaci rażącego naruszenia prawa, bowiem pozostała ona bez wpływu na poprawność merytoryczną rozstrzygnięcia. Oceniane w trybie nadzoru orzeczenie z [...] lutego 1951 r. nie jest obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister decyzją z [...] października 2013 r., utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2012 r., podtrzymując dotychczasową argumentację.

Dodatkowo Minister wskazał, że organ dekretowy kwestionowanym rozstrzygnięciem z [...] lutego 1951 r. orzekł o odmowie przyznania prawa własności czasowej dotychczasowemu właścicielowi E. R., a orzeczenie skierował pod adres J. R., jego żony, będącej inicjatorką postępowania dekretowego. W jego ocenie w przedmiotowej sprawie oczywiste jest, że Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z [...] lutego 1951 r. nie rozstrzygnęło o sytuacji osoby zmarłej, tj. E. R., gdyż orzeczenie to nie zostało do niego skierowane, lecz do wnioskodawczyni postępowania dekretowego, której legitymacja do udziału w niniejszym postępowaniu jest w pełni uzasadniona. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z 21 maja 1991 r., II Ns 1427/91, spadek po zmarłym w dniu 27 maja 1943 r. E. R. nabyły z mocy ustawy dzieci: W. K. Ś. z domu R., Z. L. z domu R., W. J. R. i K. B. R., z tym że żonie J. R. z domu R. przysługuje prawo dożywotniego użytkowania na 1/5 części spadku.

Tym samym w ocenie organu nadzoru J. R. jako następca prawny E. R., właściciela przedmiotowej nieruchomości, była osobą legitymowaną do złożenia wniosku dekretowego. Wskazał przy tym, że brzmienie art. 7 ust. 1 dekretu implikuje zarówno uprawnienie następców prawnych właściciela gruntu do złożenia wniosku określonej treści (określonego żądania), jak też treść orzeczenia zapadłego w wyniku jego rozpatrzenia. W jego ocenie orzeczenie administracyjne zostało skierowane do właściwego, uprawnionego podmiotu. Określenie w orzeczeniu, że odmawia się dotychczasowemu właścicielowi, E. R. prawa wynika z określenia takiej formuły w samym dekrecie warszawskim.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. Ś. i H. L., reprezentowani przez adwokata R. N.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

a) naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) przez jego błędną wykładnię oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nie stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej wadą prawną, która to wada uniemożliwia jej prawidłowe funkcjonowanie w obrocie prawnym;

b) rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 30 i art. 28 kpa przez błędną wykładnię przepisu prowadzącą do uznania, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a także uznanie, że stroną postępowania i adresatem decyzji może być osoba nie posiadająca zdolności prawnej;

c) obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8, 77 § 1 i 4 kpa przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2013 r. oraz utrzymanej nią ją w mocy zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i bogate orzecznictwo sądów administracyjnych mające uzasadniać zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 ppsa orzekł jak w sentencji.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem, Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzje te naruszają prawo w stopniu skutkującym ich uchyleniem, bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy organy nadzoru naruszyły art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2013 r. nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] , odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] lutego 1951 r. nr [...], odmawiającą dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] , ozn. nr [...] , w części stanowiącej własność Skarbu Państwa tj. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

W myśl art. 7 ust. 1 dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Z wniosku z 15 lutego 1949 r. złożonego w trybie art. 7 dekretu jednoznacznie wynika, że został on podpisany i złożony przez J. R. w imieniu własnym i w imieniu pozostałych sukcesorów E. R. tj. K. R., Z. L. z R., W. R. i K. R.. Z akt sprawy wynika, że właścicielem nieruchomości warszawskiej N 2933, położonej przy ul. [...] był E. R. Z akt administracyjnych sprawy bezspornie wynika, że w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] lutego 1951 r. E. R. nie żył, gdyż zmarł 27 maja 1943 r. Z treści postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z 21 maja 1991 r., II Ns 1427/91 wynika, że spadek po zmarłym w dniu 27 maja 1943 r. E. R. nabyły dzieci: W. K. Ś. z domu R., Z. L. z domu R., W. J. R. i K. B. R., z tym że żonie J. R. z domu R. przysługuje prawo dożywotniego użytkowania na 1/5 części spadku.

Organy nadzoru prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie nie poddały ocenie faktu, że wniosek dekretowy z 15 lutego 1949 r. złożony został i podpisany przez J. R. w imieniu własnym i w imieniu pozostałych sukcesorów E. R. tj. K. R., Z. L. z R., W. R. i K. R., a wydane na skutek niego orzeczenie z [...] lutego 1951 r. orzekało o prawach i obowiązkach zmarłego właściciela nieruchomości E. R..

Analiza orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] lutego 1951 r. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ rozpoznający wniosek dekretowy orzekł o prawach i obowiązkach osoby zmarłej tj. E. R., który nie żył w dacie wydania ww. orzeczenia. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia wskazano "odmawia dot. właść: E. R. i innym" prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] Nr [...].

Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że okoliczność, że orzeczenie to nie zostało skierowane w sensie adresowania pisma do E. R., lecz do jego żony J. R. nie oznacza, że organ nie rozstrzygnął o prawach i obowiązkach osoby zmarłego właściciela nieruchomości. Zwrócić uwagę należy, że w treści uzasadnienia ww. orzeczenia nie użyto sformułowania "odmawia następcom prawnym E. R.", a "odmawia E. R. i innym". Ma to tym bardziej znaczenie, że organ w dacie wydania orzeczenia z [...] lutego 1951 r. miał świadomość tego, że E. R. nie żył, co wynika wprost ze złożonego wniosku dekretowego z 15 lutego 1949 r.

Postępowanie administracyjne ma toczyć się przed określonym organem, mającym kompetencję do prowadzenia tego postępowania oraz toczyć się w stosunku do strony, o prawach której ten organ może w tym postępowaniu orzekać. Jeśli stroną postępowania jest osoba fizyczna, o jej prawach i obowiązkach można orzec tylko wówczas, gdy ma ona zdolność prawną. Kwestia zdolności prawnej nie znalazła swego uregulowania w przepisach o postępowaniu administracyjnym, lecz w przepisach kodeksu cywilnego, w rozumieniu których zdolność prawną osoba fizyczna nabywa wraz z urodzeniem (art. 8). Zdolność prawna wygasa z chwilą śmierci. Oznacza to, że nie można orzec wobec osoby zmarłej o jej prawach oraz obowiązkach w postępowaniu administracyjnym. Tym samym charakter strony, przysługujący osobie fizycznej wygasa wraz z jej śmiercią, a więc nie tylko nie można wszcząć ani wydać w stosunku do osoby zmarłej decyzji, ale także nie może ona z powodu braku możliwości fizycznego doręczenia takiej decyzji, wywołać odpowiednich skutków prawnych (wyrok NSA z: 11.3.2008 r., I OSK 1959/06; 29.6.2010 r., II OSK 1071/09; 30.9. 2009 r., I OSK 1429/08 wraz z powołanym tam orzecznictwem; cbosa).

Pozostałe zarzuty skargi nie były przedmiotem badania Sądu ponieważ w okolicznościach przedmiotowej sprawy odnoszenie się do nich byłoby przedwczesne.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ustalając prawidłowy stan faktyczny sprawy weźmie pod uwagę przedstawione rozważania Sądu. Jednocześnie organ uzasadniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie będzie miał na względzie treść art. 107 § 3 kpa.

Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 3159/13 wywiódł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, reprezentowany przez radcę pr. K. B., zarzucając wyrokowi:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego przez:

a. błędną wykładnię art. 7 ust. 2 dekretu polegającą na uznaniu, że orzeczenie dekretowe z [...] lutego 1951 r. – wobec umieszczenia w jego sentencji danych dotychczasowego właściciela nieruchomości – orzekało o prawach zmarłego właściciela nieruchomości, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu formuły narzuconej artykułem 7 ust. 2;

b. niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 dekretu polegające na błędnym przyjęciu, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie wskazuje na spełnienie przesłanek określonych w art. 7 ust. 1 dekretu przez uznanie, że organ nadzoru nie poddał ocenie faktu złożenia wniosku dekretowego przez sukcesorów dawnego właściciela nieruchomości, a także nieuwzględnieniu, że następcy prawni nieżyjącego właściciela nieruchomości wstąpili do postępowania dekretowego na prawach strony i to o ich prawach nabytych w drodze sukcesji uniwersalnej orzekał organ dekretowy;

c. niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu

- w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez uznanie, że organ nadzoru nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy;

- w zw. z art. 8 kc polegające na uznaniu, że kontrolowane orzeczenie dekretowe rażąco uchybia prawu, gdyż organ dekretowy rozstrzygnął o prawach i obowiązkach osoby zmarłego właściciela nieruchomości;

- polegające na uznaniu, że kontrolowane orzeczenie dekretowe nie może wywołać odpowiednich skutków prawnych z powodu braku możliwości fizycznego jego doręczenia;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 133 § 1 in pricipio ppsa przez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego przez organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia;

b. art. 134 § 1 ppsa sprowadzające się do tego, że Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza granice, mimo że powinien i mógł to uczynić, a tym samym nie wyjaśnił, czy zarzucane naruszenie prawa stanowiło wadliwość postępowania uznawaną pod rządami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36 poz. 341 ze zm., dalej rpa) – aktu normatywnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia dekretowego – jako podstawa eliminacji z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego;

c. art. 141 § 4 ppsa

- w zw. z art. 153 ppsa przez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu;

- przez brak odniesienia się do istotnych okoliczności niniejszej sprawy, wykluczających wykładnię stosowaną przez Sąd;

- przez brak jasnych wskazań co do dalszego postępowania;

d. art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 7, 77, 80 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7 ust. 1 dekretu przez błędne przyjęcie, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym naruszył prawo materialne i przepisy postępowania o wpływie istotnym na wynik sprawy.

Wniósł o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi względnie; uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zasadny okazał się zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu. Nietrafny okazał się pogląd Sądu I instancji, że "organ rozpoznając wniosek dekretowy orzekł o prawach i obowiązkach osoby zmarłej tj. E. R...." i "okoliczność, iż orzeczenie to nie zostało skierowane w sensie adresowania pisma do E. R., lecz do jego żony J. R. nie oznacza, że organ nie rozstrzygnął o prawach i obowiązkach osoby zmarłego właściciela nieruchomości" (s. 9 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 3159/13). W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli i wiedzy (podobnie jak oświadczeniem woli i wiedzy jest wyrok sądowy - K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91) kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca w sprawie co do jej istoty w całości lub części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji; B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 473, nb 5).

Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni orzeczenia z [...] lutego 1951 r. Przedmiotem wykładni oświadczenia woli i wiedzy, zawartego w decyzji, nie może być wyrwany z kontekstu fragment tego dokumentu, lecz jego całość, z uwzględnieniem okoliczności, w jakich wydano decyzję. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy, wydając orzeczenie z [...] lutego 1951 r., miało pełną świadomość, że E. R. zmarł przed wszczęciem postępowania dekretowego i nigdy nie był stroną postępowania zwykłego. Wskazuje na to: treść wniosku dekretowego ("Sukcesorów E. R.: J. R., K. R., Z. L. z R., W. R., K. R. Podanie"; skierowanie orzeczenia "Do ob. J. R." (k. 13, 14 akt własnościowych). Sformułowanie to wskazuje, że organ miał świadomość, że E. R. nie żył; nie był stroną ani adresatem decyzji.

Użycie w początkowej części decyzji, stanowiącej stały fragment druku powielaczowego decyzji, o treści "odmawia dot. właśc.:" wskazuje jedynie, że organ nieumiejętnie posłużył się w tej części petitum decyzji określeniem dotychczasowego właściciela na podstawie zapisów w księdze wieczystej, w której nie ujawniono skutku przejścia – z chwilą otwarcia spadku - prawa własności, na spadkobierców E. R. (zaświadczenie z 8 stycznia 1949 r. nr [...] Oddziału Ksiąg Wieczystych Sądu Grodzkiego w Warszawie, załączone do wniosku z 15 lutego 1949 r.; k. 11 akt własnościowych). Wskazuje to na niedoskonałość ówczesnych urzędników w posługiwaniu się prawem, bowiem autor wzoru druku decyzji posłużył się skrótowcami utworzonymi wprost od sformułowania ustawowego ("korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela" – art. 7 ust. 2 dekretu), a urzędnik sporządzający decyzję na druku, nie potrafił dostosować jej treści do znanego urzędnikowi stanu faktycznego i nie wskazał "prawnych następców właściciela" (art. 7 ust. 1 dekretu), mimo że z treści wniosku z 15 lutego 1949 r. wynika jednoznacznie, że J. R. działa w imieniu własnym i pozostałych sukcesorów E. R.. Taki sposób formułowania ówczesnych orzeczeń dekretowych był powszechnie przyjęty. Nie skutkuje to jednak nieważnością decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyrok NSA z: 3.8.2011 r., I OSK 1383/10, Lex 1068389).

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem orzeczenia z [...] lutego 1951 r. było przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym do przedmiotowego gruntu prawnym następcom dotychczasowego właściciela (art. 7 ust. 1 i 2 dekretu), nie zaś rozstrzyganie o prawach i obowiązkach osoby zmarłej. Trafnie skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd błędnie odczytał uzasadnienie orzeczenia z [...] lutego 1951 r., w którym nie ma zwrotu "odmawia dot. właść.: E. R. i innym" (s. 9 uzasadnienia wyroku; k. 14 akt akt własnościowych). Trafnie skarżący kasacyjnie podniósł, że Józefa Różycka, jako jedna ze spadkobierców dawnego właściciela, była współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości. Składając wniosek dekretowy, J. R. podjęła czynności zmierzające do zachowania wspólnego prawa. Była stroną postępowania dekretowego i adresatką orzeczenia z [...] lutego 1951 r. Organ nadzoru poddał prawidłowej ocenie fakt złożenia wniosku dekretowego przez sukcesorów dawnego właściciela nieruchomości i prawidłowo uznał, że to owi sukcesorzy, a nie E. R., byli stronami postępowania dekretowego, co czyni zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 zasadnym.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. W szczególności Sąd I instancji błędnie uznał, że "w okolicznościach niniejszej sprawy organy nadzoru naruszyły art. 7, 77 § 1 i [art.] 80 kpa", lecz w żaden sposób nie wskazał, w czym się owego naruszenia norm dopełnienia dopatruje (s. 7 akapit przedostatni – s. 10 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2872/14). Sąd I instancji błędnie wskazał jako wzorzec kontroli art. 8 kc, bowiem Kodeks cywilny wszedł w życie dnia 1 stycznia 1965 r. Tymczasem w dacie wydania orzeczenia dekretowego – od 1 października 1950 r. - obowiązywał art. 6 § 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. nr 34, poz. 311, dalej popc) w zw. z art. XXIII ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy wprowadzające przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. nr 34, poz. 312), który – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy – zawierał normy prawne odpowiadające normom wywiedzionym z art. 8 kc. Orzeczenie z [...] lutego 1951 r. nie narusza norm wywiedzionych z art. 6 § 1 popc, bowiem orzeczenie orzekało o prawach i obowiązkach osób mających zdolność prawną (następców prawnych poprzedniego właściciela), było ono adresowane do tych następców prawnych i zostało doręczone J. R. Orzeczenie to mogło zatem wywołać odpowiednie skutki prawne.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 in pricipio ppsa zasługiwał na uznanie. Powinność wydania orzeczenia na podstawie akt sprawy i wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia, obejmuje pełne i dostatecznie wnikliwe odniesienie się do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego z uwzględnieniem racji podniesionych przez skarżących (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 567, nb 4). Mimo, że Sąd I instancji prawidłowo wskazał na treść wniosku z 15 lutego 1949 r. i katalog następców prawnych E. R., nie wyprowadził prawidłowych wniosków z tego dokumentu i dokonał błędnej wykładni orzeczenia z [...] lutego 1951 r. (s. 8-9 uzasadnienia wyroku I SA/WA 3159/13). Sąd uznał, że organ nadzoru naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, nie wskazał jednak, jakie konkretne dowody organ ten pominął czy przeinaczył, bądź dokonał nieprawidłowej ich oceny. Trafnie skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd nie odniósł się do pozostałych (poza rozstrzygnięciem – w nietrafnej ocenie Sądu I instancji – o prawach i obowiązkach osoby zmarłej dotychczasowego właściciela) zarzutów skargi, mimo że materiał dowodowy był w tych materiach wystarczający.

Sformułowana w uzasadnieniu skarżonego wyroku ocena prawna okazała się nieprawidłowa – z przyczyn wyżej podniesionych przy ocenie zarzutów materialnoprawnych. Wskazania co do dalszego postępowania są niejasne, a stanowiąc konsekwencję nietrafnej oceny prawnej (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz – op. cit., s. 625, nb 9), ujętej w sformułowaniu "weźmie pod uwagę przedstawione rozważania Sądu", prowadzić mogą do błędnego rozstrzygnięcia sprawy.

W kontrolowanej sprawie organ nadzoru wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy i nie naruszył prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mogącym wpłynąć na wynik sprawy, co czyni zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 7, 77, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7 ust. 1 dekretu usprawiedliwionym.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa; k. 2-12 akt sądowych).

Decyzja z [...] października 2013 r. nie narusza art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności o użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) jako oparta na prawidłowej wykładni art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Organ nadzoru prawidłowo uznał, że wniosek z 15 lutego 1949 r. pochodził od uprawnionych osób - prawnych następców dotychczasowego właściciela gruntu, ujawnionego w księdze wieczystej – zmarłego dnia 27 maja 1943 r. E. R.. E. R., zmarły przed dniem wszczęcia postępowania, nigdy nie był stroną postępowania dekretowego, zatem nie zachodziła potrzeba wezwania spadkobierców, by wstąpili w miejsce "dotychczasowej strony postępowania".

Organ nadzoru prawidłowo uznał, że orzeczenie z [...] lutego 1951 r. nie jest obarczone wadą prawną, która uniemożliwia orzeczeniu funkcjonowanie w obrocie prawnym, jako adresowana do J. R. i jej doręczona.

Zaskarżana decyzja nie narusza art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 30 i 28 kpa, bowiem postępowanie dekretowe nie było prowadzone wobec osoby zmarłej; organ dekretowy na podstawie wniosku dekretowego wiedział, że dotychczasowy właściciel zmarł przed wszczęciem postępowania dekretowego a postępowanie toczyło się z udziałem prawnych następców dotychczasowego właściciela. Orzeczenie z [...] lutego 1951 r. nie zostało skierowane do osoby zmarłej, a do J. R., będącej jedną z prawnych następców dotychczasowego właściciela i reprezentującej prawnych następców dotychczasowego właściciela (k. 13, 14 akt własnościowych). Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy się w tym miejscu odwołać do tej części uzasadnienia, w której Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutów 1a, 1b, 1c tiret drugie i trzecie.

Nietrafny jest pogląd, że "osoba do której skierowana została decyzja nie była spadkobiercą ustawowym, gdyż zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa spadkowego w przypadku istnienia spadkobierców w linii prostej czy bocznej małżonek osoby zmarłej nie dziedziczył po nim udziału w spadku, przysługiwało mu jedynie prawo dożywotniego użytkowania tegoż udziału spadkowego" (s. 7 skargi). Autor skargi zadaje się nawiązywać do pierwotnego brzmienia kodeksu cywilnego francuskiego, który powoływał małżonka do spadku tylko w braku krewnych należących do grona spadkobierców ustawowych – gdy spadek nie mógł przypaść nikomu z członków rodziny, z której pochodził spadkodawca. Stan ten uległ zmianie w wyniku reform zapoczątkowanych w 1930 r. Także w latach siedemdziesiątych XX w. małżonek dziedziczący z ustawy, na podstawie kodeksu cywilnego francuskiego w zbiegu ze zstępnymi lub wstępnymi spadkodawcy albo z jego rodzeństwem lub zstępnymi rodzeństwa ma jedynie prawo użytkowania odpowiedniej części spadku (J. S. Piątowski, System prawa cywilnego. Prawo spadkowe, Ossolineum 1986, s. 120). Naczelny Sąd Administracyjny poglądu tego nie podziela. W okresie, w którym nastąpiło otwarcie spadku po E. R., porządek dziedziczenia regulował na terenie dawnego Królestwa Polskiego, kodeks cywilny Królestwa Polskiego. E. R. zmarł dnia 27 maja 1943 r. – pod rządem kodeksu cywilnego Królestwa Polskiego (Dz.P.K.P.1825.10.41.3 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na podstawie zmiany opublikowanej w Dz. U. z 1939 nr 63, poz. 416, dalej kcKP). Pod rządem kcKP jednoznacznie przyjęto, że w myśl artykułu 232 kcKP małżonek pozostały przy życiu jest nie tylko zwykłym użytkownikiem, lecz również i spadkobiercą zmarłego współmałżonka i wszystkie zasady spadków dotyczące mają do niego zastosowanie, a więc obejmuje on spadek po współmałżonku samem prawem z chwilą śmierci spadkodawcy, może zrzec się tego spadku lub przyjąć go bezwarunkowo bądź też z dobrodziejstwem inwentarza i odpowiada za długi i ciężary spadku w stosunku do korzyści, osiąganej z ustawowego dożywocia na majątku spadkowym (orzeczenie Sądu Najwyższego z 29.5.1935 r., I C 466/35, OSN(C) 1936/1/20). Udział w spadku po zmarłym współmałżonku pozostałego przy życiu małżonka winien być obliczony tak, jak udziały pozostałych spadkobierców zstępnych, na podstawie wartości czystej masy spadkowej, po odliczeniu pasywów (orzeczenie SN z 14.6.1938 r., I C 2753/37, OSN(C) 1939/4/174). Zasady te w pełni akceptowała przedwojenna doktryna (E. Musialski, Kodeksy Cywilne obowiązujące na Ziemiach Centralnych Polski, Warszawa 1936, s. 122) jak i powojenne orzecznictwo (uchwała Sądu Najwyższego z 16.11.1973 r., III CZP 69/73, OSNC 1974/7-8/127; wyrok NSA z 24.10.2012 r., I OSK 1547/11, Lex 1970543; wyrok WSA w Warszawie z 28.3.2013 r., I SA/Wa 112/13, Lex 1806121).

Przepisy art. 34 i 231-235 kcKP zostały uchylone z dniem 1 stycznia 1947 r. przepisem art. IX pkt 1 dekretu z dnia 8 października 1946 r. Przepisy wprowadzające Prawo spadkowe (Dz. U. nr 60, poz. 329, dalej pwps; art. XX pwps). W sprawach spadkowych stosuje się prawo obowiązujące w chwili śmierci spadkodawcy, o ile przepisy poniższe nie stanowią inaczej (art. XVIII pwps; art. LI ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny – Dz. U. nr 16, poz. 94 ze zm.). Trafnie zatem w zaskarżonej decyzji przyjęto, że J. R.była uprawniona do złożenia wniosku dekretowego i była stroną postępowania dekretowego.

Zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 4 kpa nie zasługuje na uwzględnienie. Nietrafny jest argument skarżących, że od dnia 1 stycznia 1951 r. przestały obowiązywać plany BOS, bowiem odpadła ich podstawa prawna. W rzeczywistości bezsporne w sprawie jest, że przedmiotowa działka znajdowała się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nr [...], uchwalonym w dniu 30 kwietnia 1947 r. przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy i należycie opublikowanym (M. P. nr A-27, poz. 431). W rzeczywistości miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego przestawały obowiązywać, gdy wchodził w życie nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący dany obszar, bądź w sytuacji, gdy wygaśnięcie planu wynikało wprost z ustawy. Żadna z tych sytuacji nie zaistniała w kontrolowanej sprawie. Dowody dokumentów oraz odpisów dokumentów, znajdujących się w błędnie nieponumerowanych aktach administracyjnych (po piśmie Departamentu Orzecznictwa z 18 marca 2010 r. a przed notatką służbową z 19 lipca 2011 r.), dawały pełną podstawę do uznania w zaskarżonej decyzji, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze objętym Planem nr [...], obowiązującym w dniu wydania orzeczenia dekretowego.

Powołanie się przez organ dekretowy na "opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego" (s. 14 akt własnościowych), stanowiło inne uchybienie przepisom postępowania, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik postępowania. Trafnie organy nadzoru ustaliły, że w dacie wydania orzeczenia z [...] lutego 1951 r. dla terenu obejmującego przedmiotową nieruchomość, obowiązywał Plan nr [...]. Błędne powołanie opracowywanego planu, gdy w rzeczywistości istniejący Plan nr [...]przeznaczał teren nieruchomości hipotecznej 2933 (w tym w części działki ewidencyjnej nr [...]) pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, skwery i przejścia piesze do użytku publicznego oraz na drogi; jednocześnie w punkcie 3 uwag do Planu wskazano, że tereny ulic [...], Ludnej i Czerniakowskiej nie podlegają zabudowie i są przeznaczone na drogi i przejścia piesze, nie stanowi rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Nie sposób bowiem przyjąć, że skoro w systemie prawa obowiązującym dnia [...] lutego 1951 r. obowiązywał właściwy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów Powiśla, położonych między ul. S. i R., i jego postanowienia skutkowały tym, że korzystanie z gruntu przez następców prawnych dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (art. 7 ust. 2 Dekretu – co prawidłowo ustalił organ nadzoru – s. 3-6 decyzji z [...] października 2013 r.), to błędne powołanie w uzasadnieniu orzeczenia dekretowego "opracowywanego planu" nie rodziło skutków społeczno-gospodarczych orzeczenia, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (J. Borkowski – op. cit. s. 762, nb 54).

Przywołana w skardze decyzja z [...] stycznia 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2009 r.) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie stanowi wyłącznie przykład aktu subsumcji, który można podzielić bądź nie. Decyzja ta nie wiąże ani organu nadzoru (nie doszło zatem do naruszenia art. 8 kpa), ani Sądów administracyjnych, orzekających w kontrolowanej sprawie, mimo że zapadła w sprawie z wniosku tych samych skarżących i dotyczyła sąsiedniej działki (nr 83/1). Należy podnieść, że decyzja z [...] stycznia 2009 r. nie była poddana kontroli sądowej, a nadto od 2009 r. nastąpił znaczny postęp nauk prawnych w materii istotnej dla kontrolowanej sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił (art. 151 ppsa). O kosztach postępowania sądowego, obejmującego w istocie jedynie koszty postępowania kasacyjnego, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.