Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1037/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 128, art. 129 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 9 poz 59
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wydaną z upoważnienia Burmistrza z dnia [...] r. Nr [...].


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. J. K. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką A. M.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] - działając z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] - odmówił przyznania J. K. wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ I instancji odwołał się do treści art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 128 i art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz wyjaśnił, że do grona osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec A. M. należą jej cztery córki: M. M.-B., T. P., Z. W. i J. K.. W ocenie organu M. W. i T. P. nie są w stanie sprawować opieki nad matką, jednak opiekę tę mogą wykonywać dwie pozostałe córki A. M., które wspólnie z nią zamieszkują. Organ wskazał, że M. M.-B. w okresie od listopada 2011 r. do czerwca 2012 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką. W dniu 29 czerwca 2012 r. zwróciła się ona jednak do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wnioskiem o wstrzymanie wypłaty tego świadczenia ze względu na uzyskanie prawa do pobierania świadczenia emerytalnego. Ponadto M. M.-B. oświadczyła, że ze względu na pogorszenie się stanu jej zdrowia, nie może już opiekować się matką.

Organ I instancji stwierdził, że fakt nabycia uprawnień emerytalnych nie wyklucza możliwości sprawowania opieki nad matką, a jedynie pozbawia M. M.-B. możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Pogorszenie się jej stanu zdrowia nie zostało natomiast właściwie udokumentowane. M. M.-B. nie przedstawiła bowiem żadnego zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego tę okoliczność. Nie dysponuje ona również orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym organ uznał, że M. M.-B. jest w stanie kontynuować sprawowanie opieki nad matką i z tego powodu odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia J. K.

J. K. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym podniosła, że jej matka jest osobą o znacznym stopniu niepełnoprawności i wymaga stałej - całodobowej opieki. Odwołująca wskazała, iż do tej pory opiekę tę sprawowała wraz z siostrą M. M.-B., która z tego tytułu pobierała świadczenie pielęgnacyjne. M. M.-B. nie jest już jednak w stanie opiekować się matką, bowiem - jak wyjaśniła J. K. – uniemożliwia jej to zły stan zdrowia (cierpi na osteoporozę). Strona podkreśliła również, że nigdzie nie pracuje, nie posiada żadnych środków utrzymania i nie jest ubezpieczona.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie formalnie J. K. jest uprawniona do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, jednak dla przyznania jej tego świadczenia konieczne jest ustalenie, że rzeczywiście sprawuje ona przedmiotową opiekę i z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż J. K. opiekuje się matką wspólnie z siostrą M. M.-B. Obie siostry zamieszkują razem z matką i wspólnie (wraz z rodziną M. M.-B.) prowadzą gospodarstwo domowe. M. M.-B. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad A. M., jednak na skutek nabycia uprawnień emerytalnych, decyzją organu I instancji z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], została pozbawiona prawa do tego świadczenia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż pozostałe dwie córki A. M.: M. W. i T. P., nie są w stanie się nią opiekować.

Kolegium stwierdziło, że fakt nabycia przez M. M.-B. uprawnień do emerytury stanowi - w świetle przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - negatywną przesłankę, która uniemożliwia dalsze pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organu M. M.-B. nie przedstawiła jednak żadnych dowodów na potwierdzenie jej złego stanu zdrowia, uniemożliwiającego sprawowanie dalszej opieki nad matką. Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest skierowane do kogokolwiek z rodziny, w zależności od tego, kto podejmuje się opieki nad osobą tego wymagającą. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a decyduje o tym przepis prawa.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że bezpośrednią przyczyną ubiegania się przez J. K. o przyznanie przedmiotowego świadczenia była utrata prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką przez M. M.-B., nie zaś rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Z akt sprawy wynika bowiem, że przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego strona nigdzie nie pracowała, nie posiadała żadnych dochodów i nie figurowała w rejestrze osób bezrobotnych. W ocenie Kolegium J. K. nie spełnia zatem przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki i tym samym nie przysługuje jej żądane świadczenie.

J. K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się jej zmiany oraz przyznania jej wnioskowanego świadczenia, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu II instancji, jakoby ze względu na brak dochodów i niefigurowanie w rejestrze osób bezrobotnych nie spełniała przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreśliła, że pomimo, iż jest osobą zdolną do pracy zarobkowej, nie podejmuje zatrudnia z uwagi na konieczność sprawowania codziennej, całodobowej opieki nad matką, której nie może wykonywać żaden inny członek rodziny. Skarżąca zakwestionowała również ustalenia organów obu instancji dotyczące możliwości sprawowania opieki nad A. M. przez M. M.-B. Wskazała, że jej siostra cierpi na ostrą osteoporozę i ze względu na to schorzenie nie jest w stanie pomagać matce w codziennych potrzebach fizjologicznych. W ocenie skarżącej – wbrew twierdzeniu organu II instancji – to zatem nie wybór rodziny, a stan faktyczny sprawy przesadza o tym, że to ona przejęła w całości opiekę nad matką.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga J. K. zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa.

Przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku opieką nad niepełnosprawną matką A. M. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej u.ś.r.

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny,

3) opiekunowi faktycznemu dziecka

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie z treścią art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej k.r.o.), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.).

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że A. M., w związku z opieką nad którą skarżąca ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem na konieczność zapewnienia jej stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną zdolnością do samodzielnej egzystencji (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. – k. 3 akt. adm.). Bezspornym jest również, że A. M. nie pozostaje w związku małżeńskim, zaś do grona osób spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu należą jej cztery córki.

Dokonując oceny argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy podkreślić, że skarżąca J. K., jako jedna z córek A. M., należy do osób zobowiązanych w pierwszej kolejności do wykonywania na jej rzecz świadczeń alimentacyjnych. Oczywistym jest, że obowiązek ten, ze względu na równy stopień pokrewieństwa, obciąża w równym stopniu wszystkie córki A. M. W związku z tym możliwość przyznania J. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką – wbrew założeniu organów obu instancji – w żaden sposób nie jest uzależniona do możliwości sprawowania tej opieki przez którąkolwiek z pozostałych córek A. M.. Jedynie bowiem, jeśli o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ubiega się osoba inna niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, możliwość uwzględnienia jej wniosku zależna jest od wykazania, że nie ma osób spokrewnionych bliżej, lub osoby te nie są w stanie sprawować przedmiotowej opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Bez wątpienia zaś, jeżeli o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ubiega się jedna z osób, na których w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki, przyznania jej tego świadczenia nie wyklucza możliwość sprawowania opieki przez pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji również w pierwszej kolejności. Wbrew przekonaniu organów, to do tych osób należy wówczas wybór, która z nich będzie sprawować przedmiotową opiekę.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że twierdzenie organów obu instancji, zgodnie z którym za odmową przyznania J. K. wnioskowanego świadczenia przemawia okoliczność, iż opiekę nad A. M. sprawować może siostra skarżącej – M. M.-B., świadczy o tym, iż organy te dokonały całkowicie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Nawet bowiem, gdyby uznać za słuszne przekonanie organów, iż M. M.-B. jest w stanie kontynuować opiekę nad matką, okoliczność ta pozostaje bez wpływu na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Skoro skarżąca i jej siostra są w równym stopniu zobowiązane do alimentacji wobec A. M., to do nich należy wybór, która z nich będzie tę opiekę sprawować. Niemożność przyznania J. K. żądanego świadczenia zachodziłaby jedynie wówczas, gdyby świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką (lub inną osobą w rodzinie) pobierała już któraś z osób z jej rodziny. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną. Z akt sprawy nie wynika jednak, by okoliczność taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Wprawdzie M. M.-B. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką, przyznane na mocy decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] - wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] - z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], lecz decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] (a zatem wydaną przed złożeniem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne przez J. K.) została tego uprawnienia pozbawiona.

W ocenie Sądu błędne jest również stanowisko organu II instancji, jakoby fakt, iż skarżąca, przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, nigdzie nie pracowała i nie była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, przesądzał o tym, iż konieczność sprawowania przedmiotowej opieki nie stanowi przyczyny jej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wprawdzie organ administracji zobowiązany jest każdorazowo ustalić, czy niepodejmowanie pracy przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne ma związek przyczynowy ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1378/10, Lex nr 752024), lecz jako błędną należy ocenić taką interpretację art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którą w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istnieje wymóg, aby osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne udowodniła, że bezpośrednio przed podjęciem opieki pracowała, bądź była zarejestrowana jako bezrobotna. Podkreślić bowiem należy, że każda osoba bez pracy, nawet bez faktycznej rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, może szukać pracy, może deklarować gotowość do jej podjęcia, co jednak nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyby osoba taka zwróciła się do organu z odpowiednim wnioskiem z uwagi na konieczność sprawowania opieki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1364/07, Lex nr 535018 oraz z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07, Lex nr 501328). Także osoba poszukująca pracy bez pomocy oferowanej przez Państwo może być osobą, która "nie podejmuje zatrudnienia" ze względu na pojawienie się konieczności sprawowania opieki na niepełnosprawnym członkiem jej rodziny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1273/10, Lex nr 752001).

Stanowisko organu odwoławczego uznające, że skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, zostało zatem oparte na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., i należy je uznać za dowolne. Wypada zauważyć, że organy nie wyjaśniły w sposób należyty tej okoliczności. Nie zweryfikowały chociażby wyjaśnień skarżącej, która w toku postępowania wskazywała, że już przed złożeniem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne razem z siostrą M. M.-B. opiekowała się matką i to właśnie z tego powodu również wówczas nie podejmowała zatrudnienia. Przekonanie organu odwoławczego o braku związku pomiędzy niewykonywaniem przez skarżącą żadnej pracy, a koniecznością opiekowania się matką należy zatem uznać za niepoparte materiałem dowodowym i co najmniej przedwczesne.

Reasumując stwierdzić należy, iż organy administracji dokonały w niniejszej sprawie błędnej interpretacji art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r., co stanowiło istotne dla sprawy naruszenie tego przepisu. Jednocześnie – w skutek powyższego uchybienia - organy nie przeprowadziły w niniejszej sprawie rzetelnego postępowania wyjaśniającego, naruszając w ten sposób zasady określone w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Końcowo należy wyjaśnić, że w myśl przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. uprawnienia wojewódzkiego sądu administracyjnego są ograniczone do orzekania o charakterze kasacyjnym. Sąd ten nie może więc orzekać co do istoty sprawy, a więc wydać orzeczenia reformatoryjnego, które zmieniłoby zaskarżony akt, choćby ze względu na charakter stwierdzonych naruszeń istniały warunki do takiego merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny nie może wkraczać w kompetencje organu administracji publicznej zastępując go w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej. Z tego powodu – pomimo zasadności skargi – nie jest możliwe uwzględnienie zawartego w niej wniosku i przyznanie skarżącej przez Sąd żądanego świadczenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Uchylenie przez Sąd decyzji organów obu instancji czyni koniecznym ponowne rozpatrzenie wniosku skarżącej. Dokonując tego organ I instancji uwzględni wszystkie uwagi zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim będzie miał na uwadze, iż niedopuszczalna jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na możliwość sprawowania opieki przez inną osobę, w sytuacji, gdy osoba ta nie jest spokrewniona z osobą wymagającą opieki w bliższym stopniu niż wnioskodawca. Jednocześnie – oceniając kwestię spełnienia przez J. K. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką – organ będzie miał na uwadze, że fakt niepodejmowania zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne również w okresie poprzedzającym złożenie wniosku w tym przedmiocie, samoistnie nie stanowi o tym, iż brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez tę osobę, a koniecznością sprawowania przez nią opieki.