Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1870/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 75 par. 1, art. 36 par. 1, art. 189g par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Teza: Skoro ustawodawca posłużył się w art. 16 ustawy 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) pojęciem „postępowania”, a nie „sprawy”, dekodowaną z tego przepisu normę międzyczasową stosować należy wyłącznie do przepisów procesowych, a w konsekwencji wprowadzoną w art. 189g § 1 k.p.a. materialnoprawną instytucję przedawnienia kar pieniężnych stosować należy, w myśl zasady lex mitrior agit, także do postępowań administracyjnych, wszczętych przed 1 czerwca 2017 r.

TEZY

Skoro ustawodawca posłużył się w art. 16 ustawy 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) pojęciem „postępowania”, a nie „sprawy”, dekodowaną z tego przepisu normę międzyczasową stosować należy wyłącznie do przepisów procesowych, a w konsekwencji wprowadzoną w art. 189g § 1 k.p.a. materialnoprawną instytucję przedawnienia kar pieniężnych stosować należy, w myśl zasady lex mitrior agit, także do postępowań administracyjnych, wszczętych przed 1 czerwca 2017 r.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Protokolant ref. staż. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2008 r. ; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 6470 (sześć tysięcy czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

TEZA:

Skoro ustawodawca posłużył się w art. 16 ustawy 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) pojęciem "postępowania", a nie "sprawy", dekodowaną z tego przepisu normę międzyczasową stosować należy wyłącznie do przepisów procesowych, a w konsekwencji wprowadzoną w art. 189g § 1 k.p.a. materialnoprawną instytucję przedawnienia kar pieniężnych stosować należy, w myśl zasady lex mitrior agit, także do postępowań administracyjnych, wszczętych przed 1 czerwca 2017 r.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) – zwanej dalej "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z [...] listopada 2008 r. w sprawie nałożenia na C. sp. z o. o. kary pieniężnej w wysokości 105 235,20 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Al. K. w rejonie ul. G. w dniach od 1 marca 2007 r. do 9 kwietnia 2008 r. poprzez umieszczenie w nim fundamentu o łącznej powierzchni 8,64 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Do wydania decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z [...] października 2006 r. Prezydenta m. W. skarżąca uzyskała zezwolenie na zajęcie 8,64 m2 odcinka pasa drogowego drogi powiatowej Al. K. w rejonie ul. G. i umieszczenie w nim reklamy w postaci tablicy reklamowej o powierzchni 36 m2 w okresie od 1 grudnia 2006 r. do 28 lutego 2007 r. Decyzją z [...] maja 2007 r. organ odmówił skarżącej zajęcia pasa drogowego w tym samym zakresie. W wyniku wniesionego odwołania decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] sierpnia 2007 r. Prawomocnym wyrokiem z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1814/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na tę decyzję. Decyzją z [...] grudnia 2008 r. Prezydent m. W. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tym samym miejscu w okresie od 1 czerwca do 31 lipca 2008 r. Decyzja ta nie była przez stronę kwestionowana. Z kolei decyzją z [...] lipca 2008 r. Prezydent m. W. odmówił skarżącej takiego zezwolenia w okresie od 1 sierpnia do 31 sierpnia 2008 r. Decyzją z [...] sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało tę ostatnią decyzję w mocy. Decyzją z [...] marca 2017 r. odwołanie od decyzji Prezydenta m. W. z [...] lipca 2008 r. zostało rozpoznane ponownie i tym razem organ wydał decyzję kasacyjną. Ta ostatnia decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2017 r. wydaną w trybie stwierdzenia nieważności.

W wyniku przeprowadzonej w dniu 9 kwietnia 2008 r. przez urzędników Prezydenta Miasta W. – jednostki organizacyjnej Zarząd Dróg Miejskich kontroli stanu drogi – Al. K. w rejonie ul. G. ustalono funkcjonowanie tam fundamentu reklamy należącej do skarżącej. Wykonano wówczas dokumentację fotograficzną.

Ustalenia te stały się podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wydania przez Prezydenta m. W. decyzji z [...] listopada 2008 r. o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej w wysokości 105 235,20 złotych. Podstawę prawną decyzji stanowił z art. 40 ust. 12 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) – zwanej dalej "u.d.p." oraz przepisy uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 148, poz. 3713 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia w okresie od 1 marca 2007 r. do 9 kwietnia 2008 r., a okoliczności te ustalono przeprowadzając kontrolę pasa drogowego 9 kwietnia 2008 r. oraz wizję lokalną w dniu 7 maja 2008 r.

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że w sprawie wykazano fakt i czas trwania zajęcia pasa drogowego, a to na podstawie protokołów kontroli pasa drogowego, wykonanych fotografii i notatek służbowych pracowników organu pierwszej instancji. Przyjęto, że spółka nie zdemontowała fundamentu reklamy po ustaniu obowiązywania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Uczyniła to dopiero po kontroli z 9 kwietnia 2008 r.

Na powyższą decyzję wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77, art. 78, art. 75, art. 79, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, uniemożliwienie spółce udziału w kontroli pasa drogowego z 9 kwietnia 2008 r., pominięcie okoliczności, że nośnik reklamowy został zdemontowany w dniu 28 lutego 2007 r., na którą to okoliczność strona wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu – pisma procesowego złożonego w toku postępowania odwoławczego (w dniu 24 sierpnia 2010 r.) wraz załącznikiem w postaci protokołu z czynności demontażu. Ponadto strona wniosła o dopuszczenie dowodu ze wspomnianych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2017 r. i z [...] października 2017 r. na okoliczność wad prowadzonego postępowania administracyjnego. Strona akcentowała, że postępowanie w tej sprawie toczyło się ponad dziesięć lat.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. W demokratycznym państwie prawa sens wszelkiego rodzaju kar, w tym zwłaszcza sankcji administracyjnych, nie polega na automatycznym pozyskiwaniu środków pieniężnych, lecz na kierowaniu wobec sprawcy regulowanego prawem administracyjnym deliktu dolegliwości adekwatnej do naruszenia. Ponadto – jak przyjmuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i rodzimego Trybunału Konstytucyjnego – wysokość sankcji, jej dolegliwość świadczyć może o tym, iż materialnie mamy do czynienia z sankcją karną, choć ukrytą w przepisach prawa administracyjnego (zob. np. wyroki ETPCz z 28 czerwca 1984 r. w sprawie Campbell i Fell vs. Wielka Brytania, sygn. akt 7819/77, Lex nr 80940, wyrok z 2 września 1998 r. w sprawie Kadubec vs. Słowacja, sygn. akt 27061/95, Lex nr 77352). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 (OTK-A 2014/7/68), przyjęto, że "cechą sankcji (kary pieniężnej), przesądzającą o jej nie czysto administracyjnym, lecz o ‘karnym’ charakterze, jest represyjność, wyrażająca się w nadmiernej surowości kary, nieuzasadnionej celem, któremu ma ona służyć.".

Sama w sobie dopuszczalność ustanawiania kar administracyjnych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie budzi wątpliwości; dostrzeżono liczne tego korzyści, takie jak możliwość ukarania nie tylko jednostki, ale i podmiotów zbiorowych, niezwłoczność orzekania i związaną z tym nieuchronność odpowiedzialności, prostotę stosowania, ze względu na nieskomplikowany charakter przesłanek oraz uproszczone – w stosunku do postępowania karnego – towarzyszące temu reguły procesowe. Zwrócono także uwagę, że kara administracyjna, choć niekiedy dolegliwa, nie pociąga za sobą tak dotkliwych następstw, jak skazanie za przestępstwo. Niemniej, skutkiem stwierdzenia represyjnego, karnego sensu largo charakteru kary administracyjnej jest obowiązek zapewnienia w postępowaniu prowadzącym do jej wymierzenia, określonych gwarancji ochrony interesu strony takiego postępowania, choć nie muszą tu obowiązywać identyczne gwarancje, jak w postępowaniu karnym, a wynikające z art. 42 Konstytucji RP i art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) – zob. wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 6/12.

W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Samowolne zajmowanie pasa drogowego jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną, a ustalona przez ustawodawcę sankcja jest wysoka, nadając tej sankcji penalny, we wskazanym wyżej rozumienuiu, charakter. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a jeżeli tak – jakiej jego powierzchni i jakim okresie czasu. W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).

Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej i to dotkliwej, a więc a więc obowiązku o penalnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu.

W tej sprawie zaistniały poważne wątpliwości, czy istotnie pas drogowy pozostawał przez skarżącą zajęty we wskazanym w decyzji okresie; organom nie udało się tego wykazać. Z przeprowadzonego bowiem na rozprawie dowodu wynika, że demontaż reklamy i fundamentu (podstawy żelbetowej) mógł mieć miejsce już w dniu 28 lutego 2007 r. Dokument na tę okoliczność został złożony w 2010 r. w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., o czym świadczy widniejąca na piśmie procesowym prezentata. Do tych kwestii organ się nie odniósł, a oryginału wskazanego dokumentu nie ma w nadesłanych do Sądu aktach administracyjnych. Nie można zatem jednoznacznie zweryfikować ustalenia organu, iż fundament reklamy znajdował się na gruncie w okresie przyjętym w decyzji. Prawdopodobne bowiem jest to, że został zdemontowany już w lutym 2007 r. Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się fotografie z 9 kwietnia 2007 r., jednak nie można mieć pewności, czy istotnie dotyczą one tej budowli, którą wzniosła w 2006 roku skarżąca, zwłaszcza że widnieje na nich, na drugim planie, kilka postumentów reklamowych. Sugeruje to, iż w fotografowanym miejscu często lokalizowane są tego typu reklamy i nie jest wykluczone, że wykonane fotografie nie dotyczą reklamy skarżącej.

Bardziej szczegółowa analiza tej kwestii pogłębia tylko nieusuwalne na tym etapie wątpliwości co do faktów tej sprawy. Mianowicie, w świetle art. 20 pkt 10 u.d.p. zarządca drogi ma prawo i obowiązek dokonywania kontroli "stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego". Należy przypuszczać, że – choć w zaskarżonej decyzji tego nie wyjaśniono – w tym właśnie trybie dokonywano "kontroli pasa drogowego" w dniu 9 kwietnia 2007 r. Jeżeli podjęte na ten podstawie czynności stanowić mają dowód w postępowaniu administracyjnym, muszą cechować się należytą starannością zwłaszcza, że strona wszczętego następnie postępowania nie ma możliwości w nich udziału. O ile więc w zasadzie dopuszczalne jest włączenie w poczet akt sprawy materiałów zgromadzonych przed wszczęciem postępowania, o tyle ich sposób udokumentowania podjętych czynności i związany z tym walor dowodowy nie może budzić zastrzeżeń. W szczególności korespondować muszą one z pozostałym materiałem dowodowym. W przeciwnym razie z uszczerbkiem dla prawidłowego wyniku postępowania i zapewnienia należytego doń dostępu dla strony, podstawą do wydania decyzji stać się mogą dowody sporządzone w sposób dowolny, bez zachowania minimum rygoryzmu gwarantowanego przez art. 75 § 1 k.p.a. Zauważyć więc należy, że po pierwsze – w aktach sprawy próżno szukać postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego. Po drugie – w czynności kontroli stanu drogi strona skarżąca nie uczestniczyła i konsekwentnie kwestionowała wiarygodność ustaleń organu, iż fotografie dotyczą wzniesionej przez nią budowli, składając na potwierdzenie swych twierdzeń w siedzibie organu stosowny dokument. W tej sytuacji obowiązkiem organu było zweryfikowanie tych twierdzeń także z wykorzystaniem innych dowodów, w szczególności zeznań świadków – osób, które uczestniczyły w kontroli pasa drogowego i tych, które dokonywać miały usunięcia fundamentu. Raz jeszcze zaakcentować należy, że dla obciążenia podmiotu sankcją administracyjną nie wystarcza sugerowanie pewnych faktów czy nawet ich uprawdopodobnienie. Bezwzględnie obciążający organy administracji w tego rodzaju sprawach ciężar dowodów na to nie pozwala. Już z tego powodu decyzja dotknięta była istotnymi uchybieniami w zakresie gromadzenia postępowania dowodowego i jego oceny, które wpłynęły na jej wynik. Polegają one na naruszeniu rządzących postępowaniem wyjaśniającym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Uwagę Sądu zwróciło także to, że postępowanie w tej sprawie toczyło się ponad dziesięć lat, bez żadnych ku temu powodów, a przynajmniej takowe nie wynikają ani z tej sprawy, zwłaszcza z pism, które powinny być kierowane do strony w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Z tego obowiązku organ w żaden sposób się nie wywiązał. Przez tak długi okres nie informowano strony ani o przyczynach opóźnienia ani też o nowym terminie załatwienia sprawy. Nie podejmowano żadnych czynności procesowych. Nawet gdyby przyjąć, że organ nieformalnie oczekiwał na wynik postępowania sądowego przed tutejszym Sądem w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1814/07, to zakończyło się ono przecież już na początku 2008 r., a więc także na ponad dziesięć lat przed wydaniem zaskarżonej decyzji. O ile czas prowadzenia postępowania administracyjnego nie wywiera automatycznie wpływu na jego wynik, to znaczny jego upływ utrudniać może weryfikację istotnych w sprawie faktów. Być może, gdyby organ odwoławczy przystąpił do niezwłocznego załatwienia odwołania, udałoby się zweryfikować wiarygodność twierdzeń strony i skonfrontować je ze zgromadzonym materiałem fotograficznym. Tak długi czas procedowania niweczy także możliwość realizacji podstawowych celów sankcji administracyjnych – poniesienia przez ukaranego określonej dolegliwości i świadomości nieuchronności kary dla naruszyciela porządku prawnego.

Nie uszło uwadze Sądu także i to, że – być może właśnie z powodu tak długotrwałego procedowania – doszło do wydania dotkniętej wadą kwalifikowaną decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2017 r., mocą której powtórnie rozpoznano odwołanie skarżącej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Decyzja ta wprawdzie została wyeliminowana z obrotu prawnego, jednak jej wydanie budzi poważne wątpliwości w kontekście zasady budowy zaufania, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a., skoro unieważniona decyzja była w istocie dla strony korzystna.

W realiach niniejszej sprawy kwestie te jednak mają drugorzędne znaczenie, upływ czasu wywołał bowiem kluczowe dla jej rozstrzygnięcia konsekwencje, a to z uwagi na wejście w życie dnia 1 czerwca 2017 r. ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). W rezultacie tej zmiany normatywnej, przyjąć należało, iż zgodnie z art. 189g § 1 k.p.a. doszło do przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Okoliczność ta stanowiła przeszkodę wydania decyzji merytorycznej, bo obligowała organ odwoławczy do umorzenia postępowania. Problem ten wymaga szerszego omówienia.

Wyjaśnić należy, że wspomniana nowelizacja obejmowała m. in. włączenie do Kodeksu zamieszczonych w jego nowym dziale IVa przepisów o karach pieniężnych, w tym art. 189g § 1, odnoszącego się do przedawnienia nakładania tego rodzaju sankcji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dawno temu już przesądzono, że przedawnienie nie należy do praw podmiotowych jednostki i nie przysługuje jej w stosunku do ustawodawcy "roszczenie o przedawnienie" (wyrok TK z 13 października 2009 r., sygn. akt P 4/08, OTK-A 2009/9/133). Obowiązywanie przepisów o przedawnieniu nie należy zatem do standardów demokratycznego państwa prawnego, gwarantowanych przez art. 2 Konstytucji. Koresponduje z tym stanowiskiem stabilny pogląd Sądu Najwyższego, zgodnie z którym kwestię przedawnienia karalności oceniać należy na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów (zob. np. wyrok SN z 26 listopada 2013 r., sygn. akt V KK 290/13, LEX nr 1396808).

Wskazane ustalenia judykatury odnosiły się do dwóch przypadków: braku instytucji przedawnienia określonych czynów zabronionych oraz wydłużenia jego terminu. W tej sprawie zrodziła się natomiast potrzeba rozważenia skutków wprowadzenia przedawnienia do systemu prawnego. Kwestie intertemporalne zostały uregulowane w art. 16 ustawy nowelizującej z 7 kwietnia 2017 r., który stanowi: "Do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1.".

W ocenie Sądu wywiedzioną zeń normę intertemporalną odnosić należy wyłącznie do przepisów procesowych, skoro jej hipoteza obejmuje "postępowania administracyjne wszczęte i niezakończone", nie zaś do spraw załatwianych w tym postępowaniu. Dyspozycja tej normy nie rzutuje zatem na przepisy prawa materialnego, a takim niewątpliwie jest statuujący przedawnienie art. 189g § 1 k.p.a.

Z podobnym problemem mierzyło się już orzecznictwo sądowe i doktryna – w związku z analizą uregulowania międzyczasowego, zamieszczonego w art. 324 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926). Przepis ten nosił następujące brzmienie: "Do spraw wszczętych, a nie rozpatrzonych przez organ podatkowy pierwszej instancji przed dniem 1 stycznia 1998 r. stosuje się, z zastrzeżeniem § 2, przepisy niniejszej ustawy.". Na kanwie interpretacji tego przepisu upowszechnił się, zapoczątkowany wyrokiem Sądu Najwyższego z 7 maja 2002 r., sygn. akt II RN 60/01, LEX nr 1634065, pogląd, iż skoro ustawodawca "posłużył się pojęciem <>, a nie <>, to z tego względu jego wolą było poddanie wszelkich sytuacji prawnych działaniem przepisów objętych wskazanym unormowaniem. Stanowisko to było kontynuowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 29 lipca 2005 r., sygn. akt I FSK 81/05, LEX nr 174431, wyrok NSA z 28 lutego 2005 r., sygn. akt FSK 1534/04, LEX nr 164803, wyrok NSA z 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 18/07, LEX nr 451229, wyrok NSA z 2 października 2009 r., sygn. akt I FSK 1167/09, LEX nr 570769) i w doktrynie (zob. C. Kosikowski [w:] J. Brolik, R. Dowgier, L. Etel, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, LEX/el. 2013, komentarz do art. 324, K. Teszner [w:] L Etel (red.), Ordynacja podatkowa. Komentarz aktualizowany, LEX/el/ 2020, komentarz do art. 324).

W tym przypadku mamy do czynienia z sytuacją odwrotną. Ustawodawca zawęził hipotezę normy międzyczasowej do pojęcia "postępowania", a więc wykluczył zeń sferę materialnoprawną. Wobec tego w grę wejść muszą ogólne zasady prawa międzyczasowego, respektowane w państwach demokratycznych w odniesieniu do przepisów o charakterze penalnym. Wyrażająca je paremia lex mitrior agit – ustawa względniejsza działa wstecz – wynika nie tylko z rodzimych standardów konstytucyjnych, tj. art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji, ale też aktów prawa międzynarodowego, tj. art. 15 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r., Nr 38 , poz. 167) i art. 7 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993, Nr 61, poz. 284), zob. też motywy wyroku NSA z 9 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 143/16 i przywołany tam wyrok NSA z 13 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 104/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Także temu podobne zagadnienie roztrząsane było już w orzecznictwie sądów karnych i nauce prawa w związku z wejściem w życie znowelizowanego na podstawie art. 1 pkt 60 ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 396) art. 102 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (przepis ten zmienił się ponownie w 2016 r.). Przyjęto wówczas zgodnie, że skrócone w wyniku tej nowelizacji terminy przedawnienia przestępstw stosować należy – w myśl zasady lex mitrior agit – także do czynów popełnionych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy (zob. S. Tarapata [w:] W. Wróbel (red.), Nowelizacja prawa karnego 2015, Kraków 2015, s. 802., B. Janusz-Pohl, M. Żbikowska, Wpływ modyfikacji dodatkowego okresu przedawnienia karalności przestępstwa na efektywność ścigania karnego, Prawo w działaniu. Sprawy karne 2018/35, s. 29 – 31 i n.).

Wskazana zasada wstecznego stosowania ustawy względniejszej, z uwagi na penalny charakter sankcji administracyjnej z tytułu bezprawnego zajęcia pasa drogowego, powinna w ocenie Sądu znajdować zastosowanie w tej sprawie. Pomimo więc tego, że zawierająca art. 189g § 1 k.p.a. ustawa nowa weszła w życie po popełnieniu przez stronę deliktu administracyjnego, a nawet po wydaniu nieostatecznej przecież decyzji pierwszoinstancyjnej, przepis ten powinien w tej sprawie znajdować zastosowanie. Decyzja ostateczna, z wyłącznej zresztą winy organu, wydana została po wielu latach od wszczęcia postępowania.

Stanowisko to wspierane jest także argumentem płynącym z zasady równości. Skoro wprowadzono do systemu instytucję przedawnienia kary pieniężnej, należy stosować ją wobec wszystkich, z poszanowaniem zasady równego traktowania w prawie i w jego stosowaniu (art. 32 ust. 1 Konstytucji, art. 8 § 1 k.p.a.). Nie można w szczególności uzależniać tego od zachowania samego organu, a do tego sprowadzałoby się posługiwanie art. 16 ustawy nowelizującej. To bowiem od momentu wszczęcia postępowania, pozostającego całkowicie w dyspozycji organu zależałoby to, czy w sprawie dojdzie do przedawnienia czy też nie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Sąd umorzył postępowanie administracyjne; skoro ziściła się negatywna przesłanka procesowa jego kontynuowania, nie ma potrzeby by sprawa ponownie stanowiła przedmiot rozstrzygania przez organy administracji. Wnioski dowodowe skarżącego zawarte w skardze, poza uwzględnionym, a mającym istotny wpływ dla tego rozstrzygnięcia Sąd oddalił, albowiem odnosiły się do materiałów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, a więc należały do już do materiału dowodowego tej sprawy.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800), na które złożyły się: 1053 złotych tytułem wpisu od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 5400 złotych oraz 17 złotych tytułem opłaty od pełnomocnictwa.