Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 381/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 2 pkt 1,4 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA - Olga Białek Sędzia WSA - Alicja Palus /sprawozdawca/ Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Polanicy Zdroju z dnia 20 marca 2014 r. Nr XLIX/306/2014 w przedmiocie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Polanica Zdrój I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Polanica Zdrój na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 /dwieście czterdzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 20 marca 2014 r. Nr XLIX/306/2014 podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) w związku z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 856) Rada Miejska w Polanicy-Zdroju uchwaliła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Polanica-Zdrój.

W § 2 opisanej powyżej uchwały Rada postanowiła, że zasady i warunki opieki nad bezdomnymi zwierzętami określa Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Polanica-Zdrój, zwany w treści uchwały "Programem".

Program stanowi załącznik do niniejszej uchwały.

Pismem z dnia 13 maja 2014 r. Wojewoda Dolnośląski – działający jako organ nadzoru – skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – za pośrednictwem Rady Miejskiej w Polanicy-Zdroju – skargę na opisaną we wstępie uchwałę, powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powyżej wskazanej oraz przepis art. 50 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W petitum skargi Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucając jednocześnie podjęcie: § 2 pkt 4, § 3 pkt 2, § 4 pkt 1 we fragmencie "oraz Straż Miejska", § 8 ust. 3 załącznika do uchwały z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt w związku z art. 7 ust. 2 i art. 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1383).

Uzasadniając zawarty w skardze wniosek kasacyjny Wojewoda Dolnośląski przywołał treść art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, a ponadto wyjaśnił, że z przepisu art. 11a ust. 5 tej ustawy wynika, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien zawierać wskazanie środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania stych środków.

Następnie skarżący organ nadzoru podał w uzasadnieniu, że z redakcji przepisu art. 11a ust. 2 i 5 ustawy należy wywieść wniosek, że ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny na te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię. Są to zagadnienia, które ustawodawca uznaje nie tylko za niezbędne, ale także za przedmiotowo istotne dla wypełnienia funkcji, jaką ma pełnić przedmiotowy program.

Pominięcie przez radę gminy (radę miejską) któregokolwiek z wymienionych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Organ stanowiący gminy obowiązany jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa.

Ponadto, aby prawidłowo wypełnić przekazaną kompetencję do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, należy w sposób kompleksowy uregulować elementy programu wymienione przez prawodawcę w art. 11a ust. 2 i 5 ustawy. W przedmiotowym przypadku brak unormowania kwestii dotyczących zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt a także spraw związanych z zapewnieniem obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, jak również wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu powoduje, że norma kompetencyjna nie została wypełniona. Skarżący organ zwrócił też uwagę, że zgodnie z § 119 ust. 1 w związku z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu.

Zdaniem organu nadzoru, Rada Miejska w Polanicy-Zdroju podejmując kwestionowaną uchwałę w sposób istotny naruszyła przepisy art. 11a ust. 1 w związku z art. 11a ust. 2 ustawy w związku z § 119 ust. 1 w związku z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w rezultacie czego uchwała podlega stwierdzeniu nieważności w całości.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda Dolnośląski przedstawił regulacje odnoszące się do pojęcia "schronisko", zawarte w powoływanej ustawie o ochronie zwierząt oraz w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 z późn. zm.) i rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz.U. Nr 158, poz. 1657). Jednocześnie wyjaśnił, że z tych względów powziął wątpliwości co do przekazywania odłowionych zwierząt bezpośrednio do schroniska dla zwierząt (§ 4 ust. 4 uchwały) oraz sterylizacji i kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt (§ 6 pkt 1 uchwały).

Podał też, że z wyjaśnień udzielonych w toku postępowania nadzorczego przez Burmistrza Miasta Polanica-Zdrój w piśmie z dnia 14 kwietnia 2014 r. wynika, że program nie przewiduje obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt w schronisku, ponieważ zabiegi te wykonywane są na podstawie umowy przez fundację w ramach zapewnienia zwierzętom odpowiedniej opieki weterynaryjnej.

W tym kontekście skarżący organ nadzoru wskazał, że w myśl art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Zdaniem skarżącego organu ustawodawca uznał za istotne aby powyższe czynności były przeprowadzane przez uprawniony i nadzorowany przez organy Inspekcji Weterynaryjnej, podmiot będący schroniskiem dla zwierząt. Natomiast Rada Miejska w § 5 ust. 1 pkt 1 programu wskazała, że: zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom polega na podpisaniu umowy ze schroniskiem lub organizacją społeczną w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi czyli, w intencji rady zwierzęta bezdomne mogą być pod opieką podmiotu nie mającego statusu schroniska dla zwierząt. W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru Rada Miejska nie wypełniła w sposób prawidłowy upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy, który wymaga aby w programie określono działania z zakresu zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt.

Ponadto - w ocenie Wojewody Dolnośląskiego - w wyniku analizy treści niniejszego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a także oświadczenia burmistrza należy zauważyć, że w akcie tym nie zrealizowano poprawnie normy wyznaczonej przepisami art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt, tj. obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt.

W uchwale nie wskazano bowiem podmiotu, który będzie wykonywał wspomniane zadania w okresie obowiązywania programu. Z pisma z dnia 14 kwietnia 2014 r. jednoznacznie wynika, że zabiegi te nie będą wykonywane w schronisku.

W dalszej części uzasadnienia wyjaśnił, że w przepisie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt postanowiono, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków i jest to jeden z obligatoryjnych elementów treściowych aktu wykonawczego (nie może zatem zostać pominięty), który determinuje treść uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ocenie organu nadzoru w przedmiotowej uchwale nie wskazano prawidłowo sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu.

W § 7 pkt 3 załącznika do uchwały Rada zapisała regulując sposób wydatkowania środków finansowych: środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecenie świadczenia usług i dostaw, zgodnie z zarządzeniem Nr 97/2008 Burmistrza Miasta Polanica-Zdrój z dnia 18 listopada 2008 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu udzielania zamówień do kwoty 14000 euro oraz Zarządzeniem Nr 27/2011 Burmistrza Miasta Polanica-Zdrój z dnia 16 marca 2011 r. w sprawie zmiany wcześniejszego zarządzenia.

Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego takim zapisem Rada Miejska w Polanicy-Zdroju powtórzyła regulację zawartą w przepisie art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.), z którego wprost wynika możliwość zawierania przez jednostki sektora finansów publicznych umów, których przedmiotem są usługi. W uznaniu skarżącego organu także odniesienie do zarządzenia wójta nie jest, prawidłowym wypełnieniem upoważnienia zawartego w art. 11a ust. 5 o ochronie zwierząt w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu. Przede wszystkim zarządzenie wewnętrzne Nr 97/2008 nie reguluje bezpośrednio sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu. Ponadto nawet gdyby rada gminy wskazała w przedmiotowym programie, że burmistrz ma wydać jakieś odrębne zarządzenie dotyczące powyższej kwestii oznaczałoby to, że zrzekła się bez należytej podstawy prawnej swoich kompetencji jako organ stanowiący w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Ponadto organ nadzoru zwrócił uwagę na inne istotne naruszenia prawa zawarte w § 2 pkt 4, § 3 pkt 2, § 4 pkt 1, § 8 ust. 3 uchwały, w których Rada Miejska wskazała na Straż Miejską jako podmiot wykonujący określone zadania w ramach realizacji programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Polanica-Zdrój.

W kwestii tych zapisów uchwały Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że jedną z jednostek organizacyjnych gminy - tworzoną przez radę gminy - jest straż gminna (art. 2 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych). Strażą gminną kieruje komendant powoływany i odwoływany przez wójta gminy po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji (art. 7 ust. 1 ustawy). Straż wykonuje zadania w zakresie ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego poprzez swoich pracowników - strażników (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy). Jednakże komendant nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, podlega bowiem służbowo wójtowi gminy (art. 7 ust. 2 ustawy). Wójt sprawuje ogólny nadzór nad działalnością straży (w zakresie fachowym nadzór ten sprawuje Komendant Główny Policji poprzez właściwego, terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji - por. art. 9 ust. 1 ustawy). W przypadkach szczególnie uzasadnionych rada gminy może postanowić o umiejscowieniu komendy straży w strukturze urzędu gminy (por. art. 6 ust. 2 ustawy).

Analiza przytoczonych regulacji wskazuje – zdaniem skarżącego – że straż gminna (miejska) to jednostka organizacyjna gminy o szczególnym charakterze, jednakże jej działalność jest bezpośrednio związana z kompetencjami wójta (w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli), o czym świadczą w szczególności: służbowa podległość komendanta straży wójtowi, nadzór tego ostatniego nad działalnością straży i możliwość umiejscowienia straży w strukturze urzędu gminy (aparatu pomocniczego wójta). Powyższe stwierdzenia przesądzają o tym, że Rada Miejska nie posiada przewidzianej prawem kompetencji, do określania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, obowiązków i zadań dla formacji Straży Miejskiej, która podlega organizacyjnie Burmistrzowi Polanicy-Zdroju.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 9 czerwca 2014 r. Rada Miejska w Polanicy-Zdroju wniosła o uwzględnienie skargi w całości ze względu na zapisy obowiązującej ustawy o ochronie zwierząt.

Dodatkowo wyjaśniła, że należy jednak podkreślić ułomność zapisów ustawowych. Zgodnie z informacją zawartą w piśmie Burmistrza Miasta Polanica-Zdrój z dnia 14 kwietnia 2014 r., kierowanym do organu nadzoru, zwierzęta odławiane na terenie miasta nie są przekazywane bezpośrednio do schroniska dla zwierząt z powodu braku na terenie województwa dolnośląskiego schroniska zainteresowanego podpisaniem umowy z Gminą. Na terenie miasta funkcjonuje natomiast organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona zwierząt - Fundacja "P. P. G.". Fundacja zajmuje się m.in. odławianiem zwierząt, zapewnia odpowiednią opiekę weterynaryjną, prowadzi działania zmierzające do odnalezienia właściciela (opiekuna) zwierzęcia, a w przypadku bezskutecznych działań, przygotowuje adopcje i przekazuje zwierzę nowym właścicielom. Zgodnie z zapisami obowiązującej umowy, zwierzęta, których nie oddano do adopcji muszą być przekazane do schroniska dla zwierząt w terminie 6 miesięcy od chwili wyłapania zwierzęcia. W ten sposób realizowany jest wymóg zapewnienia odłowionym zwierzętom bezdomnym miejsc w schronisku dla zwierząt.

Ponadto Rada wskazała, że uchwalony Program nie przewidywał obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt w schronisku, ponieważ zabiegi te wykonywane są na podstawie umowy przez fundację w ramach zapewnienia zwierzętom odpowiedniej opieki weterynaryjnej.

Podkreśliła przy tym, że realizacja części ustawowych wymogów przez działającą na terenie Gminy organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona zwierząt, odbywa się z korzyścią dla zwierząt. Skrócony zostaje do niezbędnego minimum czas podjęcia działań zmierzających do odłowienia zwierzęcia, czas jego transportu, jak również czas odnalezienia dotychczasowego właściciela. Ponadto, nadzór nad działającą na terenie miasta fundacją realizowany zarówno ze strony Burmistrza Miasta, jak i Inspekcji Weterynaryjnej, jest znacznie ułatwiony.

W ocenie Rady Miejskiej w Polanicy-Zdroju z tych względów należy uznać, że, nadrzędny cel ustawy zmierzający do zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom jest w pełni realizowany, jednak przy pomocy narzędzi innych niż wskazane w ustawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 12 sierpnia 2014 r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego oświadczyła, że popiera skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej u.p.p.s.a.), w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym.

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 u.p.p.s.a.).

Wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa jednak rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów, wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej Polanicy-Zdroju Nr XLIX/306/2014 z dnia 20 marca 2014 r. w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miejskiej w Polanicy Zdroju.

Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rada Miejska wskazała art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 i art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt "zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy". Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, jest obowiązana określić, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten winien obejmować zagadnienia wymienione w ust. 2 art. 11 a powołanej wyżej ustawy, do których należą zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). W programie rada gminy musi zamieścić wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, które w całości ponosi gmina (ust. 5).

W ocenie Sądu – podzielającego stanowisko prezentowane w judykaturze administracyjnej – uchwała podejmowana przez radę gminy na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, ale ma charakter zadaniowy. Program powinien konkretyzować sposoby działania gminy, mające na celu należyte wypełnianie jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt i zasady postępowania w określonych w tej ustawie sytuacjach.

Należy też dodatkowo zwrócić uwagę, że nowelizacja powoływanej wcześniej ustawy o ochronie zwierząt wprowadzona z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wcześniej powoływaną, miała na celu zwiększenie odpowiedzialności gmin za realizację zadań własnych w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, a także zapobieganie zjawiskom patologicznym.

Zdaniem Sądu istotny też jest krótki okres obowiązywania programu, który powoduje, że powinien on określać w sposób szczegółowy i bezpośredni metody realizacji ustawowo określonych celów, niewymagający podejmowania kolejnych działań umożliwiających wywiązanie się z ustawowych zadań.

Odnosząc te wymogi do uchwały zaskarżonej należy uznać zasadność sformułowanego przez Wojewodę Dolnośląskiego zarzutu naruszenia przez ten akt przepisu art. 11a ust. 2 pkt 1, pkt 4 i art. 5 powoływanej poprzednio ustawy o ochronie zwierząt.

We wskazanym powyżej przepisie art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca zobowiązał radę gminy do zapewnienia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku. W ocenie Sądu ten wymóg może być realnie spełniony wyłącznie w ten sposób, że w programie powinno być wskazane konkretne schronisko dla zwierząt z podaniem jego nazwy i adresu, zapewniające miejsce bezdomnym zwierzętom z terenu gminy Polanica-Zdrój. Uzależnienie natomiast zrealizowania powinności, określonej w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy od podpisania umowy ze schroniskiem lub organizacją społeczną w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami nie odpowiada wymogowi określania w sposób konkretny sposobów realizowania ustawowych obowiązków. Stosowna umowa ze schroniskiem powinna być zawarta na etapie przygotowywania programu przez burmistrza (wójta, prezydenta), a program uchwalony powinien określać schronisko, które w umowie zobowiązało się do zapewnienia miejsca bezdomnym zwierzętom z terenu gminy.

Konstrukcja przyjęta w zaskarżonej uchwale, nie odpowiada prawu i pozwala stwierdzić, że Rada Miejska w Polanicy-Zdroju nie wypełniła w sposób właściwy upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.

Z tych samych względów należy zaakceptować zarzut skargi wyprowadzony z treści art. 11a ust. 2 pkt 4 powoływanej ustawy, zgodnie z którym program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt.

W treści załącznika do uchwały nie wskazano podmiotu, który tak określone zadanie będzie realizował, przyjmując jedynie, że jest to metoda ograniczenia populacji bezdomnych zwierząt.

Zdaniem Sądu w zaskarżonej uchwale nie wskazano też – stosownie do wymogu określonego w przepisie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt – sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt w okresie objętym uchwalonym programem, poprzestając na określeniu kwotowym przeznaczonych na realizację programu w 2014 roku środków finansowych oraz odesłaniu do konkretnych zarządzeń Burmistrza Miasta Polanicy-Zdroju dotyczących wprowadzania Regulaminu udzielania zamówień do kwoty 14 000 euro.

W ocenie Sądu użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu" oznacza powinność przedstawienia w programie – jako jego obligatoryjnego elementu – sposobu rozdysponowania puli przeznaczonych środków finansowych na poszczególne cele, określone w ustawie, czyli zestawienie planowanych wydatków. Wydatkowanie środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności w danym okresie wymaga uwzględnienia dyscypliny finansowej i reżimów dotyczących finansów publicznych, wynikających z powoływanej wcześniej ustawy o finansach publicznych.

Z przedstawianych powyżej względów należy uznać racje skarżącego organu nadzoru, zarzucającego wadliwość treści § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, wynikającą z niewypełnienia przez Radę Miejską w Polanicy-Zdroju upoważnienia ustawowego przyznanego w przepisie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt.

Wskazane powyżej naruszenia prawa kwalifikowane jako istotne obligują do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Niezależnie od tego Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie podziela zawartego w skardze zarzutu dotyczącego wskazania w treści § 2 pkt 4, § 3 pkt 2, § 4 pkt 1, § 8 ust. 3 zaskarżonej uchwały Straży Miejskiej jako podmiotu wykonującego określone zadania w ramach realizacji programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Polanica-Zdrój.

Straż miejska (gminna) jest formacją tworzoną dla ochrony porządku publicznego na terenie gminy i spełnia służebną rolę wobec społeczności lokalnej.

Taka dyrektywa ustawowa umożliwia – w uznaniu Sądu – wykorzystanie takiej jednostki organizacyjnej gminy do współdziałania w realizacji zadań zmierzających do przeciwdziałania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Bezdomne zwierzę może stwarzać zagrożenie dla porządku publicznego i członków społeczności lokalnej.

Ocena Sądu w tej kwestii pozostawała jednak bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie ze względu na charakter wadliwości wcześniej opisanych.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając skargę za uzasadnioną – stosownie do przepisu art. 147 § 1 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał koszty związane z udziałem pełnomocnika, określone taryfowo.

H.B.9.09.2014 r.