Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 304/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 13 ust 6, art 17 ust 4a
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Dnia 7 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2021 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "[...]" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2021 roku nr [...] w przedmiocie niewniesienia uwag do projektu decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: GIS, organ odwoławczy, organ II instancji, organ) z [...] stycznia 2021 r., znak [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), art. 13 ust. 6 pkt 6 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (dalej: ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku) oraz art. 12 ust. 2 pkt. 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (dalej: ustawa o PIS), po rozpatrzeniu zażalenia z 23 listopada 2020 r. podmiotu korzystającego ze środowiska [...] sp. z o.o., [...] [...], [...] [...] (dalej: [...] , Spółka, skarżący) na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we [...] (dalej: [...], organ I instancji) z [...] listopada 2020 r. znak [...], w którym nie wnosił uwag do projektu decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we [...] (dalej: RDOŚ) ustalającej obowiązek oraz warunki przeprowadzenia działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku. W postanowieniu z [...] stycznia 2021 r. GIS utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

W piśmie z 8 stycznia 2020 r. RDOŚ zwrócił się do[...] o wyrażenie opinii w zakresie warunków przeprowadzenia działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku w powierzchni ziemi na działce nr ewid. [...] obręb K., w odniesieniu do oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi na danym terenie. W przedmiotowej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we [...] (dalej: RDOŚ we [...]) po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdził, że remediacja zostanie przeprowadzona na działce ewidencyjnej o nr [...] obręb K. [..], w K., będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu [...] S.A. Na obszarze działki nr [...] wyznaczono 2 obszary zanieczyszczone o łącznej powierzchni 0,014 ha. W przedmiotowej sprawie ustalono, że obszar 1 został zanieczyszczony cynkiem, miedzią i molibdenem, natomiast obszar 2 został zanieczyszczony barem, chromem, cynkiem, miedzią, molibdenem, niklem i ołowiem. Substancje powodujące ryzyko zidentyfikowane na terenie objętym postępowaniem to: bar, chrom, cynk, miedź, molibden, nikiel i ołów.

W uzasadnieniu projektu decyzji nakładającej obowiązek i określającej warunki przeprowadzenia działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku RDOŚ we [...] szczegółowo opisał tok postępowania oraz przedstawił ocenę występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi. W ocenie wzięto pod uwagę trzy drogi narażenia: pokarmową, czyli np. spożycie skażonego pożywienia, inhalacyjną, tj. pobieranie zanieczyszczeń wraz z powietrzem oraz dermalną, czyli kontakt przez skórę z zanieczyszczoną glebą.

Organ I instancji w postanowieniu z [...] listopada 2020 r., znak [...], nie wniósł uwag do projektu decyzji RDOŚ we [...] w sprawie warunków przeprowadzenia działań naprawczych, w związku z wystąpieniem szkody w środowisku.

Spółka złożyła zażalenie na to postanowienie, zwracając uwagę m.in. na potencjalne zanieczyszczenie ziemi pierwiastkami promieniotwórczymi na wskazanym do działań naprawczych terenie. Jako załącznik do zażalenia skarżący przedstawił dokument zatytułowany "Ocena zawodowego narażenia powstałego w wyniku ekspozycji na radon w podziemnych trasach turystycznych i uzdrowiskach", której autorem jest dr Jerzy Olszewski, Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, Zakład Ochrony Radiologicznej, Łódź, kwiecień 2019.

Skarżący w zażaleniu wskazał, że na terenie przedmiotowej działki wystąpiło historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, w tym substancjami promieniotwórczymi, na skutek wcześniejszego działania [...] S.A. polegającego na przeładunku towarów zawierających m.in. uran na omawianej działce. W związku z powyższym skarżący wskazuje, że postępowanie należy prowadzić na podstawie przepisów działu IV ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, które mają zastosowanie w przypadku wystąpienia historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi. W powyższej sytuacji, zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie organu I instancji wydane na podstawie art. 13 ust. 6 pkt 6 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie należałoby uznać za bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącego, utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji z [...] listopada 2020 r. mogłoby doprowadzić do przeniesienia skażonej promieniotwórczej ziemi na inny teren i tym samym narazić pracujących przy remediacji ludzi na utratę życia lub zdrowia. Skarżący uważa, że wskazanie historycznych skażeń zmusi do podjęcia przez organ I instancji działań polegających na wpisie do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi w celu podjęcia remediacji.

Organ I instancji w piśmie z 1 grudnia 2020 r. wskazał, że o trybie postępowania w przedmiotowej sprawie decyduje RDOŚ we [...] , czyli organ właściwy do prowadzenia postępowania głównego. Organ I instancji nie może samodzielnie zmienić kwalifikacji zanieczyszczenia ziemi i sposobu postępowania. W związku z powyższym organ I instancji przekazał RDOŚ we [...] odpis wniesionego przez [...] zażalenia z 23 listopada 2020 r. wraz z załączoną oceną z kwietnia 2019 r. celem umożliwienia RDOŚ we [...] zapoznania się ze zdaniem skarżącego i ewentualnego podjęcia działań w tym zakresie.

W uzasadnieniu postanowienia z [...] stycznia 2021 r. GIS przypomniał treść stosowanych w niniejszej sprawie przepisów prawa. Zdaniem organu odwoławczego, słusznie organ I instancji uznał, że do jego kompetencji należy dokonanie oceny wystąpienia znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi na danym terenie. W przedstawionej ocenie występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi uznano, że stwierdzone zagrożenie jest niewielkie, przede wszystkim z uwagi na brak realnych dróg pochłaniania zanieczyszczeń oraz ograniczenie receptorów, na które mogłoby ono oddziaływać. Na podstawie powyższej oceny przedstawionej w projekcie decyzji RDOŚ we [...] należało uznać, że w przedmiotowej sprawie nie występuje znaczące zagrożenie dla zdrowia ludzi. W związku z powyższym organ I instancji miał podstawy wynikające ze stanu faktycznego i prawnego sprawy, aby nie wnosić uwag do projektu decyzji przygotowanej przez RDOŚ we [...] . Ponadto GIS podkreślił, że [...] będzie miał możliwość przedstawienia dowodów odnoszących się do ewentualnego historycznego zanieczyszczenia gleby w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji wydanej przez RDOŚ we [...] ustalającej obowiązek oraz warunki przeprowadzenia działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku.

W skardze skarżący zaskarżył w całości postanowienie GIS z [...] stycznia 2021 r. i wniósł o uchylenie tego postanowienia, ponieważ nie zostały przeprowadzone badania radiologiczne gruntów pod kątem zanieczyszczenia przez [...] S.A. gleby w trakcie działalności polegającej na przeładowywaniu towarów.

Postanowieniu GIS Spółka zarzuca naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. przez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że doszło do pierwotnego zanieczyszczenia gleby w sytuacji, gdy gleba była już skażona historycznie przez działanie kopalni rud uranu i działalność [...] S.A., art. 15 k.p.a. przez brak samodzielnego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz ograniczenie się do bezpodstawnego przyjęcia twierdzeń sformułowanych przez organ I instancji, podczas gdy GIS był obowiązany do ponownego, całościowego przeanalizowania sprawy i poddania weryfikacji stanowiska organu I instancji w szczególności z punktu widzenia argumentów wskazanych w zażaleniu z 23 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Spółka przedłożyła opinię Instytutu Medycyny Pracy oraz Zakładu Ochrony Radiologicznej w Łodzi, w której na stronie 19 i następnych wskazano, że teren jest skażony promieniotwórczo. W ocenie skarżącego, GIS w ogóle pominął ten wątek w badaniu terenu, a fakt ten ma ogromne znaczenie dla życia i zdrowia ludzi, co leży w kompetencjach GIS. Organ odwoławczy wbrew treści opinii stwierdził, że nie ma żadnego skażenia promieniotwórczego na tym terenie. Skarżący wskazał, że z twierdzeniami organu II instancji nie sposób się zgodzić. Zdaniem skarżącego, organ I instancji powinien był w pierwszej kolejności ustalić czy w jakim zakresie doszło do skażeń historycznych gleby na przedmiotowej działce (w tym zakresie winien zwrócić się do starosty celem ustalenia co znajduje się w rejestrze zanieczyszczeń), a dalej przeprowadzić samodzielne postępowanie dowodowe mające na celu weryfikację okoliczności, w odniesieniu do których miał obowiązek zajęcia stanowiska. W ocenie Spółki, nie budzi także wątpliwości, że wszelkie czynności podjęte przez organ I instancji powinny - zgodnie z wyrażoną wart. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności - zostać zweryfikowane przez pryzmat ustaleń samodzielnie poczynionych przez organ II instancji. Tymczasem GIS nie dokonał jakiejkolwiek weryfikacji ustaleń dokonanych przez organ I instancji, a tym bardziej więc nie mógł przeanalizować prawidłowości omawianej czynności dokonanej przez organ I instancji. Skarżący podniósł, że na stronie 23 opinii wskazano zagrożenia wynikające z rozpadu radonu - wskazano że osoby przebywające na terenie K. są narażone na promieniowanie jonizujące. W wyniku rozpadu tego pierwiastka powstają takie pierwiastki jak cynk, kadm, nikiel i mangan. Zdaniem Spółki, dodatkowo GIS w ogóle pominął fakt, że na terenie działki nr [...] znajduje się osadnik, w którym był odkładany urobek materiałów promieniotwórczych pochodzących z miejscowej kopalni. Organ II instancji pominął w ogóle fakt potwierdzony przez opinie Zakładu Ochrony Radiologicznej w Łodzi z kwietnia 2019 r., że teren jest skażony promieniotwórczo i że procedura z wywożeniem skażonej ziemi jest w ogóle inna niż wskazana w przepisach, na które powołuje się organ I instancji. W niniejszym przypadku winna mieć zastosowanie ustawa Prawo atomowe oraz dyrektywa "Rady 2013/59/Euratom z 5 grudnia 2013 roku". "Utrzymanie w mocy postanowienia z [...] stycznia 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie z [...] listopada 2020 r. organu I instancji" mogłoby doprowadzić do przeniesienia skażonej promieniotwórczo ziemi na inny teren i tym samym narazić pracujących przy remediacji ludzi na utratę życia lub zdrowia. Ten zakres badań leży w kompetencjach GIS. W toku postępowania pominięto fakt, że na terenie działki [...] znajduje się osadnik pokopalniany, który może zawierać odpady promieniotwórcze oraz nie zbadano działki [...] pod kątem innych zanieczyszczeń - jest to baza przeładunkowa [...] - gdzie między innymi przeładowywano rudę uranu. Skarżący wskazując niniejszym wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi na terenie działki [...] wnosi o ustalenia, że zanieczyszczenie ziemi i gleby na działce o nr geod. [...] miało miejsce w latach 1948/1973 w wyniku działania kopalni [...] (strona 19 opinii Zakładu Ochrony Radiologicznej w Łodzi) oraz wskutek działalności [...], która na działce [...] przeładowywała rudę uranu. Warunki geologiczne i hydrogeologiczne powyższej działki (osadnik pokopalniany na działce [...]) spowodowały, że zanieczyszczenia rozprzestrzeniły się na sąsiednie działki zgodnie z kierunkiem przepływu wód podziemnych w kierunku rzeki. Skarżący wnosi o sporządzenie stosownych raportów oddziaływania na środowisko pod katem skażeń historycznych, tj. oddziaływania promieniowania atomowego na teren oraz działalności [...]. Skarżący uważa, że należy przyjąć, że gleba na działkach została skażona. W przypadku zanieczyszczeń gleby i ziemi powstałych po 30 kwietnia 2007r. zastosowanie ma ustawa z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2018 r. poz. 954 ze zm.). Ustalenie więc, że zanieczyszczenie powierzchni ziemi zaistniało przed dniem 30 kwietnia 2007 r., skutkowało zastosowaniem w sprawie p.o.ś. i uznaniem zdarzenia za historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Wskazana okoliczność została dokładnie przeanalizowana w zażaleniu z 23 listopada 2020 r., niemniej organ II instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do podniesionych tam twierdzeń. Zdaniem skarżącego, GIS w żaden sposób nie przeanalizował zgromadzonego (co prawda nieprawidłowo) w sprawie materiału dowodowego - powielając jedynie twierdzenia organu I instancji. W toku postępowań przed organami obu instancji doszło do naruszenia zasady bezpośredniości. Naruszenie wynika z faktu, że dowodami, na których oparły się zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji są dowody wykorzystane w toku innych postępowań. Skarżący podniósł również, że nie zostały przeprowadzone jakiekolwiek dowody jednoznacznie przesądzające o obowiązku wydania pozytywnej opinii co do konieczności niezwłocznego usunięcia zanieczyszczeń z terenu nieruchomości. Nie wykazano żadnego negatywnego wpływu na środowisko (w tym życie i zdrowie ludzi) - w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia próżno szukać kategorycznych stwierdzeń, popartych stosowymi badaniami umożliwiających przyjęcie istnienia chociażby potencjalnego zagrożenia.

Skarżący zarzucił, że organ II instancji nie określił wszelkich dowodów zgromadzonych w sprawie, a tym bardziej nie wskazano, które z tychże zostały uznane za wiarygodne, a którym odmówiono mocy dowodowej i z jakich powodów. Powyższe stanowi kolejną wadliwość zaskarżonego postanowienia, które jako nieprawidłowe nie powinno stanowić podstawy do wydania jakichkolwiek dalszych orzeczeń. Według skarżącego, nie budzi wątpliwości, że wadliwie (m.in. w sposób niepełny i niesamodzielny) zgromadzony materiał dowodowy, który został następnie w sposób błędny oceniony przez organy obu instancji doprowadził do błędnego wniosku, że na terenie skażonym promieniotwórczo znajdują się substancje stanowiące odpad niebezpieczny wymagający natychmiastowego usunięcia z terenu nieruchomości. Tymczasem nie wykazano, że możliwe jest przyjęcie ww. kwalifikacji, jak również w sposób pewny nie wykazano jakiegokolwiek negatywnego wpływu owego produktu na środowisko. Przede wszystkim zaś GIS, naruszając zasadę dwuinstancyjności przez nieprzeprowadzenie postępowania merytorycznego, powielił kluczowy błąd organu I instancji, polegający na błędnym przyjęciu kręgu stron postępowania. W związku z powyższym po przeprowadzeniu stosownych badań pod kątem skażenia promieniotwórczego, zdaniem skarżącego, należy stwierdzić bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego na podstawie art. 13 ust 6 pkt 6 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, a co za tym idzie brak podstaw do nałożenia na Spółkę obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Skarżący twierdzi, że zanieczyszczenie powierzchni ziemi zaistniało przed 30 kwietnia 2007 r., co winno skutkować skorzystaniem przez organy z regulacji zawartej w art. 101d ust. 1 p.o.ś.

Wskazanie przez skarżącego skażeń historycznych zmusi do podjęcia przez organ I instancji działań polegających na wpisie do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi w celu podjęcia remediacji. Jest to nowa okoliczność, która niewątpliwie ma wpływ na prowadzone postępowanie i sposób jego zakończenia.

W odpowiedzi na skargę GIS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu było postanowienie GIS z [...] stycznia 2021 r., znak [...].

Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że orzekające w sprawie organy prawidłowo wypełnił obowiązki wynikające z treści: art. 7, 15, 77, 80, 84 i 107 §3 k.p.a., ponieważ organy dokonały czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. GIS rozpoznał sprawę w zakresie, który należał do jego właściwości, gdyż w ocenie Sądu, dokonał prawidłowych czynności zmierzających do ustalenia, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do nie wniesienia uwag do przedłożonego projekty decyzji planu remediacji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GIS z [...] stycznia 2021 r. znak [...]. szczegółowo wyjaśniono przesłanki stanowiące podstawę tego rozstrzygnięcia.

W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez RDOŚ we [...] w związku z informacją o kontroli przeprowadzonej w dniu 30 marca 2017 r. przez organ I instancji, w wyniku której stwierdzono występowanie w glebie ponadnormatywnego stężenia metali ciężkich: cynku, kadmu i niklu. RDOŚ we [...] przeprowadził postępowanie dowodowe oraz zapewnił podmiotowi korzystającemu ze środowiska (Spółce) możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W czerwcu 2019 r. firma [...] sp. z o.o. przeprowadziła na obszarze działki nr [...] badania wstępne. Przeprowadzone badania potwierdziły przekroczenia dopuszczalnych zawartości substancji powodujących ryzyko w glebie i ziemi w zakresie: arsenu, baru, chromu, cynku, miedzi, molibdenu, niklu i ołowiu. W związku z powyższym, w drugiej połowie 2019 r. firma [...] dla Środowiska sp. z o.o. przeprowadziła na przedmiotowym terenie badania szczegółowe, a następnie, na podstawie uzyskanych wyników, przygotowała projekt planu remediacji. Analiza próbek pobranych do badania nie wykazała, że w glebie znajdują się substancje promieniotwórcze, w tym uran lub radon.

Według Sądu, w uzasadnieniu projektu decyzji nakładającej obowiązek i określającej warunki przeprowadzenia działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku RDOŚ we [...] szczegółowo opisał tok postępowania oraz przedstawił ocenę występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi. W związku z powyższym orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że nie ma podstaw do wniesienia uwag w zakresie swojej właściwości w przedmiotowej sprawie.

Orzekające w sprawie organy miały obowiązek dokonania oceny wystąpienia znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi na danym terenie. Na podstawie oceny tego zagrożenia przedstawionej w projekcie decyzji RDOŚ we [...] , organy I i II instancji prawidłowo uznały, że w przedmiotowej sprawie nie występuje znaczące zagrożenie dla zdrowia ludzi. W związku z powyższym organ I instancji miał podstawy wynikające ze stanu faktycznego i prawnego sprawy, aby nie wnosić uwag do projektu decyzji przygotowanej przez RDOŚ we [...] .

Wyjaśnić jednocześnie należy, że skarżący będzie miał możliwość przedstawienia dowodów odnoszących się do ewentualnego historycznego zanieczyszczenia gleby w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji wydanej przez RDOŚ ustalającej obowiązek oraz warunki przeprowadzenia działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku. Zgodnie z art. 13 ust. 6 pkt 6 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 2187, dalej: ustawa o zapobieganiu szkodom), organ ochrony środowiska wydaje decyzję, o której mowa w ust. 3, po zasięgnięciu opinii w zakresie warunków przeprowadzenia działań naprawczych zawartych w projekcie tej decyzji: państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego - w odniesieniu do oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi na danym terenie. W myśl art. 13 ust. 3 ustawy zapobieganiu szkodom, uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań naprawczych następuje w drodze decyzji. Według art. 106 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Gdy prowadzone administracyjne postępowanie jurysdykcyjne jest polem współdziałania różnych organów, wymaganej przepisem prawa opinii dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Oznacza to, że zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w formie postanowienia na które służy stronie zażalenie. Postępowanie w przedmiocie wyrażenia opinii ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej. Ewentualna weryfikacja postanowienia w którym wyrażono opinię nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Dopóki postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne (por. odpowiednio wyrok NSA z 20 czerwca 2007 r., II OSK 922/06 z glosą aprobującą G. Krawiec, Przegląd Prawa Publicznego 2009, nr 2, s. 75). Wydając opinię, o której mowa w art. 13 ust. 6 pkt 6 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, organ I instancji zrealizował obowiązek organu współdziałającego na gruncie art. 106 § 1 k.p.a. W prawie konstytucyjnym charakterystykę instytucji prawnej obowiązku przeprowadza F. Siemieński. Autor ten wyodrębnia części składowe pojęcia obowiązku i zwraca uwagę na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela, przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli" (F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125). W wyroku z 20 lipca 2016 r., II OSK 2580/14, LEX nr 2142369, NSA przypomniał, że stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje organ współdziałający, "nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego".

Odnoszą się do istoty zarzutów skargi, w której zakwestionowano brak uwzględnienia twierdzeń wynikających z dokumentu zatytułowanego "Ocena zawodowego narażenia powstałego w wyniku ekspozycji na radon w podziemnych trasach turystycznych i uzdrowiskach, której autorem jest dr Jerzy Olszewski, Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, Zakład Ochrony Radiologicznej, Łódź, kwiecień, 2019, wyjaśnić należy, że organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która jest już zawisła przed organem administracyjnym. Stanowisko organu współdziałającego, wyrażone w formie postanowienia, rozstrzyga co do sprawy niemającej bytu samodzielnego, bo związanej ze sprawą główną. Organ współdziałający w granicach swej właściwości i kompetencji ocenia dopuszczalność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy głównej, mając na uwadze jedynie niektóre występujące w niej okoliczności. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który w pełni podziela Sąd orzekający w tym składzie, według którego, "Przypomnieć przy tym należy, że obowiązki organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki organu prowadzącego postępowanie administracyjne, zmierzające do wydania merytorycznej decyzji, kończącej to postępowanie, nie są tożsame. To na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ współdziałający - choć nie wydaje decyzji rozstrzygającej istotę sprawy - powinien zbadać sprawę pod określonym kątem. Nie znaczy to jednak, że zobligowany jest do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w takim zakresie, jak ma to uczynić organ załatwiający sprawę". (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 3259/20, LEX nr 3190443).

Przy braku unormowań odrębnych, organ prowadzący postępowanie ustala, w którym momencie sprawa dojrzała do podjęcia współdziałania i występuje o zajęcie stanowiska. Organ współdziałający może wtedy wszcząć postępowanie wyjaśniające stosownie do przepisu art. 106 § 4, w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Jeśli projekt decyzji zawiera wszystkie elementy, jakich wymagają przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie i zostaje przedstawiony organowi wyrażającemu opinię w stanie kompletnym, to obowiązkiem organu wyrażającego opinię jest zajęcie stanowiska w oparciu o przedstawiany do wyrażenia opinii projekt decyzji. Orzekające w sprawie organy Inspekcji Sanitarnej nie były władne wbrew twierdzeniom skarżącego oceniać sposobu prowadzenia postępowania głównego przez RDOŚ we [...] , a tym bardziej nie były upoważnione do żądania zmiany przedłożonego mu do wyrażenia opinii projektu decyzji uzgadniającej warunki przeprowadzenia działań naprawczych w odniesieniu do szkody w środowisku w powierzchni ziemi na działce o nr ewid. [...] obręb [...] K. , w odniesieniu do oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi. Wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi jedną z przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.).

Głównym zarzutem skarżącego, wokół którego koncentrują się pozostałe zarzuty skargi i jej argumentacja w uzasadnieniu skargi, jest twierdzenie, że zanieczyszczenie powierzchni ziem zaistniało przed 30 kwietnia 2007 r. Wskazane przez skarżącego skażeń historycznych ma zmusić do podjęcia organ I instancji działań polegających na wpisie do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi w celu podjęcia remediacji. Odnosząc się tego stanowiska skarżącego wskazać należy, że organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska (w niniejszej sprawie opinii) w zakresie swej właściwości. Stanowisko zatem, jakie w formie postanowienia zajmuje nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu projektu decyzji nakładającej obowiązek i określającej warunki przeprowadzenia działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku RDOŚ we [...] szczegółowo opisał tok postępowania oraz przedstawił ocenę występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi.

W ocenie przeprowadzonej przez orzekające w sprawie organy wzięto pod uwagę trzy drogi narażenia: pokarmową, czyli np. spożycie skażonego pożywienia, inhalacyjną, tj. pobieranie zanieczyszczeń wraz z powietrzem oraz dermalną, czyli kontakt przez skórę z zanieczyszczoną glebą. Z uwagi na przemysłowy charakter terenu wykluczono możliwość spożycia zanieczyszczonego pożywienia. Ponadto w ocenie organów Inspekcji Sanitarnej wskazano, że aby wystąpiło ryzyko na drodze inhalacyjnej muszą zaistnieć określone warunki: brak opadów, niska wilgotność, dodatnia temperatura oraz określona prędkość wiatru. Możliwość wystąpienia ryzyka na tej drodze dodatkowo ogranicza pokrycie części terenu roślinnością. Teren objęty postępowaniem nie jest powszechnie dostępny, zatem kontakt osób postronnych z zanieczyszczoną glebą jest właściwie niemożliwy. Zarówno w przypadku drogi pokarmowej, jak i dermalnej ryzyko dotyczy głównie osób prowadzących prace ziemne na tym terenie, a więc prac prowadzonych na zlecenie władającego powierzchnią ziemi oraz w trakcie remediacji. W związku z powyższym prawdopodobieństwo wystąpienia ryzyka zdrowotnego w kontekście oddziaływania toksycznego i rakotwórczego, prawidłowo uznano się za niewielkie.

W ocenie występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi wskazano także, że na obszarze objętym postępowaniem i w jego bezpośrednim sąsiedztwie nie występują zasoby i ujęcia wody pitnej, grunty uprawne, ogrody, place zabaw, tereny sportowe, czy zabudowa mieszkaniowa. Przedmiotowy teren zlokalizowany jest w otulinie [...] Parku Krajobrazowego. Sporządzona ocena nie wykazała występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska. W przedstawionej ocenie uznano, że stwierdzone zagrożenie jest niewielkie, przede wszystkim z uwagi na brak realnych dróg pochłaniania zanieczyszczeń oraz ograniczenie receptorów, na które mogłoby ono oddziaływać.

Oznacza to, że ani przedmiot postępowania kontrolowanego w niniejszej sprawie przez Sąd, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Stanowisko organu współdziałającego w niniejszej sprawie jest w ocenie Sądu, wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności tej sprawy. Wbrew zarzutom skargi organ wyrażający opinię na temat projektu decyzji uzgadniającej warunki przeprowadzenia działań naprawczych w odniesieniu do szkody w środowisku w powierzchni ziemi na działce o nr ewid. [...] obręb [...] K. w odniesieniu do oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi na ww. terenie nie pominął ogólnych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 15, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie można też w ocenie Sądu, zarzucić orzekającym organom braku należytej staranności w prowadzeniu sprawy w postępowaniu wyrażającym się podjęciem rozstrzygnięcia bez pełnego zgromadzenia materiału dowodowego występującego w sprawie. Kontrolując w opisanych wyżej granicach legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez rozstrzygające sprawę organy administracji. Poczynione w sprawie ustalenia należy ocenić jako prawidłowe. Podkreślić należy, że niniejsze postępowanie ma charakter posiłkowy w stosunku do postępowania w sprawie wydania decyzji uzgadniającej warunki przeprowadzenia działań naprawczych w odniesieniu do szkody w środowisku powierzchni ziemi na działce o nr ewid. [...] obręb [...] K. , w odniesieniu do oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi. Z uwagi na to, że art. 13 ust. 6 pkt 6 ustawy o zapobieganiu szkodom, uzależnia wydanie decyzji ustalającej plan remediacji od zajęcia stanowiska przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art. 106 k.p.a. Wedle ogólnych zasad, stanowisko organu uzgadniającego (współdziałającego) jest formalną przesłanką wydania decyzji w postępowaniu głównym, nie ma natomiast charakteru wiążącego dla organu wydającego decyzję. Przy tym zakres rozstrzygnięcia przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego w kontrolowanej sprawie dotyczy wyłącznie kwestii oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi.

Zarzuty skargi wykraczają poza ten zakres. Z tego zasadniczo powodu nie mogły zostać uznane za zasadne. RDOŚ we [...] prowadzi postępowanie w sprawie przeprowadzenia działań naprawczych przez Spółkę w odniesieniu do szkody w środowisku w powierzchni ziemi występującej na działce nr [...], na podstawie przepisów (w tym art. 15 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 4) ustawy z 13 kwietnia 2997 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Na podstawie art. 13 ust. 6 pkt 6 w zw. z art. 17 ust. 4a ww. ustawy, RDOŚ we [...] w toku powyższego postępowania w piśmie z 3 listopada 2020 r., zwrócił się do organu I instancji o wydanie opinii w zakresie warunków przeprowadzenia działań naprawczych zawartych w załączonym do pisma projekcie decyzji w odniesieniu do oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi.

Według Sądu, orzekające w sprawie organy poddały analizie uzasadnienie projektu decyzji nakładającej obowiązek i określającej warunki przeprowadzenia działań naprawczych, w którym RDOŚ we [...] szczegółowo opisał tok przeprowadzonego postępowania oraz przedstawił ocenę występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi. Z dokumentów przedłożonych przez organ prowadzący postępowanie główne wynikało, że określone warunki przeprowadzenia działań naprawczych nie spowodują wystąpienia zagrożenia dla zdrowia ludzi i w związku z tym organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie, w którym nie wniósł uwag do projektu decyzji RDOŚ we [...] . Organ odwoławczy w konsekwencji prawidłowego rozstrzygnięcia organu I instancji prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie tego organu.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji z [...] listopada 2020 r. mogłoby doprowadzić do przeniesienia skażonej promieniotwórczo ziemie na inny teren i tym samym narazić pracujących przy remediacji ludzi na utratę życia lub zdrowia i, że ten zakres badań leży kompetencjach GIS, wskazać należy, że o trybie postępowania w przedmiotowej sprawie decyduje RDOŚ we [...] czyli organ właściwy do prowadzenia postępowania głównego. Organ I instancji nie mógł samodzielnie zmienić kwalifikacji zanieczyszczenia ziemi i sposobu postępowania. W związku z powyższym organ I instancji prawidłowo stwierdził w piśmie 1 grudnia 2020 r., znak [...], że przekaże Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska we [...] odpis wniesionego przez Spółkę zażalenia z 23 listopada 2020 r. wraz z załączoną opinią Zakładu Ochrony Radiologicznej z kwietnia 2019 r. celem umożliwienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska we [...] zapoznania się ze stanowiskiem skarżącego i ewentualnego podjęcia działań w tym zakresie.

Pozostałe argumenty skargi nie mają rozstrzygającego znaczenia prawnego w niniejszej sprawie. Nieistotne w tej sprawie są bowiem podnoszone okoliczności związane z sytuacją, że zanieczyszczenie ziemi i gleby na działce o nr ewid. [...] miało miejsce w latach 1948-1973 w wyniku działania kopalni Uranu oraz jako konsekwencja działalności [...], która na działce [...] przeładowywała rudę uranu.

Postanowienie GIS z [...] stycznia 2021 r., znak [...] w ocenie Sądu, jest zgodne z prawem materialnym i nie narusza przepisów postępowania. Odniesiono się w nim do zarzutów zażalenia, a postępowanie wyjaśniające orzekających w sprawie organów nie budzi wątpliwości.

Skarżący w skardze na str. 3 wnosi o sporządzenie stosownych raportów oddziaływania na środowisko pod kątem skażeń historycznych, tj. oddziaływania promieniowania atomowego na teren oraz działalność [...]. Odnosząc się do tego stanowiska skarżącego, wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało precyzyjnie sformułowanym wnioskiem RDOŚ we [...] z [...] listopada 2020 r., znak [...]. Podkreślić należy, że treść wniosku RDOŚ we [...] z 3 listopada 2020 r. nie budziła wątpliwości, a organ prowadzący postępowanie żądaniem tego wniosku był związany. Ewentualna modyfikacja przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego żądania wniosku RDOŚ we [...] była zatem niedopuszczalna.

Podkreślenia przy tym wymaga służebny - względem postępowania głównego - charakter postępowania przed organem współdziałającym, które jest tylko pomocniczym stadium postępowania w sprawie załatwianej przez wydanie decyzji uzgadniającej warunki przeprowadzenia działań naprawczych w odniesieniu do szkody w środowisku w powierzchni ziemi na działce o nr ewid. [...] obręb [...] K. , w odniesieniu do oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania (w którym [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w postanowieniu z [...] listopada 2020 r., znak [...] nie wniósł uwag do przedłożonego projektu decyzji planu remediacji), ani rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego i nie mogą funkcjonować w oderwaniu od sprawy głównej. Stąd też podnoszona przez skarżącego na tym etapie postępowania ewentualna możliwość zmiany żądania złożonego we wniosku RDOŚ w 3 listopada 2020 r. nie mogła wywrzeć pożądanego przez niego wpływu na bieg toczącego się już postępowania przed organem współdziałającym w trybie art. 106 k.p.a. Organ ten nie może wyjść poza ustawowo określony zakres opinii, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię.

Podsumowując należy wskazać, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, a sposób interpretacji i zastosowanie norm prawnych przez organy Inspekcji Sanitarnej był poprawny. W ocenie Sądu, nie można również stwierdzić naruszeń przepisów k.p.a., na które wskazano w skardze, ani innych przepisów, które mogłyby stać się podstawą do uchylenia postanowienia GIS z [...] stycznia 2021 r., znak [...].

Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.