Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1143/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 136 i art 137
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie . w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie WSA Mirosław Bator WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. I. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 12 lipca 2022r. znak WS-VI.7534.3.225.2021.KP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją znak: GN.6821.1.25.2020.TP-W z dnia 10 listopada 2021 r., wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 oraz art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2021 r., poz. 1899 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), Starosta Nowotarski orzekł o odmowie zwrotu na rzecz S. I. nieruchomości oznaczonej jako części działek ewid.: nr [...] i m [...] oraz jako działki ewid. nr [...] i nr [...], położonej w [...], stanowiącej własność Gminy Miasta [...].

W uzasadnieniu organ I instancji ustalił, że decyzją z dnia 27.07.1978 r. znak: ZGT-8221-1-5/78 Naczelnik Miasta Nowy Targ wywłaszczył nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] oraz nr [...], położoną w [...], stanowiącą własność S. I., na cele budowy "bazy - zaplecza technicznego Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w N. T.", zgodnie z planem realizacyjnym oczyszczalni ścieków i zaplecza technicznego RPWiK w N. T., zatwierdzonym decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miasta i Osiedli Wiejskich nr 123/75 z dnia 19.12.1975 r.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji ustalił, że nieruchomość znajduje się w obszarze zrealizowanej bazy zaplecza technicznego RPWiK. Budynki, budowle, urządzenia techniczne, place, drogi dojazdowe, zieleńce niezbędne do funkcjonowania bazy zostały wykonane, co potwierdza istniejący stan na gruncie oraz fotografie lotnicze.

W związku z powyższym organ l instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia i nie może podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela. Organ I instancji podkreślił, że wykorzystywanie nieruchomości dla innych celów, po zrealizowaniu planowanej inwestycji, nie ma znaczenia dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł zarzuty, które stały się następnie podstawą wniesionej przez niego skargi, kwestionując po pierwsze zakres rozstrzygnięcia, poprzez nieuprawnione zawężenie jego wniosku oraz nieuprawnione stwierdzenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 12 lipca 2022 r. znak WS-YI.7534.3.225.2021.KP uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...] i nr [...] i w tym zakresie umarzono postępowanie przed organem I instancji a w pozostałej części utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

Na wstępie organ odwoławczy odniósł się do zarzutów skarżącego względem wadliwego ustalenia zakresu jego żądania. W tym zakresie organ wskazał, że w piśmie z dnia 7 lipca 2020 r. skarżący wniósł o zwrot "niezabudowanej, południowej części (o powierzchni ok. 0,0200 ha) niezrealizowanej w postaci zadrzewień szpalerowych strefy ochronnej na nieruchomościach oznaczonych jako dz. ewid. [...] (o pow. 0,1065 ha) oraz dz. ewid. [...] (o pow. 0,0236 ha), położonych w N. T.", doprecyzowując następnie w piśmie z dnia 6 sierpnia 2020 r., że wniosek dotyczy niezabudowanej, południowej części dz. ewid. [...] (o pow. 0,1065 ha) oraz dz. ewid. [...] (o pow. 0,0236 ha). W kolejnym piśmie z dnia 2 grudnia 2020 r. skarżący wyjaśnił, że jego wniosek nie dotyczy działki nr [...], [...], [...] oraz [...]. Dopiero w piśmie z dnia 2 marca 2021 r. skarżący rozszerzył zakres żądania o działki: nr [...] i nr [...].

W tym miejscu organ wskazał, że decyzja Naczelnika Miasta Nowy Targ z dnia 27.07.1978 r. znak: GT-8221-1-5/78, o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,1065 ha i nr [...] o pow. 0,0236 ha i ustaleniu odszkodowania, została zmieniona decyzją Naczelnika Miasta znak: ZGT-8221-1-5/78 z dnia 20.09.1978 r., która stała się prawomocna z dniem 12.10.1978 r.

W związku z powyższym wniosek skarżącego z dnia 2 marca 2021 r., o zwrot działek: nr [...] i nr [...] (powstałych z działki nr [...]), został złożony po upływie terminu zawitego. Przedmiotowy wniosek o zwrot złożony zostały bowiem po ponad czterdziestu latach od dnia, w którym ww. decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, oraz po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ww. ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. po dacie 7 lipca 2020 r. Organ odwoławczy uzasadniając upływ terminu wskazał, że art. 136 ust. 7 u.g.n. został dodany ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., póz. 801), która weszła w życie 14 maja 2019 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. od 14 maja 2019 r. Z powyższych regulacji wynika, że termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej upływał co do zasady 14 maja 2020 r., jednakże w związku z przepisami o zawieszeniu biegu terminów wynikającymi z art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), ostatnim dniem terminu na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości był 7 lipca 2020 r. Termin ten uległ bowiem zawieszeniu na okres 45 dni w okresie od 31 marca do 14 maja 2020 r. i zaczął biec od dnia 24 maja 2020 r.

W tym stanie rzeczy należało uchylić zaskarżoną decyzję Starostę w zakresie działek nr [...] i [...], i orzec o umorzeniu postępowania, z uwagi na wygaśnięcie roszczenia w tym zakresie.

Przechodząc do kwestii zwrotu południowej części działek nr [...] i nr [...] i przeznaczonych w planie na szpalerowe zadrzewienie bazy technicznej Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w N. T., stwierdzono, że spełnione zostały dwie pierwsze przesłanki warunkujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości: tj. wniosek zwrot nieruchomości złożył poprzedni właściciel, a działki stanowią nieruchomość wywłaszczoną, gdyż zostały wywłaszczone ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Organ nie zgodził się jednakże ze skarżącym co do tego, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Ustalenie celu wywłaszczenia określonego w decyzji ogólnie jako baza techniczna Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w N. T., zgodnie z zatwierdzonym decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w N. S. nr [...] z dnia 19.12.1975r., planem realizacyjnym tej inwestycji, nie oznacza, że nie były dopuszczalne przed realizacją inwestycji lub w jej toku, zmiany planu realizacyjnego i wydanego pozwolenia na budowę, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa budowlanego. Podobnie, na podstawie obecnie obowiązujących przepisów dopuszczalne jest w trakcie realizacji inwestycji dokonywanie zmian w projektach. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, organ administracji nie jest organem właściwym do oceny, czy zrealizowana inwestycja została wybudowana zgodnie z przepisami wówczas obowiązującego prawa budowlanego. Kluczowe jest bowiem jedynie ustalenie, czy zrealizowane na wywłaszczonej nieruchomości elementy inwestycji mieściły się w ogrodzeniu terenu zajętego na tę inwestycję i w rym celu zagospodarowanego. W trakcie rozprawy administracyjnej przedstawiciel Burmistrza Miasta Nowy Targ jednoznacznie oświadczył, że nieruchomość została zagospodarowana dla potrzeb bazy zaplecza technicznego RPWiK w Nowym Targu, co powoduje, że cel został zrealizowany. Powyższego oświadczenia nie kwestionował pełnomocnik wnioskodawcy, który oświadczył, że nieruchomość wykorzystywana była zgodnie z celem wywłaszczenia do około 1982 r.

Do akt sprawy organ odwoławczy pozyskał również dokumenty związane z postępowaniem komunalizacyjnym przedmiotowego terenu, z których wynika, że przedmiotowy teren był zarządzany przez Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Komunalizacji do końca 1992 r. W piśmie Burmistrza Miasta Nowy Targ z dnia 27.01.1994 r. wyjaśniano, że "Urząd Miejski przejął w administrację całą nieruchomość stanowiącą bazę RPGK pod koniec 1992 roku na prośbą RPGK, ze względu na wysokie koszty utrzymania i do chwili obecnej administruje tą nieruchomością i utrzymuje ją z budżetu Miasta. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 października 1992 roku zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami Rejonowe Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej jako prawny zarządca nieruchomością na dzień 5 grudnia 1990 r. stal się użytkownikiem wieczystym gruntów i właścicielem budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Podobnie w piśmie Urzędu Miejskiego w Nowym Targu z 11.10.1993r. wyjaśniano, że przekazanie ww. terenu przez przedsiębiorstwo nastąpiło tylko ze względów ekonomicznych, ale terenem bazy przedsiębiorstwo zarządzało.

Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy, w tym ze zdjęć lotniczych z lat: 1977, 1981, 1983, 1994, 2003 i 2009 oraz mapy zasadniczej, południowa część działek nr [...] oraz nr [...], znajdowała się w terenie zagospodarowanym dla potrzeb bazy w roku 1983 (na przedmiotowym zdjęciu widoczne są kluczowe budynki, projektowane w planie realizacyjnym inwestycji, położone w sąsiednim terenie tj. wiata magazynowa i magazyn oraz budynek administracyjno socjalny i kotłownia. Zauważyć należy, że na planie projektowano część placu składowego położonego powyżej szpalerowego zadrzewienia na południowej części działki [...] (w miejscu gdzie na zdjęciu z 1994 r. widoczny już jest budynek), a na południowej część działki nr [...] miały znajdować się krzewy. Na wschód od tej działki miał powstać skład żużla. Dalej na północ, od południowej części działki nr [...] przeznaczonej na szpalerowe zadrzewienienie, część działki miała pozostać wolna. Ze zdjęcia z 1983 r. wynika natomiast, że południowa część terenu ww. działek pozostawała wolna i stanowiła prawdopodobnie plac wykorzystywany na składowanie materiałów. W kolejnych latach stan zagospodarowania terenu zmieniał się stopniowo. Ze zdjęcia z 1994r. wynika, że na południowej części działki nr [...] powstał plac i fragment budynku, istniejącego do dziś. Część działki nr [...] stanowiła plac. Podkreślić należy, że południowa część ww. działek położona była w terenie ogrodzonym i stanowiącym funkcjonalną całość.

Jak wynika z protokołu z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości z dnia 28.10.2004 r., na południowej części działki: nr [...] w tej dacie znajdował się fragment budynku magazynowo - garażowego. Na nieruchomości leżały też stare blaszane drzwi. Był też parking. Teren był ogrodzony. Na działce nr [...] znajdowały się butle gazowe w stalowych klatkach.

W trakcie oględzin nieruchomości w dniu 23.09.2020r. odnotowano w protokole, że działka nr [...] od strony południowej stanowi fragment asfaltowego placu, na którym składowane są elementy stalowe. Ta część działki zajęta jest też przez fragment hali. Dalej teren stanowi fragment placu manewrowego, utwardzonego asfaltem z fragmentem zieleni, na którym zaparkowane są samochody. Na północ znajduje się wjazd asfaltowy z drogi i plac betonowy. Działka nr [...] stanowi plac manewrowy asfaltowy, na którym składowane są elementy stalowe.

Powyższe zdjęcia potwierdzają zatem fakt stopniowego zagospodarowywania przedmiotowego terenu, a części działek nr [...] i nr [...] stanowiły urządzony plac, z tym, że część działki nr [...] była zajęta przez fragment budynku.

Mając zatem na uwadze, że południowa część działek: nr [...] i nr [...], była wykorzystywana dla potrzeb bazy Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w N. T. w kilka lat po ostateczności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, czego nawet 8 lat temu nie kwestionował pełnomocnik wnioskodawcy, a w latach 1981 - 1983 istniejący na tej nieruchomości plac wykorzystywano na składowanie materiałów (zdjęcia z lat 1981 i 1983), a następnie w latach 1983 - 1994 powstał fragment budynku (zdjęcie z 1994r.), oraz że znajdowała się ona w ogrodzonym terenie przedmiotowej bazy, na którym niewątpliwie wybudowano kluczowe obiekty budowlane już w latach 1981 - 1983, oznacza, że działki skarżącego nie stały się zbędne na cel wywłaszczenia i nie mogą zostać zwrócone. Organ zauważył, że nawet załączone przez skarżącego zdjęcie, opisane jako wykonane na przełomie lat 1982 i 1983, przedstawia teren ogrodzony metalową siatkę.

Zdaniem organu wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości na plac i fragment budynku mieści się w modyfikacji celu wywłaszczenia, a brak zadrzewienia od strony południowej nie jest równoznaczny z niezrealizowaniem strefy ochronnej. Większość ogrodzonego terenu znajdowała się w strefie sanitarnej, co nie wykluczało planowania w tym terenie budowy budynków. Powyższe wskazuje zaś na to, że dla realizacji tej strefy nie było niezbędne zadrzewienie terenu przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotowe zadrzewienie mogło natomiast pełnić w planach funkcję estetyczną, odgradzającą teren bazy, od pozostałego terenu, więc dokonana modyfikacja związana z powstaniem placu i fragmentu budynku, kosztem zadrzewienia, nie oznacza, że cel wywłaszczenia w postaci budowy bazy z jej elementami nie został zrealizowany. Nie jest natomiast zadaniem organu orzekającego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, analiza zgodności zrealizowanej inwestycji, jak również jej planu z wydanym pozwoleniem na budowę i obowiązującymi wówczas przepisami prawa budowlanego.

Zaznaczono także, że decyzja o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości jednoznacznie wskazywała, że celem wywłaszczenia jest budowa bazy Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w N. T., zatwierdzonej ww. planem realizacyjnym. W żaden sposób nie wiązała natomiast funkcjonalnie inwestycji budowy bazy przedsiębiorstwa z realizacją oczyszczalni ścieków. Sam fakt zatwierdzania tych inwestycji jednym planem nie może natomiast wykluczać realizacji bazy, jeżeli zmienią się plany dotyczące oczyszczalni ścieków.

Podkreślono także, iż późniejsze inne wykorzystywanie tych nieruchomości przez podmioty trzecie, z którymi Gmina Nowy Targ zawarła umowy cywilne, nie ma znaczenia dla oceny zbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Od powyższej decyzji S. I. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił:

1. naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a to art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 2, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez:

- brak poinformowania strony skarżącej o zakończeniu gromadzenia dowodów w sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do ich treści i zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji merytorycznej;

- wadliwe określenie przedmiotu postępowania i błędną interpretację zakresu roszczenia skarżącego określonego w trakcie postępowania, a co za tym idzie jego ograniczenie terytorialne na działce ewid.nr [...] do niezrealizowanej strefy zadrzewień ochronnych,

- niewyczerpujące zebrane i zbadanie materiału dowodowego sprawy tj. wyłącznie w kontekście ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021r., poz. 1899, z późn. zm.) bez uwzględnienia ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo Budowlane (Dz.U. Nr38 poz.229), w szczególności art. 3, art.5 ust. 1 pkt 2 i pkt 6, art. 5 ust. 2, art.10 ust. 2, art. 13, art. 15, art. 20, art. 22, art. 24, art. 41 ust.2 i art.53 wg stanu prawnego tejże na dzień wydania względnie uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej, w zakresie:

- ustalenia szczegółowego celu wywłaszczenia,

- ustalenia okoliczności rozpoczęcia korzystania przez RPWiK w Nowym Targu z przedmiotowej inwestycji, tj. przez podmiot, na rzecz którego dokonane zostało wywłaszczenie, gdyż dopiero ten fakt świadczy o całkowitym zrealizowaniu celu wywłaszczenia,

- ustalenia kiedy i w jakim zakresie inwestycja została zrealizowana;

2. naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art.136 ust.3 i art.137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021r. poz.1899, z późn.zm.) poprzez błędne uznanie, że nieruchomość objęta wnioskiem wykorzystana została na ceł wywłaszczenia, w sytuacji, gdy w istocie cel wywłaszczenia na żądanych do zwrotu działkach nie został zrealizowany;

b) art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne uznanie, że upłynął materialny termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy skarżący złożył wniosek w terminie właściwym.

W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 12 lipca 2022 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia 10 listopada 2021 r., a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 poz. 329; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 136 ust 3 u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 137 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z kolei art. 216 ust 1 przesądza, iż przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79) (...).

Należy jeszcze wskazać, że zgodnie z art. 136 ust. 7 u.g.n. uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Orzeczenie to na nowo zdefiniowało pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust 1 u.g.n., ale przed złożeniem wniosku o zwrot tej nieruchomości i przed datą 22 września 2004 r., brak podstaw by uznać, iż nieruchomość stałą się zbędna na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie, że żądanie jej zwrotu było uprawnione.

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy należy na wstępie odnieść się do zarzutu wadliwego określenia zakresu żądania, którego ustalenie jest w przedmiotowej sprawie istotne z uwagi na upływ terminu do zgłoszenia żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Choć w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy błędnie wskazał ostateczną datę, w której można było złożyć wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to w przedmiotowej sprawie nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Jeżeli chodzi o kwestię terminu, należy wskazać, że choć art. 15zzr ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, zawieszający bieg terminów, wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., to orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd podziela stanowisko, że do zawieszenia biegu terminów nie doszło z dniem 31 marca 2020 r., tj. z dniem wejście w życie art. 15zzr ust. 1 i 15zzs ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, lecz wcześniej – z dniem 14 marca 2020 r., tj. z dniem ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w związku z COVID-19. W konsekwencji okresem, który należy w przedmiotowej sprawie doliczyć od dnia 24 maja 2020 r., od którego termin kontynuował swój bieg, był okres 62 dni, a nie 45 dni jak wskazywał organ. W tej sytuacji, wynikający z art. 136 ust. 7 u.g.n. termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zawieszony w związku z ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii, upłynął z dniem 25 lipca 2020 r., a nie z dniem 7 lipca 2020 r. jak obliczył organ odwoławczy.

Powyższe uchybienie nie wpływa jednak na prawidłowość dokonanej przez organ oceny, że wyłącznie wniosek o zwrot południowej części działek nr [...] oraz nr [...] został zgłoszony w terminie, a zgłoszone później roszczenia – jako spóźnione – wygasły w świetle art. 136 ust. 7 u.g.n. Analiza kolejnych pism skarżącego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że jego pierwotny wniosek dotyczył wyłącznie powyższych nieruchomości. Początkowo skarżący konsekwentnie wskazywał, że domaga się zwrotu południowej części działki nr [...] (który to nr następnie skorygował na nr [...]) oraz działki nr [...], co potwierdza wielkość podanej w przybliżeniu przez wnioskodawcę powierzchni tej części nieruchomości, tj. około 0,0200 ha, podczas, gdy działka nr [...] ma powierzchnię 0,0752 ha, a powierzchnia działki nr [...] wynosi 0,0236 ha. Jest zatem oczywiste, że skarżący nie domagał się zwrotu całych działek, a wyłącznie ich części. Jeżeli zaś chodzi o działki nr [...] i nr [...], to w piśmie z dnia 2 grudnia 2020 r. skarżący wprost wykluczył te działki z zakresu swoich żądań. Objął je swoim wnioskiem dopiero pismem z dnia 2 marca 2021 r., lecz z uwagi, że nastąpiło to po upływie omawianego powyżej terminu – tj. po dniu 25 lipca 2020 r., powyższe rozszerzenie żądania nie było skuteczne.

Skoro zatem w świetle art. 136 ust. 7 u.g.n. roszczenie o zwrot działek nr [...] i nr [...] wygasło, to merytoryczne rozważanie zasadności ich zwrotu prowadzone przez organ I instancji było bezprzedmiotowe, stąd decyzja o umorzeniu postępowania w tym zakresie była prawidłowa.

Podobnie Sąd ocenił rozważania organów, które doprowadziły organ do konkluzji, że wbrew twierdzeniom skarżącego cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Jak ustalono na podstawie decyzji wywłaszczeniowej, celem wywłaszczenia była budowa bazy - zaplecza technicznego Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w N. T., a pierwotnie na objętych wnioskiem działkach miała zostać usytuowana strefa sanitarna w postaci szpalera drzew. Zgromadzona następnie dokumentacja, w postaci m.in. zdjęć lotniczych potwierdziła - czemu nie zaprzecza również skarżący – że na działkach tych zrealizowano część inwestycji, jednakże zrezygnowano z zadrzewienia terenu, umiejscawiając na nim za to plac oraz część budynku. Spór pomiędzy stronami dotyczy oceny, czy stanowi to modyfikację celu wywłaszczenia, jak twierdzą organy, czy też jak argumentuje skarżący – niedopuszczalną zmianę, która oznacza, że cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany. Skarżący podkreślał, że planowane zadrzewienie jest ewidentnie uwidocznione na planie realizacyjnym, a przedmiotowy teren miał pełnić zupełnie inną rolę niż pełni obecnie.

Rację w powyższym sporze należy zdaniem Sądu przyznać organom.

W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, że poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można przy tym odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję (vide np. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2325/16, 20 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2755/13, 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 850/13 i I OSK 846/13, 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK1044/14, 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15 oraz I OSK 3237/14, czy 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14).

W tym miejscu warto przytoczyć uchwałę 7 Sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. o sygn. III AZP 11/87 (publ. OSNC 11/88/149), w której Sąd Najwyższy wskazał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu; zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli nie zmieniająca jego charakteru. Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. W doktrynie wskazuje się, że wywody zawarte w uzasadnieniu tej uchwały, zachowały aktualność pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami (T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości" LexisNexis 2007 s. 264-265).

O zmianie celu wywłaszczenia należy zatem mówić w przypadku, gdy następuje trwała zmiana funkcji wywłaszczonego terenu, a z taką zmianą w przekonaniu Sądu nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Bezsprzecznie na wywłaszczonej nieruchomości nie powstał planowany szpaler drzew. Należy jednak zauważyć, że powstanie tego zadrzewienia nie było celem samym w sobie, w związku z którym wywłaszczono nieruchomość. Zadrzewienie to miało stanowić element, swego rodzaju bufor bezpieczeństwa, czy też estetyczny dla zaplanowanego tam przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego i to właśnie budowa jego bazy była celem wywłaszczenia. Skoro na przedmiotowych działkach powstały elementy tego przedsiębiorstwa w postaci placu, czy też budynku, co pozostaje okolicznością bezsporną, nie można mówić o niezrealizowaniu celu, a jedynie o jego dopuszczalnej modyfikacji, która polegała w przedmiotowej sprawie na ulokowaniu pewnych fragmentów infrastruktury w innych miejscach, niż pierwotnie zaplanowano. Jak natomiast wskazuje się w orzecznictwie, modyfikacja celu wywłaszczenia oznacza sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji, a poddano go jedynie pewnej zmianie. Do takiej właśnie sytuacji doszło zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela także wyrażone w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym celu wywłaszczenia dokonanego w dość odległej przeszłości nie można interpretować, w szczególności co do precyzji użytych w decyzji czy innym akcie wywłaszczeniowym sformułowań, według aktualnych standardów. W przeszłości cel wywłaszczenia określany był zazwyczaj ogólnikowo. Oznaczało to możliwość rezygnacji z niektórych obiektów czy infrastruktury oraz pojawianie się na ich miejscu innych rozwiązań. Nawet jeżeli cel określano w miarę precyzyjnie, to w trakcie jego realizacji mogło również dochodzić do jego modyfikacji, w szczególności poprzez inne rozmieszczenie zaplanowanych elementów na wywłaszczonym terenie, czy też poprzez rezygnację z niektórych obiektów. Jeżeli pomimo powyższych zmian, dana nieruchomość służyła wciąż realizacji szeroko rozumianego celu inwestycji, to nie można mówić o braku realizacji tego celu.

Podsumowując, skoro na wywłaszczonym terenie zrealizowano fragment bazy Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w N. T., w postaci placu oraz budynku, to cel wywłaszczenia został zrealizowany pomimo tego, że w pierwotnym założeniu miał być w tym miejscu umiejscowiony szpaler drzew, z którego w toku realizacji inwestycji ostatecznie zrezygnowano. Powyższa konkluzja przekreśla w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o czym prawidłowo wyrzekły organy administracyjne w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji I instancji.

Odnosząc się natomiast do zawartych w skardze wniosków o przeprowadzenie dowodów Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wniosek dowodowy wymaga uzasadnienia, w którym strona powinna wykazać, że w świetle posiadanych przez nią dokumentów stan faktyczny jest inny niż wynikający z akt sprawy, a przeprowadzanie przeprowadzenie dowodu z posiadanego dokumentu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności i jednocześnie nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie. Do wniosku strona powinna dołączyć oryginał bądź poświadczony za zgodność z oryginałem dokument, na który się powołuje w swoim wniosku i który, w jej ocenie, ma stanowić dowód uzupełniający w sprawie. Innymi słowy wniosek dowodowy powinien zawierać trzy elementy: 1) tezę dowodową i jej uzasadnienie, z których powinno wynikać, o jaki dowód chodzi, na jaką okoliczność, 2) wskazanie czy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i 3) wyjaśnienie, że nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższe, oddaleniu musiał podlegać wniosek o przeprowadzenie dowodu z wymienionych w piśmie przewodnim dokumentów. Po pierwsze, nie zostały one dołączone do wniosku. Po drugie, Sąd nie miał żadnych wątpliwości co do tego, że organy ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami wynikającymi z Ordynacji podatkowej, a ponadto stan faktyczny jest w przedmiotowej sprawie w zasadzie bezsporny, a strona skarżąca kwestionuje wyłącznie jego ocenę dokonaną przez organy administracyjne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.