Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1954/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję II instancji i decyzję I instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 § 4, art. 10
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 92/15 w sprawie ze skargi G.G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz punkt 1 decyzji nr 2 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...]; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz G.G. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 92/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi G.G. [...], na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem złożonym w dniu 12 kwietnia 1999 r. J.Ś., działając na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wystąpili o zwrot następujących wywłaszczonych nieruchomości: 1) części działki nr [...] Podgórze odpowiadającej parcelom katastralnym l. kat. [...] gm. kat Prokocim; 2) części działki nr [...] Podgórze odpowiadającej parcelom katastralnym l. kat. [...] gm. kat. Prokocim.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd ten wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 2 z dnia [...], wydaną na podstawie art. 4 pkt 9b¹, art. 136 ust. 3, art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 518) oraz art. 104 K.p.a., orzekł o odmowie zwrotu: 1) na rzecz G.G. [...] części działki nr [...] o pow. 7717 m² obr. 50 jedn. ewid. Podgórze m. Kraków objętej księgą wieczystą nr [...], części działki nr [...] o pow. 0,5756 ha, obr. 50 jedn. ewid. Podgórze m. Kraków, objętej księgą wieczystą nr [...] oraz części działki nr [...] o pow. 0,6652 m2 obr. 50 jedn. ewid. Podgórze m. Kraków, objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa parcel: l. kat. [...] położonych w b. gm. kat. Prokocim; 2) na rzecz J. Ś. nieruchomości opisanych w punkcie 1 w granicach wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa parcel: l. kat. [...], położonych w b. gm. kat. Prokocim.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ l instancji stwierdził, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie z dnia [...] pod budowę zakładu produkcyjnego Krakowskich Zakładów Zabawkarskich Przemysłu Terenowego w Krakowie. Następnie Prezydent podkreślił, że z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpiła jedynie część uprawnionych do tego osób, co w świetle regulacji art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ugruntowanego na tle tego przepisu orzecznictwa sądów administracyjnych stanowi negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

G.G. [...] wniosły odwołanie od punktu 1 decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, zarzucając, że decyzja ta rażąco narusza prawo, ponieważ w postępowaniu nie uczestniczyli wszyscy spadkobiercy osób ujawnionych w księgach wieczystych jako właściciele bądź współwłaściciele wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych jako l. kat [...]. W odwołaniu podniesiono, że w postępowaniu nie uczestniczyli wszyscy spadkobiercy [...] co stanowi naruszenie art. 10 K.p.a. Z tych względów odwołujący się domagali się uchylenia ww. decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony punkt 1 decyzji nr 2 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...].

W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że pogląd, zgodnie z którym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami muszą wystąpić wszyscy uprawnieni, jest powszechnie podzielany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie prawniczej. Wojewoda stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiła jedynie część uprawnionych do tego osób oraz częściowo wniosek ten pochodził od osób nieuprawnionych. Wojewoda wskazał, że z pierwotnym wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpili [...], zaś z akt sprawy wynikało, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona poprzednio jako parcele l. kat. 803/8, l. kat. 803/9 , l. kat. 803/11 (powstała w wyniku podziału parceli l. kat. 803/1) i l. kat. 803/13 (część parceli l. kat. 803/7), b. gm. kat. Prokocim, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie z dnia [...] pod budowę zakładu produkcyjnego Krakowskich Z. w Krakowie.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa - Podgórza w Krakowie z dnia 31 marca 1987 r. sygn. akt l Ns 402/87/P ustalono, że jedyną spadkobierczynią [...], a zatem w stosunku do części przedmiotowej nieruchomości odpowiadającej wywłaszczonej parceli l. kat. 803/13 (wywłaszczonej części dawnej parceli l. kat. 803/7), b. gm. kat. Prokocim, jedynie J.Ś. jest osobą uprawnioną do ubiegania się o jej zwrot. Wojewoda zaznaczył, że w stosunku do niej wydane zostały odrębne rozstrzygnięcia: ujęte w pkt 2 decyzji nr 2 Prezydenta Miasta Krakowa z [...] (w zakresie nieruchomości oznaczonych poprzednio jako parcele l. kat. 803/8, 1. kat. 803/9 i l. kat. 803/11, b. gm. kat. Prokocim) oraz w decyzji nr 1 Prezydenta Miasta Krakowa z [...] (odnośnie nieruchomości oznaczonej poprzednio jako parcela l. kat. 803/13, b. gm. kat. Prokocim). Z tych względów G.G. [...] nie przysługuje roszczenie o zwrot parceli l. kat. 803/13.

W odniesieniu do części nieruchomości odpowiadającej wywłaszczonej parceli l. kat. 803/9, b. gm. kat. Prokocim, Wojewoda wskazał, że uprawnienie do ubiegania się o jej zwrot przysługuje spadkobiercom jej poprzedniego właściciela – [...], którymi, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa - Podgórza w Krakowie z 28 listopada 1989 r. sygn. akt l Ns 2085/89/P są: żona zmarłego E.K. (brak wniosku pochodzącego od tej osoby lub jej spadkobierców) oraz synowie: [...] - po 1/4 części. Ponadto ustalono, że spadkobiercami E.K. są, zgodnie z przedłożoną wraz z odwołaniem kserokopią postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa - Śródmieścia w Krakowie z 18 grudnia 2013 r. sygn. akt l Ns 686/11/S: żona [...], córki: [...], którzy nie złożyli dotychczas wymaganego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Natomiast zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa - Podgórza z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt l Ns 1327/11/P, spadkobiercami J.K. są: żona J.K., córka A.K. oraz synowie: T.K. I T.K. - po 1/4 części, którzy zgodnie z przepisem art. 30 § 4 K.p.a. wstąpili w prawa i obowiązki ww. wnioskodawcy.

Z kolei zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa - Podgórza w Krakowie z 3 września 2012 r., sygn. akt l Ns 1051/12/P, spadek po zmarłym w toku postępowania przed organem l instancji wnioskodawcy A.K., nabyły jego córki: J.K. I A.P. - po 1/2 części, które zgodnie z przepisem art. 30 § 4 K.p.a. wstąpiły w prawa i obowiązki ww. wnioskodawcy w sprawie.

W związku z tymi ustaleniami Wojewoda uznał, że w zakresie dawnej parceli l. kat. 803/9 brak było wniosków o zwrot pochodzących od wszystkich spadkobierców jej poprzedniego właściciela J.K., tj.: [...] oraz małoletnich: [...] lub spadkobierców ww. osób.

Zdaniem Wojewody, ustalenia te były również aktualne w odniesieniu do objętej postępowaniem nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako parcela l. kat. 803/11 (wywłaszczona część parceli l. kat. 803/1), b. gm. kat. Prokocim, której poprzednim współwłaścicielem był J.K., przy czym wniosek złożony w tym zakresie przez [...] — spadkobierczynię poprzedniej współwłaścicielki ww. nieruchomości, [...] - został objęty rozstrzygnięciem ujętym w pkt 2 decyzji nr 2 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] pozostającym poza zakresem orzekania.

W odniesieniu do nieruchomości oznaczonej poprzednio jako parcela l. kat. 803/8, stanowiąca w dacie wywłaszczenia przedmiot własności A.K. Wojewoda wskazał, że zgodnie z przedłożoną wraz z odwołaniem kserokopią postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa - Podgórza w Krakowie z 30 stycznia 1997 r., sygn. akt l Ns 2241/96/P, spadek po A. K. nabyły dzieci. W toku postępowania przed organem l instancji W.G. zmarła, zaś zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa - Podgórza w Krakowie z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt l Ns 1906/07/P spadek nabyły jej córki: [...] - po 1/2 części. Zatem w zakresie dawnej parceli l. kat. 803/8 brak było wniosków o zwrot pochodzących od wszystkich spadkobierców jej poprzedniego właściciela A.K., tj.: [...].

Wojewoda za niezasadny uznał zarzut odwołania o naruszeniu przez organ l instancji zasady czynnego udziału w postępowaniu przez osoby, które są uprawnione do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości, lecz pomimo wezwania organu nie złożyły wymaganego oświadczenia w tym zakresie. Wojewoda wyjaśnił, że osoby te mogą w przyszłości wystąpić z wnioskiem o zwrot nieruchomości.

Na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły G.G. [...], zarzucając jej naruszenie: 1) art. 61 § 4 K.p.a. poprzez niezawiadomienie wszystkich osób będących stronami w sprawie, a zwłaszcza niewezwanie do udziału w sprawie E.K. jako syna i spadkobiercy J.K., pomimo że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa - Podgórza w Krakowie z dnia 28 listopada 1989 roku, sygn. l Ns 2885/89/P, z którego wynika, iż E.K. nabył udział w spadku w wysokości 1/4; 2) art. 61 § 4 K.p.a. poprzez niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu wszystkich spadkobierców nieżyjącego A.K., zwanego starszym, a mianowicie: [...], choć we wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości złożonym w dniu 12 kwietnia 1999 r. na stronie drugiej w pkt 4 wskazano wyraźnie, kto jest spadkobiercą A.K. oprócz W.G. – pierwotnej wnioskodawczyni; 3) art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu przed organem l instancji, co nastąpiło wskutek nienależytego zaznajomienia się z aktami sprawy i z informacjami w nich zawartymi przez osobę sporządzającą decyzję organu l instancji; 4) art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niebranie udziału w sprawie bez własnej winy przez E.K., a następnie jego spadkobierców oraz [...], co w konsekwencji stanowi przesłankę do skorzystania w przyszłości z instytucji wznowienia postępowania.

Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu l instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków - Śródmieście - Wschód wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga jest niezasadna.

Sąd ten podzielił pogląd, zgodnie z którym, jeżeli wywłaszczona nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiła współwłasność, to żądanie jej zwrotu powinno pochodzić od wszystkich współwłaścicieli bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Sąd ten wskazał, że stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wniosek pochodzący nie od wszystkich osób uprawnionych do zwrotu nieruchomości, w tym współwłaścicieli nieruchomości (ich spadkobierców), stanowi negatywną przesłankę do orzeczenia o jej zwrocie i to stanowisko znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji zasadnie odmówiły zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Ustalenia organów dotyczące numeracji wywłaszczonych działek oraz następstwa prawnego po właścicielach tych działek nie budzą, zdaniem Sądu I instancji, wątpliwości i nie były kwestionowane ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze. Z ustaleń tych wynika, że wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, załatwiony w pierwszej instancji decyzją nr 2 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...], a w drugiej instancji (w zakresie punktu 1 decyzji Prezydenta Miasta Krakowa) decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...], dotyczył wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa parcel: l. kat. 803/8, l. kat. 803/9, l. kat. 803/11 oraz l. kat. 803/13 położonych w b. gm. kat. Prokocim. Te zaś parcele odpowiadają obecnie części działek nr [...] o pow. 7.717 m², nr [...] o pow. 5.756 m² oraz nr [...] o pow. 6.652 m² obr, 50 jedn. ewid. Podgórze m. Kraków.

Zatem dla skuteczności wniosku o zwrot przedmiotowych nieruchomości konieczne było złożenie go przez wszystkich następców prawnych pierwotnych właścicieli ww. parcel. Natomiast z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że spośród ww. następców prawnych stosownego wniosku nie złożyli: [...]. Sąd I instancji podkreślił, że skoro podstawą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być wystąpienie z odpowiednim wnioskiem przez wszystkich poprzednich właścicieli, bądź wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, to stwierdzony przez organy brak wniosków pochodzących od ww. następców prawnych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości stanowił wystarczającą podstawę do odmowy zwrotu tych nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji, w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy obu instancji zasadnie potraktowały nieuzupełnienie braków wniosku o zwrot, w postaci braku wniosków od wszystkich następców prawnych wywłaszczonych nieruchomości, jako podstawę do orzeczenia o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Za niezasadny Sąd ten uznał zarzut skargi naruszenia art. 61 § 1 K.p.a. z tego względu, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku ustalania i poszukiwania zainteresowanych, czy ustalania ich adresów. Nie ciążą na nim również obowiązki w zakresie inicjowania postępowań zmierzających do ustalenia spadkobierców zmarłych współwłaścicieli, albo podmiotów dziedziczących po takich osobach. Z kolei zarzuty naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. były zdaniem Sądu I instancji niezasadne, ponieważ wynikają one z błędnego rozumienia natury postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sąd ten wskazał, że takie postępowanie inicjuje wniosek wywłaszczonych właścicieli lub ich następców prawnych i dopiero złożenie wniosku sprawia, że dana osoba staje się stroną postępowania o zwrot nieruchomości. Jeżeli zaś organ ustali spadkobierców wywłaszczonej nieruchomości i zawiadomi ich o toczącym się postępowaniu, a ci spadkobiercy nie złożą stosownego wniosku, to nie stają się oni stronami postępowania. Z tych względów nie można w stosunku do nich mówić o naruszeniu prawa do czynnego udziału w postępowaniu i zarzucać organowi naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. lub art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.. Sąd I instancji podkreślił, że w kontrolowanym postępowaniu skarżące były informowane, że dla skuteczności prowadzenia postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości konieczne jest dołączenie do wniosku również oświadczeń pozostałych spadkobierców i mimo tego nie wszyscy spadkobiercy wywłaszczonych właścicieli złożyli wymagane oświadczenia, ani nie dostarczyli stosownych dokumentów. W ocenie Sądu I instancji organy trafnie poinformowały strony, że wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na niezłożenie wniosku przez wszystkie osoby uprawnione i zarazem zobowiązane, nie zamyka w przyszłości tym osobom prawa do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości, o ile wniosek zostanie złożony przez wszystkich byłych właścicieli lub ich spadkobierców.

W skardze kasacyjnej G.G. [...] zaskarżyły powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie, tj.: art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzez przyjęcie, iż o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mogą wystąpić jedynie wszyscy poprzedni współwłaściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy łącznie;

II. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), albowiem Sąd I instancji dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej i całego postępowania administracyjnego, pominął w tejże kontroli fakt niezastosowania przez organy administracji I i II instancji przepisów prawa, które choć nie wszystkie były zarzucone w skardze, wszelako powinny być przez Sąd I instancji zauważone, a to art. 136 ust. 3 u.g.n. przez przyjęcie, iż przedmiotem zwrotu nie może być udział w nieruchomości - w sytuacji, gdy brak jest definicji legalnych we wskazanym przepisie, a oparcie dla tego stanowiska stanowi jedynie utrwalona, choć niesłuszna, linia orzecznicza sądów administracyjnych, a tym samym organ dopuścił się naruszenia zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11 K.p.a.;

2) art. 61 par. 4 K.p.a. poprzez niezawiadomienie wszystkich osób będących stronami w sprawie, a zwłaszcza niewezwanie E.K. jako syna i spadkobiercy J.K., pomimo iż w aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa - Podgórza w Krakowie z dnia 28 listopada 1989 r. sygn. I Ns 2885/89/P, z którego wynika, iż E.K. nabył udział w spadku po ojcu w wysokości 1/4;

3) art. 61 par. 4 K.p.a., poprzez niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu wszystkich spadkobierców nieżyjącego A.K. zwanego starszym, a mianowicie: F.K. I K.K., choć we wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości złożonym dnia 12 kwietnia 1999 r. - na stronie 2 w punkcie 4 wskazano wyraźnie, kto oprócz wnioskodawczyni W.G. jest spadkobiercą A.K., a żaden z organów orzekających w sprawie nie zwracał się ani do W.G., ani do jej następców prawnych o wskazanie adresów tych dwóch osób, bądź uzyskanie od nich stosownego wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości;

4) art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem I i II instancji, co nastąpiło wskutek nienależytego zapoznania się z aktami sprawy i z informacjami w nich zawartymi przez osobę sporządzającą decyzję tegoż organu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że koronnym argumentem zarówno organów administracji, jak i Sądu I instancji, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji i wyroku, jest brak możliwości zwrotu udziału w nieruchomości. Skarżące kasacyjnie podkreśliły, że żaden przepis u.g.n. nie wyraża tego literalnie, zaś ani organy administracyjne rozpoznające wniosek, ani tez Sąd I instancji rozpoznający skargę nie uzasadniły tego poglądu w sposób inny niż przytoczenie tez orzeczeń sądów administracyjnych, które jednak prawa nie stanowią. Żaden z przepisów u.g.n. nie zabrania zwrotu udziału w nieruchomości, co jest zgodne z zasadami logiki albowiem żaden przepis tej ustawy nie stanowi, iż zabrania się wywłaszczania udziałów w nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skargę kasacyjną należało uwzględnić.

Jedną z materialnych podstaw odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.). Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r. (SK 26/14 opubl. w Dz. U. z 2015 r. poz. 1039) stwierdził art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Trybunału, dotychczasowa wykładnia art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze dokonywana przez sądy administracyjne godzi w wynikające z art. 64 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 21 ust. 2 Konstytucji prawo do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia oraz nie spełnia warunku proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji. Narusza ona też wynikającą z art. 64 ust. 2 Konstytucji zasadę równej ochrony dla wszystkich prawa własności, innych praw majątkowych i dziedziczenia. Trybunał stwierdził, że prawo byłego współwłaściciela (lub jego spadkobiercy) do zwrotu utraconego przez niego udziału we współwłasności nieruchomości ma charakter "innego prawa majątkowego" w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji oraz wynika z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Przy czym konstytucyjne pojęcie własności rozumieć należy w sposób autonomiczny, wykraczający poza jego cywilnoprawne ujęcie. Obejmować ono będzie współwłasność, która nie jest odrębnym prawem rzeczowym, lecz rodzajem (formą) własności. Konsekwencją natomiast konstytucyjnego dopuszczenia wywłaszczenia udziałów we współwłasności musi być prawo do zwrotu takich udziałów w wypadku, gdy nieruchomość okazała się zbędna na cel wywłaszczenia. Możliwość żądania "odwrócenia" skutków wywłaszczenia stanowi bowiem zabezpieczenie na wypadek, gdyby miało ono być dokonane bez rzeczywistej potrzeby. Zdaniem Trybunału, kwestionowany sposób wykładni omawianego przepisu chroni w istocie osoby nieobecne lub przeciwne restytucji kosztem osób, które bezpośrednio zmierzają do realizacji (aktualizacji) przysługującego im prawa. Bezwzględny obowiązek współdziałania wszystkich uprawnionych w postępowaniu zwrotowym nie jest ponadto jedyną możliwością ochrony ich praw. Wśród jego alternatyw można na przykład rozważyć odpowiednie wykorzystanie już istniejących regulacji z ustawy o gospodarce nieruchomościami (zawiadomienia uprawnionych o możliwości zgłoszenia roszczenia zwrotowego pod rygorem jego wygaśnięcia art. 136 ust. 2 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami) lub rozwiązań z kodeksu postępowania administracyjnego, takich jak np. zawiadomienie uprawnionych o wszczęciu postępowania przez obwieszczenie (art. 49 K.p.a.), kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji dla spadków nieobjętych (art. 30 § 5 K.p.a.), czy powoływany w podobnym trybie przedstawiciel dla osoby nieobecnej (art. 34 K.p.a.). Trybunał stwierdził też, że rozwiązanie nakazujące współpracę wnioskodawcy i pozostałych osób potencjalnie uprawnionych do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości nie wyważa w właściwy sposób interesów tych stron. Rażąco krzywdzące dla wnioskodawców jest to, że nawet przy dochowaniu najwyższej staranności oraz znacznym nakładzie sił i środków – nie mają oni gwarancji pozytywnego rozpatrzenia własnego wniosku o zwrot udziału w nieruchomości. Pozostałe osoby uprawnione zawsze mają bowiem prawo odmówić przyłączenia się do wniosku o zwrot nieruchomości, a wnioskodawca nie dysponuje żadnymi instrumentami wpływu na tę decyzję. Wnioskodawca nie może również uzyskać orzeczenia zastępczego w trybie art. 199 k.c. Jako osoba wywłaszczona nie jest już wszak współwłaścicielem nieruchomości i nie podlega przepisom prawa rzeczowego dotyczącym współwłasności. Zdaniem Trybunału, niesprawiedliwy jest też rozkład obowiązków między wnioskodawcą i organami. To wnioskodawca, którego aktualnie nic już nie łączy z pozostałymi byłymi współwłaścicielami, jest zmuszony odnaleźć wszystkich uprawnionych, udowodnić ich legitymację do udziału w postępowaniu oraz uzyskać ich zgodę na wystąpienie z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tymczasem organy państwa w całym tym postępowaniu mogą zachowywać się całkowicie biernie i są zobligowane jedynie do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zgodę wszystkich uprawnionych. W ocenie Trybunału, kwestionowana wykładnia art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy prowadzi do zróżnicowania poziomu ochrony własności w zależności od tego, czy podmiotem ubiegającym się o zwrot jest jej były wyłączny właściciel (jedyny spadkobierca), czy też jej były współwłaściciel (jeden z wielu spadkobierców). Z punktu widzenia art. 64 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji, osoby uprawnione do zwrotu nieruchomości należące do obydwu grup należy uznać za podmioty podobne. Zostały one bowiem pozbawione takiego samego prawa własności (w wypadku współwłasności wykonywanego wspólnie z pozostałymi uprawnionymi) na skutek takiej samej procedury wywłaszczenia na cele publiczne. Tymczasem przewidziane dla nich procedury restytucyjne różnią się pod względem wymogów proceduralnych – były wyłączny właściciel nieruchomości (jedyny spadkobierca) w tym postępowaniu dysponuje samodzielną legitymacją procesową, podczas gdy byli współwłaściciele (ich spadkobiercy) muszą w sprawie występować łącznie i prezentować jednolite stanowisko. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, wymóg zgodnego działania wszystkich byłych współwłaścicieli (lub ich spadkobierców) nie tylko nie przyczynia się do realizacji tego celu, lecz stanowi dla niego istotną przeszkodę. Podsumowując rozważania uzasadnienia Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami w analizowanym zakresie powoduje nałożenie na byłych współwłaścicieli nieruchomości odpowiedzialności za działania i zaniechania innych uprawnionych, z którymi nie pozostają oni w żadnych relacjach prawnych i na których postawę nie mają żadnego wpływu. Ponadto nie dość, że w przeszłości pochopnie i niepotrzebnie pozbawiono ich własności, to współcześnie nadmiernie ograniczono ich prawo do odzyskania tej własności. Aktualnie obowiązujące przepisy nie dają możliwości odzyskania zwrotu udziału w nieruchomości w sytuacji braku współdziałania wszystkich byłych współwłaścicieli albo trudności w zidentyfikowaniu ich spadkobierców.

Przytoczona powyżej argumentacja Trybunału prowadzi do wniosku, że możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części, jak i jednemu z współwłaścicieli (bądź jego spadkobierców) przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu zwrotowym.

Stosownie do treści art. 190 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą. Skutkiem powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest utrata mocy obowiązującej art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W takiej sytuacji uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, z uwagi na materialnoprawny charakter naruszenia prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także zaskarżonej decyzji oraz punktu 1 decyzji nr 2 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...].

W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że w sytuacji, kiedy po wydaniu wyroku przez Wojewódzki sąd administracyjny zapadnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją przepisu, który miał zastosowanie w sprawie, wyrok ten powinien z urzędu uwzględnić w swoim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny niezależnie od podstaw, na jakich została oparta skarga kasacyjna (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. II OSK 1004/06). Kwestia ta została jednoznacznie wyjaśniona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09 (ONSAiWSA 2010 r. Nr 2, poz. 16). Spotkała się ona z jednoznaczną aprobatą doktryny prawa (zob. glosy J. Sułkowskiego, ZNSA 2010, Nr 3, s. 160-165; W. Kręcisza, tamże, s. 147-159; M. Szubiakowskiego, OSP 2010, Nr 6, poz. 57). Założenie to stanowi emanację stanowiska, że z art. 8 ust. 2 Konstytucji zakładającego możliwość bezpośredniego i samoistnego stosowania Konstytucji wypływa obowiązek sądów dokonywania interpretacji regulacji ustawowych w sposób najprzychylniejszy Konstytucji. Wymaga to w możliwie szerokim zakresie eliminację z obrotu prawnego aktów z nią niezgodnych.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosując art. 188 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku, niezależnie od podstaw kasacyjnych.

W konsekwencji ponownie rozpatrując wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, organ winien mieć na uwadze powyższe rozważania Trybunału Konstytucyjnego oraz merytorycznie rozważyć czy istnieje możliwość zwrotu nieruchomości z uwagi na aktualny stan prawny nieruchomości.

Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o przepis art. 203 pkt 1 P.p.s.a.