Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2077/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5, art. 21, art. 78 § 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 8 ust. 1, 2, 7, 9-12, art. 10 ust. 1, art. 53 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 174, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1733/18 w sprawie ze skargi T.C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2019 r. oddalił skargę T.C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64, z późn. zm.), dalej: ustawa wywłaszczeniowa, przez przyjęcie, że naruszenie art. 21 ust 1 i ust. 2 ww. ustawy w zw. z art. 5, art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 kpa w brzmieniu aktualnym na dzień wydania decyzji, polegające na nieprzeprowadzeniu rozprawy w sprawie o ustalenie odszkodowania, a tym samym niezapewnienie stronie możliwości skorzystania z gwarancji procesowych nie stanowi rażącego naruszenia prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 kpa w brzmieniu aktualnym na dzień 3 stycznia 1972 r. przez naruszenie zasady prawdy materialnej, polegające na poczynieniu dowolnych ustaleń faktycznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. art. 21 kpa i art. 78 § 2 kpa przez przyjęcie, że uznanie za dowód w sprawie wyceny sporządzonej przez dopuszczonego w charakterze biegłego pracownika organu pierwszej instancji, który podlegał wyłączeniu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, co miało istoty wpływ na wynik sprawy;

4) art. 53 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku postępowania prowadzonego w stosunku do nieruchomości, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, z późn. zm.), dalej: dekret, przeszły na własność Państwa nie znajdują zastosowania art. 20 i art. 21 powołanej ustawy;

5) art. 10 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieprzyznanie nieruchomości zamiennej za nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze leżało w sferze uznania administracyjnego;

6) art. 8 ust. 1, ust. 2, ust. 7 i ust. 9-12 ustawy wywłaszczeniowej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu oraz za ograniczenie prawa własności i za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz.U. Nr 5 poz. 35, z późn. zm.), dalej: rozporządzenie o wysokości odszkodowania, prowadzące do zaniżenia odszkodowania za grunty rolne, zasiewy, uprawy, plony oraz budowle i urządzenia gospodarstw rolnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie decyzją z [...] października 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] kwietnia 1970 r. ustanawiającej odszkodowanie w kwocie 34 790,40 zł za grunt o powierzchni 9 664 m2 położony w W. przy ul. [...], pochodzący z tabeli likwidacyjnej wsi [...].

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2018 r.

Organ wyjaśnił, że sporna nieruchomość przeszła na własność Gminy W., a następnie Skarbu Państwa w związku z czym pierwotnym postępowaniem objęta była wyłącznie kwestia odszkodowania za tę nieruchomość. W jego ocenie przyznanie odszkodowania miało miejsce po przeprowadzeniu niezbędnego postępowania wyjaśniającego, w którym brały aktywny udział osoby będące poprzednikami prawnymi skarżącej, z uwzględnieniem obowiązujących ówcześnie cenników. W ocenie Ministra nieprzeprowadzenie rozprawy i nieuczestniczenie w niej w konsekwencji biegłego nie miało wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania, co do którego uprawnione osoby nie wniosły zastrzeżeń. Organ wyjaśnił także, że ustawa wywłaszczeniowa jako podstawową formę zadośćuczynienia uznawała odszkodowanie pieniężne, a nieruchomość zastępcza przyznawana była wyłącznie "w miarę możliwości".

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca nie wykazała, że decyzja o przyznaniu odszkodowania obarczona była wadami, które skutkowałyby koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Wywiódł, że odesłanie zawarte w art. 53 ustawy wywłaszczeniowej do uregulowanych w niej kwestii związanych z przyznaniem odszkodowania może być odczytane jako odesłanie do przepisów materialnych (rozdział 2 ustawy wywłaszczeniowej) i proceduralnych (rozdział 3), bądź też wyłącznie do przepisów materialnych z pominięciem przepisów proceduralnych. W sytuacji takiej dopuszczalnej rozbieżności interpretacyjnej w ocenie Sądu brak było możliwości jednoznacznego przyjęcia, że przyznanie odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy stanowiło oczywiste, a zatem rażące, naruszenie przepisów prawa, tym bardziej, że wejście w życie Kodeksu postępowania administracyjnego powodowało utratę mocy przepisów odnoszących się do kwestii unormowanych w tym Kodeksie, tj. przepisów proceduralnych zawartych w ustawach wydanych przed Kodeksem postępowania administracyjnego. Sąd wskazał także, że podstawową formą zadośćuczynienia była forma odszkodowania pieniężnego i, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że przyznanie nieruchomości zamiennej odbywało się na zasadach swobodnej, choć nie dowolnej, decyzji organu.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy. W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostaje, że nieruchomość, której dotyczyła decyzja z [...] kwietnia 1970 r., spełniała przesłanki przyznania odszkodowania. Sporne natomiast pozostaje czy w ramach postępowania odszkodowawczego obowiązkowe było przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i dopiero na podstawie jej wyników ustalenie wysokości odszkodowania.

Otóż rację należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, który słusznie zwrócił uwagę na to, że po wejściu w życie ustawy wywłaszczeniowej i przed przyznaniem odszkodowania za wspomnianą nieruchomość w życie wszedł Kodeks postępowania administracyjnego, który w art. 195 § 1 przewidywał utratę mocy dotychczasowych przepisów w sprawach uregulowanych w Kodeksie, tj. regulujących postępowanie administracyjne w poszczególnych kwestiach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powodowało to, że w dacie ustalania wysokości odszkodowania za sporną nieruchomość, przepisy regulujące postępowanie w sprawie odszkodowania przyznawanego w ramach postępowania wywłaszczeniowego nie obowiązywały. Tym samym brak było podstaw do zastosowania po wejściu w życie Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów art. 20 i art. 21 ustawy wywłaszczeniowej regulujących postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze.

Należy też zauważyć, że zacytowany powyżej przepis art. 53 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przewidywał odpowiednie zastosowanie przepisów dotyczących odszkodowania zawartych w tej ustawie, a nie ich zastosowanie wprost. Przepisy art. 20 i art. 21 regulowały przede wszystkim kwestie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, tj. postępowania, które z uwagi na objęcie nieruchomości działaniem przepisów dekretu nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie, a zagadnienia odszkodowawcze uregulowane w tych przepisach stanowiły niejako pokłosie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego. Prawidłowo bowiem podniósł Sąd meriti, iż przejęcie gruntu w trybie dekretu nie miało charakteru klasycznego wywłaszczenia; nie była wydawana decyzja wywłaszczeniowa o charakterze konstytutywnym, po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego,

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że w przypadku gdy postępowanie administracyjne miało być prowadzone wyłącznie w zakresie ustalenia należnego odszkodowania bez przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, brak było jednoznacznych przesłanek do przeprowadzania rozprawy administracyjnej, a przepisy te mogły zostać zastosowane odpowiednio, tj. przez określenie zakresu stanu faktycznego sprawy i metod jego ustalenia, który powinien zostać uwzględniony w toku określenia wysokości należnego odszkodowania.

Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że odczytanie na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej normy nakazującej zastosowanie w toku postępowania odszkodowawczego wyłącznie przepisów materialnych o odszkodowaniu i odstąpienie od obowiązku przeprowadzania rozprawy administracyjnej stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa. O takim naruszeniu można bowiem mówić wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie organu i jego wynik stoi w oczywistej sprzeczności z jasną normą wynikającą z obowiązującego przepisu. W konsekwencji powyższego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy uwłaszczeniowej oraz zarzutu naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

W rozpoznawanej sprawie brak było również przesłanek dostatecznie przemawiających za uznaniem, iż zasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 21 i art. 78 § 2 tej ustawy. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do treści art. 78 § 2 zd. 1 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji odszkodowawczej strona może zażądać wyłączenia biegłego w przypadkach określonych w art. 21 tej ustawy. Oznacza to, że biegły podlega wyłączeniu na wniosek strony a nie z urzędu, w związku z czym niewyłączenie biegłego od postępowania, wobec braku stosowanego wniosku, nie może stanowić rażącego naruszenia przepisów prawa. Autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut, nie przedstawił argumentów wskazujących na złożenie takiego wniosku i jego pominięcie przez organ orzekający w sprawie o odszkodowanie.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1, ust. 2, ust. 7, ust. 9-12 ustawy wywłaszczeniowej oraz rozporządzenia o wysokości odszkodowania, wskazać należy, że regulacja art. 174 ppsa umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej formułując analizowany zarzut, powiązał naruszenie art. 8 ust. 1, ust. 2, ust. 7 i ust. 9-12 z naruszeniem rozporządzenia o wysokości odszkodowania powołując się wyłącznie na tytuł tego rozporządzenia, tj. nie wskazując żadnej jednostki redakcyjnej tego aktu normatywnego, którą swoim postępowaniem miał naruszyć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Taki sposób sformułowania zarzutu nie spełnia ustawowych wymogów.

Tym samym analizowany zarzut jako niespełniający ustawowych wymogów nie mógł w rozpoznawanej sprawie odnieść skutku spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także okoliczności przemawiających za uznaniem zasadności zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przez nieprzyznanie w ramach rekompensaty za przejętą nieruchomość nieruchomości zastępczej. Zgodnie z tym przepisem za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego w miarę możności nieruchomość zamienną odpowiednią ze względu na jej charakter, wyposażenie i położenie oraz ponieść koszty przeniesienia budynków z nieruchomości wywłaszczonej na nieruchomość zamienną lub na inną nieruchomość niepodlegającą wywłaszczeniu, jeżeli to przeniesienie jest niezbędne i gospodarczo uzasadnione, albo ponieść koszty wybudowania nowych zabudowań, jeżeli koszty ich budowy nie będą niższe od kosztów przeniesienia zabudowań znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości lub gdy według przepisów prawa budowlanego wzniesienie zabudowań w ich dotychczasowej postaci nie jest dopuszczalne; właściwy minister, a w stosunku do przedsiębiorstw podległych prezydium wojewódzkiej rady narodowej – to prezydium, może w porozumieniu z Ministrem Finansów, w przypadkach uzasadnionych wyjątkowymi względami, zezwolić na wybudowanie na koszt ubiegającego się o wywłaszczenie nowych zabudowań, choćby koszty ich budowy były wyższe od kosztów przeniesienia. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że podstawową formą rekompensaty przyznawanej na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej było odszkodowanie pieniężne. Nieruchomość zastępcza przyznawana była zamiast tej podstawowej formy, wyłącznie w przypadku wywłaszczenia nieruchomości określonego rodzaju i wyłącznie na żądanie wywłaszczanego.

Należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej stawiając powyższy zarzut, nie powołał się na żadne okoliczności wskazujące na złożenie przez osoby uprawnione wniosku o przyznanie nieruchomości zastępczej w miejsce odszkodowania pieniężnego. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że decyzja z [...] kwietnia 1970 r. naruszała przepis art. 10 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

W świetle powyższych wywodów oraz z uwagi na wysokość i sposób obliczenia przyznanego odszkodowania brak było podstaw do uznania, że w rozpoznawanej sprawie decyzja odszkodowawcza została wydana z naruszeniem art. 5 kpa w brzmieniu obowiązującym ówcześnie. W sprawie brak jest dostatecznych przesłanek do uznania, że organy administracji państwowej w toku prowadzonego postępowania odszkodowawczego naruszyły ciążący na nich obowiązek stania na straży praworządności ludowej i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Odszkodowanie zostało bowiem przyznane w maksymalnej wysokości wynikającej z prostego przeliczenia urzędowej ceny ziemi rolnej przez wielkość spornej nieruchomości, a wysokość przyznanego odszkodowania nie została zakwestionowana przez strony tego postępowania. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 kpa w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 kwietnia 1970 r.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.