Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1984/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi C. C. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

1. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "[...]PWIS") decyzją z [...] lipca 2020 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania C. C.(dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS") z [...] maja 2020 r., nr [...] wymierzającą C. C. karę pieniężną w kwocie 5.000 zł za naruszenie w dniach 27 kwietnia 2020 r., 28 kwietnia 2020 r. i 30 kwietnia 2020 r. obowiązku odbywania kwarantanny.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] maja 2020 r. PPIS wydał decyzję nr [...] w sprawie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł za naruszenie we wskazanych dniach obowiązku poddania się kwarantannie. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm. – dalej: "u.p.i.s."), art. 46b pkt 5, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm. – dalej: "ustawa o zapobieganiu chorobom zakaźnym") oraz § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792 ze zm. – dalej: "rozporządzenie w sprawie ograniczeń"), a także art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.").

PPIS ustalił, że skarżący przekroczył granicę państwową, z czym związany był obowiązek odbycia obowiązkowej kwarantanny. Wskazany obowiązek poddania się kwarantannie obejmował okres od 18 kwietnia 2020 r. do 1 maja 2020 r. Skarżący nie podporządkował się jednak ww. obowiązkowi. Naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie polegało na samowolnym opuszczeniu w dniach 27 kwietnia 2020 r. o godz. 17:00, 28 kwietnia 2020 r. o godz. 12:00 oraz 30 kwietnia 2020 r. o godzinie 11:30 miejsca jej odbywania (stwierdzono nieobecność adresata decyzji w miejscu wskazanym do odbywania kwarantanny).

Fakt niepodporządkowania się obowiązkowi kwarantanny został potwierdzony przez notatki urzędowe sporządzone przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w [...] pełniących służbę na terenie Komisariatu Policji w [...]. Z notatek wynika, że w związku z kontrolą osób podlegających kwarantannie, policjant udał się w dniach 27 kwietnia 2020 r. o godz. 17:00, 28 kwietnia 2020 r. o godz. 12:00 oraz 30 kwietnia 2020 r. o godzinie 11:30 do miejsca zamieszkania skarżącego (miejsca odbywania przez niego kwarantanny), gdzie stwierdził nieobecność skarżącego. Policjant, za każdym razem, próbował też połączyć się telefonicznie ze skarżącym, ale podany numer nie odpowiadał. W związku z powyższym policjant uznał, że doszło do naruszenia obowiązku kwarantanny.

W dniu [...] maja 2020 r. PPIS sporządził pismo adresowane do skarżącego i zatytułowane "Zawiadomienie o wszczęciu postępowania" oraz wydał ww. decyzję nr [...]. Pierwszy dokument zawiadamiał, na podstawie art. 61 § 1 i 4 k.p.a., o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nr [...] wymierzeniu kary pieniężnej za naruszenie przez skarżącego obowiązku kwarantanny.

Z kolei, w decyzji nr [...]PPIS wskazał ogólne podstawy prawne działania organów sanitarnych. Organ wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 46b pkt 5 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym można ustanowić określone ograniczenia, zakazy i nakazy, w tym obowiązek kwarantanny. Zmaterializowało się to w § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ograniczeń. Obowiązek poddania się kwarantannie z mocy ww. rozporządzenia jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym.

Powiatowy organ sanitarny stwierdził dalej trzy istotne okoliczności. Po pierwsze, że skarżący nie podporządkował się obowiązkowi kwarantanny, co zostało utrwalone w postaci notatek sporządzonych przez służby porządkowe. Po drugie, w przypadku skarżącego nie zaistniały żadne przewidziane przez prawo okoliczności, które upoważniałyby skarżącego do opuszczenia miejsca odbywania kwarantanny. Po trzecie wreszcie ustalając wysokość kary pieniężnej organ rozważył okoliczności naruszenia prawa, w szczególności istotną potrzebę ochrony zdrowia i życia osób postronnych, które poprzez działanie skarżącego zostały w sposób realny i bezpośredni zagrożone oraz poważny uszczerbek w ważnym interesie publicznym, jakim jest bezpieczeństwo zdrowotne osób, które mogły mieć kontakt z adresatem decyzji. Organ wziął także pod uwagę brak dotychczasowego niedopełnienia obowiązków w zakresie opisanym w decyzji, ale także wysoki stopień przyczynienia się strony do naruszenia prawa.

Z przedstawionych powodów wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej było zdaniem PPIS w pełni uzasadnione.

3. Od decyzji PPIS z [...] maja 2020 r. skarżący złożył pismem z dnia 22 maja 2020 r. odwołanie, skarżąc ją w całości. Wyjaśnił, że jego zdaniem nie naruszył wskazanych przepisów prawa, albowiem nie opuścił miejsca odbywania kwarantanny, tym samym nie naruszył ciążących na nim obowiązków. Jednocześnie wskazał, że powyższy fakt może potwierdzić historia GPS telefonu. Wskazał także, że nie przypomina sobie kontaktów telefonicznych ze strony służb porządkowych podczas odbywania kwarantanny, co może potwierdzić bilingami telefonicznymi.

4. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z [...] lipca 2020 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję powiatowego organu sanitarnego z [...] maja 2020 r.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.i.s. Zdaniem organu II instancji powyższa decyzja jest prawidłowa, zaś okoliczności faktyczne w niej ustalone należy uznać za stwierdzone.

W pierwszej kolejności organ II instancji wskazał, że PPIS w sentencji zaskarżonej decyzji nie uwzględnił naruszenia przez skarżącego obowiązku kwarantanny także w dniu 18 kwietnia 2020 r. To jednak zdaniem organu II instancji nie miało wpływu na rozstrzygniecie sprawy. [...]PWIS wskazał podniósł, że z notatek urzędowych dotyczących naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19 z dnia 18 kwietnia 2020 r., o godz. 10:50, 27 kwietnia 2020 r., o godz. 17:00, 28 kwietnia 2020 r., o godz. 12:00 oraz 30 kwietnia 2020 r., o godz. 11:30, sporządzonych przez funkcjonariusza Policji wynikało, że pod adresem, który został podany w karcie lokalizacyjnej podczas przekroczenia granicy Rzeczpospolitej Polski w ww. dniach skarżący nie odbierał telefonu oraz domofonu co skutkowało przyjęciem stanowiska, że nie przebywał on w lokalu, w którym miała odbywać kwarantannę, gdyż nie potwierdził w nim swojej obecności. Powyższe działanie, w ocenie [...]PWIS, stanowiło naruszenie art. 34 ust. 4 pkt 2 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, zgodnie z którym zakazuje się opuszczania miejsca kwarantanny chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej. Żadna z ww. przesłanek zwolnienia z kwarantanny nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Z notatki wynika, że Policjant próbował skontaktować się najpierw ze skarżącym telefonicznie, a potem za pośrednictwem domofonu, aby sprawdzić czy skarżący przebywa w ww. lokalu na kwarantannie.

Odnosząc się natomiast do materiału dowodowego organ II instancji wskazał, że zapisane przez funkcjonariuszy Policji w notatkach urzędowych naruszenie obowiązku kwarantanny przez skarżącego dla organu powiatowego były podstawą do nałożenia kary pieniężnej. Wynika to z faktu, że do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej postępowań administracyjnych o nałożenie kary pieniężnej zostały zaangażowane do współdziałania: organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz organ Policji co zostało ustalone w porozumieniu Głównego Inspektora Sanitarnego z Komendantem Głównym Policji. Zgodnie z tymi ustaleniami, decyzje administracyjne wydawane były po przeanalizowaniu otrzymanej notatki służbowej od funkcjonariusza publicznego – Policjanta, który naocznie stwierdza naruszenie przepisów. Powyższe procedury Głównego Inspektora Sanitarnego dla Państwowej Inspekcji Sanitarnej są wiążące, ponieważ zgodnie z art. 8a ust. 3 pkt 3 u.p.i.s., Główny Inspektor Sanitarny może wydawać organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej zalecenia i wytyczne określające sposób postępowania w trakcie realizacji zadań.

Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie nie przyjął wyjaśnień skarżącego dotyczące domniemanego potwierdzenia przebywania pod wskazanym adresem na podstawie dysponowanego przez niego wykazu połączeń.. W ocenie [...]PWIS, taki dokument nie stanowi potwierdzenia faktu odbywania kwarantanny pod wskazanym adresem. Należy mieć na uwadze fakt, że w dostępnym dla klienta sieci komórkowej bilingu nie ma możliwości zweryfikowania połączeń przychodzących, gdy dany numer telefonu był zajęty (np. prowadził rozmowę). Ponadto samo logowanie się telefonu nie stanowi dowodu na przebywanie danej osoby w tym samym miejscu. Jednocześnie organ podkreślił, że sprawdzenie przebywania skarżącego na kwarantannie pod wskazanym adresem kończyło się, także próbą kontaktu z nim poprzez domofon przez funkcjonariusza Policji, co z notatki Policji wynika w sposób jednoznaczny.

Biorąc pod uwagę uwarunkowania, o których mowa powyżej, wymiar kary w ocenie [...]PWIS w wysokości 5.000 zł, jest zgodny z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym . Wobec powyższego w opinii organu kwota kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł jest jedyną właściwą ze względu na stwarzanie zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek możliwości niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19) i jest uzasadniona, gdyż dotyczy naruszenia kwarantanny przez skarżącego w dniu 18 kwietnia 2020 r., 27 kwietnia 2020 r., 28 kwietnia 2020 r. oraz 30 kwietnia 2020 r., co potwierdzają notatki urzędowe zawarte w aktach sprawy.

Zdaniem [...]PWIS świadome lekceważenie wprowadzonych zakazów i ograniczeń wydanych w związku z epidemią, niweczy tym samym wysiłki całego państwa, a w szczególności pozostałych obywateli narażających zdrowie i życie w celu opanowania rozprzestrzeniania się epidemii. Wprowadzone ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii miały na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie zdrowie i życie, natomiast zachowanie skarżącego stwarzało realne zagrożenie dla osób, z którymi mógł mieć kontakt.

5. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący złożył pismem z 13 sierpnia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący podniósł, że podał na granicy państwa właściwy numer telefonu. Próbował zalogować się do aplikacji stworzonej do dozoru osób na kwarantannie. Z uwagi na obawy, w dniu 20 kwietnia 2020 r. skontaktował się z oficerem dyżurnym Komisariatu Policji w [...] i przekazał ponownie adres odbywania kwarantanny i numer telefonu. Wskazał również, że nieudane próby zalogowania się do aplikacji zgłosił, dzwoniąc na infolinię dedykowaną problemom technicznym z ww. aplikacją.

W piśmie z 25 stycznia 2021 r. skarżący wskazał, że zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie:

a) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. – poprzez wydanie przez organ decyzji bez umożliwienia Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a przez to uniemożliwienie mu zgłoszenia ewentualnych żądań celem uzupełnienia owego materiału, mimo zobowiązania przez ustawodawcę organu prowadzącego postępowanie, do wyczerpującego zebrania oraz dokonania wnikliwej analizy całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ, że skarżący naruszył obowiązki wynikające z kwarantanny;

b) art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. – poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez nieuwzględnienie bilingu telefonicznego z kwietnia 2020 roku, na który powoływał się skarżący, a także nieprzesłuchanie małżonki skarżącego, która była obecna w domu podczas odbywania przez niego kwarantanny;

c) art. 80 k.p.a. – poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Jednocześnie skarżący wniósł o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodów z bilingu skarżącego za okres od 17 kwietnia 2020 r. do dnia 1 maja 2020 r. na okoliczność braku kontaktu ze strony funkcjonariuszy Policji ze skarżącym i nienaruszenia przez niego obowiązku kwarantanny. Ponadto wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organy pierwszej instancji.

6. Odpowiadając w dniu 3 marca 2021 r. na ww. skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ powtórzył podstawowe ustalenia i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że nie dopatrzył się nieprawidłowości w postepowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji i nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja [...]PWIS, jak i decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia, zaś skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

2. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego.

Na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 491 ze zm.), w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stan ten ciągle obowiązuje.

Ponadto, stosownie do treści art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do treści art. 46b, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 8) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 9) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 10) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 11) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W zakresie obowiązku, o którym mowa w art. 46b pkt 5 cytowanej ustawy o zapobieganiu zwalczaniu chorób zakaźnych, Rada Ministrów w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792; stan prawny na dzień stwierdzenia naruszenia przez skarżącego obowiązku odbycia kwarantanny) określiła, że w okresie, o którym mowa w ust. 1 (do odwołania) osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi.

W przepisach przywołanego rozporządzenia określono miejsce kwarantanny, o którym mowa w art. 46b pkt 6 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, zobowiązując - w § 2 ust. 2 pkt 1) lit. a) - osobę przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do przekazania funkcjonariuszowi Straży Granicznej informacji o adresie miejsca zamieszkania lub pobytu, w którym będzie odbywać obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Istotne jest jednak również wskazanie w § 3 ust. 1-5 ww. rozporządzenia przypadków, w których nie powstaje obowiązek kwarantanny określony w § 2 ust. 2. Należy wobec tego stwierdzić, że w świetle przywołanych przepisów obowiązek odbycia kwarantanny powstaje z mocy samego prawa z chwilą przekroczenia granicy państwowej, o ile nie zachodzą okoliczności wyłączające powstanie tego obowiązku.

Powołane regulacje stanowiły podstawę materialnoprawną decyzji organów Inspekcji Sanitarnej wydanych w niniejszej sprawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na skarżącego.

Dokonując oceny przedmiotowych podstaw prawnych zaskarżonych rozstrzygnięć należy przypomnieć, że zgodnie z art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, dalej: "Konstytucja"), Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio chyba, że Konstytucja stanowi inaczej.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wynikającą nie tylko z ustawy zwykłej (art. 6 k.p.a.), ale również z Konstytucji (art. 7) jest zasada legalizmu. Zgodnie z tą zasadą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Zasada ta dotyczy nie tylko stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, ale również stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, do którego naczelne organa administracji rządowej zostały upoważnione na podstawie ustaw.

Zasada legalizmu, odnoszona do stanowienia prawa przez organa administracji publicznej w drodze rozporządzeń, wymaga uwzględnienia hipotezy art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2015 r., sygn. akt K 18/14 (OTK-A 2015/10/165) "zasada wyłączności ustawy nie wyklucza przekazywania pewnych spraw związanych z urzeczywistnianiem wolności i praw konstytucyjnych do unormowania w drodze rozporządzeń. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa, parlament nie może w dowolnym zakresie przekazywać funkcji prawodawczych organom władzy wykonawczej. Trybunał zwracał uwagę, że prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej (wyroki z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47; 8 czerwca 2011 r., sygn. K 3/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 39) i że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji (wyrok z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Trybunał akcentował też, że do unormowania w drodze aktu wykonawczego mogą być przekazane wyłącznie te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia ani z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw, ani z punktu widzenia założeń ustawy będącej podstawą do wydania takiego aktu. Akty wykonawcze - co do zasady - powinny regulować bowiem kwestie techniczne (wyrok TK z 19 maja 2009 r., sygn. K 47/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 68).

"(...) W odniesieniu do rozporządzeń konieczne jest ponadto spełnienie przez ustawodawcę i organ je wydający dodatkowych wymagań przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji, który został przez wnioskodawcę wskazany, jako związkowy wzorzec kontroli odnośnie do części zaskarżonych przepisów. Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać wymagania określone w tym postanowieniu, a jednocześnie samo rozporządzenie musi być zgodne z warunkami określonymi w wymienionym przepisie konstytucyjnym. Rozporządzenia mogą być wydawane przez organy wskazane w Konstytucji. Kompetencję do wydawania rozporządzeń Prezesowi Rady Ministrów przyznaje art. 148 pkt 3 Konstytucji, a ministrowi kierującemu działem administracji rządowej - art. 149 ust. 2 Konstytucji. Z art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika też, że rozporządzenia mogą być dodawane w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego".

Rozporządzenia, jako akty wykonawcze do ustaw, należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Do wydawania rozporządzeń Konstytucja upoważniła Prezydenta (art. 142 ust. 1), Radę Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2), Prezesa Rady Ministrów (art. 148 pkt 3), ministra kierującego działem administracji rządowej (art. 149 ust. 2 zd. 1), przewodniczącego określonego w ustawie komitetu, powołanego w skład Rady Ministrów (art. 149 ust. 3 w zw. z art. 149 ust. 2 zd. 1), Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2).

Jak jednoznacznie stwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 (OTK 1999/6/120) "wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, formułuje art. 92 ust. 1 konstytucji, który dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych" stanowi nowość w naszym systemie prawnym, bo przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Małej Konstytucji z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania".

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie opowiedział się za istotą prawną i wagą ustawowych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, jako elementu sine qua non dopuszczalności regulacji określonych materii przepisami rangi wykonawczej. Trybunał wyjaśnił, że "już w orzeczeniu Uw 4/88 z 19 października 1988 r. (OTK w 1988 r., s. 79), Trybunał Konstytucyjny wskazał, że [ówczesna] "Konstytucja PRL nie zezwala na formułowanie ustawowych upoważnień blankietowych". W dalszym orzecznictwie uformowało się stanowisko, iż "(...) upoważnienie ustawowe powinno, przynajmniej ogólnie, wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym" (orzeczenie z 23 października 1995, K. 4/95, OTK ZU Nr 2/1995, s. 100). W orzeczeniu z 22 września 1997 r., K. 25/97 wskazano, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie "upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy (...), lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień (...), co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek" (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304). Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., w wyroku z 25 maja 1998, U. 19/97, zauważono, że "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie >cedować< funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...) Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej..." (OTK ZU Nr 4/1998, s. 262-263; zob. też wyrok z 14 marca 1998, K. 40/97, OTK ZU Nr 2/1998, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego")".

Wskazać jednak trzeba, że "wytyczne" nie muszą być zawarte w przepisie formułującym upoważnienie do wydania rozporządzenia. Możliwe jest zamieszczenie ich w pozostałych przepisach ustawy, pod warunkiem, że istnieje możliwość precyzyjnego zrekonstruowania treści wytycznych (zob. np. wyroki TK z: 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99; 27 czerwca 2000 r., sygn. akt K 20/99; 26 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 50/02; 31 maja 2010 r., sygn. akt U 4/09). Chociaż ustawa musi zawierać wytyczne, to nie muszą one być zawarte w przepisie formułującym upoważnienie do wydania rozporządzenia, możliwe jest też ich zamieszczenie w innych przepisach ustawy, o ile tylko pozwala to na precyzyjne zrekonstruowanie treści tych wytycznych. Jeżeli jednak rekonstrukcja taka okaże się niemożliwa, to przepis zawierający upoważnienie będzie musiał zostać uznany za wadliwy konstytucyjnie (por. wyroki TK z: 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99; 29 maja 2002 r., sygn. akt P 1/01; 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08).

Jak ponadto podkreśla się w literaturze, w rozporządzeniu nie mogą być regulowane sprawy, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy. Im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla konstytucyjnego statusu jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych (zob. TK – K 10/11, K 10/09, P 9/09) – por. np. P. Tuleja, op. cit., komentarz do art. 92).

Niedopuszczalne więc konstytucyjnie jest takie upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych niższej rangi, które dopuszcza unormowanie w akcie rangi podustawowej, i to w sposób samoistny (niezdeterminowany normami ustawowymi), stosowania władczych środków ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności obywateli.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że analiza przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz przepisów § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 792) nie wskazuje, aby w tym przypadku akt wykonawczy stał się podstawowym źródłem prawa w dziedzinie obowiązku poddania się kwarantannie po przekroczeniu granicy Państwa, nabierając charakteru samoistnego.

Nie sposób bowiem nie zauważyć, że środek zapobiegawczy, jaki niewątpliwie stanowi obowiązek odbycia kwarantanny, został przewidziany i zdefiniowany w przepisach ww. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych. Pojęcia epidemii, stanu epidemii, stanu zagrożenia epidemicznego oraz kwarantanny zdefiniowano w art. 2 ustawy:

1. epidemia, to wystąpienie na danym obszarze zakażeń lub zachorowań na chorobę zakaźną w liczbie wyraźnie większej niż we wcześniejszym okresie albo wystąpienie zakażeń lub chorób zakaźnych dotychczas niewystępujących (art. 2 pkt 9);

2. stan epidemii to sytuacja prawna wprowadzona na danym obszarze w związku z wystąpieniem epidemii w celu podjęcia określonych w ustawie działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych dla zminimalizowania skutków epidemii (art. 2 pkt 22);

3. stan zagrożenia epidemicznego to sytuacja prawna wprowadzona na danym obszarze w związku z ryzykiem wystąpienia epidemii w celu podjęcia określonych w ustawie działań zapobiegawczych (art. 2 pkt 23);

4. kwarantanna to odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych (art. 2 pkt 12);

5. choroba szczególnie niebezpieczna i wysoce zakaźna to natomiast choroba zakaźna łatwo rozprzestrzeniająca się, o wysokiej śmiertelności, powodująca szczególne zagrożenie dla zdrowia publicznego i wymagająca specjalnych metod zwalczania, w tym cholera, dżuma, ospa prawdziwa, wirusowe gorączki krwotoczne (art. 2 pkt 4).

Przepis art. 33 ust. 1 poprzez odwołanie do art. 5 ust. 1 (w którym wymieniono m.in. obowiązek poddania się kwarantannie - pkt 1 lit. f) przyznaje państwowemu inspektorowi sanitarnemu lub państwowemu granicznemu inspektorowi sanitarnemu możliwość nałożenia - w drodze decyzji - obowiązku poddania się kwarantannie na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego.

W art. 34 ust. 2 cyt. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych określono natomiast kompetencję organów inspekcji sanitarnej do nałożenia - również w formie jednostronnego, konkretnego i indywidualnego aktu organu inspekcji sanitarnej - obowiązku kwarantanny (lub nadzoru epidemiologicznego) na osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych.

Jednocześnie w art. 34 ust. 5 pkt 5 ustawy zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku kwarantanny (lub nadzoru epidemiologicznego) u osób, o których mowa w ust. 2, oraz okresów obowiązkowej kwarantanny.

Przywołane wyżej przepisy art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f; art. 34 ust. 2 oraz art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 5 pkt 5 ustawy zawierają zatem normy ogólne, tzn. mają zastosowanie zarówno w sytuacji wprowadzenia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego, jak i w sytuacji, kiedy żaden z tych stanów nie został ogłoszony. Określają one warunki nałożenia obowiązku kwarantanny w formie decyzji administracyjnej, tj. władczego, konkretnego i indywidualnego aktu wydawanego przez właściwy organ inspekcji sanitarnej. Nałożenie tego obowiązku niewątpliwie stanowi realizację celu ustawy, który wprost wynika z jej tytułu. Ściślej rzecz ujmując, obowiązek poddania się kwarantannie jest wymienionym w art. 1 pkt 1 ustawy, działaniem przeciwepidemicznym i zapobiegawczym, podjętym w celu przecięcia dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych. Realizacja tego typu działania stanowi obowiązek władz publicznych, wynikający nie tylko z ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych, ale przede wszystkim z art. 68 ust. 4 Konstytucji i służy ochronie konstytucyjnie gwarantowanego prawa do ochrony zdrowia (art. 64 ust. 1 Konstytucji).

Cel wskazanej ustawy realizują także przepisy jej rozdziału 8, w tym powołane wyżej art. 46 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 46a i art. 46b, przy czym przepisy te mają charakter szczególny, bowiem dotyczą zasad postępowania w szczególnej sytuacji, tj. stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii (art. 46 ust. 2, ust. 3 i ust. 4) lub takiego stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, którego charakter i rozmiary przekraczają możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego (wszystkie z wymienionych).

Z przywołanych wyżej definicji legalnych stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii wynika, że są ogłaszane: 1) z powodu a) ryzyka wystąpienia epidemii (stan zagrożenia epidemicznego), albo b) wystąpienia epidemii (stan epidemii); 2) w celu a) podjęcia określonych w ustawie działań zapobiegawczych (stan zagrożenia epidemicznego), albo b) podjęcia określonych w ustawie działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych dla zminimalizowania skutków epidemii (stan epidemii). Definicja epidemii pozawala natomiast stwierdzić, że jest to 1) stan występujący na jakimś obszarze; 2) stan nietypowy, odmienny od wcześniejszego ("w liczbie wyraźnie większej niż we wcześniejszym okresie", "zakażeń lub chorób zakaźnych dotychczas niewystępujących"). Z kolei za charakter i rozmiary stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, które przekraczają możliwość działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, należy uznać takie nasilenie wskazanych cech każdego z tych stanów, które powoduje, że organy administracji publicznej powołane do zwalczenia i zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym u ludzi, nie są w stanie realizować swych zadań w trybie i formie przewidzianej w ustawie.

W tak scharakteryzowanych okolicznościach (ryzyka wystąpienia lub wystąpienia na określonym obszarze takiego nietypowego lub wcześniej niespotykanego stanu, który uniemożliwia realizację zadań określonych w ustawie w trybie i formach w niej przewidzianych) dopuszczalne jest skorzystanie przez organ władzy wykonawczej z kompetencji wynikającej z wolitywnego elementu udzielonego mu upoważnienia, tj. z przyznanej mu swobody normodawczej. Warunkiem uznania, że skorzystanie z tej kompetencji spełnia wymogi określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji jest stwierdzenie, że akt podustawowy mieści się w zakresie kognitywnym udzielonego upoważnienia, który należy zdekodować zarówno na podstawie treści przepisu delegującego, jak i pozostałych przepisów ustawy, w której zawarto delegację.

Wziąwszy powyższe pod uwagę i uwzględniwszy powołane wyżej przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, nie można stwierdzić, ażeby określony w § 2 ust. 2 pkt 2 w zw. z pkt 1 lit. a) w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, obowiązek poddania się kwarantannie w miejscu wskazanym funkcjonariuszowi Straży Granicznej, nie mieścił się w standardzie konstytucyjnym. Nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że został on nałożony w czasie stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, powołanym wyżej rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020r., wydanym na podstawie art. 46 ust. 2 i ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych. W § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020r., wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ww. ustawy, ustalono, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Najistotniejsze jest jednak, że wskazany w § 2 ust. 2 pkt 2 obowiązek poddania się kwarantannie nie stanowi nowego środka normatywnego wprowadzonego li tylko aktem wykonawczym. Obowiązek ten został przewidziany w ustawie, stanowi środek realizacji zasadniczego celu tej ustawy, jakim jest działanie przeciwepidemiczne i zapobiegawcze, podejmowane w celu przecięcia dróg szerzenia się zakażeń chorób zakaźnych (art. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f).

Nie jest przy tym pozbawione znaczenia, że w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wprost odwołano się do art. 34 ust. 5 ustawy stanowiąc, że osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zobowiązana jest do odbycia obowiązkowej kwarantanny, o której mowa w tym przepisie. Natomiast w § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązek, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2 zakwalifikowano jako równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, zaznaczając, że decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Oznacza to, że obowiązek przewidziany w § 2 ust. 2 pkt 2 nie stanowi nowego (innego) rodzaju ograniczenia swobód i wolności obywatelskich, niż ograniczenie określone w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych. Odmienny jest tylko sposób jego wdrożenia z uwagi na zasięg i charakter zagrożeń wywołanych stanem epidemii – zamiast w drodze indywidualnych decyzji organów Inspekcji Sanitarnej – poprzez akt wykonawczy adresowany do ściśle określonej grupy osób.

Dlatego nałożenie przedmiotowego obowiązku w formie aktu generalnego i abstrakcyjnego należy uznać za usprawiedliwione, z jednej strony realizacją celu ustawowego, a co za tym idzie - ochroną konstytucyjnie gwarantowanego prawa do ochrony zdrowia, a z drugiej strony - wykonaniem wynikającego z ustawy zasadniczej obowiązku władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W ramach sądowej kognicji mieści się również ocena konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu podstawowego, dokonana przez sąd rozpatrujący sprawy indywidualne, w których przepis taki mógłby być zastosowany (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK 1998/1/4). Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji" (tak NSA w wyroku z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10, CBOSA).

Tym niemniej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie zaistniały uzasadnione przeszkody konstytucyjne do zastosowania w sprawie przepisów § 2 ust. 2 pkt 2 w zw. z pkt 1 lit. a) w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

4. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę stwierdził natomiast, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji dotknięte jest szeregiem naruszeń przepisów k.p.a. w szczególności odnoszących się do zasad przeprowadzania postępowania dowodowego.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że z art. 10 § 1 k.p.a. wynika, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Co prawda art. 10 § 2 k. p. a. stanowi, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k. p. a. w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednak sytuacja taka w sprawie niniejszej nie wystąpiła.

Ponadto w świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa.

Skarżący w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie zrzekł się przysługującego jemu prawa wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Nie zostały też spełnione przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a. uzasadniające odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Zdaniem Sądu załatwienie sprawy wymierzenia kary administracyjnej ex post, a więc kilka dni po odnotowaniu zachowania uzasadniającego zdaniem organu administracji publicznej nałożenie kary pieniężnej, nie jest załatwieniem sprawy w stanie niecierpiącym zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a jeśli nawet takie niebezpieczeństwo dla zdrowia wynikające z przypisanego stronie zachowania istniało, to ustało ono już zanim organ administracji publicznej powziął o tym informację.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że z uwagi na wyjątkowy charakter przepisu art. 10 § 2 k.p.a., przesłanki odstąpienia od realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dlatego też stan niecierpiący zwłoki w załatwieniu sprawy, który uzasadnia zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a., oznacza stan realnie istniejący, a nie prawdopodobieństwo jego wystąpienia (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak. J. Borkowski, wyd. 13, wydawnictwo C.H. Beck). Chodzi zatem o takie obiektywne przypadki, kiedy istnieje konieczność natychmiastowego wydania decyzji (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, tom I, wyd. III, LEX 2010).

Inna jest sytuacja wówczas, gdy istnieje realne zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowia i życia obywateli, które kreuje stan niecierpiący zwłoki w załatwieniu sprawy, spowodowane np. stwierdzeniem na podstawie wyniku badania, że określona osoba jest zakażona wirusem SARS-CoV-2, w związku z czym powinna być natychmiast odizolowana od reszty społeczeństwa na podstawie stosownej decyzji organu inspekcji sanitarnej. Taki stan rzeczy uzasadnia niezwłoczne załatwienie sprawy i wydanie przez organ inspekcji sanitarnej decyzji nakładającej obowiązek izolacji z pominięciem uprawnień procesowych strony wynikających z zasady czynnego udziału w postępowaniu.

Zdaniem Sądu, niezasadne jest powoływanie się na art. 10 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy prowadzone jest przez organ postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zaistniałe już naruszenie przez daną osobę nakazów wynikających z przepisów sanitarnych. Nałożenie wspomnianej kary nie jest sprawą niecierpiącą zwłoki z powodu niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, zaś wydanie decyzji w przedmiocie sankcji za delikt administracyjny nie niweluje w żaden sposób tego potencjalnego niebezpieczeństwa oraz nie pozwala na uniknięcie ewentualnych negatywnych skutków tego naruszenia. Szczególna szybkość nie jest zatem cechą, którą bezwzględnie musi charakteryzować się tego rodzaju postępowanie i która uzasadnia odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Zasada szybkości postępowania nie może mieć zawsze prymatu nad zasadą prawdy obiektywnej i zasadą słusznego interesu obywateli, wyrażoną w art. 7 k.p.a. Bez wątpienia, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie szybko. Umknęło jednak uwadze organów, że w przywołanym przepisie ustawodawca obok szybkości postępowania nakazał organom wnikliwość działania. Dlatego też przewidział w § 2 art. 12 k.p.a., że wyłącznie sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Niniejsza sprawa nie jest jednak sprawą, która nie wymagała postępowania dowodowego. Wręcz przeciwnie, z akt sprawy wynikają zasadnicze wątpliwości w kwestii ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy.

W przedmiotowej sprawie zaskarżone decyzje zostały wydane na podstawie notatek urzędowych Komendy Powiatowej Policji w [...]. Wskazano w nich, że skarżący podlegał obowiązkowej 14 dniowej kwarantannie w okresie 18.04-01.05.2020 r. pod adresem, który podano w karcie lokalizacyjnej podczas przekraczania granicy RP. We wskazanych dniach skarżący nie odbierał telefonu oraz domofonu co skutkowało przyjęciem stanowiska, że nie przebywał on w lokalu, w którym miał odbywać kwarantannę.

Należy zauważyć, że z naruszeniem reguł opisanych w art. 7 i art. 77 k.p.a., organy ograniczyły postępowanie dowodowe jedynie do notatki urzędowej Policji pomijając wszelkie inne możliwe do wykorzystania źródła dowodowe, w tym przesłuchania skarżącego i jego bliskich w charakterze strony postępowania administracyjnego na podstawie art. 86 k.p.a., bezzasadnie pomijając podnoszone przez skarżącego następujące okoliczności:

- wskazanie przy przekraczaniu granicy RP błędnego numeru telefonu komórkowego,

- podjęte przez skarżącego nieudane próby zalogowania się do aplikacji,

- kontakt w dniu 20 kwietnia 2020 r. z oficerem dyżurnym Policji w Jabłonnie i podanie właściwego numeru telefonu,

- kontakt skarżącego w dniu 21 kwietnia 2020 r. na infolinię,

- fakt przebywania w miejscu kwarantanny i możliwość poświadczenia o tym przez żonę i rodziców, którzy w tym czasie "robili zakupy";

- brak zweryfikowania bilingów telefonicznych z kwietnia 2020 r.;

- brak zweryfikowania tezy o "próbie dzwonienia domofonem" (skarżący twierdzi, że we wskazanym czasie policja nie dzwoniła domofonem).

Wskazać trzeba, że notatka służbowa Policji przekazana PPIS, nie mogła w kontrolowanej sprawie stanowić jedynej i wyłącznej podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tej sprawie. Zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego mogła stanowić wyłącznie jeden z możliwych dowodów, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę wydając decyzję administracyjną i które poddaje stosownej i wnikliwej ocenie. Jest tak nie tylko dlatego, że treść notatki sama w sobie nie korzysta z mocy dowodowej, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a., ale przede wszystkim ze względu na fakt, iż we wspomnianym już wcześniej § 3 ust. 1-5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. przewidziano szereg sytuacji, w których nie powstaje obowiązek kwarantanny po przekroczeniu granicy państwowej. Organy w żadnym razie nie zbadały natomiast, czy skarżący nie jest jedną z osób, o których mowa w przedmiotowych wyłączeniach. Dlatego moc dowodowa notatki Policji i jej znaczenie w sprawie powinno było zostać potwierdzone za pomocą innych środków dowodowych, np. osobowych. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W rezultacie czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy. W tym miejscu podnieść trzeba, że w konsekwencji organy naruszyły też art. 81 k.p.a., a więc przepis, zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

5. Dodatkowo należy też wskazać, że wymierzając administracyjną karę pieniężną z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy i rozstrzygając w decyzji o jej wysokości organy naruszyły również art. 189d k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., gdyż nie rozważyły w ogóle, wymierzając karę pieniężną w wysokości 5000 zł, przesłanek wymiaru kary w odniesieniu do sytuacji strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna. W szczególności z akt sprawy w żaden sposób nie wynikało jaka jest sytuacja osobista, rodzinna i majątkowa osoby, na którą nałożono karę pieniężną w decyzji administracyjnej.

Nie można przy tym twierdzić, że skoro wprowadzenie ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii miały na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie zdrowie i życie, to z tego względu organy przy określeniu wysokości nakładanej kary pieniężnej nie mają obowiązku wziąć pod uwagę przesłanek z art. 189d k.p.a. Taka argumentacja, dotycząca potrzeby ochrony zdrowia i życia innych osób, mogła zostać uwzględniona jedynie w odniesieniu do stwierdzenia braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary, w kontekście przyczyn o których mowa w art. 189f k.p.a., tj. przy przyjęciu braku "znikomego charakteru naruszenia".

Należy podkreślić, że żaden przepis ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, ani też ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi nie wyłączał zastosowania powyższej regulacji z art. 189d k.p.a. przy ustalaniu wymiaru kary, o której mowa w art. 48a ust. 1 pkt 1 tej ostatniej ustawy.

Przepis art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, za naruszenie, o którym mowa w art. 46b pkt 5, przewiduje karę pieniężną w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł.

Jednocześnie jednak art. 189d k.p.a. stanowi, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Wskazać trzeba, że ww. przepis powinien mieć zastosowanie w całości, gdy przepisy szczególne nie określają żadnych dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (zob. art. 189a § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a.), co niewątpliwie ma miejsce w niniejszej sprawie. Co więcej, jak przyjmuje się w literaturze, określone w komentowanym przepisie dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej są prawnie równorzędne w tym sensie, że nie ma podstaw do konstruowania ich hierarchii, np. uznania, że naczelną dyrektywą jest "waga i okoliczności naruszenia prawa". Organ administracji publicznej stosuje wskazane dyrektywy wymiaru kary stosownie do stanu faktycznego i prawnego występującego w sprawie administracyjnej kary pieniężnej. Wymaga tego zasada indywidualizacji kary (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020).

Celem wprowadzenia ww. regulacji było m.in. zapewnienie, aby dolegliwość kary administracyjnej była proporcjonalna do rodzaju i stopnia naruszenia prawa (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Druk Sejmowy nr VIII.1183). Za istotne uznano zatem zamieszczenie w art. 189d k.p.a. dyrektywy uwzględniania przy wymiarze kary "warunków osobistych" strony postępowania. Projektodawca uzasadniając konieczność wdrożenia powyższych rozwiązań, odnośnie tej przesłanki zwrócił uwagę, że - zgodnie z poglądami doktryny - na warunki osobiste składają się warunki: materialne, mieszkalne, socjalne, zatrudnienie, stan zdrowia, sytuacja rodzinna i związane z tym obowiązki, a także stan konfliktów i zatargów oraz poziom integracji ze środowiskiem. Warunki osobiste z natury rzeczy mogą odnosić się do osób fizycznych. Pojęcie "warunki osobiste" jest znane m.in. prawu karnemu. Rozumienie tego pojęcia powinno być zatem takie samo także na gruncie odpowiedzialności administracyjnej, skutkującej nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej.

Zamiarem ustawodawcy było więc, aby wymienione okoliczności, podobnie jak przy odpowiedzialności karnej, mogły wpływać łagodząco albo obciążająco na odpowiedzialność strony, na którą ma być nałożona administracyjna kara pieniężna.

W tym stanie rzeczy, organy Inspekcji Sanitarnej nakładając na skarżącą karę pieniężną z pominięciem wytycznych zamieszczonych w art. 189d k.p.a. w oczywisty sposób naruszyły reguły postępowania administracyjnego.

6. Nie uszło przy tym uwadze Sądu, że organy nie wyjaśniły w uzasadnieniach swoich decyzji, dlaczego – jako podstawę wymierzenia kary pieniężnej nałożonej na skarżącą – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjęły akurat przepis art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych.

Tymczasem trzeba zauważyć, że z dniem 31 marca 2020 r., mocą art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), do zmienianej ustawy z dnia 2 marca 2020r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) został dodany rozdział 2a ("Administracyjne kary pieniężne"). W rozdziale tym znalazł się m.in. art. 15zzzn, zgodnie z którym "W razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł." (ust. 1). Stwierdzenie naruszenia obowiązku, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów (ust. 2). W zakresie określonym w ust. 1 nie ma zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 oraz z 2020 r. poz. 322, 374 i 567) (ust. 3).

Powołany przepis obowiązywał zarówno w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Wziąwszy powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji [...]PWIS ([...] lipca 2020 r.), a także w dniu wydania decyzji PPIS ([...] maja 2020 r.) obowiązywały, zarówno (powołany w podstawach prawnych decyzji) art. 48a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, jak i art. 15zzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Brak jakichkolwiek rozważań organów w tym zakresie może mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ minimalny wymiar kary, jaka może zostać nałożona na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, wynosi 5000 zł, podczas gdy takiego dolnego limitu kary nie określa art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.

7. Konkludując, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy Inspekcji Sanitarnej wezmą pod uwagę ocenę prawną oraz wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i w sposób prawidłowy – tj. zgodny z regułami procedury administracyjnej – przeprowadzą w sposób właściwy postępowanie administracyjne.

8. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł w odrębnym rozstrzygnięciu (pełnomocnik z urzędu).

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.