Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 667/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i dopuszczono do udziału w postępowaniu
Powołane przepisy: article: art. 33 par.2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 221/15 odmawiające dopuszczenia [...] S.A. z siedzibą w K. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania, w sprawie ze skargi A. S. i A. S. na uchwałę Rady Gminy Żórawina z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie linii elektroenergetycznej 400 kV [...] postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i dopuścić [...] S.A. z siedzibą w K. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania


UZASADNIENIE

A. S. i A. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy Żórawina z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie linii elektroenergetycznej 400 kV Dobrzeń-Pasikurowice/Wrocław.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r. [...] SA, działając na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożyły wniosek o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu wszczętym skargą A. i A. S. Spółka wyjaśniła, że budowa dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV Dobrzeń - nacięcie linii Pasikurowice - Wrocław stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741, z późn. zm.), natomiast [...] są operatorem systemu przesyłowego elektroenergetycznego w rozumieniu art. 9h w zw. z art. 9h1 ust. 1 w zw. z art. 9k ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. Nr 54, poz. 348 ze zm.), na którym spoczywa szereg ustawowych obowiązków w zakresie m.in. zapewnienia bezpieczeństwa funkcjonowania systemu elektroenergetycznego oraz rozbudowy sieci przesyłowej i połączeń z innymi systemami elektroenergetycznymi. Ponadto, spółka została wyznaczona operatorem systemu przesyłowego elektroenergetycznego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] grudnia 2007 r., znak [...], na okres od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 1 lipca 2014 r. a następnie decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...], na dalszy okres - tj. od dnia 2 lipca 2014 r. do dnia 31 grudnia 2030 r. Tym samym spółka wykonuje wszelkie ustawowe obowiązki operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego określone w art. 9c ust. 2 ww. ustawy.

Kolejno wnioskodawca podał, że [...] SA realizują też w ramach swoich ustawowych obowiązków inwestycję w zakresie budowy linii elektroenergetycznej 400 kV Dobrzeń - nacięcie linii Pasikurowice - Wrocław, do której to inwestycji odnosi się bezpośrednio kwestionowana w niniejszym postępowaniu uchwała Rady Gminy Żórawina z dnia 30 października 2014 r. Możliwość bowiem realizacji wskazanej wyżej inwestycji uzależniona jest od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie trasy linii elektroenergetycznej. Tym samym spółka [...] SA posiada interes prawny w utrzymaniu w mocy zaskarżonej uchwały Rady Gminy Żórawina, co umożliwi jej wykonywanie obowiązków ustawowych jako operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego oraz dalszą realizację inwestycji w zakresie budowy linii elektroenergetycznej 400 kV Dobrzeń - nacięcie linii Pasikurowice - Wrocław. Wobec powyższego spółka wskazała, że nie ulega wątpliwości, iż posiada interes prawny uprawniający ją do brania udziału w przedmiotowym postępowaniu, znajdujący oparcie w przepisach prawa materialnego, w szczególności art. 9c ust. 2 w zw. z art. 9h Prawa energetycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 13 maja 2015 r., na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., oddalił wniosek Spółki o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postęowania.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarga innej osoby, która zainicjowała postępowanie sądowe powinna dotyczyć aktu wydanego w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie następuje w trybie postępowania administracyjnego, ale zgodnie z procedurą ustanowioną w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199). W procedurze tej nie mamy bowiem do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a., gdyż procedura planistyczna jest odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, a stanowi o trybie postępowania w sprawie projektowania, uchwalenia i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu, z brzmienia art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) wynika, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność uchwały. Natomiast inny podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Gdyby bowiem interes tego podmiotu został przedmiotową uchwałą naruszony, wówczas mógłby on po wyczerpaniu procedury z art. 101 cytowanej ustawy samodzielnie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Wnioskodawca nie znajduje się więc w takiej samej sytuacji prawnej wobec skutków prawnych zaskarżonej uchwały jak skarżący. Skarżący bowiem wnoszą o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały z powołaniem się na naruszenie przysługującego im właśnie, indywidualnego i skonkretyzowanego interesu prawnego. Natomiast wnioskodawca powołuje się na przysługiwanie mu interesu w oddaleniu skargi, co też wyartykułował wprost w złożonym wniosku. Tym samym inny podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dokonywana bowiem ocena naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność danej uchwały.

Nadto, zdaniem Sądu, argumentacja wskazana we wniosku nie potwierdza, jakoby wynik postępowania sądowego dotyczył interesu prawnego wnioskodawcy. Argumentacja sięgająca do przepisów Prawa energetycznego, w których spółka upatruje źródła swego interesu prawnego nie może, w ocenie Sądu, być argumentem za dopuszczeniem spółki do udziału w sprawie w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. W świetle zatem wskazanych regulacji normatywnych i przywołanych poglądów judykatury, brak jest w niniejszej sprawie podstaw do dopuszczenia [...] S.A. do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi A. S. i A. S. na uchwałę Nr XLI/326/14 Rady Gminy Żórawina z dnia 30 października 2014 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie linii elektroenergetycznej 400 kV Dobrzeń-Pasikurowice/Wrocław.

Zażalenie na powyższe postanowienie WSA we Wrocławiu wniosła Spółka [...] S.A. z siedzibą w K. zarzucając naruszenie art. 33 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż pojęcie "postępowanie administracyjne" użyte w art. 33 § 2 p.p.s.a. odnosi się tylko do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. z pominięciem brzmienia art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Tym samym uznanie, iż art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może być zastosowany w niniejszym stanie faktycznym z uwagi na charakter postępowania wszczętego ze skargi na uchwałę Rady Gminy Żórawina z dnia 30 października 2014 r. wobec przyjęcia, iż w niniejszym stanie faktycznym nie można mówić o wcześniejszym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego stanowiącym jedną z przesłanek zastosowania dyspozycji art. 33 § 2 p.p.s.a.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i dopuszczenie Spółki do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie jest pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, powodem oddalenia wniosku Spółki o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania było to, że postępowanie sądowe wszczęte skargą A. i A. S. dotyczyło uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to akt został podjęty w oparciu o procedurę określoną w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015 r. poz. 199), a nie w trybie postępowania administracyjnego, jak tego wymaga art. 33 § 2 p.p.s.a. Poza tym zdaniem Sądu, brzmienie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2015 poz. 594 ze zm.) nie pozwala na dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania innego podmiotu, niż ten, który po wyczerpaniu procedury z art. 101 w/w ustawy wniósł skargę do sądu administracyjnego w przekonaniu, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny, wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Tymczasem w tej sprawie podmiot wnioskujący o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania, wskazuje że ma interes prawny w utrzymaniu w mocy zaskarżonej uchwały, co umożliwi mu wykonanie obowiązków operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego, wynikających z przepisów Prawa energetycznego.

Natomiast stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z wnioskiem skarżących A. i A. S. spowodowałoby naruszenie interesu prawnego wnioskującego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnik postępowania ([...] S.A.).

Jak z powyższego wynika zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu I instancji zostało podjęte w oparciu określoną wykładnię art. 33 § 2 p.p.s.a. kwestionowaną przez [...] S.A. jako błędną wykłądnię art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. (pierwsza jego część) stanowi, że udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (...). Przepis ten zawiera dwa niejako warunki aby można ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze jego uczestnika. Po pierwsze, że wnioskodawca nie brał przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego udziału w postępowaniu administracyjnym, co wskazuje jednocześnie, że takie postępowanie toczyło się. Po drugie, że wynik postępowania sądowoadministracyjnego dotyczy interesu prawnego wnioskującego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

Kwestia sporna sprowadza się do tego jak należy rozumieć pojęcie "postępowanie administracyjne" użyte w § 1 i 2 art. 33 p.p.s.a. Większość orzecznictwa sądowego dotychczas przyjmowała, ze chodzi tu o postępowanie administracyjne jurysdykcyjne, o którym mowa art. 1 k.p.a.

W tak wąsko rozumianym postępowaniu administracyjnym rzecz jasna nie mieści się procedura uchwalania planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, która jest regulowana przepisami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (postanowienia NSA z dnia: 22.01.2008 r., II OZ 1361/07, 19.02.2008 r., II OSK 17/08, 14.12.2011 r., II OZ 1306/11, 29.01.2015 r. II OZ 52/15).

Problem jednak w tym, czy redakcja § 2 jak również § 1 art. 33 p.p.s.a. daje podstawy do tak wąskiego rozumienia pojęcia "postępowania administracyjnego". Istnieją liczne przykłady w praktyce legislacyjnej, że jeżeli ustawodawca chce odesłać bądź powołać się na przepisy k.p.a., to czyni to wprost np. art. 17, 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym (Dz. U. 2014 r. poz. 1619 ze zm.), art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013r. poz. 687 ze zm.).

Poza tym mówiąc o postępowaniu administracyjnym w omawianych przepisach art. 33 p.p.s.a. ustawodawca nie mógł mieć tylko na myśli postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego (art. 1 k.p.a.), gdyż poza tą kategorią pozostawały by postępowania prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 Ordynacji podatkowej, czy też ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a tak przecież nie jest.

W doktrynie, jak i niekiedy w orzecznictwie uważa się, że określenie "postępowanie administracyjne" użyte w art. 33 p.p.s.a. należy rozumieć szeroko w znaczeniu "postępowanie przed organami administracji publicznej", jeżeli przepisy normujące to postępowanie przewidują w nim udział stron (J.P.Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2012, s. 118, M.Niezgódka-Medek w: B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, 2013, s. 131-132).

W postanowieniu NSA z 26.04.2012 r. sygn. akt II OZ 338/12 przyjmuje się, że ogólne sformułowanie przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a., pozwala na przyjęcie, że odnosi się on do wszystkich rodzajów spraw sądowoadministracyjnych, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, bez względu na to, jaki przejaw działalności administracji publicznej jest przedmiotem kontroli.

W glosie do postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r. OZ 340/04 (OSP 2005 nr 4, poz. 51) J.Zimmermann wprost stwierdza, że użyty w art. 33 § 2 p.p.s.a zwrot "nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym" oznacza także takie sytuacje, w których postępowania administracyjnego w ogóle nie było.

Zdaniem W. Chróścielewskiego posłużenie się w art. 33 § 1 p.p.s.a. ogólnym sformułowaniem "osoba która brała udział w postępowaniu administracyjnym", musi mieć zastosowanie do wszystkich postępowań, w których akty bądź czynności czy też bezczynność podlegają zaskarżeniu do sądu – art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. (Strony i uczestnicy postępowania administracyjnego PiP 2004, nr 9 s. 37, System Prawa Administracyjnego red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Tom 10, Sądowa kontrola administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 256 i 258). Podobnie za szerokim rozumieniem pojęcia "postępowanie administracyjne" opowiedziano się w postanowieniu NSA z dnia 14.06.2013 r., II OZ 457/13 i postanowieniu NSA z dnia 15.04.2015 r., II OZ 228/15.

Aprobując powyższej przedstawione poglądy, przemawiające za szerokim rozumieniem pojęcia "postępowanie administracyjne", użytego w art. 33 p.p.s.a., należy dojść do wniosku, że wykładni § 2 powyższego przepisu nie można dokonywać wyłącznie w oparciu o literalne jego brzmienie, sprowadzając to pojęcie jedynie do postępowania administracyjnego określonego w art. 1 k.p.a.

Zakres kognicji sądów administracyjnych został generalnie określony w art. 184 Konstytucji RP, co znalazło następnie rozwinięcie w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując wykładni § 2 art. 33 p.p.s.a. należy mieć na uwadze w/w przepisy, a w szczególności art. 3 § 2 p.p.s.a., który wymienia rodzaje spraw w jakich mogą być wnoszone skargi do sądów administracyjnych, bowiem zakres kognicji tych sądów tam określony, jednoznacznie wyznacza zakres spraw regulowanych pozostałymi przepisami tej ustawy. Nie można bez wyraźnego przepisu ustawy, wyłączyć w całości bądź w części stosowania niektórych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu o przed sądami administracyjnymi, jeżeli ograniczałoby to zakres kognicji sądów administracyjnych określony w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wąskie rozumienie pojęcia "postępowanie administracyjne" zamieszonego w art. 33 p.p.s.a. ewidentnie wprowadza ograniczenie praw strony, którą zgodnie z art. 12 p.p.s.a. jest również uczestnik postępowania. Należy pamiętać, że stosownie do art. 77 ust. 2 Konstytucji ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw.

Trafnie za tym w zażaleniu zarzuca się zaskarżonemu postanowieniu WSA we Wrocławiu naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż pojęcie "postępowanie administracyjne" tam użyte odnosi się tylko do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a.

Z pojęcia "postępowanie administracyjne" rozumianego szeroko, tak aby obejmowało wszystkie rodzaje spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.ps.a., nie można automatycznie wyłączać postępowania planistycznego, w którym osoby fizyczne i osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu i które to uwagi mogą spowodować wprowadzenie zmian w projekcie planu (art. 17 pkt 11, 12, 13, 14 i art. 18 u.p.z.p.), chociaż podmioty te nie są określane jako strony, podobnie jak w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Postępowanie planistyczne jako postępowanie prowadzone przed organami administracji publicznej, stanowi też pewien rodzaj postępowania administracyjnego, chociaż z istoty swej odmiennego od postępowania regulowanego przepisami K.p.a.

W pojęciu "postępowania administracyjnego" zapewne mieszczą się przepisy ujęte w kodeksowej jak i pozakodeksowej regulacji prawnej, w tym odsyłające do stosowania w pełni przepisów k.p.a., przepisy wyłączające stosowanie k.p.a. oraz przepisy stanowiące, że przepisy k.p.a. mają być stosowane odpowiednio ( Z.Duniewska w: System Prawa Administracyjnego, Tom 1, Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2010, s. 139). Poza kodeksowe regulacje postępowania administracyjnego określa się w literaturze jako postępowania szczególne lub specjalne (P.Przybysz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2008, s. 29). Pojęcie "postępowanie administracyjne" w rozumieniu art. 33 § 1 i § 2 p.p.s.a. należy rozumieć, jako postępowanie inne niż postępowanie cywilne i postępowanie karne, w którym to pojęciu mieści się szereg różnych postępowań szczególnych i specjalnych.

Drugim warunkiem dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministrcyjnym w charakterze uczestnika postępowania, zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a., jest wykazanie przez wnioskującego, że wynik tego postępowania dotyczy jego interesu prawnego. Najważniejszymi cechami interesu prawnego w rozumieniu art. 33 p.p.s.a. jest bezpośredniość i realność oraz, że interes ten musi być własny. W orzecznictwie przyjmuje się też, że na etapie postępowania sądowego udział w charakterze uczestnika postępowania ze skargi wniesionej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może zgłosić podmiot, który wykaże, iż przed wystąpieniem z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w sprawie sądowej spełnił wymagania określone w art. 101 u.s.g. Natomiast w postanowieniu z 13.02.2009.r., II OZ 134/09 NSA przyjął, że podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie wywołanej skargą na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przymiot strony w tym postępowaniu kształtuje się na innych, niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. (M.Romańska w: T.Woś, H.Krzysiak-Molczyk, M.Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012, s. 280-281, oraz powołane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji oddalił wniosek Spółki [...] S.A. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania między innymi opierając się na wyżej przedstawionych poglądach zaczerpniętych z orzecznictwa. Tymczasem poglądy te są co najmniej dyskusyjne, gdyż nie można żądać od wnioskującego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. aby spełnił takie same wymagania, jak wnoszący skargę do sądu na uchwałę, wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Takiego warunku nie zawiera przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. zaś art. 101 ust. 1 u.s.g. dotyczy wnoszącego skargę do sądu, a nie uczestnika postępowania w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. Skarżący (wnoszący skargę do sądu administracyjnego) jest stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym bo tak stanowi art. 32 p.p.s.a., natomiast uczestnik postępowania uzyskuje status strony na mocy art. 12 p.p.s.a., nie można jednak z tego wyprowadzać wniosku, że obowiązki uczestnika postępowania, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., są takie same jak wnoszącego skargę, wynikające z przepisów szczególnych. Tym bardziej kiedy miałoby to powodować ograniczenia w dopuszczeniu do postępowania w charakterze uczestnika postępowania.

Nie można przecież wykluczyć, że w tej samej sprawie, w której wniesiono skargę do sądu na podstawie art. 101 u.s.g., interes prawny ma również inny podmiot ubiegający się o status uczestnika postępowania ana podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., tak jak w tym przypadku. Z tym, że wnoszący skargę na uchwałę o planie miejscowym uważają, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. w zawiązku z tym wnoszą o stwierdzenie jej nieważności, natomiast podmiot wnioskujący o dopuszczenie do postępowania w charakterze jego uczestnika na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a uważa, że jego interes prawny zostałby naruszony w przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd. Nie można więc w takiej sytuacji uznać a priori, że wynik postępowania sądowoadministracyjnego nie dotyczy interesu prawnego wnioskującego o dopuszczenie do postępowania w charakterze uczestnika postępowania.

W doktrynie jak i w orzecznictwie źródła interesu prawnego dopatruje się zazwyczaj w prawie materialnym i to nie tylko w przepisach prawa administracyjnego lecz również w prawie materialnym innych gałęzi prawa np. prawie cywilnym (A.S.Duda Interes prawny w polskim prawie administracyjnym Warszawa 2008, s. 73 i nast.).

[...] S.A. wnioskujące w tej sprawie o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., wywodzą swój interes prawny z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, które nakładają na spółkę jako operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego szereg obowiązków w zakresie m.in. zapewnienia bezpieczeństwa funkcjonowania systemu elektroenergetycznego oraz rozbudowy sieci przesyłowej i połączeń z innymi systemami elektroenergetycznymi. Spółka [...] S.A. jest jedynym operatorem systemu przesyłowego elektroenergetycznego (OSP) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Tymczasem skarga A. S. i A. S. wniesiona do WSA we Wrocławiu dotyczy uchwały Nr XLI/326/14 RADY Gminy Żórawina z dnia 30 października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie trasy linii elektroenergetycznej 400 kV Dobrzeń-Pasikurowice/Wrocław. Inwestycja ta w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi inwestycję celu publicznego, którą w ramach swoich ustawowych obowiązków realizuje Spółka [...] S.A. Możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji jest między innymi uzależniona od pozostawania w obrocie prawnym zaskarżonej w tym postępowaniu uchwały Rady Gminy Żórawina z dnia 30 października 2014 r.

Tym samym Spółka [...] S.A. posiada interes prawny w utrzymaniu w mocy zaskarżonej uchwały Rady Gminy Żórawina nr XLI/326/14 z dnia 30 października 2014 r., co umożliwi jej wykonywanie ustawowych obowiązków jako operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego oraz dalszą realizację inwestycji w zakresie budowy linii elektroenergetycznej 400 kV Dobrzeń-Pasikurowice/Wrocław.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa argumentacja świadczy o tym, że wynik postępowania wszczętego skargą A. S. i A. S. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 221/15, dotyczy interesu prawnego [...] S.A. w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. Nie tylko bowiem legitymowanie się prawem własności bądź prawem użytkowania wieczystego do gruntu objętego uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądza o interesie prawnym (wyrok NSA z 19.05.2010r. II OSK 522/10, Lex nr 597664).

Poza tym należy zauważyć, że [...] S.A. jako podmiot wykonujący zadania na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, jest zaliczany do podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, podobnie jak przedsiębiorstwo wodciągowo-kanalizacyjne w rozumieniu ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, czy tez przedsiębiorca telekomunikacyjny będący operatorem w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. w sprawie wspierania rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16.09.2010 r., II SA/Go 476/10, Lex nr 706654).

Interes prawny [...] S.A. wynika z ustawy Prawo energetyczne, podobnie jak i innych podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, na które ustawodawca nakłada w ustawach publicznoprawny obowiązek budowy, utrzymania określonych urządzeń stwarzających możliwość świadczenia usług dla ludności i podmiotów gospodarczych (patrz: art. 4 ust. 1 i 2 Prawa energetycznego). Podmioty wykonujące zadana z zakresu użyteczności publicznej należy postrzegać jako szczególną kategorię podmiotów posiadających interes prawny wynikający wprost z przepisów ustaw, realizujących swoje zadania niezależnie od prawa do gruntów, co należy brać też pod uwagę przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 49 § 1 k.c., art. 3051 - 3054 k.c., art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych).

Należy zgodzić się z poglądem, że wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a. powinna umożliwiać szeroki dostęp do postępowania sądowoadministracyjnego każdemu, jeżeli wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego, który nie zawsze musi wynikać z prawa rzeczowego, co urzeczywistnia realizację konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego wyrażonych w art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (postanowienie NSA z 28.11.2005 r., II FZ 730/05, LexPolonica nr 401569).

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.

Odnosząc się do wniosku w zakresie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady nie jest zatem uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 p.p.s.a. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w tym przepisie (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSA i WSA 2008/2/23).