Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 632/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Dawid Grabowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na gabinet weterynaryjny oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania D. B. oraz M. S. – C. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] ustalającej - na rzecz A. W. i G. W. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego – przyziemia w jednorodzinnym budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej na gabinet weterynaryjny, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we W., na terenie działki nr [...], [...], obręb [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione.

Działki objęte inwestycją są usytuowane w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji. W ocenie Kolegium, z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym funkcją dominującą jest funkcja mieszkaniowa. Na działce sąsiedniej nr [...] - ul. [...], dostępniej z tej samej drogi publicznej, występuje także funkcja usługowa - usługi handlu o dość dużych rozmiarach. Podobnie na działce nr [...] przy ul. [...] zlokalizowana jest funkcja mieszkaniowo-usługowa. Lokalizacja gabinetów lekarskich czy weterynaryjnych nie przeczy funkcji mieszkalnej, wręcz ją uzupełnia jako zabudowa infrastrukturalna. Zmiana zatem funkcji części lokalu mieszkalnego na usługowy, zlokalizowanego w parterze budynku w niczym nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa.

W obszarze analizowanym istnieją więc urbanistyczne podstawy do stwierdzenia kontynuacji funkcji.

Kontynuację funkcji i cech zabudowy dodatkowo wzmacniają ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W., gdzie na omawianym terenie zapisanym w Studium jako "mieszkalnictwo jednorodzinne" na str. 411 dopuszcza się realizację zabudowy usługowej jako uzupełnienie zabudowy podstawowej.

Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego – nie zwiększy się bowiem zapotrzebowanie na dostawę mediów. Ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się też żaden przepis odrębny.

Badając legalność ustaleń zawartych w decyzji organu I instancji, w ocenie Kolegium, ustalenia te odpowiadają obowiązującym przepisom, w szczególności art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ stopnia podstawowego prawidłowo również oznaczył inwestycję jako "zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego – przyziemia w jednorodzinnym budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej na gabinet weterynaryjny" - co jest zgodnie z wnioskiem inwestorów. Zasadnie organ odstąpił od ustalenia parametrów zabudowy, które nie ulegną zmianie.

W ocenie Kolegium, ustalenia odnoszące się do wymagań ochrony interesu osób trzecich w sposób zupełny chronią interesy wszystkich stron postępowania. Ustosunkowując się do twierdzeń zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że przepisy prawa administracyjnego znajdujące zastosowanie na etapie ustalania warunków zabudowy, mają ograniczony zasięg ochrony interesu osób trzecich. Jak wynika z § 2 pkt 7 rozporządzenia nomenklaturowego, ustalenia te w sposób wyczerpujący zostały zapisane w zaskarżonej decyzji i wystarczająco chronią interesy stron postępowania. Organ wprost w decyzji wskazał na ochronę przed hałasem i innymi emisjami przytaczając stosowne przepisy. Wbrew zarzutom odwołania brak jest podstaw do określania w decyzji o warunkach zabudowy sposoby realizacji tych wymogów. Konkretne rozwiązania związane z akustyką lub emisjami będą przedmiotem postępowania budowlanego przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie bada bowiem uwarunkowań techniczno-budowlanych związanych z realizacją inwestycji a następnie z funkcjonowaniem gabinetu. W zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazano, że należy spełnić wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co obliguje inwestora do sporządzenia projektu budowlanego, który będzie odpowiadał standardom wynikającym z tego rozporządzenia. Na tym etapie Kolegium nie może więc badać, czy zostaną naruszone przepisy techniczno-budowlane.

Także uwarunkowania związane z hałasem zostały uregulowane w decyzji, a określają je szczegółowo przepisy art. 115 ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Ważne jest też, że inwestycja będzie prowadzona w warunkach miejskich o dość intensywnym zurbanizowaniu, co powoduje konieczność znoszenia pewnych, ale nie ponadnormatywnych uciążliwości. Jeżeli więc inwestycja nie będzie powodować emisji przekraczających normy określone w powołanych przepisach prawa, to nie można mówić o potrzebie ochrony interesów osób trzecich w kategoriach sankcjonujących odmowę ustalenia warunków zabudowy.

Badając ustalenia decyzji lokalizacyjnej w zakresie obsługi komunikacyjnej, Kolegium stwierdziło, że odpowiadają one przepisom prawa. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej – ulicy [...] i z tej drogi będzie odbywała się obsługa komunikacyjna obiektu.

Stosownie do § 4 pkt 6 rozporządzenia nomenklaturowego, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji zapisuje się poprzez określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Rozporządzenie i ustawa nie wskazuję jednak w jaki sposób należy wyliczyć wskaźnik miejsc parkingowych. W rozpatrywanej sprawie, organ lokalizacyjny ustalił liczbę miejsc parkingowych na poziomie 2 dla funkcji mieszkalnej oraz 1 dla funkcji usługowej. Miejsca te należy zlokalizować na terenie planowanej inwestycji jedno (dla funkcji usługowej) i dwa (dla funkcji mieszkalnej) na terenie parkingu strzeżonego przy ul. [...]. Zdaniem Kolegium takie ustalenia są zgodne z prawem i wyczerpują potrzeby miejsc parkingowych. Zgodne są również ze Studium. Przy tak małym gabinecie weterynaryjnym jedno miejsce parkingowe odpowiada wymaganiom inwestycji. Powierzchnia gabinetu nie wskazuje na możliwość przyjmowania jednocześnie kilku pacjentów. Ponadto tego rodzaju usługi, zwyczajowo są umawiane telefonicznie a sporadyczne nagłe wypadki nie mogą uzasadniać nakładania obowiązków nieproporcjonalnych do inwestycji. Podkreślenia wymaga, że gabinety weterynaryjne lokalizowane w centrum W. w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej oraz jednorodzinnej charakteryzują się znikomymi uciążliwościami w zakresie ruchu drogowego oraz potrzeb parkingowych. Te okoliczności, poparte doświadczeniem życiowym, nie pozwalają nakładać na inwestora obowiązków parkingowych nieproporcjonalnych do zakresu i charakteru inwestycji.

Także ustalenia związane z lokalizacją miejsc postojowych nie naruszają przepisów prawa. Jest rzeczą oczywistą, że przy zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego zapewnienie potrzeb miejsc parkingowych może być wręcz niemożliwe, szczególnie w dużych miastach, a zwłaszcza w ścisłym centrum. Stąd najem miejsc parkingowych (nawet oddalonych) jest często jedynym możliwym rozwiązaniem. Blokowanie możliwości zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego tylko ze względu na brak możliwości lokalizacji miejsc postojowych, przeczyłoby istocie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego względu nie jest wykluczone zapewnienie miejsc parkingowych poza terenem inwestycji (tak też wyrok NSA z dnia 10.03.2016 r., sygn. II OSK 1736/14). Co prawda, powołany wyrok dotyczył § 18 ust. 1 rozporządzenia technicznego, ale w pełni należy go odnosić do ustalania warunków zabudowy. Proces inwestycyjny jest ze sobą ściśle powiązany i nie wolno na jego poszczególnych etapach odmiennie interpretować przepisów. Skoro rozporządzenie techniczne dopuszcza lokalizowanie miejsc parkingowych poza terenem inwestycji, to nie ma żadnych podstaw aby przyjmować odmiennie na etapie ustalania warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium także odległość miejsc postojowych dla celów mieszkaniowych od terenu inwestycji nie może być przeszkodą do takiego ustalenia. Odległość 500 m lokalizacji miejsc parkingowych od terenu inwestycji nie jest odległością, która by realnie nie pozwalała na powiązanie z terenem inwestycji. W ocenie Kolegium przedłożona do akt sprawy umowa najmu 2 miejsc na parkingu, gwarantuje trwałość tych miejsc, co nie jest badane na etapie warunków zabudowy.

Odnosząc się do dalszych zarzutów odwołania, Kolegium podkreśliło, że stanowisko Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta nie jest uzgodnieniem projektu decyzji w rozumieniu art, 53 ust. 3 pkt 9 upzp i lecz jest tylko opinią a organy decyzyjne nie są nią związane. Jednocześnie organ stwierdził, że Zarząd Dróg w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska w kontekście stanu faktycznego i prawnego sprawy a przepisy prawa nie zabraniają lokalizowania miejsc parkingowych poza terenem inwestycji. Natomiast organ I instancji należycie i przekonująco umotywował swój pogląd przemawiający za nieuwzględnieniem stanowiska Zarządu Dróg.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, tj. żądania przez profesjonalnego pełnomocnika skarżących, przeprowadzenia wskazanych dowodów, to żądanie takie należy uwzględnić, gdy ma to znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że wniosek dowodowy nie powinien być uwzględniony, jeśli dowód nie ma znaczenia dla sprawy lub żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Tak więc w niniejszej sprawie dla ustalenia ilości i lokalizacji miejsc parkingowych nie ma znaczenia liczba samochodów posiadanych przez inwestorów i stan zdrowia inwestorów. Nie mają znaczenia dla sprawy oględziny miejsc parkingowych co do wymogów technicznych budynków oraz badanie natężenia ruchu drogowego w rejonie ulicy [...]. Także opinia biegłego na okoliczność hałasu nic nie mogłaby wnieść do sprawy przez profesjonalnego pełnomocnika skarżących ani wpłynąć na ustalenia decyzji lokalizacyjnej. Brak jest też podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, o której mowa w art. 89 k.p.a., gdyż niniejszej sprawie nie uprości to i nie przyspieszy postępowania a przepisy prawa nie wymagają przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Ustalenia w zakresie ochrony konserwatorskiej odpowiadają przepisom prawa i zostały zaakceptowane przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w trybie art. 53 ust. 5 upzp.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium nie dopatrzyła się też żadnych uchybień procesowych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Zastrzeżeń nie budzi także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom § 3 rozporządzenia planistycznego.

Co prawda w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu, czyli nie jest to nowa zabudowa i organ winien przede wszystkim wskazać, która z działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących kontynuacji funkcji. W niniejszej sprawie jest nią działka sąsiednia nr [...] przy ul. [...].

Ocena materiału dowodowego w zaskarżonej decyzji nie wychodzi poza granice swobodnej oceny organu.

W skardze na powyższą decyzję M. S. – C., reprezentowanej przez tego samego pełnomocnika (adwokata) zgłoszone zostały w zdecydowanej większości te same zarzuty co w odwołaniu.

Skarżonej decyzji Kolegium zarzucono:

1. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a pioprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji i niezapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądń przed wydaniem decyzji,

2. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a poprzez wydanie decyzji bez:

- zapoznania się z opinią Departamentu Infrastruktury Gospodarki Wydziału Inżynierii Miejskiej Urzędu Miasta W. w sprawie obsługi komunikacyjnej inwestycji, o wydanie której wnieśli inwestorzy, a także

- bez wezwania inwestorki A. W. do złożenia wyjaśnień odnośnie stanu jej zdrowia.

3. naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się organu II instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a także przedłożonych przez nią dowodów a przez to nie wyjaśnienie odwołującym zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji,

4. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i zebrania materiału dowodowego, a przez to nieprzeprowadzenie realnej analizy w zakresie ilości miejsc parkingowych i przyjęcie, że wystarczające jest zapewnienie jednego miejsca parkingowego na posesji dla gabinetu weterynaryjnego i dwóch miejsc na oddalonym o ok. 500 m parkingu do obsługi funkcji mieszkaniowej inwestycji,

5. naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że zmiana części lokalu mieszkalnego na gabinet weterynaryjny będzie stanowiła kontynuacje funkcji , podczas gdy będzie to odmienny charakter od dotychczasowego i nie będzie harmonizować z aktualną funkcją,

6. naruszenie art. 54 w zw. art. 64 upzp i § 2 ust. 6 io 7 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 107 k.p.a. poprzez niezawarcie w decyzji wszystkich elementów okreslonych w szczegółowy sposób wymagań dotyczących ochrony osób trzecich oraz wymagań w zakresie obsługi komunikacji i infrastruktury technicznej,

7. naruszenie art. 61 ust. 1 upizp w zw. ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W. poprzez przyjęcie, że wystarczajace jest zapewnienie tylko jednego miejsca parkingowego dla funkcji usługowej polegajacej na prowadzeniu gabinetu weterynaryjnego oraz nieuwzględnienie w tym zakresie zasad doświadczenia życiowego.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wskazało, że nie może być mowy o naruszeniu zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, gdyż strona miała możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed organem I instancji a Kolegium nie prowadziło żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego. W skardze w żaden sposób nie wskazano, aby strona skarżąca nie mogła dokonać jakichkolwiek czynności lub aby brak zawiadomienia miał wpływ na wynik sprawy. W skardze nie podniesiono w zasadzie żadnych nowych zarzutów, w związku z czym Kolegium podtrzymało dotychczasową argumentację co do pozostałych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja ustalająca - na rzecz A. W. i G. W. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego – przyziemia w jednorodzinnym budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej na gabinet weterynaryjny, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we W., na terenie działki nr [...], [...], obręb [...].

Podstawowym zagadnieniem spornym w przedmiotowej sprawie jest ustalenie przedmiotowych warunków przez właściwe organy administracji publicznej dla zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego (przyziemia) na przeznaczenie inne niż mieszkalne, usytuowanym w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej - na działalność usługową ( gabinet weterynaryjny).

W myśl art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.)" 1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

(.....)

5. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

6. Minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych)".

W związku z powyższym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak podkreśla się w doktrynie, przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego.

Oceny, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie u.p.z.p.) powinno się dokonać po uprzednim przeprowadzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zakres dokonywanej analizy urbanistyczno-architektonicznej zależy od charakteru zamierzonego i zgłoszonego we wniosku przedsięwzięcia inwestycyjnego. W sytuacji, kiedy planowana inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - bez zmiany cech zabudowy tj. gabarytów i formy architektonicznej istniejącego budynku, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, tak jak ma to miejsce w kontrolowanej sprawie w istocie - poddawanie w analizie tych z parametrów architektoniczno-budowlanych o jakich mowa w powołanym rozporządzeniu, które w istniejącym obiekcie, czy na terenie objętym inwestycją nie ulegają zmianie - stanowiąc już istniejący ład architektoniczny, przestrzenny - nie ma znaczenia dla planowanej inwestycji.

Zatem w kontrolowanej sprawie trzeba m.in. rozstrzygnąć z punktu widzenia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, czyli w kontrolowanej sprawie zmiany sposobu użytkowania, w zakresie kontynuacji funkcji. Kontynuacja w przedmiocie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu jest irrelewantna prawnie, gdyż przedmiotowy lokal jest częścią istniejącego budynku mieszkalnego i w konsekwencji jest tym samym umieszczony w obrębie jego przestrzeni.

W związku z powyższymi ustaleniami, w rozpoznawanej sprawie istotą, rdzeniem ustaleń i analizy organu I i II instancji powinna być szczegółowa, uzasadniona, niearbitralna ocena funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu realizowanej na/w nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym oraz rozstrzygnięcie, czy w przypadku planowanej inwestycji, czyli zmiany sposobu użytkowania w/w lokalu, można mówić o kontynuacji funkcji z obszaru analizowanego.

Należy przy tym zauważyć, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć, stosownie do § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - sposób użytkowania oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi.

Zarazem rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), w § 2 pkt 2 wskazuje sposób zapisywania ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu.

W kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów.

Jak wynika z treści decyzji organu I i II instancji oraz akt sprawy, na podstawie wyników sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno- architektonicznej ustalono, że zmiana sposobu użytkowania części lokalu niemieszkalnego (przyziemia) na lokal usługowy będzie stanowiła kontynuację funkcji dla zabudowy usługowej zlokalizowanej na dz. nr [...] (działka sąsiednia od ul. [...]) i nr [...] przy ul. [...], stąd też brak jest podstaw do kwestionowania zaistnienia kontynuacji funkcji. W analizie wskazano, że w sąsiedztwie przedmiotowej działki znajdują się budynki zarówno mieszkalne, jak i usługowe.

W świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów, organ II instancji uznał, że nie sposób podzielić argumentacji odwołań w zakresie braku istnienia kontynuacji funkcji w odniesieniu do planowanego zamierzenia inwestycyjnego, skoro na działkach sąsiednich zlokalizowane są dwa budynki o funkcji mieszkaniowo – usługowej i usługowej.

Pogląd ten w pełni podziela Sąd badający niniejszą sprawę. Zdaniem Sądu, jest bezsprzecznie, że dominującą funkcją w obszarze analizowanym jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna (dwa budynki), towarzyszą jej instrumentalne, pomocnicze, nieuciążliwe funkcje usługowe w postaci sklepu osiedlowego i usług wbudowanych w budynek mieszkalny, które są współgrające i harmonijne z funkcją mieszkaniową dominującą w tym obszarze. Z tego wynika, że w zastanym układzie funkcji w obszarze analizowanym mamy do czynienia z usługami, które nie są usługami uciążliwymi dla istniejącej funkcji mieszkaniowej.

Usługi te wkomponowują się spójnie i harmonijnie w dominującą, wiodącą funkcję mieszkaniową. W aktach sprawy znajduje się szeroki opis planowanej inwestycji, z którego wynika, że gabinet weterynaryjny będzie posiadał odrębne wejście, niezależne od wejścia do lokalu mieszkalnego i po przeciwnej stronie od granicy z działką skarżącej, będzie usytuowany w dawnym garażu i po przebudowie przestrzeń ta podzielona zostanie na pokój przyjęć i poczekalnię oraz WC istniejące w przyziemiu. Powierzchnia lokalu użytkowego wynosić będzie 18,30 m2 (15,62 m2 pokój przyjęć + 2, 68 m2 poczekalnia). Z opisu tego wynika, że wizyty umawiane będą telefonicznie, co jest rzeczą naturalną i powszechną w obecnym czasie. Okoliczność ta wskazuje na niewielki rozmiar przyszłej inwestycji co podkreśla tylko o nieuciążliwym charakterze omawianych usług weterynaryjnych, jako uzupełniającej funkcję mieszkaniową. Oczywistym jest, że tereny o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej aby mogły prawidłowo funkcjonować, muszą mieć w bliskim sąsiedztwie zapewnione podstawowe usługi typu sklepik osiedlowy, punkt pocztowy, różnego rodzaju punkty napraw (typu: usługi szewskie, krawieckie), gabinety lekarskie( weterynaryjne), punkty przedszkolne. Wymienione tylko przykładowo rodzaje usług są niewątpliwie usługami nieuciążliwymi dopełniającymi funkcje mieszkaniową. Co istotne, tego typu usługi, które nie są dominujące na terenie mieszkaniowym nie zmieniają zastanej funkcji mieszkaniowej terenu.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że brak jest przepisów, które nakazywałyby ścisłe określenie wskaźnika miejsc postojowych (parkingowych). Dlatego też, należało uznać za wystarczające wypełnienie wymogów określonych w art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie jednego miejsca dla usług na terenie inwestycji i dwóch dla mieszkalnictwa na terenie niedalekiego parkingu strzeżonego, dla którym inwestorzy posiadają umowę najmu 2 miejsc. Takie stanowisko zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznać należy za prawidłowe, bowiem art. 54 pkt 2 lit. c powołanej ustawy nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby sytuowanie miejsc parkingowych (postojowych) w tylko i wyłącznie w obrębie nieruchomości podlegającej zainwestowaniu. Z treści powołanego przepisu wynika jedynie wymóg określenia w decyzji o warunkach zabudowy warunków obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009r., sygn. akt II OSK 1129/08, wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 1871/15, wyrok NSA z dnia 8 października 2015r. sygn. akt II OSK 346/14, wyrok NSA z dnia 27 marca 2012r. sygn. akt II OSK 2448/10 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1681/10, a także z dnia 5 marca 2015r., sygn. akt VIII SA/Wa 694/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 października 2013r., sygn. akt IV SA/Po 497/13, publ. CBOSA).

Dlatego jako prawidłowe należało przyjąć określenie w decyzji o warunkach zabudowy wskazanych ilości miejsc parkingowych i ich miejsca usytuowania.

Pozostałe zarzuty skargi tożsame z zarzutami odwołania, w ocenie Sądu, są również całkowicie bezzasadne. Sąd podziela w całości argumentację organu odwoławczego wystarczająco ustosunkowującą się do tych zarzutów i wyjaśniającą motywy podjętego rozstrzygnięcia, które to orzeczenie okazało się niewadliwe. Przy czym, podkreślenia wymaga, że wniosek pełnomocnika skarżącej o przesłuchanie inwestorki na okoliczność jej aktualnego stanu zdrowia i ustalenia majątku inwestorów w postaci posiadanych samochodów, jest co najmniej nie na miejscu, gdyż okoliczności te nie mają jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i w okolicznościach tej sprawy naruszałyby jej dobra osobiste. Sprawa z zakresu ustalenia warunków zabudowy to nie to samo, co sprawa np. z zakresu przyznania określonej pomocy społecznej ze środków publicznych, gdzie przepisy szczególne upoważniają i obligują organy pomocy społecznej do przeprowadzania wywiadu środowiskowego przed przyznaniem określonej pomocy.

Nie jest trafny także zarzut, jakoby organ odwoławczy naruszył przepis art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ organ ten nie przeprowadził żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego. Skoro Kolegium orzekało na podstawie akt administracyjnych zgromadzonych przesz organ I instancji, to nie było żadnej potrzeby aby po raz drugi (pierwszy raz przez organ I instancji) zawiadamiać strony o możliwości ponownego zapoznania się z tymi samymi aktami sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji.