Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1620/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151, art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. i M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 61/13 w sprawie ze skargi M. W. i G. W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wstrzymanie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza solidarnie od M. W. i G. W. na rzecz J. R. i M. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 61/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. i G. W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wstrzymania robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 757 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

M. W. pismem z dnia [...] maja 2012 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o sprawdzenie budowy budynku gospodarczego na działce nr [...], położonej w miejscowości W. D. W jej ocenie właściciel tej działki, M. R., wykonał fundament budynku na jej działce oznaczonej nr [...]. Zaznaczyła, że w sprawie toczy się postępowanie rozgraniczeniowe. Stwierdziła, że działania sąsiada spowodują nieodwracalne skutki.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmówił nakazania M. R. wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku gospodarczego.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że budowa budynku prowadzona jest na podstawie zgłoszenia z dnia [...] marca 2012 r., przyjętego bez sprzeciwu przez Starostę Powiatowego w B. pismem z dnia [...] marca 2012 r. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2012 r. stwierdzono wylanie fundamentu budynku o wymiarach 7 x 5 m, zlokalizowanego w linii ogrodzenia z działką [...] oraz w odległości 14 m od budynku mieszkalnego na działce [...]. W toku postępowania ustalono również, że postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. Wójt Gminy B. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe między działkami [...] i [...], jednak geodeta upoważniony do przeprowadzenia czynności nie przedstawił dotychczas dokumentacji rozgraniczeniowej. Ponieważ organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji w zakresie ustalania przebiegu granic pomiędzy działkami, bowiem rozstrzyganie o położeniu granicy sprowadza się w istocie do rozstrzygania sporu o własność, to przy rozstrzyganiu sprawy opierano się na pomiarach dokonanych przez uprawnionego geodetę, który stwierdził wykonanie fundamentów zgodnie ze zgłoszeniem. W ocenie organu budowa budynku gospodarczego o wymiarach 7 x 5 m z dachem jednospadowym zlokalizowanym bezpośrednio przy granicy działki [...] ze ścianą oddzielenia przeciwpożarowego oraz w odległości 14 m od budynku mieszkalnego na działce nr [...] nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2009 r. Nr 56, poz.461, ze zm.). Wskazał także, że dla terenu inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego organ stwierdził, że na tym etapie budowa prowadzona jest zgodnie ze zgłoszeniem i nie ma podstaw do jej wstrzymania. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska, albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Okoliczności takie, zdaniem organu, nie zaistniały jednak w niniejszej sprawie.

Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez M. W. i G. W. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna przesłanka z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem brak jest prawnego umocowania do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy przedmiotowym budynku gospodarczym. Wskazał, że w jego ocenie roboty wykonywane są w sposób zgodny z dokonanym zgłoszeniem, w sposób nie naruszający obowiązujących przepisów, w tym przepisów techniczno – budowlanych, a wykonany fundament budynku gospodarczego nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi czy mienia ani zagrożenia środowiska. Odnosząc się natomiast do spornej kwestii przebiegu granicy miedzy działkami, jako przesłanki wstrzymania prowadzonych robót budowlanych, organ odwoławczy stwierdził, że kwestie te dotyczą w zasadzie naruszenia prawa własności i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem jako należące do kategorii spraw cywilnych podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli M. W. i G. W. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do przyjęcia, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego odbywa się w granicach działki inwestora, pomimo szeregu wątpliwości w tym zakresie oraz niezakończonego postępowania rozgraniczeniowego. W ocenie skarżących okoliczność przebiegu granicy między działkami [...] i [...] ma bezpośredni wpływ na ustalenie, czy inwestor rozpoczął budowę zgodnie ze zgłoszeniem, a zatem czy istnieją podstawy do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Przekroczenie bowiem granicy powinno uniemożliwić inwestorowi prowadzenie robót budowlanych. A tym samym także złożone oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane obarczone byłoby wadą, stanowiącą przesłankę wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno – budowlany. Ponadto zdaniem skarżących organ nie poczynił również ustaleń odnośnie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki, na której rozpoczęto budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Sąd zgodził się wprawdzie z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do kontrolowania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, gdyż spór co do granicy dotyczy w istocie prawa własności, co pozostaje poza ich kompetencjami wymienionymi w art. 83 Prawa budowlanego, niemniej jednak wywiedzione na tej podstawie wnioski organu, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji są w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie do zaakceptowania. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zachodziła potrzeba uwzględnienia prowadzonego już postępowania, mającego na celu ustalenie przebiegu granicy, ponieważ w sposób naturalny wiąże się to ze składanym przez inwestora oświadczeniem o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Tak więc, zdaniem Sądu, słusznie podniesiono w skardze, że ewentualna zmiana przebiegu granicy pociągnie za sobą konieczność weryfikacji tego oświadczenia także przez organ nadzoru budowlanego.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że z akt sprawy wynika, iż postanowieniem Wójta Gminy B. z dnia [...] marca 2008 r. zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe działki [...] z działką [...]. Nie ustalono natomiast, czy rozgraniczenie zostało zakończone i z jakim skutkiem. W zaskarżonej decyzji organ wskazał jedynie, że dotychczas nie otrzymał dokumentacji rozgraniczeniowej. W tej sytuacji, jak wskazał Sąd, organ powinien powyższe okoliczności poddać odpowiedniej weryfikacji, zanim tak zdecydowanie wypowiedział się o braku podstaw do kontroli stanu własności przedmiotowych działek. Tym bardziej, że sam powołał się na informacje uzyskane od uprawnionego geodety, który po przeprowadzeniu pomiarów w dniu [...] lipca 2012 r. stwierdził lokalizację fundamentów budynku zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, chociaż brak było informacji o zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał także, że na ocenę stanowiska przyjętego w zaskarżonej decyzji wpływ miała również specyfika postępowania prowadzonego w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych. Podniósł, że w jego ocenie, w sytuacji prowadzenia robót budowlanych na podstawie zgłoszenia znacznie niższy jest poziom ochrony osób trzecich, niż miałoby to miejsce w sytuacji konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym osoby trzecie nie tylko nie otrzymują informacji o dokonanym przez inwestora zgłoszeniu, ale także, w przypadku zaniechania przez organ zgłoszenia sprzeciwu, również o uzyskaniu przez niego prawa budowy projektowanego obiektu. Niewniesienie sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie przybiera bowiem jakiejkolwiek zewnętrznej formy. Takie zachowanie organu, określane jako jego milcząca zgoda, pozostaje poza bezpośrednią kontrolą, albowiem nie podlega zaskarżeniu ani w drodze administracyjnej, ani sądowej. Na ten aspekt, jak zauważył Sąd, uwagę zwrócił także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. (Kp 7/09 OTK-A ZU 2011, Nr 3, poz. 26). A zatem z uwagi na pozajurydyczny charakter milczącej zgody organu akceptującego w ten sposób planowaną inwestycję, gdyż nie jest możliwe jej kwestionowanie zarówno w odwołaniu jak i w trybach nadzwyczajnych, tym większa powinna być dociekliwość organu przy ocenie przesłanek wynikających z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgłaszane więc zastrzeżenia co do przebiegu granicy pomiędzy działkami, z powołaniem się na wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, powinno być, zdaniem Sądu, wystarczającym powodem dla wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Tym bardziej, że wspomniane postanowienie nie jest merytorycznym załatwieniem sprawy, ale stanowi jedynie czynność, pozwalającą na przeprowadzenie postępowania dowodowego, od którego uzależnione są kolejne działania, oparte już na przepisie art. 51 Prawa budowlanego, rozstrzygające sprawę merytorycznie.

Istotne zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji wzbudziło także stwierdzenie organu o prowadzeniu robót budowlanych nie tylko zgodnie ze zgłoszeniem, ale też z przepisami prawa. Sąd uznał, że rację mają skarżący dowodząc konieczności dokonania ustaleń dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania działki, na której ma być realizowana inwestycja. Wskazał, że każda budowa lub wykonywanie robót budowlanych niezależnie od tego, czy będzie odbywało się na podstawie pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia nie może naruszać m.in. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to bowiem przesłanka negatywna bezwzględnie obowiązująca, trwale uniemożliwiająca realizację określonego zamierzenia budowlanego na danym terenie (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). W celu uniknięcia takiej sytuacji inwestor przed dokonaniem zgłoszenia powinien wystąpić do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o wydanie zaświadczenia o zgodności planowanej budowy lub robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w sytuacjach, gdy brak jest planu miejscowego, a planowana budowa lub roboty budowlane będą powodowały zmianę zagospodarowania terenu, konieczne będzie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.). Sąd zauważył, że z decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż teren budowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednak w aktach sprawy brak informacji, czy decyzja o warunkach zabudowy została złożona wraz ze zgłoszeniem. Do kwestii tej nie odniósł się także Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, skupiając się na wykazaniu zgodności budowy z treścią zgłoszenia. A zatem w tej sytuacji Sąd uznał, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. Na marginesie Sąd zauważył, że wstrzymanie lub odmowa wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego następuje w drodze postanowienia, a nie decyzji, jednak uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli uczestnicy postępowania – M. R. i J. R. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy analiza stanu faktycznego przedmiotowej sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że inwestycja wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 Prawa budowlanego – polegające na wadliwej kontroli działalności organów nadzoru budowlanego i uchyleniu przez Sąd pierwszej instancji decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie wydanej w dniu [...] listopada 2012 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sytuacji, gdy decyzje te zostały wydane w sposób prawidłowy, bowiem nie było żadnych podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych;

b) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego – polegające na wadliwej kontroli działalności organów nadzoru budowlanego i uchyleniu przez Sąd pierwszej instancji obu wydanych w sprawie decyzji w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie zobowiązał M. R. do uzupełnienia zgłoszenia budowy jak również nie wniósł sprzeciwu z uwagi na naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innych przepisów.

Wobec powyższych zarzutów M. R. i J. R. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej punktem wyjścia należy uczynić przepisy prawa materialnego będące podstawą orzekania przez organy administracji, gdyż zarzuty naruszenia przepisów postępowania są w istocie efektem wskazania na naruszenie prawa materialnego i wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Trafny jest zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Wprawdzie naruszenie tego przepisu zarzucono w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania to jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że to niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do ustalonego stanu faktycznego było powodem uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji organów nadzoru budowlanego.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4).

Na tle przywołanej regulacji wskazać należy, że w sprawie bezspornym jest, iż budowa budynku gospodarczego prowadzona jest na podstawie skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenie to przyjęte zostało bez sprzeciwu przez Starostwo Powiatowe w B. Wstrzymanie robót budowlanych w świetle obowiązujących przepisów byłoby zatem możliwe tylko wówczas, gdyby roboty te prowadzone były w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w w przepisach. Tymczasem oględziny budowy budynku przeprowadzone przez pracowników inspekcji budowlanej z udziałem stron postępowania i geodety (protokół oględzin z dnia [...] czerwca 2012 r., k. [...] akt administracyjnych), jak też pomiary na gruncie dokonane w dniu [...] lipca 2012 r. przez uprawnionego geodetę (pismo z dnia [...] lipca 2012 r. – k. [...] akt administracyjnych) nie wykazały, aby zaistniała którakolwiek z ww. okoliczności. W konsekwencji prawidłowo zatem organy uznały, że nie było podstaw do wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku gospodarczego, a co za tym idzie do późniejszego ewentualnego wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązki określone w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Celem przepisów art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego jest bowiem doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z akt sprawy fundamenty budynku gospodarczego wykonane zostały przy granicy z działką nr [...] i 14 m od budynku mieszkalnego na działce nr [...], a więc zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Przy sporządzaniu mapy sytuacyjno – wysokościowej z naniesionym obiektem budowlanym jako załącznika do zgłoszenia robót budowlanych, jak też przy przeprowadzaniu pomiarów na gruncie korzystano z materiałów uzyskanych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. Powoływanie się natomiast przez skarżących na trwające i nie zakończone postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości - działek nr [...] i [...] sprowadza się w zasadzie do rozstrzygania sporu o własność. Podnieść należy, że rozgraniczenie nieruchomości, a więc ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami regulują przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przeprowadzenie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości należy więc do obowiązków właścicieli nieruchomości, gdyż ustalenie granic nieruchomości leży w ich interesie. Tymczasem dla wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy złożyć pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadaniu takiego prawa, co wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Oświadczenie takie zostało przez inwestora złożone w niniejszej sprawie. Organy administracji architektoniczno-budowlanej ani organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do kontrolowania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami. Wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nie przesądza natomiast o prowadzeniu robót budowlanych niezgodnie z przepisami. Nie stanowi też żadnej z przesłanek do wstrzymania takiego postępowania, wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Dopiero wynik postępowania rozgraniczeniowego mógłby podważyć złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak brak zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, a także nieprzedstawienie przez skarżących innych dowodów, które mogłyby podważyć prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestora powoduje, że nie można przyjąć, iż inwestor prowadzi roboty budowlane z przekroczeniem granic terenu budowy.

Niesłuszne jest zatem stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym wyroku, że zgłaszane zastrzeżenia co do przebiegu granicy pomiędzy działkami, z powołaniem się na wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, powinno być wystarczającym powodem dla wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku pogląd taki Sąd pierwszej instancji wyprowadził ze specyfiki prowadzenia robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Z zakresu ustawowej regulacji tej instytucji wynika, że dotyczy ona jedynie postępowania pomiędzy inwestorem (dokonującym zgłoszenia) a organem administracyjnym. Uproszczona forma postępowania zgłoszeniowego w porównaniu do regulacji Prawa budowlanego dotyczącej pozwolenia na budowę, jak również ograniczenie uczestników postępowania jedynie do inwestora i organu wynika z podstawowego dla tej formy reżimu prawnego założenia, iż zgłoszenie dotyczy przedsięwzięć o małym stopniu skomplikowania i znikomym oddziaływaniu na otoczenie. Jak słusznie zauważył Sąd w zaskarżonym wyroku, na konsekwencje prawne dotyczące pozostałych, zainteresowanych prowadzonym w tym trybie postępowaniem osób, zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt Kp 7/09 (OTK-A 2011 r., z. 3, poz. 26), wskazując, iż: "nietrudno jednak dostrzec, że z uwagi na charakter prawny zgłoszenia, poziom ochrony prawnej osób trzecich, które nie są nawet o nim powiadamiane, jest w przypadku tej instytucji zdecydowanie niższy niż w sytuacji stosowania konstrukcji prawnych zorientowanych na uzyskanie rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w postaci decyzji administracyjnej". Wynika z tego, że ochrona interesu prawnego osób trzecich, przede wszystkim w zakresie zabezpieczenia wartości takich jak bezpieczeństwo ludzi lub mienia, warunki zdrowotno-sanitarne, czy też przed ograniczeniami lub uciążliwościami dla terenów sąsiednich została powierzona tylko i wyłącznie organom rozpoznającym zgłoszenie w ramach kontroli prewencyjnej (art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego). A zatem żaden inny podmiot, poza inwestorem nie ma prawa do dochodzenia swoich praw w postępowaniu prowadzonym w tym trybie, co powoduje, że stroną postępowania, o jakim mowa w art. 30 Prawa budowlanego jest tylko inwestor. Powyższa regulacja nie oznacza jednak, że na gruncie postępowania administracyjnego inne podmioty domagające się od organów administracyjnych ochrony swoich praw, czy też kwestionujące legalność realizowanych robót budowlanych pozbawione są jakichkolwiek uprawnień. Mogą one stać się stronami wszczynanego tak z urzędu, jak i na wniosek postępowania w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego, w którym to postępowaniu organy nadzoru budowlanego, dokonają kontroli legalności robót budowlanych. Kontrola ta jednak przebiega w ramach przesłanek wskazanych w tych przepisach i sama specyfika prowadzenia robót budowlanych na podstawie zgłoszenia nie może powodować rozszerzonego ich stosowania.

Z tych też przyczyn, zasadnym był zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Przyjęte, bowiem przez Sąd pierwszej instancji podstawy uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji okazały się być błędne.

Ponadto trafny okazał się również zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy.

Sąd pierwszej instancji argumentując konieczność przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy wskazał na art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzestając na stwierdzeniu, że zgłoszone roboty budowlane wymagają warunków zabudowy. Sąd nie rozważył jednak i nie wykazał w sposób wystarczający, czy w okolicznościach faktycznych mających miejsce w sprawie, spełnione zostały wszystkie warunki z art. 59 ust. 1 ww. ustawy rodzące skutek w postaci obowiązku uzyskania dla przedmiotowych robót budowanych decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ostatnie zdanie art. 59 ust. 1 wskazuje na odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska (pkt 1), albo niewymagające pozwolenia na budowę (pkt 2). Odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2 w ramach art. 59 ust. 1 ww. ustawy oznacza, że wskazane w nim roboty budowlane nie są objęte obowiązkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Budowa wskazanych obiektów gospodarczych wymaga jednak zgłoszenia właściwemu organowi, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Jak już wyżej wskazano budowa spornego budynku gospodarczego prowadzona jest na podstawie, przyjętego bez sprzeciwu, zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie ze zgłoszeniem budowa dotyczy budynku gospodarczego uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, o wymiarach 7 x 5 m z dachem jednospadowym zlokalizowanym bezpośrednio przy granicy działki [...] ze ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, a więc budynku, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Budowa takiego budynku gospodarczego nie wymaga pozwolenia na budowę. Ponadto jest ona realizowana w ramach uzupełnienia zabudowy zagrodowej, a więc także nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu. Brak jest więc podstaw do dokonywania ustaleń dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania działki, na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja.

Powyższe powoduje, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do przyjętego w sprawie stanu faktycznego.

W tym stanie sprawy, wskazując na wykazaną powyżej wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku z nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając skarżony wyrok, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, a co Sąd rozpoznający niniejszą sprawę także podziela, wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. Z przyczyn powyżej opisanych, skarga podlegała oddaleniu ze względu na błędny pogląd wyrażony w zaskarżonym rozstrzygnięciu o konieczności uwzględnienia trwającego postępowania rozgraniczeniowego i uzyskania w okolicznościach niniejszej sprawy decyzji o warunkach zabudowy. Jak już wyżej wskazano, dopóki nie zostanie ostatecznie rozstrzygnięta podnoszona przez skarżących kwestia sporu granicznego, a ewentualne nowe granice uwidocznione na mapach przyjętych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to kwestia ta nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia organów, które przy wydawaniu postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego opierają się na aktualnych dokumentach znajdujących się w tym zasobie. Tak więc skoro z akt sprawy wynika, ż postępowanie rozgraniczeniowe trwa nadal i nie zostało zakończone, to skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wprawdzie słusznie podniósł Sąd w zaskarżonym wyroku, że wydanie przez organy w niniejszej sprawie orzeczenia w formie decyzji było nieprawidłowe, bowiem przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi wprost o postanowieniu, to jednak uchybienie to nie miało wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia.

Z tych też względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz o oddaleniu skargi. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 i § 3 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a.