Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 351/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Marta Laskowska, Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2008 r. sprawy ze skargi "K." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) grudnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie nr (...) Burmistrza Gminy K. z dnia (...) listopada 2007r.


UZASADNIENIE

Dnia [...] kwietnia 2006 r. "K." Sp. z o.o. wystąpiła do Burmistrza Gminy K. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku pensjonatowo-mieszkalnego, wraz z przyłączami oraz budowie tymczasowego szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] o powierzchni 3318 m2 położonej w K. przy ulicy [...].

Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Burmistrz Gminy K. zawiesił postępowanie do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskutek zażalenia wniesionego przez "K." Sp. z o.o., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 528/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "K." Sp. z o.o. na wskazane wyżej postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Dnia [...] października 2007 r. "K." Sp. z o.o. wystąpiła do Burmistrza Gminy K. z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania oraz wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu swojego stanowiska Spółka powołując się na treść art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.) stwierdziła, że Gmina K. nie wykonała ciążącego na niej ustawowego obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie do 2 lat od uzyskania statusu obszaru ochrony uzdrowiskowej. W zażaleniu przytoczono również uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w innej sprawie, w której organ stwierdził m. in., że rezygnacja gminy z podjęcia czynności planistycznych nie może prowadzić do całkowitej blokady możliwości rozwoju przestrzennego terenu leżącego w jej obszarze. Jeżeli natomiast gmina rezygnuje z możliwości uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego,

wówczas powinna liczyć się z obowiązkiem ustalenia warunków zabudowy wynikających z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Burmistrz Gminy K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych orzekł w pkt 1 o odmowie podjęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku pensjonatowo-mieszkalnego, wraz z przyłączami oraz budowie tymczasowego szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr ew. [...] przy ulicy [...] oraz w pkt. 2 odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że dwuletni termin, o którym mowa w art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych jest "niejako terminem instrukcyjnym", ponieważ obowiązek sporządzenia planu dotyczy obszaru uzdrowiska. Na takie rozumienie przepisu wskazuje zdaniem organu użyte w nim odesłanie do przepisów odrębnych tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżone postanowienie w pkt. 2 i w tym zakresie orzekło w pkt. 1 o umorzeniu postępowania w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz w pkt. 2 w pozostałej części utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie postanowienie Burmistrza Gminy K. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] zawieszające postępowanie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] zostały poddane sądowej kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na rozstrzygnięcia organów obu instancji i tym samym orzekł o zgodności z prawem tych postanowień. Związanie prawomocnym wyrokiem sądu oznacza, iż organ wydający decyzję jest zobowiązany do zastosowania się do oceny prawnej i

wskazań, co do dalszego postępowania, jakie wynikają z orzeczenia sądu, co w tym przypadku oznacza zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., iż postanowienie Burmistrza Gminy K. z dnia [...] września 2006r., którym zawieszono postępowanie jest rozstrzygnięciem zgodnym z prawem, zaś treść wyroku sądu administracyjnego wiąże organy administracji.

Organ I instancji rozpoznając wniosek "K." Sp. z o.o. o podjęcie

zawieszonego postępowania był zatem zobowiązany rozpatrzyć go w aspekcie ustąpienia przyczyn powodujących zawieszenie postępowania oraz zaistnienia ewentualnych zmian stanu prawnego, które mogłyby mieć wpływ na stan danej sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po zapoznaniu się z całością sprawy uznało, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia o podjęciu postępowania administracyjnego.

W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że Burmistrz Gminy

K. nieprawidłowo rozstrzygnął kwestię merytoryczną, orzekając w pkt. 2 zaskarżonego postanowienia o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem zdaniem organu wydanie postanowienia zawieszającego postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest okolicznością, która uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie decyzji merytorycznej.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej organ odwoławczy, powołując się na treść art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych stwierdził, że obowiązek polegający na sporządzeniu planu zagospodarowania przestrzennego w terminie 2 lat od dnia uzyskania statusu uzdrowiska, jaki został nałożony na gminę w art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma znaczenia prawnego dla przedmiotowego postępowania. Organ podniósł ponadto, że ani ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych nie zawierają sankcji związanych z niewykonaniem przez gminy powyższego obowiązku, a tym samym okoliczność upływu tego terminu nie może przesądzać o podjęciu postępowania w sprawie.

W zakresie pozostałych zarzutów organ zwrócił uwagę, że bez znaczenia dla sprawy pozostają inne rozstrzygnięcia organów administracji, jakie zapadły dla innych inwestycji realizowanych na obszarze gminy K.

Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "K." Sp. z o.o. Skarżąca Spółka podniosła, iż organ I instancji, przyjmując w postanowieniu z dnia [...] listopada 2007 r., że 2 letni termin na sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest terminem "niejako instrukcyjnym", zastosował nową interpretację art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Z taką interpretacją art. 38 ust. 2

zgadza się również organ II instancji, który w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że nałożony na gminę obowiązek sporządzenia w terminie 2 lat miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia prawnego dla przedmiotowego postępowania, a sam art. 38 ust. 2 nie zawiera sankcji związanych z niewykonaniem przez gminę tego obowiązku. W związku z nową interpretacją prawa nastąpiła w ocenie "K." Sp. z o.o. zmiana stanu prawnego i faktycznego sprawy, wskutek czego Spółka została pozbawiona na czas nieokreślony konstytucyjnej ochrony prawa własności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Sąd stwierdza, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z tych względów zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie, jak również z mocy art. 135 powołanej ustawy koniecznym było uchylenie rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Przepis art. 135 ustawy procesowej stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub

podjętych we wszystkich postępowania prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przywołany przepis uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą, ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, oczywiście sprawy administracyjnej.

Korzystając zatem z wskazanych wyżej regulacji procesowych Sąd uznał, że naruszenie przepisów postępowania powstało już na etapie procedowania przez organ I instancji. Otóż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy

zostało prawomocnie zawieszone. Jako podstawę prawną tej czynności wskazano art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.), a zatem obecnie nie ma możliwości wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Generalną bowiem zasadą wynikającą z istoty zawieszenia postępowania, a mającą normatywne ujęcie w art. 102 kpa, jest niemożność podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Jedynym wyjątkiem, jak stanowi powołany art. 102 kpa, jest sytuacja, gdy organ podejmuje czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Postępowanie zawieszone, w zależności od podstawy prawnej tego zawieszenia, może być podjęte gdy nastąpią okoliczności usprawiedliwiające jego "wznowienie". I dopiero po wydarciu postanowienia o podjęciu, możliwe jest podejmowanie przez organ czynności, prowadzenie postępowania wyjaśniającego i w konsekwencji załatwienie sprawy administracyjnej poprzez wydanie stosownego orzeczenia. Trafnie zatem skarżący, zmierzając do pożądanego skutku tj. doprowadzenia do wydania decyzji w

sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku pensjonatowo-mieszkalnego, wraz z przyłączami oraz budowie tymczasowego szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania. Inną natomiast kwestią jest czy podjęcie postępowania jest uzasadnione przepisami prawa w konkretnej sytuacji faktycznej.

Postanowienie w sprawie zawieszenia stanowi orzeczenie w sprawie wpadkowej do postępowania głównego. Skoro skarżący złożył wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania organ administracji uprawniony był jedynie do procedowania w przedmiocie tego wniosku. Winien zatem rozważyć czy ustały przyczyny zawieszenia tj. czy został uchwalony dla Gminy K. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W zależności od tych ustaleń władny był wydać orzeczenie o podjęciu zawieszonego postępowania lub o odmowie podjęcia. Nie był natomiast uprawniony do wypowiadania się - dotyczy pkt 2 postanowienia Burmistrza Gminy K. - w kwestii warunków zabudowy. Tym samym trafnie SKO zauważyło powyższą wadliwość, niemniej jednak rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu w tej części postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, również narusza prawo procesowe w stopniu uzasadniającym uchylenie całego rozstrzygnięcia. Ponowienie bowiem organ ustosunkował się do kwestii, która nie mogła być rozważana w postępowaniu wpadkowym jakim jest zawieszenie postępowania. Jakiekolwiek rozstrzygnięcia w postępowaniu obocznym (przepisy kpa określają orzeczenie kończące takie postępowania postanowieniem dotyczącym poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygającym o istocie sprawy), w tym także umorzenie postępowania w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy, a dotyczące głównej sprawy, nie mogły się znaleźć się w postanowieniu wpadkowym. Organ odwoławczy winien w takiej sytuacji uchylić zaskarżone postanowienie i zlecić

Burmistrzowi załatwienie sprawy w granicach wniosku o podjęcie zawieszonego

postępowania. Tym samym organy obydwu instancji naruszyły art. 123 § 2 kpa.

Przechodząc natomiast do oceny zgodności z prawem postanowienia w jego prawidłowym zakresie tj. odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, w ocenie Sądu organy nie naruszyły prawa. Zawieszenie postępowania w tym wypadku nastąpiło w oparciu o normę procesową zawartą w akcie normatywnym o charakterze materialnym. Art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Przyczyną uzasadniającą zawieszenie postępowania była negatywna okoliczność jaką jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla uzdrowiska jakim jest Gmina K. Jedynym zatem obowiązkiem organu po złożeniu wniosku - wobec prawomocnego zawieszenia - było zbadanie czy ustała przyczyna zawieszenia tj. czy został uchwalony plan, co należy wykładać, czy jest on aktem obowiązującym prawa miejscowego (publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i upływ terminu zakreślonego w uchwale do jego wejścia w życie). Negatywne ustalenia w tym zakresie skutkować mogły jedynie, jak prawidłowo oceniły organy, odmową podjęcia zawieszonego postępowania.

Zupełnie odmiennym zagadnieniem jest bezskuteczny upływ terminu zakreślonego dla gminy przez ustawę z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych dla uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, że Gmina K. nie wykonała ciążącego na niej ustawowego obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie do 2 lat od uzyskania statusu obszaru ochrony uzdrowiskowej, nie wyłącza stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które statuują zasadę, że w wypadku obowiązku sporządzenia planu miejscowego na danym terenie, nie jest możliwe procedowanie w przedmiocie warunków zabudowy, a postępowanie wszczęte już, poprzez złożenie

wniosku, podlega obligatoryjnemu zawieszeniu do czasu uchwalenia planu. Skarżący wywodzi, że nie mogą obciążać go negatywne skutki swego rodzaju bezczynności Gminy , która mając ustawowo zakreślony obowiązek oraz termin do jego wykonania, nie uchwaliła planu. Nie można odmówić w tym zakresie skarżącemu racji. Uchybienie jednak przez Gminę ustawowemu obowiązkowi nie może zostać ani "naprawione" w niniejszym postępowaniu, ani też Sąd w niniejszym postępowaniu nie dysponuje instrumentami prawnymi, które mogłyby przymusić Gminę do uchwalenia tego planu. Niemniej jednak fakt, że plan nie został uchwalony w terminie 2 lat nie daje podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Uznając jednakże, iż zaskarżone postanowienie, jak również je poprzedzające, naruszyły przepisy procesowe w zakresie wskazanym w niniejszym uzasadnieniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie.