Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 98/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie
uchylono zaskarżone zarządzenie
Powołane przepisy: article: art. 98A
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 26 ust. 1 pkt 5, art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 113 poz 984
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014r. sprawy ze skarg Gminy [...] i J.K. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, 2. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewoda K.-P., na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r. poz. 594) w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 3 i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. z 2010r. Nr 176, poz. 1190) oraz art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw i art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 z późn.zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy B. J. K. w związku z utratą prawa wybieralności na skutek prawomocnego orzeczenia Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] lipca 2013r., sygn. akt IIKa [...] /13 warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, co stanowi wypełnienie przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta określonej w przepisie art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że po uzyskaniu informacji o prawomocnym wyroku umarzającym warunkowo postępowanie karne wobec Wójta Gminy B. w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, pismem z dnia [...] sierpnia 2013r. przekazał przedmiotową sprawę Radzie Gminy B., celem rozpoznania sytuacji prawnej i faktycznej Wójta Gminy B. i przedstawienia stanowiska do dna [...] września 2013r. Przewodniczący Rady Gminy B. pismem z dnia [...] października 2013r. poinformował, że w związku z nieobecnością (zwolnienie lekarskie) Wójta Gminy B. J. K. na sesji Rady Gminy B. w dniu [...] września 2013r. wycofano z porządku obrad punkt dotyczący złożenia wyjaśnień przez Wójta Gminy B. oraz podjęcia uchwały w sprawie "wygaśnięcia/nie wygaśnięcia" mandatu Wójta Gminy. Wobec czego koniecznym było zbadanie sprawy przez Wojewodę.

Organ ustalił, że w dniu [...] grudnia 2010 r. J. K. wybrany został Wójtem Gminy B. (ślubowanie złożył na sesji Rady Gminy B. [...] grudnia 2010r.) Wyrokiem z [...] marca 2013 r. sygn. akt VII K [...] /13 Sąd Rejonowy w L. uznał J. K. za winnego umyślnego przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego tj. za przestępstwo z art. 231 § 1 kk, art. 202h i 202g pkt 6 ustawy z dnia 16 lipca 2009 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190 ze zm.) w związku z art. 11 § 2 kk oraz art. 12 kk i za ten czy wymierzono karę grzywny.

W wyniku rozpoznania apelacji Sąd Okręgowy we W. II Wydział Karny prawomocnym wyrokiem z dnia [...] lipca 2013 r. sygn. akt II Ka [...] /13 zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że z podstawy prawnej przypisanych J. K. czynów wyeliminował art. 12 kk. Nadto postępowanie wobec J. K. zostało warunkowo umorzone na okres 2 lat próby oraz orzeczono obowiązek częściowego naprawienia szkody w imieniu Gminy B. i świadczenie pieniężne.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy nie maja prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Mając na względnie powyższe Wojewoda uznał, że z dniem uprawomocnienia się orzeczenia Sądu Okręgowego we W. II Wydział Karny z dnia [...] lipca 2013r. sygn. akt II Ka [...] /13 Wójt Gminy B. utracił bierne prawo wyborcze. Brak prawa wybieralności jest natomiast przesłanką wygaśnięcia mandatu wójta w myśl art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

Organ nadzoru opisał okoliczności związane z wycofaniem z porządku obrad sesji Rady Gminy B. w dniu [...] września 2013r. punktów dotyczących złożenia wyjaśnień przez Wójta oraz podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia/nie wygaśnięcia mandatu Wójta w związku z przebywaniem przez Wójta na zwolnieniu lekarskim od dnia [...] września 2013r., czyli już po doręczeniu mu zawiadomienia o powyższej sesji rady gminy. Stwierdził jednocześnie, że Wójt miał możliwość przedstawienia wyjaśnień, bowiem ustawa nie określa formy ich złożenia.

Wojewoda wskazał, że Rada Gminy B. nie podjęła uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta gminy chociaż obowiązek taki wynika z art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, zgodnie z którym o wygaśnięciu mandatu stwierdza rada gminy w drodze uchwały najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Wobec tego, iż Rada Gminy B. nie podjęła takiej uchwały do dnia [...] września 2013r. oraz do chwili wydania zarządzenia zastępczego, zdaniem organu koniecznym stało się zastosowanie trybu, o którym mowa w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. Wójt Gminy B. pismem z dnia 8 listopada 2013r. został zawiadomiony o możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie oraz zapoznania się z aktami sprawy.

Na opisane wyżej zarządzenie zastępcze nr [...] Wojewody K.-P. skargę wniosła Rada Gminy B. (na podstawie uchwały z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...]), wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca zarzuciła, że zarządzenie zastępcze narusza porządek konstytucyjny, bowiem decydując się na jego podjęcie organ w sposób nieprawidłowy wkroczył w kompetencje organu administracji samorządowej, uznając, że niedotrzymanie wyznaczonego terminu stanowi o tym, że Rada uchyliła się od rozstrzygnięcia, które należało do jej uprawnień.

Rada Gminy podniosła, że bezpośrednio po uzyskaniu informacji od Wojewody przystąpiła do rozpoznania zgłoszonego zagadnienia, bowiem brak jest niewątpliwe stanowiska prawnego, czy w sytuacji warunkowego umorzenia postępowania przesłanki do ustalenia utraty prawa wybieralności w ogóle istnieją. Ponadto w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego związanego z reformą sądownictwa wynikająca z likwidacji części dotychczasowych sądów rejonowych rozstrzygnięcia wymaga kwestia ważności wyroku zawierającego takie właśnie rozstrzygnięcie (tj. warunkowe umorzenie) w stosunku do Wójta.

W dalszej części skarżąca zarzuciła, że zgodnie z art. 26 ustawy o bezpośrednim wyborze Wójta, organ podejmując decyzję zobowiązany był umożliwić zainteresowanemu złożenie wyjaśnień, których Wójt nie mógł złożyć na zwołanej na dzień [...] września 2013r. sesji Rady gminy w związku z tym, że w tym czasie przebywał na zwolnieniu lekarskim. W związku z tym Rada podjęła działania w celu uzyskania wyjaśnień od zainteresowanego na piśmie. Podjęte przez Wojewodę kroki prawne uniemożliwiły zastosowanie takiego rozwiązania. Zdaniem Rady, w tej sytuacji, podjęcie przez nią uchwały byłoby jawnym i jaskrawym naruszeniem praw zagwarantowanych zainteresowanemu bezpośrednio przez ustawę. W przypadku zaskarżenia takiej uchwały przez Wójta należałoby się spodziewać, że uchwała byłaby wyeliminowana z obrotu prawnego. O istniejącej sytuacji Wojewoda był informowany przez Radę oraz pismem sekretarza gminy podpisanego z upoważnienia Wójta. Pismo to zawierało ponadto prośbę o przedłużenie terminu na złożenie wyjaśnień i zapoznanie się z aktami sprawy celem złożenia ewentualnych wniosków dowodowych.

Zdaniem skarżącej nieuwzględnienie powyższych okoliczności i pochopne podjęcie decyzji zawartej w zaskarżonym zarządzeniu wynika z przesłanek pozaustawowych, a wręcz politycznych. Jednocześnie skarżąca zakwestionowała stanowisko prezentowane w tej kwestii w orzecznictwie sądów administracyjnych, jako by w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy o bezpośrednim wyborze Wójta i ordynacji wyborczej do rad gmin (...). Jej zdaniem podstawowa metoda wykładni tj. wykładnia językowa i gramatyczna przepisów ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych i prowadzi do zdekodowania normy prawnej w obowiązującej treści. Skarżąca zwróciła również uwagę na fakt, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów SN z 17 lipca 2013r. (III CZP 46/13) wyroki wydane po wejściu w życie ostatniej reformy sadownictwa – są obarczone wadą powodująca ich nieważność z uwagi na niewłaściwy skład sądowy. Przesłanka taka podlega uwzględnieniu z urzędu.

Powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody K.-P. zaskarżył również J. K. – Wójt Gminy B., którego wygaśnięcie mandatu stwierdził organ nadzoru, wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucił Wojewodzie przede wszystkim nierzetelność w prowadzeniu postępowania mimo istotnych wątpliwości co do przesłanki wygaśnięcia mandatu, brak jednoznacznego określenia strony, której dotyczyło, zapewnienia tej stronie czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie i składania wyjaśnień. Podkreślił, że nieprawdą jest aby został wezwany (zawiadomiony) do złożenia wyjaśnień przed sesją rady wyznaczoną na dzień [...] września 2013 r. bowiem z wyjaśnień przewodniczącego rady wynika jedynie, że przekazano wójtowi materiały na wskazaną sesję Rady Gminy B. W odczuciu skarżącego działanie takie nie można uznać za tożsame z wezwaniem do złożenia wyjaśnień, ani ze wskazaniem istnienia takiej możliwości, czy też określeniem ostatecznego terminu i formy wyjaśnień.

Zdaniem skarżącego, w związku z jego nieprzewidzianą chorobą Rada Gminy B. była zobowiązana zdjąć z porządku obrad punkt, który miał być poświęcony rozważeniu kwestii stwierdzenia wygaśnięcia mandatu osobie pełniącej funkcję wójta. Nieprzewidziana losowa sytuacja strony uniemożliwiła radzie poinformowanie skarżącego o prawie do złożenia wyjaśnień po sesji w dniu [...] września 2013r. w terminie wyznaczonym przez organ I instancji. Zdaniem skarżącego, zaistniała sytuacja nieupoważniała w żaden sposób wojewody do podejmowania czynności prowadzących do podjęcia zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wskazał, że pozbawienie organu stanowiącego gminy możliwości dalszego procesowania stanowiło istotne naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej organom samorządu terytorialnego ich suwerenności w podejmowaniu prawem przewidzianych rozstrzygnięć.

Skarżący podniósł również, że wyrok Zamiejscowego Wydziału Karnego Sądu Rejonowego w L. z [...] marca 2013r. w sprawie VII K [...] /13, zmieniony przez Sąd Okręgowy we W. w dniu [...] lipca 2013 (sygn. II Ka [...] /13) jest nieważny z mocy prawa na podstawie przesłanki podlegającej uwzględnieniu z urzędu niezależnie od granic zaskarżenia. Podkreślił, że z uchwały składu 7-sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 lipca 2013 r. w sprawie III CZP 46/13 wynika bowiem, że sędziowie, którzy na skutek ostatniej reformy sądów powszechnych, polegającej na likwidacji części sądów rejonowych i włączenia ich w struktury innych sądów na zasadzie wydziałów zamiejscowych – tylko wtedy byli by uprawnienie do wydawania zgodnych z prawem wyroków, gdyby ich przeniesienia służbowe pochodziły wprost od Ministra Sprawiedliwości. Skarżący zaznaczył, że wyrok w jego sprawie zapadł w takiej sytuacji i związku z powyższym wystąpił do Sądu Apelacyjnego w G. z wnioskiem o wznowienie postępowania.

Skarżący zarzucił nadto, że zarządzenie zastępcze Wojewody K.-P. narusza przepisy art. 16 ust. 2a ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę kodeks wyborczy oraz przepis art. 11 § 1 i § 2 kodeksu wyborczego oraz art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, Wojewoda uznał iż w sprawie znajduje zastosowanie uchylona ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta stanowiąca o utracie prawa wybieralności przez osobę, w stosunku do której zastosowano środek probacyjny w postaci warunkowego umorzenia postępowania.

Ponadto skarżący zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie go jako strony postępowania, w wyniku czego został pozbawiony uprawnień i nie był informowany o okolicznościach faktycznych i prawnych. Nie ustalono właściwego adresu strony (osoby fizycznej pełniącej funkcje Wójta), ani adresu do doręczeń. W związku z powyższym kierowanie korespondencji na adres służbowy organu w czasie przebywania skarżącego na zwolnieniu lekarskim uniemożliwiło mu odbiór i zapoznanie się z korespondencją kierowaną do niego.

W odpowiedzi na skargę Rady Gminy B. Wojewoda K.-P., szeroko przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania, wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji do wniesienia skargi, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem Wojewody skarga Rady Gminy B. powinna zostać odrzucona ze względu na jej niedopuszczalność, ponieważ stosownie do brzmienia art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Przy czym zauważyć należy, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Zdaniem Wojewody w przedmiotem sprawie nie zaistniały okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia Rady Gminy B. prawa do ochrony sądowej. Wobec czego skargę na powyższe zarządzenie zastępcze winien wywieść Wójt Gminy B.

Wojewoda podkreślił nadto, że powołanie się w skardze ogólnie na sprzeczność "z Konstytucją i zasadami Państwa Prawa" nie spełnia warunku określonego w art. 57 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut, że organ administracji "wkroczył w kompetencje organu administracji samorządowej" Wojewoda uznał za chybiony. Stosownie bowiem do brzmienia art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta wygaśniecie mandatu stwierdza rada gminy w drodze uchwały najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Podkreślił, że skarżąca wbrew obowiązkowi wynikającemu z powyższego przepisu nie podjęła nakazanych prawnie działań, wobec czego ustawowym obowiązkiem organu administracji Wojewody K.-P., stosownie do brzemienia art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym było wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta.

Odnośnie zarzutu braku umożliwienia Wójtowi Gminy B. złożenia wyjaśnień Wojewoda wskazał, że zgodnie z wyjaśnieniami Skarżącej zawiadomienie na [...] sesję rady Gminy B., Wójt Gminy J. K. otrzymał łącznie z materiałami w dniu [...] września 2013 r., przy czym na zwolnieniu lekarskim przebywał on od dnia [...] września 2013 r. Odnośnie powołania się na uchwałę składu 7 sędziów SN z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt III CZP 46/13 wskazał, że podstawą do wydania przez organ administracji zarządzenia zastępczego nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. był prawomocny wyrok SO we W. z dnia [...] lipca 2013 r. sygn. akt II Ka [...] /13. Do chwili obecnej nie stwierdzono nieważności postępowania przed Sądami, a zatem moc prawną mają dotychczasowe orzeczenia wydane w sprawie Wójta Gminy B.

Wojewoda wniósł również o oddalenie skargi J. K., podtrzymując argumenty zawarte w zarządzeniu zastępczym.

W piśmie z dnia [...] marca 2014 r. J. K. zawarł polemikę z treścią odpowiedzi Wojewody na jego skargę. W pismach z [...] czerwca 2014r. wniósł kolejny raz o odroczenie terminu rozprawy, powołując się na brak zawiadomienia o rozprawie w sprawie ze skargi Rady Gminy B., zbyt krótki termin od otrzymania zawiadomienia o rozprawie oraz brak możliwości osobistego w niej udziału i stosownej obrony z uwagi na nadal potwierdzaną przez lekarza niezdolność i przeszkodę we właściwym przygotowaniu się do rozprawy.

Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2014r. Sąd postanowił, na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg Rady Gminy B. (zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Bd 98/14) oraz J. K. (sygn. akt II SA/Bd 141/14), albowiem ich przedmiot stanowi ten sam akt - zarządzenie zastępcze Wojewody K.-P. nr [...] z dnia [...] listopada 2013r. i prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Bd 98/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi podlegają uwzględnieniu, niezależnie od ich zarzutów, albowiem zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania.

Przedmiot sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu stanowiło zarządzenie zastępcze nr [...] Wojewody K.-P. z dnia [...] listopada 2013r. stwierdzające wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy B. J. K., w związku z utratą prawa wybieralności na skutek prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia przez niego przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Przedmiotowy akt nadzorczy został wydany przez wojewodę, jako organ nadzoru nad działalnością komunalną, na podstawie przepisu art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 594, dalej jako: "u.s.g.").

Z przepisów art. 98a ust. 1 i 3 u.s.g. wynika, że jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu ze wskazanych przepisów nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska, lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. W takiej sytuacji odpowiednio stosuje się przepis art. 98, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (...) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (ust. 4).

W pierwszej kolejności należało rozważyć dopuszczalność skarg wniesionych na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody przez Radę Gminy B. (sygn. akt II SA/Bd 98/13), oraz J. K. (sygn. akt II SA/Bd 141/13). Nie budzi wątpliwości, iż J. K., którego wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy B. stwierdził Wojewoda, jest legitymowany do zaskarżenia aktu nadzorczego dotyczącego jego indywidualnego interesu prawnego (art. 98a ust. 3).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wnosząc o odrzucenie skargi wniesionej przez Radę Gminy B. podniósł, że skargę tę zgodnie z art. 98 ust. 3 u.s.g. w imieniu Gminy B. winien wnieść Wójt, jako organ uprawniony do reprezentowania Gminy B. w postępowaniu sądowym, bowiem nie zachodzą w sprawie przesłanki, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia Rady Gminy B. prawa do ochrony sądowej.

W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, powyższy wniosek jest nieuzasadniony, bowiem w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy dla pełnej realizacji prawa zaskarżenia przez Gminę B. spornego zarządzenia zastępczego zasadne było zaakceptowanie jako skutecznego wniesienia skargi przez Radę Gminy B., która kwestionuje naruszenie jej kompetencji. Przedmiot skargi stanowi zarządzenie zastępcze organu nadzoru, wprawdzie stwierdzające wygaśniecie mandatu wójta gminy, lecz w istocie owo rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy niepodjęcia stosownej uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta przez organ stanowiący – radę gminy. Wskazać należy, iż został dopełniony warunek formalny, określony w art. 98 ust. 3 u.s.g., nie można bowiem zakwestionować stwierdzenia, iż skarżone zarządzenie zastępcze, wywołane jest stwierdzonym przez organ nadzoru niepodjęciem obligatoryjnego działania przez radę gminy. Zarządzenie zastępcze dotyczy zatem w niniejszej sprawie także Rady Gminy B., która w dniu [...] grudnia 2013r. podjęła uchwalę nr [...] o jego zaskarżeniu. Sąd w całości podziela stanowisko zaprezentowane w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r. sygn. akt I OPS 3/12, powołanej przez Wojewodę K.-P., zgodnie z którą w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (dalej CBOSA) http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczo bowiem nie budzi wątpliwości, iż zgodnie z przepisami u.s.g. to wójt (burmistrz, prezydent miasta), ma zdolność procesową do reprezentowania gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zwrócić jednakże należy uwagę, czego nie uwzględnił Wojewoda wnosząc o odrzucenie skargi, iż po pierwsze przedmiotem niniejszej sprawy nie jest uchwała rady gminy lecz akt organu nadzoru – zarządzenie zastępcze, po wtóre natomiast, nie można odmówić prawa do skargi na ten akt Gminie B., a w sytuacji gdy istota skarżonego zarządzenia zastępczego polega na stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu wójta, który nadto przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, odrzucenie skargi wniesionej, w ocenie Sądu, w imieniu Gminy B., stanowiłoby znaczne ograniczenie prawa tej gminy obrony jej interesu w postępowaniu sądowym. W okolicznościach tej sprawy, Sąd przed ewentualnym odrzuceniem skargi, musiałby bowiem wezwać Gminę B. do uzupełnienia braków formalnych skargi (art. 49 w zw. z art. 57 P.p.s.a.), poprzez jej podpisanie przez Wójta. Nadto sytuacja ta doprowadziłaby do tego, iż w sprawie wywołanej skargą Gminy B. na sporne zarządzenie zastępcze J. K. musiałby występować niejako w podwójnej roli, jako reprezentant Gminy B. – Wójt oraz uczestnik tego postępowania, o którego wygaśnięciu mandatu Rada Gminy winna orzec w drodze uchwały. Dodatkowym argumentem pozostaje przebywanie J. K. na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, co również utrudniłoby uzupełnienie braków skargi. W ocenie Sądu, z tych powodów w niniejszej sprawie konieczne i zasadne jest zatem dopuszczenie (na zasadzie wyjątku) możliwości wniesienia w imieniu Gminy B. skargi przez jej organ stanowiący – Radę Gminy B.

W dalszej kolejności wskazać należy, iż wbrew sugestiom skarżącego J. K., w sprawie do wygaszenia jego mandatu jako wójta gminy wybranego na kadencję 2010 – 2014 mają zastosowanie nie przepisy Kodeksu Wyborczego z dnia 5 stycznia 2011r. lecz przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. Nr 176, poz. 1191 z późn.zm.) oraz ustawy z dnia 16 lipca 1998r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. Nr 176, poz. 1190 ze zm., dalej jako: "ordynacja wyborcza do rad").

Sytuacja prawna w tym zakresie po zmianach jakie zostały wprowadzone z dniem 27 grudnia 2012 r. ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. 2012r., poz. 1399), która po ust. 2 dodała ust. 2a w brzmieniu: "Do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe", jest jasna i klarowna. Ta zmiana była wykonaniem obowiązku dostosowania systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. (sygn. akt K 9/11) dotyczącego ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, który to dokonał całkowitej derogacji art. 16 ust. 1 i 2 Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy. Zaistniała więc sytuacja, iż stare przepisy stosować można tylko do przypadków wyliczonych w art. 16 ust. 3 i 4 (tylko w trzech przypadkach - wybory nowe, przedterminowe i uzupełniające). W pozostałych zaś przypadkach - zgodnie z istotną regułą naszego systemu prawa przewidującą, że "Jeżeli (..) zamierza się zachować czasowo w mocy przepisy dotychczasowej ustawy, zaznacza się to wyraźnie w nowej ustawie" (§ 31 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej) - stosuje się nową ustawę. W związku z powyższym "naprawienie" skutków wyroku TK stało się konieczne. Wcześniej jednakże zarówno Państwowa Komisja Wyborcza jak i również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego starały się tę kwestię wyjaśnić w ten sposób, że w czasie trwania kadencji nie powinno się zmieniać reżimów prawnych i powinny mieć w sytuacjach nie objętych dyspozycją art. 16 ust. 3 i ust. 4 zastosowanie przepisy dotychczasowe (por. uchwała PKW z dnia 28 listopada 2011 r. oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 304./12, z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1304/12, z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1363/12, z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1501/12, z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2108/13 opubl. w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko Wojewody w tym zakresie jest więc prawidłowe, gdyż przesłanki wymienione w art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta (...) zaistniały dopiero po zmianach wprowadzonych z dniem 27 grudnia 2012 r. do przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...), wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Wygaśnięcie mandatu w takim, między innymi, przypadku stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień (art. 26 ust. 2 wskazanej ustawy), a uchwałę o wygaśnięciu mandatu wójta przewodniczący rady gminy niezwłocznie przesyła wojewodzie i komisarzowi wyborczemu (art. 26 ust. 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...).

Ratio legis nakazu zawartego w art. 26 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy jest zapobieganie sytuacji gdy funkcję organu wykonawczego gminy pełnić będzie osoba pozbawiona prawa wybieralności. W myśl art. 3 ust. 2 tej ustawy, prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) ma każdy obywatel polski posiadający prawo wybieralności do rady gminy, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 25 lat, z tym że kandydat nie musi stale zamieszkiwać na obszarze gminy, w której kandyduje.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. ustawy, w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Ustawodawca niejako w odpowiedzi na zdarzające się kryminalne zachowania mandatariuszy samorządowych wprowadził do ww. ustawy w art. 7 ust. 2 określający przesłanki tzw. niegodności wyborczej, powodujące utratę prawa wybieralności. Prawa wybieralności nie mają osoby m.in. karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego oraz osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego (art. 7 ust. 2 pkt 1 i 2 Ordynacji wyborczej do rad).

Wobec zgłaszanych przez skarżących między innymi zastrzeżeń co do konsekwencji wynikających dla piastuna mandatu samorządowego z prawomocnego wyroku umarzającego wobec niego postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z urzędu, wskazać należy, iż kwestia ta, była już przedmiotem badania w zakresie zgodności z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny – wyroki z dnia 24 listopada 2008r. o sygn. akt: K 66/07 oraz z dnia 23 marca 2010r. w sprawie o sygn. akt K 19/09. W ostatnim z powołanych wyroków Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji jest zgodny z art. 2, art. 32 i art. 60 Konstytucji. Na gruncie sprawy niniejszej podkreślenia wymaga stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2010r., w którym Trybunał podkreślił, że "ustawodawca przyjął, iż prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego niesie ze sobą taki ładunek negatywnych elementów, które dyskwalifikują kandydata (osobę pochodząca w skład organu samorządu terytorialnego). Porównywanie tych osób z osobami, wobec których odstąpiono od wymiaru kary, nie ma uzasadnienia, bo chociaż wnioskodawcy twierdzą, że "obie te instytucje, nie różnią się w zasadzie ani stopniem szkodliwości czynu, ani zawinienia", to jednak ich charakter jest różny, mamy tu do czynienia z jednej strony ze środkiem probacyjnym, a z drugiej - z instytucją stosowaną w sytuacji, gdy sąd uzna, że cele kary zrealizuje zastosowanie środka karnego".

Z kolei w wyroku z dnia 24 listopada 2008r., Trybunał zauważył, że konsekwencją sytuacji przewidzianej w art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji jest utrata zdolności bycia wybranym – przez cały czas istnienia przeszkody (zarówno uniemożliwiającej wybór, jak i kontynuację mandatu, na wypadek pojawienia się przeszkody już w momencie sprawowania mandatu). Podkreślono przy tym, że w wypadku warunkowego umorzenia postępowania karnego fakt dopuszczenia się przestępstwa jest niewątpliwy. W sytuacji gdy ratio legis wprowadzenia rozważanego ograniczenia biernego prawa wyborczego był zamysł, aby na reprezentantów narodu wybierać osoby nieskazitelne, wówczas ograniczenie biernego prawa wyborczego, zarówno wobec osób objętych warunkowym umorzeniem, jak i formalnie ukaranych – nie może być traktowane jako arbitralne. Warunkowe umorzenie postępowania – niezależnie od tego, że jest ono wyrazem przekonania sądu o korzystnej prognozie co do przyszłej konduity skazanego – wiąże się bowiem ze stwierdzeniem popełnienia przestępstwa i to ustalenie jest wiążące w okresie próby. Do czasu zatem pomyślnego zakończenia tego okresu i następującego po nim zatarcia skazania, brak jest podstaw do traktowania osoby, wobec której środek ten zastosowano, jako nieskazitelnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporna pozostaje okoliczność, że wyrokiem z dnia [...] marca 2013r. Sąd Rejonowy w Lipnie VII Wydział Zamiejscowy z siedzibą w R. uznał oskarżonego J. K. winnym tego, że w listopadzie 2010r. jako funkcjonariusz publiczny – wójt Gminy B., nie dopełnił swoich obowiązków w zakresie nadzoru nad podlegającymi mu pracownikami Urzędu Gminy w B. oraz odbywającymi staż w tym urzędzie w ten sposób, że dopuścił do przygotowania, powielania i rozpowszechniania przez te osoby materiałów wyborczych – treści zawierających elementy agitacji wyborczej, promujących jego osobę jako urzędującego wójta Gminy B. oraz jednocześnie jako kandydata na urząd wójta tej gminy, w ponownym głosowaniu, w wyborach bezpośrednich wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, które odbyły się w dniu [...] grudnia 2010r., (...) czym działał na szkodę wspólnoty samorządowej Gminy B., tj. występku z art. 231 § 1 kk w zw. z art. 12 kk i za to na podstawie art. 231 § 1 kk, po zastosowaniu art. 58 § 3 kk w zw. z art. 33 § 1 i 3 kk wymierzył mu karę grzywny w określonej wysokości (pkt I).

Na skutek apelacji oskarżonego, wyrokiem z dnia [...] lipca 2013r. sygn. akt IIKa [...] /13 Sąd Okręgowy we W. zmienił powyższy wyrok między innymi w ten sposób, że z podstawy prawnej przypisanego J. K. czynu wyeliminował art. 12 kk (pkt I.1.b) oraz ustalił, że wina i społeczna szkodliwość czynu przypisanego J. K. nie jest znaczna i na podstawie art. 66 § 1 kk i art. 67 § 1 kk postępowanie karne wobec oskarżonego warunkowo umorzył na okres próby wynoszący 2 lata (pkt I.2.a).

Zgodnie z art. 231 § 1 Kodeksu karnego funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Podkreślenia wymaga, iż przedmiotem ochrony są to prawidłowe funkcjonowanie instytucji państwowych i samorządu terytorialnego, a także wynikający z tego ich autorytet. Jest to przestępstwo bezskutkowe, nie jest konieczne aby wystąpił jakikolwiek uszczerbek w chronionych prawem dobrach. Wskazanego czynu zabronionego można dokonać działając tylko umyślnie (i to zarówno z zamiarem bezpośrednim, jak i ewentualnym), co oznacza, iż funkcjonariusz publiczny musi obejmować swoim zamiarem zarówno przekroczenie uprawnień lub niewypełnienie obowiązków, jak i "działanie" na szkodę interesu publicznego lub prywatnego ( por. uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 2003r., WK 3/03, OSNKW 2003, nr 5-6, poz. 53 oraz wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 października 2003r. w sprawie WA 48/03, OSNwSK 2003/1/2168).

Miesięczny termin dla rady gminy do deklaratoryjnego stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta biegnie od dnia wystąpienia przesłanki wygaśnięcia mandatu (art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Przesłanką tą w niniejszej sprawie jest wydanie w dniu [...] lipca 2013r. wobec J. K. – Wójta Gminy B. prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Najpóźniej po upływie miesiąca od tego dnia Rada Gminy B. obowiązana zatem była stwierdzić, w drodze uchwały, wygaśnięcie mandatu wójta gminy, zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, umożliwiając Wójtowi, przed podjęciem tej uchwały, złożenie wyjaśnień.

Z akt sprawy oraz treści skarg wynika, że z obowiązku tego organ stanowiący gminy nie wywiązał się do dnia wydania skarżonego aktu nadzoru.

Z przepisów art. 98a ust. 1-3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wynika, że jeżeli właściwy organ gminy, wbrew wyżej opisanemu obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta nie podejmuje uchwały (stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta), wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu wskazanego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze w przedmiocie wygaśnięcia mandatu.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Na podstawie analizy akt niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że pismem z dnia [...] sierpnia 2013r. znak [...] kierowanym do Przewodniczącego Rady Gminy B., Wojewoda K.-P., wskazując na okoliczność warunkowego umarzenia postępowania karnego wobec Wójta Gminy B. w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego (wyrokiem Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] lipca 2013r. sygn. akt IIKa [...] /13) oraz treść przepisów art. 26 ust. 1 pkt 3, ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz art. 2 ust. 2 i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, poprosił "o rozpatrzenie przez Radę Gminy B. sytuacji prawnej i faktycznej Wójta Gminy J. K. i przedstawienie stanowiska Rady w tej sprawie do dnia [...] września 2013r." Pismo to doręczono [...] sierpnia 2013r.

Nadmienić należy, iż działania Wojewody zostały zainicjowane informacjami m.in. radnych Rady Gminy B., z których wynikało, że Przewodniczący Rady Gminy mimo posiadania wiedzy o prawomocnym wyroku dotyczącym Wójta utrudnia czynności w sprawie jego odwołania z uwagi na bliskie relacje koleżeńskie.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] października 2013r. Przewodniczący Rady Gminy B. wyjaśnił, że w porządku obrad sesji Rady Gminy B. z dnia [...] września 2013r., w pkt 5 i 6 porządku obrad przewidziano złożenie wyjaśnień przez Wójta Gminy oraz podjęcie uchwały w sprawie wygaśnięcia/ nie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy B. Z uwagi na nieobecność Wójta Gminy na sesji Rady (zwolnienie lekarskie), na wniosek Przewodniczącego Rady w głosowaniu jawnym wycofano punkty 5 i 6 z porządku obrad. Jednocześnie poinformował, że: "rozpatrzenie sytuacji prawnej i faktycznej Wójta Gminy J. K. oraz zajęcie stanowiska Rady Gminy powróci pod obrady najbliższej sesji Rady Gminy B.". Następnie w piśmie z [...] października 2013r. Przewodniczący Rady Gminy B. poinformował, że zawiadomienie na [...] sesję Rady Gminy Wójt Gminy J. K. otrzymał łącznie z materiałami w dniu [...] września 2013r., natomiast na zwolnieniu lekarskim – zwolnieniu szpitalnym, w tym pobyt w szpitalu przebywa od dnia [...] września 2013r.

W ocenie Sądu, analiza treści powyższego pisma Wojewody z dnia [...] sierpnia 2013r., prowadzi do jednoznacznego stwierdzenia, iż nie stanowi ono wezwania, o którym mowa w art. 98 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym, bowiem wojewoda zwracając się do przewodniczącego rady gminy wyłącznie z prośbą o rozpatrzenie przez radę gminy sytuacji prawnej i faktycznej Wójta i przedstawienie stanowiska, jednocześnie nie wyznaczył żadnemu organowi gminy terminu do dokonania konkretnej czynności, czy też podjęcia konkretnego, adekwatnego do stanu sprawy, aktu. Wskazać również należy, iż w piśmie tym Wojewoda nie powołał się na treść art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. Analiza treści tego pisma, zdaniem Sądu, odpowiada raczej uprawnieniom organu nadzoru określonym w art. 88 ustawy o samorządzie gminnym.

W okolicznościach sprawy, po uzyskaniu przez Wojewodę K.-P. wyjaśnień oraz dokonaniu przez organ nadzoru własnej oceny sytuacji faktycznej i prawnej (art. 85-87 u.s.g.), w szczególności co do zaistnienia przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy B. winien on, zgodnie z dyspozycją art. 98a ust. 1 u.s.g., wezwać Radę Gminy B. do podjęcia odpowiedniego aktu, w terminie 30 dni.

Podkreślenia wymaga, iż sąd wezwał pełnomocnika Wojewody K.-P. do uzupełnienia akt sprawy poprzez przedłożenie pisma, którym zgodnie z art. 98a u.s.g. wezwał Radę Gminy B., do podjęcia odpowiedniego aktu wraz z dowodem jego doręczenia. We wskazanym terminie organ przedłożył jednakże wyłącznie opisane wyżej pismo z [...] sierpnia 2013r. z wydrukami ze strony internetowej poczty polskiej dotyczącymi doręczenia.

W konsekwencji, niezależnie od przyczyn owego wadliwego działania organu nadzoru, stwierdzić należy, że przedmiotowe pismo Wojewody K.-P. z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] nie może wywierać skutków prawnych określonych w art. 98a ust. 2 ww. ustawy. Skoro bowiem Rada Gminy B., nie została wezwana przez Wojewodę K.-P. do podjęcia w określonym ustawowo terminie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta tej gminy, to nie rozpoczął dla niej termin do dokonania tej czynności. W tej sytuacji nie mógł zatem, co oczywiste, upłynąć bezskutecznie termin dla podjęcia uchwały który winien zostać wyznaczony organowi gminy, co jest warunkiem koniecznym umożliwiającym wojewodzie wydanie zarządzenia zastępczego. Wszakże istota tego aktu polega na tym, że organ nadzoru, w razie niezastosowania się przez organy gminy do obowiązków wynikających z przepisów prawa – niepodjęcia odpowiedniego aktu, po bezskutecznym upływie dodatkowego wyznaczonego przez organ nadzoru terminu do podjęcia stosownego aktu (tu podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta gminy), wydaje rozstrzygnięcie niejako "w zastępstwie" właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego.

Tym samym, bez znaczenia dla oceny legalności wydania skarżonego zarządzenia zastępczego, jawi się powiadomienie ministra właściwego do spraw administracji publicznej, dokonane przez Wojewodę pismem z [...] października 2013r. Jest to bowiem wyłącznie czynność materialno-techniczna o charakterze informacyjnym.

W takim znaczeniu, należy zatem uznać za zasadny zarzut skargi Gminy B. dotyczący przedwczesnej, a przez to nieuprawnionej, ingerencji Wojewody w uprawnienia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, której samodzielność podlega ochronie konstytucyjnej. Tak należy bowiem zakwalifikować stwierdzone przez Sąd z urzędu naruszenie przepisów procedury poprzedzającej wydanie skarżonego zarządzenia zastępczego, co skutkować musi uchyleniem zaskarżonego aktu nadzorczego. Podkreślenia wymaga, że przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowi zgodność z obowiązującymi przepisami prawa zaskarżonego aktu nadzorczego. Stwierdzenie zatem, że nastąpiło zdarzenie skutkujące wygaśnięciem z mocy samego prawa mandatu Wójta Gminy B., a skarżone zarządzenie zastępcze stanowi wyłącznie urzędowe potwierdzenie tego skutku prawnego, nie umożliwia jednakże pozostawienia tego aktu w obrocie prawnym. Ustawodawca bowiem w przepisach prawa mających zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, przyznał pierwszeństwo rozstrzygania w takiej kwestii właściwej radzie gminy, a nawet gdy ona uchyla się od tego obowiązku, dopiero po wezwaniu organu nadzoru i wyznaczenia trzydziestodniowego terminu, w razie jego bezskutecznego upływu, kompetencja do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przechodzi na organ nadzoru nad daną jednostką samorządu terytorialnego – wojewodę.

W dalszej kolejności należy odnieść się do zarzutów skarg, które w zasadniczej części okazały się niezasadne. Zdaniem Sądu, w powiązaniu z dalszymi wnioskami J. K. w toku postępowania sądowoadministracyjnego, świadczą one o braku zrozumienia wyżej przedstawionej sytuacji prawnej i roli organów jednostki samorządu terytorialnego (władzy publicznej) w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 i art. 6 Konstytucji RP). Ich jedynym celem było bowiem jak najpóźniejsze nastąpienie skutku o którym mowa w art. 27 ust. 1 wyżej powołanej ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

W przedmiotowej sprawie w zakresie konieczności umożliwienia Wójtowi Gminy przed podjęciem uchwały w sprawie wygaśnięcia jego mandatu, w związku ze ziszczeniem się przesłanek skutkujących z mocy prawa utratą prawa wybieralności, zasadnie Wojewoda podkreśla, iż istotą tej instytucji procesowej nie jest bezterminowe oczekiwanie przez radę gminy na złożenie stosowych wyjaśnień przez sprawującego mandat, lecz wyłącznie umożliwienie złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały. W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, iż nie jest rolą rady gminy prowadzenie postępowania zmierzającego do ustalania i wyjaśnienia okoliczności popełnienia przez wójta tej gminy przestępstwa, ten fakt jest już prawomocnie rozstrzygnięty wyrokiem sądu. Także skutki warunkowego umorzenia wobec wójta postępowania karnego w sprawie popełnionego przez niego przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego wynikają wprost z przepisów prawa.

Przepis art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...) przewiduje jedynie umożliwienie złożenia wyjaśnień przez osobę pełniącą taką funkcję. Ustawa nie precyzuje jednakże w jakiej formie i trybie mogą być one przedstawione. Podkreślenia wymaga, iż ani podjęcie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta, ani tym bardzie postępowanie nadzorcze wojewody, w trybie art. 98a u.s.g. nie stanowią postępowań w indywidualnej sprawie administracyjnej, jak zdaje się wywodzić skarżący J. K.. Prawo do złożenia wyjaśnień w takiej sytuacji można traktować jako swego rodzaju prawo do obrony przez osobę piastującą ważne stanowisko, a która dopuściła się przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, wobec której sąd jedynie warunkowo umorzył postępowanie karne na okres próby. Umożliwienie więc wójtowi, burmistrzowi czy prezydentowi miasta złożenia wyjaśnień nie może być interpretowane jako obowiązek przedłużającego się oczekiwania przez organ gminy czy wojewodę na wyjaśnienia, których wszakże Wójt nie składa mimo takiej obiektywnej możliwości. Uszło bowiem uwadze skarżących, iż ustawodawca mając na uwadze rangę i powagę sytuacji oraz konieczność niezwłocznego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, nakazał organowi gminy oraz Wojewodzie przestrzegania ściśle określonych terminów w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu i nie pozostawił wiążącego wyboru działania tym organom. Stanowisko takie wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2011r. sygn. akt II OSK 2445/11, opub. CBOSA).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i ten pogląd zawarty w orzecznictwie, że instytucja zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta nie przewiduje wymogu wysłuchania wyjaśnień zainteresowanego wójta przed wydaniem takiego zarządzenia niezależnie od powodów, które stanowią podstawę wydania takiego zarządzenia (por. uzasadnienia wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1544/09 oraz wyroków WSA w Kielcach z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 777/10, WSA w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2011r. sygn. akt II SA/Po 445/11 opubl. CBOSA).

W tym zatem zakresie zarzuty J. K. wobec skarżonego zarządzenia zastępczego nie znajdują podstawy prawnej. Niezależnie od powyższego w ocenie Sądu, z okoliczności sprawy wynika, iż skarżący miał obiektywną możliwość złożenia stosownych wyjaśnień po zawiadomieniu go, że sprawa ta znajduje się w porządku obrad sesji Rady Gminy B. planowanej (na [...] września 2013r.), jak i później, do dnia wydania zarządzenia zastępczego. Skarżący jako Wójt Gminy B. otrzymał zawiadomienie o sesji Rady Gminy wraz z porządkiem obrad i materiałami w dniu [...] sierpnia 2013r. W ocenie Sądu nie niweczy tego skutku następcze poddawanie w wątpliwość w toku postępowania Wojewody oraz w skardze Gminy B. skuteczności zawiadomienia Wójta, który wszakże wówczas pełnił swój urząd. Zdaniem Sądu, w świetle zasad doświadczenia życiowego, praktyki funkcjonowania urzędów tak małych gmin, oraz wynikającej z okoliczności sprawy dobrej współpracy pomiędzy organem wykonawczym i stanowiącym Gminy B., nie sposób kwestionować, iż Wójtowi Gminy J. K. nie była znana treść pisma Wojewody z dnia [...] sierpnia 2013r. oraz planowany porządek obrad sesji wyznaczonej na dzień [...] września 2013r., w szczególności to, że obejmować miał ona sprawę wygaśnięcia jego mandatu. Nie sposób też uznać, iżby Wójt Gminy nie zapoznał się z przekazanym mu w dniu [...] sierpnia 2013r. zawiadomieniem o sesji wraz z załącznikami, tym bardziej aby dla skuteczności zawiadomienia osoby pełniącej funkcję Wójta Gminy o sesji Rady Gminy wymagane było osobiste doręczanie i potwierdzenie przez Wójta Gminy.

Skarżący miał zatem możliwość złożenia wyjaśnień, jeżeli taka była jego wola, mógł to uczynić w formie ustnej, pisemnej lub przez ustanowionego w tym celu pełnomocnika, skoro uważa że jego stan zdrowia uniemożliwił mu to (np. kierując wystąpienie na ręce Przewodniczącego Rady, które mogłoby również zostać odczytane na ewentualnej sesji rady, czy też doręczone radnym). Podkreślenia wymaga, iż Rada Gminy B. nie wykazała, aby po zmianie porządku obrad na sesji w dniu [...] września 2013r., w związku z przedłożeniem przez Wójta zwolnienia lekarskiego, wezwała go do złożenia wyjaśnień i wyznaczyła w tym celu jakikolwiek termin, a następnie niezwłocznie kolejną sesję rady gminy celem zadośćuczynienia obowiązkowi ustawowemu. Brak było uzasadnienia i dalszego zwlekania przez Radę, która dysponuje np. możliwością zwołania sesji nadzwyczajnej. Samo przedłożenie zwolnienia lekarskiego potwierdzającego wyłącznie niezdolność do pracy, nie oznacza niemożliwości złożenia przez Wójta wyjaśnień przed podjęciem uchwały w sprawie wygaśnięcia jego mandatu, mógł to zatem uczynić w każdym czasie. W ocenie Sądu, Rada Gminy B. umożliwiła J. K. złożenie wyjaśnień w sprawie wygaśnięcia jego mandatu, jednakże odstąpiła od podjęcia uchwały w tej sprawie (bądź dopuściła się nieuzasadnionej zwłoki). Tym bardziej, że Wojewoda wydał zarządzenie zastępcze dopiero w dniu [...] listopada 2013r., uprzednio wzywając do złożenia wyjaśnień.

Wskazać przyjdzie, że postępowanie nadzorcze nie jest postępowaniem administracyjnym regulowanym procedurą K.p.a.. Wojewoda kierował wezwanie do Wójta jako pełniącego funkcję organu, a nie do osoby fizycznej, ale w istocie skoro już otrzymał informację, że osoba ta przebywa na długotrwałym zwolnieniu, i chciał umożliwić wypowiedzenie się, mógł skierować to zawiadomienie na adres domowy – doręczyć osobiście. Z uwagi na brak takiego obowiązku w postępowaniu zmierzającym do wydania zarządzenia zastępczego, nie miało to wpływu na wynik postępowania. Nadto, mając także na uwadze aktywność J. K. w toku postępowania sądowego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób nie dostrzec, iż była ona skierowania wyłącznie na przedłużenie postępowania i odsunięcie w czasie skutku prawnego w postaci utraty mandatu Wójta Gminy B. Treść dwukrotnych wniosków o odraczanie terminów rozprawy składanych niemal w ich przeddzień i ich uzasadnianie, pomimo iż sąd uwzględniając wniosek pouczył o charakterze postępowania i możliwości ustanowienia pełnomocnika, wskazuje, iż skarżący nie zmierza do zrealizowania prawa obrony swych praw jako strony w postępowaniu w przedmiocie skarżonego zarządzenia zastępczego, lecz do nadużywania prawa (vide k. 37,39, 43, 44, 64 akt II SA/Bd 141/14). W ocenie Sądu, nie istnieją żadne obiektywne przeszkody, których skarżący nie mógł przezwyciężyć, uniemożliwiające skuteczną obronę jego prawa w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżący złożył wyjaśnienia na piśmie. Z tego powodu, na podstawie art. 109 P.p.s.a. a contrario, Sąd oddalił kolejny wniosek o odroczenie terminu rozprawy wyznaczonej na dzień 11 czerwca 2014r.

Stwierdzenie, że skarżone zarządzenie zastępcze nr [...] Wojewody K.-P. z dnia [...] listopada 2013r. zostało wydane z istotnym naruszeniem procedury poprzedzającej jego wydanie – art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkuje jego uchyleniem. Na mocy art. 152 P.p.s.a. sąd stwierdził, że skarżone zarządzenie zastępcze nie może być wykonane. Orzeczenie w tym zakresie straci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

W ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo ustalił i ocenił, że wobec J. K. zaistniały przesłanki powodujące utratę jego prawa wybieralności, zatem obowiązkiem właściwych organów administracji publicznej (zarówno samorządowej jak i państwowej) jest niezwłoczne podjęcie stosownych i skutecznych działań prawnych celem doprowadzenia do urzędowego potwierdzenia skutku prawnego - faktu wygaśnięcia sprawowanego przez niego mandatu Wójta Gminy B. (co nastąpiło z mocy ustawy). Prowadząc ponownie postępowanie Wojewoda realizując swój prawny obowiązek, winien zatem niezwłocznie wezwać Radę Gminy B. do podjęcia odpowiedniego aktu, w terminie 30 dni, zgodnie z treścią art. 98a u.s.g., i następnie ewentualnie podjąć dalsze czynności, po ustaleniu aktualnego stanu faktycznego i prawnego (np. w przypadku ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego przez skarżącego prawomocnego wyroku sądu karnego - we właściwym trybie).