Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2693/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i 2, art. 58 par. 1 pkt. 1, art. 183 par. 1, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 15, art. 41 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 2, art. 15 ust. 1, 3 i 5 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 13 poz 123
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity.
article: art. 70 i 167
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 1 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: ART. 2 I 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. E. N.-N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 531/11 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi M. E. N. na uchwałę Zarządu Województwa Podlaskiego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora naczelnego i artystycznego [...] postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa Podlaskiego uchwałą z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] odwołał M. E. N. ze stanowiska Dyrektora Naczelnego i Artystycznego O. w B. i rozwiązał z nim stosunek pracy z dniem 31.07.2011 r. W § 1 ust. 3 uchwały wskazano, że odwołanie następuje w uzgodnieniu z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w O. i Stowarzyszenia Polskich Artystów Muzyków. W § 1 ust. 4 i ust. 5 uchwały udzielono odwoływanemu urlopu wypoczynkowego w wymiarze 11 dni i zwolniono go z obowiązku świadczenia pracy począwszy od dnia odwołania. Wykonanie uchwały powierzono Marszałkowi Województwa Podlaskiego i stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Uchwała została podpisana przez Marszałka Województwa Podlaskiego. Jako jej podstawę prawną wskazano art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 15 ust. 1, 3 i 5 pkt 4 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.). W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że podstawą odwołania przed upływem okresu powołania Dyrektora (tj. przed 31 grudnia 2011 r.) jest brak pełnej realizacji programu działania instytucji.

M. E. N. - N. wezwał Zarząd Województwa Podlaskiego do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Wskazał, że organ nie zasięgnął opinii Stowarzyszenia Przyjaciół O. w B., którego jest członkiem oraz nie uzgodnił odwołania z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, bowiem za takie uzgodnienie nie można uznać pisma Ministra z 31.03.2011 r. stanowiącego odpowiedź na informację o zaistniałym w O. konflikcie. Wskazał również, że w okresie jego kierownictwa nie nastąpiły odstępstwa od realizacji uzgodnionego programu działania.

Uchwałą z [...] maja 2011 r. Nr [...] Zarząd Województwa Podlaskiego postanowił nie uwzględnić wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

M. E. N. - N. na powyższe uchwały wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który skargi te rozdzielił. Następnie Sąd ten postanowieniem z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 624/11, odrzucił skargę na uchwałę z dnia [...] maja 2011 r. jako niedopuszczalną.

W skardze na uchwałę z [...] kwietnia 2011 r. M. E.N. - N. zarzucił organowi naruszenie art. 15 ust. 5 pkt 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i odwołanie skarżącego ze stanowiska, mimo iż nie zaistniała wymieniona w tym przepisie przesłanka odwołania, poprzez niedopełnienie obowiązku zasięgnięcia opinii Stowarzyszenia Przyjaciół O. w kwestii odwołania skarżącego ze stanowiska oraz poprzez niedopełnienie obowiązku zasięgnięcia opinii Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, postanowieniem z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 531/11, odrzucił powyższą skargę jako niedopuszczalną - wniesioną w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności zwrócono uwagę na fakt, iż skarżący zakwestionował przedmiotową uchwałę zarówno na drodze administracyjnej jako akt z zakresu prawa administracji publicznej, jak i na drodze cywilnej jako czynność z zakresu cywilnego - prawa pracy. Skarżący złożył jednocześnie skargę do tutejszego sądu, odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., jak i równolegle wniósł powództwo do sądu powszechnego o uznanie za bezskuteczne rozwiązania stosunku pracy i przywrócenie do pracy, do których to żądań dołączył następnie żądanie przyznania odszkodowania.

Sąd wskazał, że pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej, w braku jej normatywnej definicji, zostało wypracowane przez orzecznictwo. W przypadku uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego wskazuje się, że należy je kwalifikować według przynależności do prawa administracyjnego norm prawnych stanowiących podstawę ich podjęcia oraz według przedmiotu regulacji. Podkreśla się, że do uchwał z zakresu administracji publicznej należy zaliczyć te, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują bezpośrednio skutków cywilnoprawnych, choć mogą być podejmowane z zamiarem wywołania takich skutków w przyszłości (pośrednio). Uchwały w sprawach "z zakresu administracji publicznej" są zatem aktami, w których dominuje element władztwa publicznego. Obejmują one różne działania z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne.

Zdaniem Sądu sprawa ze skargi na uchwałę zarządu województwa o odwołaniu dyrektora instytucji kultury, jaką jest O., nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w podanym wyżej rozumieniu. Nie podlega zatem kontroli sądu administracyjnego, a właściwym do oceny legalności takiej uchwały jest sąd powszechny. Do przyjęcia powyższego poglądu uprawniają wyniki wykładni systemowej i funkcjonalnej przede wszystkim przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w oparciu o którą nastąpiło powołanie i odwołanie skarżącego ze stanowiska dyrektora oraz określającą relacje między kierowaną przez niego jednostką a samorządem województwa, którego organ podjął sporną uchwałę, a także wyniki wykładni norm Kodeksu pracy i ustawy o samorządzie województwa.

Z art. 9 ust. 1, 2 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wynika uprawnienie jednostek samorządu terytorialnego do tworzenia samorządowych instytucji kultury, dla których taka jednostka staje się organizatorem. O. została utworzona uchwałą Sejmiku Województwa Podlaskiego z [...].06.2005 r. nr [...]. Z § 3 ust. 1 i 2 aktualnego Statutu O. (uchwała z [...].11.2005 r.), wynika że jej organizatorami są Minister Kultury i Województwo Podlaskie, przy czym Minister sprawuje nad O. nadzór ogólny, a Zarząd Województwa nadzór bezpośredni. Zatem z uwagi na sposób utworzenia należy przyjąć, że O. jest samorządową instytucją kultury (samorządową jednostką organizacyjną). Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa, zadaniem zarządu województwa jest w szczególności kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. W odniesieniu do O. przepis ten skonkretyzowano ustalając w § 6 ust. 1 i 2 Statutu O., że zarządza nią i reprezentuje na zewnątrz dyrektor powoływany i odwoływany przez Zarząd Województwa Podlaskiego w trybie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Z kolei w art. 15 tej ustawy postanowiono, że czynności powołania i odwołania dokonuje organizator instytucji. Zaskarżona uchwała stanowi zatem jednostronny akt/czynność organizatora (Zarządu Województwa Podlaskiego) samorządowej instytucji kultury (O.) o odwołaniu kierownika tej instytucji, podjęty na podstawie przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Sąd wskazał, że w art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ustawodawca użył pojęć powołanie/odwołanie, a jednocześnie nie sprecyzował jaki charakter ma zatrudnienie dyrektora tej instytucji, przy czym kwestii tej nie rozstrzyga również ustawa o samorządzie województwa. Jego zdaniem ww. przepis jest przepisem odrębnym w stosunku do art. 68 § 1 Kodeksu pracy i na jego podstawie następuje powołanie w rozumieniu pracowniczym tj. powierzenie stanowiska dyrektora z równoczesnym nawiązaniem stosunku pracy z dyrektorem samorządowej instytucji kultury. Jeśli natomiast powołanie w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest powołaniem pracowniczym, to również i odwołanie pracownika powołanego, w tym na czas określony, dokonane na podstawie art. 15 ust. 4 - ma charakter rozwiązania stosunku pracy w rozumieniu art. 70 § 1 Kodeksu pracy, zgodnie z którym pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie - niezwłocznie lub w określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Dotyczy to również pracownika, który na podstawie przepisów szczególnych został powołany na stanowisko na czas określony.

Dodatkowym potwierdzeniem pracowniczego, tym samym i cywilnoprawnego charakteru oświadczenia organizatora instytucji kultury zawartego w uchwale odwołującej skarżącego jest, zdaniem Sądu, art. 26 "a" ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym czas pracy pracowników instytucji kultury ocenia się według przepisów Kodeksu pracy, z wyłączeniem regulacji zawartych w art. 26 "b" – "d" tej ustawy. Ta regulacja oraz treść art. 15 przedmiotowej ustawy świadczą o tym, że stanowi ona lex specialis wobec Kodeksu pracy w zakresie zagadnień w niej uregulowanych, a dotyczących zatrudnienia w instytucjach kultury.

Sąd wskazał, że skoro zatem uchwała z [...] czerwca 2009 r. o powołaniu skarżącego na stanowisko dyrektora spowodowała wyłącznie skutki cywilnoprawne w postaci nawiązania z nim stosunku pracy z powołania na czas określony w rozumieniu art. 68 § 1 Kodeksu pracy, to konsekwentnie kwestionowana uchwała o odwołaniu, podjęta na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, stanowiła cywilnoprawne oświadczenie woli pracodawcy (organizatora instytucji kultury) i wywoływała również wyłącznie skutki cywilnoprawne w postaci rozwiązania stosunku pracy z powołania (art. 70 § 1 Kodeksu pracy). Ani z analizowanych przepisów, ani z akt nie wynika bowiem by skarżący wykonywał swoje obowiązki w oparciu o inną czynność prawną niż uchwała o powołaniu na czas określony oraz by mógł zostać zwolniony ze stanowiska w oparciu o inną czynność prawną niż uchwała o odwołaniu. Zatem zaskarżona uchwała stanowi czynność pracodawcy wobec pracownika, a nie czynność organu administracji publicznej podlegającą kontroli w trybie administracyjnym. Sąd wskazał przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, w których podzielono jego stanowisko. Wskazał także, że w treści spornej uchwały nie da się wyodrębnić części administracyjnej i cywilnej, jako że stosunek pracy bez powołania w przedmiotowej sprawie nie istniał. W obydwu ww. uchwałach (o powołaniu i odwołaniu ze stanowiska) uregulowano podstawowe elementy stosunku pracy skarżącego. Ponadto w uchwale z [...] kwietnia 2011 r. użyto wprost określenia "stosunek pracy", a w jej podstawie prawnej podano również art. 70 i art. 1671 Kodeksu pracy.

Ponadto Sąd stwierdził w uzasadnieniu, iż miał na uwadze także odmienną linię orzeczniczą, kwalifikującą akty odwołania podjęte na podstawie art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jako wydane w sprawach z zakresu administracji publicznej i wskazującą, że o legalności tych aktów orzeka się w drodze administracyjnej, a o pozostałych skutkach prawnych w trybie cywilnym. Wskazał jednak, iż nie podziela tego stanowiska, bowiem nie można akceptować jako dopuszczalnej możliwości poddania określonej czynności prawnej dwóm reżimom postępowania – administracyjnemu i cywilnemu w sytuacji, gdy czynność ta wywołuje wyłącznie i bezpośrednio tylko skutki cywilnoprawne, a jej związek ze sferą imperium wynika jedynie z faktu podjęcia jej przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Organy samorządowe działają zarówno w sferze imperium, jak i w sferze dominium. Obydwa te pola działalności stanowią działalność samorządową. Sama okoliczność podjęcia uchwały przez taki organ nie przesądza zatem jeszcze o jej charakterze prawnym. Powyższy wniosek jest uprawniony również wobec treści art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Uznanie się przez sąd administracyjny w sprawie niniejszej za niewłaściwy i zakwalifikowanie kwestionowanej uchwały jako cywilnego oświadczenia woli nie zamyka skarżącemu możliwości pełnej sądowej oceny całości rozstrzygnięcia zawartego w tej uchwale. W całokształcie zostanie ona poddana ocenie sądu cywilnego (sądu pracy) zgodnie z zasadą z art. 262 § 1 Kodeksu pracy, iż spory o roszczenia ze stosunku pracy rozpoznają sądy pracy. Skutkiem powyższego stanowiska jest natomiast wykluczenie możliwości zaskarżenia przedmiotowej uchwały na podstawie przepisów art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Skargą kasacyjną M. E. N. - N. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że uchwała odwołująca skarżącego ze stanowiska Dyrektora O. w B. stanowi wyłącznie czynność pracodawcy wobec pracownika a nie czynność organu administracji publicznej podlegającą kontroli w trybie administracyjnym i wskutek tego odrzucenie skargi jako wniesionej w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, a zatem niedopuszczalnej, podczas gdy treść art. 15 i art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wskazuje na to, że akty powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury, mimo że wywołują skutki prawne z zakresu prawa pracy, są podejmowane w wykonywaniu obowiązkowych zadań administracji publicznej i jako takie powinny być poddane kontroli w trybie administracyjnym, które to naruszenie przepisów miało istotny wpływ na wynik postępowania w taki sposób, że uniemożliwiło kontrolę legalności zaskarżonej uchwały.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż dotychczasowa linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej ujmowała bardzo szeroko. Ponadto zaskarżona uchwała nie wywołuje wyłącznie skutków cywilnoprawnych. Uchwała ta pochodzi od organu administracji publicznej i właśnie z tego powodu należy zbadać, czy została podjęta z zachowaniem właściwego trybu (procedury) i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dopiero prawidłowo podjęta uchwała może bowiem wywołać jakikolwiek skutek w sferze cywilnoprawnej, w tym przypadku rozwiązać stosunek prawny. Gdyby bowiem w trakcie kontroli administracyjnej okazało się, że uchwała dotknięta jest wadliwością, która powinna skutkować jej unieważnieniem, to taka uchwała nie mogłaby odnieść żadnego skutku prawnego obojętnie czy w sferze cywilnoprawnej czy administracyjnoprawnej. Z kolei uchwała w przedmiocie odwołania skarżącego w ogóle niepojęta wskutek rozkładu głosów członków organu nie wyszłaby w ogóle poza sferę administracyjnoprawną, ponieważ nie wywołałaby skutku rozwiązania stosunku pracy.

Zdaniem skarżącego przyjęcie stanowiska Sądu o wyłącznie cywilnoprawnym charakterze uchwały powołującej i odwołującej dyrektora instytucji kultury oraz tej linii orzeczniczej, która w związku z cywilnoprawnym charakterem takiej uchwały odmawia organowi nadzoru oceny jej legalności oznaczałoby, że mimo tego, iż art. 15 ust. 1, 2 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nakłada na organ powołujący i odwołujący dyrektora powinność zasięgnięcia opinii odpowiednich organów, związków zawodowych i stowarzyszeń lub uzyskania zgody, to jednak obowiązek taki nie istnieje, co z kolei oznaczałoby, że przepis ten nie ma żadnego waloru normatywnego, czego zaakceptować nie można. Z art. 9 ust. 2 ww. ustawy w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie województwa wynika, że prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Powołanie i odwołanie dyrektora instytucji kultury wchodzi w zakres tego zadania. Taki akt w stosunku do dyrektora instytucji kultury wywołuje również skutek cywilnoprawny w postaci nawiązania lub rozwiązania stosunku pracy z dyrektorem, w stosunku zaś do samej instytucji kultury ma charakter wyłącznie władczy i jako taki jest aktem administracji publicznej. Uznanie, że tak nie jest uniemożliwiłoby również kontrolę takiego aktu w trybie nadzorczym, a to również oznaczałoby, że przepisy nakładające obowiązek uzyskania zgody i opinii odpowiednich podmiotów nie mają praktycznie znaczenia.

Ponadto nie jest słuszne, zdaniem skarżącego, stanowisko, że jeden akt nie może podlegać dwóm reżimom (kontroli przez sąd powszechny oraz przez sąd administracyjny). Legalność odwołania dyrektora instytucji kultury powinna podlegać kontroli sądu administracyjnego, a w pozostałym zakresie (np. zasadności odwołania) właściwości sądu pracy. Celem i efektem kontroli sądowoadministracyjnej jest eliminowanie z obowiązującego porządku prawnego aktów i czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Przedmiotem kontroli legalności jest w tym przypadku przestrzeganie prawa przez organy wykonujące administrację publiczną, czyli ochrona prawa przedmiotowego. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy powszechne jest natomiast ochrona praw podmiotowych w zakresie stosunku pracy skarżącego, powinno być poprzedzone badaniem czy został zachowany tryb podjęcia uchwały, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Dopiero bowiem ważnie podjęta uchwała może wywołać jakiekolwiek skutki prawne i być przedmiotem oceny sądu powszechnego.

Zdaniem skarżącego nie można się zatem zgodzić, że art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie mogły być podstawą wniesienia skargi w niniejszej sprawie z uwagi na to, że przedmiotowa uchwała nie kwalifikuje się do aktów z zakresu administracji publicznej lub z innych względów. Przepisy te nie różnicują uchwał, które w tym trybie można zaskarżyć do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Podlaskiego wniósł o jej oddalenie w całości jako nieuzasadnionej. W odpowiedzi podzielono stanowisko Sądu zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz zwrócono uwagę na fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., do którego skarżący wniósł odwołanie od przedmiotowej uchwały, postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania, wskazując, że uchwała ta stanowi czynność prawną dokonaną w ramach stosunku pracy i nie ma przymiotu decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie występują, należało więc odnieść się do podstaw kasacji.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy uchwała z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...], podjęta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. u. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) i art. 15 ust. 1, 3 i 5 pkt 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz na podstawie art. 70 i 167¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tj. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) przez organizatora samorządowej działalności kultury, którym w niniejszej sprawie jest Zarząd Województwa Podlaskiego, odwołująca dyrektora naczelnego i artystycznego instytucji kultury, jaką jest O. w B., jest aktem z zakresu administracji publicznej i w konsekwencji podlega kognicji sądów administracyjnych.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku uchwała ta nie jest aktem z zakresu administracji publicznej i nie podlega kontroli sądu administracyjnego, a właściwym do oceny jej legalności jest wyłącznie sąd powszechny. Stanowi ona bowiem cywilnoprawne oświadczenie woli pracodawcy i wywołuje wyłącznie skutki cywilnoprawne w postaci rozwiązania stosunku pracy z powołania (art. 70 § 1 Kodeksu pracy). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w niniejszym składnie nie podziela powyższego stanowiska.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie województwa, samorząd województwa wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zarząd województwa, jako organ samorządu województwa (art. 15 ww. ustawy), wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 41 ust. 1 przywołanej ustawy). Zgodnie natomiast z art. 41 ust. 2 pkt 6 tej ustawy, do zadań zarządu województwa należy w szczególności kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Z powyższych przepisów wynika, że zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych należy do zadań publicznych samorządu województwa, do wykonywania których powołany jest Zarząd województwa. Powołane wyżej przepisy mają charakter przepisów ustrojowych, określających wykonawczy charakter funkcji Zarządu. Przepis art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ma natomiast charakter przepisu prawa materialnego, o którym mowa w ww. art. 6 ust. 1 pkt 1, konkretyzującego zadania i kompetencje organów administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w niniejszym składzie stoi zatem na stanowisku wyrażonym już uprzednio przez ten Sąd w wyroku z dnia 12 maja 2003 r. (II SA/Łd 548/03), iż organizowanie i prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem administracji publicznej, w tym samorządu terytorialnego, wykonywanym w formach i na zasadach określonych ustawowo. Powołane w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały przepisy mają charakter publicznoprawny - taki sam charakter ma zadanie organów administracji publicznej występujących w roli organizatora kultury.

Zwrócić należy również uwagę fakt, że zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Sądy administracyjne, a wcześniej także Sąd Najwyższy, zajmują stanowisko, iż czynności urzędowe podejmowane przez organ samorządowy w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 598/10; z dnia 19 listopada 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1597/02; uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96; postanowienie SN z dnia 13 stycznia 2000 r., sygn. akt III RN 123/99).

Przyznać należy rację Sądowi I instancji, że kwestia charakteru aktów powołania na stanowiska dyrektorów (kierowników) samorządowych jednostek organizacyjnych była, zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego, sporna. Ostatecznie utrwalone zostało jednak stanowisko o ich podwójnym charakterze jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy. Należy przy tym podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2526/11, w którym wskazano, że "podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony przesądza o objęciu go nadzorem wojewody a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (sądów pracy). Taką wykładnię potwierdza nowelizacja ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z dnia 31 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 1230). W obecnym brzmieniu (od 1 stycznia 2012 r.) ust. 7 art. 15 stanowi, że w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy. W innych zatem, uregulowanych ustawą, sprawach trybu i powoływania dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko, wywołujące skutki także w sferze prawa pracy." W wyroku NSA z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 23/10, powoływanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Sąd odstąpił zatem od wykształconej linii orzeczniczej a jego stanowisko nie znalazło aprobaty w orzecznictwie sądowym.

Przedmiotem badania Sądu administracyjnego dokonującego oceny przedmiotowej uchwały nie będą zatem ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, ale zachowanie wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy tego odwołania. Odwołanie Dyrektora Naczelnego i Artystycznego O. w B. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] przez organ wykonawczy samorządu województwa (Zarząd Województwa Podlaskiego) jest bowiem czynnością służącą realizacji zadań tego samorządu, mającą znamiona działań z zakresu publicznej administracji samorządowej. Skarga na uchwałę podjętą przez organy samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej stanowi natomiast jedną z form gwarancji prawnych realizacji demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę praworządności, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej winny być zatem zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu (uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08).

Zasadnie zatem zarzucono Sądowi I instancji naruszenie, przed odrzucenie skargi na przedmiotową uchwałę, art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem żaden z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości zasądzenia bądź zwrotu kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi. Koszty te będą przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi.