Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1447/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant st.sekr.sąd. Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi G. G. i A. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 1447/19

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], znak: [...] Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U.z 2018 r., poz. 1202), po rozpatrzeniu odwołania G. G. i A. G. od decyzji Starosty [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i dzielenia pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W dniu 25 stycznia 2019 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek G.G. i A. G. (dalej: "inwestorzy") o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m³ w zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, na działce nr [...] położonej w miejscowości N., gm. S.

Postanowieniem z [...] marca 2019 r. organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek opracowania dokumentacji projektowej zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla wsi No., dołączenia uzgodnienia projektowanej lokalizacji budynków w kolizji z istniejącą linią napowietrzną SN 15 kV z zarządcą linii energetycznej, a także wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy wnioskiem a częścią opisową w zakresie sposobu odprowadzania ścieków. Równocześnie organ wskazał, że powyższe braki mają zostać uzupełnione do 18 marca 2019 r.

W odpowiedzi na wezwanie inwestorzy pismem z 7 marca 2019 r. nadesłali uzupełnione 4 egzemplarze projektu budowlanego dołączając dodatkowo zarządzenie nr [...] Wójta Gminy S. z [...] marca 2019 r. w sprawie ustalenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego na terenie Gminy. Dodatkowo przy piśmie z 13 marca 2019 r. nadesłali zaświadczenie Wójta Gminy S. z dnia 11 marca 2019 r. o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla wsi N.

Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Starosta [...] odmówił zatwierdzenia wskazanego projektu i udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na:

- brak zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla wsi N. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2005 r., (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), w zakresie lokalizacji inwestycji na terenie RP - terenie rolnym bez prawa zabudowy budynkami,

- brak uzgodnienia projektowanej lokalizacji budynku w kolizji z istniejącą linią napowietrzną SN 15kV z zarządcą linii energetycznej - art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.).

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli, pismem z 11 kwietnia

2019 r., inwestorzy zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, a także przepisów prawa procesowego. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu wskazał, że na gruncie art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

- zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

- zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi,

- kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7,

- wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7,

- spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. z 2017 r., poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W przedmiotowej sprawie Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nałożył na inwestorów obowiązek doprowadzenia dokumentacji projektowej do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w ocenie organu I, jak i II instancji inwestor nie wypełnił nałożonego na niego obowiązku. Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla omawianego terenu wynika, że działka przedmiotowej inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonym na mapie ewidencyjnej jako RP. Zgodnie zaś z § 4 ust. 11 omawianego planu dla terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej RP wyznaczonym w planie tereny rolne bez prawa zabudowy budynkami oznaczone na rysunku planu symbolem RP - podstawowe przeznaczenie terenów pod uprawy polowe. Na tych terenach dozwolone jest lokalizowanie urządzeń sportu, turystyki i wypoczynku oraz urządzenie ciągów spacerowych wzdłuż cieków wodnych, a także lokalizacja obiektów melioracji wodnej i urządzeń lokalnej infrastruktury technicznej. Dopuszcza się również przedłużenie istniejącego siedliska w zabudowie zagrodowej MR tylko i wyłącznie dla potrzeb budowlanych rolnika. Dopuszcza się budowę płyt gnojowych dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa rolnego. Z kolei istniejące siedliska zabudowy zagrodowej mogą być modernizowane, mogą być budowane nowe budynki, a istniejące mogą być rozbudowane i przebudowane. Organ II instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie występuje nowa zabudowa siedliskowa, a – zgodnie z powyższymi ustaleniami - siedlisko to teren o charakterze kameralnym (prywatnym), na którym posadowiony jest dom mieszkalny, gdzie koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane są elementarne potrzeby życiowe, a zabudowa zagrodowa to siedlisko wraz z zabudowaniami gospodarczymi.

Z uwagi na fakt, że przedmiotowa zabudowa siedliskowa przeznaczona jest na gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1405), za gospodarstwo rolne uważa się gospodarstwo w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. Ponadto definicja rolnika indywidualnego wskazuje, że jest to osoba fizyczna będąca właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadająca kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkała w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo (art. 6 powyższej ustawy). Rolnikiem indywidualnym nie może być więc spółka, spółdzielnia, inne osoby prawne, wszelkiego typu jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Jednocześnie samo posiadanie lub własność gospodarstwa rolnego nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nią, wykonanie działalności rolnej, co obejmuje również podejmowanie decyzji dotyczących prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie. Z kolei w przedmiotowej sprawie inwestorzy z wnioskiem o pozwolenie na budowę, jako osoby fizyczne, nie przedłożyli oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego, poświadczonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) dla potrzeb budowy siedliskowej zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

W związku z powyższym w ocenie Wojewody [...] planowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m³ w zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych nie stanowi tworzenia nowego siedliska zabudowy zagrodowej. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż 2 lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Przez samodzielny lokal mieszkalny zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 716) należy rozumieć wydzieloną trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Równocześnie aby lokal został uznany za lokal mieszkalny zgodnie z § 92 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia

2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mieszkanie, oprócz pomieszczeń mieszkalnych, powinien zawierać kuchnię lub wnękę kuchenną, łazienkę, ustęp wydzielony lub miskę ustępową w łazience, przestrzeń składowania oraz przestrzeń komunikacji wewnętrznej. W niniejszej sprawie, na rzucie parteru (co potwierdza rzut stanowiący część projektu architektoniczno-budowlanego) znajdują się pomieszczenia służące zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych wraz z aneksami kuchennymi, łazienką i komunikacją. Dodatkowo przedmiotowa inwestycja ma bezpośrednie wejście do każdego lokalu wraz z pokojami rekreacyjnymi, które pozwalają na wyodrębnienie czterech samodzielnych lokali mieszkalnych.

Równocześnie zgodnie z art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025) za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Natomiast przez zabudowę zagrodową należy rozumieć zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie. Zabudowę zagrodową należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza.

Dodatkowo organ II instancji podniósł, że wniosek o pozwolenie na budowę nie zawiera oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem odpisów formalnych przedłożonych dokumentów. Zgodnie z art. 76a § 2 k.p.a. zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Wskazane dokumenty znajdujące się w projekcie budowlanym zostały dołączone jako kopie, co nie spełnia opisanych wymagań.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że pozostałe zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. i ustawy – Prawo budowlane nie znajdują potwierdzenia i nie mogą mieć wpływu na zmianę podjętego rozstrzygnięcia.

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli G. G. oraz A. G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi:

- naruszenie art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji odmownej, podczas gdy planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone przepisami,

- naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w stwierdzeniu przez organ II instancji, że planowana inwestycja nie stanowi tworzenia nowego siedliska zabudowy zagrodowej, ponieważ inwestorzy nie przedłożyli oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa poświadczonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), podczas gdy organ I instancji nie wezwał skarżących do uzupełnienia wniosku w tym zakresie,

- utrzymanie przez organ odwoławczy decyzji odmownej w mocy, podczas gdy Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nałożył na inwestorów obowiązek opracowania dokumentacji projektowej w sposób nazbyt ogólny, nie pozwalający w istocie na wykonanie tego zobowiązania,

- naruszenie art. 6 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmownej z. uwagi na brak zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy:

a) zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla wsi N. na terenach oznaczonych symbolem RP dopuszcza się zabudowę zagrodową dla rolnika posiadającego gospodarstwo rolne o powierzchni większej niż średnie gospodarstwo rolne w gminie S.,

b) organy nie wzięły pod uwagę, że planowana inwestycja pozostaje w funkcjonalnym związku z działalnością rolniczą prowadzoną przez skarżącego (skarżący jest rolnikiem posiadającym gospodarstwo rolne o powierzchni większej niż średnie gospodarstwo w Gminie) na innych działkach rolnych położonych w obrębie gminy S.,

c) organy nie wzięły pod uwagę, że II etap realizacji przedmiotowej inwestycji zakłada budowę budynku selekcji i pakowania pomidorów oraz budynek przechowalni i chłodni pomidorów,

d) organy zinterpretowały pojęcie "zabudowy zagrodowej" w sposób mający odpowiadać ich rozstrzygnięciom, przy czym organ odwoławczy wprost stwierdził, że brak jest definicji legalnej gospodarstwa zagrodowego,

- naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne, przyjęcie że skarżący nie prowadzą gospodarstwa, w sytuacji gdy nie byli oni wzywani do złożenia oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa, poświadczonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta),

- naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 § 1 oraz w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmownej ze względu na brak zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy organ I instancji dokonał własnej, subiektywnej oceny celu planowanej inwestycji, która w rzeczywistości nie ma związku z zamierzeniem budowlanym inwestorów,

- naruszenie art. 7 i 80 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmownej, podczas gdy z zaświadczenia Wójta Gminy S. z dnia [...] marca

2019 r., nr [...] wynika, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ I instancji, że w przedmiotowej sprawie istnieje kolizja pomiędzy planowaną inwestycją, ą istniejącą linią elektroenergetyczną 15 kV, pomimo odmiennej opinii energetyka zawartej w projekcie budowlanym,

- naruszenie art. 7 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez Wojewodę [...] do wszystkich zarzutów stawianych w odwołaniu,

- naruszenie art. 64 § 2 w zw. z art. 76a § 2 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a, poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmownej ze względu na brak oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem odpisów poszczególnych dokumentów, podczas gdy organ I instancji nie wezwał inwestorów, którzy w niniejszej sprawie działali bez profesjonalnego pełnomocnika, do uzupełnienia wniosku w tym zakresie, a także z uwagi na fakt, że brak właściwego uwierzytelnienia powoduje jedynie, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego, zaś jeden z wymienionych przez organ dokumentów (uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r.) jest aktem prawa miejscowego a zatem nie stanowi dowodu, lecz źródło prawa.

W uzasadnieniu skarżący rozwinęli zarzuty prezentowane w skardze. Podkreślili, że Starosta [...] w postanowieniu z [...] marca 2019 r. sformułował wezwanie w sposób zbyt ogólny i z góry uniemożliwiający jego wykonanie. Ponadto Starosta [...] w powyższym postanowieniu nie wskazał na podstawie którego przepisu szczególnego formułował żądanie przedłożenia uzgodnienia z zarządcą linii energetycznej, przez co można dojść do wniosku, że po stronie skarżących taki obowiązek w ogóle nie istniał. Równocześnie skarżący podkreślili niespójność w wezwaniu Starosty [...] z późniejszymi argumentami, na podstawie których odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019r. Nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i dzielenia pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m³ w zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, na działce nr [...] położonej w miejscowości N., gm. S..

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

Z powyższego wynika, że dopuszczalność realizacji inwestycji projektowanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności uzależniona jest od zgodności projektu budowlanego z jego postanowieniami. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem obszar działki objętej inwestycją podlega postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości, nie mogą być przedmiotem wykładni rozszerzającej. Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), jest jedną z ustaw, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji, ograniczających własność. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 przywołanej ustawy, został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość. Należy przy tym mieć na względzie, że – co już wyżej wskazano - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo.

Trzeba także podkreślić, że zapisy i ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiążą organ architektoniczno-budowlany prowadzący postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla wsi N. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z [...] czerwca 2005r. wynika, że działka objęta planowaną inwestycją znajduje się na obszarze oznaczonym na mapie ewidencyjnej jako RP. Zgodnie zaś z § 4 ust. 11 omawianego planu dla terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej RP wyznaczonym w planie tereny rolne bez prawa zabudowy budynkami oznaczone na rysunku planu symbolem RP - podstawowe przeznaczenie terenów pod uprawy polowe. Na tych terenach dozwolone jest lokalizowanie urządzeń sportu, turystyki i wypoczynku oraz urządzenie ciągów spacerowych wzdłuż cieków wodnych, a także lokalizacja obiektów melioracji wodnej i urządzeń lokalnej infrastruktury technicznej. Dopuszcza się również przedłużenie istniejącego siedliska w zabudowie zagrodowej MR tylko i wyłącznie dla potrzeb budowlanych rolnika. Dopuszcza się budowę płyt gnojowych dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa rolnego. Z kolei istniejące siedliska zabudowy zagrodowej mogą być modernizowane, mogą być budowane nowe budynki, a istniejące mogą być rozbudowane i przebudowane.

Jeśli dla ustalenia zgodności z planem ma znaczenie rodzaj projektowanego obiektu budowlanego, to w ramach badania, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), organ administracji ma obowiązek ustalenia rzeczywistego rodzaju projektowanego obiektu.

Jest oczywiste, że od szczegółowej kontroli nie zwalnia organu ustalenie samej nazwy obiektu podanej w projekcie budowlanym i we wniosku o pozwolenie na budowę.

W przypadku obiektu określonego przez inwestora jako budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie zagrodowej w gospodarstwach, należy ustalić przede wszystkim rzeczywistą funkcję, jaką projektowany budynek będzie spełniał. Według § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przeznaczenie i program użytkowy obiektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1935), opis techniczny projektu budowlanego ma określać przeznaczenie i program użytkowy obiektu budowlanego ( vide wyrok NSA z 18 stycznia 2019r. , II OSK 606/18).

W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organów, że analiza projektu budowlanego prowadzić musi do wniosku, iż planowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m³ w zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych nie stanowi tworzenia nowego siedliska zabudowy zagrodowej.

Mianowicie w myśl § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie , przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

W wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, LEX nr 477263, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Domy mieszkalne jednorodzinne (budownictwo zagrodowe) wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeśli zamieszkałe są przez rolników i służą obsłudze gospodarstwa rolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 1998 r., II SA 713/98, LEX nr 41767). Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 803 z późn. zm.) – dalej u.k.u.r., przez pojęcie "gospodarstwa rolnego" należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. W myśl art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) – dalej k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (art. 461 k.c.).

Prowadzi to do wniosku, że zabudowa zagrodowa jest zabudową skoncentrowaną wokół jednego miejsca, które można nazwać podwórzem lub zagrodą. Zagroda pełni dwie funkcje – jest to miejsce zamieszkania rolnika i jego rodziny, a zarazem miejsce pracy. Oznacza to, że budynkowi mieszkalnemu powinny towarzyszyć budynki gospodarcze, budynki inwentarskie, a także inne budowle potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Przy czym zabudowa zagrodowa musi być związana z gospodarstwem rolnym. Ustawodawca mówi ogólnie o gospodarstwie rolnym, nie wyróżniając jakiegoś specjalnego miejsca w tym gospodarstwie. Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane zabudowa zagrodowa może istnieć tylko w ramach działki siedliskowej, przy czym brakuje ustawowej definicji działki siedliskowej.

Należy więc uznać, że zabudowa zagrodowa to zespół budynków, w skład którego powinien wchodzić co najmniej budynek mieszkalny i gospodarczy lub inwentarski. Ponadto inwestycja musi być związana z hodowlą, produkcją rolną, ogrodniczą lub leśną.

Zabudowa siedliskowa przeznaczona jest na gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika. Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego określa, co należy rozumieć pod pojęciem gospodarstwo rolne i jakie wymogi należy spełnić, by kwalifikować się jako rolnik.

W świetle prawa gospodarstwem rolnym nazywamy teren o powierzchni min. 1 ha użytków rolnych, natomiast rolnikiem jest osoba, która przez minimum 5 lat prowadziła lub pracowała w gospodarstwie rolnym lub która ma chociażby zasadnicze wykształcenie rolnicze i która dysponuje gruntem rolnym w formie własności, wieczystego użytkowania czy dzierżawy.

Zabudowa siedliskowa obejmuje budowę domów jednorodzinnych o przeznaczeniu mieszkalnym oraz budowę budynków gospodarczych, jak stajnia, obora, magazyny itp.

Jak wyjaśnił to NSA w wyroku z dnia 24 października 2012r. w sprawie sygn.akt II OSK 1174/11 "siedliskiem jest działka gruntu, na której znajdują się, a więc istnieją, użytkowane zabudowania, w szczególności budynek mieszkalny, zabudowania gospodarcze, budynki rolnicze czy też sam budynek mieszkalny. Jest to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony pod zabudowania zabezpieczające działalność rolniczą. Istniejącym siedliskiem rolnym jest miejsce stanowiące zaplecze gospodarstwa, zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz innymi budynkami gospodarczymi i rolnymi, czy też samymi zabudowaniami gospodarczymi i inwentarskimi, służące do racjonalnego prowadzenia gospodarstwa. Siedliskiem nie są natomiast same grunty, nawet wykorzystywane rolniczo".

Analiza związku pomiędzy określeniami "zabudowa zagrodowa" i "działka siedliskowa" prowadzi do wniosku, że pojęcia te w pełni korelują ze sobą. "Zabudowa zagrodowa" to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej".

Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażone prze sądy administracyjne ,że działka siedliskowa jest miejscem o charakterze kameralnym czy prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie i w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane elementarne potrzeby życiowe. Kwalifikowanie danego miejsca jako działki siedliskowej wynika albo ze sposobu jego zagospodarowania, już istniejącego, albo z przeznaczenia tego miejsca w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Konkludując stwierdzić należy, że w świetle zarówno dość jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, rozumienia potocznego oraz aktów normatywnych, które naprowadzają na prawidłowe rozumienie pojęcia zabudowy zagrodowej - za zabudowę zagrodową można uznać zabudowania złożone z budynku mieszkalnego, budynków inwentarskich oraz gospodarczych, położonych w obrębie jednego podwórza. Charakterystyczne przy tym jest jednak funkcjonalne powiązanie budynku mieszkalnego z gospodarstwem rolnym.

Z tych wszystkich względów należy więc uznać, że zaprojektowanie obiektu budowlanego o pow. zabudowy- 1376 m2, zakładającego istnienie 4 wiatrołapów, 4 pokojów dziennych, 3 aneksów kuchennych, 1 kuchni, 12 pokoi, 4 pomieszczeń komunikacyjnych, 4 łazienek, 4 WC, 3 pralni, 4 kotłowni, 2 garaży ,4 miejsc postojowych, połączonych ze sobą łącznikami wskazuje na możliwość wyodrębnienia 4 samodzielnych lokali mieszkalnych, a także wydzielenia czterech oddzielnych budynków.

Podkreślenia także wymaga, że jak słusznie wskazał organ odwoławczy, inwestorzy nie przedłożyli oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego, poświadczonego przez wójta dla potrzeb budowy siedliska zgodnie z art. 7 ust 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Odnosząc się do podniesionej przez skarżących kwestii, że zatwierdzone zamierzenie budowlane stanowi etap większej inwestycji w ramach której ma powstać w przyszłości także budynek selekcji i pakowania pomidorów ( w perspektywie II etap) oraz budynek przechowalni i chłodni pomidorów ( w perspektywie II etap), to wskazać należy, etapowanie inwestycji nie może naruszać podstawowych zasad procesu inwestycyjno-budowlanego. Potwierdzeniem tego jest treść art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego stanowiącego, że jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego.

W świetle powyższych uwag za niedopuszczalne zdaniem Sądu uznać należało, że inwestor nie określił, ani we wniosku o pozwolenie na budowę ani w projekcie, że dotyczy on I etapu inwestycji, a nadto ,że obejmuje ono inwestycję ,która w zaprojektowanym kształcie pozostaje w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przyjęta przez inwestorów kolejność realizacji zamierzenia inwestycyjnego zmierza do obejścia zapisów prawa miejscowego, co nie mogło spotkać się z aprobatą organów architektoniczno-budowlanych. Planowana inwestycja nie jest funkcjonalnie powiązana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, na co wskazuje bez wątpienia sam projekt budowlany, bowiem ma wyłącznie charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, której nie można realizować na gruntach rolnych.

Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2014r. sygn.akt II OSK 316/13, że "wprawdzie zabudowa jednorodzinna jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu tj. zamieszkiwaniu, to jednak z uwagi na odmienny sposób zagospodarowania terenu, nie można przyjąć, że przedmiotowa inwestycja, stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, dlatego też występowanie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej, albowiem nie jest jej kontynuacją. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się względem siebie, co do parametrów i cech zabudowy, te odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu’’. Przy czym w przypadku zabudowy zagrodowej dominującą funkcją jest nie funkcja mieszkaniowa , lecz utrzymywanie produkcji rolnej ( vide wyrok NSA z 27 lutego 2014r., sygn.akt II OSK 2333/12).

Podobnie negatywnie ocenić należy zarzut skarżących dotyczący tego, iż zabudowa zagrodowa nie musi mieścić się obrębie jednego podwórza, tymczasem zabudowa zagrodowa to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położony w obrębie jednego podwórza, bowiem służą obsłudze konkretnego gospodarstwa rolnego.

Należy także podkreślić, że w procesie inwestycyjnym to właśnie do organów architektoniczno-budowlanych, zgodnie z art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, należy samodzielna ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie więc przez Wójta Gminy S. zaświadczenia z 11 marca 2019r., nie pozbawia właściwych organów prawa oceny w ramach kompetencji ustawowych.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa i to w stopniu wymagającym usunięcia ich z obrotu prawnego.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2018r., poz. 1302) – orzeczono jak w sentencji wyroku.