Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 239/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6134 Obszary ograniczonego użytkowania
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. c
journal: Dz.U. 1991 nr 114 poz 492
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie NSA Małgorzata Gorzeń WSA Mariola Jaroszewska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 31 lipca 2001 r., nr [...] w sprawie uznania niektórych obszarów za użytki ekologiczne 1/ stwierdza nieważność punktu 1 Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, 2/ zasądza od Rady Miejskiej na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. (dalej jako "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 31 lipca 2001 r., nr XLIII/233/2001 w przedmiocie uznania niektórych obszarów za użytki ekologiczne, w zakresie pkt 1 Załącznika nr 1 do uchwały, domagając się stwierdzenia nieważności tej części skarżonego aktu.

W skardze zarzucono naruszenie:

1. zasady określoności przepisów prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 32 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 1991 r. nr 114, poz. 492 ze zm.), dalej jako u.o.p., poprzez nieprecyzyjne określenie obszaru, na którym ustanowiono użytek przyrody ekologiczny,

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 30 ust. 1 u.o.p. poprzez ustanowienie użytku ekologicznego pomimo niespełnienia przesłanki materialnej do wydania tego aktu wykonawczego, polegającej na istnieniu obszaru zasługującego na ochronę,

3. art. 21 i art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji z dn. 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284 ze zm.) poprzez ograniczenie prawa własności przedmiotowego obszaru w sposób nieprzydatny i zbędny dla ochrony środowiska,

4. zakazu nadmiernej ingerencji wywodzonym z art. 2 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności przedmiotowego obszaru w sposób nadmierne ograniczający to prawo.

Ponadto, w odniesieniu do § 2 pkt 1-2 i pkt 9 uchwały strona skarżąca zarzuciła sprzeczność z art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 230; uchylona) poprzez ustanowienie zakazów uniemożliwiających wykonanie obowiązku nałożonego ustawą.

Ponadto Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy sygn. akt II SA/Gd 542/18 oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi Spółka podała, że zaskarżoną uchwałą organ uznał za użytki ekologiczne obszary mające istotne znaczenie dla zabezpieczenia bogactwa flory i fauny, wymienione w załączniku nr 1 do uchwały. Załącznik ten przedstawia w formie tabeli nazwy obiektów ("[..]" i "[..]"), przedmiot ochrony (w obu fauna i flora), ich położenie ("część działki geodezyjnej [..]" i "część działki geodezyjnej [..]"), a także właściciela i zarządcę (w obu wypadkach: Skarb Państwa, B. i A.). Skarżąca Spółka jest właścicielem działki nr [..], która w dacie podejmowania uchwały miała numer [..], a zaskarżona uchwała zmienia jej sytuację prawną, gdyż przed jej uchwaleniem strona mogła bez ograniczeń dysponować swoją własnością, a także wykonywać obowiązki nałożone na nią w ustawie – Prawo wodne. Świadczy to o posiadaniu przez Spółkę legitymacji skargowej.

Zdaniem skarżącej uchwała w przedmiocie uznania niektórych obszarów za użytki ekologiczne powinna precyzyjnie określać ich granice terytorialne, np. po granicach ewidencyjnych działek, poprzez określenie numerów działek, poprzez wskazanie punktów geodezyjnych, wreszcie po granicach naturalnych biegnących w terenie, np. rzeki, drogi itp. Dopuszczalnym jest nawet przecinanie działek geodezyjnych. Bezwzględnie natomiast koniecznym jest precyzja tych granic. Absolutnie niewystarczającym jest przy tym podanie nazwy obiektu geograficznego oraz jego powierzchni. Niewątpliwie określenie położenia formy ochrony przyrody, w tym jej granic, ma bardzo istotne znaczenie dla właściciela gruntów na których jest ona ustanowiona. Ma on bowiem prawo wiedzieć na jakiej części swojego gruntu podlega ograniczeniom, a na jakich nie, szczególnie, że jest zagrożony karami na wypadek niezastosowania się do ustanowionych ograniczeń. Tymczasem w niniejszej sprawie w załączniku nr 1 do uchwały, w odniesieniu do działek nr [..] i [..] wskazano jedynie, że ma to być "część" tych działek, lecz nie sposób ustalić, jaka część wskazanych gruntów jest uznawana za użytek ekologiczny. W konsekwencji należy uznać, że położenie przedmiotowego użytku ekologicznego zostało wyznaczone w sposób niedookreślony.

Spółka zauważyła też, że nie została spełniona przesłanka materialna uznania obszaru za użytek ekologiczny, tj. istnienia zasługujących na ochronę pozostałości ekosystemów, mających znaczenie dla zachowania unikatowych zasobów genowych i typów środowisk. W pierwszej kolejności skarżąca wskazała, że wniosek, który zainicjował sporządzenie uchwały, został sporządzony przez członka C. (dalej jako "[..]"), który w dacie jego sporządzania miał 16 lat. Także argumentacja podawana w tym wniosku jest absurdalna, albowiem jak wynika z opinii wykonanej przez biegłego z zakresu ochrony środowiska M. P., znajdującej się w aktach sprawy sygn. II SA/Gd 542/18, na obszarze całej działki w 2001 r. nie stwierdzono fauny i flory mogącej stanowić użytek ekologiczny w rozumieniu ustawy, zaś pozostałe z występujących tam gatunków zwierząt to niechronione gatunki łowne, gatunki, które i tak były pod ścisłą lub częściową ochroną i gatunki pospolite.

W związku z tym w sprawie należy ustalić, czy ustanowienie użytku ekologicznego na wyznaczonym obszarze zostało należycie udokumentowane pod względem chronionych ustawowo walorów przyrodniczych i wykazanie, że na konkretnej działce znajdują się szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze. Dla uchwalenia tego typu ochrony konieczne jest przeprowadzenie aktualnych badań fauny i flory, i zgromadzenie odpowiednich materiałów, np. inwentaryzacji, opinii, ekspertyz itp. Następnie należy ustalić katalog możliwych do zastosowania środków, które będą służyć osiąganiu celu publicznego jakim jest ochrona przyrody, gdyż ustanowienie form tej ochrony nie może być pozostawione całkowitej uznaniowości i dowolności organów. Należy więc zbadać, czy wydanie przedmiotowego aktu jest zgodne z zakazem nadmiernej ingerencji w prawo własności i zasadą proporcjonalności.

Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika jedynie, że przedmiotowy obszar ma rzekomo istotne znaczenie dla zabezpieczenia bogactwa flory i fauny, charakteryzuje się wybitną wartością przyrodniczą, a występujące tam gatunki roślin i zwierząt zasługują na ochronę. Nie wynika natomiast w szczególności, jakie to gatunki flory i fauny miałyby na przedmiotowym obszarze występować, ani dlaczego miałyby one zasługiwać na ochronę. Zaskarżona uchwała opiera się przy tym wyłącznie na oświadczeniach osoby fizycznej, reprezentowanej przez nią organizacji oraz popierającej ją organizacji wyższego rzędu. Także z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia 26 czerwca 2001 r., będącego jedynie opinią, i to udzieloną z naruszeniem art. 7 Konstytucji, bo bez podstawy prawnej, nie wynika zaś, jakie "cenne walory przyrodnicze" miałby posiadać przedmiotowy obszar.

Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę nie wiedziała zatem i nie rozstrzygnęła, jakie gatunki roślin i zwierząt miałyby znajdować się na przedmiotowym obszarze. Tymczasem analiza praktyki orzeczniczej wskazuje, że niemal zawsze w celu utworzenia użytku ekologicznego powoływano biegłego z zakresu ochrony środowiska, w celu sporządzenia ekspertyzy. W niniejszej sprawie takich działań nie podęto, jak również organ nie uargumentował swojego stanowiska, zatem kwestionowany akt cechuje się dowolnością.

Skarżąca zwróciła także uwagę, że zaskarżona uchwała powtórzyła wszystkie ustawowe zakazy, jakie mogą obowiązywać na obszarze użytku ekologicznego, przy czym ustanowiono m.in. zakaz wykonywania prac ziemnych trwałe zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem obiektów związanych z bezpieczeństwem przeciwpowodziowym (§ 2 pkt 2 uchwały), podczas gdy ustawa uprawniała do ustanowienia takiego zakazu w brzmieniu "z wyjątkiem obiektów związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym".

Wreszcie skarżąca podniosła, że na obszarze, na którym ustanowiono użytek ekologiczny (obecna działka nr [..]) znajdują się urządzenia melioracji wodnych szczegółowych – rowy oraz drenowania, natomiast zgodnie z uprzednio obowiązującą ustawą – Prawo wodne utrzymanie i eksploatacja stacji pom dostarczających do deszczowni oraz urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należało do zainteresowanych właściciele nieruchomości. Ustanowiony w uchwale zakaz przekształcania obiektu, zniekształcania rzeźby terenu oraz dokonywania zmian stosunków wodnych uniemożliwiają skarżącej utrzymanie i eksploatację urządzeń melioracji.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez Burmistrza Miasta, wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie nieprecyzyjnego określenia obszaru, na którym ustanowiono użytek ekologiczny organ wskazał, że w momencie uchwalania skarżonego aktu, określenie obszaru objętego formą ochrony było wystarczające i znane zarówno wnioskodawcom jak i Gminie oraz skarżącej Spółce. W tamtejszym systemie prawnym załącznik w formie podkładu mapowego z wrysowanym przebiegiem granic obszaru użytku ekologicznego nie był obligatoryjny. Zapis w uzasadnieniu do uchwały wskazujący części poszczególnych działek jako położenie użytku ekologicznego na dzień uchwalania był więc wystarczający i prawidłowy.

Także obszary, które ustanowiono użytkami wpisywały się i nadal wpisują w definicję użytku ekologicznego, co potwierdził Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 26 czerwca 2001 r. Ponadto organ wskazał na wyniki wstępnej waloryzacji ptaków użytku ekologicznego [..], wykonanej na podstawie jednej kontroli w dniu 28 kwietnia 2014 r., z której wynika, że na obszarze użytku zinwentaryzowano 11 gatunków ptaków będących pod ścisłą ochroną. Kontrola ta potwierdziła zatem obecność chronionych na tym obszarze.

Wskazując na protokół ze spotkania na temat projektowanego użytku z dnia 6 lutego 2001 r., którym wzięli udział m.in. przedstawicie Spółki organ wskazał, że Spółka wyraziła zgodę na umiejscowienie dwóch użytków ekologicznych na gruntach których jest dzierżawcą. Uczestnicy spotkania mieli do wglądu wniosek C. i pozostałe materiały, z których wynikało, na jakiej podstawie zostanie ustanowiony użytek i jakie proponuje się zakazy na tym terenie. W protokole tym zawarto też informację, że obszar użytku zostanie wyznaczony po linii brzegowej bez wydzielenia geodezyjnego, a informacje dotyczące użytku ekologicznego powinny zostać zawarte w akcie notarialnym w związku z zaawansowanym procesem w kierunku sprzedaży gruntów Spółce. W związku z tym skarżąca, w 2003 r. nabywając przedmiotowy teren od Agencji, była w pełni świadoma, że na części terenu ustanowiony jest użytek ekologiczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Wskazać też trzeba, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej nr XLIII/233/2001 z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie uznania niektórych obszarów za użytki ekologiczne, a podstawą prawną wniesienia skargi był art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), dalej jako u.s.g. Mając na uwadze fakt, że uchwała ta została podjęta przed dniem 1 czerwca 2017 r., stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyp. sądu) oraz przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (ustawa o samorządzie gminnym – przyp. sądu), w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją.

Badając zatem w pierwszej kolejności dopuszczalność niniejszej skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do sądu jest więc możliwe po spełnieniu określonych w przywołanym przepisie warunków formalnych, do których ustawodawca zalicza, obok wymogu zaskarżenia uchwały lub aktu z zakresu administracji publicznej, również wykazanie się naruszeniem indywidualnego interesu prawnego.

W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że kwestionowany akt należy do kategorii aktów podejmowanych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z treści art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. wynika bowiem, że zadania własne gminy obejmują sprawy m.in. ochrony środowiska i przyrody, natomiast art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. wskazuje, że do wyłącznej właściwości rady gminy (miejskiej) należy stanowienie w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei, w myśl art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W niniejszej sprawie upoważnienie ustawowe dla podjęcia zaskarżonej uchwały wynika z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., nr 99, poz. 1079), dalej jako u.o.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia, który stanowi, że rada gminy może wprowadzić formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 4 i 6, jeżeli wojewoda nie wprowadził tych form.

Zauważyć też trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchwałę podejmowaną w sprawie ustanowienia formy ochrony przyrody za akt prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, i nie jest skierowana do indywidualnie określonego adresata. Akt ten ingeruje także w jedno z podstawowych, chronionych konstytucyjnie praw obywatelskich, jakim jest prawo własności (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1053/10, LEX nr 694431). Co prawda pogląd ten został wyrażony w innym stanie prawnym (w oparciu o zapisy ustawy z dnia 6 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody) oraz dotyczy innej formy ochrony przyrody niż uznanie za użytek ekologiczny (utworzenie parku przyrodniczo-krajobrazowego), jednak w ocenie sądu wskazania w nim zawarte mają walor ogólny uprawniający do wykorzystania go w niniejszej sprawie. Tym bardziej, że w aktualnym stanie prawnym rada gminy ma wyłączne kompetencja dla wprowadzenie ochrony w drodze uznania za użytek ekologiczny.

Spełniony został również wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, co Spółka uczyniła pismem z dnia 11 lutego 2019 r. W związku z tym, że odpowiedź Rady na wezwanie została stronie doręczona w dniu 4 marca 2019 r., wniesienie skargi w dniu 13 marca 2019 r. należy uznać za dokonane w terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., tj. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Dalej rozważenia i wyjaśnienia wymaga spełnienie kolejnego z wymienionych w art. 101 ust. 1 u.s.g. warunków, a więc czy skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały oraz czy zapisy będące przedmiotem kwestionowanej uchwały powodują naruszenie tego interesu skarżącej. Oceniając tę przesłankę trzeba zaznaczyć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, podkreśla się, iż kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Natomiast aby skarga na uchwałę organu mogła zostać uwzględniona należy wykazać, że po stronie organu stanowiącego gminy doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Inaczej mówiąc, rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że dany akt naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skarga nie będzie zaś podlegać uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11, LEX nr 920623).

Badając w niniejszej sprawie legitymację skargową Spółki, sąd miał na uwadze, co wykazała strona skarżąca, że posiada prawo własności nieruchomości obejmujące działkę nr [..] (dawniej [..]). Potwierdza to treść księgi wieczystej nieruchomości nr [..] znajdująca się w aktach sprawy sygn. akt II SA/Gd 542/18. W wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały między innymi na części tej działki ustanowiono użytek ekologiczny podlegający ochronie, z czym związane są określone zakazy w zagospodarowaniu i użytkowaniu tego terenu. W konsekwencji kwestionowany akt wpływa i reguluje możliwość zagospodarowania wskazanej działki, i w ten sposób oddziałuje na sferę praw wynikających z prawa własności i innych praw rzeczowych i obligacyjnych, a poprzez wprowadzenie akcentowanego w skardze zakazu przekształcania obiektu, zniekształcania rzeźby terenu oraz dokonywania zmian stosunków wodnych, co najmniej ogranicza skarżącej możliwość realizacji ustawowego obowiązku utrzymania i eksploatacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych znajdujących się na działce nr [..] – rowów oraz drenowań (vide: pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa z dnia 15 stycznia 2014 r., karta 63 akt sprawy sygn. II SA/Gd 542/18).

Z tych względów sąd uznał spełnienie formalnych przesłanek skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., co otwiera drogę do badania legalności zaskarżonej uchwały.

Jak już wskazano, uchwała podejmowana przez radę na podstawie art. 34 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. c) u.o.p., stanowi akt prawa miejscowego, który ingeruje w jedno z podstawowych, chronionych konstytucyjnie praw obywatelskich, jakim jest prawo własności, w związku z czym kontrola sądowa zaskarżonej uchwały winna być dokonywana szczególnie wnikliwie. Zakres tej kontroli został natomiast ograniczony do badania zgodności aktu z prawem, co zostało sprecyzowane art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi bowiem, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym, w myśl ust. 4, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie więc z wolą ustawodawcy podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, nie typizując jednak takich istotnych naruszeń prawa. Niemniej jednak wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń skutkujących nieważnością uchwały organu gminy, do których należy zaliczyć naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w sprawie uznania niektórych obszarów za użytki ekologiczne sąd w pierwszej kolejności winien więc zbadać zgodność kontrolowanego aktu z przepisami u.o.p., w tym przypadku ustawy z 1991 r., w kontekście podstawy prawnej do ustanowienia omawianej formy ochrony przyrody. Konieczne jest zatem ustalenie, czy utworzenie na wyznaczonym w uchwale obszarze użytku ekologicznego było uzasadnione w tym sensie, że znajdują się tam zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów, mających znaczenie dla zachowania unikatowych zasobów genowych i typów środowisk, oraz że konieczność utworzenia tej formy przyrody została należycie udokumentowana pod względem chronionych ustawowo walorów przyrodniczych. W sytuacji bowiem gdy utworzenie formy ochrony przyrody głęboko ingeruje w prawo własności niezbędnym jest szczegółowe wykazanie, że na konkretnej działce znajdują się szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze. Poprzestanie jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że wartości te występują na obszarze użytku ekologicznego jest w ocenie sądu jednak niewystarczające. Należy też mieć na uwadze, że zgodnie z art. 32 u.o.p. wprowadzenie ochrony przyrody winno zawierać nazwę obszaru lub obiektu, jego położenie, w miarę potrzeb otulinę oraz zakazy dla nich właściwe. Z tego wynika, że ograniczenie prawa własności nieruchomości związane z ustanowieniem użytku ekologicznego musi być również jednoznaczne obszarowo. Właściciel gruntu ma bowiem prawo wiedzieć, na jakiej części nieruchomość podlega ograniczeniom, a na jakich nie, co ma chociażby związek z zagrożeniem karami na wypadek niezastosowania się do ustanowionych ograniczeń. Zatem także i w tym wypadku organ musi szczegółowo ustalić obszar użytku, poprzez wskazanie jego powierzchni oraz określenie, na jakich nieruchomościach bądź ich częściach będzie się on znajdował. Może to w szczególności nastąpić po granicach ewidencyjnych działek, poprzez określenie numerów działek, wskazanie punktów geodezyjnych, czy też po granicach naturalnych biegnących po terenie (np. rzeki, drogi).

Obowiązkiem sądu jest też dokonanie kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z Konstytucją. Jak już wskazano, utworzenie na danym terenie użytku ekologicznego ingeruje w sposób znaczący w konstytucyjnie chronione prawo własności. Przepis art. 21 ust. 1 Konstytucji RP stanowi bowiem, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zgodnie z art. 64 Konstytucji RP każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W związku z tym kontrola zgodności z Konstytucją przedmiotowej uchwały w sprawie ustanowienia formy ochrony przyrody jaką jest użytek ekologiczny, powinna być w szczególności przeprowadzona pod kątem zachowania zasady proporcjonalności, a więc czy konieczność ochrony fragmentów krajobrazu uzasadnia ograniczenie przysługującego skarżącej prawa własności, a także, czy zapisy aktu ingerujące w prawa jednostki spełniają wymóg należytej określoności (art. 2 Konstytucji RP).

Dokonując więc merytorycznej oceny zgodności zaskarżonej uchwały z ustawą o ochronie przyrody z 1991 r. sąd stwierdził na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że nie zostało dostatecznie wykazane, aby na wskazanym w uchwale obszarze użytku ekologicznego [..] znajdowały się podlegające ochronie wartości przyrodnicze o których mowa w art. 30 u.o.p. Zgodnie z definicją użytku ekologicznego zawartą w art. 30 ust. 1 ww. ustawy z 1991 r. użytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów, mających znaczenie dla zachowania unikatowych zasobów genowych i typów środowisk, jak: naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne "oczka wodne", kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nie użytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin i zwierząt, w tym miejsca ich sezonowego przebywania lub rozrodu. Żeby zatem ustanowić formę ochrony przyrody jaką jest użytek ekologiczny, niezbędnym było potwierdzenie, że na danym obszarze występują wymienione w przepisie rodzaje pozostałości ekosystemów, które powinno zostać poparte odpowiednio zebraną dokumentacją. Zatem tylko dokładne wskazanie, co ma podlegać ochronie może umożliwić dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały i co za tym idzie zasadności ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości objętych ustanowionym użytkiem.

Z akt niniejszej sprawy nie wynika, jakie szczególne walory przyrodniczo-krajobrazowe, w szczególności jakie gatunki roślin czy zwierząt znajdują się na tej części działki skarżącej Spółki, która została objęta omawianą formą ochrony przyrody, co czyniłoby zasadnym jej ustanowienie. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest niezwykle skąpe i nie zawiera dostatecznego wyjaśnienia i uargumentowania przyczyn jej podjęcia. Nie wiadomo więc jakim przesłankami kierowała się rada ustanawiając przedmiotowy użytek, skoro w uzasadnieniu wskazuje się jedynie, że przedmiotowe tereny charakteryzują się wybitną wartością przyrodniczą, a występujące tam gatunki roślin i zwierząt zasługują na ochronę. Tymczasem obowiązkiem rady było wskazanie i wyjaśnienie, czego dokładnie dotyczy ochrona i dlaczego akurat na tym terenie jest ona na tyle istotna, że uzasadnia ograniczenie korzystania z nieruchomości należącej do Spółki. Przesłanki i powody ustanowienia użytku ekologicznego winny w ocenie sądu wynikać z odpowiednio zebranego materiału dowodowego, w szczególności z badań środowiskowych, lecz takowymi organ w chwili podejmowania uchwały nie dysponował. Powołanie się na "wyniki wstępnej waloryzacji ptaków użytku ekologicznego [..]", jak podniesiono w odpowiedzi na skargę, nie może stanowić dostatecznie o spełnieniu przesłanki materialnej ustanowienia użytku, gdyż – zgodnie ze wskazaniami organu – dokument ten powstał już po ustanowieniu omawianej formy ochrony przyrody, na podstawie kontroli z dnia 28 kwietnia 2014 r., a zatem nie mógł stanowić podstawy działań rady w roku 2001. Co więcej, twierdzeń organu w tym zakresie nie sposób zweryfikować, albowiem wbrew wskazaniom zawartym w odpowiedzi na skargę, dokumentu tego nie ma w nadesłanych do sądu aktach. Zatem pozostają jedynie pisma wnioskujące utworzenie użytku ekologicznego C., które nie zostały zweryfikowane przed podjęciem uchwały, a w każdym razie nie potwierdza tego przedstawiona sądowi dokumentacja. Poparciem dla ustanowienia spornego użytku ekologicznego jest jedynie pismo informacyjne Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia 1 czerwca 2001 r., z którego jednak nie wynikają żadne informacje odnośnie do tego, jakim szczególnym wymogom określonym w art. 30 u.o.p. tenże użytek odpowiada. Jeżeli zaś uchwała wprowadza na terenie użytku wszystkie ustawowe ograniczenia wynikające z art. 31a u.o.p., a dodatkowo zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody i zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz gospodarki rybackiej, to zasadność jej podjęcia nie powinna budzić wątpliwości z uwagi na zakres ograniczenia w wykonywaniu prawa własności.

Przede wszystkim jednak, zdaniem sądu, trafny okazał się zarzut skargi, że w kontrolowanej uchwale nie sprecyzowano należycie granic i obszaru użytku ekologicznego [..], naruszając tym samym art. 34 ust. 1 w związku z art. 32 u.o.p. W Załączniku nr 1 do uchwały wskazując położenie tego użytku wskazano bowiem jedynie, że znajduje się on na "części działki geodezyjnej nr [..]".W związku z tym z kwestionowanej uchwały nie wynika jednoznacznie, na jakiej części działki o powierzchni 74,9991 ha (vide: księga wieczysta działki nr [..], k. 29-30, akta sygn. II SA/Gd 542/18) został ustanowiony ów użytek ekologiczny, ani jaką zajmuje powierzchnię. W konsekwencji nie sposób też precyzyjnie ustalić, na jakim obszarze nieruchomości obowiązują zakazy związane z istnieniem użytku, które to zakazy ograniczają przysługujące Spółce prawo własności gruntu oraz mają wpływ na realizację przez nią obowiązków związanych z utrzymaniem i eksploatacją urządzeń melioracji wodnych szczegółowych.

Co więcej, zaskarżona uchwała w odniesieniu do położenia użytku ogranicza się wyłącznie do części opisowej, bez graficznego zobrazowania granic i powierzchni obszaru użytku [..]. Wprawdzie przepisy ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. nie nakładały na organ uchwałodawczy obowiązku sporządzania załącznika graficznego do uchwały wydawanej na podstawie art. 34, lecz praktyka uchwałodawcza wskazuje, że załączniki takie były co do zasady sporządzane. Działanie takie w ocenie sądu jest zaś pożądane tym bardziej w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – użytek ekologiczny ma obejmować jedynie nieoznaczoną część danej nieruchomości, a w takiej sytuacji jedynie graficzne zobrazowanie terenu objętego ochroną pozwala jednoznacznie ustalić jego obszar oraz umożliwia właścicielowi gruntu zorientowanie się w tym, w jakim zakresie jego prawa podlegają ograniczeniu.

Takiej oceny sądu co do braku jednoznacznego określenia położenia przedmiotowej formy ochrony przyrody nie zmienia fakt, że w aktach sprawy znajduje się mapa z naniesionym terenem projektowanego użytku (mapka oznaczona numerem 95 w aktach nadesłanych przez organ), gdyż ani z tej mapki ani z treści uchwały nie wynika, aby stanowiła ona załącznik do kwestionowanego aktu, ani że podmioty biorące udział w procedurze ustanawiania użytku, w szczególności właściciele nieruchomości objętych ochroną oraz Spółka jako ówczesny dzierżawca zapoznali się z nią. W protokole ze spotkania na temat użytków sporządzonego w dniu 6 lutego 2001 r. (karta oznaczona numerem 106 przesłanej dokumentacji), w którym uczestniczył prezes "[..]", mówi się wprawdzie "[..] po linii brzegowej (bez wydzielenia geodezyjnego)", co jednak zupełnie nie znalazło precyzyjnego odzwierciedlenia w zaskarżonej uchwale podjętej prawie 5 miesięcy później, wobec czego nie sposób ustalić, jaki faktycznie teren uchwałodawca objął sporną ochroną.

W konsekwencji, w ocenie sądu, wydanie przez Radę Miejską aktu prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, bez jednoznacznego określenia granic obszaru użytku ekologicznego oraz bez dostatecznego wykazania spełnienia merytorycznej przesłanki ustanowienia tej formy przyrody, tj. udokumentowanego istnienia zasługujących na ochronę pozostałości ekosystemów, mających znaczenie dla zachowania unikatowych zasobów genowych i typów środowisk, powoduje sprzeczność tej uchwały w zaskarżonej części z prawem. Sąd nie podziela stanowiska organu, że można takie uchybienia rozpatrywać w kontekście nieistotnego naruszenia prawa. Jak to już zostało zaznaczone, akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i wprowadzanie w drodze takiego aktu zakazów oddziałujących na wykonywanie prawa własności nieruchomości, nie może być odnoszone do nieprecyzyjnie wyznaczonego obszaru, jak również nie może być ustanowione w sposób dowolny, bez dostatecznego oparcia w stanie faktycznym. O ile trzeba się zgodzić się, że art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. c) u.o.p. wprost stanowi, że wprowadzenie użytku ekologicznego następuje w drodze uznania, to nie sposób zaakceptować, aby ustanowienie tego rodzaju formy ochrony przyrody abstrahowało od stanu faktycznego, tj. następowało bez dokładnego zbadania, czy na rozważanym terenie istnieją pozostałości ekosystemów, mających znaczenie dla zachowania unikatowych zasobów genowych i typów środowisk, oraz że zasługują one na ochronę. Aby zatem uwolnić się od zarzutu dowolności w tworzeniu prawa miejscowego zasadnym jest postulat, aby organ uchwałodawczy posiadał na etapie uchwalania użytku ekologicznego aktualne materiały badawcze ujawniające stan fauny i flory na rozważanym terenie oraz wyjaśniające konieczność jej ochrony. Badania środowiskowe pozwoliłyby również na właściwe określenie położenia obszaru podlegającego ochronie oraz na dokonanie właściwego doboru zakazów z art. 31a u.o.p.

Zdaniem sądu w niniejszej sprawie te przesłanki nie zostały spełnione, co świadczy o tym, że zaskarżona uchwała została podjęta dowolnie, a tym samym doszło do rażącego naruszenia art. 34 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 u.o.p.

Ponadto w ocenie sądu brak spełnienia przesłanki materialnej oznacza także, że ustanowienie użytku ekologicznego na nieruchomości należącej do Spółki zostało dokonane z naruszeniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Skoro bowiem skutkiem ustanowienia tej formy ochrony przyrody, niedostatecznie uzasadnionej, jest nałożenie na właściciela określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, do tego bez dokładnego określenia zakresu przestrzennego tych ograniczeń, to w niniejszej sprawie doszło do nadmiernej, nieuprawnionej ingerencji organu uchwałodawczego w konstytucyjnie chronione prawo jednostki. W toku procedury uchwałodawczej organ nie wykazał bowiem, aby niewątpliwy interes publiczny, jakim jest ochrona przyrody uzasadniał po pierwsze wprowadzenie tej formy ochrony przyrody jak i ustanowienie wszystkich możliwych ograniczeń istotnych z punktu widzenia interesu prywatnego. Wobec tego stwierdzić trzeba, że ograniczenie praw przysługujących stronie skarżącej zostało dokonane niezgodnie z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż zostało wprowadzone przepisem prawa miejscowego wydanym z naruszeniem delegacji ustawowej dla działań uchwałodawczych organu oraz nie służyło celowi, jakim jest ochrona środowiska. Co więcej, dokonane na mocy uchwały ograniczenie praw Spółki nastąpiło z naruszeniem zasady określoności przepisów prawa, wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP, albowiem w uchwalonym akcie prawa miejscowego nie określono jednoznacznie obszaru, na którym ustanowiono ów użytek ekologiczny, i na którym właściciela gruntu obowiązują ograniczenia w wykonywaniu prawa własności.

W ocenie sądu, takie działania uchwałodawcze skarżonego organu stoją w sprzeczności z ustanowioną w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ochroną prawa własności.

Końcowo sąd wyjaśnia, że pozostałe dowody w postaci dokumentów wskazane w skardze, a znajdujące się w aktach sprawy sygn. II SA/Gd 542/18, tj. oświadczenie majątkowe G. W., pismo Regionalnego Dyrektora ochrony Środowiska z dnia 8 września 2017 r. oraz ekspertyza M. P. nie są konieczne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W szczególności znaczenia nie ma data urodzenia G. W., która świadczy o tym, że w dniu składania przez niego wniosku o ustanowienie użytku ekologicznego był nieletni. W sprawie ustanowienia użytku ekologicznego organ uchwałodawczy gminy działa z urzędu a nie na wniosek, zatem okoliczności związane ze zdolnością wnioskodawcy do złożenia takiego wniosku oraz prawdziwością wskazanych w nim informacji pozostaje bez znaczenia dla oceny kwestionowanego aktu. Z kolei przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność niemożności istnienia na przedmiotowym terenie pozostałości ekosystemów mających znaczenia dla zachowania unikatowych zasobów genowych i typów środowisk jest niezasadne z tego względu, że dokumentacja ta została sporządzona po podjęciu zaskarżonego aktu i choć odnosi się ona do stanu na rok 2001, to nie sposób mówić w tym wypadku o aktualności tego dokumentu na dzień podejmowania uchwały przez organ, kiedy to badane jest istnienie przesłanki materialnej do ustanowienia użytku ekologicznego. Dodatkowo należy dodać, że skutkiem prawomocnego odrzucenia skargi Spółki w sprawie sygn. akt II SA/Gd 542/18 rada nie miała obowiązku odnoszenia się do tego dowodu, a w niniejszej sprawie nim nie dysponowała.

Z przedstawionych względów kontrolowana uchwała Rady Miejskiej, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna w części zaskarżonej, co do punktu 1 Załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej z dnia 31 lipca 2001 r., nr XLIII/233/2001, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Rady Miejskiej na rzecz skarżącej Spółki kwotę 300 zł, obejmującą uiszczony wpis od skargi.

Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem skarżąca Spółka zgłosiła wniosek o rozpoznanie skargi w tym trybie, a strona przeciwna w wyznaczonym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.