Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 837/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2006-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Protokolant Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Wojciech Grabowski Przewodniczący Sędziowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 roku sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem - oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta E. z dnia "[...]" r. w części dotyczącej przyznania A. Z. dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w dacie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 800 zł łącznie na dzieci N. T. i O. T. W uzasadnieniu podano, iż powołaną decyzją Prezydenta Miasta przyznano A. Z. zasiłek rodzinny w łącznej kwocie 86 zł na dwoje dzieci oraz dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego w łącznej kwocie 800 zł, tj. po 400 zł na każde dziecko. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu 23 grudnia 2005r. do Kolegium wpłynęło pismo z organu pierwszej instancji o rozważenie możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego jako ustalonego niezgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazano, iż z akt sprawy wynika, iż A. Z. w dniu 30 kwietnia 2003r. urodziła dwie córki i przebywała na urlopie wychowawczym w okresie od 28 października 2003r. do 27 października 2006r. Podniesiono, iż stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy. Jednocześnie w ust. 2 tego artykułu ustawodawca ustalił wysokość dodatku w kwocie 400 zł miesięcznie. Wskazano, iż z regulacji tej nie wynika aby ustawodawca ustalił, iż kwota ta przysługuje na każde dziecko, ale nie wynika też aby przysługiwała niezależnie od ilości dzieci, na które urlop przysługuje, a zatem należy sięgnąć do regulacji obejmującej inne dodatki do zasiłku rodzinnego. Wskazano, iż art. 9 ust. 4 ustawy stanowi, iż dodatek z tytułu urodzenia dziecka w przypadku wystąpienia o przysposobienie więcej niż jednego dziecka lub urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu dodatek przysługuje na każde dziecko. Podobnie przy dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka ustawodawca w art. 11a ust. 3 określił, iż dodatek ten przysługuje w wysokości 170 zł miesięcznie na dziecko. Natomiast w ocenie organu nie można przyjąć do porównania dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, chociaż w tym przypadku art. 12a ust. 2 stanowi, iż dodatek w wysokości 50 zł przysługuje na trzecie i następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego. Wskazano, iż pozostałe dodatki o których mowa w art. 13, 14 i 15 ustawy mają charakter zindywidualizowany i odnoszą się do każdego dziecka uprawnionego do zasiłku rodzinnego. Podobnie wygląda sytuacja z jednorazową zapomogą z tytułu urodzenia dziecka, gdyż przyznaje się ją w kwocie 1000 zł na jedno dziecko (art. 15 b ust. 1 ustawy). W związku z tym w ocenie organu ustawodawca ustalił w art. 10 ust. 2 ustawy dodatek w wysokości 400 zł niezależnie od ilości dzieci na który udzielony został ten sam urlop wychowawczy. W związku z tym przyznanie dodatku w wysokości 400 zł na każde dziecko stanowi rażące naruszenie art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Od tej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosła A. Z. reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego M. B., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Podniesiono, iż decyzja będąca przedmiotem wniosku została oparta na uznaniu, iż przyznanie stronie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł na każde z dzieci stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazano przy tym, iż argumentując to rozstrzygnięcie Kolegium odwołało się do analizy innych zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast w orzecznictwie i doktrynie panuje pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa nie może być mowy, w przypadku wydania decyzji sprzecznej z przepisem, co do którego w celu jego zrozumienia konieczne jest przeprowadzenie wykładni innej niż językowa. Skoro zatem odpowiedź na pytanie – co przyznało Kolegium - czy dodatek do zasiłku rodzinnego przysługuje w kwocie 400 zł na każde dziecko, czy też niezależnie od liczby dzieci wymaga przeprowadzenia dodatkowych zabiegów interpretacyjnych, to naruszenie prawa, którego dopuścił się organ przyznający świadczenie nie ma charakteru rażącego. Pełnomocnik strony zarzucił ponadto, iż orzeczenie Kolegium doprowadzi do stwierdzenia, iż A. Z. na należał się żaden dodatek, gdyż wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja stanowiąca podstawę do wypłaty kwoty zarówno 400 zł, jak i 800 zł. Zatem strona została pozbawiona także bezspornej części przysługującego jej świadczenia.

Decyzją z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu ponownie przytoczono treść art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazano, iż ustawodawca nie określił iż dodatek ten przysługuje na każde dziecko. Zatem w sytuacji, gdy w ramach jednego urlopu wychowawczego matka sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem to dodatek ten nie ulega zmianie i wynosi nadal 400 zł miesięcznie. Przyznanie go w innej kwocie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 10 ust. 2 ustawy. Podano, iż wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony organ nie dokonywał wykładni prawa, a jedynie wskazał iż w innych dodatkach do zasiłku rodzinnego ustawodawca, jeśli miał taki zamysł, to wskazał, iż dodatek przysługuje na każde dziecko. Natomiast przy dodatkach określonych w art. 13, 14 i 15 ustawy świadczenia zostały tak zindywidualizowane, iż wyraźnie z nich wynika, iż odnoszą się one do każdego dziecka uprawnionego do zasiłku rodzinnego.

Na decyzję tę skargę wniósł pełnomocnik A. Z. – radca prawny M. B., zarzucając naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł, iż Kolegium nie kwestionując faktu, iż stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest możliwe tylko w przypadku wydania decyzji sprzecznej z literalnym brzmieniem prawa, wskazało iż oczywistym jest iż dodatek przysługuje niezależnie od ilości dzieci. W ocenie pełnomocnika skarżącej ustawodawca nie wyartykułował wprost, iż wysokość dodatku jest niezależna od ilości wychowywanych dzieci. Dlatego ograniczając się do warstwy językowej art. 10 ustawy oświadczeniach rodzinnych nie można udzielić jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o wysokość dodatku w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem. Przedmiotowa regulacja nie jest zatem oczywista, a potwierdza to stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia "[...]"r. w którym wskazuje się na konieczność sięgnięcia do regulacji obejmującej inne dodatki do zasiłku rodzinnego. Natomiast twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w którym Kolegium wskazało, iż nie dokonywało wykładni a jedynie wskazywało w innych dodatkach jeśli ustawodawca miał taki zamysł to wskazał iż dodatek przysługuje na każde dziecko stanowi w ocenie pełnomocnika skarżącej wykładnię a contrario. Podniósł przy tym, iż skoro organ uzasadniając tezę o oczywistości warstwy językowej przepisu musiał uciec się do zastosowania pozajęzykowej metody wykładni prawa, to oczywistość ta jest wysoce wątpliwa. Ponadto w ocenie autora skargi Kolegium złamało zasadę wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przywołanie w uzasadnieniach wydanych przez siebie decyzji wzajemnie wykluczających się argumentów, co podyktowane było chęcią utrzymania wcześniej wydanej przez siebie decyzji bez względu na istnienie postulatu zachowania pewnej logicznej konsekwencji w uzasadnieniach wydawanych rozstrzygnięć. Nie negując zatem faktu, iż decyzja Prezydenta Miasta E. została wydana z naruszeniem prawa pełnomocnik skarżącej zarzucił, iż naruszenie to nie miało charakteru rażącego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze

wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzono, iż ustawodawca nie określił iż dodatek przysługuje na każde dziecko. Zatem w przypadku gdy w ramach jednego urlopu wychowawczego matka sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem to dodatek nie może ulec zmianie. Natomiast odnośnie zarzutu naruszenia art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazano, iż w uzasadnieniach decyzji Kolegium nie ma wzajemnie wykluczającej się argumentacji, gdyż przytaczane są te same argumenty, uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył,

co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy wskazać, iż głównym zarzutem podnoszonym przez pełnomocnika skarżącej jest okoliczność, iż w jego ocenie decyzja, której nieważność stwierdzono została wprawdzie wydana z naruszeniem prawa, ale naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Słusznie podnosi strona skarżąca, iż rażące naruszenie prawa ma miejsce w sytuacji oczywistej sprzeczności treści decyzji z treścią zastosowanego przepisu. W ocenie Sądu taki charakter miało naruszenie prawa w decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta E. w dniu "[...]" r. Wskazać bowiem należy, iż art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228 poz. 2255 ze zm.) jest jasny i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Przepis ten w ust. 1 określa krąg osób, którym przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem, zaś ust. 2 stanowi iż dodatek przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie. Przepis ten ustala zatem w sposób jednoznaczny i kategoryczny kwotę przysługującego świadczenia, nie dając organowi żadnych uprawnień do określenie jej w innej wysokości i nie uzależniając w żaden sposób kwoty dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. Zrozumienie jego treści nie nasuwa zatem wątpliwości i nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych poza zwykłą wykładnią gramatyczną. Wręcz przeciwnie – tylko chęć udowodnienia tezy, iż dodatek taki miałby zależeć od ilości dzieci pozostających pod opieką osoby uprawnionej wymagałaby dokonania wykładni innej niż językowa, a i tak musiałoby w konsekwencji doprowadzić do wniosku, iż nie ma możliwości ustalenia innej kwoty dodatku. Jednakże okoliczność, iż dokonywane są próby interpretacji przepisów, które nie budzą wątpliwości, nie oznacza iż przepisy te takiej wykładni wymagają. Także fakt błędnego zastosowania przepisu przez organ nie świadczy o tym, iż przepis jest niejasny. Nie przesądza o tym także argumentacja podnoszona przez skarżącego, powołującego się na treść uzasadnienia decyzji Kolegium. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" r. Kolegium zawarło stwierdzenie, iż rozstrzygnięcie kwestii dotyczącej wysokości dodatku wymaga sięgnięcia do innych przepisów, lecz rozpatrując sprawę ponownie wyraźnie wskazano, iż przyznanie kwoty innej niż w art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tego przepisu. Przy czym wyjaśniono, iż odnosząc się do innych regulacji ustawowych organ nie dokonywał wykładni prawa, a jedynie miał na celu wskazanie, iż w przypadkach gdy ustawodawca miał zamysł uzależnienia wysokości świadczenia od ilości dzieci wyraźnie go wyartykułował. Nawet gdyby jednak uznać za zasadny zarzut dotyczący niespójności argumentacji zawartej w uzasadnieniach decyzji Kolegium, to i tak nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego do wniosku o ponownego rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Oznacza to, iż ma on charakter środka zaskarżenia. Zatem wprawdzie wniosek jest rozpatrywany przez ten sam organ, lecz podobnie jak w przypadku odwołania nakłada to obowiązek ponownego rozpoznania sprawy merytorycznie. W związku z tym stanowisko organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie musi być identyczne, jak zawarte w pierwotnej decyzji.

Nie można także podzielić zarzutu skarżącej, iż zaskarżoną decyzja wyeliminowano z obrotu prawnego także rozstrzygnięcie prawidłowe, a mianowicie przyznanie jej dodatku w wysokości 400 zł. W treści zaskarżonej decyzji, a także w jej uzasadnieniu wyraźnie wskazano, iż stwierdzenie nieważności dotyczy jedynie łącznej kwoty przyznanego dodatku. Ponadto skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest zawsze konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku, (o ile taki był podstawą wydania nieważnej decyzji) i podjęcia rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Przy czym decyzja taka podlega także środkom zaskarżenia na zasadach określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym w ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W tym stanie rzeczy skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.