Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 48/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 5 października 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Asesor Monika Krzyżaniak (spr.), Asesor Ewa Alberciak, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2005 roku sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowo-Produkcyjnego A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów osób 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz Przedsiębiorstwa Handlowo- Usługowo – Produkcyjnego A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. kwotę 1215 /tysiąc dwieście piętnaście/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

III SA/Łd 48/05

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.), odmówił zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] wydanego na rzecz Przedsiębiorstwa Handlowo – Usługowo –Produkcyjnego A Sp. z o.o. w S. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej S. – P. – P. w zakresie zwiększenia częstotliwości kursowania oraz zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż w dniu 1 lipca 2004r. do Urzędu Marszałkowskiego w Ł. został złożony wniosek PHUP A z S. o zmianę zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej S. – P. – P., przebiegającej przez obszar dwóch powiatów na terenie województwa [...]. Na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o transporcie drogowym Urząd wystąpił o uzgodnienie zmiany zezwolenia do samorządów lokalnych właściwych ze względu na planowany przebieg linii, tj. Starostwa Powiatowego w P. oraz Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w P., działającego w imieniu Prezydenta Miasta P. W dniu [...] Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w P. wydał postanowienie Nr [...] odmawiające uzgodnienia przebiegu w/w linii komunikacyjnej z uwagi na fakt, iż częstotliwość kursowania w niektórych przedziałach czasowych wynosi poniżej 5 minut. Zwiększenie częstotliwości kursowania autobusów na trasie S. – P. – P., biorąc pod uwagę aktualna liczbę 145 autobusów dziennie korzystających z miejskich przystanków autobusowych i częstotliwość ich kursowania spowodowałoby dalsze zatłoczenie ciągów komunikacyjnych, blokowanie zatok przystankowych, a tym samym dezorganizację wykonywania kursów przez autobusy komunikacji miejskiej. Dodano, iż następstwem powyższego jest także wzrost zagrożenia bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego w P. W dniu [...] Starostwo Powiatowe w P. wydało postanowienie Nr [...], pozytywnie opiniujące zmianę zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano również, iż analiza rozkładów jazdy przewoźników wykonujących regularne przewozy osób na linii S. – P. – P., dokonana przez tut. Urząd potwierdziła, że większość kursów zaproponowanych przez PHUP A byłoby wykonywanych w niewielkich odstępach, nawet jednominutowych, przed kursami lub po kursach innych przewoźników. Dodatkowo, organ podniósł, iż wnioskodawca nie dostarczył potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z 3 przystanków autobusowych, znajdujących się na obszarze miasta S. oraz aktualnej umowy określającej zasady korzystania z mienia komunalnego na terenie gminy S.. Powyższe okoliczności, zwłaszcza opinie właściwych samorządów lokalnych, spowodowały, iż wniosek PHUP A został rozpatrzony negatywnie.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka A podniosła, iż w dniu 13 lipca 2004r. Urząd Marszałkowski wystąpił z pismem o usunięcie braków formalnych wniosku z dnia 1 lipca 2004r. i braki te zostały uzupełnione w dniu 23 lipca 2004r. Urząd nie wystąpił jednak pisemnie do Spółki o usunięcie braków w postaci zgody na korzystanie z 3 przystanków autobusowych na terenie miasta S. oraz umowy określającej zasady korzystania z mienia komunalnego na terenie gminy S. Spółka załączyła jednocześnie do odwołania pisemne zgody na korzystanie z 3 przystanków na terenie miasta S. i wyjaśniła, iż dotychczasowa umowa określająca zasady korzystania z mienia komunalnego gminy S. jest nadal aktualna. Skarżąca podniosła, iż w swoim wniosku z dnia 1 lipca 2004r. wystąpiła do Urzędu Marszałka o jeden dodatkowy czas odjazdu z P. i zmianę 4-5 minut w czterech odjazdach z P. Dodatkowy kurs dotyczył sytuacji, gdy autobus wracał pusty z uwagi na brak w rozkładzie jazdy stosownej godziny powrotu. Firma A wskazała, iż prowadzi transport podmiejski, a Urząd Miasta P. w swych rozważaniach nie udowodnił, poza ogólnym stwierdzeniem zagrożenia bezpieczeństwa na przystankach miejskich, że takowe zagrożenie naprawdę istnieje w godzinach odjazdów zaproponowanych przez Spółkę. Zdaniem skarżącego proponowane zmiany w rozkładzie jazdy są poza tzw. godzinami szczytu i nie mają wpływu na zagrożenie tj. "bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego w P.". Spółka podniosła, iż Urząd Marszałka wydał decyzję niekorzystną dla Firmy A opierając się na negatywnej opinii MZDiK w P., której skarżąca nie otrzymała.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 4 pkt 18, art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 21 ust. 1, art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, iż niespornym jest, iż wydanie stosownego zezwolenia w przypadku wykonywania przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga, w zależności od przebiegu linii komunikacyjnej, uzgodnienia z właściwym organem, co również odnosi się do zmiany uprzednio wydanego zezwolenia, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem organu, w przypadku "uzgodnienia" zastosowanie ma norma zawarta w art. 106 k.p.a., bowiem organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia jest marszałek województwa, zaś starostowie wypowiadają się wyłącznie w zakresie swej właściwości, ograniczonej do danego powiatu i jego potrzeb w zakresie komunikacji. W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z normą zawartą w art. 106 § 1 k.p.a., organ I instancji wystąpił do właściwych starostów o wydanie postanowień uzgadniających, zawiadamiając o tym Spółkę pismami z dnia 10 sierpnia 2004r. Kolegium podało, iż Prezydent Miasta P. nie uzgodnił planowanego przebiegu linii komunikacyjnej w związku z wnioskiem Spółki, a Starosta Powiatu [...] takiego uzgodnienia dokonał. Wskazało, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, iż postanowienie Prezydenta Miasta P. nie zostało Spółce doręczone, jednak zarówno postanowienie Starosty Powiatu [...], jak i Prezydenta Miasta P. są postanowieniami ostatecznymi, bowiem strony w nich wymienione w terminie ustawowym nie wniosły zażalenia. Skoro, organ I instancji dysponował negatywna opinią właściwego starosty, to mając na uwadze brzmienie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f w związku z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, był zobowiązany do wydania decyzji o odmowie zmiany uprzednio udzielonego zezwolenia, bowiem przewozy nie zostały uzgodnione. Organ zgodził się z zarzutem Spółki, iż w przypadku braków wniosku należało wezwać ją do ich usunięcia, jednakże, zdaniem Kolegium, powyższe uchybienie w ostateczności nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia, bowiem decydujące znaczenie ma w niniejszej sprawie brak uzgodnienia ze strony Prezydenta Miasta P. Organ wskazał również, iż poza jego oceną pozostaje fakt naruszenia, i to w stopniu, który uzasadnia wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem, przez organ uzgadniający tzn. Prezydenta Miasta P., art. 7, 10 i 77 k.p.a.. Naruszenie to polegało na uniemożliwieniu stronie brania czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie doręczono Spółce postanowienia z dnia [...]. Zdaniem Kolegium, w sytuacji, gdy postanowienia organów współdziałających są postanowieniami ostatecznymi, pozostają one poza jego oceną i nie ma możliwości wzruszenia ich w tym postępowaniu. Strona pozbawiona udziału w postępowaniu może zwrócić się do odpowiedniego organu z wnioskiem o wznowienie postępowania. Z uwagi na powyższe Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosło Przedsiębiorstwo Handlowo – Usługowo –Produkcyjnego A Sp. z o.o. w S.. Podniosło, iż opinia MZDiK w P., mająca kluczowe znaczenie w wydaniu odmownej decyzji w sprawie, nie została jej doręczona, przez co nie mogła możliwości złożyć od niej odwołania, a tym samym w pełni uczestniczyć w toczącym się postępowaniu wyjaśniającym. Spółka zawarła w skardze przypuszczenie, iż postanowienie Prezydenta P. wydane zostało już po terminie i zgodnie z prawem nie powinno być brane pod uwagę. Podniosła ponownie, iż wszystkie proponowane zmiany rozkładu jazdy są poza godzinami szczytu, a ich zmiana spowodowana jest wydłużeniem czasu przejazdu ze względu na warunki na drodze i w trosce o bezpieczeństwo. Skarżący podniósł również, iż skoro z przepisów wynika, iż opinie w jego sprawie powinny zostać wydane przez starostów, to wydanie takiej opinii przez Prezydenta jest niezgodne z prawem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na zarzut braku właściwości Prezydenta Miasta P. do wydania opinii w sprawie podniosło, iż skoro Miasto P. jest miastem na prawach powiatu to tym samym Prezydent Miasta P. jest starostą powiatu grodzkiego, co oznacza, że postanowienie z dnia [...] wydane zostało przez uprawniony organ administracji państwowej.

W piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2005r., uzupełniając swoją skargę, Spółka A podniosła, iż z dokumentów otrzymanych od MZDiK w P. wynika, że postanowienie Prezydenta Miasta P. nie zostało jej doręczone, a ponadto wpłynęło do Urzędu Marszałka w dniu 1 września 2004r., tj. po zawitym terminie 14 dni. Wskazała, iż dowód w postaci nie zawiadomienia Spółki jako strony postępowania oraz wysłanie postanowienia MZDiK po terminie Urząd Marszałka uznał za nieistotny dla sprawy, chociaż zdaniem skarżącej przytoczone fakty były kluczowe przy wydawaniu odmownej decyzji. Skarżąca podała, iż w dniu 15 kwietnia 2005r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., za pośrednictwem MZDiK w P., zażalenie na postanowienie z dnia [...] Nr [...], otrzymane przez Spółkę w dniu 13 kwietnia 2005r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa wymaga zezwolenia wydanego przez marszałka województwa w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. W myśl natomiast art. 20 ust. 1 tej ustawy, w zezwoleniu określa się w szczególności: 1/ warunki wykonywania przewozów; 2/ przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; 3/ miejscowości, w których znajdują się przystanki – przy przewozach regularnych osób. Do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się:

1) proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach, i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy;

2) schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami;

3) potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi;

4) zobowiązanie do zamieszczania informacji o godzinach odjazdów na tabliczkach przystankowych na przystankach;

5) cennik;

6) wykaz pojazdów, z określeniem ich liczby oraz liczby miejsc, którymi wnioskodawca zamierza wykonywać przewozy (art. 22 ust. 1 powołanej wyżej ustawy).

Stosownie natomiast do art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym zezwolenie zmienia się na wniosek jego posiadacza w razie zmiany oznaczenia przedsiębiorcy lub zmiany siedziby i adresu przedsiębiorcy. Zezwolenie może być zmienione na wniosek jego posiadacza w razie zmiany: przebiegu linii regularnej, rozkładu jazdy, zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania lub zmian godzin odjazdów z poszczególnych przystanków lub zmiany zagranicznego przewoźnika drogowego, z którym zawarto umowę o wspólnym prowadzeniu linii regularnej w międzynarodowym transporcie drogowym.

Zestawienie powyższych przepisów ustawy o transporcie drogowym prowadzi do wniosku, iż organy administracji publicznej działające w niniejszej sprawie słusznie potraktowały wniosek Przedsiębiorstwa Handlowo – Usługowo – Produkcyjnego A Sp. z o.o. w S. z dnia 1 lipca 2004 r. o koordynację rozkładu jazdy na linię komunikacyjną S. – P., jako wniosek o zmianę zezwolenia Nr [...], wydanego Spółce w dniu [...], gdyż zmiana rozkładu jazdy zawsze musi pociągać za sobą zmianę udzielonego wcześniej zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym. Prawidłowo również, w ocenie Sądu, organy uznały, iż zmiana zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczajacych poza obszar województwa, wymaga, podobnie jak to ma miejsce w przypadku udzielenia takiego zezwolenia, wydania przez marszałka województwa decyzji w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na przebieg linii komunikacyjnej. Nieuzasadnionym bowiem byłoby przyjęcie stanowiska, iż jedynie wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych wymaga dokonania stosownych uzgodnień, natomiast do zmiany takiego zezwolenia uzgodnienia nie są już konieczne. Zarówno wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar jednego powiatu, jak i zmiana tego zezwolenia dotycząca przebiegu linii regularnej, rozkładu jazdy, zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania lub zmian godzin odjazdów z poszczególnych przystanków odnosi się bezpośrednio do zaspokojenia potrzeb przewozowych na terenach poszczególnych samorządów lokalnych, w związku z czym, powinny mieć one wpływ na zmiany dokonywane w rozkładach jazdy przez indywidualnych przedsiębiorców świadczących usługi przewozowe na ich obszarze. Na marginesie należy zauważyć, iż zmiana zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych polegająca na zmianie oznaczenia przedsiębiorcy lub zmianie siedziby i adresu przedsiębiorcy (art. 24 ust. 1 ustawy) nie będzie wymagała takiego uzgodnienia, gdyż jest to zmiana mająca na celu jedynie formalne uaktualnienie danych przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie usług transportowych i ustawodawca nie pozostawił w tym przypadku organowi wydającemu decyzję swobody orzekania, gdyż przepis stanowi, iż w takiej sytuacji "zezwolenie zmienia się", co wskazuje na obligatoryjny charakter tej regulacji.

Do uzgodnienia zmian polegających na zmianie rozkładu jazdy w udzielonym zezwoleniu na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym niewątpliwie zastosowanie będzie miał art. 106 k.p.a. Zgodnie z tym artykułem, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, iż postanowienie wydawane na podstawie art. 106 k.p.a. stanowi element głównego rozstrzygnięcia sprawy następującego już w formie decyzji administracyjnej. Ponieważ postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 k.p.a. jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, mają do niego zastosowanie w szczególności takie przepisy k.p.a., jak art. 7 wymagający aby sprawa była szczegółowo wyjaśniona i art. 10 k.p.a. zapewniający stronom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Wobec wagi, jaką pełni postępowanie uzgodnieniowe w kreowaniu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji kończącej postępowanie główne, rysuje się potrzeba zwłaszcza rygorystycznego pojmowania i przestrzegania zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, czyli bez wyłączania spod jej obowiązywania także czynności podejmowanych przed organem współdziałającym (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999r. w sprawie o sygn. akt: IV SAB 273/98 – Lex nr 46788 i wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1999r. w sprawie o sygn. akt: IV SA 1695/97 – Lex nr 45131). "Uzgodnienie wiąże bowiem organ decydujący w postępowaniu głównym, a treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający przesądzić może o treści decyzji, która wydana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, iż bezspornym jest fakt niedoręczenia (do dnia wydania decyzji przez organ drugiej instancji) stronie skarżącej postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...], odmawiającego uzgodnienia linii komunikacyjnej: S. – P. w związku z ubieganiem się o zmianę zezwoleń przez PPHU A w S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zwracając uwagę na tę okoliczność, stwierdziło jednocześnie, iż fakt ten pozostaje poza oceną tego organu, gdyż nie jest objęty zakresem postępowania. Kolegium podniosło, iż naruszenie przez organ uzgadniający art. 7, 10 i 77 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie brania czynnego udziału w postępowaniu, uzasadniałoby ewentualne wznowienie postępowania, które wszczynane jest w takim przypadku wyłącznie na wniosek strony. Organ podkreślił, iż w postępowaniu prowadzonym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. w sytuacji, gdy postanowienia organów współdziałających są postanowieniami ostatecznymi, pozostają one poza oceną Kolegium i nie jest możliwe ich wzruszenie w tym postępowaniu. W ocenie Sądu, powyższy pogląd należy uznać za nieuzasadniony. Nie można bowiem przyjąć, iż postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] było postanowieniem ostatecznym w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, skoro do dnia rozpoznania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie doręczono tego postanowienia jedynej stronie postępowania. To nie wydanie orzeczenia przez organ, a jego doręczenie stronie postępowania jest momentem, z którym uznaje się, iż rozstrzygnięcie weszło do obrotu prawnego. Nie można zatem mówić o ostateczności postanowienia, które nie wywołuje żadnych skutków prawnych, gdyż nie weszło jeszcze do obrotu prawnego. Postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] w ogóle nie zawiera oznaczenia strony, do której jest adresowane, jak również wskazania organu, do którego wiadomości jest przekazywane. Z okoliczności sprawy bezspornie wynika jednak, iż jedyną stroną tego postępowania była Spółka A i to jej powinno zostać doręczone powyższe postanowienie z pouczeniem o możliwości wniesienia stosownego środka zaskarżenia. Rozpoznanie sprawy przez organy obydwu instancji w sytuacji niedoręczenia stronie tego postępowania stanowiska organu uzgadniającego narusza nie tylko art. 106 k.p.a., ale również art. 7 i 77 oraz art. 6 i 10 k.p.a. Warto podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 1999r. w sprawie o sygn akt: IV SA 1512/98 – Lex nr 48178, wyraził pogląd, akceptowany również przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż wadliwą jest decyzja organu decydującego podjęta w przypadku braku rozpoznania zażalenia na postanowienie organu uzgadniającego, gdyż niedozwolonym w świetle zasady legalności jest oparcie się na niestabilnym jeszcze stanowisku organu współdziałającego oraz pozbawienie strony możliwości skutecznego udziału w drugoinstancyjnym postępowaniu zmierzającym do ostatecznego sformułowania stanowiska organu współdziałającego.

W przedmiotowej sprawie, jak wynika z pisma procesowego strony skarżącej z dnia 21 kwietnia 2004r., postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] zostało Spółce doręczone dopiero w dniu 13 kwietnia 2005r., a w dniu 15 kwietnia 2005r. Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, które z niezrozumiałych względów potraktowane zostało jako wniosek o stwierdzenie nieważności tego postanowienia i postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. zakończyło się postanowieniem odmawiającym stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] – pismo pełnomocnika strony skarżącej z dnia 26 września 2005r. Z uwagi na fakt, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...], podjęte zostało już po wniesieniu skargi do Sądu i co się z tym wiąże w aktach sprawy brak jest stosownych dokumentów odnoszących się do tego postępowania, Sąd nie miał możliwości dokonania oceny wpływu tego rozstrzygnięcia na dalsze postępowanie w sprawie.

Sąd zgodził się również z zarzutem strony skarżącej, iż organy obu instancji naruszyły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, zwłaszcza art. 22a tej ustawy. W myśl tego przepisu organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy, odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego dyspozycji. Zgodnie natomiast z ust. 2 art. 22a ustawy, organy te mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:

a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,

b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,

c) wnioskodawca nie wykonuje, na skutek okoliczności zależnych od niego, krajowych przewozów regularnych na innych obsługiwanych liniach komunikacyjnych, co najmniej przez 7 dni,

d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków, powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób.

Decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] zarówno w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, jak również w treści uzasadnienia decyzji nie wskazuje na żaden z przypadków, wymienionych w art. 22a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, który stanowiłby w rozpoznawanej sprawie przyczynę odmowy zmiany zezwolenia Nr [...] wydanego na rzecz PHUP A Sp. z o.o. Decyzja organu drugiej instancji, w swojej podstawie prawnej wskazuje na art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, jednak w treści uzasadnienia tej decyzji nie wykazano, aby linia regularna projektowana przez stronę skarżącą mogła stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Organy obu instancji, jako przyczynę odmowy zmiany zezwolenia udzielonego skarżącej Spółce podały negatywną opinię Prezydenta Miasta P.. Zdaniem organu odwoławczego, jeżeli organ pierwszej instancji dysponował negatywną opinią właściwego starosty, to mając na uwadze brzmienie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f w związku z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i art. 24 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, był zobowiązany do wydania decyzji o odmowie zmiany uprzednio udzielonego zezwolenia, bowiem przewozy nie zostały uzgodnione. Takie stanowisko, zdaniem Sądu, nie znajduje uzasadnienia w cytowanych wyżej przepisach ustawy o transporcie drogowym. W art. 22a tej ustawy, przesłanka "negatywnej opinii organu współdecydującego" nie została wskazana jako samoistna podstawa do wydania decyzji o odmowie udzielenia lub zmiany zezwolenia. W ocenie Sądu, odmowa dokonania uzgodnienia przez organ współdecydujący stanowić może podstawę do wydania decyzji o odmowie udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, jedynie w przypadku, gdy z treści negatywnej opinii wynika, iż zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w art. 22a ust. 1 lub 2 ustawy o transporcie drogowym. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta P., odmawiając uzgodnienia zmiany linii komunikacyjnej zaproponowanej przez skarżącą Spółkę, podniósł, iż "zwiększenie kursowania autobusów na linii S. – P. spowodowałoby dalsze zatłoczenie ciągów komunikacyjnych, blokowanie zatok przystankowych – a tym samym dezorganizację wykonywania kursów autobusowych przez autobusy komunikacji miejskiej. Następstwem powyższego jest także wzrost zagrożenia bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego w P.". Decyzja organu pierwszej instancji dodaje ponadto, iż "analiza rozkładów jazdy przewoźników wykonujących przewozy regularne osób na linii S. – P. potwierdziła, że większość kursów zaproponowanych przez PHUP A Sp. z o.o. z siedzibą w S. byłaby wykonywana w niewielkich odstępach, nawet jednominutowych, przed kursami lub po kursach innych przewoźników". Stwierdzenia powyższe nie dość, że nie znajdują oparcia w jakimkolwiek materiale dowodowym, który byłby załączony do akt niniejszej sprawy, to pozostają także bez związku z treścią cytowanego wyżej art. 22a ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym. Również zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nie zawiera uzasadnienia, które odnosiłoby się do ustawowych przesłanek dopuszczających możliwość odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Organ drugiej instancji nie odniósł się również w swojej decyzji do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji Marszałka Województwa [...], iż zaproponowany dodatkowy czas odjazdu z P. dotyczy godziny, o której Spółka nie ma powrotu do S. i autobus wraca wtedy "pusty", a przesunięcie czasu kilku odjazdów spowodowane jest wydłużeniem czasu przejazdu ze względu na bezpieczeństwo podróżnych i trwające prace drogowe i obejmuje godziny "poza szczytem komunikacyjnym".

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie mógł stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia, odmawiającego skarżącej Spółce zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób. Swoim działaniem organy administracji publicznej naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo należy zauważyć, iż w aktach sprawy przedstawionych Sądowi, brak jest zezwolenia nr [...], o którego zmianę wnosiła skarżąca Spółka, kompletu dokumentów złączonych przez PHUP A do wniosku z dnia 29 czerwca 2004r. oraz analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób, wymaganej przez art. 22a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, co w dużej mierze utrudnia Sądowi orzekanie w niniejszej sprawie.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.

Mając na uwadze treść art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdza, iż rozstrzyganie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest w rozpatrywanej sprawie bezprzedmiotowe.