Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 25/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 i 3,  art. 149 par. 1a,  art. 149 par. 2,  art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12,  art. 35, 36
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2021 r. w Wydziale II sprawy ze skargi H. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 8000 zł (osiem tysięcy złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

H. S. (dalej jako skarżąca) pismem z dnia 1 marca 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych.

W dniu 17 kwietnia 2009 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Polski, przekazany zgodnie z właściwością przez Wojewodę Lubuskiego. W przekazanych aktach znajdowały się: 1/ oryginał tłumaczenia z języka rosyjskiego zaświadczenia archiwalnego nr 1 z dnia 20 lipca 1990 r. (dotyczące znajdujących się w dokumentach rejonu L. dowodów na posiadanie przez K. J. nieruchomości we L.); 2/ kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego w L.(1) z dnia 30 maja 1990 r., sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po K. J.; 3/ wniosek dotyczący otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa z dnia 15 października 1990 r., 4/ oryginały oświadczeń E. G., W. O. o pozostawieniu przez K. J. nieruchomości poza obecnymi granicami RP; 5/ oryginały oświadczeń Z. J. i B. J. o rezygnacji z prawa do rekompensaty za mienie pozostawione na rzecz skarżącej, 6/ oryginału opinii w sprawie obliczenia wartości zabudowanej nieruchomości nierolniczej pozostawionej w mieście L. wraz z ekspertyzą; 7/ oryginału opinii w sprawie oszacowania wartości nieruchomości budynkowych pozostawionych w mieście L.; 8/ wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej; 9/ wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP; 10/ dokumenty w języku rosyjskim.

Wojewoda postanowieniem z dnia 22 grudnia 2011 r. poinformował skarżącą, że przedmiotowy wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do dnia 30 czerwca 2013 r. Następnie w dniu 27 maja 2013 r. ponownie wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2014 r.

Pełnomocnik skarżącej w dniu 2 maja 2018 r. (data wpływu do organu) wystąpił o udzielenie informacji na jakim etapie znajduje się postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącej. Z uwagi na brak jakiejkolwiek reakcji Wojewody na powyższe pismo, pełnomocnik ponowił je w dniu 13 czerwca 2019 r.

W dniu 24 sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej, w reakcji na przeprowadzoną rozmowę telefoniczną z inspektorem prowadzącym sprawę, złożył następujące dokumenty do wniosku: odpis postanowienia Sądu Rejonowego w L.(1) z dnia 30 maja 1990 r., sygn. akt [...], oraz potwierdzone notarialnie oświadczenie skarżącej o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty wraz z kserokopią jej dowodu osobistego.

Pełnomocnik skarżącej w dniu 5 listopada 2019 r. nadesłał potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię wniosku z dnia 24 października 2019 r. o udzielenie pomocy w wydobyciu dokumentów na podstawie których wystawione zostało zaświadczenie archiwalne nr 1 z dnia 20 lipca 1990 r., potwierdzające fakt, że ojciec skarżącej był właścicielem nieruchomości pozostawionej poza granicami RP, kierowany do Konsulatu Generalnego RP we L. oraz pismo od Prezydenta Miasta L.(1) informujące o miejscach zameldowania K. J., M. J. i Z. J.(1).

W dniu 7 lutego 2020 r. do organu wpłynęło kolejne pismo pełnomocnika skarżącej, do którego załączono przetłumaczone zaświadczenie w oryginale oraz poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię zaświadczenia w języku ukraińskim. Następnie, z uwagi na dalszą bierność organu, pełnomocnik wniósł w dniu 12 marca 2020 r. o udzielenie informacji na jakim etapie jest postępowanie w przedmiotowej sprawie. Wniosek ten ponowił w dniu 30 lipca 2020 r., załączając jednocześnie fotokopię postanowienia Sądu Rejonowego dla W. – Ś. z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po B. J., zaznaczając, że zrzekł się on swego udziału dotyczącego mienia nieruchomego pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru RP.

Wobec braku podejmowania przez Wojewodę działań zmierzających do zakończenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej, pełnomocnik w dniu 27 sierpnia 2020 r. wniósł za pośrednictwem organu zażalenie (ponaglenie) na przewlekłość, kierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Wojewoda w pismem z dnia 25 września 2020 r. zwrócił się do Archiwum Akt Nowych w Warszawie o przesłanie kserokopii wszelkich dokumentów, poświadczonych za zgodność z oryginałem, potwierdzających pozostawienie przez K. J. nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Jednocześnie organ zwrócił się do Urzędu Miasta L.(1) o przesłanie kserokopii dokumentów potwierdzonych za zgodność z oryginałem teczki akt osiedleńczych ww. osoby. Pismem z tego samego dnia, o analogicznej treści, Wojewoda wystąpił do Archiwum Państwowego we Wrocławiu, Oddział w L.(1).

W dniu 29 września 2020 r. Wojewoda wezwał skarżącą do uzupełnienia przedłożonego wniosku w terminie 6 miesięcy od otrzymania pisma, o następujące dokumenty: 1/ dowody świadczące o pozostawieniu przez K. J. nieruchomości we L. oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości, 2/ dowody, z których będzie wynikało, że M. S. jest osobą uprawnioną do rekompensaty; 3/ dowody potwierdzające wszystkie miejsca zamieszkania M. S. oraz miejsca zamieszkania K. J.; 4/ oświadczenie M. S. o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty; 5/ dowód posiadania przez M. S. obywatelstwa polskiego.

W odpowiedzi na prośbę o przesłanie dokumentów dotyczących K. J., Archiwum Państwowe we Wrocławiu Oddział w L.(1) poinformował Wojewodę pismem z dnia 25 września 2020 r., że nie odnalazł wskazanych w piśmie dokumentów. Analogicznej odpowiedzi udzielił Prezydent Miasta L.(1) pismem z dnia 29 września 2020 r. (doręczonym 5 października 2020 r.).

W dniu 29 października 2020 r. organ przekazał zażalenie (ponaglenie) Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Pełnomocnik skarżącej, pismem z dnia 28 października 2020 r. (doręczonym 2 listopada 2020 r.) złożył wniosek o odpłatne sporządzenie i przesłanie na jego adres wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, uzasadniając powyższe obecną sytuacją pandemiczną na terenie kraju.

Organ w dniu 20 grudnia 2020 r. otrzymał odpowiedź od Archiwum Akt Nowych w Warszawie, w której poinformowano o nieodnalezieniu dokumentów, o które wnosił Wojewoda.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 15 grudnia 2020 r. uznał zażalenie skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie dotyczącej potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez K. J. poza obecnymi granicami RP we L., za zasadne i wyznaczył Wojewodzie termin 4 miesięcy na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, liczony od dnia otrzymania postanowienia wraz z aktami sprawy, które wpłynęły w dniu 12 stycznia 2021 r.

W odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia dokumentów do wniosku skarżącej, pełnomocnik wskazał, że wszystkie dokumenty, do uzupełnienia, których skarżąca została wezwana, złożono w toku prowadzonego postępowania i znajdują się w aktach sprawy. Z powyższego, pełnomocnik wywiódł, że przedmiotowy wniosek jest kompletny i nie zawiera braków.

Pismem z dnia 22 marca 2021 r. Wojewoda zawiadomił skarżącą o gotowości decyzyjnej, informując o prawie do wypowiedzenia się co do zebranego materiały dowodowego, zgłoszonych żądań, zapoznania się z aktami sprawy oraz składania dodatkowych wyjaśnień i dokumentów w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia.

Pełnomocnik skarżącej w dniu 4 marca 2021 r. (data wpływu do organu) złożył za pośrednictwem Wojewody skargę na przewlekłość, kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Pełnomocnik zarzucając organowi naruszenie art. 6 w zw. z art. 8, art. 9, art. 12 § 1 k.p.a. wniósł o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej w przedmiocie realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez jej spadkodawcę; 2/ zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia wydania orzeczenia; 3/ wymierzenie organowi grzywny na zasadach i w wysokości określonej przepisami postępowania; 4/ przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej przepisami postępowania; 5/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł takie okoliczności jak niedochowanie przez Wojewodę terminów przez niego wyznaczonych w zawiadomieniach, brak odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji w sprawie, brak odpowiedzi na wniosek o sporządzenie kserokopii akt sprawy. Ponadto wskazał, że pomimo wezwania skarżącej przez organ do uzupełnienia braków wniosku, to jest on kompletny, a wszystkie dokumenty określone w wezwaniu zostały już w toku postępowania złożone do organu. Przywołując pkt 1pisma Wojewody wzywającego do przedłożenia dowodów świadczących o pozostawieniu przez K. J. nieruchomości we L., pełnomocnik wskazał, że w aktach sprawy znajdują się: 1/ zaświadczenie archiwalne nr 1 z dnia 20 lipca 1990 r.; 2/ zaświadczenie z Archiwum Państwowego w obwodzie l. z dnia 21 listopada 2019 r., które zdaniem autora uzasadnienia, spełniają wymogi określone w wezwaniu. Podniósł również, że powyższe dokumenty znajdują potwierdzenie w oświadczeniach dwóch świadków opisujących pozostawioną nieruchomość. Argumentował również, że rzeczone oświadczenia uzupełniają wcześniej wspomnianą dokumentację w zakresie rodzaju i powierzchni nieruchomości. Co więcej, podkreślił spełnienie przez oświadczenie wszelkich przesłanek jakie były wymagane w aktualnym na ten dzień stanie prawnym. Pełnomocnik wskazał, że od momentu wpływu dokumentów do organu upłynęło 12 lat, i w tym czasie Wojewoda nie wzywał do uzupełnienia oświadczeń świadków. Na ten moment jest to z kolei niemożliwe, ze względu to, że świadkowie nie żyją. Wezwanie do uzupełnienia dokumentów po tak długim czasie, zdaniem pełnomocnika godzi w zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz zasadą szybkości i prostoty postępowania. Wezwanie do przedstawienia dowodu, że M. S. jest osobą uprawnioną do rekompensaty jest w ocenie pełnomocnika niezasadne, gdyż z załączonego prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w L.(1) z dnia 30 maja 1990 r., sygn. akt [...], oświadczenia Z. J. i B. J. wynika, że to skarżąca jest osobą wyłącznie uprawnioną. M. S. jest jej synem, który działa w charakterze pełnomocnika przed organami administracji publicznej, co jednocześnie wyklucza zasadność wzywania o jego miejsca zamieszkania, dowody potwierdzające posiadanie obywatelstwa polskiego, jak też o oświadczenie dotyczące dotychczasowego stanu realizacji prawa do rekompensaty. W odniesieniu do miejsca zamieszkania K. J., pełnomocnik wskazał, że w aktach znajduje się już dokument w tym przedmiocie, w postaci zaświadczenia wydanego przez Prezydenta Miasta L.(1) z dnia 1 października 2019 r. Co więcej, w uzasadnieniu zaznaczono, że brak jest podstaw do wezwania o wskazanie osób, które w ramach realizacji prawa do rekompensaty nabyły tytuły prawnorzeczowe do nieruchomości, gdyż jak wynika z oświadczenia skarżącej z podpisem notarialnie poświadczonym, ona, jej rodzeństwo, rodzice, dziadkowie nie zrealizowali tego prawa. Zdaniem autora uzasadnienia wezwanie było bezprzedmiotowe z uwagi na znajdujące się w aktach dokumenty oraz zmierzało faktycznie do przedłużenia postępowania. Pełnomocnik przywołał również postanowienie organu wyższego stopnia, stwierdzające przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Cytując orzecznictwo sądów administracyjnych wywodził, że przedmiotowej skargi nie można uznać za spóźnioną ze względu na to, że może być złożona aż do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ przez wydanie decyzji.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że w toku postępowania podejmował czynności polegające na: wydaniu dwóch postanowień o wyznaczeniu terminu w dniach 12 grudnia 2011 r. oraz 27 maja 2013 r., zwróceniu się pismami z dnia 25 września 2020 r. do Archiwum Akt Nowych, Archiwum Państwowego we Wrocławiu, Oddział w L.(1) i Urzędu Miasta L.(1), wezwaniu strony do uzupełnienia dokumentów pismem z dnia 29 września 2020 r. Ponadto wskazał dzień 11 maja 2021 r., jako termin do wydania rozstrzygnięcia, wyznaczony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej. Wojewoda podniósł również, że zgodnie z odpowiedziami organów, do których zwrócił się z pytaniem o dokumentację K. J., w zasobach archiwalnych nie znajdują się dowody na pozostawienie przez niego nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Organ podkreślił, że strona skarżąca nie przedłożyła dowodów określonych w piśmie z dnia 29 września 2021 r., w konsekwencji czego 22 marca 2021 r. organ zawiadomił skarżącą o gotowości decyzyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Po myśli zaś art. 134 ww. ustawy sąd administracyjny przy rozpoznaniu skargi nie jest związany zawartymi w niej wioskami i zarzutami.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy przewlekłości Wojewody w załatwieniu wniosku strony skarżącej o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Poprzedzona została zażaleniem (nazwanym ponagleniem) z dnia 25 sierpnia 2020 r. (data wpływu do organu 27 sierpnia 2020 r.) w którym pełnomocnik skarżącej zarzucił Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. Sąd miał przy tym na uwadze, że w niniejszym postępowaniu zastosowanie znajdą przepisy dotyczące zażalenia na przewlekłość, zamiast ponaglenia, z uwagi na fakt, że postępowanie nie zostało zakończone przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. zmiana ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935 z dnia 2017.05.12). Zgodnie z art. 16 powyższego aktu prawnego do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Wniesione więc przez pełnomocnika skarżącej pismo z dnia 25 sierpnia 2020 r. nazwane ponagleniem, należało zakwalifikować jako zażalenie – co trafnie zauważył organ wyższego stopnia. Tym samym spełniony został warunek formalny skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że postępowanie nosi cechy przewlekłości, gdy jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi także wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia oraz koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej poglądów.

Trzeba jednak zauważyć, że przewlekłe prowadzenie postępowania jest nowym rozwiązaniem prawnym wprowadzonym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie dnia 11 kwietnia 2011 r., natomiast sprawa toczy się od 5 grudnia 2008 r. W związku z powyższym, rozważyć należało, czy przepisy dotyczące przewlekłości należy stosować także do stanu faktycznego sprzed daty wejścia w życie wskazanej wyżej nowelizacji k.p.a. Sąd przychyla się do stanowiska, że zastosowanie będzie mieć zasada bezpośredniego stosowania prawa nowego, zgodnie z którą nowe przepisy regulują zdarzania o charakterze otwartym, które rozpoczęły się przed wejściem w życie nowego prawa i nie zostały dotychczas zakończone. Pogląd dotyczący retrospektywności prawa, nie objętego zakazem retrospektywności, wynikającym z art. 2 Konstytucji, znalazł swoje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie NSA (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK), jak i Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1986 poz. 1 oraz z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK 1986, poz. 2). W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych przyjmuje się jednak, że nowa ustawa ma zastosowanie nie tylko do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, ale również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71). Inna sytuacja ma miejsce w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, które zgodnie z przepisami intertemporalnymi ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, może zostać stwierdzone wyłącznie po dacie wejścia w życie rzeczonego aktu prawnego.

Uwzględniając zaprezentowane wyżej rozumienie pojęcie przewlekłości, uznając, że będzie ono mieć zastosowanie do całego okresu zwłoki organu, oraz odnosząc je następnie do czynności procesowych podejmowanych przez organ w toku postępowania (przy uwzględnieniu ich rodzaju jak też odstępów czasu jakie między nimi wystąpiły) Sąd stwierdził, że kontrolowane postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły.

Przy ocenie powyższej uwzględnić należało, że przedmiotowe postępowanie znajduje oparcie w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2016, poz. 2042 – dalej u.r.p.r) i jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zdefiniować można zaś jako pewien ciąg czynności zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. W świetle regulacji kodeksowych organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej chyba, że przepisy stanowią inaczej (art. 104 k.p.a.). Z tego względu za czas trwania postępowania należy uznać okres od wpłynięcia wniosku strony (wszczęcie postępowania na zasadzie skargowości) do jego załatwiania w formie decyzji (lub innej o ile stanowią tak przepisy).

Analiza przebiegu postępowania wskazuje, że zostało ono wszczęte na wniosek skarżącej złożony do Wojewody Lubuskiego w dniu 5 grudnia 2008 r., a następnie przekazany zgodnie z właściwością Wojewodzie Dolnośląskiemu postanowieniem z dnia 20 lutego 2009 r. Po przekazaniu wniosku organ zasadniczo ograniczył swoją aktywność procesową jedynie do informowania skarżącej – na podstawie art. 36 § 2 k.p.a. o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie i do wskazywania kolejnych terminów jej zakończenia, przy czym pierwsze postanowienie z dnia 22 grudnia 2011 r., przedłużające termin załatwienia sprawy do 30 czerwca 2013 r., wydane zostało 2 lata i 10 miesięcy od dnia przekazania sprawy. Drugim zaś postanowieniem z dnia 27 maja 2013 r. wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2014 r., który jednak nie został dochowany. Następną czynność Wojewoda podjął w dniu 25 września 2020 r., kierując do odpowiednich organów zapytanie o dokumenty dotyczące pozostawionej poza obecnymi granicami RP nieruchomości, czyli po upływie ponad 7 lat od ostatniej czynności. Należy podkreślić, że czynność tę organ podjął dopiero po wniesieniu przez pełnomocnika skarżącej zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania (nazwanego ponagleniem). Po upływie czterech dni organ wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia pisma. Co istotne, w wezwaniu wskazane zostało, że oświadczenia świadków o dotyczące nieruchomości pozostawionej we L., nie spełniają wymogów, które pozwoliłyby na ich uwzględnienie w postępowaniu. Nie sposób nie zauważyć, że informację taką organ przekazał skarżącej po upływie około 11 lat od dnia przekazania sprawy, co uniemożliwiło uzyskanie zeznań w dopuszczalnej formie z uwagi na śmierć świadków. W dniu 5 października 2020 r. Wojewoda otrzymał ostatnią odpowiedź od organów, do których się zwrócił. Kolejną czynność podjął jednak dopiero w dniu 22 marca 2021 r., już po złożeniu skargi na przewlekłość (czyli po upływie ponad 5 miesięcy od uzyskania informacji od wszystkich organów do których się zwrócił), poprzez zawiadomienie skarżącej o gotowości decyzyjnej.

W świetle przedstawionych wyżej okoliczności, bezsprzeczne jest, że na dzień wniesienia skargi sprawa nie została załatwiona przez organ w taki sposób aby rozstrzygnięto o prawach skarżącej w drodze decyzji administracyjnej. Na ten dzień organ pozostawał też w przewlekłości.

Przede wszystkim, należy podkreślić, że Wojewoda od dnia przekazania mu wniosku, tj. od dnia 25 lutego 2009 r. do dnia 25 września 2020 r. – poza czynnościami informacyjnymi (wyznaczenie nowych terminów załatwienia sprawy) - nie podjął żadnych czynności o charakterze merytorycznym, co oznacza, że przez ponad 11 lat nie zostały podjęte żadne czynności zmierzające do zakończenia postępowania. Nie sposób przy tym znaleźć racjonalnego uzasadnienia dla podjęcia czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku po tak długim czasie od wszczęcia postępowania. Należy przy tym podkreślić, że strona skarżąca z własnej inicjatywy dostarczała liczne dokumenty do akt, wnosząc również m.in. o udzielenie informacji o stanie sprawy, które organ zignorował.

Od dnia podjęcia pierwszej istotnej czynności, dla procedowanej sprawy (25 września 2020 r.) do dnia złożenia skargi w dniu 4 marca 2021 r. (data wpływu) organ jednokrotnie wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentów (29 września 2020 r.), zwrócił się do organów z zapytaniem o posiadane dokumenty dotyczące pozostawionych nieruchomości (w dniu 25 września 2020 r.), oraz zawiadomił skarżącą o gotowości decyzyjnej (23 marca 2021 r.). Wezwanie do uzupełnienia braków wniosku zostało skierowane do skarżącej dopiero po upływie 11 lat od przekazania wniosku przez Wojewodę Lubelskiego. Nie można zatem przyjąć, że weryfikacja dokumentów, nawet w sprawie skomplikowanej, wymaga tak długiego okresu. Co więcej, zwłoka Wojewody w tym wypadku przyczyniła się do uniemożliwienia skarżącej uzupełnienia wniosku w zakresie zeznań świadków, ze względu na ich śmierć. Organ powinien mieć na względzie charakter sprawy, gdyż dotyczy ona okoliczności mających miejsce w latach czterdziestych ubiegłego stulecia i zarówno osoby uprawnione, jak i świadkowie są osobami w podeszłym wieku. Opieszałość w takim wypadku może prowadzić do utrudnienia, bądź wręcz do uniemożliwienia wnioskodawcom dochodzenia swoich praw. Co więcej, nie jest jasne dlaczego organ domaga się dokumentów dotyczących M. S., skoro nie jest on stroną w postępowaniu, a wyłącznie pełni rolę pełnomocnika skarżącej.

Opisana chronologia zdarzeń i czynności procesowych podejmowanych w toku postępowania potwierdza, że Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie administracyjne. Przez cały okres zawisłości sprawy, czynności organu wykazywały się bowiem brakiem koncentracji niezbędnej - w świetle art. 12 k.p.a. - dla zrealizowania zasady szybkości postępowania. Charakterystyczne są w szczególności wieloletnie, nie znajdujące formalnego ani racjonalnego uzasadnienia, odstępy czasowe pomiędzy poszczególnymi czynnościami (np. podjęcie pierwszej czynności procesowej niebędącej przedłużeniem terminu dopiero po 11 latach od wpływu wniosku; zbyteczne wzywanie skarżącej i jej syna pełniącego rolę pełnomocnika działającego obok profesjonalnego, do przedłożenia dokumentów, które jego dotyczą, w wyniku błędnej analizy akt sprawy). Organowi można zatem skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności i aktywności w zorganizowaniu postępowania w taki sposób, aby jak najszybciej doprowadzić do jego zakończenia. Bezsprzecznie Wojewoda nie podejmował czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy przez nadanie jej prawidłowego biegu, pozorując tylko swoją aktywność. Czynności organu podejmowane były z nieuzasadnionym i niedopuszczalnym (bo trwającym paręnaście lat), przekroczeniem terminów, które organ sam kilkukrotnie wyznaczał, a także które wyznaczył mu organ wyższego stopnia, w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej.

Dla ustalenia, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły musi zaistnieć przesłanka długotrwałości, co niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Postępowanie prowadzone było rozwlekle, opieszale i nieefektywnie. Przy ocenie tej uwzględnić należało że, pomimo stopnia skomplikowania jakim charakteryzują się tego rodzaju sprawy (ze względu choćby na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego), organ dysponował jednak większością niezbędnych dokumentów od początku postępowania. Nie można zatem uznać, aby sprawa wymagała aż 11 lat dla rozpatrzenia wniosku. Sąd wziął pod uwagę także wystąpienie na obszarze kraju stanu zagrożenia epidemicznego oraz postanowienia art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Jednak nawet po wyłączeniu z czasu załatwienia sprawy wskazanego przez ustawodawcę okresu (od 14 marca 2020r. do dnia 23 maja 2020 r.) i tak organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut przewlekłości. Dwumiesięczny okres ustawowego wyłączenia terminów, uwzględniając kilkunastoletni okres przewlekłości nie będzie stanowić istotnej okoliczności wpływającej na stwierdzenie uchybienia organu w tym przedmiocie.

Dodatkowo należy zaznaczyć, że zgodnie z u.r.p.r. wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP mogły być składane w terminie do 31 grudnia 2008 r., natomiast sama ustawa weszła w życie 7 października 2005 r. Każdy wniosek złożony po upływie powyższego terminu skutkował odmową jego uwzględnienia bez konieczności jego merytorycznego rozpatrzenia. O ile więc problemy Wojewody wynikające ze znacznej liczby wniosków, oraz często ich skomplikowania mogły powodować zrozumiałe trudności organizacyjne w rozpatrzeniu wniosków w ustawowych terminach (co należy zaznaczyć – nie zwalnia jednak organu z odpowiedzialności za właściwe zorganizowanie pracy celem terminowego procedowania spraw administracyjnych, nie jest więc okolicznością wyłączającą przewlekłość lub bezczynność), tak nie sposób nie zauważyć, że od terminu wejścia w życie rzeczonej ustawy minęło już prawie 16 lat, a od upływu terminu do złożenia wniosków, ponad 12 lat. Nie można więc uznać, że Wojewoda nie miał sposobności odpowiedniego zorganizowania pracy urzędu, celem sprawniejszego prowadzenia postępowań administracyjnych. Nie znajduje uzasadnienia brak zainteresowania szybszym zakończeniem spraw wszczętych wspomnianymi wnioskami, pomimo że ich ilość nie zwiększa się od ponad 13 lat.

Mając na względzie ustalone wcześniej okoliczności sprawy, Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyjąć bowiem należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie organ rażąco naruszył prawo, a mianowicie art. 12 oraz art. 35, art. 36 k.p.a. Przewlekłość jaka wystąpiła w niniejszej sprawie nosi cechy rażącego naruszenia prawa również ze względu na długotrwałość prowadzonego postępowania i brak należytej aktywności organu przez okres jedenastu lat, w ciągu których Wojewoda wykazał dużą opieszałość, pomimo, że powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych. Zwłoka która wystąpiła w niniejszej sprawie została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył tym samym należytych starań, aby zakończyć postępowanie zgodnie z wymogiem art. 12 k.p.a.

Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku).

Po myśli art. 149 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na przewlekłość organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Kierując się treścią powyższego przepisu Sąd sformułował zawarty w pkt III sentencji wyroku obowiązek organu do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w terminie 30 dni. W opinii Sądu, powyższy termin do wydania aktu rozstrzygającego sprawę jest wystarczający, z uwagi na fakt, że chwili wydania niniejszego wyroku termin wyznaczony skarżącej na zapoznanie się z materiałem dowodowym, wypowiedzenie się co niego i przedstawienie dodatkowych dowodów już upłynął. Organ nie musi więc przeprowadzać żadnego dodatkowego postępowania dowodowego, ani oczekiwać na nadesłanie dokumentów przez inne podmioty.

W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu przewlekłości, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 8.000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest brak zgłoszenia przez stronę żądania, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Sąd kierując się powyższymi kryteriami wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do rażącej przewlekłości - zwłaszcza długoterminową i bierną postawę organu, która przyczyniła się do niemożności uzupełnienia materiału dowodowego o zeznania świadków, którzy zmarli przed informacją organu w tym zakresie. Ponad 11 letnia przewlekłość organu, to w przeważającej większości okres, w którym przez 11 lat nie została przeprowadzona żadna czynność, oprócz przedłużania terminu załatwienia sprawy (które również nie zostały dochowane i w pewnym momencie organ zaniechał nawet tego obowiązku), jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa. Na wysokość zasądzonej na rzecz skarżącej sumy pieniężnej miał również fakt jej aktywnego udziału w postępowaniu, poprzez pełnomocnika, który regularnie przekazywał organowi dokumenty do wniosku. Należy również podkreślić, że skarżąca jest już osobą starszą, zmęczoną długotrwałym postępowaniem, dla której ma istotne znaczenie szybkie rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu, przyznana kwota w dostateczny sposób spełnia opisane wyżej cele. Podkreślenia wymaga, że Sąd stopniował wysokość zasądzonej sumy pieniężnej, uwzględniając ciężar naruszeń Wojewody. Mając możliwość zasądzenia do kwoty 25.837,35 zł, zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a., Sąd wyważył wysokość sumy pieniężnej, uwzględniając cele represyjne, jak i kompensacyjne.

Najistotniejszą jednak okolicznością zasądzenia tej należności jest funkcja dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka. Sąd miał bowiem na uwadze, że konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości i zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań.

Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o wymierzenie organowi grzywny. W ocenie Sądu zarówno represyjne jak i prewencyjne cele przypisywane karze grzywny zostaną w tym konkretnym przypadku efektywniej zrealizowane, poprzez przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej. Z tego względu skargę w tym zakresie należało oddalić (pkt V sentencji wyroku)

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).