Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3328/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone zarządzenie zastępcze
Powołane przepisy: journal: M.P. 2015 poz 821  art. 1 ust 1, 6 ust 2, 3
law: Uchawała Nr 221 Rady Ministrów  z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w  zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020

SENTENCJA

Dnia 5 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Bielsko-Biała od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 420/19 w sprawie ze skargi Miasta Bielsko-Biała na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia 23 marca 2018 r. nr NPII.4131.4.51.2018 w przedmiocie zmiany nazwy ulicy I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone zarządzenie zastępcze; II. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Miasta Bielsko-Biała kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 420/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Miasta Bielsko-Biała na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego, z dnia 23 marca 2018 r., nr NPII.4131.4.51.2018, w przedmiocie zmiany nazwy ulicy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Zarządzeniem zastępczym z dnia 23 marca 2018 r., nr NPII.4131.4.51.2018, Wojewoda Śląski, na podstawie art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r. poz. 744 ze zm.), dalej: "ustawa", zarządził zmianę nazwy ulicy "Dywizji Kościuszkowskiej" (04543) położonej na terenie Miasta Bielsko-Biała, na całym jej przebiegu, na "Józefa Rymera".

Prezydent Miasta Bielsko-Biała wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego. Zarzucił naruszenie:

1) art. 18 ust. 2 pkt 13 w związku z art. 6 ust. 1 i 7 ust. 1 pkt 2 i art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.; dalej "u.s.g.") w związku z art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868 ze zm. dalej "u.s.p".) oraz art. 15 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze. zm.; dalej "Konstytucja RP"), poprzez realizację przez Wojewodę Śląskiego zadania własnego skarżącego, zastrzeżonego wyłącznie do właściwości Rady Miejskiej Bielska-Białej, z naruszeniem wynikającej z Konstytucji RP zasady samodzielności samorządu terytorialnego w wykonywaniu powierzonych mu zadań publicznych, jako też zasady decentralizacji władzy publicznej (art. 15 Konstytucji RP), oraz naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r. poz.744, ze zm. zwana dalej "ustawą") przez nieprawidłowe uznanie, że na skarżącym ciążył w stanie faktycznym niniejszej sprawy obowiązek zmiany nazwy ulicy "Dywizji Kościuszkowskiej";

2) art. 2 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.s.p. oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie przez Wojewodę Śląskiego zaskarżonego zarządzenia zastępczego, wbrew wynikającej z Konstytucji RP oraz u.s.g. zasadzie ochrony sądowej samodzielności samorządu terytorialnego, którą to zasadę narusza arbitralna zmiana nazwy ulic bez jakichkolwiek konsultacji z mieszkańcami i organami miasta;

3) art. 3 § 2 pkt 7 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie;

4) art. 2; 3 ust. 1; 8; 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607); poprzez ich niezastosowanie:

5) art. 1 ust.1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2016 r. poz.744 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię oraz przez faktyczne uznanie, że opinia IPN ma dla organu wydającego zarządzenie zastępcze charakter wiążący;

6) naruszenie art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez faktyczny brak prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, a w szczególności:

- brak wskazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które z elementów przesłanej opinii IPN z 22 marca 2017 r., czy też ewentualnie, jakie inne okoliczności niż opinia IPN, a znane organowi nadzoru i jednocześnie nie wykazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia doprowadziły do oceny, iż niewykonanie obowiązku zmiany przez Radę Miejską Bielska-Białej nazwy "Dywizji Kościuszkowskiej" jest naruszeniem ustawy i pozostawieniem nazwy propagującej komunizm lub inny ustrój totalitarny (art. 1 ust. 1).

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

W ocenie Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewodę art. 1 ust.1 cytowanej wyżej ustawy poprzez jego błędną wykładnię. W kwestii nazwy ulicy "Dywizji Kościuszkowskiej" skarżący bezpodstawnie wskazał, że tylko symbol czytelny i rozpoznawalny w odbiorze społecznym może być uznany za niezgodny z art. 1 ustawy.

Sąd podkreślił, że stopień powszechnej świadomości historycznej nie powinien rzutować na sposób postrzegania i interpretowania bezsprzecznych faktów historycznych. Ich zaistnienie w określonej przestrzeni czasowej i terytorialnej nie może być przedmiotem debaty, czy uznania społeczności lokalnej, organów jednostek samorządu terytorialnego, a nawet sądu. Ustalenie stopnia powiązania danej postaci, czy wydarzenia historycznego z systemem totalitarnym, możliwe jest wyłącznie w oparciu o stosowne materiały źródłowe, a takimi niewątpliwie dysponuje IPN.

Sąd uznał, że nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut, według którego, doszło do naruszenia przez Wojewodę art. 1 ust. 1 ustawy przez uznanie, że opinia IPN ma dla organu wydającego zarządzenie zastępcze charakter wiążący. Wojewoda ocenił wnioski opinii IPN jako jednoznaczne, a zatem dokonał oceny opinii. Bezzasadne są więc twierdzenia, jakoby uznał w zaskarżonym zarządzeniu, że opinia IPN ma charakter wiążący dla organu wydającego zarządzenie zastępcze, bowiem w takim przypadku nie zawarłby oceny wniosków tej opinii (w tym przypadku jako jednoznacznych). Wnioski opinii dotyczyły tego, czy nazwa ulicy "Dywizji Kościuszkowskiej" w Bielsku-Białej jest sprzeczna z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Natomiast – jak trafnie wskazał Wojewoda w odpowiedzi na skargę – "ustalenia co do charakteru ww. formacji dokonane przez wyspecjalizowany podmiot, jakim jest IPN, w oparciu o miarodajne źródła historyczne, nie powinny stanowić przedmiotu polemiki w niniejszej sprawie". Jednakże to, że nie stanowią przedmiotu polemiki ustalenia IPN w zakresie tego, jaki charakter miała wymieniona formacja wojskowa, jest zupełnie innym zagadnieniem niż to, że opinia IPN podlega ocenie organu nadzoru, np. pod kątem tego, czy jest jednoznaczna, pełna.

Sąd wskazał, że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu jest wyspecjalizowanym podmiotem dysponującym materiałami źródłowymi i do jego zadań należy m.in.: ewidencjonowanie, gromadzenie, przechowywanie, opracowywanie, zabezpieczenie, udostępnianie i publikowanie dokumentów organów bezpieczeństwa państwa, a także organów bezpieczeństwa Trzeciej Rzeszy Niemieckiej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich.

Rola i znaczenie opinii IPN (ustaleń będących jej podstawą), wydanej w trybie art. 6 ust. 3 ustawy, wynika właśnie z realizacji celów, dla których powołany został Instytut Pamięci Narodowej, jako wyspecjalizowany podmiot dysponujący materiałami źródłowymi. Wobec tego, nie może stanowić podstawy zarzutów w niniejszej sprawie to, że ustalenia faktów historycznych zawarte w opinii IPN, nie są przedmiotem polemiki. Rację ma zaś skarżący, że opinie IPN są niezaskarżalne, jednakże – co wymaga podkreślenia – wynika to wprost z przepisów ustawy dekomunizacyjnej.

Według przepisów tej ustawy, wydanie zarządzenia zastępczego powinno zostać poprzedzone uzyskaniem opinii Instytutu Pamięci Narodowej, potwierdzającej niezgodność konkretnej nazwy z przepisem art. 1 ustawy. Niewątpliwie więc – bez uzyskania opinii Instytutu Pamięci Narodowej, potwierdzającej niezgodność nazwy z przepisem art. 1 ustawy, nie ma możliwości wydania przedmiotowego zarządzenia.

Sąd podkreślił, że według opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, przesłanej Wojewodzie Śląskiemu w niniejszej sprawie, nazwa ulicy "Dywizji Kościuszkowskiej" jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy. W opinii podniesiono, że: "1 Dywizja Piechoty (im. T. Kościuszki) była związkiem taktycznym zorganizowanym przez władze Związku Sowieckiego wbrew władzom państwowym Rzeczypospolitej Polskiej w 1943 roku [...]. 1 DP była pierwszą jednostką, złożoną z obywateli RP i podległą dowództwu Armii Czerwonej, utworzoną przez Związek Sowiecki w 1943 r. Decyzję o jej tworzeniu ogłoszono w ramach prowadzonej przez Stalina rozgrywki politycznej przeciw władzom RP zaraz po zerwaniu stosunków z Polską w dniu 25 kwietnia 1943 roku [...]. Według oświadczenia rządu RP z 13 maja 1943 r. na temat samowolnego organizowania w ZSRS tych jednostek, decyzja Rządu Sowieckiego musi być uważana przez Rząd Polski jako cios w suwerenne prawa państwa polskiego, które wyłącznie ma prawo dysponowania życiem swoich obywateli w szeregach Armii Narodowej [...]. Znaczną część korpusu oficerskiego stanowili oficerowie sowieccy skierowani do tej jednostki wprost z szeregów Armii Czerwonej [...]. Polityczny nadzór nad 1 DP formalnie sprawował utworzony na polecenie Stalina Związek Patriotów Polskich z Wandą Wasilewską (członkinią Rady Najwyższej ZSRS) na czele. 15 lipca 1943 r. żołnierze dywizji złożyli przysięgę, w której umieszczono słowa o dochowaniu wierności Związkowi Sowieckiemu i braterstwie broni z Armią Czerwoną".

W podsumowaniu opinii wskazano, że "W kontekście powyższego nie ulega kwestii, iż nazwa ulicy "Dywizji Kościuszkowskiej" upamiętnia formację wojskową symbolizującą komunizm.".

Przytoczone wyżej fragmenty uzasadnienia opinii IPN wskazują, że prawidłowa jest ocena organu nadzoru, według której, stanowisko zawarte w opinii jest jednoznaczne. Zasadnie organ podniósł również, że ustalenia co do charakteru ww. formacji dokonane przez wyspecjalizowany podmiot, jakim jest IPN, w oparciu o miarodajne źródła historyczne, nie powinny stanowić przedmiotu polemiki w niniejszej sprawie.

W końcowej części uzasadnienia opinii IPN wskazano, że "niniejsza opinia odnosi się tylko i wyłącznie do nazwy samej formacji wojskowej i w żaden sposób nie przekłada się na zbiorczą negatywną ocenę służących w tej formacji żołnierzy – obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, którzy walczyli przeciwko Niemcom dla odzyskania przez Polskę pełnej suwerenności. Niezależnie bowiem od sposobu wykorzystania ich krwi i żołnierskiego trudu przez czynniki polityczne, którym podporządkowana była Dywizja Kościuszkowska, większość z nich – podobnie jak dominująca część polskiego społeczeństwa – zachowywała wówczas nadzieję na odbudowę po wojnie niepodległej Polski. Ewentualne ich uhonorowanie poprzez nadanie w miejsce wskazanej ulicy nazwy Żołnierzy Dywizji Kościuszkowskiej pozostaje w kompetencjach Wojewody."

Sąd skonstatował, że z przytoczenia powyższego fragmentu uzasadnienia opinii wynika, że stwierdzenia zawarte w końcowej części opinii IPN nie dotyczą przedmiotu opiniowania w niniejszej sprawie, bo nie odnoszą się do tej nazwy ulicy, której dotyczy zarządzenie zastępcze. W cytowanym fragmencie opinii zawarta została sugestia co do możliwości nadania innej nazwy ulicy, w miejsce Dywizji Kościuszkowskiej, a to wykraczało poza kompetencje IPN w niniejszej sprawie. Podmiot ten miał jedynie wyrazić opinię, czy nazwa ulicy Dywizji Kościuszkowskiej jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, a nie sugerować nadanie innej nazwy przez organ nadzoru. Wykroczenie poza ramy opiniowania w niniejszej sprawie nie powoduje jednak wadliwości uzasadnienia opinii w pozostałej części - dotyczącej przedmiotu sprawy. Skutkuje jedynie koniecznością pominięcia przytoczonego fragmentu uzasadnienia, który nie dotyczy tego, co jest przedmiotem opinii. Nie prowadzi również do wewnętrznej sprzeczności w treści opinii. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu zawartego w wyroku WSA w Gliwicach w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 565/18 (podzielonego przez NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 3565/18), w kwestii analogicznej treści opinii, z tym, że dotyczącej nazwy ulicy 1 Armii Wojska Polskiego.

Zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia zasady samodzielności samorządu terytorialnego, jak i zasady decentralizacji władzy publicznej, czy też zasady proporcjonalności, a twierdzenia skargi w tym zakresie były całkowicie bezpodstawne.

Natomiast co do zawartej w skardze argumentacji, że ingerencja organu nadzoru w działalność jednostki samorządu terytorialnego w formie zarządzenia zastępczego jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy działanie bądź zaniechanie organu jednostki samorządu terytorialnego istotnie narusza prawo Sąd wskazał, że obowiązek wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego był wynikiem tego, że Rada Miejska w Bielsku – Białej nie dokonała zmiany nazwy przedmiotowej ulicy. Tę właśnie okoliczność organ nadzoru wykazał w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, powołując treść art. 6 ust. 2 ustawy, a zatem – wbrew twierdzeniom skargi - zrealizował obowiązki w zakresie wskazania podstaw ingerencji nadzorczej.

W ocenie Sądu nie zasługiwały również na uwzględnienie w pozostałej części zarzuty skargi dotyczące wadliwości uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Bielsko-Biała. Wyrok zaskarżyło w całości i zarzuciło:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów prawa jako też poprzez ich niewłaściwe stosowanie, to jest:

1) art.1 ust.1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1103) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) przyznającym radzie gminy (miejskiej) wyłączną kompetencję do ustalania nazw ulic, placów, skrzyżowań ulic, przez niewłaściwą wykładnię tych przepisów, która doprowadziła do błędnego przyjęcia, tak przez Sąd administracyjny pierwszej instancji oddalający skargę jak i wcześniej przez organ nadzoru wydający zarządzenie zastępcze z 23 marca 2018 r. nr NPII.4131.4.51.2018 w przedmiocie zmiany nazwy ulicy, że nazwa ulicy "Dywizji Kościuszkowskiej" w Bielsku-Białej jest nazwą sprzeczną z ustawą, oraz że Miasto Bielsko-Biała miało obowiązek dokonania zmiany nazwy tej ulicy;

2) art. 1 ust.1 w związku z art. 6 ust. 3 ustawy przez uznanie przez Sąd, że opinia IPN o zasadniczej treści przywołanej w rozstrzygnięciu nadzorczym "nie powinna stanowić przedmiotu polemiki w niniejszej sprawie", a tym samym ma de facto charakter merytorycznie wiążący dla organu nadzoru; pomimo tego że przedmiotowa opinia IPN jest wewnętrznie sprzeczna i nie daje jednoznacznej odpowiedzi - czy Dywizję Kościuszkowską można uznać za "symbol komunizmu", a nie za symbol zgrupowania bojowego, które wyzwoliło ziemie polskie w czasie II wojny światowej z okupacji hitlerowskiego najeźdźcy; co tym samym oznacza, że brak byłoby w tym zakresie jakiejkolwiek możliwości skutecznego kwestionowania przed sądami administracyjnymi przez jednostkę samorządu terytorialnego zarządzenia zastępczego opartego o taką opinię IPN, brak byłoby możliwości polemiki z takim zarządzeniem i opinią w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji oznacza przyjęcie, że w przedmiotowym zakresie to nie wojewoda zgodnie z art.171 ust. 2 Konstytucji RP jest organem nadzoru z punktu widzenia legalności nad działalnością samorządu terytorialnego, a podmiotem de facto decydującym jest pracownik Instytutu Pamięci Narodowej;

3) art. 6 ust. 1, 2 i 3 ustawy przez ich zastosowanie i przyjęcie, że nazwa ulicy "Dywizji Kościuszkowskiej" jest nazwą upamiętniającą organizację symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagującą taki ustrój w inny sposób, a tym samym, że zaistniał obowiązek zmiany tej nazwy, a wobec jego niewykonania, wojewoda był uprawniony do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi w całości, pomimo tego iż zaskarżone zarządzenie zastępcze narusza przepisy prawa;

2) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w całości;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez faktyczny brak prawidłowego uzasadnienia wyroku.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Będące przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji zarządzenie zastępcze zostało wydane na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r. poz. 744 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1103), dalej: ustawa lub ustawa dekomunizacyjna.

W myśl art. 4 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty procesowe.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez faktyczny brak uzasadnienia wyroku. Od razu trzeba zauważyć, że poza pozbawionym konkretnych treści opisem naruszenia, wnoszące kasację Miasto nie podało, uwzględniając także uzasadnienie skargi kasacyjnej, żadnych okoliczności stanowiących próbę wykazania, na czym polegało naruszenie przez WSA w Gliwicach przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Odnotować zaś można, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane elementy. Sąd przedstawił stan sprawy, a także zarzuty podniesione w skardze oraz stanowisko organu nadzoru. Wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Trafność stanowiska sądu nie może być natomiast podważana z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zarzuty naruszenia art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. poprzez zastosowanie i oddalenie skargi stanowią procesowe aspekty spornych zagadnień podniesionych w materialnej podstawie kasacji. Zasadność tych zarzutów procesowych jest zatem uzależniona od skuteczności zarzutów materialnoprawnych.

Odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy poprzez błędną ocenę charakteru i mocy wiążącej opinii Instytutu Pamięci Narodowej, rozpocząć należy do scharakteryzowania dokumentu jakim jest ta opinia.

Według art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, opinia potwierdza niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Opinia ma zatem odpowiedzieć na pytanie, czy nazwa upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny albo w inny sposób taki ustrój propaguje (art. 1 ust. 1). W zakresie propagowania komunizmu, opinia ma potwierdzać, czy nazwa odwołuje się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2).

Z takiego charakteru opinii wynika, że opinia ma przedstawiać nie tylko fakty, ale także oceny, oparte o wiadomości specjalne opiniującego. Skoro opiniującym jest Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, to charakter tych wiadomości jest określony przepisami art. 8 ust. 1 w związku z art. 1, a także art. 53 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1575 ze zm.). Jak każdy dokument procesowy, opinia powinna być sporządzona w sposób pozwalający na jej kontrolę.

Z art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej wynika zatem, że opinia nie stanowi aktu rozstrzygającego sprawę zmiany nazwy (dekomunizacji) ulicy. Sprawę tę załatwia organ nadzoru, w razie bezczynności jednostki samorządu terytorialnego, w drodze zarządzenia zastępczego. W myśl art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, podobnie jak w przypadku art. 3 ust. 1, to wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze. W związku tym, skład orzekający w niniejszej sprawie utożsamia swoje stanowisko w tej mierze z poglądem, według którego, obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej i obowiązki wojewody są różne (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18).

Z brzmienia art. 6 ust. 3 ustawy wynika natomiast, że opinia IPN, jako odnosząca się do stanu faktycznego sprawy i oceny faktów w świetle okoliczności wskazanych w art. 6 ust. 3 w związku z art. 1 ustawy, stanowi ocenę o charakterze dowodu.

W konsekwencji, należy opowiedzieć się za poglądem, według którego, opinia nie ma charakteru wiążącego (por. Marta Makowska, op. cit. pkt 9 i 10 do art. 2; Katarzyna Borówka "Zarządzenie zastępcze wojewody", WK 2018, 3.4 Postępowanie nadzorcze w sprawach nadawania nazwy jednostkom organizacyjnym, jednostkom pomocniczym gminy, budowlom, obiektom i urządzeniom użyteczności publicznej; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 254/18; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 786/18).

Kwalifikując w sposób pozytywny analizowaną czynność procesową należy, nawiązując do zakresu opinii określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, stwierdzić, że opinia stanowi szczególny rodzaj dowodu z opinii biegłego. W rezultacie, opinia nie może ograniczać się do faktów, ale ma polegać na ich ocenie, w kontekście symbolizowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego albo propagowania takiego ustroju w inny sposób, w tym symbolizowania represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Organ nadzoru ma obowiązek poddania tego dowodu weryfikacji. Nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii, w zakresie w jakim opinia przedstawia oceny oparte o wiadomości specjalne. Bada natomiast kompletność opinii, jej poprawność metodologiczną i to, czy ocena końcowa jest logicznym następstwem zebranego materiału faktograficznego.

Skonstatować można, że sposób badania przydatności tego rodzaju szczególnych ocen specjalistycznych nie jest w polskim systemie prawa publicznego odosobniony. Podobnie przebiega np. weryfikacja operatu szacunkowego sporządzanego w procedurach unormowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, czy też orzeczenia lekarskiego w postępowaniu w przedmiocie choroby zawodowej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2013/13; wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2986/13).

Związanie tego rodzaju szczególnymi dowodami o charakterze opinii polega na tym, że organ prowadzący postępowanie nie może wydać rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia wskazanego przez ustawodawcę dowodu, przy czym dowód ten musi odpowiadać wymaganiom podmiotowym i przedmiotowym. W sprawie dekomunizacji nazwy ulicy, prowadzonej na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy, jest to dowód w postaci opinii, w rozumieniu wyżej przedstawionym, która musi być sporządzona przez Instytut Pamięci Narodowej. Nadto, o ile weryfikacja operatu szacunkowego, czy też orzeczenia lekarskiego, o których była mowa wyżej, odbywa się w oparciu o art. 80 i art. 84 K.p.a., o tyle w sprawie opinii IPN podstaw tej weryfikacji należy poszukiwać w obowiązku wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego przez wojewodę, tak aby zarządzenie zastępcze zawierało wymagane oraz przekonujące uzasadnienie faktyczne i prawne (por. m.in. wyrok NSA z dnia II OSK 2648/18).

Podsumowując tę część rozważań można stwierdzić, że związanie wojewody opinią jako szczególnego rodzaju dowodem nie oznacza związania w postaci konieczności rozstrzygnięcia wskazanego w opinii. Są to, jak wyżej wskazano, dwie odrębne kategorie procesowe.

W zarządzeniu zastępczym Wojewoda Śląski, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, stwierdził, że podzielił i przyjął wnioski płynące z opinii IPN Nr BUW-940-11(40)18. Nie sformułował poglądu sprzecznego z wyżej przedstawioną relacją między opinią i zarządzeniem zastępczym.

Odmiennym zagadnieniem jest natomiast to, czy Wojewoda miał podstawy do uznania, że jest merytorycznie związany wydaną opinią. To merytoryczne związanie jest możliwe tylko w sytuacji spełniania przez opinię wymogów wynikających z powołanych przepisów art. 6 ust. 3 ustawy.

Trafny jest podniesiony w analizowanej podstawie kasacji zarzut wewnętrznej sprzeczności opinii IPN. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie jest spójna ocena, według której, z jednej strony uznaje się formację wojskową za symbol komunizmu, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, z drugiej zaś, żołnierzy tworzących tę formację uznaje się za godnych upamiętnienia. W konsekwencji, oparcie się organu na takim dokumencie stanowi naruszenie obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 3 ustawy oraz obowiązku wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego zarządzenia zastępczego.

Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie utożsamia swoje stanowisko, w odniesieniu do opinii oraz zaskarżonego zarządzenia, ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3565/18. Zbliżona, niemal identyczna podstawa faktyczna i prawna niniejszej sprawy oraz sprawy zakończonej wyrokiem NSA z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3565/18, pozwalają na przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu sądy administracyjne były związane wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 3565/18, w rozumieniu związania, o którym mowa w art. 170 P.p.s.a.

W myśl tego przepisu, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z uwagi na moc wiążącą orzeczenia, wynikającą z art. 170 P.p.s.a., organy administracyjne i sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (patrz m.in. Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2018, pkt 8 do art. 170; J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001/4/63; wyrok SN z dnia 12 lipca 2002 r., sygn. akt V CKN 1110/00; wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2164/15).

Istotną kwestią prawną w niniejszej sprawie była ocena procesowa opinii, wymaganej przepisem art. 6 ust. 3, zawierającej stwierdzenia o spełnianiu przez formację wojskową przesłanek z art. 1 ust. 1 oraz niespełnianiu tych przesłanek przez żołnierzy tworzących tę formację. Zagadnienie to ma swój wymiar abstrakcyjny, ale jednocześnie ten aspekt abstrakcyjnej oceny procesowej jest wzmocniony poprzez powiązanie obu analizowanych formacji. Jest przecież niekwestionowane, że w skład nowoutworzonej 1 Armii Wojska Polskiego weszła 1 Dywizja Piechoty im. Tadeusza Kościuszki. Zbieżność formy i treści opinii IPN o obu formacjach pozwala na przyjęcie, że wypowiedź zawarta w prawomocnym wyroku NSA, o wadzie procesowej tkwiącej w zbadanej już opinii, jest wiążąca w takiej samej sytuacji w kolejnej, tj. niniejszej sprawie.

Uchybienie organu, polegające na zaaprobowaniu takiej opinii jako podstawy zarządzenia miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ocena opinii wiąże się nieodłącznie z oceną postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ nadzoru. Przepisy ustawy dekomunizacyjnej nie zawierają żadnej normy odsyłającej do stosowania art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, jak również nie odwołują się do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie oznacza to jednak, że przepisy ustawy dekomunizacyjnej stanowiące podstawę wydania zaskarżonego aktu nadzoru stanowią regulację kompletną w zakresie procedury, w oparciu o którą wydawane jest zarządzenie zastępcze.

Wydanie zarządzenia zastępczego przewidują przepisy art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Zarządzenie, o którym mowa w art. 6 ust. 2, stanowi rodzaj aktu nadzoru nad działalnością gminną. Kwalifikowanie zarządzeń zastępczych wskazanych w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, jako szczególnego rodzaju aktów nadzoru, jest w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie aprobowane (por. m.in. Katarzyna Borówka "Zarządzenie zastępcze wojewody", WK 2018, Wprowadzenie 2.2; Paweł Chmielnicki [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", LexisNexis 2013, s. 962; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 557/08; R. Hauser/W. Sawczyn [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck 2011, s. 796).

Nie ma podstaw do tego by inaczej oceniać zarządzenie zastępcze wydawane na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej (por. Marta Makowska [w:] "Komentarz do art. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki", pod red. Marcina Makowskiego, LEX/el 2018; Katarzyna Borówka "Zarządzenie zastępcze wojewody", WK 2018, Rozdział 1.6 Środki nadzoru nad samorządem terytorialnym).

Z odesłania zawartego w art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej, obowiązującego, z mocy art. 6 ust. 4, odpowiednio także w odniesieniu do zarządzenia określonego w art. 6 ust. 2, wynika, że do zarządzenia zastępczego stosuje się m.in. art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Z punktu widzenia dopuszczalności i trybu zaskarżenia zarządzenia zastępczego z art. 6 ust. 2, stosować należy zatem art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Zauważyć również można, że zaskarżalność aktów nadzoru, a więc nie tylko rozstrzygnięć nadzorczych, przewiduje art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a.

Powyższe uwagi pozwalają na wyciągnięcie wniosku, że reguły postępowania kończącego się wydaniem zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, wynikają nie tylko z bezpośrednich unormowań i odesłań zawartych w tej ustawie, ale także, w sytuacjach procesowych nieuregulowanych wprost w tych przepisach, należy uwzględniać normy gwarantujące rzetelne przeprowadzenie postępowania nadzorczego poprzedzającego wydanie tego zarządzenia, rzeczywiście umożliwiające ocenę zgodności z prawem nadzorowanej działalności organu samorządu gminnego. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym). Również kontrola sądowa działalności administracji, w tym kontrola aktów nadzoru, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Potrzeba oparcia postępowania na normach umożliwiających przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnosi się do zarządzeń zastępczych, w których zastosowanie dyspozycji, zastępujących działalność organu jednostki samorządu terytorialnego, poprzedza ustalenie okoliczności faktycznych wyczerpujących przesłanki materialnoprawne.

Przypomnieć warto, że nie ma podstaw, z uwagi na brak stosownego odesłania, do stosowania w odniesieniu do zarządzeń zastępczych, o których mowa w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, przepisu art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. Paweł Chmielnicki, op. cit. s. 962; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 30/10; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2055/10; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1469/14).

Jest jednak bezsporne, że fakty stanowiące podstawę wydania opinii powinny być ustalone przez organ w sposób możliwie najpełniejszy, a następnie cały materiał dowodowy powinien być oceniony w sposób obiektywny, co wyklucza dowolność organu.

Odczytana systemowo treść przepisu art. 6 ust. 2 ustawy nie tylko nie wyłącza, ale wręcz zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie z wykorzystaniem materiału dowodowego mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zarządzenia nie może przecież abstrahować od obowiązującej we wszelkich procedurach polskiego systemu prawa publicznego zasady prawdy obiektywnej, a także konstytucyjnej zasady działania na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP). Nadto, z uwagi na to, że chodzi o akt wydawany w procedurze nadzorczej, należy zachować standardy rzetelności proceduralnej wymagane wobec wszelkich działań nadzorczych ograniczających samodzielność gminy w wykonywaniu ustawowych zadań.

W odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych trzeba zauważyć, że z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika obowiązek zawarcia w rozstrzygnięciu uzasadnienia faktycznego, a co za tym idzie, z odesłania zawartego w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, wynika obowiązek podania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a więc elementów uzasadnienia wymienionych w art. 107 § 3 K.p.a. (patrz: Krzysztof Jaroszyński [w] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa", C.H. Beck 2011, s. 759). Wojewoda powinien w rozstrzygnięciu nadzorczym przedstawić wszystkie okoliczności faktyczne istotne w sprawie oraz wnioskowanie, które doprowadziło go do wydania aktu nadzoru (patrz: wyrok NSA z dnia 15 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 202/00; wyrok NSA z dnia 21 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 541/01; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 447/06). Odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. w omawianym zakresie polega na tym, że istotne ustalenia faktyczne przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego powinny być oparte na wyczerpująco zebranym, rozpatrzonym i ocenionym materiale dowodowym (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2568/16).

Postępowanie w przedmiocie zarządzenia zastępczego przewidzianego w art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej nie może być analizowane w oderwaniu od postępowań unormowanych w Rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. Konieczność wykładni uwzględniającej ustrojowe unormowania w zakresie nadzoru nad działalnością gminną potwierdza spostrzeżenie, że zarządzenie zastępcze jest środkiem o celu tożsamym z celem rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Podkreślić trzeba, że rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, jest podstawowym aktem przewidywanym dla ochrony przestrzeni publicznej przed nazwami propagującymi komunizm lub inny ustrój totalitarny. Dopiero na skutek niezastosowania się jednostki samorządu terytorialnego do rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego na podstawie art. 2 ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze.

Natomiast zarządzenie zastępcze przewidywane w art. 6 ust. 2 ustawy stanowi przepis dostosowujący. Pełni rolę podwójną – podobnie jak rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 2 ust. 1, eliminuje nazwę niezgodną z art. 1, a nadto, nadaje nową nazwę, zgodną z art. 1. Akt o takim charakterze nie może nie odpowiadać wymogom przewidzianym dla rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odniesieniu zaś do rozstrzygnięcia nadzorczego z art. 2 ust. 1, mimo odesłania w art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej jedynie do art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, nie jest kwestionowany pogląd o obowiązku wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i ocenienia materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie może opierać się jedynie na konkluzji wynikającej z treści opinii, niepopartej innymi dowodami, dokumentami, czy ocenami (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 786/18).

Biorąc zatem pod uwagę ustrojowe umiejscowienie zarządzenia zastępczego oraz funkcje i cel tego aktu nadzoru, należy przyjąć, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 6 ust. 2, nie może ograniczać się jedynie do formalnego uzyskania wymaganej wprost przepisem art. 6 ust. 3 opinii Instytutu Pamięci Narodowej.

W sytuacji, w której opinia jest dokumentem wewnętrznie sprzecznym, w zakresie wymaganym przepisem art. 6 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy, organ nadzoru był uprawniony i zobowiązany do zażądania uzupełnienia opinii przez organ opiniujący. W świetle powyższych rozważań, odnoszących się do postępowania nadzorczego oraz charakteru opinii jako dowodu, jest oczywiste, że szczególny charakter opinii jako dowodu wymaganego w myśl art. 6 ust. 3, nie pozbawia organu nadzoru uprawnienia do weryfikacji dowodu pod względem spełniania przezeń wymogów zakreślonych ustawą, kompletności, logiki i zgodności ze stanem faktycznym, wynikającym z innych zebranych w sprawie dowodów.

Wojewoda Śląski nie tylko zaaprobował wewnętrznie sprzeczną opinię. Nadto, nie odniósł się do wskazanego w skardze stanowiska Zespołu Eksperckiego, według którego, dotychczasową nazwę ulicy tj. Dywizji Kościuszkowskiej należy pozostawić bez zmian.

Nie można zatem uznać, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające według standardów opisanych wyżej, pozwalających na wydanie zarządzenia zastępczego.

Sąd pierwszej instancji, nie dostrzegając tych uchybień dopuścił się naruszenia art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 3 ustawy, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ustalonym stanie faktycznym nie było podstaw do pozostawienia zaskarżonego zarządzenia w obrocie prawnym. W rezultacie konieczne jest nie tylko uchylenie zaskarżonego wyroku, ale także uwzględnienie skargi – uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Można dodać, że brak wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego, co do istotnych okoliczności faktycznych, w tym oparcie się na wadliwie sporządzonej opinii, nie pozwalają na ocenę materialnych zarzutów skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Podstawą zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego była stawka minimalna wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).