Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1446/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 2 pkt 5, art. 90 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 1270/14 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz C. Spółki z o.o. w Ł. 4918 (cztery tysiące dziewięćset osiemnaście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015r., sygn. akt I SA/Gd 1270/14 oddalił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2014 r., sygn. akt [...] w przedmiocie zwrotu dotacji.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Starosta Kwidzyński decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] określił skarżącej kwotę dotacji podmiotowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 241.517,10 zł wraz z odsetkami oraz kwotę dotacji podmiotowej pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 1.985,60 zł wraz z odsetkami.

Orzekając na skutek odwołania, SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w sprawie przeprowadzono kontrolę, w wyniku której ustalono m.in. zawyżenie liczby uczniów o 16 uczniów. Stwierdzono również, że szkoła nie prowadzi i nie jest w posiadaniu jakiejkolwiek dokumentacji księgowej pozwalającej i dającej możliwość skonfrontowania przez starostę danych wykazanych w rozliczeniu rocznym z oceną czy poniesione przez szkołę wydatki są wydatkami zgodnymi z przeznaczeniem dotacji, dającymi możliwość ustalenia kwoty dotacji należnej stronie.

Organ wskazał, że ze szczegółowej oceny przedstawionej przez stronę dokumentacji źródłowej wynika, iż na dołączonych dokumentach i fakturach brak jest pieczęci jednostki, brak jest adnotacji w jakiej części wydatek został poniesiony z udzielonej szkole dotacji, płatności dokonywane były z innych rachunków niż rachunek szkoły, na który dotacja została przekazana, w związku z czym brak jest możliwości powiązania danego wydatku z daną szkołą. Sytuacja ta dotyczy każdego rodzaju wydatków bieżących (z wyłączeniem poz. 7.534-7.557 tj. opłaty za prowadzenie rachunku bankowego, które uznano za prawidłowe wysokości 180 zł). Mając na uwadze powyższe organ pierwszej uznał, że na podstawie dowodów przedstawionych przez skarżącego nie może ustalić, że przekazana skarżącemu dotacja wydana została zgodnie z jej przeznaczeniem i dlatego powinna podlegać zwrotowi.

Odnośnie do dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem SKO także podzieliło stanowisko organu I instancji i uznało, że zebrane w sprawie dowody potwierdzają jego trafność. Zgodnie z obowiązującym w czasie udzielania dotacji art. 90 ust. 3d u.s.o., dotacje o których mowa w ust. 1a-3b u.s.o., były przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogły być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

W związku z powyższym w uchwałach stanowiących przepisy prawa miejscowego znalazły się normy mówiące o tym, że jednostka zobowiązana jest do prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej w sposób umożliwiający identyfikację poszczególnych wydatków bieżących finansowanych z dotacji. Dodatkowo uchwały zastrzegają, iż każda z faktur (rachunków) i innych dokumentów księgowych potwierdzających poniesione wydatki bieżące jednostki z udzielonej dotacji powinna być opatrzona na odwrocie pieczęcią jednostki oraz zawierać sporządzony w sposób trwały opis zawierający informacje: w jakiej kwocie poniesiony wydatek sfinansowany został z dotacji otrzymanej z budżetu Powiatu K. i jakie było przeznaczenie tego wydatku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę i uzasadniając motywy rozstrzygnięcia wskazał, że ustawa o systemie oświaty przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienia do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Dotacje te przysługują uprawnionym podmiotom z mocy prawa, w przypadku spełnienia przez nie wymogów formalnych, określonych w ustawie. WSA zaznaczył, że dotacje oświatowe można wydatkować wyłącznie na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów szkoły (placówki).

W dalszej części uzasadniania Sąd I instancji przedstawił rozważania w zakresie definicji "wydatków bieżących" wskazując m.in., że organ prowadzący szkołę ma obowiązek zapewnienia obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których stanowi art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. 2002, Nr 76, poz. 694 ze zm. – dalej: u.o.r.) i organizacyjnej szkoły lub placówki. W ocenie WSA wykładnia tych przepisów uzasadnia konieczność ostrożnej dystrybucji środków przeznaczonych na oświatę oraz konieczność zachowania standardów nie tylko finansowania ale i rozliczania dotacji. WSA odniósł się również do charakteru prawnego przepisów wydawanych przez powiaty ze szczególnym uwzględnieniem uchwały dotyczącej ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji udzielonych dla szkół. W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji wyjaśniły dlaczego nie potraktowały wskazanych przez skarżącą wydatków jako związanych z kształceniem.

W konkluzji Sąd I instancji wskazał, że przy dokonywaniu rozliczenia dotacji obowiązkiem spółki, jako jednostki prowadzącej, jest wykazanie tej części bieżących wydatków ponoszonych przez spółkę, która jest związana z zadaniami, o których stanowi art. 90 ust 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. 2004, Nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej: u.o.s.o.) realizowanymi przez szkołę na którą dotacja została przyznana.

Sąd I instancji wskazał, że z mocy § 11 ust. 1 uchwały Nr IX/63/2011 Rady Powiatu Kwidzyńskiego z 27 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji udzielonych dla szkół i placówek zakładanych oraz prowadzonych na terenie powiatu kwidzyńskiego przez podmioty inne niż ministrowie i jednostki samorządu terytorialnego (rozdział III uchwały pt.: Tryb rozliczania dotacji) jednostka zobowiązana jest do prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej w sposób umożliwiający identyfikację poszczególnych wydatków bieżących finansowanych z dotacji. W ust. 2 § 11 tej uchwały wskazano, że każda z faktur (rachunków) i innych dokumentów księgowych potwierdzających poniesione wydatki bieżące jednostki z udzielonej dotacji powinna być opatrzona na odwrocie pieczęcią jednostki oraz zawierać sporządzony w sposób trwały opis zawierający informacje: w jakiej kwocie poniesiony wydatek sfinansowany został z dotacji otrzymanej z budżetu Powiatu Kwidzyńskiego i jakie było przeznaczenie tego wydatku.

Niezasadny, zdaniem Sądu, okazał się także zarzut naruszenia art. 90 ust. 4 u.s.o. kwestionujący uprawnienie organu do merytorycznej kontroli rozliczania i wykorzystania dotacji, za wyjątkiem sprawdzania faktycznej liczby uczniów. Przepis ten stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Jednakże zakres wydatkowania dotacji określa, omówiony art. 90 ust. 3d u.s.o., a uprawnienia kontrolne organów i ich zakres ujęte zostały w art. 90 ust. 3e - 3g u.s.o. i także zostały już wyjaśnione.

Sąd I instancji stwierdził, że uzasadnienie decyzji organów obu instancji zawiera dostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne. Wskazuje bowiem jakie wydatki (wymieniając je konkretnie) i z jakich powodów (ze wskazaniem podstawy prawnej) organy uznały za rozliczone niezgodnie z celem określonym w art. 90 ust. 3d u.s.o. Organy wyjaśniły również, dlaczego nie traktują tych wydatków jako związanych z kształceniem. W zakresie zasad gromadzenia materiału dowodowego organy wypełniły w pełni założenia wymienione w przepisach art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a.

C. Sp. o.o. wniosła skargę kasacyjną na powyższy wyrok, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zzaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2016, poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 91 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez niezawiadomienie strony reprezentowanej przez fachowego pełnomocnika o terminie wyznaczonej rozprawy sądowej przed WSA i wydanie w konsekwencji niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia, co uniemożliwiło ochronę jej praw w postaci udziału w posiedzeniu sądowym przez co strona pozbawiona została możliwości działania a co w konsekwencji spowodowało nieważność postępowania;

2. art. 145 § i pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2013, poz. 885 ze zm. – dalej: u.f.p.) poprzez jego bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji, tj. przyjęcie, że prowadzony przez odwołującego sposób opisywania dokumentacji finansowo-księgowej w związku z wydatkami pokrywanymi z otrzymanej dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego uniemożliwia przypisanie wydatków do konkretnej szkoły;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3, 3c, 3d u.o.s.o. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że organ prowadzący w sposób nieprawidłowy wydziela koszty związane z bieżącymi wydatkami szkoły, w sposób niepozwalający na przypisanie poniesionego wydatku przez szkołę na jaki otrzymano dotację;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 9 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2016, poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.) poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że z dokumentacji księgowej przedstawionej przez skarżącą nie da się ustalić, że dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem w sytuacji gdy jest ona prowadzona w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty, opartych na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. Jednak najdalej idącym zarzutem jest ten, który wskazuje na wystąpienie przyczyny nieważności postępowania przed Sądem I instancji. Spółka w ramach tego zarzutu stwierdza, że nie została powiadomiona o terminie rozprawy, na której zapadł zaskarżony wyrok, przez to doszło do wypełnienia przesłanki nieważnościowej z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Ponieważ pełnomocnik strony skarżącej nie miał wiedzy na temat terminu rozprawy, to konsekwencją takiego działania było pozbawienie strony prawa do sądu, co musi skutkować wadliwością postępowania pierwszoinstancyjnego, a tym samym nie daje podstaw do utrzymania w obrocie prawnym wyroku wydanego w wadliwym postępowaniu.

Tak postawiony zarzut kasacyjny jest w ocenie NSA trafny, zatem jego konsekwencją musiało być uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, które jednoznacznie przyjmuje, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 90 § 1 p.p.s.a. posiedzenia sądowe są jawne. Odbycie w sprawie posiedzenia niejawnego jest wyjątkiem i musi znajdować wyraźną podstawę ustawową. Tego rodzaju okoliczności wyłączające jawność rozprawy w sprawie nie występowały. Z kolei o posiedzeniu jawnym zawiadamia się strony na piśmie lub przez ogłoszenie podczas posiedzenia. Zawiadomienie powinno być doręczone co najmniej na siedem dni przed posiedzeniem, a tylko w pilnych przypadkach termin ten może być skrócony. Zawiadomienie o pierwszym posiedzeniu w sprawie musi być zawsze doręczone na piśmie. Wadliwość doręczenia wezwania powoduje obowiązek odroczenia rozprawy. Obowiązek prawidłowego zawiadomienia przez Sąd uczestników postępowania o rozprawie, tak aby każdemu umożliwić w niej udział także wtedy, gdy stawiennictwo na rozprawie nie jest obowiązkowe, stanowi rękojmię realizacji konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpoznawania sprawy przez niezawisły sąd. Naruszenie tego obowiązku ma znamiona rażącego naruszenia prawa, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie (por.: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r., sygn. akt III RW 93/97, OSNAPU 1998, nr 15, poz. 445). Zawiadomienie o terminie rozprawy powinno zawierać elementy enumeratywnie wymienione w art. 93 pkt 1–5 p.p.s.a. Jedynie zawiadomienie ściśle odpowiadające treści tego przepisu można uznać za prawidłowe. Uchybienia w treści zawiadomienia mogą stanowić wady postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, jak również mogą one powodować nieważność postępowania ze względu na pozbawienie strony możności obrony jej praw (por.: T. Woś, H. Knysiak-Malczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 344). Wśród tych elementów zawiadomienia znajduje się oznaczenie czasu posiedzenia. Czas posiedzenia powinien być określony wyraźną datą (dzień, miesiąc, rok) oraz godziną stawiennictwa.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, Sąd I instancji nie wywiązał się z obowiązku prawidłowego zawiadomienia strony o terminie posiedzenia. Rozpoznał jej sprawę na rozprawie nie mając potwierdzenia, że strona została o jej terminie powiadomiona. Zauważyć należy, że fakt doręczenia zawiadomienia o rozprawie został ustalony przez pracownika sądu na podstawie tzw. internetowej kontroli doręczania przesyłki. Takie ustalenie nie spełnia wymogów określonych w p.p.s.a. Należy zatem uznać za uzasadnione twierdzenie strony skarżącej, że w tym wypadku uniemożliwiono jej skorzystanie z przysługującego uprawnienia do uczestnictwa w posiedzeniu sądu. Stwierdzone naruszenie obowiązujących zasad zawiadomienia strony o terminie posiedzenia Sądu należało zakwalifikować jako rażącą wadliwość postępowania stanowiącą o nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Na skutek tej wadliwości postępowania strona skarżąca nie mogła brać i nie brała udziału w posiedzeniu Sądu. Skutków tej wadliwości nie można było usunąć wobec zamknięcia rozprawy i wydania wyroku kończącego postępowanie przed Sądem I instancji.

Mając na względzie te okoliczności sprawy orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.