Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2268/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, J.S.-S., A.S.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 267/14 w sprawie ze skargi J.S.-S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 października 2014 r. o sygn. akt I SA/Wa 267/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.S.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 5 sierpnia 2013r. nr [...].

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 11 października 2012 r. J.S.S., działając w imieniu własnym oraz A,S.B. i A.S. wystąpił do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o stwierdzenie, że część nieruchomości o powierzchni 4,2279 ha, stanowiąca obecnie działkę nr [...] obejmującą ogólny obszar o powierzchni 11,2679 ha, wchodząca w skład majątku Wypaleniska, stanowiąca byłą własność M.R. i trzech współwłaścicieli, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia 5 sierpnia 2013 r. nr [...], na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej po rozpatrzeniu wniosku z dnia 11 października 2012 r. stwierdził, że część nieruchomości o powierzchni 4,2279 ha, stanowiąca obecnie działkę nr [...] obejmującą ogólny obszar o powierzchni 11,2679 ha, wchodząca w skład majątku [...], stanowiąca byłą własność M.R. i trzech współwłaścicieli, podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W uzasadnieniu wskazał, że majątek Wypaleniska o ogólnej powierzchni 193,6629 ha, stanowiący współwłasność M.R., B.S., M.H.R. i J.R. został przejęty na własność Państwa (łącznie z kopalnią żwiru i piasku) w trybie postanowień art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z analizy księgi wieczystej KW [...] Tom I karta 34, wynika że majątek ten, w dniu przejęcia na własność Państwa obejmował powierzchnię 193,6629 ha. Stąd też, z uwagi na swój ogólny obszar, spełniał normę obszarową określoną w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wojewoda wskazał, że w konsekwencji wcześniejszego wniosku J.S.S. przed Wojewodą Kujawsko-Pomorskim prowadzone było postępowanie na okoliczność orzeczenia, czy nieruchomość o powierzchni 7,0400 ha, stanowiąca obecnie część działki nr [...] wchodząca w skład dawnego majątku [...], zapisana uprzednio w księdze wieczystej KW [...] Tom I karta 34 jako współwłasność M.R.,, B.S., M.H.R. i J.R., podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wyżej wymienione postępowanie zakończyło się decyzją administracyjną z dnia 26 września 2011 r. nr [...] na mocy, której orzeczono o niepodpadaniu części majątku [...] o powierzchni 7,0400 ha stanowiącej część obecnej dzialki ewidencyjnej nr [...], wyłączonej na działalność kopalni żwiru pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r.

W oparciu o ustalenia dokonane w tym postępowaniu organ stwierdził, że spadkodawca byłych współwłaścicieli nieruchomości (tj. H.R.) w latach 30-tych XX wieku w sposób trwały wyłączył z produkcji rolnej jedynie obszar o powierzchni 5,0400 ha, który został przeznaczony na utworzenie kopalni żwiru i piasku. Następnie, obszar ten został powiększony o 2 ha i wynosił łącznie 7,0400 ha, natomiast na ten cel nie przekazano pozostałej części działki tj. powierzchni 4,2279 ha, której dotyczy niniejsze postępowanie. Z wpisu zamieszczonego w księdze wieczystej KW [...] Tom I karta 34 wynika, że obszar ten został oddany przez H.R. w użytkowanie Skarbowi Państwa - Ministerstwu Komunikacji, które prowadziło wydobycie kruszywa. Powyższe potwierdzają także wyjaśnienia stron postępowania tj. J.S.S. oraz A.S.B..

Eksploatacja kopalni trwała od 1 maja 1931 r. do 1 maja 1933 r. Następnie, prawo użytkowania zostało przedłużone do dnia 1 maja 1935 r. Po wygaśnięciu prawa użytkowania na rzecz Skarbu Państwa, nadal prowadzono wydobycie kruszywa.

Na podstawie szkiców majątku otrzymanych od A.S.B. ustalono, że wyłączoną część okalały grunty rolne, stanowiące integralną, nierozerwalną część całego majątku.

Organ stwierdzil, że dokumenty zgromadzone w sprawie, jak i zeznania stron nie wskazały na to, iż cały majątek, oprócz terenów wydzielonych na kopalnie żwiru o pow. 7,0400 ha, posiadał charakter inny, aniżeli rolniczy.

Odwołanie od tej decyzji wniósł J.S.S..

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 2 grudnia 2013 r. nr [...] 3, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 5 sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że J.S.S. został przesłuchany 22 czerwca 2011 r. w związku z postępowaniem zakończonym decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 26 września 2011 r. znak: [...]. Wnioskodawca stwierdził, iż w KW znajdują się zapisy gwarantujące przedwojennemu Ministerstwu Komunikacji eksploatację żwiru na pow. 7,04 ha. Odpowiadając na pytanie o oddzielenie kopalni od gospodarstwa ogrodzeniem - powołując się na szkic płodozmianu zeznał, iż żwirownia była oddzielona od upraw płotami zabezpieczającymi bezpieczny okresowy wypas bydła. Odpowiadając na pytanie, czy po wygaśnięciu przedwojennej umowy na eksploatację żwiru i piasku, zawartej ze Skarbem Państwa, H.R. samodzielnie prowadził wydobycie żwiru i piasku, wskazał, iż: z odręcznej mapy płodozmianu wynika, że z gruntów majątku wydzielono dużą działkę na składowisko kamieni, a nie używano do tego celu działki wydzielonej jako żwirownia pomimo jej lepszego - centralnego położenia. W oparciu o ustalony m.in. na podstawie wskazanego przesłuchania - stan faktyczny i prawny Wojewoda Kujawsko- Pomorski orzekł, że nieruchomość o powierzchni 7,0400 ha stanowiąca części działki nr [...], sklasyfikowanej obecnie wedle wypisu z rejestru gruntów oznaczenia jako teren przemysłowy o pow. 11,2679 ha, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister podał, że przesłuchana 29 kwietnia 2013 r. A.M.S.B., podobnie jak J.S.S., czerpała wiedzę o sprawie z relacji krewnych. Odpowiadając na pytanie o to, co znajdowało się na pozostałej części dzisiejszej działki [...] - co okalało tereny przeznaczone na kopalnię żwiru -zeznała iż w latach 1935-39 znajdowała się tam rola. Jej zdaniem obszar kopalni od pozostałej części majątku [...] oddzielała jedynie polna droga. Znajdowała się tam także hałda po wyrobisku. Na obszarze 4,2279 ha objętym niniejszym postępowaniem, w jej opinii, nie znajdowały się żadne budynki.

Minister stwierdził, że okoliczności sprawy nie wskazują na to, aby pozostała część działki [...] była przeznaczona na cele przemysłowe. Wprawdzie z postępowania zakończonego decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 26 września 2011 r. wynika, że przed wojną prowadzono wydobycie żwiru, a fakt wydobywania żwiru i gliny w majątku [...] od roku 1937 potwierdza akt notarialny z 24 czerwca 1937 r., którym to H.R. zobowiązuje się dawać M.R. bezpłatnie żwir i glinę na budowę, które rzeczona winna wykopać sobie własnym kosztem na wskazanym przez H.R. miejscu. Jednak, jak podał Minister, stan faktyczny nie wskazuje, iż eksploatacja bądź wykorzystanie przemysłowe pozostałej części działki [...] miały miejsce. Nieruchomość ta nie była w żaden sposób prawnie bądź faktycznie wydzielona z nieruchomości ziemskiej o pow. 193 ha, co oznacza, iż dzieliła jej los jeśli chodzi o przeznaczenie jej na cele reformy rolnej.

Minister wskazał, że organ pierwszej instancji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i pomocniczo, w oparciu o ustalenia stanowiące podstawę swej własnej, wcześniejszej decyzji z 26 września 2011 r. w sposób prawidłowy i poparty przekonującymi dowodami orzekł, że jedynie część działki [...] nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Za bez znaczenia organ uznał fakt nieprzesłuchania wnioskodawcy w niniejszym postępowaniu. W niniejszej sprawie Wojewoda Kujawsko-Pomorski dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie faktów, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia o żądaniu wnioskodawcy. W tym celu przeprowadził również dowód z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 września 2011 r. w tym także z protokołu przesłuchania J.S.S.. W ocenie Ministra organ pierwszej instancji nie naruszył art. 6, 7, 8, 9,10,11 i 12, 85 § 1 k.p.a.

Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stała się przedmiotem skargi J.S.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie powołując dotychczasowe ustalenia.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, iż zarówno zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak również decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 5 sierpnia 2012 r. wydane zostały w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 września 2011 r. nr [...], a tym samym zaszła podstawa z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. do stwierdzenia nieważności obu tych decyzji.

W świetle treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., nieważna jest decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Mówiąc o sprawie ustawodawca ma na myśli sprawę w znaczeniu materialnoprawnym. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną wobec zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia (v. wyrok NSA z dnia 14 października 1991 r. sygn. akt I SAB 29/91 niepubl., powołany w J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2012, str. 637). Nie ulega wątpliwości, że podstawa z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zachodzi tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta istnieje, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Następnie Sąd wskazał, iż bezsporne jest, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski ostateczną decyzją z dnia 26 września 2011 r. nr [...], orzekając na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.), w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku J.S.S., działającego w imieniu własnym oraz A.S.B. i A.S. stwierdził, że nieruchomość o powierzchni 7,0400 ha, na której w dniu przejęcia na własność Państwa usytuowana była kopalnia żwiru i piasku, wchodząca w skład dawnego majątku [...], zapisana w księdze wieczystej KW [...] Tom I karta 34 jako współwłasność M.R., B.S., M.H.R. i J.R., oznaczona aktualnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (część), nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że na podstawie § 5 powołanego rozporządzenia organ administracji publicznej orzekł już ostateczną decyzją administracyjną o tym, czy nieruchomość wykorzystywana jako kopalnia żwiru i piasku podpadała, czy nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej orzekając jednocześnie, jaką powierzchnię zajmowała wykorzystywana w tym celu nieruchomość. Zarówno z samego rozstrzygnięcia, jak i z uzasadnienia powołanej decyzji wynika, jaka część przejętej przez Państwo nieruchomości przeznaczona była na kopalnię żwiru i piasku, a tym samym wyłączona była z produkcji rolnej.

Zdaniem Sądu I instancji, podniesienie przez J.S.S. w nowym wniosku z dnia 11 października 2012 r. skierowanym do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, iż część nieruchomości przejętej na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wykorzystywana jako kopalnia żwiru i piasku (działka ewidencyjna nr [...]) zajmowała jednak inną powierzchnię, niż orzekł organ w decyzji z dnia 26 września 2011 r., albowiem w ocenie strony także pozostała część aktualnej działki nr [...], tj. powierzchnia 4,2279 ha wykorzystywana była jako kopalnia żwiru i piasku, nie dawało Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu podstawy do prowadzenia kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Wbrew twierdzeniu wnioskodawcy zawartemu we wniosku z dnia 11 października 2012 r., mamy w tym przypadku do czynienia z tożsamością sprawy rozstrzygniętej już ostateczną – przywołaną zresztą przez wnioskodawcę – decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 września 2011 r. Strona miała możliwość złożenia odwołania od wymienionej decyzji i kwestionowania w trybie instancyjnym prawidłowości orzeczenia organu I instancji. Kwestionowanie obecnie, w gruncie rzeczy prawidłowości, wymienionej decyzji Wojewody z dnia 26 września 2011 r. w zakresie orzeczenia o powierzchni nieruchomości wykorzystywanej jako kopalnia żwiru i piasku – poprzez złożenie nowego wniosku w tej samej sprawie, jest niedopuszczalne.

Sąd I instancji podkreślił, że sprawa, w której wydana została ostateczna decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 września 2011 r. – a zatem sprawa rozstrzygnięta na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – nie stanowi sprawy podzielnej. Konsekwencją powyższego ustalenia jest stwierdzenie o braku możliwości odrębnego, częściowego rozstrzygania przez organ administracji publicznej – co do istoty – w zakresie poszczególnych działek ewidencyjnych, czy – jak miało to miejsce w tej sprawie – poszczególnych części jednej działki ewidencyjnej stanowiącej dawniej kopalnię żwiru i piasku.

W sprawie nie chodzi zatem o to, czy jakaś obecnie istniejąca działka ewidencyjna (wykorzystywana aktualnie w określony sposób) podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej, ale o to, czy określona przejęta na cele reformy rolnej nieruchomość lub jej część, z uwagi na to, że w ocenie wnioskodawcy – w chwili przejęcia na rzecz Skarbu Państwa – nie miała charakteru rolnego i nie była funkcjonalnie związana z pozostałą częścią majątku ziemskiego, podpadała bądź nie pod działanie dekretu o reformie rolnej.

W ocenie Sądu, w sprawie tej można mówić o tożsamości sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 września 2011 r. W sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu (ustalenia, że kopalnia żwiru i piasku nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej), tego samego stanu prawnego, w niezmienionym stanie faktycznym. Stan faktyczny ustalany jest bowiem na dzień wejścia w życie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zmiany stanu faktycznego nie powoduje wystąpienie przez stronę z nowym wnioskiem, w którym powierzchnię zajmowaną przez kopalnię żwiru i piasku wnioskodawca określa odmiennie, niż w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 26 września 2011 r. Z uwagi na zaistnienie podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, Sąd nie odnosił się do zarzutów skargi. Wskazał jedynie, że istotny jest stan nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, stąd oględziny nieruchomości nie mogą mieć znaczenia w sprawie.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm. - dalej jako: rozporządzenie) przez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że sprawa rozstrzygana na podstawie § 5 rozporządzenia ma charakter sprawy niepodzielnej i w związku z tym organ administracji nie ma możliwości odrębnego, częściowego rozstrzygania co do istoty w zakresie poszczególnych działek ewidencyjnych czy ich części, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, dokonana z uwzględnieniem dorobku orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazuje, że § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania o tym, czy część dawnej nieruchomości ziemskiej, składająca się obecnie z poszczególnych działek ewidencyjnych lub ich części, podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r o przeprowadzeniu reformy rolnej;

2) § 5 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, wyrażająca się w przyjęciu, że organ administracji publicznej orzekający o podpadaniu nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej nie jest związany wnioskiem strony w zakresie podanej w nim powierzchni czy granic nieruchomości, mimo iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych organy administracji w sprawach rozstrzyganych na podstawie § 5 są związane zakresem żądania strony i nie mogą samodzielnie ustalać jego treści;

3) § 6 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że to na organie administracji ciąży wykazanie, jaka była rzeczywista powierzchnia nieruchomości, która przeszła na własność Skarbu Państwa, a nie była w dacie przejęcia nieruchomością o charakterze rolniczym, podczas gdy § 6 rozporządzenia wskazuje, że ciężar wykazania, iż dana nieruchomość (jej część) nie podpadała pod działanie reformy rolnej, jak również obszaru tej nieruchomości, należy do wnioskodawcy.

Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wyrażające się w bezpodstawnym przyjęciu, iż decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 grudnia 2013 r. oraz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 5 sierpnia 2013 r. dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 26 września 2011 r., podczas gdy w rzeczywistości pomiędzy sprawami rozstrzyganymi tymi aktami administracyjnymi nie zachodzi tożsamość przedmiotu, co skutkowało niezasadnym stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 5 sierpnia 2013 r.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli również J.S.S., A.S.B. i AS, zaskarżając go w całości zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

1) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zarówno decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 grudnia 2013 r., jak również decyzja Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 5 sierpnia 2013 r. wydane zostały w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 września 2011 r., a tym samym zaszła podstawa z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. do stwierdzenia nieważności obu tych decyzji.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną A.S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował więc zgodność zaskarżonego wyroku z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 3 K.p.a. i w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. Nr. 10, poz. 51 ze zm. ).

Ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia w/wym. przepisów podniesione są w obu skargach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał ich łącznej oceny prawnej.

Na wstępie wspomnieć należy, że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem jego ogłoszenia, co nastąpiło w dniu 13 września 1944 r. (Dz. U. Nr 4, poz. 17). Z tym też dniem wszystkie nieruchomości ziemskie objęte dekretem przeszły (ex lege) bez żadnego odszkodowania na własność Skarbu Państwa. Ówczesny prawodawca przewidział jednak możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, na podstawie § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powołane rozporządzenie w § 6 przewidywało dopuszczalność złożenia przez osobę zainteresowaną wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działań postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie siedmiu sędziów NSA z 7 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, wyraził pogląd prawny, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Analogiczny pogląd został wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2011r. sygn.akt III CZP 21/11.

Wniosek o stwierdzenie, iż nieruchomość nie podlegała pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) może być złożony przez uprawnionych tj. byłych właścicieli lub ich następców prawnych także obecnie, o ile nieruchomość przejęta została na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu o reformie rolnej. Istotne jest więc szczegółowe zbadanie, czy obecnie zgłaszane roszczenia spadkobierców byłych właścicieli ziemskich są słuszne w świetle postanowień dekretu. Przepis art. 2 ust. 1 lit. e wyżej wskazanego dekretu stanowił, że na cele reformy rolnej przejęciu będą podlegały stanowiące własność czy współwłasność osób fizycznych lub prawnych nieruchomości ziemskie o określonym areale. Decyzja administracyjna, o której stanowi § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Uzyskanie takiej decyzji jest też niezbędne dla ewentualnego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego.

W rozpoznawanej sprawie przesłanką stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji było ustalenie, że przedmiotowa sprawa została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 września 2011 r., a kwestionowanie obecnie prawidłowości, wymienionej decyzji Wojewody z dnia 26 września 2011 r. w zakresie orzeczenia o powierzchni nieruchomości wykorzystywanej jako kopalnia żwiru i piasku – poprzez złożenie nowego wniosku w tej samej sprawie, jest niedopuszczalne.

Zdaniem Sądu I instancji sprawa, w której wydana została ostateczna decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 września 2011 r. – a zatem sprawa rozstrzygnięta na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – nie stanowi sprawy podzielnej. Konsekwencją powyższego ustalenia jest stwierdzenie o braku możliwości odrębnego, częściowego rozstrzygania przez organ administracji publicznej – co do istoty – w zakresie poszczególnych działek ewidencyjnych, czy – jak miało to miejsce w tej sprawie – poszczególnych części jednej działki ewidencyjnej stanowiącej dawniej kopalnię żwiru i piasku. W przekonaniu Sądu I instancji sprawa obecnie rozstrzygnięta jest tożsama ze sprawą już rozstrzygniętą ostateczną decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 września 2011 r. W sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu (ustalenia, że kopalnia żwiru i piasku nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej), tego samego stanu prawnego, w niezmienionym stanie faktycznym.

Ze stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić.

Analiza decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 26 września 2011r. prowadzi do wniosku, że dotyczyła ona innego przedmiotu, niż dotyczy obecnie rozpoznawana sprawa. Wcześniejsza decyzja orzekała o nieruchomości o powierzchni 7,0400 ha, stanowiącej obecnie część działki nr. [...] ( zajętej pod kopalnie żwiru i piasku ), podczas gdy decyzja Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 5 sierpnia dotyczy innej części tej samej działki o powierzchni 4,2279 ha. ( gruntów okalających kopalnię ).

Wbrew wywodom Sądu I instancji nie zachodziła tożsamość spraw, gdyż różniły się one przedmiotem.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że na podstawie § 5 rozporządzenia można rozpatrywać wnioski dotyczące zarówno tego, czy cała nieruchomość, czy też jej część podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Ponieważ przepisy dekretu, ani rozporządzenia nie definiowały pojęcia "nieruchomości ziemskiej", przyjęto rozumienie tego pojęcia wynikające z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W. 3/89 (OTK 1990, nr 1, poz. 26), za którym przemawiają też przepisy dekretu (np. art. 1 ust. 2 lit. a i b, art. 6 i art. 11 ust. 1).

W oparciu o powyższą uchwałę, jak i uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 1996 r. W. 15/95 (OTK 1996, t. I, poz. 15) przyjmowano, że na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Natomiast przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia, powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tej części nieruchomości, która nie była funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a więc nie mogła być przeznaczona na cele określone w dekrecie. Tak więc orzekając na podstawie § 5 rozporządzenia, organ powinien zbadać, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską, która mogła być przeznaczona na cele rolnicze, czy stanowiła własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych i jaki obejmowała obszar z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju.

Także w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006r. I OPS 2/06 przyjęto, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. nr 10 poz. 51 ze zm./, może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. 1945 nr 3 poz. 13 ze zm./.

Skoro postępowanie na podstawie § 5 rozporządzenia prowadzone jest na wniosek strony ( strona określa przedmiot sprawy ) , a nadto dopuszczalne jest orzekanie co do części nieruchomości, to tym samym wydanie decyzji na podstawie tego przepisu, co do części tej samej działki nie wyklucza możliwości wydania decyzji co do innej części.

Zgodnie z art. 104 § 2 K.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Decyzja Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 26 września 2011r. rozstrzygała sprawę tylko co do części obecnej działki nr. [...]. która wykorzystywana była na kopalnię i jak przyjęto miała obszar 7,0400 ha. Obecnie kontrolowana decyzja dotyczy innej części tej samej działki. Inny jest bowiem jej obszar i inny był sposób jej wykorzystania.

W świetle powyższego sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 grudnia 2013r. nie jest tożsama ze sprawą załatwioną wcześniej.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji dokona kontroli zaskarżonej decyzji stosownie do reguł wynikających z art. 134 § 1 P.p.s.a.

Z uwagi na to, że skargi kasacyjne zostały złożone przez obie strony, mając na uwadze ich zasadność, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.