Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 351/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2,  art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40f ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości należnej opłaty geodezyjnej za sporządzenie wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne po rozpatrzeniu odwołania Gminy W.. Mocą zaskarżonej decyzji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: DWINGK lub organ II instancji) uchylił, wydaną z upoważnienia Prezydenta W., decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie określenia wysokości należnej opłaty geodezyjnej za sporządzenie wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Na uzasadnienie zaskarżonej decyzji podano, że Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. wydał Gminie W. – Urzędowi Miejskiemu W. żądane przez ten podmiot materiały i wystawił z tego tytułu Dokument Obliczenia Opłaty, w którym określił wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia. Następnie Zastępca Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego W. wniósł o wyjaśnienie wysokości ustalonej opłaty, wskazując na zachodzące jego zdaniem podstawy do zwolnienia z opłaty za wnioskowane materiały.

Wobec powyższego, działający z upoważnienia Prezydenta W., Dyrektor Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. (dalej: organ I instancji) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wysokości należnej opłaty za udostępnienie materiałów, o czym zawiadomił Wydział Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego W.. Następnie organ I instancji wydał decyzję, w której określił wysokość opłaty na kwotę 150 zł. Od decyzji organu I instancji Zastępca Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego W. wniósł odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Do odwołania dołączył pełnomocnictwo nr 8/IV/14 Prezydenta W. z dnia 16 grudnia 2014 r. "do występowania w imieniu Gminy W. ze środkami zaskarżenia do właściwych organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej oraz do sądów administracyjnych w postępowaniach dotyczących ustalenia wysokości opłaty za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zakresu udostępnionych materiałów z tego zasobu oraz do uczestniczenia i reprezentowania Gminy W. w tych postępowaniach".

Rozpatrując wniesione odwołanie, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie materiałów z ewidencji gruntów i budynków złożył Wydział Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego W., a w imieniu wnioskodawcy podpis na wniosku złożył [...]. Organ II instancji zaznaczył, że wystąpił dwukrotnie do Wydziału Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego W. o wskazanie, z jakiego tytułu prawnego korzysta Wydział Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego W., składając do Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. wniosek o wydanie materiałów oraz jakie umocowanie do reprezentowania wnioskodawcy posiada osoba podpisująca wniosek. W związku z tym, że nie udzielono odpowiedzi na skierowane pytania, organ II instancji wydał rozstrzygnięcie w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy.

Dalej organ II instancji stwierdził, że wnioskodawca nie udokumentował, że jest podmiotem uprawnionym do otrzymania wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków wedle zapisów art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). W związku z tym Prezydent W. realizujący zadania z zakresu administracji rządowej, wynikające z art. 7d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie powinien pozytywnie rozpatrzyć złożonego wniosku, tzn. nie powinien udostępnić wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków. Organ ewidencyjny po wpłynięciu wniosku o wydanie wypisu/wyrysu z ewidencji gruntów i budynków zawierającego dane podmiotów, w pierwszej kolejności jest zobowiązany do zbadania, czy wnioskodawca posiada stosowne umocowania do reprezentowania podmiotów uprawnionych do otrzymania takich dokumentów. Zdaniem DWINGK organ I instancji nie dopełnił wyżej opisanego obowiązku, wydał wnioskodawcy wypisy z rejestru gruntów i wyrysy z mapy ewidencyjnej, naliczając opłatę w Dokumencie Obliczenia Opłaty. W związku z tym, że doszło do sporu dotyczącego wysokości należnej opłaty, organ I instancji wydał decyzję administracyjną. Jednak, zdaniem organu II instancji, złożony wniosek nie powinien być skutecznie zrealizowany i z tej przyczyny wszczęte przez organ I instancji postępowanie administracyjne w sprawie "określenia wysokości należnej opłaty za udostępnienie wypisów z rejestru gruntów oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej" należy uznać za bezprzedmiotowe. W takim przypadku nie istniały podstawy do decyzyjnego rozstrzygania w sprawie, która powinna być zakończona już na etapie wniosku.

Następnie organ II instancji stwierdził, że uchylając zaskarżoną decyzję należy wskazać, że Prezydent W. ponownie rozpoznając przedmiotowy wniosek o wydanie wypisu/wyrysu z ewidencji gruntów i budynków będzie zobowiązany wyjaśnić, czy wnioskodawca zalicza się do kręgu podmiotów, na których żądanie starosta może udostępnić dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów oraz wydać wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane (art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Z tych względów decyzję w sprawie określenia wysokości należnej opłaty należało uchylić w całości i umorzyć postępowanie przed organem I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na ostateczną decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. wniosła Gmina W., żądając uchylenia decyzji DWINGK oraz zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podano, że w ocenie Gminy W., udostępnianie materiałów z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego ma charakter czynności materialno-technicznej w postaci wydania wnioskowanych materiałów i nie stanowi postępowania administracyjnego w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Na podstawie złożonego wniosku Gminie W. zostały udostępnione dokumenty i wystawiony został przez organ I instancji Dokument Obliczenia Opłaty. Biorąc powyższe pod uwagę, nie sposób jest podzielić stanowiska organu II instancji, iż "złożony wniosek (o wydanie wypisu i wyrysu) nie powinien być skutecznie zrealizowany" skoro został on już zrealizowany poprzez wydanie wnioskowanych dokumentów, a także, iż "z tej przyczyny wszczęte przez organ I instancji postępowanie administracyjne (...) należy uznać za bezprzedmiotowe", skoro na podstawie Dokumentu Obliczenia Opłaty Gmina W. została obciążona opłatą, a Gmina W. kwestionuje wysokość należnej opłaty.

W ocenie Gminy należy rozróżnić działanie Zarządu Geodezji Kartografii i Katastru Miejskiego we W. jako prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, który wydaje wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów od działania Dyrektora Zarządu Geodezji Kartografii i Katastru Miejskiego we W., prowadzącego postępowanie administracyjne w zakresie wynikającym z umocowania zawartego w art. 40f ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, dotyczące sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie administracyjne i wydał decyzję odnosząc się merytorycznie, a zarazem precyzyjnie, co do żądania wnioskodawcy. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik Gminy W. wskazał, iż Gminie przysługuje zwolnienie od opłat za wydanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego. Pełnomocnik Gminy nie kwestionował faktu zamówienia dokumentów oraz wystawienia Dokumentu Obliczenia Opłaty wskazującego Gminę W. jako wnioskodawcę. Wniosek o wyjaśnienie wysokości opłaty również został złożony przez pełnomocnika Gminy. Zatem – zdaniem Gminy W. – postępowanie administracyjne nie jest bezprzedmiotowe, ponieważ przyczyna tego postępowania określona w art. 40f ustawy – powstanie sporu co do naliczenia opłaty za wydanie wypisu i wyrysu, nadal trwa, a postępowanie to wszczęte zostało wnioskiem o wyjaśnienie wysokości ustalonej opłaty, złożonym przez umocowaną do tego osobę.

Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Następnie pełnomocnik D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. złożył do akt sprawy w dniu 10 lipca 2015 r. pismo procesowe, w którym podtrzymał wniosek o oddalenie skargi. W piśmie podkreślono, że udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego następuje wyłącznie na wniosek, a nigdy z urzędu. Dlatego stroną postępowania w sprawie ustalenia opłaty za materiały udostępnione z zasobu może być wyłącznie wnioskodawca. Wydanie materiałów podmiotowi, który nie złożył skutecznie wniosku o ich wydanie oznacza brak podstawy nie tylko do wszczęcia postępowania dotyczącego wysokości opłaty, ale także do wystawienia Dokumentu Obliczenia Opłaty. Tym samym wydanie materiału podmiotowi, który nie złożył wniosku nie ma znaczenia prawnego i fakt ten nie może zastąpić prawem wymaganego wniosku. To ze złożeniem wniosku, a nie z wydaniem materiałów bez wniosku ustawa wiąże prawne konsekwencje. Wydanie materiałów podmiotowi, który nie złożył skutecznie wniosku, oznacza, iż podmiot ten nie może być obciążony opłatą.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączyć do wspólnego rozpoznania sprawy oznaczone sygnaturami akt: II SA/Wr 337/15, II SA/Wr 338/15, II SA/Wr 339/15, II SA/Wr 340/15, II SA/Wr 341/15, II SA/Wr 342/15, II SA/Wr 343/15, II SA/Wr 344/15, II SA/Wr 345/15, II SA/Wr 351/15 – ponieważ pozostają one ze sobą w związku. Pełnomocnicy stron podtrzymali stanowiska wyrażone odpowiednio w skardze oraz odpowiedzi na skargę i piśmie z dnia 10 lipca 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W.. Przy czym wskazać należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy powiedzieć, że zgodnie z przepisem art. 40a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (na dzień wydania zaskarżonej decyzji: Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r. poz. 520; dalej: p.g.i.k.), organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Wyjątki od zasady odpłatnego udostępniania materiałów zasobu wyliczone są w przepisie art. 40a ust. 2 p.g.i.k. Nadto w art. 40b ust. 1 p.g.i.k. wskazano czynności, za które również pobiera się opłatę, a w ust. 2 tego przepisu wyliczono przypadki, w których nie pobiera się opłaty. Natomiast w myśl art. 40d ust. 3 p.g.i.k. opłatę pobiera się przed udostępnieniem materiałów zasobu lub przed wykonaniem czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 40e ust. 1 p.g.i.k. wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty, który zawiera: 1) nazwę jednostki organizacyjnej, która wystawiła dokument; 2) identyfikator i datę wniosku o udostępnienie materiałów zasobu albo identyfikator i datę zgłoszenia prac geodezyjnych lub prac kartograficznych; 3) nazwy oraz liczbę jednostek rozliczeniowych udostępnianych materiałów zasobu, a także oznaczenia pozycji w odpowiedniej tabeli opłat zawartej w załączniku do ustawy; 4) wysokość użytych do wyliczenia podstawowych stawek jednostkowych oraz współczynników korygujących; 5) kwotę opłaty; 6) datę wystawienia dokumentu oraz podpis organu lub upoważnionej przez niego osoby. Stosownie do przepisu art. 40f ust. 1 p.g.i.k. w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Wniesienie odwołania od decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za udostępnianie materiałów zasobu nie wstrzymuje udostępnienia tych materiałów, pod warunkiem uiszczenia opłaty w wysokości ustalonej w zaskarżonej decyzji (art. 40f ust. 2 p.g.i.k.).

Zdaniem sądu wykładnia przywołanych przepisów ustawy wskazuje, że przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 40f ust. 1 p.g.i.k. może być: 1) spór dotyczący zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub 2) spór dotyczący wysokości należnej opłaty za udostępnianie materiałów zasobu. Zgodnie z językowym rozumieniem wyrazu "spór", jest to "polemika, zatarg" (zob. Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego, Doroszewski.pwn.pl). Oczywiste jest zatem, że do polemiki czy zatargu, a więc sporu w powyższym rozumieniu, może dojść pomiędzy podmiotem zobowiązanym do wniesienia opłaty a organem Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Nie jest zatem możliwe, aby organ w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 40f ust. 1 p.g.i.k. rozstrzygał sprawę z urzędu, a więc postępowanie w tym zakresie może toczyć się wyłącznie na wniosek strony, która wchodzi w spór z organem.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba powiedzieć, że analiza doręczonych sądowi akt administracyjnych zgromadzonych przez organy administracji publicznej obu instancji wskazuje, że organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wysokości należnej opłaty za wypis z rejestru gruntów. Sąd przyjął przy tym, że udostępnienie materiałów z zasobu jest niewątpliwie czynnością materialno-techniczną, której dokonanie może (ale nie musi) doprowadzić do sporu dotyczącego wysokości należnej opłaty za udostępnianie materiałów zasobu. Jednak kwestia tego, czy udostępnienia materiałów dokonano prawidłowo pozostaje poza zakresem sprawy administracyjnej dotyczącej opłaty za udostępnianie materiałów zasobu. Co za tym idzie nie jest trafny pogląd, wedle którego ewentualne wydanie materiałów z zasobu osobie nieuprawnionej i pobranie od niej opłaty za tę czynność wyklucza możliwość wydania decyzji, o której mowa w art. 40f ust. 1 p.g.i.k. Skoro uprawnienie do otrzymania materiałów zasobu ma "każdy" (zob. art. 24 ust. 4 p.g.i.k.), to ów "każdy" ponosi koszty swojego działania i ów "każdy" może wejść w spór z organem co do wysokości należnej opłaty.

Trzeba przy tym zauważyć, że Prezydent W. występuje w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym w niejako podwójnej roli. Z jednej strony jest to Prezydent W. działający przez upoważnionego przez niego Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W., a więc organ administracji geodezyjnej i kartograficznej, który wchodzi w skład Służby Geodezyjnej i Kartograficznej i wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej jako starosta (zob. art. 6a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 p.g.i.k.). Przy czym na mocy art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.), funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu (takim miastem jest W. – przyp. sądu) sprawuje: 1) rada miasta i 2) prezydent miasta. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie. Po drugie jednak Prezydent W. jest również kierownikiem urzędu gminy (tu: Urzędu Miejskiego W.) i wykonuje swoje zadania przy pomocy zatrudnionych w urzędzie pracowników, których może upoważniać do załatwiania w jego imieniu określonych spraw (zob. art. 33 i art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.).

W tym kontekście nie można więc zgodzić się z poglądem organu II instancji, jakoby pracownik Urzędu Miejskiego W. był "bliżej nieokreśloną osobą" (jak podano w odpowiedzi na skargę), która podpisała wniosek o udostępnienie materiałów. W sytuacji, gdy zarówno wnioskodawca, jak i organ I instancji pozostają de facto w tej samej strukturze organizacyjnej (o czym świadczy nawet jednakowy papier firmowy używany przez te podmioty), nie można bronić tezy, że nie wiadomo, kto wnioskował o materiały zasobu, skoro wniosek i wszelka korespondencja niewątpliwie pochodziły od Urzędu Miejskiego W. działającego za Gminę W., której organem jest Prezydent W., będący jednocześnie organem I instancji.

W tym stanie rzeczy sąd doszedł do przekonania, że spór w sprawie nie dotyczy więc (jak usiłuje podnosić DWINGK) tego, kto wnioskował o materiały zasobu, ale tego, w jakiej wysokości wnioskodawca ma ponieść opłatę. W spór z organem I instancji wszedł w niniejszej sprawie podmiot zobligowany przez organ I instancji do uiszczenia opłaty, a więc w istocie wnioskodawca. Wątpliwości organu II instancji w zakresie tego, kto był wnioskodawcą są więc w istocie bez znaczenia w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 40f ust. 1 p.g.i.k., skoro nie ma wątpliwości, kto wszedł w spór z organem I instancji w zakresie wysokości należnej opłaty. Nadto można jeszcze dodać, że z racji brzmienia przepisu art. 40d ust. 3 p.g.i.k. sąd nie podziela obaw organu II instancji, jakoby możliwe było uzyskanie materiałów zasobu, a następnie "wyparcie się" przez wnioskodawcę, że jest zobowiązany do uiszczenia opłaty. Skoro bowiem opłatę pobiera się przed udostępnieniem materiałów zasobu, to trudno zgodzić, że zachodzi ryzyko wydania materiałów osobom nieuprawnionym, które uchylą się od uiszczenia należnej opłaty podnosząc, że wniosek w ich imieniu złożyły nieumocowane należycie osoby (np. pracownicy). Uwzględniając, że w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie materiałów złożył pracownik Urzędu Miejskiego W., trudno uznać, że organ I instancji mógł mieć wątpliwości, kto wniosek składa i w konsekwencji, kto inicjuje spór co do wysokości należnej opłaty.

Zdaniem sądu w realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że z akt administracyjnych można wywnioskować, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez organ I instancji na wniosek podmiotu, który zakwestionował wysokość należnej opłaty za udostępnianie materiałów zasobu, to jest na wniosek strony skarżącej. Doszło więc do zaistnienia sporu, o którym mowa w przepisie art. 40f ust. 1 p.g.i.k., tymczasem organ II instancji w zaskarżonej decyzji stwierdził, że postępowanie to było bezprzedmiotowe. Przy czym należy zauważyć, że organ II instancji popadł w uzasadnieniu swojej decyzji w sprzeczność, pisząc, jakie czynności ma podjąć organ I instancji "ponownie rozpatrując przedmiotowy wniosek o wydanie wypisu". Jeśli organ uważał, że postępowanie przed organem I instancji stało się bezprzedmiotowe, to czynienie takich uwag było pozbawione podstawy prawnej. Wyłącznie bowiem przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) daje organowi II instancji podstawę do formułowania wskazań dla organu I instancji, ale wyłącznie w razie wydania przez organ II instancji decyzji o przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sąd ocenił, że sytuacja, w której osnowa decyzji nie odpowiada treści uzasadnienia stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 107 § 3 k.p.a.). Nie to jednak spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Sąd dokonał bowiem oceny zaskarżonej decyzji DWINGK co do bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji. Trzeba więć wskazać, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji DWINGK wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zdaniem sądu przywołany przepis nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji, więc umarzając postępowanie organu I instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania. Innymi słowy, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. Orzeczenie tego rodzaju jest zatem zasadne w przypadku, gdyby decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe albo została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą lub dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku, kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 138 k.p.a., w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2015).

Przyjmując taki kierunek wykładni przywołanych przepisów k.p.a. i p.g.i.k. sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja DWINGK narusza przepisy art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie przed organem I instancji było bezprzedmiotowe. Sąd uznał, że narusza prawo decyzja o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania przed tym organem w sytuacji, gdy wniosek skarżącego nie stracił swej aktualności i nie został rozstrzygnięty co do istoty (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 1031/81, opubl. ONSA 1981, nr 1, poz. 60). Skoro zaś istnieje nierozstrzygnięty decyzją ostateczną właściwego organu spór dotyczący wysokości należnej opłaty za udostępnianie materiałów zasobu, to trzeba stwierdzić, że istnieje przedmiot postępowania administracyjnego. Innymi słowy – zdaniem sądu – na dzień wydania zaskarżonej decyzji, postępowanie przed organem I instancji nie było bezprzedmiotowe. Wobec tego zaskarżoną decyzję DWINGK należało uchylić.

W dalszym postępowaniu organ II instancji rozpozna odwołanie od decyzji organu I instancji przy uwzględnieniu poglądów prawnych wyrażonych przez sąd w składzie rozpoznającym skargę. Przy czym z racji kognicji przysługującej sądowi na obecnym etapie, sąd nie dokonywał oceny legalności decyzji organu I instancji oraz argumentów podniesionych w odwołaniu od niej, gdyż kwestia ta należy do właściwości organu II instancji.

Reasumując trzeba powiedzieć, że sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. narusza przepis art. 40f ust. 1 p.g.i.k, gdyż organ II instancji nie rozpoznał sprawy merytorycznie na skutek odwołania strony skarżącej, a ograniczył się do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, czym z kolei naruszył art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. (uchybiając przy tym przepisowi art. 107 § 3 k.p.a.). Z tych powodów w pkt I sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż wskazane naruszenia prawa miały istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma podstawę w art. 152 p.p.s.a. (pkt II sentencji). Rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu kosztów postępowania uzasadnia art. 200 p.p.s.a. (pkt III sentencji).