Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 88/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), , Protokolant referent Edyta Brzezicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2022 r. sprawy ze skargi G.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego G.K. kwotę 480 zł (słownie: czterystu osiemdziesięciu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

G. K., reprezentowany przez adwokata, w piśmie z 29 sierpnia 2017 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej "Minister", "MSWiA") o wyłączenie na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (dalej "ustawa zaopatrzeniowa") stosowania wobec niego art. 15c tej ustawy.

W uzasadnieniu wniosku skarżący przedstawił szczegółowo przebieg swojej służby. Zwrócił uwagę na wyróżnienia finansowe otrzymywane z tytułu rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych i podkreślił, że jako funkcjonariusz charakteryzował się ponadprzeciętną wiedzą specjalistyczną i techniczną, dzięki czemu zajmował się szkoleniem szyfrantów. Ponadto podniósł, że kilka lat realizował obowiązki służbowe w ramach oddelegowania do placówek zagranicznych, w których odpowiadał za zapewnienie bezpiecznej łączności z krajem. G. K. zauważył również, że odchodząc ze służby na emeryturę ze stanowiska [...] w stopniu [...], został wyróżniony Złotym Medalem za Długoletnią Służbę, co można uznać za obiektywne i bezsprzeczne potwierdzenie rzetelności i prawidłowości wykonywania nałożonych na skarżącego obowiązków.

W konsekwencji skarżący stwierdził, że przebieg jego służby daje podstawy do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

MSWiA decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec G. K. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z [...] października 2018 r.

MSWiA decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2018 r. nr [...].

G. K., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył decyzję Ministra z [...] września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2779/19 uchylił obie wydane w sprawie decyzje.

Ocena prawna wyrażona w wyroku z 29 lipca 2020 r. doprowadziła Sąd do wniosku, że przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 (krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r.) i pkt 2 (rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia) ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Sąd podzielił także stanowisko Ministra, że obok dwóch wyżej wymienionych wyżej przesłanek (krótkotrwałości służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelności służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r.) konieczne jest zaistnienie także przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, Sąd stwierdził, że łączny okres służby skarżącego wynosi 23 lata, 9 miesięcy i 14 dni i uznał, że służba przez okres 2 lat na rzecz państwa totalitarnego, obejmująca wyłącznie okres, w którym skarżący nie wykonywał żadnych zadań operacyjnych odpowiednich dla macierzystej jednostki, do której był przypisany, była służbą krótkotrwałą, w rozumieniu wskazanego przepisu.

Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, Sąd podzielił stanowisko Ministra, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" należy rozumieć jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków oraz zauważył, że organ administracji, powołując się na pismo Szefa Wywiadu z 22 lutego 2018 r. i pozostałe dokumenty zgromadzone w sprawie, stwierdził, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Sąd nie zgodził się jednak ze stanowiskiem Ministra, że dla spełniania przesłanki przewidzianej w tym przepisie wymagane jest pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia. Tym samym, w ocenie Sądu, przyjęta przez MSWiA wykładnia art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej – zawężająca przewidzianą w nim przesłankę wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - jest nieprawidłowa. Co za tym idzie, wskazany przez Ministra brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona, zwłaszcza, że organ administracji wyraźnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", Sąd stwierdził, że ocena Ministra w tym zakresie, przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wymyka się kontroli sądowej.

Sąd zaznaczył, że MSWIA stwierdził, iż strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy, nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy też mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające stronę skarżącą na tle pozostałych funkcjonariuszy. Sąd zauważył, że organ administracji nie doprecyzował też, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Agencji Wywiadu. Sąd dostrzegł, że MSWiA stwierdził, iż postawa i osiągnięcia skarżącego w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby sprawa ta stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ale nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które - zdaniem organu - nie pozwalają na przyjęcie, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Sąd stwierdził, że organ nie przybliżył także postawy skarżącego i jego osiągnięć w służbie, choć także te okoliczności wskazał, jako nieprzemawiające za uznaniem, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Sąd zaznaczył, że organ nie odniósł się również do konkretnych okoliczności podnoszonych przez skarżącego, które - w jej ocenie - powinny być wzięte pod uwagę przy ocenie tej przesłanki.

W świetle powyższego Sąd skonstatował, że ocenę organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało uznać za całkowicie dowolną. Nie sposób bowiem na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena organu, co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku jest uzasadniona.

Tym samym Sąd stwierdził, że w powyższym zakresie organ administracji w sposób istotny naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a.

We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że "[...] ponownie rozpoznając sprawę organ przyjmie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W przypadku braku wystarczających informacji dla dokonania oceny szczególnie uzasadnionego przypadku, organ zwróci się do strony skarżącej o udzielenie niezbędnych informacji w tym zakresie [...]". Jak zauważył Sąd, zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Dlatego organ powinien "(...) dokonać doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje. Wyrażając ocenę, co do tego, czy przypadek strony skarżącej jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, organ winien zatem przywołać fakty, które wziął w tym zakresie pod uwagę, a także ewentualnie wyjaśnić, dlaczego określonych okoliczności przywołanych przez stronę nie uwzględnił w ramach swojej oceny [...]".

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ administracji uzyskał z Instytutu Pamięci Narodowej – Komicji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu kopię akt osobowych G. K..

MSWiA decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] ponownie odmówił wyłączenia stosowania wobec G. K. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu decyzji Minister opisał dotychczasowy przebieg postępowania, po czym odwołał się do przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu informacji o przebiegu służby skarżącego (pismo z 27 kwietnia 2017 r.) oraz kopii kompletnych akt osobowych, a także pisma Szefa Agencji Wywiadu z 22 lutego 2018 r. Następnie organ administracji stwierdził, że przesłanki określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie i dokonał wykładni pojęć "krótkotrwałości służby" i "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Dalej skonstatował, że jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Stwierdził, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1859/19 MSWiA stwierdził, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazał też, że unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Następnie MSWiA stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/WA 2779/19 zobligował go do ponownego rozpatrzenia sprawy G. K. przy uwzględnieniu wyrażonej w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej. Zadaniem organu administracji było zatem dokonanie analizy, czy w sprawie wymienionego zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Dalej Minister podniósł, że całkowicie zbytecznym było podejmowanie przez organ powtórnej analizy w obszarze krótkotrwałości pełnienia przez G. K. służby na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelnego wykonywania przez niego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., bowiem ocena prawna wyrażona przez Sąd jest dla organu wiążąca, zaś sformułowanie konstatacji sprzecznej z ową oceną stanowiłoby naruszenie prawa, jak również byłoby działaniem nieuwzględniającym szeroko rozumianej ekonomiki procesowej. Stąd też, jak skonstatował Minister, rozpatrzył w szczególności wszystkie te aspekty, które miały lub ewentualnie mogły mieć wpływ na ukształtowanie się ostatecznego poglądu co do wystąpienia w przedmiotowej sprawie warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Następnie organ administracji zauważył, że G. K. posiadał pozytywne opinie służbowe, a także wielokrotnie podwyższano mu dodatki służbowe do uposażenia oraz został odznaczony Złotym Medalem Za Długoletnią Służbę. Minister podkreślił jednak, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności każdego funkcjonariusza służb mundurowych, dlatego nie można jeszcze uznać za wyjątkową sytuację przypadku, w którym zainteresowany otrzymywał w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu. Minister stwierdził, że nie pozostawało to bez znaczenia w zakresie dokonywania oceny, czy sprawę G. K. można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, umożliwiającego zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

MSWiA, ponownie odwołując się do powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1859/19 stwierdził, że niebagatelne znaczenie - a w istocie kluczowe - w kontekście badania przez organ zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" powinno stanowić również ustalenie, czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.

Mając to na uwadze Minister zaznaczył, że rozpoczęcie przez G. K. służby w Służbie Bezpieczeństwa nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz wynikało z jego inicjatywy oraz chęci podjęcia jej przez samego zaineresowanego. MSWiA odwołał się w tym zakresie do podania skarżącego skierowanego do Dyrektora Departamentu [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1987 r. (strona akt [...]), cytując "[...] zwracam się z uprzejmą prośbą o przyjęcie mnie do służby w MSW (...)" i wniosku personalnego z [...] kwietnia 1988 r. (strona akt [...]), cytując "[...] wnoszę o: przyjęcie do służby w SB, mianowanie funkcjonariuszem w okresie służby przygotowawczej na stanowisko [...] Wydziału [...] Biura "[...]" (...)".

Organ administracji zauważył także, że w trakcie służby w Służbie Bezpieczeństwa skarżący złożył w dniu [...] lutego 1989 r. ślubowanie, które odebrali od niego: Zastępca Dyrektora Biura "[...]" Ministerstwa Spraw Wewnętrznych [...], I Sekretarz Komisji Zakładowej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej nr [...] oraz Przewodniczący Zarządu Zakładowego Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej nr [...]. W tym zakresie Minister odwołał się do teksu ślubowania (strona akt [...]), cytując "(...) świadom podejmowanych obowiązków (...)", "(...) służyć wiernie Socjalistycznej Ojczyźnie - Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, narodowi Polskiemu i Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (...)", "(...) umacniać socjalistyczną praworządność i porządek publiczny (...)".

Minister wskazał również, że G. K. nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu SB, lecz kontynuował karierę zawodową na kolejnym stanowisku w tej strukturze w charakterze funkcjonariusza. Pozostając na tym etacie, był zatem częścią wymienionej formacji, z czego czerpał określone, wymierne korzyści. W tym zakresie organ administracji odwołał się do raportu z [...] czerwca 1989 r. (strona akt [...]), cytując "[...] uprzejmie proszę o przeniesienie do pracy w Departamencie [...]. Prośbę swoją motywuję chęcią poszerzenia wiedzy i podniesienia kwalifikacji. Jednocześnie informuję, że wstępnie uzyskałem zgodę na pracę w Departamencie [...] (...)".

MSWiA skonstatował, że uwzględniając powyższe rozważania, nie sposób zakwestionować faktu, że postawa skarżącego była zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Z kolei służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa nie można w tym przypadku zakwalifikować jedynie jako służby, która pełniona była w czasie i miejscu wskazanych w ustawowej definicji, bowiem cechowała ją podejmowana konkretna działalność ukierunkowana na rzecz takiego ustroju.

Konkludując Minister stwierdził, że biorąc pod uwagę specjalistyczny charakter wykonywanych przez G. K. czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z wymienionego wyżej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

G. K., reprezentowany przez adwokata, wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z [...] marca 2021 r. nr [...].

MSWiA decyzją z [...] listopada 2021 r., na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2021 r. nr [...].

W uzasadnieniu, podobnie jak w decyzji z [...] marca 2021 r. opisał dotychczasowy przebieg postępowania i podobnie jak w tej decyzji dokonał wykładni pojęć "krótkotrwałości służby" i "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Analogicznie, jak w tej decyzji stwierdził, że z uwagi na to, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie zaopatrzeniowej obok dwóch pozostałych przesłanek, krótkotrwałość służby na rzecz totalitarnego państwa i rzetelność służby pełnionej po 12 grudnia 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczają do oceny, czy zasadne jest zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Minister podkreślił, że wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy jeszcze o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą starannością. Sam fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień, czy też innych gratyfikacji z tytułu pełnienia służby nie będzie zatem przesądzał, że w dennej sprawie został spełniony warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Dalej MSWiA odwołał się do wskazania zawartego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2779/19 i stwierdził, że przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej została spełniona.

Następnie, odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, Minister stwierdził, że każdorazowo powinna być ona oparta na podstawie charakteru zadań wykonywanych przez funkcjonariusza oraz sposobu ich realizacji i stopnia zaangażowania. Uwzględniając to, stwierdził, że w celu ustalenia spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." wziął pod uwagę stanowisko Szefa Agencji Wywiadu zawarte w piśmie z 22 lutego 2018 r. oraz "Informacji o przebiegu służby w [...] Urzędu Ochrony Państwa oraz Agencji Wywiadu" z 9 lutego 2018 r. Zauważył, że w dokumentacji osobowej wnioskodawcy nie odnaleziono informacji, na podstawie, których można stwierdzić nierzetelne wykonywanie przez stronę zadań i obowiązków w okresie pełnienia służby po dniu 1 sierpnia 1990 r. Wskazał, że zawarto w nich także informacje o otrzymanych w trakcie pełnienia służby nagrodach i wyróżnieniach oraz odznaczeniach (Medal Złoty za Długoletnią Służbę). Ponadto, jak wskazał Minister, w archiwalnych aktach osobowych "brak informacji oraz zaświadczeń potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 2 lit. d i art. 15 ust. 2 pkt 3" ustawy zaopatrzeniowej oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej. Minister dodał jednak, że narażenie życia i zdrowia to jeden z warunków podnoszących wartość rzetelnej służby i nie jest czynnikiem przesądzającym o rzetelności wykonywanych obowiązków służbowych.

Następnie organ administracji, uwzględniając zgromadzone w sprawie materiały oraz treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2779/19, stwierdził, że służba G. K. była pełniona rzetelnie, co oznacza, że została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Podsumowując powyższe, MSWiA skonstatował, że uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można rozpatrywać, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Następnie zaś, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1859/19, Minister stwierdził, że kluczowe podczas badania przez organ zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest ustalenie, czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.

Mając to na uwadze, organ administracji zauważył dalej, że z materiałów archiwalnych nadesłanych przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowiących kopię akt osobowych G. K. wynika, że w trakcie służby w Służbie Bezpieczeństwa miał on podwyższane uposażenie zasadnicze, dodatek służbowy oraz dodatek specjalny. MSWiA odwołał się przy tym do karty przebiegu pracy (służby) (karta nr 97 akt IPN), cytując "[...] z dniem [...] sierpnia 1988 r. przyjęty do służby (...) na stanowisko inżyniera W. [...] (...) w II kategorii dod. służb, z dod. kwalifikacyjnym (...); Z dn. [...].09.88 podwyższ, dod. kwalifik. do kwoty (...); Insp. (...) w II kat. dod. sł. z dod. kw. (...)".

MSWiA wskazał następnie, że skarżący w okresie od [...] sierpnia 1988 r. do [...] lipca 1990 r. pełnił służbę w jednostkach organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa na stanowisku inżyniera Wydziału [...] Biura "[...]" MSW oraz inspektora Wydziału [...] w Departamencie [...] MSW. Mając to na względzie, Minister podniósł, że Biuro "[...]" Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, w którym wnioskodawca pełnił służbę, jako samodzielny pion specjalizujący się w wyszukiwaniu "zagrożeń" w społeczeństwie funkcjonowało w latach 1956-1989, zajmując się kontrolą przesyłek pocztowych (tajną perlustracją korespondencji), po czym odwołując się do artykułu prasowego zamieszczonego w serwisie internetowym [...] opisał zadania Biura "[...]" MSW i Departamentu [...] MSW oraz znajdującego się w jego strukturze Wydziału [...].

Dalej Minister stwierdził, że z materiałów archiwalnych wynika również (karty

nr 7 – 9 akt IPN), iż G. K. doskonale zdawał sobie sprawę z charakteru służby w strukturach Służby Bezpieczeństwa, gdyż w ankiecie osobowej, w punkcie nr [...] ("Kto z rodziny Waszej albo współmałżonka pełni lub pełnił służbę w Milicji Obywatelskiej lub Służbie Bezpieczeństwa, ewentualnie należał lub należy do ORMO?") wskazał: "ojciec - był pracownikiem MSW do roku 1964 (renta), jest członkiem ORMO", natomiast w punkcie nr 33 ("Przez kogo został skierowany lub polecony do MSW, kto może udzielić referencji?") - "ojciec – J. K., były funkcjonariusz MSW".

Uwzględniając powyższe, organ administracji skonstatował, że skarżący w sposób świadomy rozpoczął służbę w strukturach Służby Bezpieczeństwa, był funkcjonariuszem merytorycznym, wykonującym zadania związane z istotą jej funkcjonowania, który systematycznie podnosił swoją wiedzę zawodową, awansował w strukturach Służby Bezpieczeństwa, czerpał z tej organizacji pełne przywileje i korzyści materialne, przyczyniając się do jej trwania i rozwoju. Ponadto, jak stwierdził Minister, wnikliwa analiza akt przedmiotowej sprawy bezsprzecznie dowiodła, że zakończenie wskazanego okresu pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego z dniem 31 lipca 1990 r. nie wynikało z woli G. K., ale z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Dlatego, w ocenie MSWiA, należało stwierdzić, że skarżący nie był pracownikiem realizującym obowiązki o charakterze technicznym, niewymagającym zaangażowania, co uniemożliwiało stwierdzenie, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Minister stwierdził ponadto, że przy dokonywaniu oceny, czy sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" istotne znaczenie miała postawa skarżącego, związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach SB oraz charakter wykonywanych przez niego zadań. Odwołując się do akt osobowych G. K. (karta nr 4 akt IPN), organ administracji zauważył, że [...] grudnia 1987 r. osobiście wystąpił on z podaniem do Dyrektora Departamentu [...] MSW, cytując "[...] zwracam się z uprzejmą prośbą o przyjęcie mnie do służby w MSW. Posiadam wyższe wykształcenie ukończony wydział [...] ze specjalnością osprzęt i automatyka (...)", po czym został przyjęty do służby w organach Służby Bezpieczeństwa - "Proponuję przyjąć do służby na stanowisko inżyniera Wydziału [...] Biura "[...]" (...)". Jak podniósł Minister, następnie były funkcjonariusz [...] czerwca 1989 r. wystąpił do Dyrektora Departamentu [...] MSW z prośbą o "(...) przeniesienie do pracy w Departamencie [...] [...]". Prośbę swoją motywował chęcią poszerzenia wiedzy i podniesienia kwalifikacji, uzyskując poparcie bezpośrednich przełożonych: "Popieram prośbę [...]. G. K. zawartą w raporcie"; "Zgodnie z wnioskiem Z-cy N-ka (...) proponuję skierować do pracy w Wydz. [...] i mianować na stanowisko inspektora (...)" (karta nr 105 akta IPN).

Niezależnie od powyższego, MSWiA wskazał, że wnikliwa analiza materiału dowodowego pozwala na domniemanie, że zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym (przynależność do Związku Młodzieży Socjalistycznej), co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", umożliwiający zastosowanie wobec niego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W tym zakresie odwołał się do ankiety osobowej (karta nr 7 akt osobowych), cytując "(...) 1971-1975 ZMS (Związek Młodzieży Socjalistycznej) – członek zarządu Wydziałowego - [...]".

Reasumując, Minister stwierdził, że biorąc pod uwagę całokształt służby G. K., a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., jak również zważywszy na wyżej opisaną postawę, związaną z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa oraz bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań państwa totalitarnego, przedmiotowa sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku".

MSWiA wyjaśnił też, że nie jest właściwy do dokonywania weryfikacji prawidłowości wystawionego przez IPN zaświadczenia odnośnie do okresu służby skarżącego pełnionej na rzecz państwa totalitarnego.

G. K., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył decyzję MSWiA z [...] listopada 2021 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, polegające na odmowie zastosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, a w konsekwencji uznanie, że przypadku skarżącego nie można uznać za szczególnie uzasadniony;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez rozpatrzenie sprawy wbrew normom wynikającym z art. 7, art. 7a, art. 77 § 1, art. 80, oraz art. 107 § 3 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że przypadku skarżącego nie można uznać za szczególnie uzasadniony.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi G. K. podniósł, że MSWiA nie zastosował się do wytycznych wyartykułowanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2779/19. W szczególności za całkowicie bezprzedmiotową skarżący uznał argumentację organu administracji odnoszącą się do kwestii spełniania przesłanek określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wobec stwierdzenia przez Sąd, że zostały one spełnione. Odnosząc się do argumentacji Ministra mającej wskazywać na brak możliwości uznania przypadku skarżącego za szczególnie uzasadniony, G. K. skonstatował, że biorąc pod uwagę tę argumentację należałoby przyjąć, że "szczególnie uzasadniony przypadek" mógłby zaistnieć tylko, jeżeli skarżący w ogóle nie pełniłby służby.

G. K., odwołując się do podnoszonych w toku postępowania administracyjnego kwestii dotyczących odznaczenia go Złotym Medalem za Długoletnią Służbę, wielokrotnego nagradzania poprzez zwiększanie dodatku służbowego, wysokiego poziomu posiadanej wiedzy i doświadczenia, co przekładało się na powierzenie mu zadania szkolenia innych funkcjonariuszy, podniósł również, że wbrew wytycznym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister po raz kolejny nie wskazał, jakie to wybitne osiągnięcia miałyby, czy też mogłyby zostać uznane za wyróżniające G. K. na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Skarżący stwierdził też, że powołanie się na nieostrość definicji nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Podniósł, że organ administracji nie zważył, na fakt, że skarżący przez cały okres służby rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 roku, czasami również z narażeniem zdrowia i życia. W konsekwencji doprowadziło to do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. Zdaniem G. K., ocena materiału dowodowego dokonana przez MSWiA jest nieprawidłowa, nielogiczna i sprzeczna, pomijająca zasługi skarżącego przemawiające za uznaniem jego przypadku za szczególnie uzasadniony. Co za tym idzie, narusza też art. 80 K.p.a., który obliguje organ do wydania oceny, co do tego, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

MSWiA wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Chociaż skarżący nie postawił zarzutu naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a."), to w uzasadnieniu skargi wprost stwierdził, że MSWiA nie zastosował się wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2779/19. Ponadto Sąd - niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.) - zobowiązany był do ustalenia, czy zaskarżona decyzja z [...] stycznia 2022 r. [...] listopada 2021 r. nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja z [...] marca 2021 r. nr [...] pozostają w zgodzie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powołanym wyroku.

Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepisem prawa zawierającym normę materialnoprawną determinującą zakres okoliczności faktycznych, których ustalenie było niezbędne do wydania prawidłowej decyzji w przedmiotowej sprawie, jest natomiast art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana jako "ustawa zaopatrzeniowa"). Zgodnie z nim, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Z kolei wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej, determinując sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mają one na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne dla uniknięcia wystąpienia w nim wadliwości.

Mając powyższe na względzie, należy zauważyć, że w uzasadnieniu wyroku z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2779/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że: (1) przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 (krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r.) i pkt 2 (rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia) ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie; (2) obok wymienionych dwóch konieczne jest zaistnienie także przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku"; (3) służba skarżącego przez okres 2 lat na rzecz państwa totalitarnego (przy łącznym okresie służby wynoszącym 23 lata, 9 miesięcy i 14 dni), obejmująca wyłącznie okres, w którym skarżący nie wykonywał żadnych zadań operacyjnych odpowiednich dla macierzystej jednostki, do której był przypisany, była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej; (4) dla spełnienia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie jest konieczne pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia; (5) skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r.

Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę MSWiA przyjmie, że przesłanki określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej są spełnione.

W świetle powyższego, należy podzielić stanowisko skarżącego, że zawarte w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji wyjaśnienie podstawy prawnej obejmujące objaśnienie pojęć "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", określane przez organ administracji, jako "analiza pierwszej i drugiej przesłanki formalnej", było bezprzedmiotowe, co zresztą zostało dostrzeżone na str. 6 decyzji MSWiA z [...] marca 2021 r. Wiążąca w sprawie ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2779/19 obejmuje bowiem po pierwsze wyjaśnienie treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a po drugie wyjaśnienie sposobu jego stosowania w rozpoznanej sprawie, które doprowadziło Sąd do wniosku, że G. K. krótkotrwale pełnił służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. (str. 23 uzasadnienia wyroku). Ocena ta skutkowała natomiast wskazaniem organowi administracji, że ponownie rozpatrując wniosek skarżącego uwzględni, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Jakkolwiek samo poddanie ponownej analizie spełniania przez skarżącego przesłanek określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej pozostaje w sprzeczności z wiążącą w sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, to uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ zarówno w decyzji z [...] marca 2021 r., jak i w zaskarżonej decyzji - odwołując się zresztą do "treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2779/19" (str. 8 zaskarżonej decyzji) - Minister stwierdził ostatecznie, że w przypadku G. K. przesłanki określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zostały spełnione.

W uzasadnieniu wyroku z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2779/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził jednak również, że: (1) ocena Ministra w zakresie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", przeprowadzona w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2019 r. nr [...], wymyka się kontroli sądowej; (2) chociaż Minister stwierdził, że G. K. nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, to nie wskazał, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy też mogłyby zostać uznane za wyróżniające skarżącego na tle pozostałych funkcjonariuszy; (3) Minister nie doprecyzował też, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Agencji Wywiadu; (4) Minister stwierdził, że postawa i osiągnięcia strony skarżącej w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby sprawa ta stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ale nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które - zdaniem organu - nie pozwalają na przyjęcie, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek; (5) Minister nie przybliżył również postawy skarżącego i jego osiągnięć w służbie, choć także te okoliczności wskazał, jako nieprzemawiające za uznaniem, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek; (6) Minister nie odniósł się także do konkretnych okoliczności podnoszonych przez skarżącego, które - w jego ocenie

- powinny być wzięte pod uwagę przy ocenie tej przesłanki.

Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę MSWiA dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Stwierdził, że w przypadku braku wystarczających informacji dla dokonania oceny szczególnie uzasadnionego przypadku, Minister zwróci się do skarżącego o udzielenie niezbędnych informacji w tym zakresie. Sąd wskazał też, że zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Dlatego organ powinien dokonać doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje. Organ powinien, wyrażając ocenę, co do tego, czy przypadek skarżącego jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, przywołać fakty, które wziął w tym zakresie pod uwagę, a także ewentualnie wyjaśnić, dlaczego określonych okoliczności przywołanych przez stronę nie uwzględnił w ramach swojej oceny.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2021 r. prowadzi do wniosku, że MSWiA nie zastosował się do przywołanych wyżej wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2779/19.

Przede wszystkim na podstawie lektury zaskarżonej decyzji nie można jednoznacznie ustalić, jak w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ administracji rozumie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku". W powołanym wyroku Sąd jednoznacznie natomiast wskazał, że Minister powinien dokonać skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje.

W uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2021 r. (str. 9 decyzji) MSWiA stwierdził wprawdzie, że "[...] na kanwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1859/19 kluczowe podczas badania szczególnie uzasadnionego przypadku jest ustalenie, czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji [...]". W zdaniu poprzedzającym zacytowane stwierdzenie MSWiA stwierdził jednak, że "(...) uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których krótkotrwałość jest niezaprzeczalna, a rzetelność służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami – w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można rozpatrywać, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Wobec tak przedstawionego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji w zakresie rozumienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", nie sposób stwierdzić, że Minister – zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2779/19 – doprecyzował i skonkretyzował to pojęcie przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje. Nie wiadomo bowiem, czy w ocenie organu administracji przypadek G. K. można by uznać za "szczególnie uzasadniony": (1) gdyby krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego była niezaprzeczalna, a rzetelność służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami – w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, czy (2) gdyby były funkcjonariusz nie angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany w realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, czy może (3) gdyby krótkotrwałość była niezaprzeczalna, rzetelność służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, a jednocześnie G. K. nie angażowałby się bezpośrednio w realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.

Jak przy tym wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, poza zakresem oceny organu administracji pozostała tak "niezaprzeczalność" przesądzonej w sprawie krótkotrwałości służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, jak i "oczywistość" i "bezdyskusyjność" również przesądzonej w sprawie rzetelności służby po dniu 12 września 1989 r.

Jeżeli natomiast w ocenie Ministra nadzwyczajne osiągniecia w służbie były warunkiem stwierdzenia "szczególnie uzasadnionego przypadku", to – zgodnie oceną prawną i wytycznymi co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2779/19, konieczne było wyjaśnienie, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy też mogłyby zostać uznane za wyróżniające skarżącego na tle pozostałych funkcjonariuszy oraz przybliżenie postawy skarżącego i jego osiągnięć w służbie, a także odniesienie się do konkretnych okoliczności podnoszonych przez G. K., które - w jego ocenie - powinny być wzięte pod uwagę przy ocenie tej przesłanki. Skarżący natomiast już we wniosku z 29 sierpnia 2017 r. podnosił, że na skutek nabytych umiejętności przysłużył się w wolnej Polsce do wykonywania najtrudniejszych zadań ze swojego obszaru wykształcenia, zajmował się szkoleniem przyszłych szyfrantów, na kilka lat został oddelegowany do placówek zagranicznych, w których jego zdaniem było zapewnienie bezpiecznej łączności z krajem, zaś wykonywane przez niego zadania wymagały uzyskania certyfikatu dostępu do informacji niejawnych o najwyższej klauzuli tajności. Odchodząc na emeryturę został wyróżniony "Złotym Medalem za Długoletnią Służbę".

Ostatnią z wymienionych okoliczności Minister dostrzegł wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 8), jednak wyłącznie w kontekście zbędnie dokonanej oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki rzetelności służby po dniu 12 września 1989 r.

Okoliczność odznaczenia skarżącego Złotym Medalem za Długoletnią Służbę dostrzegł Minister także w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2021 r. (str. 6 decyzji). Zawarte w uzasadnieniu tej decyzji wyjaśnienie podstawy prawnej pozwala przy tym na stwierdzenie, że organ administracji (1) wziął pod uwagę, że G. K. posiadał pozytywne opinie służbowe, wielokrotnie podwyższano mu dodatki służbowe oraz przyznano mu wskazane odznaczenie; (2) stwierdził, że okoliczności te nie pozostały bez znaczenia dla dokonania oceny, czy sprawę skarżącego można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek; jednak (3) za kluczowe dla rozstrzygnięcia, czy taki przypadek zachodzi uznał ustalenie, że były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie zadań charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji (str. 7 decyzji).

Analiza decyzji z [...] marca 2021 r. pozwala zatem, odmiennie niż w przypadku zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2021 r., stwierdzić, w jaki sposób w okolicznościach przedmiotowej sprawy Minister rozumiał pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wynika z niej bowiem, że organ administracji za zasadne uznał wzięcie pod uwagę postawy skarżącego i jego osiągnięć w służbie po dniu 12 września 1989 r., niemiej za istotniejsze uznał stwierdzone zaangażowanie G. K. w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.

Wobec takiego rozumienia analizowanego pojęcie obowiązkiem organu administracji w świetle wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 lipca 2020 r. było jednak także odniesienie się do pozostałych (poza przyznaniem nagród i odznaczenia) podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących jego służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności dotyczących szkolenia innych funkcjonariuszy, delegowania do placówek zagranicznych i wykonywanych tam zadań, zaś w razie potrzeby zobowiązanie skarżącego do przedstawienia dodatkowych informacji w tym zakresie. Te okoliczności pozostały jednak poza zakresem zainteresowania organu administracji.

Niezależnie od tego, że w opisanym wyżej zakresie MSWiA nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2779/19, przez co naruszył art. 153 P.p.s.a. z w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to w wydanych w sprawie decyzjach nie wykazał też, że G. K. podejmował działania, które można uznać za bezpośrednie zaangażowanie w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Wyjaśniając podstawę prawną wyroku w tym zakresie należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie już wskazywał, iż definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" zawarta w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej przedstawia się jako kryterium wyjściowe dla analizy sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Domniemanie to może być obalone w konkretnym stanie faktycznym, między innymi z uwagi na charakter i rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4747/21, z 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21, z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3026/21 i z 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 532/20

– niepublikowane; dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl).

Regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy więc postrzegać jako instrument prawny, w który wyposażono ministra właściwego do spraw wewnętrznych po to, by wszechstronnie zbadał sprawę określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten - objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" - w istocie jest osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie rygorystycznych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie w odniesieniu do osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że eksponowane przez organ, wynikające z akt osobowych G. K., okoliczności dotyczące podwyższenia uposażania zasadniczego, przyznania dodatku służbowego i specjalnego, nie świadczą o jego bezpośrednim zaangażowaniu w realizację zadań państwa totalitarnego. Również fakt, że ojciec G. K. był pracownikiem MSW, natomiast skarżący – powołując się na ten fakt - osobiście i "świadomie" wystąpił z podaniem o przyjęcie do służby w MSW i złożył ślubowanie, nie dowodzi tego, że po wstąpieniu do Służby Bezpieczeństwa realizował on inne zadania niż typowe czynności podejmowane w ramach służby publicznej. Podobnie, eksponowane przez Ministra okoliczności złożenia prośby o awans uzasadnionej chęcią poszerzania wiedzy i podnoszenia kwalifikacji, a następnie poparcia tej prośby przez przełożonych - bez wykazania, że motywacji skarżącego w postaci rozwoju zawodowego towarzyszyło indywidualne i osobiste zaangażowanie w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego – nie stanowią wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że działalność G. K. nie była działalnością sprowadzającą do zwykłych, standardowych czynności, jakie były podejmowane w ramach służby publicznej.

Należy podkreślić, że wywiedzione wyżej i utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje

- w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3815/21, z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1577/21, z 10 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3267/21 – niepublikowane; poza pierwszym z wymienionych dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Także zatem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ogólne spostrzeżenia dotyczące zakresu zadań i metod działania Biura "[...]" MSW i Departamentu [...] MSW nie mogą stanowić podstawy do przypisania skarżącemu osobistego zaangażowania w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Również wzmiankowana przez organ administracji przynależność G. K. do Związku Młodzieży Socjalistycznej nie świadczy zdaniem Sądu o realizacji przez skarżącego zadań i funkcji państwa totalitarnego. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie odwołuje do przynależności organizacyjnej. "Formalna" przynależność do określonych organizacji (w tym przypadku - ZMS) nie może być więc traktowana jako równoznaczna z bezpośrednim zaangażowaniem w realizację tego typu zadań i funkcji. O ile zatem organ administracji nie ustali, że funkcjonariusz, przynależąc do określonej organizacji, pełnił w jej strukturach taką pozycję i podejmował takie zadania, że jednocześnie realizował zadania państwa totalitarnego, jest to okoliczności obojętna dla oceny przesłanek uprawniających do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

O podejmowaniu przez G. K. czynności świadczących o jego bezpośrednim zaangażowaniu w realizację zadań państwa totalitarnego nie może też z pewnością świadczyć wskazywana przez organ okoliczność, że zakończenie służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej wynikało z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce, a nie z jego własnej woli.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu ocena dowodów, która doprowadziła Ministra do wniosku, że G. K. podejmował działania, które można uznać za bezpośrednie zaangażowanie w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, nosi cechy dowolności. MSWiA naruszył zatem w tym zakresie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone uchybienia skutkowały bowiem nieuprawnionym, nieznajdującym oparcia w zebranych i ocenionych przez organ administracji dowodach, stwierdzeniem, że skarżący podejmował działania, które miały wpływ na stwierdzenie przez organ administracji, że przypadek G. K. nie jest "szczególnie uzasadniony".

Ponownie rozpatrując sprawę, Minister przede wszystkim zastosuje się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2779/19, tj. doprecyzuje i skonkretyzuje pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy G. K. tak, by na podstawie uzasadnienia wydanej decyzji skarżący mógł stwierdzić, jakie okoliczności organ administracji wziął pod uwagę, a jakich nie i dlaczego. Minister wyjaśni, czy poddał pod rozwagę wszystkie podnoszone przez skarżącego we wniosku z 29 sierpnia 2017 r. i w toku postępowania okoliczności dotyczące przebiegu jego służby po dniu 12 września 1989 r., a jeżeli nie, to dlaczego uznał je za niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Ponadto organ administracji uwzględni, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowody i okoliczności dotyczące tak samego G. K., jak i zadań komórek organizacyjnych, w których pełnił służbę, nie świadczą o tym, że skarżący był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Minister weźmie pod uwagę, że służba "na rzecz" państwa nie musi być tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach: z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 2470/21, z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4747/21, z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3815/21, z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 – niepublikowane; dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] marca 2021 r.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Objęły one wynagrodzenie adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).