Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 681/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 27
journal: Dz.U. 2019 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania działalności zakładu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. z dnia [...] stycznia 2021r. nr [...], 2. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz D. D. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...], znak: [...] z [...] stycznia 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ś. nakazał firmie P. H. (prowadzonej przez D. D.) zaprzestanie działalności zakładu w zakresie organizacji dyskotek – imprez tanecznych oraz możliwości przebywania klientów w zakładzie w celu konsumpcji żywności i napojów, a także organizacji wszelkiego typu zgromadzeń. Rozstrzygnięciu temu organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu [...] stycznia 2021r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ś. przeprowadził kontrolę sanitarną w ww. zakładzie, która wykazała naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych polegające na organizacji dyskoteki. Inspektor stwierdził bowiem, że na niewielkiej powierzchni lokalu znajdującego się w pomieszczeniach piwnicznych zgromadzeni byli uczestniczy dyskoteki, nie mając możliwości zachowania odpowiedniego dystansu. Organ ocenił, że zorganizowanie dyskoteki stworzyło istotne i realne zagrożenie dla innych osób poprzez narażenie tych osób na zakażenie SARS-CoV-2.

W dalszej części uzasadnienia, jako materialnoprawną przesłankę wydania decyzji organ przywołał art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. z 2020r. poz. 59 ze zm – dalej powoływanej jako "u.p.i.s.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020r. poz.491 ze zm.) i podniósł, że organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej musi dysponować odpowiednimi instrumentami ustawowymi w celu natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy zagrożone jest życie lub zdrowie obywateli, stąd decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Od tej decyzji D. D. (dalej też jako "Skarżący") złożył odwołanie, zarzucając wydanie jej bez podstawy prawnej, a nadto z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania i pouczeniu o możliwości ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego,

- art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie protokołu z kontroli dokonanej przez inspekcję sanitarną [...] grudnia 220r., podczas której nie stwierdzono nieprawidłowości,

- art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 11 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez odstąpienie od zawiadomienia strony o kontroli, podczas gdy brak było podstaw do formułowania twierdzeń o istnieniu bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi,

- art. 49 ust. 1 ww. ustawy poprzez przeprowadzenie kontroli bez upoważnienia i doręczenie upoważnienia po terminie określonym w ustawie,

- art. 27 ust. 2 u.p.i.s. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie.

Inspektor Sanitarny decyzją z [...] marca 2021r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. w części dotyczącej organizacji zgromadzeń dozwolonych na podstawie § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021r., poz. 512 ze zm.), a utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie, tj. nakazu zaprzestania działalności w P. H. polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnianiu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych oraz na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu.

Organ odwoławczy zaakceptował ustalenia poczynione przez Inspektora Powiatowego i uznał, że stwierdzone nieprawidłowości stanowiły naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania PWIS wskazał, że kontrola sanitarna tematyczna w lokalu P. H. została przeprowadzona w związku z zagrożeniem zdrowia i życia w kontekście panującego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii i związana była z rozprzestrzenianiem się zakażeń wywołanych wirusem SARS-CoV-2. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej na mocy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zobligowane są do kontrolowania przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne. W związku z powyższym zawiadomienie o wszczęciu kontroli nie było konieczne, co było zgodne z art. 48 ust. 11 pkt. 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm.) zgodnie, z którym zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska.

Organ odwoławczy ocenił również, że uprawnione było odstąpienie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego od wymogów związanych z zapewnieniem czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 3 k.p.a.), gdyż załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzkiego.

Organ II instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie występowało zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego, gdyż wirus SARS-CoV-2 rozprzestrzenia się drogą kropelkową, a przebywanie ludzi w dużym skupisku w zamkniętym pomieszczeniu wpływa na łatwość i zwiększenie skali transmisji ww. wirusa.

Jednocześnie PWIS ocenił, że wskazywane przez stronę skarżącą okoliczności działania firmy polegające na rzekomym zatrudnieniu osób w celu sporządzenia opinii o wydawanych napojach jest oczywistą próbą obejścia prawa i przy tak ustalonym stanie faktycznym oraz zgromadzonym materiale dowodowym nie budzi żadnych wątpliwości organu.

Organ odwoławczy nie podzielił również twierdzenia, że w niniejszej sprawie został naruszony art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez faktyczne zakazanie prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarżącego, gdyż organ administracji publicznej nie jest upoważniony do badania prawidłowości wydawanych przez organy władzy państwowej aktów prawnych, a tym bardziej do badania ich zgodności z Konstytucją RP, jest natomiast zobligowany do stosowania obowiązujących przepisów prawa, których podstawy prawne zostały przywołane w decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy podniósł, że protokół z kontroli sanitarnej z [...] stycznia 2021r. potwierdza w sposób spójny i jednoznaczny fakt wystąpienia w obiekcie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania prawa. Nawiązywanie zaś przez Skarżącego do wyników wcześniej przeprowadzanych kontroli pozostaje poza związkiem z rozpoznawaną sprawą.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, pełnomocnik Skarżącego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję organu odwoławczego. Zawarł w niej wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego lub stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji. W skardze przytoczono argumentację i podniesiono zarzuty tożsame z przedstawionymi w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 14 września 2021 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Podkreślić też należy, że zgoda stron na rozpoznanie sprawy ww. trybie nie jest konieczna. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań wskazać należy, iż zaskarżona decyzja organu II instancji (jak wynika z treści rozstrzygnięcia) wydana została w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przypomnieć więc należy, że zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

W aktualnym stanie prawnym dopuszczalne jest utrzymanie decyzji w mocy w części, a w pozostałym zakresie uchylenie jej i orzeczenie co do istoty sprawy albo umorzenie postępowania w odpowiedniej części. Skorzystanie jednak z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nakłada na organ obowiązek precyzyjnego, jednoznacznego i przede wszystkim zrozumiałego formułowania rozstrzygnięcia, tj. w taki sposób, aby nie budziło ono żadnych wątpliwości co do tego, która cześć decyzji organu I instancji zostaje uchylona. Nie powinno też budzić wątpliwości to, czy organ uzupełnia określoną część rozstrzygnięcia, tj. dodaje do istniejącego zapisu dodatkowy zapis, czy ją uchyla i w miejsce uchylonej części orzeka na nowo.

W rozpoznawanej sprawie z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, iż w wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącego uchylono w części decyzję organu I instancji i w części utrzymano ją w mocy. Przy czym uchylając częściowo zaskarżoną decyzję organ II instancji nie wydał orzeczenia co do istoty sprawy. Utrzymując zaś w mocy ("w pozostałym zakresie") decyzję organu I instancji odmiennie od rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji sformułowano zakres działalności gospodarczej objęty nakazem zaprzestania jej prowadzenia przez Skarżącego. Tymczasem - uchylając decyzję organu I instancji organ odwoławczy ma obowiązek zająć stanowisko w sprawie - co powinno nastąpić poprzez rozstrzygnięcie istoty sprawy, umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jeżeli zaś organ II instancji wydaje częściowo odmienne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy to rozstrzygnięcie to powinno być poprzedzone uchyleniem w tej części decyzji organu I instancji. Nie jest zatem dopuszczalne zakończenie postępowania odwoławczego w sposób inny niż wskazany w komentowanym przepisie art. 138 § 1 k.p.a. – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył ww. przepis poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części - bez przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albo umorzenia postępowania w I instancji, albo orzeczenia co do istoty sprawy, a także poprzez dokonanie de facto zmiany zaskarżonej decyzji bez jej uprzedniego uchylenia. Ułomność decyzji organu odwoławczego i naruszanie ww. przepisu art. 138 § 1 k.p.a. musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., albowiem w ocenie Sądu naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przykładowo można zwrócić uwagę na następujące wątpliwości wynikające z wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z decyzji organu I instancji wynika, że zakazem prowadzenia działalności przez Skarżącego objęto organizację wszelkich imprez tanecznych – także w wolnej przestrzeni. Organ II instancji utrzymał w mocy takie rozstrzygnięcie, a jednocześnie ograniczył ten zakaz jedynie do organizowania imprez tanecznych w pomieszczeniach i innych miejscach o zamkniętej przestrzeni. W tej sytuacji przy braku uchylenia decyzji organu I instancji można wnioskować, iż nadal w obrocie prawnym pozostaje zakaz organizowania imprez w otwartej przestrzeni.

Sąd przyznał zatem rację Skarżącemu, że w sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. Zasadny okazał się również zarzut naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania administracyjnego określających podstawowe zasady jego prowadzenia (mających zastosowanie na mocy art. 37 ust. 1 u.p.i.s.), a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W tym miejscu należy przypomnieć, że ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są organy administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy zobowiązane są także prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Te ogólne zasady postępowania znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

Z powyższego wynika, że obowiązkiem organów administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co organy realizują poprzez nakaz podjęcia wszelkich niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego czynność w sprawie oraz nakaz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego - art. 80 k.p.a., zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący - art. 77 § 1 k.p.a., a więc przy podjęciu wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści - art. 7 i art. 11 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczyć wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie.

Dopiero spełnienie wszystkich wskazanych przesłanek warunkujących prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, pozwala na dokonanie oceny stanu faktycznego z punktu widzenia regulacji materialnoprawnych, celem wydania decyzji administracyjnej, stanowiącej indywidualny akt stosowania prawa.

W rozpoznawanej sprawie orzekające organy nie sprostały powyższym wymogom, gdyż nie poczyniły wszystkich koniecznych ustaleń faktycznych, istotnych z punktu widzenia zastosowanej przez organ normy materialnoprawnej.

Jako materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji organy obu instancji wskazały przepis art. 27 ust. 1 i 2 ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z jego brzmieniem - w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

W okolicznościach badanej sprawy organ I instancji, powołując się na fakt wprowadzenia rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. stanu epidemii na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2020, poz. 491- dalej jako: "rozporządzenie o stanie epidemii") w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 nakazał zaprzestania działalności w P. H. w zakresie organizacji dyskotek – imprez tanecznych oraz możliwości przebywania klientów w zakładzie celem konsumpcji żywności i napojów, a także organizacji wszelkiego typu zgromadzeń. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy "wyłączył" spod działania tego nakazu możliwość organizowania zgromadzeń dozwolonych w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021r. (Dz. U. z 2021r., poz. 512 ze zm.) oraz objął nakazem prowadzenie dyskotek i klubów nocnych polegające na udostępnianiu miejsc do tańczenia w miejscach o zamkniętej przestrzeni, wyłączając jednocześnie spod działania tego nakazu sportowego klubu tanecznego. W uzasadnieniu rozstrzygnięć organów obu instancji jednolicie natomiast wskazano, że Skarżący stworzył istotne ryzyko dla osób przebywających w pomieszczeniu zakładu, narażając je na zakażenie SARS-CoV-2.

Należy podkreślić, że naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, o którym mowa ww. art. 27 u.p.i.s. to nic innego jak naruszenie obowiązku zachowania określonych wymagań przez adresatów normy prawnej. W tym kontekście Sąd zauważa, że w samej decyzji organu I instancji brak jest wskazania, jakie konkretnie wymagania higieniczne i zdrowotne zostały naruszone. Organ I instancji powołał się bowiem jedynie na art. 27 ust. 2 u.p.i.s. oraz na ww. rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, które nie precyzują ani ograniczeń ani zasad prowadzenia działalności gospodarczej w stanie epidemii. Wadliwości tej nie konwaliduje wskazanie w protokole kontroli z [...] stycznia 2021r., że nieprawidłowości stwierdzone w jej trakcie stanowią naruszenie m.in. art. 22 oraz 46 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.). Po pierwsze ustalenia w tym zakresie winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a.- czego w sprawie zabrakło. Po drugie art. 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. wprowadza obowiązek utrzymania nieruchomości w odpowiednim stanie higieniczno-sanitarnym, a adresatem tej normy są: właściciel posiadacz lub zarządzający nieruchomością. W sprawie organy jednak nie ustaliły, czy lokal służący do prowadzenia działalności przez Skarżącego pod firmą "P. H." stanowi własność Skarżącego, pozostaje w jego posiadaniu lub zarządzie. Organy zaniechały zatem poczynienia istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń w zakresie tego, czy Skarżący może być adresatem normy zawartej w art. 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r., naruszając tym samym ww. art. 7, 77 § 1 k.p.a.

Sąd dostrzega również, że lektura uzasadnienia zaskarżonych decyzji prowadzi do wniosku, że w stanie faktycznym sprawy jako okoliczności uzasadniające przyjęcie "naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych" (o których mowa w art. 27 u.p.i.s.) zakwalifikowano "zorganizowanie dyskoteki". Okoliczność ta – co też warto zauważyć – wynika jedynie z uzasadnienia organu I instancji. Organ odwoławczy ograniczył się zaś jedynie do stwierdzenia, że "fakt wystąpienia w obiekcie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania prawa" wynika z protokołu kontroli. Organy nie odwołały się do nakazów i zakazów związanych z prowadzeniem określonej działalności gospodarczej w okresie pandemii. Na organach ciążył jednak obowiązek wskazywania z czego miałby wynikać zakaz "organizowania dyskotek". Skoro organy wywodziły z tego zakazu określone skutki, to w pierwszej kolejności zobowiązane były do wskazania podstawy prawnej jego sformułowania.

Sąd zauważa nadto, że zaskarżona decyzja, wydana w trybie odwoławczym, oparta została o przepis art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.. Utrzymanie częściowo w mocy decyzji organu I instancji ( w zakresie nałożenia m.in. nakazu zaprzestania działalności w P. H. polegającej na prowadzeniu dyskotek) powinno być konsekwencją stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Nie można jednak sprowadzać celu postępowania przed organem II instancji jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Rolą organu odwoławczego, wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 k.p.a., a służącej realizacji zasady dwuinstancyjności ustanowionej w art. 78 Konstytucji, jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Wynika to z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., II OSK 1241/13, LEX nr 1596021). Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem II instancji, w wyniku wniesienia skutecznego środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny przez każdy z organów postępowania. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji, lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ I instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, LEX nr 1081834). W kontrolowanej sprawie Sąd stwierdził naruszenie przywołanych wyżej przepisów. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy w swej istocie sprowadzało się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji i ustosunkowania się do zarzutów (i to wybiórczo – z pominięciem zarzutu, że Skarżący nie był organizatorem dyskoteki w dniu [...] stycznia 2021r.) zawartych w odwołaniu. W konsekwencji organ odwoławczy nie przeprowadził prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach i z tych względów naruszył zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a., a w związku z tym także art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzone wadliwości proceduralne przy wydaniu decyzji mogły bowiem mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie też skutkowały tym, że Sąd nie mógł dokonać kontroli legalności merytorycznej oceny organu dotyczącej zaistnienia podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Merytoryczna kontrola tej decyzji przez Sąd może mieć miejsce wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkom tym orzekające w sprawie organy nie sprostały, a zatem zaskarżone decyzje wymykają się spod kontroli Sądu w zakresie wskazanych przez organ przesłanek.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach przez organy obu instancji, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę wynikającą z art. 11 k.p.a.