Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 807/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 14 czerwca 2017 roku nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 23 maja 2016 roku nr [...], znak [...], II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...][...] tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z dnia 23 maja 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej K.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej Prawo budowlane), nakazał inwestorowi – M. L. doprowadzenia budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. 6, obręb Ł.) do stanu poprzedniego sprzed rozbudowy i nadbudowy dokonanej w latach 1999-2002, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 12 sierpnia 1998 r., znak [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody W. z dnia 30 listopada 1998 r., znak [...], których nieważność stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 kwietnia 2006r., znak [...]

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia 12 sierpnia 1998 r. (sygn. [...]) Prezydent Miasta P. udzielił M. L. pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę budynku mieszkalnego - nadbudowę tarasu o pokój oraz wykucie otworu okiennego, położonego w P. przy ul. [...]". Decyzję tę utrzymał w mocy Wojewoda W. ostateczną decyzją z dnia 30 listopada 1998 r., nr [...] M. L. zawiadomiła w dniu 18 września 2002 r. właściwy organ o zakończeniu budowy, w następstwie czego Prezydent Miasta P. w dniu 16 grudnia 2002 r. zaświadczył, że: "budynek nadaje się do użytkowania w całości od dnia 30 kwietnia 2002 r.".

Po wykonaniu robót budowlanych na podstawie powyższego pozwolenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 kwietnia 2006 r., nr [...] stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważność obu ww. decyzji administracyjnych. Następnie ostateczną decyzją z dnia 24 maja 2006 r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy wydaną w pierwszej instancji decyzję z dnia 11 kwietnia 2006 r. Skargi M. L. i G. E. na tę decyzję oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z dnia 15 czerwca 2007 r. (odpowiednio sygn. akt VII SA/Wa [...] oraz sygn. akt VII SA/Wa [...]). Wyroki te uzyskały przymiot prawomocności wobec niezaskarżenia ich skargą kasacyjną przez którąkolwiek ze stron.

W dniu 10 września 2008 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wpłynął wniosek właściciela nieruchomości lokalowej przy ul. [...] w P. – o przywrócenie nieruchomości przy ul. [...] i 64 w P. do stanu zgodnego z prawem.

W następstwie powyższego organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] i 64 w P., wykonanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 12 sierpnia 1998 r., nr [...], w związku ze stwierdzeniem nieważności wymienionej decyzji. Organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 19 listopada 2008 r. kontrolę wspomnianych robót budowlanych. W protokole sporządzonym z tej czynności organ odnotował, iż podczas czynności kontrolnych inwestor – M. L. przedstawiła inwentaryzację budowlaną wykonanych robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 12 sierpnia 1998 r. (nr [...]), którą sporządzono w sierpniu 2002 r. w związku z zakończeniem przedmiotowej budowy. Ponadto stwierdzono, że roboty budowlane zostały wykonane wg drugiej wersji przestawionej w projekcie budowlanym do pozwolenia na budowę; różnica dotyczyła wielkości i kształtu balkonu oraz innego zlokalizowania drzwi balkonowych. Sprawdzono wyrywkowo wymiary inwentaryzacji; różnice polegały na fakcie, że budynek został ocieplony na parterze (w części rozbudowanej). Istniejący stan faktyczny został zobrazowany w sporządzonej przez podczas kontroli dokumentacji fotograficznej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wydał dnia 10 września 2009 r. decyzję nr [...], którą umorzył wskazane postępowanie. Decyzja ta została uchylona w całości ostateczną decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2009 r. (nr [...]), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Rozpatrując sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. postanowieniem z dnia 21 stycznia 2010 r. (nr [...]) zawiesił to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ze względu na fakt wniesienia przez M. L. do Prezydenta Miasta P. wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy decyzją z dnia 11 stycznia 2012 r., nr [...], która została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 29 marca 2012 r., nr [...], a skargę na tę decyzję odrzucił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym postanowieniem z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SA/Po [...].

Rada Miasta P. uchwałą nr [...] z dnia 3 września 2013 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Grunwald część A w P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 5417; dalej: plan), co spowodowało, że Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 20 lutego 2014 r. (nr U [...]) stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia 11 stycznia 2012 r. (nr [...]) o ustaleniu warunków zabudowy.

Postanowieniem z dnia 12 maja 2014 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z urzędu podjął zawieszone postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. O. 62-64 w P., wykonanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 12 sierpnia 1998 r.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 9 czerwca 2015 r., nr [...] stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 11 stycznia 2012 r., nr [...]

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wydał w dniu 23 maja 2016 r. decyzję nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). W decyzji tej organ nakazał M. L. – jako inwestorowi – przywrócenie budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...], ark. 6, obręb Ł., położonej przy ul. [...] w P., do stanu poprzedniego, tj. do stanu sprzed rozbudowy i nadbudowy dokonanej w latach 1999-2002 na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 12 sierpnia 1998 r., znak [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody W. z dnia 30 listopada 1998 r. znak [...], których nieważność stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 kwietnia 2006 r., znak [...]

Powodem wydania tego nakazu była niemożność zalegalizowania robót budowlanych objętych zakresem postępowania administracyjnego z uwagi na postanowienia planu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. L., żądając jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji bądź ewentualnie o zawieszenie postępowania, gdyż – jak wyjaśniła – został przez nią złożony wniosek o zmianę planu do Prezydenta Miasta P. oraz do Rady Miejskiej w P.. Wnosząca odwołanie zarzuciła organowi: naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania polegające na podjęciu przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji tego postępowania w sytuacji, gdy nie ustała jeszcze przyczyna zawieszenia.

Decyzją z dnia 30 listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania M. L. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. [...] o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzją z dnia 14 czerwca 2017 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1

pkt 1 oraz art. 104 § 1 k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, po realizacji obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powoduje stan, w którym niemożliwym jest ustalenie legalności jego wykonania, opartej na dokumentacji projektowej zatwierdzonej w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność, że w dacie realizacji budowy inwestor decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę dysponował, ma natomiast takie znaczenie, że nie można mu zarzucić samowoli, bowiem w przypadku realizacji prac budowlanych bez pozwolenia na budowę koniecznym byłoby wszczęcie postępowania opartego na art. 48 Prawa budowlanego. Dlatego w odniesieniu do już wykonanych prac (zrealizowanej budowy) stosuje się art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane (a więc już zakończone, zrealizowane) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w pełni prawidłowo wszczął i przeprowadził postępowanie administracyjne w trybie art. 50–51 Prawa budowlanego.

Organ drugiej instancji stwierdził, że kwestię dopuszczalności zalegalizowania (art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego) robót budowlanych stanowiących przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego należało rozpatrywać w perspektywie oceny ich zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. M. L. w toku niniejszego postępowania administracyjnego uzyskała decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. [...], lecz w dniu 3 września 2013 r. Rada Miasta P. uchwaliła plan obejmujący swym zakresem działkę nr [...], ark. 6, obręb Ł., położoną przy ul. [...] w P., przez co stwierdzono wygaśnięcie wspomnianej decyzji o warunkach zabudowy W związku z tym, należało odnieść się do postanowień obowiązującego planu, a nie do wspomnianej decyzji o warunkach zabudowy.

Dokonując natomiast analizy tego zagadnienia organ zwrócił uwagę, że wykonana rozbudowa i nadbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego narusza przepis § 10 pkt 1 lit. b planu, przekraczając obowiązującą linię zabudowy. Rozbiórka jedynie części dokonanej rozbudowy i nadbudowy, która przekracza obowiązującą linię zabudowy, nie jest możliwa ze względów technicznych, bowiem rozbiórka tej tylko części obiektu pozbawiłaby możliwości podparcia pozostałej części tarasu", ze względu na słupy, na których jest ona obecnie oparta. Stąd w ocenie organu niemożliwe staje się "zalegalizowanie" robót budowlanych objętych zakresem niniejszego postępowania administracyjnego i wydanie jakichkolwiek nakazów w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego wskazał również na niemożność "zalegalizowania" (pozostawienia) "drzwi balkonowych prowadzących na taras".

W dniu 17 lipca 2017 r. M. L. wniosła skargę na decyzję organu drugiej instancji, wskazując, że nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem. W dniu 19 lipca 2017 r. skarżąca złożyła pismo zatytułowane: "Uzupełnienie skargi", w którym zarzuciła organowi wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazując na powyższe skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ewentualnie skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania, ze względu na złożenie wniosku o zmianę planu do Prezydenta Miasta P. oraz do Rady Miejskiej w P..

W ocenie skarżącej organy obu instancji powinny uwzględnić wydanie decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 11 stycznia 2012 r., znak [...], umożliwiającej legalizację. Ponadto nie ustała przesłanka zawieszenia postępowania. Zgodnie z wytycznymi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. strona złożyła wniosek o zmianę planu miejscowego i otrzymałam odpowiedź z Miejskiej Pracowni Urbanistycznej.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 9 marca 2018 r. H. W. wniosła o odrzucenie skargi M. L. i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, wskazując m.in., że zgodnie z przepisami prawa zalegalizować można prace budowlane takie, które już są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub warunkami zabudowy – a nie odwrotnie, czyli zmieniać plan tak, jak żąda tego skarżąca, aby "dopasować" ten plan do istniejącej samowoli zabudowy, tak aby taką samowolę zalegalizować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, jednak z innych przyczyn, niż wskazane przez stronę skarżącą.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Innymi słowy, sąd obowiązany jest zasadniczo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Oceniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie przy zastosowaniu powyższych kryteriów Sąd stwierdził że zaskarżona decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia 14 czerwca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 23 maja 2016 r. nakazująca inwestorowi – M. L. doprowadzenie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. 6, obręb Ł.) do stanu poprzedniego sprzed rozbudowy i nadbudowy dokonanej w latach 1999-2002, została wydana z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "Pr. bud.").

Kluczowa dla oceny prawnej decyzji poddanej kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest – jak trafnie zwrócił na to uwagę organ odwoławczy – okoliczność, iż roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...], ark. 6, obręb Ł., położonej przy ul. [...] w P., zostały wykonane w latach 1999-2002 na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 12 sierpnia 1998 r., utrzymanej w mocy ostateczną decyzją Wojewody W. z dnia 30 listopada 1998 r. Po wykonaniu przedmiotowych robót budowlanych, nieważność wskazanych decyzji stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawomocną decyzją z dnia 24 maja 2006 r.

W rezultacie powyższych zdarzeń – skoro decyzja o stwierdzeniu nieważności wywołuje skutki ex tunc, tzn. jest nieważna z mocy samego prawa od daty jej wydania (zob. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 109/00 oraz z dnia 23 lutego 2010 r., I OSK 1168/09, dost.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – sprawa powróciła do stanu sprzed wydania decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 12 sierpnia 1998 r.

W konsekwencji należy nie można jednakże przyjąć, że – jak wskazał organ – z roboty budowlane wykonane na podstawie pozwolenia na budowę, którego nieważność stwierdzono po wykonaniu tych robót, utraciły przymiot legalności, gdyż odpadła podstawa prawna ich realizacji. Bezspornym pozostaje bowiem, że w dacie ich realizacji roboty te były zgodne z pozostająca w obrocie prawnym i korzystającą z domniemania zgodności z prawem decyzją ostateczną. Wyeliminowanie pozwolenia na budowę po zakończeniu inwestycji, której ono dotyczyło, powoduje jedynie, że z obrotu prawnego znika podstawa prawna potwierdzająca stan legalnego istnienia określonej inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2016 r. sygn. II OSK 3116/14, dost.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrócono uwagę, że przepisy Prawa budowlanego nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji w całości lub części. W takiej sytuacji nie zachodzi bowiem sytuacja wskazana w art. 48 ust. 1 Pr. bud., bowiem dany obiekt budowlany wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę posiadającego przymiot ostateczności. Także przepis art. 37 ust. 2 Pr. bud. odnosi się jedynie do sytuacji, gdy po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę ma nastąpić wznowienie budowy. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 Pr. bud. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Pr. bud., jeżeli roboty budowlane zostały wykonane (ukończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pr. bud. Nie ma więc unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego po zakończeniu budowy. Przyjmuje się, że art. 51 ust. 7 nie stanowi przeszkody, by doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu (zob. wyroki NSA: 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 687/12, oraz z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2286/12, dost.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z przywołanym powyżej art. 51 ust. 7 Pr. bud. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tegoż samego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Wobec koniecznego zastosowania dla sytuacji faktycznej takiej jak w kontrolowanej sprawie jedynie w drodze analogii regulacji zawartej w art. art. 51 ust. 7 Pr. bud. przepisu tego nie można zatem wykładać w sposób ściśle gramatyczny. W tego typu sprawach nie można co za tym idzie rozumieć przepisu art. 51 ust. 7 Pr. bud. w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., II OSK 2286/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie przypomnieć należy, iż po zakończeniu budowy, właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca ma obowiązek przechowywać dokumentację budowy, (art. 63 ust. 1 w zw. z art. 60 Pr. bud.). Dokumentacja budowy z zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 13 Pr. bud. obejmuje zaś pozwolenie na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym, dziennik budowy, protokoły odbiorów częściowych i końcowych, w miarę potrzeby, rysunki i opisy służące realizacji obiektu, operaty geodezyjne i książkę obmiarów, a w przypadku realizacji obiektów metodą montażu - także dziennik montażu.

W sytuacji gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje zatem przede wszystkim sprzeczny z prawem stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w zatwierdzonej w prawem przewidzianej formie dokumentacji.

Taka sytuacja oznacza zaś, że w stosunku do obiektu budowlanego wykonanego jak w niniejszej sprawie w części obejmującej powstały w wyniku rozbudowy fragment budynku na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, którą następnie wyeliminowano z obrotu prawnego powinien być stosowany odpowiednio także przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 Pr. bud.

W świetle przytoczonych wyżej przepisów rozróżnić należy kilka możliwych stanów faktycznych, w tym w szczególności (aczkolwiek poniższe wyliczenie nie ma charakteru wyczerpującego) sytuacje, gdy w okresie pozostawania w obrocie prawnym ważnego pozwolenia na budowę:

- inwestycja została zrealizowana w całości zgodnie z zatwierdzonym niewadliwym projektem i przepisami,

- inwestycja została zrealizowana w całości zgodnie z zatwierdzonym projektem, który jednakże naruszał przepisy, w tym w na przykład regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymagania ochrony środowiska, czy też przepisy techniczno-budowlane w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu,

- inwestycja została zrealizowana w całości w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pierwotnym pozwoleniu na budowę, zatwierdzonym projekcie budowlanym lub w przepisach.

Powyższe rozróżnienie ma znaczenie dla rodzaju działań podejmowanych w konkretnej sprawie przez organy nadzoru budowlanego, albowiem nawet w przypadku usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego projekt budowlany, stanowiący dokumentację budowy wraz z protokolarnym stwierdzeniem przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51, stanowić będzie materiał dowodowy na okoliczność czy budowa została zrealizowana z zachowaniem tego projektu (zgodnie z projektem), a więc nie miały miejsca zmiany lub odstępstwa, a sam projekt odpowiada wymogom określonym w art. 34 ust. 1 do 3 Pr. bud., jest kompletny i wykonany oraz sprawdzony przez uprawnione osoby i zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, a w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy należy przyjąć, że art. 51 ust. 7 Pr. bud. nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przykład na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2017 r., sygn. II OSK 306/16, z dnia 19 października 2017 sygn. II OSK 273/16 i z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 685/15 dost.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co za tym idzie błędne było stanowisko organu odwoławczego, że w analizowanej sprawie organ I instancji mógł zastosować wyłącznie albo art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. – gdyby okazało się, że wykonane roboty budowlane nie mogą zostać przezeń "zalegalizowane" bądź art. 51 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy – wówczas, gdy byłaby możliwość "zalegalizowania" tych robót.

Organ nadzoru budowlanego winien bowiem rozważyć, czy dla osiągnięcia celów postępowania naprawczego jakim jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego i przepisami szczególnymi, wystarczającym będzie orzekanie przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. jedynie o nałożeniu obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, czy też koniecznym będzie nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego dotychczas wykonane roboty budowlane oraz - w razie potrzeby – potrzebę wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.), a w dalszej perspektywie czasowej wydania orzeczenia w przedmiocie zatwierdzeniu tegoż projektu zamiennego.

Tego rodzaju rozważą i ustaleń zabrakło tak w zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji.

Już tylko z tego powodu zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji musiały zostać przez Sąd uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego polegającym na błędnej jego wykładni polegającej na przyjęciu, że do zakończonych robót budowlanych zrealizowanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wyeliminowanej następnie obrotu prawnego zastosować można jedynie art. 51 ust.1 pkt 1 lub pkt 2 Pr. bud., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało zaniechanie przeprowadzenia przez organy procedury naprawczej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w zw. z art. 51 ust. 7 tej samej ustawy.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie budzi przy tym wątpliwości, iż organy nadzoru budowlanego winny nałożyć na inwestora obowiązki o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, albowiem stwierdzone w postępowaniu nieważnościowym wady projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją Wojewody W. z dnia 30 listopada 1998 r., nr [...] uniemożliwiają jego wykorzystanie w aktualnie prowadzonym postępowaniu naprawczym.

Odnosząc się do poczynionych przez organy nadzoru budowlanego ocen w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd pragnie wskazać przed przystąpieniem do dalszych rozważań, iż choć jest mu znany wyrażany w orzecznictwie pogląd o braku możliwości domagania się od inwestora decyzji o warunkach zabudowy w trybie naprawczym (patrz m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1451/09 i z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1009/11, dost.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), to jednak w pełni akceptuje i uznaje za trafne stanowisko, że zgodność z prawem o jakiej mowa w art.; 51 ust. 1 pkt 1-3 Pr. bud., to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11, dost.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do kontrolowanej sprawy zauważyć jednakże należy, że konkluzja organów, iż skoro wykonana rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego przekraczając obowiązującą linię zabudowy narusza przepis § 10 pkt 1 lit. b planu uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia 3 września 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Grunwald część A w P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 5417), to nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania naprawczego odnośnie przedmiotowej inwestycji jest przedwczesna i oparta na niepełnych ustaleniach prawnych.

W rozważaniach organów pominięto bowiem stan prawny i przeznaczenie terenu przed dniem wejścia w życie wskazanego wyżej miejscowego planu, to jest od daty realizacji spornych robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 30 listopada 1998 r. w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o nadbudowę tarasu o pokój oraz wykucie otworu okiennego, do daty orzekania przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym.

Takie działanie organu uznać należy za sprzeczne z prawem i w realiach niniejszej sprawy naruszające podstawowe zasady sprawiedliwości, w sytuacji, gdy skarżąca najprawdopodobniej mogłaby skutecznie zalegalizować wykonane roboty budowlane o ile organy nadzoru budowlanego orzekałyby w okresie przed dniem wejścia w życie uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia 3 września 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Grunwald część A w P..

Przypomnieć w tym miejscu należy, że w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – wydanej wprawdzie na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), jednak nadal zachowującej aktualność – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "(...) przepisami o planowaniu przestrzennym (...) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów, to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce.

Choć uchwała ta dotyczy samowoli budowlanych zaistniałych pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r., to zawartą w niej argumentację celowościową i sprawiedliwościową odnieść można w ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu także do specyficznego zjawiska zaistniałego w niniejszej sprawie, gdzie roboty budowlane nie zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, lecz na podstawie ostatecznego pozwolenie na budowę, którego nieważność następnie stwierdzono.

Podsumowując stwierdzić należy, iż jakkolwiek trafnym jest stanowisko, że co do zasady podstawą orzekania organów nadzoru budowlanego powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, to jednak w przedstawionych wyżej sytuacjach nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym – z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym.

W przypadku bowiem gdy do stanu skutkującego koniecznością przeprowadzenia postępowania naprawczego doszło w następstwie uchybień organów administracji architektoniczno-budowlanej, które dopuściły się wydania decyzji rażąco naruszającej prawo, a następnie w toku postępowania naprawczego doszło do przewlekłości tego postępowania wynikającej z bierności organów nadzoru budowlanego, które nie podejmowały skoncentrowanych działań procesowych, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora – interes prawny takiego inwestora zasługuje na prawną ochronę.

Inaczej i nieco kolokwialnie rzecz ujmując orzeczenie bezwzględnego nakazu przywrócenia stanu pierwotnego przedmiotowego obiektu, będącego de facto nakazem rozbiórki zrealizowanej rozbudowy obejmującej jeden pokój i balkon mieszkania skarżącej uznać należy za sankcję niewspółmiernie surową w stosunku do jej uchybienia polegającego na braku złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania naprawczego po uzyskaniu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i braku podejmowania działań zmierzających do zmuszenia organów nadzoru budowlanego do wydania decyzji kończącej to postępowanie naprawcze w terminie prawem przewidzianym.

W konsekwencji organy administracyjne obu instancji powinny w toku ponownego rozpoznania sprawy uwzględnić powyższe rozważania, prowadząc postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy, a przy ocenie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego przyjmując, że należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym zrealizowano wspomniane roboty, od daty wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać w tym miejscu należy, iż oczywiście bezzasadnym był podniesiony w skardze zarzut, że nie ustała przesłanka zawieszenia postępowania, bowiem strona skarżąca złożyła wniosek o zmianę planu miejscowego. Procedura zmiany planu miejscowego nie stanowi bowiem postępowania administracyjnego administracyjnej w rozumieniu K.p.a., zaś uchwalenie zmiany planu miejscowego nie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ, lecz zmianą powszechnie obowiązującego prawa. Podkreślić przy tym należy, iż brak jest jakichkolwi9ek regulacji prawnych, które mogłyby służyć wymuszeniu przez obywatela wprowadzeniu przez organy jednostki samorządu terytorialnego zmiany w obowiązujących przepisach prawa miejscowego nie stojących w sprzeczności z regulacjami rangi ustawowej.

Stąd też wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 Pr. bud., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu sądowego od skargi (500 zł) oraz koszty zastępstwa prawnego, ustalone według stawki opłat określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), powiększone o kwotę opłaty skarbowej od pełnomocnictwa