Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2019/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Ludwik Żukowski /spr./ Sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy D., Rady Sołeckiej wsi D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 957/05 w sprawie ze skargi Wójta Gminy D. i Rady Sołeckiej wsi D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla w całości zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Gminy D. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2019/06

U z a s a d n i e n i e

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (zwany dalej WSA, Sądem I instancji lub Sądem) wyrokiem z dnia 20 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Rz 957/05) oddalił skargę Wójta Gminy w D. i Rady Sołeckiej wsi D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (SKO) z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty B. z dnia 6 września 2000 r. nr [...] orzekającej, że nieruchomość gruntowa położona w N. stanowiła mienie gromadzkie. Zawarte w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia Sądu I instancji były następujące: decyzją z dnia 6 września 2000 r. Starosta B. stwierdził, że nieruchomość gruntowa położona w N., składająca się z działek gruntowych o nr 1920, 1921, 1922 w dniu 5 lipca 1963 r., czyli w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 z późn. zm.), stanowiła mienie gromadzkie. Decyzję tą doręczono m.in. Wójtowi Gminy D. i sołtysowi Wsi D.

W dniu 25 listopada 2004 r. wpłynęło do SKO w K. pismo Wójta Gminy N., w którym zwrócił się on do SKO w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia 6 września 2000 r. Zdaniem Wójta decyzja Starosty B. obarczona była licznymi i poważnymi wadami. Starosta nie mógł rozstrzygnąć o tym, że działki o nr 1920, 1921, 1922 w dniu 5 lipca 1963 r. stanowiły mienie gromadzkie, gdyż prawo własności tych działek przysługiwało Skarbowi Państwa. Własność działek nabył Skarb Państwa na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (miejsce publikacji dekretu nie zostało podane). Orzekający w sprawie organ oparł się wyłącznie na ustnych oświadczeniach mieszkańców wsi D. Nie został zgromadzony żaden materiał dowodowy potwierdzający prawa własności mieszkańców D. do gruntów w Gminie N. W księdze gruntowej lwh 751 nie ma żadnych zapisów potwierdzających zakup gruntów przez mieszkańców wsi D. Grunty w N. nigdy nie były zarządzane w sposób i na podstawie przepisów odnoszących się do mienia gromadzkiego lub wspólnot gruntowych. Decyzja Starosty B. jako wydana z rażącym naruszeniem prawa powinna zostać, według Wójta Gminy N., unieważniona na podstawie art. 156 oraz art. 157 K.p.a.

SKO K., po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy N., decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Starosty B. z dnia 6 września 2000 r. znak [...] podzielając w uzasadnieniu argumenty Wójta Gminy N.

Wójt Gminy D. oraz Rada Sołecka wsi D. wnieśli na podstawie art.127 § 3 K.p.a. do SKO w K. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej poprzednią decyzją tego organu z dnia [...] maja 2005 r.. Wedle wnioskodawców poprzednia decyzja SKO, wbrew art. 107 § 3 K.p.a., nie zawierała w uzasadnieniu wystarczających motywów rozstrzygnięcia, nie wiadomo dlaczego odmówiono zgromadzonym w sprawie dowodom wiarygodności oraz z jakich powodów stwierdzone naruszenia prawa uznano za rażące. SKO po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy cyt. już na początku decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. orzekło o utrzymaniu w mocy swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] maja 2005 r. podtrzymując w uzasadnieniu, co do zasady, argumentację podaną w motywach swojej decyzji z dnia [...] maja 2005 r. Decyzja SKO wydana wskutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy doręczona została pełnomocnikowi Wójta Gminy D. i Radzie Sołeckiej D.

Na decyzję SKO w K. z dnia [...] sierpnia 2005 r. skargę do WSA w Rzeszowie wniósł Wójt Gminy D. oraz Rada Sołecka wsi D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie przez SKO przepisów prawa materialnego oraz procesowego.

SKO w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

WSA Rzeszowie opisanym już wyrokiem z dnia 20 września 2006 r. skargę oddalił. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sąd dopatrzył się przede wszystkim braku interesu prawnego u stron wnoszących skargę tj. u Wójta Gminy D. oraz Rady Sołeckiej wsi D. w zaskarżeniu decyzji SKO w K. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Według WSA o interesie prawnym strony skarżącej w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) może być mowa, jeżeli znajduje on wsparcie w przepisach prawa materialnego czyli w normie prawnej, która stanowi podstawę uprawnień lub obowiązków. Skarżący nie posiadali interesu prawnego do kwestionowania decyzji SKO, gdyż działki objęte tą decyzją położone są w obrębie ewidencyjnym wsi N. i należą administracyjnie do Gminy N. oraz Powiatu B., natomiast Wieś D. administracyjnie należy do Gminy D. i Powiatu R. Zaskarżona decyzja nie dotyka uprawnień Gminy D., jak i sołectwa wsi D. oraz ich mienia. Sąd oddalając skargę powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. na wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r. (w uzasadnieniu podano błędną datę tego wyroku 29 września 2000 r., II SA 2109/00, OSP 2001, z. 6 poz. 86) oraz na wyrok NSA z dnia 29 października 2003 r., II SA 3113/03 (niepublikowany).

Opisany wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 września 2006 r. zaskarżony został skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pełnomocnika reprezentującego Wójta Gminy D. oraz Radę Sołecką wsi D. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.174 pkt 2 cyt. już ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd dopuścił się, zdaniem stron skarżących, naruszenia art. 151 oraz art. 50 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja "nie dotyka", uprawnień Gminy D. i sołectwa wsi D. Okoliczność, że mienie z którego mieszkańcy wsi mają prawo korzystać w wyniku kolejnych zmian podziału administracyjnego znalazło się na terenie innej jednostki terytorialnej nie pozbawia tych mieszkańców prawa do korzystania z niego zaś Gminę D. jak również Radę Sołecką wsi D. do występowania ze skargą na decyzję administracyjną w interesie mieszkańców tej miejscowości. Pojęcie interesu prawnego w rozumieniu naruszonych przez Sąd przepisów proceduralnych należy rozumieć szeroko. Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie, może mieć swe oparcie w przepisach prawa materialnego, procesowego i ustrojowego. Stąd też Sąd naruszył art. 50 § 1 i art. 151 P.p.s.a., uznając, że Gmina D. i Rada Sołecka nie mają interesu prawnego do wniesienia skargi na decyzję SKO K. Podane okoliczności uzasadniały sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Skarga kasacyjna wniesiona została w ustawowym terminie określonym w art.177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.) oraz sporządzona została przez uprawnionego pełnomocnika wedle art.175 § 1 P.p.s.a.; nie było zatem przeszkód formalnych do rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W petitum skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisu art.151 w zw. z art.50 P.p.s.a. Zarzut sformułowany został niezbyt precyzyjnie w istocie bowiem zarzut skargi kasacyjnej, jak wynika z jej uzasadnienia, dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.50 § l P.p.s.a. w zw. z art.151 P.p.s.a. skoro pełnomocnik skarżących upatruje dokonanie przez Sąd błędnej wykładni art. 50 § 1 P.p.s.a. odnośnie legitymacji czynnej u stron, które wniosły skargę do WSA w Rzeszowie. Wskazanemu uchybieniu formalnemu skargi kasacyjnej nie należy przypisywać jednak znaczącej doniosłości prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela główny zarzut skargi kasacyjnej polegający na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni przepisu art. 50 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...)". Oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium interesu prawnego oznacza, że akt lub czynność zaskarżona przez konkretny podmiot do wojewódzkiego sądu administracyjnego musi dotyczyć jego interesu prawnego. O tym, czy podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, przesądza przepis prawa. Interes ów należy, inaczej niż przyjął to Sąd I instancji, pojmować szerzej. Mogą to być nie tylko przepisy zawarte w aktach materialnoprawnych, ale również procesowych i ustrojowych. Na podstawie przepisów procesowych legitymację do złożenia skargi będzie miał na przykład podmiot, który nie był stroną, a organ administracji publicznej skierował do niej decyzję (por. B.Adamiak, J.Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424).

W objętej skargą kasacyjną sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, decyzja SKO w K. z dnia [...] sierpnia 2005 r. wydana została wskutek złożonego w trybie art.127 § 3 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Wójta Gminy D. i Radę Sołecką w D; wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony na podstawie art.127 § 3 K.p.a. traktowany jest jako quasi zwyczajny środek prawny skoro wedle tegoż przepisu do owego wniosku mają odpowiednie zastosowanie przepisy o odwołaniach (art.127-140 K.p.a.). Nie ulega zatem wątpliwości, iż w fazie postępowania administracyjnego zarówno Gmina D., jak i Rada Sołecka D. bez żadnych zastrzeżeń zostały potraktowane przez SKO w K. jako strony postępowania administracyjnego, po pierwsze, dlatego, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został merytorycznie rozpoznany, po wtóre, decyzja SKO została jako stronom doręczona Wójtowi Gminy D. i Radzie Sołeckiej, po trzecie wreszcie, zarówno Gmina D. jak i Rada Sołecka pouczone zostały w zaskarżonej do Sądu decyzji o prawie złożenia nań skargi do WSA w Rzeszowie. Nie ulega zatem wątpliwości iż zaskarżona do WSA decyzja wywarła dla Gminy oraz Rady Sołeckiej określone skutki procesowe. Przyjęcie przez Sąd tezy jakoby wnoszący skargę podmioty nie miały legitymacji procesowej w znaczeniu materialnoprawnym oznaczało w istocie pozbawienie tychże stron prawa do sądu, które w tym przypadku były gwarantowane przepisami procesowymi. Przyjęcie wąsko pojmowanego interesu prawnego przez Sąd I instancji było nieuprawnione i ponadto nie zostało w uzasadnieniu wyroku wystarczająco wnikliwie wyeksponowane.

Przepis art. 50 § l P.p.s.a. pozwala na uruchomienie sądowej kontroli działań i bezczynności organów administracji publicznej, każdemu kto ma we wszczęciu tej kontroli interes prawny. Stroną skarżącą jest w rozumieniu tego przepisu, jak już wspomniano ten, którego prawa bądź obowiązki są władczo kształtowane zaskarżonym działaniem organu administracji publicznej. Podstawą tych działań mogą być przepisy prawa materialnego, procesowego oraz ustrojowego. Użyte w art. 150 § 1 P.p.s.a. pojęcie interesu prawnego odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim mowa w art.28 K.p.a., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych w prawie materialnym. Użytego w art. 50 § 1 P.p.s.a. sformułowania interes prawny nie powinno się wiązać tylko i wyłącznie z tą postacią interesu prawnego, którym posługuje się przepis art. 28 K.p.a. Powołany przepis P.p.s.a. daje podstawy do sformułowania poglądu o istnieniu nowej kategorii interesu prawnego jakim jest interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego (por. J. Zimmermann, Glosa do postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r. OZ 340/04, Orzecznictwo Sądów Polskich 2005, z.4, poz. 51). Znaczenie tego rodzaju interesu prawnego jest szersze bowiem obejmuje także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego. Innymi słowy, podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. jest ten, kto wykaże związek pomiędzy swą sytuacją prawną i normą prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. Tego typu związek daje wystarczające podstawy do zainicjowania czynności sądu administracyjnego w celu merytorycznego zbadania zaskarżonego działania bądź bezczynności organu administracji publicznej.

Przyznanie przez organ prowadzący postępowanie statusu strony postępowania osobie bądź jednostce organizacyjnej umożliwia korzystanie z wszelkich uprawnień procesowych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Nie można twierdzić, że organ wydając decyzję administracyjną i kierując ją do określonego adresata nie rozstrzygnął w sposób władczy o prawach i obowiązkach tego podmiotu. Jeżeli podmiot uznany za stronę postępowania wniesie skargę do sądu to w takiej sytuacji nie jest dopuszczalne jej oddalenie na postawie art. 50 § 1 P.p.s.a. Podmioty uznane za strony postępowania administracyjnego mają interes prawny, aby kwestionować wydane w tym postępowaniu rozstrzygnięcia organu administracji. W takim wypadku, jednym z istotnych zadań sądu administracyjnego jest zbadanie czy strony skarżące oprócz interesu procesowego, o którego istnieniu przesądził organ, posiadają także obowiązki i uprawnienia wynikające z norm prawa administracyjnego materialnego. Zaprzeczenie istnienia interesu prawnego wywodzącego się z tego rodzaju norm administracyjnoprawnych powinno skutkować eliminacją aktu administracyjnego jako skierowanego do podmiotu nie będącego stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., a nie oddaleniem skargi z uwagi na brak interesu prawnego. Oddalenie skargi w takich okolicznościach skutkuje naruszeniem norm prawnych, gdyż w istocie pozbawia stronę skarżącą prawa do sądu znajdującego oparcie w art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483). Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w tym składzie, nie podziela zapatrywania wyrażonego w wyroku NSA z dnia 27 września 2000 r. (II SA 2109/00, Orzecznictwo Sądów Polskich, 2001 z. 6, poz. 86), na który powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji. W motywach tegoż wyroku przyjęto, iż sam fakt wydania decyzji wobec określonej osoby nie kreuje interesu prawnego jej adresata. Oddalenie skargi w takich okolicznościach oznacza aprobatę sądu administracyjnego na funkcjonowanie w obrocie prawnym aktu skierowanego do podmiotu nie będącego stroną postępowania administracyjnego. Sąd mając świadomość istnienia aktu obarczonego tak istotną wadliwością nie może oddalić skargi skierowanej przez podmiot uznany za organ za stronę postępowania administracyjnego. Tego rodzaju stanowisko jest sprzeczne z istotą sądowej kontroli administracji publicznej wyznaczonej unormowaniami art.184 Konstytucji. W obecnym stanie prawnym, temu poglądowi sprzeciwia się również przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Wymieniony wyżej wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r. został trafnie krytycznie oceniony przez doktrynę (zob. glosę J. Borkowskiego, Orzecznictwo Sądów 2001 r., z. 6, poz. 86). Autor glosy m. in. zasadnie podkreślił, że zastąpienie wyroku stwierdzającego nieważność decyzji administracyjnej wyrokiem oddalającym skargę, w przypadku rażącego naruszenia prawa, prowadzi do ograniczania praw strony do występowania z dalszymi roszczeniami służącymi usunięciu skutków błędu w działaniu organu administracji publicznej. Kolejny powołany przez Sąd I instancji wyrok NSA z dnia 29 października 2003 r. (II SA 3113/03, niepublikowany), zapadł z kolei w stanie faktycznym nie odpowiadającym realiom rozpoznawanej sprawy, w tym bowiem przypadku chodziło o skargę wniesioną przez nieuprawniony podmiot w imieniu osoby nieżyjącej. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono m. in., że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi, jest podmiot posiadający interes prawny; w pierwszej kolejności strona w rozumieniu art. 28 K.p.a. stwierdzenie to nie wyklucza możliwości posiadania interesu prawnego w innym znaczeniu.

Na pełną aprobatę zasługuje natomiast pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004 r. (III SA 1617/02, Orzecznictwo Sądów Polskich 2005, z.11, poz. 128). Sąd, co prawda, na gruncie sprawy podatkowej sformułował tezę o szerokim zakresie w brzmieniu "Osoba, którą w decyzji (...) wskazano jako stronę, ale stroną de facto nie była, ma prawo wnieść – w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § l P.p.s.a. – skargę do sądu administracyjnego" (Orzecznictwo Sądów Polskich 2005, z. 11, poz.128 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego).Autor glosy trafnie zauważa, iż zawężenie rozmienia pojęcia "interes prawny" użytego w art. 50 § 1 P.p.s.a. wyłącznie do przypadków, w których skarżący dysponuje interesem wywodzonym z przepisów prawa materialnego, pozbawiałoby szereg podmiotów konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do sądu, a w konsekwencji ograniczałoby możliwości wzruszania ewidentnie błędnych decyzji administracyjnych.

Z wyłożonych powodów skarga kasacyjna w sposób usprawiedliwiony zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 50 § 1 w zw. z. art. 151 P.p.s.a. Sąd I instancji oddalając skargi na decyzję SKO nietrafnie zawęził pojęcie interesu prawnego, jaki występuje na gruncie wspomnianej regulacji, do interesu wynikającego tylko z regulacji materialnoprawnych. Błędne zastosowanie art. 50 § 1 P.p.s.a. przez Sąd I instancji, miało jak starano się dotąd wywieść, istotny wpływ na wynik sprawy. Tak zatem skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy, co było powodem uchylenia zaskarżonego wyroku zgodnie art. 185 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 181 i 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a.

Powinnością Sądu I instancji będzie zgodnie z dyspozycją art. 190 P.p.s.a. ponowne rozpoznanie sprawy ze skargi Wójta Gminy D. oraz Rady Sołeckiej D. zgodnie z zakresem kognicji tego Sądu.

Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje oparcie w brzmieniu art. 203 pkt 1 P.p.s.a.