Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 78/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36,  art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2016r. sprawy ze skargi A.Sz. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przeszła na rzecz Skarbu Państwa oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 4 listopada 2015 r. A.Sz. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która na podstawie decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, zarzucając naruszenie prawa:

1) procesowego - art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, przejawiający się wykonywaniem czynności procesowych w dużych odstępach czasu, w konsekwencji czego pomimo upływu osiemnastu miesięcy od wywłaszczenia, wobec skarżącej nie została wydana decyzja ustalająca wysokość należnego jej odszkodowania;

2) procesowego - art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawą do określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość może być wyłącznie opinia sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego o statusie biegłego - czyli powołanego przez organ;

3) materialnego - art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. DZ. U. z 2013 r. poz. 687), zwanej dalej "ustawą drogową", przejawiającego się w zwłoce w wydaniu na rzecz skarżącej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, podczas gdy decyzja ta winna być wydana w terminie 60 dni od 25 lutego 2014 r., tj. od dnia wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w określonym terminie, ocenę czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przewidzianych oraz kwoty 17 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

W obszernej skardze skarżąca opisała szczegółowo przebieg postępowania, w konkluzji podnosząc, że stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, że podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. stanowiącego zasadę szybkości postępowania.

Zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. jest konsekwencją decyzji procesowej organu, który wyłączył od udziału w sprawie biegłego i pismem z dnia 20 października 2015 r. podjął czynności zmierzające do powołania nowego biegłego. Uzasadnieniem tej decyzji była konstatacja, że Wojewoda nie dysponuje opinią o wartości nieruchomości sporządzoną przez niezależnego biegłego wyłonionego przez organ, a skoro kontroperat nie stanowi dokumentu, o którym mowa w art. 84 § 1 k.p.a. to niemożliwe jest wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W sprawie jako dowody dopuszczone zostały kontroperaty dotyczące obu działek z czego dwa były już aktualizowany z uwagi na upływ czasu. Zdaniem skarżącej dokonana przez organ wykładnia art. 84 § 1 k.p.a. jest błędna, bowiem doprowadza do sytuacji, w której od kilkunastu miesięcy uniemożliwia organowi wydanie decyzji, pomimo zgromadzenia dowodów wskazujących na wartości wywłaszczonej nieruchomości; pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) skupiając działania organu na uzyskaniu od biegłego poprawnej opinii, jak pokazuje niniejsza sprawa bezskutecznie od kilkunastu miesięcy; koliduje z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) gdyż niejako "zmusza" organ do udowodnienia faktu, udowodnionego innym dowodem; opinię biegłego sprowadza do dowodu rozstrzygającego sprawę, co w konsekwencji prowadzi do konkluzji, że to nie organ, lecz osoba trzecia ją rozstrzyga. Z literalnej wykładni art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 714 ze zm.) nie wynika, aby ustalenie odszkodowania miało następować jedynie na podstawie opinii zleconej przez organ orzekający. Skoro przepis ten stwierdza, że ustalenie odszkodowania ma nastąpić po uzyskaniu opinii, nie wskazując na czyj wniosek sporządzanej to przyjąć należy, iż na podstawie każdej opinii sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę (o ile jest poprawna), bowiem w ustawowym pojęciu "uzyskanie opinii" nie mieści się konieczność zlecenia jej wykonania, lecz konieczność jej posiadania przez organ orzekający i posłużenia się tą opinią do ustalenia odszkodowania. W niniejszej sprawie w posiadanie takiej opinii organ orzekający wszedł w wyniku przedłożenia jej przez stronę postępowania kilkanaście miesięcy temu.

Konkludując, czynności organu podejmowane są w dużych odstępach czasu. I tak skarżąca wskazała, że w okresie od dnia:

– 7 sierpnia 2014 r. do dnia 30 listopada 2014 r. organ przekazał operaty oraz wyjaśnienia biegłego, a także wyznaczył termin rozprawy;

– 30 listopada 2014 r. do dnia 31 stycznia 2015 r. odroczył termin rozprawy i przekazał wyjaśnienia biegłego;

– 31 stycznia 2015 r. do dnia 31 marca 2015 r. jedyną czynnością organu było przekazanie skarżącej wyjaśnień biegłego, do złożenia których wcześniej go zobowiązał;

– 31 marca 2015 r. do dnia 31 maja 2015 r. organ zobowiązał jedynie biegłego do sporządzenia nowych operatów i odmówił przeprowadzenia rozprawy;

– 31 maja 2015 r. do dnia 31 lipca 2015 r. organ ograniczył się do przekazania operatów szacunkowych i przekazania rzeczoznawcy pisma pełnomocnika skarżącej;

– 31 lipca 2015 r. do dnia 30 września 2015 r. organ oddalił wniosek o przeprowadzenie rozprawy i zobowiązał biegłego do sporządzenia nowych operatów;

– 30 września 2015 r. do dnia dzisiejszego organ wyłączył biegłego od udziału w postępowaniu i nie wydał decyzji w oparciu o kontroperat;

Po wtóre, w ocenie skarżącej, niezrozumiałe jest wyznaczenie biegłemu tak długich terminów do zajęcia stanowiska odnośnie poszczególnych zarzutów (każdorazowo termin ten wynosił 14 dni). Przyjęta przez organ metodyka pracy polegająca na przekazywaniu pism pomiędzy skarżącą a biegłym, jest - w jej ocenie - nieefektywna. Ponadto w przepływie dokumentów za pośrednictwem organu również występowały opóźnienia, pomimo że treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 k.p.a. oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu (tak teza wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 73/08). I tak:

– pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 11 września 2014 r. zostały przekazane biegłemu 23 września 2014 r., a więc po ponad 10 dniach od jego złożenia,

– pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 14 października 2015 r. zostały przekazane 31 października 2014 r., tj. po ponad dwóch tygodniach,

– pismo pełnomocnika z dnia 29 czerwca 2015 r. przekazano biegłemu po ponad dwóch tygodniach, tj. 15 lipca 2015 r.,

– pismo biegłego z dnia 17 sierpnia 2015 r. przekazano stronie po 10 dniach, tj. 27 sierpnia 2015 r..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, wskazując jednocześnie, że zgodnie z art. 12 ust. 4g ustawy drogowej, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Powołany przepis art. 12 ust. 4g stanowi regulację szczególną w stosunku do terminów załatwiania spraw określonych w art. 35 k.p.a., a określony w nim termin załatwienia sprawy ma jedynie charakter instrukcyjny. Termin ten ma charakter ściśle procesowy i stanowi uzupełnienie ogólnych regulacji k.p.a. dotyczących terminów załatwiania spraw. Może więc być on przedłużony według reguł określonych w art. 36 ust. 2 k.p.a. i nie można go interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. To oznacza, że sam fakt przekroczenia przez organ administracji publicznej tego terminu załatwienia sprawy, z jednej strony, nie pozbawia organu administracji publicznej kompetencji do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania, z drugiej zaś strony nie świadczy automatycznie o stanie przewlekłości postępowania. Zasada szybkości postępowania administracyjnego nie może pozbawiać strony prawa i nie zwalania właściwego organu z obowiązku rzetelnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego i rozpatrzenia sprawy. Postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania ma charakter złożony i co do zasady powoduje potrzebę dokonania wielu czynności procesowych i wykorzystania licznych środków dowodowych mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Powołana wyżej ustawa obliguje wojewodę jako organ właściwy w tej kategorii sprawach do zasięgnięcia opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego mającej formę operatu szacunkowego dotyczącego wysokości odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy jako biegły w postępowaniu administracyjnym jest osobą niezależną od organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. W sporządzaniu opinii co do wartości nieruchomości/ wysokości odszkodowania biegły zachowuje pełną samodzielność i o ostatecznej treści sporządzonej opinii decyduje sam biegły. Organ administracji publicznej nie ma wpływu na treść operatu szacunkowego jak również ma ograniczony wpływ na sposób realizacji przez rzeczoznawcę majątkowego innych obowiązków związanych z jego rolą procesową jako biegłego (np. składania wyjaśnień do sporządzonej opinii).

Główne środki dowodowe, tj. operaty szacunkowe zostały sporządzone 19 czerwca 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Z.W.. Następnie zostały, wraz z całą serią kilkuset operatów dla inwestycji drogi ekspresowej S-3, dostarczone do organu, analizowane i po usunięciu stwierdzonych na tym etapie wad zostały protokolarnie przyjęte. Wojewoda D. zawiadomieniem z dnia 7 sierpnia 2014 r. (znak [...]) poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego załączając wyciągi z operatów szacunkowych. Strony postępowania odebrały zawiadomienie w dniach 13, 18 i 20 sierpnia 2014 r.. W tym czasie do postępowania zgłosił się pełnomocnik skarżącej – radca prawny M.K. (pismo z dnia 29 sierpnia 2014 r.), w którym wniósł o wydanie operatów szacunkowych przedmiotowych nieruchomości. W związku z tym Wojewoda w piśmie z dnia 4 września 2014 r. (znak [...]) przekazującym operat pełnomocnikowi skarżącej wyznaczył 14 dniowy termin do złożenia ewentualnych uwag do operatu. Pismem z dnia 11 września 2014 r. pełnomocnik wniósł zarzuty do operatów szacunkowych, które organ (przy piśmie z dnia 23 września 2014 r. znak [...]) przekazał do Konsorcjum Rzeczoznawców Majątkowych, w ramach którego rzeczoznawca majątkowy Z.W. sporządził operaty szacunkowe. Pismem z dnia 22 września 2014 r. (znak [...]), zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., organ wskazał przewidywany termin zakończenia przedmiotowego postępowania do 30 listopada 2014 r., ze względu na konieczność odniesienia się rzeczoznawcy do uwag strony z 11 września 2014 r. Pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 1 października 2014 r. wniósł o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i wezwanie na nią rzeczoznawcy. Pełnomocnik składając wniosek nie czekał na odpowiedź rzeczoznawcy, nie podniósł żadnych nowych twierdzeń, nie przytoczył żadnych dowodów, nie wniósł żadnych dodatkowych uwag do operatu szacunkowego. Pismem z dnia 13 października 2014 r. rzeczoznawca udzielił odpowiedzi na uwagi pełnomocnika skarżącej z dnia 11 września 2014 r..

Pismami z dnia 14 października 2014 r. pełnomocnik skarżącej złożył do organu wnioski o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z operatów szacunkowych sporządzonych przez L.M. i W.R. na okoliczność określenia wartości nieruchomości gruntowych (dz. nr 8/1 i dz. nr 45/4), przyjęcie w poczet materiału dowodowego i przeprowadzenie dowodu z zestawienia transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne i przekazanie ich rzeczoznawcy, przekazanie rzeczoznawcy majątkowemu wyciągu z kontroperatu sporządzonego na zlecenie strony oraz "zobowiązanie rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat w niniejszej sprawie do skorygowania, względnie sporządzenia nowego operatu na okoliczność wyceny wywłaszczonych gruntów". Z kolei pismem z dnia 31 października 2014 r. (znak [...]) organ przekazał rzeczoznawcy wskazane powyżej uwagi wraz z załącznikami z prośbą o dokonanie ponownej analizy rynku i ewentualne sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Odpowiadając na zastrzeżenia i uwagi pełnomocnika skarżącej rzeczoznawca w piśmie z dnia 19 listopada 2014 r. stwierdził m.in., że wartość nieruchomości może zostać przyjęta jako podstawa do ustalenia odszkodowania w rozumieniu ustawy.

Wobec wielu zastrzeżeń, odpowiedzi biegłego, w celu ich przedstawienia wszystkim stronom postępowania, omówienia i ostatecznego wyjaśnienia oraz uwzględniając wniosek pełnomocnika skarżącej z dnia 1 października 2014 r., organ pismem z 28 listopada 2014 r. (znak [...]) wezwał strony postępowania oraz rzeczoznawcę na rozprawę administracyjną zaplanowaną na 21 stycznia 2015 r.. Organ wyznaczył ponad miesięczny termin rozprawy ze względu na dużą liczbę zaplanowanych posiedzeń, ograniczoną ilość sal do tego przeznaczonych oraz z uwagi na fakt, że w wielu sprawach operaty sporządzali ci sami rzeczoznawcy i nie mogli uczestniczyć jednocześnie w kilku rozprawach.

Pismem z dnia 28 listopada 2014 r. (znak [...]) organ wskazał przewidywany termin zakończenia postępowania do dnia 31 stycznia 2015 r., ze względu na konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Pismem z 18 grudnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej poinformował organ o otrzymaniu pisma lidera Konsorcjum Rzeczoznawców Majątkowych, w którym zamieścił tabelę z poprawnym opisem oceny cech rynkowych i wniósł zobowiązanie biegłego Z.W. do zajęcia stanowiska w tej sprawie jednoznacznego określenia, czy podtrzymuje on swoją wcześniejszą opinię, czy też przyjmuje opis cech przedstawiony przez lidera Konsorcjum.

Organ pismem z dnia 2 stycznia 2015 r. (znak [...]) - odebranym przez biegłego 15 stycznia 2015 r. - załączając pismo pełnomocnika skarżącej z 18 grudnia 2014 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o rozważenie możliwości sporządzenia nowych, jednolitych operatów szacunkowych, w przypadku konieczności korekty opisu cech nieruchomości. W tym czasie pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 20 stycznia 2015 r. wniósł o odroczenie rozprawy administracyjnej. Organ przychylając się do wniosku strony, odroczył rozprawę informując o tym fakcie strony pismem z dnia 22 stycznia 2015 r. (znak [...]).

Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 28 stycznia 2015 r. (odpowiedź na pismo z dnia 18 grudnia 2014 r.) wyjaśnił, że lider Konsorcjum działał w ramach udzielonego pełnomocnictwa, odniósł się do zarzutów pełnomocnika skarżącej i przedstawił tabelaryczny opis cech rynkowych. Odpowiedź rzeczoznawcy przekazano pełnomocnikowi skarżącej pismem z dnia 29 stycznia 2015 r. (znak [...]) wyznaczając jednocześnie 14-dniowy termin na ustosunkowanie się do odpowiedzi biegłego. Pismem z dnia 30 stycznia 2015 r. (znak [...]) organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania do 31 marca 2015 r. ze względu na konieczność zajęcia stanowiska przez strony odnośnie odpowiedzi i wyjaśnień biegłego.

Pismem z dnia 12 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżącej wniósł kolejne zastrzeżenia do wyceny dotyczące w szczególności oceny cechy "położenie" oraz wycofał wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, zastrzegając sobie prawo do żądania jej przeprowadzenia po zapoznaniu się ze stanowiskiem biegłego. Uwagi pełnomocnika przekazano biegłemu przy piśmie z dnia 25 lutego 2015 r. (znak [...]) z prośbą o wnikliwą analizę i udzielenie szczegółowej odpowiedzi. Biegły w piśmie z dnia 15 marca 2015 r. podtrzymał przyjętą metodykę wyceny wyjaśniając zagadnienia poruszone w piśmie pełnomocnika skarżącej. Organ przekazał odpowiedź biegłego stronom postępowania pismem z dnia 30 marca 2015 r. (znak [...]), wyznaczając jednocześnie 14-dniowy termin na wypowiedzenie się w sprawie zebranych materiałów oraz przedłużył przewidywany termin zakończenia postępowania do 31 maja 2015 r. z uwagi na konieczność umożliwienia stronom wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji.

Pismem procesowym z dnia 10 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej, przedłożył nowy, zaktualizowany - jak się wyraził - kontroperat z 10 stycznia 2015 r. sporządzony przez L.M. i W.R. i wystąpił o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Organ, po przeanalizowaniu wszystkich uwag do operatów, odpowiedzi biegłego i zmian opisu cech rynkowych, pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r. (znak [...]) zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie nowych, spójnych operatów szacunkowych przedmiotowych nieruchomości. Zdaniem organu, wartości poszczególnych cech powinny być przypisane wycenianej nieruchomości w sposób jasny i zrozumiały, a przede wszystkim nie budzący wątpliwości. Ponadto, w piśmie z dnia 27 kwietnia 2015 r. (znak [...]), skierowanym do pełnomocnika skarżącej, organ wyjaśnił, że na obecnym etapie postępowania (wystąpienie organu do biegłego o sporządzenie nowego operatu szacunkowego), realizacja prośby o przeprowadzenie rozprawy jest nieuzasadniona. Organ stwierdził, że po opracowaniu nowej wyceny i po zapoznaniu się stron z tym dokumentem, w przypadku podtrzymania wniosku, rozprawa zostanie wyznaczona.

W odpowiedzi na pismo z dnia 24 kwietnia 2015 r. rzeczoznawca majątkowy (odebrał pismo organu 8 maja 2015 r.) zwrócił się do organu z prośbą o przesunięcie wynikającego z umowy terminu wykonania nowych operatów ze względu na wcześniejszą rezerwację i dokonanie przedpłaty na pobyt leczniczy w Uzdrowisku L.-D. S.A. w dniach od 10 maja 2015 r. do 17 maja 2015 r.. Ponadto rzeczoznawca uzasadnił, że w pozostałym mu (po powrocie) do dyspozycji czasie nie zdołałby zebrać nowych, aktualnych cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg i sporządzić nowych operatów. Organ przychylił się do uzasadnionej prośby biegłego i wydłużył termin wykonania nowych operatów do dnia 1 czerwca 2015 r. (pismo organu z dnia 14 maja 2015 r. znak [...]).

W piśmie z dnia 14 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej przypisał organowi błędną interpretację dotychczasowej argumentacji, twierdząc że "wystąpienie organu może sugerować biegłemu, że prawidłowym zabiegiem będzie odpowiednie obniżenie ocen cech nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, podczas gdy błędem jest przypisanie niewłaściwych ocen cech nieruchomości wycenianej".

Pismem z dnia 29 maja 2015 r. (znak [...]) organ, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., z powodu konieczności sporządzenia nowych operatów, wskazał stronom przewidywany termin zakończenia postępowania do 31 lipca 2015 r.

Pismami z dnia 1 czerwca 2015 r. rzeczoznawca przekazał organowi nowe operaty szacunkowe nieruchomości. Po sprawdzeniu dokumentów i ich poprawie organ pismem z dnia 10 czerwca 2015 r. (znak [...]) zawiadomił strony o ich wykonaniu, przekazując jednocześnie wyciągi z opracowań i wyznaczając 14-dniowy termin do zajęcia stanowiska wobec zebranego materiału.

Pismem z dnia 16 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącej wystąpił z wnioskiem o wydanie kopii operatów wskazując, że skomplikowana materia zagadnienia objętego w/w operatem wymaga wnikliwej analizy obejmującej m.in. konsultacje branżowe. Czynności tych nie można przeprowadzić w toku przeglądania akt sprawy w urzędzie. W świetle powyższego wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału (w trybie 10 k.p.a.) będzie możliwe po otrzymaniu i przeanalizowaniu kluczowego w sprawie dowodu. Organ uwzględniając wniosek, pismem z dnia 18 czerwca 2015 r. (znak [...]) przekazał operaty pełnomocnikowi skarżącej.

W dniu 29 czerwca 2015 r. rzeczoznawca majątkowy poinformował organ drogą e-mailową, że w dniach od 4 do 18 lipca 2015 r. będzie przebywał na urlopie wypoczynkowym i prosi o niewysyłanie w tym czasie korespondencji.

Pismem z dnia 29 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącej wniósł do nowych operatów zarzuty, a pismem z dnia 7 lipca 2015 r. - o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w przypadku gdyby organ uznał, że drugi operat może być dowodem w sprawie. W dniu 15 lipca 2015 r. (pismo znak [...]) organ skierował do rzeczoznawcy majątkowego pismo z uwagami pełnomocnika skarżącej, z prośbą o szczegółowe ustosunkowanie się do zastrzeżeń bądź ewentualnie o sporządzenie nowego operatu. Wobec zaistniałej sytuacji, mając również na względzie informację biegłego o odbywanym urlopie, organ zawiadomieniem z dnia 15 lipca 2015 r. (znak [...]), wskazał do dnia 50 września 2015 r. przewidywany termin zakończenia przedmiotowej sprawy z powodu konieczności odniesienia się rzeczoznawcy do uwag stron.

Nie czekając na odpowiedź rzeczoznawcy na zarzuty z dnia 29 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 22 lipca 2015 r. wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonego operatu szacunkowego działki nr 8/1 sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T.Rz.. Kolejnym pismem z dnia 31 lipca 2015 r. (w ślad za pismem z dnia 22 lipca 2015 r.) przedłożył skorygowany kontroperat działki nr 8/1 z 28 lipca 2015 r., wycofując wniosek o przeprowadzenie dowodu z operatu datowanego na 10 lipca 2015 r.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r. rzeczoznawca odniósł się szczegółowo do zarzutów pełnomocnika skarżącej z 29 czerwca 2015 r.

Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2015 r. (znak [...]) Wojewoda D. oddalił wniosek skarżącej o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.

Pismem z dnia 27 sierpnia 2015 r. (znak [...]) organ przekazał stronom postępowania stanowisko rzeczoznawcy majątkowego zawarte w piśmie z dnia 17 sierpnia 2015 r. Pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r. (znak [...]) organ "wycofał" przedstawione zawiadomienie z dnia 27 sierpnia 2015 r. Jednocześnie pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r. (znak [...]) organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie nowych operatów szacunkowych w związku ze stwierdzonymi błędami rachunkowymi w sporządzonych już operatach.

W piśmie z dnia 1 września 2015 r. pełnomocnik skarżącej wypowiedział się co do zebranego materiału dowodowego oraz przedstawił ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przeprowadzoną przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych.

Wraz z pismem z dnia 9 września 2015 r. rzeczoznawca majątkowy przekazał organowi operat szacunkowy dotyczący nieruchomości stanowiącej działkę nr 8/1.

W dniu 21 września 2015 r. do organu wpłynęło, do wiadomości, pismo pełnomocnika skarżących dotyczące zawarcia ugody administracyjnej w niniejszej sprawie.

Pismem z dnia 23 września 2015 r. (znak [...]) organ przekazał rzeczoznawcy majątkowemu uwagi skarżącej do operatu szacunkowego. Z kolei pismem z dnia 28 września 2015 r. (znak [...]) Wojewoda powiadomił strony postępowania o wyznaczeniu - do dnia 30 listopada 2015 r. - terminu załatwienia sprawy.

Pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 5 października 2015 r. wniósł o wyłączenie biegłego Z.W. od udziału w niniejszej sprawie z uwagi na wszczęcie wobec niego postępowania dyscyplinarnego.

W dniu 12 października 2015 r. Organ otrzymał stanowisko GDDKiA Oddział w Z.G. co do propozycji skarżącej zawarcia ugody administracyjnej.

Postanowieniem z dnia 12 października 2015 r. (znak [...]) Wojewoda D. wyłączył biegłego - rzeczoznawcę majątkowego Z.W. od udziału w sprawie.

W dniu 13 października 2015 r. do Wojewody wpłynęło pismo rzeczoznawcy majątkowego informujące o wszczęciu wobec niego postępowania dyscyplinarnego, co skutkuje jego wyłączeniem jako biegłego od szacowania przedstawionych nieruchomości gruntowych.

Wojewoda D. pismem z dnia 20 października 2015 r. (znak [...]) poinformował pełnomocnika skarżącej o aktualnym braku możliwości załatwienia sprawy na skutek wyłączenia biegłego od udziału w sprawie wskazując jednocześnie na potrzebę sporządzenia nowych operatów szacunkowych.

Pismem z dnia 20 października 2015 r. ([...]) zwrócono się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. o potwierdzenie posiadania środków finansowych na pokrycie kosztów sporządzenia dodatkowych operatów szacunkowych do celów ustalenia odszkodowań za nieruchomości przejęte w związku z realizacją inwestycji drogowej "Budowa drogi S-3 N.S.-L. (A4). Pismem z dnia 29 października 2015 r. ([...]) Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. poinformowała o posiadaniu środków przeznaczonych na wskazany cel. Jednocześnie, w związku z wyłączeniem biegłego, wszczęto postępowanie w sprawie zamówienia publicznego mające na celu wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego, który sporządzi operaty szacunkowe na potrzeby niniejszego postępowania administracyjnego.

Przedstawiony przebieg postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania wskazuje jednoznacznie, że organ mając na względzie zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. podejmował i podejmuje wszelkie czynności niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ nie może bez uzyskania wyjaśnień od niezależnego biegłego przyjmować autorytatywnie stanowiska strony, ani dokumentów przez nią doręczanych. Organ z inicjatywy skarżącej (jej pełnomocnika) podejmował czynności procesowe wymagające określonego czasu (np. na podstawie § 2 pkt 2 lit. d i lit. g umowy realizacyjnej nr [...] z dnia 23 kwietnia 2014 r. zawartej pomiędzy D. Urzędem Wojewódzkim we W., a liderem konsorcjum rzeczoznawców majątkowych Z.P., wykonawca zobowiązuje się do udzielania pisemnych i ustnych wyjaśnień w zakresie sporządzonych operatów szacunkowych, bez dodatkowego wynagrodzenia, jak również zobowiązany jest do usunięcia wszelkich wad lub błędów, dokonania poprawek i uzupełnień w przypadku uwzględnienia zarzutów stron prowadzonego postępowania co do prawidłowości operatu, w terminie 14 dni od otrzymania od zamawiającego pisemnego żądania), w wyniku których niemożliwe było dotrzymanie terminów kodeksowych i które były bezpośrednią przyczyną wyznaczania przez organ nowych terminów załatwienia sprawy. Chociażby już z przyczyn organizacyjnych nie jest możliwym natychmiastowe ("od razu") reagowanie przez organ na pisma (wnioski) stron postępowania, w szczególności skarżącej. Stąd też nie ma fizycznej możliwości, aby np. pismo skarżącej zawierające zarzuty do sporządzonego operatu szacunkowego przekazać rzeczoznawcy majątkowemu celem ustosunkowania się w tym samym dniu, w którym pismo to wpłynęło do Urzędu. Pismo to po wpływie do Urzędu - złożeniu w Kancelarii Ogólnej musi zostać zarejestrowane w informatycznym systemie korespondencji, a następnie przekazane właściwej komórce organizacyjnej Urzędu. Tam pismo zostaje zadekretowane przez Dyrektora Wydziału na kierownika Oddziału a następnie pracownika prowadzącego dane postępowanie celem szczegółowej analizy jego treści. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) powoduje, że każda czynność procesowa organu musi posiadać formę pisemną. Forma ta ogromne znaczenie nie tylko dla celów dowodowych (utrwalania przebiegu postępowania) ale też celów informacyjnych (służy informowaniu innych stron postępowania o podejmowanych przez organ czynnościach z urzędu jak i na wniosek). Każde pismo organu wymaga jego uprzedniego przygotowania przez właściwego pracownika oraz podpisu osoby upoważnionej. Z tego względu ostateczna reakcja organu na pismo (wniosek) strony postępowania może zajmować kilka dni (w zależności od indywidualnych okoliczności).

Wojewoda podkreślił również, że organ niezwłocznie przeprowadził postępowanie mające na celu pozyskanie podstawowego dowodu w niniejszej sprawie, tj. operatu szacunkowego. Dowodem tym dysponował już w sierpniu 2014 r. i umożliwił stronom postępowania, w tym skarżącej zapoznanie się i odniesienie do jego treści. Organ planował zakończyć postępowanie kilkakrotnie, ale wzmożona aktywność skarżącej - pełnomocnika skarżącej (duża ilość składanych pism procesowych z uwagami i wnioskami, żądanie rozprawy administracyjnej) stała się główną przyczyną jego długotrwałości. Organ przedłużał każdorazowo termin załatwienia sprawy ze względu na jej skomplikowany charakter, na liczne uwagi oraz dokumenty składane w toku postępowania przez skarżącą (jej pełnomocnika), a także ze względu na czas niezbędny dla rzeczoznawcy majątkowego na udzielenie odpowiedzi. Zwrócił przy tym uwagę, że pełnomocnik skarżącej składał liczne wnioski procesowe, nie czekając na udzielenie odpowiedzi przez rzeczoznawcę na wcześniej złożone uwagi i zastrzeżenia. Zarzut przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania jest chybiony, gdyż strona była w określonych kodeksowo terminach regularnie informowana o stanie sprawy, organ nie podejmował w postępowaniu czynności pozornych lecz te, które zmierzały do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Wzmożona aktywność procesowa skarżącej (jej pełnomocnika) przejawiająca się w składaniu wielu uwag i wniosków, żądaniu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a następnie wycofywanie się z tego, składanie nowych wniosków w sytuacji, gdy nie otrzymano odpowiedzi biegłego na wcześniejsze, jest główną przyczyną obok terminów umownych dla rzeczoznawcy i jego usprawiedliwionych nieobecności, czasu trwania przedmiotowego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.)

Po myśli zaś art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynnościom organu administracyjnego sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawne funkcjonowanie aparatu administracji publicznej). Jednocześnie następuje przez to polepszenie sytuacji prawnej obywatela, ponieważ przyznany mu zostaje dodatkowy instrument służący realizacji jego interesu prawnego (zob. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5, s. 48). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10).

Podkreślić przy tym należy, że terminy załatwiania sprawy w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 35 k.p.a.. W myśl § 1 tego artykułu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Uwzględniając takie rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że organ w rozpoznawanej sprawie nie prowadził w sposób przewlekły postępowania administracyjnego objętego skargą.

Organ nie wówczas przewleka postępowanie gdy prowadzi je długo, jak mniemają skarżący, ale wówczas, gdy można mu zarzucić opieszałe podejmowanie czynności procesowych, bądź czynności zbędnych, jedynie pozorujących wymaganą aktywność, gdy zatem dostrzec można brak dążenia do wymaganej koncentracji dowodów i odwlekanie momentu załatwienia sprawy bez uchwytnych przyczyn. Stwierdzenie przewlekłości wymaga istnienia podstaw do postawienia organowi zarzutu, że bez usprawiedliwienia przedłuża okres trwania postępowania, czy to nie podejmując wymaganych procesowo czynności w ogóle, czy to podejmując je, lecz nie w celu zrealizowania racjonalnego programu działania dla załatwienia sprawy w możliwie najkrótszym terminie. Stwierdzenie przewlekłości uzasadnione być może zatem brakiem przeszkód procesowych do jego zakończenia przez wydanie decyzji, co w szczególności zachodzi wówczas, gdy wszystkie istotne okoliczności faktyczne uległy wyjaśnieniu i nie zachodzą obawy naruszenia gwarantowanych ustawowo uprawnień procesowych stron, a co w sensie procesowym przekłada się na nieistnienie podstaw istotnej wadliwości procesowej ewentualnej decyzji. Nie ma więc mowy o przewlekłości, gdy organ uwzględnia rzeczowe wnioski dowodowe stron bądź odkłada pewne czynności na ich wniosek uzasadniony procesowo. Bez wątpienia z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Jak wynika z przebiegu postępowania główna aktywność organu nakierowana była na uzyskanie dowodu w postaci operatu szacunkowego zawierającego wycenę nieruchomości, za którą ma być ustalone odszkodowanie. Ten środek dowodowy posłuży bowiem za podstawę poczynienia ustaleń faktycznych w decyzji kończącej postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Przy czym podkreślenia wymaga tutaj fakt, że skarżąca jak i jej pełnomocnik w toku całego postępowania zakwestionowali sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, składając w tym przedmiocie kilka pism. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zostało wszczęte w dniu 7 sierpnia 2014 r.. Jeszcze przed jego wszczęciem zostały sporządzone operaty szacunkowe, tj. w dniu 19 czerwca 2014 r.. Na tym etapie postępowania – jak wskazał Wojewoda - organ mógłby je zakończyć i wydać decyzję ustalającą odszkodowanie, jednakże prawie miesiąc po wszczęciu postępowania (3 września 2014 r. – data wpływu do Urzędu Wojewódzkiego) pismem z dnia 29 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej zgłosił swój udział w postępowaniu, wnosząc jednocześnie o wydanie kserokopii sporządzonych operatów szacunkowych. Pismem z dnia 11 września 2014 r. pełnomocnik skarżącej złożył zarzuty do obu operatów. Uwagi do tych operatów zostały również wniesione w toku dalszego postępowania w pismach z dnia: 18 grudnia 2014 r., 12 lutego 2015 r.. Do każdego z tych pism rzeczoznawca się ustosunkowywał (pismami z dnia: 13 października 2014 r., 28 stycznia 2015 r., 15 marca 2015 r.).

W piśmie z dnia 24 kwietnia 2015 r. Wojewoda zobowiązał rzeczoznawcę majątkowego do sporządzenia nowych operatów szacunkowych, co nastąpiło w dniu 30 maja 2015 r.. Również i te operaty zostały zakwestionowane przez skarżącą pismami z dnia 29 czerwca 2015 r. oraz z dnia 1 września 2015 r., do którego dołączono "Ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego" Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 28 sierpnia 2015 r.. Do pisma z dnia 29 czerwca 2015 r. rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r..

W dniu 10 września 2015 r. do organu wpłynął nowy, poprawiony na wezwanie organu z dnia 31 sierpnia 2015 r. z uwagi na błędy rachunkowe, operat szacunkowy działki nr 8/1.

Skarżąca trzykrotnie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem rzeczoznawcy (pisma z dnia 1 października 2014 r., 10 kwietnia 2015 r., 7 lipca 2015 r.). Pierwszy z wniosków został uwzględniony, a rozprawa miała się odbyć w dniu 21 stycznia 2015 r., jednakże na wniosek pełnomocnika skarżącej została ona odroczona. Drugi wniosek został przez organ uznany za przedwczesny z uwagi na zobowiązanie biegłego do sporządzenia nowych operatów (pismo z dnia 27 kwietnia 2015 r.). Trzeci wniosek postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2015 r. został oddalony z uwagi na ustosunkowanie się przez rzeczoznawcę do zarzutów skarżącej wniesionych do operatów szacunkowych w formie pisemnej.

W zasadzie czterokrotnie, bo dniu 14 października 2014 r., 10 kwietnia 2015 r., 22 i 31 lipca 2015 r., skarżąca składała wniosek o przeprowadzenie dowodu ze sporządzonych na jej zlecenie kontroperatów. Do każdego z nich rzeczoznawca powołany przez organ był zobowiązany się odnieść.

Ponadto, pismem z dnia 8 lipca 2015 r. skarżąca złożyła skargę na działania rzeczoznawcy do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, co w konsekwencji spowodowało wyłączenie go od udziału w sprawie. Pismem z dnia 5 października 2015 r. skarżący złożyli bowiem wniosek o wyłączenie rzeczoznawcy od udziału w sprawie w związku z wszczętym wobec niego postępowaniem dyscyplinarnym. Postanowieniem z dnia 2 października 2015 r. Wojewoda D. wyłączył rzeczoznawcę majątkowego Z.W. od udziału w sprawie.

W związku z powyższym pismem z dnia 20 października 2015 r. Wojewoda poinformował skarżących, że na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe wydanie decyzji odszkodowawczej, bowiem wojewoda nie dysponuje opinią o wartości nieruchomości sporządzoną przez niezależnego biegłego wyłonionego przez organ, że obecnie podjęto czynności zmierzające do wyłonienia nowego biegłego, któremu zostanie zlecona wycena przedmiotowych działek, oraz że niezwłocznie po sporządzeniu nowych operatów szacunkowych poinformuje o tym fakcie strony postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało uznać, że czynności podejmowane przez organ spowodowane były licznymi wnioskami dowodowymi skarżącej jak i odłożeniem czynności procesowych, jeden raz na wniosek pełnomocnika skarżącej (przełożenie terminu rozprawy administracyjnej, która miała się odbyć w dniu 21 stycznia 2015 r., do czasu przedstawienia przez rzeczoznawcę majątkowego ostatecznego opisu cech nieruchomości), drugi - na wniosek rzeczoznawcy majątkowego (przedłużenie terminu do sporządzenia nowych operatów z uwagi na pobyt rehabilitacyjny w sanatorium), trzeci – na wniosek rzeczoznawcy z uwagi na urlop w dniach 4-18 lipca 2015 r., a zatem niezależnymi od organu. Składając liczne wnioski dowodowe i zastrzeżenia do operatów, a także zgłaszając skutecznie wniosek o wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego skarżąca powinna była liczyć się z tym, że postępowanie przedłuży się w czasie, jednak wówczas nie z winy organu. Pominięcie zaś tych wniosków może być rozpatrywane w ramach uchybienia procesowego mogącego uzasadnić stosowanie art. 138 § 2 k.p.a., zaś przed sądem administracyjnym w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w przypadku wykazania istotnego wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, w zależności od konkretnych okoliczności danej sprawy.

Tym samym Sąd jako uzasadnione uznał prowadzenie korespondencji między rzeczoznawcą, organem a pełnomocnikiem skarżącej, w sytuacji gdy ten ostatni kwestionował ustalenia rzeczoznawcy. Nie jest przy tym trafny zarzut skargi, że organ zwlekał z przekazywaniem pism pomiędzy skarżącą a biegłym. Sąd uwzględnił w tym względzie wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę, że chociażby już z przyczyn organizacyjnych nie jest możliwym natychmiastowe reagowanie przez organ na pisma (wnioski) stron postępowania. Stąd też nie ma fizycznej możliwości, aby np. pismo skarżących zawierające zarzuty do sporządzonego operatu szacunkowego przekazać rzeczoznawcy majątkowemu celem ustosunkowania się w tym samym dniu, w którym pismo to wpłynęło do Urzędu. W ocenie Sądu, przekazywanie pism pozostałym stronom po dziesięciu dniach czy też dwóch tygodniach po ich wpłynięciu do organu nie można uznać za nieefektywne. Nadto – zdaniem Sądu - terminy wyznaczane rzeczoznawcy majątkowemu do zajęcia stanowiska odnośnie poszczególnych zarzutów były uzasadnione potrzebami postępowania oraz charakterem sprawy.

Sąd nie podzielił również zarzutu, że organ podejmował czynności w dużych odstępach czasu. Należy tutaj zauważyć, że w okresie od 7 sierpnia 2015 r. do dnia 30 listopada 2014 r. skarżąca wniosła zarzuty do operatów szacunkowych, wniosła o przeprowadzenie rozprawy oraz przedłożyła sporządzone na jej zlecenie operaty, z uwagi na które zawiadomieniami z dnia 22 września 2014 r. oraz 28 listopada 2014 r. organ poinformował o przedłużeniu terminu do zakończenia postępowania.

W okresie od 30 listopada 2014 r. do dnia 31 stycznia 2015 r. skarżąca wniosła kolejne zastrzeżenia do operatu (pismo z dnia 18 grudnia 2014 r.), co spowodowało, że organ zawiadomieniem z dnia 30 stycznia 2015 r. wskazał nowy termin do zakończenia postępowania, uzasadniając to koniecznością odniesienia się strony do odpowiedzi rzeczoznawcy na uwagi wniesione pismem z dnia 18 grudnia 2014 r..

W okresie od 31 stycznia 2015 r. do dnia 31 marca 2015 r. skarżąca wniosła kolejne zarzuty do operatu (pismo z dnia 12 lutego 2015 r.), do którego odniósł się rzeczoznawca majątkowy. Zawiadomieniem z dnia 30 marca 2015 r. organ poinformował strony, że został zebrany materiał dowody konieczny do wydania decyzji.

W okresie od 31 marca 2015 r. do dnia 31 maja 2015 r. w odpowiedzi na zawiadomienie z dnia 30 marca 2015 r. skarżąca przedstawiła kolejne operaty szacunkowe sporządzone na jej zlecenie. Liczne zastrzeżenia skarżącej do operatów spowodowały, że organ zobowiązał biegłego do sporządzenia nowych, spójnych operatów, co nastąpiło dopiero 30 maja 2015 r. z uwagi na wyjazd rzeczoznawcy do sanatorium. Konieczność sporządzenia nowych operatów szacunkowych była przyczyną zawiadomienia w dniu 29 maja 2015 r. o braku możliwości zakończenia postępowania.

W okresie od 31 maja 2015 r. do dnia 31 lipca 2015 r. skarżąca wniosła o wydanie kserokopii operatów z dnia 30 maja 2015 r., zaś pismem z dnia 29 czerwca 2015 r. wniosła do nich zastrzeżenia, co spowodowało, że zawiadomieniem z dnia 15 lipca 2015 r. organ wyznaczył nowy termin do zakończenia postępowania. Pismem z dnia 7 lipca 2015 r. wniosła o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Ponadto, skarżąca dwukrotnie w lipcu 2015 r. przedłożyła kolejne operaty szacunkowe sporządzone na jej zlecenie.

W okresie od 31 lipca 2015 r. do dnia 30 września 2015 r. organ zobowiązał rzeczoznawcę do sporządzenia nowego operatu działki nr 8/1 z uwagi na błędy rachunkowe. W dniu 1 września 2015 r. skarżąca przedłożyła "Ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego", co spowodowało, że organ zobowiązał rzeczoznawcę do usunięcia wszelkich wad lub błędów, dokonania poprawek i uzupełnień w przypadku uwzględnienia zarzutów stron. Nowy operat został sporządzony 9 września 2015 r. Zawiadomieniem z dnia 28 września 2015 r. organ ponownie przedłużył termin do zakończenia postępowania, wskazując jako przyczynę konieczność odniesienia się rzeczoznawcy do uwag zgłoszonych przez pełnomocnika strony przy piśmie z dnia 1 września 2015 r.

W okresie od 30 września 2015 r. wnioski skarżącej doprowadziły do wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w sprawie i koniecznością sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Zawiadomieniem z dnia 30 listopada 2015 r. przedłużono termin do zakończenia postępowania celem sporządzenia nowych operatów szacunkowych.

Oceniając czynności urzędowe utrwalone w materiale dowodowym Sąd stwierdził, że nie miały charakteru pozornego czy jawnie zbędnego w świetle tego, jak zwykle prezentują się akta administracyjne podobnych do ocenianej spraw. Sąd nie podzielił zapatrywania skarżącej, że w którymkolwiek okresie w trakcie postępowania organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Zdaniem Sądu trzeba wziąć pod uwagę art. 35 § 5 k.p.a. i stwierdzić, że skoro do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, to za takie terminy należy uznać terminy do przygotowywania pism kierowanych do uczestników postępowania. Nadto, terminy wyznaczane rzeczoznawcy majątkowemu i podmiotom, do których zwracał się Wojewoda, były uzasadnione potrzebami postępowania. Dalej, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się okresów opóźnień wynikłych z przyczyn niezależnych od organu, a za takie należałoby uznać wszystkie okresy pomiędzy doręczaniem kolejnych pism uczestnikom. Terminy doręczeń dokonywanych za pośrednictwem poczty pozostają poza kontrolą organu i czasu ich dokonywania nie można wliczać do terminu załatwienia sprawy. Do tego rodzaju przyczyn należałoby też zaliczyć opóźnienia wynikłe z wyjazdu do sanatorium i urlopu rzeczoznawcy majątkowego.

Przedstawione wyżej okoliczności Sąd uznał zarzut naruszenia art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 k.p.a. za nieuzasadniony.

Niezależnie od powyższego skład orzekający rozpoznając skargę oczywiście dostrzegł – analizując akta administracyjne przedłożone przez organ – że w postępowaniu doszło do kilkukrotnego przedłużania terminu zakończenia sprawy, jednakże ich przyczyną była aktywność skarżącej i jej pełnomocnika przejawiająca się w składanych przez nich licznych wniosków, a przede wszystkim zastrzeżeń do operatów szacunkowych. Organ chcąc uniknąć postawienia zarzutu pominięcia tych wniosków i zastrzeżeń zasadnie przedkładał rzeczoznawcy kolejne pisma skarżącej celem ustosunkowania się do nich. To wszystko oczywiście spowodowało, że decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość nie została wydana w terminie 60 dni, o którym mowa w art. 12 ust. 4g ustawy drogowej. Zdaniem Sądu wyjątkowo kontradyktoryjny charakter postępowania w sprawach tego rodzaju skutkuje tym, że organ istotnie może mieć pewne trudności z zapanowaniem nad czynnościami biegłego i stron postępowania, co najczęściej skutkuje właśnie przedłużaniem terminu do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. Jednakże działania organu w niniejszej sprawie – o czym już była mowa – nie sposób było uznać za przewlekłe prowadzenie postępowania, ponieważ postępowanie prowadzone jest długo, lecz z uzasadnionych względów, gdyż stale organ dokonywał potrzebnych do zakończenia sprawy czynności procesowych. Uwzględniając również stopień zawiłości sprawy i postawę samej strony skarżącej, nie można było organowi administracji skutecznie przedstawić zarzutu niedochowania należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego, względnie zarzutu prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy nawet zarzut mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.

Ponadto, słusznie Wojewoda zauważył, że termin załatwienia sprawy określony w art. 12 ust. 4g ustawy drogowej ma jedynie charakter instrukcyjny. Może więc być on przedłużony według reguł określonych w art. 36 ust. 2 k.p.a. i nie można go interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. To oznacza, że sam fakt przekroczenia przez organ administracji publicznej tego terminu załatwienia sprawy, z jednej strony, nie pozbawia organu administracji publicznej kompetencji do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania, z drugiej zaś strony nie świadczy automatycznie o stanie przewlekłości postępowania.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 84 § 1 k.p.a., należy wskazać w pierwszej kolejności, że nawet gdyby doszło do naruszenia tego przepisu, to takie stwierdzenie, nie ma wpływu na dokonywanie oceny, czy w sprawie postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Taki zarzut mógłby być skutecznie postawiony przy badaniu legalności podjętych decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Niezależnie od powyższego, Sąd stoi na stanowisku, podzielając w tym względzie pogląd Wojewody, że "opinia eksperta przedstawiona na zlecenie strony nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., gdyż na tej podstawie to organ administracji publicznej, a nie strona, powołuje biegłego. W konsekwencji, do autora opinii przedstawionej przez stronę nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o biegłych, w tym dotyczące wyłączenia biegłego." (wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK1212/06). Prywatna ekspertyza czy opinia wydana na zlecenie strony może być uznana za uzupełnienie wyjaśnień strony poparte stanowiskiem uwzględniającym wiadomości specjalne, ale nie może stanowić podstawy wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. "Oparcie ustaleń na takiej "opinii" stanowi uchybienie procesowe. Może ona natomiast uzasadniać dopuszczenie dowodu zgodnie z przepisami k.p.a., gdy wystarczająco uprawdopodobni zasadność stanowiska strony, która ją złożyła (por. uwagę 17 do art. 278 k.p.c. w Komentarzu do KPC T. Erecińskiego, Wyd. Prawnicze, Warszawa 2001, s. 513)." (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1682/06).

Z przedstawionych wyżej względów, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić. Stąd orzeczono jak w sentencji wyroku.