Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1954/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części objętej rozstrzygnięciem z punktu trzeciego; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącej Gminy L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Gmina Miasta L. złożyła skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...], o odmowie stwierdzenia nabycia przez gminę Miasto L., z mocy prawa, nieruchomości Skarbu Państwa w zakresie działki o nr [...] o pow. [...] m2, położonej w L. przy Al. [...] Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Wojewoda L., powołując się na art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] stycznia 2014r., Nr [...], odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto L. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. i przy Al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla L. - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda L. wskazał, iż zgodnie z archiwalnymi wypisami z rejestru gruntów działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz działka nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...], pozostawały na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), we władaniu Polskich Kolei Państwowych. Ponadto wyjaśnił, iż sprawowanie zarządu na działce nr [...] potwierdza także decyzja Prezydium Rady Narodowej w L. nr [...] z dnia [...] czerwca 1972 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji - rozbudowa stacji rozrządowej L. oraz wydana na podstawie ww. decyzji i wniosku PKP decyzja Naczelnika Dzielnicy L.- nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r. o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcja Okręgowych Kolei Państwowych w L. pod rozbudowę stacji rozrządowej L. Ponadto, w ocenie Wojewody, zgodnie z art. 7 aktu regulującego utworzenie i działalność przedsiębiorstwa łącznie z przepisami dotyczącymi mienia - rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 97, poz. 568) "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stają się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo PKP własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie". Na podstawie art. 4 ust. 1 ww. rozporządzenia przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy, który to wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa. W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, iż dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości użytkowanych przez PKP istotne znaczenie ma przepis art. 80 (pierwotnie 97) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu (tj. Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127). Przepis ten stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy o użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Wojewoda wskazał również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1956/10 - że grunty związane z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa PKP i jego poprzedników prawnych, oddane zostały w jego użytkowanie i zarząd. Zdaniem Wojewody L., bez względu na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP. W ocenie Wojewody Polskie Koleje Państwowe legitymowały się w dniu 27 maja 1990 r. prawem zarządu do nieruchomości położonej w L., przy al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...] uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla L. — w L. XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, co wyklucza możliwość komunalizacji z mocy prawa.

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody L. wniósł Prezydent Miasta L. działając w imieniu Gminy Miasta L. wskazując, że Wojewoda L. w swoim rozstrzygnięciu nie uwzględnił licznych wytycznych i wykładni Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego zapadłego w podobnych sprawach. Prezydent podniósł także, że skoro bezspornym w sprawie jest, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie legitymuje się tytułem prawnym do przedmiotowych gruntów, to odmowa stwierdzenia komunalizacji przedmiotowego mienia Skarbu Państwa nie znajduje uzasadnienia prawnego.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...], stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1

- staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z brzmienia przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ winien w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wyszczególnione w art. 11-12 tejże.

Tytuł prawny Skarbu Państwa w przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowany. Skarb Państwa nabył prawo własności do nieruchomości objętej decyzją Wojewody L. położonej w L. przy Al. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...], na podstawie decyzji uwłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy L. - nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r. Zgodnie z przedmiotową decyzją na rzecz Skarbu Państwa orzeczono wywłaszczenie części nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] o pow. [...] m2 oznaczonej w planie geodezyjnym zaewidencjonowanym za nr [...] w dniu [...] września 1973 r. jako działka nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...].

Natomiast prawo własności Skarbu Państwa do nieruchomości objętej decyzją Wojewody L. położonej w L. przy Al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...], zgodnie z odpisem zupełnym księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla L. w L. XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, wynika z art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., Nr 3, poz. 13, z późn. zm.). Do czasu założenia wymienionej księgi wieczystej, co nastąpiło w 2006 r., dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona była księga wieczysta nr KW [...] (karta inwentaryzacyjna nieruchomości, dokument zatytułowany [...] wypis z rejestru gruntów). Księga wieczysta nr KW [...] prowadzona była dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] i [...], przy czym jak wskazują wyżej wymienione dokumenty a także Wojewoda L. z piśmie z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], działka [...], a więc działka objęta postępowaniem komunalizacyjnym, poprzednio oznaczona była jako działka [...] i [...]. Organ wskazał, iż już w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości jako podstawę prawną dla prawa własności Skarbu Państwa do objętej tą kartą nieruchomości wskazywano dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Organ wskazał, że ustalenie, iż podstawą prawną nabycia własności nieruchomości był dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej jest niezwykle istotnego z uwagi na treść art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy Przepisy wprowadzające (..) w świetle którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15 (zastrzeżenie to nie ma w niniejszej sprawie zastosowania). Tym samym, nawet w przypadku stwierdzenia, że nieruchomość stanowiąca działkę [...], spełniała przesłanki komunalizacji wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (..), nie będzie ona podlegała komunalizacji na mocy art. 11 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Organ wskazał, że skoro w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej." Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (art. 3 ust. 1 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Z kolei w ust. 2 art. 3 ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiła, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 przedmiotowej ustawy, państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowe) albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego nie odnaleziono dokumentu, na podstawie którego działki objęte decyzją komunalizacyjną zostałyby oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. Kwestia ta pozostaje w niniejszej sprawie bezsporna. Jednakże Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie podzieliła stanowiska prezentowanego przez Wojewodę L., iż tytuł prawny PKP do nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją powstał z mocy przepisów prawa regulujących powstanie oraz funkcjonowanie przedsiębiorstwa publicznego PKP. Przywołane przez Wojewodę L. stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 30 stycznia 2008r. (sygn. akt I SA/Wa 1901/07), w wyroku z dnia 13 maja 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 196/08 ) oraz w wyroku z dnia 19 lipca 2007 r, (sygn. akt I SA/Wa 566/07) wskazujące, iż w niektórych przypadkach tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł powstać także z mocy przepisów prawa regulujących jej powstanie i funkcjonowanie zostało w późniejszych wyrokach tegoż Sądu uznane za odosobnione i nie zasługujące na aprobatę i taka linia orzecznicza jest nadal w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego utrzymywana (np.: uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. aktIOSK 668/11). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został bowiem ugruntowany pogląd, iż akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mając charakter ogólnych aktów normatywnych, nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego [np.: wyrok NSA z dnia 1 września 2008r. (sygn. akt I OSK 1947/06), wyrok NSA z dnia 15 października 2007r. (sygn. akt I OSK 1456/06), wyrok NSA z dnia 15 października 2007 r. (sygn. akt. I OSK 1457/06), wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r. (sygn. akt I OSK 187/07), wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 1941/11), wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r. (sygn. akt I OSK 2504/12), wyrok NSA z dnia 2 października 2014 r. (sygn. akt I OSK 592/13).

W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, dokonanej na podstawie analizy akt sprawy, przedsiębiorstwu państwowemu "Polskie Koleje Państwowe" nie przysługiwał w dniu 27 maja 1990r. odpowiedni, przewidziany przepisami prawa, tytuł prawny do nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy Al. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla L. w L. - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych. W związku z powyższym zdaniem składu orzekającego należy przyjąć, że w świetle art. 6 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., działki objęte skarżoną decyzją komunalizacyjną należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, w niniejszej sprawie nie zachodzą przywołane przez Wojewodę L. przesłanki wyłączające komunalizację z mocy ustawy - Przepisy wprowadzające (...) tj. przesłanka z art. 11 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2. Jednakże, mając na uwadze fakt, że własność Skarbu Państwa do nieruchomości objętej decyzją Wojewody L. położonej w [...] przy Al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...], wynika z art. 2 ust. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej Komisja stwierdziła, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega komunalizacji, o czym przesądza art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy - Przepisy wprowadzające (..). Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 pkt c ww. dekretu nieruchomości ziemskie przejęte na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 weszły w skład Państwowego Funduszu Ziemi.

Mając powyższe na uwadze, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa orzekła o:

1. uchyleniu zaskarżonej decyzji w części odmawiającej stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto L. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy Al. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla L. wL. - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych,

2. w tym zakresie stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto L. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy Al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla L. w L.- XVI Wydział Ksiąg Wieczystych,

3. w pozostałym zakresie utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

Gmina Miasta L. złożyła skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2015 r., nr [...], w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...], o odmowie stwierdzenia nabycia przez gminę Miasto L., z mocy prawa, nieruchomości Skarbu Państwa w zakresie działki o nr [...] o pow. [...] m2, położonej w L. przy Al. [...]

Gmina Miasta L. zaskarżała ww. decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z powodu niezgodności z prawem, tj. naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.) oraz wnosiła o uchylenie jej w zaskarżonej części i o zobowiązanie organu II instancji do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia dotyczącego działki nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie geod. [...].

Skarżący podkreślał, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nietrafnie przyjęła, że sporna działka należała w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r., do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi.

Jak bowiem wynika z opinii urbanistycznej, sporządzonej przez Oddział Opinii Urbanistycznych, Biura Architekta Miasta w Departamencie Architektury i Rozwoju Urzędu Miasta [...], przekazanej do [...] Urzędu Wojewódzkiego w L., przy piśmie w/w jednostki z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], opisane na wstępie grunty były przeznaczone pod "ulicę główną lub zbiorczą" oraz znajdowały "w terenach zieleni".

Z tych powodów, zdaniem gminy Miasta L., został udowodniony fakt, iż w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość nie należała do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi, gdyż o powyższym mogą w tym dniu decydować tylko ustalenia obowiązujące w planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższe potwierdza orzecznictwo sądowe, np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1998 r., sygn. I SA 936/97 (dot. gruntów przy ul. [...]) lub wyrok NSA z dnia 26 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1285/97 (dot. gruntów w L. przy ul. [...], LEX 45069) "dla celów komunalizacji podstawowe znaczenia ma funkcja, jaką dla określonej nieruchomości wyznacza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego" obowiązujący w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt. I SA/Wa 1208/08: "w sprawach komunalizacji mienia podstawowe znaczenie dla określenia charakteru gruntów mają zapisy planów zagospodarowania przestrzennego".

Skarżący wskazywał, że takie stanowisko potwierdza też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1174/13, uchylający decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], o odmowie stwierdzenia nabycia przez gminę Miasto L., z mocy prawa, własności części nieruchomości położonej w L. przy ul. [...],[...], znajdującej się w podobnym stanie prawnym oraz faktycznym.

Powyższe wynika z treści obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 91 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j.: Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm.,), który stwierdzał, iż: "grunty państwowe położone na obszarach miast przeznaczone na cele gospodarki rolnej nie oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi". Zatem, skoro w tym dniu sporne grunty nie były przeznaczone na cele rolne, to nie można stwierdzać, że należały one w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi (analogiczną sprawę wyjaśnia wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt: I SA/Wa 1906/06). Ponadto organ II instancji błędnie stwierdza, że o charakterze rolnym spornych gruntów miały decydować zapisy operatu ewidencji gruntów oraz wpisy w księdze wieczystej. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 883/09, dot. gruntów położonych w L. przy ul. [...], decydujące znaczenie ma, czy dana nieruchomość (działka) była: "przeznaczona w planie na cele gospodarki rolnej. Wymienione działki są wprawdzie w ewidencji gruntów oznaczone jako zabudowane tereny rolne, lecz decydujące znaczenie dla komunalizacji ma określenie ich przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego a nie w ewidencji gruntów, do której powołane przepisy się nie odwołują i nie nadają tym zapisom znaczenia prawnego dla określenia wystąpienia przesłanek do komunalizacji na tej podstawie prawnej. Dlatego też nie jest zasadne stanowisko skarżącego, że nieruchomość była wykorzystywana (..) do celów rolnych, co potwierdza poświadczony wypis z rejestru gruntów, sporządzony [...] kwietnia 2005r. Jak już wskazano wyżej, decydujące znaczenie mają ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego a nie ewidencja gruntów".

Skarżący wskazuje, że bezspornie udowodnioną okolicznością jest fakt, iż w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego powodu (w tym dniu), z mocy prawa, stała się własnością gminy Miasto L.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Przeprowadzając kontrolę sprawy w ramach wskazanych kryteriów uznać należało, że decyzja organu odwoławczego w zaskarżonej części podlegała uchyleniu.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo wskazała, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2014r., Nr [...], stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1

- staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z brzmienia przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ winien w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wyszczególnione w art. 11-12 tejże.

Tytuł prawny Skarbu Państwa w przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowany. Skarb Państwa nabył prawo własności do nieruchomości objętej decyzją Wojewody L. położonej w L. przy Al. [...] działki nr [...] o pow. [...] m2. Ponadto, przedsiębiorstwu państwowemu "Polskie Koleje Państwowe" nie przysługiwał w dniu 27 maja 1990r. odpowiedni, przewidziany przepisami prawa, tytuł prawny do nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy Al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] m2. Organ przyjął zatem prawidłowo, że zgodnie z art. 6 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., działki objęte skarżoną decyzją komunalizacyjną należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Należało zatem podzielić stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przywołane przez Wojewodę L. przesłanki wyłączające komunalizację z mocy ustawy - Przepisy wprowadzające (...) tj. przesłanka z art. 11 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2.

Nie można jednak podzielić poglądu Komisji wskazującej, że własność Skarbu Państwa do nieruchomości objętej decyzją Wojewody L. położonej w L. przy Al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...], wynika z art. 2 ust. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, przesądza o tym, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega komunalizacji, z mocy art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy - Przepisy wprowadzające (..), zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 pkt c dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr3, poz.13 ze zm. – zwanego dalej "dekretem") nieruchomości ziemskie przejęte na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 weszły w skład Państwowego Funduszu Ziemi.

Należy podzielić stanowisko skarżącego, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nietrafnie przyjęła, że sporna działka należała w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r., do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi. W aktach administracyjnych znajduje się opinia urbanistyczna, sporządzona przez Oddział Opinii Urbanistycznych, Biura Architekta Miasta w Departamencie Architektury i Rozwoju Urzędu Miasta L., przekazana do [...] Urzędu Wojewódzkiego w L., przy piśmie ww. jednostki z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], zgodnie z którą sporna nieruchomość była przeznaczona pod "ulicę główną lub zbiorczą" oraz znajdowała "w terenach zieleni".

W ocenie Sądu, czy w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość należała do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi mogą decydować tylko ustalenia obowiązującego na ten dzień planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo przy tym skarżący powoła się na orzecznictwo sądowe, np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1998 r., sygn. I SA 936/97 lub wyrok NSA z dnia 26 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1285/97 gdzie wskazano, że: "dla celów komunalizacji podstawowe znaczenia ma funkcja, jaką dla określonej nieruchomości wyznacza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego" obowiązujący w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych.

Organ w przedmiotowej sprawie winien oprzeć się na przepisie art. 91 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 roku, zgodnie z którym grunty Skarbu Państwa położone na obszarach miast wchodziły w skład Państwowego Funduszu Ziemi, jeżeli były przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, a nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Stosownie też do art. 33 ustawy z dnia 12 lipca 1984 roku o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 1989r., Nr 17, poz. 94) obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 roku, podstawę gospodarki gruntami stanowił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zasadnicze zatem znaczenie w sprawie miało ustalenie na jakie cele sporne działki przeznaczone były w planie zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie były one oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Całkowicie błędnym było stanowisko organu przyjmującego, iż własność Skarbu Państwa do nieruchomości objętej decyzją Wojewody L. położonej w L. przy Al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...], wynika z art. 2 ust. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i przesądza o tym, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega komunalizacji, z mocy art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy - Przepisy wprowadzające (..). Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 pkt c ww. dekretu nieruchomości ziemskie przejęte na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 wchodziły w skład Państwowego Funduszu Ziemi.

Przepisy art. 3 ust. 2 pkt. 3 dekretu nie wyłączają zastosowania art. 91 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 roku oraz art. 33 ustawy z dnia 12 lipca 1984 roku o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 1989r., Nr 17, poz. 94) obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 roku. Należy zważyć, że dekret jak każdy akt prawny stanowi część z założenia spójnego systemu prawnego. Jeśli ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywała wyłączenia w przypadku omawianej regulacji dekretu, nie można przyjmować, że racjonalnie działający ustawodawca takiej sytuacji nie przewidział. Należy natomiast przyjąć prymat "nowej" regulacji ustawowej, która w swoim założeniu ma w sposób kompleksowy regulować określoną materię prawa.

Poprzez błędną wykładnię przepisów nastąpiło zatem naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), co skutkowało uchyleniem decyzji w zaskarżonej części. Organ będąc związany wskazaną oceną prawną Sądu winien ponownie przeanalizować sprawę w oparciu o ww. wskazania.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 ww. ustawy.