Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3226/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 81 c ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 365 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 155
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 176/17 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 176/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę M. K. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej szczegółowej analizy stanu technicznego budynku stodoły.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

W trakcie oględzin posesji przy ul. [...] w T., przeprowadzonych w dniu 5 stycznia 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. stwierdził, że na nieruchomości istnieje budynek gospodarczy - stodoła, której połać dachowa uległa w części zawaleniu wraz ze ścianą szczytową wschodnią. Uwzględniając spowodowane zaistniałym stanem obiektu zagrożenie dla życia i zdrowia użytkowników obiektu, organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie złego stanu technicznego stodoły.

W wyniku kolejnych oględzin budynku stodoły organ I instancji ustalił, że jest to poniemiecki budynek, wykonany w technologii tradycyjnej murowanej, dach dwuspadowy, kryty dachówką ceramiczną karpiówką. Od strony wschodniej część dachu uległa zawaleniu. Stan konstrukcji więźby dachowej jest bardzo zły. Szczegółowy opis stanu technicznego obiektu zawiera protokół oględzin z dnia 25 października 2012r. Obecny w toku czynności współwłaściciel obiektu J. F. oświadczył, że nie użytkuje budynku od 20 lat i zgłosił chęć jego rozbiórki w całości lub w części, na zasadach współfinansowania z drugim współwłaścicielem M. K.. M. K. nie wyraziła zgody na rozbiórkę stodoły, z uwagi na jej użytkowanie.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. organ I instancji zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości do dostarczenia w zakreślonym terminie oceny technicznej stodoły, wskazując precyzyjnie jej zakres.

Po rozpatrzeniu zażalenia M. K., organ II instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 września 2013 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 495/13 oddalił skargę M. K. na postanowienie organu odwoławczego. Natomiast NSA wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 3155/13 uchylił zaskarżony wyrok WSA, jak również postanowienie organu II instancji oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, wskazując na naruszenie art 81c ust. 2 Prawa budowlanego ( dalej jako P.b.), poprzez niewykazanie zaistnienia w sprawie istotnych wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowej stodoły.

Kontynuując postępowanie, organ nadzoru budowlanego dokonał w dniu 9 czerwca 2016 r. ponownych oględzin budynku stodoły i stwierdził, że stan obiektu nadal jest zły. Ściany konstrukcyjne wykonane z cegły wykazują liczne ubytki cegieł, cegły są zawilgocone i zmurszałe z uwagi na brak izolacji przeciwwodnej poziomej, jedna ze ścian szczytowych, od strony wschodniej, uległa częściowemu zawaleniu, konstrukcja więźby dachowej uległa częściowemu zawaleniu, w pozostałej zaś części widoczne są ślady korozji biologicznej, przegnicia oraz ugięcie belek konstrukcyjnych, pokrycie dachowe również uległo częściowemu zawaleniu, na pozostałej części połaci dachowej występują nieszczelności w pokryciu, co w konsekwencji powoduje dalszą degradację budynku. Zaistniały stan przedmiotowego budynku może spowodować zawalenie się pozostałej części obiektu, co stwarza realne zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia. Budynek jest użytkowany. Obecne w toku oględzin strony zajęły stanowiska w sprawie zgodne z uprzednimi oświadczeniami.

W tym stanie rzeczy PINB w Powiecie W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., zobowiązał współwłaścicieli M.K. i J. F. do dostarczenia w terminie do dnia 31 października 2016 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej szczegółowej analizy stanu technicznego budynku stodoły.

Zażalenie na powyższe postanowienie ponownie wniosła M. K., domagając się jego uchylenia.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin do dnia 28 lutego 2017 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organy odwoławczy stwierdził, że przepis art. 81c ust. 2 P.b., daje organowi nadzoru budowlanego prawo żądania od strony dostarczenia stosownej do okoliczności faktycznych sprawy, dokumentacji technicznej, która będzie stanowić dowód w sprawie. Uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jako kluczowego etapu w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu II instancji ustalony przez PINB stan techniczny budynku stodoły nie budzi wątpliwości, jest on co najmniej niepokojący, a postępowanie organu stopnia podstawowego unaoczniło postępującą degradację obiektu, mogącą prowadzić w efekcie do powstania nieodwracalnych zmian w jego strukturze, a tym samym stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa otoczenia, w tym dla przebywających w jego otoczeniu osób trzecich. Przeprowadzone przez organ I instancji oględziny pozwoliły na stwierdzenie stanu faktycznego obiektu oraz uchybień i zaniedbań właścicieli z tym związanych. Szczegółowa analiza poczynionych w toku oględzin ustaleń nie jest możliwa, głównie z uwagi na to, iż w przypadku elementów konstrukcyjnych obiektu konieczne jest, celem ustalenia przyczyn powstałych nieprawidłowości, dokonanie odkrywek i stosownych przeliczeń, a to stanowi już domenę specjalistycznych ekspertyz technicznych, wykraczających poza podstawowe czynności kontrolne leżące w kompetencjach organów nadzoru budowlanego, tj. czynności faktycznych sprawdzających stan obiektu, ukierunkowanych na stwierdzenie nieprawidłowości poprzez ich dostrzeżenie. Zdaniem organu odwoławczego w ustalonym stanie faktycznym sprawy konieczne jest wykonanie ekspertyzy technicznej, ponieważ dowód ten pozwoli potwierdzić lub wykluczyć zaistniałe wątpliwości, tj. czy poszczególne elementy konstrukcyjne, jako dotknięte stwierdzonymi nieprawidłowościami technicznymi, nadają się do naprawy, a jeśli tak, to jakie roboty należałoby w tym celu przeprowadzić. Wiedza jaką dysponuje organ I instancji w zakresie uszkodzenia tych elementów, jest niewystarczająca do podjęcia przezeń dalszych kroków, mających zmierzać do zakończenia postępowania w sposób, do którego zobowiązują go przepisy rozdziału 6-go ustawy Prawo budowlane, tj. do efektywnego wyeliminowania ujawnionych nieprawidłowości. W przekonaniu organu odwoławczego ustalony stan faktyczny sprawy niewątpliwie wymagał i uprawniał PINB do wydania kwestionowanego postanowienia, które nie kończy postępowania w sprawie a jedynie stanowi etap postępowania wyjaśniającego, od wyników którego uzależnione będą dalsze czynności organu nadzoru budowlanego. Żądana ocena techniczna jest elementem koniecznym, który poświadczy rzeczywisty stan obiektu, przyczyniając się do zakończenia postępowania. Jeśli zaś chodzi o adresata obowiązku, to został on oznaczony właściwie. Prawo budowlane w pierwszej kolejności wskazuje właściciela jako zobowiązanego do utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami. Współwłaścicielami obiektu są niewątpliwie M. K. i J.F.. Istniejący sądowy sposób ustalenia korzystania ze spornego obiektu nie znosi współwłasności i odpowiedzialności wszystkich współwłaścicieli za stan całego obiektu.

Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ toczące się przed Sądem Rejonowym dla [...] postępowanie, w którym Sąd wydał nieprawomocne jeszcze postanowienie o przyznaniu na rzecz M. K. całej nieruchomości nie stanowi kwestii prejudycjalnej. Brak zatem prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego nie stanowi przeszkody do rozpoznania niniejszej sprawy przez organ odwoławczy. Organ dodał również, że kwestia ta była podnoszona w skardze kasacyjnej od wyroku WSA we Wrocławiu (sygn. Il SA/Wr 495/13), jednakże NSA pomimo uwzględnienia tej skargi nie podzielił słuszności tego zarzutu (sygn. akt ll OSK 3155/13). Wobec poczynionych ustaleń organ odwoławczy zmodyfikował osnowę postanowienia w zakresie terminu wykonania obowiązku, bowiem upłynął on w chwili orzekania kończącego postępowanie zażaleniowe, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy postanowienie PINB.

W skardze na powyższe postanowienie M. K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jego uchylenie. Zdaniem skarżącej zaskarżone postanowienie jest przedwczesne, ponieważ dotyczy nieruchomości stanowiącej przedmiotem współwłasności stron postępowania, przy czym w toczącej się przed Sądem Rejonowym dla [...] od 11 lat sprawie z wniosku J. F.(sygn. akt I Ns [...]) zapadło postanowienie SO we W. o uchyleniu postanowienia o przyznaniu całej nieruchomości M. K . Już chociażby z tego względu postępowanie administracyjne powinno być zawieszone przez organ na podstawie art 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodatkowo skarżąca podniosła, że ewentualne wątpliwości co do stanu technicznego budowli organ powinien rozstrzygnąć we własnym zakresie, dopuszczając w tym celu dowód z opinii biegłego, nie zaś składać na stronę ciężar udowodnienia okoliczności, mających ją obciążać. W ocenie skarżącej organ powinien uwzględnić postanowienie Sądu znajdujące się w aktach Wojewody [...] (znak: [...]) regulujące sposób korzystania z nieruchomości. Skoro bowiem M. K. korzysta w określonej części ze spornej nieruchomości, to nakładanie na nią obowiązku dostarczenia ekspertyzy jest niezasadne o tyle, o ile dotyczy całości tej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę M. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. przy ocenie legalności zaskarżonego postanowienia związany był oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt ll OSK 3155/13. NSA uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 81c ust. 2 P.b. i stwierdził, że "organy orzekające nie wykazały zasadności nałożenia kwestionowanego obowiązku, ponieważ nie sprecyzowały, na czym te uzasadnione wątpliwości polegają, ani też z czego miałoby wynikać, ale wręcz stwierdziły, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż stodoła znajduje się w złym stanie technicznym i stwarza realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia.(...). Organ I instancji w ogóle nie wykazał, jakie konkretnie okoliczności spowodowały powstanie takich uzasadnionych wątpliwości."

Kontrolując zaskarżone postanowienie, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zalecenia NSA zostały uwzględnione przy orzekaniu, zatem nie narusza ono prawa w sposób powodujący konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W świetle przedstawionych wyżej wytycznych wynikających z wyroku NSA, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, rolą organu było wyjaśnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego stodoły objętej zakresem niniejszego postępowania. Na podstawie zgromadzonych dowodów organ obowiązany był zatem wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do złego stanu obiektu, których we własnym zakresie nie jest w stanie rozstrzygnąć. Tylko bowiem przesłanka powstania "uzasadnionych wątpliwości", które wynikać powinny z przeprowadzonych przez organ czynności procesowych np. oględzin budynku, uprawnia organ do zastosowania przepisu art. 81c ust. 2 P.b. i do obciążenia strony obowiązkiem przedłożenia ekspertyzy technicznej, o której mowa w tym przepisie. Z uwagi na użycie w przepisie art. 81c ust. 2 P.b. nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej czy ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w trybie komentowanego przepisu muszą być oparte na analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymagają wyczerpującego uzasadnienia.

W przekonaniu Sądu I instancji w badanej sprawie organ, po przeprowadzeniu oględzin obiektu w dniu 9 czerwca 2016 r. szczegółowo ustalił aktualny stan techniczny stodoły. Zakres nieprawidłowości związanych z utrzymaniem obiektu jest szeroki i został dokładnie opisany oraz udokumentowany kilkudziesięcioma zdjęciami w protokole z oględzin, a następnie w postanowieniu o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej obiektu. Wykazany i opisany zły stan techniczny przedwojennej stodoły świadczy o tym, że właściciele nie remontowali jej od szeregu lat (ponad 14 lat temu uległa zawaleniu część konstrukcji więźby dachowej, a mimo to M. K. w dalszym ciągu użytkuje obiekt bez jakichkolwiek napraw) i doprowadzili do obecnego stanu zagrażającego życiu, zdrowiu i mieniu osób przebywających w obiekcie lub w jego otoczeniu. W tych okolicznościach organ prawidłowo uznał, że ustalony, szeroki zakres nieprawidłowości obiektu, wymaga oceny sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną. Do sporządzenia tej oceny, przy badaniu elementów konstrukcyjnych niezbędne jest przeprowadzenie "odkrywek" budowlanych i dokonanie stosownych przeliczeń. Czynności kontrolne leżące w kompetencjach organu nadzoru budowlanego ukierunkowane są tylko i wyłącznie na stwierdzenie istniejącego stanu faktycznego obiektu budowlanego. Zatem podjęcie dalszych działań przez organ - zgodnie z ustalonym stanem faktycznym – będzie zależało od tego, co stwierdzi osoba posiadająca wiedzę specjalistyczną, a mianowicie czy obiekt nadaje się do remontu, czy też do rozbiórki (chociażby nawet ze względu na koszty mogące wpływać na całkowitą nieekonomiczność takiego przedsięwzięcia). Dopiero ta wiedza fachowa zawarta w ekspertyzie będzie pomocna i niezbędna do podjęcia dalszych działań przez organu nadzoru budowlanego, celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem. To, że to właściciele mają obowiązek na swój koszt sporządzić stosowną ekspertyzę jest oczywiste, gdyż po pierwsze dotyczy to ich własności, a po drugie to ich bezczynność doprowadziła do obecnego stanu obiektu i zagrożeń stąd wynikających. Dalsza ich bierność w dbałości o obiekt (choć przejawiają aktywność od 11 lat w procesowaniu się o przyznanie własności całości obiektu) może w krańcowej sytuacji doprowadzić nawet do katastrofy budowlanej. W przekonaniu Sądu I instancji działania organu nadzoru budowlanego polegające na zobowiązaniu właścicieli do przedłożenia ekspertyzy technicznej stodoły są nie tylko niezbędne ale i konieczne do końcowego załatwienia sprawy aby usunąć zagrożenie spowodowane niepokojącym stanem obiektu.

Sąd wojewódzki ustosunkowując się w następnej kolejności do zarzutów skargi stwierdził, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie zachodziły przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniające konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego. Podkreślił przy tym, że zawiesić można postępowanie jurysdykcyjne (orzecznicze) a nie postępowanie kontrolne poprzedzające właściwe postępowanie jurysdykcyjne, które na tym etapie postępowania nie zostało jeszcze wszczęte, a jego wszczęcie zależy właśnie od wyników postępowania kontrolnego. Postanowienie wydawane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. jest regulacją szczególną w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ma bowiem charakter dowodowy. Jednocześnie za wadliwy uznał zarzut zignorowania przez organ istniejącego postanowienia sądu powszechnego (brak w skardze nazwy i sygnatury orzeczenia) określającego sposób korzystania z nieruchomości przez jej współwłaścicieli, argumentując, że czym innym jest sposób korzystania z nieruchomości a czym innym odpowiedzialność, w tym publicznoprawna za stan jej własności. Nie ma racji skarżąca, iż określenie sposobu korzystania z nieruchomości przekłada się bezpośrednio na obciążenia związane z nieruchomością będącą we współwłasności.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. K. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu sądowoadministracyjnym według obowiązujących przepisów. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 81c ust. 2 P.b., przez jego błędne zastosowanie w związku z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, przez jego błędne niezastosowanie.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że wyrok Sądu I instancji jest chybiony. Jego zdaniem organ administracji budowlanej nakładając obowiązek dostarczenia oceny technicznej naruszył przepis art. 81c ust. 2 P.b., który uprawniał go do nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentacji technicznej, ponieważ w toku postępowania ustalono, że obiekt, o którym mowa znajduje się w złym stanie technicznym i nie ma co do tego żadnych wątpliwości. Nie zachodzi tym samym podstawa do żądania dostarczenia oceny technicznej, która miałaby ewentualne wątpliwości rozwiać. Ponadto, sporządzający skargę kasacyjną podkreślił, że obydwoje współwłaścicieli, na których nałożono obowiązek od wielu lat pozostają w otwartym konflikcie prawnym, czego wyrazem jest toczące się od 11 lat postępowanie sądowe o zniesienie współwłasności nieruchomości, na której znajduje się sporny obiekt (sprawa o sygn. I Ns [...], SR dla [...]). W postępowaniu tym strony prezentują diametralnie sprzeczne stanowiska procesowe, zaś o jakiejkolwiek formie współpracy między nimi, czy współfinansowaniu wydatków na sporządzenie oceny nie może być mowy. O toczącym się postępowaniu cywilnym organ administracyjny posiada wiedzę. Nie jest jednak prawdą, że pomiędzy współwłaścicielami nie doszło do prawnego wyodrębnienia części spornego budynku, które przypadły (quoad usum) do wyłącznego korzystania każdemu z nich, o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy postanowienie wydane przez Sąd Rejonowy dla [...] z [...] sierpnia 1984 r., w sprawie I Ns [...], zgodnie z którym uczestnikowi postępowania, J. F., oraz poprzedniczce prawnej skarżącej, A. W., przydzielono do wyłącznego korzystania dwie różne części spornej budowli. Wobec powyższego organ administracji budowlanej winien ponownie rozpoznać kwestię, która z części budowli znajduje się w złym stanie technicznym i wyłącznie na tego ze współwłaścicieli, któremu konkretna część do używania przypadła, nałożyć ewentualny obowiązek, o którym mowa w zaskarżonym orzeczeniu administracyjnym. Błędny jest też pogląd Sądu I instancji, iż kwestia ustalonego prawomocnym orzeczeniem sądowym podziału nieruchomości do korzystania nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej. Stanowisko Sądu I instancji zdaje się przechodzić do porządku nad zagadnieniem rozszerzonej prawomocności orzeczenia sądowego, o której mowa w art. 365 § 1 K.p.c. W przekonaniu strony, organ I instancji ani Sąd nie zastosowały w sprawie administracyjnej dyspozycji tegoż przepisu, zgodnie z którego właściwą wykładnią skarżąca, jako niekorzystająca z mocy orzeczenia sądowego z oznaczonej fizycznie części nieruchomości, nie powinna ponosić obowiązków administracyjnych wiążących się z koniecznością utrzymania jej w takim, a nie innym stanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn.zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wobec czego koniecznym było odniesienie się wyłącznie do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 P.b., przez jego błędne zastosowanie w zw. z art. 365 § 1 K.p.c. poprzez jego niezastosowanie.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowany wyżej zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania jest stan techniczny budynku stodoły, który stanowi współwłasność skarżącej kasacyjnie M. K. i J. F., a konkretnie zasadność nałożenia na skarżącą, która - jak twierdzi - z mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] sierpnia 1984 r. sygn. akt 1 Ns [...] nie korzysta z całego budynku, obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku. W przekonaniu autora skargi kasacyjnej stan techniczny budynku jest zły i nie ma co do tego żadnych wątpliwości, zatem brak było podstaw prawnych do nałożenia także na skarżącą obowiązku dostarczenia oceny technicznej, która miałaby rozwiać ewentualne wątpliwości z tym stanem związane.

Według art. 81c ust. 2 P.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, a więc na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Z przywołanego wyżej unormowania wynika, że ustawową przesłanką zastosowania art. 81c ust. 2 P.b. jest powstanie po stronie właściwego organu uzasadnionych wątpliwości dotyczących jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych bądź też stanu technicznego budynku. Pojęcie "uzasadnione wątpliwości" nie zostało wprawdzie zdefiniowane w ustawie, jednak niespornym jest, że nie chodzi w tym wypadku o każdą nawet nieistotną wątpliwość, a tylko o taką, która ma charakter kwalifikowany. Ponadto użyty w art. 81c ust. 2 P.b. zwrot "mogą nałożyć", dowodzi, że ustawodawca pozostawił uznaniu organu administracyjnego ocenę, czy nałoży w drodze postanowienia obowiązek dostarczenia konkretnej oceny technicznej lub ekspertyzy. Działanie organu nie może być jednak dowolne, winien on bowiem zebrać materiał dowodowy i na jego podstawie ocenić, czy na tle konkretnego stanu faktycznego sprawy, zachodzi ustawowa przesłanka do zastosowania art. 81c ust. 2 P.b. W motywach rozstrzygnięcia powinien natomiast szczegółowo wyjaśnić, odnosząc się do zebranych w sprawie dowodów, jakie to uzasadnione wątpliwości stanowiły podstawę do nałożenia na stronę obowiązku dostarczenia w określonym terminie oceny technicznej bądź ekspertyzy. Rozważane postanowienie ma bowiem charakter dowodowy, może być zatem podjęte zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i przed jego wszczęciem. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, co powoduje, iż ewentualne wątpliwości dotyczące zagadnień technicznych odnoszących się do stanu technicznego obiektu może i powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich merytorycznych kompetencji. Dopiero w odniesieniu do kwestii, co do których wiedza pracowników inspektoratu nie jest wystarczająca, zasadne jest skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. Oznacza to, że pracownicy organów nadzoru budowlanego powinni co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy mogą również samodzielnie określać jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Przepis art. 81c ust. 2 P.b. winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (vide: wyroki z dnia: 27 września 2017 r. sygn. akt II OSK 149/16 - LEX nr 2399250, 18 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2404/15 - Lex nr 2339679, 20 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 213/08 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym protokołu oględzin z dnia 9 czerwca 2016 r. oraz obszernej dokumentacji fotograficznej pozwala w całości zgodzić się z oceną Sądu I instancji, zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku, że ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny sprawy uzasadniał wydanie zaskarżonego postanowienia. Z poczynionych przez organ ustaleń szczegółowo zobrazowanych w uzasadnieniu postanowienia wynika bezsprzecznie, że budynek przedwojennej stodoły znajduje się w złym stanie technicznym, nie był on bowiem od wielu lat remontowany przez współwłaścicieli, zawaleniu uległa także część konstrukcji więźby dachowej. Posiadana jednak przez pracowników organu nadzoru budowlanego wiedza z zakresu budownictwa jest niewystarczająca do samodzielnej oceny, czy poszczególne elementy konstrukcyjne budynku nadają się do naprawy, a jeśli tak, to jakie konkretnie czynności w tym kierunku powinny zostać podjęte, czy też może stan degradacji budynku jest tak duży, że nie nadaje się on do dalszego użytkowania i jedynym uzasadnionym krokiem jest jego rozbiórka. Przy badaniu elementów konstrukcyjnych budynku stodoły niezbędne jest wykonanie "odkrywek" budowlanych i przeprowadzenie stosownych wyliczeń. Podjęcie dalszych działań w granicach obowiązującego prawa uzależnione jest zatem od tego, co stwierdzi autor ekspertyzy technicznej, posiadający stosowną w tym zakresie wiedzę specjalistyczną. Rację ma wobec tego Sąd I instancji twierdząc, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy działania organu nadzoru budowlanego polegające na zobowiązaniu właścicieli do przedłożenia ekspertyzy technicznej były nie tylko niezbędne, ale wręcz konieczne do końcowego załatwienia sprawy, celem usunięcia zagrożeń jakie wynikają z obecnego stanu stodoły.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach sprawy niniejszej brak było podstaw prawnych do nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej wyłącznie na tego współwłaściciela nieruchomości, któremu na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] sierpnia 1984 r. przydzielono do wyłącznego korzystania część budowli, która znajduje się obecnie w złym stanie technicznym. Jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, czym innym jest sposób korzystania z nieruchomości, a czym innym odpowiedzialność współwłaścicieli za stan nieruchomości i związane z tym nie tylko uprawnienia, ale przede wszystkim obowiązki o charakterze publicznoprawnym. W związku z powyższym dopóki pomiędzy M. K. a J. F. nie dojdzie do zniesienia współwłasności nieruchomości, brak jest przesłanek do zwolnienia skarżącej z obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej. Prawidłowość określenia przez organ orzekający adresatów zaskarżonego postanowienia, w świetle brzmienia art. 81c ust. 2 P.b. nie budzi zatem żadnych wątpliwości. Chybiony jest wobec tego zarzut naruszenia art. 365 § 1 k.p.c.

Jeśli zaś chodzi o koszty sporządzenia ekspertyzy technicznej, to jak wynika z art. 81c ust. 2 P.b., obciążają one podmioty zobowiązane do jej dostarczenia. Nie jest przy tym rzeczą organów administracji publicznej ani tym bardziej Sądu I instancji rozstrzyganie, która ze stron, pozostających w wieloletnim konflikcie i w jakiej części powinna je ponieść. Wzajemne rozliczenia pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości są wyłącznie sprawą adresatów postanowienia, zaś wszelkie kwestie z tym związane nie mogą skutecznie rzutować na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzoną przez Sąd I instancji.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.