Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2402/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Bd 30/14 w sprawie ze skargi M. J. i W. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy w przedmiocie legalności robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy solidarnie na rzecz M. J. i W. S. solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 30/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy – po rozpoznaniu skargi M. S. – J. i W. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy w przedmiocie ustalenia legalności zamocowania konstrukcji werandy - zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy do rozpoznania wniosku skarżących z dnia [...] stycznia 2013 r. o przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 51 ust. 7 w związku z ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1 wyroku); stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w związku z pismem M. S.-J., współwłaścicielki lokalu nr [...] usytuowanego na I piętrze budynku przy A., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy po przeprowadzeniu postępowania wydał w dniu [...] lipca 2011 r., powołując się na art. 66 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), decyzję, którą nakazał D. K. - właścicielowi lokalu nr [...] na parterze, doprowadzenie obiektu ogrodu zimowego do stanu poprzedniego i zamontowanie mocowania zadaszenia konstrukcji ogrodu zimowego poza obręb płyty balkonowej, będącej w tej części balkonu własnością M. S.-J. i W. S.

W następstwie odwołania D. K. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia wskazując, że w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu, z którego wynikałoby jednoznacznie, że obecne zamocowanie konstrukcji ogrodu zimowego jest inne, niż było przed wykonaniem prac remontowych, że w decyzji z dnia 4 lipca 2011 r. ograniczono się do powołania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego bez wymieniania jego konkretnego punktu, oraz że sentencja tej decyzji jest wadliwa, gdyż nie sprecyzowano w niej, jakie nieprawidłowości i w jaki sposób mają być usunięte.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB, powołując się na art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nakazał D. K. zamontowanie zadaszenia konstrukcji ogrodu zimowego do pionowej ściany budynku pod płytą balkonu przynależnego do mieszkania nr [...]. Organ uznał, że pismo Urzędu Miasta Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2000 r. wyrażało zgodę tylko na wymianę okien ogrodu zimowego i to z zastrzeżeniem prowadzenia prac w zgodzie z przepisami budowlanymi i z zachowaniem bezpieczeństwa ludzi i mienia, gdy tymczasem inwestor samowolnie rozszerzył tę zgodę o zakotwienie konstrukcji ogrodu zimowego na płycie balkonu sąsiada, bez uzyskania jego zgody.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., sygn. [...], wydaną na skutek odwołania wniesionego przez D. K., WINB uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

M. J. i W. S. zaskarżyli ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Bd 251/12 uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując m.in., że nie jest "wyłączona możliwość wystąpienia przez skarżących z żądaniem przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego odrębnego postępowania na podstawie art. 51 ust. 7 w związku z ust. 1 pkt 1, 2 - w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w trakcie którego to postępowania będą dokonywane ustalenia w wymienionym interesującym skarżących zakresie, łącznie z kwestią zgody współwłaścicieli domu na dysponowanie na cele budowlane częścią nieruchomości wspólnej. Organ nadzoru budowlanego będzie zobowiązany w tym postępowaniu dodatkowo ocenić, czy wobec rozebrania całej starej konstrukcji ogrodu zimowego i w jej miejsce postawienia nowej, nie istniał przed przystąpieniem do robót budowlanych w świetle ówczesnych przepisów obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (dot. części obiektu budowlanego) zamiast tylko ich zgłoszenia."

Następnie decyzją z dnia [...] września 2012 r. WINB uchylił decyzję PINB z dnia [...] listopada 2011 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

M. J. i W. S. w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. (k. 110-111 akt adm.) m.in. wnieśli o przeprowadzenie przez PINB, na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia legalności robót budowlanych, polegających na zamocowaniu konstrukcji ogrodu zimowego na budynku przy A. w Bydgoszczy, w tym w szczególności kwestii wskazanych we wcześniejszych pismach stron postępowania oraz w treści uzasadnienia wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 251/12.

W odpowiedzi na ww. pismo organ wskazał, że istotny wpływ na wydłużony termin prowadzonego postępowania ma konflikt pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości, polegający na ciągłym generowaniu skarg, pism i odwołań oraz angażowanie w spór organów administracji oraz Sądu. Dalej podał, że z materiału dowodowego nie wynika, aby obiekt budowlany powodował zagrożenie. Zdaniem organu wezwania o usunięcie naruszenia prawa są bezzasadne.

PINB decyzją z dnia [...] września 2013 r., działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., art. 81 ust. 1 pkt 2, oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, umorzył w całości postępowanie administracyjne dotyczące zamocowania zadaszenia konstrukcji ogrodu zimowego do elewacji budynku przy A. w Bydgoszczy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący. Zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., art. 51 ust. 7 w zw. z ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, art. 76a § 2, art. 6, 8, 11 i 12 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący podkreślili również, że postępowanie w sprawie legalizacji, o które wnosili w piśmie z dnia 16 stycznia 2013 r., nigdy nie zostało wszczęte.

WINB decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu l instancji wskazując, że wobec braku zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska spowodowanych wykonanymi robotami budowlanymi, organ I instancji nie miał podstaw do wydania w oparciu o art. 66 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Podkreślił, że organ był związany wyrokiem WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 251/12. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zmierzało do wykazania okoliczności z art. 66 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

W piśmie z dnia 2 grudnia 2013 r. skarżący wnieśli do WINB zażalenie na niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 k.p.a. sprawy związanej z ustaleniem legalności wykonania przez D. K. zamocowania konstrukcji werandy na terenie nieruchomości przy A., wnosząc o nakazanie PINB wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczenie organowi terminu jej załatwienia. Podkreślili, że odrębne postępowanie w sprawie legalizacji nigdy nie zostało wszczęte. Organ naruszył przepisy prawa w związku z brakiem respektowania art. 35 k.p.a., bowiem pomimo upływu dwóch lat sprawa dotycząca ustalenia legalności prac nie została zakończona wydaniem orzeczenia. Nie wydano też postanowienia wyjaśniającego przyczyny tej zwłoki, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a.

WINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 37 § 1 i art. 123 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. zażalenia odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu załatwienia sprawy uzasadniając to tym, że sprawa dotycząca zamocowania konstrukcji ogrodu zimowego została zakończona ostateczną decyzją WINB z dnia [...] listopada 2013r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie umorzenia tegoż postępowania.

M. J. i W. S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność PINB w przedmiocie ustalenia legalności zamocowania konstrukcji werandy na terenie nieruchomości przy A. w Bydgoszczy, zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wnieśli o nakazanie organowi wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy oraz zobowiązanie organu do wydania orzeczenia kończącego postępowanie oraz stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że postępowanie było prowadzone również pod kątem legalności wykonania przez D. K. nowego zamocowania konstrukcji werandy. Podniósł, że nie mógł połączyć, w trybie art. 62 k.p.a., postępowania naprawczego (art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane) z postępowaniem dotyczącym utrzymania obiektów w należytym stanie technicznym (art. 66 cyt. ustawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd przytaczając art. 149 p.p.s.a. podniósł, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie przez Sąd, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., czy też nie. Skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej działań zmierzających do wydania aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Sąd podał, że w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Art. 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Sąd podkreślił, że pojęcia "załatwienie" i "niezałatwienie sprawy" należy rozpatrywać w związku z art. 104 k.p.a., z którego wynika, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Załatwienie sprawy polega zatem na osiągnięciu końcowego celu postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w danej instancji.

W ocenie Sądu jest bezsporne, że organ, wbrew obowiązkom wynikającym z ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie rozpoznał sprawy i w dacie orzekania nadal pozostaje w zwłoce. W piśmie z dnia 16 stycznia 2013 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie przez organ na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia legalności przeprowadzonych robót budowlanych. Skarżący podnosili ww. kwestię również przed Sądem w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 251/12. Pomimo jednoznacznego wniosku skarżących, nie został on w żaden sposób załatwiony przez organ. Zdaniem Sądu nie było przeszkód, by organ, pomimo prowadzenia w sprawie postępowania z art. 66 § 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie legalności przeprowadzonych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 7 w związku z ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i dokonał ustaleń w interesującym skarżących zakresie, o co wielokrotnie wnosili. Skarżący słusznie wskazali, że organ prowadził postępowanie administracyjne wyłącznie w celu zbadania, czy obecna zabudowa nie stwarza stanu zagrożenia katastrofą budowlaną oraz stanu zagrożenia życia i mienia (co podkreślał sam organ) w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane, pomijając zupełnie kwestię zweryfikowania legalności tych robót w trybie art. 51 ust. 7 w zw. z ust. 1 pkt 1, 2 - w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, na co zwrócił uwagę WSA w Bydgoszczy w wyroku w sprawie II SA/Bd 251/12. W konsekwencji PINB pozostaje w stanie bezczynności spowodowanym zawinionym brakiem czynności w tym przedmiocie.

Sąd podkreślił, że wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ podał, iż postępowanie było prowadzone również pod kątem legalności wykonania przez D. K. zamocowania konstrukcji werandy, lecz to nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy i jest sprzeczne z treścią ww. wyroku WSA w Bydgoszczy, który wskazał m.in., że nie ma "znaczenia przesądzenie, w jakich okolicznościach i z jakich przyczyn doszło do zakotwienia konstrukcji ogrodu zimowego w balustradzie balkonu skarżących, czy nastąpiło to w poprzednim miejscu, czy też kto ponosi odpowiedzialność za ten stan rzeczy (inwestor czy organ, który przyjął zgłoszenie remontu), jak również nie jest istotny brak zgody skarżących na zamocowanie konstrukcji we wskazanym miejscu." Organ był związany treścią wyroku w myśl art. 153 p.p.s.a., a zatem nie mógł w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane badać okoliczności wskazywanych przez skarżących w ich piśmie z dnia 16 stycznia 2013 r.

W ocenie Sądu PINB naruszył przepisy art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a., bowiem pomimo upływu ponad roku, wniosek skarżących z dnia [...] stycznia 2013 r. nie został rozpoznany, w konsekwencji nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia legalności robót budowlanych. Organ prowadził postępowanie administracyjne wyłącznie w celu zbadania, czy obecna zabudowa nie stwarza stanu zagrożenia katastrofą budowlaną oraz stanu zagrożenia życia i mienia, pomijając kwestię zweryfikowania legalności przeprowadzonych robót budowlanych. Powyższe skutkować musiało wyznaczeniem organowi terminu jednego miesiąca do rozpoznania wniosku skarżących o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 51 ust. 7 w związku z ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wyznaczając ten termin Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie, tym bardziej że w aktach sprawy znajdują się już liczne dokumenty niezbędne do rozpoznania sprawy. Sąd zaznaczył, że organ ignorował obowiązki określone w przepisach prawa. Okres bezczynności organu, pomimo jasnego wniosku skarżących, uprawnia do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie, zdaniem Sądu nie było zasadne nakładanie na organ grzywny określonej w art. 149 § 1 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Bydgoszczy, reprezentowany przez r.pr. M. J., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm. ), dalej P.b., polegające na niezastosowaniu tego przepisu prawnego przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność skarżącego, w sytuacji gdy w toku prowadzonego postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy z dnia [...] września 2013r. przeprowadzono czynności kontrolne w sprawie legalności wykonania przez D. K. zamocowania konstrukcji werandy do budynku znajdującego się w Bydgoszczy przy A. i w ich rezultacie nie stwierdzono naruszeń prawa, zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia w tym przedmiocie odrębnego postępowania administracyjnego oraz do wydania decyzji administracyjnej;

- art. 66 ust. 1 oraz art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez błędną wykładnię tych przepisów prawnych prowadzącą Sąd I instancji do błędnego wniosku, że także w sytuacji nie stwierdzenia nieprawidłowości budowlanych na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. nie jest możliwe równoczesne wypowiedzenie się przez organ nadzoru budowlanego w kwestii braku naruszeń w zakresie legalności wykonania konstrukcji budowlanej w oparciu o art. art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b.

2) naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 33 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a., poprzez pominięcie jako uczestnika postępowania przed Sądem I instancji D. K., będącego współwłaścicielem nieruchomości położonej w Bydgoszczy przy A., w sytuacji gdy zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy do rozpoznania wniosku skarżących o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie legalności zamocowania konstrukcji werandy na terenie nieruchomości przy A. w Bydgoszczy na podstawie art. 51 ust. 7 w związku z ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b. może bezpośrednio wpłynąć na prawa i obowiązki wymienionej osoby fizycznej;

- art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie zaistnienia stanu bezczynności skarżącego o charakterze rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy decyzją administracyjną z dnia [...] września 2013r., znak [...] umorzył postępowanie dotyczące zamocowania zadaszenia konstrukcji ogrodu zimowego do elewacji budynku zlokalizowanego w Bydgoszczy przy A., a w ramach tego postępowania podjęto czynności kontrolne dotyczące legalności wykonania przez współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości nowego zamocowania konstrukcji werandy.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w omawianej sprawie organ podjął czynności kontrolne zmierzające do zbadania legalności zamocowania konstrukcji werandy do budynku zlokalizowanego przy A. w Bydgoszczy, które przejawiały się w pozyskaniu na skutek jego pisemnych wystąpień urzędowej informacji od organu architektoniczno - budowlanego, iż D. K. skutecznie zgłosił zamiar wykonania robót dotyczących zamocowania konstrukcji werandy, a właściwy organ nie wniósł stosownego sprzeciwu do tego zgłoszenia (pismo Wydziału Administracji Budowlanej UM w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2013r., znak [...]). Okoliczność przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy działań kontrolnych potwierdza także w sposób pośredni treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza w sposób jednoznaczny, że: "(...) w aktach sprawy znajdują się już liczne dokumenty niezbędne do rozpoznania sprawy." Skoro zatem organ nadzoru budowlanego pozyskał liczne dokumenty dotyczące legalności zamocowania konstrukcji werandy do budynku zlokalizowanego Bydgoszczy przy A. to zasadne jest twierdzenie, że przeprowadził w sprawie czynności kontrolne, które nie dały podstaw do wdrożenia procedur naprawczych określonych w art. 51 ust. 7 w związku z ust. 1 i 2 oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b. Przepisy te mają zastosowanie jedynie wówczas, gdy w wyniku czynności kontrolnych, organ stwierdza naruszenie norm prawa budowlanego. Dopiero to stwierdzenie daje podstawę organowi nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania. O ile uzasadnione jest twierdzenie, że art. 66 ust. 1 P.b. nie może być wykorzystywany "do usunięcia innych niż przewidziane w nim nieprawidłowości, to zdaniem organu w sytuacji prowadzenia postępowania w oparciu o to uregulowanie prawne i niestwierdzenia nieprawidłowości nie jest wykluczone wypowiedzenie się przez organ nadzoru budowlanego w kwestii braku naruszeń w zakresie legalności wykonania konkretnej konstrukcji budowlanej. W takim przypadku nie mamy zatem do czynienia z sanowaniem innych naruszeń, a tylko i wyłącznie z konstatacją faktu prawidłowości dokonania zgłoszenia robót budowlanych i niewniesieniem co do tego zgłoszenia sprzeciwu przez uprawniony organ. Tym samym Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 66 ust. 1 oraz art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b.

Dalej strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 33 p.p.s.a., w postępowaniu przed sądem administracyjnym oprócz stron, tj. skarżącego i organu, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, biorą udział uczestnicy na prawach strony, o których mowa w § 1 oraz pozostali uczestnicy, których dotyczy § 2 tego przepisu. W myśl art. 12 p.p.s.a. obie kategorie uczestników postępowania traktuje się tak jak strony. Różnica w ich uprawnieniach dotyczy sposobu dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Uczestnikom na prawach strony, do których zalicza się osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania. W niniejszej sprawie Dariusz Kaźmierski jako współwłaściciel nieruchomości położonej w Bydgoszczy przy A., a także strona postępowania administracyjnego przed organem I instancji rozstrzygniętego decyzją z dnia [...] września 2013r. umarzającą postępowanie dotyczące zamocowania konstrukcji ogrodu zimowego do elewacji budynku przy A. w Bydgoszczy, w której to zajęto stanowisko na temat legalności zgłoszenia robót budowlanych zamocowania konstrukcji tejże werandy, winien być uznany za stronę postępowania toczącego się na skutek skargi na bezczynność organu nadzoru budowlanego. Ewentualne uprawomocnienie się kwestionowanego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego może bezpośrednio wpłynąć na prawa i obowiązki tej osoby fizycznej. Brak udziału wskazanego uczestnika w postępowaniu przed Sądem I instancji stanowi naruszenie art. 33 § 1 p.p.s.a, które może być potraktowane jako wada kwalifikowana powodująca nieważność postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy (art. 183 § 12 pkt 5 p.p.s.a.)

Organ podniósł, że stwierdzenie przez Sąd I instancji bezczynności skarżącego zostało oparte na błędnym założeniu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpatrzenia podania M. J. i W. S. Tymczasem były prowadzone działania wyjaśniające w tym przedmiocie i ich rezultat znalazł odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji z dnia z dnia [...] września 2013r., znak [...] Okoliczność ta została potwierdzona w sposób pośredni przez sąd I instancji, który stwierdził, iż w aktach administracyjnych znajdują się liczne dokumenty niezbędne do rozpoznania sprawy legalności zamocowania konstrukcji werandy. Przedmiotowe dokumenty zostały pozyskane przez organ nadzoru budowlanego w następstwie jego aktywnej i ukierunkowanej postawy, a zatem tym bardziej nieuprawnione jest stwierdzenie w zaskarżonym wyroku, iż bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Organ podniósł, iż według poglądów ugruntowanych w doktrynie i orzecznictwie rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Zdaniem organu już samo podjęcie przez organ czynności wyjaśniających w kwestii legalności wykonania robót budowlanych na terenie przedmiotowej nieruchomości, winno przesądzić o tym, że nie można mówić o bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. J. i W. S., reprezentowani przez r.pr. X.Y., wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. M. J. i W. S. podkreślili, że postępowanie nigdy nie zostało wszczęte, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy jedynie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2013r., umarzającej postępowanie administracyjne w całości dotyczące zamocowania zadaszenia konstrukcji ogrodu zimowego do elewacji budynku przy A. w Bydgoszczy, lapidarnie powołując się wyłącznie na kopię pisma Urzędu Miasta Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2000r. oraz pismo Wydziału Administracji Budowlanej Urzędu Miasta Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2013r., przyjął, iż D. K. został powiadomiony o niewniesieniu przez właściwy organ sprzeciwu co do zgłoszonych robót związanych z wymianą okien ogrodu zimowego, nie przeprowadzając jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie.

Nadto podnieśli, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy nie mógł połączyć, w trybie aft. 62 k.p.a., postępowania naprawczego (art. 50 — 51 Prawa budowlanego) z postępowaniem dotyczącym utrzymania obiektów w należytym stanie technicznym (art. 66 Prawa budowlanego), co w pełni potwierdza treść Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1219/10 – "niedopuszczalne w świetle art. 62 k.p.a. jest połączenie do jednego postępowania administracyjnego różnych spraw o odmiennych trybach postępowania, prowadzonych na podstawie rożnych podstaw prawnych. W szczególności postępowania naprawczego, prowadzonego na podstawie art. 50-51 p.b., mającego na celu doprowadzenie do zgodności z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych, z postępowaniem z art. 66 p.b. dotyczącym utrzymania obiektów w należytym stanie technicznym i estetycznym zapewniającym bezpieczne użytkowanie stosownie do postanowień art. 61 i art. 5 ust. 2 p.b." Wynika to także z decyzji Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2013, znak: [...], wydanej w postępowaniu odwoławczym od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy z dnia [...] września 2013, znak: [...]

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 66 ust. 1 i art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię.

Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, iż nie było przeszkód, aby organ, pomimo, że prowadził w sprawie postępowanie w trybie art. 66 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wszczął postępowanie w sprawie legalności prowadzonych robót na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z ust. 1 i 2 oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Z tym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić.

Z uwagi na powyższy zarzut kasacyjny konieczne staje się zwrócenie uwagi na odrębność postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623). Podkreślić należy, iż postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623, aktualnie t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) oraz postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. art. 51 ust. 7 w związku z ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stanowią odrębne postępowania mające odmienne przesłanki podejmowania decyzji i znajdującymi zastosowanie w odmiennych stanach faktycznych. Decyzję na podstawie art. 66 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego może wydać w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Wówczas organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W decyzji tej organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości – art. 66 ust. 2. To zaś oznacza, iż w postępowaniu tym organ sprawdza jaki jest stan obiektu budowlanego – czy stan w jakim znajduje się obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska.

Natomiast postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane, tzw. postępowanie naprawcze znajduje zastosowanie w przypadku zaistnienia samowoli budowlanej – przypadki określone w art. 50 ust. 1 (dotyczące prowadzonych robót budowlanych) i art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane (dotyczący wykonanych robót budowlanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b ). Ratio legis art. 51 ustawy – Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem budowlanym, normami prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi do tej ustawy, bądź – w razie braku możliwości legalizacji robót budowlanych – likwidacji samowoli budowlanej.

Postępowania uregulowane w art. 66 § 1 pkt 1 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, chociaż prowadzone przez te same organy administracji publicznej, rządzą się innymi zasadami i odmienne są przesłanki podejmowania rozstrzygnięć w tych postępowaniach, a to za sprawą odrębnych unormowań prawnych zawartych w ustawie – Prawo budowlane. Skoro zaś odrębnie unormowane zostały przesłanki decyzji na podstawie art. 66 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane i przesłanki wydawania przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięć w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane, to tym samym z woli ustawodawcy postępowania te różnią się od siebie nie tylko charakterem i etapem procesu inwestycyjnego na jakim są prowadzone, ale także zakresem zagadnień, jakie organy zobligowane są i uprawnione rozpatrywać przed wydaniem rozstrzygnięć co do istoty sprawy.

Unormowanie zamieszczone w art. 51 ustawy – Prawo budowlane reguluje postępowania naprawcze, wiążące się ze ściśle określonymi sytuacjami, odmiennymi od sytuacji przewidzianych w art. 66 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, a przepis art. 66 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane nie obejmuje swoim zakresem sytuacji wskazanych w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Tak więc, organ nadzoru budowlanego nie może podjąć rozstrzygnięcia dotyczącego jednocześnie obu wskazanych wyżej, różnych przedmiotowo, postępowań administracyjnych.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie też zwrócił uwagę, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Bd 251/12 uchylając decyzję wydaną na podstawie art. 66 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, wskazał, że nie jest wyłączona możliwość wystąpienia przez skarżących z żądaniem przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego odrębnego postępowania na podstawie art. 51 ust. 7 w związku z ust. 1 pkt 1, 2 - w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w trakcie którego to postępowania będą dokonywane ustalenia w wymienionym interesującym skarżących zakresie, łącznie z kwestią zgody współwłaścicieli domu na dysponowanie na cele budowlane częścią nieruchomości wspólnej, a organ nadzoru budowlanego będzie zobowiązany w tym postępowaniu dodatkowo ocenić, czy wobec rozebrania całej starej konstrukcji ogrodu zimowego i w jej miejsce postawienia nowej, nie istniał przed przystąpieniem do robót budowlanych w świetle ówczesnych przepisów obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (dot. części obiektu budowlanego) zamiast tylko ich zgłoszenia.

Takie żądanie M. J. i W. S. zgłosili organowi nadzoru budowlanego w piśmie z dnia 16 stycznia 2013 r., wnosząc o przeprowadzenie na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia legalności robót budowlanych, dotyczących nowego zamocowania konstrukcji ogrodu zimowego na budynku przy A. w Bydgoszczy w ramach samowoli budowlanej, w tym w szczególności kwestii wskazanych we wcześniejszych pismach stron postępowania oraz w treści uzasadnienia wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 251/12 Pismo to, sporządzone przez pełnomocnika M. J. i W. S. - radcę prawnego M. J., wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy – jak wynika z prezentaty organu naniesionej na tym piśmie - w dniu 22 stycznia 2013 r.

Postępowanie to ( art. 51 ust. 7 ) ma na celu ustalenie, czy zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji przewidzianych w art. 51 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy – Prawo budowlane.

W tym stanie rzeczy błędny jest pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, iż w sytuacji nie stwierdzenia nieprawidłowości budowlanych na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane jest możliwe równoczesne wypowiedzenie się przez organ nadzoru budowlanego w kwestii braku naruszeń w zakresie legalności wykonania konstrukcji budowlanej w oparciu o art. art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Z tych też względów nie znajduje także usprawiedliwienia zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 81 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane.

Nie można podzielić stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Bydgoszczy, iż nie zachodzi bezczynność organu, gdyż w toku postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy z dnia [...] września 2013r. przeprowadzono czynności kontrolne w sprawie legalności wykonania przez D. K. zamocowania konstrukcji werandy do przedmiotowego budynku i nie stwierdzono naruszeń prawa zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia w tym przedmiocie odrębnego postępowania administracyjnego oraz do wydania decyzji administracyjnej.

Dodatkowo podkreślić należy, iż powyższe stwierdzenie organu nie znajduje potwierdzenia w wydanych decyzjach. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Bydgoszczy jednoznacznie wskazał, iż "przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte w celu ustalenia, czy zamocowanie zadaszenia konstrukcji ogrodu zimowego do elewacji budynku przy A. w Bydgoszczy stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska" i prowadzone było co do zagrożeń wymienionych w art. 66 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Także Kujawsko – Pomorski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy – po rozpatrzeniu odwołania M. J. i W. S., w którym zarzucili m.in. naruszenie art. 51 ust. 7 w zw. z ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i podnieśli, że nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie legalizacji, o które wnosili w piśmie z dnia 16 stycznia 2013 r. – w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2013r. wyraźnie stwierdził, że "postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zmierzało do wykazania okoliczności określonej w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego." Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 251/12 "wskazał skarżącym możliwość wystąpienia z żądaniem przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego odrębnego postępowania administracyjnego."

W tej sytuacji powyższe zarzuty i argumenty organu nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Przypomnieć należy, iż stosownie do art. 81 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela kierunek orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Z faktu, iż organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego.

Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. Zarzut ten został poparty przez organ, podobnie jak wskazane wyżej zarzuty, argumentami dotyczącymi wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy decyzji z dnia [...] września 2013r.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, celem wprowadzenia do systemu sądowej kontroli administracji skargi na bezczynność organu administracji było wyposażenie jednostki w środek prawny, którego zastosowanie skutecznie przymuszałoby organ do podjęcia żądanego działania ( por. ONSAiWSA 2009/4/63). Istnienie instytucji skargi na bezczynność organu stwarza stronom możliwość dyscyplinowania organów administracji w zakresie terminowości załatwiania spraw, natomiast strony postępowania mają możliwość uzyskania ochrony prawnej w wyniku postępowania sądowego. Pamiętać należy, iż podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest ochrona praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrona obiektywnego porządku prawnego. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R. Hauser: Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S.Fundowicz, Lublin 2003, s. 143 i nast.).

Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowadministracyjne, 2010, s. 70).

Istotą sprawy ze skargi na bezczynność organu jest to, że w ustawowym terminie organ administracji publicznej nie wydał stosownego aktu kończącego postępowanie przy braku okoliczności usprawiedliwiających niedotrzymanie terminów załatwiania spraw ustanowionych w art. 35 k.p.a. lub terminu ustalonego w myśl art. 36 k.p.a. bądź też dodatkowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ wyższego stopnia na skutek uwzględnienia zażalenia na niezałatwienie sprawy ( art. 37 ust. 2 k.p.a.). Jak stanowi art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 - art. 35 § 4 k.p.a. Z mocy art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W niniejszej sprawie M. J. i W. S. żądanie wszczęcia postępowania na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane zgłosili organowi nadzoru budowlanego w piśmie z dnia 16 stycznia 2013 r. Do dnia wydania zaskarżonego wyroku, tj. do dnia [...] maja 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Bydgoszczy, nie rozpatrzył sprawy. Jak zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji organ pozostawał w bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – od dnia złożenia wniosku upłynęło 16 miesięcy.

Zaznaczyć należy, iż ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy te kryteria zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. W orzecznictwie akcentuje się, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa", użyte w przepisie art. 149 § 1 p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jest to stan, w którym naruszenie to jest istotne, a więc nie dające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Nie każda bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Do przypadków rażącej bezczynności zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, nie mający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13; z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12). Kryteria te zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw. Charakter bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy.

We wskazanych wyżej okolicznościach niniejszej sprawy nie można zgodzić z twierdzeniem organu, że kwalifikacja bezczynności przyjęta w zaskarżonym wyroku jest błędna.

Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 33 p.p.s.a w związku z art. 28 k.p.a. przez pominięcie jako uczestnika postępowania przed Sądem pierwszej instancji D. K.

Zdaniem organu brak udziału tego uczestnika w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji stanowi naruszenie art. 33 § 1 p.p.s.a, które może być potraktowane jako wada kwalifikowana powodująca nieważność postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy (art. 183 § 12 pkt 5 p.p.s.a.).

Z uwagi na powyższy zarzut wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw.

Pozbawienie strony możności obrony swych praw wystąpi, gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzić będzie bezpośrednio w istotę procesu. Do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez Sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 437/05, LEX nr 196457; z dnia 21 lutego 2006 roku, II GSK 378/05, LEX nr 193342; z dnia 13 października 2005 roku, FSK 2356/04, LEX nr 175406; wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 10 maja 1974 r. II CR 155/74, OSP 1975/3/66, z dnia 13 marca 1998r., I CKN 561/97- niepubl., z dnia 13 lutego 2004 roku, IV CK 61/03, LEX nr 151638).

Zaznaczyć jednak należy, iż dla skuteczności uwzględnienia ( na wniosek lub z urzędu) takiej podstawy kasacji konieczne jest wniesienie skargi kasacyjnej przez podmiot, którego prawa naruszono. Ustawodawca jednoznacznie stanowi, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania ( art. 183 § 1 p.p.s.a.), w tym m.in. pozbawienie strony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). To zaś oznacza, iż na przepis art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. może powołać się tylko ten podmiot, który został pozbawiony możności obrony swych praw. W postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym zostało naruszone. Inny podmiot nie może wywodzić nieważności postępowania, o której mowa w pkt 5 art. 183 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze interes prawny osób nie wnoszących skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie na przepis art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołuje się organ, który wniósł skargę kasacyjną. D. K. nie wniósł skargi kasacyjnej. Z tego względu pozbawione skutku jest powoływanie się przez organ na pozbawienie D. K. możności obrony swych praw.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.