Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 356/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 50 uat. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 466/19 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Podkarpackiego [...] z dnia 9 marca 2016 r. nr OA.7721.25.15.2015 w przedmiocie nakazu rozbiórki części ogrodzenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J.K. na rzecz Podkarpackiego [...] kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Rz 466/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2016 r., [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki części ogrodzenia uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku z dnia [...] sierpnia 2015 r. [...] oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Lesku nakazał J.K. rozbiórkę części ogrodzenia działki nr [...] położonej w [...], usytuowanego w połączeniu działek nr [....] w terenie oznaczonym w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "Uzdrowisko Polańczyk" ( MPZP "Uzdrowisko Polańczyk") zatwierdzonym uchwałą Rady Gmina Solina z dnia 29 lipca 2008 r., Nr XXI/189/08, symbolem 10.KDw (teren przeznaczony pod drogę), wykonanego z drewnianych elementów na słupkach z profili stalowych kwadratowych oraz z narożnego słupka betonowego obłożonego okładziną kamienną usytuowanego na styku działek nr [....]. Według PINB, pomimo że budowa przedmiotowego ogrodzenia nie wymagała zgłoszenia ani pozwolenia na budowę, to jego część usytuowana jest w pasie przeznaczonym pod drogi, naruszając tym samym zapisy MPZP "Uzdrowisko Polańczyk". Uzasadniało to podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.bud.").

W odwołaniu J.K. podniósł, że w dniu 27 sierpnia 2013 r. dokonał zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w Lesku inwestycji w postaci budowy ogrodzenia od strony działki nr [...] stanowiącej drogę gminną oraz od działki nr [...], a jego formę szczegółowo opisał w załączniku do zgłoszenia. W momencie wznoszenia ogrodzenia działka nr [...]ie stanowiła drogi, a była prywatną działką sąsiada.

Opisaną na wstępie decyzją z [...] marca 2016 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) w Rzeszowie – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 7 i art. 52 p.bud. uchylił w całości decyzję organu I instancji i jednocześnie nakazał J.K. rozbiórkę części ogrodzenia usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości Polańczyk obejmującą:

– odcinek ogrodzenia od strony działki nr [...] na odległość 4 m od osi jezdni usytuowanej na działce nr [...] w kierunku północnym,

– odcinek ogrodzenia od strony działki nr [...] w całości,

– odcinek ogrodzenia od strony działki nr [...] na odległość 9 m od słupka granicznego usytuowanego na styku działek nr [...], [...] i [...] w kierunku północnym.

W ocenie organu odwoławczego, z zebranego materiału dowodowego wynika, że J.K. [...] sierpnia 2013 r. dokonał w Starostwie Powiatowym w Lesku zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy ogrodzenia od strony drogi działki nr [...] i nr [...] w [...]. Według dołączonego do tego zgłoszenia opisu i szkicu zagospodarowania, planowane ogrodzenie od strony drogi - działki nr [...] oraz działki nr [...] miało być usytuowane na działce nr [...], przy granicy z tymi działkami. Od zgłoszenia organ nie wniósł sprzeciwu. W 2013 r. J.K. wybudował ogrodzenie na działce nr [...] ze wszystkich stron, w tym od strony drogi : działki nr [...] oraz działki nr [...] zgodnie z dokonanym zgłoszeniem.

Organ ustalił, że ogrodzenie na działce nr [...] od strony południowej znajduje się częściowo na terenie oznaczonym w MPZP "Uzdrowisko Polańczyk" symbolem 10.KDw. Teren ten na rysunku planu jest zakreślony linią rozgraniczającą ciągłą rozdzielającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie z treścią Planu, rozdział V "Ustalenia planu dla terenów komunikacji. Ustalenia planu dla terenów dróg" § 17 ust. 4 Tereny komunikacji – drogi wewnętrzne oznaczone symbolem m. in. 9 KDw, 10 KDw o pow. 0,49 ha, gdzie obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów: 1) teren przeznaczony dla lokalizacji dróg wewnętrznych o szerokości w liniach rozgraniczających 8 m i jej elementów takich jak: a) jezdnia o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m; b) chodniki; c) obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z funkcjonowaniem drogi i obsługą ruchu; 2) dopuszcza się realizację drogi jako ciąg pieszo-jezdny o szerokości 5 m; 3) obowiązek realizacji placu do zawracania o wymiarach 15 m x 15 m na zakończeniu dróg oznaczonych symbolami 4KDw, 6KDw, 12 KDw, 15KDw i 21KDw. Rysunek planu wskazuje, że wzdłuż działki nr [...] od strony południowej przebiega teren oznaczony 10.KDw, a linia rozgraniczająca przebiega po działce nr [...] początkowo od strony zachodniej w części południowej działki równolegle do granicy z działką nr [...], następnie w połowie działki nr [...] przebiega pod skosem w kierunku północno-wschodnim obejmując południowo-wschodnie naroże działki nr [...]. Następnie linia rozgraniczająca biegnie wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...], od strony wschodniej działki nr [...] prostopadle do terenu 10.KDw, znajduje się teren 9KDw. Działka drogowa nr [...] ma szerokość 9,5 m, a działka drogowa nr [...] – 4,12 m. Zgodnie z planem, szerokość terenu 10.KDw przeznaczonego dla lokalizacji dróg wewnętrznych wynosi 8 m. Zatem teren ten w odległości 4 m od osi jezdni drogi wewnętrznej biegnącej po działce nr [...] (teren 10 KDw) w kierunku północnym i południowym jest przeznaczony wyłącznie na komunikację – drogi wewnętrzne. Według kopii mapy w skali 1:2000 aktualnie obowiązującego MPZP "Uzdrowisko Polańczyk", odcinek ogrodzenia od strony działki nr [...] ma długość 4,5 mm, co przy wskazanej skali daje wymiar 9 m od słupka granicznego usytuowanego na styku działek nr [...] w kierunku północnym znajduje się na terenie oznaczonym 10.KDw.

W oparciu o powyższe, organ stwierdził, że część ogrodzenia usytuowanego na działce nr [...] w Polańczyku, obejmująca odcinki wskazane w sentencji jego decyzji, znajduje się na terenie oznaczonym 10.KDw, przeznaczonym wg obowiązującego MPZP "Uzdrowisko Polańczyk" dla lokalizacji dróg wewnętrznych. W konsekwencji, budowa części ogrodzenia usytuowanego na działce nr [...] została zrealizowana w warunkach o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.bud., tj. z naruszeniem przepisów obowiązującego MPZP "Uzdrowisko Polańczyk", dlatego zasadnym było nałożenie obowiązku rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.bud.

Reformując decyzję organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się PWINB w Rzeszowie wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji rażąco narusza prawo, gdyż nie orzeka o rozbiórce całej części ogrodzenia, która narusza ustalenia obowiązującego MPZP. Nadto sentencja tej decyzji jest bardzo nieprecyzyjna i bez jej uzasadnienia nie wiadomo, którą część ogrodzenia należy rozebrać.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J.K. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając naruszenie:

– art. 7, art. 77§ 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.bud. ze względu na wadliwe ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że wybudowane ogrodzenie narusza regulacje MPZP "Uzdrowisko Polańczyk" w sytuacji, gdy budowa ogrodzenia od strony drogi gminnej (dz. [...]) i od strony działki nr [. ..] została zgłoszona, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu, zaś uzyskane przez niego wypisy z tego planu wskazują, że dla działki nr [...] jedynym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, rekreacja indywidualna i usługi hotelarskie;

– art. 35 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych z uwagi na jego pominięcie, gdy przepisy te zezwalają na budowę w pasie terenu przeznaczonego pod drogę urządzeń budowlanych, czyli ogrodzeń;

– § 4 ust. 10 MPZP "Uzdrowisko Polańczyk" w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przez niczym niepoparte stwierdzenie, że posadowione na jego działce ogrodzenie narusza ustalenia planu, gdy dopuszcza on realizację ogrodzeń, a z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika, by sposób wykonania ogrodzenia był sprzeczny z tym planem;

– art. 139 k.p.a. przez orzeczenie na jego niekorzyść, gdy nie wykazano, że decyzja organu I instancji rażąco naruszała prawo.

W odpowiedzi na skargę PWINB w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Rz 537/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję PINB z [...] sierpnia 2015 r. oraz zasądził od PWINB na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Uznał, że stanowisko organów bez poczynienia dodatkowych ustaleń jest przedwczesne. Zdaniem Sądu, organy przedstawiając treść planu miejscowego nie ustaliły rzetelnie, czy rzeczywiście inwestycja w postaci ogrodzenia na działce nr [...] jest niezgodna z jego treścią.

Na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej PWINB, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., sygn. II OSK 1033/17, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Uznając za trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, że podstawą orzeczenia przez organy nadzoru budowlanego rozbiórki przedmiotowej części ogrodzenia było jej usytuowanie na terenie oznaczonym w MPZP symbolem 10.KDw, a zatem na terenie, na którym plan ten wyklucza możliwość sytuowania jakiegokolwiek ogrodzenia. Badanie, czy forma ogrodzenia odpowiada wymogom określonym w § 4 ust. 10 planu byłoby konieczne w sytuacji, gdyby ogrodzenie znajdowało się na terenie, na którym lokalizacja ogrodzeń jest dopuszczalna, a takiego ustalenia organy administracyjne nie poczyniły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie opisanym na wstępie wyrokiem ponownie uwzględnił skargę Janusza Krupy. W oparciu o treść MPZP "Uzdrowisko Polańczyk" stwierdził, że teren drogi wewnętrznej 10.KDw obejmuje południowy kraniec działki nr [...] wraz z jej południowo-wschodnim narożnikiem. Wyklucza to tym samym zasadność zarzutu skargi, że jedynym przeznaczeniem działki skarżącego wynikającym z MPZP jest MN/ML/MP. Zapisy planu nie dopuszczają na terenie 10.KDw budowy jakichkolwiek ogrodzeń.

Za uwzględnieniem wniesionej skargi przemawiało jednak zdaniem Sądu pierwszej instancji stwierdzone naruszenie przepisów postępowania o możliwym wpływie na wynik sprawy. Zabrakło bowiem nie budzących wątpliwości ustaleń, że określone w sentencji zaskarżonej decyzji fragmenty ogrodzenia przeznaczone do rozbiórki w całości są usytuowane na terenie 10.KDw. Wprawdzie w toku prowadzonego postępowania organy ustaliły że działka drogowa nr [...] posiada szerokość 4,12 m (przy szerokość terenu 10.KDw 8 m), to w ocenie Sądu okoliczność ta, mimo że pośrednio uprawdopodabnia przebieg przeznaczonego do rozbiórki ogrodzenia w terenie oznaczonym symbolem 10.KDw, nie wynika wprost z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a stanowiąc dla inwestora najbardziej dotkliwą sankcję, powinna zostać wykazana ponad wszelką wątpliwość. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 3) wskazano przy tym, że przy szerokości terenu przeznaczonego dla lokalizacji dróg wewnętrznych wynoszącego 8 m, "teren w odległości 4 m od osi jezdni drogi wewnętrznej biegnącej po działce nr [...] (teren 10 KDw) w kierunku północnym i południowym jest przeznaczony wyłącznie na komunikację – drogi wewnętrzne". Zdaniem Sądu prawdziwość tego stwierdzenia mogłaby być uznana tylko wówczas, gdyby dotyczyła terenu w odległości 4 m od osi działki nr [...] (w przypadku odległości od osi jezdni drogi wewnętrznej biegnącej po działce nr [...] tylko w sytuacji dokładnego centralnego usytuowania tej jezdni względem jej granic) i to przy założeniu, że teren oznaczony symbolem 10.KDW położony po jej drugiej stronie niż działka nr [...] ma taką samą szerokość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczności z tym związane nie zostały przez organ w pełni zbadane, tak samo jak usytuowanie ogrodzenia działki nr [...] względem granic z działką nr [...], mimo że nie jest ona przez skarżącego kwestionowana.

W protokole oględzin z 8 października 2015 r. wskazano co prawda, że ogrodzenie znajduje się w odległości 10 cm od działki [....], jednak dokumentacja fotograficzna (zdj. nr 4) obrazuje położenie znaku granicznego tylko na rogu działek [...] (znak graniczny widoczny na zdj. nr 5 przypisany jest do rogu działek [...], a nie działek [....], od strony którego ogrodzenie ma zostać rozebrane). Dalej Sąd stwierdził, że niezależnie od tego że w sentencji zaskarżonej decyzji doprecyzowano wskazanie nakazanej do rozbiórki części ogrodzenia w stosunku do uchylonej decyzji organu I instancji, nadal może budzić to zastrzeżenia, przede wszystkim z uwagi na wątpliwości interpretacyjne, czy określenia "odcinek ogrodzenia od strony działki nr [...] na odległość 4 m od osi jezdni usytuowanej na działce nr [...] w kierunku północnym" i "odcinek ogrodzenia od strony działki nr [...] w całości" nie pokrywają się wzajemnie. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 139 k.p.a. przez orzeczenie zaskarżoną decyzją na niekorzyść strony względem decyzji organu I instancji – Sąd wyjaśnił, że pogorszenie sytuacji strony odwołującej się (naruszenie zakazu reformationis in peius) ma miejsce w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego kształtuje sytuację prawną odwołującego w sposób mniej korzystny w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Dyspozycji tego przepisu nie wypełnia wydanie decyzji przez organ odwoławczy na podstawie obiektywnie "mniej korzystnego" dla strony stanu faktycznego, co jest dopuszczalne w ramach ustawowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i ma na celu usunięcie wadliwości decyzji organu I instancji pozostającego w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia.

Opisane powyżej uchybienia wskazują zdaniem Sądu pierwszej instancji na naruszenie przez organy przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) przez brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do prawidłowego załatwienia istoty sprawy, co przełożyło się również na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie wymogu prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanych rozstrzygnięć.

W skardze kasacyjnej Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, wskazując jak podstawę kasacyjną art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym naruszono ww. przepis k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższy zarzut organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu podniesiono, że zapisy MPZP "Uzdrowisko Polańczyk" odnoszą się do lokalizacji dróg wewnętrznych o szerokości w liniach rozgraniczających 8 m i jej elementów takich jak m.in. jezdnia. Linie rozgraniczające nie dotyczą więc w przedmiotowej sprawie działek i ich granic, ale elementów dróg wewnętrznych. Chybione jest w związku z tym stanowisko Sądu pierwszej instancji, że prawdziwość ustaleń organu dotyczących szerokości linii rozgraniczających winna dotyczyć odległości 4 m nie od osi jezdni, jak wynika z MPZP, ale osi działki nr [...] i to w założeniu "dokładnego centralnego usytuowania tej jezdni względem jej granic" oraz, że teren oznaczony symbolem 10.KDW położony po jej drugiej stronie niż działka nr [...] winien mieć taką samą szerokość. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że termin "oś jezdni" jest kategorią normatywną, natomiast wyrok nie wyjaśnia, co Sąd pierwszej instancji rozumie pod pojęciem "oś działki". Wątpliwości budzi również kwestia "dokładnego centralnego usytuowania jezdni względem jej granic" - prawdopodobnie Sąd miał na myśli stan, w którym to nie tyle jezdnia ma być dokładnie centralnie usytuowana względem granic działki nr [...], na której jest wybudowana, ale oś tej jezdni powinna pokrywać się z osią działki nr [....] (domyślnie środkiem działki nr ewid. [....).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie wyrok nie daje odpowiedzi co do przyczyn uznania, że twierdzenia organu mogłoby być prawdziwe tylko w sytuacji, gdyby oś jezdni na działce nr [...] pokrywała się z osią tej działki. Sama działka o nr ewid. [....] nie ma regularnego kształtu - a z mapy znajdującej się w aktach sprawy wynika, że jezdnia na tej działce (oznaczona linia przerywaną) miejscami nie pokrywa się z granicami tej działki. Środek działki nr [...] (oś działki) może więc nie pokrywać się z osią jezdni centralnie i w sposób dokładny.

Uzasadnienie wyroku nie daje również odpowiedzi na pytanie o podstawę prawną twierdzenia, że oś jezdni powinna dokładnie centralnie pokrywać się z osią działki nr [...], aby można było przyjąć linie rozgraniczającą 8 m, o jakich mowa w zapisach planu miejscowego. Zdaniem organu, okoliczność, że działka nr [....]nie ma regularnego kształtu i oś tej jezdni może nie pokrywać się z osią działki nie oznacza, że nie można wyznaczyć linii rozgraniczających od osi jezdni na działce nr [....]. Gdyby linie rozgraniczające miały dotyczyć granic działek, stosowane zapisy powinny znaleźć się planie miejscowym.

Niezrozumiałe jest również dla organu stanowisko, z jakich powodów teren oznaczony symbolem 10.KDW położony po drugiej stronie niż działka nr [....] winien mieć taką samą szerokość. Skoro, jak wskazano powyżej, działka nr [...] nie ma regularnego kształtu i jezdnia na tej działce miejscami nie pokrywa się z granicami tej działki, zatem teren oznaczony symbolem 10.KDW położony po drugiej stronie niż działka nr [...] nie będzie miał takiej samej szerokości.

Dodatkowo skarżący kasacyjnie wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. II SA/Rz 492/18 oddalił skargę na decyzję PWINB w Rzeszowie orzekającą o rozbiórce ogrodzenia na działce nr [....] w Polańczyku od strony działki nr [...] (drogi wewnętrznej), wybudowanego na terenie oznaczonym 10.KDw. Linie rozgraniczające wyznaczono w tej sprawie również od osi jezdni na działce nr [....]. Organ nie zgodził się nadto z zarzutem, że nie zbadano usytuowania ogrodzenia działki [....] względem granic z działką nr [....]. Prawnie istotną okolicznością jest oś jezdni na działce nr [...], a nie granica tej działki względem spornego ogrodzenia. Sąd pierwszej instancji wskazując na konieczność wyjaśnienia tej kwestii nie uzasadnił zaś wpływu tej okoliczności na wynik sprawy.

Dalej autor skargi kasacyjnej stwierdził, że nie mogą być podstawą uwzględnienia skargi wątpliwości interpretacyjne, czy określenia "odcinek ogrodzenia od strony działki nr [...], na odległość 4 m od osi jezdni usytuowanej na działce nr [...] w kierunku północnym" i "odcinek ogrodzenia od strony działki [....] w całości" nie pokrywają się wzajemnie. "Odcinek ogrodzenia od strony działki nr [...], na odległość 4 m od osi jezdni usytuowanej na działce nr [...] w kierunku północnym" to bowiem odcinek ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] oraz [...], usytuowany prostopadle do jezdni na działce nr [...], natomiast "odcinek ogrodzenia od strony działki nr [...] w całości" to odcinek ogrodzenia usytuowany wzdłuż jezdni na działce nr [...]. Na koniec organ wskazał, że podstawą przyjętych ustaleń faktycznych był m.in. pomiar dokonany na przesłanej do organu odwoławczego przez Wójta Gminy Solina za pismem z dnia 22 grudnia 2015 r. kopii z oryginału mapy w skali 1:2000 aktualnie obowiązującego MPZP "Uzdrowisko Polańczyk".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.

Skarżący kasacyjnie PWINB w Rzeszowie trafnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji brak podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kwestionowanym wyroku przede wszystkim zarzucono organowi brak niebudzących wątpliwości ustaleń, że określone w sentencji zaskarżonej decyzji fragmenty ogrodzenia przeznaczone do rozbiórki w całości są usytuowane na terenie 10.KDw. Tymczasem, zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Uzdrowisko PolańczyK", zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Solina z dnia 29 lipca 2008 r., nr XXI/189/08 (Dz.Urz. Woj. Podk. Nr 70, poz. 1706) oraz analiza części graficznej tego planu nie pozostawiają wątpliwości, co do tego że przeznaczone do rozbiórki fragmenty ogrodzenia znajdują się wewnątrz terenu oznaczonego jako 10.KDw (droga wewnętrzna - § 17 ust. 4 uchwały). Teren ten zgodnie z § 17 ust. 4 pkt 1 przeznaczony jest dla lokalizacji dróg wewnętrznych o szerokości w liniach rozgraniczających 8 m i jej elementów takich jak: a) jezdnia o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m; b) chodniki; c) obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z funkcjonowaniem drogi i obsługą ruchu. Ustalenie te wykluczają możliwość realizacji na tym terenie jakichkolwiek ogrodzeń.

Z rysunku planu widać wyraźnie, że wzdłuż działki nr [...] od strony południowej przebiega teren oznaczony jako 10.KDw. Linia rozgraniczająca tego terenu przebiega na północ od granicy między ww. działką, a działką nr [...](drogową), równolegle do tej granicy. Następnie w połowie szerokości działki nr [...] linia rozgraniczająca biegnie na skos w kierunku północno-wschodnim i dalej wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...] (od strony działki nr [...]). Innymi słowy, obszar między liniami rozgraniczającymi teren 10.KDw obejmuje część działki nr [...]. Przy piśmie z dnia 22 grudnia 2015 r. Wójt Gminy Solina przesłał kopię oryginały mapy planu miejscowego w skali 1:2000, która stanowiła podstawę pomiarów. Również z tych pomiarów wynika, że część przedmiotowego ogrodzenia, tj. odcinek od strony działki nr [...] na odległość 4 m od osi jezdni na działce nr [....] w kierunku północnym, odcinek od strony działki nr [....]w całości oraz odcinek od strony działki nr [....]na odległość 9 m od słupka granicznego usytuowanego na styku działek nr [....] w kierunku północnym znajduje się na terenie oznaczonym 10.KDw. Pomiary te nie budzą wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zostały też w żaden sposób podważone przez inwestora i Sąd pierwszej instancji.

Autor skargi kasacyjnej trafnie podnosi, że oś jezdni nie musi pokrywać się dokładnie z osią działki nr [....]. Jak wynika z przeprowadzonych pomiarów działka nr [...]ma obecnie szerokości 4,12 m. Według planu miejscowego droga wewnętrzna 10.KDw ma mieć szerokość 8 m. Stąd jak najbardziej prawidłowe było nakazanie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, tak aby w odległości 4 m od osi jezdni na działce nie znajdował się żaden jego element. Ustalenia planu miejscowego nie dopuszczają bowiem na tym obszarze budowy ogrodzenia. Skoro ogrodzenie wzniesiono przy granicy z działką nr [....] i bez uwzględnienia, że narożnik działki również znajduje się na obszarze oznaczonym jako 10.Kdw, to stan taki jest istotnie sprzeczny z postanowieniami planu miejscowego. W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie budzi więc wątpliwości, że stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia został ustalony prawidłowo, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Odległość ogrodzenia od granicy między działkami nr [...] nie była kwestionowana przez inwestora. Skarżący kasacyjnie organ trafnie wskazuje, że kwestią istotną w niniejszej sprawie jest odległość od osi jezdni na działce nr [...], a nie granica względem spornego ogrodzenia. Z porównania obecnej szerokości działki nr [....] z szerokością planowanego terenu 10.KDw niewątpliwie wynika, że przedmiotowe ogrodzenie należy odsunąć o co najmniej 4 m od osi jezdni na działce nr [...], tak by nie znajdowało się w obszarze 10.KDw. Skoro obecnie działka nr [...] ma szerokości 4,12 m, to oczywiste jest, że ogrodzenie znajduje się w odległości mniejszej niż 4 m od osi jezdni.

Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 554/19 (dostępny pod adresem: orzeczenia. nsa.gov.pl), gdzie również rozpoznawano skargę kasacyjną PWINB w Rzeszowie od wyroku WSA w Rzeszowie uwzględniającego skargę na decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia w Polańczyku od strony działki nr [...]. NSA wskazał, że kluczowe dla stanu faktycznego jest ustalenie odległości ogrodzenia od osi jezdni. Plan miejscowy posługuje się bowiem pojęciem linii rozgraniczających, a nie granicami działek. Nie ma przy tym potrzeby wskazywania, która część działek inwestora jest oznaczona w planie miejscowym symbolem 10.KDw.

Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji rozstrzygniecie organu odwoławczego zawarte w sentencji decyzji nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W tiret pierwszym chodzi o odcinek zachodni ogrodzenia, od strony działki nr [....], w tiret drugim o odcinek południowy, od strony działki nr [....], a w tiret trzecim o odcinek wschodni, od strony działki nr [....].

Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do takich naruszeń przepisów postępowania, które uniemożliwiałyby zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), tj. rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego w sposób sprzeczny z ustaleniami planu miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że "przepisy", o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 to także postanowienia planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 151/17).

Na koniec Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organ II instancji wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji orzekł na niekorzyść strony odwołującej się, ponieważ nakazał także rozbiórkę części ogrodzenia wybudowanego przez skarżącego, która nie była objęta decyzją organu pierwszej instancji, co obiektywnie pogorszyło sytuację prawną odwołującego. Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten wyraża zakaz orzekania nie niekorzyść strony odwołującej się ( zakaz reformationis in peius). Odstąpienie przez organ odwoławczy od stosowania ww. zasady, jednej z fundamentalnych zasad prawa procesowego, stanowiącej doniosłą gwarancję dla składającego odwołanie, że korzystając z możliwości złożenia odwołania nie pogorszy swojej sytuacji prawnej, wymaga wykazania w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których przyjęto, że rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne w świetle art. 139 k.p.a. Organ odwoławczy wypowiedział się w tym zakresie wyjaśniając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że jego zdaniem organ pierwszej instancji rażąco naruszył prawo, ponieważ powinien orzec rozbiórkę całej części ogrodzenia, którego usytuowanie narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić dodatkowo wskazując, że utrzymanie stanu niezgodnego z treścią obowiązującego prawa miejscowego narusza także rażąco interes społeczny. Wobec tego dopuszczalne było wydanie zaskarżonej decyzji w świetle art.139 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, skarżący kasacyjnie Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, trafnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W sytuacji stwierdzenia wykonania ogrodzenia w miejscu, w którym plan miejscowy nie dopuszcza takiego obiektu, organ był zobowiązany do wydania decyzji mającej na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na rodzaj obiektu i fakt, że prace przy nim były zakończone, prawidłowo zastosowano przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 7 p.bud. Naruszenie to, przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiło podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.