Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1953/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 146/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia prawa użytkowania działki gruntu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: PKP S.A.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO) z dnia [...] października 2016 r. nr SKO [...] w przedmiocie nabycia prawa użytkowania działki gruntu uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od SKO na rzecz strony skarżącej kwotę 714 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Ów wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Polski Związek Działkowców (dalej: PZD) wniósł o wydanie decyzji stwierdzającej uzyskanie użytkowania gruntów Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] (dalej: ROD), tworzących działkę nr [...] o pow. [...] ha. Nabycie użytkowania nastąpić miało na podstawie art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 poz. 40 ze zm. dalej: u.r.o.d.), bowiem ogród ten istnieje od 1946 r. Już w dniu wejścia w życie poprzedniej ustawy z dnia 6 maja 1981 r. ogród istniał 35 lat. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów działka stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym skarżącego PKP.

PKP S.A. wniosła o nieuwzględnienie wniosku lub umorzenie postępowania, gdyż istnienie prawa użytkowania wieczystego działki wyklucza nabycie jej użytkowania na mocy art. 76 ust. 2 u.r.o.d., co ponadto naruszałoby art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Spółka przyznała, że stowarzyszenie ogrodowe od szeregu lat bezumownie korzysta z nieruchomości PKP. Wywłaszczenie prawa poprzez ustanowienie użytkowania byłoby niekonstytucyjne (por. wyrok P 34/08 OTK-A 2010 z.8, poz. 84). Wskazano, że PKP nabyło prawo użytkowania wieczystego działki z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., co potwierdza decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. (art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Dz. U. Nr 79, poz. 464 oraz art. 200 u.g.n.). Działka nr [...] wchodzi w skład nieruchomości wielodziałkowej stanowiącej tereny kolejowe i będącej własnością Skarbu Państwa – Prezydent Wrocławia w użytkowaniu wieczystym skarżącego.

Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie. Organ podzielił argumentację PKP, że art. 76 u.r.o.d. nie odnosi się do nieruchomości w użytkowaniu wieczystym. Treść użytkowania wieczystego zbliżona jest do prawa własności (wyrok I ACa 1011/113 S.A. w W-wie). Skoro PZD nie nabyło użytkowania z mocy prawa, to postępowanie zmierzające do wydania decyzji stwierdzającej to nabycie jest bezprzedmiotowe.

W odwołaniu PZD – Okręgowy Zarząd we Wrocławiu zarzucił naruszenie art. 105 § 1 K.p.a., niedokonanie podziału geodezyjnego nieruchomości w celu wyodrębnienia działki nr [...] z naruszeniem art. 7 i art. 8 K.p.a., nieuwzględnienie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego z naruszeniem art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz naruszenie art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d. w zw. z art. 33 i art. 11 ustawy z 1981 r. przez pominięcie, że grunty działki nr [...] stały się ogrodem stałym. W uzasadnieniu powołano wyrok [...] S.A. w Warszawie. Dołączono też umowę patronacką z PKP zawartą w dniu [...] kwietnia 1985 r., potwierdzającą istnienie pracowniczego ogrodu działkowego dla pracowników, rencistów i emerytów PKP, na podstawie art. 18 ustawy z 1981 r. (Dz.U. Nr 12, poz. 58) i uchwały nr 51 RM z dnia 6 marca 1982 r. (MP Nr 8, poz. 57). Wskazano, że uznanie przez organ wniosku strony za bezzasadny nie uzasadnia stosowania art. 105 § 1 k.p.a.

PKP S.A. wniosła zaś o utrzymanie powyższej decyzji w mocy wskazując, że istnienie konkretnej przesłanki nabycia użytkowania na nieruchomość Skarbu Państwa nie było istotne. Nieruchomość ta nie należała do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, jako oddana w użytkowanie wieczyste (art. 21 u.g.n.). Zgodnie z art. 9 u.r.o.d. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być oddawane w użytkowanie lub użytkowanie wieczyste na rzecz stowarzyszenia ogrodowego na podstawie u.g.n. Możliwość ta nie obejmuje więc nieruchomości w użytkowaniu wieczystym innych osób. Pojęcie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa nie może mieć innego znaczenia w przepisach art. 75-76 u.r.o.d. Do pisma dołączono opinię Sądu Najwyższego z 3 kwietnia 2013 r. o obywatelskim projekcie ustawy o ROD, wydaną na wniosek Kancelarii Sejmu i w nawiązaniu do wyroku K 8/10 o niekonstytucyjności ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (Dz.U. Nr 169, poz. 1419). W opinii zwrócono uwagę na znaczenie wyroku P 34/08 przy ocenie konstytucyjności wywłaszczenia w formie ustanowienia użytkowania, nawet przy ograniczeniu podmiotowym do Skarbu Państwa lub j.s.t.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] SKO we Wrocławiu uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 2 K.p.a.

W uzasadnieniu SKO powołując treść przepisów u.r.o.d. (art. 65, art. 2 pkt 5 i 6, art. 4, art. 5, art. 6, art. 76 ust. 2 i 3, art. 75 ust. 7) podkreśliło, że decyzja stwierdzająca nabycie prawa użytkowania stanowi podstawę do ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej (postać użytkowania przewidziana w art. 283 K.c.). Omówiono sposoby powstania prawa użytkowania (art. 245 § 1, art. 252 K.c. w związku z art. 283 K.c. i art. 76 ust. 2 ustawy), by następnie stwierdzić, że z przedstawionego stanu prawnego wynika, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest określona nieruchomość gruntowa, niewyłączona z powszechnego obrotu, zajęta przez rodzinny ogród działkowy.

Odnosząc się do kwestii, czy wcześniejsze obciążenie prawa własności nieruchomości gruntowej prawem użytkowania wieczystego wyklucza możliwość stwierdzenia nabycia użytkowania na podstawie art. 75-76 u.r.o.d., Kolegium uznało, że organ I instancji błędnie przyjął, że w odniesieniu do takiej nieruchomości nie można stwierdzić nabycia prawa użytkowania. Stwierdzono, że nie wyklucza tego art. 21 u.g.n., gdyż według art. 2 u.g.n. pierwszeństwo mają ustawy szczególne. Według u.r.o.d. znaczenie ma stan na dzień [...] stycznia 2014 r., zatem wcześniejsze obciążenie nieruchomości prawem użytkowania wieczystego nie wyklucza późniejszego nabycia prawa użytkowania. Art. 252 K.c. dopuszcza ograniczenie zakresu użytkowania jak i wykonywania użytkowania. Niniejsze postępowanie nie było więc bezprzedmiotowe.

Zdaniem SKO nie było istotne określenie sposobu korzystania z nieruchomości w dziale I księgi wieczystej (tereny kolejowe), gdy ustawa uznaje za istotne cel przeznaczenia i faktyczne korzystanie z gruntu (na cele rodzinnych ogrodów działkowych).

Organ odwoławczy wskazał też, że doszło też do naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. (brak zawiadomienia z art. 10 § 1 K.p.a. i doręczenia decyzji pełnomocnikowi stowarzyszenia ogrodowego).

Na zakończenie organ wskazał, że był obowiązany do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, jako wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

W skardze do WSA we Wrocławiu skarżący użytkownik wieczysty podtrzymał dotychczasową argumentację prawną i zarzucił naruszenie art. 76 ust. 2 w związku z art. 75 ust. 1 u.r.o.d., gdyż użytkowanie nie mogło powstać na rzecz stowarzyszenia ogrodowego na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, naruszenie art. 112 ust. 2 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a w końcu naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. Na rozprawie skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 138 § 2 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na brak odniesienia się przez organ do argumentacji skarżącego i pominięcia istoty u.r.o.d., a także instytucji użytkowania wieczystego (uchwała III CZP 31/16). Wskazano, że nie powinno być wyłączone stosowanie art. 21 u.g.n., do którego nawiązuje art. 9 u.r.o.d. Pojęcie własności nieruchomości Skarbu Państwa nie powinno być rozumiane odmiennie w ramach tej samej ustawy, przy stosowaniu art. 75-76 u.r.o.d. Zdaniem PKP stanowiska organu nie potwierdza wyrok [...] w S.A. w Warszawie. Prowadzi ono do wywłaszczenia skarżącego z prawa użytkowania wieczystego z naruszeniem gwarancji konstytucyjnych i ustawowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Wydając powołany na wstępie wyrok WSA we Wrocławiu na wstępie wyjaśnił, że sądowa kontrola zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. obejmuje przede wszystkim przestrzeganie przez organ przesłanek decyzji kasacyjnej. Oprócz tego wymaga oceny, czy organ rozpatrzył całokształt materiału sprawy (art. 77 § 1 K.p.a.) i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, naświetlając istotne zagadnienia prawne sprawy i rozstrzygając je w sposób przekonujący przy wykorzystaniu w sposób całościowy tego materiału (art. 107 § 3 K.p.a.).

Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja w sposób istotny narusza wskazane przepisy postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Wyjaśniono, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ, aby móc wydać decyzję kasacyjną, powinien wykazać naruszenie w pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób wskazujący na konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do wskazanych w uzasadnieniu decyzji naruszeń przepisów postępowania przez organ I instancji WSA we Wrocławiu zauważył, iż PZD nie doznał żadnego uszczerbku w uprawnieniach procesowych i nie zarzucał naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. oraz wskazał, że SKO jakby wejrzało w treść art. 138 § 2 k.p.a. i postanowiło wskazać na jakieś naruszenie przepisów postępowania w I instancji.

W ocenie WSA we Wrocławiu z brzmienia art. 75 i art. 76 u.r.o.d. nie wynika także, aby postępowanie miało charakter wnioskowy, a raczej wszczynane jest z urzędu, co zapewne nie wyklucza składania przez strony żądań wszczęcia postępowania. Sąd I instancji wskazał, iż brak podstaw do stosowania art. 105 § 1 K.p.a. będzie wymagał rozważenia, szczególnie gdy organ uznał za przedmiot postępowania "w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy ... określoną nieruchomość gruntową", a może się okazać, że zarówno nie nastąpiło nabycie prawa, jak i nieruchomości gruntowej nie ma (a jedynie prawo użytkowania wieczystego).

Sąd I instancji podkreślił, że Kolegium lakonicznie stwierdziło, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, nie wskazując jednak jakiejkolwiek okoliczności wymagającej wyjaśnienia. Gdy zaś rozstrzygnięcie wymaga jedynie oceny prawnej dotychczas zgromadzonego materiału procesowego i zgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania byłoby jego wydanie przez SKO, niewątpliwie nastąpiło istotne naruszenie art. 138 § 2 K.p.a.

Podsumowując swoje rozważania Sąd I instancji wskazał, że SKO winno przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonać rozstrzygnięcia w sposób samodzielny, bez związania ocenami prawnomaterialnymi, których Sąd nie poczynił, respektując jedynie omówione powyżej wymogi procesowe prawidłowego orzekania oraz wskazaną potrzebę pogłębionego rozważenia zagadnień prawnych sprawy. WSA we Wrocławiu podkreślił, że wnikliwego rozważenia wymagać będą problemy prawne poruszone przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, przy czym z uwagi na charakter wyroku (uchylenie decyzji kasacyjnej wobec braku przesłanek do jej wydania) również w tym zakresie Sąd powstrzymał się od wyrażenia wiążących ocen prawnych.

Nadto Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego orzeczenia zawarł obszerne rozważania dotyczące zdiagnozowania występującego w sprawie problemu prawnego sprowadzającego się do ustalenia czy nabycie z mocy prawa przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości gruntowej dotyczy również nieruchomości w użytkowaniu wieczystym, wskazując, iż rozstrzygnięcie tego zagadnienia wymaga wykładni pojęcia "nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa" oraz "zajmowanej (lub zajętej) przez rodzinny ogród działkowy" lub na której "ogród funkcjonuje" (którymi posłużono się w art. 75 i art. 76 u.r.o.d.). Nadto Sąd wskazał na potrzebę rozważenia argumentów skarżącego, że nieruchomości oddawane pod ROD w drodze umowy to takie same nieruchomości, których użytkowanie nabywa stowarzyszenie ogrodowe z mocy prawa oraz, że właściciel nieruchomości traci niemal wszystkie uprawnienia właścicielskie na rzecz użytkownika wieczystego przez co w obrocie prawnym realnym właścicielem jest użytkownik wieczysty, zaś skoro własność nieruchomości w użytkowaniu wieczystym jest iluzoryczna, to dlaczego ma mieć pierwszoplanowe znaczenie przy jej obciążeniu użytkowaniem z mocy prawa. WSA we Wrocławiu zauważył wreszcie, że odnosząc się do znaczenia w sprawie u.g.n. Kolegium nie rozważyło należycie wskazanych przykładowo trafnych uwag komentatorskich oraz nie rozwinęło myśli o znaczeniu art. 252 K.c. dla tych ocen, które przez to pozostają bez uzasadnienia. WSA we Wrocławiu stwierdziło wreszcie, iż argumentacja Kolegium jest jakby niedokończona, a organ odwoławczy wybrał z wywodu organu I instancji fragmenty nieistotne i łatwo poddające się krytyce, co rzekomo miało podważyć prawidłowość całej decyzji I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło SKO we Wrocławiu, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 76 ust. 2-3 oraz art. 77 u.r.o.d. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji Kolegium w związku z - przyznaną przez Sąd - potrzebę pogłębionego rozważenia zagadnień prawnych;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., przez stwierdzenie, że w uchylonej decyzji nie wykazano, że wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., mimo że SKO wyjaśniło, iż wobec niejednoznaczności zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego oraz naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 7 i art. 77 oraz art. 10 § 1 K.p.a. przez uznanie, że w sytuacji stwierdzenia przez SKO, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, Kolegium miało obowiązek dokonania w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wyczerpującej oceny niepełnego materiału dowodowego, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania;

d) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i art. 153 P.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wystarczających wskazań co do dalszego postępowania SKO w sprawie,

e) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niedostateczne przedstawienie i wyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia i ograniczenie się w istocie do zaprezentowania stanowiska polemicznego wobec argumentacji przedstawionej przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji;

f) art. 200 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku - w części dotyczącej kosztów - jakie koszty złożyły się na zasądzoną kwotę, bowiem Sąd I instancji powołał jedynie art. 200 P.p.s.a., nie uzasadniając szerzej rozstrzygnięcia w tym przedmiocie i nie wskazując konkretnych kwot, jakie składają się na zasądzone koszty.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że "brak podstaw do stosowania art. 105 § 1 K.p.a. będzie wymagał rozważenia, szczególnie gdy organ uznał za przedmiot postępowania "w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy... określoną nieruchomość gruntową", a może się okazać, że zarówno nie nastąpiło nabycie prawa, jak i nieruchomości gruntowej nie ma (a jedynie prawo użytkowania wieczystego).";

b) art. 76 ust. 2-3 w zw. z art. 75 oraz art. 77 u.r.o.d. poprzez przyjęcie, że "Właściciel może jedynie posiadać niekiedy wpływ na trwałość użytkowania wieczystego, uzyskiwać jakąś odpłatność i oczekiwać na ustanie tego prawa, co nie zmienia tego, że w obrocie prawnym realnym właścicielem jest użytkownik wieczysty; wskazano, że skoro własność nieruchomości w użytkowaniu wieczystym jest iluzoryczna, to dlaczego ma mieć pierwszoplanowe znaczenie przy jej obciążeniu użytkowaniem z mocy prawa. W rzeczywistości obciążenie to dotyka i unicestwia w sensie ekonomicznym prawo użytkowania wieczystego, czyli nie jest użytkowaniem na nieruchomości, lecz użytkowaniem na prawie, na co u.r.o.d. nie dozwala.";

c) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., na skutek bezpodstawnego uznania, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium nie było prawidłowe i w sposób niewyczerpujący przedstawiło okoliczności uzasadniające rozstrzygnięcie.

Skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie WSA we Wrocławiu sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że trafne było stanowisko Kolegium ujęte w zaskarżonej decyzji i wywiedziona na jego poparcie argumentacja o konieczności uchylenia - z zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a. - decyzji organu I instancji, który co najmniej przedwcześnie umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie nabycia przez PZD prawa użytkowania przedmiotowego gruntu.

Zdaniem kasatora WSA we Wrocławiu w swoisty sposób scedował na Kolegium problemy prawne poruszone przez skarżącego w postępowaniu sądowym. Brak jest zaś podstaw prawnych do takiego przesunięcia kompetencji (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., IIFPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Podkreślono, że treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy, i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione.

W ocenie Kolegium WSA we Wrocławiu ograniczył się tylko do stwierdzenia, że Kolegium naruszyło art. 138 § 2, a także art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. i nie określił - jedynie polemizując z niektórymi tezami z uzasadnienia Kolegium - w czym upatruje tego naruszenia.

Kolegium wskazało też, że jak wynika z punktu II. zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławiu zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 714 zł tytułem kosztów postępowania. Tymczasem strona w świetle orzeczenia sądu powinna mieć możliwość dokonania weryfikacji zasadności i wysokości zasądzonych kosztów. Sąd zobowiązany jest szczegółowo przedstawić zarówno podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia w zakresie kosztów postępowania, a także wskazać konkretne kwoty, jakie składają się na zasądzone koszty.

Nadto strona wskazała w skardze kasacyjnej, że zrzeka się rozprawy, a żadna z pozostałych stron postępowania sądowadministracyjnego nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PKP S.A. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie ujawniono. Natomiast skarga kasacyjna była pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlegała oddaleniu.

Okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

Dalej zauważyć należy, iż przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przewiduje jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, które choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Zauważyć jednocześnie należy, iż z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja zaistniała zaś w niniejszej sprawie.

Bezspornym w realiach niniejszej sprawy pozostaje, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu uchylona następnie zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem wydana została na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., wydanie decyzji kasatoryjnej jest możliwe wyłącznie w sytuacji gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przepis ten, jako stanowiący wyjątek od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób musi być interpretowany w ten sposób, że konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie musi wynikać z naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, czyli inaczej rzecz ujmując z tego, że nie przeprowadzono w pierwszej instancji w sposób należyty postępowania wyjaśniającego (przez co naruszono konkretne przepisy K.p.a.) i z tej przyczyny konieczny jest zwrot sprawy do tego samego organu.

Stąd też nie sposób przyjąć by orzekanie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. było dopuszczalne w przypadku stwierdzenia naruszenia jakiegokolwiek przepisu postępowania przez organ I instancji, lecz musi być ograniczone tylko do takich naruszeń procedury, które mają chociażby potencjalny wpływ na treść poczynionych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż tak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2016 r., jak i w uzasadnieniu skargi SKO nie wskazało, by zostały naruszone przez organ I instancji inne przepisy postępowania, niż art. 40 § 2 K.p.a., jak również nie wykazało jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało wadliwe doręczenie zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz decyzji organu I instancji nie pełnomocnikowi strony, lecz samej stronie. Bezspornym pozostaje przy tym, iż pomimo wadliwego doręczenia decyzji strona (Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd we Wrocławiu) w terminie prawem przewidzianym, który rozpoczął bieg w związku z prawidłowym doręczeniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. innej stronie (Spółce PKP S.A.) wywiodła odwołanie od niekorzystnej dla niej decyzji organu I instancji, zaś decyzja organu II instancji została doręczona jej prawidłowo.

W takiej sytuacji procesowej nie sposób zatem przyjąć by niewątpliwie naruszenie przez organ I instancji art. 40 § 2 K.p.a. i będące jego skutkiem naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i skutkowało potrzebą wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia, a więc stanowiło takie naruszenie przepisów postępowania o jakim mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Żadnych innych naruszeń konkretnych przepisów postępowania administracyjnego jakich dopuścić by się miał organ I instancji skarżący kasacyjnie nie wskazał, mimo że to właśnie naruszenie przepisów postępowania przez ten organ stanowi zasadniczą przesłankę orzekania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Przesłanki takowej nie stanowi zaś w żadnym razie wskazywana w zarzucie kasacyjnym oznaczonym lit. a potrzeba pogłębionego rozważenia zagadnień prawnych, albowiem wystąpienie takowej potrzeby nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, a jedynie w zależności od wyników przeprowadzonych analiz i rozważań prowadzić będzie do odpowiedniej oceny orzeczenia organu I instancji przez organ odwoławczy pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego.

Powyższe oznacza, iż za bezzasadny uznać należało pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania (oznaczony literą a)

Odnosząc się wprost do zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania oznaczonego literą b, zauważyć należy, iż wbrew treści tegoż zarzutu, tak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak i w decyzji SKO z dnia [...]października 2016 r., nie wskazano żadnych środków dowodowych, przeprowadzenie dowodu z których jest niezbędne przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jak tez nie wskazano żądnych wymagających wyjaśnienia okoliczności faktycznych, co oznacza, iż gołosłownym jest zawarte w tym zarzucie kasacyjnym stwierdzenie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, w związku z czym również ten zarzut uznać należy za bezzasadny.

Nietrafnym okazał się wreszcie oznaczony w skardze kasacyjnej literą c zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 7 i art. 77 oraz art. 10 § 1 K.p.a. i art. 15 K.p.a., albowiem opiera się on na błędnym założeniu jakoby SKO wykazało, a Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję. Założenie to jest zaś jak już wykazano powyżej absolutnie bezpodstawne, albowiem mimo gołosłownych twierdzeń, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, organ odwoławczy okoliczności tej w ogóle nie wykazał, a jedynie ograniczył się do wskazania swoich wątpliwości co do prawidłowości argumentacji prawnej organu I instancji i przedstawił własne poglądy na niektóre z zagadnień materialnoprawnych występujące w sprawie. Stanowisko organu odwoławczego co do potrzeby ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, Sąd I instancji jednoznacznie zakwestionował, podkreślając iż organ ten nie wskazał jakiejkolwiek okoliczności wymagającej wyjaśnienia

Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, iż prawidłową była konstatacja Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja zapadła z istotnym naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., bowiem rozstrzygnięcie sprawy wymagało jedynie oceny prawnej dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego i zgodne z zasadą dwuinstancyjności byłoby wydanie przez organ odwoławczy decyzji kończącej postępowanie.

Odnosząc się do kolejnych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania oznaczonych literami d i e wskazać należy, iż także one nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 publikowany ONSAiWSA 2010/3/39, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. także w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Sytuacja takowa w kontrolowanej sprawie nie zaistniała, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 P.p.s.a., w tym w szczególności jednoznaczne wskazania co do dalszego postępowania oraz przedstawienie podstaw prawnych i faktycznych podjętego w pkt I sentencji wyroku rozstrzygnięcia, co umożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia.

W szczególności z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że przesłanką uchylenia decyzji organu II instancji było naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji kasatoryjnej mimo niewykazania potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego, a jednocześnie w uzasadnieniu wyroku wskazano, że rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie dokonanie samodzielnego jej rozstrzygnięcia przy uwzględnieniu wymogów prawidłowego orzekania wynikających z art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., a więc przy uwzględnieniu całokształtu zebranego materiału dowodowego i z uzasadnieniem spełniającym wymogi K.p.a.

Okoliczność, że Sąd I instancji nie wykazał precyzyjnie w czym dopatruje się naruszenia przez decyzję z [...] października 2016 r. wymogów określonych w art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. (co trafnie zauważył skarżący kasacyjnie w zarzucie naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. z nieznanych powodów określonym jak zarzut naruszenia prawa materialnego oznaczony literą c), a samo uzasadnienie sporządził w sposób chaotyczny i publicystyczny, a przez to utrudniający rozróżnienie rozważań Sądu od przytoczenia stanowisk stron postępowania nie miała przy tym znaczenia dla oceny prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji, w sytuacji, gdy prawidłowo dostrzegł on, iż zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. samodzielnie uzasadniało jej uchylenie.

Zupełnie niezrozumiałe jest nadto wskazanie w omawianych zarzutach skargi kasacyjnej jako naruszonych przez Sąd I instancji w związku z treścią sporządzonego uzasadnienia przepisów art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a., tym bardziej, że w skardze kasacyjnej nie powiązano podniesionych w pkt d i e zarzutów naruszenia przepisów postępowania z treścią tych regulacji stanowiących, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.) oraz, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 P.p.s.a.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 200 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku jakie koszty złożyły się na zasądzoną kwotę wskazać należy, iż pomimo faktycznych braków uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w tym zakresie zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny bowiem strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia.

Już nawet pobieżne zapoznanie się z aktami sprawy sądowo administracyjnej pozwala zaś na stwierdzenie, że na zasądzoną kwotę złożyły się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz zwrot kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego w wysokości stawki minimalnej ustalonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych i opłat skarbowych od udzielonych pełnomocnictw.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie, albowiem Sąd I instancji nie dokonał w zaskarżonym wyroku wykładni przepisów prawa materialnego i jednoznacznie wskazał, że organ dokona rozstrzygnięcia w sposób samodzielny, bez związania ocenami prawnomaterialnymi, których sąd nie poczynił.

Te fragmenty uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, w których strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się niewłaściwego zastosowania, względnie błędnej wykładni przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych oraz wadliwej oceny przesłanek do zastosowania w sprawie art. 105 §1 K.p.a. nie stanowiły bowiem przedstawienia wiążących poglądów Sądu I instancji na poszczególne kwestie prawne, lecz jedynie zasygnalizowanie kluczowych pojawiających się w sprawie problemów prawnych oraz przedstawienie sprzecznych stanowisk stron postępowania, które to okoliczności winne być uwzględnione i ocenione przez orzekający w sprawie merytorycznie organ odwoławczy.

Co za tym idzie wyrok WSA we Wrocławiu uznać należy za odpowiadający prawu, mimo pewnych wad jego uzasadnienia, co zgodnie z art. 184 P.p.s.a. uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej.