Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 397/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2014 r. sprawy ze skarg W. H., J. J., H. B., Rady Sołeckiej Sołectwa L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia; I. odrzuca skargę Rady Sołeckiej Sołectwa L., II. oddala pozostałe skargi, III. zwraca Radzie Sołeckiej Sołectwa L. kwotę (...),-(...) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy Ż. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie jednej elektrowni wiatrowej o mocy do 0,9 kW na działce nr [...] obręb L., gm. Ż.". W podstawie prawnej decyzji organ powołał przepisy art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. 2013, poz. 1235, ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a."

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że wnioskiem z dnia 13 stycznia 2011 r. inwestor – [...] Sp. z o.o., zwrócił się do organu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia budowie jednej elektrowni wiatrowej o mocy do 0,9 kW na działce nr [...] obręb L., gm. Ż. Decyzją z dnia [...] 2012 r. Burmistrza Miasta i Gminy Ż., po przeprowadzeniu postępowania mającego na celu ocenę oddziaływania elektrowni na środowisko, ustalił środowiskowe warunki zgody na realizację powyższego przedsięwzięcia. Decyzja powyższa została następnie uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które nakazało organowi I instancji wyjaśnienie, czy realizacja inwestycji na działce nr [...] jest możliwa z uwagi na konieczność zachowania odległości od proponowanej lokalizacji elektrowni w stosunku do lasu, drogi powiatowej oraz zabudowy mieszkaniowej.

Dalej organ wyjaśnił, że w ponownie prowadzonym postępowaniu uprawniony geodeta T. P. dostarczył w dniu 25 marca 2013 r. operat pomiarowy. Przedstawione w operacie odległości pomiędzy planowanym posadowieniem elektrowni wiatrowej, a młodnikiem, najbliższymi zabudowaniami oraz drogą powiatową, różniły się od odległości przedstawionych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz w przedstawionym przez inwestora raporcie oddziaływania na środowisko. Stąd w dniu 26 marca 2013 r. wystąpiono do inwestora o weryfikację danych zawartych w raporcie. W odpowiedzi, pismem z dnia z dnia 04 czerwca 2013 r. inwestor wyjaśnił, że w przedstawionym w toku postępowania i przesłanym do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Poznaniu uzupełnieniu raportu oddziaływania na środowisko zawarte zostały błędy. Dotyczyły one podania błędnej odległość między wiatrakiem a granicą młodnika, brakiem wskazania, że w odległości ok. 170 m od wiatraka znajduje się młodnik sosnowy, posadzony w 2009 r. Dodatkowo wyjaśniono, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości ok. 450 m na zachód od planowanej turbiny EW – 1, natomiast odległość turbiny wiatrowej od drogi o nr Ew. 57 to 140 m.

W dniu 14 czerwca 2013 r. organ zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia przesyłając dane dotyczące współrzędnych w układzie 1992 lokalizacji turbiny oraz rzeczywistych odległości pomiędzy planowanymi lokalizacjami elektrowni, a istniejącą zabudową, lasem, drogą powiatową. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. pismem z dnia 03 lipca 2013 r. zwrócił się o uzupełnienie wniosku o analizę wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko w oparciu o rzeczywiste odległości projektowanego przedsięwzięcia od poszczególnych elementów środowiska, na co inwestor odpowiedział bezpośrednio do organu uzgadniającego. Z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. pismem z dnia 17 lipca 2013 r. zwrócił się do inwestora o uzupełnienie raportu oddziaływania na środowisko w zakresie ochrony przyrody. Inwestor pismem z dnia 31 lipca 2013 r. dostarczył uzupełnienie raportu. Następnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. pismem z dnia 29 sierpnia 2013 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 900 kV zlokalizowanej na dz. nr ewid. [...] obręb L., gmina Ż. określając warunki realizacji przedsięwzięcia. Również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. pismem z dnia 04 września 2013 r. uzgodnił środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia. Organ zwrócił również uwagę na sprzeciw mieszkańców wsi L. dotyczący przedmiotowej inwestycji.

W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że odległości od proponowanej lokalizacji elektrowni w stosunku do lasu, drogi powiatowej oraz zabudowy mieszkaniowej nie mogą być jednocześnie zachowane, co powoduje, że nie jest możliwa realizacja przedsięwzięcia. Dodatkowo organ zważył, że stosownie do treści art. 81 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wobec braku zgody inwestora na zmianę lokalizacji przedsięwzięcia organ był uprawniony do odmowy wydania zgody na realizację przedsięwzięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor – [...] Sp. z o.o., żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że przedsięwzięcie, po wskazaniu rzeczywistych odległości od terenów chronionych, uzyskało pozytywne uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, co przesądza, że nie będzie miało negatywnego wpływu na środowisko naturalne. Zachowane odległości od zabudowań mieszkalnych gwarantują, że zostaną zachowane obowiązujące normy hałasu. Wskazano wreszcie, że w toku postępowania organ nie wskazał innego wariantu lokalizacji przedsięwzięcia, co powoduje, że brak było podstaw do zastosowania regulacji określonej w art. 81 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśniono, że z akt sprawy wynika, iż w toku postępowania dokonano stosownych pomiarów i przedstawiono rzeczywiste odległości elektrowni od obiektów i terenów podlegających ochronie. Przedstawiono dwa warianty lokalizacji planowanej elektrowni wiatrowej: EWV1 i EWV2, dla obu tych wariantów przedłożono analizę hałasu oraz odległości od terenów podlegających ochronie, w tym od lasu (młodnika) na działce nr [...]. Wariant V1 jak wynika z załącznika graficznego (uzupełnienie do raportu) zapewni ok. 140m odległości od spornego młodnika oraz ok. 288m od większego kompleksu leśnego. Budynki mieszkalne w zabudowie zagrodowej, przy tym wariancie, znajdują się w odległości ponad 400m od miejsca lokalizacji inwestycji. Drugi wariant V2 zakłada lokalizację inwestycji w odległości ok. 70m od młodnika, od ponad 400m do ponad 500m od zabudowy zagrodowej. Proponowana lokalizacja inwestycji została uzgodniona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, co pozwala przyjąć, że planowane przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko przyrodnicze. Organ I instancji nie wyjaśnił jednak dlaczego pominął stanowisko organów uzgadniających, co przesądza o wadliwości zaskarżonej decyzji. Wskazano również, że wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji Burmistrza, przed wydaniem decyzji nie wezwano inwestora do przedstawienia innego wariantu realizacji przedsięwzięcia lub określenia, który wariant wybiera do realizacji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli: W. H. (sprawa zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu pod sygnaturą II SA/Po 397/14), J. J. (sprawa zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po 398/14), H. B. (sprawa zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po 399/14) oraz Rada Sołecka Sołectwa L. (sprawa zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po 406/14).

W. H. w swojej skardze zakwestionował twierdzenia inwestora dotyczące m.in. odległości planowanej inwestycji od należącego do niego lasu, wyjaśniając, że wbrew twierdzeniom organów administracji nie jest to młodnik. Skarżący poddał w wątpliwość zapewnienie społeczeństwu udziału w toku prowadzonego postępowania. W skargach wniesionych przez Radę Sołecką oraz J. J. wskazano na bliskie odległości planowanej inwestycji od istniejących zabudowań oraz młodnika, jak również podniesiono, że realizacji inwestycji sprzeciwia się lokalna społeczność. H. B. podniósł z kolei, że realizacja inwestycji przyczyni się do obniżenia wartości jego nieruchomości oraz wskazał na niekorzystne następstwa planowanej inwestycji dla istniejącego ekosystemu.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia 15 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył sprawy ze skarg W. H., J. J. H. B. oraz Rady Sołeckiej Sołectwa L. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod wspólną sygnaturą II SA/Po 397/14.

Pismem procesowym z dnia 15 lipca 2014 r. uczestnik postępowania – [...] Sp. z o.o., wniósł o oddalenie skargi, argumentując, że brak jest normatywów dotyczących odległości elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkaniowych oraz terenów zalesionych, natomiast planowana lokalizacja przedsięwzięcia nie przyczyni się do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na terenie zamieszkałym. Zwrócono uwagę, że choć w odległości mniejszej niż 200 m od planowanej inwestycji, znajduje się młodnik w wieku 7 – 10 lat, który będzie musiał zostać wycięty w momencie osiągnięcia przez drzewa wysokości kolizyjnej z linią energetyczną, to jednak jego powierzchnia oraz klasa botaniczna wskazują, że nie będzie on miejscem szczególnie atrakcyjnym dla ptaków i nietoperzy.

Pismem procesowym z dnia 10 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącego W. H. – adwokat J. P., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób bezkrytyczny przyjęło uzgodnienia Regionalnego Dyrektor Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Środowiska, nie konfrontując ich z rzeczywistą odległością od zabudowy mieszkalnej oraz lasu (młodnika). Nie zgodzono się, że stanowiskiem, jakoby organ I instancji wadliwie zastosował przepis art. 81 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz podnosząc, że niemożliwe jest wyrażenie zgody na realizację elektrowni wiatrowej w odległości mniejszej niż 200 m. od terenów leśnych.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 29 lipca 2014 r. J. Z. - Sołtys Sołectwa L. wyjaśnił, że skarga została wniesiona przez Radę Sołecką Sołectwa L.. Oświadczył również, że przed wniesieniem skargi nie zostało zwołane zebranie wiejskie, które umocowałoby Sołtysa do zaskarżenia decyzji organu II instancji do sądu administracyjnego w imieniu Sołectwa.

Pełnomocnik skarżącego W. H. oraz skarżący J. J. i H. B. podtrzymali swoje stanowisko i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ż. o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie jednej elektrowni wiatrowej o mocy do 0,9 kW na działce nr [...] obręb L., gm. Ż.".

Przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy należy zauważyć, że jednym ze skarżących, którzy zakwestionowali decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2014 r., była Rada Sołecka Sołectwa L. Zgodnie z oświadczeniem J. Z. – Sołtysa Sołectwa L., wniesienie skargi nie zostało poprzedzone zebraniem wiejskim, które umocowałoby sołtysa do zaskarżenia decyzji organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w imieniu sołectwa. Sąd podkreśla, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych Rada Sołecka nie posiada zdolności sądowej, upoważniającej jej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak bowiem wyjaśniono w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1109/11, Baza NSA, stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), jednostką pomocniczą w gminie jest sołectwo, przy czym zgodnie z art. 36 ust. 1 powyższej ustawy organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka, która nie ma samodzielnych kompetencji i jest jedynie podmiotem doradczym oraz opiniodawczym, natomiast nie jest uprawniona do reprezentowania sołectwa na zewnątrz. Organem właściwym do wniesienia skargi i reprezentowania sołectwa jest natomiast sołtys, działający na podstawie stosownej uchwały zebrania wiejskiego - jako organu uchwałodawczego (podobnie postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 460/14, Baza NSA; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 422/11m Baza NSA). Oznacza to, że Rada Sołecka Sołectwa L. nie posiadała zdolności sądowej do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W świetle treści skargi, dokumentów nadesłanych na żądanie Sądu przez Sołtysa oraz jego oświadczenia złożonego na rozprawie, Sąd nie miał podstaw, aby oznaczyć jako stronę skarżącą Sołectwo L. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesioną przez Radę Sołecką Sołectwa L. skargę odrzucił, orzekając równocześnie, na podstawie art. 232 pkt 1 powołanej powyżej ustawy, o zwrocie uiszczonego przez nią wpisu sądowego.

Odnosząc się natomiast do istoty sprawy, a więc zasadności skarg wniesionych przez pozostałych skarżących – W. H., J. J. oraz H. B. – wskazać należy, że materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010, Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Zgodnie z art. 72 ust.1 powołanej ustawy przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji wymienionych w tym przepisie (m.in. decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę) konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wymóg uprzedniego ustalenia środowiskowych uwarunkowań odnosi się do przedsięwzięć enumeratywnie wymienionych w powołanym powyżej rozporządzeniu z dnia 09 listopada 2010 r.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia nie jest postępowaniem mającym na celu udzielenie zezwolenia na lokalizację lub realizację inwestycji (to następuje na kolejnych etapach: w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę). Przepisy dotyczące ocen środowiskowych wprowadzone zostały w wyniku implementacji przepisów wspólnotowych (dyrektywa Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. 85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, Dz. Urz. UE L 175 z dnia 5 lipca 1985 r., s. 40) i mają one służyć wyłącznie weryfikacji oddziaływania inwestycji kwalifikowanych, a więc takich, które powodują albo mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla środowiska. Dlatego postępowanie w sprawie uwarunkowań środowiskowych przedsięwzięcia przeprowadza się przed wydaniem decyzji zezwalającej na inwestycję (por. art. 2 ust. 1 dyrektywy i art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 03 października 2008 r.). Postępowanie to dotyczy – co należy podkreślić – planowanego dopiero przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska (zob. wyrok z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 696/09, Baza NSA oraz wyrok z dnia 30 czerwca 2010 r. II OSK 988/09, Baza NSA).

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, iż planowane przedsięwzięcie zostało wymienione w § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zatem stanowi przedsięwzięcie, którego realizacja może zostać poprzedzona przeprowadzeniem oceny jego oddziaływania na środowisko. Konieczność przeprowadzenia powyższej oceny została przy tym dostrzeżona zarówno przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (opinia z dnia [...] 2011 r.) oraz Regionalnego Dyrektor Ochrony Środowiska (opinia z dnia [...] 2011 r.). Tym samym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia musiało zostać poprzedzone sporządzeniem raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Zakres powyższego raportu został zakreślonym postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] 2011 r.

Jak wskazuje analiza akt sprawy, w tym zaskarżonej decyzji oraz wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarg, istota zawisłego przed sądem sporu sprowadza się do ustalenia, czy planowana inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej, jest możliwa do zrealizowania z uwagi na odległości planowanej inwestycji od zabudowy mieszkalnej, terenów leśnych oraz drogi powiatowej. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji zauważono, że dostarczony w dniu 25 marca 2013 r. operat pomiarowy wskazywał, że odległości, pomiędzy planowanym posadowieniem elektrowni wiatrowej, a lasem (młodnikiem), najbliższymi zabudowaniami mieszkalnymi oraz drogą powiatową, różniły się od odległości przedstawionych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz w przedłożonym przez inwestora w toku postępowania raporcie oddziaływania na środowisko. Okoliczność powyższą potwierdził sam inwestora pismem z dnia 04 czerwca 2013 r., wyjaśniając, że w przedstawionym uzupełnieniu raportu oddziaływania na środowisko, przesłanym do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w P., zawarte zostały błędy. Dotyczyły one podania błędnej odległość między wiatrakiem a granicą młodnika, braku wskazania, że w odległości ok. 170 m od wiatraka znajduje się młodnik sosnowy, posadzony w 2009 r. W piśmie wyjaśniono również, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości ok. 450 m na zachód od planowanej turbiny EW – 1, natomiast odległość turbiny wiatrowej od drogi o nr Ew. 57 to 140 m. Burmistrz zwrócił się do organów uzgadniających – Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia przesyłając dane dotyczące współrzędnych w układzie 1992 lokalizacji turbiny oraz rzeczywistych odległości pomiędzy planowanymi lokalizacjami elektrowni a istniejącą zabudową, lasem, drogą powiatową. W odpowiedzi Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. pismem z dnia 29 sierpnia 2013 r. oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny pismem z dnia 04 września 2013 r. uzgodnili realizację przedsięwzięcia. Pomimo to organ I instancji uznał, że odległości od proponowanej lokalizacji elektrowni w stosunku do lasu, drogi powiatowej, zabudowy mieszkaniowej nie mogą być jednocześnie zachowane, co powoduje, że nie jest możliwa realizacja przedsięwzięcia. Ze stanowiskiem powyższym nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniając, że organ I instancji powinien był uwzględnić stanowisko zajmowane przez organy uzgadniające.

W tak ustalonym stanie faktycznym, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje w pierwszej kolejności, że w obecnym stanie prawnym nie ma przepisów, które określałyby obszar oddziaływania elektrowni wiatrowych, a w konsekwencji stanowiłyby o zasadach ich lokalizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 292/13, Baza NSA). Oznacza to, że przy rozstrzyganiu o lokalizacji tego rodzaju inwestycji w stosunku do zabudowań, podstawowym kryterium oceny jest kryterium nieprzekraczania dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Co prawda, w toku prowadzonego postępowania skarżący odwołują się do opracowania pt. "Tymczasowe wytyczne dotyczące oddziaływania elektrowni wiatrowych na nietoperze", wywodząc, że w jego świetle odległość elektrowni wiatrowej od lasu (w tym i młodnika) powinna wynosić co najmniej 200 m., to jednak należy zauważyć, że opracowanie powyższe nie ma charakteru aktu powszechnie obowiązującego, a więc nie jest aktem, który mógłby samoistnie stanowić podstawę wydania decyzji o odmowie ustalania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd podkreśla jednak, że w ramach dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko obowiązkiem organu jest dokonanie analizy oraz oceny bezpośredniego i pośredniego wpływu danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki oraz wzajemne oddziaływanie na wymienione powyżej elementy (art. 62 ust. 1 lit. a – c ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). W tym zakresie mieści się chociażby obowiązek oceny podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących obniżenia wartości nieruchomości (skarga H. B.), czy też niekorzystnych następstwa planowanej inwestycji dla istniejącego ekosystemu. Oznacza to, że organ, który przeprowadza ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko może odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, jednakże odmowa powyższa powinna być każdorazowo szczegółowo uzasadniona, w aspekcie negatywnych skutków dla dóbr i wartości, wymienionych w art. 62 ust. 1 powołanej powyżej ustawy.

Konieczne jest w tym miejscu podkreślenie, że organ prowadzący postępowanie nie jest związany uzgodnieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz opinią Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 03 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1025/11, Baza NSA). Uzgodnienia powyższe, wydawane w drodze postanowienia na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, są bowiem niezaskarżalne (nie przysługuje na nie zażalenie) oraz, co niezwykle istotne, nie mają charakteru współdziałania organu przy wydawaniu decyzji w rozumieniu art. 106 K.p.a. W art. 77 ust. 7 powołanej powyżej ustawy wyłączono bowiem możliwość stosowania art. 106 § 3, 5 i 6 K.p.a. W powyższym świetle organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia nie jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, stosownie do wymogów wynikających z przepisów prawa materialnego, w którym to postępowaniu zostanie dokonana również ocena przedłożonego uzgodnienia. Co więcej, wyjaśnić należy, że możliwe jest również zakwestionowanie postanowienia o uzgodnieniu inwestycji przed organem administracji w drodze odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej w oparciu o treść art. 142 K.p.a. Zgodnie z powyższym artykułem postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że wydanie odmownej decyzji przez Burmistrza Miasta i Gminy Ż. zostało oparte na niepełnej ocenie zebranego materiału dowodowego. Po pierwsze, organ I instancji nie wskazał przesłanek, na jakich oparł swoje twierdzenie, że odległości od proponowanej lokalizacji elektrowni w stosunku do lasu, drogi powiatowej, zabudowy mieszkaniowej nie mogą być jednocześnie zachowane, co jest o tyle istotne, że jak powyżej wskazano, brak jest norm prawnych, które w sposób jednoznaczny rozstrzygałyby powyższą kwestię. Po drugie, na co zasadnie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając decyzję z dnia [...] 2013 r. organ I instancji całkowicie zignorował uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz opinią Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, które dopuszczały realizację przedmiotowej inwestycji. Nie wyjaśniono więc, z jakich powodów odmówiono im prawidłowości i dlaczego, pomimo spełnienia, w ocenie organów uzgadniających, warunków umożliwiających realizację inwestycji, Burmistrz uznał, że nie może ona zostać zrealizowana. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie winno być starannie uzasadnione, przy uwzględnieniu całego, zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym również uzyskanych w sprawie uzgodnień, a więc aby odpowiadało zasadom postępowania administracyjnego określonym w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Z uwagi na zarzuty podniesione przez strony skarżące w tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie. Przesłanki odmowy zgody polegać przy tym mogą wyłącznie na: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy (art. 81 ust. 1 ustawy), wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy), wykazaniu, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (art. 81 ust. 3 ustawy). O ile zatem żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie zachodzi, organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań.

Dodatkowo, jak prawidłowo podniosło Kolegium, za nieuprawnioną uznać należało odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w powołaniu na przepis art. 81 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Niewątpliwie, stosownie do treści powołanego powyżej przepisu, w przypadku braku zgody inwestora na zmianę lokalizacji przedsięwzięcia organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do odmowy wydania zgody na realizację przedsięwzięcia. Należy jednak zauważyć, że przed wydaniem decyzji przez Burmistrza nie zwrócono się do inwestora z wnioskiem o zmianę lokalizacji inwestycji, co wyłączyło możliwość zastosowania w sprawie powołanego powyżej przepisu.

W tym miejscu należy zauważyć, że w świetle podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest powołana w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności, obowiązkiem organu odwoławczego jest dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie zawisłej sprawy (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Bokowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 84 i n.). Treścią zasady dwuinstancyjności jest – w najogólniejszym wymiarze – ustanowienie prawa stron każdego postępowania do uruchomiania procedury weryfikującej prawidłowość wszelkich rozstrzygnięć wydawanych przez organ działający w charakterze pierwszej instancji. W przypadku postępowania administracyjnego zasadzie powyższej odpowiadają uprawnienie organu odwoławczego, określone w art. 138 K.p.a., które mają, co do zasady formę rozstrzygnięć merytorycznych, rozstrzygających sprawę co do istoty. W orzecznictwie sądów administracyjnych precyzuje się przy tym, że do uznania, że doszło do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy konieczne jest, aby rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i organu odwoławczego zostały poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 857/10, Baza NSA). Decyzja organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia z decyzji organu odwoławczego musi przy tym jasno wynikać, że zbadał on, czy wskazane przez pierwszą instancję rozstrzygnięcie znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy (por. P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, Wrocław 2013, s. 251).

Jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji, Kolegium dokonało analizy akt sprawy oraz odniosło się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Odzwierciedleniem powyższych czynności była decyzja, w której organ II instancji wskazał na dowody pominięte przez Burmistrza, spełniając tym samym wymogi, o jakich mowa w art. 107 § 3 K.p.a. Równocześnie, zdaniem Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdzie konieczne stało się rozważanie możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji, w świetle uzyskanego w dniu 25 marca 2013 r. operatu pomiarowego, określającego odległości, pomiędzy planowanym posadowieniem elektrowni wiatrowej, a lasem (młodnikiem), najbliższymi zabudowaniami mieszkalnymi oraz drogą powiatową oraz uzgodnieniami przedstawionymi przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, posłużenie się przez organ odwoławczy przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w konsekwencji nieskorzystanie z przysługujących organowi odwoławczemu uprawnień do merytorycznego rozpoznania sprawy, nie mogło być postrzegane jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zakres oceny materiału dowodowego, jakiej musi dokonać organ I instancji powoduje, że za zasadne uznać należało pozostawienie możliwości dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Przywołana powyżej okoliczność sprzeciwu dla planowanego przedsięwzięcia, prowadzi z kolei do konieczności przesądzenia, że nie można uznać za zasadne zarzutów dotyczących braku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Sąd podkreśla, że ustawa z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, niezwykle szczegółowo reguluje, w Dziale III, kwestię udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu. Zasady powyższe, jako lex specialis, modyfikują ogólne zasady udziału społeczeństwa w postępowaniu określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W ramach prowadzonego postępowania szczególne znaczenie ma art. 33 ustawy z dnia 3 października 2008 r., który wprost zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do podania do publicznej wiadomości informacji o prowadzonym postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji wymagających udziału społeczeństwa. Obowiązek określony w powyższym artykułem ma charakter bezwzględny i oznacza konieczność powiadomienia społeczeństwa o każdej czynności w nim wymienionej.

Jak wskazuje analiza akt sprawy, zarówno skarżącym, jak i pozostałym stronom, zapewniono czynny udział w toczącym się postępowaniu. W szczególności w sposób prawidłowy powiadomiono ich o wszczęciu postępowania, jak również umożliwiono zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym przedłożonymi przez inwestora raportami oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zwraca uwagę fakt, że podnosząc zarzut naruszenia zasady czynnego udziału społeczeństwa w postępowaniu skarżący nie wskazują, jakich konkretnie zaniechań miały dopuścić się organy administracji publicznej. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż ustawa z dnia 03 października 2008 r. nie zawiera normy prawnej, która wskazywałaby, iż naruszenie zasad dotyczących udziału społeczeństwa w postępowaniu winno skutkować bezwzględną eliminacją z obrotu prawnego wydanych rozstrzygnięć. Oznacza to, iż nawet ewentualne naruszenie zasad postępowania musi podlegać ocenie, pod kątem ustalenia, czy owe naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarówno ilość składanych wniosków i sprzeciwów wskazuje, iż w tym przypadku mieszkańcom zapewniono czynny udział w postępowaniu oraz informowano ich o podejmowanych działaniach.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, iż wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało wadliwość rozstrzygnięcia organu I instancji. Zaskarżona decyzja odpowiada natomiast prawu, co przesądziło o konieczności oddalenia, w oparciu o przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarg wniesionych przez W. H., J. J. oraz H. B.