Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 6/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność aktu I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 8, art. 19, art. 20, art. 21
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 146 par. 1 w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na oświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 22 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie możliwości połączenia działki z drogą publiczną I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonego aktu oraz poprzedzającego go aktu z dnia 3 czerwca 2014 r. II. zasądza od Miasta i Gminy [...] na rzecz skarżącej M. K. kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. K. wniosła skargę na czynność z zakresu administracji publicznej, polegającą na odmowie wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy oświadczenia o możliwości przyłączenia działki nr [...] w W. do drogi publicznej.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem z dnia 23 maja 2014 r. (data wpływu do organu) M. K. wystąpiła do Gminnego Zarządu Dróg w W., wykonującego ustawowe zadania Burmistrza Miasta i Gminy W. jako zarządcy dróg gminnych o wydanie oświadczenia o możliwości przyłączenia działki nr [...] w W. do drogi publicznej - ulicy M. przez drogę wewnętrzną na działce nr [...].

Jako podstawę wniosku, M. K. wskazała przepis art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a) i b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Pismem z dnia 3 czerwca 2014 r., znak [...], Dyrektor Gminnego Zarządu Dróg w W. poinformował wnioskodawczynię, że jej wniosek nie może zostać pozytywnie rozpatrzony, ponieważ działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

Pismem z dnia 10 września 2014 r. M. K. ponowiła swój wniosek o wydanie przedmiotowego oświadczenia, zdaniem organu w identycznym brzmieniu.

W odpowiedzi, organ podał w piśmie z dnia 22 września 2014 r., znak [...], że w dalszym ciągu podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 3 czerwca 2014 r.

Pismo zostało doręczone wnioskodawczyni w dniu 25 września 2014 r.

Pismem z dnia 3 października 2014 r. (data wpływu do organu), adresowanym do Gminnego Zarządu Dróg w W., M. K. wezwała do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 1 grudnia 2014 r. M. K. wniosła skargę na czynność z zakresu administracji publicznej, polegającą na odmowie wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy oświadczenia o możliwości przyłączenia działki nr [...] w W. do drogi publicznej, zarzucając naruszenie:

- art. 6, 7, 8, 77 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia sprawy, zebrania jakichkolwiek dowodów, prowadzenie postępowania w sposób niezgodny z literą prawa i niebudzący zaufania obywateli do organów administracji,

- art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że oświadczenie określone w tym przepisie może być wydane tylko w przypadku, gdy istnieje bezpośrednie połączenie działki z drogą publiczną.

W uzasadnieniu podała, że przepisy nie wymagają dla wydania przedmiotowego oświadczenia stwierdzenia bezpośredniości dostępu do drogi publicznej, wystarczający bowiem jest dostęp pośredni, np. przez drogę wewnętrzną. Nie jest wówczas wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej.

W okolicznościach niniejszej sprawy, działka nr [...] sąsiaduje z działką nr [...], która oznaczona jest symbolem Dr, a w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 69KDD (tereny tras komunikacyjnych) i stanowi ogólnie dostępną drogę wewnętrzną o nazwie "[...]", będąc własnością Gminy [...].

Z tych względów, zdaniem skarżącej, odmowa wydania oświadczenia, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane jest nieuprawniona.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W uzasadnieniu podał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa kierowane było do innego podmiotu niż obecnie skarżony (tj. do Gminnego Zarządu Dróg w W.), a ponadto fakt odmowy należy wiązać z pismem organu z dnia

3 czerwca 2014 r., a nie z pismem z dnia 22 września 2014 r., podtrzymującym jedynie stanowisko zawarte w pierwszym piśmie, co uzasadnia przyjęcie, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jako spóźnione, było nieskuteczne i skutkuje odrzuceniem skargi.

Odnosząc się merytorycznie do treści skargi, organ podniósł, że właściciel działki nr [...] – Gmina [...] – nie wyrażała zgody na wykonywanie zjazdów z posesji osób trzecich na tę nieruchomość, a jedyny przez nią dopuszczalny sposób korzystania z tej działki polega na udostępnieniu jej "[...]" Spółce z o.o. jako droga dojazdowa do Centrum Edukacyjno-Rekreacyjnego.

Ponadto, w ocenie organu, do naruszenia przepisu art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane nie mogło dojść, bowiem dotyczy on oświadczenia o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych, a nie zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pismem z dnia 29 stycznia 2015 r. (data wpływu do Sądu) skarżąca zawnioskowała o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: oświadczenia Zarządu Dróg Powiatowych w W. z dnia

16 września 2014 r. znak [...] oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 listopada 2014 r. znak [...].

Zdaniem skarżącej, z dokumentów powyższych wynika niezbicie, że działka [...] w W. jest drogą wewnętrzną posiadającą połączenie z drogami publicznymi, zaś działka skarżącej nr [...] w W. jako leżąca bezpośrednio przy działce [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działkę [...]. W konsekwencji Gminny Zarząd Dróg w W. nie miał prawa odmówić wydania oświadczenia w trybie art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. (.....)"

W kontekście tej zacytowanej regulacji należy ocenić zaskarżone przez skarżącą pismo Dyrektora Gminnego Zarządu Dróg w W. z dnia 22 września 2014 r., znak [...], w którym podmiot ten w sprawie wydania oświadczenia o możliwości przyłączenia działki nr [...] położonej w W. obręb [...] do drogi uprzejmie informuje/oświadcza, że w dalszym ciągu podtrzymuje swoje stanowisko jakie zostało zawarte w piśmie z dnia 3 czerwca 2014 r.

Mając na uwadze treść artykułu 3 § 2, który zawiera katalog aktów i czynności podlegających kognicji sądów administracyjnych, rozważenia wymaga zatem, czy zaskarżone pismo jak wyżej jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. - bowiem żadne inne przypadki wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. nie wchodziły w rachubę.

Przepis art. 3 § 2 w pkt 4 ww. ustawy dopuszcza skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1-3 (decyzje i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa.

Ratio legis tego przepisu rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, było umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania.

Użyty w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zwrot "inne niż określone w pkt 1-3" wskazuje, że przepisem tym objęte są akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy oraz wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jednakże nie oznacza to, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji wyżej wymienionego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdy nie kształtują nowych stosunków prawnych kontrolowanego podmiotu, pozbawione są władczych elementów.

Skoro są to akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to przyjąć należy, że - aby podlegały kognicji sądu administracyjnego –powinny/muszą wywoływać dla określonego podmiotu (w tym przypadku inwestora) skutki prawne.

Ponadto, jak wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2005 r. (sygn. akt II GSK 96/05), - do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną określonego podmiotu przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki prawo wiąże z danym aktem lub czynnością.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że akt lub czynność podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu i dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku.

Mając na względzie poczynione wyżej uwagi należy stwierdzić, że aby można było wystąpić ze skargą na odmowę wydania przez Dyrektora Gminnego Zarządu Dróg w W. przedmiotowego oświadczenia, z jego treści musiał wprost wynikać dla adresata (strony) określony i znajdujący oparcie w obowiązującym prawie skutek, przy czym skutek ten musiał być efektem władczego działania organu.

Jak już wskazano podstawę prawną zakwestionowanego oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg w W. stanowi przepis art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013.1409 ze zm.) .

Zgodnie z art. 34. Prawa budowalnego "1. Projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lub w pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane.

2. Zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych.

3. Projekt budowlany powinien zawierać:

1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich;

2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych;

3) stosownie do potrzeb:

a) z zastrzeżeniem art. 33 ust. 2 pkt 6, oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych,

b) oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych; (.....).

Z treści powyższego przepisu wynika, że oświadczenie, o którym jest mowa w w/w przepisie stanowi, stosownie do potrzeb stanu faktycznego i prawnego, element składowy projektu budowlanego przedkładanego przez inwestora/zainteresowany podmiot - właściwemu organowi architektoniczno-budowalnemu.

Z systemowej wykładni przepisów Prawa budowlanego wynika, że omawiane oświadczenie wydawane jest na wniosek zainteresowanego podmiotu/inwestora.

Przedmiotem oświadczenia jest jednostronna wypowiedź właściwego zarządcy drogi o tym, czy z punktu widzenia postanowień przepisów prawnych o drogach publicznych istnieje możliwość połączenia działki, na której planowana jest inwestycja z drogą publiczną. Inaczej mówiąc, m.in. czy z działki na której planowana jest inwestycja można – m.in. zgodnie z przepisami o drogach publicznych, w tym przede wszystkim z przepisami dotyczącymi ruchu na drogach publicznych, - włączyć się do ruchu na drogach publicznych. Składanie tego oświadczenia związane jest z obowiązkiem i zadaniem publicznym zarządcy zarządzania drogami publicznymi, o którym jest mowa m.in. w art. 20 z dnia ustawy z dnia 21 marca 1989 r. drogach publicznych (Dz. U. 2013.260).

Trzeba zarazem w tym miejscu zwrócić uwagę na treść art. 4 Prawa budowlanego zgodnie z którym " Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Biorąc od uwagę sformułowane w art. 4 Prawa budowlanego tzw. prawo zabudowy, posiadające postać publicznego prawa podmiotowego, zwanego także wolnością budowlaną należy uznać, w przekonaniu składu rozpoznającego, że oświadczenie, o którym jest mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a) i b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – stanowi oświadczenie z zakresu administracji publicznej i oświadczenie to dotyczy zarazem uprawnień wynikających dla inwestorów z przepisów prawnych. Tymi uprawnieniami jest bowiem prawo zabudowy wynikające dla inwestora z art. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z istotą publicznych prawa podmiotowych inwestor może żądać od organów architektoniczno-budowlanych wydania pozwolenia na budowę w przypadku zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W tej sytuacji omawiane oświadczenie dotyczy wskazanego publicznego prawa podmiotowego, gdyż jego negatywna wobec oczekiwań wnioskodawcy treść wywołuje ten skutek prawny, że determinuje odmowę wydania zainteresowanemu podmiotowi/inwestorowi pozwolenia na budowę.

W tym miejscu skład rozpoznający ustosunkowuje się kolejno do argumentu organu zawartego w odpowiedzi na skargę a podnoszącego, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa kierowane było do innego podmiotu niż obecnie skarżony (tj. do Gminnego Zarządu Dróg w W.), a ponadto fakt odmowy należy wiązać z pismem organu z dnia 3 czerwca 2014 r., a nie z pismem z dnia 22 września 2014 r., podtrzymującym jedynie stanowisko zawarte w pierwszym piśmie, co uzasadnia przyjęcie, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jako spóźnione, było nieskuteczne i skutkuje odrzuceniem skargi.

W tym celu trzeba zauważyć, że z treści art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1989 r. drogach publicznych (Dz. U. 2013.260) wynika, że " 1. Organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi.

2. Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8, są dla dróg:

1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;

2) wojewódzkich - zarząd województwa;

3) powiatowych - zarząd powiatu;

4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

3. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą autostrady wybudowanej na zasadach określonych w ustawie do czasu przekazania jej, w drodze porozumienia, spółce, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Spółka pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8, 17 i 20, które wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

3a. (uchylony).

4. Zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe.

5. W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.

6. (uchylony).

7. W przypadku zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym zadania zarządcy, o których mowa w art. 20 pkt 3-5, 7, 11-13 oraz 15 i 16, może wykonywać partner prywatny.

8. Drogowa spółka specjalnego przeznaczenia pełni funkcję zarządcy drogi krajowej na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia oraz umowie, o której mowa w art. 6 ust. 1 tej ustawy".

Jednocześnie w myśl art. 21 " 1. Zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca.

1a. Zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.

2. Zarządy dróg mają prawo do:

1) wstępu na grunty przyległe do pasa drogowego, jeżeli jest to niezbędne do wykonywania czynności związanych z utrzymaniem i ochroną dróg;

2) urządzania czasowego przejazdu przez grunty przyległe do pasa drogowego w razie przerwy w komunikacji na drodze;

3) ustawiania na gruntach przyległych do pasa drogowego zasłon przeciwśnieżnych.

3. Właścicielom lub użytkownikom gruntów, którzy ponieśli szkody w wyniku czynności wymienionych w ust. 2, przysługuje odszkodowanie na zasadach określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami".

Z powyższego wynika, że zarządcą dróg gminnych w Wieliczce jest Burmistrz Miasta i Gminy. Zarazem wszystkie władcze kompetencje pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, są wykonywane w imieniu zarządcy drogi, czyli w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy

W konsekwencji pismo/oświadczenie Dyrektora Gminnego Zarządu Dróg w W. stanowi oświadczenie wydane w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Dyrektor Gminnego Zarządu Dróg w W. nie stanowi bowiem organu administracyjnego, który posiada samodzielnie kompetencje przysługujące mu wprost z postanowień ustrojowego prawa administracyjnego. Podmiot ten, będąc kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej, wykonuje na podstawie upoważnienia kompetencje zarządcy drogi, czyli w kontrolowanym przypadku Burmistrza Miasta i Gminy [...].

Skład rozpoznający podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK, z którego wynika, że "Z przepisu art. 21 ust. 1 u.d.p. wyraźnie wynika, że zarządca nie przekazuje swoich obowiązków, a jedynie może te obowiązki wykonywać przy pomocy jednostki organizacyjnej zwanej zarządem. Oznacza to, że z chwilą utworzenia zarządu, zarządca nie traci przymiotu zarządcy. Jak wskazuje bowiem zd. 2 ust. 1 art. 21 u.d.p., w przypadku nieutworzenia zarządu, zadania zarządu wykonuje zarządca. Interpretacja powołanych przepisów według skarżącego prowadziłaby do sytuacji, że w przypadku utworzenia jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, nie obowiązywałyby uregulowania art. 19 u.d.p., w tym określone w ust. 4 uprawnienie zarządców dróg do przekazywania zarządzania drogami publicznymi, czy też określone w ust. 7 tego art. (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 609/12, opubl. Lex nr 1369032).

Przedstawiane i podzielane poglądy są zbieżne z kolejnymi tezami odnoszącymi się do ustawowych relacji/stosunków pomiędzy instytucją zarządcy drogi a zarządem drogi. W myśl wyroku NSA z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 609/12 "Stosownie bowiem do art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy; jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Zgodnie z art. 21 ust. 1a tej ustawy zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Z powyższego wynika, że zarząd drogi nie jest organem administracji publicznej, lecz jednostką organizacyjną powołaną do obsługi takiego organu administracji, którym zawsze pozostaje zarządca drogi. Ponadto z powołanych przepisów wynika, że jeżeli akty administracyjne są wydawane przez pracownika zarządu drogi, to też są to akty zarządcy drogi, gdyż pracownicy ci, wydając takie akty działają w imieniu zarządcy, a nie własnym, jako odrębne od zarządcy organy administracji. Wskazać zatem należy, że w przypadku utworzenia wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej, będącej zarządem drogi, załatwianie spraw z zakresu zarządu, a w szczególności wydawanie aktów administracyjnych następuje z upoważnienia zarządcy drogi, którym w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta. Zarząd drogi stanowi zaś jednostkę organizacyjną, podlegającą i znajdującą się w strukturach organu administracji jakim jest prezydent miasta i nie może być on traktowany jako odrębny organ. W niniejszej zatem sprawie Prezydent Miasta jest jednocześnie organem administracji architektoniczno - budowlanej i zarządcą drogi. Stwierdzić zatem należy, że w sytuacji, gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zarządca drogi, który ma tę decyzję uzgodnić, to jeden i ten sam organ, brak jest potrzeby dokonania uzgodnienia. Kwestie, które winien ocenić zarządca drogi ocenia samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji. Skoro w warunkach niniejszej sprawy jeden organ łączy w sobie kompetencje we wskazanym wyżej zakresie, to przyjąć należy, że niezasadne było nałożenia na inwestora obowiązku dokonania uzgodnienia z jednostką pomocniczą działającą w ramach struktur tego organu".

Z uwagi na powyższe stwierdzenia, porządkujące i definiujące charakter udziału Dyrektora Gminnego Zarządu Dróg w W. w podpisaniu w/w pisma z dnia 22 września 2014 r., które jest napisane i podpisane w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy, nawet jeżeli to nie jest uwidocznione na tym piśmie - w ocenie Sądu przedmiotowa skarga na wskazane pismo typu "oświadczenie" jest dopuszczalna, gdyż stanowi ono akt z zakresu administracji, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., objęty właściwością sądu administracyjnego. Ta sama uwaga odnosi się do pisma Dyrektora Gminnego Zarządu Dróg w W. z dnia 3 czerwca 2014 r. Akt ten bowiem, zgodnie z ustaleniami Sądu, posiada:

1) charakter władczy, będąc jednostronnym działaniem organu wykonującego administrację publiczną;

2) podjęty został w sprawie indywidualnej;

3) ma charakter publicznoprawny;

4) dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa budowlanego. Istnieje ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu, a możliwością uzyskania pozwolenia budowlanego przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym ten akt.

Skład rozpoznający nie podziela także stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, że skarżąca wystąpiła po raz drugi z takim samym wnioskiem o wydanie przedmiotowego oświadczenia po to, aby otworzyć sobie drogę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przez uruchomienie po raz drugi terminu, w którym mogła skutecznie wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa o którym jest mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 10 września 2014 r. M. K. złożyła swój kolejny wniosek o wydanie oświadczenia. W odpowiedzi na w/w wniosek, organ podał w piśmie z dnia 22 września 2014 r., znak [...], że w dalszym ciągu podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 3 czerwca 2014 r. Pismo to zostało doręczone wnioskodawczyni w dniu 25 września 2014 r. Pismem z dnia 3 października 2014 r. (data wpływu do organu), adresowanym do Gminnego Zarządu Dróg w W., M. K. wezwała do usunięcia naruszenia prawa. Z tego wynika, że 14-dniowy termin o którym jest mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. został zachowany.

Zdaniem składu rozpoznającego, argumentacja organu oparta jest na rozumowaniu zakładającym, że kontrolowane oświadczenie jest objęte zakazem res iudicata, czyli powagą rzeczy osądzonej. Tymczasem ten sposób rozumowania opiera się na analogii względem instytucji decyzji administracyjnej, która w prawie administracyjnym ma bardzo ograniczone zastosowanie i nie powinna mieć miejsca, zdaniem Sądu, jeżeli miałaby ograniczać drogę do kontroli sądu. Jednocześnie Sąd zauważa, że wnioski nie były identyczne semantycznie, choć oczywiście bardzo zbliżone.

W pierwszym wniosku z dnia 22 maja 2014 r. skarżąca pisze " (.....) wraz z określeniem wstępnych warunków na lokalizację i budowę zjazdu z drogi gminnej dz. [...] do działki nr [...]". W drugim wniosku skarżąca pisze " (.....) wraz z określeniem wstępnych warunków na lokalizację i budowę zjazdu z drogi wewnętrznej dz. [...] do działki nr [...]". Treść wniosków jest przy tym względnie sformalizowana przez Miejski Zarząd Dróg w W., który jak wynika z akt sprawy, przygotował gotowe formularze do wypełnienia przez zainteresowany podmiot składający wniosek o otrzymanie omawianego oświadczenia.

W związku z powyższym skargę uznano za dopuszczalną. Sąd ustalił także i wykazał, że skarżąca spełniła wymogi formalne związane ze złożeniem przedmiotowej skargi.

Sąd uwzględnił skargę, nie podzielił argumentów skarżącej związanych z naruszeniem konkretnych norm Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż zaskarżony akt wydany jest poza postępowaniem jurysdykcyjnym. W k.p.a. są jednak zawarte pewne wartość ogólnoadministracyjne, uniwersalne istotne dla każdego postepowania, ale ten aspekt sprawy, poza kwalifikowanym nimi brakiem uzasadnienia kwestionowanego oświadczenia i naruszeniem zasady zaufania do administracji publicznej - nie ma zastosowania.

Przechodząc w tym miejscu do kontroli materialnoprawnej przedmiotowego oświadczenia Sąd stwierdza, że w treści uchwały nr XLIII/670/2010 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 23 lipca 2010 r. w sprawie nadania nazwy ulicy zgodnie z jej § 1 – " nadaje się nazwę ulicy łączącej ul. J. M. z ul. T. K. oznaczonej w ewidencji gruntów obr. [...] miasta [...] numerem [...]: [...]".

Z treści powyższej uchwały wynika, że działka nr [...] stanowi ogólnodostępną drogę wewnętrzną w postaci ulicy łączącej ul. J. M. z ul. T. K. oznaczonej w ewidencji gruntów obr. [...] miasta [...] numerem [...]: [...].

Podjęcie tego typu uchwały przez Radę Miejską w Wieliczce oznacza, że właściciel działki tj. Gmina Wieliczka deklaruje jej funkcję użytkową w postaci drogi wewnętrznej ogólnodostępnej, inaczej mówiąc udostępnia ją ogółowi/publiczności właśnie m. innymi przez nadanie działce służącej wewnętrznym ogólnodostępnym celom komunikacyjnym nazwy, w tym wypadku [...]. Niezależnie od celu uczczenia przez Radę Miejską w Wieliczce NSZZ "Solidarność", o którym jest mowa w uzasadnieniu uchwały, nadanie nazwy w/w drodze wewnętrznej urządzonej na działce nr [...] – ma na celu jej identyfikację w ułatwieniu powszechnego, ogólnodostępnego z niej korzystania.

Droga wewnętrzna o nazwie [...] nosiła uprzednio odpowiednio nazwę ulicy P., co wynika z porównania sentencji pozwolenia na budowę wydanego na rzecz budowy Centrum Edukacyjno-Rekreacyjnego w W. z wniosku A. J. działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy. (karta 27 akt sądowych).

Zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych: " 1. Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

1a. Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

2. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.

3. Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.

4. Oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń, należy do zarządcy drogi publicznej".

W tym miejscu należy wyjaśnić, że drogi wewnętrzne różni też od dróg publicznych ich status własnościowy. Z art. 2a oraz art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że w odróżnieniu od dróg publicznych, właścicielem drogi wewnętrznej nie musi być podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego). W kontrolowanym przypadku właścicielem drogi wewnętrznej jest Gmina. Oprócz statusu własnościowego istotne jest, że zarządzanie drogami wewnętrznymi należy do zarządcy terenu, na którym taka droga jest zlokalizowana, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Istotne jest też, że na niektórych drogach wewnętrznych ruch pojazdów jest regulowany ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.). Ustawa ta reguluje bowiem m.in. zasady ruchu w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu (art. 1 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy), zaś strefa ruchu musi obejmować co najmniej jedną drogę wewnętrzną (art. 2 pkt 16a powołanej ustawy), a strefa zamieszkania może obejmować inne drogi niż publiczne, a więc także drogi wewnętrzne (art. 2 pkt 16 oraz art. 10 pkt 7 powołanej ustawy). Jak wynika z art. 10 ust. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotów zarządzających tymi drogami i podmioty te, ustalając organizację ruchu na tych drogach stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy Prawo o ruchu drogowym i jej przepisów wykonawczych (art. 10 ust. 10a powołanej ustawy).

Z tej - z konieczności uproszczonej - analizy przepisów dotyczących dróg wewnętrznych wynika, że drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie dostępności. Mogą być drogi wewnętrzne, należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Jednakże może być też tak, że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak jak drogi publiczne. Będzie tak w szczególności w przypadku, gdy te drogi wewnętrzne będą objęte strefą ruchu lub strefą zamieszkania.

Charakter prawny drogi wewnętrznej, a zatem jej dostępność, może też zależeć od tego, kto jest jej zarządcą albo właścicielem. Przede wszystkim należy zauważyć, że podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) nie może w sposób całkowicie dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej. W szczególności za sprzeczne z prawem należałoby uznać udostępnianie przez podmiot publicznoprawny drogi wewnętrznej tylko niektórym podmiotom, wybranym przy pomocy nieznanego kryterium lub kryterium znanego, ale którego nie można by uznać za sprawiedliwie lub uzasadnione koniecznością ochrony wartości, godnych ochrony. Takie działanie w przypadku dróg wewnętrznych zarządzanych przez podmioty publicznoprawne lub stanowiących własność takich podmiotów uznać należałoby za nierówne traktowanie przez władze publiczne, a więc sprzeczne z zasadą równości wysłowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.(por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt IISA/Gd 149/12).

Z tego też względu, zdaniem Sądu, - na tle celu i funkcji treści art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego - nie jest prawidłowa teza zawarta w oświadczeniu Dyrektora Gminnego Zarządu Dróg z dnia 3 czerwca 2014 r. - w następującym brzmieniu "Gminny Zarząd Dróg w W. jako zarządzający drogami na terenie miasta i gminy Wieliczka uprzejmie informuje, że złożony przez Panią wniosek w sprawie wydania oświadczenia o możliwości przyłączenia działki nr [...] położonej w W. obręb [...] do drogi nie może zostać pozytywnie rozpatrzony ponieważ działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej".

Po pierwsze, zgodnie z obowiązującym stanem prawnym Gminny Zarząd Dróg w W. jako gminna jednostka organizacyjna, wykonuje ustawowe obwiązki zarządcze zarządcy dróg, którym jest Burmistrz Miasta.

Po drugie, z zacytowanego oświadczenia nie wynika do jakiej drogi ma mieć miejsce przyłączenie działki nr [...]. Organ tego nie określa. Oświadczenie ma charakter ogólnikowy w porównaniu z treścią wniosku. Nie jest precyzyjne, nie koresponduje konkretnie z jego treścią. Jego sformułowanie narusza zatem zawartą w art. 7 Konstytucji RP zasadę praworządności oraz materialnoprawny wzorzec tego oświadczenia zawarty w art. art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w stopniu mającym znaczenie dla rozpatrzenia sprawy.

Po trzecie, ustawowym celem wydania omawianego oświadczenia jest wypowiedź o możliwości komunikacyjnego przyłączenia działki skarżącej, na której ma być realizowana inwestycja do drogi publicznej. W typowych przypadkach chodzi o określenie warunków lokalizacji zjazdu z terenu inwestycji na drogę publiczna /np. gminną. W kontrolowanym przypadku chodzi o konstatacje, czy istnieje dostęp z drogi wewnętrznej ogólnodostępnej stanowiącej własność gminy Wieliczka na drogę gminną zgodny z przepisami o drogach publicznych, z uwagi na fakt, że przez dostęp w postaci bezpośredniego sąsiedztwa z drogą wewnętrzną należącą do gminy [...] o nazwie "[...]" ogólnodostępną, urządzoną na działce nr [...] skarżąca ma dostęp do drogi gminnej tj. ul. J..

Z uwagi na stypizowany, sformalizowany formularz wniosku skarżąca zawarła w nim także wniosek o określenie warunków na lokalizację i budowę zjazdu z drogi wewnętrznej nr [...] do swojej działki [...]. Budowany zjazd będzie wykorzystany - jak pisze skarżąca- jako zjazd indywidualny do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ta część wniosku dotyczy, jak wynika z jego analizy, wniosku o zgodę na zjazd z drogi wewnętrznej ogólnodostępnej jak wyżej na działkę, do której skarżąca posiada tytuł prawny.

Organ nie uporządkował merytorycznie treści wniosku skarżącej. Ustosunkował się ogólnie do całości zawartych w nim elementów.

W tym omawianym fragmencie wniosku, żądanie skarżącej dotyczyło lokalizacji zjazdu na drogę, która posiada status drogi wewnętrznej ogólnodostępnej, której właścicielem jest Gmina. Zgodnie z ustawą o drogach publicznych, drogi wewnętrzne nie mieszczą się wśród kategorii dróg publicznych (art. 2 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis ten odnosi się jednak wyłącznie do dróg, które posiadają status dróg publicznych. W takiej jedynie sytuacji zezwolenie wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej, od której niezadowolony inwestor może złożyć odwołanie a następnie skargę do sądu administracyjnego. Wydania decyzji administracyjnej nie wymaga natomiast lokalizacja zjazdu z drogi wewnętrznej. Zjazdy z dróg wewnętrznych podlegają tylko uzgodnieniu z właścicielem drogi. Uzgodnienie takie nie jest władczym rozstrzygnięciem i nie wymaga formy aktu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Wynika stąd, że to zarządca lub właściciel drogi wewnętrznej wyraża zgodę na zlokalizowanie zjazdu, w jego też kompetencji leży uzgodnienie projektu tego zjazdu. Zjazdy z dróg wewnętrznych i prywatnych podlegają cywilnoprawnemu uzgodnieniu z właścicielem drogi. Sąd zauważa, że to uzgodnienie cywilnoprawne posiada jednak pewien wymiar publicznoprawny, gdyż dotyczy mienia gminy, które jest z definicji mieniem publicznym. W związku z tym, Sąd kierunkowo wypowiada się jedynie o tym publiczno-prawnym wymiarze tego oświadczenia.

Na ten fragment wniosku organ nie odpowiedział wprost w oświadczeniu. Jak to już było sygnalizowane, zgoda na przedmiotowy zjazd znajduje się wprost poza hipotezą art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) prawa budowlanego i pełną kontrolą Sądu. Funkcjonalnie, w kontrolowanym przypadku, ta zgoda jest jednak związana z treścią wnioskowanego oświadczenia i organ powinien to odpowiednio opisać i odpowiednio się do tego ustosunkować, w tym w zgodzie z zasadami publicznoprawnymi dotyczącymi gospodarowaniem majątkiem publicznym, typu droga wewnętrzna ogólniedostępna.

Odmowa organu, o której jest mowa w piśmie z dnia 3 czerwca 2014 r. ma charakter arbitralny, ogólny, zgeneralizowany - w odniesieniu do całości wniosku, który nie został przez organ przeanalizowany. Wbrew wymogom konstytucyjnej zasady praworządności kontrolowane oświadczenie nie posiada uzasadnienia prawnego ani faktycznego. Oświadczenie Zarządcy Drogi we wnioskowanym zakresie mieszczącym się w hipotezie art. 34 ust. 3 lit. b) powinno uwzględniać systemową wykładnię prawa o drogach publicznych i prawny charakter majątku publicznego/gminnego, przy pomocy którego gmina realizuje zadania publiczne, w tym zadania gminy, o których jest mowa w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym: " 1. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy:

1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej;

2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego".

Droga wewnętrzna ogólnodostępna gminna stanowi kwalifikowaną prawnie drogę wewnętrzną. Z uwagi na swój charakter zaczyna służyć ogółowi, zbiorowości lokalnej, staje się wyrazem realizacji zadań własnych gminy o charakterze fakultatywnym (art. 7 ust. 2 u.s.g.).

Prywatnoprawne władztwo gminy nad rzeczą jest ograniczone przez publicznoprawny wymiar obowiązków gminy w imię realizacji, których została ona wyposażona w majątek gminny. W konsekwencji normy prawa publicznego ograniczają prawo własności gminy i jego treść wynikającą z prawa prywatnego. Skoro ogólnie dostępna droga wewnętrzna "[...]" należąca do Gminy służy jako dojazd do drogi gminnej innym podmiotom prawa - nie ma powodu, dla którego skarżąca w świetle prawa nie miałaby z tej drogi przylegającej bezpośrednio do jej nieruchomości korzystać. Organ powinien zatem rozważyć, czy formułowanie ogólnych, generalnych oświadczeń na bazie art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego - zamykających w sferze prawa, skarżącej drogę do korzystania z ogólnodostępnej drogi wewnętrznej należącej do Gminy, prowadzącej do drogi gminnej, tj. ul. M. - nie stanowi działania wskazującego na naruszenie zasady równości wobec prawa.

Rozważania Sądu są czynione, poza zakresem zgody gminy na budowę wnioskowanego zjazdu. Ta zgoda nie mieści się wprost w hipotezie art.34 ust. 3 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego. Niezależnie od tego Sąd jest zdania, że bez wnioskowanego zjazdu, działka skarżącej ma dostęp do drogi publicznej przez fakt bezpośredniego sąsiedztwa z drogą gminną typu ogólnodostępna droga wewnętrzna, stanowiąca własność Gminy.

Sąd nadto zauważa, że w kontrolowanej sprawie organ w żaden sposób się nie wypowiada się o relacjach wnioskowanego połączenia komunikacyjnego z zasadami bezpieczeństwa ruchu na drodze i o powodach, które z tego właśnie względu czyniłyby złożenie oświadczenia niemożliwym.

Kwestionowane przez Skarżącą ogólnikowe pismo/oświadczenie organu z dnia 10 września 2014 r. podtrzymuje ogólnikowe, wyżej opisane stanowisko organu zawarte w piśmie z dnia 3 czerwca 2014 r.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku , działając na podstawie art. 146 § 1 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O kosztach Sąd rozstrzygnął jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie art. 205 P.p.s.a. zasądzono zwrot kosztów obejmujący wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika ustalone w wysokości określonej w § 14 ust. 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 490) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.