Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 562/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 Art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
article: § 3 ust. 4  i ust. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 364
law: Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: § 16
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Jacek Boratyn /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2022 r. spraw ze skarg A.O. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 29 czerwca 2022 r. - nr 9009-2022-000554 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok, - nr 9009-2022-000555 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2020 rok, - nr 9009-2022-000556 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych PROW na 2020 r. 1) uchyla zaskarżone decyzje, 2) zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie na rzecz skarżącego A.O. kwotę 2 091 (dwa tysiące dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie, po rozpatrzeniu odwołań A. O. – zwanego dalej skarżącym lub wnioskodawcą, wydał następujące rozstrzygnięcia:

1) decyzją z [...] czerwca 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Agencja dalej zwana także ARMiR) w R. z [...] lutego 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności redystrybucyjnej) na 2020 r.,

2) decyzją z [...] czerwca 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z [...] lutego 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2020 r.,

3) decyzją z [...] czerwca 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z [...] lutego 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania spółce płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020, na 2020 r.

W stanach faktycznych przedmiotowych spraw skarżący wystąpił o przyznanie mu płatności do działek rolnych o pow. 295,22 ha, w przypadku płatności bezpośrednich, 16 i 272,44 ha w przypadku płatności ONW a 253,85 ha w przypadku płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.

W trakcie prowadzonych w tym przedmiocie postępowań administracyjnych organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy o złożenie wyjaśnień, w związku z podejrzeniami odnośnie stworzenia przez niego sztucznych warunków, w celu uzyskania płatności w wyższej wysokości.

Ustosunkowując się do kierowanych do siebie wezwań skarżący wyjaśnił, że samodzielnie prowadzi odrębne gospodarstwo rolne i nim zarządza. Posiada też własny sprzęt rolniczy (kosiarki dyskowe, przyczepę do transportu biomasy, ładowarkę do siana). Do swojego pisma skarżący dołączył rejestr zabiegów agrotechnicznych, umowy dzierżawy nieruchomości rolnych, a także faktury za wykonanie zabiegów agrotechnicznych i zakup nawozów, przekierowane do odbioru i zapłaty na Gospodarstwo R. w S. sp. z o.o. Oprócz tego skarżący przedłożył faktury sprzedaży płodów rolnych.

Rozstrzygające przedmiotowe sprawy organy ustaliły, opierając się między innymi na oświadczeniach skarżącego i przedłożonych przez niego umowach, że prowadzi on działalność rolniczą na gruntach własnych oraz dzierżawionych. I tak dzierżawi on: od A. O. 16 ha i 3,30 ha, od M. O. 19,67 i 43 ha, a od spółki E. sp. z o.o. 2,5 ha (spośród zgłoszonych przez skarżącego do płatności bezpośrednich gruntów o areale 295,22 ha, 213,28 ha stanowi jego własność, natomiast 81,94 ha jest dzierżawionych od A. O., M. O. i spółki E.).

Odnosząc się do wezwania organu I instancji o przedłożenie wypisów z rejestru gruntów działek stanowiących jego własność skarżący odmówił uczynienia tego, w odniesieniu do działek, które nie zostały objęte jego wnioskami.

Organy w ramach poczynionych ustaleń stwierdziły, że skarżący jest wspólnikiem spółek C. sp. z o.o. oraz N. E. sp. z o.o., które są powiązane z innymi osobami i spółkami prowadzącymi działalność w zakresie uprawy zbóż, roślin strączkowych i oleistych.

W oparciu o tę okoliczność organy doszły do przekonania, że skarżący jest powiązany osobowo i kapitałowo ze spółkami, zarządzanymi przez te same osoby, tworzące jedno gospodarstwo. Chodzi tu o: A. O., W. O., M. O., J. O., M. sp. z o.o., N. E. sp. z o.o. oraz E. O. sp. z o.o.

W tym kontekście zauważono również, że A. O. samodzielnie ubiega się o przyznanie jej płatności, deklarując także dzierżawione grunty, jednocześnie wydzierżawiając grunty innym podmiotom powiązanym, w tym skarżącemu. W 2020 r. wystąpiła ona o przyznane jej płatności bezpośrednich do pow. 336,42 ha, płatności ONW do areału 303,55 ha, a także płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, do areałów wynoszących 283,17 ha i 38,10 ha.

A. O. zgłosiła do płatności (bezpośrednich) działki o łącznej pow. 336,42 ha, z czego 132,17 ha stanowi jej własność, a reszta jest przez nią dzierżawiona. Jednocześnie działki rolne o pow. 418,70 ha, należące do skarżącej, zostały zgłoszone do dopłat przez inne podmioty.

Grunty należące do A. O., do płatności zgłaszali: Gospodarstwo R. w S. sp. z o.o., A. O., J. O., B. sp. z o.o., M. sp. z o.o., N. E. sp. z o.o., E. O. sp. z o.o.

O płatności w 2020 r. ubiegali się także W. O. i M. O. Obaj zgłosili do płatności zarówno własne działki, jak i dzierżawione (te stanowiły większość), przy czym sami dzierżawili działki innym osobom. W. O. zgłosił do płatności działki ponad 260 ha, czego większość dzierżawił od innych osób – A. O. i M. O.

M. O. również zgłaszał do płatności główne działki dzierżawione, a własne grunty o znacznym areale, wydzierżawił innym osobom.

Organy zauważyły, że należące do skarżącego grunty o pow. 102,10 ha zostały zgłoszone do płatności przez inne podmioty. Wśród nich znaleźli się: W. O., J. O., E. O. sp. z o.o. Są to osoby, za wyjątkiem spółki, spokrewnione ze skarżącym, względnie spowinowacone lub pozostające z nim w stosunku służbowym. W tym przypadku Kierownik Biura Powiatowego ARMiR zauważył, że takie elementy jak: struktura i powiązania organizacyjne oraz struktura osobowa mogą świadczyć, że wszystkie podmioty zostały stworzone w jednym celu, jakim było uzyskanie wyższych kwot płatności.

Zdaniem organów, w okolicznościach przedmiotowych spraw mamy do czynienia z jednym gospodarstwem, sztucznie podzielonym pomiędzy powiązane ze sobą osoby i spółki, w celu uzyskania wyższych dopłat. W efekcie więc przeniesienie posiadania analizowanych działek ma charakter pozorny i służy pozornemu wydzieleniu gruntów.

Powiązania organizacyjne i struktura poszczególnych podmiotów, w szczególności osobowa, w której te same osoby występują w imieniu różnych podmiotów świadczą o tym, że zostały one wykreowane w sposób sztuczny, celem uzyskania środków, tytułem płatności, z pominięciem ograniczeń co do powierzchni i degresywnych stawek płatności.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że do dokonania oceny w zakresie tego czy doszło do stworzenia sztucznych warunków, konieczna jest ocena działania na etapie tworzenia poszczególnych podmiotów. Nie ogranicza się to jednak do samego beneficjenta. W przeciwnym bowiem razie nie byłoby możliwe uwzględnienie w całości wszystkich okoliczności sprawy, w kontekście obiektywnego i subiektywnego elementu zjawiska polegającego na stworzeniu sztucznych warunków.

Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARMiR w R. stwierdził, że: A. O., M. O. i A. O. widnieją w zarządach spółek: M., N. E., E., E., B. i Gospodarstwa R. w S., które to podmioty występują o przyznanie im płatności do gruntów, stanowiących własność: A. O., M. O. oraz A. O.. Głównym udziałowcem i prezesem zarządu wskazanych wyżej spółek z o.o. także A. O., M. O. i A. O.

Głównym wykonawcą usług koszenia i zbierania siana nie tylko dla skarżącego, ale także pozostałych osób było Gospodarstwo R. w S. sp. z o.o., której wiceprezesem jest skarżący, a prezesem i właścicielem M. O. To zdaniem organu II instancji potwierdza tezę o sztucznym kreowaniu działalności i celowość układania relacji pomiędzy podmiotami powiązanymi.

Zdaniem Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARMiR zamysłem wszystkich wymienionych w decyzji osób był sztuczny podział gospodarstwa rolnego, celem obejścia limitów płatności oraz zasad degresywności. W istocie zaś działki były swobodnie przekazywane, a samo przekazywanie miało pozorny charakter. Przykładowo jedna z działek, oznaczona nr 146 uwzględniona we wnioskach skarżącego, w poprzednich latach była zgłasza przez inną osobę powiązaną ze skarżącym, w opisany wyżej sposób.

W zaskarżonych decyzjach przestawiono też zestawienie, obrazujące jak władztwo nad konkretnymi działkami było przenoszone pomiędzy poszczególnymi osobami, na przestrzeni lat 2004-2020. W tym zestawieniu przewijają się nazwiska: skarżącego, W. O., J. O., a także nazwy spółek z o.o.: E., E. O., N. E.

Według organu II instancji skarżący celowo dokonał zmniejszenia areału swojego gospodarstwa, poprzez wydzierżawienie gruntów osobom z nim spokrewnionym lub spowinowaconym, a także zarządzanym przez niego spółkom. To pozwoliło jemu, ale również A. O. i M. O. na uzyskanie wyższych kwot płatności, niż możliwe byłoby to w przypadku złożenia pojedynczego wniosku do całego "poszczególnego gospodarstwa", do którego osiągnięto już pułap, jeżeli chodzi o zastosowanie degresywności na poziomie gospodarstwa.

W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji organ odwoławczy nazwał zawierane między innymi przez skarżącego umowy dzierżawy umowami fikcyjnymi, w efekcie których wydzierżawiający uzyskują czynsz, pochodzący z uzyskanych przez rzekomego dzierżawcę dopłat.

W sprawie nastąpiło więc sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co jest sprzeczne z art. 4 ust. 3 art. 4 ust. 3 Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1, zwanym dalej rozporządzeniem nr 2988/95).

Art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem 1306/2013) stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

W tym celu zastosowanie ma właśnie rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. W przypadkach naruszenia sektorowego prawodawstwa rolnego, gdy na mocy unijnych aktów prawnych nie zostały ustanowione szczegółowe przepisy dotyczące kar administracyjnych, państwa członkowskie powinny nakładać kary krajowe, które powinny być skuteczne, odstraszające i proporcjonalne.

W myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Zdaniem organu II instancji umowy dzierżawy gruntów zawarte przez skarżącego miały w istocie fikcyjny charakter, a przy tym stanowiły wynik skoordynowanych działań skarżącego oraz A. O. i M. O.

W kwestii pojęcia sztucznych warunków, które nie ma legalnej definicji, odwołując się do orzecznictwa TSUE organy stwierdziły, iż do ich zaistnienia koniecznym jest wykazanie elementu obiektywnego i subiektywnego. Ten pierwszy przejawia się w stwierdzeniu obiektywnych okoliczności, w których, przy spełnieniu formalnych wymogów uzyskania płatności, cel tego rodzaju uregulowań nie zostanie osiągnięty. Subiektywny zaś sprowadza się do wystąpienia woli uzyskania korzyści, przez sztuczne stworzenie ku temu przesłanek.

Dla zaistnienia obu tych elementów sztuczności konieczna jest również ocena działania na etapie tworzenia wykorzystujących ją podmiotów, a także podmiotów z nimi powiązanych.

Zdaniem organów w przypadku skarżącego zmaterializowały się zarówno obiektywne, jak i subiektywne przesłanki sztucznego działania, nakierowanego na ominięcie ograniczeń obszarowych w odniesieniu do płatności, jak również degresywnych ich stawek. Wykazano bowiem jego powiązania z osobami wydzierżawiającymi mu działki rolne.

W ocenie organów, chociaż skarżący formalnie spełnił warunki kwalifikujące do otrzymania płatności, to podjęte przez niego czynności, oceniane łącznie z okolicznościami związanymi z ubieganiem się o płatności przez pozostałe, powiązane z nim osoby, miały w istocie pozorny charakter. Celem bowiem wyodrębnienia deklaracji skarżącego było pozyskanie większej kwoty płatności przez osoby, które w rzeczywistości dysponowały gruntami.

Ograniczenia wysokości płatności, do ominięcia których skarżący dążył, wynikały, w zakresie płatności bezpośrednich, z zastosowania współczynnika korygującego, o którym mowa w art. 8 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608 z późn. zm.), obejmującego płatności ponad kwotę 2 000 euro (po przekroczeniu tej wartości wysokość sumy płatności zmniejsza się o wartość współczynnika korygującego, wynoszącego 2,906192 % - zgodnie z art. 6 ust. 2 lit. c Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, str. 69 z późn. zm.), a także ustawowego limitu płatności dodatkowej, ustanowionego na poziomie 27 ha.

Ograniczenia w zakresie płatności ONW wynikały zaś z § 3 ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364 z późn. zm.). W myśl tych przepisów płatność ONW jest przyznawana w wysokości 100 % stawki podstawowej, do pow. 25 ha, 50 % stawki podstawowej, w odniesieniu do powierzchni od 25 do 50 ha, a 25 % stawki podstawowej za pow. od 50 do 75 ha. W przypadku rolników realizujących pięcioletnie zobowiązanie płatność ONW przyznawana jest w wysokości 100 % stawki podstawowej, za pow. do 50 ha, 50 % stawki podstawowej za pow. od 50 do 100 ha i 25 % stawki podstawowej za pow. od 100 do 300 ha.

W odniesieniu do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, zgodnie z § 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415 z późn. zm.), stawki płatności ulegają degresywnemu zmniejszeniu i wynoszą 100 % stawki podstawowej za pow., od 0,1 do 50 ha, 75 % stawki podstawowej, za pow. od 50 do 100 ha i 60 % stawki podstawowej za pow. powyżej 100 ha.

Według organów rozstrzygających przedmiotową sprawę, formalne rozdzielanie gruntów rolnych, pomiędzy powiązane osoby i spółki, pozwoliłoby uzyskać przez wszystkie te podmioty łączną kwotę płatności, która byłaby wyższa od tej, jaką uzyskano by bez podejmowania tego rodzaju zabiegów.

W ocenie organów rozstrzygających przedmiotowe sprawy, w ich stanach faktycznych doszło do skoordynowanego działania, mającego na celu maksymalizację globalnych sum wsparcia ze wszystkich tytułów przewidzianych w ramach obu filarów polityki rolnej. W tej sytuacji przyznanie skarżącemu wnioskowanych przez niego płatności byłoby sprzeczne z celami wsparcia, które te płatności muszą realizować.

Wnosząc skargi na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARMiR skarżący wystąpił o ich uchylenie, uchylenie poprzedzających je decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. Ewentualnie, w razie nieuwzględnienia żądania jego skargi, zwrócił się do Sądu o uchylenie zaskarżonych decyzji Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucił naruszenie:

1. art. 5, art. 6, art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2114, zwanej dalej ustawa o płatnościach bezpośrednich) w zw. z rozporządzeniem 1306/2013, w zw. z art. 18 ust. 6 akapit 2 i 3 rozporządzenia 640/2014, poprzez ich błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, a tym samym uznanie, że jego działanie miało na celu stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania wsparcia, podczas gdy cały czas w pełni realizował on swoje uprawnienia, jako rolnik, w zakresie ubiegania się o płatności,

2. art. 26 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r., poz. 182, ze zm., zwanej dalej ustawa o wspieraniu) w zw. z art. 27 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, w zw. z § 2 oraz § 3 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 364 z późn. zm.), w zw. z rozporządzeniem 1306/2013, w zw. z art. 18 ust. 6 akapit 2 i 3 rozporządzenia 640/2014, poprzez błędne uznanie, że stworzył on sztuczne warunki, w celu uzyskania płatności, podczas gdy jedynie w pełni realizował on swoje uprawnienia rolnika, w odniesieniu do płatności,

3. art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania jej płatności, podczas gdy nie stworzył on sztucznych warunków do uzyskania płatności, pozostających w sprzeczności z celami systemów wsparcia bezpośredniego,

4. art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 (zarzut alternatywny) poprzez stwierdzenie, w razie przyjęcia zaistnienia sztucznych warunków, że przepis ten może stanowić podstawę do pozbawienia spółki całości płatności, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w ten sposób, że może on uzasadniać jedynie zmniejszenie płatności i przyznanie ich w takiej wielkości, w jakiej spółka by je uzyskała, nie tworząc sztucznych warunków.

5. art. 138 § 1 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji,

6. art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 7 i w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego i niedokonanie jego wyczerpującego rozpatrzenia, a więc zlekceważenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony, w związku z przyjęciem stworzenia przez niego sztucznych warunków,

7. art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, a w efekcie przyjęcie stworzenia przez niego sztucznych warunków, w celu uzyskania wsparcia,

8. art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu w zw. z art. 7 i w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego i niedokonanie jego wyczerpującego rozpatrzenia, a więc zlekceważenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony, w związku z przyjęciem stworzenia przez niego sztucznych warunków,

9. art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, a w efekcie przyjęcie stworzenia przez niego sztucznych warunków, w celu uzyskania wsparcia,

10. art. 107 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 9 i art. 10 K.p.a. poprzez niepodanie w uzasadnienia prawnych i faktycznych podstaw wydania decyzji.

W uzasadnieniach swoich skarg skarżący podkreślił, że stanowisko organów w niniejszych sprawach jest kuriozalne, gdyż zasada degresji ma znaczenie jedynie w odniesieniu do gospodarstw o areale do 50 ha. Tylko one uzyskują pełne dopłaty, natomiast on ma gospodarstwo, którego areał przekracza 253 ha, tak więc degresja obejmuje i tak jego gospodarstwo.

Skarżący podkreślił także, że organ w żadnym miejscu nie wyliczył kwoty korzyści, jaką miał odnieść na skutek stworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności.

Wnioskodawca zaprzeczył tworzeniu przez siebie sztucznych warunków płatności, co zarzuca mu organ, a tym zakresie zauważył, że we wszystkich trzech postępowaniach organy nie zadały sobie trudu przesłuchania go. Podkreślił przy tym, że organy nie przedstawiły dowodów na to, że jego działanie było przejawem aktywności nakierowanej na uzyskanie płatności. Podobnie nie wykazały, iż jego zamierzeniem było uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemów wsparcia, a w tej sytuacji nie było jakichkolwiek podstaw do wydania zaskarżonych decyzji.

Skarżący zaznaczył, że od wielu lat prowadzi gospodarstwo rolne, posiada sprzęt rolniczy. Spełnił też przesłanki uzyskania płatności. Okolicznością przeczącą samodzielności jego gospodarstwa rolnego nie może być natomiast fakt zakupu usług agrotechnicznych od podmiotów zewnętrznych. W stanach faktycznych spraw brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że tworzył on pozorne koszty działalności.

Za irracjonalne uznał skarżący stanowisko organów w zakresie tego, że organy, poprzez koncepcję tworzenia sztucznych warunków, zaprzeczają prawu właściciela do swobodnego dysponowania przedmiotem swojej własności.

Jako argument przemawiający za koniecznością uznania za niezasadne stanowiska organów skarżący wskazał fakt prawomocnego umorzenia postępowania karnego, dotyczącego zarzutu tworzenia, między innymi przez niego, sztucznych warunków uzyskania płatności. W tym aspekcie wskazał na postanowienie Sądu Okręgowego w R. z 2 czerwca 2022 r., sygn. [...].

Końcowo skarżący zwrócił się do Sądu o rozważenie tego, o jakie to rzekomo wielkie gospodarstwo rolne i do kogo należące, miało chodzić organom.

Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARMiR, w odpowiedziach na skargi, wniósł o ich oddalenie, z uwagi na niezasadność podniesionych w nich zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Spór pomiędzy skarżącym, a Dyrektorem Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARMIR koncentruje się w zasadzie wokół jednej, podstawowej na gruncie przedmiotowych spraw kwestii, jaką jest udział skarżącego w stworzeniu sztucznych warunków, mających na celu maksymalizację uzyskanych płatności przez uczestniczące w tym mechanizmie osoby, obejmującym także nią samą.

Zdaniem organów rozstrzygających niniejsze sprawy, w ich stanach faktycznych mamy do czynienia ze spełnieniem obiektywnej i subiektywnej przesłanki warunkującej przyjęcie zaistnienia sztucznych warunków. Ta pierwsza sprowadza się do stworzenia mechanizmu, który obiektywnie rzecz biorąc do uzyskania korzyści (w sposób sprzeczny z założonymi celami płatności) prowadzi, polegającego na odpowiednim rozdysponowaniu (rozproszeniu) gruntów, poprzez zawarcie, w istocie "fikcyjnych" umów dzierżawy, w warunkach istniejących powiązań osobowych pomiędzy wspólnikami tychże spółek i osobami zasiadającymi w ich zarządach. Druga natomiast oznacza wolę osiągnięcia tego rodzaju korzyści, po stronie podmiotów uczestniczących w tym mechanizmie, której stwierdzenie musi być odpowiednio wykazane.

Stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności, godzące w cele prawodawstwa regulującego przyznawanie tychże płatności, jest działaniem określanym przez unijnego prawodawcę (pkt 39 preambuły rozporządzania 1306/2013) mianem nieprawidłowości, którym państwa członkowskie są zobligowane zapobiegać, wykrywać je, a następnie zwalczać, korzystając z możliwości przewidzianych w rozporządzeniu 2988/95.

W tych ramach normodawca unijny przewiduje, że przypadki naruszenia sektorowego prawodawstwa rolnego winny się spotkać z reakcję w postaci kar administracyjnych, a gdyby takowe nie zostały przewidziane w regulacjach unijnych, państwa członkowskie winny stosować odpowiednie kary krajowe, odpowiednio skuteczne, odstraszające i proporcjonalne.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt f rozporządzenia 1306/2013 sektorowe prawodawstwo rolne" oznacza wszelkie mające zastosowanie akty przyjęte w ramach WPR na podstawie art. 43 TFUE, a także, w stosownych przypadkach, wszelkie akty delegowane lub wykonawcze przyjęte na podstawie takich aktów, oraz część drugą rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 w zakresie, w jakim ma ona zastosowanie do EFRROW;

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 13 września 2022 r., sygn. I GSK 2852/18 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl) stworzenie sztucznych warunków zmierzających do uzyskania płatności w sposób sprzeczny z jej celami WPR, zostało ujęte w ramach klauzuli generalnej, pozwalającej organom na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejściu prawa przez podmioty ubiegające się o płatności, wbrew intencjom prawodawcy unijnego, w zakresie celów przedmiotowych płatności.

W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce (jest ustalane) wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym - jak wskazano wyżej - jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie.

Przytoczone argumenty zostały oparte przede wszystkim na wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku TSUE z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12. W motywach tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami. Ponadto dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wskazał, że sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Co prawda wskazany wyrok TSUE odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma pełne zastosowanie w realiach faktycznych rozpoznawanej sprawy.

Jak wynika z powyższego stworzenie sztucznych warunków, w obu jej aspektach, tj. obiektywnym i subiektywnym, rozpatrywane winno być w kierunku stwierdzenia podjętych przez grupę podmiotów, powiązanych w różny sposób, pewnych, intencjonalnych i skoordynowanych działań, prowadzących do osiągnięcia przez nie korzyści sprzecznych z celami sektorowego prawodawstwa rolnego, wśród których szczególne miejsce zajmuje wspieranie konkurencyjności. W tę zasadę godzi zaś unikanie ograniczeń kwotowych i obszarowych poszczególnych płatności, poprzez stworzenie warunków tylko temu służących oraz umożliwiających osiągnięcie tego rodzaju efektu.

Tak więc, z uwagi na posłużenie się przez prawodawcę unijnego, w odniesieniu do tworzenia sztucznych warunków klauzulą generalną, a także ze względu na istotę przedmiotowego mechanizmu, opartego co najmniej o współdziałanie i koordynacje działań przez różne osoby, przedmiotowego mechanizmu stworzenia sztucznych warunków, nie można rozpatrywać jedynie w odniesieniu do konkretnego rolnika, którego wniosek w danej sprawie jest procedowany, w oderwaniu od kontekstu dotyczącego jego funkcjonowania w ramach stwierdzonych powiązań, ale należy mieć na względzie całokształt okoliczności, w które wpisuje się jego działanie, zarówno z punktu widzenia podejmowania czynności, jak również dystrybuowania korzyści. Nie oznacza to jednak, że jego bezpośredni udział, zarówno w ukształtowaniu odpowiedniej struktury jak i partycypowania w korzyściach, może być marginalizowany, z punktu widzenia sposobu funkcjonowania i właściwości całości mechanizmu. Tego rodzaju okoliczności, związane wprost z wnioskodawcą, musza być w tym wypadku jednoznacznie stwierdzone i przeanalizowane, jako że choć analizie poddawany jest cały mechanizm, to jednak w ramach konkretnej sprawy przedmiotem rozstrzygnięcia jest wniosek konkretnego producenta o przyznanie mu płatności.

Bezpośrednim narzędziem służącym zwalczaniu nieprawidłowości - praktyk przybierających postać stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności, jest kompetencja organów wynikająca z art. 60 rozporządzenia 1306/2013, który stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

W zakresie stosowanych sankcji wobec uczestników sztucznego mechanizmu, prawodawca unijny (w pkt 39 preambuły rozporządzenia 1306/2013) odsyła do rozporządzenia 2988/95, które w art. 4 ust. 3 stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Zacytowany wyżej przepis rozporządzenia 2988/95 również mówi o nieprzyznaniu lub wycofaniu korzyści, będącej efektem działań nakierowanych na ich pozyskanie, w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego.

Konsekwencją stwierdzenia wystąpienia sztucznego mechanizmu jest sankcja w postaci pozbawienia, jak to określa art. 60 rozporządzenia 1306/2013, jakichkolwiek korzyści płynących z sektorowego prawodawstwa rolnego i choć środek ten nie nosi cech kary administracyjnej (art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2988/95), to jego sankcjonujący charakter, w odniesieniu do sprecyzowanych w nim okoliczności, nie może budzić wątpliwości.

Tak więc stworzenie sztucznych warunków uzyskania płatności opiera się co najmniej na koordynacji działań podjętych przez wyraźnie zdefiniowaną grupę podmiotów (może ona obejmować zarówno osoby fizyczne, jak i prawne, w szczególności spółki prawa handlowego) w efekcie których dochodzi do uzyskania niewątpliwych korzyści przez osoby współdziałające w tym zakresie, a przy tym, ich działania musza zostać nakierowane na pozyskanie tego rodzaju korzyści.

Dążąc do zastosowania rozwiązań prawnych służących przeciwdziałaniu uzyskania nieuprawnionych korzyści przez podmioty omijające ograniczenia w płatnościach, właściwy do tego organ jest zobligowany do ustalenia wszystkich przesłanek mechanizmu sztuczności, obejmujących zarówno istniejące pomiędzy jego uczestnikami powiązania, sposób ich działania w przedmiotowym zakresie (tzw. modus operandi), a także wynikających z tego korzyści. Obowiązek ten jednoznacznie obciąża organ, który nie może domagać się od poszczególnych producentów rolnych wykazania (udowodnienia) niebrania udziału w tego rodzaju mechanizmie.

Ustalenia w zakresie poszczególnych elementów mechanizmu sztuczności muszą być jednoznaczne i konkretne oraz wskazywać na zaistnienie poszczególnych jego przesłanek. Strona natomiast, jak to wyżej stwierdzono, niezobligowana do wykazania braku podstaw do przypisania jej uczestnictwa w sztucznych działaniach, w ramach argumentacji zmierzającej do wykazania niezasadności stanowiska organu, może wskazywać okoliczności przeczące jego twierdzeniem, do których to argumentów organ winien się merytorycznie odnieść.

W niniejszym przypadku Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARMiR przyjął uczestnictwo skarżącego w sztucznym mechanizmie zmierzającym do uzyskania niezasadnych korzyści, w odniesieniu do poszczególnych wnioskowanych przez niego płatności, wskazując na jego powiązania z grupą osób – wspólników spółek prawa handlowego i samych spółek, występujących o przyznanie im płatności. W tym kontekście wskazał na obiektywne możliwości uzyskania korzyści z całego mechanizmu przez wszystkie partycypujące w nim podmioty, a także wole ich uzyskania po ich stronie.

Odnosząc się do tego rodzaju ustaleń organów obu instancji, a także wyciągniętych przez nie wniosków wskazać należy, że przedmiotowe ustalenia są niepełne, mało konkretne i nieprecyzyjne, natomiast wyciągnięte na ich podstawie wnioski nazbyt ogólnikowe, zwłaszcza w odniesieniu do przyjętego sposobu działania poszczególnych producentów rolnych, a także zamierzonych do uzyskania przez wszystkie te podmioty korzyści.

I tak zaznaczyć na wstępie należy, że skarżący występując o przyznanie mu płatności, zgłosił do nich własne grunty, ale także grunty dzierżawione od innych podmiotów, przy czym te ostatnie stanowiły w istocie zdecydowanie mniejszą część deklarowanego przez niego areału upraw. Oprócz tego powierzchnia gruntów należących do skarżącego, objętych jego wnioskami, przekracza limit, w ramach którego płatności ONW i rolno-środowiskowo-klimatyczne, mogłyby zostać przyznane w maksymalnych wysokościach. To już więc stanowi okoliczność wskazującą na odmienne cechy jego sytuacji w porównaniu chociażby z sytuacją spółek występujących o płatności.

Z treści zaskarżonych decyzji można co prawda wnioskować, że sztuczności działania skarżącego organ upatruje głównie w wydzierżawianiu przez niego własnych gruntów innym osobom, w celu zmniejszenia areału zgłaszanych do płatności gruntów, niemniej jednak organ nie wyjaśnił jaką rolę w całym mechanizmie pełni dzierżawienie przez niego działek rolnych od innych osób (dalszej części uzasadnień decyzji przewijają się argumenty dotyczące struktury gospodarstw tych producentów, którzy skarżącemu wydzierżawili działki, tak więc na tej podstawie uznać należy, że ta okoliczność nie została potraktowana, jako niemająca większego znaczenia). Skoro bowiem zarzuca mu celowe zmniejszanie areału jego gruntów, to dzierżawienie innych gruntów od ich właścicieli, w pewnym przynajmniej zakresie, niweluje niejako tenże efekt. W wyniku zwartych przez skarżącego umów, które w zaskarżonych decyzjach określone zostały mianem fikcyjnych (tym terminem organ posługuje się w odniesieniu do wszystkich umów dzierżawy, których skarżący jest stroną), doszło, przynajmniej częściowo, do pewnej wymiany gruntów, zatem nie można wszystkich tych umów z góry potraktować jako służących zmniejszeniu areału powierzchni zgłaszanych do płatności nieruchomości. Wyjaśnienia wymaga więc stwierdzenie organów, że za takim rozdysponowaniem gruntów nie przemawiały żadne inne racjonalne względy, podykotowane chociażby ekonomiką prowadzonej działalności.

Co do samych powiązań osobowych poszczególnych osób fizycznych wskazać należy, że organy rozstrzygające przedmiotowe sprawy ukazały je przede wszystkim przez pryzmat bycia wspólnikiem czy też członkiem zarządu, wskazanych w decyzjach spółek prawa handlowego, występujących o przyznanie płatności. Stwierdzenia odnośnie relacji rodzinnych czy też stosunku powinowactwa (taki rodzaj relacji również został wskazany w zaskarżonych decyzjach) konkretnych osób, jedynie w ograniczonym zakresie przewijają się w treści zawartych w uzasadnieniach decyzji rozważań, niejako na ich marginesie. Tymczasem na gruncie przedmiotowych spraw, to głównie umowy zawierane pomiędzy osobami fizycznymi stanowiły podstawę sugerowanej przez organ sztuczności. W tej sytuacji skutków istniejących powiązań nie można ograniczyć jedynie do tych zależności, które wynikają bezpośrednio z istoty i sposobu działania spółki. Tak więc koniecznym jest poszerzenie ustaleń co do wskazanego wyżej aspektu powiązań.

Co do samej sztuczności, rozumianej jako modus operandi poszczególnych, współdziałających ze sobą podmiotów (tj. w jej obiektywnym aspekcie), zaznaczyć należy, że przyjęcie zaistnienia tego rodzaju mechanizmu warunkowane jest ustaleniem, że jedynym powodem takiego, a nie innego rozdysponowania gruntów przez powiązane osoby było ominięcie ograniczeń wysokości płatności oraz że nie było to podyktowane jakimikolwiek innymi racjonalnymi względami.

W okolicznościach przedmiotowych spraw skarżący podnosił, że jego działalność ma charakter rzeczywisty, o czym świadczy między innymi fakt posiadania sprzętu rolniczego, prowadzenia rejestru zabiegów agrotechnicznych, a także objęcia jego gospodarstwa opieką doradców rolnośrodowiskowych. Organy rozstrzygające przedmiotowe sprawy w zasadzie nie odniosły się do tego rodzaju argumentów. Poprzestały jedynie na opisie powiązań, wynikających głownie ze sposobu funkcjonowania spółek, między innymi tych, których skarżący jest wspólnikiem, jako argumencie wskazującym na wystąpienie sztuczności, co uznać należy za dalece niewystarczające. Okolicznością wskazującą na wystąpienie sztuczności mechanizmu pozyskania płatności jest bowiem stwierdzenie, że nie było innych racjonalnych motywów za takim właśnie przyjęciem struktury użytkowania gruntów, tak więc należy je wykluczyć z płatności. W tym więc zakresie rozważania organu wymagają uzupełnienia, poprzez rozważenie podnoszonych przez stronę argumentów i odpowiednie ustosunkowanie się do nich.

Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARMiR, w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji przedstawił sposób przekazywania poszczególnych, objętych wnioskiem skarżącego działek, pomiędzy poszczególnymi producentami, na przestrzeni lat 2004-2019, w zależności od konkretnej działki ewidencyjnej, jednakże przedmiotowe zestawienie samo przez się nie może stanowić wystarczającego argumentu przemawiającego za przyjęciem wystąpienia wskazywanego przez organ mechanizmu sztuczności. Po pierwsze bowiem, wśród podmiotów wymienionych w sporządzonym przez organ zestawieniu, oprócz osób co do których przyjmuje on powiązanie ze skarżącym, występują również inne osoby i spółki, których relacji z skarżącym, a także z A. O., M. O., W. O. czy J. O. nie sposób stwierdzić. Wskazujące na to okoliczności nie wynikają bowiem z treści zaskarżonych decyzji (nazwa spółki G. S. sp. z o.o. , jak również nazwiska osób: M. M., A. Ł., A. T., A. K. i G. K. tam nie występują).

Po drugie zaś, nie sposób w tym wypadku a priori wykluczyć, że zmiany użytkowników rolniczych gruntów w poszczególnych laatach były podyktowane względami ekonomicznymi czy potrzebami agrotechnicznymi. Wątpliwości w tym zakresie, związane między innymi z wielością występujących w zestawieniu podmiotów, nie pozwalają na jednoznaczne wykluczenie innych motywów, jakie przysługiwały w tym zakresie stronom umów, dotyczących dzierżawy przedmiotowych gruntów.

W odniesieniu do działek ujętych w sporządzonym przez organ zestawieniu stwierdzić należy, że organ przekazywanie ich określa mianem operacji swobodnych i pozornych. Nie wiadomo jednak co rozumie pod tymi pojęciami. Czy pozorność przyjmuje w znaczeniu funkcjonującym na gruncie prawa cywilnego, czy w ujęciu potocznym. Co zaś do swobody zawierania umów, to w tym zakresie jego stanowisko również wymaga doprecyzowania. Swoboda kontraktowania jest bowiem podstawą relacji zobowiązaniowych, stąd też wskazywanie tej cechy jako mającej świadczyć o zaistnieniu sztuczności nie jest trafne.

Za sztucznością przemawiałoby stwierdzenie, że przekazywanie działek pomiędzy poszczególnymi, powiązanymi osobami, było efektem koordynacji ich działań, jednakże w uwagi na powyższe okoliczności (braki w ustaleniach faktycznych), na gruncie przedmiotowej sprawy nie można tego przyjąć.

Niezależnie od powyższego w tym miejscu należy zauważyć, że w odniesieniu do zawieranych przez powiązane, w ocenie organu, osoby i spółki umów, w zaskarżonych decyzjach używa on określenia dotyczącego ich fikcyjności. Jest to jednak określenie pozaustawowe, w efekcie więc nie wiadomo co organ ma w tym wypadku na myśli, tj. czy chodzi mu o ich nieważność czy też pozorność, w dodatku nie wiadomo jak pojmowaną, o czym wyżej mowa. To zaś świadczy o tym, że stanowisko organu w omawianym zakresie jest w istocie dowolne, jako niepoparte rzeczową argumentacją.

W tym miejscu stwierdzić należy, że koncepcja stworzenia sztuczności mechanizmu płatności oparta jest na założeniach związanych z obejściem czy też nadużyciem prawa. W związku z tym stwierdzić należy, że w tych ramach nie mieści się w jakikolwiek sposób założenie fikcyjności analizowanych czynności, rozumianej jako ich niewystępowanie.

Kolejnym elementem sztuczności, wchodzącym w zakres jej obiektywnych uwarunkowań, jest stwierdzenie wystąpienia nieuprawnionych korzyści płynących z podejmowanych działań. W niniejszym przypadku również ten element nie został we właściwy sposób wyjaśniony. Nie wiadomo dokładnie gdzie, tj. po czyjej stronie organ upatruje tejże korzyści, rozumianej jako ominięcie ograniczeń wysokości płatności. Wyjaśnienie tego aspektu rozpoznawanych spraw wymagałoby przedstawienia i pogłębionej analizy struktury płatności poszczególnych osób i spółki wydzierżawiających od skarżącego grunty, jak również osób od których dzierżawi on działki rolne. Innymi słowy, aby przyjąć wystąpienie mechanizmu sztuczności, w aspekcie wygenerowanych przez niego korzyści, organ musi wykazać obiektywne zaistnienie korzyści, osiągniętej sumarycznie, w związku z wydzierżawieniem konkretnemu podmiotowi gruntów, poprzez porównanie zaistniałej sytuacji z tą, jaka miałaby miejsce gdyby sama kwestionowanych przez organ działań nie podjęto. Nie musi jednak precyzyjnie wykazywać kwotowej, dokładnej różnicy płatności, ale samą korzyść, będącą efektem podpadania pod daną kategorię płatności, w zakresie odpowiednich limitów.

W niniejszych sprawach warunek ten nie został spełniony. Organy enigmatycznie wskazują na korzyść grupy podmiotów, obejmujących zarówno osoby wydzierżawiające skarżącemu grunty, jak i te którym on dzierżawi swoje nieruchomości rolne, koncentrując się w zasadzie jedynie na spółkach, co w tym wypadku, w związku z przyjętą szeroką koncepcją sztuczności, obejmującej także osoby fizyczne, jest dalece niewystarczające.

Przedstawiony przez organy modus operandi, mający być realizowany przez wszystkie podmioty mające uczestniczyć w mechanizmie sztuczności, został szerzej opisały i przeanalizowany jedynie w kontekście działalności spółek, ich zdaniem założonych jedynie w celu odrębnego wystąpienia o płatności. Ten sposób funkcjonowania nie przystaje jednak do sposobu działania osób fizycznych, specyfiki ich działalności. W ich bowiem przypadku sztucznego mechanizmu nie można wywieść ze sposobu ich powstania, jak to ma miejsce w przypadku spółek.

Wykazanie powiązań z udziałem osób fizycznych i sztuczności podejmowanych przez nie działań czy też partycypowania w nich, wymaga głębszej analizy, sięgającej poza okoliczności związane z funkcjonowaniem spółek, nawet tych, których udziałowcami pozostają czy zarządzają nimi. To bowiem osoby fizyczne były właścicielami działek zgłaszanych do płatności przez podmioty, zdaniem organów biorące udział w mechanizmie sztuczności. Stanowi to więc istotny czynnik wyróżniający ich rolę, który wymaga odrębnego potraktowania i głębszej analizy.

Organy, jak to określiły, globalnie oceniając sposób funkcjonowania wszystkich powiązanych podmiotów, odwołały się do pojęcia jednego gospodarstwa, wskazując na nie jako prowadzone przez M. O., A. O. i skarżącego nie wyjaśniły jednak precyzyjnie, jakie grunty ono obejmowało. A. O. dzierżawiła bowiem również grunty od podmiotów zewnętrznych, a w tej sytuacji organy nie tylko nie odniosły się do sposobu zagospodarowania wszystkich tych gruntów, ale również nie wskazały jak należy rozumieć pojęcie jednego gospodarstwa i czy obejmuje ono także grunty należące do podmiotów zewnętrznych. Te kwestie wymagają uzupełnienia, jako że dzierżawienie gruntów od podmiotów pozostających poza zakresem funkcjonowania analizowanego mechanizmu sztuczności może stanowić istotną wskazówkę dotyczącą sposobu zagospodarowania poszczególnych gruntów, a tym samym znacząca okoliczność, z punktu widzenia oceny ewentualnej koordynacji podejmowanych działań i istniejącego po stronie uczestniczących w niej podmiotów zamiaru stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności.

Reasumując zauważyć należy, że organ opisując cały mechanizm sztuczności, pojmowany globalnie, jak to on określa, nie podaje, w sposób wyczerpujący, wszystkich podmiotów mających brać w nim udział. W tym zakresie wskazuje na w zasadzie otwarty i opisowy ich katalog. Tak samo w sposób pobieżny i bardzo uproszczony przedstawia sposób jego funkcjonowania, a zwracając uwagę na mechanizm generowania korzyści, powołuje się w istocie tylko na te działania, które są właściwe spółkom, abstrahując od odmienności wynikających z występowania w analizowanym układzie osób fizycznych, będących właścicielami działek. W tej sytuacji wykazanie sztuczności mechanizmu, zwłaszcza w odniesieniu do tych właśnie osób, wymaga dalej idących ustaleń, w szczególności w zakresie przyjętego przez nie sposobu gospodarowania, a także analizy wynikających z tego zależności i uwarunkowań.

Tak więc w ponownie przeprowadzonych postępowaniach organ będzie zobligowany do uzupełnienia swoich ustaleń we wskazanym wyżej zakresie, a także uzupełnienia swojego stanowiska, odnośnie sztuczności, w ich kontekście.

Po dokonaniu precyzyjnych ustaleń odnośnie istnienia, zakresu i sposobu funkcjonowania sztucznego mechanizmu płatności organ będzie zobligowany do przedstawienia swojego stanowiska odnośnie wykładni art. 60 rozporządzenia 1306/2013. W tym zakresie, już po wskazaniu, które to grunty objęte są mechanizmem sztuczności, w sytuacji ewentualnego wykluczenia z niego pewnych ich części, będzie on zobowiązany do zajęcia jasnego stanowiska czy wykluczenie z płatności obejmuje całość gruntów zgłoszonych do nich przez danego producenta czy tylko ich cześć objętą sztucznością.

Na marginesie niniejszych rozważań stwierdzić należy, że choć oceniając zaistnienie w danym stanie faktycznym mechanizmu sztuczności, niezbędnym jest całościowe podejście do jego funkcjonowania, tak w ujęciu odnoszącym się do modus operandi poszczególnych, tworzących go podmiotów, jak i korzyści, to nie można tracić z pola widzenia tego, że konsekwencje wynikające z przyjęcia jego wystąpienia stosowane są w ramach konkretnej sprawy, konkretnego wnioskodawcy. Wobec tego rozstrzygające ją organy nie mogą ograniczyć się jedynie do wskazania pewnych ogólnych faktów i twierdzeń dotyczących innych podmiotów, marginalizując rolę konkretnego producenta, którego wniosek jest procedowany. W tych ramach stosowane są bowiem określone sankcje.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżone decyzje.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) zasądził od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Rzeszowie na rzecz skarżącego kwotę 2 091 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmującą zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, w wysokości 1 440 zł (po 480 zł w każdej ze spraw), zwrot kosztów uiszczonych wpisów od skargi, w kwotach po 200 zł, a także zwrot wydatków poniesionych przez spółkę na uiszczenie opłat skarbowych od pełnomocnictw, w wysokości po 17 zł od każdej ze spraw.