Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 811/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 6, art. 7, art. 18 ust. 1, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1, ust. 2, ust. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 10 par. 1, art. 61 par. 1 i par. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 2 pkt 3, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Sławno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 21 lipca 2010 r. nr NK.4.K.0911/72/10 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Gminy działając na podstawie art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) w zw. z art. 9 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wstrzymała wykonanie uchwały Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w celu wyznaczenia terenów pod lokalizację farmy elektrowni wiatrowych [...] na obszarze Gminy.

Poza tym w w/w uchwale przyjęto, że dalsze wykonanie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu uzależnione jest od:

1) przedstawienia przez inwestorów szczegółowego planu rozmieszczenia elektrowni wiatrowych,

2) pozytywnego zaopiniowania planu rozmieszczenia elektrowni wiatrowych przez zebranie wiejskie mieszkańców sołectwa właściwego dla danego obrębu ewidencyjnego, w którym mają być zlokalizowane elektrownie wiatrowe,

3) zgodność planu rozmieszczenia elektrowni wiatrowych z normami odległości elektrowni wiatrowych od zabudowy mieszkalnej, w tym przyjętymi przez Radę Gminy.

W uzasadnieniu powyższej uchwały stwierdzono, że w uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjętego uchwałą nr [...] z [...] roku wyznaczone już zostały obszary optymalne pod lokalizację farm wiatrowych dla obrębu gminy [...]. Rozpoczęcie procedury planistycznej na dodatkowy teren [...] nie odpowiada aktualnym potrzebom i Rada Gminy nie zamierza rozpoczynać tej procedury.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. znak [...] Wojewoda na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) stwierdził nieważność w/w uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] r. o wstrzymaniu wykonania uchwały tejże Rady z dnia [...] r.

Nr [...] zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], dla wyznaczenia terenów pod lokalizację elektrowni wiatrowych [...] na obszarze administracyjnym gminy. W ocenie organu nadzoru powyższa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Natomiast, na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W świetle przywołanego powyżej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, uprawnione jest twierdzenie, że rada gminy nie może stanowić w drodze uchwały w sprawach nie wskazanych w przepisach szczególnych. Zatem kompetencja wynikająca dla rady gminy z tego przepisu aktualizuje się jedynie wówczas, gdy inna ustawa niż ustawa o samorządzie gminnym zawiera przepisy uprawniające organ stanowiący gminy do uregulowania określonej sytuacji w drodze uchwały. Unormowanie to daje więc radzie gminy delegację do wydawania uchwał w tych sprawach, które mocą innych ustaw zostały zastrzeżone do wyłącznej jej kompetencji.

Przywołany przez Radę Gminy przepis szczególny art. 9 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, daje jej kompetencje jedynie do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Powyższy artykuł, jak również żaden inny przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uprawnia organu stanowiącego gminy do wstrzymania wykonania uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium.

W analizowanej sytuacji doszło więc do naruszenia zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Organ może działać tylko na podstawie prawa i w granicach tych kompetencji, które prawo mu przyznaje.

W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że kompetencji organu władzy publicznej nie można domniemywać; jeśli nie wynikają one z wyraźnego przepisu prawa, to nie istnieją one w ogóle (por.: uchwała TK [...] z [...] r., wyrok NSA z [...] r., [...] ONSA [...], nr [...], s. [...]). Obowiązek działania organów władzy publicznej wyłącznie na podstawie i w granicach prawa wyklucza zatem podejmowanie uchwał bez takiej podstawy.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy żaden przepis obowiązującego prawa nie przewiduje możliwości wstrzymania wykonania uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to podjęcie takiego aktu jest niezgodne z prawem.

Uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w doktrynie przyjęło się określać mianem aktu kierownictwa wewnętrznego, czy też aktu gminnej polityki planistycznej. Oznacza to, że postanowienia studium mają charakter nienormatywny, są bowiem kierowane do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może tym samym, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji (podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., sygn. akt [...]).

Konsekwencją podjęcia przez Radę Gminy uchwały Nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], było zatem wyłącznie określenie lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego gminy. Akt ten, jako plan-program jest wyrazem perspektywicznej polityki przestrzennej - lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych [...] w obszarze administracyjnym gminy. Wyznacza on zatem jedynie przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno władzę, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów zagospodarowania i zabudowy.

Dopiero ostatecznie uchwalony przez Radę Gminy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...], jako przepis prawa miejscowego będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na tym terenie.

W konsekwencji organ nadzorczy stwierdził, iż Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] bez podstawy prawnej, dającej jej delegację do wstrzymania wykonania uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji niniejsze rozstrzygnięcie jest uzasadnione i konieczne.

Na powyższe rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Rada Gminy, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art.2 ust.1, art. 18 ust.1 w zw. z art. 15 ust.1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 163, art. 165 ust.2 i art. 169 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca zarzuciła nadto naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym art. 10 § 1 i art.61 § 4 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.

Uzasadniając podniesione zarzuty Rada Gminy stwierdziła, że organ nadzoru błędnie przyjął, że do właściwości rady gminy należy wyłącznie, to co należy do jej właściwości wyłącznej. Powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy

o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 Konstytucji RP organ nadzoru przeoczył między innymi art. 2

ust. 1, art. 15 ust. 1 i art. 18 ust. 1 i ust.2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym,

i wyprowadził błędny wniosek, że wstrzymanie przez Radę Gminy podjętych przez nią uchwał, zdaniem organ nadzoru tylko intencyjnych, jest niedopuszczalne, ponieważ kompetencja Rady Gminy w tym zakresie nie jest w sposób wyczerpujący uregulowana w ustawie. Zdaniem strony skarżącej takie stanowisko organu nadzoru nie ma podstaw w przepisach prawa.

W myśl art. 15 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie, a do jej właściwości należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast oprócz właściwości ogólnej we wszystkich zasadniczo sprawach, wynikającej z charakteru rady gminy jako organu stanowiącego w gminie, ustawa przewiduje jeszcze w art. 18 ust. 2 kompetencje wyłącznie przysługujące radzie gminy, tj. takie, których nikt poza radą gminy wykonywać nie może. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 i 15 ustawy o samorządzie gminnym zalicza się do nich między innymi uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a także stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 30 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym sprawy ładu przestrzennego i gospodarki nieruchomościami należą do zadań własnych gminy, w zakresie realizacji których wójt gminy jako organ wykonawczy gminy podlega wyłącznie radzie gminy i są to zadania, które zgodnie

z art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gmina wykonuje w imieniu własnym i na własny rachunek.

Z treści rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że organ nadzoru przyjął, iż radzie gminy wbrew charakterowi tego organu gminy jako organu stanowiącego i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przysługują wyłącznie te kompetencje, które mają charakter kompetencji wyłącznych; tzn. takich, których nikt poza radą gminy wykonywać nie może, pomijając natomiast charakter kompetencji rady gminy jako organu stanowiącego zasadniczo we wszystkich sprawach oraz art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Poza tym, w sytuacji gdy wstrzymać wykonanie uchwały rady gminy może np. na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru, jako organ wykonawczy państwa, to tym bardziej może to uczynić rada gminy, stwierdzając np. niecelowość wykonywania uchwały w danym czasie i wywoływania związanych z jej wykonywaniem kosztów do czasu wyjaśnienia celowości jej dalszej realizacji albo uchylenia lub zmiany. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte z naruszeniem prawa materialnego.

Nadto - w ocenie skarżącej - organ nadzoru naruszył przepisy proceduralne, ponieważ w myśl z art. 61 § 1 i 4 kpa w zw. z art. 91 ust. 2 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, wszczynając postępowanie o stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy powinien był zawiadomić radę gminy, by zgodnie z art. 10 § 1 kpa zrealizować obowiązek zapewnienia radzie gminy możliwości wzięcia czynnego udziału

w postępowaniu nadzorczym i wypowiedzenia się w sprawie, w tym wypowiedzenia się w kwestii wątpliwości organu nadzoru co do kompetencji rady gminy i zgodności podjętych przez nią uchwał z prawem. Wojewoda nie uczynił tego, naruszając podstawowe zasady postępowania i uniemożliwiając tym samym wypowiedzenie się organom gminy przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W obszernej odpowiedzi na skargę organ szczegółowo odniósł się

do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów i wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. strona skarżąca uzupełniła treść skargi, rozwijając podniesioną w skardze argumentacje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego dokonana według wskazanego wyżej kryterium dała podstawę do stwierdzenia, że zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko Wojewody jest trafne, wobec czego skarga Rady Gminy nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy całkowicie zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, wyrażonym

w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i rozwiniętym w odpowiedzi na skargę,

iż zachodzi wskazana w art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej: usg.) przesłanka sprzeczności zakwestionowanej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały z prawem, polegająca na braku uprawnienia rady gminy do podjęcia uchwały, której treścią

i skutkiem jest wstrzymanie wykonania wcześniejszej uchwały tejże Rady w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w celu wyznaczenia terenów pod lokalizację farmy elektrowni wiatrowych [...] na obszarze administracyjnym gminy.

Jest to równoznaczne z brakiem podstawy prawnej do wydania uchwały tej treści, a zatem naruszenie to winno być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa uprawniające organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 91ust.1 usg.

Organ nadzoru trafnie powołał się w tym zakresie na art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają

na podstawie i w granicach prawa.

Powyższy przepis konstytucyjny zawiera normę zakazującą domniemania kompetencji danego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na określonej normie kompetencyjnej. Przepisy kompetencyjne podlegają zawsze ścisłej wykładni językowej: domniemanie objęcia upoważnianiem materii w nich niewymienionych w drodze innych rodzajów wykładni (celowościowej bądź systemowej) nie może wchodzić w rachubę. Nie można zatem domniemywać kompetencji organu w oparciu o inną jego kompetencję.

Trafna jest konstatacja organu nadzoru, iż żaden przepis obowiązującego prawa nie przewiduje możliwości wstrzymania wykonania podjętej przez radę gminy uchwały, w tym w szczególności uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków planu zagospodarowania przestrzennego gminy.

Podstawy prawnej dla zakwestionowanej uchwały nie może stanowić powołany w niej przepis art. 18 ust.1 pkt 15 usg, stanowiący iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Organ nadzoru trafnie stwierdza, iż wynikająca z powyższego przepisu kompetencja dla rady gminy aktualizuje się jedynie wtedy, gdy inna ustawa niż ustawa o samorządzie gminnym zawiera przepisy uprawniające ten organ do określonego uregulowania jakiejś sprawy w drodze uchwały.

Taki przepis kompetencyjny stanowiący instrument uprawniający radę gminy do wstrzymania podjętej przez ten organ uchwały o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy musiałby być zawarty w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym lub też w przepisach ogólnych regulujących działanie rady gminy, tj. w ustawie o samorządzie gminnym. Tymczasem ani w jednej ani w drugiej ustawie takiego przepisu, uprawniającego radę gminy do wstrzymania wykonana podjętej uchwały o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie ma.

Nietrafne jest też powoływanie się przez radę gminy w tym zakresie na uprawnienie wynikające z art. 18 ust.1 usg. Przepis ten ogólnie określa właściwość rady gminy, przez wskazanie zakresu działania gminy, a z kolei to pojęcie określone zostało w art. 6 usg. stanowiącym, iż do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.

Przepis ten odwołuje się do "spraw publicznych", przez co rozumieć należy określone dziedziny życia społecznego, istotne z punktu widzenia zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Przykładowy ich wykaz zawiera art. 7 usg.

Wynikająca z art. 7 Konstytucji RP zasada działania rady gminy, jako organu władzy publicznej, na podstawie i w granicach prawa oznacza nie tylko ograniczenie do dziedzin i spraw, które wskazują w/w przepisy, lecz także odnosi się do procedur, czyli prawnie określonych w przepisach regulujących kompetencje organu w określonej sprawie publicznej form działania, w tym instrumentów prawnych, którymi w działaniach tych może się posługiwać.

Pojęcie kompetencji zawsze jest ściśle związane z określonym zespołem norm prawnych, w oparciu o które organ władzy publicznej podejmuje odpowiednie działania przez które wpływa w określony sposób na sytuację prawną innych podmiotów - organów państwa lub obywateli.

Wstrzymanie wykonania określonego aktu wydanego przez organ władzy publicznej nie dotyczy zakresu właściwości rady gminy, o której mówi art. 18 ust.1 usg lecz jest proceduralną formą działania organu, która jest sformalizowana. Nie dotyczy ono uregulowania określonej sprawy publicznej z zakresu właściwości rady gminy lecz procesu realizacji określonego zadania przez organ uchwałodawczy gminy, który może być prowadzony tylko przy pomocy przewidzianych przez prawo instrumentów.

Organ nadzoru trafnie zatem stwierdza, że obowiązujące przepisy, regulujące działalność rady gminy, nie przewidują możliwości wstrzymania przez tę radę wykonania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kirunków zagospodarowania przestrzennego.

W żadnym wypadku nie może stanowić takiej podstawy powołana w piśmie procesowym skarżącej jedna z zasad wnioskowania prawniczego(a maiori ad minus), polegająca na przyjęciu, iż komu wolno więcej, temu wolno mniej.

Wstrzymanie wykonania uchwały nie jest bowiem "czynieniem mniej" przez organ, który podjął taką uchwałę, w ramach przyznanej mu kompetencji. Jest natomiast tworzeniem czegoś innego tj. ustanawianiem stanu prawnego, nie znajdującego podstawy w obowiązujących przepisach prawa.

Nie ma też podstaw by uprawnienie rady gminy w tym zakresie opierać

na analogii do uprawnienia organu nadzoru wynikającego z art. 91 ust. 2 usg.

Ten przepis właśnie stanowi dla organu nadzoru podstawę prawną, której nie stworzono dla rady gminy. Wstrzymanie wykonania uchwały rady gminy przez organ nadzoru jest tu wskazanym w przepisie kompetencyjnym instrumentem, którym może posłużyć się organ nadzoru w postępowaniu nadzorczym.

Istnieje również podstawa prawna wstrzymania wykonania uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zawarta w art. 61 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.sa.). W każdym z tych przypadków ustawodawca jednoznacznie określił przypadki i warunki zastosowania instytucji wstrzymania wykonania uchwały podjętej przez organ uchwałodawczy gminy i przyznał tym organom taką kompetencję. Może mieć ono zastosowanie tylko w postępowaniu nadzorczo-kontrolnym uprawnionych organów wobec wskazanych aktów jednostek samorządu terytorialnego.

Zawarte w tych przepisach przesłanki w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą. Nie przewidują takiej możliwości również przepisy prawa materialnego, regulującego przedmiotowy zakres spraw objętych kompetencją (właściwością) gminy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego tj. ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nietrafny jest zatem argument strony skarżącej, iż jeżeli wykonanie uchwały

o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub zmiany studium może wstrzymać organ nadzoru, to tym bardziej może to uczynić rada gminy z tego powodu, iż nie odpowiada ona aktualnym potrzebom i Rada nie zamierza rozpoczynać tej procedury. Rada gminy może w uzasadnionych przypadkach zmienić lub uchylić podjętą uchwałę w sprawie przystąpienia do opracowania lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego bądź studium, co mieści się w zakresie jej władztwa planistycznego, ale nie może tego uczynić poprzez podjęcie uchwały wstrzymującej wykonanie podjętej w tej sprawie uchwały, albowiem przepisy takiej instytucji w działaniu rady gminy nie przewidują. Nie można zatem ocenić stanu prawnego wszczętego procesu planistycznego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu strony Skarżącej naruszenia przez organ nadzoru przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1, art. 61 § 1 i 4 Kodeks postępowania administracyjnego związku z art. 91 ust. 2 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, przez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bez uprzedniego zawiadomienia Gminy

o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały

Nr [...], podkreślić należy, iż żaden przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi, iż organ nadzoru, wszczynając stępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, ma obowiązek powiadomić o tym organ gminy.

Procedura wydawania rozstrzygnięć nadzorczych nie jest wyczerpująco uregulowana przepisach ustaw ustrojowych, dotyczących samorządu gminnego. Art. 91 usg nie reguluje wprost zasad i formy wszczynania postępowania nadzorczego

w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, zaś ust. 5 tego przepisu stanowi,

że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym uchwał rad gmin przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Rozstrzygnięcie nadzorcze wobec uchwały rady gmin nie jest podejmowane

w oparciu o zebrany materiał dowodowy, lecz na podstawie oceny prawnej tego aktu. Wobec tego nie mają do niego zastosowania te przepisy Kpa, których celem jest wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o dokładnie wyjaśniony stan faktyczny i prawny. Temu bowiem celowi służy art. 10 kpa.

Wskazane przez skarżącą działania w ramach art. 10 § 1 kpa mogłyby okazać się istotne w sytuacji podjęcia postępowania nadzorczego w związku z brakiem wymaganej dokumentacji, nie zaś w przypadku podjęcia przez radę gminy uchwały bez podstawy prawnej.

Niezawiadomienie przez organ nadzoru rady gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego nie mogło mieć w tym wypadku jakiegokolwiek wpływu na wynik tego postępowania.

Ponadto, biorąc pod uwagę wynikający z art. 90 ust. 1 usg obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały rady gminy w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem, stwierdzić należy, iż każda kontrola uchwały organu gminy rozpoczyna się za wiedzą gminy i ze świadomością, jakimi uprawnieniami dysponuje organ nadzoru.

W tym kontekście całkowicie nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP.

Wobec powyższego, uznać należało, że wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było w pełni uzasadnione, wobec czego zawarte w skardze żądanie uchylenia ww. rozstrzygnięcia nadzorczego, nie zasługuje na uwzględnienie.

W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.