Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 465/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 124, art. 128 ust 4
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par 1 , art. 80, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1967 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Spółkę A. , od decyzji Starosty z dnia [...] r. nr [...] , na podstawie której organ pierwszej instancji odmówił ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem działki [...] , stanowiącej współwłasność M. i B. C. w udziale do [...] części oraz K. i K. O. w udziale do [...] części poprzez nieudzielenie zezwolenia Spółce A. na założenie i przeprowadzenie na części przedmiotowej nieruchomości linii kablowej 0,4 kV a także odmówił ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem działki [...] stanowiącej współwłasność M. i B. C. poprzez nieudzielenie zezwolenia Spółce A. na założenie i przeprowadzenie na części przedmiotowej nieruchomości linii kablowej 0,4 kV - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] r. Spółka A. wystąpiła o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii kablowej 0,4 kV na działce o numerze geodezyjnym [...] obręb B. w jednostce ewidencyjnej S. , zgodnie z wydanymi warunkami o przyłączenie do sieci. W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała, że biuro projektowe E. działając w jej imieniu, wystosowało do współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako dz.[...] obręb[...] w dniach [...] r. pisma z prośbą o wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Korespondencja została skutecznie doręczona, jednakże żaden ze współwłaścicieli wymienionych nieruchomości nie odpowiedział na nią. W dniu 24 czerwca 2011 r., Spółka A. wysłała do M. i B. C. kolejne pismo z prośbą o wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Korespondencja została dostarczona w dniu 1 lipca 2011 r. W związku z brakiem odpowiedzi na pisma kierowane do M.i B. C. , w dniu 12 sierpnia 2011 r. skarżąca wysłała kolejne pismo o wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, w którym zaprosiła wymienionych na negocjacje (rokowania) w trybie art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Pomimo skutecznego doręczenia korespondencji i wskazania terminu na odpowiedź M. i B. C. pozostawili pismo bez odpowiedzi.

W dniu 22 marca 2012 r., po interwencji współwłaściciela działki nr [...] K. O., Spółka A. otrzymała emaila od M. i B. C. , z którego wynikało, że wyrażają zgodę na podjęcie przez Spółkę działań w celu rozbudowy sieci elektroenergetycznej pod warunkiem ustanowienia stosownej służebności, w przeciwnym wypadku zgody nie wyrażają. W odpowiedzi na emaila, skarżąca wysłała do M. i B. C. propozycję treści służebności przesyłu na przedmiotowych działkach, jak również zaproponowano, że wycenę jednorazowego wynagrodzenia za ustanowienie przedmiotowej służebności przesyłu, wykona biegły rzeczoznawca. Koszt opracowania operatu szacunkowego oraz koszty notarialne pokryje Spółka A. Korespondencja została skutecznie dostarczona w dniu 15 maja 2012 r. W związku z brakiem odpowiedzi na powyższe pismo, skarżąca ponownie wysłała korespondencję, która tym razem nie została odebrana - z adnotacją "nie podjęto w terminie". W dniu 20 sierpnia 2012 r. Spółka A. ponownie wysłała korespondencję, która została doręczona w dniu 28 sierpnia 2012 r. Pomimo wskazania terminu na odpowiedź, M.i B. C. pozostawili pismo bez odpowiedzi. Skarżąca wskazała, że jej zdaniem, dalsze próby uzyskania zgód udostępnienia nieruchomości od wymienionych przedłużają jedynie okres przyłączenia nowych odbiorców na tym terenie. Skarżąca uznała, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe osiągnięcie porozumienia z uwagi na brak stanowiska M. i B. C. , w związku z czym niezbędne jest wydanie zezwolenia, o którym mowa we wniosku.

Skarżąca dołączyła do wniosku m.in. kopie pism kierowanych do M.i B. C. z dnia [...] r. wraz z dowodami ich nadania a nadto z dnia [...] r. wraz z potwierdzeniami ich odbioru oraz z załącznikiem w postaci oświadczenia - zgody z mapą, na której zaznaczono przebieg linii elektroenergetycznej opisanej we wniosku.

Decyzją z dnia [...] r. Starosta , po rozpoznaniu opisanego wyżej wniosku ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem ][...] stanowiącej współwłasność M. i B. C. w udziale do 1/2 części oraz K. i K. O. w udziale do 1/2 części poprzez zezwolenie Spółka A. na założenie i przeprowadzenie na części przedmiotowej nieruchomości linii kablowej 0,4 kV a także ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem działki 85/6 stanowiącej współwłasność M. i B. C. poprzez zezwolenie Spółka A. na założenie i przeprowadzenie na części przedmiotowej nieruchomości linii kablowej 0,4 kV.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M.C. Zarzucając jej m.in. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu, że rokowania pomiędzy Spółką A. a M. C. i B. C. zostały zakończone wynikiem negatywnym, wniosła o umorzenie postępowania. M. C. podniosła, że w korespondencji pomiędzy stronami Spółką A. wnioskowała jedynie o zgodę na prace na działce [...] . Ponieważ Spółka nie wyjaśniła z jakiego powodu nagle zwiększyła zakres swojego żądania, nie wykazała przyczyn i potrzeby dla której konieczne są prace na działce [...] , nie można uznać, że rokowania zakończyły się lub też, że zakończyły się wynikiem negatywnym z przyczyn leżących po stronie M. C. Wymieniona wskazała, że pozostawała w przeświadczeniu, iż Spółka A. prześle dodatkowe wyjaśnienia odnośnie celu i warunków technicznych odnoszących się do działki nr [...] , co jednak nie zostało wykonane. M.C. zadeklarowała, że w przypadku określenia warunków technicznych planowanych prac jest gotowa, pod warunkiem ustanowienia służebności, na udostępnienie również działki nr [...] .

Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego kwestią budzącą wątpliwości w niniejszym postępowaniu jest sposób przeprowadzenia rokowań. Rokowania powinny polegać na przedstawieniu właścicielom konkretnej oferty zawarcia umowy, z podaniem takich jej składników jak chociażby wysokość odszkodowania, które inwestor wypłaci za okres korzystania z nieruchomości. Rokowania na uzyskanie zgody na wykonanie prac powinny określić również termin realizacji inwestycji, dokładny jej przebieg jak i teren niezbędny do jej wykonania. Co prawda, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie precyzują jak mają wyglądać rokowania o wyrażenie zgody, jednakże przyjąć należy, że powinien być to protokół, z którego wynikać będą stanowiska stron, przedmiot uzgodnień, warunki ugody. Może to być również korespondencja między stronami, ale tylko wówczas, jeśli będą z niej wynikały powyższe ustalenia. Samo przesyłanie pism do właściciela działki dotyczących propozycji podpisania oświadczenia – zgody nie może być potraktowane jako prawidłowo przeprowadzone negocjacje. Poza tym, sugestie wnioskodawcy świadczą o tym, że od początku inwestor a także organ I instancji naprzemiennie posługiwały się instytucją służebności przesyłu i ograniczonym sposobem korzystania z nieruchomości, co nie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Są to bowiem dwie odmienne instytucje, stosowane przy tym w różnych postępowaniach.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta i, działając na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) po ponownym rozpatrzeniu wniosku Spółki A. odmówił ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem działki [...] , stanowiącej współwłasność M. i B. C. w udziale do 1/2 części oraz K. i K. O. w udziale do 1/2 części poprzez nieudzielenie zezwolenia Spółce A. na założenie i przeprowadzenie na części przedmiotowej nieruchomości linii kablowej 0,4 kV a także odmówił ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem działki 85/6 stanowiącej współwłasność M. i B. C. poprzez nieudzielenie zezwolenia Spółce A. na założenie i przeprowadzenie na części przedmiotowej nieruchomości linii kablowej 0,4 kV. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał argumentację uwzględniającą stanowisko Wojewody, wyrażoną w opisanej wyżej decyzji z dnia [...] r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w dniu 21 lutego 2014 r. Spółka A.

Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także przepisów postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., art. 7, 77 oraz 80 K.p.a., a nadto art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a., Spółka wniosła o uchylenie decyzji w całości i wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem skarżącej z dnia 6 listopada 2012 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 31 stycznia 2014 r. Zdaniem organu odwoławczego, podjęte przez inwestora działania nie mogą zostać ocenione jako spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań w sposób określony w przepisie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Pismem z dnia 5 maja 2014 r. Spółka A. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na decyzję Wojewody z dnia 4 kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Spółka zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: art. 124 ust. 3 ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię

i wadliwe uznanie, że postępowanie poprzedzające złożenie wniosku do starosty nie stanowi rokowań, art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i uznanie,

że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do udzielenia zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonych numerami działek [...] obręb ewidencyjny B. , gmina S. , poprzez założenie i przeprowadzenie linii kablowej 0,4 kV na ww. nieruchomości,

- naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.: art. 6 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności przy sporządzaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, która nie zawiera wymaganych ustawą elementów, art. 7 K.p.a. w zw.

z art. 77, 75 i 80 K.p.a. poprzez dokonanie przez organ dowolnych ustaleń stanu faktycznego, bez uwzględnienia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia, art. 8 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przyznanie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami bezzasadnie przyjmując, że brak jest podstaw do wydania decyzji w trybie tego przepisu, albowiem nie można stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie doszło do rokowań z właścicielami działek nr [...] o uzyskanie zgody na wykonanie prac przez Spółkę A. w celu przeprowadzenia na powyższych nieruchomościach linii kablowej 0,4 kV.

Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie wbrew stanowisku organu administracyjnego działania podjęte przez inwestora oraz zachowanie właścicieli działek winno zostać ocenione jako spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań w sposób określony w niniejszym przepisie.

Skarżąca w dniu 08 września 2009 r., działając za pośrednictwem biura projektowego E. , wystąpiła do współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] obręb 0003 B. z prośbą o wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Następnie pismem z dnia 10 maja 2011 r. ponowiono prośbę o wyrażenie zgody na ułożenie linii kablowej niskiego napięcia 0,4 kV -YAKY 4x240 mm2. W piśmie wskazano, że powyższe związane jest z rozbudową sieci elektroenergetycznej 0,4 kV w celu zasilania domów jednorodzinnych w m. B. W związku z brakiem odpowiedzi ze strony współwłaścicieli, Spółka A. wystosowała do nich kolejne pisma (z dnia 24.06.2011 r. oraz 12.08.2011 r.), w których wnosiła o wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Spółka zaprosiła współwłaścicieli nieruchomości do negocjacji (rokowań) w trybie art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Pisma ponownie pozostały bez odpowiedzi. Następnie po zgłoszeniu się do skarżącej Pana B. C. , na jego wniosek została przekazana treść proponowanej służebności przesyłu. Przedmiotowa korespondencja w dalszym ciągu pozostała jednakże bez odpowiedzi ze strony właścicieli działek objętych niniejszym postępowaniem. Tym samym konieczne okazało się wystąpienie przez skarżącą ze stosownym wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości - działki nr [...] obręb B. w jednostce ewidencyjnej S.

W tej sytuacji – w ocenie skarżącej - brak jest podstaw do uznania za słuszny pogląd organu administracyjnego, że nie podjęła ona odpowiednich działań zmierzających do uregulowania kwestii przebiegu i założenia linii, jak też, że nie przeprowadzono rokowań w tym kierunku. Tym bardziej, że pojęcie "rokowań" - zawarte w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - należy rozumieć szeroko. Nie są one bowiem czynnościami sformalizowanymi, i mogą być prowadzone w dowolnej formie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24.10.2012 r., sygn. akt II SA/Gd 437/12). Z uwagi na ograniczenie w swobodnym korzystaniu z prawa własności istotne jest jednoznaczne określenie przebiegu inwestycji przez daną nieruchomość, jak również precyzyjne określenie na czym polega uszczuplenie władztwa właściciela w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5.03.2013 r., sygn. akt II SA/Kr 68/13). Powyższe zostało przez skarżącą zrealizowane w licznych pismach kierowanych do właścicieli przedmiotowych nieruchomości. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że korespondencja między stronami dotyczyła jedynie ustanowienia służebności przesyłu, co jako odmienny reżim prawny nie może być uznane za rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pisma kierowane w imieniu skarżącej zawierały prośbę o wyrażenie zgody na dysponowanie terenem dla celów budowalnych, co potwierdza zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym m.in. pismo E. z dnia 22 czerwca 2011 r.

Brak aktywności właścicieli, ich postawa wyrażająca się w odmowie uczestniczenia w negocjacjach nie może być interpretowana jak brak spełnienia obowiązku przeprowadzenia rokowań. Właściciele poprzez brak odpowiedzi na pisma Spółki A. w sposób dorozumiany odmówili wyrażenia zgody na ograniczenie korzystania z ich nieruchomości i nie stawili się na spotkanie celem podjęcia dalszych rozmów. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że do rokowań nie doszło. Wskazać bowiem należy, że rokowania zostały przeprowadzone i zakończyły się one brakiem dojścia do porozumienia.

Na potwierdzenie swego stanowiska skarżąca przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 381/09, zgodnie z którym: "Przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa formy prowadzenia rokowań. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłankę wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ustawy

o gospodarce nieruchomościami. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia."

Niezależnie od podniesionej wyżej argumentacji skarżąca wskazała, że organ administracyjny naruszył przepisy postępowania administracyjnego w zakresie mającym wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Zgromadzony materiał dowodowy, w tym liczna korespondencja między Spółką A. a właścicielami przedmiotowych działek przemawia za uznaniem, że w niniejszej sprawie były przeprowadzone rokowania. Zdaniem skarżącej organ administracyjny przeprowadzając postępowanie zaniechał podjęcia z urzędu wszelkich działań zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a mianowicie nie uwzględnił m.in. w niniejszej sprawie pism Spółki A. , w których skarżąca wnosi o wydanie zgody na dysponowaniem terenem dla celów budowlanych, uznając, że korespondencja ta dotyczyła jedynie propozycji ustanowienia służebności przesyłu. Tymczasem, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 K.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 29.11.2000 r., V SA 948/00).

W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji, jako wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego doprowadziła w ostateczności do powielenia ww. uchybień przez organ II instancji i wydania decyzji ostatecznej obarczonej tymi samymi uchybieniami.

Tym samym w celu prawidłowego załatwienia niniejszej sprawy, niezbędne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć organu I oraz II instancji. Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 02 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 87/09, zgodnie z którym niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie stanowi wadę postępowania, która w sposób istotny wpływa na wynik sprawy i jest podstawą uchylenia decyzji przez sąd.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd wykazała,

że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa, co uzasadniało jej uchylenie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1).

Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej (ust. 2). Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3).

Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa

w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 (ust. 4). Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepisy ust. 4 stosuje się odpowiednio (ust. 6). Decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki (ust. 7).

Przepis art. 124 cytowanej ustawy nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa we wspomnianym przepisie. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. wyrok WSA w Gorzowie z dnia 31 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 579/07).

Zdaniem Sądu, wbrew sugestiom organu odwoławczego, w niniejszej sprawie wymagane rokowania zostały przeprowadzone, ale nie zakończyły się uzyskaniem zgody M. i B. C. na inwestycję w kształcie zaproponowanym przez skarżącą. Potwierdza to dołączona do akt sprawy dokumentacja w postaci pism kierowanych do wymienionych współwłaścicieli nieruchomości w dniach [...] r. oraz notatki dołączonej do pisma skarżącej z dnia [...]

Treść powyższych dokumentów jednoznacznie wskazuje na rzeczywistą wolę – po stronie skarżącej - załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej jak również wszczęcie w tym celu rokowań ze współwłaścicielami przedmiotowych nieruchomości, na które jednak oni - poza jednym mailem dotyczącym ewentualnego ustanowienia stosownej służebności – nie odpowiadali. Należy podkreślić, że jedyna odpowiedź jakiej udzielili, wskazując, że wyrażają zgodę na podjęcie przez Spółkę A. działań w celu rozbudowy sieci elektroenergetycznej pod warunkiem ustanowienia stosownej służebności (w przeciwnym wypadku zgody nie wyrażają), ostatecznie do ustanowienia służebności nie doprowadziła. W odpowiedzi na maila, skarżąca wysłała do M. i B. C. propozycję treści służebności przesyłu na przedmiotowych działkach, jak również zaproponowała, że wycenę jednorazowego wynagrodzenia za ustanowienie przedmiotowej służebności przesyłu, wykona biegły rzeczoznawca. Koszt opracowania operatu szacunkowego oraz koszty notarialne pokryje Spółka A. M. i B. C. wspomniane pismo odebrali jednak nie udzielili na nie żadnej odpowiedzi.

W tych okolicznościach argument organu odwoławczego dotyczący braku przeprowadzenia rokowań należy uznać za całkowicie bezpodstawny. Przepis 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ograniczając się do obowiązku przeprowadzenia rokowań, nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów co do ich formy i treści. Zatem strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (tak m.in. NSA w wyroku z 22 lutego 2012r. sygn. I OSK 357/11). Okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie podlega weryfikacji przez organ w trybie art. 124 ustawy. Po wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy, organ, jak słusznie podkreślono w zaskarżonej decyzji, nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody rokujących stron. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ w omawianym wyżej zakresie powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu istnienia rokowań (na podstawie oceny dokumentów z przeprowadzonych rokowań) oraz ich negatywnego wyniku, tj. braku zgody ze strony właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. I OSK 1274/09 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia

30 stycznia 2008 r. II SA/Gd 635/07).

W tej sytuacji okoliczność, że strony brały pod uwagę ewentualną możliwość ustanowienia służebności przesyłu, w żadnym razie nie przemawia przeciwko uznaniu prowadzonych rozmów za rokowania. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że o przeprowadzeniu rokowań można mówić tylko w tedy, gdy zostanie przedstawiona właścicielowi konkretna kwota odszkodowania. W tej mierze Sąd podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2012 r. (sygn. akt I OSK 1532/11), zgodnie z którym nie jest wykluczona sytuacja, w której strony rokowań osiągną porozumienie co do wysokości odszkodowania przed wykonaniem prac. Z uwagi jednak na czynnik niepewności związany z wykonaniem prac w przyszłości, w stosunku do chwili rokowań, stanowisko jednostki organizacyjnej może polegać na zaproponowaniu ustalenia wysokości szkód po wykonaniu prac w oparciu o opinię rzeczoznawcy.

W niniejszej sprawie – w której współwłaściciele nieruchomości deklarowali chęć ustanowienie służebności, zaproponowano, że wycenę jednorazowego wynagrodzenia za ustanowienie przedmiotowej służebności przesyłu, wykona biegły rzeczoznawca. O tym, że M. i B. C. ostatecznie propozycją skarżącej nie byli zainteresowani, świadczyć może fakt, że po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji Starosty z dnia [...] r. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, B. C. zapewnił, że podejmie decyzję w sprawie dalszej procedury o czym powiadomi skarżącą, do czego jednak nie doszło.

Odnosząc się do argumentacji M. C. zawartej w odwołaniu

od opisanej wyżej decyzji z dnia 7 marca 2013 r. (mającej świadczyć o nieprzeprowadzeniu rokowań), należy wskazać, że pismo z dnia 10 maja 2011 r., skierowane do wymienionej oraz jej małżonka faktycznie zawierało jedynie prośbę o zgodę na dysponowanie terenem dla celów budowlanych dla działki nr [...] , jednak już pismo z 24 czerwca 2011 r. zawierało informację na czym polega inwestycja, jakiego rodzaju linia i do jakiej stacji ma zostać podłączona. Dodatkowo na odwrocie wzoru oświadczenia – zgody zaznaczono projektowaną trasę linii elektroenergetycznej niskiego napięcia 0,4 kV, przechodzącą przez nieruchomość M. i B. C. przy czym na mapie widoczne są obydwie działki, tj. zarówno działka nr [...]

W pismach faktycznie nie wskazano daty rozpoczęcia czy zakończenia inwestycji, jednak zważywszy na to, że znajdowała się ona na etapie planowania, a brak zgody współwłaścicieli wymienionych wyżej działek uniemożliwiał zakończenie prac projektowych, wskazanie takich dat było nierealne.

Z kolei w piśmie z 12 sierpnia 2011 r., oprócz prośby o zgodę na dysponowanie terenem i opisu inwestycji zawarto informacje dodatkowe – na wypadek niewyrażenia wspomnianej zgody – zaproszono na negocjacje (rokowania) w trybie art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W celu określenia warunków na jakich współwłaściciele udzielą ewentualnej zgody, podano nazwiska osób, z którymi mogą się skontaktować i ich numery telefonów. O ile informacje te były dla M C. niezrozumiałe, miała niewątpliwie możliwość zwrócenia się o dokładniejsze dane a także wyjaśnienia, czego jednak nie uczyniła. Twierdzenie, że oczekiwała na wyjaśnienia w sytuacji gdy takich wyjaśnień nie domagała się należy uznać za wątpliwie.

Reasumując, należy stwierdzić, że spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań przed wydaniem decyzji podejmowanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami bowiem materiał sprawy wystarczająco obrazuje sam fakt, jak i przebieg negocjacji między stronami. Negocjacje zostały przeprowadzone, niezależnie od tego czy doprowadziły do zawarcia umowy, czy też - jak w niniejszej sprawie - zakończyły się fiaskiem. Negocjacje dotyczyły uzgodnienia warunków zgody na wejście na teren nieruchomości i w końcowej fazie także ustanowienia służebności przesyłu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że organy administracji w sposób niewłaściwy dokonały oceny materiału dowodowego w kontekście przebiegu rokowań pomiędzy skarżącą i współwłaścicielami nieruchomości. Stwierdzenie to uprawnia do przyjęcia, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Naruszenie to nastąpiło w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i dotyczy przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., (obligujących organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy), a także przepisu art. 107 § 3 K.p.a., (zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa), w związku z art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda zaś, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Zaznaczyć trzeba, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto, prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Niewątpliwie, uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach nie spełniają powyższych wymogów, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Nie można bowiem uznać za wystraczające, wymienienie co powinno składać się na rokowania (o jakich mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) bez odniesienia tego do konkretnej sprawy i szczegółowego wskazania dlaczego w danym przypadku organ uważa, że do rokowań nie doszło, w tym także jakich elementów składających się na rokowania zabrakło.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań i wobec kasacyjnego charakteru niniejszego wyroku sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy, z uwzględnieniem wykładni przedstawionej przez Sąd. Zadaniem organów będzie zatem zbadanie pozostałych przesłanek warunkujących możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w oparciu o cytowane powyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Na podstawie art. 152 tej ustawy stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 2 ust. 1 i 2, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).