Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1046/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 34 ust. 2, art. 12, art. 11 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity
article: Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. it. c i art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 207, art. 145 i art. 94
journal: Dz.U. 2014 poz 1502
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Asystent sędziego Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w N na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 3 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy na rzecz strony skarżącej kwotę 457,00 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 6 maja 2015 r. Państwowy Inspektor Pracy, działając na podstawie art. 11 pkt 1, 6, 6a w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r. poz. 404 ze zm.) wydał nakaz znak: [...] zobowiązujący A sp. z o.o. w N do wprowadzenia przerw wliczanych do czasu pracy dla ustalonych w zakładzie prac wykonywanych w ustalonym z góry tempie. Jako podstawę prawną nałożenia tego obowiązku wskazano art. 207 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 Kodeksu pracy, a także § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. nr 169, poz. 1650 ze zm.).

Odwołanie od powyższego nakazu wniosła A sp. z o.o. z siedzibą w N, zarzucając naruszenie:

1) art. 78 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 kpa oraz art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy z uwagi na brak zamieszczenia w zaskarżonej decyzji uzasadnienia, co uniemożliwiało skorzystanie przez odwołującą się z "pełnego" środka zaskarżenia, czyli takiego, przy pomocy którego można kwestionować zarówno wykładnię prawa jak i proces jego subsumpcji, a także ustalenia stanu faktycznego dokonanego w postępowaniu l instancyjnym;

2) art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 kpa w związku z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez niezamieszczenie w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego ani prawnego, co w konsekwencji naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania i uniemożliwiało Spółce podjęcie merytorycznej polemiki ze stanowiskiem organu l instancji;

3) art. 207 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 Kodeksu pracy, § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż wymienione przepisy stanowią podstawę prawną dla obowiązku dokonania przez odwołująca się skrócenia czasu pracy w przypadku pracy w ustalonym z góry tempie, a to poprzez wprowadzenie przerw wliczanych do czasu pracy;

4) art. 77 kpa w związku art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich koniecznych okoliczności stanu faktycznego, m.in. niepoczynienie ustaleń wnioskowanych przez Spółkę w toku postępowania, iż praca w ustalonym z góry tempie nie ma charakteru uciążliwego, a dodatkowo, iż u odwołującej się występują dodatkowe przerwy, które skracają czas pracy, co czyniło nakaz Inspektora Pracy zbędnym, a ponadto nieustosunkowanie się do zastrzeżeń Spółki z dnia 4 maja 2015 r. odnośnie istnienia w Spółce przerw, które skracają czas pracy;

5) art. 80 kpa w związku art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, z tego względu, że Inspektor Pracy wbrew ustalonym okolicznościom faktycznym w sprawie przyjął, iż konieczne są dalsze działania mające doprowadzić do zmniejszenia uciążliwości w pracy, podczas gdy praca w ustalonym z góry tempie nie ma charakteru uciążliwego;

6) art. 105 kpa w związku art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy z uwagi na to, iż zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania w trybie art. 105 kpa, gdyż postępowanie stało się zbędne w całości z uwagi na istnienie u odwołującej się dodatkowych przerw w pracy u pracowników zatrudnionych u Skarżącej przy pracach w ustalonym z góry tempie;

7) art. 7 kpa w związku art. 12 i art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy przez określenie niemożliwego do wykonania przez Spółkę terminu, wykonania nakazu.

Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia 3 czerwca 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 640 ze zm.), uchylił zaskarżony nakaz w zakresie terminu realizacji i wyznaczył nowy termin wykonania na dzień 1 października 2015 r. W pozostałym zakresie nakaz utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy uznał, że termin realizacji obowiązku nałożony na pracodawcę był zbyt krótki ze względu na konieczność odpowiedniego organizacyjnego przygotowania. W pozostałym zakresie odwołanie uznane zostało za niezasadne. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nakaz wydawany w stosunku do pracodawcy przez inspektora pracy nie jest typową decyzją administracyjną, a więc nie mają do niego wprost zastosowania przepisy regulujące treść uzasadnienia decyzji. Odnośnie zasadności nałożenia kwestionowanego obowiązku organ odwoławczy wskazał, że podstawowym dowodem w sprawie było uzgodnienie z dnia 13 stycznia 2015 r. pomiędzy pracodawcą a związkami zawodowymi w sprawie ustanowienia wykazu prac wykonywanych w ustalonym z góry tempie. Zdaniem organu istnienie tego uzgodnienia stwarzało stan bezsporny, co do tego, że prace wykonywane w z góry ustalonym tempie u kontrolowanego występują. W takim zaś stanie faktycznym obowiązujące przepisy prawa pracy zobowiązują pracodawcę do ustanowienia przerw w pracy. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 207 § 2 pkt 1 Kodeksu pracy oraz § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MPiPS z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bhp. Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom odwołującej się z literalnego brzmienia art. 145 § 1 Kodeksu pracy wyraźnie wynika, że w przypadku pracy w ustalonym z góry tempie skrócenie czasu pracy polega na wprowadzeniu przerw wliczanych do czasu pracy. Wskazując na art. 94 pkt 2a Kodeksu pracy, organ uznał, że w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym nie podjęto bezpośrednich działań wpływających na zmniejszenie negatywnych skutków rytmu realizowanych czynności, w czasie pracy wykonywanej w z góry ustalonym tempie. Natomiast przedsięwzięcia szeroko opisywane w odwołaniu mają, w ocenie organu, charakter pośredni, a ustawodawca wymaga działania bezpośredniego, którym jest właśnie wprowadzenie przerwy w pracy. Z kolei wprowadzenie organizacji pracy dostosowanej do rytmu pracy najsłabszego pracownika świadczy jedynie o tym, że pracodawca zdaje sobie sprawę z tego, że posiada pracowników o różnej skali umiejętności wykonywania takiej pracy. Organ odwoławczy podkreślił, że przerwa w pracy jest to czas wolny od pracy, którym pracownik może swobodnie dysponować, w którego przedziale pracownik nie podlega podporządkowaniu w procesie pracy, zatem chwilowe krótkie przerwy w wykonywaniu pracy nie mogą być uznawane za przerwę w pracy w rozumieniu art. 145 Kodeksu pracy. Poza tym wprowadzenie przerwy w pracy, w myśl zasady równego traktowania pracowników w zatrudnieniu, musi dotyczyć jednakowo wszystkich pracowników zatrudnionych przy pracy wykonywanej w z góry wyznaczonym tempie. Organ wyjaśnił również, że prawo międzynarodowe wprowadza tylko minimalne standardy i nie wyklucza bardziej rygorystycznych postanowień krajowych, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy wniosła A sp. z o.o. z siedzibą w N, zarzucając naruszenie:

1) art. 145 § 1, art. 207 § 1 i § 2 pkt 1, art. 94 pkt 2a Kodeksu pracy i § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie że:

– wymienione przepisy stanowią podstawę prawną dla obowiązku dokonania przez skarżącą skrócenia czasu pracy w przypadku pracy w ustalonym z góry tempie, a to poprzez wprowadzenie przerw wliczanych do czasu pracy;

– na podstawie art. 145 § 1 Kodeksu pracy w przypadku pracy w ustalonym z góry tempie pracodawca musi obligatoryjnie wprowadzić przerwy w pracy, wliczane do czasu pracy;

2) art. 77 kpa w związku z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy:

– z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich koniecznych okoliczności stanu faktycznego, m.in. niepoczynienie ustaleń wnioskowanych przez skarżącą w toku postępowania, iż praca w ustalonym z góry tempie nie ma charakteru uciążliwego;

– poprzez pominięcie faktu, że u skarżącej występują już dodatkowe przerwy, które skracają czas pracy;

– nieustosunkowanie się do zastrzeżeń skarżącej z dnia 4 maja 2015 r. odnośnie istnienia u skarżącej przerw, które skracają czas pracy;

3) art. 80 kpa w związku art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy z tego względu, iż organ wbrew ustalonym okolicznościom faktycznym w sprawie przyjął, iż konieczne są dalsze działania mające doprowadzić do zmniejszenia uciążliwości w pracy, podczas gdy praca u skarżącej w ustalonym z góry tempie nie ma charakteru uciążliwego;

4) art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy przez zaniechanie uchylenia nakazu Inspektora Pracy i umorzenia postępowania w całości, mimo istnienia ku temu prawnych podstaw, tj. z uwagi na to, iż postępowanie stało się zbędne w całości z uwagi na istnienie u skarżącej dodatkowych przerw w pracy u pracowników zatrudnionych u skarżącej przy pracach w ustalonym z góry tempie;

5) art. 78 Konstytucji RP, a to w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 kpa w związku z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez niezamieszczenie w decyzji organu l instancji uzasadnienia faktycznego ani prawnego, co w konsekwencji naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, uniemożliwiło Spółce podjęcie merytorycznej polemiki ze stanowiskiem organu l instancji, a organowi II instancji ustosunkowanie się do poczynionych przez Inspektora Pracy ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie, co doprowadziło do wydania niewłaściwego rozstrzygnięcia przez OIP.

Strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej wskazanej w obowiązujących przepisach, a to z uwagi na niezbędny nakład pracy radcy prawnego przy przygotowywaniu skargi, a także charakter sprawy i wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Ponadto strona skarżąca złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 25 września 2015 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji

Pismem z dnia 10 grudnia 2015 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodów z opinii prawnej, oraz dokumentów obrazujących cykl produkcyjny u skarżącej na okoliczność interpretacji art. 145 w zw. z art. 207 kp, stopnia skuteczności działań podjętych przez Spółkę celem zmniejszenia uciążliwości, oraz fakultatywności w ustanawianiu przerw wliczanych do czasu pracy w przypadkach pracy w z góry ustalonym tempie. Na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. skarżąca nie podtrzymała wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższymi zasadami należało uznać skargę za uzasadnioną – częściowo z przyczyn w mniej podnoszonych, częściowo z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Okręgowego Inspektora Pracy utrzymująca w mocy nakaz Inspektora Pracy, wydany na podstawie art.11 pkt. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. 2012.404 ze zm.), dalej ustawa o PIP, art. 207 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tj. Dz.U. 2014.1502 ze zm.), dalej kp, oraz § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. 2003. 1650 ze zm.), dalej rozporządzenie.

Zasadnicze kwestie sporne w sprawie mają swoje źródło w treści regulacji zawartej w przepisach powołanych jako podstawa prawna nałożonego na skarżącą obowiązku, tj. art. 145 i art. 207 kp, a także art. 34 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o PIP. W stanie faktycznym sprawy wskazać należy także na obowiązujący, chociaż nie powołany w podstawie prawnej nakazu Inspektora Pracy przepis art. 94 pkt. 2a kp. Zdaniem skarżącej powołane przez Inspektora Pracy przepisy nie kreują generalnego obowiązku skrócenia czasu pracy w przypadku pracy w ustalonym z góry tempie, zaś działania podjęte przez skarżącą dorowadziły do stanu, w którym uciążliwość tych prac została ograniczona w takim zakresie, iż nie stanowi zagrożenia dla zdrowia pracowników i zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pracy. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stanowiska skarżącej w tym zakresie nie podziela z następujących, niżej wskazanych przyczyn :

Zgodnie z art. 94 pkt. 2a kp: "pracodawca jest obowiązany w szczególności organizować pracę w sposób zapewniający zmniejszenie uciążliwości pracy, zwłaszcza pracy monotonnej i pracy w z góry ustalonym tempie". Przepis ten wprowadzony został nowelizacją z 14 listopada 2003 r. rozszerzającą katalog powinności pracodawcy o w/w obowiązek (Dz.U. 03.213.2081), co wynikało z konieczności dostosowania polskiego prawa do postanowień dyrektywy Rady nr 89/39/EWG z dnia 12.06.1989 r. dotyczącej realizacji przedsięwzięć mających na celu poprawę bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracowników podczas pracy, zgodnie z którymi pracodawca powinien podjąć niezbędne działania w celu zapewnienia pracownikom bezpieczeństwa i ochrony ich zdrowia w każdym aspekcie związanym z ich pracą, a ponadto do dyrektywy Rady nr 93/104/WE z 23.11. 1993 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy, który w przypadku pracy organizowanej zgodnie z pewnym rytmem zobowiązuje do brania pod uwagę zasady dostosowania organizacji pracy do potrzeb pracowników, w szczególności w celu złagodzenia pracy monotonnej i pracy w określonym z góry tempie, szczególnie jeżeli chodzi o przerwy w trakcie czasu pracy. Praca w ustalonym z góry tempie zwiększa wysiłek w porównaniu do tempa swobodnego, regulowanego przez pracownika. Może to prowadzić do zmęczenia psychicznego i zagrożeń analogicznych jak przy monotonii, która może być powodem znacznej uciążliwości psychicznej oraz dolegliwości układu ruchu. W wyniku monotonii następuje zmęczenie, którego skutkiem jest zmniejszenie sprawności oraz wydajności pracy, oraz zwiększenie liczby popełnianych błędów. Z tych przyczyn monotonia a co za tym idzie praca w z góry określonym tempie może zagrażać bezpieczeństwu pracy. Czynniki te zdecydowały o ustawowym wskazaniu najskuteczniejszej metody przeciwdziałania monotonii w pracy – wprowadzeniu przerw w pracy wliczanych do czasu pracy - art. 145 § 1 in fine kp. Wspomnianą nowelą dodano także (m.in.) przepisy art. 237 11a i 237 13a, czego wynikiem było wzmocnienie konsultacji i uczestnictwa pracowników lub ich przedstawicieli we wszystkich działaniach związanych z bezpieczeństwem i higieną pracy, co doprowadziło do zmiany treści art. 145 § 2 kp w ten sposób, że wykaz prac, o których mowa w § 1 ustala pracodawca po konsultacji z pracownikami ich przedstawicielami w trybie i na zasadach określonych w dodanych przepisach – art. 237 11a i 237 13a kp. Regulacja dotycząca łagodzenia skutków uciążliwości pracy polegającej na jej monotonii lub ustalonym z góry (wymuszonym) tempie ma swoją podstawę nie tylko w art. 94 pkt. 2a kp, ale także w sformułowanym w art. 207 kp generalnym i podstawowym obowiązku pracodawcy ochrony zdrowia i życia pracowników, który realizuje się przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki – art. 207 § 2 kp. Szczegółowe zasady organizacji pracy w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy zostały zawarte w cyt. wyżej rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r.

Na tle redakcji powyższych przepisów najważniejszym problemem jest ocena, czy wynika z nich obowiązek pracodawcy skrócenia wymiaru czasu pracy w przypadku świadczenia przez pracowników pracy w z góry ustalonym tempie, czy też przewidują one tylko taką możliwość, której wykorzystanie zależy wyłącznie od uznania pracodawcy, przy istnieniu ogólnego obowiązku ochrony zdrowia wyrażonego w art. 207 kp.

Kwestia obowiązku skrócenia czasu pracy przez wprowadzenie przerw w pracy wliczanych do czasu pracy budzi wątpliwości w doktrynie. Nie jest więc trafne stwierdzenie skarżącej, że fakultatywność wprowadzania przerw w pracy przy pracy w z góry ustalonym tempie jest bezsporna. Przepis art. 145 § 1 kp w powiązaniu z art. 207 kp jest interpretowany dwojako. Część autorów uważa, że skrócenie czasu pracy jest rozwiązaniem ostatecznym, wprowadzanym gdy zawiodą inne środki wprowadzane przez pracodawcę w ramach obowiązku zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, eliminujące uciążliwość prac, o których mowa w art. 145 § 1 kp. Pogląd powyższy prezentuje skarżąca twierdząc, że w art. 145 § 1 kp nie występuje żaden zwrot wskazujący na obligatoryjność skrócenia czasu pracy w sytuacji stwierdzenia występowania pracy w ustalonym z góry tempie, skutkiem czego przepis ten nie może stanowić podstawy do nałożenia na pracodawcę obowiązku sformułowanego w zaskarżonym nakazie. Zdaniem skarżącej przepis ten stanowi jedynie wskazanie dla pracodawcy co do sposobów skrócenia czasu pracy ale w przypadku, gdy to pracodawca podejmie decyzję o potrzebnie jego skrócenia, przy czym w skardze przytacza się poglądy dotyczące skrócenia norm czasu pracy w przypadkach występowania szczególnie uciążliwych lub szkodliwych warunków pracy.

Poza powołanymi przez skarżącą poglądami wskazać jednak należy na stanowisko przeciwne (K. Baran, Kodeks pracy komentarz wyd. II LEX 2014, Dorota Dzienisiuk, Oficyna 2011 [w:] L. Florek, Lex Czas pracy, także Z. Góral, K. Stefański, Czas pracy LEX 2013, ). Wynika ono nie tylko z literalnego odczytania przepisu art. 145 § 1 kpa, ale z jego analizy w powiązaniu z regulacją zawartą w § 2, oraz całościową regulacją dotyczącą obowiązków pracodawcy w przypadku świadczenia przez pracowników pracy w z góry ustalonym tempie. Powołani autorzy zwracają uwagę, iż zastosowanie krótszej normy czasu pracy jest obowiązkowe pod warunkiem, że prace takie są świadczone. Ratio legis tej regulacji polega na tym, że reprezentacja pracowników z pracodawcą (art. 237 11a, 237 13a kpa) uczestniczy w tworzeniu bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, wykorzystując prawo do skrócenia czasu pracy na określonych stanowiskach pracy. Taka wykładnia oddaje ducha dyrektywy 89/391/EWG z 12 czerwca 1989 r. w sprawie wprowadzania środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników miejscu pracy, która opiera się na konsultowaniu z pracownikami zagrożeń w miejscu pracy oraz poszukiwaniu rozwiązania tych problemów (tak K. Baran op.cit.). Uznaje się, że de lege lata z art. 145 kp nie można wyprowadzić obowiązku pracodawcy skracania czasu pracy pracownikom we wszystkich przypadkach występowania szczególnych warunków pracy. Można jedynie uznać, że taki obowiązek powstaje dopiero po sporządzeniu wykazu, o którym mowa w art. 145 § 2 kp, jednak przy braku pracodawcy obowiązku sporządzenia wykazu (tak D. Dzienisiuk, op. cit.). Z kolei Z. Góral (op.cit.) wskazuje, że na pracodawcy ciąży obowiązek dbania o bezpieczne i higieniczne warunki pracy. Obowiązek ten, wyrażony w art. 94 pkt. 4 i art. 207 § 2 kp, należy do podstawowych obowiązków pracodawcy. Ustawodawca w katalogu obowiązków pracodawcy umieścił także obowiązek organizowania pracy w sposób zapewniający zmniejszenie uciążliwości pracy, zwłaszcza pracy monotonnej i w z góry ustalonym tempie – art. 94 pkt. 2a kp. Jeżeli u danego pracodawcy występują szkodliwe lub uciążliwe warunki pracy, z obowiązków powyższych wynika powinność ich eliminowania lub ograniczania. Podstawowym sposobem jest jak się wydaje skracanie czasu pracy. Stąd też płynie konkluzja o obligatoryjności skrócenia czasu pracy w przypadkach określonych w art. 145 § 1 kp.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela poglądu skarżącej spółki w powyższej kwestii. Wynik analizy przepisów art. 145, 207, 94 pkt. 2a i art. 237 11a kp stanowisku temu przeczy. Zdaniem Sądu, przepis art. 145 kp nie może być odczytany bez uwzględnienia treści jego § 2, co pomija w swojej argumentacji skarżąca. Stanowi on, że wykaz prac, o których mowa w art. 145 § 1 ustala pracodawca po konsultacji z pracownikami lub ich przedstawicielami w trybie i na zasadach określonych w art. 237 11a i art. 237 13a. Należy przychylić się do stanowiska, zgodnie z którym reprezentacja pracowników uczestniczy z pracodawcą w tworzeniu bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, wykorzystując prawo do skrócenia czasu pracy na określonych stanowiskach. Nie można także pominąć, że wykaz prac, o których mowa w art. 145 § 1 kp powstaje po zasięgnięciu opinii lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę nad pracownikami. Sąd stoi na stanowisku, że w przypadku sporządzenia na podstawie art. 145 § 2 kp wykazu prac, o których mowa w art § 1 tego przepisu, w trybie i na zasadach określonych w art. 237 11a i 237 13a, pracodawca ma obowiązek skrócenia czasu pracy, co w przypadku skarżącej oznacza konieczność wprowadzenia przerw wliczanych do czasu pracy. Tyko bowiem taką formę skrócenia czasu pracy w przypadku prac w z góry ustalonym tempie przewiduje art. 145 § 1 kp. Oczywiste jest - jak twierdzi skarżąca, że art. 145 § 1 kp wskazuje tylko na dopuszczalne formy prawne działań pracodawców w przypadku świadczenia przez pracowników prac w warunkach szczególnie uciążliwych lub szczególnie szkodliwych dla zdrowia, oraz w przypadku pracy monotonnej i pracy w z góry ustalonym tempie. Nie może jednak budzić wątpliwości, że kolejność działań pracodawcy w przypadku świadczenia przez pracowników prac wymienionych w § 1 jest odwrotna, aniżeli numeracja jednostek redakcyjnych art. 145 kp. W pierwszej kolejności musi dojść do ustalenia wykazu prac, (§ 2), zaś kolejnym etapem jest skrócenie czasu pracy w sposób, o którym mowa w § 1. (z zastrzeżeniem, że obowiązują regulacje w stosunku do poszczególnych grup zawodowych, odnoszące się do prac w warunkach szczególnie uciążliwych i szczególnie szkodliwych dla zdrowia). Zdaniem Sądu, tym bardziej więc nieuprawnione jest stanowisko, że to pracodawca sam decyduje (co podkreśla skarżąca) o skróceniu czasu pracy w przypadku prac w z góry ustalonym tempie. W przypadku ustalenia wykazu, o którym mowa w art. 145 § 2 kp obowiązek taki po stronie pracodawcy powstaje. W przeciwnym wypadku niezrozumiały byłby cel ustalania wykazu prac, o którym mowa w art. 145 § 2 kpa. Wykaz taki stanowiłby jedynie informację o wykonywaniu na niektórych stanowiskach prac w z góry ustalonym tempie i nie rodziłby po stronie pracodawcy konkretnego obowiązku, ponieważ wprowadzenie skróconego czasu pracy pozostawione byłoby uznaniu pracodawcy. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na pewną niekonsekwencję w przytoczonym przez skarżącą poglądzie M. Rycak (str. 9 skargi) o fakultatywności wprowadzenia skróconego czasu pracy u skarżącej. Autorka twierdzi, iż pracodawca sam decyduje, czy niezbędne jest wprowadzenie skróconego czasu pracy, czy też bardziej celowe jest zastosowanie innych prawnych środków (....). Niewątpliwie więc chodzi o środki eliminujące lub ograniczające niekorzystne skutki określonego rodzaju prac przewidziane w przepisach prawa. Jedynym zaś prawnym środkiem zmniejszenia uciążliwości pracy w z góry określonym tempie, przewidzianym w akcie regulującym prawa i obowiązki pracowników i pracodawców, czyli w kp, jest skrócenie jej czasu przez wprowadzenie przerwy wliczanej do czasu pracy. Wszystkie działania skarżącej w zakresie ochrony pracowników i dbałości o zmniejszenie uciążliwości pracy na stanowiskach objętych wykazem nie mogą pozostać niedostrzeżone. Jednakże nie sposób nie dostrzec i tej istotnej okoliczności, iż ustalenie u skarżącej wykazu prac dowodzi, że prace te są nadal pracami w z góry ustalonym tempie i ta cecha stanowi o ich uciążliwości, a jego istnienie rodzi obowiązek wprowadzenia przerw w formie wynikającej z przepisów prawa pracy. Na gruncie kompleksowej regulacji wynikającej z powoływanych wyżej przepisów nie jest do przyjęcia, aby wykaz ten pełnił jedynie funkcję informacyjną. Skarżąca pomija całkowicie w swojej argumentacji, że wykaz został przez pracodawcę sporządzony i to w wyniku realizacji nakazu Inspektora Pracy. Jak bowiem wynika z akt sprawy (protokół kontroli z dnia 24 kwietnia 2015 r. str. 3), Inspektor Pracy wydał nakaz z dnia 14 pażdziernika 2014 r. nr [...] dotyczący ustalenia wykazu prac wykonywanych w z góry ustalonym tempie, a skarżąca (po dwukrotnym odwołaniu się od tej decyzji w części dotyczącej terminu) nakaz ten wykonała. W konsekwencji ustalono wykaz prac w z góry ustalonym tempie, o którym mowa w art. 145 § 2 kp i w trybie przewidzianym w tym przepisie, co także wynika z cyt. protokołu kontroli. Kwestionowany w niniejszej sprawie nakaz jest więc konsekwencją ustalenia wykazu prac w z góry ustalonym tempie wykonywanych u skarżącej.

Oczywiste jest, że pracodawca powinien dążyć do wyeliminowania zagrożeń czy uciążliwości warunków pracy, do czego jest obowiązany na podstawie art. 207 kp. Jeśli podjęte działania będą skuteczne i praca przestanie mieć charakter szkodliwy lub uciążliwy, to nie będzie aktualny obowiązek skracania czasu pracy. W przypadku sytuacji faktycznej u skarżącej oznacza to, że jeżeli działania podejmowane przez pracodawcę doprowadzą do tego, że praca na stanowiska zawartych w wykazie przestanie mieć charakter pracy uciążliwej, bo w ustalonym z góry tempie, to wprowadzenie przerw wliczanych do czasu pracy utraci podstawę. Decyduje o tym zdaniem sądu wyodrębnienie tego rodzaju prac w warunkach szczególnie uciążliwych lub szczególnie szkodliwych dla zdrowia i nowelizacja art. 145 i 94 kp. z 14 listopada 2003 r. Stan faktyczny sprawy wskazuje na to, że pomimo działań podejmowanych przez skarżącą, prace wymienione w wykazie nadal są uciążliwe, skoro wykaz został sporządzony. Zasadne jest więc podjęcie środków prawnych. Wszystkie inne działania podejmowane przez skarżącą, niewątpliwie zgodne z zasadami ogólnymi wynikającymi z art. 207 kp nie są działaniami przynoszącymi skutek w postaci prawnie zagwarantowanej przerwy w pracach w z góry określonym tempie. Z tych przyczyn Sąd oddalił wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2015 r. w pkt. 2-7, obrazujących działania skarżącej podejmowane w toku cykli produkcyjnych na poszczególnych stanowiskach, na których wykonywana jest praca w z góry ustalonym tempie. Dodatkowo wskazać należy, co jest stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że celem postepowania dowodowego przed wojewódzkim sadem administracyjnym nie jest ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, a zgodnie z art. 106 § 3 ppsa, sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Kolejna kwestia sporna dotyczy interpretacji art. 11 pkt. 1 i z art. 34 ust. 2 w zw. z art. 12 ustawy o PIP. Zdaniem skarżącej brak uzasadnienia nakazu wydanego przez Inspektora Pracy uniemożliwił podjęcie merytorycznej polemiki ze stanowiskiem organu pierwszej instancji i doprowadził do fikcyjnej ochrony adresata nakazu w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem organu, nakaz Inspektora Pracy, o którym mowa w art. 11 pkt. 1 ustawy PIP nie wymaga uzasadnienia i takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby nakaz wydany przez Inspektora Pracy nie musiał zawierać uzasadnienia. Stanowisko orzecznictwa w tej kwestii wbrew twierdzeniu organu nie jest jednolite. Dotyczy ono co prawda w większości stanu prawnego na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o PIP, względnie ustawy aktualnej, ale przed zmianą art. 34 ustawy PIP wprowadzoną z dniem 8 sierpnia 2011 r. (ustawą z dn. 9 czerwca 2011 r., Dz.U. 2011.142.829), jednakże okoliczność ta nie ma decydującego znaczenia, jeżeli chodzi o interpretację art. 34 w zw. z art. 12 ustawy o PIP. Wskazać trzeba, że Państwowa Inspekcja Pracy jako organ kontroli państwowej (a nie organ administracji państwowej) dysponuje typowymi dla organów administracji państwowej władczymi środkami nadzoru. Zadania i kompetencje państwowego inspektora pracy, w tym prawo wydawania decyzji wskazują, że wykonuje on czynności i wydaje akty z zakresu administracji publicznej. Skutkiem działań nadzorczych państwowego inspektora pracy jest powstanie po stronie pracodawcy lub innego adresata, publicznoprawnego obowiązku określonego zachowania się względem pracownika albo innego podmiotu. (tak A. Kisielewicz, glosa do wyroku NSA OZ w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2002 r., SA/Sz 1138/01, OSP zeszyt 4/ 2003, poz. 48). Także K. Rączka w Komentarzu do ustawy o PIP ( M. Gersdorf, J. Jagielski, K. Rączka, wyd. LexisNexis, wyd. 1, kom do art. 11), wskazuje, że nakazy i zakazy o których mowa w art. 11pkt. 1 – 7 ustawy o PIP są decyzjami administracyjnymi, do których zastosowanie ma przepis art. 107 kpa, przy czym w tym samym opracowaniu J. Jagielski w komentarzu do art. 34, wskazuje, że regulacja dotycząca składników decyzji jest nieprecyzyjna. Zauważyć należy, że po zmianie treści art. 34 ust. 2 problem rozumienia pojęcia "treści" przestał być aktualny – w to miejsce ustawodawca posłużył się terminem "rozstrzygnięcie". Jednak nadal nie została jednoznacznie rozstrzygnięta kwestia stosunku tego przepisu do art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 12 ustawy o PIP. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę przychyla się do stanowiska skarżącej, iż nakaz inspektora pracy powinien zawierać uzasadnienie, a także w całości do argumentacji przytoczonej na poparcie tego stanowiska, w szczególności argumentów wywiedzionych w związku z art. 78 Konstytucji RP. Kwestionowanie orzeczenia wydanego w pierwszej instancji w rozumieniu powyższego przepisu może być urzeczywistnione tylko wówczas, kiedy jego adresat ma możliwość kwestionowania wykładni prawa, procesu jego subsumcji, oraz ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Nie jest to możliwe w stosunku do decyzji, która nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia. Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji jest elementem obligatoryjnym każdego rozstrzygnięcia władzy publicznej o sytuacji prawnej jednostki, a wyjątki w tym zakresie muszą być reglamentowane w ścisły sposób. Nie może się ostać twierdzenie, że art. 34 ust. 2 stanowi regulację wykluczającą stosowanie art. 107 § 1 kpa, które wynika jedynie z wykładni językowej. Stanowisko takie prowadzi bowiem do wniosku, że nakaz inspektora pracy, który jest decyzją administracyjną - i co do tego nie ma wątpliwości - nie wymaga podpisania z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby uprawnionej do jego wydania. W obowiązującym porządku prawnym decyzja administracyjna bez podpisu nie może funkcjonować. Zwrócić należy uwagę w związku z kwestią podpisu, że jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych na gruncie art. 107 § 1 kpa dopuszcza uznanie za decyzję administracyjną pisma rozstrzygającego sprawę, jeżeli sprawa ta podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, jeżeli pismo takie zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zalicza się oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 104 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2028/11 i powołane tam orzecznictwo). Podpis osoby reprezentującej organ należy więc zawsze do niezbędnych składników decyzji administracyjnej, nie można więc zaakceptować twierdzenia, że przepis art. 34 ust. 2 ustawy o PIP stanowi odrębną, kompletną regulację. Nie można też podzielić prezentowanego niekiedy w orzecznictwie czasami poglądu, że uzasadnienie nakazu inspektora pracy stanowi protokół kontroli. Dokument ten nie jest częścią składową decyzji, stanowi jedynie dowód w sprawie. Nadto kontrola przeprowadzana przez organy Inspekcji Pracy ma na celu tylko ustalenie stanu faktycznego, nie zaś jego ocenę, zastosowanie normy prawnej i wskazanie motywów rozstrzygnięcia. Kolejną kwestią wymagającą oceny jest treść samego rozstrzygnięcia zapadłego w kontrolowanej sprawie. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy następująco sformułowany nakaz: "wprowadzenie przerw wliczanych do czasu pracy dla ustalonych w zakładzie prac w ustalonym z góry tempie". W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest jednolite stanowisko, iż prawidłowe rozstrzygnięcie jako element decyzji administracyjnej musi być zredagowane w sposób jasny i zrozumiały dla adresata decyzji i nie wymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony organu (por. M. Romańska [w:] KPA, Komentarz pod red. naukową H. Knysiak-Molczyk, Wolters Kluwer, Warszawa 2015, kom. do art. 107 ustawy i powołane tam orzecznictwo). Jeżeli istotą decyzji jest nałożenie obowiązku, to decyzja go nakładająca musi obowiązek ten sprecyzować na tyle szczegółowo, by jego wykonanie nie budziło wątpliwości. jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie czyni zadość powyższemu wymogowi. Określenie "wprowadzenie przerw w pracy wliczanych do czasu pracy" jest nieprecyzyjne i w istocie nie wiadomo w jaki sposób skarżąca ma je wykonać. Nie wiadomo bowiem jaki wymiar czasowy mają mieć przerwy, ani w jakiej ilości być wprowadzone, a także czy mają one być jednakowe na każdym stanowisku objętym ustalonym u skarżącej wykazem, o którym mowa w art. 145 § 2 kp. Wskazać trzeba, że obowiązujące przepisy nie regulują ani przysługującej pracownikowi liczby przerw, ani ich wymiaru. W doktrynie można spotkać się ze stanowiskiem, że w trybie art. 145 § 2 kp następuje nie tylko określenie wykazu stanowisk pracy objętych skróconym czasem pracy, ale także określenie wymiaru skróconego czasu pracy i wymiaru przerw skracających czas pracy (tak M. Nałęcz . –Kodeks pracy, Komentarz pod red. Prof. W. Muszalskiego, wyd. C.H. Beck, 4 wydanie, kom. do art. 145 ). Stanowisko takie nie jest wyrażane przez pozostałych komentatorów. Jednolicie wskazuje się tylko co do trybu wprowadzenia przerw, że należy zastosować per analogiam art. 150 kp. Jednak tryb wprowadzenia jest czym innym niż wymiar przerw i ich ilość. Powyższe stanowi o wadzie zaskarżonej decyzji powodującej konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ odwoławczy przyjął za prawidłowe nieprecyzyjne i niepełne rozstrzygnięcie inspektora pracy, nie znając jego motywów, ale też nie rozważając samodzielnie kwestii sposobu wykonania nałożonego na skarżącą obowiązku, co stoi w sprzeczności z treścią art. 138 § 1 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy rozstrzyga sprawę ponownie w jej całokształcie. Przede wszystkim jednak zaskarżony nakaz nakłada na skarżącą obowiązek w sposób nieprecyzyjny. Co więcej - niewątpliwie w tym przypadku brak uzasadnienia nakazu mógł mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co w kontrolowanej sprawie jest potwierdzeniem stanowiska o konieczności uzasadniania przez inspektora pracy kierowanych do stron nakazów. Brak uzasadnienia nakazu wydanego przez Inspektora Pracy, oraz brak uzasadnienia tak sformułowanego obowiązku powoduje, że w powyższym zakresie zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu. Sąd stwierdza nadto, że argumentacja organu odwoławczego jakoby już z literalnego brzmienia przepisu art. 145 § 1 kp wynikał obowiązek wprowadzenia przerw wliczanych do czasu pracy nie zasługuje na uwzględnienie, wobec przytoczonego w uzasadnieniu stanowiska Sądu w tej kwestii, jednakże w zakresie istnienia obowiązku wprowadzenia przerw nie miała ona wpływu na treść zaskarżonej decyzji.

Nie znajdują natomiast uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące kosztów jakie musi ponieść skarżąca z tytułu wprowadzenia przerw wliczanych do czasu pracy, a to z uwagi na ich pozaprawny charakter.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania a to art. 138 § 1 kpa i art. 107 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz przepisów prawa materialnego – art. 34 ust. 2 w zw. z art. 12 ustawy o PIP przez błędną ich wykładnię, w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c, oraz art.135 ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 ppsa.