Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 37/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant sekr. sąd. Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec planowanego przemieszczenia odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], wyrażającą sprzeciw wobec planowanej wysyłki odpadów z [...] do [...], dotyczącej 2.000 ton odpadów w postaci materiałów izolacyjnych zawierających azbest, oznaczonych kodem A2050 zgodnie z załącznikiem IV do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 oraz kodem 17 06 01 zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów, zgłoszonej przez [...] z siedzibą w [...].

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) otrzymał zgłoszenie nr [...], dotyczące planowanej wysyłki opisanych wyżej odpadów. Zgłoszenia dokonała firma [...] z siedzibą w [...] we [...]. Jako odbiorcę odpadów zgłaszający wskazał [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], prowadzącą działalność w zakresie przetwarzania odpadów w miejscowości [...], gmina [...], na terenie dawnego pola [...] otworowej [...] w [...]. Zgodnie z decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], wydaną na czas nieoznaczony, ww. Spółka jest uprawniona do przetwarzania odpadów o kodzie 17 06 01 w ilości 20.000 Mg/rok, w procesie D5.

Proces unieszkodliwiania o kodzie D5, zgodnie z załącznikiem I do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 312 z dnia 22 listopada 2008. str. 3, z późn. zm.) oraz załącznikiem nr 2 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701. z późn. zm.), definiowany jest jako: składowanie na składowiskach w sposób celowo zaprojektowany (np. umieszczanie w uszczelnionych oddzielnych komorach, przykrytych i izolowanych od siebie wzajemnie i od środowiska itd.).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], GIOŚ wniósł sprzeciw wobec ww. zgłoszenia w oparciu o art. 11 ust. 1 lit. b i e rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, uzasadniając go następująco:

- na podstawie art. 11 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (dalej: ustawa o mpo), przywóz na teren Polski odpadów w celu unieszkodliwiania w procesach określonych jako D1 do D15 w załączniku I do ww. dyrektywy 2008/98/WE jest zakazany, zatem planowane przemieszczanie odpadów byłoby niezgodne "z przepisami krajowymi w zakresie ochrony środowiska, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub ochrony zdrowia i dotyczącymi działań podejmowanych w państwie zgłaszającym sprzeciw", o czym mowa w art. 11 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 1013/2006;

- na podstawie art. 11 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1013/2006, GIOŚ, jako właściwy organ miejsca przeznaczenia, może zgłosić sprzeciw wobec planowanego przemieszczenia odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia w sytuacji, gdy "Państwo Członkowskie zamierza skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 4 ust. 1 Konwencji bazylejskiej i zakazać przywozu odpadów niebezpiecznych lub opadów wyszczególnionych w aneksie II do tej Konwencji".

Pismem z dnia [...] września 2019 r. [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona w swoim piśmie zarzuciła GIOŚ przekroczenie terminu wydania decyzji dotyczącej zgłoszenia [...], co miało stanowić naruszenie przepisów art. 9 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Według [...], zgłaszający w terminie 30 dni (o którym mowa w przywołanych artykułach) od potwierdzenia przez GIOŚ wpływu zgłoszenia w polu 19 załącznika IA do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, powinien otrzymać decyzję organu przesłaną pocztą lub wiadomością elektroniczną.

Organ stwierdził, że taka interpretacja przepisów rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 przez zgłaszającego jest błędna, gdyż zgodnie z datą wpisaną w polu [...] dokumentu zgłoszenia [...], GIOŚ wysłał potwierdzenie wpływu kompletnego zgłoszenia m.in. do zgłaszającego w dniu [...] lipca 2019 r., zatem był zobowiązany do wydania decyzji do [...] sierpnia 2019 r., z czego się wywiązał wydając decyzję w dniu [...] sierpnia 2019 r., nr [...].

Dodatkowo [...] w swoim piśmie wniosła o wydanie zezwolenia na przywóz odpadów o kodzie 17 06 01 z [...] do [...], wskazując na małą liczbę instalacji we [...] będących w stanie przetworzyć odpady tego rodzaju. Zdaniem zgłaszającego, wydanie przez GIOŚ zgody przyczyniłoby się do polepszenia sytuacji związanej z gospodarką oraz handlem odpadami pomiędzy [...] i [...]. Strona zaznaczyła, że możliwość przywozu do Polski ww. odpadów wpłynęłaby pozytywnie na rozwój lokalnego przemysłu, usług oraz transportu.

Po analizie argumentów podniesionych przez zgłaszającego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GIOŚ zdecydował o utrzymaniu w mocy swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r., podkreślając, że wydanie przez zezwolenia na przedmiotowe przemieszczanie odpadów stanowiłoby naruszenie przepisów krajowych dot. ochrony środowiska, w szczególności art. 11 ustawy o mpo, co wypełnia przesłanki do wydania sprzeciwu na podstawie art. 11 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 1013/2006.

Ponadto zgodnie z art. 11 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1013/2006, GIOŚ, jako właściwy organ miejsca przeznaczenia, ma prawo zgłosić sprzeciw wobec planowanego przemieszczenia odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 4 ust. 1 Konwencji bazylejskiej i zakazać przywozu odpadów niebezpiecznych lub opadów wyszczególnionych w aneksie II do tej Konwencji.

Argumentacja strony, iż wydanie zezwolenia na przywóz ww. odpadów do Polski wpłynęłoby pozytywnie na lokalne sektory gospodarki odpadami, transportu i przemysłu zainteresowanych państw stoi w sprzeczności z wykładnią rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, które w motywie 1. wprost stanowi, że głównym i najważniejszym jego celem i przedmiotem jest ochrona środowiska, a jego wpływ na handel międzynarodowy ma jedynie uboczny charakter. Wydając takie zezwolenie organ naruszyłby przywołane przepisy odnoszące się do ochrony środowiska oraz art. 6 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Wobec powyższego, organ orzekł o utrzymaniu w mocy swej decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się [...], reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnosząc na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 11 ust. 1 lit b i e oraz ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, polegające na przekroczeniu terminu na zgłoszenie sprzeciwu, gdyż zgodnie z prawidłową wykładnią wymienionego przepisu, określenie "zgłoszenie sprzeciwu" należy rozumieć jako doręczenie stronie decyzji zawierającej sprzeciw, a nie jak błędnie przyjmuje organ – samo wydanie decyzji, niezależnie od daty jej doręczenia stronie;

2) art. 11 ust. 1 lit b i e oraz ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, polegające na powołaniu się na Konwencję bazylejską, która co prawda pozwala państwom członkowskim wprowadzić całkowity lub częściowy zakaz generalny oraz sprzeciwianie się przemieszczeniom odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia, jednakże jedynie z zachowaniem formy aktu generalnego, tj. ustawy, co jednak nie wyłącza konieczności indywidualnego postępowania, a nadto generalny zakaz musi być niezwłocznie zgłaszany Komisji, która zawiadamia o nich pozostałe państwa członkowskie, co w tym przypadku nie miało miejsca, bowiem [...] Region [...], który ma delegację rządu [...] do załatwiania spraw w tym zakresie nie został powiadomiony o zakazie obowiązującym w Polsce, stąd doszło do przedmiotowego i prawidłowego zgłoszenia objętego zaskarżoną decyzją i brak było podstaw do sprzeciwu;

3) art. 11 ust, 1 lit b i e oraz ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, gdyż wniesiony sprzeciw narusza zasadę swobodnego przemieszczania towarów (a godzi się wskazać, iż zgodnie z prawem unijnym odpady stanowią towar), poprzez pozorne powołanie się na względy ochrony środowiska, gdy w rzeczywistości zaskarżona decyzja wykorzystuje przepisy dotyczące międzynarodowego przemieszczania odpadów dla ochrony krajowego rynku przed konkurencją przedsiębiorstw z innych państw członkowskich UE, wobec czego nie można uznać za zgodny z Traktatem o Funkcjonowaniu UE oraz z rozporządzeniem nr 1013/2006 zakaz generalny zawarty w art. 11 ustawy o mpo, który odwołuje się do kryterium ochrony środowiska oraz zdrowia w sytuacji, gdy taki generalny zakaz nie spowoduje wzmożenia ochrony środowiska, a procedury od D1 do D15 nie są w kraju zakazane i przy odpowiednim nadzorze i zabezpieczeniu mogą być stosowane;

4) art. 5 oraz art. 6 dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. Nr L 241 z dnia 17 września 2015 r., str. 1), poprzez błędne powołanie się na art. 11 ustawy o mpo w sytuacji, gdy przepis ten nie powinien być stosowany z powodu niedopełnienia przez Rzeczpospolitą Polską obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej o wprowadzeniu nowych przepisów technicznych zakazujących przewozu określonych towarów (tj. odpadów niebezpiecznych);

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. oraz art. 11 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, poprzez błędną wykładnię skutkującą rażącym naruszeniem tych przepisów (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) na skutek uznania, że podstawą wniesienia sprzeciwu wobec planowanego międzynarodowego przemieszczenia odpadów może być wyłącznie niezgodność z przepisami krajowymi w zakresie ochrony środowiska, w tym szczególnie życia i zdrowia ludzi, dotyczącymi działań podejmowanych w państwie zgłaszającym sprzeciw, podczas gdy ustanowienie zakazu generalnego z art. 11 ustawy o mpo nie zostało notyfikowane Komisji, ani nie wypełnia celu "ochrony środowiska, a szczególnie życia i zdrowia ludzi", skoro procedury od D1 do D15 są dopuszczalne w porządku krajowym, a odbiorca Środowisko i Innowacje Sp. z o.o. ma ważne pozwolenie unieszkodliwiania odpadów w procesie D5, które zostało załączone do zgłoszenia.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r., a także o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż skarga jest bezzasadna.

Na wstępie podkreślić należy, że Sąd w całości podziela ustalenia dokonane przez organ i dokonaną przez niego ocenę stanu faktycznego.

Art. 11 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1162 z późn. zm.) stanowi, że zakazuje się przywozu na teren kraju odpadów w celu unieszkodliwiania w procesach określonych jako D1 do D15 w załączniku I do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 312 z 22.11.2008, str. 3 z późn. zm.).

Z kolei art. 11 ust. 1 lit b i e oraz ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. UE. L z 2006 r. poz. 190, str. 1 z późn. zm.) wynika, że w przypadku zgłoszenia dotyczącego planowanego przemieszczenia odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia, właściwe organy miejsca przeznaczenia i wysyłki mogą, w terminie 30 dni od przekazania potwierdzenia przyjęcia przez właściwy organ miejsca przeznaczenia zgodnie z art. 8 oraz zgodnie z Traktatem, zgłosić sprzeciw wobec przemieszczenia, oparty m.in. na tym, że planowane przemieszczanie lub unieszkodliwienie odpadów nie byłyby zgodne z przepisami krajowymi w zakresie ochrony środowiska, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub ochrony zdrowia i dotyczącymi działań podejmowanych w państwie zgłaszającym sprzeciw lub Państwo Członkowskie zamierza skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 4 ust. 1 Konwencji bazylejskiej i zakazać przywozu odpadów niebezpiecznych lub opadów wyszczególnionych w aneksie II do tej Konwencji.

Na podstawie art. 9 ust. 1 ww. rozporządzenia – właściwe organy miejsca przeznaczenia, wysyłki i tranzytu mogą w terminie 30 dni od daty wysłania potwierdzenia przyjęcia przez właściwy organ miejsca przeznaczenia zgodnie z art. 8 wydać w odniesieniu do zgłoszonego przemieszczenia jedną z następujących należycie uzasadnionych pisemnych decyzji:

a) o wyrażeniu bezwarunkowej zgody;

b) o wyrażeniu zgody z określonymi warunkami na podstawie art. 10 lub

c) o wyrażeniu sprzeciwu zgodnie z art. 11 i art. 12.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006, w przypadku zgłoszenia dotyczącego planowanego przemieszczania odpadów, właściwe organy miejsca przeznaczenia i wysyłki mogą zgłosić sprzeciw wobec przemieszczania w terminie 30 dni od przekazania potwierdzenia przyjęcia przez właściwy organ miejsca przeznaczenia, przez co należy rozumieć wydanie decyzji zawierającej taki sprzeciw, a nie jego doręczenie adresatowi.

Stanowisko skarżącej, że zgłoszenie sprzeciwu w ciągu 30 dni jest równoznaczne z doręczeniem takiego sprzeciwu stronie jest nieracjonalne, bowiem oznaczałoby to, że wydając decyzję organ musiałby każdorazowo precyzyjnie przewidzieć czas, jaki jest niezbędny na dostarczenie korespondencji adresatowi. Tymczasem w zależności choćby od miejsca, gdzie strona ma siedzibę, nie wspominając o innych okolicznościach niemożliwych do przewidzenia przez organ, czas na dostarczenie decyzji byłby inny. Ponadto, biorąc pod uwagę fakt, że to nie organ wydający decyzję jest odpowiedzialny za jej dostarczenie, faktyczny termin doręczenia korespondencji byłby niemożliwy do przewidzenia, a w konsekwencji kwestia realizacji tego obowiązku przez organ we wskazanym terminie 30 dni umykałaby jakiejkolwiek racjonalnej ocenie.

Należy podkreślić, że stanowisko skarżącej kłóci się z przepisami art. 57 kpa, z których jasno wynika, że ocena czy dany obowiązek został wykonany w ustawowym terminie jest uzależniona od daty nadania danej korespondencji, która to data może zostać zweryfikowana poprzez udokumentowanie potwierdzenia terminu nadania.

Zgodnie z datą wskazaną w polu 19 dokumentu zgłoszenia [...], GIOŚ wysłał potwierdzenie wpływu kompletnego zgłoszenia do skarżącej w dniu 30 lipca 2019 r., zatem był zobowiązany do wydania decyzji do [...] sierpnia 2019 r. i wywiązał się z tego obowiązku wydając decyzję w dniu [...] sierpnia 2019 r.

Wskazać także należy, iż przepisy rozporządzenia nr 1013/2006 nie wiążą z upływem powyższego terminu skutku w postaci przyjęcia milczącej zgody na przemieszczenie odpadów właściwego organu miejsca przeznaczenia. Taki skutek zgodnie z art. 9 tego rozporządzenia przewidziany jest tylko dla zgody właściwego organu miejsca tranzytu. Stosownie bowiem do tego przepisu, jeżeli w terminie 30 dni nie wyrażono sprzeciwu, możliwe jest przyjęcie, że właściwy organ tranzytu wydał zgodę milczącą. Podniesiony przez skarżącą zarzut dotyczący naruszenia art. 11 ust. 1 lit. b i e oraz ust. 2 rozporządzenia nr 1013/2006, jako niezasadny, nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy.

Skarżąca podniosła, że art. 4 ust. 1 Konwencji bazylejskiej o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania odpadów niebezpiecznych, pozwala co prawda państwom członkowskim na wprowadzenie całkowitego lub częściowego zakazu lub sprzeciwu wobec przemieszczeń odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia, ale wymaga to zachowania formy aktu generalnego, tj. ustawy, a ponadto zgłoszenia zakazu do Komisji Europejskiej, czego GIOŚ nie uczynił, bowiem Region [...] po stronie [...] nie został powiadomiony o tym zakazie obowiązującym w przypadku wysyłek do Polski, co oznacza, że zgłaszając wysyłkę odpadów skarżąca działała zgodnie z obowiązującym prawem.

Odpowiadając na powyższy zarzut podzielić należy stanowisko organu, że art. 4 ust. 1 Konwencji bazylejskiej oraz przywołane przez skarżącą art. 11 ust. 1 lit. b i e oraz ust. 2 rozporządzenia nr 1013/2006 nakładają na właściwy organ obowiązek zgłoszenia zakazu przywozu określonych odpadów odpowiednio do Sekretariatu Konwencji bazylejskiej lub Komisji Europejskiej, ale nigdzie nie wskazują na konieczność wdrożenia tego zakazu poprzez ustawę.

Organ podkreślił, że przesyłając co roku do Komisji Europejskiej raport w związku z obowiązkiem państw członkowskich zgodnie z art. 51 ust. 2 rozporządzenia nr 1013/2006, w latach 2008-2017 każdorazowo notyfikował o wejściu w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 czerwca 2008 r. w sprawie rodzajów odpadów, których przywóz w celu unieszkodliwienia jest zabroniony (Dz. U. Nr 119, poz. 769). Celem ww. raportu jest regularne przekazywanie do Komisji Europejskiej przez kraje członkowskie aktualnych informacji dotyczących m.in. kontroli bezpośredniej przemieszczenia odpadów, w tym zakazu przywozu określonych odpadów oraz sprzeciwów wobec planowanych przesyłek w danym roku raportowym.

Ponadto w 2018 r. wprowadzono w Polsce całkowity zakaz przywozu z zagranicy odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia, w tym do procesu D5, na poziomie ustawowym. Zakaz ten, określony aktualnie w art. 11 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, wprowadzony ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1592), wszedł w życie 5 września 2018 r., a zatem w okresie, kiedy organ otrzymał zgłoszenie [...], obowiązywał już zakaz przywozu odpadów do unieszkodliwienia na poziomie ustawowym.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że zgodnie z wymogami art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1013/2006 zawiadomił Komisję Europejską o wprowadzeniu ww. zakazu pismem z dnia [...] września 2018 r., nr [...], skierowanym do Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska Komisji Europejskiej. Zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru pismo to wpłynęło do adresata 5 października 2018 r. Kopia tego pisma wraz z kopią zwrotnego potwierdzenia odbioru została załączona do odpowiedzi na skargę.

Niezależnie od powyższego, GIOŚ notyfikował Komisji Europejskiej o wejściu w życie ww. zakazu w raporcie przekazanym za rok 2018, zgodnie z art. 51 ust. 2 rozporządzenia nr 1013/2006.

W związku z powyższym chybione są zarzuty skarżącej, dotyczące naruszenia art. 11 ust. 1 lit. b i e oraz ust. 2 rozporządzenia nr 1013/2006 w związku z art. 4 ust. 1 Konwencji bazylejskiej, a także naruszenia art. 5 oraz art. 6 dyrektywy 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących społeczeństwa informacyjnego.

Równie nietrafny jest zarzut dotyczący naruszenia zasady swobodnego przepływu towarów. Choć odpady są przedmiotem szeroko pojętego handlu międzynarodowego, to te objęte zgłoszeniem ekonomicznie mają ujemną wartość i są raczej przedmiotem usługi w postaci składowania, za którą należy zapłacić, a nie wymiany handlowej. Nie sposób więc zgodzić się z opinią, że mogą być one traktowane tak, jak inne towary w obrocie handlowym, a względy ochrony środowiska związane z transgranicznym przemieszczaniem odpadów należy wyważać w sposób równorzędny z innymi interesami Wspólnoty.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w Preambule do rozporządzenia nr 1013/2006 w punkcie 1 stwierdza się wprost, że głównym i najważniejszym celem i przedmiotem tego rozporządzenia jest ochrona środowiska, a jego wpływ na handel międzynarodowy ma jedynie uboczny charakter. Dodatkowo w punkcie 7 stwierdzono, że celem powstania rozporządzenia w pierwszej kolejności było zorganizowanie i uregulowanie nadzoru i kontroli przemieszczania odpadów w sposób, który uwzględnia potrzebę zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska i zdrowia ludzi. Ponadto w punkcie 8 podkreślono, że istotne jest również uwzględnienie wymogu określonego w art. 4 ust. 2 lit. d Konwencji bazylejskiej stanowiącego, że przemieszczanie odpadów niebezpiecznych będzie ograniczone do minimum zgodnego z bezpieczną dla środowiska i skuteczną gospodarką takimi odpadami. Jednocześnie punkt 9 Preambuły zwraca uwagę, iż istotne jest uwzględnienie prawa każdej ze stron Konwencji bazylejskiej wynikające z jej art. 4 ust. 1, do wprowadzenia zakazu przywozu odpadów niebezpiecznych.

Zatem z powyższych zapisów wynika wprost, że kwestie tzw. handlu odpadami są zagadnieniem podrzędnym wobec kwestii ochrony środowiska i zdrowia ludzi, a w konsekwencji rozwój międzynarodowego handlu odpadami, zwłaszcza odpadami niebezpiecznymi, nie jest celem tego rozporządzenia. Należałoby stwierdzić wręcz, że transgraniczne przemieszczanie odpadów niebezpiecznych traktowane jest jako fakt niepożądany, którego należy unikać, kiedy tylko to możliwe. Ta konstatacja prowadzi do kolejnego wniosku, że mając na uwadze nadrzędny cel rozporządzenia nr 1013/2006 nie można interpretować zapisów tego rozporządzenia w sposób, który pozwalałby na wyważanie kwestii ochrony środowiska w sposób równorzędny z innymi działaniami podmiotów gospodarczych w obszarze transgranicznego przemieszczania odpadów.

Nie sposób także zgodzić się ze skarżącą, że zakaz przywozu odpadów do Polski do unieszkodliwienia nie spowoduje poprawy ochrony środowiska, a zakaz przywozu przedmiotowych odpadów w istocie wynika z chęci ochrony krajowego rynku w Polsce. Planowane przez [...] wysyłki odpadów w postaci materiałów izolacyjnych zawierających azbest, dotyczą odpadów niebezpiecznych, które miały być przeznaczone do procesu unieszkodliwiania D5, który polega na składowaniu na składowiskach w sposób celowo zaprojektowany (np. umieszczenie w uszczelnionych oddzielnych komorach, przykrytych i izolowanych od siebie wzajemnie i od środowiska itd.). Przeznaczenie ww. odpadów do składowania świadczy o tym, że odpady te nie nadają się do dalszego przetworzenia w celu ich ponownego wykorzystania, np. jako surowiec do produkcji, zatem nie są cennym i poszukiwanym przedmiotem transakcji handlowych, lecz materiałem zbędnym, którego trzeba się pozbyć. Chociażby z tego powodu zarzut skarżącej dotyczący ochrony przez polskie władze rynku krajowego tych odpadów jest niezasadny.

Trzeba podkreślić, że dla środowiska i zdrowia ludzi najkorzystniej byłoby, gdyby nie dochodziło do operacji unieszkodliwiania odpadów w ogóle, lecz do ich recyklingu lub odzysku. Z powodów technologicznych wyeliminowanie operacji unieszkodliwiania odpadów nie jest możliwe i muszą być one stosowane. W przedmiotowym przypadku odpady w postaci materiałów izolacyjnych zawierających azbest miały zostać wysłane do Polski w celu ich składowania, które jest najmniej pożądanym sposobem zagospodarowywania odpadów, bowiem nie prowadzi do usunięcia odpadów ze środowiska. Jedyne co można zrobić w tym przypadku, to możliwie najskuteczniej ograniczyć ich szkodliwy wpływ na środowisko i zdrowie ludzi. Dlatego dąży się do składowania jak najmniejszej ilości odpadów. Im mniej odpadów znajduje się na składowiskach, tym lepiej dla środowiska.

W Polsce odpady zawierające azbest, pochodzące z rynku krajowego, występują w dużej ilości dlatego konieczne jest ich unieszkodliwianie w procesie D5, ale nie oznacza to, że należy dopuszczać do tej operacji na terenie Polski w sposób nieograniczony odpady z innych krajów z lekceważeniem szkodliwego obciążenia dla środowiska, jakie stanowią te odpady. Z powyższych względów nie ulega wątpliwości, że ograniczenie masy ww. odpadów poprzez zakaz ich przywozu do Polski w celu unieszkodliwiania niewątpliwie przyczyni się do lepszej ochrony środowiska oraz zdrowia obywateli w Polsce.

Wskazać także należy, iż wbrew błędnemu stanowisku skarżącej, Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej nie wprowadza bezwzględnej zasady swobody przepływu towarów. Art. 34 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wskazujący, iż ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane między Państwami Członkowskimi, nie ma bowiem charakteru bezwzględnego, a Państwa Członkowskie, jak i sama Unia Europejska, dysponują w zakresie wprowadzania takich ograniczeń dużym zakresem uznania. Wynika to wyraźnie z art. 36 tego Traktatu, gdzie wyraźnie wskazuje się, że postanowienia art. 34 i art. 35 nie stanowią przeszkody w stosowaniu zakazów lub ograniczeń przywozowych, wywozowych lub tranzytowych, uzasadnionych względami moralności publicznej, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia i życia ludzi i zwierząt lub ochrony roślin, ochrony narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej, bądź ochrony własności przemysłowej i handlowej. Zakazy te i ograniczenia nie powinny jednak stanowić środka arbitralnej dyskryminacji, ani ukrytych ograniczeń w handlu między Państwami Członkowskimi. Sam zaś art. 36 TFUE jest bardzo szeroko interpretowany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który na podstawie tego przepisu wprowadza dalsze ograniczenia zastosowania art. 34 TFUE, m.in. w zakresie ochrony środowiska, która nota bene nie jest bezpośrednio wymieniona w tym przepisie, ale w sposób niewątpliwy uzasadnia ona możliwość wprowadzania takich ograniczeń (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 25 czerwca 1998 r. C-203/96, pkt 50).

Słusznie organ zauważył, że podstawą zasadą w gospodarce odpadami w Unii Europejskiej jest zasada samowystarczalności i bliskości, więc każde Państwo Członkowskie powinno prowadzić tę gospodarkę w oparciu o to założenie. W tym zakresie [...] nie są tu wyjątkiem. Są one też na tyle dużym krajem, iż nie powinno być dla tego Państwa problem stworzenie składowiska odpadów w postaci materiałów izolacyjnych zawierających azbest, oznaczonych kodem A2050 zgodnie z załącznikiem IV do rozporządzenia nr 1013/2006 oraz kodem 17 06 01 zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów, a nie przerzucanie tego problemu na inne Państwa Członkowskie i stwarzanie przez to zagrożenia związanego ze składowaniem odpadów dla lokalnej społeczności, która musi już znosić odpady krajowe.

Zgodnie bowiem art. 16 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE, wprowadzającym zasadę samowystarczalności i bliskości w Unii Europejskiej, Państwa Członkowskie stosują właściwe środki, we współpracy z innymi Państwami Członkowskimi, jeżeli jest to konieczne lub pożądane, aby ustanowić zintegrowaną i wystarczającą sieć instalacji do unieszkodliwiania odpadów i instalacji do odzysku zmieszanych odpadów komunalnych zebranych z gospodarstw domowych, uwzględniającą przypadki, w których zbieranie takie obejmuje również takie odpady od innych wytwórców, z uwzględnieniem najlepszych dostępnych technik. W drodze odstępstwa od rozporządzenia nr 1013/2006, aby chronić swoją sieć, Państwa Członkowskie mogą ograniczyć wchodzące transporty odpadów przeznaczonych do obiektów przekształcania termicznego, które zaklasyfikowano jako instalacje do odzysku, w przypadkach, gdy ustalono, że transporty takie doprowadziłyby w konsekwencji do tego, że krajowe odpady musiałyby być unieszkodliwiane lub musiałyby być przetwarzane w sposób niezgodny z planami gospodarki odpadami tych Państw. Państwa Członkowskie zawiadamiają Komisję o podjęciu takiej decyzji. Stosownie do art. 16 ust. 2 dyrektywy 2008/98/WE, sieć powinna być zaprojektowana w sposób umożliwiający Wspólnocie jako całości stanie się samowystarczalną w zakresie unieszkodliwiania odpadów, jak również odzysku odpadów, o których mowa w art. 16 ust. 1 tej dyrektywy, a Państwom Członkowskim umożliwić stopniowe osiąganie tego celu indywidualnie, przy uwzględnieniu warunków geograficznych lub zapotrzebowania na specjalistyczne instalacje dla niektórych rodzajów odpadów. Jak wynika także z art. 16 ust. 3 dyrektywy, sieć powinna umożliwiać unieszkodliwiane odpadów lub odzysk odpadów, o których mowa w jej art. 16 ust. 1 – w jednej z najbliżej położonych odpowiednich instalacji, za pomocą najodpowiedniejszych metod i technologii, w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zdrowia publicznego.

Odnośnie stworzenia zasady samowystarczalności Państw Członkowskich w zakresie unieszkodliwiania odpadów (w tym przypadku składowania odpadów) wypowiedział się Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 25 czerwca 1998 r. w sprawie C-203/96 Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV i in. przeciwko Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (LEX nr 111762). W wyroku tym Trybunał nie kwestionował, iż wprowadzenie zasady samowystarczalności Państw Członkowskich w zakresie unieszkodliwiania odpadów jest zgodne z Traktatem. Wprowadzenie więc w art. 11 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów generalnego zakazu przywozu na teren kraju odpadów w celu unieszkodliwiania w procesach określonych jako D1 do D15 w załączniku I do dyrektywy nr 2008/98/WE, czy nawet wprowadzenie systematycznego sprzeciwiania się przemieszczeniom odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia z powołaniem się bezpośrednio na rozporządzenie nr 1013/2006 w związku z art. 4 ust. 1 Konwencji bazylejskiej jest zgodne z Traktatem o Funkcjonowaniu UE.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, art. 5 i art. 6 tej dyrektywy nie stosuje się do tych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich lub dobrowolnych porozumień, dzięki którym Państwa te:

a) przestrzegają wiążących aktów prawnych Unii, które skutkują przyjęciem specyfikacji technicznych lub zasad dotyczących usług;

b) wypełniają zobowiązania wynikające z umów międzynarodowych, które skutkują przyjęciem wspólnych specyfikacji technicznych lub zasad dotyczących usług w Unii.

W niniejszej sprawie podstawą sprzeciwu było bezpośrednio obowiązujące rozporządzenie nr 1013/2006 w związku z art. 4 ust. 1 Konwencji bazylejskiej, a więc brak było podstaw do zastosowania art. 5 i art. 6 dyrektywy (UE) 2015/1535. Wskazać jednak należy, iż art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1013/2006 stanowi przede wszystkim lex specalis w stosunku do dyrektywy (UE) 2015/1535, gdyż wymaga jedynie zawiadomienia Komisji o przyjętych już środkach przez Państwo Członkowskie, a więc nie wymaga procedury wskazanej w przedmiotowej dyrektywie do przyjęcia tych środków. Wskazany więc art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1013/2006 nie przyznaje podmiotom indywidualnym żadnego prawa, na które mogłyby powoływać się przed sądami krajowymi, chcąc uzyskać uchylenie lub zawieszenie stosowania przepisów krajowych objętych tym artykułem, ze względu na fakt ewentualnego niepoinformowania Komisji o tych środkach.

W konsekwencji powyższych rozważań stwierdzić należy, że w sprawie nie doszło w ogóle do naruszenia prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś poza zarzuconymi w skardze, Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.