Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 461/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 1 ust. 2 i 3, § 2 ust. 1, § 16
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 153 poz 30 art. 39
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr  1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 75
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi G. H. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2011 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania G. H., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] o zawieszeniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

W dniu 9 maja 2011 r. G. H. złożył wniosek p przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2011 (tzw. wniosek kontynuacyjny).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. odmówił przyznania płatności, jednak na skutek odwołania G. H. decyzja ta została uchylona decyzją Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] września 2012 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Po przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością i ponownym jej rozpatrzeniu decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. zawiesił płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego

W odwołaniu od decyzji G. H. zakwestionował ustalenia organu odnoszące się do nieprawidłowości stwierdzonych w jego gospodarstwie rolnym, w szczególności w zakresie poplonu oraz siły wyższej.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności na rok 2011 G. H. ubiegał się o przyznanie płatności do pakietu K01 – "Ochrona gleb i wód", wariant K01b – "Międzyplon ozimy". Łączna powierzchnia zadeklarowanych działek wyniosła 107,42 ha.

W dniach 28-31 października oraz 3 listopada 2011 r. w gospodarstwie rolnym przeprowadzono kontrole na miejscu, która wykazała szereg nieprawidłowości mających wpływ na przyznanie płatności. Wśród tych nieprawidłowości w protokole kontroli znalazły się następujące:

- na 11 działkach nie przeprowadzono kontroli ze względu na wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności;

- na działkach oznaczonych we wniosku literami J. U i AH stwierdzono, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od stwierdzonej w wyniku kontroli;

- na działce K w miejsce deklarowanego w międzyplonie żyta stwierdzono rzepak jary, co oznacza błąd określony jako: "Uprawa w roku następnym w plonie głównym na tej samej działce rolnej po międzyplonie tej samej rośliny lub rośliny tego samego rodzaju, lecz jarej formy;

- na sześciu działkach wystąpiło uchybienie określone jako: "Nie stwierdzono deklarowanej rośliny (mieszanej rośliny). Stwierdzona roślina (mieszanka roślin) należy do innej grupy płatności"; błąd ten odnotowano na działkach: AH (deklarowane w międzyplonie żyto, stwierdzono działkę zaoraną), J (deklarowane żyto, stwierdzono rzepak jary), S (deklarowane żyto, stwierdzono łąkę), AM, L i R (deklarowane żyto, stwierdzono rzepak ozimy);

- na działkach AH, J, K i S stwierdzono błąd opisany jako: "Brak siewu do dnia 10 października";

- stwierdzono także nieprawidłowości opisane jako brak wyposażenia gospodarstwa w urządzenia do gromadzenia odpadów bytowych oraz brak utrzymywania porządku na terenie gospodarstwa rolnego.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 174, poz. 1809, ze zm.; dalej jako: rozporządzenie w sprawie płatności rolnośrodowiskowych) stwierdzenie uchybień w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów skutkuje zmniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej w danym roku, zaś w razie ponownego stwierdzenia uchybień płatność podlega zawieszeniu w danym roku i w roku następnym.

W 2010 r. w gospodarstwie G. H. przeprowadzono kontrole na miejscu w zakresie programu rolnośrodowiskowego, w której stwierdzono brak siewu poplonów oraz nieprzestrzeganie na terenie gospodarstwa czystości i porządku. W decyzji z dnia [...] września 2011 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 poinformowanio producenta o możliwości zawieszenia płatności, jeżeli powtórzy się nieprawidłowość dotycząca braku siewu poplonów oraz na terenie gospodarstwa nie będzie utrzymywana czystość i porządek.

Ze względu na powtórne wystąpienie nieprawidłowości płatność została zawieszona na podstawie ww. rozporządzenia w sprawie płatności rolnośrodowiskowych.

Organ II instancji nie podzielił podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących wadliwości ustaleń kontrolnych.

Odnośnie nieprawidłowości stwierdzonych na działce AH fotografie wykonane w toku kontroli potwierdzają, że działka została zaorana zamiast zadeklarowanego we wniosku poplonu tj. żyta. W odwołaniu strona potwierdza, że nie udało się wysiać poplonu ze względu na awarię ciągnika. Strona poinformowała o tym fakcie organ dopiero po stwierdzeniu nieprawidłowości na działce. Ponadto awaria ciągnika nie stanowi siły wyższej w rozumieniu przepisów unijnych dotyczących wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Ponadto rolnik, aby ustrzec się przed negatywnymi konsekwencjami stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie rozbieżności pomiędzy stanem deklarowanym a rzeczywistym z uwagi na czynniki niezależne od niego, powinien poinformować o tym fakcie Kierownika Biura Powiatowego Agencji. Zgodnie z przepisami obowiązku tego należy dopełnić w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać zawiadomienia. Tymczasem strona nie powiadomiła organu o awarii ciągnika przed przeprowadzeniem kontroli w gospodarstwie.

Nie ma znaczenia argument strony, że działka została obsiana poplonem w poprzednim roku, gdyż warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej powinny być spełnione w każdym roku kalendarzowym, którego dotyczy wniosek. Zgodnie z przepisami uchybienie nie dotyczy konkretnej działki rolnej lecz całego pakietu.

Sam fakt wpisania działań agrotechnicznych w rejestrze prowadzonym przez rolnika nie stanowi potwierdzenia faktycznego ich wykonania, podczas gdy weryfikacja wykonania tych czynności nastąpiła w wyniku kontroli na miejscu.

Odnośnie nieprawidłowości dotyczących plonów na działkach J, K i S organ nie uwzględnił argumentów strony, że wysiew został przeprowadzony w dniach 27-29 września 2011 r. Samo wysianie żyta w sytuacji, gdy ziarna tej rośliny nie ukorzeniły się i nie rozwinęły nie może stanowić o zakwalifikowaniu takiej czynności do działalności rolnośrodowiskowej. Z powodu braku rośliny stanowiącej poplon (żyto) w oczywisty sposób nie można mówić o realizacji tej działalności. Fotografie wykonane na działkach nie tylko nie przedstawiają wysiewu poplonu, ale w sposób jednoznaczny wskazują, że na działkach rolnych J i K znajduje się nie zebrany plon główny, tj. rzepak jary, natomiast na działce rolnej S znajduje się łąka. W tej sytuacji nie można uznać, że na wspomnianych działkach realizowany jest pakiet ochrona gleb i wód.

Także w przypadku tych działek strona zgłaszała działanie siły wyższej w postaci niskiego poziomu opadów i temperatury, co miało uniemożliwić wzrost roślin. Fotografie wykonane na działkach zaprzeczają twierdzeniu strony, gdyż jest na nich widoczny plon główny. Nie można mówić o słabym wzroście poplonów, jeśli nie został zebrany plon główny. Ponadto nawet gdyby uznać wbrew przepisom, że wystąpiła siła wyższa rolnik powinien dokonać wspomnianego wyżej zawiadomienia organu. Z akt sprawy nie wynika, aby strona nie była w stanie dokonać tego zawiadomienia w terminie. Fakt wystąpienia siły wyższej zgłoszono dopiero w dniu 29 października 2012 r., czyli po stwierdzeniu nieprawidłowości w toku przeprowadzonej kontroli.

Organ uznał za niewiarygodne oświadczenie złożone w piśmie z 25 marca 2013 r., w którym G. H. koryguje swoje uwagi podniesione w odwołaniu dotyczące działki AH, podnosząc że na działce tej zostały wykonane prace agrotechniczne przez sąsiada, gdyż wnioskodawca miał zepsuty ciągnik. Zgromadzony w toku postępowania materiał, w szczególności fotografie działki stoją w sprzeczności z wyjaśnieniami strony. Ich wiarygodność podważa także kilkukrotna zmiana treści oświadczeń i wcześniejsze stwierdzenia, że na spornej działce nie został wysiany poplon. Okoliczności podnoszone przez stronę nie mogą być zakwalifikowane jako oczywisty błąd. Taki charakter maja usterki niebudzące wątpliwości, wyraźne, nie zaś całościowe przeoczenie.

W skardze do sądu administracyjnego G. H. zakwestionował ustalenia organy dotyczące nieprawidłowości w realizacji zadań w ramach programu rolnośrodowiskowego.

Nieprawidłowość dotyczącą zadeklarowania powierzchni działek mniejszej niż stwierdzona skarżący uznał za nie mającą żadnego wpływu na płatność, skoro nie zawyżył, lecz zaniżył powierzchnię działek, co wynika z zastosowania mniej precyzyjnego urządzenia pomiarowego.

W zakresie nieprawidłowości dotyczącej działki K skarżący zarzucił organowi nie uwzględnienie faktu wystąpienia na działce samosiewów rzepaku, które ujawniły się wcześniej niż wysiany poplon żyta, przez co były bardziej widoczne.

W kwestii działek AH i S skarżący podniósł, że działka została obsiana poplonem, ale ze względu na suszę (co potwierdzają dane z urzędu statystycznego) wystąpiły słabe wschody żyta. Dodatkowo na działce S występuje silne zaperzenie, które nie mogło być zlikwidowane chemicznie. Spowodowało to, że działka wyglądała jak łąka, bowiem podobnie wygląda rozrośnięty perz, którego nie można usunąć mechanicznie.

Bezzasadne jest dopatrywanie się nieprawidłowości na działkach AM, L i R (deklarowane żyto, stwierdzony rzepak), skoro rolnik może dokonać zamiany roślin w ramach tej samej grupy płatności. Kwestia ta nie ma zatem znaczenia z punktu widzenia płatności.

Bezzasadny jest także zarzut dotyczący braku siewu do dnia 10 października na działkach AH, J, K i S, gdyż siew wykonano do dnia 30 września, co potwierdzając świadkowie powoływani przez skarżącego.

Odnośnie nieprawidłowości polegające na braku wyposażenia gospodarstwa rolnego w urządzenia do gromadzenia odpadów skarżący przedstawił w toku postępowania dowody wpłaty za wywóz śmieci i odprowadzanie ścieków. Z kolei zarzut braku utrzymania porządku opiera się na subiektywnych ocenach kontrolerów, którzy nie wykazali na czym rzekomy brak porządku polega.

W kwestii ustaleń kontroli, z których wynika, że działka AH została zaorana skarżący zarzucił organowi, że nie uwzględnił zaistnienia siły wyższej, którą zgłosił w ustawowym terminie (25 października 2011 r.) a także późniejszych wyjaśnień dotyczących omyłki w tym zakresie. Chybione jest stanowisko organu, z którego płynie wniosek, że producent rolny nie może popełnić błędu w obsłudze formalnych aspektów działalności produkcyjnej i niedopuszczalne są w tym zakresie korekty i sprostowania. Na załączonym materiale fotograficznym widać słabe wschody poplonu. Terminowy wzrost poplonu uniemożliwiła susza.

Działki J, K i S zostały obsiane w terminie żytem, co potwierdzają świadkowie, a argumenty organów dotyczące braku wzrostu roślin nie uwzględniają warunków agrotechnicznych panujących we wrześniu i października 2011 r. Ponadto w okresie wzmożonych opadów deszczu w czerwcu i lipcu 2013 r. zalegała w tym miejscu woda, dodatkowo zatrzymywana przez tamy bobrowe. Sprzyjało to wzrostowi perzu i trwa, a nie właściwej rośliny – rzepaku. Stosowanie oprysków nie było wskazane, a jednocześnie nie było możliwe mechaniczne usunięcia chwastów. W efekcie tego na załączonym materiale fotograficznym widać lokalne "mijaki" w uprawie działek. Miejsca te stanowią zaledwie ok. 3ha w stosunku do 50ha, co do których kontrolerzy nie mieli żadnych zastrzeżeń. Stanowisko organu nie uwzględnia realiów agrotechnicznych, opartych na działaniu licznych zmiennych (m.in. warunków pogodowych), których uwzględnienie nie jest możliwe.

W konkluzjach skarżący podniósł, zarzut że organ nie uwzględnił zaistnienia w jego gospodarstwie siły wyższej, którą zgłosił pisemnie w dniu 25 października 2011 r. wraz z protokołem podpisanym przez komisję z Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w L. Wizja lokalna komisji w gospodarstwie odbywa się przed przeprowadzeniem kontroli przez pracowników ARiMR. W wyniku działania siły wyższej ok. 70% upraw w gospodarstwie zostało zniszczonych.

W piśmie procesowym z dnia 1 października 2013 r., odnoszącym się do odpowiedzi organu na skargę, skarżący jeszcze raz podniósł zarzut nieuwzględnienia wystąpienia w jego gospodarstwie siły wyższej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ podniósł m.in., że wbrew twierdzeniom skarżącego zostało uwzględnione jego pismo z 22 października 2010 r. oraz protokół z RDOŚ w L. Świadczy o tym umieszczenie przez kontrolerów przy działkach rolnych położonych na działkach ewidencyjnych wymienionych w protokole RDOŚ adnotacji o tym, że działki te nie zostały skontrolowane ze względu na wystąpienie siły wyższej. Z kolei odnosząc się do zarzutów dotyczących nieprawidłowości w zakresie wyposażenia gospodarstwa w urządzenia do gromadzenia odpadów bytowych a także utrzymywania czystości i porządku organ wskazał, że zarówno podczas kontroli na miejscu, jak i w późniejszym terminie skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu świadczącego o podpisanej umowie z uprawnionym podmiotem, dotyczącej wywozu nieczystości stałych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy przypomnieć, że wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne polega na kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.).

Rola sądu administracyjnego jest inna niż rola organu administracyjnego. Sąd administracyjny bada prawidłowość działania organu, a nie zastępuje go w zakresie ustalania treści stosunków prawnych. Sąd nie czyni własnych ustaleń faktycznych, nie ma bowiem uprawnień do prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 20002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) zezwala tylko na przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jego zadaniem jest dokonanie kontroli ustaleń faktycznych organu, przestrzegania przezeń procedury i właściwego stosowania przepisów prawa materialnego. Badając zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów sąd nie dostrzegł błędów, które musiałyby skutkować uchyleniem lub stwierdzeniem jej nieważności.

Podstawę prawną kontrolowanych decyzji stanowiło wspomniane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie płatności rolnośrodowiskowych. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się m.in. do realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. W myśl § 1 ust. 2 rozporządzenia pomoc finansowa jest udzielana m.in. w ramach pakietu ochrona gleb i wód. Pakiety mogą dzielić się na warianty, w ramach pakietów lub wariantów wyodrębnia się zadania, a zadania są realizowane w cyklu rocznym (§ 1 ust. 3 rozporządzenia). W załączniku nr 1 do rozporządzenia w części II w pkt 5 podpunkt 2) określone zostały zadania realizowane w ramach pakietu ochrona wód i gleb, w wariancie K01b (międzyplon ozimy), który to wariant zobowiązał się stosować skarżący. Zadania te są następujące:

a) niestosowanie ścieków i osadów ściekowych, nawozów mineralnych, organicznych i wapniowych, z wyjątkiem obornika - w uzasadnionych przypadkach,

b) w okresie zimy co najmniej 33 % gruntów ornych jest pokrytych roślinnością,

c) w zależności od uprawianych gatunków roślin w plonie głównym - obsiew pola w terminie do dnia 30 września:

– bobikiem, kapustą pastewną, rzepą ścierniskową, łubinem żółtym i wąskolistnym, peluszką, słonecznikiem, wyką siewną, rzepakiem jarym, rzodkwią oleistą, gorczycą, seradelą lub facelią - w wariancie K01c,

– mieszanką wyki z żytem, żytem lub w uzasadnionych przypadkach innymi roślinami - w wariancie K01b,

d) zabiegi agrotechniczne można wznowić w terminie od dnia 1 marca,

e) międzyplony muszą być przyorane, z wyjątkiem uprawy gleby w systemie bezorkowym,

f) międzyplony można stosować przemiennie na różnych działkach rolnych w ciągu 5 lat,

g) po roślinie uprawianej w międzyplonie, a w następnym roku w plonie głównym, nie może być uprawiana ta sama roślina lub jej forma jara.

Istota płatności rolnośrodowiskowej polega na jej ścisłym powiązaniu z realizacją zadań w ramach danego pakietu. Potwierdza to treść § 16 rozporządzenia, który wskazuje sankcje jakie są stosowane w razie stwierdzenia uchybień w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów. Przy pierwszym stwierdzeniu uchybień sankcją jest zmniejszenie płatności. Z kolei ponowne stwierdzenie uchybień w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów skutkuje zawieszeniem płatności w danym roku i w roku następnym. Z treści § 16 nie wynika przy tym, aby stwierdzone za pierwszym razem i ponownie uchybienia dotyczyły tych samych działek rolnych wskazanych we wniosku o płatność. Chodzi o tożsamość uchybień w realizacji danego zadania.

W ocenie organu w badanej sprawie zaistniała podstawa do zastosowania sankcji, o której mowa w § 16 ust. 2, ponieważ w gospodarstwie rolnym skarżącego stwierdzono uchybienia w realizacji zadań tożsame ze stwierdzonymi w toku kontroli wniosku o płatność za rok 2010. Uchybienia te dotyczyły dwóch kwestii: braku siewu poplonów na niektórych działkach oraz braku utrzymywania w gospodarstwie czystości i porządku. Na tle tych dwóch elementów powstał spór prawny w sprawie, gdyż skarżący kwestionuje ustalenia organu odnośnie stwierdzonych nieprawidłowości.

Zasadniczym argumentem podnoszonym przez skarżącego jest powołanie się na okoliczność siły wyższej, która uniemożliwiła realizacje zadań w wariancie objętym zobowiązaniem. Skarżący zarzuca organom, że nie uwzględniły wystąpienia tego czynnika, pomimo że został on prawidłowo zgłoszony (pismo z dnia 25 października 2011 r.) i poparty protokołem RDOŚ w L., potwierdzającym zaistniałe okoliczności.

Odnosząc się do tych zarzutów należy podzielić stanowisko organu, zawarte w odpowiedzi na skargę, że wbrew zarzutom skarżącego, zgłoszenie z dnia 25 października 2011 r. zostało uwzględnione w protokole kontroli i w późniejszych rozstrzygnięciach organów. Należy zauważyć, że szkody jakie powstały w wyniku zalania dziełek rolnych wodą na skutek działania bobrów i intensywnych opadów deszczu objęły tylko część działek rolnych objętych wnioskiem o płatność, na których miały być realizowane zadania rolnośrodowiskowe. Z treści pisma skarżącego z dnia 25 października 2011 r. oraz załączonego do niego protokołu RDOŚ wynika, że wystąpienie wspomnianej siły wyższej stwierdzono na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], na których położone są działki rolne oznaczone we wniosku literami: A, B, D, E, AO, I, AB, AL, AI, AK, AC. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nawiązującym do treści protokołu znalazło się stwierdzenie, że w odniesieniu do tych działek stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem DR 27 – "Działka rolna nie została skontrolowana ze względu na wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności". Sformułowanie to może budzić wątpliwości – sugeruje stwierdzenie nieprawidłowości mogących mieć znaczenie dla płatności, gdy tymczasem w rzeczywistości działki nie zostały skontrolowane z uwagi na wystąpienie prawidłowo zgłoszonej siły wyższej.

Zarzuty skarżącego w tym zakresie są chybione, bowiem jego zgłoszenie siły wyższej dotyczące ww. działek zostało uwzględnione przez organ, a zawieszenie płatności dotyczyło nieprawidłowości stwierdzonych na innych działkach rolnych objętych również programem rolnośrodowiskowym.

Podobnie bez znaczenia pozostają nieprawidłowości dotyczące zaniżenia zadeklarowanej powierzchni działek. Nie były one okolicznością wpływającą na treść rozstrzygnięcia.

Kluczowe dla sprawy były nieprawidłowości polegające na rozbieżnościach pomiędzy deklaracjami w zakresie międzyplonów a rzeczywistym zagospodarowaniem działek AH, J, S i K, w przypadku których stwierdzono brak siewu właściwych rośli, objętych deklaracjami do dnia 10 października.

Ustalenia w tym zakresie organ oparł na wynikach kontroli na miejscu, opisanych w protokole i potwierdzonych dokumentacją fotograficzna, znajdująca się na płycie dołączonej do akt administracyjnych. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego potwierdza zasadność ustaleń organu. Fotografie potwierdzają, że na działce J w miejscu deklarowanego żyta widoczna jest uprawa rzepaku jarego. Z kolei na działce S (deklarowane żyto) na podstawie analizy zdjęć można stwierdzić brak wykonania zabiegów agrotechnicznych po zbiorze plonu głównego. Podobnie w przypadku działki AH fotografie potwierdzają brak siewu zadeklarowanego poplonu – żyta. Ustalenia te dadzą się potwierdzić na podstawie samej analizy zdjęć, bez konieczności dysponowania jakąkolwiek fachową wiedzą w dziedzinie upraw rolnych.

Skarżący stara się podważyć powyższe ustalenia różnymi argumentami. Przede wszystkim powołuje się na wystąpienie siły wyższej w postaci negatywnych warunków klimatycznych w okresie września i października 2011 r. (niskie opady i temperatury), które uniemożliwiły wzrost roślin posianych w ramach poplonu. Organy obu instancji prawidłowo uznały, iż okoliczności wskazywane przez skarżącego jako siła wyższa powinny wystąpić na całej powierzchni jego gospodarstwa rolnego. Natomiast kontrola dokonana na miejscu wykazała, że na pozostałych działkach gruntu ( oczywiście poza działkami podtopionymi ) skarżący wysiał międzyplon zgodnie z deklaracją zawartą we wniosku o płatność rolnośrodowiskową za 2011r. co było widoczne na gruncie. Warunki atmosferyczne występujące na danym terenie są jednakowe dla położonych obok siebie działek gruntu. Ponadto należy zgodzić się z argumentami organu, że uwzględnienie argumentu siły wyższej nie jest możliwe z uwagi na niedopełnienie przez skarżącego warunków formalnego w postaci zgłoszenia tego zjawiska w odpowiednim czasie.

Zarówno skarżący jak i organ powołują się na treść art. 39 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE, seria L, nr 153, s. 30, ze zm.). Należy zauważyć jednak, że przepis ten już nie obowiązuje, rozporządzenie to zostało bowiem uchylone przez rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE, seria L, nr 368, s. 15, ze zm.). W rozporządzeniu nr 1974/2006 znalazł się przepis odwołujący się do siły wyższej (art. 47), jak wynika jednak z jego treści dotyczy on sytuacji, w których państwo członkowskie żąda zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta. Z oczywistych względów przepis ten nie może mieć zastosowania w badanej sprawie, w której przedmiotem rozstrzygnięcia była kwestia zawieszenia prawa do płatności.

Należy w tym kontekście zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2013 r. (II GSK 405/12). W uzasadnieniu tego orzeczenia w obszernym wywodzie NSA wyraził pogląd, że do oceny przesłanki siły wyższej w przypadku płatności eolnośrodowiskowych powinien mieć zastosowanie przepis art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina. Jak wskazał NSA rozporządzenie nr 73/2009 i przyjęty do niego akt wykonawczy – rozporządzenie nr 1122/2009 odnoszą się wprawdzie do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ale w ograniczonym zakresie, dotyczącym m.in. systemów kontroli administracyjnej, przepisy tych aktów znajdują zastosowanie również do pomocy w ramach systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.

Sąd orzekający w badanej sprawie pogląd powyższy w pełni podziela.

Odwołując się zgodnie z tymi wskazówkami do treści rozporządzenia nr 1122/2009 należy wskazać, że zgodnie z art. 75 ust. 2 tego aktu, przypadki siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w rozumieniu art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 wraz z odpowiednią dokumentacją wymaganą przez właściwy organ zgłaszane są temu organowi na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskuje taką możliwość.

Na marginesie należy zwrócić uwagę, że powoływany przez skarżącego art. 39 rozporządzenia nr 817/2004 również nakładał na beneficjenta pomocy obowiązek zawiadomienia na piśmie właściwego organu, wraz z odpowiednimi dowodami zadowalającymi ten organ w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać tej czynności.

Przedstawione regulacje stanowią wyraz pewnego koniecznego kompromisu: z jednej strony z konieczności zachowania prawa do pomocy w sytuacji, gdy niewypełnienie zobowiązania rolnośrodowiskowego nastąpiło z przyczyn niezależnych od rolnika, z drugiej zaś koniecznością wiarygodnego udokumentowania tych zdarzeń. Termin zgłoszenia siły wyższej został określony w taki sposób aby zapewnić rolnikowi możliwość dokonania tej czynności w rozsądnym czasie, a z drugiej, aby zgłoszenie nie nastąpiło zbyt późno, to znaczy po upływie tak długiego okresu czasu, który uniemożliwia weryfikację twierdzeń podniesionych przez rolnika. Brak określenia terminu zgłaszania przypadków siły wyższej mógłby prowadzić do nadużyć, polegających na tym, że rolnik zgłasza takie sytuacje dopiero po wszczęciu kontroli mającej na celu weryfikację wypełnienia zobowiązań rolnośrodowiskowych.

W badanej sprawie, jak prawidłowo stwierdził organ, skarżący nie dokonał w wymaganym terminie stosownego zawiadomienia o wystąpieniu siły wyższej, która uniemożliwiła mu realizację zobowiązań. Skarżący zarzuca organom nieuwzględnienie zgłoszenia siły wyższej, dokonanego pismem z dnia 25 października 2011 r. Jak wywiedziono wyżej, pismo oraz potwierdzający zawarte w nim argumenty protokół RDOŚ dotyczyły zupełnie innych działek. Pismo z 25 października 2011 r. nie może stanowić potwierdzenia wystąpienia siły wyższej w zakresie działek AH, J, S i K, skoro odnosi się do zupełnie innych działek.

Podobnie nie można uwzględnić oświadczenia złożonego przez skarżącego w piśmie z dnia 3 listopada 2011 r., w którym powołuje się on na słabe wschody żyta na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...], z uwagi na suszę i przymrozki. Na wskazanych działkach ewidencyjnych znajdują się działki rolne oznaczone we wniosku literami X, AA i W, a więc zupełnie inne niż te, których dotyczyły zastrzeżenia zawarte w protokole kontroli.

Nie może również zostać uwzględnione jako właściwe zgłoszenie siły wyższej pismo skarżącego z dnia 29 października 2012 r., w którym przedstawia dane świadczące o negatywnych warunkach klimatycznych i glebowych, które spowodowały brak wzrostu poplonów na spornych działkach. Pismo to zostało złożone po upływie roku od dnia kontroli, w czasie której stwierdzono ww. nieprawidłowości, z oczywistych więc względów nie spełnia wyżej opisanych warunków zgłoszenia siły wyższej.

Powoływanie się przez skarżącego na zeznania świadków, które miały potwierdzać dokonanie zasiewów poplonów jest chybionym argumentem. Zeznania te nie są w stanie podważyć wiarygodności i mocy dowodowej protokołu kontroli, popartego dokumentacją fotograficzną, której analiza daje wnioski oczywiste nawet dla laika. Nie można ich również uznać za element zgłoszenia zjawiska siły wyższej, skoro skarżący powoła się na oświadczenia świadków dopiero w odwołaniu wniesionym 5 maja 2012 r. Ponadto argumentacja skarżącego prezentowana w niniejszej sprawie jest niespójna i w toku postępowania ulegała kolejnym modyfikacjom.

Konkludując powyższe rozważania, w ocenie sądu nie ma podstaw aby podważyć ustalenia organu dotyczące nieprawidłowości w zakresie obsiania działek AH, J, S i K zgodnie z deklaracjami zawartymi we wniosku w zakresie tzw. międzyplonu. W konsekwencji prawidłowe są także konkluzje organu, że skarżący ponownie dopuścił się nieprawidłowości stwierdzonych już podczas kontroli wniosku o płatność za poprzedni rok (2010), co w świetle § 16 ust. 2 rozporządzenia w sprawie płatności rolnośrodowiskowych uzasadniało zawieszenie płatności.

Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi zarzutu, iż organ nie potraktował gospodarstwa rolnego skarżącego jako jedną całość i w związku z wystąpieniem siły wyższej na większej części jego gruntu - zalania 11 działek wodą, powinien przyznać mu płatność w całości. Zdaniem Sądu nie można podzielić argumentów skarżącego w tej kwestii gdyż nie było żadnych przeszkód do przestrzegania wymogów przewidzianych dla zobowiązania rolnośrodowiskowego na pozostałej części tego gospodarstwa. Zawieszenie płatności rolnośrodowiskowej za uchybienie w postaci nieprzestrzegania wymogów, do których stosowania zobowiązał się rolnik “zaciągając" zobowiązanie rolnośrodowiskowe wynika z tego, że nie został i nie zostanie osiągnięty (w części objętej danym zobowiązaniem) rezultat działania (“Programu rolnośrodowiskowego") z powodu nieprzestrzegania przez beneficjenta wymogów danego pakietu i wariantu zobowiązania rolnośrodowiskowego. Beneficjent “Programu rolnośrodowiskowego", przystępując do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, dobrowolnie zobowiązuje się do realizowania wymogów tego zobowiązanie ze świadomością, że nie otrzyma płatności, na którą liczy, jeżeli nie będzie realizował zobowiązania zgodnie z jego wymogami.

W ocenie sądu nie są zasadne również zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowości polegających na niewyposażeniu gospodarstwa rolnego w urządzenia do gromadzenia odpadów bytowych. Skarżący zwalcza ten argument powołując się na zawarcie umów w sprawie wywozu śmieci i odprowadzania ścieków. O ile rzeczywiście w aktach sprawy znajduje się kopia umowy zawartej w dniu 16 października 2010 r. na wywóz nieczystości ciekłych z gospodarstwa, o tyle zasadnie w odpowiedzi na skargę organ argumentuje, że skarżący nie przedstawił ani w czasie kontroli na miejscu, ani w późniejszym terminie dokumentu potwierdzającego wywóz nieczystości stałych przez uprawniony podmiot. Jedyny dokument w tym zakresie to oświadczenie skarżącego zawarte w piśmie z dnia 3 listopada 2011 r., z którego wynika, że gmina D. K. posiada własne wysypisko śmieci, na które są wywożone kontenery ze śmieciami w gospodarstwie. Oświadczenie tego rodzaju nie może skutecznie zakwestionować ustaleń organu dotyczących omawianej nieprawidłowości w zakresie gromadzenia i odprowadzania odpadów.

Po części zasadne są argumenty skarżącego dotyczące nieprawidłowości polegającej na braku utrzymywania na terenie gospodarstwa czystości i porządku. Poza odwołaniem się do lakonicznego stwierdzenia protokołu organ nie wyjaśnił, na czym wytknięte uchybienie ma polegać, w szczególności czy jest związane z wyżej omówionym brakiem umowy na wywóz śmieci, czy też z innymi nieprawidłowościami w gospodarstwie skarżącego. Właściwe uzasadnienie decyzji wymagało omówienia tej kwestii i wyjaśnienia twierdzeń organu. Uchybienie organu w tym zakresie nie miało jednak żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro zasadniczym powodem zawieszenia płatności było powtórzenie się nieprawidłowości polegających na realizacji programu rolnośrodowiskowego w zakresie zadań związanych z siewem zadeklarowanych poplonów.

Z kolei zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowości oznaczonej kodem 13 pozostają bez znaczenia w sprawie, gdyż jak stwierdził sam organ w odpowiedzi na skargę, rozbieżności pomiędzy deklaracjami rolnika a stanem faktycznym na działkach w tym zakresie nie miały wpływu na rozstrzygnięcie.

Analizując zaskarżoną decyzję w zakresie wykraczającym poza granice skargi sąd nie dostrzegł żadnych błędów, które musiałyby skutkować jej uchyleniem (stwierdzeniem nieważności).

Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.