Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 470/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 10 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Małgorzata Miron /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 601/11 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie II SA/Rz 601/11 oddalił skargę Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Burmistrz Gminy i Miasta Sokołów Małopolski, działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 171 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Sokołowie Małopolskim, nr XXIV/224/2009 z dnia 28 stycznia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedla Słoneczne w Sokołowie Małopolskim ustalił dla Agencji Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy w Rzeszowie, zbywcy działki nr [...] o powierzchni 0,1247 ha, położonej w Sokołowie Małopolskim, objętej KW nr [...], jednorazową opłatę w wysokości 15 837,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, płatną na rachunek bankowy Urzędu Gminy i Miasta w Sokołowie Młp. w terminie 30 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu zakwestionowała wysokość opłaty jednorazowej. Strona zaznaczyła, że operat został sporządzony w sposób nieprawidłowy, gdyż nie uwzględnia odmienności nieruchomości objętej decyzją od nieruchomości przyjętych do porównania, co wskazuje na nieznajomość rynku działek budowlanych na terenie miasta. Podniesiono, że rynek lokalny powinien w tym przypadku być zawężony jedynie do innych nieruchomości zlokalizowanych na tym samym osiedlu. Wskazano, że w operacie brak jest konkretnych obliczeń, w jaki sposób rzeczoznawca określił wagi tych cech rynkowych. Strona odwołująca wskazała, że operat zawiera błędy merytoryczne i nie zawiera zaświadczenia ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, na podstawie którego rzeczoznawca ustalił przeznaczenie i zagospodarowanie przedmiotowej działki przed uchwaleniem planu. Stwierdzone w operacie błędy nie pozwalają na wykorzystanie go jako podstawy do naliczenia należnej opłaty planistycznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium przypomniało, że materialnoprawną podstawą wydanej decyzji stanowił art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, że działka, której dotyczy decyzja objęta jest Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Osiedle "Słoneczne" w Sokołowie Małopolskim uchwalonym przez Radę Miejską w Sokołowie Małopolskim uchwałą nr XXIV/224/2009 z dnia 28 stycznia 2009 r. (Dz.U. Woj. Podkarpackiego Nr 11, poz. 239 z 27.02 2009 r.). Plan ten wszedł w życie z dniem 30 marca 2009 r.

W związku z uchwaleniem ww. mpzp wzrosła wartość objętej decyzją nieruchomości, co potwierdza operat rzeczoznawcy majątkowego J. P. Przedmiotowa działka leży w konturze planu oznaczonym symbolem MN8 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przed uchwaleniem planu na tym terenie nie obowiązywał mpzp ani decyzja o warunkach zabudowy. Wzrost wartości nieruchomości w takim przypadku stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jego wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] wykorzystywana była jako użytek rolny. W sprawie nie zachodzą również okoliczności podniesione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08.

Kolegium wskazało, że w § 11 mpzp ustalono jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w przypadku realizacji celów niepublicznych w wysokości 30%. Strona odwołująca się zbyła zaś nieruchomość w nieprzekraczalnym terminie 5 lat od dnia wejścia w życie mpzp, co wypełnia dyspozycję art. 37 ust. 3 i 4 ustawy.

Powyższe ustalono na podstawie aktu notarialnego rep. A nr [...] z dnia 17 czerwca 201O r. Stosownie do treści art. 37 ust 1 ustawy wzrost wartości nieruchomości obliczono, jako różnicę między wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, na podstawie operatu szacunkowego z dnia 6 września 2010 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Wzrost wartości nieruchomości objętej w planie symbolem MN5 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej został ustalony na kwotę 52 791,00 zł.

Oceniając natomiast operat biegłego rzeczoznawcy, jako środek dowodowy SKO w Rzeszowie uznało, że został sporządzony prawidłowo, przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Wycena jest zindywidualizowana, sporządzono ją zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm. dalej: rozporządzenie). Jest to wycena aktualna, z uwzględnieniem cen kształtujących się w obrocie gruntami na terenie Sokołowa Młp. na dzień sprzedaży nieruchomości, a także uwzględniająca stan nieruchomości na dzień wejścia w życie planu. SKO w Rzeszowie nie zgodziło się z twierdzeniem odnośnie braku ograniczenia w operacie rynku lokalnego tylko do działek położonych na Osiedlu "Słoneczne". W operacie przyjęte zostało podejście porównawcze (metoda korygowania ceny średniej i porównywania parami), a różnice zostały w operacie uwzględnione. Za niezasadny uznano argument odwołującej się, jakoby nieruchomości brane pod uwagę jako podobne nie były w rzeczywistości podobne. Oczywistym jest, że nieruchomości brane pod uwagę różnią się od nieruchomości objętej decyzją, jednak odrębności i ich wpływ na cenę zostały przez biegłego uwzględnione w operacie szacunkowym.

Za chybiony organ uznał zarzut braku w aktach sprawy zaświadczenia ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wbrew twierdzeniom odwołującego się operat nie opiera się na ustaleniach ww. studium. Nie jest także uchybieniem mającym wpływ na wiarygodność operatu brak podania w podstawach prawnych wyceny ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż ustawa ta jest przywołana w treści operatu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie wnosząc o jej uchylenie, wstrzymanie wykonania decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 2 pkt 18 i art. 37 ust. 1 ustawy.

W uzasadnieniu skargi podtrzymała swoje stanowisko zawarte w odwołaniu zarzucając, że operat szacunkowy nie odpowiada rzeczywistości, a zatwierdzony uchwałą Rady Miasta z dnia 28 stycznia 2009 r. plan zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje w jaki sposób i kiedy będzie możliwe uzbrojenie terenu, które pozwoli określić w przybliżeniu czas rozpoczęcia inwestycji. Przyjęcie natomiast do porównania - przy wykonywaniu wyceny dla potrzeb planistycznych działek, które nie posiadają możliwości uzbrojenia w najbliższym przewidywalnym czasie - działek, które takie możliwości posiadają jest dowodem na to, że do wyceny przyjęto nieruchomości nie podobne, a uzyskana wartość rynkowa jest zawyżona i określona w sposób nie obiektywny. Celem wykazania, że operat szacunkowy przedstawia zawyżoną wartość nieruchomości, Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie, sporządziła na własny koszt przez rzeczoznawcę majątkowego operaty szacunkowe trzech podobnych działek na tym samym osiedlu "Słoneczne" w Sokołowie Małopolskim, którego dotyczy toczące się postępowanie o ustalenie opłat planistycznych, które ustalają wartość działek po uchwaleniu planu na kwoty na poziomie cen średnio o 1/3 niższych, niż określone w operacie. Powyższa rozbieżność operatów czyni wątpliwym wartość nieruchomości przyjętą przez Burmistrza Gminy i Miasta Sokołów Małopolski dla ustalenia wysokości opłaty planistycznej.

Skarżąca podkreśliła, że nie uchyla się od zapłacenia powyższej opłaty, a jedynie kwestionuje wartość nieruchomości, od której ustalono wysokość opłaty planistycznej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarga Agencji Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy w Rzeszowie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem objęte kontrolą Sądu decyzje nie naruszają prawa materialnego i formalnego w sposób, który dawałby podstawę do jej uwzględnienia.

W uzasadnieniu tego stanowisko Sąd przypomniał, że podstawę materialno prawną decyzji stanowiły przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z treści art. 36 ust. 4 ww. ustawy wynika, że ustalenie opłaty w tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest wynikiem wystąpienia kumulatywnie takich przesłanek jak; uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, zbycie nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego, wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem bądź zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, określenie w tym planie stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości oraz określenie tej opłaty planistycznej w terminie pięciu lat od daty, w której plan stał się obowiązujący. Wystąpienie łączne ww. przesłanek obliguje organ do ustalenia opłaty planistycznej, przy posiłkowym zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U z 201O r., Nr 102, poz. 651, ze zm.) w zakresie uregulowań dotyczących określania wartości nieruchomości. Do określania zaś wartości nieruchomości przed i po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego zastosowanie znajdują również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W rozpoznawanej sprawie, bezspornym między stronami jest, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Miejskiej w Sokołowie Młp. Nr XXTV/224/2009 z dnia 28 stycznia 2009 r. nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu - Osiedla Słonecznego w Sokołowie Młp., na którym położona jest działka nr [...]. Bezspornym również jest, że przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego Nr 11 z dnia 27 lutego 2009 r. poz. 239, jak również to, że aktem notarialnym z dnia 17 czerwca 2010 r. Rep. A numer [...] skarżąca zbyła tę działkę. W tym stanie rzeczy orzekający w sprawie organ był uprawniony do ustalenia jednorazowej opłaty w oparciu o treść powołanego wyżej przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w oparciu o treść przepisów art. 37 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 6 powołanej wyżej ustawy. Z przepisów tych bowiem wynika, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży w terminie pięciu lat, w którym uchwalony plan miejscowy stał się obowiązujący. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wojewódzki, że mogłyby one odnieść zamierzony skutek wobec decyzji organu I instancji, a w szczególności wobec dokonanej w motywach tego rozstrzygnięcia lakonicznej oceny, to jednak, w ocenie Sądu, uchybienie to zostało konwalidowane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które po ponownym zbadaniu sprawy oraz wyczerpującym uzasadnieniu swojego stanowiska, wskazało w sposób jasny, logiczny i spójny powody takiego właśnie rozstrzygnięcia. Podkreślił Sąd, że organ prowadzący postępowanie, wbrew temu czego domaga się skarżąca, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, a które posiada biegły. Niemniej jednak orzekający w sprawie organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tzn. zbadać czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera przepisami wymagane elementy, czy nie zawiera pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ poddał operat właśnie takiej ocenie, wypełniając dyspozycję art. 80 k.p.a., w świetle którego organy mają prawo i obowiązek ocenić wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego, jak również ocenić czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Konkludując, w ocenie Sądu orzekający w sprawie organ prawidłowo ocenił wartość dowodową operatu szacunkowego wyceny nieruchomości gruntowej. Odnosząc się do zarzutu skarżącej w zakresie wygórowanej wyceny działki, przyjętej przez organ na podstawie zalegającego w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. P. Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom skargi, w toku postępowania nie został przedstawiony żaden inny operat szacunkowy, w tym również operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. P. Wprawdzie odpis operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. P. został przedłożony przez skarżącą lecz dopiero w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a operat ten dotyczy innych działek, nabytych przez inne osoby innymi aktami notarialnymi. Oznacza to więc, że powołany przez skarżącą dowód w postaci innego operatu szacunkowego nie może mieć w rozpoznawanej sprawie znaczenia.

W kwestii powołanej przez skarżącą na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem sposobu powstania działki nr [...] o powierzchni 0,1247 ha w wyniku decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości działki nr [...] o pow. 10,6347 ha po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przed dokonaniem sprzedaży wskazać należy, że pobranie renty planistycznej możliwe jest również w sytuacji gdy właściciel zbywa jedynie część, a nie całość nieruchomości Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie danej nieruchomości bez względu na to, w jaki sposób nieruchomość ta jest podzielona ewidencyjnie. Mimo dokonanych na danej nieruchomości podziałów, które mają miejsce po uchwaleniu planu miejscowego, wszystkie wydzielone działki mają przeznaczenie takie, jakie ustalono w planie dla tej nieruchomości.

Z powyższych względów, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Agencja Nieruchomości Rolnych w Warszawie Oddział Terenowy w Rzeszowie złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2011 r. zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi Agencja skarżąca zarzuciła, w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) przez przyjęcie, iż nieruchomością w rozumieniu tego przepisu jest również nieruchomość powstała w wyniku podziału, który miał miejsce po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego;

- § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) poprzez przyjęcie, że operat nie zawiera błędów formalnych i odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu.

W konkluzji skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a.

2. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji,

3. zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przywołał treść art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy, określa się wartość nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu lub jego zmianie. Skarżąca wskazała także na pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2009 r. w sprawie o sygn. II OSK 1517/07, iż "opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściem w życie" i podkreśliła, że cenę uwzględnia się z czasu sprzedaży działki, ale renta planistyczna może uwzględniać wyłącznie tę część wzrostu ceny działki, która jest konsekwencją wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli więc po tej dacie działka została podzielona na mniejsze działki, to niezgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 ust. 4 rozporządzenia jest ustalenie opłaty planistycznej na podstawie cen sprzedaży innych małych działek budowlanych.

W świetle powyższego, w ocenie skarżącej, wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany z naruszeniem art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ zgodnie z powyższymi uregulowaniami prawnymi do ustalenia opłaty planistycznej należało przyjąć działki ewidencyjne o powierzchni około 10 ha, które odpowiadałyby działce istniejącej w dacie wejścia w życie planu miejscowego, tj. 27 lutego 2009 r., czyli działce [...] o pow. 10,6347 ha, a nie działce ewidencyjnej o nr [...] o pow. 0,1247 ha, która powstała w wyniku podziału mającego miejsce 12 listopada 2009 r., czyli po wejściu w życie planu miejscowego.

Skarżąca Agencja podniosła, że wzrost wartości przedmiotowej działki w operacie jest uwarunkowany nie tylko wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także dokonanym podziałem geodezyjnym polegającym na wydzieleniu działek budowanych i dróg z dużego obszarowo terenu przeznaczonego w miejscowym planie pod zabudowę.

Na rozprawie w dniu 10 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie dodatkowo wskazała, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie został wydany z naruszeniem obowiązującego w dacie wydania decyzji § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2107, ze zm.) poprzez jego niezastosowanie do wyceny nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zatem podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa ich rozwijać, czy też doprecyzowywać. Ponadto, podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny tegoż Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest przy tym jednolite stanowisko, które podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, co do tego, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna, to jest taka, która umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę zawartych w niej zarzutów winna zawierać zarówno powołanie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2004 r., w sprawie FSK 208/04, Lex 135375).

Przedstawiona Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozpoznania skarga kasacyjna nie spełnia wymogów zawartych w art. 176 p.p.s.a. albowiem wywody uzasadnienia pozostają bez związku z zarzutami zawartymi w petitum tego środka odwoławczego.

I tak analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autor kwestionuje sposób wyliczenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej rentą planistyczną. Naruszenia tego skarżąca upatruje w wadliwie dobranych przez rzeczoznawcę nieruchomościach do ustalania i porównania cen działek przed zmianą planu i po jego uchwaleniu. W jej ocenie należało przyjąć do porównania działki o powierzchni ok. 10 ha, które odpowiadałyby wielkością działce istniejącej w dacie wejścia w życie planu. Skarżąca podkreśliła, że renta planistyczna może uwzględniać wyłącznie tę cześć wzrostu wartości nieruchomości, która jest związana ze zmianą przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tak sformułowane uzasadnienie nie odnosi się jednak do żadnego z przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Uszło uwadze skarżącej kasacyjnie, że podstawą prawną wydania zaskarżonej do Sądu wojewódzkiego decyzji były przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 36 ust. 4 oraz 37 ust. 1 i 6) oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, do której ta pierwsza ustawa odsyła w sprawach ustalania wartości nieruchomości. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji do wyceny nieruchomości mają wprost zastosowanie przepisy Rozdziału I Działu IV tej ostatniej ustawy oraz wydanego na podstawie art. 159 u.g.n. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Tymczasem skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia żadnego z ww. przepisów w zakresie odnoszącym się do wadliwie ustalonej, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wartości nieruchomości. Ani zarzuty skargi kasacyjnej, ani jej uzasadnienie nie wskazują przepisów, które zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, a które to naruszenie miałoby skutkować dokonaniem wadliwych ustaleń co do wysokości renty planistycznej. Natomiast jeśli skarżąca kasacyjnie kwestionuje wartości nieruchomości, których różnica stanowi rentę planistyczną ustaloną decyzją będącą przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji, to w pierwszej kolejności winna skierować zarzuty przeciwko operatowi szacunkowemu nieruchomości, jako temu dowodowi, w oparciu o który wycena ta została sporządzona. Takie zarzuty nie zostały jednak podniesione. Godzi się zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wskazał konkretnego przepisu, który w jego ocenie został wadliwie zastosowany, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a który prowadziłby do zakwestionowania operatu szacunkowego, ale i jego zarzutów nie można wywieść z samego uzasadnienia. Jest ono bowiem tak ogólnikowe, że nie pozwala na merytoryczną ocenę zasadności skargi kasacyjnej. Skarżąca nie określiła bowiem w jakim zakresie kwestionuje ów operat, to jest czy zarzuty te miałyby dotyczyć metody wyceny nieruchomości, czy też innych zawartych w niej kwestii, a jeśli tak to jakich. Jej autor ograniczył się jedynie do wskazania orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2009 r., co - jak się zdaje (bo nie zostało to wprost wyrażone w skardze kasacyjnej), miałoby stanowić zarzut niezgodności stanowiska Sądu pierwszej instancji z wyrażoną w tym wyroku oceną. Wyrok sądu nie stanowi jednak źródła prawa powszechnie obowiązującego, lecz jest jedynie stanowiskiem w jednej, konkretnej sprawie, które nie jest wiążące dla Sądu w innych sprawach (ani w oparciu o art. 190, ani 153 p.p.s.a.).

W świetle powyższego jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Ani zarzuty skargi kasacyjnej, ani nawet jej uzasadnienie nie pozwalają kwestionować prawidłowości sporządzonego operatu z punktu widzenia wymogów zawartych w tym przepisie. Rzeczoznawca opisała bowiem cechy nieruchomości, które zostały wybrane do porównywania oraz ich ceny transakcyjne. Co więcej operat ten został przez J. P. uzupełniony w piśmie z dnia 29 listopada 2010 r., w którym szczegółowo uzasadniła dokonany wybór nieruchomości przyjętych do wyceny porównawczej.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi wskazuje się także § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia jako tego przepisu, który został naruszony przy ustalaniu opłaty planistycznej (bez szczegółowego uzasadnienia takiego zarzutu). Natomiast zgodnie z treścią tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań, przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Analiza operatu szacunkowego pozwala stwierdzić, że metoda taka została zastosowana, albowiem autorka operatu dokonując analizy rynku przyjęła do porównania kilkanaście transakcji, zastosowała także współczynniki korygujące.

Wymaga natomiast podkreślenia, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ocenić zasadności zarzutu naruszenia § 50 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, albowiem zarzut ten zgłoszono dopiero na rozprawie dnia 10 maja 2013 r., a zatem znacznie po upływie terminu do złożenia skargi kasacyjnej, a zgodnie z treścią art. 183 § 1 zd. 2 p.p.s.a. strony mogą przytaczać jedynie nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Brak jest także w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania i to w zakresie wskazanym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co oznacza, że ustalenia faktyczne przyjęte w zaskarżonym wyroku, w tym również co do prawidłowości ustalenia wartości nieruchomości należało uznać za dokonane prawidłowo.

I wreszcie jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że nieruchomością w rozumieniu tego przepisu jest również nieruchomość powstała w wyniku podziału, który miał miejsce po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie prezentowane jest jednolite stanowisko, które w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że ustalenie opłaty planistycznej możliwe jest również w sytuacji, gdy właściciel zbywa jedynie część, a nie całość nieruchomości (tak m.in. red. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 300-301). Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby prowadzić do wypaczenia ratio legis tego przepisu i niewątpliwie stanowić źródło nadużyć ze strony właścicieli, którzy w celu uniknięcia wnoszenia tej opłaty zbycia ostatniej działki powstałej w wyniku podziału nieruchomości dokonywaliby po upływie terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 tej ustawy, co skutkowałoby wygaśnięciem roszczenia gminy w stosunku do właściciela nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że zaistniały przesłanki wskazane w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniające naliczenie opłaty planistycznej. Niesporne jest bowiem, że doszło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku którego wzrosła wartość nieruchomości skarżącej, a właściciel, po uchwaleniu tego planu, zbywał część tej nieruchomości.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji oddalił skargę kasacyjną.

Z tych względów - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzeczono, jak w sentencji wyroku.