Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 147/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 7 września 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A.P, J.P na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 28 stycznia 2022 r. nr WI-I.7840.3.209.2021.AR w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Nowodworskiego z dnia 10 września 2021 r. nr 278/2021, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących A.P i J.P kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. P. i J. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z 28 stycznia 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty N. z 10 września 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta N. decyzją z 15 lipca 2020 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. W. pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości M., obr. ewid. [...] M., gm. S. W uzasadnieniu decyzji organ odnosząc się do przedłożonej w toku postępowania przez A. i J. P. analizy zacienienia projektowanego budynku na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości M. i ich zarzutów odnośnie zacieniania przez projektowaną inwestycję działek stanowiących ich własność wskazał, że z analizy tej wynika, że wysokość projektowanego budynku wynosi 13,50, a z projektu wynika, że budynek będzie miał wysokość 12 m i będzie wyniesiony nad teren o 0,60 m. Dach projektowanego budynku posiada naczółki, które zmniejszą prawdopodobieństwo zacieniania działek sąsiednich. Podkreślono, że również teren działek Państwa P. został wyniesiony ponad grunt rodzimy.

Wojewoda decyzją z 29 września 2020 r. uchylił w całości decyzję Starosty N. z dnia 15 lipca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda wskazał, że przy ponownym prowadzeniu postępowania organ I instancji powinien wziąć pod uwagę, że:

1. błędnie zaprojektowano miejsce postojowe na fragmencie będącym częścią skrzyżowania drogi publicznej dojazdowej KDD z drogą wewnętrzną KDW oraz, że do bilansu działki włączono powyższy fragment działki,

2. błędnie na projekcie zagospodarowania działki zlokalizowano 12 miejsc postojowych w odległości 5,10 m. od granicy z działką nr [...],

3. błędnie zaprojektowano parking na 12 miejsc postojowych, do których jest dostęp z ulicy gminnej,

4. błędnie oznaczono na projekcie zagospodarowania działki wjazd na działkę z drogi KDW wewnętrznej (symbolem furtki),

5. w projekcie zagospodarowania działki nie uwzględniono minimalnej szerokości dojść, która powinna wynosić minimum 1,50 m., przy czym jedno dojście powinno zapewniać dostęp osobom niepełnosprawnym do całego budynku lub jego części oraz w projekcie budowlanym błędnie zaprojektowano wysokość progów przed wejściem do obiektu, która powinna nie przekraczać 0,02 m w budynkach zamieszkania zbiorowego,

6. w projekcie zagospodarowania działki niewystarczająco pokazano sposób odprowadzania wód opadowych,

7. projekt zagospodarowania działki powinien pokazywać ukształtowanie terenu, z oznakowaniem zmian w stosunku do stanu istniejącego oraz charakterystyczne rzędne terenu,

8. na projekcie zagospodarowania działki zlokalizowano śmietniki dla części usługowej, jak i części mieszkaniowej w odległości mniejszej niż 10 m od okien i drzwi pokojów zakwaterowania turystycznego, ponadto ilość pojemników na odpady jest niezgodna z zapisami planu miejscowego.

W trakcie ponownie przeprowadzonego postępowania, do organu I instancji wpłynęło pismo inwestora wraz z poprawioną dokumentacją budowlaną.

W dniu 30 sierpnia 2021 r. A. i J. P. wnieśli zastrzeżenia wobec planowanej inwestycji wskazując, że są przeciwni budowie w tym stanie i podtrzymują poprzednie zastrzeżenia.

Starosta N. decyzją z 10 września 2021 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. W. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na terenie działek nr [...], [...] w miejscowości M., obręb ewidencyjny [...] M.

Organ wyjaśnił, że parametry budynku usługowo - mieszkalnego (kat. ob. XIV i XIII) to: powierzchnia zabudowy - 417,15 m2, kubatura - 3615,00 m3, powierzchnia użytkowa - 906,96 m2 w tym: pow. użytkowa części usługowej - 702,28 m2, pow. użytkowa części mieszkalnej jednorodzinnej - 204,28 m2 oraz stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi M. (Uchwała Nr XXIX/216/2017 Rady Gminy Stegna z dnia 28 lutego 2017 r.).

Wojewoda stwierdził, że dostrzeżone w decyzji kasacyjnej uchybienia w dokumentacji budowlanej zostały w całości uwzględnione, gdyż:

1. Na projekcie zagospodarowania działki została zmieniona lokalizacja miejsca postojowego oraz wyłączono z opracowania fragment skrzyżowania dróg KDD i KDW,

2. poprawiono odległość projektowanych miejsc postojowych od granicy z działką nr [...] na 6,0 m poprzez zmianę lokalizacji jednego miejsca dla osób niepełnosprawnych,

3. zmieniono dostęp do projektowanych parkingów poprzez projektowany pojedynczy zjazd na działkę od strony drogi gminnej (działka nr [...]) oznaczonej w planie miejscowym jako KDD oraz zgodnie z pismem zarządcy drogi, który zezwolił tylko na jeden zjazd w drodze działki nr [...] oraz przez wjazd z działki wewnętrznej - prywatnej (działka nr [...]) oznaczonej w planie miejscowym jako KDW. Ponadto, inwestor przedłożył pismo zarządcy drogi dotyczące usytuowania miejsc postojowych oraz śmietnika w odległości 6 metrów od działki drogowej KDD nr [...], które informuje, że powyższa działka nie stanowi drogi publicznej kategorii drogi gminnej zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

4. na projekcie zagospodarowania działki uwzględniono szerokości dojść, która wynosi minimum 1,50 m oraz zapewniono dostęp do budynku osobom niepełnosprawnym poprzez zlokalizowanie miejsca postojowego w północno-zachodnim narożniku działki oraz dojście do budynku o szerokości 1,50 m z wejściem do budynku od strony zachodniej, poprzez odpowiednią szerokość drzwi. Ponadto zmieniono wysokość progów z 0,04 m na 0,02 m przed wejściami do budynku,

5. na projekcie zagospodarowania działki uwzględniono drenaże z dołami chłonnymi, które dodatkowo zabezpieczą przedostawanie się wód opadowych na teren sąsiednich działek, ponadto w części sanitarnej projektu budowlanego obliczono ilość wód opadowych "wydolność",

6. na projekcie zagospodarowania działki uwzględniono nowe ukształtowanie terenu wraz z pokazaniem skarpy-terpy oraz naniesiono charakterystyczne rzędne terenu do zmian w stosunku do stanu istniejącego działki,

7. na projekcie zagospodarowania działki uwzględniono nową lokalizację miejsc gromadzenia odpadów stałych (śmietników) w odległości 10 m od okien i drzwi pokojów zakwaterowania turystycznego, w części mieszkalnej jednorodzinnej budynku nie ma pomieszczeń zakwaterowania turystycznego, w związku z czym odległości miejsca gromadzenia odpadów stałych oraz miejsc postojowych do 4 stanowisk dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie są wymagane.

W odniesieniu do pisma A. i J. P., w którym stwierdzono, że inwestycja zlokalizowana będzie za blisko granicy, w związku z czym zacienia działki sąsiednie oraz wskazano na kwestię odwodnienia działek [...] i [...], Starosta wskazał, że do uwag dotyczących zacieniania działek sąsiednich odniósł się w decyzji z 15 lipca 2020 r., nr [...], i podtrzymał swoje stanowisko. Zdaniem organu, w kwestii odprowadzania wód opadowych, na projekcie zagospodarowania działki uwzględniono drenaże z dołami chłonnymi, które dodatkowo zabezpieczą przedostawanie się wód opadowych na teren sąsiednich działek. P ponadto w części sanitarnej projektu obliczono ilość wód opadowych, a projekt budowlany został poprawiony - uzupełniony o błędy wskazane w decyzji Wojewody. Ponadto, Wojewoda w uzasadnieniu z dnia 29 września 2020 r. zajął stanowisko w odniesieniu do kwestii poruszanych przez A. i J. P., dotyczących planowanej inwestycji, tj. zacieniania sąsiednich działek.

Wojewoda rozpoznając odwołanie A. P. i J. P. decyzją z 28 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty N. z 10 września 2021 r. Wojewoda stwierdził, że działki inwestycyjne znajdują się na terenie obowiązywania uchwały nr VI/59/2019 Rady Gminy Stegna z dnia 18 kwietnia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działek nr [...], [...] w miejscowości M.. Działka nr [...] położona jest na obszarze obowiązywania jednostki urbanistycznej 1UT/MN, z kolei działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym 2UT/MN. W jednostkach tych określono przeznaczenie terenu pod zabudowę usług turystyki i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu plan przewiduje: budynki usługowe, mieszkalne jednorodzinne, usługowo-mieszkalne w formie wolnostojącej; nieprzekraczalne linie zabudowy - zgodnie z rysunkiem planu; minimalna powierzchnia biologicznie czynna - 25% powierzchni działki budowlanej; maksymalna powierzchnia zabudowy - 50% powierzchni działki budowlanej, wskaźnik intensywności zabudowy - minimalny - 0,15, maksymalny - 1,6; wysokość zabudowy: dla terenu 1UT/MN (część mieszkalna budynku) - 2 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe - do 9,5 m, dla terenu 2UT/MN (część usługowa budynku) 3 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe - do 12,5 m; dachy dwuspadowe lub dwuspadowe krzyżujące się, o kącie nachylenia głównych połaci od 30° do 45°, z dopuszczeniem lukarn, ganków, okien połaciowych, przy czym główne połacie dachu muszą posiadać jednakowy spadek; pokrycie dachu - dachówką ceramiczną lub materiałem dachówko-podobnym, w kolorze dachówki naturalnej, szarym lub odcieniach brązu; poziom posadzki parteru od 1,5 m n.p.m. do maksymalnie 2,0 m n.p.m. Plan stanowi, że poziom posadzki parteru należy dostosować do istniejących budynków i warunków gruntowych. Dostęp do drogi publicznej ma się odbywać z terenu 1KDD oraz przyległych dróg publicznych i wewnętrznych położonych poza planem. Zgodnie z planem należy zapewnić w obszarze działki budowlanej min. 2 miejsca postojowe na 1 lokal mieszkalny, min. 1 miejsce postojowe na 1 pokój gościnny. Ponadto, trzeba przewidzieć 1 miejsce do parkowania rowerów na 100 m2 powierzchni użytkowej lokalu użytkowego. W zakresie infrastruktury technicznej przewidziano: zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej, odprowadzenie ścieków sanitarnych do sieci kanalizacji sanitarnej, odprowadzenie wód opadowych do ziemi w obrębie własnej nieruchomości, elektroenergetyka z sieci elektroenergetycznej, zaopatrzenie w gaz - z sieci, dopuszcza się alternatywne źródła gazu, w szczególności zbiorniki na gaz płynny.

Organ wyjaśnił, że przedmiotem inwestycji jest budowa niepodpiwniczonego budynku usługowo-mieszkalnego o 3 kondygnacjach nadziemnych i wysokości 11,98 m (ustalenia własne na podstawie rysunków) w części usługowej oraz 2 kondygnacjach nadziemnych i wysokości 9,06 m (ustalenia własne na podstawie rysunków) w części mieszkalnej na terenie działek [...], [...] w miejscowości M.. Poziom posadzki parteru umiejscowiono na 2 m n.p.m., co jest zgodne z planem. Budynek usytuowano z zachowaniem nieprzekraczalnych linii zabudowy. Zapewniono 43% powierzchni biologicznie czynnej. Powierzchnia zabudowy wynosi 27%, a wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 1,07. Budynek pokryty będzie dachami dwuspadowymi kącie nachylenia 35°, z wykończeniem dachówką ceramiczną. Dostęp do drogi publicznej będzie się odbywać z terenu 1KDD, a od strony południowej z przyległej do działek inwestycyjnych drogi wewnętrznej. Zgodnie z planem zapewniono 2 miejsca postojowe na 1 lokal mieszkalny oraz 12 miejsc postojowych na 8 pokoi i 4 apartamenty. W zakresie infrastruktury technicznej przewidziano: zaopatrzenie w wodę - z sieci wodociągowej, odprowadzenie ścieków sanitarnych - do sieci kanalizacji sanitarnej, odprowadzenie wód opadowych - powierzchniowo własnej nieruchomości za pomocą drenaży i dołów chłonnych, elektroenergetyka - z sieci elektroenergetycznej, zaopatrzenie w ciepło - z własnej kotłowni.

W świetle powyższego Wojewoda uznał, że inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a rozwiązania przyjęte w zmienionym projekcie zagospodarowania terenu są zgodne z przepisami, w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności spełnione zostały wymogi dotyczące usytuowania budynków na działkach, przesłaniania, oświetlenia naturalnego i nasłonecznienia, oraz wymogi związane z bezpieczeństwem pożarowym, a także związane z zapewnieniem dojścia i dojazdu do działek i budynku, zapewnienia miejsc postojowych oraz miejsca gromadzenia odpadów, odprowadzenia wód deszczowych, zapewnienia dostępu do sieci.

Zdaniem Wojewody, inwestor usunął nieprawidłowości projektu wskazane w decyzji Wojewody z 29 września 2020 r. przez zmianę lokalizacji miejsca postojowego oraz wyłączenie z opracowania fragmentu skrzyżowania dróg KDD i KDW, zachowanie odległości 6 m parkingu od granicy z działką nr [...], zmianę układu komunikacyjnego poprzez zaprojektowanie jednego zjazdu z działki drogowej nr [...] (KDD), zgodnie z decyzją Wójta Gminy nr [...] z 6 września 2019 r., oraz dwóch dodatkowych zjazdów z drogi wewnętrznej, zapewnienie dostępu dla osób niepełnosprawnych poprzez dojścia do budynku o szerokości minimum 1,50 m wraz z dostępem do obiektu od strony zachodniej przez drzwi o odpowiedniej szerokości i zmianę wysokości progów na 0,02 m przed wejściami do budynków oraz zlokalizowanie miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych w północno-zachodnim narożniku działki, zmianę lokalizacji miejsc gromadzenia odpadów stałych w odległości 10 m od okien i drzwi pokojów zakwaterowania turystycznego, uwzględnienie 5 pojemników na odpady dla części usługowej, z czego jeden przeznaczony dla popiołów z pieca kotłowni, a dla części mieszkalnej - 5 worków, obliczenie ilości wód opadowych i odpowiednie ich zagospodarowanie powierzchniowo z uwzględnieniem w północnej i wschodniej części działek inwestycyjnych drenaży i dołów chłonnych, pokazanie na projekcie zagospodarowania terenu nowego ukształtowania działek z naniesieniem skarpy i jej ukształtowania oraz charakterystycznych rzędnych terenu projektowanego.

W odpowiedzi na zarzut skarżących dotyczący zacieniania sąsiednich działek wyjaśniono, że projekt budowlany zawiera analizę zacieniania i nasłonecznienia z której wynika, w odniesieniu do potencjalnej zabudowy na działkach nr [...] i [...], że jej właściciele będą mogli zabudować działki na takich samych zasadach, jak inwestor.

Z analizy projektu wynika, że najwyższej zacieniająca krawędź obiektu przesłaniającego (naczółek) znajduje się na wysokości 11,7 m n. p. m. (pomiar własny skalówką z przekroju B-B str. 61 projektu). Przy założeniu, że poziom parteru potencjalnej zabudowy na działkach [...] i [...], byłby na minimalnej rzędnej dopuszczonej przez obowiązujący dla tych działek plan miejscowy, zatwierdzony Uchwałą Nr XXIX/216/2017 Rady Gminy Stegna z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. (karta terenu 10MN/U), tj. 1,8 m n. p. m., maksymalna wysokość przesłaniania wyniesie 9,9 m. Najmniejsza odległość przedmiotowego budynku od granicy z działkami należącymi do stron skarżących równa jest 5,8 m, wobec czego minimalna odległość potencjalnej zabudowy na działkach nr [...] i [...] od granicy z działkami nr [...] i [...] musiałaby wynosić 4,1 m przy położeniu kąta 60° prostopadle do budynku oraz założeniu, że wysokość parapetu okna równa jest wysokości wykończonej posadzki. Niemniej jednak zbadanie warunków przesłaniania wyłącznie w jednym, prostopadłym do budynku, położeniu kąta 60° nie jest zgodne z właściwym zastosowaniem przepisu §13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Otóż przepis ten w żaden sposób nie ogranicza położenia kąta 60° z wierzchołkiem prawidłowo usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego. Ramiona kąta mogą się przesuwać swobodnie od jednej do drugiej krawędzi okna i w każdym z tych położeń można badać warunek przesłaniania.

Organ odwoławczy rozważył ewentualne zacienianie potencjalnego budynku mieszkalnego na działkach skarżących przez sporny budynek usługowo-mieszkalny, mając na względzie interes skarżących. Warunek naturalnego oświetlenia, o którym mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 ppkt a warunków technicznych będzie spełniony już tylko w sytuacji, gdy skarżący zlokalizują swój budynek w odległości 4,1 m od granicy działki, ścianą z otworami okiennymi przy założeniu, że najniższa krawędź okna w budynku mieszkalnym znajdowałaby się na poziomie parteru. Natomiast przy założeniu, że poziom parteru potencjalnej zabudowy na działkach [...] i [...], byłby na wysokości 0,9 m, możliwe jest usytuowanie zabudowy ścianą z oknami od granicy tych działek w odległości 4 m, przy spełnieniu również warunku odpowiedniego nasłonecznienia.

Mając na uwadze podnoszoną przez odwołujących kwestię niekorzystnego oddziaływania budynku na działkę sąsiednią, organ podkreślił, że każde zagospodarowanie działek sąsiednich będzie stwarzało wzajemne oddziaływanie dla obu stron, nie można jednak odmówić wydania pozwolenia na budowę na konkretne zamierzenie inwestycyjne, jeśli spełnione są wszystkie niezbędne wymagania określone przepisami Prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi, w tym przepisy pożarowe, co też ma miejsce w niniejszej sprawie i co zostało wykazane, a znajduje potwierdzenie w art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.

Ponadto, z analizy nasłonecznienia wynika, że dla pomieszczeń mieszkalnych na obu nieruchomościach sąsiednich można zapewnić wymagany przepisami (§ 60 warunków technicznych) czas nasłonecznienia. Zdaniem organu, jeśli potencjonalna zabudowa na działkach nr [...] i [...] byłaby oddalona od granicy na taką samą odległość, jak przedmiotowy budynek, tj. 5,80 m, warunki z § 13 i § 60 byłyby spełnione, uznano w związku z tym, że inwestycja nie wpłynie ponadnormatywnie na możliwość zabudowy sąsiednich działek.

Odnosząc się do kwestionowanych rozwiązań projektowych dotyczących odprowadzenia wód opadowych wyjaśniono, że powierzchniowe odprowadzenie wód opadowych jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan pozwala równocześnie na realizację otwartych lub podziemnych zbiorników retencyjnych oraz komór drenażowych w obszarach działek budowlanych w celu retencjonowania wód opadowych i roztopowych. Między innymi ze względu na możliwość zalewania wodami opadowymi działek należących do skarżących w północnej i wschodniej części działek inwestycyjnych projektant przewidział drenaże i doły chłonne, a także przeliczył ilość wód opadowych w celu określenia wydolności gruntu do ich przejęcia.

Wojewoda nie dopatrzył się także nieprawidłowości w zakresie lokalizacji miejsc gromadzenia odpadów stałych, gdyż w zamierzeniu budowlanym śmietnik dla części usługowej znajduje się w odległości minimum 10 m od okien i drzwi pokojów zakwaterowania turystycznego, co jest zgodne z § 23 ust. 1 warunków technicznych. Inwestycja nie narusza również § 23 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, gdyż sąsiednie działki są działkami drogowymi, natomiast redakcja treści tego przepisu wyraźnie określa, że chodzi o odległość od granicy z inną działką budowlaną.

Wojewoda przypomniał, że błąd znajdujący się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w zakresie imienia jednej ze stron postępowania został sprostowany postanowieniem z 30 września 2021 r. jako oczywista omyłka pisarska. Odnosząc się natomiast do błędu w zakresie numeru działki podkreślono, że ma on także charakter oczywistej omyłki pisarskiej.

A. P. i J. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody zarzucili m.in. nieprawidłowe rozwiązanie kwestii odwodnienia, zacienienia i parametrów planowanej inwestycji. Według skarżących przedłożony przez nich projekt zacienienia potwierdza zacienienie ich działek. Skarżący wskazali, że według Wojewody budynek jest 3-kondygnacyjny, podczas, gdy projekt przewiduje 4 kondygnacje, a podpiwniczenie jest w całości pod budynkiem usługowym. Zarzucili, że w projekcie przewidziano odwodnienie z rynien, dołów i drenażu, a nie ma odwodnienia z placu utwardzonego z kostki brukowej oraz z drenażu wokół budynku usługowego, gdzie odprowadzane są wody gruntowe. Zwrócono uwagę, że według Wojewody budynek ma być posadowiony 1,5 do 2 m n.p.m., a w projekcie przewiduje się podniesienie do 0,8 m n.p.m., czyli będzie wyższy niż przewiduje organ, co ma wpływ na zacienienie działek skarżących. Zdaniem skarżących, w dokumentacji projektowej znajdują się dwa partery, z których jeden jest z podpiwniczeniem.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Odnosząc się do zawartego w skardze stwierdzenia, że "projekt zawiera dwa partery jedno jest podpiwniczenie", wskazano, że projekt zawiera dwa rysunki przedstawiające rzut parteru, ponieważ jeden z rysunków zawiera uzgodnienie z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym (str. 56), natomiast drugi uzgodnienie z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (str. 56a). Ponadto, wyjaśniono, że podpiwniczenie budynku przewidziane było w poprzedniej wersji projektowej, od której inwestor odstąpił. Wprawdzie w opisie projektu architektoniczno-budowlanego pozostały wzmianki o podpiwniczeniu budynku (str. 43 i 44), co niewątpliwie stanowi nieścisłość, niemniej jednak w podstawowych danych budynku przedstawiono liczbę kondygnacji, odpowiednio 2 i 3. Także z rysunków znajdujących się w części projektu dotyczącej branży architektonicznej, rozwiązań konstrukcyjnych, jak i projektu zagospodarowania terenu wynika jednoznacznie, że w projektowanym budynku nie ma podpiwniczenia. Tym samym wskazana omyłka stanowi niewielkie uchybienie, które w żadnym wypadku nie może podważyć prawidłowości zapadłego rozstrzygnięcia.

W piśmie procesowym z 17 lutego 2022 r. skarżący uzupełniając skargę zarzucili organowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zwłaszcza niewyjaśnienie, w jaki sposób projekt obiektu budowlanego może zawierać dwa różne rzuty parteru. Zarzucono też naruszenie art. 80 k.p.a. polegające na poczynieniu dowolnych, sprzecznych z treścią projektu budowlanego, ustaleń, co miało wpływ na wynik postępowania w zakresie faktycznej wysokości budynku i dokonanie błędnych ustaleń co do zakresu zacieniania, a także dowolne ustalenia co do prawidłowości zabezpieczeń przeciwwodnych i prawidłowości odprowadzania wód opadowych. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podkreślono kwestię niewątpliwego podpiwniczenia projektowanego budynku i sprzeczności istniejących w związku z tym w projekcie budowlanym a w konsekwencji również pomiędzy decyzją a projektem. Zdaniem skarżących, w decyzji wskazano wysokość zabudowy w sposób dowolny, albowiem nie znajduje odzwierciedlenia w projekcie, który będzie podstawą realizacji inwestycji. Błędne ustalenie wysokości budynku prowadzi do błędnego przyjęcia, że projektowany budynek nie będzie zacieniał.

W piśmie procesowym z 14 marca 2022 r. skarżący stwierdzili, że projekt został celowo błędnie sporządzony w taki sposób, by wybudować obiekt niezgodny z ustaleniami planu, a następnie, by możliwe było wykazywanie, że mimo tego wybudowano obiekt zgodnie z projektem. W tym też celu określono w projekcie ilość kondygnacji 3 + 1, a nie 2 i 3, jak twierdzi Wojewoda. Nadto, szereg innych elementów projektu wskazuje na faktyczne zaprojektowanie kondygnacji podziemnej, takie jak zaprojektowanie fundamentów w sposób niezbędny dla wybudowania piwnic na gruncie narażonym na zalewanie wodami gruntowymi - fundament w kształcie wanny z izolacją przeciwwodną, określenie ilości kondygnacji na 3+1, podniesienie gruntu o 0,8 m oraz nasyp - zasypanie podpiwniczenia. Wszystkie te elementy projektu wskazują, że w rzeczywistości zawiera on kondygnację podziemną, a zmiana projektu ma pozorny charakter, o czym świadczy także okoliczność, że projekt nie podaje wprost jego wysokości. Zdaniem skarżących, projekt pozornie dotyczy budynku o wysokości 12 m, a w rzeczywistości spowoduje wybudowanie budynku o wysokości 15,5 m.

W piśmie procesowym z 8 sierpnia 2022 r. skarżący wskazali, że budynek zaprojektowany i poddany sądowej kontroli jest inny niż przedstawiony Staroście i Wojewodzie. Projekt zawiera pod całą budową jeszcze jedną kondygnację oraz opis pełnionych na niej funkcji. Zarzucono również, że w projekcie nie przewidziano wycinki drzew znajdujących się na działce zainwestowanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie w całokształcie zarzutów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie akt sprawy. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Kontrolą legalności objęto decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo – mieszkaniowego na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości M., obręb [...] M., gmina S..

Przeprowadzona przez Sąd, w wyżej określonych granicach kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wykazała, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd stwierdził bowiem, że nie wyjaśniono istotnych okoliczności sprawy pozostawiając rozbieżności mające istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do przedwczesnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Weryfikacja projektu budowlanego, w świetle dostrzeżonych przez sąd niedoskonałości projektu, nie mogła zostać uznana za prawidłową i zapewniającą przez przyjęte rozwiązania projektowe ochronę interesów osób trzecich znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji.

Podstawą prawną zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Przepis art. 25 ustawy nowelizującej stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed 19 września 2020 r., przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, czyli w wersji sprzed nowelizacji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 2169 oraz z 2020 r. poz. 284), jeżeli są one wymagane, 3) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu.

Zawartość projektu budowlanego określa art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego stanowiąc, że projekt budowlany powinien zawierać:

1. projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich;

2. projekt architektoniczno-budowlany określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osób starszych;

3. informację o udziale lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4a - w przypadku budynków mieszkalnych wielorodzinnych;

4. stosownie do potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych;

5. w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych;

6. informację o obszarze oddziaływania obiektu.

W dacie sporządzania projektu budowlanego w niniejszej sprawie szczegółowy zakres projektu budowlanego określało rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1935), zwanej dalej rozporządzeniem w sprawie projektu.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Natomiast stosownie do treści art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, a jak wyjaśnia przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma bowiem charakteru uznaniowego. Organ nie może zatem odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 a inwestor dopełnił czynności wymienionych w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

Organy architektoniczno – budowlane rozpatrujące wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązane są także ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawo budowlane), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących przesłaniania i zacieniania określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, zgodnie z przepisami przejściowymi.

Projekt budowlany, w części opisowej i rysunkach, jest podstawą oceny jego zgodności z przepisami Prawa budowlanego i warunków technicznych oraz postanowieniami planu miejscowego. Tylko wówczas, gdy przedłożony wraz z wnioskiem przez inwestora projekt budowlany jest kompletny i wewnętrznie spójny, organy mają możliwość prawidłowego i kompleksowego wykonania wskazanych wyżej obowiązków.

Wnikliwa analiza zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego potwierdza, że sprzeczności wewnętrze w zakresie parametrów projektowanej inwestycji i rozbieżności pomiędzy treścią części opisowej a rysunkami projektu uniemożliwiały prawidłową jego weryfikację i merytoryczne rozstrzygnięcie o zgodności z prawem projektowanej inwestycji, a zwłaszcza oceny, czy projekt budowlany spełnia wymogi dotyczące poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego).

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na kondygnację piwnicy, w zakresie której w projekcie budowlanym pojawiły się rozbieżności, przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę mylnie uznane za niemające wpływu na ocenę prawidłowości całego projektu. Lektura projektu ujawnia, że w części opisowej projektu architektoniczno – budowlanego, na stronach 43-44, określono projektowany budynek, o dwóch segmentach – jeden o funkcji usługowej, a drugi o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, jako całkowicie podpiwniczony.

Wskazano, że piwnice budynku w obydwu segmentach wykorzystywane będą na funkcję gospodarczo – magazynowo – techniczną, z kuchnią podręczną, sanitariatami oraz pralnią. W opisie projektu wspomniano o rysunkach budowlanych A-1 "Rzut piwnic", obejmujących zestawienie poszczególnych powierzchni, których jednak brakuje w części rysunkowej projektu architektoniczno – budowlanego, w części architektonicznej i konstrukcyjnej. Piwnice występują natomiast w projekcie budowlanym obejmującym instalacje wewnętrzne wodno – kanalizacyjne oraz c.o. wraz z kotłownią, na rysunkach zatytułowanych "Rozwinięcie poziomów i pionów kanalizacji sanitarnej" oddzielnie dla części usługowej i mieszkalnej, obejmującej rzut piwnic (s. 24-26). Zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję zatwierdzającą projekt budowlany, akceptuje budynek niepodpiwniczony.

O ile powyższe rozbieżności pomiędzy treścią części opisowej projektu i rysunkami projektu nie mają wpływu na ocenę wysokości budynków ze względu na treść § 6 rozporządzenia, o tyle nie pozostają bez wpływu na ocenę spełnienia przez projektowany budynek wszystkich wymogów planistycznych w zakresie parametrów architektoniczno – urbanistycznych, w tym wskaźnika intensywności zabudowy określonego w planie obowiązującym dla tego terenu, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia 18 kwietnia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działek nr [...], [...] w miejscowości M., na poziomie od 0,15 do 1,6.

Przepis § 6 rozporządzenia stanowi, że wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Oznacza to, że istnienie kondygnacji podziemnej (piwnicy) nie ma wpływu na wysokość budynku. Wobec tego w zakres przewidzianych w projekcie budowlanym trzech kondygnacji nadziemnych dla części usługowej i dwóch kondygnacji dla części mieszkaniowej nie wlicza się kondygnacji podziemnej, choć jej występowanie byłoby zgodne z planem miejscowym, który w § 16 pkt 2 lit. k, dopuszcza kondygnację podziemną.

Jednakże uwzględnienie w części opisowej piwnicy, stanowiącej kondygnację podziemną w rozumieniu § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, która zgodnie z projektem ma być wykorzystywana na funkcje gospodarczo – magazynowo – techniczną, z kuchnią podręczną, sanitariatami oraz pralnią, tworzy rozbieżność z częścią rysunkową projektu architektoniczno – budowlanego, w tym konstrukcyjnego, w której brak jest rzutów piwnicy i wzbudza uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości parametrów charakteryzujących poszczególne segmenty – usługowy i mieszkalny, projektowanego budynku wskazane w części opisowej. Powstaje bowiem wątpliwość, czy wskutek wyeliminowania z rysunków projektu piwnicy, o jej powierzchnię konsekwentnie pomniejszono wskazaną w części opisowej projektu powierzchnię użytkową poszczególnych segmentów. To z kolei rzutuje na prawidłowość wyliczonego w projekcie wskaźnika intensywności zabudowy (1,07), stanowiącego stosunek sumy powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku (powierzchnia całkowita budynku), w tym powierzchni piwnicy, do powierzchni działki terenu budowlanego. Zgodnie z Polską Normą Numer: PN-ISO 9836:1997, "Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych", do której odsyła § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia w sprawie projektu, powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. Jako kondygnacja mogą być traktowane kondygnacje znajdujące się całkowicie lub częściowo poniżej poziomu terenu, kondygnacje powyżej poziomu terenu, poddasza, tarasy, tarasy na dachach, kondygnacje techniczne i kondygnacje magazynowe (5.1.3.1). Zatem powierzchnia piwnicy wliczana jest do powierzchni kondygnacji, od której zależy wielkość wskaźnika intensywności zabudowy na terenie inwestycji i zgodność z planem.

Powyższe wątpliwości pogłębiają ujawnione w części opisowej projektu sprzeczności i nieścisłości w zakresie parametrów poszczególnych segmentów budynku, które nie zostały wyjaśnione i usunięte. Dotyczą one powierzchni użytkowej segmentu usługowego i segmentu mieszkalnego. Na stronie 41 części opisowej projektu wskazano, że powierzchnia użytkowa segmentu usługowego wynosi 702,28 m2, a na stronie 46 powierzchnia ta wynosi 915,83 m2. Podobnie, w odniesieniu do powierzchni użytkowej segmentu mieszkalnego na stronie 41 wskazano, że jego powierzchnia użytkowa wynosi 204,28 m2, a na stronie 49 – 283 m2. Ujawnione rozbieżności w obrębie powierzchni użytkowej poszczególnych segmentów budynku podważają prawidłowość przyjętego wskaźnika intensywności zabudowy, którego wielkość zależy m.in. od powierzchni użytkowej, w myśl postanowień wskazanej wyżej Polskiej Normy.

Sąd dostrzegł również rozbieżności w zakresie określonego w projekcie budowlanym "poziomu posadowienia" budynku rozumianego jako poziom posadowienia pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku. W części opisowej projektu na stronie 41 wskazano, w odniesieniu zarówno do segmentu usługowego, jak i mieszkalnego, że poziom posadowienia posadzki wynosi 2,90 m n.p.m. (0.00 = 2,90 m n.p.m.). Również na jednym z zalegających w dokumentacji projektowej projektów zagospodarowania terenu działek objętych inwestycją poziom posadowienia posadzki parteru określono na 2,90 m n.p.m. (strona 36a). Jednocześnie na drugim ze znajdujących się w projekcie budowlanym projekcie zagospodarowania poziom posadzki wynosi 2 m n.p.m. (0.00 = 2,00 m n.p.m.) (strona 36). Wielkość ta powtarza się na przekrojach podłużnych A-A (strona 60-61).

W zakresie poziomu posadowienia budynku zwrócić należy też uwagę na uwzględnione w części opisowej projektu, ze względu na wysoki poziom wód gruntowych i zaprojektowane pełne podpiwniczenie budynku, podwyższenie poziomu terenu poprzez dodatkowe nasypanie warstwy gruntu na wysokość około 80 cm (strona 46), podczas gdy na przekrojach podłużnych A-A (strony 60-61) wskazano nasypanie powyżej poziomu gruntu rodzimego o 60 cm, co pozwoliło na uzyskanie poziomu posadzki 0.00 = 2,00 m n.p.m. Powyższe oznacza, że w dwóch miejscach tego samego projektu mowa jest o nasypaniu warstw gruntu o różną wielkość, które prowadzi do uzyskania innego poziomu posadowienia pierwszej kondygnacji nadziemnej (o 60 cm – 2 m n.p.m., o 80 cm – 2,20 m. n.p.m.). Projekt przewiduje zatem trzy różne poziomy posadowienia: 2,00, 2,90 lub 2,20, wprowadzając chaos w zakresie rozwiązań projektowych podlegających realizacji i uniemożliwiając ocenę parametrów inwestycji, również w aspekcie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9).

W świetle powyższego dokonana przez organy obu instancji weryfikacja zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, ale również w zakresie zaspokojenie wymogu projektowania i budowania budynku z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9), w tym skarżących jako bezpośrednich właścicieli działek sąsiednich, nie mogła być uznana za prawidłową, albowiem opierała się na rozbieżnych danych, których nie wyjaśniono i nie uzupełniono. Potrzeby dokonania takiej analizy nie wyklucza brak zabudowy na działkach skarżących, albowiem konieczność interpretowania wymogów techniczno – budowlanych, w tym w zakresie odległości od granicy oraz zacieniania i przesłaniania, z uwzględnieniem zasady równej ochrony prawa własności nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji inwestowania w sąsiedztwie nieruchomości niezabudowanej (tak wyrok NSA z 10 grudnia 2020 r., II OSK 1626/18, LEX nr 3173524 oraz powołane tam orzecznictwo).

Poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w procesie uzyskiwania pozwolenia na budowę polega między innymi na ocenie możliwości zabudowy działek sąsiednich w zgodzie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Stosując w takiej sytuacji przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, organy administracji architektoniczno - budowlanej są zobowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycje. Dokonując takiej oceny, należy brać pod uwagę też możliwą zabudowę z uwzględnieniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a ponadto uregulowaniami konstytucyjnymi oraz przepisami prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego. Akcentuje się przy tym, że poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Wiąże się to z potrzebą dokonywania wyważenia interesów inwestora i właścicieli sąsiednich działek, co wymaga uwzględnienia istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości

(por. wyroki NSA z 25 czerwca 2009 r., II OSK 1277/08; z 17 kwietnia 2014 r., II OSK

2816)12; z 23 lipca 2015 r., II OSK 3090/13, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Jeżeli więc strona postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zgłosi zastrzeżenia, że planowana inwestycja wprowadzi ograniczenia co do istniejącej lub potencjalnej zabudowy na jego nieruchomości, przykładowo związane z przesłanianiem i zacienieniem, to organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek sprawdzić projekt budowlany pod tym kątem. Własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, a zatem każdy właściciel działki budowlanej ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym, wybranym przez nich czasie. Zatem inwestor, który pierwszy zabudowuje swoją działkę, nie ma tylko z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień.

Organ administracji publicznej ma obowiązek uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron i ochrony własności (art. 32 i 64 Konstytucji RP), jak również przepis art. 144 k.c. Zadaniem organów jest każdorazowo takie wyważenie interesów stron, aby inwestycja była realizowana w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora (por. wyroki NSA: z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05; z 3 marca 2008 r., II OSK 436/07; z 28 czerwca 2013 r., II OSK 551/12, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, przy rozbieżnych parametrach inwestycji w zakresie poziomu posadowienia posadzki nie można było w sposób niewątpliwy potwierdzić spełnienia wymogów z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który stanowi w ust. 1, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

Zgodnie z § 13 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków, wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Z brzmienia powyższych przepisów wynika, że przy ocenie przesłaniania uwzględnić należy poziom posadowienia poziomu posadzki pierwszej kondygnacji nadziemnej, co w niniejszej sprawie, ze względu na przewidzianą w części opisowej projektu i odzwierciedloną na rysunkach projektu potrzebę nadsypania gruntu, będzie miało wpływ na wysokość przesłaniania, nawet przy uwzględnieniu przewidzianej w projekcie wysokości segmentu usługowego – 12 m, a segmentu mieszkalnego – 9 m, oraz dopuszczalnego poziomu posadowienia posadzki na terenie działek skarżących wynoszącego 1,8 m n.p.m., przewidzianego postanowieniami obowiązującego tam planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą XXIX/216/2017 z 28 lutego 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M.

Wojewoda podjął próbę weryfikacji wymogów w zakresie poszanowania interesów skarżących, w tym ich możliwości inwestycyjnych stanowiących konsekwencję rozwiązań projektowanych przewidzianych w projekcie związanych z przesłanianiem i zacienianiem, jednakże nie mogła ona dostarczyć wiarygodnych rezultatów ze względu na rozbieżności w parametrach inwestycji, które dostrzegł Sąd. Nadto, w przyjętą metodologię oceny inwestycji pod kątem poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, zdaniem Sądu, wkradł się błąd, który należy wyeliminować przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wojewoda uznał, że interesy skarżących są zabezpieczone w sposób tożsamy z interesami inwestorów, albowiem skarżący będą mieli możliwość sytuowania zabudowy na swoich działkach w odległości 4,1 m, uwzględniając odległość projektowanego budynku od granicy skarżących (5,8 m) oraz dopuszczalny poziom posadowienia posadzki na działkach skarżących – 1,8 m n.p.m. Tymczasem, przy uwzględnieniu poziomu posadzki na działkach inwestora na wysokości 2 m n.p.m., wysokość przesłaniania nie wynosi 9,9 m, jak przyjął Wojewoda, ale 12,2 m, przy uwzględnieniu wysokości budynku projektowanego – 12 m i poziomu posadzki zgodnie z planem na działkach skarżących – 1,8 m. Dla uzyskania rzeczywistej wysokości przesłaniania przez budynek projektowany należało bowiem zsumować planowaną wysokość tego budynku z przewidzianą wysokością posadowienia posadzki jego parteru i odjąć od tej wielkości wysokość posadowienia posadzki na działkach skarżących. Wówczas dopiero uzyskany wynik należało skonfrontować z odległością projektowanego budynku i sprawdzić spełnienie wymogów z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Oczywiście, dla prawidłowości powyższej analizy niezbędne było oparcie się na niewątpliwych parametrach projektowanego budynku, których w niniejszym projekcie zabrakło. W konsekwencji, przy ponownym rozpoznaniu wniosku inwestora i usunięciu ujawnionych nieprawidłowości w projekcie budowlanym, wskazana wyżej operacja, znajdująca swoje uzasadnienie w dyspozycji § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, będzie musiała zostać powtórzona.

Żadna z analiz przesłaniania i zacieniania znajdująca się w aktach sprawy, ani ta stanowiąca część składową projektu, ani ta przedłożona przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, nie mogła stanowić miarodajnego źródła weryfikacji wymogów z § 13 rozporządzenia, ze względu na brak pewności co do parametrów inwestycji. Dodatkowo, analiza zacieniania i przesłaniania dołączona do projektu obejmuje symulację zapewnienia odpowiedniego czasu nasłonecznienia wyłącznie dla jednego z dni równonocy – nie wiadomo też którego. Tymczasem prawidłowa analiza czasu nasłonecznienia, dokonana w trybie § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, powinna obejmować ustalenia, że w obu dniach równonocy (21 marca 21 września) warunek zapewnienia czasu nasłonecznienia dla danego typu zabudowy jest spełniony (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., II OSK 942/16, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza tym analiza ta posłużyła Wojewodzie wyłącznie do tego, aby wskazać, w jakiej odległości należy na działkach skarżących usytuować budynek hipotetyczny skarżących, a nie odpowiedziała na pytanie, jakie warunki należy zachować, ażeby do przesłaniania i zacieniania działek skarżących nie dochodziło.

Nadto, wskazać należy, że w sytuacji, gdy strony o opozycyjnych interesach składają sprzeczne opinie specjalistyczne, organ winien rozważyć zlecenie wykonania dodatkowej, niezależnej analizy, którą dopuściłby jako dowód w sprawie i na tej podstawie oparłby swoje rozstrzygnięcie.

Stwierdzenie w tej sytuacji, że projekt budowlany sporządzony dla planowanej inwestycji spełnia wymogi dotyczące zapewnienia poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), jest przedwczesne ze względu na rozbieżności wewnętrzne w nim zawarte. Analiza dokonana przez Wojewodę jest niemiarodajna, bo oparta na rozbieżnych parametrach budynku, uzupełnionych dodatkowo pomiarami własnymi organu co do wysokości, na których oparto się przy weryfikacji wymogów z § 13 rozporządzenia zamiast na potwierdzonych danych przewidzianych w projekcie zawierającym koncepcję inwestora.

Ilość i rozmiar dostrzeżonych przez Sąd rozbieżności i niejasności przedłożonego projektu budowlanego oraz brak ich usunięcia w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego obciążył wadliwością procesową i materialnoprawną kontrolowane rozstrzygnięcie oraz poprzedzającą je decyzję Starosty. Doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez brak wyjaśnienia okoliczności odnoszących się do rozbieżnych danych z projektu budowlanego, które nie pozwoliły na prawidłową ocenę uwarunkowań zgodności inwestycji z przepisami prawa, w tym postanowieniami planu miejscowego, a także poszanowania interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym – właścicieli działek sąsiednich przejawiających się w możliwościach inwestycyjnych co najmniej takich samych jak inwestorów. Wobec tego należało stwierdzić, że przedwcześnie zastosowano przepisy Prawa budowlanego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Dla kompletności wywodu odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że Sąd nie dostrzegł sprzeczności przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań w zakresie wysokości zabudowy i odwodnienia z wymogami obowiązującego planu miejscowego. Przewidziana w projekcie wysokość zabudowy dla segmentu usługowego – 3 kondygnacje – 12 m i dla segmentu mieszkalnego – 2 kondygnacje - 9 m odpowiadają wymogom planistycznym określonym w § 16 pkt j planu, który stanowi, że dla terenu oznaczonego symbolem 1UT/MN (w którym zaprojektowano segment mieszkalny) – 2 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe, a dla terenu oznaczonego symbolem 2UT/MN (w którym zaprojektowano segment usługowy) – 3 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe.

Podobnie, Sąd nie podzielił zastrzeżeń skarżących odnośnie przyjętych rozwiązań w zakresie odwodnienia terenu inwestycji, które są zgodne z wymogami technicznymi i postanowieniami planu. Zgodnie z § 28 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Postanowienie § 14 lit. f planu miejscowego stanowi natomiast, że dla pozostałych terenów, oprócz dróg publicznych klasy dojazdowej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do ziemi w granicach własnej nieruchomości. Zatem zarówno w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jak i w planie miejscowym dopuszczono odprowadzanie wód opadowych w granicach własnej nieruchomości. W projekcie budowlanym prognozując ilość wód opadowych – 409,86 m3/rok, zaprojektowano drenaże i 2 doły chłonne, które odwzorowano na projekcie zagospodarowania terenu. Nie bez znaczenia dla powyższej kwestii jest również przewidziana w projekcie stosunkowo mała powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosząca 27%, przy dopuszczalnej według planu do 50% oraz duża powierzchnia biologicznie czynna – 43%, przy wymaganym przez plan minimum 25%, które potwierdzają technologiczną trafność przyjętych rozwiązań, za którą i tak odpowiedzialność ponosi projektant.

Również stanowisko orzekających organów odnośnie akcentowanych w toku postępowania administracyjnego zastrzeżeń skarżących co do likwidacji zadrzewienia na działkach objętych inwestycją Sąd uznał za trafne. Wszelkie działania związane z usuwaniem drzew czy krzewów podlegają reżimowi ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 916) i stanowią odrębny od pozwolenia na budowę etap procesu inwestycyjnego, podlegający kontroli organów administracji. Co istotne, wydanie pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od uprzedniego uzyskania pozwolenia na usunięcie drzew. Kwestia możliwości usunięcia zadrzewienia z działek na potrzeby realizacji inwestycji nie stanowi przedmiotu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ani też nie stanowi zagadnienia wstępnego dla tego postępowania. Brak jest podstawy prawnej, która nakładałaby na inwestora obowiązek dołączania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów do wniosku o pozwolenie na budowę. To inwestora obciąża ryzyko, że w przypadku nieuzyskania zezwolenia na wycinkę drzew nie zdoła zrealizować przedsięwzięcia, na którego realizację posiada pozwolenie na budowę.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez brak wyjaśnienia okoliczności odnoszących się do rozbieżnych danych z projektu budowlanego, które nie pozwoliły na prawidłową ocenę projektu oraz uwarunkowań poszanowania interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym – właścicieli działek sąsiednich. Przedwcześnie zastosowano przepisy Prawa budowlanego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z 10 września 2021 r. Ponownie rozpoznając wniosek inwestora o pozwolenie na budowę organ I instancji zobowiązany będzie do skorzystania z dyspozycji art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego celem usunięcia nieprawidłowości w kierunku wyznaczonym przez Sąd i adekwatnie do jego wyników, podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie wniosku inwestora, przy uwzględnieniu dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 202 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.