Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1874/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 pkt 1 i 3, ust. 13
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] listopada 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. R. kwotę 1085 (jeden tysiąc osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II GSK 40/09, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej p. A. R. (skarżącej) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Warszawie z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 923/08, w sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

W uzasadnieniu przypomniano, że wyrokiem z dnia 18 września 2008 r. w sprawie o sygn. akt sygn. VI SA/Wa 923/08 WSA w Warszawie oddalił skargę A. R. na decyzję SKO w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulic: B., C. i K.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007 r. Prezydent m. W. udzielił skarżącej zezwolenia na zajęcie w dniach [...] września i [...] października 2007 r. pasa drogowego ulic: B., C. i K.- chodnika - powierzchni 11,25 m2 w celu realizacji zdjęć do filmu.

W wyniku kontroli ustalono, iż na cele objęte zezwoleniem zajęto pas drogowy ul. A. o powierzchni 855 m2 (cała szerokość jezdni) bez zezwolenia zarządcy drogi oraz ulic: B. i C. z przekroczeniem powierzchni określonej w zezwoleniu zarządcy drogi o 62 m2 (chodnik drogi gminnej) oraz ul. K. o powierzchni 25 m2.

Decyzją z [...] listopada 2007 r. Prezydent m. W. nałożył na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. A. w W. o powierzchni 855 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi oraz ulic: B., C. i K. w W. o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu właściwego zarządcy drogi o 84,75 m2 na potrzeby realizacji zdjęć do filmu - teledysku w dniu [...] października 2007 r. w łącznej wysokości 27.572,50 zł.

SKO w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej A. R. od decyzji Prezydenta m. W. z dnia [...] listopada 2007 r. nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Wskazano, że zgodnie z ust. 12 pkt 1 wymienionego przepisu - za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Zdaniem Kolegium, organ administracji ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia pasa drogowego i okoliczności, w jakich to nastąpiło, jest przy tym, co do zasady, obojętny.

Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję wniosła skarżąca. Zarzuciła w niej naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez pozbawienie jej czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji, naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na wynikach kontroli terenowej, dokonanej w dniu [...] października 2007 r., naruszenie art. 78 ust. 1 i 2 K.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez skarżącą, naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, przy wydawaniu przez SKO zaskarżonej decyzji, okoliczności podnoszonych przez odwołującą się w trakcie postępowania i nie odniesienie się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez odwołującą się w trakcie przeprowadzonego postępowania oraz rozstrzygnięcie wszystkich wątpliwości na jej niekorzyść.

Powyższe naruszenia doprowadziły, zdaniem skarżącej, do błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegających na przyjęciu, iż odwołująca się w dniu [...] października 2007 r. zajęła pas ruchu o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu z dnia [...] września 2007 r., o 84,75 m2 w przypadku ulic C., B. i K., a także całą szerokość ulicy A. o powierzchni 855 m2, w sytuacji, gdy rzeczywiście zajęty przez stronę pas ruchu miał znacznie mniejszą powierzchnię, a w przypadku ulicy A. nie przekraczał 50% szerokości pasa drogi.

W związku z naruszeniem prawa materialnego, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 i 3 oraz ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w związku z § 1 pkt 3 i § 4 uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. W. z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, poprzez przyjęcie, iż zastosowanie w niniejszej sprawie powinny mieć stawki określone w pozycji 4 kol. 2 C oraz 2 D załącznika do wskazanej powyżej uchwały i ustalenie ich w wysokości 3 zł za m2 dla jezdni oraz 2 zł za m2 dla chodnika, w sytuacji gdy opłatę za zajęcie pasa drogi w celu związanym z filmami, akcjami promocyjnymi, imprezami lub festynami określa się, na poziomie 2 zł za m2 jezdni oraz 1 zł za m2 chodnika, w pozycji 3 przedmiotowego załącznika.

WSA w Warszawie rozpoznając skargę stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Podstawę materialno-prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO w [...] stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1 i 3 oraz ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o ustalenia kontroli terenowej, dokonanej w dniu [...] października 2007 r., a więc - co ma szczególne znaczenie w tego rodzaju sprawach - w dniu zajęcia, o czym świadczy treść protokołu z oględzin miejsca zajęcia oraz sporządzony w czasie zajęcia materiał zdjęciowy, który, wbrew stanowisku skargi, został przez Kolegium poddany dogłębnej analizie. Zdaniem Sądu, autor skargi nie wyjaśnił, w jaki sposób ewentualne przesłuchania świadków na okoliczność zajęcia, dokonane w kilka miesięcy po zdarzeniu, mogą podważyć treść protokołu z przeprowadzonej w chwili zajęcia czynności dowodowej, zwłaszcza w sytuacji, gdy prawidłowość dokonanych ustaleń została potwierdzona własnoręcznymi podpisami strony i jednego z jej pracowników.

Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów proceduralnych. Przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie administracyjne wyklucza możliwość obrazy art. 10 K.p.a., art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 ust. 1 i 2 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. Organy administracji zapewniły stronie skarżącej czynny udział w postępowaniu oraz stworzyły możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów i żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zebrały również i rozpoznały cały materiał dowodowy w sprawie, odniosły się także do wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania.

Skargę kasacyjną wniosła A. R. zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie go i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto strona wniosła o orzeczenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. Naruszenie art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art.141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) poprzez:

a) brak stwierdzenia naruszenia przez organy I i II instancji przepisów K.p.a. i w konsekwencji brak uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji, w sytuacji gdy naruszała ona w sposób rażący:

- art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak przesłuchania świadków zgłoszonych przez skarżącą oraz brak przeprowadzenia oględzin miejsca zajęcia pasa drogi przez skarżącą i oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na protokole kontroli terenowej dokonanej w dniu 1 października 2007 r.,

- art. 78 ust. 1 i 2 K.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez skarżącą,

- art. 8, 9 oraz 11 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności podnoszonych przez skarżącą i nieodniesienie się do tych okoliczności oraz rozstrzygnięcie wszystkich wątpliwości na jej niekorzyść.

b) brak rozpoznania i brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przez SKO, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, okoliczności podnoszonych przez skarżącą i nie odniesienie się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez nią oraz rozstrzygnięcie wszystkich wątpliwości na jej niekorzyść.

2. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez:

a) wydanie wyroku oddalającego skargę, w sytuacji gdy zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy w postaci dokumentacji zdjęciowej, dawał podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji,

b) brak uwzględnienia, przy wydaniu zaskarżonego wyroku, wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy, a w szczególności zarzutów podniesionych przez skarżącą.

W ocenie skarżącej, wydając zaskarżony wyrok, Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, iż przesłuchania świadków nie mogą podważyć treści protokołu z przeprowadzonej kontroli terenowej.

Z wyników kontroli terenowej, które to wyniki zostały zaakceptowane przez SKO oraz WSA wynika, iż skarżąca zajęła pas ulicy A. o powierzchni 855 m2.

Powyższe ustalenia oznaczałyby, iż skarżąca zajęła wskazaną ulicę na odcinku około 170 m, gdyż jej szerokość wynosi nie więcej niż 5 metrów. Ustalenia te są skutkiem błędnego zakwalifikowania przez urzędników dokonujących kontroli, pojazdów zaparkowanych przy ulicy A. przez osoby trzecie, jako należących do ekipy kręcącej teledysk.

Zdaniem skarżącej, rozbieżności pomiędzy jej stanowiskiem, a wynikami kontroli terenowej, przeprowadzonej w dniu [...] października 2007 r., są tak znaczne, iż argument Sądu, że zeznania świadków, z uwagi na upływ czasu, nie mogą podważyć treści protokołu, ocenić należy jako chybiony.

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż fakt podpisania protokołu z dokonanej kontroli terenowej przez skarżącą i osobę trzecią (wbrew stanowisku sądu nie jest ona pracownikiem skarżącej), wyklucza możliwość podważenia jego treści przy pomocy zeznań świadków. Podpisanie przedmiotowego protokołu przez skarżącą nie może wiązać się z pozbawieniem jej możliwości zweryfikowania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w toku dalszego postępowania.

W ocenie skarżącej, wskazane powyżej uchybienia doprowadziły do błędnych ustaleń faktycznych w sytuacji, gdy rzeczywiście zajęty przez nią pas ruchu miał znacznie mniejszą, niż ustalona, powierzchnię.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że WSA w ogóle nie odniósł się do sformułowanego przez nią zarzutu, iż wymierzenie jej kary pieniężnej narusza zasady określone w art. 8, 9 oraz 11 K.p.a. Strona podczas ubiegania się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nie była w sposób odpowiedni i wystarczający pouczona przez organ I instancji o grożącej jej wysokiej karze w sytuacji przekroczenia granic udostępnionego jej pasa drogi.

WSA nie odniósł się także do zarzutu skarżącej, iż jeden z protokołów został popisany przez osobę trzecią, która wbrew stanowisku WSA nie jest ani nie była pracownikiem skarżącej, w związku z czym skarżąca nie może ponosić odpowiedzialności za tę czynność i jej skutki.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

NSA stwierdził, że w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na drugiej podstawie kasacyjnej, a mianowicie na mogących mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniach przepisów postępowania. Podstawa ta skonstruowana jest w ten sposób, że praktycznie te same przyczyny wskazywane są jako uzasadniające twierdzenie, że naruszony został art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2 K.p.a., jak i uprawniające przyjęcie stanowiska, że doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W tej sytuacji nie ma istotnego znaczenia stwierdzenie, że art. 133 § 1 p.p.s.a. nie mógł zostać naruszony w opisywany w skardze kasacyjnej sposób. Ani podważanie zaakceptowanych przez sąd ustaleń faktycznych, ani zarzucane pominięcie niektórych zarzutów podnoszonych w skardze nie odpowiada naruszeniu nakazu wydawania wyroku na podstawie akt sprawy, o jakim mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. Nie można natomiast odmówić zasadności części pierwszego z wymienionych zarzutów, z tym jednak, że wobec niewymienienia jako naruszonego art. 141 § 4 p.p.s.a., określającego wymogi stawiane uzasadnieniu wyroku, brak było podstaw do badania zarzucanej nieprawidłowości w zakresie konstrukcji uzasadnienia orzeczenia, to jest nieodniesienia się do niektórych zarzutów podnoszonych w skardze.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zgoda taka udzielana jest w formie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie skarżąca uzyskała zgodę na zajęcie pasa drogowego o oznaczonych w decyzji parametrach.

Jak wynika z art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określone w zezwoleniu zarządcy drogi, wymierzana jest, w drodze decyzji administracyjnej, kara pieniężna w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6, a więc obliczonej w wyniku działania matematycznego polegającego na przemnożeniu określonej w metrach kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego przez stawkę opłaty za zajęcie 1 metra kwadratowego pasa drogowego ustaloną przez organ stanowiący gminy uchwałą wydaną na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych i przez określony w dniach czas zajęcia pasa drogowego.

Wskazane przepisy prawa materialnego wyznaczają zakres ustaleń niezbędnych do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w konkretnej wysokości.

NSA stwierdził, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe obarczone było szeregiem błędów, wynikających z naruszenia przepisów m.in. art. 7, art. 77 § 1, art., 80, art. 75 § 1, art. 78 § 1 2 K.p.a. W konsekwencji nie pozwoliło to na jednoznaczne ustalenie, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego o większej powierzchni niż określona w decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Kolejne czynności organu administracji publicznej nie zmierzały bowiem do precyzyjnego określenia powierzchni faktycznie zajętej i odjęcia od niej powierzchni określonej w zezwoleniu. Poza tym konieczne jest – w ocenie NSA - ustalenie przez jaki okres zajmowano tę dodatkową powierzchnię pasa drogowego.

Dodatkowo NSA wskazał na szczegółowe błędy popełnione w niniejszej sprawie w postępowaniu dowodowym, związane z w/w naruszeniami przepisów K.p.a.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji zaakceptował, jako prawidłowo dokonane, ustalenia oparte na dwóch rodzajach środków dowodowych, tj. protokołach "kontroli terenowej" oraz dokumentacji fotograficznej. NSA ocenił wagę i znaczenie tych środków i sformułował zalecenia dotyczące dalszego postępowania w tym zakresie.

Według NSA, nie jest natomiast zasadny zarzut w części dotyczącej naruszenia art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. Skarżąca wywodzi go z twierdzenia, że udzielając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie pouczono jej o możliwości nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu. W decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zawarte jest pouczenie o możliwości nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co obejmuje również szczególną formę takiego zajęcia polegającą na zajęciu pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu. Zasada udzielania informacji nie sięga tak daleko, by nakazywała udzielania informacji o wszelkich możliwych następstwach wynikających z pouczenia zakazów. Także informowanie o szczegółowych zasadach obliczania kary za naruszenie wskazanego w pouczeniu zakazu nie jest konieczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg, ponieważ odnosi się również do stron postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z poglądami orzecznictwa i komentarzami wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli: a) stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., I PKN 226/98, OSNAPiUS nr 15/486); b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wyd. Prawnicze, Warszawa 2004 r., str. 268).

W rozpatrywanej sprawie przedstawione wyżej przesłanki nie zachodzą.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd było ponowne rozpatrzenie skargi na decyzję SKO w [...] z dnia [...] lutego 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] listopada 2007 r., nakładającą na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz ulic o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu właściwego zarządcy drogi w łącznej wysokości 27.572,50 zł. Wydany w tej sprawie wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 923/08, którym oddalono skargę na zaskarżoną decyzję SKO, został po rozpoznaniu skargi kasacyjnej uchylony wyrokiem NSA z dnia 16 września 2009 r. z podanych wyżej powodów.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca uzyskała zgodę na zajęcie pasa drogowego o oznaczonych w decyzji parametrach.

Jak stwierdził NSA, z art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określone w zezwoleniu zarządcy drogi, wymierzana jest, w drodze decyzji administracyjnej, kara pieniężna w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6, a więc obliczonej w wyniku działania matematycznego polegającego na przemnożeniu określonej w metrach kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego przez stawkę opłaty za zajęcie 1 metra kwadratowego pasa drogowego ustaloną przez organ stanowiący gminy uchwałą wydaną na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych i przez określony w dniach czas zajęcia pasa drogowego.

Wskazane przepisy prawa materialnego wyznaczają zakres ustaleń niezbędnych do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w konkretnej wysokości.

W związku z powyższym NSA stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności należy ustalić, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego o większej powierzchni niż określona w decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Kolejne czynności organu administracji publicznej powinny zmierzać do precyzyjnego określenia powierzchni faktycznie zajętej i odjęcia od niej powierzchni określonej w zezwoleniu. Poza tym konieczne jest ustalenie przez jaki okres zajmowano tę dodatkową powierzchnię pasa drogowego.

Zgodnie z zasadą prawdy materialnej, sformułowaną ogólnie w art. 7 K.p.a. i skonkretyzowaną w art. 77 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej, działając w zgodzie z zasadą oficjalności, obowiązany jest samodzielnie zebrać materiał dowodowy, a następnie ocenić go w całości działając w ramach swobodnej oceny dowodów, o jakiej mowa w art. 80 K.p.a. Realizacji zasady prawdy materialnej służy opisany w art. 75 § 1 K.p.a. obowiązek dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może służyć wyjaśnieniu sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ten obowiązek odnosi się w szczególności do wniosków dowodowych stron współdziałających z organem w zbieraniu dowodów służących wyjaśnieniu okoliczności faktycznych. Dlatego, rozwijając dalej zasadę prawdy materialnej, ustawodawca w art. 78 § 1 K.p.a. nakazuje uwzględniać wnioski dowodowe, jeżeli dowodzona okoliczność ma znaczenie dla sprawy. Odmowa przeprowadzenia dowodu może nastąpić w sytuacjach określonych w art. 78 § 2 K.p.a. Nie należy do nich to, że inne dowody wskazują na istnienie okoliczności odmiennych od tych, które są przedmiotem wnioskowanego dowodu.

Przedstawione reguły nie doznają uszczerbku w sytuacji, gdy niektórymi z dowodów zgromadzonych w sprawie są dokumenty urzędowe. Z art. 76 § 1 i § 2 K.p.a. wynika jedynie domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy tego, co zostało urzędowo stwierdzone. Domniemanie dotyczy tylko dokumentów sporządzonych w przepisanej formie i może być obalone. Nie oznacza to konieczności uwzględniania wszelkich wniosków dowodowych zmierzających do podważania wskazanego domniemania. Jeżeli jednak wniosek dowodowy dotyczy okoliczności, z których wyprowadzić można uzasadnione przypuszczenie, że rzeczywisty stan rzeczy jest odmienny od potwierdzonego dokumentem urzędowym, wniosek należy uwzględnić mając na względzie prymat zasady prawdy materialnej. Tym bardziej dowód należy dopuścić gdy dokument nie nosi znamion dokumentu urzędowego.

Co do protokołów, nie jest jasne czy potraktowano je jako dokumenty urzędowe czy też jako opis przeprowadzenia dowodu z oględzin. W pierwszym przypadku należałoby sprawdzić czy zostały sporządzone w przepisanej formie, co skarżąca podważa. W obu przypadkach konieczna jest ocena, czy potwierdzone protokołami okoliczności mogą być skutecznie podważone oferowanymi przez stronę dowodami z oględzin i przesłuchania świadków jako dowodami zmierzającymi do obalenia domniemania z art. 76 § 1 K.p.a., albo stanowiącymi zwykłe dowody przeciwne.

Dokumentacja fotograficzna nie stanowi dokumentu urzędowego. Jest jedynie dowodem potwierdzającym istnienie przedstawionego na fotografiach stanu rzeczy. To, na ile potwierdza zajęcie pasa drogowego w niniejszej sprawie bezpośrednio z niej nie wynika. Wyniki wnioskowań w tym zakresie mogą być podważone w każdy sposób, w szczególności poprzez podważenie samych wnioskowań, albo w drodze przedstawienia dowodów na okoliczności przeciwne niż wyniki wnioskowań.

Skarżąca w toku postępowania administracyjnego przedstawiała dowody na okoliczności mogące wskazywać, że niepodobieństwem było by ekipa filmowa składająca się z niewielkiej liczby osób i dysponująca ograniczoną liczbą środków technicznych i pojazdów zajęła pas drogowy o tak znacznej powierzchni, jak określona w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu administracji publicznej co do nieprzydatności dowodów dla wyjaśnienia sprawy, głównie z tej przyczyny, że wnioskowane oględziny i przesłuchanie świadków następowałoby po upływie znacznego czasu od ustalonego zajęcia pasa drogowego. Takie stanowisko nie jest zasadne zważywszy, że żaden przepis prawa nie zakazuje prowadzenia dowodów po upływie nawet znacznego czasu od wystąpienia dowodzonej okoliczności. Fakt, iż przedstawiając wnioski strona nie do końca precyzyjnie określiła możność podważenia ustaleń zawartych w protokołach proponowanymi środkami dowodowymi, nie zwalnia od oceny przydatności wnioskowanych dowodów. Świadkowie mogli określić skład ekipy filmowej i realną możliwość zajęcia pasa drogowego w ustalonym rozmiarze. W szczególności dotyczy to wyjaśnienia, czy widoczne na fotografiach samochody należały do ekipy filmowej. W tym też kontekście można by wyjaśnić czy postój tych pojazdów potraktowano jako zajęcie pasa drogowego. Podobne powody sprzeciwiają się odrzuceniu, bez głębszego uzasadnienia, celowości prowadzenia dowodu z oględzin.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.