Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2089/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 85, art. 86
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Małgorzata Jarecka Protokolant: referent stażysta Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1082/16 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1082/16 oddalił skargę M.K. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. po otrzymaniu informacji o robotach budowlanych związanych z budową bez pozwolenia budowlanego budynku zakwaterowania turystycznego w P. na działce nr [...] przy ul. [...] wszczął postępowanie w tej sprawie. W dniu [...] września 2014 r. przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości, w trakcie tej czynności ustalono, że właścicielami działki nr [...] są M.K. i W.K., a jej dzierżawcą skarżący, który przystąpił do budowy tego budynku. Następnie ustalono, że jest to obiekt dwukondygnacyjny z betonowymi fundamentami, ścianami murowanymi z pustaków ceramicznych, od zewnątrz ocieplonych wełną mineralną. Dach budynku jest dwuspadowy, kryty blachodachówką, do zachodniej części budynku dobudowano pomieszczenie, do którego prowadzą wrota garażowe. Budynek posiada otwory okienne w ścianie usytuowanej na granicy z działką nr [...], gabaryty budynku wynoszą 29,2 x 7,4 m, szerokość galerii - 2,35 m, a gabaryty dobudówki - 3,45 x 5 m. Organ ustalił, że poprzednio w miejscu tego budynku istniał inny obiekt o innych gabarytach i o konstrukcji drewnianej, który został jednak rozebrany. Na podstawie oględzin budynku ustalono, że roboty budowlane zostały rozpoczęte kilka lat wcześniej i nie są zakończone. Według organu budowa tego budynku wymagała uprzedniego pozwolenia na budowę, a inwestor pozwolenia takiego nie uzyskał.

Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), nałożono na inwestora obowiązek wstrzymania robót budowlanych oraz przedłożenia do dnia 15 stycznia 2015 r.:

- zaświadczenia o zgodności realizowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego.

Na wniosek inwestora, złożony jeden dzień przed upływem wyznaczonego terminu, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. organ zawiesił postępowanie do czasu wydania przez Wójta Gminy R. decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na zapytanie organu Wójt pismem z dnia [...] lipca 2015 r. poinformował, że złożony został wniosek o wydanie warunków zabudowy, jednakże pozostawiono go bez rozpoznania, ponieważ skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku. W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. organ podjął zawieszone postępowanie ([...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. stwierdził, że zażalenie skarżącego na postanowienie o podjęciu postępowania było niedopuszczalne).

Organ pierwszej instancji następnie ustalił, że inwestor nie wywiązał się z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nie przedłożył wymaganych dokumentów. Oprócz decyzji o warunkach zabudowy nie przedłożył także projektu budowlanego i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Według organu budowa budynku narusza przepis § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż budynek posadowiono bezpośrednio przy granicy działki nr [...], stanowiącej las, nie zachowując określonej w rozporządzeniu odległości od granicy lasu wynoszącej 12 m. Naruszenie to uniemożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, ponieważ w stosunku do już zrealizowanych obiektów nie jest możliwe uzyskanie zgody właściwego ministra na odstąpienie od tych wymagań.

W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy, nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku zakwaterowania turystycznego, usytuowanego w P. na działce nr [...] przy ul. [...].

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów procedury administracyjnej. Zaakcentował, że organ uniemożliwił mu zapoznanie się z wszystkimi dowodami zgromadzonymi w sprawie, a decyzja wydana została przedwcześnie, przed prawomocnym rozpoznaniem zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania. Ponadto, organ nie rozpoznał w sposób procesowy ponownego wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2016 r. o zawieszenie postępowania.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając w całości ustalenia i pogląd organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazał, że kolejny wniosek z dnia [...] stycznia 2016 r. o zawieszenie postępowania nie został pozostawiony bez rozpoznania, ponieważ skarżący otrzymał odpowiedź. Wprawdzie odpowiedź ta nie miała formy postanowienia jednak zawierała wszystkie konieczne elementy takiego postanowienia, które zresztą nie podlega zaskarżeniu. Ponadto przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., poinformował o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Organ odwoławczy stwierdził również, że pomimo znacznego upływu czasu, a także działań organów nadzoru budowlanego zmierzających do ułatwienia inwestorowi legalizacji samowoli budowlanej, inwestor nie przedłożył jakichkolwiek dokumentów umożliwiających legalizację.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący wniósł o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Zarzucił wydanie jej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego:

- art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) przez uznanie, że nie ma możliwości zaskarżenia postanowienie o podjęciu postępowania,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 K.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpoznanie całego materiału dowodowego w tym nieustalenie, czy rzeczywiście nie toczy się postępowanie o wydanie warunków zabudowy dotyczące przedmiotowej działki,

- art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego, zwłaszcza uznanie, że ustąpiła przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania

- art. 86 K.p.a. wobec nieprzesłuchania skarżącego celem ustalenia, kiedy obiekt powstał.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku przedstawił na wstępie kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, a następnie zauważył, że stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy samowola budowlana polegająca na wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, skutkuje nakazem rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie jest jednak orzekany bezwzględnie, ustawodawca umożliwił przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Koniecznymi przesłankami legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Sąd wskazał, że rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego w celu umożliwienia skarżącemu legalizacji obiektu nałożył na niego obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów. Uwzględnił przy tym wniosek o zawieszenie postępowania uznając, że wyznaczony termin do [...] stycznia 2017 r. jest niewystarczający. Wobec ustalenia, że nie toczy się postępowanie o wydanie warunków zabudowy terenu istniały warunki do przyjęcia, że ustała przyczyna, dla której postępowanie legalizacyjne zostało zawieszone, stąd zachodziły podstawy do wydania w dniu [...] lipca 2015 r. postanowienia o podjęciu postępowania. Skarżący miał ponad dziewięć miesięcy na uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy oraz na przedłożenie pozostałych wymaganych dokumentów, mimo to nie przedłożył żadnego z nich. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego z mocy art. 48 ust. 1 i 4 ustawy był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Sąd zauważył, że legalizacja robót budowlanych jest uprawnieniem inwestora, nie zaś obowiązkiem, a skarżący z niego nie skorzystał.

Zdaniem Sądu podnoszona w skardze okoliczność, że nie zakończyło się postępowanie sądowe dotyczące skargi na postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Trafnie wskazał organ odwoławczy, że było to orzeczenie ostateczne, poza tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 382/16 oddalił skargę skarżącego na to postanowienie. Nie ma też znaczenia okoliczność, że skarżący w dniu [...] sierpnia 2016 r., a więc po podjęciu postępowania legalizacyjnego, ponownie złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy dla realizowanego budynku i decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Wójt Gminy R. warunki takie ustalił. Obowiązek nałożony na inwestora nie został jednak w pełni wykonany, skarżący nie przedłożył ani oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani projektu budowlanego, a obowiązki te winny być spełnione, w wyznaczonym terminie, tj. do [...] stycznia 2015 r.

Sąd podzielił wprawdzie zarzut skarżącego naruszenia przepisów postępowania polegającego na niedochowaniu formy postanowienia przy rozpoznaniu ponownego wniosku inwestora o zawieszenie postępowania, jednak uchybienie przepisom art. 101 § 1 i 3 K.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i nie uzasadniało z tej przyczyny uchylenia wydanej decyzji.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzut materialnoprawny, sformułowany w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.

Najpierw pełnomocnik podniósł błędną wykładnię art. 48 ustawy przez uznanie, że "nie można podjąć działań zmierzających do legalizacji budowli i niezbędne jest podtrzymanie decyzji o nakazie rozbiórki".

Pierwszy zarzut procesowy odniesiono do art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 K.p.a., a naruszenie tych przepisów miało polegać na niewyczerpującym zebraniu i niepełnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia daty powstania obiektu. Drugi z kolei dotyczył art. 86 K.p.a., a jego naruszenie pełnomocnik upatrywał w zaniechaniu przesłuchania skarżącego. Kolejny zarzut obejmował art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.) związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Wreszcie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 3 P.p.s.a. poprzez "błędne uznanie, iż stan faktyczny ustalony przez organ administracji publicznej był zgodny z rzeczywistością, co skutkowało oddaleniem skargi".

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że Sąd (podobnie jak wcześniej organ) nie ustalił, kiedy powstały budynki na działce w P. Wiele dokumentów przedłożonych do akt sprawy wskazuje na to, że na działce budynek już był wzniesiony, a skarżący dokonał jedynie robót remontowych. Ponadto pełnomocnik wskazał, że działania organów należy uznać za niezrozumiałe, skoro najpierw doszło do zawieszenia postępowania po to, by skarżący podjął czynności zmierzające do legalizacji obiektu, a następnie zdecydował się kontynuować postępowanie. Niesłusznie przyjął Sąd, że skarżący w tym zakresie nie podjął działań, nie zwrócił również uwagi na to, że określony termin na wykonanie obowiązków był nierealny już chociażby na długość trwania postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie.

Do jej zarzutów należy ustosunkować się w kolejności odwrotnej od tej, w jakiej te zarzuty sformułowano. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony za pomocą zarzutu procesowego, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego - w rozpoznawanej sprawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy.

Nie znajduje usprawiedliwienia zarzut procesowy naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który jest najdalej idący w tym sensie, że jego uwzględnienie oznaczałoby, iż z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie takiej kontroli w ogóle się nie poddaje. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis przez wadliwe zaakceptowanie ustalonego w postępowaniu administracyjnym stanu faktycznego sprawy niezgodnego z rzeczywistością. Stwierdzić więc przyjdzie, że zarzut naruszenia tego przepisu może okazać się skuteczny, gdy pisemne motywy sądu nie zawierają wszystkich jego elementów, budzą przy tym poważne wątpliwości uniemożliwiające ustalenie stanowiska sądu, sformułowanie zarzutów i w konsekwencji poddanie orzeczenia sądu weryfikacji w toku postępowania kasacyjnego. Dalszą kwestia jest, czy stanowisko sądu jest słuszne, polemikę z nim można podjąć w ramach zarzutu naruszenia innych przepisów, z którymi ma ono pozostawać w związku. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwięźle przedstawił stan sprawy, w tym kontekście wskazał na czynności podjęte przez organy administracji w toku postępowania i poczynione ustalenia, w sposób przejrzysty odniósł się do zebranego materiału dowodowego oraz jego oceny dokonanej przez organ, którego decyzję zaskarżono. Wskazał także na stanowiska stron, w tym zarzuty skarżącego i twierdzenia organu, wyjaśnił wreszcie podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. Z tych powodów pisemne motywy zaskarżonego wyroku odpowiadają w pełni konstrukcji prawidłowego uzasadnienia orzeczenia sądu w rozumieniu art. 141 § 4 P.p.s.a., przede wszystkim zaś nie stwarzają żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Dalsze zarzuty proceduralne nie zwalczają stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania, lecz jedynie podważają wnioski sformułowane na jego podstawie, niektóre z tych zarzutów nie są wolne od niedostatków.

I tak pełnomocnik skarżącego podnosząc zarzut naruszenia art. 86 K.p.a. nie wskazał jednostki redakcyjnej tego przepisu, która miała zostać naruszona (§ 1 odnosi się do oględzin, natomiast § 2 do okazania przedmiotu oględzin na wezwanie organu). Tymczasem odnosząc zarzut do tego przepisu umknęło pełnomocnikowi, że organ przeprowadził w dniu [...] września 2014 r. oględziny nieruchomości stanowiącej działkę nr 30, a był to jeden z kluczowych dowodów w sprawie, poczynione zaś w trakcie tej czynności ustalenia zostały utrwalone w sporządzonym protokole. Wynika z niego szczegółowy opis obiektu, w stosunku do którego prowadzono postępowanie, wskazano w nim na funkcję, formę i konstrukcję obiektu, jego usytuowanie, stan zaawansowania robót budowlanych. Treść protokołu z oględzin nie została zakwestionowana. Dalszy zarzut, odniesiony do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., został postawiony przy przyjęciu założenia, że nie została ustalona data rozpoczęcia robót budowlanych, a nadto nie uznano, że wykonywane roboty stanowią remont. Należy więc stwierdzić, że w tym zakresie pełnomocnik ograniczył się jedynie do zgłoszenia takiego zarzutu, nie przedstawiając żadnej argumentacji na poparcie wywodzonych twierdzeń. Za taką nie może być uznane ograniczenie się jedynie do ogólnych stwierdzeń, że organ nie ustalił "kiedy powstały budynki", a ponadto, że "wiele z przedłożonych dokumentów" wskazuje na to, że roboty podjęte przez skarżącego miały charakter remontu. Pomijając ten mankament zarzutu nie sposób nie zauważyć, że pełnomocnik nie dostrzega, iż ustalenia co do daty rozpoczęcia robót budowlanych i ich charakteru dokonano także w oparciu o inne dowody, m.in. zapisy na mapie z ewidencji gruntów, co w powiązaniu z ustaleniami z oględzin pozwoliło na ustalenie, że poprzednio na działce istniał inny budynek, o innych gabarytach i konstrukcji, który przed rozpoczęciem realizacji nowego obiektu został rozebrany. Tych ustaleń skarżący skutecznie nie podważył, przede wszystkim nie wskazał, jakie inne dokumenty, które miały zostać przedłożone, przemawiają za wersją, iż wykonywane prace miały charakter jedynie remontu, nie zaś wykonywania nowego obiektu. Jeśli zaś chodzi o kwestię podważenia przyjętej daty rozpoczęcia robót przy przedmiotowym obiekcie pełnomocnik nie przedstawił żadnej argumentacji, co pozwala uznać zgłoszenie zarzutu w tym zakresie jako dowolną polemikę z ustaleniami sądu. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 85 K.p.a. polegający na nieprzesłuchaniu skarżącego w charakterze strony. W postępowaniu administracyjnym zasadą jest, że dowód z przesłuchania strony może zostać przeprowadzony, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem katalog środków dowodowych wykorzystanych w postępowaniu przez organy umożliwiał poczynienie stanowczych ustaleń i nie zachodziła potrzeba uruchomienia środka w postaci przesłuchania skarżącego. Miał on przy tym możliwość zajmowania stanowiska w sprawie, wypowiadania się co do zebranych dowodów i z tego uprawnienia procesowego korzystał.

W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie ostatni zarzut procesowy naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., skoro Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli wykonywania administracji publicznej przez orzekające w sprawie organy w oparciu o ustawowe kryterium (zgodności z prawem), a kontrola ta obejmowała zarówno zakres postępowania dowodowego, sposób jego oceny przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, jak i zastosowania przepisów prawa materialnego.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naterialnoprawnego należy mieć na uwadze, że przyjęcie, iż inwestor rozpoczął i prowadził roboty budowlane przy budowie budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę w okresie obowiązywania ustawy, upoważnia i obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie i na zasadach określonych w jej art. 48. Samowola budowlana jest bowiem zdarzeniem nagannym i wymaga przeciwdziałania ze strony organu powołanego do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie. Już tylko te okoliczności świadczą o bezzasadności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia tego przepisu przez błędną jego wykładnię. Biorąc zaś pod uwagę podstawę faktyczną przyjętą w zaskarżonym wyroku nie można uznać, by Sąd pierwszej instancji dopuścił się obrazy art. 48 ust. 1 i 4 ustawy wskutek zastosowania tych przepisów. Sąd zasadnie zwrócił uwagę na to, że organy umożliwiły skarżącemu uniknięcie najdalej idącej konsekwencji dopuszczenia się samowoli budowlanej, skoro po jej stwierdzeniu przystąpiły do tzw. czynności legalizacyjnych. Temu celowi służyło wszak zobowiązanie skarżącego do dostarczenia dokumentacji określonej w postanowieniu z dnia [...] października 2014 r., a nałożenie takiego obowiązku znajdowało uzasadnienie w treści art. 48 ust. 3 ustawy. Wyznaczony skarżącemu termin do przedłożenia dokumentów ([...] stycznia 2015 r.) istotnie mógł okazać się niewystarczający do zgromadzenia pełnej dokumentacji, co miał w polu widzenia Sąd pierwszej instancji. Jednakże trafnie uznał, że pomimo zawieszenia postępowania, a następnie - po jego podjęciu - pomimo upływu dalszych kilku miesięcy skarżący nie przedłożył żadnego dokumentu do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji ([...] lutego 2016 r.). Dotyczy to tak decyzji o warunkach zabudowy, jak i oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego. Dokumentacja, w całości lub w części, nie została przedłożona organowi także na etapie postępowania odwoławczego do dnia wydania zaskarżonej decyzji ([...] lipca 2016 r.). Od chwili podjęcia postanowienia zobowiązującego do dostarczenia wymaganych dokumentów do wydania ostatecznej decyzji upłynęło zatem ponad 20 miesięcy, zasadnie więc uznał Sąd pierwszej instancji, że był to termin realny, umożliwiający wykonanie tego postanowienia. Nie można zaś oczekiwać od organu, aby wyręczał inwestora i z urzędu podejmował czynności zmierzające do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Ponownie należy podkreślić, że nieprzedłożenie decyzji Wójta Gminy R. o warunkach zabudowy dla budowy budynku letniskowego na działce nr [...] w P. (wobec ustalenia, że teren działki nie jest objęty planem miejscowym) nie stanowiło wyłącznej przyczyny wydania decyzji o rozbiórce budynku.

Podsumowując, skoro do dnia orzekania przez organy nadzoru budowlanego nie został wykonany przez inwestora obowiązek nałożony postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy, uzasadniało to podjęcie przez organ decyzji w oparciu o art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy nakazującej rozbiórkę obiektu.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku przyczyn branych pod rozwagę z urzędu, zgodnie z art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.