Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 685/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 866/14 w sprawie ze skargi J. B. i S. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. II SA/Po 866/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyniku rozpoznania skargi J. B. i S. B., uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrzeszowie z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta Ostrzeszowski decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. zatwierdził projekt budowalny i udzielił pozwolenia dla J. i S. B. na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej położonego przy ul. [...] w O.

W wyniku przeprowadzonych oględzin przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrzeszowie w dniu 24 kwietnia 2007 r. na wniosek H. i M. K., właścicieli sąsiedniej nieruchomości, stwierdzono, że wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem i decyzją o pozwoleniu na budowę. W trakcie budowy wprowadzono nieistotne zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu, w szczególności wykonano drewniane słupy podtrzymujące więźbę dachową zamiast słupów murowanych na piętrze oraz słup stalowy zamiast murowanego w poziomie parteru. W trakcie kontroli nie stwierdzono naruszenia przepisów techniczno-budowlanych.

W oparciu o powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrzeszowie decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie prowadzonej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej w O. przy ul. [...]. Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności.

W wyniku wszczętego na wniosek H. K. postępowania Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty Ostrzeszowskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. udzielającej pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego w O. przy ul. [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że z opisu technicznego oraz rysunków zatwierdzonego projektu wynikało, iż planowana rozbudowa i nadbudowa oparta jest na murach ścian nośnych budynku istniejącego oraz dostawionych do budynku sąsiedniego filarach z cegły pełnej. Powyższe oznacza, że projektowany budynek przy granicy z działką sąsiednią nie posiada samodzielnej ściany, a zatem nie stanowi konstrukcyjnie samodzielnej całości. Powyższa wadliwość powinna być traktowana jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze. zm.), dalej: k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrzeszowie, mając na uwadze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty Ostrzeszowskiego z dnia [...] czerwca 2005 r., stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 i art. 149 § 1 k.p.a., wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2007 r. umarzającą postępowanie w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...]

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrzeszowie z dnia [...] czerwca 2011 r., którą organ I instancji odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. umarzającej postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Po 953/11 uchylił obie decyzje wydane w wyniku wznowienia postępowania, wskazując, że organy błędnie przyjęły, iż stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Ostrzeszowskiego z dnia [...] czerwca 2005 r., udzielającej pozwolenia na nadbudowę oraz rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w O., nie stanowi podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. Równocześnie, jak wyjaśnił Sąd, dla zaistnienie przesłanki wznowieniowej, o jakiej mowa art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. konieczne było wykazanie, że decyzja, którą zamierza się uchylić, pozostaje w pewnym związku z określonym, innym rozstrzygnięciem. Więź ta powinna wyrażać się w sekwencji działań prawnych, podjętych przez organy administracji publicznej, polegającej na tym, że treść konkretnej decyzji zależy od innej decyzji lub innego orzeczenia, bez których nie mogłaby być wydana. Sąd wskazał przy tym na istnienie powyższej więzi pomiędzy decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., umarzającą postępowanie w sprawy nadbudowy i rozbudowy a decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. o pozwoleniu na budowę.

Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrzeszowie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), uchylił własną decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz nałożył na inwestorów – J. i S. B. obowiązek wykonania robót budowlanych w zakresie nadbudowanej części budynku w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. uchylił powyższą decyzję w całości i na podstawie art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane nałożył na inwestorów – J. i S. B. obowiązek wykonania wskazanych szczegółowo robót budowlanych w celu doprowadzania ich do stanu zgodnego z prawem w zakresie rozbudowy poprzez nadbudowanie części budynku położonego w O. przy ul. [...] w terminie do dnia 29 marca 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. II SA/Po 945/12 uchylił ww. decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Niezależnie od tego, że zaskarżona decyzja była wadliwa z powodu tego, że nie rozstrzygnięto w niej o losach decyzji dotychczasowej, co narusza przepis art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. organy, jak zauważył Sąd I instancji, błędnie uznały, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2005 r. stanowi przesłankę wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 przesądził, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powinno skutkować przeprowadzeniem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r.

Mając na uwadze powyższe wskazanie Sądu, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrzeszowie o odmowie uchylenia w wyniku wznowienia decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r., a następnie odrębną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., działając na podstawie art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrzeszowie z dnia [...] czerwca 2007 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrzeszowie, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na J. i S. B. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem w zakresie nadbudowanej części budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej położonego w O. przy ul. [...] określając, że na stropie wzdłuż granicy z działką nr [...] należącą do M. i H. K. należy wykonać belkę żelbetową o wym. 20 x 30 cm z betonu C20/25 zbrojoną 4# 12 dołem oraz 2#12 górą ze stali A-III(34GS) oraz strzemionami (fi) 6 co 10 i 20 cm ze stali A-I(St3S). Na wskazanym elemencie należy wymurować ścianę np. z bloczków z betonu komórkowego gr. 20 cm z odm. 400 lub pustaków ceramicznych gr. 19 cm. Ze względu na zwiększone obciążenia należy dołożyć do istniejącego słupa stalowego skrajnego słup z 2 C 100. Dla całej konstrukcji od strony sąsiada (M. i H. K. ) należy wykonać dylatację ze styropianu o gr. 2 cm. Mur należy wystawić ponad dach o 30 cm dla spełnienia wymogów przeciwpożarowych. Całość prac należy wykonać w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że jakkolwiek ocena techniczna L. J. z lipca 2010 r. pozwalająca na określenie zakresu koniecznych do wykonania prac została sporządzona na potrzeby innego postępowania (postępowania w sprawie wznowienia) to niewątpliwie zachowuje ona swój walor dowodowy, albowiem dotyczy obiektu objętego niniejszym postępowaniem i nie zachodzi konieczność wykonania nowej oceny. Z treści powyższej oceny technicznej wynika jakie działania należy podjąć, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Działania te zostały określone szczegółowo w treści rozstrzygnięcia Wykonanie tych prac zapewni niezależność konstrukcyjną nadbudowanej części budynku od budynku sąsiada.

W wyniku rozpoznania odwołania J. i S. B. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane i w tym zakresie orzekł, że podstawę prawną decyzji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane oraz w sposób szczegółowy wskazał jakie roboty budowlane winny zostać wykonane w celu doprowadzenia przedmiotowej nadbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej w O. przy ul. [...], do stanu zgodnego z prawem.

Uwzględniając skargę złożoną przez J. i S. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. II SA/Po866/14 podał, że celem postępowania opartego o art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami prawa budowlanego. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane (ukończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, to jest w przypadkach innych niż w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1, a jednocześnie: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Nie ma więc – jak zauważył Sąd - unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji, gdy usunięto z obrotu prawnego pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego po zakończeniu budowy, a jedynie najbardziej zbliżoną jest sytuacja zawarta w hipotezie normy prawnej zakodowanej w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Wobec koniecznego zastosowania dla sytuacji faktycznej takiej jak w kontrolowanej sprawie jedynie w drodze analogii regulacji zawartej w art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, przepisu tego nie można wykładać w sposób ściśle gramatyczny. W tego typu sprawach nie można zatem rozumieć przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Co za tym idzie, należy przyjąć, że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać również na tym, że po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, to sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych.

W realiach kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy powyższe oznacza, iż organy nadzoru budowlanego, prowadząc w trybie art. 51 Prawa budowlanego postępowanie legalizacyjne w sprawie dokonanej przez S. i J. B. nadbudowy nad garażem, powinny były – jak przyjął Sąd - nałożyć na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Sąd I instancji stwierdził, że skarżący trafnie zarzucili jednocześnie organom orzekającym w sprawie brak wskazania jakiejkolwiek podstawy prawnej dla nałożenia obowiązku wykonania robot budowlanych szczegółowo opisanych w decyzji. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji ograniczają się w tym zakresie jedynie do wskazania, że potrzeba wykonania określonych robót budowlanych wynika z oceny technicznej sporządzonej przez L. J. Takie stanowisko organów uznać należy jednak za oczywiście wadliwe i stanowiące naruszenie przepisów prawa materialnego zastosowanych w sprawie – art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia stronie prawnych przesłanek wydanego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, każdy z obowiązków wskazanych w decyzji musi znajdować uzasadnienie w konkretnie wskazanym przepisie prawa materialnego, co obejmuje zarówno przepisy ustawy - Prawo budowlanego, jak i przepisy wykonawcze wydane na podstawie tej ustawy i przepisy odrębne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest podania jakie konkretnie przepisy ustanawiają wobec przedmiotowego obiektu budowlanego wymagania, których spełnienie wiąże się z koniecznością m. in. wykonania na stropie belki żelbetowej o wskazanych parametrach i technice wykonania, wymurowania na ww. belce ściany np. z bloczków z betonu komórkowego lub pustaków ceramicznych, dołożenia do istniejącego słupa stalowego skrajnego słupa z 2 C 100, czy wykonania dla całej konstrukcji od strony sąsiada dylatacji ze styropianu. Wskazania konkretnej podstawy prawnej nałożenia każdego z obowiązków wskazanych w decyzji nie może zastąpić odwołanie się do oceny technicznej, albowiem to organ, a nie sporządzający tę ocenę jest podmiotem właściwym dla władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie obowiązków strony postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył jednocześnie, że w samej ekspertyzie znajdują się fragmenty niezrozumiałe, czego jednakże organy w toku postępowania nie wyjaśniły. O ile nie budzi jakichkolwiek wątpliwości jakiego rodzaju belkę żelbetową i dylatacje nakazano wykonać adresatom, to jednocześnie wysoce niejasny jest, zdaniem Sądu, sposób sformułowania przez organ pozostałych nałożonych na skarżących obowiązków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, które doprowadziło do tego, że Sąd sformułował ocenę prawną takiej treści, że po stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Ostrzeszowskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. o pozwoleniu na budowę i po faktycznym zrealizowaniu tej decyzji, należy dla dokonanej nadbudowy nad garażem nałożyć na inwestorów obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego,

- niezastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. w 51 ust. 7 Prawa budowlanego, jak również naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w dowolnym zarzucie, że z decyzji z dnia [...] marca 2014 r. oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. nie wynika jakie roboty budowlane należy wykonać, aby nadbudowa na garażem odpowiadała sztuce budowlanej i była bezpieczna zarówno dla inwestorów, jak i dla ich sąsiadów – H. i M. K. oraz dla ich budynku sąsiadującego z nieprawidłowo wykonaną nadbudową.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ zdecydował o zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż na mocy tego przepisu można nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W kontrolowanym przez Sąd stanie faktycznym wskazującym na niepoprawnie wykonane roboty budowlane, aczkolwiek zgodne z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, był to jedyny możliwy do zastosowania przepis. Sąd formułując ocenę prawną o konieczności zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zamiast art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie uzasadnił jej w żaden sposób.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że zaskarżone decyzje zostały wydane na podstawie oceny technicznej mgr. inż. budownictwa L. J., sporządzonej w wyniku realizacji przez inwestorów obowiązku nałożonego na nich przez organ nadzoru budowlanego w postanowieniu z dnia [...] maja 2010 r. Katalog zaleceń technicznych, który ma zostać wykonany przez inwestorów, w tym celu, aby zrealizowana przez nich nadbudowa odpowiadała przepisom prawa, został opracowany przez osobę wykonującą samodzielne funkcje techniczne w dziedzinie projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Został on także przeanalizowany przez nadzór budowlany. Poprawność zaleceń technicznych zawartych w ocenie technicznej nie budzi wątpliwości nadzoru budowlanego co do rzetelności i wyczerpującego omówienia technicznego. Przedmiotowe decyzje winny następnie zostać wykonane przez wykonawców, którzy będą rozumieli fachowe sformułowania i będą potrafili odczytać rysunki techniczne, a w razie wątpliwości zwrócą się do kierownika budowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, wiążący się z przyjętą przez Sąd oceną, zgodnie z którą po stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Ostrzeszowskiego z dnia 3 czerwca 2005 r. należy w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych (nadbudowy nad garażem) nałożyć na inwestorów obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Przypomnieć w tym względzie trzeba, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, na co zresztą trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji w całości lub w części. Art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane odnosi się jedynie do sytuacji, gdy po unieważnieniu pozwolenia na budowę ma nastąpić rozpoczęcie budowy lub jej wznowienie. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 cyt. ustawy odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1-3 analizowanej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowy, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę, w oparciu o które została zrealizowana inwestycja. Pomimo tego, nie można rozumieć art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 3 ustawy - Prawo budowlane. Skoro regulacja art. 51 ustawy- Prawo budowlane ma zmierzać do doprowadzenia budowy (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem, to na mocy ust. 7 tego przepisu należy przyjąć, że dopuszczalne jest w tym celu przedłożenie zamiennego projektu budowlanego, dokonanie jego oceny i ewentualne zatwierdzenie go. Stan zgodności z prawem, w sytuacji wyeliminowania pozwolenia na budowę, można bowiem również uzyskać, gdy sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych. Takie stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraził Sąd I instancji i z powyższych przyczyn odmienne zapatrywanie organu nadzoru budowlanego nie jest trafne.

Należy w pełni podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 27 września 2016 r. sygn. II OSK 3116/14, zgodnie z którym wyeliminowanie pozwolenia na budowę po zakończeniu inwestycji, której ono dotyczyło, powoduje, że z obrotu prawnego znika podstawa prawna potwierdzająca stan legalnego istnienia określonej inwestycji. Również projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją przestaje istnieć w obrocie prawnym, co nie pozbawia go wartości jako aktu technicznego. Organ nadzoru nie wydaje ponownie pozwolenia na budowę, gdyż inwestycja została zakończona. Organ nadzoru prowadzi natomiast postępowanie zmierzające do ustalenia, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że w przypadku takich sytuacji, do jakich odnosi się powstały w niniejszej sprawie spór interpretacyjny, należy dać prymat wykładni celowościowej, która przemawia za tym, że odpowiednie zastosowanie powinien znaleźć art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 ustawy - Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2286/12; wyrok NSA z dnia 22 października 2015 r. sygn. II OSK 388/14). W sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, na dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 tej ustawy. Przepis ten nie wyłącza również możliwości nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Czy taka potrzeba zachodzi, decyzja należy do organu nadzoru budowlanego, który zobowiązany jest do wiążącego przesądzenia tejże kwestii poprzez określenie – tak jak w rozpoznawanej sprawie – zakresu wymaganych prac dotyczących zrealizowanej nadbudowy.

Podzielenie stanowiska zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie, w jakim Sąd I instancji przesądził, że kontrolowane postępowanie było prowadzone w wadliwym trybie (trybie określonym w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zamiast w trybie wskazanym w art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy), prowadzi do wniosku, że nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy kwestia prawna objęta drugim ze stawianych Sądowi zarzutów, tj. przesądzenie, czy prawidłowo określono w decyzji jakie roboty budowlane powinny zostać wykonane, aby nadbudowa na garażem odpowiadała sztuce budowlanej i była bezpieczna zarówno dla inwestorów, jak i dla ich sąsiadów. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z ogólnie wyrażonym w skardze kasacyjnej stwierdzeniem odnośnie do tego, że na ocenę poprawności zaleceń technicznych zawartych w ocenie technicznej ma wpływ okoliczność, do kogo jest ona kierowana. Adresatem decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane jest formalnie inwestor, niemniej w poszczególnych przypadkach szczegółowe zalecenia techniczne może zrealizować tylko osoba pełniąca samodzielną funkcję techniczną w budownictwie, wobec czego sposób określenia w takim przypadku wymaganych wskazań może wykraczać poza wiedzę ogólną, której można oczekiwać od nieprofesjonalisty. Takie określenie zakresu wymaganych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych prac do stanu zgodnego z prawem nie może zostać uznane z tego powodu za błędne.

Należy mieć jednak na uwadze, że tak formułowane zapatrywanie ma jedynie wymiar ogólny, albowiem nie da się go bezpośrednio przenieść na grunt niniejszej sprawy w celu podważenia prawidłowości stanowiska zajętego przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd szczegółowo przedstawił bowiem poszczególne wadliwości, które jego zdaniem przemawiały za uznaniem, że konkretne obowiązki wynikające z oceny technicznej mogą budzić wątpliwości ze względu na nieokreślenie ich właściwej podstawy prawnej, ewentualnie zostały one podane w treści decyzji w sposób niejasny. Podważenie tak sformułowanego przez Sąd I instancji stanowiska, celem zbadania przez Naczelny Sąd Administracyjny odpowiadającego mu zarzutu skargi kasacyjnej, nie jest jednak możliwe, jeżeli autor skargi kasacyjnej pominął wymóg szczegółowego rozważenia wskazanych przez Sąd podstaw uznania zaskarżonej decyzji za naruszającą prawo, zastępując tę analizę ogólnikowym stwierdzeniem, cyt.: "[...] to co Sąd w uzasadnieniu uznaje za niejasności jest w istocie jednoznaczne na gruncie inżynierskiej wiedzy technicznej". I w innych fragmencie: "[...] poprawność zaleceń technicznych zawartych w ocenie technicznej nie budzi wątpliwości nadzoru budowlanego co do rzetelności i wyczerpującego omówienia technicznego". Tego rodzaju ogólne przedstawienie poglądu organu wnoszącego skargę kasacyjną jest wyłącznie deklaracją strony postępowania co do poprawności zaskarżonego wyroku i nie przenosi zauważonej kwestii na poziom sporu o charakterze prawnym, który mógłby podlegać stosownej analizie poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa budowlanego. Z tego względu postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. nie mógł zostać uznany za skuteczny.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.