Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 712/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa A sp. z o.o. z siedzibą w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] roku nr [...]; 2) zasądza od Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa A sp. z o.o. z siedzibą w C. na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych (słownie: dwieście złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Zarząd Miejskiego Przedsiębiorstwa A w C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: A, Zarząd, organ, Przedsiębiorstwo, spółka) po rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej — T.J., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa A w C. Sp. z o.o. z dnia [...] roku, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej — utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Orzeczenia zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym. Pismem z dnia 06 kwietnia 2016 roku — adresowanym do Miejskiego Przedsiębiorstwa A w C. Sp. z o.o. — T.J. złożył, w trybie regulowanym ustawą z dnia z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 roku, poz. 2058, z późn. zm., dalej: ustawa, udip), wniosek o:

1) udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich umów cywilnoprawnych zawieranych pomiędzy Przedsiębiorstwem a innymi podmiotami w latach 2010-2016,

2) udostępnienie wykazu wszystkich płac pracowników Przedsiębiorstwa uwzględniających stanowiska na wszystkich szczeblach, bez podawania nazwisk pracowników.

Wnioskodawca wskazał, że wnosi o przesłanie kopii umów zażądanych w pkt 1 wniosku i odesłanie żądanych informacji na adres korespondencyjny wnioskodawcy lub adres poczty elektronicznej: [...].

W odpowiedzi z dnia 25 kwietnia 2016 roku A, powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, wezwało wnioskodawcę do wskazania w terminie 14 dni, szczególnego interesu publicznego do uzyskania tego rodzaju informacji objętej wnioskiem. Jednocześnie, w piśmie tym, poinformowało wnioskodawcę, że realizacja wniosku jest pracochłonna, a odtworzenie dokumentów opisanych w jego pkt 1, których spółka zawarła ponad 2000, wymaga poniesienia nakładów osobowych i finansowych, w tym także podjęcia przedsięwzięć organizacyjnych. Następnie wyjaśniło, że Przedsiębiorstwo zatrudnia około 800 osób. Dysponuje imiennymi listami płac, na których jednakże brak jest informacji o stanowiskach pracowników. Zaznaczyło, że aby uwzględnić wniosek "koniecznym jest przygotowanie nowego wykazu, w którym w odniesieniu do każdego pracownika usunięte zostaną jego dane osobowe, a w to miejsce podstawione zostaną dane dotyczące stanowiska". Zaakcentowało przy tym, iż jest to proces czasochłonny a sposób wytworzenia żądanego dokumentu przemawia za przyjęciem, że jest to informacja przetworzona, a zatem zachodzi konieczność wykazania szczególnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem wnioskowanych w tym zakresie informacji.

Na zakończenie podało, że mając na uwadze konieczność tak wykazania szczególnego interesu publicznego, jak również doprecyzowania pkt 2 niemożliwym jest pozytywne załatwienie wniosku w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy.

Ustosunkowując się do stanowiska Przedsiębiorstwa, strona skarżąca w piśmie z dnia 11 maja 2016 roku zawęziła zakres wniosku poprzez pominięcie w wykazie płac pracowników informacji dotyczącej zajmowanego stanowiska. Tym samym wnioskodawca zażądał listy plac obejmującej wszystkie składniki wynagrodzenia wszystkich pracowników Miejskiego Przedsiębiorstwa A sp. z o.o. w C.. Wskazał, iż skoro spółka posiada wykaz listy płac, to tym samym żądanie tego dokumentu — w jego ocenie — nie może zostać uznane za żądanie informacji przetworzonej. Ponadto skonkretyzował także, iż wnosi o uwzględnienie w wykazie wszystkich składników wynagrodzenia pracowników Miejskiego Przedsiębiorstwa A w C. w latach 2010-2016.

Następnie pismem z dnia 20 maja 2016 roku Przedsiębiorstwo zwróciło się do wnioskodawcy o "uzupełnienie braku formalnego pisma z dnia 11 maja 2016 roku poprzez opatrzenie tego pisma podpisem wnioskodawcy". Nadto zaznaczyło, że w zakresie punktu dotyczącego udostępnienia listy płac, w dalszym ciągu brak jest precyzyjnego wskazania, jakiego okresu dotyczy wniosek. Z tego względu Zarząd Spółki wezwał wnioskodawcę o "doprecyzowanie wniosku w tym zakresie".

W reakcji na to pismo T.J. w piśmie z dnia 27 maja 2016 roku w pierwszej kolejności wyraził stanowisko, że organ w sposób nieprawidłowy uznał, że żądane przez niego informacje stanowią "informację przetworzoną", a tym samym niezasadnie żąda wykazania szczególnego interesu publicznego. W drugiej natomiast zawęził zakres żądanej informacji wnosząc o przekazanie mu:

po pierwsze — kopii umów, wyłącznie, cywilnoprawnych zawartych przez Przedsiębiorstwo w okresie od czerwca do grudnia 2015 roku,

po drugie — kopii listy płac z wyszczególnieniem wszystkich składników wynagrodzenia z pominięciem stanowiska pracownika, wcześniej ujętego we wniosku.

Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Przedsiębiorstwo odmówiło skarżącemu uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z art. 5 ust. 2 udip — podmiot posiadający informację publiczną jest uprawniony do odmowy jej udostępnienia, jeżeli udostępnienie to prowadziłoby do naruszenia prywatności osoby fizycznej. Podkreśliło, że udostępnienie danych dotyczących danych dotyczących wysokości wynagrodzeń niewątpliwie stanowi daleko idące naruszenie prywatności osób fizycznych. Z tego względu, jak skonstatował, zobligowany jest odmówić udostępnienia listy płac obejmującej wszystkie składniki wynagrodzenia wszystkich

W dniu 20 czerwca 2016 roku wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazał, iż ujawnienie wynagrodzenia "zasadniczego" nie będzie ograniczone prawem do prywatności, a informacja winna zostać udostępniona albowiem ma związek z majątkiem publicznym.

Decyzją z dnia [...] roku organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] roku. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach – potwierdzając ustalenia poczynione w toku pierwszoinstancyjnym – przypomniał, że skarżący działając na podstawie art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 roku, poz. 23, ze zm., dalej: Kpa) — T.J., pismem z dnia 20 czerwca 2016 roku złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji Przedsiębiorstwa z dnia [...] roku, wydanej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Podzielił przy tym stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej, iż poza członkami zarządu spółki pozostałe osoby zatrudnione w niej nie posiadają statusu osób pełniących funkcje publiczne, co w świetle art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzasadnia odmowę udostępnienia danych dotyczących ich wynagrodzenia ze względu na ochronę prywatności.

Wskazał, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Zaakcentował, że Ustrojodawca w art. 61 Konstytucji RP ustanowił, iż "ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Z kolei w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP unormował, że "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".

Nadto — jak uznał — Konstytucja RP w art. 47 formułuje podmiotowe prawo do ochrony prywatności, stanowiąc, że "każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym". W jego ocenie nie ulega wątpliwości, iż aktem prawnym ustanawiającym ochronę tych dóbr jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy". W świetle tego przepisu, w jego ocenie, podmiot posiadający informację publiczną jest uprawniony do odmowy jej udostępnienia, jeżeli udostępnienie to prowadziłoby do naruszenia prywatności osoby fizycznej.

Kontynuując wyjaśnił, że w doktrynie prawa podkreśla się, iż "ustawowej ochronie podlegają również informacje dotyczące konkretnych indywidualnych podmiotów, osób fizycznych lub osób prawnych, jeżeli ich ujawnienie mogłoby naruszyć prawo do prywatności, prawo do ochrony danych osobowych lub interes gospodarczy". Jego zdaniem udostępnienie danych dotyczących wysokości wynagrodzeń niewątpliwie stanowi daleko idące naruszenie prywatności osób fizycznych. Z tego względu Zarząd Miejskiego Przedsiębiorstwa A w C. zobligowany był odmówić udostępnienia listy płac obejmującej wszystkie składniki wynagrodzenia wszystkich pracowników Spółki, za wyjątkiem członków Zarządu Spółki.

Jednocześnie podał, że w celu zadośćuczynienia żądaniu strony skarżącej w zakresie udostępnienia listy płac wszystkich pracowników Spółki, pismem z dnia 27 czerwca 2016 roku przekazał informacje dotyczące wysokości wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne, tj. członków Zarządu Spółki. W zakresie pozostałych pracowników Spółki informacje te, nie zostały udostępnione ze względu na ograniczenia wynikające z treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Argumentując powołał się na pogląd naukowy zaprezentowany przez Renatę Cybulską w artykule naukowym pt. "Dostęp do informacji publicznej w zakresie spraw związanych ze stosunkiem pracy w samorządzie terytorialnym", w którym autorka postawiła tezę, iż "nie każda informacja związana z zatrudnieniem w administracji samorządowej jest informacją publiczną. Musi bowiem dotyczyć osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto konieczne jest istnienie powiązania wnioskowanej informacji z pełnieniem owych funkcji publicznych. Brak takiego związku — co do zasady — powoduje, że dana informacja nie ma charakteru publicznej, a tym samym nie podlega udostępnieniu’'.

Ponadto zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 29 października 2015 roku, sygn. akt II SA/Lu 637/158 uznał, że "o ile informacja o wynagrodzeniu konkretnych pracowników urzędu miasta pełniących funkcję publiczną podlega udostępnieniu bez ograniczeń, a więc podlega udostępnieniu ze wskazaniem ich imion i nazwisk oraz kwot otrzymanego wynagrodzenia, w tym nagród, o tyle informacja taka w przypadku pracowników nie pełniących funkcji publicznych podlega ochronie ze względu na prywatność tych osób. Oznacza to, że może być ona udostępniona w pełnym zakresie, a więc z podaniem ich imion i nazwisk tylko wówczas, gdy osoba taka wyraźnie oświadczy, że rezygnuje z przysługującego jej prawa do prywatności i zgadza się na ujawnienie swoich danych", wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

W skardze skierowanej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z dnia [...] roku oraz o zasadzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Autor skargi zarzucił organowi decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. dalej także: Ppsa), a to:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a Ppsa, tj.:

1) art. 5 ust. 2 udip poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie jest możliwe udostępnienie żądanej informacji, podczas gdy w rzeczywistości udostępnienie wykazu płac pracowników A bez jednoczesnego udostępnienia imion i nazwisk pracowników, a także bez udostępnienia informacji dotyczącej stanowiska pracownika, nie może w żaden sposób prowadzić do identyfikacji osoby, a tym samym nie może naruszać prywatności konkretnej jednostki;

2) art. 1 ust. 1 udip poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, pomimo braku zaistnienia ku temu prawnych przesłanek, a w szczególności w sytuacji w której istnieje utrwalona linia orzeczenia, zgodnie z którą informacje na temat majątku publicznego i sposobu jego zagospodarowania, w tym umowy cywilnoprawne zawierane przez podmioty publiczne, winny zostać udostępnione w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej;

3) art. 5 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 punkt 5 udip poprzez utrzymanie w mocy decyzji ograniczającej stronie dostęp do informacji publicznej, dotyczącej osób wykonujących zadania publiczne, w sytuacji w której brak było przesłanek przemawiających za odmową udzielenia żądanej informacji;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa, tj.:

1) art. 24 § 1 pkt 5 Kpa w zw. z art. 15 Kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez R.M. i M.M., mimo iż te same osoby wydały decyzję z dnia [...] roku, nr [...], tym samym strona pozbawiona została prawa do II instancyjnego postępowania administracyjnego, jak i możliwości merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji, co z kolei stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 Kpa.

W obszernym uzasadnieniu skarżący rozszerzył argumentację zawartą w przytoczonej powyższej korespondencji z A, a dotyczącą wyżej już zacytowanych zarzutów. Wywodząc na zakończenie, iż informacja może dotyczyć sprawy publicznej, nie tylko wtedy gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust 1 udip, ale również wtedy gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Dlatego też — w jego ocenie — należy uznać, że informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego. Ponadto stwierdził, że "udostępnienie żądanych informacji w żaden sposób nie może naruszyć dóbr osobistych jednostki, albowiem w wykazie nic będą znajdować się informacje chronione ustawą. Co więcej spis nie będzie przedstawiał informacji na temat piastowanego stanowiska konkretnego pracownika, przez co zidentyfikowanie konkretnej jednostki okaże się niemożliwe". W tych okolicznościach uznał, że żądana we wniosku informacja stanowi informację publiczną i dlatego winna zostać udostępniona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powielając motywy zawarte w objętej skargą decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (Dz.U. z 1993 roku, nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 roku, sygn. akt W 14/94, (Dz.U. Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Mocą art. 119 pkt 4 oraz art. 120 Ppsa, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – został on nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy organ właściwie ustosunkował się do żądania strony zawartego we wniosku z dnia 06 kwietnia 2016 roku a zmodyfikowanego wnioskiem z dnia 27 maja 2016 roku, w którym domagała się skonstruowanego w nim, a przytoczonego powyżej, żądania udostępnienia umów cywilnoprawnych za okres od czerwca do grudnia 2015 roku oraz listy płac obejmującej wszystkie składniki wynagrodzenia pracowników A.

Przystępując zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy – prima vista – należy wyjaśnić, że prawo do informacji publicznej zostało określone w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 udip każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 udip. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 udip.

Wobec powyższego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, co nie jest sporne wymaga li tylko zaakcentowania, wobec działania w przedmiotowej sprawie A. Przystępując bowiem do zasadniczych rozważań należy wskazać przede wszystkim, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej nie spełnia w sposób oczywisty wymogów stawianych przez art. 107 § 1 i 3 Kpa.

Ustawodawca określił w nim podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części zaliczył między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej część dyspozytywną.

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogów tych nie spełnia. Trudno odczytać czy wola i podstawa działania organu odmawiającego udostępnienia informacji zawartej we wniosku strony determinowana była ilością czasu i materiału koniecznego do jej przygotowania, czy też ochroną prywatności. Wszak organ nie wskazał w czym upatruje się prywatności pracownika w aspekcie otrzymywanego wynagrodzenia ze środków publicznych. Zwłaszcza, że wydatkowanie środków publicznych, co nie powinno budzić żadnych wątpliwości, jest jawne. Stanowi o tym art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240 ze zm.). Wyjątek od tej zasady określony został w art. 33 ust. 2 tej ustawy i musi być traktowany ściśle. Z treści wskazanego przepisu nie wynika, by ograniczeniem zasady jawności finansów publicznych mogła być ochrona prywatności osób fizycznych.

Oznacza to wymóg bezwzględnej transparentności wydatkowania środków publicznych, w tym również na koszty utworzenia i funkcjonowania etatów pracowniczych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2016 roku sygn. akt I SA/Łd 209/16publ. CBOSA). Słuszne jest także stwierdzenie, że wydatkowanie środków publicznych na wynagrodzenie i wysokość wynagrodzenia wypłacanego pracownikowi są to dwie strony tej samej czynności finansowej i powinny być traktowane tak samo z punktu widzenia ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 roku, sygn. I OSK 3087/16 publ. CBOSA).

Nie można przy tym pominąć, że wysokość wynagrodzenia stanowi sferę prywatności, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. Janusz Barta, Paweł Fajgielski, Ryszard Markiewicz, Komentarz do art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych", LEX 2015, pkt 4 i 18; wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2011 roku, sygn. akt I OSK 440/10; z dnia 18 lutego 2015 roku, sygn. akt I OSK 695/14; z dnia 24 kwietnia 2013 roku, sygn. akt I OSK 123/13; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 roku, sygn. akt I OSK 796/14, publ. CBOSA). Udzielenie informacji w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne jak i pomocnicze), zazwyczaj nie musi wiązać się z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Wówczas nie dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki tj. prawa do prywatności i prawa do informacji (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 roku sygn. akt I OSK 695/14). Zgodnie z regulacją zawartą w art. 1 ust. 2 udip, dostęp do informacji będących informacją publiczną uregulowany w innych aktach prawnych rangi ustawowej może odbywać się na zasadach i w trybie tam przewidzianym. Okoliczności tych nie rozważono w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę podjęto natomiast próbę ustosunkowania się do wskazanych kwestii. Odpowiedź na skargę nie jest jednak pismem procesowym, które może uzupełnić brakujące motywy kontrolowanej decyzji. Brak dokonania przez organ wymaganych ustaleń faktycznych w toku postępowania sprawia, że ocena merytorycznego stanowiska organu nie poddaje się kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może bowiem dokonywać własnych ustaleń. Przesądza to także o braku możliwości rozpoznania tych zarzutów skargi, które kwestionowały odmowę udostępnienia informacji publicznej ze względu na nieprawidłową ocenę treści nieudostępnionych dokumentów, a konsekwentnie do tego o braku możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej o zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Wyłącznie bowiem w oparciu o dokumentację zgromadzoną w aktach administracyjnych, można uznać czy odmowa udostępnienia wnioskowanych dokumentu była zgodna z prawem. Powtórnie odwołując się do podkreślonej na wstępie uzasadnienia roli sądu administracyjnego, która polega wyłącznie na kontroli legalności działania organów administracji publicznej, a nie na zastępowaniu organów w nałożonych na nie z mocy procedury administracyjnej czynnościach wskazać trzeba, iż brak wyjaśnienia istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności czyni zaskarżony akt przedwczesnym i wymaga usunięcia z obrotu prawnego. W przeciwnym bowiem razie Wojewódzki Sąd Administracyjny zmuszony byłby samodzielnie badać i oceniać zgromadzone w sprawie dowody, co wykraczałoby poza jego kompetencje, a tym samym byłoby niedopuszczalne. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie właściwych organów administracji w realizacji powierzonych im zadań, a jedynie przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem ich działań, w tym także wykazywanie, na czym polegał błąd w rozumieniu przepisów prawa, a kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego przesądza o tym, że Sąd nie ustala stanu faktycznego w sprawie, lecz bada czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy rozstrzyganiu i w jaki sposób ocenione (por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2009 roku, sygn. akt II FSK 324/08 i z dnia 9 lutego 2006 roku, sygn. akt I OSK 1348/05 LEX nr 196840).

Rozważając w tym miejscu konstytucyjność wyłączenia dostępu do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby, a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006r. sygn. akt K 17/05 publ. OTK-A 2006/3/30).

Zaznaczyć należy, że uwzględnienie skargi w żadnym razie nie stanowi przyzwolenia dla strony skarżącej na zapoznanie się z wnioskowanymi dokumentami w toku postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie należy do kompetencji organu. Organ ten posiada uprawnienie pozwalające na dostęp do informacji chronionych ze względu na prawnie chronioną tajemnicę i dysponuje wystarczającymi środkami, by dokonując kontroli spornego dokumentu zachować na czas rozstrzygania sprawy wymaganą jego ochronę. W przedmiotowej sprawie, czego nie wziął po uwagę organ, nie wiadomo czy stronie skarżącej odmówiono udzielania informacji o wynagrodzeniu konkretnego pracownika określonego z imienia i nazwiska czy też zanonimizowanej listy płac, ani też czy w jaki sposób organ ustalił treść spornego dokumentu i ocenił jago "wagę" tak co do treści, jak i ilości. W ocenie Sądu dopiero szczegółowa analiza zakresu czynności wynikających z umowy o pracę, z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej pozwoli na udzielenie jednoznacznej odpowiedzi czy dany pracownik, ma związek z pełnieniem funkcji publicznych w Spółce, czy też nie. W dalszej kolejności czy wynagrodzenie jego korzysta z ochrony prywatności, czy też nie. Na marginesie Sąd przypomina, że kontrola sądowa musi być dokonywana w trzech płaszczyznach – właściwości organów, prawa materialnego i prawa procesowego. Wyeliminowanie którejkolwiek z nich czyniłoby ją ułomną i to w sposób, który godziłby w konstytucyjne prawo do sądu, określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że w zakresie kontroli decyzji odmawiających udzielenia informacji publicznej z powołaniem się czy to na którąkolwiek z tajemnic ustawowych czy na ochronę prywatności sąd musi mieć możliwości zbadania przesłanek, z których organ wywodzi swoje stanowisko. Z tej przyczyny w aktach administracyjnych powinien znajdować się pełny zakres czynności pracownika, co pozwoli na właściwe kontrolowanie sprawy. Organ ten posiada uprawnienie pozwalające na dostęp do informacji chronionych ze względu na tajemnicę prywatności i dysponuje wystarczającymi środkami, by dokonując kontroli spornego dokumentu zachować na czas rozstrzygania sprawy wymaganą jego ochronę. Zgodnie z poglądem piśmiennictwa, przepis art. 74 § 2 Kpa odnosi się bowiem do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidywanych w art. 73 Kpa, a nie tylko ze względu na przepis art. 74 § 1 Kpa, na co mogłaby wskazywać systematyka wewnętrzna komentowanego przepisu (vide M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005, str. 470).

Na marginesie jawi się uwaga, że organ podejmował działania uruchamiając różne tryby normowane ustawą o dostępie do informacji publicznej, stąd nie sposób uznać, że bardzo był w nich zorientowany.

W poddanej kontroli sądowej sprawie rozważenia wymagało, co pominął organ, czy zasadna jest odmowa udzielenia przez organ informacji o wynagrodzeniu otrzymywanym przez pracownika spółki imiennie oraz nieimiennie wskazanego. A także w konsekwencji czy odmowa udzielenia informacji spowodowana jest ochroną prywatności czy też uznaniem, że strona skarżąca nie wykazała interesu szczególnie istotnego dla żądanej informacji publicznej.

Otóż w piśmie z dnia 25 kwietnia 2016 roku organ wskazał na konieczność poniesienia nakładów osobowych ale i finansowych w celu prawidłowego ustosunkowania się do wniosku uznając, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, ale już nie poinformował strony o wysokości wytworzenia tychże dokumentów, ale też nie procedował w uruchomionym w tymże piśmie trybie normowanym w art. 14 ust. 2 udip czy też art. 15 ust. 1 i 2 udip.

Uzasadnienie przedstawionych Sądowi decyzji budzi więc poważne wątpliwości, co do prawidłowości oceny zakresu wniosku i podstawy działania organów. Tym samym Sąd stwierdza, że stanowisko organów działających tak w pierwszej, jak i drugiej instancji, wskazuje wręcz na ich niedbałość w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu i powoduje, że w zasadzie, poprzez brak rzeczowej argumentacji, w istocie wymyka się spod kontroli.

Podkreślić trzeba także, że wbrew swym obowiązkom organy nie odniosły się konkretnie do żadnego z argumentów wskazywanych przez stronę, a w szczególności pominęły w rozważaniach de facto zmodyfikowany wniosek strony. Brak podania w uzasadnieniu decyzji konkretnych motywów rozstrzygnięcia uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony powoduje niemożność poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu ujawniona wada wydanych decyzji – istotne naruszenie przepisów prawa procesowego – powoduje konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego, albowiem jak już wyżej wspomniano, brak rzetelnego i prawidłowo sporządzonego uzasadnienia nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy i powoduje, że w zasadzie, poprzez brak rzeczowej argumentacji, decyzje te w istocie wymykają się kontroli sądowej.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c w zw. z art. 135 Ppsa, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 tej ustawy.