Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 630/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, art. 8,art.28, art. 30 ust. 1, art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 40 § 2, art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A.L. i G.L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki tarasu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących A.L. i G.L. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB), działając na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4, art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako u.p.b.; w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, wprowadzoną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2020 r., poz. 471), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako k.p.a.), nakazał inwestorom A. i G.L. dokonać rozbiórki tarasu wraz z jego częściowym zadaszeniem, wykonanego od strony północnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego w miejscowości [...], przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...]. W decyzji nie określono terminu wykonania obowiązku wskazując, iż będzie on wymagalny z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu PINB wskazał, że w dniu [...] września 2018 r. przeprowadził kontrolę posesji w miejscowości [...]. Czynności te podjęto w celu zweryfikowania zarzutów skargi, dotyczącej legalności budowy tarasu przy lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym pod wyżej wskazanym adresem. Ustalono wówczas, iż w obiekcie tym wydzielonych jest 12 lokali mieszkalnych. Jego właściciele tworzą dużą wspólnotę mieszkaniową. Zarządcą jest Ż. sp. z o.o. Taras stanowiący przedmiot kontroli usytuowany jest przy północnej ścianie budynku. Przynależy on do lokalu nr [...], stanowiącego własność A. i G.L. Ustalono również, że w dniu [...] marca 2014 r. dokonali oni zgłoszenia robót w trybie art. 30 u.p.b., obejmujących remont istniejącego tarasu. Do zgłoszenia dołączono dokumentację projektową. Przedmiotowy taras jest zgodny z tym opracowaniem. W dniu [...] czerwca 2018 r. złożono kolejne zgłoszenie, obejmujące tym razem remont balustrad powyższego tarasu oraz wykonanie jego zadaszenia, które organ administracji architektoniczno-budowlanej opatrzył adnotacją o braku sprzeciwu. Inwestorami wszystkich opisanych wyżej robót byli A. i G.L. Okazali oni dodatkowo dokumentację fotograficzną z okresu przedwojennego (opis w języku niemieckim). W miejscu tarasu widoczna jest zadaszona, zewnętrzna zabudowa znajdująca się bezpośrednio przy ścianie szczytowej budynku. Z uwagi na jakość tego dokumentu nie było jednak możliwe określenie jej parametrów (wymiarów, konstrukcji, etc.). Powyższe potwierdzało jednak, iż w tym samym miejscu już w okresie przedwojennym istniała część przylegająca bezpośrednio do budynku. Na podstawie tych ustaleń PINB uznał, że roboty zostały poprzedzone niezbędnymi formalnościami, tj. zgłoszeniami

w odniesieniu do których organ nie wniósł sprzeciwu. W konsekwencji uznano, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Dalej organ wskazał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, (dalej jako WINB) rozpatrując skargę na działanie PINB, pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. wskazał na wadliwość dotychczasowych ustaleń. Stwierdził bowiem, że zakres prac objętych zgłoszeniem nie stanowił "remontu", lecz polegał na wykonaniu nowego tarasu. Potwierdza to w szczególności dokumentacja projektowa, w której część rysunkowa zawiera wykaz nowych warstw płyty tarasu: zagęszczona podsypka piaskowo-żwirowa, folia paroszczelna lub budowlana, chudy beton, beton B-15, wodoszczelna powłoka, płytki gresowe. Taki zakres robót nie mógł zostać zakwalifikowany jako remont, o którym mowa w art. 3 pkt 8 u.p.b.

W odniesieniu do okazanej przez inwestora przedwojennej dokumentacji fotograficznej WINB wyraził pogląd, iż częściowo zadaszony taras nie ma nic wspólnego z uwidocznionym na zdjęciu gankiem, stanowiącym wejście do budynku. Tym samym inwestycja - pomimo dokonania zgłoszenia - winna być poprzedzona pozwoleniem na budowę. Przy czym, nawet jeśliby taras powstał na fundamencie dawniejszego ganku, to byłaby to odbudowa części obiektu budowlanego, co również wymagałoby pozwolenia na budowę.

Realizując powyższe wytyczne organ PINB wszczął w dniu [...] marca 2019 r. postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania przedmiotowego tarasu. Ustalono, że inwestor w 2014 roku dokonał zgłoszenia robót, jednak faktyczny zakres prac różnił się od jego treści. Tak sformułowane wnioski skutkowały wszczęciem postępowania naprawczego (legalizacyjnego) w trybie art. 50 ust. 1

pkt 3 i art. 51 u.p.b. Uwzględniając stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako WKZ) wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. organ I instancji stwierdził, że nie jest możliwe doprowadzenia robót do zgodności z prawem. W związku z powyższym decyzją nr [...] z dnia [...] września 2019 r. nakazano rozbiórkę tarasu oraz wykonanie odpowiedniego zabezpieczenia otworu drzwiowego z lokalu mieszkalnego inwestorów. Organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję PINB, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W jego ocenie zrealizowane roboty stanowiły w praktyce budowę nowego tarasu, nie zaś remont lub budowę wiaty. Dlatego też zastosowany tryb naprawczy był wadliwy. Sam fakt dokonania zgłoszenia nie uprawniał jeszcze inwestorów do wykonywania robót, podlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Jeżeli zgłoszenie dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, to nie może zostać uznane za zgłoszenie w rozumieniu art. 30 u.p.b. i nie wywołuje żadnych skutków przewidzianych dla tej instytucji. Dodatkowo WINB wskazał, że stanowisko konserwatorskie wyrażone w formie zwykłego pisma nie odpowiada wymaganiom, przewidzianym w art. 36 ustawy

o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tak więc postępowanie, dotyczące budynku (lub jego części) zlokalizowanego w obrębie zespołu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, powinno być zakończone odpowiednim aktem administracyjnym ze strony konserwatora, a nie zwykłym pismem. W konkluzji WINB stwierdził, że uchylona decyzja została wydana w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, czyli art. 51 u.p.b. Natomiast w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego tarasu zastosowanie ma art. 48 u.p.b.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB uznał, że przedmiotowa inwestycja stanowiła budowę tarasu, nie zaś remont, przebudowę, czy też wykonanie wiaty.

W skład zgłoszenia z 2014 r. wchodzi mapa w skali 1:1000 z zaznaczonym tarasem, podlegającym "remontowi". Na jej podstawie można ustalić, że w tym samym miejscu znajduje się obrys części istniejącej, oznaczony linią przerywaną o kształcie kwadratowym i wymiarach około 6,0 x 6,0 m (odczyt z mapy). Zatem poprzedni stan zabudowy różnił się od obecnego. Z tego względu zakres robót nie stanowił remontu, w rzeczywistości powstał bowiem taras o wymiarach 4,93 x 2,60 m, czyli innych niż wcześniejsza zabudowa widoczna na podkładzie geodezyjnym. Zdaniem organu prowadzi to do wniosku, że została ona całkowicie usunięta (rozebrana), a w tym miejscu powstała nowa część budynku o zmienionych parametrach. W konsekwencji PINB stwierdził, iż inwestorzy realizację robót powinni poprzedzić pozwoleniem na budowę, jednak decyzji takiej nie uzyskali. Natomiast samo zgłoszenie "remontu" tarasu bez wniesienia sprzeciwu, nie wywołuje skutków prawnych w postaci możliwości wzniesienia nowego tarasu, tj. zrealizowania inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę. Wobec tego w sprawie zastosowanie ma przepis art. 48 u.p.b.

Następnie organ wskazał, że na podstawie pisma Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2019 r. ustalono, że nieruchomość w miejscowości [...] (działka nr [...]) nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Istnieje więc możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymagania techniczne dla tarasów (niebędących pomieszczeniami, nieposiadających ścian, stolarki okiennej i drzwiowej) odnoszą się w praktyce do odległości tych zewnętrznych części budynków od granicy działki. Na podstawie mapy (skala 1:1000) załączonej do zgłoszenia z 2014 r. można ustalić, że odległość przedmiotowego tarasu od najbliższej działki nr [...] kilkukrotnie przekracza wartość minimalną (1,5 m), określoną w § 12 ust. 6 rozporządzenia rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065). Tym samym nie stwierdzono, aby taras naruszał przepisy techniczno-budowlane. W kwestii uzgodnienia budowy pod kątem wymagań konserwatorskich organ stwierdził, że nie można założyć, iż przedmiotowa inwestycja nie może być uzgodniona przez WKZ wyłącznie z uwagi na brak akceptacji w odniesieniu do innych inwestycji na tej samej nieruchomości. Możliwe jest bowiem, iż organ wyda pewne zalecenia w zakresie rozwiązań architektonicznych, kolorystyki, prac wykończeniowych, wprowadzenia elementów ozdobnych, itp. - w celu dostosowania się do istniejącej zabytkowej zabudowy. Przy czym w odniesieniu do projektu budowlanego sporządzanego w postępowaniu legalizacyjnym zastosowanie mają te same wymagania co do dokumentacji sporządzanej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Powyższe, zdaniem organu, wynika z treści art. 48 ust. 3 pkt 2 u.p.b., który odsyła do regulacji zawartych m.in. w art. 33 ust. 2 pkt 1 u.p.b. Oznacza to, że do projektu budowlanego należy dołączyć opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi. Do takich przepisów zalicza się również ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zatem projekt budowlany opracowywany w trybie legalizacyjnym winien być uzgodniony pod kątem konserwatorskim w formie przewidzianej w przepisach tej ustawy. Powyższe wynika z treści art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474). Obowiązek uzyskania wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów spoczywa zaś na projektancie (art. 20 ust. 1 pkt 2 u.p.b.).

W następstwie poczynionych ustaleń PINB uznał, że istnieje możliwość zalegalizowania tarasu wchodzącego w skład lokalu mieszkalnego w [...]. W związku z tym postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie tarasu przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym w miejscowości [...] powodu wykonania robót bez uzyskania pozwolenia na budowę oraz nakazał dostarczyć w terminie 90 dni od daty otrzymania postanowienia decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania wyżej wskazaną nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB.

Następnie PINB wskazał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. inwestor złożył wniosek o prolongatę terminu dostarczenia wymaganych dokumentów. Organ uwzględnił powyższy wniosek i postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2020 r. wyznaczono zmienił postanowienie nr [...] w ten sposób, iż wyznaczył termin dostarczenia dokumentów wskazanych w pkt 2 tego orzeczenia na 90 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia. Z uwagi na datę odbioru tego rozstrzygnięcia przez zobowiązanych wspomniany termin upływał z dniem 18 stycznia 2021 r.

W dniu 12 stycznia 2021 r. A.L. złożyła ponowny wniosek o prolongatę terminu dostarczenia dokumentów. Powyższe uzasadniono trwającą sytuacją pandemii, a także brakiem odpowiedzi WKZ na złożony wniosek. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. A.L. określiła proponowany termin (kolejne 3 miesiące) oraz załączyła kopię wystąpienia do organu konserwatorskiego, z którego wynikało, że obowiązek dokonania uzgodnień nałożył Wójt Gminy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Mając na uwadze treść tej korespondencji, PINB skierował zapytania do Gminy oraz do WKZ o stan spraw dotyczących przedmiotowego tarasu. Jako odpowiedź WKZ przekazał "do wiadomości" kopię pisma z dnia [...] stycznia 2021 r. skierowanego do A.L., informującego o braku możliwości wydania wytycznych dla legalizacji tarasu, gdyż konstrukcja ta narusza "zasady konserwatorskie". Z kolei Wójt Gminy pismem z dnia [...] lutego 2021 r. poinformował, że nie prowadzi postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego tarasu; inwestor pismem z dnia [...] października 2020 r. został bowiem wezwany do uzupełnienia złożonego w tej sprawie wniosku, lecz formalności te nie zostały dopełnione.

Oceniając zasadność wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. o kolejną zmianę terminu przedłożenia dokumentów PINB wskazał, że ograniczenia wynikające z art. 15zzr i 15zzs ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - dotyczące terminów na dokonanie przez stronę czynności, kształtujących jej prawa i obowiązki, a także odnoszące się do terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych, zostały uchylone z dniem [...] maja 2020 r. Zatem argumentacja wskazująca na te okoliczności nie znajduje umocowania prawnego. Ponadto inwestor nie uzupełnił wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Przy czym wniosek do WKZ skierowano w dniu 24 listopada 2020 r., a więc po upływie około 45 dni od daty wezwania Wójta Gminy z dnia [...] października 2020 r. Organ konserwatorski wyraził swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. Kolejna korespondencja A.L. do obu powyższych organów została wysłana w dniu 4 lutego 2021 r., czyli w dacie złożenia ostatniego pisma w PINB (podtrzymującego żądanie zmiany terminu). Takie działania inwestora - zdaniem organu - nie wskazywały na dostateczne zaangażowanie się w celu skompletowania wymaganych dokumentów, bądź na wystąpienie przyczyn niezależnych, które uzasadniałyby dodatkową prolongatę terminu.

Z tego względu postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. PINB odmówił wyznaczenia kolejnego terminu na dostarczenie dokumentów legalizacyjnych

Z uwagi na bezskuteczny upływ terminu dostarczenia dokumentów legalizacyjnych, w ocenie PINB zastosowanie ma art. 48 ust. 4 u.p.b. - w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. Przepis ten obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji, nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W konsekwencji organ wskazał, że nakazano rozbiórkę przedmiotowego tarasu wraz z częściowym zadaszeniem, przynależnego do lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym w miejscowości [...].

A.L. i G.L. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 30 ust. 5 u.p.b. ze względu na stwierdzenie samowoli budowlanej

w sytuacji, gdy na wykonanie przedmiotowych prac inwestor posiadał uprawnienie wynikające z powyższego przepisu;

- art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. przez przyjęcie, iż organ był uprawniony do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, pomimo niewniesienia sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b.;

- art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. ze względu na jego pominięcie i ustalenie, że

w sytuacji niewniesienia sprzeciwu organ może skorzystać z uprawnienia do wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki z powołaniem na te same okoliczności.

Skarżący zarzucili również zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim w zasadzie przepisów prawnych oraz zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez brak działania mającego na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Ponadto w odwołaniu podniesiono, że "skoro budynek znajduje się w gminnej ewidencji zabytków, to remont obiektów niewpisanych do rejestru zabytków, jak wynika z przytoczonego art. 29 ust. 2 pkt 1 pr. bud. nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę". Z tego względu skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania do czasu wykreślenia budynku z gminnej ewidencji zabytków, co "pozwoliłoby na zalegalizowanie budowli".

Po rozpoznaniu odwołania WINB wydał w dniu [...] czerwca 2021 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił przyjętą przez PINB kwalifikację rozpatrywanego przypadku jako budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę części obiektu budowlanego. Organ podkreślił, iż w realiach niniejszej sprawy inwestor wymienił wszystkie elementy konstrukcyjne tarasu. Ponadto nowy obiekt (taras) nie pokrywa się wymiarami z uprzednio istniejącą w tym miejscu zabudową (wcześniej około 6 x 6m - obecnie 4,93 x 2,60 m). W konsekwencji zrealizowanych robót budowlanych nie można – w ocenie WINB – zakwalifikować jako remont czy też przebudowę, lecz jako wykonanie tarasu. Powyższe świadczy również o tym, iż dotychczasowa zabudowa została całkowicie usunięta (rozebrana), zaś w tym miejscu powstała całkowicie nowa część budynku o odmiennych parametrach.

Zdaniem organu odwoławczego, skarżący nie mogą zasłaniać się legalnością wykonanych robót budowlanych przedstawiając zgłoszenie w Starostwie Powiatowym prac remontowych twierdząc jednocześnie, że działaliw zaufaniu do organów państwa, które nie zgłosiły w przewidzianym do tego terminie sprzeciwu. O takiej sytuacji można byłoby mówić, gdyby do realizacji samowoli budowlanej doszło z powodu zaniedbania przez organ spoczywających na nim obowiązków, a nie w sytuacji gdy w rzeczywistości doszło do realizacji robót budowlanych, wykraczających poza zakres zgłoszenia i wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Jeżeli "zgłoszenie" dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie może być uznane za zgłoszenie w rozumieniu art. 30 ust. 1 u.p.b. i nie wywołuje skutków przewidzianych dla tej instytucji. Jeżeli inwestor prowadzi roboty budowlane niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, a zakres odstępstw od zgłoszenia wskazuje, iż wykonanie robót budowlanych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 u.p.b. Natomiast na budowę tarasu jako części budynku niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie została bowiem zwolniona w art. 29 u.p.b. z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym stan prawny w tym zakresie jest jednakowy, biorąc pod uwagę ustalony okres wykonania robót oraz aktualny stan prawny. Tym samym, zdaniem WINB, samowolna budowa rozpatrywanego tarasu wymagała działań w trybie art. 48 u.p.b. w brzmieniu wskazanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji rozbiórkowej.

W tym zakresie organ nadzoru budowlanego obowiązany jest ustalić, czy

w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 48 ust. 1 u.p.b., obligujące organ do nakazania rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie jest bowiem orzekany bezwzględnie,

w tym znaczeniu że stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie implikuje wprost nałożenia na stronę obowiązku rozbiórki danego obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa, legalizacja danego obiektu budowlanego jest dopuszczalna.

Dalej WINB przytoczył treść art. 48 u.p.b. i wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji zasadnie ocenił, iż zachodzą przesłanki do legalizacji omawianej części obiektu budowlanego i wydał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. postanowienie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., którym wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę przy budowie tarasu oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie (90 dni od daty otrzymania postanowienia) określonych przez ustawodawcę dokumentów, koniecznych do legalizacji obiektu. Termin ten został następnie przedłużony o kolejne 90 dni, licząc od daty doręczenia postanowienia zmieniającego (łącznie 180 dni). Z akt administracyjnych wynika, że inwestor po doręczeniu postanowienia nie przedłożył dokumentów legalizacyjnych żądanych przez PINB. WINB podzielił jednocześnie stanowisko organu I instancji o braku okoliczności przemawiających za ponownym przedłużeniem terminu przedstawienia dokumentów. W świetle ustaleń organu działania inwestorów w celu złożenia tych dokumentów były niewystarczające, o czym świadczy w szczególności treść skierowanego do PINB pisma Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2021 r., w którym wyjaśniono, że postępowanie tego organu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy tarasu nie jest prowadzone z uwagi na nieuzupełnienie przez inwestorów wniosku w tym przedmiocie. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że

w przedmiotowej sprawie nastąpiło niedotrzymanie terminu przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, co z kolei stanowiło przesłankę do wydania przez PINB decyzji o nakazie rozbiórki omawianego obiektu budowlanego.

Niezależnie od powyższego WINB zauważył, że przeszkodę do legalizacji omawianego tarasu stanowi stanowisko WKZ o braku możliwości wydania wytycznych konserwatorskich odnośnie możliwości wykonania przedmiotowego tarasu, co wyrażone zostało w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. skierowanego do A.L.

Na koniec organ dodał, że w omawianym przypadku nie jest również możliwe zawieszenie niniejszego postępowania odwoławczego, podobnie zresztą jak nie było możliwie zwieszenie postępowania legalizacyjnego organu I instancji, do czasu wykreślenia budynku, do którego dobudowano przedmiotowy taras, z gminnej ewidencji zabytków. Żądanie skarżących w tym zakresie organ ocenił jako całkowicie bezzasadne. Kwestia objęcia określonego obiektu budowlanego wpisem do ewidencji zabytków nie jest bowiem zagadnieniem warunkującym wydanie decyzji

w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie właściwych przepisów u.p.b.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom obowiązującego prawa, w związku z czym odwołanie wniesione przez adresatów tej decyzji oraz zawarte w nim argumenty nie mogły zostać uwzględnione. Postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z zachowaniem wymagań procesowych określonych w k.p.a.,zaś wydane w wyniku rozpatrzenia sprawy rozstrzygnięcie odpowiada przepisom u.p.b.

A.L. oraz G.L. nie zgodzili się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego i złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w której zarzucili:

a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 30 ust. 5 u.p.b. przez stwierdzenie samowoli budowlanej w sytuacji, gdy na wykonanie przedmiotowych prac inwestor posiadał uprawnienie wynikające z powyższego przepisu;

2) art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. przez przyjęcie, iż organ był uprawniony do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, pomimo niewniesienia sprzeciwu w trybie art. 30 ust 6 pkt 2 u.p.b.;

3) art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. przez jego pominięcie i ustalenie, że w sytuacji niewniesienia sprzeciwu organ może skorzystać z uprawnienia do wydania decyzji

w przedmiocie rozbiórki z powołaniem na te same okoliczności;

b. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy,

a mianowicie:

1) art. 156 § 1 pkt. 2 i 5 w zw. z art. 6 k.p.a. przez ich pominięcie, albowiem organy mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, a wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji zostało dokonane bezpodstawnie, bowiem w sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt. 2 i 5 k.p.a., gdyż nakazano rozbiórkę tarasu od strony północnej budynku;

2) art. 40 § 2 k.p.a. przez pominięcie pełnomocnika strony w postępowaniu poprzez doręczanie pism stronie a nie pełnomocnikowi, pomimo ustanowienia go przez stronę w niniejszym postępowaniu;

3) naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim w zasadzie przepisów prawnych oraz zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

4) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez brak działania mającego na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a polegające na:

- nieuwzględnieniu okoliczności, że obiekt wybudowany przez inwestora

w istocie stanowi odbudowę ganku, który zgodnie z art. 29 ust 2 u.p.b. nie wymaga pozwolenia na budowę, ewentualnie można go zakwalifikować jako wiatę

w rozumieniu art. 29 ust. 2 c u.p.b.;

- nieustaleniu, czy budynek jest wpisany do rejestru zabytków czy do gminnej ewidencji zabytków, podczas gdy remont obiektów niewpisanych do rejestru zabytków, jak wynika z przytoczonego art. 29 ust 2 pkt 1 u.p.b., nie wymaga zatem uzyskania pozwolenia na budowę;

- nieustaleniu, czy budynek rzeczywiście posiada takie walory, które pozwalałyby go uznać za zabytek w świetle ustawy o ochronie zabytków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2022 r. skarżąca podtrzymała skargę oraz podała, że nie składała skargi na przewlekłość postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a wniosek inicjujący to postępowanie został pozostawiony bez rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi

w wysokości 500 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności była decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB nakładającą na skarżących obowiązek rozbiórki tarasu wraz z jego częściowym zadaszeniem, wykonanego od strony północnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego w miejscowości [...], przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...].

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji administracyjnych stanowiły przepisy u.p.b. w brzmieniu obwiązującym przed jej nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie u.p.b. oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), której przepisy w zasadniczej części weszły w życie w dniu 19 września 2020 r. Wszczęcie kontrolowanego postępowania nastąpiło bowiem przed tą datą, a mianowicie w dniu [...] marca 2019 r. Zgodnie natomiast z art. 25 ustawy zmieniającej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. u.p.b.), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 u.p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje,

z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych,

w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2 u.p.b.). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3 u.p.b.). W przypadku niespełnienia

w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 u.p.b.).

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że postanowieniem z dnia

[...] kwietnia 2020 r. nr [...] PINB wstrzymał roboty budowlane prowadzone

w związku z budową tarasu przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym

w miejscowości [...] oraz nałożył na skarżących obowiązki przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego. W uzasadnieniu tego postanowienia pouczono inwestorów, że w razie niewykonania powyższego obowiązku zostanie wydana decyzja nakazująca rozbiórkę zrealizowanego obiektu. Powyższe postanowienie - w następstwie złożenia zażalenia przez skarżących - zostało utrzymane w mocy postanowieniem WINB

z dnia [...] maja 2021 r., które nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Tym samym postanowienie PINB o wstrzymaniu robót i nakładające wyżej wskazane obowiązki było ostateczne oraz pozostawało w obrocie prawnym wobec niewyeliminowania go ani w zwykłym postepowaniu zażaleniowym, ani

w postępowaniach nadzwyczajnych, czy w następstwie kontroli sądowoadministracyjnej.

Podkreślić należy, że w związku z wprowadzeniem z dniem 1 stycznia 2017 r. możliwości zaskarżenia tego postanowienia na podstawie art. 5 pkt 11 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r., poz. 2255) – odmiennie niż w poprzednim stanie prawnym - prawidłowość zawartego w nim rozstrzygnięcia nie podlegała badaniu przy rozstrzyganiu odwołania od decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne

w trybie art. 142 k.p.a.

Zauważyć również należy, że istotne kwestie dotyczące kwalifikacji prawnej prowadzonych robót z punktu widzenia konieczności uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę zostały przesądzone wspomnianym postanowieniem PINB

z dnia [...] kwietnia 2020 r. Zresztą ustalenia faktyczne i prawne odnoszące się do kwalifikacji robót, stanowiące podstawę wydania postanowienia o wstrzymaniu robót

i nałożeniu na skarżących obowiązków, są – w ocenie Sądu - w pełni trafne

i zasługują na akceptację. Niewątpliwie obiekt wzniesiony przez skarżących był tarasem. Jest bowiem funkcjonalnie powiązany z budynkiem mieszkalnym, służy przebywaniu ludzi, umożliwiając realizację funkcji wypoczynkowej oraz stanowiąc jednocześnie łącznik z pozostałą częścią posesji, co odpowiada potocznemu znaczeniu tego pojęcia, które ma zastosowanie dla jego odkodowania na gruncie u.p.b. wobec braku definicji legalnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie taras stanowi całość funkcjonalno-użytkową z budynkiem mieszkalnym, zapewniając jego obsługę. Jego istnienie rzutuje na podniesienie walorów użytkowych samego budynku, który zyskuje element mogący stanowić miejsce wypoczynku oraz dodatkową możliwość bezpośredniej komunikacji z ogrodem (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1220/15). Nie sposób powyższego obiektu z powodu li tylko uzupełnienia go częściowym zadaszeniem traktować jako wiaty, gdyż funkcja tego obiektu w żaden sposób się nie zmieniła. Brak również było podstaw do uznania go za ganek, którego celem jest ochrona wejścia do budynku przed deszczem wiatrem i słońcem (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., II OSK 476/18). Zdjęcia wykonane w czasie oględzin jednoznacznie wskazują, iż sporny obiekt, nawet po wykonaniu zadaszenia, nie realizuje żadnej z powyższych funkcji. Podkreślić ponadto należy, iż również skarżący konsekwentnie definiowali powyższy obiekt jako taras zarówno

w zgłoszeniu z dnia [...] marca 2014 r., jak i w zgłoszeniu z dnia [...] czerwca 2018 r. Dopiero w postępowaniu legalizacyjnym zarzucili wadliwość tej kwalifikacji, co świadczy, że było to czynione jedynie na użytek tego postępowania w celu uniknięcia konsekwencji samowoli budowlanej. Wobec powyższego budowa obiektu nie podlegała zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Nie miał również zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 22 u.p.b., gdyż sporny taras nie stanowił obiektu małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 u.p.b.

Jednocześnie należało uznać za całkowicie trafne ustalenia organów, że wykonane przez skarżących prace nie stanowiły remontu tarasu. Zgodnie z art. 3 pkt 8 u.p.b. remont oznacza wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów budynku w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu przy zastosowaniu nowych

i innych wyrobów budowlanych niż użyto w stanie pierwotnym, nie może być rozumiana jako remont, gdyż wtedy zbędne by było takie pojęcie jak odbudowa. Pojęcia remontu nie można rozumieć w oderwaniu od innych pojęć, które mieszczą się w pojęciu robót budowlanych. Jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych, pozostałych po innym obiekcie budowlanym, które uległy zużyciu, wówczas inwestor dokonuje odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 u.p.b. zalicza się do budowy. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej. Przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to

z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zużyciu (zniszczeniu), obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA

z 20 kwietnia 2012 r., II OSK 281/11, wyrok NSA z 8 grudnia 2008 r., II OSK 1546/07, wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II OSK 56/05; wyrok NSA z 29 marca 2001 r. SA/Bk 852/00). W niniejszej sprawie w istocie mieliśmy do czynienia z budową całkowicie nowego obiektu, gdyż tylko w znikomym stopniu wykorzystywał on uprzednio elementy istniejącego ganku, widocznego na przedwojennych zdjęciach (co najwyżej w odniesieniu do fragmentów fundamentów), był o innych wymiarach

i w żaden sposób nie nawiązywał do poprzedniej formy i funkcji tej części budynku. Przepisy art. 29 i art. 30 u.p.b., w brzmieniu obowiązującym w czasie samowolnego wykonania robót (do 18 września 2020 r.) nie wskazywały na wyłączenie przedmiotowej budowy tarasu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd ubocznie zaznacza, że obecnie obowiązujące przepisy przewidują możliwość budowy przydomowych tarasów naziemnych o powierzchni zabudowy do 35 m2 bez pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 31 u.p.b.). Regulacja ta nie ma jednak zastosowanie w kontrolowanej sprawie, stosuje się ją

- jak już wspomniano - do spraw wszczętych po wejściu w życie przywołanej ustawy zmieniającej z dnia 13 lutego 2020 r.

Z powyższych względów zasadnie organy uznały, że budowa przedmiotowego tarasu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art 28 ust. 1 u.p.b., którego skarżący nie uzyskali przed rozpoczęciem robót budowlanych.

Również fakt zgłoszenie "remontu tarasu" przez skarżących i niezgłoszenie sprzeciwu przez właściwego starostę, nie oznaczał niedopuszczalności prowadzenia postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 u.p.b. Zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.p.b. stanowi bowiem uproszczoną formę uzyskania zgody na realizację inwestycji nie oznacza braku możliwości poddania jego oceny pod względem zgodności z prawem, co sprowadza się do ustalenia czy dokonane zgłoszenie było skuteczne. Owa skuteczność zgłoszenia nie jest zaś uzależniona od faktu jego "milczącego" przyjęcia (zgody) przez organ administracyjnym, lecz dla skuteczności prawnej zastosowania uproszczonej procedury zgłoszeniowej wymaga się także ze strony inwestora działań zgodnych z prawem. W praktyce oznacza to, że skutecznie zgłosić można realizację takich obiektów lub robót budowlanych, na które wskazują przepisy prawa budowlanego. Innymi słowy, zgłoszenie robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę i brak sprzeciwu organu, stanowi podstawę do podjęcia działań zmierzających do przywrócenia porządku prawnego. (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2019 r., II OSK 511/17, wyrok NSA

z 5 sierpnia 2010 r., II OSK 1294/09). W niniejszej sprawie skarżący zgłosili remont istniejącego obiektu, a w istocie wykonali nowy obiekt, a tym samym nie może być owo zgłoszenie uznane za skuteczne. Nosi ono bowiem znamiona obejścia prawa.

W takim przypadku nie znajduje zastosowania tryb naprawczy z art. 50-51 u.p.b., lecz legalizacyjny z art. 48 u.p.b.

Nie należało do kognicji organów nadzoru budowlanego badanie walorów obiektu do którego przylegał tarasu w kontekście tego czy powinien on nadal podlegać jakiejkolwiek ochronie wynikającej z ustawy ochronie zabytków. Również wniosek o wykreślenie z ewidencji zabytków nie stanowił podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji (por. wyroki NSA: 28 lipca 2021 r., II OSK 3082/18, z 16 kwietnia 2021 r., II OSK 4045/19;

z 26 listopada 2020 r., II OSK 1400/18; z 16 marca 2017 r., II OSK 2349/15).

O związku pomiędzy postępowaniem a zagadnieniem wstępnym, o którym mowa

w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzają przepisy prawa materialnego, które bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie pozwalają na subsumpcję stanu faktycznego, a tym samym na rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Z taką sytuacją niewątpliwie nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

W związku z tym niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego (pkt a ppkt 1-3 skargi) oraz naruszenia przepisów postępowania w kontekście okoliczności wskazanych w pkt. b ppkt 4 skargi.

Nie ulega wątpliwości, iż skarżący nie przedłożyli decyzji o warunkach zabudowy oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego, a zamiast oświadczenia o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 u.p.b. przesłali uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażającą zgodę na legalizację robót budowlanych polegających na budowie tarasu. W konsekwencji tego powiatowy organ nadzoru budowlanego - działając na podstawie art. 48 ust. 4 u.p.b. - wydał opisaną na wstępie decyzję w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki tarasu.

Nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych

w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Art. 48 ust. 4 u.p.b. nie pozostawia właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia, nakazując mu stosować przepis art. 48 ust. 1 u.p.b., czyli nakaz rozbiórki (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1757/10, wyrok NSA z 28 grudnia 2017 r., II OSK 874/17). Brzmienie powołanego przepisu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości. Żaden przepis komentowanej u.p.b. nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Decyzja organu nadzoru budowlanego w tym przedmiocie ma charakter związany,

a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu. Wyjaśnić w tym miejscu należy,

że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków.

W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 u.p.b., o czym zresztą skarżący zostali pouczeni

w uzasadnieniu postanowienia PINB o wstrzymaniu robót.

Skarżący wprawdzie wnosili o wydłużenie terminu do przedłożenia żądanych dokumentów, zasadnie jednak PINB uznał w postanowieniu z dnia [...] lutego 2021 r., a WINB to zaakceptował w zaskarżonej decyzji, że brak jest ku temu podstaw. Przed wszystkim należy wskazać, iż organ administracji nie ma obowiązku uwzględnienia wniosku o przedłużenie terminu do wykonania obowiązków mających na celu legalizację samowolnie wybudowanego obiektu (por. wyrok NSA

z 8 września 2021 r., II OSK 3167/18). Ponadto trzeba mieć na względzie, iż był to kolejny wniosek o przedłużenie terminu, a jak wskazuje analiza dokonana przez organy, działania skarżących nie świadczą, że dochowali oni należytej staranności

w dążeniu do uzyskania wymaganych dokumentów. W konsekwencji nie można przyjąć, że ich nieprzedłożenie w wymaganym terminie spowodowane było przyczynami całkowicie od nich niezależnymi. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożyli po trzech miesiącach od wydania postanowienia przez WINB o utrzymaniu w mocy postanowienia PINB nakładającego obowiązki. Pismo do WKZ zostało złożone pod koniec listopada 2021 r., w sytuacji, gdy wezwanie do usunięcia braków zostało wystosowane w 9 października 2021 r. Pozwala to stwierdzić, iż skarżący aktywizują swoje działania dopiero, gdy zbliża się termin wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem PINB, względnie już po tym terminie. Ponadto istotne jest to, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie toczy się z uwagi na nieusunięcie braków wniosku. Przy czym jak wynika z pisma Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2021 r. wezwanie do usunięcie braków dotyczyło nie tylko wytycznych WKZ, a skarżąca przyznała na rozprawie, że nie podjęła czynności mających na celu zaskarżenie ewentualnej bezczynności (przewlekłości) Wójta wywodząc stosowną skargę do sądu administracyjnego. Nie należało do organów nadzoru budowalnego w kontrolowanej sprawie dokonywanie oceny słuszności pozostawienia bez rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Trzeba również zwrócić uwagę, iż od dnia doręczenia postanowienia PINB z dnia [...] kwietnia 2020 r. do dnia wydania decyzji o nakazie rozbiórki minęło ponad 11 miesięcy. W ocenie Sądu był to wystarczający czas aby zgromadzić i przedłożyć żądane przez organ I instancji dokumenty.

Wobec powyższego co do zasady istniały podstawy do nałożenia na skarżących obowiązku rozbiórki tarasu na podstawie art. 48 ust. 4 u.p.b. wobec niewykonania wszystkich obowiązków określonych postanowieniem PINB z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji w tym zakresie spełniały wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. i realizowały zasadę przekonywania wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a., umożliwiając przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej.

W ocenie Sądu organy nie poczyniły natomiast dostatecznych ustaleń jeśli chodzi o miejsce położenia spornego tarasu wbrew obowiązkom określonym w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podniosła bowiem na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, że w decyzji organu I instancji błędnie określono, iż taras podlegający rozbiórce znajduje się od strony północnej budynku, położonego w miejscowości [...]. W jej ocenie taras znajduje się bowiem od strony południowej. Z protokołu kontroli z dnia [...] września 2018 r. wynika, że sporny taras przylega do północnej elewacji bocznej powyższego budynku. Tak też jest on umiejscowiony na mapie załączonej do zgłoszenia z dnia [...] marca 2014 r. Natomiast na mapie załączonej do zgłoszenia z dnia [...] czerwca 2018 r. znajduje się on od południowej strony budynku. Tak też wskazała skarżąca w piśmie z dnia

[...] listopada 2021 r. skierowanym do WKIZ, które dołączyła do akt sprawy. Kwestia ta musi być wyjaśniona w sposób jednoznaczny, tak aby nie było żadnych wątpliwości w tym zakresie, które mogłyby prowadzić w istocie do niewykonalności decyzji.

Zdaniem Sądu niezasadny był natomiast zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, iż skarżący byli reprezentowani przez pełnomocnika

w osobie adw. J.H. jedynie na etapie postępowania odwoławczego od decyzji PINB z [...] września 2019 r. nr [...] r. i w związku z tym WINB prawidłowo doręczył decyzję rozpoznającą odwołanie wyżej wymienionemu pełnomocnikowi. Taki zakres umocowania wynika z treści pełnomocnictwa i organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw, aby interpretować go rozszerzająco, stwierdzając, że rozciąga się ono na etap ponownego rozpoznania sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organy dopuściły się naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145

§ 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - będzie związany powyższą oceną prawną oraz wskazaniami co do konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie określonym w niniejszym uzasadnieniu.

Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200, art. 202

§ 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądził od organu solidarnie na rzecz skarżących poniesione przez nich koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 500 zł, wynikającej z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535).