Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1333/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2 , art, 63 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.
article: art. 60 ust. 4 , art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit d
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par 18 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: par 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego B. T. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 17.06.2015 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 199), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy

(Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) na wniosek B.T. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i wbudowanymi miejscami postojowymi w parterze, miejscami postojowymi na terenie, chodnikami i elementami małej architektury na działkach nr [....] , [....] obr. [....] wraz z przebudową istniejącego zjazdu z działki drogowej nr [....] na działki nr [....] i [....] obr. [....] przy ul. [....] w K". Załączniki: Nr 1 - warunki zabudowy, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 — część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej i Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiły integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia [....] 2014 r., skorygowanym w piśmie z dnia [....] 2015 r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [....] .2015 r., opinię Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 06.02.2015 r., uchwałę Zarządu Dzielnicy IV [....] z dnia 05.02.2015 r., opinię Zespołu Urbanistycznego z dnia [....] .2015r. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji przygotowała osoba posiadająca wymagane ustawą uprawnienia.

W toku postępowania strony wniosły zastrzeżenia odnośnie: niewystarczającej ilości miejsc parkingowych, zaburzenia równowagi w okolicznej zabudowie jednorodzinnej, konieczności uwzględnienia, że teren działki jest podmokły, spadku wartości nieruchomości na skutek realizacji inwestycji, jak również wzmożonego ruchu samochodowego na tym terenie. Odnosząc się do powyższego organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Podstawowym celem i zadaniem postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi wart. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym czy jest zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Stwierdzono, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty wykazujące możliwość przeprowadzenia na wyznaczonym obszarze analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu reprezentatywnych dla określonej strefy miasta K. Szczegółowej analizie poddano działki znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji. Jednakże w celu uzyskania pełnego obrazu zabudowy oraz zainwestowania terenu, przeanalizowano wszystkie działki zainwestowane zabudową wielorodzinną występujące w analizowanym obszarze. Analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz sporządzony na podstawie wyników ww. analizy projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wykonane zostały przez osoby wpisane na listę samorządu zawodowego architektów, posiadające odpowiednią wiedzę i przygotowanie merytoryczne dla sformułowania przyjętych w powyższych dokumentach rozstrzygnięć. Uwagi i zastrzeżenia stron dotyczące projektu budowlanego są przedwczesne. Organ wskazał również, że przedmiotowe zamierzenie zostało poddane opiniowaniu przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i

Transportu w K. , który w opinii z dnia [....] .2015 r., określił warunki realizacji planowanej zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej. Stwierdził, że żadne przepisy prawa nie określają w sposób szczegółowy ilości miejsc postojowych, które winny być realizowane w ramach projektowanej inwestycji kubaturowej. Zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz.690 ze zm.) inwestor powinien zapewnić dostateczną ilość miejsc postojowych dla samochodów, stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy. Przepis ten również nie określa w sposób normatywny ilości miejsc postojowych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.M. , który zakwestionował parametry ustalone dla nowej zabudowy, a to: konstrukcję dachu, wskaźnik powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji oraz maksymalną szerokość elewacji frontowej. Odwołujący podkreślił, że etapie prowadzonego postępowania składane były uwagi w przedmiocie braku wpisania się inwestycji w okoliczny ład przestrzenny, lecz organ I instancji pominął zgłaszane wątpliwości.

Odwołanie złożył także P.K. , zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 6, 7, 8, 11, 12 § 1, 77 § 1 kpa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3, 4, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie odwołującego, organ I instancji naruszył zasadę dobrego sąsiedztwa wynikającą z treści art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie uwzględnił bowiem nieruchomości znajdujących się najbliżej działki objętej wnioskiem. Ponadto, dla inwestycji wyznaczono w sposób wadliwy parametry takie jak: wskaźnik powierzchni zabudowy, wskaźnika powierzchni biologiczno - czynnej, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu. Decyzja nie zawiera prawidłowo sporządzonych załączników, bowiem nie sposób ustalić, czy osoba je sporządzająca posiada odpowiednie uprawnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją

z dnia 13.08.2015 r., znak: [....] , na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 138 § 2 kpa, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, po przedstawieniu uregulowań prawnych dotyczących wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy podał, że wyznaczone granice terenu poddanego analizie są prawidłowe i zgodne z wymogami rozporządzenia. Front działek objętych wnioskiem posiada szerokość ok. 23 m, na potrzeby analizy wyznaczono promień od granicy terenu objętego wnioskiem o wartości ok 69 m. W obszarze analizowanym są działki o funkcji mogącej stanowić o realizacji wnioskowanego zamierzenia budowlanego - budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Kolegium uznało, że w sprawie nie zastosowano w sposób prawidłowy postanowień rozporządzenia wykonawczego zwłaszcza w części dotyczącej ustalenia parametrów wysokości, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu oraz wskaźnika powierzchni zabudowy oraz postanowień art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczenie parametrów odbyło się bez uwzględnienia zabudowy najbliższej, którą stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne oraz w sprzeczności co do wartości średnich występujących na obszarze analizowanym. Kolegium nie podzieliło poglądu organu I instancji, że projektowana inwestycja w ustalonych parametrach nie spowoduje naruszenia zastanego ładu przestrzennego. Wskazało, że szerokość elewacji frontowej dla mającego powstać budynku została określona w granicach od 13 do 20 m. Natomiast działki sąsiadujące bezpośrednio z terenem inwestycji posiadają omawiany parametr odpowiednio mniejszy o połowę od maksymalnej wartości ustalonej dla nowego budynku (ok. 10 - 11 m). Średnia wartość powyższego parametru w obszarze analizowanym nie została wskazana w treści analizy. Z kolei wysokość planowanego budynku została określona w wartości od 10 do 12 m, przy zastosowaniu dachu płaskiego. Jak wynika ze sporządzonej analizy średni wskaźnik wysokości do szczytu kalenicy na obszarze analizowanym kształtuje się w granicach 9 m, a wysokość budynków na działkach bezpośrednio sąsiadujących jest jeszcze mniejsza. Nadto w analizie nie opisano konstrukcji dachów budynków znajdujących się na obszarze analizowanym, ich kąta nachylenia oraz form doświetlenia - tj. czy posiadają okna połaciowe, czy lukarny i facjaty. Tymczasem określając konstrukcję dachu dopuszczono możliwość zastosowania kilku jego wariantów - dachu płaskiego lub spadzistego o dużych kątach nachylenia, jak również zastosowanie lukarn oraz facjat.

Kolegium nakazało przeprowadzenie w sposób prawidłowy analizy architektoniczno - urbanistycznej, która w sposób kompleksowy opisze budynki w obszarze analizowanym oraz poda średnie wartości wszystkich parametrów wynikających z rozporządzenia wykonawczego. Jednocześnie, zdaniem Kolegium, zasadne byłoby nawiązanie do form architektonicznych najbliższej zabudowy terenu objętego wnioskiem. W § 8 rozporządzenia wskazuje się, że parametry zabudowy określa się "odpowiednio" do występujących. Odstąpienie od powyższego, i ustalenie parametrów inwestycji w oderwaniu od najbliższej zabudowy, winno być uzasadnione w sposób wyczerpujący i znajdować potwierdzenie w sporządzonej analizie architektoniczno - urbanistycznej. Ponadto organ II instancji uznał za zasadny zarzut braku ustalenia miejsc parkingowych, podzielając pogląd przedstawiony przez NSA w wyroku z dnia 12.10.2012 r., sygn. akt: II OSK 812/11).

Odnosząc się do zarzutu wyznaczenia powierzchni biologiczno - czynnej dla wnioskowanej inwestycji w sposób nie znajdujący oparcia w materiale dowodowym, Kolegium wskazało, że określenie parametru powierzchni biologicznie czynnej może nastąpić w związku z wyznaczeniem parametru wielkości powierzchni zabudowy. Jednakże z treści przepisów u.p.z.p. nie wynika by ten parametr miał być obligatoryjnie ustalony w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto przepisy prawa nie precyzują metody ustalania tego parametru.

Nadto Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy nie wynika, by autorka analizy oraz projektu decyzji wpisana była na odpowiednią listę samorządu zawodowego. Uprawnienia te, winny być na potrzeby każdej sprawy, potwierdzone aktualnymi dokumentami zawartymi w aktach lub poświadczone odpowiednimi pieczęciami na projekcie decyzji i załącznikach. Podkreśliło również, że zarówno osoba sporządzająca analizę, jak i organ odwoławczy nie są związane wytycznymi dokonanymi przez Zespół urbanistyczny.

Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł B.T. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 54, art. 59, art. 61 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez uznanie, że decyzja organu I instancji narusza powyższe przepisy,

- art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie decyzji administracyjnej organu I instancji przy braku przesłanek uzasadniających potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że nie jest prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że "wyznaczenie parametrów odbyło się bez uwzględnienia zabudowy najbliższej, którą stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne". W ramach analizy określonego obszaru nie jest dopuszczalne różnicowanie między budynkami najbliższymi, bliskimi, dalszymi i najdalszymi itp. Kolegium nie było uprawnione do dawania pierwszeństwa określonej kategorii zabudowy jako determinującej treść analizy urbanistycznej, podczas gdy na omawianym terenie istnieje również inna konkurencyjna zabudowa (nie-jednorodzinna). Zarzucił, że wyznaczenie szerokości frontowej projektowanego budynku dokonane zostało na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Takie wyznaczenie szerokości elewacji abstrahuje od wartości średnich, a opiera się jedynie na analizie terenu. Wskazał również, że Kolegium niezasadnie skrytykowało sposób ustalenia wysokości planowanego budynku. Jak wynika bowiem z analizy organ I instancji zbadał wysokości budynków na analizowanym obszarze i ustalił znaczne rozbieżności w tym zakresie. Dlatego też, korzystając z dyspozycji § 7 ust. 4 rozporządzenia, wyznaczył dopuszczalną wysokość w nawiązaniu do wysokości zastanych, jednak na podstawie dokonanej analizy. Zdaniem skarżącego, Kolegium bezpodstawnie oczekiwało określenia "średnich wartości parametrów wynikających z rozporządzenia wykonawczego", gdyż ustalenie ich nie jest bezwzględnie konieczne dla określenia warunków zabudowy (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia). Zdaniem skarżącego, sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna bierze pod uwagę zróżnicowany charakter zabudowy obszaru analizowanego. Nie wiadomo na jakiej podstawie Kolegium sformułowało wniosek, że bardziej prawidłowe byłoby nawiązanie do innej zabudowy analizowanego obszaru niż ta zabudowa, do której nawiązano w decyzji Prezydenta Miasta. Kolegium pochopnie skorzystało z argumentu o konieczności zachowania "walorów kompozycyjno-estetycznych". Przy tak niejednolitej zabudowie przedmiotowego terenu trudno bowiem ustalić, czy bardziej estetyczne jest wysokie budownictwo między budownictwem jednorodzinnym czy budownictwo jednorodzinne między budownictwem wielorodzinnym.

Skarżący zarzucił, że nietrafne jest stanowisko Kolegium co do obowiązku określenia w decyzji ilości miejsc parkingowych. Stwierdził, że w sytuacji, gdy nie jest znana liczba lokali mających powstać w planowanym budynku oczywistym jest, że nie jest możliwe określenie w decyzji o warunkach zabudowy liczby koniecznych miejsc parkingowych dla samochodów i rowerów. Podniósł także, że braki w wykazaniu uprawnień zawodowych przez autorkę projektu decyzji mogły być usunięte na etapie postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji.

W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Dlatego też rzeczą Sądu było dokonanie oceny, czy kontrolowana decyzja nie narusza wyżej wymienionych przesłanek.

Wskazać również należy, że w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla planowanego przedsięwzięcia należy ustalić warunki zabudowy na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Stosownie do treści art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków, w tym ziszczenia się przesłanki, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Zgodnie zaś z przepisem art. 52 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w związku z art.64 ust.1), który określa wymogi formalne wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wniosek powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to , o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty.

Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów.

Wobec powyższego, organ powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06).

Nadto, zgodnie z przepisem § 2 pkt 5) cytowanego rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry obliczone dla działek najbliższych.

Zasadą wynikającą z § 4 ust.1 rozporządzenia jest wyznaczanie obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust.2). Jeżeli zaś linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust.3). Wyjątek od tych zasad określony został w ustępie 4 tego przepisu, stanowiącym, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Treść § 6 rozporządzenia wskazuje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (od strony, z której odbywa się główny wjazd na działkę), wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z powyższych regulacji wynika zatem, że dla wyznaczenia tych wskaźników dla projektowanej zabudowy niezbędne jest ich obliczenie dla wszystkich działek położonych w obszarze analizowanym, gdyż tylko w ten sposób można określić średnie wartości tych parametrów.

Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.4).

Podkreślenia również wymaga, że analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja kasacyjna jest nieprawidłowa, ale nie z powodów wymienionych w skardze.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została na skutek rozpoznania dwóch odwołań – J.M. i P.K. , jednakże odwołanie wniesione przez J.M. - czego organ II instancji nie zauważył - nie zostało podpisane.

Zgodnie z treścią przepisu art. 63 § 3 K.p.a., podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Spełnienie wymagań formalnych wynikających z cytowanego przepisu, tzn. podpisanie pisma przez wnoszącego gwarantuje, że czynność procesowa została dokonana przez osobę określoną jako wnosząca podanie (odwołanie). Brak podpisu osoby wnoszącej odwołanie, jeśli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania, tj. w przypadku odwołania powoduje niemożność jego rozpoznania przez organ administracji. W sprawie będącej rozpoznania pismo zatytułowane "odwołanie", nie zostało podpisane przez wnoszącego. Zgodnie z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a., organ winien wezwać odwołującego się do uzupełnienia braku formalnego odwołania pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Odwołanie bez oryginalnego podpisu strony, a więc niespełniające określonych w art. 63 § 3 K.p.a. wymogów, nie jest bowiem odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 K.p.a. i art. 128 K.p.a., a decyzja wydana w wyniku jego rozpoznania jest dotknięta wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W niniejszej sprawie sytuacja jest o tyle inna, że odwołanie P.K. zostało wniesione skutecznie, organ II instancji był zatem uprawniony do rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Nie można więc uznać, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Zdaniem sądu wystarczające jest jej uchylenie celem umożliwienia organowi odwoławczemu usunięcia braków odwołania złożonego przez J.M.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one w większości niezasadne.

Generalnie stwierdzić należy, że wady postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji były takie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co usprawiedliwiałoby podjęcie decyzji kasacyjnej.

Po pierwsze, już wniosek inwestora nie odpowiadał przedstawionym wyżej wymogom. Inwestor nie określił w sposób wystarczający zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej. Ponieważ inwestor nie określił zapotrzebowania na media, uniemożliwiało to dokonanie ustalenia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Organ winien wezwać inwestora o uzupełnienie wniosku.

Po drugie, najważniejszy dowód przeprowadzony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – "Analiza urbanistyczno-architektoniczna" z dnia 2.03.2015 r. (k.243), jak również "Wyniki analizy" (k.517) - jest nieprawidłowy. Nie wiadomo, czy analiza sporządzona została przez uprawnioną osobę, gdyż zawiera jedynie podpis: "inspektor [....] ". W wynikach analizy wskazano już, że dokument został wykonany przez uprawnioną do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art.60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dołączono jednakże dokumentu fakt ten potwierdzającego. Sama analiza jest niezwykle ogólnikowa, zawiera jedynie przytoczenie pewnych danych liczbowych oraz wskaźniki podane we wniosku. Brak w niej nawet propozycji co do przyjęcia określonych parametrów inwestycji, nie mówiąc już o rozważaniach uzasadniających wybór określonych parametrów.

Wyniki analizy również nie zawierają pogłębionych rozważań i ustaleń w tym przedmiocie. W dokumencie zaznaczono jedynie, że to Zespół Urbanistyczny wskazał jak ustalić poszczególne parametry. Dotyczy to w szczególności szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy. W samej analizie na ten temat podano jedynie, że "w analizowanym obszarze występują znaczne różnice w szerokościach elewacji frontowych poszczególnych budynków, co wynika z różnej szerokości poszczególnych działek jak i funkcji budynków oraz z okresu ich powstania. Zawierają się one w przedziale od 5-6m (dz. nr nr ......), 8m (dz. nr nr ....), 10-1 Im (dz. nr nr ....), 12m (dz. nr nr ....), 18m (dz. nr ....), 23m (dz. nr ....), 62m (dz. nr ....) do 66m (dz. nr .....). We wniosku wskazano projektowaną szerokość elewacji frontowej jako 20 m". W wynikach analizy wskazano natomiast: "Zespół Urbanistyczny wskazał, iż szerokość elewacji frontowej należy ustalić w przedziale od 13m do 20 m w nawiązaniu do szerokości elewacji frontowych występujących w obszarze."

Wyniki analizy nie wynikają zatem wcale z analizy. W analizie wskazano jedynie przybliżone wartości szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym. Z analizy nie wynika wprost jaka jest średnia wartość tego parametru w obszarze analizowanym. To, że organ odstępuje od wyznaczenia tego parametru na podstawie § 6 pkt 1 nie wyłącza obowiązku ustalenia średniej wartości. Dopiero na dalszym etapie organ winien uzasadnić dlaczego w konkretnym przypadku zasadne jest jego ustalenie jako odstępstwa od ogólnej zasady. Co istotniejsze, niezrozumiała jest rola Zespołu Urbanistycznego w ustaleniu parametrów. O ile bowiem w samej analizie podano przybliżone wartości tego parametru na działkach w obszarze analizowanym, o tyle konkretna wartość została zaproponowana nie przez urbanistę, ale właśnie przez Zespół Urbanistyczny. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – art. 60 ust. 4 "sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej". W aktach sprawy powinna zatem znaleźć się analiza z załącznikami podpisana przez uprawnioną osobę. Do organu należy obowiązek weryfikacji, czy osoba ta posiadała stosowne uprawnienia zawodowe. Analizę i projekt decyzji podpisała [....] , używająca pieczątki "inspektor". Nawiasem mówiąc podpisała jedynie załączniki do projektu decyzji, natomiast nie ma jej podpisu pod samym projektem decyzji. Sporządzona w tej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna w ogóle nie określa warunków przyszłej inwestycji. Nie określa ani projektowanego wskaźnika powierzchni zabudowy, ani wskaźnika szerokości elewacji frontowej, ani wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Analiza ta jedynie opisuje istniejący stan zabudowy bez wskazania propozycji parametrów zabudowy w tej sprawie. Jest to kolejne i to istotne uchybienie tejże analizy.

To w analizie winny znaleźć się konkretne ustalenia dotyczące przyszłej inwestycji, ustalone na podstawie oceny stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. W tej zaś sprawie to nie osoba sporządzająca analizę wskazała na parametry inwestycji, ale "Zespół Urbanistyczny", który sam żadnej analizy nie sporządzał. Powstaje w związku z tym pytanie, jak pogodzić z takim prowadzeniem postępowania wymóg wynikający z § 9 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli analiza nie zawiera wyników, a tylko opisuje parametry istniejącej zabudowy? W szczególności dotyczy to przypadków, gdy sama treść analizy powinna wskazywać na wybór jedne z metod ustalania poszczególnych parametrów, a w analizie nie ma ani jednego zdania uzasadniającego wybór danej metody.

Powyższe powoduje, że analiza urbanistyczno-architektoniczna powinna być sporządzona na nowo. Nie mógł uczynić tego organ odwoławczy, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postepowania administracyjnego.

Sąd nie może wypowiedzieć się co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, gdyż przy stwierdzeniu istotnych naruszeń przepisów postępowania jest to przedwczesne. Jeżeli bowiem nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego.

Zdaniem sądu nie jest również zasadny zarzut skargi, że nietrafne jest stanowisko Kolegium co do obowiązku określenia w decyzji ilości miejsc parkingowych. Zapis decyzji organu I Instancji dotyczący miejsc postojowych: "zaleca się, aby inwestor poza pasem drogowym dróg publicznych zapewnił miejsca postojowe w ilości dostosowanej do programu inwestycji" i jedynie informacyjne podanie treści uchwały Rady Miasta K. w sprawie programu obsługi parkingowej, jest nieprawidłowe.

Analiza przepisu § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 960 ze zm.), art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 199), art. 5 ust. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) wskzuje, że § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi podstawę do ustalenia w decyzji liczby miejsc parkingowych.

Rację należy przyznać skarżącemu, że kwestia posiadania odpowiednich uprawnień przez osobę sporządzającą analizę mogła być wyjaśniona przez organ odwoławczy, ale inne wady analizy i jej wyników czyniły uzupełnienie to niepotrzebnym, gdyż analiza i tak winna być powtórzona.

Dlatego też, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) należało orzec jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.