Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 579/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 art. 3, art. 38
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia NSA Gerard Czech Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Nysy z dnia 17 lipca 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiot skargi wniesionej przez J. M. stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 stycznia 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję z dnia 17 lipca 2013 r., nr [...], wydaną przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działającego z upoważnienia Burmistrza Nysy, o przyznaniu J. M. pomocy w formie zasiłku okresowego w wysokości 114,10 zł miesięcznie na okres od 1 lipca do 31 lipca 2013 r.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 10 lipca 2013 r. J. M. zwróciła się do Burmistrza Nysy o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu wskazała, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, nie posiada środków do życia, na leczenie oraz na utrzymanie mieszkania.

W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że na miesięczny dochód skarżącej składa się stypendium szkoleniowe w wysokości 232,26 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 81,54 zł.

Decyzją z dnia 17 lipca 2013 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działając z upoważnienia Burmistrza Nysy, przyznał J. M. pomoc w formie zasiłku okresowego w wysokości 114,10 zł miesięcznie na okres od 1 lipca do 31 lipca 2013 r. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 2, art. 3, art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013, poz. 182, z późn. zm., dalej zwanej "ustawą"). W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że dochód J. M. łącznie wynosi 313,80 zł, zaś stałe wydatki, jakie ponosi skarżąca to: czynsz - 51 zł, śmieci - 8 zł oraz energia - 26 zł. Kryterium dochodowe w przypadku wnioskodawczyni wynosi 542 zł. Organ opisał także szczegółowo kryteria, jakimi kierował się przy przydzielaniu pomocy i przedstawił analizę wydatków na środki pomocowe. Podał również, że Ośrodek otrzymał dotację celową na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe na poziomie 50% różnicy między ustawowym kryterium dochodowym a dochodem świadczeniobiorcy. Natomiast na realizację zadań własnych w budżecie Gminy nie ma wystarczających środków finansowych, pozwalających na uzupełnienie kwoty wydatków na wypłaty zasiłków okresowych w wysokościach wyższych niż kwoty minimalne uzyskiwane z budżetu państwa. Przyznana wysokość zasiłku stanowi minimalną gwarantowaną wysokość w bieżącym roku.

W dniu 29 lipca 2013 r. J. M. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz sprzeczność istotnych ustaleń dokonanych przez Ośrodek z treścią zebranego w sprawie materiału, przez przyjęcie, że do obliczenia kryterium dochodowego wlicza się dodatek mieszkaniowy i stypendium szkoleniowe. Domagając się zmiany wydanej decyzji, J. M. wskazała na swą trudną sytuację materialną oraz wyjaśniła, że szkolenie, na które skierował ją Powiatowy Urząd Pracy w [...] ukończyła 11 lipca 2013 r., w konsekwencji czego nie otrzymuje już stypendium.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 29 stycznia 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie odwołał się do treści przepisów prawa materialnego, w tym art. 2 ust. 1, art. 3, art. 8 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 38 ustawy o pomocy społecznej. Wskazał, że z ustaleń poczynionych w drodze wywiadu środowiskowego oraz z innych zebranych dokumentów wynika, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, nie posiada uprawnień do świadczeń emerytalno-rentowych, a w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (czerwiec 2013 r.) jej dochód wyniósł 313,80 zł. Dochód ten nie przekroczył zatem ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, który wynosi 542 zł, stosownie do § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji ocenił materiał dowodowy zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej, czyli zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W sprawie nie przekroczono także granic uznania administracyjnego, ponieważ zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, analizę sposobu rozdysponowania środków przeznaczonych na udzielenie zasiłków okresowych oraz opis kryteriów, jakimi kierował się organ przy przyznaniu zasiłku okresowego w wysokości 114,10 zł.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, J. M. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosek o przyznanie prawa pomocy przez ustanowienie pełnomocnika do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 stycznia 2014 r.

Postanowieniem tut. Sądu z dnia 23 września 2014 r. ustanowiono dla skarżącej pełnomocnika z urzędu, który złożył w dniu 23 października 2014 r. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi administracyjnej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 stycznia 2014 r. Do wniosku załączył skargę, w której powyższej decyzji zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 78 K.p.a., art. 75 ust. 1 K.p.a. oraz art. 76a ust. 1 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zaniechanie przeprowadzenia dowodu z akt osobowych, wykazu z ostatnich dwunastu miesięcy wypłacanych zasiłków okresowych mieszkańcom [...] oraz sprawozdania o przychodach i rozdysponowaniu środków na pomoc tytułem zasiłku okresowego, znajdujących się w zasobach Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie oraz Gminy Nysa, podczas gdy okoliczności związane z możliwościami finansowymi i ilością osób wnioskujących do organu pierwszej instancji o wypłatę zasiłku okresowego miały istotny wpływ dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a takie niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego prowadziło do oparcia wniosku dotyczącego okoliczności faktycznej związanej z rzekomą niemożliwością przyznania skarżącej świadczenia w wyższej kwocie niż 114,10 zł na niekompletnym materiale dowodowym, co w konsekwencji stoi w sprzeczności z zasadą zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 K.p.a.;

b) art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego z uwagi na naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i zaniechaniu wyjaśnienia zasadności przesłanek, dla których zasiłek okresowy został przyznany wyłącznie na okres jednego miesiąca, co jest sprzeczne z zasadą pozostawania przez organy administracji na straży praworządności i podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób dogłębny i wyczerpujący;

c) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji przyznającej skarżącej zasiłek wyłącznie w wysokości 114,10 zł, podczas gdy organy nie uwzględniły istotnej dla sprawy okoliczności polegającej na zaprzestaniu pobierania przez skarżącą stypendium w wysokości 232,26 zł, co miało wpływ zarówno na wydanie decyzji odnośnie wysokości zasiłku należnego za lipiec 2013 r., jak i na ograniczenie okresu, za jaki przyznano zasiłek, wyłącznie do jednego miesiąca.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

a) art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji przyznającej skarżącej zasiłek wyłącznie na okres od 1 lipca do 31 lipca 2013 r., podczas gdy organy obu instancji nie wskazały okoliczności uzasadniających przyznanie zasiłku tylko na okres jednego miesiąca;

b) art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że stypendium w wysokości 232,26 zł powiększa dochód skarżącej, podczas gdy z uwagi na ustanie w lipcu tytułu do wypłaty tego dochodu skarżąca go w tym miesiącu utraciła, co z kolei obliguje organ administracji publicznej do nieuwzględniania stypendium przy dokonywaniu ustaleń co do możności przyznania zasiłku okresowego i jego wysokości.

W związku z tymi zarzutami pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego, oświadczając, że koszty te w całości nie zostały pokryte. Ponadto pełnomocnik wnioskował o zwrócenie się do Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o przedłożenie do akt niniejszej sprawy - akt postępowania z wniosku J. M. o przyznanie jej zasiłku okresowego (wraz z pełnymi aktami osobowymi skarżącej).

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że organ drugiej instancji nie przeprowadził w sposób poprawny postępowania dowodowego i zaniechał zwrócenia się do organu pierwszej instancji o dokumentację, na którą wskazywała skarżąca w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. W efekcie, nie przeprowadził dowodu z tej dokumentacji, ani też nie wypowiedział się w tej kwestii. Ponadto Kolegium nie zweryfikowało i nie przeprowadziło kontroli podanych przez organ pierwszej instancji danych dotyczących posiadanych środków finansowych oraz liczby osób uprawnionych do uzyskania pomocy. Dalej, zarzucono w skardze, że organ odwoławczy błędnie przyjął, iż stypendium w wysokości 232,26 zł, otrzymywane przez skarżącą z tytułu udziału w szkoleniu dla osób bezrobotnych, zalicza się do dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy, nie uwzględniając przy tym, że skarżąca uczestniczyła w szkoleniu w okresie od lutego do lipca 2013 r. Tym samym, w lipcu 2013 r. utraciła dochód w postaci stypendium. W skardze podniesiono również, że organ nie uzasadnił, jakimi kryteriami kierował się przyznając stypendium na okres tylko jednego miesiąca, co było konieczne z uwagi na to, że także po dniu 31 lipca 2013 r. skarżąca spełniała wszelkie warunki dla kontynuowania poboru zasiłku. Organy orzekające nie wzięły też pod uwagę kryterium subiektywnego, a mianowicie chęci i aktywności skarżącej w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, tj. jej udziału w projekcie dla bezrobotnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o odrzucenie skargi, jako złożonej po terminie, a w przypadku przywrócenia terminu do wniesienia skargi - o jej oddalenie. Organ podkreślił, że zarówno w czerwcu, jak i w lipcu strona otrzymywała stypendium. Brak było też podstaw do oceny potrzeb strony po 31 lipca 2013 r.

Na rozprawie Sąd odmówił dopuszczenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów (wniosek strony, wywiad środowiskowy, pismo firmy A, pismo OPS z 1 sierpnia 2013 r.). Pełnomocnik zgłosił zastrzeżenie do protokołu, powołując się na naruszenie art. 106 § 3 i art. 62 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Następnie, podtrzymał argumentację skargi i dodał, że nie wyjaśniono kwestii otrzymywania przez stronę zasiłków po dacie wydania przedmiotowej decyzji. Uważa, że w lipcu dochód strony był utraconym dochodem, a ponadto Kolegium nie wyjaśniło kwestii godzinowego ustalenia wysokości stypendium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Natomiast uwzględnienie skargi, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności obu wydanych w sprawie decyzji wykazała, że przy ich podjęciu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć o przyznaniu J. M. pomocy w formie zasiłku okresowego w wysokości 114,10 zł na okres od 1 lipca do 31 lipca 2013 r. stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (w dalszym ciągu zwanej w skrócie "ustawą"). W świetle art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna ma także działać prewencyjnie, czyli zapobiegać trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do usamodzielnienia życiowego osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem.

Przesłanki uzyskania prawa do zasiłku okresowego reguluje art. 38 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, rodzinie lub osobie samotnie gospodarującej, których dochody są niższe odpowiednio od ustalonego kryterium dochodowego dla rodziny lub osoby samotnie gospodarującej. Z powołanego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że zasiłek okresowy nie jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego, bowiem w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 ustawy zasiłek okresowy "przysługuje" wnioskodawcy, a więc winien być mu przyznany. Ustawodawca pozostawił do oceny (uznania) organu ustalenie wysokości, w jakiej świadczenie w postaci zasiłku okresowego zostanie przyznane wnioskującemu, jednak w ściśle określonych granicach. W ust. 2 omawianego przepisu wskazano bowiem, że zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Zgodnie zaś z ust. 3 kwota zasiłku okresowego, ustalona zgodnie z ust. 2, nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Jednocześnie, z art. 38 ust. 4 ustawy wynika, że kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Z kolei, stosownie do ust. 5 powołanego przepisu okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. W myśl natomiast art. 38 ust. 6 ustawy rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3.

Z przytoczonej regulacji wynika, że wysokość zasiłku okresowego została określona przez ustawodawcę w wysokości minimalnej (art. 38 ust. 3 pkt 1) i maksymalnej (art. 38 ust. 2 ustawy), co oznacza, że organ przyznający zasiłek - o ile stwierdzi, że wnioskodawca spełnia kryterium wskazane w art. 38 ust. 1 ustawy - działa w granicach uznania administracyjnego, a orzekając w sprawie zasiłku, winien kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy. Przytoczone przepisy ustawy interpretować należy w ten sposób, że organ nie może stronie przyznać świadczenia w niższej kwocie, a także wyższej niż to zostało określone w ustawie. W ustalonych w ten sposób "widełkach" organ poruszać się może jednak swobodnie, przy czym powinien ustalić to świadczenie w wysokości adekwatnej do sytuacji i potrzeb wnioskodawcy, możliwości zaspokojenia tych potrzeb we własnym zakresie oraz posiadanych przez organ środków finansowych na realizację zadań pomocowych. Powody przyznania zasiłku w określonej wysokości winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 223/13, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na charakter stwierdzonych przez Sąd naruszeń, przypomnienia wymaga, że postępowanie dotyczące przyznania zasiłku okresowego następuje w trybie i na zasadach określonych ustawą pomocy społecznej oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy, a także na podstawie stosowanych odpowiednio - stosownie do art. 14 tej ustawy - przepisów Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie odpowiednie zastosowanie mają m.in. przepisy art. 7 K.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 K.p.a. (zasada dysponowania zakresem postępowania dowodowego przez organ orzekający) oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., który określa wymogi, jakie powinna spełnić decyzja administracyjna. Wskazane przepisy procesowe nakazują organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, dokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a także podanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn danego rozstrzygnięcia. Obowiązek prawidłowego sporządzenia uzasadnienia wiąże się również z kolejną ogólną zasadą procedury administracyjnej, czyli wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, której realizacja polega m.in. na zapoznaniu stron postępowania z argumentacją i przesłankami podejmowanych decyzji, by móc zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji przyznał skarżącej zasiłek okresowy w wysokości 114,10 zł. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalił, że na dochód skarżącej składa się stypendium szkoleniowe w wysokości 232,26 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 81,54 zł. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów obu instancji, że łączny miesięczny dochód skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, czyli w czerwcu 2013 r., wynosił 313,80 zł. Trafnie wskazano w wydanych decyzjach, że pojęcie dochodu zdefiniowane zostało w art. 8 ust. 3 ustawy. Wedle tego przepisu, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Z kolei, w ust. 4 art. 8 ustawy prawodawca określił katalog wyłączeń pomniejszających dochód, który ma charakter zamknięty. I tak, do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się:

1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego;

2) zasiłku celowego;

3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty;

4) wartości świadczenia w naturze;

5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych;

6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego.

W świetle brzmienia tego przepisu brak jest podstaw prawnych do pominięcia przy obliczaniu dochodu uzyskanego przez skarżącą stypendium szkoleniowego. Bez znaczenia jest natomiast to, że wysokość tego stypendium wynika z przyjętej stawki za godzinę. Nie można ponadto przyjąć, tak jak podniesiono w skardze, że ten element dochodu jest dochodem utraconym, skoro był wypłacany nie tylko w czerwcu, ale także w lipcu 2013 r. Wprawdzie w lipcu skarżąca ukończyła szkolenie dla bezrobotnych, jednak z zaświadczenia z dnia 11 czerwca 2013 r. wynika, że stypendium za konkretny miesiąc wypłacano w miesiącu następnym (np. za maj - w czerwcu). W związku z tym, nie jest również zasadne żądanie obliczenia dochodu strony z miesiąca, w którym złożyła wniosek.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012, poz. 823), kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł. Różnica między kryterium dochodowym a dochodem strony wyniosła więc 228,20 zł (542 zł - 313,80 zł), z czego 50% to kwota 114,10 zł, odpowiadająca 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy). W takiej też wysokości określono zasiłek okresowy w wydanych w sprawie decyzjach, przy czym - zdaniem Sądu - organy wystarczająco wyjaśniły powody, dla których świadczenie to przyznano na minimalnym poziomie. Podano mianowicie, że Ośrodek w 2013 r. otrzymał dotację celową na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w wysokości 50% różnicy między ustawowym kryterium dochodowym a dochodem świadczeniobiorcy, zaś budżet Gminy nie pozwalał na uzupełnienie kwoty wydatków na wypłaty zasiłków okresowych w wysokości wyższej niż kwoty minimalne uzyskiwane z budżetu państwa. Jednocześnie organ wytłumaczył, wskazując na posiadane możliwości finansowe, że w czerwcu 2013 r. wpłynęło do Ośrodka 768 podań o udzielenie pomocy społecznej, zaś w lipcu 2013 r. (na dzień wydania decyzji) 598 podań, przy czym na zasiłki okresowe organ otrzymał kwotę 1.715.000 zł, a z tej formy pomocy korzysta 1050 rodzin i osób. Trafnie argumentowały organy, że przyznana wysokość zasiłku okresowego wynika nie tylko z usprawiedliwionych potrzeb osób uprawnionych do uzyskania pomocy, ale również zależy od możliwości finansowych OPS w Nysie. Skoro ograniczone możliwości finansowe spowodowały przyjęcie przez Ośrodek zasady, że zasiłki okresowe wypłacane są w minimalnej gwarantowanej wysokości, to nie było potrzeby prowadzenia w postępowaniu odwoławczym sugerowanego w skardze dalszego postępowania wyjaśniającego w kierunku żądania dostarczenia rocznych wykazów wypłat zasiłków okresowych przez Ośrodek czy sprawozdań o przychodach i rozdysponowaniu środków na pomoc z tego tytułu. Poza tym skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które podważyłyby prawdziwość podanych przez organ informacji. W tym miejscu podkreślić należy, że organ pierwszej instancji nie ma obowiązku przedstawiania szczegółowego rozliczenia środków pieniężnych, jakimi dysponuje. Żadne przepisy prawa nie zobowiązują również organu do przedkładania stronie postępowania dowodów w zakresie posiadanych środków finansowych i kosztów związanych z działalnością Ośrodka. Odnotować ponadto trzeba, że oceniając legalność decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej, Sąd nie bada prawidłowości gospodarowania środkami pieniężnymi przez organ (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 116/10, zamieszczony na ww. stronie internetowej).

W podsumowaniu powiedzianego dotąd, za niezasadne należy uznać zarzuty odnośnie prawidłowości obliczenia dochodu skarżącej czy niewyjaśnienia stanu faktycznego co do rozdziału środków finansowych przez Ośrodek. Zdaniem Sądu, organy obu instancji - zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. - szczegółowo i czytelnie przedstawiły sposób wyliczenia przyznanego zasiłku okresowego, z podaniem prawidłowej wykładni obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Sąd zgodził się natomiast z tymi zarzutami skargi, które dotyczyły zaniechania wyjaśnienia przez organy zasadności przesłanek, dla których zasiłek okresowy został przyznany wyłącznie na okres jednego miesiąca. Powtórzyć przyjdzie, że zgodnie z art. 38 ust. 5 ustawy, okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Niewątpliwie, przepis ten zobowiązuje organ do wskazania w uzasadnieniu decyzji konkretnych okoliczności, znajdujących oparcie w ustaleniach faktycznych, które spowodowały przyznanie stronie pomocy na określony w decyzji czas. Trafnie argumentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanym w skardze wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 715/13, że okoliczności, o jakich mowa w komentowanym przepisie, dotyczą przede wszystkim sytuacji życiowej i materialnej wnioskodawcy oraz pozostają w związku z czasem, w jakim osoba lub rodzina powinna korzystać z pomocy społecznej. Nie należą natomiast do nich możliwości finansowe Ośrodka. Tymczasem, w niniejszej sprawie organy obu instancji zignorowały obowiązek podania omawianych okoliczności, bo nie rozważały indywidualnych warunków strony i w tym kontekście nie przedstawiły powodów przyznania przedmiotowego zasiłku tylko na okres jednego miesiąca. Wskazanie takich powodów było tym bardziej konieczne, gdy zważyć, że skarżąca zakończyła szkolenie w lipcu 2013 r. i w związku z tym utraciła w kolejnych miesiącach tytuł do uzyskiwania dochodu w postaci stypendium. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia dotyczącego okresu, na jaki przyznano pomoc, czyli niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie całości decyzji, czyni uprawnionym zarzut podjęcia rozstrzygnięć - w omawianym obecnie zakresie - w sposób dowolny, z naruszeniem wskazanych wyżej zasad i reguł postępowania, określonych w art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Dodatkowo, opisane działanie organów godzi w zasadę pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).

W tym stanie rzeczy, uznając, że decyzje organów obu instancji naruszają powołane wyżej przepisy postępowania, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy orzekające zobowiązane będą - na podstawie art. 153 P.p.s.a. - uwzględnić powyżej przedstawione uwagi i wydając nowe rozstrzygnięcie pamiętać będą o wyczerpującym uzasadnieniu jego motywów, w tym także odnośnie okresu, na jaki zostanie przyznany przedmiotowy zasiłek.

W kwestii wniosku o dopuszczenie dowodów, który to wniosek nie został uwzględniony, wyjaśnić przyjdzie, że - co do zasady - nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, ponieważ kontrola legalności oparta jest o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Wyjątek stanowi sytuacja uregulowana w art. 106 § 3 P.p.s.a., który uprawnia sąd administracyjny do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego, ale jedynie z dokumentów i jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Zatem, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe jedynie wówczas, gdy łącznie spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, po drugie, nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z kolei, niezbędne jest przeprowadzenie dowodu z dokumentu, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie, bo wnioskowane do przeprowadzenia dowody były znane organom obu instancji i na ich podstawie dokonano w postępowaniu administracyjnym stosownych ustaleń, które znalazły wyraz w podjętych rozstrzygnięciach. Dowody te znajdują się w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych, zatem ich przeprowadzenie nie było konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ponieważ wniosek dowodowy został formalnie rozpatrzony, wniesione zastrzeżenie pełnomocnika skarżącego do protokołu posiedzenia jest nieuzasadnione.