Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1594/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 §1 pkt 1 lit a ic
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. art 7, art 8 ,art 77§1, art 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z [...] marca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R.A. kwotę 4197 (cztery tysiące sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO /organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256) po rozpatrzeniu odwołania R.A., od decyzji Burmistrza [...] numer [...] z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Burmistrz [...] ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po dokonanym podziale. Organ wskazał, iż z tytułu podziału działek o numerach [...], [...] oraz [...] doszło do wzrostu ich wartości. W uzasadnieniu organ powołał się na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 poz. 65) - dalej jako "Ustawa", w szczególności na przepis art. 98a Ustawy, jak również wskazał na okoliczność sporządzenia operatów szacunkowych dla opisanych wyżej działek, na podstawie których orzeczono o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W przewidzianym ustawą terminie strona złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wskazując w szczególności na to, że w ocenie odwołującego operaty szacunkowe zostały sporządzone nierzetelnie (zły dobór nieruchomości podobnych poprzez arbitralne wskazanie takich, które sztucznie zawyżyły ceny nieruchomości). W treści odwołania wskazano również, że nieruchomości będące przedmiotem sprawy były już wcześniej dzielone co powinno skutkować brakiem ustalenia opłaty adiacenckiej lub ustaleniem jej w sposób prawidłowy.

SKO po rozpoznaniu odwołania wskazało, że stosownie do treści przepisu art. 98a Ustawy jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1 a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z treścią cytowanego przepisu ale również w świetle ugruntowanego orzecznictwa przesłankami umożliwiającymi ustalenie w drodze decyzji obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej są wzrost wartości nieruchomości w wyniku dokonania jej podziału oraz podjęcie przez radę gminy stosownej uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości stawki opłaty. Organ wskazał, że jako przykład można podać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2018 r., w sprawie II SA/Łd 12/18, w którym Sąd ten stwierdził, że "przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału". Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy organ podkreślił, że bezsporne jest dokonanie podziału nieruchomości będących przedmiotem sprawy na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. W obrocie pozostaje również uchwała nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Rady Miejskiej w [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Trzecia z przesłanek tj. wzrost wartości nieruchomości po podziale, może być ustalona wyłącznie w oparciu o wiadomości specjalne. Organ w tym celu jest zobligowany do zlecenia sporządzenia biegłemu rzeczoznawcy operatu szacunkowego na okoliczność stwierdzenia tego czy rzeczywiście doszło do zwiększenia wartości nieruchomości. W aktach sprawy znajdują się stosowne operaty szacunkowe, które potwierdzają fakt zwiększenia wartości nieruchomości, które podlegały podziałowi. Odnośnie zarzutów odwołania wkraczających w meritum opinii rzeczoznawcy należy wskazać, iż ocena operatu przez organy działające w sprawie ma wysoce ograniczony charakter. Jakkolwiek istnieje możliwość badania tego dokumentu od strony formalnej to jakakolwiek ingerencja w proces samej wyceny, kwestionowanie wniosków wywiedzionych przez rzeczoznawcę przeczy istocie zasięgania wiadomości specjalnych przez organ. Gdyby bowiem organ sam posiadał stosowną wiedzę z zakresu szacowania wartości nieruchomości opinia biegłego byłaby zbędna. Z oczywistych względów tak nie jest, a sam proces wyceny wymaga stosownego, specjalistycznego wykształcenia oraz doświadczenia. Również ta kwestia znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie. Przykładowo w wyroku z dnia 15 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie II SA/Po 950/17 stwierdził, że "operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem określającym wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Ocena wartości dowodowej operatów Jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów." Organ wskazał, że jak wynika z powyższego Sąd podkreśla samą wyłączność środka dowodowego w postaci operatu szacunkowego, jak również zwraca uwagę na ograniczone możliwości jego oceny. SKO podzieliło pogląd wyrażony w cytowanym orzeczeniu, zgodnie z którym tylko w przypadku widocznych również dla laika wad tego dokumentu możliwe jest dokonywanie jego oceny pod kątem przydatności jako środka dowodowego w konkretnym postępowaniu. Z taką sytuacją, w ocenie organu, nie mamy do czynienia na gruncie przedmiotowej sprawy. Organ podniósł, że operaty szacunkowe znajdujące się w aktach nie budzą wątpliwości. Organ odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, z dnia 23 maja 2018 r., wydanego w sprawie IV SA/Po 1167/17 gdzie wskazano, że "operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. W konsekwencji jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej. Ma on wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kp.a., skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Skutecznym sposobem ewentualnego podważenia operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie jest przedstawienie przez stronę kontroperatu, czy chociażby złożenie wniosku o weryfikację prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych." Organ wskazał, że w ten sposób można dojść do kolejnego ważnego wniosku w sprawie. Skuteczne zakwestionowanie dowodu w postaci opinii biegłego może nastąpić w praktyce wyłącznie poprzez przedstawienie kontroperatu ewentualnie uzyskanie stosownej opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Powyższe nie należy jednak do organu administracji, który nie ma powodów do kwestionowania sporządzonej na zlecenie tego organu opinii. SKO wskazało również, że argumentacja odwołania zgodnie z którą po podziale powstały nieruchomości niemożliwe do samodzielnego wykorzystania, a sam podział został dokonany wyłącznie w celu "skorygowania granic" i uzyskania "powierzchni biologicznie czynnej’' jest niezrozumiała a sama motywacja strony do dokonania podziału niewiarygodna. W ocenie SKO racjonalnie postępujący właściciel nieruchomości nie dąży do tego aby pozbawić się części atrybutów swojego prawa poprzez utworzenie nieruchomości, które nie będą mogły być przedmiotem obrotu. Trudno też, zdaniem organu, w okolicznościach sprawy o potwierdzenie tej argumentacji prezentowanej przez pełnomocnika odwołującego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R.A. (dalej:skarżący) zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa ustalonych według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 98a ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzez niewłaściwą wykładnie i błędne zastosowanie na skutek uznania, że ustalenie wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek pomimo, że część z nich nie nadaje się do samodzielnego zagospodarowania (o minimalnej powierzchni, bez dostępu do infrastruktury oraz drogi publicznej) i nie powinny być zgodnie z ww. regulacją, wyceniane oddzielnie, jest prawidłowe,

2. naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960,r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 98a u.g.n. poprzez nieuchylenie decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. pomimo nieprawidłowego ustalenia (zawyżenia) opłaty adiacenckiej w wyniku nieprawidłowo przygotowanych operatów szacunkowych, które ustalały wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek pomimo, że część z nich nie nadaje się do samodzielnego zagospodarowania (o minimalnej powierzchni, bez dostępu do infrastruktury oraz drogi publicznej) oraz, które w sposób arbitralny dobierały nieruchomości podobne i nie uwzględniały cech nieruchomości porównywanych, co ostatecznie doprowadziło do sytuacji, w której można było uznać, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości, gdy takiej sytuacji w niniejszej sprawie nie było;

3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] marca 2020 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wydzielone działki nr [...]. [...] (z działki [...]) oraz [...], [...] (z działki [...]) mają małą powierzchnię - odpowiednio [...]m2, [...] m2, [...] m2, [...]m2 - niepozwalającą na ich samodzielne zagospodarowanie. Działki [...] (z działki [...]), [...], [...] (z działki [...])oraz [...] (z działki [...]) nie mają dostępu bezpośredniego do drogi publicznej. Ponadto w wyniku dokonanego podziału większość działek nie ma bezpośredniego dostępu do infrastruktury technicznej. To wszystko powoduje, że każda z osobna z działek po dokonanym podziale nie pozwala na ich samodzielne zagospodarowanie i nie będzie w związku z tym przedmiotem obrotu jako pojedyncze działki, a jedynie w grupach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a.: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45).

Stosownie do treści art. 8 k.p.a. organy powinny swym działaniem pogłębiać zaufanie obywateli do władzy publicznej. Służy temu także obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i omówienia materiału dowodowego, a następnie wydania decyzji w oparciu o jego całokształt, o czym mowa w art. 77 § 1k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje wymienionym przepisom prawa uchybiły.

Przechodząc do szczegółowej analizy zarzutów skargi na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 98a ust 1 tej ustawy stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust 1b).

Z powyższego wynika zatem, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że dwie pierwsze przesłanki, o których wyżej mowa, zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, mianowicie dokonano podziału nieruchomości, zaś rada gminy podjęła uchwałę w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Tego strona skarżąca nie kwestionowała. Strona skarżąca nie kwestionowała, także, że złożyła wniosek o podział omawianych nieruchomości.

Zasadniczym zarzutem skargi była kwestia prawidłowości ustalenia wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Zarzuty strony dotyczyły w tym zakresie prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych, które stanowiły podstawę wyceny nieruchomości a następnie ustalenia opłaty adiacenckiej i dokonania błędnej jego oceny, a w zasadzie braku dokonania jego oceny przez organ.

Przed dokonaniem oceny operatu szacunkowego Sąd zaznacza, że czym innym jest ocena "specjalistyczna" operatu, sporządzana przez organizację rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1ugn (co podkreślał organ), a czym innym ocena "procesowa" operatu, a więc ocena jego wiarygodności jako dowodu w toczącym się postępowaniu procesowym. W przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, podlega procesowej ocenie. Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 k.p.a.). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie przepis art. 80 k.p.a. nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). Nie można z kolei oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Okoliczność ta natomiast pozwala zrozumieć rolę, jaką w systemie procesowej oceny operatu szacunkowego pełnić może instytucja weryfikacji operatu ze strony organizacji rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie przez organ procesowy lub przez stronę z oceny operatu, dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą właśnie materii specjalistycznej.

Powyższe uwagi zakreślają zatem ramy, w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej, a w konsekwencji określają zarazem ramy sądowoadministracyjnej kontroli prawidłowości postępowania organu w tym zakresie. W niniejszej sprawie organy nie dokonały oceny procesowej operatów szacunkowych ograniczając się do stwierdzenia, że w ich ocenie nie budzi on wątpliwości oraz do przytoczenia orzecznictwa a także zwrócenia uwagi o konieczności złożenia kontroperatu w sytuacji gdy strona kwestionuje warstwę merytoryczną złożonych w sprawie operatów. SKO nie odniosło się także do sformułowanych w odwołaniu zarzutów. Tymczasem prosta analiza treści operatu wskazuje, że budzi on wątpliwości gdyż zawiera istotne błędy, które miały wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, błędy, które mieszczą się w zakresie formalnej kontroli treści operatu.

Z treści operatów szacunkowych sporządzonych dla potrzeb przedmiotowego postępowania z [...] grudnia 2019 r. wynika, że przy ich sporządzaniu zastosowano podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Zgodnie z art. 152 ust 1 i 3 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3). Z art. 151 ust 1 u.g.n. wynika zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1. strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2. upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Podejście porównawcze polega zatem na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się ewentualne zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej ( art. 153 ust 1 u.g.n.). W literaturze podkreśla się, że to właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne (tak S. Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. G. Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, s. 648).

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W rozporządzeniu tym przesądzono generalną zasadę, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną wiązki praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny.

W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4 ust. 1-4. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Kluczowym zatem dla prawidłowej oceny operatów szacunkowych sporządzonych w niniejszej sprawie było przeanalizowanie, jaką metodę zastosował rzeczoznawca, czy mógł zastosować w tej sprawie podejście porównawcze, przyjmując do porównania nieruchomości wskazane w operacie jako podobne do nieruchomości wycenianej, czy zostały właściwie opisane cechy nieruchomości w sposób umożliwiający ich identyfikacje zarówno wyceniane jak i te przyjęte do porównania. Innymi słowy, czy nieruchomości wskazane przez rzeczoznawcę jako podobne do nieruchomości wycenianej rzeczywiście posiadały cechy pozwalające uznać je za nieruchomości o zbliżonych właściwościach do nieruchomości porównywanych.

Oceniając operaty szacunkowe w świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że nie spełniają one kryteriów wynikających z powołanych na wstępie przepisów. Analiza treści operatu wskazuje, że biegły dokonał analizy rynku obrotu nieruchomościami na terenie [...] w okresie obejmującym 24 miesiące poprzedzające datę na którą określono wartość przedmiotu wyceny od czerwca 2017 do czerwca 2019 r. W operacie zostało wskazane, że podstawą analizy rynku były zebrane transakcje zawarte w aktach notarialnych zgromadzonych w Starostwie Powiatowym W. w [...]. Jednakże biegły nie wyjaśnił czy analizę oparto o najbardziej wiarygodne transakcje rynkowe, jakiego rodzaju transakcje odrzucono i z jakich przyczyn. Operat nie zawiera również opisu nieruchomości przyjętych do porównania. Ponadto biegły nieprawidłowo przyjął, że wszystkie nieruchomości wyceniane mają dostęp do drogi publicznej gdy tymczasem odnośnie działek [...] już z treści decyzji podziałowej z [...] czerwca 2019 r. wynika, że należy działkom tym zapewnić dostęp do drogi publicznej. Z treści załączonej mapy również nie wynika aby działki te posiadały dostęp do drogi publicznej, jak przyjął w operacie biegły. Mapa ta nie odzwierciedla również granic wycenianych nieruchomości i nie wskazuje przebiegu dróg dojazdowych czy ustanowionych służebności. Także opis nieruchomości ogranicza się wyłącznie do wskazania obrębu oraz przypisania poszczególnych cech na zasadzie dojazd, lokalizacja gorsza, lepsza mających odnosić się do ustalonych cen rynkowych i ich wag. Brak opisu tych nieruchomości nie pozwala na zweryfikowanie tych danych. Tego rodzaju wycena nie spełnia w ocenie Sądu wskazanych na wstępie kryteriów oceny, nie są to operaty jasne i precyzyjne mogące stanowić podstawę wyceny w niniejszych sprawach gdyż nie pozwalają na prześledzenie toku wyceny i dokonanej przez biegłego analizy. Biegły nie uwzględnił również, iż z decyzji podziałowej z [...] czerwca 2019 r. wynika, że działki [...] oraz [...] nie mogą być samodzielnie zagospodarowane lecz wyłącznie łącznie (zabudowa bliźniacza obejmująca obie działki). Ponadto operat szacunkowy dotyczący nieruchomości [...] (powstałych z podziału działki [...]) we wnioskach odnosi się do działek nr [...] (powstałych z podziału działki [...]), a zatem nie odnosi się do działek będących przedmiotem wyceny w tym operacie. Sąd zwraca uwagę, że przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Muszą być znane cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji, co nie oznacza wskazania dokładnego adresu nieruchomości ale opis pozwalający na jej porównanie z działkami wycenianymi co do cech istotnych. Nieruchomość podobna bowiem, to taka która jest porównywalna, z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że organ nie jest uprawniony do weryfikowania trafności przyjęcia określonych współczynników przez biegłego ale tylko wtedy jeśli biegły wskaże powody ich zastosowania, czego w niniejszej sprawie nie uczynił odnośnie wytypowanych cech, wag czy współczynników korygujących a do części nieruchomości przyjął błędnie, ze posiadają dojazd do drogi publicznej w sytuacji gdy tego dojazdu brak, nie odnosząc się zupełnie do kwestii możliwości ich zagospodarowania. Wady operatu dostrzeżone przez Sąd mieszczą się w zakresie formalnej oceny operatu szacunkowego, której organy nie dokonały mimo, że do obowiązku organu należało zbadanie otrzymanych opinii biegłego właśnie pod względem formalnym. Taka analiza powinna obejmować w szczególności sprawdzenie kwalifikacji zawodowych autora opracowania, kompletności dokumentu oraz jasności i rzetelności zawartych w nim wyliczeń. Dopiero bowiem po przeprowadzeniu powyższych działań organ administracji publicznej uwalnia się od zarzutu dowolności wydanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organy tym wymogom nie sprostały. Skarżący zasadnie wskazał, że operat zawiera błędy, które dyskwalifikują go jako podstawę ustalenia wartości nieruchomości a w konsekwencji ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną oraz zleci wykonanie operatu szacunkowego dla wszystkich wycenianych działek łącznie i dokonana jej oceny zgodnie z przedstawionymi zasadami czemu da wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2008, poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) - por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 II OPS 6/19).