Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 518/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 14 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz skarżącego W. Z. kwotę 5.117 (pięć tysięcy sto siedemnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez W. Z. (dalej zwanego "skarżącym"), jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 14 lipca 2015 r., nr [...], (dalej ARiMR), utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku z dnia 11 maja 2015 r., nr [...], ustalającą W. Z. kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za 2011 i 2012 r., w łącznej wysokości 63.298,08 zł.

W ustaleniach stanu faktycznego organ odwoławczy podał, że wnioskiem z dnia 16 maja 2011 r. skarżący zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2011, deklarując w ramach pakietu 1 "Zrównoważony sposób gospodarowania", wariant 1.1 "Zrównoważony system gospodarowania", działki rolne o powierzchni 145,43 ha, a w ramach pakietu 8 "Ochrona gleb i wód" w wariancie 8.2.1 "Międzyplon ozimy" 31,66 ha oraz w wariancie 8.3.1"Międzyplon ścierniskowy" 36,46 ha.

W następstwie powyższego, decyzją z dnia 12 grudnia 2011 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w wysokości 71.227,72 zł, w tym w pakiecie 1 wariant 1.1 w wysokości 43.466,52 zł (do powierzchni 141,79 ha) z kolei w pakiecie 8 wariant 8.2.1 w wysokości 13.297,20 zł (do powierzchni 31,66 ha) oraz w wariancie 8.3.1 w wysokości 14.464,00 zł (do powierzchni 36,16 ha).

Następnie, decyzją z dnia 29 października 2012 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku z dnia 12 grudnia 2011 r., nr [...], ze względu na przyznanie płatności do powierzchni niezgodnej z powierzchnią deklarowaną przez stronę.

Ponownie rozstrzygając o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, Kierownik Biura Powiatowego w Kluczborku dokonał weryfikacji powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności w zakresie działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku i następnie wydał decyzję nr [...] z dnia 14 maja 2013 r., którą przyznał wnioskowaną płatność rolnośrodowiskową w wysokości 70.504,37 zł, w tym w ramach pakietu 1, w wariancie 1.1 w wysokości 42.743,17 zł (do powierzchni 137,73 ha) oraz pakietu 8 w wariancie 8.2.1 w wysokości 13.297,20 zł (do powierzchni 31,66 ha) oraz w wariancie 8.3.1 w wysokości 14.464,00 zł (do powierzchni 36,16 ha).

Wynikłą różnicę płatności w kwocie 723,35 zł, która powstała po stwierdzeniu nieważności decyzji i wydaniu nowej decyzji, wnioskodawca zwrócił dobrowolnie.

Kolejnym wnioskiem z dnia 15 maja 2012 r. skarżący zwrócił się do ARiMR o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, deklarując w ramach pakietu 1, wariant 1.1 działki rolne o powierzchni 148,15 ha oraz w ramach pakietu 8 w wariancie 8.3.1 działki rolne o powierzchni 45,28 ha. W korekcie powyższego wniosku, wnioskodawca skorygował powierzchnię działek rolnych [...], [...] oraz [...] oraz złożył oświadczenie, że nie wnioskował w latach 2010 - 2012 o płatność rolnośrodowiskową w wariancie 1.1 dla działek ewidencyjnych nr a, nr b, nr c, nr d, nr e oraz nr f. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku decyzją z dnia 14 maja 2013 r., nr [...] , przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w wysokości 60.903,40 zł, w tym ramach pakietu 1 wariant 1.1 w wysokości 42.791,40 zł (do powierzchni 137,73 ha) oraz w ramach pakietu 8 w wariancie 8.3.1 w wysokości 18.112,00 zł (o powierzchni 45,28 ha). Powyższej decyzji, zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, nie doręczono stronie, gdyż o to nie wnioskowała, a przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu 7 czerwca 2013 r.

Następnie wnioskiem z dnia 15 maja 2013 r. skarżący wystąpił o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, deklarując w ramach pakietu 1 "Zrównoważony sposób gospodarowania", w wariancie 1.1 "Zrównoważony system gospodarowania" działki rolne o powierzchni 149,00 ha oraz w ramach pakietu 8 "Ochrona gleb i wód" w wariancie 8.2.1 "Międzyplon ozimy" działki rolne o powierzchni 20,79 ha oraz w wariancie 8.3.1 "Międzyplon ścierniskowy" działki rolne o powierzchni 82,82 ha.

Tym samym zmienił deklarację w stosunku do działek rolnych [...] i [...], zmienił deklarację w zakresie pakietu 8 "Ochrona gleb i wód" w wariancie 8.3.1 "Międzyplon ścierniskowy", w ramach którego zgłosił do płatności działki rolne o powierzchni 103,61 ha oraz wycofał deklarację działek rolnych w ramach wariantu 8.2.1 "Międzyplon ozimy". Równocześnie ze zmianą wniosku, do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęła korekta, w której wnioskodawca podtrzymał powierzchnie zgłaszane do pakietów rolnośrodowiskowych w ramach wniosku i zmiany do wniosku. Przedmiotowa korekta dotyczyła również deklaracji dotyczących działek rolnych [...], [...], [...], [...],.[...], [...], [...].

W dniu 29 maja 2013 r. gospodarstwo rolne skarżącego zostało wytypowane do kontroli na miejscu, która została przeprowadzona w dniach od 15 do 25 października 2013 r. w zakresie wzajemnej zgodności, a której ustalenia opisano w protokole nr [...] oraz w zakresie działania Programu rolnośrodowiskowego. Ustalenia końcowe kontroli zawarto w protokole nr [...]. W ramach czynności sprawdzających stwierdzono między innymi niezgodności w zakresie przestrzegania norm wzajemnej zgodności (kod GR5). Na powierzchni 0,84 ha doszło do naruszenia norm N.04 (na łąkach lub pastwiskach okrywa roślinna nie była koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, lub nie były wypasane na nich zwierzęta) oraz N.04.1 (rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta). Stwierdzono również, iż w odniesieniu do działek rolnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] brak było deklarowanej uprawy w międzyplonie (kod W21). Do powyższych działek przypisano kod W18 oznaczający, iż rolnik nie wykonał siewu roślin ozimych jako międzyplon ścierniskowy. Stwierdzono także rozbieżności w powierzchniach deklarowanych działek rolnych zielonych na działce rolnej b o powierzchni 0,14 ha, która została zaorana. Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku decyzją z dnia 17 kwietnia 2014 r., nr [...], przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w łącznej wysokości 30.268,87 zł. W uzasadnieniu wskazano między innymi, iż z uwagi na stwierdzone w ramach kontroli na miejscu nieprawidłowości, płatność w odniesieniu do pakietu 8.2.1 nie należała się w całości, natomiast płatność w ramach pakietu 1.1 uległa zmniejszeniu o kwotę 14.094,62 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji rolnik stwierdził, że na działkach ewidencyjnych nr g i h dokonał siewu poplonu w dniu 30 września 2013 r. Jako przyczynę braku użytków zielonych na obszarze 0,14 ha wskazał konieczność przeorania tego terenu, z uwagi zniszczenia w trakcie akcji gaśniczej. Do odwołania dołączył oświadczenie o zasianiu na działkach ewidencyjnych nr g i h oraz oświadczenie Prezesa Ochotniczej Straży Pożarnej w [...].

Na skutek rozpoznania odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 14 lipca 2014 r., nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, jako wydaną z naruszeniem przepisów proceduralnych.

Po ponownym przeprowadzeniu kontroli administracyjnej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku decyzją z dnia 11 września 2014 r., nr [...], przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w łącznej wysokości 30.268,87 zł. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia wskazano między innymi, iż z uwagi na stwierdzone w ramach kontroli na miejscu nieprawidłowości, płatność w odniesieniu do pakietu 8.2.1 się nie należała, natomiast płatność w ramach pakietu 1.1 uległa zmniejszeniu o kwotę 15.986,73 zł i przyznana została do areału 137,09 ha. Organ wskazał szczegółowo powierzchnie przyjęte do wyliczenia płatności, podstawy prawne i sposób dokonywanych wyliczeń w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy.

W odwołaniu skarżący zarzucał, że organ nie uwzględnił jego oświadczenia z dnia 25 października 2013 r., akcentując jednocześnie, że w piśmie odwoławczym z dnia 6 maja 2014 r. uzasadnił okoliczności nadzwyczajne, jakie wystąpiły w jego gospodarstwie.

W wyniku rozpoznania odwołania, Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 18 lutego 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., iż nie dopatrzył się uchybień w zakresie ustaleń dokonanych w trakcie kontroli na miejscu i zawartych w raportach z czynności kontrolnych. Zauważył nadto, że strona nie skorzystała z prawa odwołania się od ustaleń zawartych w raportach z kontroli. Odnosząc się do braku zachowania trwałych użytków zielonych na obszarze 0,14 ha, co spowodowane było przeoraniem trwałego użytku zielonego przez straż pożarną, organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacjach wyjątkowych, niezależnych od rolnika, prawodawstwo unijne i krajowe, daje możliwość przyznania płatności przez organy Agencji przy założeniu, iż spełnione zostaną stosowne warunki. Wyjątkowe sytuacje określono jako tzw. przypadki działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, a podstawą dla ich uznania jest § 45 rozporządzenia. Samo jednak wskazanie tych okoliczności w przepisach prawa oraz ewentualne ich faktyczne wystąpienie nie daje organom Agencji prawa do przyznania płatności do gruntów rolnych, na których wymogi nie zostały dochowane. W sprawie, zgodnie z ustaleniami kontroli na miejscu i treścią odwołania, doszło do niedochowania wymogów zachowania użytków zielonych. Organ Agencji podkreślił, że mógłby uznać kwestionowane do płatności powierzchnie gruntów rolnych, pod warunkiem spełnienia przez wnioskodawcę wymogów określonych w art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), który mówi, iż przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. W świetle powyższego, obowiązkiem producenta rolnego było poinformowanie Kierownika Biura Powiatowego Agencji o fakcie wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności w terminie 10 dni roboczych.

Dalej organ odwoławczy podał, że w dniu 10 kwietnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego w Kluczborku wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego przyznanych na mocy decyzji nr [...] oraz nr [...] z dnia 14 maja 2013 r. Następnie, decyzją z dnia 11 maja 2015 r., nr [...] , Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w wysokości 63.298,08 zł. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z § 39 ust. 1 ww. rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Natomiast zgodnie z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa (cała, tj. wynikająca z realizacji wszystkich pakietów i bez względu na wielkość powierzchni dokonanego zmniejszenia trwałego użytku zielonego), przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Zmniejszenie, o którym mowa § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie ma zastosowania, jeżeli niezachowanie występujących w gospodarstwie i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej powierzchni trwałych użytków zielonych wynika z przeniesienia w drodze umowy posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub utraty posiadania takich gruntów, a do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Mając na uwadze przepisy § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz przepisy określające odstępstwa od zastosowania 20% sankcji z tytułu niezachowania występujących w gospodarstwie i określonych w planie działalności trwałych użytków zielonych, organ I instancji wskazał, że dodatkowo w przypadku zastosowania w roku 2013 nieprawidłowości 06, zastosowanie będzie miał także art. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 oraz art. 35 ust. 4 Komisji (UE) nr 640/2014 - zwrot płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach.

Nie godząc się z powyższą decyzją skarżący wniósł odwołanie, w którym domagał się ponownego przeanalizowania sprawy ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Dodatkowo podniósł, że nie podpisywał przy przystąpieniu do realizacji pakietu rolnośrodowiskowego zobowiązań mogących działać wstecz, to jest w latach 2011 i 2012, mimo że nieprawidłowości powodujące dochodzenie kwot nienależnie pobranych płatności powstały w roku 2013.

W uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji organ odwoławczy wskazał, że rolnik, na skutek złożonego wniosku na kampanię 2011, rozpoczął pięcioletnie zobowiązanie w ramach programu rolnośrodowiskowego w pakiecie 1 "Zrównoważony sposób gospodarowania" oraz w ramach pakietu 8 "Ochrona gleb i wód", które kontynuował w latach 2012 i 2013, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w roku 2013 nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych, który to obowiązek wynika wprost z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Dlatego w decyzji o przyznaniu płatności na rok 2013 zastosowano z tego tytułu pomniejszenie płatności, a stosownie do regulacji zawartych w art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, zmniejszenie takie należało także zastosować w odniesieniu do płatności na rok 2011 i 2012. Z uwagi na to, że płatności za te lata zostały przekazane na konto wnioskodawcy, należało ustalić kwotę płatności nienależnie pobraną. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji prawidłowo rozstrzyga o obowiązku strony, a kwota nienależnie pobrana została wyliczona w sposób niebudzący wątpliwości. Uznał przy tym, że w sprawie nie mają zastosowania przesłanki ograniczające obowiązek zwrotu określone w art. 5 rozporządzenia nr 65/2011, gdyż wypłata płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 - 2012 nie wynikała z pomyłki ARiMR. Płatności te zostały przekazane na skutek złożonych wniosków. Wnioskodawca winien natomiast liczyć się z tym, że w sytuacji niedochowania wymagań w roku 2013, obowiązany będzie w myśl art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, zwrócić część płatności pobranych w roku 2011 i 2012. Organ zwrócił też uwagę, że stosownie do art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, ustalona kwota nienależnie pobranych płatności nie uległa przedawnieniu, bowiem w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia biegnie od momentu ostatecznego zakończenia programu. Analizując kwestię całkowitego odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ustalił natomiast, w świetle art. 28a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, że kwota nienależnie pobranych płatności znacznie przekracza równowartość 100 euro, a tym samym nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Analizując z kolei możliwość zastosowania przepisów odnoszących się do działania beneficjenta w dobrej wierze, stwierdził, że dla płatności rolnośrodowiskowych przyznanych na podstawie wniosków złożonych od 2010 r. przepisy regulujące powyższe kwestie, tj. art. 5 rozporządzenia 65/2011, nie zawierają regulacji odnoszących się do dobrej wiary beneficjenta.

We wniesionej skardze W. Z. - reprezentowany przez pełnomocnika - zarzucił naruszenie:

a) § 38 ust. 2 oraz § 38 ust. 8 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w jego brzmieniu znowelizowanym rozporządzeniem z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - poprzez jego bezpodstawne zastosowanie do instytucji zwrotu płatności otrzymanych przez rolnika za poprzednie lata realizacji programu, podczas gdy instytucję zwrotu regulują normy § 39 tego samego rozporządzenia i to one wskazują prawne przesłanki ewentualnego zwrotu płatności;

b) art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 r. w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz., WE nr L 25 z dnia 28 stycznia 2011 r. ze zm., str. 8) - poprzez jego zastosowanie, jako podstawy prawnej do nałożenia sankcji nie wynikającej z tych, ani jakichkolwiek innych norm w zaistniałym, bezspornym stanie faktycznym sprawy;

c) § 39 i § 40 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu (...) - poprzez ich niezastosowanie, jako norm właściwych do ustalenia, czy okoliczności faktyczne sprawy odpowiadają przesłankom zwrotu przez skarżącego płatności otrzymanych w latach 2010 - 2012;

d) art. 6, art. 7 oraz art. 8 K.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które nie znajduje oparcia w żadnym obowiązującym przepisie prawa, w tym w szczególności w normach prawa materialnego wymienionych w pkt 1, 2 i 3.

Uzasadniając sformułowane zarzuty skarżący wywodził, że organ zobowiązał go do zwrotu płatności przyznanych z uwagi na fakt wystąpienia w jego gospodarstwie nieprawidłowości związanych z pomniejszeniem obszaru realizacji zobowiązania w ramach wariantu 1.1., niezgodności z wymogami wariantu 8.3. oraz zmniejszeniem w gospodarstwie powierzchni TUZ, które powstały dopiero w 2013 r. Nie stwierdzono natomiast, aby nieprawidłowości te powstały w 2011 czy też 2012 r., co uzasadniałoby zmniejszenie płatności również za ten okres, z zastosowaniem tego samego procentowego pomniejszenia. Zdaniem skarżącego, do płatności wypłaconych w latach 2011 - 2012 zastosowanie winien znaleźć przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., który reguluje kwestię zwrotu wypłaconych już płatności rolnośrodowiskowych. Organ nie był natomiast uprawniony do zastosowania sankcji procentowej, wynikającej z § 38 ust. 2 oraz § 38 ust. 8 tego rozporządzenia, bowiem sankcję tę nakłada się wyłącznie w roku, w którym zaistniała opisana nieprawidłowość. W ocenie skarżącego § 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. nie przewiduje instytucji zwrotu płatności za dany rok w przypadku stwierdzenia naruszenia przez stronę wymogów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, a które to naruszenie nastąpiło dopiero w późniejszych latach. Reasumując stwierdził, że naliczenie przez organ kwoty płatności podlegającej zwrotowi, a uzyskanej w latach 2011 - 2012, wobec naruszenia w roku 2013 wymogów dla poszczególnych wariantów programu rolnośrodowiskowego, jak również zmniejszenia w roku 2013 powierzchni TUZ w jego gospodarstwie, jest niezgodne z prawem.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnił, że przepisy § 38 ust. 2 i ust. 8 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013 r. nie zostały zastosowane do obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata ubiegłe. Przepis ten został jedynie powołany, jako przyczyna zmniejszenia płatności za rok 2013 r. Skoro w obrocie prawnym znajduje się decyzja z dnia 11 września 2014 r. o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości, to następstwem powyższego było zastosowanie przez organ pierwszej instancji regulacji odpowiadającej przepisom art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 oraz przepis § 39 ust. 1 i 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, prowadzące do wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w latach 2011 i 2012 r. Zdaniem organu odwoławczego, norma prawna zawarta w art. 18 nie wymaga wyrażenia jej w przepisach krajowych i powinna być stosowana bezpośrednio. Dodatkowo organ wyjaśnił, że powołał w treści decyzji § 39 ust. 1 rozporządzenia, bowiem nierealizowanie zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 8 wynikało z niewysiania w odpowiednim terminie określonej uprawy w międzyplonie, co miało miejsce w roku 2013.

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Op 387/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę, nie kwestionując ustaleń poczynionych przez organy administracyjne oraz podzielając w pełni zajęte przez te organy stanowisko prawne.

Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 września 2018 r., sygn. akt I GSK 752/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Sąd odwoławczy dokonując wykładni stosowanych w sprawie regulacji prawnych, uwzględnił treść przepisów art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej: Rozporządzenie nr 65/2011), przepisy art. 1 pkt 2, art. 28 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ("ustawa o wspieraniu rozwoju"). Powołał też art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i wskazał, że zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe z dnia 13 marca 2013 r. Na podstawie przepisów § 38 i § 39 tego rozporządzenia stwierdził, iż zasadnie w sprawie organy przyjęły, że postępowanie o przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości, jak i postępowanie o zwrot płatności są odrębnymi sprawami. Dodając, że są to dwie odrębne instytucje posiadające podobne przesłanki do ich stosowania, będące ze sobą w bezpośrednim związku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności w danym roku. Kwestie zwrotu płatności rolnośrodowiskowej uregulowane zostały natomiast w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o którym mowa w § 38. Odnosząc przedstawione stanowisko do rozpatrywanej sprawy stwierdził, że skoro w obrocie prawnym znajduje się prawomocna decyzja z dnia 11 września 2014 r. o przyznaniu skarżącemu za 2013 r. płatności w pomniejszonej wysokości, która poprzez odmowę przyznania płatności do podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 8 wariantu 8.3.1. przesądziła o nieprawidłowości realizacji w roku 2013 zobowiązania rolnośrodowiskowego w pakiecie 8, to następstwem powyższego było prawidłowe zastosowanie przez organy Agencji - w zakresie tego pakietu, regulacji przepisu § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013, prowadzącej do wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w latach 2011 i 2012. Niespełnienie warunków do przyznania płatności rolnośrodowiskowej i odmowa przyznania płatności rolnośrodowiskowej (100% zmniejszenia) w ramach pakietu 8, wynikały z niewysiania w odpowiednim terminie określonej uprawy jarej w międzyplonie, co bezspornie miało miejsce w roku 2013. Wyjaśniając, że rolnik, który nie spełnił wymagania użytkowania gruntów ornych, na których po plonie głównym uprawiane są rośliny jare, w istocie nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego w wariancie 8.3.1 (międzyplon ścierniskowy), NSA wskazał, że tego rodzaju uchybienia należy klasyfikować jako nieprawidłowość według art. 2 pkt 5 ustawy o płatnościach, czyli nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1122/2009, a więc każdy przypadek nieprzestrzegania stosownych zasad przydzielania przedmiotowej pomocy, a nie jako niezgodność. Natomiast stwierdzenie nieprawidłowości udzielenia pomocy w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. Za błędne Sąd ten uznał jednak zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanowiska organów co do nałożenia na skarżącego, na podstawie § 38 ust. 8 (uprzednio § 38 ust. 6) rozporządzenia rolnośrodowiskowego, sankcji w postaci 20% zmniejszenia płatności za rok 2011 i 2012. NSA wskazał, że sankcja określona normą § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. może być zastosowana tylko w roku wystąpienia zmniejszenia, co wynika wprost z brzmienia tego przepisu. Nie może być zatem utożsamiana z obowiązkiem zwrotu za lata 2011 i 2012 płatności, które uznane zostały za nienależnie pobrane w związku z ustaleniem, że beneficjent w 2013 r. nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych. W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie, do płatności za rok 2011 i 2012 organy mogły zastosować jedynie regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które dotyczą zwrotu wypłaconych już płatności rolnośrodowiskowych. Nie były natomiast uprawnione do zastosowania 20% sankcji. Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organów, dopuścił się tym samym naruszenia prawa materialnego - § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaaprobowane przez ten Sąd stanowisko organu o zastosowaniu 20% sankcji w stosunku do płatności za 2011 i 2012 r., stanowiło przejaw zastosowania rozszerzającej i nieuprawnionej wykładni tego przepisu. Uchylając z tego powodu zaskarżony wyrok, NSA wskazał, że dokonując ponownie kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji, Sąd I instancji uwzględni przedstawione powyżej argumenty oraz formułowaną na ich podstawie ocenę prawną i dokona ponownej oceny w zakresie zasadności nałożonego na skarżącego obowiązku zwrotu płatności rolnośrodowiskowych nienależnie pobranych za 2011 r. i 2012 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli była decyzja rozstrzygająca o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2011 i 2012.

Aktualnie podlegała ona ocenie Sądu na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 14 września 2018 r., sygn. akt II GSK 752/18 - wydanego w tej sprawie, wcześniejszego wyroku tut. Sąd z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Op 387/15. Dlatego, rozpoznając sprawę ponownie Sąd, na podstawie art. 190 P.p.s.a., związany był wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zawartą w uzasadnieniu ww. wyroku tego Sądu.

Zaznaczyć przyjdzie, że przez wykładnię prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego wykładnią sądu odwoławczego, na podstawie art. 190 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z poglądem wyrażonym przez NSA, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie przy wydawaniu nowego wyroku.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji - uwzględniająca wykładnię prawa dokonaną w sprawie przez NSA wykazała, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, skutkującym koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

W zakresie dokonanej oceny, w pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że skarżący podjął w 2011 r. 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 1 "Zrównoważony sposób gospodarowania", wariant 1.1 "Zrównoważony system gospodarowania", w ramach pakietu 8 "Ochrona gleb i wód" w wariancie 8.2.1 "Międzyplon ozimy" oraz w wariancie 8.3.1 "Międzyplon ścierniskowy". Za 2011 r. przyznano stronie płatność rolnośrodowiskową, w ramach wariantu 1.1, 8.2.1 i 8.3.1, w łącznej wysokości 70.504,37 zł, a za rok 2012, w ramach wariantu 1.1 i 8.3.1, w łącznej kwocie 60.903,40 zł.

Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011 i 2012, zakończone zaskarżoną decyzją, zostało wszczęte na skutek ustalenia przez organ, na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego, że w ramach realizowania wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w roku 2013 stwierdzono: 1) nieprawidłowości dotyczące różnicy między powierzchnią deklarowaną w ramach pakietu "Rolnictwo zrównoważone", a powierzchnią faktycznie stwierdzoną, 2) zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie (zaoranie działki rolnej stanowiącej TUZ na powierzchni 0,14 ha) oraz 3) niezrealizowanie w roku 2013 wymogów dotyczących pakietu "Ochrona gleb i wód", polegające na niewysianiu w terminie upraw w międzyplonie.

Zaznaczyć od razu trzeba, że ustalenia co do zaistnienia powyższych nieprawidłowości są bezsporne i nie podlegają ocenie w granicach niniejszej sprawy. Zostały one ustalone w odrębnym postępowaniu dotyczącym przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowych na 2013 r. O ich zaistnieniu przesądzono w decyzji z dnia 11 września 2014 r., na mocy której przyznano skarżącemu płatności na 2013 r. w pomniejszonej wysokości, w związku z ich zmniejszeniem w odniesieniu do pakietu 1.1 i 8.2.1. Postępowanie w tej sprawie pozostaje wprawdzie w bezpośrednim związku z postępowaniem o ustalenie nienależnie pobranych płatności, niemniej jednak jest odrębne. W granicach niniejszej sprawy ocenie Sądu podlega natomiast to, czy w postępowaniu o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności za rok 2011 i 2012, organy prawidłowo wyliczyły kwotę, jaką skarżący zobowiązany jest zwrócić w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Dokonując oceny w tym zakresie wskazać trzeba, że przepisy art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE. L nr 25, poz. 8) określają ogólne zasady dotyczące odzyskiwania wsparcia lub nieprzyznawania go i zobowiązują Państwa Członkowskie do określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej nieprawidłowości. Przepis art. 5 tego rozporządzenia wskazuje na zasadę dotyczącą zwrotu przez beneficjenta (rolnika) nienależnie pobranej płatności wraz z odsetkami. Przy czym kwestia związana z wysokością odsetek powinna być zgodna z prawem krajowym, zaś termin naliczania odsetek nie może przekraczać terminu z art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ust. 3 tego artykułu wskazano z kolei na przypadki braku obowiązku zwrotu płatności. Stwierdzić zatem należy, że przepis ten ustanawia ogólną zasadę zwrotu płatności nienależnie pobranych.

Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a ppkt VI rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Jednocześnie akapit drugi ustępu pierwszego art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Przepis ten jest przepisem szczególnym odnoszącym się jedynie do zobowiązań wieloletnich, z którego wynika wyraźnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zwrot płatności dotyczy całego wsparcia udzielonego z tego tytułu, czyli odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi.

Z uwagi na to, że wyżej wskazane przepisy unijne mają charakter kompetencyjny i ramowy, określone w nich zasady ogólne zostały na gruncie prawa krajowego uszczegółowione w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173) – zwanej dalej ustawą o wspieraniu rozwoju. Ustawa ta, w art. 28 ust. 1 wprost stanowi o tym, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

W myśl art. 28 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 z późn. zm.) stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Z kolei na postawie art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm.) zwanego rozporządzeniem rolnośrodowiskowym.

Z przepisów § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. Jak stanowi natomiast § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1698/2005 (w brzmieniu stosowanym do niniejszej sprawy), rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L z 2009 r. nr 316, s. 1, z późn. zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi" (TUZ), oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

Naruszenie warunków realizacji zobowiązania w okresie jego trwania wywołuje dwojakiego rodzaju konsekwencje. Z jednej strony powoduje zmniejszenie lub nieprzyznanie płatności za ten rok, w którym zobowiązanie nie jest realizowane, tj. w którym stwierdzono nieprawidłowości. Z drugiej, także konieczność zwrotu płatności przyznanych wcześniej w ramach tego samego zobowiązania wieloletniego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2710/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić jednak trzeba, że ustawodawca odrębnie uregulował kwestie zmniejszenia płatności przyznawanych w danym roku w razie stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika warunków projektu oraz zwrotu płatności pobranych za wcześniejsze lata. Zasady zmniejszania płatności określone zostały w § 38, a kwestie zwrotu uregulowano w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Dostrzec też należy, że regulacje te w sposób wyraźny dotyczą dwóch różnych zagadnień i nie mogą być stosowane łącznie. Dlatego sankcja zmniejszenia płatności, ustalona w § 38 ust. 8 (uprzednio ust. 6) rozporządzenia rolnośrodowiskowego, znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności w danym roku.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należało przyjąć, że w związku z istnieniem w obrocie prawnym prawomocnej decyzji z dnia 11 września 2014 r. o przyznaniu skarżącemu płatności za 2013 r. w pomniejszonej wysokości, która przesądziła o nieprawidłowościach w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, ustalenie w zaskarżonej decyzji kwoty płatności nienależnie pobranych za 2011 i 2012 r., podlegających zwrotowi, powinno nastąpić według zasad ustalonych w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W konsekwencji, podzielając całkowicie ocenę wyrażoną na gruncie niniejszej sprawy przez NSA, należało uznać, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono kwoty płatności nienależnie pobranych za 2011 i 2012 r. na podstawie § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 8 - w związku z niedochowaniem wymogów programu rolnośrodowiskowego w 2013 r. oraz na podstawie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 1.1 – w związku ze zmniejszeniem w 2013 r. powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Zgodnie bowiem z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Na podstawie § 39 ust. 2 omawianego rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (pkt 1), zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem (pkt 2), nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej za realizację danego wariantu albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana za realizację tego wariantu.

W przedmiotowej sprawie niespełnienie warunków do przyznania płatności rolnośrodowiskowej i odmowa w tym zakresie przyznania płatności rolnośrodowiskowej (100% zmniejszenia), w ramach pakietu 8, wynikało z niewysiania w odpowiednim terminie określonej uprawy jarej w międzyplonie, co bezspornie miało miejsce w roku 2013. W zobowiązaniu rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w tym do przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu mieści się respektowanie wymogu – w przypadku pakietu 8 wariant 8.3.1. po plonie głównym uprawy rośliny jarej. W konsekwencji przyznanie rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości z tytułu podjętego zobowiązania w pakiecie 8 determinowane jest spełnieniem przez rolnika warunku określonego w § 12 ust. 6 pkt 3 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Natomiast – stosownie do treści § 38 ust. 1 i ust. 2 oraz załącznika nr 7 do rozporządzenia – brak wysiania w określonym terminie uprawianej jako międzyplon rośliny jarej powoduje 100% zmniejszenia płatności, co oznacza de facto nieprzyznanie płatności. Rolnik, który nie spełnił wymagania użytkowania gruntów ornych, na których po plonie głównym uprawiane są rośliny jare, w istocie nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego w wariancie 8.3.1 (międzyplon ścierniskowy). Tego rodzaju uchybienia należy klasyfikować jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1122/2009, czyli każdy przypadek nieprzestrzegania stosownych zasad przydzielania przedmiotowej pomocy, a nie jako niezgodność. Natomiast stwierdzenie nieprawidłowości udzielenia pomocy w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. Tym samym niezrealizowanie przez skarżącego w roku 2013 wymogu dotyczącego pakietu "Ochrona gleb i wód", polegającego na niewysianiu w terminie upraw w międzyplonie, prawidłowo skutkowało ustaleniem do zwrotu całości kwot płatności otrzymanych przez skarżącego w 2011 i 2012 r. w ramach pakietu 8.

Faktyczne zmniejszenie powierzchni deklarowanej w ramach pakietu 1.1 (o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 1) skutkowało z kolei prawidłowym wyliczeniem kwot płatności nienależnie pobranych za 2011 i 2012 r., na podstawie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jako część płatności, która została przyznana do części powierzchni działek rolnych objętych zmniejszeniem. Niewątpliwi bowiem rolnik, który zmniejszył obszar, na jakim powinien realizować przez określony czas zobowiązanie rolnośrodowiskowe, co do zasady ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność także za lata wcześniejsze.

Niemniej jednak, w ocenie Sądu, stwierdzona w 2013 r. nieprawidłowość niezachowania trwałych użytków zielonych, nie mogła prowadzić do nałożenia na skarżącego sankcji z tego tytułu, w postaci zwrotu części płatności za lata 2011 i 2012, na podstawie 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Rozstrzygnięcie podjęte w tym przedmiocie powodowało natomiast, że zaskarżona decyzja, akceptująca stanowisko organu pierwszej instancji, w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu niezachowania w 2013 r. trwałych użytków zielonych, wydana została z naruszeniem § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W tej kwestii tut. Sąd podzielił w całości, wyrażone w sprawie, stanowisko NSA, że sankcja określona normą § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego może być zastosowana tylko w roku wystąpienia zmniejszenia, co wynika wprost z brzmienia tego przepisu. Sankcja ta nie może być utożsamiana z obowiązkiem zwrotu za lata 2011 i 2012 płatności, które uznane zostały za nienależnie pobrane w związku z ustaleniem, że beneficjent w 2013 r. nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych. Oznacza to, że kwota płatności przypadających do zwrotu za lata poprzednie z powodu niezachowania w danym roku występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, nie może być obliczana jako 20% sankcja.

W rozpoznawanej sprawie, do płatności za rok 2011 i 2012 zastosowanie znajdowały jedynie regulacje § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które dotyczą zwrotu wypłaconych już płatności rolnośrodowiskowych. Stwierdzone w 2013 r. niezachowanie trwałych użytków zielonych nie mogło prowadzić natomiast do nałożenia sankcji z tego tytułu za lata wcześniejsze, na podstawie § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, polegającym na nieuprawnionym zastosowaniu § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przy ustalaniu wysokości nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych i wypłaconych za 2011 i 2012 r. Działanie organów, polegające na przyjęciu, że dla zastosowania 20% sankcji w stosunku do płatności za rok 2011 i 2012 wystarczające jest stwierdzenie, iż skarżący nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych w roku 2013, stanowiło przejaw zastosowania rozszerzającej i nieuprawnionej wykładni wskazanego przepisu. To z kolei prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na ustalenie wysokości kwoty nienależnie pobranych świadczeń.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., w pkt 2 wyroku orzeczono natomiast o kosztach postępowania. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 1.500 zł, ustalony stosownie do § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, z późn. zm.) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 3.600 zł, wynikające z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 6, obowiązującego w dniu wniesienia skargi, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490, z późn. zm.), a także opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych powyżej rozważań. Sprowadzają się one do ponownego rozpoznania sprawy i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za 2011 i 2012 r., wyłącznie na podstawie przepisów § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organ odwoławczy uwzględni, że według oceny Sądu prawidłowe są ustalenia faktyczne co do stwierdzonych w 2013 r. nieprawidłowości w realizacji warunków projektu oraz to, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.