Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 77/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2021 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku S.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], utrzymał w mocy swoją decyzje z dnia [...] września 2020 r.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 1995 r. znak: [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A. i K. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz budynku inwentarsko-gospodarczego na działce nr [...]w R.,

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 k.p.a., po przeprowadzeniu z urzędu postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 1995 r., stwierdził jej nieważność. Wskazał, że ww. decyzji podano, iż "Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z... wymaganiami decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...]" o zatwierdzeniu pod względem urbanistycznym planu realizacyjnego inwestycji. Natomiast zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (dalej jako p.b.) "Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym". Zgodnie z art. 103 ust. 1 i 2 p.b. "Do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy", w art. 108 wyżej cytowanej ustawy jest powiedziane, że: " Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. ". Oznacza to. że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 1995 r., powinna być poprzedzona decyzją ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wojewoda wskazał, że ww. decyzja z dnia [...] marca 1995 r., jest decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w aktach sprawy brak jest decyzji o ustaleniu warunków zabudów i zagospodarowania terenu, zatem należy uznać, że decyzja z dnia [...] marca 1995 r., znak: [...] wydana została z naruszeniem prawa. Skoro w art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b. jest mowa o konieczności załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowi podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a z akt sprawy wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, należy uznać, że naruszenie prawa w tym przypadku ma charakter oczywisty i jest rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto Wojewoda wskazał, że w decyzji z dnia [...] marca 1995 r., jest mowa, że cyt.: " Kompletny projekt spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1, 2, 3 Prawa budowlanego. Inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane (i uzyskał, wymagane przepisami szczególnymi, uzgodnienia, pozwolenia lub opinie innych organów), zgodnie z art. 32 ust. 1 Prawa Budowlanego". Niemniej w dokumentacji przedłożonej przez organ I instancji brakuje uzgodnień z dostawcami mediów oraz z zarządcą drogi, co wskazuje, że wniosek został sporządzony niezgodnie z art. 33 ust. 2 p.b., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, cyt.: "Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, wymaganymi przepisami szczególnymi". Zatem treść decyzji nie zgadza się z zawartością projektu budowlanego.

Ponadto Wojewoda podkreślił, że zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 3 p.b., obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia [...] marca 1995 r., cyt.: "W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 i 2, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę". Tym samym Wójt miał obowiązek, wynikający z prawa, zwrócić się do inwestora o uzupełnienie brakujących dokumentów. W aktach sprawy przedłożonych tut. organowi brak jest postanowienia organu I instancji nakładającego obowiązek usunięcia ww. nieprawidłowości.

Wojewoda [...] podkreślił, że zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 1 p.b., które obowiązywało w dacie wydania decyzji z dnia [...] marca 1995 r. cyt.: "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: [...] kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń: wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane". W ocenie Wojewody decyzja z dnia [...] marca 1995 r., znak: [...]. została wydana bez decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a ponadto z akt sprawy wynika, że nie podjęto działań, do których organ był zobligowany przepisem art. 35 p.b. w celu skompletowania pełnego, wymaganego materiału dowodowego. Jest to rażące naruszenie prawa, które decyduje o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1995 r.. znak: [...].

W dniu [...] września 2019 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo S.B. (dalej jako "skarżący") , reprezentowanego przez J. S. (siostra skarżącego), z dnia [...] września 2019 r. zawierające wniosek o stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.,

We wniosku skarżący wskazał, że w postępowaniu nie brały wszystkie strony postepowania, a w szczególności nie brali udziału S.B. i M. T. B., którzy stali się współwłaścicielami działki ewid, nr [...] w R. Współwłaścicielami tej nieruchomości stali się w dniu [...]czerwca 1998 r. a właścicielami w dniu [...]lipca 1998 r. ich brak udziału w postępowaniu był skutkiem zawinienia Wojewody [...].

Ponadto Wojewoda, wskazując, że w aktach sprawy brak jest decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie uwzględnił, że w obrocie prawnym istniała decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. znak: [...], którą został zatwierdzony plan realizacyjny dotyczący działki nr [...]w R., decyzja ta stała się ostateczna, nie została później uchylona, zmieniona, wygaszona ani też nie stwierdzono jej nieważności. Nie wspomniano o tej decyzji w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...], pomimo że jest wymieniona w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 1995 r.

Ponadto skarżący wskazał, że Wójt Gminy [...], po otrzymaniu wniosku o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie wydał żadnego postanowienia w sprawie uzupełnienia braków formalnych wniosku, a w szczególności w zakresie przedłożenia uzgodnień z dostawcami mediów oraz z zarządcą drogi, a ponadto przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym inwestorzy uznali, że wniosek jest kompletny i spełnia wymogi przepisów prawa.

Skarżący podkreślił, że decyzja z dnia [...] marca 1995 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, zaś nieodwracalność skutków prawnych ma negatywny wpływ na możliwość wzruszenia decyzji.

GINB decyzją dnia [...] września 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji GINB, odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, wskazał, że, jak wynika z akt sprawy, inwestorzy – A. i K. S. - do wniosku o pozwolenie na budowę inwestycji nie dołączyli wymaganej prawem decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestorzy przedłożyli natomiast decyzję Urzędu Gminy w [...] z [...] grudnia 1994 r,, znak: [...], zatwierdzającą, na ich wniosek, , plan realizacyjny budynku mieszkalnego i gospodarczego na działkach o nr ew. [...]i [...]w R...

W ocenie GINB Wojewoda [...] nie naruszył rażąco prawa uznając, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 1995 r., znak: [...], w stopniu kwalifikowanym narusza prawo, gdyż inwestorzy nie przedłożyli decyzji o warunkach zabudowy, mimo obowiązku wynikającego z przywołanego wyżej art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b. Zdaniem GINB przedłożenie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny nie stanowi wypełnienia obowiązku, o którym mowa w ww. art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b..

Organ podkreślił, że po uzyskaniu przez inwestora ww. decyzji Urzędu Gminy w [...]z [...] grudnia 1994 r., znak: [...], a przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w dniu 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Tym samym wniosek A. i K. S. powinien był spełniać wymogi określone w ustawie z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w tym wymóg przedłożenia ważnej decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wydawana przed 1 stycznia 1995 r. decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny nie ma takiego samego charakteru jak decyzja o warunkach zabudowy wydawana na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Innymi słowy, ani w dacie wydania pozwolenia na budowę ani obecnie decyzja o warunkach zabudowy nie pełni takiej samej roli jak decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny wydawana na podstawie przepisów ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 1974 r., nr 38, poz. 229 z późn. zm., według stanu na dzień wydania ww. decyzji Urzędu Gminy w [...]z [...] grudnia 1994 r.).

Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, w ramach prac związanych z przygotowaniem inwestycji budowlanej do realizacji, powinno nastąpić opracowanie planu realizacyjnego, określającego urbanistyczne i architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji lub działki budowlane.

Stosownie zaś do § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz. U. z 1975, Nr 8, poz. 48 z późn. zm., według stanu na dzień wydania ww. decyzji Urzędu Gminy w [...]z [...] grudnia 1994 r.,) w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego właściwy organ:

1) stwierdza zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na wsi oraz z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji,

2) rozstrzyga pod względem urbanistycznym i architektonicznym o doborze projektów typowych i powtarzalnych oraz o prawidłowości rozwiązań architektonicznych obiektów budowlanych projektowanych indywidualnie, powiązaniu ich z warunkami naturalnymi terenu inwestycji i z zagospodarowaniem otoczenia,

3) zatwierdza pod względem urbanistycznym i architektonicznym rozwiązania

i ustalenia, o których mowa w § 13 i 14.

Stosownie zaś do art. 42 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (według stanu na dzień wydania pozwolenia na budowę) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa:

1) rodzaj inwestycji,

2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony,

3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów

szczególnych,

4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej,

5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich,

6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej

skali,

7) okres ważności decyzji.

Zdaniem GINB analiza porównawcza elementów decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu prowadzi do wniosku, że materia objęta decyzją Urzędu Gminy w [...]z [...] grudnia 1994 r., nie odpowiada materii objętej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawaną na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wskazał, że ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 66 ust. 2 przewidywała jedynie, że tylko ostateczne decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji, dla których do dnia wejścia w życie ustawy nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę, traktuje się jak decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Również przepisy wprowadzające ustawę z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie wyłączały konieczności dołączania do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy (i badania zgodności projektu budowlanego z tą decyzją) w sytuacji, gdy inwestor dysponował decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.

Tym samym zdaniem GINB nie można uznać, że Wojewoda [...] naruszył rażąco art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uznając, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] marca 1995 r, rażąco narusza prawo, gdyż inwestor nie dołączył decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowo również Wojewoda wskazał, że rażąco naruszono art. 35 p.b. GINB podzielił stanowisko, że "organ I instancji miał obowiązek, wynikający z prawa, zwrócić się do inwestora o uzupełnienie brakujących dokumentów. W aktach sprawy brak jest postanowienia organu I instancji nakładającego obowiązek usunięcia ww. nieprawidłowości".

Odnosząc się do zarzutu zawartego wniosku o stwierdzenie nieważności, że organ wojewódzki nieprawidłowo stwierdził niekompletność wniosku o pozwolenie na budowę, tj. brak uzgodnień z dostawcami mediów i z zarządcą drogi oraz, że "Wojewoda [...] nie wskazuje (...) szczególnego przepisu prawa, który w tym konkretnym przypadku nakazywałby uzyskanie uzgodnienia, pozwolenia lub opinii innych organów t.j. dostawców mediów oraz zarządcy drogi. Czyni tak dlatego, że szczególny przepis prawa nie istnieje. Zważywszy na to wywiedziona na tej podstawie niekompletność projektu nie występuje", GINB wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b. do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, wymaganymi przepisami szczególnymi. Stosownie zaś do art. 34 ust. 3 pkt 3 p.b. projekt budowlany, stanowiący podstawę do wydania pozwolenia na budowę, powinien zawierać stosownie do potrzeb, oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych.

GINB zgodził się z Wojewodą, że w złożonym projekcie brak jest uzgodnień z dostawcami mediów. Jednocześnie w aktach sprawy Wójta Gminy [...] nie ma wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. postanowienia wzywającego inwestorów do uzupełniania braków. Tym samym prawidłowo organ wojewódzki stwierdził, że doszło do naruszenia prawa. Naruszenie to nie ma jednak w ocenie GINB, charakteru rażącego. Powyższy przepis nie wprowadza bezwzględnego wymogu dołączenia do projektu budowlanego oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych, na co wskazuje zwrot "stosownie do potrzeb". Ponadto projekt zagospodarowania terenu nie przewiduje budowy zjazdu na działkę inwestycyjną, dlatego w analizowanej sprawie nie było potrzeby uzyskania zgody zarządcy drogi na realizację inwestycji.

Ponadto GINB wskazał, że z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Zrealizowanie zaprojektowanej inwestycji oraz poniesienie znacznych nakładów finansowych na jej realizację nie oznacza, że kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., rozpatrywać należy przy tym nie w sferze faktów, a na płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej (por. wyrok NSA w Warszawie z 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 444/05; wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1033/10). Wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę, co znalazło swój wyraz w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z 18 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1399/96; wyrok NSA w Warszawie z 21 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 563/99). Skoro wybudowanie obiektu nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności, to tym samym za nieodwracalny skutek prawny nie można uznać okoliczności wydania dziennika budowy i dokonywania w nim wpisów.

Odnosząc się do zarzutów wniosku, że w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody nie brały udziału wszystkie strony postępowania, GINB wyjaśnił że ewentualny brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Zgodnie natomiast z ugruntowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, za niedopuszczalne uznaje się badanie przesłanki wznowieniowe w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 826/04, wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 213/10).

Reasumując GINB wskazał, że nie stwierdził, aby kwestionowana decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r., była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Pismem z dnia [...] października 2020 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem ww. decyzji złożył S.B., reprezentowany przez J. S. Postawił zarzuty naruszenia wynikającej z przepisu art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej, a nadto art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. zasady wnikliwości i szybkości postępowania w zakresie nie orzeczenia o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 1995 r.

Skarżący w obszernym wywodzie wskazał, że GINB nie uwzględnił stanowiska wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym uznano przepis art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawa nabycia prawa lub ekspektatywy. Skutkiem uznania za niekonstytucyjny przepisu wynikającego z art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego i niewątpliwie po upływie ponad 10 lat od jej wydania, jest konieczność zastosowania w danej sprawie art. 158 § 2 k.p.a. Oznacza to, że nawet w przypadku uznania, że decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej powinien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Zdaniem skarżącego gdyby nawet przyjąć, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 1995 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, to ze względu na znaczny upływ czasu (15 lat) i podjętą na jej podstawie aktywność inwestora przejawiającą się w rozpoczęciu i kontynuowaniu budowy niedopuszczalne jest, aby po upływie tak długiego czasu stan prawny w tym aspekcie miał zostać wzruszony. Pogląd taki podziela NSA m. in. w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. II OSK 694/17. Zdaniem skarżącego okoliczności te nie zostały wyjaśnione w toku postępowania w sposób wszechstronny i wnikliwy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i wskutek tego w ogóle nie były przedmiotem rozważań organu, a należy badać takie okoliczności, do których odnosi się norma prawa, w oparciu o którą będzie rozstrzygana sprawa (art. 6 k.p.a. - zasada praworządności).

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] listopada 2020 r. zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzję, którą utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2020 r. Organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] września 2020 r. Dodatkowo GINB wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania Wojewoda [...] uzyskał stanowisko Wójta Gminy [...], który w piśmie z [...] września 2006 r., znak: [...] stwierdza: "W decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny określono możliwość zabudowy działki budynkiem mieszkalnym i gospodarczym powołując się na plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony Uchwałą Nr [...]z dnia [...].05.1982r. oraz aktualizację zatwierdzoną Uchwałą Rady Gminy z dnia [...].04.1991r. W dniu wydania decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny obowiązywał plan zagospodarowania Gminy zatwierdzony Uchwałą Nr [...]z [...].08.1994 Rady Gminy w [...]ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]Nr [...]z dnia [...].09.1994r. Wymienione działki [tj. działki objęte przedmiotowym pozwoleniem na budowę] zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania były oznaczone symbolem [...]-tereny upraw polowych i użytków zielonych, wskazane w rolnictwie ekologicznym". Z załączonego fragmentu planu wynika, że na wskazanym terenie możliwa była adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowo - zagrodowej z możliwością modernizacji i przebudowy, a zatem niedopuszczalna była lokalizacja nowych budynków. Z powyższego wynika, że sporna inwestycja była niezgodna z obowiązującym planem zagospodarowania terenu. W związku z powyższym wniosek A. i K. S. powinien był spełniać wymogi określone w ustawie z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w tym wymóg przedłożenia ważnej decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponadto organ, odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podniósł, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania.

Ponadto wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w tym wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, mają charakter przesłanek pozytywnych. Oznacza to, iż wystąpienie którejkolwiek z nich prowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, ale tylko wówczas, gdy nie zaistniała jednocześnie jedna z dwóch wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a. przesłanek negatywnych.

Brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. (obowiązujące w dniu wydania weryfikowanej decyzji organu wojewódzkiego) nie umożliwiało zatem pozostawienia decyzji administracyjnej w obrocie z powodu upływu dziesięciu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, w przypadku wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Upływ czasu pozostawał zatem bez wpływu na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z powyższą wadą.

Ponadto GINB wyjaśnił, że wyrokiem z 12 maja 2015 roku wydanym w sprawie o sygn. akt: P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 156 § 2 k.p.a. "w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa łub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. ma charakter zakresowy i nie wprowadził zmiany brzmienia 156 § 2 k.p.a., co oznacza, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wystąpienie przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie została ograniczona cenzurą czasową.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył S.B., reprezentowany przez J. S.. Powtórzyli zarzuty i argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2020 r. oraz zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2021 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję GINB z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], którą, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 k.p.a., po przeprowadzeniu z urzędu postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 1995 r. znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A. i K. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz budynku inwentarsko-gospodarczego na działce nr [...]w R., stwierdzono jej nieważność.

Kwestionowane decyzje GINB wydane zostały w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Przedmiotem postępowania w- sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi.

Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. ustawy, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

W niniejszej sprawie skarżący podnieśli, że należy stwierdzić nieważność omawianej decyzji w związku z zaistnieniem przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl której organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w 156 § 1 k.p.a., określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z [...] września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać."

Podkreślić należy, iż kwestionowaną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 1995 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i K. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz budynku inwentarsko-gospodarczego na działce nr [...]w R.. Sąd w pełni podziela obszerne stanowisko GINB zawarte w decyzjach obydwu instancji, że Wojewoda [...] nie naruszył rażąca prawa uznając, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 1995 r., w stopniu kwalifikowanym narusza prawo, gdyż inwestorzy nie przedłożyli decyzji o warunkach zabudowy, mimo obowiązku wynikającego z przywołanego wyżej art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b. Zdaniem GINB przedłożenie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny nie stanowi wypełnienia obowiązku, o którym mowa w ww. art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b.. Słusznie organ wskazał, że po uzyskaniu przez inwestora decyzji Urzędu Gminy w [...]z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...] zatwierdzającej plan realizacyjny budynku mieszkalnego i gospodarczego na działkach o nr ew. [...]i [...]w R., a przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę - w dniu 1 stycznia 1995 r., weszła w życie ustawa z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wydawana przed 1 stycznia 1995 r. decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny nie miała takiego samego charakteru jak decyzja o warunkach zabudowy wydawana na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która to ustawa także weszła w życie w dniu 1 stycznia 1995 r. Tym samym wniosek A. i K. S. powinien był spełniać wymogi określone w ustawie z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w tym wymóg przedłożenia ważnej decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślić należy, że powyższe stanowisko organów nie było negowane przez skarżącego zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i w skardze.

Głównym zarzutem skarżącego jest okoliczność, że GINB nie uwzględnił stanowiska wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Powyższym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W związku z powyższym wyrokiem, w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżne oceny co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § k.p.a., a w dalszej kolejności stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1198/17, CBOSA).

W części orzeczeń sądowych przyjmowano, że rzutuje on bezpośrednio na wykładnię ww. przepisu. W konsekwencji, uwzględniając zawarte w wyroku TK wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 in fine k.p.a. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14). Prezentowany był jednakże także pogląd, że ze względu na charakter zakresowy wyroku TK i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie.

Jednakże w niniejszej sprawie wskazać należy, że, jak słusznie wskazał organ, postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Tym samym kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. podlegała ocenie według stanu faktycznego na dzień [...] grudnia 2010. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP sygn. akt P 46/13 został wydany prawie 5 lat później, także nie mógł być uwzględniony przy ocenie ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., gdyż nie mógł być przez Wojewodę w 2010 r. zastosowany (lub też nie, w zależności od przyjętego poglądu orzeczniczego).

Słusznie GINB podniósł, że w dacie wydania ww. decyzji Wojewody, w myśl art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skorzystanie przez organ administracji z przesłanki negatywnej w postaci upływu lat dziesięciu od dnia ogłoszenia lub doręczenia decyzji administracyjnej nie miało zatem zastosowania do wszystkich przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., ale jedynie tych przypadków, gdy decyzja: została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. nie umożliwiało zatem pozostawienia decyzji administracyjnej w obrocie z powodu upływu dziesięciu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, w przypadku wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Upływ czasu pozostawał zatem bez wpływu na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z powyższą wadą. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w tym przypadku mogło mieć zatem miejsce nawet po upływie wielu lat, o ile decyzja nie spowodowała nieodwracalnych skutków prawnych.

W tym miejscu należy podzielić stanowisko organu, że nie spełniona w niniejszej sprawie została również druga z przesłanek negatywnych określonych w art. 156 § 2 k.p.a., tj. nieodwracalność skutków prawnych. W literaturze procesu administracyjnego wskazuje się, że nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Obojętne jest także, czy istnieją realne możliwości przywrócenia poprzedniego stanu faktycznego (por. W. Chróścielewski, Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., (w:) Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej, Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr hab. Jackowi Langowi, Warszawa 2009, s. 75 i n.). Jeśli do odwrócenia skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą nieważności niezbędne są działania, których organ administracyjny z braku podstawy prawnej nie może podjąć (ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia nieodwracalnego skutku prawnego przez wydanie decyzji), ani nie może wydać aktu administracyjnego indywidualnego, ani nie może wszcząć postępowania administracyjnego, to skutek prawny ma cechę nieodwracalnego (por. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź - Zielona Góra 1997, s. 68 i n.). W judykaturze podobnie zasadnie wskazuje się, że przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., odnosi się do skutków prawnych, a nie faktów. Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2019 r., II OSK 2220/17, LEX nr 2727926).

Podzielając powyższe stanowiska doktrynalne i orzecznicze stwierdzić należy, że jeżeli organ administracji na podstawie obowiązujących przepisów ma możliwość cofnięcia, zniesienia, odwrócenia skutków prawnych decyzji, skutki te będą odwracalne. Ich nieodwracalność natomiast będzie występować w razie braku takiej możliwości, gdy wykracza to poza właściwość, zadania i kompetencje organu.

Zasadniczo nieodwracalność skutków prawnych dotyczy trzech sytuacji: gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, gdy podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa, oraz gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, np. wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z 23 listopada 1987 r. (sygn. akt I SA 1406/86, ONSA 1987/2, poz. 81), nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a. in fine) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (podobnie wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1585/12, LEX nr 1430368) (zob. też: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. LEX/el. 2019).

Tutejszy Sąd w pełni podziela także prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym nie uznaje się zasadne zarzutów dotyczących nieodwracalnością skutku prawnego spowodowanego zrealizowaniem inwestycji. Wykonanie obiektu budowlanego nie stanowi bowiem nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny (zob.m.in. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 270/15; z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 554/10).

Słusznie organ wskazał, że zrealizowanie zaprojektowanej inwestycji oraz poniesienie znacznych nakładów finansowych na jej realizację nie oznacza, że ww. decyzja Wójta o pozwoleniu na budowę wywołała nieodwracalne skutki prawne.. Wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę. Skoro wybudowanie obiektu nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności, to tym za nieodwracalny skutek prawny nie można uznać okoliczności wydania dziennika budowy i dokonywania w nim wpisów (na co powołuje się skarżący).

Sąd w pełni podziela także stanowisko organu, że ewentualny brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Za niedopuszczalne należy uznać badanie przesłanki wznowieniowej w postępowaniu nieważnościowym.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.