Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2159/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 152 , 153,, art. 151 ust. 1 i 2, art. 144 pkt 1, art. 145, art. 134, art. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego C. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2014 r., Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) w zw. z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. z siedzibą w G., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lutego 2014 r., oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie kardiologii na terenie obejmującym obszar [...] o kodzie postępowania [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wyjaśnił, iż Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie kardiologii na terenie obejmującym obszar [...]. Wartość zamówienia określono na kwotę nie wyższą niż 5 065 372,70 zł na okres rozliczeniowy od [...] lipca 2013 r. do [...] grudnia 2013 r.

W postępowaniu złożono 26 ofert. Zgodnie z art. 142 ust. 1 ustawy o świadczeniach, konkurs ofert składał się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej postępowania konkursowego Komisja konkursowa stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt. 1 i pkt. 2 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu, a następnie dokonała oceny formalnoprawnej ofert.

Do dalszej części postępowania komisja konkursowa przyjęła 18 ofert, na 40 miejsc udzielania świadczeń. Odwołujący nie został zaproszony do negocjacji z uwagi na zbyt niską w porównaniu z innymi oferentami punktację za kryteria niecenowe. Oferta odwołującego w rankingu otwarcia zajęła 40 pozycję, uzyskując 56,546 punktów, w tym za:

1) cenę- 10,000 pkt.

2) kompleksowość - 1,364 pkt.

3) jakość - 36,182 pkt.

4) dostępność - 9,000 pkt.

Ostatecznie, w rankingu końcowym, oferta odwołującego zajęła 40 pozycję, uzyskując taką samą liczbę punktów jak w rankingu otwarcia, tj. 56,546 pkt i nie została wybrana ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie. Od powyższej decyzji oferent wniósł odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, który decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. uchylił decyzję nr [...] Dyrektora [...] OW NFZ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając trafność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Prezesa Funduszu decyzja Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] czerwca 2013 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ w toku postępowania przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów k.p.a. mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie z powodu nie dołączenia do akt sprawy ofert pozostałych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym tj. zanonimizowanych ofert podmiotów wybranych do zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich udostępnienie odwołującemu celem zapoznania się z aktami postępowania. W konsekwencji organ I instancji ograniczył prawo odwołującego do czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego, przez co naruszył art. 10 § 1 k.p.a. i art. 73 § 1 i § 1a k.p.a.

Organ I instancji, kierując się wskazaniami Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w oparciu o art. 10 k.p.a. umożliwił odwołującemu zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w tym również ofertami podmiotów konkurencyjnych dla odwołującego o czym poinformował go pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Przekazał ponadto szczegółową ocenę odpowiedzi udzielonych przez odwołującego oraz szczegółową ocenę odpowiedzi udzielonych przez oferentów wybranych w rozstrzygnięciu ww. postępowania.

W dniu [...] lutego 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydał decyzję oddalającą odwołanie z uwagi na brak stwierdzenia naruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego. Od powyższej decyzji, oferent wniósł odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu uznał je za bezzasadne.

Stwierdził, iż konkurs w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzony jest w trybie eliminacyjno konkurencyjnym, co oznacza, iż oferty niepodlegające odrzuceniu uszeregowane są w rankingu końcowym od oferty najkorzystniejszej do oferty z najniższą liczbą punktów. Do zawarcia umowy natomiast wybierane są oferty z najwyższą liczbą punktów aż do wyczerpania wartości zamówienia wskazanego w ogłoszeniu. Oferta odwołującego nie została wybrana, gdyż w przedmiotowym konkursie złożono oferty, które uzyskały wyższą punktację i jako korzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy. Zawarcie umów ze wszystkimi świadczeniodawcami uczestniczącymi w postępowaniu konkursowym nie jest możliwe ze względu na ograniczone możliwości finansowe Funduszu. Wywodził również, że [...] OW NFZ jako jednostka sektora finansów publicznych, musi uwzględniać podczas zawierania umów rachunek ekonomiczny.

Organ przedstawił w formie tabeli szczegółową ocenę odpowiedzi udzielonych przez odwołującą na pytania w cz. VIII formularza ofertowego.

Odnosząc się do zarzutów odwołującego wskazał na wstępie, że zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jak wynika z piśmiennictwa i judykatury, istotą badania uszczerbku interesu prawnego i stwierdzenia jego powstania jest ustalenie czy na skutek naruszenia prawa nie nastąpił uszczerbek w możliwości uzyskania zamówienia. Do uszczerbku interesu prawnego dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. W przedmiotowym postępowaniu Prezes NFZ nie stwierdził, aby naruszono zasady przyznawania punktacji na podstawie poszczególnych kryteriów oceny.

Wyjaśnił, że spełnienie wszystkich wymogów przewidzianych warunkami konkursu, nie stanowi podstawy do wyboru danej oferty w celu zakontraktowania świadczeń. Łączna ocena danego oferenta dokonywana jest bowiem na podstawie sumy punktów za kryteria niecenowe i punktów za ofertę cenową. Natomiast zgodnie z ideą konkursu ofert, zadaniem komisji konkursowej jest wybór ofert najkorzystniejszych.

Nadmienił, iż konkurs w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzony jest w trybie eliminacyjno-konkurencyjnym, co oznacza, iż oferty niepodlegające odrzuceniu uszeregowane są w rankingu końcowym od oferty najkorzystniejszej do oferty z najniższą liczbą punktów. Do zawarcia umowy natomiast wybierane są oferty z najwyższą liczbą punktów aż do wyczerpania wartości zamówienia wskazanego w ogłoszeniu. Oferta odwołującego nie została wybrana, gdyż w przedmiotowym konkursie złożono oferty, które uzyskały wyższą punktację i jako korzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy.

Organ przytoczył treść § 1 ust. 1 pkt 1 Zarządzenia Prezesa Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2011 r.dotyczący oceny oferty wg kryterium "Jakości", "Dostępności" oraz "Kompleksowości", wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu konkursowym oferty oceniane były pod względem kryterium, jakości, dostępności, kompleksowości i ceny i dokonał szczegółowej analizy oceny oferty odwołującego pod kątem poszczególnych kryteriów.

Prezes NFZ podniósł, że art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach wyraźnie stanowi, iż w części niejawnej konkursu ofert mogą zostać przeprowadzone negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. W załączniku nr [...] do zarządzenia nr [...] zostały zdefiniowane zasady określenia ceny oczekiwanej przez Fundusz oraz skutek porównania ceny oferenta podanej w ofercie w stosunku do ceny oczekiwanej podanej przez Fundusz i przypomniał, iż ceną oczekiwaną [...]NFZ jest cena wynikająca z wartości zamówienia i planowanej liczby świadczeń opieki zdrowotnej w danym rodzaju lub zakresie wskazanych przez Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia. W przedmiotowym postępowaniu liczbę punktów równą 10 punktów, zgodnie z kryteriami ocen, oferent uzyskiwał za podanie w ofercie ceny oczekiwanej. Maksymalną liczbę punktów równą 20 punktów, zgodnie z kryteriami oceny ustalonymi przez Prezesa Funduszu w w/w zarządzeniu, oferent mógł uzyskać za podanie w ofercie ceny minimalnej Cmin, równej 0,9 części ceny oczekiwanej. Ponadto zgodnie z przedstawionym wzorem, jeśli cena oferenta jest mniejsza od ceny minimalnej, liczba punktów w kryterium ceny pozostanie stała i będzie równa wadze skalującej "s", a więc, obniżenie ceny za świadczenia przez oferenta poniżej ceny minimalnej, zgodnie z ustalonymi kryteriami, nie skutkuje już dalszym zwiększeniem punktacji w kryterium cenowym. Odwołujący w złożonej ofercie, jak i w toku negocjacji, przedstawił swoją cenę w wysokości 8,90 zł tj. cenę równą cenie oczekiwanej za co uzyskał 10,00 punktów na 20,00 punktów możliwych do uzyskania w tym kryterium.

Ponadto żaden przepis prawa nie definiuje pojęcia "rażąco niskiej ceny". Zdaniem organu należy jednak przyjąć, że obniżenie ceny o 10% w stosunku do ceny oczekiwanej nie jest ceną rażąco niską ponieważ jest dodatkowo punktowane. Dalsze obniżanie ceny nie jest już punktowane. Tym samym organ stwierdził, że zarzut o niezdefiniowaniu pojęcia "rażąco niskiej ceny" jest bezzasadny, ponieważ nie wynika z naruszenia przepisów prawa przez komisję konkursową, lecz z przyjętej strategii negocjacyjnej.

W dalszej części uzasadnienia organ przedstawił w formie tabeli szczegółową ocenę poszczególnych kryteriów ofert wybranych i odwołującego.

Odnosząc się do zarzutu braku oceny kryterium ciągłości wskazał, iż kryterium to nie znajduje zastosowania przy tego rodzaju świadczeniach. Wyjasnił, że w latach 2005 - 2009 w postępowaniach konkursowych premiowano placówki, które miały już wcześniej podpisany kontrakt z Funduszem, poprzez przyznanie dodatkowych punktów z tego tytułu jednakże takie stanowisko okazało się niezgodne z prawem, gdyż dyskryminowano oferentów, którzy po raz pierwszy przystępowali do konkursów na świadczenie usług medycznych. W dniu [...] lipca 2009 roku Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) wydał decyzję nr [...] nakazującą Funduszowi zaniechanie tej praktyki. Wyrokiem z dnia [...] maja 2012 r. Sąd Apelacyjny w W. (sygn. akt [...] ) podtrzymał ostatecznie decyzję Prezesa UOKiK, uzasadniając, że kryterium posiadania umowy z Funduszem nie jest merytoryczne, a naliczenie z tego powodu dodatkowych punktów jest niezgodne z prawem.

Odnośnie zarzutu nieprzeprowadzenia ponownego postępowania konkursu ofert po uchyleniu decyzji dyrektora PO W NFZ przez Prezesa Funduszu, argumentował, że uchylenie decyzji i ponowne postępowanie w sprawie nie nastąpiło z przyczyn określonych w art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Przyczyną uchylenia decyzji nie było naruszenie zasad postępowania konkursowego w wyniku, którego świadczeniodawca doznał uszczerbku prawnego, ale naruszenie zasad postępowania administracyjnego.

Prezes NFZ wyjaśnił także, że komisja konkursowa przyjęła oświadczenia oferentów w sprawie wyjaśnienia rozbieżności dot. harmonogramów pracy personelu niezależnie od dochowania terminu do złożenia tych wyjaśnień ponieważ uznała, że czas na ich złożenie był zbyt krótki. Zaznaczył, że wyznaczony termin był terminem wyłącznie instrukcyjnym a nie zawitym a żądane wyjaśnienia nie stanowią "braku formalnego" oferty, a więc nie mogą powodować z mocy prawa odrzucenia oferty na podstawie art. 149 ustawy o świadczeniach opieki. Przyjęcie powyższej zasady dotyczyło wszystkich oferentów, zatem nie można z tego faktu wyprowadzić wniosku o nierównym traktowaniu podmiotów biorących udział w konkursie. Tym bardziej nie można takiego wniosku wyprowadzić z faktu, że część oferentów zaproszono na negocjacje faksem a część listem poleconym.

Prezes NFZ stwierdził również, że organ I instancji umożliwił odwołującemu zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym dotyczącym oferty podmiotu leczniczego – I. G.,

Zdaniem organu zarówno na etapie części jawnej konkursu, jak i niejawnej wszystkie oferty były rozpatrywane na tych samych zasadach, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa Funduszu w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich oferentów.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. Sp. z o.o. z siedzibą w G., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. :

-art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych,

- art. 148 pkt 1 ustawy zdrowotnej;

- art. 149 ust. 3 ustawy zdrowotnej;

-art. 154 ust. 7 ustawy zdrowotnej w zw. z przepisem art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw,

oraz prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, i 8 kpa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przypomniała przebieg postępowania w sprawie oraz szczegółowo rozwinęła i uzasadniła wymienione zarzuty. Podniosła m.in., iż Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję nr [...] pomimo tego, iż komisja konkursowa nie prowadziła postępowania konkursowego w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, co stanowi naruszenie przepisu art. 134 ust. 1 ustawy zdrowotnej. Komisja bowiem nie odrzucała ofert uzupełnionych po terminie, pomimo takiego nakazu wynikającego z normy prawnej zawartej w przepisie art. 149 ust. 3 ustawy zdrowotnej. Tym samym komisja różnicowała pozycję stron w postępowaniu konkursowym.

Nadto w ocenie ofert świadczeniodawców nie zostało uwzględnione kryterium ciągłości udzielanych świadczeń, czego obligatoryjnie wymaga art. 148 pkt 1 ustawy zdrowotnej. Skarżąca wywodziła, że termin "ciągłość" oznacza zapewnienie nieprzerwanego świadczenia opieki zdrowotnej w okresie trwania umowy zawartej w następstwie rozstrzygnięcia konkursu. Tak zastosowane kryterium ciągłości nie może stanowić praktyki ograniczającej konkurencję bowiem celem jego zastosowania jest zapewnienie nieprzerwanej opieki ambulatoryjnej świadczeniobiorcom.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 149 ust. 3 ustawy skarżąca stwierdziła, że Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję nr [...] pomimo, iż komisja konkursowa uwzględniała uzupełnienie braków w złożonych ofertach przez niektórych świadczeniodawców po upływie zawitego terminu wskazanego przez komisję. Art. 149 ust. 3 jednoznacznie nakazuje odrzucenie oferty uzupełnionej po terminie. Żaden przepis ustawy zdrowotnej nie przewiduje instytucji przywrócenia przedmiotowego terminu czy też jego przedłużenia.

Prezes NFZ naruszył także przepis art. 154 ust. 7 ustawy zdrowotnej w zw.z przepisem art. 5 ustawy nowelizującej, bowiem nie uchylił decyzji nr [...] pomimo, iż wydana została bez powtórnego przeprowadzenia konkursu ofert.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 u.s.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.o.z. stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (zd. pierwsze ust. 3 art. 154).

Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu (ust. 4).

Świadczeniodawca wnosi odwołanie, o którym mowa w ust. 4, w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (ust. 5).

Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie, o którym mowa w ust. 4, w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja Prezesa Funduszu podlega natychmiastowemu wykonaniu (ust. 6).

W przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 (ust. 7).

Od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 8).

W wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r. Naczelny Sąd administracyjny wskazał, że specyfika regulacji zawartej w ustawie o świadczeniach sprawia, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 154 ust. 1 tej ustawy następuje poprzez złożenie odwołania. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. O rozstrzygnięciu postępowania stanowi natomiast art. 151 ustawy o świadczeniach. Ust. 1 tego przepisu stanowi o tym, że komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania. Przepis art. 151 ust. 2 i 3 określa miejsce i termin ogłoszenia o rozstrzygnięciu. W art. 151 ust. 4 określono elementy ogłoszenia, a zgodnie z art. 151 ust. 5 z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia postępowania następuje jego zakończenie i komisja ulega rozwiązaniu. Komisja, o której mowa w zacytowanym przepisie jest powoływana w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 139 ust. 4, v. wyrok w sprawie sygn. akt II GSK 1054/11).

Innymi słowy zakończenie działań komisji konkursowej otwiera możliwość uruchomienia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego przed dyrektorem wojewódzkiego oddziału NFZ.

"Odwołanie" o którym mowa w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie jest zatem "odwołaniem" w rozumieniu art. 127 § 1 i 2 k.p.a jest ono bowiem w istocie wnioskiem o wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a.

Z kolei w sytuacji wszczęcia postępowania na wniosek strony, momentem tym jest data doręczenia żądania organowi (art. 67 § 3 k.p.a.). Od tej daty "powstają" zatem akta sprawy, które w tym momencie obejmują wniosek strony, którym jest na gruncie rozpatrywanej sprawy odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania i ewentualnie dołączone do niego załączniki. W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, a tym samym materiały zgromadzone przez komisję w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej to nie akta przyszłej sprawy administracyjnej. Nie stają się także nimi automatycznie na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Oczywiście mogą być przez organ dopuszczone w całości lub w określonym zakresie do postępowania administracyjnego, stosownie dla potrzeb tego postępowania w trybie określonym w art.75 § 1 k.p.a. i wówczas będą aktami sprawy, do których odnosi się art. 73 § 1 k.p.a.

Dyrektor Wojewódzkiego Oddziału NFZ prowadząc postępowanie na skutek odwołania wniesionego w trybie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach obowiązany jest kierować się regułami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego a także uwzględniał reguły płynące z postanowień ustawy o świadczeniach zawartymi w szczególności w art. 134 i 152 ustawy.

W wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12 Naczelny Sąd administracyjny w sposób obszerny i wyczerpujący zaprezentował stanowisko w kwestii relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu i przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

W wyroku tym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in.

"Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 u.s.o.z. wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i - siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności ż regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu -klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.s.o.z.). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie u.s.o.z., który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 u.s.o.z., do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji - Prezesa Funduszu.

Przepisy omawianej ustawy nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 u.s.o.z.), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m. in. w kompetencje dc wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 u.s.o.z. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej. (...)

(...) Przepis art. 152 ust. 1 u.s.o.z. stanowi jedynie o tym komu i pośrednio, przez odesłanie do 153 i 154 u.s.o.z. o tym, na jakich zasadach, przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób odbiegający od treści art. 28 k.p.a. Z tej odmienności nie można jednak wyprowadzać zbyt daleko idących konsekwencji. W szczególności nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a. Uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się, (o czym mowa w art. 152 ust. 1 u.s.o.z.) nie może być traktowany jako materialna przesłanka - warunek dopuszczający wniesienie odwołania. Z treści tego przepisu nie można zatem wyprowadzać wniosku, że organ może odmówić rozpatrzenia odwołania, jeżeli w odwołaniu nie wykazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza interesu prawnego odwołującego się. Chodzi tu więc o wyrażenie w odwołaniu subiektywnego przekonania odwołującego się, że jego interes prawny został naruszony wskutek naruszenia przez organ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy. Nie ulega kwestii, że interes prawny odwołującego będzie badany w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem i wynik tego badania będzie miał wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W istocie więc określenie w ustawie legitymacji do wniesienia odwołania nie różni się, zdaniem NSA, pod względem merytorycznym od określenia w k.p.a. legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.). (...)

(...) Według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. W treści art. 154 dotyczącego odwołania nie ma, zdaniem NSA, jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu - wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i co za tym idzie - nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

O istnieniu takich odstępstw nie świadczy z pewnością sformułowanie użyte w art. 154 ust. 3 u.s.o.z., mówiące że "po rozpatrzeniu odwołania" (nie zaś sprawy) dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną. Jest to konwencja językowa spotykana również w przepisach k.p.a. (art. 127 § 2). Nie ulega wątpliwości, że Kodeks nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem."

Przeprowadzając analizę przepisów ustawy o świadczeniach w aspekcie uprawnień decyzyjnych dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ oraz Prezesa NFZ należy wskazać, że z treści art. 154 ust. 3 ww. ustawy wynika, iż dyrektor oddziału może podjąć tylko jedno z dwóch rozstrzygnięć: zaakceptować rozstrzygnięcie komisji (w decyzji oddalającej odwołania) albo je zanegować (w decyzji uwzględniającej odwołanie).

Zdaniem Sądu , mając na uwadze, że Komisja konkursowa uległa rozwiązaniu (art. 151 ust. 5 ustawy o świadczeniach) w związku z czym nie mogłaby naprawić swojego błędu, przykładowo: w obliczeniach matematycznych podczas sumowania punktacji w rankingach dyrektor oddziału ma prawo skorygować stwierdzony błąd poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, zmieniającego rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu konkursowym. Innymi słowy istotą uwzględnienia odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ musiało być nie tylko uchylenie rozstrzygnięcia komisji konkursowej ale także orzeczenie co do istoty poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego ( wolnego od błędu).

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko znajduje oparcie w przepisach art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach.

Należy również podkreślić, że powyższy pogląd jest zbieżny z wykładnią ww. przepisów dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II 121/12.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w nim m.in., że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej wprowadza odstępstwa od zasad ogólnego postępowania administracyjnego, co do sposobu orzekania przez organy administracyjne. Z treści art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 u.s.o.z. zdaje się wynikać, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Inaczej bowiem nie miałoby sensu przepis art. 151 ust. 5 u.s.o.z stanowiący o rozwiązaniu komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa:

Nie byłby też zrozumiały przepis art. 154 ust. 7 u.s.o.z. w sytuacji, gdy Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia.

Przechodząc z kolei do uprawnień decyzyjnych Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w kontekście art. 154 ustawy o świadczeniach podkreślenia na wstępie wymaga, że obowiązujący w analizowanych sprawach tryb postępowania ma charakter dwuinstancyjny.

Wniesienie odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ do Prezesa Funduszu następuje za pośrednictwem organu I instancji, który to organ przed rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z autoweryfikacji własnej decyzji stosownie do treści art. 132 k.p.a.

Przytoczone na wstępie rozważań przepisy art. 154 ust. 6 oraz art. 154 ust. 7 określają uprawnienia Prezesa NFZ jako organu II instancji, choć nie czynią tego wprost. Zdaniem Sądu analiza powyższych przepisów pozwala na postawienie tezy, że sformułowanie zawarte w pierwszym z przywołanych przepisów " wydaje decyzję administracyjną w sprawie" nie może być rozumiane jako konieczność wydania przez organ odwoławczy jakiegokolwiek rozstrzygnięcia mieszczącego się w katalogu rozstrzygnięć o którym mowa w art. 138 k.p.a. W przypadku bowiem, gdy Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej "przeprowadza się ponownie" (v. art. 154 ust. 7). Oznacza to, że Prezes Funduszu nie ma uprawnień reformatoryjnych lecz wyłącznie kasacyjne.

Tym samym po rozpatrzeniu odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, Prezes NFZ może albo: oddalić odwołanie (i tym samym utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji); albo uwzględnić odwołanie (i tym samym uchylić decyzję dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ).

Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd administracyjny w cytowanym wyżej wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., który wskazał również, że :

Z treści art. 154 ust. 7 u.s.o.z. wynika natomiast że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń.

Przenosząc powyższe rozważenia na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że po wydaniu przez Prezesa NFZ decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. która była w istocie decyzją "uwzględniającą odwołanie" w rozumieniu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach organ I instancji tj. dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie mógł powtórnie rozpatrywać zasadności odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert. Należało bowiem postępowanie w sprawie zawarcia umowy przeprowadzić ponownie w trybie rokowań, jak stanowi art. 154 ust. 7 ww. omawianej ustawy. Nie jest przy tym pozbawione wątpliwości rozumienie treści tego przepisu w szczególności gdy chodzi o podmioty wobec, których uruchamia się procedurę rokowań.

Sąd stoi na stanowisku, że uwzględnienie odwołania przez Prezesa Funduszu uruchamia procedurę rokowań wyłącznie wobec świadczeniodawcy, którego odwołanie zostało uwzględnione.

Przyjęcie odmiennego poglądu a mianowicie, że całe prowadzone postępowanie upada i wszyscy oferenci, którzy brali w nim udział powinni przystąpić do nowego postępowania prowadziłoby bowiem do wniosków zmierzających do zablokowania realizacji dyspozycji przepisu art. 144 pkt 1 omawianej ustawy.

Obecnie rozpatrywanie przez prezesa odwołania nie wstrzymuje zawarcia umowy (zawarcie umowy jest wstrzymane tylko do czasu rozpatrzenia odwołania przez dyrektora wojewódzkiego NFZ), a zatem po rozpatrzeniu odwołania, umowy z pozostałymi oferentami, którzy brali udział w tym postępowaniu będą już z reguły zawarte, wobec czego prowadzenie postępowania z udziałem tych oferentów byłoby bezprzedmiotowe. Z drugiej strony, jeżeli uznać, że takie postępowanie należy potraktować jako postępowanie unieważnione w całości, umowy zawarte z tymi oferentami byłyby z mocy postanowień art. 155 ust. 2 nieważne, co przeczy racjonalnemu działaniu ustawodawcy przy konstruowaniu tych przepisów (tak tut. Sąd w wyroku z dnia 19 października 2012 r. w sprawie o sygn. VI SA/Wa 1098/12 zaakceptowanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2014 r. w sprawie o sygn. II GSK 1065/13)

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie naruszono art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, co musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd zarówno zaskarżonej decyzji jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.