Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1231/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 2 w zw. z art. 248 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. C. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym Nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda [...], na podstawie art. 98a ust. 2 w związku z art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta W. J. C. w związku z naruszeniem art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. zarządzaniem przez niego działalnością gospodarczą jako osoba pełniąca funkcję prezesa zarządu N. Z. S. we W. z wykorzystaniem mienia gminnego będącego własnością Miasta W..

W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda wywodził, że w dniu 3 marca 2009 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. wpłynęło pismo od Federacji Młodych Socjaldemokratów we Włocławku, w którym poinformowano Wojewodę, że radny Rady Miasta W. J. C. kierując N. S. S. we W. narusza zakaz wykorzystywania mienia gminnego do prowadzenia działalności gospodarczej. Pismem z dnia 13 marca 2009 r. Wojewoda wystąpił do Rady Miasta W. o zbadanie sprawy poprzez ustalenie sytuacji prawnej i faktycznej oraz zajęcie w tej sprawie stanowiska. W dniu 28 września 2009 r. przesłano Wojewodzie [...] uchwałę Nr XXXIV/290/09 Rady Miasta Włocławek z dnia 21 września 2009 r. w sprawie zajęcia stanowiska w przedmiocie niewystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego. Rada Miasta Włocławek przyjęła stanowisko stwierdzające niewystąpienie przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego J. C..

Zgodnie z przepisem art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Ponadto stosownie do brzmienia art. 24f ust. 1a) ustawy, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, obowiązany jest do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie powyższego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.).

W art. 24f ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Kładąc nacisk na zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 stycznia 2006 r. II OSK 787/05, ONSA i WSA 2006/3/86.

Z posiadanych dokumentów wynika, że J. C. jest prezesem zarządu N. Z. S. we W. i Radnym Rady Miasta W.. Zgodnie z zapisem § 21 statutu stowarzyszenia zarząd kieruje całokształtem działalności stowarzyszenia zgodnie z uchwałami walnego zebrania członków reprezentuje je na zewnątrz i ponosi odpowiedzialność przed walnym zebraniem członków. W myśl natomiast § 23 ust. 1 do składania oświadczeń woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych stowarzyszenia oraz podpisywania umów i zobowiązań w jego imieniu wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu - w tym prezesa. W przedmiotowej sytuacji stwierdzenia wymagał fakt, czy J. C. pełniąc funkcję prezesa zarządu N. Z. S. we W., a zarazem będąc radnym Rady Miasta W., nie naruszył przepisu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym w ten sposób, iż zarządzane przez niego Z. podnajmowało część wynajętego od Gminy W. lokalu użytkowego, czyli czy zarządzał on działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Umowa najmu lokalu użytkowego stanowiącego mienie komunalne położonego we W. przy ul. J została zawarta pomiędzy Gminą Miasta W. jako wynajmującym, a N. Z. S. jako najemcą w dniu 31 marca 2004 r. Natomiast niespełna dwa lata później, tj. w dniu 1 grudnia 2005 r. N. Z. S. zawarło umowę podnajmu części przedmiotowego lokalu o łącznej powierzchni 60 m2 z posłem Ł. Z. występującym jako podnajemca.

Nie ulega wątpliwości, że sprawowanie funkcji prezesa Z. N. Z. S. przez J. C. winno być zakwalifikowane jako zarządzanie w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym, bowiem w pojęciu tym mieści się także zarządzanie w ramach kolegialnego organu. Bezsporne jest także i to, że nieruchomość, w skład której wchodzi lokal będący przedmiotem najmu, należy do zasobu mienia komunalnego gminy W.. Ponadto, jak wynika z brzmienia § 6 statutu, celem stowarzyszenia jest propagowanie i rozwój sportu, a także kultury i sztuki. Może ono także prowadzić działalność gospodarczą na ogólnych zasadach określonych w odrębnych przepisach. Dochód z działalności stowarzyszenia służy natomiast realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków (§ 8 statutu - zdanie drugie). Zasadnicze znaczenie dla oceny, czy w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z naruszeniem zakazu wyrażonego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, miało ustalenie, czy gospodarcza aktywność odnosząca się do czerpania przez N. Z. S. przychodów z tytułu podnajmu części lokalu stanowiącego mienie gminy spełnia kryteria działalności gospodarczej. Określenie przedmiotu działalności gospodarczej zostało zamieszczone w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.). Ma ono charakter ogólny i sprowadza się do wyszczególnienia rodzajów aktywności gospodarczej, które - ujmowane łącznie - prowadzą do wyznaczenia granic definicji działalności gospodarczej. Przepis ten stanowi, że działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Interpretacja i konkretyzacja pojęć odnoszących się do przedmiotu działalności gospodarczej każdorazowo winna być dokonywana przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (Dz.U. Nr 251, poz. 1885) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 października 2008 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (Dz. U. Nr 207, poz. 1293), które mają rozstrzygające znaczenie dla uznania danego rodzaju działalności jako wytwórczej, handlowej czy usługowej. W obu tych aktach w sekcji L - do usług związanych z obsługą rynku nieruchomości zaliczono m.in. wynajem i usługi zarządzania nieruchomościami własnymi i dzierżawionymi. Nie oznacza to jednak, że w kwestii zakwalifikowania wynajmowania lokali jako przedmiotu działalności panowała zgodna ocena w judykaturze, jak świadczy o tym choćby wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r. (II SA 442/95) odmawiający najmowi lokali cech działalności gospodarczej, a uznający czerpane z tego tytułu dochody za pożytki z rzeczy. Odmienny i przesądzający jest tu jednak wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1996 r. (III RN 4/96), w którym stwierdzono, że dla uznania "wynajmu lokali mieszkalnych" za działalność gospodarczą nie jest wymagane, aby najem był prowadzony w znacznym rozmiarze.

Oprócz przedmiotu (rodzaju) aktywności równie istotne znaczenie dla orzeczenia, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z działalnością gospodarczą, jest kumulatywne wystąpienie trzech jej cech funkcjonalnych: zarobkowego charakteru działalności, jej zorganizowanie, czyli dokonanie dla niej wyboru formy organizacyjno-prawnej oraz wykonywanie działalności w sposób ciągły, a więc z zamiarem powtarzalności określonych czynności.

Zarobkowy charakter działalności wyrażający się w jej prowadzeniu zorientowanym na osiągnięcie dochodu rozumianego jako nadwyżka przychodów nad kosztami stanowi konstytutywną cechę działalności gospodarczej. Istotny jest subiektywny zamiar osiągania zarobku przez dany podmiot przy wykonywaniu działalności. Nie ma znaczenia natomiast, czy działalność prowadzona jest przejściowo lub w dłuższym okresie ze stratą. Istotne jest jednak, by działalność taka z obiektywnego punktu widzenia mogła umożliwiać generowanie dochodu dla prowadzącego ją podmiotu. Z przekazanej pismem z dnia 19 marca 2010 r. przez przewodniczącego Rady Miasta W. informacji uzupełniającej dotyczącej N. Z. S. wynika, że w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r., jak również w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. uzyskało ono przychód z tytułu najmu pomieszczeń w wysokości [...] zł rocznie. W piśmie z dnia 8 maja 2009 r. do Przewodniczącego Rady Miasta Włocławek J. C. stwierdza zresztą wprost, że czynsz za podnajem przeznaczany jest na utrzymanie całego lokalu, a ewentualne nadwyżki wynikające z miesięcy letnich przeznaczane są na cele statutowe, ponieważ stowarzyszenie nie otrzymuje wielu stałych przychodów pozwalających na realizacje celów statutowych. Wprawdzie wobec niedostarczenia stosownych danych nie można ustalić, jakie były koszty uzyskania tego przychodu, to jednak w świetle powyższych uwag nie stoi to na przeszkodzie stwierdzeniu, że podnajem pomieszczeń przez N. Z. S. ma charakter zarobkowy.

Nie budzi także wątpliwości spełnienie drugiej z ww. przesłanek, tj. warunek organizowanego charakteru prowadzonej działalności. Stowarzyszenie, w zarządzie którego pełni funkcję J. C., ma osobowość prawną, jest podmiotem, który posiada przymiot zorganizowania, występuje w obrocie prawnym, zawiera umowy i - jak wspomniano wyżej wskazując zapisy statutu - ma możliwość prowadzenia działalności gospodarczej. Możliwość taka została wyrażona dobitnie w art. 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. Nr 20, poz. 104 z późn. zm.), który stanowi, że stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach oraz iż dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia służy realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków.

Trzecią przesłanką konstytuującą pojęcie działalności gospodarczej jest jej ciągłość, która biorąc pod uwagę semantyczne cechy tego pojęcia oznacza powtarzające się, występujące w regularnych odstępach czasu czynności charakteryzujące się elementem trwałości. Zostaje ona zatem przeciwstawiona incydentalności i jednorazowości, stanowiąc element zamiaru podmiotu podejmującego działalność gospodarczą. Wskazuje poza tym na dążenie takiego podmiotu do uczynienia z niej stałego (ciągłego) źródła dochodu, a także czerpania z niej wymiernych korzyści, które pojawiają się w związku i na skutek kontynuacji określonych czynności noszących znamiona działalności gospodarczej. W przypadku N. Z. S. i tę przesłankę należy uznać za spełnioną, o czym dobitnie świadczy fakt nieprzerwanego obowiązywania umowy podnajmu od dnia 1 grudnia 2005 r. do dnia jej rozwiązania, tj. do 30 września 2009 r.

Powyższe rozumowanie oparte na analizie przesłanek kwalifikujących aktywność podmiotu do kategorii działalności gospodarczej prowadzi do wniosku, że J. C. jako radny Rady Miasta W., a jednocześnie osoba pełniąca funkcję prezesa zarządu N. Z. S. we W. zarządzał działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy W., a tym samym naruszył zakaz sformułowany w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji pismem z dnia 9 czerwca 2010 r. wezwano Radę Miasta W. do podjęcia w terminie 30 dni uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego J. C.. Wobec bezskutecznego upływu zakreślonego terminu i braku reakcji ze strony Rady Miasta W., działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zawiadomiono Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miasta W. J. C. w związku z zarządzaniem przez niego działalnością gospodarczą jako osoba pełniąca funkcję prezesa zarządu N. Z. S. we W. z wykorzystaniem mienia gminnego będącego własnością Miasta W..

Od powyższego zarządzenia skargę złożył J. C., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz obciążenie Wojewody kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu swego stanowiska skarżący wywodził, że należy zgodzić się jedynie z reprezentowanym w zarządzeniu zastępczym Wojewody poglądem, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy gospodarcza aktywność odnosząca się do czerpania przez N. Z. S. przychodów z tytułu podnajmu części lokalu stanowiącego mienie gminy spełnia kryteria działalności gospodarczej. Jednakże nie sposób podzielić wniosków płynących z prezentowanej analizy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy prawo o stowarzyszeniach stowarzyszenia są zrzeszeniami o celach niezarobkowych, co oznacza, że statutowym celem stowarzyszenia nie może być prowadzenie działalności ukierunkowanej na osiąganie zysku. Art. 50 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym wskazuje, że jeżeli podmiot wpisany do rejestru, stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz publicznych zakładów opieki zdrowotnej podejmuje działalność gospodarczą, to podlega obowiązkowi wpisu także do rejestru przedsiębiorców, z wyjątkiem samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej i kolumny transportu sanitarnego. W niniejszej sprawie N. Z. S., której prezesem zarządu jest skarżący, nie jest wpisane do rejestru przedsiębiorców, przez co nie może prowadzić działalności gospodarczej. Cel, dla którego powstało to stowarzyszenie, nie zakładał osiągania zysku. W przypadku stowarzyszenia z określonym niezarobkowym celem działalności nie była i nie jest prowadzona działalność gospodarcza wynajmu lokali. Podnajem za zgodą Prezydenta Miasta W. miał na celu udostępnienie lokalu Gminy również dla biura poselskiego. Podnajem części lokalu nie może być uznany za działalność gospodarczą, gdyż nie spełnia przesłanek z art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a w szczególności przesłanki zorganizowania i ciągłości działalności. Najem lokali (PKD 7020Z) będzie więc działalnością gospodarczą, gdy działalność ta będzie miała charakter profesjonalny. Podnajem ten był czasowy i dla zadań społecznie uzasadnionych i za zgodą Gminy Miasta W..

Należy zaznaczyć, że od 1 października 2009 r. obecny Prezydent Miasta W. z własnej inicjatywy zawarł na ten sam lokal trzy odrębne umowy z N. Z. S., biurem poselskim i biurem europosła. Zatem od tego czasu N. Z. S. nie podnajmuje tych pomieszczeń.

W opinii prawnej z dnia 6 maja 2009 r. wydanej przez Biuro Analiz Sejmowych wyraźnie wskazano, że podnajem przez stowarzyszenie części lokalu dla biura poselskiego nie stanowi prowadzenia działalności gospodarczej, a zatem nie narusza zakazu określonego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu nie odnosi się do tej szczególnej sytuacji skarżącego, gdzie podnajem wykonywany jest za zgodą gminy dla biura poselskiego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, celem wprowadzenia do ustawy o samorządzie gminnym art. 24f ust. 1 była chęć wyłączenia możliwości wykorzystywania mienia komunalnego powierzonego do samodzielnego gospodarowania przez osoby wchodzące w skład organów stanowiących oraz wykonawczych gminy. Judykatura akcentuje więc w sposób wyraźny samodzielność podejmowania decyzji odnoszących się do danego składnika majątkowego, która miałaby przysługiwać radnemu. O takiej samodzielności nie można twierdzić w przypadku skarżącego, gdzie to Gmina wyraziła zgodę na podnajem dla biura poselskiego, który miał umożliwić wypełnianie obowiązków posła na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w pełni podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Pismem z dnia 15 listopada 2010 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość wobec wygaśnięcia jego mandatu jako radnego z mocy prawa z dniem 12 listopada 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego zarządzenia pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani też przepisy postępowania administracyjnego. Organ w oparciu o obowiązujące przepisy prawa wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, przy czym dokonał w pełni zasadnej wykładni zastosowanych przepisów, w szczególności art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Bezspornym w sprawie było to, że skarżący jako prezes stowarzyszenia należy do kręgu osób ujętych w tym przepisie. Jak wskazał w wyroku z dnia 6 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (III SA/Wr 333/09), sprawowanie funkcji jednego z kilku członków kolegialnego organu stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego mieści się w zakresie ustawowego zakazu zarządzania taką działalnością przez radnego jako podmiotu sprawującego funkcję publiczną. Skarżący tej okoliczności nie kwestionował.

Poza sporem pozostawał również fakt podnajmowania przez stowarzyszenie, którego prezesem był skarżący, przez okres dwóch lat lokalu na potrzeby biura poselskiego za kwotę [...] zł rocznie oraz to, że lokal ten stanowił własność Gminy W. i stowarzyszenie wynajmowało go od tejże Gminy.

Niezasadnym był zarzut skarżącego, że stowarzyszenie, którego prezesem pozostawał, nie mogło prowadzić działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U.z 2001 r., Nr 79, poz. 855 z późn. zm.) stowarzyszenie jest dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych. Dalej jednak z art. 34 cyt. ustawy wynika, że stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą, według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach. Dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia służy realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków. Natomiast w myśl art. 50 ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. z 2007 r., Nr 168, poz. 1186 ze zm.), jeżeli podmiot wpisany do rejestru, stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz publicznych zakładów opieki zdrowotnej podejmuje działalność gospodarczą, to podlega obowiązkowi wpisu także do rejestru przedsiębiorców, z wyjątkiem samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej i kolumny transportu sanitarnego. Te regulacje wskazują, że stowarzyszenia mogą prowadzić dwojakiego rodzaju działalność: statutową i gospodarczą. W świetle art. 50 ustawy z o Krajowym Rejestrze Sądowym to nie wpis do rejestru przedsiębiorców jest warunkiem podjęcia działalności gospodarczej przez podmiot wpisany do rejestru, ale odwrotnie, podjęcie działalności gospodarczej nakłada obowiązek wpisu podmiotu także do rejestru przedsiębiorców. Gospodarczego celu działalności nie niweczy przy tym to, że dochód z jej prowadzenia jest przeznaczony na działalność statutową. Ograniczenie to bowiem wynika z regulacji ustawowej i jest jednym z warunków dopuszczalności prowadzenia działalności gospodarczej przez stowarzyszenie. Należy więc wskazać, że działalność gospodarcza prowadzona przez stowarzyszenie jest działalnością gospodarczą, o której mowa w treści art. 24f ust. 1 u.s.g. Działalność statutowa i działalność gospodarcza są odrębnymi rodzajami działalności, przy czym możliwość prowadzenia działalności gospodarczej jest uwarunkowana tym, że dochód z jej prowadzenia przeznaczony będzie na cele statutowe stowarzyszenia, a nie będzie podlegał podziałowi między członków stowarzyszenia. Prowadzenie działalności gospodarczej przez stowarzyszenie odbywa się według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach - w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) i ustawie o Krajowym Rejestrze Sądowym. Powyższe stanowisko podziela w wielu orzeczeniach Sąd Najwyższy wyjaśniając, że stowarzyszenie - podejmując działalność gospodarczą - prowadzi ją na ogólnych zasadach regulujących prowadzenie działalności gospodarczej i nie zmienia tego tylko to, że dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia jest przeznaczony na realizację celów statutowych stowarzyszenia i nie może być przeznaczony do podziału między członków stowarzyszenia (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów SN z 18 czerwca 1991 r., III CZP 40/91, OSNCP 1992/2, poz. 17 oraz wyrok SN z 22 października 2003 r., II CK 161/02, OSNC 2004/11, poz. 186). W tym samym kierunku idzie orzecznictwo NSA (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 787/05, wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 753/06).

Zgodnie z art. 2 z dnia ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095) działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. W wyroku z dnia 12 stycznia 2006 r. (sygn. II OSK 787/05) NSA stwierdził, że w każdym przypadku, gdy stowarzyszenie korzystając z gminnych obiektów sportowych pobiera opłaty za reklamy, sprzedaż biletów, wynajęcie boiska oznacza to, że prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Konsekwencją tego poglądu jest bezsprzecznie to, że również podnajmowanie lokalu należy niewątpliwie uznać za prowadzenie działalności gospodarczej. Jest to działalność ewidentnie skierowana na osiąganie dochodu, a więc o zarobkowym charakterze. Była ona wykonywana w zorganizowany sposób poprzez struktury stowarzyszenia. O jej ciągłości świadczy to, że lokal był podnajmowany przez okres dwóch lat.

Zdaniem Sądu organ administracji nie dopuścił się zatem naruszenia przepisów procesowych, w szczególności art. 7 lub art. 77 K.p.a. Stanowisko Wojewody prezentowane w zarządzeniu zastępczym, w którym stwierdził on wygaśnięcie mandatu skarżącego, jest spójne i logiczne, opiera się na ugruntowanej linii orzeczniczej, nie ma więc podstaw do jego kwestionowania.

Warto też zaznaczyć, że przepisy zawierające tak zwane ograniczenia antykorupcyjne były kilkakrotnie przedmiotem oceny dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się w nich nadmiernego ograniczenia praw jednostki (zob. wyrok TK z 23 czerwca 1999 r., K 30/98, OTK 1999/5, poz. 103; wyrok z 13 lipca 2004 r., K 20/03, OTK-A 2004/7, poz. 63; uchwała TK z 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, OTK 1994/1, poz. 21). Osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest, jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału, zapobieżenie zaangażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko podawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów państwa i osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Oczywiście te ograniczenia muszą wynikać z ustawy i tak jest w niniejszej sprawie. Ograniczenia te są uzasadnione interesem publicznym: funkcje i działania niedające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych są wyraźnie określone w ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz w ustawie o samorządzie gminnym.

W przedmiotowej sprawie można nabrać uzasadnionych wątpliwości związanych z wysokością czynszu w kwocie niespełna [...] zł miesięcznie, który płaciło stowarzyszenie Miastu W., skoro podnajmowało następnie część lokalu za kwotę [...] zł miesięcznie. Właśnie w celu uniknięcia takich sytuacji ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie powyższych uregulowań.

Wojewoda na podstawie powyższej regulacji ustawowej oparł zaskarżone zarządzenie zastępcze w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu skarżącego. Sankcje za złamanie zakazu określają przepisy art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010, Nr 176. poz. 1190), zwana dalej o.w.g.p.w., zgodnie z którym naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji i działalności powoduje wygaśnięcie mandatu radnego. Zgodnie z art. 190 ust. 2 o.w.g.p.w. wygaśnięcie mandatu stwierdza rada gminy w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyn wygaśnięcia mandatu. Natomiast w myśl art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z m.in. z przepisu art. 190 ust. 2 o.w.g.p.w., w zakresie dotyczącym m.in. wygaśnięcia mandatu radnego, nie podejmie uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda po zawiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej wydaje zarządzenie zastępcze. Tryb ten w rozstrzyganej sprawie został zachowany.

Mając więc na uwadze przedstawione wyżej argumenty Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Osobnego omówienia wymaga wniosek skarżącego o umorzenie postępowania. Nie był on zasadny. Jak wskazuje art. 161 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: 1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę; 2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania; 3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06, LEX nr 327767). Z pkt 4 zaskarżonego zarządzenia wynika, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania, zatem z tą datą nastąpiło wygaśnięcie mandatu radnego. Sąd musiał więc zbadać prawidłowość wydania zaskarżonego zarządzenia, gdyż w odmiennym przypadku nie byłby wyjaśniony status skarżącego jako radnego po dniu wejścia zarządzenia w życie, co może się chociażby przekładać na kwestie związane z przysługiwaniem mu diety.

Na koniec jedynie należy dodać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. P 19/04 (OTK z 2007 r. Nr 7A, poz. 78) orzekł, że art. 98a ust. 3 u.s.g. w zakresie, w jakim uniemożliwia radnemu zaskarżenie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu tego orzeczenia wywiedziono, że skoro radnemu przysługuje skarga sądowa na uchwałę rady gminy stwierdzającą wygaśnięcie jego mandatu, to radny może wnieść skargę na zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie jego mandatu.