Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2558/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 174, 176, 183, 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant: asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. Spółdzielni Mieszkaniowej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 258/13 w sprawie ze skargi L. Spółdzielni Mieszkaniowej w L. na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Lublin na rzecz L. Spółdzielni Mieszkaniowej w L. kwotę 420 (słownie: czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 258/13 oddalił skargę L. Spółdzielni Mieszkaniowej w L. na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w dniu 10 kwietnia 2013r. L. Spółdzielnia Mieszkaniowa w L. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania jej wniosku z dnia 11 września 2012r. o udzielenie pozwolenia na budowę w zakresie docieplenia i wzmocnienia ścian szczytowych budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce nr [...] przy ul. R. w L. Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 14 września 2012r. organ wezwał skarżącą w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku tj. do załączenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez wskazanie współwłaścicieli nieruchomości, ich adresów oraz podanie daty wniosku o pozwolenie na budowę obejmującego roboty budowlane, na wykonywanie których inwestor posiada zgodę współwłaścicieli oraz uchwałę właściwego (wg Statutu Spółdzielni) organu, na podstawie której Zarząd występuje o pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych w zakresie zgodnym z wnioskiem o pozwolenie na budowę tj. uchwałę Rady Nadzorczej, do której kompetencji należy uchwalanie planów gospodarczych (inwestycyjnych) w Spółdzielni.

W wykonaniu wezwania skarżąca Spółdzielnia przedłożyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze wskazaniem w załączniku osób, którym przysługuje prawo odrębnej własności lokali w budynku przy ul. R. i z powołaniem się na zgodę tych osób na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia 11 września 2012r., a następnie w piśmie z dnia 18 września 2012r. podniosła, że żądanie zgody współwłaścicieli i uchwały Rady Nadzorczej nie znajduje podstawy prawnej.

Po bezskutecznym upływie 7-dniowego terminu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. organ pozostawił wniosek z dnia 11 września 2012r. bez rozpoznania, o czym poinformował Spółdzielnię pismem z dnia 28 września 2012r.

Spółdzielnia wniosła następnie do Wojewody Lubelskiego zażalenie na pozostawienie wniosku bez rozpoznania podnosząc m.in. że żądanie uzupełnienia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę następuje w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a nie w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a niewykonanie żądania skutkuje odmową udzielenia pozwolenia na budowę oraz że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oprzeć tylko na oświadczeniu inwestora bez konieczności przedłożenia dodatkowych dokumentów. Wojewoda Lubelski nie uwzględnił zażalenia, wobec czego Spółdzielnia wniosła skargę na bezczynność domagając się zobowiązania Prezydenta Miasta Lublin do wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej, żądanie przedstawienia uchwały Rady Nadzorczej było bezpodstawne, gdyż żaden przepis nie uzasadnia takiego żądania, a Spółdzielnia wykazała, że posiada prawo własności nieruchomości wypisem z księgi wieczystej. Ponadto, Spółdzielnia nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że roboty polegające na dociepleniu ścian szczytowych budynku stanowią modernizację, będącą czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu i że wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli. W przekonaniu Spółdzielni, roboty te są remontem, a konieczność ich wykonania wynika z audytu energetycznego, w którym potwierdzono, że budynek nie spełnia obowiązujących norm energetycznych. Zdaniem Spółdzielni, nie musi ona posiadać zgody wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, gdy załatwia formalności związane z remontem budynku – spółdzielnia wykonuje bowiem zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, w ramach którego ma obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania oraz remontu budynku (art. 4 ust. 4 i art. 61 tej ustawy). Zdaniem Spółdzielni, zgoda współwłaścicieli byłaby wymagana wyłącznie w przypadku czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a do takich czynności nie należy remont polegający na dociepleniu ścian budynku - remont jest bowiem czynnością niepowodującą zmiany przeznaczenia rzeczy i naruszenia ani zagrożenia dla współwłaścicieli niedziałających. Ponadto za przyjęciem tezy, że projektowane docieplenie jest remontem, czyli czynnością zwykłego zarządu, przemawia niski koszt inwestycji wynoszący ok. 6, 50 zł na jedno mieszkanie miesięcznie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Lublin wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że należało zastosować art. 64 § 2 k.p.a., gdyż Spółdzielnia nie dołączyła do wniosku dokumentów wymaganych zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane tj. dokumentów odzwierciedlających prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Samo oświadczenie inwestora nie było natomiast wystarczające, a inwestor powinien wykazać swoje prawo w oparciu o dokumenty, których brak jest brakiem formalnym podlegającym uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 kpa. Zdaniem organu, docieplenie i wzmocnienie ścian szczytowych budynku nie stanowi remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego mieszczącego się w ramach czynności zwykłego zarządu, lecz przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 tej ustawy, polegającą na zmianie parametrów użytkowych lub technicznych obiektu. Z Opisu Technicznego projektowanej inwestycji wynika bowiem, że skutkiem docieplenia ścian zwiększy się parametr izolacyjności termicznej budynku, zaś ze względu na wzmocnienie ścian łącznikami stalowymi ulegnie zmianie obciążenie zewnętrznych warstw ściany. Przebudowa jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, na dokonanie której Spółdzielnia powinna posiadać zgodę wszystkich właścicieli odrębnych lokali, której nie przedstawiła, a zatem jej oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie spełniło warunków formalnych określonych w art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Prezydent Miasta Lublin wskazał ponadto, że Zarząd Spółdzielni nie jest organem uprawnionym do decydowania samodzielnie o inwestycji przekraczającej zakres zwykłego zarządu i czynności takiej nie może podejmować bez uchwały Rady Nadzorczej, do której kompetencji – zgodnie z art. 46 § 1 pkt 1 ustawy Prawo spółdzielcze, należy uchwalanie planów gospodarczych i inwestycji. Zdaniem Prezydenta, Zarząd powinien więc przedstawić zarówno zgody wszystkich współwłaścicieli, jak i uchwałę Rady Nadzorczej o inwestycji objętej wnioskiem. Wobec braku tych dokumentów uzasadnione było zatem wezwanie Spółdzielni w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do ich uzupełnienia, a następnie pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznając skargę za niezasadną, wskazał, że organowi nie można zarzucić bezczynności. Sąd I instancji stwierdził, że docieplenie budynku mieszkaniowego wielorodzinnego należy do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, dlatego złożenie przez L. Spółdzielnię Mieszkaniową w L. wniosku o udzielenie pozwolenia na wykonanie takiego docieplenia było uzasadnione. Trafnie, w ocenie Sądu I instancji wskazał organ odwoławczy, że docieplenie budynku powoduje zmianę jej parametrów technicznych, w szczególności obciążenia budynku, dlatego docieplenie należy potraktować jako przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Docieplenie nie jest remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy, gdyż przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym – docieplenie budynku nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego, w jego wyniku zmieniają się bowiem parametry użytkowe i techniczne budynku – zmniejsza się zużycie energii wewnątrz lokali i zwiększa obciążenie ścian nośnych. Spółdzielnia mieszkaniowa, występując z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na docieplenie budynku mieszkaniowego wielorodzinnego, w którym wyodrębniono lokale stanowiące odrębny przedmiot własności - co ma miejsce w niniejszej sprawie – powinna, zdaniem Sądu I instancji złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz ze zgodami wszystkich właścicieli tych lokali. Sąd I instancji powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r., II OPS 2/12, w której NSA wskazał, że "wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej". Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że w zakresie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną spółdzielnia powinna uzyskać – jak, w ocenie Sądu I instancji trafnie wskazał NSA w trybie przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących współwłasności tj. art. 199 - zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności.

Docieplenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z tych samych przyczyn, które przemawiają za uznaniem, że jest to przebudowa i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę jest, zdaniem Sadu I instancji czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Docieplenia nie można bowiem, w ocenie Sądu I instancji uznać za czynność zwykłego zarządu. Sąd I instancji podał, że jak wskazał NSA w powołanym wyroku, "czynności zwykłego zarządu polegają na załatwianiu bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia. Pozostałe czynności należą do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu – i obejmują one - poza rozporządzaniem nieruchomością wspólną i jej obciążaniem m.in. modernizację i większy remont, nadbudowę i przebudowę, podział nieruchomości i łączenie lokali (R. Dziczek, Własność lokali. Komentarz. Wzory pozwów i wniosków sądowych, Warszawa 2012, s.25 i nast.)". Docieplenie budynku jest czynnością jednorazową, co również wskazuje na to, że nie ma ona charakteru bieżącego, ani powtarzalnego remontu, jest natomiast czynnością powodującą trwałe zmiany właściwości użytkowych i technicznych budynku.

W konsekwencji powyższego, Prezydent Miasta Lublin prawidłowo, w ocenie Sądu I instancji stwierdził, że L. Spółdzielnia Mieszkaniowa występując z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę powinna załączyć oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z pisemnymi zgodami pozostałych współwłaścicieli.

Sąd I instancji wskazał, że zasadnie organ uznał, iż zgody te wraz z oświadczeniem zarządu Spółdzielni stanowią braki formalne wniosku o pozwolenie na budowę, podlegające uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Przepis art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi bowiem, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć "oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Brak oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest brakiem uzupełnianym w oparciu o treść art. 64 § 2 k.p.a. pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (por. A. Ostrowska w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, LexisNexis 2012, s. 335-336).

Pisemne oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest dokumentem, który pozwala organowi już na wstępnym etapie badania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę – do czego organ jest zobowiązany zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego - ocenić czy inwestor takie prawo posiada. Sąd I instancji podkreślił, że w sytuacji, gdy z wnioskiem występuje spółdzielnia mieszkaniowa, w której wyodrębniono lokale stanowiące odrębny przedmiot własności, oświadczenie powinno również zawierać oświadczenia właścicieli tych lokali o wyrażeniu zgody na inwestycję polegającą na dokonaniu czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Tylko bowiem oświadczenie spółdzielni wraz z oświadczeniami pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, której inwestycja dotyczy umożliwi organowi, w ocenie Sądu I instancji prawidłową wstępną ocenę złożonego wniosku.

Prezydent Miasta Lublin dokonując takiej formalnej oceny wniosku L. Spółdzielni Mieszkaniowej o udzielenie pozwolenia na budowę w zakresie docieplenia i wzmocnienia ścian szczytowych budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce nr [...] przy ul. R. w L. - miał zatem obowiązek wezwać Spółdzielnię na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do przedstawienia pisemnych zgód wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, a wobec niewykonania wezwania w zakreślonym terminie, zasadnie zdaniem Sądu I instancji pozostawił wniosek bez rozpoznania.

Sąd I instancji podkreślił jednak, że wstępna ocena wniosku o pozwolenie na budowę nie zwalnia organu architektoniczno-budowlanego z obowiązku badania na dalszym etapie postępowania (w tym żądania dodatkowych niezbędnych dokumentów) czy inwestor prawo takie posiada, a ustalenie, że inwestor takiego prawa nie posiada skutkuje wówczas odmową udzielenia pozwolenia na budowę. O ile zatem już na wstępnym formalnym etapie badania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę organ pozostawia ten wniosek bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. m.in. ze względu na niekompletne oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o tyle - jeśli na dalszym etapie postępowania badając prawidłowość złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i załączonych do niego pisemnych zgód pozostałych współwłaścicieli stwierdzi, że inwestor nie posiada takiego prawa - odmawia udzielenia pozwolenia na budowę. Z tego względu, Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem skargi, że dopiero na dalszym etapie postępowania organ ocenia czy zarząd spółdzielni mieszkaniowej był uprawniony – w świetle postanowień statutu - do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bez zgody rady nadzorczej i czy taką zgodę posiadał.

Sąd I instancji stwierdził, że wobec niewykonania przez skarżącą wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę poprzez złożenie pisemnych zgód wszystkich współwłaścicieli nieruchomości objętej wnioskiem na realizację inwestycji, Prezydent Miasta Lublin zasadnie wniosek ten pozostawił bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia WSA złożyła skarżąca Spółdzielnia i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 149 § 1 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy z przedstawionych dokumentów i przywołanych przepisów prawa materialnego wynika, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji winien skargę na działanie organów administracji publicznej uwzględnić i orzec zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze;

2) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygniecie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w związku z art. 64 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku i zasadne pozostawienie sprawy bez rozpatrzenia, w sytuacji gdy, wymagane prawem materialnym dokumenty zostały przez Spółdzielnię uzupełnione, a żądanie organów I jak i II instancji było pozbawione usprawiedliwionych podstaw prawnych;

3) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygniecie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa poprzez wydanie orzeczenia o oddaleniu skargi w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie rozpatrzył co do istoty skargi Spółdzielni, gdyż skarga dotyczyła naruszenia art. 64 § 2 kpa poprzez błędne jego zastosowanie, a Sąd pominął w orzeczeniu kwestię istotną polegającą na fakcie, że organy administracji publicznej żądały dokumentów bez usprawiedliwionej podstawy prawnej, natomiast Sąd ten rozstrzygał co do materialnych podstaw i okoliczności faktycznych sprawy, które w rzeczywistości istotą skargi nie są;

4) naruszenie prawa materialnego tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 35 ust. 3, art. 3 ust. 7a, art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego oraz art. 27 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 2 i 4 oraz art. 61 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, poprzez błędną wykładnię tego prawa i niewłaściwe jego zastosowanie, gdyż Sąd pominął w swoich rozważaniach wymogi dotyczące wniosku i jego braków formalnych wywodząc obowiązki Spółdzielni, których ustawodawca na skarżącą nie nakłada. Wadliwość interpretacji prawa materialnego objawia się przez:

a) nieusprawiedliwione prawem żądanie od skarżącej Spółdzielni uchwały Rady Nadzorczej na podstawie, której Zarząd występuje o pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych w zakresie zgodnym z wnioskiem o pozwolenie na budowę, pomimo że żaden przepis prawa nie uzasadnia takiego żądania, a Spółdzielnia udowodniła prawo własności nieruchomości aktualnym wypisem z Księgi Wieczystej nr [...], znajdującym się w aktach sprawy,

b) niewłaściwą wykładnię pojęć "remont" i "przebudowa" i nietrafne przyjęcie, iż ocieplenie ścian budynku stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego, mimo że planowane przez Spółdzielnię prace polegające na dociepleniu ścian, powinny być zakwalifikowane jako remont w rozumieniu art. 3 ust. 8 ustawy Prawo budowlane,

c) błędne zastosowanie art. 199 kc zamiast właściwego art. 27 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 2 i 4 oraz art. 61 usm, co w konsekwencji w sposób rażący narusza dyspozycje wskazanych wyżej przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych,

d) naruszenie prawa materialnego przepisu art. 61 Prawa budowlanego w zw. z art. 27 ust. 2 usm poprzez jego niezastosowanie, z którego jednoznacznie wynika, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, co w niniejszej sprawie oznacza obowiązek zapewnienia przez Spółdzielnię jako zarządcy odpowiedniej izolacyjności cieplnej ścian w związku z ich przemarzaniem oraz zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Powołując się na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

2) zasądzenie od Prezydenta Miasta Lublin na rzecz skarżącej L. Spółdzielni Mieszkaniowej poniesione przez nią koszty postępowania kasacyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta Lublin i wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna czyni zadość powyższym wymaganiom.

Przechodząc do oceny zasadności jej zarzutów, wskazać należy, że zgodnie z art. 63§ 3 kpa podanie, składane do organu administracji powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zawiera je m.in. ustawa prawo budowlane, która w przepisie art. 33ust.2 stanowi, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy m.in. dołączyć:

- cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z uzgodnieniami, opiniami, pozwoleniami, i innymi dokumentami wymaganymi przez przepisy szczególne,

- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest wymagana przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 64 § 2 kpa jeżeli podanie nie czyni zadość ww. wymaganiom należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników.

Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że brak było podstaw do pozostawienia wniosku o pozwoleniu na budowę bez rozpoznania zarówno z powodów wskazanych przez Prezydenta Miasta Lublina, jak i z powodów podniesionych przez sąd I instancji.

W istocie bowiem jak wynika ze wskazywanej w prawie budowlanym normy, wnioskujący o pozwolenie na budowę obowiązany jest przy wniosku złożyć jedynie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, brak podstaw by w tym trybie domagać się dostarczenia innych dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Badanie prawdziwości tego oświadczenia winno być dokonywane podczas merytorycznego rozpoznania sprawy, wtedy też możliwe jest wzywanie wnioskodawcy o inne dokumenty, potwierdzające prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. Skutkiem zaniechania ich dostarczenia może być jedynie merytoryczne zakończenia sprawy w postaci oddalenia wniosku, a nie pozostawienia go bez rozpoznania.

Tym samym uwadze organu, a następnie również Sądu I instancji uszło ugruntowane w orzecznictwie NSA stanowisko, iż wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 kpa nie może zmierzać do merytorycznej oceny złożonego wniosku oraz jego załączników (wyrok NSA z 23.01.1996 r., sygn. II SA 1473/94). Podkreślenia wymaga, że skierowane do strony skarżącej żądanie nie może być rozpatrywane z uwzględnieniem przesłanek przepisu art. 64 § 2 kpa. Tylko, bowiem gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi, co do składanego podania, organ może żądać ich spełnienia. Natomiast merytoryczna ocena dostarczonego przez zainteresowany podmiot materiału następuje już po zakończeniu kontroli formalnej, a więc wyeliminowaniu tych wniosków, które zawierają wynikające z przepisów wady formalne. Podkreślenia wymaga, że zasadą jest, iż organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 2 kpa). Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest czynnością procesową organu administracji polegającą na stwierdzeniu, że wniosek zawiera wadę, która nie została usunięta (wyrok NSA z 03.02.1992 r., sygn. IV SA 1377/91). Pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania i w konsekwencji niedziałanie organu od tego momentu świadczy o bezczynności organu w sytuacji gdy zamiast tej czynności organ winien był podjąć działania prowadzące do merytorycznego rozpoznania wniosku. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co prawda nie definiują pojęcia bezczynności, w piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym, lub nie podjął wymaganej czynności (por. Tadeusz Woś - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wyd. Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005 r., str. 86). Uchybienie temu obowiązkowi niewątpliwe świadczy o bezczynności organu.

W niniejszej sprawie zatem Prezydent Miasta Lublina pozostał bezczczynny skoro bez rozpoznania pozostawił wniosek mimo braku ku temu podstaw. Żaden z przepisów nie nakładał obowiązku dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę żądanej uchwały organu spółdzielni ani tez też zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Kwestia badania prawdziwości oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a co się z tym wiąże potrzeba dostarczenia dokumentów potwierdzających taki stan rzeczy stanowi o merytorycznym rozpoznaniu sprawy, które możliwe jest dopiero po zakończeniu formalnej oceny wniosku.

W świetle powyższych rozważań za zasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 149§1 P.p.s.a., art. 145§1 pkt.1 lit.c P.p.s.a w związku z art. 64§2 kpa, naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ust.4 pkt.2 , art. 35 ust.3 prawa budowlanego. Naruszenie wskazanych norm skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku. Wobec konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej z powyżej opisanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny zaniechał zbadania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze należało na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzec jak w sentencji niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 i art. 209 ppsa.