Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 421/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 861/20 w sprawie ze skargi K. F. na informację Zarządu Województwa W. w O. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Zarządu Województwa W. w O. na rzecz K. F. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 861/20 oddalił skargę K. F. (dalej: skarżąca) na informację Zarządu Województwa W. w O. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Strona złożyła wniosek z 4 stycznia 2019 r. o dofinansowanie złożonego w konkursie nr [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, Oś Priorytetowa RPWM.02.00.00 "Kadry dla gospodarki", Działanie RPWM.02.03.00 "Rozwój kompetencji i umiejętności osób dorosłych", Poddziałanie RPWM.02.03.01 "Rozwój kompetencji i umiejętności osób dorosłych z grup defaworyzowanych". Wniosek dotyczył dofinansowania w kwocie 4.202.937,24 zł.

Sprawa zainicjowana Wnioskiem o dofinansowanie była dotychczas przedmiotem dwukrotnego rozpatrzenia przez organ. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2021r. sygn. akt I GSK 440/20 Naczelny Sądu Administracyjny uchylił bowiem wyrok tutejszego Sądu z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 650/19 oraz stwierdził, że zawarta w informacji organu z dnia 24 września 2019 r., ocena Projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, pismem z [...] września 2020 r. organ poinformował skarżącego o negatywnej ocenie Projektu z uwagi na wyczerpanie alokacji przeznaczonej na konkurs.

Pismem z [...] listopada 2020 r. organ poinformował skarżącego o nieuwzględnieniu protestu.

Organ w podsumowaniu wskazał, że mając na uwadze całościowe rozpatrzenie zarzutów wnioskodawcy protest zostaje nieuwzględniony, co w przypadku przedmiotowego Projektu oznacza, że punktacja wskazana w zaskarżonej informacji o negatywnej ocenie pozostaje na tym samym poziomie.

Skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

Sąd I instancji oddalając skargę Spółki stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartym w wyroku z 27 lipca 2020r. Jednocześnie uznał, że zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 27 lipca 2020r. zostały przez organ wykonane. NSA wskazał bowiem, że organ, ponowienie rozpoznając sprawę powinien wykazać zasadność przyczyny negatywnej oceny projektu na którą się powoływał, tzn. że kwota przeznaczona na dofinasowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie spornego w tej sprawie projektu do dofinasowania. Rozstrzygnięcie kierowane do strony winno wyjaśnić w sposób szczegółowy okoliczności, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu sprawy. Wymogi te zostały spełnione przez IZ w rozstrzygnięciu z [...] listopada 2020r.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organ zdołał potwierdzić, iż doszło do wyczerpania środków, a konstatacja ta poparta została właściwą argumentacją i odniesieniem się do dokumentów źródłowych. Organ przeprowadził szczegółową analizę ilości posiadanych środków oraz sposobu ich wydatkowania. Jak wskazano w rozstrzygnięciu organu z 24 września 2020r. (wydanym w wykonaniu wyroku NSA z 27 lipca 2020r.) wniosek pt. "Akademia kompetencji" w wyniku procedury odwoławczej uzyskał 6 pkt więcej tj. 124 pkt i znalazł się na 27 miejscu listy rankingowej. Przed wnioskiem "Akademia kompetencji" na liście znalazło się 7 projektów, które uzyskały większą liczę punktów, a tym samym uzyskały pierwszeństwo dofinansowania. Łączna wartość wnioskowanego dofinansowania ww. 7 projektów to 7 859 023,51 zł, lecz z powodu braku środków w konkursie żaden z ww. projektów nie został skierowany do finansowania. Jak wywodził dalej organ w ramach konkursu zawarto 19 umów zgodnie z listą rankingową (ostatnia umowa w ramach konkursu nr [...] została zawarta w październiku 2019 r.) o łącznej wartości 23 357 920,76 zł. W konsekwencji doprowadziło to do całkowitego wykorzystania alokacji w konkursie (alokacja w konkursie wynosi 0,00 zł). Potwierdzała to, załączona do niniejszej informacji, lista zawartych umów o dofinansowanie w konkursie. Organ przedstawił również szczegółowo wcześniejsze etapy rozdysponowania środków i zwiększenia kwoty alokacji na konkurs (s. 5 stanowiska organu z [...] września 2020). Jednocześnie w odpowiedzi na skargę organ uzupełniając swój wywód podkreślał, że IZ szczegółowo wykazała brak alokacji w konkursie poprzez przedstawienie historii rozdysponowywania środków w konkursie, jak również poprzez przedłożenie wszystkich zawartych umów o dofinansowanie w ramach przedmiotowego konkursu (Informacja o nieuwzględnieniu protestu z dnia [...] listopada 2020 r.). Organ realizując wiążące wytyczne NSA zawarte w wyroku z 27 lipca 2021r., sygn. akt I GSK 440/20 wyjaśnił skarżącej przyczyny braku alokacji w konkursie, w tym przez przedstawienie załączenia wyciągów z zawartych umów o dofinansowanie ze wskazaniem kwot udzielonego dofinansowania.

WSA podzielił pogląd organu, że o braku dofinansowania zgłoszonego przez Skarżącą Projektu przesądziła punktacja zdobyta przez Projekt i brak możliwości skierowania go do etapu negocjacji, które nie mogą być prowadzone z uwagi na wyczerpanie się alokacji. W tym kontekście wyraźnie wskazano, na znany skarżącej regulamin konkursu, który wskazuje (str. 94), że "Negocjacje prowadzone są do wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w konkursie poczynając od projektu, który uzyskał najlepszą ocenę na etapie oceny merytorycznej i został skierowany do negocjacji"). Organ wyraźnie przy tym wskazał (odnosząc się tak do ilości dobytych przez projekt punktów jak i miejsca na liście rankingowej), że przyznana Skarżącej punktacja nie premiuje do dofinansowania Projektu będącego przedmiotem skargi, poza kolejnością wynikającą z listy rankingowej w Konkursie. Lista rankingowa została przy tym przedstawiona w załączeniu do odpowiedzi na skargę.

WSA stwierdził, że nie można również pominąć wyjaśnień organu zgłoszonych w piśmie procesowym z [...] lutego 2021r. IZ w sposób przejrzysty, popierając swoje stanowisko konkretnymi dokumentami źródłowymi, wskazała iż dostępne środki finansowe nie pozwalają sfinansować projektu skarżącej, a tym samym uznać należy środki za wyczerpane.

W konkluzji WSA stwierdził, że ocena wniosku przeprowadzona została przez IZ w sposób nienaruszający prawa, a co za tym idzie nie zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi. Dokonana przez ekspertów ocena merytoryczna kryteriów nie narusza zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektu. Uzasadnienie skargi nie daje podstaw do stwierdzenia, że ocena ekspercka była subiektywna, dowolna czy nie oparta na jasnych kryteriach merytorycznych.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez ustalenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; ewentualnie jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów.

I. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 64 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 818; dalej - ustawa wdrożeniowa) zarzucono naruszenie przepisów postępowania których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie przez WSA w Olsztynie Zaskarżonego Wyroku, które stanowi powtórzenie błędnych tez Organu przedstawionych w Rozstrzygnięciu, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji:

nie zastosował przepisu art. 153 p.p.s.a. wbrew jego dyspozycji, tzn. wyraził w zaskarżonym wyroku odmienną ocenę prawną niż ocena wyrażona w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2020 r. (sygn. akt: IGSK 440/20; dalej: wyrok NSA) w zakresie:

• interpretacji pojęcia wyczerpania alokacji, czyli wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, stanowiącej przesłankę, o której mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej;

• zaleceń Sądu zawartych w wyroku NSA co do konieczności przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ wykazania zasadności negatywnej oceny projektu, na którą się powoływał, tzn. że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie projektu do dofinansowania, a rozstrzygnięcie kierowane do strony winno wyjaśnić w sposób szczegółowy okoliczności, które zadecydowało o takim, a nie innym rozstrzygnięciu sprawy;

ii. nie odniósł się do wszystkich zarzutów Skarżącej, w szczególności Sąd I instancji całkowicie pominął podniesione przez Skarżącą zarzuty:

naruszenia art. 41 ust. 1 i 2 Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (tj. Dz. Urz. UE 2016 C 202, s. 1; dalej jako: "Karta Praw Podstawowych") w zw. z . art. 5 ust. 4 Traktat o Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE 2016 C 202, s. 1; dalej: TUE) w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a) pkt I - III Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L2013.347.320 z 20 grudnia 2013 r., dalej: rozporządzenie nr 1303/2013).

rozporządzenia nr 1303/2013 (zarzut nr 3 skargi), tym samym Sąd I instancji nie dokonał badania oceny projektu i rozstrzygnięcia w zakresie m.in. prawa do dobrej administracji przejawiającym się w sprawiedliwym rozpatrzeniu sprawy, a także prawidłowym uzasadnieniu negatywnej decyzji oraz zasady proporcjonalności, stosując przy ocenie poszczególnych uchybień w ramach oceny kryteriów sankcje nieproporcjonalne do tych uchybień;

naruszenia art. 87 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej (zarzut 4 skargi) w zakresie w jakim WSA w Warszawie nie zbadał, czy organ właściwie zastosował ww. przepisy, wydając zaskarżone Rozstrzygnięcie na podstawie prawa powszechnie obowiązującego;

nie rozpoznał istoty skargi z uwagi na brak samodzielnej oceny całokształtu sprawy oraz nie zastosował art. 106 § 3 p.p.s.a., czym uchybił procedurze w zakresie postępowania dowodowego poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających dla wyjaśnienia faktycznej wysokości wolnej alokacji w ramach konkursu, jak również w ramach poddziałania oraz działania na dzień rozstrzygania sprawy przez Sąd I instancji, tj. na dzień 17 lutego 2021 r. oraz powodów odmowy przez organ zwiększenia alokacji na konkurs, podczas gdy przepisy wyraźnie dopuszczają taką możliwość i wadliwość pierwotnej oceny projektu przez organ w pełni uzasadniałaby taką decyzję;

a co doprowadziło do sytuacji, iż Sąd I instancji nie odniósł się do wskazywanych przez skarżącą ww. zasad prawa unijnego oraz konstytucyjnego, a w konsekwencji nie rozpoznał istoty skargi

2. art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez oddalenie skargi, pomimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia i stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa, a w szczególności z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, nakazującego właściwej instytucji dokonywania wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, a także nakazująca zapewnienie wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, w tym w odniesieniu do zarzutów nr 1 - 4 skargi, wobec czego WSA w Olsztynie niezasadnie uznał, że ocena projektu Skarżącej w zakresie wskazanych w skardze poszczególnych kryteriów została przeprowadzona w sposób prawidłowy, rzetelny i przejrzysty, przy czym Sąd I instancji uchylił się jednocześnie od oceny prawidłowości procesu oceny projektu, stwierdzając, że nie może tego zrobić w ramach procesu sądowej kontroli negatywnych ocen projektów, pomimo, że w orzecznictwie sądów wyraźnie dopuszczono taką możliwość, podczas gdy:

jak wskazywała skarżąca w zarzucie nr 1 akargi, członkowie Komisji Oceny Projektów dokonali oceny wniosku w sposób dowolny, stawiali wymagania względem skarżącej niewynikające z dokumentacji konkursowej oraz dokonali wybiórczej, a nie całościowej lektury Wniosku, co skutkowało brakiem rzetelnej i obiektywnej oceny projektu polegającej na błędnym i bezzasadnym uznaniu, że projekt w ramach wskazywanych przez skarżącą w proteście kryteriów merytorycznych punktowych został oceniony bez zmian tj. jak w punktacji po I rozpatrzeniu protestu z dnia 17 czerwca 2019 r.,

ii. jak wskazywała skarżąca w zarzucie nr 2, 3 i 4 skargi, organ nierzetelnie i nieprzejrzyście dokonał rozpoznania protestu skarżącej, w szczególności nie odniósł się w sposób wszechstronny do podniesionych zarzutów, nie dokonał samodzielnej oceny projektu, opierał się na regulacjach nie mających charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nie znajdujących zastosowania do oceny projektu Wnioskodawcy, jak również - ze względu na braki w uzasadnieniu - utrudnił, a wręcz uniemożliwił weryfikację prawidłowości rozstrzygnięcia,

co prowadzi do wniosku że:

organ naruszył zasady art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a nie uwzględniając wniesionego przez skarżącą protestu również art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, a w związku z czym Skarga była zasadna i powinna była podlegać uwzględnieniu;

ww. przepisy zostały naruszone również w ten sposób, że WSA w Olsztynie dokonał oceny legalności rozstrzygnięcia pomimo, iż nie zbadał m.in. prawidłowości przebiegu oceny projektu przez ekspertów w zakresie przedstawionych w Skardze zarzutów odnośnie konkretnych kryteriów merytorycznych ani nie weryfikował dokumentów konkursowych stanowiących element systemu realizacji w oparciu, o które dokonano oceny projektu, podczas gdy rola sadu administracyjnego kontrolującego zgodność z prawem rozstrzygnięć wydawanych w przedmiocie negatywnych ocen projektów jest rzetelna i wszechstronna kontrola całego procesu oceny projektu, co oznacza, iż w przedstawionym powyżej zakresie sądowo-administracyjna kontrola rozstrzygnięcia i całego procesu oceny była niewątpliwie wadliwa (zarzut 2);

3. art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 UST. 1 w zw. z art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej przez oddalenie skargi, pomimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia i stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa, a w szczególności:

i. z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, nakazującym właściwiej instytucji dokonywanie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, a także nakazującym zapewnienie wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania,

z naruszeniem art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej wobec błędnego uznania, iż w sprawie doszło do wyczerpania kwoty przeznaczonej do dofinansowanie projektu, podczas gdy na chwile rozstrzygnięcia konkursu oraz na chwilę rozstrzygnięcia protestu:

i. organ nie przedstawił skarżącej dowodów na wyczerpanie alokacji dla projektu, do czego jest zobowiązany zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, a jedynie wskazał, jaką konkretnie sytuację uznaje za spełniającą przesłankę wyczerpania środków tj. zawarcie umów o dofinansowanie w ramach konkursu,

organ zaniechał rzeczywistej weryfikacji pozostawania środków w konkursie w wyniku przeprowadzonej procedury odwoławczej, jak również nie uzasadnił odmowy zwiększenia alokacji w ramach działania, podczas gdy przepisy wyraźnie dopuszczają taką możliwość i wadliwość pierwotnej oceny projektu przez organ w pełni uzasadniałaby taką decyzję,

a co w konsekwencji zostało pominięte przez WSA w Olsztynie, który:

uznał iż Organ wyjaśnił Skarżącej przyczyny braku alokacji w Konkursie przez przedstawienie załączenia wyciągów zawartych umów o dofinansowanie ze wskazaniem kwot udzielonego dofinansowania (dalej: wyciąg) i co w ocenie Sądu I instancji było wystarczające do wykazania, iż doszło do wyczerpania alokacji dla projektu,

zaniechał weryfikacji dostępności środków w ramach działania, uznając, że wywód organu dotyczący dostępnego limitu środków możliwych dla zakontraktowania w ramach poddziałania na luty 2021 r. oznacza, iż organ w sposób jasny i nie budzący wątpliwości uzasadnił okoliczność "wyczerpania środków",

a co w konsekwencji stanowiło naruszenie art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej oraz zasad wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w związku z czym skarga była zasadna i powinna podlegać uwzględnieniu, gdyż projekt z uwagi na spełnienie kryteriów oceny formalnej i merytorycznej powinien zostać zakwalifikowany do etapu negocjacji (zarzut 3);

Naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe sporządzenie uzasadnienia i rozpoznanie sprawy, w szczególności rozpoznanie istoty wszystkich zarzutów skargi wniesionej przez skarżącą, prowadziłoby do jej uwzględnienia, co w sytuacji ilości uchybień w procesie oceny jej projektu czyni stwierdzone uchybienia przepisom procesowym doniosłymi.

II. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i art. 125 ust. 3 lit. A rozporządzenia nr 1303/2013 w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną ich wykładnię przez Sąd I instancji, który w konsekwencji:

i. bezzasadnie uznał, iż skarżąca dążyła do zmiany sposobu ustalania punktacji, a zarzuty podniesione w skardze stanowiły jedynie polemikę z oceną ekspertów, która została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi procedurami, jak również były one sprzeczne z regulaminem konkursu i przewidzianymi w nim zasadami oceny projektów,

ii. bezzasadnie uznał, iż stanowisko organu przedstawione w ramach oceny projektu, a następnie w rozstrzygnięciu spełnia wszelkie wymogi transparentności i logicznego przedstawienia motywów zajętego stanowiska, a organ nie naruszył prawa w zakresie oceny wniosku,

iii. niekorzystnie dla skarżącej interpretował nieostre postanowienia dokumentacji konkursowej, stwierdzając, pomimo oczywistej wewnętrznej sprzeczności takiego wniosku, że:

korzystanie przez organ z marginesu interpretacyjnego odnoszącego się do poszczególnych postanowień regulacji dotyczących konkursu jest działaniem mieszczącym się w granicach prawa,

a jednocześnie, iż:

uczestnik konkursu obowiązany jest bezwzględnie podporządkować się regulaminowi postępowania konkursowego oraz, że musi posługiwać się nomenklaturą konkursową w nim zawartą i do to uczestnika konkursu należy obowiązek skonstruowania takiego projektu i dostosowania się do zasad postępowania konkursowego w oparciu o aparaturę zdefiniowaną na potrzeby konkursu, aby była spójna i zachowała jednolite standardy podlegające ocenie konkursowej w oparciu o zasadę równości, tym samym stawiając projektowi Skarżącej wymogi nieujęte w dokumentacji konkursowej,

nie przypisał wagi poszczególnym uchybieniom stwierdzonym przez oceniających i w konsekwencji dowolnie ocenił kryteria oceniane punktowo polegające na przypisaniu określonej liczby punktów w ramach tych kryteriów bez stosownej gradacji rangi i wagi stwierdzonych uchybień,

na skutek czego Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia uznając, iż ocena kryteriów merytorycznych dla wniosku dokonana przez członków KOP nie narusza zasady przejrzystości i rzetelności projektów, a uzasadnienie skargi nie daje podstaw do stwierdzenia, że ocena ekspercka była subiektywna, dowolna czy nie oparta na jasnych kryteriach merytorycznych, podczas gdy

ocena wniosku przez członków KOP została dokonana w sposób dowolny, przy stawianiu wymagań względem skarżącej niewynikających z dokumentacji konkursowej oraz braku całościowej lektury wniosku, co skutkowało brakiem rzetelnej i obiektywnej oceny projektu przez organ polegającej na błędnym i bezzasadnym uznaniu, że projekt w ramach wskazanych przez skarżącą w proteście kryteriów merytorycznych punktowych został oceniony bez zmian tj. jak w punktacji po I rozpatrzeniu protestu z dnia 17 czerwca 2019 r., co było równoznaczne z: (i) nieuzasadnionym odjęciem punktów przez oceniających w ramach tych kryteriów i w konsekwencji przyznaniu projektowi skarżącej mniejszej liczby punktów, (ii) niekorzystnym dla skarżącej interpretowaniu nieostrych postanowień dokumentacji konkursowej, (iii) stawianiem projektowi skarżącej wymogów nieujętych w dokumentacji konkursowej, (iv) brakiem przypisania wagi poszczególnym uchybieniom stwierdzonym przez oceniających i w konsekwencji dowolnej ocenie kryteriów ocenianych punktowo polegającej na przypisaniu określonej liczby punktów w ramach tych kryteriów bez stosownej gradacji rangi i wagi stwierdzonych uchybień, (v) nieproporcjonalnym do stwierdzonych uchybień odjęciu punktów w poszczególnych kryteriach przez ekspertów,

co powoduje, że wbrew stanowisku Sądu I instancji ocena ekspercka wniosku nie spełniała zasad wynikających z ww. przepisów, tj. przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (zarzut 4);

2. naruszenie art. 56 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 46 w zw. z art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów przez Sąd I instancji, w sytuacji, w której Sąd I instancji bezzasadnie uznał, iż

organ wyjaśnił skarżącej przyczyny braku alokacji w konkursie przez przedstawienie wyciągu i co w ocenie Sądu I instancji było wystarczające do wykazania, iż doszło do wyczerpania alokacji dla projektu,

wywód organu dotyczący dostępnego limitu środków możliwych dla zakontraktowania w ramach poddziałania na luty 2021 r. oznacza, iż organ w sposób jasny i nie budzący wątpliwości uzasadnił okoliczność "wyczerpania środków", a tym samym wiarygodność konkluzji organu co do konieczności negatywnej oceny projektu nie budzi wątpliwości,

co skutkowało przyjęciem przez WSA w Olsztynie poglądu organu, że o braku dofinansowania zgłoszonego przez skarżącą projektu zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej przesądziła punktacja zdobyta przez projekt i brak możliwości skierowania go do etapu negocjacji, które nie mogą być prowadzone z uwagi na wyczerpanie alokacji, podczas gdy

i. dofinansowanie projektu jest możliwe, ponieważ nadal dostępne są środki w ramach alokacji na działanie, a odmowa zwiększenia alokacji na Konkurs podczas gdy przepisy wyraźnie dopuszczają taką możliwość i wadliwość pierwotnej oceny projektu przez organ w pełni uzasadniałaby taką decyzję;

organ nie wykazał w przejrzysty sposób, z jakich powodów wystąpiła sytuacja braku wystarczania kwot przeznaczonej na dofinansowanie projektów w Konkursie oraz całkowicie zaniechał weryfikacji pozostawania środków w konkursie, w tym w ramach poddziałania i działania na chwilę rozstrzygnięcia konkursu oraz na chwilę rozstrzygnięcia protestu;

przepis art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej nie znajduje zastosowania do projektów objętych procedurą odwoławczą i nie może uzasadniać odmowy dofinansowania takim projektom, a organ dodatkowo dopuścił się naruszenia ww. przepisów, uznając, iż projekt nie mógłby zostać przekazany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie środków w konkursie, chociaż organ na dzień rozstrzygnięcia nie uzasadnił ani nie wykazał faktu wyczerpania środków, czym naruszył zasady rzetelności i przejrzystości oraz nie zapewnił wnioskodawcom, w tym skarżącej, równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (zarzut 5);

3. naruszenie art. 58 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię ww. przepisów przez Sąd I instancji, polegającą na błędnym przyjęciu, iż rozstrzygnięcie organu jest wystarczające, chociaż

w rzeczywistości dopiero w piśmie procesowym z dnia 15 lutego 2021 r. stanowiącym odpowiedź na skargę, organ wskazywał na dostępny limit środków możliwych w ramach poddziałania, stwierdzając, iż pomimo dostępności środków, projekt nie mógłby zostać dofinansowany, przy uwzględnieniu limitu zmniejszenia wartości projektu, z uwagi na wartość puli dostępnej w ramach poddziałania, podczas gdy to w treści rozstrzygnięcia organ zobowiązany był uzasadnić okoliczności związane z nieuwzględnieniem protestu,

organ nie uzasadnił w rozstrzygnięciu odmowy zwiększenia środków w konkursie, mimo iż nadal dostępne są środki w ramach alokacji na działanie, a tym samym zwiększenie alokacji na konkurs, gdy przepisy wyraźnie dopuszczają taką możliwość i ze względu na wadliwość pierwotnej oceny projektu przez organ, w pełni uzasadniałaby taką decyzję,

podczas gdy rozstrzygnięcie powinno zawierać szczegółową, jednoznaczną, rzetelną i przejrzystą analizę kwestionowanych ocen operacji, jak również nie może być dowolne, musi przytaczać zrozumiałe powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu,

wobec czego nie można uznać, iż na podstawie rozstrzygnięcia, organ w sposób przejrzysty uzasadnił wystąpienie przesłanki uzasadniającej odmowę skierowania projektu do dofinansowania, a co w konsekwencji stanowiło naruszenie art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej oraz zasad wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w związku z czym skarga była zasadna i powinna podlegać uwzględnieniu (zarzut 6);

4) naruszenie art. 41 ust. 112 Karty Praw Podstawowych w zw. z art. 5 ust. 4 TUE w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a pkt I-III rozporządzenia nr 1303/2013 przez wadliwe przyjęcie, że ocena projektu była rzetelna w zakresie kryteriów wskazanych powyżej i rozpatrzenie protestu skarżącej polegające na niepełnym, fragmentarycznym i urągającym podstawowym standardom dotyczącym postępowania rozpoznaniu środka odwoławczego skarżącej przejawiające się w szczególności m.in. w uchybieniach wskazanych powyżej czym organ naruszył prawo do dobrej administracji przejawiające się w sprawiedliwym rozpatrzeniu sprawy a także prawidłowym uzasadnieniu negatywnej decyzji oraz zasadę proporcjonalności stosując przy ocenie poszczególnych uchybień w ramach oceny kryteriów sankcje nieproporcjonalne do tych uchybień, co znalazło odzwierciedlenie w arbitralnym przypisaniu przez ekspertów określonej liczby punktów w ramach poszczególnych kryteriów (zarzut 7).

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia p.o. Przewodniczącego Wydziału I Izby Gospodarczej NSA z dnia 5 maja 2021 r.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Ocena postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów zobowiązywała NSA do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia. Nie wszystkie jednak z postawionych zarzutów zasługiwały na uwzględnienie, a niektóre z nich w okolicznościach sprawy należało uznać za przedwczesne. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia miały podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 3 zmienione i uzupełnione, CH Beck, Warszawa 2015, s. 583, teza 7, a także wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II FSK 9/07, LEX).

W myśl powołanego przepisu uzasadnienie winno zatem zawierać wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Obowiązkiem sądu I instancji jest więc przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem wykładni zastosowanych przepisów. Podkreślić należy, że te dwa elementy mają szczególne znaczenie w motywowaniu zajętego przez sąd stanowiska, związane są bowiem ściśle z zapadłym rozstrzygnięciem. Powierzchowna, niewnikliwa ocena podstawy prawnej dotyczącej istoty sprawy narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. W ramach uzasadnienia Sąd zobowiązany jest także do odniesienia się do zarzutów podnoszonych w skardze. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że uzasadnienie wyroku musi pozwalać na jednoznaczne ustalenie przesłanek jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone rozstrzygniecie. Uzasadnienie orzeczenia nie może być lakoniczne i ogólnikowe. Wskazane elementy są nieodzowne do dokonania pełnej kontroli kasacyjnej orzeczenia sądu I instancji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się w tym zakresie, że w uzasadnieniu wyroku niezbędne jest wskazanie przyjętego stanu faktycznego sprawy, ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze, podanie przepisów prawa, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2017 r., sygn. akt I FSK 942/15, LEX nr 2249327). Sytuacja, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, ma miejsce, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2436/15, LEX nr 2081143). Adresatem uzasadnienia wyroku jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niemożliwa jest kontrola orzeczenia, które nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), lecz również orzeczenia zawierającego te elementy, lecz sformułowanego w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I GSK 810/14, LEX nr 2032605). Lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku stanowi uchybienie mające niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 164/06, LEX nr 505730).

Tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami, uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie wywiązał się w pełni z zakreślonych obowiązków. Stwierdzić w tym zakresie należy na brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, a także na nie odniesienie się do istotnych w sprawie zarzutów, co przełożyło się na brak jednoznacznego wskazania przesłanek jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone rozstrzygniecie.

Na kanwie zakwestionowanego uzasadnienia stwierdzić należy, że Sąd I instancji uznał i oparł rozstrzygniecie na uznaniu, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznej weryfikacji oceny projektu, dokonanej na podstawie opinii ekspertów, na przykład poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi. Treść merytoryczna oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie. Nadmienić w tym miejscu należy, że WSA zauważa jednak, że uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania zasad tej oceny wynikających z prawa unijnego takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, jednak w orzeczeniu tym tego nie czyni. Nie dokonuje oceny z uwzględnianiem powołanych zasad, wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, oceny procesu oceny konkretnych kryteriów zakwestionowanych w skardze przez stronę postępowania. Zasadnie w skardze kasacyjnej strona stwierdza, że Sąd I instancji uchylił się od oceny procesu oceny projektu, stwierdzając, że nie może tego zrobić w ramach procesu sądowej kontroli negatywnych ocen projektów, pomimo, że w orzecznictwie sądów wyraźnie dopuszczono taką możliwość. Podkreślić należy, że zaprezentowany pogląd Sądu I instancji stanowi istotę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku.

NSA podziela zapatrywania Sądu I instancji co do braku kompetencji WSA do merytorycznej weryfikacji oceny projektu, przyznania określonej liczby punktów ocenianemu projektowi. Jednak brak tych kompetencji nie oznacza, że sąd administracyjny nie posiada uprawnienia do weryfikacji procesu oceny poszczególnych kryteriów, według których dokonuje się oceny projektu, poprzez pryzmat zasad, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, których stosowanie w konkursach jest obligatoryjne na każdym etapie takiego konkursu. Zaznaczyć należy, że ocena legalności zaskarżonej do sądu informacji w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, czy negatywnej oceny projektu, nie może być iluzoryczna. Zaś ocena informacji Zarządu Województwa bez uwzględnienia podstawowych zasad: rzetelności, przejrzystości, bezstronności i równości – stosowanych przez organy w postępowaniach dotyczących przyznawania dofinansowań unijnych, według których to reguł dokonuje się oceny tych projektów, stanowi ocenę dowolną, naruszającą obowiązujące regulacje prawne. Tym samym można w okolicznościach sprawy mówić o braku podstawy prawnej i braku jej wyjaśnienia w zakresie istoty sprawy, która winna być rozpoznana przez Sąd I instancji.

Wypada zauważyć, że skarżąca kasacyjnie stwierdza, że organ nierzetelnie i nieprzejrzyście dokonał rozpoznania protestu, w szczególności nie odniósł się w sposób wszechstronny do podniesionych zarzutów, nie dokonał samodzielnej oceny projektu, nie zbadał min, prawidłowości przebiegu oceny projektu przez ekspertów w zakresie przedstawionych w skardze zarzutów odnośnie konkretnych kryteriów merytorycznych. Strona wprost stwierdza, że doszło do naruszenia w postępowaniu przed organem zasad ujętych przez ustawodawcę w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a mianowicie reguł przejrzystości, rzetelności, bezstronności oraz równości w zakresie dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Podnosi także, że Sąd I instancji nie zbadał, czy organ właściwie zastosował przepisy, wydając zaskarżone rozstrzygniecie na podstawie prawa powszechnie obowiązującego. Wprost wskazuje, że organ opierał się na regulacjach niemających charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nieznajdujących zastosowania do oceny projektu.

W tym miejscu wtrącić wypada, że NSA nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do twierdzeń, iż organ dokonując oceny projektu uczynił to na podstawie regulacji, które nie mogły stanowić podstawy oceny projektu.

Odnosząc się do tego zagadnienia stwierdzić należy, że prawem w świetle przepisów regulujących dofinansowanie projektów, jest prawo rozumiane w szerokim znaczeniu tego słowa. Obok konstytucyjnego katalogu źródeł prawa stanowionego (powszechnie i wewnętrznie obowiązującego) można wyróżnić szczególne rodzaje źródeł prawa, w postaci szeroko rozumianych norm planowania, norm technicznych oraz zaliczanych niekiedy do tego katalogu aktów w postaci różnego rodzaju regulaminów, statutów, programów itp. określanych w doktrynie jako "nieformalne źródła prawa", "swoiste źródła prawa" albo "źródła niezorganizowane" (por. L. Lewicka: Znaczenie tzw. nieformalnych źródeł prawa w działaniach administracji publicznej, w: Nowe kierunki działań administracji publicznej w Polsce i Unii Europejskiej, LexisNexis Warszawa 2009, s. 96 i podana tam literatura, również wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1129/10, LEX nr 1052667).

Programy operacyjne, w tym system realizacji, mają charakter generalny i są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Toteż, co do zasady, jako źródło prawa, aczkolwiek nie powszechnie obowiązujące, system realizacji programu wiąże podmiot, który na jego podstawie zgłosił wniosek o dofinansowanie projektu, a także wiąże organy działające na jego podstawie. Na walor prawny tych przepisów wskazuje również przepis art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., poddający właściwości sądu administracyjnego kontrolę rozstrzygnięć zapadłych w tych sprawach (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 817/11, LEX nr 992441). Warto w tym miejscu przywołać jeszcze jedno z orzeczeń NSA, w którym stwierdzono, że regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (regulaminie konkursu) mają umocowanie w u.z.p.p.r., są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Spełniają więc kryteria źródeł prawa w szerszym znaczeniu. Akty te (przepisy prawa) stanowią wobec tego wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli przewidzianej w u.z.p.p.r. (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2232/11, LEX nr 1133563).

R. Poździk zauważa, że regulacje zawarte w treści regulaminów konkursowych nie wiążą sądu administracyjnego w zakresie wynikającym z zasady konstytucyjnej, wyrażonej w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Jednak, sprawując kontrolę legalności decyzji o odmowie dofinansowania, na podstawie art. 61 ustawy wdrożeniowej, sądy administracyjne powinny wziąć pod uwagę normy zawarte w regulaminach konkursów. Takie podejście zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w ramach oceny charakteru prawnego dokumentów składających się na systemy realizacji programów operacyjnych na gruncie u.z.p.p.r. (zob. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt I SA/Rz 459/10; NSA z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II GSK 1110/10; NSA z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt II GSK 1129/10; NSA z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1377/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sądy administracyjne uznały, że dokumenty (np. regulaminy konkursów) składające się na system realizacji danego programu operacyjnego, są źródłami prawa administracyjnego w szerokim znaczeniu, albowiem zawierają określone regulacje (normy) obowiązujące zarówno instytucje, na które ustawodawca nałożył określone obowiązki oraz uprawnienia, a także podmioty decydujące się na wystąpienie ze stosownym wnioskiem o dofinansowanie (por. R. Poździk, w: R. Poździk (red.), pozostali autorzy M. Dołowiec, D. Harasimiuk, E. Metlerska – Drabik, M Ostałowski, J. Wołyniec, A Ostrowska, Komentarz do art. 41 ustawy wdrożeniowej, LEX).

W okolicznościach sprawy należy przywołać i podzielić zapatrywania NSA przedstawione w orzecznictwie dotyczącym zasad, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, stosowanych na każdym etapie postępowania odnoszącego się do przyznania dofinansowania do projektu. Wskazać zatem należy, że reguły zawarte w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej znajdują zastosowanie do procedury oceny wniosku o dofinansowanie przez ekspertów oraz wyznaczają granicę kontroli oceny merytorycznej dokonanej przez członków KOP przez sąd administracyjny. NSA wskazuje, że sąd administracyjny uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania zasad tej oceny wynikających z prawa unijnego takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność. Podobnie sądowa ocena opinii eksperta polega na badaniu, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Treść merytoryczna oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1955/18,

LEX nr 2531913). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że argumentacja ekspertów powinna być spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa i doświadczenia życiowego, a także pozostająca w związku z ustalonymi kryteriami (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 345/19, LEX nr 2677186). Stanowisko oceniających musi charakteryzować się brakiem błędów logicznych oraz spójnością, a przyznana punktacja musi być zawsze uzupełniona o szczegółowe wyjaśnienie zasad oceny, wskazanie przyczyn spełnienia bądź braku spełnienia kryteriów oceny, a także o jasne i logiczne uzasadnienie stanowiska członka KOP (por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 555/20, LEX nr 3085132).

"Należy jednak mieć też na względzie, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektu (art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej), prawo wniesienia protestu ma na celu ponowne sprawdzenie złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektu (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej) a informacja o nieuwzględnieniu protestu wymaga uzasadnienia i podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 58 ust. 1 pkt l i 2 art. 61 ust. l). Z powyższego wywieść należy, że system kontroli sądowej nie wyłącza całkowicie spod tej kontroli oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu, a tym samym i działań ekspertów oraz dokonanych przez nich ocen. Trafnie przyjmuje się np., że jeżeli ocena dokonana przez ekspertów byłaby na tyle niejasna, iż nie mogłaby zostać poddana ocenie Sądu, to świadczyłoby to tylko o tym, że narusza ona prawo, bowiem ocena projektu powinna być tak sformułowana, aby w powiazaniu z kryteriami oceny i treścią projektu była zrozumiała (por. np. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r. II GSK 2109/13). Nie powinno też ulegać kwestii, że w ramach kontroli legalności oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu mieści się badanie czy oceny dokonano zgodnie z prawidłowo odczytaną treścią (wymogami) kryteriów" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I GSK 2803/18). "Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się nie do weryfikacji merytorycznej wniosku, a do zbadania czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają powyższych reguł. Zmierza w szczególności do oceny czy argumentacja oceniającego oraz Instytucji Zarządzającej nie jest dowolna, czy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki wyboru - dokonanej oceny punktacji" (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 102/20, LEX nr 3017925).

Podkreślić należy, że ocena projektu z uwzględnieniem ustalonych w konkursie kryteriów wyboru projektu do dofinansowania musi być przejrzysta i rzetelna co oznacza, że musi być czytelna logiczna i zrozumiała dla wnioskującego o dofinansowanie, jak i sądu, który będzie kontrolował zaskarżoną informację. Czytelna logiczna i zrozumiała musi być w konsekwencji ocena spełnienia lub niespełnienia danego kryterium. Strona musi mieć jasność co do przyznanej punktacji. Brak przypisania wagi poszczególnym uchybieniom stwierdzonym przez oceniających skutkuje tym, iż ocena taka przestaje być przejrzysta, narusza zatem zasadę przejrzystości i rzetelności, budzi wątpliwości co do reguł bezstronności i równości dokonywanej oceny.

W ponownym postępowaniu Sąd I instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionych rozważań, a także winien jeszcze raz dokładnie przeanalizować stanowisko wyrażone przez NSA w pierwszym wyroku wydanym w tej sprawie, a mianowicie w wyroku z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 440/20, LEX nr 3058746, pod kątem wywiązania się przez organ, jak i WSA z obowiązku uwzględnienia oceny prawnej przedstawionej w powołanym orzeczeniu, w tym w szczególności wyczerpania alokacji w działaniu, bo o takim wyczerpaniu środków mówi NSA przywołując swoje wcześniejsze rzecznictwo (por. wskazane tam wyroki: NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17, LEX nr 2313813; NSA z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17, LEX nr 2313023) oraz uznania Sądu kasacyjnego, że procedury konkursowe powinny być tak ukształtowane, by udowodnienie przez wnioskodawcę swoich racji, pozwalało mu na realne uzyskanie dofinansowania, aby możliwość złożenia środka zaskarżenia nie okazała się jedynie iluzorycznym uprawnieniem.

Zaistniały stan faktyczny i podjęte w związku z nim rozstrzygniecie eliminujące z obrotu prawnego zaskarżony wyrok umotywowane przedstawionymi rozważaniami, stanowi odniesienie się do tych zarzutów, które na tym etapie sprawy mogły być ocenione. Pozostałe zarzuty należało w tych okolicznościach sprawy uznać za przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).