Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1176/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 par.1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) sędzia del. NSA Paweł Miładowski Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 459/06 w sprawie ze skarg Gminy Wadowice oraz K. S., Z. S., S. D., I. M. i R. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi Gminy Wadowice oraz K. S., Z. S., S. D., I. M. i R. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2006 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2004 r. i nakazującą Gminie Wadowice dokonanie rozbiórki straganów handlowych.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach w postępowaniu przeprowadzonym na wniosek M. i W. R. oraz A. H. decyzją z dnia [...] października 2003 r. nakazał Gminie Wadowice dokonanie rozbiórki straganów na działce nr [...] położonej w Wadowicach, będącej własnością Gminy Wadowice.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniesionego przez Gminę Wadowice odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2004 r., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.), w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 80 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) i art. 104 k.p.a., a także ustawy z dnia 21 marca 1985 r. od drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 - zwanej dalej ustawą o drogach publicznych), nakazał Gminie Wadowice dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanych straganów handlowych, zlokalizowanych na działce nr [...] w Wadowicach, stanowiących własność Gminy Wadowice.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy ustalono, że będące przedmiotem niniejszego postępowania metalowe stragany zostały wybudowane w latach 1992 - 1993 bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie będą miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Ponadto ustalono, że przedmiotowe stragany nie posiadają trwałego powiązania z gruntem i służą do prowadzenia działalności handlowej. Jeden ze straganów obudowanych, oznaczony na szkicu nr [...] lokalizowany jest w odległości od 0,36 do 0,40 m, a pozostałe w odległości 2,50 m od granicy działki, czyli od ściany budynku nr [...] przy ul. M., co jest niezgodne z warunkami technicznymi usytuowania budynków. Budowa straganów została zrealizowana w obrębie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków pod nr A-514 bez uprzedniego uzyskania zgody Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie. Przedmiotowe stragany zostały wybudowane na działce nr [...], która to działka stanowi drogę publiczną - ul. P. w Wadowicach, co potwierdza przedłożona przez Urząd Miejski w Wadowicach metryka ul. P. oraz wypis z rejestru gruntów sporządzony przez Starostwo Powiatowe w Wadowicach Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami. Ustalono też, że przedmiotowe stragany zostały wybudowane nad siecią kanalizacyjną i przyłączem wodociągowym do budynku nr [...] przy ul. M. w Wadowicach oraz zlokalizowane częściowo w odległości mniejszej niż 1,5 m od istniejącej sieci gazowej.

W ocenie organu I instancji zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wykonanie przedmiotowych straganów wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a stragany te mieszczą się w definicji "obiektu budowlanego" zawartej w art. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ wskazał też na definicję "budynku tymczasowego" zawartą w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). Zdaniem organu zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) budowa tego rodzaju obiektów budowlanych wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Ponadto budowa straganów została zrealizowana w obrębie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków pod nr A-514 bez uzyskania zgody Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków oraz na działce [...], która stanowi drogę publiczną, co jest w sposób jednoznaczny zakazane na mocy art. 39 ustawy o drogach publicznych.

Organ I instancji wskazał również, że lokalizacja przedmiotowych straganów w sposób ewidentny uniemożliwia dojazd do nieruchomości wnioskodawców, poprzez co również druga przesłanka określona w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. została spełniona, ponieważ przedmiotowa inwestycja powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia z uwagi na uniemożliwienie dojazdu do drogi publicznej i do nieruchomości wnioskodawców.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. S., Z. S., J. i R. Sz., S. D. oraz I. M., zarzucając jej naruszenie art. 28 k.p.a. przez pozbawienie odwołujących się czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto podkreślili, że zaskarżona decyzja opiera się na błędnych ustaleniach faktycznych, ponieważ stragany nie utrudniają dostępu do instalacji kanalizacyjnej ani gazowej, nie są usytuowane na drodze publicznej oraz nie zagrażają posesji osób wnioskujących o ich rozbiórkę. W odwołaniu zarzucono również, że organ I instancji nie podjął kroków zmierzających do legalizacji straganów, co stanowi naruszenie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r.

Odwołanie wniosła również Gmina Wadowice wskazując, że organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w przedmiocie zgodności wzniesienia przedmiotowych straganów z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym naruszył art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 Prawa budowlanego z 1994 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazał Gminie Wadowice dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanych straganów handlowych zlokalizowanych na działce nr [...] w Wadowicach.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe stragany zrealizowano w latach 1992 - 93, a z treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wynika, że do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe Prawa budowlanego t.j. w tym przypadku z 1974 r.

Przedmiotowe stragany handlowe w dacie wybudowania, zgodnie z definicją zawartą w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, stanowiły budynek tymczasowy. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r. roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym wzniesienie przedmiotowych straganów wymagało w dacie ich realizacji uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor Gmina Wadowice nie posiadała.

Organ odwoławczy stwierdził, iż w dacie realizacji stragany znajdowały się w jednostce planistycznej A20AUC planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zespołu jednostek osadniczych II - typu Miasta i Gminy Wadowice, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej Wadowice Nr XXIII/97/82 z dnia 26 października 1982 r. (Dz. Urz. Nr 1 z dnia 20.01.1983 r.), w którym przewidziano możliwość nowej zabudowy z obowiązkiem konsultowania jej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W aktach Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie brak jest korespondencji, dotyczącej przedmiotowych straganów. Równocześnie Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie wskazał, iż prowadzenie wszelkich prac na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga uzyskania jego pozwolenia oraz że przedmiotowe stragany stanowią element niekorzystny i mają negatywny wpływ na walory estetyczne ul. P. Powyższe ustalenia w ocenie organu odwoławczego dały podstawę do stwierdzenia, iż realizacja przedmiotowych straganów jest niezgodna z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie ich realizacji, zatem należy uznać, iż stragany te zostały zrealizowane na terenie nieprzeznaczonym, zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, pod tego typu zabudowę.

Analizując prawidłowość wzniesienia przedmiotowych straganów w świetle art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. organ stwierdził, że ta przesłanka nie została spełniona.

Zdaniem organu odwoławczego wobec zaistnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1, przedmiotowe stragany podlegają przymusowej rozbiórce.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż w decyzji organu I instancji nieprawidłowo powołano przepis art. 36 ustawy o drogach publicznych.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli K. S., Z. S., J. i R. S., S. D. oraz I. M., zarzucając jej naruszenie art. 28 w zw. z art. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja stanowiła obiekt budowlany w myśl obowiązujących przepisów i jej przeprowadzenie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto wskazali również na naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., polegające na całkowitym pominięciu kwestii charakteru terenu, na którym znajduje się przedmiotowa konstrukcja, co jest przesłanką ustawową wprost wynikającą ze wskazanego przepisu oraz na naruszenie art. 40 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez brak rozważenia możliwości ewentualnego zobowiązania strony do dostosowania inwestycji do obowiązujących przepisów. Skarżący zarzucili również organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, a to m. in.: art. 7, art. 12, art. 30 § 3, art. 35, art. 36, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 104 § 2, art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła również Gmina Wadowice, podnosząc naruszenie art. 30 § 3 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez niewłaściwe ustalenie, czy zachodzą negatywne przesłanki wydania nakazu rozbiórki, a zwłaszcza niepodjęcie postępowania zmierzającego do zalegalizowania przedmiotowych straganów.

W odpowiedzi na skargi Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 29 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzył postępowanie toczące się ze skargi J. S. wobec wycofania przez niego skargi w dniu 26 kwietnia 2006 r.

Uczestniczki postępowania M. R. i A. H. wniosły o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skargi są niezasadne i podlegają oddaleniu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w toku postępowania administracyjnego ustalono, że przedmiotowe stragany zostały zbudowane w latach 1992 - 1993, a więc w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. W chwili orzekania przez organy obu instancji obowiązywało już ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, jednak jak stwierdził Sąd pierwszej instancji zgodnie z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. odnośnie rozbiórki przedmiotowych straganów należało stosować przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., co prawidłowo uczyniły organy prowadzące postępowanie administracyjne.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, przedmiotowe stragany mieszczą się w zakresie pojęcia "obiektu budowlanego" zawartego w Prawie budowlanym z 1974 r., w związku z czym ich budowa mogła rozpocząć się jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.) Bezspornym pozostaje fakt, że nie zostało wydane pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na wzniesieniu przedmiotowych straganów, a wobec tego zdaniem Sądu, obiekty te należało uznać za wybudowane niezgodnie z obowiązującymi przepisami w rozumieniu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy zasadnie uznał, że w przedmiotowej sprawie wymogi art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nie ziściły się. Dla przyjęcia bowiem, iż obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia, konieczne jest skonkretyzowanie tego niebezpieczeństwa lub zagrożenia, a nie jedynie wskazanie na ogólną, abstrakcyjną lub hipotetyczną możliwość jego zaistnienia. Skoro w przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie zostały wykazane, organ odwoławczy trafnie uznał odmiennie niż organ I instancji, że ta przesłanka nakazania rozbiórki nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii rozbiórki przedmiotowych straganów ma ustalenie, czy znajdują się one na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Ponieważ przedmiotowe stragany zostały zbudowane w latach 1992-1993, mają do nich zastosowanie postanowienia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wadowice na lata 1980 - 1995, zatwierdzonego Uchwałą Nr XXIII/97/82 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Wadowicach z dnia 26 października 1982 r. (zwanego dalej planem z 1982 roku).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zgodnie z planem z 1982 r., przedmiotowe stragany znajdowały się w rejonie I, który zgodnie z koncepcją planu był "obszarem zurbanizowanym obejmującym miasto Wadowice oraz tereny bezpośrednio do niego przylegające, najbardziej predysponowanym dla rozwoju funkcji usługowej". Koncepcja planu odnośnie rozwoju handlu zakładała "likwidację obiektów nieposiadających zaplecza i tymczasowych". Jako warunek rozwoju centrum miasta i jego prawidłowego funkcjonowania plan z 1982 roku wymienia "kompleksowe projektowanie i realizowanie wydzielanych zespołów funkcjonalnych, a zwłaszcza usług", "ochronę zabytkowego układu urbanistycznego miasta, utrzymanie usług w obiektach o dobrym stanie technicznym" oraz "zakaz realizacji obiektów tymczasowych oraz remontów budynków przeznaczonych do likwidacji". Ponadto odnośnie koncentracji usług, plan z 1982 r. wprowadził "rygor ochrony konserwatorskiej zabytkowego centrum", a "wszelkie zmiany, przebudowy winny być konsultowane z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków".

W ocenie Sądu pierwszej instancji w świetle przytoczonych postanowień planu z 1982 r. wyraźnie rysuje się sprzeczność istnienia przedmiotowych straganów z założeniami tego planu. Są one bowiem obiektami tymczasowymi nieposiadającymi zaplecza. Stragany te nie mogą być też uznane za dostosowane do istniejących budynków, a także za przyczyniające się do ochrony zabytkowej zabudowy centrum Wadowic, tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie ustalono, że w aktach Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie brak jest korespondencji dotyczącej przedmiotowych straganów. Ponadto Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie wskazał, iż "wszelkie prace na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na ich prowadzenie" oraz że ze stanowiska konserwatorskiego" przedmiotowe stragany stanowią element niekorzystny i mają negatywne wpływ na walory estetyczne ul. P.". Dlatego też zasadnym jest uznanie, że budowa przedmiotowych straganów była sprzeczna z postanowieniami planu z 1982 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż również miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wadowice zatwierdzony Uchwałą Nr XXVIII/229/92 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 30 grudnia 1992 r. jako głównie kierunki przestrzennego rozwoju wskazuje m.in. "uzupełnienie i uporządkowanie tkanki miejskiej w śródmieściu" oraz "rewaloryzację historycznego układu urbanistycznego starego miasta jako miejskiego ośrodka usługowego, zgodnie z wytycznymi konserwatora zabytków obowiązującymi w strefie A. Uprawnione jest w ocenie Sądu stwierdzenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, że stragany znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, co stanowi pozytywną przesłankę nakazania rozbiórki takiego obiektu budowlanego stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Za niezasadny w ocenie Sądu pierwszej instancji został również uznany zarzut, iż nakaz rozbiórki jest wadliwy z powodu braku podjęcia przez organy kroków zmierzających do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie mamy bowiem do czynienia z niezgodnością wybudowanych straganów z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli zachodzi okoliczność określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., dlatego też nie było dopuszczalne wszczęcie postępowania, o jakim mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Sąd wskazał też na to, iż zarzut skierowania decyzji o rozbiórce do podmiotu nie będącego stroną postępowania jest bezzasadny, ponieważ z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że inwestorem przedmiotowych straganów była Gmina Wadowice, będąca też właścicielem działki nr [...] i dlatego ona powinna być adresatem decyzji o rozbiórce. Osoby natomiast prowadzące działalność handlową na ww. straganach można uznać jedynie za ich zarządców (na podstawie umów najmu zawartych z gminą). Fakt, iż stragany były realizowane "staraniem i kosztem osób handlujących" nie zmienia powyższej oceny skoro ich budowa odbyła się w porozumieniu, za zgodą, jak również w interesie Gminy, jako właściciela działki, na podstawie tzw. umowy wstępnej z 21 grudnia 1992 r. zawartej między Zarządem Miejskim w Wadowicach, jako zleceniodawcą, a użytkownikami targowiska, jako zleceniobiorcami. Zarząd Miejski w Wadowicach dokonał również, zgodnie z umową wstępną, odbioru straganów w dniu 1 lutego 1993 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszenia przepisów postępowania ani też obrazy prawa materialnego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargi.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł K. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

1. art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez przyjęcie, iż teren na którym usytuowane są stragany nie był przeznaczony w obowiązującym w roku 1992 r. planie zagospodarowania przestrzennego pod tego typu zabudowę;

2. art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez przyjęcie, iż do obiektów budowlanych, wybudowanych na przełomie 1992/1993 r. m. in. przez skarżącego, stosuje się przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., bez uwzględnienia, czy w danym stanie faktycznym stosuje się art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. z uwagi na normę prawną z art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy poprzez uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości określonej przepisami prawa za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutu pierwszego wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, iż obowiązujący w okresie 1992/1993 plan nie dopuszczał zabudowy w rodzaju wykonanym przez skarżącego, na uzasadnienie swojego stanowiska nie wskazał konkretnej normy planistycznej, wywodząc zakaz z całego szeregu zapisów obowiązującego wówczas planu. Stanowisko to zdaniem skarżącego jest nieprawidłowe, gdyż obowiązujący w dacie wybudowania obiektów budowlanych plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał w miejscu wybudowania straganów zarówno zabudowę, jak i zabudowę tego rodzaju. Zgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, w analizowanym rejonie najbardziej predysponowana była funkcja usługowa i nie budzi wątpliwości, iż przez ten rodzaj zabudowy należy rozumieć również przeznaczenie obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącego zapis planu, zakładający likwidację obiektów nie posiadających zaplecza i tymczasowych jest przepisem przejściowym i dotyczy obiektów budowlanych istniejących w dacie wejścia w życie planu, tym samym nie może stanowić podstawy prawnej dla obiektów budowlanych wzniesionych w trakcie obowiązywania planu zgodnie z innymi postanowieniami tegoż planu.

Zadaniem skarżącego wprowadzony również planem obowiązek konsultacji nowej zabudowy z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a nawet brak takowej konsultacji, co nie zostało jednak wykazane, nie ma wpływu na ocenę zapisów planu w zakresie wynikającym z art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Ponadto, jak wskazał skarżący Sąd pominął okoliczność, iż projekt koncepcyjno - budowlany był uzgodniony w zakresie zgodności z obowiązującym planem, co jest również okolicznością wskazującą na sposób wykładni tegoż planu w roku 1992 - czyli w okresie wznoszenie spornych obiektów budowlanych.

Tym samym Sąd pierwszej instancji naruszył w sposób istotny normę art. 37 ust. 1 pkt. 1 w zw. z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego, przyjmując, iż normy planistyczne nie dopuszczały zabudowy tego rodzaju (straganowo- usługowej).

W odniesieniu do drugiego zarzutu skarżący wskazał, że z ust. 2 art. 103 wynika, iż art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (...). Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W sytuacji, w której nowe przepisy wprowadzały co do zasady bezwzględny obowiązek rozbiórki takich obiektów budowlanych powołana norma prawna z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wyłączała stosowanie art. 48 w celu zapewnienia ochrony praw nabytych przez inwestora na podstawie poprzedniej, bardziej liberalnej ustawy. Jednakże art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego stosuje się wyłącznie wówczas, gdy ma być zastosowany art. 48. W niniejszej sprawie w ocenie skarżącego, zanim jednak dojdzie do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., zgodnie z dyspozycją z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. należało rozważyć czy odnośnie analizowanego stanu faktycznego, ten zastrzeżony przepis prawa ma zastosowanie w świetle obowiązującego do 2003 r. art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. Bezspornym jest, iż objęty zaskarżoną decyzją obiekt budowlany został wybudowany w 1992 r. i okres lat pięciu upłynął z końcem 1997r. Wobec powyższego, zdaniem autora kasacji stosownie do art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. nie można nakazać rozbiórki takiego obiektu budowlanego, a tym samym nie stosuje się w tym zakresie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Zmiana art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. nastąpiła w 2003 r. ustawą z 27 marca 2003r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz mianie niektórych ustaw, a przepis przejściowy tej ustawy (art. 7) została uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP w zakresie obiektów budowlanych, co do których upłynął przed 11 lipca 2003 r. okres pięciu lat.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyły uczestniczki postępowania M. R. i A. H., wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano na prawidłowość w ocenie uczestniczek postępowania rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosowanie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami.

Chybiony jest wskazany w kasacji zarzut naruszenia prawa materialnego art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W myśl tej normy prawnej obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zgodnie z prawidłową wykładnią wskazanego przepisu, zawarty w nim wymóg zgodności obiektu budowlanego lub jego części z przepisami o planowaniu przestrzennym wiąże się z datą realizacji samowoli budowlanej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. II OSK 522/05, niepubl.; z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 119/06, niepubl.; 26 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1094/06, niepubl., z dnia 6 maja 2008 r., sygn. II OSK 426/07).

W dacie budowy przedmiotowych straganów w latach 1992- 1993 r., na obszarze, na którym je wybudowano obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zespołu jednostek osadniczych II typu Miasta i Gminy Wadowice, zatwierdzony Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w Wadowicach z dnia 26 października 1982 r. Jak prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji plan ten bezsprzecznie przewidywał, iż budowa przedmiotowych straganów była sprzeczna z postanowieniami tego planu. Ponieważ ta ocena nie została skutecznie zakwestionowana w skardze kasacyjnej, zarzut wadliwego zastosowania tej normy prawnej uznać należało za nie zasługujący na uwzględnienie.

Za bezzasadny trzeba również uznać drugi zarzut skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia prawa materialnego art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

W ust. 1 art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. została wyrażona podstawowa zasada określająca zakres stosowania ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Natomiast w ust. 2 art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. wskazano do jakich spraw będą miały w dalszym ciągu zastosowanie przepisy dotychczasowe tj. Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ust. 2 stanowi zatem wyjątek od zasady wyrażonej w ust. 1 i jako taki, nie może być interpretowany rozszerzająco. Z brzmienia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wynika, że do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. nie stosuje się art. 48, lecz przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Tak więc, między innymi przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., ma zastosowanie do wszystkich budowli zrealizowanych przed 1 stycznia 1995 r.

W związku z powyższym, nie jest zasadny wywód autora kasacji, iż w warunkach przedmiotowej sprawy należało rozważyć możliwość zastosowania art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r. sygn. OPS 3/96, opubl. ONSA 1997 r. z. 1, poz. 2, "już samo sformułowanie zawarte w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., że w sprawach, o których mowa w tym przepisie, stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe (a więc przepisy prawa budowlanego z 1974 r.), wyraźnie wskazuje, że nie mogą być w tych sprawach stosowane przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., a więc także przepis art. 49 tej ustawy". Wniosek taki wypływa ponadto z analizy art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r., jako przepisu pochodnego w stosunku do art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Artykuł 49 Prawa budowlanego z 1994 r. nie ma charakteru w pełni samodzielnego, jego stosowanie bowiem jest możliwe wyłącznie w sytuacjach, w których spełnione są przesłanki ustawowe określone w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Ustawa wyraźnie stanowi, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części. Ustawodawca nie przewidział innych sytuacji, w których mogłoby dojść do stosowania art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. Z tych względów zbędne było przywoływanie art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. w art. 103 ust. 2 tejże ustawy, albowiem sam fakt wyłączenia możliwości stosowania art. 48 przesądza o braku podstaw do stosowania art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. A zatem art. 49 nowego Prawa budowlanego mógł być stosowany w odniesieniu do obiektu budowlanego wykonanego z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. obowiązujący od dnia 1 stycznia 1995r.

Tym samym za wadliwe uznać trzeba zarzuty i wywody przedstawione we wniesionej kasacji, iż wobec upływu 5 lat od daty zrealizowania przedmiotowych obiektów należało w rozpatrywanym stanie faktycznym zastosować art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu tej normy obowiązującym do dnia 11 lipca 2003r.

Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.