Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 86/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: stwierdzono że postępowaie prowadozne było przewlekle a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
wymierzono grzywnę
w pozostałym zakresie postępowanie umorzono

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska (spr.) NSA Andrzej Irla Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi T.M. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki I. stwierdza, że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z 31 maja 2013 r. znak [...] prowadzone było przewlekle, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat Grodzki grzywnę w kwocie 5 000 zł ( pięć tysięcy złotych); III. w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umarza; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki na rzecz skarżącego T.M. kwotę 360 zł ( trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

T.M. w dniu 17 kwietnia 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 35 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów postępowania, przewlekłe prowadzenie postępowania toczącego się w sprawie o sygn. akt: [....] w przedmiocie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przebudowanego, rozbudowanego i nadbudowanego na hotel budynku usytuowanego przy ul. [....] w K. , na działce nr [....] , obr. [....] , zrealizowanego w okolicznościach wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę, polegającą na opieszałym i długotrwałym zbieraniu materiału dowodowego w sprawie, podejmowaniu czynności ze znaczną zwłoką, nadto czynności nie wpływających i nie zmierzających do wyjaśnienia sprawy, a w efekcie przewlekania czasu trwania postępowania ponad normy wynikające z przepisów postępowania, a także racjonalny okres, niezbędny dla dokonania czynności koniecznych dla dokładnego wyjaśnienia sprawy;

- rażące naruszenie art. 37 § 2 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w dodatkowym terminie wyznaczonym postanowieniem WINB w K. z dnia 16 września 2011 r. znak: [....] .

- art. 7 w zw. z 77 k.p.a., 35 k.p.a., art. 8 k.p.a. albowiem organy administracyjne winny rozpoznać sprawę bez zbędnej zwłoki, obowiązane są również do podejmowanie z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co w przedmiotowej sprawie przez 9 lat trwania postępowania nie zostało dokonane. Powyższe sprzeciwia się również zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do i organów administracyjni publicznej, a także narusza słuszny interes skarżącego, albowiem przedmiotowe postępowanie dotyczy inwestycji, której sprzeczna z prawem realizacja doprowadziła do powstaniu na nieruchomości sąsiedniej (w której udział w prawie własności przysługuje skarżącemu) stanu zagrożenia życia i zdrowia, co wynika z szeregu opinii zgromadzonych w toku postępowania oraz znacznej szkody majątkowej.

W skardze skarżący wniósł o wyznaczenie dodatkowego terminu do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca od prawomocnego zakończenia postępowania; orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podał, że jest stroną postępowania w sprawie toczącej się pod sygn. akt: [....] w przedmiocie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przebudowanego, rozbudowanego i nadbudowanego na hotel budynku usytuowanego przy ul. [....] w K. , zrealizowanego w okolicznościach wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę. Podał, że kilkakrotnie (pisma z dnia 21 września 2004 r., 29 listopada 2004 r., 21 grudnia 2004 r., 5 stycznia 2005 r.) składał do organu wnioski w celu zainicjowania postępowania w przedmiocie podjęcia działań w celu doprowadzenia inwestycji przy ul. [....] do stanu zgodnego z prawem. W dniu 6 czerwca 2006 r. skarżący został powiadomiony o wszczęciu postępowania w przedmiocie rozbiórki. W przedmiotowym postępowaniu toczącym się pod sygn. akt: [....] nie zapadło jednak rozstrzygnięcie i dopiero dnia 13 września 2007 r. postępowanie to zostało połączone z toczącym się już wcześniej (od prawie 4 lat) postępowaniem w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. W toku postępowania toczącego się pod sygn. akt: [....] , zapadało szereg rozstrzygnięć i podejmowane było wiele czynności, które jednak nie zaowocowały wydaniem decyzji w I instancji.

W toku przedmiotowego postępowania wydano m.in. następujące rozstrzygnięcia:

- postanowienie PINB w K. - Powiat Grodzki z dnia 14 lutego 2005 r., znak [....] o wstrzymaniu robót budowlanych oraz zmieniające je postanowienie MWINB w K. z dnia 8 lipca 2005 r. znak: [....] ,

- decyzja PINB w K. Powiat Grodzki nr [....] z dnia 14 kwietnia 2005 r. oraz uchylająca ją decyzja MWINB z dnia 8 lipca 2005 r.,

- decyzja PINB w K. - Powiat Grodzki nr [....] z dnia 12 maja 2006 r. o

umorzeniu postępowania i uchylająca ją decyzja WINB z dnia 3 sierpnia 2007 r.,

- decyzja PINB w K. - Powiat Grodzki nr [....] z dnia 18 grudnia 2007 r. i decyzja WINB w K. z dnia 18 czerwca 2008 r. uchylająca decyzję organu I instancji;

- postanowienie PINB w K. - Powiat Grodzki z dnia 24 listopada 2008 r. oraz uchylające je postanowienie WINB w K. , a także wiele innych decyzji i postanowień.

W toku sprawy wykonano nadto wiele czynności kontrolnych (kontrole w dniach 21 października 2004 r., 21 grudnia 2004 r., 25 stycznia 2005 r., 10 marca 2005 r., 26 kwietnia 2005 r., 11 maja 2005 r. 27 maja 2005 r., 31 maja 2005 r., a także w późniejszych okresach). Na marginesie skarżący wskazał, że jedna z osób biorących udział w przedmiotowych kontrolach skazana została wyrokiem Sądu Rejonowego dla [....] w K. za przestępstwo polegające m.in. na poświadczeniu nieprawdy w dokumentach w postaci protokołów kontroli przeprowadzonych na terenie budowy kamienicy przy ul. [....] , co do okoliczności mających istotne znaczenie prawne dla toczącego się postępowania administracyjnego, poprzez nieodnotowanie faktycznego zakresu zastanych robót budowlanych i poprzestaniu na ujawnieniu tylko tych okoliczności budowy, które dawały podstawę do przyjęcia przez organ kontroli stanowiska korzystnego - tak wyrok Sądu Rejonowego dla [....] w K. Wydział II Karny z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II K 1805/06/P.

W toku prowadzonego postępowania zgromadzono szereg ekspertyz i opinii, w tym między innymi: opinię kominiarską mistrza kominiarskiego J.O. z dnia 31 maja 2007 r., opinię J.N. z dnia 26 listopada 2004 r. (obie wykonane dla budynku przy [....] ), protokół z dnia 2 kwietnia 2007 r. wykonany przez mistrza kominiarskiego J.O. , ekspertyzę mgr inż. K.B. z listopada 2004 r., ekspertyzę dr inż. M.S. z czerwca 2005 r., ekspertyzę inż. A.A. z czerwca 2005 r. wraz z aneksami z 2005 r. i 2006 r., opinię dr. Inż. arch. J.S. z października 2006 r. (wykonana na zlecenie Prokuratury Okręgowej), opinię mgr inż. R.R. z dnia 30 marca 2006 r. Z większości powołanych opinii wynikało, że na skutek dokonanej nadbudowy powstało zagrożenie zdrowia i życia dla budynków sąsiednich - budynku przy ul. [....] , ponieważ zrealizowana nadbudowa ma negatywny wpływ na funkcjonowanie przewodów kominowych w tymże budynku. Kwestia ta jest o tyle istotna, że w powyższej sytuacji, jak wynika z dat powołanych opinii już w latach 2004-2006 organ miał zgromadzony znaczny materiał dowodowy świadczący o tym, że dalsze istnienie zabudowy budynku przy [....] ma negatywny wpływ, a nawet zagraża zdrowiu i życiu użytkowników budynków sąsiednich. Tym bardziej więc winien podjąć wszelkie wysiłki, aby w miarę szybko zgromadzić materiał dowodowy, pozwalający na podjęcie w sprawie stosownego rozstrzygnięcia.

Postępowanie zainicjonowane poprzednią skargą na bezczynność zostało umorzone postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt: II SAB/Kr 43/09, przy czym sąd wyraził pogląd, że skarga była w dniu wniesienia skargi zasadna, albowiem organ pozostawał w bezczynności, jednakże w dniu wyrokowania nie pozostawał już w bezczynności, a to z uwagi na wydanie w dniu 17 lipca 2009 r. postanowienia dotyczącego przedłożenia ekspertyzy technicznej. Postanowieniem z dnia 30 września 2009 r., MWINB w K. uchylił powyższe postanowienie WINB w części i w tym zakresie orzekł co do istoty. Wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 25 października 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 1756/09 uchylono ww. postanowienie. Zdaniem skarżącego rodzi to wątpliwość, czy wydawane postanowienia faktycznie miały na celu zmierzanie do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy, czy tylko podejmowanie czynności, które świadczyłyby o aktywności organu niezależnie od ich prawidłowości. Wyrok Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazywał, co winien ustalić organ przed wydaniem decyzji, wskazując na znaczne uchybienia organu II instancji, który rozstrzygał np. bez kompletnych akt, nie czyniąc własnych ustaleń w zakresie podstawy faktycznej, nie dokonywał oceny dowodów.

W międzyczasie, zanim zapadł wskazany wyżej wyrok WSA, organ I instancji najpierw postanowieniem z dnia 10 lutego 2010 r. postanowił zlecić na koszt inwestora [....] Sp. z o.o. z siedzibą w K. wykonanie szeregu ekspertyz o których była mowa w postanowieniu WINB w K. z dnia 30 września 2009 r., po czy postanowieniem PINB z dnia 6 kwietnia 2010 r. uchylono to postanowienie, a następnie postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2010 r. ponownie PINB postanowił zlecić na koszt inwestora wykonanie ekspertyz o których była mowa w postanowieniu WINB w K. z dnia 30 września 2009 r. Uchylane i wydawanie kolejnych postanowień wynikało z niezgodności pomiędzy postanowieniem PINB z dnia 10 lutego 2010 r. z treścią postanowienia WINB z 30 września 2009 r. Następnie, na wniosek inwestora, PINB po raz kolejny uchylił swoje postanowienie z dnia 7 kwietnia 2010 r. zlecające wykonanie ekspertyz na koszt inwestora, ze względu na nieścisłość z postanowieniem WINB w K. z dnia 30 września 2009r. W tym przypadku okazało się, że PINB omyłkowo pominął przymiotnik "prawidłowe" odnoszący się do sformułowania "funkcjonowanie przewodów kominowych". Postanowieniem WINB wydanym dwa dni później tj. 16 lipca 2010 r. zawieszono z kolei toczące się postępowanie do czasu rozstrzygnięcia skargi przez WSA. Taki sposób działania w sposób oczywisty, zdaniem skarżącego, świadczy o przedłużaniu postępowania. Akurat w tym przypadku WSA w Krakowie formalnie wyeliminował postanowienie WINB w K. z dnia 30 września 2009 r., jednak w przypadku innego rozstrzygnięcia ze względu na same tylko błędy organu i to błędy oczywiste i niczym nieuzasadnione okazałoby się, że postępowanie przedłużyłoby się zupełnie niepotrzebnie o co najmniej 6 miesięcy.

Kolejnym postanowieniem MWINB z dnia 28 listopada 2011 r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do WSA w Krakowie wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonalności. W tym przypadku, odmiennie niż w przypadku postanowienia z dnia 30 września 2009 r., WSA w Krakowie odmówił wstrzymania wykonalności zaskarżonego postanowienia, a pomimo powyższego nie zostały podjęte czynności, których skutkiem byłoby jego wykonanie. Wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2012 r. oddalono skargi na przedmiotowe postanowienie WINB w K. z dnia 28 listopada 2011 r. W wyroku WSA wskazał ponownie jakie dostrzega braki w materiale dowodowym i o co winien zostać on uzupełniony. Zwrócono np. uwagę na okoliczność, że przedłożona "Inwentaryzacja architektoniczno - budowlana wykonanych robót (...)" z lutego 2010 r. jest wyjątkowo lakoniczna i nie zawiera niezbędnych, a brakujących informacji dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W grudniu 2012 r. zapadło kolejne postanowienie PINB w przedmiocie zobowiązania Inwestora do przedłożenia wyszczególnionej w postanowieniu dokumentacji, w tym, w zakresie uzupełnienia przedłożonej Inwentaryzacji. W przedmiotowym postanowieniu zakreślono termin do 30 kwietnia 2013 r.

Pomimo składanych przez skarżącego zażaleń czy to na bezczynność, czy też na przewlekłość, a nawet skarg do WSA w tym przedmiocie, postępowanie nadal nie zostało zakończone, a jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 21 maja 2012 r. nawet zgromadzony materiał, choć obszerny nie jest wystarczający.

Skarżący, ostatnie zażalenie na przewlekłość skierowane do organu wyższego stopnia, wniósł w dniu 24 sierpnia 2012 r. Organ wyższego stopnia wskazał, że postanowieniem MWINB w K. z dnia 16 września 2011 r. uznano za zasadne zażalenie na przewlekłość i choć wyznaczono nowy termin dla załatwienia sprawy, nadal rozstrzygnięcie nie zapadło. Organ uznał też, że nie ma potrzeby wyrażania odrębnego stanowiska. Wezwano organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie rozstrzygnięcia o zażaleniu w prawem przewidziany sposób tj. w formie postanowienia. Organ jednak odpowiedział, że brak jest podstawy zobowiązującej go do zajęcia ponownego stanowiska. Zażalenie z dnia 24 sierpnia 2012 r. obejmowało dalszy okres prowadzenia postępowania administracyjnego, a zatem nie tylko stan faktyczny istniejący w chwili wydania postanowienia przez WINB w K. z dnia 16 września 2011 r.

Skarżący podkreślił - na co wskazywał już sąd administracyjny w jednym z wyroków - że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest wyjątkowo nieudolnie. Co prawda zgromadzono znaczny materiał dowodowy, w aktach postępowania znajduje się szereg ekspertyz, opinii (wskazanych choćby na wstępie uzasadnienia), jednak jak wynika z opinii WSA w Krakowie zawartej w wyroku z dnia 21 maja 2012r., czy we wcześniejszym wyroku z dnia 25 października 2010 r., nadal materiał zgromadzony nie jest wystarczający dla dokładnego wyjaśnienia sprawy. Sprawa dotyczy nadbudowy nieruchomości, która to nadbudowa spowodowała szereg niekorzystnych konsekwencji dla nieruchomości sąsiednich, w szczególności budynku zlokalizowanego w K. przy ul. [....] , którego współwłaścicielem jest skarżący. Nadbudowa ta, jak wynikało z szeregu opinii i ekspertyz kominiarskich, skutkuje zagrożeniem życia i zdrowia mieszkańców i użytkowników budynku przy ul. [....] . Tym bardziej więc postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie winno zostać przeprowadzone szybko. Tymczasem przebieg postępowania nie wskazuje bynajmniej, by działania realizowały zasadę szybkości postępowania, a także by realnie zmierzały do zgromadzenia materiału dowodowego i rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Postępowanie prowadzone jest wyjątkowo nieefektywnie, a podejmowane czynności albo są podejmowane ze znaczną zwłoką, albo w ogóle nie zmierzają do rozstrzygnięcia sprawy. Dla przykładu skarżący wskazał postanowienie z dnia 17 lipca 2009 r., które wydane zostało już po wniesieniu skargi na bezczynność do WSA w Krakowie, a jego wydanie sprawiło, że organ wyszedł ze stanu bezczynności. Ponadto podkreślił, że organ nie stosuje się do wytycznych zawartych w wydanych w sprawie wyrokach, a postanowienie wydane zostało ponad pół roku po wyroku sądu. Na uwagę, w ocenie skarżącego, zasługuje także sposób wydawania postanowień w przedmiocie np. zlecenia na koszt inwestora [....] Sp. z o.o. z siedzibą w K. wykonanie ekspertyz o których była mowa w postanowieniu WINB, które uchylane były dwukrotnie ze względu na oczywiste błędy organu. Przy czym błędów tych organ nie zauważył od razu, ale dopiero wówczas, gdy złożone zostały wnioski Inwestora, które zostały zresztą złożone tuż przed upływem terminu zakreślonego w postanowieniu.

Skarżący nadmienił, że stan przewlekłości (w odróżnieniu od stanu bezczynności) w orzecznictwie i doktrynie rozumie się jako sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, jak również opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Podkreślić należy, że przewlekłość postępowania występuje nie tylko wówczas, gdy postępowanie nie zostanie zakończone w wyznaczonym terminie, ale również wówczas, gdy sprawa zostaje załatwiona później niż mogłaby i powinna zostać załatwiona, podejmowane w jej toku czynności nie zmierzają do jej faktycznego rozstrzygnięcia, lub też podejmowane są ze znacznym opóźnieniem. Powyższe okoliczności zachodzą w przedmiotowej sprawie. Organ od dawna (lata 2004 -2006 ) jest w posiadaniu szeregu opinii i ekspertyz, które dawały pewien zarys stanu faktycznego. Nawet jeżeli organ miał wątpliwości co do przepisów materialnoprawnych, na podstawie których winien procedować, to wyroki WSA w Krakowie wskazywały popełnione błędy oraz kierunek działań. Pomimo powyższego nadal nie został zgromadzony materiał dowodowy. Przy czym zbieranie materiału dowodowego w takim tempie prowadzić będzie do jego dezaktualizacji (jak np. w przypadku opinii z lat 2004 - 2007).

Także sam wysoki stopień skomplikowania sprawy nie uzasadnia jeszcze prowadzenia sprawy ponad rozsądne ramy czasowe, szczególnie w sytuacji, w której część postanowień mogła zapaść wcześniej, a postanowienia nakładające obowiązki na inwestora winny być egzekwowane.

Interes skarżącego jest w takiej sytuacji tym bardziej zagrożony, jako, że z szeregu zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nadbudowa budynku nr [....] w obecnym kształcie zagraża życiu i zdrowi użytkowników budynku nr [....] .

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wniósł o oddalenie skargi. Organ podał, że w wyniku przeprowadzonego w sprawie postępowania ustalono, że w budynku przy ul. [....] wykonano roboty budowlane polegające na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego obiektu budowlanego z przeznaczeniem na hotel. Na powyższe roboty budowlane inwestor posiadał decyzję o pozwoleniu na budowę. Roboty zostały zakończone, a obecnie w obrocie prawnym nie pozostaje żadna decyzja o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 28 listopada 2011 r., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1756/09 z 25 października 2010 r. (uchylającym postanowienie MWINB z dnia 30.09.2009 r. znak: [....] , orzekające w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia ekspertyzy technicznej), uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 17 lipca 2009 r., znak: [....] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wyrokiem sygn. akt II SA/Kr 171/12 z dnia 21 maja 2012 r., sąd oddalił skargę w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia ekspertyzy technicznej, wskazując szczególnie, że: "zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - mimo, że obszerny - nie jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia pozwalającego doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem". Wobec powyższego organ, będąc związany oceną prawną i wskazaniami określonymi w ww. wyroku WSA, postanowieniem z dnia 10 grudnia 2012 r. zobowiązał inwestora w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, do uzupełnienia przedłożonego dotychczas materiału dowodowego zgodnie z wytycznymi wskazanymi w tym wyroku, w terminie do dnia 30 kwietnia 2013 r. Ponadto postanowieniem z dnia 10 grudnia 2012 r., zawiadomił strony postępowania administracyjnego, że przedmiotowa sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 ustawy Kpa oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2013 r. Natomiast w dniu 24 kwietnia 2013 r. działając na podstawie art. 10 Kpa, przed wydaniem decyzji kończącej niniejsze postępowanie organ zawiadomił strony postępowania administracyjnego o prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwością wypowiedzenia się co do kompletnego materiału dowodowego. W dniu 30 kwietnia 2013 r. (data pisma przesłanego fax-em) inwestor złożył wniosek, w którym zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu z uwagi na przedłożenie przez inwestora opracowanej dokumentacji [....] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków i czas potrzebny temu organowi na dokonanie uzgodnienia. Postanowieniem z dnia 6 maja 2013 r. organ odmówił zmiany postanowienia w zakresie zmiany terminu.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie dołożył wszelkich starań, aby terminy określone w art. 35 Kpa zostały zachowane. Wszelkie czynności w szczególności wydanie postanowienia z dnia 10 grudnia 2012 r. zobowiązujące inwestora do uzupełnienia przedłożonego dotychczas materiału dowodowego zgodnie z wytycznymi wskazanymi wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 171/12 miały na celu jak najszybsze zakończenie przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Organ związany jest wyrokiem Wysokiego Sądu sygn. akt II SA/Kr 171/12 z dnia 21 maja 2012 r. w dalszym toku postępowania skoncentrował się, więc na zebraniu kompletnego i wyczerpującego materiału dowodowego. Również wydanie postanowienia z dnia 10 grudnia 2012 r., którym zawiadomiono strony że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 Kpa wynikało z konieczności uzupełnienia przez inwestora dotychczas zgromadzonego (choć bardzo obszernego) materiału dowodowego, który w swej obecnej formie nie pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia w nin. sprawie. Tylko rzeczywiste zaistnienie przeszkód, wskazanych w art. 35 § 5 Kpa, a nie samo wykonanie czynności, przewidzianej w art. 36 Kpa, może spowodować przedłużenie wiążącego organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, jak ma to miejsce w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do treści art.3 § 2 pkt 8) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej – p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, czyli w przypadkach, gdy sprawa powinna być załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz przez inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Z kolei przepis art.52 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W myśl § 2 tego przepisu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Wobec powyższego skonstatować pozostaje, że rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze: czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; po drugie: czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania przewlekłości oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany: po trzecie: o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, czy organowi administracji można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania.

Skarga w rozpoznawanej sprawie jest dopuszczalna. Postępowanie prowadzone przez organ powinno się zakończyć wydaniem decyzji, a skarżący przed wniesieniem skargi złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania (pismo z dnia 20.08.2012 r. – k.1508 przedłożonych akt administracyjnych).

Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych w dniu 31 maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję, którą orzekł o nienałożeniu obowiązku na [....] Sp. z o.o. z siedzibą w K. obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych oraz, że wykonane roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

Stosownie do treści art.149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Należy uznać, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego powoduje, że zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie staje się bezprzedmiotowe i postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie zwalnia to jednak Sądu od orzeczenia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienie NSA z dnia 21.03.2013 r., sygn. I OSK 481/13, LEX nr 1299301, postanowienie NSA z dnia 13.11.2012 r., sygn. I OSK 2626/12, LEX nr 1247155, postanowienie NSA z dnia 26.07.2012 r., sygn. II OSK 1360/12, LEX nr 1219576). Jak stwierdzono w tych orzeczeniach "użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu". W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że odmienna wykładnia art. 149 p.p.s.a. prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417(1) § 3 k.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 417 (1) § 3 k.c. określa odpowiedzialność władzy publicznej za szkody, których źródłem są zaniechania dotyczące wydania aktów indywidualnych o charakterze władczym, czyli za szkody spowodowane takim działaniem, jeżeli jest to niezgodne z prawem i zostało stwierdzone we właściwym postępowaniu sądowym albo administracyjnym. Ustawodawca uregulował właściwe tryby dla stwierdzenia niezgodności z prawem zachowań organów władzy publicznej polegające na naruszeniu obowiązku wydania orzeczenia lub decyzji. Tym samym brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego.

Dlatego też rzeczą Sądu było dokonanie oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnych nastąpiła przewlekłość postępowania i czy ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Z kolei w myśl zasady statuowanej przepisem art.12 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Stosownie do przepisu art.35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Z kolei przepis art.36 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Jednakże sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia bezczynności organu, bowiem istotna jest przyczyna zwłoki. Jednakże organ wyznaczający na podstawie art. 36 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 k.p.a. nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Wielokrotne informowanie strony przez organ, iż sprawa zostanie załatwiona w terminie późniejszym, nie może stać się regułą, ponieważ organ administracji w ten sposób narusza wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania.

Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art.37 § 1 k.p.a.)

Przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 k.p.a., jednak pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26.10.2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717). Inaczej rzecz ujmując przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa może być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9.10.2012 r., sygn.. II SAB/Łd, LEX nr 1235300).

Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (por. wyrok NSA z dnia 21.06.2012 r., sygn.. I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17.10.2012 r., sygn.IV SA/Wr 386/12, LEX nr 1232007).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5.06.2012 r. (II OSK 709/12, LEX nr 1219171, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, przewlekłość postępowania może mieć miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia. Nie może być uznana za legalną pasywność organu polegająca na długotrwałym i bez widocznego końca przesuwaniu terminu załatwienia sprawy, przy powoływaniu się na skomplikowany charakter sprawy lub rzekomo niezależne od organu przyczyny( por. wyrok NSA z dnia 30.05.2012 r, sygn.. II GSK 594/12, LEX nr 1219044).

Rzeczą Sądu było zatem dokonanie analizy terminowości i rodzaju poszczególnych czynności wykonywanych w sprawie przez organ I instancji.

Na wstępie zauważyć należy, że przedłożone przez organ akta administracyjne są nieuporządkowane, zawierają wiele kopii tych samych dokumentów, nie są chronologicznie ułożone. Składają się z:

- teczki nr 1 znak: [....] (oznaczenie w kolorze czarnym) zawierającej karty od 1 do 132, rozpoczynającej się od pisma Komendy Miejskiej Policji z dnia 12.05.2006 r.,

- teczki nr 1 znak: [....] (oznaczenie w kolorze czerwonym) – zawierającej karty od 1 do 194, składającej się - jak wynika z adnotacji na okładce – z kserokopii z nieuwierzytelnionych kserokopii sporządzonych przez prokuraturę z oryginałów akt [....] , przesłanych organowi przez prokuraturę w dniu 30.10.2006 r., następnie uzupełnionych o kserokopie brakujących kart wykonanych przez pracowników PINB w dniach 5.01.2007 r., 12.01.2007 r., 19.01.2007 r., 26.01.2007 r., 2.02.2007 r. i 5.03.2007 r. i uwierzytelnionych w prokuraturze,

- teczki nr 2 znak: [....] (oznaczenie w kolorze czarnym) zawierającej karty od 133 do 389,

- teczki nr 2 znak: [....] (oznaczenie w kolorze czerwonym) zawierającej karty od 195 do 477 składającej się - jak wynika z adnotacji na okładce – z kserokopii z nieuwierzytelnionych kserokopii sporządzonych przez prokuraturę z oryginałów akt [....] , przesłanych organowi przez prokuraturę w dniu 30.10.2006 r., następnie uzupełnionych o kserokopie brakujących kart wykonanych przez pracowników PINB w dniach 5.01.2007 r., 12.01.2007 r., 19.01.2007 r., 26.01.2007 r., 2.02.2007 r. i 5.03.2007 r. i uwierzytelnionych w prokuraturze,

- teczki nr 3 znak: [....] (oznaczenie w kolorze czarnym) zawierającej karty od 335 do 646,

- teczki nr 3 znak: [....] (oznaczenie w kolorze czerwonym)

zawierającej karty od 478 do 764, składającej się - jak wynika z adnotacji na okładce - z kserokopii z nieuwierzytelnionych kserokopii sporządzonych przez prokuraturę z oryginałów akt [....] , przesłanych organowi przez prokuraturę w dniu 30.10.2006 r., następnie uzupełnionych o kserokopie brakujących kart wykonanych przez pracowników PINB w dniach 5.01.2007 r., 12.01.2007 r., 19.01.2007 r., 26.01.2007 r., 2.02.2007 r. i 5.03.2007 r. i uwierzytelnionych w prokuraturze,

- teczki nr 4 znak: [....] (oznaczenie w kolorze czarnym) zawierającej karty od 647 do 802,

- teczki nr 4 znak: [....] (oznaczenie w kolorze czerwonym) zawierającej karty od 765 do 1005, składającej się - jak wynika z adnotacji na okładce – z kserokopii z nieuwierzytelnionych kserokopii sporządzonych przez prokuraturę z oryginałów akt ROA.7355-12-1103/04, przesłanych organowi przez prokuraturę w dniu 30.10.2006 r., następnie uzupełnionych o kserokopie brakujących kart wykonanych przez pracowników PINB w dniach 5.01.2007 r., 12.01.2007 r., 19.01.2007 r., 26.01.2007 r., 2.02.2007 r. i 5.03.2007 r. i uwierzytelnionych w prokuraturze,

- teczki nr 5 znak: [....] zawierającej karty od 803 do 1008,

- teczki nr 6 A znak: [....] zawierającej karty od 1009 do 1119,

- teczki nr 6 B znak: [....] zawierającej karty od 1120 do 1187,

- teczki nr 6 C znak: [....] zawierającej karty od 1188 do 1514,

- teczki nr 7 znak: [....] zawierającej karty od 1515 do 1836,

- teczki w kolorze niebieskim znak: [....] zawierającej akta sprawy znak: [....] - karty od 1 do 156, składającej się - jak wynika z adnotacji na okładce – z kserokopii sporządzonych przez prokuraturę z oryginałów akt [....] , przesłanych organowi przez prokuraturę w dniu 30.10.2006 r., następnie uzupełnionych o kserokopie brakujących kart wykonanych przez pracowników PINB w dniach 5.01.2007 r., 12.01.2007 r., 19.01.2007 r., 26.01.2007 r., 2.02.2007 r. i 5.03.2007 r. i uwierzytelnionych w prokuraturze.

W celu dokonania analizy terminowości wykonywania poszczególnych czynności przez organ I instancji i ich rodzaju koniecznym jest przytoczenie opisu tych czynności.

Jak wynika z k.6 teczki 1 (oznaczenie kolorem czerwonym) postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego z dnia 17.09.2004 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniach 21.10.2004 r., 21.12.2004 r., 31.12.2004 r., 25.01.2005 r. i w dniu 22.02.2005 r. przeprowadził kontrole obiektu. Zasadnym będzie przytoczenie dokonanych w ich wyniku ustaleń, a to dla oceny efektywności tych czynności.

W toku kontroli dnia 21 października 2004 r. stwierdzono, że posesja przy ul. [....] w K. zabudowana jest budynkiem frontowym z oficyną lewą i tylną, a obiekt zlokalizowany jest w zabudowie zwartej obustronnie. Ustalono, że budynek frontowy ma sześć kondygnacji nadziemnych i jest podpiwniczony w całości. Część frontowa obiektu od strony ul. [....] przekryta jest jednospadowym, dwupołaciowym dachem, natomiast oficyny przekryte są stropodachem. Stwierdzono, że od strony podwórka wybudowany został szyb windy zewnętrznej w konstrukcji stalowej. Przebudowano istniejący budynek frontowy, wykonano nowy dach na budynku frontowym, nadbudowano oficynę lewą i wybudowano nową oficynę tylną. W dniu kontroli inwestycja była na etapie stanu surowego, z trwającymi robotami wewnątrz budynku w zakresie budowy ścian działowych oraz robotami instalacyjnymi. Dokonano sprawdzenia realizacji inwestycji w zakresie wnioskowanym przez T.M. , tj. ocieplenia ścian szczytowych budynku od strony budynków nr [....] i [....] przy ul. [....] , nadbudowy komina budynku nr [....] , podbicia fundamentów. Stwierdzono, że inwestor ocieplił ścianę graniczną od strony budynku nr [....] styropianem i otynkował ją. Stwierdzono również, że inwestor nadbudował komin na budynku przy [....] w K. , przylegający do nadbudowanej ściany szczytowej budynku nr [....] . Zatwierdzony wówczas obowiązujący projekt budowlany nie przewidywał nadbudowy kominów na sąsiedniej kamienicy. Stwierdzono, że roboty związane z pracami fundamentowymi były zakończone.

W ramach kontroli dnia [....] 2004 r. z uwagi na to, że budowa była zamknięta, nie stwierdzono prowadzenia żadnych robót. Wobec powyższego, dokonano kontroli w zakresie zgodności robót budowlanych z warunkami i ustaleniami decyzji pozwolenia na budowę odnośnie realizacji elewacji frontowej od strony ul. [....] . Stwierdzone zostały odstąpienia w zakresie ilości wykonanych okien połaciowych oraz lokalizacji drzwi wejściowych na parterze, które wykonano w miejsce okna. Stwierdzono także zmianę wystroju opasek okiennych i lukarn.

Fakt odstąpienia od warunków i ustaleń decyzji pozwolenia na budowę mógł być stwierdzony już przy pierwszej kontroli.

W trakcie kontroli 25 stycznia 2005 r. budowa była na etapie stanu surowego otwartego, z pracami instalacyjnymi wewnątrz budynku oraz robotami murarskimi w zakresie ścianek działowych. Stwierdzono: wykonanie zadaszenia podwórka - przekryte prowizorycznie folią; zmianę lokalizacji niektórych wewnętrznych ścianek działowych, otworów i przejść; wymurowanie murków ogniowych po obu stronach budynku nr [....] , tj. od strony budynku nr [....] i nr [....] ; zmianę lokalizacji schodków wyrównawczych, komunikacyjnych przy windzie pomiędzy budynkiem frontowym a oficyną, oraz zmiany konstrukcyjne w zakresie technologii stropów. Dokonano pomiarów wysokości pomieszczeń na poszczególnych kondygnacjach (stan surowy bez warstw podłogowych), stwierdzając odstąpienia w zakresie wysokości kondygnacji budynku frontowego w starej części budynku, w którym pozostawiono na dotychczasowym poziomie istniejące, zabytkowe stropy belkowe. W piwnicy przedmiotowego budynku nie stwierdzono podbijania fundamentów w części frontowej budynku. Stwierdzono, że wykonana płyta betonowa posadzki piwnic jest na wysokości istniejącej kamiennej ściany fundamentowej. Wykonano natomiast podbicia fundamentu muru granicznego od strony podwórka posesji nr [....] w postaci muru betonowego na całej wysokości piwnic. W posadzce piwnic wykonano kanały pod klimatyzację.

Odstąpienia w zakresie wysokości kondygnacji budynku frontowego w starej części budynku od warunków i ustaleń decyzji pozwolenia na budowę mógł być stwierdzony już przy pierwszej kontroli. Powyższe świadczy o braku staranności organu w koncentracji materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy.

W dniu 10.01.2005 r. organ I instancji przekazał akta sprawy znak: [....] prokuraturze (k.476 teczki nr 2 - oznaczenie kolorem czerwonym).

W dniu 14.02.2005 r., na podstawie art.50 ust.1 pkt 4 prawa budowlanego organ I instancji wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji architektonicznej obiektu zrealizowanego z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, sporządzonej na kopii zatwierdzonego projektu budowlanego oraz oceny technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych w zakresie ich zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (k.445).

Gdyby pierwsze oględziny były wykonane kompleksowo, postanowienie to mogło być wydane znacznie wcześniej.

Dopiero podczas kolejnej kontroli w dniu 10 marca 2005 r. doręczono inwestorowi postanowienie PINB z dnia 14 lutego 2005 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót. Stwierdzono wówczas, że budowa była na etapie stanu surowego, przekrytego dachem, z częściowo wykonanymi tynkami i instalacjami. W całym budynku została rozprowadzona instalacja elektryczna oraz instalacja kanalizacyjna w całości. Stwierdzono wykonanie pionów instalacji wodociągowej, poziomów w piwnicach. instalacji klimatyzacji i wentylacji z rozprowadzonymi, zaizolowanymi kanałami w piwnicy i na parterze. W obiekcie rozprowadzono instalacje teletechniczną. Częściowo wykonano instalację c.o. W piwnicy wykonano wylewkę zbrojona - zatarta. Ściany nietynkowane - fugowana stara cegła. Na parterze wykonane były częściowo tynki na sklepieniach. Ściany ceglane nietynkowane. Brak wylewki i podkładu. Na piętrach wymurowano wszystkie ścianki działowe, wykonano płyty betonowe zatarte. Tynki wewnętrzne wykonane zostały w 70%. W poziomie poddasza założone zostały okna połaciowe. Na elewacji frontowej od strony ulicy [....] zamontowano wszystkie portale. Elewacja była w trakcie malowania. Na zewnątrz ustawione było rusztowanie osłonięte folią. Stwierdzono brak okien na I, II piętrze i parterze, które jak wynika z oświadczeń kierownika budowy i inwestora zostały zdemontowane z uwagi na konieczność montażu portali. Ponad gzymsem elewacja była zakończona, okna założone. Elewacja tylna oficyny od strony podwórka była nieotynkowana, założono konstrukcję aluminiową przeszklenia galerii. Oficyna tylna - elewacja ocieplona styropianem i położony jednowarstwowy tynk bez wierzchniej warstwy. Od strony ul. [....] wykonano na elewacji w poziomie parteru konserwacje muru kamiennego. Okna na tej elewacji były częściowo wstawione. Wewnątrz budynku frontowego i oficyny stwierdzono brak stolarki drzwiowej wewnętrznej. Dach w części frontowej wykończony, pokrycie z dachówki, na pozostałej części obiektu wykonano płytę żelbetową stropodachu bez warstw wykończeniowych. Od strony podwórka wykonana konstrukcja stalowa szybu windowego. Ponadto, stwierdzono wykonanie tymczasowego zadaszenia podwórka na konstrukcji z elementów stalowych.

W dniu 14.04.2005 r. organ wydał, na podstawie art.51 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego, decyzję nakładającą na inwestora, obowiązek sporządzenia i przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego – w terminie do 15.05.2005 r. (k. 404).

Gdyby dokonane wcześniej czynności przeprowadzone były prawidłowo decyzja ta mogła być wydana znacznie wcześniej.

W związku z pismami właściciela sąsiedniej kamienicy informującymi o prowadzonych nadal robotach budowlanych, PINB kilkakrotnie dokonywał ponownych kontroli w terenie :

- w dniu 26 kwietnia 2005 r. - w trakcie której nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych;

- w dniu 11 maja 2005 r. - podczas której również nie stwierdzono prowadzenia robót, poza robotami związanymi ze zdemontowaniem rusztowania;

- w dniu 27 maja 2005 r. - podczas której stwierdzono, że obiekt jest zamknięty;

- w dniu 31 maja 2005 r. - podczas której stwierdzono, że stolarka okienna została zamontowana w całości, rozebrano rusztowanie od strony ul. [....], a teren budowy od tej strony został uporządkowany. Od strony ul. [....] , teren budowy był wygrodzony, elewacja od tej strony została osłonięta plandeką na rusztowaniu. Widoczna była częściowo wstawiona stolarka okienna w trzech otworach. Roboty budowlane w dniu kontroli nie były prowadzone;

- w dniu 23 czerwca 2005 r. - podczas której stwierdzono, poza zakresem robót wyżej opisanym, wykonanie zabezpieczeń obiektu przed wpływem warunków atmosferycznych, polegających na wstawieniu szyb w szybie windowym, wykonaniu zadaszenia tego szybu, oraz założeniu przeszkleń w istniejącej konstrukcji stalowej zadaszenia podwórka, wykonanej przed wstrzymaniem robót.

W dniu 8.07.2005 r. organ II instancji uchylił w całości postanowienie organu I instancji z dnia 14.02.2005 r. i jednocześnie orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji architektonicznej obiektu zrealizowanego z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, sporządzonej na kopii zatwierdzonego projektu budowlanego oraz ekspertyzy dotyczącej wykonanych robót budowlanych w zakresie ich zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w szczególności w zakresie ich wpływu na sąsiednie obiekty i z przepisami o ochronie zabytków. Wyjaśnił, że wstrzymanie znajduje swą podstawę również w przepisie art.50 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego, a postanowienie organu I instancji wymagało jedynie zreformowania. (k. 720).

Wydaną w tym samym dniu decyzją uchylił decyzję PINB z dnia 14.04.2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą wydania decyzji przez organ I instancji mogła być dopiero właściwa ocena techniczna dokonana zgodnie z postanowieniem PINB z dnia 14.02.2005 r. Zwrócił uwagę, że materiał dowodowy nie zawiera oceny technicznej – inwentaryzacji technicznej. Decyzja ta wpłynęła do organu I instancji w dniu 11.07.2005 r.

Organ I instancji nie przedsięwziął żadnych czynności zmierzających do terminowego złożenia przez inwestora, żądanych postanowieniem z dnia 14.02.2005 r., dokumentów, których termin dostarczenia upłynął 15.03.2005 r.

W dniu 20.07.2005 r została złożona przez inwestora ekspertyza (k. 716 i 715).

Dopiero w dniu 28.11.2005 r., na podstawie art. 81c ust. 2. Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał postanowienie, w którym nakazał inwestorowi przedłożenie ekspertyzy technicznej stanowiącej uzupełnienie opracowania "Ekspertyza w sprawie wykonania robót budowlanych z odstępstwem", zawierającej także inwentaryzację obiektu – w terminie do dnia 31.12.2005 r. (k.876 teczki nr 4 oznaczonej kolorem czerwonym).

Nastąpiła zatem przewłoka postępowania. Zauważyć należy, że obowiązek przedłożenia inwentaryzacji orzeczony już został w postanowieniu z dnia 14.02.2005 r. i z dnia 8.07.2005 r. Organ zaniechał więc wyegzekwowania nałożonego wcześniej obowiązku.

W dniu 30.01.2006 r. organ wystosował na podstawie art.10 k.p.a. zawiadomienie do stron z informacja, że w terminie 7 dni mogą zapoznać się (przed wydaniem decyzji) z aktami sprawy (k.954).

Dopiero w dniu 27.03.2006 r. sporządzony został projekt decyzji o umorzeniu postępowania wszczętego z wniosku skarżącego w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową budynku przy ul. [....] w K. w sposób istotnie odbiegający od sprawie robót budowlanych związanych z przebudową (uznana przez Sąd za projekt nie podpisana decyzja na k.482 teczki nr 3 oznaczonej kolorem czerwonym).

Decyzja znak: [....] , nr [....] o umorzeniu postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego w sprawie robót budowalnych związanych z przebudową budynku przy ul. [....] prowadzanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę wydana została dopiero w dniu 12.05.2006 r. Wskazano w niej, że w sytuacji gdy z obiegu prawnego została wyeliminowana decyzja o pozwoleniu na budowę (decyzja GINB z dnia 19.01.2006 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [....] z dnia z dnia 29.04.2005 o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 3.03.2004 r.) brak jest podstaw do kontunuowania postępowania w przedmiocie odstępstw od projektu (k. 992, k.4 teczki w kolorze niebieskim).

Nastąpiła więc kilkumiesięczna przewłoka postępowania.

Z kolei w sprawie znak: [....] zawiadomieniem z dnia 10.05.2006 r. organ I instancji zawiadomił strony, że w dniu 5.01.2005 r. wszczął postępowanie z wniosku skarżącego z dnia 5.01.2005 r. o rozbiórkę nadbudowanego obiektu (k. 5 teczki w kolorze niebieskim). Pierwszą czynnością odnotowaną w tej sprawie jest protokół z przyjęcia strony z dnia 7.06.2006 r., sporządzony po półtora roku od wszczęcia postępowania, w którym odnotowano pytanie skarżącego: "co dzieje się z przedmiotową sprawą po przejęciu akt przez policję?". Jak już wcześniej podano, akta przekazano prokuraturze w dniu 10.01.2005 r.

Dopiero po ponad 3 miesiącach (w dniu 22.09.2006 r.) organ wystosował do stron zawiadomienie, że sprawa nie może zostać załatwiona w terminie, wyznaczając nowy dwumiesięczny termin od daty zwrotu akt "z organów, które dokonały ich zabezpieczenia w celach dowodowych" (k.32 teczki w kolorze niebieskim).

Stwierdzić zatem należy, że przed udzieleniem akt prokuraturze rzeczą organu było dokonanie ich uwierzytelnionych kserokopii i dalsze prowadzenie sprawy, a nie bierne oczekiwanie na zwrot akt. Zaniechanie to doprowadziło do przewłoki postępowania. Brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. To rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by być w posiadaniu ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwanie na zwrot akt jest stanem powodującym przewlekłość postępowania.

Zauważyć również pozostaje, że na k. 41 omawianej teczki znajduje się pismo Prokuratora Prokuratury Okręgowej z dnia 26.10.2006 r. z informacją, że w związku z nieodebraniem, wykonanych na prośbę PINB w K. , kserokopii materiałów, przekazuje te kserokopie i po raz kolejny stwierdza, że istnieje możliwość zapoznania się z oryginałami w siedzibie prokuratury.

Powyższe oznacza znowu przewłokę w postępowaniu organu.

Następnie, organ w dniu 9.11.2006 r. wystosował do stron zawiadomienie informujące, że sprawa zostanie załatwiona w terminie dwóch miesięcy "od zebrania materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, w tym od otrzymania informacji z UMK oraz możliwości zapoznania się z treścią ekspertyz sporządzonych na potrzeby postępowania karnego.

Jak już wcześniej zaznaczono pracownicy organu dopiero w okresie styczeń - marzec 2007 r. zapoznawali się z oryginalnymi aktami w prokuraturze i sporządzali z nich brakujące kserokopie.

Tak więc znowu doszło do przewłoki w postępowaniu organu.

W dniu 20.02.2007 r. do organu I instancji wpłynęło postanowienie WINB z dnia 14.02.2007 r. o uchyleniu postanowienia PINB z dnia 28.11.2005 r. dotyczącego nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy. Organ II instancji stwierdził, że art. 81c ust. 2 prawa budowlanego należy stosować w innych przypadkach niż określone w art. 50 ust. 1. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w tych przypadkach, w których ustawa nie narzuca organowi innego sposobu uzyskania ekspertyzy. Ponadto organ powtórnie nałożył obowiązki nałożone już w pozostającym w obrocie prawnym postanowieniu z dnia 8.07.2005 r., ograniczając je do uzupełnienia ekspertyzy wykonanej przez Z.J. w 2005 r., podczas gdy art. 81c ust. 2 nie służy uzupełnianiu ekspertyzy (k.42 teczki 1 oznaczonej kolorem czarnym).

W dniu 21.02.2007 r. (wpływ do PINB w dniu 26.02.2007 r.) prokuratura przekazała uwierzytelnione kserokopie akt, informując, że oryginały zostały przekazane do sądu.

W dniu 13.08.2007 r. wpłynęła zaś do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzja WINB z dnia 3.08.2007 r., którą uchylono decyzję PINB z dnia 12.05.2006 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowalnych związanych z przebudową budynku przy ul. [....] prowadzanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania (k. 132 teczki 1 oznaczonej kolorem czarnym). W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że z powodu wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, wszczęte postępowanie w sprawie o odstępstwa od pozwolenia na budowę powinno być kontynuowane jako postępowanie naprawcze i jego umorzenie jest nieprawidłowe.

Następnie, pismem z dnia 23.08.2007 r. (k.141 teczki nr 2 oznaczonej kolorem czarnym) organ wezwał strony do udziału w oględzinach, przeprowadzając je w dniu 11.09.2007 r. W wyniku tych oględzin ustalono, że przedmiotowa posesja przy ul. [....] jest obecnie zabudowana budynkiem frontowym o sześciu kondygnacjach naziemnych (trzy w poddaszu ), budynkiem bocznej oficyny o sześciu kondygnacjach naziemnych, przylegającym do nieruchomości przy ul. [....] (dawny nr ....przy ul. ....) i ul. [....] oraz budynkiem pięciokondygnacyjnym oficyny tylnej przylegającej do nieruchomości przy ul. [....] . Budynek oficyny bocznej w poziomie nad piątą kondygnacją jest połączony płytą monolityczną z budynkiem oficyny tylnej. W pierwotnie istniejącym obrysie podwórka, tj. sprzed zabudowania go oficyną tyIną zostały wykonane nowe piwnice. Nad częścią tych piwnic został wybudowany budynek oficyny tylnej o pięciu kondygnacjach nadziemnych, a nad pozostałą częścią piwnic w obrysie podwórka zostało wykonane przekrycie dachem przeszklonym. Zamknięcie zadaszenia podwórka, które z trzech stron jest wygrodzone ścianami powyżej opisanych budynków, a od strony [....] nowo wybudowaną ścianą zdylatowaną od istniejącego muru granicznego, stanowi niezależne pomieszczenie użytkowe dla celów hotelowych. W narożu podwórka u zbiegu budynku frontowego i oficyny bocznej został wykonany panoramiczny dźwig osobowy obsługujący wszystkie kondygnacje przedmiotowego obiektu budowlanego. Powyższe budynki wraz z zabudowanym podwórkiem stanowią jedną całość obiektu budowlanego użytkowanego jako hotel. Budynek frontowy jest przekryty dachem jednospadowym dwupołaciowym. Natomiast obie oficyny są przekryte stropodachami, na których są wykonane tarasy nie zadaszone. Z oficyny bocznej są dwa niezależne wyjścia na tarasy. (k.199 teczki nr 2).

Nie wiadomo jaki był cel tych oględzin, gdyż w protokole kontroli odnotowano fakty już wcześniej organowi znane.

Z kolei w dniu 13.09.2007 r. wystosował do stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia budynku usytuowanego na posesji przy ul. [....] w K. do stanu zgodnego z prawem. Poinformował również, że postępowanie o rozbiórkę z wniosku skarżącego o sygn. [....] poprzednio [....] zostało włączone do tego postępowania (k. 205 teczki nr 2 oznaczonej kolorem czarnym).

Po upływie ponad miesiąca, w dniu 19.10.2007 r., organ I instancji wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowalnych, powołując jako jego podstawę prawną przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa. Wyjaśnił, że z uwagi na wiążące stanowisko wyrażone w decyzji MWINB z dnia 3 sierpnia 2007 r., zastosował w niniejszej sprawie jako podstawę materialnoprawną tryb z art. 50-51 w związku z art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podał również, że jak wynika z treści art. 50 ust 1 przepis ten dotyczy przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ustawy. Zgodnie zaś z art.37 ust.2 ustawy rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1 art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. W postanowieniu nie nałożono obowiązków na podstawie art.50 ust.3 prawa budowlanego. (k. 218 teczki nr 2 oznaczonej kolorem czarnym).

Wydanie tego postanowienia, pomijając kwestię jego poprawności, nastąpiło z opóźnieniem. Na marginesie tylko można wskazać, że skoro podczas kontroli w dniu [....] .2007 r. organ stwierdził, że opisywane budynki wraz z zabudowanym podwórkiem użytkowane są już jako hotel, niezrozumiałe jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowalnych, jak również powoływanie się na przepis art.37 ust.2 ustawy, określający przesłanki warunkujące wznowienie budowy.

Po kolejnych 2 miesiącach, nie dokonując innych czynności w sprawie PINB w K. w dniu 18.12.2007 r., na podstawie art.51 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego, w związku z art.37 ust.2 prawa budowlanego, wydał decyzję w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku sporządzania i przedstawiania projektu zamiennego doprowadzającego przedmiotowy budynek do zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, zgodności z przepisami, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi oraz z uzgodnieniem [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Projekt budowlany zamienny miał uwzględniać wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z infrastrukturą techniczną oraz ich wpływ na zagrożenie bezpieczeństwa dla budynków sąsiednich będących w strefie bezpośredniego oddziaływania (także co do wpływu na prawidłowe funkcjonowanie przewodów kominowych) oraz wskazać zakres i sposób doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, w tym również takie rozwiązania projektowe w zakresie dachu i kondygnacji poddasza, które wyeliminują istniejące nieprawidłowości w funkcjonowaniu kominów budynków sąsiednich (inne niż nadbudowa kominów, na które nie wyraził zgody [....] Wojewódzki Konserwator Zabytków w opinii zawartej w piśmie z dnia 23 sierpnia 2005 r. Nr.....), nie wykluczając możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowanych do stanu zgodnego z prawem poprzez rozbiórkę części obiektu – w terminie do 31.03.2008 r. (k. 371 teczki nr 2 oznaczonej kolorem czarnym).

Również ta decyzja wydana została zbyt późno. Nadto, organ przyjął za podstawę swego rozstrzygnięcia przepis art. 51 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego, co już decyzją WINB z dnia 3.08.2007 r. zostało zakwestionowane z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę.

W dniu 30.06.2008 r. do organu I instancji wpłynęło postanowienie WINB z dnia 16.06.2008 r. o uchyleniu postanowienia PINB z dnia 19.10.2007 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót oraz decyzja WINB z dnia 18.06.2008 r. o uchyleniu decyzji PINB z dnia 18.12.2007 r. w sprawie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu zamiennego i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia 16.06.2008 r. organ odwoławczy wskazał, że podstawą wstrzymania robót nie mógł być przepis art.50 ust.1 pkt 4 prawa budowlanego, gdyż w chwili wydania tego postanowienia nie funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4.07.2005 r., a skarga kasacyjna złożona od tego wyroku została oddalona w dniu 7.03.2007 r. przez NSA. Z kolei decyzja o zatwierdzeniu projektu zamiennego z dnia 3.03.2004 r. została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją GINB z dnia 19.01.2006 r. Nadto stwierdził, że brak było podstaw do wydania kolejnego postanowienia o wstrzymaniu robót. Inwestycja została już bowiem wstrzymana postanowieniem PINB z dnia 14 lutego 2005 r., a stan ten został utrwalony przez wydanie w pierwszej instancji decyzji nr 78/05 w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, pomimo jej uchylenia w całości decyzją MWINB.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia 18.06.2008 r. stwierdził z kolei, że art. 51 ust. 1 pkt 3 nie może stanowić podstawy prawnej do załatwienia przedmiotowej sprawy, gdyż decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Podstawą prawną decyzji wydanej w postepowaniu naprawczym powinien być art.51 ust.1 pkt 2 (k. 429 k. 439).

Następnie organ I instancji w dniu 09.07.2008 r. skierował do stron zawiadomienie, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do 3 miesięcy od daty zwrotu akt przez organ II instancji (k. 436).

Stwierdzić zatem należy, że pomimo, iż organ I instancji wiedział o złożeniu przez skarżącego kolejnej skargi na niezałatwienie sprawy w terminie (skargi składane w dniu 14.11.2005 r., w dniu 4.10.2006 r., a następnie w dniach 13.08.2007 r., 10.09.2007 r. – prezentata organu, 18.08.2008 r.), nie przedsięwziął żadnych kroków zmierzających do terminowego załatwienia sprawy.

W dniu 21.07.2008 r. prokuratura zwróciła PINB dokumentację projektową (k. 459).

W dniu 18.08.2008 r. skarżący złożył zażalenie do WINB na przewlekłe prowadzenie sprawy przez ten organ i PINB (k. 492).

Pismem z dnia 19.08.2008 r. WINB poinformował organ I instancji o wniesieniu skargi do WSA w Krakowie na decyzję z dnia 18.06.2008 r. i przekazaniu akt sprawy do sądu (k.462).

W dniu 8.09.2008 r. skarżący wniósł do WSA w Krakowie skargę na bezczynność PINB w sprawie żądania rozbiórki (k.487). Organ I instancji złożył odpowiedź na tę skargę w dniu 10.10.2008 r. (k. 487). Wyjaśnił w niej, że nie dysponuje kompletem akt sprawy, gdyż w czerwcu 2006 r. część akt przejęła prokuratura, a pozostała część oryginałów znajduje się w WSA w Krakowie, przekazanych do sprawy II SA/Kr 868/08.

Pismem z dnia 30.09.2008 r. PINB zwrócił się do sądu o wypożyczenie akt sprawy (k. 483).

Pismem z dnia 24 września 2008 r. organ odwoławczy przekazał organowi I instancji pismo skarżącego z dnia 18.08.2008 r. jako skargę złożoną w trybie art. 234 kpa w zakresie uwag merytorycznych (k. 493).

W dniu 29.10.2008 r. skarżący złożył do PINB kolejne pismo ponaglające (k.494).

Następnie, w dniu 24.11.2008 r. organ I instancji wydał, na podstawie art. . 81c ust. 2 prawa budowlanego, postanowienie zobowiązujące inwestora do przedłożenia ekspertyzy konstrukcyjno-budowlanej, która stanowiłaby dokumentację powykonawczą budowy i jednocześnie zawierała elementy projektu budowlanego wskazującego w sposób jednoznaczny zakres i sposób wykonania niezbędnych robót budowlanych, z uwzględnieniem ewentualnej rozbiórki części obiektu przy ul. [....] , w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami techniczno-budowlanymi, w sposób eliminujący istniejące nieprawidłowości w funkcjonowaniu przewodów kominowych w budynkach sąsiednich. (k.502).

Wydanie tego postanowienia nastąpiło także zbyt późno. Postanowienie organu II instancji, uchylające wcześniejsze postanowienie organu I instancji wpłynęło bowiem do PINB w dniu 30.06.2008 r.

W dniu 23.03.2009 r. do organu I instancji wpłynęło postanowienie WINB z 13.03.2009 r. uchylające postanowienie PINB z dnia 24.11.2008 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że PINB w K. nie wykazał "uzasadnionych wątpliwości", a z akt sprawy nie wynika, żeby organ wydając postanowienie dysponował aktami sprawy, które znajdowały się wtedy w sądzie. Wskazano również, że już w decyzji z dnia 18.06.2008 r. przesądzono, że można zbierać materiał dowodowy na podstawie art. 81c, ale wymaga to spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że nałożony obowiązek jest nieprecyzyjny. (k. 558).

W dniu 27.04.2009 r. złożona została do WSA w Krakowie kolejna skarga T.M. na bezczynność PINB (k. 629).

Kolejnym postanowieniem z dnia 17.07.2009 r., wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego, PINB w K. zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentacji dotyczącej przedmiotowej inwestycji, a to ekspertyzy technicznej oceniającej wpływ wszystkich robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [....] w K. na elementy konstrukcyjne i statykę przedmiotowego obiektu oraz na bezpieczeństwo użytkowania budynków sąsiednich usytuowanych w strefie bezpośredniego oddziaływania - w tym, w zakresie ich konstrukcji i statyki oraz prawidłowego funkcjonowania przewodów kominowych , zawierającej:

1) Projekt budowlany obejmujący wszystkie zrealizowane w przedmiotowym budynku nr [....] roboty budowlane (związane z jego przebudowa, rozbudową i nadbudową), w tym również instalacje wewnętrzne, urządzenia techniczne, przewody kominowe i infrastrukturę techniczną, wskazujący w przypadku wystąpienia nieprawidłowości w wykonanych robotach budowlanych, bądź negatywnego ich wpływu na bezpieczne użytkowanie budynków sąsiednich - zakres i sposób wykonania koniecznych robót budowlanych, które doprowadziłyby do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i zapewniłyby bezpieczeństwo użytkowania budynków sąsiednich, w tym prawidłowe funkcjonowanie ich przewodów kominowych, mając na uwadze również wymagania określone przepisem art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, uwzględniając ewentualną możliwość rozbiórki części obiektu wraz z podaniem rozwiązania projektowego tej rozbiórki, które wyeliminuje ewentualne nieprawidłowości. Projekt ten winien posiadać stosowne opinie, uzgodnienia i pozwolenia, w tym uzgodnienie z [....] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków K. oraz inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi zgodnie z art. 33 ust 2 ustawy Prawo budowlane oraz zaświadczenie o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualne na dzień opracowania projektu. Zgodnie z art. 20 ust.4 ustawy Prawo budowlane do projektu budowlanego należy dołączyć: oświadczenie projektanta, a także sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, mając na uwadze art. 20 ust. 1 powyższej ustawy, w tym o zgodności obiektu określonego w projekcie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

2) Opinię urbanistyczną w zakresie sprawdzenia zgodności przedmiotowego budynku nr [....] z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z jednoznacznym odniesieniem się w świetle tych przepisów do możliwości pozostawienia przedmiotowego budynku nr [....] w aktualnej formie i gabarytach, w tym przy aktualnej jego wysokości, bądź konieczności doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem np. poprzez rozbiórkę jego części, sporządzoną przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia urbanistyczne oraz zaświadczenie o jakim mowa w art. 12 ust 7 ustawy Prawo budowlane,

3) Aktualne protokoły badań i sprawdzeń wewnętrznej instalacji gazowej (jej szczelności i sprawności technicznej) oraz prawidłowości funkcjonowania przewodów kominowych w przedmiotowym budynku nr [....] , wykonane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia.

W postanowieniu tym organ I instancji wskazał, że żądana ekspertyza techniczna winna w swej treści uwzględniać dotychczasowe stanowisko [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków K. , przedstawione w "Ekspertyzie technicznej dotyczącej zakresu i sposobu wykonania niezbędnych robót celem doprowadzenia istniejących przewodów kominowych w budynku nr [....] przy ul. [....] w K. do prawidłowego funkcjonowania zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi" z czerwca 2005 r., autorstwa dr inż. M.S. oraz stanowiska w zakresie oceny stanu substancji budynku przy ul. [....] i jego wpływu na budynki sąsiednie zawarte w przedłożonych do akt sprawy przez strony ekspertyzach i opiniach, tj. :

- w "Ekspertyzie dotyczącej przewodów dymowych , spalinowych i wentylacyjnych w budynku na [....] przy ul. [....] w K. mgr inż. arch. K.B. z listopada 2004 r.;

- w "Opinii dotyczącej wysokości poszczególnych kondygnacji budynku przy ul. [....] w K. wykonanej po przeprowadzeniu pomiarów geodezyjnych" mgr inż. M.J. z grudnia 2004 r.,

- w "Opinii dotyczącej wpływu rozbudowy budynku przy ul. [....] w K. na ciągi kominowe w budynku nr [....] " prof. dr hab. inż. Z.J. ze stycznia 2005 r.;

- w "Opinii technicznej w sprawie wpływu nadbudowy budynku nr [....] na zakłócenia ciągu w przewodach kominowych w budynku nr [....] przy ul. [....] w K. " prof. dr hab. inż. W.L. z 4 stycznia 2005 r.;

- w "Ekspertyzie technicznej dotyczącej zakresu i sposobu wykonania niezbędnych robót celem doprowadzenia istniejących przewodów kominowych w budynku nr [....] przy ul. [....] w K. do prawidłowego funkcjonowania zgodnie z przepisami techniczno- budowlanymi" dr inż. M.S. z czerwca 2005 r.;

- w "Ekspertyzie technicznej dotyczącej zakresu i sposobu wykonania niezbędnych robót budowlanych celem doprowadzenia istniejących przewodów kominowych w budynku nr [....] przy ul. [....] w K. do prawidłowego funkcjonowania zgodnie z przepisami techniczno- budowlanymi" inż. A.A. z 2005r wraz z aneksem z 2005 r. i aneksem z 2006. r tego samego autora,

- w "Ekspertyzie budynku według stanu na dzień sporządzenia ekspertyzy zawierającej ocenę stanu technicznego konstrukcji budynku przy ul. [....] po zakończonym remoncie i wykonanej nadbudowie, ocenę wpływu prowadzonych prac remontowych w budynku przy ul. [....] na konstrukcję budynków: [....] , [....] , [....] , ocenę wpływu wykonanej nadbudowy na zgodność z przepisami lokalizacji wylotów przewodów kominowych w wyżej wymienionym budynku w stosunku do powstałej przeszkody" mgr inż. L.S. ze stycznia 2007 r.);

oraz opinii biegłych sądowych wykonanych na zlecenie Prokuratora Okręgowego, tj. :

- w "Opinii ..." dotyczącej min. oceny czy wykonane roboty budowlane związane z nadbudową obiektu przy ul. [....] w K. stworzyły zagrożenie dla mieszkańców sąsiednich kamienic, mgr inż. R.R. z 30 marca 2006 r.;

- w "Opinii w zakresie ochrony konserwatorskiej kamienicy przy ul. [....] w K. ..." dr inż. arch. J.S. z października 2006 r;

- w "Opinii techniczno- budowlanej dotyczącej remontu i adaptacji budynku, położonego w K. przy ul. [....] na dz. nr [....] obr [....] ..." inż. Z.K. z 17 lipca 2007 r.

Termin przedłożenia żądanych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki ustalił na dzień 15 września 2009 r. ( k. 692).

W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że znajdujące się w aktach ekspertyzy i opinie w żaden sposób nie udzielają odpowiedzi na zasadnicze pytanie - czy przy aktualnym stanie budynku przy ul. [....] i jego wysokości istnieje możliwość zapewnienia bezpiecznego użytkowania budynków sąsiednich oraz w przypadku braku takiej możliwości nie wskazują jednoznacznego zakresu i sposobu przeprowadzenia robót budowlanych koniecznych do wykonania, celem doprowadzenia przedmiotowego budynku nr [....] do stanu zgodnego z prawem oraz zapewniającego bezpieczeństwo użytkowania budynków sąsiednich. Nie odnoszą się również do zbadania zrealizowanego budynku nr [....] (także co do jego wysokości) z obowiązującymi przepisami, w tym przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami techniczno-budowlanymi oraz innymi określonymi szczegółowo w sentencji niniejszego postanowienia. Skonstatował również, że trudno przyjąć za dowód w sprawie przedłożoną przez inwestora inwentaryzację powykonawczą architektoniczno-budowlaną budynku położonego, przy ul. [....] w K. , z dnia 17 listopada 2006 r., sporządzoną przez nieznanego autora.

Postanowienie to również wydane zostało z kilkumiesięcznym opóźnieniem (w dniu 17.07.2009 r.), podczas, gdy postanowienie WINB z dnia 13.03.2009 r., którym uchylono poprzednie postanowienie PINB z dnia 24.11.2008 r. wpłynęło do PINB w dniu 23.03.2009 r.

Sąd przytoczył w obszernym fragmencie treść postanowienia PINB z dnia 17.07.2009 r. dla zilustrowania działań organu. Zauważy należy, że wymienione w postanowieniu dokumenty od dawna znajdowały się w posiadaniu organu, który już znacznie wcześniej winien ocenić ich przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy, czego jednakże zaniechał. Dokonanie rzetelnej oceny tych dokumentów w momencie ich złożenia do PINB pozwoliłoby na właściwe ukierunkowanie czynności organu w koncentracji odpowiedniego materiału dowodowego i rozstrzygnięcia sprawy.

W dniu 15.09.2009 r. skarżący wniósł do sądu kolejną skargę na bezczynność PINB w przedmiotowej sprawie, zarejestrowaną do sygn. akt II SAB/Kr 43/09 (k. 776).

Postanowieniem z dnia 30.09.2009 r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 17.09.2009 r. w części dotyczącej zakresu wymaganej ekspertyzy oraz terminu jej wykonania i w to miejsce orzekł o obowiązku dostarczenia przez inwestora ekspertyzy oceniającej wpływ wykonanych w budynku przy ul. [....] w K. wszystkich robót budowlanych na bezpieczeństwo użytkowania tego budynku i budynków sąsiednich usytuowanych w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu z uwzględnieniem przepisów p.poż., sanitarno-higienicznych, bhp i ochrony środowiska oraz zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ekspertyza ta winna być oparta na dołączonych do niej :

1) dokumentacji powykonawczej obejmującej wszystkie roboty budowlane zrealizowane przy przebudowie, rozbudowie i nadbudowie przedmiotowego budynku nr [....] , w tym również w zakresie instalacji wewnętrznych, urządzeń technicznych, przewodów kominowych i infrastruktury, wykonanych w granicach nieruchomości położonej przy ul. [....] , jak i poza jej granicami;

2) aktualnych protokołach badań i sprawdzeń wewnętrznej instalacji gazowej (jej szczelności i sprawności technicznej) oraz prawidłowości funkcjonowania przewodów kominowych w przedmiotowym budynku nr [....] , wykonanych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia;

3) opinii urbanistycznej oceniającej zgodność przedmiotowego obiektu w jego obecnym kształcie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wykonanej przez osobę uprawnioną lub aktualnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W przypadku nieprawidłowości w wykonanych robotach budowlanych, ich niezgodności z wyżej wymienionymi przepisami, bądź negatywnego ich wpływu na bezpieczne funkcjonowanie i użytkowanie budynków sąsiednich, ekspertyza winna precyzyjnie określić rodzaj, zakres i sposób wykonania koniecznych robót budowlanych, które doprowadziłyby do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i zapewniłyby bezpieczeństwo użytkowania budynków sąsiednich, w tym prawidłowe funkcjonowanie ich przewodów kominowych, mając na uwadze również wymagania określone przepisem art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, uwzględniając ewentualną możliwość rozbiórki części obiektu wraz z podaniem rozwiązania projektowego tej rozbiórki. Rozwiązanie ewentualnej rozbiórki winno zawierać stosowne opinie, uzgodnienia i pozwolenia, w tym uzgodnienie z [....] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Nadto, [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustalił termin przedłożenia ekspertyzy do dnia 31 stycznia 2010 r. oraz orzekł, że w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. (k.786).

W dniu 4.12.2009 r. skarżący złożył do WINB w K. zażalenie na bezczynność organu w przedmiocie jego wniosku z dnia 27.08.2009 r., dotyczącego zmiany podstawy prawnej prowadzonego postępowania na art. 48 prawa budowlanego (k. 801).

W dniu 29.01.2010 r. organ odwoławczy zwrócił PINB w K. akta administracyjne wraz z wyrokiem oddalającym skargę na decyzję kasacyjną z dnia 18.06.2008 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego (sygn. akt II SA/Kr 868/08). W wyroku tym Sąd wyraził pogląd: "Należy zgodzić się też zarzutem skargi, że postępowanie w sprawie jest prowadzone wyjątkowo nieudolnie" oraz "Skoro organ l instancji sam stwierdza, że w obrocie prawnym nie pozostaje żadna decyzja pozwolenia na budowę a więc, że nie ma żadnego zatwierdzonego projektu budowlanego powstaje pytanie w stosunku do jakiego projektu ma być wykonany projekt budowlany zamienny." Już wtedy Sąd stwierdził, że przedstawione akta administracyjne są nieuporządkowane, jak się wydaje niekompletne, bez zachowania ciągłości kart w nich się znajdujących (k. 826).

Kolejną czynnością zdziałaną przez organ I instancji było wydanie w dniu 10.02.2010 r. postanowienia, na mocy którego organ zlecił na koszt inwestora wykonanie ekspertyzy oceniającej wpływ wykonanych w budynku przy ul. [....] w K. wszystkich robót budowlanych na bezpieczeństwo użytkowania tego budynku i budynków sąsiednich usytuowanych w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu z uwzględnieniem przepisów p.poż., sanitarno-higienicznych, bhp i ochrony środowiska oraz zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ekspertyza ta winna być oparta na dołączonych do niej :

1) dokumentacji powykonawczej obejmującej wszystkie roboty budowlane zrealizowane przy przebudowie, rozbudowie i nadbudowie przedmiotowego budynku nr [....] , w tym również w zakresie instalacji wewnętrznych, urządzeń technicznych, przewodów kominowych i infrastruktury, wykonanych w granicach nieruchomości położonej przy ul. [....] , jak i poza jej granicami;

2) aktualnych protokołach badań i sprawdzeń wewnętrznej instalacji gazowej (jej szczelności i sprawności technicznej) oraz prawidłowości funkcjonowania przewodów kominowych w przedmiotowym budynku nr [....] , wykonanych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia;

3) opinii urbanistycznej oceniającej zgodność przedmiotowego obiektu w jego obecnym kształcie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wykonanej przez osobę uprawnioną lub aktualnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Podał w uzasadnieniu postanowienia, że wydane ono zostało wobec niewykonania przez inwestora postanowienia z dnia 30.09.2009 r. (k.843).

W dniu 25.02.2010 skarżący złożył do WINB skargę na przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ I instancji (k. 894)

Postanowieniem z dnia 6.04.2010 r. PINB w K. uchylił własne postanowienie z dnia 10.02.2010 r. (k. 912).

Postanowieniem z dnia 7.04.2010 r. organ I instancji ponownie orzekł o zleceniu na koszt inwestora wykonania ekspertyzy oceniającej wpływ wykonanych w budynku przy ul. [....] w K. wszystkich robót budowlanych na bezpieczeństwo użytkowania tego budynku i budynków sąsiednich usytuowanych w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu z uwzględnieniem przepisów p.poż., sanitarno-higienicznych, bhp i ochrony środowiska oraz zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (k. 934).

Skarżący w dniu 14.06.2010 r. złożył do WSA w Krakowie kolejną skargę na bezczynność organu (k.996).

Po wydaniu niezaskarżalnego postanowienia z dnia 7.04.2010 r., dopiero pismem z dnia 24.06.2010 r. PINB K. zwrócił się do Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa w celu przedstawienia organowi oferty na wykonanie ekspertyzy opisanej w tym postanowienia (k. 1006).

Czynność ta wykonana została zatem z ponad dwumiesięcznym opóźnieniem.

Następnie organ w dniu 25 czerwca 2010 r. zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, wyznaczając nowy termin - do dnia 30.11.2010 r. (k.1008).

W dniu 25.06.2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przesłał WSA w Krakowie wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy skargę T.M. (która wpłynęła do organu 28.05.2010 r.) na bezczynność organu (k. 1026).

Następnie do organu I instancji wpłynęło pismo z dnia 1.07.2010 r. pełnomocnika inwestora, w którym informuje, że sąd postanowieniem z dnia 27.05.2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1756/09 wstrzymał wykonanie postanowienia z dnia 30.09.2009 r. (k. 1046).

Kolejną czynnością organu było wydanie w dniu 14.07.2010 r. postanowienia o uchyleniu na podstawie art. 77 § 2 kpa własnego postanowienia z dnia 07.04.2010 r. Organ podał, że obowiązek został określony nieprecyzyjnie, gdyż organ omyłkowo pominął przymiotnik "prawidłowe" odnoszący się do sformułowania "funkcjonowanie przewodów kominowych" i zasadnym jest, aby ponownie rozstrzygnął w przedmiocie wykonania zastępczego na koszt zobowiązanego (k. 1060).

Dwa dni później wydał postanowienie z dnia 16.07.2010 r. o zawieszeniu postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. wydania rozstrzygnięcia przez sąd w sprawie II SA/Kr 1756/09 ze skargi na postanowienie z dnia 30.09.2009 r. (k. 1071).

Postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane zostało po przesłaniu w dniu 25.06.2010 r. do WSA w Krakowie skargi T.M. na bezczynność organu.

Pismem z dnia 30 lipca 2010 r., złożonym w sprawie II SAB/Kr 76/10 ze skargi T.M. na bezczynność organu, PINB w K. poinformował Sąd, że w dniu 16.07.2010 r. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania (k.1118).

Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Chodzi przy tym o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Wydania rozstrzygnięcia przez sąd w sprawie II SA/Kr 1756/09 ze skargi na postanowienie z dnia 30.09.2009 r. nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Bezzasadne zawieszenie postępowania spowodowało kolejną przewlekłość w rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5.06.2012 r. , sygn.. II OSK 709/12, Lex nr 1219171).

Postanowienie z dnia 16.07.2010 r. zostało postanowieniem WINB z dnia 20.08.2010 r. utrzymane w mocy (k. 1198).

W dniu 12.01.2011 r. skarżący wniósł do WINB kolejne zażalenie na bezczynność ( k. 1148).

W dniu 6.04.2011 r. całość akt została zwrócona przez Sąd, o czym poinformowano PINB pismem z dnia 1.06.2011 r. (k.1210).

W dniu 21.04.2011 r. do organu I instancji wpłynął odpis wyroku sygn. II SA/Kr 1756/09, którym uchylono postanowienie z dnia 30.09.2009 r. Sąd wyraził w nim pogląd, że "nie istnieje możliwość wielokrotnego wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i orzekania na tej podstawie o obowiązkach wskazanych w art. 50 ust. 3...", że "zgodnie z wykładnią literalną art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego należy uznać, że przepis ten nie może być podstawą do nałożenia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązku sporządzenia projektu budowlanego, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, opinii urbanistycznych, protokołów badań i sprawdzeń wewnętrznej instalacji gazowej, jak również uzgodnień towarzyszących projektom budowlanym albowiem takie dokumenty nie mają charakteru ocen technicznych lub ekspertyz co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego", a "żądanie przedstawienia ocen technicznych lub ekspertyz, o których mowa w art. 81 c ust. 2 i 4 nie może służyć zastąpieniu organów nadzoru budowlanego w stosowaniu obowiązujących przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych". W konkluzji Sąd uznał, że "zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim nakłada na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy opartej na dołączonych do niej dokumentach w postaci : 1) dokumentacji powykonawczej obejmującej wszystkie roboty budowlane zrealizowane przy przebudowie, rozbudowie i nadbudowie przedmiotowego budynku nr [....] , w tym również w zakresie instalacji wewnętrznych, urządzeń technicznych, przewodów kominowych i infrastruktury, wykonanych w granicach nieruchomości położonej przy ul. [....] , jak i poza jej granicami; 2) aktualnych protokołach badań i sprawdzeń wewnętrznej instalacji gazowej (jej szczelności i sprawności technicznej) oraz prawidłowości funkcjonowania przewodów kominowych w przedmiotowym budynku nr [....] , wykonanych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia;

3) opinii urbanistycznej oceniającej zgodność przedmiotowego obiektu w jego obecnym kształcie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wykonanej przez osobę uprawnioną lub aktualnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy."

W dniu 21.05.2011 r. skarżący złożył do organu odwoławczego kolejną skargę na bezczynność PINB żądając spowodowania wydania decyzji w sprawie (k. 1200).

Dopiero po 4 miesiącach organ I instancji wydał w dniu 24.08.2011 r. postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Organ wskazał, że wyrok sądu do sygn. II SA/Kr 1756/09 stał się prawomocny od dnia 15.03.2011 r., o czy został poinformowany pismem z dnia 21.04.2011 r. (k. 1257).

Tak więc również w tym przypadku doszło do znacznej przewłoki postępowania prowadzonego przez organ I instancji.

Zawiadomieniem z dnia 24.08.2011 r. organ I instancji poinformował strony o ustaleniu nowego terminu załatwienia sprawy do 30.11.2011 r. – z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność zakończenia postępowania zażaleniowego (k. 1273).

Następnie organ I instancji w dniu 05.09.2011r. wezwał inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej żądanej postanowieniem z dnia 17.07.2009 r. (k. 1292).

Postanowieniem WINB z dnia 16.09.2011 uznano zażalenie skarżącego z dnia 21.05.2011 r., 1.07.2011 r., 3.08.2011 r. i 10.08.2011 r. na przewlekłość postępowania za zasadne i wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30.11.2011 r. (k. 1294).

Następnie organ odwoławczy postanowieniem z dnia 28.11.2011 r. uchylił postanowienie PINB z dnia 17.07.2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania (k. 1362).

Po tej dacie organ I instancji nie podejmował żadnych czynności, co spowodowało kolejną przewłokę w postępowaniu.

Pismem z dnia 27.02.2012 r. (data wpływu 01.03.2012 r.) inwestor złożył do organu I instancji wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez sąd sprawy II SA/Kr 171/12 dot. legalności postanowienia WINB z dnia 28.11.2011 r. (k. 1395).

Postanowieniem PINB z dnia 16.03.2012 r. zawiesił postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia w sprawie II SA/Kr 171/12 (k. 1402). Również to zawieszenie postepowania było nieprawidłowe i spowodowało przewłokę postępowania (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP, z.6, W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4).

W dniu 20.08.2012 r. skarżący złożył do WINB kolejne zażalenie na przewlekłość postępowania (k. 1508).

W dniu 13.09.2012 r. do organu I instancji wpłynęły akta sprawy wraz z odpisem wyroku z dnia 21.05.2012 r. sygn. akt II SA/Kr 171/12 oddalającego skargę na postanowienie kasacyjne organu odwoławczego z dnia 28.11.2011 r. (k. 1442). W wyroku tym Sąd wskazał, że prawidłowo organ odwoławczy uchylił postanowienie PINB w K. - Powiat Grodzki z 17 lipca 2009 r. i przekazał je do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie nie tylko błędnym zastosowaniem art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane (żądane dokumenty nie mają charakteru ocen technicznych lub ekspertyz o jakich mowa w art. 81 ust. 1 i 2 ustawy), ale także istotnymi brakami w dotychczas zgromadzonym - jakkolwiek obszernym - materiale dowodowym. Podkreślił Sąd również, że ustalenia dokonywane na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w tym protokołów przeprowadzonych kontroli budzą wątpliwości co do terminu i zakresu wykonania poszczególnych robót budowlanych, a także nie pokrywają się z zapisami dokonanymi w dzienniku budowy (protokoły kontroli z dnia 31.05. 2005 r. i z dnia 23. 06. 2005 r.). Wskazał, że zgodnie z opinią biegłego inż. Z.K. z dnia 17. 07. 2007 r., sporządzoną dla Prokuratury Rejonowej dla [....] , analizowany dziennik budowy nie spełnia wymogów przepisów prawa budowlanego, a w konsekwencji podważa zaufanie do wykonanych robót budowlanych. Nie można również uznać, iż danych takich dostarczają pozostałe ekspertyzy i opinie przedłożone organom administracyjnym. Przykładowo inwentaryzacje przedmiotowych robót budowlanych wykonane w 2005 r. i 2006 r. są zdezaktualizowane oraz fragmentaryczne. Niepełna i nieaktualna jest opinia sporządzona dla Prokuratury Rejonowej w K. z dnia 30 marca 2006 r. przez mgr inż. R.R. Brak ustaleń dotyczących czynności, jakie muszą być wykonane celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w zakresie kwestionowanych przewodów kominowych. Przykładowo ekspertyza wykonana na zlecenie inwestora w styczniu 2007 r. przez mgr L.S. zawierająca ocenę wpływu prac remontowych w budynku przy ul. [....]po zakończonym remoncie i nadbudowie na konstrukcję budynków: [....] , [....] i [....] i ocena wpływu wykonanej nadbudowy na zgodność z przepisami lokalizacji wylotów przewodów kominowych ww. budynków jest niekonkluzywna i zawiera jedynie rozwiązania doraźne, a prawidłowość funkcjonowania przewodów kominowych w budynku nr [....] stanowi jedną z najważniejszych kwestii w niniejszej sprawie. Sąd w omawianym wyroku w całości podzielił pogląd wyrażony przez Sąd w wyroku z 25 października 2010 r. sygn. II SA/Kr 1756/09 , że "brakujące ustalenia w tym zakresie są niezbędne dla przyjęcia właściwej materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. O ile inwestor rozpoczął roboty budowlane w okresie obowiązywania pozwolenia na budowę i wykonywał je wówczas na tyle zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, że nie realizował innej inwestycji, a także nie prowadził robót w okresie wstrzymania jej wykonania, zachodzą przesłanki do stosowania trybu naprawczego z art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Jeżeli podjęto realizację robót będących z uwagi na rodzaj lub zakres zupełnie inną inwestycją, nie istnieją przesłanki do odstąpienia od stosowania w sprawie art. 48 Prawa budowlanego." Zgodził się również ze stanowiskiem zawartym w wyrokach II SA/Kr 1756/09 i II SA/Kr 868/08, że przy ustaleniu, że "zachodzą przesłanki do stosowania trybu naprawczego z art. 50-51 cyt. ustawy niezbędne będzie ustalenie czy i jakie roboty budowlane inwestor zrealizował w okresie obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy, a w zależności od ich wyniku należy poddać ocenie możliwość zastosowania art. 50 a pkt 2 Prawa budowlanego". Wskazał również, że inwentaryzacja architektoniczno-budowlana wykonanych robót z lutego 2010 r., sporządzona dla [....] sp. z o.o. przez mgr inż. arch.M.J. , mgr inż. arch. W.L. i mgr inż. arch. P.K. wraz z ekspertyzą techniczną dotyczącą sposobu wykonania wszystkich robót budowlanych, ich zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej, przebudową budynku wraz z geodezyjnymi pomiarami powykonawczymi jest wyjątkowo lakoniczna i z tego powodu nie dostarcza niezbędnych a brakujących informacji dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zawiera bowiem 4 strony bardzo ogólnego opisu wykonanych robót budowlanych, bez wskazania w jakim okresie poszczególne roboty zostały wykonane i w oparciu o jakie akty prawne, a stan zgodności wykonanych prac z przepisami techniczno-budowlanymi został ograniczony do ogólnikowego wskazania "iż prace wykonano z należytą starannością i w oparciu o wiedzę budowlaną, (.....) budynek nie zmienił w znaczący sposób zagospodarowania działki".

Fragmenty uzasadnienia wyroku przytoczono w celu dokonania oceny późniejszych czynności organu.

W dniu 9.10.2012 r. organ I instancji wydał postanowienie o podjęciu postępowania (k. 1510).

Czynność ta znowu wykonana została z opóźnieniem – po prawie miesiącu od otrzymania akt z odpisem wyroku Sądu, jaki zapadł w sprawie, z powodu której zawieszono postępowanie.

W tym samym dniu - 9.10.2012 r. - zapadło również postanowienie wyznaczające nowy termin załatwienia sprawy - do dnia 31.01.2013 r.(k. 1513).

Dopiero w dniu 10.12.2012 r. organ wydał postanowienie o nałożeniu na inwestora obowiązku uzupełnienia przedłożonej dokumentacji technicznej (w związku z wytycznymi WSA w Krakowie zawartymi w wyroku z dnia 21.05.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 171/12) do dnia 30.04.2013 r. Organ zażądał pełnej dokumentacji powykonawczej inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wszystkich wykonanych robót, obrazującej aktualny stan rzeczy ze wskazaniem w opisie technicznym oraz na rysunkach w sposób czytelny, w jakim okresie poszczególne roboty zostały wykonane i w oparciu o jakie akty prawne, uaktualnienia przedłożonej ekspertyzy technicznej z lutego 2010 r. z oceną prawidłowości wykonanych wszystkich robót budowlanych i ich aktualnego wpływu na bezpieczeństwo użytkowania tego budynku i budynków sąsiednich i ich zgodności z przepisami, wraz z określeniem legalności wykonanych robót i wskazaniem w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, jakie roboty budowlane zostały wykonane w okresie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 30.04.2001 r. i z dnia 30.03.2004 r., w okresie wstrzymania robót postanowieniem z dnia 14.02.2005 r. i w okresie po uchyleniu w.w decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z pozwoleniem konserwatorskim z dnia 26.06.2005 r. oraz odniesieniem się, czy wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie z projektami budowlanymi zatwierdzonymi w.w decyzjami pozwoleń na budowę, bądź niezgodnie z nimi. (k. 1725).

Tak więc czynność ta znowu dokonana została z dwumiesięcznym opóźnieniem. Nadto, odnotować należy, że w uzasadnieniu tego postanowienia organ sam zauważył, że bardzo obszerny materiał dowodowy nie pozwala na wydanie rozstrzygnięcia. Z powyższego wynika więc, że pomimo prowadzenia postępowania przez wiele lat organ nie dokonywał analizy zebranej dokumentacji, czekał na rozstrzygnięcia spraw przez Sąd, by ostatecznie uchylić się od samodzielnej oceny zgromadzonych dowodów, przerzucając wykonanie tych obowiązków na autora ekspertyzy technicznej.

Wydanie powyższego orzeczenia było powodem do sformułowania w dniu 10.12.2012 r. postanowienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30.06.2013 r. (k. 1726).

W dniu 3.04.2013 r. skarżący złożył kolejną skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania (k.1770).

Postanowieniem z dnia 6.05.2013 r., po rozpoznaniu wniosku inwestora o przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentacji, organ orzekł o odmowie zmiany postanowienia z dnia 10.12 2012 r. (k. 1776).

Ostatecznie, po przedłożeniu przez inwestora nowej dokumentacji, w dniu 31.05.2013 r. organ wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, decyzję o nienałożeniu na inwestora obowiązku wykonania obowiązku lub robót budowalnych i stwierdzającą, że roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

Przedstawione wyżej czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wskazują, że postępowanie prowadzone było od 2004 r. bez koncepcji jej rozstrzygnięcia, organ nie wykonywał w sprawie czynności w sposób rytmiczny, wielokrotnie pozostawał w kilkumiesięcznej bezczynności, niezasadnie zawieszał postępowanie, biernie oczekiwał na wykonanie czynności przez prokuraturę i Sąd, nie reagował na skargi T.M. składane na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie sprawy, nie analizował składanych dokumentów, nie dążył do koncentracji materiału dowodowego, a czynności, jakie wykonywał były nieefektywne. Analizując 9-letnie postępowanie prowadzone przez organ nie sposób oprzeć się wrażeniu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pogubił się w ocenie niezwykle obszernego, ale niewystarczającego dla wydania prawidłowej decyzji, materiału dowodowego. Treść nakładanych na inwestora obowiązków (szczególnie postanowieniem z dnia 10.12.2012 r.) wskazuje, że organ uchylał się od samodzielnej oceny zgromadzonych dowodów, przerzucając wykonanie tych obowiązków na autorów żądanych ekspertyz technicznych.

Nie do zaakceptowania jest bezustanne przedłużanie przez organ terminów do rozstrzygnięcia sprawy. Formalne realizowanie obowiązku informowania o przyczynach nie załatwienia sprawy w terminie wraz ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy nie jest wystarczające dla uwolnienia się przez organ od zarzutu, że pozostaje on w bezczynności i postępowanie prowadzi przewlekłe.

Już od 2006/2007 r., kiedy to prawomocnie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzje o pozwoleniu na budowę, organ winien prawidłowo nakierunkować postępowanie dowodowe.

Wskazane wcześniej uchybienia powodują, że pasywność organu polegającą na długotrwałym i bez widocznego końca przesuwaniu terminu załatwienia sprawy, przy powoływaniu się na skomplikowany jej charakter i rzekomo niezależne od organu przyczyny, należy uznać za wyczerpującą znamiona rażącej.

Z tych względów Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanu przewlekłości postępowania o znamionach rażącego naruszenia prawa. Na przeszkodzie takiemu stwierdzeniu nie stanął fakt wydania w dniu 31 maja 2013 r. (po złożeniu skargi) decyzji kończącej postępowanie, ponieważ przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał, czy też nie rozstrzygnięcie w sprawie. Dlatego też orzeczono jak w punkcie I wyroku.

Uwzględniając wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. , Sąd orzekł jak w punkcie II wyroku. Orzekając o wysokości grzywny Sąd miał na uwadze, że postępowanie w sprawie prowadzone było wyjątkowo długo - przez 9 lat, a w myśl art.154 § 6 p.p.s.a. grzywnę można wymierzyć do maksymalnej wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Grzywna wymierzana na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a., nie ma wyłącznie charakteru represyjnego. Jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i poprzez realne zagrożenie sankcją zmuszenie do sprawnego i terminowego załatwiania wniosków stron postępowania. Miarkując wysokość grzywny, uwzględniając stopień winy organu, Sąd uznał, że wystarczającą grzywną stanowiącą skutek rażącej przewlekłości postępowania będzie grzywna w wysokości 5000 zł.

Na podstawie art.161 § 1 pkt 1 p.p.s.a orzeczono jak w punkcie III wyroku (o umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie, dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu), z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu i skarżący w tym zakresie cofnął skargę.

Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na przepisie art.200 p.p.s.a.