Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 184/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 2, art. 146 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 134, 135, 139, 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji Burmistrza C. B. z dnia [...].12.2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej H. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 184/13

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza C. B. z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] ustalającą H. M. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] położonej przy ul. G. w C. B., który to wzrost nastąpił wskutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco.

Burmistrz C. B. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia H. M. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...] położonej przy ul. G. w C. B., wywołanego budową kanalizacji sanitarnej. Nieruchomość jest współwłasnością H. M. i jej brata J. M. W trakcie postępowania kilkakrotnie orzekano w I instancji o ustaleniu H. M. opłaty, jednak decyzje te były uchylane przez SKO w B. z uwagi na braki materiału dowodowego m.in. nieustalenie daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej czy niewykazanie faktu dokonania przez stronę wkładu na budowę infrastruktury.

W po raz kolejny prowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Burmistrz C. B. ustalił H. M. opłatę adiacencką w wysokości 1.315, 00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...] o powierzchni 2199 m2, położonej przy ulicy G. w C. B. – na skutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej (kanalizacji sanitarnej). Organ ustalił, że decyzja o pozwoleniu na budowę tej infrastruktury wydana dnia [...] czerwca 2006 r. miała stworzyć możliwość przyłączenia między innymi działki nr [...] do sieci kanalizacji sanitarnej. Warunki te zostały zrealizowane w dniu 9 kwietnia 2010 r. W tej dacie stała się ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie sieci wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ wskazał, że z zebranych dokumentów nie wynika, że H. M. dokonała wkładu na budowę kanalizacji. Kwota 1.000 zł uiszczona przez współwłaścicieli nieruchomości nr [...] została w całości wniesiona przez J. M. i na jego rzecz przy rozliczeniach nakładów zaliczona. W sprawie dopuszczono dowód z operatu szacunkowego sporządzonego na dzień 7 listopada 2011 r., którego aktualność na datę wydania decyzji potwierdził rzeczoznawca majątkowy. Oceniono sporządzony operat szacunkowy jako wykonany zgodnie z przepisami prawa. Wskazano, że wskaźnik procentowy wysokości opłaty adiacenckiej wynika z § 14 uchwały Rady Miejskiej w Czarnej Białostockiej nr XXXVII/299/05 z dnia 25 października 2005 r. Przyjęto do rozliczenia wynikający z operatu wzrost wartości nieruchomości nr [...] jako 6.575 zł, z czego połowa (3287, 50 zł) przypada na stronę, która jest jej współwłaścicielem. Opłatę adiacencką ustalono na kwotę 1.315, 00 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji H. M. wskazała, że w 1993 r. został założony Komitet Budowy Kanalizacji. Całość zgromadzonych przez Komitet środków przekazano na konto Urzędu Miejskiego Gminy C. B. w dniu 21 września 2004 r. Członkowie Komitetu wnieśli z tego tytułu wkłady w wysokości 1.000 zł od posesji, zatem bezpodstawne jest obecnie żądanie od niej uiszczenia opłaty adiacenckiej w kwocie 1.315 zł. Wskazała, że upłynął już trzyletni termin umożliwiający organowi jej naliczenie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. SKO w B. utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Organ wyjaśnił zasady ustalania opłat adiacenckich wskazując, że w przypadku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej decyzję ustalającą opłatę można wydać w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury. Momentem stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń jest data możliwego przystąpienia do użytkowania urządzenia, ustalona według przepisów prawa budowlanego, a nie data odbioru robót. Zgodnie zaś z art. 54 prawa budowlanego do użytkowania obiektu można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeśli w terminie 21 dni od doręczenia zawiadomienia nie zgłosi on sprzeciwu.

SKO ustaliło, że stworzenie warunków podłączenia nieruchomości do sieci jest niewątpliwe i wynika z pisma Przedsiębiorstwa Komunalnego w C. B. z dnia 21 lutego 2012 r. Końcem terminu trzyletniego jest w sprawie dzień 25 marca 2013 r. Opłatę adiacencką ustalono na podstawie operatu szacunkowego, w którym biegły zastosował podejście porównawcze – metodę porównywania parami, przy czym uwzględnił transakcje z rynku lokalnego i innych rynków lokalnych w regionie z lat 1995 – 2010. Z operatu wynika, że wartość nieruchomości nr [...] wzrosła o 6.575 zł. Zdaniem SKO wyceny dokonano rzetelnie, a dobór nieruchomości do porównań jest uzasadniony i przekonujący, Końcowa wartość opłaty została przez organ I instancji ustalona prawidłowo. Nie uwzględniono wniesionego przez stronę wkładu, bowiem strona tej okoliczności nie wykazała, a nie wynika ona z materiału dowodowego sprawy.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego J. M. i H. M. Wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Przede wszystkim wskazali, że po utworzeniu Społecznego Komitetu Budowy Sieci Kanalizacyjnej Osiedla P. każdy z mieszkańców wniósł wkład w wysokości 1.000 zł, który stanowił 100 % wkładu od nich jako właścicieli działki nr [...] wymaganego. Żądanie ponownej zapłaty jest zatem próbą bezpodstawnego wyłudzenia kolejnych środków. Podkreślili również, że obowiązek gromadzenia materiału dowodowego spoczywa przede wszystkim na organie. Niezrozumiałe również, ich zdaniem, jest rozdzielenie na dwie osoby obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej za jedną nieruchomość stanowiącą współwłasność. Nie może być wystarczającym argumentem za tą okolicznością fakt posiadania przez działkę dwóch numerów porządkowych, bowiem jest to faktycznie jedna nieruchomość. Powyższe, w ocenie skarżących, wskazuje że sprawę rozstrzygnięto w sposób arbitralny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga H. M. podlegała uwzględnieniu, bowiem zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane bez podstawy prawnej, co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Natomiast skarga J. M. (zawarta w tym samym piśmie procesowym), podlegała odrzuceniu, o czym rozstrzygnięto odrębnym postanowieniem.

Przedmiotem zaskarżenia są decyzje ustalające wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podłączeniem nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej jako u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wysokość opłaty może ustalić wójt, burmistrz albo prezydent miasta, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 145 ust. 2 w związku z art. 146 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia, z tym jednakże zastrzeżeniem, że w dniu stworzenia warunków powinna obowiązywać uchwała rady gminy, w której ustalono wysokość opłaty adiacenckiej jako procent różnicy między wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń a jej wartością po ich wybudowaniu. Do ustalenia kwotowego wysokości opłaty adiacenckiej (co następuje, jak wyżej wskazano, decyzją wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) przyjmuje się stawkę procentową opłaty określoną w tej uchwale z daty stworzenia warunków do podłączenia do sieci.

Z powyższego wynika, że podstawowym warunkiem wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej jest obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową tej opłaty w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci. Ten warunek, zdaniem składu orzekającego, nie został w sprawie niniejszej spełniony, co dyskwalifikuje wydane w sprawie decyzje jako wydane bez podstawy prawnej.

W dacie stworzenia warunków podłączenia do sieci kanalizacyjnej nieruchomości położonej przy ul. G. o numerze geodezyjnym [...] i współnależącej do skarżącej tj. w dacie 9 kwietnia 2010 r. - obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Czarnej Białostockiej nr XXXVII/299/05 z dnia 25 października 2005 r. w sprawie określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania na okres dłuższy niż trzy lata (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 247, poz. 2738 ze zm.), powoływana dalej jako uchwała. W § 14 uchwały, w rozdziale VII zatytułowanym "Inne postanowienia", wskazano że właściciele nieruchomości oraz użytkownicy wieczyści, o których mowa w art. 144 ustawy, uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie na rzecz Gminy opłat adiacenckich wynoszących 40% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Ten przepis (§ 14), w połączeniu z przepisami art. 145, 146, 148 u.g.n., stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej.

Zdaniem składu orzekającego wymieniony § 14 uchwały nie mógł jednak stanowić podstawy prawnej wiążącego rozstrzygnięcia, bowiem został w uchwale zamieszczony w sposób sprzeczny z prawem. W konsekwencji uczynienie § 14 podstawą rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowi o kwalifikowanej wadzie prawnej tego rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Po pierwsze, zauważyć należy że zgodnie z § 139 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), który to przepis jest stosowany odpowiednio do projektów aktów prawa miejscowego (§ 143), tekst uchwały i zarządzenia rozpoczyna się od wskazania przepisu prawnego, na podstawie którego uchwała albo zarządzenie są wydawane.

Uchwała z dnia 25 października 2005 r., zawierająca § 14 określający wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej (zastosowany przez organy w sprawie niniejszej), wskazuje następujące przepisy będące podstawą jej wydania: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.), który wprowadza wyłączną właściwość rady gminy w podejmowaniu uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; art. 68 ust. 1 u.g.n. dotyczący udzielania bonifikaty od ceny nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej; art. 76 ust. 1 u.g.n. dotyczący wysokości stawek opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Jak wynika z treści tej uchwały i jej tytułu, określa ona zasady i kryteria nabywania, zbywania, obciążania i zamiany, a także zasady wydzierżawiania i najmu nieruchomości na okres dłuższy niż trzy lata (vide § 1 uchwały). Podkreślić trzeba, że w żadnym przepisie uchwały, a tym bardziej w części wstępnej (jak tego wymaga treść § 139 zasad techniki prawodawczej), nie wskazano, aby podstawą prawną jej wydania były przepisy art. 143 – 148 "b" u.g.n. zawarte w rozdziale 7 u.g.n. zatytułowanym "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej".

Po drugie, należy zwrócić uwagę na treść § 134 pkt 1 i 2 oraz § 135 "Zasad techniki prawodawczej", które to przepisy mają również odpowiednie zastosowanie do projektów aktów prawa miejscowego (§ 143). Zgodnie z § 134 pkt 1 i 2 podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który: upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw (pkt 1); wyznacza zadania lub kompetencje danego organu (pkt 2). Stosownie zaś do treści § 135 w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o których mowa w § 134 pkt 2.

Zdaniem składu orzekającego skoro uchwała, jak tego wymaga treść § 134 i §135, regulować ma wyłącznie sprawy wskazane w przepisach będących podstawą jej wydania, to wykluczone jest zamieszczanie w takiej uchwale regulacji wykraczających poza treść (zakres) spraw wskazanych w przepisie uczynionym podstawą jej podjęcia. W sprawie niniejszej oznacza to, że skoro w podstawie prawnej uchwały wskazano wyłącznie przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. oraz art. 68 ust. 1 i art. 76 ust. 1 u.g.n., to tylko kwestie wymienione w tych przepisach można było uregulować w uchwale, a więc tylko takie, które mieściły się w zakresie upoważnień zawartych w tych przepisach. Nie ma w nich mowy o ustalaniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej i nie zawierają do tego upoważnienia. Stąd też nie można było, w uchwale na podstawie tych przepisów wydanej, stawki takiej wprowadzać.

W konsekwencji należy ocenić, że regulacja § 14 uchwały z dnia 25 października 2005 r. została wprowadzona z naruszeniem § 139, § 134 i § 135 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, a także z przekroczeniem upoważnień zawartych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. oraz art. 68 ust. 1 i art. 76 ust. 1 u.g.n., które nie przyznają radzie gminy kompetencji do ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Co prawda przepis art. 146 ust. 2 u.g.n. wymaga dla ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej formy uchwały, a taką zachowano (§ 14 zawarty jest przecież w uchwale rady gminy), jednak – jak wyżej wskazano – każda uchwała jest wydawana w oparciu o konkretną podstawę prawną i wyłącznie w zakresie w tej podstawie uregulowanym (w zakresie zawartego w niej upoważnienia). Tego wymagania nie spełnia przepis § 14, bowiem w uchwale z dnia 25 października 2005 r. nie wskazano podstawy prawnej jego zamieszczenia. W tym więc zakresie (treści §14) uchwała z dnia 25 października 2005 r. jest sprzeczna z prawem.

Prowadzi to do odmowy zastosowania przez sąd w sprawie niniejszej przepisu §14 uchwały jako podstawy kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wynika to z następujących argumentów.

Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że sądy, w odróżnieniu do organów władzy publicznej, mogą odmówić zastosowania przepisu wydanego przez organ administracji publicznej (aktu prawotwórczego rangi podustawowej), jeśli stwierdzą że został on wydany z naruszeniem Konstytucji lub ustawy. Dotyczy to takich aktów prawotwórczych jak rozporządzenia i akty prawa miejscowego (vide wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 2076/10 oraz WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006 r., II SA/Ol 119/06, a odnośnie rozporządzeń wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2011 r., I OSK 2102/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje bowiem nie tylko kontrolę stosowania prawa, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (vide powoływany wyrok NSA w sprawie I OSK 2102/10). Niewątpliwie aktem stanowienia prawa podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności jest również uchwała z dnia 25 października 2005 r., w której zamieszczono § 14 będący podstawą wydania zaskarżonych w sprawie niniejszej decyzji.

Należy wskazać, że w przypadku aktów prawa miejscowego sąd administracyjny może odmówić zastosowania przepisów zawartych w takim akcie na skutek oceny ich niezgodności z przepisami rozporządzenia. O ile bowiem rozporządzenia i akty prawa miejscowego są aktami wykonawczymi do ustaw, o tyle ich moc prawna w hierarchii źródeł prawa (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji) nie jest równa. Zgodzić się należy ze stanowiskiem NSA ze sprawy II OSK 531/10, że wykonawczy w stosunku do ustaw charakter rozporządzenia oraz aktu prawa miejscowego, wiążący się m.in. z oparciem tych aktów na wyraźnym upoważnieniu ustawowym, nie powoduje przyznania im równej mocy prawnej. Wzajemną relację między aktem prawa miejscowego a rozporządzeniem należy bowiem widzieć w świetle zasady związania aktów prawa miejscowego ramami stworzonymi przez ustawę, na gruncie której treść aktu prawa miejscowego winna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami, jako aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego i w celu wykonania ustaw (wyrok z dnia 28 maja 2010 r., CBOSA).

Powyższe oznacza, że skoro wprowadzenie treści § 14 do uchwały z dnia 25 października 2005 r. nastąpiło sprzecznie z prawem: normami ustawowymi (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. oraz art. 68 ust. 1 i art. 76 ust. 1 u.g.n.) oraz normami rozporządzenia (§ 134, §135, § 139 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej") – to stwierdzając taką sprzeczność (niezgodność z prawem) skład orzekający w sprawie niniejszej miał obowiązek odmówić zastosowania § 14 i zakwestionować moc prawną tego przepisu jako podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej. Takie rozumowanie potwierdza też wymaganie praworządności i obowiązek działania organów administracji w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Podkreślić należy, że powyższa negatywna ocena mocy prawnej § 14 dotyczy tylko tego przepisu, a nie innych przepisów uchwały z dnia 25 października 2005 r. i obowiązuje wyłącznie w niniejszej sprawie, jak również nie eliminuje tego przepisu z obrotu prawnego. Eliminuje go wyłącznie jako podstawę prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, a nie w ogólności. To ostatnie mogłoby nastąpić wyłącznie w przewidzianym prawem trybie (art. 101 ust. 1 u.s.g.).

Powyższa ocena ma swoje określone konsekwencje dla bytu prawnego zaskarżonej decyzji. Skoro § 14 uchwały jako sprzeczny z prawem nie mógł być podstawą prawną zaskarżonej decyzji (a więc skoro sąd odmówił jego zastosowania jako punktu odniesienia dla kontroli jej legalności), to decyzję tę należy uznać za wydaną bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W dacie wskazanej przez organ jako moment stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości nr [...] do nowowybudowanej infrastruktury technicznej (9 kwietnia 2010 r.) - przepis § 14 nie miał racji bytu i należy go traktować - na potrzeby sprawy niniejszej - jako wówczas nieistniejący. To natomiast oznacza, że nie zostały spełnione wymagania do ustalenia opłaty adiacenckiej, bowiem w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do infrastruktury nie obowiązywał przepis uchwały wprowadzający obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej i ustalający stawkę procentową takiej opłaty.

Z decyzją wydaną bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) mamy do czynienia, gdy brak przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji; gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 594-595). Taka sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej.

Jeszcze raz należy podkreślić, że skoro sąd – rozpoznając skargę na decyzję w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej - odmawia zastosowania przepisu aktu prawa miejscowego współtworzącego podstawę prawną tej decyzji (§ 14 uchwały) i bez którego to przepisu nie może być decyzja wydana (art. 145 ust. 2 i art. 146 ust. 2 u.g.n.) – to jej wydanie należy ocenić jako takie, które nastąpiło bez umocowania organu do działania, czyli bez podstawy prawnej w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stąd też zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji ocenić należy jako dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie ich nieważności.

Z uwagi na ciężar gatunkowy wskazanych przez sąd nieprawidłowości decyzji, które to nieprawidłowości sąd uwzględnił z urzędu z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., oraz z uwagi na daleko idące skutki takiej oceny (stwierdzenie nieważności), bezprzedmiotowa była kontrola legalności decyzji z punktu widzenia zarzutów podniesionych w skardze.

W postępowaniu prowadzonym ponownie na skutek niniejszego wyroku (który "cofa" sprawę o ustalenie opłaty adiacenckiej na etap postępowania administracyjnego w I instancji) organ – pozostając związany oceną prawną sformułowaną przez sąd – umorzy wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia H. M. opłaty adiacenckiej z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania decyzji w tym przedmiocie.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

W punkcie 2. wyroku orzeczono o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).

W punkcie 3. wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego (art. 200 p.p.s.a.).