Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 498/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 223 poz 1458
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych
journal: Dz.U. 2013 poz 1050
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy K. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy K. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy K. W podstawie prawnej tego aktu powołane zostały przepisy art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - aktualnie obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), art. 8 ust. 2 i art. 36 ust. 1, 2, 3 i art. 38 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 223, poz. 1458 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 3 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. nr 50, poz. 398 ze zm. - aktualnie obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2013 r., nr 1050).

W treści uchwały określono, że miesięczne wynagrodzenie Wójta Gminy K. – W.P. określa się jako sumę następujących składników: wynagrodzenia zasadniczego, w kwocie [...] zł, dodatku funkcyjnego, w wysokości [...] zł, dodatku specjalnego, w rozmiarze 20 % łącznej kwoty wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego (to jest [...] zł) oraz dodatku za wieloletnią pracę, w wysokości 20 % wynagrodzenia zasadniczego (to jest [...] zł).

W dniu [...] Wojewoda [...] powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przywołaną uchwałę żądając stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu wskazał, że podejmując rzeczoną uchwałę Rada Gminy K. obniżyła wynagrodzenie Wójta tej Gminy poprzez zmianę wysokości dodatku funkcyjnego do kwoty [...] zł. W tym miejscu organ nadzoru przyznał, że w świetle unormowań, które zostały wymienione w podstawie prawnej kwestionowanego aktu, kompetencja rady gminy do ustalania wysokość wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie może budzić wątpliwości. Nadto zwrócił uwagę, iż zgodnie z poglądem judykatury, dopuszczalne jest obniżenie w tym trybie wynagrodzenia wójta w czasie trwania kadencji i może ono nastąpić bez jego zgody. Podkreślił jednak, że choć wysokość składników wynagrodzenia ustalona została w zaskarżonej uchwale na poziomie określonym w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagrodzenia pracowników samorządowych, to jednak akt ten nie odpowiada standardom, którymi powinny się charakteryzować działania organów władzy publicznej w demokratycznym państwie prawa. Obejmuje on bowiem rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania administracyjnego, a pomimo to nie zawiera uzasadnienia wskazującego jego powody. Zdaniem Wojewody [...] powyższy brak przesądza o tym, że kwestionowana uchwała narusza art. 2 i 7 Konstytucji RP. Zgodnie z poglądem sformułowanym w orzecznictwie sądowym, nie tylko brak uzasadnienia, lecz także ograniczenie się do wskazania lakonicznych motywów obniżenia wynagrodzenia wójta, których rzeczywistego istnienia i prawdziwości nie sposób zweryfikować, wyklucza możliwość oceny legalności uchwały przez sąd administracyjny. Nie pozwala bowiem ocenić, jakimi względami kierowali się radni dokonując takiego, a nie innego zapisu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. podkreśliła, że przyczyną podjęcia uchwały o obniżeniu wynagrodzenia Wójta był brak wystarczających środków finansowych na potrzeby jednostek organizacyjnych Gminy. Zaoszczędzone dzięki temu pieniądze przeznaczono na rzecz Ochotniczej Straży Pożarnej, Gminnego Ośrodka Kultury, Szkoły Podstawowej, Gimnazjum oraz Przedszkoli. W celu pozyskania środków na sfinansowanie powyższych podmiotów Rada Gminy zdecydowała nie tylko o obniżeniu wynagrodzenia Wójta (co skutkowało zmniejszeniem w dziale 75023 - Administracja publiczna, o kwotę [...] zł), lecz także o rezygnacji z wypłacania diet radnym za udział w sesjach, co przyniosło oszczędności w kwocie [...] zł (zmniejszenie w dziale 75022 - Rada Gminy).

Organ gminy sprecyzował, że środki uzyskane w powyższy sposób pozwoliły na zwiększenie budżetów wspomnianych jednostek o kwoty:

- w dziale 75412 - Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa, o kwotę [...] zł;

- w dziale 80101 - Szkoła Podstawowa im. [...], o kwotę [...] zł;

- w dziale 80104 - Gimnazjum im. [...], o kwotę [...] zł;

- w dziale 80104 - Przedszkole nr [...] i Przedszkole nr [...], po [...] zł na każdą z tych placówek;

- w dziale 92109 - Gminny Ośrodek Kultury w K., o kwotę [...] zł;

- w dziale 92116 - Gminna Biblioteka Publiczna, o kwotę [...] zł;

- w dziale 926 - Kultura fizyczna, o kwotę [...] zł

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie

Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270) - zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt będący aktem prawa miejscowego stwierdza nieważność takiego aktu lub uchwały w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zakres kognicji sądów administracyjnych wyznaczony został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym wspomniana kontrola obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5 niniejszego unormowania) jak również na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, a także ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6 wspomnianego przepisu).

W tym miejscu należy odnotować, że w świetle stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1496/13, jak również wyrażonego w postanowieniu tutejszego Sądu z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 1277/13 (orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - zwanej dalej CBOSA), uchwała rady gminy o ustaleniu wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie jest żadnym z aktów wymienionych w przywołanym art. 3 § 2 p.p.s.a., a w szczególności nie jest aktem wskazanym w pkt 6 tej regulacji, jako że nie rozstrzyga ona w sprawie z zakresu administracji publicznej, lecz kształtuje element stosunku pracy należącego do sfery prywatnoprawnej.

Pomimo to Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. Niezależnie bowiem od zagadnienia, czy zaskarżony akt został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, właściwość sądu administracyjnego do jej rozpoznania wynika z treści art. 3 § 3 p.p.s.a., stanowiącego uzupełnienie zakresu wskazanego w § 2 tego uregulowania. Określa on mianowicie, iż sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W rozpoznanej sprawie skarga została wniesiona przez Wojewodę [...] realizującego swoje kompetencje nadzorcze przewidziane w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru, po upływie trzydziestodniowego terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy nie może już we własnym zakresie orzec (rozstrzygnięciem nadzorczym) o stwierdzeniu nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, lecz przysługuje mu prawo zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Skarga ta stanowi formę przedłużenia uprawnień przysługujących organom sprawującym nadzór nad działalnością komunalną i może być złożona w takim zakresie, w jakim nadzór ten jest wykonywany. Trzeba przy tym zaakcentować, iż zakres nadzoru obejmuje "uchwały i zarządzenia organów gminy". Oznacza to, że ustawodawca nie ograniczył go jedynie do uchwał podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej - tak jak uczynił to w cytowanym wyżej art. 3 § 2 p.p.s.a. czy też w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przyznał prawo do zaskarżania tylko takich uchwał osobom, których interes prawny został naruszony.

W świetle powyższego ustalenia przyjdzie stwierdzić, że wojewoda, działając jako organ nadzoru nad samorządem terytorialnym może wnieść skargę na każdą uchwałę rady gminy, bez względu na to, czy została ona podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej czy też w innej sprawie (stanowisko takie zbieżne jest z poglądem sformułowanym w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. akt OSK 1221/05, publ. NZS z 2006 r., nr 4, poz. 80 i z dnia 11 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1138/04, publ. Lex nr 175318 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 343/13, publ. Lex nr 1371536).

W niniejszej sprawie Wojewoda [...] domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] o ustaleniu wynagrodzenia Wójta tej Gminy. Podstawą prawną zaskarżonego aktu były: art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 223, poz. 1458 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Pierwszy z tych przepisów stanowi, iż czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy w drodze uchwały. Wyłączna kompetencja rady gminy niniejszym zakresie znajduje oparcie także w treści drugiego z powyższych unormowań, który określa, że do wyłącznej właściwości tego organu należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności.

Podejmując uchwałę o ustaleniu wynagrodzenia wójta rada gminy zobligowana jest uwzględnić uregulowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2013 r., nr 1050), gdzie wskazano zakres, w jakim powinna mieścić się wysokość poszczególnych składników wchodzących w skład tego wynagrodzenia.

Ustalona zaskarżonym aktem wysokość czterech składników wynagrodzenia Wójta Gminy K., to jest wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego, dodatku specjalnego oraz dodatku za wieloletnią pracę mieści się w ramach, które wyznaczone zostały w powyższym akcie wykonawczym. Oznacza to, że we wskazanym zakresie kwestionowana uchwała nie narusza postanowień prawa.

Z akt sprawy, a w szczególności z protokołu z posiedzenia nadzwyczajnej Sesji Rady Gminy K. z dnia [...] wynika, że skutkiem tej uchwały było obniżenie przysługującego Wójtowi dodatku funkcyjnego z dotychczasowego poziomu do kwoty [...] zł, a co za tym idzie także dodatku specjalnego, którego wysokość jest uzależniona od rozmiaru pierwszego z wymienionych świadczeń.

W tym miejscu godzi się podnieść, że rozstrzygnięcie takie nie wykracza poza zakres ustawowych kompetencji organu stanowiącego gminy. Skład orzekający w pełni aprobuje bowiem dominujący w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym dopuszczalne jest obniżenie wysokości wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez radę gminy, bez jego zgody, w czasie trwania jego stosunku pracy, czyli w trakcie sprawowania mandatu (vide: wyroki Sądu Najwyższego z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I PK 24/08, publ. Lex nr 658173 oraz z dnia 9 czerwca 2008 r., sygn. akt II PK 330/07, publ. OSNCP z 2009 r., nr 21-22, poz. 278, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2010 r., sygn. II OSK 14/10 - dostępny w CBOSA).

Skoro jednak uchwała o zmianie wynagrodzenia wójta, w szczególności o jego obniżeniu, podlega kontroli zarówno sądu powszechnego (sądu pracy) jak i sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to aby kontrola legalności takiej uchwały była w ogóle możliwa, nie zaś iluzoryczna, akt taki musi zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby na jego weryfikację, a w szczególności musi wskazywać motywy, którymi dany organ kierował się przy jego podjęciu. Jak przy tym trafnie zwrócił uwagę organ nadzoru, uzasadnienie uchwały powinno być wyczerpujące i sformułowane w sposób precyzyjny. Nie wystarczy natomiast wskazanie lakonicznych motywów obniżenia wynagrodzenia wójta, których rzeczywistego istnienia i prawdziwości nie sposób zweryfikować. Chodzi więc nie tylko o szczegółowe przywołanie powodów podjęcia uchwały w taki sposób, aby możliwe było przeanalizowanie toku rozumowania rady gminy, które doprowadziło do podjęcia uchwały o obniżeniu wójtowi wynagrodzenia, ale również odpowiednie udokumentowanie tego rodzaju uchwały, które dawałoby możliwość weryfikacji zaistnienia rzeczywistych (obiektywnych) podstaw oraz możliwość oceny zasadności obniżenia wójtowi wynagrodzenia. W tym zakresie Sąd podziela powołane w skardze stanowisko wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (wyrok z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 785/11, publ. Lex nr 1123325, podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 755/13 - dostępny w CBOSA). W wyroku tym nawiązano do tezy sformułowanej w dotychczasowym orzecznictwie na tle rozwiązania z radnym stosunku pracy (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06 - Wokanda 2006/11/37 oraz z dnia 21 września 2010 r., sygn. II OSK 723/10, publ. Lex nr 746909) gdzie zwrócono uwagę, że uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, powinna zawierać uzasadnienie. Trafnie przy tym konkludowano, że wymóg taki należy odnieść również do uchwały rady gminy w przedmiocie obniżenia wynagrodzenia wójta, z tego względu, że wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Wymóg motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem.

Rozważenia wymaga natomiast inna okoliczność, a mianowicie to, czy uzasadnienie takie winno stanowić element składowy uchwały, czy też może ono być zamieszczone w innym miejscu, przykładowo w protokole z posiedzenia danego organu kolegialnego. Podkreślić należy, że w przywołanym powyżej orzecznictwie akcentuje się obowiązek zamieszczenia uzasadnienia przyjętej uchwały, jednakże nie wskazuje się miejsca, w którym takie uzasadnienie winno się znajdować. Ponadto obowiązek zamieszczenia uzasadnienia uchwały nie wynika wprost z treści normy prawnej, lecz jest efektem dorobku doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych. Mając na uwadze tę okoliczność przyjdzie opowiedzieć się za stanowiskiem, że uzasadnienie takie musi być znane osobom podejmującym stosowne rozstrzygnięcie, jak również winno być dostępne innym odbiorcom takiego aktu.

W tym kontekście Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza obowiązujących unormowań. Z akt sprawy wynika, że Przewodniczący Rady Gminy przed podjęciem przedmiotowej uchwały przekazał radnym motywy jej przyjęcia i zostały one uzewnętrznione w protokole z posiedzenia organu kolegialnego gminy. Podkreślić należy, że protokół ten jest umieszczany w Biuletynie Informacji Publicznej, a tym samym jest dostępny wszystkim chcącym zapoznać się z jego treścią. Wskazane okoliczności, zdaniem składu orzekającego wyczerpują przesłankę uzasadnienia uchwały jak również udostępnienia tego uzasadnienia wszystkim zainteresowanym. W konsekwencji przyjdzie uznać, że sformułowany w skardze do tutejszego Sądu zarzut, iż przedmiotowa uchwała nie posiada uzasadnienia, nie jest trafny.

W kontekście prowadzonych powyżej rozważań dostrzec należy, że organ nadzoru zarzuca organowi jednostki samorządu terytorialnego naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a zatem odwołuje się do zasad ogólnych sformułowanych w tych przepisach. Zgodnie natomiast z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Takie brzmienie przywołanego przepisu wskazuje na to, że organ nadzoru w ramach podejmowanych działań stwierdza, że mocą poddanej kontroli uchwały naruszono określony przepis prawa ustrojowego, materialnego bądź procesowego i jako dopełnienie odwołuje się do postanowień zamieszczonych w przepisach Konstytucji RP. W rozpatrywanej sprawie wskazany organ nadzoru w skardze wniesionej do tutejszego Sądu nie przywołał żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który mocą poddanej kontroli uchwały został naruszony, a jedynym kryterium kontroli uczynił przepisy Konstytucji RP, co w ocenie składu orzekającego jest niewystarczające dla uwzględnienia wniesionej skargi.

Na marginesie prowadzonych rozważań przyjdzie zauważyć, że organ nadzoru nie jest konsekwentny w swoich działaniach, ponieważ Rada Gminy K. uchwałą z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diet za udział w pracach Rady Gminy i jej organów, ustaliła wysokość diet przysługujących radnym za udział w sesjach i komisjach w wysokości [...] zł, a zatem w wysokości symbolicznej. Przy czym uchwała ta została w analogiczny sposób uzasadniona jak poddane kontroli tutejszego Sądu, jednakże w jej przypadku organ nadzoru nie wystąpił ze skargą co zostało potwierdzone w trakcie rozprawy przez przedstawiciela organu nadzoru. Przyjęcie wskazanej uchwały oznacza, że ograniczenie wysokości wynagrodzenia Wójta Gminy K. nie było związane z animozjami, czy z formą szykan kierowanych pod jego adresem, a zmierzało jedynie do poprawy trudnej sytuacji finansowej gminy. Tym samym argumentacja przedstawiona przez Przewodniczącego Rady Gminy przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały znalazła silne potwierdzenie w działaniach zmierzających do znacznego samoograniczenia dochodów radnych Gminy K. i to nie w wersji deklaratywnej ale faktycznej.

Przeprowadzona analiza pozwala uznać, że zarzuty podnoszone przez skarżącego Wojewodę [...] nie są trafne zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązany jest oddalić wniesioną skargę.