Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 156/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 , art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77 par. 1 oraz art. 75 par. 1 w zw. z art. 76 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.G. i W.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2193/10 w sprawie ze skargi J.G. i W.G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2193/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.G. i W.G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 83 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) "umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku garażowego, zlokalizowanego w północno-wschodniej części działki nr ew. [...] przy granicy z działką nr [...] w P. przy ul. [...], tworząc zabudowę zwartą z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, ponieważ stało się bezprzedmiotowe, ponieważ z zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z przepisami prawa. Dane techniczne garażu: powierzchnia zabudowy - 28,67 m2, powierzchnia użytkowa - 21,78 m2, kubatura - 78,84 m3", albowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy.

Powyższa decyzja, na skutek odwołania J. i W.G. została utrzymana w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że tryb postępowania w stosunku do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych, co do zasady, zależy od daty ich powstania. Jeżeli budowa obiektów wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub przed tym dniem zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie administracyjne, to na mocy art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Nadto organ II instancji podniósł, że - jak wynika z akt sprawy - budynek garażowy zlokalizowany na działce nr ew. [...] w P. przy ul. [...], według oświadczenia inwestorów, T. i D.M., dobudowany został do istniejącego już budynku mieszkalnego w latach 1979 - 1980 (protokół oględzin z dnia 29 sierpnia 2005 r.). Skarżący J. i W.G. podnieśli w całym toku postępowania administracyjnego, że "rozbudowę garażu i budynku mieszkalnego podjęto w latach 80-tych i na początku lat 90-tych", na co przedstawiają posiadaną przez nich mapę geodezyjną z 1988 r. dla przyłącza gazowego, na której nie naniesiono powyższego budynku. W ocenie organu odwoławczego mapa ta nie może stanowić dowodu, ponieważ brak jest potwierdzenia jej aktualności przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej.

Jednocześnie z analizy akt administracyjnych wynika, że w posiadanych materiałach archiwalnych Urzędu Miasta P. nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę garażu, a fakt jej wydania ustalono na podstawie pieczęci urzędowej na odwrocie planu realizacyjnego, który stanowi załącznik do "projektu techniczno-roboczego, architektura + konstrukcja obiektu garażowego". Ponadto dowodem legalności budynku garażowego jest zaświadczenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...], z treści którego wynika, że w dniu [...] lutego 1976 r. Kierownik Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta w P. zatwierdził w drodze decyzji plan realizacyjny zagospodarowania terenu z projektem podstawowym budynku garażu w P. przy ul. [...].

W ocenie organu odwoławczego nie można zgodzić się z zarzutami strony skarżącej, bowiem zgodnie z § 20 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.) "przy inwestycji realizowanej na terenie pozostającym w prawnej dyspozycji inwestora lub której realizacja nie wymaga prawnego przejęcia terenu, pozwolenie na budowę wydaje się łącznie z zatwierdzeniem planu realizacyjnego", natomiast zgodnie z ust. 4 ww. rozporządzenia "właściwy organ może wydać pozwolenie na budowę, łącznie z zatwierdzeniem planu realizacyjnego w wypadkach innych aniżeli wymienione w ust. 3. Nadto wskazano, że pomimo "fizycznego" braku decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z uwagi na fakt, iż przeprowadzenie dowodu w tym zakresie jest utrudnione ze względu na znaczny upływ czasu, a także z brakiem obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej z tamtego okresu, uznać należy, że dobudowany obiekt budowlany został zrealizowany legalnie.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżących, że nie można dopuścić jako dowodu w niniejszej sprawie decyzji Kierownika Wydziału Urzędu Miasta P. z dnia [...] października 1983 r., nr [...], o zmianie sposobu użytkowania garażu przy budynku mieszkalnym na warsztat ślusarski z uwagi na fakt, iż decyzja ta dotyczy garażu wewnątrz budynku mieszkalnego - organ stwierdził, że z samego brzmienia sentencji przedmiotowej decyzji wynika jednoznacznie, że dotyczy ona garażu "przy", a nie "w" budynku mieszkalnym.

Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy garaż nie narusza wymogów opisanych w przepisie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jest zgodny z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 10 marca 2005 r., a jego konstrukcja nie stwarza zagrożenia dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, o czym stanowi przedłożona ekspertyza techniczna dołączona do projektu budowlanego.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, który zasadnie umorzył postępowanie w sprawie, jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć, na podstawie przepisów prawa materialnego, o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Zdaniem organu II instancji brak jest w niniejszej sprawie podstaw do jej merytorycznego rozpatrzenia i podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie przepisów wynikających z ustawy Prawo budowlane. Dlatego też, mając na uwadze legalne zrealizowanie obiektu, organ uznał za zasadne umorzenie postępowania.

Na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę złożyli J. i W.G., zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego, w tym: art. 21 ust. 4, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2, art. 37, art. 40 i art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia, na podstawie przepisów prawa materialnego, o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne.

Nadto wskazano, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się na wniosek J. i W.G. w sprawie zbadania legalności dobudowy budynku garażowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w P. Organ badał zgodność z przepisami obiektu wybudowanego przed dniem 1 stycznia 1995 r., czyli przed dniem wejścia w życie obecnie obwiązującego prawa budowlanego (art. 108 tej ustawy). W sprawie tej wchodziło w rachubę stosowanie art. 37 ust. 1 albo art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), zgodnie z art. 103 ust. 2 i art. 107 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie miało ustalenie, czy obiekt wybudowano w oparciu o pozwolenie na budowę. W przypadku bowiem ustalenia legalności wybudowania obiektu postępowanie organów nadzoru budowlanego, w sprawie jego nielegalnego wybudowania, stawało się w sposób oczywisty bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.). Skarżący bezskutecznie próbowali podważyć prawidłowość tego podstawowego ustalenia. Zdaniem Sądu okoliczność nie ujawnienia budynku garażowego na mapie geodezyjnej z 1988 r. do projektu technicznego sieci gazowej, nie mogła podważyć mocy dowodowej dowodów powołanych przez organ na okoliczność roku jego budowy w latach 1979 - 1980 oraz nie zaistnienia samowoli budowlanej (protokół oględzin z dnia 29 sierpnia 2005r., pieczęć urzędowa na odwrocie planu realizacyjnego, który stanowi załącznik do "projektu techniczno-roboczego, architektura + konstrukcja obiektu garażowego", zaświadczenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2006 r., znak [...], z treści którego wynika, że w dniu [...] lutego 1976 r. Kierownik Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta w P. zatwierdził w drodze decyzji plan realizacyjny zagospodarowania terenu z projektem podstawowym budynku garażu w P. przy ul. [...], znak: [...], oraz decyzja Kierownika Wydziału Urzędu Miasta P. z dnia [...] października 1983 r., nr [...], o zmianie sposobu użytkowania garażu przy budynku mieszkalnym na warsztat ślusarski). Niewątpliwie w materiale sprawy nie było pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, jednakże niedysponowanie przez inwestorów niezbędną dokumentacją nie może przesądzać o istnieniu samowoli budowlanej. Brak ten nie podważa ustaleń organu o posiadaniu przez inwestora pozwolenia na budowę. Po pierwsze wobec braku ustawowego obowiązku inwestorów, pod rządami prawa budowlanego z 1974 r., zachowania i udostępniania organom dokumentacji budowy, to nie inwestor powinien obecnie udowodnić legalność budowy z lat 1974 - 1978, a przeciwnie, to organ powinien wykazać nielegalność tej budowy. Po drugie, skoro inwestor zachował chociażby fragmenty dokumentacji, to organ powinien uznać je za dowód (art. 75 §1 K.p.a.) oraz należycie go ocenić. Zdaniem Sądu organy w obszernym, szczegółowym wywodzie, nienasuwającym zastrzeżeń (art. 77 § 1 i 80 K.p.a.), dokonały wszechstronnego rozważenia tych dowodów i jego prawidłowej oceny. Niemożność odszukania obecnie przez organ dokumentacji w archiwach dowodzi jedynie tej okoliczności, nie zaś braku tej dokumentacji.

W związku z powyższym Sąd uznał, że trafnie organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie budynku garażowego, zlokalizowanego w północno-wschodniej części działki nr ew. [...] przy granicy z działką nr [...], tworząc zabudowę zwartą z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Ustalenia dokonane przez organ, że przedmiotowy budynek garażowy powstał na podstawie pozwolenia na budowę (nie udowodniono zaistnienia samowoli budowlanej), nie narusza wymogów wskazanych w przepisie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r., jest zgodny z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] marca 2005 r., a jego konstrukcja nie stwarza zagrożenia dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, o czym stanowi przedłożona ekspertyza techniczna dołączona do projektu budowlanego, obligowały organ do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli J.G. i W.G. zaskarżając go w całości.

Jednocześnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z uwagi na naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 76 § 1 K.p.a. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

1. § 20 ust. 3 i ust. 4 Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że powołanie się przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na powyższy przepis miało zastosowanie w niniejszej sprawie,

2. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że na podstawie zebranego materiału dowodowego można stwierdzić, że przedmiotowy budynek garażowy powstał na podstawie pozwolenia na budowę i nie narusza wymogów określonych we wskazanym przepisie,

3. art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż mimo niezgodności wybudowanego obiektu garażowego z decyzją sygn. [...] ustalającą miejsce i warunki realizacji inwestycji w postaci budowy garażu, zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, mimo iż nie zostały poczynione żadne prace budowlane mające na celu przystosowanie obiektu do określonych w powyższej decyzji wymagań.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych, oświadczając, iż nie została opłacona w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, a następnie przed Sądem I instancji i wskazał, że w pierwszej kolejności należy rozważyć kwestię możliwości uzyskania pozwolenia na budowę obiektu w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Następnie zacytowano normę art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 2 powyższej ustawy i podniesiono, że plan realizacyjny jest w niektórych przypadkach działaniem niezbędnym poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który w niniejszej sprawie, w czasie w którym właściciele nieruchomości przy ul. [...] występowali o zatwierdzenie stosownego planu, istniał. A zatem, zdaniem skarżących, uznać należy, że otrzymując od właściwego organu decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny garażu otrzymali ją zgodnie z obowiązującym ówcześnie prawem uwzględniającym plan zagospodarowania przestrzennego. Dalej autor skargi kasacyjnej wskazał na normę art. 21 ust. 4 przedmiotowej ustawy i podniósł, że właściciele nieruchomości położonej przy ul. [...] powinni w ciągu roku od otrzymania decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wydanie, w drodze kolejnej decyzji, pozwolenia na budowę.

Tymczasem w aktach niniejszej sprawy brak jest nie tylko decyzji zezwalającej na wzniesienie przedmiotowego obiektu, ale także wniosku inwestora bądź to o przedłużenie terminu, bądź o wydanie decyzji zezwalającej na budowę. Zaś organy nie zainteresowały się tym faktem.

W świetle powyższego, w ocenie skarżących kasacyjnie, oba ww. organy w sposób ewidentnie błędny przyjęły, że pozwolenie na budowę zostało kiedykolwiek wydane. W przypadku organu I instancji organ ten utrzymuje, iż fakt wydania pozwolenia na budowę ustalił na podstawie pieczęci urzędowej na odwrocie planu realizacyjnego, natomiast organ II instancji wskazując błędną podstawę § 20 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego uznał, że pozwolenie na budowę wydaje się łącznie z zatwierdzeniem planu realizacyjnego. Nadto zauważono, że decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny nie może być sama w sobie pozwoleniem na budowę, gdyż jako taka stanowi dopiero wstęp do jego uzyskania, zatem wymagane są dwie odrębne merytorycznie decyzje oraz, iż powoływane w uzasadnieniu decyzji nr [...] przepisy § 20 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego znajdując się w dziale 2 wskazanego rozporządzania dotyczą wyłącznie gospodarki uspołecznionej oraz innych jednostek organizacyjnych. W przypadku osób fizycznych, a bez wątpienia inwestor w niniejszej sprawie jest osobą fizyczną, zastosowanie mają przepisy działu 3 wskazanego rozporządzenia.

Zatem, w świetle powyższego, trafna jest teza, że w niniejszej sprawie nie zostało nigdy wydane, w sposób zgodny z przepisami, pozwolenie na budowę przedmiotowego garażu, a decyzja zatwierdzająca plan jego realizacji nie może być tożsama z pozwoleniem na budowę.

Zdaniem skarżących kolejną kwestią jaką należy rozważyć jest kwestia odmowy przyznania mocy dowodowej przedstawionej mapie geodezyjnej stanowiącej załącznik do wydanego w dniu [...] lipca 1988 r. pozwolenia na budowę nr [...]. Strona skarżąca przez cały okres postępowania administracyjnego dotyczącego legalności wybudowania garażu na działce nr [...] położonej w P. przy ul. [...] podnosiła, że obiekt ten został wzniesiony w końcówce lat osiemdziesiątych.

W ocenie skarżących, w świetle obowiązującego w ówczesnym czasie przepisu § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie rodzajów i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych i czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, każdy projekt budowlany, projekt realizacyjny wymagał uwzględnienia aktualnego stanu geodezyjnego nieruchomości których dotyczył. A zatem mapa o której mowa powyżej, a stanowiąca załącznik do projektu technicznego sieci gazowej, której inwestorem oprócz miejscowego Zakładu Gazowniczego był także Urząd Miasta P. musiała być na dzień projektowania sieci gazowej aktualna. Dodatkowo, wskazana przez stronę skarżącą mapa nie może być w żaden sposób zaktualizowana, gdyż wskazuje stan faktyczny nieruchomości, który był aktualny na datę projektowania sieci gazowej.

Zauważono także, że przedstawione przez stronę skarżącą, a znajdujące się w aktach sprawy mapy geodezyjne - załącznik 11 (mapa geodezyjna stanowiąca załącznik do wydanego stronie skarżącej pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1977 r.) oraz załącznik 2 (mapa geodezyjna projektu sieci gazowej z 1988 r.) nie zawierają naniesienia przedmiotowego garażu. Natomiast załączona pod numerem 12 mapa geodezyjna do celów projektowych działki nr [...] położonej w P. przy ul. [...], uwzględniona w ewidencji Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w P. w dniu [...] maja 1990 r. przedmiotowy garaż uwzględnia. Podobnie mapa geodezyjna stanowiąca znajdujący się w aktach załącznik 13 do pisma skarżących z dnia 20 października 2010 r.

W świetle powyższego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, przedmiotowy garaż został wybudowany pomiędzy 1988, a 1990 rokiem.

Wskazując zaś na fakt, że dach garażu położony jest metr poniżej poziomu podłogi parteru i nie jest wykorzystywany jako taras, to zakładając nawet, wbrew stanowi faktycznemu w sprawie, iż na przedmiotowy garaż zostało wydane pozwolenie na budowę, lub przyjmując, wbrew brzmieniu przepisów prawa, iż projekt realizacyjny był jednocześnie pozwoleniem na budowę, należy zauważyć, iż przedmiotowy garaż wybudowany jest w sposób niezgodny z założeniami, a co za tym idzie, mają w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Dalej skarżący kasacyjnie podnieśli, że zarówno w dacie wydania decyzji [...] jak i obecnie przepisy techniczno-budowlane nie dopuszczają możliwości usytuowania budynku, w niniejszym stanie faktycznym, w odległości mniejszej niż 1,5 m oraz mając na uwadze decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2005 r. zmieniającą w części decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbudowa garażu o część mieszkalną", przewidzianą do realizacji na działce nr [...] przy ul. [...] w P., a orzekającą ustalenie odległości nowej zabudowy (rozbudowy) do granicy działki sąsiedniej nr [...] na 3 m, należy wskazać, iż przedmiotowy garaż nie może być uznany za budynek wybudowany zgodnie z przepisami prawa.

W związku z powyższym, w ocenie skarżących kasacyjnie, nawet przy założeniu, że na wybudowanie przedmiotowego garażu istniało kiedykolwiek pozwolenie na budowę, zachodzą przesłanki do zastosowania art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i nakazania przez właściwy organ doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem poprzez m. in. jego odsunięcie od granicy działki sąsiedniej na odległość 3 m oraz obniżenie do wysokości stropu parteru nieruchomości do której przylega.

W piśmie z dnia 24 maja 2012 r., w odpowiedzi na skargę kasacyjną, T. i D. M. oraz W.B. przedstawili swoje stanowisko w sprawie zmierzające do zakwestionowania zasadności wniesionego środka odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zgłoszono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, jak również zarzucono Sądowi I instancji naruszenie norm prawa procesowego.

Niewątpliwie naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Błędna wykładnia to mylne rozumienie treści przepisu, a więc nadanie innego znaczenia treści przepisu, który został zastosowany w sprawie. Natomiast naruszenie prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd w subsumcji, co wyraża się tym, iż stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por.: postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt I CKN 102/99, LEX nr 53129). Podobny pogląd można także odnaleźć w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt FSK 103/04, stwierdził, że "błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej". Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznają za wadliwie ustalony. W kontekście takich poglądów należy zatem wyprowadzić wniosek, iż błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Stanowisko zbieżne z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zajął już zresztą między innymi w wyroku z dnia 6 kwietnia 2005 r., sygn. akt FSK 692/04 oraz w wyroku z dnia 13 października 2004r., sygn. akt FSK 548/04 (dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl), w których stwierdzono wprost, że "brak skutecznego zarzutu podważającego ocenę legalności w sprawie ustalenia stanu faktycznego wyklucza możliwość oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego".

Mając na uwadze powyższe rozważania, jak i charakter podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że przedmiotem oceny Sądu I instancji była ostateczna decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w sprawie budynku garażowego, zlokalizowanego w północno-wschodniej części działki o nr [...] w P. przy ul. [...], tworzącego zabudowę zwartą z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z uwagi na bezprzedmiotowość tego postępowania. Przede wszystkim uznano, że przedmiotowy garaż wybudowany został zgodnie z przepisami prawa.

Złożona w tej sprawie skarga kasacyjna w zakresie zarzutu określonego w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z uwagi na naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 76 § 1 K.p.a. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

Zatem skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., rzecz jednak w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu tego nie stosował, skoro skargę oddalił na zasadzie art. 151 P.p.s.a. Norma art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stanowi podstawę do uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, który stosując cyt. przepis uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja (postanowienie) dotknięte jest wadą kwalifikowaną, stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, jednakże tego rodzaju wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego nie może nastąpić z uwagi na okoliczności wskazane w ustawie (upływ terminu przedawnienia, wywołanie decyzją nieodwracalnych skutków prawnych - por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., wyd. LexisNexis Warszawa 2006).

Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. uzasadniają go jako niezastosowanie cyt. art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przez Sąd I instancji, wobec nieuwzględnienia skargi w sytuacji naruszenia przepisów art. 77 § 1 oraz art. 75 § 1 w związku z art. 76 § 1 K.p.a. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

Wskazane wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego umieszczone w rozdziale 4 dotyczącym dowodów w postępowaniu administracyjnym, jak i przepis przywołanego wyżej § 4 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego stanowiący o przesłankach wyłączenia stosowania ww. rozporządzania (nie stosuje się do budownictwa doświadczalnego, w odniesieniu do obiektów budowlanych objętych nadzorem techniczno-budowlanym powołanym na podstawie art. 58 – mają zastosowanie wyłącznie przepisy § 1-24, 28-31 i 34-39 rozporządzenia, objętych prawem lotniczym oraz ustawami o drogach publicznych, kolejach i łączności – mają zastosowanie wyłącznie przepisy § 1-33, § 35 i 66-69 rozporządzenia) w żadnym wypadku nie uzasadniają zastosowania w sprawie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., co uzasadnia przypuszczenie, że został on powołany błędnie przez działającego w imieniu strony pełnomocnika.

Z okoliczności powiązania przepisu ustawy procesowej z przepisami regulującymi postępowanie administracyjne oraz wniosku o uchylenie wyroku można wnosić, że skarżący kasacyjnie powinni byli wskazać na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., jest jednakże związany granicami skargi kasacyjnej, nie może jej uzupełniać lub poprawiać (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 13/04, publikowany ONSA i WSA 2004, nr 1, poz. 15). Oznacza to w niniejszej sprawie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., skoro wbrew wymogowi zawartemu w art. 176 P.p.s.a. przytoczona podstawa kasacyjna nie została w ogóle uzasadniona (nie podano argumentacji przemawiającej za naruszeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.) – podobnie por. wyrok NSA z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II FSK 644/10, LEX nr 966176.

Dlatego też, mając powyższe na uwadze, uznać należy, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji, który pozwolił na uznanie umorzenia postępowania w tej sprawie jako rozstrzygnięcia zgodnego z prawem, nie został skutecznie podważony.

Nieusprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenia § 20 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że powołanie się przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na powyższy przepis miało zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazując na powyższy przepis wykonawczy, który pozwalał w poprzednio obowiązującym stanie prawym przy realizacji inwestycji na terenie pozostającym w prawnej dyspozycji inwestora lub której realizacja nie wymagała prawnego przejęcia terenu, jak i w wypadkach innych niż wyżej wskazane, na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę łącznie z zatwierdzeniem planu realizacyjnego. Zdaniem skarżących kasacyjnie wskazana przez inwestorów decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P. z dnia [...] lutego 1976 r. zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenu z projektem podstawowym budynku garażu, wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie jest decyzją pozwalającą na budowę spornego garażu. Takie stanowisko zasugerowane zostało wyłącznie w zaskarżonej decyzji, w której organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał na treść tych uregulowań rozporządzenia, przy czym tak naprawdę uznał, że w archiwach Urzędu Miasta P. nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę garażu. Skarżący zaś kwestionują przyjęcie faktu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla spornego garażu. Jednakże zauważyć należy, iż skarga kasacyjna nie powinna kwestionować zaskarżonych decyzji, lecz odnosić się wprost do kwestionowanego wyroku Sądu I instancji i stanowiska tam zaprezentowanego. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie wskazał na treść powołanego wyżej przepisu cyt. rozporządzenia wykonawczego i nie uznał, że decyzja z dnia 16 lutego 1976 r. jest decyzją o pozwoleniu na budowę. Wprost przeciwnie stanowisko Sądu I instancji wyraźnie wskazuje na materiały przedstawione przez inwestorów, które uwiarygodniają legalność wzniesionego garażu, zaś konstatacja Sądu jest taka, że w materiale dowodowym nie ma pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, jednakże niedysponowanie przez inwestorów niezbędną dokumentacją nie może przesądzać o istnieniu samowoli budowlanej, zaś brak ten nie podważa ustaleń organów o posiadaniu przez inwestorów pozwolenia na budowę. Trafnie podkreśla Sąd, że to nie inwestor powinien udowodnić legalność budowy z lat 1974-78, a przeciwnie to organ powinien wskazać na nielegalność tej budowy. Jest niesporne, że obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucany na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 § 1 K.p.a. obciąża organ administracji. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy organ ma go obowiązek z własnej inicjatywy uzupełnić (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 1985 r. sygn. akt II SA 318/85 publikowany GP 1986 r., nr 9, s. 46). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego inwestorzy wykazali dowodami przywołanymi w motywach zaskarżonego wyroku, mimo nieodnalezienia decyzji o pozwoleniu na budowę, że taką decyzją dysponowali. W szczególności dowodem takim pozostaje decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 1983 r., nr [...], o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego garażu na warsztat ślusarski. Jest faktem notoryjnym, że w stanie prawnym obowiązującym w roku 1983, zmiana sposobu użytkowania o jakiej mowa w art. 44 i 45 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. mogła nastąpić wyłącznie do obiektu legalnie wzniesionego.

Skarga kasacyjna zawiera ponadto zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to błędnej wykładni przepisów art. 37 ust. 1 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.).

Zarzuty te w istocie kreują sprawę, której nie rozpoznawał Sąd I instancji, albowiem przepis art. 37 ust. 1 powołanej wyżej ustawy dotyczy nakazu rozbiórki, która nie była orzeczona zaskarżonym do sądu rozstrzygnięciem w tej sprawie, gdyż sprawa dotyczyła umorzenia postępowania w sprawie budynku garażowego, który wybudowano zgodnie z prawem. Trudno też poszukiwać w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań Sądu I instancji, które wskazywałyby, że Sąd ten dokonywał wykładni przepisu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Podobnie jest z zarzutem błędnej wykładni art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. pozwalającego w przypadkach innych niż okoliczności określone w art. 37 tej ustawy na nakazanie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Niezależnie od tego, że przepisy te nie miały zastosowania w tej sprawie, to przede wszystkim skarga kasacyjna nie wyjaśnia jak przepisy, które się wzajemnie wykluczają, bowiem dotyczą albo nakazania rozbiórki obiektu, albo wdrożenia postępowania naprawczego, miałyby równocześnie zastosowanie w tej sprawie, a Sąd zobowiązany był dokonywać ich wykładni.

Dlatego też, mając na uwadze powyżej przedstawione rozważania, uznać należało, iż zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły doprowadzić do eliminacji zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209-210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Zatem w tym zakresie winien orzec Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.