Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 238/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 4 ust. 2 pkt 2 , par. 38 ust. 10
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 10 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz skarżącego J. K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 15 maja 2013 r. J. K. (dalej: skarżący) wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w ramach pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne w wariantach: 2. 1 - uprawy rolnicze (dla których zakończono przestawiania) i 2.3 - trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) oraz w ramach pakietu 3 - ekstensywne trwałe użytki zielone w wariantach: 3.1.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach i 3.1.2 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000. W dniach 19 czerwca, 31 lipca oraz 17 października 2013 r. skarżący złożył korekty wniosku.

W dniach 24 - 28 marca 2014 r. przeprowadzona została w części gospodarstwa rolnego skarżącego kontrola na miejscu w toku, której stwierdzono, w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych, szereg nieprawidłowości dotyczących granic upraw, deklarowanej powierzchni i zaniechania prowadzenia działalności rolniczej. Wskazano również na nieprawidłowości związane z wymogami w ramach realizowanych pakietów rolnośrodowiskowych. Ponadto stwierdzono zmniejszenie określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej powierzchni trwałych użytków zielonych, przypisując w tym zakresie kod nieprawidłowości 06. Przeprowadzona kontrola dokumentów wymaganych w trakcie realizacji programu rolnośrodowiskowego wykazała, że skarżący nie prowadził rejestru dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów naturalnych i mineralnych (nieprawidłowość oznaczona kodem 03), a także nie prowadził rejestru dla działek rolnych BP, CE, CF, CG, CI i CJ.

Decyzją z dnia 16 lipca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Oleśnie odmówił J. K. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Organ wskazał, że najważniejszą i bezpośrednią przyczyną odmowy przyznania skarżącemu płatności, pomimo stwierdzenia szeregu innych nieprawidłowości, był fakt nieprowadzenia prawidłowo potrzebnej dokumentacji - rejestru działalności rolnośrodowiskowej dla całego gospodarstwa rolnego, co skutkowało w oparciu o § 38 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, z późn. zm. - dalej: rozporządzenie), nie przysługiwaniem rolnikowi płatność rolnośrodowiskowej w danym roku.

Decyzją z dnia 10 października 2014 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podał, że ustalony w toku kontroli stan w zakresie prowadzonej przez skarżącego dokumentacji odpowiadał rzeczywistości. Ustalenia te znajdowały potwierdzenie w obszernym materiale fotograficznym sporządzonym podczas kontroli. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące odmowy przyznania płatności w trybie § 38 ust. 8 rozporządzenia, stwierdzając przy tym, że odmowa przyznania pomocy nie wynikała z nierzetelnego prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej, co przejawiało się w postaci braku zapisów wykonanych zabiegów agrotechnicznych dla działek rolnych BU, BW, BZ i CA oraz braku prowadzenia tabeli B rejestru (informacje o wypasie) dla działek rolnych AP, AR, BA, BC, BD, DE i DEE, lecz z braku prowadzenia tegoż rejestru w odniesieniu do nawozów mineralnych i naturalnych. Zwrócił uwagę w tym zakresie, że taka informacja wynikała wprost z protokołu z czynności kontrolnych, w którym nieprawidłowość oznaczona kodem 03 przypisana została właśnie w zakresie części rejestru dotyczącej nawozów mineralnych oraz naturalnych, a nie w odniesieniu do wymogu prowadzenia rejestru w ogóle. Wskazując na § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia organ odwoławczy wyjaśnił, że rejestr powinien składać się z trzech podstawowych części - wykazu wypasów, działań agrotechnicznych oraz zastosowanych nawozów i wykonanych zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin. Skoro wyniki kontroli i sporządzona dokumentacja fotograficzna potwierdzały, że skarżący nie prowadził rejestru w zakresie stosowania nawozów naturalnych i mineralnych (brak jakichkolwiek zapisów w tym obszarze), dlatego zasadnym było zastosowanie w stosunku do niego dyspozycji zawartej w § 38 ust. 8 rozporządzenia. Odnosząc się do stanowiska strony o braku obowiązku prowadzenia rejestru z uwagi na niestosowanie w gospodarstwie nawozów, organ wskazał, że zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej w roku 2013 przewidziane zostało nawożenie w postaci obornika na działkach rolnych A, C, E, H, L, S, U, AB, AK, AL. AO, BC. Wykonanie tych czynności powodowało zatem konieczność dokonania odpowiednich wpisów w rejestrze. Organ stwierdził również, że pozostałe nieprawidłowości nie miały wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu J. K. zarzucił kontrolującym brak bezstronności, a organom, że wynajdują coraz to nowe, rzekome nieprawidłowości w jego gospodarstwie. Wskazał, że po odstąpieniu od wcześniejszych zarzutów, brak rejestru w zakresie stosowania nawozów jest nowym powodem odmowy przyznania płatności. Dodał, że już wcześniej informował o braku wymogu prowadzenia takiego rejestru z uwagi na to, że nie stosował nawożenia. Stanowisko takie podjął w porozumieniu z doradcą rolnośrodowiskowym. Zdaniem skarżącego, nie każda zmiana w planie działalności rolnośrodowiskowej wymaga zmiany planu. Za nieprawidłową uznał interpretację przepisów w zakresie prowadzenia rejestru. Skarżący dostrzegł, że nie przewidziano zmniejszenia płatności za brak nawożenia, podczas gdy za przekroczenie dawek nawozów są potrącenia i wynoszą do 30%. Brak jest zatem uzasadnienia dla pozbawienia płatności w całości z powodu braku nawożenia w danym roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 632/14, oddalił skargę na omówioną decyzję organu odwoławczego. Oddalając skargę wskazał w pierwszej kolejności, powołując się na regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. Nr 168, poz. 1181, z późn. zm.), że postępowanie kontrolne stanowiące podstawę ustaleń dokonanych przez organy w niniejszej sprawie nie było obarczone wadliwością, która uzasadniałaby uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania. Sąd przyjął, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie zaistniały okoliczności, na podstawie których można by zaprzeczyć temu, iż postępowanie to spełniało wymogi wynikające z art. 31 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173). Zdaniem Sądu, ustalenia kontrolujących odpowiadały wymogom § 5 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego przeprowadzenia kontroli, a sporządzony z kontroli raport spełniał jego wymogi określone w § 7 ust. 1 i ust. 2. Odnosząc się do zastrzeżeń skarżącego odnośnie ustaleń kontrolnych oraz zachowania terminu sporządzenia protokołu i załatwienia sprawy zauważył, że jakkolwiek nie został dotrzymany 14-dniowy termin dostarczenia skarżącemu raportu to jednak skarżący miał możliwość złożenia zastrzeżeń i z możliwości tej skorzystał. Wskazał, że poza określonymi wymogami w § 2 rozporządzenia, określa ono również szereg innych obowiązków rolnika, wśród których ustalony został między innymi obowiązek prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej, po myśli § 4 ust. 2 pkt 2. Odpowiednio do tego przepisu, rolnik deklarując przystąpienie do programu rolnośrodowiskowego przyjmuje na siebie zobowiązania do spełnienia wszystkich prawnych wymogów otrzymania płatności, w tym także w zakresie konieczności prowadzenia stosownego rejestru. Sąd podkreślił, że obowiązek prowadzenie rejestru w zakresie stosowania nawozów dotyczy całego gospodarstwa rolnego, a nie tylko tej jego części, której dotyczy wniosek o przyznanie płatności. Oznacza to, że w rejestrze zamieszcza się dane dotyczące zastosowania wszelkich nawozów w całym gospodarstwie rolnym - zarówno na działkach zadeklarowanych do płatności, jak i na innych działkach należących do gospodarstwa beneficjenta. Rolnik ma obowiązek prowadzenia rejestru na bieżąco, przez cały okres uczestnictwa w Programie rolnośrodowiskowym, tak aby stosowne informacje mogły zostać zweryfikowane w dniu kontroli na miejscu.

Wskazując na treść § 38 ust. 8 rozporządzenia, Sąd podkreślił, że przepis ten w jednoznaczny sposób formułuje skutek naruszenia obowiązku w zakresie prowadzenia rejestru, wskazując na pozbawienie uprawnienia do uzyskania płatności w danym roku. Podkreślił, że zasadne było uznanie przez organ odwoławczy, że brak prowadzenia dla całego gospodarstwa rejestru w zakresie nawozów mineralnych i naturalnych stanowiło postawę odmowy przyznania płatności w całości. Dostrzegł, że okoliczność ta ustalona została w trakcie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniach 24 - 28 marca 2014 r. i znalazła wyraz w protokole z kontroli, w którym przedstawiając ustalenia dotyczące spełnienia przez skarżącego podstawowych wymagań związanych z realizacją programu rolnośrodowiskowego odnotowano, że rolnik nie prowadzi rejestru dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów naturalnych i mineralnych, oznaczając ją kodem nieprawidłowości 03. Sąd zwrócił uwagę, że okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżącego, a wręcz została przez niego potwierdzona w piśmie z dnia 25 czerwca 2014 r.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, iż nie miał obowiązku prowadzenia takiego rejestru z uwagi na brak stosowania przez niego nawożenia, Sąd zauważył, że skarżący poza ogólnym stwierdzeniem nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie tej okoliczności. Zwrócił przy tym uwagę, że organ, odmiennie niż przewidziano to w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nie miał obowiązku podejmowania z urzędu środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Brak było tym samym podstaw do podważenia ustaleń organu w zakresie obowiązku skarżącego w przedmiocie prowadzenia rejestru dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów naturalnych i mineralnych, tym bardziej, że z planu działalności rolnośrodowiskowej wynikało, iż w 2013 r. wobec części działek strony przewidziane zostało nawożenie w postaci obornika.

W wyniku skargi kasacyjnej J. K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1419/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.

W uzasadnieniu Sąd drugiej instancji podkreślił, że skarżący konsekwentnie twierdził, że nie istniał po jego stronie obowiązek prowadzenia rejestru nawozów naturalnych i mineralnych w trakcie realizowania programu, gdyż w 2013 r. nie dokonał nawożenia gruntów. Przytaczając treść art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011, ze zm.), w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a ppkt VI rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), stwierdził, że pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Zaznaczył, że powyższe przepisy rozporządzenia nr 1698/2005 mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, czego w Polsce wyrazem są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, Naczelny Sąd Administracyjny, przywołując § 38 ust. 10, § 39 oraz § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, jak też wskazując na cele prowadzenia rejestru rolnośrodowiskowego nie zaakceptował poglądu Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma przepis § 38 ust. 10 rozporządzenia. Zdaniem NSA, okoliczności tej sprawy wymagały pogłębionej analizy stanu faktycznego i zastosowania właściwej wykładni ww. przepisu, tym bardziej, że konsekwencje nieprowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej są najdalej idące, bo wiążą się z odmową przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. (§ 38 ust. 10 rozporządzenia). Przy czym NSA zauważył, iż bezspornie skarżący nie prowadził rejestru w sposób określony w przepisach, jednakże wskazywał, że odstąpił od nawożenia zaplanowanego w planie działalności rolnośrodowiskowej tylko w 2013 r., co zostało uzgodnione i zaaprobowane przez doradcę rolnośrodowiskowego. Tymczasem Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął powyższą okoliczność, ograniczając się do językowej, ścisłej wykładni § 38 ust. 10 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało przyjąć, że skarżący - dysponując opinią doradcy rolnośrodowiskowego - nie miał obowiązku odnotować w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej odstąpienia od nawożenia części działek objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, co do których doradca rolnośrodowiskowy wydał opinię o ich niekorzystnym wpływie na środowisko. Podkreślił też, że w załączniku nr 2 do rozporządzenia, jako podstawę do obniżenia, czy też wykluczenia z płatności rolnośrodowiskowej z powodów związanych z nawożeniem, wskazano nadmierne nawożenie, powodujące przekroczenie dopuszczalnych dawek azotu na hektar, więc nie można - tylko z przyczyn natury formalnej (prowadzenie rejestru działalności rolnośrodowiskowej) - dopuszczać do sytuacji, w których rolnik zmuszony byłby do podejmowania niekorzystnych działań agrotechnicznych w zakresie zarówno zmian środowiska, jak również prowadzących do zastosowania sankcji. W ocenie NSA, rygorystyczność sankcji określonej w § 38 ust. 10 rozporządzenia, w której ustawodawca nie przewidział w ogóle możliwości pomniejszenia płatności w zależności od winy, przyczyny czy okoliczności naruszenia oraz w zależności od jego charakteru i zakresu, nakazuje dokonanie wykładni pojęcia "nieprowadzenia rejestru" w powyższy sposób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Przedmiot kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowi decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 10 października 2014 r., który utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące odmowy przyznania płatności w trybie § 38 ust. 8 rozporządzenia, stwierdzając przy tym, że odmowa przyznania pomocy nie wynikała z nierzetelnego prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej, lecz z braku prowadzenia tegoż rejestru w odniesieniu do nawozów mineralnych i naturalnych. Wskazując na § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie prowadził rejestru w zakresie stosowania nawozów naturalnych i mineralnych (brak jakichkolwiek zapisów w tym obszarze), dlatego zasadnym było zastosowanie w stosunku do niego dyspozycji zawartej w § 38 ust. 8 rozporządzenia.

Wskazać również należy, że w niniejszej sprawie, z uwagi na uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wydanego poprzednio wyroku tut. Sądu oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona została z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 190 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w zacytowanym przepisie pojęcie "wykładnia prawa" należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia prawa. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Obowiązek podporządkowania się przez Sąd pierwszej instancji ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony jedynie w wyjątkowych sytuacjach - które w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca - a mianowicie tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Z tych też względów, w ramach ponownego rozpoznania sprawy wojewódzki sąd administracyjny, będąc związany wykładnią przepisów przedstawioną w wyroku NSA, nie może dokonywać własnej ich interpretacji, a podjęte rozstrzygnięcie uwzględnić musi zaprezentowaną przez NSA ocenę prawną (por. wyrok NSA z 17 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1244/11, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do powyższego celowe jest powtórzenie, iż NSA przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania nie zaakceptował poglądu tut. Sądu, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie przepis § 38 ust. 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 ze zm. - dalej: nadal rozporządzenie), w myśl którego jeżeli rolnik nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2, rolnikowi temu nie przysługuje płatność rolnośrodowiskowa w danym roku. Zdaniem NSA, okoliczności tej sprawy wymagały pogłębionej analizy stanu faktycznego i zastosowania właściwej wykładni ww. przepisu, tym bardziej, że konsekwencje nieprowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej są najdalej idące, bo wiążą się z odmową przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, nie kwestionując ustaleń faktycznych sprawy, uznał, że skarżący nie dopuścił się naruszenia warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej szczegółowo wskazanych w rozporządzeniu, tj. nieprowadzenia w tym roku wymaganego rejestru działalności rolnośrodowiskowej dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów mineralnych i naturalnych.

Przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jest uzależnione w każdym przypadku od spełnienia warunków szczegółowo określonych w rozporządzeniu określonych w § 2 ust. 1 pkt 4. Płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi jeżeli spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Wśród tych obowiązków wprowadzono obowiązek prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Obowiązek ten wynika z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego. W rejestrze przez cały okres uczestnictwa w Programie rolnośrodowiskowym beneficjent powinien zamieszczać na bieżąco wszelkie dane dotyczące zastosowania nawozów w całym gospodarstwie rolnym. Celem prowadzenia rejestru rolnośrodowiskowego jest możliwość oceny realizacji przez producenta programu i zweryfikowania działań agrotechnicznych wykonywanych w gospodarstwie rolnym na działkach zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowych. Na jego podstawie możliwa jest kontrola w zakresie stosowanych nawozów naturalnych i mineralnych w gospodarstwie.

W świetle powyższych wywodów w rozpoznawanej sprawie wpływ na jej rozstrzygnięcie - w ocenie NSA - mają ustalenia, które wiążą się nie tylko z prawidłowym prowadzeniem rejestru, ale również z zaniechania nawożenia. Bezspornie w postępowaniu kontrolnym, a potem w postępowaniu o płatność za 2013 r. ustalono jednoznacznie, że skarżący nie prowadził rejestru w sposób określony w przepisach, gdyż nie zawarł w nim danych w przedmiocie stosowania nawozów dla całego gospodarstwa, lecz w odniesieniu do części działek rolnych objętych programem. Okoliczność ta nie jest sporna. W tym zakresie skarżący argumentował, że odstąpił od nawożenia zaplanowanego w planie działalności rolnośrodowiskowej, ale jedynie w 2013 r., i to, po uzgodnieniu i zaaprobowaniu tego stanu rzeczy przez doradcę rolnośrodowiskowego W. W., autora planu działalności rolnośrodowiskowej. Uznał, iż doradca rolnośrodowiskowy, jako specjalista, uprawniony był do przyjęcia, że kontynuowanie nawożenia w 2013 r. może mieć negatywny wpływ na środowisko. Wobec tego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że skarżący - dysponując opinią doradcy rolnośrodowiskowego - nie miał obowiązku odnotowania w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej odstąpienia od nawożenia części działek objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, albowiem nie ma podstaw do dokonywania wpisów w rejestrze w przedmiocie zaniechania wykonania działań agrotechnicznych, co do których doradca rolnośrodowiskowy wydał opinię o ich niekorzystnym wpływie na środowisko. Jednocześnie w załączniku nr 2 do rozporządzenia, jako podstawę do obniżenia, czy też wykluczenia z płatności rolnośrodowiskowej z powodów związanych z nawożeniem, wskazano nadmierne nawożenie, powodujące przekroczenie dopuszczalnych dawek azotu na hektar. Nie można więc - jedynie z przyczyn formalnych - akceptować sytuacji, w których rolnik zmuszony byłby do podejmowania niekorzystnych działań agrotechnicznych w zakresie zmian środowiska, jak i prowadzących do zastosowania sankcji. Jak wyjaśnił NSA, rygorystyczność sankcji określonej w § 38 ust. 10 rozporządzenia wynikająca z generalnego charakter obowiązku w zakresie prowadzenia rejestru i skutku w postaci odmowy przyznania w całości płatności w danym roku - w której ustawodawca nie przewidział w ogóle możliwości pomniejszenia płatności w zależności od winy, przyczyny czy okoliczności naruszenia oraz w zależności od jego charakteru i zakresu, nakazuje dokonanie wykładni pojęcia "nieprowadzenia rejestru" w sposób określony wyżej, aby uniknąć sytuacji, w których rolnik zmuszony byłby do wyboru, z jednej strony podejmowania działań powodujących niekorzystne zmiany środowiska, a z drugiej stwierdzania nieprawdy w rejestrze.

Uwzględniając powyższą wykładnię Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu przepisów prawa materialnego, tj. § 38 ust. 10 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie spełniał wymogów do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. z uwagi na nieprowadzenie rejestru, w sytuacji gdy rejestr był prowadzony dla całego gospodarstwa rolnego, a stwierdzona nieprawidłowość dotyczyła braku zaplanowanego nawożenia w 2013 r.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, oparto o przepis art. 200 P.p.s.a. Na wysokość kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.