Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 451/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 31a
journal: Dz.U. 2020 poz 995
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 133 par. 1, art. 106 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 6 i 19
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 18 lutego 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 451/21

Uzasadnienie

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 18 lutego 2021 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (WIOŚ) , działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w okresie od 27.10.2020 r. do 22.01.2021 r. na nieruchomości przy ul. T. 4 w K. (działki nr ewid. 1459/1, 1459/2, 1459/3, 1459/4, 1459/5, 1459/6, 1459/8, 1459/9, 1459/10, 1459/11, 1459/12, 1459/13, 1459/14, 1459/15, 1459/16, 1459/17, 1459/18), użytkowanej przez A. Sp. z o.o. , udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], pod kątem przestrzegania przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska, zarządził:

1. Zaprzestać zbierania odpadów na terenie nieruchomości zlokalizowanej przy ul. T. 4 w K. do czasu uregulowania stanu formalno-prawnego w tym zakresie (termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia).

2. Odpady magazynować w sposób zgodny z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady. Uporządkować teren kontrolowanej nieruchomości, odpady gromadzić w sposób selektywny i zorganizowany (termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia).

3. Zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny magazynować zgodnie z wymogami określonymi w art. 34, art. 43 pkt 1,2 i 3 i art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznymi i elektronicznym (termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia).

4. W przypadku prowadzenia działalności wymagającej posiadania uregulowanego stanu formalno-prawnego w zakresie gospodarki odpadami, prowadzić wizyjny system kontroli miejsc magazynowania odpadów, zgodnie z art. 25 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia).

5. Uzupełnić i prowadzić na bieżąco za pośrednictwem indywidualnego konta w bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami BDO ilościową i jakościową ewidencję odpadów, tj. karty ewidencji odpadów oraz karty przekazania odpadów, zgodnie z katalogiem odpadów określonym w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 29 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia).

Organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o podjętych i zrealizowanych działaniach służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 31.03.2021 r.

W uzasadnieniu organ w odniesieniu do pkt. 1-2 zarządzenia ustalił, że Spółka na przedmiotowej nieruchomości zbiera odpady w postaci tworzyw sztucznych, szkła, opakowań z tektury, drewna, popiołu paleniskowego, metali żelaznych i nieżelaznych, zużytych opon, elementów wyposażenia pojazdów, odpadów wielkogabarytowych oraz zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, nie posiadając uregulowanego stanu formalno-prawnego w zakresie gospodarki odpadami, tj. bez zezwolenia Starosty , co stanowi naruszenia art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Wskazane odpady gromadzone są w różnych miejscach kontrolowanej nieruchomości, głównie w mniejszych lub większych pryzmach oraz w workach typu big-bag lub kontenerach, zarówno na utwardzonym planu, jak i na powierzchni nieutwardzonej, w sposób nieselektywny i niezorganizowany, w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych, co stanowi naruszenie art. 16 i art. 23 ustawy o odpadach. Ponadto, stwierdzone na terenie nieruchomości odpady niebezpieczne w postaci płyt azbestowo-cementowych, umieszczone na powierzchni nieutwardzonej i niezabezpieczone przed oddziaływaniem czynników atmosferycznych, magazynowane są niezgodnie z § 8 ust. 1 i § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest. Organ wskazał na wynikający z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach obowiązek usuwania odpadów, przekazywania ich podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia, wpisanym do właściwego rejestru (BDO).

W odniesieniu do pkt. 3 zarządzenia organ ustalił, że kontrolowany podmiot wbrew zakazowi umieszcza niekompletny sprzęt elektryczny i elektroniczny oraz części pochodzące z tego sprzętu łącznie z innymi odpadami, co stanowi naruszenie art. 34 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznymi i elektronicznym, nie spełnia wymagań co do miejsca, w których jest magazynowany zużyty sprzęt, określonych w art. 44 ust. 4 ww. ustawy.

W odniesieniu do pkt. 4 zarządzenia organ wyjaśnił, że Spółka jako posiadacz odpadów zobowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, nie prowadziła wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów, co jest niezgodne z art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach oraz przepisami rozporządzenia w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów.

W odniesieniu do pkt. 5 organ stwierdził, że Spółka nie prowadzi ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, co stanowi naruszenie art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy o odpadach. Stosownie do tych przepisów Spółka powinna prowadzić tę ewidencje zgodnie z katalogiem opadów określonym w rozporządzeniu w sprawie katalogu odpadów. Dodatkowo organ wskazał na wynikający z art. 67 ust. 6 ustawy o odpadach obowiązek sporządzania dokumentów ewidencji odpadów za pośrednictwem indywidualnego konta w bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce komunalnej (BDO).

W skardze do tut. Sądu A. Sp. z .o.o. zarzuciła powyższemu zarządzeniu pokontrolnemu błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że odpowiedzialność za stwierdzone nieprawidłowości na terenie nieruchomości przy ul. T. 4 w K. ponosi A. Sp. z o.o., w sytuacji gdy nie prowadzi działalności gospodarczej na tym terenie, nie prowadzi działalności związanej z magazynowaniem odpadów, a nieruchomości przy ul. T. 4, będące w użytkowaniu wieczystym Spółki, podnajmowane są innym przedsiębiorcom, którzy jako najemcy odpowiadają za stan nieruchomości, w tym gromadzone na niej śmieci i inne odpady. Dodatkowo, zdaniem skarżącej, zarządzenie pokontrolne jest bezprzedmiotowe w dużej części z uwagi na uprzednie uprzątnięcie terenu nieruchomości przez skarżącą, a nadto przedwczesne z uwagi na nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego.

Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: a) karty przekazania odpadów z dnia 22 grudnia 2020 r.; b) faktury za wywóz elektrośmieci; c) wypowiedzenia umowy najmu A.; d) wypowiedzenia umowy Agencji Ochrony "O." oraz faktury nr [...]; e) umowy zlecenia nadzorowania i ochrony nieruchomości zawartej z L. N.; f) faktury za instalację monitoringu; g) wypowiedzenia umowy najmu J.; h) karty wywiezienia odpadów z dnia 5 marca 2021 r.; i) wypisu z rejestru gruntów dla nieruchomości przy ul. T. i G. w K. oraz mapy z projektem podziału nieruchomości; j) odpisu księgi wieczystej nr [...] i [...]; k) pisma z dnia 11 marca 2021 r. dotyczącego złożonego wyjaśnienia w sprawie wraz z materiałami dowodowymi w postaci dokumentów wraz z dowodem jego nadania – na okoliczność uprzątnięcia terenu z możliwych do natychmiastowego usunięcia odpadów, rozwiązania umów z najemcami zajmującymi się gromadzeniem i składowaniem odpadów, rozwiązania umowy z agencją ochrony z uwagi na nienależyte wykonywanie umowy przez zleceniobiorcę, wywiązania się z obowiązku instalacji monitoringu, nieprowadzenia przez A. Sp. z o.o., działalności gospodarczej na terenie nieruchomości przy ul. T., podnajmowania hal innym podmiotom.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego jako bezprzedmiotowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Spółka wyjaśniła, że oprócz niej do grupy kapitałowej wchodzą jeszcze następujące podmioty: C. Sp. z o.o., C. Sp. z o.o., S. Sp. z o.o., S. Sp. z o.o. oraz C. Sp. z o.o. Wszystkie stanowią własność M. S. i A. F. i jego włoskiej spółki. Odpady produkowane przez ww. spółki są zagospodarowywane przez ich zakłady. Spółka A. zajmuje się sprzedażą płytek ceramicznych, mebli i stojaków wystawczych. Działalność ta prowadzona jest na terenie działek przy ul G. w K . Pomieszczenia znajdujące się przy ul. T. są natomiast podnajmowane innym przedsiębiorcom od wielu lat, a sama Spółka nie prowadzi tam działalności gospodarczej.

Spółka A. nigdy też nie zajmowała się zbieraniem odpadów, nie produkowała własnych odpadów. Zarządem nieruchomością przy ul. T. zajmuje się w imieniu Spółki A. S. (córka M. S.), jako pełnomocnik Spółki oraz w związku z prowadzoną przez siebie działalnością gospodarczą. Skarżąca wniosła o przesłuchanie tej osoby w charakterze świadka.

Dalej autor skargi wyjaśnił, że na terenie przy ul. T. w okresie podlegającym kontroli działały trzy firmy zajmujące się zbieraniem odpadów: "M.", A. Sp. z o.o. oraz "A.". A. S. podniosła, że odpady elektryczne i elektroniczne znajdujące się na terenie nieruchomości należą do którejś z firm podnajmujących. Żaden z najemców nie przyznał się jednak do tych odpadów. Teren był otwarty, pracownicy ochrony wprowadzali właściciela w błąd, skutkiem czego okazało się, że odpady są "niczyje". W rezultacie Spółka wypowiedziała umowę z firmą ochroniarską. A. S., ani żaden pracownik spółki A. nie są w stanie stwierdzić kiedy i przez kogo odpady te zostały przywiezione.

W odniesieniu do pozostałych odpadów wskazanych w protokole kontroli i oględzin skarżąca stwierdziła, że w zdecydowanej większości należą one do najemców nieruchomości. Nie wszyscy byli obecni podczas kontroli obiektu, stąd organ nie uzyskał potwierdzenia, że są ich właścicielami. Spółka poprzez własne czynności ustaliła właścicieli odpadów i teren został w dużej mierze uprzątnięty. Pozostałe odpady, do których nikt się nie przyznaje powstały wskutek podrzucenia przez osoby postronne, również przez byłych najemców. Spółka zamierza te odpady sukcesywnie wywozić sprzątając teren. Stosowne działania zostały podjęte niezwłocznie po kontroli. Podjęto też działania mające na celu uszczelnienie kontroli pomieszczeń przy ul. T .

Zdaniem skarżącej, przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego organ powinien był przesłuchać w charakterze świadków D. T. i . C., wieloletnich pracowników grupy kapitałowej, do której należy skarżąca, na okoliczność działalności, jaką prowadzi Spółka na terenie przy ul. T . Na dzień 9 marca 2021 r. teren był już częściowo uprzątnięty. Pewne czynności zostały wstrzymane z powodu śniegu i mrozu. Podjęto czynności zmierzające do ustalenia właścicieli pozostających jeszcze odpadów, w tym dwóch pojazdów mechanicznych. Bez tego ich zutylizowanie jest bowiem niemożliwe.

W świetle powyższego, w ocenie skarżącej kwestionowane zarządzenie pokontrolne jest bezzasadne i przedwczesne, z uwagi na uprzednią realizację wytycznych z zarządzenia oraz brak możliwości przypisania skarżącej Spółce odpowiedzialności za stwierdzone nieprawidłowości, skoro można było ustalić właścicieli odpadów.

W uzupełnieniu skargi, w piśmie z dnia 1 kwietnia 2021 r., Spółka wniosła o dołączenie w poczet materiału dowodowego dwóch faktur: z dnia 29 marca 2021 r. na wywóz elektrośmieci; z dnia 13 stycznia 2021 r. na montaż napędu bramy wjazdowej i monitoringu.

W odpowiedzi na skargę WIOŚ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że skarżąca Spółka w piśmie z dnia 9 marca 2021 r. przedstawiła zastrzeżenia do zarządzenia pokontrolnego. Organ przychylając się do jej wniosku przeprowadził dowód z przesłuchania wszystkich wskazanych w ww. piśmie świadków, tj.: D. T., J. C., L. N., A. W., M. K. i A. S . Świadkowie nie potwierdzili wyjaśnień A. S., wręcz oświadczyli, że nie posiadają wiedzy na temat odpadów gromadzonych na terenie przedmiotowej nieruchomości.

Organ podkreślił specyfikę postępowania kontrolnego wskazując, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów Kpa. To ustalenia kontroli są podstawą do wydania zarządzenia pokontrolnego. Wyniki kontroli mogą posłużyć do wszczęcia postępowania administracyjnego i dopiero wówczas zastosowanie znajdą przepisy Kpa.

Odnośnie nieprawidłowego określanie adresata zaleceń zawartych w zarządzeniu pokontrolnym organ stwierdził, że żaden z podmiotów, które wynajmowały powierzchnię użytkową od skarżącej Spółki nie poczuwa się do odpowiedzialności za odpady stwierdzone podczas kontroli. Z okazanego przez Spółkę planu terenu nieruchomości wynika, że stwierdzone odpady zlokalizowane są w miejscach nieużytkowanych przez ww. najemców. Powyższe potwierdzono w rozmowie telefonicznej z A. S. w dniu 28 grudnia 2020 r. W konsekwencji, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, posiadaczem stwierdzonych odpadów jest skarżąca Spółka, jako podmiot władający przedmiotowym terenem. Odpowiada ona na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia jej nieruchomości.

Zdaniem organu, podpisanie bez zastrzeżeń przez pełnomocnika Spółki A. S., protokołu kontroli z dnia 22 stycznia 2021 r. oznacza, że ustalenia protokołu zostały zaakceptowane przez Spółkę, są wiążące dla niej i organu. Nadto WIOŚ przeprowadził na terenie nieruchomości przy ul. T. 4 kontrole również u innych podmiotów prowadzących tam gospodarkę odpadami, do których również skierowano zarządzenia pokontrolne.

Organ wniósł o oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w skardze dokumentów, ponieważ pozostają one bez wpływu na ustalenia protokołu kontroli, które dawały podstawę do wydania zarządzenia pokontrolnego. Przepis art. 106 § 3 Ppsa nie służy zaś do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza.

W piśmie procesowym z dnia 11 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Dodatkowo wyjaśnił, że najemca P. W. opuścił teren najmu, który został uprzątnięty i uporządkowany. Pomimo licznych prób nie udało się ustalić pochodzenia pozostawionych pojazdów Citroen C5, Mitsubishi Eclipse i lawety samochodowej. Według pisma Urzędu Miasta i Gminy z dnia 5 lipca 2021 r. teren nieruchomości został uporządkowany, została zamontowana brama automatyczna, zainstalowany monitoring, odpady zostały przez najemców posegregowane, sporządzono aneksy umów z najemcami precyzujące faktycznie zajmowaną powierzchnię terenu.

W związku z powyższym, Spółka wniosła o wystąpienie do Urzędu Miasta i Gminy w celu udokumentowania faktu uporządkowania nieruchomości oraz w celu wykazania zasadności wniesionej skargi, niecelowości i przedwczesności wydania zarządzenia pokontrolnego. W zakresie odpadów, co do których nikt się nie przyznał albo były to odpady po byłych najemcach, Spółka usunęła je na własny koszt. Większość jednak odpadów, niezwłocznie jak teren nieruchomości opuszczali kontrolerzy była porządkowana przez najemców, którzy przed kontrolerami nie przyznawali się do przedmiotów, które zostały uznane za odpady.

Na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2021 r. tut. Sąd oddalił wnioski dowodowe zgłoszone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska , wydane na postawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 995 ze zm.), dalej "uioś". Wedle powyższej regulacji, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej (ust. 1 pkt 1). Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (ust. 2). Niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą stanowi wykroczenie zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny (art. 31a uioś).

W orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 uioś może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. II GSK 1009/08). Jednocześnie zarządzenie to nie nakłada na jego adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nim na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne (por. T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, s. 93). Wynika z tego m.in., że strona może nie zgodzić się z zarządzeniami pokontrolnymi i poinformować o tym organ. Jeżeli uczyni to w terminie określonym w zarządzeniu pokontrolnym, nie poniesienie odpowiedzialności z art. 31a uioś. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1156/15).

Sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 uioś bada więc przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2036/09).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony (art. 2 ust. 1 uioś). Nie budzi również wątpliwości, że treść zarządzeń pokontrolnych koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli. Użyte w art. 12 ust. 1 uioś sformułowanie o możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli" powoduje, że podstawowe znaczenie dowodowe, zarówno dla samej dopuszczalności wydania zarządzenia, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu, ma protokół kontroli. Zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który z kolei powinien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowany podmiot nie jest w tym zakresie pozbawiony istotnych uprawnień, bowiem może wnieść do protokołu, umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 uioś). W niniejszej sprawie protokół kontroli nr [...] został podpisany w dniu 22 stycznia 2020 r. przez pełnomocnika skarżącej Spółki, A. S. bez zastrzeżeń i uwag (k. 65).

W świetle powyższego, skoro zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, przeprowadzanie zawnioskowanych w skardze dowodów jest bezcelowe. Zgodnie z art. 133 § 1 Ppsa sąd administracyjny opiera swoją kontrolę działań organów administracji publicznej na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością. Z tego względu - co do zasady - nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Regulacja zawarta w art. 106 § 3 Ppsa jest wyjątkiem od tej reguły i nie może być interpretowana rozszerzająco, w sprzeczności z celem, do którego powołano sądy administracyjne. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd w istocie nie może więc dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, uwzględniać nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza. Ponadto sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanego w jego wyniku aktu lub podjętej czynności, nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 26 maja 2021 r., sygn. II GSK 1041/18).

W rozpoznawanej sprawie zadaniem Sądu jest rozstrzygnięcie, czy na datę wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wydający je organ działał w granicach swoich kompetencji, a treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli i znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zawnioskowane dowody zmierzają w istocie do wykazania, że skarżąca wykonała obowiązki nałożone na nią w zarządzeniu pokontrolnym. Mogą więc rzutować na zasadność ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyby organ stwierdził, że ww. obowiązki nie zostały wykonane, jednak nie mają wpływu na ocenę prawidłowości samego zarządzenia pokontrolnego. W szczególności skarżąca nie wykazała, aby treść zarządzenia pokontrolnego nie korespondowała z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli nr [...]. W związku z powyższym wnioski dowodowe podlegały oddaleniu.

Zasadniczy zarzut skargi w rozpoznawanej sprawie dotyczy prawidłowości ustalenia adresata obowiązków nałożonych w kwestionowanym zarządzeniu pokontrolnym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.), odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt 19). Powyższy przepis nie zawęża więc pojęcia "posiadacza odpadów" do wytwórcy odpadów, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 32 cyt. ustawy. Dla uznania, że dany podmiot (np. spółka prawa handlowego) jest posiadaczem odpadów wystarczające jest ustalenie, że osoba ta włada powierzchnią ziemi, na której są odpady.

W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że posiadaczem odpadów jest skarżąca Spółka, która jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości przy ul. T. 4 w K . Argumentacja skarżącej opiera się na próbie wykazania, że jako podmioty zobowiązane w kwestionowanym zarządzeniu pokontrolnym powinni być ujęci najemcy terenów i pomieszczeń znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. Spółka jednak w żaden sposób nie wykazała, poza własnymi twierdzeniami, że stwierdzone podczas kontroli odpady pochodzą od najemców. Jak wynika z protokołu kontroli (k. 63), kontrolerzy uzyskali od Spółki plan terenu nieruchomości, na którym uwzględniono powierzchnie użytkowe wynajmowane przez poszczególne podmioty. Nie stwierdzono, aby przedmiotowe odpady znajdowały się w miejscach użytkowanych przez najemców. Pełnomocnik Spółki A. S. nie potrafiła wskazać, do jakich podmiotów należą te odpady.

Domniemanie prawne wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach tworzy narzuconą przez ustawę dyrektywę wnioskowania z jednych faktów o innych. Domniemania ustanowione przez prawo wiążą organ administracji, mogą być jednak obalone, ilekroć ustawa tego nie wyłącza. Zasadniczą funkcją domniemania wynikającego z treści art. 3 ust. 1 pkt 19 jest zaprowadzenie ładu i stabilności w sytuacjach niepewnych i wątpliwych dotyczących odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi za odpady znajdujące się na jego nieruchomości. Domniemanie prawne, zawierające ustawowy nakaz przyjęcia określonego faktu w razie ustalenia innego faktu, wymaga obalenia w drodze dowodu przeciwnego. W orzecznictwie szczegółowo wskazano sytuacje, kiedy możliwe jest obalenie domniemania prawnego z art. 3 pkt 19, a mianowicie poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r. sygn. II OSK 330/12).

Ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem władał inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Nie można przy tym ciężaru dowodowego obalenia domniemania przenosić na organy administracji, które nie są zobowiązane do prowadzenia we własnym zakresie dochodzenia mającego na celu ustalenie podmiotu będącego posiadaczem odpadów, jeśli domniemany z mocy art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach posiadacz nie przedstawi wiarygodnych dowodów w tym zakresie. Do momentu obalenia domniemania wniosek wynikający z treści cyt. przepisu jest traktowany jako pewny (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 816/18).

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.