Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2251/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.144 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art.184, art.183
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 i 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art.32 ust 2
journal: Dz.U. 1950 nr 14 poz 130
law: Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej.
article: art.44, art.80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.232 -231, 240
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w 9 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. T. i K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2081/12 w sprawie ze skargi G. T. i K. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2081/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. T. i K. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. Ł. 36 znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Stanowiła ona – zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 16 października 1950 r. – niepodzielną własność Z. K., J. K., M. .i M. J. Z..

Z dniem wejścia w życie dekretu (tj. z dniem 21 listopada 1945 r.) grunty nieruchomości warszawskich – w tym grunt przedmiotowej nieruchomości – przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, a od 1950 r. – na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz.130) – na własność Skarbu Państwa.

Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 1946 r. J. K. oraz Z. K. wystąpili o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. po rozpatrzeniu ww. wniosku z dnia 12 sierpnia 1946 r. – odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. Ł. 36, nr hip. [...] lit. [...] stanowiącej obecnie cz. dz. nr ewid. [...] z obrębu [...] na rzecz G. M. T., K. W. T. (spadkobierców Z. K. i J. K.) oraz M. i M. małż. Z..

W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, uprawnieni byli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę m.st. Warszawy do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnego prawa użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględniania wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania.

Objęcie niniejszego gruntu w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy nastąpiło w dniu 14 sierpnia 1947 r. – zatem wniosek został złożony przed terminem, ale skutecznie.

Prezydent stwierdził, iż nieruchomość ta nie jest objęta żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy (uchwała Rady Miasta st. Warszawy Nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r.) – zgodnie z którym obszar powyższej nieruchomości znajduje się w strefie śródmieścia funkcjonalnego, stanowiącej obszar przewidziany dla koncentracji funkcji usługowych o znaczeniu stołecznym, metropolitalnym, krajowym i międzynarodowym, w tym inwestycji celu publicznego, które w połączeniu z zabudową mieszkaniową będą ogniskowały życie społeczne metropolii warszawskiej. Ponadto nieruchomość powyższa znajduje się w centrum miasta, na terenach wielofunkcyjnych C/UH z dopuszczeniem funkcji handlowej o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, na których ustala się priorytet dla lokalizowania usług z zakresu administracji, organizacji społecznych, dyspozycji i współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki, szkolnictwa, handlu, turystyki, hotelarstwa, sportu, transportu, łączności itp. – o charakterze międzynarodowym, krajowym i ogólnomiejskim oraz funkcji mieszkaniowej wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej oraz dopuszcza się lokalizowanie innych funkcji nie kolidujących z funkcjami preferowanymi.

Przesłanki przewidziane w art. 7 ust. 2 ww. dekretu w odniesieniu do tej nieruchomości zostały spełnione.

Wskazał ponadto, iż działka ew. nr [...], z obrębu [...], uregulowana w KW Nr [...]8 znajduje się w użytkowaniu wieczystym "[...]" Spółki z o.o. – co zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z kolei działki ew. nr [...], nr [...] oraz nr [...], z obrębu [...], uregulowane w KW Nr [...] znajdują się w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" z siedzibą w Warszawie.

Podniósł, że użytkownika wieczystego chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych ustanowiona w przepisie art. 5 ustawy z 1982 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361) i wskazał, iż w dniu 15 lutego 2011 r. Sąd Najwyższy w powiększonym składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę o sygn. akt III CZP 90/10 – zgodnie z którą rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości. Dotyczy to m.in. nieruchomości zabranych bezprawnie przez państwo ich poprzednim właścicielom z naruszeniom przepisów dekretu nacjonalizacyjnego a także obowiązujących wówczas przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości.

Z powyższego wynika, że – pomimo spełnienia przesłanek określonych w art. 7 ww. dekretu – nie jest możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości na rzecz spadkobierców dawnego właściciela – bowiem uniemożliwia to fakt wcześniejszego ustanowienia tego prawa na rzecz innych osób, zaś organ administracji nie jest właściwy do zmiany powstałego stosunku cywilno-prawnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli G. T. i K. T..

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy, wskazując m.in., że warunkiem uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jest kumulatywne spełnienie przestanek przewidzianych w dekrecie o własności i użytkowaniu wieczystym gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż organ I instancji prawidłowo ustalił spełnienie zarówno pierwszej, jak i drugiej z wymaganych przesłanek. Dotychczasowe korzystanie z gruntu przedmiotowej nieruchomości jest możliwe do pogodzenia z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszym przypadku jest to Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy (uchwała Rady m.st. Warszawy Nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r.).

Stwierdził również, iż mimo spełnienia przesłanek określonych w powołanym art. 7 dekretu Prezydent m.st. Warszawy prawidłowo odmówił G. M. T., K. W. T. oraz M. i M. małżeństwu Z. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej, gdyż wcześniej oddany on został w użytkowanie wieczyste osobom trzecim, co uniemożliwia ustanowienie tego samego prawa na rzecz spadkobierców dawnego właściciela, zaś organ administracji publicznej nie jest właściwy do zmiany powstałego stosunku cywilno-prawnego.

Dodał, że gdy na nieruchomości objętej działaniem dekretu ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, nawet w sytuacjach gdy w sposób niezgodny z prawem odmówiono dotychczasowemu właścicielowi ustanowienia użytkowania wieczystego lub wniosku takiego nie rozpatrzono, dopóki nie dojdzie do rozwiązania użytkowania wieczystego, nie można ustanowić użytkowania wieczystego na rzecz innej osoby. Zatem istniejące obciążenie przedmiotowej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego stanowi wystarczającą podstawę odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego o przyznanie prawa użytkowania wieczystego – bowiem organ zgodnie z właściwością rozstrzygający sprawę nie ma prawnej możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie, który jest już tym prawem obciążony.

Organ podniósł, że restytucyjny charakter przepisu art. 7 ust. 2 dekretu zobowiązuje do uprzedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie przysługiwania osobom wskazanym w art. 7 ust. 1 dekretu uprawnienia do uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntu. Dopiero zaś po dokonaniu oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu, wydanie decyzji może być uzależnione od konieczności uwzględnienia okoliczności pozostawania nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym w użytkowaniu wieczystym osób trzecich. Norma prawna zawarta w art. 7 ust. 2 dekretu zawarta jest nie tylko w treści tego jednego przepisu, a wykładnia przesłanek w nim wyrażonych w praktyce administracyjnej wykracza poza treściowy zakres przepisu, ze względu na konieczność uwzględnienia faktycznej możliwości realizacji prawa ustalonego na postawie rozstrzygnięcia administracyjnego.

Prawo użytkowania wieczystego ujawnione na rzecz "[...]" Spółki z o.o. i na rzecz "[...]" z siedzibą w Warszawie korzysta z ochrony prawnej na równi z roszczeniami następców byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, w świetle zasady państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu nie może więc następować z naruszeniem instytucji prawa cywilnego, czy administracyjnego – określających następstwa prawne zachodzące po dokonaniu oznaczonej czynności prawnej lub podjęciu decyzji administracyjnej oraz naczelnych zasad konstytucyjnych. Obecnych użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości, a zarazem właścicieli znajdujących się na niej budynków, chroni zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych – stosownie do art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.

Obciążenie przedmiotowej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego na rzecz ww. podmiotów, w świetle powszechnie obowiązujących przepisów stanowi wystarczającą, a co więcej, konieczną podstawę odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego.

Dodał, że zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2004 r., sygn. akt I CK 310/03, złożenie wniosku na podstawie art. 7 powołanego dekretu nie stwarza po stronie wnioskodawcy prawa do gruntu. Wniosek taki daje jedynie możliwość przyznania prawa użytkowania wieczystego.

Z kolei w wyroku z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I OSK 32/09, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednoznacznie, iż nie można podzielić poglądu, że wyzbycie się prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Miasto Stołeczne Warszawę na rzecz spółki nie ma żadnego znaczenia dla rozpatrzenia wniosku dekretowego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. O ile bowiem treść powołanego art. 7 ust. 2 dekretu nie zawiera przesłanki pozostawania danej nieruchomości własnością gminy Miasta Stołecznego Warszawy, o tyle charakter, skutki prawno rzeczowe i przedmiot decyzji wydawanej na podstawie powołanego art. 7 ust. 2 dekretu oraz cel tego przepisu wskazują iż dawne prawo wieczystej dzierżawy i prawo zabudowy odpowiadające wskutek kolejnych zmian ustawowych obecnemu prawu użytkowania wieczystego gruntu, może być ustanowione na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu jedynie wówczas, gdy grunt ten stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo związku takich jednostek – zgodnie z art. 232 k.c. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż: "okoliczność pozostawania nieruchomości – objętej wnioskiem dekretowym – przedmiotem własności spółki (...) ma znaczenie prawne dla rozpatrzenia sprawy wniosku dekretowego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu musi bowiem wyraźnie wskazywać, czy wynika z braku spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, czy też z innych okoliczności prawnych w przypadku spełnienia się przesłanek określonych w tym przepisie".

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych chroniącej spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości, organ wskazał, że stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy nie daje podstawy do przyznania następcom byłych właścicieli nieruchomości prawa użytkowania wieczystego.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli G. T. i K. T.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona.

Sąd wskazał, iż przedmiotowy grunt został oddany w użytkowanie wieczyste, co zostało ujawnione w księgach wieczystych, jeszcze przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego.

W tej sytuacji właściciel nieruchomości, na której ustanowione zostało uprzednio prawo użytkowania wieczystego, nie może dysponować nią na rzecz innych podmiotów. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 240 k.c., jest bowiem sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej. Jeżeli zatem organ administracji publicznej działając w zakresie swoich kompetencji nie jest w stanie podjąć żadnych działań zmierzających do usunięcia istniejącej przeszkody (w postaci ustanowionego prawa użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu) – wówczas istniejące już prawo użytkowania wieczystego (do czasu jego wygaśnięcia), nawet w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, stanowi przeszkodę prawną w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Decyzja ustanawiająca w takiej sytuacji prawo użytkowania wieczystego do gruntu, który jest już takim prawem obciążony (lecz na rzecz innego podmiotu), byłaby – z mocy art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. – już z chwilą jej wydania nieważna jako niewykonalna.

Taki stan rzeczy jest następstwem uznania, że porządek prawny obowiązujący w Polsce stanowi system, w którym przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. stanowią jeden z elementów obowiązującego systemu prawa. Skoro zatem dekret, tak jak każda obowiązująca regulacja prawna, stanowi element systemu prawa obowiązującego w Polsce, to nie można jego zapisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu.

Sąd wskazał, iż w wyroku z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1428/08 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że organy stosujące prawo są obowiązane do dokonywania wykładni tekstu prawnego w taki sposób i z takim skutkiem, aby przyjęty przez nie sposób rozumienia normy prawnej nie prowadził do sprzeczności systemowej.

Sąd podkreślił, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, spełnienie przesłanek określonych w art. 7 dekretu nie oznacza w każdym przypadku ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, bowiem właściciel nieruchomości, na której ustanowione jest prawo wieczystego użytkowania nie może – z uwagi na zakres uprawnień istniejącego użytkownika wieczystego – dysponować nią za rzecz innych podmiotów. Dopóki zatem użytkowanie wieczyste gruntów przejętych w trybie art. 1 dekretu warszawskiego zostało ustanowione na podstawie umowy cywilnej lub decyzji administracyjnej, a umowy te i decyzje pozostają w obrocie prawnym – to nie istnieje możliwość oddania tych gruntów w użytkowanie wieczyste byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu.

Sąd stwierdził, że przed rozpoznaniem wniosku dekretowego przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste podmiotom trzecim. Ten szczególny stan faktyczny i prawny, jaki zaistniał w rozpatrywanej sprawie, uniemożliwił zatem uwzględnienie wniosku i ustanowienie na rzecz skarżących użytkowania wieczystego.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty strony skarżącej dotyczące nieprawidłowego ustalenia podmiotu na rzecz którego ustanowione zostało użytkowanie wieczyste do przedmiotowego gruntu, ani jakim przekształceniom podmiotowym podlegali obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości dekretowej – bowiem ustalenia te, co wyżej wykazano, nie należą do niniejszego postępowania. Ponadto nie mają one żadnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że działka [...], z obrębu 6-01-03, objęta jest księgą wieczystą KW Nr [...] i znajduje się w użytkowaniu wieczystym [...] sp. z o.o. w Warszawie, co wynika także z treści księgi wieczystej (stan na 7 maja 2013 r.), znajdującej się w aktach sprawy oraz dostępnej w Centralnej Bazie Ksiąg Wieczystych (zob. http://ekw.ms.gov.pl/).

Reasumując Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniły przekonująco swoje decyzje – zyskując całkowitą aprobatę Sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli G. T. i K. T.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, sprowadzających się do błędnych ustaleń faktycznych za podstawę orzeczenia, polegających na:

a) niewyjaśnieniu czy działki gruntu [...],[...] oraz [...] z obrębu [...] (księga wieczysta [...]objęte prawem użytkowania wieczystego, a w związku z tym czy użytkownikiem wieczystym jest "[...]", gdyż analiza treści księgi wieczystej [...]pokazuje, że w tym przypadku decyzją "uwłaszczeniową" była decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...] lipca 1994 roku nr [...], przy czym z pisma Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 kwietnia 2013 r. wynika, że przytoczona decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...] lipca 1994 r. Nr [...] dotyczy zupełnie innych działek, mianowicie działki nr [...] z obrębu [...], a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia nie odnoszącego się w swej treści do całości skargi,

b) zaniechaniu przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń dotyczących nieodwracalności skutków prawnych związanych z faktem ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o., gdyż nawet przy założeniu, iż nastąpiło rozporządzenie przedmiotową nieruchomością, nieodwracalne skutki mogą dotyczyć tylko części nieruchomości, czego przy rozpoznawaniu sprawy w ogóle nie wzięto pod uwagę,

c) zaniechaniu ustalenia przez organy administracji w jaki sposób skarżący G. T. i K. T. zamierzają korzystać z gruntów objętych wnioskiem oraz czy sposób ten korzystania jest możliwy do pogodzenia z założeniami wynikającymi ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy przyjętego Uchwałą Rady m.st. Warszawy Nr LXXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r. - w tym zakresie organy administracji w sposób nieuprawniony ograniczyły zakres postępowania ustalając jedynie, że grunty znajdują się w posiadaniu osoby trzeciej,

d) zaniechaniu ustalenia na jakiej podstawie prawnej prawo własności przedmiotowych nieruchomości przeszło na Skarb Państwa;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego nie zastosowanie skutkujące tym, że przy wydaniu rozstrzygnięcia nie uwzględniono prawa pierwszeństwa skarżących wynikającego z wniosku dekretowego czyli złożonego w trybie art. 7 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy,

b) art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu warszawskiego poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu w sytuacji, gdy wniosek poprzedników prawnych został złożony z zachowaniem terminu, a korzystanie z gruntu przez następców prawnych wnioskodawców jest możliwe do pogodzenia zgodnie z założeniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy przyjętego Uchwałą Rady m.st. Warszawy Nr LXXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r.,

c) przyjęcie za podstawę prawną decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego okoliczności, która w świetle przesłanek wskazanych w art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu warszawskiego nie posiada doniosłości prawnej, a mianowicie pozostawania gruntu w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, gdyż oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste położonych w tym samym obrębie nie stanowiło nieodwracalnych skutków prawnych;

d) art. 7 ust. 4 i ust. 5 dekretu warszawskiego poprzez ich niezastosowanie, gdyż zgodnie z normą prawną zawartą w tym przepisie Prezydent m.st. Warszawy w przypadku odmowy prawa przyznania prawa użytkowania wieczystego było obowiązany zaoferować skarżącym na takich samych warunkach prawo użytkowania wieczystego gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie bądź odszkodowania – w tym zakresie organy administracji publicznej obu instancji w ogóle nie rozważyły możliwości alternatywnego przyznania prawa użytkowania wieczystego;

e) art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 232 w zw. z art. 58 § 1 k.c. poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, iż zasada rękojmi wiary publicznej chroni nabywcę prawa użytkowania wieczystego także w sytuacji, kiedy prawo to w ogóle nie mogło powstać z uwagi na terminowe złożenie wniosku dekretowego przez poprzedników prawnych skarżących i związane z tym roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżących, w tym zakresie Sąd orzekł wbrew stanowisku zajętemu przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 czerwca 1968 r. w sprawie III CRN 139/68, zostało ono przyjęte również w nowszym orzecznictwie, choćby w wyroku z dnia 14 maja 1986 r. w sprawie II CR 28/86, zgodnie z którym nie można skutecznie nabyć prawa, które od początku w ogóle nie mogło powstać, tj. prawa użytkowania wieczystego, skoro umowa o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu będącego współwłasnością Skarbu Państwa i osoby fizycznej (czy też decyzja administracyjna stwierdzająca nabycie prawa użytkowania wieczystego) byłyby nieważne na podstawie art. 232 w zw. z art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego.

W oparciu o powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania.

W piśmie z dnia 25 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżących podniósł zarzut nieważności postępowania, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a.

W ocenie skarżących decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 grudnia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem została skierowana do osób nieżyjących, tj. małżonków Z.

W piśmie z dnia 10 marca 2015 r. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Wronia spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w Warszawie wniosła o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. w miejsce [...] Sp. z o.o. w Warszawie, bowiem na podstawie umowy kupna-sprzedaży z dnia 27 grudnia 2013 r. [...] spółka z o.o. Wronia spółka komandytowo-akcyjna stała się użytkownikiem wieczystym przedmiotowych dz. ew. o numerach [...],[...] i [...].

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że wynik postępowania dotyczy interesu prawnego [...] spółka z o.o. [...] spółka komandytowo-akcyjna siedzibą w Warszawie, dopuścił tę spółkę do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Sąd I instancji nie dopuścił się bowiem naruszeń prawa wskazanych w jej zarzutach.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionego w piśmie procesowym skarżących z dnia 25 lutego 2015 r. zarzutu nieważności postępowania sądowego wobec wystąpienia przesłanek określonych w art. 183 § 2 pkt 2 i 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku ze śmiercią dawnych współwłaścicieli nieruchomości, tj. M. i M. małż. Z. Stwierdzić należy, że stanowisko powyższe nie zostało poparte przez skarżących żadnymi dowodami. Kierowana korespondencji zarówno przez organy, jak i Sąd I instancji oraz Naczelny Sąd Administracyjny była doręczana M. i M. Z. na ich adres zamieszkania w trybie art. 44 k.p.a.

W takiej sytuacji, wobec braku zarzutu nieważności postępowania sądowego podniesionego w skardze kasacyjnej i badanie tej kwestii z urzędu na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego określone w powołanym przepisie art. 183 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, to dotyczą one zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Dlatego też należy najpierw odnieść się do naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero po uznaniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony lub nieskutecznie podważony, można będzie dokonać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego.

Stwierdzić należy, że Sąd I instancji w żaden sposób nie naruszył przepisów art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 80 k.p.a. i oparł się na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Przy czym uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie istotne elementy, a Sąd I instancji odniósł się szczegółowo do wszystkich kwestii pozwalających na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Przede wszystkim Sąd zasadnie przyjął, że przedmiotowe działki gruntu nr [...],[...] i [...] oraz [...] są w użytkowaniu wieczystym określonych podmiotów. Wynika to wprost z księgi wieczystej nr [...] i nr [...] i nie ma co do tego żadnych wątpliwości. Faktycznie w księdze wieczystej dotyczącej działek nr [...],[...] i [...] został wskazany błędny numer pierwotne decyzji uwłaszczeniowej, jednak nie rzutuje to na samo prawo użytkowania wieczystego, które zostało ustanowione i ujawnione w księdze wieczystej a więc chroni go domniemanie, że zostało wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym i chroni je rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Całkowicie chybiony jest zarzut braku dokonania przez Sąd I instancji ustaleń co do nieodwracalnych skutków prawnych związanych z faktem ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że sporządzający skargę kasacyjną nie rozumie charakteru tej instytucji w kontekście niniejszej sprawy, która dotyczy rozpoznania wniosku dekretowego o ustanowienie użytkowania wieczystego przedmiotowych działek gruntu. W związku z tym w tym postępowaniu nie dokonuje się oceny prawidłowości trybu ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu. Takiej oceny można bowiem dokonać w odrębnym postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym w stosunku do decyzji uwłaszczeniowych.

Ponadto wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, dokonano stosownych ustaleń co do istnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 ww. dekretu do ustanowienia użytkowania wieczystego w zakresie zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w powołanym Studium z 10 października 2006 r., co wynika wprost z motywów rozstrzygnięcia Sądu znajdujących się na s. 12 uzasadnienia, w związku z tym nie istniała potrzeba jeszcze dodatkowego wyjaśnienia tej bezspornej kwestii poprzez stosowne oświadczenie skarżących.

Całkowicie chybiony i wręcz niezrozumiały jest zarzut sformułowany przez profesjonalnego pełnomocnika, co do braku ustaleń na jakiej podstawie prawnej prawo własności przedmiotowych nieruchomości przeszło na Skarb Państwa. Notabene na s. 1 uzasadnienia wskazane zostały już stosowne przepisy, tym niemniej Sąd jeszcze raz wskazuje, że stosownie do art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) z dniem 21 listopada 1945 r. wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, z mocy prawa, a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) również z mocy prawa, grunty stały się własnością Państwa.

Reasumując, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są zadane, a przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne zostały prawidłowo dokonane.

Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia prawa materialnego. Znowu nie jest zrozumiały zarzut naruszenia art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bowiem w żadnym zakresie przepisy tej ustawy nie były stosowane i nie mogły być stosowane. Jak to już wskazano wyżej przedmiotem niniejszej sprawy jest rozpoznanie wniosku dekretowego o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do wskazanych działek gruntu. W ramach tego postępowania, organ właściwy do jego rozpoznania nie posiada żadnych kompetencji do oceny ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej, która stanowiła podstawę przekształcenia prawa zarządu w prawa użytkowania wieczystego. W związku z tym wszelkie rozważania co do wadliwości tej decyzji są całkowicie nieuzasadnione.

Dodać przy tym należy, że kwestionowany w skardze kasacyjnej art. 1 powyższej ustawy odnosi się do zmian wprowadzonych w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i zawiera 88 punktów, brak uzasadnienia naruszenia tego przepisu, uniemożliwia jakiekolwiek odniesienie się do tego zarzutu.

Nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 ww. dekretu. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów i właściwie je zastosował, szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko.

Stwierdzić bowiem należy, że spełnienie przesłanek z art. 7 ust. 2 dotyczących zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem stosownie do planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza automatycznego ustanowienia na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli prawa użytkowania wieczystego. Organ zobligowany jest zbadać czy nie istnieją przeszkody prawne uniemożliwiające ustanowienie tego prawa. Taką przeszkodą jest oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowych nieruchomości innemu podmiotowi. W sytuacji gdy grunt znajduje się już w użytkowaniu wieczystym, nie jest możliwe zastosowanie przepisów art. 232–231 Kodeksu cywilnego.

Jak to słusznie podniósł Sąd I instancji, rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego w trybie art. 240 k.c. jest sprawą cywilna i nie podlega rozstrzyganiu przez organ administracji publicznej. Należy przy tym mieć na uwadze, że przepis art. 7 ust. 2 dekretu stanowi element obowiązującego systemu prawnego i nie może funkcjonować poza tym systemem. Dopóki więc w obrocie prawnym pozostaje umowa cywilna o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego bądź ostateczna decyzja administracyjna w tym przedmiocie, nie istnieje możliwość oddania przedmiotowych gruntów w użytkowanie wieczyste dawnym właścicielom, czy ich następcom prawnym.

Nie jest także zasadny zarzut niezastosowania ust. 4 i 5 art. 7 dekretu, zgodnie z którym w przypadku odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego organ winien zaoferować skarżącym inny grunt, bądź odszkodowanie, bowiem są to odrębne sprawy od niniejszej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest już pogląd, że sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennej, bądź odszkodowania, jest odrębną sprawą od sprawy rozstrzyganej w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Rozpoznając więc wniosek o przyznanie użytkowania wieczystego do przedmiotowych nieruchomości, organ nie jest władny wypowiadać się w kwestii przyznania użytkowanie wieczystego do nieruchomości zamiennej (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1874/10; z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 967/10; z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1802/13).

Chybiony jest również zarzut naruszenia przepisu art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 124, poz. 1361) w zw. z art. 232 i art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni użytkownika wieczystego w sytuacji kiedy prawo użytkowania wieczystego w ogóle nie mogło powstać.

Stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dokonywał interpretacji powołanych przepisów, a tym bardziej nie wypowiadał się co do kwestii czy obecni użytkownicy wieczyści nabyli skutecznie prawo użytkowanie wieczystego, czy też prawo to nie powstało. Ponownie podkreślić trzeba, że ani organy administracji publicznej rozstrzygające przedmiotowy wniosek, ani sąd administracyjny nie mają kompetencji do rozstrzygania tych kwestii. Prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowych działek gruntu zostało ujawnione w księgach wieczystych, a więc zgodnie z art. 3 ww. ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo to jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Oczywistym jest że obalenie tego domniemania nie dokonuje się w ramach postępowania administracyjnego.

Reasumując, stwierdzić należy, że również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie są uzasadnione.

Z tych względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.