Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2202/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1a i pkt 1c, art. 200, art. 127 ust. 1 pkt 1-6, art. 127 ust. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 ust. 1 pkt 19
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant spec. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej H. J. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 148, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 7 kwietnia 2017 r., znak: [...] udzielającej na rzecz [...] w [...] pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania ścieków wód opadowych i roztopowych - z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ I instancji stwierdził, że w toku postępowania H. J. nie wykazała, że dz. o nr ewid. [...], znajduje się w zasięgu oddziaływania. Ponadto zwrócił uwagę, że wskazane we wniosku o wznowienie postępowania obawy, że korzystanie z kolektora przebiegającego przez nieruchomość wnioskodawczyni oraz odprowadzanie ścieków do rowu graniczącego z jej nieruchomością może wpływać na sposób zagospodarowania terenu oraz stwarzać zagrożenie dla jej gruntu stanowią subiektywne odczucia, niemające oparcia w przepisach. Kolektor odprowadzający ścieki wód opadowych i roztopowych do ziemi nie stanowi urządzenia wodnego, a wylot, za pomocą którego są odprowadzane ścieki jest urządzeniem istniejącym. Starosta zauważył, że z przedstawionych w operacie wodnoprawnym informacji i dokumentów wynika, że wylot zlokalizowany jest na działce o nr ewid. [...], obręb [...], a jego właściciele zostali ujęci jako strona postępowania.

Na skutek postępowania odwoławczego, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. , nr [...], Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes") utrzymał w mocy decyzję Starosty.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zasadnie zdecydował o wznowieniu postępowania. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że podstawowym zarzutem zawartym w odwołaniu jest niewłaściwa interpretacja art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121) dalej p.w., który stanowi, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest m.in. władający powierzchnią ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W ocenie skarżącej rurociąg i studzienka rewizyjna są urządzeniami wodnymi, które przebiegając przez jej działkę i doprowadzając wody opadowe do rowu, przesądzają o tym, że jest stroną w przedmiotowym postępowaniu.

W ocenie Prezesa przedmiotowy rurociąg i studzienka rewizyjna nie stanowią urządzenia wodnego w myśl art. 9 ust. 1 pkt 19 p.w., ponieważ same w sobie nie kształtują środowiska wodnego. Organ odwoławczy wskazał, że urządzeniem wodnym jest istniejący wylot służący do odprowadzania wód opadowych do środowiska, zlokalizowany na działce nr ew. [...] obręb [...], zaś rów melioracyjny, do którego odprowadzane są przedmiotowe wody, zlokalizowany jest na działce sąsiadującej z działką skarżącej. Organ II instancji wskazał również, że zasięg szczególnego korzystania z wód został prawidłowo wyznaczony i zamknie się w granicach rowu, w związku z czym wprowadzane wody opadowe nie będą oddziaływać na jej nieruchomość. W ocenie Prezesa nieprawdziwe jest stwierdzenie, iż do rowu melioracyjnego odprowadzane są zanieczyszczone wody opadowe, na co wskazuje dostarczona przez H. J. kopia pisma Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...], z której wynika, iż wprowadzane wody opadowe zawierają znikome ilość substancji ropopochodnych. Organ odwoławczy podkreślił, że w decyzji udzielającej pozwolenia [...] jednym z warunków jest nieprzekraczanie dopuszczalnych wartość substancji ropopochodnych, tj. 15 mg/dm3 oraz oczyszczanie wód opadowych za pomocą separatora substancji ropopochodnych zintegrowanym z osadnikiem.

W związku z powyższym organ II instancji nie znalazł podstaw do uznania H. J., jako właścicielki działki nr ew. [...], przez którą przebiega rurociąg służący do odprowadzania wód opadowych i roztopowych, za stronę niniejszego postępowania. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że Starosta po przeanalizowaniu zapisów ustawy Prawo wodne słusznie ocenił, iż w kręgu stron powinien znaleźć się wnioskodawca, tj. [...], a także właściciel działki, na której zlokalizowany jest wylot, tj. Gmina [...].

Nie zgadzając się z powyższym, H. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 1 pkt 19 p.w., poprzez przyjęcie, że rurociąg służący odprowadzaniu wód opadowych z terenu przemysłowego, przebiegający przed wylotem pod powierzchnią nieruchomości rolnej, nie stanowi urządzenia wodnego, co skutkowało odmową przyznania mi statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z tego rurociągu.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa PGWW oraz utrzymanej nią decyzji Starosty odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego,

- uchylenie decyzji Starosty z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego,

- przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia przez Starostę z udziałem skarżącej, jako strony postępowania o udzielenie spółce pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postepowania przed organami obu instancji. Skarżąca wskazała, że organy nie zauważyły, iż katalog urządzeń wodnoprawnych zawarty w definicji tego terminu, nie jest katalogiem zamkniętym, na co wskazuje zwrot: "w szczególności". Zdaniem skarżącej obowiązkiem organów jest ustalenie czy przedmiotowe urządzenie również się mieści w granicach desygnatów znaczeniowych terminu: "urządzenie wodnoprawne". W ocenie strony prawidłowo przeprowadzona interpretacja spornego przepisu prowadzi do wniosku, że nie tylko wylot z każdej instalacji służącej odprowadzaniu wód opadowych jest urządzeniem wodnoprawnym, ale jest nim także rurociąg ze studzienką rewizyjną, urządzone przed tym wylotem i pobudowane na terenie nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, położonej w bezpośrednim sąsiedztwie wylotu. Interpretacja art. 9 ust. 1 pkt 19 p.w. przyjęta przez organy wydające zaskarżone decyzje, prowadzi do zaprzeczenia zasadom gospodarowania wód.

Skarżąca wskazała, że możliwość wykorzystania jej nieruchomości - gruntu rolnego, zgodnie z przeznaczeniem, uzależnione jest od stanu środowiska związanego z zasobami wodnymi (w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 3 p.w.). Niewłaściwe korzystanie przez Spółkę z instalacji służącej odprowadzaniu ścieków, może w znaczącym stopniu ograniczyć możliwość zagospodarowania działki. Ponadto strona podała, że sposób korzystania przez wnioskodawcę z instalacji, zakres udzielonych mu uprawnień, może mieć wpływ na zdolności retencyjne rowu, przy którym urządzono wylot z tej instalacji. Tym samym, udzielone wnioskodawcy pozwolenie wodnoprawne może mieć wpływ na zagrożenie nieruchomości skarżącej zalaniem, rozmiarami skutków powodzi, czy wystąpieniem suszy. Zdaniem strony przyjęta przez organy interpretacja w nieuzasadniony sposób pozbawia ją udziału w postępowaniu, które może mieć istotny wpływ na stan tej części lokalnego ekosystemu, który stanowi jej własność.

Ponadto Skarżąca wskazała, że organy pominęły całkowicie fakt, że na terenie jej nieruchomości znajduje się również studzienka rewizyjna, która może być wykorzystywana do badania jakości wód odprowadzanych z terenu wnioskodawcy. W ocenie skarżącej, pozbawienie jej udziału w sprawie skutkuje wydaniem decyzji, która może określać częstotliwość wykonywania badań - a tym samym naruszać jej prawo własności poprzez fizyczne wejście na teren nieruchomości w celu pobrania próbek.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., 2167) powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Uwzględniając skargę na decyzję, sąd administracyjny uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy sąd stwierdza także nieważność całości lub części decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach bądź też stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach.

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji uznać należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu przedwczesne jest stanowisko organów obu instancji w zakresie w jakim przyjęły, że pozwolenie wodnoprawne nie wpływa/oddziałuje na sposób zagospodarowania terenu oraz nie stwarza zagrożenia dla gruntu skarżącej – jako właścicielki działki nr ew. [...], przez którą przebiega rurociąg służący do odprowadzania wód odpadowych i roztopowych, jak i znajduje się na niej studzienka rewizyjna.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na treść art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne z 2001 r., który jak wynika z uzasadnienia decyzji został zinterpretowany w wąskim zakresie. Zgodnie z tym przepisem, stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest: (1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; (2) właściciel wody; (3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego; (4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; (5) władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; (6) uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Organy administracji publicznej wskazywały przede wszystkim, że nieruchomość należąca do skarżącej nie znajduje się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanego urządzenia wodnego, powołując się tym samym na art. 127 ust. 7 cytowanej ustawy. Organy w tym zakresie poprzestały na ustaleniach zawartych w operacie wodnoprawnym, a nie rozważyły wszystkich przesłanek wymienionych we wskazanym przepisie.

W ocenie Sądu organy nie rozważyły bowiem, czy skarżąca - jako "władająca powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód" - znajduje się w zasięgu oddziaływania zgodnie z art. 127 ust. 7 ustawy, skupiając się jedynie na kwestii, czy studzienka i rurociąg stanowią urządzenie wodne. Okoliczność ta nie została poddana analizie organów administracji publicznej, co stanowiły istotne naruszenie powołanych przepisów i również uzasadniało uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć.

W sprawie bezspornym jest, że mamy doczynienia ze szczególnym korzystaniem z wód objętym pozwoleniem wodnoprawnym. Trzeba mieć na względzie, że oddziaływanie związane z korzystaniem z wód na podstawie ww. pozwolenia może występować nie tylko na ostatnim elemencie całej infrastruktury tj. w tym przypadku na wylocie rurociągu. Może ono występować także na innym fragmencie całego ciągu technologicznego. Jak wynika z akt sprawy okoliczność ta nie została w sprawie w sposób przekonywujący poddana analizie.

Należy zatem przyjąć, że wskazany rurociąg i studzienka znajdujące się na działce skarżącej (tzw. infrastruktura techniczna) służące do korzystania z wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego może oddziaływać na władającą gruntem bez względu na to, czy stanowią urządzenie wodne w rozumieniu przepisów ustawy.

W ocenie Sądu mając na uwadze zasięg inwestycji, tzn. to, że rurociąg do wylotu prowadzi przez działkę skarżącej i znajduje się na niej studzienka rewizyjna stanowiąca element jednej całej infrastruktury technicznej bez której nie można byłoby odprowadzać ścieków do wylotu, należałoby rozważyć, czy oddziaływanie korzystania z wód nie występuje także na tej części nieruchomości. Przy czym Sąd nie przesądza, czy taki stan może mieć miejsce. Trzeba podkreślić, że organy do tej kwestii w ogóle się nie odniosły i tak jak wskazano wyżej poprzestały na ustaleniu, że wskazane urządzenia nie są urządzeniami wodnymi.

W sprawie nie bez znaczenia jest zatem także fakt, że skarżąca podnosiła w toku postępowania, że ze studzienki wybudowanej na jej działce unosi się "intensywny fetor". Wobec takich już twierdzeń należałoby rozważyć, czy mamy doczynienia z oddziaływaniem, o którym mowa w art. 127 ust. 7 ustawy.

Poza tym zdaniem Sądu organy administracji publicznej przedwcześnie przejęły ustalenia zawarte w operacie wodnoprawnym. Z operatu jedynie wynika, że na działce skarżącej usytułowane są urządzenia umożliwiające korzystanie z wód objęte pozwoleniem wodnoprawnym. Ma on niewątpliwie istotne znaczenie dowodowe dla prawidłowego określenia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, jak i zakresu oddziaływania korzystania z wód. Organy administracji publicznej nie mogą jednak poprzestać wyłącznie na przejęciu wniosków zawartych w omawianym dokumencie, lecz powinny poczynić w tej mierze samodzielne ustalenia. W szczególności niezbędne było zbadanie, czy argumentacja zawarta w operacie wodnoprawnym jest spójna, rzetelna i przekonująca; czy zgromadzone tam dane są kompletne i nie budzą wątpliwości; czy argumentacja autora tego opracowania jest zrozumiała i przekonująca, a przede wszystkim, czy odnosi się do sytuacji skarżącej. Żadne z tych zagadnień nie zostało natomiast poruszone przez organy administracji publicznej, które ograniczyły się jedynie do zdawkowego i ogólnikowego powołania się na operat wodnoprawny. Takie uproszczenie jest niedozwolone i stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakazujących dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego i wydanie rozstrzygnięcia po rozważeniu wszystkich okoliczności.

Dodatkowo należy też zauważyć, że w samym operacie w pkt 5 zatytułowanym "Stan prawny nieruchomości usytułowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, k. 3 i 4) wskazano - do czego organ się nie odniósł - że na działce skarżącej znajduje w ramach całej infrastruktury – przyłącze kanalizacji deszczowej fi 500 mm.

Wobec powyższych ustaleń – zdaniem Sądu - organy nie przeanalizowały sprawy w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty, z uwagi na naruszenie przepisów prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, co miało istotny wpływ na wynik postępowania.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwęgleni wskazane uwagi i ponownie rozważy kto może być stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego oraz ustali zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.