Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 35/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. W., K. W., E. M. i K. C. na decyzję Wojewody z dnia 11 września 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 czerwca 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących M. W., K. W., E. M. i K. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. W. i M. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 11 września 2013 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 czerwca 2012 r., nr [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w G. przy ul. E., oznaczonej jako działka [...].

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 27 czerwca 1974 r., wydaną na podstawie art. 3 ust. 1,

art. 12 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości należącej do A. W., położonej w G. przy ul. E., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o powierzchni 44.300 m2. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że nieruchomość - zgodnie z decyzją lokalizacyjną inwestycji - wchodzi w skład terenu przeznaczonego pod budowę bazy A., oraz że cały teren nieruchomości jest niezbędny pod budowę bazy konserwacyjno – remontowej A. Na podstawie tej decyzji w księdze wieczystej nr [...] w miejsce A. W. wpisano jako właściciela Skarb Państwa.

W 1987 r. działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [..] i nr [..]., a następnie działka nr [...] dalszemu podziałowi na działki nr [...]-[...]. Z kolei działki nr [...]-[..] uległy podziałowi na działki nr [..]-[..]. Natomiast działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...], a następnie w 1997 r. działka nr [...] została podzielona na działki nr [..]-[..].

Ostateczną decyzją z dnia 5 lutego 1986 r., wydaną w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 74 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości

(Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.), Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego uwzględnił wniosek A. W. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości w postaci działki nr [...] o powierzchni 1.000 m2 wydzielonej z działki nr [...] i zabudowanej domem jednorodzinnym.

S. W., M. W., Z. K., T. K. i M. C. są następcami prawnymi zmarłego w dniu 3 sierpnia 1986 r. A. W. Na ich żądanie - decyzją Geodety Miejskiego z dnia 4 października 1988 r. - orzeczono na podstawie art. 74 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości o zwrocie działki nr [...] o powierzchni 6.236 m2 (powstałej z wydzielenia z działki nr [...]). Decyzja ta - na skutek uwzględnienia odwołania B. - została uchylona decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego z dnia 3 stycznia 1989 r. W toku prowadzonego ponownie postępowania wnioskodawcy zmienili swój pierwotny wniosek i domagali się zwrotu całości wywłaszczonej nieruchomości. Prezydent Miasta - po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 2 kwietnia 1991 r. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a organ odwoławczy (Wojewoda) decyzją z dnia 20 czerwca 1991 r. utrzymał ją w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcia organów zostały poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - wyrokiem z dnia 6 lutego 1992 r., w sprawie SA/Gd 793/91 - oddalił skargę wnioskodawców. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, w toku prowadzonego wówczas postępowania administracyjnego organy ustaliły, że zgodnie z obowiązującym wtedy planem szczegółowym zagospodarowania, sporny teren przeznaczony był na cele przemysłowo – składowe i cele te wyczerpywała baza dla zaplecza pomocniczego B. Żądanie zwrotu wszystkich niezwróconych gruntów, jakie uległy wywłaszczeniu obejmowało

m. in. działkę o oznaczeniu nr [...], która użytkowana była wówczas przez C. na podstawie umowy dzierżawy zawartej z B. Ustalono, że na działce nr [...] zbudowane zostały hale warsztatowe, wiaty magazynowe, studnie przepompowe ścieków, a także budynek hotelowy wynajęty D. Z kolei na części działki nr [...], noszącej w dniu rozstrzygania nr [...], znajdowały się czynne rurociągi podziemne. Ustalono również wówczas, że pozostała część wywłaszczonej nieruchomości nie była wykorzystywana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu tj. pod budowę bazy konserwacyjno – remontowej C. W świetle tych ustaleń, odwołując się do treści art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uznano, że brak podstaw do uwzględnienia wniosku jest skutkiem dwu zasadniczych przesłanek. Jednej, że w części wywłaszczona nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a zatem nie można przyjąć aby stała się zbędna na ten cel w całości, oraz drugiej, że organ administracyjny wobec ostatecznej treści żądania nie mógł orzekać o zwrocie tej części nieruchomości jaka stała się zbędna, związany był bowiem treścią wniosku. NSA podzielił te ustalenia i rozważania organów administracji stwierdzając, że ze względu na zakres żądania skarżących (wniosek o zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości), organy administracji nie mogły orzec zwrotu części nieruchomości, tym bardziej, że wnioskodawcy w wyraźny sposób wskazali, iż nie są zainteresowani częściowym uwzględnieniem ich żądania. Nie można było natomiast dokonać zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości, gdyż nie spełniona została przesłanka niewykorzystania całej nieruchomości na cele wywłaszczenia.

W latach 1998 – 2000 organy administracji prowadziły kolejne postępowania w przedmiocie zwrotu następcom prawnym A. W. wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z dnia 2 lutego 2000 r. Prezydent Miasta orzekł o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości stanowiącej dawniej wydzielone geodezyjnie działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 44.300 m2, oznaczone w dacie orzekania numerami: [..]-[...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 17 marca 2000 r. W uzasadnieniu tych rozstrzygnięć stwierdzono, że o kwestii zwrotu działek nr [..]-[..]. o łącznej powierzchni 623 m2, dawniej oznaczone jako działki nr [...] i nr [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], orzekł już sąd administracyjny wyrokiem w sprawie SA/Gd 793/91 i skargę o zwrot nieruchomości oddalił. Jeśli chodzi o nieruchomość stanowiącą działki nr [..]-[..] o łącznej powierzchni 37.704 m2, dawniej oznaczone jako działka nr [...], to jest ona własnością Skarbu Państwa i w księdze wieczystej nr [..] figuruje jako grunty w użytkowaniu wieczystym E. Ze względu zatem na ustanowienie na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, roszczenie o jej zwrot nie przysługuje.

S. W., M. W., Z. K., T. K. i M. C. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu ich wniosku z 23 czerwca 2000 r. W uzasadnieniu wskazali, iż przedmiotem postępowania jest działka oznaczona dawniej nr [...], a obecnie nr [...], położona przy ulicy E. i przeznaczona przed wywłaszczeniem na poszerzenie ulicy E. w G. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2002 r. w sprawie II SAB/Gd 99/01 Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Prezydenta Miasta do wydania w terminie 30 dni od daty doręczenia wyroku orzeczenia rozstrzygającego wniosek skarżących o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości – działki nr [...]. W uzasadnieniu NSA wskazał, że skarga na bezczynność dotyczy wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z dnia 23 czerwca 2000 roku, a także, iż dotyczy ona zwrotu działki nr [...], co jednoznacznie wynika z wniosku skarżących. Z dostępnych w aktach sprawy dokumentów nie wynika, aby działka ta była w wieczystym użytkowaniu "C." lub innego podmiotu. Gdyby tak było, to skarżącym przysługiwałoby roszczenie o jej zwrot, gdyż nie byłaby ona objęta przepisem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przeszkodą do dochodzenia zwrotu działki nie mogłaby być ostateczna decyzja Wojewody z dnia 20 czerwca 1991 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości skontrolowana przez sąd administracyjny w sprawie SA/Gd 793/91. W tym zakresie sąd rozpoznający skargę na bezczynność podzielił pogląd Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 6 lipca 2001 r., sygn. akt III RN 116/00 (OSNAP 2001/22/656) zajął stanowisko, że "nie zachodzi stan rzeczy osądzonej, gdy właściciel wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości opierając żądanie na podstawie art. 216 w związku

z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, jeśli wcześniej wystąpił z żądaniem zwrotu tej samej nieruchomości, ale na innej podstawie (art. 69 ust. 1 i 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości)". NSA wskazał dalej, że w niniejszej sprawie organ ma obowiązek wyjaśnić stan prawny działki nr [...], której zwrotu domagają się skarżący, i w zależności od przyjętych ustaleń zakończyć sprawę w sposób określony w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.

W tych okolicznościach, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 czerwca 2000 r. Prezydent Miasta decyzją z dnia 17 maja 2002 r., podjętą na podstawie art. 142 w związku z art. 136 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", odmówił zwrotu działki nr [...], a Wojewoda - decyzją z dnia 10 grudnia 2003 r. - utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta.

Wyjaśniając podstawę prawną uwzględnienia skargi S. W. na te decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 22 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 604/04 wskazał, że na treść art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji) i stwierdził, że z ostatniego z tych przepisów wynika, że nieruchomość wywłaszczona może być zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sensie wyłącznie faktycznym, co ma miejsce wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) albo także prawnym, to znaczy wówczas, gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). W świetle tych przepisów WSA stwierdził także, iż odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości musi być poprzedzona ustaleniem, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wystąpienie jednej z nich nakazuje organowi administracji uznać nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu. W związku z tym na organie administracji, rozpatrującym wniosek o zwrot nieruchomości ciąży obowiązek ustalenia, czy występują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 albo 2 u.g.n. Odnośnie przesłanki zbędności określonej w punkcie 1. wskazanego przepisu, rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości powinno być poprzedzone ustaleniem, że na wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Dopiero takie stwierdzenie uprawnia organ orzekający do podjęcia decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości.

Dalej WSA wskazał, że podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sprawie, którą rozpoznawał, było ustalenie, że: 1/ działka nr [...] (stanowiąca dawniej działkę nr [...]) została przejęta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z 1974 r. pod budowę bazy konserwacyjno – remontowej B., 2/ działka jest wykorzystywana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, albowiem jest wykorzystywana "na potrzeby B." (przebiega przez nią estakada rurociągów nadziemnych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej przez niego sprawie organy administracji pojęcie zbędności odniosły do "osiągnięcia" celu, bez koniecznego w obowiązującym stanie prawnym wykazania, iż prace związane z realizacją celu rozpoczęto w ustawowym terminie. Przy czym za "osiągnięcie" celu wywłaszczenia nieruchomości organy przyjęły istnienie na terenie działki sześciu rurociągów nadziemnych. Ustalenie to zostało ocenione przez Sąd jako błędne, ponieważ okoliczność osiągnięcia celu wywłaszczenia nie znajduje potwierdzenia w materiale sprawy. Sąd uznał - na podstawie ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji, że nie wynika z nich nawet, aby istniejące rurociągi kiedykolwiek były wykorzystywane na potrzeby B. Ogólnikowe "potrzeby B." nie stanowiły bowiem celu wywłaszczenia. Jak wynika z treści decyzji wywłaszczeniowej celem tym była "budowa bazy A.". W innym miejscu uzasadnienia tej decyzji jest mowa o "budowie bazy konserwacyjno – remontowej B.". Z akt sprawy, a zwłaszcza z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że budowa rurociągów naziemnych związana była z budową lub tworzeniem wskazanej bazy. Organy obu instancji nie ustaliły sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w tym terenu działki nr [...], w okresie po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej z 1974 r. Nie ustaliły również innych istotnych okoliczności dla oceny przesłanek zbędności nieruchomości. Nie ustaliły mianowicie czy i kiedy na wywłaszczonej nieruchomości zostały rozpoczęte prace związane z realizacją celu tj. budową bazy konserwacyjno – remontowej B., na jakim obszarze wywłaszczonej nieruchomości była ta baza faktycznie realizowana, przez kogo i w jaki sposób, jakie wzniesiono budowle czy i jakie urządzono place w ramach tworzenia bazy. W konsekwencji, jak wskazał WSA, przy braku powyższych ustaleń nie można było również prawidłowo ustalić czy istniejące obecnie rurociągi nadziemne stanowią realizację celu wywłaszczenia lub jego dopuszczalną modyfikację, czy też nie. W niniejszej sprawie w uzasadnieniu decyzji brak jest jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie tego co miało wchodzić w skład bazy konserwacyjno – remontowej B. i jakie były plany wykorzystania terenu stanowiącego obecnie działkę nr [...]. Stwierdzenie, że przez działkę nr [...] przebiegają nadziemne rurociągi B. nie jest równoznaczne z ustaleniem, że ich budowa dotyczyła budowy bazy konserwacyjno – remontowej B., tj. celu wywłaszczenia. Sąd wskazał, że z akt sprawy nie wynika także kto był inwestorem budowy sześciu nadziemnych rurociągów, kiedy i w ramach jakich zadań i celów zostały one zbudowane. Brak tych ustaleń powoduje, że na tym etapie postępowania nie sposób przesądzić, czy budowa rurociągów nastąpiła w związku z realizacją celu wywłaszczenia czy też nie. W konsekwencji WSA uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie, którą rozpoznawał, przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", które obligują organy do wszechstronnego i należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Sąd też zauważył, że w toku poprzednio prowadzonej sprawy administracyjnej o zwrot nieruchomości zakończonej ostateczną decyzją z dnia 20 czerwca 1991 r. organy ustaliły, że cel wywłaszczenia jest realizowany wyłącznie na części nieruchomości tj. na działce o oznaczeniu nr [...] (dawna działka nr [...]), będącej wówczas w użytkowaniu D. oraz na działce nr [...] (również dawna działka nr [...], a oznaczona w dacie orzekania jako nr [...]), na której znajdowały się czynne rurociągi podziemne. Odnośnie pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, a więc również w odniesieniu do działki nr [...], bezspornie ustalono, że nie była wykorzystywana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu. Z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 6 lutego 1992 r. (sygn. akt SA/Gd 793/91), w którym przytoczono treść kontrolowanych rozstrzygnięć organów administracji, a także prezentowanego w owym czasie stanowiska stron, wynika, że cel określony w decyzji wywłaszczeniowej realizowało wyłącznie przedsiębiorstwo "D.", będące następcą prawnym podobnego przedsiębiorstwa z siedzibą w P. Powyższe wskazuje, że cel wywłaszczenia (budowa bazy) realizowany był na tej części nieruchomości, którą od B. dzierżawiło D.

Sąd wskazał, że z akt sprawy oraz innych postępowań administracyjnych wynika, że przedsiębiorstwo "C." w późniejszym okresie uzyskało decyzję Wojewody stwierdzającą nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego tej części wywłaszczonej nieruchomości, którą wcześniej dzierżawiło od B. W uzasadnieniu tej decyzji (z dnia 21 grudnia 1994 r.) podano, że po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej B." protokołem z dnia 10 sierpnia 1974 r. przekazała działki nr [...] i nr [...] o pow. 44.300 m2 właśnie przedsiębiorstwu "E.". Powyższe wskazuje, że - po pierwsze - cel wywłaszczenia nieruchomości A. W. od początku wywłaszczenia realizowało przedsiębiorstwo "E.", a - po drugie - cel ten co najmniej do 1992 r. realizowany był jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości tj. na części w odniesieniu do której w późniejszym okresie ustanowiono prawo użytkowania wieczystego i której zwrotu odmówiono ostateczną decyzją Wojewody z dnia 17 marca 2000 r. Sąd stwierdził, że te okoliczności sprawy zdają się wskazywać, że teren na którym faktycznie realizowany był cel wywłaszczenia ograniczony był do części wywłaszczonej nieruchomości i co istotne teren ten nie obejmował działki nr [...], której dotyczy przedmiotowe postępowanie. Okoliczność ta może w dalszej kolejności świadczyć, że bazy konserwacyjno – remontowej nie usytuowano na terenie działki nr [...], a istniejące rurociągi nie powstały w wyniku realizacji celu wywłaszczenia. W związku z tym sąd doszedł do wniosku, że ustalenia organów co do istniejącego stanu zagospodarowania działki nr [...] jako świadczącego o realizacji celu wywłaszczenia zostały dokonane z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż organy nie uwzględniły wskazanych okoliczności wynikających z wcześniejszych postępowań administracyjnych dotyczących wywłaszczonej nieruchomości i nie ustaliły prawidłowo przesłanki zbędności nieruchomości, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ustalenie bowiem, że budowa przedmiotowych rurociągów nie była związana z realizacją bazy konserwacyjno – remontowej B. mogłoby świadczyć o nierozpoczęciu prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia i w świetle

art. 137 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. skutkować koniecznością zwrotu nieruchomości.

Formułując wskazania co do dalszego postępowania WSA stwierdził, że organ pierwszej instancji stosownie do wskazań zawartych w uzasadnieniu dokona pełnego zebrania i rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego w celu ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ z uwagi na sprzeczne interesy stron postępowania rozważy możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Ustalając cel wywłaszczenia organ uwzględni wykładnię tego celu zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 6 lutego 1992 r. W celu pełnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy organ przeprowadzi dowód z akt innych zakończonych postępowań administracyjnych związanych z wywłaszczoną nieruchomością.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta - decyzją z dnia 21 grudnia 2007 r. - odmówił zwrotu działki nr [...]. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że prace związane z realizacją celu wywłaszczenia rozpoczęto 21 października 1974 r., co wynika, jak wskazano, z bliżej nieokreślonego protokołu z dnia 31 maja 1975 r. Wyjaśniono też, że znajdujące się na działce nr [..] rurociągi "były, są i będą" wykorzystywane na potrzeby B., obecnie F. Stwierdzono, że przechodzące przez tę działkę naziemne rurociągi zostały wybudowane przez B. i były nierozłącznie związane z budową bazy konserwacyjno-remontowej. B. otrzymała 7 listopada 1973 r. decyzję o wyrażeniu zgody na budowę bazy przedsiębiorstwa robót konserwacyjno-remontowych oraz 10 kwietnia 1975 r. decyzję odnośnie realizacji bazy przy ul. E. W skład bazy wchodziły: warsztat ślusarski, magazyny, szatnia z sanitariatami, hotel dla pracowników, portiernia, drogi i place składowe. Była ona budowana na terenie o powierzchni 37.704 m2.

W uzasadnieniu decyzji wskazano również, że rozważano możliwość zwrotu części nieruchomości, gdyż ustalono, że ciepłociąg przechodzący przez działkę nr [...] i należący do E., utrzymywany w stanie sprawności przez tą Spółkę, od punktu z licznikiem zużycia zasila jedynie nieruchomość stanowiącą współwłasność wnoszących o zwrot. Z uwagi jednak na to, że wniosek dotyczy zwrotu całej nieruchomości, organ uznał, że nie może zwrócić jej części.

Rozpoznając odwołanie wnioskodawców Wojewoda - decyzją z dnia 14 marca 2008 r. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W skardze na tę decyzję S. W. stwierdził, że fakt znajdowania się na działce nr [...] rurociągów nie przesądza o tym, że zrealizowano na niej cel wywłaszczenia. Podał, że ten fakt był znany sądowi i nie był kwestionowany przez strony. Jednakże, jak wywodził, działka nie została wywłaszczona pod budowę rurociągów tylko pod budowę bazy konserwacyjno-remontowej, zaś organy administracji nie wykazały, aby którykolwiek z tych rurociągów miał jakikolwiek związek z bazą konserwacyjno-remontową. Wskazał też, że przepisy, na podstawie których wydano zaskarżone decyzje, zostały przez Trybunał Konstytucyjny - wyrokiem

z 3 kwietnia 2008 r. w sprawie K 6/05 - uznane za niezgodne z Konstytucją, oraz że ujawniły się nowe okoliczności, mianowicie F. oraz E. powiadomiły w lutym 2008 r. pisemnie skarżącego oraz M. C. o zaprzestaniu dostaw ciepłej wody. Wyjaśniając bliżej tę ostatnią kwestię wskazał, że ciepła woda dostarczana była właśnie rurociągami przebiegającymi przez działkę nr [...] i wskazane pisma świadczą o ich likwidacji. W oparciu o to twierdzenie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania będących podstawą wznowienia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 października 2008 r., sygn. II SA/Gd 388/08 uchylił decyzję Wojewody z dnia 14 marca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 grudnia 2007 r.

Sąd wskazał, że w sprawie decyzji administracyjnych dotyczących zwrotu działki nr [...] zapadł już wyrok sądu administracyjnego (wyrok z 22 listopada 2006 r. w sprawie II SA/Gd 604/04), wobec czego istotna jest ocena, czy organy administracji zastosowały się do wiążącej je oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w tym orzeczeniu. Analizując sprawę WSA uznał, że bez naruszenia przepisów postępowania ustalono, że prace związane z realizacją celu wywłaszczenia rozpoczęto przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Jeżeli zaś chodzi o ustalenie związku rurociągów, które przebiegają przez działkę nr [...], z celem wywłaszczenia, to nie zostało ono dokonane prawidłowo. Organy obu instancji przyjęły bowiem, że rurociągi te były związane z budową bazy konserwacyjno-remontowej. Jednakże organ pierwszej instancji takiego ustalenia nie oparł na żadnych dowodach, natomiast organ drugiej instancji ustalenie to poczynił z naruszeniem art. 7 i art. 80 k.p.a. Organ drugiej instancji wskazane ustalenie poczynił, jak wyjaśnił to w uzasadnieniu swojej decyzji, na podstawie pisma F. z dnia 19 czerwca 2007 r. i dołączonych do niego załączników. Nie uwzględnił jednak, że wśród tych załączników był plan sytuacyjny położenia rurociągów c.o., pary i kanalizacji przemysłowej z 20 listopada 1974 r., z którego wynika, że rurociągi zaplanowano dla zakładowej stacji kolejowej i oczyszczalni cystern. Tak też ten plan określa się w piśmie z 19 czerwca 2007 r. Również w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda stwierdził, że estakada rurociągów miała zasilać zakładową stację kolejową. Te okoliczności mogłyby wskazywać na to, że rurociągi na działce nr [...] nie zostały zbudowane w celu obsługi bazy konserwacyjno-remontowej, lecz w celu obsługi zakładowej stacji kolejowej. To zaś wskazywałoby, że ich budowa nie ma bezpośredniego związku z realizacją celu wywłaszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również, że organy administracji nie wzięły też pod uwagę przy dokonywaniu wskazanego ustalenia wykładni celu wywłaszczenia dokonanej w wyroku NSA z 6 lutego 1992 r. w sprawie SA/Gd 793/91. Na obowiązek uwzględnienia tej okoliczności wskazał sąd w wyroku z 22 listopada 2006 r. i z tego powodu to uchybienie stanowi istotne dla wyniku sprawy naruszenie nie tylko art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a., ale także art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej określanej w skrócie jako "p.p.s.a.".

Sąd zauważył nadto, że organy - wbrew treści wyroku z 22 listopada 2006 r. - nie przeprowadziły dowodów z akt innych postępowań związanych z wywłaszczoną nieruchomością. Chodziło tu o postępowania dotyczące zwrotu innych części wywłaszczonej A. W. nieruchomości oraz o postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tych gruntach w oparciu o przepisy ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.). Okoliczności wynikające z tych postępowań mogły świadczyć, że bazy konserwacyjno - remontowej nie usytuowano na działce nr [...]. Pominięcie tego fragmentu wskazań co do dalszego postępowania sąd ocenił jako istotne dla wyniku sprawy naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powodem uchylenia decyzji było też naruszenie przez organy obu instancji w sposób istotny dla wyniku sprawy art. 107 § 3 k.p.a. w tej części, w której określa wymogi uzasadnienia faktycznego decyzji administracyjnej, w szczególności obowiązku wskazania dowodów, na których oparto dokonane ustalenia faktyczne. Organ pierwszej instancji w ogóle nie wskazał na czym oparł ustalenie, iż rurociągi na działce nr [...] były "nierozłącznie", jak napisano, związane z budową bazy konserwacyjno-remontowej, mimo że opisując tą bazę wskazał, że w jej skład wchodziły: warsztat ślusarski, magazyny, szatnia z sanitariatami, hotel dla pracowników, portiernia, drogi i place składowe, a więc nie także rurociągi. Natomiast organ drugiej instancji nie wskazał, co konkretnie w poszczególnych załącznikach dołączonych do pisma

z 19 czerwca 2007 r. przemawia za ustaleniem, że rurociągi na działce nr [...] są częścią bazy konserwacyjno-remontowej.

Uwzględniając skargę ze wskazanych przyczyn WSA podzielił zasadniczy zarzut skargi, który sprowadzał się do kwestionowania ustalenia, że rurociągi na działce nr [...] są częścią bazy konserwacyjno-remontowej. Natomiast nie podzielił pozostałych zarzutów skargi. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 kwietnia 2008 r. w sprawie K 6/05 nie dotyczył przepisów, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zaś powołane przez skarżącego pisma nie przesądzały o tym w jakim celu zostały zbudowane rurociągi.

Podczas ponownego rozpatrywania WSA polecił organom uwzględnić wskazane w uzasadnieniu do wyroku z dnia 15 października 2008 r. okoliczności, których do tej pory nie rozważyły oraz przeprowadzić dowody z dokumentów (akt administracyjnych wskazanych postępowań).

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta - decyzją z dnia 20 czerwca 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 142 w związku z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – w skrócie jako "u.g.n.", odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka [...], położonej w G., przy ul. E.

Organ wskazał, że S. W., M. W., Z. K., T. K. i M. C., jako spadkobiercy A. W., wystąpili dnia 13 maja 1998 roku z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...], w zakresie "aktualnej działki będącej własnością Skarbu Państwa, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o pow. 685 m2 (...)". Odnosząc się do kwestii wyjaśnienia związku rurociągów z bazą konserwacyjno-remontową organ pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 19 czerwca 2007 roku, Szef Biura Infrastruktury oraz Dyrektor ds. Techniki F., będącej następcą prawnym B., poinformowali, że naziemne rurociągi posadowione na aktualnej działce nr [...], były ściśle związane z budową bazy konserwacyjno-remontowej, gdyż to one zasilały tę bazę w niezbędne media. Powyższe potwierdziła pismem z dnia 2 stycznia 2012 roku J. S., radca prawny i pełnomocnik F., informując, że baza konserwacyjno-remontowa stanowiła zespół środków umożliwiających realizację określonych zadań, zaś rurociągi - jako jeden z jej elementów, umożliwiały jej funkcjonowanie na tym terenie. W piśmie podano również, że przedmiotowe rurociągi zasilały bazę konserwacyjno-remontową w wodę i media energetyczne, a także odprowadzały ścieki.

Organ wskazał również, że z decyzji Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Komunalnej, Geologii i Ochrony Środowiska, znak [...] z dnia 10 kwietnia 1975 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego Zaplecza Technicznego E., wynika, że pas rurociągów o szerokości min. 10 m winien przebiegać przez B. na estakadzie przez zachodnią część terenów bazy E., równolegle do ulicy E. w poziomie terenu na estakadzie.

Badając związek rurociągów z bazą konserwacyjno-remontową organ przeprowadził oględziny działki nr [...], podczas których ustalił, że wzdłuż niej przebiega 6 rurociągów, które biegną dalej wzdłuż działki nr [...]. Ponadto, w dalszej części działki nr [...], aż do działki nr [...], przebiega jeden rurociąg, który w chwili obecnej jest częściowo zdemontowany, a kiedyś zasilał w ciepło dom mieszkalny położony na działce nr [...]. Organ przesłuchał w charakterze świadka A. Z., kierownika Biura Organizacji Projektów F., który podał, że baza nie mogłaby funkcjonować bez ciepła pochodzącego z przedmiotowych rurociągów (przynajmniej budynek socjalny bazy). Świadek nie wiedział, czy rurociągi zasilały bazę w media inne, niż ciepło.

Prezydent Miasta stwierdził nadto, że na pozyskanym z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęciu lotniczym działki nr [...] z roku 1982 można dostrzec odgałęzienie rurociągu, które skierowane jest do jednego z budynków bazy konserwacyjno-remontowej. Stan taki potwierdza także "Schemat ideowy zasilania obiektów w c.o. i parę – G.", z którego wynika, że trzy budynki bazy konserwacyjno-remontowej, tj. hala warsztatowa, hala magazynowa oraz budynek socjalny (hotel pracowniczy) miały być zasilane bezpośrednio z rurociągu usytuowanego m.in. na działkach nr [..] oraz nr [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji S. W. i M. W. stwierdzili, że - wbrew ustaleniom organu - rurociągi nie są częścią bazy konserwacyjno-remontowej. Rurociągi te łączyły B. ze stacją kolejową, a do bazy konserwacyjno - remontowej doprowadzone było jedynie ich odgałęzienie. Tym samym budowa rurociągów nie była związana z celem wywłaszczenia nieruchomości. Skarżący stwierdzili również, że organ bezpodstawnie przyjął, jakoby istnienie na nieruchomości rurociągów wykluczało zwrot całej nieruchomości.

Wojewoda w decyzji z 11 września 2013 r.,

nr [...], wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji i odnosząc się do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku: z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 604/04 oraz z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt

II SA/Gd 388/08 - wskazał, że do rozważenia pozostaje, czy prace związane z budową bazy konserwacyjno – remontowej zakończyły się przed upływem 10 lat od wywłaszczenia oraz, czy rurociągi, przebiegające przez działkę nr [...] są faktycznie związane z celem wywłaszczenia.

Porównując zdjęcia lotnicze z wyrysem mapy ewidencyjnej sporządzonej dla działki nr [...] oraz z protokołem z oględzin przedmiotowej nieruchomości z dnia 19 stycznia 2012 r. organ odwoławczy doszedł do wniosku, że w roku 1975 na obszarze ww. nieruchomości, jak również na nieruchomościach sąsiednich, trwały prace budowlane. Z kolei na zdjęciu z 1982 r. widać posadowiony rurociąg, którego jedno z odgałęzień biegnie do budynku bazy konserwacyjno-remontowej. Porównując przedmiotowe zdjęcie ze "schematem ideowym zasilania obiektów w c.o. i parę

- F., ul. E.", stanowiącym część protokołu w sprawie odbioru końcowego i przekazania do użytku odwodnienia terenu zaplecza technicznego w G. z dnia 31 maja 1975 r., organ zauważył, że rurociąg, który przebiegał przez działkę nr [[...], został poprowadzony do budynku, określonego na schemacie jako hala warsztatowa. Ustalania w kwestii związku między rurociągami a bazą konserwacyjno – remontową potwierdziły zeznania świadka. W rezultacie Wojewoda stwierdził, że Prezydent Miasta zrealizował wytyczne sądu. Udowodnione zostało, że posadowienie rurociągu na działce nr [...] miało miejsce przed upływem 10 lat od wywłaszczenia oraz wykazany został jego związek funkcjonalny z powstałą w tym samym okresie bazą konserwacyjno-remontową B. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda zaznaczył, że oceny, czy istnieje podstawa do zwrotu nieruchomości, dokonuje się poprzez badanie przesłanek, wynikających wprost z art. 137 ust. 1 u.g.n. Znaczenie ma zatem okres 7 i 10 lat od wywłaszczenia, a nie to, co dzieje się na nieruchomości w chwili rozpatrywania sprawy o zwrot.

W skardze na tę decyzję S. W. i M. W. domagali się jej uchylenia. Zarzucili Wojewodzie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 i 137 u.g.n., polegające na odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, mimo że cel wywłaszczenia nie został nigdy zrealizowany. Stwierdzili także, iż decyzję wydano z naruszeniem prawa procesowego - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieudowodnienie, czy baza konserwacyjno - remontowa, która miała być rzekomo zasilana w ciepło przez rurociągi, kiedykolwiek powstała, a także naruszenie

art. 80 k.p.a. polegające na przyjęciu, że rurociągi służyły zasilaniu bazy konserwacyjno – remontowej, gdy w świetle zgromadzonego materiału oczywistą kwestią jest ich związek z zasilaniem stacji kolejowej.

W uzasadnieniu skargi stwierdzili, że daty wybudowania rurociągów na nieruchomości objętej wnioskiem mają znaczenie drugorzędne. Zasadnicze znaczenie ma w ich ocenie wybudowanie rzekomej bazy konserwacyjno - remontowej B. Dopiero ustalenie, że taka baza powstała w terminach wskazanych w art. 137 u.g.n., daje podstawę do dalszych ustaleń faktycznych co do związku znajdujących się na nieruchomości rurociągów z taką bazą. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania w sprawie wyjaśnienia kwestii budowy tej bazy. W szczególności nie ustalił kiedy i czy w ogóle wydano decyzję o pozwoleniu na budowę bazy konserwacyjno - remontowej B. oraz kiedy została ona oddana do użytkowania. Obiekty znajdujące się na sąsiedniej nieruchomości, które mają rzekomo być bazą konserwacyjno - remontową B., nie mają i nie mogły mieć takiego charakteru. Obiekty te nie powstały jako obiekty budowlane, lecz jako zaplecze placu budowy i po zakończeniu budowy winny zostać rozebrane. Żadna baza konserwacyjno - remontowa nie została na wywłaszczonej nieruchomości wybudowana. W takiej sytuacji - wobec niezrealizowania zasadniczego celu wywłaszczenia - nie można przyjmować, że znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości rurociągi powstały w związku z realizacją tego celu. Rurociągi te służyły obsłudze stacji kolejowej. Ocena organu sprowadzająca się do stwierdzenia, że rurociągi miały zasilać bazę konserwacyjno - remontową jest sprzeczna z materiałem dowodowym. Skarżący wskazali nadto, że wobec likwidacji tych urządzeń dalsze utrzymywanie wywłaszczenia nie prowadzi do realizacji jakiejkolwiek funkcji publicznej na wywłaszczonej nieruchomości. Wobec powyższego zaskarżona decyzja narusza także art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 800/13, powyższą skargę oddalił. Wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 roku, sygn. I OSK 2501/14, który jednocześnie zasądził od Wojewody na rzecz M. W. kwotę 380 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok tutejszego Sądu z dnia 30 stycznia 2014 roku, ponieważ w trakcie rozpoznawania sprawy przez Sąd I instancji nie żyła uczestniczka postępowania Z. K., która zmarła 3 listopada 2013 r.,

a w postępowaniu sądowym nie zapewniono możliwości udziału jej następcom prawnym. Z tej przyczyny NSA uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, nie odnosząc się do zarzutów skarg kasacyjnych, albowiem – jak wyjaśnił, pozbawienie strony możności obrony swych spraw powoduje, że ocena wydanego w nieważnym postępowaniu wyroku jest bezprzedmiotowa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, iż w trakcie postępowania kasacyjnego zmarł S. W., w miejsce którego wstąpili jego następcy prawni.

Z pisma z dnia 31 kwietnia 2015 roku złożonego w toku postępowania kasacyjnego wynika, że spadkobiercami S. W. zostali: K. W., E. M. i K. C. Natomiast spadkobiercami po zmarłej Z. K. zostali: W. N., J. K., T. K. i K. K.

Na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 roku pełnomocnik skarżącego M. W. złożył do akt kopię ekspertyzy technicznej z 3 listopada 1991 roku dotyczącej stopnia zainwestowania obiektami budowlanymi terenu zajmowanego przez C. w G., przy ul. E. Wyjaśnił, że rurociągi zostały już rozebrane. Podkreślił też, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa bazy i powstanie przedsiębiorstwa państwowego, nigdy nie został zrealizowany, powstało jedynie zaplecze dla budowy. Dodał, że wprawdzie wydano dla D. decyzję uwłaszczeniową dla części wywłaszczonego terenu, ale później stwierdzono, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 136 i art. 137 u.g.n. Zgodnie z tymi przepisami:

"Art. 136. 1. Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości.

2. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

3. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

4. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3.

5. W przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa".

"Art. 137. 1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część".

Dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy istotne znaczenie ma także treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej określanej w skrócie jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ilekroć zatem dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu wydanym poprzednio w tej sprawie, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. II FSK 1276/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie oraz na sądzie i może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Powszechnie przyjmuje się, że od takiej oceny prawnej można odstąpić np. gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, odmienne od wyjaśnionych w poprzednio wydanym wyroku (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że w niniejszej sprawie wydane zostały następujące wyroki sądów administracyjnych:

- prawomocny wyrok NSA z 17 stycznia 2002 r., sygn. II SAB/Gd 99/01, którym NSA zobowiązał organ I instancji do wydania w terminie 30 dni od daty doręczenia wyroku orzeczenia rozstrzygającego wniosek skarżących o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości – działki nr [...]; w wyroku tym NSA wskazał, że skarga na bezczynność dotyczy wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z dnia 23 czerwca 2000 roku, a także, iż dotyczy ona zwrotu działki nr [...], co jednoznacznie wynika z wniosku skarżących;

- prawomocny wyrok WSA z 22 listopada 2006 r., sygn. II SA/Gd 604/04;

- prawomocny wyrok WSA z 15 października 2008 r., sygn. II SA/Gd 388/08 (Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 roku, sygn. I OSK 319/09, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku);

- wyrok WSA z 30 stycznia 2014 roku, sygn. II SA/Gd 800/13, uchylony wyrokiem NSA z 5 listopada 2015 roku, sygn. I OSK 2501/14.

Najbardziej istotnym z nich jest prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 października 2008 r., sygn. II SA/Gd 388/08, którym Sąd uchylił decyzję Wojewody z dnia 14 marca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 grudnia 2007 r. o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, ponieważ uznał, że poczynione przez orzekające w sprawie organy ustalenia nie świadczą o zrealizowaniu na terenie działki nr [...] celu wywłaszczenia.

W wyroku tym Sąd przypomniał organom, że w sprawie decyzji administracyjnych dotyczących zwrotu działki nr [...] zapadł także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. II SA/Gd 604/04, wobec czego organy administracji musiały się zastosować do wyrażonych w nim, a dla nich wiążących, oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.

Analizując przedmiotową sprawę w wyroku z dnia 15 października 2008 roku WSA uznał, że bez naruszenia przepisów postępowania ustalono, że prace związane z realizacją celu wywłaszczenia rozpoczęto przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Nie ustalono natomiast prawidłowo związku rurociągów, które przebiegają przez działkę nr [...], z celem wywłaszczenia. Sąd stwierdził bowiem, że z załączonego do pisma F. z dnia 19 czerwca 2007 r. planu sytuacyjnego położenia rurociągów c.o., pary i kanalizacji przemysłowej z 20 listopada 1974 r. wynika, że rurociągi zaplanowano dla zakładowej stacji kolejowej i oczyszczalni cystern. Tak też ten plan określono w ww. piśmie z 19 czerwca 2007 r. Według Sądu te okoliczności mogłyby wskazywać na to, że rurociągi na działce nr [...] nie zostały zbudowane w celu obsługi bazy konserwacyjno-remontowej, lecz w celu obsługi zakładowej stacji kolejowej. To zaś wskazywałoby, że ich budowa nie ma bezpośredniego związku z realizacją celu wywłaszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również, że organy administracji nie wzięły pod uwagę przy dokonywaniu wskazanego ustalenia wykładni celu wywłaszczenia dokonanej w wyroku NSA z 6 lutego 1992 r., wydanym w sprawie o sygn. SA/Gd 793/91. Tymczasem na obowiązek uwzględnienia tej wykładni wskazał już Sąd w wyroku z 22 listopada 2006 r.

W tym miejscu należy przypomnieć, że w wyroku z dnia 6 lutego 1992 r., sygn. SA/Gd 793/91, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w decyzji o wywłaszczeniu z dnia 27 czerwca 1974 roku cel wywłaszczenia został określony jako budowa bazy A. Takie określenie, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, może sugerować, że zamierzony cel miało realizować ściśle określone A. Stąd też w sprawie rozpoznawanej przez NSA pojawił się zarzut, że takie A. nie zostało nigdy powołane. Zarzut ten Sąd uznał jednak za niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że cel wywłaszczenia może być odczytany wyłącznie jako przeznaczenie nieruchomości pod budowę bazy remontowo – konserwacyjnej dla potrzeb B. Nieistotną zatem okolicznością staje się forma organizacyjna przedsiębiorstwa, władającego wzniesioną bazą i całe zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie skupia się na tym, czy faktycznie budowle i urządzenia wzniesione na nieruchomości wywłaszczonej służą do świadczenia usług remontowych i konserwacyjnych na rzecz B. Sąd uznał przy tym, że cel określony w decyzji wywłaszczeniowej mógł zrealizować inny podmiot niż B., przyjął bowiem, że na części wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia zrealizowało inne przedsiębiorstwo (Sąd wskazał na umowy łączące B. z C.), które na rzecz B. świadczyło tego typu usługi. Sąd dodał przy tym, że dla realizacji celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej nie jest istotna kwestia, na podstawie jakiego tytułu C." włada nieruchomością.

W wyroku z dnia 15 października 2008 r. WSA zauważył nadto, że organy - wbrew treści wyroku z dnia 22 listopada 2006 r. - nie przeprowadziły dowodów z akt innych postępowań związanych z wywłaszczoną nieruchomością. Chodziło tu o postępowania dotyczące zwrotu innych części wywłaszczonej A. W. nieruchomości oraz o postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tych gruntach w oparciu o przepisy ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Okoliczności wynikające z tych postępowań mogły – zdaniem Sądu – świadczyć o tym, że bazy konserwacyjno - remontowej nie usytuowano na działce nr [...]. Pominięcie tego fragmentu wskazań co do dalszego postępowania Sąd ocenił jako istotne dla wyniku sprawy naruszenie art. 153 p.p.s.a. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy WSA polecił organom uwzględnić wskazane w uzasadnieniu do wyroku z dnia 15 października 2008 r. okoliczności, których do tej pory nie rozważyły, oraz przeprowadzić dowody z dokumentów - akt administracyjnych wskazanych postępowań.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a., strona skarżąca nie może na dalszych etapach postępowania skutecznie zakwestionować przesądzonych już wcześniej przez sąd, a przedstawionych powyżej, kwestii. Nie chodzi przy tym o to, czy formułowane w skardze zarzuty są zasadne, czy też nie, lecz o to, że na danym etapie postępowania nie mogą już być skutecznie podnoszone. Uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają bowiem zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r.,

sygn. II FSK 2541/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Stwierdzić również należy, że także Sąd rozpoznający niniejszą skargę jest, stosownie do art. 153 p.p.s.a., związany oceną prawną wyrażoną w opisanych powyżej wyrokach.

Z tych względów za niezasadne należało uznać te zarzuty skarżących, które dotyczyły niewłaściwego wyjaśnienia niniejszej sprawy poprzez niezbadanie, kiedy i czy w ogóle wydano decyzję o pozwoleniu na budowę bazy konserwacyjno - remontowej B., a także związane z niezbadaniem, czy powstało przedsiębiorstwo państwowe. W wydanych w tej sprawie wyrokach Sąd przesądził bowiem, że istotne jest w tej sprawie jedynie ustalenie, czy faktycznie budowle i urządzenia wzniesione na wywłaszczonej nieruchomości służyły do świadczenia usług remontowych i konserwacyjnych na rzecz B. Zaakceptował także ustalenie, że prace związane z realizacją celu wywłaszczenia rozpoczęto przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

Należy w tym miejscu dodać, że pogląd, zgodnie z którym istotne z punktu widzenia art. 137 u.g.n. jest jedynie ustalenie, czy w okresie w nim wskazanym przystąpiono do rzeczywistej (faktycznej, fizycznej) realizacji celu wywłaszczenia (rozpoczęcie robót) oraz czy inwestycja w tym okresie została zrealizowana, jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 roku, sygn. I OSK 1532/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 22 marca 2013 roku, wydanym w sprawie o sygn. I OSK 1981/11 (Baza Orzeczeń LEX nr 1333864), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Rozważania (...) dotyczące ewentualnego znaczenia zrealizowania inwestycji bez pozwolenia na budowę, dla oceny zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na cel jej nabycia, nie są zasadne, ponieważ z powołanych przepisów w żaden sposób nie wynika, aby okoliczność ta miała jakiekolwiek normatywne znaczenie dla skuteczności żądania zwrotu nieruchomości. W art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości odwołano się bowiem do zaistnienia okoliczności faktycznych polegających na nie rozpoczęciu w określonym terminie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości, jak również na niezrealizowaniu tego celu w określonym przez ustawodawcę terminie. Z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nie wynika zatem, aby okoliczność niewydania pozwolenia na budowę dla zrealizowanego celu nabycia nieruchomości podważała zrealizowanie tego celu, jako spełnienie przesłanki zbędności nieruchomości na cel nabycia." (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 4 grudnia 2014 roku, sygn. I OSK 902/13; z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11; z dnia 8 maja 2013 roku, sygn. I OSK 2205/11; wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ nie miały zatem obowiązku ustalać w tej sprawie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie musiały też badać, czy powstało przedsiębiorstwo państwowe.

Wyrokiem z dnia 15 października 2008 roku WSA uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji o odmowie zwrotu działki nr [...], ponieważ uznał, że nie ustalono prawidłowo, czy znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości rurociągi powstały w związku z realizacją celu wywłaszczenia, rozumianego tak, jak to wyłożył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 1992 r., sygn. SA/Gd 793/91. Tą kwestią zatem przede wszystkim musiały zająć się organy ponownie rozpatrując niniejszą sprawę.

Należy przy tym dodać, że wskazywana przez skarżących likwidacja rurociągów znajdujących się na przedmiotowej działce nie może sama w sobie stanowić podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie można bowiem mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jeżeli w toku postępowania zostało ustalone, że zrealizowano cel wywłaszczenia i rozpoczęto wykorzystywanie nieruchomości na ten cel, a następnie zmieniono przeznaczenie nieruchomości. Taka wykładnia

art. 137 ust. 1 u.g.n. znajduje swoje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

(OTK-A 2012/11/135, Dz. U. z 2012 r., poz. 1472). Po tym wyroku TK powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zmiana sposobu zagospodarowania wywłaszczonego terenu, po uprzednim zrealizowaniu na tym terenie celu wywłaszczenia nieruchomości, nie spełnia przesłanek zbędności określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. I OSK 1810/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1436991; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2014 r.,

sygn. II SA/Gl 93/14, Baza Orzeczeń LEX nr 1507736, oraz z dnia 7 marca 2014 r., sygn. II SA/Gl 1441/13, Baza Orzeczeń LEX nr 1734325).

Analizując przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające Sąd uznał nadto, że z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. organy nie mogły pominąć wyrażonych w obu wyrokach tutejszego Sądu – z 22 listopada 2006 r. (sygn. II SA/Gd 604/04)

i z 15 października 2008 roku (SA/Gd 388/08), wskazań co do dalszego postępowania, dotyczących konieczności przeprowadzenie w tej sprawie dowodów z akt innych zakończonych postępowań administracyjnych związanych z wywłaszczoną nieruchomością, a mimo to dowodów tych nie przeprowadziły, naruszając w sposób istotny, ponieważ niewątpliwie mogący mieć wpływ na wynika sprawy, art. 153 p.p.s.a. a także przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Już w wyroku z 22 listopada 2006 r. (sygn. II SA/Gd 604/04) Sąd zwrócił uwagę organom, że w toku poprzednio prowadzonej sprawy administracyjnej o zwrot całej wywłaszczonej decyzją z 27 czerwca 1974 roku nieruchomości, zakończonej ostateczną decyzją z dnia 20 czerwca 1991 r., organy ustaliły, że cel wywłaszczenia jest realizowany wyłącznie na części nieruchomości tj. na działce o oznaczeniu nr [...] (dawna działka nr [...]), będącej wówczas w użytkowaniu C. oraz na działce nr [...] (również dawna działka nr [...], a oznaczona w dacie orzekania jako nr [...]), na której znajdowały się czynne rurociągi podziemne. Natomiast odnośnie pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, a więc również w odniesieniu do działki nr [...], bezspornie ustalono wtedy, że nie była ona wykorzystywana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu. Takie ustalenia organów zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 1992 r.

(sygn. akt SA/Gd 793/91). Mając te okoliczności na uwadze, WSA stwierdził, powołując się także na decyzję Wojewody stwierdzającą nabycie przez przedsiębiorstwo "C." z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego tej części wywłaszczonej nieruchomości, którą wcześniej dzierżawiło od B., że z powyższego wynika, iż cel wywłaszczenia (budowa bazy) - co najmniej do 1992 r. realizowany był jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości tj. na części w odniesieniu do której w późniejszym okresie ustanowiono prawo użytkowania wieczystego i której zwrotu odmówiono ostateczną decyzją Wojewody z dnia 17 marca 2000 r. Dlatego też Sąd uznał, że te okoliczności sprawy zdają się wskazywać, że teren na którym faktycznie realizowany był cel wywłaszczenia ograniczony był do części wywłaszczonej nieruchomości i co istotne teren ten nie obejmował działki nr [...], której dotyczy przedmiotowe postępowanie. Okoliczność ta może w dalszej kolejności świadczyć, jak podkreślił Sąd, że bazy konserwacyjno – remontowej nie usytuowano na terenie działki nr [...], a istniejące rurociągi nie powstały w wyniku realizacji celu wywłaszczenia. W związku z tym Sąd doszedł do wniosku, że ustalenia organów co do istniejącego stanu zagospodarowania działki nr [...] jako świadczącego o realizacji celu wywłaszczenia zostały dokonane z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż organy nie uwzględniły wskazanych przez Sąd okoliczności wynikających z wcześniejszych postępowań administracyjnych dotyczących wywłaszczonej nieruchomości i nie ustaliły prawidłowo przesłanki zbędności nieruchomości, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, formułując wskazania co do dalszego postępowania, WSA stwierdził, że w celu pełnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy organ przeprowadzi dowód z akt innych zakończonych postępowań administracyjnych związanych z wywłaszczoną nieruchomością.

Natomiast w wyroku z dnia 15 października 2008 roku (II SA/Gd 388/08) Sąd zarzucił organom, że - wbrew treści wyroku z 22 listopada 2006 r. - nie przeprowadziły dowodów z akt innych postępowań związanych z wywłaszczoną nieruchomością. Sąd wskazał, że chodzi tu o postępowania dotyczące zwrotu innych części wywłaszczonej A. W. nieruchomości oraz o postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tych gruntach w oparciu o przepisy ustawy

z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jak bowiem podkreślił Sąd, okoliczności wynikające z tych postępowań mogą świadczyć, że bazy konserwacyjno - remontowej nie usytuowano na działce nr [...]. Pominięcie tego fragmentu wskazań co do dalszego postępowania Sąd ocenił jako istotne dla wyniku sprawy naruszenie art. 153 p.p.s.a. Podsumowując, WSA polecił organom uwzględnić wskazane w uzasadnieniu do wyroku z dnia 15 października 2008 r. okoliczności, których do tej pory nie rozważyły, oraz przeprowadzić dowody z dokumentów - akt administracyjnych wskazanych postępowań.

Mimo tak wyraźnych wskazań co do sposobu przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego w sprawie, ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, organy przeprowadziły uzupełniające postępowanie dowodowe, gromadząc jedynie te dowody, które w ich ocenie potwierdzają, że cel wywłaszczenia został na przedmiotowej działce zrealizowany (w tym zdjęcia lotnicze z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, oświadczenie F. zawarte w piśmie z 2 stycznia 2012 r., zeznania świadka). Wbrew powyższym wytycznym, zawartym w dwóch kolejnych prawomocnych wyrokach tutejszego Sądu wydanych w tej sprawie, nie przeprowadziły natomiast pozostałych dowodów, które mogłyby ich ustalenia dotyczące realizacji celu wywłaszczenia zmienić. Nie skonfrontowały bowiem wskazanych w uzasadnieniach decyzji dowodów zgromadzonych na poparcie tezy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ze wskazywanymi dwukrotnie w ww. wyrokach aktami spraw innych zakończonych postępowań administracyjnych związanych z wywłaszczoną nieruchomością, które – jak wskazywał w wyrokach Sąd, mogą zawierać dowody wskazujące na to, że cel wywłaszczenia na działce nr [...] nie został zrealizowany.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.

Mając na uwadze ww. przepisy organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny były podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w szczególności winny były ustalić w sposób nie budzący wątpliwości związek rurociągów, które przebiegały przez działkę nr [...], z celem wywłaszczenia. Aby uczynić to w zgodzie z ww. przepisami, zobowiązane były przeprowadzić nie tylko nowe dowody potwierdzające w ich ocenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale obowiązane były także, w związku z treścią wytycznych zawartych w ww. wyrokach oraz art. 153 p.p.s.a., zgromadzić i przeanalizować akta administracyjne wskazywanych przez Sąd spraw, które - biorąc pod uwagę ustalenia w tych postępowaniach poczynione, mogą zawierać dowody wskazujące na to, że cel wywłaszczenia na działce nr [...] nie został zrealizowany. Dopiero konfrontacja tych wszystkich dowodów zebranych w sprawie i ich wnikliwa ocena pozwoliłaby bowiem odpowiedzieć na kluczowe w tej sprawie pytanie, czy rurociągi, które przebiegały przez działkę nr [...], były związane z celem wywłaszczenia. Nie czyniąc tego organy naruszyły nie tylko art. 153 p.p.s.a. oraz wskazane powyżej przepisy postępowania, lecz również wydały decyzje z istotnym naruszeniem art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z tych względów Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organów znajdujące wprawdzie pewne potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który jednakże nie został w pełni zgromadzony i rozpatrzony. Sąd miał przy tym na uwadze, kierując się treścią 80 k.p.a., iż zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie wynikający z ww. przepisów obowiązek wnikliwego zbadania całokształtu materiału zgromadzonego w danej sprawie niewątpliwie nie został przez organy wypełniony.

Nie przeprowadzając dowodów z opisanych powyżej dokumentów organy w sposób istotny naruszyły także art. 8 k.p.a., zobowiązujący organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także art. 11 w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Nie tylko bowiem, że nie zgromadziły całego materiału dowodowego w sprawie, koniecznego do jej prawidłowego i wnikliwego rozpatrzenia, to jeszcze – wbrew wyraźnym wytycznym Sądu, bez żadnego uzasadnienia, oparły się jedynie na tych dowodach, które w ich ocenie przemawiają za realizacją celu wywłaszczenia. Nie uzasadniając przy tym w jakikolwiek sposób pomięcia dowodów wskazywanych przez Sąd, jako mogące potwierdzać tezę przeciwną.

Należy w tym miejscu podkreślić, że podstawowym celem zasady wyrażonej w art. 11 k.p.a., zwanej zasadą przekonywania, jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Obowiązkiem organu wynikającym z tej zasady jest przede wszystkim prawidłowe uzasadnienie wydawanych w sprawie decyzji. Zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a., decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W tej sprawie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji niewątpliwie zabrakło zarówno przedstawienia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, jaki i jego oceny, oraz wyjaśnienia dlaczego organy odstąpiły od przeprowadzenia dowodów w zakresie wskazanym przez Sąd w wyrokach z 22 listopada 2006 r. i 15 października 2008 roku. Stanowiło to istotne naruszenia wskazanych powyżej przepisów, ponieważ - jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106), jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

Dodatkowo wskazać należy, że treść uzasadnień decyzji organów obu instancji budzi uzasadnione wątpliwości co do tego, jaki wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organy rozstrzygnęły swoimi decyzjami.

Postępowanie administracyjne może toczyć się na zasadzie oficjalności lub na zasadzie dyspozycyjności. Wskazuje na to art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zasada dyspozycyjności rządzi przede wszystkim postępowaniami administracyjnymi, które mogą zostać wszczęte wyłącznie na wniosek jednostki. Oznacza to, że jednostka - podejmując decyzję o wszczęciu postępowania administracyjnego - staje się tego postępowania gospodarzem i dysponentem. To od wnioskodawcy w takiej sytuacji zależy, czy będzie zmierzał do rozpatrzenia przez organ administracji publicznej sprawy administracyjnej, w której jest on stroną. Jak wynika z art. 136 ust. 3 u.g.n. postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest postępowaniem wnioskowym, to jest takim, którego wszczęcie może zostać zainicjowane wyłącznie wnioskiem zainteresowanego podmiotu. Treść wniosku wyznacza zakres i sposób prowadzenia postępowania. Jest zatem oczywiste, że organy wydające decyzję w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, muszą zapoznać się z treścią złożonego w sprawie wniosku.

W tej sprawie zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w decyzji organu odwoławczego, mowa jest o wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z dnia 13 maja 1998 roku. Organ I instancji stwierdza, że "S. W., M. W., Z. K., T. K. i M. C., jako spadkobiercy A. W. (...),dnia 13 maja 1998 roku wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej w 1974 roku, oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...], w zakresie aktualnej działki będącej własnością Skarbu Państwa, oznaczonej numerem ewidencyjnym [....] o pow. 685 m2 (...)". Także z decyzji organu odwoławczego wynika, że rozpatruje on wniosek ww. osób z dnia 13 maja 1998 roku, w części dotyczącej działki nr [...]. Takie stwierdzenie organów budzą uzasadnione wątpliwości Sądu i wskazują także na niedokładne rozpoznanie niniejszej sprawy, sprzeczne z art. 7 k.p.a., ponieważ z wydanego w tej sprawie wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2002 r., sygn. II SAB/Gd 99/01, jasno wynika, że przedmiotem postępowania w tej sprawie winien być wniosek z dnia 23 czerwca 2000 roku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, tj. działki nr [...], złożony przez S. W., M. W., Z. K., T. K. i M. C.

Należy również dodać, że z ustaleń Sądu dokonanych w tej sprawie wynika, że Wojewoda - wydając zaskarżoną decyzję - orzekał nie dysponując pierwszym tomem akt administracyjnych organu pierwszej instancji, w którym znajduje się ww. wniosek z dnia 23 czerwca 2000 roku. Do Wojewody bowiem przesłano wraz z odwołaniem jedynie dwa tomy akt administracyjnych (vide pismo przewodnie organu I instancji z dnia 16 lipca 2012 roku w aktach organu odwoławczego), w których brak jest tego wniosku, znajduje się w nich natomiast kopia wniosku z 13 maja 1998 roku. Również do Sądu Wojewoda przekazał jako akta sprawy jedynie dwa tomy akt organu I instancji oraz jedną teczkę swoich akt. Nie przesłano natomiast pierwszego tomu akt organu I instancji zawierającego ww. wniosek. Wniosku tego nie było także w przesłanych przez organ odwoławczy kopiach dokumentów stanowiących brakującą część akt postępowania odwoławczego zakończonego poprzednią decyzją tego organu z dnia 10 grudnia 2013 roku, wydaną w tej sprawie (kopia akt w kopercie – k. 171 akt sądowych). Dopiero na wezwanie Sądu, organ I instancji uzupełnił akta sprawy, nadsyłając brakujący tom akt zawierający wniosek z 23 czerwca 2000 roku (pismo przewodnie organu I instancji z dnia 12 kwietnia 2016 roku k. 169 akt sądowych). Organ odwoławczy rozstrzygnął zatem przedmiotową sprawę nie dysponując wnioskiem z dnia 23 czerwca 2000 roku oraz częścią materiału dowodowego znajdującego się w pierwszym tomie akt.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wydane w tej sprawie decyzje organów obu instancji zostały podjęte z istotnym dla wyniku sprawy naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania i z tego względu – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania w postaci wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 1 i art. 205 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponieważ skarżący M. W. był reprezentowany w tym postępowaniu przez zawodowego pełnomocnika i wniósł o zwrot kosztów tego zastępstwa Sąd - na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł. Ustalając wysokość wynagrodzenia pełnomocnika Sąd uwzględnił nakład pracy pełnomocnika a także charakter niniejszej sprawy.

W wyniku uwzględnienia skargi sprawa zwrotu działki nr [...] będzie ponownie rozpatrywana przez organy administracji, które – mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. - winny uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W szczególności organy zobowiązane będą uwzględnić wskazania dotyczące sposobu rozpatrzenia niniejszej sprawy wynikające z tego wyroku oraz poprzednio wydanych w sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2006 roku oraz 15 października 2008 roku, w tym przeprowadzić dowody ze wskazywanych w uzasadnieniu akt administracyjnych postępowań dotyczących wywłaszczonej nieruchomości.

Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że dotąd dokonywana w tej sprawie wykładnia art. 137 u.g.n. nie uwzględniała - z przyczyn oczywistych (ostatni wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał w tej sprawie 30 stycznia 2014 roku, a w wyroku go uchylającym Naczelny Sąd Administracyjny jedynie stwierdził nieważność postępowania, a więc nie odnosił się w ogóle do wykładni tego przepisu) – wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, zgodnie z którym art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK-A 2014/3/31, Dz. U. z 2014 r., poz. 376).

Mając na uwadze powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego, która uzasadnia odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. i przyjęcie, że utraciły moc wiążącą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. wyrokach sądów wydanych w tej sprawie w takim zakresie, w jakim sądy wskazywały na konieczność badania, czy cel wywłaszczenia w tej sprawie został zrealizowany w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. W świetle treści ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego istotnym bowiem stało się jedynie ustalenie, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Mając nadto na uwadze, że w toku postępowania sądowego zmarli wnioskodawcy – Z. K. oraz S. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r., wydanym w sprawie o sygnaturze SK 26/14 (Dz. U. z 2015 r., poz. 1039), stwierdził, że

art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n., w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2

i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zawarta w uzasadnieniu tego wyroku argumentacja Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do wniosku, że aktualnie wykładając art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. należy przyjąć, że możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części, a także, iż każdemu z współwłaścicieli (bądź ich spadkobierców) przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2015 roku, sygn. I OSK 1225/15, wyrok dostępny w internecie - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 190 ust. 1 Konstytucji RP

(Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą. Wskazany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował utratę domniemania konstytucyjności art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w zakresie, w jakim przepis ten uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców. Ponownie rozpatrując wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości organy winny zatem przyjąć, że możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części, a także, iż każdemu z byłych współwłaścicieli (bądź ich spadkobierców) przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pozwalająca mu domagać się zwrotu jego udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Z tych przyczyn, w pierwszej kolejności organy powinny ustalić, kto z uprawnionych obecnie domaga się zwrotu przedmiotowej nieruchomości.