Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 123/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spraw.) Protokolant: Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2010 r. sprawy ze skargi C. B., M.B. i T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. ([...]), podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu wniosku T. B. i C.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w pierwszej instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. (SKO[...]), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia [...] r. (Nr[...] ) ustalającej - na rzecz L. M. - warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku na hotel z restauracją wraz z pomieszczeniami i infrastrukturą techniczną oraz parkingami, przewidzianej do realizacji przy ul. L. [...] w T., na terenie działki nr[...] , AM-[...], obręb T., zmienionej decyzjami wyżej wymienionego organu pierwszej instancji z dnia [...]r. (Nr[...]) i z dnia [...] r. (Nr[...])

Na wstępie uzasadnienia przywołano okoliczności stanu faktycznego sprawy. Wskazano, że opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. (Nr[...]) Burmistrz Gminy T. ustalił - na rzecz L.M. - warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku na hotel z restauracją wraz z pomieszczeniami i infrastrukturą techniczną oraz parkingami, przewidzianą do realizacji przy ul. L. [...] w T., na terenie działki nr[...], AM-[...], obręb T.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie zmienione przez ten sam organ decyzjami z dnia [...] r. (Nr[...] ) i z dnia [...] r. (Nr[...]).

Podaniem z dnia [...] r. T. B. i C.B. zażądali od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia [...] r. (Nr[...]), zmienionej jego decyzjami z dnia [...]r. i z dnia [...]r., zarzucając, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Na samym wstępie wnioskodawcy uzasadnili status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, podnosząc, że wraz z M.B. są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr[...], AM-[...],: sąsiadującej z terenem, którego dotyczyło ustalenie warunków zabudowy. Swój interes prawny wywiedli z treści przepisów art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 1 - 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164. poz. 1588), argumentując, że planowana inwestycja w sposób negatywny wpływałaby na zakres ich uprawnień właścicielskich do działki nr [...], AM-[...]. Domagali się przy tym zachowania istniejącego charakteru zabudowy willowo - pensjonatowej, tzw. strefy zdrojowej miasta, w której zlokalizowany jest przedmiotowy teren oraz ich nieruchomość, co - w ich ocenie - nie może być spełnione przy zupełnie dowolnym kształtowaniu zabudowy przestrzennej, wyrażonym w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto wnioskodawcy zarzucili, że wydano decyzję o warunkach zabudowy rażąco odbiegających od charakteru i gabarytów obiektów znajdujących się w tzw. obszarze analizowanym. I tak, ustalono szerokość elewacji frontowej wynoszącą 50 metrów, gdy tymczasem wedle ujętych w załączniku nr [...] wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, wskazujących na obowiązującą (z tolerancją 20%) średnią szerokość elewacji frontowej 15m, nie powinna ona wynosić więcej niż 18 metrów. Te same zarzuty odnieśli do parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki - ustalonej w obszarze analizowanym w wysokości 6 metrów (z tolerancją 20%, czyli maksymalnie 7,20 metra), gdy tymczasem w decyzji ustalono ten parametr na poziomie 12 metrów. Wskazali również na ustalenia decyzji odnośnie do dachów płaskich i dwuspadowych, gdy tymczasem analiza sąsiedniej zabudowy wskazuje na wymóg dachów wielospadowych o średnim kącie nachylenia 35°. Strony ponadto zarzuciły, że kwestionowana decyzja nie posiada konstytutywnych cech decyzji o warunkach zabudowy, tj. nie zawiera wymaganych prawem rozstrzygnięć. Wskazały, że stanowiący jej integralną część załącznik nr 2. zawierający część tekstową wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - wbrew wymogom art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie określa, m.in., gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz linii zabudowy, ponadto nie zawiera wyszczególnienia, jakie działki były brane pod uwagę przy przeprowadzaniu analizy. Następnie zwrócili uwagę, że załącznik nr 3, który zawiera część wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - wbrew § 3 wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Infrastruktury - nie określa zamkniętego konturu granic obszaru analizowanego, zaś granice analizy na nim wyrysowane nie spełniają wymogu określenia obszaru analizowanego. Wnioskodawcy zarzucili ponadto, że kwestionowana decyzja - wbrew § 4 rozporządzenia - nie zawiera rozstrzygnięcia odnośnie do obowiązującej linii nowej zabudowy, co dyskwalifikuje tę decyzję jako rozstrzygnięcie, które mogłoby być podstawą do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Powyższe - w ocenie stron - oznacza, że decyzję organu I instancji wydano z rażącym naruszeniem prawa, powodującym jej niekompletność i niewykonalność oraz brak możliwości oparcia się na niej przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

Kolegium wskazało, że wnioskodawcy wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: załącznika nr 3 do decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia [...] r. Nr [...](części graficznej wyników analizy) na okoliczność tego, że granice obszaru analizowanego po stronie północnej i wschodniej wyznaczono w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz zasięg obszaru analizowanego po stronie południowej i zachodniej przyjęto jako nieograniczony; a ponadto na okoliczność tego, że kwestionowaną decyzją ustalono warunki planowanej zabudowy z pominięciem ustaleń dotyczących formy architektonicznej oraz - w odniesieniu do decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia [...] r. (Nr[...]) - na okoliczność sprzeczności wyników analizy przeprowadzonej przez organ, stanowiącej integralną część wyżej wymienionej decyzji z jej ustaleniami co do cech nowej zabudowy. Analizowany wniosek zawierał też wystąpienie o ewentualne przeprowadzenie dowodu z oględzin zabudowy na prawidłowo wyznaczonym tzw. obszarze analizowanym na okoliczność: niezgodności cech tej zabudowy z ustaleniami przedmiotowej decyzji co do wymaganych cech nowej zabudowy oraz niezgodności cech tej zabudowy z wynikami analizy ujętymi w załączniku nr [...] do decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia [...]r. (Nr[...]). Jeżeli zaś przeprowadzenie wyżej opisanych dowodów z dokumentów i oględzin nie będzie - zdaniem Kolegium - wystarczające do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej, wniesiono o zlecenie na koszt Skarbu Państwa sporządzenia opinii biegłych z zakresu urbanistyki i planowania przestrzennego (rzeczoznawcy urbanistycznego) i z zakresu architektury oraz dopuszczenie i przeprowadzenie z nich dowodu na okoliczność tego, że:

- przy wydaniu decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia [...] r. (Nr[...]), zmienionej jego decyzjami z dnia [...] r. (Nr[...]) i z dnia [...] r. (Nr[...]): granice obszaru analizowanego po stronie północnej i wschodniej wyznaczono w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy;

- zasięg obszaru analizowanego po stronie południowej i zachodniej przyjęto jako nieograniczony;

- wydana decyzja ustala warunki planowanej zabudowy z pominięciem ustaleń dotyczących formy architektonicznej;

- dopuszczalna przez sporną decyzję szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy jest wielokrotnie większa, niż średnia szerokość elewacji frontowych zabudowy znajdującej się na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym;

- dopuszczalna przez decyzję wysokość nowej zabudowy jest wielokrotnie większa, niż średnia wysokość zabudowy znajdującej się na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym;

- na okoliczność wymaganej wielkości i kształtu obszaru analizowanego.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] r. T. B. uzupełnił zarzuty wniosku. Zażądał stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Burmistrza Gminy T. również z uwagi na to, że została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Strona wskazała, że leżące w obszarze analizowanym działki gruntu nr [...] oraz nr[...] , AM-[...], należą "najprawdopodobniej" do spółek, w których udziały mieli członkowie rodziny Zastępcy Burmistrza Gminy T. Dlatego, w ocenie strony, należało stwierdzić nieważność decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, w związku z art. 19, art. 20, art. 21 Kpa, w związku z art. 25 § 1 Kpa, w związku z art. 24 § 1 pkt 2 Kpa, jako wydanych przez organ niewłaściwy, bo podlegający wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej w rozpatrywanym przypadku interesów majątkowych rodziny jego kierownika.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. - decyzją z dnia [...]r. ([...]) - odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia [...]r. (zmienionej dwoma przywołanymi wyżej decyzjami organu gminy). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że po przeanalizowaniu przez Kolegium materiału dowodowego, zarzuty stron - twierdzących, że ustalone warunki zabudowy rażąco odbiegają od charakteru i gabarytów obiektów znajdujących się w tzw. obszarze analizowanym w aspekcie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki oraz geometrii dachu - nie zasługują na uwzględnienie. Kolegium wskazało, że z treści zaskarżonej decyzji Burmistrza Gminy T. istotnie wynika, że ustalił on kwestionowane parametry (szerokość elewacji frontowej oraz geometrii dachu) odmiennie, niż wynikałoby to ze średnich wartości uzyskanych w wyniku przeprowadzonej analizy, niemniej jednak odstępstwa te - w ocenie Kolegium - nie uzasadniają stwierdzenia "rażącego" naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Oceniając kolejny zarzut wnioskodawców, dotyczący tego, że organ pierwszej instancji - wbrew wymogowi § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) - nie określił dla planowanej inwestycji linii zabudowy, a jedynie poprzestał w tym zakresie na następującym stwierdzeniu: "nieprzekraczalna linia zabudowy - nie ustala się. Należy zachować przepisy ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", Kolegium stwierdziło, że sformułowanie w zakwestionowanej decyzji zapisu wzmiankowanego parametru nie wiązało się - tak jak wskazywano w wyżej wymienionym wniosku - z "rażącym naruszeniem prawa':, czy też z sytuacją "niewykonalności decyzji". Zauważono bowiem, że inwestor nie będzie mógł zupełnie dowolnie usytuować planowanego obiektu względem granicy działki oraz drogi.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu wskazującego na to, że w zakwestionowanej decyzji Burmistrza Gminy T. nie uwzględniono w załączniku nr 2 - zawierającym część tekstową wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - m. in. gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz linii zabudowy, ani wyszczególnienia, jakie działki były brane pod uwagę przy przeprowadzaniu analizy, Kolegium uznało, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obligatoryjnym załącznikiem decyzji lokalizacyjnej są "wyniki" analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia. Nie jest zatem wymagane, aby w załączniku zawarto wyszczególnienie, jakie działki były brane pod uwagę przy przeprowadzaniu analizy. Poza tym, wbrew zapatrywaniu stron, dokument ten zawiera wyszczególnienie średnich wartości gabarytów oraz formy architektonicznej obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Za bezzasadny uznano również zarzut braku określenia w załączniku tekstowym linii zabudowy obiektów w obszarze analizowanym, skoro cechę tę można ustalić na podstawie treści załączników graficznych decyzji (podkładów mapowych).

W dalszej części uzasadnienia swej decyzji z dnia [...] r. Kolegium stwierdziło, że należy podzielić zarzut wnioskodawców, iż w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji przeprowadził wzmiankowaną analizę z naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak opisane naruszenie prawa nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej ze względu na brak kwalifikowania tego naruszenia jako "rażące". Ten zarzut bowiem, w opinii Kolegium, odnosi się - de facto i de iure - do naruszenia przepisów postępowania dowodowego, tj. naruszenia przez organ administracyjny pierwszej instancji przepisów art. 7 oraz art. 80 Kpa. Zdaniem Kolegium, jeśli ocena prawidłowości rozstrzygnięcia następuje na skutek pojawienia się nowych dowodów lub nowych okoliczności, z których wynikają wątpliwości, co do prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia, a wątpliwości te mogą zostać rozwiane jedynie poprzez przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego (w tym przypadku ponownej analizy architektonicznej i urbanistycznej na obszarze, którego granice respektowałyby wymagania przepisów rozporządzenia), to nie ma mowy o "oczywistym" oraz "rzucającym się w oczy" naruszeniu przepisów prawa. Może natomiast stanowić to podstawę do wznowienia postępowania. Jednakże w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Stwierdzenie zatem nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia art. 7 Kpa oraz art. 80 Kpa byłoby jednoznaczne z obejściem zakazu stwierdzania nieważności decyzji w oparciu o przesłanki wznowieniowe i - jako takie - jest niedopuszczalne. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2007 r., IV SA/Wa 688/07.

Wskazując na powyższe organ wywiódł, że nieprawidłowe ustalenie granic obszaru analizowanego samo przez się nie może prowadzić do konkluzji, iż decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa.

W podsumowaniu swych rozważań Kolegium podało, że kwestionowana decyzja Burmistrza Gminy T. niewątpliwie może budzić zastrzeżenia co do jej poprawności pod względem formalnoprawnym. Chodzi tutaj zarówno o odstąpienie od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy oraz o błędnie określone granice obszaru analizowanego, niemniej jednak Kolegium podkreśliło, że sama ilość naruszonych przepisów nie może przesądzać o uznaniu, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 945/05 (LEX nr 196415).

W dalszej części uzasadnienia omawianej decyzji wskazano, że C. B. i T.B. podaniem z dnia [...] r. wnieśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. ([...]). We wniosku tym zarzucili naruszenie przez Kolegium art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, w związku z § 3 ust. 2, § 4, § 6, § 7, § 8 i § 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem - ich zdaniem - przepisy powołanego rozporządzenia nie zawierają żadnego luzu decyzyjnego, a decyzja Burmistrza Gminy T. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów powołanego rozporządzenia. Podtrzymali w tym zakresie swoje stanowisko wyrażone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Nr[...]. Podnieśli ponadto, że organ pierwszej instancji zmieniając kwestionowaną decyzję decyzjami Nr [...] z dnia [...] r. oraz Nr [...] z dnia [...] r. nie przeprowadził analizy funkcji i cech zabudowy na obszarze analizowanym. Wywodzili także, że "nieporozumieniem jest powoływanie się przez organ pierwszej instancji na art. 7 i 80 Kpa, i związana z tym próba skierowania sprawy na wznowienie postępowania, skoro naruszenie tych przepisów - nie mające znaczenia w sprawie stwierdzenia nieważności - jest jedynie konsekwencją rażącej obrazy przepisów dotyczących wyznaczenia obszaru analizowanego".

Mając na względzie powyżej opisane okoliczności stanu faktycznego sprawy i rozpoznając ponownie sprawę Kolegium w motywach zaskarżonej decyzji wskazało, że podstawą polskiego systemu postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, ujęta w art. 16 § 1 Kpa, a z zasadą tą związane jest domniemanie ważności decyzji. Jednym zaś z trybów wykluczenia ostatecznej decyzji z obrotu prawnego jest postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, którego przesłanki zostały wyczerpująco wyliczone w art. 156 Kpa. Wyjaśniono przy tym, iż tak w orzecznictwie sądowym, jak i doktrynie podkreśla się, że nadzwyczajny tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie może stanowić trzeciej instancji, w której po raz kolejny bada się merytorycznie prawidłowość załatwienia sprawy. Ponadto, zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, że system weryfikacji decyzji w nadzwyczajnych trybach postępowania oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie zatem wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 624). Powołując się z kolei na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2001 roku (I SA 343/01, LEX nr 55741) podkreślono, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto zasygnalizowano, iż w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kpa wada musi tkwić w samej decyzji, a nie dotykać postępowania, w wyniku którego została ona wydana. Jest to więc wada o charakterze materialnoprawnym. Stąd też w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, ocenie podlega sama decyzja i skutki prawne, jakie ona wywołała, a nie poprzedzające ją postępowanie.

Następnie zaznaczono, że wśród przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wymienione jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dokonując zaś oceny, czy zachodzą powody z art. 156 § 1 Kpa, organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym trzeba ocenić, czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powinien powodować, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Podkreślono też, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu prawa, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może być naruszony jedynie przepis prawa, który nie wymaga stosowania wykładni innej niż gramatyczna. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Rażące naruszenie prawa materialnego może natomiast polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu prawa, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji), albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zakwestionowanej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, LEX nr 165717).

Kolegium podniosło, iż analiza orzecznictwa sądów administracyjnych na tle stosowania art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa pozwala na przyjęcie, że nie wystarcza samo stwierdzenie "rażącego" naruszenia prawa, należy jeszcze rozważyć sferę skutków takiej wadliwej decyzji. Dlatego też przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego, zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości niczym nie można usprawiedliwiać. Konsekwentnie, rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem decyzji. Niemniej jednak przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r" II OSK 1032/06, LEX Nr 368207). Wyjaśniono nadto, iż w literaturze został wyrażony pogląd, że naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. B. Adamiak, op. cit. s. 728). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się z kolei pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 1986 r., IV SA 716/85). Innymi słowy, wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów prawa.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium podzieliło stanowisko skarżących dotyczące posiadania przez nich statusu strony postępowania i legitymacji do wniesienia podania o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie decyzji Burmistrza Gminy T., wywodząc, iż stroną postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy jest zawsze wnioskodawca oraz osoba, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, na której miałaby zostać posadowiona inwestycja. Jednakże w trakcie tego postępowania interes prawny - rozumiany jako interes mający umocowanie w przepisach prawa materialnego - będzie przysługiwał także osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ, oddziaływanie planowanej inwestycji, w takim zakresie, w jakim inwestycja narusza jego uzasadnione prawem chronione interesy.

Odnosząc się do argumentów skarżących Kolegium podkreśliło, że sama okoliczność, iż wadliwie przeprowadzono postępowanie dowodowe w sprawie nie powoduje naruszenia przez zakwestionowaną decyzję lokalizacyjną przepisów art. 61 ustawy wówczas, gdy planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego w terenie. Przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają zaś charakter pomocniczy i dotyczą jedynie metod pracy urbanistycznej i sposobu przeprowadzania postępowania dowodowego w sprawie ustalenia warunków zabudowy przez organ lokalizacyjny. Zdaniem składu orzekającego, wadliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji, skutkująca naruszeniem przepisów wyżej wymienionego rozporządzenia nie przekłada się automatycznie na stwierdzenie, że decyzja rażąco narusza prawo.

Kolegium badając, czy doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustaliło na podstawie materiału dowodowego organu pierwszej instancji, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy niewątpliwie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. istnieje niewątpliwie "działka sąsiednia" dla terenu planowanej inwestycji, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto ustalono, że teren inwestycji jest już zabudowany budynkiem o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej, a planowane zamierzenie nie polega na realizacji nowego obiektu, lecz właśnie na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania już istniejącego, przy zachowaniu jego dotychczasowej funkcji.

Stwierdzono następnie, iż co prawda, granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone przez organ lokalizacyjny niezgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia, jednak, jak wynika z podkładów mapowych w aktach administracyjnych sprawy, teren planowanej inwestycji jest bardzo specyficzny i występuje na nim wiele granic naturalnych: od tyłu planowanej inwestycji przebiega linia kolejowa (z nasypem) stanowiąca naturalną barierę w procesie planistycznym, od frontu teren inwestycji przylega do drogi, za którą znajdują się stawy, a na terenie okolicznych działek sąsiednich realizowana jest funkcja wypoczynkowo - uzdrowiskowa. W związku z tym,: w ocenie Kolegium, tzw. zasada dobrego sąsiedztwa została zachowana albowiem planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej w terenie, zwłaszcza, że inwestor nie planuje zmiany istniejącej funkcji zabudowy. W ocenie Kolegium, nie budzi wątpliwości to, że funkcją istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym jest zabudowa usługowa (rekreacyjno - wypoczynkowa) i dla takiego właśnie rodzaju inwestycji ustalono warunki zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że "prawodawca stawia wymagania - dające się ustalić na podstawie prostych rachunków matematycznych", których nie spełnił organ lokalizacyjny, Kolegium podało, że analizując, czy doszło do naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, należy uwzględnić okoliczność, że z wykładni powołanego przepisu wynika, iż planowana inwestycja powinna być kontynuacją zabudowy istniejącej na nieruchomościach sąsiednich, co jednak nie oznacza, że inwestycja ta ma być identycznym odwzorowaniem i posiadać identyczne parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zabudowy co na działkach sąsiednich. Podniesiono także, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest indywidualnym aktem administracyjnym noszącym w sobie cechy aktu planowania urbanistycznego, zatem przepisy stanowiące podstawę jej wydania nie mogą ściśle i dokładnie wskazywać na konkretne cechy, parametry i inne wskaźniki, które organ lokalizacyjny mógłby stosować jedynie przy użyciu mechanicznej kalkulacji, na co wskazuje również okoliczność, że ustawodawca w przepisie art. 56 ust. 4 wskazał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien sporządzać posiadający odpowiednie uprawnienia urbanista lub architekt. W związku z tym, w przepisach rozporządzenia w sprawie sposobu ustawodawca ustalił, że możliwe jest ustalenie innych cech i warunków zabudowy, niż średnie parametry występujące w okolicznej zabudowie na działkach sąsiednich. Kolegium nie dopatrzyło się zatem w powyższym zakresie naruszenia prawa w stopniu rażącym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniając spełnienie przez zaskarżoną decyzję innych wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 ustawy, stwierdziło, że teren inwestycji posiada dostęp do dróg publicznych - dróg gminnych: ul. J.K. oraz ul. P. Ponadto, istniejące uzbrojenie terenu wystarcza dla zamierzenia budowlanego, co potwierdzają następujące dokumenty: pismo E. G. T. S.A. Oddział we W. z dnia [...] r.; pismo USŁUGI KOMUNALNE W. Sp. z o.o. z dnia [...] r. Zaznaczając, że teren zainwestowania nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albowiem stanowi on użytek o klasie "Bz" - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, organ podał, iż nie ma przepisów szczególnych, które zakazywałyby realizacji inwestycji we wnioskowanym kształcie.

Kolegium ponownie rozpatrując sprawę uznało, że zarzuty skarżących dotyczące tego, że ustalone w decyzji lokalizacyjnej warunki zabudowy rażąco odbiegają od charakteru i gabarytów obiektów znajdujących się w tzw. obszarze analizowanym w aspekcie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki oraz geometrii dachu, nie są uzasadnione. Planowana inwestycja jest bowiem rozbudową i przebudową istniejącego już budynku, a z wniosku inwestora i załączonych do niego materiałów wynika, że szerokość elewacji frontowej istniejącego budynku zostanie zwiększona nieznacznie.

Przechodząc do szczegółowych rozważań wywiedziono, iż z treści zaskarżonej decyzji organu administracyjnego I instancji istotnie wynika, że ustalił on kwestionowane parametry (szerokość elewacji frontowej, oraz geometrii dachu) odmiennie, niż wynikałoby to ze średnich wartości uzyskanych w wyniku przeprowadzonej analizy. Odstępstwa te - w ocenie Kolegium - nie powodują rażącego naruszenia przepisów wyżej powołanego rozporządzenia w sprawie sposobu, ponieważ prawodawca nie przewidział w przepisach powołanego rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia parametrów planowanej inwestycji w sposób sztywny, natomiast dopuścił wprost odstąpienie przez organ lokalizacyjny od średnich parametrów występujących na działkach sąsiednich. Z załączonych do decyzji podkładów mapowych wynika, że istniejący budynek charakteryzuje się elewacją frontową o szerokości ok. 37 metrów. Chociaż zatem ustalony dla planowanej zabudowy wzmiankowany parametr o wartości - do 50 metrów, przewyższa średnią wartość istniejącą w obrębie obszaru analizowanego (15 m), to nie można uznać, że w sposób rażący godzi w ład najbliższej okolicy. Prawodawca w § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuścił wyznaczenie innej niż średnia szerokości elewacji frontowej, jeżeli wyznaczenie takie nie zaburzy ładu przestrzennego na danym terenie. W ocenie Kolegium, oznaczenie wskazanych parametrów w zakwestionowanej decyzji lokalizacyjnej nie narusza rażąco przepisów prawa.

Organ wskazał, iż geometria dachu planowanej inwestycji została oznaczona w treści zakwestionowanej decyzji w ten sposób, że organ ustalił wysokość kalenicy do 12 m, a kąt nachylenia połaci dachu w zakresie od 0° do 45°. Następnie, w wydanej decyzji zmieniającej z dnia [...]r. (Nr[...]), ustalono dach wielospadowy, dwuspadowy lub płaski oraz odstąpiono od ustalenia kierunku głównej kalenicy. Kolegium stwierdziło, iż należy zauważyć, że w tym zakresie, stosownie do § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium, pomimo że wyznaczony układ połaci dachowych oraz kierunek głównej kalenicy dachu (w istocie dowolny) - nie pokrywa się w pełni z wynikami analizy, to nie można mówić o "rażącym" naruszeniu przepisów rozporządzenia. W tym przypadku mamy bowiem do czynienia z możliwością zastosowania oceny organu administracyjnego, ponieważ przepis prawa dopuszcza możliwość ustalenia opisanego parametru "odpowiednio" do wzorców występujących w sąsiedztwie. Uznano zatem, iż w tym zakresie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, albowiem jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne naruszenie granic tego uznania. Wskazano przy tym, iż jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 lipca 1996 r. (III ARN 19/96, OSNP 1997, nr 4, poz. 44), "w przypadku, gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania".

W zakresie zarzutu skarżących dotyczącego błędnego ustalenia przez organ lokalizacyjny wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, Kolegium wyjaśniło, że w kwestionowanej decyzji takiego parametru w ogóle nie ustalono, a zgodnie z treścią § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Jak wynika z art. 67 ust 3 ustawy, stanowiącego podstawę prawną wydania tego rozporządzenia, właściwy minister określi jedynie "oznaczenia i nazewnictwo" stosowane w decyzjach o warunkach zabudowy. Wobec powyższego wskazano, że rozporządzenie to ma charakter ściśle procesowy, ponieważ nie dotyczy (ani nie precyzuje) praw lub obowiązków stron, nie wskazuje też obligatoryjnej treści decyzji, a jedynie ujednolica nomenklaturę, poprzez wskazanie techniczno-językowego sposobu formułowania tekstu decyzji przez organ. Z przepisu § 2 ust. 3 tego rozporządzenia, nie wynika więc, że parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki stanowi obligatoryjny element decyzji ustalającej warunki zabudowy, więc przepis ten nie może zostać rażąco naruszony poprzez nieoznaczenie tego parametru w decyzji.

Kolegium nie stwierdziło też istotnej kolizji pomiędzy planowaną funkcją inwestycji (usługowa - obiekt hotelowy z restauracją) a funkcją istniejącą na działkach sąsiednich (zabudowa mieszkaniowo - usługowa, czy funkcja rekreacyjna), wywodząc, iż zapewnienie ładu przestrzennego wynika zarówno z dostosowania nowej zabudowy do urbanistycznych cech starej (zastanej) zabudowy, jak też z kontynuacji funkcji.

Oceniając zarzut stron dotyczący braku posiadania przez decyzję "konstytutywnych cech decyzji o warunkach zabudowy" z uwagi na okoliczność, że organ lokalizacyjny nie określił dla planowanej inwestycji linii zabudowy, Kolegium wskazało, że w zakresie ustalenia linii zabudowy organ lokalizacyjny jednak zawarł rozstrzygnięcie, wskazując: "nieprzekraczalna linia zabudowy - nie ustala się. Należy zachować przepisy ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Oznacza to więc, że inwestor nie będzie mógł zupełnie dowolnie usytuować planowanego obiektu względem granicy działki oraz drogi, albowiem organ odesłał w tym zakresie do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), która w art. 43 ust. 1 i 2 określiła zasady sytuowania (dopuszczalne odległości) obiektów budowlanych względem zewnętrznej krawędzi jezdni. Dla dróg gminnych wyznaczono w tej ustawie odległość 6m.

Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących wymogów formalnoprawnych załączników decyzji lokalizacyjnej, Kolegium wskazało, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obligatoryjnym załącznikiem decyzji lokalizacyjnej są jedynie wyniki przeprowadzonej analizy, a przepis prawa nie wymaga, aby w załączniku zawarto wyszczególnienie, jakie działki były brane pod uwagę przy przeprowadzaniu analizy. W niniejszej sprawie załącznik nr 2 do decyzji zawiera wyszczególnienie średnich wartości gabarytów oraz formy architektonicznej obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym i w tym zakresie uznano, że wypełnione są wymogi § 9 ust. 2 rozporządzenia. Podkreślono także, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących dotyczący braku określenia w załączniku tekstowym linii zabudowy obiektów istniejących na działkach sąsiednich, skoro cechę tę można ustalić na podstawie treści załączników graficznych decyzji (podkładów mapowych).

W ocenie składu orzekającego Kolegium, niewątpliwie organ pierwszej instancji - Burmistrz Gminy T. przeprowadził analizę obszaru wokół terenu planowanej inwestycji z naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem obszar analizowany nie spełnia wymogu zachowania odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a dodatkowo na załączniku graficznym nie została uwidoczniona jego zachodnia i północna granica (załącznik nr 3 do decyzji). Podniesiono jednak, że w aktach organu I instancji dotyczących ustalenia warunków zabudowy decyzją Nr [...], znajdują się podkłady mapowe (załącznik nr 3 do decyzji nr [...]), na których obszar analizowany ma granice z trzech stron lub z każdej (załącznik do protokołu decyzji). Wskazany zaś przez skarżących brak granic obszaru analizowanego wynika prawdopodobnie z nieprecyzyjnego wykonania kopii wskazanych podkładów mapowych. Oceniając powyższe naruszenie organ wywiódł, że zmniejszenie obszaru analizy może prowadzić do sytuacji, w której mogą zostać pominięte zabudowane działki gruntu, których ewentualne uwzględnienie mogłoby mieć wpływ na wyniki analizy. Innymi słowy, ustalając warunki zabudowy w oparciu o błędnie przeprowadzoną analizę organ lokalizacyjny może nie dysponować pełnym rozeznaniem w stanie faktycznym sprawy. Tym samym, takie jego działanie naruszyłoby dyspozycję art. 7 Kpa, wyrażającego zasadę ogólną prawdy obiektywnej oraz art. 80 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Kolegium zaś, jako organ rozpoznający sprawę stwierdzenia nieważności decyzji bada zgodność wydanego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania tego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji. Wyjaśniono więc, iż ewentualne nieprawidłowości w zebraniu materiału dowodowego mogą mieć jedynie wpływ na ocenę przez Kolegium zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami procesowymi, tj. art. 7 i 80 Kpa. W tym zaś zakresie, pomimo stwierdzonych naruszeń w postępowaniu dowodowym, Kolegium nie stwierdziło, by naruszenie przepisów dotyczących sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego miało charakter rażący, a nadto by wywoływało taki skutek, że zakwestionowana decyzja Burmistrza Gminy T. (zmieniona następnie dwiema opisanymi na wstępnie decyzjami) w rezultacie wykazanych naruszeń stanowiła zaprzeczenie stanu prawego i by konieczna była jej eliminacja z obrotu prawnego, ponieważ brak jest wymaganej kwalifikowanej wagi naruszenia prawa i rażących skutków, jakie to naruszenie mogłoby wywołać.

Kolegium uznało także, iż nawet jeśli organ rozstrzygający sprawę stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej miałby wątpliwości co do zgodności z prawem jej ustaleń, a wątpliwości te mógłby usunąć jedynie poprzez przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego (ponownej analizy architektonicznej i urbanistycznej na obszarze, którego granice wyznaczono zgodnie z przepisami rozporządzenia), to nie ma mowy o "oczywistym" oraz "rzucającym się w oczy" naruszeniu przepisów prawa. Z uwagi na fakt, że niedopuszczalne jest przeprowadzenie kolejnych dowodów w sprawie, gdyż - jak wyżej podkreślono - postępowanie nieważnościowe nie jest postępowaniem w "trzeciej instancji", a Kolegium nie rozpatruje kolejny raz tej sprawy merytorycznie, wnioski dowodowe stron dotyczące przeprowadzenia "oględzin" na prawidłowo wyznaczonym, tzw. obszarze analizowanym oraz opinii biegłych z zakresu urbanistyki i planowania przestrzennego (rzeczoznawcy urbanistycznego) oraz z zakresu architektury nie mogą zostać uwzględnione. Przeprowadzenie takich dowodów w niniejszej sprawie byłoby nie do pogodzenia z normatywnym modelem postępowania nieważnościowego, które nie służy ponownemu merytorycznemu rozpatrzeniu i rozpoznaniu sprawy. Zarzuty niewyjaśnienia w pełni stanu faktycznego przez organ lokalizacyjny oraz nieprzeprowadzenie dowodów wskazanych przez skarżących mogą bowiem stanowić jedynie zarzuty w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji w zwyczajnym toku postępowania. Wobec tego uznano, że nieprawidłowe ustalenie granic obszaru analizowanego samo przez się nie mogło prowadzić do stwierdzenia, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa.

Kolegium nie podzieliło także argumentu skarżących, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż leżące w obszarze analizowanym działki gruntu nr [...] oraz nr[...], AM-[...], należą "najprawdopodobniej'' do spółek, w których udziały mieli członkowie rodziny Zastępcy Burmistrza Gminy T. W tym zakresie Kolegium uznało, że zarzut ten nie może zostać uwzględniony, ponieważ przesłanka stwierdzenia nieważności wymieniona w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa nie ma tu zastosowania. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 1 ustawy, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy - z wyłączeniem obszarów zamkniętych - jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W niniejszej sprawie bezspornie rozstrzygnięcie nie dotyczyło terenu zamkniętego, a teren potencjalnej inwestycji znajduje się na obszarze wchodzącym w skład miasta T. Okoliczność ta przesądza zaś o właściwości organu wykonawczego tej gminy. Burmistrz Gminy T. był zatem właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej zarówno rzeczowo, miejscowo, jak i instancyjnie. Sformułowane natomiast w piśmie z dnia [...] r. zarzuty T. B., wiążące się z ewentualnym istnieniem podstaw do wyłączenia tego organu na podstawie art 25 Kpa, nie mogły spowodować stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji lokalizacyjnej, ponieważ stanowią one podstawę innego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji administracyjnej - postępowania w sprawie wznowienia postępowania (por. art. 145 § 1 pkt 3 Kpa).

Niezależnie od treści wniosku skarżących, Kolegium dokonało również analizy decyzji według kryteriów pozostałych podstaw stwierdzenia nieważności. W jej wyniku stwierdziło, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 kpa.

Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że nie dopatrzyło się w badanej sprawie naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, które jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości przesądzałoby o konieczności eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Uznając, że zakwestionowana decyzja nie narusza prawa w sposób rażący, podkreślono, że nie stwierdzono, ażeby treść decyzji, którą ustalono warunki dla wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób nie budzący wątpliwości godziła w całokształt przepisów stanowiących jej podstawę prawną, ani że decyzja ta wywołała dla stron szczególnie negatywne skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 945/05 (LEX nr 196415), wywiedziono, że sama ilość naruszonych przepisów nie może przesądzać o uznaniu, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli C. B., M. B. i T.B.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia [...] r. (Nr[...]) o warunkach zabudowy na działce nr [...] AM [...] obręb T., zmienionej jego decyzjami z dnia [...] (Nr[...]) oraz z dnia [...]r. (Nr[...]).

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 KPA w związku z art. 127 § 3 KPA w związku z art. 156 § 1 pkt 2 KPA:

1) w związku z § 3 ust. 1 i 2, § 4, § 6, § 7, § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez utrzymanie w mocy wydanej w I instancji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. ([...]) odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy na działce nr [...] AM [...] obręb T., zmienionej jego decyzjami z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r., wydanej z rażącym naruszeniem:

a) § 3 ust. 2 powyższego rozporządzenia (regulacji nie zawierającej żadnego luzu decyzyjnego wbrew temu, co błędnie przyjął organ pierwszej i drugiej instancji) z uwagi na wyznaczenie, przy jej wydawaniu, granic obszaru analizowanego w odległości do kilkunastu razy mniejszej niż wymagana tym przepisem odległość - nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy;

b) § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia, poprzez nie przeprowadzenie analizy na obszarze analizowanym funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu pomimo zmiany decyzji Burmistrza Gminy T. Nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy na działce nr [...] AM [...] obręb T. decyzjami nr [...] z dnia [...] r. oraz nr [...] z dnia [...]r.;

c) § 4 cytowanego rozporządzenia z uwagi na brak ustalenia linii zabudowy;

d) § 6 tegoż rozporządzenia z uwagi na ustalenia, decyzją o warunkach zabudowy, szerokości elewacji frontowej do 50m, gdy tymczasem wedle - ujętych w załączniku nr 2 decyzji o warunkach zabudowy stanowiącego jej integralną część - wyników "analizy" funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym (nawet na tym rażąco błędnie wyznaczonym), średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 75m, zaś przy dopuszczonej ww. rozporządzeniem tolerancji 20% nie powinna wynosić więcej niż 18m (50m > 18 m);

e) § 7 cytowanego rozporządzenia, z uwagi na fakt rażącej niezgodności wyników wyżej wymienionej analizy na obszarze analizowanym (nawet na tym źle wyznaczonym) co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – ustalonej w średniej wysokości 6m (z tolerancją według rozporządzenia 20% - maksymalnie 7,2m) - z ustaleniami przedmiotowej decyzji dopuszczającymi wysokość kalenicy oraz okapu do 12m (12 m > 7,2 m);

f) § 8 rozporządzenia, poprzez zawarcie w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń dotyczących geometrii dachu, gdzie dopuszczono dach płaski, a także zapisano "kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki - nie ustala się", co jest krańcowo różne do treści załącznika nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy - części tekstowej wyników analizy, wedle której w ramach geometrii dachu jako cechę dominującą przy ustalaniu układu połaci określa się dach wielospadowy, równoległy;

g) § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, z uwagi na rażące sprzeczności pomiędzy częścią tekstową wyników analizy a ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (wewnętrzna sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy) w zakresie szerokości elewacji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu;

2) w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 107 KPA, poprzez utrzymanie w mocy wydanej w pierwszej instancji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nieokreślającej wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie formy architektonicznej obiektów budowlanych;

3) w związku z § 3 ust 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez utrzymanie w mocy wydanej w pierwszej instancji decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy - z uzasadnieniem przyjmującym możliwość ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie obszaru analizowanego obejmującego działkę budowlaną, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy zgodnie z wyżej wymienionym rozporządzeniem obszar analizowany należy wyznaczyć wokół takiej działki.

Motywując zasadność powyższych zarzutów wywodzono w skardze, że decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 i 2 KPA w zw. z art. 127 § 3 KPA w zw. art. 156 § 1 pkt 2 KPA, jako że utrzymało w mocy decyzję I instancji odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy. Nie zgadzając się z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, strona skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, z zastrzeżeniem, że zarzuty odnoszą się teraz do zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżących sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej jest zapatrywanie organu, polegające na traktowaniu rozporządzenia jako aktu, który nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa i nie jest wydawany na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Taki zaś wniosek wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdzie organ rozpoznający ponownie sprawę twierdzi, iż "(...) z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą (a nie rozporządzeniem), do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. (...) dopiero naruszenie przez decyzję o warunkach zabudowy przepisów ustawy może zdaniem składu orzekającego Kolegium, przesądzić o jej rażącym naruszeniu prawa". Skarżący wskazali, iż art. 87 ust. 1 Konstytucji stanowi: "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia", zaś w myśl art. 92 ust. 1 rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Wobec powyższego uznano, iż oczywistym jest, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć także obrazy przepisów rozporządzenia. Za bezzasadne uznano również sztuczne oddzielanie ustawy od rozporządzenia, skoro to drugie, zawierając normy prawne lex specialis w stosunku do regulacji ustawy, służyć ma jej wykonaniu.

Co do kwestii wyznaczenia granic obszaru analizowanego w skardze podniesiono, że z graficznego załącznika wynika, iż wyznaczony obszar analizowany z jednej strony nie spełniał normatywu odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, z drugiej zaś strony nie ustalił jego zachodniej i północnej granicy. W tym kontekście stwierdzono, że wystarczy spojrzeć na załącznik nr [...] do decyzji Burmistrza Gminy T. Nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy (części graficznej wyników analizy), aby ujrzeć zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości z uwagi na oczywistą sprzeczność pomiędzy treścią przepisu § 3 ust. 2 niniejszego rozporządzenia. Wobec powyższego wywiedziono, iż brak wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, stanowi rażące naruszenie prawa. Nie jest bowiem możliwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżący zarzucili następnie, iż niedopuszczalnym naruszeniem prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji jest zaaprobowanie przyjętego w poprzedzającej ją decyzji rozszerzania analizy na działkę, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Powołując się na poglądy judykatury wskazano, że wyrażenie wokół działki budowlanej oznacza, że obszar analizowany musi być wyznaczony dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach we wskazanych odległościach, a złamanie tych zasad stanowi o wadliwości przeprowadzonej analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu, która ma zagwarantować spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 ustawy. Wskazano przy tym, iż z treści pisma Burmistrza Gminy T. z dnia [...]r. wynika, iż organ ten nie brał pod uwagę obszaru analizowanego. Także fakt rażącego naruszenia prawa w zakresie wyznaczania obszaru analizowanego został potwierdzony przez przyjęty przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sposób obrony badanej decyzji przed tym zarzutem. Organ ten bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji analizuje cechy zabudowy i zagospodarowania terenu poza obszarem analizowanym przyjętym przy wydaniu zakwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, zaś w załączniku nr 3 do decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia [...]r. o warunkach zabudowy (części graficznej wyników analizy) brak jest jakichkolwiek danych odnośnie do działek nr [...] oraz [...], na bazie których organ orzekający w II instancji uzasadnia zaskarżoną decyzję. Zarzucono także, że Kolegium w tej części swojej błędnej argumentacji stara się unikać tematu cech zabudowy, pozostając tylko przy zagadnieniu funkcji terenu, co świadczy o kwalifikowanych wadach kwestionowanej decyzji.

W skardze wywodzono następnie, iż bezpodstawne jest wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium odnośnie do zarzutu wyznaczenia granic obszaru analizowanego z rażącym naruszeniem art. 7 KPA oraz art. 80 KPA, skoro naruszenie tych przepisów, nie mające znaczenia w sprawie stwierdzenia nieważności, jest jedynie konsekwencją rażącej obrazy przepisów rozporządzenia dotyczących wyznaczania obszaru analizowanego.

Za chybiony uznano także pogląd Kolegium odnoszący się do opisanego wyżej – zdaniem skarżących – rażącego - jasnego i jednoznacznego - naruszenia prawa, że stanowi on podstawą wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Zakwestionowano nadto argumentację Kolegium, że "nieprawidłowe ustalenie granic obszaru analizowanego samo przez się nie może prowadzić do stwierdzenia, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa". Podniesiono, iż rażące naruszenie prawa dotyczyć może każdego rodzaju przepisów, natomiast fundamentalna w tym przypadku regulacja prawna - co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego - stawia wymogi, jakie należy spełnić przed przejściem dalszego etapu procedowania, czyli analizy.

W dalszej części skargi wskazano, że organ orzekający w II instancji w sposób nieuzasadniony wyraża stanowisko dopuszczalności odstąpienia od rygorów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie do określania granic obszaru analizowanego. Prawodawca nie przewiduje bowiem żadnego luzu decyzyjnego w zakresie wymogu minimalnych rozmiarów obszaru analizowanego narzuconych rozporządzeniem.

W opinii skarżących, Kolegium myli jednoznaczne przepisy dotyczące sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego – nie dające możliwości odstępstw - z przepisami odnoszącymi się do sposobu przeprowadzenia analizy na tak wyznaczonym obszarze. Ten błąd organu leży zaś u podstaw wyprowadzenia wniosku o możliwości odstępstw od sposobu ustalania obszaru analizowanego, konsekwencją czego jest utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji.

W odniesieniu do zapisu rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o dopuszczalności innych cech, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, skarżący wywodzili, że taka analiza po pierwsze - musiałaby zostać przeprowadzona na prawidłowo ustalonym obszarze analizowanym, po drugie - to organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, a nie organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - jak usiłuje to czynić Kolegium - musiałby dojść do innych wyników i je uzasadnić, czego jednakże nie zrobił.

W ocenie skarżącej strony, materiał dowodowy wskazuje również, że wydano decyzję o warunkach zabudowy rażąco odbiegających od charakteru i gabarytów obiektów znajdujących się w tzw. obszarze analizowanym. Podniesiono przy tym, że ustalono szerokość elewacji frontowej wynoszącej do 50m, gdy tymczasem wedle ujętych w załączniku nr 2 decyzji o warunkach zabudowy wyników "analizy" funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym wskazujących na obowiązującą tu (według wyżej wymienionego rozporządzenia z tolerancją 20%) średnią szerokość elewacji frontowej wynoszącą 15m, nie powinna wynosić więcej niż 18m, co - z uwagi na wielokrotne przekroczenie dopuszczalnych przez prawodawcę wielkości tego parametru - świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Do takiego samego wniosku prowadzi także fakt rażącej niezgodności wyników analizy na obszarze analizowanym co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - ustalonej w średniej wysokości 6m (z tolerancją według rozporządzenia 20 % maksymalnie 7,2 metra] - z ustaleniami przedmiotowej decyzji dopuszczającymi wysokość kalenicy oraz okapu do 12m.

Zdaniem skarżących, za rażącą obrazę prawa uznać należy zawarcie w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń umożliwiającej rozbudowę dotychczasowego budynku tak, aby szerokość elewacji frontowej wynosiła do 50m w sytuacji, gdy średnia w przyjętym przez organ administracji publicznej obszarze analizowanym (tym błędnie wyznaczonym) wynosi maksymalnie około 10m (nawet nie 15m, jak jest to podane w wynikach analizy organu).

Skarżący podnieśli następnie, że skoro - jak podaje organ orzekający w drugiej instancji - "zgodnie z treścią § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności (...)", to oznacza to katalog otwarty, a nie zamknięty, jak błędnie przyjmuje Kolegium. W tym kontekście wywodzono, że gdy organ II instancji wskazuje, iż "(...) z przepisu § 2 pkt 3 tego rozporządzenia nie wynika, że parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki stanowił obligatoryjny element decyzji ustalającej warunki zabudowy (...)", nie oznacza to, że inne akty prawne nie nakładają takiego obowiązku określania tego parametru. Rozstrzygające będą tu bowiem regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że cecha zabudowy - składająca się na określenie gabarytów obiektu budowlanego - stanowi obligatoryjny element analizy.

W skardze podkreślono, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty, tj. "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży", a rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Zdaniem skarżących, z takim oczywistym naruszeniem prawa mamy do czynienia w tejże sprawie, albowiem organ nie spełnia wymagań stawianych przez prawodawcę mających zastosowanie przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, wywodząc, iż Burmistrz Gminy T. postąpił w sposób niewątpliwie dowolny dopuszczając w strefie zdrojowej miasta, w sąsiedztwie pięknej zabudowy, głównie willowo-pensjonatowej o stromych dachach, zabudowę obiektem wielokrotnie większym z konstrukcją płaską dachu i szpecąca halą o długości kilkudziesięciu metrów. Wskazano ponadto, iż także Kolegium w zaskarżonej stwierdziło, iż pomimo, że wyznaczony układ połaci dachowych oraz kierunek głównej kalenicy dachu (w istocie dowolny) - nie pokrywa się w pełni z wynikami analizy, to nie można mówić o "rażącym" naruszeniu przepisów rozporządzenia", uzasadniając takie stanowisko odwołaniem się do zapisu o "ustaleniu opisanej cech "odpowiednio".

W dalszej części uzasadnienia wywodzono, że wyniki analizy sąsiedniej zabudowy, w sprzeczności z zatwierdzonym projektem budowlanym, wskazują na wymogi dachów wielospadowych o średnim kącie uchylenia 35, co pociąga za sobą konieczność stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Skarżący zarzucili, że decyzja Burmistrza Gminy T. Nr [...] z dnia [...] r. nie posiada konstytutywnych cech decyzji o warunkach zabudowy, tzn. m.in. nie zawiera wymaganych prawem rozstrzygnięć, albowiem:

a) załącznik nr 2 do tejże decyzji nie dotyczy wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, m.in. gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz linii zabudowy, a nadto brak jest wyszczególnienia, jakie działki były brane przez organ pod uwagę przy przeprowadzaniu analizy;

b) załącznik nr 3 do tej decyzji - wbrew § 3 powyższego rozporządzenia - nie określa prawidłowo zamkniętego konturu granic obszaru analizowanego, zaś granice analizy na nim wrysowane nie spełniają wymogu określenia obszaru analizowanego;

c) wbrew § 4 powyższego rozporządzenia nie zawiera rozstrzygnięcia odnośnie obowiązującej linii nowej zabudowy, co dyskwalifikuje tę decyzję jako decyzję o warunkach zabudowy, która mogłaby być podstawą do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Zdaniem skarżących, powyższe oznacza, iż decyzja ta została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, powodującym jej niekompletność, niewykonalność oraz brak możliwości oparcia się na niej przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

W dalszej części skargi wskazano, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy dotyczące geometrii dachu - w szczególności kąt nachylenia – rażąco naruszają prawo, jako że planowane parametry w sposób oczywisty odbiegają od geometrii dachów występującej na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, a nawet tej ustalonej w ramach "analizy" przeprowadzonej przy wydaniu przedmiotowej decyzji. Według bowiem decyzji Burmistrza Gminy T. Nr [...] z dnia [...]r. zmieniającej warunki zabudowy podane w decyzji Nr [...] zapis: "geometria dachu: dach wielospadowy" zmieniono na zapis: "- geometria dachu: dach wielospadowy, dwuspadowy lub płaski", co jest krańcowo różne do treści załącznika nr 2 do decyzji Burmistrza Gminy T. Nr [...]. Podobnie decyzją z dnia [...] r. zapis: "- kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki – równoległy" zmieniono na zapis: "- kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki - nie ustała się", co jest rażąco sprzeczne z treścią załącznika nr 2 do decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy, wedle której w ramach geometrii dachu jako cechę dominującą przy określaniu kierunku głównej kalenicy określa się kierunek równoległy.

W ocenie skarżących, wydanie przez Burmistrza Gminy T. decyzji nie zawierającej wymaganych prawem podstawowych rozstrzygnięć w przedmiocie linii zabudowy, formy architektonicznej i gabarytów nowej zabudowy, prowadzi do braku możliwości jej wykonania, a tym samym udzielenia pozwolenia na budowę – co stanowi kolejny argument na rzecz stwierdzenia jej nieważności.

Skarżący zarzucili, iż Kolegium przemilczało i w ogóle nie rozpatrzyło zarzutu braku w decyzji o warunkach zabudowy formy architektonicznej, który niezależnie od innych zarzutów uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. W następstwie bowiem tych uchybień w decyzji inwestor może wybudować np. halę, co też znalazło odzwierciedlenie w wydanym w oparciu o zakwestionowaną decyzję pozwoleniu na budowę.

Zdaniem skarżących, zaskarżoną decyzję uznać trzeba za skandaliczną, skoro utrzymuje w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie określającej formy architektonicznej zabudowy oraz dającej możliwości zabudowy działki obiektem o płaskim dachu o elewacji frontowej do 50m (czyli kilka razy większej od średniej w sąsiedztwie). Bezzasadne jest także stanowisko organu ponownie rozpatrującego sprawę, że nie jest wymagane wyszczególnienie działek branych pod uwagę w obszarze analizowanym. Przy takim założeniu nie byłaby bowiem możliwa kontrola prawidłowości przez inne organy i sądy administracyjne, zresztą fakt ten potwierdza sytuacja Kolegium orzekającego w II instancji, które nie miało możliwości sprawdzenia, jak w rzeczywistości przebiegała rzekoma analiza. Skala zaś i charakter naruszeń prawa związanych z kwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy jest tego rodzaju, że zgodnie z doświadczeniem życiowym uzasadnia podejrzenie popełnienia przestępstwa zarówno na etapie wydania decyzji, jej zmian, a także w stadium orzekania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. W tym kontekście wskazano, że obszary leżące wokół działki nr [...] AM-[...] (w kierunku wszystkich stron świata, przede wszystkim północno-zachodnim, północno-wschodnim, zachodnim i południowym), nie zostały objęte analizą wbrew postanowieniom § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia.

W opinii strony skarżącej, skutki wydania z rażącym naruszeniem prawa zakwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy przekładają się bezpośrednio na jej treść i są nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym, albowiem rozbudowa obiektu do szerokości 50 m elewacji frontowej - wielokrotnie większego niż dopuszczalny prawem (w dodatku o płaskich dachach), wraz z nie mającymi oparcia w analizie parkingami na ok. 60 miejsc postojowych, nie odpowiadającego charakterowi willowo-pensjonatowej zabudowy otoczenia, spowoduje utratę do kilku razy wartości należącej do skarżących nieruchomości gruntowej sąsiadującej z działką objętą inwestycją, a nadto zniszczy dorobek poprzednich pokoleń mieszkańców T. w sferze urbanistyczno-architektonicznej zdrojowej części miasta, w której znajduje się przedmiotowa działka.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wnosząc o jej oddalenie podtrzymało argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Organ podniósł nadto, iż w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostało zainicjowane oraz toczy się przed organem administracyjnym I instancji postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem opisanej decyzji o warunkach zabudowy. W tym kontekście wskazano, że właśnie ten tryb nadzwyczajny umożliwia ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a przede wszystkim pozwala na ponowne przeprowadzenie czynności postępowania dowodowego w sprawie (w tym – m.in. ustalenie obszaru analizowanego). W tym też postępowaniu skarżący uzyskają pełną ochronę prawną, albowiem organ lokalizacyjny ponownie rozpatrując merytorycznie sprawę – w trybie wznowieniowym – będzie prawnie zobligowany do rozważenia wszystkich kwestii dotyczących dopuszczalności planowanej inwestycji przez pryzmat zgodności jej funkcji, a także parametrów i wskaźników w aspekcie wzorców występujących w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.

W złożonym na rozprawie piśmie procesowym uczestnik postępowania L.M. wniósł o oddalenie skargi w całości uznając, iż złożona skarga nie ma podstaw prawnych, a decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze we W. z dnia [...] r. ([...]) odpowiada prawu. W związku z powyższym uczestnik postępowania uznał, że aktualne pozostają argumenty podniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w zaskarżonej decyzji, jak również w odpowiedzi organu na skargę.

Dodatkowo uczestnik postępowania wskazał, że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz.U. 2010, Nr 8, poz.52, zwanym dalej "rozporządzeniem") określony został wykaz przedsięwzięć mających znaczenie dla zapewnienia prawidłowego i terminowego przygotowania i przeprowadzenia finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Pod pozycją o numerze[...] za takie przedsięwzięcie uznano Centrum Pobytowe T. w T., do którego zaliczono omawianą inwestycję. Zgodnie bowiem z zawartym w dniu [...] r. pomiędzy Gminą T. a L.M., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "Usługi Gastronomiczne i Noclegowe L. M.", porozumieniem o wspólnym udziale w projekcie centrum pobytowo-treningowego dla drużyn finalistów UEFA EURO 2012 w T., strony zobowiązały się do wspólnej kandydatury miasta T. do organizacji wyżej wymienionego centrum, które to zgłoszenie zostało przyjęte i w efekcie planowaną inwestycję uznano za przedsięwzięcie Euro 2012. W związku z uznaniem tej inwestycji za przedsięwzięcie Euro 2012 oraz spełnieniem wszystkich wymogów formalnych inwestor uzyskał możliwość dofinansowania realizacji projektu o nazwie "Budowa hotelu wraz z restauracją w T. przy ul. L.- centrum pobytowe dla drużyn finalistów UEFA Euro 2012", ze środków unijnych w ramach Programu Regionalnego P.1 - wzrost konkurencyjności dolnośląskich przedsiębiorstw "Przedsiębiorstwa i Innowacyjność", Działanie 1.1 Inwestycje dla przedsiębiorstw, schemat 1.1.D1 Dotacje inwestycyjne dla MŚP zwiększające atrakcyjność turystyczną regionu, Podschemat 1.1.D.1b Dotacje inwestycyjne dla MŚP zwiększające atrakcyjność turystyczną regionu poprzez tworzenie centrów pobytowych Euro 2012. L. M. podniósł, iż zakwalifikowanie omawianej inwestycji do przedsięwzięć Euro 2012 wywołuje określone skutki prawne. Warunki realizacji bowiem wskazanych przedsięwzięć reguluje ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz.U. 2007, Nr 173, poz.1219 z późn. zm., zwanej dalej "specustawą"). W rozdziale 6 specustawy wskazano szczególne terminy na wnoszenie oraz rozpatrywanie środków zaskarżenia (zwykłych i nadzwyczajnych) przy realizacji przedsięwzięć Euro 2012, jak również przepisy uniemożliwiające stwierdzenia nieważności decyzji wydanych dla przedsięwzięć Euro 2012. Uczestnik stwierdził, iż co prawda specustawa nie zawiera przepisów przejściowych odnoszących się do sytuacji, w których Inwestor wystąpił o wydanie stosownych decyzji umożliwiających realizację planowanej inwestycji w zwykłym trybie (tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo budowlane), a w toku ich uzyskiwania nastąpiło zakwalifikowanie tej inwestycji jako przedsięwzięcia Euro 2012, zważywszy jednak na treść art. 1 ust. 4 specustawy, zgodnie z którym przedsięwzięcia Euro 2012 mogą być realizowane zgodnie z niniejszą ustawą albo zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) - w zakresie przygotowania i wykonania inwestycji dotyczących dróg publicznych lub ustawą z dnia 22 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. Nr 42, poz. 340) - w zakresie przygotowania i wykonania inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego w rozumieniu tej ustawy, za zasadne uznać należy stwierdzenie, iż nie istnieje możliwość stosowania do inwestycji zakwalifikowanej jako przedsięwzięcie Euro 2012 zwykłej procedury wynikającej z ustawy Prawa budowlanego.

Zdaniem uczestnika, powyższe przemawia za stwierdzeniem, iż w związku z uznaniem omawianej inwestycji za przedsięwzięcie Euro 2012, zastosowanie ma również art. 36 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 1 specustawy, zgodnie z którym -

1. Nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w związku z realizacją przedsięwzięcia Euro 2012 na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a budowa przedsięwzięcia Euro 2012 została rozpoczęta. Przepis art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) stosuje się odpowiednio.

3. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio do decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012.

W opinii uczestnika postępowania, odmienna wykładnia od zaprezentowanej powyżej doprowadziłaby do sytuacji, w której zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć Euro 2012 w toku realizacji inwestycji nie miałoby żadnego znaczenia, gdyż przedsięwzięcie to nie mogłoby korzystać z przepisów specustawy. Tym samym stanowisko, zgodnie z którym specustawa nie ma zastosowania do inwestycji, która została zakwalifikowana do przedsięwzięć Euro 2012 w toku trwającego procesu budowlanego wypaczałoby istotę jej wprowadzenia. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu do projektu specustawy – "Istotnym elementem projektu ustawy jest katalog przepisów zawierających konkretne ułatwienia i uproszczenia obowiązujących procedur, w szczególności administracyjnych. Uproszczenia te odnoszą się jedynie do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów, wydanym na podstawie art. 4 ust. 1 projektu ustawy. Istotna część przepisów upraszczających obecnie obowiązujące procedury dotyczy procesu budowlanego, bowiem w tym zakresie uproszczenia te są najbardziej potrzebne, aby wybudować infrastrukturę niezbędną do przeprowadzenie UEFA Euro 2012. Procedury zawarte w przedstawionym projekcie będą mogły być stosowane zarówno przez spółki celowe, jak i jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty realizujące przedsięwzięcia Euro 2012 (...). Ustawa w sposób istotny będzie oddziaływać na podmioty realizujące przedsięwzięcia Euro 2012. W stosunku do tych podmiotów stosować się będzie uproszczone procedury administracyjne w trakcie realizacji przedsięwzięć Euro 2012. Ponadto realizacja ustawy przyczyni się do podniesienia jakości życia społeczności lokalnych. Przepisy ustawy znacząco ułatwią wypełnienie gwarancji złożonych przez jednostki samorządu terytorialnego (miasta goszczące) oraz organy administracji rządowej".

Niezależnie od powyższego, inwestor wskazał, iż wnioskiem z dnia [...]r. M.B. wystąpił do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w T. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu hotelowego z restauracją, pomieszczeniami towarzyszącymi i infrastrukturą techniczną oraz parkingami zlokalizowanego przy ul. L. [...] w T. Powyższe działanie przeczy stanowisku skarżących, którzy uzasadniając swoją aktywność w niniejszej sprawie uważają, iż inwestycja uczestnika postępowania "zniszczy dorobek poprzednich pokoleń mieszkańców T. w sferze urbanistyczno-architektonicznej zdrojowej części miasta, w której znajduje się przedmiotowa działka".

Podsumowując uczestnik wywiódł, iż decyzja Kolegium odpowiada prawu i nie jest obarczona kwalifikowaną wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Ponadto, z uwagi na zakwalifikowanie inwestycji uczestnika do przedsięwzięć Euro 2012, zgodnie z art. 36 ust. 1 w związku z ust. 3 specustawy, nie istnieje prawna możliwość stwierdzenia nieważności takiej decyzji nawet w sytuacji, gdyby taka kwalifikowana wada zaistniała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uchybień uprawniających do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Motywując zasadność powyższego koniecznym jest scharakteryzowanie procedury mającej na celu weryfikację orzeczeń w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiącym tryb nadzwyczajny. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bowiem odmowa stwierdzenia przez organ administracyjny nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Przepis art. 156 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Stosownie do § 2 tego artykułu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest w procedurze administracyjnej oparta na trzech przesłankach: pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 kpa podstaw i na przesłankach negatywnych, z których jedną stanowi termin, a drugą spowodowanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (§ 2 art. 156 kpa). Nie wymaga się jednak, aby zaskarżona decyzja posiadała przymiot ostatecznej (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2005, s. 323-324). Celem tegoż postępowania jest "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, [w:] Państwo i Prawo 2001, z. 8, s. 31).

W niniejszej sprawie, w ocenie skarżących, decyzja Burmistrza Gminy T.z dnia [...]r. (Nr[...]) ustalająca na rzecz L.M. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku na hotel z restauracją wraz z pomieszczeniami i infrastrukturą techniczną oraz parkingami, przewidziana do realizacji przy ul. L. [...] w T., na terenie działki nr[...], AM –[...], obręb T., zmienionej decyzjami tego samego organu z dnia [...]r. (Nr [...] i z dnia [...] r. (Nr[...]), została podjęta z rażącym naruszeniem § 3 ust. 1 i 2, § 4, § 6, § 7, § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), co stanowi pozytywną przesłankę stwierdzenia jej nieważności. Z twierdzeniem tym nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wywodząc, iż naruszenia związane z błędnym ustaleniem granic obszaru analizowanego, wskaźników i parametrów z wzorcami istniejącej zabudowy nie przesądza jeszcze o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa, albowiem dotyczy to postępowania dowodowego i dla ustalenia ewentualnego wpływu takiego uchybienia na wynik postępowania administracyjnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. To zaś jest nie do pogodzenia z istotą postępowania nieważnościowego.

Mając na względzie powyższe rozważyć trzeba, czy w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, to jest czy kwestionowana przez skarżących decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W rozpatrywanej sprawie w istocie jest poza sporem, że nie zachodzą pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte w art. 156 § 1 kpa, wymienione w pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7.

Problematyka rażącego naruszenia prawa była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz nauki prawa administracyjnego.

W literaturze prawa administracyjnego podkreślano, że rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności ma bardzo nieostry charakter (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

W grupie tej nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., I SA 1559/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 51; wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, PG 1995, nr 8, s. 10; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29; wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007 r. nr 9, poz. 100).

Nie stanowi też przesłanki nieważności odmienna uchwała Sądu Najwyższego oraz fakt, że decyzja administracyjna sprzeczna jest z ustaleniami innej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, POP 1996, nr 3, s. 109; wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 2/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 6; wyrok NSA z dnia 14 lutego 1990 r., IV SA 1057/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 32).

Przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 563). Jednakże W. Dawidowicz odnosi brak podstawy prawnej jedynie do prawa materialnego (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 253), a B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, (OSP 2007, nr 9, poz. 100, s. 624), rażące naruszenie prawa odnosi do naruszenia wyraźnego, nie budzącego wątpliwości przepisu prawa materialnego. Natomiast w orzecznictwie odnosi się tę przesłankę do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności zasady dwuinstancyjności. Podkreśla się jednak, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób nie budzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, Lex nr 377245).

W literaturze administracyjnoprawnej podkreślano, że na tle pojęcia "rażące naruszenie prawa" występuje wiele wątpliwości. Orzecznictwo niejednolicie kwalifikuje bowiem naruszenia przepisów materialnych, kompetencyjnych i procesowych. W większości pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych. Przy wykładni powyższego pojęcia ścierają się dwa stanowiska. Występują one zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.).

Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski, według którego rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163; por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16; por. też wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1996 r., III SA 529/95, BS 1996, nr 6, s. 30; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, BS 1997, nr 2, poz. 26; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95).

Drugie stanowisko reprezentują ci, którzy uważają, że przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki.

"Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.).

Za takim stanowiskiem opowiadają się też niekiedy sądy (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 1988 r., IV SA 23-28/88 i IV SA 187/88, GAP 1989, nr 6, s. 42 z komentarzem H. Starczewskiego).

Do skutków takich zalicza się naruszenie prawa jako następstwo zaniedbań lub naruszenia obowiązków służbowych funkcjonariusza, wspominane już naruszenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego czy skutki społeczno-gospodarcze (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., I SA 804/84, GP 1984, nr 20: "O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Takie rozumienie "rażącego" naruszenia prawa wynika nie tylko z wykładni gramatycznej tego pojęcia, ale również z porównania treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z kierunkiem wykładni analogicznego pojęcia na tle innych przepisów (por. art. 417 § 1 k.p.c.), a także z faktu traktowania tego naruszenia przez art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na równi z naruszeniem rodzącym tak poważne konsekwencje jak wydanie decyzji bez podstawy prawnej". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 737/84 oraz w wyroku z dnia 30 listopada 1999 r., V SA 876/99, Lex nr 50137.

W literaturze i orzecznictwie zaczyna jednakże dominować stanowisko kompromisowe, wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nie ograniczające się do tego. Takie stanowisko zajmują np. Z. Cieślak czy W. Chróścielewski.

Zdaniem Z. Cieślaka chodzi tu o koniunkcję dwóch przesłanek, naruszenia normatywnego wzorca działania i brak realizacji wartości chronionych prawem (Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, Glosa 1995, nr 2, s. 5).

Zdaniem W. Chróścielewskiego, można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2006, s. 219).

Orzecznictwo również przychyla się do tak kompromisowego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa" (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23; wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 15/94, OSNAP 1994, nr 3, poz. 36; wyrok SN z dnia 27 maja 1994 r., III ARN 31/94, OSNAP 1994, nr 4, poz. 57; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok SN z dnia 20 grudnia 1994 r., III ARN 71/94, OSNAP 1995, nr 13, poz. 56; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717).

W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, że jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Wreszcie w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Jak zaznaczono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować". Podobnie wywodzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, LEX nr 50195, zgodnie z którym: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny".

W odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne naruszenie granic tego uznania (por. wyrok SN z dnia 5 lipca 1996 r., sygn. akt III ARN 19/96, OSNP 1997, nr 4, poz. 44: "W przypadku gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania").

Wykładnia terminu rażące naruszenie prawa tak w doktrynie, jak i w judykaturze budzi nadal wiele wątpliwości. Jednakże dominować zaczyna stanowisko, zgodnie z którym "nie każde, nawet oczywiste i niesporne naruszenie prawa może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa w konkretnej sprawie" (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1457/07). Zdaniem W. Chróścielewskiego, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy spełnione są trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a zatem skutki jakie wywołała taka decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2009, s. 193). Oznacza to więc, iż w konkretnej sprawie organ właściwy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest obowiązany poddać takie rozstrzygnięcie ocenie mając na względzie to, iż dopiero pozytywna weryfikacja wszystkich trzech przesłanek uzasadnia zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji. Rażące bowiem naruszenie prawa jest wadą kwalifikowaną i nie może zostać poddane prawidłowej ocenie w oderwaniu od skutków społeczno – gospodarczych, jakie pociąga. Jak nadto wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2009 r. (sygn. akt II FSK 217/09), podzielonym przez Sąd rozpoznający niniejsza sprawę, "wady przesądzające o nieważności mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji (postanowieniu) jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą".

Reasumując, mając na uwadze przedstawione powyżej uwagi, poczynione w znacznym stopniu na podstawie wymienionego wyżej komentarza do art. 156 kpa Małgorzaty Jaśkowskiej i Andrzeja Wróbla oraz przywoływanej w tym komentarzu literatury i orzecznictwa, stwierdzić należy, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717). Konieczne jest także, by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, które jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości przesądzałoby o konieczności eliminacji kwestionowanej przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy z obrotu prawnego. Koronnym argumentem – w ocenie strony skarżącej – przemawiającym za stwierdzeniem nieważności decyzji lokalizacyjnej jest nienależyte wyznaczenie obszaru analizowanego, które w konsekwencji uniemożliwiało przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), celem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tym miejscy wskazać należy, iż stosownie do postanowień art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Unormowanie zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 powyższej ustawy określa przesłanki, których dopiero łączne spełnienie pozwala wydać decyzję o warunkach zabudowy. Do przesłanek tych ustawodawca zaliczył: kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1), dostęp do drogi publicznej (pkt 2), wystarczające uzbrojenie terenu (pkt 3), niewymagalność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4) oraz zgodność z przepisami odrębnymi (pkt 5). Co istotne w niniejszej sprawie, art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak bowiem trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r. (sygn. akt II OSK 987/09), w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zapisana została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Realizacji tej zasady służą przepisy przywoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany, o którym mowa w § 3 powołanego rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie sposób odmówić racji stronie skarżącej, iż granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone przez organ administracyjny niezgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże okoliczność ta nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w związku z rażącym naruszeniem prawa. Jak bowiem słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2010 r. (sygn. akt II OSK 600/09), kwalifikowane naruszenie prawa zachodziłoby, gdyby ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie byłaby wyłączona. O rażącym naruszeniu prawa można by zaś mówić, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Sam jednak brak dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Wskazano przy tym, iż analiza urbanistyczna stanowi obowiązkowy element postępowania dowodowego przy podejmowaniu decyzji lokalizacyjnej, a jej brak winien prowadzić w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie zwykłym do uchylenia decyzji. Nie uzasadnia jednak stwierdzenia nieważności, z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Skoro brak analizy – w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie uzasadnia stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, to tym bardziej nie uzasadnia stwierdzenia nieważności z tego powodu wadliwie przeprowadzona analiza.

Zważyć również należy, że w rozpoznawanej sprawie nie występuje kolizja pomiędzy planowaną, usługową funkcją inwestycji, a przeznaczeniem terenu działek sąsiednich na cele mieszkaniowo – usługowe. W tym kontekście zasadnym jest wskazanie, iż nie można uznać, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, kontynuacja bowiem funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Oznacza to, iż co do zasady nie można wykluczyć możliwości zabudowania spornej nieruchomości budynkiem o funkcji mieszkalno - usługowej tylko z tej przyczyny, że znaczna część działek sąsiednich zabudowana jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (por. niepubl. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 lutego 2009r., II SA/Go 2/09).

Nie można też zgodzić się z argumentem skarżących, iż kwestionowana decyzja lokalizacyjna nie posiada konstytutywnych cech decyzji o warunkach zabudowy, co także uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Rozstrzygnięcie to zawiera bowiem elementy przewidziane w art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dokładniej, ustalono: warunki wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, infrastrukturę techniczną i komunikacyjną, wymagania dotyczące osób trzecich i ochrony zdrowia ludzkiego. Wyjaśniono także, że obszar przewidziany do realizacji inwestycji wymienionej we wniosku nie jest objęty ochroną konserwatorską wynikającą z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568). Sąd podzielił nadto stanowisko Kolegium, iż wbrew twierdzeniom strony organ lokalizacyjny podjął rozstrzygnięcie odnośnie do linii zabudowy wskazując, że nie zostaje ona ustalona i należy stosować przepisy ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Konkludując, uznać należy, że istotnie kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana z uchybieniem przepisów procesowych, jednakże, jak słusznie wywodziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie są to wady kwalifikowane, szczególne, które można objąć zakresem zastosowania przepisu z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Nie ma bowiem podstaw do uznania, iż decyzja Burmistrza Gminy T. z dnia [...] r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zmieniona decyzjami tego samego organu z dnia [...] r. i z dnia [...] r. w sposób oczywisty, nie budzący wątpliwości godziła w całokształt przepisów stanowiących jej podstawę prawną, a tylko takie uchybienia uprawniają do stwierdzenia nieważności, stanowiącej wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, o jakiej mowa w art. 16 § 1 Kpa.

Podzielić zatem należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., że w badanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, które jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości przesądzałoby o konieczności eliminacji kwestionowanej przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy z obrotu prawnego, w związku z czym należy uznać, że zakwestionowana decyzja nie narusza prawa w sposób rażący. Nie stwierdzono bowiem, ażeby treść decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia [...] r. nr [...] ustalającej – na rzecz L. M. – warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku na hotel z restauracją wraz z pomieszczeniami i infrastrukturą techniczną oraz parkingami, przewidzianej do realizacji przy ul. L. [..] w T., na terenie działki nr[...] , AM-[...], obręb T., zmienionej decyzjami tego samego organu z dnia [...] r. nr [...] i z dnia [...] r. nr[...] , w sposób nie budzący wątpliwości godziła w całokształt przepisów stanowiących jej podstawę prawną. Nie można również uznać, że decyzja wywołała dla stron szczególnie negatywne skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwić. Sama zaś ilość naruszonych przepisów nie może przesądzać o uznaniu, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co – jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze – podkreślano już wcześniej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Trafnie przy tym Kolegium oceniło, że za wady uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być uznane tego rodzaju błędy czy uchybienia, które w normalnym toku instancji, czyli w toku postępowania odwoławczego, uzasadniałyby uchylenie decyzji. Muszą bowiem być to wady kwalifikowane i szczególne, których w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. prawidłowo przeprowadzając postępowanie nie stwierdziło.

Zauważyć raz jeszcze wypada, że podobne stanowisko zajmowane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przywoływany wyżej wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 600/09).

Mając na względzie powyższe i kierując się dyspozycją art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.