Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 458/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 4, art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a, art. 35 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 26 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 i art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Wojewody z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) nr (...) (znak (...)), II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 500,- zł (pięćset) tytułem zwrotu wpisu oraz kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz


UZASADNIENIE

W dniu (...) października 2008 r. wpłynął do Prezydenta Miasta P. wniosek inwestora Przedsiębiorstwo Remontowo-Budowlane – "A" K. B. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego – małego domu wielorodzinnego na terenie działki nr (...) ark. (...) obręb (...), położonej przy ul. (...) narożnik ul. (...) w P. (działka o numerze geodezyjnym (...) ark. (...) obr. (...)). Do wniosku dołączono pismo "B" SA w P. z dnia (...).08.2008 r., w którym informowano inwestora, iż z uwagi na przeciążenie systemu kanalizacji sanitarnej w tym rejonie miasta odprowadzanie ścieków bytowo-gospodarczych z planowanego budynku będzie możliwe po realizacji nowego kolektora, co jest przewidziane na lata 2009-2013, pod warunkiem uzyskania dofinansowania z Funduszu Spójności. Przedłożony z wnioskiem projekt budowlany przewidywał przyłącze kanalizacji sanitarnej oraz tymczasowy zbiornik bezodpływowy.

Postanowieniem z dnia (...) listopada 2008 r. Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków podania z dnia (...) października 2008 r. poprzez dostarczenie w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pozytywnej opinii lub warunków technicznych na podłączenie budynku do infrastruktury technicznej (kanalizacyjnej), zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane, z zastrzeżeniem, że brak nieusunięcie braków w terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Pismem z dnia (...) listopada 2008 r. organ I instancji poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu podania bez rozpoznania ze względu na brak uzupełnienia wniosku zgodnie z wyżej wskazanym pismem.

W piśmie z dnia (...) listopada 2008 r. radca prawny M. S., powołując się na pełnomocnictwo T. B., oświadczył, iż wskazany brak wniosku nie może być traktowany jak brak formalny wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, skutkujący pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, a inwestor nie może dostarczyć pozytywnej opinii potwierdzającej możliwość natychmiastowego podłączenia projektowanego budynku do sieci kanalizacyjnej, gdyż jest to obiektywnie niemożliwe ze względu na treść pisma spółki "B" z dnia (...) sierpnia 2008 r., zaś treść planu miejscowego, jak i przepis § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszczają możliwość zastosowania rozwiązań tymczasowych i zastępczych, do czasu stworzenia przez Miasto P. odpowiednich warunków do odprowadzania ścieków do miejskiej sieci kanalizacyjnej.

Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2009 r. Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia T. B. na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dla wyżej opisanej inwestycji, uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi I instancji dodatkowy 30-dniowy termin na załatwienie przedmiotowej sprawy oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Wojewoda wskazał, iż nałożony na inwestora w wezwaniu z dnia (...) listopada 2008 r. obowiązek ma zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego charakter materialnoprawny i powinien być oceniony w trybie przewidzianym w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Postanowieniem z dnia (...) lutego 2009 r. Prezydent Miasta P., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane, wezwał inwestora do usunięcia braku wniosku o pozwolenie na budowę poprzez dostarczenie w terminie 5 dni od daty doręczenia wezwania pozytywnej opinii lub warunków technicznych na podłączenie budynku do infrastruktury technicznej (kanalizacyjnej), zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Następnie Prezydent Miasta P. decyzją nr (...) z dnia (...) lutego 2009 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (6 lokali mieszkalnych) w P. przy ul. (...) narożnik ul. (...) (działka o numerze geodezyjnym (...) ark. (...) obr. (...)). W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i wskazał, iż postanowieniem z dnia (...) lutego 2009 r. wezwano inwestora do usunięcia braków wniosku poprzez dostarczenie pozytywnej opinii lub warunków technicznych na podłączenie budynku do infrastruktury technicznej (kanalizacyjnej). Dalej organ wskazał, iż działka, której dotyczy postępowanie, leży na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr XLI/486/III/2000 Rady Miasta (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 12 października 2000 r. Nr 68, poz. 911). Organ powołał się na treść § 12 pkt 1, pkt 3 oraz § 13 pkt 2 planu, które zakazują na przedmiotowym terenie lokalizowania obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, ustalają obowiązek wykonania pełnego uzbrojenia terenów w podstawową sieć infrastruktury technicznej w powiązaniu z systemem miejskim, w tym kanalizację sanitarną z odprowadzeniem ścieków do sieci miejskiej, a także zabraniają sytuowania wszelkich obiektów budowlanych i urządzeń tymczasowych, które nie są ściśle związane lub kolidują z planowaną podstawową funkcją terenu. Organ wskazał, że w rejonie projektowanej inwestycji istnieje sieć kanalizacyjna, lecz jest niewystarczająca do przyłączenia budynku wielorodzinnego. Ponadto zdaniem organu obsługa projektowanego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe koliduje z zapisami wyżej cytowanego planu miejscowego, tj. z § 5 ust. 2 pkt g, § 10 ust. 7, które zakazują lokalizacji jakichkolwiek obiektów generujących ruch samochodowy, dostawczo-odbiorczy, zanieczyszczenie powietrza, hałas i podobne uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich działek oraz zabraniają wjazdu na teren objęty planem pojazdów samochodowych o ładowności powyżej 3,5T za wyjątkiem pojazdów uprzywilejowanych. Organ dalej zauważył, iż w wyznaczonym terminie braki wniosku o pozwolenie na budowę nie zostały uzupełnione, wobec czego zastosował w sprawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od opisanej decyzji złożył T. B. Zdaniem odwołującego się zaskarżona decyzja nosi cechy dowolności, zaś organ I instancji doskonale wie, że żąda od inwestora wypełnienia warunku, którego spełnienie leży w gestii gminy - Miasta P., a nie inwestora. Odwołujący stwierdził, iż powołane w zaskarżonej decyzji przepisy obowiązującego planu miejscowego nie mają w sprawie zastosowania. W odwołaniu wskazano, iż zbiornik bezodpływowy nie jest obiektem mogącym pogorszyć stan środowiska, o jakim mowa w § 12 planu, lecz urządzeniem związanym z budynkiem mieszkalnym, a obowiązek wykonania pełnego uzbrojenia terenu, w tym i kanalizacji sanitarnej z odprowadzeniem ścieków do sieci miejskiej nie jest obowiązkiem inwestora, lecz gminy, której Prezydent Miasta P. jest organem. W ocenie odwołującego w sprawie nie mają również zastosowania § 13 pkt 2 i § 5 ust. 2 lit. g powołanego planu; tymczasowy szczelny zbiornik na nieczystości płynne jest związany z określoną w planie podstawową funkcją terenu i z nią nie koliduje, jego pobudowanie nie stanowi lokalizacji obiektu generującego ruch samochodowy, gdyż zbiornik ten jest urządzeniem związanym z budynkiem, a nie samodzielnym obiektem budowlanym. Odwołujący podał także, iż w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis § 10 ust. 7 planu miejscowego, który ustanawia zakaz wjazdu na teren objęty tym planem pojazdów o ładowności powyżej 3,5T, gdyż pojazdy opróżniające zbiorniki bezodpływowe na nieczystości płynne mają różną ładowność, także mniejszą niż 3,5T. Odwołujący wyraził także pogląd, że ostatni z powołanych przepisów planu miejscowego, jako dotyczący spraw związanych z organizacja ruchu drogowego, a nie ładu przestrzennego, w ogóle nie powinien się znaleźć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przekonaniu odwołującego Prezydent Miasta P. bezprawnie odmawia mu udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Decyzją z dnia (...) maja 2009 r. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania T. B., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że teren inwestycji znajduje się w obszarze, na którym obowiązuje miejscowy planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr XLI/486/III/2000 Rady Miasta (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2000 r. Nr 68, poz. 911). Organ odwoławczy stwierdził, iż inwestor planuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (6 lokali mieszkalnych) wraz ze zbiornikiem bezodpływowym o pojemności 9360 dm³ i przywołał treść § 12 pkt 3 wyżej opisanego planu miejscowego, podkreślając, że zgodnie z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego inwestor jest zobowiązany do przedłożenia oświadczenia właściwej jednostki o warunkach przyłączenia obiektu do sieci kanalizacyjnej. Dalej organ powołał się na pismo spółki "B" S.A. z dnia (...) sierpnia 2008 r., z którego wynika, że działka objęta wnioskiem leży w zlewni Kolektora i z uwagi na przeciążenie systemu kanalizacji sanitarnej w tym rejonie miasta odprowadzanie ścieków bytowo-gospodarczych z planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego będzie możliwe po realizacji Kolektora, który zgodnie z planem inwestycyjnym "B" S.A. przewidziany jest na lata 2009-2013, a w rejonie działki, na której planowana jest inwestycja, została już zrealizowana kanalizacja sanitarna w ul. (...). W ocenie organu II instancji najistotniejszym w sprawie jest zapis § 11 pkt 2 planu miejscowego, w którym ustalono docelowe podłączenie obszaru objętego planem do miejskiej sieci uzbrojenia, a powołany przepis należy interpretować łącznie z § 11 pkt 3 tego planu, zakazującym po zrealizowaniu sieci kanalizacji sanitarnej używania zbiorników bezodpływowych do gromadzenia ścieków komunalnych. Organ II instancji ponadto zauważył, iż zgodnie z opinią gestora sieci aktualnie nie ma możliwości podłączenia planowanej inwestycji do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, jednocześnie organ stwierdził, że ustalenia planu miejscowego nie dopuszczają zastosowania rozwiązania w postaci zbiornika bezodpływowego w sytuacji, gdy taka sieć istnieje. Takie ustalenia i poglądy prawne doprowadziły organ odwoławczy do wniosku, że należało inwestorowi odmówić udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Poznaniu złożył T. B., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżący przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i zwrócił uwagę na to, że w zaistniałej sytuacji żądanie od niego pozytywnej opinii gestora sieci, potwierdzającej aktualną możliwość odprowadzania ścieków sanitarnych do sieci miejskiej, nie znajduje oparcia ani w przepisach obowiązującego planu miejscowego, ani w przepisach rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący zwrócił uwagę na to, że § 11 ust. 2 planu miejscowego dotyczy "docelowego", a nie bezwzględnego i natychmiastowego podłączenia nieruchomości do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. W ocenie skarżącego organ II instancji pominął istotną okoliczność, iż inwestor w projekcie budowlanym przewidział nie tylko budowę zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne – jako rozwiązanie tymczasowe, lecz także przyłącze do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej – jako rozwiązanie docelowe, zgodnie z postanowieniami § 11 pkt 2 obowiązującego planu miejscowego, które zostanie zastosowane, jeśli tylko Miasto P. stworzy po temu niezbędne warunki. Zdaniem skarżącego Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję nietrafnie oparł się na treści § 11 pkt 3 planu miejscowego, na który nie powoływały się wcześniej organy obydwu instancji, gdyż przy nieruchomości objętej wnioskiem istnieje wprawdzie sieć miejskiej kanalizacji sanitarnej, ale według stanowiska gestora sieci inwestor nie można z niej skorzystać, gdyż sieć ta stałą się niewydolna i rzekomo nie można do niej podłączyć kolejnych użytkowników. W ocenie skarżącego hipoteza § 11 pkt 3 planu miejscowego nie może znaleźć zastosowania do takiej sytuacji, bowiem nie można zakazać używania zbiornika bezodpływowego, jeżeli jednocześnie Miasto P. nie gwarantuje inwestorowi podłączenia jego nieruchomości do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Ponadto skarżący powołał się na treść § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącego, gdyż w świetle tego przepisu nie jest istotne, czy sieć kanalizacji sanitarnej istnieje, ale czy zachodzą warunki przyłączenia do niej danej nieruchomości; powołany przepis expressis verbis stanowi, iż także wówczas, gdy nie ma warunków do przyłączenia działki budowlanej do sieci można ją zabudować pod warunkiem zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków. Zdaniem skarżącego nie można dokonywać interpretacji postanowień planu miejscowego – w rozpatrywanym przypadku § 11 pkt 3 wskazanego planu miejscowego – z pominięciem § 26 ust. 3 wskazanego rozporządzenia wykonawczego. Ponadto zwrócił uwagę na to, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2001 r. (IV SA 385/99, LEX nr 53377) sformułował tezę, iż akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. Wobec tego, w ocenie skarżącego, tym bardziej nie należy aktów wyższego rzędu pomijać przy dokonywaniu interpretacji aktów prawa miejscowego, a organy administracji w przedmiotowej sprawie nie respektowały powyższej zasady.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Sąd administracyjny stosownie do treści przepisów ustrojowych oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego oraz przepisami formalnymi, regulującymi zasady postępowania administracyjnego. Oceniając w tym zakresie zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia (...) maja 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję nr (...) Prezydenta Miasta P. dnia (...) lutego 2009 r., Sąd stwierdził, iż akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które skutkować musiało ich uchyleniem.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż prawo własności uregulowane w art. 140 Kodeksu cywilnego, nie jest prawem nieograniczonym, bowiem granice jego wykonywania zakreślają ustawy oraz zasady współżycia społecznego. Między innymi powszechnie obowiązujące przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz prawa budowlanego mogą w znaczący sposób oddziaływać na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności, a stosownie do treści art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego. Z kolei art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) stanowi, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z powyższych przepisów wynika, iż właściciel nieruchomości, przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego, musi liczyć się z ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa, a istotne znaczenie dla określenia sposobu korzystania z prawa własności i prowadzenia procesu inwestycyjnego ustawodawca przypisuje miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji podejmuje szereg czynności w zakresie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, kompletności projektu budowlanego i wykonania obowiązku sprawdzenia projektu. W przypadku stwierdzenia naruszeń w powyższym zakresie, stosownie do art. 35 ust. 3 tej ustawy, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, jednocześnie określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a) przywołanej ustawy przewiduje, iż projekt budowlany stosownie do potrzeb powinien zawierać "oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych".

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, badając złożony wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę projekt budowlany, uznał, iż projekt zawiera brak, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i wezwał inwestora pismem z dnia (...) lutego 2009 r. do przedłożenia we wskazanym terminie pozytywnej opinii lub warunków technicznych na podłączenie budynku do infrastruktury technicznej (kanalizacyjnej). Organ uznał także, iż wymieniony brak projektu nie został usunięty i zastosował w sprawie art. 35 ust. 3 powołanej ustawy odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Takie samo stanowisko zajął w sprawie organ odwoławczy. Koniecznym jest zatem rozważenie czy organy obu instancji prawidłowo uznały, iż przedłożony przez inwestora projekt zawiera braki, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a) ustawy Prawo budowlane, bowiem tylko nieusunięcie przez inwestora rzeczywiście istniejących braków mogło prowadzić do zastosowania art. 35 ust. 3 powołanej ustawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, zaś postanowienie organu I instancji z dnia (...) lutego 2009 r. nakładało na stronę obowiązek, któremu adresat nie był w stanie sprostać, nawet przy dołożeniu maksymalnej staranności. Niedopuszczalne jest zatem przyjęcie, iż niewywiązanie się z takiego obowiązku może wywołać negatywne dla inwestora skutki, o których mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Organy obu instancji uznały, że rozwiązanie projektu budowlanego, przewidujące tymczasowy zbiornik bezodpływowy do gromadzenia i odprowadzania ścieków socjalno-bytowych pozostaje w konflikcie z postanowieniami obowiązującego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr XLI/486/III/2000 (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z dnia 12 października 2000 r. Nr 68, poz. 911). Stwierdzona przez organy niezgodność projektu z postanowieniami planu miejscowego dotyczyć miała następujących przepisów zawartych w tym akcie:

1) § 12 pkt 3: ustalającego obowiązek wykonania pełnego uzbrojenia terenów w podstawową sieć infrastruktury technicznej w powiązaniu z systemem miejskim: wodociąg, kanalizację sanitarną z odprowadzeniem ścieków do sieci miejskiej, kanalizacje deszczową, na który to przepis powołały się organy obydwu instancji,

2) przepisów, na które ponadto powołał się organ I instancji:

- § 12 pkt 1 : "Na terenie objętym planem zakazuje się lokalizowania obiektów: a) szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, b) mogących pogorszyć stan środowiska."

- § 13 pkt 2: "Zabronione jest sytuowanie wszelkich obiektów budowlanych i urządzeń tymczasowych, które nie są ściśle związane lub kolidują z planowaną podstawową funkcją terenu."

- § 5 ust. 2 lit. g: "zakazuje się lokalizacji jakichkolwiek obiektów generujących ruch samochodowy, dostawczo-odbiorczy, zanieczyszczenie powietrza, hałas, itp. uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich działek;"

- § 10 ust. 7: "Zabrania się wjazdu na teren objęty planem pojazdów samochodowych o ładowności powyżej 3,5 t za wyjątkiem pojazdów uprzywilejowanych."

3) przepisów, na które powołał się tylko organ II instancji:

- § 11 ust. 2: "Ustala się docelowe podłączenie obszaru objętego planem do miejskiej sieci uzbrojenia."

- § 11 ust. 3: "Po zrealizowaniu sieci kanalizacji sanitarnej zakazuje się używania zbiorników bezodpływowych do gromadzenia ścieków komunalnych.".

Zdaniem organów projekt obejmujący budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym koliduje z zapisami planu miejscowego, gdyż na tym terenie obowiązuje zakaz używania zbiorników bezodpływowych po zrealizowaniu sieci kanalizacji sanitarnej, a kanalizacja taka została już wykonana w rejonie działki objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę – chociaż jest niewystarczająca do przyłączenia do niej instalacji kanalizacyjnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Stanowisko takie jest całkowicie błędne i zasadza się na nietrafnym zinterpretowaniu powołanych przez organy przepisów prawa miejscowego, a po części także na błędnym zastosowaniu niektórych z tych przepisów.

Zadaniem Sądu na terenie, którego dotyczy inwestycja nie istnieje sieć kanalizacji sanitarnej, która pozwoliłaby wypełnić obowiązek "docelowego" podłączenia obszaru objętego planem do miejskiej sieci uzbrojenia w zakresie sieci kanalizacji sanitarnej (§ 11 ust. 2 planu miejscowego). Okoliczność ta wprost wynika z oświadczenia przedsiębiorstwa kanalizacyjnego "B" S.A. z dnia (...) sierpnia 2008 r., zawartego w projekcie budowlanym, na które powołały się organy obydwu instancji w decyzjach wydanych w sprawie. W przedmiotowym piśmie określono warunki techniczne podłączenia do sieci wodociągowej i jednocześnie zawarto opinię odnośnie podłączenia do kanalizacji sanitarnej, iż z uwagi na przeciążenie systemu kanalizacji sanitarnej w tym rejonie miasta odprowadzanie ścieków bytowo-gospodarczych z planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego będzie możliwe dopiero po realizacji Kolektora, który zgodnie z planem inwestycyjnym "B" S.A. przewidziany jest na lata 2009-2013, pod warunkiem uzyskania dofinansowania z Funduszu Spójności, przy czym zastrzeżono, iż zamierzenia planu inwestycyjnego mogą ulec zmianie w zależności od aktualnych możliwości tej spółki w zakresie finansowania inwestycji oraz w przypadku pojawienia się problemów terenowo-prawnych. Wobec takiego stanowiska wymienionej jednostki niecelowe było zobowiązywanie inwestora do dostarczenia pozytywnej opinii lub warunków technicznych na podłączenie projektowanego budynku do infrastruktury technicznej (sieci kanalizacyjnej). Treść oświadczenia wspomnianej spółki powinna być uwzględniona przez organy przy ocenie, czy zmaterializował się stan faktyczny, którego dotyczą: § 12 pkt 3 oraz § 11 ust. 2 i 3 planu miejscowego, ale w zupełnie innym kontekście niż to uczyniono. Dodać należy, iż w projekcie budowlanym, w części instalacyjnej oznaczonej 1.2. Kanalizacja sanitarna (k. 64 projektu) wprawdzie określono, iż ścieki socjalno-bytowe z pomieszczeń odprowadzane są do tymczasowego zbiornika bezodpływowego o poj. 10 m³, jednak zastrzeżono, iż docelowo zaprojektowano podłączenie do istniejącej sieci kanalizacyjnej (projekt graficzny takiego docelowego przyłącza znajduje się na k. 69 projektu budowlanego) ze wskazaniem, iż istniejąca siec kanałów sanitarnych jest przepełniona i "B" przewiduje budowę kolektora, który odciąży istniejący układ kanalizacyjny.

Mając na uwadze powyższe okoliczności uprawniony jest wniosek, że nie może obowiązywać zakaz używania zbiorników bezodpływowych do gromadzenia ścieków komunalnych, skoro podłączenie do istniejącej, ale niewydolnej sieci kanalizacyjnej nie jest możliwe. Istnienie w tym rejonie miasta, gdzie zlokalizowana jest działka budowlana objęta wnioskiem, sieci kanalizacji sanitarnej, której stan nie pozwala na przyłączenie do niej projektowanego budynku, nie stanowi ziszczenia się warunków z § 11 ust. 2 i 3 planu i zakaz używania zbiorników bezodpływowych nie mógł się zmaterializować.

W tym miejscu odnieść się należy także do zawartego w planie miejscowym w § 12 pkt 3 obowiązku wykonania pełnego uzbrojenia terenów w podstawową sieć infrastruktury technicznej w powiązaniu z systemem miejskim, w tym kanalizacji sanitarnej z odprowadzaniem ścieków do sieci miejskiej. Trzeba podkreślić, iż jak wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz należą do zadań własnych gminy. W konsekwencji rację należy przyznać skarżącemu, iż usunięcie stwierdzonych niezgodności z planem, sprowadzających się w istocie do kwestii braku infrastruktury gminnej, winno leżeć zatem w gestii Miasta P., nie zaś inwestora. Dodać trzeba, że projekt budowlany przedstawiony przez inwestora zawiera rozwiązania w zakresie infrastruktury technicznej działki umożliwiające połączenie jej z siecią miejską (w zakresie niezbędnych mediów), organy administracji jednak okoliczności tej w ogóle nie oceniły w kontekście powołanego przepisu § 12 pkt 3 planu miejscowego.

Niezależnie od powyższego konieczne jest wskazanie innego uchybienia organów administracji, które oceniając projekt budowlany poprzestały na sprawdzeniu zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zaniechały dokonania sprawdzenia przedłożonego projektu z innymi, poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami prawa, w tym przepisami techniczno - budowlanymi, który to obowiązek wynika wprost z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skutkiem powyższego zaniechania organ administracji naraził się na zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem podstawowej zasady obowiązującej na gruncie przepisów prawa budowlanego, a wyrażonej w przywołanym już przepisie art. 4 ustawy Prawo budowlane. Badania tej zgodności nie można zawężać jedynie do zapisów planu miejscowego, tym bardziej, że w niniejszej sprawie istnienie wskazywanej przez organ niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest równoznaczne z brakiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa w ogóle. W istocie wskazana przez organy niezgodność zamierzenia inwestycyjnego (sprowadzona do niezgodności projektu budowlanego ze wskazanymi przepisami planu miejscowego) ma charakter pozorny i wynika w znacznej mierze z błędnego sposobu interpretowania postanowień planu, w całkowitym oderwaniu od treści innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który jak to wynika z treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, ale obowiązywanie to jest ograniczone pod względem terytorialnym do obszaru danej gminy. Uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu, w tym ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lutego 2003 r., I SA/Lu (...)2/02, LEX nr 78046). W konsekwencji interpretacja przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać się w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej, tworzenie i stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności i braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 września 2008 r., II SA/Łd 814/07). Niewątpliwie jednymi z przepisów komplementarnych do zapisów przedmiotowego planu miejscowego są uregulowania zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Rozporządzenie to zawiera normy dotyczące infrastruktury technicznej i odprowadzania wód powierzchniowych, które mogą stanowić uzupełnienie rozwiązań funkcjonujących na gruncie analizowanego planu miejscowego planu. Podstawową zasadą wyrażoną w § 26 ust. 1 rozporządzenia jest, aby działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, miała zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Brak stosownej infrastruktury nie stoi jednak na przeszkodzie realizacji zabudowy działki, bowiem w treści rozporządzenia znajdują się rozwiązania o charakterze zamiennym. Między innymi zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia, w razie braku warunków przyłączenia działki przewidzianej pod zabudowę mieszkalną do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, dopuszcza się korzystanie z rozwiązań przewidujących indywidualne ujęcia wody, zastosowanie zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. W projekcie budowlanym przedstawionym przez inwestora do zatwierdzenia znajduje się projekt zbiornika bezodpływowego o pojemności 9360 dm³, w którym określono ilość odprowadzanych ścieków na ok. 2 m³ na dobę, z założeniem wywozu co 5 dni i zastrzeżeniem, iż rzeczywista częstotliwość wywozu określona zostanie po zasiedleniu budynku. Projekt ten spełnia warunki określone w § 26 ust. 3 wskazanego rozporządzenia. Dodać należy, iż tylko w przypadku, gdy ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska.

W ocenie Sądu, wynikająca z treści powołanego rozporządzenia, dopuszczalność przyjęcia w projekcie budowlanym rozwiązań zamiennych, będąca skutkiem wspomnianej zasady komplementarności, nie tylko pozwalała, ale wręcz nakazuje organom administracji zastosowanie takiej wykładni postanowień planu miejscowego, by nie zostało ograniczone prawo właściciela do zabudowy nieruchomości w sytuacji, gdy w rzeczywistości brak jest odpowiedniej infrastruktury technicznej, która winna być zrealizowana przez gminę. Pominięcie przez organy przepisów zawartych w przywołanym rozporządzeniu i skupienie się wyłącznie na zapisach prawa miejscowego w zakresie dotyczącym infrastruktury technicznej – kanalizacji sanitarnej, bez uwzględnienia przepisów techniczno - budowlanych, nie może zasługiwać na aprobatę. Interpretacja zapisów planu przedstawiona przez organy administracji prowadzi bowiem do istotnego, nieuzasadnionego przepisami powszechnie obowiązującego prawa, ograniczenia prawa własności, w tym uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzez wykluczenie możliwości zabudowy nieruchomości w sytuacji, w której uzależnia się prawo do zabudowy od zaistnienia zdarzeń (spełnienia warunków), na które inwestor może nie mieć żadnego wpływu. Takie rozwiązanie, zbliżone w swoim skutku do faktycznego zakazu zabudowy czy też innego zagospodarowania określonego terenu, nie może być skuteczne prawnie. Tymczasem w niniejszej sprawie uznać należy, iż plan miejscowy takiego zakazu nie formułuje, wskazując bezspornie w § 2, celem planu jest zachowanie na tym obszarze funkcji mieszkaniowej, jako wiodącej, zaś na terenach budownictwa mieszkaniowego ("m") ustala się prawo budowy i rozbudowy między innymi małych domów wielorodzinnych mieszczących się w określonych w planie gabarytach zabudowy (§ 5 ust. 1 pkt a).

Należy także wskazać, że zamierzenie budowlane inwestora nie narusza przepisów planu, na które wyłącznie powołał się organ I instancji, a mianowicie § 12 pkt 1, § 13 pkt 2, § 5 ust. 2 lit. g i § 10 ust. 7. Przede wszystkim projektowany obiekt budowlany nie koliduje z planowaną podstawową funkcją terenu, a tymczasowy zbiornik bezodpływowy jako doraźne, wymuszone brakiem innej możliwości w zakresie odprowadzania ścieków socjalno-bytowych, rozwiązanie z zakresu kanalizacji sanitarnej, jest niezbędnym dopełnieniem względem funkcji mieszkaniowej terenu, ściśle z tą funkcją związanym (§ 13 pkt 2 planu). W konsekwencji przedmiotowy zbiornik bezodpływowy nie może być również uznany za obiekt szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi lub mogący pogorszyć stan środowiska, o którym stanowi § 12 pkt 1 planu, zakazując na terenie objętym planem lokalizowania takich obiektów. Co się tyczy § 10 ust. 7 planu stwierdzić należy, iż trafnie skarżący wskazał na możliwość zapewnienia wywozu ścieków przez pojazdy samochodowe o ładowności zgodnej z tym przepisem, stąd też także naruszenie tego zapisu planu przez inwestycję jest co najmniej wątpliwe. W sprawie nie zachodzi także naruszenie przez zamierzoną inwestycję zakazu lokalizacji jakichkolwiek obiektów generujących ruch samochodowy, dostawczo-odbiorczy, zanieczyszczenie powietrza, hałas, itp. uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich działek (§ 5 ust. 2 lit. g planu). W tym wypadku należałoby poddać w wątpliwość, czy ustalenia planu nie przeczą same sobie, skoro w § 5 ust. 2 pkt d) przewiduje się, że budynki mieszkalne obok funkcji podstawowej mogą mieścić również małe lokale handlu detalicznego, jak i lokale usługowe (z zastrzeżeniem nieuciążliwości dla otoczenia, a za to związane bezpośrednio z obsługą mieszkańców). Niewątpliwie funkcjonowanie nawet małych lokali handlu detalicznego czy też usługowych może się wiązać z generowaniem pewnych uciążliwości dla otoczenia, chociażby związanych z dostawą towaru, czy też środków niezbędnych do prowadzenia działalności usługowej, a zatem do pewnego stopnia generującym ruch samochodowy oraz dostawczo-odbiorczy. Zdaniem Sądu, użytkowanie zbiornika bezodpływowego i związana z tym konieczność regularnego wywozu ścieków nie może być uznana za ten rodzaj uciążliwości, o którym mowa w § 5 ust. 2 lit. g planu.

Reasumując, w świetle powyższych rozważań, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P., nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Przy ich wydawaniu organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego niewątpliwie mających wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane, naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 kpa. W konsekwencji należało uchylić decyzje organów obu instancji.

Rozpatrując ponownie sprawę organy będą miały na uwadze ocenę prawną wyrażoną wyżej, a w szczególności zaprezentowany przez Sąd pogląd dotyczący sposobu wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwi realizację przewidzianej w tym planie funkcji mieszkaniowej obszarów nim objętych. Dodatkowo wskazać należy, iż jednoznacznego wyjaśnienia wymaga, kto jest inwestorem przedmiotowej inwestycji. We wniosku inwestor określony został jako K. B., natomiast w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym aktywny udział brał T. B. i właśnie osobę skarżącego organy obu instancji traktowały jak inwestora.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt I i III wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 powołanej ustawy, mając na uwadze wysokość wpisu uiszczonego przez skarżącego oraz przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), w tym § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c).

/-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz