Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 971/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłata skarbowa
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 , 87
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Mirosław Bator SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. M. kwotę 399,00 (trzysta dziewięćdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 19 marca 2020 roku, nr [...], znak [...] ustalił dla E. M., jako zbywcy udziałów [...] części w nieruchomości gruntowej, położonej w Krakowie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,2991 ha, nr [...] o powierzchni 0,6678 ha i nr [...] o powierzchni 0,3431 ha obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej - w dniu zbycia - księgą wieczystą Nr [...], a także zbywcy udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości gruntowej, położonej w Krakowie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0995 ha obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej - w dniu zbycia - księgą wieczystą Nr [...], jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. rentę planistyczną) w wysokości 9 972,82 złotych.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji przywołał przepisy prawa, przyjęte za podstawę prawną wydanej decyzji i dokonał ich omówienia. Ustalając stan faktyczny sprawy podał, że w dniu 13 września 2016 roku E. M., umową zawartą w formie aktu notarialnego nr [...] dokonała sprzedaży udziału wynoszącego 1/15 części w nieruchomościach gruntowych opisanych powyżej. Ustalono nadto, iż bezpośrednio przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg", tj. przed 13 października 2013 roku, przedmiotowe nieruchomości nie podlegały ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. w dniu 1 stycznia 1995 roku) utraciły moc prawną po 1 stycznia 2003 roku. Organ I instancji wskazał, iż z treści § 77 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" wynika, że stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego wynosi 30%. Zauważył przy tym, że sprzedaż udziałów we własności przedmiotowych nieruchomości nastąpiła 13 września 2016 roku, a zatem po dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" i równocześnie przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie powyższego planu miejscowego. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że przedmiotowe nieruchomości podlegają ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny – Łęg" i zostały spełnione dwie przesłanki niezbędne dla ustalenia renty planistycznej, tj. określenie w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej oraz zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego. W celu ustalenia, czy wystąpiła również trzecia przesłanka, tj. wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego w toku postępowania uzyskano dowód w postaci opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego, który został sporządzony przez Ł. G., rzeczoznawcę majątkowego posiadającego uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości nr [...]. Organ I instancji ocenił przedłożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 10 października 2019 roku pod kątem możliwości uznania go za dowód w prowadzonym postępowaniu, na okoliczność wystąpienia trzeciej przesłanki niezbędnej do ustalenia renty planistycznej, tj. wzrostu wartości. Organ zauważył, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu z uwzględnieniem art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodnie z obowiązującymi standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Na podstawie przedłożonego operatu szacunkowego ustalono, że wartości przedmiotowych nieruchomości określone przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. Czyżyny-Łęg w Krakowie są większe niż wartości przedmiotowych nieruchomości określone przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania po utracie mocy tego planu, a zatem w odniesieniu do wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" zastosowanie ma art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie jej art. 37 ust. 1 zdanie drugie i co za tym idzie wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości stanowi różnicę między wartościami przedmiotowych nieruchomości określonymi przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" a ich wartościami określonymi przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. Czyżyny - Łęg w Krakowie i wynosi: 383.568,00 złotych - dla nieruchomości objętej księgą wieczystą Nr [...] oraz 29.133,00 złotych – dla nieruchomości objętej księgą wieczystą Nr [...] Organ zauważył, że zgodnie z § 77 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego wynosi 30%. Uwzględniając powołane okoliczności organ I instancji ustalił wysokość renty planistycznej w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości w stosunku do sprzedanych przez E. M. udziałów, określając ją na kwotę 9 972,82 złotych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył E. M., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego i procedury w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1/ art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalający ustalić opłatę w orzeczonej wysokości,

2/ art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ich błędne zastosowanie, a polegające na uznaniu, że dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wymogi określone dla operatu szacunkowego, co do formy, treści i metod wyceny,

3/ art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na niedokonaniu należytej oceny dowodów przeprowadzonych w sprawie, w szczególności opinii biegłego w postaci operatu szacunkowego, której odzwierciedleniem winno być uzasadnienie rozstrzygnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 15 czerwca 2020 roku, [...] - działając na mocy art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11, art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 149 - 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą pobierania tzw. renty planistycznej jest w stanie faktycznym niniejszej sprawy powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyjaśnił, iż wedle normy ujętej tym przepisem, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Następnie organ wskazał, że stosownie do treści art. 37 ust. 1 powołanej ustawy, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Organ zauważył, że zgodnie z art. 87 ust. 3a ustawy - jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 roku w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem l stycznia 1995 roku, przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 roku jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 roku.

Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy organ II instancji wskazał, że E. M. umową zawartą w formie aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] dokonała sprzedaży udziału wynoszącego 1/15 części w nieruchomościach gruntowych opisanych w sentencji decyzji.

Organ zauważył, że wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ I instancji nastąpiło zawiadomieniem z dnia 26 października 2016 roku, a kwestią wymagającą ustalenia było stwierdzenie zaistnienia warunku materialnego nałożenia takiej opłaty, tj. ustalenie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia planu.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących wadliwości operatu szacunkowego wykonanego w dniu 10 października 2019 roku przez Ł. G. organ II instancji stwierdził, że przedłożony operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a nadto z uwzględnieniem art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodnie z obowiązującymi standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy ustalił, że nieruchomości podlegają ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg", zatwierdzonego uchwałą Nr LXXX/1219/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 roku obowiązującego od 13 października 2013 roku, ze zmianami wynikającymi z prawomocnego od 25 kwietnia 2018 roku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2016 roku, sygn. akt II SA/Kr 1079/16 i prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2018 roku, sygn. akt II OSK 2337/17, zgodnie z którym nieruchomość l (objęta księgą wieczystą Nr [...]) znajduje się w terenie zabudowy usługowej oznaczonym na rysunku planu symbolem U25, natomiast nieruchomość 2 (objęta księgą wieczystą Nr [...]) znajduje się w terenie zabudowy usługowej oznaczonym na rysunku planu symbolem U25 oraz terenie drogi publicznej - drogi zbiorczej oznaczonym na rysunku planu symbolem KDZ. Organ II instancji wskazał, iż wbrew zarzutom Odwołującego się dla odzwierciedlenia wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości spowodowanego wyłącznie uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" rzeczoznawca majątkowy przyjął stan nieruchomości z dnia wejścia w życie powyższego planu miejscowego, tj. 13 października 2013 roku. Organ wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż nieruchomość 1 powstała w wyniku podziału nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1,3100 ha obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą Nr [...], zatwierdzonego ostateczną 28 kwietnia 2016 roku decyzją Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z 15 marca 2016 roku znak [...], tj. po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg". Według stanu na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" istniała zatem nieruchomość gruntowa, położona w Krakowie, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1,3100 ha obr. [...] jedn. ewid. [...] objęta księgą wieczystą Nr [...] (nazywana dalej nieruchomością pierwotną). Organ podkreślił, że według stanu na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" istniały zatem: nieruchomość gruntowa, położona w Krakowie, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1,3100 ha obr. [...] jedn. ewid. [...], objęta księgą wieczystą Nr [...] (nieruchomość pierwotna), nieruchomość gruntowa, położona w Krakowie, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0995 ha obr. [...] jedn. ewid. [...], objęta księgą wieczystą KR1 [...] (nieruchomość 2).

Organ II instancji wskazał nadto, że rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż nieruchomość pierwotna (działka nr [...]), nieruchomość 2 (działka nr [...]) oraz nieruchomość gruntowa, położona w Krakowie, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0587 ha obr. [...] jedn. ewid. [...], objęta księgą wieczystą NR [...] (nazywana dalej nieruchomością 3, która to nieruchomość 3 była przedmiotem tej samej - co nieruchomości 1 i 2 - umowy sprzedaży - dokonanej 13 września 2016 roku do Repertorium A Nr [...]) stanowiły spójny obszarowo kompleks działek o wspólnym społeczno - gospodarczym przeznaczeniu, stąd zostały oszacowane łącznie jako teren obejmujący wyżej wymienione nieruchomości (nazywany kompleksem). W ocenie organu II instancji powyższe rozumowanie było prawidłowe i logiczne.

Z uwagi na fakt, że bezpośrednio przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" nie obowiązywał plan miejscowy, rzeczoznawca majątkowy, przy określaniu wartości przedmiotowego kompleksu dla ustalenia renty planistycznej, przyjął faktyczny sposób jego wykorzystywania przed uchwaleniem powyższego planu miejscowego.

Do dnia 1 stycznia 2003 roku przedmiotowy kompleks podlegał ustaleniom miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego os. Czyżyny - Łęg w Krakowie, zatwierdzonego uchwałą Nr IX/782/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 grudnia 1994 roku, zgodnie z którym znajdował się w ulicach zbiorczych oznaczonych na rysunku planu symbolem A3.17\042.KZo 1/2, terenie mieszkalnictwa jednorodzinnego o wysokiej intensywności. Organ zauważył, że w celu ustalenia, czy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" spowodowało wzrost wartości ww. nieruchomości rzeczoznawca majątkowy dokonał określenia trzech wartości rynkowych przedmiotowych nieruchomości, jako przedmiotu prawa własności, według stanu na dzień wejścia w życie planu miejscowego, tj. 13 października 2013 roku oraz cen z dnia zbycia udziałów we własności przedmiotowych nieruchomości, tj. 13 września 2016 roku: pierwszej - przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg", drugiej - przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania przedmiotowego kompleksu przed uchwaleniem powyższego planu miejscowego oraz trzeciej - przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. Czyżyny - Łęg w Krakowie. Rzeczoznawca majątkowy potraktował nieruchomości w wycenie jako kompleks działek i co za tym idzie wszystkie trzy wartości rynkowe nieruchomości 1 i nieruchomości 2 określił jako iloczyn ich powierzchni i wartości jednostkowej kompleksu. Wskazał, że dla określenia wszystkich trzech wartości rynkowych przedmiotowego kompleksu rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W ocenie organu II instancji przedłożony operat szacunkowy pod względem formalnym spełnia wszystkie wymogi, co prowadzi do wniosku, że posiada on wartość dowodową. Organ podkreślił, że operat szacunkowy zawiera wszelkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego.

Wartość jednostkową przedmiotowego kompleksu przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" rzeczoznawca majątkowy określił na podstawie sześciu nieruchomości porównawczych. Nieruchomości te zostały wybrane po przeprowadzeniu analizy rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych, będących przedmiotem prawa własności, położonych w tym samym obrębie co wyceniany kompleks (obręb [...] jedn. ewid. [...] a następnie w całej jednostce ewidencyjnej [...] oraz w sąsiedniej jednostce ewidencyjnej [...], na terenach: o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" oraz innych obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego podobnym do przeznaczenia wycenianego kompleksu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg". Organ zauważył, że analiza została rozszerzona na całą jednostkę ewidencyjną [...] oraz sąsiednią jednostkę ewidencyjną Podgórze, z uwagi na niedostateczną ilość transakcji wyżej wymienionymi nieruchomościami, położonymi w tym samym obrębie co wyceniany kompleks (obręb [...] jedn. ewid. [...]). Analiza obejmowała transakcje zawarte w okresie od kwietnia 2013 roku do września 2016 roku. W celu wyceny przedmiotowego kompleksu przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" rzeczoznawca majątkowy przeprowadził selekcję zanotowanych transakcji wyżej wymienionymi nieruchomościami w oparciu o dziesięć cech rynkowych, mających wpływ na poziom cen na lokalnym rynku nieruchomości, tj. lokalizację ogólną; otoczenie i sąsiedztwo; dostęp do mediów; dojazd, dostępność; kształt; powierzchnię; możliwości inwestycyjne (udział przeznaczenia inwestycyjnego); uwarunkowania planistyczne (dotyczące przeznaczenia inwestycyjnego); maksymalną wysokość zabudowy; ograniczenia. Na podstawie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców określił wagi dla powyższych cech rynkowych. W cesze rynkowej "ograniczenia" rzeczoznawca majątkowy uwzględnił m.in. fakt, że na przedmiotowym kompleksie znajdowały się budowle zagospodarowania terenu, place manewrowe, utwardzenie oraz sporadyczne zadrzewienie, co stanowi ograniczenie nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg. Na podstawie analizy rynku oraz w wyniku selekcji przeprowadzonej za pomocą cech rynkowych rzeczoznawca majątkowy otrzymał bazę sześciu transakcji, które ze względu na swoje cechy rynkowe są najbardziej podobne do kompleksu przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jego wykorzystywania przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny – Łęg". Organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy przeprowadził selekcję zanotowanych transakcji nieruchomościami w oparciu o siedem cech rynkowych, mających wpływ na poziom cen na lokalnym rynku nieruchomości, tj. położenie i lokalizację; otoczenie i sąsiedztwo; dostęp do mediów; dojazd, dostępność; kształt; powierzchnię; ograniczenia. Z uwagi na zbieżną ocenę cech nieruchomości porównawczych oraz wycenianego kompleksu w zakresie cechy rynkowej "położenie i lokalizacja" rzeczoznawca majątkowy pominął jej wpływ w dalszej części wyceny. Organ wskazał, iż rzeczoznawca ustalił, że na poziom cen na lokalnym rynku nieruchomości wpływ ma sześć cech rynkowych, tj. otoczenie i sąsiedztwo; dostęp do mediów; dojazd, dostępność; kształt; powierzchnia; ograniczenia. Na podstawie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców określił nadto wagi dla powyższych cech rynkowych. Organ zauważył, że w cesze rynkowej "ograniczenia" rzeczoznawca majątkowy uwzględnił m.in. fakt, że na przedmiotowym kompleksie znajdowały się budowle zagospodarowania terenu, place manewrowe, utwardzenie oraz sporadyczne zadrzewienie, co z uwagi na ograniczone możliwości użytkowe stanowi ograniczenie nieruchomości w przypadku potencjalnego zagospodarowania pod zabudowę. Organ wskazał, iż na podstawie analizy rynku oraz w wyniku selekcji przeprowadzonej za pomocą cech rynkowych rzeczoznawca majątkowy otrzymał bazę pięciu transakcji, które ze względu na swoje cechy rynkowe są najbardziej podobne do wycenianego kompleksu. Ceny nieruchomości porównawczych, po dokonaniu korekty ze względu na upływ czasu na datę określenia wartości, tj. datę zbycia udziałów we własności przedmiotowych nieruchomości (13 września 2016 roku), zawierały się w przedziale od 69,65 zł/m2 do 122,02 zł/m2. Organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy porównał kolejno cechy wycenianego kompleksu z cechami każdej z nieruchomości porównawczych, wyliczył poprawki kwotowe stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech i przypisanych im wag pomiędzy wycenianym kompleksem a nieruchomościami porównawczymi oraz skorygował ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych o sumę poprawek kwotowych. Następnie obliczył wartość jednostkową wycenianego kompleksu jako średnią arytmetyczną z uzyskanych poprawionych cen, która to wartość wyniosła 92,67 zł/m2. Organ zauważył, iż określona na poziomie 92,67 zł/m2 wartość jednostkowa przedmiotowego kompleksu przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jego wykorzystywania przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" stanowi reprezentatywną wartość dla analizowanego rynku. Organ wskazał, iż ustalona w operacie szacunkowym, przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości 1 przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny – Łęg", jej wartość rynkowa wynosi 1.213.977,00 złotych. Natomiast obliczona w tożsamy sposób wartość rynkowa nieruchomości 2 wynosi 92.207,00 złotych. Organ wskazał, iż wartość jednostkową przedmiotowego kompleksu przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. Czyżyny - Łęg w Krakowie rzeczoznawca majątkowy określił na podstawie siedmiu nieruchomości porównawczych. Nieruchomości te zostały wybrane przez rzeczoznawcę majątkowego po przeprowadzeniu analizy rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych, będących przedmiotem prawa własności, położonych w tym samym obrębie co wyceniany kompleks (obręb [...] jedn. ewid. [...]), a następnie w całej jednostce ewidencyjnej Nowa Huta oraz sąsiedniej jednostce ewidencyjnej [...], na terenach: o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" oraz innych obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zbieżnym z przeznaczeniem wycenianego kompleksu w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. Czyżyny-Łęg w Krakowie. Analiza została rozszerzona na całą jednostkę ewidencyjną [...] i sąsiednią jednostkę ewidencyjną [...], z uwagi na niedostateczną ilość transakcji wyżej wymienionymi nieruchomościami, położonymi w tym samym obrębie co wyceniany kompleks (obręb [...] jedn. ewid. [...]). Analiza obejmowała transakcje zawarte w okresie od czerwca 2012 roku do września 2016 roku. Organ zauważył, że w celu wyceny przedmiotowego kompleksu przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. Czyżyny - Łęg w Krakowie rzeczoznawca majątkowy przeprowadził selekcję zanotowanych transakcji nieruchomościami w oparciu o dziewięć cech rynkowych, mających wpływ na poziom cen na lokalnym rynku nieruchomości, tj. lokalizację ogólną; otoczenie i sąsiedztwo; dostęp do mediów; dojazd, dostępność; kształt; powierzchnię; możliwości inwestycyjne (udział przeznaczenia inwestycyjnego); uwarunkowania planistyczne (dotyczące przeznaczenia inwestycyjnego); ograniczenia. Na podstawie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców określił wagi dla powyższych cech rynkowych. W cesze rynkowej "ograniczenia" rzeczoznawca majątkowy uwzględnił m.in. fakt, że na przedmiotowym kompleksie znajdowały się budowle zagospodarowania terenu, place manewrowe, utwardzenie oraz sporadyczne zadrzewienie, co stanowi ograniczenie nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. Czyżyny - Łęg w Krakowie. Na podstawie analizy rynku oraz w wyniku selekcji przeprowadzonej za pomocą cech rynkowych rzeczoznawca majątkowy otrzymał bazę siedmiu transakcji, które ze względu na swoje cechy rynkowe są najbardziej podobne do wycenianego kompleksu. Ceny nieruchomości porównawczych, po dokonaniu korekty ze względu na upływ czasu na datę określenia wartości, tj. datę zbycia udziałów we własności przedmiotowych nieruchomości (13 września 2016 roku), zawierały się w przedziale od 184,60 zł/m2 do 290,79 zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy porównał kolejno cechy wycenianego kompleksu z cechami każdej z nieruchomości porównawczych, wyliczył poprawki kwotowe stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech i przypisanych im wag pomiędzy wycenianym kompleksem a nieruchomościami porównawczymi oraz skorygował ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych o sumę poprawek kwotowych. Następnie obliczył wartość jednostkową wycenianego kompleksu jako średnią arytmetyczną z uzyskanych poprawionych cen, która to wartość wyniosła 239,90 zł/m2.

Określona przez rzeczoznawcę na poziomie 239,90 zł/m2 wartość jednostkowa przedmiotowego kompleksu, przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. Czyżyny - Łęg w Krakowie, stanowi reprezentatywną wartość dla analizowanego rynku.

Organ II instancji wyjaśnił, że wartość rynkowa nieruchomości 1 przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. Czyżyny - Łęg w Krakowie wynosi 3.142.690,00 złotych. Natomiast wartość rynkowa nieruchomości 2 przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. Czyżyny - Łęg w Krakowie wynosi 238.701,00 złotych. Nadto organ zauważył, iż w operacie szacunkowym wykazany został związek przyczynowy pomiędzy przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru " Czyżyny - Łęg" a wzrostem wartości przedmiotowych nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podkreśliło, że organ administracyjny nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W oparciu o przedstawione okoliczności organ II instancji stwierdził, że w sprawie została spełniona przesłanka, wykazująca, iż w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wzrosła wartość wyżej opisanej nieruchomości a organ I instancji prawidłowo wyliczył opłatę należną od strony, a zatem wydana w sprawie decyzja jest prawidłowa.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła E. M. zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 134 ust. 1 i 2, art 151 ust. 1, art 153 ust. 1 i art 4 pkt 16) ustawy o z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 poz. 65) w zw. z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 nr 207 poz. 2109) poprzez przyjęcie, że nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania oraz porównywane nieruchomości wskazane w operacie szacunkowym stanowiącym dowód w niniejszym postępowaniu stanowią nieruchomości podobne w rozumieniu ww. przepisu, co doprowadziło do ustalenia kwoty wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób niezgodny z tym przepisem,

b) art 36 ust. 4 oraz art 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 poz. 293) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy między wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalający ustalić opłatę w orzeczonej wysokości,

2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art 7, art 11, art. 77 § 1, art 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie odniesienie się do argumentacji podniesionej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, nierozpatrzenie materiału dowodowego, brak analizy treści operatu szacunkowego, który przyjęto do ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało całkowicie dowolnym przyjęciem, jakoby biegły w sposób wiarygodny, logiczny i spójny wyjaśnił przyjęte dla potrzeb sporządzanego operatu założenia oraz ograniczeniem oceny operatu jedynie do kwestii formalnych,

b) art 80 oraz art 84 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 poz. 65) oraz § 4 ust. 1 i 3, § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 6) i 7) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 nr 207 poz. 2109) przez uznanie za dowód operatu szacunkowego sporządzanego przez rzeczoznawcę majątkowego pomimo okoliczności, że operat nie spełnia wymogów określonych w ww. rozporządzeniu z uwagi na przyjęcie do porównania nieruchomości niemających cech nieruchomości podobnej.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi E. M. wskazała, że pomimo zawartego w odwołaniu zarzutu wadliwości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę organ II instancji uznał, że w sprawie nie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Podkreślono, że dowód z opinii biegłego podlega takiej samej ocenie -prowadzonej pod kątem możliwości jej dopuszczenia jako dowodu w sprawie - przez organ rozpoznający sprawę, jak każdy inny rodzaj dowodu. Powyższe znajduje potwierdzenie w aktualnych poglądach orzecznictwa i doktryny. Wskazując błędy popełnione przez organ 1 i 11 instancji należy zacząć od tego, iż - wbrew opinii wyrażonej przez oba organy - miały one obowiązek merytorycznej oceny dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy, nie powinny natomiast poprzestawać wyłącznie na formalnej ocenie spełnienia wymogów określonych ww. przepisami. Nietrafny jest pogląd, że rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej.

Przywołując aktualne stanowisko przedstawione przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzucono, że w sprawie wystąpiła niedopuszczalna dowolność w określaniu przedmiotu wyceny. Z jednej strony organ I i II instancji twierdzi, że przedmiotem wyceny (i postępowania) są określone nieruchomości oznaczone roboczo nr 1, 2 i 3, aby następnie przejść do przyjęcia za poprawne ich wyceny jako "kompleksu nieruchomości", czyli faktycznie jednej nieruchomości. Błąd ten jest ugruntowany poprzez zastosowaną formułę wyrzeczenia - a mianowicie organ I instancji ustalił i orzekł o jednej opłacie, podczas gdy powinien ustalić i orzec o 3 różnych opłatach tzw. renty planistycznej - z tytułu wzrostu wartości konkretnie oznaczonych nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przedmiotowe orzeczenie zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji.

Nieruchomości oznaczone roboczo w treści decyzji nr 1, 2 i 3 są odrębnymi od siebie nieruchomościami - dla każdej z nich w dacie zawarcia umowy sprzedaży 13 września 2016 r. prowadzona była osobna księga wieczysta, wskazana zresztą przez sam organ. Prowadzi to do wniosku, że wycena, na której oparł się organ I instancji orzekając o ustalenia w/w opłaty, nie dotyczy prawidłowego przedmiotu. Zamiast określać wartość nieruchomości oznaczonych roboczo w treści decyzji nr 1, 2 i 3, określa wartość bliżej nieokreślonego "kompleksu" nieruchomości, a następnie w sposób zupełnie dowolny wartość 1 m2 tego kompleksu nieruchomości przypisuje wartości 1 m2 nieruchomości oznaczonych roboczo w treści decyzji nr 1, 2 i 3. Tak zabieg - być może - byłby dopuszczalny gdyby rzeczoznawcza wyceniał działki wchodzące w skład jednej nieruchomości. Nie może jednak takiego zabiegu zastosować w przypadku zbioru odrębnych nieruchomości. Powyższa wadliwość dyskwalifikuje, co do zasady operat szacunkowy, na który oparł się organ.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 26 października 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organów administracji w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem udziału we własności nieruchomości zlokalizowanej w granicach nowo uchwalonego planu w czasie nie przekraczającym 5 lat od jego uchwalenia. W ocenie organów obu instancji, wzrost wartości nieruchomości wynikał z faktu, że bezpośrednio przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg", tj. przed 13 października 2013 r., przedmiotowe nieruchomości nie podlegały ustaleniom żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utraciły moc prawną po 1 stycznia 2003 roku. Następnie organy stwierdziły, na podstawie opinii rzeczoznawcy, że wartości nieruchomości określone przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. Czyżyny – Łeg w Krakowie (który utracił moc prawną) są większe niż wartości przedmiotowych nieruchomości określone przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania po utarcie mocy tego planu a zatem w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" zastosowanie ma art. 87 ust 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a nie jej art. 37 ust 1 zdanie drugie. Wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" spowodowało wzrost wartości nieruchomości, której przeznaczenie w nowym planie uległo zmianie.

W ocenie sądu stanowisko to nie zostało w dostateczny sposób wykazane i z tego względu nie jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293 t.j. z dnia 2020.02.24), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy przesądza natomiast, iż wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z przytoczonych unormowań wynika, że dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest wykazanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia tego planu, czyli że istnieje związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 919/06 i z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1244/06, Baza Orzeczeń Lex nr 360221).

Jak stanowi art. 87 ust 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293 t.j. z dnia 2020.02.24): jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 t.j. z dnia 2020.11.12, art. 149-159) . Podstawowym dowodem, w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r, Nr 207, poz. 2109, ze zm.), oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości oraz wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i prawidłowym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i co do zasady, podlega ocenie organu stosownie do przepisu art. 80 k.p.a. Tym niemniej ocena ta dokonywana jest w ograniczonym zakresie. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie dominuje pogląd, że ocena operatu szacunkowego może dotyczyć jedynie kwestii formalnych a podważanie ustaleń wynikających z operatu nastąpić może jedynie kwestii oczywistej wadliwości operatu. W żadnym razie kontrola ta nie może dotyczyć zakresu wiedzy specjalnej, jaką dysponuje rzeczoznawca majątkowy i którą wyraża w operacie. Dla przykładu można wskazać pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r. I OSK 384/19 w którym wskazano, iż zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r. I OSK 2023/17 wskazano, iż ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego (por. też wyroki NSA z dnia z dnia 13 lipca 2018 r. I OSK 2269/16, z dnia 4 grudnia 2019 r. I OSK 3367/18, z dnia 28 kwietnia 2002 r. I OSK 557/19).

W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ nie uwzględnił, w wystarczającym stopniu istotnej okoliczności, mającej wpływ na zaistnienie obowiązku ustalenia opłaty planistycznej oraz nie dokonał prawidłowej oceny sporządzonego operatu szacunkowego.

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r. P 58/08 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087, z 2006 r. Nr 45, poz. 319 i Nr 225, poz. 1635, z 2007 r. Nr 127, poz. 880 oraz z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, Nr 201, poz. 1237 i Nr 220, poz. 1413) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W operacie wskazano: "na podstawie ustaleń miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego os. Czyżyny-Łęg, który utracił moc prawną z upływem 1 stycznia 2003 r. kompleks obejmujący nieruchomość pierwotną oraz nieruchomości 2 i 3 położony był na obszarze o przeznaczeniu mieszanym: teren mieszkalnictwa jednorodzinnego z dopuszczeniem możliwości realizacji usług - 85%, teren usług handlu - 7%, tj. łącznie teren o przeznaczeniu pod zabudowę: 92%; w pozostałej części kompleks położony w terenach zieleni i komunikacji. W związku z faktem, iż znaczna część terenu położona jest poza maksymalną nieprzekraczalną linią zabudowy, udział powierzchni faktycznie możliwej pod zabudowę wynosi ok. 70%" (str. 35 operatu).

W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie, zachodzi konieczność zastosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy w oparciu o pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w przytoczonym wyżej wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. W wyroku tym Trybunał odnosząc się do zasad konstytucyjnych, wskazał na konieczność respektowania zasady ciągłości planowania przestrzennego, obowiązek dbałości o trwałość tych procesów, prowadzący w praktyce do oceny czy właściciel odnosi rzeczywistą korzyść ze zmiany (uchwalenia) planu miejscowego, w aspekcie badania, czy gmina z tych obowiązków ciągłości planowania się wywiązała, oraz czy uwzględniła ten aspekt w ocenie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę. W szczególności Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż "badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione". Trybunał podkreślił również, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych - zbywców nieruchomości w gminie.

W zakresie zasady ciągłości planowania przestrzennego, oceniać należy sytuację, gdy wskutek zaniechania organu uchwałodawczego gminy przez pewien okres czasu nie było uchwalonego planu miejscowego, Działanie takie stanowi naruszenie zasady ciągłości planowania przestrzennego, która mimo, iż nie została wprost wyrażona przez ustawodawcę może być odkodowywana z wielu przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym m.in. z art. 87 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 32, art. 58 ust. 1 oraz art. 62 ust. 1 i 2). Warto w tym miejscu odnotować, że chociaż zasada ta odnosi się przede wszystkim do procesów tworzenia aktów planistycznych, to jednak jej znaczenie uwidaczniać się może także w toku postępowań w indywidualnych sprawach administracyjnych. W szczególności zasada ciągłości planowania przestrzennego stanowić będzie dyrektywę wykładni przepisów, dotyczących regulacji stanowiących podstawę wydawania decyzji w sprawach opłat planistycznych (zob. W. Jakimowicz, Zasada ciągłości planowania przestrzennego jako dyrektywa wykładni w procesach stosowania prawa administracyjnego, uwaga nr 3, w: I. Niżnik-Dobosz (red.), Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego. Publiczne prawo rzeczowe, LexisNexis 2012, LEX online).

Zaprezentowany pogląd Trybunału Konstytucyjnego znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Należało ocenić czy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" spowodowało wzrost wartości nieruchomości przy uwzględnieniu, że (jak wynika z operatu) - w miejscowym planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego os. Czyżyny-Łęg, który utracił moc prawną z upływem 1 stycznia 2003 r. kompleks obejmujący nieruchomości wyceniane, którą rzeczoznawca oznacza, jako pierwotną oraz nieruchomości 2 i 3, położony był na obszarze o przeznaczeniu mieszanym: teren mieszkalnictwa jednorodzinnego z dopuszczeniem możliwości realizacji usług - 85%, teren usług handlu - 7% (dopuszczalny : usługi gastronomii, nieuciążliwego rzemiosła oraz infrastruktury technicznej), tj. łącznie teren o przeznaczeniu pod zabudowę: 92%. W pozostałej części kompleks położony w terenach zieleni i komunikacji.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" dotyczące wycenianych działek są takie, że mieszczą się one w terenie zabudowy usługowej U25 z przeznaczeniem podstawowym zabudową usługową , budynkami administracyjnymi i biurowymi oraz uzupełniającym pod zieleń urządzoną. W granicach U25 dopuszcza się lokalizację i funkcjonowanie : obiektów magazynowych, dojść i dojazdów do budynków oraz dróg wewnętrznych, parkingów i miejsc postojowych nie wyznaczonych na rysunku planu, parkingów podziemnych, obiektów małej architektury, ciągów pieszych, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, cieków i rowów melioracyjnych. W granicach U25 w jego zachodniej części w sąsiedztwie drogi publicznej KDD dopuszcza się lokalizację i funkcjonowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, których powierzchnia zabudowy nie przekroczy 40 % powierzchni całkowitej terenu U25. Pozostałe to tereny dróg publicznych.

Porównanie tych ustaleń w obu planach pozwala przyjąć, że podstawowe i dopuszczalne przeznaczenie wycenianego terenu były podobne (usługi i zabudowa mieszkaniowa), co, może skutkować oceną, że nieruchomości miały tożsame przeznaczenia. W operacie i zaskarżonej decyzji jednak szczegółowo nie rozważono tej okoliczności, choć dokonano wyceny nieruchomości 1, 2 i 3 przy uwzględnieniu przeznaczenia w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. Czyżyny – Łęg, na k – 53 i następnych operatu.

Organy administracyjne mają obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego na podstawie art. 80 K.p.a. (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005).

Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627).

Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1246/08 "Obowiązkiem organu administracji, jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Organ administracji nie jest związany opinią. Dowód ten podlega swobodnej ocenie, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ nie może, co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, czy nie zawiera on braków, niejasności, itd. Na nim spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii. (...) Skoro przedmiotem oceny operatu jest prawidłowość jego sporządzenia, to ocena ta musi następować według takich samych zasad, jakie obowiązują przy jego sporządzeniu. Ocena prawidłowości operatu obejmować musi takie kwestie jak: przyjęte sposoby określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny, sposoby określenia wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawców wycen stanowi formę ich weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami".

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, wskazać należy, że dobór nieruchomości podobnych leży w kompetencji rzeczoznawcy, jednak wymaga stosownego opisu i nie może być dowolny. Dokonując wyceny biegły sięgał do całej jednostki ewidencyjnej [...] i sąsiedniej jednostki ewidencyjnej Podgórze z uwagi na niedostateczną ilość transakcji nieruchomości położonych w tym samym obrębie, co wyceniany kompleks (obręb [...] jedn. ewid. [...]) Dobrane w operacie szacunkowym nieruchomości nie zostały w wystarczająco szczegółowy sposób opisane, skoro cechy rynkowe – uwarunkowania planistyczne nieruchomości przyjętych do porównania w dwóch stanach planistycznych są takie same lub bardzo zbliżone. Przy dokonywaniu wyceny nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny- Łęg" i z uwzględnieniem przeznaczenia w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. Czyżyny – Łęg zestawienie tabel wskazuje na to, że brak zróżnicowania tych przeznaczeń. W tabeli na str. 44 operatu (szacowanie po uchwaleniu mpzp "Czyżyny - Łęg") wszystkie przyjęte do porównania nieruchomości cechuje, jako uwarunkowanie planistyczne (dotyczące przeznaczenia inwestycyjnego): zabudowa mieszkaniowa (MN i MW) oraz usługowa bądź usługowa z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, podobnie jak w tabeli na str. 55 operatu (szacowanie przy uwzględnieniu przeznaczenia w mpzp " os. Czyżyny – Łęg") : zabudowa mieszkaniowa (MN i MW) oraz usługowa, bądź mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem możliwości realizacji usług i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, czy częściowo wyłącznie usługowa. Skoro takie są opisy przeznaczeń nieruchomości podobnych, to nie ma wystarczającego uzasadnienia dla wniosku operatu o wzroście wartości wycenianych nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny- Łęg"

W kwestii okresu, w którym dokonano transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównania, rzeczoznawca nie doznaje ograniczeń. Jeżeli ten okres nie jest nadmiernie wydłużony trudno uznać, że działki przyjęte do porównania nie są przydatne do ustalenia w sposób rzetelny stanu faktycznego. W ocenie sądu 4 lata - bo taka jest rozpiętość czasowa transakcji przyjętych do porównania, nie jest okresem nadmiernie wydłużonym, jeżeli biegły rzeczoznawca sporządzający operat wypowie się w kwestii czy ceny transakcyjne nieruchomościami podobnymi w tym okresie nie odnotowywały skokowych wahań. Trend zmiany ceny został wyliczony i znalazł odzwierciedlenie w stosownym współczynniku zmiany ceny.

Zarzut, że rzeczoznawca w jednym operacie przyjął do wyceny kilka nieruchomości, dla których prowadzone są oddzielne księgi wieczyste traktując je, jako "kompleks nieruchomości" w ocenie sądu jest zasadny. Jak wynika z art. 46 § 1 kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. W art. 36 ust 4 jak i w art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mowa o wzroście wartości nieruchomości. Wywodzić z tego należy, iż każda nieruchomość, jako przedmiot własności (choćby miały tego samego właściciela) powinna być przedmiotem odrębnej wyceny. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też ustawy o gospodarce nieruchomościami a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie dają podstaw prawnych do "grupowania" nieruchomości wycenianych. W ocenie sądu jest to wadliwość operatu i o ile wadliwość ta ze swej istoty nie może wpływać, na wartość wycenianych i zgrupowanych w kompleksy nieruchomości, to nie ma znaczenia dla wartości dowodowej operatu, jeżeli przeznaczenie nieruchomości w nowo uchwalonym planie dla całego tego kompleksu byłoby jednolite - takie same dla wszystkich nieruchomości (np. w całości byłby to obszar przeznaczony pod usługi). Cena jednostkowa za 1 m2 byłaby wtedy identyczna dla wszystkich nieruchomościach i sposób sporządzenia operatu nie wpływałby, na wysokość ustalonej łącznie dla tych nieruchomości opłaty planistycznej. Jeżeli jednak przeznaczenie nieruchomości w nowo uchwalonym planie jest zróżnicowane (a tak jest w niniejszej sprawie – częściowo są to tereny usług a częściowo obszar ma przeznaczenie drogowe) to różna musi być (a przynajmniej może) wartość wycenianych nieruchomości, z uwagi na to, że np. jedna z nich ma w całości przeznaczenie pod usługi a inna drogowe lub mieszane. W ocenie sądu zarzut ten zasługuje na aprobatę i stanowi o oczywistej wadliwości operatu.

Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie do sygn. akt II SA/Kr 977/20.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a oraz c oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.