Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1659/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Michaldo / spr. / Sędziowie WSA Jacek Bursa WSA Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. i "W" Spółka z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz "A" Spółka z o.o. i "W" Spółka z o.o. kwoty po 740 / siedemset czterdzieści / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lutego 2012r., znak [...] stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia 5 listopada 2007r., znak [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2007r., nr [...], orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "przebudowa dachu w budynku frontowym oraz przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne, z garażem podziemnym na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K". W podstawie prawnej wskazano art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r., Nr 89, poz. 415) w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 5 i art. 8 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską podpisanego w Warszawie w dniu 28 lipca 1993r. (Dz. U. z 1998r., Nr 51, poz. 318) oraz art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kolegium wskazało w uzasadnieniu, że w dniu 13 lipca 2011r. wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionych decyzji złożył Klasztor [...] z siedzibą w K. We wniosku podano, że budynek zakonny klasztoru znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, a jej realizacja zagraża przeznaczeniu i istocie zakonu jako miejscu kultu religijnego o charakterze klauzurowym. Zakon powoływał się na przepisy Konkordatu o ochronie kultu publicznego oraz na nadrzędny charakter tego aktu prawnego. Zdaniem wnioskodawcy, planowana nadbudowa zwiększy wysokość kamienicy i spowoduje, że widok na zabudowania klasztoru, w tym dziedziniec wewnętrzny, naruszy jego klauzurowy charakter.

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte. A., " sp. z o.o. w W. wniósł o odmówienie stwierdzenia nieważności. Powołał się na porozumienie, zawarte między Klasztorm a [...] sp. z o.o. (obecnym inwestorem), gdzie uzgodniono, że z tarasu nie będzie możliwy widok na dziedziniec. Nadto żądania Klasztoru zmierzają do uniemożliwienia korzystania z prawa własności, a zdaniem inwestora sprawowania praktyk religijnych nie determinuje otoczenie architektoniczne. Klasztor przedłożył natomiast dokumenty z których wynika, że Mniszki Zakonu [...] są zakonem o klauzurze papieskiej. Obejmuje ona cały dom wraz z ogrodem i wirydarzem, do których dostęp zastrzeżony jest mniszkom, jest tak urządzona, by stanowiła materialne oddzielenie od zewnątrz.

Kolegium stwierdziło dalej, że ponieważ inwestor złożył wniosek o warunki zabudowy w dacie obowiązywania ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jej przepisy z uwagi na normy międzyczasowe należy stosować, dokonując merytorycznej oceny kwestionowanych decyzji. Przytoczył treść art. 40 ust. 1 i ust. 2, art. 42 ust. 1 ustawy, podkreślając, że decyzja administracyjna powinna określać warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, nadto zaś wymagania dotyczące ochrony osób trzecich.

Organ wskazał, że Konkordat stanowi umowę międzynarodową, ratyfikowaną przez Prezydenta RP za uprzednią zgodą, wyrażoną w ustawie. Stanowi on – zgodnie z art. 87 Konstytucji RP – źródło prawa powszechnie obowiązującego, zatem jego regulacje mogą stanowić podstawę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Nadto, w myśl art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, Konkordat korzysta z pierwszeństwa z ustawą, jeżeli nie da się jej z nim pogodzić. Ze względu na rangę umów międzynarodowych, ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, dokonując wykładni norm ustawowych i innych, należy interpretować je zgodnie z normami tych umów.

Kolegium zaznaczyło, że jak wynika z art. 5 Konkordatu, Państwo zapewnia Kościołowi Katolickiemu, bez względu na obrządek, swobodne i publiczne pełnienie jego misji, łącznie z wykonywaniem jurysdykcji oraz zarządzaniem i administrowaniem jego sprawami na podstawie prawa kanonicznego. Z art. 8 ust. 1 i 3 wynika natomiast, że Rzeczpospolita Polska zapewnia Kościołowi wolność sprawowania kultu zgodnie z art. 5, a miejscom przeznaczonym przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu i grzebania zmarłych Państwo gwarantuje w tym celu nienaruszalność. Zdaniem Kolegium treść pojęcia "nienaruszalności kultu" wyraża przepis Kan. 667 § 3 Kodeksu prawa kanonicznego, zgodnie z którym klasztory mniszek, ukierunkowane całkowicie na życie kontemplacyjne, powinny zachować klauzurę papieską. Odesłanie, zawarte w art. 5 i art. 8 ust. 1 Konkordatu powoduje recepcję prawa kanonicznego w krajowym porządku prawnym.

Zdaniem organu, w niniejszej sprawie treścią nienaruszalności kultu jest klauzura papieska, a miejscom nią objętym Państwo gwarantuje nienaruszalność. Zgodnie z orzecznictwem zapewnienie nienaruszalności może obejmować również takie kształtowanie nowej zabudowy, aby nie stanowiła jej naruszenia. Kolegium wskazało, że w świetle art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna określać warunki wynikające z przepisów szczególnych. Organy prowadzące postępowanie w celu ustalenia takich warunków w sąsiedztwie miejsca objętego klauzurą papieską są zobowiązane dokonać merytorycznej oceny, czy charakter przyszłej zabudowy, jej parametry, a w szczególności wysokość nie będą stanowić faktycznego naruszenia ochrony tego miejsca, gwarantowanej przez art. 8 w zw. z art. 5 Konkordatu. Ustalenia takie wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego, mającego stanowić odzwierciedlenie dla merytorycznej oceny w tym względzie, zawartej w decyzji administracyjnej. Kolegium uznało, że wymienione przepisy Konkordatu są przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy, a także przepisami odrębnymi w rozumieniu obecnie obowiązującego art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ przez ich pryzmat należy dokonywać oceny dopuszczalności wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organy administracji są zobowiązane tak ukształtować treść decyzji, by zapewniła nienaruszalność miejsca przeznaczonego przez władzę kościelną do sprawowania kultu religijnego.

Kolegium wskazało następnie, że wydane w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu decyzje umożliwiły takie ukształtowanie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, które może naruszać art. 8 Konkordatu, poprzez naruszenie klauzury papieskiej. Dla oceny tej nie ma znaczenia, że faktycznie istnieje możliwość zapewnienia nienaruszalności tego miejsca przez wykonanie dodatkowych robót budowlanych, to jednak uzależniono wyłącznie od woli inwestora.

Zawarte w kwestionowanych decyzjach stwierdzenie o braku innych ograniczeń, wynikających z przepisów szczególnych, stanowi zdaniem Kolegium istotne i rażące naruszenie normy prawnej, wynikającej z art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5 i 8 Konkordatu oraz Kan. 667 § 3 Kodeksu prawa kanonicznego. Nadto planowana inwestycja powinna dopasować się do zlokalizowanego w jej bezpośrednim sąsiedztwie miejsca kultu. W konsekwencji Kolegium uznało, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2007r. nie spełnia wymogów, określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Wymienione uchybienia mają, zdaniem Kolegium, walor rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec czego konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zakwestionowanych decyzji.

A. sp. z o.o. oraz [ B. sp. z o.o. nie zgodziły się z powyższym rozstrzygnięciem i złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strony skarżące podniosły zarzuty:

- naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie jako stronę postępowania współwłaściciela nieruchomości K.Z.-D.

- naruszenia Konstytucji RP, a w szczególności art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Kodeks prawa kanonicznego Kościoła Katolickiego oraz inne wewnętrzne kościelne akty stanowią źródło powszechnie obowiązujących norm prawnych na terenie Polski oraz art. 8 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Konkordatu poprzez nieuwzględnienie zasady ochrony praw i wolności człowieka oraz zakazu ich ograniczania w inny sposób niż wyraźnym przepisem rangi ustawowej, w tym uznanie, że inwestor podlega przepisom Kodeksu prawa kanonicznego;

- nieuzasadnioną rozszerzającą wykładnię art. 8 Konkordatu poprzez uznanie, że budynek klasztorny jest miejscem kultu;

- naruszenie art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że wydane decyzje pozostają z nimi w sprzeczności;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji przy braku przesłanek, uzasadniających takie rozstrzygnięcie, braku przeprowadzenia postępowania oraz wyjaśnienia skutków gospodarczo – ekonomicznych stwierdzenia nieważności decyzji oraz – w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez uznanie, jakoby niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta K. spowodowało nieważność tego orzeczenia administracyjnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, A. sp. z o.o. oraz B. sp. z o.o. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją znak[...] , wydaną dnia 23 sierpnia 2012r. na podstawie 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 i art. 8 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską podpisanego w Warszawie w dniu 28 lipca 1993r. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną.

Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Następnie przedstawił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wynikające z art. 156 § 1 k.p.a., zwracając uwagę na szczególność takiego trybu, pozwalającego na odstąpienie od fundamentalnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Kolegium wskazało, że w świetle najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa, jako o przesłance stwierdzenia nieważności można mówić wówczas, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, uzasadnia to charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze (skutki, wywoływane przed decyzje). W sposób rażący może zostać naruszony przepis, który nadaje się do zastosowania w bezpośrednim rozumieniu.

Kolegium zaznaczyło, że zamierzenie inwestycyjne miało być realizowane w bezpośrednim sąsiedztwie Klasztoru [...], zatem konieczne było uwzględnienie postanowień umowy międzynarodowej – Konkordatu. Ponownie organ omówił miejsce tego aktu w systemie prawa powszechnie obowiązującego.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego rażące naruszenie prawa w sprawie niniejszej polegało na tym, że żaden z organów, wbrew wyraźnej dyspozycji art. 40 ust. 1 oraz art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wziął pod uwagę przepisów szczególnych, które winny być zastosowane, tj. przepisów Konkordatu. Naruszenie to oceniono jako oczywiste, ponieważ można je stwierdzić przez proste zestawienie treści przepisów ustawy. Jednocześnie organy administracji publicznej nie uczyniły zadość ich zobowiązaniom, wynikającym z art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 5 i art. 8 Konkordatu. Nie jest zatem możliwe zaakceptowanie tych decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia oraz ranga naruszonych przepisów prawa uprawniają do konkluzji, że naruszenie prawa ma charakter rażący.

W ostatniej części uzasadnienia Kolegium ustosunkowało się do zarzutów, zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazało, że zawiadomienie o zmianie stron postępowania zostało złożone dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji. Zaznaczyło, że nie wskazało ani Kodeksu prawa kanonicznego, ani innych przepisów kościelnych jako aktów prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem Kolegium, należy też rozróżnić miejsce kultu od miejsca sprawowania kultu. Dom mieszkalny nie jest typowym miejscem kultu, ale z uwagi na kontemplacyjne ukierunkowanie zakonu jest miejscem sprawowania kultu. Sprawowanie kultu natomiast jest chronione art. 8 i art. 5 Konkordatu. Kolegium wskazało też, że oceniło negatywnie sporne decyzje co do zgodności z art. 107 § 3 k.p.a., jednak okoliczność ta sama w sobie nie stanowiła o rażącym naruszeniu prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w terminie wniosły A. sp. z o.o. oraz B. sp. z o.o. Domagały się uchylenia obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dotyczących stwierdzenia nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżące spółki zarzuciły w pierwszej kolejności naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 i art. 16 k.p.a. Miało ono polegać na uznaniu, że w sprawie doszło do oczywistego złamania jednoznacznych przepisów o zasadniczym znaczeniu, czyli art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 i art. 8 Konkordatu, uznaniu, że w sprawie możliwe jest i wystarczające proste zestawienie tego, co nakazują przepisy ustawy, pominięciu wyjaśnienia wątpliwości interpretacyjnych przepisów na rzecz kategorycznych twierdzeń o ich znaczeniu, całkowitym pominięciu ustaleń i analizy przesłanki społecznych i gospodarczych skutków stwierdzenia nieważności decyzji, a także przełamaniu zasady trwałości decyzji administracyjnych przy braku ku temu podstaw. Zdaniem stron, miało to oczywisty wpływ na treść zaskarżonej decyzji.

Ponadto w skardze zarzucono naruszenie art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez nieposzanowanie zasady ochrony własności przysługującej właścicielowi nieruchomości (inwestorowi) i ograniczenie jego prawa własności pomimo braku szczególnego przepisu, nie pozwalającego na określone zabudowanie nieruchomości, a także art. 8 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 5 i art. 8 Konkordatu poprzez nieuwzględnienie zasady ochrony praw i wolności człowieka oraz zakazu ich ograniczania w inny sposób niż wyraźnym przepisem rangi ustawowej w tym uznanie, że zamierzona inwestycja winna być badana w odniesieniu do wewnętrznych aktów prawnych Kościoła Katolickiego.

Zdaniem skarżących spółek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób nieuzasadniony dokonało rozszerzającej wykładni art. 5 i art. 8 Konkordatu poprzez uznanie, że dom klasztorny jest miejscem kultu religijnego, a nadto że przepisy te są przepisami szczególnymi, regulującymi m. in. kwestie zagospodarowania przestrzennego.

W skardze zarzucono następnie naruszenie art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że kwestionowane decyzje pozostają z nimi w sprzeczności. Naruszono również art. 75 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie zawnioskowanych przez skarżących dowodów świadczących o tym, że Klasztor nie jest odizolowany od świata zewnętrznego, a inne klasztory objęte klauzurą papieską nie sprzeciwiają się temu, że ich zewnętrzne zabudowania są widoczne dla osób postronnych, a także nieuwzględnienie dowodu z porozumienia zawartego między inwestorem a Klasztorem, w którym Klasztor wyraził zgodę na inwestycję w kształcie, określonym decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w efekcie czego nie została dokonana wszechstronna i prawidłowa wykładnia pojęć takich jak ochrona i nienaruszalność miejsc kultu czy swoboda sprawowania kultu w świetle stosowania tych pojęć w praktyce. Naruszono też zdaniem skarżących stron art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu, z jakiej przyczyny organ nie wziął pod uwagę przedłożonych w sprawie dowodów ani nie rozważył kwestii skutków społecznych i gospodarczych stwierdzenia nieważności decyzji, co ograniczyło obu spółkom polemikę z orzeczeniem.

Udzielając odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Podstawą do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego jest między innymi stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Kontrolowany akt został wydany w trybie nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznych – stwierdzała nieważność zakwestionowanych przez Klasztor [...]) z siedzibą w K. rozstrzygnięć, wydanych w trybie zwykłym. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie zdefiniowało cechy decyzji administracyjnej, od których uzależnione jest uznanie jej za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. To niedookreślone pojęcie zostało sprecyzowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych. W sposób zwięzły stwierdzić można, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2012r., sygn. akt I OSK 1657/11, Lex Omega nr 1233163; zob. także wyrok tegoż sądu z dnia 13 września 2012r., sygn. akt II GSK 1206/11, Lex Omega nr 1244513). Rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 23 października 2012r., sygn. akt II SA/Gd 333/12, Lex Omega nr 1230444). Skoro nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny, to przyjmuje się, że co do zasady spór co do wykładni przepisu prawa materialnego, nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Łd 915/12, Lex Omega nr 1270513). Pośród wyżej wymienionych przesłanek uznania naruszenia prawa za rażące podkreślić należy przede wszystkim oczywistą sprzeczność z wyraźną normą prawa. Kontrola zaskarżonej decyzji polega zatem na ustaleniu, czy rozstrzygnięciom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 5 listopada 2007r., znak [...] oraz Prezydenta Miasta K. z dnia 30 kwietnia 2007r., nr [...] można przypisać rażące naruszenie prawa w takim właśnie rozumieniu.

Obie kwestionowane w trybie nadzwyczajnym decyzje zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miała na gruncie przepisów tej ustawy charakter związany (podobnie jak obecnie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy); zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2. Art. 2 ust. 2 tej ustawy przewidywał, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, określenie przeznaczenia i ustalenie warunków zagospodarowania terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie obowiązujących ustaw. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miała określać warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, natomiast art. 42 ust. 1 pkt 5 przewidywał, że w takiej decyzji zostaną określone też wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

W niniejszej sprawie należało rozstrzygnąć, czy – jak chciała tego strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności – przepisy Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998r., nr 51, poz. 318) są przepisami prawa, z którymi decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być zgodna i czy w takim wypadku zostały one naruszone w sposób rażący.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji przeprowadziło trafny wywód co do miejsca Konkordatu w polskim systemie prawa. Ratyfikowane umowy międzynarodowe są wymieniane w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast stosownie do art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Z całą zatem pewnością Konkordat jest zatem elementem prawa powszechnie obowiązującego, zaś decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinna naruszać jego przepisów.

Wniosek o stwierdzenie nieważności oparty został w niniejszej sprawie na zarzutach naruszenia art. 5 i art. 8 Konkordatu. Zgodnie z art. 5 Konkordatu, przestrzegając prawa do wolności religijnej, Państwo zapewnia Kościołowi Katolickiemu, bez względu na obrządek, swobodne i publiczne pełnienie jego misji, łącznie z wykonywaniem jurysdykcji oraz zarządzaniem i administrowaniem jego sprawami na podstawie prawa kanonicznego. Do treści tego artykułu nawiązuje także art. 8 ust. 1, w myśl którego Rzeczpospolita Polska zapewnia Kościołowi Katolickiemu wolność sprawowania kultu zgodnie z artykułem 5 oraz art. 8 ust. 3, z którego wynika, że miejscom przeznaczonym przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu i grzebania zmarłych Państwo gwarantuje w tym celu nienaruszalność.

Wnioskująca strona podnosiła w toku postępowania, że naruszenie przepisów Konkordatu miało polegać na realizacji w ramach spornej inwestycji tarasu, z którego istniałby widok na zabudowania klasztoru. Klasztor ten objęty jest klauzurą papieską, zatem cały jego teren został przez Zakon uznany za miejsce sprawowania kultu religijnego, zaś widok z sąsiedniego budynku – za naruszający tę klauzurę. Z tym też strona wnioskująca wiązała niezgodność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z przepisami szczególnymi (Konkordatem). Ocenę tę podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając zaskarżoną decyzję.

Wskazać należy, że pierwotny wniosek inwestora (wówczas B/. sp. z o.o.) określał sporną inwestycję jako "modernizację budynku wraz z rozbudową, przebudową i nadbudową oficyny". W formularzu wniosku wskazano również jako funkcję zabudowy: "Budynek apartamentowy z parkingiem podziemnym pod oficyną i podworcem". Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2007r. określała inwestycję jako "przebudowę dachu w budynku frontowym oraz przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne, z garażem podziemnym" na terenie działki nr [...] obr.[...] w K. Sprecyzowanie parametrów planowanej inwestycji znalazło się w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (załączniku nr 1 do decyzji z dnia 30 kwietnia 2007r.). Wskazano tam m. in., że inwestycja kubaturowa obejmuje przebudowę dachu budynku frontowego od strony ulicy [...]j oraz przebudowę, rozbudowę i nadbudowę lewej oficyny. Wysokość budynku frontowego miała nie ulec zmianie, zaś budynek oficyny miał zostać nadbudowany o dwie kondygnacje. Dach budynku frontowego miał otrzymać łukowy kształt z cofnięciem od strony elewacji, przy czym zmiana miała nie być widoczna z ul. [...], zaś dach budynku oficyny miał posiadać kształt analogiczny. Innych szczegółowych rozwiązań odnośnie przebudowy dachu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie przewidywała.

Wobec powyższego wskazać należy, że ani wniosek inwestora, ani decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wskazywały, aby w ramach zamierzenia inwestycyjnego miał powstać taras, umożliwiający wgląd na teren klasztoru objętego klauzurą. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa jedynie podstawowe parametry planowanej inwestycji, nie przesądza o szczegółowych rozwiązaniach projektowych. Te ostatnie są określane dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, a zatem w odrębnym postępowaniu. Jest ono prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Wówczas, gdy organ kontroluje konkretny projekt budowlany, może ocenić, czy przyjęte w nim rozwiązania (np. taras, otwory okienne) umożliwiają np. wgląd na teren objęty klauzurą. Przy ogólności rozstrzygnięć podejmowanych na wcześniejszym etapie planowania inwestycji, tj. w sprawie niniejszej na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, takie ustalenia nie są możliwe. Nie mogą zatem naruszać ochrony kultu religijnego i jego sprawowania, skoro nie przesądzają o konkretnym kształcie rozwiązań projektowych. Tę kwestię rozważać należałoby dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę. Zatem nie można przypisać organom administracji publicznej, orzekającym na etapie wydawana decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania tereny, naruszenia art. 5 i art. 8 Konkordatu w zw. z art. 42 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej – naruszenia o charakterze rażącym.

Na marginesie zauważyć należy, że powoływane przez stronę wnioskującą oraz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisy Konkordatu mają bardzo ogólny charakter. Sytuacje, kiedy dane rozwiązanie koncepcyjne czy projektowe będą w sposób jednoznaczny i oczywisty naruszać te przepisy wydają się być stosunkowo rzadkie.

Wyżej podkreślany ogólny charakter ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje, że nie można organom orzekającym w postępowaniu zwyczajnym postawić zarzutu, iż nie rozważyły wpływu unormowań Konkordatu przez pryzmat przepisów szczególnych oraz konieczność ochrony interesów osób trzecich (art. 42 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), a tym samym, iż uzasadnienie ich decyzji nie zawierało wystarczającego uzasadnienia prawnego w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a., skoro na tym etapie postępowania nic nie wskazywało, że w ramach inwestycji ma być realizowany sporny taras, którego usytuowanie może naruszać klauzurowość sąsiedniego Klasztoru. Jak wyżej wskazano, uwzględnienie tych uregulowań winno być rozważane na etapie wydawania pozwolenia na budowę, ponieważ wówczas konkretyzowany jest kształt inwestycji. Zatem na etapie określania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu brak tego rodzaju przewidywania nie może być uznany za rażące naruszenie prawa.

Powyższe oznacza, że większość zarzutów skargi okazała się zasadna.

Odnosząc się do pozostałych stwierdzić trzeba, że bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji pozostaje to, czy inne klasztory objęte klauzurą papieską sprzeciwiały się inwestycjom, realizowanym w ich sąsiedztwie. Po pierwsze, w każdym z nich inaczej mogły kształtować się warunki przestrzenne, jak również każda inwestycja mogła w inny sposób oddziaływać na przestrzeń, objętą klauzurą. Po wtóre zaś, nie można podmiotowi chronionemu na podstawie przepisów prawa odmawiać możliwości realizacji tejże ochrony z tego tylko powodu, że inne podmioty, chronione tymi samymi przepisami, swoich uprawnień nie realizują.

Odnośnie kwestii uznania przepisów Kodeksu prawa kanonicznego za powszechnie obowiązujące wyjaśnić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swej pierwszej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaprezentowało podejście zbyt daleko idące. W świetle art. 87 Konstytucji RP nie ma podstaw do takiego stwierdzenia. Niewątpliwie jednak art. 5 Konkordatu odwołuje się do przepisów prawa kanonicznego. Na mocy tego przepisu wykonywanie przez Kościół Katolicki jego misji, sprawowanie jurysdykcji, zarządzenie i administrowanie jego sprawami zgodnie z prawem kanonicznym i w sposób swobodny oraz publiczny, ma być przez Państwo zapewnione. Należy zatem przyjąć, że normy prawa kanonicznego są istotnym elementem, z uwzględnieniem którego należy dokonywać wykładni konkretnych przepisów Konkordatu. To jednak nie wystarcza do uznania je za przepisy obowiązujące powszechnie.

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. naruszyło art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., błędnie uznając własną decyzję z dnia 5 listopada 2007r., znak [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2007r., nr [...] za naruszające prawo w stopniu rażącym i w konsekwencji nieważne. Naruszenie przepisów postępowania miało w tym wypadku wyraźny wpływ na wynik sprawy. Należało zatem zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2012r., znak [...] wyeliminować z obrotu prawnego, co Wojewódzki Sąd Administracyjny uczynił w punkcie I. wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. wyroku w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.