Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 283/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: zobowiązano organ do wydania aktu
stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
przyznano sumę pieniężną
oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8 i 9, art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a, 200,205 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 11 października 2019 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu przez Wojewodę [...] I. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania aktu w terminie 3 miesięcy od dnia zwrotu akt organowi; III. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. P. sumę pieniężną w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych); IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2010 r. E. P. zwróciła się do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 17 czerwca 1984 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] położonej w K., gm. kat. [...] na cele budowy spółdzielczego budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w K.. Wniosek został sprecyzowany w dniu 14 maja 2010 r., poprzez ograniczenie go do części, tj. punktu 2 i 3, którymi wywłaszczono nieruchomości położone w K. i oznaczone jako działki nr [...] oraz nr [...] b. gm. kat. [...].

W toku prowadzonego postępowania (znak: [...]) Wojewoda ustalił, że nie została uregulowana kwestia spadkobrania po stronach przedmiotowego postępowania administracyjnego i z tego względu postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2012 r. zawiesił z urzędu postępowanie do czasu uzyskania dokumentów potwierdzających prawa do spadku po G. S., A. S., J. S., S. Z. i S. S.. Jednocześnie zobowiązano domniemanych spadkobierców wyżej wymienionych osób do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku, ewentualnie o wystąpienie do notariusza celem sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia.

Pismem z dnia 2 października 2012 r. skarżąca zwróciła się o podjęcie postępowania, uzasadniając wniosek brakiem inicjatywy stron w zakresie rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego oraz niedoprowadzeniem do wszczęcia stosownych postępowań celem uzyskania dokumentów umożliwiających potwierdzenie praw spadkowych. Postanowieniem z dnia 6 listopada 2012 r. Wojewoda odmówił podjęcia postępowania, wskazując m.in., że działania organu nie mogą doprowadzić do pozbawienia następców prawnych wszystkich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości statusu strony w postępowaniu nadzorczym.

Skarżąca ponownie zwróciła się o podjęcie postępowania wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2013 r. podnosząc, że odpadła przesłanka dalszego spoczywania postępowania, bowiem postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w K. z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt [...] została uregulowana kwestia spadkobrania po S. Z.. Wskazała również na zasadność zastosowania w przedmiotowej sprawie trybu określonego w art. 100 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tymi okolicznościami organ zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] w K. Wydział [...] o przesłanie odpisu wskazanego postanowienia (pismo z dnia 19 kwietnia 2013 r.). Zwrócił się również do Sądu Rejonowego dla [...] oraz Sądu Rejonowego dla [...] (pisma z dnia 15 maja 2013 r.) z zapytaniami, czy toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po G. S., J. Z., S. S., A. S., J. J.. Sąd Rejonowy dla [...] w K. udzielił odpowiedzi pismem z 19 czerwca 2013 r., a Sąd Rejonowy dla [...] – pismem z dnia 15 lipca 2013 r.

Pismem z 11 lipca 2013 r. organ zwrócił się do Wydziału Prawnego i Nadzoru z prośbą o wystąpienie i podjęcie stosownych działań przed właściwymi sądami w celu wyznaczenia kuratorów dla M. Z. , z domu M., G. S. , J. Z. , S. S., z domu Z., J. Z., J. S. oraz J. S. . O tym fakcie poinformowano skarżącą pismem z dnia 12 lipca 2013 r.

Postanowieniem z dnia 12 lipca 2013 r. Wojewoda odmówił podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podano m.in., że wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku do S. Z. nie spowodowało ustania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego przyczyny zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego. Do rozstrzygnięcia bowiem pozostały jeszcze zagadnienia wstępne w przedmiocie stwierdzenia praw spadkowych do zmarłych: G. S., A. S., J. Z. oraz S. S..

Pismem z dnia 30 lipca 2013 r., w związku z wniesionym zażaleniem E. P. na postanowienie z dnia 12 lipca 2013 r., Wojewoda przekazał akta przedmiotowej sprawy do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Po przekazaniu akt dokonano kwerendy Wojewódzkiego Zbioru Meldunkowego danych osobowych A. K. (notatka służbowa z dnia 20 sierpnia 2013 r.), zwrócono się o wydanie dokumentów i danych do Sądu Rejonowego dla [...] w K. (pismo z dnia 5 września 2013 r.), dokonano kwerendy zasobów Archiwum Narodowego w K., celem analizy akt archiwalnych postępowania Sądu Powiatowego dla m. K. o sygn. akt [...] (październik 2014 r.).

Następnie pismem z dnia 27 lutego 2015 r. Wojewoda zwrócił się do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z pytaniem, czy zażalenie wniesione przez E. P. zostało rozpatrzone. Pismem z dnia 22 lipca 2015 r. poinformowano, że nieprawomocnym wyrokiem z 16 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 207/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 4 lutego 2014 r. nr [...] wraz z postanowieniem Wojewody z dnia 12 lipca 2013 r. Poinformowano również, że akta nie zostały zwrócone z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3009/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 207/15 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3091/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 4 lutego 2014 r. nr [...]

Pismem z dnia 20 czerwca 2018 r. znak: [...] Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju wystąpiło do Wojewody z pytaniem, czy po wydaniu zaskarżonego postanowienia z 12 lipca 2013 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. wpłynęło postanowienie o nabyciu spadku lub akt poświadczenia dziedziczenia po G. S., A. S., J. Z. i S. S.. Jednocześnie pismem z 20 czerwca 2018 r. Minister zawiadomił, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3091/17, uchylającym postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 4 lutego 2014 r., określił przewidywany termin rozpatrzenia zażalenia Pani E. P. – do dnia 30 września 2018 r. W piśmie z dnia 3 lipca 2018 r. poinformowano, że przedmiotowe dokumenty nie zostały dostarczone do [...] Urzędu Wojewódzkiego.

Postanowieniem z dnia 21 września 2018 r. znak: [...] Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił w całości postanowienie Wojewody z dnia 12 lipca 2013 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowienie to wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu 5 października 2018 r. bez akt administracyjnych.

Pismem z dnia 8 maja 2019 r. skarżąca wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Pismem z dnia 17 maja 2019 r. zażalenie przekazane zostało do Ministra Inwestycji i Rozwoju wraz z aktami wytworzonymi po 30 lipca 2013 r.

Pismem z dnia 17 maja 2019 r. organ zwrócił się do Wydziału Prawnego i Nadzoru [...] Urzędu Wojewódzkiego z pytaniem, na jakim etapie znajduje się postępowanie w przedmiocie wyznaczenia kuratorów spadku oraz dla osób nieobecnych, a to: M. Z. , z d. M. , G. S. , J. Z. , S. S. z d. Z. , J. Z., J. S. oraz J. S. . Równocześnie dokonano kwerendy danych danych Systemu Rejestrów Państwowych - Powszechnego Elektronicznego Systemu Informacji Ewidencji Ludności PESEL, ustalono, że J. M., jeden z domniemanych spadkobierców G. S., zmarł (notatka służbowa z 17 maja 2019 r.). W związku z powyższym podjęto czynności zmierzające do pozyskania dokumentu stwierdzającego tę okoliczność, jak też dokumentu potwierdzającego nabycie spadku po zmarłym (maj – czerwiec 2019 r.). Pismem z dnia 7 czerwca 2019 r. zwrócono się do Sądu Rejonowego dla [...] z zapytaniem, czy toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po G. S., J. Z., S. S..

Pismem z dnia 13 czerwca 2019 r. (data wpływu: 17 czerwca 2019 r.) znak: [...] Minister Inwestycji i Rozwoju zwrócił akta Wojewody, informując, że w ustawowym terminie nie wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra z dnia 21 września 2018 r.

W dniu 10 czerwca 2019 r. E. P. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 4 kwietnia 2013 r. o podjęcie postepowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 11 czerwca 1984 r., znak [...] w części dotyczącej punktu 2 i 3 decyzji, w której orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]. położonej w K. gm. kat. [...] na cele budowy spółdzielczego budynku mieszkalnego przy ulicy [...].

Skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 35 § 1 -3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r.) i wniosła o: zobowiązanie organu do bezzwłocznego rozpoznania wniosku o podjęcie postępowania nadzorczego i wydania w tym przedmiocie aktu administracyjnego w określonym przez Sąd terminie, stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiotowej sprawie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Wojewodzie grzywny w kwocie 10.000 zł (dziesięć tysięcy), przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącej kwoty 10.000 zł (dziesięć tysięcy), zasadzenie od skarżonego organu na jej rzecz poniesionych kosztów postępowania wywołanych wniesieniem niniejszej skargi.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca uznaje wniesienie skargi na bezczynność w przedmiotowej sprawie jako bezwzględnie konieczne. Jest to wyraz jej skrajnej desperacji, albowiem przedstawiona pod osąd sprawa administracyjna, jak i powiązany z nią obowiązek organów administracji publicznej do jej rozpoznania w rozsądnym terminie są rażąco lekceważone przez Wojewodę.

Bezczynności organu skarżąca upatruje w tym, że postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2012 r. Wojewoda zawiesił postępowanie nadzorcze w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa, powołując się na fakt występowania w sprawie zagadnienia wstępnego, obejmującego konieczność ustalenia następców prawnych osób i nie podejmował właściwych działań w związku z biernością osób zobowiązanych do wystąpienia o zainicjowanie właściwych postępowań przed sądem, względnie notariuszem. Skarżąca przedstawiła w związku z tym rozstrzygnięcia zapadłe w związku z postanowieniem z dnia 12 lipca 2013 r. o odmowie podjęcia postępowania, a to:

- postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia 4 lutego 2014 r. znak [...]

- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA Wa 3091/17

- postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 21 września 2018 r. znak [...], którym uchylono postanowienie Wojewody z dnia 12 lipca 2013 r. o odmowie podjęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu l instancji i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Skarżąca podniosła, że w następstwie wydania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju ostatecznego postanowienia kasacyjnego z dnia 21 września 2018 r. znak [...], aktualnie przed Wojewodą pozostaje nierozpoznany dotychczas wniosek z dnia 4 kwietnia 2013 r. o podjęcie postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, albowiem Wojewoda do dnia złożenia skargi nie rozpoznał wniosku, do czego był wszakże zobowiązany w administracyjnym toku instancji w następstwie wydania przez organ odwoławczy postanowienia kasacyjnego z dnia 21 września 2018 r. Skarżąca wskazała ponadto, że pomimo upływu 8 miesięcy od formalnego zwrotu sprawy Wojewodzie wobec wydania postanowienia kasacyjnego przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, organ stopnia wojewódzkiego nie uczynił nic, aby wniosek załatwić - nie dysponuje nawet w komplecie własnymi aktami sprawy, a jedynie "szczątkowymi". Uwzględniając wieloletni tok tego postępowania i jego aktualne stadium, bezczynność Wojewody świadczy o faktycznym pozbawieniu skarżącej efektywnej ochrony prawnej i paraliżu orzeczniczym w przedmiotowej sprawie.

Skarżąca wskazała również, że Wojewoda proceduje przewlekle nie tylko w rozpoznaniu wniosku o podjęcie postępowania w przedmiotowej sprawie, ale i jest bezczynny w załatwieniu samej sprawy administracyjnej. Organ administracji, obok powinności stosownego odniesienia się do żądania strony o podjęcie postępowania, ma własny, równoległy obowiązek, aby podjąć z urzędu zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W realiach przedmiotowej sprawy bezspornym pozostaje, że nie doszło do zainicjowania stosownych postępowań w celu rozstrzygnięcia zagadnień wstępnych związanych z określeniem porządku dziedziczenia po niektórych zmarłych adresatach decyzji wywłaszczeniowej, co zgodnie z wiążącą w sprawie oceną prawną wyrażoną przez sąd administracyjny - stanowi podstawę do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sam organ administracji publicznej (art. 100 § 3 w zw. z art. 100 § 2 kpa).

W ocenie skarżącej nierozpoznanie wniosku o podjęcie postępowania z jednej strony, a z drugiej - utrzymywanie stanu zawieszenia postępowania pomimo odpadnięcia przesłanki będącej podstawą spoczywania postępowania w kontekście wiążącej organy nadzorcze oceny prawnej sprawy oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez orzekający w sprawie sąd administracyjny - stanowi o bezczynności organu oraz o przewlekle prowadzonym postępowaniu. W zakresie tym można bowiem twierdzić nie tylko o istnieniu po stronie organu bezczynności i przewlekłości materialnoprawnej, ale też o bezczynności i przewlekłości procesowej.

Skarżąca wskazała również, że w celu wykazania przesłanki dopuszczalności skargi związanej z wyczerpaniem środków zaskarżenia pismem z dnia 8 maja 2019 r. wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiotowej sprawie, jednak w jej ocenie oczekiwanie na odpowiedź organu wyższego stopnia na zażalenie jest bezcelowe i pozostaje bez znaczenia, zwłaszcza wobec skali bezczynności Wojewody w przedmiotowej sprawie. Podniosła też, że działania (ściślej zaniechania) Wojewody zmierzają do utrudnienia osiągnięcia zasadniczego celu postępowania, któremu ma służyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W jej ocenie 8 – letni tok postępowania można potraktować jako faktyczną odmowę rozpoznania wniosku o zakończenie spoczywania sprawy, a obstrukcja w procedowaniu sprawy przez Wojewodę ma na celu faktyczne pozbawienie jej możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, co nie powinno mieć miejsca w działalności organów praworządnego państwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i przedstawił działania organu podjęte w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, jakoby postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, bowiem postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2012 r. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie do czasu uzyskania dokumentów potwierdzających prawa do spadku po zmarłych stronach postępowania i do czasu otrzymania informacji o niezaskarżeniu uchylającego je postanowienia Ministra nie był władny do dalszego procedowania sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z tego względu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Ze względu na objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu, tj. bezczynności i przewlekłości postępowania, należy również wskazać, że skarga taka inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Postępowanie w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu musi zmierzać do ustalenia, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, których zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (tak: B. Dauter, "Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego", Warszawa 2018, s. 370 oraz przywołany tam wyrok WSA w Lublinie z 11 sierpnia 2016 r., II SAB/Lu 74/16). Konkluzja powyższa ma znaczenie również z tego względu, że granica pomiędzy pojęciem bezczynności i przewlekłości w konkretnej sprawie może okazać się trudna do jednoznacznego ustalenia.

W związku z tym, że przedmiotem skargi była bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa niniejsza, zgodnie z art. 119 pkt 4 i 120 p.p.s.a, została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna.

Wyjaśniając w pierwszej kolejności pojęcie bezczynności i przewlekłości Sąd zauważa, że postępowanie, którego dotyczy skarga wszczęte zostało przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935), tj. przed dniem 1 czerwca 2017 r. Oznacza to, że zgodnie z art. 16 tej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, za wyjątkiem przepisów art. 96a-96n.

W tym stanie prawnym k.p.a. nie definiował bezczynności, jak też przewlekłości postępowania, w szczególności nie definiował tych pojęć art. 37 § 1 k.p.a. określający prawo strony wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. II SAB/Gl 48/17 pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to NSA m.in. w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim NSA podał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

Ustalając, czy w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłości Sąd działał w warunkach określonych art. 134 §1 p.p.s.a., który nakazuje sądowi rozstrzygać w granicach danej sprawy, przy braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W realiach niniejszej sprawy Sąd uwzględniał zatem kontekst całego postępowania, w stosunku do którego skarżąca zarzuca bezczynność i przewlekłość, nie ograniczając się do braku rozpoznania wniosku o podjęcie postępowania z 4 kwietnia 2013 r. zawieszonego postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2012 r. Tym niemniej zawieszenie postępowania przez Wojewodę postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2012 r. stanowi moment, od którego należy rozpocząć analizę postępowania organu z perspektywy zasady szybkości postępowania (art. 12 §1 k.p.a.) i terminów załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.). W okoliczności sprawy pozostaje bowiem bezsporne, że postępowanie przed datą zawieszenia postępowania nie było prowadzone przewlekle, ani też nie doszło w tym czasie do bezczynności.

Analiza przedstawionego wyżej kalendarium postępowania wskazuje, że przedmiotowe postępowanie od dnia 19 kwietnia 2012 r. pozostaje w zawieszeniu ze względu na przesłankę z art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. (konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd). Ze względu na treść art. 35 §5 k.p.a., który stanowi, że okresu zawieszenia nie wlicza się do terminów załatwiania spraw, Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu. W konsekwencji należało ocenić, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, wychodząc z założenia, że zawieszenie postępowania łączy się z określonymi obowiązkami organu, nakierowanymi na doprowadzenie do nadania biegu sprawie (podjęcie postępowania), a w efekcie do rozstrzygnięcia sprawy.

Obowiązki organu w przypadku zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. określa art. 100 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Następnie art. 100 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. To prowizorium administracyjne znajdzie zastosowanie również wtedy, gdy strona mimo wezwania (§ 1) nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony. W tym ostatnim przypadku organ może uzależnić załatwienie sprawy od złożenia przez stronę stosownego zabezpieczenia (art. 100 §3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2012 r. organ zobowiązał strony do wystąpienia do sądu, notariusza, względnie wykazania, że zwrócono się do tych organów w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Nie zweryfikował jednak, po upływie wyznaczonego terminu, czy nałożony obowiązek został zrealizowany przez wezwane strony. W trakcie zawieszenia postępowania Wojewoda zwracał się wprawdzie do sądów, innych organów administracji, notariusza, celem ustalenia następców prawnych osób wymienionych w postanowieniu z dnia 19 kwietnia 2012 r., ale działania nie przyniosły oczekiwanych efektów w postaci ustalenia następców prawnych stron. W okresie pomiędzy wrześniem 2013 r. a majem 2019 r. Wojewoda w zasadzie nie podejmował działań zmierzających do usunięcia przyczyny zawieszenia postępowania.

Sąd wskazuje przy tym, że w aktach sprawy znajdują się dwa wystąpienia organu do Wydziału Prawnego i Nadzoru [...] Urzędu Wojewódzkiego (pisma z 12 lipca 2013 r. oraz 17 maja 2019 r.) w sprawie podjęcia właściwych działań zmierzających do ustanowienia kuratorów dla stron postępowania. Brak jest natomiast informacji zwrotnej, potwierdzenia, że jakiekolwiek działania zostały w tym zakresie podjęte. Brak ten w żadnej mierze nie usprawiedliwia braku działań po stronie organu. Zaniechania, bierność wewnątrz struktury organizacyjnej urzędu obsługującego organ administracji publicznej obciążają organ prowadzący postępowanie. Akceptowanie braku odpowiedzi Wydziału Prawnego i Nadzoru [...]UW uzasadnia natomiast stanowisko, że działania organu prowadzącego postępowanie miały charakter pozorny.

W ocenie Sądu nie stanowi argumentu uzasadniającego bierność organu przywołana w odpowiedzi na skargę okoliczność braku akt administracyjnych. Oczywistym jest, że podstawą działań organu są akta sprawy. Jednak w sytuacji, gdy akta przekazane zostały innemu organowi lub sądowi administracyjnemu, obowiązkiem organu jest zwrócenie się do tych organów lub sądu o wypożyczenie akt na czas potrzebny do wykonania niezbędnej czynności procesowej, względnie wykonanie ich kopii. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, brak akt administracyjnych z uwagi na przesłanie ich innemu organowi lub sądowi, nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. To bowiem rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by pozostawać w posiadaniu albo samych akt administracyjnych, albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwanie na zwrot akt może być oceniane jako bezczynność (tak np. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lutego 2017 r., sygn. IV SAB/Po 124/16, WSA w Warszawie z 6 marca 2009 r., sygn. I SAB/Wa 178/08, WSA w Gdańsku z 10 marca 2010 r., wyrok WSA w Krakowie z 23 maja 2017 r., II SAB/Kr 69/17). Skoro w niniejszej sprawie organ nie występował ani do organów wyższego stopnia, ani do sądu o udzielenie akt, nie może się na tę okoliczność powoływać jako uzasadniającą brak podejmowania działań.

Podkreślenia wymaga też, że samo wniesienie zażalenia, jak też skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania nie stanowiło merytorycznej przeszkody do podejmowania działań na podstawie przepisów zawartych w art. 100 k.p.a. A zatem Wojewoda powinien wyrażać swoją aktywność poprzez stałe monitorowanie stanu postępowań prowadzonych przez inne organy i sądy. Tymczasem w toku całego postępowania tylko jeden raz Wojewoda zwrócił się pismem z dnia 27 lutego 2015 r. do Ministra Infrastruktury z pytaniem o rozpoznanie zażalenia złożonego przez skarżącą w dniu 24 lipca 2013 r.

Negatywnie należy wobec powyższego ocenić również brak właściwej reakcji na wniosek o podjęcie postępowania, który "zaktualizował się" wskutek uchylenia postanowienia z 12 lipca 2013 r. postanowieniem Ministra z dnia 21 września 2018 r. W tym okresie czasu organ ponownie przeanalizował krąg stron (notatka służbowa z 17 maja 2019 r.), wystąpił do spadkobierców J. M. (pismo z 17 maja 2019 r.), do Urzędu Stanu Cywilnego (pismo z 17 maja 2019 r.), jak też ponownie wystąpił do Wydziału Prawnego i Nadzoru o informację odnośnie prowadzonych działań odnośnie ustanowienia kuratorów dla stron. Organ wystąpił również do Sądu Rejonowego dla [...] z zapytaniem o przeprowadzone postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po G. S., J. Z., S. S. (pismo z dnia 7 czerwca 2019 r.). Działania te, co znamienne, podejmował organ mimo braku akt administracyjnych, które zostały mu zwrócone w dniu 17 czerwca 2019 r., i nie doprowadziły do wydania postanowienia rozstrzygającego wniosek strony.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości postępowania. Zawieszenie postępowania przez okres blisko 7 lat dawało organowi realną możliwość doprowadzenia do uzyskania orzeczeń właściwych organów, w tym sądów powszechnych, stanowiących podstawę ustalenia kręgu stron postępowania. Tymczasem organ nie weryfikował wystarczająco działań podejmowanych przez strony postępowania wezwane do podjęcia określonych działań, nie weryfikował również działań podejmowanych w ramach struktury urzędu, które były przez niego inicjowane celem zapewnienia stronom udziału w postępowaniu. Podejmowane przez sam organ czynności w postaci wystąpień do stron, urzędów, sądów były w części nieskuteczne i pozorne, w części - spóźnione.

Wobec powyższego należało stwierdzić, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i §1a p.p.s.a., że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie I sentencji. Jak wskazano wyżej w postępowaniu tym organ nie podejmował działań skutecznych, zmierzających do usunięcia przyczyny zawieszenia postępowania, a przede wszystkim do ustalenia kręgu stron postępowania i zapewnienia tym stronom czynnego udziału w postepowaniu, jaskrawo naruszając standardy dotyczące szybkości i sprawności działania. Czas trwania tego postępowania, bierność organu i brak inicjatywy w podejmowanych czynnościach procesowych, pozwala na przypisanie tej przewlekłości znamię rażącego naruszenia prawa.

W konsekwencji powyższego Sąd zobowiązał organ w punkcie II sentencji wyroku do wydania aktu załatwiającego sprawę w terminie 3 miesięcy od dnia zwrotu akt organowi, w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Termin ten jest uzasadniony także ze względu na wytyczne sformułowane w odniesieniu do sprawy, w której doszło do przewlekłości, w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. IV SA/Wa 3091/17.

Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy zasadne było przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, jak w punkcie III sentencji wyroku. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, suma pieniężna ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny i prewencyjny (dyscyplinujący). Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi bowiem przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakich doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji, które to okoliczności powinny jednak zostać wyraźnie wyartykułowane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej przez niego skargi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17, LEX nr 2440285 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17, LEX nr 2521333). Okoliczności wskazane w skardze, charakter sprawy, w której doszło do przewlekłości, przemawiają za przyznaniem skarżącej zasądzonej sumy. Zasądzona kwota nie odpowiada wysokości żądanej w skardze, niemniej jednak w skardze nie wskazano okoliczności przemawiających za przyznaniem sumy wyższej. W tej sytuacji należało oddalić skargę w pozostałym zakresie (punkt IV), mając na względzie również to, że Sąd nie dopatrzył się w okolicznościach sprawy przesłanek do wymierzenia organowi grzywny. Dopuszczenie się przewlekłości, nawet rażącej nie musi wiązać się z wymierzeniem grzywny, jeśli w sprawie nie można dostrzec działania celowego, jaskrawo nakierowanego na wolę naruszenia praw jednostki. Indolencja po stronie organu, brak inicjatywy procesowej do takich przesłanek, zdaniem Sądu, nie należy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt V sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody na rzecz E. P. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, która odpowiada wysokością kwocie uiszczonego wpisu.