Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1758/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Starosta P. po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy L. odmówił wydania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków oczyszczonych w komunalnej oczyszczalni ścieków typu BIOBLOK 400 Wst w L. do bagienka łączącego się z jeziorem L. stanowiącym część rezerwatu przyrody "D. ".

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina L. i w powołaniu na art. 132 kpa wniosła o wydanie nowej decyzji stanowiącej pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków oczyszczonych w komunalnej oczyszczalni ścieków do bagienka łączącego się z jeziorem M. na okres do 31 grudnia 2010 r. Jednocześnie gdyby organ w terminie 7 dni nie wydał nowej decyzji Gmina wniosła o przekazanie sprawy do organu odwoławczego w celu uchylenia zaskarżonej decyzji.

Starosta P. pismem z dnia 13 marca 2006 r. zwrócił się do pozostałych stron postępowania o zajęcie stanowiska, czy podzielają w całości zarzuty przedstawione w odwołaniu i w konsekwencji wyrażają zgodę na uchylenie decyzji z dnia [...].02.2006 r.

Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej Inspektorat we W. wyraził zgodę na uchylenie przedmiotowej decyzji, natomiast Nadleśnictwo L. wniosło o oddalenie odwołania Gminy L. i nie wyraziło zgody na zmianę decyzji o odmowie wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Starosta P. na podstawie art. 132 kpa, art. 37 pkt 2, art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 127 ust. 1 i 3 , art. 128 ust. 1 pkt 4, 8 i 11, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne, a także art. 181 ust. 1 pkt 3, art. 188 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska - w związku z odwołaniem Gminy L. od decyzji Starosty P. z dnia [...].02.2006 r. odmawiającej wydania pozwolenia wodnoprawnego:

1) uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...].02.2006 r.,

2) udzielił Gminie L. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków

oczyszczonych w komunalnej oczyszczalni do bagienka nad jeziorem L. przy uwzględnieniu określonych warunków:

a) określono dopuszczalną ilość ścieków odprowadzanych z oczyszczalni,

b) określono najwyższe wartości wskaźników zanieczyszczeń w tych ściekach,

c) stwierdzono, że ścieki będą odprowadzane do bagienka nad jeziorem L.,

d) określono maksymalny dopuszczalny czas utrzymywania się uzasadnionych technicznie warunków eksploatacyjnych odbiegających od normy,

3) sprecyzował zobowiązania uprawnionego z tytułu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego,

4) ustalił, iż pozwolenie zostaje wydane do 30 września 2007 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż [...] lutego 2006 r. Starosta P. wydał decyzję zobowiązującą Gminę L. do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko komunalnej oczyszczalni ścieków w L. poprzez dostosowanie jej do wymogów "prawa ekologicznego". Powyższe rozstrzygnięcie stało się ostateczne z dniem [...] marca 2006 r. Z tego powodu organ I instancji w trybie art. 132 kpa postanowił uchylić swoją poprzednią decyzję o odmowie wydania pozwolenia wodnoprawnego i udzielić takiego pozwolenia na warunkach wskazanych w nowej decyzji. Terminowa i pełna realizacja zadań modernizacyjnych nałożonych na Gminę będzie poprawiać jakość pracy oczyszczalni i w terminie do 30.09.2007 r. powinna doprowadzić do spełnienia przez oczyszczalnię wymogów prawa.

Wskutek odwołania wniesionego przez Gminę L. oraz Nadleśnictwo L. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].06.2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie:

uchylenia decyzji Starosty P. z dnia [...].02.2006 r.,

udzielenia Wójtowi Gminy L. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków oczyszczonych w komunalnej oczyszczalni ścieków typu BIOBLOK 400 Wst w L. do bagienka nad jeziorem L. , stanowiącym część rezerwatu przyrody "D.".

W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji uchylił decyzję i udzielił pozwolenia wodnoprawnego pomimo, że jedna ze stron postępowania tj. Nadleśniczy Nadleśnictwa L. nie wyraził zgody na jej zmianę zgodnie z żądaniem odwołania wniesionego od decyzji odmawiającej udzielenia ww. pozwolenia. Nie zaszła zatem przesłanka formalna określona w art. 132 § 1 i 132 § 2 kpa.

Ponadto organ I instancji nie uwzględnił odwołania w całości, zarówno w zakresie terminu obowiązywania pozwolenia, jak i jego warunków.

Starosta władny był wydać nową decyzję, w której uchyliłby lub zmieniłby zaskarżoną decyzję tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie organu pokrywa się z żądaniem zawartym w odwołaniu, co do jego treści i zakresu. Częściowa zmiana decyzji przez organ I instancji nie mieści się w uprawnieniach art. 132 § 1 kpa i narusza właściwość organu odwoławczego, powodując nieważność decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

W ocenie Wojewody został także przekroczony termin, w którym organ I instancji posiadał uprawnienie do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Termin ten wynosi siedem dni, a odwołanie zostało doręczone Staroście [...] marca 2006 r, zaś ponowna decyzja została wydana [...] marca 2006 r.

Wojewoda ponadto stwierdził, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

W odprowadzanych ściekach były przekraczane wartości substancji szkodliwych, stąd też konieczność zmodernizowania oczyszczalni. Wobec powyższego istniejący sposób odpowadzania ścieków koliduje z treścią art. 39 ust. 1 pkt 2a i 3a ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne, który zabrania wprowadzania ścieków do wód powierzchniowych lub do ziemi, jeżeli byłoby to sprzeczne z warunkami wynikającymi z istniejących form ochrony przyrody oraz art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody zakazującym w rezerwatach przyrody zanieczyszczania i dokonywania zmian obiektów przyrodniczych, obszarów, zasobów, tworów i składników przyrody.

W konsekwencji w ocenie organu II instancji zasadne jest pozostawienie decyzji Starosty odmawiającej wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Skargę na decyzję Wojewody [...] do sądu administracyjnego wniosła Gmina L..

Skarżący podnosi naruszenie art. 138 kpa, gdyż rozpoznano jedynie odwołanie Gminy L. i Nadleśnictwa L. od decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2006 r., pozostawiono natomiast bez rozpatrzenia odwołanie Wójta Gminy L. od decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2006 r. Naruszono także art. 7 i 10 kpa, bowiem nie wyjaśniono sprawy w postępowaniu odwoławczym, które zostało wszczęte dnia [...] marca 2006 r. poprzez wniesienie odwołania Wójta Gminy L. od decyzji Starosty P. z dnia [...] lutego 2006 r.

Dalej skarżący podnosi, że naruszono art. 77 i 78 kpa, bowiem nie rozpatrzono materiału dowodowego, który został wskazany w odwołaniu od decyzji z dnia [...].02.2006 r., nie przeprowadzono dowodów w postępowaniu odwoławczym w celu wyjaśnienia rozbieżności w ustaleniach organu I instancji.

Powyższe przepisy postępowania miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia zapadłego w zaskarżonej decyzji oraz spowodowały, że pozostały zasadne zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji z dnia [...].02.2006 r.

W ocenie skarżącego pozwolenie wodnoprawne nie narusza art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody, bowiem rezerwat przyrody "D." został utworzony w 1990 r., czyli jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oczyszczalni ścieków, która uwzględniała fakt odprowadzania oczyszczonych ścieków poprzez bagienko do jeziora L.. Z tych powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...].02.2006 r.

W uzasadnieniu skargi Gmina L. podniosła także, że bez wyczerpującego zgromadzenia dowodów przyjęto, że ścieki odprowadzane są do ziemi i do takiego stanu zostały zastosowane przepisy przy odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy od początku ścieki odprowadzane są do bagienka, a potem do jeziora, czyli do wód.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...].06.2006 r. posiada walor procesowy. Mianowicie nie rozstrzyga o uprawnieniach lub obowiązkach wynikających z przepisów prawa materialnego tj. nie dotyczy kwestii przyznania bądź odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków oczyszczonych w oczyszczalni ścieków w L. do bagienka nad jeziorem L.. Wojewoda bowiem w pierwszej kolejności dokonał oceny decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2006 r. pod kątem spełnienia wymogów określonych w art. 132 kpa. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpatrzenia nie była "zwykła" decyzja wydana przez organ I instancji, którą ten organ jest związany, lecz decyzja, która została wydana na skutek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną tego organu. Otóż procedura administracyjna opiera się co do zasady na dewolutywności odwołania, co oznacza, iż złożenie środka zaskarżenia powoduje przeniesienie rozpoznania sprawy do organu bezpośrednio wyższego stopnia w stosunku do organu wydającego decyzję w I instancji. Od tej zasady kpa przewiduje wyjątek, a owa względna dewolutywność rodzi kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej nie przez organ odwoławczy, lecz przez organ I instancji. Możliwość rozstrzygnięcia przez organ I instancji sprawy rozstrzygniętej już przez ten organ przewiduje właśnie art. 132 kpa, który stanowił podstawę procesową ponownego procedowania przez Starostę P. w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do bagienka przy jeziorze L..

Jak jednak trafnie ocenił Wojewoda, przepis powyższy został wadliwie zastosowany przez organ I instancji. Przede wszystkim organ I instancji jest władny ponownie rozpoznać sprawę, jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony lub odwołanie wniosła jedna strona, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Starosty P. wniosła Gmina L., jedna jednak ze stron postępowania tj. Nadleśnictwo L. wyraźnie nie wyraziły zgody na udzielenie pozwolenia na odprowadzanie ścieków. Już ta przyczyna powodowała, iż zastosowanie art. 132 przez Starostę było niedopuszczalne. Po zajęciu stanowiska przez wszystkie strony postępowania - jedna z nich nie wyraziła zgody na uchylenie decyzji z dnia [...].02.2006 r - organ I instancji winien przesłać odwołanie Gminy L. od decyzji z dnia [...].02.2006 r. wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu.

Dalej organ I instancji jest władny zastosować art. 132 kpa wówczas, gdy rozstrzygnięcie pokrywa się z żądaniem zawartym w odwołaniu w całości. Uwzględnienie w całości odwołania, to uwzględnienie co do treści żądania zawartego w odwołaniu oraz co do zakresu zmiany decyzji.

Jak trafnie zauważył Wojewoda, Starosta w decyzji z dnia [...] marca 2006 r. nie uwzględnił odwołania co do terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego (termin krótszy od podanego w odwołaniu), jak również jego warunków (odwołujący wniósł o pozwolenie bez żadnych warunków, podczas gdy udzielenie tegoż pozwolenia zostało obwarowane szeregiem warunków oraz nałożeniem wielu obowiązków.)

Trafne jest także stanowisko Wojewody, iż termin siedmiodniowy jest obowiązujący dla ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w ramach względnej dewolutywności odwołania. Oznacza to, że organ I instancji może uchylić lub zmienić własną decyzję w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Upływ tego terminu rodzi obowiązek przekazania sprawy organowi odwoławczemu. Poza wszystkim zatem Starosta nie był władny rozpoznać sprawy po raz drugi z tego powodu, iż przekroczył siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 133 kpa.

Wskazane przez Wojewodę uchybienie przy zastosowaniu przez Starostę art. 132 kpa mogły skutkować wyłącznie uchyleniem decyzji dotkniętej takimi wadami oraz umorzeniem postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty P. z dnia [...].02.2006 r. i udzielenia Wójtowi Gminy L. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków.

Zostało zatem zniesione postępowanie, które toczyło się w sprawie od momentu złożenia odwołania od decyzji z dnia [...].02.2006 r. przez Wójta Gminy L.. Oznacza to, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, iż na obecnym etapie w obrocie prawnym pozostała nieostateczna decyzja z dnia [...].02.2006 r. odmawiająca udzielenia Gminie L. pozwolenia wodnoprawnego oraz wniesione w terminie odwołanie od niej. W odwołaniu tym zostały zawarte konkretne zarzuty, które zostaną rozpatrzone w normalnym toku instancji przy rozpatrywaniu tegoż odwołania przez organ odwoławczy, którym jest Wojewoda [...]. Przy czym, co wymaga podkreślenia, przedmiotem rozpoznania będzie odwołanie Gminy L. z dnia [...].03.2006 r., które zawiera zarzuty odnośnie decyzji Starosty P. z dnia [...].02.2006 r. Decyzja ta bowiem na obecnym etapie nie jest ostateczna. W tym także postępowaniu strona może podnosić zarzuty naruszenia przez decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego wszystkich przepisów-zarówno procesowych, jak przede wszystkim materialnych. Zatem kwestie przepisów ustawy Prawo wodne, ustawy o ochronie przyrody, jak również wywodzić, iż ścieki są odprowadzane nie do ziemi, lecz do wód, co winno skutkować zastosowaniem odpowiednich przepisów.

Względna dewolutywność odwołania nie ogranicza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ I instancji uchyla lub zmienia własną decyzję w formie decyzji, od której na ogólnych zasadach służy odwołanie. Z tego też powodu Wojewoda [...] dokonał także oceny decyzji Starosty P. z dnia [...].03.2006 r. w części udzielenia pozwolenia mając na uwadze przepisy materialne. Co prawda ocena taka w sposób pośredni dotyczy także odwrotnej sytuacji tzn. odmowy udzielenia takiego pozwolenia. Może zatem stwarzać sytuację, w której Wojewoda dokonał już oceny merytorycznej żądania Gminy o udzielenie takiego pozwolenia. Nie mniej jednak obecnie Wojewoda rozpoznając odwołanie może dysponować dodatkowymi dowodami oraz okolicznościami, które pozwolą na dokładniejszą ocenę żądania. Poza tym nie jest związany swoim poglądem zawartym w zaskarżonej decyzji przy rozpatrywaniu odwołania od pierwszej decyzji Starosty P..

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.