Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1841/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 art. 7 art. 77 par. 1 art. 80 art. 107 par. 3 art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. C. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S. C. (dalej: skarżący) jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...]czerwca 2004 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB, organ powiatowy), działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej Prawo budowlane z 1974 r.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207 poz. 2016 ze zm. - dalej: Prawo budowlane) nakazał M. C. (poprzednikowi prawnemu skarżącego) doprowadzenie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na posesji w [...], przy ul. [...], do stanu zgodnego z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 1991 r. nr [...]o pozwoleniu na budowę, poprzez zlikwidowanie okien w ścianie usytuowanej w granicy działki oraz wykonanie ogniomuru zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

W związku z interwencją R. P. (właściciela sąsiedniej nieruchomości) PINB przeprowadził w dniu [...] marca 2018 r. czynności kontrolne w sprawie wykonania decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. ustalając, że okna od strony działki należącej do R. P. zostały zamurowane w części luksferami, w części pustakiem, natomiast dach w części granicy nie został przebudowany - nie wykonano ogniomuru.

Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...]r. PINB nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, wystawiając wcześniej tytuł wykonawczy.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. S.C. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2004 r. w części w jakiej nakazano jego poprzednikowi prawnemu wykonanie ogniomuru, w sytuacji gdy w zatwierdzonym decyzją z dnia [...] maja 1991 r. projekcie budowlanym budowa ogniomuru nie była przewidziana, co oznacza, że decyzja w tym zakresie jest niewykonalna.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ I instacnji) decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2004 r. wyjaśniając, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu, że decyzja organu powiatowego była niewykonalna w dniu jej wydania (art. 156 § 1 pktv5 k.p.a.), a jej niewykonalność ma charakter trwały w związku z tym, że w projekcie budowlanym nie zaprojektowano ogniomuru WINB wyjaśnił, że twierdzenie skarżącego nie ma odzwierciedlenia w aktach sprawy. Analiza projektu potwierdza bowiem, że na jednym z rysunków elewacji zachodniej i wschodniej można zauważyć wysunięcie dachu, co wskazuje, że w projekcie uwzględniono konieczność wybudowania ogniomuru. WINB wyjaśnił, że na planach projektowych często ogniomur zaznacza się w taki właśnie sposób, a poza tym na przestrzeni lat przepisy o ochronie przeciwpożarowej, stanowiące o konieczności wykonania ogniomuru nie zmieniły się, co oznacza, że gdyby projekt nie zawierał obowiązku wybudowania ogniomuru, to nie zostałby zatwierdzony przez właściwe organy.

W odwołaniu od decyzji WINB skarżący ponownie podniósł, że projekt nie przewidywał budowy ogniomuru, co oznacza że decyzja jest niewykonalna w sposób trwały. Zdaniem skarżącego organ całkowicie dowolnie zinterpretował rysunki zawarte w projekcie budowlanym, nie będąc do końca przekonanym, że wypust zaznaczony na rzucie elewacji wschodniej i zachodniej to ogniomur.

Opisaną na wstępie decyzją GINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Po przedstawieniu stanu sprawy oraz specyfiki postępowania nieważnościowego GINB wyjaśnił, że organ powiatowy nieprawidłowo prowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, w celu jegodoprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tej ustawy. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub, w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że nakaz stosowania "przepisów dotychczasowych" tj. przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczy wyłącznie obiektów budowlanych wykonanych w całości przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę.

GINB podkreślił, że w rozpatrywanym przypadku budynek mieszkalny został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę. Inwestor realizując budowę odstąpił od zatwierdzonego projektu wykonując dodatkowo dwa okna w ścianie północnej graniczącej z działką sąsiednią. Z analizy projektu budowlanego znajdującego się w aktach sprawy wynika w sposób bezsporny, że otwory okienne nie były zaprojektowane, o czym świadczy rzut parteru i piętra oraz elewacja północna w projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do udzielonego pozwolenia na budowę.

W kwestii natomiast ogniomuru, czyli ściany ogniowej mającej zapobiegać szybkiemu rozprzestrzenianiu się ognia, pożaru na inne budynki, GINB wyjaśnił, że wbrew twierdzeniu skarżącego ogniomur został przewidziany w projekcie, co wynika z rysunków przedstawiających elewację budynku. Budynek zlokalizowany jest w granicy z działką sąsiednią, ściana zewnętrzna tego budynku nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. W związku z tym w ocenie GINB projekt zakładał wykonanie ogniomuru, w celu zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego i niewątpliwie powinien on być wykonany.

Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że niewątpliwie sporny budynek mieszkalny nie spełniał wymagań zawartych w przepisach dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z tym należało wdrożyć postępowanie naprawcze, którego celem było doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z prawem. Środkiem prawnym, który uruchamia realizację powyższego celu były uregulowania zawarte w art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r., co wynika z treści art. 103 ust. 2 ustawy, a nie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., który zastosował PINB w [...]. Zatem w analizowanym przypadku zachodziła konieczność przeprowadzenia procedury naprawczej zakończonych robót budowlanych w ww. budynku mieszkalnym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r., jednakże nie można uznać aby organ nadzoru budowlanego stosując art. 40 ustawy z 1974 r. w sposób rażący naruszył ten przepis.

Wskazując na obowiązujące w dacie realizacji inwestycji przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) w zakresie odległości budynków mieszkalnych i gospodarczych od granicy działki GINB wyjaśnił, że usytuowanie budynku w granicy z działką sąsiednią oraz wykonanie obowiązku nałożonego decyzją PINB w z dnia [...] czerwca 2004 r., spowodowało doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

GINB stwierdził, że nie każde nawet oczywiste naruszenie prawa powinno być kwalifikowane jako rażące. Staje się to szczególnie istotne wówczas, gdy dochodzi do badania wad decyzji, jak w tym przypadku, po znacznym upływie czasu tj. 16 lat od dnia jej wydania. Upływ czasu od wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji powinien mieć wpływ na ocenę naruszenia prawa jako naruszenia kwalifikowanego, co w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, uzasadnia odmowę stwierdzenia nieważności. W efekcie organ stwierdził, że badana decyzji PINB nie powoduje skutków społeczno - gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie, a tym samym nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

GINB nie podzielił zarzutu, że decyzja organu powiatowego była niewykonalna. Powodem niewykonalności decyzji może być np. to, że jej realizacja mogłaby nastąpić tylko w wyniku dokonania czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Natomiast kwestia wydania w późniejszym czasie pozwolenia na użytkowanie, mimo niewykonania czynności nałożonych w trybie art. 40 Prawa budowlanego, jest odrębną kwestią, objętą innym postępowaniem administracyjnym.

Podsumowując GINB stwierdził, że decyzja organu powiatowego nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Została wydana przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa, nie została wydana bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

W skardze na tę decyzję skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że decyzja PINB z [...] czerwca 2004 r., pomimo wydania jej na podstawie nieistniejących przepisów, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że decyzja PINB była wykonalna w dniu jej wydania, podczas gdy organ nakazał wybudować ogniomur, który nie jest przewidziany w projekcie budowlanym, co powoduje niewykonalność trwałą przedmiotowej decyzji,

- art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego konstruktora na okoliczność mającą istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z ostrożności procesowej skarżący zarzucił także naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a pkt 5 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez stwierdzenie, że brak wybudowania ogniomuru (przy założeniu, że projekt budowlany przewidywał wybudowanie rzeczonego ogniomuru, co skarżący w całości kwestionuje) stanowi istotne odstąpienie od projektu budowlanego, podczas gdy przypadek taki nie mieści się w kategorii istotnego odstąpienia od projektu budowlanego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] czerwca 2004 r. w części dotyczącej nakazu wybudowania w budynku mieszkalnym mieszczącym się w [...]przy ul. [...] ogniomuru z powodu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, niewykonalności decyzji o charakterze trwałym, istniejącej od momentu wydania rzeczonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji podobnie jak w odwołaniu podniesiono, że projekt budowlany nie przewiduje budowy ogniomuru, a wysunięciem dachu widocznym na jednym z rzutów projektu budowlanego jest zaznaczona obróbka blacharska. Nadto, w przypadku faktycznego uwzględnienia ogniomuru na rzeczonym projekcie, winien on być zaznaczony na każdym rzucie budynku, co w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje.

Zdaniem skarżącego powołanie się przez GINB na akty wykonawcze, z których wynikać może, że projekt budowlany winien był przewidywać budowę ogniomuru, nie implikuje faktu, że rzeczywiście ogniomur został w nim przewidziany.

Skarżący podniósł, że po wykonaniu budowy budynek bez rzeczonego ogniomuru został dopuszczony do użytkowania, a żaden organ nie kwestionował legalności wybudowanego obiektu. Podkreślił również, że w jego okolicy większość budynków ma podobną strukturę dachu i żaden z posadowionych w granicy nie ma wybudowanego ogniomuru. Za całkowicie nieuprawnione uznał skarżący stanowisko GINB, że kwestionowana decyzja nie spowodowała swoim wydaniem niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutków społecznych. Niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności skutki to nadmierne i rażące obciążenie finansowe dla skarżącego na podstawie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej z uchybieniem terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Wbrew stanowisku organu skarga w niniejszej sprawie została wniesiona z zachowaniem 30 – dniowego terminu. Jak wynika z akt sprawy zaskarżoną decyzję GINB doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 13 sierpnia 2020 r. Skarga została nadana w placówce pocztowej w dniu 14 września 2020 r. (12 września 2020 r. wypadał w sobotę) tj. w ostatnim dniu terminu przewidzianego 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a. ), przy uwzględnieniu treści art. 82 § 2 tej ustawy, który stanowi, że jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Kopia dowodu nadania skargi została załączona przez pełnomocnika skarżącego do pisma procesowego z dnia 23 listopada 2020 r.

Powyższe ustalenia, prowadzące do konkluzji, że spełnione zostały przesłanki dopuszczalności skargi, pozwalają przejść do jej merytorycznej oceny.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontroli Sądu poddana została decyzja GINB z dnia [...] lipca 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nakładającej na poprzednika prawnego skarżącego obowiązek doprowadzenia budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na posesji w [...], przy ul. [...], do stanu zgodnego z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 1991 r. o pozwoleniu na budowę, poprzez zlikwidowanie okien w ścianie usytuowanej w granicy działki oraz wykonanie ogniomuru zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji i stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i zazwyczaj nadających adresatowi decyzji określone prawo lub nakładających obowiązek prawny.

Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym trybie nie prowadzi się zatem postępowania w celu zastąpienia, czy naprawienia działań organu, bądź zweryfikowania i sanowania wszelkich błędów postępowania zwykłego. Ponadto, badanie prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.

wW tym trybie kontroluje się ważność decyzji wyłącznie przez pryzmat tkwiących w niej od początku wad kwalifikowanych, a więc najpoważniejszych uchybień. Oznacza to, że tylko wady doniosłe uzasadniają wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Dodać należy, że przesłanka nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (por. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86). O rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić wówczas gdy spełnione są kumulatywnie trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny "na pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka ma przy tym decydujące znaczenie, gdyż łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej treści przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie to naruszenie powoduje. Ocena ostatniej ze wskazanej przesłanek nie ogranicza się zatem do skutków negatywnych dla inwestora. Wady kwalifikowane prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji tkwią w samej decyzji a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W tej sprawie organ odwoławczy zdaniem Sądu przeprowadził postępowanie z naruszeniem podstawowych zasad postepowania administracyjnego, o których mowa w art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z uwagi na charakter stwierdzonych naruszeń zaznaczyć należy, że organy administracji publicznej – również w postepowaniu toczącym się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. Dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Poza tym, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podanych przez organ I instancji. W związku z tym organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych - o ile jest to konieczne i mieści się w zakresie art. 136 k.p.a. - ale też do samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. Zadośćuczynienie powyższym wymogom stanowi gwarancję realizacji celu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy, przez organ odwoławczy, nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 listopada 2017 r., I SA/Gl 765/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 stycznia 2018 r., II SA/Bd 700/17; wyrok WSA w Opolu z 27 marca 2018 r., II SA/Op 610/17 publ.- Cbosa).

Przede wszystkim GINB nie wyjaśnił z jakich przyczyn podzielił ocenę organu I instancji, że inwestor nie wykonując ogniomuru odstąpił od zatwierdzonego projektu, co uzasadniało nałożenie kwestionowaną decyzją PINB w [...] z [...] czerwca 2004 r. obowiązków w niej określonych w tym obowiązku wykonania ogniomuru.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że PINB w [...] nieprawidłowo prowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (w świetle treści art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r.) zamiast zastosowania trybu z art. 50 – 51 tej ustawy i że nie można w tej sytuacji mówić o rażącym naruszeniu ww. art. 40, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organ mógł wydać taką decyzję mając do tego podstawę w innym przepisie ustawy tj. Prawa budowlanego z 1994 r. Jednakże oceniając w postępowaniu nadzwyczajnym decyzję organu powiatowego, GINB nie odniósł się wystraczająco do istoty sprawy, a mianowicie, czy rzeczywiście w projekcie budowlanym jest uwzględniona budowa ogniomuru, czy też jak utrzymuje konsekwentnie skarżący projekt budowlany takiego ogniomuru nie przewidywał, a wysunięcie dachu widoczne na jednym z rysunków elewacji jest zaznaczoną obróbką blacharską. Wątpliwości tych nie usuwa zdaniem Sądu rysunek elewacji zachodniej i wschodniej znajdujący się w projekcie.

Twierdzenie organu administracji, że projekt budowlany zawierał ogniomur, bez rzeczowej i merytorycznej analizy tego projektu, ograniczającej się do jednozadaniowego stwierdzenia, że "ogniomur został przewidziany w projekcie budowlanym, co wynika z rysunków przestawiających elewację" oraz wskazania aktów wykonawczych wymagających uwzględnienia ogniomuru w konkretnych okolicznościach budowy, powoduje brak możliwości rzeczowego orzeczenia przez organ administracji, czy istotnie projekt budowlany jednoznacznie przewidywał jego wykonanie, czy też nie, a w konsekwencji oceny, czy decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2004 r. w tym zakresie mogła nakładać na skarżącego obowiązek.

Niewątpliwe ustalenia w tej kwestii są o tyle istotne, że postępowaniem naprawczym uregulowanym w art. 51 Prawa budowlanego nie mogą być objęte roboty budowlane wykonane z naruszeniem warunków technicznych jeżeli naruszenie to zostało zaakceptowane w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Szczecinie z 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 236/19 – publ. Cbosa).

Z wyjaśnień skarżącego wynika, że zgodność zrealizowanego budynku mieszkalnego z zatwierdzonym projektem budowlanym potwierdzała decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Tej ostatniej informacji organ nie nadał jakiegokolwiek znaczenia, co determinuje uznanie, że wydana przez organ nadzoru decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji PWINB narusza prawo. GINB stwierdził jedynie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została "wydana w późniejszym czasie" i jest odrębną kwestią, objętą innym postępowaniem administracyjnym.

Decyzji tej, ani jej kopii w aktach nie ma, ani skarżący, ani GINB nie precyzują, kiedy (w jakiej dacie) została ona wydana i czy pozostaje w obrocie prawnym. Tymczasem wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod względem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego. Wówczas postępowanie jest bezprzedmiotowe, a organ nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego. Nie można prowadzić postępowania naprawczego (legalizacyjnego) w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Fakt przyjęcia obiektu do użytkowania potwierdza to, że obiekt wybudowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami (tak np. NSA w wyroku z 2 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 2012/11, z 20 maja 2011 r., sygn. II OSK 887/10, z 20 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 708/10).

W ocenie Sądu, niewyjaśnienie wskazanych wyżej kwestii, kluczowych dla dokonania właściwej oceny decyzji PINB w [...] z [...] czerwca 2004 r. pod kątem wad kwalifikowanych, a w szczególności wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażącego naruszenia prawa doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Trudno bowiem mówić o działaniu zgodnym z prawem, jeżeli organ nie ustala stanu rzeczy, od którego zależy właściwe rozpoznanie sprawy.

Wbrew natomiast zarzutom skargi, żaden z orzekających w sprawie organów nie twierdził, że niewybudowanie przez inwestora ogniomuru stanowiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W odniesieniu do oceny legalności zaskarżonej decyzji GINB w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Sąd zauważa, że przywołanym wyrokiem orzeczono, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych w związku z powyższym wyrokiem pojawiły się rozbieżne oceny co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § 2 k.p.a., a w dalszej kolejności stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych. W części orzeczeń sądowych przyjmowano mianowicie, że rzutuje on bezpośrednio na wykładnię ww. przepisu. W konsekwencji, uwzględniając zawarte w wyroku Trybunału wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14). Bądź wprawdzie nie stwierdzano zaistnienia tego rodzaju przeszkody, ale nie było to efektem nieuwzględnienia powyższego wyroku i upływu czasu od wydania obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. decyzji, lecz stwierdzenia, że nie przyznawała ona prawa lub jego ekspektatywy (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1030/14).

Prezentowany jest także pogląd, że ze względu na charakter zakresowy wyroku Trybunału i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero – jak stwierdził sam Trybunał -dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można zaś określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przyjęcie bowiem odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Warunek "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 jak i 20 czy innej dowolnej liczbie lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Godzi się wreszcie zauważyć, że sam Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (por. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej.

Rozpoznając ponownie sprawę rzeczą GINB będzie zatem wyjaśnienie powyższych kwestii i w zależności od ich wyniku ocena w kontekście wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. , a w szczególności wady o której mowa w pkt 2 § 1 art 156 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.