Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3091/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 3 par. 2 pkt 8, art. 133 par. 1, art. 149 par. 1, art. 154 par. 6, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 711/13 w sprawie ze skargi M.B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Janowie Lubelskim w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 711/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi M.B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Janowie Lubelskim w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w punkcie 1. stwierdził, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły; w punkcie 2. stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

M.B. wniosła skargę na "bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Janowie Lubelskim znak: [...] w sprawie samowolnej rozbudowy i nadbudowy dokonanej na działce nr A w miejscowości S. stanowiącej własność A.K. poprzez niesankcjonowanie przepisu art. 48 ust. 1 Prawo Budowlane w związku z nieprzedłożeniem nałożonych dokumentów do 28 czerwca 2013 r., a tym samym rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu". W skardze wniosła o: 1. zobowiązanie PINB w Janowie Lubelskim do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie rozbudowanego i nadbudowanego budynku w miejscowości S. przesłanego do A.K. w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi; 2. zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego załatwienia sprawy w terminie; 3. w przypadku uwzględnienia skargi orzeczenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym obowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do Sądu. 4. zasądzenie odszkodowania od organu w kwocie 10 tyś. zł.

W uzasadnieniu skargi M.B. przedstawiła przebieg postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie uznał je za bezzasadne i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi przedstawił przebieg postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym wyroku z dnia 17 czerwca 2014 r. wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, według którego o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył go stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") efektem uwzględnienia skargi na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jak się powszechnie uważa celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był obowiązany. Sąd wskazał, iż jak wynika z akt sprawy M.B. pismem z dnia 18 maja 2011 r. poinformowała PINB w Janowie Lubelskim, że na działce sąsiedniej należącej do A.K. doszło do samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego poprzez dobudowę piętra. W związku z tym pismem PINB wszczął postępowanie w sprawie i następnie po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, nakazał A.K. sporządzenie i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr A oraz w razie potrzeby wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych wynikających z projektu zamiennego w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego prawem. W związku z wniesieniem odwołania przez M.B., WINB rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] września 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji WINB wskazał, że organ I instancji prowadził postępowanie z naruszeniem przepisów proceduralnych, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazał, że ustalenie prawidłowo stanu faktycznego ma decydujące znaczenie o zastosowaniu właściwych przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 51, czy art. 48 cyt. ustawy. Wobec powyższego ponownie rozpatrując sprawę PINB w Janowie Lubelskim postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, sprostowanym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nakazał A.K. przedłożenie w terminie do 30 marca 2012 r. stosownych dokumentów w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Następnie PINB w Janowie Lubelskim postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie do czasu wydania przez Wójta Gminy Potok Wielki ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku rozpatrzenia zażalenia M.B. WINB w Janowie Lubelskim postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Po uzyskaniu informacji przez PINB o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2012 r. znak [...], postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie oraz, z uwagi na upływ terminu określonego w postanowieniu PINB w Janowie Lubelskim z dnia [...] listopada 2011 r., wyznaczył nowy termin przedłożenia wymaganych dokumentów do 28 czerwca 2013 r. W związku z przedłożeniem dokumentów przez inwestora i oświadczeniem, że projekt budowlany znajduje się w organach nadzoru, PINB zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o wypożyczenie akt sprawy przekazanych przez WINB w Lublinie w odpowiedzi na skargę znak: [...] oraz [...] z dnia [...] marca 2013 r. oraz znak [...] z dnia [...] lipca 2012 r., w których nie było projektu budowlanego. Wobec nie wydawania przez organ rozstrzygnięcia w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane skarżąca wniosła zażalenie do WINB na nie załatwienie w terminie przez PINB sprawy dotyczącej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce A.K. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. uznał powyższe zażalenie za uzasadnione i wyznaczył PINB w Janowie Lubelskim dodatkowy termin rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenie postanowienia (data wpływu do siedziby PINB w Janowie Lubelskim [...] sierpnia 2013 r.). Wskazał przy tym, że działania PINB w Janowie Lubelskim nie jest zgodne z art. 48 ust. 4 Prawo Budowlane i organ powinien zakończyć postępowanie w trybie art. 48 ust. 1 tej ustawy. Ponadto wyjaśnił, że wprawdzie PINB pismem z dnia 23 lipca 2013 r. zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. wstrzymał bieg terminu rozpatrzenia ww. sprawy z przyczyn niezależnych od organu, jednak brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. Wobec tego przekazanie akt sprawy do WSA nie wstrzymywało wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem PINB z dnia [...] listopada 2011 r. W dniu 10 września 2013 r. skarżąca – po zapoznaniu się z materiałem dowodowym - wezwała PINB do zastosowania sprawy w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. do wydania decyzji dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Następnie PINB w Janowie Lubelskim postanowieniem z dnia [...] września 2013r., wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nakazał A.K. usunąć w terminie do 12 listopada 2013r. nieprawidłowości w złożonych w dniu 18 lipca 2013 r. dokumentach w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Następnie po uzyskaniu informacji, że wyrokiem z dnia 26 września 2013r., sygn. akt II SA/Lu 255/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzję Wójta Gminy ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji będącej przedmiotem postępowania, PINB w Janowie Lubelskim postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji przez Wójta Gminy Potok Wielki. W ocenie Sądu pierwszej instancji sekwencja opisanych czynności wskazuje, że w sprawie niniejszej nie można zarzucić Kolegium bezczynności, skoro podejmowało czynności i wydało postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. Nie oznacza to jednak, że skarga pozbawiona jest podstaw. Sąd wskazał, że ratio legis kolejnych zmian przepisu art. 149 p.p.s.a. było rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu nie wydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wobec tego Sąd uznał, że wydanie w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2). Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie działania podejmowane przez PINB prowadzone były w sposób przewlekły. W ocenie Sądu organ prowadził postępowanie z naruszeniem art. 35 § 3 i 36 k.p.a. – na co zwrócił także uwagę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2013 r., uznającym zażalenie M.B. - na niezałatwienie sprawy w terminie - za uzasadnione. Sąd uznał, że brak akt nie stanowił dla organu przeszkody w załatwieniu sprawy. Sąd wskazał, że PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. podjął postępowanie w sprawie i poinformował A.K. o obowiązku przedłożenia dokumentów do [...] czerwca 2013 r. Po upływie tego terminu wobec złożenia niekompletnych dokumentów przez inwestora PINB zwrócił się do WSA o udostępnienie akt spraw, w których prawdopodobnie miał być brakujący projekt budowlany. Następnie dopiero po interwencji skarżącej w dniu 10 września 2013 r. organ zaczął podejmować kolejne czynności nie załatwiające sprawy. Jak bowiem wynika z akt sprawy po raz kolejny wezwano A.K. do przedłożenia dokumentów (tym razem w trybie art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane), zaś dopiero w dniu [...] listopada 2013 r. PINB wydał w sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Wobec tego od 28 czerwca 2013 r., tj. od dnia wyznaczonego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. terminu do przedłożenia dokumentów do dnia kolejnego zawieszenia postępowania minęło ponad dwa miesiące. Upływ tego terminu był nieuzasadniony. Konieczność bowiem oczekiwania na stanowisko innego organu w sprawie, czy konieczność pozyskania niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu świadczy o opieszałości działań organu. Przekonuje również o przewlekłym prowadzeniu przez PINB postępowania w sprawie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności, czy przewlekłości muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny.

O ile organ ma załatwić sprawę i nie czyni tego w terminie określonym w art. 35 lub wyznaczonym zgodnie z art. 36 k.p.a., pozostaje w bezczynności i w przewlekłości. Do zadań organu należy zapewnienie sobie albo samych akt, albo ich kopii w sytuacji konieczności przekazania akt innemu organowi. Bierne oczekiwanie na ich zwrot jest zatem przejawem bezczynności i działania przewlekłego. Zdaniem Sądu organ może bowiem zwrócić się do sądu o udostępnienie akt, czy w razie braku możliwości ich wypożyczenia może przejrzeć je w sądzie, dokonać potwierdzenia posiadanych kserokopii oraz ewentualnie wystąpić o wydanie stosownych kserokopii z akt sprawy. Za takim stanowiskiem przemawia również ekonomika procesowa, odrzucając bowiem omawianą możliwość należałoby wnieść kolejną skargę, która przecież dotyczyłaby tego samego stanu faktycznego. Wobec tego Sąd wskazał, że zakończone postępowanie w sprawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. o zawieszeniu przez PINB postępowania - do czasu prawomocnego zakończenia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - było prowadzone w sposób przewlekły. W ocenie Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Decyduje o tym upływy czasu, jaki minął od dnia podjęcia postępowania z urzędu (postanowienie PINB z dnia [...] marca 2013 r.) do dnia podjęcia postanowienia o kolejnym zawieszeniu z dnia [...] listopada 2013 r., jak i to, że w okresie tym PINB jednak podejmował w sprawie czynności.

Wobec powyższego w związku z faktem, że organ przestał tkwić w bezczynności w niniejszej sprawie już po wniesieniu tej skargi, to jest w dniu, w jakim skarga wpłynęła do organu, Sąd nie miał podstaw do zobowiązania tego organu do załatwienia wniosku skarżącej w oparciu o art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. W opisanej sytuacji postępowanie sądowe w tym zakresie, podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe w myśl art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten ma bowiem zastosowanie w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – a przed wydaniem przez sąd rozstrzygnięcia w sprawie, organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Ponadto Sąd wskazał, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest ocena zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Z kolei katalog spraw podlegających rozpoznaniu przez sądy administracyjne zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten nie daje żadnej możliwości rozstrzygania o odszkodowaniu czy dyscyplinarnej odpowiedzialności pracowników organu administracji publicznej, czego domaga się skarżąca, jako nie należących do kategorii spraw administracyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M.B. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego:

- poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, polegające na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie organ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Janowie Lubelskim nie był zobowiązany do wydania decyzji dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę;

oraz naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 3 § 2 ust. 8 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że przewlekłość postępowania nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nie zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej w oparciu o art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a;

- art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nie nałożenie na organ grzywny w wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

- art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowe;

- art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 3 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą zarzutu w przedmiocie wadliwego "upoważnienia notarialnego" z dnia [...] marca 2012 r. udzielonego G.S.-K. przez A.K.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej uzasadnionych kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, nadto wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane podniesiono, iż skarżąca wezwała organ PINB do załatwienia sprawy w trybie art. 48 Prawo budowlane, a co więcej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. (na skutek zażalenia skarżącej) uznał powyższe zażalenie za uzasadnione i wskazał, że działanie PINB w Janowie Lubelskim nie jest zgodne z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i nakazał by organ zakończył je w trybie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego a organ pierwszej instancji nie wykonał tych zaleceń. Podniesiono, że istotą i celem postępowania legalizacyjnego nie jest przymusowe doprowadzenie do zalegalizowania samowoli budowlanej, gdy z faktów wynika, że inwestor nie jest nim zainteresowany, a większe zaangażowanie wykazuje organ PINB. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 ust. 8 p.p.s.a. wskazano, iż WSA w Lublinie, co do zasady słusznie uznał prowadzenie postępowania przez PINB w Janowie Lubelskim w sposób przewlekły, jednakże błędnie uznał, że nie było ono prowadzone z rażącym naruszeniem prawa, co w przedmiotowej sprawie miało bezsprzecznie miejsce. Skarżąca niezgadzając się z taką interpretacją WSA w Lublinie zaistniałych faktów w niniejszej sprawie podniosła, iż PINB w Janowie Lubelskim de facto podejmował czynności o charakterze pozornym, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Zdaniem skarżącej błędne jest uznanie Sądu, że przewlekłe postępowanie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 zd. 1 i art. 149 § 2 p.p.s.a. skarżąca podniosła, iż Sąd uznając prowadzenie przez organ PINB w Janowie Lubelskim postępowania w sposób przewlekły winien zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącej w oparciu o art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. oraz nałożyć na organ grzywnę z urzędu, nawet, gdy skarżąca takiego wniosku nie złożyła. Nie sposób zgodzić z takim stwierdzeniem WSA w Lublinie, który uznaje za prawidłowe działanie PINB polegając na tym, że w dniu wniesienia skargi organ przestał tkwić w bezczynności z uwagi na fakt, że organ podjął postanowienie o kolejnym zawieszeniu postępowania. Zwrócono uwagę na cytowany w skardze istotny wyrok NSA, który to stanowi: "Nieprzedstawienie przez inwestora przedłożenia określonych dokumentów w terminie nie pozwala organowi nadzoru budowlanego na ustalenie czy w konkretnym przypadku samowola budowlana kwalifikuje się do zalegalizowania, a wszelkie negatywne konsekwencje tego rodzaju obciążają inwestora gdzie jakiekolwiek działania przez nadzór z urzędu jest w tej mierze wykluczone" (wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r. sygn.. akt II OSK 310/11). Wskazano, że WSA w Lublinie nie odniósł się do niewłaściwych, niezgodnych z prawem działań PINB polegających na wielokrotnym wzywaniu inwestora (np. pismem z dnia [...] lipca 2013 r.) do przedstawienia tych samych dokumentów, w sytuacji gdy termin na ich przedłożenie upłynął w dniu 28 czerwca 2013 r. i inwestor z uwagi na upływ tego terminu powinien ponieść negatywną konsekwencję w postaci wydania przez organ PINB decyzji nakazującej rozbiórkę. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie bezsprzecznie WSA w Lublinie winien zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącej, nie zaś sankcjonować wadliwe i niesłuszne działanie organu, który to dokonuje czynność jedynie pozornych, niezmierzających w sposób obiektywny do załatwienia sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podniesiono, iż błędne zastosowanie tego przepisu i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego jest konsekwencją błędnego uznania przez WSA w Lublinie, że organ PINB w Janowie Lubelskim postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. dokonał czynności, które uznać należałoby za uzasadnienie do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego. Powyższe działanie WSA w Lublinie uznać należy, jako błędne i nieznajdujące uzasadnienia prawnego i faktycznego w przedmiotowej sprawie. Albowiem w dniu 18 lutego 2013 r. do siedziby PINB wpłynęło pismo z Urzędu Gminy Potok Wielki, z którego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] dotycząca inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego w miejscowości S. jest ostateczna, podejmując zawieszone postępowanie (uprzednio zawieszone postanowieniem PINB z dnia [...] marzec 2012 r.). Postępowanie toczące, się przed UG Potom Wielki w sprawie ustalenia warunków zabudowy rozstrzygnęło zagadnienie wstępne, a tym samym zostało ono wyjaśnione. Rozstrzygnięcie w tej sprawie należy bowiem do nadzoru budowlanego wobec niezłożenia stosownych dokumentów do dnia 28 czerwca 2013 r. i nie jest uzależnione od "ponownego" zagadnienia wstępnego. Odnosząc się do kwestii braku oceny prawnej podniesionego przez skarżącą zarzutu w przedmiocie wadliwego "upoważnienia notarialnego" z dnia [...] marca 2012 r. udzielonego G.S.-K. przez A.K. wskazano, że przedmiotowe upoważnienie dotyczy czynności o charakterze "remontów" nie zaś czynności związanych z dokonaną przez A.K. samowolą budowlaną na działce nr A w miejscowości S. (za działania w przedmiocie samowoli budowlanej został skazany wyrokiem karnym). Zdaniem skarżącej takie działanie organu PINB, który uznaje przedmiotowe upoważnienie za prawidłowe i dokonuje doręczeń osobie nieuprawnionej może rodzić skutki na przyszłość, w zakresie próby ewentualnego podważania przez A.K. skuteczności doręczeń korespondencji przesyłanej inne osobie, zamiast jemu.

W piśmie z dnia 10 czerwca 2015 r. skarżąca kasacyjnie sprostowała skargę kasacyjna wskazując że w pkt 1 zamiast zarzutu naruszenia art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego powinien być zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa ich rozwijać, czy też doprecyzowywać. Ponadto, podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny tegoż Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest przy tym jednolite stanowisko, które podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, co do tego, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna, to jest taka, która umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę zawartych w niej zarzutów winna zawierać zarówno powołanie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2004 r., w sprawie FSK 208/04, Lex 135375).

Rozpoznając skargę kasacyjną w wyznaczonych wyżej granicach należy wskazać, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że przedmiotem rozpoznania Sądu pierwszej instancji była skarga na bezczynność, przewlekle prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej. Przedmiotem postępowania w takiej sprawie jest ustalanie czy organ pozostaje w bezczynności lub postępowanie prowadzone jest przez niego w sposób przewlekły oraz czy ewentualne uchybienie przepisom miało charakter rażący. Art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, przy czym w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania obowiązkiem Sądu jest uwzględnienie stanu sprawy obowiązującego w dacie wyrokowania. Na skutek podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 26 listopada 2008 r., w sprawie I OPS 6/08, zgodnie z którą przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, że wydanie rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi do sądu winno powodować umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W obecnym stanie prawnym to jest w sytuacji gdy rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega również na rozstrzygnięciu czy bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa ewentualne umorzenie postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu lub czynności nie zwalnia Sądu od oceny czy działanie organu miało miejsce zgodnie z przepisami prawa w zakresie przestrzegania terminów wydania decyzji (tak m.in. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12 wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 891/13).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że również wydanie przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania nie stanowi przeszkody –do orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny w takiej sprawie. W tej sytuacji konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. W przeciwnym razie organ mógłby zawsze uniknąć uwzględnienia przez Sąd administracyjny skargi na jego bezczynność, gdy tylko przed dniem wyrokowania przez Sąd wydałby postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w danej sprawie. Natomiast, co należy ze wszech miar podkreślić, Sąd administracyjny nie może w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania określić, w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w danym postępowaniu, w której organ pozostaje w bezczynności, a więc nie może nakazać organowi wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności określonej treści (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 13 października 2010 r. w sprawie I OSK 1689/09).

W świetle powyższych uwag, jako nieznajdujący oparcia w przepisach prawa należało uznać zarzut naruszenia art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Niezależnie od tego czy w okolicznościach niniejszej sprawy byłoby możliwe sprostowanie skargi kasacyjnej poprzez wskazanie, że zamiast art. 48 ust. 3 doszło do naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy wskazanej wyżej stwierdzić należy, że żaden z tych przepisów nie został naruszony. Sąd pierwszej instancji ani nie stosował art. 48 ust. 1 lub ust. 3 ustawy, ani też nie oceniał prawidłowości jego zastosowania przez organy, ani wreszcie nie był uprawniony do takiej oceny w tym postępowaniu. Jak zostało wyżej wskazane przedmiotem oceny Sądu było działanie organu li tylko z punktu widzenia zachowania zasady szybkości postępowania.

Nie ma także racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje, że nie biegną żadne terminy przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego zaś organ może podejmować jedynie czynności zmierzające do podjęcia postępowania oraz niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 k.p.a.) W tej sytuacji nie można zatem, mimo niezałatwienia sprawy co do istoty, skutecznie postawić organowi zarzutu, że pozostaje on w stanie zwłoki w jej rozpoznaniu. W konsekwencji także Sąd nie jest w takim stanie faktyczno-prawnym władny zobowiązać organu, do zakończenia postępowania. Nie bez znaczenia pozostaje również, iż skarżąca skorzystała ze środków prawnych – złożyła zażalenie na ww. postanowienie. Nie była zatem rzeczą Sądu wojewódzkiego ocena zasadności zawieszenia postępowania. W przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia o zawieszeniu bądź też podjęcia postępowania obowiązkiem organu będzie podjęcie czynności i wydanie stosownych rozstrzygnięć załatwiających sprawę co do meritum. Jedynie na marginesie wskazać natomiast należy, że przyczyną, dla której organ nadzoru budowanego zawiesił postępowanie było uchylenie – na skutek rozpoznania skargi M.B. decyzji ustalającej warunki zabudowy. Bez znaczenia zatem pozostaje, że decyzja ustalająca warunki zabudowy – od dnia [...] stycznia 2013 r. (a nie jak wskazała skarżąca kasacyjnie od dnia [...] października 2012 r.) była ostateczna, skoro wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., wydanym przed zakończeniem postępowania legalizacyjnego została ona wyeliminowana z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ani 149 § 1 zd. 1 tej ustawy w zakresie, w jakim nie zobowiązał organu do załatwienia jej wniosku.

Nie można również podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, iż Sąd wojewódzki wadliwie ocenił, że nie doszło do kwalifikowanego (rażącego) naruszenia prawa. Ustawodawca mimo wprowadzenia Nowelą z dnia 3 grudnia 2010 r. (która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r.) pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania nie zdefiniował go pozostawiając w tym zakresie rozstrzygnięcie sądom administracyjnym. Słownik języka polskiego definiuje pojęcie: "przewlekły" jako: "trwający długo, ciągnący się za długo". W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się natomiast pogląd, że postępowanie prowadzone przewlekle to takie postępowanie, w którym organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle ocenia się takie postępowanie, które jest prowadzone w sposób nieefektywny, w którym czynności podejmowane są w dużym odstępie czasu, (tak m.in. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w sposób przewlekły przy czym trafnie Sąd pierwszej instancji wiąże tę przewlekłość z niewydaniem rozstrzygnięcia (niepodejmowaniem czynności) w czasie, w którym akta sprawy (w związku ze skargą M.B. na inne rozstrzygnięcia organów) pozostawały w Sądzie wojewódzkim. Biorąc natomiast pod uwagę czas, w którym faktycznie organ administracji zobligowany był do sprawnego działania, a takich efektywnych czynności nie podejmował należało uznać, że ocena Sądu pierwszej instancji co do braku cech rażącego naruszenia prawa w omawianym zakresie jest prawidłowa. Wskazać wszak należy, że w okresie od [...] maja 2012 r. postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Janowie Lubelskim było zawieszone wobec konieczności uzyskania przez inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy. W okresie zawieszenia organ występował do organu prowadzącego to ostatnie postępowanie o informacje dotyczącą ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. podjął zawieszone postępowanie oraz ustalił nowy termin do wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. – do [...] sierpnia 2013 r., co biorąc pod uwagę, iż termin wskazany w ww. postanowieniu wyekspirował, było działaniem prawidłowym. Faktem jest, że kolejne efektywne czynności zmierzające do zakończenia postępowania legalizacyjnego zostały dokonane dopiero [...] września 2013 r., kiedy to skarżący został zobowiązany do uzupełnienia złożonych w dniu [...] lipca 2013 r. dokumentów, a zatem działanie organu w tej części było podjęte z niedopuszczalny przekroczeniem terminów rozpoznania sprawy jednakże biorąc pod uwagę okres wadliwie podejmowanych (lub niepodejmowanych) czynności należało uznać, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że przewlekłość ta nie nosiła cech rażącej. Nie może przy tym ujść uwadze, że dla samego ustalenia, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły musi zaistnieć przesłanka długotrwałości. Dopiero znaczna długotrwałość postępowania, w żaden sposób nieuzasadniona może zostać uznana za rażącą.

W tym stanie rzeczy nietrafny jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez uznanie, że przewlekłość postępowania nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić dodatkowo należy, że zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie został wadliwie sformułowany. Wskazany przez autora skargi kasacyjnej przepis (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) wskazuje bowiem na kognicję sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że sąd administracyjny właściwy był do rozpoznania skargi na bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania wywołanego wnioskiem o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego. Natomiast ewentualna wadliwa ocena charakteru naruszenia prawa w tym zakresie uzasadniałaby zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a.

Nie można również skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że nie wymierzył grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Grzywna wymierzona w oparciu o ww. przepis ma charakter fakultatywny, a jej wymierzenie jest uzależnione przede wszystkim od charakteru stwierdzonych naruszeń. Skoro Sąd przyjął, że naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego to słusznie również odstąpił od wymierzenia temuż organowi grzywny.

I wreszcie nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie braku oceny przez Sąd pierwszej instancji prawidłowości pełnomocnictwa udzielonego G.S. – K. przez A.K. Zarzut ten mógłby być rozważony jedynie w postępowaniu, którego przedmiotem byłby wydany akt prawny kończący postępowanie i podniesiony jedynie przez podmiot, którego interes prawny takim naruszeniem zostałby naruszony. A zatem w niniejszym postępowaniu zarzut ten jest co najmniej przedwczesny zwłaszcza, że ww. nie są stroną niniejszego postępowania.

W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do jej oddalenia w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.