Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2755/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 151, art. 183, art. 184, art. 189, art. 193, art. 200, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędzia del. WSA Marzenna Glabas Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 747/15 w sprawie ze skargi A. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od A. T. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 747/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1), stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt 2) i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego ( pkt 3).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wójt Gminy O. pismem z dnia 20 sierpnia 2014 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku na działce nr [...] obręb K., gmina O..

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy planowanej inwestycji. Organ stwierdził, że położenie planowanej inwestycji koliduje z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr[...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie O. (Dz.U. Woj. Warm.- Maz. Nr [...], poz. [...]), tj. zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

A. T. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając: naruszenie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego w sprawie O., polegające na błędniej wykładni tych przepisu poprzez przyjęcie, że zabudowa działki nr [...] nie stanowi uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy w bliskim sąsiedztwie działki nr [...] znajduje się działka [...] zabudowana już budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym ok. 38 m od brzegu jeziora S., zaś w odniesieniu do działki [...], bezpośredniej przyległej do działki nr [...], został zatwierdzony projekt budowlany i istnieje ważne pozwolenie na budowę, w związku z czym budowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] nie stanowi rozpoczęcia nowej zabudowy, a jedynie uzupełnienie zabudowy już istniejącej; naruszenie art. 8 k.p.a., polegające na przeprowadzeniu postępowania i rozstrzygnięciu sprawy w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy na działce nr [...], powstałej z podziału działki nr [...] znajduje się budynek mieszkalny, zaś w stosunku do działki [...] zostało wydane pozwolenie na budowę.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji. Stwierdził, że realizacja planowanej inwestycji narusza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Uznał przy tym, że nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazu określonych w art. 24 ust. 2 ustawy prawo ochrony przyrody. Odnosząc się do odmowy zastosowania przez organ I instancji przepisu § 4 ust, 5 pkt 1 rozporządzenia, organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowym stanie faktycznym przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania, ponieważ zgodnie z § 4 ust. 5 pkt 1 zakaz, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Zdaniem organu powyższe warunki muszą zostać spełnione łącznie. Organ II instancji wskazał, że ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O. uchwalonym Uchwałą Rady Gminy O. z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...], wynika że działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy położona jest na terenach kierunków rozwoju zwartej zabudowy wsi. W sprawie nie zachodzi natomiast drugie z ww. wymienionych odstępstw, gdyż z załącznika graficznego załączonego do akt sprawy obejmującego teren inwestycji wynika, iż działka nr ew. [...] sąsiaduje bezpośrednio (przylega) z działkami nr ew.: [...], [...] oraz z drogą i jeziorem. Natomiast z załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że żadna z wymienionych działek nie jest zabudowana. W takiej sytuacji nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy od linii brzegowej jeziora S. w rozumieniu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego w sprawie O.. Organ odwoławczy - odnosząc się do zarzutów zażalenia – stwierdził, że działka oznaczona nr ew. [...] jest działką sąsiednią, a nie działką przyległą i nie ma znaczenia, że działka przeznaczona pod zainwestowanie oraz ww. działka powstały w wyniku podziału działki nr ew. [...]. Organ podkreślił, że działka przeznaczona pod zabudowę znajduje się w zwartej zabudowie - co wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O., nie można zastosować ww. odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegu rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, ze względu na brak możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Skargą A. T., zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia, polegające na błędnej wykładni przepisu i nieuzasadnione przyjęcie, iż nie jest możliwe wyznaczenie "nieprzekraczalnej linii zabudowy", ponieważ działka przyległa nie jest zabudowana, w sytuacji gdy z ww. przepisu nie wynika, że przyległe działki muszą być zabudowane. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W skardze podkreślono, że działki [...], [...], [...] i [...] powstały w wyniku podziału działki oznaczonej nr [...]. Pierwsza z działek w linii wzdłuż jeziora - działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym usytuowanym w odległości około 38 metrów od jeziora. Natomiast z działką [...] graniczy działka [...], kolejna to [...], zaś ostatnia [...]. Jak wynika z decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Starosty O., na mocy której zostało wydane pozwolenie na budowę budynku na działce nr [...], a które po podziale dotyczy działki [...], budynek obecnie znajdujący się na działce [...] zlokalizowany jest w odległości 38 m od Jeziora S. i wyznacza nieprzekraczalną linię zabudowy. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Zdaniem Sądu, istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do oceny czy w tym przypadku zachodzą odstępstwa od zakazu określonego w 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, o których mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z powyższym przepisem zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Interpretując powyższy przepis organy ochrony przyrody stwierdziły, że do zastosowania odstępstwa od zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia obydwa warunki z § 4 ust. 5 pkt 1 muszą być spełnione jednocześnie. W ocenie Sądu powyższa interpretacja 4 ust. 5 pkt 1 nie jest prawidłowa. Przepis ten zawiera bowiem dwie niezależne od siebie przesłanki wyłączające zakaz zabudowy. W przepisie tej treści należy wyróżnić istnienie dwóch niezależnych od siebie przesłanek dotyczących terenów o różnym stopniu zurbanizowania. Pierwsza z tych przesłanek dotyczy terenu zagospodarowanego, zamieszkałego i stanowiącego obszar zwartej zabudowy, na którym możliwy jest rozwój zabudowy w ramach występującego porządku urbanistycznego, a druga odnosi się do terenu zabudowy, któremu takiego waloru przypisać nie można, a więc terenu na którym nie występuje zwarta zabudowa. Zdaniem Sądu nie wystarczy dokonać wyłącznie wykładni językowej powyższego przepisu w aspekcie użycia spójnika "oraz". W tym wypadku należy posłużyć się także dyrektywami funkcjonalnymi i systemowymi, które prowadzą do odmiennego wyniku niż ten uzyskany w drodze użycia wykładni językowej. Rozwój drugiego z wymienionych terenów ma w ujęciu wykładni funkcjonalnej zupełnie inny cel niż rozwój terenu, na którym znajduje się już zwarta zabudowa. Druga przesłanka wymieniona w powyższym przepisie ma służyć realizacji celu skupienia zabudowy, która przecież już występuje z założenia na terenie zwartej zabudowy miast i wsi, a więc w sensie urbanistycznym nie wymaga uzupełnienia. Pierwsza zaś z przesłanek zawarta w analizowanym przepisie daje możliwość zabudowy terenów zagospodarowanych, zamieszkałych i stanowiącej obszar zwartej zabudowy. Obszary o zwartej zabudowie występować będą wtedy, gdy takie ich przeznaczenie będzie wynikać ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub równorzędnych dokumentów planistycznych. Sąd podkreślił, że organ II instancji stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, że ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O. wynika, że działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy położona jest na terenie kierunków rozwoju zwartej zabudowy wsi. Organ wskazał zatem, że zaistniała pierwsza z przesłanek określonych w 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ustalić precyzyjnie w oparciu o Studium, mając na względzie treść tekstową i graficzną Studium, spełnienie pierwszej z przesłanek zawartych w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. W zaskarżonym postanowieniu stwierdzono jedynie ogólnikowo, że przesłanka ta został spełniona, nie odnosząc się do stanu faktycznego sprawy. Za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi, dotyczący błędnej wykładni § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż nie jest możliwe wyznaczenie "nieprzekraczalnej linii zabudowy", ponieważ działka przyległa nie jest zabudowana. Nie można podzielić zapatrywania strony skarżącej, że z powyższego przepisu nie wynika, iż działki przyległe muszą być zabudowane. Przesłanka pozwalająca na odstępstwo od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych realizuje cel skupienia zabudowy. Działka przyległa to działka bezpośrednio granicząca, a nie jak wywodzi skarżący działka znajdująca się w sąsiedztwie. Działka przyległa musi graniczyć bezpośrednio z terenem inwestycji. Przepis ten posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych". Używa więc liczby mnogiej. Taki zapis oznacza więc, że dla wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dwie działki przyległe muszą być zabudowane. W rozpoznawanej sprawie nie została więc spełniona druga z przesłanek zawarta w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Mając na względzie Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej: p.p.s.a. Skargą kasacyjną Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) dokonanie błędnej wykładni § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr[...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie O. polegającej na przyjęciu, że wystarczy dokonać ustaleń czy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy działka inwestycyjna znajduje się na obszarze zwartej zabudowy wsi, podczas gdy z ww. przepisu prawa wynika, że, jednocześnie musi zachodzić możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach, o czym świadczy użycie przez prawodawcę lokalnego spójnika "oraz", tym samym skoro Sąd I instancji podzielił stanowisko organów odnośnie braku możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy i jej uzupełnienia w oparciu o działki przyległe to powinien był skargę oddalić, a więc naruszył także art. 151 p.p.s.a.; 2) dokonanie nieprawidłowej oceny, że w sprawie mógł mieć zastosowanie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (§ 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia) nie dotyczy określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi oraz uzupełniania istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach i tym samym naruszenie tego przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (w szerokim znaczeniu jako wzorca kontroli) w przypadku, gdy w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w oparciu o działki przyległe, gdyż nie są one zabudowane, a czemu także dał wyraz Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a pomimo tego uchylił postanowienie organu odwoławczego w sytuacji, gdy nie zaszła żadna z przesłanek odstąpienia od zastosowania zakazu i skargę należało oddalić przez co Sąd I instancji, naruszył także art. 151 p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia wynika, że aby w ogóle w studium gmina mogła wyznaczyć obszar zwartej zabudowy w rozumieniu tego przepisu (w pasie 100 m od linii brzegu jeziora), to faktycznie w terenie musi zachodzić możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód (jeziora) zgodnie z linią występującą na działkach przylegających. Sąd I instancji błędnie zatem zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jako podstawę wyroku, poprzez wadliwe wskazanie, że zgodnie z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia organy muszą się odnieść do ustaleń studium - i tym samym naruszył ten przepis poprzez dokonanie jego błędnej wykładni oraz błędnej oceny, że mógł mieć w sprawie zastosowanie. Organ podkreślił, że na gruncie rozporządzeń i uchwał obowiązujących na obszarze województwa warmińsko-mazurskiego, co do rozumienia ww. przepisu wyłączającego zakaz zabudowy w pasie 100 m od brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, zaistniały wątpliwości w orzecznictwie NSA co do znaczenia spójnika "oraz", co uzasadnia potrzebę podjęcia uchwały wyjaśniającej na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. W ocenie organu w omawianym przepisie prawodawca lokalny nie bez powodu użył spójnika "oraz", tj. spójnika współrzędnego łącznego - łączącego słowa i zdania równorzędne, wskazując je jako występujące równocześnie, zamiast spójnika "lub" (alternatywy łącznej - spójnik łączący dwa zdania równorzędne oraz dwie części zdania, wskazując, że przynajmniej jedna część jest prawdziwa). Niezależnie od powyższego organ podniósł, że wyłączenie stosowania zakazów obowiązujących na danym obszarze chronionym może nastąpić jedynie w przypadku zastosowania odstępstw od zakazów wskazanych w akcie prawnym regulującym dany obszar chroniony, do czego uprawnionym jest wyłącznie organ kompetentny do jego wydania. Przenoszenie kompetencji prawotwórczych (przez przeniesienie ich na organ rady gminy, który miałby realizować je uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) byłoby zastępowaniem ustawodawcy i stanowiłoby wyraźne naruszenie Konstytucji. Organ powołał się przy tym na treść art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zaskarżone postanowienie zawiera zatem prawidłową podstawę odmowy uzgodnienia warunków zabudowy, wynikającą z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, skoro działka inwestycyjna znajduje się w pasie 100m od jeziora oraz nie może nastąpić w tym przypadku uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej lub usługowej, ponieważ działki przylegające do działki inwestycyjnej nie są zabudowane. Okoliczności te zostały potwierdzone przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. W takim przypadku Sąd winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera uzasadnione podstawy zaskarżenia, chociaż nie wszystkie postawione zarzuty są zasadne.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr[...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie O. (Dz.U. Woj. Warm.- Maz. Nr [...], poz. [...]). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach tego przepisu Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyróżnił istnienie dwóch niezależnych od siebie przesłanek. Kierując się językowymi, systemowymi i funkcjonalnymi dyrektywami wykładni normy § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, należy wyodrębnić i ocenić istnienie dwóch niezależnych od siebie przesłanek. Nie wystarczy dokonać wyłącznie wykładni językowej w aspekcie użycia spójnika "oraz", gdyż poza dokonaniem wykładni językowej proces wykładni przeprowadza się również w oparciu o dyrektywy systemowe i funkcjonalne, które mogą prowadzić do zupełnie innego wyniku niż wynikający z przeprowadzenia tylko wykładni w oparciu o dyrektywy wykładni językowej. Przepis § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia wyróżnia dwie przesłanki, które dotyczą dwóch zupełnie różnych terenów: - pierwszego, jako terenu zagospodarowanego, zamieszkałego i stanowiącego obszar zwartej zabudowy, na którym możliwy jest rozwój zabudowy w ramach występującego porządku urbanistycznego oraz - drugiego, stanowiącego teren zabudowy, na którym nie występuje zwarta zabudowa, ale przewidziana jest możliwość uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Powyższy przepis wyróżnia więc dwie różne przesłanki dotyczące terenów o różnym stopniu zurbanizowania. Na gruncie postanowień § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia należy rozróżnić dwie niezależne okoliczności: pierwszą pozwalającą na rozwój miast i wsi w granicach zwartej zabudowy i w granicach określonych w dokumentach planistycznych oraz drugą mającą na celu uzupełnianie istniejącej już zabudowy i prowadzącą do jej zwarcia przy zachowaniu nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach przyległych( por. wyroki NSA: z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1775/11; z dnia 29 października 2013r, sygn. akt II OSK 1244/12; z dnia 27 maja 2015., sygn. akt II OSK 2624/13 – CBOSA).

Dokonanie przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej wykładni przepisu w powyższym zakresie nie oznacza jednak prawidłowości podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia.

Podzielić bowiem należy zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr[...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie O. (Dz.U. Woj. Warm.- Maz. Nr [...], poz. [...]) w zakresie oceny możliwości jego zastosowania w niniejszej sprawie, a to z poniższych względów.

Nadmienić przy tym należy, iż przyjęte przez Sąd pierwszej instancji rozumienie pojęcia "działka przyległa" i uznanie, że pojęcie to nie jest równoznaczne z pojęciem "działka sąsiednia" jest zgodne z interpretacją tych pojęć prezentowaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 2013r., sygn. akt II OSK 2493/11; z dnia 29 października 2013r., sygn. akt II OSK 1244/12; z dnia 27 maja 2014r., sygn. akt II OSK 306[...]2; z dnia 27 maja 2015r., sygn. akt II OSK 2624/13; z dnia 29 maja 2015r., sygn. akt II OSK 453/14 – CBOSA).

Podkreślić należy, iż prawodawca lokalny nie użył w § 4 ust. 5 pkt 1 wskazanego wyżej rozporządzenia pojęcia "działki sąsiedniej", którym posłużył się ustawodawca w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm. – aktualnie t.j. Dz.U. z 2017r., poz.1073) - dalej:" u.p.z.p." W rozporządzeniu nr[...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie O. (Dz.U. Woj. Warm.- Maz. Nr [...], poz. [...]) prawodawca celowo posłużył się innym terminem, co oznacza, że nie jest możliwe naprzemienne stosowanie tych pojęć. Wykładnia synonimiczna nie jest dopuszczalna. Pojęcie "działki przylegającej" oznacza jedynie działki bezpośrednio graniczące z działką przeznaczoną do zainwestowania, co znajduje potwierdzenie także w Słowniku współczesnego języka polskiego (Warszawa 1998, Tom II, s. 200) - pojęcie "przyległy" oznacza taki, który przylega do czegoś, styka się z czymś lub jest bardzo blisko. Podobnie pojęcie "przylegać" oznacza dotykać do czegoś, stykać się ze sobą. Natomiast "sąsiedni" to znajdujący się obok czegoś, bliski, przyległy, pobliski. Z kolei o "sąsiedztwie" można powiedzieć bliskie, dalsze, najbliższe. A zatem, działka przyległa to działka bezpośrednio granicząca, a nie działka znajdująca się w sąsiedztwie.

Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że pojęcie "działka przyległa" użyte w powyższym rozporządzeniu i pojęcie "działka sąsiednia" nie są tożsame. Pojęcia te nie mogą być interpretowane tak samo, gdyż nie są synonimami. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że działka przyległa to działka bezpośrednio granicząca, a nie jak wywodzi skarżący działka znajdująca się w sąsiedztwie. Trafnie też Sąd pierwszej instancji przyjął, że dla wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dwie działki przyległe muszą być zabudowane i zasadnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona druga z przesłanek zawarta w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia.

Stosownie do § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia na O. wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Zgodnie z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. A zatem, przynajmniej dwie przyległe działki muszą być zabudowane, aby istniała możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Przepis § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia posługuje się stwierdzeniem: "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. Przynajmniej dwie z nich muszą być zainwestowane przez zabudowę, aby możliwe było wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy ( por. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 2013r., sygn. akt II OSK 2493/11; z dnia 29 października 2013r., sygn. akt II OSK 1244/12 – CBOSA). Zakaz zabudowy mógłby bowiem nie być stosowany tylko pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

Skoro w niniejszej sprawie żadna z działek przyległych do działki nr [...] nie jest zabudowana, to niemożliwym byłoby wyznaczenie takiej nieprzekraczalnej linii zabudowy. Nie może mieć wpływu na wynik sprawy okoliczność, że działka leżąca w sąsiedztwie nr [...] jest zabudowana jak i to, że dla działki przyległej nr [...] wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę.

Sąd pierwszej instancji, pomimo dokonania prawidłowej oceny, że w sprawie nie została spełniona druga z koniecznych przesłanek, o jakich mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia i nie jest możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, gdyż działki przyległe nie są zabudowane, uchylił postanowienie organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., podczas gdy – jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej - Sąd winien oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Tym samym Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w związku z art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku organu o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w zakresie interpretacji przepisu zawierającego wyjątek od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, gdyż zaistniały wątpliwości w orzecznictwie NSA co do znaczenia spójnika "oraz", skład orzekający w niniejszej sprawie nie widzi potrzeby przedstawiania składowi poszerzonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego w tej materii.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, oddalając z tych samych przyczyn skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.