Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 436/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9
journal: Dz.U. 2016 poz 2042
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art. 154 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi H.Ż. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz H. Ż. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku H.Ż. o zmianę, w trybie art. 154 § 1 kpa, ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] czerwca 2013 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], odmówił zmiany ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda [...] odmówił H.Ż. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. i S.S. nieruchomości w miejscowości J., gmina [...], pow. [...], woj. [...].

Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2013 r.

Pismem z [...] września 2017 r., sprecyzowanym [...] grudnia 2017 r. (data wpływu) H.Ż. zażądała zmiany, na podstawie art. 154 kpa, ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] czerwca 2013 r.

Organ wyjaśnił, że pismem z [...] listopada 1990 r., ponowionym pismem z [...] grudnia 2008 r. (data wpływu) H.Ż. wniosła o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez Z.S. i H.Ż. na K. we wsi J., pow. [...], obwód [...]. Jak wynikało z treści wniosku S.S. zmarł w [...] r. we wsi J. Z.S. zmarła w Polsce w [...]r., po wcześniejszej repatriacji w [...]r.

Organ wymienił szczegółowo dokumenty załączone do wniosku, w tym m.in.: karty repatriacyjne H.S. i Z.S., odpis skróconego aktu zgonu S.S., wyciąg z aktu zgonu Z.S., protokoły przesłuchań świadków, oświadczenia o wskazaniu osoby uprawnionej do rekompensaty, postanowienia spadkowe, tłumaczenia na język polski dokumentów nadesłanych przez Państwowe Archiwum Obwodu [...], pisma skarżącej, w których opisuje losy swojej rodziny związane z wojną, lata po jej zakończeniu i aspekty dotyczące repatriacji członków jej rodziny.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 7 ust. 2 oraz art. 27 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 2042 ze zm.), odmówił potwierdzenia H.Ż. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z.i S. S. nieruchomości w miejscowości J. gmina [...], pow. [...], woj. [...]. W ocenie organu nie zostało ustalone i udowodnione, że właściciele zostali zmuszeni do opuszczenia nieruchomości w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r.

Odwołanie od tej decyzji złożyła H.Ż., zarzucając bezzasadne przyjęcie, że opuszczenie w [...]r. terytorium byłej Rzeczypospolitej Polskiej przez Z. S. i skarżącą miało charakter dobrowolny i nie związany z wojną.

Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu podał, że nie udowodniono, że H.Ż. i Z.S. były zmuszone do opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. Z treści znajdujących się w aktach oświadczeń strony z [...] listopada 2012 r. i z [...] stycznia 2013 r. wynika, że rodzina S. nie repatriowała się do Polski bezpośrednio po zakończeniu II wojny światowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając wniosek wskazał, że zgodnie z art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Minister powołując się na orzecznictwo wyjaśnił, że do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 § 1 kpa niezbędne jest zaistnienie łącznie trzech przesłanek: decyzja musi być ostateczna, nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki te mają charakter równoważny, a nieziszczenie się którejkolwiek z nich nie daje podstaw do wydania decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w tym trybie. Minister wskazał, że decyzja wydawana na podstawie art. 154 § 1 kpa ma charakter uznaniowy i wyjaśnił, że trybu z tego przepisu nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną.

Organ podkreślił, że słuszny interes strony nie jest przesłanką abstrakcyjną, ale konkretną, odnoszącą się do danej sprawy i wywodzoną z decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny. Stąd nie jest możliwe wywiedzenie słusznego interesu strony tylko z art. 154 kpa. Istnienie słusznego interesu musi wynikać z rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których wydana została ostateczna decyzja, co do której uruchomiono tryb z art. 154 kpa.

W ocenie Ministra interes strony postępowania oraz interes społeczny powinny być rozumiane w sposób obiektywny. Nie można zatem uznać za słuszny interes strony lub interes społeczny subiektywnego przeświadczenia strony o doznanej krzywdzie, ani domagania się przez nią dokonania ponownych ustaleń stanu faktycznego, z którym się nie godzi, a który był już przedmiotem rozpoznania zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sąd.

Słuszny interes strony nie może być również sprzeczny z przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 kpa, zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa.

Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 kpa nie może także prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem.

Organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 154 kpa, nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy już ostatecznie zakończonej. W postępowaniu tym niedopuszczalna jest zatem weryfikacja ostatecznej decyzji z uwagi na wadliwość merytorycznego rozstrzygnięcia. Zdaniem Ministra żądanie strony zmierza do merytorycznego i formalnego rozpatrzenia sprawy. Jednakże organ ograniczony przesłankami z art. 154 kpa nie może ponownie badać sprawy, gdyż prowadziłoby to do naruszenia interesu społecznego.

Organ wskazał, że wykładnia przesłanek ustawowych związku wyjazdu z dawnych terenów RP z II wojną światową nie jest jednolita w orzecznictwie sądowym. Jednakże wykładnia nie może stanowić przesłanek do wzruszenia decyzji w trybie art. 154 kpa.

Odnosząc powyższe kwestie do niniejszej sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że w przedmiotowym postępowaniu nie można mówić o przymusie opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. stanowiący podstawę wydania decyzji przyznaje prawo do rekompensaty osobom, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium RP.

Organ wyjaśnił, że na terenach Kresów Wschodnich od momentu ich zajęcia przez władze radzieckie, przebiegał proces nacjonalizacji ziemi. Przewidziana umowami republikańskimi repatriacja miała swój wymiar czasowy, a więc część repatriantów, w dacie ewakuacji do Polski nie legitymowała się już tytułem własności do pozostawionych nieruchomości, to okoliczność ta nie została w żaden sposób wyartykułowana w umowach. Jest oczywiste, że obydwie fale repatriacyjne z lat 1944- 46 oraz z lat 1957-58 odbywały się w odmiennych warunkach politycznych i historycznych, na podstawie odrębnych i różniących się między sobą aktów prawa międzynarodowego. Dlatego sytuacja prawna tych grup w zakresie pomocy państwa była i jest odmienna co do rozbieżności geograficznej terytorium, które zostało opuszczone. Organ wskazał, że NSA w uchwale z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 11/13 wyjaśnił, że: "umowa z dnia 25 marca 1957 r. zawarta pomiędzy Rządem PRL a Rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz.U. Nr 47 poz. 222) przede wszystkim przewidywała możliwość przesiedlenia wszystkich osób, które przed dniem 17 września 1939 r. posiadały obywatelstwo polskie, a także ich współmałżonków i dzieci pozostających we wspólnocie domowej, nawet jeśli ww. członkowie rodzin, we wspomnianym dniu nie posiadali obywatelstwa polskiego i nie byli narodowości polskiej. Zatem umowa ta w rzeczywistości stanowiła kontynuację akcji repatriacji, którą zapoczątkowały umowy republikańskie. Dobitnym tego dowodem jest treść art. 5 umowy, który brzmi - Umawiające się Strony zgodziły się kontynuować repatriację osób (...) w oparciu o zasadę dobrowolności.".

Ponadto odnosząc się do pojęcia "zmuszenia" organ uznał, że przymus pod którego wpływem działali obywatele polscy opuszczający terytorium byłej Rzeczypospolitej Polskiej może mieć różny charakter (np. przymusu bezpośredniego ekonomicznego, uzasadnionej obawy o własne lub najbliższych zdrowie i życie). Przy czym przymus ten musi pozostawać w związku przyczynowo-skutkowym z wojną rozpoczętą w 1939 r. Konkretna przyczyna, skutkująca przymusowym opuszczeniem byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez właściciela nieruchomości, powinna powstać jako następstwo aresztowania, czy pobór do wojska.

Zdaniem Ministra należy odróżnić zdarzenia, będące skutkiem wojny, których dotyczy art. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r., od tych zdarzeń, na które wojna nie miała wpływu. Okoliczności osobiste, choroba jednego, czy dwojga członków rodziny nie uniemożliwiały podjęcia prób repatriacji przez pozostałych. W aktach sprawy nie znajdują się żadne dokumenty potwierdzające podjęcie prób przez jakiegokolwiek członka rodziny uzyskania pozwolenia na repatriację w pierwszej grupie, na podstawie umów republikańskich. Żadna z sióstr, które według oświadczeń H.Ż. mimo znajdowania się w związkach małżeńskich, nie podjęły prób repatriacji w okresie obowiązywania umów republikańskich, jak i w fazie drugiej fali repatriacji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził również, że mimo niezadawalającego rozstrzygnięcia wydanego przez Ministra Skarbu Państwa strony nie skorzystały z możliwości dalszego dochodzenia swoich praw przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

Minister podniósł, że tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 kpa mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Pogląd ten podyktowany jest tym, że uchylenie lub zmiana takiej decyzji nie może prowadzić do wydania decyzji, która będzie naruszać prawo. Wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 kpa jest w konsekwencji możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, przepis ten nie znajduje zastosowania.

Organ wskazał, że decyzja Ministra Skarbu Państwa z [...] czerwca 2013 r. ma charakter związany, co wprost wynika z przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r., która dokładnie określa przesłanki, jakie należy spełnić, aby uzyskać potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Reasumując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że brak możliwości merytorycznego rozstrzygania w trybie art. 154 kpa oraz związany charakter sprawy, nie daje możliwości wydania decyzji zmieniającej poprzednie rozstrzygnięcie.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2017 r. skargę wniosła H.Ż. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 154 kpa, poprzez wadliwe przyjęcie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie zmiany decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] czerwca 2013 r., gdyż ma ona związany charakter;

- art. 7,77, 80 kpa, poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy zmiany ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że wadliwe jest stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że decyzja z [...] czerwca 2013 r. nie może być wzruszona na podstawie art. 154§1 kpa, z uwagi na charakter związany tej decyzji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest bowiem pogląd odmienny. W sytuacji, gdy przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji, względnie jej uchylenie, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną, to co do zasady nie ma przeszkód, by na gruncie omawianej regulacji doszło także do zmiany lub uchylenia decyzji o charakterze związanym.

Natomiast słuszny interes uzasadniający zmianę ostatecznej decyzji, w ocenie skarżącej, został naruszony niesprawiedliwą decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. odmawiającą prawa do rekompensaty tylko dlatego, że skarżąca skorzystała z możliwości repatriacji w 1958 r. oraz decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...]czerwca 2013 r. utrzymującą decyzję Wojewody [...] w mocy pomimo, że wcześniejsze orzeczenia uznawały również repatriacje z 1958 r., jako skutek działań wojennych zapoczątkowanych w 1939 r.

Skarżąca zarzuciła, że okoliczności objęte hipotezą normy prawnej w przepisie art. 154 kpa nie zostały przez organ wyjaśnione i rozważone.

Podniosła, że Wojewoda i Minister Skarbu Państwa motywowali swoje decyzje tym, że fakt opuszczenia mienia w roku 1958 r. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach wynikających bezpośrednio z wojny rozpoczętej w 1939 r., a odnosi się jedynie do zmian społeczno - politycznych zaistniałych w okresie powojennym na tych terenach. Jednakże w orzecznictwie niejednokrotnie podkreślano, że faktem powszechnie znanym było, że na skutek zmiany granic państwa obywatele polscy opuszczali byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pozostawiając tam swój majątek, nie tylko w pierwszych latach po zakończeniu wojny, lecz również w okresie późniejszym. Umowa o tzw. dalszej repatriacji z 25 marca 1957 r. była zaś niejako "kontynuacją" układów republikańskich z 1944 r. Osoby, które powróciły do Polski w nowych granicach na podstawie umowy z 1957 r. powinny być traktowane jak samo jak osoby, które podlegały repatriacji na podstawie układów republikańskich (por. np. wyrok NSA z 25 VII 2007 r. sygn. akt I OSK 1252/06). W orzecznictwie wskazywano także, że innymi przyczynami związanymi z wojną, które zmusiły do wyjazdu do Polski, mogły być, m.in. wypędzenie z własnego domu i niemożność powrotu do niego, zamieszkiwanie w barakach, podeszły wiek uniemożliwiający zdobycie środków utrzymania, czy też chęć połączenia z rodziną, która musiała opuścić byłe terytorium Polski. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2665/12 wskazał że niedopuszczalne jest ograniczanie stosowania przepisów ustawy zabużańskiej wyłącznie do osób które opuszczały swoje majątki bezpośrednio po wojnie.

Skarżąca podniosła, że wskazywała, iż wcześniejszy wyjazd do Polski oprócz obawy związanej z prześladowaniami, uniemożliwiała bieda, zły stan zdrowia członków rodziny . Pozbawienie skarżącej i jej rodzinny podstaw egzystencji z uwagi na zabór mienia i wcielenie go do kołchozu (1955-1957r.), niewątpliwie miało związek z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. Okoliczności, w jakich znalazła się skarżąca i jej rodzina po wybuchu wojny, uznać należało za przejaw zmuszenia do opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które tylko z powodu innych zdarzeń, jak choroby ojca i brata, zostało odłożone w czasie. Skarżąca podkreśliła, że wraz z matką powróciła do Polski w ciągu roku od podpisania wspomnianej umowy (27.05.1958 r.) i nie zostało wykazane, że przyczyną tego były jakiekolwiek inne okoliczności, niż wywołane skutkami wojny rozpoczętej we wrześniu 1939 r.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym w art. 154 § 1 kpa, który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zainicjowane ono zostało przez skarżącą, która domagała się zmiany na tej podstawie ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] czerwca 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. odmawiającej skarżącej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Odmowa przyznania skarżącej prawa do rekompensaty motywowana była przez organy nie tylko chorobą członków jej rodziny, ale przede wszystkim tym, że repatriowała się ona do Polski dopiero w 1958 r., czyli na podstawie umowy z 25 marca 1957 r. zawartej pomiędzy Rządem PRL a Rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222), a nie na podstawie umów lub układów o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. Wojewoda [...] wskazał, że fakt opuszczenia mienia nieruchomego w 1958 r. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach wynikających bezpośrednio z wojny rozpoczętej w 1939 r., a odnosi się jedynie do zmian społeczno - politycznych zaistniałych w okresie powojennym na tych terenach. Natomiast Minister Skarbu Państwa w końcowych wywodach uzasadnienia decyzji wskazał również, że decyzję o powrocie do kraju skarżąca i jej matka podjęły w związku z ciężką sytuacją materialną, zabraniem większości ziem do kołchozu.

Odmawiając zmiany ostatecznej decyzji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stanął na stanowisku, że tryb przewidziany w art. 154 kpa nie znajduje zastosowania do weryfikacji decyzji związanych, tj. takich, których treść determinowana jest ściśle określonymi przesłankami ustawowymi, niepozostawiającymi organowi administracji publicznej luzu decyzyjnego w zakresie rozstrzygnięcia sprawy. Taką zaś decyzją jest rozstrzygnięcie podejmowane na gruncie, tzw. ustawy zabużańskiej.

W ocenie Sądu przedstawiona wyżej argumentacja nie zasługuje na akceptację. Istota postępowania prowadzonego w trybie art. 154 kpa sprowadza się do zbadania, czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 127/06 z przepisu tego wynika, że we wskazanym trybie nadzwyczajnym mogą być uchylane lub zmieniane wszelkie decyzje ostateczne (o ile zostaną spełnione pozostałe przesłanki ustawowe), niezależnie od tego, czy wydane zostały w sprawach wszczętych z urzędu, czy w sprawach wszczętych na wniosek strony; czy wydane zostały w sprawach załatwianych decyzją uznaniową, czy związaną; czy są prawidłowe pod względem prawnym, czy też dotknięte są wadami niekwalifikowanymi. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 154 § 1 kpa nie zawiera żadnych ograniczeń ani wyłączeń w tych kwestiach. Natomiast brak jest podstaw do wprowadzania do wykładni tego przepisu takich elementów, które z jego treści nie wynikają. Podobny pogląd zaprezentowany został w wyroku z 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 3065/15, w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dla zastosowania trybu określonego w art. 154 § 1 kpa nie ma znaczenia, czy decyzja ma charakter związany czy uznaniowy, lecz istotne jest to, aby zastosowanie tego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem. Sąd w niniejszym składzie w pełni akceptuje to stanowisko. Również w piśmiennictwie kwestionowane jest stanowisko, zgodnie z którym tryb z art. 154 kpa nie znajduje w ogóle zastosowania do decyzji związanych (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz do art. 154 K.p.a., System Informacji Prawnej Lex).

Zdaniem Sądu nie ma w rozpatrywanej sprawie normatywnych przeszkód ograniczających procedowanie organu w trybie art. 154 kpa.

Należy podkreślić, że przy dokonywaniu oceny zasadności i celowości uchylenia albo zmiany ostatecznej decyzji odmownej z punktu widzenia ujętych w art. 154 § 1 kpa przesłanek (interesu społecznego lub słusznego interesu strony), znaczącą rolę może odegrać, m.in. zmiana wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania takiej decyzji. Dlatego nie można podzielić stanowiska Ministra, który stwierdził, że zmiana wykładni przepisów ustawy zabużańskiej, jako wynik interpretacji przepisów tej ustawy, nie może decydować o wykazaniu słusznego interesu strony postępowania. Po pierwsze, korzyść ta wynika z jej słusznych, znajdujących potwierdzenie w prawie interesów majątkowych, bo konsekwencją wzruszenia decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny, jest otwarcie drogi do ewentualnego potwierdzenia stronie prawa do rekompensaty za pozostawioną nieruchomość, a po wtóre ma znaczenie dla interesu społecznego, ponieważ zapewnia stosowanie prokonstytucyjnej wykładni prawa, wzbudzając jednocześnie zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa.

Zmiana wykładni art. 1 i 2 ustawy zabużańskiej mogła przemawiać za istnieniem słusznego interesu strony, który potencjalnie mógł też skutkować wzruszeniem ostatecznej decyzji w omawianym trybie nadzwyczajnym.

Uznanie przez organ, że wzruszenie decyzji ostatecznej i w dalszej kolejności przyznanie prawa do żądanej rekompensaty może prowadzić do obchodzenia prawa, budzi poważne zastrzeżenia w świetle wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uchwale z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 11/13, dotyczących prawidłowego rozumienia art. 2 ustawy zabużańskiej.

Zdaniem Sądu o braku wystąpienia przesłanek z art. 154 § 1 kpa nie świadczy również argument, że decyzja Ministra Skarbu Państwa była prawidłowa, skoro na podstawie tego przepisu może być zmieniona lub uchylona również decyzja niewadliwa prawnie. Niewątpliwie decyzja wydana w omawianym trybie nadzwyczajnym nie może prowadzić do stanu sprzecznego z prawem, a to w okolicznościach badanej sprawy wiązało się z koniecznością przeprowadzenia analizy stosownych regulacji ustawy zabużańskiej. Takiej analizy nie dokonał jednakże Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podczas, gdy należało zbadać, czy słuszny interes, na jaki powołała się skarżąca wynika z rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których została wydana decyzja objęta postępowaniem nadzwyczajnym. W trybie określonym w art. 154 § 1 kpa jego przedmiotem jest kwestia zaistnienia przemawiającego za zmianą, interesu społecznego bądź słusznego interesu strony. Podkreślić przy tym należy, że doktryna i orzecznictwo coraz częściej wskazują na to, że powodem zmiany decyzji w trybie art. 154 kpa może być zmiana interpretacji przepisów (vide np. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, CH Beck 2017, wyd. 4, str. 1108 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 1050/16).

W kontrolowanej sprawie decyzja Ministra Skarbu Państwa, co do której złożono wniosek o jej zmianę, została wydana na podstawie przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta w art. 1 ust. 1 określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., dokonanego na podstawie tzw. "układów republikańskich" z 1944 r. i umów enumeratywnie w nim wymienionych. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2, przepisy tej ustawy stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone po 1 września 1939 r. opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pierwotnie sporna kwestia tzw. drugiej fali repatriacji, istotna w rozpatrywanej sprawie, została szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 11/13). Naczelny Sąd Administracyjny dokładnie wyłożył, na czym polegała specyfika, będącej podstawą drugiej fali repatriacji, umowy z 25 marca 1957 r. Zwrócił przy tym uwagę na jej jedynie pozorną odmienność od wcześniejszych "umów republikańskich", wymienionych w art. 1 ust. 1 omawianej ustawy. Umowa z 1957 r. również przewidywała możliwość przesiedlenia wszystkich osób, które przed dniem 17 września 1939 r. posiadały obywatelstwo polskie, a także ich współmałżonków i dzieci pozostających we wspólnocie domowej, nawet jeśli członkowie rodzin, we wspomnianym dniu, nie posiadali obywatelstwa polskiego i nie byli narodowości polskiej. Zatem umowa ta w rzeczywistości stanowiła kontynuację akcji repatriacyjnej, którą zapoczątkowały umowy republikańskie. W konsekwencji za ugruntowany należy przyjąć pogląd wyrażony w uchwale z 16 grudnia 2013 r. ,sygn. akt OPS 11/13, a także w uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 30 maja 1990 r. (III CZP/1/90, OSNCP 1990/10-11, poz. 129) oraz w szeregu orzeczeń Naczelnego Sąd Administracyjnego (wyroki NSA: z 25 VII 2007 r., sygn. akt I OSK 1252/06, z 21 XII 2009 r., sygn. akt I OSK 341/09, z 8 III 2013 r., sygn. akt I OSK 1813/11), że wprawdzie umowa z 25 marca 1957 r. nie została wprost wymieniona w art. 1 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy, to jednak repatriacja dokonana w II połowie lat 50-tych zasadnie może być traktowana jako "inna okoliczność związana z wojną rozpoczętą w 1939 r." o której mowa w art. 1 ust. 2 ustawy. Wprawdzie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołał się w zaskarżonej decyzji na uchwałę z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt OPS 11/13, jednakże wyciągnął z niej wadliwe wnioski. Otóż wbrew stanowisku organu repatriacja na podstawie ustawy z 25 marca 1957 r. niezaprzeczalnie stanowiła bezpośrednią konsekwencję zmiany granic państwowych, a ta zaś była następstwem II wojny światowej (wyroki NSA: z 16 IX 2014 r., sygn. akt I OSK 208/13, z 15 X 2014 r., sygn. akt I OSK 590/13, z 18 XII 2015 r., sygn. akt I OSK 732/14, z 27 I 2016 r., sygn. akt I OSK 1051/14, z 25 V 2017 r., sygn. akt I OSK 2123/15). Słuszne są zarzuty skargi, co skarżąca także podkreślała w składanych w toku postępowania przed Wojewodą i Ministrem Skarbu Państwa pismach (które organy powoływały i cytowały w swoich decyzjach), że kwestie ekonomiczne, pozbawienie podstaw bytu, zabranie ziemi do kołchozu, trudne warunki życia oraz poniżanie i upokorzenie, w konsekwencji skutkowały powrotem do Polski w 1958 r., co miało bezpośredni związek z wojną. Z akt sprawy nie wynika, aby przyczyną decyzji o powrocie do Polski były inne okoliczności, niż związane z wojną.

Zauważyć należy, że na podstawie tych samych przepisów ustawy, decyzjami z 2013 r. organy odmówiły potwierdzenia skarżącej prawa do rekompensaty, wskazując, że repatriacja mająca miejsce w 1958 r. nie miała związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. oraz że skarżąca i jej matka nie były zmuszone opuścić byłego terytorium RP na skutek innych okoliczności związanych z wojną.

Przechodząc do przesłanek zastosowania art. 154 kpa, podnieść trzeba, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję niekorzystną bądź mniej korzystną dla strony na decyzję bardziej korzystną. Treść "słusznego" interesu strony powinna być każdorazowo ustalana w danej sprawie i musi ulec konkretyzacji wynikającej z jej stanu faktycznego i prawnego, winna być przy tym określana w oparciu o zobiektywizowany miernik owej słuszności.

Nie ma jednak podstaw, jak twierdzi Minister, do odmowy procedowania w omawianym trybie nadzwyczajnym niejako z założenia, z powołaniem się na zasadę "decyzji związanej" i zmiany wykładni prawa. Nie może też budzić wątpliwości, że w interesie społecznym pozostaje, aby określony stan faktyczny danego rodzaju spraw odpowiadał wynikającemu z przepisów stanowi prawnemu, gdyż jest to element stabilności porządku prawnego. Zmiana linii orzeczniczej sądów, ale nie incydentalna, lecz trwała i znamienna, w państwie prawnym urzeczywistniającym zasadę równości wobec prawa powinna znaleźć odzwierciedlenie w istniejących instrumentach prawnych. Skoro ustawodawca przewidział w przepisach kpa szczególny tryb postępowania umożliwiający w danym stanie faktycznym i przy niezmienionym stanie prawnym zmianę niekorzystnej dla strony decyzji, z uwagi na jej słuszny interes, bądź interes społeczny, to organy powinny stosowanie tego trybu rozważać, a nie negować z góry, jako niedopuszczalny.

Należy podnieść, że ewentualna zmiana decyzji na podstawie art. 154 kpa może być dokonana tylko w granicach już ustalonego stanu faktycznego sprawy załatwionej decyzją ostateczną, przy uwzględnieniu (niezmienionej) normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję ostateczną wydano.

Ponieważ organ nie badał, czy możliwe jest zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją Ministra Skarbu Państwa na tle ukształtowanej na nowo linii orzecznictwa, jego zadaniem będzie przyporządkowanie określonego wówczas stanu faktycznego do obecnej, ugruntowanej linii orzecznictwa.

Minister Spraw Wewnętrznych nie poddał ocenie okoliczności faktycznych ustalonych w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Skarbu Państwa, a jedynie zanegował dopuszczalność zastosowania trybu określonego przez skarżącą we wniosku o zmianę decyzji, jako decyzji "związanej". Również nie analizował przesłanek zmiany decyzji ograniczając się do stwierdzenia, że interes indywidualny nie może wynikać z subiektywnego poczucia krzywdy, jak również uznał, że zmiana wykładni prawa nie może skutkować zmianą decyzji.

Podsumowując uznać należy, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał błędnej wykładni prawa, czyli art. 154 § 1 kpa. Wadliwie uznał, że przepis ten wyklucza możliwość zmiany lub uchylenia decyzji związanych, a ponadto nie dokonał prawidłowej oceny ujętych w nim przesłanek.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit c) ppsa oraz art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku pamiętając, że przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone i ocenione w konkretnej sprawie oraz powinny zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy.