Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2204/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 141 par. 4, art. 3 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7,8,9 oraz art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 7 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt: II SA/Ol 887/17 oddalającego sprzeciw A. J. od decyzji Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt: II SA/Ol 887/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Olsztynie oddalił sprzeciw A. J. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WMWINB) z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu powyższego wyroku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] ("PINB" lub "organ I instancji"), nałożył na współwłaścicieli budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] w [...], przy ul. [...]: M. G., A. J., K. W., K. Ś., J. P. i K. K. – P., obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych związanych z budową części tego budynku mieszkalnego, w terminie 30 dni od daty doręczenia tej decyzji.

WMWINB w [...], po rozpatrzeniu odwołania współwłaścicieli przedmiotowego budynku, decyzją z dnia [...] października 2014 r., uchylił powyższą decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wyraził przy tym pogląd, że nie jest możliwe korzystanie w stanie faktycznym sprawy z dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm., uPb).

Jak dalej w obecnie kontrolowanym wyroku wskazano, A. J. wniosła skargę na w/w decyzję WMWINB z dnia [...] października 2014 r., zaś WSA w Olsztynie po jej rozpoznaniu wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r., II SA/Ol 1306/14, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wojewódzki w tym wyroku wywiódł, że skoro dokonane w budynku zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, zgłoszone w dniu 3 marca 2009 r., miały charakter istotnych odstępstw względem zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, a zamierzona zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, dokonana zgłoszeniem w dniu 10 czerwca 2009 r., z założenia ma taki charakter (art. 36a ust. 5 pkt 6 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 71 uPb), to te zgłoszenia nie wywołują skutku, o którym mowa w art. 54 uPb. Stwierdzono dalej w cyt. wyroku, że postępowanie w przedmiocie legalizacji ewentualnych istotnych odstępstw do warunków pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku nie stało się bezprzedmiotowe.

Nadto sąd wojewódzki stwierdził, że w kontekście różnic pomiędzy stosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 2, a pkt 3 uPb teza WMWINB, że w sprawie decyzja winna być oparta na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, nie znajduje zastosowania. Skoro bowiem inwestor zgłosił zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, związaną z powstaniem dodatkowych samodzielnych lokali mieszkalnych, to ocena dopuszczalności takiego odstępstwa od projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę z istoty ma charakter zagadnienia prawnego, a nie "określonej czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb w kontekście przywołanego powyżej orzecznictwa. Sąd ten przekonywał, że w tej sytuacji wydanie przez PINB decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 uPb wraz z niepowołanym, lecz stanowiącym ich konsekwencję, art. 51 ust. 4 uPb, prowadziło do zastosowania właściwego w sprawie przepisu. Konsekwencją pozostawania w błędzie co do przepisu, który powinien być zastosowany w sprawie, było naruszenie przez WMWINB art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, K.p.a.), będącego podstawą uchylonej decyzji.

Sąd orzekający w sprawie II SA/Ol 1306/14 zaznaczył ponadto, że organ odwoławczy podał, jaki jego zdaniem przepis został naruszony, lecz nie wskazał koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Sąd ten zgodził się natomiast z poglądem organu odwoławczego, że w realiach rozpoznawanej sprawy adresatem decyzji, tj. podmiotem obowiązków ukierunkowanych na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, powinni być właściciele samodzielnych lokali mieszkalnych wyodrębnionych w przedmiotowym budynku, a nie inwestor tego budynku. Ponadto sąd wojewódzki zobowiązał WMWINB do dokonania ponownej oceny charakteru odstępstw w aspekcie (nie)istotności robót budowlanych wykonanych przez inwestora, zindywidualizowanych w zgłoszeniach z dnia 3 marca 2009 r. i z dnia 5 czerwca 2009 r., mając na uwadze przedstawioną interpretację art. 51 uPb.

Jak dalej wynika z motywów kontrolowanego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r., II OSK 1483/15, oddalił skargi kasacyjne A. J. i WMWINB od wyroku WSA w Olsztynie z dnia 26 lutego 2015 r., II SA/Ol 1306/14.

W wyroku sądu kasacyjnego zaaprobowano wywód sądu wojewódzkiego, wedle którego zawiadomienie o zakończeniu budowy i brak skutecznego sprzeciwu właściwego organu nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu przez organ nadzoru budowlanego postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Stwierdzając że organ odwoławczy nie zajął stanowiska, czy obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym, czy też z istotnym odstępstwem od tego projektu, za konieczne uznano ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy z uwzględnieniem, że art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb może być w sprawie stosowany. Wedle sądu kasacyjnego niezbędne jest ustalenie, czy w ogóle wybudowano obiekt budowlany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę oraz jaki był ewentualny zakres istotnych odstępstw. Wyjaśnienia wymagają również kwestie związane ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.

PWSA w Olsztynie w obecnie kontrolowanym wyroku II SA/Ol 887/17, przywołał dalsze wywody zawarte w wyroku II OSK 1483/15, z których wynika, że skoro w sprawie nie jest kwestionowane, iż pozwolenie na budowę dotyczyło jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach, to konieczne jest również wyjaśnienie czy w takiej sytuacji możliwe jest prowadzenie oddzielnych postępowań naprawczych związanych z istotnym odstępstwem od tego jednego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. Sąd Naczelny zauważył, że organ prowadził dwa odrębne postępowania, w których wydał decyzje nakładające obowiązek złożenia projektu budowlanego zamiennego na współwłaścicieli lokali mieszkalnych położonych przy ul. [...] i przy ul. [...]. W związku z tym, wymagało wyjaśnienia, czy, kiedy i na jakiej podstawie oraz w jaki sposób doszło do podziału nieruchomości i obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że przepisy uPb nie dają podstaw do przyjęcia, że zakończenie robót budowlanych oraz zmiany własnościowe dotyczące obiektu budowlanego, w tym polegające na wyodrębnieniu w budynku, jako odrębnych od gruntu nieruchomości, lokali mieszkalnych lub użytkowych i ich zbycie, uniemożliwia przeprowadzenie postępowania naprawczego przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. Zaznaczył też, że w sytuacji, gdy w chwili podejmowania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, inwestor nie posiada żadnych uprawnień do obiektu budowlanego, gdyż w całości zbył go na rzecz innych osób, zasadne może być nałożenie tych obowiązków na aktualnych właścicieli obiektu budowlanego. Sąd kasacyjny wskazał, że za wyborem aktualnych właścicieli obiektu budowlanego jako adresatów decyzji może przemawiać to, że tylko w ten sposób można zagwarantować wykonanie obowiązków nałożonych tą decyzją. Nie oznacza to, że inwestor nie jest stroną takiego postępowania, gdyż w świetle art. 52 uPb jest jednym z możliwych adresatów decyzji, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1483/15 ponadto doszedł do wniosku, że w sprawie, w której istotne odstąpienie od projektu budowlanego polega na tym, że zamiast domu jednorodzinnego wybudowano dom wielorodzinny, organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek przebudowy budynku tak, aby spełniał on wymogi budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a w związku z tym sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego obejmującego taką przebudowę. W razie nie przedstawienia takiego projektu budowlanego zamiennego organ będzie uprawniony do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 5 uPb.

Jak dalej w wyroku sądu pierwszej instancji ujawniono, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., WMWINB uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu kolejnej swej decyzji organ odwoławczy zarzucił, że PINB nie przeanalizował stwierdzonych nieprawidłowości w wykonanych robotach budowlanych w zakresie oceny ich istotności, a także w kontekście drugiej części przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 3 uPb, tj. nie ocenił możliwości nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w przypadku stwierdzenia ich zrealizowania niezgodnie z przepisami. Podniósł też, powołując się na ocenę zawartą w wyroku II OSK 1483/15, że skoro w przedmiotowej sprawie pozwolenie na budowę dotyczyło jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach, to konieczne jest wyjaśnienie, czy możliwe jest prowadzenie w takiej sytuacji oddzielnych postępowań naprawczych związanych z istotnym odstępstwem od jednego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. W związku z tym WMWINB uznał za niezbędne wyjaśnienie czy, kiedy i na jakiej podstawie oraz w jaki sposób doszło do podziału nieruchomości oraz obiektu budowlanego. Stwierdził dalej organ odwoławczy, że ustalenia również wymaga, na jakim etapie realizacji znajduje się w chwili obecnej przedmiotowy obiekt. WMWINB wskazał ponadto, że w aktach sprawy nie ma zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji, co uniemożliwia temu organowi konwalidowane w toku postępowania odwoławczego stwierdzonych błędów.

Mając powyższe na uwadze, WMWINB wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien ustalić, czy stwierdzone w przedmiotowej sprawie odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać konwalidacji w ramach projektu budowlanego zamiennego oraz czy istnieje ewentualna konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do kwestii niewłaściwego wskazania podmiotu zobowiązanego do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem organ odwoławczy wyjaśnił, że WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 26 lutego 2015 r. potwierdził, że adresatem decyzji, tj. podmiotem powinności ukierunkowanych na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem winni być właściciele samodzielnych lokali mieszkalnych wyodrębnionych w przedmiotowym budynku, a nie inwestor tego budynku. W podstawie prawnej w/w decyzji przywołano przepis art. 138 § 2 K.p.a.

W sprzeciwie, złożonym do sądu wojewódzkiego, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji WMWINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzuciła, że odnosząc się do kwestii, kto winien być uznany za stronę prowadzonego w trybie art. 51 uPb postępowania, organ odwoławczy nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w powołanym wyżej wyroku, lecz uznał, że stroną tego postępowania są wyłącznie właściciele lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku. Powyższe, w ocenie skarżącej, narusza art. 190 i art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu również naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez wadliwe wskazanie okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, z uwagi na uznanie, że stroną decyzji nie jest inwestor.

W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Olsztynie oddalił sprzeciw.

W motywach tego wyroku – po uprzedniej rekapitulacji stanu faktycznego sprawy – wskazano, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która w art. 9, zmieniającym ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., Ppsa), dodała rozdział, zawierający przepisy od art.64a do art.64e o tytule "Sprzeciw od decyzji", które to przepisy obowiązują od dnia 1 czerwca 2017 r. i mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych od tej daty. Wyeksponowano dalej, że sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym i ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przywołując treść art. 151a § 1 zd. 1 Ppsa wywodzono, że zgodnie z nim sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zatem wyłącznie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc do odstąpienia od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Sąd pierwszej instancji przytoczył także treść art. 138 § 2 K.p.a. i powołując się na judykaturę wskazywał, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy nie jest także uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy.

W wyroku II SA/Ol 887/17 stwierdzono dalej, że przeprowadzona przez ten sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa, a tym samym, sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

Raz jeszcze przywołano okoliczności związane z uprzednio zapadłymi wyrokami w granicach tej sprawy – II SA/Ol 1306/14 oraz II OSK 1483/15, eksponując obowiązek uwzględniania wynikających z tych wyroków ocen prawnych, wynikający z art. 153 Ppsa. Z powoływanego przepisu wynika bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Podkreślono, że sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu, również nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania. Wedle sądu a quo, organ odwoławczy uwzględnił dokonaną przez sąd wykładnię przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tym wyroku, w którym zobligowano WMWINB do oceny decyzji organu I instancji w świetle art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb.

Zdaniem sądu wojewódzkiego zasadnie WMWINB zobowiązał organ I instancji do ustalenia, czy stwierdzone odstępstwa od projektu budowlanego mogą być konwalidowane w ramach sporządzenia projektu zamiennego, czy też istnieje konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Dalej sąd wojewódzki ocenił, że organ odwoławczy, określając w zaskarżonej decyzji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, słusznie wskazał też na okoliczności podniesione w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2017 r., w tym w szczególności konieczność zbadania, czy możliwe jest prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego oddzielnych postępowań naprawczych związanych z istotnym odstępstwem od jednego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę lokali mieszkalnych położonych przy ul. [...] i przy ul. [...] i w konsekwencji konieczność ustalenia czy, kiedy i na jakiej podstawie oraz w jaki sposób doszło do podziału nieruchomości oraz obiektu budowlanego.

Sąd pierwszej instancji uznał ponadto, że skoro organ powiatowy w ogóle nie zgromadził materiału dowodowego pozwalającego na wskazanie, czy i ewentualnie jakie roboty budowlane muszą być wykonane w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, to prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego i jego oceny w zakresie dotyczącym zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb oraz ustaleń we wskazanym przez NSA zakresie, powodowałoby, że organ ten wyszedłby poza zakres cytowanego wyżej art. 136 § 1 K.p.a.

WSA w Olsztynie odnosząc się do zarzutu "skargi" (s. 11 uzasadnienia wyroku II SA/Ol 887/17, prawidłowo należało wskazać – "sprzeciwu" – uwaga Sądu) dotyczącego wadliwego wskazania okoliczności, które organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy antycypując pominięcie kwestii adresata decyzji, wyjaśnił, że w prawomocnym wyroku z dnia 26 lutego 2015 r., II SA/Ol 1306/14, przesądzono, iż skoro inwestor zbył samodzielne lokale mieszkalne wraz z udziałem w prawie do nieruchomości gruntowej, jako prawie związanym z własnością owych lokali mieszkalnych, to dla umożliwienia wykonalności tej decyzji powinna ona być skierowana do wszystkich właścicieli samodzielnych lokali mieszkalnych. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem II OSK 1483/15, oddalił m. in. skargę kasacyjną A. J. W tym aspekcie sąd pierwszej instancji powołał się na art. 190 zd. pierwsze Ppsa, zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), przez którą należy rozumieć ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego.

Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Ol 887/17 wniosła A. J., reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżając ten wyrok w całości.

Skarżąca kasacyjnie zarzuca w trybie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 153 Ppsa i art. 6 K.p.a. poprzez oddalenie "skargi" poprzedzone błędnym uznaniem, że pomimo tego, iż sąd dokonuje kontroli pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm., Pusa) i stosuje środki określone w ustawie, WSA akceptuje zignorowanie przez organ oceny prawnej i wskazań dokonanych w tej samej sprawie przez NSA pomimo, że powyższe wiąże w sprawie organy, jak i sam WSA.

- art. 141 § 4 Ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie spełnia wszystkich wymagań w tym przepisie określonych – sąd, pomimo tego, że dokonuje kontroli pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 Pusa), jako podstawę rozstrzygnięcia akceptuje własny pogląd wyrażony w wyroku z 2015 r., pomijając jednocześnie pogląd wyrażony w wyroku z 2017 r.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 1 § 1 i 2 Pusa oraz art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez oddalenie "skargi" (prawidłowo należało wskazać – "sprzeciwu" – uwaga Sądu), oparte na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji poprzez niedostrzeżenie naruszenia prawa popełnionego przez organ administracji, polegającego na pominięciu oceny prawnej NSA i zmierzającego do wykluczenia z kręgu stron postępowania dewelopera.

Powołując się na powyższe strona wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania za wszystkie instancje wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie doszło do paradoksalnej sytuacji, w której sąd niższej instancji uznaje swoje własne oceny za ważniejsze od ocen wyrażonych przez NSA. Powołując się na przykłady zaczerpnięte z judykatury A. J. wywodzi, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ale sformułowania własnej oceny prawnej przez sąd drugiej instancji, ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się wiążąca. Pomimo tego – w ocenie skarżącej kasacyjnie – sąd wojewódzki miał w zaskarżonym wyroku wyjaśnić, iż skoro inwestor zbył samodzielne lokale, to decyzje należy kierować do właścicieli tych lokali, pomijając developera. Dalej skarżąca kasacyjnie podnosi, że nie ma przesłanek prawnych jak i faktycznych, żeby organy administracyjne nie traktowały inwestora J. C. (developera) jako strony postępowania, pomimo jednoznacznej wskazówki NSA.

Skarga kasacyjna zawiera dalej własną ocenę strony zaniedbań, których miały dopuścić się organy administracyjne wobec nieprawidłowych działań developera. W tym aspekcie zaprezentowano – przy powoływaniu się na dorobek judykatury oraz doktryny – stanowisko odnośnie wykładni art. 52 uPb.

W ostatnich wywodach skargi kasacyjnej stwierdzono – w aspekcie przytoczenia treści art. 138 § 2 K.p.a., że to organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę w jej całokształcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualnie: Dz. U. z 2018, poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

A. Zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 153 Ppsa i art. 6 K.p.a. nie jest zasadny. Zarzutu naruszenia powyższych przepisów Ppsa w kontekście uchybienia art. 6 K.p.a., stanowiącemu, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, autor skargi kasacyjnej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, nie uzasadnił. Art. 6 K.p.a. nie jest skierowany wobec sądu administracyjnego, nie stosował tego przepisu sąd a quo, zatem nie mógł mu uchybić.

Zgodnie z art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Unormowanie zawarte w tym przepisie oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne, tylekroć będą one związane oceną prawną wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie i na sądzie administracyjnym. Może on być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze środków prawnych nadzwyczajnych. Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ, i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił.

Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie może on kwestionować oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku, wydanego w danej sprawie, ani też formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej stanowiskiem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Jednocześnie, zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Nie jest uzasadniony zarzut imputujący sądowi wojewódzkiemu przedstawienia w aktualnie poddanym kontroli wyroku własnych ocen prawnych oraz pominięcie oceny prawnej sformułowanej w wyroku II OSK 1483/15, który miał nie podzielić poglądu WSA w Olsztynie zawartego w wyroku II SA/Ol 1306/14, tylko wyrazić swój "i zgoła odmienny" (s. 3 skargi kasacyjnej). Nie jest także trafne zarzucanie sądowi wojewódzkiemu, że uznaje własne oceny za ważniejsze od ocen NSA. Wypadnie przypomnieć, że wyrokiem II OSK 1483/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił obie skargi kasacyjne, tym skargę kasacyjną A. J., od wyroku II SA/Ol 1306/14. NSA oddala skargę kasacyjną, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W wyroku II OSK 1483/15 wyraźnie wskazano, że wniesione w tej sprawie skargi kasacyjne nie posiadały usprawiedliwionych podstaw, sąd kasacyjny w żadnym przypadku nie wskazywał, aby wyrok II SA/Ol 1306/14 charakteryzować miałby się błędnym uzasadnieniem.

Rozpoznając niniejszą sprawę, w następstwie wydania przez WSA w Olsztynie wyroku II SA/Ol 1306/14 oraz oddalenia przez NSA wyrokiem II OSK 1483/15 skarg kasacyjnych WMWINB oraz A. J. od w/w wyroku sądu wojewódzkiego, kontrolujący ponowną decyzję kasacyjną organu odwoławczego sąd pierwszej instancji uwzględnił dokonaną w w/w wyrokach wykładnię przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazania co do dalszego postępowania, w którym zobligowano WMWINB do oceny decyzji organu I instancji w świetle art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb.

Sąd pierwszej instancji, realizując powyższe wytyczne w toku ponownego rozpoznania sprawy, trafnie podzielił ocenę organu odwoławczego odnośnie decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. pod kątem zastosowania przez ten organ w sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. Zgodnie z tym przepisem, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zasadnie sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że organ I instancji nie ustalił i nie wypowiedział się w ogóle, czy w stanie faktycznym sprawy stwierdzone nieprawidłowości mogą być usunięte w ramach sporządzenia projektu zamiennego, czy też konieczne jest nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ I ograniczył się bowiem wyłącznie do zobowiązania "współwłaścicieli budynku" do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych związanych z budową części przedmiotowego budynku mieszkalnego, w zakreślonym terminie, natomiast nie ocenił ewentualnej konieczności wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Nałożenie takich ewentualnych obowiązków wymaga uprzedniego ustalenia, czy na skutek wykonania konkretnych czynności lub robót budowlanych istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z przepisami uPb, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. Powyższe naruszenie nie może być usunięte w toku postępowania odwoławczego, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w którym brak jest nawet zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowego budynku, nie jest wystarczający do dokonania prawidłowej oceny w tym zakresie.

WMWINB zasadnie zobowiązał organ I instancji do ustalenia, czy stwierdzone odstępstwa od projektu budowlanego mogą być konwalidowane w ramach sporządzenia projektu zamiennego, czy też istnieje konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a sąd pierwszej instancji się z tym zgodził.

Sąd wojewódzki trafnie zauważył również, że organ odwoławczy, określając w zaskarżonej decyzji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, słusznie wskazał też na okoliczności podniesione w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 marca 2017 r., w tym w szczególności konieczność zbadania, czy możliwe jest prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego oddzielnych postępowań naprawczych związanych z istotnym odstępstwem od jednego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę lokali mieszkalnych położonych przy ul. [...] i przy ul. [...] i w konsekwencji konieczność ustalenia czy, kiedy i na jakiej podstawie oraz w jaki sposób doszło do podziału nieruchomości oraz obiektu budowlanego. Wprawdzie art. 136 § 1 K.p.a. przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, lecz konieczny do ustalenia w niniejszej sprawie stan faktyczny wykracza poza ramy zakreślone tym przepisem, ograniczające kompetencje organu odwoławczego jedynie do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Skoro jednak organ I instancji w ogóle nie zgromadził materiału dowodowego pozwalającego na wskazanie, czy i ewentualnie jakie roboty budowlane muszą być wykonane w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, to prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego i jego oceny w zakresie dotyczącym zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb oraz ustaleń we wskazanym przez NSA zakresie, powodowałoby, że organ ten wyszedłby poza zakres cytowanego wyżej art. 136 § 1 K.p.a., o czym wspomniał zresztą sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku.

Nadto sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało mieć również na względzie, iż wypowiedzenie się na tym etapie postępowania przez organ odwoławczy w kwestii nałożenia obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 K.p.a., która zakłada, że każdy z organów prowadzi merytoryczne postępowanie, a więc dwukrotnie ocenia zgromadzone w sprawie dowody oraz w sposób rzeczowy i dogłębny analizuje argumenty stron i w konsekwencji dokonuje prawidłowej subsumcji przepisu prawa, do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie.

Zarówno zatem organ odwoławczy, jak i sąd pierwszej instancji, zastosowały się do poglądów prawnych i wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażonych w prawomocnych wyrokach WSA w Olsztynie z dnia 26 lutego 2015 r. oraz NSA z dnia 8 marca 2017 r. Rację ma przy tym sąd wojewódzki, że wskazane wyżej wady procesowe nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy także w trybie art. 136 § 1 K.p.a. i muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem I instancji. W związku z tym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. przez WMWINB sąd a quo uznał za prawidłowe, zresztą zarzutu naruszenia cyt. przepisu nie wskazano w podstawach kasacyjnych.

B. Ne jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 Ppsa, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zawiera kwestionowany skargą kasacyjną wyrok sądu wojewódzkiego. To, że skarżąca kasacyjnie nie akceptuje aprobaty sądu pierwszej instancji dla decyzji WMWINB nie oznacza naruszenia wskazanego przepisu Ppsa. Uzasadnienie wyroku II SA/Ol 887/17 jest komunikatywne, stanowisko sądu wojewódzkiego jest zrozumiałe i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd wojewódzki prawidłowo przywołał stan faktyczny sprawy, zapadające w jej granicach decyzje oraz wyroki sądów administracyjnych. Wskazując na treść kontrolowanej decyzji WSA w Olsztynie doszedł do przekonania, że spełnia ona przede wszystkim wymogi stawiane organowi, a wynikające zarówno z prawomocnego wyroku WSA w Olsztynie z dnia 26 lutego 2015 r., jak i wyroku NSA z dnia 8 marca 2017 r.

C. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa oraz art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Skarżąca kasacyjnie zarzuca sądowi pierwszej instancji nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej polegające na oddaleniu skargi i niedostrzeżenie naruszenia prawa popełnionego przez organ administracji, mające się sprowadzać do pominięcia oceny prawnej NSA i zmierzającego do wykluczenia z kręgu stron inwestora.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nieuprawniony jest zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 Pusa i art. 3 § 1 Ppsa. Przepisy ustrojowo-kompetencyjne, jakimi są art. 3 § 1 Ppsa i art. 1 § 1 i 2 Pusa sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nie należącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1038/12, LEX nr 1481387). W niniejszej sprawie sąd wojewódzki rozpoznał sprzeciw od decyzji ostatecznej podjętej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., oceniał ją pod kątem legalności, a w efekcie dokonanej oceny kontrolowanej decyzji uznał, że sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie może odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa powiązany z zarzutem naruszenia art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP. Wbrew zarzutom A. J., organ przeprowadził postępowanie i wydał decyzję zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., nie naruszając wyłuszczonych powyżej zasad ogólnych K.p.a., a argumentacja skargi kasacyjnej w odniesieniu do nich stanowi w istocie polemikę z oceną sądu pierwszej instancji, dotyczącą istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. i pozostaje bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie.

Ponadto, wbrew argumentacji autora skargi kasacyjnej wskazać należy, że organ administracji nie pominął oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 8 marca 2017 r. i w żadnym miejscu nie wykluczył inwestora z kręgu stron postępowania, a jedynie wskazał, że podmiotami powinności ukierunkowanych na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – w przypadku zbycia przez inwestora samodzielnych lokali mieszkalnych wraz z udziałem w prawie do nieruchomości gruntowej, jako prawie związanym z własnością owych lokali mieszkalnych – dla umożliwienia wykonalności tej decyzji winni być właściciele tych lokali wyodrębnionych w budynku przy ul. [...] w Olsztynie, a nie J. C., tj. inwestor tegoż budynku. Jak bowiem słusznie wskazał NSA w wyroku II OSK 1483/15 powyższe nie oznacza wcale, że inwestor nie jest stroną takiego postępowania. Jest on jego stroną, gdyż w świetle art. 52 uPb jest jednym z możliwych adresatów decyzji, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Kwestia ta winna być uwzględniona przez organ I instancji w toku prowadzonego przezeń postępowania. Dodać wypadnie, że zarzutu naruszenia art. 52 uPb nie wskazano w podstawach kasacyjnych, przeto Sąd w tym zakresie nie posiada uprawnienia do weryfikacji zaskarżonego wyroku.

D. Skoro skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.