Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2148/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 60 ust. 1-4b
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej
article: art. 2, art. 7, art. 32 i art. 171 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 24 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 205/18 w sprawie ze skargi Powiatu G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia 12 października 2017 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu G. z dnia 13 września 2017 r. nr ... w sprawie zmiany uchwały Rady Powiatu G. z dnia 25 lipca 2007 r. nr ... w sprawie postawienia w stan likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. nad O. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody L. na rzecz Powiatu G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 205/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi Powiatu G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia 12 października 2017 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr ... Rady Powiatu G. z dnia 13 września 2017 r. w sprawie zmiany uchwały nr ... Rady Powiatu G. z dnia 25 lipca 2007 r. w sprawie postawienia w stan likwidacji Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w A., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze oraz zasądza od Wojewody zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za zasadną skargę Powiatu G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia 12 października 2017 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Powiatu G. z dnia 13 września 2017 r. określającej termin zakończenia czynności likwidacyjnych Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej na dzień 31 grudnia 2042 r.

Sąd wskazał, że podstawą do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14 poz. 89, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.z.o.z.", które wprawdzie utraciły moc na podstawie art. 220 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r. poz.1638, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.d.l.", jednakże stosownie do art. 204 ust. 5 u.d.l. nadal stosuje się je do postępowań likwidacyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie u.d.l., tj. przed 1 lipca 2011 r. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w A. (zwany dalej w skrócie SP ZOZ) w okresie swojego istnienia i działalności funkcjonował w oparciu o przepisy u.z.o.z. i regulacje zawarte w tej ustawie znajdują nadal zastosowanie do postępowania likwidacyjnego powyższego zakładu, gdyż zostało ono zainicjowane uchwałą Rady Powiatu z dnia 27 lipca 2007 r. Kompetencje Rady Powiatu G. do wydania uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym wynikają z art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814, z późn. zm.) zwanej w skrócie "u.s.p." oraz art. 36 i art. 60 ust. 3 i ust. 4b pkt 5 u.z.o.z. Zdaniem Sądu istotne znaczenia ma ten ostatni przepis, którego wykładnia stanowiła podstawę rozstrzygnięcie nadzorczego oraz oś sporu między Wojewodą L. a Powiatem G.. Zgodnie z tym przepisem uchwała o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej powinna zawierać oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych. W orzecznictwie podkreśla się, że z art. 60 ust. 3 i 4b u.z.o.z. nie można wyprowadzić ograniczenia kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do dokonania zmiany uchwały o likwidacji samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej. Nie daje temu podstawy ani art. 7 Konstytucji RP, ani art. 60 u.z.o.z. Z przyznanej kompetencji do podjęcia uchwały o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej wynika kompetencja do zmiany tego rodzaju uchwały. Za powyższym poglądem przemawia również to, że przepisy u.z.o.z. nie zawierają analogicznego przepisu jak art. 60 ust. 4 in fine u.d.l. zakazującego przedłużenia terminu do zakończenia likwidacji. Stanowisko dotyczące możliwości zmiany uchwały organu samorządu terytorialnego w części określającej dzień zakończenia czynności likwidacyjnych jest akceptowane także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. uzasadnienie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. TS 82/08, opub. w OTK-B 2009, nr 3, poz. 195).

SP ZOZ został postawiony w stan likwidacji na mocy uchwały z dnia 27 lipca 2007 r. nr ..., która określiła termin zakończenia czynności likwidacyjnych na dzień 31 grudnia 2010 r. Powyższy termin był wydłużany uchwałami Rady Powiatu G. z dnia 22 października 2010 r. nr ..., z dnia 11 kwietnia 2011 r. nr ... oraz z dnia 3 czerwca 2011 r. nr ... odpowiednio do 31 grudnia 2011 r., do dnia 31 grudnia 2013 r. i do dnia 31 grudnia 2017 r., a w uchwale objętej rozstrzygnięciem nadzorczym do 31 grudnia 2042 r. Wojewoda L. zakwestionował możliwość wyznaczania tak odległego terminu zakończenia czynności uznając, że kompetencję wynikającą z art. 60 ust. 3 w związku z ust. 4b pkt 5 u.z.o.z. należy odczytywać w kontekście konstytucyjnych zasadach demokratycznego państwa prawa i legalizmu (art. 2 i 7 Konstytucji RP). Sąd podkreślił, że powołany przepis art. 60 ust. 4b pkt 5 u.z.o.z. nie wyznacza organowi podejmującemu albo zmieniającemu uchwałę o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej maksymalnego terminu dla przeprowadzenia czynności likwidacyjnych - jak czyni to art. 60 ust. 4 u.d.l. według którego okres od dnia otwarcia likwidacji do dnia jej zakończenia nie może być dłuższy niż 12 miesięcy - ani też nie określa przesłanek, którymi tenże organ powinien się kierować określając ten termin. W art. 43 ust. 1 u.z.o.z. przewidziano wyłącznie to, że termin zakończenia działalności likwidowanego zakładu opieki zdrowotnej nie może być krótszy niż 3 miesiące od dnia podjęcia uchwały o jego likwidacji. Sąd wywiódł zatem, że w przepisach u.z.o.z. pominięto kwestię maksymalnego okresu trwania likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, co oznacza, że kwestię tę pozostawiono uznaniu organu podejmującego uchwałę, zarządzenie lub rozporządzenie na podstawie art. 60 ust. 3 i 4b pkt 5 u.z.o.z. W tej sytuacji nie jest rolą organu nadzorczego wyinterpretowywanie tych przesłanek z zasad konstytucyjnych i wskazywanie, że określony w uchwale termin pozostaje w sprzeczności z zasadami wyrażonymi w Konstytucji i z tego powodu stwierdzenie nieważności uchwały. Tego rodzaju pominięcie ustawodawcze wymaga interwencji samego ustawodawcy. W ocenie Sądu brak było również podstaw, aby sąd administracyjny dokonał za ustawodawcę uzupełnienia normy prawnej, naruszając tym samym zasadę trójpodziału władz wyrażoną w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP.

Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych nowymi treściami, wbrew wyrażonej w tym zakresie woli ustawodawcy. W orzecznictwie dostrzega się wprawdzie, że brak w obowiązujących przepisach ograniczeń dotyczących określenia i ewentualnie zmiany w uchwałach organów samorządu terytorialnego terminu zakończenia czynności likwidacyjnych wobec samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej może budzić wątpliwości co do zgodności tych przepisów z Konstytucją, jednakże traktuje się ten brak jako pominięcie ustawodawcze, a więc jak sytuację, gdy integralną, funkcjonalną częścią jakieś normy powinien być pewien element regulacji (por. wyrok SN z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt III CSK 181/10 oraz uzasadnienie powołanego powyżej postanowienie TK z dnia 8 stycznia 2009 r.). Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Stosownie do art. 193 Konstytucji sąd jest uprawniony do skierowania takiego pytania jeśli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie sprawy. Może to nastąpić nie tylko wówczas, gdy przepis ten stanowi bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia, lecz także wtedy, gdy stanowi jeden z elementów uwzględnianych w procesie wykładni i stosowania prawa przez sąd w rozpoznawanej sprawie i w tym sensie rozstrzygnięcie o zgodności bądź niezgodności tego przepisu z Konstytucją może mieć znaczenie dla rozstrzyganej sprawy. Uwzględniając ten aspekt udzielenie odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne co do zgodności z prawem art. art. 60 ust. 4b pkt 5 u.z.o.z. miałoby znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli w następstwie tego orzeczenia można by podważyć uchwałę podjętą przez Radę Powiatu o przedłużeniu terminu zakończenia czynności likwidacyjnych. Ewentualna niekonstytucyjność obowiązujących rozwiązań w przedmiocie likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej polega na pominięciu ustawodawczym przez zaniechanie sprecyzowanie przez ustawodawcę ograniczeń dotyczących określania przez organy samorządu terytorialnego terminu zakończenia czynności likwidacyjnych. Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego o pominięciu ustawodawczym są zagadnieniem spornym zarówno w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie samego Trybunału. Dominuje stanowisko jednak, że znaczenie prawne tego typu wyroku polega wyłącznie na zobowiązaniu ustawodawcy do uchwalenia nowego prawa, usuwającego niekonstytucyjne pominięcie. Wyrok nie wywołuje natomiast skutku w postaci uzupełnienia regulacji prawnej o materię, która została pominięta (por. W. Płowiec, "Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w sprawie wykonywania jego orzeczeń", K. Działocha, S. Jarosz – Żukowska /red/, "Wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce konstytucyjnej organów państwa", Warszawa 2013, s. 53, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2499/15). Ewentualny wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność z Konstytucją art. 60 ust. 4b pkt 5 u.z.o.z. z powodu braku określonej regulacji prawnej nie spowodowałby utraty mocy obowiązującej tych przepisów. Takie orzeczenie powinno stanowić impuls dla ustawodawcy do zmiany istniejącego stanu prawnego zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to, że nie eliminowałoby z porządku prawnego także normy zawartej w art. art. 60 ust. 4b pkt 5 u.z.o.z.

Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niekonstytucyjność przepisów dotyczących procedury likwidacji samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej z powodu braku regulacji ograniczających organy samorządu terytorialnego do określenia terminu zakończenia czynności likwidacyjnych (ewentualnie przesłanek uwzględnianych przy jego ustanawianiu bądź przedłużeniu) mogłoby oddziaływać jedynie na sytuację na przyszłość po zmianie stanu prawnego przez ustawodawcę, gdyż nie stanowiłoby podstawy do uchylenia skutków prawnych wynikających z dotychczas podjętych uchwał Rady Powiatu G., w których określono terminy zakończenia czynności likwidacyjnych (por. wyrok SN z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt III CSK 181/10).

W ocenie Sądu Rada Powiatu G. podejmując uchwałę objętą rozstrzygnięciem nadzorczym nie przekroczyła granic uznania wynikającego z przepisu, który stanowił podstawę jej wydania. Sąd podkreślił, że organ uchwałodawczy jednostki sektora finansów publicznych podejmując uchwałę rodzącą konsekwencje finansowe jest obowiązany jest uwzględniać ograniczenia w zadłużeniu tych jednostek wynikające z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, z późn. zm.) zwanej dalej jako u.f.p. oraz konieczność realizacji zadań publicznych wynikających z innych ustaw, co pominął zupełnie organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a niewątpliwie zostało wzięte to pod uwagę przy podejmowaniu zakwestionowanej uchwały i wyeksplikowane w jej uzasadnieniu. Stosownie bowiem do art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym oraz na własną odpowiedzialność, w tym i odpowiedzialność finansową. Podjęcie uchwały o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej musi uwzględnić odpowiedzialność finansową jednostki samorządu terytorialnego oraz odpowiednie przepisy u.f.p. W przypadku niepodjęcia zakwestionowanej uchwały Powiat G. przejąłby zobowiązania SP ZOZ w wysokości ponad 60 mln zł, które są wymagalne i podlegałyby egzekucji, co przy dochodach budżetowych Powiatu wynoszących w 2018 r. 67.910.671,00 zł zgodnie z § 1 uchwały Rady Powiatu G. z dnia 21 grudnia 2017 r. nr ... w sprawie uchwały budżetowej Powiatu G. na 2018 r. (Dz.Urz.Woj. L. z 2018 r. poz. 4), spowodowałoby w istocie prawie całkowitą niemożliwość realizacji przez skarżący Powiat jakichkolwiek zadań publicznych. Również z Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu G. na lata 2016 - 2042 wynika, że nie jest realne w świetle ograniczeń wynikających z u.f.p. obsłużenie całego zadłużenia po SP ZOZ, którego łączna kwota wyniosła ponad 100 mln zł, a która została już częściowo spłacano przez Powiat G. z zaciągniętej na ten cel pożyczki na podstawie umowy z dnia 7 lipca 2015 r. zawartej z Skarbem Państwa. Okoliczność powyższa stanowiła podstawę decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia 10 sierpnia 2016 r. (znak sprawy ..., ..., ..., ...) o umorzeniu zaległości podatkowych SPZOZ. Z powyższej umowy pożyczki (§ 2 pkt 5) wynikają zresztą dalsze ograniczenia w zadłużeniu się przez Powiat G., a mianowicie wymagana jest w tym zakresie zgoda Ministra Finansów. Umowa ta świadczy również, że Powiat G. podejmuje działania mające na celu uregulowanie zobowiązań SP ZOZ przed ich formalnym przejęciem na podstawie art. 60 ust. 6 u.z.o.z., które uległy zmniejszeniu z jego środków o ponad 40 mln (zobowiązania wobec pracowników i prawie wszystkich wierzycieli cywilnoprawnych). Pozostały w istocie jedynie zobowiązania wobec ZUS, komornika przy Sądzie Rejonowym w S. oraz Sądu Rejonowego w S. oraz wierzycieli cywilnoprawnych, z którymi brak kontaktu (por. pismo likwidatora SP ZOZ z dnia 26 września 2017 r. i sprawozdanie finansowe za 2016 r. w aktach postępowania nadzorczego). Zdaniem Sądu przykładem takich działań była również próba emisji obligacji komunalnych skutecznie zakwestionowana przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Z. z uwagi na to, że prowadziłaby do przekroczenia progu zadłużenia wynikającego z art. 170 ust. 1 i 2 u.f.p. z 2005 r. Powiat G. próbował skorzystać z programu rządowego pod nazwą "Wsparcie jednostek samorządu terytorialnego w działaniach stabilizujących system ochrony zdrowia". Stąd nie sposób uznać, że skarżący pozostaje bierny w stosunku do wierzycieli SP ZOZ i w sposób instrumentalny nadużywa przepisu pozwalającego określić mu termin zakończenia czynności likwidacyjnych, aby w efekcie przesunąć termin przejęcia zobowiązań po tym zakładzie na podstawie wspomnianego art. 60 ust. 6 u.z.o.z.

W ocenie Sądu nie ma również istotnego znaczenia, z punktu widzenia możliwości zmiany uchwały o likwidacji poprzez ustalenie nowego terminu zakończenia tej likwidacji, podnoszona przez Wojewodę L. okoliczność, że wszystkie czynności likwidacyjne zostały zakończone, co wielokrotnie było już wskazywane w orzecznictwie, w tym również na tle poprzedniej uchwały Powiatu G. z dnia 3 czerwca 2011 r. przedłużającej wspomniany powyżej termin do dnia 31 grudnia 2017 r. Nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej przez Wojewodę L. uchwały wskazane przez niego w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy art. 125 § 1 K.c. i art. 291 § 5 K.p., statuujące termin 10-letni przedawnienia roszczeń cywilnych oraz roszczeń pracowniczych, stwierdzonych prawomocnymi orzeczeniami sądu lub ugodami zawartymi przed sądem, sądem polubownym albo mediatorem, a zatwierdzonych przez sąd. Powyższe przepisy nie stanowiły podstawy spornej uchwały Powiatu G., lecz w istocie odnoszą się do daleko wywodzonych skutków stosowania tej uchwały. Organ nadzoru powołując się na nie pomija instytucje przerwania i zawieszenia terminu przedawnienia, które mają zastosowanie do terminów określonych w powołanych powyżej przepisach, antycypując ewentualne rozstrzygnięcia sądów powszechnych, dodatkowo umocowanych do stwierdzenia nadużycia prawa na podstawie art. 5 K.c. w przypadku powołania się przez dłużnika na zarzut przedawnienia.

Sąd podkreślił, że przedawnienie jest jedną z instytucji prawa cywilnego i prawa pracy, której działanie polega na zmianie treści stosunków prawnych z uwagi na upływ czasu. Prawa wierzycieli, na potrzebę ochrony których powołuje się organ nadzoru, wynikają wyłącznie ze stosunku cywilnoprawnego lub stosunku pracy, a tym samym ich interes nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 87 u.s.p. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 350/13). Wojewoda L. pomija także okoliczność, że zobowiązania cywilnoprawne oraz pracownicze SP ZOZ zostały praktycznie uregulowane, a uchwała o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie tworzy praw nabytych dla wierzycieli zakładów opieki zdrowotnej.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zakwestionowana przez Wojewodę L. uchwała nie została wydana z naruszeniem prawa, które daje podstawę do zastosowania sankcji jej nieważności. W związku z tym Sąd na podstawie art. 148 P.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

W skardze kasacyjnej Wojewoda L. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz:

- przedstawienia na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, tj. czy jest zgodna z art. 60 ust. 4b i ust. 6 w związku z art. 60 ust. 1-3, art. 43 ust. 1 i art. 36 u.z.o.z. i nie zmierza do obejścia prawa taka zmiana uchwały o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej w zakresie terminu zakończenia likwidacji, na mocy której dzień zakończenia czynności likwidacyjnych według uzasadnienia uchwały przedłuża się z uwagi na sytuację finansową powiatu jako organu prowadzącego sp zoz;

- zwrócenia się przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności art. 60 ust. 4b w związku z art. 60 ust. 1-3, art. 43 ust. 1 i art. 36 u.z.o.z. z art. 2, art. 7 i art 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP, jak i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a,, tj.:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich argumentów podnoszonych przez Wojewodę w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, a także w odpowiedzi na skargę, tj. podstaw zakończenia procesu likwidacji i braku niezbędnych do wykonania czynności likwidacyjnych wymagających kolejnego przedłużenia likwidacji SP ZOZ w A. w likwidacji o 25 lat, prowadzących do utrzymywania "martwego" podmiotu;

b) art. 148 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody L. z dnia 12 października 2017 r., w sytuacji gdy uchwala nr ... Rady Powiatu z dnia 13 września 2017 r. w sprawie zmiany uchwały nr ... Rady Powiatu z dnia 25 lipca 2007 r. w sprawie postawienia w stan likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w A. istotnie narusza przepisy prawa materialnego;

2) przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj.:

a) art. 60 ust. 1 -3 i ust. 4b pkt 5 u.z.o.z. w związku z art. 204 ust. 5 u.s.l. i w związku z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ założycielski SP ZOZ posiada nieograniczone prawo dokonywania zmian treści uchwały o likwidacji Zakładu w zakresie ustalonego w nim dnia zakończenia czynności likwidacyjnych, podczas gdy wymienione prawo organu założycielskiego napotyka ograniczenie wynikające z art. 60 ust. 1-3, ust. 4b i ust. 6 u.z.o.z. zgodnie z którymi to przepisami likwidacja SP ZOZ polega na zadysponowaniu składnikami materialnymi i niematerialnymi, wskazaniu podmiotu, który przejmie prawa i obowiązki likwidowanego zakładu, oraz określenie zakresu tych praw i obowiązków, a po przeprowadzeniu tych czynności - przejęciu należności i zobowiązań przez organ założycielski SP ZOZ;

b) art. 60 ust. 3 i ust. 4 b pkt 5 u.z.o.z. w związku z art. 204 ust. 5 u.d.l. i w związku z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej, poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada Powiatu G. mogła zmienić dzień zakończenia czynności likwidacyjnych Zakładu ustalając go na 31 grudnia 2042 r., podczas gdy zmiana taka nie służy realizacji zapisów ustawowych ani celowi publicznemu, ani też prywatnemu, ale obejściu prawa.

Powiat G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, oddalenie wniosku o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego, oddalenie wniosku o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1-3 i ust. 4b pkt 5 u.z.o.z. w związku z art. 204 ust. 5 u.s.l. i w związku z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ założycielski SP ZOZ posiada nieograniczone prawo dokonywania zmian treści uchwały o likwidacji SP ZOZ w zakresie ustalonego w nim dnia zakończenia czynności likwidacyjnych.

Jak wynika z art. 60 ust. 1-2 u.z.o.z. samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa we własnym zakresie ujemny wynik finansowy, który to wynik nie może być podstawą do zaprzestania działalności, jeżeli dalsze istnienie tego zakładu uzasadnione jest celami i zadaniami do realizacji których został utworzony, a których nie może przejąć inny zakład w sposób zapewniający nieprzerwane sprawowanie opieki zdrowotnej nad ludnością. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji i jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd ten nie stosował tego przepisu. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął ten przepis, ponieważ nie miał on zastosowania do stanu faktycznego objętego tą sprawą.

Niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 60 ust. 3 u.z.o.z. zgodnie z którym w przypadku, gdy ujemny wynik finansowy nie może być pokryty przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, organ który utworzył taki zakład podejmuje uchwałę o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji. Przepisu tego w tej sprawie Sąd pierwszej instancji także nie stosował. Z treści normy prawnej objętej tym przepisem wprost wynika, że to organ tworzący samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej w przypadku braku możliwości pokrycia ujemnego wyniku finansowego takiego zakładu, ma obowiązek podjęcia uchwały albo w przedmiocie zmiany formy gospodarki finansowej takiego zakładu, albo jego likwidacji. Taki wybór został dokonany przez Radę Powiatu G., która uchwałą nr ... z 27 lipca 2007 r. postawiła SP ZOZ w A. w stan likwidacji. Uchwała ta nie była przedmiotem ani rozstrzygnięcia nadzorczego w tej sprawie, ani też przedmiotem wyroku Sądu pierwszej instancji.

Istota zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej dotyczy wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 60 ust. 4b pkt 5 u.z.o.z. w związku z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - przyjęcie, że Rada Powiatu G. jako organ założycielski SP ZOZ posiada nieograniczone prawo dokonywania zmian treści uchwały o likwidacji SP ZOZ w zakresie ustalonego w nim dnia zakończenia czynności likwidacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje te zarzuty za niezasadne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prowadzenie publicznych zakładów opieki zdrowotnej stanowi zadanie publiczne realizowane przez między innymi powiaty, co wynika z art. 8 ust. 1 pkt 3 u.z.o.z. w związku z art. 8 ust. 2 tej ustawy oraz art. 1, art. 33 ust. 1 i art. 35b ust. 1 u.z.o.z. Przepisy te definiują samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej jako podmioty udzielające świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych osobom ubezpieczonym oraz innym osobom zgodnie z przepisami ustaw. Świadczeniami zdrowotnymi są działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu i poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania (art. 3 ust. 1 u.z.o.z.).

Ustawodawca powierzając wykonywanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej świadczących świadczenia zdrowotne uregulował treść uchwały o likwidacji takiego zakładu. Zgodnie z art. 60 ust. 4b u.z.o.z. taka uchwała powinna zawierać określenie zakładu podlegającego likwidacji, oznaczenie dnia otwarcia likwidacji, określenie sposobu i trybu zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi, wskazanie podmiotu przejmującego prawa i obowiązki likwidowanego zakładu wraz z określeniem zakresu tych praw i obowiązków oraz oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych. Żaden przepis ustawy o z.o.z. nie określa, w jakim terminie powinien być wyznaczony dzień zakończenia czynności likwidacyjnych. Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że skoro ustawodawca tego terminu nie wskazał, to może go ustalić organ założycielski, czyli w tej sprawie Rada Powiatu G.. Prawidłowo również Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że dopiero art. 60 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej zawiera doprecyzowanie terminu zakończenia likwidacji i wyznacza okres maksymalnie na 12 miesięcy na taką likwidację. Tym samym skoro w art. 60 ust. 4b pkt 5 u.z.o.z. ustawodawca nie zamieścił analogicznej lub chociażby podobnej regulacji do treści art. 60 ust. 4 u.d.l., to niedopuszczalnym było zarzucenie Radzie Powiatu G. naruszenia prawa poprzez wyznaczenie kolejnego terminu zakończenia postępowania likwidacyjnego. Zadania publiczne przekazywane samorządom do wykonywania jako zadania własne powinny zawierać określony stopień samodzielności w dopieraniu sposobu ich wykonywania. Jest to jedna z ustrojowych cech samorządu terytorialnego wynikająca tak z art. 15 ust. 1 Konstytucji RP, jak i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Samodzielność samorządu terytorialnego nie ma charakteru stałego, jest zmienna i ta elastyczność zależy przede wszystkim od ustawodawcy, który może ową samodzielność poszerzać lub zawężać. Art. 60 ust. 4b pkt 5 u.z.o.z. zawiera właśnie taki przepis, który pozwalał na znaczny zakres samodzielności samorządu terytorialnego poprzez ustalenie daty zakończenia czynności likwidacyjnych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. K 32/08, opub. w OTK-A 2009 r. nr 9, poz. 139 wyraźnie stwierdził, że organy samorządu terytorialnego wykonując zadania publiczne działają w zakresie tzw. pozytywnego aspektu samodzielności. Ten zakres samodzielności oznacza, że granicami samodzielności w wykonywaniu zadania publicznego są zarówno przepisy ustaw, a w ramach samodzielności przyznanych ustawami konstytucyjnie chronione prawa i wolności obywatelskie. Tym samym mając określony zakres samodzielności samorząd może dostosowywać wykonywanie danego zadania aż do tej granicy, której przekroczenie skutkowałoby niedopuszczaną ingerencją w prawa i wolności obywateli jak i naruszeniem wyraźnej normy ustawowej. Wyznaczenie przez Radę Powiatu G. w uchwale z dnia 13 września 2017 r. nr ... końcowej daty zakończenia postępowania likwidacyjnego na 31 grudnia 2042 r. związane było w zakresem samodzielności, jaki wyznaczył ustawodawca. Nie była to data dowolnie określona, ale uzasadniona zakresem i rozmiarami spłaty zadłużenia po SP ZOZ. Podane przez Sąd pierwszej instancji dane o wysokości zadłużenia i możliwości jej spłaty uzasadniają tak długi termin zakończenia postępowania likwidacyjnego. Trafnym w szczególności jest ten argument, zgodnie z którym przy zadłużeniu sięgającym 60 mln złotych i dochodzie Powiatu G. przekraczającym niewiele ponad 60 mln złotych, spłata w przeciągu nawet kilku lat tego zadłużenia spowodowałaby w istocie konieczność rozważenia likwidacji samego powiatu jako niezdolnego do wykonywania jakichkolwiek zadań publicznych.

Argumenty strony skarżącej kasacyjnie wskazujące na odrębne regulacje postępowań likwidacyjnych w ustawie o przedsiębiorstwach państwowych lub w przepisach dotyczących spółdzielni, które jednak nie mogły być podstawą do konstruowania obowiązującej Radę Powiatu G. normy prawnej w tej sprawie. Wykładnia per analogiam nie może stanowić podstawy zarzutu naruszenia przez organ stanowiący Powiatu prawa, jeżeli dany przepis (art. 60 ust. 4b pkt 5 u.z.o.z.) ma wyraźną nie budzącą wątpliwości treść.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 2 Konstytucji RP, ale z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, na czym to naruszenie miałoby polegać. Zgodnie z powołanym przepisem Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Uchwała Rady Powiatu G. nr ... z dnia 13 września 2017 r. nie naruszała tego przepisu i z jej treści nie wynika, aby ingerowała w zasadę demokratycznego państwa prawnego lub zasadę sprawiedliwości społecznej. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 23 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2745/15, opub. w LEX nr 2283803, norma prawna wynikającą z art. 2 Konstytucji RP jest zasadą ustrojową państwa polskiego, która polega na tym, że państwo jest zarządzane zgodnie z prawem, a prawo jest wytyczną działania państwa. Demokratyczne państwo prawne ma zabezpieczać wpływ obywateli na władzę publiczną, w tym zabezpieczać ich udział w podejmowaniu decyzji państwowych. Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie w pełni akceptuje to stanowisko.

Także sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 Konstytucji RP nie jest zasadny. Zgodnie z tym przepisem każdy organ władzy publicznej działa na podstawie i w granicach prawa i zasada ta dotyczy także organów samorządu terytorialnego. Działanie na podstawie prawa to podejmowanie czynności przez organy władzy publicznej tylko wtedy, gdy jest to im dozwolone i przez prawo zaliczone do ich kompetencji i zadań. Kompetencja organu władzy publicznej może być, w zależności od charakteru sprawy, określona bardziej lub mniej szczegółowo, lecz jej prawna podstawa stanowi niezbędną przesłankę podjęcia działania przez dany organ (zob. M. Zubik, W. Sokolewicz, teza nr 8 do art. 7 Konstytucji RP, [W:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, pod red. L. Garlickiego i M. Zubika, Warszawa 2016). Natomiast działanie w graniach prawa oznacza konstytucyjny obowiązek nałożony na organy władzy publicznej, aby w swojej działalności ściśle przestrzegały prawa określającego ich zadania i kompetencje, lecz także wszelkich innych przepisów prawnych normujących funkcjonowanie podmiotów prawa publicznego bądź wszelkich podmiotów (zob. M. Zubik, W. Sokolewicz, teza nr 11 do art. 7 Konstytucji RP, [W:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, pod red. L. Garlickiego i M. Zubika, Warszawa 2016).

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza, aby w zakresie oceny przez Sąd pierwszej instancji legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody L., Sąd ten dokonał oceny uchwały Rady Powiatu G. nr ... z dnia 13 września 2017 r. z przekroczeniem podstawy prawnej do jej podjęcia lub przekroczeniem granic do jej uchwalenia wyznaczonych przez prawo.

Także i zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 32 Konstytucji RP (a właściwie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) nie jest zasadny. Zgodnie bowiem z tym przepisem zawierającym konstytucyjną zasadę równości, wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nietrafnie w tej sprawie dowodzi strona skarżąca kasacyjnie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zasady równości poprzez to, że gdyby proces likwidacji SP ZOZ w A. został wszczęty pod rządem ustawy o działalności leczniczej, to zgodnie z jej art. 60 ust. 4 proces ten musiałby zakończyć się w terminie 12 miesięcy. Natomiast wszczynając ten proces pod rządem art. 60 u.z.o.z. mogła Rada Powiatu G. wyznaczyć ten okres znacznie dłuższy niż 12 miesięcy. To ustawodawca kreuje zadania publiczne samorządowi i rozstrzyga także granice ich wykonywania, tym samym nie można skutecznie zarzucać Sądowi pierwszej instancji, że dokonał oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody L. w oparciu o obowiązujące w tej sprawie przepisy mimo, że gdyby zastosował przepisy ustawy o działalności leczniczej to rozstrzygnięcie mogłoby być odmienne. Niewątpliwie ustawodawca zróżnicował terminy końcowe prowadzenia postępowania likwidacyjnego samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, ale tego zróżnicowania nie można w okolicznościach tej sprawy traktować jako naruszenia zasady równości. Jak uzasadnia to strona skarżąca kasacyjnie, to mieszkańcy powiatów, w których likwiduje się placówki opieki zdrowotnej na podstawie ustawy o działalności leczniczej mogą być dyskryminowani w stosunku do mieszkańców tych powiatów, które postepowania te wszczęły na podstawie u.z.o.z. Tym samym w istocie strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia zasady równości poprzez aktualną treść przepisów ustawy o działalności leczniczej, a nie u.z.o.z. Ani jednak Sąd pierwszej instancji, ani też Naczelny Sąd Administracyjny nie stosują w tej sprawie art. 60 ust. 4 u.d.l. i tym samym nie mogą oceniać, czy przepis ten narusza zasadę równości.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 60 ust. 3 i ust. 4b pkt 5 u.z.o.z. w związku z art. 204 ust. 5 u.d.l. i w związku z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej, poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada Powiatu G. mogła zmienić dzień zakończenia czynności likwidacyjnych SP ZOZ ustalając go na 31 grudnia 2042 r., gdyż taka zmiana nie służy realizacji zapisów ustawowych i nie służy tak celowi publicznemu jak i celowi prywatnego, ale stanowi obejście prawa.

Trafnie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby uchwała Rady Powiatu G. zmierzała do obejścia prawa. Organ nadzoru ma obowiązek tylko wówczas stwierdzić nieważność uchwały, gdy narusza ona w istotny sposób obowiązujące przepisy, a jedynym kryterium nadzoru nad samorządem jest legalność. Natomiast z argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej wynika, że strona skarżąca kasacyjnie wskazała przede wszystkim na zasadność podjęcia przedmiotowej uchwały wskazując, że nie jest ona uzasadniona zarówno z punktu widzenia ochrony celu publicznego, jak i celu prywatnego i nie służy realizacji zapisów ustawowych. Cele prywatne nie mogą uzasadniać podejmowania uchwał przez organy samorządu. Samorząd wykonuje bowiem tylko zadania publiczne, a więc realizuje cele publiczne. Trafnie Sąd pierwszej instancji dowodzi, że przedłużenie o 25 lat postępowania likwidacyjnego ma na celu spłatę całego zadłużenia, a w tym także rat pożyczki udzielonej przez Skarb Państwa i przeznaczonej na dodatkowe zaspokojenie kwoty ok. 40 mln przeznaczonej dla części wierzycieli.

Nie można także twierdzić, że zmiana daty zakończenia likwidacji nie służyłaby realizacji zapisów ustawowych, skoro ustawodawca pozwolił na ustalenie tej daty samorządowi. Ocena zasadności danego działania, które nie narusza prawa, nie może być kryterium nadzoru samorządu, a tym samym oceny nadzorczej uchwały organu samorządu.

Nie jest zasadny zarzut stawiany w skardze kasacyjnej Sądowi pierwszej instancji, a dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez ten Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich argumentów podnoszonych przez Wojewodę L. w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, a w szczególności podstaw zakończenia procesu likwidacji i braku niezbędnych do wykonania czynności likwidacyjnych wymagających kolejnego przedłużenia likwidacji SP ZOZ o 25 lat, prowadzących do utrzymywania "martwego" podmiotu.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, a także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powyższy przepis nie nakazuje, aby w uzasadnieniu wyroku znalazło się odniesienie Sądu pierwszej instancji do wszystkich argumentów zawartych w zaskarżonym akcie nadzoru. Nie ulega natomiast wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy i obszerne stanowisko Sądu co do legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim analizował prawidłowość wykładni przepisów zastosowaną przez Wojewodę L. i trafnie uznał, że podniesione przez ten organ nadzoru przesłanki nie mogły być uznane za naruszenie prawa przez Radę Powiatu G.. Strona skarżąca kasacyjnie nie podaje przy tym, do jakich argumentów nie ustosunkował się Sąd pierwszej instancji. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić podstawy do merytorycznej oceny legalności zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona skarżąca powinna wykazać, że brak odniesienia się do stanowiska organu zawartego w zaskarżonym akcie miał istotny wpływ na wynik sprawy. Argumenty dotyczące braku rozważenia przez Sąd pierwszej instancji celowości lub zasadności prowadzenia postępowania likwidacyjnego przez kolejne 25 lat i oceny, jakie to czynności mogłyby uzasadniać tak długotrwałe prowadzenie likwidacji nie mogą być skutecznie podważane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Taka argumentacja ma charakter merytoryczny i została tak przez Sąd pierwszej instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny już oceniona w tej sprawie.

Nie jest również zasadny zarzut stawiany w skardze kasacyjnej Sądowi pierwszej instancji, a dotyczący naruszenia art. 148 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody L. z dnia 12 października 2017 r. w sytuacji, gdy uchwała nr ... Rady Powiatu z dnia 13 września 2017 r. istotnie narusza przepisy prawa materialnego. Skoro Wojewoda L. jako organ nadzoru nad samorządem powiatowym skutecznie nie wskazał, który to przepis prawa materialnego został naruszony uchwałą Rady Powiatu G. z 13 września 2017 r. nr ..., to rozpoznając skargę Powiatu G. trafnie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze. Takie sposób rozstrzygnięcia w tej sprawie nie stanowił naruszenia art. 148 P.p.s.a., który wprost stanowi, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Rekapitulując ten tok rozważań należy stwierdzić, że skoro zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP jedynym konstytucyjnym kryterium nadzoru nad samorządem terytorialnym jest kryterium legalności, to stwierdzając nieważność uchwały organu stanowiącego Powiatu organ nadzoru musi wykazać, który przepis prawa został naruszony oraz i to, że naruszenie to miało charakter istotnego naruszenia prawa (art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p.). Takie trafne stanowisko zajął Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku i Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok nie narusza ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania w zakresie zarzucanym w skardze kasacyjnej. Poza kryterium legalności żaden inne kryteria dotyczące celowości stosowania danego przepisu lub zasadności jego stosowania nie mogły uzasadniać wydania aktu nadzoru.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w tej sprawie nie ma podstaw do przedstawienia na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego dotyczącego zgodności uchwały o zmianie terminu zakończenia likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej powołując się na treść art. 60 ust. 4b i ust. 6 w związku z art. 60 ust. 1-3, art. 43 ust. 1 i art. 36 u.z.o.z. i oceny, czy taka uchwała nie zmierza do obejścia prawa.

Stosownie do art. 187 § 1 P.p.s.a. przesłanką do przedstawienia na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia jest okoliczność polegająca na pojawieniu się w konkretnej sprawie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w art. 187 § 1 P.p.s.a. będzie przede wszystkim pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2670/16, opub. w LEX nr 2340919; wyrok NSA z 2 marca 2016 r. sygn. akt II FSK 412/15, opub. w LEX LEX nr 1994048). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie nie występują rozbieżności co do wykładni art. 60 ust. 1-3, a w szczególności art. 60 ust. 4b u.z.o.z. Także orzecznictwo sądowe potwierdza możliwość przedłużenia terminu prowadzenia postępowania likwidacyjnego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/13, opub. w LEX nr 1457706; wyrok NSA z 9 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1304/07, opub. w LEX nr 460487; wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 87/13, opub. w LEX nr 1519433).

Nie jest zasadny także wniosek o zwrócenia się przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności art. 60 ust. 4b w związku z art. 60 ust. 1-3, art. 43 ust. 1 i art. 36 u.z.o.z. z art. 2, art. 7 i art 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 60 ust. 4b u.z.o.z. dopuszczający wyznaczanie przez organ założycielski terminu zakończenia postępowania likwidacyjnego nie naruszył żadnego z ww. przepisów Konstytucji RP.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji i skargę kasacyjną oddalił.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej i wniesienia w terminie odpowiedzi na skargę z żądaniem zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zasądził od Wojewody L. na rzecz Powiatu G. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują wynagrodzenie jednego pełnomocnika reprezentującego Powiat G. i zostały obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

-----------------------

17