Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2936/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 551 § 1, 5, art. 553 ust. 1 i 2, art. 584, art. 584(2)
journal: Dz.U. 2013 poz 1030
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 17, art. 5 ust. 3, art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 16 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 2, art. 7, art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant asystent sędziego Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 183/15 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. Sp. z o.o. w N. 1360 (tysiąc trzysta sześćdziesiąt) złotych na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 183/15, po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. w N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Opolu z dnia [...] marca 2014 r.; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz 3. zasądził na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania sądowego.

I

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] lutego 2014 r. w M., na drodze wojewódzkiej [...] zatrzymano do kontroli samochód o nr rej. [...] z naczepą o nr rejestracyjnym [...], którym kierował W. P. Kontrola wykazała, że wskazanym pojazdem wykonywano przewóz drogowy - transport drogowy rzeczy. Kierowca okazał wypis z licencji nr [...], nr druku [...], wystawiony na M. N. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą - Przedsiębiorstwo Wielobranżowe M. w N., z okresem ważności od [...] sierpnia 2012 r. do [...] sierpnia 2017 r. Z przedstawionych dokumentów wynikało, że przedsiębiorstwo M. N. w dniu [...] listopada 2013 r. zostało przekształcone w P. Sp. z o.o. Podczas kontroli nie okazano decyzji organu licencyjnego o przeniesieniu uprawnień z przedsiębiorstwa na nowo powstały podmiot. Kontrolę udokumentowano protokołem.

Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zwrócił się do Starosty N. o wskazanie, czy w stosunku do P. Sp. z o.o. została wydana decyzja o przeniesieniu uprawnień wynikających z licencji lub zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, udzielonych M. N. W odpowiedzi na powyższe Starosta N. wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., przeniósł uprawnienia wynikające z licencji nr [...] na Spółkę.

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego poinformował, że w dniu [...] grudnia 2013 r. wpłynął wniosek Spółki o przeniesienie uprawnień z licencji nr [...], który nie został jeszcze zrealizowany z uwagi na wezwanie przedsiębiorcy do uzupełnienia dokumentów.

W toku postępowania administracyjnego Spółka podniosła, że podczas kontroli kierowca okazał ważną licencję, natomiast do przewożenia w pojeździe decyzji o przeniesieniu uprawnień nie był zobowiązany. Zdaniem strony, zakwalifikowanie naruszenia jako brak zezwolenia lub licencji, w sytuacji gdy podczas kontroli kierowca miał ważny dokument, uprawniający go do wykonywania transportu drogowego, było błędne.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego przeniósł w całości uprawnienia wynikające z licencji nr [...] na rzecz Spółki, określając jej ważność na okres od dnia [...] sierpnia 2012 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na P. Sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w związku z wykonywaniem transportu drogowego bez zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. Jako podstawę prawną nałożenia kary wskazano art. 92a ust. 1, 6, 7 oraz Ip. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414, ze zm.; dalej powoływanej jako: u.t.d.). Organ podniósł w uzasadnieniu, że z art. 13 u.t.d. wynika, iż strona może korzystać z licencji podmiotu przekształcanego wyłącznie po otrzymaniu decyzji organu licencyjnego o przeniesieniu uprawnień na podmiot przekształcony. Ponieważ w dniu kontroli Spółka wykonywała transport drogowy nie posiadając do tego uprawnień, należało stwierdzić naruszenia i nałożyć odpowiednią karę administracyjną.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. Sp. z o.o., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania przed organem I instancji oraz przeprowadzenia dowodu z decyzji GITD z dnia [...] marca 2014 r. Spółka zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.); art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d.; art. 13 ust. 2 pkt 2 oraz art. 92a ust. 1, 6, 7 u.t.d. W uzasadnieniu strona podniosła, że decyzją z dnia [...] marca 2014 r. organ licencyjny ustalił ważność licencji dla Spółki na okres od dnia [...] sierpnia 2012 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r., co oznacza, że w dacie kontroli [...] lutego 2014 r., spółka posiadała ważną licencję. Zdaniem strony ponadto, kierowca Spółki nie był zobligowany do posiadania i okazania na żądanie organu kontrolującego decyzji o przeniesieniu uprawnień wynikających z licencji. Odnośnie naruszenia art. 13 u.t.d. spółka podniosła, że ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje wygaśnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego w wyniku przekształcenia podmiotu gospodarczego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Za bezsporne organ odwoławczy uznał, że w dniu kontroli drogowej Spółka wykonywała transport drogowy bez wymaganej licencji lub zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Należało więc rozważyć, czy powstała w wyniku przekształcenia Spółka, legitymująca się udzieloną jej poprzednikowi licencją na krajowy transport drogowy, wykonuje go bez wymaganej licencji, a w konsekwencji powyższego, czy podlega karze pieniężnej. Uprawniona do licencji osoba fizyczna uległa przekształceniu w spółkę prawa handlowego, która wstąpiła we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem była osoba fizyczna. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że przekształcana osoba fizyczna i nowo powstająca spółka handlowa są różnymi podmiotami. Powstała w wyniku przekształcenia spółka handlowa będzie mogła korzystać z uprawnień pod warunkiem, że spełnia wymogi określone w art. 5 ust. 3 u.t.d. oraz po wydaniu przez organ licencyjny decyzji o przeniesieniu uprawnień na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d. Zdaniem organu odwoławczego, dopóki nie nastąpi skuteczne przeniesienie uprawnień, spółka handlowa legitymująca się jedynie licencją udzieloną osobie fizycznej, nie uzyska uprawnień do wykonywania transportu drogowego, a w razie jego wykonywania podlegać będzie karze pieniężnej za brak wymaganej licencji.

W skardze na powyższą decyzję P. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 140, art. 107 § 3 k.p.a.; art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; art. 13 ust. 2 pkt 2 i art. 92a ust. 1, 6, 7 u.t.d.; art. 87 u.t.d. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje wygaśnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego w konsekwencji przekształcenia podmiotu gospodarczego, a regulację art. 13 ust. 2 u.t.d. należy traktować jako skierowany do organu nakaz przeniesienia uprawnień wynikających z licencji w przypadku wystąpienia wskazanych w nim okoliczności.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzje administracyjne obu instancji.

Sąd I instancji przypomniał, że w dniu kontroli drogowej, tj. [...] lutego 2014 r., skarżąca Spółka, która z dniem [...] listopada 2013 r. powstała w wyniku przekształcenia działalności gospodarczej prowadzonej przez M. N., nie posiadała decyzji organu licencyjnego o przeniesieniu uprawnień wynikających z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, wystawionej na rzecz tej osoby fizycznej. WSA podniósł, iż w świetle art. 5842 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1030; zwanej dalej: k.s.h.), spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego. Na podstawie § 2 zd. 1 tego przepisu następuje zaś kontynuacja praw i obowiązków publicznoprawnych wynikających z decyzji administracyjnych, wydanych na rzecz przedsiębiorcy - osoby fizycznej, znajdujących zastosowanie ex lege po dniu przekształcenia do spółki przekształconej. Spółka przekształcona pozostaje zasadniczo podmiotem w szczególności koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej. W związku z powyższym Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącej, iż przekształcenie, do którego doszło w rozpoznawanej sprawie, jest procesem w ramach jednego, tego samego podmiotu, a prawa i obowiązki, w tym publicznoprawne, są przenoszone na inny podmiot. WSA zgodził się z twierdzeniem, że istotą transformacji jest kontynuacja przez spółkę wszelkich praw i obowiązków przedsiębiorcy przekształcanego. W tym zakresie Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy art. 5842 k.s.h. w zw. z art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d. W ocenie Sądu przepisy te nie są względem siebie konkurencyjne, lecz dopełniają się nawzajem, a zatem nie ma racji skarżąca dowodząc, iż doszło do naruszenia art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d. tylko dlatego, że przepisy nie ustanawiają wymogu posiadania przez osobę wykonującą przewóz odpisu decyzji o przeniesieniu uprawnień lub licencji.

Zdaniem WSA, organ nie mógł zignorować faktu, iż przekształcona Spółka w dacie kontroli uczestniczyła w procesie potwierdzania uprawnień z licencji podmiotu przekształcanego. W toku postępowania pokontrolnego organ uzyskał bowiem wiedzę, iż skarżąca w dniu [...] grudnia 2013 r. złożyła do organu licencyjnego wniosek o przeniesienie uprawnień wynikających z ww. licencji, a jeszcze przed wydaniem decyzji I instancji o nałożeniu kary, Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję o przeniesieniu uprawnień z przedmiotowej licencji na rzecz Spółki. Podobnie, jeszcze przed wydaniem decyzji Starosta N. potwierdził przeniesienie na Spółkę uprawnień z licencji. Sąd podkreślił, że właśnie za brak tych licencji Spółka została ukarana, a powyższe okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę. Wskazał przy tym na różnicę pomiędzy sytuacją podmiotu przekształconego i potwierdzającego w dacie kontroli przejście uprawnień z licencji, a sytuacją podmiotu, który licencji w ogóle nie posiada, bądź nie podjął starań o jej przeniesienie. Podmiot przekształcony jako kontynuator praw i obowiązków przedsiębiorcy, jest w ocenie WSA, nadal w posiadaniu uprawnienia do wykonania przewozu. Świadczy o tym chociażby to, że organ licencyjny przenosząc decyzją uprawnienia z licencji przedsiębiorcy przekształcanego na Spółkę, określił taki sam okres jej ważności, jaki był w licencji przedsiębiorcy, obejmujący datę, w której doszło do kontroli drogowej. Decyzja organu licencyjnego jedynie potwierdza przyznane uprawnienia licencyjne podmiotu przekształcanego.

Sąd I instancji stwierdził, że organy wydające decyzje o nałożeniu kary pieniężnej winny były wziąć pod uwagę powyższe okoliczności i przyjąć stan na chwilę wydania decyzji, a nie na dzień dokonania kontroli, zgodnie z zasadą aktualności, która obliguje organy do brania pod uwagę stanu prawnego i stanu faktycznego obowiązującego w dacie wydania decyzji. W ocenie Sądu, ponadto wbrew konstytucyjnej zasadzie państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest stan, w którym dwie ostateczne decyzje organów administracyjnych potwierdzają posiadanie przez przedsiębiorcę uprawnień do korzystania z licencji, a jednocześnie kolejna decyzja nakłada na tego samego przedsiębiorcę karę pieniężną z powodu braku takich licencji. W konsekwencji za zasadny uznano zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Organy licencyjne przeniosły w całości uprawnienia wynikające z licencji przedsiębiorcy M. N., określając jej ważność dokładnie na taki sam okres, na jaki wydana została licencja przedsiębiorcy przekształcanego, tj. od dnia [...] sierpnia 2012 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r. Nałożenie na Spółkę kary za brak licencji na wykonywanie przewozu zostało więc dokonane z naruszeniem art. 92a ust. 1, 6, 7 u.t.d.

Sąd I instancji stwierdził również, że wykładnia art. 13 ust. 2 u.t.d. została oparta przez organ wyłącznie na jego literalnym brzmieniu, co zaś jest sprzeczne z zasadą praworządności i zasadą sprawiedliwości społecznej – art. 2 Konstytucji RP oraz zasadą zakazu ograniczania wolności działalności gospodarczej określoną w art. 22 Konstytucji RP. Wykładnia systemowa ww. przepisu w zw. z art. 92a ust. 6 u.t.d., z uwzględnieniem uwarunkowań konstytucyjnych, nie pozostawia wątpliwości, że po spełnieniu przez przedsiębiorcę przesłanek z art. 5841 § 1 k.s.h. i art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d., przepis art. 92a ust. 6 nie może stać się podstawą ukarania przedsiębiorcy, który w dacie orzekania przez organ uzyskał decyzję potwierdzającą jego uprawnienia do korzystania z licencji.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi strony, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, a to art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1

lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 2, art. 7 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), a także art. 6 k.p.a., polegające na przyjęciu, że działanie organu doprowadziło do naruszenia zasady praworządności i zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady zakazu, ograniczania wolności działalności gospodarczej, podczas gdy działanie organu znajdowało swoje oparcie w przepisach prawa materialnego, a to art. 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 21 października 2009 r. nr 1072/2009 dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. U. L 300 z 14 listopada 2009 r., str. 72-87, zwane dalej także rozporządzeniem (WE) nr 1072/2009) oraz art. 5, art. 5a i art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.t.d.), a zatem organ działał na podstawie i w granicach obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa, co w żadnym razie nie naruszało wyrażonych w Konstytucji RP zasad praworządności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej;

2. przepisów postępowania, a to art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że organy w ogóle nie wzięły pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonych decyzji okoliczności ostatecznego przeniesienia uprawnień wynikających z licencji posiadanej przez osobę fizyczną na spółkę powstałą w wyniku przekształcenia i naruszyły zasadę aktualności, obligującą organy do wzięcia pod uwagę stanu prawnego i stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji, podczas gdy podstawę orzekania przez organ stanowić powinny co do zasady przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, jednak zakres przedmiotowy orzekania wyznaczają zdarzenia mające miejsce podczas kontroli drogowej, kiedy to dochodzi do naruszenia przepisów prawa i nawet późniejsze uzyskanie licencji na transport drogowy przez spółkę w drodze przeniesienia uprawnień w trybie art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d., która ma charakter konstytutywny, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem niewątpliwym jest fakt wykonywania transportu drogowego przez podmiot przekształcony bez posiadania wymaganej licencji, co przyznał sam Sąd I instancji;

3. prawa materialnego, a to art. 4 pkt 17, art. 5, art. 5a, art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d., art. 5842 k.s.h., a także przepisów art. 3, art. 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 21 października 2009 r. nr 1072/2009, poprzez ich błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ wadliwie uznał, iż w razie przekształcenia przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną w spółkę kapitałową nie istnieje tożsamość podmiotów pomiędzy przekształcanym przedsiębiorcą, a powstałą w wyniku przekształcenia spółką kapitałową i że nie ma miejsca kontynuacja przez tę spółkę wszelkich praw i obowiązków przedsiębiorcy przekształcanego, a w konsekwencji tego Sąd wadliwie stwierdził, że podmiot przekształcony, jako kontynuator wszelkich praw i obowiązków przedsiębiorcy przekształcanego, jest nadal w posiadaniu uprawnienia do wykonywania przewozu, podczas gdy przepis art. 5842 k.s.h. zawiera wyraźne zastrzeżenie, iż unormowanie to nie obejmuje swym zakresem przejścia tych praw i obowiązków, co do których ustawa szczególna stanowi inaczej, a takowe - odmienne uregulowanie szczególne przewiduje przepis art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.t.d. w związku z art. 4 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, wobec czego w sprawie zastosowanie znajdował przepis art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d.;

4. prawa materialnego, a to art. 4 pkt 17, art. 5a ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 2 pkt 2 i art. 16 ust. 2 pkt 4 u.t.d. oraz art. 3, art. 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 21 października 2009 r. nr 1072/2009, w związku z art. 2, art. 7 i art. 22 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie mógł poprzestać na językowym brzmieniu art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d., wobec kontynuacji uprawnień na podstawie art. art. 5841 § 1 k.s.h., podczas gdy przepis art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d., jako norma o charakterze szczególnym przewiduje, że przeniesienie uprawnień powinno nastąpić w drodze decyzji konstytutywnej, po spełnieniu przez podmiot powstały w wyniku przekształcenia warunków określonych w przepisach obowiązujących w dacie wydania tej decyzji, a więc w tym przypadku przepisów rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, w przeciwnym razie na mocy art. 16 ust. 2 pkt 4 u.t.d. licencja ta wygasa, natomiast realizacja przewozów przez podmiot powstały w wyniku przekształcenia jeszcze przed uzyskaniem decyzji prawo-kształtującej stanowi naruszenie przepisów przywołanej ustawy o transporcie drogowym, określone pod lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii właściwej wykładni przepisów prawa materialnego i ich zastosowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są zarzuty skarżącego kasacyjnie organu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, wyartykułowane w punktach 3 i 4, a szczegółowo zacytowane wyżej.

Niespornym jest, że w niniejszej sprawie doszło do przekształcenia przedsiębiorcy, będącego osobą fizyczną, w spółkę kapitałową prawa handlowego (spółkę z o.o.), którą to sytuację normują przepisy art. 551 § 5 k.s.h. Rację ma natomiast skarżący kasacyjnie organ, iż pozbawione uzasadnienia są rozważania Sądu I instancji dotyczące prawidłowej wykładni i zastosowania w sprawie przepisu art. 5842 k.s.h. Nie budzi bowiem wątpliwości pogląd, iż przepis ten nie znajduje zastosowania do tych praw i obowiązków, których przejście na podmiot przekształcony następuje w oparciu o przepisy szczególne innych ustaw. Taka też sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. "Tymczasem, Sąd I instancji skupiając się na rozważaniach w kwestii tego, czy na gruncie przekształcenia przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą w spółkę kapitałową prawa handlowego, mamy do czynienia z sukcesją uniwersalną, czy też quasi-kontynuacją, zdaje się w ogóle nie dostrzegł, że regulacja art. 584 k.s.h. - w istocie rzeczy tożsama z normą wyrażoną w art. 553 ust. 1 i ust. 2 k.s.h. - zawiera wyraźne zastrzeżenie, że spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. W zakresie przejścia uprawnień płynących z licencji na transport drogowy, tego rodzaju unormowanie o charakterze lex specialis zawiera natomiast przepis art. 13 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że przejście uprawnień wynikających z licencji udzielonych przedsiębiorcy przekształcanemu, może nastąpić wyłącznie w drodze prawo-kształtującej decyzji właściwego organu administracji. Stosownie do treści art. 4 pkt 17 u.t.d., licencja to decyzja administracyjna wydana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniająca do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Dopiero zatem decyzja konstytutywna powoduje, że podmiot powstały wskutek przekształcenia przewidzianego w przepisach k.s.h. nabywa uprawnienia wynikającej z licencji udzielonej innemu przedsiębiorcy, gdyż zasadą jest zakaz odstępowania lub przenoszenia tego rodzaju praw.

Zasadnie zauważa skarżący kasacyjnie organ, że o konstytutywnym charakterze decyzji wydanej w trybie art. 13 ust. 2 u.t.d., świadczy również dyspozycja normy prawnej zamieszczonej w art. 16 ust. 2 pkt 4 u.t.d., która przewiduje, że w razie likwidacji albo postanowienia o ogłoszeniu upadłości obejmującej likwidację majątku przedsiębiorcy, któremu została udzielona licencja, wygasa ona z mocy samego prawa, chyba że zachodzą okoliczności określone w art. 13 ust. 2 tej ustawy, a więc gdy dochodzi do przeniesienia tychże uprawnień w drodze decyzji właściwego organu. Organ licencyjny dokonując przeniesienia uprawnień w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, winien orzekać w oparciu o regulacje obowiązujące w dacie wydania decyzji konstytutywnej, udzielając licencji przedsiębiorcy powstałemu dopiero wskutek przekształcenia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 29 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 901/09), iż: "decyzja, o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy jest również decyzją o udzieleniu licencji tyle tylko, że wydaną w trybie przeniesienia uprawnień. Tryb ten nie różni się jednak zasadniczo od normalnego trybu wydawania licencji, skoro w obydwu przypadkach wymagany jest wniosek i spełnienie przesłanek z art. 5. ust. 3 ustawy." Także w wyroku z dna 19 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 880/09) NSA wskazał na konstytutywny charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 13 ust. 2 u.t.d., podkreślając, że: " Na ogół nie jest kwestionowany pogląd, że podmioty przekształcane i przekształcone na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, czy też art. 551 § 1 k.s.h. zachowują tożsamość. Podmiotowość w zakresie praw i obowiązków publicznoprawnych jest jednak postrzegana inaczej. (...) Do przypadków przekształceń podmiotowych, w tym na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, ustawodawca odnosi się w art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem organ, który udzielił licencji, przenosi, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnienia z niej wynikające w razie połączenia, podziału lub przekształcenia, zgodnie z odrębnymi przepisami, przedsiębiorcy posiadającego licencję, pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę, przejmującego uprawnienia wynikające z licencji, wymagań określonych w art. 5 ust. 3 u.t.d. W wymienionych przypadkach uprawnienia nie są przenoszone skutkiem realizacji woli licencjobiorcy względnie organu założycielskiego, lecz jako wynik działań władczych z zakresu administracji publicznej (decyzji administracyjnej wydanej przez licencjodawcę). (...) Dopóki nie nastąpi skuteczne przeniesienie uprawnień, dopóty spółka handlowa, legitymująca się jedynie licencją udzieloną przekształcanemu przedsiębiorstwu państwowemu, nie uzyska uprawnień do wykonywania transportu drogowego i - w razie jego wykonywania - podlegać będzie karze pieniężnej w związku z brakiem wymaganej licencji." (wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1873/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, iż na gruncie ustawy o transporcie drogowym przepis art. 13 ust. 1 u.t.d. ustanawia generalny zakaz odstępowania licencji osobom trzecim lub przenoszenia uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią. W art. 13 ust. 2 u.t.d. zawarty jest z kolei wyczerpujący katalog sytuacji, w których organ udzielający licencji może ją przenieść w drodze decyzji na inny podmiot, pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę, przejmującego uprawnienia wynikające z licencji, wymagań określonych w art. 5 ust. 3. Z woli ustawodawcy przypadkiem wymagającym wydania decyzji w przedmiocie przeniesienia uprawnień wynikających z licencji jest przekształcenie się w spółkę. Nie wchodzi więc tutaj w grę niczym nieograniczony automatyzm w przejściu na spółkę przekształconą uprawnień wynikających z licencji posiadanej przez osobę fizyczną, gdyż - jak to wyżej wskazano - wymagana jest tutaj decyzja organu licencyjnego, wydana na podstawie art. 13 ust. 2 u.t.d. w postępowaniu wszczętym na wniosek spółki przekształconej – por. art. 13 ust. 3 u.t.d. (wyrok NSA z 30 czerwca 2010 r., II GSK 653/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. też wyrok NSA z 27 października 2015 r. II GSK 1996/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów zgodzić się należy ze stanowiskiem zajętym przez organ administracji, że do czasu wydania pozytywnej dla spółki przekształconej decyzji, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.t.d., spółka przekształcona nie może wykonywać transportu drogowego na podstawie licencji posiadanej przez inny podmiot.

W konsekwencji za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji w tej sprawie prawa procesowego, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz z art. 2, art. 7 i art. 22 Konstytucji RP, polegające na przyjęciu, że działanie organu doprowadziło do naruszenia zasady praworządności i zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady zakazu, ograniczania wolności działalności gospodarczej, gdy tymczasem działanie organu znajdowało swoje oparcie w przepisach prawa materialnego tj. art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.t.d.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i działając w oparciu o treść art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.