Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2340/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1,  ust. 3,  ust. 4,  art. 51 ust. 1,  ust. 5,  art. 71 ust. 1,  ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. C. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: PINB), na wniosek H. C., T. C. i D. B. z dnia 15 grudnia 2014 r., wszczął postępowanie dotyczące prawidłowości i zgodności z przepisami prawa zabudowy nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] obr. [...], przy ul. Ł. w O.

Ustaliwszy na podstawie oświadczenia współwłaścicielki nieruchomości (L.D.) oraz przedstawionych przez nią kopii rzutów elewacji i przekrojów, stanowiących załączniki do pozwolenia na budowę z dnia 6 sierpnia 1975 r. znak: [...], że nie było podstaw do stwierdzenia, iż budynek gospodarczy na przedmiotowej nieruchomości powstał w warunkach samowoli budowlanej, PINB określił przedmiot postępowania, jako samowolną zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na mieszkalny.

Ustaliwszy z kolei na podstawie oświadczenia współwłaścicielki, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła około 25 lat temu, PINB stwierdził, że zastosowanie w sprawie znajdą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej P.b.) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r.

W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, PINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 P.b., po pierwsze wstrzymał użytkownie budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. Ł. w O., użytkowanego jako budynek mieszkalny, a po drugie nałożył na B. L., L. D. i D.G. obowiązek przedstawienia (w terminie 40 dni od dnia otrzymania postanowienia) oceny technicznej dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszalny, zawierającej opinię w zakresie spełnienia wymogów wynikających z ustaleń planu miejscowego i przepisów techniczno-budowlanych z informacją, czy nie zostały naruszone interes osób trzecich. Zobowiązał przy tym do dołączenia (do oceny technicznej) inwentaryzacji obiektu z zwięzłym opisem technicznym określającym rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego wraz z opisem i rysunkiem określającym usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych wraz z opinią rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Zastrzegł, że ocenę powinna wykonać osoba posiadająca uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności w tym zakresie, a do oceny należy dołączyć kopię uprawnień i aktualne zaświadczenie o wpisie na listę członków samorządu zawodowego osoby sporządzającej.

L. D., D. G. i B. L. w dniu 10 marca 2017 r. złożyły do PINB projekt budowlany - zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, sporządzony przez J. B. posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robót budowlanych w zakresie architektoniczno-konstruktorskim (nr ew. [...] i [...]). W przedstawionej dokumentacji budowlanej znalazła się m.in. opinia techniczna zawierająca charakterystykę i dane techniczne budynku, a także wniosek, że roboty budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stwarzają one zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz mienia, ani nie pogarszają warunków zdrowotnych i użytkowych otoczenia. Do dokumentacji dołączono również informację o obszarze oddziaływania obiektu oraz rysunki określające usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych, a ponadto informacje i zalecenia dotyczące ochrony przeciwpożarowej.

H.C., T. C. i D. B. w piśmie z dnia 24 maja 2017 r. zakwestionowali zgodność przedstawionej dokumentacji ze stanem rzeczywistym.

PINB decyzją z dnia [...] maja 2017 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), umorzył postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Organ nie dokonał merytorycznej oceny przedstawionej dokumentacji. Umorzył postępowanie ze względu na utratę ważności postanowienia z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], ponieważ – jak stwierdził

– wskutek upływu ważności terminu rzeczonego postanowienia, niedopuszczalne stało się wydanie którejkolwiek z decyzji przewidzianych przez art. 51 ust. 1 P.b. Skonstatował, że decyzja wydana po upływie tego terminu dotknięta byłaby wadą nieważności.

T. C., reprezentowany przez adwokata w piśmie z dnia 16 czerwca 2017 r. wniósł odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] maja 2017 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB).

Organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

WINB podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, co do braku podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Zaakceptował także przyjęty przez PINB stan prawny mający zastosowanie w sprawie, to jest przepisy P.b. w brzmieniu obowiązującym przez 31 maja 2004 r. Jako dowód, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w 1985 r. powołał jednak oświadczenie z dnia [...] marca 2015 r., złożone – jak stwierdził – przez L. D., D. G. i B. L.

Dalej natomiast organ drugiej instancji w pełni zaakceptował stanowisko WINB o niedopuszczalności rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty po upływie terminu ważności postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. W końcowej części uzasadnienia decyzji dodał jednak, że PINB będzie zobowiązany do wszczęcia nowego postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania i załatwienia sprawy, co do istoty nową decyzją.

T. C., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył decyzję WINB z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, poprzez:

1.1. zaniechanie zwrócenia się do urzędu miejskiego w O. o ustalenie, czy urząd ten jest w posiadaniu dokumentów dotyczących budowy budynku (nr rej. [...]-[...];[...]) usytuowanego na działce ew. o numerze [...], obręb [...], przy ul. Ł. w O., na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r., pomimo, że taką sugestię przekazało Archiwum Państwowe w W. - Oddział w O. w piśmie z dnia 13 września 2016 r.,

1.2. zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania T. C., H. C., D. B., L.D., D. G. i B. L. na okoliczność ustalenia, w jakiej dacie został zrealizowany obiekt budowlany (nr rej. Bud. [...] –[...];[...]) usytuowany na działce ew. o numerze [...], obręb [...] przy ul. Ł. w O. oraz od kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tego budynku,

1.3. nieustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym czy budynek (nr rej. Bud. [...] –[...];[...]) usytuowany na działce ew. o numerze [...], obręb [...] przy ul. Ł. w O. znajduje się częściowo na gruncie stanowiącym współwłasność T. C. oraz H. C., czy przedmiotowy budynek odpowiada warunkom technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

2. art. 7, art. 75 § 1 i § 2 , art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowodach pośrednich, tj. nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków i stron pomimo ich nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji i zastąpienia tych dowodów dowodami z dokumentów prywatnych, w tym z "oświadczenia" podpisanego przez J.T. i J. T. oraz z pisma L. D. z dnia [...] listopada 2015 r.,

3. art. 80 w zw. z art. 67 § 1 i § 2 w zw. z art. 72 § 1 K.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na dowodzie w postaci notatki służbowej z czynności organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2015 r., w sytuacji, gdy organ ten, sporządzając przedmiotową notatkę, naruszył przepisy postępowania, jako że niedopuszczalnym jest sporządzenie adnotacji z czynności organów, które dotyczą ustaleń istotnych dla sprawy, a za takie należy uznać oświadczenie L. D. dotyczące daty, od której budynki na działce ew. o numerze [...], obręb [...] przy ul. Ł. w O. były wykorzystywane jako mieszkalne i trybu w jakim zostały wybudowane (na podstawie pozwolenia),

4. dokonanie błędnego ustalenia faktycznego, że w piśmie z dnia 23 marca 2015 r. L. D., D. G. oraz B. L. oświadczyły pod rygorem odpowiedzialności karnej, że budynek przy ul. Ł. określony jako "produkcyjny" od 1985 r. jest użytkowany jako mieszkalny, w sytuacji gdy z akt sprawy wynika, iż oświadczenie takie złożyli wyłącznie J.T. i J. T.,

5. art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny złożonego w dniu 22 sierpnia 2016 r. dokumentu w postaci rzutów budynku poprzez przyjęcie, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego rzuty te stanowią dokumentację projektową budynku gospodarczego użytkowanego obecnie jako mieszkalny i stanowiły załącznik do decyzji z dnia [...] sierpnia 1975 r. znak: [...], w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek przesłanek pozwalających dokonać powyższych ustaleń, zwłaszcza, że rzuty te nie są zbieżne z rzeczywistym stanem budynku, którego mają dotyczyć,

- co skutkowało dokonaniem przez organ dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, brakiem wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenia dla załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do: (1) dokonania co najmniej przedwczesnych ustaleń, jakoby można było wykluczyć, iż obiekt budowlany (nr rej. Bud. [...] –[...];[...], usytuowany na działce ew. o numerze [...], obręb [...] przy ul. Ł. w O., nie powstał w warunkach samowoli budowalnej, (2) przyjęcia, że w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. poprzez przyjęcie, iż obiekt budowlany (nr rej. Bud. [...] –[...];[...]) usytuowany na działce ew. o numerze [...], obręb [...] przy ul. Ł. w O. był od 1985 r. użytkowany jako mieszkalny i wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, co należy uznać za prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów nadzoru budowlanego, w tym bez wymaganej wnikliwości w celu ustalenia stanu faktycznego, doprowadzając do naruszenia podstawowych zasad postępowania w postaci naruszenia art. 11 i art. 12 § 1 i 2 K.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji w całości,

2. rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości,

3. zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie dniu 11 lipca 2018 r. skarżący oświadczył, że mieszka na przedmiotowej nieruchomości od 2007 r. Uczestniczka postępowania (L. D.) oświadczyła natomiast, że: 1) budynek nie jest samowolą budowlaną

- pozwolenie na budowę zostało wydane w 1975 r.; 2) zmiana sposobu użytkowania budynku (na mieszkalny) nastąpiła w 1985 r.; 3) w Księdze Wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. znajduje się pismo poprzedniego właściciela nieruchomości, z którego wynika, że w 1991 r. budynek ten był użytkowany jako mieszkalny; 4) obecnie nie toczy się żadne postępowanie w sprawie spornej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] lipca 2017 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: PINB) z dnia [...] maja 2017 r. zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ organy nadzoru budowlanego ustaliły, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nastąpiła przed 31 maja 2004 r., to stosowały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzemieniu obowiązującym przed tą datą (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.b."). Dlatego nie wdrożyły procedury uregulowanej obecnie w art. 71a P.b., lecz na podstawie odesłania zawartego w art. 71 ust. 3 (w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2004 r.), odpowiednio zastosowały art. 50 i art. 51 P.b.

Organ pierwszej instancji umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana, jako K.p.a.). Odwoławszy się do art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 4 P.b. stwierdził bowiem, że wskutek upływu terminu ważności postanowienia z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] wydanie decyzji, co do istoty sprawy okazało się niedopuszczalne, a postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Stanowisko organu pierwszej instancji w pełni podzielił WINB, przywołując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szereg orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wywodzono niedopuszczalność rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. po upływie ważności postanowienia wydanego w trybie art. 50 ust. 1 P.b.

Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 50 ust. 1 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Stosownie do treści art. 50 ust. 3 P.b. w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

Wedle natomiast art. 50 ust. 4 P.b. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.

W myśl z kolei art. 51 ust. 1 P.b. Art. 51. 1. przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, lub 3) nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Sąd w pełni podziela, przywołane w uzasadnieniach obu decyzji, stanowisko, które wielokrotnie było już wyrażane zarówno judykaturze, jak i w literaturze przedmiotu, że w przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego wstrzyma postanowieniem (na podstawie art. 50 ust. 1 P.b.) prowadzenie robót budowlanych, to po upływie terminu ważności tego postanowienia (art. 50 ust. 4 P.b.), nie może wydać decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. i powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (zob. np.: powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1833/06

– niepublikowany, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1031/97

– niepublikowany; a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2669/11 i z dnia 8 kwietnia 209 r. sygn. akt II OSK 625/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1014/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Po 700/12

– niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Proste odniesienie zakazu wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 4 P.b. do realiów rozpoznanej sprawy było jednak niedopuszczalne. Przedmiotem postępowania umorzonego decyzją PINB z dnia [...] maja 2017 r., utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją WINB z dnia [...] lipca 2017 r., nie były bowiem roboty budowlane wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, tylko zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która już nastąpiła, bez pozwolenia właściwego organu. Przyjęte przez organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie rozumienie normy prawnej wynikającej z art. 51 ust. 1 w. z art. 50 ust. 4 P.b. jest więc błędne. Nie uwzględnia bowiem pełnej treści art. 71 ust. 3 P.b., a także art. 51 ust. 5 P.b.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 zd. 1 P.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Stosownie natomiast do treści art. 71 ust. 3 zd. 1 P.b. w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w przypadku nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ustawodawca przewidział odpowiednie (a nie wprost) stosowanie przepisów wymienionych w art. 71 ust. 3. Odpowiednie stosowanie powinno natomiast uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 3638/15, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 2248/11 – niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Może ono polegać na stosowaniu niektórych przepisów w całości, niektórych – częściowo, a innych - w ogóle (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 561/16, z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 734/15, z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2494/15, z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2144/10

– niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; także J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 567-568).

Mając powyższe na względzie, należy zauważyć, że art. 71 ust. 3 P.b., w którym zawarto odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 P.b., zawarty jest w rozdziale 6 P.b. (Utrzymanie obiektów budowlanych), natomiast przepisy do których odsyła zawarte są w rozdziale 5 P.b. (Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych). Odpowiednie zastosowanie regulacji dotyczących budowy obiektu budowlanego do kwestii związanych ze zmianą sposobu jego użytkowania powinno więc w szczególności uwzględniać następstwo czasowe tych zdarzeń. Zmiana sposobu użytkowania dotyczy wszakże budynku wybudowanego i użytkowanego. Tę specyfikę postępowania prowadzonego na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50 i 51 P.b. uwzględnił zresztą ustawodawca, przewidując, że w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 3 zd. 2 P.b.).

Dalej natomiast należy zaznaczyć, że tak, jak celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50-51 P.b., jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, tak rolą organów prowadzących postępowanie w trybie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50-51 P.b. jest rozstrzygnięcie o tym, co należy zrobić, aby doprowadzić samowolną zamianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Dla zakresu zastosowania art. 51 ust. 1 P.b. w realiach rozpoznawanej sprawy nie mogło być więc obojętne to, że nielegalna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowalnego już nastąpiła (miała miejsce przed wszczęciem postępowania).

Obowiązek uwzględnienia przez organ prowadzący postępowanie naprawcze, że w momencie rozstrzygnięcia roboty budowlane zostały zakończone jednoznacznie wynika z art. 51 ust. 5 P.b. Zgodnie z nim przepisy art. 51 ust. 1-4 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W takim przypadku decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót nie wydaje się.

W świetle zatem art. 51 ust. 5 P.b. sytuacja, w której roboty budowlane są wykonywane z naruszeniem wymogów ustawowych jest odmienna od sytuacji, w której roboty te są już zakończone. W tym drugim przypadku ustawodawca przewidział "tylko" odpowiednie zastosowanie ust. 1-4 art. 51 P.b. Skoro bowiem roboty budowlane zostały już zakończone, to nie można wstrzymać ich prowadzenia. Co za tym idzie, w takiej sytuacji, mocą art. 51 ust. 5 P.b., nie znajdzie także zastosowania ta część normy prawnej zawartej w art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 4 P.b., która warunkuje dopuszczalność wydania decyzji co do istoty sprawy "trwaniem" terminu wskazanego w art. 50 ust. 4 P.b.

Podobne stanowisko, co do dopuszczalności prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ust. 7 P.b. w aktualnym brzmieniu (zawierającego analogiczną regulację, jak art. 51 ust. 5 P.b. w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2004 r.) i wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., pomimo upływu terminu ważności postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 P.b., wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt II OSK 512/13 (niepublikowany, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w pełni podziela to stanowisko. Z uwagi natomiast na wywiedziony powyżej cel postępowania prowadzonego w trybie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50-51 P.b. Sąd stwierdza, że pozostaje ono aktualne także w okolicznościach przedmiotowej sprawy.

W konsekwencji, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50-51 P.b. nie można pominąć okoliczności, że (tak, jak w realiach rozpoznanej sprawy) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego już nastąpiła. W takiej sytuacji upływ terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 P.b., nie może sam w sobie stanowić podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Organy administracji dopuściły się więc naruszenia art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 P.b. Stwierdzone naruszenie miało natomiast wpływ na wynik sprawy, ponieważ podana przez nie przyczyna nie mogła stanowić samoistnej podstawy formalnego, a nie merytorycznego, zakończenia postępowania. Organ odwoławczy w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji zwrócił wprawdzie uwagę na konieczność rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty. Błędnie jednak przyjął, że wymaga to wszczęcia nowego postępowania, a nie podjęcia właściwych czynności w ramach prowadzonego postępowania. Należy odnotować, że przywołany w zaskarżonej decyzji, na poparcie stanowiska w tym zakresie, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 418/12 został uchylony wspomnianym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt II OSK 512/13.

Z przedstawionych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzją oraz decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2017 r.

Ponieważ z akt sprawy wynika, że w związku z postanowieniem PINB z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], L. D., D.G. i B. L. przedstawiły przy piśmie z dnia 10 marca 2017 r. projekt budowlany: zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny sporządzony przez J.B., obowiązkiem PINB po zwrocie akt sprawy z odpisem prawomocnego wyroku będzie dokonanie merytorycznej oceny przedstawionej dokumentacji i ustalenie, czy zachodzą podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 P.b.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego, co do naruszenia, wskazanych w skardze, przepisów postępowania administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgromadzone w toku postepowania dowody dawały wystarczającą podstawę do stwierdzenia, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie powstał w warunkach samowoli budowlanej.

W aktach sprawy znajdują się m.in., przedstawione przez L. D. w dniu 22 sierpnia 2016 r., kopie rzutów budynku gospodarczego, stanowiących załącznik do pozwolenia na budowę z dnia 6 maja 1975 r. znak: [...]. Ponadto przedmiotowy budynek, jako istniejący budynek gospodarczy, został uwidoczniony na planie zagospodarowania, stanowiącym część dokumentacji budowlanej dołączonej do decyzji z dnia [...] lipca 1987 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku sklepu ogólnospożywczego.

Przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) zasadniczo nie nakładały natomiast na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z jego użytkowaniem, zaś organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez 5 lat. Stąd w judykaturze utrwaliło się stanowisko, że wynikające z art. 63 ust. 1 P.b. obowiązki przechowywania dokumentacji budowlanej przez cały okres istnienia obiektu, nie mogą odnosić się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. Oznacza to, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy dla obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1886/14, z dnia 19 września 2013 r. II OSK 1004/12, z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 651/09 – niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nieprzedłożenie więc przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy samo przez się, o wykonaniu obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność ta powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1695/11 i II OSK 1705/11 - niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] maja 2017 r. PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w O., a także do Archiwum Państwowego w W. – Oddziału w O. o przekazanie dokumentacji budowlanej przedmiotowego budynku gospodarczego, jednakże nie została ona odnaleziona. Wobec złożenia do akt sprawy wzmiankowanych kopii rzutów budynku gospodarczego, stanowiących załącznik do pozwolenia na budowę z dnia 6 maja 1975 r. znak: [...] oraz dokumentacji budowlanej dołączonej do decyzji z dnia [...] lipca 1987 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku sklepu ogólnospożywczego, nie było jednak podstaw do kwestionowania legalności budowy przedmiotowego budynku. Dlatego podnoszone przez skarżącego zaniechanie organów, polegające na niezwróceniu się o poszukiwane dokumenty do urzędu miejskiego w O., nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Mając z kolei na uwadze, że art. 71 ust. 3 P.b. w powołanym wyżej brzmieniu obowiązywał do 30 maja 2004 r., a art. 71a P.b., regulujący obecnie postępowanie w sprawie samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wszedł w życie w dniu 31 maja 2004 r. (art. 1 pkt 31 i pkt 32 oraz art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane – Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888 ze zm.), za pozbawione znaczenia dla prawidłowości ustalenia przez organy administracji stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie należało uznać, podnoszone przez skarżącego, okoliczności dotyczące nieprawidłowości w zakresie ustalenia daty zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.

W aktach sprawy znajduje się oświadczenie z dnia 23 marca 2015 r. podpisane przez J. T. oraz J. T., zgodnie z którym budynek przy ul. Ł., określony, jako "produkcyjny" jest od 1985 r. użytkowany jako mieszkalny. Z kolei wedle notatki służbowej sporządzonej w dniu 25 maja 2015 r. L. D. (obecna współwłaścicielka nieruchomości) oświadczyła, że przedmiotowy budynek wykorzystywany jest jako mieszkalny od około 25 lat. Uczestnika postepowania potwierdziła na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 11 lipca 2018 r., że zmiana sposobu użytkowania budynku nastąpiła w 1985 r. Wskazała ponadto, że w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O., znajduje się pismo poprzedniego właściciela nieruchomości, z którego wynika, że w 1991 r. budynek był użytkowany jako mieszkalny.

W ocenie Sądu przywołane oświadczenia J. T. i J. T. oraz L.D. były wystarczające do stwierdzenia, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nastąpiła pomiędzy 1985, a 1990 r., zatem niewątpliwie przed 31 maja 2004 r. Dlatego omyłkowe stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że oświadczenie z dnia 23 marca 2015 r. zostało złożone przez L. D., D. G. i B. L., a nie przez osoby, które w rzeczywistości podpisały to oświadczenie, tj. J. T. i J.T., nie mogło mieć wpływu na prawidłowość ustalenia stanu prawnego, który miał zastosowanie w sprawie (art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50-51 P.b., a nie art. 71a P.b.).

Zarzuty dotyczące spełnienia warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), z uwagi na umorzenie postepowania wyłącznie z powodu upływu terminu określonego w art. 50 ust. 4 P.b., nie były natomiast przedmiotem oceny organów administracji. Odniesienie się do nich przez Sąd jest więc obecnie niedopuszczalne. Organy nadzoru budowlanego, dokonując analizy dokumentacji budowlanej przedstawionej przez L. D., D. G. i B. L., rozważą natomiast te okoliczności w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił skarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).