Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1141/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4, art. 123 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 123 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 4 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2030/10 w sprawie ze skargi S. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz S. S.A. w W. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę S. S.A. w W. (dalej skarżąca) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji (Prezes UKE) z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości.

Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2009 r. skarżąca w oparciu o art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. u. nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.; dalej Kpa.) wniosła o zmianę decyzji wydanej przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (obecnie Prezes UKE) z dnia [...] grudnia 2003 r. (dalej decyzja rezerwacyjna) poprzez:

1. dodanie do treści pkt I decyzji pod znajdującą się tabelą tabeli nr 2 określającej aranżację częstotliwości zawartej w punkcie I decyzji zmieniającej decyzję rezerwacyjną z dnia [...] września 2005 r., o treści przedstawionej w formie tabeli;

2. dodanie pod tabelami określającymi sposób aranżacji, zapisu: "Dopuszcza się możliwość wyboru przez Stronę zamiennie aranżacji określonej w tabelach. Dopuszcza się możliwość wykorzystania wyżej wymienionych częstotliwości przez urządzenia radiowe pracujące z inną szerokością kanału aniżeli wskazane powyżej". Skarżąca wniosła też o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Prezes UKE decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. odmówił dokonania zmiany przedmiotowej decyzji, stwierdzając, że decyzja wydana w trybie art. 155 Kpa. jest decyzją uznaniową, co oznacza, że do organu należy ocena, czy w konkretnej sprawie istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji. Organ uznał, że wnioskowanej zmianie stoją na przeszkodzie wprost przepisy prawa, odwołał się w tym zakresie do uwagi POL–35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości (Dz. U. nr 134 poz. 1127 ze zm.; dalej rozporządzenie), zarządzenia nr 72 Prezesa UKE z dnia 17 grudnia 2009 r. sprawie planu zagospodarowania częstotliwości z zakresu 876-880 MHz oraz 921-925 MHz (Dz. Urz. UKE z 2009 r. Nr 51 poz. 142 – dalej zarządzenie) oraz art. 123 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171 poz. 1800 ze zm.; dalej Pt.). Jak stwierdził organ, przepisy rozporządzenia w zakresie, którym dysponuje S. wprawdzie nie zakazują wprost stosowania systemu UMTS ( Uniwersalny System Telekomunikacji Ruchomej), niemniej zakaz wywieść należy z przepisów odnoszących się do zakresu częstotliwości, z którym sąsiadują częstotliwości przyznane Spółce. Zarówno bowiem rozporządzenie w uwadze POL-35, jak i zarządzenie w zakresie sąsiadującym z zakresem przyznanym S. dopuszczają użytkowanie systemu GSM-R (Globalny System Łączności Ruchomej) , a jeśli tak, to konieczne jest zapewnienie jego niezakłóconego działania. Uwzględnienie wniosku doprowadziłoby do zmniejszenia separacji częstotliwościowej pomiędzy systemami UMTS, a GSM-R, co skutkowałoby przekroczeniem dopuszczalnego poziomu emisji niepożądanych i miałoby wpływ na powstawanie zakłóceń w systemie GSM-R. Organ podkreślił, że system GSM-R przeznaczony jest dla zapewnienia łączności kolejowej, w tym bezpieczeństwa ruchu kolejowego istotnego ze względu na bezpieczeństwo publiczne, o czym mowa w art. 123 ust. 1 pkt 3 Pt. Nadto zauważono, iż S. nie wyraziła zgody na proponowane przez organ dodatkowe warunki wykorzystywania częstotliwości w odniesieniu do zakresu 876 – 880 MHz.

Uwzględnieniu wniosku, zdaniem organu, sprzeciwia się również interes społeczny. Przyznając, iż elastyczne określenie sposobu wykorzystania częstotliwości pozwoliłoby na jej bardziej efektywne wykorzystywanie z korzyścią dla użytkowników, Prezes UKE wskazał, że zapewnienie bezpieczeństwa transportu kolejowego opierającego się na sprawnie działających systemach telekomunikacyjnych, w tym systemie GSM-R, ma pierwszorzędne znaczenie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Prezes UKE, w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu niedochowania uzgodnień, organ wyjaśnił, że w toku postępowania uzyskał od S. informacje dotyczące jednego z zagadnień będących przedmiotem oceny, czyli określenia zasobów Spółki, a nie uzgodnienia całej treści ewentualnej zmiany. Nadto, jak wyjaśnił organ, przedstawione przez skarżącą opinie nie mają charakteru opinii sporządzonych przez biegłych w rozumieniu art. 84 Kpa., lecz są ekspertyzami prywatnymi uznanymi przez organ za dowody w sprawie, składające się na całokształt materiału dowodowego podlegającego analizie.

Prezes UKE stwierdził, iż systemy GSM-R, budowane dla celów bezpieczeństwa i porządku publicznego w rozumieniu art. 123 Pt., mają pierwszeństwo hierarchiczne, inaczej niż wskazuje norma z rozporządzenia jakim jest KTPCz., odnosząca się do sytuacji, w której jeden podmiot dostaje rezerwację wcześniej niż drugi. Zdaniem organu prawidłowa wykładnia przepisu art. 123 Pt. prowadzi do wniosku, że interes społeczny wymaga zapewnienia bezpieczeństwa transportu kolejowego, który to transport opiera się w dużej mierze na sprawnie działających i niezakłócanych urządzeniach i sieciach telekomunikacyjnych, w tym wdrażanym właśnie w sposób zharmonizowany na terytorium Unii Europejskiej systemie GSM-R.

WSA oddalając skargę, wskazał, że wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie w trybach szczególnych przewidzianych w Kpa. i w ustawach szczególnych. Przypomniawszy zasadę trwałości decyzji, Sąd I instancji wyjaśnił, że podejmowana na podstawie art. 155 Kpa. decyzja o zmianie decyzji ostatecznej jest decyzją uznaniową wymagającą oceny, czy spełnione zostały przesłanki jej zastosowania, a to: decyzja podlegająca zmianie musi być ostateczna, za zmianą przemawiać musi interes społeczny lub interes słuszny strony, a zmianie nie może sprzeciwiać się przepis szczególny. Istotą sprawy, jak uznał Sąd, było ustalenie czy w kontrolowanej przezeń sprawie zachodzą wyszczególnione wyżej przesłanki.

Zgadzając się z oceną Prezesa UKE co do niemożności zmiany decyzji na wskazanej podstawie, Sąd wskazał na Krajową Tablicę jako na materialną podstawę dokonania rezerwacji częstotliwości oraz wydania pozwolenia radiowego i stwierdził, że określa ona przeznaczenia częstotliwości lub ich zakresów dla poszczególnych służb radiotelekomunikacyjnych. Zgodnie z KTPCz, używany przez S. zakres 869-875 MHz może być użytkowany przez użytkowników cywilnych, zaś sąsiadujący 876-888 MHz przeznaczony jest do użytkowania jako rządowy, z zastrzeżeniem uwagi POL-35, zgodnie z którą w zakresie 876-880 MHz wyjątkowo dopuszcza się wykorzystywanie zakresów 876,0-877,5MHz i 921,0-922,5 MHz przez cywilnych użytkowników służby ruchomej na potrzeby łączności kolejowej GSM-R, co wymaga uzgodnień z Ministrem Obrony Narodowej. WSA zgodził się z organem, że system GSM-R może być używany do wielu zadań – może służyć celom komunikacji między osobami znajdującymi się w pociągu, ale może też służyć celowi zapewnienia bezpieczeństwa ruchu pociągów i przesyłania danych z urządzeń sterowania tym ruchem. Z tego względu Sąd I instancji nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia przez organ konstytucyjnej zasady równości podmiotów, bowiem jak wyjaśnił, "pomiędzy użytkowaniem cywilnym danego zasobu częstotliwości, a użytkowaniem rządowym istnieje zasadnicza różnica". Zgodnie z definicją użytkowania rządowego określoną w załączniku nr 3 do rozporządzenia jest to wykonywanie służby radiokomunikacyjnej przez podmioty wymienione w art. 4 Pt. dla celów statutowych takich jak obronność kraju, bezpieczeństwo wewnętrzne, utrzymanie porządku publicznego oraz ochrona zdrowia i mienia obywateli. Jak uzasadniał dalej Sąd I instancji, przeznaczenie danych zasobów częstotliwości na potrzeby rządowe nakierowane jest na ochronę wskazanych wyżej wartości, a ich zagrożenie może uzasadniać dokonanie przez Prezesa UKE na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 3 Pt. zmiany lub cofnięcia decyzji rezerwacyjnej.

W ocenie WSA, organ prawidłowo ustalił na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 3 Pt., że dokonanie wnioskowanej zmiany prowadziłoby do "zakłócenia działania urządzeń składających się na bezpieczeństwo państwa". Za bezsporne uznał WSA, iż zarówno uwaga POL-35 jak i zarządzenie nr 72, w zakresie sąsiadującym z zakresem przynależnym skarżącej dopuszczają użytkowanie systemu GSM-R, co oznacza konieczność zapewnienia jego niezakłóconego działania służącego bezpieczeństwu kolejowemu, którego naruszenie zagraża bezpieczeństwu publicznemu.

Sąd I instancji uznał, że z prawidłowo poczynionych ustaleń organu wynika wpływ poziomu emisji pozapasmowych dla wykorzystywanego przez S. w razie dokonania zmiany systemu UMTS, na silniejsze oddziaływanie sygnału przesyłanego w tym systemie na systemy częstotliwości przylegające do tego kanału. Z tego powodu używanie urządzeń radiowych, w razie uwzględnienia wniosku skarżącej, spowoduje powstanie szkodliwych zaburzeń elektromagnetycznych, a jak stwierdził WSA, zgodnie z art. 123 ust. 1 pkt 1 Pt. rezerwacja może zostać cofnięta w przypadku stwierdzenia, że używanie urządzenia radiowego zgodnie z rezerwacją powoduje szkodliwe zaburzenia elektromagnetyczne. Stwierdzenie zakłóceń pracy systemu GSM-R przez urządzenia pracujące w systemie UMTS skarżącej stanowiłyby postawę do cofnięcia decyzji rezerwacyjnej na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 1 Pt. W tym stanie rzeczy WSA uznał, że Prezes UKE prawidłowo ustalił, iż uwzględnieniu wniosku S. sprzeciwiały się przepisy rozporządzenia wprowadzające KTPCz.

Następnie Sąd, odnosząc się do argumentów skarżącej związanych z pierwszeństwem nabytego uprawnienia i koniecznością jego ochrony, stwierdził, iż zasada ochrony podmiotów, które otrzymały rezerwację wcześniej obowiązuje wyłącznie w przypadku podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji, czyli użytkujących częstotliwości cywilne, co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Wreszcie Sąd wskazał, że pozwolenia radiowe na eksperymenty systemu GSM-R, należącego do systemów służby ruchomej były wcześniejsze, niż zmiana rezerwacji na rzecz skarżącej, umożliwiająca jej usługi w takiego rodzaju służbie.

Przechodząc do analizy przesłanki wynikającej z art. 155 Kpa., Sąd wskazał, że interes społeczny i słuszny interes strony stanowią pojęcia niezdefiniowane ustawowo, jednak przy podejmowaniu decyzji we wskazanym trybie, należy, jak uznaje doktryna, stosować zasadę ogólną z art. 7 Kpa., co nakazuje wyważać oba te interesy. Sąd uznał za trafne stanowisko Prezesa UKE, iż oceniając interes społeczny przede wszystkim należało zapewnić bezpieczeństwo transportu kolejowego, które w dużej mierze zależy od sprawnie działających i niezakłóconych urządzeń i sieci telekomunikacyjnych. W związku z powyższym Sąd podzielił ocenę organu, że "kwestie kompatybilnościowe oraz bezpieczeństwa publicznego" przesądzają o braku interesu społecznego i nie dają się pogodzić z przesłanką słusznego interesu stronny z uwagi na możliwość rozstrzygnięcia w sposób sprzeczny z przepisami prawa.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez Prezesa UKE art. 127 § 3 Kpa., ponieważ w toku postępowania wszczętego na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ w ramach swoich uprawnień kontrolnych, wszechstronnie ocenił materiał dowodowy uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy jej wydaniem, a wydaniem decyzji w postępowaniu prowadzonym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności sprawy zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 i 77 Kpa.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa.).

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej dotyczącego niedochowania przez organ uzgodnień poczynionych ze stroną, ponieważ po pierwsze polski porządek prawny nie przewiduje takiej instytucji, a po drugie nie zostały żadne ustalenia poczynione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie:

- przepisów postępowania:

1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 270 z 2012 r.; dalej p.p.s.a.) oraz art. 134 §1 p.p.s.a. w związku z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, których naruszenie polega na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku motywów, na jakich WSA oparł twierdzenie, iż Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wyczerpująco zbadał okoliczności sprawy oraz przeprowadził postępowanie dowodowe, dokonując wszechstronnej oceny materiału zgromadzonego w sprawie, informacji o wniesieniu przez skarżącą pisma z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz o rozpatrzeniu zawartych w nim zarzutów wobec postępowania przeprowadzonego przez organ i przedstawieniu przez stronę argumentów i dowodów na ich poparcie; motywów, dla których WSA odmówił dopuszczenia dowodów z dokumentów zgłoszonych przez skarżącą w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz nie przedstawił informacji o wniosku dowodowym w tym zakresie, co uniemożliwiło przeprowadzenie przez NSA kontroli prawidłowości wyroku Sądu I instancji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kpa., ponieważ WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że organ naruszył jedną z podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, czyli zasadę prawdy obiektywnej, a także - mimo ciążącego na organie obowiązku - nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego - nie zebrał w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego i nie dokonał następnie jego bezstronnej oceny;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 155 Kpa. z tego względu, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, czyli nie uchylił decyzji organu, mimo że organ naruszył art. 155 Kpa., gdyż bezpodstawnie uznał, iż przesłanki zmiany decyzji określone w tym przepisie nie zostały spełnione. WSA nie dostrzegł, iż organ, na skutek nieprawidłowego zastosowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów oraz Prawa telekomunikacyjnego, a także na skutek nieuzasadnionego udzielenia pierwszeństwa interesowi społecznemu przed słusznym interesem skarżącej, naruszył art. 155 Kpa, co powinno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji przez WSA.

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 127 §3 Kpa. z tego powodu, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, czyli nie uchylił decyzji organu, mimo że organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przeprowadził postępowania administracyjnego od nowa, w całości i niezależnie od postępowania w pierwszej instancji;

5. art. 106 § 3 p.p.s.a., ze względu na fakt, iż WSA nie przeprowadził dowodu uzupełniającego z dokumentów, o co wnioskowała skarżąca w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz na rozprawie, pomimo iż przeprowadzenie wnioskowanego dowodu było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Wśród naruszeń prawa materialnego wskazano:

1. błędną wykładnię pozycji 288 tabeli KTPCz oraz punktu "Zawartość poszczególnych kolumn Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości" w Załączniku nr 3 do KTPCz zatytułowanym "Objaśnienia do Tablicy", w związku z art. 4 Pt. WSA prawidłowo przytoczył treść tych norm, jednakże dokonał ich nieprawidłowej wykładni poprzez ustalenie, iż system GSM-R jest systemem rządowym, podczas gdy z jednoznacznego brzmienia powołanych wyżej przepisów wyraźnie wynika, iż jest to system cywilny. Przyjęcie błędnej wykładni miało zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia, ponieważ na tej podstawie WSA uznał, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu;

2. niewłaściwe zastosowanie art. 123 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 Pt. przez bezpodstawne przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym powinien on zostać zastosowany.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UKE wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. skarżąca podtrzymała zarzuty skargi kasacyjnej, rozbudowując uzasadnienie i zarzucając dodatkowo m.in. naruszenie art. 123 ust. 1 pkt 1 i 3 Pt. przez błędną jego wykładnię.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok, którym Sąd I instancji za zgodną z prawem uznał wydaną przez Prezesa UKE na podstawie art. 155 Kpa. decyzję odmawiającą skarżącej Spółce zmiany decyzji regulacyjnej w żądanym zakresie.

Skarga kasacyjna zarzuca wyrokowi naruszenie przepisów tak prawa materialnego, jak i procesowego. Wyprowadzone na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty kwestionują zaskarżone orzeczenie ze względu na niejasne motywy jakimi kierował się Sąd I instancji, co znalazło wyraz w sporządzonym uzasadnieniu. Zdaniem kasatora WSA pominął istotne elementy sprawy, bezkrytycznie powielił stanowisko organu, a przede wszystkim nie wyjaśnił, na jakiej zasadzie uznał, że Prezes UKE wszechstronnie zbadał i ocenił materiał dowodowy mający m.in. uzasadniać ustalenie dotyczące szkodliwych zaburzeń elektromagnetycznych.

Powyższy zarzut należało uznać za uzasadniony, zatem skargę kasacyjną należało uwzględnić.

W pierwszym rzędzie przypomnieć wypada, iż kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została na podstawie art. 155 Kpa., a całe postępowanie administracyjne uruchomione zostało wnioskiem strony o zmianę, wydanej na podstawie przepisów ustawy Prawo telekomunikacyjne, decyzji regulacyjnej, która to zmiana pozwoliłaby skarżącej na bardziej efektywne zagospodarowanie przydzielonej jej częstotliwości w zakresie 869 – 875 MHz. Jak prawidłowo wyjaśnił Sąd I instancji, wskazany przepis dozwala w każdym czasie organowi, który decyzję wydał lub organowi wyższego stopnia, na zmianę ( lub uchylenie) decyzji ostatecznej, gdy spełnione są określone nim przesłanki. Przewidziane powyższym przepisem przyzwolenie organu na zmianę ( uchylenie) decyzji w określonych przepisem warunkach, mimo użytego przez ustawę słowa "może", nie powinno być traktowane jako kategoria uznania administracyjnego. Podejmowana na podstawie art. 155 Kpa. decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji nie jest, jak twierdzi Sąd I instancji i organ, decyzją uznaniową, lecz instytucją procesową kreującą nadzwyczajny tryb wzruszenia ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, a której zastosowanie warunkowane jest spełnieniem przesłanek określonych tym przepisem oraz oceną organu co do potrzeby jej zastosowania. Ocena spełnienia przesłanek zastosowania tej instytucji należy do organu i w przypadku gdy, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, zmiany decyzji dochodzi strona, organ w razie odmowy zobowiązany jest do szczególnie wyczerpującego wyjaśnienia swoich racji przy uwzględnieniu warunków przepisem przewidzianych.

W przedmiotowej sprawie niesporne jest, iż decyzja regulacyjna, o której zmianę wnioskowano jest decyzją ostateczną, na mocy której S. nabyła prawo dysponowania określonymi zakresami częstotliwości m.in. 869 -875 MHz, tak jak nie podlega kwestii spełnienie warunku zgody na zmianę, ze względu na inicjatywę Spółki w tym względzie. Sąd I instancji podzielił jednak stanowisko Prezesa UKE stwierdzając, że uwzględnieniu wniosku sprzeciwiają się przepisy szczególne, jak też interes społeczny i słuszny interes strony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa ocena budzi zasadnicze wątpliwości ze względu na zaprezentowane przez Sąd uzasadnienie, które zgodnie z wymogiem art. 141 § 4 p.p.s.a. powinno dawać jasny i spójny obraz rozumowania Sądu obejmującego analizę prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego oraz analizę przepisów mających zastosowanie w sprawie, prowadzącego do podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji wywodzi brak przesłanek do zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa. z dowiedzionego, jego zdaniem, faktu, że system UMTS, którym posługuje się skarżąca zakłóca użytkowanie znajdującego się pod szczególną ochroną systemu GSM-R, a pierwszeństwo dla tego systemu wywodzi z treści uwagi POL-35 rozporządzenia Rady Ministrów w związku z art. 4 Pt. oraz z art. 123 ust. 1 pkt 1 i 3 Pt., a także z zarządzenia Prezesa UKE w sprawie planu zagospodarowania częstotliwościami. Nie sposób jednak odpowiedzieć na pytanie na jakiej podstawie WSA uznał, że użytkowany przez S. system nadawania powoduje szkodliwe zaburzenia elektromagnetyczne i zakłóca system GSM-R, tym bardziej, że nie jest jasne, czy system ten już funkcjonuje, czy też jego używanie jest zaledwie eksperymentem, a ostateczne wdrożenie znajduje się dopiero w sferze planów. Podkreślić trzeba, iż kwestie dowodowe w rozpatrywanej sprawie mają zasadnicze znaczenie dla możliwości stwierdzenia istnienia okoliczności, które świadczyłyby o ewentualnym niespełnieniu jednej czy więcej przesłanek zmiany decyzji na podstawie art. 155 Kpa. Tymczasem z uzasadnienia nie wynika, że Sąd I instancji dokonał analizy akt administracyjnych pod kątem udokumentowania prawdziwości twierdzeń organu o szkodliwym wpływie urządzeń skarżącej na urządzenia GSM-R. Mimo jednoznacznych zarzutów Spółki co do wadliwości postępowania dowodowego, podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, sformułowanych w skardze i powtórzonych w piśmie z dnia [...] stycznia 2011r., WSA nie tylko nie pochylił się nad argumentacją skargi w tym zakresie, ale nie dostrzegł w ogóle wniesionego do akt sprawy sądowej pisma. Zasadny jest zatem zarzut kasatora, iż Sąd pominął złożone pismo procesowe dodatkowo zwracające uwagę na nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i uzasadniające ten zarzut.

Brak oceny Sądu we wskazanym zakresie jest widoczny tym bardziej, że przedstawiając stan faktyczny sprawy, WSA wyeksponował przecież zarzuty strony, która twierdziła, iż powstawania zakłóceń nie można, jak to uczynił organ, zakładać i opierać na analizach teoretycznych z pominięciem konkretnych warunków w jakich określone urządzenia funkcjonują jak np. wzajemna odległość urządzeń, ukształtowanie terenu, rozmieszczenia tych urządzeń, zastosowane moce czy czułość toru odbiorczego. W sytuacji, gdy, jak wynika z uzasadnienia wyroku, brak jest odwołania się organu do przeprowadzonych przezeń dowodów uzasadniających wniosek o zakłóceniach systemu GSM-R przez system UMTS skarżącej oraz szkodliwych oddziaływaniach elektromagnetycznych ze strony systemu UMTS, przekonanie Sądu co do "prawidłowo poczynionych ustaleń" oraz "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych" w tej kwestii, jako nieodpowiadające zaaprobowanym przez Sąd ustaleniom, należy ocenić krytycznie.

Kolejna wątpliwość, jaka pojawia się w związku z lekturą uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wiąże się z powoływanymi przez Sąd przepisami uzasadniającymi odmowę, w tym m.in. art. 123 ust. 1 pkt 1 i 3 Pt. i z wywiedzionymi z tego przepisu twierdzeniami. Nie jest wiadome, jaki walor przydaje temu przepisowi Sąd I instancji, bowiem z jednej strony WSA wskazuje art. 155 Kpa. jako podstawę kontrolowanej decyzji, a z drugiej strony wszystkie przesłanki odmowy zmiany decyzji Sąd, podobnie zresztą jak organ, wyprowadza z uwagi POL-35 rozporządzenia w związku z art. 123 ust. 1 pkt 1 i 3 Pt. Sąd, wskazując na uwagę POL-35, podkreśla za organem konieczność ochrony częstotliwości 876,5 – 877,5 MHz sąsiadującej z częstotliwością S. jako przeznaczonej do wykorzystania rządowego, jednak dalsze wywody dotyczą koniczności ochrony systemu GSM-R, wykorzystywanego przez użytkowników cywilnych, którego zagrożenie mogłoby, jak stwierdza WSA, doprowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa publicznego. Uzasadniając tezę, że przeszkodą wyrażenia zgody na zmianę decyzji są przepisy rozporządzenia wprowadzające KTPCz, Sąd najpierw podkreśla wagę użytkowania rządowego i przypisanej mu częstotliwości 876,5 -877,5 MHz, a następnie wyjaśnia przeznaczenie systemu GSM-R użytkownika cywilnego po to, by stwierdzając różnicę pomiędzy użytkowaniem cywilnym, a użytkowaniem rządowym realizowanym przez podmioty wymienione w art. 4 Pt., dojść art. 123 ust. 1 pkt 3 Pt., przyjąć, że dokonanie zmiany rezerwacji częstotliwości zgodnie z wnioskiem zagroziłoby bezpieczeństwu państwa. Wywód ten jest niezrozumiały odnosi bowiem ten sam stan rzeczy raz do użytkownika rządowego, raz do cywilnego, wskazując to na zagrożenie bezpieczeństwa państwa, to na zagrożenie bezpieczeństwa publicznego. Zauważyć potrzeba, że powoływany przez Sąd I instancji art. 123 ust. 1 pkt 3 Pt. dotyczy kilku różnych okoliczności, których wystąpienie uzasadnia podjęcie przez Prezesa UKE decyzji o zmianie lub cofnięciu przyznanej wcześniej rezerwacji, a są to: zagrożenie obronności, zagrożenie bezpieczeństwa państwa, zagrożenie bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Zaprezentowane w uzasadnieniu stanowisko Sądu należy, wydaje się, odczytywać, że upatruje on w zmianie decyzji zgodnie z wnioskiem zagrożenia równocześnie dla dwóch wartości tj. bezpieczeństwa państwa i bezpieczeństwa publicznego, przy czym inaczej niż twierdzi Sąd, organ zagrożenia bezpieczeństwa państwa nie stwierdził, powołując się na zagrożenie bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Dodać wypada, że rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości gwarantujące na potrzeby rządowe zakres częstotliwości sąsiedni w stosunku do przyznanego decyzją rezerwacyjną skarżącej obowiązuje od dnia [...] sierpnia 2005 r., co Sąd winien był rozważyć, gdy idzie o możliwość posiłkowania się przez organ uzasadnieniem odmowy zmiany decyzji z art. 123 ust. 3 Pt. w powiązaniu z uwagą POL-35 rozporządzenia i konieczność ochrony użytkownika rządowego ze względu na bezpieczeństwo państwa. Zgodnie z przepisami powołanego aktu, od dnia jego wejścia w życie, jak wynika z zapisu pod poz. 288, zakres 876 -880 MHz przydzielony został użytkownikowi rządowemu z zastrzeżeniem uwagi POL-35. Uzasadniając zasadność stanowiska organu, Sąd powtórzył za Prezesem UKE, że brak zgody na zmianę podyktowany jest niespełnieniem przesłanek z art. 155 Kpa., wywodząc ten brak nie tylko z uwagi POL-35, lecz przede wszystkim z art. 123 ust.1 pkt 1 i 3 Pt., czemu służy podkreślanie prawa organu zastosowania tego właśnie przepisu.

Wydaje się, iż Sąd uzasadnia przede wszystkim nie tyle zasadność odmowy zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa., lecz prawo Prezesa UKE do zastosowania art. 123 ust. 1 Pt. z powodu, jak się wydaje, zaistnienia okoliczności wskazanych zarówno w pkt 1 jak i w pkt 3 tego artykułu. Tego rodzaju rozumowanie jest wadliwe i nie może wspierać twierdzenia, iż wnioskowanej zmianie stoją na przeszkodzie przepisy szczególne. Podkreślić należy, że przewidziana przepisem art. 123 ust. 1 Pt. możliwość dokonania z inicjatywy Prezesa UKE zmiany lub cofnięcia decyzji o rezerwacji częstotliwości stanowi samodzielną podstawę zmiany takiego rozstrzygnięcia, prowadzącą najczęściej do ograniczenia lub pozbawienia nabytego uprawnienia ze względu, co przepis wyraźnie artykułuje, na stwierdzone, a więc istniejące w dacie rozstrzygnięcia i dowiedzione okoliczności.

W uzasadnieniu WSA zabrakło też precyzyjnego wyjaśnienia zasady, na którą powoływała się skarżąca tj. zasady ochrony podmiotów, które uzyskały wcześniej rezerwację. Sąd trafnie wprawdzie stwierdził, iż reguła ta ma zastosowanie do podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji, lecz nie jest wiadome, czy WSA odmówił S. wskazanej ochrony ze względu na udzieloną wcześniej przez Prezesa UKE rezerwację określonemu podmiotowi użytkującemu system GSM-R.

Opisane wyżej mankamenty uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia złożyły się na uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co uzasadnia uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1349 ze zm.).