Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 149/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 271 ust. 3,  art. 273 ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) lutego 2017 r. (znak: (...)) Starosta L. działając na podstawie powołanych w decyzji przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.) w związku z art. 38 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 814 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego udzielił Gminie R. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb istniejącego zbiornika wodnego na działce nr (...), obręb W., gmina R., obejmującego m.in. pobór wody powierzchniowej z cieku P. S. w km (...) do podtrzymania zalewu w ilości:

średniej dobowej – 25,51 m3/d

maksymalnej godzinowej – 1,554 m3/h

maksymalnej rocznej – 10 241 m3/r

Powołując się na opisaną powyżej decyzję Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, reprezentowane przez Dyrektora, ustaliło w dniu 10 września 2018 r. Gminie R. na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.) w formie informacji rocznej opłatę stałą za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. za usługi wodne w wysokości 39,00 PLN za pobór wód powierzchniowych.

Wyjaśniło jednocześnie sposób obliczenia opłaty oraz sposób jej uiszczenia określony w czterech kwartalnych ratach.

Gmina R., reprezentowana przez działającego z upoważnienia Wójta, Sekretarza Gminy, nie zgodziła się z ustaloną w informacji rocznej wysokością opłaty stałej i skorzystała z możliwości złożenia reklamacji, w której wskazała, że: "Ustalona w przedmiotowej informacji roczna opłata stała w wysokości 39 zł obliczona została w oparciu o podaną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną godzinową ilość poboru wody, co jest nieprawidłowe i niezgodne z wydanym pozwoleniem".

Ponadto w reklamacji Gmina R. zarzuciła, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustalono dwie wartości dotyczące maksymalnego poboru wody, tj.: 1) maksymalny godzinowy pobór wody (Q max h) w ilości: 1,554 m3/h, 2) maksymalny roczny pobór wody (Q max roczne) w ilości: 10 241 m3/r. Ustawa nie precyzuje, którą z maksymalnych wartości dotyczących ilości poboru wody tj. godzinową (Qmax h) czy roczną (Q max r), powinien wziąć pod uwagę organ ustalający wysokość opłaty stałej, o której mowa w art. 271 ust. 3 w/w ustawy. Zdaniem Gminy R. maksymalna godzinowa ilość poboru wody jest wartością chwilową i nie powinna być brana pod uwagę przy obliczaniu wysokości stałej. Taka ilość przez cały rok pozwoliłaby na pobór wody w ilości 13 613,04 m3, co byłoby niezgodne z wydanym pozwoleniem, które zezwala na maksymalny roczny pobór wody w ilości 10 241 m3. Pobór wody w większej ilości niż 10 241 m3 wiązałby się również z naliczeniem opłat podwyższonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Miarodajną a zarazem realną wartością w zakresie ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych powinna być więc ustalona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna roczna ilość pobranej wody i to ta wartość powinna być brana pod uwagę przez organ przy ustalaniu wysokości opłaty stałej.

Wobec nieuznania reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia (...) stycznia 2019 r. (znak: (...)) wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 3, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo wodne, wcześniej powoływanej oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, określił Gminie R. za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 39,00 PLN za pobór wód powierzchniowych.

Uzasadniając decyzję organ orzekający wyjaśnił, że ideą opłaty stałej za usługi wodne jest określenie maksymalnej presji na środowisko wodne, w formie maksymalnej ilości poboru wody w jednostce czasu. Opłata stała jest zatem odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wodnych w ramach usług wodnych. W związku z powyższym do ustalenia opłaty stałej należy przyjąć wielkość poboru wody podziemnej określoną w pozwoleniu wodnoprawnym lub pozwoleniu zintegrowanym, która po przeliczeniu na m3/s stanowić będzie maksymalną wartość. W myśl art. 270 ust. 1 ustawy Prawo wodne "Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych". W treści ustawy Prawo wodne znajduje się zatem rozgraniczenie opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, wykazując tym samym ich odmienny charakter. Należy również podkreślić, że opłatą odnosząca się do rzeczywistego korzystania z usług wodnych jest opłata zmienna. W związku z tym, do ustalenia opłaty stałej zastosowano wartość maksymalną poboru wody określoną w pozwoleniu wodnoprawnym przez Starostę L. tj. 1,554 m3/h.

Ponadto organ wskazał w uzasadnieniu, że określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 3 Prawa wodnego oraz § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502).

Jednocześnie podał, że zgodnie z art. 271 ust. 3 Prawa wodnego "Wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ." Na podstawie zapisów art. 552 ust. 3 ww. ustawy Prawo wodne do dnia 31 grudnia 2019 r. Wody Polskie ustalają wysokość opłat za usługi wodne, nie uwzględniając średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ). Z § 15 pkt 2 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że "Do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą: 1) za pobór wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód; 2) za pobór wód powierzchniowych - 250 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód."

Opłata stała za pobór wód powierzchniowych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 1 554 m3/h, wynoszącym po przeliczeniu 0.00043 m3/s.

Opisana powyżej decyzja organu Wód Polskich została zaskarżona w całości przez Gminę R., reprezentowaną przez Wójta, skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi skarżąca Gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 i art. 7a w związku z art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji brak rozstrzygnięcia wątpliwości, co do treści normy prawnej na korzyść strony, na którą nakładany jest obowiązek, ponadto naruszenie art. 8 § 1 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte i zbyt ogólnikowe uzasadnienie decyzji, nieodniesienie się do stanowiska skarżącego odnośnie prawidłowego obliczenia opłaty stałej, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwa i uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji.

W skardze Gmina R. zarzuciła również organowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 271 ust. 3 ustawy – Prawo wodne oraz § 15 pkt 2 w związku z § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne poprzez błędną wykładnię, powodującą przyjęcie wysokości opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych na podstawie maksymalnej ilości możliwej do pobrania wody wyprowadzonej ze wskaźnika poboru godzinowego znajdującego się w pozwoleniu wodnoprawnym, będącego wskaźnikiem najwyższym, nieodpowiadającym ilości wody, która może być maksymalnie pobrana przez podmiot na podstawie pozwolenia wodnoprawnego.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty Gmina R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została szczegółowa argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów.

Skarżąca Gmina podała w nim m.in., że w przypadku pozwoleń wodnoprawnych wydanych przed dniem 1 stycznia 2018 r. istnieją wątpliwości, który parametr powinien być uwzględniony na potrzeby wyliczenia opłaty stałej, o której mowa w art. 271 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, powyżej powoływanej.

Zdaniem skarżącej Gminy istotne jest, aby organ właściwy do określenia opłaty stałej wyjaśnił w decyzji w jaki sposób przepisy obecnie obowiązującej ustawy – Prawo wodne w zakresie opłat stałych dotyczących poboru wody należy stosować do pozwoleń wodnoprawnych wydanych przed dniem 1 stycznia 2018 r., czyli na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy również w kontekście możliwości zrealizowania maksymalnych wskaźników wynikających z tych pozwoleń w odniesieniu do obecnie obowiązujących regulacji, przy czym oprócz dokonania wykładni literalnej przepisów ustawy – Prawo wodne, mających zastosowanie w sprawie, organ powinien dokonać ich wykładni funkcjonalnej i systemowej.

Skarżąca Gmina wskazała również, że przyjęty przez organ do wyliczeń opłaty stałej za pobór wody parametr, tj.: maksymalny godzinowy pobór wody nie jest możliwy do zrealizowania. Organ uwzględnił wyłącznie ten parametr mimo ustalenia opłaty w stosunku rocznym i dowolnie go przyjął do wyliczenia opłaty dlatego, że wyliczona opłata w oparciu o te dane będzie najwyższa i najkorzystniejsza dla Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, bowiem w myśl art. 255 ustawy Prawo wodne, Wody Polskie są beneficjentem wpływów z tytułu opłat za usługi wodne. Rozważyć winien też, jaki jest cel ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (art. 1), jakie są instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami (art. 267), za jakie usługi ustalane są opłaty stałe i opłaty zmienne (art. 270 pkt 11), jak wreszcie ustala się wysokość opłat stałych a jak zmiennych. Dodatkowo na uwadze winien mieć organ okoliczność, jakie znaczenie dla omawianego zagadnienia ma kwestia uregulowania opłat stałych w przypadku pobieranej wody (art. 403 ust. 2 pkt 1) przy jednoczesnym uregulowaniu wysokości górnych jednostkowych stawek opłat za pobór wód do dnia 31 grudnia 2019 r. (art. 561 pkt 1) oraz możliwości występowania w tym czasie o dokonanie zmiany pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód powierzchniowych łub wód podziemnych lub pozwoleń zintegrowanych w zakresie poboru wód powierzchniowych lub wód podziemnych, ustalając w tych pozwoleniach rzeczywiste maksymalne ilości pobieranej wody przez te zakłady (art. 562). Wolą ustawodawcy było więc ponoszenie przez podmioty opłaty za rzeczywistą ilość pobranych wód, co znajduje odzwierciedlenie w przepisach ustawy.

W zakończeniu skargi Gmina R. – wskazując na przepis art. 7a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego – stwierdziła, że w sytuacji powodującej nałożenie na stronę obowiązku o charakterze daniny publicznej, a taką jest opłata stała, Dyrektor Zarządu Zlewni zobowiązany jest przyjąć taką wykładnię, która jest korzystna dla strony, dochodzi bowiem do ograniczenia sfery wolności podmiotów prawa. W tym obszarze uzasadniona jest ochrona przed negatywnymi skutkami braku jednoznaczności przepisów.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła, że w osnowie zaskarżonej decyzji nie określono, jakiego obiektu dotyczy rozstrzygnięcie, a informacja o tym zawarta jest dopiero w uzasadnieniu.

W doręczonej Sądowi w dniu 4 marca 2019 r. odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o oddalenie skargi oraz przedstawił argumentację odnoszącą się do poszczególnych zarzutów zamieszczonych w skardze.

Organ podał w niej m.in., że opłata stała nie odnosi się do rzeczywistego korzystania z wód, ponieważ do takiego poboru odnosi się opłata zmienna.

Wyjaśnił ponadto, że przy określaniu opłaty stałej nie można brać pod uwagę przypuszczenia, że w przypadku przepływu maksymalnego godzinowego Q max h = 1,554 m3/h (po przeliczeniu 0,00043 m3/s) rzeczywista wielkość przepływu odniesiona do całego roku wyniosłaby 13 613,04 m3/r i byłaby większa od określonej w pozwoleniu wielkości Q max r = 10 241 m3/r, która odnosi się tylko do poboru na zalew i według pozwolenia powinna być dodatkowo powiększona o pobór 1084 m3/h co w przypadku napełniana zbiornika przez 5 godzin daje dodatkowo wielkość 5420 m3/r, w przypadku napełniania zbiornika raz w roku. Ponieważ w przypadku opłaty stałej nie znamy rzeczywistego rocznego poboru wód i częstotliwości napełniania zbiornika w ciągu roku, co określone może być tylko w przypadku opłaty zmiennej. Nie można również zakładać, że maksymalny godzinowy przepływ będzie zachowany przez 365 dni w roku, taki przepływ może uwzględniać sytuacje wyjątkowe, ekstremalne zjawiska pogodowe, awarie itp., które nie zdarzają się każdego dnia, zatem – zdaniem organu orzekającego - przez większość dni w roku należy uwzględniać wskazany w pozwoleniu przepływ średni odnosząc go do całego roku.

W zakończeniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zgodnie z art. 274a w przypadku złożenia reklamacji przepisów art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się, zatem zarzut skargi należy uznać za bezzasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto - zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy, rozstrzygając daną sprawę Sąd, co do zasady nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 powoływanej powyżej ustawy procesowej). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego powyżej kryterium legalności Sąd uznał, że decyzja ta narusza przepisy prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem dokonywanej przez Sąd oceny była zasadność ustalenia przez organ Wód Polskich wobec Gminy R. opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych określony w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty L. z dnia (...) lutego 2017 r.

Zgodnie z art. 268 ust. 1 u.p.w. opłatę za usługi wodne uiszcza się m.in. za pobór wód powierzchniowych. Składa się ona z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 u.p.w.). Stosownie do art. 271 ust. 1 pkt 1 u.p.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zgodnie z art. 271 ust. 3 u.p.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ.

Podstawę naliczenia opłaty stałej stanowi przytoczony wyżej przepis art. 271 ust. 3 u.p.w. Przepis ten mówi ogólnie o "maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego", nie precyzując w szczególności, czy chodzi w tym przypadku o wskaźnik maksymalnego poboru godzinowy (Qmax.h), czy też roczny (Qmax.roczne). Tymczasem stanowiącym podstawę ustalenia opłaty stałej w niniejszej sprawie pozwoleniu wodnoprawnym zostały określone oba te wskaźniki: - w zakresie poboru wody: Qmaxh = 1,554 m3/h i Qmaxr = 10 241 m3. W związku z tym, w ocenie Sądu, na tle art. 271 ust. 3 u.p.w. zaktualizowały się przesłanki do zastosowania art. 7a § 1 in principio k.p.a., który to przepis w sytuacji, gdy - tak jak w kontrolowanej sprawie - przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te nakazuje rozstrzygać na korzyść strony. Niezależnie od powiedzianego należy zauważyć, że przyjęcie, tak jak uczyniły to organ w zaskarżonej decyzji, wskaźnika maksymalnego poboru godzinowego (Qmaxh), zamiast rocznego (Qmaxr), powoduje, że obliczona na jego podstawie ilość wody pobranej w ciągu roku przekraczać będzie dopuszczalny limit ilości pobranej wody w ciągu roku określony w pozwoleniu wodnoprawnym.

Analiza treści nie tylko art. 271 ust. 3 u.p.w. ale także całości regulacji dotyczącej zwrotu kosztów usług wodnych pozwala stwierdzić, że ustawodawca nie wskazał, który z dwóch wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej za pobór wód powierzchniowych. Oczywistym jest przy tym, że zastosowanie do wyliczenia opłaty stałej wskaźnika godzinowego prowadzi do jej zawyżenia, natomiast wskaźnika rocznego odzwierciedla rzeczywisty pobór wód powierzchniowych. Nie można również nie zauważyć, że gdyby maksymalną roczną wartość poboru wody obliczyć poprzez przemnożenie maksymalnego poboru godzinowego przez ilość godzin w ciągu doby (24) i ilość dni w roku (365), to otrzymana wartość będzie przekraczać wynikający wprost z pozwolenia wodnoprawnego limit roczny. W przypadku takiego przeliczenia nie można mówić o realizacji zasady zwrotu kosztów usług wodnych. W tym zakresie przyznać należy rację skarżącemu zauważającemu, że podanie w pozwoleniu wodnoprawnym parametru Qmax.h. nie oznacza zgody organu na pobór wody z taką wydajnością w każdej godzinie doby i każdej dobie roku. Podanie w pozwoleniu wodnoprawnym tego parametru traktować należy jako dodatkowe ograniczenie w postaci parametru "chwilowego". Kolejna wątpliwość jaka się w tym miejscu pojawia dotyczy tego, że zastosowanie wskaźnika maksymalnego godzinowego może sugerować możliwość przekroczenia poboru rocznego, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym, co podlega przecież ustawowej sankcji. Zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji wskaźnika godzinowego oznacza zatem wymierzenie opłaty w wysokości nie odzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego poboru wód powierzchniowych.

W przedstawionych realiach prawnych, w ocenie Sądu, wątpliwości interpretacyjne przepisu art. 271 ust. 3 u.p.w. nie mogą zostać zignorowane w toku procesu jego wykładni. Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej w tym zakresie Kodeks postępowania administracyjnego wskazano, że przedmiotowa zasada "dotyczy sytuacji, w których wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dokonana zgodnie z zasadami i dyrektywami wykładni, wynikającymi z prawoznawstwa, prowadzi do kilku możliwych rezultatów. Odnosi się ona zatem do przypadków, w których organ - dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni - stwierdza, że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe. Prowadzą bowiem do nich równorzędne zasady oraz metodologicznie poprawny i logiczny proces wykładni przepisów. Zasada in dubio pro libertate, z natury rzeczy, może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad wykładni. Przeciwnie, pełni ona rolę uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy zastosowanie innych zasad wykładni nie daje jednoznacznego rezultatu".

Ponadto pozostaje wskazać, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się wszak świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Poza tym, opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tę potwierdza dyspozycja art. 300 p.w., która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym, przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Na gruncie prawa podatkowego, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., SK 18/09 (OTK-A 2013/6/80) wskazywał, że "organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie podatkowej. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa podatkowego, możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podatnika przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest najkorzystniejsze dla podmiotu zobowiązanego z tytułu podatku. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Sama zasada staje się zaś swoistym zabezpieczeniem uniemożliwiającym przenoszenie na podatnika odpowiedzialności za błędy popełnione przez ustawodawcę". Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną - art. 9 ust. 3 u.p.w., co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty.

Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. Z tych powodów nie można podzielić stanowiska organu, że w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej wielkości poboru wód wyrażonej w m /s, wówczas dla ustalenia wysokości opłaty stałej należy przyjąć tą wielkość określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie maksymalną wartość. Taki pogląd w literaturze przedmiotu uznano za błędny, pozbawiony uzasadnienia celowościowego i środowiskowego, a potwierdzony jedynie względami fiskalnymi (K. Filipek, M. Kucharski, P. Michalski, Nowe Prawo wodne najważniejsze zmiany dla gmin i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, Warszawa 2017).

Nie bez znaczenia w sprawie jest także okoliczność, że podstawą naliczenia opłaty stałej w tej sprawie było pozwolenie wodnoprawne wydane w 2017 r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, która nie zawierała regulacji dotyczącej określenia ilość pobieranej wody w m3 na sekundę, tak jak obecnie czyni to art. 403 ust. 2 pkt 1 u.p.w.

Uwzględniając zatem dyrektywę kierunkową wykładni normy prawnej względniejszej dla strony, analiza art. 271 ust. 3 u.p.w. doprowadziła sąd do wniosku, że organ administracji wodnej dysponując możliwością przyjęcia dwóch alternatywnych racjonalnych wykładni tego przepisu, wykorzystał do ustalenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych maksymalny godzinowy wskaźnik tego poboru przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, co oznacza, że wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7a § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 3 u.p.w., poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej (zawyżonej) do dopuszczalnej rocznej wielkości poboru wód powierzchniowych. Ponadto organ administracji wodnej, nie wyjaśniając podstaw takiego wyboru w zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza nie wskazując na czym w jego ocenie polega błędność stanowiska podmiotu wnoszącego reklamację, naruszył art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., które wymagają dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uwzględnienia słusznego interesu obywateli oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, co ma istotną rolę w rozpatrywanej sprawie, która dotyczy przecież nowego rozwiązania w zakresie usług wodnych jakim jest opłata stała.

Dodać przy tym należy, że w ocenie sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. Wysokość opłaty za pobór wód powierzchniowych winna odpowiadać kosztom danej usługi wodnej, co właśnie winno opłatę stałą uzależniać od rzeczywistego dopuszczalnego, a więc legalnego poboru wody w skali roku, przy równoczesnej opłacie zmiennej uzależnionej od stawki oraz ilości pobranych wód. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić powyższą wykładnię art. 271 ust. 3 u.p.w. i obliczyć wartość omawianego parametru przyjmując, jako podstawę wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego maksymalną wartość roczną, a nie godzinową.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Zawarte w pkt II wyroku orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględniania skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżona czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi.