Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 1046/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi S. G. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2010 r. Rada Gminy O. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 25 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym) w związku z wnioskiem Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W., podjęła Uchwałę Nr [...] o wyrażeniu zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy (wypowiedzenie miejsca pracy) radnego S. G. (dalej także jako radny, skarżący) zatrudnionego w Biurze Powiatowym ARiMR w P.

W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy wskazała, że podstawą wypowiedzenia zmieniającego nie są zadania związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, lecz potrzeby pracodawcy.

Pismem z dnia [...] września 2010 r. radny wezwał Radę Gminy w O. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie przedmiotowej uchwały wskazując, że została ona podjęta z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Podał przy tym, iż jak wynika z treści uchwały została ona podjęta na wniosek "Dyrektora biura ARiMR w P.", tymczasem pracami tej jednostki kieruje kierownik, który według jego wiedzy nie składał pisma w tym przedmiocie. Stwierdził, że zmiana warunków pracy w okresie tuż przed wyborami samorządowymi ma niewątpliwy związek nie tyle z potrzebami pracodawcy, co ze sprawowaniem przez radnego mandatu.

Uchwałą z dnia [...] września 2010 r., Rada Gminy O. nie uwzględniła wezwania radnego do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia [...] października 2010 r. S. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy O. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., wnioskując o uchylenie podjętego aktu i obciążenie organu kosztami postępowania.

W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia przedstawiając stan sprawy skarżący wskazał, iż podczas sesji rady gminy - jako inspektor w Biurze Powiatowym ARiMR w P. twierdził, iż nic nie wie na temat zmiany warunków zatrudnienia, nikt też w pracy nie informował go o zamiarach pracodawcy względem jego osoby. W piśmie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wnioskującym o wyrażenie zgody na zmianę warunków zatrudnienia nie wskazano żadnych powodów, które stanowiłyby podstawę takiego rozwiązania. Dlatego też oczywiste było, że faktyczną przyczyną pisma były zdarzenia związane z wykonywaniem funkcji radnego. Dodał, że jak wynika z treści protokołu sesji, w toku dyskusji nad przedmiotową uchwałą, również inni radni podnosili nie tylko brak podania przyczyn zmiany warunków pracy ze skarżącym, ale także wprost artykułowali, że ma to jednoznaczny związek ze sprawowanym mandatem radnego w związku ze zbliżającymi się wyborami samorządowymi. Dodatkowo zgłaszano wniosek o zdjęcie przedmiotowej uchwały z porządku obrad i skierowanie sprawy do rozpatrzenia przez komisję rady gminy w celu zażądania od pracodawcy radnego konkretnych informacji dotyczących złożonego wniosku. Jednakże w konsekwencji stosunkiem głosów 8 za, 4 przeciw, 1 wstrzymujący się - skarżący nie brał udziału w głosowaniu i jeden radny nieobecny, Rada Gminy O., w dwuzdaniowym uzasadnieniu podjęła przedmiotową uchwałę o wyrażeniu zgody na zmianę warunków pracy z radnym.

Skarżący zauważył, iż wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że podjęcie uchwały nastąpiło z naruszeniem prawa. Wskazał również, że uchwała zawiera błędy formalne (błędne oznaczenie strony postępowania, co zgodnie z orzecznictwem NSA jest pomyłką znaczącą). Rada gminy odmówiła jednak uchylenia uchwały z [...] czerwca 2010 r. Zdaniem skarżącego brak ustalenia jakie były powody zmiany stosunku pracy z radnym i oparcie się wyłącznie na gołosłownym stwierdzeniu pracodawcy, że rozwiązanie z nim stosunku pracy nie ma związku z wykonywaniem mandatu radnego, wskazują na podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy O. wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniła, iż przedmiotowa uchwała podjęta została na wniosek pracodawcy S. G. z dnia [...] czerwca 2010 r. Podstawę wniosku o wyrażenie zgody na wypowiedzenie radnemu dotychczasowych warunków pracy określonych w umowie o pracę tj. miejsca pracy, stanowiły zaś potrzeby pracodawcy. Takie też motywy przedstawiono w uzasadnieniu podjętej uchwały.

Rada wyjaśniła, iż stanowiący podstawę aktu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wprowadza dodatkową gwarancję trwałości stosunku pracy radnego polegającą na uzależnieniu skuteczności rozwiązania stosunku pracy od zgody rady gminy. Orzecznictwo Sądu Najwyższego rozszerzyło wnikającą z powołanej normy ochronę radnego na wypowiedzenie zmieniające, czyli niekorzystną dla radnego zmianę pracy i płacy.

Organ podniósł, że podejmując przedmiotową uchwałę radni mieli na uwadze fakt, iż podstawą wypowiedzenia zmieniającego są okoliczności leżące po stronie pracodawcy, czyli dobro i prawidłowe funkcjonowanie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a nie zdarzenia związane z wykonywaniem przez skarżącego mandatu radnego. Okoliczności te zostały wyrażone w uzasadnieniu podjętego aktu. Brak jest więc podstaw faktycznych i prawnych do odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy, czyli miejsce pracy skarżącego. Wskazane zaś przez skarżącego błędy w uchwale są oczywistą omyłką pisarską nie mającą istotnego znaczenia dla merytorycznego stanowiska Rady.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Poddając skargę wstępnemu badaniu Sąd stwierdził, że spełnione zostały warunki formalne do jej wniesienia. Złożenie skargi poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które skarżący skierował do Rady Gminy w O. pismem z dnia [...] września 2010 r. Odpowiedź na to wezwanie w formie uchwały podjęta została przez ww. radę [...] września 2010 r., a pismem z dnia [...] października 2010 r., za pośrednictwem organu S. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. W zdaniu drugim przepis ten wskazuje, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Art. 25 ust. 2 powołanej ustawy wprowadza dodatkową gwarancję trwałości stosunku pracy, w którym pozostaje radny, niezależnie od ochrony prawnej na zasadach ogólnych, określonych w przepisach prawa pracy. Gwarancja ta ma zastosowanie do każdego rodzaju stosunku pracy, bez względu na sposób jego nawiązania (umowa o pracę, powołanie, wybór, mianowanie) oraz niezależnie od sposobu rozwiązania (wypowiedzenie, odwołanie ze stanowiska, itd. (A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2005 r.).

Z treści powołanego przepisu wynika, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa takiej zgody pozostawione są uznaniu rady gminy, natomiast w sytuacji gdy rada ta uzna, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody (por. także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17.09.2007 r., III PK 36/07, System orzecznictwa LEX Nr 375679, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2006 r., II OSK 194/06, nie publ., z dnia 18.09.2008 r., II OSK 952/08, LEX Nr 511510).

W orzecznictwie podkreśla się, że ani art. 25 ust. 2 ani żaden inny przepis ustawy o samorządzie gminnym nie określają warunków czy kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada gminy przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy (por. powołany wyrok NSA z 18.09.2008 r.). Motywy zajętego stanowiska rady muszą natomiast wynikać z treści uzasadnienia uchwały. Formalnie więc obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, ale można go wyprowadzić w drodze wykładni systemowej i celowościowej (por. wyroki NSA z dnia 8.06.2008 r. II OSK 410/06, Wokanda 2006/11/37, powoływany z dnia 9.05.2006 r., wyrok WSA w Lublinie z dnia 7.10.2008 r., III SA/Lu 247/08, LEX Nr 511513). Brak uzasadnienia, wskazującego na motywy jakimi kierowała się rada, uniemożliwia bowiem ocenę czy wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, skutkująca obligatoryjną odmową zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. "Motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane przez radę gminy, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. (...) Nie można więc podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę" (wyrok NSA z dnia 15.12.2005 r., II OSK 1124/05, LEX Nr 190991).

W rozpatrywanej sprawie rada podejmując zaskarżoną uchwałę uznała, że podstawą zmiany stosunku pracy skarżącego nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, lecz potrzeby pracodawcy. Wskazany więc został motyw do wyrażenia zgody na zmianę miejsca pracy radnego. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej uchwały choć rzeczywiście dość lakoniczne, jest jednak wystarczające. Rozstrzygnięcie organu nie narusza więc prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano bowiem przyczynę wyrażenia przez radę zgody na prośbę pracodawcy.

Z pisma Rady z dnia [...] października 2010 r. dodatkowo wynika, że radni przed podjęciem uchwały otrzymali kserokopię pisma pracodawcy skarżącego zawierającą prośbę o wyrażenie zgody na wypowiedzenie miejsca pracy w umowie o pracę dla skarżącego. Z kolei z treści tego pisma wynika, że przyczyną wypowiedzenia miejsca pracy radnemu są potrzeby pracodawcy, który występuje ze swoją prośbą mając na względzie dobro ARiMR oraz jej prawidłowe funkcjonowanie. Zdaniem Sądu twierdzenie pracodawcy, choć lakoniczne, nie jest jednak gołosłowne. Zauważyć zaś należy, że w toku postępowania przed organem skarżący również nie wykazał, że zmiana miejsca jego pracy ma związek ze zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Dla skarżącego już sam fakt przedstawienia przez jego pracodawcę przedmiotowej propozycji jest oczywistym dla uznania, że faktyczną przyczyną były zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego.

W ocenie Sądu przyczyna zmiany stosunku pracy skarżącego była w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały w wystarczający sposób znana radzie do podjęcia takiej uchwały. W sferze zainteresowania rady przy wyrażaniu przez nią stanowiska na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, pozostaje jedynie kontrola, czy zmiana stosunku pracy nie ma związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. W rozpatrywanej sprawie trudno zarzucić radzie brak ustalenia jakie były powody zmiany dotyczącej stosunku pracy radnego. Rada nie ma bowiem obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, opiera się jedynie na przekazanych przez pracodawcę informacjach. Zajmuje przy tym stanowisko w sposób nieskrępowany, tzn. badając jedynie to, czy ze względu na obowiązujące w prawie pracy standardy i kryteria zamiar pracodawcy jest dostatecznie uzasadniony. Jedynie zaś w przypadku powzięcia uzasadnionych wątpliwości może poprosić samego radnego o dodatkowe informacje. Rada przez podjęciem zaskarżonej uchwały nie powzięła jednak takich uzasadnionych wątpliwości i nie poprosiła radnego o dodatkowe informacje. Dlatego też zaskarżona uchwała nie abstrahuje w tym zakresie od pisma pracodawcy skarżącego wskazującego przyczynę zmiany miejsca pracy.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie istotne jest również to, że nie doszło do rozwiązania stosunku pracy z radnym, a jedynie do zmiany miejsca jego pracy, tj. z Biura Powiatowego ARiMR w P., na Biuro Powiatowe ARiMR w B. Sądowi z urzędu zaś znany jest fakt przeniesienia skarżącego z Biura Powiatowego ARiMR w P. do Biura Powiatowego ARiMR w B. (potwierdza to sam skarżący we wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych), jak i fakt potrzeby wzmocnienia kadrowego organu jakim jest Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. Ten drugi fakt jest uzasadniony znacznie większą ilością spraw rozpatrywanych przez ten organ jako organ I instancji, a następnie wpływających do tutejszego Sądu w wyniku złożenia skarg na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego w W.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalił skargę.