Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 510/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: ART. 17 PKT 7 LIT.F, art. 28ust. 1,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 190, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.),, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi B. i R. B., I. W. P., T. S., M. i T. S. na uchwałę Rady Gminy w Ustroniu Morskim z dnia 05 września 2005 r. nr XXXIV/193/2005 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Ustronie Morskie i Sianożęty I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obecnie po jej podziale działki nr [...]), II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej nieruchomości opisanej w punkcie pierwszym nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Gminy Ustronie Morskie na rzecz skarżących I. i W. P. kwotę [...] /[...]/ złotych, skarżącego T. S. kwotę [...] /[...]/ złotych, skarżących M. i T. S. kwotę [...] /[...]/ złotych oraz skarżących B. i R. B. kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 955/07, oddalił skargę B. i R.B., T.S., I. i W.P., M. i T.S. na uchwałę Rady Gminy w Ustroniu Morskim z dnia 5 września 2005 r., nr XXXIV/193/2005 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Ustronie Morskie i Sianożęty. Wymienioną wyżej uchwałą dokonano m.in. zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej przeznaczenia nieruchomości położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obecnie, po jej podziale, działki nr [...]). Nieruchomość ta, w kształcie wąskiego pasa gruntu, położona jest na krawędzi klifu morskiego wysokiego na kilkanaście metrów nad poziomem morza, a od strony [...] jest ograniczona ulicą [...]. Bezpośrednio za ulicą tą znajdują się zabudowane działki skarżących. Obecnie działki nr [...] porośnięte są drzewami i krzewami.

Sporną uchwałą zmieniającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidziano przeznaczenie tego terenu pod usługi komercyjne oraz budowę obiektów handlu i gastronomii z dopuszczeniem funkcji turystycznej. Zmieniony plan zagospodarowania przestrzennego dopuścił też na tym terenie budowę budynków o wysokości do [...] m, zawierających [...] kondygnacje z poddaszem użytkowym. Skarżący podnieśli, że taki sposób zagospodarowania tej nieruchomości może doprowadzić do katastrofy geologicznej na skutek zniszczenia zabudowanego klifu i nieodwracalnego naruszenia stabilności brzegu morskiego a w dalszej kolejności do zagrożenia ich domów mieszkalnych.

Oddalając wniesioną skargę Sąd uznał jednak, że skarżący nie wykazali, iż w wyniku podjęcia kwestionowanej uchwały został naruszony ich interes prawny i tym samym nie mieli legitymacji do wywiedzenia skargi.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionej skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1510/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. W uzasadnieniu orzeczenie NSA wskazał na brak w zaskarżonym wyroku należytego przedstawienia motywów, które skłoniły Sąd

I instancji do uznania, że niekwestionowane interesy faktyczne skarżących naruszone zaskarżoną uchwałą mają charakter zaledwie faktyczny i dlatego nie korzystają z ochrony prawnej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 721/09 oddalił skargę skarżących na w/w uchwałę Rady Gminy w Ustroniu Morskim z dnia 5 września 2005 r., nr XXXIV/193/2005. Argumentując treść podjętego rozstrzygnięcia Sąd podał, m.in., że ponowne badanie skargi doprowadziło do uznania, że skarżący nie wykazali naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego lub uprawnienia, opierającego się na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy kwestionowanymi regulacjami uchwały, a własną, indywidualną sytuacją prawną. W szczególności nie dowiedli, aby powołane przez skarżących zagrożenia miały charakter pewny, bezpośredni i istniały w dacie zaskarżenia uchwały. Ponadto, nie ma podstaw do wnioskowania, aby przyjęta w planie koncepcja zagospodarowania terenu działek nr [...] naruszała uprawnienia skarżących do korzystania z ich nieruchomości w sposób naruszający obowiązujące na dzień złożenia skargi normy materialnego prawa administracyjnego. Zarzuty skargi, podnoszące okoliczność naruszeń interesu prawnego skarżących, związanego z ryzykiem zagrożenia spowodowanego "nieodwracalnym naruszeniem stabilności brzegu klifowego i w efekcie tempa jego niszczenia", odnoszą się bowiem do pewnego hipotetycznego stanu zagrożenia w przyszłości.

Od powyższego orzeczenia W.P. wniósł skargę kasacyjną, którą uwzględnił w całości Naczelny Sądu Administracyjny wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 254/10, uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku NSA zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. f) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzgadnia się z dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani. Pasy techniczny i ochronny wchodzą w skład pasa nadbrzeżnego, którym jest obszar lądowy przyległy do brzegu morskiego (por. art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej – Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502 ze zm.). Przedmiotowe w sprawie działki leżą w obrębie pasa ochronnego, obejmującego obszar, w którym działalność człowieka wywiera bezpośredni wpływ na stan pasa technicznego i projekt zagospodarowania terenu, na którym one znajdują się, powinien być uzgodniony z dyrektorem właściwego urzędu morskiego.

Uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z innym, wskazanym w przepisach organem jest szczególną formą współdziałania tego organu przy tworzeniu planu zagospodarowania przestrzennego. Zgoda organu współdziałającego wiąże organ tworzący ten plan i dlatego winna być wyrażona w sposób stanowczy. Wymogu tego nie spełnia – w całości – stanowisko dyrektora Urzędu Morskiego w [...] zawarte w postanowieniu z dnia 9 czerwca 2005 r., NSA zwrócił uwagę, że ustosunkowując się do zawartego w projekcie zmiany m.p.z.p. dopuszczenia zabudowy obiektami budowlanymi o wysokości do [...] m organ współdziałający stwierdził: "uważamy za wskazane ograniczenie wysokości zabudowy do [...] kondygnacji". To niestanowcze stwierdzenie zostało uznane, zarówno przez organy tworzące plan jak i WSA w Szczecinie - za niewiążące zalecenie dotyczące obniżenia wysokości planowanych budynków. W efekcie przyjęto, że organ zajmujący w sprawie stanowisko dopuścił możliwość wyższej zabudowy na działkach nr [...] ponad [...] kondygnację, chociaż za właściwe uznawał inne rozwiązanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie, że Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] wyraził zgodę na przedstawiony mu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszyło przepis art. 17 pkt 7f ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za taką zgodę nie można bowiem uznać niestanowczego i nadającego się do odmiennej interpretacji stwierdzenia zawartego w pkt 4 postanowienia tego organu z dnia 9 czerwca 2005 r. Niezależnie od skutków procesowych zaistniałej sytuacji (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) może to doprowadzić do szczególnie niekorzystnych następstw w przyszłości, w postępowaniach o pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, w tym sposób zagospodarowania terenu. Natomiast przepis art. 37 ust. 3 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej wymaga, by również decyzje o pozwoleniu na budowę w pasie ochronnym były uzgadniane z dyrektorem urzędu morskiego. W postępowaniu o pozwolenie na budowę na przedmiotowej nieruchomości może więc dojść do sprzeczności ustaleń m.p.z.p. co do dopuszczalnej wysokości zabudowy ze stanowiskiem dyrektora urzędu morskiego, którego zgoda na pozwolenie na budowę będzie wymagana.

W tym kontekście za uzasadniony uznał NSA zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 17 pkt 7f ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji za zasadny uznał też zarzut obrazy art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo istnienia podstawy do jej uwzględnienia.

W końcowej części uzasadnienia wyroku NSA wskazał, że uzyskanie zgody na zabudowę pasa ochronnego służy zarówno ochronie walorów krajobrazowych jak i wymaganiom ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia, co odpowiada celom ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. art. 1 ust. 2 pkt 2 i 5). Nieprawidłowa zabudowa krawędzi klifu morskiego mogłaby doprowadzić do jego dewastacji i erozji brzegu morskiego. Zagroziłoby to w przyszłości nie tylko budynkom usytuowanym na działkach będących przedmiotem postępowania, lecz i znajdującym się w niewielkiej od nich odległości. Dlatego uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem obowiązujących zasad postępowania, w tym bez uzyskania koniecznej zgody, stwarza zagrożenie dla interesów skarżących przez brak wystarczających gwarancji takiego zagospodarowania spornych nieruchomości, które nie stanowiłoby niebezpieczeństwa dla sąsiadujących nieruchomości. Uzasadnia to wystąpienie interesu prawnego skarżących we wniesieniu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.

Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej skrótem "P.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji nie może zatem orzec w sposób odmienny od wykładni przepisów dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W opisanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że skarżący wykazali interes prawny w zaskarżeniu spornej uchwały.

Również w ślad za stanowiskiem NSA podnieść należy, iż zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. f ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ma obowiązek uzgodnić projekt planu z dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani.

W rozpoznawanej sprawie za taką zgodę nie może zostać uznane stwierdzenie zawarte w pkt 4 postanowienia Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] r. "uważamy za wskazane ograniczenie wysokości zabudowy do [...] kondygnacji". Uzgodnienie winno bowiem być sformułowane w sposób jednoznaczny, nie budzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Takie nieprecyzyjne wyrażenie swojej opinii w sprawie przez Dyrektora Urzędu Morskiego nie spełnia wymogu uzyskania "uzgodnienia" o którym mowa w art. 17 pkt 7 lit. f w/w ustawy. Konsekwencją braku uzyskania wymaganego przepisami prawa uzgodnienia z Dyrektorem Urzędu Morskiego na przedstawiony mu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest naruszenie przepis art. 17 pkt 7 lit. f ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wydanym w sprawie wyroku NSA zwrócił uwagę na istotność powyższego uchybienia w procedurze sporządzenia planu. To natomiast skutkować musiało uwzględnieniem zarzutów skarżących i stwierdzeniem nieważności uchwały w zakresie objętym skargą.

W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym orzekł jak w pkt I wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku oparte zostało na art. 152 P.p.s.a., zaś co do kosztów postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.