Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1481/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. Sp. k. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z 11 września 2013 r. znak: [...] nr [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 12 października 2012 r. (korekta z dnia 22 października 2012 r.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, wykonanie robót budowlanych inwestorowi "A" Spółka z o. o. Spółka Komandytowa z siedzibą w W.

Jako nazwę, rodzaj oraz adres zamierzenia budowlanego oraz rodzaj obiektów bądź robót budowlanych organ wskazał: przebudowa i rozbudowa budynku pensjonatowego na budynek świadczący usługi hotelarskie - hotel wraz z towarzyszącym zagospodarowaniem terenu: budowa dojść, ciągu pieszo - jezdnego i dojazdów, schodów terenowych, budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych, budowa zjazdu, budowa drogi pożarowej, budowa zadaszenia pochylni zewnętrznej, budowa miejsca gromadzenia odpadów stałych, budowa podziemnego zbiornika przeciwpożarowego wraz z hydrantem zewnętrznym, budowa murów żelbetowych, budowa przyłącza i instalacji elektroenergetycznej, budowa instalacji oświetlenia zewnętrznego, budowa przyłącza kanalizacji sanitarnej, budowa instalacji wodociągowej, budowa przyłącza geotermalnego, przełożenie przyłącza eNN kolidującego z planowaną inwestycją, przebudowa odcinka sieci geotermalnej, przebudowa istniejącego zjazdu, likwidacja istniejącego nieczynnego przyłącza kanalizacji sanitarnej, likwidacja istniejącego zbiornika przeciwpożarowego kolidującego z projektowaną inwestycją, likwidacja instalacji wewnętrznych: elektroenergetycznej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, geotermalnej i odcinka instalacji deszczowej. Inwestycja zlokalizowana jest na działkach nr ewid. [...], [...], [...] obręb [...] położonych w Z. kategoria obiektu: XIV.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej "P.b." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.".

Nakazano zachowanie warunków zgodnie z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 P.b. Wskazano, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 P.b., obejmuje nieruchomość: działki nr ewid. [...], [...], [...] obręb ewidencyjny [...] jednostka ewidencyjna Z.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 12 października 2012 r. złożono wniosek o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Na wezwanie organu (pismo z dnia 16 października 2012 r.) uzupełniono, w dniu 22 października 2012 r., przedmiotowy wniosek. Do ww. wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego. Projektanci i sprawdzający załączyli do projektów zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualne na dzień wykonania projektu.

Decyzją nr [...] z dnia 26 lutego 2013 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Przed tym jak ww. decyzja stała się ostateczna osoby, którym organ nie przyznał przymiotu stron postępowania, tj. E. G. i J. S. wniosły pisma zatytułowane jako odwołania od ww. decyzji. Z uwagi na fakt, iż powyższa decyzja nie była decyzją ostateczną, organ potraktował pisma jako odwołania od decyzji i działając na podstawie art. 133 w związku z art. 144 K.p.a., przesłał je wraz z aktami sprawy do organu II instancji.

Decyzją z dnia 31 maja 2013 r. znak: [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję o pozwoleniu na budowę w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło naruszenie art. 10 K.p.a. W ocenie Wojewody kwestia prawidłowości ustalenia obszaru oddziaływania wymagała wyjaśnienia i ponownej wnikliwej oceny.

Wojewoda stwierdził miedzy innymi, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie przemawiał za przyznaniem statusu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji, co wpływało na uznanie, iż złożone odwołania pochodzą od stron postępowania, a także podważenie ustaleń organu I instancji w zakresie wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda zwrócił uwagę na nieprawidłowe, stwarzające zagrożenie, zaprojektowanie skarp. Zwrócił także uwagę, by jednoznacznie wyjaśnić kwestię tarasów w kontekście powierzchni czynnej biologicznie.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego budzi wątpliwość, czy projektowany zakres inwestycji można było uznać za rozbudowę istniejącego budynku, zgodną z zapisami miejscowego planu w sytuacji, gdy miejscowy plan wyraźnie zakazuje lokalizacji nowych budynków usług hotelarskich z możliwością odbudowy, przebudowy i rozbudowy istniejących obiektów. W ocenie organu odwoławczego wiele argumentów (w tym przede wszystkim forma projektowanego budynku - budynków) przemawia za tym aby uznać, że inwestycja stanowi zasadniczo przebudowę istniejącego budynku ze zmianą geometrii dachu oraz budowę nowego (drugiego) budynku usług hotelowych, połączonego z budynkiem istniejącym, przewiązką komunikacyjną o szerokości 150 cm, na jednym poziomie (ozn. jako poz. V). W ocenie organu odwoławczego mogą powstawać uzasadnione wątpliwości w przypadkach, gdy część rozbudowy znacząco (kilka lub kilkakrotnie) przekracza swymi parametrami część rozbudowywaną, a także w przypadku gdy prosta likwidacja formalnego połączenia obiektu istniejącego z częścią dobudowywaną sprawia, że powstają dwa niezależne, mogące funkcjonować samodzielnie budynki.

W związku z decyzją Wojewody organ I instancji ponownie zweryfikował obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji oraz nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości projektu budowlanego w oznaczonym zakresie.

W ocenie organu I instancji przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Strążyska - Małe Żywczańskie" zatwierdzonego uchwałą nr VII/89/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego Nr 206 poz. 1670 z dnia 20 kwietnia 2011 r.) - dalej "mpzp", odnośnie zamierzenia budowlanego polegającego na przebudowie i rozbudowie budynku pensjonatowego na budynek świadczący usługi hotelarskie - hotel, wraz z towarzyszącym zagospodarowaniem terenu.

Wskazano, że projektuje się rozbudowę istniejącego budynku o nową część wykonaną wzdłuż południowo - zachodniej granicy, powiązaną funkcjonalnie z częścią istniejącą. Obiekt będzie stanowił konstrukcyjnie i funkcjonalnie jedną całość.

Rozbudowa istniejącego budynku stanowi działanie polegające na zmianie jego parametrów, w szczególności powierzchni zabudowy, a co za tym idzie kubatury oraz powierzchni użytkowej i całkowitej. Warunkiem, by zamierzenie budowlane można było zakwalifikować jako rozbudowę, jest funkcjonalne połączenie części istniejącej z nowopowstałą bryłą. W ustawodawstwie brak jest definicji pojęcia rozbudowy.

W związku z powyższym organ uznał, że rozbudowa obiektu budowlanego polega na zmianie charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość przy funkcjonalnym połączeniu z częścią istniejąca. Obowiązujące przepisy prawa nie podają, jaką wielkość maksymalnie może stanowić rozbudowa w stosunku do części istniejącej obiektu. W przypadku przedmiotowej inwestycji warunek funkcjonalnego i konstrukcyjnego powiązania części nowoprojektowanej z istniejącą został spełniony. Część rozbudowana została konstrukcyjnie oparta na części istniejącej (nie stanowi konstrukcyjnie samodzielnej całości). Z uwagi na uwarunkowania terenowe i konieczność spełnienia wymagań ochrony przeciwpożarowej bryła istniejąca połączona została z jej rozbudową dwukondygnacyjną częścią budynku o szerokości 5,60 m z pomieszczeniami użytkowymi w dachu. Część istniejąca i nowoprojektowana budynku połączone są funkcjonalnie, co ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie.

W części rozbudowywanej zlokalizowano miejsca parkingowe dla całego obiektu. Zaprojektowana została także sala konferencyjna, kuchnia z jadalnią oraz część rekreacyjna dla wszystkich użytkowników hotelu. Recepcja hotelu również znajdować się będzie w części nowoprojektowanej. Funkcjonowanie każdej z części osobno przy założonej funkcji hotelarskiej obiektu nie będzie możliwe. Przedstawiono definicję obiektu hotelarskiego typu "hotel" zawartą w ustawie o usługach turystycznych.

Wskazano, że odnośnie kwestii wielkości projektowanej rozbudowy w stosunku do części istniejącej - współczynniki ograniczające wprost zakres dopuszczalnej rozbudowy pojawiają się w zapisach mpzp. Zgodnie z zapisami mpzp teren inwestycji, poza fragmentem terenu wzdłuż ulic, który przynależy do terenów komunikacji oznaczonych symbolem 7.KDD, 6.KDD i 6.KDW, jest tożsamy z terenem oznaczonym w mpzp symbolem 5 Uh usług hotelarskich. Zapisy mpzp przewidują możliwość przebudowy, odbudowy i rozbudowy istniejących obiektów przy zachowaniu terenu biologicznie czynnego na powierzchni minimum 50% terenu inwestycji i dopuszczalnej powierzchni zabudowy do 30% terenu inwestycji. Powierzchnia zabudowy budynku istniejącego wraz z istniejącą na terenie stacją trafo stanowi 10% powierzchni terenu inwestycji. Wobec powyższego rozbudowa może dwukrotnie przekroczyć pod względem powierzchni zabudowy, powierzchnię istniejącej zabudowy. Podkreślono że brak jest przepisów, które ograniczałyby powierzchnię rozbudowy budynków w stosunku do części istniejącej.

Pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. pełnomocnik inwestora złożył poprawioną dokumentację projektową wraz z wyjaśnieniami.

E. G. złożyła w Urzędzie zastrzeżenia odnośnie projektowanej inwestycji, podnosząc między innymi kwestie przeciwpożarowe, oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, wyliczeń bilansu terenu, zabezpieczenia skarp, do których organ się ustosunkował.

Także J. S. wniósł pismo z zastrzeżeniami i uwagami co do przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego, w którym podniesiono, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - mpzp.

W dniu 14 listopada 2012 r. wpłynęło do organu pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków datowane na dzień 8 listopada 2012 r. z informacją o aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków i prawdopodobnym włączeniu budynku objętego inwestycją na listę obiektów objętych przedmiotową ewidencją. Organ z uwagi na prowadzone postępowanie administracyjne, pismem z dnia 16 listopada 2012 r., zwrócił się Miejskiego Konserwatora Zabytków z prośbą o poinformowanie o włączeniu na powyższą listę budynku objętego inwestycją, a także o przesłanie ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Do dnia orzekania w pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę nie otrzymano żadnej odpowiedzi.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił też, że na dzień orzekania o pozwoleniu na budowę na terenie objętym pozwoleniem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Strążyska - Małe Żywczańskie" - mpzp. Zgodnie z ustaleniami mpzp działki objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę położone są w terenie usług hotelarskich oznaczonym symbolem 5.Uh. Część terenu od strony pomocnej i wschodniej leży w terenach drogowych - 7.KDD (droga publiczna klasy dojazdowej - ul. A. S.) i 6.KDW (droga wewnętrzna - ul. M.). Zgodnie z projektem budowlanym zakres opracowania obejmuje przebudowę i rozbudowę budynku pensjonatowego na budynek świadczący usługi hotelarskie - hotel. Powyższe jest zgodne z zapisami § 9 ust. 1 pkt. 1 mpzp. Przeznaczenie dopuszczalne w terenach 5.Uh w ramach przeznaczenia podstawowego stanowi realizacja miejsc postojowych, zieleni urządzonej, obiektów i urządzeń małej architektury, obiektów budowlanych infrastruktury technicznej. Na terenie oznaczonym symbolem 5.Uh obowiązuje zakaz lokalizacji usług innych niż: usługi hotelarskie, w tym pensjonaty i ośrodki wypoczynkowe, gastronomia i usługi związane z upiększaniem (typu fryzjer, kosmetyczka) oraz odnową biologiczną a także biura.

Projektuje się rozbudowę przedmiotowego budynku o nową część wykonaną wzdłuż południowo - zachodniej granicy, powiązaną funkcjonalnie z częścią istniejącą. Powyższe jest zgodne z zapisami mpzp. Na terenie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę nie projektuje się nowego, wolnostojącego budynku. Całość inwestycji po wykonaniu przewidzianej przebudowy i rozbudowy stanowić będzie jeden obiekt usług hotelarskich, funkcjonalnie i konstrukcyjnie połączony. Przebudowa części istniejącej, zlokalizowanej w północnej części terenu inwestycji, polega między innymi na wykonaniu robót wewnątrz obiektu w celu dostosowania go dla potrzeb usług hotelarskich. Przebudowa jest zgodna z zapisami § 9 ust. 1 pkt.7 mpzp. Na elewacjach budynku, zarówno w części istniejącej, jak i nowoprojektowanej, zastosowano miejscowe materiały elewacyjne - okładzina kamienna z piaskowca w naturalnym jego kolorze, ściany tynkowane tynkiem w kolorze białym pastelowym, stolarka okienna i drzwiowa - drewniana w kolorze drewna dębowego, ozdobne elementy drewniane wykończenia w kolorze ciemnego brązu, balustrady ze szkła, pokrycie dachowe z blachy w kolorze czarnym matowym, rynny i rury spustowe w kolorze czarnym. Na elewacjach nie zastosowano okładzin z tworzyw sztucznych, klinkieru i cegły silikatowej. Nie projektuje się nadbudowy części istniejącej, za wyjątkiem zmian w konstrukcji dachu. Kąt nachylenia połaci dachowej na części istniejącej nie przekroczy dopuszczonych zapisami § 9 ust. 1 pkt.8 lit. a mpzp - 54°. Na części rozbudowanej zaprojektowano dach dwuspadowy o kącie nachylenia głównych połaci równym 50°. Główne połacie dachowe nie zostały przesunięte względem siebie w płaszczyźnie pionowej. Rozwiązania projektowe odnośnie otwierania połaci dachowych spełniają również zapisy § 9 ust. 1 pkt.8 lit. c mpzp. W celu spełnienia zapisów § 9 ust. 1 pkt. 11 mpzp, na terenie inwestycji projektuje się 93 miejsca postojowe (6 na terenie działek i 87 w garażu podziemnym).

J. S. oraz E. G. wnieśli odwołania od powyższej decyzji, kwestionując stanowisko organu I instancji. Zarzucono, iż organ stopnia powiatowego nie dokonał samodzielnej oceny zgodności projektu budowlanego z zapisami mpzp, w tym weryfikacji wymaganych wskaźników, bezkrytycznie cytując w uzasadnieniu wyjaśnienia i interpretacje przedstawione przez projektanta. Zarzucana niezgodność dotyczy wymogów zapisów § 9 ust. 1 pkt 4, 5, 6, 7, 8 i 11 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Strążyska - Małe Żywczańskie. Odwołujący podnieśli, że projektowana inwestycja, deklarowana jako rozbudowa, stanowi faktycznie przebudowę istniejącego budynku i budowę nowego (drugiego) budynku, co jest niezgodne z § 9 ust. 1 pkt 4 ww. mpzp, którym w obszarze 5.Uh, zakazano lokalizacji nowych budynków usług hotelarskich. Ponadto odwołujący zauważyli, że nawet w przypadku uznania, że projektowana inwestycja stanowi rozbudowę, a nie budowę nowego budynku, to "rozbudowa" ta jest nadbudową o kilka kondygnacji (nawet o 7 kondygnacji w stosunku do stanu wyjściowego - istniejącego), a zapisy mpzp zakazują nadbudowy i przesuwania względem siebie głównych połaci dachowych w płaszczyźnie pionowej - § 9 ust. 1 pkt 8 mpzp.

Odwołujący wprawdzie zauważyli i przyznali, że "rozbudowa" jest realizowana w nawiązaniu do wznoszącego się terenu, ale stwierdzili, że i tak należy projekt zakwalifikować jako nadbudowę, a podnoszoną skokowo kalenicę - jako przesunięcie połaci dachowych względem siebie w płaszczyźnie pionowej.

Odwołujący zakwestionowali prawidłowość wyliczeń przedstawionych przez projektanta co do spełnienia współczynników wymaganych zapisami mpzp: § 9 ust. 1 pkt 5 - ograniczającego powierzchnię zabudowy do 30% powierzchni terenu inwestycji oraz § 9 ust. 1 pkt 6 - nakładającego wymóg zachowania co najmniej 50% powierzchni czynnej biologicznie w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Odwołujący stwierdzili, że w świetle definicji podanej w mpzp: powierzchnia zabudowy to powierzchnia budynków liczona nad terenem po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się części budynków nadwieszonych nad terenem, takich jak balkon i wykusz, nie można przyjąć wyliczeń powierzchni zabudowy, przedstawionych przez projektanta. Podważyli możliwość niezaliczenia do powierzchni zabudowy powierzchni garażu "podziemnego" w sytuacji, gdy odsłonięty jest on w miejscu usytuowania bramy garażowej, do której wjazd odbywa się po rampie wznoszącej się ku górze, w znacznej części zaprojektowany garaż wystaje ponad teren istniejący, miejscami nawet o wysokość większą, niż wysokość kondygnacji garażu, a obsypany został ziemią w sposób sztuczny, aby uzyskać możliwość wykazania, że spełnione są ww. współczynniki.

Odnośnie do wymaganej powierzchni czynnej biologicznie zarzucono w odwołaniach, że organ bezkrytycznie przyjął stanowisko projektanta (podobnie jak w wielu innych sprawach), na przykład w zakresie przedstawionych rozwiązań projektowych - dachów pokrytych zielenią oraz stropodachów nad trzonami windowymi, gdzie projektant swe wyliczenia opiera na powierzchni całkowitej płyt, bez pomniejszenia tych powierzchni o wartość koniecznych obrzeży zabezpieczających osuwanie się ziemi. Ponadto odwołujący zwrócili uwagę, iż mpzp wyraźnie precyzuje, jakimi dachami, o jakim kącie nachylenia i kolorystyce mogą być przykryte budynki. W świetle tych ustaleń, zaprojektowane fragmenty dachu jako przekrycia - dachy zielone, winno się uznać za niezgodne z mpzp. Ogólnie też stwierdzono, że przedstawiony bilans terenu w rozbiciu na figury proste wykazuje nieścisłości i nieprawidłowości.

Zapewnienie wymaganej zapisami mpzp ilości miejsc postojowych w oparciu o system [...] w ocenie odwołujących winno być zakwestionowane przez organ wydający pozwolenie na budowę, ponieważ ze specyfikacji technicznej urządzeń pracujących w tym systemie wynika, że pracują one w zakresie temperatur -10° C do + 40° C, podczas gdy w okresie zimowym często temperatury w Z. są znacznie niższe.

Odwołujący zarzucili, że nadal projekt zagospodarowania terenu przynajmniej w części przedstawia rozwiązania w oderwaniu od rzeczywistych i projektowanych rzędnych, nie uwzględnia skarpowania terenu powyżej działki nr ewid. [...] obr [...], dotyczy to także rozwiązań projektowych kotwienia skarpy przy granicy z nieruchomością J. S..

Kolejną kwestią podniesioną w odwołaniach (a przede wszystkim w odwołaniu E. G.) jest niespełnienie przez projekt budowlany warunków ochrony przeciwpożarowej. W szczególności zostało zarzucone niezapewnienie wymaganych parametrów drogi pożarowej zarówno w obszarze terenu inwestycji, jak i brak parametrów wymaganych dla drogi pożarowej na odcinku drogi dojazdowej do terenu inwestycji. Odwołująca stwierdziła też, że poza tym projekt budowlany jest niezgodny z mpzp, przepisami Prawa budowlanego i przepisami szczegółowymi, oraz że jest też niekompletny, niejednoznaczny, pełen niedopowiedzeń, niejasności, pomyłek, a nawet błędów i sprzeczności.

Pełnomocnik inwestora pisemnie odniósł się do wniesionych przez odwołujących zastrzeżeń, zwracając uwagę na brak definicji pojęcia "rozbudowa", zarówno w przepisach mpzp jak innych przepisach powszechnie obowiązujących. Podkreślił, że inwestycja to rozbudowa - stanowi funkcjonalną całość, połączoną przewiązką komunikacyjną i nie ma powodu, aby kwestionować inwestycję jako niezgodną z mpzp. W kwestii zarzutów o nieprawidłowości projektu budowlanego pod względem spełnienia wymagań z zakresu przepisów ochrony przeciwpożarowej, pełnomocnik inwestora stwierdził, że sposób zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania, ludzi i mienia jest zgodny z warunkami technicznymi i przepisami szczególnymi, co potwierdził rzeczoznawca do spraw ppoż. stosownym uzgodnieniem. Uzgodnienie ppoż. odnosi się również do spełnienia warunków - parametrów drogi pożarowej. Przedstawiono także oświadczenie uprawnionego geologa - autora Ustaleń geotechnicznych i Projektu geotechnicznego, że warunki posadowienia projektowanej inwestycji na gruncie skalistym, jako najbezpieczniejsze z możliwości posadowień, nie stwarzają zagrożenia dla sąsiedniej istniejącej zabudowy. W oświadczeniu odniesiono się również do zarzutu mówiącego o niespójności projektu geologicznego z projektem budowlanym w zakresie planowanego odwodnienia. Geolog wyjaśnił, że w jego opracowaniu mowa o nieplanowaniu prac odwodnieniowych, mających na celu obniżenie poziomu wód gruntowych, a nie grawitacyjnego drenażu opaskowego, który pozostaje bez wpływu na poziom wód gruntowych i nie jest pracą odwodnieniową w rozumieniu hydrogeologicznym.

Wojewoda decyzją z 18 lipca 2014 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 39 ust. 3 i art. 80 ust. 1, 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego (P.b.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji na działkach nr ewid. [...], [...], [...] obręb [...] w Z..

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wymaga wyjaśnienia kwestia prawidłowości projektu budowlanego pod względem bezpieczeństwa pożarowego. Pismem z 13.11.2013 r., znak: [...] wystąpiono do Komendy Wojewódzkiej Straży Pożarnej w K. o wyrażenie opinii w sprawie. W ww. piśmie podkreślono, że istotnymi zarzutami, podnoszonymi przez odwołujących, których w ocenie organu odwoławczego nie można odrzucić, jest zakwestionowanie projektu budowlanego pod względem spełnienia wymogów bezpieczeństwa pożarowego, a w szczególności zarzut mówiący o niezapewnieniu dla planowanej inwestycji drogi pożarowej (dróg pożarowych) o właściwych parametrach, zarówno tej części drogi pożarowej, która jest projektowana (w obrębie terenu inwestycji), jak i w części, która stanowi istniejącą drogę, wykorzystywaną jako droga pożarowa. Podkreślono, że projekt budowlany został opracowany i sprawdzony przez uprawnionych projektantów, a także uzgodniony z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (k. 84 A, 88 A, 130 - projekt budowlany - tom. I). Ww. pismem zwrócono się do Wojewódzkiego Komendanta Straży Pożarnej, pełniącego nadzór nad działalnością rzeczoznawców, w zakresie uzgadniania przez nich projektów budowlanych, o weryfikację prawidłowości projektu budowlanego pod względem spełnienia wymagań bezpieczeństwa pożarowego z uwzględnieniem podniesionych w odwołaniach konkretnych zarzutów. Występując o tę weryfikację organ prowadzący postępowanie odwoławcze udostępnił materiały (projekt budowlany oraz kopię odwołań i odpowiedzi na zarzuty odwołania projektanta).

Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej, dalej "MWKPSP", przeprowadził postępowanie w sprawie prawidłowego uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej przekazanego projektu budowlanego. Z odpowiedzi MWKPSP - pisma z 20.02.2014 r., znak: [...], wynika, że weryfikacja uzgodnienia projektu budowlanego przez rzeczoznawcę wykazała, że jest ono wadliwe, ale nie można zarzucić uzgodnieniu rażącego naruszenia prawa, w związku z czym MWKPSP nie znalazł wystarczających przesłanek do unieważnienia uzgodnienia. Z ww. pisma jednak wynika, że uzgodniony i zatwierdzony decyzją Starosty projekt budowlany wymaga istotnych zmian, które dotyczą rozwiązań (przebiegu, geometrii, parametrów) drogi pożarowej, nie wykluczając przy tym konieczności wprowadzenia uzgodnionych rozwiązań zamiennych w trybie przewidzianym § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U.09.124.1030).

Pismo MWKPSP informuje o zobowiązaniu, jakie podjęli na spotkaniach w Komendzie projektanci i rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, iż w ramach "nadzoru autorskiego" będą usuwać stwierdzone błędy w projekcie budowlanym dotyczące dojazdu pożarowego.

W trakcie postępowania drugoinstancyjnego, 13.01.2014 r. do organu odwoławczego wpłynęła zaktualizowana lista budynków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków miasta [...], zgodnie z zarządzeniem Burmistrza Miasta nr [...] z 8.01.2014 r. Miejski Konserwator Zabytków przekazał tę informację także innym urzędom, które przy rozpatrywaniu spraw zobowiązane są uwzględniać fakt objęcia ochroną konserwatorską obiektów budowlanych. Analiza otrzymanego spisu pn.: Gminna Ewidencja Zabytków Miasta [...], wykazała, że jako poz. nr [...] - figuruje, cyt.: M., d. pensjonat "A. " (najstarsza część), mur., ok. 1938, proj. A. H..

Organ pismem z 13.03.2014 r. wystąpił do Urzędu Miasta - Miejskiego Konserwatora Zabytków, jako organu właściwego, o uzgodnienie inwestycji przedstawionej w projekcie budowlanym, zatwierdzonym nieostateczną decyzją Starosty nr [...] z 11.09.2013 r., znak: [...], dotyczącego obiektu budowlanego - budynku - dawnego pensjonatu "A", który z dniem 8.01.2014 r., został objęty opieką konserwatorską, o której mowa w art. 39 ust. 3 P.b.

Sprawa uzgodnienia przedmiotowej inwestycji została rozpatrzona przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowieniem z 11.04.2014 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia, przedstawionego (przesłanego przez Wojewodę ) projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji z tego powodu, iż budynek położny przy ul. M. w Z. został wzniesiony w 1922 r., posiada cechy zabudowy willowej okresu dwudziestolecia międzywojennego i ze względu na prezentowane wartości architektoniczne i historyczne został włączony do gminnej ewidencji zabytków. Planowana inwestycja zakłada przebudowę przedmiotowego budynku na hotel, jednak w skali, która spowoduje nieodwracalną utratę posiadanych przez niego zabytkowych cech i wartości historycznych. Zasadnym ze stanowiska konserwatorskiego byłoby zachowanie obrysu i formy architektonicznej (elewacji) pierwotnej części budynku, położonego na dz. nr [...], w celu ochrony przed jego całkowitym przekształceniem. Planowana inwestycja powinna nawiązywać zarówno pod względem formy jak i gabarytów, do otaczającej zabudowy sąsiedniej, przy jednoczesnym zachowaniu właściwych relacji kubaturowo - przestrzennych. Powyższe zamierzenie nie jest podporządkowane tym zasadom, a tak silna ingerencja w obiekt objęty ochroną konserwatorską spowoduje utratę jego oryginalnego wyglądu.

Wskazano, że ww. postanowienie z 11.04.2014 r. zostało wydane przed upływem terminu 30 dni, o którym mowa w ust. 4 art. 39 P.b. Postanowienie wpłynęło do organu 11.04.2014 r., nie został jednakże zwrócony projekt budowlany, stanowiący zasadniczy element akt sprawy organu administracyjno-architektonicznego. Pismem z 24.04.2014 r. pełnomocnik inwestora zażądał kontynuowania postępowania przez Wojewodę sugerując, iż postanowienie MWKZ nie powinno być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa przez organ niewłaściwy i bez podstawy prawnej (do pisma dołączony został wniosek (kopia - odpis) o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia).

Końcowa analiza całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonana przez organ II instancji wskazała, że pozyskane w toku postępowania odwoławczego dowody, a to stanowisko WMKPSP i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, świadczą jednoznacznie o braku możliwości utrzymania wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę i o konieczności opracowania nowego, innego projektu budowlanego.

Już nawet samo stanowisko MWKSP wskazuje na konieczność wprowadzenia istotnych zmian, dotyczących rozwiązań (przebiegu, geometrii, parametrów) drogi pożarowej, nie wykluczając przy tym konieczności wprowadzenia uzgodnionych rozwiązań zamiennych w trybie przewidzianym § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodą oraz dróg pożarowych (Dz.U.09.124.1030). Zmiany te mają obejmować rozwiązania projektowe, w tym projektu zagospodarowania terenu.

Z kolei postanowienie MWKZ jednoznacznie wskazuje, że projekt powinien ulec zasadniczym zmianom w zakresie rozwiązań co do formy i gabarytów zaprojektowanej inwestycji. Zacytowany powyżej art. 39 ust. 3 P.b. wyraźnie stanowi, iż pozwolenie na budowę w stosunku do obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków, organ właściwy dla wydania pozwolenia na budowę wydaje w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Odmowa uzgodnienia, wydana postanowieniem przez MWKZ uniemożliwia organom administracji architektoniczno-budowlanej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Również postanowienie MWKZ z 11.04.2014 r. mimo, że nieostateczne (wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia - art. 143 K.p.a.), stanowi przesłankę blokującą możliwość utrzymania zaskarżonej decyzji.

W ocenie organu odwoławczego, w świetle stwierdzeń zawartych w ww. postanowieniu MWKZ, uchylanie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na konieczność zmiany, a w zasadzie konieczność opracowania nowego, innego projektu budowlanego, nie jest celowe. Rozpatrywaną sprawę należało – zdaniem organu odwoławczego - zakończyć w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Inwestor winien ponownie przeanalizować i zweryfikować swoje zamierzenie pod kątem ustaleń mpzp i innych przepisów, w tym bezpieczeństwa pożarowego oraz wytycznych konserwatorskich i - jeżeli taka jest jego wola - przystąpić do opracowania nowego projektu budowlanego, ważąc swój interes z wymogami przepisów prawa, w tym art. 5 P.b., mając na względzie interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich i zasadę zrównoważonego rozwoju.

Organ odwoławczy przytoczył podnoszone już w poprzednio wydanej decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z powodu naruszenia art. 10 K.p.a. argumenty, iż przede wszystkim forma projektowanego budynku (budynków), przemawia za tym aby uznać, że inwestycja stanowi zasadniczo przebudowę istniejącego budynku ze zmianą geometrii dachu oraz budowę nowego (drugiego) budynku usług hotelowych, połączonego z budynkiem istniejącym przewiązką komunikacyjną o szerokości 150 cm, na jednym jedynym poziomie (ozn. jako poz. V). Zauważono przy tym, że brak jest jednoznacznej definicji rozbudowy. Przyjmuje się, że rozbudowa budynku wiąże się ze zwiększeniem parametrów istniejącego budynku, także poprzez zwiększenie powierzchni jego zabudowy, oraz że budynek po rozbudowie winien stanowić funkcjonalną i konstrukcyjną całość. Jakkolwiek przepisy Prawa budowlanego nie przewidują ograniczenia powierzchni czy kubatury części stanowiącej rozbudowę w stosunku części istniejącej (podlegającej rozbudowie), ale zauważono, że mogą powstawać uzasadnione wątpliwości w przypadkach, gdy część rozbudowy znacząco (kilku lub kilkunastokrotnie) przekracza swymi parametrami część rozbudowywaną, a także w przypadku, gdy prosta likwidacja formalnego połączenia obiektu istniejącego z częścią dobudowaną sprawia, że powstają dwa niezależne, mogące funkcjonować samodzielnie budynki.

Zgodnie z zapisami mpzp, w oparciu o który rozpatrywana jest analizowana sprawa, teren inwestycji, poza fragmentem terenu wzdłuż ulic, który przynależy do terenów komunikacji (7.KDD, 6.KDD i 6.KDW), jest tożsamy z terenem oznaczonym w mpzp symbolem 5.Uh o powierzchni 0,54 ha. Poza wspomnianym już zakazem lokalizacji nowych budynków usług hotelarskich, zapisy miejscowego planu przewidują możliwość przebudowy, odbudowy i rozbudowy istniejących obiektów, przy bezwzględnym wymogu zachowania terenów biologicznie czynnych na powierzchni minimum 50% terenu inwestycji i dopuszczalnej powierzchni zabudowy do 30%. Powierzchnia zabudowy istniejącego budynku hotelowego i stacji trafo stanowi tylko około 10% powierzchni terenu 5. Uh.

Zatem organ odwoławczy wywiódł, że zgodnie z mpzp, rozbudowa może (choć nie musi), nawet dwukrotnie przekroczyć pod względem powierzchni zabudowy, powierzchnię istniejącej zabudowy. Wykazane w projekcie zestawienia powierzchni wskazują na zachowanie wymaganych współczynników, przy maksymalnym ich wykorzystaniu przez inwestora.

W poprzednio wydanej decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z powodu naruszenia art. 10 K.p.a. organ odwoławczy wskazywał, że w ponownym postępowaniu należy wyjaśnić, czy powierzchnia tarasów z pewnością nie jest wyniesiona ponad teren i czy nie powinna zostać w całości lub częściowo dodana (zaliczona) do powierzchni zabudowy. To, że powierzchnia tarasów nie została zaliczona do powierzchni zabudowy, wynikać ma z budzącego wątpliwości co do prawidłowości rozwiązania projektowego - planowanego obsypania ścian kondygnacji garażu stromymi skarpami ziemnymi i z zapewnienia (opisowej informacji, także bez podania szczegółowych rozwiązań), iż strop nad garażami stanowić będzie tras zielony. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, z uwagi na brak rzetelnych rozwiązań projektowych, nie dawał możliwości ani aby uznać, że nie należy powierzchni tarasów zaliczyć do powierzchni zabudowy, ani też, że możliwe jest zaliczenie 50 % ich powierzchni do powierzchni biologicznie czynnej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że w ponownie przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu Starosta nie zajął przekonującego stanowiska w ww. kwestii, a ograniczył się, jak słusznie zauważono w odwołaniu, do przytoczenia interpretacji zapisów mpzp za inwestorem. Także odpowiadając na zarzuty stron postępowania podnoszone w trakcie postępowania przed organem I instancji i powtórzone w odwołaniu, mówiące o naruszeniu projektem zapisów § 9 ust. 1 pkt. 8 a i 8 b mpzp, w sytuacji gdyby przyjąć, że planowana inwestycja jest rozbudową, która nie narusza § 9 ust. 1 pkt 4 mpzp, Starosta powtórzył za pełnomocnikiem inwestora odpowiedź na te zarzuty.

- § 9 ust. 1 pkt 4 mpzp wprowadzony jest zakaz lokalizacji nowych budynków usług hotelarskich w obszarze usług hotelarskich, w tym w obszarze 5.Uh - terenie analizowanej inwestycji.

- § 9 ust. 1 pkt 8a i 8b podając warunki dla rozbudowy istniejących budynków, stanowią:

a) zakaz nadbudowy budynków, za wyjątkiem nadbudowy wynikającej ze zmiany konstrukcji dachu. Przy nadbudowie budynków realizacja dachów jako dwuspadowych, o kącie nachylenia głównych połaci do 54°. Dopuszcza się realizację dachów dwuspadowych z przyczółkami, dachów czteropołaciowych lub wielopołaciowych. Zakaz realizacji dachów namiotowych.

b) przy rozbudowie istniejących budynków dopuszcza się rozwiązania połaci dachowych i kąty ich nachylenia, stanowiące kontynuację istniejących, zastosowanych w budynkach rozwiązań.

Interpretacja organu odwoławczego co do powyższych zapisów mpzp jest inna niż inwestora i organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, po pierwsze, wobec wyraźnego zakazu lokalizacji nowych budynków w obszarze inwestycji, rozbudowa istniejącego budynku pensjonatowego (dawnego pensjonatu "A"), w formie przedstawionej w projekcie budowlanym, jest niezgodna z § 9 ust. 1 pkt 4 mpzp i winna zostać uznana, pomimo powiązania przewiązką, za budowę nowej kubatury - nowego budynku. Zaprojektowana przewiązka, która nie jest niezbędna z przyczyn funkcjonalnych, stanowi de facto dodatkowy element, mający dowodzić, że nowy budynek jest rozbudową istniejącego.

Niezależnie od powyższego stwierdzenia, co do niezgodności projektu z zapisami mpzp, w sytuacji gdyby nawet uznać, że projekt przedstawia jednak rozbudowę, a nie budowę nowego budynku, to i tak "rozbudowa taka" (w formie przedstawionej w projekcie budowlanym), nie mogłaby zostać uznana za zgodną z zacytowanymi powyżej wymogami § 9 ust. 1 pkt 8 a i 8 b mpzp Zapis zawarty w § 9 ust. 1 pkt 8 a mpzp, dotyczący nadbudowy istniejących budynków, ogranicza tę nadbudowę do wynikającej wyłącznie ze zmiany konstrukcji dachu (dostosowania kątów nachylenia połaci dachowych do ustalonych zapisami mpzp - 54°. Ewentualna zmiana wysokości budynku – podniesienia kalenicy, możliwa jest wyłącznie, gdy jest skutkiem korekty dachu, a nie nadbudowy, której efektem jest uzyskanie dodatkowych kondygnacji użytkowych. Natomiast zapis § 9 ust. 1 pkt 8 b mpzp wymaga, aby w przypadku rozbudowy były kontynuowane rozwiązania w zakresie połaci dachowych i kątów ich nachylenia, jako kontynuacja istniejących rozwiązań (w budynku rozbudowywanym).

Projekt budowlany przedstawia natomiast propozycję wzniesienia nowej kubatury jako kolejnych sekcji, skokowo wznoszących się w kierunku południowym, za wznoszącym się terenem, dodatkowo jeszcze podniesionym (vide: projekt zagospodarowania i rysunki elewacji i przekroi). Kalenice projektowanej nowej kubatury ("rozbudowy") nie nawiązują do poziomu kalenicy budynku istniejącego, począwszy już od przewiązki, systematycznie podnosząc się ku górze. Różnica poziomów pomiędzy kalenicą budynku po przebudowie, a najwyżej położną kalenicą nowej kubatury, wynosi ponad 12 m ( 25.57 m - 13.54 m = 12.03 m - vide rzędne wysokościowe kalenic - przekrój E-E - k. 149 projektu budowlanego).

Zasadność powyższej interpretacji zapisów § 9 ust. 1 pkt 4 i pkt 8 a - b mpzp potwierdza dodatkowo pismo z 20.11.2013 r. mgr inż. arch. M. M., będącej autorem zapisów mpzp. Pismem tym autor zapisów mpzp - uprawniony urbanista, odpowiedział na zapytanie Miejskiego Konserwatora Zabytków i wyjaśnił intencje wskazanych zapisów mpzp "S" dla terenu 5. Uh, zastrzegając równocześnie, iż interpretacja, wyrażona w tym piśmie, nie jest wiążąca. Organ odwoławczy wskazał, że nie traktował zatem stanowiska autora zapisów miejscowego planu jako dowodu rozstrzygającego. W ww. piśmie planista zwrócił jeszcze uwagę na to, że w obszarze 5.Uh nie ma możliwości realizacji garaży podziemnych (garaże takie zdaniem autora zapisów mpzp dopuszczalne są tylko w obszarze 1.M/U, 2.M/U i 3.M/U). Kwestia możliwości lub zakazu realizacji garaży podziemnych - zdaniem organu odwoławczego - nie jest jednoznaczna w świetle zapisów mpzp. Zauważono jednak, że projekt budowlany zawiera Ekspertyzę geotechniczną, która zakłada podpiwniczenie budynku w części rozbudowy nawet w dwóch poziomach przy poziomie posadowienia od 1,2 - 6,0 m ppt.

Organ odwoławczy uznał za zasadny także zarzut o popełnionych błędach, na przykład w wyliczeniu powierzchni biologicznie czynnej. Abstrahując od tego, czy i w jakim stopniu należy zaliczyć do powierzchni czynnej biologicznie tzw. tarasy zielone, to już analiza sporządzonego i włączonego do projektu budowlanego rysunku pn: Schemat powierzchni z rozbiciem na figury proste (k. 89 projektu budowlanego), potwierdza istnienie takich błędów. Stwierdzono, że co najmniej powierzchnia figur prostych oznaczonych nr [...] i nr [...] w schemacie poświęconym powierzchni czynnej biologicznie wykazana została nieprawidłowo z zawyżeniem ich powierzchni i przedstawiono w uzasadnieniu decyzji wyliczenia prowadzące do wniosku, że zaistniał błąd rzędu 40%. W aktach organu II instancji zamieszczono poglądowy schemat wyliczeń, na bazie kserokopii rysunków z projektu budowlanego.

W świetle powyżej opisanych okoliczności: nieuzgodnienia projektu przez MWKZ (naruszenie art. 39 ust. 3 P.b.), konieczności wprowadzenia zmian dotyczących ochrony przeciwpożarowej, stwierdzonych przez organ odwoławczych naruszeń obowiązującego mpzp, konieczne jest opracowanie nowego projektu budowlanego, a przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany narusza przepisy prawa w stopniu, który obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej do odmowy jego zatwierdzenia. Decyzja organu I instancji nie kwalifikuje się do utrzymania w mocy. Jednakże skoro zaskarżona odwołaniami decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów formalnych (procedury), a materiał dowodowy jest wystarczający dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, dlatego uznano za właściwe wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wskazano, że w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana bez naruszenia przepisów postępowania i materiał dowodowy jest kompletny, organ II instancji jest zobligowany do wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Organ odwoławczy stwierdził więc, że w rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja winna zostać uchylona i winna zostać orzeczona odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ze wskazaniem na konieczność opracowania nowego, innego projektu budowlanego, zgodnego z ustaleniami i wymogami mpzp, który uzyska uzgodnienie MWKZ i będzie spełniać inne przepisy prawa, w tym przeciwpożarowe.

"A’ Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w W. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła:

1. wydanie jej przy naruszeniu przepisów procedury poprzez naruszenie:

- art. 106 K.p.a. poprzez wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia konserwatorskiego, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia,

* art. 7 w zw. z art. 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez brak zachowania obiektywizmu i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia,

* art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż zaszły okoliczności pozwalające na zastosowanie powyższego przepisu

oraz

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

* art. 4 P.b. poprzez naruszenie prawa właściciela do zabudowy nieruchomości gruntowej w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami,

* art. 35 ust. 4 P.b. poprzez wydanie rozstrzygnięcia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, mimo spełnienia przez inwestora wymagań określonych w ust. 1 art. 35 oraz w art. 32 ust. 4 P.b.,

* § 9 ust. 1 pkt 5 lit. c i ust. 1 pkt 6 lit. c, ust. 1 pkt 8 lit. a mpzp poprzez błędną ich wykładnię i interpretację.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów skargi strona skarżąca podniosła, że w pierwszej kolejności należy wskazać na naruszenie przez organ art. 106 § 1 K.p.a. w związku z art. 39 ust. 3 P.b. Zgodnie z powyższymi przepisami w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W przedmiotowej sprawie w dniu 11 kwietnia 2014 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. działając w trybie art. 106 § 1 K.p.a. wydał postanowienie, którym orzekł o odmowie uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Z uwagi na poważne zastrzeżenia co do trybu działania powyższego organ Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. i treści jego postanowienia inwestor złożył na nie w terminie przysługujące mu zażalenie.

Do dnia sporządzenia niniejszej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zostało ono rozpatrzone.

Pomimo powyższego organ II instancji wydał skarżoną obecnie decyzję w dużej mierze opierając podjęte rozstrzygnięcie o nieostateczne postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K..

Strona skarżąca podkreśliła, że nie jest słuszne stanowisko organu, że nieostateczne postanowienie stanowi przesłankę blokującą możliwość utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Postanowienie takie nie może stanowić przesłanki do podjęcia jakiejkolwiek decyzji. Okoliczność, podnoszona przez organ w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z treścią art. 143 K.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

Wskazano, że jak się powszechnie przyjęło w doktrynie i orzecznictwie zgodnie z art. 106 § 1 K.p.a. in fine decyzję wydaje się "po zajęciu stanowiska" przez organ, co w piśmiennictwie jest interpretowane jako bezwzględny nakaz uzyskania stanowiska przed zakończeniem postępowania administracyjnego w danej instancji i niedopuszczalność sanowania braku takiego stanowiska przed wydaniem decyzji w drodze późniejszych działań innego organu. Na temat sytuacji, gdy postanowienie, w którym inny organ przedstawił swoje stanowisko w sprawie, zostało zaskarżone w drodze zażalenia, wypowiedział się skład siedmiu sędziów NSA w Warszawie w uchwale z dnia 9 listopada 1998 r., OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7: "Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 K.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 K.p.a." (także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Sygn. II SA/Kr 701/13 z dnia 30 sierpnia 2013 r.)

Poza powyżej wykazanym naruszeniem w zakresie stosowania przepisu art. 106 K.p.a. strona skarżąca zauważyła rażące naruszenie przez organ drugiej instancji zasady prawdy obiektywnej wynikającej z przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. Organ wywiódł bowiem, iż z pisma Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia 20 lutego 2014 r. znak [...] niezbicie wynika, że uzgodniony i zatwierdzony decyzją Starosty projekt budowlany wymaga istotnych zmian, które dotyczą rozwiązań (przebiegu, geometrii, parametrów) drogi pożarowej, nie wykluczając przy tym konieczności wprowadzenia uzgodnionych rozwiązań zamiennych w trybie przewidzianym w § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. nr 124, poz. 1030). Strona skarżąca podkreśliła, że organ w żaden sposób nie dokonał interpretacji powyższych twierdzeń zawartych w piśmie Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w kontekście obowiązujących przepisów. Nie dokonał własnej oceny spełnienia w projekcie wymogów bezpieczeństwa pożarowego. Powyższe ma znaczenie zwłaszcza w kontekście uznania, że dokonane uzgodnienia są wadliwe, ale nie w stopniu, który uzasadniałby uznanie, iż w sposób rażący naruszają prawo. Brak jest wyjaśnienia przez organ, jakie konkretnie wymogi nie zostały spełnione i jakie zmiany w projekcie są w tym zakresie konieczne. W ocenie skarżącego niejasności na które wskazuje organ, a których jednak nie wyjaśnia, nie mogą stanowić podstawy do przesądzenia o takiej wadliwości projektu, która skutkuje odmową jego zatwierdzenia.

Jeśli chodzi o kwestie bezpieczeństwa pożarowego, to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jedynie, iż zaistniały wątpliwości i niejasności, które w ostateczności mogłyby być wyjaśnione w ponownie prowadzonym postępowaniu przez organ I instancji.

Odnosząc się do argumentacji organu odwoławczego dotyczącej zgodności planowanej inwestycji z mpzp, strona skarżąca wskazała, że nie została ona oparte na wnikliwym i bezstronnym postępowaniu wyjaśniającym.

Podkreślono, iż teren, w którym jest planowane przedsięwzięcie, oznaczony jest w planie jako 5.Uh. Jak wynika z załącznika mapowego do uchwały nr VII/89/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. teren ten pokrywa się z granicami działki inwestora. Zatem zasadny jest wniosek, iż zapisy planu w § 9 ust. 1 pkt 5 lit. c i ust. 1 pkt 6 lit. c dotyczą konkretnie nieruchomości inwestora, a stanowią, iż na tejże nieruchomości dopuszczalna powierzchnia zabudowy to 30% jej powierzchni, powierzchnia biologicznie czynna to nie mniej niż 50% terenu inwestycji. Dodatkowo w terenie tym nie jest dopuszczona nowa zabudowa, zaś ewentualna rozbudowa nie może pociągnąć za sobą nadbudowy budynków.

Nieuzasadnione są wątpliwości organu odwoławczego dotyczące oceny, czy planowana inwestycja to rozbudowa, czy też przebudowa i budowa nowego budynku. Jak wynika z dokumentacji projektowej po zrealizowaniu budynek hotelowy będzie stanowił całość funkcjonalną i konstrukcyjną.

Z uwagi na ograniczenia, jakie niesie za sobą ukształtowanie terenu (zarówno jego wznoszenie się, jak i kształt nieruchomości zbliżony do litery L) rozbudowa polega na "złamaniu" budynku i kontynuacji rozbudowy w wydłużonej części nieruchomości. Właśnie z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego pozostawiono pod budynkiem przejazd zapewniający dostęp do okien dla ekip ratowniczych i stanowiska gaśniczego usytuowanego z drugiej strony budynku (karta dokumentacji projektowej 88A). Ciąg komunikacyjny nazwany przez organ drugiej instancji przewiązką nie powstałby, gdyby nie powyższa okoliczność, zaś w miejscu zaprojektowanego przejazdu znalazła by się powierzchnia użytkowa.

Uwagi organu II instancji dotyczące oceny postawy inwestora jako lekceważącego wartości kulturowe i naturalne, jakimi są środowisko, krajobraz, ład przestrzenny i dziedzictwo kulturowe wskazują na brak bezstronnego rozpatrzenia sprawy.

Sama wątpliwość organu co do prawidłowości wyliczeń przyjętych w projekcie nie wystarcza do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy wskazuje jednostkowy błąd, zestawiając go z niezweryfikowanymi wyliczeniami projektu i to w jego ocenie wskazuje na możliwość nieprawidłowego wyliczenia wskaźników powierzchni w całym projekcie.

Organ sugerował, że projekt budowlany narusza ustalenia planu miejscowego w zakresie możliwości nadbudowy obiektów. Jednak z analizy tegoż projektu wynika, iż inwestycja nie będzie w żadnym miejscu wyższa, niż istniejący obiekt.

Różnica wysokości, o której mowa w decyzji, wynika z nierówności terenu nie zaś z jakiejkolwiek nadbudowy, która nie jest w ogóle przewidziana. Znamiennym jest w ocenie strony skarżącej, iż z uzasadnienia decyzji nie wynika, iżby organ odwoławczy dokonał jakiejkolwiek analizy projektu budowlanego, którego odmawia zatwierdzenia.

Opiera się jedynie na nieostatecznym postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. i niejasnym stanowisku Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej.

Brak jest w zaskarżonej decyzji powoływania się na konkretne rozwiązania projektowe, strony projektu, dane i wyliczenia. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie jawi się jako wysoce wadliwe i nieoparte na prawidłowym postępowaniu wyjaśniającym.

Motywy rozstrzygnięcia wbrew dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. nie są jasne i muszą budzić wątpliwości jako gołosłowne i podjęte bez rzetelnej analizy zebranego w aktach materiału dowodowego.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze Wojewoda wskazał, że mając na względzie orzecznictwo sądowoadministracyjne cytowane również przez stronę skarżącą, które przyjmuje, że w przypadku współdziałania organów w trybie art. 106 K.p.a., jeżeli wpłynie zażalenie na postanowienie organu współdziałającego, organ prowadzący postępowanie główne powinien je zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż postanowienie organu współdziałającego - aby mogło stanowić podstawę rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowanie główne, musi być ostateczne (przykładowo wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 12 października 2011 r., II S.A./Gd 548/11), strona przeciwna do skarżącej pozostawia uznaniu Sądu, ocenę prawidłowości działań organu odwoławczego tj. ewentualnej przedwczesności rozstrzygnięcia sprawy, w okolicznościach niniejszej sprawy.

Niezależnie od powyższego Wojewoda wyjaśnił, że organ, jakim jest Wojewódzki Komendant Straży Pożarnej pełni nadzór nad działalnością rzeczoznawców w zakresie uzgadniania przez nich projektów budowlanych pod względem spełniania wymagań bezpieczeństwa pożarowego. Dokonana weryfikacja uzgodnienia wydanego w niniejszej sprawie wskazuje, że jest ono w ocenie ww. organu wadliwe (dowód: pismo Wojewódzki Komendant Straży Pożarnej z dnia 20.02.2014r. znak: [...]).

Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że wyłącznie ww. organ jest ustawowo uprawniony do kontroli i weryfikacji wydanych w sprawie uzgodnień w zakresie ochrony przeciwpożarowej, co tym samym wyklucza możliwość merytorycznego podważenia ustaleń tego organu przez organy administracji architektoniczno - budowlanej. Jednocześnie fakt, że organ ten nie uznał tego naruszenia za rażące, nie zmienia faktu, że ocenił to uzgodnienie jako wadliwe, co wymaga zmian projektu budowlanego w zakresie rozwiązań przeciwpożarowych. Zakres tych zmian wynika zarówno z pisma z dnia 20.02.2014 r. jak i z decyzji Wojewody. W pozostałym zakresie podtrzymano stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania E. G. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - dalej P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postepowania należy wskazać, że niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż zaszły okoliczności pozwalające na zastosowanie powyższego przepisu. Zdaniem Sądu organ drugiej instancji, wydając decyzję reformacyjną, prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w uchylonym zakresie rozstrzygająca sprawę co do istoty wydawana jest przez organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa, tzn. narusza przepisy prawa albo jest niesłuszna lub niecelowa. W wyr. NSA z 22.9.1981 r. (II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88) trafnie przyjęto, iż: "Jeżeli organ administracji państwowej działający w trybie odwoławczym kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, przy czym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 K.p.a., ma obowiązek zastosować w swej decyzji instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, przesądzając przy tym o treści przyszłego rozstrzygnięcia". Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy, zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje zatem wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a taka sytuacja w niniejszym przypadku ma miejsce. Należy przy tym zaakcentować, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ale tylko wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z brzmienia powyższej regulacji wynika, że ustawodawca wyodrębnia dwie przesłanki upoważniające do wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pierwszą z nich jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), natomiast drugą stanowi uznanie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie budzi przy tym wątpliwości, że regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W niniejszej sprawie zaskarżona odwołaniami decyzja organu i instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów formalnych (procedury), a materiał dowodowy był wystarczający (o czym będzie mowa poniżej) dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, dlatego Sąd uznał za właściwe wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.. Nie doszło też do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez brak zachowania obiektywizmu i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące i obszerne postępowanie wyjaśniające, wnikliwie rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy, prawidłowo ustalając stan faktyczny, co znalazło wyraz w poprawnym pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnieniu decyzji z dnia 18 lipca 2014 r. i przesądza o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 i 107 § 3 K.p.a..

Nie miała natomiast znaczenia dla rozstrzygnięcia, z przyczyn jakie zostaną przedstawione w dalszej części uzasadnienia, podnoszona przez stronę skarżącą kwestia naruszenia art. 106 K.p.a. poprzez wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia konserwatorskiego.

Co do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, to także okazały się nieuzasadnione.

Najistotniejszą dla rozstrzygnięcia jest kwestia, jaki charakter ma planowana inwestycja (czy jest to tylko przebudowa i rozbudowa istniejącego obiektu, czy też przebudowa i rozbudowa istniejącego oraz budowa nowego obiektu). W ocenie strony skarżącej planowana inwestycja ma charakter rozbudowy istniejącego pensjonatu "A", bowiem planowane zamierzenie inwestycyjne wiąże się ze zwiększeniem parametrów istniejącego budynku, także poprzez zwiększenie powierzchni jego zabudowy. Ponadto strona skarżąca wskazała, że jak wynika z dokumentacji projektowej - po zrealizowaniu budynek hotelowy będzie stanowił całość funkcjonalną i konstrukcyjną. Natomiast "z uwagi na ograniczenia, jakie niesie za sobą ukształtowanie terenu (zarówno jego wznoszenie się, jak i kształt nieruchomości zbliżony do litery L) rozbudowa polega na "złamaniu" budynku i kontynuacji rozbudowy w wydłużonej części nieruchomości".

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę przede wszystkim formę projektowanego budynku (budynków), należy uznać, że planowana inwestycja stanowi zarówno przebudowę istniejącego budynku pensjonatowego "A", ze zmianą geometrii dachu, jak i jednocześnie budowę nowego (drugiego) budynku usług hotelowych, połączonego z budynkiem istniejącym jedynie przewiązką komunikacyjną o szerokości 150 cm i to wyłącznie tylko na jednym poziomie, oznaczonym jako poziom V. Nie zasługującym na aprobatę jest stanowisko strony skarżącej, że taka forma połączenia budynków wynika z "konieczności zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego i dlatego pozostawiono pod budynkiem przejazd, zapewniający dostęp do okien dla ekip ratowniczych i stanowiska gaśniczego, usytuowanego z drugiej strony budynku oraz że gdyby nie powyższa okoliczność, ciąg komunikacyjny (nazwany przez organ drugiej instancji przewiązką) nie powstałby, natomiast w miejscu zaprojektowanego przejazdu znalazłby się powierzchnia użytkowa". W ocenie Sądu uzasadnionym jest stwierdzenie, że zaprojektowanie przewiązki o szerokości 150 cm i to wyłącznie na jedynym piątym poziomie, jako formy połączenia istniejącej już części pensjonatowej z nowoprojektowanym budynkiem hotelowym o wielkości znacznie przekraczającej rozbudowywany pensjonat stanowi próbę ominięcia zapisów obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S" zatwierdzonego uchwałą nr VII/89/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego Nr 206 poz. 1670 z dnia 20 kwietnia 2011 r.) - "mpzp". Należy w tym miejscy zaakcentować, że uregulowanie § 9 ust. 1 pkt 4 mpzp wprowadza zakaz lokalizacji nowych budynków usług hotelarskich w obszarze usług hotelarskich, w tym w obszarze 5.Uh – terenie planowanej inwestycji.

Analizując projekt budowlany, a w szczególności projekt konstrukcyjny, należy dojąć do przekonania, że – wbrew stanowisku strony skarżącej - budynek istniejący (przebudowywany) i nowoprojektowany nie stanowią konstrukcyjnej całości. Składa się z on z dwóch niezależnych części, opracowanych oddzielnie dla budynku przebudowywanego i nowoprojektowanego. Z projektu tego wynika, że oba te budynki stanowią obiekty niezależne konstrukcyjnie, o odmiennym układzie konstrukcyjnym i odmiennych rozwiązaniach konstrukcyjno-materiałowych. Sąd stoi na stanowisku, że połączenie przewiązką dwóch niezależnych obiektów w żadnej mierze nie oznacza, że konstrukcja jednego budynku opiera się na konstrukcji drugiego, na co zwrócił także uwagę organ odwoławczy. Sąd ma przy tym na uwadze, że brak jest w przepisach Prawa budowlanego jednoznacznej definicji "rozbudowy". Racjonalnym wydaje się jednak przyjęcie, że rozbudowa budynku wiąże się ze zwiększeniem parametrów istniejącego budynku, także poprzez zwiększenie powierzchni jego zabudowy oraz że budynek po rozbudowie winien stanowić funkcjonalną i konstrukcyjną całość. NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 668/2012, wskazał, że: "Z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie więc powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego". Wyróżnikiem budowy jest natomiast powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu, np. zwiększenie jego kubatury. W niniejszej sprawie, jakkolwiek przepisy nie przewidują ograniczenia powierzchni, czy kubatury części stanowiącej rozbudowę, w stosunku części istniejącej (podlegającej rozbudowie), to jednak likwidacja formalnego połączenia obiektu istniejącego z częścią zbudowaną (przewiązki) prowadziłaby do powstania dwóch budynków niezależnych konstrukcyjnie i mogących funkcjonować samodzielnie. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w Wyroku NSA z 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 794/2012. Zgodnie z wyrażonym tam poglądem "budowa, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, nie oznacza, iż obiekt musi być wykonywany tylko i wyłącznie przy wykorzystaniu materiałów budowlanych; budowa może polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość. O tym zatem czy wykonywanie określonego rodzaju robót jest budową, czy też innego rodzaju robotami budowlanymi nie decyduje sposób prowadzenia tych robót, ale to czy w ich wyniku zostanie wybudowany w określonym miejscu obiekt budowlany." Skoro zatem budową może być składanie, zespalanie części zespołów w dalsze zespoły, to tym bardziej budową, a nie rozbudową jest powstawanie nowego budynku w miejscu dotychczas niezabudowanym. Przebudowa natomiast to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Interpretacja organu drugiej instancji co do powyższego zapisu mpzp jest zatem słuszna, wobec wyraźnego zakazu lokalizacji nowych budynków w obszarze inwestycji. Nazwana "rozbudową i przebudową" istniejącego budynku pensjonatowego (dawnego pensjonatu "A") inwestycja przedstawiona w projekcie budowlanym i decyzji organu pierwszej instancji jest niezgodna z § 9 ust. 1 pkt 4 mpzp i winna zostać uznana, pomimo powiązania przewiązką, za budowę nowej kubatury - nowego budynku. Wymaga bowiem podkreślenia, że zaprojektowana przewiązka nie jest niezbędna z przyczyn ani konstrukcyjnych, ani funkcjonalnych.

Dodatkowo należy wskazać, że nie ma prawnego wymogu traktowania projektowanej inwestycji jako rozbudowy jednego budynku ze względu na to, że stanowi on obiekt o funkcji hotelarskiej. Z analizy przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (tekst jednolity: Dz. U. 2006 r. Nr 22 poz. 169) wymagany dla hotelu zakres świadczonych usług nie musi mieścić się w jednym budynku. Zgodnie z zapisami tabeli będącej załącznikiem nr 1 do ww. rozporządzenia, hotel "stanowi odrębny budynek, lub wydzieloną część budynku, lub zespół budynków wraz z infrastrukturą towarzyszącą". Natomiast obiekty całoroczne zlokalizowane w wielu budynkach powinny być połączone stałymi, zabudowanymi przejściami, zapewniającymi dostęp do wszystkich usług w obiekcie." Zdaniem Sądu projektowana inwestycja stanowi przykład takiego właśnie zespołu dwóch budynków (przebudowywanego istniejącego budynku pensjonatowego "A" i nowobudowanego drugiego budynku usług hotelowych, o wspólnej funkcji hotelowej, połączonych zabudowanym przejściem w formie przewiązki tylko na jednym z poziomów. Każdy z tych budynków ma oddzielne wejście, oddzielne klatki schodowe, własny układ komunikacji wewnętrznej.

Niezależnie od powyższego stwierdzenia co do niezgodności projektu z zapisami § 9 ust. 1 pkt 4 mpzp, co – zdaniem Sądu - uzasadnia oddalenie skargi, ubocznie należy wskazać, że gdyby nawet uznać, że projekt przedstawia jednak rozbudowę, a nie budowę nowego budynku, to i tak taka "rozbudowa" (w formie przedstawionej w projekcie budowlanym) nie mogłaby zostać uznana za zgodną z wymogami § 9 ust. 1 pkt 8 a i 8 b mpzp Zapis zawarty w § 9 ust. 1 pkt 8 a mpzp, dotyczący nadbudowy istniejących budynków, ogranicza tę nadbudowę do wynikającej wyłącznie ze zmiany konstrukcji dachu (dostosowania kątów nachylenia połaci dachowych do ustalonych zapisami mpzp 54°). Ewentualna zmiana wysokości budynku w wyniku podniesienia kalenicy, jest możliwa wyłącznie, gdy jest skutkiem korekty dachu, a nie nadbudowy, której efektem jest uzyskanie dodatkowych kondygnacji użytkowych. Natomiast zapis § 9 ust. 1 pkt 8 b mpzp wymaga, aby w przypadku rozbudowy były kontynuowane rozwiązania w zakresie połaci dachowych i kątów ich nachylenia, jako kontynuacja istniejących rozwiązań (w budynku rozbudowywanym). Projekt budowlany przedstawia natomiast propozycję wzniesienia nowej kubatury jako kolejnych sekcji, skokowo wznoszących się w kierunku południowym, za wznoszącym się terenem. Kalenice projektowanej nowej kubatury ("rozbudowy") nie nawiązują do poziomu kalenicy budynku istniejącego, począwszy już od przewiązki, systematycznie podnosząc się ku górze.

Reasumując powyższe należy zauważyć, że bez względu na to, jak zostaną zakwalifikowane prace planowane w stosunku do istniejącego już budynku (czy jako przebudowa, rozbudowa czy też nadbudowa) to nie ulega wątpliwości Sądu, że planowana nowa część inwestycji, która ma być połączona zgodnie z projektem budowlanym z istniejącą "częścią" obiektu, "przewiązką" ("ciągiem komunikacyjnym"), będzie stanowić w istocie "nową zabudowę" jako samodzielny budynek. Przesądza to w sposób niewątpliwy, że w ramach planowanej inwestycji przewidziano de facto nową zabudowę co oznacza, iż udzielenie pozwolenia na taką budowę narusza regulację § 9 ust. 1 pkt 4 mpzp, w którym wprowadzono "zakaz lokalizacji nowych budynków usług hotelowych" na terenach zabudowy usługowej oznaczonych symbolem 5.Uh.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Z przepisu tego wynika, iż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę zamierzoną na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podstawowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa w sposób wiążący m.in. przeznaczenie danego obszaru, zasady kształtowania i ochrony ładu przestrzennego, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i in., jak też kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 i 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę, która stałaby w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze wskazane powyżej niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego całkowicie bezzasadny jest więc zawarty w skardze zarzut naruszania art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez wydanie rozstrzygnięcia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, mimo spełnienia (jedynie w subiektywnej ocenie strony skarżącej) wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. To samo dotyczy zarzutu naruszenia art. 4 ustawy Prawo budowlane przez naruszenie prawa właściciela do zabudowy nieruchomości gruntowej w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Brak zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, powodujący niemożność jego realizacji na danym terenie, o którym mówi przepis art. 4 Prawa budowlanego, nie stanowi ograniczenia prawa własności" (vide: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK100/2011). Odnosząc się do tego zarzutu skargi należy raz jeszcze podkreślić, że ze względu na fakt, iż planowane zamierzenie budowlane jest niezgodne z mpzp (na co wskazano powyżej w treści uzasadnienia), organ administracyjny był uprawniony do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z tego względu uchylenie przez Wojewodę decyzji z dnia 11 września 2013 r. i orzeczenie co do istoty Sąd ocenił jako prawidłowe i podjęte w granicach zakreślonych przepisem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.. Zaskarżona decyzja dostrzegła powyższe uchybienia i zasadnie wyeliminowała wadliwą decyzję organu pierwszej instancji. Trafnie organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja winna zostać uchylona i winna zostać orzeczona odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ze wskazaniem na konieczność opracowania nowego, innego projektu budowlanego, zgodnego z ustaleniami i wymogami mpzp. Wszystkie pozostałe twierdzenia i zarzuty skargi nie mogły przynieść skutku zamierzonego przez stronę skarżącą. W szczególności – wobec przedstawionych powyżej motywów - bezprzedmiotowe i bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostawały zarzuty związane z kwestią wymogu i trybu uzgodnienia projektu z MWKZ, wskaźnika powierzchni zabudowy, terenów biologicznie czynnych, czy kwestią zgodności projektu z przepisami przeciwpożarowymi, których Sąd w niniejszej sprawie z powyższych względów nie poddał analizie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego ją oddalił, jako bezzasadną, o czym orzekł w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a..

Wobec oddalenia skargi nie mógł zostać uwzględniony wniosek strony skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania, bowiem zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu tylko w razie uwzględnienia skargi przez sąd, co wynika z przepisu art. 200 § 1 P.p.s.a..