Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 860/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art.91 ust 1 i 4, art. 35 ust. 1 i 3, art. 5a ust. 1-2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w Wiślicy z dnia 28 kwietnia 2003 r. nr VII/30/03 w przedmiocie uchwalenia statutów samorządu mieszkańców wsi stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały oraz jej załączników od numeru 1 do 20.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 860/19

Uzasadnienie

W dniu 28 kwietnia 2003 r., na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), Rada Gminy w Wiślicy podjęła uchwałę nr VII/30/03 w sprawie uchwalenia Statutów Samorządu Mieszkańców wsi. W § 1 uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami sołectw, uchwalono statuty jednostek pomocniczych gminy Wiślica:

1) sołectwa Brzezie, który stanowi załącznik nr 1 do uchwały,

2) sołectwa Chotel Czerwony, który stanowi załącznik nr 2 do uchwały,

3) sołectwa Gluzy, który stanowi załącznik nr 3 do uchwały,

4) sołectwa Gorysławice, który stanowi załącznik nr 4 do uchwały,

5) sołectwa Górki, który stanowi załącznik nr 5 do uchwały,

6) sołectwa Hołudza, który stanowi załącznik nr 6 do uchwały,

7) sołectwa Jurków, który stanowi załącznik nr 7 do uchwały,

8) sołectwa Kobylniki, który stanowi załącznik nr 8 do uchwały,

9) sołectwa Koniecmosty, który stanowi załącznik nr 9 do uchwały,

10) sołectwa Łatanice, który stanowi załącznik nr 10 do uchwały,

11) sołectwa Kuchary, który stanowi załącznik nr 11 do uchwały,

12) sołectwa Ostrów, który stanowi załącznik nr 12 do uchwały,

13) sołectwa Skotniki Dolne, który stanowi załącznik nr 13 do uchwały,

14) sołectwa Skotniki Górne, który stanowi załącznik nr 14 do uchwały,

15) sołectwa Skorocice, który stanowi załącznik nr 15 do uchwały,

16) sołectwa Sielec, który stanowi załącznik nr 16 do uchwały,

17) sołectwa Szczytniki, który stanowi załącznik nr 17 do uchwały,

18) sołectwa Szczerbaków, który stanowi załącznik nr 18 do uchwały,

19) sołectwa Wiślica, który stanowi załącznik nr 19 do uchwały,

20) sołectwa Wawrowice, który stanowi załącznik nr 20 do uchwały,

W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w części odnoszącej się do Statutu Sołectwa Kuchary tj. załącznika nr 11, Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust 2 ustawy o samorządzie gminnym (dalej jako: u.s.g.) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niepoddanie projektu Statutu Sołectwa Kuchary społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego Sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale Rady Gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części odnoszącej się do Statutu Sołectwa Kuchary tj. załącznika nr 11.

W uzasadnieniu skargi Prokurator, powołując się na treść art. 5 ust. 2, art. 5a ust. 2 i art. 35 ust. 1 u.s.g., podniósł, że o ile utworzenie jednostki pomocniczej ma charakter fakultatywny i mieści się w sferze swobodnego uznania rady gminy, to już ustalenie organizacji i zakresu działania tej jednostki jest ograniczone przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego, konsultacje z mieszkańcami stanowią obligatoryjny element zarówno procedury uchwalania statutu jednostki pomocniczej, jak i dokonywania w nim zmian niezależnie od tego, jakich kwestii projektowane zmiany dotyczą. Konsultacje powinny być rzeczywiste, dające możliwie wszystkim zainteresowanym mieszkańcom szansę na zapoznanie się z projektowaną uchwałą i na wyrażenie w tej sprawie swojego stanowiska. Prokurator przytoczył bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych mające znaczenie dla stosowania art. 5 ust. 2, art. 5a ust. 2 i art. 35 ust. 1 u.s.g.

Prokurator podkreślił, że Rada Gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami – pomimo zapisu w treści początkowej uchwały "Rada Gminy po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami uchwala, co następuje". Zwłaszcza nie wskazała, że taka regulacja została w gminie wprowadzona zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 5a u.s.g., zaś z pisma z dnia 5 sierpnia 2019 r. Przewodniczącego Rady Miejskiej w Wiślicy wynika jedynie, że Rada nie posiada dokumentów potwierdzających przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami przed wydaniem przedmiotowej uchwały. Ponadto, jak wskazano w piśmie, brak jest możliwości ustalenia w jakiej formie i na jakich zasadach mogły być przeprowadzone konsultacje w przedmiocie statutów, albowiem pracownik merytorycznie odpowiedzialny zmarł. Wyrażono przypuszczenie, że konsultacje były przeprowadzane na zebraniach wiejskich w 2003 r., podczas których odbywały się także wybory sołtysów. Z informacji uzyskanych od Wojewody także wynika, że nie ma dokumentów potwierdzających przeprowadzenie konsultacji.

Zdaniem Prokuratora, należy zatem przyjąć, że uchwalone przez Radę Gminy poszczególne statuty sołectw nie zostały poddane zgodnie z wymogami ustawowymi społecznej konsultacji z mieszkańcami danego sołectwa. Rada powinna dysponować dokumentacją potwierdzającą prowadzenie w sposób sformalizowany konsultacji. Nie chodzi przy tym o wynik konsultacji, który nie jest wiążący dla rady gminy, lecz o samo przeprowadzenie konsultacji, których brak powinien skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem, zaś zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.

Niezależnie od powyższego autor skargi podniósł, że do zaskarżonego statutu odnosi się zasada wyrażona w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Takie upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera art. 35 ust. 1 u.s.g., wskazując, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Powołany przepis jest rozwinięciem określonej w art. 5 ust. 1 u.s.g. kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych gminy, w tym sołectw. Jednocześnie analiza art. 35 ust. 3 u.s.g. pozwala stwierdzić, że wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 35 ust 1 u.s.g., przy czym użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" niewątpliwie przesądza o tym, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa. Zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jednostek pomocniczych, w tym zakres samodzielności organizacyjnej, jest bardzo szeroki. Nie oznacza to jednak, że samodzielność ta nie doznaje ograniczeń wynikających z ustaw. W świetle art. 169 ust. 4 Konstytucji RP ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a w myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607), samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Z mocy zaś art. 6 ust. 1 ww. Karty, jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie. Organy samorządu są jednak organami władzy publicznej i nie odnosi się do nich zasada, że mogą czynić wszystko, czego ustawa im nie zabrania, przeciwnie, muszą podejmować działania na podstawie ustaw i w ich granicach.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Wiślica poinformował, że w dniu 18 października 2019 r. zostało wydane zarządzenie Nr 113/2019 w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących treści statutów sołectw gminy Wiślica i statutu Miasta Wiślica. W dniu 4 listopada konsultacje zakończono, wyniki konsultacji zostały podane do publicznej wiadomości, zaś na najbliższej sesji Rady Miejskiej zostanie podjęta uchwała w sprawie uchwalenia Statutów Samorządu Mieszkańców, natomiast zaskarżona uchwała utraci moc.

Postanowieniem z dnia 31 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Ke 860/19, II SA/Ke 861/19, II SA/Ke 862/19, II SA/Ke 863/19, II SA/Ke 864/19, II SA/Ke 865/19, II SA/Ke 866/19, II SA/Ke 867/19, II SA/Ke 868/19, II SA/Ke 869/19, II SA/Ke 870/19, II SA/Ke 871/19, II SA/Ke 872/19, II SA/Ke 873/19, II SA/Ke 874/19, II SA/Ke 875/19, II SA/Ke 876/19, II SA/Ke 877/19, II SA/Ke 878/19 oraz II SA/Ke 879/19 i postanowił prowadzić je pod sygnaturą II SA/Ke 860/19. Wymienione wyżej sprawy dotyczyły statutów pozostałych sołectw objętych załącznikami do zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem skargi jest uchwała, która niewątpliwie z uwagi na swój generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że jest ona skierowana między innymi do wszystkich mieszkańców sołectwa stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

W niniejszej sprawie skargą prokurator objął uchwałę Rady Gminy w Wiślicy z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutów Samorządu Mieszkańców wsi. Statuty te stanowią załączniki do uchwały od nr 1 do 20. Kwestionowane skargą Statuty są tożsamej treści (za wyjątkiem nazw sołectw).

Na wstępie wskazać należy, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko WSA w Kielcach zaprezentowane w sprawie sygn. akt II SA/Ke 534/19, II SA/Ke 793/19 ze skarg Prokuratora Rejonowego Kielce - Zachód w Kielcach na uchwały w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw, z uwagi na tożsamość zarzutów. W związku z powyższym skład orzekający akceptując i uznając za własne motywy, jakie legły u podstaw ww. wyroków posłuży się argumentacją już wyrażoną przez WSA w Kielcach w tych sprawach.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (ust. 3).

Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji

z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając te kwestie

w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa

o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji

z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13).

Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji

z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych

w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g.

Również reguły wykładni systemowej przemawiają za taką interpretacją powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3 ustawy o samorządzie gminnym, zatytułowanym "Władze gminy". W rozdziale 1 tej ustawy, zatytułowanym "Przepisy ogólne" znajduje się art. 5a. Wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, ale wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie miejsce ulokowania danego przepisu w ustawie ma wpływ na jego znaczenie. Oznacza to, że art. 5a znajduje zastosowanie także w wypadku uchwalania statutu jednostki pomocniczej.

Nie można przy tym nie zwrócić uwagi na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które odnosi się do wykładni art. 5a u.s.g. Jak stwierdził Trybunał

w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r. (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji

z mieszkańcami, o której mowa jest w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przy tym jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji. Wyrok powyższy uwzględniał brzmienie art. 4 ust. 1 u.s.g. sprzed dnia 30 maja 2001 r., który stanowił, że tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

Wyjaśnienia jednocześnie wymaga, że obowiązek konsultacji odnosi się nie tylko do takich elementów statutu (jego zmiany), które określone są w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (organizacja i zadania organów jednostki pomocniczej) i art. 35 ust. 3 pkt 4 tej ustawy (zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji), ale także do tych określonych w pkt 1 (nazwa i obszar jednostki pomocniczej), jak i w pkt 2 art. 35 ust. 3 u.s.g. (zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej).

Określenie "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej", którym posługuje się ustawodawca w art. 35 ust. 1 u.s.g., jest określeniem szerszym niż "organizacja i zadania organów jednostki pomocniczej", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. To pierwsze obejmuje nie tylko drugie z wymienionych, ale także wszystkie inne elementy treści statutu jednostki pomocniczej. Inaczej mówiąc,

w pojęciu "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej" mieszczą się nie tylko kwestie związane z organizacją i zadaniami organów jednostki pomocniczej oraz kwestie związane z zadaniami przekazywanymi jednostce przez gminę

i sposobem ich realizacji, ale również nazwa i obszar jednostki pomocniczej oraz zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (zob. także A. Feja-Paszkiewicz, "Statut jednostki pomocniczej gminy - co konsultować?", Samorząd Terytorialny 5/2017). Wyartykułowany w art. 35 ust. 1 u.s.g. obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnieść należy w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej.

Sąd dostrzega przy tym, że odmienne stanowisko w tym zakresie zaprezentował NSA w wyrokach z: 9 czerwca 2010 r., II OSK 378/10 i 1 września 2010 r., II OSK 1310/10 (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za poglądem w zakresie niewyróżniania na tle art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych przemawia z jednej strony to, że jedną z najistotniejszych kwestii dla podmiotu, którego substrat osobowy tworzą mieszkańcy, są zasady i tryb wyborów organów działających w ich imieniu. Trudno

w związku z tym uznać, że mieszkańcy jednostki pomocniczej (sołectwa) mają być pozbawieni prawa do wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag w ramach konsultacji społecznych w zakresie tak istotnej dla mieszkańców kwestii, jak zasady i tryb wyboru organów tej jednostki pomocniczej.

Ponadto, konsekwencją zaakceptowania stanowiska przeciwnego musiałoby być założenie, że w przypadku wprowadzenia zmian w statucie jednostki pomocniczej zainteresowana rada gminy każdorazowo będzie władna ocenić, czy dana regulacja mieści się w zakresie określonym w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. i czy istnieje w związku z tym ustawowy obowiązek przeprowadzenia konsultacji. W efekcie można by mówić o pojawieniu się na tle art. 35 ust. 1 u.s.g. konsultacji wybiórczych lub ograniczonych, bowiem to zainteresowana rada gminy będzie decydować, czy dana kwestia, ujęta w statucie jednostki pomocniczej – poza elementami wskazanymi w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. - zostanie poddana konsultacjom. Nie można wykluczyć, że i w tym ostatnim obszarze, w którym konsultacje są obligatoryjne, mogłyby się pojawić kwestie dyskusyjne oraz że zainteresowane gminy będą dowodzić, ilekroć będzie to dla nich "wygodne", iż konkretna zmiana statutu jednostki pomocniczej nie podlega obligatoryjnym konsultacjom, bowiem nie mieści się w zakresie wyznaczonym przez art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g.

Na koniec podkreślić należy, że pogląd o obligatoryjnym przeprowadzeniu konsultacji w sytuacji regulowania statutem jednostki pomocniczej wyłącznie kwestii ujętych w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., w istocie zawęża prawo mieszkańców do udziału w przewidzianych prawem konsultacjach, co nie czyni zadość konstytucyjnym zasadom społeczeństwa obywatelskiego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 3 września 2013 roku, II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Wobec takich uchybień niemożliwym jest pozostawienie w obrocie prawnym niekonsultowanych ustaleń dotyczących wyboru organów, czy sprawowanego nadzoru, przy jednoczesnym unieważnieniu tak samo niekonsultowanych postanowień określających organy sołectwa.

W powołanych niżej wyrokach sądy administracyjne nie wyróżniały na tle art. 35 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych oraz nie różnicowały, w kontekście tego obowiązku, procedury uchwalenia statutu jednostki pomocniczej od procedury dokonywania zmian w takim statucie. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnoszony jest w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej, nie wyróżniając elementów podlegających, jak

i niepodlegających obligatoryjnym konsultacjom (zob. wyroki: WSA w Gorzowie Wlk.

z 5 czerwca 2019 r., II SA/Go 220/19, WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1324/18, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, WSA w Krakowie z 11 października 2012 r., III SA/Kr 886/12, WSA w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14, WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., IV SA/Gl 750/15, czy WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., II SA/Wa 673/15).

Należy raz jeszcze podkreślić, że sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji. W niniejszej sprawie Rada Gminy w Wiślicy, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Z pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w Wiślicy z dnia 5 sierpnia 2019 r. wprost wynika, że Gmina Wiślica nie posiada, a w każdym razie w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały (tego samego dnia Rada Gminy Wiślica na tej samej sesji uchwaliła 20 statutów dla różnych sołectw) nie posiadała uchwały podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. Stąd wniosek, że nie istnieje inna, poza tą złożoną do akt sprawy, dokumentacja mająca potwierdzać przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami. Zatem z punktu widzenia wymogów formalnych nie można uznać, że Rada Gminy zgodnie z prawem nadała statut przedmiotowej jednostce pomocniczej gminy w sytuacji, gdy wcześniej w ogóle nie podjęła uchwały określającej zasady i tryb przeprowadzenia tych konsultacji. Co więcej, w niniejszej sprawie organ nie przedstawił żadnych dowodów, potwierdzających, że projekt nowego statutu został w ogóle poddany jakimkolwiek konsultacjom. Samo stwierdzenie, że konsultacje z mieszkańcami prawdopodobnie były przeprowadzone na zebraniach wiejskich w lutym 2003 r., podczas których odbywały się również wybory sołtysów, nie pozwala na uznanie, że uchwalenie statutu zostało poprzedzone konsultacjami z mieszkańcami.

Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu nowego statutu (jego zmiany). To do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Obligatoryjny wymóg konsultacji z mieszkańcami istnieje nie tylko przy uchwaleniu statutu jednostki pomocniczej, ale również przy jego zmianie, przy czym bez znaczenia jest charakter dokonywanych zmian (por. wyrok WSA w Opolu z 10.05.2016 r., II SA/Op 151/16 i powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).

Z tych wszystkich powodów Sąd ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust u.s.g. w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niepoddanie projektu statutów sołectw społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Konsekwencją takiego ustalenia jest konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.