Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 862/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 105 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 28
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 145 par 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2022 r. r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. w S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 9 maja 2022 r. znak: WI-I.7840.14.8.2021.BS w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) Uchyla zaskarżoną decyzję, 2) Zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 kwietnia 2021 r. znak: WA.6740.1926.2020.AAR Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi S. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynków handlowo-usługowych z instalacjami wewnętrznymi: wody, gazu, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, instalacją ogrzewczą wraz z kotłownią gazową, instalacją elektryczną i słaboprądową wraz z wbudowaną stacją trafo; zagospodarowanie terenu, w tym: budowę dróg wewnętrznych, naziemnych miejsc postojowych i chodników, pylonów reklamowych; budowę wewnętrznych instalacji: wodociągowej, hydrantowej, kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, oświetlenia terenu oraz elektrycznej słaboprądowej wraz z linią zasilającą SN i wbudowaną stacją transformatorowa i zewnętrznymi fragmentami wewnętrznej instalacji elektrycznej, kanalizacji kablowej; budowa ścian oporowych; całość inwestycji na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] jednostka i obręb ewidencyjny [...] S. B..

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. Spółka z o.o. z siedzibą

w S..

Decyzją z dnia 9 maja 2022 r., znak: WI-I.7840.14.8.2021.BS, na podstawie art. 138 §1 pkt 3 w zw. za art. 105 §1 kpa oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie wszczęte odwołaniem K. Spółka z o.o.

od ww. decyzji Starosty S. z dnia 20 kwietnia 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że odwołująca się spółka nie została uznana przez organ pierwszej instancji za stronę postępowania. Nie brała udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Przymiot strony w postępowaniu spółka upatruje w posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości o nr ewid. [...] (użytkowanie wieczyste), zlokalizowanej

w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Zdaniem spółki planowana inwestycja uniemożliwi jej usytuowanie na znacznym obszarze nieruchomości nowej zabudowy

z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi z oknami zwróconymi na wschód (z uwagi na brak możliwości zapewnienia normatywnego czasu naświetlenia określonego w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2019.1065 ze zmianami), spowoduje ograniczenie możliwości usytuowania na terenie jej nieruchomości placu zabaw dla dzieci, boisk dla młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych z uwagi na projektowane miejsca gromadzenia opadów - § 23 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Nadto w 30 punktach spółka sformułowała nieprawidłowości, które jej zdaniem, dotyczą zaskarżonej decyzji.

Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wynika wprost z przepisu art. 28 ust. 2 obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Prawo wniesienia odwołania od decyzji

o pozwoleniu na budowę przysługuje jedynie stronom postępowania, w rozumieniu ww. art. 28 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym stronami postępowania są właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się

w obszarze oddziaływania obiektu. Określenie zatem obszaru oddziaływania obiektu ma wpływ na ustalenie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Z kolei "obszar oddziaływania obiektu" to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie terenu (por. art. 3 pkt 20 prawa budowlanego). Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 ww. ustawy Prawo budowlane przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia

w zakresie zabudowy tego terenu. W konsekwencji brak norm wprowadzających takie ograniczenia dowodzi, iż oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren samej inwestycji, a tym samym właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) innych, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości nie posiadają statusu stron w rozumieniu ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane w stanie prawnym po nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r. Definicja obszaru oddziaływania obiektu podana w art. 3 pkt. 20 ustawy, została zmieniona w ten sposób, że dotychczasowo wskazywane "ograniczenia

w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu", zastąpiły "ograniczenia

w zabudowie tego terenu". Zmiana ta, zdaniem organu odwoławczego, wpływa zawężające na określenie zarówno obszaru oddziaływania, jak i przymiotu strony

i niejako łagodzi wymagania dotychczasowe.

Wyjaśniono, że spółka K. posiada na terenie miasta S. B. (jak wynika z powiatowej ewidencji gruntów i budynków) "łącznie 2 działki, których jest użytkownikiem wieczystym: [...] i [...], o łącznej powierzchni 1,6879 ha (do akt załączono wydruk zestawienia gruntów dla podmiotu). Jedynie działka nr ewid. [...] zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji i tą działkę obejmuje część mapy do celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu. Działka nr ewid. [...] nie jest zlokalizowana

w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji. Wobec powyższego, rozstrzygając

o odmowie udziału spółki K. w postępowaniu o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, słusznie organ pierwszej instancji wziął pod uwagę wyłącznie działkę nr ewid. [...].

W niniejszej sprawie obszar oddziaływania planowanej inwestycji, określony przez uprawnionego projektanta zgodnie z art. 20 pkt 1 c ustawy Prawo budowlane, zamyka się w granicach działek inwestycyjnych nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] jednostka i obręb ewidencyjny [...] S. B.. Z przedstawionej w punkcie 12 opisu do projektu zagospodarowania analizie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działki sąsiednie (strony 35-40 projektu) wynika, że "brak jest działek w obszarze oddziaływania inwestycji". Analiza dotyczy poszczególnych przepisów w odniesieniu do konkretnych działek. Analiza zawiera tabelę, w której projektant ocenił oddziaływanie inwestycji na 7 działkach inwestycyjnych, na 6 działek sąsiadujących, w tym na działkę nr ewid. [...], której użytkownikiem wieczystym jest spółka K.. Przy każdej działce wskazano podstawę prawną. Pod tabelą projektant również zacytował przepisy, które wziął pod uwagę określając obszar oddziaływania. Znajduje się tam także odniesienie do zachowania odległości projektowanego obiektu względem sąsiadującej najbliższej zabudowy (m.in. mowa o stacji transformatorowej, garażach) oraz informacja, że ściana projektowanego budynku nr [...] oddalona na odległość od 6 do 8 m od granicy działki, będzie posiadać klasę odporności ogniowej E30 na nie mniej niż 65% swojej powierzchni. Szczegółowy opis ściany pożarowej znajduje się w obszernym operacie pożarowym pn.: "warunki ochrony przeciwpożarowej ustalone w toku wzajemnej współpracy projektanta z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w trakcie sporządzania przez projektanta projektu budowlanego", stanowiącym część projektu (str. 50 - 65). W analizie obszaru oddziaływania, projektant zawarł informację, że projektowana zabudowa nie ogranicza możliwości zabudowy sąsiednich działek. Nie następuje wykluczenie lub częściowe wykluczenie w zakresie lokalizacji zabudowy lub urządzeń budowlanych na działkach budowlanych nr ewid [...], [...], [...] (karta 37 projektu). Projektowany budynek, z uwagi na ochronę przeciwpożarową, zachowuje wymagane odległości od granic działki oraz sąsiadującej zabudowy (karta 40 projektu).

W niniejszej sprawie ustalono krąg stron postępowania na podstawie obszaru oddziaływania określonego przez projektanta oraz danych z ewidencji gruntów

(w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów dla działek ewidencyjnych oraz rozdzielnik do każdego wydanego w sprawie pisma). Stronami w niniejszej sprawie jest Gmina S. B. (figurująca jako właściciel działek nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) oraz inwestor: S. Sp. z o. o., Sp. j., (figurujący jako użytkownik ww. działek). Wojewoda wskazał, że organ I instancji przeanalizował zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. B. (Uchwała Nr XI/87/2019 Rady Miasta S. B. z dnia 30 września 2019 r., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 17.10.2019 r. poz. 7315, ze zmianami), w zakresie dopuszczonej w terenach 3UCA1 zabudowy oraz zapisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2019.1065 ze zmianami). Przedmiotowa inwestycja, z powodu zaprojektowania w części budynku nr [...] ściany przeciwpożarowej nie powoduje ograniczenia w zabudowie w odległości 3 m na działce sąsiedniej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta S. B. nie dopuszcza lokalizacji budynków w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki, zatem w przypadku zaprojektowania zabudowy usługowej lub mieszkalnej, gospodarczej, garażowej i biurowej na działce nr ewid. [...] w odległości 3 m od jej granicy, spełnione zostaną wymagania § 271 ww. Rozporządzenia. W przypadku ewentualnej lokalizacji na działce nr ewid. [...] obiektów małej architektury, urządzeń sportu i rekreacyjnych, placów zabaw, parkingów również spełnione zostaną wymagania: 13, 19, 40, 60 ww. Rozporządzenia. Sąsiednia nieruchomość nie zostanie zacieniona przez projektowaną inwestycję — projektowane budynki, od strony działki nr ewid. [...], mają wysokość 6,25 m, przy odległości tej granicy od 5,02 do 10,0 m; ponadto zgodnie z § 13 ust. 4 ww. Rozporządzenia, odległości dot. naturalnego oświetlenia pomieszczeń mogą być zmniejszone do połowy w zabudowie śródmiejskiej (inwestycja jest usytuowana w zabudowie śródmiejskiej). Parking dla przedmiotowej inwestycji usytuowano przed projektowanymi budynkami, od strony ulicy [...]. Nie zachodzi więc żadne ograniczenie dla ewentualnej zabudowy na działce nr ewid. [...] (maksymalna odległość dla parkingu z liczbą miejsc postojowych dla samochodów osobowych wynosi 20 m w przypadku parkingu powyżej 60 stanowisk postojowych (zaprojektowano 98 miejsc postojowych) — zgodnie z 19 ust. 1 pkt 1 c Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przypadku usytuowania placu zabaw i obiektów rekreacyjnych na działce nr ewid. [...] zachowana zostanie odległość 10 m (w ścianach zachodnich projektowanych budynków nie zaprojektowano okien). Zapewnione będzie również nasłonecznienie placu zabaw dla dzieci w godzinach 10.00 - 16.00 - projektowana inwestycja usytuowana jest od strony wschodniej w stosunku do działki nr ewid. [...]. Dodatkowo, jak już wspomniano, inwestycja usytuowana jest w strefie śródmiejskiej (w zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się nasłonecznienie nie krótsze niż 2 godziny — zgodnie z § 40 ust. 2 ww. Rozporządzenia). Nie zachodzi również ograniczenie dla ewentualnej zabudowy działki nr ewid. [...] obiektami z pomieszczeniami przeznaczonymi do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole. Ze względu na usytuowanie projektowanych obiektów od strony wschodniej w stosunku do działki [...], czas nasłonecznienia będzie zapewniony przez co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 8°°.1600, natomiast pokoje mieszkalne w godzinach 7.00-1700 . Dodatkowo, ze względu na usytuowanie inwestycji w strefie śródmiejskiej — czas nasłonecznienia może być zmniejszony do 1,5 godziny (§ 60 ust. 3 Rozporządzenia). Ponadto, rozstrzygając o pozwoleniu na budowę, organ pierwszej instancji wziął pod uwagę również zapis 12 ust. 5 ww. Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który wprost wskazuje sytuacje, kiedy obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki sąsiednie, czyli skutkuje automatycznym włączeniem sąsiedniej działki do obszaru oddziaływania. Obowiązek taki istnieje w sytuacji usytuowania projektowanego obiektu bezpośrednio przy granicy działki lub w odległości 1,5 m od niej, Wszystkie inne przypadki należy rozpatrywać indywidualnie.

Nadto ustalono, że na terenie działki spółki K. znajduje się istniejąca już stacja paliw, usytuowana w znacznej odległości od projektowanej inwestycji (poza zasięgiem mapy do celów projektowych). Z kolei działki spółki K. są działkami zagospodarowanymi i zbudowanymi, nie są działkami, dla których należałoby rozważać możliwość powstania różnego rodzaju zabudowy o przeznaczeniu, określonym miejscowym planem. Taka szczegółowa analiza ewentualnej zabudowy, miałaby uzasadnienie w sytuacji gdyby działka sąsiednia nie była jeszcze zabudowana i zagospodarowana. Przedmiotowa inwestycja zaprojektowana została poprzez dostosowanie do istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy.

Zachowane są ponadnormatywne odległości między budynkami projektowanymi, a istniejącym budynkiem [...] (28,76 m — przy maksymalnej odległości 20 m jaką wskazują warunki techniczne dla różnych budynków. Wydając kwestionowane rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji oparł się również na wydanych pozwoleniach na działkach sąsiednich, w tym na działce nr ewid. [...] — m.in. ostatniej wydanej decyzji nr [...], znak: WA.6740.I.199.2020.AAR (rozbudowa parkingu, zmiana układu drogi pożarowej oraz rozbudowa kanalizacji deszczowej na działce nr ewid. [...] w S. B.), zmienionej decyzją nr [...], znak: [...] z dnia 8 lutego 2021 r. W postępowaniach tych określony przez projektanta obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane również zamknął się w granicach nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie i zmianę pozwolenia na budowę, tj. w granicach działki nr ewid. [...]. Stronami tych postępowań również był tylko inwestor, jako użytkownik wieczysty nieruchomość, oraz Gmina S. B. jako właściciel działek.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że nadesłane przez odwołującą się spółkę opracowanie p.t. "Nasłonecznienia budynku przy ul. [...] na działce [...] obr. [...] w S. B." mające na celu wykazanie, że realizacja inwestycji objętej wnioskiem nie zapewni wymaganego czasu nasłonecznienia (co najmniej 3 godziny w dniu równonocy wiosennej) dla pomieszczeń hipotetycznej rozbudowy budynku dotyczy działki [...] organ zauważył, że na elewacji budynku hipotetycznego przedstawiony został cień własny. Wskazał, że "samozacienianie się" hipotetycznego budynku (będące wynikiem decyzji projektowych po stronie Skarżącej) nie może być przypisywane budynkowi Inwestora. Tymczasem

z projektu budowlanego wynika, że w przypadku hipotetycznej rozbudowy na działce nr [...], która jest możliwa w odległości 4 m ścianą z otworami okiennymi od granicy terenu inwestycji na całej długości tej granicy (§12 Rozporządzenia), hipotetyczne pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, będą miały zapewniony minimalny czas dostępu światła słonecznego (§ 60 Rozporządzenia). Dodatkowo w celu wykazania poprawności zastosowanych rozwiązań projektowych oraz w celu wyjaśnienia wszystkich wątpliwości, do pisma z dnia 1 lutego 2022 r. załączono dodatkowe opracowanie pt.: "Analiza nasłonecznienia hipotetycznego budynku na działce sąsiada nr [...] przy ul. [...] w S. B.", z którego jednoznacznie wynika, że powyższe znajduje potwierdzenie w dokumentacji projektowej. Na rysunkach AI-01 oraz AI-02 przedstawiony został koniec okresu nasłonecznienia, przy uwzględnieniu przyjętych założeń (wys. pom — 3,00m , wys. nadproża 2,50m, grubość ściany 38 cm, szerokość okna 1 m w budynku hipotetycznym) i wynika z nich, że pomieszczenia w hipotetycznym budynku są nasłonecznione co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w przedziale czasu od godz. 08:00 do godz. 16:00

Z załączonej dokumentacji wynika że:

- od godziny 08:00 cień rzucony od attyki projektowanego budynku nie zacienia elewacji budynku hipotetycznego całkowicie, pozwalając promieniom słońca wchodzącym

do wnętrza pod nadprożem rozpoczęcie nasłonecznienia pomieszczeń;

- od godziny 08:15 cień rzucony od attyki projektowanego budynku "cofa się" padając

w pobliżu przyjętego poziomu porównawczego 80 cm (tj. 337.80 m n.p.m.) nad podłogą budynku hipotetycznego;

- od godziny 10.30 nie ma już w ogóle cienia rzuconego od attyki.

Nadto organ zauważył, że w Projekcie Zagospodarowania Terenu, stanowiącym załącznik do zaskarżonej decyzji, wyznaczono dwie lokalizacje miejsc gromadzenia odpadów: jedno jako wyodrębnione pomieszczenie w projektowanym budynku (którego nie dotyczą zapisy ww. 23 ust 1 Rozporządzenia), a drugie jako utwardzony plac do ustawienia kontenerów z zamykanymi otworami wrzutowymi odległy co najmniej 30,48 m (3 x 10,16 m) od granicy działki Skarżącej.

Zdaniem organu odwoławczego przyszłe ewentualne uciążliwości związane

z funkcjonowaniem projektowanych obiektów, mogą występować głównie po stronie wschodniej terenu inwestycji, gdzie zaprojektowano wejścia oraz parkingi, od strony zachodniej (granica z nieruchomością w użytkowaniu wieczystym odwołującej K. Sp. z o. o.) zaprojektowano wyłącznie pomieszczenia pomocnicze (zaplecze socjalno-techniczne z wejściami dla pracowników w parterze, bez otworów okiennych na wyższych kondygnacjach).

Co więcej, jak wskazano powyższej zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 e ustawy Prawo budowlane projekt zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji zawiera informację o obszarze oddziaływania obiektu. Z zawartych w nim wyjaśnień wynika, że oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach działek inwestycyjnych. Przedmiotową inwestycję usytuowano w zgodzie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym teren inwestycji (centrum miasta powiatowego) przeznaczony jest pod tego rodzaju inwestycje, przede wszystkim na realizację inwestycji usług komercyjnych i publicznych, które nie są uciążliwe dla terenów sąsiadujących, które ponadto zabudowane są w sposób analogiczny jeśli chodzi o charakter zabudowy.

Brak jest więc przesłanek do uznania wnioskującej za stronę postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę, a wskazane w odwołaniu okoliczności nie świadczą o wadliwości postępowania przeprowadzonego przez organ l instancji, polegającej na pominięciu strony w tym postępowaniu.

W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest zakończyć postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie i nie jest decyzją stricte merytoryczną w sprawie, bowiem brak jest prawnych możliwości rozpatrzenia odwołania w sytuacji, gdy wnosi je osoba nieuprawniona, a więc osoba nie będąca stroną w sprawie.

Na powyższą decyzję K. Spółka z o.o. z siedzibą w S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3. Pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane

(tekst jednolity Dz. U. z 2021 poz. 2351, dalej jako: ustawa Prawo budowlane) poprzez przyjęcie, że obszar oddziaływania obiektu, decydujący o kręgu stron postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wyznacza się w oparciu o ograniczenia w zabudowie terenu wyłącznie przy uwzględnieniu jego aktualnego zagospodarowania, a nie poprzez analizę możliwości wpływu projektowanej inwestycji, na zakres możliwości zgodnego z prawem zagospodarowania terenu;

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3. Pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane

(tekst jednolity Dz. U. z 2021 poz. 2351, dalej jako: ustawa Prawo budowlane) poprzez przyjęcie, że obszar oddziaływania obiektu, decydujący o kręgu stron postępowania

w przedmiocie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, wyznacza się

w oparciu o ograniczenia w zabudowie terenu wyłącznie przy uwzględnieniu jego aktualnego zagospodarowania, a nie poprzez analizę możliwości wpływu projektowanej inwestycji, na zakres możliwości zgodnego z prawem zagospodarowania terenu;

- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k. p. a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie, w której rozpoznaniu winno ulec odwołanie pochodzące od strony postępowania administracyjnego,

- art. 15 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia pełnego, merytorycznego postępowania odwoławczego, a jedynie ustalenie, czym kierował się organ I instancji odmawiając potraktowania skarżącej jako strony postępowania;

- 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i ogólnikowe sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane stroną w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się

w obszarze oddziaływania obiektu, rozumianym jako: teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane

z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Właściciel nieruchomości do czasu zaistnienia w jej sąsiedztwie nowej zabudowy, może zmieniać dotychczasowy sposób w jaki jest ona zagospodarowana, w tym może dokonywać rozbiórki istniejących obiektów budowlanych i wznosić w ich miejsce nowe, w ramach realizacji prawa własności i zasady swobody zabudowy. Analizując zatem obszar oddziaływania należy ocenić całokształt przepisów w zakresie potencjalnej możliwości ograniczenia zakresu prawa zabudowy przez realizację projektowanej zabudowy.

Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca powołała orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zmian.), zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W wyniku rozpatrzenia sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia.

Przedmiot kontroli stanowiła decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem skarżącej spółki, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.). Przesłanką wydania tego rodzaju decyzji, nawiązującą do art. 105 k.p.a., jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. W literaturze wskazuje się na dwie główne przyczyny bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego: skuteczne cofnięcie odwołania oraz stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 (A. Golęba, w: H. Knysiak-Sudyka, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 969 oraz powołane tam orzecznictwo).

Istota kontrolowanej sprawy sprowadzała się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca spółka – jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji – powinna być stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla opisanej powyżej inwestycji. Wojewoda Małopolski na to pytanie udzielił odpowiedzi negatywnej. Sąd tego stanowiska nie podziela.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: P.b.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Stosownie do art. 3 pkt 20 P.b. przez obszar ten rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W świetle powyższego przyjąć należy, że do uznania, iż określona nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji budowlanej nie wystarczy stwierdzenie, że będzie ona faktycznie wpływała na sąsiednie działki, lecz niezbędne jest wskazanie normy prawnej, która reguluje taki wpływ przedsięwzięcia na otoczenie. Okoliczności te muszą mieć charakter obiektywny. Zdaniem Sądu ww. przepis nie wyłączył stosowania art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu jest obowiązkiem projektanta, który sporządzając projekt zagospodarowania terenu określa obszar oddziaływania obiektu wraz ze wskazaniem zastosowanych przepisów prawa oraz przedstawieniem zasięgu obszaru oddziaływania obiektu w formie graficznej lub opisowej. Wyznaczenie to nie wiąże jednak organu, do którego finalnie należy ustalenie kręgu stron postępowania i skierowanie do nich decyzji, stosownie do art. 28 p.b. i art. 28, art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.

Jak słusznie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 1 października 2020 r. (II SA/Kr 772/20, orzeczenia.nsa.gov.pl) w orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania analiza oddziaływania oznaczonej inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się do badania, czy przyjęte rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm. "Trzeba bowiem przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, to właściciele takich nieruchomości mają status strony. Natomiast okoliczność, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest więc uprawnione rozstrzyganie tylko o statusie procesowym danej osoby, gdy właśnie podnoszone przez nią zarzuty wobec oznaczonej inwestycji wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Weryfikacja zarzutów zgłaszanych przez właściciela powinna być dokonana przy merytorycznym rozpatrywaniu sprawy a nie na etapie badania jego legitymacji procesowej (por. wyrok NSA z dnia 26.10.2017 r. sygn. II OSK 2636/16, wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11, wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11, wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10, wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11, wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10, wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12, wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12)."

Zauważyć należy przy tym, za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2018 r. II OSK 236/17, LEX nr 2612896, że: "Ustalenie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale także takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu wynika, że spełniono wszystkie wymagania aktualnie wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę".

W podobnym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 września 2022 r. (II OSK 1567/21, orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano: "To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu, może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków. Ich wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, ONSA i wsa 2008/1/12). Utrwalony jest także pogląd, według którego, w świetle art. 28 k.p.a., brak podstaw, aby uznanie kogokolwiek za stronę uzależniać od naruszenia przepisów prawa. Celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowania dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1572/17; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2751/17). Także w świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 28 k.p.a., posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od naruszenia przez projektowany obiekt budowlany przepisów odrębnych. Tezy o przesłance naruszenia przepisów nie można konstruować skoro w art. 3 pkt 20 posłużono się określeniem o wprowadzeniu, na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu, wynikających z przepisów odrębnych ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym ograniczeń w zabudowie. Wprowadzenie na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego, ograniczeń w zabudowie, nawet zgodnych z przepisami odrębnymi, oznacza przynależność tego terenu do obszaru oddziaływania obiektu (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 514/17)." Zdaniem obecnie orzekającego Sądu poglądy powyższe zachowują aktualność wobec zmienionej definicji legalnej obszaru oddziaływania obiektu art. 3 pkt 20 p.b. odnoszącej się wyłącznie do ograniczeń w zabudowie, nie jak poprzednio, w zagospodarowaniu terenu.

Sąd wskazuje również, że dla ustalenia kręgu stron postępowania w ograniczone znaczenie należy przypisać normie wynikającej z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie: Dz. U. 2022 r. poz. 1225, dalej: r.w.t.), zgodnie z którym usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4 (a zatem w mniejszej odległości od granicy z działką sąsiednią niż określone w ust. 1), powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. Jak słusznie wskazuje A. Ostrowska, "przepis ten (poprzednio ust. 4 – przyp. WSA) został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Istotne jest bowiem, że akt prawny, który ten przepis zawiera, jest aktem podustawowym (wykonawczym). Przesądzając o istnieniu interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej w sytuacji, gdy inwestor planuje na sąsiedniej działce posadowienie budynku w odległościach od granicy mniejszych niż przewidziane w § 12 ust. 1 r.w.t.b., organ wydający rozporządzenie sprecyzował ustawową definicję obszaru oddziaływania obiektu, a co za tym idzie – określił krąg podmiotów mających interes prawny w postępowaniu. Tymczasem w przepisie rangi podustawowej niedopuszczalne jest modyfikowanie definicji ustawowych, ani determinowanie kręgu stron postępowania administracyjnego." (A. Ostrowska, w: A. Gliniecki (red.), "Prawo budowlane. Komentarz", WK 16, komentarz do art. 28).

Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności rozpatrywanej sprawy i ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarżąca spółka, jako właściciel nieruchomości nr [...] położonej w S. B. w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, powinna być stroną przedmiotowego postępowania, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, przywołanym w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym skoro działki skarżącej są działkami zagospodarowanymi i zabudowanymi, nie są działkami, dla których należałoby rozważać możliwość powstania zabudowy o przeznaczeniu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Warto i w tym miejscu podkreślić, że ochrona interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej przez przyznanie mu – jako posiadaczowi tzw. praw refleksowych – legitymacji procesowej na podstawie art. 28 p.b. i art. 28 k.p.a. nie została ograniczona do sytuacji, w której właściciel nieruchomości sąsiedniej nie korzystał uprzednio z przysługującego mu prawa zabudowy nieruchomości własnej. Ochrona ta musi dotyczyć również właścicieli nieruchomości aktualnie zabudowanych. Mogą oni przecież, co oczywiste, modyfikować istniejącą zabudowę, dokonywać jej rozbiórki i na nowo zabudowywać własną nieruchomość, w zgodzie z obowiązującym prawem. Niewątpliwie, w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, ze względu na ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. B. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta S. B. z dnia 30 września 2019 r. (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego 2019 r. poz. 7315), nowa zabudowa działki skarżącej nie została wyłączona. Skoro tak, należało odpowiedzieć na pytanie, czy przy realizacji ewentualnej nowej zabudowy konieczne będzie uwzględnienie zabudowy objętej wnioskiem. Rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji wskazują jednoznacznie, że odpowiedź na to pytanie, chociażby w zakresie objętym wymaganiami § 60 r.w.t. dotyczącymi nasłonecznienia, musi być pozytywna.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy będzie obowiązany przyjąć, że skarżącej przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu i rozpatrzeć sprawę z jej udziałem, z uwzględnieniem zgłoszonych w odwołaniu zarzutów. Na obecnym etapie sprawy tj. na etapie rozstrzygania czy skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego, Sąd nie mógł wiążąco wypowiadać się w przedmiocie zgłoszonych przez skarżącą zarzutów, skoro organ odwoławczy rozpatrywał sprawę tylko w ograniczonym zakresie.

Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.