Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1040/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 26
journal: Dz.U. 2006 nr 17 poz 127
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego.
article: art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Zakładu P. M. B. sp. z o.o. w G. na decyzję (...) Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie nakazu wykonania określonych prac oraz wymierzenie kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od (...) Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżącego Zakładu P. M. B. sp. z o.o. w G. kwotę 457 złotych (czterysta pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z (...) r., nr (...), Powiatowy Lekarz Weterynarii w J. (dalej też jako: "PLW" lub "organ I instancji) – wskazując w podstawie prawnej na: art. 104, art. 107, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a."); art. 2, art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 3, pkt 5 lit. a i lit. b, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. Nr 112, poz. 744 z późn. zm.); art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. a rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.L.2004.165.1, ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie (WE) nr 882/2004"); art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 17, poz. 127 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.p.p.z."), § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 93, poz. 600; dalej jako "rozporządzenie MRiRW z 26.05.2010 r.") – po przeprowadzeniu w dniach (...) oraz (...) r. kontroli w Zakładzie Przemysłu Mięsnego B. Sp. z o.o. w G. (dalej też jako: "Zakład", "Spółka" lub "Skarżąca"), weterynaryjny numer identyfikacyjny (...), nakazał do (...) r. wykonać określone działania (głównie o charakterze prac remontowo-budowlanych) wyszczególnione w punkcie 1. decyzji, a także wymierzył karę w wysokości (...) zł (pkt 2. decyzji) oraz wskazał, że pkt 2. decyzji podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (pkt 3. decyzji).

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu (...) r. urzędowi lekarze weterynarii przeprowadzili w Zakładzie kontrolę, której wyniki udokumentowano w Protokole kontroli nr (...) Lista kontrolna Spiwet - 00, natomiast w dniach (...) r. PLW przeprowadził w Zakładzie kontrolę z urzędu, której wyniki udokumentowano w Protokole kontroli nr (...) Lista kontrolna Spiwet. Kontrole te wykazały, że istniejący stan Zakładu narusza warunki weterynaryjne. Stwierdzone niezgodności zostały opisane w uzasadnieniu decyzji.

Dalej PLW wskazał, że zgodnie z art. 54 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Właściwy organ może m.in. nałożyć na podmiot gospodarczy odpowiednie procedury sanitarne, ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu żywności, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt, a także wszelkie inne środki, jakie uznaje za właściwe. Podejmując decyzję o rodzaju ewentualnego działania, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz historię podmiotu działającego na rynku spożywczym, jeżeli chodzi o niezgodności w przeszłości.

W ocenie organu I instancji stwierdzone w toku kontroli liczne nieprawidłowości stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa produkowanej w Zakładzie żywności, wobec czego konieczne jest podjęcie działań korygujących w celu zapewnienia bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego i zapewnienia zgodności z odpowiednimi wymaganiami prawnymi.

Dalej PLW wyjaśnił, że na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ppkt a u.p.p.z., kierując się zasadą proporcjonalności, wymierzył karę pieniężną w wysokości 16.000 zł, gdyż w sprawie doszło do licznych naruszeń, za które § 1 pkt 7 rozporządzenia MRiRW z 26.05.2010 r. przewiduje kary pieniężne w wysokości od 2.000 zł do 33.000 zł. Ustalając wysokość wymierzonej kary organ I instancji wziął pod uwagę "znaczną ilość i powagę stwierdzonych uchybień, a także zagrożenia dla zdrowia publicznego" opisane w pierwszej części uzasadnienia decyzji.

W odwołaniu od ww. decyzji PLW, Spółka zaznaczyła, że składa je "w celu uchylenia punktu 2. decyzji", a swój wniosek motywuje "natychmiastowym podjęciem działań w celu usunięcia stwierdzonych niezgodności i niedopuszczenia do zagrożenia dla bezpieczeństwa produkowanej żywności". Podkreśliła, że wszystkie wymienione uchybienia zostały ujęte w opracowanym wcześniej planie inwestycyjno-modernizacyjnym, który jest systematycznie realizowany. Część nieprawidłowości, o których mowa w decyzji organu I instancji, został już usunięta, co, jak wskazała Spółka, udokumentowano w piśmie do PLW z (...) r.

W piśmie z (...) r. Skarżąca dodała, że część uwag zawartych w zaskarżonej decyzji PLW jest skutkiem ustaleń innej kontroli – przeprowadzonej (...) r. przez pracownika Głównego Inspektoratu Weterynarii.

Decyzją z (...) r., znak: (...),(...) Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej też jako: "WWLW" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji PLW, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję,

W uzasadnieniu WWLW wskazał, że podstawą do nałożenia kary pieniężnej przez organ na podmiot działający na rynku produktów pochodzenia zwierzęcego jest już sam fakt stwierdzenia niezgodności pomiędzy stanem prawnym, a stanem faktycznym w podmiocie kontrolowanym. Zaznaczył, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił niezgodności, które zostały udokumentowane w protokołach kontroli w Zakładzie – w toku postępowania ustalił, jakie nieprawidłowości stwierdzono w trakcie kontroli, i zasadnie zakwalifikował je jako naruszające przepisy rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. WE L139 z 30.04.2004 r., str. 1; dalej jako: "rozporządzenie (WE) nr 852/2004").

Organ II instancji podkreślił, że konstrukcja art. 26 u.p.p.z. nie pozostawia wyboru organowi nadzorującemu co do ewentualnego odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia niezgodności w zakładzie z wymaganiami weterynaryjnymi. Organ I instancji co najwyżej może dokonać miarkowania wysokości kary. Określona rozporządzeniem wysokość kary pieniężnej nie została przekroczona przez organ I instancji. Zdaniem WWLW nałożona kara pieniężna spełnia swoją funkcję oraz ma wpływ na prawidłowe utrzymanie warunków higieniczno-sanitarnych w Zakładzie w przyszłości.

Odnosząc się zaś do uwag strony w zakresie nakazów ujętych w pkt 1 zaskarżonej decyzji w stosunku do treści protokołów kontroli z (...) oraz (...) r., organ II instancji zaznaczył, że dokonał porównania ich treści i nie stwierdził rozbieżności. Zdaniem organu z treści odwołania można wnioskować, że Spółka nie kwestionuje zasadności ustaleń stanu faktycznego, lecz porównuje treść nakazów z wynikami kontroli przeprowadzonej w obecności pracownika Głównego Inspektoratu Weterynarii w innym terminie. Nie zmienia to jednak faktu, iż nakazy te znajdują swoje podstawy w ww. protokołach kontroli. Poza tym z treści odwołania wynika, że Spółka doskonale orientuje się w zakresie obowiązków naprawczych i już wdrożyła prace mające na celu zapewnienie bezpiecznego stanu higienicznego Zakładu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Spółka, zarzucając decyzji WWLW naruszenie:

– art. 7 w zw. z art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w taki sposób, że w toku postępowania organ w sposób wyczerpujący nie rozpatrzył materiału dowodowego, błędnie ustalając stan faktyczny, w szczególności nie ustosunkował się prawidłowo do wielkości i ilości rzekomo dokonanych naruszeń, które stały się podstawą wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej;

– art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji – organ nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a przeto prawidłowo nie uzasadnił wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości (...) zł;

– art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z przepisami rozporządzenia (WE) nr 852/2004, poprzez przyjęcie jako udowodnionego faktu, iż w sprawie mamy do czynienia z naruszeniami (a nie w większości nieznacznymi uchybieniami) obowiązujących przepisów prawa żywnościowego i weterynaryjnego, które skutkować powinny nałożeniem kary pieniężnej;

– art. 61 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż postępowanie wszczęte na wniosek strony można kontynuować jako postępowanie wszczęte z urzędu;

– art. 21a u.p.p.z. poprzez przyjęcie, iż wydanie decyzji nadającej uprawnienia do produkcji na rynek państwa trzeciego związane jest z postępowaniem incydentalnym z art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004.

wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi uszczegółowiono i umotywowano podniesione zarzuty. W szczególności podkreślono, że pomimo, iż przedmiotem odwołania od decyzji organu I instancji była kwestia zasadności i wysokości wymierzenia kary administracyjnej, organ II instancji w ogóle się do tej kwestii nie ustosunkował, poprzestając tylko na ogólnikowych stwierdzeniach, które mogłyby się odnosić do jakiejkolwiek sprawy dotyczącej wymierzenia kary administracyjnej. Za szczególnie krzywdzący Skarżąca uznała fakt, że organ II instancji w zasadzie w ogóle nie wziął pod uwagę, iż Spółka od momentu przeprowadzenia kontroli w pełni współpracowała z PLW w celu usunięcia stwierdzonych uchybień – a zatem wymiar kary nie był w żaden sposób związany z "wpływem na prawidłowe utrzymanie warunków higieniczno-sanitarnych" – i nie dopuściła do sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa produkowanej żywności. Ponadto Skarżąca nadmieniła, że Zakład pozytywnie przeszedł audyt przeprowadzony w związku z ubieganiem się o nadanie uprawnień do eksportu na rynek Izraela i jako jeden z nielicznych zakładów na terenie kraju jest teraz uprawniony do eksportu na tak wymagający rynek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. pełnomocnik Spółki oraz pełnomocnik WWLW podtrzymali wnioski i wywody zawarte, odpowiednio, w skardze oraz w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji z 15 października 2015 r. Sąd stwierdził, że w związku z jej wydaniem doszło do naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. skutkują koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Zaskarżoną decyzją (...) Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy decyzję z (...) r., mocą której Powiatowy Lekarz Weterynarii nakazał Spółce wykonanie do (...) r. określonych czynności (pkt 1. decyzji), a ponadto wymierzył karę w wysokości (...) zł (pkt 2. decyzji) i wskazał, że podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (pkt 3. decyzji).

W związku z tym należy stwierdzić, że decyzja PLW choć jedna, w istocie obejmowała dwa samodzielne rozstrzygnięcia: pierwsze, zawarte w pkt 1. decyzji, w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków, oraz drugie, zawarte w pkt 2. decyzji, w przedmiocie wymierzenia kary (natomiast pkt 3. decyzji nie stanowił w istocie rozstrzygnięcia, a jedynie informację o treści obowiązującego prawa, tj. o ustanowionej w art. 27 ust. 2 u.p.p.z. natychmiastowej wykonalności rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia kary). Każde z nich stanowiło odrębne i samoistne rozstrzygnięcie, oparte na własnej podstawie prawnej (jak wynika z uzasadnienia decyzji PLW: pkt 1. decyzji – na art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004; a pkt 2. decyzji – na art. 26 i art. 27 u.p.p.z.), kreujące odrębny stosunek administracyjnoprawny. Każde z tych rozstrzygnięć mogłoby samodzielnie stanowić przedmiot odrębnej decyzji administracyjnej – co w odniesieniu do rozstrzygnięcia o karze znajduje wyraźne potwierdzenie w treści art. 27 u.p.p.z., w którym mowa jest właśnie o takiej decyzji administracyjnej w przedmiocie wymierzenia kary. W konsekwencji każde z tych rozstrzygnięć niezależnie mogło stać się przedmiotem zaskarżenia. Zatem to od woli odwołującego zależało, czy zaskarży oba rozstrzygnięcia łącznie (tj. decyzję PLW "w całości"), czy tylko jedno z nich (tj. decyzję PLW w określonej "części").

W ocenie Sądu organ II instancji błędnie ustalił zakres zaskarżenia decyzji PLW wniesionym przez Spółkę odwołaniem. Przyjął mianowicie, że Spółka zaskarżyła tę decyzję w całości, gdy tymczasem zaskarżyła ją tylko w części – w zakresie pkt 2. (o wymierzeniu kary). Świadczy o tym wyraźne wskazanie w treści odwołania, że jest ono składane "w celu uchylenia punktu 2. decyzji", w powiązaniu z deklaracją Spółki, że: "Wszystkie wymienione [w decyzji – uw. Sądu] uchybienia zostały ujęte w opracowanym wcześniej planie inwestycyjno-modernizacyjnym, który jest systematycznie realizowany", z której to deklaracji jasno wynika brak woli Spółki kwestionowania zasadności nałożenia na nią obowiązków wyszczególnionych w pkt 1. decyzji. Dodatkowo potwierdza to treść pisma procesowego z (...) r., złożonego przez Spółkę w związku z otrzymanym zawiadomieniem o zakończeniu postępowania odwoławczego, w którego ostatnim akapicie Skarżąca zwraca się do WWLW "z ponowną prośbą (...) o pozytywne rozpatrzenie odwołania dotyczącego uchylenia punktu 2. Decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii (...) nakładającej na Spółkę karę pieniężną".

W związku z powyższym, zgodnie z treścią odwołania, organ II instancji był władny badać decyzję PLW jedynie w zakresie zaskarżonego pkt 2., tj. co do zasadności nałożenia kary i jej wysokości, gdyż w pozostałym, niezaskarżonym zakresie (tj. co do pkt 1.) decyzja stała się ostateczna i w tej części nie mogła już być weryfikowana w trybie zwykłym, o czym stanowi art. 16 k.p.a. Tymczasem, jak wynika z treści sentencji i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ II instancji objął swym rozpoznaniem i rozstrzygnięciem całą decyzję PLW. Zatem utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w całości (a więc także w zakresie jej pkt 1.) WWLW dopuścił się rażącego naruszenia art. 16 i art. 127 § 1 k.p.a., gdyż rozpoznał sprawę w zakresie szerszym niż zakres objęty odwołaniem, co w istocie oznaczało podjęcie działania przez organ z urzędu, a do takiego działania organ odwoławczy nie jest uprawniony i takie działanie rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Godzi się wyjaśnić, że istotą postępowania odwoławczego – zgodnie z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) – jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu orzekania. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia ani jego zarzutami. Organ odwoławczy może zatem, a nawet powinien, wszechstronnie skontrolować postępowanie i decyzję organu I instancji z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy i jakie zarzuty w tym zakresie zostały podniesione przez samego odwołującego.

Niemniej jednak wskazane zasady nie pozwalają organowi odwoławczemu działać z urzędu, gdyż postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości (art. 127 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że takie postępowanie może zostać uruchomione tylko w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wyznacza jego zakres. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części – co w ocenie Sądu miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – to organ odwoławczy nie może wykroczyć poza granice wyznaczone przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji organ odwoławczy nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy w zakresie objętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Decyzja organu odwoławczego wydana bez odwołania strony (innego podmiotu działającego na prawach strony) jest nieważna jako rażąco naruszająca prawo (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.).

Należy w tym miejscu podkreślić, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia – a co za tym idzie: także wzruszenia – decyzji administracyjnej w części, w sytuacji, gdy pozostałe (niezaskarżone) rozstrzygnięcia zawarte w takiej decyzji mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyroki NSA: z 21.11.2012 r., I OSK 912/12; z 21.05.2007 r. I OSK 556/06 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"; por też wyrok NSA z 21.12.1987 r., IV SA 907/87, GAP 1988, nr 12, s. 41).

Jak to już wyżej wskazano, w rozpoznawanej sprawie odwołanie dotyczyło jedynie pkt 2. decyzji PLW. W tej sytuacji organ II instancji przy wydaniu decyzji związany był treścią odwołania i nie mógł orzekać ponad jego zakres, co oznacza, że nie mógł orzekać o całości decyzji PLW (tu: o jej utrzymaniu w mocy), a jedynie o jej zaskarżonej części (tu: o utrzymaniu w mocy pkt 2. decyzji) – czego jednak nie uczynił. Wobec tego należało uznać, że zaskarżona decyzja WWLW wydana została z rażącym naruszeniem prawa –art. 16 i art. 127 § 1 k.p.a. – co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Niezależnie od powyższego Sąd dopatrzył się dalszych jeszcze naruszeń prawa materialnego i procesowego przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji WWLW i utrzymanej nią w mocy decyzji PLW stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1577) oraz rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 lit a u.p.p.z., kto prowadząc przedsiębiorstwo sektora publicznego nie wykonuje obowiązków lub narusza wymagania w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu nr 852/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia, lub określone w rozporządzeniu nr 853/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 12 ust. 2 tego rozporządzenia, lub weterynaryjne określone w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie – podlega karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W przepisie art. 26 ust. 2 u.p.p.z. ustawodawca upoważnił ministra właściwego ds. rolnictwa do określenia w drodze rozporządzenia wysokości kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1, wskazując, że powinny być one zróżnicowane w zależności od rodzaju naruszeń, społecznej szkodliwości czynu i stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego. Na podstawie tego upoważnienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 93, poz. 600).

Ani w przepisach tego rozporządzenia, ani w ustawie o produktach pochodzenia zwierzęcego nie wskazano expressis verbis kryteriów (poza "widełkami"), jakimi mają kierować się organy przy ustalaniu wysokości nakładanej kary pieniężnej. Należy jednak zauważyć, że istotnych wskazówek w tej mierze dostarcza przepis art. 55 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004, w myśl którego: "Państwa Członkowskie ustanawiają zasady stosowania sankcji obowiązujących w przypadku naruszeń prawa paszowego i żywnościowego oraz innych przepisów wspólnotowych odnoszący się do ochrony zdrowia zwierząt i ich dobrostanu oraz podejmują wszelkie niezbędne środki zapewniające ich wprowadzenie. Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające."

Za szczególnie doniosły w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać wymóg "skuteczności" nakładanych sankcji. Jak bowiem trafnie zauważa się w literaturze przedmiotu, zgodnie z ową zasadą skuteczności kara pieniężna powinna doprowadzić do takiego postępowania podmiotu dopuszczającego się naruszenia, aby zakres ryzyka związanego z zaistniałym naruszeniem był w jak największym stopniu ograniczany. Zasada ta wymaga, aby wymierzając kary pieniężne promować wszelkie zachowania zmierzające do ograniczenia zaistniałego ryzyka, co przyczynia się do realizacji celów prawa żywnościowego. W świetle zasady skuteczności niezwykle istotne jest więc uwzględnienie przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, podjętych przez podmiot dopuszczający się naruszenia środków naprawczych, w tym terminu ich podjęcia (czy były podjęte natychmiast po stwierdzeniu naruszenia czy też zaistniało nieuzasadnione opóźnienie), a także ich skuteczność (czy były wystarczające dla usunięcia zaistniałego zagrożenia) oraz zakresu (czy możliwe było podjęcie innych działań o większej skuteczności). W świetle tej zasady powinno się też dokonywać oceny sposobu współpracy (albo braku współpracy) sankcjonowanego podmiotu z organami nadzoru (por. P. Wojciechowski, Model odpowiedzialności administracyjnej w prawie żywnościowym, Warszawa 2016, s. 412–413).

Konieczność uwzględniania przy ustalaniu wysokości kary nie tylko okoliczności związanych z przedmiotem stwierdzonych naruszeń, za które wymierzana jest kara, ale i z ich podmiotem ("naruszycielem"), da się pośrednio wywieść także z treści upoważnienia do wydania rozporządzenia określającego wysokość kar pieniężnych, zawartego w art. 26 ust. 2 u.p.p.z. W przepisie tym pośród kryteriów różnicowania wysokości ustanawianych kar wskazano m.in. "społeczną szkodliwość czynu". A przesłanka ta, obok elementów strony przedmiotowej czynu (naruszenia), zawiera także elementy strony podmiotowej, jak: postać zamiaru, motywacja sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia (por. P. Wojciechowski, Model odpowiedzialności administracyjnej w prawie żywnościowym, Warszawa 2016, s. 385). W orzecznictwie zwrócono już uwagę na zasadność posiłkowania się przy ustalaniu wysokości wymierzanej kary wytycznymi zawartymi w art. 26 ust. 2 u.p.p.z. (por. np. wyrok WSA z 05.09.2013 r., II SA/Sz 531/13, CBOSA).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy przyznać rację Skarżącej, gdy zarzuca, że organ II instancji nie zweryfikował należycie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia w kwestii wymiaru kary, poprzestając w istocie wyłącznie na ogólnikowym stwierdzeniu, iż wymierzona grzywna mieści się w dopuszczalnych "widełkach" określonych w rozporządzeniu MRiRW z 26.05.2010 r.

Zaznaczyć należy, że organ administracji wymierza karę pieniężną w ramach uznania administracyjnego, co wszakże nie oznacza dowolności, skoro zobligowany jest on do przekonywającego uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 (w zw. z art. 140) k.p.a. Aby więc ustrzec się przed zarzutem arbitralnego działania, organ powinien wskazać, jakie okoliczności wziął pod uwagę przy ustalaniu wymiaru kary.

Zaskarżona decyzja WWLW tych wymogów nie spełnia, gdyż nie sposób ustalić w oparciu o treść jej uzasadnienia, jakie konkretnie okoliczności zostały wzięte przez organ II instancji pod uwagę przy weryfikacji adekwatności wysokości kary nałożonej na Skarżącą przez organ I instancji.

Jest to uchybienie tym bardziej istotne, jeśli się zważy, że organ I instancji uzasadnił swoje rozstrzygnięcie w omawianym zakresie w sposób raczej jednostronny, gdyż wziął pod uwagę tylko znaczną ilość i powagę stwierdzonych uchybień, a także wynikające z nich zagrożenia dla zdrowia publicznego – a więc zasadniczo okoliczności związane tylko ze stroną przedmiotową naruszeń, pomijając zupełnie elementy ich strony podmiotowej, w tym zwłaszcza zachowanie się sprawcy (Spółki) po stwierdzeniu uchybień. Tymczasem Spółka w swych pismach procesowych konsekwentnie wskazywała na podjętą od początku pełną współpracę z PLW, na szybkie wdrożenie części działań naprawczych oraz zaplanowanie wdrożenia pozostałych w porozumieniu z organem, a także na ostatecznie pozytywne przejście przez Zakład audytu rynku Izraela. Kwestie te w ogóle nie zostały rozważone przez organ I instancji, a przynajmniej – wbrew wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. – nie dał on wyrazu takim rozważaniom w uzasadnieniu swej decyzji. Organ II instancji utrzymując zaś w mocy takie niedość uzasadnione rozstrzygnięcie PLW – i to bez próby uzupełnienia jego rozważań co do ww. okoliczności podmiotowych i ich ewentualnego wpływu na wysokość wymierzonej kary – w istocie błędy organu I instancji powielił.

Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza przy uwzględnieniu ww. zasady skuteczności.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, ogniskujących się zasadniczo wokół kwestii błędnie ustalonego przez organy stanu faktycznego, w tym braku ustosunkowania się do wielkości i ilości dokonanych naruszeń, które stały się podstawą wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, wskazać należy, że zarzuty te są spóźnione. Nie zostały one bowiem podniesione w odwołaniu, a jego treść bezpowrotnie zawęziła zakres rozpoznawanej sprawy tylko do określonej pkt 2. decyzji PLW kwestii wymiaru kary pieniężnej. Stąd kwestionowanie przez Spółkę dopiero na etapie skargi do Sądu prawidłowości ustaleń organów odnośnie do stwierdzonych naruszeń i nałożonych obowiązków – tj. co do nieobjętego odwołaniem pkt 1. decyzji – nie mogło odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi.

W podsumowaniu należy wskazać, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji bezpodstawnie poddał weryfikacji decyzję PLW także w zakresie jej pkt 1. Z kolei badając sprawę w zakresie pkt 2. decyzji PLW nie sprostał wymogom wynikającym z art. 15 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.

Mając wszystko to na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (200 zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżącą adwokata ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461, z późn. zm.), w wysokości 240 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 457 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne. Przede wszystkim przedmiotem swego rozpoznania i rozstrzygnięcia uczyni wyłącznie pkt 2. decyzji PLW (oraz, dla celów porządkowych, związany z nim, "informacyjny" pkt 3.). W ramach tak określonego przedmiotu zaskarżenia rozważy, czy uwzględniając wszystkie kryteria wymiaru kary, w tym także dotyczące postawy Skarżącej po stwierdzeniu naruszeń, ustalona przez organ I instancji wysokość wymierzonej kary może zostać uznana za adekwatną. W zależności od wyniku tych rozważań podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.