Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1715/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 48, 49 b, art. 37, 40
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B.N. i H. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. N. i H. N. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2017r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz.290 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania B. i H. N. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 2016r., nr [...], nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego o wym. 2,2m x 2,1m z wiatą o wym. 1m x 2,1m na działce nr ew. [...] w K. gm. J.

Organ wskazał, że posadowienie ww. budynku zostało ustalone podczas kontroli [...] lipca 2016r. Budynek zrealizowano w 1994r. Właściciele nie posiadają zgłoszenia ani pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu II instancji, PINB w P. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Jak wynika z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane z 1994r. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 przed przystąpieniem do wykonania inwestycji wymienionej w art. 29 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy inwestor winien dokonać zgłoszenia. Ponieważ wymóg uzyskania zgody na realizację inwestycji w dacie jej budowy nie został spełniony słusznie stwierdzono, że została wykonana samowolnie

[...]WINB wskazał, że budowa obiektu podlegającego obecnie art. 49b ustawy Prawo budowlane z 1994r. oceniana jest pod kątem możliwości jej legalizacji.

Dalej przytoczył art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego i zaznaczył, że

obowiązek rozbiórki obiektów wybudowanych samowolnie nie ma charakteru bezwzględnego, niemniej PINB w P. prawidłowo nakazał rozbiórkę ww. budynku gospodarczego. Prawidłowo wywiódł, iż skoro budynek zrealizowano na terenie leśnym (wypis z rejestru i pismo Wójta Gminy J. z dnia [...]-05-2016r.) niemożliwym było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, wobec konieczności uprzedniej zmiany przeznaczenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dla terenu na którym znajduje się budynek brak jest miejscowego planu. Powyższe stanowiło samoistną przesłankę uniemożliwiającą wdrożenie procedury legalizacyjnej.

Organ podkreślił, że budynek nie jest przeznaczony na pobyt ludzi, a więc należy go zakwalifikować zgodnie z § 209 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie kategorii PM. Zgodnie z § 271 ust. 8 najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Zgodnie zaś z § 271 ust. 2 jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków o 100%. Zgodnie z § 271 ust. 1 minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków ZL i PM wynosi 8m. W tej sprawie minimalna odległość pomiędzy budynkiem a granicą lasu winna wynosić zatem 12m. Tymczasem obiekt zlokalizowano na działce leśnej a zatem odległość od granicy lasu wynosi 0.

Zdaniem organu argumenty odwołania nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają wywody dotyczące konieczności zastosowania - ze względu na datę realizacji budynku - przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. Organ podkreślił, że z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. wynika jednoznacznie, iż art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (tj. ustawy z 1974r.). Innymi słowy organ orzeka na podstawie przepisów ustawy z 1974r. jedynie w przypadkach obiektów podlegających obecnie reżimowi z art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie. [...]WINB w tym miejscu zauważył, iż charakter inwestycji nie mieści się w dyspozycji art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. a zatem wyklucza zastosowanie art. 103 cyt. ustawy. Skoro art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy wypełniających hipotezę art. 48 tej ustawy i nie można stosować do niego wykładni rozszerzającej, to nie może mieć on zastosowania do sytuacji w szczególności wynikających z art. 49b tej ustawy.

W ocenie [...]WINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Skargę na powyższą decyzję złożyli B. i H. N. zarzucając naruszenie:

przepisów postępowania mających wpływ na treść decyzji, tj.:

i) art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu w drugiej instancji, jak i nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału i zwrócenia uwagi na konieczność zwrócenia się do Wójta gminy J. o nadesłanie poświadczonych za zgodność z oryginałem studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego za lata 1994 – 2016

ii) art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i nieuzyskanie przez organ miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. zatwierdzonego uchwałą nr [...] GRN w J. z dnia [...] grudnia 1988 r. ("MPZP z 1988r."), w którym to planie nieruchomość Skarżących została przeznaczona pod zabudowę letniskową, jak również nie uzyskanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalony Uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r., ("MPZP z 1994 r."), obejmujących działkę Skarżących co miało wpływ na treść Decyzji;

iii) art. 7, art. 77,80 oraz art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 KPA poprzez brak wyjaśnienia podstaw domagania się przedłożenia zgłoszenia i bezpodstawne wskazanie, iż budowa budynku gospodarczego w 1994 r. wymagała zgłoszenia co rzutowało na bezpodstawne zastosowanie art. 49b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U 2016 poz. 290) podczas gdy w 1994 roku obowiązywała ustawa z 24 października 1974 r., zgodnie z którą budowa budynku wymagała pozwolenia na budowę,

iv) art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez nieuwzględnienie planowanego przeznaczenia działki nr [...] położonej w m. K., gm. J. na cele związane z zabudową letniskową, co zostało przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z [...] grudnia 2004 r., co miało wpływ na treść Decyzji, gdyż przepisy o planowaniu przestrzennym dopuszczają zabudowę letniskową i gospodarczą na działce [...], a zatem zasadne było wydanie pozwolenia na użytkowanie zgodnie z prawem Budowlanym z 1974 r. (z ostrożności, ewentualnie możliwe było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49b ust. 2 Prawa Budowlanego);

v) art 6 KPA poprzez zaniechanie należytego ustalenia stanu faktycznego powodującego zastosowanie niewłaściwego przepisu prawa materialnego tj. art. 49b ust 1 i 2 Prawa Budowalnego, podczas gdy budowa "budynku", wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, co powoduje, iż zastosowanie powinien mieć przepis art. 103 ust. 2 Prawa Budowlanego w zw. z art. 48 Prawa Budowlanego, a w konsekwencji przepisy Prawa Budowlanego z 1974 r.;

vi) art. 103 ust. 2 Prawa Budowlanego oraz art. 40 Prawa Budowalnego z 1974 r.poprzez ich niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie, iż Skarżący powinni dokonać zgłoszenia budowy "budynku gospodarczego", podczas gdy na gruncie przepisów Prawa Budowlanego z 1974 r. zgłoszenia dokonywało się tylko celem przeprowadzenia rozbiórki budynku, a budowa wymagała pozwolenia na budowę, a wobec tego Organ niezasadnie domaga się przedłożenia zgłoszenia, którego Skarżący nie mogli posiadać;

vii) art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że budowa wymagała zgłoszenia, podczas gdy w czasie realizacji "budynku" obowiązywały przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., które wymagały pozwolenia na budowę, a zatem ewentualnie organ mógł się powołać na art. 48 Prawa Budowlanego, co zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa Budowlanego, obligowało organ do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o Prawo budowlane z 1974 r.

viii) art. 49 Prawa budowlanego (Dz.U. z 1994 r. nr. 89, poz. 414 obowiązującego do 11.07.2003 r.) poprzez jego niezastosowanie i orzeczenie nakazu rozbiórki, podczas gdy zgodnie z tym przepisem, obowiązywał zakaz orzekania rozbiórki budynków jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części;

ix) § 209 oraz § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422)("Rozporządzenie") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że z powodu niezachowania wymagań określonych w Rozporządzeniu (o warunkach technicznych) nie można nakazać wykonania określonych czynności niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z art. 40 Prawa Budowlanego z 1974 r., podczas gdy przepisy Rozporządzenia nie obowiązywały w momencie zabudowy działki nr [...], a nadto przepisy te nie mogą stanowić podstawy do uzasadnienia wydania decyzji o rozbiórce budynku na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego bowiem nie są przepisami o planowaniu przestrzennym w rozumieniu powyższego przepisu,

Z ostrożności skarżący zarzucili naruszenie:

(i) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 i 3 KPA w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 KPA., poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej Decyzji przejawiającym się m.in. w braku należytego wyjaśnienia Stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie w sprawie, bezzasadnie uznając że w stanie faktycznym nie zachodziły podstawy do zastosowania trybu legalizacyjnego określonego w przepisach art. 49b Prawa Budowlanego (ewentualnie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa Budowlanego),

(ii) art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 KPA poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób wyczerpujący i budzący zaufanie obywatela do Państwa tj. nieprzeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w zakresie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy zgodnie z orzecznictwem orzeczenie nakazu rozbiórki stanowi ostateczność;

(iii) art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do zastosowania trybu określonego w ww. przepisie (niewłaściwej subsumcji), podczas gdy ocena ta świadczy co najmniej, o przedwczesności kwalifikacji prawnej i przyjętej niemożliwości legalizacji poprzez błędne przyjęcie, iż (i) grunt leśny stanowi las w rozumieniu ustawy o lasach oraz § 271 ust. 8 Rozporządzenia, (ii) niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy przesłanki do wydania takiej decyzji winny być badane przez inny organ, a prawidłowa analiza stanu faktycznego prowadziłaby do wniosku, iż taka decyzja o warunkach zabudowy zostałaby wydana.

(iv) art. 49b ust. 2 cyt. ustawy poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie skarżących do przedłożenia dokumentów wskazanych w tych przepisach, podczas gdy stan faktyczny sprawy pozwala na przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego;

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie również decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wskazali, że w pierwszej kolejności organ zobligowany był ustalić, czy są podstawy do ingerencji, to jest czy powstanie i istnienie obiektu jest niezgodne z przepisami prawa budowlanego. Organ powinien wyjaśnić zasadność zastosowania przepisów. Dla wyjaśnienia czy obiekt stanowi samowolę konieczne jest dokonanie jego kwalifikacji na gruncie prawa budowlanego obowiązującego w dacie budowy. Prawo budowlane z 1974 r. regulowało m.in. projektowanie i budowę oraz utrzymanie i obiektów budowlanych, do których zaliczano zarówno stałe jak i tymczasowe budynki i (art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.). Budowa natomiast rozumiana była m.in. jako wykonywanie obiektu budowlanego (art. 2 ust. 2). Ta o wiele bardziej w porównaniu z obecnie obowiązującą ustawą) regulacja nie powinna być stosowana. Zatem organ zaniechał pierwszorzędnych ustaleń dotyczących budowy "budynku gospodarczego" i ingerencji nadzoru w sprawie. Organ powinien powyższe elementy przedstawić zgodnie z art. 107 § 3 KPA. Przedmiotowy budynek gospodarczy nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów prawa.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa Budowlanego z 1974 r. "Roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę." Z kolei ustęp 2 wskazywał, iż "wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu terenowemu organowi administracji państwowej. Organ ten może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę określonego obiektu budowlanego." Natomiast w ustępie 4 znajdowało się odniesienie do odpowiedniego rozporządzenia, określającego przypadki odstąpienia od uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy przedmiotowego budynku, jedyną możliwością było uzyskanie pozwolenia na budowę. Instytucja zgłoszenia nie istniała. Z tych względów Skarżący nie mogli dokonać zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych. Wobec faktu, iż na gruncie obowiązujących przepisów w dacie budowy, konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, to jeżeli organ chciał wydać decyzję o rozbiórce, powinien rozpocząć analizę sprawy i subsumpcję od obowiązującego art. 48 Prawa budowlanego. I zastosować art. 103 ust. 2, który nakazuje stosować przepisy ustawy z 1974 r. a dokładniej art. 40.

Skarżący ponownie zaznaczyli, że ustawa nie różnicowała rodzaju zgłoszenia budowy, jak obecnie. Dlatego też, niezależnie od tego, czy obecnie budowa wymaga zgłoszenia czy pozwolenia, w stosunku do budynków posadowionych przed 1995 r. do legalizacji samowoli zawsze powinien mieć zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego.

Dalej wskazali, że zgodnie z art. 49 prawa budowlanego (Dz.U. z 1994 r. nr.89, poz. 414 obowiązującego do 11.07.2003 r., zgodnie z którym "Nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego."). Skoro ustawodawca wprowadził taki przepis, to każdy obywatel, który wybudował samowolnie budowlanej 5 lat przed wejściem w życie tych przepisów, czuł się bezpiecznie i nie był zagrożony ze strony Państwa, że zostanie orzeczona rozbiórka jego budynku narażająca go na znaczne koszty. Tym bardziej, że w tamtym okresie budowa nie była sprzeczna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w dniu wejścia w życie Prawa budowlanego, dla tej nieruchomości istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który pozwalał na zalegalizowanie budowy. Ustawodawca jednak zmienił zarówno art. 48 jak i art. 49 Prawa Budowlanego i pozycja prawna wszystkich właścicieli budynków zrealizowanych w ramach samowoli budowlanej znacznie się pogorszyła, co stanowi istne naruszenie zasady prawa własności, prawa proporcjonalności i zaufania obywatela do Państwa i prawa. Jedyną słuszną interpretacją przepisów, powinna być wykładnia zmierzająca do nienaruszania prawa własności, proporcjonalności i zaufania obywatela do Państwa i stanowionego przez nie prawa, toteż powinno skutkować zastosowaniem w niniejszej sprawie przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego.

Dalej skarżący, w odniesieniu do stosowania art. 49 prawa budowlanego (Dz.U. z 1994 r. nr.89, poz. 414 obowiązującego do 11.07.2003 r. powołali się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z [...] października 2006 r., sygn. akt. [...]. W ich ocenie pominięcie ww. wyroku świadczy o wadliwym wykonaniu obowiązków administracji publicznej. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skoro Trybunał orzekł o niezgodności art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w wskazanym wyroku zakresie, to Organy i Sądy powinny stosować wykładnię pozwalającą na zastosowanie Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem do 2003 r. art. 48 Prawa budowlanego obejmował również "zgłoszenie" robót budowlanych, a zatem poprzez art. 103 ust. 2 Prawa Budowlanego w sprawie powinny być zastosowane przepisy Prawa Budowalnego z 1974 r. Jednocześnie z uwagi na konieczność zastosowania przez Organy i Sąd przepisu art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., nie można było orzec nakazu rozbiórki, bo od dnia budowy minęło 5 lat a MPZP z 1994 r. Nadto, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2006 r. II OSK 1181/05 "Nakaz rozbiórki (art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1995 r. do 10 lipca 2003 r.) może być wydany tylko wówczas, gdy organ w ciągu 5 lat od dnia zakończenia budowy wykryje samowolę przeprowadzi stosowne postępowanie i wyda w tym czasie taką decyzję."

Skarżący zwrócili uwagę, iż co najmniej od 1994 r do dziś, przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego było możliwe bowiem nieruchomość objęta jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., a co najistotniejsze w latach 1994-2003 obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony Uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. ("MPZP z 1994 r."), który przeznaczał działkę Skarżących na zabudowę letniskową. Zatem już od 1994 r. organy mogły przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, czego nie uczyniły, co narusza zasady określone w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13. NSA stanął na stanowisku, iż, "jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów, to te okoliczności należy rozważyć przy wydawaniu decyzji o rozbiórce'. Nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) - byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym.

Organ natomiast całkowicie zaniechał sprawdzenia przeznaczenia nieruchomości w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego wsi J. zatwierdzonym uchwałą nr [...] w J. z dnia [...] grudnia 1988 r. ("MPZP z 1988 r."). Obowiązek sprawdzenia treści tego planu wynika z faktu, iż budynek na nieruchomości Skarżących powstał w 1994 roku. Fakt, że w tamtym okresie istniał MPZP z 1988 r. wynika z treści MPZP z 1994 r. Nadto, Organ całkowicie nie sprawdził przeznaczenia nieruchomości Skarżących w dacie budowy tj. w 1994 roku, na podstawie prawnie wiążących dokumentów (wypis z rejestru gruntów). Organy nie wyjaśniły w sposób prawidłowy stanu faktycznego i opierają się na dokumentacji, która nie może stanowić podstawy do dokonania analizy w zakresie legalności zabudowy na dzień budowy, co rzutuje na niemożność wydania Decyzji o zaskarżonej treści.

Nadto, zgodnie z przeprowadzoną przez gminę J. inwentaryzacją w 1987 r. działka [...] stanowiła tereny budownictwa letniskowego.

Z ostrożności strony podniosły, że art. 49b Prawa budowlanego, nie wyklucza takiego zastosowania przepisów, jeżeli mogłoby to doprowadzić do legalizacji budowy. Organ przedwcześnie uznał, że budowa narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem i w związku z tym odstąpił od dalszej procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 49b. Nie wezwał Skarżących do przedłożenia dokumentów zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3, ani z art. 49b. Przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego było możliwe w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Skarżący uzyskaliby decyzję o warunkach zabudowy. Organ nawet w tym zakresie nie zebrał wyczerpująco materiału dowodowego czym naruszył art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji błędnie przyjął że budynek nie mógł podlegać legalizacji art. 49b Prawa Budowlanego.

Nawet jeżeli przyjąć, iż organ uprawniony jest do analizy czy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to całkowicie pominął, nie zanalizował i nie zebrał materiału dowodowego w zakresie MPZP z 1994 r. Powyższa uchwała dotycząca MPZP z 1994 r. jest istotna w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy jeżeli teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.). Powyższa uchwała dotycząca MPZM z 1994 r. przewidywała zgodę na zabudowę gruntów domkami letniskowymi i gospodarczymi. Utraciła ona moc właśnie na podstawie ww. ustawy, czego nie wzięto pod uwagę i nie przeprowadził w tym zakresie wnikliwej analizy.

Nadto, w zakresie art. 61 ust 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ nie uzasadnił dlaczego teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia.

Dalej skarżący przedstawili stanowisko co do naruszenia zasad współżycia społecznego i zaufania obywatela do Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Kontroli Sądu w tej sprawie została poddana decyzja [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] września 2016r. nakazującą, w trybie art. 49b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, rozbiórkę ww. budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w K. gm. J..

Skarga zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

W obu decyzjach wskazano, iż z uwagi na wymiary budynku gospodarczego jego realizacja wymagała zgłoszenia, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Tym samym, do jego legalizacji zastosowanie znajdował art. 49b ww. ustawy, dotyczący obiektów budowlanych bądź ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Organy przyjęły ponadto, że wobec usytuowania budynku gospodarczego na nieruchomości nieprzeznaczonej pod zabudowę (bo na terenie leśnym), nie jest możliwa jego legalizacja. Dodatkowo wskazano, na niezgodność z cyt. rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych wobec niezachowania wymaganych odległości od lasu, która dla budynków PM (nieprzeznaczonych na pobyt ludzi) została określona w § 271 ust. 8, ust. 2 i ust. 1 i winna wynosić min. 12 m.

W ocenie Sądu, jako chybione należało ocenić stanowisko organów co do zastosowania art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r. w niniejszej sprawie.

Zaznaczyć przede wszystkim należy, że według niekwestionowanych ustaleń przedmiotowy budynek gospodarczy został zrealizowany w 1994r. Z tej przyczyny w celu zbadania, czy powstał on w warunkach samowoli budowlanej należało wziąć pod uwagę przepisy wówczas obowiązujące, a nie obecny art. 29 ust. 1 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r., jak uczyniły organy. Nie ma bowiem podstaw prawnych, aby do stanu faktycznego zaistniałego pod rządami poprzedniej ustawy, dla ustalenia, czy ma miejsce samowola budowlana, stosować obecny reżim prawny. Skoro przepisy obowiązujące w dacie realizacji ww. obiektu nakładały obowiązek uzyskania dla tego rodzaju obiektów pozwolenia na budowę, to postępowanie legalizacyjne winno być prowadzone w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. tj. z zastosowaniem przepisu intertemporalnego art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a zatem w oparciu o art. 37, art. 40 i art. 42 poprzednio obowiązującej ustawy, a nie art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r.

Stosownie bowiem do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Co do stanów przeszłych, odnośnie możliwości zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a więc ustalenia czy obiekt wówczas budowany wymagał pozwolenia na budowę, ocenie podlega to, czy w dacie jego realizacji wymagane było pozwolenie na budowę.

Należy zaznaczyć, że treść art. 103 ust. 2 nie odpowiada zmianom wprowadzonym z dniem 11 lipca 2003 r. To, co do tej daty objęte było art. 48, obecnie zamieszczone jest bowiem w art. 48 i art. 49b cyt. ustawy. Jednak pomimo niedostosowania tej regulacji do ww. zmiany z 2003 r., okoliczność ta winna być uwzględniana przy stosowaniu art. 103 ust. 2 ustawy, gdyż wprowadzony prawem budowlanym z 1994 r. reżim (w przypadku legalizacji samowoli) jest mniej korzystny od poprzedniego, stąd wykładnia tego przepisu winna być dokonywana z uwzględnieniem i tego aspektu. Nadto, podzielenie stanowiska organów, prowadziłoby do różnego traktowania samowoli budowlanych dotyczących budynków gospodarczych zrealizowanych przed 1 stycznia 1995 r. – korzystniejszego traktowania obiektów o powierzchni przekraczającej 25 m ², czy 35 m² (jeśli zważy się na obecne brzmienie art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.). W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (wydanej na tle art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) zwrócono uwagę, że "Celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji tej samowoli.", jak i "Odesłanie w art. 103 ust. 2 do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, że w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie tej ustawy, to jest przed 1 stycznia 1995 r., oraz w stosunku do obiektów, których budowa wprawdzie nie została zakończona przed jej wejściem w życie, lecz przed tą datą wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie ich rozbiórki, skutki samowoli budowlanej należy likwidować z użyciem środków prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym z 1974 r."

Z podanych przyczyn stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie wypełniał hipotezę art. 48 Prawa budowlanego przewidującego nakazanie rozbiórki obiektu lub jego części wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W konsekwencji zastosowanie winien mieć art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a nie jak przyjęły organy, że do stanów przeszłych w zakresie naruszenia prawa należy stosować przepisy obecnie obowiązujące. Błędnie zatem, do oceny stanu faktycznego powstałego przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. w odnośnie oceny, czy w dacie budowy wymagane było pozwolenie na budowę zastosowano art. 28 i art. 29 oraz art. 30 Prawa budowlanego, co z kolei skutkowało naruszeniem art. 49b Prawa budowlanego poprzez jego wadliwe zastosowanie oraz powołanego art. 103 ust. 2 tej ustawy - poprzez jego niezastosowanie.

Z podanych przyczyn skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W świetle powyższego stanowiska ubocznie tylko wskazać trzeba, że zastosowany w tej sprawie art. 49b ust. 2 ww. ustawy reguluje sytuacje, w jakich może dojść do legalizacji tzw. samowoli zgłoszeniowej. Stanowi on, iż w przypadku zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi organ może przystąpić do legalizacji obiektu lub jego części żądając m. in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Błędne było zatem stanowisko odstępujące od legalizacji budynku gospodarczego wobec braku możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Wobec powyższego ponownie prowadząc postępowanie w sprawie organ powiatowy zastosuje art. 103 ust. 2, i na jego podstawie – art. 37 i nast. Prawa budowlanego z 1974 r. Odnośnie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. uwzględni uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/14, a zatem podda analizie uchwały planów miejscowych obowiązujących na ww. terenie od daty realizacji obiektu.

Z podanych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a., z uwzględnieniem wpisu od skargi i kosztów zastępstwa procesowego. Ustalając wysokość tych ostatnich, Sąd wziął pod uwagę § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), oraz opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa.