Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 686/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7, 77 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2019r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej "Inspektor Powiatowy") umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek W. W. w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku nr [...] na ul. [...] w Ś. polegającego na prawdopodobieństwie przedostawania się szkodliwych substancji do budynku nr [...].

Organ uznał, że W. W. jako właściciel budynku nr [...], bezpośrednio sąsiadującego z budynkiem nr [...] przy ul. [...] w Ś. posiada interes prawny w rozstrzygnięciu co do stanu technicznego budynku nr [...]. Organ dwukrotnie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku z [...] października 2018r., uzasadnienia, przedłożenia dowodów wskazujących na opisane nieprawidłowości związane ze stanem technicznym spornego budynku. Pełnomocnik wnioskodawcy, J. L., przedłożyła zdjęcia budynku nr [...] z widocznym ogniomurkiem, wskazała na daszek w ścianie zewnętrznej zachodzący na budynek nr [...] oraz na ingerencję w obszar balkonu, co ma wskazywać na możliwość przenikania wyziewów od strony budynku nr [...]. Strona zwróciła uwagę, że odstępstwa od projektu budowlanego mogą wpływać na nieodpowiedni stan techniczny budynku.

[...] stycznia 2019r. przeprowadzono kontrolę w użytkowaniu budynku nr [...] (protokół [...]), w trakcie której zostały przedłożone protokoły z kontroli okresowych stanu technicznego tego budynku. Organ wskazał, iż w przedłożonych protokołach oceniający nie stwierdzili żadnych nieprawidłowości, w tym zagrożenia życia i zdrowia. Do akt sprawy dołączono także protokół z kontroli użytkowania budynku z [...] stycznia 2018r.

Jak wskazał organ w trakcie kontroli stwierdzono wykonanie zadaszenia nieobjętego zatwierdzonym projektem budowlanym, na które właściciel budynku nr [...] nie przedłożył wymaganej decyzji pozwolenia na budowę oraz stwierdzono wykonanie budynku w sposób odmienny od zatwierdzonego projektu budowlanego: zwiększono szerokość tarasu od strony ogrodu, zabudowano podcień wejściowy przed wejściem do budynku, zmieniono ilość i usytuowanie przewodów kominowych oraz nie wykonano projektowanego ogniomuru. Organ wskazał, że powyższe niezgodności należy wyjaśnić w odrębnym postępowaniu na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Analizując wymóg dotyczący wysunięcia ściany ponad lico o co najmniej 0,3 m lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosowania pionowego pasa z materiału niepalnego o szerokości, co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej El 60 (§235 ust. 3 rozporządzania Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) Powiatowy Inspektor podzielił stanowisko wyrażone w artykule Inżynier budownictwa z dnia 27.02.2017r.; "Oddzielenia przeciwpożarowe w budynkach mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej i szeregowej", w którym stwierdzono, że powyższy wymóg jest zasadny z punktu widzenia zasad technicznych a nie wymogów prawa. W przedmiotowym przypadku, kiedy budowa została zakończona w roku 1997r. i organ przyjął zgłoszenie zakończenia budowy nałożenie obowiązku wykonania projektowanych dwóch ścian oddzielonych dylatacją i wyprowadzonych ponad lico o 0,3 m lub zastosowania pasa o szerokości 2 m z materiałów niepalnych jest trudno wykonalne o wymóg ten nie wynika wprost z przepisów.

Mając powyższe na uwadze Powiatowy Inspektor stwierdził, że nie powoduje to nieodpowiedniego stanu technicznego a w związku z tym na ingerencję organu w zakres nie wyprowadzenia ścian ponad lico o 0,3 m i ograniczył się do sprawdzenia stanu technicznego budynku zgodnie z rozdziałem szóstym obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Wnioskodawca nie przedłożył żadnych dowodów na sugerowane wyziewy a organ nie może opierać się na prawdopodobieństwie.

Odnosząc się do uwag pełnomocnika wnioskodawcy zgłoszonych podczas zapoznania z aktami sprawy organ podniósł, że niniejsze postępowanie dotyczy nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, daje wiarę przedłożonym protokołom z okresowych kontroli i nie widzi potrzeby dalszej ingerencji a tym samym ustalania czy jest wykonana dylatacja między ścianami oraz dokładnej inwentaryzacji grubości ścian, czy przeznaczenia i przynależności kominów do pomieszczeń, ustalania sposobu oparcia stropów

budowa była wykonana pod nadzorem kierownika budowy a po ponad 20 latach od zakończenia, stan techniczny budynku nie budzi wątpliwości. Wykonaną dokumentację fotograficzną uzupełniono o opisy tak aby można było ocenić stan techniczny, zdaniem organu kontrola nie ma na celu wykonywania inwentaryzacji budynku.

Budynek wybudowano, wykonano na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją pozwolenie na budowę nr [...] z [...].09.1985r., którą decyzją [...] z [...].04.1993r. przeniesiono na rzecz J. B.. Roboty były prowadzone pod nadzorem kierownika budowy, po zgłoszeniu zakończenia budowy właściwy organ - Urząd Miasta w Ś. nie zgłosił sprzeciwu (protokół z [...].04.1997r.). Niniejsze postępowanie nie rozstrzyga wykonanych robót nie objętych zatwierdzonym projektem oraz robót wykonanych w trakcie użytkowania.

Powyższe powoduje, że wszczęte na wniosek postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku nr [...] na ul. [...] w Ś. (polegającego na prawdopodobieństwie przedostawania się szkodliwych substancji do budynku nr [...]) stało się bezprzedmiotowe. Organ nadzoru budowlanego dokonał sprawdzenia stanu faktycznego, wnioskodawca nie przesłał żadnych dowodów świadczących o nieodpowiednim stanie technicznym budynku, tylko wskazywał na wykonanie budynku niezgodnie z projektem (pomimo dwukrotnego wezwania) - co powoduje, że dalsze prowadzenie niniejszego postępowania jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik W. W. zakwestionowała umorzenie postępowania, mimo niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i powodów możliwego przenikania szkodliwych substancji od strony budynku nr [...] i oparcie się na nieaktualnych protokołach kontroli. Zdaniem strony wnioskującej analiza grubości ścian, a przede wszystkim ściany szczytowej budynku nr [...] jak również obecności lub braku dylatacji między ścianami budynków nr [...] pozwoliłaby potwierdzić lub wykluczyć możliwość przenikania szkodliwych substancji. W związku z ustaleniem zmiany ilości i usytuowania przewodów kominowych oczekuje też od organu określenia przeznaczenia, wymiarów i usytuowania poszczególnych przewodów kominowych w posesji nr [...], jako że mogłoby to pomóc w wyjaśnieniu prawdopodobieństwa immisji. Zdaniem wnioskodawcy J. B. dobudował swój komin 4 - kanałowy (zamiast 3 - kanałowego) do jego ściany wybudowanej z pustaka, nie zachowując dylatacji, Nie sprawdzono, czy ten komin został wybudowany z cegły na szerokość, czyli 12 cm, czy też na wysokość cegły, czyli na 6 cm. Wymiary komina (6 lub 12cm), sposób jego wybudowania, nie zachowanie dylatacji, dobudowanie do pustaka ma znaczenie, jeśli chodzi o możliwość przenikania szkodliwych substancji. Nie został również sprawdzony komin budynku nr [...] od strony ulicy [...] domurowany do ściany budynku nr [...]. Nie wiadomo, jakie jest jego przeznaczenie. Nie ma również żadnej informacji w szkicu piwnicy sporządzonym przez [...], gdzie w budynku nr [...] znajduje się kotłownia? Właściciel budynku nr [...] z początku korzystał wyłącznie z pieca opalanego węglem, nie ustalono jaki stan jest w tym zakresie obecnie. Czy jest to tylko gaz, czy może gaz naprzemiennie z paliwem stałym, czy rozmiary, ułożenie i sposób wybudowania kominów są zgodne z wymogami. Strona podniosła również niewyjaśnienia kwestii braku ogniomuru na dachu budynku nr [...] w kontekście przedmiotu sprawy. Zakwestionowano stanowisko organu, iż odstępstwa od projektu w budynku nr [...] należy wyjaśnić w odrębnym postępowaniu. Organ nie wyjaśnił stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co do wszystkich istotnych okoliczności, zatem błędne było umorzenie postępowania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Po przedstawieniu stanu sprawy oraz treści art. 105 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2018r. poz.2096, z późn. zm.) organ odwoławczy wskazał, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Bezprzedmiotowe może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji wszczął postępowanie administracyjne (zawiadomieniem z dnia [...].11.2018 r., znak: [...]) w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku przy ul. [...] w Ś. polegającego na prawdopodobieństwie przedostawania się szkodliwych substancji do budynku nr [...]. Pomimo wezwania przez PINB w Ś. strony wnioskującej o udowodnienie zarzutów dotyczących przenikania substancji szkodliwych z budynku nr [...] do budynku skarżącego (nr [...]), nie przedłożono żadnych dowodów mogących potwierdzić ów zarzut. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane - właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tejże ustawy, tj. w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej [...]. W celu spełnienia ww. wymogów, ustawodawca nałożył na właściciela obiektu budowlanego obowiązek przeprowadzania określonych kontroli, co wynika z art. 62 Prawa budowlanego.

Z dokumentów niniejszej sprawy wynika, że właściciel budynku nr [...] posiada wymagane prawem przeglądy (opisane powyżej), które nie wykazują braków lub uszkodzeń budynku jak i instalacji w nim wbudowanych. Natomiast art.66 ust. l ustawy Prawo budowlane stanowi, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym lub estetycznym, albo może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Decyzja wydana w oparciu o art.66 Prawa budowlanego, który jest umieszczony w rozdziale "Utrzymanie obiektów budowlanych", powinna mieć miejsce w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nieremontowany, niekonserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu, o którym mowa w ww. przepisie. Z kolei, drugi tryb postępowania wynika z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust.1 Prawa budowlanego, który winien mieć zastosowanie w przypadku - realizacji robót budowlanych bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia; w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach - organ nadzoru budowlanego wydaje w drodze decyzji nakaz - odpowiedni dla stwierdzonego stanu faktycznego, w celu doprowadzenia owych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż dokonane zmiany dot. pobudowania przedmiotowego obiektu będą rozpatrywane w powyższym trybie art.50-51 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził brak przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji. Ostatnia kontrola instalacji gazowej przeprowadzona była w dniu 31.12.2018r., a przewodów kominowych 13.09.2018r., co wynika z "Protokołu kontroli utrzymania obiektu budowlanego z dnia 24.01.2019r., znak: [...]", zatem nie upłynął jeszcze rok od ww. kontroli. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji powołał się na protokoły kontroli owych instalacji, które zostały opisane we wcześniejszym protokole. Zarzuty dotyczące ewentualnych zmian powstałych w czasie realizacji ww. budynku w odniesieniu do zatwierdzonego projektu budowlanego, będą rozstrzygane w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, co wynika z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, ponieważ zmiany te nie nastąpiły w wyniku złej eksploatacji budynku, braku jego konserwacji czy remontów. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie prowadzone w trybie art. 66 Prawa budowlanego, w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w Ś., polegającego na prawdopodobieństwie przedostawania się szkodliwych substancji do budynku nr [...], należało zatem umorzyć, jako bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a.

W skardze do sądu administracyjnego W. W., reprezentowany przez adwokata M. P., wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym, w sytuacji, gdy organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, jasno wskazał jakie nieprawidłowości zostały stwierdzone w budynku przy ul. [...], w szczególności zmiany ilości i usytuowania przewodów kominowych oraz brak ogniomurku, co w konsekwencji sprawia, iż obiekt ten może zagrażać życiu lub zdrowiu skarżącego i jego rodziny,

2) art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię tj. uznanie, iż jedyną podstawą do ingerencji organu nadzoru budowlanego w oparciu o ten przepis jest zły stan techniczny nieruchomości, w sytuacji, gdy możliwość, iż obiekt budowlany zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, stanowi samoistną podstawę do ingerencji organu i wydania decyzji o usunięciu nieprawidłowości, błędna wykładnia przepisu, w rezultacie doprowadziła do jego niezastosowania, pomimo spełnienia przesłanek,

3) przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez nienałożenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązku dobudowania przez p. B. ściany szczytowej oddzielającej jego budynek od budynku skarżącego w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem i zatwierdzonym projektem budowlanym,

4) przepisu 36a ust. 1 i ust. 5 pkt 1 i 2 ww. ustawy i jego błędną wykładnię wynikającą z uznania, iż samowolne dostawienie przez p. B. budynku do ściany budynku W. W. nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu budowlanego

5) przepisu art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy nie zaistniały przesłanki determinujące przyjęcie, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na występowanie w sprawie okoliczności warunkujących zastosowanie przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 36a ust. 1 i ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane,

6) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.:

a) poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym nieprzeprowadzenie kontroli ani oględzin budynku w celu sprawdzenia prawidłowości podłączenia wszelkich urządzeń do przewodów kominowych, w tym pieca węglowego i pieca gazowego, umiejscowienia kratek wentylacyjnych, przedostawania się szkodliwych substancji do budynku skarżącego oraz stanu technicznego instalacji, przy czym czynności te są niezbędne dla ustalenia czy w budynku przy ul [...] istnieją nieprawidłowości, które mogą zagrażać życiu lub zdrowiu skarżącego,

b) poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy, mianowicie niezweryfikowanie, czy stwierdzone nieprawidłowości tj. niewykonanie od strony budynku nr [...] komina sześciokanałowego, a od strony budynku nr [...] komina trzykanałowego, z kolei wewnątrz budynku nr [...] wykonanie komina ośmiokanałowego, może wpływać na przenikanie substancji szkodliwych do nieruchomości sąsiadujących, w tym nieruchomości skarżącego, ponadto niezweryfikowanie, kiedy powyższe zmiany zostały wprowadzone, i czy zostały one zatwierdzone przez odpowiednie organy,

c) poprzez nie podjęcie czynności (pomiarów) celem weryfikacji czy dochodzi do przenikania substancji szkodliwych dla życia i zdrowia do nieruchomości skarżącego z nieruchomości sąsiedniej usytuowanej na ul. [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek jej zarzuty jedynie częściowo okazały się zasadne.

Dokonując kontroli legalności skarżonej decyzji o umorzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia czy budynek nr [...] przy ul. [...] w Ś. jest w nieodpowiednim stanie technicznym, w szczególności czy ów stan powoduje przenikanie szkodliwych substancji do sąsiedniego budynku nr [...], Sąd zważył, iż organy przedwcześnie i dowolnie uznały, że postępowanie to stało się w całości bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a.".)

Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, w rozumieniu ww. przepisu gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a zatem wówczas, gdy nie istnieje ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Jeśli istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe.

Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy, podjętych przez organy czynności wyjaśniających i treści uzasadnień decyzji organów Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że jej okoliczności faktyczne i istota nie zostały wyjaśnione w sposób wymagany obowiązującymi przepisami procedury administracyjnej (art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a.), a zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na wszechstronną i jednoznaczną ocenę czy w istocie przedmiotowe postępowanie, na obecnym jego etapie stało się bezprzedmiotowe.

Zasadnie organy nadzoru budowlanego wskazują na różnicę pomiędzy postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1202 ze zm.), mieszczącym się w rozdziale 6 "Utrzymanie obiektów budowlanych", a trybem dotyczących odstępstw od pozwolenia na budowę lub wykonywania robót budowlanych bez stosownego pozwolenia lub zgłoszenia (przepisy rozdziału 5 "Budowa i oddanie do użytku"). Co jednakże, czego zdają się nie dostrzegać organy, w konkretnych indywidualnych sytuacjach nie musi oznaczać całkowitej rozdzielności tych postępowań, a w szczególności braku wzajemnych powiązań i konsekwencji na tok takich postępowań i ostatecznie zgodne z przepisami prawa ich rozstrzygnięcie.

W sytuacji zatem gdy właściciel budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej zgłasza fakt, w jego ocenie, nieprawidłowego stanu technicznego sąsiedniego budynku mieszkalnego i wybudowania go lub późniejszych robót budowlanych, które jego zdaniem powodują szkodliwe oddziaływanie np. w postaci przedostawania się dymu do jego mieszkania, to nadrzędnym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest ustalenie czy faktycznie dochodzi do przedostawania się dymu lub innych szkodliwych dla zdrowia i życia oddziaływań na sąsiedni budynek mieszkalny i zamieszkujących w nim ludzi, a następnie ustalenie przyczyn tego stanu. Przyczyny te mogą bowiem mieć źródło zarówno w wadliwej budowie, konstrukcji, zastosowanych rozwiązaniach technicznych i materiałach, jak również nie można przecież wykluczyć, ze już po wybudowaniu budynku sąsiedniego doszło do innej ingerencji, robót budowlanych, zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń, sposobu ogrzewania itd., które skutkuje naruszeniem norm np. technicznych lub innych przepisów prawa budowlanego w sposób mogący zagrażać środowisku w tym zdrowi mieszkańców budynku skarżącego.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Po myśli art. 8 § 1 k.p.a. organy zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Co istotne, po myśli art. 11 k.p.a. organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, co znajduje rozwiniecie w art. 107 § 3 k.p.a. określającym obligatoryjne elementy uzasadnienia decyzji.

Zgodnie z art. 77 § 1 organ winien obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić następnie, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy jeszcze poczynić jedną uwagę skierowaną do strony skarżącej. Istotą postępowania administracyjnego jest rozstrzygniecie indywidualnej sprawy administracyjnej, regulowanej przepisami prawa administracyjnego, w tym w przypadku postępowania prowadzonego na wniosek sprawy określonej przez wnioskodawcę. Nie jest jednak uzasadnione prawnie oczekiwanie tego, że wobec wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego rolą i obowiązkiem organu administracji publicznej jest prowadzenie wszelkich możliwych czynności i działań dla wyjaśnienia jedynie przypuszczeń co do przyczyn stwierdzonego przez skarżącego zadymienia jego domu mieszkalnego, powodowanego przez nieprawidłowości sąsiednich budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. Organ administracji jest zobligowany poszukiwać zgodnie z ww. przepisami dowodów w zakresie niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego sprawy niezbędnego dla jej rozstrzygnięcia co do istoty. Nie jest jego zadaniem ustalanie wszelkich możliwych nieprawidłowości, czy też rozwiewanie wątpliwości skarżącego w zakresie zwykłych immisji. Nadto strona postępowania administracyjnego, wnioskując o podjęcie przez organ nadzoru budowlanego szeregu działań winna również czynnie przyczynić się do wyjaśnienia zgłaszanych zarzutów np. poprzez przedkładanie dowodów, a nie tylko ponawianie żądań i polemikę z materiałem dowodowym. W aktach administracyjnych sprawy brak jest nawet jakichkolwiek dowodów, mimo wzywania przez organ do ich przedłożenia, potwierdzających twierdzenie skarżącego i jego pełnomocnika siostry J..L., kiedy, w jakich okolicznościach stwierdzono, że doszło do zadymienia domu mieszkalnego skarżącego poprzez nieprawidłowy stan technicznych lub użytkowanie domu nr [...], czy była to sytuacja jednorazowa, czy i jakie organy potwierdziły te okoliczności. W tym zakresie sprawa wymaga również doprecyzowania, wyjaśnienia.

Niezależnie od powyższych uwag jednak, analiza akt sprawy prowadzi do stwierdzenia, że organy nadzoru budowlanego, w okolicznościach sprawy przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, nie podjęły wszelkich koniecznych czynności nawet w celu wyjaśnienia tego czy stan techniczny budynku, sposób jego użytkowania, w szczególności instalacji grzewczej, kominów, jest prawidłowy zgodny z przepisami i normami. Nie jest w tym zakresie wystarczające wyłącznie powoływanie się na aktualne przeglądy techniczne roczne budynku i instalacji, lecz należało co najmniej przeprowadzić szczegółowe oględziny, wyjaśnić czy i jaki wpływ na zgłaszane przez skarżącego nieprawidłowości i zagrożenie dla zdrowia i życia obiektywnie mogą tu występować, z uwagi na konstrukcję, ilość kanałów kominowych, ich usytuowanie, w stosunku do ścian budynku skarżącego i normy dla zabudowy szeregowej rzeczywisty stan, sposób użytkowania. Nie wynika z ustaleń organu, czy i jakie roboty w zakresie który może mieć wpływ na wynik postępowania (powodowanie zadymienia w sąsiedniej nieruchomości), w ogóle w budynku nr [...] już po formalnym przystąpieniu do jego użytkowania i kiedy zostały dokonane.

W tym zakresie koniecznym wydaje się co najmniej przesłuchanie stron postępowania – właścicieli obydwu budynków, jak również szczegółowe oględziny budynku nr [...] przez pracowników wyspecjalizowanego organu nadzoru budowlanego i ustalenie rzeczywistego sposobu użytkowania każdego z przewodów kominowych, zgodności z dokumentacją techniczną budynku.

W myśl art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Zwrócić zatem należy uwagę, iż we wniosku z [...] września 2018r. skarżący powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane określił przedmiot sprawy jako usunięcie zagrażających zdrowiu i życiu nieprawidłowości polegających na prawdopodobieństwie przedostawania się szkodliwych substancji z lokalu przy ul. [...], przy czy jako źródło nieprawidłowości wskazał szeroko zarówno nieprawidłowości przy budowie tego budynku, jak również inne ingerencje w jego konstrukcję, możliwe przebudowy podłączenie posiadanych urządzeń, co może mieć znaczenie dla budynku skarżącego nr [...]. W dalszych pismach skarżącego i jego pełnomocniczki rozwijano i uszczegóławiano argumentację zmierzającą w istocie do wykrycia źródła szkodliwego oddziaływania – zadymienia, które strona skarżąca upatruje między innymi w niewłaściwym użytkowaniu budynku sąsiedniego nr [...].

Nie budzi wątpliwości w sprawie, iż już w jej toku organy nadzoru budowlanego ustaliły pewne nieprawidłowości związane z odstąpieniem od projektu budowlanego, jak również inne roboty budowlane, jednak nie oceniono czy i jaki wpływ mogą one w konsekwencji mieć w aspekcie powodowania zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców budynku nr [...]. Jednocześnie w ogóle organ nie odniósł się do tego czy i jakie nieprawidłowości występują w użytkowaniu budynku, podłączeniu urządzeń do przewodów kominowych, jaki jest system ogrzewania, stan techniczny przewodów kominowych w budynku nr [...] pod kątem możliwego oddziaływania na budynek sąsiedni nr [...], czy i do jakich zmian doszło w użytkowaniu budynku lub jego części od zakończenia budowy do chwili obecnej, które mogą powodować szkodliwe oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, w rozumieniu art. 66 Prawa budowlanego.

Tym samym istota sprawy administracyjnej zawnioskowanej przez skarżącego nie może zostać uznaną za wyjaśnioną, a sprawa nie stała się z pewnością bezprzedmiotowa. Nie zmienia tego okoliczność, iż organ wskazał, że kwestia ewentualnych odstępstw od projektu budowlanego i związanych z tym nieprawidłowości będzie rozstrzygana w odrębnym postępowaniu w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. Niezależnie bowiem od zaniechania ustalenia przez organy w sposób dostateczny stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, w tym czy i jakie zagrożenia w postaci występowania zadymienia, w jakich pomieszczeniach, w jakich okolicznościach, występują, oraz czy i jakie nieprawidłowości ewentualnie występują rzeczywiście w budynku nr [...] w aspekcie oddziaływania na sąsiednią nieruchomość, nie można także na tym etapie sprawy przesądzić, że dopiero po zakończeniu postępowania prowadzonego w innym trybie, pewne okoliczności istotne w tej sprawie zostaną dostatecznie przesądzone i potwierdzone/lub wyeliminowane.

W powyższym rozumieniu zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego polegający na błędnej zawężającej jego wykładni należy zatem uznać za uzasadniony.

Nie są jednak zasadne w okolicznościach sprawy zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 36a Prawa budowlanego, bowiem w niniejszej sprawie organ tych przepisów nie stosował i nie stanowiły one podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tym samy nie mogło dojść do naruszenia tych przepisów. Nadto na obecnym etapie postępowania zgromadzony materiał dowodowy z pewnością nie daje podstaw aby uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 w zakresie sformułowanym w pkt 1 skargi, polegający na jego niezastosowaniu i niewydaniu decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Jak już bowiem wskazano, zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw aby jednoznacznie przesądzić czy ewentualne nawet nieprawidłowości bądź odstępstwa od projektu budowlanego dotyczące budynku nr [...], w ogóle powodują jakiekolwiek zadymienie w budynku nr [...] lub inne zagrożenie o którym mowa w art. 66 Prawa budowlanego. Subiektywne przypuszczenia skarżącego, niepoparte stosowanymi dowodami wykazującymi po pierwszej na rzeczywiste powodowanie zadymienia lub innej emisji szkodliwych substancji (co zasadnie podkreślają organy), a po wtóre związek pomiędzy tym zadymieniem a konstrukcją, użytkowaniem lub stanem technicznym budynku nr [...], nie są w tym zakresie wystarczającą podstawą do stosowania wskazanych przez stronę skarżącą sankcji administracyjnoprawnych i nakazów wobec właścicieli sąsiedniego budynku. Przykładowo w sytuacji gdy skarżący konsekwentnie twierdzi, że dochodzi do przenikania substancji szkodliwych dla zdrowia i życia z nieruchomości nr [...], a organy uznają tę okoliczność za nieudowodnioną, winien skarżący przedłożyć w tym zakresie dowody, np. fachową ekspertyzę lub pomiary wskazujące na takie szkodliwe oddziaływanie nieruchomości sąsiedniej.

Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uzupełnić postępowanie dowodowe celem wyjaśnienia wskazanych wyżej okoliczności sprawy, w tym w dalszej kolejności także ewentualne ustalenia dokonane we wskazywanym odrębnym postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. Nie można obecnie całkowicie wykluczyć, że mogą one pozostawać w związku z rozstrzygnięciem istoty przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Sąd uchyliła zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm.)