Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 110/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. A w P. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. B w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 131/11 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. A w P. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. B w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 131/11 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej A. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

[...] Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w K. wnioskiem z dnia 16 października 2008 r. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w P. przy ul. [...].

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm. – dalej u.p.z.p.) i na podstawie art 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej k.p.a.) ustalił warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 81 m od granic terenu objętego wnioskiem, tj. w odległości równej trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3 x 27 m). Objął on działki położone wzdłuż ul. [...] zabudowane zabudową mieszkaniową wielorodzinną i ul. [...], na których również znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (jedynie przy ul. [...] znajduje się stacja transformatorowa) oraz działki położone po zachodniej stronie ul. [...], zabudowane zabudową usługową budynkami o funkcji przemysłowej; teren położony po północnej stronie ul. [...] to teren [...], wpisany do rejestru zabytków pod nr [...]. Organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy ustalił, że inwestycja kontynuuje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Uzasadniając ustalenia dotyczące nowej zabudowy organ I instancji wskazał, że obowiązującą linię zabudowy ustalił zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie) jako przedłużenie linii zabudowy sąsiedniej, tj. zabudowy zlokalizowanej na działkach przy ul. [...]. Odnosząc się do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynoszącego maksymalnie 60% powierzchni działki organ wyjaśnił, że dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej położonej przy ul. [...] / [...] minimalny % zabudowy wynosi 48,8% (dz. nr [...]), najwyższy 100% (dz. nr [...]), 96% (dz. nr [...]), średni wskaźnik dla działek analizowanych wynosi ok. 58,41 % a dla działek w całym kwartale 60,88%. Uzasadniając pozostałe parametry i wskaźniki organ I instancji wskazał, że szerokość elewacji frontowej dla wnioskowanej zabudowy wynikająca z szerokości frontu działki kontynuuje szerokość elewacji zabudowy sąsiedniej; wnioskowana wysokość VII kondygnacji od strony ul. [...] i IV dla zabudowy oficynowej kontynuuje wysokości budynków w sąsiedztwie; geometria dachu - dach stromy (mansardowy) kontynuuje kształt dachów zabudowy sąsiedniej. W zakresie wymagań wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 u.p.z.p. organ I instancji stwierdził, że teren, na którym planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...], istniejące (lub projektowane) uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi - w odniesieniu do niniejszej decyzji mają zastosowanie przepisy odrębne, tj. ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej A. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej B., decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż w sposób szczegółowy dokonano analizy działki objętej wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego zgodnie z przepisami rozporządzenia. Za uzasadnione Kolegium uznało ustalenia dotyczące parametru wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu i ustalenia linii zabudowy. W decyzji uznano, że organ I instancji zasadnie stwierdził, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, działka posiada zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dla wykazania prawidłowości poszczególnych wskaźników przyjętych w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powołano zarówno właściwe przepisy ustawy, jak i rozporządzenia. Przyjęte w niniejszej decyzji parametry zabudowy wynikają z analizy funkcji i zostały uzasadnione w treści analizy. Wyniki analizy w formie zarówno tekstowej, jak i graficznej załączono do decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy. Analiza ta przeprowadzona została w sposób zgodny z wymogami przewidzianymi w treści § 3 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdzono, że zarzut naruszenia art. 9 i 10 k.p.a. jest niezasadny. Organ I instancji nie miał obowiązku wstrzymywania się z wydaniem decyzji po kolejnym pisemnym wystąpieniu stron, jeżeli postępowanie wyjaśniające zostało zakończone, zaś organ umożliwił stronom skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a. Realizacją ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest stworzenie przez organ administracji publicznej możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do przeprowadzonych dowodów, natomiast nie ma on obowiązku każdorazowo odpowiadać na zgłoszone uwagi, wstrzymując wydanie decyzji w sprawie. Strony zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o przysługujących im uprawnieniach, z których mogły korzystać bez ograniczeń. Wystosowanie szczegółowych, dodatkowych wyjaśnień do stron należy natomiast ocenić pozytywnie, organ bowiem starał się wyjaśnić zasadność przyjętych przez siebie postanowień decyzji. Inną sprawą jest natomiast to, czy strony zgadzają się z uzasadnieniem decyzji i wynikami analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących powierzchni zabudowy Kolegium uznało, że przyjęte w decyzji organu I instancji parametry zabudowy wynikają z analizy funkcji i znajdują uzasadnienie w ustaleniach analizy, z której wynika przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wysokości do 60%. Takie rozwiązanie jest w ocenie organu odwoławczego prawidłowe, tym bardziej, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy istniejącej wynosi 60,88%, zaś w obszarze analizowanym znajduje się kilka nieruchomości o powierzchni zabudowy większej niż ustalona w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia § 6 rozporządzenia Kolegium wskazało, że szczegółowe dane dotyczące szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym opisane są szczegółowo w treści analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś szerokość elewacji frontowej wynika w niniejszej sprawie z szerokości frontu działki od ulicy [...] z tej przyczyny, że planowana zabudowa uzupełniać będzie pierzejową zabudowę tej ulicy, a zatem front elewacji budynku rozciągał się będzie przez całą szerokość frontową działki, w szeregu z innymi budynkami po tej stronie ulicy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia § 8 rozporządzenia wskazano, że decyzja określa zarówno wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jak i geometrię dachu: ustalając ją jako mansardową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze za niezasadne uznało zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 ust. 1 pkt. 1 i 2, art. 1 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p., w szczególności zarzut, iż zaskarżona decyzja nie uwzględnia prawa własności skarżących. Wskazano przy tym na art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych i odnieść do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych. Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego.

Niezasadne, zdaniem organu odwoławczego, są również zarzuty dotyczące przepisów § 13, § 57 ust. 1 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem na obecnym etapie procesu inwestycyjnego przepisy te nie mają zastosowania. Przeszkodą do ustalenia warunków zabudowy nie może być zatem kwestia zmniejszenia dostępu do światła słonecznego dla nieruchomości sąsiedniej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło także zarzutów skarżących dotyczących naruszenia przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 6 i 7 k.p.a., bowiem organ I instancji działał na podstawie przepisów prawa oraz zasadnie uznał, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona. Podstawa prawna decyzji jest prawidłowa, a organ pierwszej instancji wyjaśnił stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy jej wydawaniu. Organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję stosował się do zasad wynikających z tych przepisów, podjął działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, sporządził adekwatne do sprawy uzasadnienie stanu faktycznego i prawnego decyzji, starając się wyjaśnić stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Za zasadny uznano zarzut niedołączenia dwóch odrębnych załączników graficznych do decyzji. Jednakże uchybienie to nie wpłynęło na wynik sprawy i w ocenie Kolegium nie uzasadnia uchylenia decyzji. Organ I instancji dołączył bowiem mapę zasadniczą na której zawarł zarówno ustalenia decyzji, jak i wyniki analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wspólnoty Mieszkaniowe A. i B. wniosły skargę na powyższą decyzję Kolegium w całości oraz utrzymaną w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w części dotyczącej ustalenia 60 % maksymalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki [...] oraz usytuowania w granicach działki [...] budynku oficynowego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie. Na podstawie art. 106 p.p.s.a. skarżące wniosły o przeprowadzenie dowodu z fotografii załączonych do skargi, akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta P. pod sygn. [...], akt sądowoadministracyjnych prowadzonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu pod sygn. II SA/Po 553/06 i II SA/Po 561/07 i akt administracyjnych niniejszego postępowania administracyjnego. Skarżące przytoczyły zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a także ich argumentację, wskazując na naruszenia prawa materialnego: art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 , art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; przepisy rozporządzenia oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, nr 75, póz. 690 ze zm.), a także na naruszenia prawa procesowego: art. 6 -10 oraz, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 lub art. 138 § 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

[...] Spółka z o.o. spółka komandytowa w piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2011 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, wniosła o odrzucenie skargi jako wniesionej przez podmiot nieuprawniony, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego żądania wniosła o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w skardze, jakoby organy orzekające naruszyły art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na 60% powierzchni działki. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W ocenie Sądu, organ I instancji w analizie z dnia 24 maja 2010 r. wykazał zasadność przekroczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy wynoszącego 58,41%. W dokonanej analizie wskazano, że w bliskim sąsiedztwie przedmiotowej działki (pomiędzy ul. [...], [...], [...] i [...]) jako zespołu urbanistycznego wskaźnik zabudowy wynosi średnio 60,88% . W analizie organ wyjaśnił przyjęcie średniej powierzchni zabudowy dla dziełek [...],[...]; [...] i [...] i wyjaśnił różnice w stosunku do działki nr [...] w poprzednio wykonanej analizie. Sąd podzielił pogląd zaprezentowany w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (odpowiadający stanowisku prezentowanemu przez orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 561/07), że nie można ustalać warunków zabudowy, biorąc pod uwagę tylko dwie najbliższe sąsiednie działki, gdyż nie jest to zgodne z rozporządzeniem. Tym samym, bez znaczenia jest, jakiej wielkości wskaźnik powierzchni zabudowy został określony dla sąsiedniej działki nr [...] w przywołanej przez skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 1997 r. nr [...], bowiem organ - dokonując analizy - uwzględnia stosunek istniejącej faktycznie wielkości zabudowy do wielkości powierzchni działek w całym obszarze analizowanym (a nie tylko na jednej z sąsiednich działek), nie zaś stosunek dopuszczalnej w decyzjach o warunkach zabudowy wielkości zabudowy w stosunku do wielkości powierzchni działek. Należy zauważyć, że określony w decyzji wskaźnik zabudowy wskazuje procent maksymalnej zabudowy działki. Rzeczywisty procent zabudowy terenu inwestycji będzie bowiem zależny od zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, a więc ustalany na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. W tym miejscu Sąd wskazał, iż wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył § 3 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji jak i z samej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że organ dokonując analizy skupił się na znajdujących się w obszarze analizowanym budynkach mieszkalnych wielorodzinnych położonych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W analizie wyjaśniono, że zabudowa działek: w 96% i 100% dotyczyła sytuacji, gdy budynki mieszkalne zlokalizowane były na dwóch sąsiednich działkach. W takich przypadkach organ przyjmował średnią wartość powierzchni zabudowy dla obu działek. Uwzględniając okoliczność, że analizowany obszar stanowi zabudowę śródmiejską, powyższe, wbrew zarzutom skargi, nie stanowi o naruszeniu dyspozycji § 3 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 u.p.z.p.) poprzez ustalenie warunków zabudowy dla obiektu, z możliwością usytuowania na przedmiotowej nieruchomości budynku oficynowego, w sposób powodujący powstanie ciasnego podwórza na działkach sąsiednich oraz bardzo wąskiego pasa oddzielającego budynek oficynowy od działki nr [...], Sąd stwierdził, że działka nr [...] jest jedyną działką w bezpośredniej okolicy, która - jak dotąd - nie została zabudowana. Stanowi zatem wyłom od istniejącej zwartej zabudowy miejskiej. Dodatkowo, brak okien w szczytowej ścianie budynku bezpośrednio sąsiadującego z działką nr [...] (położonego na działce [...]) świadczy o tym, że działka ta przeznaczona jest pod średniej wysokości zabudowę miejską. Faktu tego nie zmienia lokalizacja działki [...] i planowanej na niej zabudowy z budynkiem oficynowym względem działki nr [...]. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w sąsiedztwie działki [...] znajdują się budynki wielorodzinne wraz z zabudową oficynową. Zabudowę taką posiada również budynek na działce nr [...]. Oznacza to, iż podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia wymagań ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) uznać należy za nieuzasadniony.

W ocenie Sądu również nieuzasadnione jest powoływanie się przez skarżące Wspólnoty na nieuwzględnienie przy wydaniu omawianych decyzji ich prawa własności poprzez dopuszczenie - przez budowę przedmiotowego obiektu - do zacienienia ich budynku. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy nie bada się zarówno spornej w niniejszej sprawie kwestii odległości budynku od granicy działki i sąsiedniego budynku, jak i kwestii zacienienia działki sąsiedniej przez nowopowstałą zabudowę. Zagadnienia te są badane przez organ architektoniczno-budowlany na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Sąd wskazał, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp. Zbadanie, czy planowana rozbudowa w sposób istotny przysłoni działkę sąsiednią i usytuowany na niej budynek mieszkalny wielorodzinny jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Na tym dopiero etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 672/09, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew zarzutom skargi, w decyzję o warunkach zabudowy i sporządzoną analizę wpisano szerokość elewacji frontowej (27 m), uzasadniając tym samym zasięg analizy. Decyzja organu I instancji zawiera również, zgodnie z § 7 rozporządzenia, określenie górnej krawędzi elewacji frontowej. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji określił szerokość elewacji frontowej, wysokość kalenicy i górnej krawędzi gzymsu oraz geometrię dachu co uzasadniła analiza obszaru analizowanego (str. 2 decyzji i str. 4 analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, będącej załącznikiem do decyzji) wskazując na parametry (odnośnie poziomu okapu i kalenicy) sąsiedniego budynku przy ul. [...]. Z przepisu § 7 ust. 2 rozporządzenia wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być w decyzji o warunkach zabudowy ściśle określona przez podanie konkretnej wysokości, decyzja ta powinna być tak sformułowana, aby nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających. Przedmiotowa decyzja nie określa wprost wysokości gzymsu i kalenicy (co stanowi naruszenie § 7 ust. 2 rozporządzenia), nie stanowi to jednak naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy. Decyzja określa bowiem dokładnie wysokość najwyższego pkt. dachu, wysokość okapu i kalenicy jak w budynku przy ul. [...]. Decyzja określa również układ połaci dachowych i kierunek głównej kalenicy dachu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia § 9 ust 1 rozporządzenia, w pierwszej kolejności Sąd wskazał, że obowiązkiem organu administracji jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji, jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4). Z treści powyższych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy jak i sporządzona analiza powinny posiadać odrębne załączniki graficzne. Jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja i analiza funkcji oraz cech zabudowy terenu nie posiadają odrębnego załącznika graficznego. Sporządzona mapa zawiera jednak dane pozwalające uznać ją za część graficzną decyzji i analizy funkcji i cech zabudowy działek. Na mapie zaznaczona jest linia rozgraniczająca teren inwestycji oraz obszar analizowany ze wskazaniem numerów działek i ich parametrów. Na załączniku graficznym znajduje się podpis uprawnionej osoby i adnotacja, że jest to załącznik do decyzji o nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. zawierający wyniki analizy. Brak sporządzenia odrębnego załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i załącznika graficznego do analizy jest więc uchybieniem przepisom, jednak nie stanowiącym uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, Sąd nie stwierdził naruszeń mających wpływ na wynik postępowania. Zgodzić należy się ze skarżącymi, że zajęcie stanowiska merytorycznego dotyczącego postępowania dowodowego w formie pisma z dnia 24.06.2010 r. "Wyjaśnienia po złożeniu zastrzeżeń Wspólnoty Mieszkaniowej A. do analizy wykonanej dnia 24.05.2010 r.", doręczonego wraz z decyzją, po wypowiedzeniu się stron w trybie art. 10 § 1 k.p.a., stanowi uchybienie art. 9 i 10 k.p.a. Organ powinien odnieść się do zgromadzonego materiału dowodowego w samej decyzji. Uzasadnienie faktyczne, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., stanowi bowiem jeden z elementów decyzji administracyjnej. Mając jednak na uwadze fakt, że powyższe pismo zostało przesłane wraz z zaskarżoną decyzją, stwierdzić należy, iż skarżący mieli możliwość odnieść się do jego treści w odwołaniu (co zresztą uczynili). Powyższe nie stanowi więc uchybienia przepisom postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota Mieszkaniowa A. oraz Wspólnota Mieszkaniowa B., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżące kasacyjnie Wspólnoty zarzuciły:

1. Naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a. polegające na zaniechaniu uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2010 r. oraz utrzymanej w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2010 r. o warunkach zabudowy, naruszających prawo materialne i przepisy postępowania, tj.:

● art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i wynikającą z jego dyspozycji zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa poprzez ustalenie dla inwestycji projektowanej na działce [...] wskaźnika nieprzekraczalnej powierzchni zabudowy o 10% wyższego niż przy ustaleniu tego wskaźnika dla sąsiedniej działki nr [...] (ul. [...]) wyznaczonego na 50 %;

● przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 nr 164 poz. 1588):

- § 3 wyżej wymienionego rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu skarżonej decyzji i załączonej do niej analizy, dlaczego wbrew wykładni celowościowej art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z analizowanego obszaru nie zostały wyłączone nieruchomości o zabudowie 96-100 %, a także wszystkie nie prezentujące cech zabudowy inwestycji planowanej - zabudowane budynkami magazynowymi, biurowymi, urządzeniami technicznymi, a także brak uzasadnienia, dlaczego niezgodnie z potrzebami analizy, nie zostały nią objęte tylko te nieruchomości, które prezentują walory urbanistyczne i funkcjonalne pierzei [...] - ze szczególnym uwzględnieniem nieruchomości sąsiedniej pod numerem [...] oraz nieruchomości narożnikowej przy ul. [...] i [...];

- § 5 wyżej wymienionego rozporządzenia polegające na podaniu nierzetelnego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - "osiągniętego" na podstawie nierzetelnie przeprowadzonej analizy w oderwaniu od wykładni

celowościowej kryterium - tzw. dobrego sąsiedztwa w kontekście funkcji mieszkaniowej obu nieruchomości;

- § 6 wyżej wymienionego rozporządzenia poprzez brak dokładnego określenia w skarżonej decyzji szerokości elewacji frontowej, a także brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji oraz załączonych do niej wynikach analizy średniej szerokości elewacji frontowej na działkach w obszarze analizowanym;

- § 8 wyżej wymienionego rozporządzenia poprzez brak dokładnego określenia geometrii dachu planowanego budynku - tj. kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki;

- § 9 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia poprzez brak załączenia do skarżonej decyzji części graficznej - skarżący otrzymali jedynie część graficzną wyników analizy, o której mowa w § 9 ust. 2 wyżej wymienionego rozporządzenia;

● art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych przy ustalaniu możliwości usytuowania na przedmiotowej nieruchomości budynku oficynowego, w sposób powodujący powstanie ciasnego podwórza na działkach sąsiednich, oraz bardzo wąskiego pasa oddzielającego budynek oficynowy od działki nr [...];

● art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji prawa własności skarżących;

● § 13, § 57 ust. 1 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 nr 75 poz. 690 z późn. zm.), polegające na dopuszczeniu w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania budynku oficynowego na działce nr [...] w takiej odległości od budynku znajdującego się przy ul. [...], że niemożliwe będzie spełnienie warunków technicznych dotyczących naturalnego oświetlenia budynku położonego przy ul. [...] (zaciemnienie północnej ściany tego budynku) oraz lokali posiadających okna od podwórza w budynku znajdującym się przy ul. [...];

● art. 9 i 10 § 1 k.p.a. poprzez zajęcie stanowiska merytorycznego dotyczącego postępowania dowodowego w formie pisma z dnia 24 czerwca 2010 r. "Wyjaśnienia po złożeniu zastrzeżeń Wspólnoty Mieszkaniowej A. do analizy wykonanej dnia 24.05.2010 r." - doręczonego wraz ze skarżoną decyzją - po wypowiedzeniu się stron w trybie art. 10 § 1 k.p.a., co uniemożliwiło stronom ponowne zajęcie stanowiska na etapie postępowania dowodowego;

● art. 6 i 7 k.p.a. i wynikającej z nich zasady legalności i praworządności działania organów administracji publicznej poprzez uchybienie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy przepisom prawa materialnego i procesowego;

● art. 7 k.p.a. i wynikającej z niego zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli, polegające na ignorancji słusznego interesu mieszkańców budynków przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], co podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej i narusza także art. 8 k.p.a.;

● art. 7 w związku z art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości i dowodu z decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] marca 1997 roku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, żądanego przez skarżących;

● art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji organu II instancji dlaczego przy ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie zostały pominięte dane wynikające z Decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] marca 1997 roku;

● art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym utrzymaniu przez organ II instancji w mocy skarżonej decyzji organu I instancji;

● naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. lub 138 § 2 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania przez organ II instancji - odmowę uchylenia decyzji organu I instancji;

b) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zasługującej na uwzględnienie.

W ocenie skarżących wyżej opisane uchybienia przepisom postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy. Ich skutkiem jest bowiem przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że organy w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i w konsekwencji były uprawnione do wyznaczenia wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy na 60 % oraz dopuszczenia możliwości budowy oficyny wchodzącej w głąb nieruchomości, a także w tym stanie rzeczy prawidłowo zastosowały prawo materialne.

2. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia przy badaniu prawidłowości wydanych w sprawie decyzji zasady tzw. dobrego sąsiedztwa i akceptację m.in. ustalenia dla inwestycji projektowanej na działce [...] wskaźnika powierzchni zabudowy o 10% wyższego niż dla nieruchomości sąsiedniej;

b) § 3, § 5, § 6, § 8, § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 nr 164 poz. 1588) poprzez akceptację naruszeń dokonanych przez organy I i II instancji przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy - przede wszystkim w zakresie odejścia od wykładni celowościowej art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przeprowadzenia nierzetelnej analizy i arbitralnego przyjęcia na jej podstawie wskaźnika powierzchni zabudowy;

c) art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania wymagań ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych przy ustalaniu warunków zabudowy, a tym samym akceptację usytuowania na przedmiotowej nieruchomości budynku oficynowego w sposób powodujący powstanie ciasnego podwórza na działkach sąsiednich oraz bardzo wąskiego

pasa oddzielającego budynek oficynowy od działki nr [...];

d) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia przy badaniu prawidłowości skarżonych decyzji kwestii naruszenia prawa własności skarżących;

e) § 13, § 57 ust. 1 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 nr 75 poz. 690 z późn. zm.), polegające na dopuszczeniu, aby decyzja o warunkach zabudowy pozwalała na usytuowanie budynku oficynowego na działce nr [...] w takiej odległości od budynku znajdującego się przy ul. [...], że niemożliwe będzie spełnienie warunków technicznych dotyczących naturalnego oświetlenia budynku położonego przy ul. [...] (zaciemnienie północnej ściany tego budynku) oraz lokali posiadających okna od podwórza w budynku znajdującym się przy ul. [...].

Skarżące kasacyjnie wniosły o uwzględnienie uzasadnienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2011 r. jako integralnej części skargi kasacyjnej - w zakresie krytyki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i jej wyników.

W ocenie skarżących przedstawiona w skarżonym orzeczeniu wykładnia przepisów prawa narusza art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez brak poszanowania prawa własności skarżących, zróżnicowanie uprawnień podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej oraz naruszenie zasady równej dla wszystkich ochrony prawa własności.

Skarżące kasacyjnie wniosły, aby Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. 1997 nr 102 poz. 643 z późn. zm.) zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi co do:

1) zgodności art 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. - zawierającego delegację ustawową, na podstawie której zostało wydane Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 nr 164 poz. 1588 z późn. zm.) stanowiące podstawę opracowania analizy i wyników decyzji o warunkach zabudowy - z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP;

2) zgodności Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 nr 164 poz. 1588 z późn. zm.) z art 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. oraz art 1 ust 1 i 2 u.p.z.p.

Uczestnik postepowania "[...] Sp. z o.o." spółka komandytowa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej w gruncie rzeczy wyprowadzone zostały w związku z kwestionowaniem przez skarżące Wspólnoty zaakceptowania warunków zabudowy przewidujących wskaźnik zabudowy o 10% większy niż ustalony na działce sąsiedniej, na której wynosi 50%. Przyjęcie 60% wskaźnika zabudowy umożliwia inwestorowi realizację zabudowy oficynowej, której sprzeciwiają się obie Wspólnoty Mieszkaniowe.

Na wstępie trzeba zaznaczyć, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Decyzja o warunkach zabudowy ma wstępny i ogólny charakter - nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że jeżeli wszystkie warunki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy.

Należy zaakcentować, że system planowania i zagospodarowania przestrzennego zakłada dualizm prawnego porządku przestrzennego gminy. W przypadku sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina ustanawia swój własny lokalny porządek planistyczny. Natomiast, jeżeli gmina nie sporządzi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to na jej obszarze (obszarze dla którego nie uchwalono m.p.z.p.) obowiązuje ogólny, tzw. państwowy porządek przestrzenny. Państwowy porządek przestrzenny ustanawiany jest przepisami ustaw szczególnych, chroniących wartości wysoko cenione (środowiska, zabytki, grunty leśne, grunty rolne) oraz zasadą dobrego sąsiedztwa, jak również innymi wymogami, określonymi w art. 61 u.p.z.p. Dlatego też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie można traktować, jak czynią to skarżące Wspólnoty, jako substytutu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi akt stosowania prawa, a nie jego stanowienia, jak uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającej się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zwężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011 r., s. 518).

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wolność zagospodarowania terenu wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. podobnie jak prawo zabudowy (zasada wolności budowlanej) zawarta w art. 4 Prawa budowlanego, stanowią element prawa własności (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 56, W. Piątek [w:] A. Gliniecki red. Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 1, Warszawa 2012, s. 52-56). Zasada ustalająca prawo do zabudowy podmiotu, który ma prawo do terenu na cele budowlane i nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich wymaga, aby nie przedkładać podejścia nadmiernie (nieproporcjonalnie do potrzeb interesu publicznego) formalistycznego nad istotę rzeczy, to jest prawo każdego, kto dysponuje prawem do terenu, aby w granicach określonych ustawą i rozporządzeniem, mógł swobodnie zagospodarować dany teren (zob. wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 860/09).

Podkreślenia wymaga, że celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (zob. wyroki NSA: z dnia 20 marca 2012r., sygn. akt II OSK 10/11, z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1134/11). Trzeba mieć na względzie, że urbanistyczna całość to nie tylko działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie, tzn. graniczące z działką, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09, że "restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP)."

Z analizy akt sprawy wynika, że wszystkie warunki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. Jak wskazano na wstępie, decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ jest zobowiązany wydać, jeżeli spełnia ono kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 przy jednoczesnym zachowaniu parametrów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W rozporządzeniu tym określone zostały parametry tej zabudowy, tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Takie warunki określono w decyzjach organów obu instancji, a Sąd I instancji dokonał ich prawidłowej oceny w zaskarżonym wyroku. Analiza urbanistyczna jednoznacznie wskazuje, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty odpowiadające zarówno wysokości zamierzenia objętego wnioskiem, jak również przewidywanej funkcji inwestycji. Zachowany jest więc wymóg kontynuacji zabudowy i jej funkcji prowadzący do utrzymania na przedmiotowym terenie ładu przestrzennego. Analiza przeprowadzona została zgodnie z wymogami określonymi w § 3 rozporządzenia. Przyjęte w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy parametry zabudowy wynikają z analizy funkcji i zostały uzasadnione w treści analizy.

Stwierdzić zatem należy, że kumulatywne spełnienie przez planowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 nie pozwalało na odmowę wydania decyzji dla planowanej inwestycji.

Skarżące kasacyjnie, kwestionując stanowisko Sądu I instancji, dotyczące braku możliwości badania w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy odległości budynku od granicy działki i sąsiedniego budynku, jak i kwestii zacienienia działki sąsiedniej przez planowaną zabudowę, nie dostrzegają, że proces inwestycyjny jest dwuetapowy. Pierwszym etapem jest określenie, w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa i wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Rolą tej decyzji jest gwarancja zgodności z prawem zmiany zagospodarowania terenu, która podlega realizacji w procesie budowlanym, stanowiącym drugi etap procesu inwestycyjnego. W tym postępowaniu organ wydający pozwolenie na budowę ocenia zgodność robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Kwestionowanie zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości pod kątem zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi może mieć miejsce jedynie w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zasadnie zatem Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięcia co do spełnienia przez planowaną inwestycję warunków technicznych nie mogły nastąpić w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżących Wspólnot na rozprawie przed NSA wskazała na brak formalny decyzji z dnia 16 lipca 2010 r. w postaci braku czytelnego załącznika graficznego. Zdaniem pełnomocnika za załącznik graficzny nie może być uznany załącznik graficzny terenu, gdyż nie zawiera obrysu planowanego budynku. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, albowiem – jak to wyżej wskazano – w decyzji o warunkach zabudowy ustala się parametry obiektu, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., natomiast szczegółowe usytuowanie obiektu będzie ustalane na etapie pozwolenia na budowę. Nie można zatem uznać, aby brak obrysu planowanego budynku na załączniku graficznym powodował, że załącznik ten nie spełnia przepisanych prawem wymogów.

Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania przed organami administracji, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że naruszenia te nie miały wpływu na wynik postępowania. Skarżące miały bowiem możliwość odniesienia się do pisma z dnia 24 czerwca 2010 r., doręczonego wraz z decyzją, w odwołaniu (co zresztą uczyniły), nie można zatem uznać, by zostały pozbawione czynnego udziału w postępowaniu.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o wystąpienie przez NSA do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, wskazać należy, że z przepisu tego wynika, że każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przepis ten nie obliguje jednak sądu, a jedynie umożliwia sądowi przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (zob. wyrok NSA z 18.05.2010 r., I GSK 944/09; LEX nr 594760). Istotne także jest, że przedstawienie takiego pytania ma miejsce w sytuacji, gdy to sąd, a nie strona, poweźmie wątpliwości co do zgodności aktu prawnego z Konstytucją RP (postanowienie SN z 18.03.2010, IV KZ 8/10; OSNwSK 2010/1/621).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie dostrzega konieczności wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Jak już wyżej wskazano, przesłanką wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym, jest powzięcie wątpliwości co do konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę orzeczenia sądowego w danej sprawie, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.