Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 121/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 35 ust. 1 i ust. 3, art. 31, art. 36 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 sierpnia 2011 r. nr VIII.62.2011 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa stwierdza nieważność § 7ust. 2 pkt a) i b), § 34 oraz przepisów rozdziału 4 "Sołecka Ordynacja Wyborcza" zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

26 sierpnia 2011 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr VIII.62.2011 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa. Podstawę prawną podjęcia wskazanej uchwały stanowiły przepisy art. 35 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej jako "u.s.g.").

Pismem z [...] stycznia 2019 r. (data wpływu do Sądu - 26 luty 2019 r.) Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na wskazaną powyżej uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej przepisy: § 7 ust. 2 pkt a oraz § 7 ust. 2 pkt b w zakresie w jakim przyznają zebraniu wiejskiemu kompetencje wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz poszczególnych jej członków, § 16 ust. 2, § 18 ust. 1, 2, 4, § 19 ust 1, 3 w zakresie w jakim dotyczą wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej. Ponadto Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa w § 17 ust. 3 zaskarżonej uchwały poprzez przyjęcie, że w zebraniu wyborczym powinno uczestniczyć w pierwszym terminie minimum 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa. Jeżeli w wyznaczonym terminie frekwencja wynosi mniej niż 10% uprawnionych mieszkańców, wyznacza się drugi termin po upływie 15 minut od wyznaczonej godziny zebrania. Postanowienia zebrania są wówczas prawomocne bez względu na liczbę obecnych na zebraniu". Zdaniem skarżącego przytoczony § 17 ust. 3 został podjęty z istotnym naruszeniem art. 36 ust. 2 u.s.g., albowiem ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej żadnego kworum, a zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne i wyłonią sołtysa oraz członków rady sołeckiej.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a." Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy z 26 sierpnia 2011 r. w ww. części.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w § 7 ust. 2 lit. a i b zaskarżonej uchwały Rada Gminy przyznała zebraniu wiejskiemu kompetencje do dokonania wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Regulacja Statutu w tym zakresie narusza przepis art. 36 ust. 2 u.s.g., z którego wynika, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania. Przepis ten reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego w odniesieniu do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Zdaniem Prokuratora przydanie w przepisie rangi statutowej zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego, pozostaje w sprzeczności także z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym wyraźnie stwierdzono, że zebranie wiejskie jest w sołectwie organem uchwałodawczym, a wykonawczym – sołtys, natomiast działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ustawodawca wskazując na uchwałodawczy charakter organu jakim jest zebranie wiejskie nie przyznał mu zatem prawa wyboru organów sołectwa.

Odnosząc się do zapisu § 17 ust. 3 zaskarżonej uchwały Prokurator stwierdził, że niedopuszczalne jest przyjęcie przez radę gminy w uchwale określającej statut sołectwa wymogu obecności minimum 10% uprawnionych do głosowania podczas wyborów sołtysa i rady sołeckiej, gdyż w ocenie skarżącego u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum. Zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne. Powyższy przepis pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 2 u.s.g., gdyż wprowadzenie w statucie dodatkowych warunków realizacji czynnego prawa wyborczego, czy też ważności wyboru, w ocenie Prokuratora należy uznać za nieuprawnione.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o rozważenie możliwości zawieszenia postępowania sądowego celem umożliwienia organowi reasumpcję zaskarżonej uchwały Rady Gminy Nr VIII.62.2011 z 26 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa (Dz. Urz. Woj. z 2011 r., uwzględniającą zarzuty skargi, a w dalszej konsekwencji umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego ze względu na utratę mocy obowiązującej zaskarżonej części uchwały.

Pismem z [...] marca 2019 r. ([...]) Prokurator Okręgowy złożył oświadczenie o poparciu skargi Prokuratora Rejonowego w całości, a ponadto wniósł o stwierdzenie nieważności § 34 zaskarżonej uchwały. Prokurator uznał kwestionowany zapis za zbędny i stanowiący jedną z form wykroczenia poza zakres ustawowego upoważnienia, a taki zapis uchwały jako istotnie naruszający prawo w jego ocenie jest nieważny.

Na rozprawie sądowej 17 kwietnia 2019 r. Prokurator Okręgowy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w ww. piśmie procesowym z tym, że zmodyfikował zakres skargi w ten sposób, że wniósł dodatkowo o stwierdzenie nieważności całego rozdziału 4 uchwały z uwagi na to, że wszystkie przepisy w nim zawarte dotyczą zebrania wiejskiego, jako organu elekcyjnego.

Postanowieniem z 17 kwietnia 2019 r., podjętym na rozprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił wniosek organu o zawieszenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na zasadzie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Z kolei, według art. 94 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwał organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Wskazać należy, że po myśli art. 5 ust. 1, ust. 2, ust. 3 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Na obligatoryjne elementy przedmiotowe unormowań statutowych jednostki pomocniczej wskazuje przepis art. 35 ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym statut sołectwa określa w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej (pkt 1), zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (pkt 2), organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (pkt 3), zakres zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (pkt 4), jak również zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (pkt 5).

Mając na uwadze przywołane wyżej regulacje prawne, stwierdzić należy, że wskazany przepis art. 35 ust. 1 ustawy zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała bowiem rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy, a zatem musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Ponadto Konstytucja stanowi w art. 94, że prawo miejscowe stanowione przez organy samorządu terytorialnego może być wyłącznie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie".

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do kwestionowanych postanowień statutu, zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że uchwała ta w części podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.

W myśl art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Zgodnie z art. 36 ust. 2 sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

Postanawiając, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym, ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie kompetencje uchwałodawcze. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że przyznanie uprawnień uchwałodawczych organom jednostek pomocniczych wskazuje na wyraźne ograniczenie ich kompetencji w stosunku do rady gminy, która jest organem stanowiącym i kontrolnym. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym, jednak w zakresie w jakim rada gminy, stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g., przeniesie na nie swoje zadania i kompetencje ( vide: Monika Augustyniak Komentarz do art. 36, art. 37 ustawy o samorządzie gminnym, Lex).

Przyznanie zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – uprawnień wyłącznie uchwałodawczych oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie temu organowi kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Wskazać nadto trzeba, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że realizacja prawa wyborczego na podstawie art. 36 u.s.g. może nastąpić jednie w formie udziału w zebraniu wiejskim.

Należy zatem stwierdzić, że te postanowienia zaskarżonej uchwały, które przyznają zebraniu wiejskiemu kompetencje elekcyjne względem innych organów sołectwa pozostają w sprzeczności z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.

W § 7 ust. 2 pkt a) oraz pkt b) uchwały przyjęto, że do wyłącznej kompetencji Zebrania Wiejskiego należy wybór i odwołanie sołtysa oraz wybór i odwołanie Rady Sołeckiej lub poszczególnych jej członków. Takim postanowieniem uchwały Rada Gminy przyznała zebraniu wiejskiemu kompetencję do dokonania wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków. Jak wyżej zaznaczono przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego w odniesieniu do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wykładnia gramatyczna i celowościowa przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądza o tym, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawionym do głosowania, nie przysługuje natomiast zebraniu wiejskiemu. Z wyżej przedstawionych powodów przydanie w przepisie rangi statutowej, w § 7 ust. 2 pkt a) i pkt b) Statutu, zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego w sposób oczywisty pozostaje także w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g.

Zastrzeżenia o tej samej treści należy skierować do pozostałych przepisów zaskarżonej uchwały, które wiążą się z realizacją nadanych Zebraniu Wiejskiemu Sołectwa uprawnień elekcyjnych względem pozostałych organów sołectwa, a które zawarte zostały w Rozdziale 4 zaskarżonej uchwały, zatytułowanym: "Sołecka Ordynacja Wyborcza" (dotyczy to przepisów: od § 16 do § 22 zaskarżonej uchwały). Wszystkie przepisy zawarte w Rozdziale 4 uchwały regulują bezpośrednio lub pośrednio tryb oraz sposób wyboru poszczególnych organów sołectwa przez Zebranie Wiejskie, a wobec braku kompetencji elekcyjnych tego organu, ocenić je należy jako istotnie naruszające przepisy u.g.g. W tej kwestii, Sąd orzekający w niniejszej sprawie, identyfikuje się ze stanowiskiem w prezentowanym w orzecznictwie (vide wyroki: sygn. akt II SA/Op 600/06; sygn. akt II SA/Op 599/06; sygn. akt II SA/Op 716/06 oraz sygn. akt 595/06). Ponadto, zwrócić należy uwagę, że u.s.g. nie zawiera w omawianej materii zapisu pozwalającego na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą.

Trafny okazał się również zarzut skargi podważający legalność § 34 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z jego treścią w sprawach nieuregulowanych w Statucie Sołectwa mają zastosowanie obowiązujące przepisy prawa, postanowienia Statutu Gminy oraz inne uchwały i zarządzenia organów Gminy. Wskazać należy, że o tym które akty prawne stanowią źródła prawa oraz jaka jest ich hierarchia stanowi art. 87 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu Konstytucji RP: ust. 1. Żródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ust. 2. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Wbrew postanowieniom zawartym w inkryminowanym § 34 uchwały nie wszystkie akty prawne w nim wymienione stanowią źródła prawa, gdyż po myśli art. 87 Konstytucji RP do źródeł prawa nie zalicza się zarządzeń organów gminy oraz te uchwały, które nie mają charakteru powszechnie obowiązującego, czyli aktów które nie są prawem miejscowym. Nadto zawarte w § 34 uchwały odesłanie należy ocenić jako naruszenie ustanowionej w konstytucyjnie hierarchii źródeł prawa, albowiem akt niższej rangi odsyła w swej treści do postanowień aktu usytuowanego wyżej w hierarchii źródeł prawa, czyli m.in. do ustawy, co w konsekwencji może nasuwać wątpliwości w zakresie prawidłowego zastosowania wzorca kontroli przepisów Statutu.

Ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny (por. wyrok II SA/Bd 629/16).

W konsekwencji należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady gminy, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu zaskarżona część uchwały wydana zatem została z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd stwierdził nieważność § 7 ust. 2 pkt a) i b), § 34 oraz przepisów rozdziału 4 "Sołecka Ordynacja Wyborcza".