Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1968/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] stycznia 2021r., 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz T. M. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor od dnia [...].11.2018 r. do dnia [...].10.2020 r. realizował, na wniosek Pana T. M., żołnierza służby kontraktowej pełniącego służbę w [...], wypłatę świadczenia mieszkaniowego, z uwagi na nieprzydzielenie w pierwszej kolejności kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Pan T. M., w związku z kolejnym kontraktem obowiązującym od [...].11.2020 r. do [...].12.2023 r., złożył [...].11.2020 r. (uzupełniony [...].11.2020 r.) wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, którego realizacja w formie wypłaty nie nastąpiła. Dyrektor ustalił, że żołnierz pełniąc uprzednio służbę w [...] Oddziale Straży Granicznej w [...], otrzymał pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego w wysokości [...] zł, na podstawie decyzji nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...], z dnia [...] lipca 2013 r. Dyrektor w dniu [...].12.2020 r. zawiadomił Pana T. M. o wszczęciu postępowania administracyjnego, w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Następnie decyzją nr [...] z [...].01.2021 r. Dyrektor odmówił Stronie wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Pan T. M. wniósł do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, dalej: Prezes, odwołanie od powyższej decyzji.

Rozpoznając sprawę Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z dnia [...] marca 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił wypłaty Panu T. M. świadczenia mieszkaniowego, od dnia [...].11.2020 r.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że z akt postępowania wynika, że sprawa niniejsza dotyczy wniosku żołnierza o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, który złożył [...].11.2020 r. i uzupełnił [...].11.2020 r. Na tej podstawie należało przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana w związku z wnioskiem Skarżącego o wypłatę świadczenia mieszkaniowego z dnia [...].11.2020 r., złożonym z uwagi na zawarcie drugiego kontraktu na pełnienie służby, obowiązującego od [...].11.2020 r. do [...].12.2023 r. Organ 1 instancji błędnie więc w sentencji decyzji nr [...] z [...].01.2021 r. wskazał, że wydane rozstrzygnięcie nastąpiło po rozpatrzeniu wniosku Pana T. M. z dnia [...].11.2020 r. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego i pomyłkę tę organ II instancji skorygował. Powyższe uchybienie, w ocenie organu nie ma jednak istotnego wpływu na merytoryczne rozpatrzenie rozpatrywanej spraw, gdyż zostało oparte na prawidłowej podstawie prawnej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej, albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego, zgodnie z ust. 2 tego przepisu realizowane jest w jednej z następujących form; przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Przy czym, jak stanowi ust. 4, żołnierzowi służby kontraktowej prawo do zakwaterowania realizuje się, na jego wniosek, w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W przypadku nieprzydzielenia przez Agencję kwatery lub lokalu mieszkalnego żołnierz ten wybiera, na swój wniosek, jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydziału miejsca w internacie lub kwaterze internatowej albo wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Konkretyzując, w kwestii realizacji prawa do zakwaterowania żołnierza służby kontraktowej, ustawodawca wyraźnie wskazuje nadrzędność jednej z form zakwaterowania polegającą na przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Wypłata świadczenia mieszkaniowego albo przydział miejsca w internacie ma jedynie charakter ewentualny w sytuacji, w której Agencja Mienia Wojskowego nie może dostarczyć żołnierzowi służby kontraktowej kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

W okolicznościach stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzono, że Dyrektor od dnia [...].11.2018 r. do dnia [...].10.2020 r. realizował na wniosek Pana T. M. - żołnierza służby kontraktowej pełniącego służbę w [...] - wypłatę świadczenia mieszkaniowego, z uwagi na brak możliwości przydziału lokalu mieszkalnego. W związku z kolejnym kontraktem ww. żołnierz wniósł [...].11.2020 r. o kontynuację wypłaty świadczenia (wniosek uzupełniony [...].11.2020 r.). W ramach nowej sprawy. Skarżący oświadczył, że pełniąc służbę w Straży Granicznej uzyskał pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego w wysokości [...] zł. Okoliczność ta została potwierdzona decyzją nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Z tej przyczyny Dyrektor uznał, że zaistniała jedna z przesłanek negatywnych do realizacji prawa do zakwaterowania i odmówił ww. wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

W sprawie nie istnieje zatem w ocenie organu spór, co do stanu faktycznego sprawy ale zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Z treści ww. przepisu wynika, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36). Wskazany ustęp 10 stanowi, że prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. Faktem jest również to, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu zawiera zakaz realizacji prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową, wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej, do dnia 31.12.1995 r., na podstawie przepisów ustawy z 20.05.1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała osobom uprawnionym do osobnej kwatery (w tym - żołnierzom) i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie ww. cezury, tj. do 31.12.1995 r. wynikało z faktu, że od 01.01.1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu, w której pomoc finansową zastąpił ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. W noweli ustawy o zakwaterowaniu z 2004 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 1302) ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, w zamian za rezygnację z kwatery, na rzecz odprawy mieszkaniowej, która to forma finansowa zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe żołnierzy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabyli prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej. W związku z ww. regulacjami istotnym jest jednak to, że z ustawy z 12.10.1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 305 ze zm.), dalej ustawa o Straży Granicznej - analogicznie - wynikało (w czasie wypłaty skarżącemu pomocy finansowej) i wynika, że funkcjonariusz ma prawo do pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, przy czym ustawa ta zawiera także ograniczenia, kiedy to prawo nie przysługuje, m.in. gdy; nastąpił przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej. W ocenie Prezesa, na tej podstawie można potwierdzić, że ustawodawca przyjął wspólny cel w ustawie o zakwaterowaniu i ustawie o Straży Granicznej. Państwo przyjęło na siebie obowiązek wsparcia służb mundurowych w zabezpieczeniu im potrzeb mieszkaniowych, z tym że żołnierz zawodowy i funkcjonariusz z tego wsparcia powinien korzystać raz. Stąd nie może zostać pominięty fakt, że skarżący otrzymał pomoc finansową, będąc funkcjonariuszem Straży Granicznej. Dodatkowo z analizy dalszych rozwiązań prawnych, w tym z zasady przyjętej w art. 17a ustawy z 11.09.2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 860 i 2112) wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie, tj.: Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa na gruncie zawodowej służby wojskowej. W praktyce funkcjonariusz może zostać powołany na stanowisko oznaczone porównywalnym stopniem wojskowym do dotychczas zajmowanego np. w Straży Granicznej. Na zasadzie wzajemności, również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury są traktowane, jako okresy równorzędne (art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10.12.1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 586 i 730)), art. 12 ustawy z 18.02.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz. U. z 2020 r. poz. 723). Tym samym przepisy te zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP. Dodatkowo przepisy art. 2 i 32 Konstytucji RP stanowią o konieczności przestrzegania zasad: równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej (...). W myśl wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 04.02.1997 r. (sygn. akt P 4/96) osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo. Dlatego wszystkie podmioty - adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną cechą istotną, mają być traktowani równo, tj. żaden z żołnierzy nie może mieć realizowanego prawa do zakwaterowania dwukrotnie. W kontekście powyższego wskazać należy, że na gruncie przedmiotowej sprawy uznanie, że skarżący względem innych żołnierzy miałby być potraktowany inaczej, czyli powinien otrzymać dwukrotnie wsparcie Państwa, w realizacji potrzeb mieszkaniowych, prowadziłoby właśnie do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy. Ponadto wydatki związane z wypłatą pomocy finansowej na podstawie przywołanych ustaw pragmatycznych były i są nadal pokrywane przez Państwo, jako dotacje celowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób. Uwzględniając specyfikę sprawy, należy stwierdzić, że żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31.12.1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20.05.1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, nie jest uprawniony do otrzymania po raz kolejny takiego wsparcia wynikającego ze stosunku służby, tak samo jak funkcjonariusz Straży Granicznej, który otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Straży Granicznej. Na tej podstawie Prezes uznał, że w sprawie istnieje podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu z zastosowaniem wskazanej wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, polegającego na tym, że skarżący nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa na ten sam cel - obecnie w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wywiódł T. M.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. Mającą istotny wpływ na wynik sprawy obrazę następujących przepisów.;

a. art. 21 ust. 6 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 z późn. zm" - dalej jako "ustawa o zakwaterowaniu",) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

1. przyjęciu wbrew literalnej treści tego przepisu, że wyłączenie przewidziane w tym przepisie obejmuje również sytuacje w której skarżący przed wstąpieniem do Sił Zbrojnych, jeszcze jako funkcjonariusz Straży Granicznej otrzymał pomoc na uzyskanie domu jednorodzinnego,

2. dokonanie rozszerzającej interpretacji wyjątku wskazanego w tym przepisie dotyczącego sytuacji gdy prawo do zakwaterowania (a co za tym idzie i dodatku) żołnierzowi nie przysługuje,

b. naruszenie art. 7a ustawy z dnia 15 czerwicą 1960 roku, kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000.98.1071) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości interpretacyjnych w niniejszej sprawie na niekorzyść strony, mimo iż sprawa dotyczy ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia,

c. naruszenie art. 8 § 1 i § 2 ustawy z dnia 15 czerwca 1960 roku, kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000.98.1071) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na: 1. odstąpieniu bez uzasadnionej przyczyny przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,

2. wydaniu niekorzystnej dla strony decyzji opierając się jedynie na zmianie interpretacji obowiązujących przepisów co godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...]/01/2021 roku wydane w sprawie [...]. Ponadto na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji.

W uzasadnieniu powołał się na orzecznictwo I OSK 1139/12; I OSK 1139/12; I OSK 2922/15; I OSK 1418/18; I OSK 1480/18; IISA/Wa 1793/19; IISA/Wa 2043/19, które stanowi o jednokrotnej pomocy Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierzy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz.137 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy pomoc finansowa udzielona stronie skarżącej przez Państwo (tj. Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) w czasie pełnienia służby w Straży Granicznej, wyklucza następnie możliwość nabycia prawa do zakwaterowania w okresie pełnienia przez skarżącego jako żołnierza zawodowej służby wojskowej.

W ocenie tut. Sądu na tak postawione pytanie należało udzielić negatywnej odpowiedzi. Konsekwentnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że zarówno Prezes Agencji Mienia Wojskowego, jak i Organ I instancji wydając obie sporne decyzje, dopuścili się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w związku z ust. 6 i ust. 10 oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a wskutek owego naruszenia - w sposób nieprawidłowy stwierdzili, że w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku.

Tym samym, Sąd uznał, że organy obu instancji, wydając decyzje, dopuściły się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawa materialnego, a także błędna jednocześnie analiza normy prawnej wyrażonej w przepisach art. 24 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 6 i ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do uchylenia obydwu decyzji.

Przechodząc do szczegółów oceny legalności obu spornych decyzji administracyjnych, na wstępie należy bardzo wyraźnie podkreślić, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.

W ramach zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji RP oprócz wymogu "praworządności", rozumianego jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa.

W ocenie Sądu, uznać należy, że zasada legalności powinna być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa.

Rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd miał wprawdzie na względzie fakt, iż wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże - według Sądu - analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Zdaniem Sądu, można ją stosować tylko wtedy, gdy rzeczywiście brak jest przepisu prawnego, który mógłby być zastosowany w danej sytuacji faktycznej i jednocześnie, co bardzo ważne, gdy zastosowanie analogii nie spowoduje sytuacji gorszej ze względu na interes społeczny lub indywidualny, gdyż stosowanie analogii winno być korzystniejsze z punktu widzenia tych dwóch interesów.

W konsekwencji, pamiętając o znaczeniu zasad praworządności i legalności w procesach wykładni przepisów prawa administracyjnego, należy - w ocenie Sądu - bezwzględnie przyjąć, że w państwie praworządnym obywatele mają prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności.

Przechodząc do meritum niniejszej sprawy, należy zauważyć, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości.

Prawo do zakwaterowania jest więc samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego.

W świetle art. 21 ust. 2 cyt. ustawy, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form zakwaterowania:

1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby;

2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;

3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Przy czym, jak stanowi przepis art. 21 ust. 4 analizowanej ustawy, żołnierzowi służby kontraktowej w pierwszej kolejności prawo do zakwaterowania realizowane jest w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a dopiero w przypadku nieprzydzielenia przez Agencję Mienia Wojskowego kwatery albo lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej wybiera na swój wniosek jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydział miejsca w internacie lub kwaterze internatowej albo wypłatę świadczenia mieszkaniowego.

Wyraźny katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego) ustawodawca zawarł w treści art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10:

1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.;

2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.;

3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia;

4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36);

5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.

Ponadto, w przepisie art. 21 ust. 10 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przewidziano, iż prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że strona skarżąca przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej była funkcjonariuszem Straży Granicznej i jako taki funkcjonariusz otrzymała pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

W tej sytuacji, jak uznały organy obu instancji, istota sprawy, w tak ustalonym stanie faktycznym, sprowadzać się miała w praktyce do wykładni przepisów art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

W konsekwencji, Prezes AMW - powołując się na treść art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy - zauważył, że ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. W tej sytuacji, jak uznał organ odwoławczy, przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Następnie, wskazując na kolejne zmiany w ustawodawstwie, organ odwoławczy postawił tezę, iż "(...) niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w pkt. 4 ww. przepisu jedynie do pomocy finansowej określonej przepisami ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r." - uznać trzeba, że wszystkie wspomniane formy pomocy służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Z tej przyczyny, Prezes AMW uznał, że użyte w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP pojęcie "pomocy finansowej" należy rozumieć szeroko, czyli - jak stwierdził organ odwoławczy - "także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym".

Mając na względzie powyższe rozważania, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że skoro celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Straży Granicznej jest - analogicznie, jak w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - to, ażeby funkcjonariusz mógł zrealizować prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu, a w razie jego braku otrzymać wypłatę pomocy finansowej (vide: art. 88 i art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji), to rzekomo koniecznym było uwzględnienie faktu, że prawo strony skarżącej do lokalu mieszkalnego, jako funkcjonariusza Straży Granicznej zostało już zrealizowane. To, z kolei, spowodowało, iż Prezes AMW przyjął ostatecznie, że skoro na gruncie ustawy o Straży Granicznej funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone, to uznać należy, iż charakter pomocy finansowej udzielanej z budżetu Państwa, jak i potrzeby związane z realizacją zasady sprawiedliwości społecznej, oznaczają, że należy przyjąć, że w przypadku zbiegu uprawnień funkcjonariuszy, czy też żołnierzy, pomoc finansowa przysługuje tylko jeden raz.

W konsekwencji powyższych rozważań, organy obu instancji, uznały, że w realiach niniejszej sprawy oznacza to, że z uwagi na fakt, iż prawo strony do lokalu mieszkalnego zostało docelowo zrealizowane przy udziale pomocy Państwa, ponowne ubieganie się o realizację takiego prawa z racji wstąpienia do zawodowej służby wojskowej nie jest uprawnione.

Zdaniem składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie, powyższy pogląd organów obu instancji nie znajduje jakiejkolwiek podstawy prawnej w obowiązujących aktualnie przepisach ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, co w konsekwencji oznacza, że organy obydwu instancji, odmawiając uwzględnienia wniosku w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej - dopuściły się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w związku z ust. 6 i ust. 10 oraz art. 24 ust. 1 cyt. ustawy.

Tut. Sąd ma oczywiście świadomość tego, iż wykładając dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna), albowiem tylko realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentuma rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (por. m.in. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 152 i n.).

Zdaniem Sądu, nie sposób jednakże pomijać poglądu wyrażonego w orzecznictwie, że w procesie wykładni prawa nie należy całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; podobnie /w:/ postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83).

Mając na względzie powyższe zastrzeżenia, Sąd uznał jednakże, iż nie sposób w żadnym zakresie podzielić stanowiska zaprezentowanego w niniejszej sprawie zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji.

Sąd nie zgodził się z sugestią Prezesa AMW, jakoby argumenty przywołane przez organy obu instancji przemawiały za uwzględnieniem wykładni celowościowej i systemowej, a w konsekwencji obowiązkiem uwzględnienia faktu wcześniejszego pobrania przez stronę (jeszcze jako funkcjonariusza innej służby mundurowej) pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, która to pomoc - jak mylnie uznały organy - nie miała charakteru doraźnego, lecz jednorazowy i docelowy, jako pomoc państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych strony, pozostającej wówczas w innej służbie mundurowej, która to pomoc rzekomo nie może być ponownie udzielona w obecnej służbie.

Otóż, zdaniem Sądu, należy wyraźnie wskazać, że w demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować swoje decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Jednocześnie, przyjąć należy, iż - zgodnie z wymogami przewidzianymi w Konstytucji RP - niejasne, czy też niejednoznaczne przepisy prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony.

W niniejszej sprawie Sąd uznał przede wszystkim, że powołane przez organy obu instancji przepisy art. 24 ust. 1 oraz art. 21 ust. 6 i ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP są jasne i precyzyjne, zawierając jasne kryteria przyznawania prawa, a także zamknięty katalog stanowiący enumeratywnie wyliczone przesłanki, na podstawie których organ może odmówić przyznania prawa od zakwaterowania. Oznacza to w konsekwencji, iż organy Agencji Mienia Wojskowego obu instancji, odmawiając przyznania tego prawa, powołały się jedynie na pozaustawowe przesłanki, uzasadniając swoją odmowę argumentami wyłącznie celowościowymi, które - choć być może w zamyśle słuszne - mogą jednak stanowić jedynie podstawę do zainicjowania postulatów de lege ferenda, czy też stanowić założenia do projektu stosownej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, idącej dopiero w kierunku wyraźnego uregulowania zakazu ponownego pobierania (otrzymywania) pomocy finansowej w sytuacji jej uzyskania wcześniej w poprzedniej, innej służbie mundurowej.

Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek - tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP (tak również: WSA w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 20 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 120/20).

Owszem, należy zgodzić się z tym, iż warto sięgać do innych, niż językowa, metod wykładni, niemniej należy jednocześnie pamiętać o tym, że sięganie do wykładni celowościowej jest uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą zatem jedynie wesprzeć, czy też wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu prawnego. W żadnym jednak razie nie mogą jednak być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości.

Z tych względów, Sąd nie podziela stanowiska Prezesa AMW co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m. in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Sąd pominie w tym miejscu już sam fakt tego, iż - wbrew sugestiom organu odwoławczego - w ogóle zachodzi poważna wątpliwość, czy rzeczywiście zastosowanie wyłącznie wykładni językowej wskazanych wyżej przepisów cyt. ustawy rodzi jakiekolwiek zagrożenie dla przywołanych przez Prezesa AMW wartości konstytucyjnych.

W tej sytuacji, uznać należy, że uzasadnienie odmowy przyznania spornego świadczenia wyłącznie argumentami celowościowymi, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skoro w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wprowadzono zakazu wywiedzionego w spornych decyzjach (podobnie: WSA w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 13 lipca 2021r. sygn. akt III OSK 3690/21, wyrok z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2362/19, czy też wyrok z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2169/19).

W konsekwencji, rozpatrując ponownie wniosek strony organ, zobowiązany będzie zastosować się do dokonanej przez Sąd powyższej oceny prawnej, i - w świetle kryteriów określonych w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - przeprowadzi stosowną analizę zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną.

Rozstrzygając sprawę, organ zobowiązany będzie - kierując się konstytucyjnymi dyrektywami, w tym respektując przede wszystkim zasadę praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP - przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi kierował się, rozpatrując wniosek skarżącego podmiotu złożony w trybie przepisu art. 24 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt.1 sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono stosownie do dyspozycji art. 200 P.p.s.a.