Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1679/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 15 , art 7 , art 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 52 ust 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Krystyna Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2018 r. sprawy ze skargi P. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących P. P. i A. P. solidarnie kwotę 300,00 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 września 2017 r. (znak: [...]) na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej jako: k.p.a.) w zw. z

- art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 z późn. zm. – dalej jako: u.p.w.),

po rozpatrzeniu odwołania P. P. i A. P. od decyzji Wójta Gminy R. z dnia 30 maja 2017 r. (znak: [...]) orzekającej o zobowiązaniu R. M. – właściciela działki nr [...]:

1. Do prawidłowego utrzymania istniejącego na ww. działce rowu:

1.1. o charakterze ziemnym, którego początek jest na łuku drogi gminnej, a koniec jest w miejscu rozpoczęcia rowu wyłożonego profilami betonowymi i który posiada szerokość 25 cm oraz głębokość 15 cm poprzez utrzymywanie prawidłowych wymiarów tego rowu,

1.2. wyłożonego profilami betonowymi poprzez utrzymywanie wymiarów rowu: szerokość u góry rowu – 42 cm, szerokość w dnie rowu – 19 cm, głębokość rowu – 29 cm na całej długości począwszy od wylotu rowu o charakterze ziemnym aż do połączenia z rurą o średnicy wewnętrznej 140 cm z tworzywa sztucznego, która ma wylot w rowie głównym.

2. Do utrzymywania pełnej drożności rury z tworzywa sztucznego o średnicy wewnętrznej 140 cm łączącej rów z profili betonowych z rowem głównym,

uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiło nakazania R. M., właścicielowi nieruchomości ozn. jako działka ew. nr [...], położonej w miejscowości R., przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 30 maja 2017 r. (znak: [...]), Wójt Gminy R. orzekł o zobowiązaniu R. M. – właściciela działki nr [...]:

1. Do prawidłowego utrzymania istniejącego na ww. działce rowu:

1.1. o charakterze ziemnym, którego początek jest na łuku drogi gminnej, a koniec jest w miejscu rozpoczęcia rowu wyłożonego profilami betonowymi i który posiada szerokość 25 cm oraz głębokość 15 cm poprzez utrzymywanie prawidłowych wymiarów tego rowu,

1.2. wyłożonego profilami betonowymi poprzez utrzymywanie wymiarów rowu: szerokość u góry rowu – 42 cm, szerokość w dnie rowu – 19 cm, głębokość rowu – 29 cm na całej długości począwszy od wylotu rowu o charakterze ziemnym, aż do połączenia z rurą o średnicy wewnętrznej 140 cm z tworzywa sztucznego, która ma wylot w rowie głównym,

2. Do utrzymywania pełnej drożności rury z tworzywa sztucznego o średnicy wewnętrznej 140 cm łączącej rów z profili betonowych z rowem głównym.

W uzasadnieniu ww. decyzji, organ I instancji wskazał, że na podstawie pisma P. P. i A. P. z dnia 13 września 2010 r. – Wójt Gminy R. wszczął postępowanie administracyjne w trybie z art. 29 ust. 3 u.p.w. w sprawie zalewania działki nr [...]. Podniesiono, że z treści tego pisma wynikało, iż P. P. i A. P. są właścicielami gospodarstwa rolnego położonego w R. (za rzeką) w kierunku przysiółka "[...]". Zaznaczono przy tym, że podczas większych opadów deszczu zalewa całą ich działkę nr [...], która graniczy z drogą gminną (przysiółek "[...]"). Podano również, że R. M. ich sąsiad posiada działkę nr [...], która jest położona powyżej drogi gminnej, na której wykonał nasyp, co najmniej 1 m wysokości. Podkreślono, że nasyp ten na wysokości ich działki, w stosunku do drogi gminnej jest wyżej o ok. 30 cm, a od drogi gminnej, która łączy [...]" z centrum ok. 50 cm wyżej. Dodatkowo wskazano, że materiał zastosowany na nasyp to ił nieprzepuszczający wody, przez co nasyp ten spowodował zmianę kierunku spływu cieku, powodując zalanie ich działki i szkody rolne oraz zalanie ich podwórza, jako że ciek ten płynie prosto na ich działkę. Podkreślono również, że w 2010 r. zalanie wodą było tak groźne, iż całe ich plony zostały kompletnie zniszczone. Ponadto podano, że z uwagi na wskazane zalewania wstrzymane zostały przez nich prace polowe. Dlatego też wnioskodawcy zażądali zmiany kierunku spływu cieku tak, aby im nie zagrażał lub przywrócenia stanu pierwotnego na terenie działki nr [...].

Następnie organ I instancji przedstawił przebieg postępowania, zaś w dalszej kolejności podniósł, że w oparciu o zgromadzoną dokumentację, oględziny w terenie przeprowadzone podczas rozprawy administracyjnej z dnia 8 października 2010 r., wizji przeprowadzonej w dniu 22 czerwca 2016 r., po uwzględnieniu dowodów i wniosków stron postępowania złożonych podczas oględzin w ramach rozprawy administracyjnej w terenie z dnia 31 sierpnia 2016 r., dowodu z "Opinii dotyczącej zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] będącej własnością R. M. – [...]" z września 2016 r., autorstwa biegłego M. K., ustalił stan faktyczny. W szczególności organ I instancji stwierdził, że teren objęty niniejszym postępowaniem administracyjnym jest tak ukształtowany, że woda opadowa i roztopowa spływa od strony wschodniej, tj. od strony działki nr [...] stanowiącej własność R. M. i terenów położonych powyżej tej działki (asfaltem drogi gminnej za rozwidleniem) na zachód w stronę drogi gminnej i działki nr [...] należącej do P. P., leżącej po stronie zachodniej za tą drogą. Zaznaczono, że woda pochodząca z cieku po stronie wschodniej oraz część wody opadowej i roztopowej spływająca asfaltem drogi gminnej za rozwidleniem kierowana jest poprzez przepust do rowu głównego biegnącego po stronie północnej działek nr [...] i nr [...]. Dalej w ślad za opinią biegłego, organ I instancji wskazał, iż za stan pierwotny należało przyjąć okres przed 2011 r., kiedy istniały już, tak jak obecnie budynki na działce nr [...] i system odwadniający na terenie tej działki, istniała asfaltowa droga gminna okalająca od południa i od zachodu działkę nr [...], istniał także po stronie północnej działek nr [...] i nr [...] obwałowany rów główny. Podano, że działka nr [...] była zaniżona w stosunku do drogi gminnej okalającej tę działkę od południa i od zachodu, o czym świadczyły zdjęcia z okresu sprzed 2011 r. – przesłane przez stronę przeciwną po oględzinach w dniu 31 sierpnia 2016 r. Podkreślono natomiast, że nie było wówczas utwardzonego płytami placu po stronie wschodniej działki nr [...] (pomiędzy ogrodzeniem wschodnim tej działki a asfaltem drogi gminnej). Stąd też zwrócono uwagę, że wówczas to woda opadowa i roztopowa spływała od strony wschodniej, tj. od strony działki nr [...] stanowiącej własność R. M. i terenów położonych powyżej tej działki na zachód w stronę drogi gminnej i działki nr [...] należącej do P. P., leżącej po stronie zachodniej za tą drogą, po czym stagnowała w zaniżeniu działki nr [...], aż do wyschnięcia lub wsiąknięcia, w łatwo przepuszczalny grunt tej działki. W stosunku do tak ustalonego stanu pierwotnego doszło, według organu I instancji, kilkakrotnie do zmiany stosunków wodnych. Podniesiono, że do pierwszej zmiany stosunków wodnych doprowadził L. M., ojciec R. M. (obecnego właściciela działki nr [...] w 2011 r.) poprzez nawiezienie ziemi na tę działkę. Dodano przy tym, że była to zmiana niekorzystna dla działki nr [...], bo woda opadowa i roztopowa, która dotychczas spływała na działkę nr [...] z terenów położonych powyżej tej działki i tam stagnowała, aż do wyschnięcia lub wsiąknięcia w grunt, zaczęła spływać na teren drogi gminnej po stronie południowej i dalej na teren działki nr [...] powodując jej zalewanie. W ocenie organu I instancji, podniesienie poziomu działki nr [...] spowodowało również i to, że woda opadowa i roztopowa z nawierzchni drogi gminnej po stronie południowej przestała spływać na tę działkę i zaczęła się kierować na teren działki nr [...]. W dalszej kolejności wskazano, że do następnej zmiany stosunków wodnych doprowadził R. M., w nieustalonym czasie, ale po nawiezieniu działki nr [...], poprzez wykonanie po stronie zachodniej działki rowu biegnącego równolegle do drogi gminnej oraz rowka biegnącego po stronie południowej tej działki. W tym zakresie zaznaczono, że takie działanie było z kolei korzystne dla działki nr [...] należącej do P. P., bowiem woda opadowa i roztopowa z terenu działki nr [...] spływająca po jej nawiezieniu na teren działki nr [...] (poprzez drogę gminną biegnącą pomiędzy tymi działkami na kierunku północ-południe) skierowana została do rowu głównego, biegnącego po stronie północnej tych działek. Jednocześnie organ I instancji podał, że do ostatniej zmiany stosunków wodnych doprowadził P. P. w 2015 r. poprzez wyłożenie płytami betonowymi placu pomiędzy ogrodzeniem wschodnim jego działki a drogą gminną biegnącą pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] na kierunku północ-południe, która to zmiana stosunków wodnych – zdaniem organu I instancji – była niekorzystna dla terenu zabudowanego działki nr [...], bo woda opadowa i roztopowa spływająca do tej pory z asfaltu drogi gminnej na pobocze tej drogi poprzez utwardzenie terenu płytami i nachylenie tych płyt na zachód zaczęła szybszym i większym strumieniem spływać do wnętrza terenu zabudowanego działki nr [...]. Z kolei, w końcowej części uzasadnienia kwestionowanej decyzji, Wójt Gminy R. podniósł, że w celu trwałego zabezpieczenia działki nr [...], konieczne będzie, aby R. M. – właściciel działki nr [...] utrzymywał w należytym stanie urządzenia wodne odprowadzające wodę opadową i roztopową do rowu głównego, co będzie skutecznie chronić działkę nr [...] przed napływem wód miarodajnych, czyli takich, na które projektuje się takie urządzenia.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli P. P. i A. P., w którym wyrazili stanowczy sprzeciw wobec tak sformułowanej treści powołanej decyzji Wójta Gminy R.. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że w sprawie zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] położonej w R. , w wyniku samowolnych działań podejmowanych przez właścicieli działki: L. M. i R. M., następowało wieloletnie, bardzo niekorzystne i wręcz szkodliwe oddziaływanie bezpośrednie na będącą ich własnością działkę nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu sprawy wskazało, że z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego wynikało, iż nie zaistniały przesłanki, przewidziane w art. 29 u.p.w., które stanowiłyby podstawę do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 29 ust. 1, 2 i 3 u.p.w. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji i na podstawie powyższego podał, że w jego ocenie, organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy w oparciu o przeprowadzone w niniejszej sprawie dowody, jednakże dokonał nieprawidłowej jego oceny pod kątem spełnienia przesłanek, wynikających z ww. art. 29 u.p.w., który stanowił materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, z ustaleń faktycznych dokonanych w oparciu o oględziny połączone z rozprawą administracyjną z dnia 8 października 2010 r. oraz z dnia 31 sierpnia 2016 r., wizję w terenie przeprowadzoną w dniu 22 czerwca 2016 r., dokumentację fotograficzną, jak również "Opinię dotyczącą zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] będącej własnością R. M. – [...]" z września 2016 r. sporządzoną przez biegłego M. K. wynikało, iż za stan poprzedni organ I instancji w ślad za opinią biegłego uznał stan sprzed 2011 r., kiedy istniały już tak jak obecnie budynki na działce nr [...] i system odwadniający na terenie tej działki, a nadto istniała asfaltowa droga gminna okalająca od południa i od zachodu działkę nr [...], istniał także po stronie północnej działek nr [...] i nr [...] obwałowany rów główny. Dodano przy tym, że działka nr [...] była zaniżona w stosunku do drogi gminnej okalającej tę działkę od południa i od zachodu. Zaznaczono jednak, że nie było wówczas utwardzonego płytami placu po stronie wschodniej działki nr [...] (pomiędzy ogrodzeniem wschodnim tej działki a asfaltem drogi gminnej). Stąd też podkreślono, że w tamtym czasie, to woda opadowa i roztopowa spływała od strony wschodniej, tj. od strony działki nr [...] stanowiącej własność R. M. i terenów położonych powyżej tej działki na zachód w stronę drogi gminnej i działki nr [...] należącej do P. P., leżącej po stronie zachodniej za tą drogą, po czym stagnowała w zaniżeniu działki nr [...], aż do wyschnięcia lub wsiąknięcia, w łatwo przepuszczalny grunt tej działki. Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że w toku sprawy doszło kilkakrotnie do zmiany stosunków wodnych. Podniesiono, iż pierwsza zmiana stosunków wodnych miała miejsce w 2011 r., kiedy to nawieziono ziemi na działkę nr [...], której właścicielem jest R. M., a które to działanie niekorzystnie wpłynęło na działkę ewid. nr [...], stanowiącą własność P. P. i A. P., gdyż woda opadowa i roztopowa, która dotychczas spływała na działkę nr [...] z terenów położonych powyżej tej działki i tam stagnowała, aż do wyschnięcia lub wsiąknięcia w grunt, zaczęła spływać na teren drogi gminnej po stronie południowej i dalej na teren działki nr [...], powodując jej zalewanie. W dalszej kolejności wskazano, że do następnej zmiany stosunków wodnych doprowadził R. M., poprzez wykonanie w nieustalonym czasie, po nawiezieniu działki nr [...] przez R. M., po stronie zachodniej działki, rowu biegnącego równolegle do drogi gminnej oraz rowka biegnącego po stronie południowej tej działki. Zdaniem organu odwoławczego, takie działanie było z kolei korzystne dla działki nr [...] należącej do P. P., bo woda opadowa i roztopowa spływająca z terenu działki nr [...] – po jej nawiezieniu – na teren działki nr [...] (poprzez drogę gminną biegnącą pomiędzy tymi działkami na kierunku północ-południe) skierowana została do rowu głównego, biegnącego po stronie północnej tych działek. Podano również, że do ostatniej zmiany stosunków wodnych doprowadził P. P. w 2015 r. poprzez wyłożenie płytami betonowymi placu pomiędzy ogrodzeniem wschodnim jego działki a drogą gminną biegnącą pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] na kierunku północ-południe. W ocenie organu II instancji, ta zmiana stosunków wodnych była niekorzystna dla terenu zabudowanego działki nr [...], bo woda opadowa i roztopowa spływająca do tej pory z asfaltu drogi gminnej na pobocze tej drogi poprzez utwardzenie terenu płytami i nachylenie tych płyt na zachód zaczęła szybszym i większym strumieniem spływać do wnętrza terenu zabudowanego działki nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło również uwagę, że z akt sprawy wynikało, iż nawiezienie ziemi na działkę nr [...] stanowiącą własność R. M. oraz utwardzenie jej nawierzchni zmniejszyło pojemność magazynową na wodę opadową i roztopową spływającą z tej działki i terenów położonych powyżej w stronę drogi gminnej oraz działki nr [...], będącej własnością P. P. i A. P.. Jednakże nadmieniono, że wykonany po nawiezieniu tej ziemi na terenie działki nr [...] – rów po stronie zachodniej i południowej tej działki w pełni zabezpiecza przed zalewaniem działkę nr [...], nawet podczas opadów deszczu mającego charakter opadu o natężeniu miarodajnym (czyli według wyjaśnień biegłego, maksymalnego deszczu, na jaki wymiaruje się urządzenia wodne mające za zadanie odprowadzanie wód opadowych). Dodano przy tym, że w ww. zakresie stanowisko, biegły potwierdził przedstawiając stosowne obliczenia (pkt VI opinii). Organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę na twierdzenia wnioskującego P. P., który podczas rozprawy z dnia 22 czerwca 2016 r., co prawda stwierdził, iż rów wykonany przez R. M. nie załatwiał sprawy, gdyż przy większych opadach woda przelewa się przez drogę na jego teren, równocześnie jednak nie potrafił określić ile razy i kiedy taka sytuacja po 2010 r. miała miejsce. Ponadto w ocenie organu II instancji, trzeba również mieć na uwadze wskazaną przez biegłego okoliczność, iż wielkość opadów powodująca spływ wody taki, jaki wystąpił w 2010 r. była tak duża, że żadne projektowane, zgodnie z przepisami, urządzenia wodne nie byłyby w stanie zabezpieczyć terenu przed zalaniem. Podniesiono bowiem, że zdarzenie losowe jakim jest powódź jest zdarzeniem niezależnym od istnienia lub braku urządzeń wodnych, zdolnych odprowadzić wodę opadową. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazało, że w sprawach dotyczących zmiany stanu wody na gruncie, stan faktyczny ma wykazać, iż przede wszystkim nastąpiła szkoda na gruncie spowodowana zmianą stanu wody. Podkreślono przy tym, że bez ustalenia powstania szkody, dalsze prowadzenie postępowania merytorycznego, w sprawie o naruszenie stosunków wodnych określonych w art. 29 u.p.w., ukierunkowane na nałożenie określonego obowiązku należy uznać za niczym nieuzasadnione. Ponadto organ odwoławczy dokonał wykładni przepisu art. 29 u.p.w., a dokonując subsumcji podał, że konieczną przesłanką do zastosowania nakazu z art. 29 u.p.w. jest szkodliwe oddziaływanie, jednakże jak ustalono w sprawie, obecnie, tj. po nawiezieniu ziemi na terenie działki nr [...] – wykonanie rowu po stronie zachodniej i południowej tej działki w pełni zabezpiecza przed zalewaniem działkę nr [...], nawet podczas opadów deszczu mającego charakter opadu o natężeniu miarodajnym, w związku z czym – zdaniem organu II instancji – takie szkodliwe odziaływanie na działkę nr [...] nie wystąpiło. Jednocześnie, według Kolegium, wnioskodawca nie był w stanie podać, ani daty, ani częstotliwości zalewania swojej działki podczas miarodajnych opadów deszczu. W tym zakresie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż nie jest rolą strony przeciwnej zastosowanie takich rozwiązań na działce nr [...], które zabezpieczą działkę nr [...], nawet podczas opadów deszczu powodujących powódź, lecz należy stosować kryterium takie, jakie stosuje się w projektowaniu tego typu urządzeń wodnych dla – jak to wskazał biegły – deszczu miarodajnego.

Ponadto, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, sam wnioskodawca P. P., wykładając płytami betonowymi plac pomiędzy ogrodzeniem swojej działki a drogą gminną (biegnącą pomiędzy działkami nr [...] [...]), spowodował zmianę stosunków wodnych niekorzystną dla własnej działki. Podniesiono bowiem, że jak wynikało z opinii biegłego, woda opadowa i roztopowa, spływająca do tej pory z asfaltu drogi gminnej na pobocze tej drogi została skierowana poprzez utwardzenie terenu płytami i nachylenie tych płyt, szybszym i większym strumieniem do wnętrza terenu zabudowanego działki nr [...]. Organ odwoławczy nie znalazł tym samym podstaw do zakwestionowania stanowiska biegłego zawartego w przeprowadzonej w sprawie opinii, uznając ją za rzetelnie sporządzoną oraz wiarygodną. Odnosząc się natomiast do stanowiska organu I instancji, zgodnie z którym w celu trwałego zabezpieczenia działki nr [...], konieczne było, aby R. M. – właściciel działki nr [...] utrzymywał w należytym stanie urządzenia wodne, odprowadzające wodę opadową i roztopową do rowu głównego, co ma skutecznie chronić działkę nr [...] przed napływem wód miarodajnych, organ odwoławczy uznał je za słuszne. Wyjaśniono przy tym, że to niedopuszczalna ingerencja w stosunki wodne, która skutkuje powstaniem szkód na działkach sąsiednich jest przesłanką do zastosowania przez organ administracji jednej z dwóch określonych przepisem art. 29 ust. 3 u.p.w., sankcji. Podkreślono, że pierwszą z nich jest przywrócenie stanu poprzedniego, przy czym zaznaczono, że samo pojęcie przywrócenia stanu poprzedniego można rozumieć dwojako: bądź literalnie – jako wykonanie prac, które w konsekwencji doprowadzą do odtworzenia stanu, jaki był w czasie przed dokonaniem naruszenia, bądź szeroko – jako wykonanie prac, które wprawdzie nie mają na celu dokładnego odwzorowania stanu, jaki istniał na danej nieruchomości z okresu przed dokonaniem naruszenia, lecz wystarczających by przywrócić naruszone stosunki wodne i nie dopuścić do tego, aby w przyszłości dochodziło do ich powstawania na gruntach sąsiednich. Zwrócono przy tym uwagę, że decyzja taka wymaga nie tylko ustaleń organu w tym zakresie, ale także jasnego i czytelnego uzasadnienia, dlaczego organ odwoławczy przyjął, iż wykonanie prac, które np. nie mają na celu dokładnego odwzorowania stanu z czasu przed naruszeniem stosunków wodnych należało uznać za wystarczające, aby te stosunki przywrócić i nie dopuścić do dalszej niekorzystnej ingerencji na działki sąsiednie. Podobnie, w ocenie Kolegium, złożonego postępowania dowodowego wymaga nałożenie przez organ obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, tj. drugiej sankcji, określonej w art. 29 ust. 3 u.p.w. Wyjaśniono przy tym, że decyzja w tym zakresie musi jasno uzasadniać, jakie urządzenia techniczne podmiot naruszający stosunki wodne powinien wykonać i dlaczego organ przyjmuje, że obowiązek jaki nakłada, jest wystarczający dla przywrócenia zakłóconych stosunków wodnych. Zdaniem organu odwoławczego, przede wszystkim jednak zakres obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości, na których zaistniały przyczyny zmiany stanu wody na gruncie musi być adekwatny do tej zmiany i realnie prowadzić do zniwelowania stwierdzonych zmian wywołujących szkodę. Tym samym podkreślono, że brak jest podstaw do tego, aby obciążać obowiązkami, które w żadnym razie nie mieszczą się w zakresie, tak "przywrócenia stanu poprzedniego", jak i "wykonania urządzeń zapobiegających szkodom", a taka sytuacja w ocenie organu II instancji miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Podniesiono bowiem, że w ujęciu art. 29 u.p.w., chodzi o zaistnienie tylko takiego uszczerbku na gruncie sąsiednim, który jest wynikiem tych zmian, a w związku z tym musi istnieć tzw. adekwatny związek przyczynowy w tym zakresie, przy czym obowiązki nałożone na właścicieli gruntów, na których zaistniały okoliczności powodujące zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim muszą ograniczać się wyłącznie do działań eliminujących skutki tych zmian. Dlatego też odnosząc powyższe do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, Kolegium mając na uwadze także treść art. 139 k.p.a. stwierdziło, iż organ I instancji rażąco naruszył art. 29 u.p.w. (tj. przepis prawa materialnego) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Zdaniem organu odwoławczego, rozstrzygnięcie to nie przystawało bowiem do żadnej z dyspozycji określonych w tym przepisie. Nadto zaznaczono, że jak wynikało z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły łącznie przesłanki uprawniające organ do wydania decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o przywróceniu stanu pierwotnego lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom. Kolegium zauważyło również, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała sytuacja, w której R. M. wykonał na swojej działce rów, którym to działaniem korzystnie wpłynął na działkę wnioskodawców, bowiem zabezpieczył ją przed zalewaniem. W tym miejscu Kolegium przytoczyło treść art. 9 ust. 1 pkt 19a u.p.w., który definiuje urządzenia wodne oraz art. 64 ust. 1 tej ustawy, który nakłada obowiązek utrzymywania urządzeń wodnych i w oparciu o treść tych przepisów wywiodło, że to władający urządzeniem wodnym jest obowiązany wykonywać wymieniony obowiązek utrzymywania urządzenia wodnego. Podniesiono przy tym, że w sytuacji, gdy takie urządzenie jest utrzymywane w nienależytym stanie, a w szczególności negatywnie oddziałuje na sąsiednie grunty, właściwy organ (starosta) może w drodze decyzji nałożyć obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności (art. 64b u.p.w.). Tym samym w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ww. obowiązki są obowiązkami płynącymi wprost z ustawy i niewymagającymi konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Dodano jednak, że decyzja nakładająca obowiązki na stronę w sytuacji, gdy obowiązki te wynikają wprost z normy prawnej, dotknięta jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co znalazło swoje poparcie również w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Skargę na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący P. P. i A. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy R. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z udziałem mediatora w celu polubownego zakończenia sprawy.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1, 2 i 3 u.p.w., poprzez wadliwie ustalone okoliczności i stan faktyczny na gruncie, istniejący w czasie wydawania decyzji przez organy I i II instancji, co skutkowało m.in. odmową nakazania właścicielowi działki nr [...] przywrócenia jej pierwotnej konfiguracji lub wykonania efektywnych urządzeń skutecznie zapobiegających spływaniu miarodajnych wód opadowych i roztopowych na działkę nr [...], a także nałożenie obowiązku utrzymywania takich urządzeń w stanie technicznym zgodnym z ich funkcjonalnym przeznaczeniem przez zobowiązane podmioty, które w dotychczasowym postępowaniu nie w pełni zostały ustalone i wezwane do efektywnego udziału w sprawie;

2. procedury administracyjnej poprzez niedokonanie dokładnych ustaleń przez organ I instancji, jaki jest rzeczywisty stan wszystkich istniejących urządzeń wodnych mogących mieć związek i istotny wpływ na sposób prowadzenia postępowania, w tym zarzucili przyjęcie danych z opinii biegłego z września 2016 r., mimo że dane te nie odpowiadały stanowi faktycznemu (m.in. w ocenie skarżących zawierały one błędne wyliczenie potencjału wodnego wielkości zlewni wód opadowych i roztopowych w warunkach miarodajnych oraz przepustowości wodnej rowu wyłożonego korytkami betonowymi, jak też przepustowości rury PE odprowadzającej wodę z tychże korytek do rowu głównego);

3. procedury administracyjnej przez organ I instancji, wyrażające się wyjątkową przewlekłością postępowania trwającą 7 lat.

W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo rozwinęli podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 23 lutego 2018 r., skarżący P. P. podkreślił, że spór w przedmiotowej sprawie trwa już od 8 lat, a nadto oświadczył, że w przypadku deszczu opady z działki nr [...] kierują się drogą na jego parking, potem z parkingu na znajdujące się niżej podwórze i idą do odpływu na wodę skarżącego. Skarżący podniósł również, że jego odpływ, do którego skierowana jest woda z działki nr [...], skierowany jest do płynącego w pobliżu potoku pod kątem 90 stopni i z chwilą nabrania wody przez potok woda znajdująca się w tym odpływie cofa się, przelewając się z powrotem na działkę skarżącego. Ponadto skarżący P. P. wniósł o zwrot kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 września 2017 r. (znak: [...]), którą uchylono w całości decyzję Wójta Gminy R. z dnia 30 maja 2017 r. (znak: [...]) – orzekającą o zobowiązaniu R. M. (właściciela działki nr [...]) do prawidłowego utrzymania istniejącego na ww. działce rowu o charakterze ziemnym, którego początek jest na łuku drogi gminnej, a koniec jest w miejscu rozpoczęcia rowu wyłożonego profilami betonowymi i który posiada szerokość 25 cm oraz głębokość 15 cm poprzez utrzymywanie prawidłowych wymiarów tego rowu i wyłożonego profilami betonowymi poprzez utrzymywanie wymiarów rowu: szerokość u góry rowu – 42 cm, szerokość w dnie rowu – 19 cm, głębokość rowu – 29 cm na całej długości począwszy od wylotu rowu o charakterze ziemnym aż do połączenia z rurą o średnicy wewnętrznej 140 cm z tworzywa sztucznego, która ma wylot w rowie głównym, a także do utrzymywania pełnej drożności rury z tworzywa sztucznego o średnicy wewnętrznej 140 cm łączącej rów z profili betonowych z rowem głównym w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiło nakazania R. M., właścicielowi nieruchomości ozn. jako działka ew. nr [...], położonej w miejscowości R., przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom – i orzeczono co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiono nakazania R. M., właścicielowi nieruchomości ozn. jako działka ew. nr [...], położonej w miejscowości R., przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.

W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, doszedł do wniosku, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy R. są wadliwe w takim stopniu, że konieczne jest ich uchylenie i ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Organy obu instancji naruszyły bowiem, przepisy postępowania, w tym przede wszystkim dotyczące konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla wyrzeczenia w sprawie w oparciu o przepisy art. 29 u.p.w. Tym samym spełnione zostały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uzasadniające uwzględnienie skargi.

Podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanej decyzji stanowił art. 29 u.p.w. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Stosownie natomiast do treści art. 29 ust. 3 u.p.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Na wstępie wskazać również należy, że decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie ma kwestia zachowania w postępowaniu administracyjnym przepisów procedury administracyjnej, w szczególności zasad wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a. Pierwszy z wymienionych przepisów statuuje zasadę prawdy obiektywnej. Drugi zaś, jej proceduralne gwarancje, nakładając na organy obowiązek podjęcia wszelkich czynności procesowych mających na celu wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w oparciu o określoną w art. 80 k.p.a., zasadę swobodnej oceny dowodów. Co istotne, tak poczynione ustalenia powinny następnie znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W tym miejscu wymaga również podkreślenia, że norma przewidziana w art. 29 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 u.p.w. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, znajdzie zastosowanie, jeżeli właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i – co istotne – zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Oznacza to, że wydanie decyzji w oparciu o ww. przepis w przedmiotowej sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel nieruchomości oznaczonych jako działka ewid. nr [...] (R. M.) położonej w miejscowości R., a także ustalić czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych na gruncie sąsiednim oraz czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim, tj. nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...], która stanowi własność skarżących P. P. i A. P.. Należy przy tym zaznaczyć, że dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy organ jest zobowiązany dokładnie określić jakie zmiany zostały dokonane na gruncie, przy czym samo określenie zmiany nie może zostać uznane za wystarczające do zastosowania normy z art. 29 ust. 3 u.p.w., gdyż konieczne jest ustalenie, że zmiana dokonana przez właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] spowodowała szkodliwą zmianę stanu wody na gruncie działki nr [...]. Wymaga zatem podkreślenia, że nie każda zmiana stanu wody na gruncie będzie powodowała zastosowanie art. 29 ust. 3 u.p.w., a jedynie taka, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Tym samym, organ prowadzący postępowanie musi ustalić zmianę stosunków wodnych na gruncie oraz wykazać istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy dokonaną zmianą a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 460/17, LEX nr 2423177 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 315/16, LEX nr 2141784).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w ocenie Sądu zarzuty skarżących kwestionujące prawidłowość ustaleń i obliczeń biegłego w sporządzonej dla potrzeb sprawy opinii, w szczególności w zakresie, w którym skarżący zarzucili błędne wyliczenie potencjału wodnego wielkości zlewni wód opadowych i roztopowych w warunkach miarodajnych oraz przepustowości wodnej rowu wyłożonego korytkami betonowymi, jak też przepustowości rury odprowadzającej wodę z tychże korytek do rowu głównego, należało uznać za uzasadnione. W przedmiotowej opinii wskazano bowiem, że zarówno przepustowość rowu na działce nr [...], jak i przepustowość rury łączącej wylot rowu na działce nr [...] z rowem głównym po stronie północnej tej działki jest o wiele większa niż ilość wody opadowej i roztopowej spływającej z działki nr [...], jak również i z drogi gminnej po stronie południowej tej działki do rowu głównego nawet przy opadach deszczu miarodajnego, którym to terminem biegły określił maksymalny deszcz, na jaki wymiaruje się urządzenia wodne mające za zadanie odprowadzanie wód opadowych. Wskazać jednak należy, że kwestią bezsporną w toku prowadzonego postępowania pozostawał fakt, iż nawiezienie ziemi na działkę nr [...] stanowiącą własność R. M. oraz utwardzenie jej nawierzchni (kamienie i ił) zmniejszyło pojemność magazynową na wodę opadową i roztopową spływającą z tej działki i terenów położonych powyżej w stronę drogi gminnej oraz działki nr [...], będącej własnością P. P. i A. P.. I choć w tym zakresie organy obu instancji przyjęły za biegłym, że wykonany po nawiezieniu ziemi na terenie działki nr [...] – rów po stronie zachodniej i południowej tej działki w pełni zabezpiecza przed zalewaniem działkę nr [...], nawet podczas opadów deszczu mającego charakter opadu o natężeniu miarodajnym, to jednak nie zwalniało to organów od oceny i ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez skarżących. Jak bowiem oświadczył obecny na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 23 lutego 2018 r. skarżący P. P. w przypadku deszczu opady z działki nr [...] kierują się drogą na jego parking, potem z parkingu na znajdujące się niżej podwórze i stamtąd do odpływu na wodę skarżącego. Odpływ skarżącego, do którego skierowana jest woda z działki nr [...], skierowany jest do płynącego opodal potoku pod kątem 90 stopni i z chwilą nabrania wody przez potok woda znajdująca się w tym odpływie cofa się, przelewając się z powrotem na działkę skarżącego. Tym samym przywołane powyżej obliczenia dotyczące przepustowości wodnej rowu wyłożonego korytkami betonowymi, jak też przepustowości rury odprowadzającej wodę z tychże korytek do rowu głównego zawarte w opinii biegłego, na których oparły się organy obu instancji, dokonane zostały w oderwaniu od rzeczywistej sytuacji mającej miejsce na terenie działki skarżących. W szczególności pomimo trwającego już ponad 7 lat postępowania, biegły nie uwzględnił w sporządzonej przez siebie opinii sytuacji faktycznej jaka zachodziła po okresach długotrwałych opadów, co niewątpliwie pozwoliłoby w pełni odnieść się do ponoszonych przez skarżących zarzutów, jak również ustalić (ocenić), czy zmiana stosunków wodnych nie spowodowała szkód dla nieruchomości skarżących. Oczywiste jest zatem, że opinia posiadająca takie wady nie może stanowić elementu materiału dowodowego na podstawie, którego można formułować wnioski dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.

W tym kontekście wymaga również podkreślenia, że organy prowadzące postępowanie wyjaśniające skoncentrowały się przede wszystkim na opisaniu zachodzących zmian stosunków wodnych na działce nr [...] będącej własnością R. M. oraz na wykazaniu, że zmiany te nie oddziaływały na działkę skarżących. Pominęły jednak istotne z punktu widzenia możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 29 ust. 3 u.p.w. ustalenie, czy zmiana stosunków wodnych nie spowodowała szkód dla nieruchomości skarżących. Wymaga bowiem podkreślenia, że nie każda zmiana stanu wody na gruncie będzie powodowała zastosowanie art. 29 ust. 3 u.p.w., a jedynie taka, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Tym samym organy prowadzący przedmiotowe postępowanie były zobowiązane do ustalenia zmiany stosunków wodnych na gruncie oraz powinny były wykazać istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy dokonaną zmianą a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim, czego niewątpliwie w tym przypadku zabrakło. Dlatego też przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny rozważyć czy nie należałoby zarządzić sporządzenia opinii przez nowo wyznaczonego biegłego, który powinien przeanalizować ww. okoliczności, w tym również te podniesione przez skarżącego na rozprawie.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego, w którym – zgodnie z art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. – organy właściwe w sprawie stosunków wodnych będą zobowiązane uwzględnić poczynione powyżej uwagi.

Mając zatem na względzie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a., jak w punkcie II sentencji wyroku, w ten sposób, że zasądzono solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]zł, na którą składa się kwota uiszczonego od wniesionej skargi wpisu.