Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2934/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 33, art. 119 pkt 3, art. 183 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Sławomir Pauter /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych N.M. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 827/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] marca 2017 r. znak: [....] w przedmiocie uznania zarzutu i umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Nicole Malec i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2017 roku, którym po rozpoznaniu w trybie uproszczonym skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] marca 2017 roku w przedmiocie uznania zarzutów i umorzenia postepowania egzekucyjnego uchylono zaskarżone postanowienie.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Prezydent Miasta Tarnowa postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., na podstawie art 34 § 4 i § 5 w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 599) oraz art. 124 ustawy z dnia 11 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) oddalił zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego wniesione przez N.M.

W uzasadnieniu organ podał, że prowadzi postępowanie egzekucyjne dotyczące egzekucji należności niepieniężnej obowiązku dokonania na swój koszt rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego - kurnika zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę. Zobowiązana N.M. w dniu 28 października 2016 r., w oparciu o przepis art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wniosła zarzuty, w których podała, że wskazany w tym tytule wykonawczym obowiązek nie istnieje. Organ ustalił, że kurnik zlokalizowany na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Tarnowie został wybudowany przez ówczesnego inwestora - W.B., na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa nr [...] z dnia [...] października1976 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz § 43 i § 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. rozróżniały jako obiekty budowlane stałe budynki oraz budynki tymczasowe (art. 2 ust. 1). Roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust.1), które uprawniało do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych (art. 29 ust. 1). Powołane wyżej rozporządzenie ustalało odrębnie warunki realizacji inwestycji dla budownictwa osób fizycznych (Dział 3), które z uwagi na fakt, że inwestorem budynku kurnika była osoba fizyczna, miały zastosowanie do wydania pozwolenia na budowę tego obiektu. Według § 44 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia pozwolenia na budowę wymagało m.in. wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. Z kolei w myśl § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia pozwolenie na budowę ustalało terminy, do których będą mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe.

W świetle powyższych uregulowań, w ocenie organu, nie było wątpliwości, że decyzja nr [...] z dnia [...] października 1976 r. miała czasowy charakter, a ówczesnemu inwestorowi udzielono pozwolenia na budowę kurnika jako obiektu tymczasowego, ustalając okres jego istnienia na 5 lat z możliwością jego prolongaty. W decyzji tej określono dodatkowo warunek do zgłoszenia obiektu do odbioru wraz z wymaganymi opiniami, przed rozpoczęciem jego użytkowania, w oparciu o § 43 ust. 2 pkt 4 lit. c. ww. rozporządzenia. Stosownie do treści art. 38 ust. 2 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane, inwestor (właściciel, zarządca) obowiązany był dokonać na własny koszt jego rozbiórki. Opisanych wyżej skutków prawnych wynikających z przywołanego art. 38 ust. 2 ustawy nie pozbawia okoliczność, że w treści pozwolenia na budowę nie wskazano wprost konkretnej daty, z upływem której obowiązek rozbiórki kurnika powstał, skoro samo pozwolenie na budowę zawierało mechanizm, wg którego termin ten można było ustalić. W pozwoleniu podano, że obowiązek zakończenia budowy wynosić miał 4 lata, zaś termin "do którego wybudowany obiekt będzie mógł istnieć" czyli również być użytkowany - 5 lat. Następnie analizując zgromadzony materiał dowodowy organ przyjął zatem, że najdalej w dniu [..] grudnia 1980 r. obiekt budowlany - kurnik był już użytkowany przez W.B., a w konsekwencji 5-letni termin dozwolonego użytkowania wynikający z pozwolenia na budowę upłynął ostatecznie z dniem [..] grudnia1985 r. W dokumentach znajdujących się w posiadaniu wierzyciela brak jest informacji o prolongacie pierwotnie przyjętego w decyzji terminu, przez który budynek miał być użytkowany. W związku z tym od dnia 1 stycznia1986 r. po stronie właściciela powstał obowiązek dokonania rozbiórki kurnika. Rozbiórka nie została zrealizowana, obowiązek ten nadal istnieje, z tym że przeszedł na N.M. - obecną właścicielkę budynku. Jako obowiązek o charakterze niepieniężnym podlega egzekucji administracyjnej na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 w związku z art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Ponadto organ wskazał, że nie ma znaczenia prawnego dla istnienia po stronie zobowiązanej obowiązku rozbiórki kurnika, argument, że w dniu 31 sierpnia 2004 r. dokonano zgłoszenia kurnika do użytkowania, a organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu.

N.M. wniosła zażalenie na w/w postanowienie.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie powołując się między innymi na art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a. oraz art. 18 i art. 34 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uchyliło w całości postanowienie organu I instancji, uznało za uzasadniony zarzut nieistnienia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego- kurnika zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w i umorzyło postępowanie egzekucyjne w sprawie rozbiórki tegoż obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu organ II instancji zakwestionował stanowisko organu I instancji. Podał że w treści decyzji z [...] października 1976 r. nie zawarto stwierdzenia, że pozwolenie na budowę dotyczy obiektu tymczasowego o 5-letnim okresie użytkowania. Z literalnej treści wynika, że pozwolenia udziela się na okres tymczasowy. Zatem termin nie dotyczył obiektu, a pozwolenia - jak słusznie wskazano w zażaleniu. Literalną wykładnię wsparto wykładnią systemową. Organ II instancji przedstawił uregulowania prawne obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę dotyczące obiektów tymczasowych. W szczególności przytoczono brzmienie: § 147, § 148, § 149 , § 7, § 15, § 19, § 27, § 139 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. MB. z 1966 r. Nr 10 poz. 44). Dalej kolegium podało, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązywało rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 26, poz. 157). Obiekt wzniesiony na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] października 1976 r. posiada fundamenty, ściany zewnętrzne murowane, stropodach drewniany oparty na stalowej konstrukcji nośnej (słupowe - ryglowej) i z całą pewnością nie jest to obiekt o charakterze odpowiadającym ówczesnym regulacjom dotyczącym tymczasowych obiektów budowlanych takich jak: prowizoryczne składy materiałów, tymczasowe budynki drewniane (baraki) przeznaczone na stały pobyt ludzi, cyrki, karuzele, strzelnice, pawilony wystawowe. Tak więc obiekt wzniesiony na podstawie ww. decyzji nie był obiektem tymczasowym, bowiem nie odpowiadał obowiązującym wówczas regulacjom dotyczącym takich obiektów. Kolegium stwierdziło zatem, że obiekt ten stanowi obiekt budowlany nie mający charakteru tymczasowego. Zarzut nieistnienia obowiązku rozbiórki jest zatem uzasadniony.

Prokurator Rejonowy w Tarnowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na w/w postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, domagając się jego uchylenia w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2017 roku, sygn. akt II SA/Kr 827/17 uchylił zaskarżone postanowienie uznając wniesioną skargę za uzasadnioną.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przywołał podstawę prawną uzasadniającą rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Następnie podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Z kolei według art. 29 ust. 1 ustawy pozwolenie na budowę uprawnia do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych. W razie potrzeby w pozwoleniu określało się warunki i wymagania, które powinny być zachowane przy prowadzeniu robót. Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, odmiennie od Prawa budowlanego z 1994 roku przewidywało możliwość udzielenia pozwolenia na budowę na czas określony. Po upływie okresu, na który zostało udzielone pozwolenie, obiekt budowlany podlegał rozbiórce. Kwestia ta jest unormowana w art. 38 ustawy z dnia 24 października 1974 r., zgodnie z którym inwestor (właściciel, zarządca) jest obowiązany dokonać rozbiórki obiektu budowlanego objętego nakazem przymusowej rozbiórki (art. 38 ust. 1) i obiektu podlegającego rozbiórce ze względu na upływ czasu zaznaczony w pozwoleniu na budowę lub na jaki został wzniesiony (art. 38 ust. 2). Zgodnie natomiast z § 43 ust.1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) pozwolenie na budowę rozstrzyga o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z wyznaczeniem terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na obszarach wsi. W myśl ust. 2 pkt 4) tego przepisu pozwolenie na budowę ustala terminy, do których będą mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe. Z tego sformułowania nie można odczytać zdaniem Sądu I instancji, że dotyczy wyłącznie tymczasowych obiektów budowlanych, jak uczynił to organ II instancji, a powtórzył w skardze Prokurator Rejonowy w Tarnowie. Określenie "obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe" może również dotyczyć obiektów nie mających charakteru obiektów tymczasowych, ale realizowanych jako tymczasowe, czyli na określony okres.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że najistotniejszym w sprawie było dokonanie wykładni sformułowania zawartego w decyzji z dnia [...] października1976 r.: "pozwolenia udziela się na okres 5 lat z możliwością prolongaty" z uwzględnieniem zapisu: "jednocześnie zobowiązuje się inwestora do zakończenia budowy w terminie 4-ech lat". Problem, czy decyzja dotyczyła obiektu budowlanego stałego, czy tymczasowego, w świetle wyżej poczynionych uwag, była natomiast kwestią wtórną. Istotnie sformułowanie zawarte w decyzji było zdaniem Sądu I instancji faktycznie nieprecyzyjne, a z uwagi na konsekwencje jakie wynikają z przyjęcia konkretnej wykładni, intencja organu powinna być ustalona w sposób jednoznaczny. Wywody zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu SKO są nieprzekonywujące. Odwołując się do wykładni literalnej organ w zasadzie nie wyłożył jak należy rozumieć sporny zapis w kontekście całej decyzji, skupiając się na twierdzeniu, że nie dotyczy on w ogóle kwestii czasu użytkowania. Dalsze wywody określone jako wykładnia systemowa tym bardziej są nie do przyjęcia, gdyż w rzeczywistości polegają na przytoczeniu przepisów regulujących wymogi prawne stawiane budynkom tymczasowym i konkluzji, że skoro przedmiotowy budynek nie odpowiada charakterystyce budynków tymczasowych, to takim nie był. Dla rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma bowiem nie to, czy decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła budynku tymczasowego, czy stałego (charakterystyka budynku zdaje się wskazywać, że nie miał on cech budynku tymczasowego), ale to, czy decyzja określała termin na który zostało udzielone pozwolenie, a po upływie którego, obiekt budowlany podlega rozbiórce.

Z uwagi na wagę sprawy i budzące wątpliwości sformułowania decyzji, zdaniem Sądu I instancji organ powinien podjąć dodatkowe czynności mające na celu ustalenie zakresu decyzji o pozwoleniu na budowę. Pożądane w związku z tym wydaje się pozyskanie planu realizacyjnego i projektu technicznego, względnie akt sprawy z 1976 r. zawierających w szczególności wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Być może istotnych informacji w sprawie dostarczyłoby również włączenie w poczet materiału dowodowego informacji, o której mowa w uzasadnieniu decyzji z 1976 r., składającym się z jednego zdania "zgodne z informacją tut. Wydziału [...] z dnia [...].07.1976 r". Wydaje się, że powyższe materiały pozwolą na rekonstrukcję stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania pozwolenia na budowę i jednoznacznego ustalenia intencji organu. Sąd zwrócił nadto uwagę, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 1976 roku nie określała, czy projektowany budynek miał być murowany, czy drewniany. Powyższe oznacza, że zaskarżone postanowienie narusza art. 7 i 77 k.p.a., gdyż organ II instancji - mając wątpliwości co do treści decyzji, winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające przez zebranie dodatkowych dowodów (przede wszystkim wyżej wskazanych), co pozwoliłoby na dokonanie pełnej i prawidłowej wykładni wcześniej wskazanych sformułowań zawartych w decyzji. Pomocne być może okazałoby się ustalenie przeznaczenia terenu inwestycji określonego w wówczas obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Wobec braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego Sąd uznał, że ocena zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego byłaby przedwczesna. Dotyczy to zarzutu naruszenia art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 roku prawo budowalne w brzemieniu obowiązującym w 1976 roku, jak i § 147 zarządzenia Ministra Budownictwa z dnia 29 czerwca1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Za zasadny uznał wojewódzki Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy (dla dokonania właściwej wykładni decyzji). To samo odniósł Sąd do zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników do władzy publicznej oraz art. 8 i 11 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez zaniechanie sporządzenia rzetelnego i wyczerpującego uzasadnienia faktycznego postanowienia, jak i uzasadnienia prawnego, w szczególności przez nie wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia wraz z przytoczeniem przepisów prawa, jak również niewskazanie jakie fakty uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodów innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Cytowanie przez organ na ponad 3 stronach uzasadnienia zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] czerwca 1966 r. było całkowicie zbędne.

Pierwszą skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła N.M. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

-a) art. 67 § 5 w zw. z. art. 65 § 1 p.p.s.a poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi N.M. odpisu skargi, co skutkowało pozbawieniem możliwości obrony przez stronę jej praw, przez brak świadomości, że przedmiotowa skarga została przyjęta do rozpoznania, a tym samym, że istnieje możliwość ustosunkowania się do jej treści i przedstawienia argumentacji na odparcie zarzutów w niej zawartych;

- b) art. 170 i art. 171 p.p.s.a. przez orzeczenie w zakresie objętym powagą rzeczy osądzonej wynikającej z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydanego w dniu 4 lipca 2017 r. w sprawie o sygn. akt SA/Kr 401/17, w zakresie interpretacji przedmiotu decyzji nr [...] z dnia [...] października 1976 r., znak [...], z uwagi, iż ustalenie znaczenia ww. decyzji w zakresie czy odnosi się ona do budynku stałego czy czasowego miało podstawowe znaczenie dla sentencji ww. wyroku, a tym samym ustalenie jakie poczynił Sąd wydając je stanowiło główną jego podstawę;

-c) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że organ II instancji nie przeprowadził postępowania w sposób wyczerpujący, w sytuacji gdy zgodnie z ustalonym stanem prawnym, opartym na wnikliwej analizie decyzji nr [....] z dnia [...] października 1976 r., znak [....] przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak było podstaw do dokonywania ustaleń stanu faktycznego nie mających znaczenia na treść przedmiotowej decyzji oraz zmierzających do naruszenia powagi rzeczy osądzonej;

-d) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art .11 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a poprzez uznanie, że organ II instancji naruszył zasadę pogłębiana zaufania obywatela do władzy publicznej w sytuacji gdy organ II instancji dokonał wnikliwej analizy prawnej decyzji nr [...] z dnia [...] października 1976 r., znak [...], jej znaczenia.

Drugą skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie również wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

-a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz. U. z 1975 r. z Nr 8, poz. 48) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zapis zawarty w pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1976 r. dotyczy ustalenia terminu istnienia obiektu budowlanego, podczas gdy dotyczy on terminu obowiązywania pozwolenia na budowę,

-b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art, 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229) poprzez niezastosowanie, podczas gdy przepis stanowił podstawę do ustalenia w pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1976 r. terminu jego obowiązywania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Sąd dostrzegł, podnoszone również we wniesionej skardze kasacyjnej przez N.M., wystąpienie jednej z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego w postaci pozbawienia strony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Od 15 sierpnia 2015 roku obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W takiej sytuacji zgodnie z art. 120 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, chyba że sad skorzysta z uprawnienia wynikającego z art. 122 p.p.s.a., tj. skieruje sprawę do rozpoznania na rozprawę. Podkreślenia wymaga, że postępowanie uproszczone w takim zakresie, który został ukształtowany ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 roku o zmianie z ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 685), stanowi odpowiedź prawodawcy na postulaty społeczne domagające się umożliwienia załatwiania spraw drobnych i prostych szybko, w postępowaniu odformalizowanym i pozbawionym zbędnych komplikacji. Odrębnym zagadnieniem jest jednak kwestia korzystania przez stronę i innych uczestników postępowań z przysługujących im uprawnień, w szczególności zapoznania się z treścią skargi, zgłaszaniem wniosków i podnoszenie zarzutów adekwatnych do okoliczności sprawy. Tym samym postępowanie uproszczone nie stanowi niedopuszczalnego ograniczania prawa do sądu, lecz jedynie element skracania i przyśpieszania procedur sądowych bez pozbawienia strony należnych uprawnień procesowych (np. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 597/16, wyrok NSA z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt I OSK 511/18). Odrębnym zagadnieniem jest więc kwestia korzystania przez stronę z przysługujących jej uprawnień procesowych, w szczególności z możliwości ustosunkowania się do treści skargi, zgłaszania wniosków i podnoszenia zarzutów adekwatnie do okoliczności sprawy. Realizacja konstytucyjnego prawa do sądu jest unormowana przepisami prawa postępowania sądowoadministracyjnego, w którym to unormowaniu szczególne znaczenie ma regulacja praw procesowych stron tego postępowania. Podstawowym prawem procesowym w toku postępowania sądowoadministracyjnego w tym w postępowaniu uproszczonym jest prawo do obrony swoich praw.

Nie jest sporne w sprawie, że N.M., która w niniejszej sprawie wniosła skargę kasacyjną w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym występowała jako dłużnik zobowiązany do wykonania świadczenia niepieniężnego - rozbiórki obiektu budowlanego. Skarżąca zgłosiła zarzuty egzekucyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie postanowieniem z dnia [....] marca 2017 r. uznało zarzut nieistnienia obowiązku rozbiórki obiektu za uzasadniony i jednocześnie umorzyło postępowanie egzekucyjne. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Rejonowy w Tarnowie. Sąd rozpatrzył skargę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. wydając wyrok na posiedzeniu niejawnym. Wyrok ten z uzasadnieniem doręczono skarżącej kasacyjnie z tym, że przed rozpatrzeniem skargi nie poinformowano skarżącej o złożeniu skargi, o skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ani też nie doręczono jej przed wydaniem wyroku odpisu skargi.

Przedstawione okoliczności tej sprawy prowadzą do jednoznacznego wniosku, iż skarżąca została pozbawiona możności obrony swych praw na etapie postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, gdy wskutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej nie może brać udziału w istotnej części postępowania (por. orzeczenie SN z dnia 13 marca 1998 r., I CKN 561/97, niepubl.; wyrok z dnia 25 października 2005 r., FSK 2405/04; Bogusław Gruszczyński, Komentarz do art. 183 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX). O uchybieniu tym można mówić, gdy godzi ono w istotę procesu i stawia pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 497 i n.). Nieważność postępowania z tej przyczyny zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (por. np. wyroki NSA z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 419/08; z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 437/05; z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 378/05 oraz wyrok NSA o sygn. akt II GSK 1558/11) i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem wyroku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2000 r. sygn. akt III CKN 416/98, OSNC 2000 Nr 12, poz. 220). Rozpoznając tak przedstawiony zarzut stwierdzić trzeba, iż stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw.

Uchybienie Sądu w rozpatrywanej sprawie ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego prowadzenia postępowania w zgodzie z przepisami prawa. Uniemożliwienie skarżącej kasacyjnie nie tylko zapoznania się z treścią wniesionej skargi, ale także nie poinformowanie jej o wniesieniu skargi przed wydaniem wyroku przez sąd w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym spowodowało, iż nie miała ona możliwości przedstawienia własnych racji, a tym samym uniemożliwiło to pełną obronę jej praw.

Zgodnie z art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym oprócz stron, tj. skarżącego i organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, mogą brać udział uczestnicy na prawach strony, o których mowa w § 1, oraz pozostali uczestnicy, których dotyczy § 2 tego przepisu. W myśl art. 12 p.p.s.a. obie kategorie uczestników postępowania traktuje się tak jak strony. Różnica w ich uprawnieniach dotyczy sposobu dopuszczenia do udziału w postępowaniu: w stosunku do uczestników na prawach strony, którzy brali udział w postępowaniu administracyjnym, odbywa się to z mocy prawa, wobec pozostałych uczestników, wcześniej niebiorących udziału w postępowaniu administracyjnym - na wniosek. Uczestnikom na prawach strony, wymienionym w § 1, do których zalicza się osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania. Ich udział określa się jako obligatoryjny, w przeciwieństwie do fakultatywnego udziału pozostałych uczestników. Ustalenie kręgu uczestników, o których mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a. i ochrona ich praw należy do obowiązków sądu, który jest np. zobligowany do zawiadamiania ich na piśmie o jawnych posiedzeniach (art. 91 § 2 p.p.s.a.), doręczania im z urzędu postanowień wydanych na posiedzeniu niejawnym (art. 163 § 2 p.p.s.a.). Uchybienia ze strony sądu w tym zakresie mogą stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania, jeśli doprowadziły do pozbawienia uczestnika możności obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Dlatego też, w tych okolicznościach sprawy, należało przyjąć wystąpienie przesłanki nieważności, o jakiej mowa w art. 185 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wobec skarżącej kasacyjnie.

W związku ze stwierdzoną nieważnością postępowania Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do wskazania przyczyny nieważności postępowania, nie badał zaś zasadności zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych (w tej sprawie wniesiono dwie skargi kasacyjne).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w sprawie tej zaistniały przesłanki do odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania w całości.