Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 380/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi B.M. i B.M. na decyzję Wojewody z dnia 26 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 sierpnia 2014 r. znak: [...], Starosta, działając w trybie art. 151 § 2, w związku z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. orzekł o wydaniu z naruszeniem prawa własnej decyzji nr [...] z dnia 11 października 2011 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach nr [...], [...], [...] w miejscowości [...], oraz orzekł o odmowie uchylenia ww. decyzji własnej nr [...] z dnia 11 października 2011 r. ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Od decyzji tej wniósł w ustawowym terminie odwołanie B. M., będący stroną postępowania. W odwołaniu podał miedzy innymi, że analiza wydanej decyzji prowadzi do wniosku, że organ prowadził przedmiotowe postępowanie pobieżnie, w wyjątkowo ograniczonym zakresie wyprowadzając jednocześnie błędne wnioski. Organ nie rozpoznał istoty sprawy, nie rozstrzygnął problemu i nie odniósł się do zastrzeżeń i zarzutów wnioskującego w pismach skierowanych do tego organu wydając decyzje wadliwą co do zasady.

Decyzją z dnia 26 stycznia 2015 r. znak: [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 104 oraz art. 146 § 2 i 151 § 2 K.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt. 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), orzekł w ten sposób, że uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekając co do istoty sprawy stwierdzając, że decyzja Starosty z dnia 11 października 2011 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 10 § 1 K.p.a., a także odmówił uchylenia decyzji z dnia 11 października 2011 r. z tego powodu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu decyzji podano, że Starosta, działając w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2012 r., znak: [...] wznowił, na żądanie B. M., postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną nr [...] Starosty z dnia 11 października 2011 r. znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...]., ul. T., pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach nr [...], [...], [...] w miejscowości N..

Postępowanie to toczyło się przed organami I i II instancji.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda ostatnio orzekał decyzją kasacyjną z dnia 24 lutego 2014 r. znak: [...], w uzasadnieniu której wskazał na błędy i uchybienia wymagające naprawy. Starosta ponowne postępowanie zakończył zaskarżoną decyzją z dnia 7 sierpnia 2014 r., znak: [...] stwierdzając, że własna decyzja z dnia 11 października 2011r. wydana została z naruszeniem prawa i odmówił uchylenia tej decyzji z powodu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu ustalenie, czy jakaś z wad postępowania wymieniona w art. 145 § 1 K.p.a. - nie wpłynęła na treść decyzji. Zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W świetle art. 146 § 2 K.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zaskarżona decyzja organu I instancji jest błędna w ocenie Wojewody, ponieważ w orzeczeniu tej decyzji nie wskazano żadnych konkretnych przepisów prawa które zostały naruszone przy wydawaniu decyzji z dnia 11 października 2011 r. Dodano, że brak jest takiego wskazania również w uzasadnieniu tej decyzji.

W związku z tak poważnymi uchybieniami, zaskarżona decyzja nie może pozostać w obiegu prawnym, i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., podlega uchyleniu w całości przez organ odwoławczy.

Organ odwoławczy w toku postępowania wystąpił pismem z dnia 23 września 2014 r. do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego i udzielenie niezbędnych wyjaśnień dotyczących wydanej decyzji. Akta wraz z wyjaśnieniami organu I instancji zostały przesłane przy piśmie z dnia 29 listopada 2014 r., które wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 3 grudnia 2014 r. Zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu odwoławczym.

Po uzupełnieniu akt dokonano szczegółowej analizy sprawy, która wskazuje, że decyzja nr [...] Starosty z dnia 11 października 2011 r. o pozwoleniu na budowę, wydana została z naruszeniem prawa, a mianowicie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie kręgu stron; art. 10 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Podano także, że w postępowaniu bez własnej winy nie brali udziału B. i B. M. właściciele działki nr [...], która znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a więc strony postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę.

Przeprowadzone postępowanie wznowieniowe z udziałem B. i B. M., nie wykazało, aby w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść decyzja nieodpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Organ odwoławczy dokonał wszechstronnej analizy sprawy, a w szczególności zbadał jakie znaczenie dla podjętej decyzji Starosty z dnia 11 października 2011 r., o pozwoleniu na budowę, miał brak udziału stron w postępowaniu, i nie znalazł podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji.

W szczególności, przeprowadzono kontrolę wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami w zakresie ochrony środowiska.

Inwestycja objęta decyzją o pozwoleniu na budowę, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach nr [...], [...], [...] w miejscowości N., znajduje się w obszarze, w którym obowiązuje Uchwała Nr XXXVIII-210/2006 Rady Gminy Łapsze Niżne z dnia 27 kwietnia 2006 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łapsze Niżne (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2006 r. Nr 410, poz. 2596). Teren inwestycji znajduje się w jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem: 4.RZ - tereny rolne, na którym, zgodnie z § 7 ust. 4 pkt 2 ustaleń planu dopuszcza się realizację obiektów budowlanych infrastruktury technicznej, a inwestycja objęta badaną decyzją z 11 października 2011 r. o pozwoleniu na budowę niewątpliwie do takich należy.

Organ wskazał, że ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji nastąpiło w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192 poz. 1883), które reguluje standardy jakości środowiska w zakresie pem ustalone w porozumieniu z właściwym Ministrem Zdrowia.

Projekt budowlany w rozdziale 8 pzt oraz rozdziale 1.10 projektu architektoniczno-budowlanego uwzględnił wpływ inwestycji na środowisko, w tym przedstawiono tabelaryczne zestawienie wyników obliczeń zasięgów pól elektromagnetycznych (dalej: pem) o ponadnormatywnych poziomach oddziaływań (tj. gęstości mocy pola > 0,1 W/m) emitowanych za pośrednictwem anten sektorowych o określonych parametrach. Lokalizacja przestrzenna tych zasięgów została przedstawiona na rysunku projektu zagospodarowania terenu oraz na rysunkach dwóch opracowań wykonanych dla inwestora pn.: "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397)", dla stacji bazowej telefonii komórkowej NWT2015D w N. (na działce nr [...]), której operatorem będzie [...].

Stacja bazowa telefonii komórkowej ma być wyposażona w sześć anten sektorowych zawieszonych na wieży kratowej za wysokości 51,7 metra model [...] usytuowane w trzech azymutach (60°, 200°, 330°), pracujące w systemie GSM (sygnały w zakresie częstotliwości 900 MHz) - pierwsze opracowanie oraz model [...] usytuowane w trzech azymutach j.w. pracujące w systemie UMTS (2100 MHz) - drugie opracowanie, a także w anteny paraboliczne (radioliniowe).

Opracowania kwalifikacyjne zawierają obliczenia rozkładów natężeń pól elektromagnetycznych (dalej pem) w otoczeniu stacji bazowej z wykorzystaniem podstawowej zależności pomiędzy gęstością mocy pola (gęstość strumienia energii elektromagnetycznej), równoważną mocą promieniowaną izotropowo, odległością od anteny i funkcją tłumienia gęstości mocy pola elektromagnetycznego przy zmianie kąta odchylenia od kierunku maksymalnego promieniowania. Metoda ta jest uproszczoną, powszechnie stosowaną metodą obliczeń rozkładów pem w otoczeniu stacji bazowych, zgodną z normą PN-EN 62311:2010 "Ocena urządzeń elektronicznych i elektrycznych w odniesieniu do ograniczeń ekspozycji ludności w polach elektromagnetycznych (0 Hz - 300 GHz)".

Obliczony przez inwestora zasięg występowania pem o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny tj. większy lub równy wartości 0,1 W/m2 wynosi, dla ww. zakresów częstotliwości, odpowiednio: 47,50 m i 50,10 m w każdym azymucie. Obszary występowania pól o ponadnormatywnych pem są zlokalizowane w przestrzeni ponad kilkoma sąsiednimi działkami wzdłuż osi głównej wiązki; przy czym nie są one zlokalizowane w miejscach, które mogą być uznane jako dostępne dla ludzi. Zgodnie z definicją art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Obszary te zostały przedstawione na mapie do celów projektowych w skali 1:500, która jest załączona do projektu budowlanego.

W oparciu o przedłożone opracowania kwalifikacyjne można stwierdzić, że ponadnormatywne wartości pem wystąpią na wysokości (w zależności od azymutu):

od 36,0 metrów do 43,4 metra powyżej poziomu terenu (przy maksymalnym projektowanym pochyleniu wiązki wynoszącym 16° dla anten w systemie GSM) oraz

od 35,6 metrów do 39,1 metra powyżej poziomu terenu (przy maksymalnym projektowanym pochyleniu wiązki wynoszącym 16° dla anten w systemie UMTS).

Wg. opracowań kwalifikacyjnych nie są one zlokalizowane w miejscach, które mogą być uznane jako dostępne dla ludzi, ani też w miejscach, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości (wg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są to tereny rolne).

Zbadano także ewentualny wymóg uzyskania decyzji środowiskowej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) oraz wydanego na podstawie delegacji ustawowej (art. 60) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397).

Wymogi rozporządzenia Rady Ministrów zostały przeanalizowane w ww. opracowaniach kwalifikacyjnych, w których stwierdzono, że inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2010 Nr 213, poz. 1397), dla stacji bazowej telefonii komórkowej NWT2015_D w N. i zlokalizowanej na działce nr [...]:

- dla anten sektorowych pracujących w systemie GSM w ww. azymutach, charakteryzujących się równoważną mocą promieniowaną izotropowo [EIRP] 2838,5 W, wymagana jest analiza, czy w odległości 150 metrów (wartość graniczna wg rozporządzenia) w osi głównej wiązki promieniowania anteny występują miejsca dostępne dla ludzi. W oparciu o rysunki (przekroje pionowe) opracowania kwalifikacyjnego w odległościach do 150 metrów brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludzi, a najmniejsza wysokość od powierzchni ziemi do wyznaczonej osi głównej wiązki wynosi 21,6 metra (w azymucie 330°, przy maksymalnym zakładanym pochyleniu wiązki - 16°),

- dla anten sektorowych pracujących w systemie UMTS, w ww. azymutach, charakteryzujących się równoważną mocą promieniowaną izotropowo [EIRP] 3148,8 W, wymagana jest analiza czy w odległości 150 metrów (wartość graniczna wg rozporządzenia) w osi głównej wiązki promieniowania anteny występują miejsca dostępne dla ludzi. W oparciu o rysunki (przekroje pionowe) opracowania kwalifikacyjnego w odległościach do 150 metrów brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludzi, a najmniejsza wysokość od powierzchni ziemi do wyznaczonej osi głównej wiązki wynosi 21,7 metra (w azymucie 330°, przy maksymalnym zakładanym pochyleniu wiązki - 16°).

Zdaniem Wojewody, Starosta przeprowadził analizę dokumentacji i zgadzając się z wnioskami (w projekcie i opracowaniach kwalifikacyjnych), słusznie uznał że nie jest wymagana decyzja środowiskowa, gdyż przedmiotowa stacja bazowa nie jest przedsięwzięciem mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W sąsiedztwie anten sektorowych na maszcie zostaną zawieszone 3 anteny radioliniowe, przy czym, anteny te zostały przez ustawodawcę wyłączone z zakresu przedsięwzięć (instalacji) mogących znacząco oddziaływać na środowisko - zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

W oparciu o zalecenia i interpretacje przepisów prawa zawarte w najnowszych (2011 r.) i oficjalnych publikacjach Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska, pt.: "Ochrona środowiska przed polami elektromagnetycznymi. Informator dla administracji samorządowej" autorstwa S. Różyckiego oraz "Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko - przewodnik po rozporządzeniu Rady Ministrów" autorstwa T. Wilżaka, należy uznać, że odległości miejsc dostępnych dla ludności od środków elektrycznych anten (mierzone w osi głównej wiązki) podane w rozporządzeniu określono zgodnie z zasadą ostrożności, uwzględniając takie zjawiska jak: nakładanie się pól elektromagnetycznych pochodzących z różnych źródeł, możliwość występowania odbić fal radiowych, a także niepewność pomiarów pól elektromagnetycznych. Aktualna regulacja prawna tj. cytowane rozporządzenie Rady Ministrów, wprost wyłącza konieczność badania kwestii kumulacji pól elektromagnetycznych niezależnych anten wchodzących w skład tego samego lub różnych przedsięwzięć tzn. że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

W konkluzji stwierdzono, że Starosta w decyzji z dnia 11 października 2011 r. zaakceptował niepoprawnie wyznaczone zasięgi występowania pól elektromagnetycznych (pem) o poziomach oddziaływania wyższych od dopuszczalnych, nie uwzględniając zjawiska superpozycji - sumowania pól elektromagnetycznych, co mogło spowodować niepoprawne ustalenie stron postępowania. Ponadto, w dokumentacji nie uwzględniono zlokalizowanej w odległości ok. 160 metrów na wschód od stacji bazowej telefonii komórkowej [...], innej stacji bazowej telefonii komórkowej na wieży telekomunikacyjnej, a co za tym idzie nie przeanalizowano możliwości kumulacji oddziaływania pem pochodzących z tego źródła.

W wyniku wezwania do uzupełnienia dokumentacji, inwestor przedłożył opracowanie "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej. Instalacja radiokomunikacyjna [...] NWT2015D" (październik 2014 r.) dotyczące przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej (dalej: sbtk). Wcześniej analizowana dokumentacja nie zawierała takiej analizy i została przyjęta bezkrytycznie przez Starostę.

Przedmiotowa analiza stanowi istotne uzupełnienie ww. braków. Opracowanie uwzględnia konfiguracje instalacji telekomunikacyjnych operatora [...] oraz instalacje telekomunikacyjne w sąsiedztwie - w odległości 160 metrów na wschód (zainstalowane na jednej wieży operatora [...]): instalacje [...] i [...]. Na rys. 1 przedstawiono (w widoku z góry) przewidywane obszary pem o poziomach wyższych niż 0,1 W/m , pochodzące ze wszystkich instalacji tj. na wieży [...] (zgodnie z danymi przedstawionymi przez ww. operatorów) i na wieży [...]. Na rys. 2 przedstawiono wzajemne usytuowanie obu wież i ich oddziaływań. Na rys. 3-5 (widoki w płaszczyźnie poziomej) oznaczono krytyczne (najmniejsze) odległości pomiędzy granicą występowania obszaru o gęstości mocy przekraczającej wartość normatywną 0,1 W/m2, a poziomem terenu i miejscami dostępnymi dla ludności. Dla wszystkich instalacji (z uwzględnieniem wszystkich anten sektorowych) przedstawiono sumaryczne zasięgi występowania pem o poziomach oddziaływania (gęstości mocy) wyższych od dopuszczalnych tj. z uwzględnieniem zjawiska superpozycji - sumowania pól elektromagnetycznych. Z uwagi na odległość sbtk [...] od instalacji na wieży sąsiedniej, istotną różnicę w wysokości zawieszenia anten na każdej instalacji (tj. dużą separację przestrzenną) stwierdzono, że zjawisko kumulacji oddziaływań (superpozycji) nie będzie miało istotnego wpływu na zasięg oddziaływań przedmiotowej inwestycji tj. instalacji [...]. Wnioskiem z dokumentacji jest stwierdzenie o braku występowania pem o poziomach oddziaływania wyższych od dopuszczalnych w miejscach dostępnych dla ludności.

Z analizy rozprzestrzeniania się zasięgu pem wynika, że jest on zlokalizowany ponad działkami, których właściciele lub władający zostali uznani za strony postępowania w zaskarżanej decyzji Starosty z 7 sierpnia 2014 r. Zwrócono uwagę, że przedmiotowe opracowanie uwzględnia również oddziaływanie anten radioliniowych (parabolicznych).

Oprócz ww. "Analizy rozkładu pól (...)" inwestor przedłożył dodatkowo "Sprawozdanie z badań NR CLBSP/1219/09/a/12/S pola elektromagnetycznego wykonanych dla potrzeb środowiska ogólnego" dotyczące pomiarów wokół funkcjonującej stacji bazowej NWT2015D [...]. W konkluzji sprawozdania stwierdzono, że w oparciu o wyniki badań w wytypowanych punktach/pionach pomiarowych w rejonie przedmiotowej sbtk stwierdzono "brak występowania ponadnormatywnych wartości pól elektromagnetycznych w środowisku dla miejsc dostępnych dla ludności tj. 0,1 W/m. Wyniki badań stanowią jedynie informację, że w punktach i pionach pomiarowych (tj. na wysokości 0,3 - 2,0 m) nie występuje pem o wartościach (gęstości mocy pola) wyższych od dopuszczalnych. Wszędzie wartości zmierzone są niższe niż 0,014 W/m .

Reasumując, planowana inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów w zakresie ochrony środowiska.

W badanej sprawie przepis art. 146 § 2 K.p.a. ma zastosowanie, ponieważ w wyniku wznowionego postępowania należałoby ponownie wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, a więc odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej z 11 października 2011 r. Nie można bowiem wskazać obowiązującego przepisu prawa który wykluczałby wydanie pozwolenia na budowę tej inwestycji.

Działając w oparciu o ten przepis prawa, w niniejszej decyzji organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., orzekł co do istoty sprawy, stwierdzając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., że decyzja z dnia 11 października 2011 r. wydana została z naruszeniem prawa, oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Niezależnie od powyższego wskazano, że wszelkie spory o naruszenie dóbr osobistych i należne odszkodowanie mogą być skutecznie rozstrzygane na drodze cywilnoprawnej a nie administracyjnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. M. i B. M. stwierdzili, że wydane w sprawie decyzje są wadliwe, zaś sprawa winna być ponownie rozpoznana z możliwością skutecznego udziału strony skarżącej. Poza sporem pozostaje, że stacja bazowa telefonii komórkowej stoi na działkach nr nr: [...], [...], [...] w miejscowości N..

Skarżący uważają, że organy administracji mając na uwadze, fakt postawienia i działania przekaźnika telefonii [...], wydają decyzje w taki sposób, aby nie naruszyć obecnego stanu faktycznego, który wiązałby się z być może koniecznością rozbiórki przekaźnika.

Skarżący uważają, że decyzją Wojewody zostali faktycznie pozbawieni prawa odwołania od decyzji, której uzasadnienie było tak wadliwe, że nie mogło się ostać to też trudno ustosunkować się do podstaw wydanego orzeczenia.

Podano, że na stronie 3 zaskarżonego orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść tylko i wyłącznie decyzja analogiczna do dotychczasowych. Argumentacja organu odwoławczego jest, w ocenie skarżących, całkowicie wadliwa i wewnętrznie sprzeczna. Organ ponosi, że w miejscu w którym wydano zgodę na budowę masztu przekaźnika jest terenem rolniczym, na którym dopuszcza się możliwość budowy infrastruktury technicznej. Wskazany maszt i jego parametry techniczne w sposób faktyczny wykluczają, aby na działce skarżących można byłoby się starać o jej przekwalifikowanie.

Organ odwoławczy wskazuje na liczne decyzje wpadkowe instytucji powołanych do wydania orzeczeń przy takiej jak ww. inwestycja, przy czym stronie która uczestniczyłaby w takich postępowaniach przysługują skuteczne odwołania.

Jak widać w analogicznej sprawie, organ I instancji jak również organ odwoławczy dopuściły się uchybień skutkujących uchyleniem decyzji i skutecznym zaskarżeniem przez stronę. Pozbawienie strony do prawa uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym na każdym jego stadium winno skutkować ponownym jego przeprowadzeniem.

Uzasadnienie organu odwoławczego sprowadza się do jednostronnego zreferowania akt sprawy bez analizy uprawnień przysługujących skarżącym.

Organ całkowicie pomija wszelkie okoliczności związane z naruszeniem lub istotnym ograniczeniem prawa własności i stanowienia na nieruchomości skarżących. Należy przyjąć, że wydanie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji postawienie masztu sprowadza się do tezy, iż tylko właściciel nieruchomości na której stoi przekaźnik może czerpać z niej dochód, albowiem przez ww. inwestycję prywatną nikt z pozostałych a uprawnionych podmiotów nie miał chociażby możliwości zakwestionowania toku i prawidłowości toczącego się postępowania.

Wskazano, że organ odwoławczy nie wspomniał o negatywnych skutkach wynikających z treści zaskarżonej decyzji dla skarżących.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo.

Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

W ocenie Sądu w tej sprawie żadna z ww. przesłanek nie zaistniała, a tym samym skarga podlega oddaleniu.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że postepowanie objęte zaskarżoną decyzją dotyczy oceny prawidłowości zastosowania przez organy administracyjne art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art. 146 § 2 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana w postepowaniu wznowieniowym w ramach którego organy zbadały, czy wnioskodawcy spełnili przesłanki do skutecznego wszczęcia postępowania wznowieniowego i czy wskazana przez nich przesłanka wznowieniowa zaistniała. Jak wynika z akt sprawy, organy trafnie uznały, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem wymaganego terminu, a wnioskodawcy domagali się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Także przesłanka wznowieniowa zaistniała, ponieważ obszar oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z daty 11 października 2011 r. obejmował działkę nr [...], której właścicielami w trakcie postepowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w miejscowości N. stali się skarżący.

Okoliczność jednak, że organy administracyjne prowadząc postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ww. stacji telefonii komórkowej pominęły skarżących jako strony nie oznacza, że zawsze musi nastąpić uchylenie tak wydanej decyzji.

Zgodnie z art. 146 § 2 K.p.a. w postępowaniu wznowieniowym nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W takiej sytuacji organy administracyjny, stosując art. 151 § 2 K.p.a. zobowiązany jest jedynie do stwierdzenia wydania zaskarżonej w postępowaniu wznowieniowym ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Z obowiązków wynikających z ww. przepisów w tej sprawie organ odwoławczy wywiązał się prawidłowo.

Jak wynika z jednolitego stanowiska orzecznictwa sądowego (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 44/14, opub., w LEX nr 1470128; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2329/12, opub. w LEX nr 1323577; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1920/12, opub. w LEX nr 1326857; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1766/11, opub. w LEX nr 1155910; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1452/09, opub. w LEX nr 577096) i doktryny prawa administracyjnego (np. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art.146 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2015 numer 430686; B. Adamiak, Komentarz do art. 146 KPA, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012 r., s. 572-573) zastosowanie art. 146 § 2 K.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdyby nowa decyzja odpowiadała w swej istocie decyzji dotychczasowej. Oznacza to, że wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż decyzja dotychczasowa objęta postępowaniem wznowieniowym. Chodzi więc o to, że jeżeli w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej podejmie decyzję w treści odpowiadającą decyzji dotychczasowej, obowiązany jest zastosować przesłankę z art. 146 § 2 K.p.a. i odmówić uchylenia wydanej ostatecznej decyzji.

W tej sprawie prowadząc postępowanie wznowieniowe organy administracji dokonały szczegółowej oceny wpływu podniesionej przez skarżących przesłanki wznowieniowej. Badając ten wpływ organy trafnie uznały, że uznanie skarżących za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Powiatu z dnia 11 października 2011 r. nie miałoby żadnego wpływu na treść tak wydanej decyzji. Ta ocena jest prawidłowa. Sąd kontrolując legalność wydanej i zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 26 stycznia 2015 r. stwierdza, że organ ten, tak jak i organ I instancji – Starosta Powiatu w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 7 sierpnia 2014 r., dokonali prawidłowego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją z 11 października 2011 r.

W szczególności istotne znaczenie ma "analiza rozkładu pół elektromagnetycznych wokół stacji bazowej", jaka została dodatkowo zgromadzona w sprawie i która to analiza potwierdza prawidłowość wydania pozwolenia na budowę z 11 października 2011 r. W tej analizie zbadano zakres oddziaływania dodatkowo stacji telefonii operatora [...] oddalonej o ok. 160 metrów od stacji telefonii objętej decyzją z 11 października 2011 r. Analizując zakres superpozycji (tzn. zjawiska kumulowania się pola emitowanego obu ww. stacji) organy uznały, że wartości przekraczające poziom 0,1 W/m2 gęstości mocy znajdują się poza wszelkimi miejscami dostępnymi dla ludności. Oba pola oddziaływań stacji bazowych o wartościach przekraczających 0,1 W/m2 nie pokrywają się ani nie graniczą ze sobą (rysunek nr 1 do analizy rozkładu pół elektromagnetycznych wokół stacji bazowej, karta nr 106 akt administracyjnych). Najniżej położone punkty o odziaływaniu przekraczającym 0,1 W/m2 znajdują się w odległości 31,8 metra nad poziomem terenu (stacja bazowa NWT2015D na działce nr [...], sektory C, F azymut 330 - rysunek nr 5 do analizy rozkładu pół elektromagnetycznych wokół stacji bazowej, karta nr 103 akt administracyjnych). Co istotne, działka nr [...] znajdowała się w dacie 11 października 2011 r. w obszarze 4.RZ planu miejscowego (karty nr 70 i 41-43 akt administracyjnych sprawy). Zgodnie z uchwałą Rady Gminy Łapsze Niżne z dnia 27 kwietnia 2006 r. Nr XXXVIII-210/2006 w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łapsze Niżne" (Dz. Urzęd. Woj. Małopol. z 2006 r. Nr 410, p[oz. 2596 z późn. zm.). Zgodnie z § 7 ust. 4 ww. planu miejscowego, w terenach rolnych oznaczonych symbolem 4. RZ obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów: 1) utrzymanie dotychczasowego użytkowanie terenu jako trwałe użytki zielone; 2) utrzymanie istniejących obiektów i ich przeznaczenie; 3) wprowadzenie zakazu realizacji nowych obiektów budowlanych, w tym służących produkcji rolnej oraz rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejących obiektów, za wyjątkiem realizacji obiektów budowlanych infrastruktury technicznej; 4) dopuszcza się wykonanie nasadzeń zieleni jako zakrzaczeń kępowych; 5) wprowadza się zakaz realizacji nowych ciągów komunikacyjnych, za wyjątkiem dróg dojazdowych do pól, na zasadach określonych w przepisach odrębnych.

Jak wynika z umowy sprzedaży zawartej w dniu 4 sierpnia 2011 r. na podstawie której B. M. i E. M. stali się właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] działka ta była działką niezabudowaną położoną w terenie rolnym (akta administracyjne, karty nr 72-73). Oznacza to, że na działce nr [...] nie ma miejsca dostępnego dla ludności, które przekraczałoby wartość gęstości mocy pola elektromagnetycznego o wartości 0,1 W/m2.

Tym samym oceniając powtórnie wniosek inwestora – Spółki [...] sp. z o.o. co do udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...] w N., należy stwierdzić, że wniosek ten nawet przy prawidłowo ustalonym kręgu stron obejmującym skarżących E. i B. M. powinien zostać załatwiony pozytywie, tzn. inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę wraz z zatwierdzeniem projektu budowlanego. Inwestycja ta nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor złożył oświadczenie o dysponowaniu terenem na potrzeby prowadzenia robót budowlanych, projekt budowlany spełnia wymagania stawiane takim inwestycjom a sama inwestycja nie narusza obowiązujących w tym zakresie przepisów. W szczególności zachowane zostały wymagania wynikające z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192 poz. 1883) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397). Oba ww. rozporządzenia w zakresie ich zastosowania w tej sprawie zostały omówione przez organy administracyjne i omówienie to zostały zawarte w uzasadnieniu wydanego wyroku. Sąd potwierdza prawidłowość interpretacji treści tych rozporządzeń i nie ma powodów do ponawiania takiej samej interpretacji.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie są one uzasadnione. Zarzut skarżących, że zostali pozbawieni jednej instancji, ponieważ nie mogli odwołać się od decyzji z dnia 11 października 2011 r. nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak bowiem wynika z tej sprawy, w postępowaniu wznowieniowym organy administracji zbadały prawidłowość wydania decyzji z 11 października 2011 r. i nie stwierdziły innych uchybień poza pozbawieniem skarżących prawa strony. W takiej sytuacji powołany art. 146 § 2 w związku z art. 151 § 2 K.p.a. nakazują organom stwierdzanie wydania zaskarżonej w postępowaniu wznowieniowym ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Gdyby w tej sprawie organy naruszyły ww. przepisy i uchyliły decyzję z 11 października 2011 r. to same naruszyłyby prawo. Nie można więc uznać za skuteczny zarzut sprowadzający się w kwestionowaniu prawidłowo zastosowanego przepisu. Zarzut skarżących, że zaskarżona decyzja jest całkowicie wadliwa i wewnętrznie sprzeczna nie został niczym uzasadniony. W ocenie Sądu decyzja ta nie jest ani wadliwa, ani wewnętrznie sprzeczna. Co do pozbawienia faktycznych możliwości przekwalifikowania działki skarżących, to należy stwierdzić, że kwestia przekwalifikowywania terenów rolnych na przeznaczenie nierolne nie ma związku z budową stacji telefonii bazowej. To są odrębne postepowania dotyczące "przekwalifikowywania" terenów rolnych i Sąd w tej sprawie w ogóle tą kwestią nie może się zająć, ponieważ przekroczyłby granice tej sprawy. Jak wynika z akt sprawy, działka nr [...] objęta jest wprawdzie oddziaływanie stacji bazowej zlokalizowanej na działce nr [...], ale to oddziaływanie w żadnej mierze nie ogranicza możliwości korzystania lub zagospodarowania tej działki zgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia zaś czerpania dochodu przez właściciela działki nr [...] jest poza zakresem badania Sądu. Także zarzut jakoby nikt z właścicieli innych działek nie mógł zakwestionować wydanej decyzji nie jest prawidłowy, skoro decyzję z dnia 11 października 2011 r. skierowano także, między innymi do E. K. czy też A. i J. S. oraz Gminy Łapsze Niżne. Ww. właściciele działek sąsiadujących z terenem inwestycji brali udział w postępowaniu zakończonym decyzją z 11 października 2011 r.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w tej sprawie organy obu instancji nie naruszyły ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postepowania, co prowadzi do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.