Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 999/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w sprawie ze skargi Gminy Łącko na decyzję Nr 250/2018 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz Gminy Łącko kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 1 czerwca 2018 r., znak: WOB.7721.174.2017.KKAD, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Łącko od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego nr 92/2017 z dnia 7 lutego 2017 r. znak: OAE-530-240/16, którą na podstawie art. 37 ust 1 pkt 2 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. nakazano Gminie Łącko rozbiórkę zrealizowanego na dz. nr 389/5 w miejscowości Jazowsko, gm. Łącko, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej, dach dwuspadowy kryty blachą i papą, o powierzchni zabudowy 42,48 nr, oznaczonego nr 33-34 na planie zagospodarowania sporządzonym przez Gminę Łącko – uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał Gminie Łącko, powiat nowosądecki, województwo małopolskie rozbiórkę parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej, dach dwuspadowy kryty blachą i papą, powierzchni zabudowy 42,48 m2, nr 33-34 na planie zagospodarowania sporządzonym przez Gminę Łącko, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji, znajdującego się na działce nr 389/5 w miejscowości Jazowsko, gmina Łącko.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego decyzją z dnia 7 lutego 2017 r., znak OAE-530-240/16, działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 1974 r. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2016 r., poz. 290 z poźn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2016 r. poz. 23 z późn.zm.), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy parterowego jednorodzinnego budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej o powierzchni zabudowy wynoszącej 42,48 m2, na dz. nr 389/5 w miejscowości Jazowsko, gm. Łącko – nakazał Gminie Łącko wykonać rozbiórkę zrealizowanego na dz. nr 389/5 w miejscowości Jazowsko, gm. Łącko, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej, dach dwuspadowy kryty blachą folią i papą, o powierzchni zabudowy 42,48 m2, oznaczonego nr 33-34 na planie zagospodarowania sporządzonym przez Gminę Łącko.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że w wyniku przeprowadzonego z urzędu postępowania wyjaśniającego w związku z interwencją Wójta Gminy Łącko ustalono, że na działce nr 389/5 w Jazowsku istnieje budynek mieszkalny posadowiony na fundamencie betonowym, ściany konstrukcji drewnianej, dach konstrukcji drewnianej kryty folią, blachą i papą. Powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku wynosi 42,48 m2. Obiekt został zrealizowany w 1960 r. przez nieżyjącego J.M. . Nad budynkiem znajduje się wiata, objęta postępowaniem prowadzonym pod znakiem OAE-530-245/16. Obiekt zrealizowany jest na działce ew. Nr 389/5 w Jazowsku, będącej własnością Gminy Łącko (NS 1S/00135444/2) w terenach oznaczonych wg klasy bonitacyjnej PsIV. Budynek znajduje się w zwartej zabudowie tzw. "Osady Romskiej" przy budynku nr 20-22 na sporządzonym przez Gminę planie zagospodarowania. Według przekazanego wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko przedmiotowy budynek realizowany jest w całości w terenach zieleni nieurządzonej oznaczonych na planie symbolem 10.ZO.21. Za stronę postępowania uznano Gminę Łącko – właściciela działki Nr 389/5 w Jazowsku. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że datę budowy ustalono w oparciu o inwentaryzację geodezyjną (gdzie widoczny jest przedmiotowy obiekt) oraz na podstawie oświadczenia użytkownika budynku (protokół z kontroli). Potwierdzeniem daty budowy jest również stopień zużycia materiałów użytych do budowy. Na dzień kontroli obiekt był użytkowany. W myśl przepisów prawa budowlanego budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych takich jak przedmiotowy w obecnym stanie prawnym (tzn. aktualnym na dzień orzekania w sprawie) zwolniona została z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i wymaga zgłoszenia – art. 28 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1a prawa budowlanego. Ponieważ jednak sporny budynek powstał w latach 60 - tych ub. wieku w rozpatrywanym przypadku nie mogą mieć zastosowania aktualnie obowiązujące przepisy. W myśl przepisu art. 103 ust. 2 obowiązującego Prawa budowlanego ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. do samowolnie wybudowanych obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 1995 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Odesłanie w art. 103 ust. 2 do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, iż w stosunku do budów zakończonych przed dniem wejścia w życie nowego prawa budowlanego skutki samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zgodnie natomiast z obowiązującymi w okresie budowy przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z dnia 30 października 1974 r.) na tego typu obiekt, zgodnie z art. 28 w związku z § 44 ust. 1. pkt 1 d Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.) wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Następnie organ przytoczył art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. i zreferował przesłanki nakazania przymusowej rozbiórki; wskazał, że wstępnym i podstawowym warunkiem dopuszczenia legalizacji obiektu jest zgodność budowy z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowym postępowaniu warunek ten nie został spełniony, ponieważ z przedstawionego przez Gminę Łącko wypisu i wyrysu z mpzp (uchwała Nr 12/2007 z dnia 28 lutego 2007 r. Rady Gminy Łącko opubl. W Dz. Urz. Woj. Młp. Nr 304 z dnia 25 kwietnia 2007 r.) wynika, że budynek położony jest w terenach oznaczonych symbolem 10.ZO.21 – teren zieleni nieurządzonej. W myśl § 20 mpzp jako przeznaczenie podstawowe terenu ustala się tereny otwarte nie zainwestowane obejmujące zadrzewienia i zakrzewienia, tereny leśne, tereny użytkowane rolniczo, a jako dopuszczalne niekubaturowe urządzenia turystyki i rekreacji np. ścieżki rowerowe, szlaki turystyczne, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej. Jako zasadę zagospodarowania ustala się zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych. W ocenie organu I instancji warunek określony w art. 37 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego z 1974 r. został spełniony, czyli obiekt został zrealizowany w terenach nie przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę.

Organ I instancji wskazał dalej, że przedmiotowy obiekt powoduje również niebezpieczeństwo dla ludzi, mienia oraz stwarza niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Budynek został zlokalizowany bezpośrednio przy sąsiednich budynkach drewnianych na osadzie romskiej. Ponadto jego stan techniczny budzi poważne zastrzeżenia; swoją lokalizacją narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2015 r. Nr poz. 1422), w szczególności § 12. Sporny obiekt stwarza niebezpieczeństwo dla zdrowia i mienia oraz powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia zatem nie może zostać on zalegalizowany i podlega przymusowej rozbiórce. W ocenie organu I instancji powyższe w całości wyczerpuje przesłankę do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowalnego z 1974 r.

W końcowej części uzasadnienia rozstrzygnięcia, organ I instancji wyjaśnił, że w myśl art. 38 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Artykułowi 38 odpowiada art. 52 prawa budowlanego, wobec czego adresatem nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie art. 37 jest właściciel, posiadający tytuł prawny do nieruchomości i to on powinien wykonać nakazany w wyrzeczeniu nakaz na własny koszt. Obowiązująca linia orzecznicza oraz ugruntowany pogląd doktryny prawa budowlanego, wskazuje na wybór jednej (a nie wszystkich) z tych osób - tj. takiej, która będzie mogła wykonać nakaz bez ingerencji w sferę prawa własności. Co do zasady jest to inwestor - sprawca samowoli, ale pod warunkiem, że jest on właścicielem obiektu lub nieruchomości, na której zrealizowano samowolę, czy też posiada do nich inny tytuł prawny pozwalający wykonać orzeczoną rozbiórkę. W przeciwnym razie będzie to zawsze właściciel nieruchomości gruntowej - tzw. beneficjent prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nakaz rozbiórki skierowano zatem do Gminy Łącko – właściciela nieruchomości, w skład której wchodzi działka zabudowana przedmiotowym budynkiem, a więc osoby posiadającej tytuł prawny pozwalający wykonać orzeczony nakaz.

Pismem z dnia 17 lutego 2017 r. Gmina Łącko wniosła odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego. Odwołująca się zakwestionowała ustalenia faktyczne, zgodnie z którymi inwestor nie miał, czy też nie ma prawa do dysponowania gruntem; ponadto stan prawny nieruchomości winien być oceniany w oparciu o przepisy obecnie obowiązujące. Gmina Łącko wskazała, że wyraża zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, a zatem adresatem rozbiórki obiektu powinien być inwestor przedmiotowego obiektu. Jeśli w chwili obecnej, jak wskazuje organ, nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę takiego budynku, to też nie ma podstaw do stosowania przepisów, które już obecnie nie obowiązują - organ nie miał zatem prawnych podstaw do wydania decyzji o rozbiórce przedmiotowego obiektu.

Na skutek odwołania Gminy Łącko Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wydał opisaną na wstępie decyzję reformatoryjną z dnia 1 czerwca 2018 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i wskazał w szczególności, że osoby zamieszkujące w obiekcie budowlanym będącym przedmiotem postępowania zajmują jedynie lokal w nieruchomości gminnej; z tego też względu stroną postępowania jest tylko Gmina Łącko. Zgodnie natomiast z art. 46, prawo własności budynku przynależy właścicielowi nieruchomości gruntowej, na której on się znajduje. Jak wynika natomiast z ustalonego stanu faktycznego obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania wybudowany został w 1960 r. przez inwestora, który zmarł. Brak jest podstaw do włączenia do postępowania mieszkańców przedmiotowego budynku, jako że nie mają oni interesu prawnego w sprawie. Następnie organ odwoławczy przywołał ustalenia organu I instancji, z których wynika, że obiekt powstał około 60 lat temu, a jego inwestor zmarł 13 lat temu – i ocenił, że prawidłowo prowadzono postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. poz. 38. nr 229). Następnie organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego, że przedmiotowy obiekt jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy zaprezentował stanowisko, że z uwagi na sprzeczność zabudowy z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także na zły stan techniczny obiektu, niecelowe jest badanie wcześniej obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że hipoteza przepisu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. dotyczy sytuacji, w których obiekty budowlane zostały wybudowane niezgodnie z przepisami. Ta "niezgodność z przepisami" nie ogranicza się tylko do budowy bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, lecz obejmuje także każde inne naruszenie prawa. Ustawodawca założył, że każde naruszenie przepisów, także technicznych, dotyczących usytuowania obiektu, otwierać będzie drogę do badania istnienia dalszych przesłanek powodujących konieczność nakazania rozbiórki. Oznacza to, że samo stwierdzenie, że obiekt został urządzony samowolnie i nawet z naruszeniem przepisów technicznych nie jest jeszcze wystarczające dla zastosowania sankcji regulowanej w dalszej części omawianego przepisu. Konieczne jest bowiem wykazanie, że stwierdzone naruszenie przepisów rzeczywiście, a nie tylko hipotetycznie powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przepisy budowlane, mające charakter techniczny, wprowadzają pewne reguły, których przestrzeganie prawodawca uznaje za równoznaczne z prawidłowością wykonanych (wykonywanych) robót budowlanych. Z nieprzestrzeganiem takich przepisów ustawodawca może wiązać różnorakie skutki. Skutkiem takim, zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, może być nakaz rozbiórki obiektu, warunkowany jednak wykazaniem związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisu a powstałym zagrożeniem czy też kwalifikowanym pogorszeniem warunków. W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany o powierzchni zabudowy 42.48 m2 zagraża bezpieczeństwu zamieszkujących go osób. Nie spełnia wymagań w zakresie wytrzymałości, nośności konstrukcji oraz przepisów przeciwpożarowych. Stan techniczny obiektu jest katastrofalny, konstrukcja budynku drewniana z zastosowaniem złączeń narożnych, uwidacznia niską jakość zastosowanych materiałów oraz stopień eksploatacji budynku. Okna osadzone są w sposób niezapewniający bezpieczeństwa, grożą wypadnięciem. W obiekcie brak jest pokrycia dachowego, bo nie może za takowe zostać uznane połączenie foli, papy i kawałków blachy. W obiekcie znajduje się piec typu "angielka" będący jednocześnie piecem grzewczym, jak i kuchenką umożliwiającą grzanie potraw. Materiały zastosowane do odprowadzania spalin nie spełnią norm z zakresie bezpieczeństwa użytkowników . Przedmiotowy obiekt znajduje się w gęstej zabudowie tzw. "Osady Romskiej" w Maszkowicach w znacznym zbliżeniu do pozostałych budynków, w większości zbudowanych z drewna. Budynek jako całość wykonany jest z pogwałceniem sztuki budowlanej i stwarza realne zagrożenie dla zamieszkujących go osób. O realności takiego zagrożenia świadczy pożar, który wybuchł nieopodal w grudniu 2017 r. w budynku znajdującym się w tej samej osadzie romskiej, co będący przedmiotem postępowania obiekt. W pożarze tym śmieć poniosło trzyletnie dziecko. W opinii organów nadzoru budowlanego stan obiektu będącego przedmiotem postępowania jest tak zły, że niecelowym jest nakładanie obowiązku przedłożenia ekspertyzy zawierającej inwentaryzację oraz ocenę jego stanu. Pracownicy organów nadzoru budowlanego posiadający stosowne wykształcenie oraz uprawnienia mają możliwość dokonania samodzielnie oceny stanu budynku oraz możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem w tym warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przewidziane w art. 40 ustawy wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce jedynie niektórych elementów obiektu lub usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych a także zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. W realiach niniejszej sprawy nałożony obowiązek przywidywać musiałby wykonanie nowych fundamentów zagłębionych około 1,2 m poniżej poziomu terenu, nowych ścian w tym szczytowych, wykonaniu nowych belek konstrukcyjnych, nowej więźby dachowej oraz położenia nowego pokrycia dachowego, a także wykonania nowych instancji elektrycznej, wodnej i sanitarnej, których budynek jest pozbawiony, oznacza w istocie nakazanie wykonania robót budowlanych polegających na odbudowie obiektu (drewnianej szopy), w wyniku której nastąpi zmiana jej parametrów technicznych i użytkowych, co wykracza poza dyspozycję art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy ustosunkował się do twierdzeń zawartych w odwołaniu i uznał je za niezasadne. W tym kontekście wskazano w szczególności, że brak jest podstaw do nałożenia obowiązku wynikającego z ustawy prawo budowlane na osoby zamieszkujące nieruchomości należące do jednostki samorządu. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że wydana decyzja odpowiada prawu, zarówno stan faktyczny jak i adresat decyzji określone zostały w sposób prawidłowy, z uwagi na przywołanie w treści obowiązku numerów budynku uwidocznionych na planie zagospodarowania, organ ten uznał, że należy uchylić zaskarżoną decyzję i orzec uzupełniając ją o skan przedmiotowej mapy jako załącznik, dlatego też orzeczono na postawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Pismem z dnia 30 czerwca 2018 r. Gmina Łącko wniosła skargę na powyższą decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 1 czerwca 2018 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że w niniejszej sprawie organ de facto utrzymał w mocy decyzję, jednak z treści decyzji wynika, iż uchylił decyzję i wydał nową – rozstrzygnięcie takie jest nieznane ustawie, a przez co obarczone nieważnością. Dalej skarżąca podała, że organ odwoławczy w części dotyczącej opisu sprawy nie wspomina na jakiej to podstawie jest przeświadczony, iż właścicielem nieruchomości, na jakiej posadowiony jest budynek, jest własnością Gminy Łącko, ani jakie to czynności zostały podjęte w celu ustalenia inwestora przedmiotowego budynku. Organ, jak sam wskazuje, ustala krąg stron postępowania jedynie w oparciu o informacje zawarte w księgach wieczystych. Organ przyjął koncepcję, iż osoba inwestora zmarła – koncepcja ta obecnie towarzyszy wszystkim decyzjom wydawanym przez organ. Organ w żaden sposób nie weryfikuje, czy inwestor faktycznie zmarł, przyjmując na podstawie oświadczeń osób zastanych na gruncie, iż inwestor zmarł około 13 lat temu. Jest to kolejny zgon inwestora budynków osady romskiej w tym okresie – organ bezkrytycznie przechodzi wobec tych zeznań. Jeśli organ ustalił osobę inwestora i powziął wiadomość o jego zgonie powinien tę informację zweryfikować w Gminie, czego nie uczynił. Z punktu widzenia Gminy oczywistym jest, że pośród osób zamieszkujących przedmiotową nieruchomość znalazłby się inwestor lub jego spadkobiercy. Zapewne gdyby organ przeprowadził postępowanie, to ustaliłby, że przedmiotowy budynek zapewne był remontowany lub rozbudowywany i to z pewnością przez osoby obecnie żyjące. Organ jednak za wszelką cenę chce obowiązek rozbiórki przerzucić na Gminę. Stwierdzenie, zgodnie z którym skoro inwestora nie ustalono, to należy nałożyć obowiązek na właściciela stoi wbrew normie prawnej, która jako podmiot, na który można nakaz rozbiórki nałożyć wskazuje również zarządcę nieruchomości. Gmina nie zezwoliła nigdy na budowę jakichkolwiek obiektów przez wskazane osoby, Gmina nie była przez te osoby informowana o podjęciu jakichkolwiek czynności związanych z wznoszeniem obiektów budowanych. Specyfika Gminy, w szczególności jej obszar, ilość nieruchomości, oraz ich rozmieszczenie praktycznie uniemożliwia bieżącą kontrolę nieruchomości wchodzących w zasób Gminy. Do obowiązków Gminy nie zalicza się dokonywania oceny legalności wznoszonych budynków niewchodzących w jej zasób. W ocenie Gminy przedmiotowy budynek stanowi własność osób w nim zamieszkujących. Osoby te ów budynek wzniosły i zamieszkują go od wzniesienia do chwili obecnej. Jedynym posiadaczem samoistnym przedmiotowej nieruchomości od co najmniej 50 lat są osoby tę nieruchomość zamieszkujące. W związku z powyższym doszło do zasiedzenia nieruchomości, na której ów budynek jest posadowiony. Nie ujawnienie powyższego w księdze wieczystej nie przesądza o tym, iż osoby zamieszkujące przedmiotową nieruchomość nie są jej właścicielami. Osoby zamieszkujące przedmiotową nieruchomość są i czują się za nią odpowiedzialne. Organ powinien zatem nałożyć obowiązek rozbiórki na osoby zamieszkujące przedmiotową nieruchomość. Regulacja ta nie została powzięta w celu karania właściciela gruntu, a w obronie jego interesów. Postępowanie zasadniczo nie zostało przeprowadzone ponad ustalenie, że budynek stoi i że jest domniemanie że Gmina się powinna tematem zająć. Ustawodawca nieprzypadkowo wskazał na 3 możliwe podmioty, na które ów obowiązek rozbiórki może być nałożony: inwestora, właściciela i zarządcę obiektu. Organ nie ustalił kręgu tych osób, tradycyjnie nie nałożył obowiązku na inwestora, ale pominął również kwestię zarządcy. Żadne racje nie stoją na przeszkodzie, by adresatem nakazu rozbiórki nie mógł być, poza aktualnym właścicielem, również sprawca samowoli budowlanej. Włączenie go do postępowania jako osoby zobowiązanej do współwykonania decyzji wynika z uznania, że nałożenie nakazu rozbiórki wyłącznie na właściciela nieruchomości byłoby dla tego podmiotu nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść również wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Art. 37 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane nie wymaga wyjaśnienia kwestii własności terenu, na którym obiekt został zrealizowany. Nakaz rozbiórki kierowany jest do osoby, która dopuściła się tej samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w pełni podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu I instancji.

Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem odnośnego postępowania przed organami administracji publicznej uwarunkowane jest poczynieniem miarodajnych ustaleń co do licznych okoliczności faktycznych, w tym co do daty wykonania spornego obiektu oraz co do osoby jego inwestora, właściciela tudzież zarządcy. Ta pierwsza okoliczność determinuje podstawę materialnoprawną działania organów – wchodzi w rachubę albo art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, dalej pr.bud.), albo – z uwagi na regułę intertemporalną z art. 103 ust. 2 tej ustawy – "przepisy dotychczasowe", tj. art. 27 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 229 poz. 38, dalej pr.bud. z 1974 r.). Z kolei ta druga okoliczność – zarówno świetle obecnie obowiązujących przepisów (art. 52 pr.bud.), jak i w świetle "przepisów dotychczasowych" (art. 38 ust. 1 pr.bud. z 1974 r.) determinuje adresata ewentualnego nakazu rozbiórki. Warto przy tym zauważyć, że kolejność podmiotów we wspomnianych przepisach nie jest przypadkowa. Utrwalony jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania przedmiotowych czynności jest inwestor. Kluczowa bowiem rola inwestora w procesie budowlanym, skutkująca przyjęciem odpowiedzialności za legalność jego przebiegu, sprawia, że to właśnie inwestor powinien być w pierwszej kolejności adresatem ewentualnego nakazu rozbiórki. Dotyczy to także sytuacji, kiedy inwestor nie jest właścicielem terenu, na którym popełniono samowolę, bez zgody, czy choćby aprobaty właściciela (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 lutego 2018 r., II SA/Kr 1449/17 i powołane tam orzecznictwo).

W ocenie Sądu, ustalenia w zakresie powyższych okoliczności, przyjęte w zaskarżonej decyzji za podstawę rozstrzygnięcia, budzą wątpliwości; jawią sią jako co najmniej przedwczesne i tym samym dokonane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w różnych kontekstach, stwierdza, że obiekt powstał około 1960 roku (58 lat temu), a jego inwestor od trzynastu lat nie żyje – przy czym podstawą dowodową tej konstatacji jest tak naprawdę jedynie oświadczenie L.M. (osoby zamieszkującej obiekt). Oświadczenie, na które powołuje się organ, jest właśnie li tylko "oświadczeniem" złożonym do protokołu kontroli z dnia 20 grudnia 2016 r. – nie może ono tedy być kwalifikowane nawet jako dowód równoważny z dowodem z zeznań świadka (art. 83 k.p.a.). Z akt sprawy ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ dążył przesłuchania L.M. zgodnie z przepisami kodeksu tudzież do pozyskania innych dowodów na odnośne, istotne dla sprawy, okoliczności; nic też nie wskazuje na to, aby ich pozyskanie nie było możliwe. W tym stanie rzeczy nie można uznać, że materiał dowodowy został w całości zabrany i rozpatrzony, jak tego wymaga art. 77 § 1 k.p.a.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ obowiązany będzie poczynić, zgodnie z regułami postępowania dowodowego, ustalenia faktyczne co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w szczególności co do daty wykonania przedmiotowego obiektu oraz co do osoby jego inwestora, właściciela tudzież zarządcy. W zależności od wyników tych czynności organ rozważy także zasadność ewentualnej modyfikacji przyjętego dotychczas kręgu stron postępowania i uzupełnienia go o osoby, mogące mieć interes prawny w prowadzonej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składała się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804), a nadto kwota 17 zł uiszczona przez stronę skarżącą tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.