Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 14/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 10 ust.1
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
article: art. 1 ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 14c ust. 3-5, art. 16rc ust. 5-7
journal: Dz.U. 2018 poz 617
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty - tekst jedn.
article: art. 37
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53 par. 2b, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.), Sędzia NSA Bogusław Klimowicz, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w W. na bezczynność Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. A.B.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie A z siedzibą w W. (dalej: "Stowarzyszenie") zaskarżyło do sądu administracyjnego bezczynność Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Ł. (dalej: "CEM") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 11 lutego 2019 r. (wniosek dotyczył udostępnienia pytań egzaminacyjnych z Lekarskiego Egzaminu Końcowego, Lekarsko-Dentystycznego Egzaminu Końcowego oraz Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego z Onkologii klinicznej, które odbyły się w 2018 r. tak w sesji wiosennej, jak i zimowej).

Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie w jakim przepisy te stanowią normatywną podstawę prawa do informacji publicznej oraz określają przesłanki ograniczenia tego prawa, poprzez nieprawidłowe, gdyż niespełniające warunku konieczności, proporcjonalności oraz naruszające istotę prawa do informacji publicznej ograniczenie w niniejszej sprawie prawa do informacji publicznej polegające na uniemożliwieniu uzyskania aktualnych informacji o działalności organu wykonującego zadania publiczne;

2. art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. 1993 Nr 61, poz. 284), w zakresie w jakim z przepisu tego można wyinterpretować gwarancję ochrony prawa do informacji publicznej przysługującego każdemu, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu dostępności istotnych społecznie informacji o egzaminach państwowych;

3. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) – w skrócie: "u.d.i.p." – w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że przepisy ww. ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, poprzez błędne przyjęcie, że art. 14c ust. 3-5 oraz art. 16rc ust. 5-7 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2018 r., poz. 617 ze zm.) stanowią przepisy, określające odmienne zasady i tryb dostępu do żądanych informacji;

ewentualnie zaś:

4. art. 14c ust. 3-5 oraz art. art. 16rc ust. 5-7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepisy te odnoszą się do udostępniania informacji publicznych i stanowią o dostępie do pytań testowych wraz z poprawnymi odpowiedziami oraz o tym, że udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej podlegają wyłącznie pytania testowe wraz z poprawnymi odpowiedziami po upływie 5 lat od dnia przeprowadzenia tego egzaminu, poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że regulacje te są zgodne z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zwłaszcza w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 czerwca 2016 r., K 8/15).

Stowarzyszenie wyjaśniło, że 11 lutego 2019 r. na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. skierowało do CEM wniosek o udostępnienie informacji publicznej:

1) pytań egzaminacyjnych z Lekarskiego Egzaminu Końcowego, który odbył się w 2018 r. (zarówno w sesji wiosennej, jak i w sesji jesiennej);

2) pytań egzaminacyjnych z Lekarsko-Dentystycznego Egzaminu Końcowego, któiy odbył się w 2018 r. (zarówno w sesji wiosennej, jak i w sesji jesiennej);

3) pytań egzaminacyjnych z Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego z Onkologii klinicznej, który odbył się w 2018 r. (zarówno w sesji wiosennej, jak i w sesji jesiennej).

Stowarzyszenie podniosło, że z treści wniosku w sposób jednoznaczny wynika fakt, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji o egzaminach, które już miały miejsce.

20 lutego 2019 r. Stowarzyszenie odebrało pismo z 15 lutego 2019 r. (CEM.S.O.027.3/19), w którym wskazano, że udostępnianie pytań testowych z Lekarskiego Egzaminu Końcowego, Lekarsko-Dentystycznego Egzaminu Końcowego i Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego w dziedzinie onkologii klinicznej uregulowane jest w odrębnych przepisach. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Dalej wskazano, że zasady udostępniania pytań egzaminacyjnych wykorzystanych na potrzeby LEK, LDEK i PES zostały uregulowane w ustawie z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty. W odniesieniu do przedmiotowych pytań, wykorzystanych na potrzeby LEK i LDEK znajduje zastosowanie art. 14c ust. 3-5 ww. ustawy. Tożsame rozwiązanie dotyczy pytań użytych na potrzeby egzaminu testowego wchodzącego w skład PES - art. 16rc ust. 5-7 tej ustawy.

Wskazano również, że pytania egzaminacyjne (wraz z prawidłowymi odpowiedziami) do LEK, LDEK i PES, po upływie 5 lat od danego egzaminu, są zamieszczane na stronie internetowej CEM (biorąc pod uwagę, że pierwszy raz LEK i LDEK zostały przeprowadzone w terminie lutowym 2013 r., CEM opublikowało dotąd pytania egzaminacyjne z egzaminów, które odbyły się w 2013 r.). Natomiast w odniesieniu do pytań PES, zostały one opublikowane od początku organizacji tego egzaminu do sesji jesiennej 2013 r. włącznie. W związku z tym żądane materiały będą opublikowane przez CEM po upływie 5 lat od odbycia się ww. egzaminów, a zatem w 2023 r.

Dalej Stowarzyszenie podniosło, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 czerwca 2016 r., K 8/15, w którym wskazano, że ujawnienie pytań egzaminacyjnych pozwala uniknąć sytuacji, w której dobrze przygotowany lekarz ma problem ze zdaniem egzaminu z uwagi na nieznajomość techniki stawiania pytań. Znajomość pytań powinna być odbierana nie jako zagrożenie dla poziomu nauczania, a wręcz przeciwnie - jako korzystny element procesu nauczania. Powszechnie wiadomo, że zazwyczaj osoby dobrze przygotowane śledzą pytania egzaminacyjne z lat ubiegłych i weryfikują swoje umiejętności z wymaganiami stawianymi na egzaminie w latach ubiegłych. Samo zapoznawanie się z pytaniami z lat ubiegłych każe sięgnąć do źródeł wiedzy, książek, podręczników, nie sposób traktować tego inaczej jak pogłębiania wiedzy. Jak zauważają uczestnicy postępowania, udostępnienie pytań maturalnych, pytań z egzaminu gimnazjalnego czy pytań na aplikacje prawnicze z lat ubiegłych nie zniweczyło celu owych procedur egzaminacyjnych, jakim jest rzetelna weryfikacja wiedzy osób przystępujących do tych egzaminów; to samo można powiedzieć w odniesieniu do udostępniania pytań z przeprowadzonych już egzaminów lekarskich. Istotniejszą wagę z konstytucyjnego punktu widzenia ma jednak argument przytoczony przez Prokuratora Generalnego, że dostęp do testów wykorzystanych na egzaminie służy nie tylko osobom przygotowującym się do egzaminu, ale także ochronie interesu całego społeczeństwa. Wprowadzenie norm, które uniemożliwiają udostępnianie testów z egzaminów lekarskich, które się odbyły, blokuje kontrolę społeczną nad właściwym wykonywaniem obowiązków powierzonych GEM, polegających na przygotowywaniu testów, w interesie społeczeństwa jest możliwość kontrolowania jakości pytań i w konsekwencji sposobu dopuszczania do zawodu lekarza osób właściwie do tego przygotowanych. Na tym właśnie polega dwoistość celów prawa do informacji, dzięki której prawo to uzyskało nie tylko status prawa podmiotowego, ale mogło zostać zaliczone do kategorii publicznych praw podmiotowych.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku tym odniósł się także do stanowiska Ministra Zdrowia, zgodnie z którym jeśli zadania testowe byłyby upubliczniane, przygotowanie do egzaminu sprowadzałoby się do nauczenia się odpowiedzi do zadań, które następnie w nieunikniony sposób byłyby wykorzystywane na kolejnym egzaminie. Postępowanie takie byłoby wysoce niewskazane w kontekście rzetelności egzaminu i jego funkcji weryfikacyjnej (pkt 5.5.3. wyroku). Trybunał wskazał, że ten w istocie pozaprawny argument nie wytrzymuje konfrontacji z przesłankami ograniczenia prawa do informacji, sformułowanymi w art. 61 ust. 3 Konstytucji. Gdyby nawet powiązać argument o "rzetelności egzaminu i jego funkcji weryfikacyjnej" z którąkolwiek wartością wskazaną w art. 61 ust. 3 Konstytucji, co jest wysoce wątpliwe, to i tak nie przesądzałoby to o zgodności zakwestionowanych przepisów z Konstytucją.

Stowarzyszenie podkreśliło, że ww. wyroku TK zwrócono uwagę, że w trakcie postępowania przed Trybunałem wpłynął do Sejmu rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 3763/VII kadencja), który przewidywał istotne zmiany także w przepisach ustawy o lekarzach, dotyczących egzaminów medycznych. TK wskazał, że ustawa nowelizująca, w zakresie regulacji jawności pytań egzaminacyjnych, miały wejść w życie 1 maja 2016 r. Tak się jednak nie stało, gdyż na mocy ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 r. termin wejścia w życie przepisów został przesunięty na 1 maja 2017 r. Następnie, po wyroku TK z 6 czerwca 2016 r. dokonano kolejnej ustawy nowelizującej. Na mocy ustawy z 21 października 2016 r. zmienione zostały przepisy (które miały wejść w życie 1 maja 2017 r.), które stanowiły o tym, że udostępnieniu podlegają wyłącznie pytania testowe wraz z poprawnymi odpowiedziami wykorzystane na potrzeby LEK albo LDEK, po upływie 5 lat od dnia przeprowadzenia tego egzaminu. Zatem po wyroku TK, wprowadzono 5-letni ograniczający dostępność pytań egzaminacyjnych, o których stanowi art. 14c ust. 5 i art. 16rc ust. 7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty.

Zdaniem Stowarzyszenia, mając na względzie ww. wyrok TK, ograniczenie dostępności pytań egzaminacyjnych z LEK, LDEK i PES stanowi niedopuszczalne ograniczenie prawa do informacji publicznej, znajdującego swoją gwarancję w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W związku z powyższym, w ocenie Stowarzyszenia, art. 14c ust. 5 i art. 16rc ust. 7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty są niezgodne z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazane przepisy ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty wyłączają możliwość uzyskania bieżącej wiedzy o sprawach publicznych. Informacja uzyskana po 5 latach traci aktualność, co jest szczególnie widoczne w przypadku ujawnienia pytań z egzaminów medycznych. Ujawnienie pytań po egzaminów po 5 latach uniemożliwi bieżącą kontrolę społeczną funkcjonowania egzaminu państwowego, a osobom które mają zamiar przystąpić do egzaminu - przygotowanie się do tego egzaminu poprzez analizę pytań z egzaminów, które już się odbyły. Takie ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji nie spełnia wymogu konieczności ograniczenia prawa, proporcjonalności tego ograniczenia, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w wartościach prawnie chronionych, wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Stowarzyszenie podniosło, że z uwagi na to, że obecnie Trybunał Konstytucyjny nie stanowi, według Stowarzyszenia, gwarancji ochrony konstytucyjnych wolności i praw, zwłaszcza z uwagi na nieprawidłowe jego obsadzenie, wnosimy o zastosowanie przez WSA w Łodzi bezpośrednio wskazanych przepisów Konstytucji RP, stosownie do art. 8 ust. 2 Konstytucji RP.

Ponadto, zdaniem Stowarzyszenia, należy wskazać, że nie sposób przyjąć, iż wskazane przepisy art. 14c ust. 3-5 oraz art. art. 1 6rc ust. 5-7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty stanowią podstawę innego trybu i zasad dostępu do informacji. Przywołane w wydanych decyzjach przepisy stanowią tylko podstawę określonych obowiązku, związanych z opracowywaniem, przetwarzaniem, dystrybuowaniem i przechowywaniem w sposób uniemożliwiający dostęp do nich przez osoby inne niż uczestniczące w ich opracowywaniu, przetwarzaniu, dystrybuowaniu, przechowywaniu, przeprowadzające, jak również zasady reglamentowanego dostępu do pytań egzaminacyjnych przez osoby, które przystąpiły do egzaminu. Z kolei art. 14c ust. 5 i art. 16rc ust. 7 ustawy wprost odnoszą się do udostępniania informacji w postaci pytań egzaminacyjnych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z tym że po upływie 5 lat od dnia przeprowadzenia egzaminu. Zatem widoczne jest, że ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty nie jest regulacją wyłączającą stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosownie do art. 1 ust. 2 UDIP, gdyż nie zawiera w całości regulacji odnoszących się w pełnym zakresie do udostępniania pytań egzaminacyjnych. Zatem wskazane przepisy art. 14c ust. 5 i art. 16rc ust. 7 ustawy wprowadzają tajemnicę ustawowo chronioną.

Odmienne przyjęcie przez organ (że przepisy art. 14c ust. 5 i art. 16rc ust. 7 stanowią inne zasady i tryb dostępu do wskazanych informacji publicznych) ograniczają prawo do informacji przysługujące Stowarzyszeniu. Forma decyzji administracyjnej pozwala bowiem ważenie na kanwie konkretnej sprawy dwóch ścierających się dóbr, ważenie wartości, zatem pełniejsze rozpatrzenie sprawy. Wówczas możliwe byłoby poddanie merytorycznych rozstrzygnięć w instancyjnym toku instancji, a w niniejszej sprawie spór odbywa się niejako "na przedpolu", bowiem polega na zaskarżeniu bezczynności organu. Nawet jeśli uznać, że wskazane przepisy stanowią podstawę tajemnicy ustawowo chronionej - z czym Stowarzyszenie stanowczo się nie zgadza - to tajemnica ta nie może objąć informacji o pytaniach i tekstach egzaminów już minionych, co jest konsekwencją omówionego wcześniej wyroku TK.

Wobec powyższego, Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Centrum Egzaminów Medycznych do rozpatrzenia wniosku z 11 lutego 2019 r. oraz o zasądzenie od Centrum Egzaminów Medycznych na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor CEM wniósł o odrzucenie skargi z powodu naruszenia dyspozycji art. 53 § 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – zwanej dalej: "p.p.s.a." – bowiem w przedmiotowej sprawie skarżący nie wystąpił z ponagleniem w trybie art. 37 k.p.a. Tym samym wniesienie skargi na bezczynność organu jest przedwczesne.

Dyrektor CEM podniósł jednak, że gdyby w ocenie sądu nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi, organ wnosi o jej oddalenie, z uwagi na jej niezasadność.

Odnosząc się do powołanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r. (sygn. akt: K 8/15) Dyrektor GEM podkreślił, że wyrok ten został wydany w odniesieniu do zupełnie innych przepisów, mianowicie art. 14a ust. 11 oraz art. 16r ust. 12 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (ówczesny tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 464 ze zm.). Przepisy te całkowicie wyłączały możliwość udostępniania pytań egzaminacyjnych na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. W następstwie tego wyroku zostały podjęte prace legislacyjne ukierunkowane na wprowadzenie mechanizmu pozwalającego na taki dostęp. Zostały one uwieńczone uchwaleniem ustawy z dnia 21 października 2016 r. o zmianie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2020), w drodze której zostały wprowadzone rozwiązania, przedstawione na wstępie. Można zatem założyć, kierując się modelem racjonalnego ustawodawcy, że kształt tych unormowań odpowiada intencjom, przyświecającym Trybunałowi Konstytucyjnemu. Na takie ujęcie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjnych w Warszawie, który rozpatrywał bliźniaczo podobną sprawę, również ze skargi A (wyrok z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/WA 454/17). Jej przedmiotem był dostęp do pytań egzaminacyjnych wykorzystanych na potrzeby Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego Diagnostów Laboratoryjnych. Zasady ich udostępniania zostały unormowane w art. 30w ust. 5 i 6 ustawy z dnia 27 listopada 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 2245 ze zm.) i są bardzo zbliżone do rozwiązań przyjętych w ustawie o zawodach lekarza i lekarza dentysty (a nawet nieco mniej szczegółowe). Przepisy, na które powołał się Dyrektor CEM, zostały także uchwalone po wydaniu wspomnianego wyroku TK i - jak już wyjaśniono - były konsekwencją tego wyroku.

Dyrektor CEM, powołując się na orzecznictwo wskazał, że omawiane regulacje są objęte domniemaniem konstytucyjności, które może być obalone jedynie na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Stanowisko takie jest powszechnie prezentowane w judykaturze, w której akcentuje się, że wzruszenie ww. domniemania następuje dopiero z momentem ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Ponadto organ administracyjny nie może odmówić stosowania przepisów powszechnie obowiązujących, nawet wówczas gdy wydane zostałyby one z naruszeniem Konstytucji RP, gdyż organy administracji publicznej nie dysponują żadnym instrumentem prawnym, pozwalającym odstąpić od wydania decyzji na podstawie przepisu sprzecznego z Konstytucją, jeżeli nadal funkcjonuje on w obiegu prawnym. Dopóki więc przepis prawa nie utraci mocy obowiązującej, dopóty musi być stosowany przez organy administracyjne, co wynika z zasady praworządności. Organy administracyjne nie mają kompetencji do badania zgodności przepisów prawa z Konstytucją. Dokonują one jedynie wykładni przepisów prawa, które nie zostały uchylone.

Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie przepisy, stanowiące podstawę prawną działania Dyrektora CEM mają moc obowiązującą i dotąd nie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu do powołanego przez skarżącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r. (sygn. akt: K 8/15), wskazano, iż Trybunał dokonał oceny dotychczasowego stanu prawnego, tj. art. 14a ust. 11 i art. 16r ust. 12 zd. drugie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, mając świadomość, że przepisy te zostaną znowelizowane z dniem 1 maja 2017 r. W nowym brzmieniu tych unormowań określa się zaś możliwość dostępu do zadań egzaminacyjnych, aczkolwiek ograniczoną. Trybunał nie miał zaś wątpliwości do ujętych w tych regulacjach konstrukcji, lecz postanowił do czasu wejścia ich w życie umożliwić dostęp do pytań.

Dyrektor CEM podniósł, że organ administracyjny jest zobligowany wykorzystać obowiązujące przepisy w procesie stosowania prawa i subsumcji ustalonego stanu faktycznego. Nie jest więc władny zakwestionować konstytucyjności tych regulacji, jest to bowiem wyłączna prerogatywa Trybunału Konstytucyjnego. Zarzut błędnego powołania się przez Dyrektora CEM na cytowane przepisy jest zatem całkowicie chybiony.

Przechodząc do kwestii niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez potraktowanie art. art. 14c ust. 3-5 oraz art. 16rc ust. 5-7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty jako regulacji opisującej odrębny tryb dostępu do żądanych informacji, Dyrektor CEM podkreślił, że skarżący nie uzasadnił merytorycznie tej tezy. Organ jeszcze raz pokreślił, że w art. 14c ust. 5 (odnośnie do LEK i LDEK) oraz art. 16rc ust. 7 (odnośnie do PES) ww. ustawy expressis verbis wyrażono zasadę, że omawiane materiały są udostępniane na zasadach u.d.i.p. dopiero po 5 latach od egzaminu, na którym były wykorzystane. A contrario należy zatem przyjąć, że wcześniej do materiałów tych nie znajdują zastosowania przepisy u.d.i.p. Ponadto podana regulacja, zawarta w ustawie o zawodach lekarza i lekarza dentysty, precyzyjnie definiuje zakres podmiotowy wcześniejszego udostępnienia oraz jego warunki. Można zatem przyjąć, że stanowi modelowe rozwiązanie, do którego odwołuje się art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Na poparcie swojego stanowiska Dyrektor CEM przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych podnosząc, że w przypadku gdy przepisy szczególne w sposób odmienny normują zasady dostępu do informacji publicznej, mają pierwszeństwo przed rozwiązaniami ujętymi w u.d.i.p. W takim wypadku należy zatem stosować przepisy szczególne, a u.d.i.p. nie znajduje zastosowania. W analizowanej sprawie zasady dostępu do żądanych materiałów zostały odrębnie określone w powołanych przepisach ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Dyrektor CEM zobligowany był zatem oprzeć swe rozstrzygnięcie na tych unormowaniach.

Organ dodał, że z końcowej części wywodu Skarżącego można wywnioskować, że oczekiwał on wydania przez Dyrektora CEM decyzji odmownej. Jednakże w judykaturze utrwaliła się linia orzecznicza, z której wynika, że w wypadku, gdy do udostępnienia informacji publicznej nie znajdują zastosowania przepisy u.d.i.p., organ zobowiązany do takiego udostępnienia nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz zawiadamia wnioskodawcę zwykłym pismem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce, gdy organ był zobowiązany do podjęcia określonych działań, w szczególności wydania stosownego aktu, a tego nie uczynił.

W przedmiotowej sprawie Skarżący wystąpił do CEM z wnioskiem 11 lutego 2019 r. (wniosek wpłynął do CEM 12 lutego 2019 r.). Dyrektor CEM udzielił odpowiedzi 15 lutego 2019 r., a została ona przekazana skarżącemu 20 lutego 2019 r. W analizowanej sprawie Dyrektor CEM odniósł się do wniosku skarżącego w ciągu 7 dni od jego wpłynięcia. Zostały zatem w pełni zachowane kodeksowe terminy do załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. Twierdzenie skarżącego o bezczynności organu jest zatem całkowicie chybione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Istota sporu między stronami sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy art. 14c ust. 3-5 i art. 16rc ust. 5-7 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i dentysty określają w sposób wyczerpujący odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych stanowiących pytania egzaminacyjne z Lekarskiego Egzaminu Końcowego, Lekarsko-Dentystycznego Egzaminu Końcowego oraz Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego z Onkologii Klinicznej z 2018 r., aniżeli przewidziane w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji opowiada się za pozytywną odpowiedzią na tak postawione pytanie.

W pierwszym rzędzie zaznaczyć należy, że WSA w Łodzi w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, zgodnie z którym w świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych określają ustawy. Podstawową jest u.d.i.p., która w założeniu miała być traktowana jako ustawa ogólnie regulująca kwestie związane z dostępem do informacji o sprawach publicznych. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazywano na jej ustrojowy charakter oraz na to, że ma na celu rozwinięcie i sprecyzowanie konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznych, a także wyznaczenie zakresu jawności tych informacji. Jak podkreślił NSA w przywołanej uchwale założenia te należy mieć na względzie przy wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. W konsekwencji istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznych - jednakże tylko w zakresie wyraźnie uregulowanym tymi szczególnymi przepisami. Tym samym cytowany przepis u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej.

Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nie budzi bowiem wątpliwości, że żądana informacja jest informacją publiczną, do której udostępniania co do zasady jest zobowiązany organ. Jednak z całą mocą należy podkreślić funkcjonowanie w systemie prawa obowiązującego odrębnej od przewidzianej w u.d.i.p. regulacji dotyczącej trybu dostępu do wnioskowanych informacji zawartej w art. art. 14c ust. 3-5 i art. 16rc ust. 5-7 ustawy o zawodach lekarza i dentysty. Przepisy te określają w sposób kompleksowy zasady, tryb i formę udostępniania informacji publicznej w postaci treści pytań egzaminacyjnych, o których mowa wyżej.

Zgodnie z art. 14c ust. 5 tej ustawy udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej podlegają wyłącznie pytania testowe wraz z poprawnymi odpowiedziami wykorzystane na potrzeby LEK albo LDEK, po upływie 5 lat od dnia przeprowadzenia tego egzaminu. W sposób analogiczny jest uregulowana kwestia dostępu do pytań (i odpowiedzi) wykorzystywanych na potrzeby egzaminu specjalizacyjnego – art. 16rc ust. 7 ww. ustawy.

Z treści cytowanych przepisów wynika wprost, że są one jest przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., odmiennie od ustawy o dostępie do informacji publicznej normującymi dostęp do tychże informacji. W zakresie objętym ich treścią stosowanie przepisów u.d.i.p. jest wyłączone.

Najpełniej powyższe stanowisko zostało wyrażone w uchwale siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, w myśl której istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej.

Skoro więc cytowane wyżej przepisy ustawy szczególnej regulują w sposób kompleksowy zasady udostępniania pytań egzaminacyjnych wykorzystanych na potrzeby LEK, LDEK i PES normując opracowywanie, przetwarzanie, dystrybuowanie i przetwarzanie tych pytań a zwłaszcza ich udostępnianie zakazując dostępu do nich komukolwiek poza osobami składającymi egzamin przed upływem 5 lat od dnia przeprowadzenia danego egzaminu to znaczy, że w tak szeroko zakrojonym obszarze stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wyłączone.

Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie obowiązują reguły powinnego zachowania dotyczące udostępniania informacji publicznej przewidziane w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej lecz zasady ustalone w ustawie z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i dentysty.

Stąd też zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać za nieuzasadniony.

W kontekście przedmiotu rozpoznawanej sprawy, którym jest zarzucana bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej zauważyć należy, że na wniosek o udostępnienie przedmiotowej informacji publicznej z 11 lutego 2019 r. organ odpowiedział już 20 lutego 2019 r. zachowując termin z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Nie sposób zatem i w takim znaczeniu skutecznie stawiać organowi zarzutu bezczynności.

Jednocześnie nie sposób tracić z pola widzenia tej istotnej okoliczności, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego była bezczynność organu, której strona skarżąca upatruje w "ograniczeniu dostępności pytań egzaminacyjnych z LEK, LDEK i PES", co zdaniem skarżącej "stanowi niedopuszczalne ograniczenie prawa do informacji publicznej, znajdującego swoją gwarancję w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP" (s. 4 uzasadnienia skargi).

Godzi się zatem zauważyć, że ograniczenie dostępu do pytań egzaminacyjnych wynika z woli ustawodawcy, zaś, niezależnie od oceny tej regulacji prezentowanej przez stronę skarżącą, obarczanie skutkami tego ograniczenia organu działającego na podstawie obowiązującego prawa i zarzucanie mu bezczynności w udzieleniu informacji, w sytuacji gdy wyjaśnił on przyczynę braku udzielenia informacji jest pozbawione podstaw faktycznych i prawnych.

W tej sytuacji stanowisko strony skarżącej co do niezgodności cytowanych wyżej przepisów ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP należy uznać za pozbawione znaczenia w rozpoznawanej sprawie, której przedmiotem jest, jak wyżej wskazano, rzekoma bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej a nie ocena zgodności przepisów ustawy z Konstytucją RP. Stanowisko strony skarżącej stanowi, jak należy przyjąć, wyraz jej przekonania o niekonstytucyjności zapisów ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. By wykazać trafność powyższego poglądu prawnego strona jest uprawniona do zastosowania w stosownym postępowaniu trybu przewidzianego w art. 79 Konstytucji RP.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym bezczynności organu w zakresie udostępniania pytań egzaminacyjnych sąd administracyjny nie posiada uprawnień do oceny konstytucyjności przepisów ograniczających dostęp do tychże pytań. W tym postępowaniu sąd nie ocenia bowiem zgodności z Konstytucją tych przepisów, a jedynie prawidłowość postępowania organu w kontekście postawionego mu zarzutu bezczynności.

Z powyższych względów za nieuprawnione należało uznać zarzuty skargi naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 14c ust. 3-5 oraz art. 16rc ust. 5-7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty.

Jedynie na marginesie podnieść wypada, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 czerwca 2016r., sygn. akt K 8/15, na który powołuje się strona skarżąca dotyczył przepisów ustawy o zawodach lekarza i dentysty, które całkowicie wyłączały dostęp do pytań egzaminacyjnych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przed złożeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej w rozpoznawanej sprawie.

Z kolei zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie mógł zostać uwzględniony już choćby z tego względu, że pozostaje on bez związku z zarzucaną bezczynnością organu w rozpoznawanej sprawie.

Jednocześnie podnieść należy, że sąd I instancji nie podziela poglądu organu, iż skargę w rozpoznawanej sprawie należało odrzucić z powodu braku wyczerpania trybu przewidzianego w art. 53 § 2b p.p.s.a., który odwołuje się do konieczności wniesienia ponaglenia do właściwego organu (art. 37 k.p.a.). W postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a. (z wyjątkiem o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., pozostającym poza granicami rozpoznawanej sprawy) wobec czego tryb ten nie obowiązuje.

Powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych – vide wyroki NSA z 25 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2931/16, z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 503/15, postanowienie z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 522/14, opublikowane w Systemie Informacji prawnej Lex.

Niezależnie zaś od kierunku rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pozostaje ona sprawą administracyjną z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie można żądać od strony skarżącej wykonania obowiązków, które jej nie dotyczą.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

A.B.