Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1047/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 2003/16 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 2003/16 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

[...] S.A. pismem z 21 lutego 2003 r. wystąpiły do [...] urzędu Wojewódzkiego o podjęcie działań zmierzających do uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] października 1993 r., nr [...] w części dotyczącej skomunalizowanej działki nr [...] oraz poinformowały, że został dokonany podział geodezyjny ww. działki umożliwiający wydzielenie gruntów związanych z działalnością [...] S.A. i gruntów zajętych dla potrzeb Miasta [...].

Następnie pismem z 6 marca 2007 r. [...] S.A. wskazała, że należy uchylić ostateczną decyzję Wojewody [...] z [...] października 1993 r. w części dotyczącej działki nr [...], stanowiącej część skomunalizowanej działki nr [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] października 1993 r. we wnioskowanej części.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzja komunalizacyjna należy do decyzji, na mocy której strona nabywa prawa, gdyż dopiero wydanie takiej decyzji uprawnia jednostkę samorządu terytorialnego do legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości. W ocenie Wojewody nie zaistniały więc przesłanki określone w art. 154 k.p.a. Wskazał także, że zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sygnalizując potrzebę przeanalizowania możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z uwagi na wydanie jej bez podstawy prawnej, jednakże Minister stwierdził, że brak jest podstaw do wszczęcia takiego postępowania z urzędu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły [...] S.A. podnosząc, że za uchyleniem decyzji przemawia jej słuszny interes, który nie jest kwestionowany przez Miasto [...]. Zarzucono również organowi pierwszej instancji brak ustosunkowania się do treści decyzji komunalizacyjnej i brak poczynienia ustaleń faktycznych.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] października 2016 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r., nr [...].

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że [...] S.A. wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...] nie wskazały na podstawę prawną swojego żądania, dlatego też organ pierwszej instancji podjął próbę ustalenia treści żądania strony, wskutek czego w piśmie z 7 lutego 2013 r. [...] S.A. potwierdziła, że jej intencją było uchylenie decyzji komunalizacyjnej jako decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa.

Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej decyzja komunalizacyjna, wydana w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: "ustawa komunalizacyjna"), stanowi decyzję deklaratoryjną, bowiem potwierdza ona wyłącznie nabycie prawa własności Skarbu Państwa, z mocy prawa, z 27 maja 1990 r. przez jednostkę samorządu terytorialnego. Tymczasem w trybie art. 154 k.p.a. mogą być uchylane bądź zmieniane tylko decyzje konstytutywne. Tryb wskazany w art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie jedynie do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane na podstawie przepisów nie dających organowi żadnego luzu decyzyjnego. Organ odwoławczy podniósł, że tylko w obszarze luzu decyzyjnego wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może prowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast w przypadku gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie nie ma możliwości dokonania zmiany na postawie art. 154 k.p.a. Ponadto nie jest możliwa zmiana, nawet za zgodą stron, uprawnień ustawowych. Tym samym bezprzedmiotowym stało się określenie, czy w przedmiotowej sprawie za uchyleniem kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] S.A. z siedzibą w [...].

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o zmianę lub uchylenie. Tymczasem wniosek skarżącej prowadził do takiego właśnie ponownego rozpoznania sprawy, bowiem zmierzał do tego, aby organ rozpoznał ponownie sprawę merytorycznie, tj. co do spełnienia warunków wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Takie ustalenia organu w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. nie mogły zostać przeprowadzone.

Sąd pierwszej instancji podał, że zastosowanie art. 154 § 1 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia przesłanek: a) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, b) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej. Sąd wskazał, że z analizy akt wynika, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki umożliwiające organowi zastosowanie trybu postępowania wnioskowanego przez [...] S.A. Wyjaśnił, że wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. jest możliwe w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ administracji miał pewną swobodę decyzji (tzw. uznanie administracyjne), czyli zmienione mogą być decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane, gdzie organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Do takich spraw nie należą sprawy związane z wydaniem przez właściwy organ deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nabycie prawa 27 maja 1990 r. przez właściwą gminę mienia ogólnonarodowego. Wydawane w tych sprawach decyzje należą niewątpliwie do kategorii decyzji związanych, w których ustawodawca nie pozostawił organowi orzekającemu żadnych możliwości wydania decyzji uznaniowej.

Zdaniem Sądu okoliczności, iż przedmiotowa nieruchomość 27 maja 1990 r. pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...], jak również, że za użytkowanie wieczyste działki nr 4, z której wydzielona została działka nr [...], [...] uiszczały opłaty, a przedmiotowa działka w dniu komunalizacji stanowiła grunt związany z funkcjonowaniem kolei, nie wystarczają do wzruszenia kwestionowanej decyzji w trybie art. 154 k.p.a., ponieważ decyzja komunalizacyjna wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej jest decyzją związaną, do której nie znajduje zastosowania tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. W postępowaniu dotyczącym uchylenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą natomiast być rozpatrywane zarzuty dotyczące pierwotnej decyzji, bowiem do kontroli prawidłowości ostatecznych decyzji przewidziane są inne tryby postępowania. Tryb zaś, o którym mowa w art. 154 k.p.a., ma charakter wybitnie procesowy, zawierający przesłanki jakimi kieruje się organ prowadząc postępowanie zmierzające do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję wydaną na podstawie tego przepisu, ocenia zgodność postępowania organu z zasadami wynikającymi z tego przepisu. Sprowadza się ona do tego, czy w danej sprawie, w jej konkretnym stanie faktycznym i prawnym możliwe jest wdrożenie tego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe. W sprawie komunalizacj mienia, nie ma miejsca na uznanie administracyjne i stąd tryb ten nie może służyć uchyleniu lub zmianie decyzji komunalizacyjnej.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie było możliwe kontrolowanie przez organy orzekające prawidłowości kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, w szczególności, gdy organy zobligowane były do zbadania w pierwszej kolejności możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a., a skoro prawidłowo stwierdziły, że w rozpoznawanej sprawie tryb ten nie znajduje zastosowania z uwagi na to, że przedmiotowy wniosek dotyczył uchylenia w tym trybie decyzji o charakterze związanym, jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem była odmowa uchylenia decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] października 1993 r. bez konieczności badania, czy za uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] S.A. zaskarżyła w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

prawa materialnego, tj.:

art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 154 § 1 k.p.a., przez oddalenie skargi i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] października 1993 r. opierającej się na założeniu, że 27 maja 1990 r. sporna działka należała do terenowych organów administracji rządowej, rady narodowej czy też przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełniły funkcję organów założycielskich bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej ww. organom, podczas gdy [...] S.A. wykazała, że przedmiotowa działka nie spełniła przesłanek wynikających z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, które stanowią przesłankę do komunalizacji z mocy prawa oraz niewykazania braku interesu skarżącej w zakresie odnoszącym się do zmiany bądź uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej;

prawa procesowego, tj.:

art. 154 § 1 k.p.a., przez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z 19 grudnia 2014 r., w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki do jej uchylenia;

art. 154 § 1 k.p.a., przez wadliwe przyjęcie, że uchyleniu podlegają jedynie decyzje konstytutywne pozostawiające organom tzw. luz decyzyjny;

art. 154 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., przez brak ustalenia przez Sąd, czy za uchyleniem decyzji Wojewody [...] z 25 października 1993 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony skarżącej;

art. 134 § 1 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: “p.p.s.a."), przez niepodjęcie środków celem usunięcia naruszeń prawa, pomimo, że utrzymana w mocy decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. stanowi naruszenie przepisów ustawy komunalizacyjnej, a to z uwagi na okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość 27 maja 1990 r. pozostawała w zarządzie [...].

W uzasadneiniu skargi kasacyjnej [...] S.A. przedstawiła argumentację mająca na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Prezydent Miasta [...] uznał, że [...] bezzasadnie zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 154 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Stwierdził, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że brak jest prawnej możliwości dokonania zmiany, w trybie art. 154 k.p.a., decyzji komunalizacyjnej, której rozstrzygnięcie jest z góry narzucone przez ustawodawcę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując złożony w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Uwzględniając treść sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że zaistniały w rozpoznawanej sprawie spór koncentruje się wokół możliwości zastosowania w tej sprawie regulacji art. 154 k.p.a. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślenia przy tym wymaga, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a. nie jest merytoryczna kontrola decyzji, czy też kolejne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Jest to postępowanie nowe, w którym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 154 k.p.a. Stylistyka powyższego przepisu wskazuje, że możliwe jest zastosowanie przyjętego w nim rozwiązania skutkującego zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej wówczas, gdy zostaną spełnione dwie przesłanki. Warunek pierwszy jest spełniony, gdy na mocy decyzji ostatecznej żadna ze stron nie nabyła prawa, drugi, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym niespełnienie pierwszej przesłanki powoduje, że zbędne jest badanie zaistnienia przesłanki drugiej. Zatem warunkiem uruchomienia trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. jest aby decyzja nie była źródłem kreującym prawa jakiejkolwiek strony, i z tego powodu nie jest konieczne uzyskiwanie niczyjej zgody na jej zmianę bądź uchylenie, jak to przewiduje art. 155 k.p.a. w przypadku decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Ustalenie tego, czy decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron, wymaga zbadania treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą wywieść uprawnień ani też sprecyzować swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 września 2019 r., I OSK 1118/17, i z którym to poglądem Sąd w tym składzie w pełni się zgadza, brak nabycia prawa należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygniecie, na podstawie którego strona nabyła prawa. W rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. "nabycie" nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym lub negatywnym dla strony, ale z faktem, że decyzja swoim rozstrzygnięciem kształtuje sytuację prawną strony przez danie uprawnienia lub nałożenie obowiązku. Niewątpliwie taki charakter ma decyzja komunalizacyjna, wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ww. ustawy przez wojewodę jest decyzją deklaratoryjną, a więc taką, która jedynie potwierdza nabycie prawa własności Skarbu Państwa, a nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego następuje się ex lege. Bez decyzji komunalizacyjnej gmina nie może wylegitymować się na zewnątrz tytułem własności w stosunku do mienia objętego komunalizacją. To bowiem decyzja wydana przez wojewodę w oparciu o przepis art. 18 ust. 1 ww. ustawy, stwierdzająca nabycie mienia przez gminę z mocy prawa, jest jedynym środkiem prawnym, za pomocą którego gmina może wykazywać nabyte na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. prawo własności nieruchomości. Tak więc decyzja komunalizacyjna kształtuje sytuację prawną gminy, wobec czego należy ją traktować jako decyzję, na mocy której strona nabyła prawo.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie art. 154 k.p.a. regulujący nadzwyczajne postępowanie administracyjne nie mógł znaleźć zastosowania. W sprawach, w których występują strony o sprzecznych interesach, nie będzie podstawy do zastosowania przepisu art. 154 k.p.a., gdyż przynajmniej jedna ze stron może wywodzić swe prawo z decyzji ostatecznej. Poza sporem jest bowiem, że na podstawie decyzji z [...] października 1993 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Miasto [...] prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...]. Nie została zatem spełniona pierwsza przesłanka przewidziana w przepisie art. 154 § 1 k.p.a., czyli nienabycie prawa przez którąkolwiek ze stron. W takich okolicznościach analizowanie, czy w przedmiotowej sprawie została spełniona druga przesłanka objęta dyspozycją art. 154 § 1 k.p.a., tj. czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony było zbędne.

W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadne. Z przyczyn wskazanych powyżej zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Nieuzasadniony jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepis ten w rozpoznawanej sprawie znajdował zastosowanie tylko o tyle, że w oparciu o tę regulację koniecznym było wykazanie jaki jest charakter decyzji komunalizacyjnej z punktu widzenia nabytego prawa i rozstrzygniecie kwestii nabycia prawa przez strony postępowania. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., jak wskazano powyżej, jest postępowaniem nadzwyczajnym, w takcie którego nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, a zatem przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie mógł stanowić podstawy do badania, czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji komunalizacyjnej.

Nie mogły zostać uwzględnione także zarzuty naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a., będące wynikiem błędnego przyjęcia przez skarżącą kasacyjnie granic rozpatrywanej sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11).

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice sprawy wyznaczonej zaskarżoną do niego decyzją. Istota sprawy została przez ten Sąd wszechstronnie rozpoznana. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w rozpoznawanej sprawie nie może mieć zastosowania art. 154 § 1 k.p.a., albowiem nie została spełniona pierwsza przesłanka, o której mowa w tym przepisie. Sąd natomiast nie był uprawniony do badania prawidłowości wydania decyzji komunalizacyjnej.

Natomiast przepis art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ uprawnia on jedynie sąd administracyjny do zastosowania wymienionych w nim środków, a nie skarżącego, którego skarga jest skierowana na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Istotne jest również, że sąd może zastosować art. 135 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, w której uwzględnia skargę, a taka w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wniosek uczestnika postępowania Miasta [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony, albowiem regulacja art. 204 p.p.s.a w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę przewiduje możliwość zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wyłącznie na rzecz organu od strony wnoszącej skargę kasacyjną.