Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3697/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 1, art. 73 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2048/14 w sprawie ze skargi I. G. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. G. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 sierpnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2048/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. G. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] maja 2014 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] listopada 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w Białobrzegach przyznał I. G. (daje: strona, skarżąca, beneficjent) płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006 w wysokości 12.838,43 zł z tytułu:

1. jednolitej płatności obszarowej w wysokości: 6.014,62 zł, w tym środki unijne 6.014,62 zł, środki krajowe 0,00 zł,

2. uzupełniającej płatności obszarowej – inne: w wysokości 6 823,81 zł, w tym środki unijne 1.074,97 zł, środki krajowe 5.748,84 zł.

Decyzja została doręczona stronie w dniu [...] grudnia 2006 r. , płatność zaś została zrealizowana na rachunek bankowy wskazany przez Beneficjenta [...] stycznia 2007 r.

W wyniku kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącej, przeprowadzonej [...] lipca 2007 r., na działkach rolnych zadeklarowanych na działce ewidencyjnej nr [...] stwierdzono brak prowadzenia działalności rolniczej na dzień [...] czerwca 2003 r., przy czym Beneficjent w roku 2006 uzyskał płatność do powierzchni 6,78 ha, zadeklarowanych na wskazanej działce ewidencyjnej użytków rolnych. Raport z przedmiotowej kontroli został przekazany skarżącej.

Decyzją z [...] listopada 2012 r., wydaną po wznowieniu postępowania, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białobrzegach stwierdził wydanie decyzji z [...] listopada 2006 z naruszeniem prawa i wskazał, że płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006 nie przysługiwały I. G..

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie decyzją z [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

WSA w Warszawie wyrokiem z 24 lipca 2013 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 263/13) oddalił skargę na powyższą decyzję.

Zawiadomieniem z [...] stycznia 2014 r. I. G. została poinformowana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białobrzegach o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na mocy decyzji z [...] listopada 2006 r.

Decyzją z [...] marca 2014 r. organ wydał w tym przedmiocie decyzję, określając jednocześnie wypłacone kwoty jako nienależnie pobrane.

Decyzją z [...] maja 2014 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Stwierdził, że z uwagi na to, że decyzja z [...] listopada 2012 r. jest prawomocna – co wynika z treści wyroku WSA w Warszawie z 24 lipca 2013 r. – należności pobrane przez beneficjenta na podstawie decyzji z [...] listopada 2006 r. są świadczeniem nienależnym objętym obowiązkiem zwrotu.

Zdaniem organu, w oparciu o decyzję, która stwierdza o wydaniu dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa, lecz jej nie uchyla z powodu upływu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.), możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności

Organ zauważył, że kwestie poruszane przez I. G. w odwołaniu od decyzji z [...] marca 2014 r., dotyczące użytkowania działek rolnych zadeklarowanych we wniosku strony z [...] maja 2006 r., były przedmiotem postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, a nie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Postępowanie dotyczące przyznania płatności poprzedza postępowanie w sprawie ustalenia obowiązku zwrotu płatności pobranych nienależnie lub nadmiernie. Sprawa przyznania płatności stanowiła przedmiot odrębnego postępowania zakończonego wydaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białobrzegach decyzji z [...] listopada 2012 r., a zatem zarzuty skarżącej w tej kwestii należy traktować jako wyjaśnienia niemieszczące się w zakresie rozpoznania przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie w obecnym postępowaniu, a tym samym niemające wpływu na wynik postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2006. Organ podkreślił również, że zarzuty skarżącej dotyczące ustalenia przez organ faktu nieużytkowania w roku 2006 zadeklarowanych we wniosku o uzyskanie płatności działek rolnych w oparciu o wyniki kontroli na miejscu z [...] lipca 2007 r. stanowiły przedmiot oceny dokonanej przez WSA w Warszawie w wyroku z 24 lipca 2013 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 263/13).

Podkreślił, że bezsporne w sprawie jest, że na rachunek I. G. zostały wypłacone nienależnie środki publiczne za 2006 rok w kwocie 12.838,43 zł, wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białobrzegach zobligowany był wydać decyzję o zwrocie nienależnych płatności.

Zdaniem organu dobra wiara strony, o której mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 s. 18, dalej rozporządzenie 796/2004), nie wynika wprost z dokumentacji dostępnej organowi, jak również – w ocenie organu – skarżąca nie wykazała, że jej działanie w tym zakresie nosiło cechy działania w dobrej wierze. Na uwagę zasługuje fakt, że składając podpis na wniosku o przygnanie płatności na rok 2006, beneficjent potwierdził znajomość zasad przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, a także podpisał zobowiązanie do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR między innymi o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależnie lub nadmiernie przyznane płatności.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd podzielił ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych, że zakaz uchylenia decyzji dotkniętej wadą, z uwagi na upływ terminu przewidzianego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a., nie oznacza sanacji decyzji nieprawidłowej. Możliwe jest więc wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Zdaniem Sądu, organ zasadnie uznał, że pomimo braku możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji na skutek upływu okresu przedawnienia, środki pobrane na skutek wydania nieprawidłowej decyzji są nienależne i powinny zostać zwrócone (art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – Dz. U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR).

W ocenie Sądu, sam fakt podpisania przez beneficjenta oświadczenia, że znane są mu zasady przyznawania płatności, nie może – niejako automatycznie, w razie stwierdzenia ewentualnych nieprawidłowości – zawsze wykluczać działania beneficjenta w dobrej wierze.

Jednak WSA nie znalazł podstaw, by podważyć dokonaną przez organy ocenę, że całokształt zgromadzonego w sprawie materiału – w szczególności przedstawiającego przebieg czynności w sprawie przyznania skarżącej płatności – przemawiał za przyjęciem jej działania w dobrej wierze.

Sąd podkreślił, że istotnym dla oceny dobrej wiary był moment otrzymywania płatności. Zdaniem WSA, skarżąca nie podważyła oceny organu przedstawionego w zaskarżonych rozstrzygnięciach dot. dobrej wiary, albowiem podnoszone przez nią okoliczności (inna osoba wypełniała i składała podpisany przez skarżącą wniosek; fakt, że płatność została zrealizowana na konto trzech współwłaścicieli i brak wiedzy o wpłacie – podczas gdy płatność została zrealizowana na konto wskazane we wniosku podpisanym przez skarżącą; brak świadomości skarżącej, że działka powinna być utrzymywana w odpowiedniej kulturze rolnej) nie świadczą o zaistnieniu dobrej wiary. Wobec tego Sąd uznał, że w tym stanie rzeczy – skoro dodatkowo poza sporem pozostają daty płatności jak i data powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności – także zarzut niewłaściwego zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 nie usprawiedliwia wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego zmianę poprzez uznanie, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności uległ przedawnieniu, ewentualnie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez Sąd II instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego w postaci:

- art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie I. G. powinna zwrócić nienależnie pobraną kwotę płatności bezpośrednich w wysokości 12 838,43 zł, podczas gdy termin zwrotu ww. należności uległ przedawnieniu,

- art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpił czteroletni okres przedawnienia, podczas gdy skarżąca wykazała, że pobrała płatności bezpośrednie w dobrej wierze.

II. przepisów postępowania w postaci:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niepełne zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie i jego niewłaściwą ocenę, a przez to oddalenie skargi I. G., w sytuacji gdy skargę należało uwzględnić na podstawie art. 151 p.p.s.a, gdyż postępowanie organu było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez I. G. skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, co oznacza, że podlega ona oddaleniu.

Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., w związku z czym rozpoznania w pierwszej kolejności wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1761/13).

Na wstępie zauważyć należy, że ze sposobu sformułowania zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia wynika, że istotą sporu w sprawie jest zasadność stanowiska Sądu I instancji, który zaakceptował wyrażony w kontrolowanej decyzji pogląd organów, że skarżąca kasacyjnie nie działała w dobrej wierze, składając wniosek o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006, a w konsekwencji że w sprawie nie ma zastosowania czteroletni okres przedawnienia, zaś pobrana przez skarżącą kwota płatności jest nienależna i podlega zwrotowi wraz z odsetkami.

Na powierzchni 6,78 ha działki ewidencyjnej nr [...] stwierdzono w roku 2007 las. Ponieważ nie jest możliwe powstanie zalesienia w ciągu jednego roku, to należy z tego faktu wywodzić również istnienie lasu na tej samej powierzchni 6,78 ha w roku 2006. Stan zadrzewień (dorosłe drzewa) stwierdzony w trakcie kontroli wskazuje, że obszar ten był nimi porośnięty zarówno w roku przeprowadzenia kontroli, tj. 2007, jak i rok wcześniej, tj. w roku 2006.

Zdaniem NSA wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.

W tym zarzucie skarżąca kasacyjnie twierdzi, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, gdyż aprobuje niezgodne z prawem postępowanie organu, polegające na niepełnym zgromadzeniu materiału dowodowego i jego niewłaściwej ocenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że organ przede wszystkim oparł się na oświadczeniach składanych przez skarżącą przy okazji wniosku o przyznanie płatności, pomijając późniejsze jej wyjaśnienia, że to jej ojciec H. G. wypełnił i złożył wcześniej podpisany przez nią in blanco wniosek. Skarżąca podnosiła, że nie miała świadomości, o tym, że działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 6,78 ha nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej, że pracownicy ARMiR-u nie powiadomili jej o tym, a ona była w przekonaniu, że jej ojciec, będący także jednym ze współwłaścicieli tej działki rolnej użytkuje ją rolniczo, kosząc i wypasając na niej bydło. W związku z tym, że była osobą młodą i niedoświadczoną życiowo, sprawami dotyczącymi płatności bezpośrednich na jej prośbę zajmował się właśnie jej ojciec.

Analiza akt sprawy i uzasadnienia skarżonego wyroku nie potwierdza stawianego przez stronę kasacyjną ww. zarzutu kasacyjnego. Przede wszystkim zauważyć należy, że strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje na błędy w zakresie ustaleń faktycznych, a koncentruje całą swoją uwagę na wadliwej – jej zdaniem – ocenie tych ustaleń dokonanych przez organ i akceptowanych przez Sąd I instancji. W swej istocie zarzut opiera się na założeniu, że składając wniosek o płatność bezpośrednią na 2006 r. nie posiadała wiedzy na temat tego, że na działce nr [...] znajduje się las.

Przyjąć należy, że organ odwoławczy rozpatrzył materiał dowodowy, a ustalony stan faktyczny w zakresie przesłanki określonej art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004, uwalniającej beneficjentkę od obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności, jest pełny i dokładny i stanowi wystarczającą podstawę do załatwienia sprawy.

NSA w rozpoznawanej sprawie nie znajduje podstaw, by podważyć dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, że całokształt zgromadzonego w sprawie materiału – w szczególności przedstawiającego przebieg czynności w sprawie przyznania I. G. płatności bezpośredniej, jak również w sprawie stwierdzenia niezgodności z prawej decyzji przyznającej płatność bezpośrednią na 2006 r. – przemawiał za przyjęciem działania skarżącej w złej wierze. Podkreślić przy tym należy, że według Sądu I instancji istotny dla oceny złej wiary był moment otrzymywania płatności – którego to stanowiska autor skargi kasacyjnej żadnym zarzutem nie podważa. Istotnie, przedstawiony przez organy przebieg postępowania w przedmiocie przyznania płatności, usprawiedliwia stanowisko, że skarżąca kasacyjnie błędnie mniemała, że działka nr [...] o powierzchni 6,78 ha zgłoszona do płatności bezpośrednich była użytkowana rolniczo – to jednak w przedstawionych okolicznościach owe błędne przekonanie nie mogło być ocenione inaczej jak tylko nieuzasadnione. Ze stanu faktycznego sprawy wynika – co zasadnie przyjął Sąd I instancji – że ww. działka nie była w dobrej kulturze rolnej, gdyż był na niej las. W ocenie tej okoliczności nie bez znaczenia jest również ostateczna decyzja właściwego organu ARiMR stwierdzająca wydanie decyzji o przyznaniu skarżącej spornej płatności z naruszeniem prawa. Podjęcie tej decyzji oznacza bowiem, że przyznana skarżącej płatność jest nienależna, decyzja o jej przyznaniu została bowiem wydana z naruszeniem prawa, co było konsekwencją złożenia przez skarżącą niezgodnej ze stanem faktycznym deklaracji w zakresie rolniczego użytkowania przez nią gruntów (por. np. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II GSK 307/13). Nie ma przy tym znaczenia fakt, że decyzja ta z uwagi na upływ okresu przedawnienia nie może być wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem nie budzi wątpliwości, że okoliczność spełnienia przez skarżącą jednej z przesłanek przyznania płatności (faktycznego prowadzenia gospodarstwa) nie zaistniała w sprawie i skarżąca kasacyjnie nie otrzymałaby tej płatności, gdyby złożyła zgodną ze stanem faktycznym deklarację Nie budzi też wątpliwości, że podjęta w niniejszej sprawie decyzja o zwrocie nienależnie pobranej płatności była – co wprost wynika z przyjętego przez organy ARiMR stanu faktycznego sprawy, a zaakceptowanego przez Sąd I instancji – konsekwencją decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji o przyznaniu płatności. Stanowi ona zatem istotny element stanu faktycznego tej sprawy, w sposób prawidłowy oceniony przez organy i Sąd I instancji.

W ocenie NSA znaczący rozmiar niezgodności powierzchni deklarowanej i powierzchni faktycznie użytkowanej, jak również fakt występowania na spornej działce lasu jednoznacznie świadczy o niedbalstwie skarżącej kasacyjnie, co wyklucza uznanie działania strony w dobrej wierze. Za taką oceną przemawia to, że za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności, w tym również płatności bezpośrednich, odpowiada występujący z nim rolnik.

Należy podkreślić, że działalność rolnicza jest traktowana jak działalność gospodarcza i ryzyko braku znajomości lub interpretacji przepisów obciąża prowadzącego taką działalność. Dodatkowo złożenie wniosku o płatność nie jest obowiązkiem rolnika, a jego uprawnieniem, co wiąże się z koniecznością zaznajomienia się z przepisami prawa regulującymi kwestie przyznawania pomocy i przede wszystkim ich stosowania. Podkreślić należy, że płatność o którą ubiegała się skarżąca kasacyjnie nie przysługuje, ani za sam fakt posiadania działek rolnych, ani za sam fakt deklarowania prowadzenia działalności rolniczej, ale przysługuje za prowadzenie działalności rolniczej na działkach rolnych będących w posiadaniu beneficjenta.

Zauważyć należy, że każdy wnioskodawca obowiązany jest zapoznać się zasadami przyznawania danej płatności oraz pomocy objętej wnioskiem oraz powinien mieć świadomość, że jego wniosek i zadeklarowane grunty będą podlegały kontroli w zakresie spełnienia tych zasad. Beneficjent pomocy ma także obowiązek informowania organów o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne bądź nadmierne przyznanie płatności, jak również o każdej zmianie, w szczególności, gdy dotyczy wykorzystania gruntów rolnych czy wielkości upraw. Skarżąca kasacyjnie na formularzu wniosku podpisała stosowne oświadczenie, że zasady te zna.

Podpisując ww. oświadczenie skarżąca kasacyjnie powinna mieć świadomość skutków prawnych związanych z faktem nieprowadzenia działalności rolniczej na działkach, które zgłosiła do płatności. Bez znaczenia przy tym pozostaje ocena, czy niezgodność pomiędzy zadeklarowaną we wniosku o dopłaty sumą powierzchni działek rolnych a stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej była wynikiem zamierzonego działania wnioskującego, czy też niedostatecznej dbałości o to, by zadeklarowane przez nią dane były zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym.

Dobrą wiarę wyłącza ujawnienie takich okoliczności, które u przeciętnego człowieka powinny wzbudzić poważne wątpliwości, że nie przysługuje mu prawo do korzystania z rzeczy w dotychczasowym zakresie wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach stosowności. W złej wierze działa ten, kto nie wie o prawie, ale przyjąć należy, że wiedziałby gdyby się zachował należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępował rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1955/13 opubl. Lex 1769707).

Nieuzasadnione jest przerzucanie na pracowników organu odpowiedzialności za złożenie wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich do gruntów, które faktycznie nie były przez skarżącą użytkowane rolniczo. Wnioskująca mogła bowiem i powinna zapoznać się z zasadami przyznawania świadczeń. Nie dołożenie wymaganej przez prawo staranności w tym zakresie nie może usprawiedliwiać nieuzasadnionego domagania się płatności do gruntów nieutrzymanych w dobrej kulturze rolnej. Z uwagi na powtarzalność i liczbę wniosków o przyznanie płatności, z których korzystają wszyscy rolnicy każdego roku, skrupulatna kontrola każdego z nich w sposób odpowiadający przepisom k.p.a., nie jest możliwa. Chodzi tu również o niestosowanie art. 80 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dokonywania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona – jako formalnego etapu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji kształtującej prawa lub obowiązki strony postępowania administracyjnego. Te uproszczenia dowodowe w dysponowaniu funduszami wspólnotowymi tworzą sprawny system bazujący z jednej strony na zaufaniu do informacji zamieszczanych przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności, ale z drugiej – na jego odpowiedzialności za ich rzetelność, weryfikowaną sporadycznie przy stosowaniu różnych metod i środków kontroli.

Kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku ma dokonanie ustaleń, czy w danej sytuacji faktycznej występuje po stronie skarżącej ubiegającej się o płatności bezpośrednie, dobra czy też zła wiara. W związku z powyższym postępowanie dowodowe w rozpoznawanej sprawie powinno być nakierowane na ustalenie okoliczności sprawy mających wpływ na ocenę działania skarżącej w momencie złożenia wniosku o płatność.

Ocena, czy w danej, konkretnej sprawie mamy do czynienia z beneficjentem działającym w dobrej czy też w złej wierze jest nie tyle kwestią wykładni omawianego zwrotu, co wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Natomiast niewątpliwie dobrą wiarę powinien wykazać beneficjent. Przyjmując jako zasadę, że kwestia dobrej wiary rozumianej jako błędne, subiektywne, ale usprawiedliwione okolicznościami przekonanie o zgodności postępowania z obowiązującym prawem, musi być badana w każdej sprawie indywidualnie, to za oczywiste należy uznać, że to sam beneficjent musi wskazać okoliczności, które usprawiedliwiają jego błąd. Organ ocenia nie tylko dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, a także te okoliczności podane przez stron.

Skarżąca podnosiła w trakcie postępowania administracyjnego okoliczności dotyczące podpisania przez nią in blanco wniosku o płatności bezpośrednie, lecz nie składała wniosków dowodowych na okoliczność tego, że ubiegając się o płatności bezpośrednie na 2006 r., pozostawała w dobrej wierze. Poza tym stan faktyczny sprawy został ustalony na podstawie różnych środków dowodowych, a skarżąca kasacyjnie nie zawnioskowała innych dowodów na istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

W niniejszej sprawie organ podkreślał oczywistą wadliwość złożonego przez skarżącą wniosku o płatności bezpośrednie do działki nr [...] oraz fakt, że beneficjenta w dniu złożenia wniosku o płatność oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania tej płatności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sam fakt podpisania przez beneficjenta oświadczenia, że znane są mu zasady przyznawania płatności, nie może – niejako automatycznie, w razie stwierdzenia ewentualnych nieprawidłowości – zawsze wykluczać działania beneficjenta w dobrej wierze. Tym niemniej w okolicznościach sprawy podpisanie in blanco wniosku przez skarżącą kasacyjnie i bezkrytyczne oparcie się na działaniach ojca należy łączyć z brakiem staranności. Trudno jest uznać takie postępowanie skarżącej za usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem.

Skoro bowiem z niepodważonych skargą kasacyjną ustaleń faktycznych wynika, iż skarżąca, składając wniosek o płatność, w ogóle nie interesowała się i nie zajmowała się prowadzeniem gospodarstwa rolnego, nie była faktycznym użytkownikiem zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych (te bowiem faktycznie użytkował jej ojciec ), to nie można przyjąć, że działała w dobrej wierze. Skarżącą kasacyjnie – wbrew stanowi faktycznemu – podpisując wniosek o płatności bezpośrednie, oświadczyła, że jest posiadaczem i faktycznym użytkownikiem gruntów deklarowanych do płatności. Oczywistym jest też, że składając wniosek o płatność, powinna była zapoznać się z zasadami przyznawania płatności, tym bardziej, że potwierdziła ten fakt własnoręcznym podpisem na druku wniosku pod stosownym oświadczeniem. Obiektywnie oceniając okoliczności sprawy powinna więc mieć świadomość tego, że płatności bezpośrednie przysługują wyłącznie do gruntów rolnych, a nie do działek, na których znajduje się las. Gdyby zatem skarżąca faktycznie zapoznała się z zasadami przyznawania płatności z pewnością powzięłaby wiadomość, że nie spełnia przesłanki przyznania płatności, z uwagi na przekazanie w dzierżawę gruntów objętych wnioskiem o pomoc. Zaniechanie tego, jak również podpisanie wniosku o płatności bezpośrednie in blanco nie usprawiedliwia jednak błędnego przekonania skarżącej o spełnieniu warunków uzyskania płatności i nie może skutkować przyjęciem, że działała w dobrzej wierze.

Na ogół przyjmuje się, że dobrą wiarę uchyla już brak staranności, bowiem w złej wierze jest ten, kto zna rzeczywisty stan prawny albo nawet wprawdzie go nie zna, ale mógł się o nim przy dołożeniu należytych starań dowiedzieć. Dobrą wiarę wyłącza ujawnienie takich okoliczności, które u przeciętnego człowieka powinny wzbudzić poważne wątpliwości, że nie przysługuje mu prawo do korzystania z rzeczy w dotychczasowym zakresie.

Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnie art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 nie wskazał, na czym polega mylne rozumienie tej normy prawnej, nie wskazał również, jak w jego ocenie powinno ją interpretować. Tymczasem prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej po pierwsze na czym polega błędna wykładnia, którą zarzuca się sądowi naruszenie konkretnych przepisów prawa materialnego, oraz po drugie, jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia danego przepisu.

W tych okolicznościach faktycznych za prawidłową uznać należy dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zastosowania przez organy ARiMR określonej w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 przesłanki dobrej wiary.

W ocenie NSA niezasadny jest także kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego, w którym skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenie art. 73 ust. 1 rozporządzenia 796/2004, polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu. Zgodnie z art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3 (według którego odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem).

Skarga kasacyjna nie podważyła prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że organy ARiMR zasadnie przyjęły, że skarżąca kasacyjnie, składając wniosek o przyznanie pomocy, nie działała w dobrej wierze. Ocenę prawidłowości tego stanowiska należy dokonać w świetle niepodważonego przez skarżącą kasacyjnie stanu faktycznego tej sprawy, gdyż stanowi on w tej sprawie podstawę ustaleń faktycznych, a następnie ich oceny na gruncie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 15 listopada 2011 r., II GSK 1194/10, Lex nr 1096797). Błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych pozostaje wszak – jak podnosi judykatura – w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Tylko bowiem przy niekwestionowanym stanie faktycznym możliwa jest ocena, czy ziściła się hipoteza określonej normy prawa materialnego, czy też nie (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II FSK 2053/10, Lex nr 1410617). Wadliwe zastosowanie prawa materialnego wymaga więc wcześniejszego obalenia ustaleń faktycznych czy też dowiedzenia ich nieprawidłowości. Oznacza to brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną zakwestionowane (poprzez zarzuty procesowe) ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2008 r., II FSK 1315/07, Lex nr 530445, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, Lex nr 1372071).

Ze stanu faktycznego sprawy wynika zaś, co zasadnie przyjął Sąd I instancji, że działka nr [...] zgłoszona przez skarżąca kasacyjnie do płatności bezpośrednich na 2006 r. nie była w dobrej kulturze rolnej, gdyż rósł na niej las.

W konsekwencji należy przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie dziesięcioletni okres przedawnienia, co oznacza, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a Sąd I instancji zasadnie uznał, że kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej p[rzez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Zasądzając kwotę 120 zł na rzecz organu, NSA uwzględnił stawiennictwo pełnomocnika organu na rozprawie przed NSA.