Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 198/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 55, art. 58 ust. 1 pkt 1a, ust. 2, ust. 3 i ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 12a, art. 219
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 4 i pkt 8, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 roku sprawy ze skargi Starosty [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu użytkowania wieczystego gruntów oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Starosta [...] zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie umorzenia należności Skarbu Państwa z tytułu użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa przez [...] Zakłady A S.A. w wysokości 764.826,35 zł.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przez Wojewodę [...] przepisów:

1) art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1a) ustawy o finansach publicznych poprzez zaniechanie ich zastosowania i umorzenia należności z tytułu użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa przez [...] Zakłady A S.A. w związku z zakończonym postępowaniem upadłościowym oraz utratą osobowości prawnej przez dłużnika, w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki umorzenia należności z art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

2) art. 58 ust. 5 ustawy o finansach publicznych poprzez jego zastosowanie wynikające z błędnej wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającej na przyjęciu, iż przepisy przedmiotowej ustawy (niewskazane konkretnie przez Wojewodę [...]) zawierają regulację dotyczącą umarzania należności z tytułu użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy ustawodawca uregulował w treści art. 219 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. jednie instytucję rozłożenia na raty zaległości z tytułu użytkowania wieczystego istniejących w dniu wejścia w życie tej ustawy i umorzenia odsetek od tychże zaległości, natomiast w treści art. 68, 68a, 71 i 74 ustawy o gospodarce nieruchomościami uregulowane zostały jedynie różnego rodzaju ulgi, szczególnie przy wnoszeniu pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego lub przy zakupie nieruchomości, co łącznie nie daje w uznaniu skarżącego podstawy do przyjęcia, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulują umarzanie, odraczanie terminów spłaty lub rozkładanie na raty spłaty należności z tytułu użytkowania wieczystego powstałych po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że wnioskiem z dnia [...] Starosta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jako organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa (art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) wystąpił do Ministra Skarbu Państwa o umorzenie na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych należności z tytułu użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa przez [...] Zakłady A S.A. w związku z zakończonym postępowaniem upadłościowym oraz utratą osobowości prawnej przez dłużnika w kwocie 764.826,35 zł, załączając do przedmiotowego wniosku niezbędne dokumenty uzasadniające spełnienie przesłanki umorzenia tychże należności z art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

W odpowiedzi na powyższe wystąpienie Starosty [...], Minister Skarbu Państwa pismem z dnia [...] wskazał, że powstałe należności mają charakter cywilno - prawny i wynikają z istoty użytkowania wieczystego gruntu. W związku z utratą osobowości prawnej przez A S.A., a w konsekwencji nieistnienia podmiotu zobowiązanego do zapłaty należności z tytułu wieczystego użytkowania gruntów, istnieje podstawa zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych do wyksięgowania ww. należności zgłoszonych w postępowaniu upadłościowym. Jednocześnie Minister Skarbu Państwa, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że działania organów państwa związane z oddaniem w użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, z czym wiąże się uiszczenie przez użytkowników wieczystych opłat, ustalanych na podstawie zasad określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie mają charakteru działań podejmowanych przez te organy jako podmioty prawa publicznego. Opłaty te są zobowiązaniami cywilnoprawnymi uiszczanymi bez wezwania na rzecz właściciela gruntu. Z art. 55 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych wynika, że należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. W myśl art. 56 ust. 1 pkt 3 i 5 ww. ustawy należności, o których mowa w art. 55, mogą być umarzane w całości, jeżeli zachodzi, m.in. uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne lub zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Zgodnie z art. 57 ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. na wniosek dłużnika należności mogą być umarzane w części, mogą zostać odroczone terminy spłaty całości lub części należności, płatność całości lub części należności może zostać rozłożona na raty - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika lub uzasadnionym interesem Skarbu Państwa. Według art. 58 ust. 1 i 2 ww. ustawy do umarzania, odraczania terminów lub rozkładania na raty spłaty ww. należności jest uprawniony minister właściwy do spraw Skarbu Państwa - w odniesieniu do należności Skarbu Państwa wynikających ze stosunków prawnych, w zakresie których jest on właściwy, kierownik państwowej jednostki budżetowej - w odniesieniu do pozostałych należności przypadających tej jednostce budżetowej, jeżeli wartość należności głównej nie przekracza kwoty 40.000 zł, dysponent państwowego funduszu celowego - w odniesieniu do należności tego funduszu, dysponent części budżetowej - w pozostałych przypadkach. Umorzenie należności oraz odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości lub części należności na raty następuje w formie pisemnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego. Ww. przepisów nie stosuje się do należności, których umarzanie, odraczanie terminów spłaty oraz rozkładanie spłaty na raty określają odrębne przepisy. Zgodnie z art. 219 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami zaległe w dniu wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1998r.) zobowiązania osób prawnych lub fizycznych z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych mogą być rozłożone na nieoprocentowane raty roczne przez okres do 10 lat, a odsetki od tych należności mogą być umorzone. Rozłożenia na raty oraz umorzenia odsetek dokonuje w drodze decyzji wojewoda, jeżeli nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa lub organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli nieruchomość stanowi własność jednostki samorządu terytorialnego, o ile jest to uzasadnione sytuacją finansową tych osób prawnych lub fizycznych. Z ww. artykułu wynika, że zawarty w nim przepis wyłącza stosowanie w tym zakresie przepisów kodeksu cywilnego o umarzaniu wierzytelności. Ponadto, przywołany przepis nie daje podstaw do umarzania należności głównej powstałej z tytułu zaległości w opłatach za użytkowanie wieczyste gruntu. Jednocześnie ww. ustawa w art. 68, 68a, 71 i 74 stanowi jedynie o różnego rodzaju ulgach, szczególnie przy wnoszeniu pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego lub przy zakupie nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego). Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, poza sytuacją wymienioną w art. 219, nie stwarzają zatem podstawy prawnej do umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności przypadających z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych, których właścicielem jest Skarb Państwa, powstałych po jej wejściu w życie. Ze względu zatem na brak odrębnych przepisów w ustawie o gospodarce nieruchomości, dotyczących rozkładania na raty czy umarzania danego rodzaju należności cywilnoprawnych oznacza, iż w wyżej wskazanej sprawie zastosowanie mają regulacje ustawy o finansach publicznych, wynikające z art. 58 ust. 5 tej ustawy.

Jednocześnie Minister Skarbu Państwa wskazał, iż poza wyjątkami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie gospodaruje on nieruchomościami, będącymi własnością Skarbu Państwa oraz nie podejmuje też wobec nich żadnych czynności prawnych na rzecz i w interesie Skarbu Państwa. Z art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych wynika natomiast, że minister właściwy do spraw Skarbu Państwa jest uprawniony do odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych Skarbu Państwa, mających charakter cywilnoprawny, tylko wtedy, kiedy należności te wynikają ze stosunków prawnych, w zakresie których jest on właściwy, a opłaty z tytułu użytkowania wieczystego do nich nie należą.

Mając na uwadze podniesioną wcześniej argumentację ze względu na cywilnoprawny charakter powstałej należności z tytułu opłat za wieczyste użytkowanie nieruchomości Skarbu Państwa, zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych Minister Skarbu Państwa wskazał zatem, że kompetencje w przedmiocie umorzenia ww. należności posiada właściwy wojewoda jako dysponent części budżetowej.

W tym stanie rzeczy Starosta [...], kierując analizą prawną Ministra Skarbu Państwa, skierował w dniu [...] do Wojewody [...] tożsamy wniosek o umorzenie należności z tytułu użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa przez [...] Zakłady A S.A. w związku z zakończonym postępowaniem upadłościowym oraz utratą osobowości prawnej przez dłużnika w kwocie 764.826,35 zł, załączając jednocześnie stanowisko Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Wojewoda [...] pismem z dnia [...] zaniechał zajęcia własnego stanowiska, przysyłając jedynie skarżącemu stanowiska Podsekretarza Stanu H. M. w Ministerstwie Finansów z dnia [...] (wydane w innej sprawie) oraz stanowisko Ministra Finansów z dnia [...] (także wydane w innej sprawie), z których treści wynikało, że brak jest podstaw do umarzania oraz rozkładania na raty należności z tytułu użytkowania wieczystego Skarbu Państwa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych.

Mając na uwadze fakt, iż w uznaniu Starosty [...], Wojewoda [...] zaniechał udzielenia własnej odpowiedzi w przedmiocie złożonego wniosku, jak i chociażby wskazania, czy zgadza się z przesłanymi Staroście [...] stanowiskami z Ministerstwa Finansów, tudzież czy wobec wydania ich na gruncie innej sprawy należy je stosować także w niniejszej sprawie, Starosta [...] pismem z dnia [...] wezwał Wojewodę [...] do zajęcia własnego i ostatecznego stanowiska w przedmiocie złożonego wniosku.

W odpowiedzi na powyższe wystąpienie Wojewoda [...], pismem z dnia [...] podniósł, że w nin. sprawie zwrócił się o opinię do Wydziału Finansów i Budżetu [...]UW w Ł., który wskazał że na podstawie art. 58 ust. 5 ustawy o finansach publicznych nadal aktualne pozostaje stanowisko Ministra Finansów wyrażone w piśmie z dnia [...], zgodnie z którym nie jest możliwe umarzanie należności Skarbu Państwa z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa. Wojewoda Łódzki zaniechał tym samym wnioskowanego umorzenia należności. Nie odniósł się jednocześnie w żaden sposób do analizy prawnej poczynionej w tej konkretnie sprawie przez Ministerstwo Skarbu Państwa, z której bezsprzecznie wynikała zarówno kompetencja jak i możliwości umorzenia przez wojewodę należności z tytułu użytkowania wieczystego.

W tym stanie rzeczy Starosta [...] wezwał Wojewodę [...] pismem z dnia [...] do usunięcia naruszenia prawa, poprzez dokonanie czynności umorzenia należności, raz jeszcze powołując się na wydane w niniejszej sprawie stanowisko Ministra Skarbu Państwa i zawartą w nim argumentację prawną przeciwko stosowaniu przepisu art. 58 ust. 5 ustawy o finansach publicznych w sprawach umorzenia należności z tytułu użytkowania wieczystego.

W odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez dokonanie czynności umorzenia należności Wojewoda [...] pismem z dnia [...], doręczonym tego samego dnia skarżącemu, uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione i podtrzymał wcześniej wyrażone stanowisko w przedmiocie braku podstaw prawnych do umorzenia należności z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa.

Na tej podstawie Starosta [...] wniósł o zobowiązanie Wojewody [...] do złożenia w trybie art. 58 ust. 3 ustawy o finansach publicznych jednostronnego oświadczenia woli w przedmiocie umorzenia należności z tytułu użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa przez [...] Zakłady A S.A. w związku z zakończonym postępowaniem upadłościowym oraz utratą osobowości prawnej przez dłużnika w kwocie 764.826,35 zł, zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...].

Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wyjaśnił, że podstawą prawną pierwotnego wniosku Skarżącego z dnia [...], w sprawie umorzenia należności z tytułu użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa przez [...] Zakłady A S.A. były przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. 2016r., poz. 1870 z późn zm.). Ministerstwo Finansów w stanowisku opublikowanym w komunikacie pt. "Informacja o zmianach zasad udzielania ulg w spłacie niepodatkowych należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym i publicznoprawnym, wprowadzonych ustawą z dnia 10 lutego 2017r. zmieniającą ustawę o finansach publicznych (Dz. U. póz. 659)", wskazało, że zmiana brzmienia art. 58 ust. 5 ma na celu usunięcie wątpliwości interpretacyjnych związanych z dopuszczalnością udzielania ulg w splocie należności cywilnoprawnych na podstawie ustawy o finansach publicznych w przypadku, gdy przepisy odrębne przewidują możliwość udzielenia jedynie jednej (bądź tylko niektórych) z ulg (np. przepisy odrębne nie przewidują możliwości umarzania należności, ale przewidują innego rodzaju ulgi -rozłożenie na raty, odroczenie spłaty należności). Dzięki zastosowaniu w tym przepisie spójnika "lub" ustalona została zasada, zgodnie z którą o niemożności zastosowania ulg na podstawie ustawy o finansach publicznych przesądza wskazanie w przepisach odrębnych chociażby jednej z wymienionych ulg. Należy przyjąć bowiem założenie, że skoro ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu, w przepisach szczególnych, jedynie niektórych (niekiedy wyłącznie jednej) z ulg, to w konkretnym przypadku, o którym traktują takie przepisy, brak jest podstaw do zastosowania innych preferencji.

Podzielając wyżej zacytowane stanowisko Ministerstwa Finansów, w ocenie Wojewody [...] brak było podstaw do umorzenia należności Skarbu Państwa z tytułu opłat za użytkowanie wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, dlatego w pismach z dnia [...] oraz z [...], poinformował, iż w przedmiotowej sprawie, nadal aktualne jest stanowisko Ministra Finansów wyrażone w przesłanym Staroście [...] piśmie z dnia [...].

Organ stwierdził, że analizując zarzuty skarżącego można wywieść wniosek, iż Wojewoda [...] zobowiązany był jedynie do jego pozytywnego załatwienia, wbrew obowiązującym przepisom oraz, że przekazana w wyżej wskazanych pismach odmowa podjęcia wnioskowanych działań, poparta stanowiskiem Ministerstwa Finansów, jest równoznaczna z bezczynnością organu, co w opisywanym przypadku nie miało miejsca.

Ponadto Wojewoda wskazał, że niezależnie od powyższego, o braku podstaw do umorzenia na podstawie ustawy o finansach publicznych należności objętych wnioskiem Starosty [...] świadczy również późniejsza nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, wprowadzająca z dniem 1 września 2017r. nowy przepis art. 12a, regulujący kwestię umarzania, odroczenia lub rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym, przypadających Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Z treści opublikowanej dla potrzeb Komisji Arbitrażowej PFSRM w dniu [...], analizy stanu istniejącego i propozycji zmian wraz z oficjalnym komentarzem ustawodawcy do zmian w ustawie o gospodarce nieruchomościami, wprowadzających m.in. ten przepis, wynika, że dodanie nowego przepisu ma na celu uwzględnienie wniosków starostów oraz wojewodów w sprawie umożliwienia zastosowania przepisu art. 55 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych do należności pieniężnych m.in. z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, bądź czynszu za najem lub dzierżawę, a także wskazania organu lub podmiotu uprawnionego do umarzania, odraczania terminów spłaty lub rozkładania spłaty na raty tych należności. W wielu bowiem przypadkach koszty wyegzekwowania ww. należności rażąco (czasami kilkaset razy) przewyższają kwotę należności wraz z odsetkami. Aktualnie resort finansów prezentuje stanowisko, iż przepisy ustawy o finansach publicznych nie mają zastosowania do nieściągalnych należności wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż kwestie te powinna regulować ustawa szczególna. W związku z powyższym zgodnie z sugestią resortu finansów zaproponowano dodanie przepisu, który jednoznacznie rozstrzygnie o możliwości umarzania, odraczania spłaty, rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej albo ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa.

Dodatkowo Wojewoda wskazał, że z treści art. 56 ustawy o finansach publicznych wynika, że przy spełnieniu okoliczności, określonych w zamkniętym katalogu przesłanek wymienionych w pkt 1) - 5) tego przepisu, należności, o których mowa w art. 55, mogą być z urzędu umarzane w całości. Zatem zaistnienie którejkolwiek ze wskazanych przesłanek daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygniecie jedynie możliwość umorzenia należności, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przepis art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest bowiem oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego" (posługuje się sformułowaniem "mogą być umarzane"), co oznacza, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który nawet w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek (lub kilku) z przesłanek wymienionych w art. 55 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy może, ale nie musi, umorzyć należności. Innymi słowy odmowa umorzenia należności nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Organ wskazał, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy należności powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie sąd, lecz właściwy w sprawie organ administracji publicznej, który-jak zaznaczono powyżej - może je umorzyć. Kontrola sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, o ile były ku temu podstawy prawne.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi z uwagi na fakt, iż na gruncie opisanych okoliczności oraz zmian ustawowych, brak było podstaw do podjęcia przez Wojewodę [...] czynności zmierzających do umorzenia należności z tytułu użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa przez [...] Zakłady A S.A., na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, o czym Starosta [...] był na bieżąco informowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369) – w skrócie: "P.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie natomiast do § 2 pkt 8 ww. artykułu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach, w których przepisy prawa materialnego nakładają na organ administracji obowiązek załatwienia sprawy m.in. w formie decyzji administracyjnej, a także innego niż decyzja aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Innymi słowy z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, zaś organ zwleka z wydaniem decyzji, albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem w dacie złożenia do Wojewody wniosku Starosty o umorzenie należności z tytułu użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa po stronie organu nie było obowiązku załatwienia sprawy poprzez wydanie aktu administracyjnego, ani podjęcia innej czynności, która wynikałaby z przepisów prawa administracyjnego materialnego. Przypomnieć należy, że ww. należności mają charakter cywilnoprawny, a te zgodnie z art. 55 ustawy o finansach publicznych mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Stosownie natomiast do art. 58 ust. 1 pkt 1a u.f.p. do umarzania, odraczania terminów lub rozkładania na raty spłat należności, o których mowa w art. 55, uprawniony jest wojewoda w odniesieniu do należności Skarbu Państwa wynikających z realizowanych przez wojewodę zadań z zakresu wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa. Umorzenie należności oraz odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości lub części należności na raty następuje, w formie pisemnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego (art. 58 ust. 2 u.f.p.). W przypadkach, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, umorzenie należności następuje w formie jednostronnego oświadczenia woli (art. 58 ust. 3 u.f.p.).

Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, że złożenie oświadczenia woli nie stanowi innego aktu lub czynności wynikającej z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W tym zakresie, żądanie skarżącego do zobowiązania organu do złożenia oświadczenia woli, na podstawie art. 58 ust. 3 u.f.p., znajduje swoje źródło w przepisach prawa cywilnego, co oznacza, że rozstrzygnięcie takiej sprawy nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego. Zatem formułowanie zarzut bezczynności Wojewody z powołaniem się na przytoczone regulacje prawne nie może odnieść skutku.

Stosownie jednak do art. 58 ust. 5 u.f.p. przepisów ust. 1-4 oraz art. 55-57 nie stosuje się do należności, w przypadku których odrębne przepisy regulują umarzanie, odraczanie terminów spłaty lub rozkładanie na raty spłaty tych należności. Wynika z tego, że jeżeli istnieją przepisy szczególne w zakresie umarzania należności, o których mowa, to mają one pierwszeństwo przed przepisami ustawy o finansach publicznych. Skoro zatem zasady oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, to ewentualnej możliwości umorzenia tychże należności należy szukać w tej właśnie ustawie.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wobec tego sąd uznał, że zarzut bezczynności organu należy rozważyć również w kontekście przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W dacie złożenia wniosku przez Starostę takim przepisem był art. 219 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym zaległe w dniu wejścia w życie ustawy zobowiązania osób prawnych lub fizycznych z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych lub należności z tytułu nabycia własności budynków, innych urządzeń i lokali mogą być rozłożone na nieoprocentowane raty roczne płatne przez okres do 10 lat, a odsetki od tych należności mogą być umorzone. Rozłożenia na raty oraz umorzenia odsetek dokonuje, w drodze decyzji, wojewoda, jeżeli nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, lub organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli nieruchomość stanowi własność jednostki samorządu terytorialnego, o ile jest to uzasadnione sytuacją finansową tych osób prawnych lub fizycznych. Sąd podziela pogląd Wojewody, że skoro wolą ustawodawcy przewidziano swoistą ulgę w spłacie opisanych wyżej należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym tylko w ograniczonym zakresie, to jest to jednoznaczne, że w pozostałym zakresie ustawodawca takiej ulgi nie przewidział. Abstrahując od tego, czy jest to świadome pominięcie ustawodawcy, czy raczej luka prawna, jednak przy takim unormowaniu nie można czynić zarzutu, że Wojewoda nie załatwił wniosku Starosty o umorzenie omawianych należności. Z jednej bowiem strony przepisy ustawy o finansach publicznych nie miały zastosowania w sprawie, a z drugiej żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidywał wydania w tym przedmiocie jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, nawet decyzji odmownej.

W tym miejscu podkreślić należy, że sytuacja prawna zmieniła się jeszcze przed wniesieniem skargi, bowiem w dniu 23 sierpnia 2017r. wszedł w życie art. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017r., poz. 1509), zgodnie z którym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami po art. 12 dodano art. 12a w brzmieniu: "Art. 12a. 1. Należności pieniężne z tytułu gospodarowania nieruchomościami mające charakter cywilnoprawny, przypadające Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej albo ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. 2. Do odraczania terminów lub rozkładania na raty oraz umarzania spłat należności, o których mowa w ust. 1:

1) jest uprawniony wojewoda, a w odniesieniu do należności z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, o których mowa w art. 60 ust. 1 - minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa;

2) w przypadkach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy art. 56, art. 57 i art. 58 ust. 2-4 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm.).".

Jak wynika z projektu do ustawy nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami resort finansów uznał, że przepisy ustawy o finansach publicznych nie mają zastosowania do nieściągalnych należności wynikających z u.g.n., gdyż kwestie te powinna regulować ustawa szczególna (u.g.n.). W związku z powyższym zgodnie z sugestią resortu finansów zaproponowano dodanie w u.g.n. przepisu, który jednoznacznie rozstrzygnie o możliwości umarzania, odraczania terminu spłaty oraz rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej albo ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Powyższe oznacza po pierwsze, że ustawodawca jednoznacznie przesądził o tym, że materialnoprawną podstawą do umarzania należność z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa są wyłącznie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po drugie ustawodawca rozszerzył katalog ulg w spłacaniu należności, o których mowa i dopuścił również możliwość umarzania należności głównych, a nie tak jak dotychczas, tylko rozkładania ich na raty i umarzania odsetek od tych należności.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że do skarżącego należy ponowienie wniosku w przedmiocie ich umorzenia. Innymi słowy nowy stan prawny nakładał na Wojewodę obowiązek rozpatrzenia wniosku w przedmiocie umorzenia należności z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, tylko brak było stosownego wniosku w tym zakresie. Wniosek Starosty z dnia [...] został skonsumowany stanowiskiem Wojewody, z którego jednoznacznie wynikało, że na dzień jego złożenia brak było podstaw prawnych do jego załatwienia w jakiejkolwiek formie przewidzianej przez ustawę o gospodarce nieruchomościami. Trudno bowiem oczekiwać, że w związku ze zmianą stanu prawnego Wojewoda niejako z automatu będzie analizował i rozpoznawał wszelkie wnioski, które wpłynęły do niego jeszcze przed jego zmianą.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

M.K.