Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1742/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, 77, 80, 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 212/17 w sprawie ze skargi P. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 212/17 oddalił skargę P.S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (zwane dalej "P. S.A.") w piśmie z dnia [...] lutego 2003 r. wystąpiły o podjęcie działań zmierzających do uchylenia ostatecznej decyzji komunalizacyjnej Wojewody P. z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...], w części dotyczącej skomunalizowanej działki nr [...]. P. S.A. podały, że działka nr [...] zabudowana jest budowlami, urządzeniami stanowiącymi linię kolejową jak i innymi obiektami użytkowanymi przez podmioty wchodzące w skład [...] P. S.A. Następnie przy piśmie z dnia [...] lutego 2005 r. P. S.A. poinformowały, że dokonany został podział geodezyjny działki nr [...], umożliwiający wydzielenie gruntów związanych z działalnością P. S.A. i gruntów zajętych dla potrzeb Miasta P. oraz przekazały do akt sprawy kserokopie ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. z dnia [...] grudnia 2003 r. zatwierdzającą projekt podziału, między innymi, działki nr [...] z obrębu [...], arkusz mapy [...], a z kolei w piśmie z dnia [...] marca 2007 r. P. S.A., wykazały, że uchylenie decyzji komunalizacyjnej powinno dotyczyć wydzielonej działki nr [...].

Wojewoda W. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji Wojewody P. z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...]. Jak wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, w sprawie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, z którego wynika, iż Wojewoda P. ostateczną decyzją, stwierdził nieodpłatne nabycie przez Miasto P., z mocy prawa, między innymi prawa własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...]. Podstawę komunalizacji stanowił art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), który stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. Z kolei w oparciu o art. 11 ust. 1 ww. ustawy, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej; 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim z zastrzeżeniem przepisu art. 14 ustawy, lub 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15 ustawy.

Dodać należy, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody P. Odnosząc się do argumentów P. S.A. Wojewoda W. wskazał, że zgodnie z art. 154 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie Wojewody W. decyzja komunalizacyjna powoduje określone skutki prawne, bowiem strona - Miasto P.- może czynić skuteczny użytek ze swojego prawa dopiero po otrzymaniu prawomocnej decyzji komunalizacyjnej. Ponadto w ocenie Wojewody W. P. S.A podnoszą ww. określone wady prawne decyzji, co powoduje, że nie są spełnione przesłanki prawne zawarte w art. 154 K.p.a.

Wskutek odwołania P. S.A. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżona decyzję. Komisja rozpatrując odwołanie na wstępie wskazała, że w niniejszej sprawie konieczne jest ustalenie treści żądania, z którym wystąpiły P. S.A. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. P. S.A. wskazały, iż intencją strony jest wyeliminowanie ww. decyzji Wojewody P. w trybie art. 154 K.p.a.

Organ odwoławczy wskazał iż, zgodnie z zasadą skargowości, należy uznać ww. przepis za normę prawną, która powinna mieć zastosowanie w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 154 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Organ podkreślił, że w trybie z art. 154 K.p.a. (jak również i art. 155 K.p.a.) mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie decyzje deklaratoryjne, jak również, że tryb wskazany w art. 154 K.p.a. i art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, które zostały wydane na podstawie przepisów niedających właściwemu organowi żadnego luzu decyzyjnego (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 18/09; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 3 sierpnia 2009r., sygn. akt II SA/Kr 531/09). Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 154 K.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien luz decyzyjny. Tylko w obszarze tego luzu decyzyjnego wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast w przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 154 K.p.a.

Decyzja komunalizacyjna wydana w oparciu o wskazany przepis art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) jest decyzją deklaratoryjną. Wojewoda, stosownie do przepisu art. 18 ust. 1 ww. ustawy, wydaje decyzję w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa. Potwierdza ona to, co nastąpiło z mocy prawa. Rozstrzygnięcie takie nie ustanawia prawa własności przysługującego gminie, gdyż gmina już w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej posiadała to prawo z mocy ustawy. Decyzja taka jedynie umożliwia gminie, jako właścicielowi, dysponowanie mieniem, co nie należy jednakże utożsamiać z "nabyciem prawa", a jedynie wykonywaniem już "nabytego prawa".

Nie jest zatem możliwa zmiana, nawet za zgodą stron, uprawnień ustawowych. Przyjęcie takiej możliwości prowadziłoby bowiem do takiej sytuacji, że wolą stron zmienione byłyby przepisy ustawowe bezwzględnie obowiązujące (wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lipca 1998 r., sygn. akt I SA 154/98, LEX nr 45052). Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, iż deklaratoryjny charakter decyzji Wojewody P. z dnia [...] listopada 1994 r. znak [...], przesądzał o braku możliwości jej zmiany w trybie art. 154 K.p.a.

P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody P. z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...], w części stwierdzającej nieodpłatne nabycie, z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przez Miasto P., prawa własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], stanowiącej część skomunalizowanej działki nr [...], który powołanym na wstępie wyrokiem oddalił ją.

Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji uznając, że odpowiada ono prawu. Sąd podkreślił, że na gruncie art. 61 § 1 K.p.a. utrwaliło się orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z 24 lipca 2001 r., IV SA 1091/99, wyrok z 26 lutego 2009r., I OSK 559/08, wyrok z 16 lipca 2009 r., II OSK 1163/08, wyrok z 11 lipca 2013r., II FSK 2293/11, CBOSA), zgodnie z którym organ jest związany żądaniem strony, a treść tego żądania wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organy władzy publicznej nie mogą dokonywać swobodnej kwalifikacji przedmiotu żądania, zwłaszcza, gdy jest ono zredagowane w sposób czytelny, są bowiem zobowiązane do rozpoznania sprawy co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma i jego ewentualnych wyjaśnień doprecyzowujących złożonych w określonym trybie na żądanie organu. P. Spółka Akcyjna w W. w piśmie z dnia [...] lutego 2003 r. wystąpiły o podjęcie działań zmierzających do uchylenia ostatecznej decyzji komunalizacyjnej Wojewody P. z dnia [...] listopada 1994r. znak [...], w części dotyczącej skomunalizowanej działki nr [...], a w pismem z dnia [...] lutego 2013 r. P. S.A. wskazały, iż intencją strony jest wyeliminowanie ww. decyzji w trybie art. 154 K.p.a. Skarżąca wyraźnie wskazała, że w jej ocenie istnieją przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 154 K.p.a. bowiem decyzja komunalizacyjna nie jest decyzją deklaratoryjną. W konsekwencji Sąd I instancji w całości zgodził się ze stanowiskiem organów co do rozumienia i możliwości zastosowania art. 154 K.p.a. Biorąc pod uwagę że decyzja komunalizacyjna wydana w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) ma charakter deklaratoryjny i związany - od momentu potwierdzenia nabycia prawa własności w drodze tego aktu, gmina może skutecznie powoływać się na prawo własności, w tym ujawniać je w księdze wieczystej, to jest ona niezależna od uznania administracyjnego organu. Tym samym nie jest możliwa jej zmiana, nawet za zgodą stron w trybie art.154 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły P. S.A. z siedzibą w W. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnmi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, a to:

1. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową przepisów postępowania administracyjnego tj. :

a) art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez:

- niezebranie i niewyjaśnienie zarówno przez organ l instancji jak i II instancji

wszystkich okoliczności faktycznych sprawy niezbędnych do wydania wyroku,

- nie zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego,

- błędne zastosowanie normy prawa materialnego do nieustalonego stanu faktycznego

i nieuwzględnienie, iż działka nr [...] zabudowana jest urządzeniami, budowlami stanowiącymi linię kolejową jak i innymi obiektami użytkowanymi przez podmioty wchodzące w skład [...] P. S.A.,

- spełnienia przez nieruchomość przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, która wyłącza możliwość wydania w odniesieniu do tej

nieruchomości decyzji komunalizacyjnej, a także przerzucenie na P. S.A. skutków

braku dokumentacji w archiwach państwowych w sytuacji gdy jedynym podmiotem,

który mógł posiadać decyzję o oddaniu nieruchomości w zarząd jest właśnie

zainteresowany tym, aby taka decyzja nie została odnaleziona, ponieważ dzięki temu

uzyskuje prawo własności nieruchomości a następnie dochodzi roszczeń na drodze

cywilnej od P. S.A.

b) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. K.p.a. w związku z art. 18 ust. 1, 2, 4, ustawy komunalizacyjnej poprzez:

- przyjęcie, że został dokładnie wyjaśniony charakter władania przez P. S.A. sporną

nieruchomością, podczas gdy wykazane zostało, że działka nr [...] w dacie ustawowej

komunalizacji jak i teraz zabudowana jest budowlami, urządzeniami stanowiącymi linię

kolejową jak i innymi obiektami użytkowanymi przez podmioty wchodzące w skład

[...] P. S.A., a mimo tego powyższe nie stanowiło wystarczającej

przesłanki do odmowy komunalizacji z mocy prawa;

- przyjęcie, że jedynym środkiem dowodowym na okoliczność przysługiwania tytułu

prawnego przez P. do nieruchomości jest dowód z dokumentu i przyjęcie przez to

obowiązywania legalnej teorii dowodów, podczas gdy przepisy ustawy komunalizacyjnej nie regulują postępowania dowodowego w sposób szczególny i tym

samym zastosowanie mają ogólne reguły wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego w tym, art. 75 § 1 K.p.a., który przewiduje inne środki dowodowe niż dokument, co zaważyło na wyniku postępowania,

- dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, pomimo że skarżący

przedstawił dowody potwierdzające, iż w dacie [...] maja 1990r. przedmiotowa

nieruchomość pozostawała w zarządzie P., które wykonywało zadania publiczne należące do właściwych organów administracji rządowej;

2. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 107 § 1 K.p.a. poprzez wydanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w dniu [...] grudnia 2016r. decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody P. z dnia [...] listopada 1994r. znak [...], pomimo tego że w/w decyzja zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinna zostać uchylona, lub stwierdzona jej nieważność zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a.;

2) przepisów prawa materialnego, a to:

3. art. 134 § 1 P.p.s.a., ponieważ Sąd l instancji nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie wyszedł poza ich

granice, mimo, że winien był to uczynić, oraz nie rozpatrzył możliwości stwierdzenia

nieważności decyzji komunalizacyjnej zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a.,

4. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez błędne przyjęcie, że z przedmiotowego przepisu wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczy ustalenie że danemu podmiotowi nie przysługuje prawo zarządu nieruchomością, zamiast ustalenia i wykazania, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

5. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami w zw. z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 206 w związku z § 4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez błędne przyjęcie, że prawo zarządu można wykazać tylko decyzją o oddaniu w zarząd,

6. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i art. 16 ust. 1, 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" oraz 46 ust. 1, 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych poprzez nieuwzględnienie, że przepisy

przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez jego organ

założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności i przedsiębiorstwo

gospodarowało wydzielonym i nabytym mieniem - w przypadku P. jest to mienie

Skarbu Państwa, które stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Prezydent Miasta P. reprezentujący Miasto P. oraz wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie pismem z dnia [...] lipca 2020r. (data wpływu), strona przeciwna pismem z [...] sierpnia 2020r. oraz uczestnik pismem z [...] lipca 2020r. wyrazili zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi P. S.A. Po pierwsze skoro Sąd I instancji oddalił skargę orzekając na podstawie art.151 P.p.s.a, to nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć.

Po drugie powiązanie zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawnych zarówno z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c jak i art. 151 P.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 P.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych.

Po trzecie zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jak i art. 151 P.p.s.a. mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało (albo nie zaistniało) tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Powołane przepisy określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia art. 151 P.p.s.a., a tym bardziej niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (a do tego w istocie sprowadza się zarzut skargi kasacyjnej). Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że skarżąca kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę stanu faktycznego sprawy, która doprowadziła Sąd I instancji do oddalenia skargi, przy czym istotne jest, że w skardze kasacyjnej – ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - w ogóle nie powołano zarzutu naruszenia przepisu stosowanego przez organy administracyjne i kontrolowanego przez Sąd I instancji - art. 154 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie wprawdzie wiąże naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. z naruszeniem art. 7, 8, 77, 80 i art.107 § 3 K.p.a. oraz w zw. z art. 5 ust. 1, art.11 ust. 1 pkt 2 oraz art.18 ust.1, 2, 4, ustawy komunalizacyjnej ze względu na niezebranie i niewyjaśnienie zarówno przez organ l instancji jak i II instancji wszystkich okoliczności faktycznych sprawy niezbędnych do wydania wyroku, nie zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, jak również błędne zastosowanie normy prawa materialnego do nieustalonego stanu faktycznego, lecz zarzuty te są całkowicie bezpodstawne. Wydaje się, że jest to wynikiem niezrozumienia przez stronę kasacyjną trybu, w którym było prowadzone postępowanie administracyjne i który podlegał kontroli Sądu i instancji. Zatem w ślad za organami administracyjnymi oraz Sądem I instancji powtórzyć należy, że zgodnie z wnioskiem i wyjaśnianiami P. S.A. postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym na podstawie art.154 K.p.a. Zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji prawidłowo wyjaśniły zasady i przesłanki zastosowania art.154 K.p.a. umożliwiające zamianę lub uchylenie decyzji ostatecznej w tym trybie. Wykładni i zastosowania tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie jednak nie kwestionuje. W toku prowadzonego postępowania nadzwyczajnego o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art.154 K.p.a. organy administracyjne badają (i do tego ogranicza się wyłącznie postępowanie wyjaśniające), czy zachodzą przesłanki wskazane w tym przepisie oraz czy jest to decyzja konstytutywna wydana w ramach luzu decyzyjnego, a nie podstawy i prawidłowości wydania samej decyzji ostatecznej (w niniejszej sprawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody P. z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...]). Nie jest to bowiem dodatkowa, trzecia instancja administracyjna w trybie zwykłym, lecz uchylenie lub zmiana decyzji w trybie nadzwyczajnym. Oceny możliwości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art.154 K.p.a. i zawartych tam przesłanek dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, a organ działający w tym trybie nadzwyczajnym nie ma żadnych podstaw do tego, aby zbierać na nowo materiał dowodowy i na jego podstawie czynić nowe ustalenia faktyczne w sprawie lub też dokonywać nowej wykładni wówczas obowiązujących przepisów.

W konsekwencji w najmniejszym stopniu nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 107 § 1 K.p.a. poprzez wydanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w dniu [...] grudnia 2016r. decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody P. z dnia [...] listopada 1994 r. znak [...]. Pomijając już fakt, że organ nie mógł jednocześnie naruszyć art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., gdyż przepisy te mają one charakter wynikowy, a przede wszystkim konkurencyjny względem siebie. Zawierając normy przeciwstawne art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez organ w różnych stanach prawnych.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. Wbrew bowiem stanowisku P. S.A. Sąd I instancji nie wykroczył poza granice rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104). Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie odmowy uchylenia decyzji w trybie art.154 K.p.a. w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości.

Z tych samych względów nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przedmiotowe postępowanie administracyjne nie było prowadzone w trybie art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w jego toku nie były weryfikowane przesłanki wynikające z tego przepisu. Skoro postepowanie administracyjne było prowadzone w trybie art.154 K.p.a., to Sąd I instancji nie mógł dokonać kontroli zaskarżonej decyzji stosując przesłanki wynikające z art.156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc z innego trybu postępowania nadzwyczajnego – w sposób oczywisty wykroczyłby wówczas poza granice rozpoznawanej sprawy. Stąd też całkowicie bezzasadne są zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności Wojewody P. z dnia [...] listopada 1994r. znak [...] w trybie art.156 § 1 pkt 2 K.p.a., to powinna wystąpić do właściwego organu administracyjnego ze stosownym w tym zakresie wnioskiem, a nie powoływać się na te przesłanki w toku postępowania administracyjnego i sądowego prowadzonego w trybie zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art.154 K.p.a.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Wniosek Prezydenta Miasta P. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, ponieważ stosownie do art. 204 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zwrot poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego przysługuje jedynie organowi - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, albo skarżącemu - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W żadnym w tych przypadków zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego nie przysługuje uczestnikowi postępowania.