Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2462/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 134 par 1, art 141 par 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par 12, par 39
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art 3 pkt 2a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. K.-M. i Z. M. – wspólników spółki cywilnej [...] w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 371/10 w sprawie ze skargi H. K.-M. i Z. M. – wspólników spółki cywilnej [...] w C. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 371/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi H. K.-M. i Z. M. – wspólników spółki cywilnej [...] w C. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Starosta Chodzieski, na podstawie art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - M. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego oraz na rozbiórkę istniejącego budynku, na działkach położonych w Chodzieży przy ul. [...], oznaczonych numerami geodezyjnymi ewidencji gruntów 1684 i 1685. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał, iż pismem z dnia 16 grudnia 2009 r. Burmistrz Miasta Chodzieży poinformował o możliwości korzystania z ogólnodostępnych miejsc postojowych w celu realizacji zapisu § 35 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chodzieży, które to stanowisko wyjaśniło kwestię zabezpieczenia miejsc parkingowych, wymaganych ze względu na funkcję przedmiotowej nieruchomości. Nadto oświadczenie projektanta z dnia 17 grudnia 2009 r. wyjaśniło kwestie jednoznacznego określenia granic nieruchomości, na której planowana jest inwestycja oraz zagadnienie elementów budowlanych, które mogą ingerować w nieruchomość sąsiednią. Organ podał również, że dokumentacja projektowa i ekspertyza oraz dokumentacja określająca geotechniczne warunki posadowienia zostały sporządzone przez kompetentne osoby.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli H. K. - M. i Z. M., zarzucając brak wyjaśnienia kwestii miejsc postojowych dla samochodów, kwestii elementów budowlanych, które mogą ingerować w nieruchomość sąsiednią, (np. stopy fundamentowe i balkony) oraz brak rozwiązana w zakresie wjazdu na działkę odwołujących się, w związku z realizacją budowy. W dołączonym do odwołania piśmie z dnia 9 stycznia 2010 r., adresowanym do Starosty Chodzieskiego, zawarte zostały kolejne zarzuty, dotyczące nieprzedstawienia przez inwestora projektu rozbiórki posadowionego na jego nieruchomości budynku, braku inwentaryzacji budowlanej istniejącego budynku, braku zbadania i udokumentowania wpływu rozbiórki na budynek odwołujących się oraz naruszenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskaźnika zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Odwołujący odnieśli się również szczegółowo do technicznych aspektów posadowienia nowego budynku na nieruchomości inwestorów.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazując lakonicznie w uzasadnieniu, że w kwestionowanej decyzji Starosty Chodzieskiego "wyjaśnione zostały wątpliwości podnoszone przez skarżącą w toku postępowania, co de facto pokrywa się z zarzutami podnoszonymi w rozpatrywanym odwołaniu". Ponadto organ odwoławczy wyłącznie odniósł się do zarzutu braku miejsc parkingowych, uznając w oparciu o powołane w decyzji organu I instancji pismo Burmistrza Chodzieży, że problem ten został wyjaśniony. W zakresie zarzutu dotyczącego braku wyjaśnienia szczegółów planowanej inwestycji, organ podniósł, że łącznie dokumentacja projektowa oraz oświadczenie projektanta z dnia 17 grudnia 2009 r. wyjaśniły te kwestie.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli H. K. - M. i Z. M., zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 w zw. z art. 80 i n. Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, pomimo niezastosowania się przez inwestora do zaleceń ekspertyzy technicznej i nieuzyskania przez inwestora zgody na wejście na sąsiednią nieruchomość. Podnieśli również zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 80 i n. Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, pomimo niezapewnienia przez inwestora wymaganych miejsc parkingowych oraz przekroczenia wskaźnika powierzchni zabudowy względem powierzchni działki. Nadto zarzucili naruszenie art. 33 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i art. 64 § 2 K.p.a., poprzez udzielenie pozwolenia na rozbiórkę, pomimo nieprzedłożenia przez inwestora projektu rozbiórki i zaniechania wezwania przez organ inwestora do uzupełnienia braków w tym zakresie oraz naruszenie art. 61 ust. 4 K.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżących o toczącym się postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną stwierdzając naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że organ II instancji nie zweryfikował zawartego w uzasadnieniu decyzji Starosty Chodzieskiego stwierdzenia, iż dokumentacja projektowa i ekspertyza oraz dokumentacja określająca geotechniczne warunki posadowienia zostały sporządzone przez kompetentne osoby. Zdanie to niewątpliwie jest prawdziwe i oznacza, iż każdy z dokumentów został sporządzony przez kompetentne osoby. Nie zbadano jednak wzajemnego stosunku tych dokumentów w kwestii najbardziej istotnej dla niniejszego postępowania, a więc techniki posadowienia nowego budynku na styku z budynkiem sąsiednim – położonym na działce nr 1687/3, należącym do skarżących. Tymczasem w projekcie w części dotyczącej opisu technicznego fundamentów wskazano, iż ławy przylegające do istniejących budynków sąsiednich należy wykonać odcinkami (...) z pozostawieniem podwalin i ścian piwnicznych z cegły (...) przylegających do istniejących sąsiednich budynków. Pozostałe mury i fundamenty należy w całości rozebrać. Z kolei z ekspertyzy technicznej dotyczącej ustalenia wpływu projektowanego budynku mieszkalno usługowego nr 1684 i 1685 na istniejący budynek na działce nr 1687/3 wynika, iż w przypadku posadowienia ław fundamentów projektowanego budynku poniżej istniejącego fundamentu budynku przyległego, w pierwszej kolejności wykonać należy podbicie istniejącego fundamentu do poziomu projektowanego posadowienia. Roboty te należy przewidzieć w projekcie (pkt 3 "zaleceń"). Jeszcze inne wytyczne w zakresie struktury fundamentów zawiera dokument określający geotechniczne warunki posadowienia, z którego wynika, iż istniejące nasypy niebudowlane oraz fundamenty budynków przeznaczonych do rozbiórki należy usunąć. Nasypy niebudowlane - luźne piaski z humusem nie nadają się do bezpośredniego posadowienia fundamentów i szczególnie przy ścianach istniejących budynków, gdzie zalegają nieco głębiej, należy je dokładnie wybrać ("wnioski i zalecenia"). Sąd stwierdził, że ostatni z w/w dokumentów stoi w sprzeczności z projektem budowlanym co do sposobu osadzenia ław fundamentowych, ze szczególnym uwzględnieniem ewentualnej możliwości wykorzystania fundamentów istniejącego budynku, przeznaczonego do rozbiórki. Powyższego wniosku nie zmienia również oświadczenie projektanta z dnia 17 grudnia 2009 r. Zdaniem Sądu, wyjaśnienie opisanej sprzeczności (być może pozornej) wymaga wiadomości specjalnych i jest poza kompetencją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Kwestię tę może niewątpliwie wyjaśnić organ II instancji w toku ponownego postępowania odwoławczego, w trybie art. 136 K.p.a. Niewątpliwie też wyjaśnienia wymaga zawarte w Ekspertyzie Technicznej stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie wystąpi konieczność posadowienia ław fundamentów projektowanego budynku poniżej istniejącego fundamentu budynku przyległego, co skutkowałoby koniecznością wykonania podbicia istniejącego fundamentu do poziomu projektowanego posadowienia. Jeżeli taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, roboty, które muszą być wykonane w tym zakresie, muszą znaleźć odzwierciedlenie w projekcie, a obecna wersja projektu takich robót nie przewiduje. Stwierdzając powyższe Sąd podkreślił, że najistotniejszą jest kwestia zapewnienia w procesie budowlanym bezpieczeństwa budynku posadowionego na sąsiedniej nieruchomości. W tym kontekście celowym jest ustosunkowanie się, w toku ponownego postępowania przez organ II instancji, do propozycji zawartych w piśmie H. K. - M. i Z. M. z dnia 9 stycznia 2010 r., skierowanym do Starosty Chodzieskiego. Korespondencja ta zawiera stricte techniczne propozycje satysfakcjonujące skarżących, co do których w decyzjach organów obu instancji brak jest jakiegokolwiek ustosunkowania. Sąd stwierdził również, że organ II instancji w ogóle nie odniósł się do kwestii zakazu zabudowy wynikającego z przekroczenia wskaźnika powierzchni zabudowy względem powierzchni działki, a tym samym nie tylko naruszył powołany w skardze przepis art. 80 K.p.a., ale również art. 107 w zw. z art. 140 K.p.a. Powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto brak odniesienia się do przedmiotowego zarzutu przez organ uniemożliwił Sądowi kategoryczne wypowiedzenie się w tej kwestii. Jednakże Sąd zwrócił uwagę, że wykładnia § 34 planu miejscowego miasta Chodzieży, zaprezentowana w decyzji organu I instancji może budzić wątpliwości. W kwestii tej należy po pierwsze rozstrzygnąć, czy do wykładni § 34 trzeba zastosować wykładnię językową, czy też uznać, że plan miejscowy nie zawiera czytelnej i jednoznacznej wskazówki, jak stosować wskaźnik powierzchni zabudowy, względem powierzchni działki, w sytuacji gdy na nieruchomości znajduje się budynek przeznaczony do rozbiórki. W takim wypadku należy rozstrzygnąć czy nie zastosować wykładni celowościowej, która może prowadzić do innych wniosków, aniżeli wnioski organu I instancji. Wojewoda Wielkopolski rozpoznając ponownie odwołanie musi przesądzić czy interpretacja zaprezentowana przez organ I instancji nie stanowi niedozwolonego obejścia zakazu przekraczania wskaźnika zawartego w § 34 planu miejscowego. Pozostałe zarzuty sformułowane w skardze, jak i w piśmie procesowym z dnia 7 sierpnia 2010 r., Sąd uznał za bezzasadne. W szczególności uznał za bezzasadny zarzut naruszenia § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, gdyż przepis ten nie dotyczy budynków mieszkalno – usługowych, a także zarzut naruszenia § 12 rozporządzenia, z uwagi na własną regulację zawartą w § 33 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczającego odstępstwo od reguł odległościowych wynikających z rozporządzenia. W zakresie wymogu spełnienia obowiązku ochrony istniejących zabytków Sąd przyjął, że w sprawie tej wypowiedział się Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków, który nie zgłosił sprzeciwu do projektu budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli H. K. - M. i Z. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I Instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Chodzieskiego z dnia [...] lutego 2010 r. Nadto skarżący wnieśli o skorygowanie ocen prawnych i wytycznych dokonanych przez WSA w Poznaniu, zgodnie z postulatami wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz stwierdzenie, iż zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu, a także zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Alternatywnie wnieśli na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. - niezależnie od treści wyroku - o nieobciążanie skarżących kosztami postępowania.

W ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący podnieśli zarzut naruszenia:

- § 33 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Chodzieży w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chodzieży z dnia 29 maja 2006 r., nr XXXVIII/357/06, zwanej dalej planem, wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię, przejawiającą się uznaniem, iż jego postanowienie przewiduje odstępstwo od reguł posadowienia budynków w granicy działki (pod warunkiem identycznego usytuowania budynku na działce sąsiedniej) albo usytuowania budynków w odległości odpowiednio 4, 3 albo min. 1,5 metra od granicy działki (przy innym usytuowaniu zabudowy sąsiedniej), podczas gdy stanowi on jedynie, iż do zabudowy tego typu nie mają wprawdzie zastosowania ustalenia wskazane w § 33 ust. 2 planu (zabudowa na granicy), jednakże wiążące są ustalenia działu I rozdziału 6 planu (w tym § 24 ust. 4 i 5) a także przepisy Prawa budowlanego, a więc również § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, wyrażający regułę symetrii zabudowy i wymaganej odległości zabudowy od granicy działki; wadliwa wykładnia tego przepisu planu legła u podstaw błędnego niezastosowania przez Sąd § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia;

- § 39 w zw. z § 3 pkt 4 lit. a rozporządzenia i art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, przejawiającą się uznaniem, że skoro wynikająca z jego postanowienia norma prawna swoją hipotezą obejmuje jedynie budynki wielorodzinne, budynki opieki zdrowotnej oraz oświaty i wychowania, to jej dyspozycja nie ma zastosowania do budynków mieszkalno - usługowych, podczas gdy budynki tego typu - a tak jest w spornym przypadku - również mogą spełnić kryteria budynków wielorodzinnych, zgodnie z § 3 pkt 4a rozporządzenia i art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego; w konsekwencji, doprowadziło to do nieprawidłowego uznania, że organy administracji nie miały obowiązku zastosowania wskazanej normy w toczącym się postępowaniu, a inwestor nie ma obowiązku urządzenia na stosownej części działki (co najmniej na 25%) powierzchni biologicznie czynnej;

W konsekwencji powyższych naruszeń WSA błędnie uchylił decyzję organu II instancji jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a, podczas gdy powinien również decyzję uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a.

Na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucili, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie:

- art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z § 16 ust. 1 pkt 1 i 2 planu poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu kontroli zaskarżonych decyzji w zakresie ich zgodności z dyspozycjami § 16 ust. 1 pkt 1 i 2 planu, który zakazuje dokonywania zmian - między innymi na spornym obszarze - istniejącej historycznej linii zabudowy, tworzącej pierzeje ulic, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zaaprobowania zaskarżonych decyzji w zakresie w jakim zezwalają one na radykalną zmianę historycznej linii zabudowy na spornej działce;

- art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz art. 106 § 1 i 5 K.p.a. w zw. z § 35 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 36 pkt 1 i 2 planu oraz § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez błędną aprobatę rozstrzygnięć organów obu instancji w zakresie obowiązku zapewnienia zgodności projektu zagospodarowania terenu z wyżej wskazanymi wymogami, tj. przyjęciem, że projekt zapewnia dostęp do odpowiedniej liczby miejsc parkingowych w oparciu o lakoniczne pismo Burmistrza Chodzieży, stwierdzające, że możliwe jest korzystanie z miejsc parkingowych (również dla osób niepełnosprawnych) znajdujących się na sąsiedniej ulicy - bez jakichkolwiek wyliczeń, które pozwalałyby na weryfikację poprawności twierdzenia. Kompetencja burmistrza nie ma żadnej podstawy prawnej, a organy administracyjno - budowlane winne albo wdrożyć procedurę przewidzianą w przepisach art. 106 § 1 - 6 K.p.a., albo też w sytuacji braku przesłanek wszczęcia tej procedury, samodzielnie, w sposób odpowiadający wymogom stawianym przez przepisy K.p.a., przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe, które pozwoliłoby na wszechstronne wyjaśnienie tej kwestii; Sąd błędnie zaaprobował zaskarżone decyzje, pomimo iż w odniesieniu do planowanej inwestycji brak jest ostatecznych ustaleń w zakresie zapewnienia wymaganej przez plan liczby miejsc postojowych;

- art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty Chodzieskiego z dnia [...] lutego 2010 r., pomimo dopuszczenia się przez organ administracji licznych naruszeń, polegających na niezastosowaniu relewantnych norm prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a o których mowa we wcześniejszych zarzutach, co w konsekwencji powoduje sytuację, że nawet jeśli nastąpi korekta tych błędów przez organ odwoławczy, strony zostaną pozbawione możliwości rozpoznania istoty sprawy w dwóch instancjach administracyjnych, podczas gdy każda z powyższych kwestii z zakresu prawa materialnego winna być przedmiotem analizy zarówno przez starostę, jak i wojewodę (wyjaśnienie sprawy w całości lub w znacznej części w rozumieniu art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a.).

W motywach skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 33 ust. 3 planu podniesiono, że Sąd I instancji nie uwzględnił dalszej dyspozycji powyższego uregulowania, zgodnie z którą dla spornego obszaru zastosowanie mają ustalenia działu I rozdziału 6 planu (tj. § 24 - 25), przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisy prawa budowlanego. Ponadto o konieczności prowadzenia robót budowlanych w obszarze, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, a więc z zachowaniem nakazów i zakazów uregulowanych, m. in. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowi nie tylko § 33 ust. 3 planu, który Sąd błędnie zinterpretował w uzasadnieniu wyroku, ale też § 24 ust. 4 i 5 planu, do którego § 33 ust. 3 się odwołuje. W przypadku spornej inwestycji istnieje zatem podwójne odwołanie do przepisów prawa budowlanego, a więc także do przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, który w ocenie skarżących winien być zastosowany przez organy obu instancji. Uwzględnienie zakazów wyrażonych we wskazanym przepisie uniemożliwia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę spornego budynku w jej obecnym kształcie, projekt wymaga bowiem znacznych modyfikacji. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia § 39 rozporządzenia podniesiono, że podstawową funkcją powyższego uregulowania jest zapewnienie możliwości korzystania z terenów biologicznie czynnych (tzw. terenów zielonych) budownictwu mieszkaniowemu, a dokładnie zamieszkałym w tego typu budynkach, ewentualnie przebywającym tam przez dłuższy czas ludziom. Decydujące dla ustawodawcy znaczenie ma przy tym fakt zamieszkiwania (nieprzerwanego przebywania) na danym terenie większej liczby osób. Dlatego też omawiany nakaz odnosi się bezpośrednio do budynków mieszkalnych wielorodzinnych, nie dotyczy zaś tych o charakterze jednorodzinnym. Natomiast projektowany budynek, w związku z liczbą zaprojektowanych w nim lokali mieszkalnych, zakwalifikować należy jako budynek mieszkalny wielorodzinny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Już jedynie z tego powodu oczywiste jest, iż omawiany przepis powinien znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie. Ponadto wskazano, iż inwestor planuje zabudowę aż 92% powierzchni należących do niego działek, co uniemożliwia mu wypełnienie normatywu wynikającego z powołanego przepisu, tj. urządzenia co najmniej 25% powierzchni działki jako terenu biologicznie czynnego. Uzasadniając zarzut zaniechania przeprowadzenia kontroli zaskarżonych decyzji w zakresie ich zgodności z dyspozycją § 16 planu stwierdzono, że z przedłożonych przez inwestora projektów zagospodarowania działek wynika, iż planowana inwestycja w sposób istotny prowadzić będzie do zmiany pierzei ulicy [...] w Chodzieży. Powyższe znajduje potwierdzenie również w okoliczności - na którą powołuje się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Starosta Chodzieski - iż inwestor zamierza zagospodarować obie działki aż w 92% ich powierzchni, tj. w zakresie znacząco przekraczającym istniejący stan zabudowań. Nie sposób zatem przeprowadzić planowanej inwestycji bez jednoczesnej zmiany obecnej linii zabudowy, tworzącej pierzeję ulicy [...], jak również z zachowaniem nakazu nawiązania gabarytami projektowanego budynku do gabarytów istniejącej zabudowy. Tego typu roboty budowlane są zakazane w świetle wyraźnych postanowień § 16 ust. 1 pkt 1 i 2 planu. Zwrócono również uwagę, że użyte w planie sformułowanie "istniejącej linii zabudowy" oznacza linię utworzoną z połączenia ścian frontowych zlokalizowanych na danym terenie budynków. Dopiero tak utworzona linia tworzy aktualną pierzeję ulicy, której zmiana jest zakazana z uwagi na zabytkowy charakter tego obszaru. Omawiając zarzut dotyczący błędnej aprobaty przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji, w zakresie w jakim stwierdzają one zgodność projektu zagospodarowania terenu z wymogami dotyczącymi miejsc parkingowych, wskazano, iż inwestor nie przewidział urządzenia na trenie należącej do niego nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę, wymaganych powołanymi wcześniej postanowieniami planu miejsc postojowych, a także miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych (§ 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Podkreślono, że oparcie się przez organy obu instancji w powyższym zakresie na piśmie Burmistrza Chodzieży z dnia 16 grudnia 2009 r., które zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenie o istnieniu określonej liczby miejsc parkingowych, bez jednoczesnego odniesienia go do liczby zlokalizowanych w pobliżu nieruchomości, nie jest wystarczające do ustalenia, czy spełniony został warunek opisany w § 35 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 36 pkt 1 i 2 planu. W tej kwestii organy winny przeprowadzić we własnym zakresie postępowanie dowodowe, rozstrzygające powstałe wątpliwości. Obowiązujące przepisy nie dawały organom możliwości zwolnienia się z tego obowiązku przez przerzucenie ciężaru ustaleń tych okoliczności na inny organ, a mianowicie Burmistrza Chodzieży. Zgodnie z art. 106 § 5 K.p.a., zajęcie stanowiska przez inny organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Powołany przepis nie przewiduje jednocześnie żadnego wyjątku od tej reguły, a organ rozstrzygający zagadnienie "wpadkowe" przeprowadza stosowne postępowanie dowodowe. Wobec tego za niedopuszczalne uznać należy pominięcie zarzutów skarżących, w kwestii naruszenia postanowień planu w oparciu o treść tego pisma, gdyż nie mogło ono mieć decydującego w tej kwestii znaczenia. Przez fakt, iż opinia ta nie posiada wymaganej formy postanowienia, strony pozbawione zostały możliwości skorzystania z ustawowego prawa do jej zaskarżenia. Na żadne z opisanych powyżej uchybień nie zwrócił uwagi Sąd I instancji i błędnie zaaprobował zaskarżone decyzje, pomimo iż w odniesieniu do planowanej inwestycji brak jest ostatecznych i jednoznacznych ustaleń w zakresie zapewnienia wymaganej przez plan i rozporządzenie liczby miejsc postojowych. Uzasadniając ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że liczne naruszenia, jakich dopuściły się organu obu instancji oraz konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, w świetle art. 15 K.p.a. obligowały Sąd do uchylenia również decyzji pierwszoinstancyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania M. P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu polemizując z zarzutami kasacyjnymi stwierdził, że są one całkowicie bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego oraz na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a zatem ten ostatni zarzut, odnoszący się głównie do naruszenia przepisu art. 134 P.p.s.a., podlegał rozpoznaniu w pierwszej kolejności.

Istotą sądowej kontroli aktu administracyjnego jest sformułowanie wiążącej oceny o zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu z normą prawną. Sąd I instancji rozstrzyga sprawę w granicach sprawy administracyjnej nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd ten władny jest nie tylko dokonać pełnej analizy prawnej przepisów, które były, lub powinny być, podstawą decyzji, ale także korzystać ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). W razie stwierdzenia, że materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd powinien na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. uwzględnić skargę.

Regulacja powyższa oznacza, że nie będąc związany granicami skargi, sąd z urzędu, zgodnie z zasadą oficjalności, jest zobowiązany do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa. Sąd ma obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, nie jest przy tym związany podniesionymi w skardze zarzutami czy wnioskami. Granice rozpoznania skargi wyznaczone są z jednej strony przez kryterium legalności a z drugiej - przez całokształt prawnych aspektów stosunku administracyjnego, objętego treścią rozstrzygnięcia. Dla sądu zarzuty skargi mają charakter niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu, nie ogranicza go też podstawa prawna wskazanego żądania (tak te kwestie ujmuje się w doktrynie, m.in. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, pod. red. T. Wosia, Warszawa 2004 s. 292). Nie oznacza to jednak bezwzględnego obowiązku rozpatrzenia przez sąd z urzędu wszystkich okoliczności sprawy, zwłaszcza kwestii materialnoprawnych, z punktu widzenia kryterium legalności, jeżeli materiał dowodowy sprawy wykazuje istotne luki. W takim wypadku formułowanie wiążących ocen prawnych w wyroku kasacyjnym jest z natury rzeczy ryzykowne i może przedwcześnie kierunkować, i to nie zawsze w sposób prawidłowy, przyszły sposób rozpatrzenia sprawy przez organ administracyjny.

Z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się określonych wad postępowania dowodowego i wad uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, które to wady powodować musiały wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obiegu prawnego. Jednocześnie Sąd nie dostrzegł, że decyzja ta nie zawiera własnych ustaleń i odniesień co węzłowych zagadnień wynikających z przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten określa zakres obowiązków nie tylko organu I instancji ale także organu odwoławczego, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą uprzednio decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, bądź też ograniczyć się do ustosunkowania się do odwołania (a to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie). Na podstawie przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określić należy zakres obowiązków organu (także organu odwoławczego) w przedmiocie oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa budowlanego w szerokim rozumieniu tego słowa, a więc obejmującymi także unormowania techniczno – budowlane oraz przepisy wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Brak tych ustaleń uzasadniał w pełni uchylenie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., ale nie uzasadniał zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznego stanowiska co do niektórych kwestii materialnoprawnych, co w sposób usprawiedliwiony zarzucono w skardze kasacyjnej.

Kwestie związane z koniecznością zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych czy odstępstwa od zasad budowy w odpowiedniej odległości od granic nieruchomości sąsiedzkich, wynikających z § 12 rozporządzenia, wynikają wprost z unormowań obowiązującego planu. Podobnie przepis § 39 rozporządzenia odsyła do uregulowań planu miejscowego, przy czym z przepisu tego wynika prymat uregulowań prawa miejscowego. Szczegółowe ustosunkowanie się do tych kwestii, w tym także do tego, czy przepisy te będą miały zastosowanie w sprawie, będzie zależało od ustalenia rzeczywistego charakteru zamierzonej inwestycji (czy jest to przebudowa, rozbudowa lub odbudowa istniejącego budynku, względnie budowa nowego zamierzenia budowlanego) i jej położenia. Trzeba bowiem zauważyć, że z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że chodzi tu o budowę nowego obiektu mieszkalno – użytkowego, przy czym w ocenie Sądu taka funkcja budynku wyklucza możliwość stosowania obostrzeń wynikających z przepisu § 39 rozporządzenia. Pogląd ten wydaje się przedwczesny, bowiem istotą tej regulacji jest konieczność zapewnienia terenu biologicznie czynnego w przypadku nowej zabudowy w razie, gdy obiektem budowlanym jest obiekt mieszkalny nie mieszczący się w definicji budynku jednorodzinnego, wynikającej z art. 3 pkt. 2a Prawa budowlanego, w którym to obiekcie projektowane są lokale mieszkalne. Przyjęta przez inwestora nomenklatura w zakresie nazwania budynku w określony sposób nie będzie miała tu decydującego znaczenia.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika ponadto, iż budynek będzie zlokalizowany w strefie śródmiejskiej – o czym zdaje się świadczyć przywołanie przepisu § 33 ust. 3 planu miejscowego, który dotyczy zabudowy śródmiejskiej w obszarze zabytkowego założenia urbanistycznego wpisanego do rejestru, natomiast z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w poznaniu z dnia 28 października 2008 r., na które także powołuje się Sąd I instancji wynika, że nowoprojektowany budynek leży w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowego założenia urbanistycznego. Pogląd, że sporny budynek położony jest w strefie śródmiejskiej wyraził wprawdzie organ I instancji, ale brak jakiegokolwiek stanowiska organu odwoławczego w tej mierze nie upoważniał Sądu I Instancji do wyrażania wiążącego poglądu prawnego w kwestiach związanych z koniecznością uprzedniej analizy obowiązujących rozwiązań planistycznych. Rozwiązania te są bowiem inne dla strefy śródmiejskiej i inne dla terenów sąsiadujących ze strefą śródmiejską. Od wyjaśnienia tego zagadnienia będzie zależała m. in. możliwość zabudowy "w granicy działki" oraz możliwe będzie ustosunkowanie się do wskazywanej w skardze kasacyjnej kwestii zgodności nowej zabudowy z ochronnymi przepisami planistycznymi, dotyczącymi historycznych uwarunkowań zmiany dokonywanych na ternie chronionym.

Szczegółowego wyjaśnienia kwestii zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych będzie wymagało ponowne rozpoznanie sprawy dopiero w postępowaniu przed organem odwoławczym; przesądzanie przez Sąd I instancji związanych z tym kwestii wyłącznie w oparciu o pismo Burmistrza Miasta Chodzieży z dnia 16 grudnia 2009 r., bez szczegółowej analizy wielkości normatywnych wymaganych dla projektowanej liczby mieszkań, jest nieoparte na wystarczającym materiale dowodowym, a tym samym stwierdzenie zapewnienia przez inwestora wystarczającej ilości miejsc parkingowych, było przedwczesne.

Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należało, że wszelkie wywody Sądu I instancji o charakterze materialnoprawnym winny być poczynione dopiero po właściwym ustaleniu stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym i nie powinny opierać się na stanie faktycznym niejednoznacznym i nie wynikającym z akt sprawy, co do którego organy administracyjne nie wypowiedziały sie w sposób jednoznaczny. W przeciwnym wypadku są one nieuprawnione.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący powinności uchylenia przez Sąd I instancji także decyzji Starosty Chodzieskiego z dnia [...] lutego 2010 r. na podstawie przepisu art. 135 P.p.s.a. Przepis ten Sąd stosuje obligatoryjnie tylko w przypadku, gdy stwierdzi takie naruszenie prawa w sprawie będącej przedmiotem skargi, które niemożliwe jest do wyeliminowania w postępowaniu odwoławczym, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Sąd wydałby orzeczenie sprzeczne z prawem gdyby nie zastosował tego przepisu w odniesieniu do innych postępowań, prowadzonych w granicach sprawy, a było to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Skoro jednak w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził prawidłowego własnego postępowania kontrolnego i nie wydał prawidłowej decyzji po ponownym rozpoznaniu sprawy w całej jej istocie, to rzeczą tego organu będzie wybór takich środków procesowych, które umożliwią mu właściwe rozpatrzenie odwołania strony, nie wykluczając przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego zgodnie z art. 136 K.p.a., bądź też zastosowania środka przewidzianego przepisem art. 138 § 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.