Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 40/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art 10 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i M. W. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. B. oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Gminy W. uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 15, poz. 139 ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] (opubl. w Dz. Urz. Wojew. [...] z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] poz. [...]).

Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wnieśli: [...] Sp. z o.o., M. S. i T. W. w części dotyczącej nieruchomości położonej w W. przy ulicach [...] składającej się z działek o numerach ewidencyjnych [...] z obrębu [...], zarzucając jej:

1.naruszenie zasady ochrony prawa własności, tj.

- art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 (20 marca 1952 r.) do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r.,

- art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.,

- art. 140 kodeksu cywilnego,

- art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.);

2. nierówne traktowanie obywateli przez władze publiczne, tj. art. 32 Konstytucji RP;

3. ograniczenie prawa do swobodnej zabudowy nieruchomości, tj. art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623);

4. ustalenia różnych i wykluczających się form przeznaczenia obszaru U02, na którym położone są wskazane wyżej działki ewidencyjne - art. 1 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że są współwłaścicielami niezabudowanej nieruchomości składającej się z w/w działek ewidencyjnych, dla której Sąd Rejonowy W. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...], która według ustaleń zaskarżonego planu znajduje się na terenie oznaczonym symbolem U02. Zgodnie z § 109 w/w uchwały teren ten przeznaczony jest pod usługi oświatowe z zakresu szkół podstawowych z wykluczeniem innych funkcji niż wskazana funkcja oświatowa, przy jednoczesnym nakazie zachowania min. 40 % powierzchni biologicznie czynnej (§ 111 uchwały). Dodatkowo w § 113 uchwały w sposób rygorystyczny określono warunki zabudowy nieruchomości. Natomiast § 145 uchwały wskazuje, że m.in. dla terenu UO nie objętych projektowanym lub istniejącym układem komunikacyjnym plan dopuszcza utrzymanie tymczasowego, istniejącego zagospodarowania i użytkowania terenu, jako terenów rolniczych z jednoczesnym wykluczeniem lokalizowania zabudowy związanej z tymczasowym zagospodarowaniem terenu. Zgodnie z § 9 uchwały jest to teren przeznaczony na cele publiczne. Oznacza to, zdaniem pełnomocnika, że organ umożliwił korzystanie z nieruchomości skarżących przez inne podmioty, niezależnie od ich woli. Organ nie może tak drastycznie ingerować w prawo własności skarżących. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli organ nie może działać dowolnie, powinien kierować się zasadą proporcjonalności, która wymaga właściwego ustalenia proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony, a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej strony. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że interes społeczny nie uzyskuje prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek wyważenia indywidualnych interesów obywateli i interesu społecznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencję w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Zdaniem pełnomocnika w zaskarżonej uchwale doszło do złamania trzech wymogów zasady proporcjonalności, tj. przydatności, konieczności, zachowania proporcjonalności ograniczenia w relacji do zamierzonego celu. Od wejścia w życie uchwały minęło 10 lat, a organ nie podjął żadnych kroków zmierzających do realizacji funkcji usługowych oświaty na terenie U02. Co więcej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. uchwalonym uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r. zmienionym ostatnią uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2010 r. organ odchodzi od tej funkcji i teren ten przeznacza pod przeważającą zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oznaczoną symbolem M1.20. Zatem doszło tutaj do poświęcenia dobra kosztem celu, który prawdopodobnie nigdy nie zostanie zrealizowany. Zapis dotyczący terenu U02, który określa podstawowe przeznaczenie terenu, które może być zrealizowane na rzecz określonego podmiotu nie mieści się w zakresie tzw. władztwa planistycznego w sytuacji, gdy podmiotowi temu nie przysługuje żadne prawo do tej nieruchomości. Podobnie, zdaniem pełnomocnika, rzecz się przedstawia z ograniczeniem skarżących w zakresie korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. Nieruchomość skarżących została w sposób nadmierny i nierówny w stosunku do innych obciążona - teren usług oświaty w zakresu szkół podstawowych plus warunki zabudowy o wiele gorsze niż dla innych kwartałów: wskaźnik max. Intensywności zabudowy - 1,0 (dla terenów usługowych 1,2; dla terenów mieszkaniowych nawet do 4,0), a max. wysokość zabudowy - 13 m (dla terenów usługowych 13 m; dla terenów mieszkaniowych nawet do 25,0 m). Takie duże obciążenie nieruchomości skarżących w porównaniu z innymi nieruchomościami nie jest uzasadnione przez organ, tym bardziej, że na terenie objętym planem położone są nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, np. działka ew. nr [...] położona na terenie oznaczonym symbolem U/Z1. Organ uchwalając plan rejonu ul. [...] nie uwzględnił przy przeznaczeniu nieruchomości skarżących na określony cel zasad z art. 1 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego ustawa określa m.in. zakres i sposób postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz zasady ich gospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Dowodem tego jest fakt, że owa nieruchomość została przeznaczona pod usługi oświaty przy jednoczesnym utrzymaniu tymczasowego, istniejącego zagospodarowania użytkowego terenu, jako terenu rolniczego (§ 145 uchwały). Brak określenia konkretnych działek gruntu, na terenie U02, na których ma być utrzymane istniejące zagospodarowanie (teren rolniczy) uniemożliwia skarżącym dysponowanie posiadaną nieruchomością

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że wniesione do Rady W. przez pełnomocnika skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pozostawiono bez rozpoznania. Nieruchomość stanowiąca współwłasność skarżących znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] symbolem U02, na którym zgodnie z § 109 uchwały plan ustala rozwój funkcji usługowych oświaty z zakresu szkół podstawowych, wykluczając lokalizowanie innych funkcji. Jednocześnie zgodnie § 145 uchwały dla terenów MW/U, U i U O nie objętych projektowanym lub istniejącym układem komunikacyjnym plan dopuszcza utrzymanie tymczasowego, istniejącego zagospodarowania i użytkowania terenu, jako terenów rolniczych.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego W. uchwalony w dniu [...] września 1992 r. uchwałą nr [...] Rady W., który utracił w moc w granicach objętych zaskarżoną uchwałą, przewidywał dla terenów objętych skargą funkcję C-2 centralne funkcje miasta z preferowanym rozwojem funkcji usługowych II i III stopnia z zakresu administracji, organizacji politycznych i społecznych, współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, kultury, nauki, szkolnictwa, itp. Plan dopuszczał na przedmiotowym terenie utrzymanie i lokalizowanie funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi ludności. Z powyższego wynika, że plan rejonu ulicy [...] stanowi kontynuację polityki przestrzennej miasta na przedmiotowym terenie, której kierunki wyznaczył tzw. plan ogólny. Specyfiką planu ogólnego było wskazywanie jedynie preferowanych i dopuszczalnych na danym terenie funkcji bez precyzyjnego i dokładnego wskazania lokalizacji poszczególnych funkcji. Takie umiejscowienie i skonkretyzowanie następowało sukcesyjnie w uchwalanych stopniowo miejscowych planach. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Miejscowy plan rejonu ulicy [...] uszczegółowił plan ogólny na terenie wyznaczonym jego granicami i zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalił na terenie będącym przedmiotem skargi funkcję oświatową. Zabezpieczenie terenów pod potrzeby oświatowe jest konieczne dla rozbudowującej się części miasta, jaką jest obszar [...]. Zdaniem Rady W. konsekwentne realizowanie polityki przestrzennej na analizowanym terenie, wbrew stanowisku skarżących, potwierdza studium uchwalone po wejściu w życie planu. Studium dla terenu, na którym znajdują się działki skarżących przewiduje przewagę zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na których ustala się "priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej" z dopuszczeniem lokalizowania funkcji usługowych. Wbrew twierdzeniom skarżących, nie jest prawdą, że organ odchodzi od funkcji oświatowej i teren ten przeznacza pod zabudowę mieszkaniową. Oznaczenie w studium terenu symbolem M1.20 nie oznacza, iż na terenie tym możliwa jest tylko i wyłącznie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, ale również cała towarzysząca takiej zabudowie infrastruktura społeczna, a więc szkoły, przedszkola, place zabaw, itp.

Rada W. wskazała, że przeznaczenie nieruchomości skarżących pod funkcje usługowe oświaty jest przejawem przyznanych organowi ustawowo kompetencji. Plan ustala przeznaczenie terenu i przesądza o ograniczeniach prawa własności. Prawo to jest wprawdzie chronione Konstytucją, to jednak nie jest prawem bezwzględnym i doznaje ograniczeń. Ograniczenia takie dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiąc, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia prawa własności mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralność publicznej, albo wolności i praw innych osób. Pełnomocnik organu wskazał, że przejawem tych ograniczeń jest plan zagospodarowania przestrzennego i zarazem przyznał, iż uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie mogą być nadużywane, a każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Art.140 kc wskazuje, iż wykonywanie prawa własności następuje w graniach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Właśnie ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy ustawy regulujących zagospodarowanie przestrzenne organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując to uprawnienie rada gminy działa w granicach przysługującego jej uznania, tzw. władztwa planistycznego.

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1061/12 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że rozpoznając skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2000 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ul. [...] nie stwierdził naruszenia przepisów prawa przy wydawaniu zaskarżonej uchwały.

Przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem U02, który według § 109 uchwały przeznaczony został pod rozwój funkcji usługowych oświaty z zakresu szkół podstawowych z jednoczesnym wykluczeniem lokalizacji innych usług. Natomiast § 145 uchwały dla terenów oznaczonych w planie symbolami Mn/U, U i UO nie objętych projektowanym lub istniejącym układem komunikacyjnym plan dopuszcza utrzymanie tymczasowego, istniejącego zagospodarowania i użytkowania terenu, jako terenów rolniczych. Sąd wskazał, że zdaniem skarżących te ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają ich interes prawy, gdyż uniemożliwiają im dysponowanie posiadaną nieruchomością według ich woli.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa własności skarżących Sąd wskazał, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 kc, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy.

Zdaniem Sądu obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie na mocy przepisów ustawy, zgodnie z którą rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi.

Sąd wskazał, że Rada Gminy W. na mocy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy w planie ustala się tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych. Przeznaczenie działek skarżących pod rozwój funkcji usług oświaty z zakresu szkół podstawowych, jak wskazał pełnomocnik organu, wynikało z tego, że na terenie objętym zaskarżonym planem przeważa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Sąd zważył, iż w myśl art. 7 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, do których ustawodawca zalicza również edukację publiczną (pkt 8). W kontekście powyższego Sąd przyjął, że plan zawiera ustalenia które są niezbędne z punktu widzenia interesu publicznego. Nie uznał, iż w tym konkretnym przypadku nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkującego nadmierną ingerencją w prawo własności poprzez uniemożliwienie dysponowania posiadaną nieruchomością przez skarżących zgodnie z ich wolą.

W ocenie Sądu, w sytuacji, w której rada gminy na terenie objętym planem jako priorytetową funkcję ustaliła funkcję mieszkaniową wielorodzinną, to ustalenie na tym terenie funkcji oświatowej w ramach realizacji celów publicznych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należało uznać za racjonalne i mieszczące się w graniach tzw. władztwa planistycznego.

Końcowo Sąd podkreślił, iż zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] podjęta została w dniu [...] sierpnia 2000 r. wskazując, że w dniu podjęcia uchwały skarżąca [...] Sp. z o.o., jak też skarżący M. S. nie byli współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Z przedłożonych przez pełnomocnika skarżących trzech odpisów zupełnych ksiąg wieczystych wynika, że skarżący współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości zostali w 2007 roku. Zdaniem Sądu w tych okolicznościach brak jest podstaw pozwalających na kwestionowane przyjętych rozwiązań planistycznych w stosunku do tej nieruchomości przez pryzmat interesu prawnego podmiotów, którzy jej współwłaścicielami stali się po upływie kilku lat od podjęcia uchwały. Wymaga podkreślenia, iż skarżący nabywając przedmiotową nieruchomość składającą się z w/w działek, stali się ich współwłaścicielami o przeznaczeniu przewidzianym w obowiązującym w dacie ich nabycia planie miejscowym. Zdaniem Sądu nie można uznać, aby przyjęte w planie rozwiązania planistyczne i zasady zagospodarowania terenu, w tym znajdującej na obszarze jednostki planistycznej U02 przedmiotowej nieruchomości naruszały interes skarżących sprzecznie z obowiązującym prawem.

Powołując się na orzecznictwo sądowe, Sąd wskazał, że kwestia uwzględnienia w procesie planowania wartości, jaką jest ochrona prawa własności musi podlegać ocenie według stanu na dzień podejmowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1574/12). Zatem, jeżeli w dacie uchwalenia zaskarżonego planu przedmiotowa nieruchomość nie była współwłasnością skarżących, to nie można podnosić, że Rada Gminy W. w sposób nieuprawniony, a więc z naruszeniem tzw. władztwa planistycznego ustaliła przeznaczenie i zasady zagospodarowania w odniesieniu do tej właśnie przedmiotowej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1061/12 wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...]Sp. z o.o., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:

1) art. 101 ust. 1 usg poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż do skutecznej legitymacji do wystąpienia ze skargą interes prawny lub uprawnienie musi istnieć w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię zgodnie z art. 174 pkt 1 ppsa;

2) art. 151 ppsa w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi bez rozpatrzenia sprawy co do istoty, co skutkuje ograniczeniem skarżącemu prawa do sądu, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa;

Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 24 października 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 914/13) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna jest zasadna, podkreślając, że skarga wniesiona w oparciu o art. 101 usg wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy organ gminy został prawidłowo wezwany do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Następnie należy zbadać czy wnoszący skargę ma interes prawny w danej sprawie i czy ten interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem. Stanowi to niejako pierwszy etap postępowania sądowego, dający, ewentualnie odmawiający legitymacji skargowej wnoszącemu skargę. Jeżeli w ocenie sądu administracyjnego zaskarżonym aktem nie został naruszony interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę, to oddala skargę z uwagi na brak legitymacji skargowej. Natomiast jeżeli w ocenie sądu został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, co daje mu legitymację skargową, sąd przechodzi do drugiego etapu rozpoznawania sprawy tzn. badania czy zaskarżony akt został wydany zgodnie z prawem.

Jeżeli w ocenie sądu zaskarżony akt nie narusza prawa - został wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami to oddala skargę, a w przeciwnym razie uwzględnia skargę. Jak wynika z powyższych rozważań oddalenie skargi może mieć miejsc w dwu przypadkach: z powodu braku legitymacji skargowej skarżącego lub z powodu stwierdzenia, że zaskarżony akt nie narusza prawa. Ponieważ rozstrzygnięcie sądu oddalające skargę może zapaść w dwu różnych przypadkach, z różnych przyczyn, wymaga to szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, czego zabrakło w niniejszej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku omówił dwie różne, wzajemnie wykluczające się przyczyny oddalenia skargi.

Najpierw Sąd stwierdza, "(...) trudno uznać, iż w tym konkretnym przypadku nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego gminy (...)", co wskazywałoby, że skarżący mają legitymację skargową w niniejszej sprawie bowiem został zaskarżoną uchwałą naruszony ich interes prawny, a zaskarżona uchwała wydana została zgodnie z prawem (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Z dalszych jednak rozważań Sądu wynika, iż zaskarżoną uchwałą nie został naruszony interes prawny skarżących, ponieważ uchwała była podjęta w 2000 r. a skarżący stali się współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości w 2007 r. Natomiast kwestia naruszenia interesu prawnego w procesie planowania "musi podlegać ocenie według stanu na dzień podejmowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Z powyżej omawianej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, można by wnosić, że zaskarżoną uchwałą nie został naruszony interes prawny skarżących, ponieważ uchwała była podjęta przed datą kiedy stali się współwłaścicielami nieruchomości, nie mają więc legitymacji skargowej w tej sprawie. Jeżeli by przyjąć za słuszny ten pogląd, to należałoby oddalić skargę z powodu braku legitymacji skargowej i nie należało w takim razie badać zaskarżonej uchwały i stwierdzić, iż nie została wydana z przekroczeniem władztwa planistycznego, jak to oceniono wcześniej w uzasadnieniu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błędny jest pogląd przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, że naruszenie interesu prawnego skarżących na podstawie powyższego przepisu ocenia się na dzień podejmowania uchwały, gdyż pogląd ten wykluczałby możliwość zaskarżenia uchwały po dacie jej podjęcia przez inne podmioty, które w późniejszym okresie stali się właścicielami nieruchomości - uzyskali interes prawny.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności jednoznacznie i wyraźnie ocenić, czy w niniejszej sprawie został naruszony interes prawny lub uprawnienia skarżących, czy też nie. A następnie w przypadku uznania, że został naruszony interes prawny, zbadać czy zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej podjęcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawy ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.

Uchylając zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu dwie odrębne przesłanki, wzajemnie się wykluczające, a powodujące w konsekwencji oddalenie skargi.

Przystępując do badania skargi wskazać należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), stanowiące legitymację do wniesienia skargi, wojewódzki sąd administracyjny ocenia na dzień wezwania organu przez skarżącego do usunięcia naruszenia, a nie na dzień podjęcia przez organ gminy zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skargę na uchwałę rady gminy w tym trybie może zatem wnieść ta osoba, której interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 186).

Skarżący wyczerpali określony w powyższym przepisie tryb wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ppsa wnieśli skargę do Sądu.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 7 powyższej ustawy stanowi akt prawa miejscowego, a zatem, stosownie do art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, jest on źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Treść przepisów planu miejscowego wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania własności i innych praw rzeczowych (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Nie ulega więc wątpliwości, że zapisy planu mogą naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym tym aktem.

W świetle powołanego przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ustalenie przez sąd administracyjny, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania jego skargi.

Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie – w niniejszej sprawie z mocy art. 4 powyższej ustawy – władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

W ocenie Sądu Rada Gminy W. nie przekroczyła granic przysługującego gminie władztwa planistycznego uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej nieruchomości skarżących położonej w W. przy ulicach [...] składającej się z działek o numerach ewidencyjnych [...] z obrębu [...].

Z wyjaśnień Rady W. wynika, że celem przeznaczenia niniejszej nieruchomości pod wskazaną wyżej funkcję było zabezpieczenie terenów pod potrzeby oświatowe konieczne dla rozbudowującej się części miasta, jaką jest obszar [...]. Zdaniem Rady W. konsekwentne realizowanie polityki przestrzennej na analizowanym terenie, wbrew stanowisku skarżących, potwierdza studium uchwalone po wejściu w życie planu. Studium dla terenu, na którym znajdują się działki skarżących przewiduje przewagę zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na których ustala się "priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej" z dopuszczeniem lokalizowania funkcji usługowych.

Trzeba mieć na uwadze, że władztwo planistyczne, stanowiąc istotną wartość gwarantująca gminie samodzielność, jest jednocześnie ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności dla konkretnego właściciela nieruchomości.

Przedmiotowa nieruchomość zgodnie z ustaleniami położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem U02, który według § 109 uchwały przeznaczony został pod rozwój funkcji usługowych oświaty z zakresu szkół podstawowych z jednoczesnym wykluczeniem lokalizacji innych usług. Natomiast § 145 uchwały dla terenów oznaczonych w planie symbolami Mn/U, U i UO nie objętych projektowanym lub istniejącym układem komunikacyjnym plan dopuszcza utrzymanie tymczasowego, istniejącego zagospodarowania i użytkowania terenu, jako terenów rolniczych. Zdaniem skarżących te ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają ich interes prawy, gdyż uniemożliwiają im dysponowanie posiadaną nieruchomością według ich woli.

Rada Gminy W. na mocy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w planie ustala się tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych. Przeznaczenie działek skarżących pod rozwój funkcji usług oświaty z zakresu szkół podstawowych, jak wskazał pełnomocnik organu, wynikało z tego, że na terenie objętym zaskarżonym planem przeważa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Zważyć należy, iż w myśl art. 7 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, do których ustawodawca zalicza również edukację publiczną (pkt 8). W kontekście tego należało więc przyjąć, że plan zawiera ustalenia, które są niezbędne z punktu widzenia interesu publicznego. Zatem trudno uznać, iż w tym konkretnym przypadku nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkującego nadmierną ingerencją w prawo własności poprzez uniemożliwienie dysponowanie posiadaną nieruchomością przez skarżących zgodnie z ich wolą.

W ocenie Sądu, w sytuacji, w której rada gminy na terenie objętym planem jako priorytetową funkcję ustaliła funkcję mieszkaniową wielorodzinną, to ustalenie na tym terenie funkcji oświatowej w ramach realizacji celów publicznych, o których mowa w art. 10 ust.1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należało uznać za racjonalne i mieszczące się w graniach tzw. władztwa planistycznego.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 kc.

W art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własność. Organy gminy, kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy, muszą uwzględniać wszystkie wartości i wymogi określane w art. 1 ust. 2 powyższej, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach (art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, do zadań własnych gminy.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia procedury planistycznej w toku uchwalania zaskarżonej uchwały w części kwestionowanej przez skarżących.

Organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 18 ust. 1 powyższej ustawy).

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podejmuje kolejno szereg czynności wymienionych wyczerpująco w art. 18 ust. 2 powyższej ustawy, a w szczególności zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu.

W związku z tym, że zaskarżona uchwała – w zakresie objętym skargą – nie została wydana z naruszeniem trybu postępowania lub właściwości organów określonych w art. 18 powyższej ustawy, w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia jej nieważności w tej części (art. 27 powyższej ustawy).

Z tych wszystkich względów Sąd, w oparciu o art. 151 ppsa skargę oddalił.