Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1343/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 2 w zw z  art. 105, art. 7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia ... 2014r. P. K., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 2001r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się o udostępnienie w formie kserokopii/skanu protokołów kontroli sanitarnej (tematycznej lub interwencyjnej – wraz załącznikami m.in. arkusza oceny stanu sanitarnego zakładu żywienia zbiorowego), przeprowadzonego przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w T. od 2011r. w "A", ul. Ś. ..., ... T. R. M. Wnioskodawca wniósł o przekazanie dokumentów w wersji elektronicznej.

Decyzją z dnia ... 2014r. (nr ...) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T., na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 czerwca 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 782; dalej zwaną "u.d.i.p.") oraz art. 29a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.; zwana dalej "ustawą o inspekcji"), odmówił P. K. udostępnienia informacji dotyczących kopii protokołów kontroli sanitarnych przeprowadzonych poprzez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. w "A", w okresie od 2011r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. W ocenie organu udostępnienie żądanych informacji może naruszyć tajemnicę przedsiębiorcy i w związku z tym wnioskowane informacje nie mogą zostać udostępnione. Wskazane protokoły mogą zawierać informacje ujawniające wielkość produkcji oraz opis wykonywania usług, co stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ wskazał, że do uznania informacji za tajemnicę wystarczy wola jej utajnienia, co w niniejszej sprawie przedsiębiorca uczynił i odmówił udostępnienia wskazanych danych osobom trzecim i przejawił wolę zachowania ich jako niepoznawalne dla osób trzecich. Organ podkreślił nadto, że u.d.i.p. nie może naruszać innych ustaw określających inne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Ograniczenia dostępu do informacji wynikają z art. 29a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który stanowi, że uzyskane przez organy inspekcji w trakcie kontroli informacje, dokumenty oraz inne dane zawierające tajemnicę prawnie chronioną kontrolowanego nie mogą być przekazywane innym organom albo ujawnione, jeżeli nie jest to konieczne ze względu na ochronę życia lub zdrowia ludzkiego z wyłączeniem żądania sądu lub prokuratora w związku z toczącym się postępowaniem. W związku z powyższym zastosowanie w sprawie ma zasada lex specialis derogat legi generali. W sprawie nie zachodzą okoliczności pozwalające na odstąpienie od zasady ograniczenia ujawnienia informacji. Wobec czego odmówiono jej udostępnienia.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. K. zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Odwołujący się podniósł, że żądane dokumenty są dokumentami urzędowymi wytworzonymi przez organ na skutek przeprowadzonej kontroli, a nie prywatnymi. Organ ma zatem obowiązek udostepnienia tych dokumentów z ewentualnym wyłączeniem danych osobowych i innych informacji, których ujawnienie naruszałoby prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem wnioskodawcy organ przedwcześnie odmówił udostępnienia informacji na skutek błędnej wykładni normy prawnej, którą organ ograniczył do analizy pierwszego zdania powołanego art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Prawidłowa egzegeza art. 5 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że ograniczenie o jakim mowa w art. 5 ust. 2 in principio nie dotyczy sytuacji, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją nr ... z dnia ... 2014r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył w całości postępowanie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania. Wskazał, że organ pierwszej instancji nie dokonał oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji a stanowisko o istnieniu tajemnicy przedsiębiorstwa oparł na subiektywnym przekonaniu i oświadczeniu przedsiębiorcy. Powołując się na orzeczenie sądu administracyjnego organ wskazał, że zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu organ władzy publicznej nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinien samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumienia art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Złożone zastrzeżeniem może stać się skuteczne dopiero po przeprowadzeniu analizy przez organ i stwierdzeniu, że informacje te mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. Organ ocenił to zaniechanie jako istotne uchybienie organu pierwszej instancji.

Niezależnie jednak od powyższego organ odwoławczy stwierdził, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące odmowy udzielenia żądanej informacji, choć kieruje się innymi przesłankami. Zdaniem organu drugiej instancji organ w T. błędnie ocenił, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W przypadku wniosku o udostępnienie analogicznych dokumentów WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 lutego 2007r. sygn. VII SA/Wa 566/06, stwierdził, że ustawa ta nie ma zastosowania w takiej sprawie bowiem reguluje informacje o sprawach publicznych. Informacja publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty realizujące tę władzę bądź gospodarujące mieniem komunalnym albo majątkiem Skarbu Państwa. Organ wskazał, że "A" ul. Ś. w T. R. M. jest zakładem prywatnym, a nie państwowym, a zgodnie z przedmiotowym orzeczeniem, wnioski w sprawie indywidualnej nie mają charakteru informacji publicznej. Organ przywołał również wyrok NSA, w którym wyrażono pogląd, że akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym, o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a dostęp do niech reguluje art. 73 K.p.a. i przysługuje stronie postępowania. Poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych mogą być przedmiotem informacji publicznej lecz jedynie wtedy, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Nie są sprawami publicznymi konkretne, indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną. Uprawnienie do przeglądania akt sprawy, robienia z nich notatek przysługuje wyłącznie stronom postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.

W sprawie udostępnienia informacji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zastosowanie będą miały więc przepisy K.p.a. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz.UE L 191 z 30 kwietnia 2004r., str. 1 ze zm.) właściwy organ winien podjąć środki niezbędne do zapewnienia aby jego pracownicy byli zobowiązani do nieujawniania informacji uzyskanych przy okazji wykonywania ich obowiązków w zakresie kontroli urzędowych. Wyjątek stanowią sytuacje, w których istnieją uzasadnione podstawy, aby podejrzewać, że żywność lub pasza może stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi lub zwierząt.

PWIS przyjął, że a contrario art. 1 ust. 12 u.d.i.p., informacja która nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przedmiotowej ustawy nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie. Tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej lub umorzenie postępowania o udostępnienia informacji odbywać się będzie na zasadzie art. 16 ustawy, zgodnie z przesłankami określonymi w art. 5. W przypadku gdy żądana informacja nie jest informacją publiczna, zgodnie z linią orzeczniczą organ jest zobowiązany do poinformowania o tym wnioskodawcy pismem. Nie wchodzi wówczas w grę wydanie decyzji odmownej.

Stwierdzając zatem, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, organ odwoławczy uznał, iż postępowanie organu pierwszej instancji było bezprzedmiotowe i należało jego decyzję wyeliminować.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na powyższą decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia ... 2014r. P. K., reprezentowany przez radcę prawnego T. K., wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił:

I. naruszenie prawa procesowego

- art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jak również błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną, co miałoby czynić bezprzedmiotowym postępowanie dotyczące odmowy udzielenia wnioskowanej informacji, poprzez umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji gdy istnieją podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty;

- art. 8, 107 § 1 i 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, przytoczenie przepisów prawa i orzeczeń sądowych bez jakiegokolwiek wskazania przez organ na jakich to dowodach i przepisach prawa oparł swoje rozstrzygnięcie, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a także poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, które byłoby ze sobą spójnie i logicznie powiązane i odnosiłoby się do stanu sprawy;

- art. 7, 8, 9, 11, 107 § 1 i 2 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej i niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania w całości, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

II. naruszenie prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię prowadzącą do ograniczenia w dostępie do informacji publicznej oraz poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku,

- art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji poprzez wyłączenie prawa do informacji w sposób naruszający jego istotę;

- art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez naruszenie prawa do informacji;

- art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i drugie, ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, iż protokoły kontroli sanitarnej nie stanowią informacji publicznej;

- art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., art. 12 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez uznanie, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci protokołów kontroli, którą przeprowadził.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Zdaniem organu postępowanie zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad ogólnych.

Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. mówi o dostępie do dokumentacji pokontrolnej które dotyczą kontroli przeprowadzonych w jednostkach publicznych, natomiast z art. 6 ust. 2 jasno wynika, że chodzi o dokumenty urzędowe, w których organ wyraża swoją wolę poprzez nakaz lub zakaz kierowany do danego przedsiębiorcy, wytyczne kierowane do innego organu lub jednostki, uzgodnienia, oświadczenia, natomiast protokół kontroli obiektu należącego do przedsiębiorcy prywatnego, będącego dowodem w postępowaniu administracyjnym lub sądowym stanowi odzwierciedlenie stanu faktycznego zastanego w chwili przeprowadzania czynności kontrolnych a więc obrazuje organizację, układ, wyposażenie zakładu, receptury i inne dane szczegółowe dotyczące podmiotu a nie samego organu. W związku z tym protokoły te nie zawierają oświadczenia woli lub wiedzy o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Dane znajdujące się w protokole kontrolnym mogą zostać wykorzystane w praktykach nieuczciwej konkurencji. Organ wskazał, że "A", której dotyczą wnioskowane protokoły pokontrolne jest podmiotem prywatnym, a więc nie może jej dotyczyć u.d.i.p., protokoły te są aktami administracyjnymi i nie mogą być udostępniane w ramach ww. ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 z późn.zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja PWIS w B. z dnia ... 2014r. oraz poprzedzająca ją decyzja PPIS w T. z dnia ... 2014r. zostały wydane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 782, dalej jako "u.d.i.p.").

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Przywołana ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8, 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 (na wniosek) i art. 11 (udostępnienie wglądu), 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 oraz udostępnienia materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Stosownie do art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna przede wszystkim postępowanie w sprawie jej udostępnienia, a nadto określa krąg podmiotów postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów u.d.i.p., do udzielenia informacji publicznej oraz czy podejmuje stosowne czynności.

Oczywistym jest, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. pozostaje, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., organem władzy publicznej. W świetle art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej (zakres ten obejmuje zdrowie publiczne, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami określonymi w art. 1 pkt 1-7 tej ustawy, w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiska, i zapobiegania powstawaniu chorób), organem właściwym jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny, z zastrzeżeniem ust. 1a. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o PIS stanowi, że do zakresu działania Inspekcji w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności:

- utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, dróg, ulic oraz osobowego i towarowego transportu kolejowego, drogowego, lotniczego i morskiego;

- warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego (...);

W niniejszej sprawie zainicjowanej wnioskiem P. K. z ... 2014r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. (dalej PPIS) o udostępnienie na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. protokołów kontroli sanitarnej (tematycznej lub interwencyjnej wraz z załącznikami m.in. arkuszem oceny stanu sanitarnego zakładu żywienia zbiorowego) przeprowadzonej przez ten organ od 2011 r. w "A", ul. Ś. ..., T. R. M., bezsporna pozostawała okoliczność, że PPIS jest organem zobowiązanym do udostępnienia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej w trybie regulowanym przepisami u.d.i.p.

Wskazać przyjdzie, że analiza uzasadnienia decyzji PPIS, wskazuje, że organ ten nie kwestionował okoliczności, iż żądana informacja w postaci kopii protokołów z kontroli sanitarnych przeprowadzonych wobec wskazanego podmiotu (przedsiębiorstwa) stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. Organ pierwszej instancji stwierdził jednakże, iż udostępnienie wnioskowanych informacji może naruszyć tajemnicę przedsiębiorcy, który w niniejszej sprawie wyraził wolę jej utajnienia i odmówił udostępnienia danych podmiotowi trzeciemu, co stanowiło podstawę odmowy udostępnienia tych danych, w myśl przepisów art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 29a ustawy o PIS.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. (dalej jako "PWIS") prawidłowo zwrócił uwagę na wadliwość wykładni przepisów prawa i niedostateczność argumentacji organu pierwszej instancji co do zastosowania wyjątku w postaci odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy w okolicznościach niniejszej sprawy, o czym jeszcze będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Organ odwoławczy jednocześnie stwierdził jednak, odmiennie niż organ pierwszej instancji, że żądana przez skarżącego informacja, nie ma charakteru informacji publicznej, wobec czego nie istniał obowiązek jej udostępnienia (odmowy udostępnienia) w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego powodu PWIS uchylił decyzję organu pierwszej instancji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i umorzył postępowanie w całości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uznając je za bezprzedmiotowe.

Powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy jest wadliwe - narusza przepisy prawa materialnego (u.d.i.p. w zw. z art. 29a ustawy o PIS) przez ich błędną wykładnię oraz w konsekwencji postępowania (art. 73, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co zasadnie zarzuca skarżący.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Z treści tych przepisów wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357, wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, żądane przez stronę dokumenty kontrolne stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.( w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy), udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

- treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

- dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.

Choć katalog informacji publicznej, określony w art. 6 u.d.i.p., nie jest zamknięty, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności", to jednak w przypadku dokumentacji przebiegu i wyników kontroli ustawodawca nie pozostawia wątpliwości, że dokumentacja tego rodzaju stanowi informację publiczną i co do zasady podlega udostępnieniu w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Konkludując tę część rozważań stwierdzić należy, że błędne jest stanowisko Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, iż żądana przez skarżącego informacja nie mieści się w ustawowej definicji informacji publicznej, bowiem jest informacją w sprawie "prywatnej", indywidualnej. Protokoły z kontroli sanitarnej ww. podmiotu zakładu gastronomicznego przeprowadzonej przez PPIS w T., w ramach kompetencji nadzorczych tego organu władzy, posiadają walor informacji publicznej i żądanie ich udostępnienia podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p.

Nadto wskazać należy, że treść wniosku nie wskazuje, iżby skarżący domagał się dostępu do zbioru dokumentów, w tym akt administracyjnych indywidualnej sprawy, wobec czego nie mają w sprawie zastosowania przywołane przez organ odwoławczy przepisy art. 73 i 74 K.p.a. Wnioskodawca domagał się wyłącznie udostępnienia kopii protokołów wraz z załącznikami z przeprowadzonych wobec wskazanego przedsiębiorstwa kontroli sanitarnych od 2011r. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej co do zasady nie jest postepowaniem administracyjnym, w którym zastosowanie miałby art. 28 K.p.a., brak było zatem podstaw do dywagacji na temat interesu prawnego/faktycznego wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Zgodnie wszakże z dyspozycja art. 2 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej, z zastrzeżeniem art. 5, przysługuje każdemu (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2).

Zaprezentowana przez organ odwoławczy wykładnia przepisów prawa, w okolicznościach niniejszej sprawy w istocie godzi w konstytucyjne prawo skarżącego dostępu do informacji o działalności władzy publicznej, zatem zasadnie skarżący zarzuca organowi naruszenie art. 61 Konstytucji RP. Z pewnością bowiem protokół z kontroli sanitarnej dokonanej prze państwowego powiatowego inspektora sanitarnego jest dokumentem urzędowym dotyczącym działalności tego organu władzy, zawierającym dane publiczne, w tym ocenę działalności lub naruszeń podmiotu kontrolowanego, ewentualne zalecenia, wnioski pokontrolne i.t.p. związane wszakże ze zdrowiem obywateli, korzystającym z tego zakładu m.in. zbiorowego żywienia (restauracja i zajazd).

Analizując kwestię rozpatrzenia wniosku wskazać należy, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w

sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.).

W sprawie niniejszej wniosek o udostępnienie informacji publicznej został rozpatrzony poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji i umorzeniu postępowania w sprawie, jednak powodem załatwienia sprawy w odnośnej formie było wadliwe przyjęcie przez organ odwoławczy, że żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej. Już z tego tylko względu należało wyeliminować zaskarżone orzeczenie z obrotu prawnego, bowiem podstawą wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej mogą być jedynie przesłanki z art. 5 u.d.i.p., nie zaś (wadliwe) stanowisko organu odnośnie "indywidualnego" charakteru żądanej informacji i w konsekwencji bezprzedmiotowości postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w dalszej kolejności należało dokonać kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PPIS mając na uwadze treść decyzji organu pierwszej instancji z dnia ... 2014r. i wskazane w nim przesłanki odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz lakoniczne stanowisko wyrażone w tym zakresie w pierwszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Organ pierwszej instancji, wydając decyzję z dnia ... 2014r., powołał w podstawie prawnej art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 29a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W uzasadnieniu wskazał, iż udostępnienie żądanych przez wnioskodawcę informacji "może naruszyć tajemnicę przedsiębiorcy", mogą zawierać informacje ujawniające wielkość produkcji oraz opis wykonywania usług, co bez wątpienia stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, w związku z czym nie mogą one zostać udostępnione. Zdaniem PPIS dla uznania informacji za tajemnicę wystarczy wola jej utajnienia, co w niniejszej sprawie przedsiębiorca uczynił, odmówił udostępnienia wskazanych danych podmiotowi trzeciemu i przejawił wolę zachowania ich jako niepoznawalnych. Organ wywiódł, że ustawowe ograniczenia w udostępnieniu informacji publicznej wynikają z art. 29a ustawy o PIS (lex specialis). W sprawie nie zachodzą okoliczności pozwalające na odstąpienie od zasady ograniczenia ujawnienia informacji.

Powyższe stanowisko, w kontekście powyższych przepisów prawa oraz treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, jest co najmniej przedwczesne i nie poddaje się ani kontroli instancyjnej, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, ani kontroli Sądu.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium".

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

W doktrynie przyjmuje się, że do informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa zalicza się "wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje dotyczące struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokość wynagrodzeń pracowników. Do tajemnicy przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym know-how produkcyjne i handlowe" (M. Eliasz. Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001). Przykładowo, jeżeli dana informacja ma dla przedsiębiorcy wartość ekonomiczną, którą należy chronić, to wówczas należałoby uprawdopodobnić, że jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski, pozwoli pozyskać nowych klientów, itp. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie lub nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy.

W rezultacie, interpretując cytowany art. 11, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. A. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. I CKN 89/01 (publ. LEX nr 583717).

Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione.

Zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu organ władzy publicznej nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinien samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1483/12, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do treści uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej należy stwierdzić, iż zasadne jest stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie, że nie zawiera ono wystarczających argumentów i dowodów uzasadniających odmowę udostępnienia żądanych informacji. Podkreślenia wymaga, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że informacje, których domaga się skarżący, zawierają dane techniczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. PPIS w T. nie wykazał zatem przesłanki określonej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Stwierdzenie organu, oparte jedynie na dowolnym ogólnym założeniu i przypuszczeniu, że wnioskowane dokumenty urzędowe – protokoły kontroli sanitarnej "mogą zawierać" informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorcy, a ich ujawnienie może naruszyć ujawnienie tej tajemnicy, jest, w ocenie Sądu, niewystarczające i niepoparte żadnymi dowodami, np. w postaci oświadczenia przedsiębiorcy odnoszącego się do konkretnych danych, w konkretnych dokumentach.

Z akt niniejszej sprawy nie wynika nadto, aby przedsiębiorca prowadzący "A" w T., w odniesieniu do informacji zawartych w żądanych protokołach kontroli sanitarnych w latach 2011-2014, podjął działania w celu zachowania ich poufności. W aktach znajduje się wyłącznie jego oświadczenie, iż nie wyraża zgody na udostępnienie osobom trzecim tych protokołów. Wskazać należy, iż przepisy prawa nie uzależniają udostępnienia informacji publicznej w postaci protokołów z kontroli przeprowadzonych przez organy władzy od zgody podmiotu kontrolowanego, zatem zastrzeżenie tej treści co do dokumentu urzędowego jako całości nie jest dopuszczalne i nie wywołuje skutków niweczących prawo wnioskodawcy do udostępnienia informacji publicznej.

Tym samym, organy orzekające w sprawie nie mogły dokonać (i nie dokonały) oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Stanowisko o istnieniu tajemnicy przedsiębiorstwa organ pierwszej instancji oparł wyłącznie na subiektywnym przekonaniu, nie zaś na analizie – ewentualnych wskazanych przez przedsiębiorcę - konkretnych informacji, danych spełniających warunki określone w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Tego przepisu wszakże organ nie uwzględnił w swej wykładni prawa.

Podkreślenia wymaga, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadą jest jawność i udostępnienie informacji publicznej, a odmowa jej udostępnienia jest wyjątkiem od tej zasady. W związku z tym ciężar wykazania przesłanek obligujących do wydania decyzji odmownej spoczywa na właściwym organie. Wyjątków od tej zasadny należy upatrywać w jasno określonych przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Wbrew wywodom PPIS nie wyłącza stosowania tej zasady przepis art. 29a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, bowiem wyjątków od zasady nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extentendae). Inną zaś kwestię stanowi uzasadnione ograniczenie dostępności do informacji publicznej ze względu na dobra chronione prawem, o czym stanowi art. 5 ust. 1-4 u.d.i.p. Takie ograniczenie zawiera ustawa o PIS w art. 29a stanowiąc, iż uzyskane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trakcie kontroli informacje, dokumenty i inne dane zawierające tajemnicę prawnie chronioną kontrolowanego nie mogą być przekazywane innym organom ani ujawniane, jeżeli nie jest to konieczne ze względu na ochronę życia lub zdrowia człowieka, z wyłączeniem żądania sądu lub prokuratora w związku z toczącym się postępowaniem. Jednakże ww. przepis nie wyłącza dokumentacji pokontrolnej z pojęcia informacji publicznej, jak to przyjął Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, ani też nie wyłącza tych dokumentów wytworzonych wszakże przez organ władzy publicznej w ramach jego czynności urzędowych, jako takich w całości (bez względu na ich treść np. zakres kontroli, stwierdzone nieprawidłowości, wytyczne i zalecenia pokontrolne i.t.p.), z zasady ich udostępnienia w trybie przepisów u.d.i.p. – jak uznał to Powiatowy Inspektor Sanitarny. Przeciwnie, protokoły z kontroli sanitarnej, zakładu pracy powiatowego inspektora sanitarnego mają walor informacji publicznej, lecz wyłącznie informacja w tych protokołach zawarta i tylko w zakresie objętym tajemnicą prawnie chronioną np. tajemnicą przedsiębiorcy, podlega ograniczeniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012r. sygn. akt II SAB/Wa 396/11 dostępny http://orzeczenia. nsa.gov.pl).

Powołanie się przez organ na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa bez wykazania jej istnienia, nie uzasadnia odmowy udostępnienia skarżącemu żądanych informacji i wydania w tym przedmiocie decyzji. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji orzekł z naruszeniem art. 5 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W konsekwencji w postępowaniu organ nie przeprowadził bowiem postępowania dowodowego w tym zakresie, czym naruszył art. 7 i art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych powodów, w ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji z dnia ... 2014 r. nie odpowiadają prawu, dlatego też właściwy organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę powyższe wytyczne Sądu.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 cytowanej ustawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania (200 zł wpis sądowy + 240 zł wynagrodzenie pełnomocnika + 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa).