Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 371/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi R. L. i T. L. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 stycznia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję w oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących – R. L. i T. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 stycznia 2016 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. nr [...] z dnia 13 sierpnia 2015 r. znak: [...] , którą odmówiono wydania nakazu rozbiórki utwardzenia części działki nr [...] w K. o powierzchni około 65 m2 zrealizowanego przez A. i J.B. , a usytuowanego od strony części budynku stanowiącego własność inwestorów.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 5 września 2014 r. na dziennik podawczy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek R. i T.Ł. z dnia 29 sierpnia 2014 r., w którym zostało zawarte żądanie wydania A. i J.B. nakazu usunięcia kamienia ozdobnego z działki i do prowadzenia do stanu pierwotnego tj. (posianie trawą.) Postępowanie było prowadzone nieuczciwie z naruszeniem prawa.

Organ I instancji zakwalifikował ww. żądanie jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie "usunięcia kamienia ozdobnego z działki nr [...] położonej w K. jprzy ul. [...] ".

W dniu 6 października 2014 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne na działce nr [...] w miejscowości K. , w trakcie których zostało stwierdzone, że na ww. działce jest zlokalizowany budynek mieszkalny dwurodzinny, a "od strony budynku użytkowanego przez rodzinę B. , wykonane zostały roboty budowlane polegające na ułożeniu bezpośrednio na gruncie: 10 płyt betonowych, drobnego kamienia rzecznego o nieregularnym kształcie, obłożeniu kamieniem (tego samego rodzaju) istniejących schodów, oraz zamontowaniu stolika wraz z 4 siedziskami". Przedmiotowe roboty budowlane inwestor wykonał bez zgłoszenia zamiaru ich wykonania we właściwym organie administracji architektoniczno - budowlanej.

W oparciu o dokonane ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 21 listopada 2014 r. wydał postanowienie nr [...] znak: [...] , którym na podstawie art. 61a K.p.a. postanowiono odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Państwa R. i T.Ł. w sprawie usunięcia kamienia ozdobnego z działki nr [...] położonej w K. przy ul. [...] .

Na powyższe postanowienie zażalenie w ustawowo przewidzianym terminie wnieśli R.Ł. i T.Ł... .

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego, postanowieniem nr [...] z dnia 23 stycznia 2015 r. znak: [...] uchylił skarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, zawiadomieniem z dnia 16 lutego 2015 r. znak: [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął na wniosek R. i T.Ł. postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na samowolnym utwardzeniu części działki nr [...] w K. przy ul. [...] przez A.i J.B. .

Powiatowy Inspektor jako materiał dowodowy załączył do akt między innymi informację z rejestru gruntów dla działki nr [...] w K. , potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię protokołu z przeprowadzenia czynności kontrolno-sprawdzających w terenie z dnia 14 sierpnia 2012 r., z dnia 10 września 2013 r. i z dnia 6 października 2014 r.

Ponadto w dniu 19 lutego 2015 r. upoważnieni pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili kontrolę na terenie działki nr [...] w K. , podczas której stwierdzono, że stan faktyczny wykonanych robót przy dojściu do budynku uległ zmianie do dnia ostatniej kontroli. Na okoliczność kontroli została sporządzona dokumentacja fotograficzna.

W toku prowadzonego postępowania, organ I instancji pozyskał do akt wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Uzdrowisko K. (obszar [...] ), który został przesłany do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego za pismem Urzędu Miejskiego w K. z dnia 24 lutego 2015 r. znak:[...]

W dniu 19 maja 2015 r. upoważnieni pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w obecności A. i J.B. oraz R.Ł . przeprowadzili oględziny utwardzenia części działki nr [...] w K. Podczas oględzin ustalono, że bezpośrednio przy budynku, od strony stanowiącej własność A. i J.B. istnieje utwardzenie części działki. Utwardzenie to stanowią: dojście do budynku wykonane z płyt betonowych 30 sztuk, z których 20 sztuk ułożono w ten sposób, iż stanowią one schody, przedłużeniem wyżej opisanego dojścia są schody - 5 sztuk kamienne, wykonane z kamienia rzecznego, wypełnionego pomiędzy szczelinami fuga cementową. Ponadto część utwardzenia stanowi opaskę betonową o wymiarach 1,20 metra x 3,80 metra oraz utwardzenie wykonane z kamienia rzecznego posiadające kształt nieregularny; kamienie położono bezpośrednio na gruncie, nie dokonując zagęszczenia. J.B. oświadczył, że inwestorem całości utwardzenia jest on oraz jego żona A.B. , a utwardzenie o nieregularnym kształcie zostało wykonane w roku 2008 lub 2009, przy czym pozostała część we wcześniejszym okresie po wykupie działki co miało miejsce w 2005. Zakres wykonanych prac nie był zgłaszany, gdyż miały one na celu podniesienie estetyki wokół budynku i zapewnienie lepszego dojścia do budynku. Natomiast schody betonowe powstały przed wykupem działki, w latach 2000-2005. Na okoliczność oględzin została sporządzona dokumentacja fotograficzna.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowo przewidzianym terminie wnieśli R. i T.Ł. .

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja prawidłowości postępowania pierwszoinstancyjnego oraz wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. skarżonej decyzji, którą odmówiono wydania nakazu rozbiórki utwardzenia części działki nr [...] w K. o powierzchni około 65 m2 zrealizowanego przez A. i J.B. a usytuowanego od strony części budynku stanowiącego własność ww. inwestorów.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez Powiatowego Inspektora uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym.

W sprawie niniejszej zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443). Zgodnie z art. 6 ww. ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przychylił się do ustaleń organu I instancji, że wykonane przez A. i T.B. roboty budowlane stanowią utwardzenie powierzchni gruntu o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymaga dokonania zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Jak ustalił Powiatowy Inspektor inwestorzy – A. i J.B. nie legitymują się skutecznym zgłoszeniem ani też pozwoleniem na budowę na wykonanie ww. robót. Zdaniem organu skoro utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych zostało zamieszczone w ust. 2, a nie w ust. 1 art. 29 Prawa budowlanego, to jest ono zaliczane do tego typu robót budowlanych, które z założenia nie są budową i nie mogą prowadzić w efekcie końcowym do powstania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ww. ustawy.

Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że w sytuacji wykonania ww. robót w sposób samowolny, z uwagi na fakt, iż jest to inny przypadek robót budowlanych niż określony w art. 48 ust. 1 oraz 49b ust. 1 ww. ustawy, organ I instancji prawidłowo zastosował tryb art. 50-51 Prawa budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. po rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego, wydał skarżoną decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, którą odmówił wydania nakazu rozbiórki utwardzenia części działki nr [...] w K. , bowiem stwierdził, że utwardzenie powierzchni gruntu zostało wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, a nadto roboty budowlane nie naruszają obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, który dysponuje profesjonalną kadrą posiadającą wiedzę z zakresu budownictwa. Zatem organ I instancji, który posiada wiedzę techniczną i środki, prawidłowo ocenił jakość wykonanych robót budowlanych związanych z ww. utwardzeniem.

Organ mając na uwadze stwierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że powierzchnia działki zajęta pod istniejące na działce zabudowania wraz z wykonanym utwardzeniem zajmuje 16,9 % powierzchni całej działki, na odwrocie karty nr [...] akt organu I instancji znak [...] zauważył wykonane odręcznie obliczenia, które w ocenie Wojewódzkiego Inspektora były podstawą powyższego stwierdzenia. Mimo to organ samodzielnie dokonał wyliczenia powierzchni zabudowy działki, które stanowią kartę nr [...] akt organu odwoławczego znak: [...] . Na podstawie powyższego należy stwierdzić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że wykonane przez A. i J.B. utwardzenie części działki nr [...] w K. nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż całkowita powierzchnia zabudowy działki wynosi ok. 16,9 % a plan miejscowy dopuszcza 50 %.

Nadto organ dokonał obliczenia powierzchni biologicznie czynnej działki nr [...] (akta administracyjne sprawy organu odwoławczego, karta nr [...] i stwierdził, że również ten parametr jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gdyż wynosi ok. 83 %. Ww. prawo miejscowe nakazuje zachowanie min. 40 % terenu biologicznie czynnego.

Wobec powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że nie ma podstaw ani do nakazania rozbiórki utwardzonej części działki czy przywrócenie jej do stanu poprzedniego, ani nakazania inwestorom wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanego utwardzenia do stanu zgodnego z prawem. Zatem zasadnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. odmówił nakazania wykonania rozbiórki przedmiotowego utwardzenia powierzchni gruntu części działki nr [...] w K . Wojewódzki Inspektor nadmienił, że w przedmiotowej sprawie nie widzi również podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku przedłożenia jakichkolwiek ocen technicznych czy ekspertyz, bowiem jakość robót budowlanych wykonanych przez inwestorów A. i J.B. przy utwardzeniu części dziatki nr [...] w K. nie budzi wątpliwości.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym zarysowały się dwie linie orzecznicze dotyczące podstawy materialnoprawnej decyzji organów orzekających w sytuacji, gdy brak jest podstaw do nałożenia na zobowiązanego obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bowiem wykonane roboty odpowiadają prawu. Jedna linia wskazuje, że w ww. sytuacji z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania należy umorzyć postępowanie przed organem I instancji w myśli art. 105 § 1 K.p.a. Natomiast druga kładzie nacisk na konieczność orzeczenia o braku podstaw do nałożenia na Inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że mając świadomość niejednolitego orzecznictwa sądowo- administracyjnego w ww. zakresie, uznaje zasadność podstawy materialnoprawnej skarżonej decyzji organu I instancji.

Wskazanie w sentencji skarżonej decyzji o odmowie nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego znajduje poparcie między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1351/11, w którym wskazano, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowiło podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że w rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. W tych warunkach postępowanie nie podlegało umorzeniu, ale jak trafnie przyjęły organy orzekające w sprawie, zachodziła podstawa do odstąpienia od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 470/09 wskazał, że w przypadku umorzenia postępowania na podstawie art. 105 K.p.a. musiałaby wystąpić przesłanka bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego skutkująca niemożnością załatwienia sprawy co do jej istoty. Skoro strona wysuwa konkretne żądania i zarzuty wobec rozstrzygnięcia organu, tyle że bezzasadne, to wykazanie w decyzji bezzasadności żądań i zarzutów stanowi istotę rozstrzygnięcia sprawy, a nie jej bezprzedmiotowości. Stąd też za prawidłową uznano formę decyzji odmawiającą nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Organ przywołał także stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 162/13 w którym wskazano, że wszczęte w trybie art. 51 Prawa budowlanego postępowanie mogłoby zostać uznane za bezprzedmiotowe, gdyby przestał istnieć jego przedmiot, tu budynek, czy też jego element dach - np. na skutek rozbiórki dokonanej przez inwestora. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Tym samym, wszczęte postępowanie i prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego bezpodstawnie zostało umorzone decyzją organu drugiej instancji. Podkreślił ustalenie przez organ nadzoru budowlanego tego, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne z przepisami prawa i sztuką budowlana i nie wymagają żadnych czynności ani robót, nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. W takiej sytuacji nie następuje bowiem ustanie przyczyny, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne.

W odniesieniu do uwag zawartych w odwołaniu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przedstawione motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia stanowią odpowiedź na zarzuty zgłoszone przez skarżących. Ponadto organ II instancji ponownie wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozstrzygania spraw wynikłych ze sporów pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości o charakterze cywilnoprawnym, których dochodzenie mogłoby się odbyć w trybie postępowania przed sądem powszechnym w oparciu o przepisy ustawy Kodeks cywilny. Powyższe zostało potwierdzone w utrwalonej linii sądowoadministracyjnej wyrażonej między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2140/10 ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym. Fakt naruszenia współwłasności gruntu nie obliguje odrazu organów nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych. Jak wykazano powyżej w uzasadnieniu, utwardzenie powierzchni gruntu części działki nr [...] w K. nie budzi wątpliwości i odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. organ I instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Organ odwoławczy kierując się zasadą prawdy obiektywnej, w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. był zobligowany do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy.

W dniu 26 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przekazał skargę R.Ł. i T.L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 stycznia 2016 r. znak: [...] . Skarżący zaskarżyli w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podnosząc, że są współwłaścicielami nieruchomości wraz z A. i J.B. i nie wyrazili zgody na wykonane roboty budowlane.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone zostały w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." i sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa procesowego i materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, wskazane zostały w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Tym samym zgodnie z ww. przepisami nie każde naruszenie prawa będzie skutkowało uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Skarga strony skarżącej jest zasadna i Sąd stwierdza naruszenie w tej sprawie przez organy administracyjne przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy.

Organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w K. stanowiącej współwłasność A. i J.B. oraz R. i T.Ł. , inwestorzy A. i J.B. bez dokonania stosownego zgłoszenia dokonali utwardzenia części ww. działki w ten sposób, że bezpośrednio przy budynku od strony stanowiącej własność A. i J.B. wykonali dojście do budynku z płyt betonowych w ilości 30 sztuk, z których 20 sztuk ułożono w ten sposób, że stanowią one schody a przedłużeniem tego dojścia są schody kamienne ułożone z kamienia rzecznego wypełnionego pomiędzy szczelinami fugą cementową. Ponadto część utwardzenia stanowi opaskę betonową o wymiarach 1,20 metra x 3,80 metra oraz utwardzenie wykonane z kamienia rzecznego posiadające kształt nieregularny; kamienie położono bezpośrednio na gruncie, nie dokonując zagęszczenia. Powierzchnia utwardzenia to obszar ok. 65 m2.

Także data wykonania utwardzenia działki nie budzi większych wątpliwości i jak ustaliły to organy, inwestorzy wykonali część utwardzenia działki w latach 2005, 2008 lub 2009. Schody betonowe powstały w okresie 2000-2005.

W ocenie Sądu nie można zarzucić organom administracyjnym nieprawidłowości w dokonaniu oceny zgodności tak dokonanego utwardzenia działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz oceną spełnienia przez inwestorów zasad sztuki budowlanej przy wykonywaniu tego utwardzenia.

Istotą sporu jest co innego, mianowicie dysponowanie przez inwestorów tytułem prawnym do nieruchomości na której zrealizowano tę inwestycję. Organy obu instancji znały okoliczność istnienia prawa współwłasności A. i J.B. oraz R. i T.Ł. do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] , ale uznały, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozstrzygania spraw wynikłych ze sporów pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości o charakterze cywilnoprawnym, których dochodzenie mogłoby się odbyć w trybie postępowania przed sądem powszechnym w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego. Organy podały, że w ich ocenie ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie jedynie przepisów prawa administracyjnego, a nie prawa cywilnego. Tym samym w przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym i fakt naruszenia współwłasności gruntu nie obliguje organów nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Sąd nie podziela tego stanowiska. Organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do badania posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do chwili wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 dopuszczalność badania w trybie postępowania opartego o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tytułu prawnego inwestora do terenu inwestycji nie była jednolicie postrzegana i sądy administracyjne zajmowały odmienne stanowiska, w tym także i takie, które uznał za prawidłowe organ odwoławczy. Jednakże po podjęciu ww. uchwały w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształciła się zasadniczo jednolita linia orzecznicza (tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1290/14, opub. w LEX nr 1997893; w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13, opub. w LEX nr 1572743; w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/12, opub. w LEX nr 1495291; w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2322/12, opub. w LEX nr 1447267; w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 270/12, opub. w LEX nr 1358518; w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 887/12; w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2180/11; w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11). Stanowisko zawarte w tych wyrokach sprowadza się do stwierdzenia, że potwierdzona w sentencji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego mają obowiązek ustalania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nie powinno ulegać najmniejszej wątpliwości, że skoro w przypadku legalnego wykonywania robót budowlanych inwestor ma obowiązek złożenia pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o dysponowaniu daną nieruchomością na cele budowlane, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej winien tą wątpliwość wyjaśnić, to nie można traktować inaczej inwestora, który samowolnie wykonał określone roboty budowlane. Byłoby to przy tym traktowanie korzystniejsze inwestora wykonującego roboty budowlane nielegalnie niż wykonującego takie roboty legalnie. Tym samym należy wyraźnie stwierdzić, że inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane także w przypadku prowadzenia postępowania opartego o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wprawdzie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 stwierdzono, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale z uzasadnienia tej uchwały wyraźnie wynika, że prowadząc postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nie został pozbawiony uprawnienia do bada posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa do nieruchomości przysługującego innym osobom (osobom trzecim). Każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 Prawa budowlanego). Ta jedna z podstawowych zasad Prawa budowlanego dotyczy także postępowań naprawczych i legalizacyjnych.

Nie mają racji organy nadzoru budowlanego twierdząc, że w tej sprawie spór co do posiadania tytułu prawnego do celów budowlanych musiałyby te organy rozstrzygać. Obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. To inwestor (także ten, który wykonał roboty nielegalnie) ma wykazać posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli natomiast pojawiłby się spór co do przysługiwania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to rozstrzygnąć go może jedynie sąd powszechny i tylko wtedy może powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest jednak każdorazowe rozważnie, czy w okoliczności konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sporu cywilnego rzeczywiście stanowi zagadnienie wstępne w sprawie budowlanej. Ocena w tym zakresie musi być poprzedzona podjęciem przez organ administracji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zwłaszcza wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do ustalenia istotnych okoliczności sprawy zasadniczo bowiem wykluczyć należy sytuacje, gdy roszczenie określonych podmiotów w sposób nieuzasadniony tamowałyby rozstrzyganie spraw z zakresu Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt sygn. akt II OSK 320/14).

W tej sprawie (jak wynika z akt administracyjnych) takiego sporu jednak nie było, a tym samym to organy nadzoru budowlanego powinny przed rozstrzygnięciem sprawy ustalić, czy inwestorzy posiadali tytuł prawny uprawniający do wykonywania danych robót budowlanych. W razie stwierdzenia braku posiadania takiego tytułu, legalizacja robót wykonanych w warunkach art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest niedopuszczalna.

Nie mają racji organy administracji twierdząc, że kwestia posiadania tytułu prawnego stanowi jedynie domenę prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Pochodną prawa własności jest prawo do realizacji robót budowlanych (prawo zabudowy), a prawo do realizacji robót budowlanych podlega w znacznej mierze ograniczeniom wynikającym z prawa publicznego. To przede wszystkim normy prawa administracyjnego wyznaczają granice prawa własności nieruchomości gruntowej i stanowią one znaczną część szeroko pojętego prawa budowlanego. Zbadanie zatem, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego w tym prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika są z reguły tytułami cywilnoprawnymi.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarzut skarżących polegający na błędnym przyjęciu przez organy obu instancji, że organy nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego opartego na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego są zwolnione z konieczności badania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane okazał się w pełni uzasadniony, co skutkuje uchyleniem wydanych w sprawie decyzji.

W tej sytuacji zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. Organy obu instancji zaniechały bowiem prowadzenia postępowania w zakresie wykazania posiadania przez inwestorów tytułu prawnego do terenu samowolnie wykonanych robót budowlanych

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien zastosować się do wskazań zawartych w uzasadnieniu tego wyroku, a w szczególności ustalić, czy inwestorzy posiadają tytuł prawny niezbędny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i stosownie do tego orzec w sprawie.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku.

W kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.