Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 652/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] marca 2016r. nr [...] Na podstawie art. 31 § 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r., poz. 23 dalej kpa) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej PINB lub organ I instancji) po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenie [...] w [...] ( dalej Stowarzyszenie) złożonego dnia [...] maja 2013r. odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zakazu użytkowania obiektów : pasa startowego, kontenerowej stacji paliw i magazynu użytkowanego jako hangar zlokalizowanych w [...], na działce o nr [...]

Powyższe postanowienie zapadło na tle następujących ustaleń:

Pismem z dnia [...].04.2013r., uzupełnionym w dniu [...].05.2013r. do PINB w P. wpłynął wniosek Stowarzyszenie [...] w [...] "o wydanie decyzji zakazu użytkowania obiektów- pasa startowego, kontenerowej stacji paliw i magazynu użytkowanego jako hangar, do czasu usunięcia sygnalizowanych - potwierdzonych podpisem pod wnioskiem świadków - i niewątpliwie oczywistych nieprawidłowości".

Po przeanalizowaniu otrzymanych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem Nr [...] wydanym dnia [...] maja 2013r. odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zakazu użytkowania obiektów w [...].

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem WOA .7722.110.2013 .M JM z dnia [...].07.2013r. utrzymał w mocy zaskarżone przez Stowarzyszenie postanowienie PINB. Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2014r. sygnatura akt IV SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienia organów nadzoru budowlanego I i II instancji. Skarga kasacyjna złożona przez H. S. (właściciela działki) od wyroku WSA z dnia 15.01.2014r. została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona wyrokiem z dnia 26.11.2015r. sygnatura akt II OSK 737/14. Dokumenty w sprawie zostały przekazane do PINB w P. [...].02.2016r.

Organ I instancji uznał, że Stowarzyszenie jest prawidłowo reprezentowane oraz, że wiążą go wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 737/14. NSA w uzasadnieniu swego wyroku wskazał, że organy muszą szczegółowo odnieść się do celów Stowarzyszenia określonych w statucie i powiązać je z zakresem wnioskowanego postępowania, jak również odnieść się do argumentacji Stowarzyszenia przemawiającej za istnieniem skonkretyzowanego interesu społecznego w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z zapisem art. 31 § 1 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zaznaczyć należy, że oba warunki (statutowy cel działalności i względy interesu społecznego ) muszą wystąpić łącznie. Pierwszą z przesłanek, o których stanowi art. 31 § 1 k.p.a., jest zasadność wniosku o wszczęcie postępowania z uwagi na cele statutowe organizacji. Oznacza to, iż powinno istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Każdy cel działania określony w statucie może uzasadniać wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Organ powołał tu wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., IIOSK 1965/09.

W uzasadnieniu orzeczenia PINB podał, że aktualne cele statutowe Stowarzyszenie [...] w [...] zostały ujęte w §7 Statutu Stowarzyszenia " Cele i sposoby działania". Z zapisu tego wynika, że celem Stowarzyszenia jest:

a- działalność na rzecz zrównoważonego rozwoju regionu,

b- dążenie do dbałości o środowisko naturalne, zachowania możliwości odtwarzania się zasobów naturalnych,

c- ograniczanie wszelkiego rodzaju uciążliwości dla środowiska naturalnego,

d- działania na rzecz zachowania różnorodności biologicznej środowiska,

e- opracowywanie programów ochrony środowiska naturalnego,

f- dążenie do utrzymania czystości naturalnych zbiorników wodnych, rzek i cieków, a w szczególności dbałość o zachowanie wyjątkowych walorów rzeki Noteci i Pradoliny Noteci,

g- opisywanie parków krajobrazowych, pomników przyrody charakterystycznych dla rejonu działania stowarzyszenia, pokazywanie wyraźnych przykładów działalności ostatniego zlodowacenia,

h- ujawnianie przypadków bezczynności organów właściwych do ścigania sprawców degradacji środowiska naturalnego,

i- ujawnianie przypadków naruszania przepisów w sprawach ochrony środowiska w całości lub jego elementów, żądanie rozpoczęcia postępowania administracyjnego i sądowego w sprawach ochrony środowiska,

j- podejmowanie działań na rzecz promocji żywności ekologicznej i wspieranie producentów takiej żywności.

PINB w P. zaznaczył, że jako organ administracji publicznej może działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, zatem jako organ nadzoru budowlanego może zajmować się wyłącznie zakresem ustalonym w art. 84 ustawy Prawo budowlane (dalej pb) tj: kontrolą przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego.

Organ I instancji skonstatował w końcu, że biorąc pod uwagę zapisy pb, rozstrzygnięcia, o które wnioskuje Stowarzyszenie tj. wydanie decyzji "zakazu użytkowania obiektów pasa startowego, kontenerowej stacji paliw i magazynu użytkowanego jako hangar", mogłyby zapaść wyłącznie w wyniku wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowań administracyjnych w dwóch przypadkach:

1. określonym w art. 66 ustawy Prawo budowlane dotyczącym nieprawidłowości stanu technicznego użytkowania obiektu budowlanego, oraz

2. określonym w art. 71a ustawy Prawo budowlane dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia złożonego Staroście Pilskiemu.

Zapis art. 66 ust. 1 mówi, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku

ust. 2. - w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ .może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (...) ".

Zgodnie z analizą dokonaną w wyroku z dnia 21.11.2014r. sygnatura akt II SA/G1 728/14 - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w przepisie art. 66 pb chodzi o skutki wynikające z użytkowania obiektu, a które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości, a także elementów instalacji i urządzeń odpowiadający wymaganiom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym. Uznano, że skoro przepis art. 66 Prawa budowlanego został zamieszczony w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", to z góry przesądza, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nieremontowany, niekonserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu opisanego w hipotezie tego przepisu.

Jeżeli chodzi o art. 71a pb organ stwierdził, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia (o czym informuje wniosek Stowarzyszenia) właściwy organ (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego) działając na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane , w drodze postanowienia, po potwierdzeniu nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ I instancji stwierdził, że przedmiotem uregulowanego w art. 71a ustawy Prawo budowlane postępowania naprawczego jest ustalenie, czy faktycznie miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych, a w sytuacji potwierdzenia takiej okoliczności, ocena zgodności zmiany pod kątem techniczno-budowlanym oraz zgodności z dokumentem organu samorządu lokalnego wydanym na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (uzyskanym w odrębnym postępowaniu, na które nadzór budowlany nie ma żadnego wpływu).

Powyższe oznacza, że ewentualne wszczęcie na żądanie organizacji społecznej postępowania naprawczego powinno być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, które obejmowałyby realizację zadań z zakresu np. przestrzegania określonych przepisów prawa budowlanego.

Organ nadzoru budowlanego w swych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy prawo budowlane ( w tym również w wyżej opisanych procedurach art. 66 i 71a) zajmuje się tylko i wyłącznie obiektami budowlanymi, a nie środowiskiem naturalnym. Żądanie działania PINB w P. w oparciu o statutowy cel określony jako ujawnianie przypadków bezczynności organów właściwych do ścigania sprawców degradacji środowiska naturalnego czy żądanie wszczęcia postępowania w sprawach ochrony środowiska nie jest właściwym. Nadzór budowlany nie jest organem przeznaczonym i umocowanym do ścigania sprawców degradacji środowiska naturalnego i nie może prowadzić postępowań w sprawach ochrony środowiska. Ewentualne działania PINB realizowane na podstawie art. 66 i 71a ustawy pb nie dają żadnych podstaw prawnych do takich reakcji, więc byłyby z mocy prawa nieważne.

W świetle wyżej wskazanych, możliwych rodzajów działań nadzoru budowlanego prowadzonych na podstawie ustawy prawo budowlane ustalających rodzaj wymaganych od właściciela obiektów dokumentów, które miałby przedłożyć w postępowaniu, PINB nie ma prawa żądać dostarczenia dodatkowych opracowań związanych z ochroną środowiska i oceną oddziaływania. Nawet gdyby takie akta przedstawiono, nadzór budowlany nie posiada instrumentów prawnych do nakładania obowiązków ograniczających ewentualne uciążliwości dla środowiska. Tego typu postępowanie prowadzone jest przez inne organy, które posiadają delegacje do nadzorowania czynników wpływających na środowisko naturalne. Stwierdzić więc należy, podawał organ, że i ten cel statutowy nie posiada prawnego związku z wynikającym z prawa materialnego przedmiotem sprawy. Jak więc wykazano powyżej, żaden z celów statutowych Stowarzyszenie [...] w [...] nie jest powiązany z meritum postępowania administracyjnego, które po wszczęciu mogłoby przynieść rozwiązanie żądane przez Stowarzyszenie.

PINB podkreślił, że Stowarzyszenie w swym piśmie z dnia [...].11.2012r. wskazało, że użytkowanie obiektów budowlanych niezgodnie z ich przeznaczeniem ma charakter społeczny w związku z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom sąsiedniej miejscowości J. oraz zagrożeniom dla obszaru Natura 2000. Podczas ponownej analizy wniosku Stowarzyszenia złożonego dnia [...] maja 2013r. nie stwierdzono, by w tym dokumencie organizacja w jakikolwiek sposób uzasadniała swoje działanie interesem społecznym.

Z kolei zgodnie z wyrokiem NSA z [...].06.2012r., sygn. akt II OSK [...] bezspornym pozostaje, iż "udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarza. Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 214). Konsekwentnie organizacja społeczna powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji". Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08, OSP 2011, Nr 6, poz. 70, "interes społeczny jest nakazem poszukiwania "złotego środka" między dwiema konkurującymi zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego: prawdy materialnej i szybkości (ekonomii) postępowania administracyjnego. Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjności czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji - z jednej strony oraz organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego - z drugiej strony. Stąd też dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi zostać poprzedzone oceną organu administracji publicznej, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy.

Kończąc PINB stwierdził, że we wniosku Stowarzyszenie nie wskazało, że za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło, iż przyczyni się do lepszej realizacji celów postępowania administracyjnego. Tymczasem, jedynie pod tym warunkiem można by mówić, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. W złożonym przez Stowarzyszenie wniosku, nie wskazano żadnych zagrożeń dla ludności czy środowiska. Podkreślono, że obiekty budowlane, które są przedmiotem wniosku istnieją na wygrodzonym terenie obejmującym obszar ca 160 ha. Do najbliżej miejscowości - wsi J. odległość wynosi około 800 m, a do specjalnego obszaru ochrony siedlisk Ostoja P. [...] odległość ta jest znacznie większa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w1 P., biorąc pod uwagę powyższe, nie widzi ogólnego interesu społecznego w przedmiotowym działaniu Stowarzyszenia, a udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może powodować naruszenia sfery prywatności innej osoby - strony postępowania administracyjnego. Strony winny być chronione przed swoistym "wścibstwem" organów takiej organizacji, czy też chęcią wywarcia presji przez bezpodstawne upublicznienie sprawy.

Na to postanowienie zażalenie złożyło Stowarzyszenie [...], wnosząc o uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2016 r. o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zakazu użytkowania obiektów: pasa startowego, kontenerowej stacji paliw i magazynu użytkowanego jako hangar zlokalizowanych w [...], na działce o nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji.

Stowarzyszenie [...] zarzuciło Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P.: naruszenie art. 7 kpa - zasady praworządności poprzez podejmowanie czynności zbędnych celem niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z pominięciem interesu społecznego, zaniechania zastosowania uprawnień kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego obejmujący również badanie prawidłowości postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno- budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień - wymóg ten wynika z art. 304 § 2 kodeksu postępowania karnego zobowiązującego instytucje państwowe i samorządowe, które w związku ze swą działalnością dowiedziały się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, są obowiązane niezwłocznie zawiadomić o tym prokuratora lub policję oraz przedsięwziąć niezbędne czynności do czasu przybycia organu powołanego do ścigania przestępstw lub do czasu wydania przez ten organ stosownego zarządzenia, aby nie dopuścić do zatarcia śladów i dowodów przestępstwa.

Stowarzyszenie podkreśliło, że jego wniosek o wszczęcie postępowania spowodowane zostało zaniechaniem przez organy architektoniczno - budowlane stosowania funkcji kontrolnej w zakresie analizy przeprowadzenia przez organy administracyjne stosownych procedur w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania w/w. przedsięwzięć na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć m.in.: instalacje do magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 22, oraz instalacje do dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych, z wyłączeniem stacji paliw gazu płynnego.

Potwierdzeniem tego jest pismo Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...].03.2013 r. znak: [...] w odpowiedzi na pismo Stowarzyszenie [...] z dnia [...].01.2013 r. który stwierdził, że w myśl § 3 ust. 1 pkt 59 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lotniska inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 30 (czyli lotniska o podstawowej długości drogi startowej nie mniejszej niż 2100 m) lub lądowiska, z wyłączeniem lądowisk centrów urazowych, o których mowa w ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz. 1410, z późn. zm.10), przeznaczonych wyłącznie dla śmigłowców ratunkowych - stanowią przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślił również, że we wspomnianej grupie przedsięwzięć znajdować się będą wszelkie lotniska o długości pasa startowego poniżej 2100 m oraz lądowiska inne niż przeznaczone dla śmigłowców ratowniczych przy centrach urazowych - rozumianych jako wydzielona funkcjonalnie część szpitala, w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, w którym działa szpitalny oddział ratunkowy, w której to części specjalistyczne oddziały są powiązane ze sobą organizacyjnie oraz zakresem zadań, w sposób pozwalający na szybkie diagnozowanie i leczenie pacjenta urazowego, spełniającą wymagania określone w ustawie. Zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz, U. z 2012 r., poz. 933, ze zm.) lotniskiem jest wydzielony obszar na lądzie, wodzie lub innej powierzchni w całości lub w części przeznaczony do wykonywania startów, lądowań i naziemnego lub nawodnego ruchu statków powietrznych, wraz ze znajdującymi się w jego granicach obiektami i urządzeniami budowlanymi o charakterze trwałym.

Ze względu na fakt, że wspomniane w/w. awionetki i śmigłowce są statkami powietrznymi (zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze statkiem powietrznym jest urządzenie zdolne do unoszenia się w atmosferze na skutek oddziaływania powietrza innego niż oddziaływanie powietrza odbitego od podłoża) powyższe przedsięwzięcie spełnia przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 pkt 59 w/w. rozporządzenia, a tym samym przed jego realizacją konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował Stowarzyszenie [...], że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 w/w. rozporządzenia, instalacje do magazynowania lub dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych (o pojemności poniżej 10 000 m3 w związku z § 2 ust. 1 pkt 22 ww. rozporządzenia), z wyłączeniem stacji paliw gazu płynnego, są przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto podkreślił, że ewentualna możliwość przemieszczania instalacji kontenerowej nie może powodować jej wykluczenia z grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kontenerowa stacja dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych, która do swojego funkcjonowania nie wymaga zmiany miejsca swojego położenia, pomimo, że jest to urządzenie przewoźne i można zmienić miejsce jego funkcjonowania, w sytuacji, gdy zostanie umieszczone na terenie zakładu lub obiektu, gdzie ma być ono eksploatowane, powinno być traktowane jako stacjonarne urządzenie techniczne, a tym samym jako instalacja do dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych, o której mowa w ww. rozporządzeniu.

Organ nadzoru budowlanego, zdaniem Stowarzyszenia, permanentnie próbuje odmówić wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zakazu użytkowania obiektów: pasa startowego, kontenerowej stacji paliw i magazynu użytkowanego jako hangar zlokalizowanych w [...], na działce o nr [...], ponieważ jest to niewygodne postępowanie administracyjne ze względu na konieczność podjęcia środków prawnych w celu doprowadzenia do ich zgodności z prawem.

Zgodnie z punktem Statutu dotyczącym ujawniania przypadków naruszania przepisów w sprawach ochrony środowiska, (a ma to miejsce w tym konkretnym przypadku) Stowarzyszenie [...] zażądało rozpoczęcia postępowania administracyjnego w prawie legalności funkcjonowania terenu wzlotów i lądowań (lotniska) dla samolotów na dz, nr [...] w [...].

Wobec powyższych ustaleń, oczywiste jest, że organ architektoniczno - budowlany nie udzielił na użytkowanie obiektów budowlanych stosownych niezbędnych pozwoleń - w tym środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ nadzoru budowlanego po zapoznaniu się ze sprawą powinien podjąć właściwe działania celem przywrócenia do ich zgodności z prawem.

Teren działki nr [...] funkcjonuje jako miejsce startów i lądowań wraz z infrastrukturą dla wielu statków powietrznych i to w miejscu i w oparciu o obiekty budowlane dla których wcześniej zgłoszono inne przeznaczenie - rolnicze, utwardzenie terenu; niezbędne jest więc wydanie decyzji środowiskowych.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016r., znak [...]. , na podstawie art. 138 § 2 kpa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB lub organ II instancji) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie WWINB podkreślił, że dla rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy zasadnicze znaczenie należało przypisać faktowi związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania administracyjnego, jakie zostały wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. IV SA/Po 837/13 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. II OSK 737/14 o czy mowa w art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jedn. tekst: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej ppsa). Dalej organ przytoczył treść art. 31 § 1 kpa, zaznaczając, że spełnienie określonych w przepisie przesłanek podlega ocenie właściwego organu administracji; ma również duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia kręgu jego uczestników na podmioty nie mające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym oraz, że iż przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi.

Analizując i przytaczając cele statutowe Stowarzyszenia zawarte w § 7 statutu, organ wskazał, że w ocenie Stowarzyszenia przedmiot sprawy zawarty w jego wniosku dotyczyć miałby przywołanych we wniosku o wszczęcie postępowania przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71) rozumianych w zw. z art. 66 § 2 dotyczącym zakazu użytkowania obiektów budowlanych oraz art. 71 Prawa budowlanego dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Organ ponadto przytoczył stwierdzenie orzekającego w niniejszej sprawie składu NSA, który wskazał, że "niewątpliwie w zakresie kompetencji organów nadzoru budowlanego w sprawach dotyczących legalności wybudowania obiektu budowlanego bądź zmiany jego sposobu użytkowania leży dokonanie kwalifikacji działań podejmowanych przez inwestora pod kątem zgodności z wymogami ochrony środowiska, w tym dokonanie ustaleń, czy w danym przypadku wymagana była decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach i czy inwestor uzyskał ją."

Powyższe, zdaniem organu II instancji, należy zestawić z brzmieniem przywołanych przez Stowarzyszenie przepisów, które miałyby w jego ocenie stanowić podstawę ingerencji organów nadzoru budowlanego: art. 66 oraz art. 71 pb. Art. 66 daje organom nadzoru budowlanego podstawę do ingerencji m. in w przypadkach, gdy stwierdzi, iż obiekt budowlany może zagrażać bezpieczeństwu środowiska (art. 66 §1 pkt 1), jak również w przypadkach, gdy obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający bezpieczeństwu środowiska (art. 66 § 1 pkt. 2). Stwierdzenie takiego stanu uposaża organ nadzoru budowlanego w kompetencję do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku, jak również daje możliwość/ zawarcia w takiej decyzji zakazu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu" usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 66 § 2).

Powyższe oznacza, że organy nadzoru budowlanego mają możliwość działania w oparciu o treść art. 66 p.b. na rzecz ochrony bezpieczeństwa środowiska, co stanowi o powiązaniu celu ujętego w § 7 pkt "i" Statutu Stowarzyszenia z pierwszym z przepisów materialnych, które Stowarzyszenie wskazuje jako podstawę wnioskowanego postępowania. Między w/w. zakresem postępowania można wskazać również na prawny związek z celem Stowarzyszenia określonym w pkt "c", tj. ograniczanie wszelkiego rodzaju uciążliwości dla środowiska naturalnego. Należy to uzasadnić faktem, iż wydanie na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanowiących zagrożenie dla środowiska i zakazanie użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości już z samej swej istoty ma przyczynić się do ograniczenia określonych uciążliwości dla środowiska.

Z kolei art. 71 Prawa budowlanego, na który również powołało się Stowarzyszenie, precyzuje czym jest zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. WWINB stwierdził, że ustawodawca nie sformułował legalnej definicji lecz ograniczył się do przykładowego wskazania, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 pb). Podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmianującej warunki ochrony środowiska stanowi zatem kwalifikowaną zmianę sposobu użytkowania, która powinna być poprzedzona stosownym zgłoszeniem do organu architektoniczno-budowlanego. W przypadku, gdy zaniecha się temu obowiązkowi, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do podjęcia działań uregulowanych w art. 71a Prawa budowlanego (w tym do wydania postanowienia o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części). Należy wobec tego wskazać, że wyposażenie organu nadzoru budowlanego w kompetencje do ingerencji w przypadkach samowolnej zmiany sposobu użytkowania służyć ma ochronie dóbr wskazanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 pb, wśród których prawodawca umieścił również dobro w postaci środowiska. Należy tym samym dodatnio ocenić zasadność istnienia prawnego związku pomiędzy wskazaną przez Stowarzyszenie podstawą do wszczęcia postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego a celami Stowarzyszenia takimi jak: "ograniczanie wszelkiego rodzaju uciążliwości dla środowiska naturalnego", "działania na rzecz zachowania różnorodności biologicznej środowiska", "ujawnianie przypadków naruszania przepisów w sprawach ochrony środowiska w całości lub jego elementów; żądanie rozpoczęcia postępowania administracyjnego i sądowego w sprawach ochrony środowiska". U podstawy wszystkich spośród wskazanych celów leży bowiem ochrona dobra w postaci środowiska naturalnego.

Zdaniem organu II instancji przytoczona wyżej argumentacja świadczy o uzasadnieniu przedmiotowego żądania Stowarzyszenie [...] w [...] celami statutowymi tego Stowarzyszenia, a zatem świadczy też o ziszczeniu się pierwszej z przesłanek wymienionych w art. 31 § 2 k.p.a. uzasadniających wszczęcie postępowania administracyjnego danej organizacji społecznej. Powyższa ocena spójności celów Stowarzyszenia z przedmiotem wnioskowanego postępowania jest jednak odmienna od stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu.

Dalej organ podał, że do uznania, że żądanie organizacji społecznej, o którym stanowi art. 31 § 1 k.p.a. jest uzasadnione konieczna jest, oprócz spełniania ww. przesłanki, również ocena, czy za wszczęciem postępowania przez organ przemawia istnienie w rozpoznawanym przypadku interesu społecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. IV SA/Po 837/13 (zapadł na gruncie niniejszej sprawy) wskazał, że "interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności". Przy czym Sąd wskazał również, że "w fazie wszczęcia postępowania nie podlegają bowiem badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Nie można więc łączyć występowania interesu społecznego organizacji z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania. A zatem organy nie miały prawa powoływać się na fakt nie udowodnienia przez Stowarzyszenie \ ewentualnego zagrożenia dla mieszkańców

miejscowości J. czy obszaru Natura 2000. Skarżąca organizacja wyraźnie wskazała, iż w związku ze zmiana użytkowania terenu na działce nr [...] w [...] tj. funkcjonowaniem pasa startowego i lądowiska, zwiększył się hałas oraz zanieczyszczenie środowiska. Ponadto zgodnie z § 7 pkt 1 ppkt "c", "h" i "i" Statutu celem Stowarzyszenia jest ograniczanie wszelkiego rodzaju uciążliwości dla środowiska naturalnego, ujawnianie przypadków bezczynności organów właściwych do ścigania sprawców degradacji środowiska i ujawnianie takich przypadków, żądanie rozpoczęcia postępowania administracyjnego w sprawach ochrony środowiska". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. II OSK 737/14 zanegował przyjęte w toku postępowania stanowisko organów nadzoru budowlanego, które twierdziły, że Stowarzyszenie nie przytoczyło żadnej okoliczności konkretyzującej istnienie interesu społecznego w przedmiotowej sprawie, choć to na niej spoczywał ciężar jego wykazania.

WWINB skonstatował, że opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych można stwierdzić, iż dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której cele statutowe są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może więc zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenie quasi - kontradyktoryjności, czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji - z jednej strony, a organizacją społeczną będącą rzecznikiem interesu społecznego - z drugiej strony. Należy też wskazać, że ochrona środowiska w samej swej istocie jest dobrem doniosłym społecznie. Na temat konieczności ochrony środowiska stosowne regulacje zawarto w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie w art. 5 wskazano, iż "[...] strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju." Ochrona środowiska została również wskazana wśród dóbr, na rzecz ochrony których mogą być ustanawiane ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ponadto art. 74 ust. 4 Konstytucji stanowi, że władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska.

Skoro więc podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego lub swój udział w tym postępowaniu zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. (por. z dnia 6 października 2010 r., II SA /Go 566/10, CBOSA). Na gruncie niniejszej sprawy taki interes publiczny nie został jednak w żadnej mierze wyłączony. Wobec w/w. argumentów organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż żądanie organizacji społecznej spełniło również drugą z przesłanek koniecznych dla pozytywnego jego rozpatrzenia tj. przemawia za nim interes społeczny.

Organ II instancji zaznaczył jednak, że na obecnym etapie postępowania WWINB w żaden sposób nie oceniał jeszcze, czy rzeczywiście są podstawy do władczej ingerencji organów nadzoru na gruncie przedmiotowej sprawy, ponieważ nie można łączyć występowania interesu społecznego organizacji z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniał jedynie, czy na gruncie niniejszej sprawy możliwe było odmowne rozpatrzenia żądania Stowarzyszenia.

Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w zażaleniu Stowarzyszenia dotyczących niezastosowania się przez organy nadzoru budowlanego do obowiązków, które zostały nałożone na organ na mocy art. 304 § 2 k.p.k., WWINB wyjaśnił, że przywołany przez Stowarzyszenie przepis dotyczy prawnego obowiązku zawiadamiania organów ścigania o przestępstwie, który został nałożony na wszystkie instytucje państwowe i samorządowe. Na gruncie niniejszej sprawy organy nie orzekały o legalności działań inwestora, stąd należy uznać ten zarzut za niezasadny. Z kolei odnosząc się do zarzutów dotyczących zaniechania zastosowania uprawnień kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego obejmujących badanie prawidłowości postępowania administracyjnego przed organami architektoniczno - budowlanymi, WWINB podkreślił, że zgodnie z przepisami kpa organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Przepis ten ogranicza możliwość ingerencji organów nadzoru budowlanego w sprawy należące do właściwości organów architektoniczno - budowlanych. Taka ingerencja byłaby również przedwczesna ze względu stan zaawansowania sprawy.

Podsumowując powyższe i jednocześnie uzasadniając sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy WWINB zaznaczył, że jeśli PINB zaskarżonym postanowieniem odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zakazu użytkowania obiektów: pasa startowego, kontenerowej stacji paliw i magazynu użytkowanego jako hangar zlokalizowanych w [...], na działce o nr geod. 11, WWINB jako organ II instancji, na etapie niniejszego postępowania odwoławczego, nie ma prawa wszcząć takiego postępowania (organem właściwym jest tu organ I instancji - PINB), to konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (art. 138 § 2 kpa), a orzeczenie przez WWINB co do istoty sprawy - naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, wynikającą z treści art. 15 kpa.

Skargę na powyższe postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. H. Stokłosa reprezentowany przez radcę prawnego (dalej skarżący).

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. naruszenie art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 oraz w zw. z art. 31 §1 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie nie wyjaśnienie i nie zbadanie przez Organ wszelkich okoliczności niniejszej sprawy oraz nie przeprowadzenie przez Organ jakiejkolwiek własnej, rzetelnej oceny istnienia po stronie organizacji społecznej przesłanek uzasadniających wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania i dopuszczenie organizacji do postępowania, z jednoczesnym pominięciem słusznego interesu strony i w konsekwencji arbitralne, niepoparte żadną analizą uznanie przez Organ, że żądanie organizacji wszczęcia przez organ postępowania z urzędu i dopuszczenia organizacji do postępowania jest w badanym przypadku zasadne.

2. naruszenie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uchylenie przez Organ postanowienia PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, podczas gdy okoliczności tak prawne jak i faktyczne przedmiotowej sprawy, których Organ de facto nie badał, w pełni uzasadniały podjęcie przez Organ rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy postanowienia PINB w P. o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektów zlokalizowanych w [...].

W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż na działce nr [...], której dotyczył wniosek Stowarzyszenia przeprowadzono kontrolę legalności i sposobu użytkowania obiektów budowlanych i organ I instancji wskazał, że nie stwierdzono wówczas sygnalizowanego przez Stowarzyszenie dokonania zmiany sposobu użytkowania wskazanych obiektów.

Podniesiono, że dokonanie przez organ wnikliwej oceny istnienia w danym przypadku, rzeczywiście uargumentowanych przez organizację społeczną podstaw istnienia interesu społecznego, które obok zgodności celów statutowych z przedmiotem postępowania, uzasadniałyby wszczęcie postępowania i dopuszczenie organizacji do postępowania, jest niezwykle istotne. Rozpoznając konkretną sprawę organ winien mieć na uwadze przed wszystkim, że przewidziana w art. 31 § 1 kpa instytucja stanowi wyjątek od zasady udziału organizacji społecznej jako strony w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż nie wynika - jak w przypadku strony - z istnienia własnego interesu prawnego, ale ze skonkretyzowanego interesu społecznego.

Należy mieć przy tym na uwadze także, że przystąpienie organizacji do udziału w sprawie innej osoby ingerować będzie w jej interes prawny, co organ winien uwzględniać dokonując wnikliwej i obiektywnej oceny spełniania przez określoną organizację przesłanek uzasadniających wszczęcie na żądanie i dopuszczenie organizacji do postępowania. Słusznie w przedmiotowym zakresie wskazuje się, iż wymóg łącznego spełniania przesłanek ma duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia kręgu jego uczestników na podmioty nie mające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wskazano w skardze, iż zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach wydanych w niniejszej sprawie, sądy te nie rozstrzygnęły kwestii istnienia po stronie Stowarzyszenia przesłanek uzasadniających wszczęcie z urzędu postępowania przez organ nadzoru budowlanego i dopuszczenie organizacji do postępowania. Istota rozstrzygnięć sądów sprowadziła się w przedmiotowej sprawie do wytknięcia organom administracji przeprowadzenia postępowania z naruszeniem norm określonych w art. 7 w zw. art. 77 kpa oraz art. 107 § 3 kpa tj. na niewyjaśnieniu i niedokonaniu przez organy oceny w oparciu o zebrany materiał dowodowy, o zasadności bądź niezasadności wszczęcia postępowania i dopuszczenia organizacji do tego postępowania. Skarżący podniósł, że prezentowane przez Organ II instancji stanowisko, jakoby cele statutowe organizacji pozostawały w merytorycznym związku z przedmiotem ewentualnego postępowania, uznać należy jednak za całkowicie błędne. W kontekście powyższego wskazano, iż zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych ewentualne wszczęcie na żądanie organizacji społecznej postępowania naprawczego w zakresie prawa budowlanego powinno być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, które obejmowałyby realizację zadań z zakresu np. przestrzegania określonych przepisów prawa budowlanego. Jedynie faktyczne i prawne powiązanie celów statutowych organizacji z meritum postępowania administracyjnego, którego wszczęcia domaga się organizacja społeczna, może powodować zastosowanie art. 31 § 1 kpa. Wbrew stanowisku WWINB prezentowanym w zaskarżonym postanowieniu, hipoteza normy wynikającej z art. 66 pb, w oparciu o którą organ miałby wszczynać postępować z urzędu, nie obejmuje swym zakresem zmiany sposobu użytkowania terenu i obiektów w [...], na którą to rzekomą zmianę powołuje się Stowarzyszenie. Przepis ten dotyczy przypadków niedopełnienia przez użytkującego dany obiekt (np. właściciela) obowiązku odpowiedniego utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym i estetycznym, a zatem w przedmiotowej sprawie, wbrew stanowisku wyrażonemu przez WWINB, przepis ten w ogóle nie może znajdować zastosowania. Jedynie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 71a pb istnieje ewentualna możliwość dokonania przez organ oceny i wydania rozstrzygnięcia, czy w istocie w danym przypadku doszło do samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu lub jego części bez wymaganego zgłoszenia.

W kontekście powyższego skarżący przyznaje rację PINB w P., który podejmując się zbadania zgodności celów statutowych organizacji z przedmiotem potencjalnego postępowania słusznie wskazał, że "organizacja społeczna nie ma prawa ingerować w stan techniczny utrzymania obiektów gdyż nie wynika to z żadnego z jej celów statutowych. Organizacja ekologiczna jaką stanowi Stowarzyszenie, realizuje zdania polegające na ochronie środowiska, a nie na dbałości o stan majątku osób trzecich, więc obiekty budowlane zlokalizowane na wydzielonym ogrodzeniem prywatnym terenie o powierzchni ca 160 ha nie stanowią statutowego przedmiotu jej zainteresowania, ani powodów działania w interesie społecznym. Istotnym też jest, iż w złożonym wniosku nie podnoszono żadnej z okoliczności, które uzasadniałyby wszczęcie postępowania w oparciu o art. 66 ustawy Prawo budowlane."

Wbrew stanowisku WWINB, żaden z celów statutowych organizacji nie pozostaje w prawnym związku z przedmiotem postępowania realizowanego także na podstawie art. 71a pb tj. w przedmiocie ewentualnego wstrzymania użytkowania obiektów budowlanych. W związku z powyższym skarżący wskazał, iż Organ opacznie zinterpretował stanowisko prezentowane przez Sąd zarówno w wyroku WSA w Poznaniu oraz w wyroku NSA, w których sądy administracyjne nie rozstrzygnęły o istnieniu po stronie Stowarzyszenia interesu społecznego, lecz wskazały na konieczność wnikliwego zbadania i dokonania oceny, czy w świetle prezentowanych przez organizację przesłanek, taki interes w sprawie rzeczywiście występuje, czy też nie występuje. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Organ nie przeprowadził żadnych analiz i nie wyciągnął z nich żadnych wniosków w zakresie zbadania, na ile uczestnictwo Stowarzyszenia w potencjalnym postępowaniu istotnie przyczynić się może do lepszej realizacji celów ewentualnego postępowania, w tym do zbierania dowodów, wyjaśnienia sprawy i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez sądy administracyjne, w tym orzekające na kanwie przedmiotowej sprawy, prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie.

Zgodnie ze stanowiskiem NSA, nie mogą pozostać w obrocie prawnym postanowienia, które w uzasadnieniu nie zwierają własnych ustaleń i rozważań organu co do kwestii będącej przedmiotem rozstrzygnięcia.

W odniesieniu do powyższego należy stwierdzić, iż z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia WWINB w żaden sposób nie wynika, dlaczego wskazywane przez Stowarzyszenie okoliczności (tj. ogólne hasła "zagrożenia bezpieczeństwa mieszkańców miejscowości J., zwiększony hałas oraz obszar Natura 2000) miałyby świadczyć o występowaniu interesu społecznego w sprawie. Dokonanie zbadania przez Organ prezentowanych okoliczności pod kątem uznania, że w istocie są one wystarczające by twierdzić, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu jest uzasadniony, jest o tyle istotne, że organ I instancji, w sposób uzasadniony i poparty stosowną analizą - czego nie można dopatrzeć w postępowaniu przed WWINB - stwierdził brak interesu społecznego w przedmiotowej sprawie.

P. tym samym w błędzie Organ II instancji wskazując, że taki interes publiczny nie został jednak w żadnej mierze wyłączony skoro w toku prowadzonego postępowania Organ ten nie dokonał żadnych analiz i ocen w przedmiotowym zakresie.

W kontekście powyższego nie sposób nie wskazać na stanowisko tego Organu wyrażone w niniejszej sprawie w postanowieniu WWINB z dnia [...].07.2013 r., w którym Organ wskazał, iż "Interes społeczny uzasadniający wszczęcie w danej sprawie postępowania w oparciu o art. 31 § 1 kpa powinien wynikać z konkretnych okoliczności faktycznych, których istnienie w sposób nie budzący wątpliwości przemawia za uwzględnieniem wniosku zgłoszonego przez organizację społeczną. Należy podkreślić, iż to na organizacji społecznej ciąży obowiązek wykazania, że przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 kpa zostały spełnione. Do obowiązków organu administracyjnego należy natomiast weryfikacja, czy przedstawiona argumentacja odpowiada przepisom prawa" - czego Organ w toku niniejszego postępowania nie przeprowadził. W orzecznictwie sądów administracyjnych, według skarżącego, dominuje stanowisko, że dla przystąpienia do postępowania administracyjnego przez organizację społeczną nie jest wystarczające podanie ogólnego hasła dbałości np. o stan środowiska, ale również udokumentowanie, że działalność stowarzyszenia może być obiektywnie korzystna z punktu widzenia interesu społecznego w danym postępowaniu. Ogólnie formułowane przez Stowarzyszenie twierdzenia w postaci zagrożenia bezpieczeństwa mieszkańców sąsiedniej miejscowości J. i zagrożenia dla obszaru Natura 2000 nie mogą być, w świetle art. 31 § 1 kpa, wystarczające dla uznania przez Organ, że interes społeczny w sprawie rzeczywiście występuje. W niniejszej sprawie Organ w ogóle nie ocenił nawet tak ogólnie formułowanych przez organizację okoliczności, mających uzasadnić istnienie interesu społecznego w sprawie, bezzasadnie uznając, że interes społeczny w sprawie występuje.

Skarżący podniósł, że w rezultacie przeprowadzanych kontroli, zarówno w roku 2012 (tj. po doniesieniu Stowarzyszenia o rzekomych nieprawidłowościach z listopada 2012 r.) jak i w toku kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu [...] kwietnia 2016 r., nie dopatrzono się żadnych naruszeń w zakresie sygnalizowanej przez Stowarzyszenie zmiany sposobu użytkowania przez Skarżącego obiektów i terenu zlokalizowanych w [...], działka nr [...]. Uszło uwadze Organu w niniejszej sprawie także, że Stowarzyszenie nie występowało w niniejszej sprawie z żądaniem dopuszczenia tej organizacji do ewentualnie wszczętego postępowania, lecz wyłącznie z wnioskiem o wszczęcie przez organ postępowania z urzędu.

Uznanie zatem przez WWINB, że w sprawie istnieją przesłanki przemawiające za dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania pozostaje w sprzeczności z art. 31 § 1 pkt 2) kpa, który dla dopuszczenia organizacji do postępowania wymaga wyraźnego żądania tej organizacji.

Uchylenie przez WWINB postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie wynika z istnienia w sprawie przesłanek przewidzianych w art. 138 § 2 kpa, lecz jest konsekwencją tego, że WWINB nie mógł formalnie wydać postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu i dopuszczeniu organizacji do postępowania. Nie zmienia to w istocie faktu, że Organ II instancji w sposób jednoznaczny (i w istocie dowolny jak wskazano w skardze) orzekł, że żądanie Stowarzyszenia wszczęcia przez organ postępowania z urzędu, a nadto dopuszczenie organizacji do postępowania, jest uzasadnione - pozytywnie rozstrzygając sprawę z wniosku Stowarzyszenia.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując tezy uzasadnienia zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 ppsa).

Sąd miał też przede wszystkim na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie zapadł już uprzednio prawomocny wyrok sądu administracyjnego – wyrok WSA w Poznaniu z dnia 07 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1168/14, uchylający decyzje organów obu instancji, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2015r., sygn. akt II OSK 737/14 oddalający skargę kasacyjną skarżącego H. S..

W związku z tym zarówno organu nadzoru budowlanego obu instancji rozpoznający ponownie sprawę, jak i Sąd w obecnym składzie, pozostają związani oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku WSA i NSA – zgodnie z dyspozycją art. 153 Ppsa. W rozumieniu tego przepisu przez "ocenę prawną" należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" stanowią z reguły konsekwencję tak rozumianej oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych, i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 1 i 2 do art. 153; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 153, Nb 1–3).

W świetle przywołanego art. 153 Ppsa Sąd w obecnym składzie, z jednej strony, nie był władny poddawać ponownej analizie kwestii rozstrzygniętych już we wspomnianych wyrokach, a z drugiej – był zobligowany, w pierwszej kolejności, skontrolować zastosowanie się przez organy wydające rozstrzygnięcia w postępowaniu toczącym się po wyrokach sądowych do ocen i wytycznych w nich zawartych.

Mając powyższe na uwadze Sąd w składzie niniejszym w większości podziela stanowisko organu II instancji i jego ustalenia i wywody czyni własnymi.

W pierwszej kolejności Sąd chciałby jednak zwrócić uwagę, iż nieuzasadniony jest zarzut skargi, iż Stowarzyszenie domagało się dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. We wniosku Stowarzyszenia mowa jest jedynie o żądaniu wszczęcia postępowania z urzędu w konkretnej sprawie.

Po drugie wniosek Stowarzyszenia i późniejsze pisma zawierają konkretne zarzuty związane z takim a nie innym użytkowaniem przez skarżącego działki nr [...]. Mowa w nich mianowicie, że działania te powodują nadmierny hałas, stanowią zagrożenie dla środowiska, w szczególności dla ludności zamieszkałej w pobliżu. Stowarzyszenie nie było zobligowane udowodnić tych okoliczności, a jedynie zwróciło uwagę na te zagadnienia w kontekście sposobu użytkowania obiektów budowlanych i wykorzystania areału niezgodnie z przeznaczeniem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny na organizacji społecznej spoczywa obowiązek wykazania, że zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1 kpa, a rolą organów administracji publicznej jest weryfikacja, czy przedstawiona argumentacja odpowiada przepisom prawa. W świetle przesłanek art. 31 § 1 kpa na etapie badania wniosku formułowanie przez organ ocen odnoszących się do okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na ewentualne uwzględnienie sposobu zakończenia postępowania nie odnosi się do żadnej z nich.

Dokonując oceny spełnienia przez Stowarzyszenie pierwszej z przesłanek (uzasadnienie dopuszczenia organizacji jej celami statutowymi) organ w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo przywołał te przepisy statutu, które określają cele i sposoby działania tej organizacji. Prawidłowo też organ stwierdził, że nie jest wykluczone działanie Stowarzyszenia w tej sprawie przez to, że żaden z celów nie jest bezpośrednio związany z obiektami budowlanymi. Stowarzyszenie wyraźnie powołało się na punkt statutu odnoszący się do ujawnienia przypadków naruszenia przepisów w sprawach ochrony środowiska. Organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał na § 7 pkt 1 lit. "c", "h" oraz "i" statutu w kontekście okoliczności mogących być przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego takich jak: legalność zabudowy, sposób użytkowania działki i obiektów budowlanych oraz ewentualnej zmiany tego użytkowania.

Zgodnie z wyrokiem NSA zapadłym w niniejszej sprawie w kompetencji organów nadzoru budowlanego leży dokonanie kwalifikacji działań podejmowanych przez inwestora pod kątem ich zgodności z wymogami ochrony środowiska. Organ I instancji ogólnie jedynie stwierdził, że działka nr [...] należąca do skarżącego jest użytkowana zgodnie z przeznaczeniem i odpowiednimi przepisami. Nie wskazał czy w tym przypadku miała miejsce zmiana użytkowania nieruchomości i obiektów budowlanych, czy konieczna była (lub nie) decyzja środowiskowa, jakie decyzje odnośnie obiektów znajdujących się na nieruchomości zostały wydane (warunki zabudowy, pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego), czy toczyło się postępowanie legalizacyjne. Czy wreszcie inwestor (skarżący) uzyskał decyzję środowiskową (jeżeli była wymagana). Co do tej ostatniej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny i wyjaśnienie tego zagadnienia było w świetle art. 153 ppsa obowiązkiem organu.

Organ II instancji odniósł się do argumentacji Stowarzyszenia dotyczącej istnienia konkretnego interesu społecznego w tej sprawie. Argumentacja ta została szeroko opisana we wniosku i dalszych pismach Stowarzyszenia i dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego tego Stowarzyszenia uprawniałoby organ do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 kpa.

Uściślając należy podnieść, że Stowarzyszenie w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. wskazało, że użytkowanie obiektów budowlanych niezgodnie z ich przeznaczeniem ma charakter społeczny w związku z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom sąsiedniej miejscowości J. oraz zagrożeniem dla obszaru Natura 2000, ponadto w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. Stowarzyszenie wykazało, iż brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji powoduje, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych z naruszeniem prawa.

W dotychczasowym postępowaniu interes społeczny (publiczny) Stowarzyszenie [...] w [...] nie został wyłączony - nie podano dlaczego konkretnie on nie istnieje.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.