Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1297/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6,7a, art. 30 ust. 1 pkt 2 i 3,  art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi R.O. i H.O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 28 czerwca 2007 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. R. O. wniósł "o interwencję" w związku z wykonanymi w kwietniu i maju 2007 r. na działce sąsiedniej nr [...] przy ul. [...] w S. robotami polegającymi na zrealizowaniu kolejnej bramy wjazdowej na ulicę z parkingu wykonanego wzdłuż jego działki oraz wykonaniu skarpy uniemożliwiającej mu swobodny dojazd do jego budynku.

Po wszczęciu i przeprowadzeniu w tej sprawie postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] (dalej również jako PINB) decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówił wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia i przywrócenia do stanu poprzedniego terenu na posesji przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że ulica [...] na odcinku do którego przylegają posesje nr [...] i [...] nie jest drogą publiczną, dlatego też roboty budowlane wykonane przez W. K., związane z przebudową ogrodzenia o wysokości nie większej niż 2,2 m, nie wymagały zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu i ewentualny spór sąsiedzki związany z tymi robotami strony mogą rozstrzygać przed sądami powszechnymi.

Po rozpoznaniu wniesionego od tej decyzji przez R. O. odwołania została ona uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy m. in. stwierdził, że jak wynika z pisma Burmistrza Miasta S. z dnia 27 sierpnia 2008 r. cała ulica [...] wraz z placem manewrowym stanowi drogę gminną.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB dla Powiatu [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zbadania zgodności z przepisami wykonania robót budowlanych przy budowie i przebudowie ogrodzenia na posesji przy ul. [...] i [...] w S., w tym "budowy zjazdu z drogi". W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że R. O. ogrodzenie swojej działki od strony ulicy [...] wykonał na początku lat 80-tych (przed 1984 r.), kiedy ulica ta nie była drogą publiczną. Skoro jednocześnie ogrodzenie to nie było ogrodzeniem pełnym "z cementu" ani z "kształtowników metalowych i z blach lub stali budowlanej", to nie wymagało pozwolenia na budowę. W. K. ogrodzenie posesji nr [...] wykonał z końcem lat 80-tych lub w latach 90-tych, kiedy ulica [...] była ulicą publiczną jedynie na odcinku 70 m. Kończąca tę ulicę zatoka manewrowa, przy której znajdują się posesje stron, nie miała uregulowanego statusu prawnego. Obowiązujące w czasie budowy tych ogrodzeń plany zagospodarowania przestrzennego nie określały linii rozgraniczających drogi, zaś właściciel terenu - Skarb Państwa - nie wnosił sprzeciwu do sposobu użytkowania "zajętego terenu". W konsekwencji uznał organ orzekający, że brak jest podstaw do uznania budowy tych ogrodzeń za samowolę budowlaną.

Odnośnie robót budowlanych przy ogrodzeniu wykonanych przez W. K. w 2007 r. PINB stwierdził, że nie stanowiły one budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, gdyż ogrodzenie jako urządzenie budowlane o jakim mowa w art. 3 pkt 9 tego Prawa, nie stanowi obiektu budowlanego. W czasie tych prac nie doszło nadto do zmiany przebiegu ogrodzenia, a zmieniono jedynie jego parametry (zamontowano otwierane przęsło mogące spełniać funkcję bramy). Zdaniem organu roboty takie nie wymagały w dacie ich realizacji ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, gdyż ogrodzenie nie było w tym czasie usytuowane od strony drogi publicznej. Dalej organ pierwszej instancji wyraził wątpliwość co do istnienia w odniesieniu do R. O. przymiotu strony postępowania w sprawie związanej z prowadzeniem na działce sąsiedniej robót budowlanych, w przypadku gdyby ich realizacja była objęta obowiązkiem zgłoszenia. Stwierdził też PINB, że częściowa zmiana ukształtowania terenu zatoki manewrowej, nie ogranicza możliwości wjazdu na posesję R. O. (ogranicza jedynie możliwość zaparkowania samochodu przed jego bramą - równolegle do niej). Zdaniem organu brak jest też podstaw do uznania części wykonanych robót za budowę zjazdu drogi publicznej, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, a to w sytuacji gdy w czasie realizacji tych robót zatoka manewrowa nie stanowiła drogi publicznej. Również przebudowa wewnętrznego ogrodzenia, w tym rozbiórka murku oporowego, którego wzniesienie nie wymagało pozwolenia na budowę, nie podlega zdaniem PINB regulacjom prawa budowlanego.

Nadto organ orzekający stwierdził, że roboty budowlane przy utwardzeniu gruntu, w tym na działce "drogowej" jako wymagające zgłoszenia będą stanowić przedmiot oddzielnego postępowania prowadzonego z urzędu. Podał także, że za "wydzielenie miejsca postojowego" nie można uznać sporadycznego stawiania samochodu kampingowego na utwardzonym terenie.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji PINB przez R. O. została ona uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania stwierdził, że według treści pisma Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. znak: [...] ulica [...] w S. na całym jej odcinku łącznie z zatoką manewrową, stanowi drogę publiczną. Wykonanie ogrodzeń od strony tej ulicy wymagało zatem zgłoszenia, a to zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, dokonanie zgłoszenia wymagało też wykonanie przez W. K. w 2007 r. utwardzenia gruntu o pow. 10-12 m2 na działce budowlanej nr [...] w S. W. K. zgłoszenia tego utwardzenia co prawda dokonał w dniu 27 kwietnia 2008 r. ale Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wniósł co do tego zgłoszenia sprzeciw.

Dalej WINB stwierdził, że w sprawie nie została też wyjaśniona w należyty sposób legalność wykonania muru w granicy między działkami stron, a w szczególności charakteru - funkcji, którą mur ten spełnia. Zdaniem organu odwoławczego, mur ten z uwagi na jego konstrukcję pełni faktycznie rolę muru oporowego i należy go zaliczyć do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W konsekwencji jego realizacja wymagała zdaniem tego organu pozwolenia na budowę zgodnie z treścią art. 28 Prawa budowlanego. Brak takiego pozwolenia uzasadniał zaś wdrożenie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 tego aktu prawnego.

Zdaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym z naruszeniem treści art. 28 kpa, nie zapewniono czynnego udziału H. O. jako współwłaścicielce działki nr [...], co również uzasadniało wydanie przez ten organ decyzji opartej na treści art. 138 § 2 kpa (w zw. z art. 15 kpa).

Skargę na decyzję ostateczną wniósł W. K. Skarga ta została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 323/11, który nie został pisemnie uzasadniony. Następnie skargę o wznowienie postępowania sądowego, zakończonego powyższym prawomocnym wyrokiem, wniosła D. P.-K. Jednakże prawomocnym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 954/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę o wznowienie oddalił. Po uznaniu wznowienia postępowania sądowego za dopuszczalne i po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że skarga o wznowienie nie zasługuje na uwzględnienie, a to z tego względu, że objęta skargą decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. odpowiada co do zasady obowiązującemu prawu. Oddalenie objętym postępowaniem wznowieniomym wyrokiem z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt II SA/GL 323/11 skargi W. K. na tę decyzję Sąd uznał zatem za zasadne. Podzielono bowiem co do zasady stanowisko organu odwoławczego, że sprawa nie została wyjaśniona należycie do końcowego jej rozstrzygnięcia, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na to rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 138 § 2 kpa. Jednak Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie odniósł się w swoim uzasadnieniu do wszystkich ustaleń organu pierwszej instancji i ich oceny prawnej. Mianowicie, stwierdzając, że ulica [...] w S., łącznie z jej częścią, stanowiącą zatokę manewrową jest drogą publiczną w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie ocenił stanowiska organu pierwszej instancji, że nie miała ona takiego charakteru na odcinku, na którym swoje ogrodzenia wybudowali zarówno skarżący małżonkowie K., jak i małżonkowie O. - w dacie realizacji tych ogrodzeń, które to stanowisko zasługuje zdaniem Sądu na akceptację. Ani organ odwoławczy ani też strony postępowania nie zakwestionowali ustalenia organu pierwszej instancji, że małżonkowie O. wybudowali swoje ogrodzenie od strony ulicy [...] początkiem lat 80-tych (przed 1984 r.) zaś małżonkowie K. w końcu lat 80-tych lub na początku lat 90-tych XX wieku, a więc w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozostaje też poza sporem, że ogrodzenia te zostały wybudowane na terenie działki nr [...] stanowiącej wówczas własność Skarbu Państwa. Skoro jednocześnie zgodnie z załącznikiem nr 15 do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich w miastach województwa [...] (Dz. Urzędowy Woj. B. Nr [...] z [...] r.) ulica [...] została zaliczona do dróg gminnych w S. jedynie na. odcinku 70 m, a przedmiotowe ogrodzenia zostały usytuowane poza tym odcinkiem, to należało stanąć na stanowisku, że nie były one realizowane od strony dróg lub innych miejsc publicznych w rozumieniu § 44 ust. 1 pkt 3 lit. c ww. rozporządzenia. W tym względzie brak jest podstaw do powoływania się zarówno na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. z dnia [...] r. (z uwagi na datę jego wejścia w życie), jak i na decyzję komunalzacyjną Wojewody [...] Nr [...], wydaną dopiero [...] r., gdy jednocześnie nie zostało wykazane aby w czasie budowy tych ogrodzeń sprzeciwiał się temu właściciel terenu - Skarb Państwa oraz aby teren na którym ogrodzenia te zostały wzniesione był ogólnie dostępny i wykorzystywany jako droga publiczna lub inne miejsce publiczne. Wobec powyższego Sąd podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że budowa tych ogrodzeń nie stanowiła samowoli budowlanej ani też z innych powodów nie podlegała reglamentacji prawa budowlanego.

Sąd wskazał też, że organ odwoławczy nie ustosunkował się również do stanowiska organu pierwszej instancji, gdy chodzi o kwalifikację (z punktu widzenia prawa budowlanego) robót przeprowadzonych przy ogrodzeniu przez W. K. na wiosnę 2007 r. W tym przedmiocie zdaniem Sądu sprawa nie została wyjaśniona należycie, gdy chodzi o kwalifikację terenu przylegającego wówczas do przedmiotowego ogrodzenia od strony zatoki manewrowej, a to w związku z treścią art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W sytuacji gdy zgodnie z planem zagospodarowania z [...] r., przedmiotowa zatoka znajdowała się na terenie oznaczonym w tym planie jako droga gminna, a zgodnie z decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] r. działka nr [...] obejmująca również tę zatokę stała się własnością gminy S. z dniem [...] r., to istotne znaczenie miało zdaniem Sądu ustalenie, czy ulica [...] była na odcinku przylegającym do przedmiotowego ogrodzenia ogólnie dostępna. Wówczas bowiem należałoby zdaniem Sądu przyjąć, że ogrodzenie to było wówczas usytuowane od strony drogi publicznej lub też od strony innego miejsca publicznego w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. W tym przedmiocie istotne znaczenie może mieć też dopuszczenie dowodu z postanowienia [...] Sądu Rejonowego w B. w przedmiocie zasiedzenia części działki nr [...] przez małżonków K., gdy chodzi zarówno o datę tego zasiedzenia jak i położenie terenu nim objętego w odniesieniu do terenu na którym usytuowane jest ogrodzenie objęte robotami budowlanymi wykonanymi wiosną 2007 r. Może się bowiem okazać, że w związku z zasiedzeniem ogrodzenie to nie przylega do drogi publicznej. Wtedy jego przebudowa na odcinku jednego przęsła, bo tak należy zakwalifikować zdaniem Sądu w świetle treści art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego wykonanie przęsła umożliwiającego jego otwieranie, nie podlegałaby w ogóle reglamentacji prawa budowlanego, co skutkowałoby umorzeniem postępowania administracyjnego w przedmiocie tych robót.

Gdyby zaś zostało ustalone, że ogrodzenie to w czasie jego przebudowy należało do ogrodzeń o jakich mowa w art. 30 ust. I pkt 3 Prawa budowlanego, Sąd nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, że roboty te nie podlegały w ogóle reglamentacji prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, ogrodzenie stanowi obiekt budowlany czy to jako samodzielny obiekt tj. budowlę o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego czy też jako część obiektu budowlanego (w niniejszej sprawie w postaci budynku), a mianowicie jako związane z nim urządzenie budowlane, o jakim mowa w art. 3 pkt 9 tego aktu prawnego. Zdaniem Sądu, brak jest dostatecznych jurydycznych i celowościowych oraz logicznych przesłanek do odmiennego traktowania z punktu widzenia art. 30 ust. 1 pkt 3 ogrodzenia w zależności od tego, czy dotyczy ono działki niezabudowanej, czy działki zabudowanej obiektem budowlanym w stosunku do którego pełni ono jednocześnie funkcję urządzenia technicznego - urządzenia budowlanego. Zdaniem Sądu, na przebudowę ogrodzenia, o jakim mowa w analizowanym przepisie, nie jest jednak wymagane pozwolenie na budowę, a tylko zgłoszenie. Trudno bowiem przyjąć, że przebudowa ogrodzenia byłaby poddana większym rygorom niż jego budowa. Nie może ulegać wątpliwości, że takiego zgłoszenia małżonkowie K. nie dokonali. Za takie nie może być bowiem uznane zgłoszenie z dnia 2 kwietnia 2008 r., dokonane w dniu 7 kwietnia 2008 r., a więc po upływie około roku po wykonaniu przebudowy ogrodzenia.

W konsekwencji należało przyjąć, że legalizacja robót związanych z przebudową przedmiotowego ogrodzenia (gdyby zostało wcześniej ustalone, że w chwili jego przebudowy stanowiło ono ogrodzenie o jakim mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) powinna nastąpić w trybie art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 tego aktu prawnego. Sąd wskazał, że nie wyklucza to wydania w odniesieniu do tych robót ponownie decyzji o umorzeniu postępowania, gdyby organ stwierdził, że z uwagi na stan przebudowanego ogrodzenia, nie wymaga ono żadnych przeróbek celem doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem (na co zdaje się wskazywać zgromadzony w sprawie materiał dowodowy).

W pełni Sąd podzielił natomiast stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie została dotychczas należycie wyjaśniona i oceniona kwestia realizacji robót przy, jak to określiły organy, "murku oporowym". W tym zakresie decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera w zasadzie jakichkolwiek ustaleń faktycznych. Nie wiadomo zatem o jakie dokładnie roboty budowlane w tym przedmiocie chodzi. Z tego też powodu trudno jest ocenić, czy roboty te podlegały reglamentacji prawa budowlanego, a jeżeli tak to pod jakim względem. W tym przedmiocie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym wypowiedzi stron na rozprawie sądowej w dniu wydania wyroku, zdaje się wynikać, że W. K. nie wykonał żadnego murku, a jedynie odsłonił usytuowaną w istniejącej między działkami stron skarpie podmurówkę (fundament) istniejącego między tymi działkami, a zrealizowanego znacznie wcześniej przez R. O. ogrodzenia. Do podmurówki tej przylegał też na pewnym odcinku usytuowany na działce małżonków O. osadnik. Po odsłonięciu tej podmurówki (fundamentu) doszło następnie jedynie do jej obłożenia kamieniem. Roboty te były prawdopodobnie związane z faktem usunięcia istniejącej w tym miejscu na działce skarżących nierówności terenu, celem jego późniejszego utwardzenia. Organ pierwszej instancji miał zatem obowiązek zarówno opisać (ustalić), w możliwy do kontroli sposób, przeprowadzone przy tym "murku" roboty jak i ocenić ich charakter z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa budowlanego, celem ustalenia czy podlegały one jego regulacjom, a jeżeli tak to czy wymagana jest ich legalizacja i pod jakimi warunkami.

Podobnie, z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, na czym konkretnie polegały objęte postępowaniem roboty budowlane, które organ ten określił w swojej decyzji jako "częściowa zmiana ukształtowania terenu zatoki". W konsekwencji zasadnicze wątpliwości budzi stwierdzenie organu pierwszej instancji, że takie roboty nie stanowiły co najmniej przebudowy zjazdu z istniejącej zatoki manewrowej, co w przypadku przyjęcia, że zatoka ta stanowiłaby część drogi publicznej dawałoby podstawę do stwierdzenia (w związku z treścią art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1987 r. o drogach publicznych – Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), że roboty te wymagały co najmniej zgłoszenia. Zgłoszenie takie byłoby wymagane również w przypadku gdyby roboty te polegały tylko na utwardzeniu terenu (w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) nie wchodzącego w skład drogi publicznej. Nadto, Sąd zwrócił uwagę na niekonsekwencję stanowiska organu pierwszej instancji zawartego w jego decyzji z dnia [...] r. Z jednej bowiem strony organ ten neguje przyznaniu zatoce manewrowej statusu drogi publicznej, a jednocześnie wskazuje na możliwość wydania przez zarządcę drogi decyzji opartej na treści art. 36 ustawy o drogach publicznych, która może odnosić się jedynie do terenu drogi publicznej.

Wreszcie Sąd podzielił też stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji co do obowiązku zapewnienia należytego udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom, tj. H. O. oraz D. P.-K.

Rozpoznając ponownie sprawę po jej rozdzieleniu PINB dla Powiatu [...] wydał w dniu [...] r. trzy decyzje:

1) decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy ogrodzenia wzdłuż granicy działek nr [...] i [...] i utwardzenia terenu działki nr [...] przez W. K. na posesji przy ul. [...] w S,

2) decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie przebudowy przez W. K. ogrodzenia posesji przy ul. [...] w S. od strony zatoki manewrowej oraz przebudowy zjazdu i utwardzenia terenu działki nr [...],

3) decyzję nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie zbadania legalności budowy ogrodzeń od strony zatoki manewrowej posesji przy ul. [...] i [...] w S.

W uzasadnieniu decyzji nr [...] organ wskazał, iż rozpatrując ponownie sprawę po wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2012 r., należy przyjąć, że z uwagi na stwierdzony na przeprowadzonej wizji (w tym w 2010 r. na zlecenie WINB), poziom terenu przylegającego do usytuowanego w granicy działek ogrodzenia, występujący (patrząc od strony wjazdu) za znajdującym się na działce nr [...] w jej granicy zbiornikiem ścieków, wydaje się prawdopodobnym, że teren działki nr [...] stanowiącej własność państwa K., został obniżony wzdłuż granicy z działką nr [...] o co najmniej 45-50 cm. Najmniejsze obniżenie terenu występuje na krańcu zachodnim i rozrasta w kierunku wjazdu na posesję. Teren działki nr [...] za zbiornikiem ścieków jest obniżony w stosunku do poziomu na zbiorniku o około 30-40 cm. Teren działki nr [...] obniżono w pasie o szerokości około od 1,1 m tj. na szerokości wykonanego nowego utwardzenia terenu. Wzdłuż krawędzi wykonanego utwardzenia przebiegał wcześniej murek "oporowy" uwidoczniony na będącej w aktach sprawy kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej. Organ I instancji wyjaśnił, że nie udało się bezsprzecznie ustalić wysokości rozebranego murku, a to ze względu na brak jakichkolwiek dokumentów w tym zakresie, co pozostało jednak bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. (...). Według oświadczenia W. K., obniżył on teren swojej działki bez "ingerencji w konstrukcję podmurówki ogrodzenia" i wykonał oblicówkę odsłoniętego fundamentu oraz ściany zbiornika. Nie wykonał nowego murku. W wyniku wykonanych robót uznanych przez sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 czerwca 2012 r. za "przebudowę" ogrodzenia, nie powstało ogrodzenie o wysokości przekraczającej 2,2 m. Taki zakres robót nie podlega zatem reglamentacji ustawy: W dalszej kolejności organ podkreślił, iż ułożenie kamienia rzecznego na podsypce piaskowej celem wyrównania powierzchni terenu, powiatowy organ nadzoru uznaje wykonane roboty za podlegające obowiązkowi zgłoszenia w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. PINB dla Powiatu [...] wskazał, że choć powyższe roboty podlegają obowiązkowi zgłoszenia, to brak jest (i było) zasadności nałożenia na inwestora jakiegokolwiek obowiązku wynikającego z przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane, a przy tym nie jest to miejsce parkingowe, gdyż nie jest wydzielone tylko sporadycznie wykorzystywane do parkowania pojazdu. W konsekwencji, zdaniem organu I instancji postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa.

W odwołaniu od decyzji H. O. i R. O. zanegowali pogląd organu I instancji co do zakresu wykonanych robót budowlanych. Podali, że ogrodzenie między posesjami po obniżeniu terenu dla budowy parkingu na działce sąsiedniej pełni funkcję muru oporowego i ulega przechyleniu, gdyż wisi w powietrzu. Stąd też odwołujący domagali się zasypania terenu na działce sąsiedniej do poprzedniego poziomu. Zarzucili też, że parking został usytuowany bezpośrednio przy ich ogrodzeniu, a jego realizacja wymagała pozwolenia na budowę.

Jednakże zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołania nie uwzględnił i orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania i omówieniu instytucji umorzenia postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 kpa), a także zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa), organ odwoławczy przypomniał, że przedmiotem postępowania zakończonego decyzją nr [...] jest:

– przebudowa ogrodzenia pomiędzy posesjami przy ul. [...] i [...] oraz

– utwardzenie terenu działki nr [...] z przeznaczeniem do parkowania samochodu.

Zdaniem organu w mniejszej sprawie, co istotne, orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (II SA/G1 323/11 oraz II SA/G1 954/11). Skutkiem powyższych postępowań przed sądem administracyjnym jest zakaz w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego formułowania nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem, a organ zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 17 marca 2009 r., I SA/Łd 1230/08).

Nadto [...] l. WINB podkreślił, że zgodnie z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, jak i - co istotne - ze stanowiskiem WSA w Gliwicach, nie budzi wątpliwości, iż legalizacja robót związanych z przebudową przedmiotowego ogrodzenia (gdyby zostało wcześniej ustalone, że w chwili jego przebudowy stanowiło ono ogrodzenie o jakim mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) powinna nastąpić w trybie art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 tego aktu prawnego. Nie wyklucza to oczywiście wydania w odniesieniu do tych robót ponownie decyzji o umorzeniu postępowania gdyby organ stwierdził, czy z uwagi na stan przebudowanego ogrodzenia nie wymaga ono żadnych przeróbek celem doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem (na co zdaje się wskazywać zgromadzony w sprawie materiał dowodowy). Odmienne stwierdzenia również przez małżonków O. nie były zgłaszane.

Organ odwoławczy podał, że co prawda, organ powiatowy w treści zaskarżanej decyzji nie odniósł się do ewentualnego stanu technicznego spornego ogrodzenia między działkami nr [...] i [...], stanowiącymi własność obu stron, tym niemniej nie stanowi to uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez PINB dla Powiatu [...]. Organ jako wyspecjalizowana jednostka z zakresu Prawa budowlanego, jest bowiem w stanie samodzielnie ocenić sposób i prawidłowość wykonania ww. ogrodzenia, chociażby w drodze analizy zebranej dotychczas dokumentacji fotograficznej. Zgodzić się należy z sądem orzekającym w przedmiotowej sprawie, iż nawet gdyby przyjąć, iż jego przebudowa podlega art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to nie budzi wątpliwości, iż nie wymaga ono jakichkolwiek przeróbek celem doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Na marginesie organ dodał, iż w aktualnym stanie faktycznym sporne ogrodzenie o wysokości poniżej 2,20 m znajduje się pomiędzy działkami prywatnymi, stąd opinię PINB dla Powiatu [...], że wykonana przebudowa ogrodzenia w granicy działek budowlanych państwa K. i O. oraz wykonana rozbiórka biegnącego wzdłuż ogrodzenia (na działce państwa K.) murku oporowego, którego wzniesienie nie wymagało pozwolenia na budowę oraz naruszenie przez pana K. prawa własności poprzez wykonanie robót. bez zgody właściciela tegoż ogrodzenia, nie podlegała regulacjom ustawy Prawo budowlane, uznać należy za prawidłową. Sporne ogrodzenie jest także zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r.), gdzie zamieszczono zapis, zgodnie z którym dla działek budowlanych co najmniej od strony dróg publicznych układu podstawowego i uzupełniającego, ogrodzenia należy realizować w obowiązujących dla dróg linii rozgraniczających, stosując naturalne materiały, tj. drewno, kamień, cegła lub odpowiednik - w tym mury pełne i ażurowe, licowe i tynkowane, podwaliny indywidualne lub systemowe, stal - w tym ogrodzenia z siatek, a także zieleń średnią to jest: krzewy, żywopłoty, z wykluczeniem ogrodzeń betonowych - w tym prefabrykowanych.

Zdaniem organu, również ułożenie kamienia rzecznego na podsypce piaskowej, jak ustalił organ powiatowy, dokonano wyłącznie celem wyrównania powierzchni terenu działki, stanowiącej własność Państwa K. Jakkolwiek wymagało to uzyskania przez inwestora uprzedniego zgłoszenia, to analogicznie mając na uwadze prawidłowość tychże robót budowlanych i ich zgodność ze sztuką budowlaną niniejsze umorzenie postępowania niejako legalizuje samowolnie wykonane utwardzenie terenu. Pogląd ten znalazł uznanie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym w przypadku gdy brak jest podstaw do nałożenia na zobowiązanego obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bowiem wykonane roboty odpowiadają prawu, tj. efekt samowolnie wykonanych robót budowlanych w ogóle nie narusza przepisów i nie trzeba nakładać obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia efektu wykonanych już robót do zgodności z przepisami techniczno budowlanymi, to należy umorzyć postępowanie na mocy art. 105 kpa (w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Takie rozstrzygnięcie skutkuje bowiem uznaniem, że przedmiotowy obiekt został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem (na potwierdzenie powyższej tezy wyrok WSA w Opolu z dnia 22 maja 2009 r., II SA/Op 585/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1564/11, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 października 2009r. II SA/Bk 461/09).

Odnosząc się w dalszej kolejności do wykonanej przez W. K. "podmurówki" (wys. 66 cm) znajdującej się w granicy między działkami, po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy (dołączonych do pisma PINB dla Powiatu [...] z dnia 18 stycznia 2013 r. karta akt nr 5/4), organ II instancji stwierdził że nie ma ona charakteru muru oporowego.

Aczkolwiek w przepisach Prawa budowlanego brak definicji legalnej muru oporowego, tym niemniej, zgodnie z definicją konstrukcji oporowej zamieszczonej w art. 4 pkt 16 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), pod pojęciem tym rozumie się "budowlę przeznaczoną do utrzymania w stanie stateczności nasypu lub wykopu. Definicja ściany oporowej zawarta w Polskiej Normie PN-83/B-03010 "Ściany oporowe. Obliczenia statystyczne i projektowe" stanowi, iż pod pojęciem tym należy rozumieć budowlę utrzymującą w stanie statecznym uskok naziomu gruntów rodzimych lub nasypowych albo innych materiałów rozdrobnionych. Definicję samego muru oporowego zawiera również encyklopedia "Architektura i budownictwo", autorstwa Witolda Szolgina. Zgodnie z definicją tam zawartą, pod pojęciem muru oporowego rozumie się mur pionowy, nachylony wykonany z cegły, kamienia, betonu lub innego materiału o odpowiedniej wytrzymałości, umacniający uskok terenu lub podcięcie stoku albo stanowiący zewnętrzną obudowę tarasu ziemnego, powstrzymujący sobą poziome lub ukośne parcie mas ziemi. Nie budzi wątpliwości, iż sporna "podmurówka" nie wypełnia którejkolwiek z powyższych przesłanek, definiujących pojęcie muru oporowego.

Ponadto same zainteresowane strony nie kwestionują tychże ustaleń (zob. pismo skarżącego z dnia 31 stycznia 2013 r., w którym wskazał, iż "wykonana przez pana K. podmurówka gr. 10 cm z kamienia nie spełnia roli ścianki oporowej (...)"). Na marginesie organ podkreślił, że ani organy administracji publicznej, ani też sądy administracyjne, nie są powołane do rozstrzygania sporów sąsiedzkich. Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że między stronami trwa spór, który nie może jednak zostać rozstrzygnięty w trybie administracyjnym.

W ramach postępowania na gruncie prawa budowlanego ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, do których należy zaliczyć właścicieli nieruchomości sąsiednich, sprowadza się bowiem do zbadania wymogów prawa budowlanego. Ochrona przed skutkami innych uciążliwości możliwa jest jedynie na drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym. Stąd też odwołania nie uwzględniono.

W skardze do sądu administracyjnego H. O. i R. O. zarzucili brak należytego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia decyzji (art. 7, 77, 80, 105 i 107 § 1 i 3 kpa). Ich zdaniem, organy nadzoru budowlanego nie odniosły się bowiem do stanu technicznego robót. Ponownie podnieśli, że utwardzenie terenu to w istocie parking, a przy wykonaniu jego budowy podkopano ogrodzenie ich działki. Dlatego też należało przeprowadzić procedurę legalizacyjną, a nie – umorzyć postępowanie. Stąd też decyzja narusza nadto art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie mogła odnieść skutku bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze m.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Nadto, prawidłowo organy nadzoru budowlanego wskazały na związanie oceną prawną, wyrażoną w wyroku tut. Sądu z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 1298/13 (art. 153 tej ustawy). Podkreślić przyjdzie, że w poprzednim postępowaniu przedmiotem kontroli była decyzja kasatoryjna, mocą której organ odwoławczy uchylił decyzję PINB o umorzeniu postępowania, dotyczącego szeregu robót, zrealizowanych przez W. K. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji prawidłowo zatem rozdzielił postępowania z uwagi na różny charakter i reżim prawny robót budowlanych.

W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli sądowej był zakres prac, zrealizowanych na terenie działki sąsiedniej, polegających na zmianie ukształtowania terenu (jego obniżeniu) oraz ułożeniu kamienia celem utwardzenia terenu – przy granicy z działką skarżących i wzdłuż ogrodzenia tej działki. W wyniku obniżenia terenu doszło bowiem do odsłonięcia podmurówki tego ogrodzenia, którą to podmurówkę W. K. obłożył kamieniem. Tego rodzaju roboty zakwalifikowano jako przebudowę ogrodzenia. Natomiast w motywach wyroku w sprawie II SA/Gl 954/11 Sąd wskazał na konieczność wyjaśnienia robót przy "murku oporowym", jak to określiły organy, zauważając że W. K. prawdopodobnie nie wykonał żadnego murku, a jedynie odsłonił podmurówkę (fundament) ogrodzenia pomiędzy posesjami, zrealizowanego wcześniej przez skarżącego R. O.

Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego ustaliły zakres zrealizowanych robót budowlanych i dokonały ich prawidłowej kwalifikacji prawnej. Odsłonięcie podmurówki ogrodzenia i obłożenia jej kamieniem nie stanowi robót budowlanych, podlegających reglamentacji prawa budowlanego, gdyż nie stanowi ani budowy, ani przebudowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 i 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Nadto, z mocy art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, zgłoszeniu podlega budowa ogrodzeń pomiędzy posesjami o wysokości powyżej 2,20 m. Gdyby więc wskutek wykonanych robót powstało ogrodzenie o takiej wysokości, jego samowolna realizacja podlegałaby trybowi z art. 51 Prawa budowlanego. Jednak sedno sporu w niniejszej sprawie dotyczy odsłonięcia podmurówki ogrodzenia wskutek obniżenia terenu sąsiedniego przy wykonaniu tego utwardzenia celem wykonania parkingu, jak uważają skarżący. Tymczasem zdaniem organów obydwu instancji, roboty te należało kwalifikować jako utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej. Zatem roboty te podlegały trybowi zgłoszenia z mocy art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane. Aczkolwiek organy nadzoru budowlanego ustaliły, że inwestor W. K. nie dopełnił wymogu ustawowego, to jednak uznał organ odwoławczy, że brak podstaw do wydania nakazu wykonania czynności celem ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, co uzasadniało umorzenie postępowania. Zdaniem sądu administracyjnego stanowisko to należy podzielić. Wszak w prawomocnym wyroku w sprawie II SA/Gl 954/11 jednoznacznie wskazano na możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia w przypadku robót podlegających reglamentacji prawa budowlanego, o ile nie jest wymagane wykonanie żadnych przeróbek w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem skarżący ferując zarzut nienależytego wyjaśnienia sprawy w zakresie stanu technicznego zrealizowanych robót, pominął motywy decyzji organu odwoławczego i jego stanowisko, oparte na analizie materiału dowodowego i fotograficznego, że roboty te zrealizowano zgodnie ze sztuką budowlaną, gdy idzie o utwardzenie terenu. Sami skarżący nie wskazali, w czym upatrują naruszenie prawa budowlanego i jakie roboty należałoby dodatkowo wykonać celem spełnienia wymogów techniczno-budowlanych. Nie może też wchodzić w rachubę zalewanie ich działki, gdyż teren sąsiedni obniżono. W istocie skarżący nie zgadzają się na parkowanie pojazdów na tym terenie jako przyległym do ich ogrodzenia. Jednak nie sposób przyjąć, że w wyniku utwardzenia terenu działki budowlanej powstało wydzielone miejsce postojowe, o którym mowa w § 19 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.).

Nadto place postojowe stanowią urządzenia budowlane, związane z obiektem (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego). Udokumentowany zdjęciami materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że w niniejszej sprawie zrealizowano wydzielone miejsce postojowe tylko z tego powodu, że okresowo jest tam parkowany samochód i należało nakazać rozbiórkę utwardzenia terenu, co i tak nie zapobiegłoby jego parkowaniu na nieutwardzonym terenie. Wszak utwardzono nie wydzielony teren, lecz grunt na działce sąsiedniej, zabudowanym budynkiem letniskowym, a więc z istoty przeznaczonym do okresowego użytkowania. Zatem aczkolwiek roboty te wymagały zgłoszenia, to jednak nie było potrzeby wydania jakichkolwiek nakazów w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Brak też podstawy do orzeczenia rozbiórki utwardzenia terenu z mocy art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stąd też umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 kpa, nie narusza prawa. Wyjaśnić też przyjdzie, że organy nadzoru budowlanego władne są do podejmowania działań jedynie w razie naruszenia prawa budowlanego. Dochodzenie roszczeń z tytułu wszelkich innych sporów sąsiedzkich możliwe jest zaś wyłącznie przed sądem powszechnym. Z mocy art. 147 kodeksu cywilnego, właścicielowi nie wolno dokonywać robót ziemnych w taki sposób, żeby to groziło nieruchomościom sąsiednim utratą oparcia. O ile więc obniżenie terenu sąsiedniego zagraża stateczności ogrodzenia zrealizowanego na działce skarżących, właściwym trybem dochodzenia roszczeń jest droga procesu cywilnego. Organ nadzoru budowlanego nie jest bowiem władny do wydania nakazu przywrócenia poziomu gruntu do stanu poprzedniego, nawet w sytuacji, gdy roboty ziemne miały związek z wykonaniem urządzenia budowlanego, czy utwardzeniem nawierzchni. Zakres kompetencji, przewidziany w art. 51 Prawa budowlanego, a nawet w art. 48 i art. 49b tej ustawy, nie daje bowiem podstawy do wydania nakazu podwyższenia terenu do stanu poprzedniego. Podobnie, zakłócenie korzystania z nieruchomości skarżących wskutek parkowania przy ich posesji, może stwarzać podstawę do dochodzenia roszczeń przed sądem powszechnym z mocy art. 144 kodeksu cywilnego. Normy prawa cywilnego nie mogą być jednak stosowane przez organy nadzoru budowlanego, które władne są do ingerencji jedynie w przypadkach, wskazanych w prawie budowlanym. Zdaniem sądu administracyjnego, decyzja organu odwoławczego została też prawidłowo uzasadniona zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 kpa, przy czym organ ten posiada również kompetencje merytoryczne, a zatem władny jest do ponownego rozpoznania sprawy.

W tym stanie rzeczy skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

sw