Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1846/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 33a ust. 2, pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13
journal: Dz.U. 2016 poz 2047
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi T. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie na rynek produktu niespełniającego wymagań bezpieczeństwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w zakresie punktu drugiego nakładającego na przedsiębiorcę T. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 60 000 (sześćdziesiąt tysięcy) złotych; 2. umarza postępowanie administracyjne w powyższym zakresie; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz T. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. kwotę 6 917 (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na rzecz której działa ustanowiony zarządca przymusowy Z. S.A. z siedzibą w W. (dalej też jako; "skarżąca", "strona", "spółka") jest decyzja Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., który utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 201? r. w zakresie punktu 2 dotyczącego nałożenia na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 60 000 zł za wprowadzenie na rynek produktu niespełniającego wymagań bezpieczeństwa, tj. naczynia żaroodpornego 5,1 1, Art. No [...], kod EAN: [...].

Jako podstawę prawną wskazał: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako "kpa") oraz art. 33a ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (Dz. U. z 2016 r., poz. 2047) dalej jako "ustawa o ogólnym bezpieczeństwie produktów".

Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia:

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzały wyniki kontroli przeprowadzonej [...] września i [...] października 2017r. przez inspektorów [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej (dalej jako "[...] WIIH"). Poddali oni ocenie bezpieczeństwa oraz badaniom organoleptycznym naczynie żaroodporne 5,1 1, Art. No [...], kod EAN: [...] (dalej jako "naczynie") wprowadzone na rynek przez przedsiębiorcę T. Spółka Akcyjna w restrukturyzacji z siedzibą w W. (dalej jako "producent") w oparciu o przepisy ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, posiłkując się wymaganiami normy PN-EN 13834+Al :2009 Naczynia kuchenne - Naczynia użytkowane w tradycyjnych piekarnikach domowych (dalej jako "norma PN-EN 13834+Al :2009") oraz uzasadnionymi oczekiwaniami konsumentów odnośnie bezpieczeństwa produktu. Próbka naczynia ceramicznego została przekazana do przeprowadzenia badań laboratoryjnych przez Laboratorium Badawcze Ceramiki i Materiałów Budowlanych w W., w celu sprawdzenia odporności produktu na szok termiczny, zgodnie z punktem 6.1.7 normy PN-EN 13834+Al :2009, z wykorzystaniem metody badawczej wskazanej w punkcie 6.2 normy PN-EN 1183:2000 Materiały i wyroby przeznaczone do kontaktu z produktami spożywczymi - Metody badania szoku termicznego i odporności na szok termiczny (dalej jako "norma PN-EN 1183:2000").

Na podstawie wyników tego badania (sprawozdanie z badań z dnia [...] października 2017 r., nr [...]) ustalono, że naczynie nie spełnia wymagań punktu 6.1.7 normy PN-EN 13834+A1:2009, gdyż ulega popękaniu przy różnicy temperatur At=180°C (temperatura pieca ti=200°C, temperatura wody t2=20°C).

Prezes UOKiK wszczął w sprawie postępowanie administracyjne na podstawie ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Wobec ustalenia, że wobec strony jako producenta, w wyniku postępowania sanacyjnego toczącego się przed Sądem Rejonowym dla m. W. w W. [...] Wydział Gospodarczy pod sygn. [...] (poprzednia sygnatura: [...]), został ustanowiony zarządca masy sanacyjnej przedsiębiorca Z. Spółka Akcyjna z siedzibą w W., Prezes UOKiK pismem z [...] grudnia 2017 r. powiadomił tego przedsiębiorcę jako stronę postępowania, na podstawie art. 53 ust. 1 oraz art. 311 ust. 1 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne (Dz. U. z 2019 r. poz. 243, 326, dalej jako "Prawo restrukturyzacyjne") o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ogólnego bezpieczeństwa naczynia.

Prezes UOKiK w tym samym piśmie wezwał stronę postępowania do określenia jej roli w obrocie naczyniami, przekazania informacji na temat ilości sztuk produktu wprowadzonych na rynek, listy dystrybutorów, liczby naczyń posiadanych na stanie magazynowym oraz ewentualnych skarg lub reklamacji ich dotyczących. Ponadto, wezwał do przekazania ewentualnych dowodów potwierdzających wyeliminowanie zagrożeń stwarzanych przez naczynie, w przypadku podjęcia przez stronę postępowania decyzji o podjęciu działań naprawczych.

W odpowiedzi, pismem z [...] grudnia 2017 r. strona postępowania potwierdziła, że przedsiębiorca T. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. w restrukturyzacji jest producentem naczynia, na dzień [...] grudnia 2017 r. posiada na stanie magazynowym 8614 naczyń, że nie prowadził sprzedaży detalicznej konsumentom, a rzadkie przypadki tego typu sprowadzały się głównie do sprzedaży na rzecz pracowników producenta. Oświadczyła, że w ciągu ostatnich dwóch lat zdarzały się incydentalne reklamacje i skargi związane z naczyniem. Poprosiła o sprecyzowanie, czy ma przekazać listę dystrybutorów i dane dotyczące naczyń wprowadzonych na rynek polski czy zagraniczny. Oświadczyła, że producent w trakcie bieżącej działalności produkcyjnej prowadzi regularne i kompleksowe badania swoich naczyń oraz kładzie duży nacisk na aspekty jakościowe, które zaostrzyła dodatkowo w ostatnich dwóch latach działalności. Jednocześnie wskazała, że producent nie umieścił na opakowaniu naczynia deklaracji zgodności z normą PN-EN 13834+A1:2009 ani informacji o wytrzymałości naczynia na szok termiczny przy różnicy temperatur 180°C, a stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. W instrukcjach bezpiecznego korzystania z naczynia w pierwszej kolejności wskazano, że naczynie należy wstawić do zimnego piekarnika, ponadto poinformowano, że do gorącego naczynia nie należy dolewać zimnych płynów ani stawiać go na zimnym lub mokrym podłożu. W jej ocenie, zachowanie ww. zasad powinno uchronić użytkownika przed wypadkami konsumenckimi. Jednocześnie oświadczyła, że posiadane przez nią informacje nie potwierdzają istnienia realnego zagrożenia stwarzanego przez naczynie. Dlatego nie podjęła działań wskazanych przez organ, ale podjęła wewnętrzne wyjaśnienie zaistniałej sytuacji i - w zależności od ich efektów - nie wyklucza podjęcia działań wskazanych przez organ nadzoru. Ze względu na urlopowy okres przedświąteczny nie miała możliwości zgromadzenia całości wymaganych informacji i wniosła o zakreślenie 14-dniowego terminu na ich przekazanie. Jednocześnie przekazała "Księgę jakości" i dokumenty dotyczące stosowanych procedur kontroli produktów, spis wyników wewnętrznych badań produktów za lata 2016 i 2017, sprawozdanie z badań laboratoryjnych dotyczące brytfanny o pojemności 3,5 1, wzór opakowania naczynia, zestawienie sprzedaży bezpośredniej oraz zestawienie reklamacji za lata 2016 i 2017 r.

Organ nadzoru, w efekcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, ustalił, że:

W latach 2013-2018 zostało wprowadzonych na rynek polski poprzez sprzedaż innym przedsiębiorcom 400 386 sztuk naczyń, a ponadto 176 280 sztuk na rynek zagraniczny oraz, że nieznaczne ilości produktu producent sprzedał swoim pracownikom {w latach 2016-2017 było to 7 egzemplarzy),

Producent skontaktował się z głównymi odbiorcami naczyń, informując ich o zaprzestaniu dostaw i proponując towar zamienny, a następnie poinformował dystrybutorów naczynia o zagrożeniach z nim związanych i możliwości jego zwrotu oraz poprosił ich o złożenie oświadczeń o ilości posiadanych egzemplarzy produktu;

Na stronie internetowej producenta został zamieszczony komunikat o zagrożeniu pęknięciem naczynia przy różnicy temperatur równej lub niższej 180°C i możliwości bezpłatnej wymiany naczynia na inny model lub zwrotu kosztów zakupu naczynia, a także zalecenie obniżenia temperatury piekarnika przed wyjęciem z niego naczynia;

Odnosząc się do zgłaszanych reklamacji, strona postępowania wyjaśniła, że producent częstokroć nie ma technicznych możliwości zweryfikowania, czy wada zgłaszana w reklamacji powstała na skutek uszkodzenia w transporcie, czy też użytkowania. Jeśli przedstawione okoliczności nie budzą wątpliwości, reklamacja rozpatrywana jest na podstawie oświadczeń reklamującego. W dokumentacji producenta nie rejestrowano szczegółowych przyczyn reklamacji, ograniczając się do stwierdzenia "pęknięcie", zgodnie z określeniem wady przez reklamującego. Producent nie widział potrzeby podejmowania dalszych działań mających na celu wyjaśnienie przyczyny pęknięcia;

Producent dokonywał wewnętrznych testów laboratoryjnych produktów i gdy produkty nie przeszły pozytywnie tych testów, wówczas cała produkcja ze zmiany zostawała odrzucona oraz przeznaczona do ponownego wytopu;

Producent zutylizował 12 028 sztuk naczyń posiadanych przez siebie na stanie magazynowym, 3404 naczynia zwrócone przez polskich dystrybutorów, 1018 naczyń zwróconych przez zagranicznych dystrybutorów, a ponadto 35 naczyń zostało zutylizowanych samodzielnie przez dystrybutorów.

Organ ustalił, że początkowo producent zawiesił produkcję naczynia [...] lutego 2018 r. - do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania, ale po przedstawieniu wyników badań próbki rozjemczej podjął działania w celu wyeliminowania potencjalnych zagrożeń stwarzanych przez naczynie oraz zobowiązał się do dalszego działania w celu wycofania naczynia z rynku. Do organu zostało przesłane oświadczenie, że naczynia zostały całkowicie wycofane z obrotu i produkcji, a ich nabywcy zostali poinformowani o możliwych zagrożeniach oraz że producent przeprowadził u siebie audyt wewnętrzny w celu zidentyfikowania ewentualnych niedociągnięć w obowiązujących wewnętrznych procedurach i ich udoskonalenia oraz skutecznego zapobiegania teoretycznym ryzykom w przyszłości. Dodatkowo do organu zostały przesłane dowody na okoliczność podjętych działań, wymienione w decyzji.

Wobec zawartego w piśmie z [...] marca 2018 r. wniosku o poddanie badaniom próbki rozjemczej naczynia, Prezes UOKiK postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. powołał biegłego - Laboratorium Badawcze [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. Oddział P. w celu przeprowadzenia badań laboratoryjnych naczynia i ustalenia, czy produkt spełnia wymagania bezpieczeństwa określone w punkcie 6.1.7 normy PN- EN 13834+A1:2009, z wykorzystaniem metody badawczej wskazanej w punkcie 6.2 normy PN- EN 1183:2000. Biegły wskazał w raporcie z badań z [...] lipca 2018 r., nr [...], że w toku badań laboratoryjnych przeprowadzonych z wykorzystaniem metody badawczej wskazanej w punkcie 6.2 normy PN-EN 1183:2000, doszło do pęknięcia 3 egzemplarzy naczynia żaroodpornego stanowiących próbkę rozjemczą. Potwierdziło to, że przedmiotowe naczynie nie spełnia wymagań bezpieczeństwa wskazanych w punkcie 6.1.7 normy PN-EN 13834+A1:2009.

Strona postępowania wniosła o umorzenie postępowania wskazując, że naczynia nie znajdują się już ani w produkcji, ani w obrocie. Jednocześnie zostało przekazane oświadczenie Dyrektora Zarządzającego producenta o podjętych działaniach mających na celu optymalizację procesów jakościowych, tj. zrewidowaniu tych procedur, przeprowadzeniu szkolenia wśród personelu oraz zleceniu zewnętrznego audytu.

Pismem z [...] lutego 2019 r. organ nadzoru poinformował stronę o przysługującym jej prawie do zapoznania się ze zgromadzonymi aktami sprawy oraz prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona nie skorzystała z przysługujących jej praw.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów:

stwierdził, że przedsiębiorca usunął przyczyny zagrożeń stwarzanych przez ten produkt i umorzył postępowanie administracyjne na postawie art. 24 ust. 14 pkt 2 w związku z art. 13 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów;

nałożył karę pieniężną w wysokości 60 000 na producenta, płatną do budżetu państwa na postawie art. 33a ust. 2 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, za wprowadzenie na rynek produktu niespełniającego wymagań bezpieczeństwa, tj. naczynia żaroodpornego 5,1 1, Art. No [...], kod EAN: [...],;

zobowiązał producenta do uiszczenia na rachunek UOKiK kwoty 1845 zł, stanowiącej równowartość kosztów badań laboratoryjnych przeprowadzonych przez Laboratorium Badawcze [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. Oddział P. na podstawie art. 25a ust. 1 i 6 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów.

Strona postępowania, w terminie, zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w części, tj. w zakresie pkt 2, czyli nałożenia na przedsiębiorcę T. Spółka Akcyjna w restrukturyzacji z siedzibą w W. kary pieniężnej w wysokości 60 000 zł. Zarzuciła naruszenie:

1 ) przepisu prawa materialnego, tj. art. 33a ust. 2 pkt 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że zostały spełnione przesłanki dające możliwość nałożenia na Spółkę kary finansowej z tytułu wprowadzenia na rynek towaru niespełniającego wymagań bezpieczeństwa:

lub, ewentualnie, w razie uznania przez organ, że do powyższego uchybienia nie doszło, zarzucono również naruszenie:

przepisów prawa materialnego, tj. art. 33a 2 pkt 2 w zw. z ust. 4 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, objawiające się wymierzeniem przez organ kary finansowej, której wysokość wskazuje na niedostateczne uwzględnienie przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności zaś na ustalenie wysokości kary z całkowitym pominięciem ryzyka wyeliminowania Spółki z obrotu gospodarczego oraz

2) przepisu postępowania administracyjnego, tj. art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 26 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, poprzez uchybienie obowiązkowi kierowania się przez organ zasadą proporcjonalności, wyrażające się nałożeniem na stronę obowiązku w postaci zapłaty kary pieniężnej niewspółmiernego do celu, który miałby być osiągnięty dzięki jego nałożeniu.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie objętym punktem 2 rozstrzygnięcia, względnie nałożenie kary w niższej wysokości.

W uzasadnieniu wniosku strona postępowania m.in. podkreśliła fakt współpracy z organem, a w szczególności podejmowanie z własnej inicjatywy działań mających na celu usunięcie wszelkich możliwych zagrożeń związanych z naczyniem, poprzez wycofanie ich z obrotu, zaprzestanie produkcji oraz utylizację naczyń, a także poinformowanie o możliwym zagrożeniu. Działania te doprowadziły do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie na podstawie art. 24 ust. 14 pkt 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów.

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów rozpoznał wniosek w części zaskarżonej, tj. w zakresie pkt 2 decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], czyli utrzymał go co do nałożonej kary pieniężnej. Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 1 i 3 tej decyzji uznał za ostateczne z upływem terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Odwołując się do zasady wyrażonej w art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów Prezes UOKiK dokonał oceny bezpieczeństwa naczynia z uwzględnieniem wymagań wynikających z dobrowolnej normy krajowej - PN-EN 13834+A1:2009 Naczynia kuchenne. Naczynia użytkowane w tradycyjnych piekarnikach domowych.

Wskazał, że producent zobowiązany jest wprowadzać na rynek wyłącznie produkty bezpieczne, co wynika z art. 10 ust. 1 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Tymczasem wyniki badań laboratoryjnych wykazały, że naczynie uległo popękaniu przy różnicy temperatur At=180°C co wskazuje na istnienie znacznego prawdopodobieństwa, że badany produkt nie spełnia wymagań ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy produkt, który nie spełnia wymagań określonych w art. 4, nie jest produktem bezpiecznym. Art. 4 ust. 1 przewiduje, że produktem bezpiecznym jest produkt, który w zwykłych lub innych, dających się w sposób uzasadniony przewidzieć warunkach jego używania, z uwzględnieniem czasu korzystania z produktu, a także, w zależności od rodzaju produktu, sposobu uruchomienia oraz wymogów instalacji i konserwacji, nie stwarza żadnego zagrożenia dla konsumentów lub stwarza znikome zagrożenie, dające się pogodzić z jego zwykłym używaniem i uwzględniające wysoki poziom wymagań dotyczących ochrony zdrowia i życia ludzkiego.

Organ wskazał, że strona początkowo kwestionowała ustalenia, że badane naczynie nie spełnia wymagań ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów i wniosła o wykonanie badania próbki rozjemczej. Przyznał, że po otrzymaniu wyników jej badania, strona zaakceptowała je i podjęła korki mające na celu usunięcie zagrożenia. Także strona we wniosku wskazała na możliwość, że niektóre wprowadzone przez Spółkę na rynek naczynia mogły posiadać pewną wadę. Ostatecznie, niespełnienie wymagań bezpieczeństwa przez naczynie zostało potwierdzone poprzez wynik badania próbki naczynia oraz wynik badania próbki rozjemczej naczynia, przeprowadzonego na wniosek strony. Każda z badanych próbek składała się z trzech egzemplarzy naczynia, a wyniki obu badań były jednoznaczne - pęknięciu uległy wszystkie badane egzemplarze.

Potwierdzenie, że naczynie nie jest bezpieczne wynikało także z samej podstawy umorzenia postępowania - art. 24 ust. 14 pkt 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, która ma zastosowanie wówczas, jeżeli producent lub dystrybutor usunął przyczyny zagrożeń.

Organ nadzoru nie zgodził się z zakwestionowaną przez stronę zasadnością nałożenia kary, z zarzutem, by jej wysokość była niewspółmierna do stwarzanego potencjonalnego zagrożenia oraz stwarzała ryzyko wyeliminowania producenta z obrotu gospodarczego.

Za mylne uznał przekonanie strony, że w stosunku do przedmiotów niebezpiecznych konieczne było wydanie decyzji, o której mowa w art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Przyznał, że w niniejszym postępowaniu nie doszło do wydania takiej decyzji, ponieważ podejmowane przez spółkę działania były wynikiem jej współpracy z organem, która w konsekwencji doprowadziła do wyeliminowania produktu niebezpiecznego, bez konieczności wydawania decyzji z art. 24 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy.

Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji odnoszącej się w pkt 2 do nałożenia kary wskazał na to, że wprowadzenie na rynek produktu, który nie jest bezpieczny, stanowi naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Powołał się zatem na zaistnienie przesłanek ustawowych z art. 33a ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, uprawniających Prezesa UOKiK do nałożenia na producenta kary pieniężnej.

Przechodząc do kwestii nałożenia kary pieniężnej, organ wskazał, że sama ustawa o ogólnym bezpieczeństwie produktów zawiera regulację dotyczącą kar pieniężnych ("Rozdział 4a Kary pieniężne" ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów), to jednak te kwestie zostały również uregulowane w kpa ("Dział IVa Administracyjne kary pieniężne).

Odwołał się do uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (nr druku: 1183) z którego wynika, że projektowane rozwiązania stanowiły uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis derogat legi generali). Stwierdził, powołując się na literaturę, że przepisy kpa w zakresie reguł nakładania kar i udzielania ulg w jej wykonaniu jako przepisy ogólne, z zastrzeżeniem, że uregulowania w przepisach odrębnych poszczególnych aspektów materii dotyczącej kar administracyjnych, przepisów proponowanego działu nie będzie stosowało się w zakresie tych aspektów (art. 189a § 2 kpa). "Oznacza to że, gdy zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, odnośny przepis działu IVa nie ma zastosowania. (....) Przepisy odrębne nie mogą zatem w tych przypadkach być uzupełniane ani modyfikowane odnośnymi regulacjami działu IVa. W przypadku gdy przepisy odrębne w ogóle nie regulują zagadnienia uregulowanego w § 2, przepisy działu IVa stosuje się wprost w oznaczonym zakresie" (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, wyd. WK 2018).

W związku z powyższym, organ nadzoru przyznał, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów stosuje się zasady odstąpienia od kar pieniężnych, określone w art. 189f kpa, który zacytował. Zgodnie z § 1 wskazanego przepisu, organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

§ 2. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1) usunięcie naruszenia prawa lub

2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

Dokonując analizy przesłanek wynikających z tej normy organ wskazał, że do czasu wydania zaskarżonej decyzji Prezes UOKiK nie wydał postanowienia, o którym mowa w art. 189f § 2 kpa, zatem nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W ocenie Prezesa UOKiK, nie można uznać, że w niniejszej sprawie zaistniała znikoma waga naruszenia prawa. Odwołał się do rozumienia tej definicji wynikającego z Komentarza do kodeksu postępowania administracyjnego pod red. Wierzbowskiego (Legalis), i dr Sebastiana Gajewskiego Kodeks postępowania administracyjnego. Nowe instytucje. Komentarza do rozdziałów 5a, 8a, 14 oraz działów IV i Villa KPA stwierdzając, że elementy przedmiotowe naruszenia znikomego nie niosą ze sobą społecznego niebezpieczeństwa. Przez wagę naruszenia prawa należy rozumieć istotność, skalę skutków społeczno- gospodarczych, które zostały przez nie wywołane, oraz znaczenie naruszonego obowiązku administracyjnoprawnego z punktu widzenia systemu prawa; działalności, na której regulację prawną się on składa; oraz dóbr, których ochronie służy. O tym więc, że waga naruszenia prawa jest znikoma będzie można powiedzieć wówczas, gdy wywołane przez nie skutki są niewielkie, czyli dotknęły małej liczby podmiotów i nie zaburzyły przebiegu procesów społeczno- gospodarczych, a jednocześnie - nie wiązało się ono z unicestwieniem lub znaczną ingerencją w dobro chronione daną sankcją i nie miało istotnego wpływu na całościową ocenę zgodności z prawem działalności, której częścią regulacji jest złamany obowiązek administracyjnoprawny. Dodatkowo dwa warunki muszą być spełnione łącznie: waga naruszenia prawa musi być znikoma, a strona musi zaprzestać naruszenia prawa najpóźniej w toku postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Ocenił, że warunek ten będzie spełniony przede wszystkim w przypadkach, w których naruszenie prawa miało charakter jednostkowy lub krótkotrwały. W kontekście tak rozumianej znikomej wagi naruszenia prawa nie mieści się liczba wprowadzonych na rynek polski naczyń - 400 393 sztuki oraz okres ich wprowadzania - od 2013 r. do 2018 r. Zatem zasięg naruszenia był znaczny i w efekcie konsumenci zostali narażeni na poważne zagrożenie stwarzane przez produkt. Z wprowadzonych naczyń tylko nieznaczna ich ilość została zutylizowana (0,8%). Początkowo strona zakwestionowała wyniki badań i w efekcie do czasu poinformowania o wyniku badania próbki rozjemczej zwlekała z zawiadomieniem dystrybutorów o potencjalnych zagrożeniach stwarzanych przez naczynie i zasadności wstrzymania jego sprzedaży, w efekcie naczynie po wszczęciu postępowania było jeszcze wprowadzane na rynek. Także nie bez znaczenia dla oceny wagi naruszenia prawa jest rodzaj produktu - naczynie żaroodporne, które ze swej istoty nie jest produktem jednorazowego użytku, lecz jest używana przez konsumentów przez długi (wieloletni) okres, w związku z czym użytkownicy którzy zakupili naczynie nadal mogą je używać i mogą być nadal narażeni na stwarzane przez nie zagrożenie.

Według organu nadzoru, nie zaistniała w sprawie przesłanka znikomej wagi naruszenia prawa warunkująca możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu z uwagi na narażenie zdrowia konsumentów w znaczny sposób, jako interesu chronionego. Druga z przesłanek również nie ma zastosowania, ponieważ Prezes UOKiK nie posiada żadnych informacji, by strona postępowania została już ukarana za to samo zachowanie przez inny uprawniony organ.

Przechodząc do możliwości nałożenia przez Prezesa UOKiK kary na podstawie art. 33 a ust. 2 pkt 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, organ wyjaśnił, że jest ona administracyjną karą pieniężną czyli, zgodnie z definicją zawartą w art. 189 b kpa, sankcją o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.

Z art. 33 a ust. 2 pkt 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów wynika, że organ nadzoru może, w drodze decyzji, nałożyć na producenta karę pieniężną w wysokości do 100 000 zł za wprowadzenie na rynek produktu niespełniającego wymagań bezpieczeństwa.: Cytując wyroki wydane w innych sprawach m.in. wskazał, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter uznaniowy, co oznacza że ewentualne rozstrzygnięcie co do ukarania należy do organu, który dokonuje oceny działań producenta jako zagrażających i w jakiej mierze interesowi publicznemu, a wymierzając karę pieniężną w określonej wysokości, kieruje się stopniem oraz okolicznościami w jakich doszło do naruszenia obowiązków, co wynika z art. 33a ust. 4 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów bacząc, by nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Prezes UOKiK nakładając karę miał na uwadze ocenę całokształtu okoliczności sprawy, a określając jej wysokość uwzględnił zgodnie z art. 33a ust. 4 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów w szczególności stopień oraz okoliczności naruszenia obowiązków. Uznał, że bez znaczenia dla wymierzenia kary pieniężnej i jej wysokości jest fakt świadomości lub braku świadomości producenta, iż wprowadza na rynek naczynia niebezpieczne, ponieważ kara pieniężna jest wymierzana za wprowadzenie produktu niebezpiecznego i nie łączy się ze świadomością producenta w tym przedmiocie.

Także profesjonalny charakter działalności gospodarczej oznacza, że konsumenci mają prawo oczekiwać, iż wprowadzone przez tego przedsiębiorcę na rynek produkty będą spełniały wymagania bezpieczeństwa. Tym bardziej zasadne jest takie oczekiwanie od podmiotu, który, jak sam wskazuje, swoją działalność gospodarczą prowadzi od przeszło wieku, a do tego jest jedynym producentem naczyń żaroodpornych do pieczenia ze szkła borokrzemowego w Polsce i jednym z nielicznych producentów na świecie (strona 7 pisma z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz informacje zawarte na stronie internetowej producenta).

Okolicznością również przemawiającą na niekorzyść producenta uznał fakt wprowadzenia na rynek bardzo dużej ilości naczyń - 400 393 sztuk, przez długi okres czasu, bo od 2013 r. do 2018 r., z czego tylko 0,8% zostało zutylizowanych. Okolicznością obciążającą jest także długi okres obowiązywania normy, w oparciu o którą przeprowadzono badanie laboratoryjne, a więc podmiotowi profesjonalnemu powinna być znana i przezeń stosowana.

Przy ocenie współpracy producenta z organem organ nie ograniczył się tylko do stwierdzenia, że w jej efekcie doszło do usunięcia przyczyn zagrożenia stwarzanych przez kwestionowane naczynie i w konsekwencji umorzenia postępowania. Zaznaczył, że producent wprowadzał naczynia na rynek już po wszczęciu postępowania (na początku 2018 r. sprzedał dystrybutorom 3236 sztuk), jakkolwiek strona postępowania miała prawo poddać w wątpliwość ocenę bezpieczeństwa dokonaną w toku kontroli i wystąpić o badanie próbki rozjemczej i z tego prawa skorzystała, to jednak do czasu uzyskania wyników badania próbki rozjemczej producent powinien przynajmniej wstrzymać się od dalszego wprowadzania naczynia na rynek. Takie działanie ocenił negatywnie. Na marginesie wskazał, że ocenia jako usprawiedliwione działanie, samo wstrzymanie się z utylizacją naczyń do czasu otrzymania przez stronę postępowania i producenta wyników badania próbki rozjemczej.

Ponownie oceniając przesłanki uwzględnione przy wymierzaniu nałożonej kary pieniężnej, Prezesa UOKiK wskazał, że na niekorzyść producenta przemawiają zgłaszane reklamacje i bez większego znaczenia pozostaje fakt braku możliwości ustalenia, czy zgłoszone reklamacje dotyczyły pęknięć powstałych w czasie transportu, czy na skutek użytkowania, rozpatrywanie ich na korzyść konsumenta, a także akcentowana we Wniosku, nieznaczna ich ilość. Przede wszystkim już sam fakt zgłaszania reklamacji powinien spowodować podjęcie przez producenta działań mających na celu zbadanie, czy produkt nie stwarza zagrożeń, tym bardziej, że producent po otrzymaniu reklamacji nie wyjaśniając przyczyn powstania pęknięć, nie mógł wykluczyć, że wada była wadą produkcyjną a nie tylko i wyłącznie skutkiem niewłaściwego transportu. Nawet niewielka ilość reklamacji powinna zasugerować producentowi, że coś niepożądanego dzieje się z jego produktem, a tym bardziej po zestawieniu z wynikami testów, świadczącymi, że nie każda partia produktu była właściwie wyprodukowana.

Kryterium pomocniczym przy określaniu wysokości kary pieniężnej jest wysokość korzyści majątkowej osiągniętej przez przedsiębiorcę ze sprzedaży produktów rozumianej przez Prezesa UOKiK na potrzeby postępowań prowadzonych na podstawie ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów i w sposób zamierzony nie jest tożsame z dochodem czy zyskiem. Prezes UOKiK ustalił, że korzyść majątkowa producenta, a więc iloczyn sprzedanych sztuk produktu, które nie spełniają ogólnych wymagań bezpieczeństwa (396 954 sztuki produktu, po uwzględnieniu 3 439 sztuk zwróconych lub samodzielnie zutylizowanych przez dystrybutorów) i średniej ceny sprzedaży (18,65 zł), wynosi 7 403 192,10 zł. Jest to kryterium pomocnicze, a znajdowanie się producenta w postępowaniu sanacyjnym i zawarcie układu z wierzycielami, wyniki finansowe wykazujące stratę oraz porównanie wysokości kary z kosztami zatrudnienia nie są okolicznościami, które mogłyby przemawiać za uprzywilejowaniem strony postępowania w stosunku do innych podmiotów gospodarczych. Obciążenia natury publicznej, a do takich zaliczają się kary pieniężne nakładane przez organy administracji, są ze swojej natury konsekwencjami niewywiązywania się przez przedsiębiorców z obowiązków.

Fakt prowadzenia takiego postępowania po raz pierwszy i niekwestionowania do tej pory, przez ponad sto lat istnienia producenta, bezpieczeństwa produkowanych wyrobów organ uwzględnił jako okoliczność łagodzącą uwzględnioną przy określaniu wysokości kary.

Prezes UOKiK ocenił podniesienie standardów kontroli produkowanych wyrobów, przejścia z wynikiem pozytywnym audytu ISO 9001:2015 i w konsekwencji uzyskania dodatkowego certyfikatu renomowanej jednostki certyfikującej BSI Group, zrewidowania polityki jakościowej wyjaśniając, że takie działania zasługują na aprobatę w ramach realizacji ustawowych obowiązków ciążących na każdym producencie (art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 4 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów). Okoliczności te nie mogą wpływać na zmniejszenie kary.

Także okoliczność poniesienia kosztów związanych z wycofaniem naczyń z rynku i odebraniem ich od kontrahentów, w szczególności zwrot ceny zapłaconej za towar, pokrycie opat za transport zwracanych towarów, jako konsekwencja procedur usunięcia zagrożenia stwarzanego przez naczynie, nie może, w ocenie Prezesa UOKiK wpływać na wysokość kary pieniężnej.

Zdaniem Prezesa UOKiK kara jest adekwatna do naruszenia, zaś jej wysokość spełni swoją funkcję prewencyjną gdyż jest wyraźnym ostrzeżeniem na przyszłość zapobiegającym powstawaniu nagannych praktyk rynkowych oraz funkcję represyjną ponieważ stanowi poważną dolegliwość dla przedsiębiorcy nie niosąc za sobą jednocześnie ryzyka wyeliminowanie go z obrotu gospodarczego. Wymierzając karę organ miał również na uwadze jeden z celów ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, a mianowicie zapewnienie bezpieczeństwa produktów wprowadzanych na rynek.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca spółka zakwestionowała ją w zakresie pktu 2 nakładającego karę pieniężną 60 000 zł, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zarzuciła naruszenie:

przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że zostały spełnione przesłanki dające możliwość nałożenia przez Organ na Spółkę kary finansowej z tytułu wprowadzenia na rynek towaru niespełniającego wymagań bezpieczeństwa;

przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej KPA) w zw. z art. 26 Ustawy poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, wyrażające się nałożeniem na Spółkę obowiązku w postaci zapłaty kary pieniężnej pomimo podjęcia przez Spółkę stosownych działań mających na celu wycofanie z rynku Produktu, podczas gdy w innej sprawie Organ uznał, że podjęcie stosownych działań w celu wycofania z rynku produktu, który nie jest bezpieczny prowadzi do uniknięcia kary pieniężnej nakładanej na podstawie art. 33a ust. 2 pkt 2 Ustawy

lub, ewentualnie, w razie uznania przez Sąd, że do powyższego uchybienia nie doszło, zaskarżonej decyzji II zarzuciła naruszenie:

przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33a 2 pkt 2 w zw. z ust. 4 Ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, objawiające się wymierzeniem przez Organ kary finansowej, której wysokość wskazuje na niedostateczne uwzględnienie przez Organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności zaś na ustalenie wysokości kary z całkowitym pominięciem ryzyka wyeliminowania Spółki z obrotu gospodarczego oraz

przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 26 Ustawy poprzez uchybienie obowiązkowi kierowania się przez Organ zasadą proporcjonalności, wyrażające się nałożeniem na stronę obowiązku w postaci zapłaty kary pieniężnej niewspółmiernego do celu, który miałby być osiągnięty dzięki jego nałożeniu.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami skarżąca wniosła:

1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c PPSA o uchylenie w całości zaskarżonej Decyzji II z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik, sprawy oraz o ewentualne uchylenie Decyzji I w zakresie punktu 2 na podstawie art. 135 ppsa,

lub, ewentualnie - w razie nieuwzględnienia przez Sąd powyższego wniosku:

2) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 145a § 1 ppsa o zobowiązanie Organu do wydania decyzji zmieniającej punkt 2 Decyzji I poprzez zmniejszenie wysokości wymierzonej Spółce kary finansowej do najniższego możliwego wymiaru

oraz

3) wniosła o zasądzenie od Organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów w szczególności wskazała na uznaniowość i dowolność nałożonej kary w sytuacji: wyeliminowania zagrożeń stwarzanych przez produkt i wycofania produktu od konsumentów i jego zniszczenie. Zarzuciła nieuwzględnienie sytuacji ekonomicznej w jakiej się znajduje, w której nałożenie kary prowadzi do jej eliminacji z rynku.

Tymczasem, gdyby Organ doszedł do wniosku, że naczynie nie jest bezpieczne, to w pierwszej kolejności wydałby decyzję, w której powinien zobowiązać producenta np. do natychmiastowego wycofania produktu z rynku i zaprzestania jego dalszej produkcji, a dopiero później nałożyć na producenta karę finansową z tytułu wprowadzenia na rynek produktów niespełniających warunków bezpieczeństwa. Powyższa decyzja nie została jednak wydana z tego względu, że Spółka z własnej inicjatywy i we własnym zakresie wycofała naczynie z rynku, w tym zaprzestała jego produkcji. Co istotne, zdążyła ten efekt osiągnąć, nie czekając na zakończenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Organ, w tym na nałożenie powyższych obowiązków. Dodała, że sam fakt wycofania przez spółkę naczyń z rynku nie może świadczyć jednocześnie o tym, że nie spełniają one warunków bezpieczeństwa. Podjęte działania miały bowiem na celu zapewnienie jak największego bezpieczeństwa jej produktów poprzez usunięcie potencjalnych zagrożeń, które mogq się z nimi wiqzac, nie zaś zagrożeń rzeczywistych, co do wystąpienia których spółka nie podnosi wątpliwości.

Odwołała się do cytowanego, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2011 r. (sygn. II GSK 1404/11, Legalis), w którym Sąd jednoznacznie stwierdził, że: Decyzja w przedmiocie kary pieniężnej może zostać wydana dopiero po uprzednim rozstrzygnięciu kwestii bezpieczeństwa produktu i po nałożeniu - odrębną decyzją - określonych obowiązków, w konsekwencji stwierdzenia, że produkt nie jest bezpieczny. Nie powinno więc ulegać kwestii, że w postępowaniu o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie ww. przepisu bada się czy decyzja organu została wykonana, a nie czy była prawidłowa. Powyższe odnieść należy też do decyzji o nałożeniu kary pieniężnej wydawanych na podstawie art. 33a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Treść decyzji wydanej na podstawie 24 usf. 4 ustawy pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. b i c przesądza, czy przesłanka z art. 33 a ust. 2 pkt 2 została spełniona.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2523 ze zm.- dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny zobligowany jest uwzględnić skargę w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Art. 145 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Dopiero w przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. I tą zasadą kierował się Sąd w sprawie niniejszej, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, bowiem dopatrzył się dalej idących naruszeń prawa, skutkujących koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd uznał bowiem, że zaskarżona decyzja, a także decyzja organu pierwszej instancji w zaskarżonej części pktu 2, dotknięte są naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Poza sporem jest, że T. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. w restrukturyzacji jest producentem naczynia żaroodpornego 5,1 1, Art. No [...], kod EAN: [...], które wprowadziła na rynek. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 2 lit. a ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, za producenta uznaje się przedsiębiorcę prowadzącego w Unii Europejskiej lub na terytorium państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym działalność polegającą na wytwarzaniu produktu albo każdą inną osobę, która występuje jako wytwórca, umieszczając na produkcie bądź do niego dołączając swoje nazwisko, nazwę, znak towarowy bądź inne odróżniające oznaczenie, a także osobę, która naprawia lub regeneruje produkt. Dodatkowo, w toku postępowania administracyjnego ww. przedsiębiorca potwierdził, że jest producentem naczynia.

Na marginesie należy zauważyć, że w toku postępowania sanacyjnego przedsiębiorca Z. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. został ustanowiony zarządcą masy sanacyjnej przedsiębiorcy T. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. w restrukturyzacji toczącego się przed Sądem Rejonowym dla M. W. w W. [...] Wydział Gospodarczy pod sygn. [...]. Tak więc stroną postępowania administracyjnego na podstawie art. 53 ust. 1 oraz art. 311 ust. 1 Prawa restrukturyzacyjnego jest zarządca masy sanacyjnej.

Z art. 33 a ust. 2 pkt 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów wynika, że organ nadzoru może, w drodze decyzji, nałożyć na producenta karę pieniężną w wysokości do 100 000 zł za wprowadzenie na rynek produktu niespełniającego wymagań bezpieczeństwa. Decyzja ta ma charakter uznaniowy, co oznacza, że ewentualne ukaranie należy do organu, który dokonuje oceny działań producenta jako zagrażających i w jakiej mierze interesowi publicznemu, a wymierzając karę pieniężną w określonej wysokości, kieruje się stopniem oraz okolicznościami w jakich doszło do naruszenia obowiązków, co wynika z art. 33a ust. 4 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów bacząc, by nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wyłącznie wysokość kary 60 000zł, bowiem pozostaje poza sporem, że skarżąca jako producent wycofała z obrotu wadliwy wyrób. W istocie bowiem, w trakcie prowadzonego postępowania, po przeprowadzonych badaniach, do których jako strona miała prawo - nie kwestionowała uzyskanych wyników wykazujących, że jej produkt, naczynie żaroodporne, nie spełnia wymagań bezpieczeństwa.

Zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, w przypadku braku polskich szczegółowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa produktów lub norm będących transpozycją norm europejskich uznanych przez Komisję Europejską za zgodne z przepisami dotyczącymi ogólnego bezpieczeństwa produktów albo jeżeli produkt nie jest zgodny z tymi normami, bezpieczeństwo produktu ocenia się w szczególności z uwzględnieniem spełnienia wymagań wynikających z dobrowolnych norm krajowych państw członkowskich Unii Europejskiej będących transpozycją norm europejskich innych niż normy uznane przez Komisję Europejską za zgodne z przepisami dotyczącymi ogólnego bezpieczeństwa produktów. Z uwagi na fakt, że norma PN-EN 13834+A1:2009 Naczynia kuchenne. Naczynia użytkowane w tradycyjnych piekarnikach domowych jest wyżej opisanym rodzajem normy, Prezes UOKiK dokonał oceny bezpieczeństwa naczynia z uwzględnieniem określonych w niej wymagań.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, producent zobowiązany jest wprowadzać na rynek wyłącznie produkty bezpieczne. Zgodnie z art. 4 ust. 1 o ogólnym bezpieczeństwie produktów, produktem bezpiecznym jest produkt, który w zwykłych lub innych, dających się w sposób uzasadniony przewidzieć warunkach jego używania, z uwzględnieniem czasu korzystania z produktu, a także, w zależności od rodzaju produktu, sposobu uruchomienia oraz wymogów instalacji i konserwacji, nie stwarza żadnego zagrożenia dla konsumentów lub stwarza znikome zagrożenie, dające się pogodzić z jego zwykłym używaniem i uwzględniające wysoki poziom wymagań dotyczących ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy produkt, który nie spełnia wymagań określonych w art. 4, nie jest produktem bezpiecznym.

W ocenie Sądu, nie można się zgodzić z Prezesem UOKiK, że nakładając karę miał na uwadze ocenę całokształtu okoliczności sprawy, a określając jej wysokość decyzją uznaniową uwzględnił wynikający z art. 33a ust. 4 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów w szczególności stopień oraz okoliczności naruszenia obowiązków. Nawet powołane wyroki WSA wydane zostały przed 17 czerwca 2017r., czyli zmianami w kpa w zakresie dyrektyw nakładania kar pieniężnych. Okoliczność zatem, że skarżąca przyznała, w toku prowadzonego postępowania, że naczynie nie spełnia wymagań bezpieczeństwa – dopiero po uzyskaniu wyniku badania zarówno próbki naczynia oraz wyniku badania próbki rozjemczej naczynia, przeprowadzonego na jej wniosek, nie stanowi okoliczności obciążającej strony. Przy tej skali wielkości sprzedaży, niewysokiej ceny naczynia, okresu jego obecności na rynku i niewielkiej skali składanych reklamacji, producent miał uzasadnione wątpliwości co do zastrzeżeń organu co do mankamentów użytkowych prowadzących do eliminacji produktu.

Na korzyść strony przemawiały pominięte w ocenie zalety prozdrowotne używania tego rodzaju naczynia borowokrzemowego, potwierdzone wielkością sprzedaży w analizowanym okresie, jego niewysoką ceną. Okoliczności te przemawiają za przyjęciem świadomości użytkowników i znajomości sposobu jego używania. Świadomy użytkownik nie doprowadzi do tak dużej różnicy temperatur przy jego użytkowaniu, poprzez wkładanie go do nagrzanego piekarnika. Świadczy o tym brak skarg do organu nadzoru i niewielka ilość reklamacji u producenta, nawet gdyby przyjąć, że wszystkie byłyby spowodowane pęknięciami na skutek nie zapobieżenia znacznej różnicy temperatur. Konsument jest aktualnie osobą świadomą, także w zakresie używania naczyń borokrzemowych żaroodpornych. Świadomy konsument wybierając naczynia borokrzemowe do pieczenia, czy podgrzewania - zamiast wyprodukowanych z aluminium, czy innych składników, zna walory materiału z jakiego wyprodukowano naczynie i interesuje się jego sposobem prawidłowego użytkowania. Świadczy o tym także wielkość sprzedaży tego typu naczyń o walorach prozdrowotnych, poświadczonych certyfikatami i wielkość sprzedaży nie może być przesłanką obciążającą producenta, a jego atutem. Powyższy wywód nie oznacza bagatelizowania ryzyka bezpieczeństwa użytkowania przy braku właściwego poziomu uwagi konsumenta, co potencjalnie naraża go na niebezpieczeństwo z tytułu używania w warunkach przeprowadzonego badania.

Zdaniem Sądu, w ustaleniu wysokości kary umknęła organowi całkowicie z pola widzenia, długoletnia obecność tego producenta na rynku, brak kar dotychczas i oprócz zastosowania dyrektyw wymiaru kary pieniężnej wprowadzonych do kpa, niebagatelne znaczenie ma uznaniowość nałożenia samej kary pieniężnej.

W jej wymierzeniu organ powinien uwzględnić zarówno interes społeczny, jak i interes strony. Obecna sytuacja finansowa skarżącej - zagrożenie dalszego funkcjonowania firmy o stuletniej tradycji, która uzależniona jest od spełnienia warunków i działań sanacyjnych wiążących się ze spłatą wielomilionowych zobowiązań, w skali wieloletnich rocznych spłat. Jednocześnie skarżąca jest pracodawcą, zatem wątpliwym jest, czy w interesie społecznym jest pozbawianie pracowników miejsc pracy. Utrzymanie kary pieniężnej nie jest w interesie strony działającej w trudnej sytuacji materialnej.

Uwzględnienie tych okoliczności było obowiązkiem organu w ramach rozważań nad interesem społecznym i interesem strony w wymierzaniu wysokości kary tym bardziej, że i wspomniane dyrektywy wymiaru kary wynikające z kpa, wspomagają powyższą argumentację.

W ocenie Sądu, strona ostatecznie nie kwestionowała ustaleń badań w zakresie zakwestionowanego bezpieczeństwa naczynia, do czego - w trakcie tego postępowania - miała elementarne prawo, zmierzając do wyjaśnienia sprawy. Natomiast słusznie zakwestionowała zasadność nałożenia kary, niewspółmierną do stwarzanego potencjonalnego zagrożenia oraz stwarzającego realne ryzyko wyeliminowania producenta z rynku gospodarczego.

Nie można było pominąć, że co do zasady, powagę i skalę istnienia faktycznego niebezpieczeństwa wprowadzania na rynek produktu wyznacza, w trybie art. 24 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy, działanie organu nakazujące

a) wyeliminowanie zagrożeń stwarzanych przez produkt,

b) natychmiastowe wycofanie produktu z rynku,

c) ostrzeżenie konsumentów, określając termin i formę ostrzeżenia,

d) wycofanie produktu od konsumentów i jego zniszczenie.

Decyzja w trybie art. 24 ust. 4 pkt 2 nie była wydana, bowiem nie było takiej potrzeby. Należy jednak podkreślić, że stwierdzone wynikami badań przyczyny zagrożenia zostały usunięte i w efekcie doszło do umorzenia postępowania, to oznacza, że w istocie zaistniały okoliczności o których mowa w art. 189f § 2 kpa.

Stanowi on, że w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1) usunięcie naruszenia prawa lub

2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

§ 3. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

W konsekwencji stanu faktycznego niniejszej sprawy, zaistniały przesłanki do zastosowania art. 24 ust. 14 pkt 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Zgodnie bowiem z tym przepisem, organ nadzoru wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli producent lub dystrybutor usunął przyczyny zagrożeń. Wydanie powyższej decyzji o umorzeniu postępowania nastąpiło – i było możliwe - na skutek przedstawienia przez producenta dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa w trakcie toczącego się postepowania.

W ocenie Sądu, w istocie wyczerpuje to dyspozycję art. 189f § 2 kpa i umożliwia zastosowanie § 3. Umorzenie postępowania w drodze decyzji oznaczało bowiem realne wykonanie obowiązku przedstawienia dowodów przez stronę, potwierdzających wykonanie usunięcia naruszenia prawa. Okoliczność, że do czasu wydania zaskarżonej decyzji Prezes UOKiK nie wydał postanowienia, o którym mowa w art. 189f § 2 kpa byłaby, w warunkach niniejszej sprawy zbędna, skoro wydawanie postanowienia wobec umorzenia postępowania jest bezprzedmiotowe. Nie stoi zatem na przeszkodzie odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, kiedy w istocie dyspozycja normy art. 189f § 3 została spełniona. Taka wykładnia celowościowa stanowi retio legis w okolicznościach sprawy niniejszej.

Samo przyznanie, że produkt nie był bezpieczny, nie oznacza zabrania stronie możliwości kwestionowania zasadności nałożenia kary, zarówno jako niewspółmiernej do stwarzanego potencjonalnego zagrożenia oraz – w świetle przedstawionej sytuacji ekonomicznej, stwarzającej ryzyko wyeliminowania producenta z rynku, jak i w świetle dyrektyw odstąpienia od nałożenia kary.

Wbrew ocenie organu, także okoliczność, że skarżąca zakwestionowała jedynie wysokość nałożonej kary, przesądzenie istnienia przesłanek jej odpowiedzialności administracyjnej nie wyłącza uwzględnienia możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w świetle dyrektywy art. 189f kpa. Przemawia za tym okoliczność wycofania z obrotu wadliwych naczyń, stwarzających potencjalne zagrożenie, jeszcze przed zakończeniem postępowania administracyjnego i w efekcie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w tym zakresie.

Ma rację skarżąca, że procedura wycofywania miała na celu zapewnienie jak największego bezpieczeństwa produktu, poprzez usunięcie potencjalnych zagrożeń, które mogą się z nim wiązać, a nie zagrożeń rzeczywistych, których w istocie nie stwierdzono w badanych reklamacjach. Jest bowiem poza sporem, że w warunkach użytkowania naczynie wkłada się do nienagrzanego piekarnika, co wyklucza zagrożenia wynikające z badań w ekstremalnych warunkach. Niewątpliwie jednak pęknięcie naczyń żaroodpornych pod wpływem wysokich, ekstremalnych różnic temperatur jest zjawiskiem niepożądanym.

Nie można odmówić racji stronie, że już samo skuteczne wyeliminowanie możliwych zagrożeń stwarzanych przez naczynie umożliwiało nie nakładanie kary na stronę przy uwzględnieniu wszystkich warunków i okoliczności wynikających z uznania administracyjnego. We wniosku strona trafnie zwróciła uwagę na uchybienie przez organ obowiązkowi uwzględniania wszelkich istotnych okoliczności sprawy przy wymierzaniu kary i powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1967/10)wskazał, że przez stopień i okoliczności naruszenia obowiązków należy rozumieć m.in. takie okoliczności jak:

stopień współpracy z organem nadzoru rynku w zakresie eliminacji zagrożeń stwarzanych przez produkt,

ilość ewentualnych skarg konsumentów na produkt,

przeznaczenie produktu dla kategorii konsumentów szczególnie narażonych,

ewentualna notoryjność naruszenia przepisów ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów,

świadomość niebezpiecznego charakteru produktu.

Oznacza to, na gruncie niniejszej sprawy, że podjęcie stosownych działań w celu wycofania z rynku produktu, co do którego zachodzą wątpliwości w zakresie jego bezpieczeństwa zapobiega nałożeniu kary pieniężnej, powoduje niezrozumiałą niekonsekwencję organu i przyjęcie w niniejszej sprawie, że pomimo skutecznego wyeliminowania możliwych zagrożeń stwarzanych przez naczynie możliwe jest nałożenie na spółkę kary.

Nie mniej jednak, skoro organ nie uwzględnił pozytywnych dla skarżącej ustaleń w tym zakresie, to zasadne było stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, art. 189f § 3 kpa, poprzez jego wadliwą wykładnię i niezastosowanie, mimo warunków odstąpienia od nałożenia tej kary. Stanowi on, że organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

W niniejszej sprawie strona przedstawiła dowody, skutkujące decyzją o umorzeniu postępowania, którą należy traktować analogicznie do wymaganego w ustawie postanowienia. Należy wskazać, że postanowieniem tym organ może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

Tymczasem kwestia braku wydania takiego postanowienia, wbrew ocenie organu, nie ma znaczenia, jako zbędna w okolicznościach niniejszej sprawy. Celem przepisu jest osiągnięcie skutku poprzez usunięcie naruszenia prawa. W niniejszej sprawie potwierdza go decyzja o umorzeniu postępowania. Ponadto powołana przez organ druga z przesłanek, by strona postępowania została już ukarana za to samo zachowanie przez inny uprawniony organ, jest przesłanką alternatywną i nie ma zastosowania.

Ubocznie nie można pominąć postawy skarżącej, która współpracowała z organem i udzielała wyczerpujących odpowiedzi na jego pytania, przedstawiała terminowo wymaganą dokumentację i informacje, uwzględniając odpowiedzi i reakcję kontrahentów, a czasami nawet brak ich działań. Nie można pominąć, że jest to pierwsze postępowanie producenta przed organem, bowiem wcześniej żaden produkt nie został zakwestionowany w ponad stuletniej jego historii, a naruszenia do których doszło, mają charakter incydentalny, a nie ciągły. Producent także wykazał, że naczynia przechodziły wymagane procedurami spółki testy i próby laboratoryjne, w tym wytrzymałość na szok termiczny i do sprzedaży były kierowane partie, które przeszły procedurę pozytywnie, zaś te partie, które nie przeszły testów były odrzucane i przeznaczane do ponownego wytopu. W związku z tym, w chwili wprowadzania naczynia na rynek producent w istocie nie miał świadomości, że jego naczynia posiadają wady. Potwierdzały to znikome ilości zgłoszonych reklamacji i skarg, a żadna nie sugerowała potencjalnego ryzyka poparzenia lub zranienia użytkownika przez naczynie. Naczynie szklane może też pękać z powodów mechanicznych powstałych w transporcie. Sam fakt braku adnotacji przyczyn reklamacji uniemożliwia zajęcie stanowiska w tym przedmiocie. Pękanie szkła nie jest rzadkością, a istotą zarzutów jest zagrożenie bezpieczeństwa. Niewątpliwie producent po otrzymaniu reklamacji, nie wyjaśniając przyczyn powstania pęknięć, nie mógł wykluczyć, że wada była wadą produkcyjną, a nie tylko i wyłącznie skutkiem niewłaściwego transportu. Fakt wprowadzenia na rynek bardzo dużej ilości naczyń - 400 393 sztuk i przez długi okres czasu, od 2013 r. do 2018 r., a przy tym nieznaczna ilość reklamacji mogła niejako "uśpić" czujność producenta, który zmaga się z problemami ekonomicznymi. Jednak już od lipca 2016 r. do marca 2019 r., producent znajdował się w postępowaniu sanacyjnym, które zakończyło się zawarciem układu z wierzycielami, co wiąże się ze spłatą wierzytelności w 2019 r. w wysokości 10 836 365 zł, a w latach 2020 - 2023 po 7 363 603 zł rocznie. Dlatego nie ma większego znaczenia okres obowiązywania normy, w oparciu o którą przeprowadzono badanie laboratoryjne.

Przy ocenie współpracy producenta z organem organ nie ograniczył się tylko do stwierdzenia, że w jej efekcie doszło do usunięcia przyczyn zagrożenia stwarzanych przez kwestionowane naczynie i w konsekwencji umorzenia postępowania. Zaznaczył, że producent wprowadzał naczynia na rynek już po wszczęciu postępowania (na początku 2018 r. sprzedał dystrybutorom 3236 sztuk), jakkolwiek strona postępowania miała prawo poddać w wątpliwość ocenę bezpieczeństwa dokonaną w toku kontroli i wystąpić o badanie próbki rozjemczej i z tego prawa skorzystała, to jednak do czasu uzyskania wyników badania próbki rozjemczej producent powinien przynajmniej wstrzymać się od dalszego wprowadzania naczynia na rynek. Takie działanie ocenił negatywnie.

Nie można pominąć, że adekwatne jest porównanie nałożonej kary do kwoty przekraczającej roczny koszt zatrudnienia jednego pracownika i przekroczenie równowartości 10 % sumy wynagrodzeń wypłacanych miesięcznie przez producenta.

W tych okolicznościach, za zastosowaniem prawa materialnego przewidującego odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej 60 000 zł przemawiał także fakt, że pogrąży ona ekonomicznie spółkę. Tym bardziej, że poniosła już znaczne koszty związane z wycofaniem naczyń z rynku, odbiorem ich od kontrahentów, zwrotem ceny zapłaconej za towar, niewątpliwie zostało podważone do niej zaufanie jako producenta.

W ocenie Sądu, odstąpienie od wymierzenia kary spełnia cele wychowawcze kary przez sam fakt prowadzenia postępowania i jego uciążliwych skutków. Skarżący podjął działania naprawcze, jak pozytywny audyt ISO 9001:2015 i uzyskanie certyfikatu BSI Group, zrewidowanie stosowanych przez producenta procedur jakościowych, wdrożenia nowych zasad zarządzania jakością.

Przesłanki odstąpienia od nałożenia kary na mocy art. 189f § 3 kpa nie usuwają z pola widzenia, że wymierzona kara w wysokości 60 000 zł stoi także w sprzeczności z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 8 kpa, w oparciu o którą organ powinien podejmować rozstrzygnięcia, jako niewspółmierna do celu, który ma osiągnąć w okolicznościach tej sprawy. W tej sprawie zrodziła się właśnie taka sytuacja.

Zachowaniu proporcjonalności karania w tej sprawie służyć ma, zakodowany w instytucji odstąpienia mechanizm, którego aplikowanie w tej sprawie doprowadziło Sąd do oceny, że nałożenie kary w tej sprawie nie znajdowało uzasadnienia. Byłaby to kara niewspółmierna do naruszenia, nieproporcjonalna, realnie nie doszło do żadnego uszczerbku przy użytkowaniu tych naczyń. Skoro czyn nie osiągnął poziomu karygodności uzasadniającego nałożenie kary w minimalnej, ustawowo określonej wysokości, nie można powiedzieć że stopień naruszenia nie jest znaczny.

Z tego powodu obowiązkiem Sądu było zastąpienie wyrażonej przez organy administracji oceny do możliwości posłużenia się w tej sprawie dyspozycją art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiskiem własnym Sądu i przyjęcie, że spełnione były przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1841/13, LEX nr 1769697).

Jednocześnie, wobec działań strony podjętych w ramach wskazówek organu w trakcie postępowania, Sąd przyjął, że prowadzenie postępowania administracyjnego w celu sformułowania kolejnego pouczenia byłoby zbędne.

Dlatego należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a uchylić decyzję zaskarżoną oraz decyzję organu pierwszej instancji w części zaskarżonej pktu 2 decyzji, a ponadto – na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. – postępowanie administracyjne umorzyć. W świetle oceny wyrażonej przez Sąd brak jest bowiem podstaw do jego kontynuowania.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, ze zm.), na które złożyły się wpis od skargi w wysokości 1500 zł złotych i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem – w wysokości 5400 złotych oraz oplata od pełnomocnictwa w łącznej wysokości 17 złotych.