Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 849/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 19 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. A. P.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o warunkach zabudowy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku M. K., prowadzącej działalność pod nazwą A (dalej jako: "inwestor"), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wielostanowiskowym wraz z budową zjazdu z ul. A i budową urządzeń budowlanych, planowanej do realizacji w Ł. przy ul. A 2, na działkach nr ewid. 545/1 i 545/2, działce drogowej nr ewid. 549/3 i fragmentach działek drogowych nr ewid. 549/16, 549/13 i 549/4 w obrębie [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1073 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.").

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (dalej jako: "Spółka"), właściciel nieruchomości sąsiedniej (nr ewid. 535/59) w stosunku do terenu inwestycji. Autor odwołania wskazał na naruszenie ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady praworządności, a także reguł postępowania określonych w treści art. 77, art. 81 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257, dalej jako: "K.p.a."). Zdaniem strony, organ niedokładnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dowodowe, w związku z czym naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 59 i 60 ust. 1 u.p.z.p., a także konstytucyjnie chronioną zasadę poszanowania własności. W ocenie odwołującego, nie zostały w dostatecznie wnikliwy sposób rozpatrzone wniesione przez niego w toku postępowania uwagi, które dotyczyły pominięcia w analizie zabudowy przy ul. A 4, co do której strona posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawił treść regulacji ustawowych wskazując, iż wyznaczony w sprawie obszar analizowany odpowiada wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"), bowiem został on wytyczony w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (3 x 49 m = 147 m). W ocenie Kolegium, analizę urbanistyczną w sprawie przeprowadzono zgodnie z wymogiem ustawowym pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Działką przez pryzmat, której należy dokonać ma oceny planowanego zmierzenia inwestycyjnego, jest każda działka zlokalizowana w granicach obszaru analizowanego. W sprawie analizie poddano wszelką zabudowę znajdującą się w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego (łącznie 44 obiekty budowlane).

W tym miejscu, mając na uwadze zarzuty odwołania, Kolegium podkreśliło, że organ przy rozstrzyganiu sprawy o ustalenie warunków zabudowy bierze pod uwagę istniejący stan zabudowy w obszarze analizowanym. Podstawą do uznania warunku za spełniony jest fakt zrealizowania inwestycji (stan surowy zamknięty), co w oczywisty sposób daje możliwość określenia zarówno kontynuacji funkcji, parametrów czy linii zabudowy w stosunku do planowanego obiektu. Wskazywana w odwołaniu zabudowa na nieruchomości przy ul. A 4 nie jest ujęta w zestawieniu tabelarycznym analizy. Dla zabudowy tej wydano wprawdzie decyzje o pozwoleniu na budowę, jednak realizowany na jej podstawie budynek jest w stanie surowym otwartym, a zatem pozostaje bez wpływu na określone parametry nowej zabudowy.

Z części opisowej analizy wynika, że w granicach obszaru analizy występuje zabudowa: mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa i produkcyjna. Planowa inwestycja – zdaniem Kolegium – spełnia zatem warunek kontynuacji funkcji, bowiem w obszarze analizowanym występuje funkcja taka jak planowana (zabudowa o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej zlokalizowana jest na nieruchomościach przy ul. B 67, ul. A 1,3,6 , ul. C 25 A-35, i ul. D 54 i 54A).

Na podstawie cech i parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy ustalono wymagania dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. I tak linie zabudowy zarówno od strony ul. C, jak i ul. A wyznaczono jako nieprzekraczalne. Od strony ul. C jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działce przy ul. E 1 i 3, a od strony ul. A jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działce przy ul. A 2 i 6. W sprawie linię zabudowy wyznaczono w oparciu o zasadę przedłużania linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia).

Wskaźnik powierzchni nowej i istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działek nr ewid. 545/1 i 545/2 organ określił w przedziale od 0,30 do 0,45. Z analizy wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, kształtuje na poziomie od 0,05 do 1, średnio 0,52, średnio 0,30. Ustalone dla nowej zabudowy wielkości mieszczą się we wskazanym przedziale, przy czym minimalna ustalona wielkość odpowiada średniej wielkości tego parametru z obszaru analizowanego, a maksymalna wnioskowanej przez inwestora. Ustalona maksymalna wartość jest mniejsza niż maksymalna z obszaru analizowanego, a przy tym bardzo zbliżona do wartości wskaźnika powierzchni zabudowy o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej istniejącej na nieruchomości przy ul. B 67, ul. C 37-43, ul. A 2/14, ul. F 2, 4, 6. W ocenie Kolegium ustalenie te nie naruszają § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Dalej Kolegium zauważyło, iż szerokość elewacji frontowej (od strony ul. A) organ pierwszej instancji wyznaczył dla nowej zabudowy w przedziale od 16,5 m do 35 m. Tymczasem z analizy wynika, że szerokość elewacji frontowej istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy wynosi od 3,5 m do aż 123 m, średnio 16,5 m. Ustalone dla nowej zabudowy wielkości, mieszczą się w tym przedziale, przy czym minimalna odpowiada średniej wielkości szerokości elewacji frontowej z obszaru analizowanego, maksymalna natomiast wnioskowanej. Maksymalna ustalona wartość jest przy tym zdecydowanie niższa niż maksymalna z obszaru, a nawet niższa od wielkości szerokości elewacji frontowej zabudowy o tej samej funkcji - np. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna istniejąca na nieruchomości przy ul. B 67 ma szerokość elewacji frontowej 47 m, przy ul. A 2/14 – 69 m, przy ul. A 6 – 73,5 m, przy ul. G 89-95 – 47 m, ul. F 2,4,6 – 61 m, ul. C 37-43 – 79 m. Ustalenia w tym zakresie – w ocenie Kolegium – wypełniają dyspozycję § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Odnosząc się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, do gzymsu, attyki, okapu głównej Kolegium wskazało, że parametr ten został określony przez organ pierwszej instancji w przedziale do 16 m do 28 m. Podczas gdy – jak wynika z analizy –w obszarze analizy występuje zabudowa o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 2 m do 36,5 m, średnio 6,6 m, przy czym dla zabudowy mieszkaniowej średnio 19,5 m. Zarówno minimalna ustalona wielkość stanowi przedłużenie wysokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. B67, jak i maksymalna ustalona zgodnie z wnioskiem, mieszczą się w granicach wielkości omawianego parametru z obszaru analizowanego. Wielkości te jak wskazuje analiza, pozwolą na wpisanie nowej zabudowy w istniejący układ przestrzenny, tworząc łagodne przejście od zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. C 25A-35, której wysokość wynosi ok 15 m do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. A 1 o wysokości 33,5 m, nie naruszając tym samym ładu przestrzennego. Ustalenie to – zdaniem Kolegium – nastąpiło w oparciu o przepisy § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia.

Kształtując geometrię dachu organ określił dla planowanej zabudowy dach o spadku nachylenia połaci dachowych od 1° do 12°, wysokość kalenicy, górnej krawędzi dachu w przedziale od 16 m do 29,3 m. Ustalenie tego parametru zabudowy – w ocenie Kolegium – spełnia wymagania z § 8 rozporządzenia, bowiem odpowiadają geometrii dachów z obszaru analizowanego. Jak bowiem wskazują wyniki analizy w obszarze tym występują dachy o spadku połaci dachowych od 1° do 10° i dachy o spadkach połaci dachowych 12°, 20°, 25°, 30°, maksymalna wysokość kalenicy w obszarze analizowanym wynosi 36,4 m.

W świetle powyższego, uprawnione jest zdaniem Kolegium stwierdzenie, iż ustalone parametry nie odbiegają od standardów zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, a wręcz przeciwnie, stanowią jej kontynuację w zakresie wymaganym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie organu odwoławczego, wymagania dla planowanego zamierzenia wyznaczone zostały też zgodnie z przepisami § 4 - § 8 rozporządzenia i znajdują oparcie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy, która to w kompleksowej i wyczerpującej formie obrazuje stan zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym oraz wskazuje przesłanki, jakimi kierowały się organy orzekające w sprawie przy ustalaniu – w oparciu o wnioski płynące z analizy stanu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji – warunków zabudowy.

Konfrontacja funkcji i cech istniejącej i planowanej zabudowy pozwala bez wątpliwości ocenić, że planowana inwestycja kontynuując funkcję istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy (bezspornie bowiem w obszarze analizowanym występuje funkcja taka jak planowana, czyli mieszkaniowa wielorodzinna) i zachowując cechy tej zabudowy, spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż w przypadku inwestycji spełnione zostały również pozostałe przesłanki określone w treści art. 61 ust 1 pkt 2-5 u.p.z.p., bowiem teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ul. C przez drogę wewnętrzną ul. A i projektowany zjazd, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do obsługi inwestycji. Ponadto, teren inwestycji, oznaczony w ewidencji gruntów jako budowlany ("B"), nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, a przepisy odrębne, mające zastosowanie na etapie ustalenia warunków zabudowy, nie sprzeciwiają się realizacji inwestycji.

Taka sytuacja zgodnie z regulacją art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wymagającego dla wydania pozytywnej decyzji przedmiocie ustalenia warunków zabudowy łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków, prawidłowo skutkowała ustaleniem warunków zabudowy dla inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odmowa ustalenia warunków zabudowy, może nastąpić tylko w sytuacji, gdy przeprowadzona przez organ ocena spełnienia tych warunków, wykaże brak co najmniej jednego z nich.

Reasumując, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Ustalone parametry i współczynniki znajdują uzasadnienie w rodzaju inwestycji, obowiązujących przepisach oraz w sporządzonej analizie urbanistycznej.

Zdaniem Kolegium, wbrew twierdzeniom odwołania, postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem procedury administracyjnej, a wywiedzione stanowisko zostało obszernie i szczegółowo uzasadnione w sposób wynikający z przepisu art. 107 § 3 K.p.a.

Zaskarżona decyzja, określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Do decyzji załączono wyniki analizy zagospodarowania obszaru oraz aktualne mapy, na których wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, obowiązującą linię zabudowy, granice obszaru analizowanego i funkcje występującej na tym obszarze zabudowy. Projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał wymagane prawem uzgodnienia.

Uwzględniając powyższe Kolegium napisało, iż brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W skardze na powyższą decyzję A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wskazała na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 81 K.p.a. w zw. z art. 59 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Opierając się na wskazanym zarzucie autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania.

W motywach skargi jej autor podkreślił, iż kontestowana decyzja nie odniosła się do zgłaszanych zarzutów, organ nie sprawdził w należyty sposób analizy urbanistycznej. Przesądzenie, że planowany budynek przewidziany do realizacji na działce usytuowanej w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości Spółki ma ustaloną linię zabudowy z terenu działki graniczącej z inwestycją Spółki od strony przeciwnej, jest niedopuszczalne. Spółka zrealizowała obiekt siedmiokondygnacyjny w 60% sytuując go tak by zapewnić dostęp światła słonecznego przyszłym użytkownikom i nie ograniczać dostępu do światła słonecznego mieszkańcom budynku jedenastokondygnacyjnego przy ul. A. Aktualnie inwestycja Spółki zostaje zamknięta między dwoma jedenastokondygnacyjnymi budynkami, z których określony inkryminowaną decyzją w sposób drastyczny pozbawi wymaganego w normach przepisów techniczno – budowlanych dostępu do światła słonecznego.

Z tych przyczyn Spółka wniosła o uwzględnienie skargi i wstrzymanie wykonania kontestowanej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy, bowiem Spółka nie będzie mogła zaoferować lokali w wybudowanym budynku jako mieszkań. Sporządzenie projektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji może spowodować nieodwracalne skutki prawne i straty finansowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd skargę oddala w całości albo w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżone decyzje pomimo pewnych uchybień proceduralnych nie naruszają prawa. Stwierdzone uchybienia organów, potwierdzające trafność części zarzutów strony skarżącej nie miały wpływu na wynik postępowania. Trafne okazały się zarzuty pominięcia w analizie urbanistycznej sposobu zagospodarowania działki skarżącej Spółki, bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W dalszej części rozważań sąd wyjaśni, z jakich przyczyn zarzuty te uznał za bezskuteczne.

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowi przepis art. 61 powołanej już wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku, IV SA/Po 926/11; wszystkie orzeczenia powołane są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Prawidłowo więc wyznaczono obszar analizowany o szerokości 147 m, przy szerokości frontu działki inwestycyjnej 49 m. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, że obszar analizowany stanowiący trzykrotność szerokości frontu działki to obszar minimalny, ale – jak w okolicznościach sprawy – teren ten jest reprezentatywny do ustalenia warunków zabudowy, gdyż znajduje się na nim ukształtowana zabudowa charakterystyczna dla osiedla mieszkaniowego.

W prawidłowo zatem wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie zabudowy mieszkaniowej zarówno jedno, jak i wielorodzinnej, niskiej i wysokiej, a ponadto występowanie zabudowy usługowej i produkcyjnej. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna występuje na działkach przy ul. B 67, ul. A 1, 3 i 6, ul. C 25a – 35 oraz ul. D 54 i 54a.

Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora – zdaniem Sądu – w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu.

Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej, które nie mogą być skutecznie kontestowane, bezspornie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa w formie jedno i wielorodzinnej.

W ty miejscu należy odnieść się do zarzutów skargi, związane są one bowiem z przeprowadzoną analizą urbanistyczną. Jak wcześniej zostało stwierdzone, co do zasady trafny jest zarzut, że błędem było nieuwzględnienie w analizie urbanistycznej i w konsekwencji przez organ nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością objętą wnioskiem. Jest to nieruchomość należąca do skarżącej Spółki, na której na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wznoszony jest obiekt budowlany. Inwestycja ta na dzień orzekania przez organ odwoławczy znajdowała się w stanie surowym otwartym, możliwe było ustalenie parametrów tej zabudowy. Żadne przesłanki nie uzasadniały pominięcia tej zabudowy w ustaleniach i rozważaniach w niniejszej sprawie. Przy weryfikowaniu spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa organy winny porównywać zagospodarowanie wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. Należy uwzględnić sposób zagospodarowania na dzień orzekania przez organy. Nie powinna stanowić przeszkody do uwzględnienia w tych badaniach nieruchomości, na których inwestycja jest w toku realizacji, zwłaszcza gdy jest to już stan surowy zamknięty.

Niemniej jednak uchybienie to nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Po pierwsze niewątpliwie bowiem w obszarze analizowanym są obiekty pozwalające na ustalenie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy oraz na określenie parametrów tej zabudowy.

Po drugie z analizy urbanistycznej wynika, że zabudowa analizowanego terenu charakteryzuje się dużymi rozpiętościami parametrów, w tym wysokości budynków, szerokości elewacji frontowej, skali zabudowy do wielkości działki. To pozwala na wniosek, że pominięcie jednej nieruchomości nie przesądza o wadliwości parametrów ustalonych dla projektowanej inwestycji przy ul. A 2.

Po trzecie, wbrew wywodom skargi nie może odnieść skutku zarzut wadliwego wyznaczenia ustalonej obowiązującej linii zabudowy, wytyczonej z pominięciem linii zabudowy na działce skarżącego. Ustawodawca w powołanym przepisie § 4 rozporządzenia obliguje do uwzględnienia obowiązującej linii zabudowy, a tę należy ustalić jedynie od frontu działki i w nawiązaniu do frontowej zabudowy działek sąsiednich. Front działki to w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zarzut ten okazał się bez znaczenia dla wniosków organu przede wszystkim wobec oświadczenia pełnomocnika Spółki na rozprawie w dniu 19 stycznia 2018 roku. Z oświadczenia tego wynika bowiem, że nieruchomość przy ul. A 4 ma ustalony front działki, a zatem i ustaloną linię zabudowy od ul. G. To oznacza, że w świetle unormowania § 4 powoływanego rozporządzenia MI faktyczny przebieg zabudowy tej nieruchomości od strony ul A 4 nie stanowi podstawy do ustalenia linii zabudowy dla działek sąsiednich.. Przy tym autor skargi zdaje się nie zauważać, że faktyczny przebieg zabudowy jego nieruchomości od strony ulicy A również nie jest przedłużeniem linii zabudowy istniejącej na nieruchomości inwestorów ani też nie nawiązuje do linii zabudowy nieruchomości kolejnej, przy ul. A 6. Wskazują na to mapy będące załącznikami do analizy urbanistycznej. Okoliczność ta również dowodzi, że nieruchomość skarżącej Spółki ma ustaloną obowiązującą linię zabudowy od strony ul. G i tam jest front działki strony skarżącej. Należy też na koniec tej części rozważań zwrócić uwagę, że nawiązanie do linii zabudowy działki Spółki – i cofnięcie jej w głąb działki - mogłoby utrudniać racjonalną zabudowę. Jest to bowiem działka o kilkakrotnie mniejszej powierzchni niż nieruchomość strony skarżącej.

W efekcie uznać należy, że słusznie zatem organ I instancji (choć z nieco innych motywów) ustalił obowiązującą linię zabudowy w nawiązaniu do nieruchomości przy ul. A 6.

Tym samym błąd w postaci pominięcia w analizie urbanistycznej zabudowy na nieruchomości skarżącej Spółki nie miał wpływu na prawidłowość ustaleń warunków zabudowy projektowanej inwestycji i nie może stanowić podstawy do uchylenia kontestowanych decyzji.

Nie sposób nie zauważyć, że w sprawie wyznaczono dwie linie zabudowy – od strony ul. C i od strony ul. A, co autor analizy uzasadnił narożnym charakterem działki. Jednocześnie pełnomocnik inwestorów wyjaśnił na rozprawie, że front działki usytuowany jest przy ul. A. W sprawie inwestowana nieruchomość ma wjazd od ulicy A, zatem organ miał obowiązek wyznaczyć linię zabudowy tylko do tej strony. Wyznaczenie drugiej linii zabudowy nie znajduje uzasadnienia i jest ograniczeniem inwestora, ale nie ma wpływu na rozstrzygnięcie.

W treści skargi jej autor wskazywał na to, że organ nie rozpatrzył wpływu planowanego budynku wielorodzinnego na realizowany przez Spółkę obiekt przy ul. A 4, w szczególności w kontekście zacienienia. W ocenie składu orzekającego, podniesiona kwestia jako że odnosi się do szczegółowych rozwiązań technicznych będzie przedmiotem zainteresowania organów administracji architektoniczno – budowlanej na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli na etapie sporządzania projektu budowlanego i uzyskiwania pozwolenia na budowę. Jak wskazywano wcześniej, ustalenie warunków zabudowy to etap postępowania, w którym organ prowadzący postępowanie dokonuje jedynie oceny czy na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym możliwa jest realizacja konkretnej inwestycji i jak powinna ona wyglądać, czyli jaka powinna być szeroka, jaka wysoka, jaki kształt powinien mieć dach itp. Wszelkie szczegółowe kwestie techniczne są analizowane na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Kwestia zacienienia pomieszczeń mieszkalnych będzie zatem przedmiotem uwagi organów na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.

Kolejne parametry nowej zabudowy zostały wyznaczone w sposób odpowiadający wymogom określonym w rozporządzeniu MI, nie były też kwestionowane przez stronę skarżącą.

Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej budowy. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Sądu, zostały spełnione wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy.

W tym miejscu sięgając do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należy dostrzec, iż nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Końcowo podkreślić należy, iż Spółka w treści skargi przedstawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6 – 9, art. 77 i art. 81 K.p.a. w zw. z art. 59 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi – poza przedstawioną kwestią wpływu planowanej inwestycji na realizowany przez Spółkę obiekt w kwestii zacienienia i pominięcia zabudowy jednej nieruchomości w trakcie realizacji – jej autor nie skonkretyzował jednak na czym naruszenie wymienionych przepisów miałoby polegać. Jednakże mimo to Sąd, który nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zobligowany był także rozważyć ewentualne naruszenia w tym zakresie. Sąd jednak nie dopatrzył się uchybień na tej płaszczyźnie, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Także zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania może dotyczyć tylko tych aktów administracyjnych, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania (por. J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wyd. LexisNexis Warszawa 2004, s. 120 – 126; T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Wyd. LexisNexis Warszawa 2005, s. 293 – 303). Analizując treść kontestowanej decyzji – w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji – stwierdzić należy, iż nie ma ona przymiotu wykonalności. Żadna ze stron nie nabyła na jej mocy praw, zatem wstrzymanie wykonania byłoby bezprzedmiotowe. W związku z tym nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia wnioskodawcy znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w judykaturze panuje zgodność, że decyzja o warunkach zabudowy ze względu na jej przedmiot, nie podlega wykonaniu. Decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia do rozpoczęcia inwestycji, a sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia inwestycji nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2010, s. 205; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011, uwaga nr 7 do art. 61 oraz postanowienia NSA: z dnia 27 listopada 2013 roku, II OZ 1074/13; z dnia 26 listopada 2013 roku, II OZ 1081/13; 16 listopada 2011 roku, II OZ 1108/11; 13 października 2011 roku, II OZ 964/11 i inne). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zacytowane poglądy.

Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości.

M.K.