Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1044/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
Teza: W przypadku braku wyraźnego określenia przez radę gminy w uchwale podjętej na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70 poz. 473 z późn. zm.) sposobu, według którego należy mierzyć ustaloną odległość pomiędzy obiektami chronionymi a punktami sprzedaży alkoholu, pomiaru tej odległości należy dokonywać w linii prostej.

TEZY

W przypadku braku wyraźnego określenia przez radę gminy w uchwale podjętej na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70 poz. 473 z późn. zm.) sposobu, według którego należy mierzyć ustaloną odległość pomiędzy obiektami chronionymi a punktami sprzedaży alkoholu, pomiaru tej odległości należy dokonywać w linii prostej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Środzie Wlkp. na uchwałę Rady Miejskiej w Środzie Wlkp. z dnia 23 grudnia 2002r., nr III/26/2002 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Środzie Wlkp. nr III/26/2002 z dnia 23 grudnia 2002r. w części obejmującej § 2 ustęp 2 i 5, § 3 oraz § 4, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. określa, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Środzie Wlkp. nr III/26/2002 z dnia 23 grudnia 2002r. w części obejmującej § 2 ustęp 5, § 3 oraz § 4 nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 12 września 2011 r. (sygn. akt Pa 16/11) Prokurator Rejonowy w Środzie Wielkopolskiej (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na podjętą przez Radę Miejską w Środzie Wlkp. (dalej: "Rada") uchwałę Nr III/26/2002 z dnia 23 grudnia 2002 r. (dalej: "Uchwała") w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie gminy Środa Wlkp., zmienionej uchwałą Rady nr VIII/103/2003 z dnia 17 lipca 2003 r. – w części obejmującej § 2 ust. 2 oraz § 3 Uchwały.

Z powołaniem się na zarzut istotnego naruszenia prawa, tj. art. 7 i art. 49 [powinno być raczej: "art. 94"– uw. Sądu] Konstytucji w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.; dalej: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości", w skrócie "u.w.t.") – poprzez przekroczenie przez Radę w przepisach § 2 ust. 2 oraz § 3 Uchwały upoważnienia ustawowego, którego zakres określa powołany wyżej przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości – Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że przepis § 2 ust. 2 Uchwały niejednoznacznie określa usytuowanie sezonowych miejsc sprzedaży napojów alkoholowych w miejscu ich spożycia, gdyż brak w nim jakiegokolwiek określenia sposobu dokonywania pomiaru wyznaczonej przez Radę odległości 20 metrów od miejsc sprzedaży alkoholu do obiektów chronionych. Organ stanowiący poprzestał jedynie na wskazaniu odległości, nie podając sposobu jej pomiaru, poprzez wskazanie chociażby, iż odległość ta ma być liczona przy krawędzi drogi publicznej itp. Brak ten sprzyja zaś możliwości różnego pojmowania wskazanej odległości, a tym samym nie dąży do realizacji celów ustawy, w postaci ograniczania dostępności napojów alkoholowych i tworzenia warunków motywujących do powstrzymania się od spożywania alkoholu, a wręcz przeciwnie – może stanowić instrument służący omijaniu założeń ustawodawcy. Odnosząc się z kolei do treści § 3 Uchwały – w którym dopuszczono możliwość czasowego wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania, spożywania bądź wnoszenia napojów alkoholowych na wydzielonym obszarze gminy ze względu na ważne uroczystości czy wydarzenia – Prokurator stwierdził, że przepis ten jest sprzeczny z art. 14 ust. 6 u.w.t. i wykracza poza granice przyznanej organowi stanowiącemu gminy kompetencji uchwałodawczej. Treść powołanego przepis ustawy po wychowaniu w trzeźwości jednoznacznie wskazuje bowiem, iż ustawodawca udziela radzie gminy upoważnienia do wprowadzenia zakazu spożywania, podawania, sprzedaży czy też wnoszenia napojów alkoholowych w innych miejscach niż te, które wprost wymieniono w treści art. 14 u.w.t., ze względu na charakter tych miejsc. Tymczasem Rada w treści kwestionowanego przepisu ustanowiła możliwość wprowadzenia czasowego zakazu sprzedaży, spożywania, podawania i wnoszenia napojów alkoholowych na wyznaczonych obszarach gminy ze względu na ważne uroczystości i wydarzenia. W dodatku, jak zaznaczył Skarżący, użyte w Uchwale określenie: "ważne uroczystości czy wydarzenia" jest pojęciem niejasnym, niedookreślonym i może być interpretowane w dowolny sposób.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do postawionych zarzutów wyjaśniła, że § 2 ust. 2 Uchwały nie określa, co prawda, sposobu dokonywania pomiaru odległości, jednakże przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie zobowiązują do jego ustalenia. Z kolei odnośnie zarzutów wobec treści § 3 Uchwały organ stwierdził, iż w unormowaniu tym nie zostały przekroczone granice kompetencji uchwałodawczej, gdyż zgodnie z delegacją zawartą w art. 14 ust. 6 u.w.t. wskazane w tym ostatnim przepisie czasowe lub stałe zakazy sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych można wprowadzić w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, jeżeli jest to uzasadnione ich charakterem, to jest takich, które np. mają szczególne znaczenie religijne, kulturalne, oświatowe, społeczne, czy pełnią specyficzną rolę wychowawczą nie tylko w stosunku do dzieci i młodzieży. Tym samym wprowadzenie w uchwale zakazu sprzedaży alkoholu ze względu na ważne uroczystości i wydarzenia, zdaniem Rady, nie narusza przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Na rozprawie w dniu 01 grudnia 2011 r. prokurator zmodyfikował skargę w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności całego jej § 2 i § 3.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.; dalej: "p.u.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Nr III/26/2003 z dnia 23 grudnia 2002 r. w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady nr VIII/103/2003 z dnia 17 lipca 2003 r. – w całości (a to wobec rozszerzenia przedmiotu zaskarżenia przez Prokuratora na rozprawie w dniu 01 grudnia 2011 r.).

Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, podstawę prawną jej uchwalenia stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 12 i art. 14 ust. 6 u.w.t. Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 21 stycznia 2003 r. (Nr 3, poz. 55) i weszła w życie z dniem 05 lutego 2003 r., natomiast zmiana do tej Uchwały została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 14 sierpnia 2003 r. (Nr 139, poz. 2626) i weszła w życie z dniem 29 sierpnia 2003 r.

Godzi się zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, iż jest to akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji. Pogląd ten jest powszechnie przyjmowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np.: wyrok NSA z 21.12.1993 r., SA/Wr 1739/93, OwSS 1995/4/142 oraz wyrok WSA w Warszawie z 05.07.2005 r., VI SA/Wa 2256/04, CBOSA), jak i w doktrynie (zob.: I Skrzydło-Niżnik [w:] I Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002, teza 2 do art. 12; R. Sawuła, Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi, Rzeszów 2003, s. 134 i 137). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji należy stwierdzić, że omawiana uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, iż akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego oraz fakt, że uchwała, o której mowa w art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t., jest tego rodzaju aktem, o charakterze wykonawczym, należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 08 marca o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej: "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Należy zauważyć, że choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym z takich kanonów jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w związku z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, op.cit., s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego (takich zwłaszcza jak statuty, czy regulaminy), innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (podkreśla to S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 32 i 239).

Jak to już wyżej wspomniano, zaskarżona Uchwała została podjęta w oparciu o przepisy art. 12 i art. 14 ust. 6 u.w.t. Pierwszy z przywołanych artykułów (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu i jego zmiany) – upoważniał radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, dla terenu gminy liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (art. 12 ust. 1 u.w.t.), a także zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunki sprzedaży tych napojów (art. 12 ust. 2 u.w.t.), przy czym liczba ww. punktów sprzedaży oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 4 u.w.t.). Z kolei w myśl art. 14 ust. 6 u.w.t. (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu i jego zmiany), w innych niewymienionych [w art. 14 u.w.t. – uw. Sądu] miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.

Odnosząc przywołane wyżej regulacje u.w.t., a także wcześniejsze uwagi, do treści przepisów zaskarżonego aktu, należy stwierdzić, iż przepisy § 2 ust. 2 i 5, § 3 oraz § 4 Uchwały naruszają prawo w stopniu implikującym konieczność stwierdzenia ich nieważności. Uzasadniając bardziej szczegółowo tę konkluzję należy wskazać, co następuje:

I. Ad § 2 ust. 2 Uchwały

Przepis § 2 ust. 2 Uchwały stanowi, iż sezonowe punkty sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu sprzedaży nie mogą być usytuowane bliżej niż 20 m od obiektów szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych i opiekuńczych. W skardze zarzucono, iż zawarte w tym przepisie określenia są niejasne, nieprecyzyjne i skutkują całkowitą dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego, gdyż nie określono jednoznacznie usytuowania sezonowych miejsc sprzedaży napojów alkoholowych względem obiektów chronionych, a to z uwagi na brak określenia sposobu dokonywania pomiaru wyznaczonej odległości 20 m.

W tym miejscu wypada zauważyć, że absolutna precyzja i jednoznaczność tekstu prawnego (w tym tekstu aktu prawa miejscowego) stanowią ideał, do którego należałoby zasadniczo zmierzać we wszystkich działaniach legislacyjnych, ale który w praktyce jest trudny, a w większości przypadków wręcz niemożliwy, do osiągnięcia. Zresztą niejednokrotnie użycie zwrotów niedookreślonych (a w konsekwencji – nieostrych) bywa zamierzonym i pożądanym działaniem prawodawcy, który w ten sposób dąży do wyposażenia tekstu prawnego w niezbędną elastyczność, która pozwala dostosowywać decyzje prawne w sposób adekwatny do wszystkich indywidualnych cech konkretnych sytuacji pojawiających się obecnie i w przyszłości (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 178-179). Zwraca na to uwagę także Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK"), który w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r. (sygn. SK 42/05; OTK-A 2006/10/148) podkreślił, że w praktyce nie jest możliwe posługiwanie się w tekstach prawnych wyłącznie pojęciami całkowicie ostrymi, a pewien rozsądny poziom nieostrości nazw używanych w tekstach aktów normatywnych pozwala uniknąć nadmiernej kazuistyki i zapewnić niezbędną elastyczność podczas stosowania prawa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TK stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Zarazem jednak TK wielokrotnie podkreślał, że niejasność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, iż wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa. Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie, okażą się niewystarczające (zob. np. wyrok TK z dnia 03.12.2002 r., sygn. P 13/02, OTK-A 2002/7/90). Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, analogiczne kryteria należy stosować także przy ocenie, czy ewentualna niejasność (nieprecyzyjność, niejednoznaczność) danego przepisu aktu prawa miejscowego nie jest posunięta tak daleko, iżby uzasadniała orzeczenie jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

W ocenie Sądu, z zastrzeżeniem poniższych uwag, określenia użyte w § 2 ust. 2 Uchwały, w tym zwłaszcza zwrot "sezonowe punkty sprzedaży", tego rodzaju wadliwością dotknięte nie są, gdyż wydają się dostatecznie jasne na gruncie reguł znaczeniowych języka polskiego (prawnego, prawniczego bądź ogólnego).

Pewnych trudności interpretacyjnych może jednak nastręczać – zarzucany w skardze – brak wyraźnego określenia w analizowanym przepisie sposobu pomiaru podanej w nim minimalnej odległości pomiędzy sezonowymi punktami sprzedaży a wyszczególnionymi obiektami "chronionymi". W związku z powyższym należy podkreślić, iż Sąd w niniejszym składzie nie podziela spotykanego niekiedy poglądu (wzmiankowanego również w skardze), że odległość ta winna być zawsze mierzona wzdłuż osi (ewentualnie krawędzi) dróg publicznych. Taki sposób ustalania odległości nie wydaje się być bowiem w każdym przypadku dostatecznie operatywny. Wszak na terenach gmin (miast) istnieją częstokroć obszary (takie jak np. osiedla spółdzielcze), w granicach których część (a nawet większość) dróg, choć publicznie dostępnych, nie posiada statusu drogi publicznej w znaczeniu ustalonym w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej w skrócie "u.d.p."), lecz drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Z tego względu nie sposób wykluczyć, że konkretne obiekty stanowiące punkty pomiaru (tj. obiekty "chronione" oraz punkty sprzedaży alkoholu) wcale nie będą zlokalizowane przy drogach publicznych lub że nie zachodzi ich skomunikowanie za pośrednictwem wyłącznie takich dróg – co skutecznie uniemożliwiłoby dokonanie pomiaru według wzmiankowanej przez Skarżącego metody.

Ponadto, zdaniem Sądu, w przypadku braku wyraźnego określenia przez radę gminy w uchwale podjętej na podstawie art. 12 ust. 2 u.w.t. sposobu, według którego należy mierzyć ustaloną odległość pomiędzy obiektami chronionymi a punktami sprzedaży alkoholu, zasadnym jest przyjęcie takiej oto reguły interpretacyjnej, że wówczas pomiaru tej odległości należy dokonywać w sposób najprostszy, najbardziej obiektywny i, można by też rzec, najbardziej oczywisty (w świetle zasad geometrii euklidesowej) – tj. w linii prostej. Jest to przy tym sposób, który nie powinien nastręczać żadnych trudności praktycznych (wystarczy np. cyrkiel i aktualna mapa w dostatecznie dużej skali, bądź urządzenie GPS lub inne urządzenie do pomiaru odległości w terenie). Stosowanie tej metody znajduje także swoje aksjologiczne uzasadnienie – w celach ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Godzi się bowiem zauważyć, że przy takim wyznaczaniu odległości od obiektu chronionego, wokół tego obiektu powstaje "strefa bez alkoholu" wyznaczona przez okrąg o promieniu równym ustalonej przez radę gminy odległości (tu: 20 metrów), która to strefa będzie w większości przypadków rozleglejsza, a w najgorszym przypadku równa analogicznej strefie wyznaczonej w wyniku pomiaru odległości w inny sposób, np. wzdłuż osi dróg publicznych (które wszak rzadko biegną idealnie po liniach prostych i w dodatku promieniście od obiektu chronionego). To zaś w konsekwencji oznaczać będzie zwykle znaczniejsze, niż przy innym sposobach wyznaczania odległości, oddalenie punktów sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych, a w konsekwencji – pełniejszą realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, takich jak w szczególności: ograniczanie dostępności alkoholu, tworzenie warunków motywujących powstrzymywanie się od alkoholu i ochrona miejsc uznanych za szczególnie istotne ze społecznego punktu widzenia. Nie ma przy tym znaczenia, że tak wyznaczona linia pomiaru (linia prosta) może przebiegać przez nieruchomości prywatne lub przeszkody terenowe, gdyż w tym przypadku nie chodzi o wytyczenie rzeczywistej drogi dojścia do punktu sprzedaży alkoholu, lecz jedynie przyjęcie obiektywnego kryterium wyznaczania minimalnej odległości takiego punktu od obiektów chronionych.

Pomimo uznania za zasadne przyjęcia na gruncie § 2 ust. 2 Uchwały wskazanej wyżej reguły interpretacyjnej co do sposobu pomiaru odległości, Sąd stwierdził, iż przepis ten nie może się jednak ostać. Powodem jest brak określenia (identyfikacji) w § 2 ust. 2 Uchwały, w sposób dostatecznie precyzyjny i jasny, punktów, pomiędzy którymi należy dokonywać pomiaru ustalonej odległości 20 m. W tym zakresie zastrzeżenia może budzić już samo wskazanie, iż ma to być odległość "od obiektów" (szkół, innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych i opiekuńczych). W szczególności bowiem nie wiadomo, czy chodzi w tym przypadku o zewnętrzny obrys budynku (budowli) stanowiącego ów obiekt, czy raczej o granice posesji (działki), na której taki budynek (budowla) jest zlokalizowany (np. teren szkoły ogrodzony płotem obejmujący nie tylko sam budynek szkoły, ale także boisko sportowe i pozostałą infrastrukturę). Jeszcze większe trudności wiążą się jednak z ustaleniem – dla potrzeb pomiaru wymaganej odległości – jak należy rozumieć pojęcie "punktu sprzedaży napojów alkoholowych". A mianowicie, czy wspomnianego pomiaru należy dokonywać np.: do granicy działki (posesji), na której taki punkt jest zlokalizowany; do ściany budynku (obiektu handlowego), w którym się mieści; do wejścia na tę posesję / do tego budynku; czy może do punktu kasowego lub innego jeszcze punktu w przestrzeni. Powyższe niejasności związane z wykładnią § 2 ust. 2 Uchwały – mogące w praktyce skutkować arbitralnością rozstrzygnięć organu stosującego ten przepis Uchwały – prowadzą do wniosku, iż analizowana regulacja istotnie narusza prawo poprzez nie dość jednoznaczne i zgodne z zasadami prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji) określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, jak tego wymaga przepis art. 12 ust. 2 u.w.t.

II. Ad § 2 ust. 5 Uchwały

Wskazany przepis Uchwały głosi, iż: "Zasady zawarte w ust. 2–4 [§ 2 Uchwały – uw. Sądu] nie dotyczą zezwoleń jednorazowych."

Z treści przywołanego przepisu, rozpatrywanego w kontekście pozostałych postanowień Uchwały, wynika, iż Rada, poza wyjątkiem przewidzianym w § 2 ust. 1 Uchwały, odstąpiła od określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych dla sytuacji, gdy owa sprzedaż (podawanie) będzie prowadzona na podstawie zezwoleń jednorazowych, o których mowa w art. 181 ust. 1 u.w.t., a które to zezwolenia – w odróżnieniu od uregulowanych w art. 18 u.w.t. "zwykłych" zezwoleń (zezwoleń okresowych), udzielanych na czas nie krótszy niż dwa lata (art. 18 ust. 9 u.w.t.) – wydawane są na okres do 2 dni (art. 181 ust. 2 u.w.t.). W uznaniu Sądu taka decyzja prawodawcza Rady nie znajdowała oparcia w treści upoważnienia z art. 12 ust. 2 u.w.t. ani w innych przepisach oraz celach analizowanej ustawy.

Przede wszystkim należy zauważyć, że z treści przepisu art. 12 ust. 2 u.w.t. – w którym wskazuje się, iż rada gminy "ustala" (a nie, że "może ustalić") zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – wynika jednoznacznie obowiązek ustalenia takich zasad. Zarazem obowiązek lub sposób ustalenia tych zasad nie został przez ustawodawcę w jakikolwiek sposób uzależniony od charakteru (okresowego albo jednorazowego) zezwolenia, na podstawie którego będzie prowadzona sprzedaż (podawanie) alkoholu. Oznacza to, że w świetle art. 12 ust. 2 u.w.t. rada gminy nie tylko, iż nie może odstąpić od ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych dla któregokolwiek z rodzajów zezwoleń (okresowych albo jednorazowych), ale także, jak się wydaje, nie jest władna różnicować tych zasad dla poszczególnych rodzajów zezwoleń, a to w myśl odpowiednio stosowanej reguły lege non distinguente nec nostrum est distinguere ("tam, gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie wolno ich wprowadzać interpretatorowi" – zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 123). Na niedopuszczalność praktyki wyłączania zezwoleń jednorazowych spod uchwalanych przez radę gminy ograniczeń w sytuowaniu miejsc sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych zdaje się wskazywać również R. Sawuła, gdy stwierdza, iż "sprzedaż nawet na podstawie zezwolenia jednorazowego może odbywać się tylko w miejscu odpowiadającym zasadom usytuowania określonym na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy przez radę gminy" (R. Sawuła, op.cit., s. 251). Nie bez znaczenia jest także okoliczność, iż przepis art. 181 ust. 1 u.w.t., na mocy którego w postępowaniu o uzyskanie zezwolenia na jednorazową sprzedaż napojów alkoholowych wyłączone zostały niektóre przepisy dotyczące zezwoleń okresowych, nie wyłączył expressis verbis stosowania przepisu art. 12 ust. 2 u.w.t.

Kwestionowane działania legislacyjne Rady nie dają się pogodzić również ze wskazanym przez ustawodawcę w art. 12 ust. 4 u.w.t. celem wprowadzania omawianych zasad (ratio legis), jakim jest "ograniczanie dostępności alkoholu". Kłóci się także z celami całej ustawy o wychowaniu w trzeźwości (ratio iuris), które znalazły expressis verbis swój wyraz w jej tytule i preambule oraz licznych przepisach szczegółowych, a które wyrażają się m.in. w: krzewieniu trzeźwości i abstynencji (por. np.: tytuł, preambuła, art. 1 ust. 1-3, art. 5, art. 7 u.w.t.) oraz ograniczaniu dostępności alkoholu (por. np.: art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 12 ust. 4 u.w.t.) i jego spożycia (por. np.: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 10 u.w.t.). Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 1996 r. (II SA 2792/95; "Glosa" 1996/11/30), uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczaniu dostępności alkoholu i tworzeniu warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.

Tymczasem dokonane przez Radę w § 2 ust. 5 Uchwały wyłączenie jednorazowych zezwoleń spod zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przyjętych w § 2 ust. 2–4 Uchwały nie sprzyja ograniczaniu dostępności alkoholu, ale przeciwnie – czyni ów dostęp łatwiejszym. Należy przy tym podkreślić, iż w praktyce – wobec braku wyraźnych ustawowych ograniczeń co do możliwości i częstotliwości odnawiania zezwoleń jednorazowych – nie sposób wykluczyć sytuacji, iż sprzedaż w konkretnym miejscu, na podstawie zezwolenia jednorazowego (systematycznie odnawianego na rzecz jednego przedsiębiorcy albo udzielanego kolejno różnym przedsiębiorcom), będzie prowadzona z niewiele mniejszą częstotliwością (intensywnością) niż w przypadku zezwoleń okresowych. (Jako zupełnie drastyczny tego przykład, noszący zarazem znamiona działania in fraudem legis, można tu przywołać podany przez R. Sawułę, jako autentyczny, przypadek odnawiania co dwa dni zezwolenia jednorazowego dla punktu sprzedaży mieszczącego się w sklepie wielkopowierzchniowym – zob. R. Sawuła, op.cit., s. 252, przypis 94). Niewątpliwie z punktu widzenia potrzeby zapewnienia ochrony określonych miejsc (szkół, zakładów i placówek oświatowo wychowawczych i opiekuńczych, pływalni, obiektów i boisk sportowych itd.) i przebywających w nich osób (zwłaszcza dzieci i młodzieży) przed negatywnymi oddziaływaniami wiążącymi się ze sprzedażą, podawaniem lub spożywaniem alkoholu, pozbawioną istotnego znaczenia jest okoliczność, czy do takich oddziaływań (a w szczególności do ekspozycji na alkohol lub osoby go spożywające; do ewentualnych zakłóceń spokoju lub porządku publicznego itp.) dojdzie w konkretnym przypadku na skutek udzielenia zezwolenia okresowego czy "tylko" jednorazowego.

Wszystko to przemawia za stwierdzeniem nieważności przepisu § 2 ust. 5 Uchwały, jako rażąco naruszającego art. 12 ust. 2 w zw. z ust. 4 u.w.t. oraz pozostającego w sprzeczności z celami tej ustawy. Należy podkreślić, iż odwołując się w tym miejscu do celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości Sąd nie wykracza poza granice kognicji zakreślone sądowi administracyjnemu w art. 1 § 2 p.u.s.a., gdyż, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r. (SA/Kr 2937/94; OSP 1996/2/25): "Jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeżeli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko «niecelowy», ale również sprzeczny z ustawą."

III. Ad § 3 Uchwały

W myśl ww. postanowień Uchwały dopuszcza się możliwość czasowego wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania, spożywania bądź wnoszenia napojów alkoholowych na wydzielonym obszarze gminy ze względu na ważne uroczystości czy wydarzenia (ust. 1); o wprowadzonym zakazie i jego terminie należy powiadomić zainteresowanych z 7-dniowym wyprzedzeniem (ust. 2).

W związku z tym należy zauważyć, że dopuszczalność wprowadzania czasowego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych została wyczerpująco uregulowana w art. 14 ust. 6 u.w.t. Analizowany przepis Uchwały wskazaną regulację ustawową w sposób niezasadny i nieuprawniony powtarza oraz rozszerza. Jak bowiem trafnie zauważył Prokurator, ustawodawca w przepisie art. 14 ust. 6 u.w.t. dał organom stanowiącym samorządu terytorialnego kompetencję do wprowadzenia dodatkowych zakazów sprzedaży napojów alkoholowych o charakterze stałym bądź też czasowym na wyznaczonych obszarach gminy "ze względu na charakter tych miejsc", a już nie ze względu na wagę odbywających się tam uroczystości czy wydarzeń. Rada gminy nie jest władna modyfikować we własnym zakresie przyznanych jej ustawą upoważnień (tu: zawartych w art. 14 ust.6 u.w.t.), ani tym bardziej przypisywać sobie dalszych, w ustawie nie przewidzianych. Z tych względów § 3 Uchwały nie może się ostać.

IV. Ad § 4 Uchwały

Badany przepis Uchwały wykracza poza granice upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 u.w.t. Nałożenie bowiem na przedsiębiorcę obowiązku zwrotu zezwolenia, które wygasło lub zostało cofnięte (chodzi tu zapewne o zwrot dokumentu zezwolenia) ewidentnie nie mieści się w pojęciu "określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" w rozumieniu ww. przepisu ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku – tj. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej jej przepisy: § 2 ust. 2 i 5, § 3 oraz § 4 – mając przy tym na względzie, iż w odniesieniu do stwierdzenia nieważności (w całości lub części) Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.

Z uwagi na to, iż dalej idący wniosek Prokuratora – o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości – nie został uwzględniony, to należało w pozostałym zakresie skargę oddalić (pkt 2 sentencji wyroku). Podejmując takie rozstrzygnięcie Sąd miał na względzie, iż pozostałe przepisy Uchwały (poza wskazanymi w pkt 1 wyroku), nie są dotknięte wadliwością w stopniu, który uzasadniałby konieczność stwierdzenia ich nieważności. W szczególności Sąd nie dopatrzył się w § 2 ust. 1, 3 i 4 Uchwały powtórzeń regulacji (zakazów) z art. 14 u.w.t. Zarazem Sąd uznał, iż wyeliminowanie przepisów wymienionych w pkt 1 wyroku samo przez się nie implikuje konieczności stwierdzenia nieważności całej Uchwały, albowiem pozostałe, uznane za niewadliwe, przepisy tej Uchwały mogą nadal samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, bez uszczerbku dla ich skuteczności i wykonalności.

W kwestii wykonalności Uchwały, w części objętej stwierdzeniem nieważności, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., określając, że zaskarżona Uchwała nie może być wykonywana (do czasu uprawomocnienia się wyroku) w zakresie jej § 2 ust. 5, § 3 i § 4 (pkt 3 sentencji wyroku) – co oznacza, że w tym zakresie Uchwała nie wywołuje skutków prawnych, a tym samym nie może być stosowana, od chwili wydania tego wyroku, mimo że nie jest on jeszcze prawomocny (por. wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32). Jednocześnie Sąd odstąpił od orzeczenia na podstawie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżona Uchwała nie może być wykonywana (do czasu uprawomocnienia się wyroku) również w zakresie jej § 2 ust. 2. Podejmując takie rozstrzygnięcie Sąd miał na względzie, iż wstrzymanie, na tym etapie postępowania, wykonalności zakwestionowanego przepisu byłoby równoznaczne z natychmiastowym zniesieniem jakiegokolwiek ograniczenia ("pasa ochronnego") w lokalizacji sezonowych punktów sprzedaży alkoholu w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów "chronionych". To zaś byłoby trudne do zaakceptowania w świetle celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości.