Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1292/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 135, art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 138 par. 2, art. 145 par 1 pkt 5, artr. 16 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2015 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – zwanej dalej k. p. a. utrzymało w mocy zaskarżoną wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję tego samego organu z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2008 r. nr [...] o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] lutego 2008 r. i umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej na S. Sp. z o. o. za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej – ul. G. w rejonie ul. O. bez zezwolenia w okresie od 5 lipca 2007 r. do 12 lutego 2008 r.

Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z [...] lutego 2008 r. Prezydent Miasta W. nałożył na S. Sp. z o. o. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej – ul. G. w rejonie ul. O. bez zezwolenia w okresie od 5 lipca 2007 r. do 12 lutego 2008 r. Ustalono wówczas bowiem, że ukarana spółka w pasie drogowym umieściła reklamę dwustronną w postaci pylonu z logo firmowym o łącznej powierzchni reklamowej 14,58 m2. W wyniku wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie w sprawie z uwagi na niemożność ustalenia tego, czy reklamę posadowiono w pasie drogowym, czy też na gruncie stanowiącym przedmiot umowy dzierżawy zawartej [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślono, że Kolegium podjęło próbę ustalenia tej okoliczności, jednak pomimo wezwań kierowanych do Zarządu Dróg Miejskich w W., nie przekazano Kolegium niezbędnych informacji w tym zakresie. Zdaniem Kolegium nie udało się w sposób niebudzący wątpliwości wykazać, że istnieją podstawy do nałożenia kary. Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.

W piśmie z [...] listopada 2009 r. skierowanym przez Zarząd Dróg Miejskich do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrócono się z prośbą o dokonanie sprostowania decyzji z [...] października 2008 r. z uwagi na "rozbieżność sentencji z uzasadnieniem".

Decyzją z [...] lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. stwierdziło nieważność własnej decyzji z [...] października 2008 r. W uzasadnieniu tego aktu podano, że w toku postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] lutego 2008 r. pojawiła się wątpliwość co do miejsca posadowienia reklamy S. Sp. z o. o. W ocenie organu, błędne ustalenie stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji nie oznacza bezprzedmiotowości toczącego się przed nim postępowania, ale konieczność jego powtórzenia; potrzeba wydania decyzji kasatoryjnej wynikała też z uzasadnienia decyzji Kolegium. W tej sytuacji uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się jego adresat. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 1 2 k. p. a. w związku z art. 105 § 1 k. p. a. i art. 77 § 1 k. p. a., wskazując że odmienna ocena stanu faktycznego nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Zdaniem strony nieustalenie przez organ przesłanek nałożenia kary stanowiło podstawę umorzenia postępowania z uwagi na spoczywający na organach w tej sprawie ciężar dowodu. Wadliwość ustaleń stanu faktycznego mogła uzasadniać uchylenie decyzji wyłącznie w trybie zwykłym, nie zaś nadzwyczajnym.

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oceniło, że w sprawie niniejszej doszło do oczywistego naruszenia prawa polegającego na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a jego podstawą prawną. Zdaniem organu z uzasadnienia decyzji Kolegium z [...] października 2008 r. wynika, że organ ten wskazywał na konieczność przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego zawierając konkretne zalecenia w tym zakresie, co wyrażały słowa: "Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien ustalić w sposób niebudzący wątpliwości czy kara za zajęcie pasa drogowego jest zasadna, a następnie wydać decyzję zawierającą wszystkie niezbędne elementy.".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożonej na powyższą decyzję zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k. p. a. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2015 r. oraz o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca podkreśliła, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2018 r. była prawidłowa i brak było podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Podkreśliła, że aktualna odmienna ocena organu co do stanu faktycznego bądź wykładni przepisów prawa nie świadczy iż pogląd wyrażony poprzednio stanowi rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą wcześniej w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 października 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 880/16 oddalił skargę. Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego ani materialnego w zaskarżonej decyzji ani poprzedzającym jej wydanie postępowaniu.

Na skutek skargi kasacyjnej A. Sp. z o. o. (następcy prawnego strony skarżącej), wyrok powyższy został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1092/17, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W motywach tego orzeczenia wskazano, że wbrew dyspozycji art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302) – zwanej dalej p. p. s. a. Sąd pierwszej instancji nie umotywował należycie swego rozstrzygnięcia powielając w istocie argumentację organu administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w rozpoznając sprawę niniejszą Sąd w myśl art. 190 p. p. s. a. związany jest wykładnią zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1092/17. Sprawując w tych warunkach kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. Uchybienie to dotyczy wadliwego zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a., poprzedzonego zresztą mylnym rozumieniem znaczenia przesłanki "rażącego naruszenia prawa", o której mowa w tym przepisie.

Wyjaśnić należy, że przewidziany w art. 156 i nast. k. p. a. tryb stwierdzenia nieważności zastrzeżony jest dla eliminowania aktów stosowania prawa dotkniętych wadami kwalifikowanymi, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Decyzja nosząca przymiot ostateczności podlega bowiem ochronie prawnej i nie może być wzruszona w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym. Bezpieczeństwo, pewność prawna, zaufanie do działań administracji, które organy obowiązane są jednostkom gwarantować, stoją na przeszkodzie dowolnemu wprowadzaniu i wyłączaniu z obrotu aktów stosowania prawa, które nabyły cechę ostateczności. Twierdzenie to znajduje umocowanie w wynikającej z art. 16 § 1 k. p. a. zasadzie względnej trwałości decyzji administracyjnej (zob. Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak, W. Chróścielewski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 140 i n.).

Tak jak każdy z trybów nadzwyczajnych, stwierdzenie nieważności aktu, wymaga spełnienia przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że korzystanie z poszczególnych trybów nadzwyczajnych opiera się na zasadzie ich niekonkurencyjności (zob. Z. Kmieciak, op. cit. i powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). O tym, który z trybów może w danej sprawie znaleźć zastosowanie rozstrzygają dedykowane im przesłanki ustanowione w przepisach Kodeksu oraz uregulowaniach odrębnych.

Wiele lat temu w piśmiennictwie wyrażono pogląd, iż "Naruszenie prawa jest kwalifikowane jako «rażące», gdy samo w sobie ma taki charakter, jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych" (J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 16.07.2003 r., sygn. akt IV SA 4263/01, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2004/9/113). Rażące naruszenie dotyczyć może przepisów prawa, a więc jego wykładni bądź zastosowania, nigdy zaś tych elementów procesu stosowania prawa, które w postępowaniu administracyjnym nazwane zostały zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym. W bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, to że inna ocena dowodów, dokonanie odmiennych ustaleń faktycznych nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności aktu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7.09.2016 r., VII SA/Wa 2224/15, LEX nr 2138062). Nawet sprzeczność ustaleń z ustaleniami innego aktu stosowania prawa nie przemawia za tym, że doszło do rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z 14 lutego 1990 r., sygn. akt IV SA 1057/89, "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego" 1990/2-3/32).

Jeszcze bardziej kategoryczną tezę postanowiono w wyroku NSA z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1666/12, LEX nr 1452714, przyjmując, że wady określone w art. 156 § 1 nie są wadami o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to, że pojawienie się – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nowych dowodów nie może stanowić podstawy wzruszenia decyzji (uchwały) ostatecznej. Wprost przeciwnie – w tego rodzaju sytuacji ustawodawca gwarantuje możliwość ponownego przeprowadzenia postępowania, otwarcia procesu na nowo, celem włączenia takich nowości do podstawy ustaleń faktycznych. Okoliczność tego rodzaju nie stanowi jednak podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, ale wznowienia postępowania, o czym stanowi wprost art. 145 § 1 pkt 5 k. p. a. Powyższe zapatrywanie zostało zresztą potwierdzone w stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w wyroku z 5 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 378/19, www.orzeczniea.nsa.gov.pl. Sąd ten ocenił, że: "Konieczność zastosowania złożonego procesu wykładni dla odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i zapisanych konsekwencji prawnych wyklucza możliwość naruszenia takich przepisów prawa w sposób rażący. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową.".

Zaskarżona decyzja ta dotknięta jest naruszeniem prawa, bowiem odmienna ocena stanu faktycznego bądź inny rezultat wykładni przepisu prawa co do zasady nie wyczerpują pojęcia rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. Tymczasem w sprawie niniejszej podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2008 r. była w istocie odmienna zakresu niezbędnego do wyjaśnienia sprawy, a zarazem dostępnego materiału dowodowego. Odmiennie od stanowiska zajętego w tej decyzji, aktualnie Kolegium wyraziło ocenę, że kwestia podstawy oraz zakresu zajęcia działki nr [...] mogła zostać wyjaśniona w ponownie przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu wyjaśniającym. Wobec tego wyraziło pogląd, iż zachodziła potrzeba wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i umarzającej postępowanie. Zarysowana tu różnica ocen nie może stanowić przyczyny stwierdzenia nieważności pierwotnie wydanej decyzji. Nie temu tryb nadzwyczajny przecież służy. Co więcej zupełnie nieprawidłowy jest pogląd Kolegium odnoszący się do problematyki umorzenia postępowania administracyjnego. W postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku, którego szczególną kategorią jest sankcja administracyjna, ustalenie braku do tego podstaw obliguje organ do wydania właśnie decyzji umarzającej postępowanie. Do takich wniosków doszło Kolegium w 2008 r. wydając decyzję ostateczną, a zatem pod względem procesowym rozstrzygnięcie to jest prawidłowe.

Nie można się także zgodzić z twierdzeniem organu, iż w decyzji z 2008 r. zawarta jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem. Wprost przeciwnie, Kolegium wówczas klarownie wyjaśniło, z jakich powodów nie jest w stanie przypisać stronie odpowiedzialności karnoadministracyjnej. Do przeciwnego wniosku nie prowadzi w szczególności cytowane przez organ zawarte w motywach tej decyzji zdanie "Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien ustalić w sposób niebudzący wątpliwości czy kara za zajęcie pasa drogowego jest zasadna, a następnie wydać decyzję zawierającą wszystkie niezbędne elementy.". Ponowne rozpatrzenie sprawy to nie tylko przecież, jak chce Kolegium, jej załatwienie w wyniku wydania decyzji kasacyjnej, ale również ponowne, merytoryczne rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym. Jeżeli założyć, że owo zdanie do tej ostatniej sytuacji się odnosi, argumentacja decyzji z 2008 r. przestaje budzić jakiekolwiek wątpliwości. Wskazane zdanie wyjaśnia wówczas tylko kompetencję organu odwoławczego, która staje się tym bardziej przekonująca, jeżeli uwzględnimy że analizowana decyzja była wydana w stanie prawnym sprzed dokonanej w 2011 r. (na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 6, poz. 18) zmiany art. 138 § 2 k. p. a., wydatnie ograniczającej przecież kompetencje kasacyjne organów odwoławczych.

Na marginesie Sąd zauważa, że w zaskarżonej decyzji trudno dopatrzyć się racjonalności. W świetle zasad doświadczenia życiowego po ponad dziesięciu latach poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie tego, w którym miejscu usytuowana była reklama skarżącej spółki może okazać się niezwykle skomplikowane, o ile nie niemożliwe. Pytanie o sens ponownego załatwienia tej sprawy jest więc ze wszech miar zasadne w obliczu postulowanej powszechnie efektywności działań podejmowanych przez administrację.

Decyzja stwierdzająca nieważność powyższego aktu narusza zatem art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. w stopniu, który niewątpliwie mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem organ nie zastosował (wadliwie) tego przepisu, do stwierdzenia nieważności decyzji by nie doszło.

Dostrzeżone przez Sąd uchybienie tkwi także w decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Złożyły się nań: wpis od skargi (200 złotych), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 złotych) oraz opłata od udzielonego pełnomocnictwa (17 złotych).