Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2723/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 35, § 36 § 37
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 167/19 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 167/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Pismem z dnia 13 grudnia 2017 r. A. J. zwrócił się z wnioskiem o dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych w związku z ujawnieniem ewidentnie błędnych informacji co do przebiegu granicy działki nr [...] (przed podziałem) usytuowanej w Z. gmina Tarnów.

Starosta Tarnowski decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt 1d, art. 24 ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) – dalej "p.g.k." oraz § 10 ust. 1, § 35-39, § 45, § 54, § 60 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.), odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej dla obrębu [...], jednostka ewidencyjna gmina Tarnów polegającej na zmianie przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] i [...], powstałych z podziału działki nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. J.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jednostka ewidencyjna Tarnów Gmina ujawnione są: działka nr [...] objęta księgą wieczystą nr [...] jako własność A. J., działka nr [...] objęta księgą wieczystą nr [...] jako współwłasność A. J. i M. J. Stan ewidencyjny jest zgodny ze stanem prawnym ujawnionym w ww. księdze wieczystej. Operat nowej ewidencji gruntów i budynków dla wsi Z. gmina Tarnów założono w 1976 roku na podstawie przepisów prawnych normujących te czynności, tj. dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) oraz Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (Monitor Polski Nr 11, poz. 98). W wyniku powyższego dotychczasowa ewidencja z częścią kartograficzną w skali 1:2880, w całości została zastąpiona nową ewidencją gruntów i budynków z częścią kartograficzną wykazaną na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000, powstałą na kanwie mapy zasadniczej. Mapę zasadniczą utworzono na podstawie materiałów aerofotogrametrycznych, poprzez uczytelnienie przetworzonych zdjęć lotniczych. W tej technologii opracowania nowej mapy, granice działek wraz z trwałymi szczegółami terenowymi jak: ogrodzenia, budynki, studnie, słupy trakcji energetycznej i telekomunikacyjnej itp. stanowiły już treść mapy opracowanej na zdjęciu przetworzonym do skali 1:2000. Tylko niewidoczne na zdjęciu fragmenty granic działek (np. budowlanych zadrzewionych, sadów itp.) były dodatkowo mierzone na gruncie, a przebieg ich wskazywali zainteresowani. Operat techniczny mapy zasadniczej i ewidencyjnej przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 23 lutego 1976 r. pod numerem [...]. Z ww. operatu wynika, że właścicieli i władających gruntami położonymi we wsi Z. zapoznano z przebiegiem granic, wykładając nową mapę ewidencyjną do publicznego wglądu. Sporządzono również "Protokół ustalenia stanu władania", a w jego pozycji nr [...] wykazano działki nr [...] i [...], jako pozostające we władaniu J. J. i jej męża W. Operat techniczny z kompleksowej synchronizacji parcel katastralnych i działek ewidencyjnych wsi Z. przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 29 lipca 1983 r. pod numerem [...], dowodzi, że dokonano porównania stanu ewidencyjnego ze stanem prawnym ujawnionym wówczas w księgach wieczystych. Oznacza to, że porównano przebieg granic działek ewidencyjnych z przebiegiem dawnych parcel gruntowych i budowlanych. W wyniku tego porównania: parcelom gruntowym l. kat. [...] objętym Kw nr [...] przyporządkowano działkę nr [...] o pow. [...]ha (pozycja nr [...] w wykazie synchronizacyjnym). Ponadto ustalono, że w 1990 r. działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...], co potwierdza "Mapa uzupełniająca" zawierająca wykaz zmian z operatu nr [...] (karta nr 26 akt sprawy).

Odnosząc się do przebiegu granic działki nr [...] (przed podziałem), organ wskazał, że został on wykazany na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000, powstałej w wyniku założenia nowej ewidencji gruntów i budynków, w oparciu o mapę zasadniczą, na podstawie przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków. Dla obrębu [...] została przeprowadzona w 2015 r. modernizacja ewidencji gruntów i budynków, informację o której Starosta Tarnowski ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 24 lutego 2016 r. poz. 1315. Celem tej modernizacji była konwersja mapy ewidencyjnej prowadzonej w postaci nieelektronicznej do postaci elektronicznej, z kolei numeryczny opis granic działek ewidencyjnych został wykazany na podstawie istniejących materiałów państwowego zasobu. MWINGiK podzielił stanowisko Starosty, że przebieg granic przedmiotowych działek nie uległ zmianie w wyniku modernizacji, jest zgodny z analogową mapą ewidencyjną obowiązującą przed modernizacją. Potwierdziło to bowiem porównanie map ewidencyjnych sprzed i po modernizacji.

Organ II instancji podkreślił, że z treści żądań wskazanych w pismach skarżącego, w tym we wniosku z dnia 13 grudnia 2017 r., wynika, że żądaniem skarżącego nie było wprowadzenie zmian na podstawie nowych dokumentów (których nie przedłożył), lecz korekta błędnie - w jego ocenie - dokonanych wpisów w przeszłości. Wobec powyższego organ I instancji, w celu zajęcia stanowiska wobec zgłoszonego żądania, mając na uwadze przepis art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k. dokonał analizy wpisów dokonanych w operacie ewidencyjnym odnośnie przedmiotowych działek.

Zdaniem organu II instancji, Starosta Tarnowski w sposób wyczerpujący wykazał w decyzji, że istniejące wpisy w ewidencji, kwestionowane przez skarżącego, dokonane zostały prawidłowo, bowiem obecnie wykazany przebieg granic jest zgodny z ich przebiegiem wykazanym podczas założenia ewidencji gruntów i budynków w 1976 r., co oznacza, że jest zgodny z dokumentacją posiadaną przez Starostę. Zatem nie zaszły okoliczności do zlecenia z urzędu sporządzenia dokumentacji geodezyjnej.

W ocenie organu przedłożony przez stronę plan sytuacyjny z 1952 r. zniesienia parcel nie znajduje potwierdzenia w materiałach zasobu. Dokonano porównania ww. mapy z kopią archiwalnej mapy katastralnej w skali 1:2880 (matryca i pierworys) i nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy lub w jakim obszarze działka skarżącego stykała się bezpośrednio z działką drogową, bowiem po porównaniu tych map, granica od strony północnej (parceli [...]) różni się na każdej z tych map.

MWINGiK podkreślił, że mapa katastralna w skali 1:2880 powstała około 150 lat temu i w przeciągu tego okresu niewątpliwie nastąpiły zmiany stanu faktycznego na gruncie związane z jego użytkowaniem. Ponadto mapa katastralna w przeciągu tak długiego czasu uległa różnym deformacjom. Nadto wskazał, zwracając uwagę na sposób założenia ewidencji gruntów i budynków, że mapa ewidencji gruntów w skali 1:2000 powstała na kanwie mapy zasadniczej. Wówczas, tj. w roku 1974 protokół ustalenia stanu władania został podpisany przez władającą gruntami (działką nr [...] i [...] - pozycja [...] protokołu) J. J. (matkę wnioskodawcy).

Odnosząc się do zarzutów odwołującego, że organ zbagatelizował dokumenty o znaczeniu historycznym, MWINGiK podkreślił, że dokumenty archiwalne nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do aktualizacji operatu ewidencyjnego, ani w zakresie podmiotowym, ani w zakresie przedmiotowym.

Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia § 54 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Organ odwoławczy podkreślił, że weryfikacja jest zadaniem starosty, które nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie wskazanym wnioskiem. Wykracza zatem poza zakres sprawy. Na marginesie zaznaczono, że w obrębie [...] w roku 2015 przeprowadzona była modernizacja ewidencji gruntów i budynków więc dane zawarte w operacie ewidencyjnym winny być aktualne.

Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego uwag do przebiegu granicy przedmiotowych działek ewidencyjnych w stosunku do stanu użytkowania na gruncie, organ wskazał, że podstawą zmian w operacie ewidencyjnym nie może być odmienna ocena stanu faktycznego na gruncie, a jedynie przewidziana prawem dokumentacja.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie na powyższą decyzję A. J. zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. oraz § 54 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 15 kwietnia 2019 r. skarżący wskazał na naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz § 35, 36, 44 § 2, 45 § 1, 45 ust. 1 i 54 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę podzielił stanowisko organów, że skarżący nie przedłożył dokumentu, który stanowiłby, zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia podstawę żądanego wpisu. Nie stanowią ich bowiem, zgodnie z przepisami rozporządzenia nieobowiązujące mapy katastralne, w tym mapa sytuacyjna z 1952 r., której kopię przedłożył skarżący oraz mapa z projektem zagospodarowania terenu działki (parceli nr [...]) z dnia 23 października 1974 r.

W ocenie Sądu skarżący, kwestionując zapisy ewidencji w zakresie granic dawnej działki nr [...], obecnie o nr [...] i [...], nie może skutecznie żądać od organów ponownej oceny dokumentów archiwalnych i na jej podstawie - zmiany zapisu w ewidencji co do przebiegu granic tych działek, w taki sposób aby odnotowany został istniejący (według skarżącego) faktycznie dostęp ww. działek ewidencyjnych do drogi publicznej ponieważ dokonanie żądanego wpisu na podstawie nieaktualnych (wcześniejszych, a do tego - archiwalnych) dokumentów nie jest możliwe na podstawie obowiązujących przepisów. Na podstawie powołanego § 12 ust. 1 rozporządzenia nie można żądać wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów powołując się na stare historyczne dokumenty.

Sąd podkreślił, że aktualizacji danych dokonuje się na podstawie przedłożonych dokumentów ilustrujących stan odmienny od stanu już uwidocznionego w operacie ewidencji gruntów. Podstawę wpisu danych ewidencyjnych stanowi zatem najpóźniej wydany dokument mogący być podstawą wpisu. Waloru takiego dokumentu nie mają dokumenty powoływane przez skarżącego albowiem ewidencja gruntów dla Z. została założona w 1976 r., a dokumenty wskazane przez skarżącego są dokumentami sprzed tego roku.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut zaniechania terenowych pomiarów geodezyjnych oraz zaniechania przeprowadzenia oględzin. Skoro z istoty ewidencji gruntów i budynków, która ma charakter techniczno-deklaratoryjny, wynika, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w dokumentach, na podstawie których jedynie rejestruje (przepisuje) te dane, a zatem nie może rozstrzygać sporów dotyczących własności i związanych z nią granic nieruchomości, to oznacza – odnosząc się do wniosków i zarzutów skarżącego - że organ ten nie prowadzi (przepisy prawa nie dają mu takiej kompetencji) postępowania wyjaśniającego. Nie może zatem dokonywać ponownej oceny wcześniej dokonanych wpisów do ewidencji i ich podstaw prawnych, w tym przeprowadzać oględzin w terenie, aby ustalać położenie budynków, ogrodzenia itd.

Wobec braku udokumentowania żądanych zmian nie można organowi zarzucić naruszenia § 35 i § 36 w związku z § 45 ust. 2 i 3 rozporządzenia.

Sąd uznał również, że analiza treści aktualnych danych ewidencyjnych dotyczących działek skarżącego o nr [...] i [...] z dokumentami zgromadzonymi w ewidencji, a znajdującymi się w aktach administracyjnych sprawy nie pozwala przyjąć, aby istniała jakakolwiek oczywista sprzeczność pomiędzy aktualnymi wpisami, a materiałem źródłowym, na podstawie których zostały dokonane. Obecny stan ww. działek (ich zewnętrzne granice i powierzchnia) nie uległy bowiem zmianie od założenia ewidencji gruntów. Jedynie numeracja działek uległa zmianie wskutek podziału działki nr [...] na działki [...] i [...], co jednak nie wpłynęło na zewnętrzne granice tych działek, w tym tej części granicy, która według skarżącego, powinna przylegać do drogi publicznej. Nawet z nieobowiązujących map katastralnych, które obecnie nie mogą być podstawą wpisu do ewidencji, nie wynika w sposób jednoznaczny, aby ww. działki skarżącego o łącznej pow. [...]ha (wcześniej działka nr [...], a przed założeniem ewidencji – parcele gruntowe l. kat. [...] objęte KW nr [...] o pow. [...]ha) miały dostęp do drogi publicznej. Nawet z porównania przedłożonego przez skarżącego planu sytuacyjnego z 1952 r. zniesienia parcel z kopią archiwalnej mapy katastralnej w skali 1:2880 (matryca i pierworys) nie można jednoznacznie ocenić, czy lub w jakim obszarze działka skarżącego stykała się bezpośrednio z działką drogową, bowiem po porównaniu tych map, granica od strony północnej (parceli [...]) różni się na każdej z tych map. Również na dokumentach związanych z budową domu rodziców skarżącego drogę dojazdową do parceli budowlanej zaznaczono poza granicami. Dlatego trafnie organy wskazały, że nie stwierdziły żadnej oczywistej omyłki w dokonanym wpisie, ani tym bardziej błędu. Ponadto prawidłowo wskazały, że wpisanie kolejnych zmian musi być zawsze poprzedzone właściwymi materiałami geodezyjnymi oraz dokumentami i to nawet w sytuacji, gdy któryś z poprzednich wpisów był błędny.

Co do wniosku dowodowego nieuwzględnionego przez Sąd, wskazano że dokumenty objęte ww. wnioskiem znajdują się w aktach administracyjnych sprawy, część z nich została załączona przez samego skarżącego do wniosku inicjującego postępowania, a część dołączona w trakcie postępowania przez organ. Wydruki z Google map trudno natomiast uznać za dowód z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Odnośnie naruszenia przepisu art. § 54 rozporządzenia zwrócono uwagę, że z treści ww. przepisu wynika, że okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych mająca na celu zweryfikowanie danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji oraz danych w zakresie zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym na gruncie, prowadzona jest wyłącznie z urzędu i kompleksowo. Stanowi kompetencję i zadanie starosty, a nie uprawnienie dla stron.

Sąd podkreślił, że skarżący mógł swoje wnioski, uwagi i zarzuty przedstawić w trakcie przeprowadzonej modernizacji, która dla wsi Z. miała miejsce w 2015 r., zgodnie z art. 24a ust. 1 p.g.k. Jak wynika z akt, z korespondencji pomiędzy skarżącym a organem I instancji, kwestia braku dojazdu do drogi publicznej była poruszana i wyjaśniana już w 2011, 2012 r. więc mogła być również przedmiotem uwag, czy zarzutów. W aktach brak jakichkolwiek dowodów, czy informacji aby skarżący złożył zarzuty do operatu opisowo-kartograficznego w ramach postępowania modernizacyjnego dokonanego w 2015 r. Skarżący został współwłaścicielem działki nr [...] w roku 1975. Od czasu zatem założenia ewidencji gruntów i budynków w 1976 r. miał i ma prawo również do aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ale na podstawie, jak sam podniósł w skardze "udokumentowanych zmian".

Co do podziału działki nr [...] na działki [...] i [...] Sąd wskazał, że nie jest prawdą, że organy oparły swoje rozstrzygnięcia na podstawie map z podziału działki nr [...]. Granice działki nr [...] (obecnie działek [...] i [...]) nie uległy zmianie, podobnie jak powierzchnia, od założenia ewidencji gruntów i budynków dla tego obszaru. Przebieg zewnętrznych granic obecnie działek [...] i [...] jest zgodny z ich przebiegiem wykazanym podczas założenia ewidencji gruntów i budynków w 1976 r., a zatem jest zgodny z aktualną dokumentacją posiadaną przez Starostę. Co więcej, protokół ustalenia stanu władania m.in. działki [...] został podpisany przez J. J., matkę skarżącego w roku 1974. Ponadto z uzasadnienia orzeczenia Sądu Okręgowego w Tarnowie z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I Ca 374/12 akt dołączonego do pisma procesowego skarżącego z dnia 15 kwietnia 2019 r. wynika, że o kwestionowanym podziale działki [...] (a zatem jej granicach) skarżący wiedział co najmniej od roku 1995 r., kiedy zawarł umowę o dożywocie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. J., zarzucając:

naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

§ 35, § 36 § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i błędne niezastosowanie polegające na braku zaktualizowania ewidencji geodezyjnej oraz nieusunięciu błędów w tej ewidencji, mimo istnienia dowodów będących źródłami dla celów ewidencyjnych, w następstwie zaniechania analizy wszystkich materiałów i informacji zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, zaniechanie przeprowadzenia terenowych pomiarów geodezyjnych; pominięcie danych zawartych w dokumentach udostępnionych przez skarżącego; pominięcie danych zawartych w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; oraz zaniechanie przeprowadzenia oględzin (wskutek zaniechania stwierdzenia niewiarygodności dostępnych organowi dokumentów);

§ 44 § 2, 45 § 1, 45 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez pominięcie faktu, że z zasady aktualności jako podstawowej zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków wynika obowiązek organów utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do liazy danych ewidencyjnych. A dodatkowo poprzez zaniechanie usunięcia błędnych danych i wpisaniu nowych pomimo dostrzeżenia różnicy w dostępnej organowi dokumentacji - świadczącej o ich niewiarygodności;

naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez orzekanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie niekompletnych akt postępowania oraz przesłanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego niekompletnych akt, niezawierających istotnych w sprawie dowodów, na podstawie których braku Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł swoje rozstrzygnięcie;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji organu odwoławczego mimo jej wadliwości, a to wobec błędnego ustalenia, że nieuwzględnienie w toku ustaleń faktycznych w postaci faktu, że ostatni potwierdzony urzędowo dokument dotyczący przebiegu granic (niezawierający błędu) został sporządzony w operacie technicznym mapy zasadniczej i ewidencyjnej przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 23 lutego 1976 r. podczas, gdy organ dokonał ich wyznaczenia w ewidencji gruntów w następstwie wniosku o podział nieruchomości, który zawierał niewłaściwe oznaczenie granic zewnętrznych nieruchomości;

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji mimo jej wadliwości, a to wobec błędnego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i 2 k.p.a., co doprowadziło do utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, mimo że w sprawie występują okoliczności, które uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z żądaniem skarżącego;

art. 133 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym a w szczególności: dokonanie samodzielnych ustaleń przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób sprzeczny ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją, tj.:

pominiecie faktu, że ostatnim potwierdzonym urzędowym dokumentem zawierającym przebieg granic (niezawierający błędu) został sporządzony w operacie technicznym mapy zasadniczej i ewidencyjnej przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 23 lutego 1976 r. podczas, gdy organ dokonał ich wyznaczenia w ewidencji gruntów w następstwie wniosku o podział nieruchomości który zawierał niewłaściwe oznaczenie granic zewnętrznych nieruchomości;

pominięcia faktu istnienia wewnętrznej sprzeczności pomiędzy prezentowanym poglądem a sytuacją w przedmiotowej sprawie polegającej na stwierdzeniu iż wpisanie kolejnych zmian musi zostać poprzedzone właściwymi materiałami geodezyjnymi oraz dokumentami, podczas gdy zmianę tą dokonano na podstawie błędnego projektu wstępnego podziału, na podstawie której sporządzono błędną mapę, której błąd powtórzono W ewidencji- pomijając fakt, iż wniosek o podział nieruchomości stanowi tzw. dokument prywatny

art. 151 p.p.s.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie, mimo że w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności przemawiające za uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( powinno być Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego)

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

"zmianę wyroku w całości poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały", ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym

zwrot kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy tym zauważyć należy, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą praktycznie tych samych zarzutów, które były już podnoszone w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Równocześnie należy wyraźnie zaznaczyć i podkreślić, że kontrola zaskarżonej decyzji, którą przeprowadził Wojewódzki Sąd Administracyjny jest pełna, wyczerpująca, Sąd nie ograniczył się tylko do zarzutów podniesionych w skardze, ale zgodnie z art.134 §1 p.p.s.a. rozstrzygał sprawę w jej granicach nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spełnia wszelkie wymagania wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności w sposób pełny i kompleksowy został przedstawiony stan sprawy, Sąd wyjaśnił obowiązujący stan prawny dotyczący zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania zmian w operacie, w tym zarówno zmian wynikających z uaktualnienia danych ewidencyjnych wynikających z dokumentów źródłowych jak i usuwania (prostowania) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencji, jeżeli ten błąd ma charakter oczywistej omyłki, czyli jasnej, prostej niezgodności pomiędzy wpisem do ewidencji, a złożonymi dokumentami, jak również wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w pełni zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, a wywołane skargą kasacyjną postępowanie nie polega na ponownym rozpatrywaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów, przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). To do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie podstaw kasacyjnych rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez Sąd I instancji.

Odnosząc do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego sformułowanych w pkt I ppkt 1 i ppkt 2, tj. § 35, § 36 § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz § 44 § 2, 45 § 1, 45 ust. 1 tego rozporządzenia to przede wszystkim zauważyć należy, że zarzut dotyczący naruszenia § 35, § 36, § 37 rozporządzenia nie spełnia powyższych wymogów. Każdy z powołanych przepisów składa się z szeregu mniejszych jednostek redakcyjnych: § 35 dotyczy źródeł danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji i składa się z 7 punktów, § 36 reguluje, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej w wskazanych w 8 punktach przypadków, zaś § 37 składa się z dwóch ustępów. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej w którym ogólnie powołane są § 35, § 36, § 37 rozporządzenia, bez ich doprecyzowania jest niezasadny.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący § 44 § 2 (powinno być punkt 2). Przepis ten wskazuje co należy do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów w tym pkt 2 utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Przepis ten ma charakter zadaniowy, kompetencyjny i nie był i nie jest przedmiotem sporu. Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia § 45 § 1, nie ma bowiem takiego przepisu. Jeśli zaś chodzi o naruszenie § 45 ust. 1 rozporządzenia, to przepis ten w pkt 1 do pkt 3 wskazuje cele w jakich dokonuje się aktualizacji operatu. Tymi celami są: zastąpienie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi, ujawnianie nowych danych ewidencyjnych, wyeliminowanie danych błędnych. Wskazane w tym przepisie cele, które ma realizować aktualizacja operatu ewidencyjnego nie są i nie były przedmiotem sporu, natomiast odrębnym zagadnieniem jest czy w okolicznościach konkretnej sprawy ma miejsce jedna ze wskazanych wyżej sytuacji, która uzasadniałaby dokonanie aktualizacji operatu.

Natomiast odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 127 § 1 i 2 k.p.a., to przede wszystkim zauważyć należy, że oparte one zostały o to samo założenie, tj. nieuwzględnienie takich dokumentów jak: operat techniczny mapy zasadniczej i ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 23 lutego 1976 r. (nr [...]), czy też znajdujących się w zasobie map z 1960-71, z których zdaniem skarżącego kasacyjnie granica działki [...] w spornym fragmencie przebiega odrębnie. Nieuwzględnienie tych dokumentów, natomiast oparcie rozstrzygnięcia na podstawie map z podziału działki nr [...] na [...] i [...] z 1990 r. spowodowało zdaniem skarżącego, że Sąd I instancji rozstrzygał na podstawie niekompletnych akt, tym samym ustalenia faktyczne nie były pełne, a w konsekwencji uzasadnienie wyroku było wadliwe.

Skarżący został współwłaścicielem działki nr [...] w roku 1975, tym samym od czasu założenia ewidencji gruntów i budynków w 1976 r. miał i ma prawo również do aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ale na podstawie stosownych dokumentów. Podstawę wpisu danych ewidencyjnych stanowi najpóźniej wydany dokument mogący być podstawą wpisu. Waloru takiego dokumentu nie mają dokumenty powoływane przez skarżącego albowiem ewidencja gruntów dla Z. została założona w 1976 r., a dokumenty wskazane przez skarżącego są dokumentami sprzed założenia nowej ewidencji. W czasie prac nad nową ewidencją protokół ustalenia stanu władania m.in. działki [...] został podpisany i niekwestionowany przez matkę skarżącego w 1974 r. Należy zaznaczyć, że ewidencja gruntów i budynków jest rejestrem, który ma odzwierciedlać stan aktualny, dlatego też zmiany w ewidencji mogą być wprowadzane na podstawie dokumentów, o których mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia, ale wydanych po ostatnim wpisie w ewidencji, a to oznacza, że nie można dokonywać zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, po których następowały kolejne czynności odzwierciedlone w ewidencji. Z chwilą założenia nowej ewidencji gruntów i budynków zarówno mapy katastralne, jak i rejestry parcelowe utraciły przymiot dokumentów obowiązujących, stąd też w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, organy trafnie przyjęły, że dokumenty sporządzone przed 1976 r., przed założeniem operatu ewidencji gruntów, nie mogły być podstawą aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Co do podziału działki nr [...] na działki [...] i [...] wskazać należy, że nie jest prawdą, że organy oparły swoje rozstrzygnięcia na podstawie map z podziału działki nr [...]. Granice działki nr [...] (obecnie działek [...] i [...]) nie uległy zmianie, podobnie jak powierzchnia, od założenia ewidencji gruntów i budynków dla tego obszaru (por. k. 10, 11, 12 i k. 8, 9 akt adm.). Przebieg zewnętrznych granic obecnych działek [...] i [...] jest zgodny z ich przebiegiem wykazanym podczas założenia ewidencji gruntów i budynków w 1976 r., a zatem jest zgodny z aktualną dokumentacją posiadaną przez Starostę. Odnośnie podnoszonego (na marginesie tej sprawy) w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenia, że skarżący nie otrzymał decyzji o podziale z 1990 r., że nie był poinformowany o toczącym się podziale i nie brał w nim udziału, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że decyzje w przedmiocie podziału nieruchomości nie wydaje organ ewidencyjny, lecz organ gminy.

Podkreślić również należy, że w latach 2015-2016 przeprowadzona została modernizacja ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z art. 24a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, która objęła również wieś Z. Z graficznego porównania mapy ewidencyjnej obowiązującej przed modernizacją z mapą ewidencyjną po modernizacji wynika, że wykazany przebieg granic działek [...] i [...] w wyniku prac modernizacyjnych nie uległ zmianie. Przebieg granic działek nr [...] i [...] – na mapie analogowej ewidencji gruntów jest niezmienny od założenia nowej ewidencji gruntów i budynków, zgodny z analogowa mapa zasadniczą i z przebiegiem ujawnionym w obecnie zmodernizowanej mapie ewidencyjnej prowadzonej w wersji cyfrowej. W trakcie wyłożenia projektu zmodernizowanego operatu opisowo-kartograficznego, skarżący nie zgłaszał uwag do projektu, również po ogłoszeniu danych ewidencji gruntów i budynków w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 24 lutego 2016 r. poz. 1315, gdy istniała możliwość złożenia w terminie 30 dni zarzutów do danych ujawnionych w operacie, powstałym w wyniku modernizacji, takie zarzuty nie zostały zgłoszone. Natomiast w dniu 13 grudnia 2017 r. skarżący skierował do organu ewidencyjnego pismo o dokonanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów polegającej na zmianie przebiegu granicy działek ewidencyjnych nr [...] i [...] powstałych z działki [...].

Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie mogą być uwzględnione, albowiem niezasadne jest przyjęte przez skarżącego kasacyjnie założenie, że dokumenty sprzed założenia nowej ewidencji w 1976 r., mające dzisiaj walor historyczny mogą stanowić podstawę prawną do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Tym samym niezasadne są zarzuty, iż Sąd I instancji orzekał na podstawie niekompletnych akt, czy też ustalenia faktyczne poczynione zostały z pominięciem dokumentów do których odwoływał się skarżący. Niezasadny jest również zarzut dotyczący uzasadniania wyroku, jak wskazano na wstępie uzasadnienie wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., a okoliczność iż skarżący nie zgadza się z stanowiskiem Sądu nie oznacza wadliwości uzasadnienia.

W takich okolicznościach, skoro zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.