Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1201/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1 , art. art. 15 par. 1 pkt 3, art. 264 par. 1, art. 269 par. 2.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 par. 1 pkt 2, art. 1 pkt 1 - 4.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 84 c ust. 1, ust. 9, ust. 10 i ust. 16, art. 77.
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S. B. O. M. Sp. z o.o. we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 października 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 1889/16 w sprawie ze skargi S. S. B. O. M. Sp. z o.o.we W. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 10 października 2016 r., odrzucił skargę S. S. B. O. M. Sp. z o.o. we W. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2016 r., w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych.

Sąd I instancji orzekał następującym stanie sprawy:

pismem z 4 maja 2016 r. skarżąca spółka wniosła, na podstawie art. 84c ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 584 ze zm., dalej: u.s.d.g.), sprzeciw wobec czynności kontrolnych.

W wyniku rozpatrzenia sprzeciwu ZUS Oddział we W. postanowieniem z 9 maja 2016 r., postanowił o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z [...] maja 2016 r., utrzymał w mocy postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Sąd I instancji wskazał na wstępie, że Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt: II GPS 3/13 stwierdził, że: "Na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego."

W ocenie Sądu uchwała odnosiła się co do zasady do postępowań prowadzonych na podstawie art. 84c u.s.d.g., a więc i do postępowania zakończonego postanowieniem o kontynuowaniu czynności kontrolnych. W konsekwencji na postanowienie to nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

S. S. B. O. M. Sp. z o.o. we W. skargą kasacyjną zaskarżyła w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych wydane przez Prezesa ZUS z uwagi na przyjęcie, że postanowienie to nie podlega właściwości sądów administracyjnych, podczas gdy postanowienie takie stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa i jako takie powinno podlegać kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 lub art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;

II. art. 15 § 1 pkt 3, art. 264 § 1 oraz art. 269 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Sąd jest związany uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13 dotyczącej odmowy rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, mimo że niniejsza sprawa dotyczy postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych, a zatem Sądu nie wiązała wykładnia prawa dokonana w uchwale i powinien sprawę merytorycznie rozpoznać.

Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, wedle art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez S. S. B. O. M. Sp. z o.o. skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując postanowienie Prezesa ZUS w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych uznał, iż skargę na postanowienie drugo instancyjne w tej sprawie należy odrzucić w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. z powodu tego, iż sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Naczelny Sąd administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji w tej sprawie co do jej rozstrzygnięcia, choć uznał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest częściowo błędne.

Odnosząc się do zarzutu z punktu II petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 § 1 pkt 3, art. 264 § 1 oraz art. 269 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Sąd jest związany uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13 dotyczącej odmowy rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, mimo że niniejsza sprawa dotyczy postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych, a zatem Sądu nie wiązała wykładnia prawa dokonana w uchwale i powinien sprawę merytorycznie rozpoznać, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał go za chybiony. Należy podkreślić, iż tzw. uchwały konkretne składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 oraz art. 264 § 1 i 2 p.p.s.a. są w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej, w ramach której to sprawy zostały podjęte, wiążące. Oznacza to związanie poglądem prawnym wyrażonym w takiej uchwale w całym postępowaniu w sprawie aż do prawomocnego jej zakończenia. Uchwała konkretna nie wiąże natomiast bezpośrednio pozostałych składów w innych sprawach, wiąże natomiast dokonana w ten sposób interpretacja przepisów prawa administracyjnego, w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego, rozpoznającemu taką sprawę, nie wolno samodzielnie (bez wykorzystania trybu określonego w art. 269 § 1 p.p.s.a.) przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA. Rację ma skarżący kasacyjnie, iż formalnie sentencja uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. (sygn. akt II GPS 3/13) nie wiąże Sądu I instancji w analizowanej sprawie, ponieważ dotyczy ona odmowy rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, podczas gdy niniejsza sprawa dotyczy postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Nie oznacza to jednak, że Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie nie może przyjąć jako własne poglądy składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uzasadnieniu uchwały. Nie sposób nie dostrzec, iż z uzasadnienia tejże uchwały wynika, że skład 7 sędziów NSA, podejmujący tą uchwałę uznał, iż: "Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne: <> choć zostało ograniczone przedmiotowo do postanowień o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu, wymaga rozważenia w zakresie szerszym przyjętej regulacji w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 84 c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej <>. Termin i formę rozpatrzenia sprzeciwu reguluje art. 84 c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiąc, że <>. W art. 84c ust. 10 ustawa reguluje środek obrony przysługujący przedsiębiorcy, stanowiąc <>. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej uregulowała tryb postępowania przy rozpatrzeniu sprzeciwu i rozstrzygnięciu zażalenia. Według art. 84c ust. 16 tej ustawy, <>". NSA w uzasadnieniu tejże uchwały stwierdził, że: "Przyjęcie w regulacji ustawy o swobodzie działalności gospodarczej formy postanowienia dla rozpatrzenia sprzeciwu (art. 84c ust. 9), przyznanie prawa do zażalenia (art. 84c ust. 10) oraz regulacja, że do postępowań, o których mowa w art. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 84 c ust. 16) wywołuje wątpliwości interpretacyjne, w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co do dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o rozpatrzeniu sprzeciwu. Według art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi <>. Zakres właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na postanowienie został ograniczony do postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym. Dla określenia właściwości sądów administracyjnych znaczenie ma ustalenie pojęcia prawnego postępowania administracyjnego. O nadaniu zorganizowanemu ciągowi działań administracji publicznej charakteru prawnego postępowania administracyjnego przesądza regulacja ustawowa. Tak jak o postępowaniu cywilnym przesądza ustawa z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (...), o postępowaniu karnym ustawa z 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (...), tak o postępowaniu administracyjnym przesądza ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (...) z uwzględnieniem regulacji administracyjnych postępowań szczególnych (postępowania podatkowego, postępowania w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych – art. 3 § 1 pkt 2 i § 2 pkt 4 k.p.a.). Postępowania administracyjne z postępowaniem cywilnym i postępowaniem karnym tworzy system kwalifikowanych postępowań, które oparte są na jednolitej wartości – prawa jednostki do obrony na drodze prawa, a zatem na drodze postępowania regulowanego przepisami prawa procesowego. Dla wyznaczenia pojęcia prawnego postępowania administracyjnego podstawą jest regulacja prawna przyjęta w art. 1 k.p.a. (....). Regulacja art. 1 k.p.a. jest zamknięta, przesądzająca o zakresie przedmiotowym postępowania administracyjnego. Art. 1 k.p.a. wymaga przy uwzględnieniu zakresu przedmiotowego postępowania administracyjnego uwzględnienia regulacji w art. 3 § 1 i § 3 k.p.a. ograniczającej zakres stosowania przepisów k.p.a. do administracyjnych postępowań szczególnych. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a. nie stosuje się przepisów k.p.a. do postępowania podatkowego, uregulowanego ustawą z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (...). Według art. 3 § 1 pkt 4 k.p.a. <>. Regulacja zatem postępowania administracyjnego w k.p.a. jest regulacją pełną, wyłączając kwalifikowanie do postępowania administracyjnego innego rodzaju spraw, które nie zostały tą regulacją, zgodnie z art. 1 k.p.a., objęte. W obowiązującym systemie prawnym Kodeks postępowania administracyjnego stanowi pełną regulację postępowania administracyjnego zarówno w zakresie gwarancji prawnych obiektywnego działania, w tym uporządkowania temu służącym ciągu kolejnie podejmowanych czynności. Takie modelowe uregulowanie zorganizowanego ciągu czynności jak i wymogów, które powinny spełniać czynności organu administracji publicznej uzasadnia odsyłanie do regulacji k.p.a. zarówno w ustawach ustrojowych, jak i ustawach materialnoprawnych. (...). Odesłanie do stosowania odpowiedniego przepisów k.p.a. nie nadaje jednak postępowaniom, o których mowa w ust. 9 i 10, charakteru postępowania administracyjnego." Jak podkreśla NSA w uzasadnieniu uchwały o sygn. akt II GSK 3/13: "W regulacjach ustaw szczególnych wprowadza się na określenie formy działania organów różnego rodzaju pojęcia, które w przepisach k.p.a. i Ordynacji podatkowej stosowane są na określenie czynności rozstrzygającej sprawę lub czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego. Taką regulację przyjmuje ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Według art. 84c ust. 9 tej ustawy <>. Zgodnie z art. 84c ust. 10 tej ustawy <>. Wymaga rozważenia czy odesłanie do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego lub wprowadzenie pojęcia na określenie działania organu, którym posługuje się na określone czynności podejmowanej w postępowaniu administracyjnym, nadaje danemu postępowaniu organu charakter postępowania administracyjnego. Trzeba stwierdzić, że nie każde zastosowanie do określonego postępowania przepisów k.p.a. pozwala przypisać temu postępowaniu charakter postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Teza ta ma uzasadnienie w regulacji art. 1 k.p.a., która w sposób wyczerpujący i zamknięty określa zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego. Jedynie regulacja prawna może nadać zorganizowanemu trybowi działania charakter prawny postępowania administracyjnego. (...). Rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zatytułowany <> wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości w doktrynie prawa administracyjnego określenie kompetencji do sprawowania kontroli. Kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa). Z tego wynika, że postępowanie, o którym mowa w art. 84 c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest zatem władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 – 4 k.p.a. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w Rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 – 4 k.p.a. Z wprowadzenia na określenie formy rozpatrzenia sprzeciwu pojęcia postanowienia, oraz z przyznania na to postanowienie prawa zażalenia, nie wynika podstawa do zaliczenia postępowania, którego przedmiotem jest rozpatrzenie sprzeciwu i wydanie postanowienia oraz rozstrzygnięcia na to postanowienie zażalenia, również w formie postanowienia, do postępowania administracyjnego. Przedmiot sprzeciwu wyznacza art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przedmiotem sprzeciwu jest podjęcie i wykonywanie przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2. Regulacja w art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 nie stanowi regulacji materialnoprawnej wyznaczającej uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne, a ograniczona jest do pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba podejmująca kontrolę. Tak określony przedmiot sprzeciwu determinuje treść rozpatrzenia sprzeciwu. Zgodnie z art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Nie rozstrzyga zatem o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiąc w art. 84c ust. 16, że <>, odsyła w wąskim zakresie do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego – bowiem odsyła tylko do rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia na postanowienie. Pomimo użycia pojęć znanych k.p.a. (postępowania, zażalenia), postępowanie, którym mowa w ust. 9 i 10 art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie może być zaliczone do postępowania administracyjnego. Właściwość sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na postanowienia (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) wyznaczona jest pojęciem postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. To, że w orzecznictwie przyjmuje się właściwość sądu administracyjnego gdy regulacja ustaw materialnoprawnych przyjmuje formę postanowienia, wynika z przedmiotu rozstrzygnięcia, którym jest rozstrzygnięcie o np. nałożeniu kary pieniężnej. (...). O przyjęciu w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pojęcia prawnego postępowania administracyjnego w znaczeniu postępowania administracyjnego nadanego regulacją k.p.a. i Ordynacji podatkowej przesądza wprowadzenie do określenia zakresu zaskarżalności postanowień pojęcia postępowania administracyjnego, a nie określenia tylko formy działania <> bez wyznaczenia trybu, w którym postanowienia są wydawane. Przyjęte rozwiązanie prawne w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie daje podstawy do rozstrzygnięcia postawionego zagadnienia prawnego w ten sposób, że na postanowienie o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ponieważ nie jest to postanowienie podjęte w postępowaniu administracyjnym." NSA w uzasadnieniu cytowanej uchwały postawił tezę, iż przy rozważeniu zakresu dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego należy uwzględnić system ochrony praw jednostki. "Jeżeli w wyniku kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy zostanie wydane rozstrzygnięcie kształtujące uprawnienia lub obowiązki, podlega zaskarżeniu na zasadach ogólnych dla władczej formy działania organów administracji publicznej. Ta teza znajduje również uzasadnienie w treści konstytucyjnego prawa do sądu. Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Do sądu można się więc zwrócić z konkretną sprawą. Za sprawę w rozumieniu przepisów regulujących prawo do sądu traktuje się na ogół sytuację, w której chodzi o rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach konkretnego podmiotu (Z. Czeszejko – Sochacki, Prawo do sądu w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, PiP z 1997r., nr 12, s. 93). Powiedziano już wyżej, że w postanowieniach, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Odnoszą się one do samej kontroli, a więc do obowiązków organu prowadzącego kontrolę. Nie ma podstaw, aby z aktu (postanowienia), którego treść jest adresowana do organu kontroli wyprowadzać jakiekolwiek uprawnienia podmiotu kontrolowanego. Na podstawie przepisów art. 84c można jedynie mówić o tym, że organy kontroli mają obowiązek zbadania, na żądanie przedsiębiorcy, zgodności z prawem przeprowadzanej kontroli, a nie konstruować prawa przedsiębiorcy np. do żądania odstąpienia od kontroli. Postanowienie podjęte na podstawie art. 84c ust. 9 lub 10 wpływają więc jedynie na sytuację faktyczną, a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy. Takie ujmowanie właściwości sądu administracyjnego wynika też pośrednio z regulacji art. 81 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowi, że przedsiębiorca dokonuje wpisu w książce kontroli informującego o wykonaniu zaleceń pokontrolnych bądź wpisu o ich uchyleniu przez organ kontroli lub jego organ nadrzędny albo sąd administracyjny. Wskazać też należy na regulację prawa do odszkodowania. Według art. 77 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej "Przedsiębiorcy, który poniósł szkodę na skutek przeprowadzenia czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, przysługuje odszkodowanie (ust. 4). Dochodzenie roszczenia, o którym mowa w ust. 4, następuje na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach (ust. 5)". Uznać zatem należy, iż NSA w cytowanej uchwale wyraził pogląd, iż postanowienie to (o którym mowa jest w art. 84c ust. 9 i 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) nie jest innym aktem lub czynnością niż czynności określone w art. 3 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. z zakresu administracji publicznej i nie dotyczy uprawnień lub obowiązków przedsiębiorcy wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Należy także podkreślić, iż skarżący kasacyjnie nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skutkiem tego należy także za niezasadny uznać zarzut z punktu I petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych wydane przez Prezesa ZUS z uwagi na przyjęcie, że postanowienie to nie podlega właściwości sądów administracyjnych, podczas gdy postanowienie takie stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa i jako takie powinno podlegać kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 lub art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.