Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 498/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 2 pkt 2,  par. 3 pkt 5,  par. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska- Wasik Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Rafał Opioła po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi P. D. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Komendant Miejski Policji we W. odmówił skarżącemu P. D. wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o którym mowa w § 14 ust 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 239, poz. 2404 ze zm.).

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skarżący wystąpił z raportem do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z prośbą o wydanie mu zaświadczenia, potwierdzającego pełnienie służby w Policji w warunkach uprawniających do podwyższenia wymiaru emerytury. Raport ten jednak nie został wysłany do Komendanta Wojewódzkiego z uwagi na fakt, że zaświadczenie takie wydawane jest na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w szczególnych warunkach, które to dokumenty znajdowały się w posiadaniu Komendanta Miejskiego.

Po przeanalizowaniu posiadanych materiałów tj. m.in. decyzji powołujących nieetatową Grupę Specjalną w KRP we W, Miejską Nieetatową Grupę Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego KMP we W., Nieetatową Grupę Rozpoznania Minersko Pirotechnicznego KMP we Wł. oraz Grupę ds. Koordynacji Przeciwdziałania Aktom Terroru z użyciem materiałów wybuchowych oraz innych zdarzeń noszących cechy zamachu terrorystycznego w KMP we W. organ I instancji wskazał, iż w żadnej z tych decyzji nie wymienia się zadań, które można by określić mianem fizycznego zwalczania terroryzmu. Podkreślił, iż skarżący nie nabył także uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną policji. Brał jedynie udział w procesie szkolenia określonym przez Komendanta Rejonowego, później Miejskiego Policji we W, a sporadyczne w szkoleniach prowadzonych przez etatowych policjantów komórek antyterrorystycznych, które miały na celu poszerzenie jego umiejętności i wiadomości. Zdaniem Komendanta Miejskiego w aktach osobowych skarżącego nie ma dokumentów mogących potwierdzić pełnie służby w szczególnych warunkach. Podkreślił, że dokonano przeglądu protokołów z działań minersko-pirotechnicznych, zachowanych w archiwum Komendy we W oraz zapisów książki działań minersko-pirotechnicznych. Stwierdził, że na podstawie znajdujących się tam materiałów nie można wydać zaświadczenia o spełnieniu warunków § 3 pkt 5 i § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Wskazane Nieetatowe Grupy Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego zajmowały się bowiem jedynie udziałem w lokalizowaniu materiałów wybuchowych, natomiast nie miały udziału w rozpoznawaniu, transporcie i niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych. Ponadto wskazał, iż z treści zawartych w powyższych materiałach zapisów nie można wywnioskować czy istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia skarżącego.

W zażaleniu skarżący zarzucił, że organ I instancji rozpatrując złożony przez niego raport oparł się jedynie na przejrzeniu akt osobowych oraz wpisach w rejestrach danych tego rodzaju, znajdujących się w KMP we W. Nie dokonał natomiast kompletowania dokumentacji, która potwierdzałaby, iż odmowa wydania zaświadczenia jest zasadna. Podkreślił, iż nie zostały podjęte działania, celem uzyskania informacji odnośnie zadań wykonywanych wspólnie z różnymi pionami służby kryminalnej, a także udokumentowania posiadanych przez niego uprawnień oraz udziału w szkoleniach. Nie zgodził się także ze stwierdzeniem Komendanta Miejskiego, iż tylko pierwsza osoba, która ujawniła ładunek wybuchowy jest zagrożona utratą życia lub zdrowia.

Wskazał również, że organ I instancji oparł się wyłącznie na jego przeszkoleniu minersko-pirotechnicznym nie biorąc pod uwagę dodatkowych czynności, które wykonywał wyłącznie na polecenie przełożonych tj. zatrzymywanie szczególnie niebezpiecznych przestępców, a także konwojowanie ich na terenie całego kraju, interwencji policyjnych, w których występowało zagrożenie życia i zdrowia, podejmowanie czynności związanych z ujawnianiem materiałów wybuchowych pochodzenia wojskowego przy uczestnictwie Wojskowego Patrolu Oczyszczania Terenu.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Komendant Wojewódzki Policji w B. postanowieniem nr {...] z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego.

Odnosząc się do braku przesłania raportu skarżącego do Komendanta Wojewódzkiego organ odwoławczy wskazał, że stosownie do 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin zaświadczenie jest wydawane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w szczególnych warunkach. Wobec tego w tej sprawie właściwym organem jest ten organ Policji, w którego posiadaniu, w chwili złożenia podania o wystawienie zaświadczenia, znajdują się akta osobowe policjanta. Skarżący aktualnie pełni służbę w Komendzie Miejskiej Policji we W., a ponadto starał się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury w specjalnych grupach, funkcjonujących początkowo w komendzie rejonowej Policji, a następnie komendzie miejskiej Policji we W.

Komendant Wojewódzki wskazał na treść podania skarżącego, w którym podniósł on, że w okresie od dnia 26 lutego 1992 r. do dnia 30 marca 1999 r. pełnił służbę w Nieetatowej Grupie Specjalnej w KRP we W, następnie od dnia 1 kwietnia 1999 r. do dnia 15 lutego 2006 r. w Nieetatowej Grupie Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego KMP we W. Ponadto od dnia [...] czerwca 2002 r. jest członkiem Grupy Koordynacji Przeciwdziałania Aktom Terroru na terenie KMP we W. Skarżący podnosił, że w tym okresie brał udział w działaniach bojowych z zakresu fizycznego zwalczania terroryzmu bandyckiego oraz uczestniczył w procesie szkolenia mającym na celu przygotowywanie do takich działań. Podkreślił, że do zadań funkcjonariuszy ww. grup należało m.in. zatrzymywanie i obezwładnianie szczególnie niebezpiecznych sprawców przestępstw, odblokowywanie obiektów administracji państwowej i środków transportu, konwojowanie i doprowadzanie osób szczególnie niebezpiecznych, uwalnianie zakładników, poszukiwanie niebezpiecznych przestępców oraz podejmowanie działań z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego. Wiązało się to z koniecznością posiadania specjalnego przygotowania fizycznego oraz specjalistycznego przeszkolenia. W związku z powyższym brał udział w szkoleniach pododdziałów antyterrorystycznych organizowanych w SAT KWP w Ł. i SAT KWP w B.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Komendanta Miejskiego o braku przesłanek do stwierdzenia, iż skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie wymiaru emerytury. Jak bowiem wynika z decyzji Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] lutego 1992 r. w sprawie utworzenia w KRP we Włocławku Nieetatowej Grupy Specjalnej, do jej zadań należało: ochrona bezpieczeństwa obywateli oraz utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrona życia i zdrowia obywateli oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach komunikacji publicznej, ujawnianie i zatrzymywanie sprawców przestępstw i wykroczeń, obezwładnianie szczególnie niebezpiecznych sprawców przestępstw, udział w zabezpieczaniu imprez i uroczystości, a także zabezpieczanie poważnych zdarzeń, do których miały być wezwane wyspecjalizowane grupy antyterrorystyczne KGP. Z obowiązków funkcjonariuszy należących do Nieetatowej Grupy Specjalnej wynika, iż grupa ta powołana była m.in. do podejmowania działań w stosunku do niebezpiecznych przestępców, wymagających specjalistycznego przygotowania oraz użycia specjalistycznego sprzętu. Jednakże ani z decyzji ani z dołączonego zakresu działania nie wynika, iż jej celem było zapobieganie i zwalczanie nasilających się ataków terrorystycznych, jak wskazuje skarżący.

Natomiast Nieetatowe Grupy Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego dokonują przeszukania obiektów (terenu), co do których istnieje uzasadnione podejrzenie o podłożeniu materiału, ładunku lub urządzenia wybuchowego. Po ich zlokalizowaniu, dowódca grupy zabezpiecza takie miejsce i wzywa Grupę Minersko-Pirotechniczną lub wojskowy minerski patrol oczyszczania terenu. Jak wynika z dołączonego do podania pisma Naczelnika Sztabu Policji KWP w B. wszelkie manipulacje, przemieszczanie itd. ładunków (przedmiotów) w stosunku do których pojawiły się realne podejrzenia, że mogą zawierać materiał wybuchowy należy kategorycznie pozostawić funkcjonariuszom grupy etatowej. Są oni bowiem wyposażeni w sprzęt specjalistyczny, a ich działania są unormowane prawnie. Organ odwoławczy podkreślił, że koniecznym warunkiem podwyższenia emerytury jest udział w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, w tym samodziałowych lub ich atrap. Sam fakt rozpoznania terenu lub obiektu nie stanowi natomiast przesłanki do podwyższenia wymiaru emerytury.

Z kolei z decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie powołania w Komendzie Miejskiej Policji we W. Grupy ds. Koordynacji Przeciwdziałania Aktom Terroru z użyciem materiałów wybuchowych oraz innych zdarzeń noszących cechy zamachu terrorystycznego (której skarżący jest członkiem) wynika, iż zadaniem tej grupy w szczególności jest wykonywanie czynności operacyjno-śledczych na podległym terenie służbowym, w tym prowadzenie oględzin na miejscu eksplozji, podłożenia i ujawnienia materiałów wybuchowych oraz zdarzenia noszącego cechy zamachu terrorystycznego. Nie można więc przyjąć, iż wymieniony brał udział w fizycznym zwalczaniu terroryzmu, nie ma bowiem dokumentów z których wynikałoby, iż nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Straż Graniczną bądź brał bezpośrednio udział w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań.

Odnosząc się do zarzutu braku skompletowania w sprawie całej dokumentacji Komendant Wojewódzki wskazał, że organ może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, który będzie wynikać nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwość jego spełnienia przez organ. Powołując się na wyrok NSA z dnia 2 września 1998 r. (sygn. akt II SA/Łd 1119/06) Komendant podkreślił, że postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi się odnosić do faktów i okoliczności wynikających z posiadanej przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju; nie ma podstaw do wydania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie pozwalającym na stwierdzenie, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia wymiaru emerytury. Nie jest natomiast zasadne, jak wnosi skarżący, aby oprzeć się na pisemnych oświadczeniach byłych bezpośrednich przełożonych skarżącego.

Organ odwoławczy podniósł ponadto, że nie ma również dokumentów potwierdzających, iż skarżący brał udział w działaniach, które w sposób bezpośredni zagrażałyby jego życiu lub zdrowiu. Biorąc pod uwagę, że zaświadczenie wydaje się na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystąpienie sytuacji bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, musi udokumentowane w taki sposób, aby z treści tych zapisów wynikało zaistnienie takiej sytuacji. Skarżący nie wskazał ani jednej sytuacji, w której występowało realne, bezpośrednie zagrożenie dla jego życia i zdrowia.

Organ II instancji nie kwestionując faktu udziału skarżącego w nieetatowych grupach i wykonywania przez niego czynności służbowych, które mogły nieść za sobą niebezpieczeństwo narażenia jego życia i zdrowia, podkreślił konieczność wskazania sześciu działań w roku, w których zagrożenie nie miało charakteru hipotetycznego.

W skardze do sądu administracyjnego P. D. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie wydania wnioskowanego zaświadczenia.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu [...] lutego 2009 r. za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji we W wystąpił z raportem do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B z prośbą o wydanie mu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Policji w ramach uprawniających do podwyższenia wymiaru emerytury. Raport ten wbrew obowiązującej procedurze administracyjnej nie został wysłany do Komendanta Wojewódzkiego. Komendant Miejski bezprawnie wstrzymał bieg raportu, nie przekazał go adresatowi i podjął się sam przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Tymczasem raport powinien dotrzeć do adresata, tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji w B, który stosownie do postanowień art. 19 k.p.a., winien wydać postanowienie w przedmiocie przekazania raportu właściwemu organowi administracji - w tym konkretnym przypadku Komendantowi Miejskiemu Policji we W. Na wydane postanowienie zgodnie z art. 141 § 1 i 2 k.p.a., przysługiwało zażalenie do Komendanta Głównego Policji. Skarżący podkreślił, że z przepisów procedury administracyjnej wynika, iż na organie administracji, do którego zostaje skierowany wniosek strony, ciąży obowiązek zbadania, czy jest właściwym do załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Przepisy k.p.a. ustanawiają sankcję nieważności decyzji za naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przed wszczęciem postępowania organ bada swoją właściwość i w razie uznania się za niewłaściwy przekazuje wniosek do organu właściwego w sprawie. W przypadku skarżącego procedura ta nie miała zastosowania. Komendant Miejski nie będąc do tego uprawniony wstrzymał bieg raportu, naruszając obowiązujące przepisy i sam przeprowadził postępowanie, które w efekcie zakończyło się wydaniem niekorzystnej decyzji.

Komendant Miejski w uzasadnieniu postanowienia nr [...] z dnia 27 marca 2009 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia wskazał, że decyzję swoją podjął po przeanalizowaniu posiadanych materiałów, tj. m.in. decyzji powołujących:

1) Nieetatową Grupę Specjalną w KRP we W;

2) Miejską Nieetatową Grupę Rozpoznania Minersko - Pirotechnicznego KMP we W;

3) Nieetatową Grupę Rozpoznania Minersko - Pirotechnicznego KMP we W;

4) Grupę ds. Koordynacji Przeciwdziałania Aktom Terroru z użyciem materiałów wybuchowych oraz innych zdarzeń noszących cechy zamachu terrorystycznego w KMP we W.

W ocenie skarżącego przed wydaniem postanowienia przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, jednakże w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Nie poinformowano go o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, ani też o jego zakończeniu. W sprawie bezspornym jest, że decyzja organu l instancji wydana została z rażącym naruszeniem art. 10 k.p.a. Komendant Miejski Policji we W nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i przed wydaniem postanowienia nie umożliwił mu wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nie umożliwiło mu w pełni skorzystanie z uprawnień zawartych w art. 10 k.p.a. Po analizie posiadanych materiałów dot. przedmiotowej sprawy zamierzał sformułować stosowne wnioski i w formie pisemnej przekazać je prowadzącemu postępowanie wyjaśniające, jako nowych dowodów, które nie są znane organowi prowadzącemu postępowanie wyjaśniające, a na podstawie których można ustalić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne (m.in. pisemne oświadczenia byłych bezpośrednich przełożonych, które dołączył jako załączniki do sprawy), z których jednoznacznie wynika, że pełnił służbę w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 239, poz. 2404 ze zm.). Przed wydaniem niekorzystnej dla niego decyzji - postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, nie umożliwiono mu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem. Nie uwzględniono jego żądań, wydano postanowienie w rażący sposób naruszając przepisy procesowe.

W postępowaniu odwoławczym organ II instancji nie zakwestionował faktu jego udziału w nieetatowych grupach i wykonywania czynności służbowych, które niosły za sobą niebezpieczeństwo narażenia życia i zdrowia. Wskazał jedynie przy tym na konieczność udokumentowania sześciu działań w roku, w których zagrożenie było realne i przybierało postać rzeczywistego niebezpieczeństwa, a pominął najistotniejszy dowód w przedmiotowej sprawie, wskazany w zażaleniu - informację o możliwości przedstawienia przez niego pisemnych oświadczeń byłych jego bezpośrednich przełożonych, z których jednoznacznie wynika, że pełnił służbę w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury (w liczbie znacznie przekraczającej sześć działań w roku). Stwierdzenie organu II instancji - Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy w uzasadnieniu postanowienia, że zrealizowano uprawnienia skarżącego wynikające z art. 10 K.p.a. jest kuriozalne. Taka sytuacja, taki punkt interpretowania procedury administracyjnej jest absolutnie niedopuszczalny i skutkuje obligatoryjnym uchyleniem decyzji.

Zdaniem skarżącego przeprowadzono postępowanie z pominięciem przepisu art. 10 K.p.a. Toczyło się ono bez jego czynnego udziału. O wszczęciu i zakończeniu postępowania poinformowano go w dniu 28 marca 2009 r. w momencie zapoznania z postanowieniem nr [...] z dnia 27 marca 2009 r. Komendanta Miejskiego Policji we Włocławku o odmowie wydania zaświadczenia. Skarżący nie miał zatem możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego materiału oraz zgłoszenia uwag i wniosków. Nie umożliwiono mu złożenia wniosków dowodowych (w tym oświadczeń bezpośrednich przełożonych).

Zdaniem skarżącego organy obu instancji naruszyły zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, co jest kwalifikowaną wadą procesową, stanowiącą podstawę do uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia na wniosek strony.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w B. wniósł o jej oddalenie.

Powołując się na wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia [...] maja 2003 r. (sygn. II Aua 2076/01, OSA 2004/12/27) wskazał, że zaświadczenia wystawiane są przez komórkę kadrową właściwą ze względu na ostatnie miejsce pełnienia przez funkcjonariusza służby, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających ten fakt. Ponadto ze względu na uproszczony charakter postępowania w sprawie wydania zaświadczeń należy przyjąć, że przepisy k.p.a. w postępowaniu dowodowym w ramach procedury ogólnej mogą znaleźć jedynie odpowiednie zastosowanie do trybu wydawania zaświadczeń przez organy administracji publicznej. Za takim rozwiązaniem przemawia też fakt ograniczenia postępowania wyjaśniającego przez art. 218 § 2 wyłącznie do koniecznego zakresu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Przepis art. 15 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67, zwana dalej ustawą) w ust. 1 przewiduje, że emerytura dla funkcjonariusza, który pozostawał w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., wynosi 40 % podstawy jej wymiaru za 15 lat służby. Możliwość podwyższenia emerytury została określona w ust. 1, 2, 3 i 4 wskazanego przepisu.

Sytuacje określone w ust. 1 pkt 1 - 4 zawiązane są z samym faktem dalszego pełnienia służby oraz zaliczeniem okresów składkowych.

Ust. 2 przewiduje podwyższenie emerytury o:

1) 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze nurków i płetwonurków oraz w zwalczaniu fizycznym terroryzmu;

2) 1 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio:

a) w składzie personelu latającego na samolotach i śmigłowcach,

b) w składzie załóg nawodnych jednostek pływających,

c) w charakterze skoczków spadochronowych i saperów,

d) w służbie wywiadowczej za granicą;

3) 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Ust. 3 stanowi o podwyższeniu emerytury o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy miesiąc pełnienia służby na froncie w czasie wojny oraz w strefie działań wojennych, a ust. 4 mówi, że emeryturę podwyższa się o 15 % podstawy wymiaru emerytowi, którego inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą.

Zdaniem Sądu istotą sprawy jest interpretacja art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy przewidującego podwyższenie emerytury o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Skarżący uważa, że pełnił służbę w takich warunkach, albowiem był członkiem Nieetatowej Grupy Rozpoznania Miniersko - Pirotechnicznego.

W opinii Sądu interpretacja przepisu art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy nie może być oderwana od treści innych przepisów, tworzących spójny system. W rozpatrywanej sprawie znacznie ma zatem przede wszystkim interpretacja celowościowa i systemowa.

Trzeba podkreślić, że art. 15 ust. 2 ustawy mówiąc o podstawie wymiaru za każdy rok służby pełnionej w charakterze nurków, płetwonurków, w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, w składzie personelu latającego na samolotach i śmigłowcach, w składzie załóg narodowych jednostek pływających, w charakterze skoczków spadochronowych i saperów, w służbie wywiadowczej, za granicą, posługuje się określeniem "pełnionej bezpośrednio", co oznacza, że sama przynależność do określonej grupy nie jest wystarczająca aby uzyskać prawo do podwyższonej emerytury. Z kolei ust. 3 mówi o "warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu."

Ustawa zawiera upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania zarządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne.

Określenie w rozporządzeniu Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734) konkretnych limitów wykonywania czynności wskazuje sytuacje pozwalające na uznanie, że mamy do czynienia ze służbą "pełnioną bezpośrednio".

Rozporządzenie precyzuje warunki szczególne zagrażające życiu i zdrowiu. Są to:

1) podejmowanie co najmniej 6 miesięcy w ciągu roku, czynności operacyjno - rozpoznawczych lub dochodzeniowo - śledczych, albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenia życia lub zdrowia,

2) uczestniczenie, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia, w ramach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia,

3) branie bezpośredniego udziału w oddziałach ratowniczych, w tym ratowniczo gaśniczych, lub bezpośrednio kierowania tymi działaniami na miejscu zdarzenia - co najmniej przez 30 dni w ciągu roku,

4) branie udziału, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej odmowy opieki nad osadzonymi określonych w rozporządzeniu oddziałach.

Skarżący swoje uprawnienia do podwyższonej emerytury upatruje w tym, że w okresie od [...] lutego 1972 r. do [...] marca 1999 r. pełnił służbę w Nieetatowej Grupie Specjalnej - Komendzie Rejonowej Policji we W, a od [...] kwietnia 1999 r. do chwili składania raportu pełnił służbę w Nieetatowej Grupie Rozpoznania Miniersko- Pirotechnicznego KMP we W.

Zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Istotą zaświadczenia jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub stanu faktycznego. Zaświadczenia mają znaczenie prawne dla adresatów przy ustalaniu ich praw i obowiązków. Podstawami żądania wydania zaświadczenia mogą być przepisy prawa oraz interes prawny osoby żądającej zaświadczenia w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego. W rozpatrywanej sprawie udokumentowania uprawnień do podwyższenia podstawy wymiaru w formie zaświadczenia wymaga przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.).

Zaświadczenie wydaje się nie w oparciu o zeznania świadków, a w oparciu o akta osobowe lub inne dokumenty potwierdzające pełnienie służby w szczególnych warunkach.

Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest regulowane przez Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 4). Nie oznacza to jednak, że do tego postępowania stosuje się te same reguły co do wydania decyzji w indywidualnych sprawach. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie ma stron w rozumieniu art. 28 K.p.a. i tym samym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. nie jest uzasadniony. Przepis ten dotyczy stron postępowania administracyjnego. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie mają zastosowania instytucje wznowienia postępowania, jak i stwierdzenia nieważności. Obie instytucje służą wzruszeniu ostatecznych decyzji i postanowień wydanych w administracyjnym postępowaniu.

Jeżeli zmienią się okoliczności faktyczne lub prawne można żądać wydania nowego zaświadczenia. Nie może być skuteczne udokumentowanie szczególnych warunków pełnienia służby zeznaniami świadków. Art. 218 § 2 K.p.a. ogranicza postępowanie wyjaśniające wyłącznie do koniecznego zakresu. Należy podzielić wypowiadany już w orzecznictwie pogląd, że "określenie danych znajdujących się w posiadaniu organu administracji publicznej nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzające poprzez obejmowanie nimi także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających" (wyrok z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. II SA/Wa 1126/06, Lex nr 282453).

Zaświadczenie wymagane przez § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji. Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 349, poz. 2404) o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury sporządza się nie na podstawie zeznań świadków, czego domaga się skarżący, ale na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Dane znajdujące się w aktach osobowych funkcjonariusza są podstawą do wydania zaświadczenia.

Sąd podziela pogląd orzekających w sprawie organów, że w oparciu o akta osobowe i inne dokumenty potwierdzające pełnienie służby, brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z 18 października 2004 r.

Orzekające w sprawie organy dokonały analizy dostępnych dokumentów dotyczących działalności nieetatowych grup rozpoznania minersko - pirotechnicznego. Ocena, że nie ujawniono tam informacji pozwalających wystawić skarżącemu żądane zaświadczenie ma swoje uzasadnienie w treści dokumentów znajdujących się w posiadaniu organów. To samo dotyczy wniosków wynikających z analizy akt osobowych.

Organy dokonały analizy obowiązujących uregulowań prawnych w zakresie działań Nieetatowej Grupy Rozpoznania Minersko - Pirotechnicznego KMP we W. Policjanci wchodzący w skład tej grupy dokonują przeszukania obiektów (terenu), co do których istnieje uzasadnione podejrzenie o podłożeniu materiału lub urządzenia wybuchowego. Po ich zlokalizowaniu dowódca grupy zabezpiecza miejsce lokalizacji i wzywa grupę miniersko- pirotechniczną lub wojskowy minerski patrol oczyszczania terenu. Zakazano wręcz funkcjonariuszom tej grupy dokonywania jakichkolwiek czynności zagrażających ich bezpieczeństwu. Zakres zadań tej grupy co do zasady nie uległ zmianom w kolejnych decyzjach Komendanta Miejskiego Policji we W. Wśród zadań tej grupy nie ma zadań związanych ze zwalczaniem terroryzmu. W świetle zgromadzonych dokumentów trafna jest ocena orzekających w sprawie organów, że skarżący nie pełnił bezpośrednio służby w zwalczaniu fizycznym terroryzmu ani nie nabył uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji. Nabył jedynie uprawnienia do prowadzenia rozpoznania minersko - pirotechnicznego, a nie w zakresie antyterrorysty minera - pirotechnika. W tej sytuacji udział w Nieetatowej Grupie Rozpoznania Minersko - Pirotechnicznego nie upoważnia do podwyższenia wymiaru emerytury.

Za nieistotny dla sprawy należy uznać zarzut nieprzesłania wniosku (raportu) o wydanie zaświadczenia do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Wniosek taki nie jest podaniem do którego stosuje się przepisy K.p.a. i w tym zakresie, przy założeniu, że podanie zostałoby przesłane do Komendanta Wojewódzkiego Policji, nie ma obowiązku wydania postanowienia.

Okoliczności, których żąda się w zaświadczeniu, powinny pozostawać w określonym związku z rzeczowym i terytorialnym zakresem działania danego organu. W tym miejscu należy odwołać się do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. W § 1 pkt 4 tego rozporządzenia sprawy osobowe określono jako sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów a § 20 ust. 1 wskazuje, że kierownik komórki organizacyjnej właściwej w sprawach osobowych lub upoważniona przez niego osoba zapoznaje policjanta nowo przyjętego do służby z przepisami określającymi prawa i obowiązki oraz odpowiedzialność dyscyplinarną policjantów, a także przepisami w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że to Komendant Miejski Policji we Włocławku, a więc jednostki, w której skarżący pełnił służbę, był właściwy do wydania żądanego zaświadczenia.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę.