Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 998/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 998/14

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta J. decyzją z dnia 2 marca 2012r. ustalił na wniosek M. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącej stodoły wraz z przebudową i rozbudową z przeznaczeniem na obiekt inwentarski o obsadzie do 280 szt. tuczników (poniżej 40 DJP), ustawienie 2 silosów stalowych o pojemności do 60 ton przeznaczonych do magazynowania zboża wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną – realizacja w zabudowie zagrodowej, przewidzianej do lokalizacji na części działki o nr ewid. gruntu 184 położonej we wsi P. M., gminy J.

Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnieśli E.a R. i K. R. oraz M. S. i R. S.. W uzasadnieniu odwołania wskazali, że są właścicielami nieruchomości znajdujących się w strefie oddziaływania inwestycji i organ powinien był przeprowadzić analizę, czy mają oni prawo uczestniczyć w takim postępowaniu, a nie automatycznie uznać, że jedynie właściciele i użytkownicy nieruchomości sąsiednich mogą być uczestnikami postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

W niniejszej sprawie, w ocenie odwołujących się naruszenie interesu prawnego wynikało z naruszenia § 11 i 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. (Dz.U. Nr 132, poz. 877) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich użytkowanie. Inwestor prowadzi już taką hodowlę tuczników i uciążliwe zapachy, a także inne uciążliwości (plaga much, szczury) powodują, że inwestycja ta oddziaływuje na ich nieruchomości, utrudniając znacznie zamieszkiwanie na działce, a także szkodliwie wpływając na zdrowie ich mieszkańców.

Decyzją z dnia 27 kwietnia 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzyło postępowanie odwoławcze uznając, że składający odwołanie od decyzji z dnia 2 marca 2012r. nie są stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że małżonkowie Ryńscy oraz małżonkowie S. nie posiadają prawa własności do terenu inwestycji, jak również do terenu sąsiedniego oraz terenu, na którym ta inwestycja będzie oddziaływać, w związku z czym nie posiadają statusu strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla wskazanego przedsięwzięcia. W takich okolicznościach sprawy nie ma możliwości odnieść się merytorycznie do zarzutów odwołania, ponieważ zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania odwoławczego mamy do czynienia wówczas, gdy wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania.

W związku z powyższym Kolegium w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. umorzyło postępowanie z odwołania złożonego wspólnie przez E. i K. R. oraz M. i R.a S..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli M. S. i R. S., zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1 i 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K..

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości.

Skarżący ponownie podnieśli naruszenie § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. (Dz.U. Nr 132, poz. 877) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich użytkowanie, w kontekście tego, że usytuowanie planowanych obiektów powoduje, iż uciążliwości związane z tą inwestycją będą odczuwalne na nieruchomości skarżących, (nie uwzględniono przeważających kierunków wiatrów na tych terenach). Ponadto podkreślono, że działka, położona między nieruchomościami skarżących a działką, której dotyczy decyzja jest również własnością E. P. i stanowi z działką nr 184 de facto jedną nieruchomość.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012 roku w sprawie sygn.akt II SA/Ke 433/12 uchylił decyzję SKO z dnia 27 kwietnia 2012 roku w części umarzającej postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania M. S. i R. S..

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że obowiązkiem organu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie stron i ich indywidualne zawiadomienie. Ustalenie stron następuje na podstawie art. 28 k.p.a. Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W ocenie Sądu stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy może być, o ile wykaże interes prawny, nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, ale także właściciel działki niesąsiadującej bezpośrednio z teren planowanej inwestycji, przy czym o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.

Zaaprobowanie poglądu, że tylko właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działką objętą planowaną inwestycją może być stroną w tym postępowaniu prowadziłoby do swoistego automatyzmu w określeniu interesu prawnego pozostałych, prócz inwestora podmiotów, uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Akceptacja takiego stanowiska oznaczałaby nadmierne uproszczenie, nieuwzględniające w ogóle tego, czym jest ten interes prawny i uniemożliwiałaby w efekcie udział w postępowaniu podmiotowi, którego sfery indywidualnych praw i obowiązków, wynikającej z konkretnego przepisu prawa, dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2105/10, LEX 1121203).

Interes prawny, rozumiany jako interes mający umocowanie w przepisach prawa, będzie przysługiwał zatem nie tylko inwestorowi, ale także osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Wpływ należy tutaj rozumieć szeroko, jako oddziaływanie.

Zauważyć należy, że stosownie do art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", a do nich może należeć właściciel nie tylko sąsiedniej nieruchomości, ale również właściciel nieruchomości, na którą inwestycja oddziaływuje. Ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, lecz już we wstępnej fazie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Realizacja inwestycji może naruszyć prawa podmiotów znajdujących się w kręgu oddziaływania inwestycji. W każdej zatem konkretnej sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ wydający decyzję ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie musi badać czy – a jeśli tak, to jak daleko – sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. To zaś oznacza, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być w zależności od okoliczności także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji (p. wyrok NSA z dnia 8.IX.2004r., sygn. akt OSK 394/04, LEX 160631). Nie zmienia to oczywiście faktu, że sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego te prawa. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może dopiero nastąpić w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę.

Pojęcie "oddziaływania" musi być rozumiane jako wpływ na nieruchomości sąsiednie, które nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Granice oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń, powodowaniu nadmiernego hałasu. W pojęciu oddziaływania mieści się zatem rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem przeznaczonym pod inwestycję. Zasięg wskazanego obszaru podlega merytorycznej ocenie organu, który na podstawie materiału dowodowego winien ustalić faktyczny zakres oddziaływania inwestycji i w wyniku tego ustalić krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone.

Ocena prawna dopuszczalności wspomnianych wpływów powinna się opierać na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, dotyczących tych sfer oddziaływania (np. prawo ochrony środowiska, prawo ochrony przyrody).

W sprawie niniejszej zasięg oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących nie został ustalony przez organ odwoławczy, mimo że odwołujący się wskazywali, w jaki sposób to oddziaływanie występuje, nie podano nawet numeru ewidencyjnego działki skarżących i jej odległości od nieruchomości, na której ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja. Skarżący na rozprawie określił, że jest to odległość zaledwie 15m. Należy zauważyć, że skarżący twierdzą, że odczuwali oddziaływanie tego rodzaju działalności przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż inwestor prowadził tę działalność wcześniej bez pozwolenia.

Należy zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło jedynie, że odwołujący się od decyzji organu I instancji nie posiadają prawa własności do terenu inwestycji, jak również do terenu sąsiedniego oraz terenu, na którym ta inwestycja będzie oddziaływać, w związku z czym nie posiadają statusu strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla wskazanego przedsięwzięcia. To stanowisko organu jednak nie zostało niczym uzasadnione, a kwestia oddziaływania nie była przedmiotem badania organu.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, koniecznego do ustalenia czy skarżący posiadają status strony w niniejszej sprawie, oraz art. 107 § 3 k.p.a., określającego składniki decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji powinno bowiem zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Sąd wskazał , że rozpoznając ponownie odwołanie skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., uwzględniając wskazaną wyżej ocenę prawną, zbada na wstępie występowanie interesu prawnego skarżących, mając na uwadze w szczególności wpływ zamierzenia inwestycyjnego na sferę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości, będącej ich własnością.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne zostały wniesione przez M.a P.ę oraz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K..

M. P.a, zaskarżając wyrok ten w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 54 pkt 1-3 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), polegające na przyjęciu, że skarżący są stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy w tym postępowaniu ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej, a zatem skarżący nie mają w tym postępowaniu przymiotu strony i w konsekwencji uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., podczas gdy decyzja ta nie zawiera uchybień, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy."

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne przyjęcie, że organ II instancji nie wyjaśnił zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących, a tym samym nie wyjaśnił, czy skarżący posiadają status strony, co w efekcie, zdaniem Sądu, doprowadziło do naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014 roku w sprawie II OSK 2844/12 oddalił skargi kasacyjne, stwierdzając , że nie zawierają one uzasadnionych podstaw. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że będąca przedmiotem kontroli Sądu I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wydana została w sprawie dotyczącej warunków zabudowy inwestycji, której charakter i rozmiar świadczy o tym, że może być ona zaliczona do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe wynika z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397). Kwestia ta ma niewątpliwie istotne znaczenie przy ustalaniu kręgu stron postępowania dotyczącego zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Wymagać będzie bowiem uwzględnienia wszystkich właścicieli działek, jakie znalazły się w obszarze oddziaływania takiej inwestycji, który to obszar niejednokrotnie wykraczać będzie poza działki sąsiednie.

W niniejszej sprawie nie sposób uznać, by przy wydawaniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji organ w sposób należyty zbadał przymiot strony uprawniający M.ę S. i R.a S.a do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta Jędrzejowa z dnia 2 marca 2012 r. ustalającej na wniosek M.a P.i warunki zabudowy dla zlokalizowanej na działce nr 184 we wsi J., inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącej stodoły wraz z przebudową i rozbudową z przeznaczeniem na obiekt inwentarski o obsadzie do 280 szt. tuczników, ustawienie 2 silosów stalowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Przyjmując, że odwołujący nie posiadają przymiotu strony, organ odwoławczy uwzględnił jedynie fakt, iż działka skarżących nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu, na którym została inwestycja zaplanowana. Jak właściwie stwierdził Sąd I instancji, uwzględnienie jedynie tej okoliczności nie mogło być uznane za wystarczające, pominięto bowiem istotną w niniejszej sprawie kwestię oddziaływania planowanej inwestycji, która z uwagi na swój charakter, co wyjaśniono na wstępie, wiązać się może ze znaczącym wpływem na sposób wykonywania własności działek dalej położonych. Zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, iż badanie przymiotu strony w tym postępowaniu wymagało znacznie szerszego rozważenia kwestii oddziaływania planowanej inwestycji, co wiązać się musiało ze zgromadzeniem odpowiedniego materiału dowodowego. Jako niewystarczające w tej mierze należało uznać ustalenie kręgu stron jedynie w oparciu o wytyczone przez inwestora granice oddziaływania inwestycji. Powyższe świadczyło o uchybieniu normom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Tym samym jako uzasadnione należy uznać rozstrzygnięcie Sądu, który w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję w części umarzającej postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania M.y S. i R.a S.a.

W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania złożonego wspólnie przez: Państwa E.ę i K.a R.ch oraz Państwa M.ę i R.a S.ów od decyzji Nr 45/12 Burmistrza Jędrzejowa z dnia 02.03.2012r. znak: GP.6730.303.2011 w sprawie ustalenia, na wniosek Pana M. P.i, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: zmianie sposobu użytkowania istniejącej stodoły wraz z przebudową i rozbudową z przeznaczeniem na obiekt inwentarski o obsadzie do 280 szt. tuczników (poniżej 40 DJP), ustawieniu 2 silosów stalowych o pojemności do 60 ton przeznaczonych do magazynowania zboża wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną - realizacja w zabudowie zagrodowej na działce nr 184, położonej we wsi P. Mały, gm. J. Samorządowe Kolegium odwoławcze w K., decyzją z dnia 10 września 2014 roku SKO.PZ-71/2642/249/2014 uchyliło w całości decyzje organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.

W uzasadnieniu decyzji (będącej obecnie przedmiotem kontroli Sądu) organ wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, źródłem których jest przepis prawa materialnego. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zapewnić każdej stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W niniejszej sprawie organ I instancji naruszył w sposób istotny postanowienia art. 28 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. ponieważ, w ocenie Kolegium, stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy może być, o ile wykaże interes prawny, nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, ale także właściciel działki niesąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, przy czym o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.W ocenie Kolegium, organ I instancji w badanej decyzji nie uwzględnił stanu faktycznego i prawnego terenu wnioskowanej inwestycji i wydał kwestionowaną decyzję przedwcześnie bez wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, mających wpływ na wynik sprawy.

Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.z 2012r. poz. 647 ze zm.). Decyzję taką wydaje się w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy). Zastępuje ona niejako ustalenia planu, ustala bowiem sposób zagospodarowania terenu i przesądza o dopuszczalności danej inwestycji na określonym obszarze.

Przepis art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy:

warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Dokonana przez Kolegium analiza przedłożonych przez organ I instancji akt sprawy wykazała, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję z dnia 02.03.2012r. naruszył postanowienia ww. przepisu, w sposób istotny.

Kolegium podkreśliło, że rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę po uchyleniu decyzji Kolegium przez Sąd Administracyjny związane jest oceną prawną zawartą w wyroku ww. Sądu.

Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j.Dz. U. z 2012r. Nr 153, poz. 270 ze zm./ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ stwierdził , że zaaprobowanie poglądu, że tylko właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działką objętą planowaną inwestycją może być stroną w tym postępowaniu prowadziłoby do swoistego automatyzmu w określeniu interesu prawnego pozostałych, prócz inwestora podmiotów, uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Akceptacja takiego stanowiska oznaczałaby nadmierne uproszczenie, nieuwzględniające w ogóle tego, czym jest ten interes prawny i uniemożliwiałaby w efekcie udział w postępowaniu podmiotowi, którego sfery indywidualnych praw i obowiązków, wynikającej z konkretnego przepisu prawa, dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2105/10, LEX 1121203).

Zgodnie z orzecznictwem sądowym prezentowanym w m.in. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 6.12.2012r. sygn. Akt II SA/Ke 648/12 interes prawny, rozumiany jako interes mający umocowanie w przepisach prawa, będzie przysługiwał zatem nie tylko inwestorowi, ale także osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Wpływ należy tutaj rozumieć szeroko, jako oddziaływanie.

Organ zauważył, że stosownie do art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", a do nich może należeć właściciel nie tylko sąsiedniej nieruchomości, ale również właściciel nieruchomości, na którą inwestycja oddziaływuje.

Ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, lecz już we wstępnej fazie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Realizacja inwestycji może naruszyć prawa podmiotów znajdujących się w kręgu oddziaływania inwestycji - z każdej strony terenu inwestycji. W każdej zatem konkretnej sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ wydający decyzję ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. To zaś oznacza, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być w zależności od okoliczności także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 394/04, LEX 160631). Pojęcie "oddziaływania" musi być rozumiane jako wpływ na nieruchomości sąsiednie, które nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością na której ma być realizowana inwestycja. Granice oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń powietrza, powodowaniu nadmiernego hałasu. W pojęciu oddziaływania mieści się zatem rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem przeznaczonym pod inwestycję. Zasięg wskazanego obszarupodlega merytorycznej ocenie organu, który na podstawie materiału dowodowego winien ustalić każdorazowo faktyczny zakres oddziaływania inwestycji i w wyniku tego ustalić krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone. Ocena prawna dopuszczalności wspomnianych wpływów powinna się opierać na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, dotyczących tych sfer oddziaływania (np. prawo ochrony środowiska, prawo ochrony przyrody).

W rozpoznawanej sprawie osoby odwołujące się podnoszą, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania istniejącej już na działce nr 184 chlewni. Budynek chlewni, jaki ma powstać na tej samej działce spowoduje wzmożenie negatywnego oddziaływania prowadzonej już działalności hodowlanej.

Stwierdzono, że ponowna analiza akt wykazała, że w sprawie nie został ustalony przez organ I instancji w sposób prawidłowy zasięg oddziaływania planowanej inwestycji. Organ w ustaleniach sprawy nie wziął pod uwagę, iż na terenie wnioskowanej inwestycji inwestor prowadzi już działalność związaną z hodowlą trzody chlewnej. Organ I instancji nie zbadał i nie ustalił jej wielkości i nie uwzględnił kumulacji oddziaływania istniejącej i planowanej inwestycji a co się z tym nierozerwalnie wiąże z zakresem całości inwestycji na obszar sąsiednich działek. Wprawdzie we wniosku inwestor wskazał liniami rozgraniczającymi teren inwestycji także granice obszaru oddziaływania inwestycji ale, zdaniem Kolegium, nie znajduje to żadnego oparcia w aktach sprawy. Nadto organ I instancji nie dokonał oceny, poprzedzonej dokładną analizą - zasięgu faktycznego skumulowania oddziaływania planowanej i istniejącej inwestycji. Zatem nie ustalił stanu faktycznego i prawnego sprawy ; a tym samym nie ustalił w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wszystkich stron w sprawie i nie umożliwił im udziału w postępowaniu.

Organ stwierdził, że zasięg oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących nie został przez organ I instancji dostatecznie przeanalizowany i prawidłowo oceniony. Organ nie zbadał możliwości faktycznego oddziaływania planowanej inwestycji w aspekcie kumulacji oddziaływania istniejącej i planowanej inwestycji . Przyjął, bez przeprowadzenia własnej analizy i oceny za wystarczającą informację inwestora, że oddziaływanie nowej inwestycji zamknie się w granicach terenu planowanej inwestycji. Tymczasem przedłożony wraz z odwołaniem przez Państwa R.ch oraz S.ów materiał dowodowy uprawdopodabnia, że m.in. oprócz innych nieruchomości pominiętych przez organ, również w granicach oddziaływania nowej inwestycji znajdują się własności osób odwołujących. Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności organ stwierdził, że E.a i K. Ryńscy oraz M. i R. S. są stronami postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Na marginesie organ wskazał, że że w dniu 19.04.2013r. Burmistrz Miasta Jędrzejowa wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, którą określono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie chlewni tuczu trzody chlewnej wraz z infrastrukturą niezbędną do jej funkcjonowania na działce nr 184, w miejscowości P. Mały. Z treści tej decyzji wynika, że na działce nr 184, zarówno w istniejącym budynku gospodarczym jak i w nowym budynku inwentarskim planowany j est chów trzody chlewnej w ilości łącznej 92,4 DJP.

Jak wynika z odrębnych akt sprawy decyzja jest przedmiotem postępowania wznowieniowego toczącego się przed organem I instancji, tj. Burmistrzem Miasta J.. W postępowaniu tym Kolegium uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta Jędrzejowa z dnia 17.07.2014r. znak: RGG.6220.10.2012, którą uchylono decyzję z dnia 19.04.2013r. o środowiskowych uwarunkowaniach i jednocześnie orzeczono o określeniu na nowo środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W postępowaniu tym za strony postępowania uznani zostali Państwo E.a i K. R. oraz Państwo M. i R. S.. Również w ww. postępowaniu osoby odwołujące się obecnie zostały uznane za strony postępowania. Zauważyć należy także, że skoro w postępowaniu tym bada się zakres i zasięg oddziaływania planowanej inwestycji to osoby biorące w nim udział na prawach stron będą również stronami w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ponieważ uwzględnia się tutaj m.in. uwarunkowania środowiskowe.

W konkluzji Kolegium stwierdziło, że badaną obecnie decyzją o warunkach zabudowy organ I instancji naruszył przepisy art. 7, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, koniecznego do ustalenia czy skarżący posiadają status strony w niniejszej sprawie, jak również, że oddziaływanie nowej inwestycji obejmuje również inne działki (np.nr 182,181,180, 179, 188) oraz art. 107 § 3 k.p.a., określającego składniki decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji powinno bowiem zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W związku z powyższym przed wydaniem nowej decyzji w niniejszej sprawie organ winien ustalić prawidłowo krąg wszystkich stron postępowania jak również uwzględnić wyniki postępowania wznowieniowego w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc się do treści odwołania oraz pisma z dnia 25.07.2014r. E. i K. R. oraz M. i R. S., Kolegium wyjaśniło, że zarzuty w nich podniesione nie mogą zostać obecnie jednoznacznie ocenione wobec niepełnego materiału dowodowego zebranego w aktach pierwszoinstancyjnych. Natomiast podniesione w odwołaniu kwestie dotyczące ochrony środowiska mogą być skutecznie podnoszone wyłącznie w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanej inwestycji.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. P.a (dalej : skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K..

Organowi wydającemu zaskarżoną decyzję zarzucił naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że organ I instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, koniecznego do ustalenia zakresu i zasięgu oddziaływania nowej inwestycji na inne działki a tym samym ustalenia właścicieli działek, którzy posiadają status strony w niniejszej sprawie, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. wadliwe uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy Burmistrzowi Jędrzejowa do ponownego rozpoznania, zamiast utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wydanej w dn. 10.09.2014r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K..

W uzasadnieniu skargi podniósł, że zupełnie dowolne i nie poparte żadną argumentacją jest stwierdzenie organu, że w sprawie nie został ustalony przez Burmistrza Miasta Jędrzejowa w sposób prawidłowy zasięg oddziaływania planowanej inwestycji. W złożonym wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazał bowiem liniami rozgraniczającymi teren inwestycji a także granice obszaru jej oddziaływania. Określony w taki sposób obszar oddziaływania jest adekwatny do wielkości i zakresu zamierzonej inwestycji oraz jest zgodny ze stanem faktycznym. Jak wynika bowiem z przedstawionego organowi przez skarżącego Protokołu kontroli Nr 1/07/013/i5/08/013 sporządzonego na potrzeby prowadzonego w sprawie o zaniechanie immisji postępowania cywilnego, na działce skarżącego oraz na działkach sąsiednich brak jest jakiejkolwiek woni zapachowej a szczególnie woni typowej dla trzody chlewnej. Ponadto stwierdził, że Kolegium niesłusznie przyjęło, że organ I instancji w ustaleniach sprawy nie wziął pod uwagę, iż na terenie wnioskowanej inwestycji inwestor prowadzi już działalność związaną z hodowlą trzody chlewnej a tym samym organ ten nie zbadał i nie ustalił jej wielkości oraz nie uwzględnił kumulacji oddziaływania istniejącej i planowanej inwestycji na obszar sąsiednich działek. Stwierdził, że za bezzasadne należy uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że organ I instancji w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, koniecznego do ustalenia czy właściciele pobliskich działek posiadają status strony w niniejszej sprawie, jak również koniecznego do ustalenia zasięgu oddziaływanie inwestycji zamierzonej do realizacji przez Skarżącego. Przeciwnie, na podstawie akt postępowania prowadzonego przez organ I instancji należy stwierdzić, że organ ten wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności a zwłaszcza prawidłowo wyznaczył zasięg oddziaływania inwestycji (ustalając linie rozgraniczające granice tego obszaru) - co znalazło również potwierdzenie w treści Protokołu kontroli Nr 1/07/013/i5/08/013 dowodzącej braku oddziaływania inwestycji na sąsiednie działki, a także prawidłowo ustalił wszystkie strony w sprawie. Dokonane przez organ I instancji ustalenia stanu faktycznego, ocena wiarygodności przeprowadzonych dowodów oraz uzasadnienie prawne zostały też zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym Organ wydający zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie nie może budzić wątpliwości, że naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia w całości decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, podczas gdy prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.)

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Dla oceny zasadności skargi zasadnicze znaczenie ma fakt, że zaskarżona decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. w sprawie II SA/Ke 433/12. W wyroku tym Sąd wskazał, że realizacja inwestycji może naruszać prawa podmiotów znajdujących w kręgu oddziaływania inwestycji. Stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogą być w zależności od okoliczności także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Stanowisko to podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 2844/12 oddalając skargi kasacyjne SKO oraz skarżącego.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j.Dz. U. z 2012r. Nr 153, poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w wyroku w sprawie II SA/Ke 433/12 stwierdził, że obowiązkiem organu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie stron i ich indywidualne zawiadomienie. Ustalenie stron następuje na podstawie art. 28 k.p.a. Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie Sądu stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy może być, o ile wykaże interes prawny, nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, ale także właściciel działki niesąsiadującej bezpośrednio z teren planowanej inwestycji, przy czym o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej zasięg oddziaływania inwestycji na nieruchomość małż. S. nie został ustalony przez organ odwoławczy, mimo że odwołujący się wskazywali, w jaki sposób to oddziaływanie występuje, nie podano nawet numeru ewidencyjnego działki skarżących i jej odległości od nieruchomości, na której ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja. Skarżący na rozprawie określił, że jest to odległość zaledwie 15m. Należy zauważyć, że skarżący twierdzą, że odczuwali oddziaływanie tego rodzaju działalności przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż inwestor prowadził tę działalność wcześniej bez pozwolenia.

Sąd wskazał , że rozpoznając ponownie odwołanie skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., uwzględniając wskazaną wyżej ocenę prawną, zbada na wstępie występowanie interesu prawnego skarżących, mając na uwadze w szczególności wpływ zamierzenia inwestycyjnego na sferę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości, będącej ich własnością.

Podkreślenia wymaga, że analizowana decyzja dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: zmianie sposobu użytkowania istniejącej stodoły wraz z przebudową i rozbudową z przeznaczeniem na obiekt inwentarski o obsadzie do 280 szt. tuczników (poniżej 40 DJP), ustawieniu 2 silosów stalowych o pojemności do 60 ton przeznaczonych do magazynowania zboża wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Realizując powyższe wytyczne Sądu organ trafnie uznał, że w sprawie nie został ustalony przez organ I instancji w sposób prawidłowy zasięg oddziaływania planowanej inwestycji. Burmistrz przyjął, bez przeprowadzenia własnej analizy i oceny za wystarczającą informację inwestora, że oddziaływanie nowej inwestycji zamknie się w granicach terenu planowanej inwestycji. Nie dokonał, analizy, a następnie oceny zasięgu faktycznego oddziaływania planowanej inwestycji. Natomiast analiza taka jest niezbędna zważywszy na podnoszone przez malż. R.ch i malż. S. okoliczności związane z oddziaływaniem na ich nieruchomości już prowadzonej przez skarżącego działalności. Podkreślenia wymaga, że analizowana decyzja dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: zmianie sposobu użytkowania istniejącej stodoły wraz z przebudową i rozbudową z przeznaczeniem na obiekt inwentarski o obsadzie do 280 szt. tuczników (poniżej 40 DJP), ustawieniu 2 silosów stalowych o pojemności do 60 ton przeznaczonych do magazynowania zboża wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Nie sposób zatem, przy zgłaszaniu tego typu zastrzeżeń i wskazywaniu na negatywne oddziaływanie hodowli prowadzonej przez skarżącego na okoliczne nieruchomości zaakceptować rozstrzygnięcia organu I instancji by za wystarczającą dla oceny oddziaływania wyłącznie wskazanie przez skarżącego granic tego oddziaływania. Za taką analizę, wbrew twierdzeniu skarżącego nie może być uznany Protokół z kontroli Nr 1/07/013/i5/08/13 opracowany w ramach postępowania cywilnego.

Słusznie zatem uznało Kolegium, że organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego i prawnego sprawy, a tym samym nie ustalił w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wszystkich stron w sprawie i nie umożliwił im udziału w postępowaniu.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 10. § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności ( art.15 k.p.a, ) której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. .

Mając powyższe na względzie na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalono.

-----------------------

6