Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 954/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. sprawy ze skargi E.W. i I.W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących E.W. i I. W. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], działając jako organ nadzoru po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 1950 r., nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1950 r., nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (dawniej ul. [...]), ozn. nr hip [...].

Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Infrastruktury decyzją nadzorczą z [...] lipca 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 1950 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1950 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przeznaczenie opisywanej nieruchomości w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiało byłym właścicielom korzystanie z niej w sposób przewidziany w planie, bowiem nie mogli oni zrealizować żadnej z funkcji w nim wskazanych.

Wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2010 r. E. W. i I. W. wystąpiły o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosły, że organ wydając zakwestionowaną decyzję nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2005 r., sygn. akt ISA/Wa 1867/04, kwestionując przy tym analizę dokonaną przez organ w zakresie możliwości realizacji przez dotychczasowych właścicieli funkcji budownictwa społecznego. Jednocześnie wskazały, że elementem obligatoryjnym planu jest zamieszczenie linii rozgraniczających, a ich brak już z góry przesądza o tym, że plan ten jest sprzeczny z prawem.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], uchylił całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 1950 r., nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1950 r., nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (dawniej ul. [...]), ozn. nr hip [...].

Organ nadzoru podniósł, że Minister Infrastruktury wydając ww. decyzję oparł się na informacjach dotyczących stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości wynikających z danych ewidencji gruntów nadesłanych przy piśmie z dnia 3 sierpnia 2006 r., nr [...], wskazujących, że nieruchomość hip. [...] stanowi obecnie działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...]. Tymczasem w toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w oparciu o analizę treści właściwych ksiąg wieczystych stwierdzono, że w skład przedmiotowej nieruchomości hipotecznej ozn. nr hip. [...], w wyniku przeprowadzonych podziałów działek wchodzą aktualne działki ewidencyjne nr [...], w użytkowaniu wieczystym właścicieli lokali (którzy w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. nie zostali uwzględnieni jako strony postępowania) w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości, [...],[...] oraz działka nr [...], co potwierdza również treść notatki służbowej geodety uprawnionego z dnia [...] lutego 2013 r. W ocenie Ministra uchybienie polegające na wydaniu rozstrzygnięcia bez ustalenia pełnego kręgu stron postępowania stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a.

Wobec powyższego stanu sprawy organ nadzoru uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2010 r.. Jednocześnie orzekł co do istoty sprawy.

Z akt sprawy wynika, iż nieruchomość [...] położona przy ul. [...] ([...]), ozn. nr hip. [...], stanowiąca własność Z. i H. K., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) zwanego dalej dekretem. Z dniem wejścia w życie ww. dekretu wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, przeszły na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Organ zaznaczył również, że w aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości brak jest wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości, jednakże o jego złożeniu świadczy zachowane w aktach archiwalnych pokwitowanie wniesienia w dniu [...] kwietnia 1948 r. przez "Z. K." do kasy Zarządu Miejskiego w W. opłaty manipulacyjnej od wniosku o własność czasową.

Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] czerwca 1950 r. odmówiło dotychczasowym właścicielom małżonkom K. prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki - fragmenty murów znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przy ul. [...] jest przeznaczony pod zieleniec publiczny.

Minister Budownictwa decyzją z [...] grudnia 1950 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie stwierdzając, iż według prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została na cele użyteczności publicznej i dalsze korzystanie z niej przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z tak zapisaną funkcją w planie zabudowy.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiły E. W. i I. W. będące następcami prawnymi byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Podstawą materialnoprawną decyzji z dnia [...] czerwca 1950 r. oraz z dnia [...] grudnia 1950 r. stanowił art. 7 ust. 2 dekretu, w myśl którego organ uwzględni wniosek o przyznanie własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez byłego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zakodowana w nim norma prawna ma charakter związany, skutkiem czego, jeśli zachodzą przesłanki do ustanowienia prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego), to organ musi uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości.

Obowiązkiem organu nadzoru w niniejszej sprawie jest zatem dokonanie wnikliwej analizy planu obowiązującego w dacie wydania kwestionowanych decyzji i szczegółowe wyjaśnienie, czy rzeczywiście korzystanie z gruntu przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nic dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w tym planie.

W toku postępowania ustalono, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wydawania powyższych rozstrzygnięć objęta była Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nr 29, uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy [...] w dniu [...] maja 1948 r., który uzyskał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy [...], tj. z dniem 12.06.1948 r. (M. P. Nr A-54, poz. 308), a funkcje przypisane dla tej nieruchomości to "tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz na drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi".

Przy dokonywaniu opisanej analizy organ zobowiązany był do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 8 lutego 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1867/04. W wyroku tym Sąd stwierdził, iż konieczne jest szczegółowe odniesienie się przez organ do wszystkich funkcji przewidzianych dla przedmiotowej nieruchomości w planie ogłoszonym w Monitorze Polskim nr 54 z dnia 12 czerwca 1948 r. tj. funkcji terenów przeznaczonych pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, pod budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi oraz konkretnie dla tej części terenu, na której znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Dopiero te szczegółowe ustalenia, z uwzględnieniem linii rozgraniczających terenu w zależności od ich przeznaczenia w planie, pozwolą na prawidłową ocenę, czy przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego faktycznie wyklucza uwzględnienie wniosku byłych właścicieli w świetle art. 7 ust 2 dekretu.

Dokonując analizy wskazanych funkcji organ nadzoru zważył, że na względzie trzeba mieć stan faktyczny przedmiotowej dotyczący przedmiotowej nieruchomości.

Organ wskazał, że z treści opinii znajdującej się w zasobie Biura Odbudowy S. wynika, że na nieruchomości przy ul. [...] był stary murowany budynek mieszkalny 3 kondygnacyjny, uszkodzony możliwy do odbudowy. Jednak z treści pisma dotychczasowego właściciela z dnia [...] listopada 1959 r. wynika, że zabudowania na tej nieruchomości przewidziane zostały do rozbiórki. Natomiast z treści uzasadnienia kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] czerwca 1950 r., wynika, że teren nieruchomości został przydzielony Wydziałowi Terenów Zielonych w zarząd i użytkowanie.

Ponadto z analizy planu wynika, że zasadniczym celem, któremu służyć winna przedmiotowa nieruchomość była użyteczność publiczna. Wskazuje na to przede wszystkim konstrukcja funkcji zapisanej w planie, w której stanowi się o budynkach użyteczności publicznej oraz o placach publicznych, parkach, skwerach, ogrodach, które należy rozumieć jako infrastrukturę przestrzeni publicznej w sposób naturalny powiązaną z budownictwem, a także o koniecznych do właściwego funkcjonowania tego obszaru drogach mających w sposób oczywisty służyć wszystkim osobom korzystającym z budynków użyteczności publicznej oraz mieszkańcom budownictwa społecznego. Redakcja funkcji przedmiotowego planu Nr 29 jest rozbudowana, jednakże analiza tych zapisów wskazuje, że każda kolejna funkcja w sposób oczywisty, logiczny wypływa z funkcji poprzedniej. Powyższe potwierdza dodatkowo brak linii rozgraniczających terenu objętego przedmiotowym planem w podziale na poszczególne cele. Jedyna linia rozgraniczająca pokrywa się z linią zasięgu opracowania i jest szczególnym przypadkiem opracowania, gdzie cały obszar zawiera się w granicach jednej linii. W tym zakresie organ ustalił, że Archiwum Państwowe nie odnalazło w zewidencjonowanym zasobie archiwalnym poszukiwanej dokumentacji, co dodatkowo uniemożliwia ustalenie ewentualnie istniejących linii rozgraniczających poszczególne cele zapisane w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Organ wskazał także, że odmowa przyznania własności czasowej nie nastąpiła jedynie z uwagi na przeznaczenie nieruchomości przy ul. [...] na bliżej nieokreśloną użyteczność publiczną. Ogólna funkcja "użyteczność publiczna" została skonkretyzowana w postanowieniach przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 29 maja 1948 r.

Organ wskazał, że zgodnie utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym "pojęcie użyteczności publicznej musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej". Przyznanie własności czasowej gruntu przedmiotowej nieruchomości [...] i dalsze korzystanie z niej przez byłych właścicieli naruszałoby bez wątpienia interesy jednej ze stron albo interesy dotychczasowych właścicieli, albo społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z terenu powyższej nieruchomości. Niemożliwa jest bowiem realizacja własności czasowej w sytuacji, gdy nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest na cele publiczne.

Powyższe w ocenie organu wskazuje, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo użyteczności publicznej, a więc budownictwo użyteczności ogólnodostępnej wykluczało jednoczesne, swobodne korzystanie z niej przez dotychczasowych, prywatnych właścicieli.

Odnosząc się - zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2005 r. - do poszczególnych części składowych przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego organ podkreślił, że drogi, a także niezbędne dla ich prawidłowego funkcjonowania urządzenia pomocnicze, ze swej istoty winny być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu, powinny mieć charakter publiczny, ogólnonarodowy. Wskazał także, że zgodnie z ustawą z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 1948r., nr 54, poz. 433) budowa i utrzymanie dróg publicznych należy do kompetencji właściwych organów administracji państwowej oraz właściwych związków samorządu terytorialnego - art. 12. Tym samym przyznanie byłym właścicielom własności czasowej gruntu przewidzianego w planie zabudówy pod drogi naruszyłoby bez wątpienia interes społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z dróg.

Ponadto wskazał, że w aktach własnościowych brak dokumentu wskazującego na istnienie na ww. nieruchomości ogrodu, parku czy skweru. Zamiaru wykorzystania terenu przedmiotowej nieruchomości na takie cele nie wykazywali również przebywający na stałe poza W. dotychczasowi właściciele, którzy wystąpili do ówczesnych władz budowlanych jedynie o pozwolenie na dokonanie rozbiórki znajdującego się na posesji budynku oraz o odszkodowanie za przejęty grunt. Zgodnie z konstrukcją zapisów planistycznych, zarówno drogi, parki, jak i ogrody winny być powiązane funkcjonalnie z mającym powstać na obszarze objętym ww. planem budownictwem społecznym i budownictwem o charakterze użyteczności publicznej.

Zdaniem organu, także funkcja polegająca na realizacji budownictwa społecznego nic mogła być zrealizowana przez dotychczasowych właścicieli. Organ uzasadnił to tym, że w piśmiennictwie i doktrynie ówczesnego okresu przyjmuje się, że to gmina, Państwo lub inne instytucje publiczne odpowiedzialne były za zaspokajanie potrzeb bytowych mieszkańców miast, a także zobowiązane do realizacji zadań z zakresu budownictwa społecznego. Wskazał, że w komentarzu Gustawa Szymkiewicza, przewodniczącego Działu Prawnego Komisji Normalizacyjnej Budownictwa Ministerstwa Odbudowy (Prawo Budowlane i Zagospodarowanie Przestrzenne oraz Odbudowa, Warszawa 1947 r.), do art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a) ww. dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. czytamy, że "co należy rozumieć przez budownictwo społeczne dekret nie określa; należy przypuszczać, że chodzi tu o budowę domów mieszkalnych dla szerokich rzesz ludności przez gminę (ewentualnie i Państwo), oraz przez organizacje i instytucje o charakterze społecznym np. spółdzielnie".

Podkreślił, że działalność tych instytucji nastawiona była na użyteczność ogólną, powszechną, dostępną każdemu - nie zaś na użyteczność indywidualną, zarezerwowaną dla wybranych jednostek. Cechami tymi powinno charakteryzować się powołane w planie zagospodarowania przestrzennego, budownictwo społeczne. Stąd też w jego ocenie byli właściciele nie byli w stanie, jako osoby prywatne, zagospodarować terenu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej, zgodnie z postanowieniami planu. Tym samym, skoro pojęcie "budownictwo społeczne" wymagało, wykładni to inne rozumienie tego pojęcia, a zwłaszcza nieuwzględniające ówczesnych realiów gospodarki planowej, nie może stanowić podstawy do oceny rażącego naruszenia prawa przez organy dekretowe, które z tego powodu odmówiły prawa własności czasowej.

Reasumując Minister stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowaniu przestrzennego pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody, drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi uniemożliwiało dotychczasowym właścicielom korzystanie z tej nieruchomości. Istota własności czasowej sprowadzała się bowiem do takich samych uprawnień jakie przysługiwały właścicielom, co wynikało z obowiązującego wówczas prawa rzeczowego (art. 106 ustawy Prawo rzeczowe Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.). W konsekwencji właściciel czasowy w granicach określonych przez ustawy mógł korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób, co z istoty swej nie będzie możliwe, gdy nieruchomość jest w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na szeroko pojęte cele użyteczności publicznej. W jego ocenie potwierdzeniem poczynionych ustaleń jest nadto stanowisko zajęte przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, w której stwierdzono, że istotną cechą użyteczności publicznej, zgodnie akceptowaną w orzecznictwie sądowym, jest powszechna dostępność prowadzonej w jej ramach działalności. Ponadto użyteczność publiczna jest integralnie związana z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa, gdzie zysk nie jest jedynym ani nawet najważniejszym kryterium prowadzonej działalności.

W związku z powyższym w ocenie Ministra nie można uznać, aby kwestionowane rozstrzygnięcia z dnia[...] czerwca 1950 r. i z dnia [...] grudnia 1950 r. były błędne i aby w sposób rażący naruszały przepis art. 7 ust. 2 dekretu. Nie są one w jego ocenie również obarczone żadną z wad przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły E. W. i I. W. reprezentowane przez radcę prawnego A. H. wnosząc o jej uchylenie w całości.

Kwestionując prawidłowość zaskarżonej decyzji w obszernym uzasadnieniu skargi skarżące przedstawiły argumenty przemawiające za zasadnością skargi, w szczególności wskazały na wątpliwości dotyczące obowiązywania oraz przeznaczenia planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżących nie można twierdzić, iż teren był przeznaczony w planie wyłącznie pod "budynki i urządzenia użyteczności publicznej", podczas gdy faktycznie plan przewidywał dla tego terenu więcej funkcji m.in. budownictwo społeczne.

Podniosły również między innymi kwestię, że plan nr 29 rażąco narusza art. 5 ust. 2 dekretu z 2 kwietnia 1946 roku o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Plan ten nie zawiera linii rozgraniczających (wymóg z pkt. 3 art. 5 ust. 2), nie wskazuje sposobu zabudowania (wymóg z pkt. 4 art. 5), nie zawiera danych wymaganych przez pkt. 5-8 art. 5. Ponadto powierzchownością i brakiem obiektywizmu razi również w ocenie skarżących wywód organu o rzekomym braku możliwości realizowania przez dotychczasowych właścicieli funkcji budownictwa społecznego. Skarżące szczegółowo przedstawiły ponadto własną ocenę okoliczności sprawy polemizując ze stanowiskiem organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Istotą sporu w sprawnie niniejszej jest kwestia , czy wydając zaskarżoną decyzję Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zasadnie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].07.2010r. i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...].12.1950r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...].06.1950r.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji wydanej przez Ministra w dniu [...].03.2013 r. zapadła ona na podstawie art. 138 § 1 pkt.2 kpa .

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności w wyniku wniesienia odwołania organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji.

Zakres tego rozstrzygnięcia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia dokonanego przez organ I instancji . Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym.

Rodzaje decyzji, które mogą zapaść w postępowaniu przed organem odwoławczym wyczerpująco wymienia art.138 § 1 i 2 kpa .

Stosownie do jego treści organ odwoławczy wydaje decyzję, w której :

1) Utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję – w przypadku gdy uzna, że decyzja wydana przez organ I instancji jest prawidłowa , zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem jak i pod względem celowości.

2) Uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo uchylając tą decyzję – umarza postępowanie I instancji w całości albo w części, albo

3) Umarza postępowanie odwoławcze -w przypadku gdy dojdzie do przekonania, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprawidłowe i wymaga weryfikacji.

Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może podzielić stanowisko zajęte przez organ I instancji lub dokonać odmiennej oceny okoliczności faktycznych i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie . W wyniku tego może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji w całości bądź w części , albo też umorzyć postępowanie odwoławcze.

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej , uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].07.2010r orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...].12.1950r. oraz utrzymanego nią w mocy przeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].06.1950r. , a następnie sam odmówił stwierdzenia nieważności tejże decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...].12.1950r. oraz utrzymanego nią w mocy przeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...]. 06.1950r. Organ argumentował ,że decyzja organu I instancji została wydana w odniesieniu do niewłaściwych działek ewidencyjnych nieruchomości oraz z pominięciem wszystkich podmiotów , których dotyczy postępowanie, a mianowicie bez udziału właścicieli lokali usytuowanych w budynku wybudowanym na jednej ze spornych działek, którym przysługuje odpowiedni udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu pod tym budynkiem.

Wskazane rozstrzygnięcie mieści się w ramach zakreślonych dyspozycją art. 138 § 1 pkt. 2 kpa , jednakże narusza treść art. 15 k.p.a. , co oznacza, że zapadło z uchybieniem tego przepisu.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w Kodeksie postępowania administracyjnego, Komentarzu Wydawnictwa C.H.Beck Warszawa 2011r. str. 513, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy może rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę wyłącznie tożsamą zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym . Podobne stanowisko zajął Robert Kędziora w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego - Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2008 - podzielając pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 1983 r. II SA 232/83 w którym orzeczono, że postępowanie administracyjne toczy się w tej samej sprawie, gdy istnieje tożsamość podmiotów, przedmiotu i treści stosunku administracyjno-prawnego (teza 1) oraz, że w razie wspomnianej tożsamości elementów stosunku prawnego rozstrzygnięcie sprawy każdej ze stron postępowania odrębnymi decyzjami powoduje, że wniesienie odwołania przez jedną z nich wywiera skutki prawne dla stron pozostałych (teza 3).

Zdaniem sądu , za bezwzględnym obowiązywaniem zasady, że organ odwoławczy jest związany zakresem sprawy przedmiotowo i przedmiotowo ukształtowanym przez organ I instancji przemawia kardynalna w prawie administracyjnym zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej (a zatem tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym) sprawy administracyjnej. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ ten obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustanowiona w Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 zasadę ogólną. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez I instancji, a następnie w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.).

Tym samym aktualny jest podgląd, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania (podmiotowo lub przedmiotowo) w sposób odmienny niż uczynił to organ I instancji. Przeciwnie jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej która zawisła przed organem I instancji i była przedmiotem jego rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny wymiar. Organ II instancji ponowienie rozpatrując sprawę na skutek odwołania uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].07.2010r orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...].12.1950r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].06.1950r. , a następnie sam odmówił stwierdzenia nieważności tejże decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...].12.1950r. oraz utrzymanego nią w mocy przeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].06.1950r. Minister powtórnie przeanalizował i rozpoznał sprawę z udziałem wszystkich osób , których interesu dotyczy postępowanie tj. właścicieli lokali usytuowanych w budynku wybudowanym na jednej ze spornych działek, którym przysługuje odpowiedni udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu pod tym budynkiem.

Naruszenie przez organ zasady dwuinstancyjności polegało na tym, że wskazani uczestnicy postępowania zostali pozbawieni możliwości dokonania instancyjnej kontroli zapadłej decyzji , z poszanowaniem zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Zakres podmiotowego i przedmiotowego ukształtowania postępowania administracyjnego dokonany przez organ I instancji jest obligujący dla organu odwoławczego, który nie może tego zakresu w żaden sposób zmienić, ale ma obowiązek ponowione rozpoznać sprawę w jej całokształcie .

Z tych względów sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.