Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 61/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2, art. 12 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 30 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1187
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej ze skargi kasacyjnej N. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 316/13 w sprawie ze skargi N. T. na uchwałę Rady Gminy C. W. z dnia 15 lutego 2012 r. nr ... w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od N. T. na rzecz Gminy C. W. kwotę 180 zł (słownie: sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 316/13 oddalił skargę N. T. na uchwałę Rady Gminy C. W. z dnia 15 lutego 2012 r., ... w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Rada Gminy C. W. w dniu 15 lutego 2012 r. podjęła uchwałę ... w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. W. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; zwanej dalej "u.s.g.") i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz uchwały Rady Gminy w C. W. Nr ... z dnia 24 września 2008 r. w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. W.

Pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. N. T. wezwała Radę Gminy C. W. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem przedmiotowej uchwały w przedmiocie zmian prowadzących do wykluczenia na dalszych etapach procedury planistycznej dotychczasowego rolnego przeznaczenia działek gruntu dzierżawionych przez N. T. (nr: ...; ...; ...; ...), co pozbawiło ją uprawnień i praw podmiotowych przysługujących na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1187, ze zm.), w tym prawa pierwokupu (art. 38a ust. 1 ustawy). We wniosku wskazała, że ustalone w ramach zmiany Studium kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy C. W. przewidują zastąpienie dotychczasowego przeznaczenia gruntów rolnych, na terenie których prowadzi ona gospodarstwo rolne, na tereny rozwojowe produkcyjno-usługowe dla modułów wielkoprzemysłowych.

W przedmiotowym piśmie N. T. zarzuciła również, że procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie przedmiotowej uchwały jest obarczona licznymi uchybieniami, do których doszło zarówno na etapie tworzenia projektu zmian studium, jak i rozstrzygania o sposobie rozpatrzenia uwag, m.in. miały miejsce następujące naruszenia:

- niewłaściwa chronologia sporządzenia projektu studium i prognozy oddziaływania na środowisko;

- brak dokonania w prognozie oddziaływania na środowisko opisu i oceny wpływu na środowisko zastąpienia obszaru użytków zielonych o powierzchni około 500 ha, w tym 84,61 ha będących przedmiotem dzierżawy przez N. T., obszarami produkcyjno-usługowymi dla modułów wielkoprzestrzennych);

- brak odrębnego rozpatrzenia poszczególnych uwag do projektu studium, w tym uwag N. T..

W odpowiedzi na pisemne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 25 stycznia 2013 r. Rada Gminy C. W. pismem z dnia 20 lutego 2013 r. stwierdziła brak podstaw do zmiany bądź też uchylenia przedmiotowej uchwały jako zgodnej z prawem i nienaruszającej uprawnień N. T.

Organ wskazał, że właściciel części działek gruntu objętych studium, których dotyczy wezwanie (tj. Agencja Nieruchomości Rolnych), nie kwestionuje planowanej zmiany przeznaczenia tych działek, uznając planowaną zmianę za zgodną z interesem Skarbu Państwa.

Odnosząc się do zarzutu rzekomo niewłaściwej chronologii sporządzenia projektu studium i prognozy oddziaływania na środowisko, Rada Gminy wskazała, że zarzut ten jest niezasadny, gdyż w przypadku uzgodnień i prognoz z natury rzeczy w pierwszej kolejności musi istnieć przedmiot tych uzgodnień i prognoz, aby organy uprawnione do wyrażenia swej opinii mogły zająć odpowiednie stanowisko. W tym przypadku konieczne jest opracowanie projektu studium, a następnie - w oparciu o proponowane w studium rozwiązania - ustalenie, jakie potencjalnie skutki projekt ten może wywołać. Nie jest możliwa ocena "skutków" bez uprzedniego istnienia "przyczyny", tj. projektu studium, które może być dopiero przedmiotem oceny.

Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie uzyskano uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości, sporządzono projekt studium, do którego następnie powstała prognoza, a następnie cały dokument, czyli projekt studium wraz prognozą został uzgodniony z właściwymi organami.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niedokonania w prognozie oddziaływania na środowisko opisu i oceny wpływu na środowisko zastąpienia obszaru użytków zielonych o powierzchni ok. 500 ha (w tym 84,61 ha będących przedmiotem dzierżawy przez N. T.), obszarami produkcyjno-usługowymi dla modułów wieloprzestrzennych, Rada Gminy stwierdziła, że wyżej wspomniana prognoza obejmuje swym zakresem cały obszar, którego dotyczy projekt studium, a więc również teren będący w dyspozycji N. T. Ponadto dodała, że nie ma przy tym potrzeby bardziej szczegółowego odnoszenia się do poszczególnych działek lub fragmentów obszarów.

Natomiast odnośnie do zarzutu N. T. w przedmiocie braku odrębnego rozpatrzenia każdej z uwag Rada Gminy w tej kwestii powołała się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 238/09.

Ponadto Rada Gminy podkreśliła, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem strategicznym, nie jest natomiast - w odróżnieniu od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - aktem prawa miejscowego. Nawet przyjmując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym grunty rolne przeznaczone zostaną na inne cele, można je wykorzystywać rolniczo do czasu zagospodarowania ich zgodnie z nowym przeznaczeniem określonym miejscowym planie, a rozpoczęcie celu innego niż rolne użytkowania gruntów wymaga uprzedniej decyzji właściwego organu.

Rada Gminy C. W. wskazała również, że Wojewoda Pomorski, dokonując kontroli kwestionowanej uchwały w ramach realizacji uprawnień nadzorczych w trybie art. 85 u.s.g., nie wniósł wobec treści podjętej uchwały żadnych uwag ani zastrzeżeń, uznając ją za zgodą z obowiązującym prawem.

Skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy C. W. z dnia 15 lutego 2012 r. ... do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła N. T..

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy C. W. wniosła o jej oddalenie.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący winien wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, a nie wyłącznie faktyczną sytuacją, a zaskarżonym przezeń zarządzeniem, polegający na tym, że zarządzenie to narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Kwestionując akt w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem wykazać, że negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, gwarantowanych prawem uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Stanowi to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze. Do wniesienia skargi nie legitymuje zatem sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały ani stan zagrożenia interesu prawnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżąca nie wykazała, by przysługiwało jej oparte na przepisie prawa materialnego uprawnienie, które zostało naruszone poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Postanowienia studium, z uwagi na fakt, iż akt ten nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, co do zasady, nie kształtują sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości lub podmiotów, którym przysługuje inne prawo do nieruchomości. Taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż z uwagi na treść art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.) stanowiącego, że ustalenia studium są wiążące dla rady gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, w pewnych sytuacjach ustalenia studium mogą prowadzić do naruszenia interesu prawnego. Niemniej naruszenie to ma charakter przyszły i nastąpi jedynie w sytuacji uchwalenia miejscowego planu. Dopóki ustalenia studium nie zostaną uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą one stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych i nie prowadzą do jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego nieruchomości. Uchwalenie studium, co do zasady nie powinno zatem wywoływać skutku w postaci naruszenia interesu prawnego jakichkolwiek podmiotów.

Sąd wskazał również, że faktem jest, iż gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przyznanie prawa do zaskarżenia studium z tego powodu budzi jednak wątpliwości z uwagi na niespełnienie przewidzianego w art. 101 ust. 1 u.s.g. ustawowego wymogu naruszenia przez zaskarżony akt interesu prawnego skarżącego. Co do zasady, w świetle treści tego przepisu, ochrona interesu uprawnionego powinna odbywać się przez kwestionowanie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie przez sąd nieważności zapisów planu następuje z uwagi na naruszenie interesu prawnego danego podmiotu, także w przypadku zgodności z postanowieniami studium. Stwierdzenie nieważności uchwały eliminuje stan naruszenia interesu prawnego. Fakt dalszego istnienia uchwały w przedmiocie studium nie wywiera żadnego wpływu na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo do nieruchomości położonych na obszarze objętym postanowieniami studium. Natomiast rada gminy, która po stwierdzeniu nieważności uchwały planistycznej będzie miała zamiar podjąć nową uchwałę w tym przedmiocie, zobligowana będzie do zmiany studium, aby zapewnić zgodność z prawem przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto Sąd podkreślił, że naruszenie interesu prawnego przez studium ma zawsze charakter przyszły i hipotetyczny, a nie bezpośredni i realny. W istocie za dopuszczeniem prawa zaskarżenia studium przemawiają argumenty pozaprawne, związane z możliwością zapobieżenia treści przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego na wcześniejszym etapie, co umożliwi uniknięcie kosztów tego postępowania oraz długiej procedury planistycznej.

Uwzględniając przyjęte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko o dopuszczalności skargi na studium, Sąd rozważył, czy postanowienia studium doprowadzą do naruszenia interesów skarżącej w przypadku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca powoływała się na uprawnienia wynikające z ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r poz. 1187), zwanej dalej ustawą. Przepis art. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że ustawa ta reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca wskazywała na naruszenie przez studium jej uprawnień wynikających z tej ustawy, w tym z prawa przewidzianego w art. 38 a ust. 1 tej ustawy. Natomiast w skardze skarżąca powołała się na utratę prawa pierwszeństwa zakupu dzierżawionego gruntu po preferencyjnej cenie, wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 1 ustawy.

Zdaniem Sądu, skarżącej nie przysługuje uprawnienie przewidziane w art. 38 a ustawy. Sąd stwierdził bowiem, że przepis ten stanowi, iż mienie wchodzące w skład Zasobu może być wydzierżawiane lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym z zapewnieniem dzierżawcy lub najemcy prawa kupna przedmiotu dzierżawy lub najmu najpóźniej z upływem okresu, na jaki została zawarta umowa. W umowie zawartej na podstawie tego przepisu określa się wartość przedmiotu dzierżawy lub najmu czynsz roczny w wysokości równej sumie wartości przedmiotu dzierżawy lub najmu podzielonej przez liczbę lat, na którą została zawarta umowa i oprocentowania niespłaconej części tej wartości. W umowie sprzedaży cenę ustala się jako sumę wartości przedmiotu dzierżawy lub najmu i oprocentowania należnego za okres do dnia zawarcia tej umowy, a na poczet ceny zalicza się wpłacony czynsz. Umowa ta wykazuje cechy umowy podobnej do umowy leasingowej, w której celem umowy przy jej zawarciu jest przyszłe przeniesienie prawa własności rzeczy po ustaniu zawartego przez strony stosunku obligacyjnego. Umowa dzierżawy zawarta przez strony w niniejszej sprawie nie zawiera postanowień przewidzianych w art. 38a ustawy. Nie przewiduje ona przejścia prawa własności nieruchomości po ustaniu dzierżawy na rzecz skarżącej. Przeciwnie – na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji - z zapisu § 10 tej umowy wynika obowiązek zwrotu przedmiotu dzierżawy właścicielowi. Skarżąca zatem nie może wywodzić swojego interesu prawnego w niniejszej sprawie z faktu naruszenia jej uprawnień przewidzianych w art. 38 a ustawy, bowiem uprawnienia takie jej nie przysługują. Umowa dzierżawy zawarta przez strony jest umową unormowaną w art. 38 ustawy a nie art. 38 a ustawy.

Przepis art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy, na którego naruszenie skarżąca powołała się we wniesionej skardze, przewiduje prawo pierwszeństwa dzierżawcy w zakupie nieruchomości. Stanowi on, że pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości Zasobu po cenie ustalonej w sposób określony w ustawie, z zastrzeżeniem art. 17a ust. 1, art. 17b ust. 4 i art. 42, przysługuje dzierżawcy zbywanej nieruchomości, jeżeli dzierżawa trwała faktycznie przez okres co najmniej trzech lat. Uprawnienie do nabycia nieruchomości na podstawie tego przepisu wykazuje istotną różnicę w stosunku do prawa nabycia nieruchomości w trybie art. 38 a ustawy. O ile uprawnienie przewidziane w art. 38 a ustawy jest uprawnieniem realizowanym każdorazowo po zakończeniu łączącej stron umowy dzierżawy, a prawo do nabycia nieruchomości powstaje z mocy postanowień zawartej umowy, o tyle prawo pierwokupu przewidziane w art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy powstaje jedynie w przypadku podjęcia przez Agencję decyzji o sprzedaży nieruchomości.

Zbycie nieruchomości Zasobu, zgodnie z art. 24 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, jest jednym ze sposobów gospodarowania tym Zasobem. Poza tym nieruchomości Zasobu mogą być m.in. oddawane na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym, wnoszone do spółki, oddawane na czas oznaczony administratorowi, przekazywane w zarząd, zamieniane, odłogowane, przekazywane nieodpłatnie Lasom Państwowym lub jednostkom samorządu terytorialnego. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa samodzielnie dokonuje wyboru sposobu gospodarowania nieruchomościami Zasobu.

Jednocześnie Sąd podkreślił, że interes prawny we wniesieniu skargi na ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, jak i studium, przysługuje właścicielom nieruchomości położonych na objętymi tymi aktami terenie. W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, stosunek obligacyjny nie uzasadnia istnienia takiego interesu. Przypadki przyznania interesu prawnego w zaskarżeniu uchwał planistycznych na podstawie stosunku obligacyjnego, jakim jest umowa dzierżawy, są wyjątkowe. Zdaniem Sądu, skarżąca, jako dzierżawcą nieruchomości, kwestionuje przeznaczenie nieruchomości w studium wbrew woli właściciela nieruchomości, powołując się na hipotetyczne uprawnienie do nabycia nieruchomości w razie jej sprzedaży. W ocenie Sądu, okoliczności te przemawiają za odmową przyznania skarżącej interesu w rozpoznawanej sprawie.

Zatem z uwagi na brak legitymacji skarżącej do wniesienia skargi, podniesione w niej zarzuty dotyczące wadliwości studium nie podlegały rozpoznaniu przez Sąd.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła N. T.

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 1, art. 2, art. 12 ust.1, art. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1187, z późń. zm.; zwanej dalej "UoGNR" lub ustawą) wskutek przyjęcia, że pozbawienie rolnego przeznaczenia nieruchomości dzierżawionych przez skarżącą nie stanowi naruszenia uprawnień skarżącej wynikających z art. 29 ust. 1 pkt 3 UoGNR, a w konsekwencji skarżącej nie przysługuje legitymacja skargowa z art. 101 ust. 1 u.g.n.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o niezgodności z prawem uchwały Rady Gminy C. W. z dnia 15 lutego 2012 r. ... oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania zgodnie ze spisem złożonym przed zamknięciem rozprawy lub w przypadku jego niezłożenia – według norm przepisanych albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie w przedmiocie zasądzenia kosztów procesu za obydwie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że wbrew temu co przyjął Sąd pierwszej instancji, skarżąca ma interes prawny wynikający z przepisów art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 1 UoGNR, który to interes został naruszony zaskarżoną uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. W.

Według przepisu art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy dzierżawcy zbywanej nieruchomości, jeżeli dzierżawa trwała faktycznie przez okres co najmniej trzech lat, przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa po cenie ustalonej w sposób określony w powołanej ustawie. Uprawnienie to powstaje więc w razie zbywania nieruchomości należących do Zasobu. Zbycie nieruchomości wchodzących w skład Zasobu, jak wynika z art. 24 ustawy, jest jednym ze sposobów gospodarowania tym Zasobem. Poza tym nieruchomości Zasobu mogą być m.in. oddawane na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym, wnoszone do spółki, oddawane na czas oznaczony administratorowi, przekazywane w zarząd, zamieniane, odłogowane, przekazywane nieodpłatnie Lasom Państwowym lub jednostkom samorządu terytorialnego. Wybór sposobu gospodarowania nieruchomością Zasobu pozostawiony został Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Powstanie prawa pierwszeństwa, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy, zależy więc od tego czy Agencja wybierając sposób gospodarowania nieruchomością Zasobu, zdecyduje się na jej sprzedaż. Czy taką decyzję podejmie zależy od wielu innych czynników faktycznych (ekonomicznych, społecznych itp).

Nie jest też wykluczone, że Agencja, decydując o sprzedaży nieruchomości, będzie uwzględniać także jej przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jednakże taka ewentualna zależność pomiędzy studium a przeznaczeniem nieruchomości Zasobu do sprzedaży nie będzie miała charakteru prawnego. Brak bowiem podstawy w powszechnie obowiązujących przepisach prawa do przyjęcia wiążącego charakteru tej relacji.

Podkreślić też należy, że na skutek przeznaczenia w zaskarżonym studium nieruchomości, którą Skarżąca dzierżawi, na działalność inną niż rolniczą, nie oznacza wyłączenia tej nieruchomości ze sprzedaży. Wiążący charakter relacji pomiędzy przeznaczeniem nieruchomości w studium a przeznaczeniem jej do sprzedaży nie wynika też z art. 1 pkt 1 ustawy. Powołany przepis stanowi, że ustawa ta reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych i w cale nie oznacza, że nie mogą być sprzedawane nieruchomości, które w planie miejscowym nie są przeznaczone na cele gospodarki rolnej. Przepis ten określa bowiem zakres stosowania ustawy, a więc także to, które nieruchomości weszły do Zasobu, zaś sprzedawane mogą być nieruchomości Zasobu bez względu na co są w planie miejscowym przeznaczone. Ograniczenie sprzedaży nieruchomości Zasobu tylko do tych, które są przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne nie wynika z przepisów powołanej ustawy. Nadto z innych jej przepisów wynika, że rozróżnia się sprzedaż nieruchomości oraz sprzedaż nieruchomości rolnej (art. 28a, art. 30 ust. 1 i 2), co świadczy o tym, że przeznaczona do sprzedaży może być także nieruchomość, która nie jest nieruchomością rolną.

Powołany w zarzutach skargi przepis art. 12 UoGNR w ust. 1 stanowi, że mienie Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 1 i 2 przejęte w trybie tej ustawy tworzy Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa. Z kolei według ust. 3 tego artykułu Zasobem dysponuje Agencja. Z kolei w art. 30 ust. 1 i 2 ustawy dotyczy ustalenia wysokości ceny nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu. Skoro zmiana przeznaczenia gruntu dzierżawionego przez skarżącą nie daje podstaw do przyjęcia istnienia i naruszenia interesu prawnego skarżącej to tym bardziej powołane przepisy o Zasobie Agencji i o ustalaniu cen nieruchomości nie uzasadniają przyjęcia stanowiska, że skarżąca ma interes prawny w sprawie.

To wszystko prowadzi do wniosku, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego skarżąca nie ma interesu prawnego wywodzonego z art. 1, art. 2, art. 12 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 1 i 2 UoGNR, jest prawidłowe.

Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.