Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 286/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), określanej dalej jako K.p.a., art. 7b pkt 2, art. 20 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 725, ze zm.), powoływanej niżej jako "ustawa", po rozpatrzeniu odwołania J. K., od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], odmawiającej dokonania w ewidencji gruntów zmiany, polegającej na wydzieleniu z działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 3,8444 ha, gruntu odpowiadającego działce hipotecznej nr [...] z dawnej nieruchomości, pod nazwą "[...]" i wpisanie jako jej właściciela wnioskodawcę – J. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu ww. aktu wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Prezydent [...] orzekł o odmowie dokonania w ewidencji gruntów zmiany, polegającej na wydzieleniu z działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie [...] o powierzchni 3,8444 ha, wchodzącej w skład [...] Parku Krajobrazowego, opisanej w księdze wieczystej, w której jako właściciel wykazany jest Skarb Państwa, a jako zarządca [...] — gruntu odpowiadającego działce hipotecznej nr [...] z dawnej nieruchomości pod nazwą "[...]" i wpisanie jako jej właściciela wnioskodawcę — J. K.

Z rozstrzygnięciem organu I instancji nie zgodził się J. K., wnosząc odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zauważył, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż J. K. wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. wystąpił o bezzwłoczne wydzielenie jego własności z działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] wykazanej w trakcie modernizacji ewidencji gruntów w 2008 r. Jako uzasadnienie wniosku przedstawione zostały:

- kserokopia wypisu aktu notarialnego nr kolejny [...] Repertorium Nr [...] z dnia [...] czerwca 1942 r., sporządzonego w [...] przed notariuszem W. S., potwierdzającego nabycie przez W. K. (ojca wnioskodawcy) działki Nr [...], o powierzchni 2332,5 m² z nieruchomości "[...]",

- kserokopia zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., potwierdzającego, iż w tomie II księgi hipotecznej pod nazwą "[...] inw. nr [...]" znajduje się wzmianka stwierdzająca, że na mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1942 r., A. i I. małżonkowie S. sprzedali W. K. działkę Nr [...] o powierzchni 2332,5 m²", jednocześnie zamieszczono w nim informację, iż wskutek uszkodzenia powyższej księgi wieczystej, odłączenia do odrębnych ksiąg szeregu działek stanowiących własność konkretnych osób na podstawie umów znajdujących się w niniejszej księdze, zaświadczenie oparto o posiadane dane,

- kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie sygn. akt [...]— stwierdzenie nabycia spadku po Wacławie Klimczaku,

- kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie sygn. akt [...] — stwierdzenie nabycia spadku po H. K.

Wnioskujący uzyskał wcześniej z Biura Geodezji i Katastru UM [...] informację (pismo z dnia 15 lutego 2018 r.) o aktualnych wpisach w ewidencji gruntów i budynków oraz, że brak jest w bazie ewidencyjnej jako podmiotu J. K., jak również jego spadkodawców. Wezwano także wnioskodawcę do wykazania interesu prawnego do występowania z żądaniem wydania informacji z ewidencji gruntów i budynków. W związku z wnioskiem dnia 11 maja 2018 r. Biuro Geodezji i Katastru UM [...] ponownie wyjaśniło podstawy prawne prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, zadania jakim służy, a także pochodzenie obecnych danych ewidencyjnych. Wskazano na brak możliwości dokonywania zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, po których następowały kolejne czynności odzwierciedlone w ewidencji oraz pouczono wnioskodawcę, iż w przypadku podtrzymania wniosku o zmiany zostanie zastosowany tryb, określony w art. 24 ust. 2c ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, który wiąże się z wydaniem decyzji.

W dniu 25 czerwca 2018 r. wpłynął kolejny wniosek, w którym J. K. podtrzymał swoje żądanie. Pismem z dnia 30 sierpnia 2018 r. zawiadomiono ww., aktualnie ujawnionego właściciela oraz zarządcę działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], o wszczęciu postępowania.

W wyniku dokonanej przez Prezydenta [...] analizy materiałów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym stwierdzono, że działka hipoteczna nr [...] z nieruchomości "[...]" była ujawniona na szkicu do badań hipotecznych i ustalenia stanu władania w najstarszym posiadanym przez Biuro Geodezji i Katastru archiwalnym operacie ewidencyjnym dla obrębu [...] (nr [...]). Operat ten został założony w 1964 r. na podstawie obowiązujących wówczas przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U z 1955 r. Nr 6 poz. 32) oraz Instrukcji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 września 1956 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, zasad sporządzania wykazów gruntów oraz opłat za odrysy z map i za odpisy i wyciągi z rejestrów i dokumentów, stanowiących część operatu ewidencyjnego na obszarze m. [...], m. [...] i miast, stanowiących powiaty (M.P. Nr [...], poz. [...]).

Zgodnie z tymi przepisami poszczególne obszary gruntów, pozostające w jednym władaniu, a odgraniczone obcym użytkowaniem zostały wykazane w podstawowej mapie ewidencyjnej, jako odrębne działki (§ 23 pkt 1 instrukcji). Kompleks leśny o nieistniejących w terenie granicach parcelacyjnych nieruchomości, w skład którego weszła m.in. wymieniona działka hipoteczna nr [...], został wykazany w obrębie [...], jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 56,4221 ha, we władaniu Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa (później Gmina [...]).

Stan prawny gruntów, położonych na terenie obrębu [...] został określony na podstawie badań ksiąg wieczystych. W protokole badań hipotecznych z 1969 r., stanowiącym załącznik do operatu ewidencyjnego, w poz. [...], jako właściciela działki parcelacyjnej nr [...] wykazano wpis "NN" (nieustalony), z adnotacją: "w 1942 r. W. K. — [...]" oraz zaginięcie części tomów księgi pod nazwą "[...]".

Biuro Geodezji i Katastru UM [...] stwierdziło, że wśród dokumentacji zgromadzonej w zasobie ewidencyjnym, brak jest informacji o składanych wcześniej wnioskach w sprawie dokonania zmiany w ewidencji gruntów, w celu wydzielenia odrębnej działki ewidencyjnej odpowiadającej działce hipotecznych nr [...] z nieruchomości "[...]" i ujawnieniu jej właściciela, a W. K. ani jego następcy prawni, nigdy nie figurowali w ewidencji gruntów.

W latach 2007-2008, w oparciu o przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zmieniające definicję działki ewidencyjnej, którą zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych, została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków. Z dotychczasowej działki, obejmującej kompleks leśny, na podstawie planów parcelacyjnych, wydzielono grunty stanowiące odrębne działki hipoteczne w odrębne działki ewidencyjne. Działkę hipoteczną nr [...] oznaczono jako działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,2332 ha i użytku "LS", w obrębie o nowym oznaczeniu [...]. Do nowo wydzielonej działki, z uwagi na brak dokumentów potwierdzających prawo własności, pozostawiono wpis nieustalonego właściciela.

Projekt operatu opisowo-kartograficznego, obejmujący m. in. obręb [...], zawierający nowe dane ewidencyjne był wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu [...] dla Dzielnicy [...] w dniach: [...] grudnia 2008 r. – [...] grudnia 2008 r. Informacja Prezydenta [...] o tym, że z dniem [...] grudnia 2008 r. projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obejmujący 34 obręby, w tym obręb [...], stał się operatem ewidencji gruntów i budynków została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. poz. [...]. Operat ewidencyjny dla obrębu [...] został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2008 r. pod numerem [...].

Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, mógł jeszcze w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, zgłaszać zarzuty do tych danych. W przewidzianych w ustawie prawo geodezyjne i kartograficzne terminach, do danych dla działki ewidencyjnej [...] nie wpłynęły żadne uwagi, zastrzeżenia czy zarzuty.

Jak wynika z materiału dowodowego, zawiadomieniem z dnia 2 lutego 2011 r. Sąd Rejonowy dla [...] w [...] poinformował o urządzeniu księgi wieczystej nr [...], którą objęto szereg działek w tym działkę ewidencyjną nr [...] i wykazaniu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości. W księdze wieczystej jako podstawę wpisu prawa własności została wykazana decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...].

Z kolei na wniosek Nadleśnictwa [...] z dnia [...] lutego 2015 r., w oparciu o opracowanie geodezyjne [...] nr [...].10.03-77/14, działkę nr [...], wraz z kilkoma innymi, połączono w kompleks o powierzchni 3,8444 ha, który otrzymał numer ewidencyjny [...] w obrębie [...]. Nieruchomość ta (działka nr [...]) została wyłączona z dotychczasowej księgi wieczystej i przeniesiona do księgi wieczystej nr [...], w której jest ujawniona jako własność Skarbu Państwa, w zarządzie państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo[...].

Jak z powyższego wynika, grunt odpowiadający działce hipotecznej nr [...] stanowi obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] i ma uregulowany stan prawny.

Organ wywodził, że ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2101) określa ewidencję gruntów i budynków jako systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. § 12 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali, uwidacznia się w ewidencji, na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, wpisów dokonanych w księgach wieczystych, ostatecznych decyzji administracyjnych oraz umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali.

Przepisy te wskazują, że ewidencja gruntów i budynków nie może zajmować stanowiska ani rozstrzygać w odniesieniu do stanów prawnych nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie nieruchomość, w odniesieniu do części której zgłaszany jest wniosek o zmianę danych ewidencyjnych posiada aktualnie uregulowany, w księdze wieczystej, stan prawny.

Orzecznictwo sądowo-administracyjne jednoznacznie wskazuje, że ewidencja rejestruje jedynie stany prawne, wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalone w innym trybie lub przez inne uprawnione organy orzekające. Ewidencja nie może rozstrzygać żadnych sporów do gruntów i budynków, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji, a ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą księgi wieczyste. Spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych, odrębnych postępowaniach.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie zostały przez organ ewidencyjny podjęte niezbędne działania do ustalenia stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej nieruchomości. Nie zostały przedstawione nowe opracowania geodezyjno-prawne, z których wynikałby w zakresie danych ewidencyjnych działki nr [...] stan inny, odmienny od obecnie ujawnionego w rejestrze ewidencyjnym. Dokumentami takimi nie mogą być co do zasady materiały i dane istniejące przed założeniem ewidencji gruntów i budynków tj. przed 1964 r., gdyż po tej dacie dokonywane były wpisy w ewidencji w oparciu o kolejne powstające po sobie opracowania geodezyjno-prawne.

Podnoszona w odwołaniu wcześniejsza korespondencja z Biurem Gospodarki Nieruchomościami UM [...], dotycząca sprawy zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości /dawnej działki nr [...]/ nie może być uwzględniona w postępowaniu ewidencyjnym, gdyż nieruchomość na obecną chwilę posiada, uregulowany w księdze wieczystej, stan prawny.

W piśmie z dnia 4 czerwca 2018 r. Prezydent m. [...], jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, poinformował wnioskodawcę, że aby umożliwić dokonanie zmian w obecnych zapisach należy dostarczyć, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, opracowanie geodezyjne, wydzielające z działki nr [...] obszar dawnej działki nr [...] oraz przeprowadzić na drodze cywilno-prawnej postępowanie potwierdzające prawo do gruntu i uzyskanie wpisu do nowo założonej księgi wieczystej.

W skardze wywiedzionej dnia 8 stycznia 2019 r. od decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. skarżący wniósł o:

1. w oparciu o art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej przywrócenie należnych praw do własności,

2. dopuszczenie załączonych dowodów,

3. na podstawie art. 145 i 156 K.p.a. o wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji nr [...],

4. zwolnienie z opłat i kosztów sądowych.

W uzasadnieniu wskazał, że fakt przyjęcia operatu geodezyjno-kartograficznego w dniu [...] grudnia 2008 r. stoi w jawnej sprzeczności z treścią pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami z [...] grudnia 2008 r . nr [...]."

Oba działania zostały przeprowadzone w odstępie trzech dni, co rodzi podejrzenie popełnienie przestępstwa z art. 271 i 286 K.K..

Dalej skarżący wywodził, ze "na stronie 4 uzasadnienia decyzji nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przedstawia fałszywe stwierdzenia dotyczące jakoby nieustalonego właściciela przedmiotowej działki nie mające pokrycia w dowodach. Przedstawiam sześć dowodów na to, że korespondencja była prowadzona na to samo nazwisko i ten sam adres i to od 1956 do 2008 r. Działania te wyczerpują znamiona przestępstwa z art. 271 par. 1 K.K. i doprowadziły do przestępstw z art. 284 286 K.K".

Nadto skarżący stwierdził, że "na szóstej stronie uzasadnienia decyzji organ stwierdził, że zostały podjęte niezbędne działania do ustalenia stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej nieruchomości, a w sprawie został zebrany wyczerpujący materiał dowodowy, co nie ma żadnego pokrycia w świetle przedstawionych dowodów, a wręcz przeciwnie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przez prowadzenie w sposób nierzetelny dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, a także przez brak archiwizacji dokumentacji wychodzącej i przychodzącej do Biura Gospodarki Nieruchomościami popełnił przestępstwo z art. 303 par. 1 i 2 K.K." Przedstawione w uzasadnieniu decyzji nr [...] fałszywe i subiektywne twierdzenia, mające na celu uzasadnienie faktu bezprawnego przejęcia własności i usprawiedliwienie niekompetencji, oprócz ww. przestępstw z Kodeksu Karnego, naruszają – w ocenie skarżącego - szereg przepisów K.p.a., a w szczególności art. 9, 10, 13, 75, 77 tego aktu, które ograniczają, a wręcz uniemożliwiają dochodzenie swoich racji i praw.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy

2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach

3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że organ administracji naruszył przepisy postępowania a mianowicie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy przypomnieć, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy powoływanej wcześniej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wspominanego wyżej rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów. Stosownie do art. 2 pkt 8 ustawy ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1 ustawy). Obejmuje ona informacje wskazane w art. 20 ustawy, w tym w szczególności informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie zaś z art. 20 ust. 3 ustawy, grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Zaliczanie gruntów do odpowiednich użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów.

W myśl art. 24 ust. 2a pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2b ustawy, aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania i w zależności od jej podstawy, następuje w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej.

Natomiast zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian unormowane zostały rozporządzeniem. Zgodnie z jego § 44 pkt 2, obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi spoczywa na staroście, który dokonuje aktualizacji poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1), stosując odpowiednio przepisy § 35 i § 36 rozporządzenia (§ 45 ust. 2). Z treści zaś § 35 cyt. rozporządzenia źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są:

1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym;

2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych;

3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych;

4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne;

5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne;

6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowalnej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej;

7) wyniki oględzin.

Według treści § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowania danych błędnych.

Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zatem zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów.

W świetle powyższych uregulowań istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2).

Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego (wyrok WSA w Białymstoku z 6 października 2015 r., sygn. II SA/Bk 467/15, orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny, względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych, podlegających ujawnieniu w ewidencji (wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2014 r., sygn. IV SA/Wa 1389/14, CBOSA).

Z powyższych przepisów, a w szczególności z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d i § 45 ust. 1 pkt 3 powołanej wynika, że aktualizacja informacji, zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczyć może także wyeliminowania danych błędnych, pod warunkiem, że błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter pomyłek. Dokonanie takiej zmiany jest nowym wpisem w ewidencji, a nie przywróceniem wpisu poprzedniego (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 19 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 228/19, CBOSA).

Obowiązek starosty utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, o którym mowa w § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie może być więc rozumiany jako automatyczne "prostowanie" wszelkich danych operatu na każde żądanie wnioskodawcy.

Nie oznacza to jednak zawężenia obowiązków aktualizacyjnych, ciążących na organie, do czego zdaje się zmierzał organ w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, nie dostrzegając konieczności zbadania możliwej wadliwości wpisów i niesprawdzenia, czy wszelkie podstawy do dokonania modernizacji i zmiany zostały zbadane i wykorzystane.

Postępowanie aktualizacyjne z powodu zmian, wynikających z materiałów zasobu czy wykrycia błędnych informacji, po myśli art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c i d może być wdrożone również z urzędu. Organ nie wyjaśnił dlaczego nie uznał wniosku skarżącego, jako pisma sygnalizującego potrzebę wszczęcia takiego postępowania z urzędu.

Z przytoczonego przepisu § 35 rozporządzenia wynika, że ewidencja opiera się na różnorodzajowych dokumentach, a ich krąg, wskazany przez ustawodawcę jest szeroki.

W każdym przypadku: prawidłowo przeprowadzonej modernizacji, czy też modernizacji dotkniętej błędami (nie oczywistymi omyłkami możliwymi do sprostowania) skarżący, dla wykazania innych danych powinien przedłożyć organowi dokumentację, o której mowa w § 36 rozporządzenia. Daje to asumpt do wezwania wnioskującego o dostarczenie stosowanych materiałów.

Skoro w organy właściwe do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków opierają się o dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowalnej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, to organ był władny do wezwania skarżącego do przedstawienia takich danych.

Nadto organ powinien we własnym zakresie, z urzędu dokonać analizy wszelkich dostępnych dokumentów. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu, nie zwalnia organów prowadzących ewidencję od oceny tej dokumentacji, jako środka dowodowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. Dane wprowadzone w wyniku modernizacji nie są danymi niewzruszalnymi, a w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 4/11; wyrok NSA z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1628/10; wyrok WSA w Gliwicach 27 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/GL 227/16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 119/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 942/17 - CBOSA).

Należy wskazać, że stosownie do § 46 ust. 1 ww. rozporządzenia, w brzemieniu obowiązującym w okresie sporządzania modernizacji z dnia 24 grudnia 2008 r., dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Ust. 2 wskazanego paragrafu stanowił, że z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z:

1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych,

2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych,

3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej,

4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.

Przepis ten został uchylony rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 listopada 2015 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z dnia 11 grudnia 2015 r.).

Powyższa treść wskazuje, że w dacie sporządzania modernizacji prawomocne orzeczenia sądowe, musiały być odzwierciedlone w ewidencji (odrębną podstawę stanowiły i stanowią w tym względzie przepisy K.c.).

Organ, w kontekście przedstawionych przez skarżącego dokumentów (tj.: wypisu z aktu notarialnego nr kolejny [...] Repertorium Nr [...] z dnia [...] czerwca 1942 r., sporządzonego w [...] przed notariuszem W. S., potwierdzającego nabycie przez W. K. (ojca wnioskodawcy) działki Nr [...], o powierzchni 2332,5 m² z nieruchomości "[...]", zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. I.dz. [...], potwierdzającego, iż w tomie [...] księgi hipotecznej pod nazwą "[...] inw. nr [...]" znajduje się wzmianka stwierdzająca, że na mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1942 r., A. i I. małżonkowie S. sprzedali W. K. działkę Nr [...], o powierzchni 2332,5 m²", jednocześnie zamieszczono w nim informację, iż wskutek uszkodzenia powyższej księgi wieczystej, odłączenia do odrębnych ksiąg szeregu działek stanowiących własność konkretnych osób na podstawie umów znajdujących się w niniejszej księdze, zaświadczenie oparto o posiadane dane, postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie sygn. akt [...] — stwierdzenie nabycia spadku po W. K., postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie sygn. akt [...] — stwierdzenie nabycia spadku po H. K.), nie wyjaśnił dlaczego nie wprowadzono zmiany na podstawie aktów, dotyczących władania i czy istnieją inne dokumenty, odnoszące się do stanu własności przedmiotowej działki.

Nie odniósł się również do kwestii władania przedmiotową działką, wbrew art. 2 pkt 8 ustawy o ewidencji, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania modernizacji, wyraźnie wskazującym na konieczność odzwierciedlenia w ewidencji gruntów i budynków władającego.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotny również brak odniesienia się organu do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 1991 r. sygn. akt IV SA 1285/91, w którym mowa jest o prawie własności, przedmiotowej działki, przysługującym Helenie Klimczak.

Nadto wywodzenie przez organ (str. 4 zaskarżonej decyzji), że skarżący powinien był zgłosić zarzuty do modernizacji nie jest spójne z wynikającą z uzasadnienia pisma z dnia 30 grudnia 2008 r. (a zatem w terminie wyłożenia operatu opisowo-kartograficznego do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu [...] dla Dzielnicy [...] w dniach: [...] grudnia 2008 r. – [...] grudnia 2008 r. oraz dwa tygodnie przez opublikowaniem informacji Prezydenta [...] o tym, że z dniem [...] grudnia 2008 r. projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obejmujący [...] obręby, w tym obręb [...], stał się operatem ewidencji gruntów i budynków została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. poz. [...]) informacją, że Prezydent [...] nie prowadzi postępowania administracyjnego, dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości, położonej na terenie [...] Parku Krajobrazowego w dzielnicy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 2323,5 m². W związku z powyższym ww. nieruchomość nie została wywłaszczona, nadal stanowi Pana własność i może Pan z niej korzystać" (karta 8 akt sądowych sprawy, dowód dopuszczony na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. przez WSA w Warszawie, na rozprawie z dnia 20 sierpnia 2019 r. - karta 39 akt sądowych).

Organ w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił z jakich względów, wskazanych wyżej przepisów nie zastosował, naruszając tym samym art. 7, 77 i 80 oraz art. 107 K.p.a. Uchybienie to, z uwagi na jego rodzaj, skalę i współkształtujący charakter dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy odpowiada przesłance, wyrażonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchybienie ma tym większą wagę, że skarżący podnosił przedstawione wyżej kwestie w odwołaniu (karta 77 i poprz. akt administracyjnych sprawy, teczka 1/2).

Nie sposób bowiem nie zauważyć, ze skoro podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest wspominana wyżej zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, w czym mieści się także badanie czy wpisy są błędne oraz korygowanie bazy danych ewidencyjnych. Bierność organów w tym zakresie podważa istotę zasady aktualizacji, czyniąc wymóg aktualizacji jedynie iluzorycznym zapisem. Aktualizacji tej dokonuje się z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z dokumentów o jakich mowa w art. 23 ust. 1-4 (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b ustawy), w tym m.in. prawomocnych orzeczeń sądowych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2007 r., sygn. IV SA/Wa 301/07; wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r., sygn. I OSK 1696/07, CBOSA).

Organ nie wyjaśnił, dlaczego nie podjął odpowiednich działań z urzędu.

Korekta tej wady powinna zostać dokonana w postępowaniu, prowadzonym w wyniku wykonania niniejszego wyroku, z uwzględnieniem art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a., tj. przy zastosowaniu zasady praworządności i obowiązku dążenia organu do realizacji w postępowaniu administracyjnym prawdy obiektywnej. Organ powinien jednocześnie uwzględnić, że ramy prawne ewidencji gruntów i budynków wskazują, że jej rola polega jedynie na dokumentowaniu istniejącego stanu i nie można przypisywać organom ewidencyjnym i postępowaniu ewidencyjnemu funkcji prawotwórczych.

Powyższe implikowało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w wyroku.