Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 583/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant stażysta Ewelina Kutermankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi G. R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta R. w dniu [...] podjęła uchwałę

nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R. Uchwała, jak wskazała Rada Miasta, została podjęta na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2005, Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) oraz art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1951 z późn. zm.).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda Ś. działając na podstawie art. 91 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta R. nr [...] w części określonej w § 2 ust. 1 i 3 oraz § 16 ust. 3 i 6 jako niezgodnej z art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach .

W uzasadnieniu Wojewoda Ś. podniósł, iż wydając akty prawa miejscowego Rada Miasta obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia, przekroczenie granic delegacji ustawowej stanowi bowiem istotne naruszenie prawa. Zdaniem organu nadzoru formułując wskazane w osnowie przepisy Rada Miasta R. wykroczyła poza zakres ustawowego upoważnienia.

Pismem z dnia [...] Prezydent Miasta R. działając w imieniu Gminy R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Ś., wnosząc o jego uchylenie w całości. Prezydent Miasta R. podniósł w uzasadnieniu, że organ nadzoru nie wykazał na czym polega sprzeczność kwestionowanych postanowień z prawem. Zdaniem skarżącej Gminy jest to istotne formalnoprawne uchybienie aktu nadzoru albowiem w myśl orzecznictwa NSA organ nadzoru musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność badanej uchwały z prawem wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone oraz wypływające z nich dyrektywy. Zdaniem skarżącej Gminy R. kwestionowane przepisy nie wykraczają zresztą poza zakres ustawowej delegacji, w gestii Rady Miasta leży bowiem zarówno regulowanie powinności właścicieli nieruchomości co do utrzymania posesji jak też regulowanie zagadnień zapobiegających powstawaniu tzw. dzikich wysypisk śmieci i wrzucania odpadów do koszy ulicznych i innych stanowiących własność prywatną. Także konieczność oznakowania psów jest w świetle delegacji ustawowej niewątpliwa albowiem obowiązek taki dyktują względy bezpieczeństwa. Niezrozumiałym jest także zdaniem skarżącej Gminy zarzut wobec § 16 ust. 3 uchwały dotyczącego usuwania zwłok zwierzęcych. Prezydent Miasta R. podkreślił też, że podobne do zakwestionowanych sformułowania odnoszące się do usuwania zwłok zwierzęcych, zasad wrzucania odpadów i zakazu zachwaszczania posesji znajdują się w regulaminach uchwalonych w innych gminach (Prezydent Miasta R. podał w tej mierze stosowne przykłady) i nie zostały one zakwestionowane przez organ nadzoru.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, wyjaśniając w uzasadnieniu iż zakwestionowane postanowienia uchwały nie mieszczą się w zawartej w ustawie delegacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zdaniem składu orzekającego skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. nie może zostać uwzględniona albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie.

Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. W myśl wskazanego przepisu prawo to nie ma jednak charakteru samoistnego albowiem gmina może stanowić akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych – por. w tej mierze np. wyrok NSA w Lublinie z dnia 28 lutego 2003 r., I SA/Lu 882/02, FK 2003/4/53; wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 marca 2002 r., IV SA 3768/01, LEX nr 81732. W konsekwencji kompetencji rady gminy do stanowienia prawa miejscowego (przepisów gminnych) nigdy nie można domniemywać. Konieczna jest każdorazowo wyraźna podstawa prawna – por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 10 października 2000 r., II SA/Kr 749/00, Dz.Urz.Małop 2000/83/742. Hierarchia źródeł prawa została bowiem jednoznacznie określona w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, LEX nr 53377.

Rada gminy jest zatem obowiązana przestrzegać granic upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego albowiem wykroczenie poza zakres ustawowej delegacji powoduje, iż akt prawa miejscowego lub jego stosowna cześć oceniona winna być jako ustanowiona bez upoważnienia i w sposób istotny naruszająca prawo.

Odnosząc powyższe uwagi do ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazać należy, że zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin ten jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Artykuł 4 ust. 2 powołanej wyżej ustawy stanowi natomiast, że regulamin, o którym mowa, określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przytoczony powyżej art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (stanowiący normę o charakterze ius cogens) precyzyjnie określa zatem granice upoważnienia udzielonego radzie gminy w zakresie prawa do ustanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Tym samym organ gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie regulaminu nie może pominąć żadnego z elementów tego regulaminu, wskazanych w cytowanym przepisie. Rada gminy jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne dla umożliwienia utrzymania czystości i porządku na terenie gminy - por. § 115 i 119 ust. 1 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie “Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002, Nr 100, poz. 908). Jednocześnie rada gminy nie może też poza określony w art. 4 ust. 2 ustawy zakres wykroczyć. Uregulowanie bowiem w regulaminie jakiejkolwiek kwestii nie objętej określonym w powołanej normie zakresem upoważnienia oznaczałoby, że postanowienie to ustanowione zostało bez ustawowego umocowania.

W stanowiącym przedmiot rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu skargi rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Ś. organ nadzoru wskazał, iż jego zdaniem poza granice ustawowej delegacji wykraczają zawarte w regulaminie postanowienia § 2 ust. 1 (“Właściciel nieruchomości jest obowiązany do pielęgnacji powierzchni zadarnionych w taki sposób, aby ograniczyć rozwój chwastów i nie dopuścić do zawiązywania przez nie nasion"), § 2 ust. 3 (“Zakazuje się składowania odpadów powstających w gospodarstwach domowych w miejscach do tego nie przeznaczonych, a także wrzucania ich do koszy ulicznych lub pojemników stanowiących cudzą własność") § 16 ust. 3 (“Zwierzęta domowe padłe lub ubite z konieczności należy poddać utylizacji poprzez przekazanie firmie zajmującej się utylizacją lub do miejskiego punktu zbiórki padłych zwierząt") oraz § 16 ust. 6 (“Wszystkie psy muszą być oznakowane w sposób trwały za pomocą mikroczipu, a w przypadku psów rasowych za pomocą tatuażu"). Zdaniem Wojewody Ś. uregulowane w przywołanych paragrafach zagadnienia nie są bowiem wymienione w zawartym w art. 4 ust. 2 ustawy wyliczeniu. Do poglądu tego, zdaniem tut. Sądu, należy się przychylić. Niewątpliwie bowiem nie mieści się w ustawowym upoważnieniu uprawnienie do wprowadzenia wobec właścicieli nieruchomości obowiązków odnoszących się do zasad zagospodarowania terenów zielonych, art. 4 ust. 2 powołanej ustawy nie zawiera bowiem stosownej podstawy prawnej. Nie może też stanowić argumentu wskazanie przez skarżącą Gminę, iż w innych regulaminach (podany jest przykład uchwały Rady Gminy O.) podobne postanowienie nie zostało przez organ nadzoru zakwestionowane. Ramy niniejszego postępowania sądowego są bowiem ściśle zakreślone i nie zezwalają na badanie i odniesienie się do uchwał nie będących przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Niewątpliwie poza zakres ustawowej delegacji Rada Miasta wykroczyła też wprowadzając zakaz wyrzucania odpadów pochodzących z gospodarstw domowych do koszy ulicznych lub cudzych pojemników. Problematyka składowania odpadów regulowana jest bowiem odrębną ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.), a nadto fragment dotyczący koszy ulicznych wobec wprowadzonego zakazu czyni niejasnym co w ogóle przechodzień może do kosza takiego wrzucić. W odniesieniu do cudzych pojemników słusznie też organ nadzoru podnosi w odpowiedzi na skargę, iż postanowienie to wkracza, bez stosownej ku temu podstawy, w cywilnoprawne ustalenia pomiędzy właścicielami pojemników a właścicielami nieruchomości i de facto nie zezwala na zawieranie umów umożliwiających korzystanie z pojemnika stanowiącego cudzą własność. Także i w tym miejscu skutku nie może odnieść powoływany przez skarżącą Gminę fakt podobnego przepisu w uchwale Rady Miejskiej w S. S. Podzielić należy także zarzut wobec postanowienia dotyczącego zasad postępowania ze zwierzętami ubitymi, która to problematyka w świetle art. 4 ust. 2 ustawy nie może być przedmiotem regulaminu, o którym mowa, jak również postanowienie dotyczące znakowania psów, w tym tatuowania psów rasowych. W odniesieniu do tego ostatniego postanowienia, pomijając już nawet w tym miejscu aspekty etyczne przymusowego tatuowania oraz brak wyjaśnienia kto i z jakich środków winien akcję taką przeprowadzić wskazać należy, iż nie sposób zgodzić się z poglądem skarżącej Gminy, że tego typu unormowanie podyktowane jest względami bezpieczeństwa, a tym samym wprowadzenie stosownej normy zgodne jest z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wbrew bowiem argumentacji Prezydenta Miasta R. zdaniem Sądu możliwość szybszego ustalenia czyją własnością jest pies może mieć znaczenie dla ewentualnych roszczeń odszkodowawczych osoby ugryzionej, może też pomóc szybciej określić jakie postępowanie medyczne wobec osoby tej winno być wdrożone. W pewnych przypadkach może mieć też istotne znaczenie dla właściciela oznaczonego mikroczipem psa, pozwalając na prostsze, w razie kradzieży, odnalezienie zwierzęcia. Niewątpliwie w żadnym razie oznakowanie psa nie może jednak zabezpieczyć przed ewentualnym ugryzieniem i tym samym pozostaje bez wpływu na poziom ochrony przed zagrożeniem dla ludzi, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Odrębnie odnieść się natomiast należy do wyrażonego przez skarżącą Gminę twierdzenia, iż organ nadzoru, stwierdzając nieważność uchwały w całości lub części obowiązany jest w sposób nie budzący wątpliwości wskazać sprzeczność kwestionowanych postanowień z prawem (skarżąca powołała na poparcie swej tezy stosowne orzecznictwo NSA). Zdaniem Prezydenta Miasta Racibórz Wojewoda Ś. nie uczynił tego jednak ograniczając się do zacytowania art. 4 ust. 2 ustawy i dokonania komparatystyki wskazanej normy z treścią podjętej przez Radę Miasta uchwały. Stwierdzić w tym miejscu należy, iż niewątpliwie skarżąca Gmina poprawnie dowodzi, że rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały lub jej części winno wyraźnie wskazywać przyczynę zakwestionowania zawartych w uchwale uregulowań. Przyznać też należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. jest lakoniczne i nie omawia w sposób szeroki i wyczerpujący problematyki delegacji ustawowej oraz sprzeczności z nią poszczególnych postanowień uchwały, w odniesieniu do § 16 ust. 3 ograniczając się wręcz do wskazania w osnowie, iż postanowienie to jest sprzeczne z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w przypadku pozostałych kwestionowanych postanowień ten sam zarzut został dodatkowo wyartykułowany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia). Z uwagi jednak na fakt, iż jedyną przyczyną zakwestionowania wskazanych postanowień uchwały jest właśnie wykroczenie przez Radę Miasta poza określone w art. 4 ust. 2 ustawy granice ustawowego upoważnienia zacytowanie w rozstrzygnięciu nadzorczym zawartego w powołanym przepisie wyliczenia i wskazanie, iż konkretne normy uchwały w wyliczeniu tym się nie mieszczą czyni, jak się wydaje, zarzut Wojewody Ś. zrozumiałym, a przyczynę stwierdzenia nieważności zakwestionowanych postanowień czytelną. W tej konkretnej sytuacji zdaniem Sądu, nie można bowiem uznać, iż bez szerszego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego (które to uzasadnienie notabene bez wątpienia podniosłoby walory rozstrzygnięcia, w tym jego wartość informacyjną) przyczyna zakwestionowania przez organ nadzoru postanowień uchwały pozostaje nieznana.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.