Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 883/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2004-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 36
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 26 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Sędziowie NSA: Barbara Adamiak Anna Moskała Protokolant: Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w dniu 26 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi. Woje wody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Krotoszyce z dnia 24 lutego 2003r. nr IV/37/03 w przedmiocie statutu dla Sołectwa Janowice Duże I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. III.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę, w której żądał stwierdzenia nieważności § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. l, § 13, § 14 ust. 2, § 15 pkt 5, § 16, § 12 ust. 4, § 20 ust. 1 i 3, § 23 Statutu Sołectwa Janowice Duże, stanowiącego załącznik do uchwały Nr IV/37/03 Rady Gminy Krotoszyce z dnia 24 lutego 2003r. w sprawie nadania statutu dla sołectwa Janowice Duże. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 24 lutego 2003r. Rada Gminy Krotoszyce podjęła uchwałę Nr IV/37/03 w sprawie nadania statutu dla w/w sołectwa. Uchwała ta wpłynęła do organu nadzoru w dniu 4 marca 2003r. Załącznikiem do niej jest Statut sołectwa Janowice Duże.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Dolnośląski wskazał, że w§ 5 ust. 1 Statutu znalazł się zapis: "Organami sołectwa są Zebranie wiejskie - jako organ uchwałodawczy, oraz Sołtys jako organ wykonawczy" będący modyfikacją treści przepisu art. 36 ust. 1 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym. Także § 6 ust. 1 Statutu stanowiący "Zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym sołectwa", jest powtórzeniem art. 36 ust. 1 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym. "Natomiast zapis § 5 ust. 2 Statutu o treści "Działania sołtysa wspomaga Rada Sołecka" stanowi powtórzenie treści art. 36 ust. 1 zdanie 2 ustawy.

§ 13 Statutu otrzymał brzmienie: "Sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym" i jest powtórzeniem treści art. 36 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z § 16 Statutu: "Wybory przeprowadza się z zachowaniem zasady: tajności, bezpośredniości, powszechności i równości".

2. "Wybory na sołtysa i członków rady sołeckiej odbywają się przy nieograniczonej liczbie kandydatów".

3. "Uprawnionymi do głosowania są stali mieszkańcy sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze do rady Gminy".

Tymczasem - jak wywodził Wojewoda Dolnośląski - materia ta została wyczerpująco uregulowana w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. § 16 Statutu stanowi nieco odmiennie zredagowane powtórzenie treści art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji, jako zbędne, dezinformujące i mogące prowadzić do sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów. Zgodnie z § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908 - zwanego dalej Załącznikiem), określającego zasady techniki prawodawczej aktów prawa miejscowego, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale

I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Przepis § 143 Załącznika odsyła zatem do niżej cytowanych postanowień Załącznika.

Wskazano, iż zgodnie z § 118 Załącznika w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Według § 137 Załącznika w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. W myśl § 116 Załącznika w rozporządzeniu nie zamieszcza się przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. Zgodnie z § 136 Załącznika w uchwale i zarządzeniu nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami. Ponadto według § 149 Załącznika w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych: w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Wywodzono, iż uchwała rady gminy jest aktem prawa miejscowego i aktem niżej rangi niż Ustawa. Powyższe przepisy Załącznika w pełni odnoszą się do badanej uchwały. Wynika z nich wprost zakaz powtarzania przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego i umieszczania bez upoważnienia w akcie prawa miejscowego przepisów niezgodnych z ustawą.

Podobne poglądy były wyrażane - jak wskazano w skardze - w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA ż 16 czerwca 1992r. sygn. akt. II SA 99/92, ONSA 1993/2, poz. 44; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1996r. sygn. akt SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok NSA z 14 października 1999r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98 - nie publikowany; wyrok NSA z 14 października 1999r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98 OSS 2000/1/17) oraz Sądu Najwyższego, który w uzasadnieniu do wyroku z dnia 6 kwietnia 200Ir. (nr sygn. II RN 87/00, opubl. w OSN z 200Ir., nr 24, poz. 704) stwierdził m.in., iż rada gminy nie może w statucie (gminy) powtarzać rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych.

§ 12 ust. 4 Statutu stanowi: "W czasie niemożności pełnienia urzędu przez sołtysa spowodowanej chorobą dłuższym wyjazdem bądź innymi przemijającymi okolicznościami jego obowiązki przejmuje członek Rady Sołeckiej w uzgodnieniu z Wójtem Gminy".

W § 20 ust. 1 i 3 Statutu unormowano postępowanie w sytuacji, gdy sołtys zostanie odwołany lub ustąpi z pełnienia funkcji. Rada Gminy Krotoszyce postanowiła, iż w takim przypadku Rada Gminy zarządzi nowe wybory chyba, że do upływu kadencji organów sołectwa pozostanie nie więcej, niż 3 miesiące. W tym ostatnim przypadku wybory nowego sołtysa nie zostaną

przeprowadzone. Jednak § 20 ust. 3 zdanie 2 stanowi: "W tym przypadku obowiązki sołtysa pełni członek Rady Sołeckiej wskazany przez Wójta Gminy". Zarówno zapis § 12 ust. 4 Statutu, jak i § 20 ust. 3 zdanie 2 Statutu w istotny sposób narusza treść art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z jego treści jednoznacznie wynika, iż sołtys jest organem jednostki pomocniczej. Jako taki wyposażony jest - także przez przepisy rangi ustawowej - we własne kompetencje, m.in. do reprezentowania sołectwa. Rada sołecka nie jest organem jednostki pomocniczej. Przepisy ustawowe nie przyznają jej żadnych kompetencji poza uprawnieniem do wspomagania działalności sołtysa. Oznacza to możliwość wspomagania sołtysa w jego działalności nie zaś w sytuacji, gdy działalności tej - jak w kwestionowanych przepisach Statutu - nie prowadzi (z powodu przemijającej nieobecności czy też rezygnacji lub odwołania.) Kompetencji do "zastępowania" sołtysa w pełnieniu jego funkcji jako organu wykonawczego nie ma więc ani rada sołecka jako całość ani tym bardziej poszczególni jej członkowie. O ile bowiem rada sołecka, jako ciało kolegialne posiada kompetencje do wspomagania działalności sołtysa (gdy ten ją prowadzi) o tyle poszczególne osoby, będące członkami rady sołeckiej nie mają w tym zakresie żadnych uprawnień. Jako źródło takich uprawnień nie może być oczywiście traktowane "wskazanie" czy też "uzgodnienie" Wójta. Upoważnienie do przekazania innemu podmiotowi ustawowych kompetencji organu wynikać bowiem musi wprost z przepisów ustawy.

Zgodnie z brzmieniem § 14 ust. 2 Statutu: "Rada sołecka liczy 3 osoby" natomiast § 14 ust. 3 Statutu brzmi: "Liczbę członków Rady Sołeckiej ustala wyborcze zebranie wiejskie". Oba przepisy są więc. wzajemnie sprzeczne i obowiązywanie jednego wyklucza możliwość obowiązywania drugiego. Z treści § 14 ust. 2 wynika bowiem, iż liczbę członków Rady Sołeckiej ustala Rada Gminy Krotoszyce (niniejszym Statutem) natomiast zgodnie z § 14 ust. 3 do ustalenia liczby członków Rady Sołeckiej właściwe jest wyborcze zebranie wiejskie.

Zgodnie z treścią § 15 Statutu: "Do zadań i kompetencji Rady Sołeckiej należy:

1. przygotowywanie zebrań,

2. zbieranie wniosków innych wystąpień mieszkańców w sprawach sołectwa,

3. sporządzanie projektów wystąpień w sprawach wykraczających poza możliwości ich realizacji w ramach sołectwa,

4. inicjowanie działań społecznie użytecznych dla sołectwa i jego mieszkańców

5. współpraca z organizacjami w celu wspólnej realizacji zadań".

Z kolei § 23 Statutu stanowi: "W terminie do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy Rada Sołecka zobowiązana jest do przygotowania i przedłożenia Wójtowi Gminy propozycji do projektu budżetu gminy na następny rok budżetowy".

§ 15 pkt 5 Statutu oraz § 23 Statutu podjęte zostały z istotnym naruszeniem art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i sprzeczne są z treścią § 14 Statutu, zgodnie z którym Rada Sołecka "ma charakter opiniodawczy i doradczy". Kompetencja Rady Sołeckiej do opiniowania i doradzania a także wspomagania dotyczy działalności sołtysa. Rada sołecka nie będąc samodzielnym organem nie ma inicjatywy uchwałodawczej ani możliwości wykonywania uchwał. Nie może także reprezentować sołectwa na zewnątrz.

Pojęcie "współpracy z organizacjami" zawiera w sobie element reprezentacji gdyż współpracując "w celu wspólnej realizacji zadań" Rada Sołecka czyniłaby to w imieniu sołectwa, do czego nie jest uprawniona. Podobnie niedopuszczalny element reprezentacji zawiera zapis § 23 Statutu. Przygotowanie i przedłożenie propozycji do projektu budżetu musiałoby bowiem również nastąpić w imieniu sołectwa.

W odpowiedzi na skargę Gmina Krotoszyce wniosła o oddalenie skargi, wywodząc, że w uzasadnieniu skargi Wojewoda Dolnośląski przytoczył, że w/w postanowienia uchwały Nr IV/37/03 Rady Gminy Krotoszyce w sposób istotny naruszają przepisy prawa. Takie stanowisko Wojewody Dolnośląskiego nie zasługuje na uwzględnienie.

Podniesiono, że skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności postanowień § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 13 i § 16 z uwagi na to, że są powtórzenia ustawowe przepisów art. 36 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i jako takie naruszają w sposób istotny przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U Nr 100, poz. 908). Tymczasem Rada Gminy uchwaliła statut sołectwa na użytek mieszkańców tego sołectwa. Korzystanie z tego statutu ułatwia poszerzenie jego treści o przepisy ustawowe. Statut jest podstawowym aktem prawnym określającym ustrój sołectwa. Postanowienia tego statutu wynikają z przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem gminy zatem nie jest istotnym naruszeniem prawa przytoczenie dla spójności statutu niektórych uregulowań ustawowych.

Wojewoda Dolnośląski zaskarżył postanowienia § 12 ust. 4 i § 20 ust. 3 zdanie 2 Statutu przewidujące, że w czasie niemożności pełnienia urzędu przez sołtysa spowodowanej chorobą dłuższym wyjazdem bądź innymi przemijającymi okolicznościami jego obowiązki przejmuje w uzgodnieniu z Wójtem Gminy członek Rady Sołeckiej oraz, że jeżeli nie zarządza się nowych wyborów na sołtysa, obowiązki sołtysa pełni członek Rady Sołeckiej wskazany przez Wójta Gminy.

Zdaniem Wojewody postanowienia te naruszają przepisy art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ przekazanie innemu podmiotowi ustawowych kompetencji organu wynika m.in. wprost z przepisów ustawy.

Zajmując takie stanowisko Wojewoda pominął - w ocenie strony przeciwnej - brzmienie przepisu art.35 ust. 1 przywołanej wcześniej ustawy, z którego wynika, że m.in. organizację jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. W postanowieniach § 12 ust. 4 i § 20 ust. 3 Statutu Rada Gminy określiła organizację jednostki pomocniczej w przypadku niemożności pełnienia urzędu przez sołtysa.

Sołtys stosownie do postanowień uchwały w sprawie zarządzenia inkasa podatków lokalnych m.in. pobiera od mieszkańców sołectwa podatki. W Gminie Krotoszyce mógłby zaistnieć przypadek, że z powodu nieobecności sołtysa (np. z powodu przebywania w szpitalu) zakłócona zostałaby procedura poboru podatków.

Rada Gminy, mając na względzie możliwość wystąpienia takich okoliczności jak wskazanych powyżej, przewidziała w postanowieniach § 12 ust. 4 i § 20 ust. 3 Statutu taką organizację, która pozwoli sołectwu i jego mieszkańcom funkcjonować bez utrudnień.

W odpowiedzi na skargę podniesiono też, że organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień § 15 pkt 5 i § 23 Statutu z uwagi na naruszenie przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda Dolnośląski uznał, że współpraca z organizacjami oraz przygotowanie i przedłożenie Wójtowi przez Radę Sołecką propozycji do budżetu gminy zawiera element reprezentacji uprawniający jedynie sołtysa.

Prezentując taki pogląd Wojewoda i w tym przypadku nie uwzględnił zdaniem Gminy Krotoszyce brzmienia przepisu art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przyznającego radzie gminy kompetencje do określenia organizacji sołectwa. Przygotowanie przez Radę Sołecką propozycji do budżetu gminy oraz współpraca z. organizacjami zawiera w sobie element organizacji jednostki pomocniczej a nie element reprezentacji.

Z tego tytułu wniosek o stwierdzenie nieważności postanowień § 15 pkt 5 i § 23 Statutu nie zasługuje - w ocenie Gminy Krotoszyce - na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z ustawą z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów do oceny przez sąd zaskarżonych uchwał. Art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że

zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności", nie określa rodzaju naruszenia prawa będącego podstawą zastosowania sankcji nieważności zaskarżonej uchwały. Według art. 91 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4)". Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Kontrolując zatem zaskarżoną uchwałę sąd obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy, działanie oparte jest na przepisie prawa, który daje umocowanie do jego podjęcia, działanie na podstawie przepisu prawa to działanie, którego treść i forma ma umocowanie w przepisie prawa będącego podstawą działania, działanie na podstawie prawa to działanie w trybie unormowanym przepisami prawa. Wadliwa jest uchwała, która została podjęta z naruszeniem zasady praworządności.

O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc "Organy samorządu terytorialnego (...), na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa".

Zgodnie z art. 40 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy". Według art. 40 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (...)". W myśl art. 35 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Art. 40 ust. 2 w związku z art. 35 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi zatem w sposób jednoznaczny, że statut jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, na obszarze działania organu, który go ustanowił.

Warunkiem prawidłowości aktu prawa miejscowego jest zachowanie formy prawnej tego aktu. Formę prawną stanowienia prawa miejscowego reguluje art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiąc "Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały". Odstąpienie od formy uchwały jest dopuszczalne tylko, gdy tak stanowi przepis powszechnie obowiązującego prawa. Tak art. 41 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym dopuszcza formę zarządzenia w zakresie stanowienia przepisów porządkowych. Stanowienie aktów prawa miejscowego w formie nie dopuszczalnej w przepisach prawa powoduje, że akt ten nie ma charakteru prawa miejscowego przez to i mocy obowiązującej.

Unormowanie w art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym formy stanowienia prawa miejscowego wyłącza stanowienie norm prawa powszechnie obowiązującego w formie załącznika do uchwały.

Należy też zważyć, że zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy z 8 sierpnia 1996r. o Radzie Ministrów (tj. Dz. U. 2003, nr 24, poz. 199) "Prezes Rady Ministrów po zasięgnięciu opinii Rady Legislacyjnej ustala w drodze rozporządzenia: 1) zasady techniki prawodawczej (...)". Umocowanie ustawowe dla Prezesa Rady Ministrów do ustalenia zasad techniki prawodawczej nie zostały ograniczone tylko do określenia tych zasad dla administracji rządowej. Ustalone zasady wiążą zatem organy władzy publicznej, a więc i organy .samorządu terytorialnego. Zgodnie z § 29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908) "Ustawa może zawierać załączniki: odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych ustawy (ust. 1). W załącznikach do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym (ust. 2)". Zasady te mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego (§ 143 powołanego rozporządzenia). Rozporządzenie to obowiązywało w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z § 2 rozporządzenie weszło w życie 1 sierpnia 2002r.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy Krotoszyce z 24 lutego 2003r. Nr IV/37/03 w sprawie nadania statutu dla sołectwa Janowice Duże zawiera regulację w § 1 "Nadaje się statut dla sołectwa Janowice Duże stanowiący załącznik do uchwały". Uchwała nie zawiera zatem regulacji, o której stanowi art. 35 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, a odsyła do załącznika do uchwały. Przyjęcie takiej formy regulacji statutu jednostki pomocniczej stanowi rażące naruszenia art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym.

Stanowiąc przepisy prawa miejscowego organy jednostek pomocniczych związane są konstytucyjną zasadą praworządności, której jednym z elementów jest hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa. W tym hierarchicznym systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego ma miejsce prawo stanowione przez jednostki samorządu terytorialnego, które określa podległość źródłom ustawowym. Oznacza to, że przepisy prawa miejscowego nie mogą

regulować materii ustawowej oraz zawierać regulacji sprzecznej z ustawą. Należy zatem podzielić zarzuty skargi wywiedzione co do naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale.

Zaskarżona uchwała narusza art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w pkt. I wyroku. Określenie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana (pkt. II) znajduje oparcie w przepisie art. 152 powołanej ustawy.