Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 696/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 16, art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Sieci Obywatelskiej "A" Polska z siedzibą w W. na decyzję Zakładu "B" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gd. z dnia 16 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym protokołów z posiedzeń zarządu, a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję uchyla, 2. zasądza od Zakładu "B" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na rzecz skarżącego Sieci Obywatelskiej "A" Polska z siedzibą w W. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję B. z dnia 16 sierpnia 2017 r., nr [..], o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 20 czerwca 2017 r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do B. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. łącznej kwoty nagród wypłaconych w 2014, 2015, 2016 r. w spółce,

2. skanów protokołów z posiedzeń zarządu za rok 2016,

3. skanów umów/umowy obowiązujących/obowiązującej na dzień złożenia wniosku na wynajem loży dla VIP na Stadionie [..],

4. łącznej kwoty, jaka została poniesiona w 2016 r. i 2017 r. na wynajęcie loży dla VIP na Stadionie [.].

Zgodnie z wnioskiem udostępnienie ww. informacji miało nastąpić na adres mailowy wnioskodawcy.

W odpowiedzi na wniosek B. w dniu 3 lipca 2017 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego dla pozyskania wnioskowanych informacji, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W uzasadnieniu wezwania wskazano, że przedmiotowy wniosek obejmuje udostępnienie informacji przetworzonej, co wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej i dokonaniu analizy umów pod kątem zastrzeżeń ujawnienia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. uzyskanie informacji przetworzonej możliwe jest w zakresie, w jakim jest to istotne dla interesu publicznego.

Odpowiadając na powyższe wezwanie Stowarzyszenie w piśmie z dnia 31 lipca 2017 r. wskazało, że wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez wykazanie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, nie znajduje umocowania w przepisach prawa. W postępowaniu w zakresie dostępu do informacji publicznej nie znajdują wprost zastosowania przepisy k.p.a., zaś ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje możliwości pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Stowarzyszenie zakwestionowało także dokonaną przez podmiot zobowiązany kwalifikację wnioskowanych informacji jako informacji przetworzonej i wezwało do niezwłocznego rozpoznania wniosku zgodnie z przepisami u.d.i.p.

Decyzją z dnia 16 sierpnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj.: Dz.U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm.), B. odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. W odniesieniu do wszystkich informacji Spółka stwierdziła, że ich zakres obejmuje udostępnienie informacji o charakterze przetworzonym, co wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej i dokonaniu analizy umów pod kątem zastrzeżeń ujawnienia informacji zawartych w umowach, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa wykonawców w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Spółka uznała również, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa stron umów – kontrahentów B. oraz samego Zakładu. Odnośnie informacji obejmujących umowy dzierżawy loży VIP na Stadionie Spółka wyjaśniła, że strony tej umowy objęły klauzulą poufności dane handlowe z niej wynikające. W konsekwencji Spółka uznała, że informacje w postaci udostępnienia umów stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa B. oraz jego kontrahentów. Wskazała, że z uwagi na zawarte w umowach oświadczenia, iż wszelkie dane finansowe i inne wynikające z realizacji umowy wykonawca traktuje jako tajemnice przedsiębiorstwa, podmioty egzekwują swoje prawo do zastrzeżenia informacji nie podlegających ujawnieniu na zasadach ogólnych, w myśl ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Z tego powodu Spółka nie może spełnić żądania postawionego we wniosku (skany umów) bez poniesienia odpowiedzialności z tytułu ujawnienia informacji prawnie chronionych.

Podobnie, w odniesieniu do żądania udostępnienia protokołów z posiedzeń zarządu Spółka stwierdziła, że poza tym, że zawierają dane wrażliwe, dane osobowe i finansowe Spółki to stanowią informację przetworzoną. Powyższe informacje mają charakter informacji organizacyjnej, posiadającą wartość gospodarczą, co kwalifikuje je jako tajemnice przedsiębiorstwa, zaś Spółka podejmuje niezbędne działania w celu zachowania poufności informacji, które powszechnie uznaje się za tajemnice przedsiębiorstwa. Jednocześnie w zakresie żądania udostępnienia skanów tych protokołów wnioskodawca nie sprostał wymogowi wykazania, że ww. informacja przetworzona jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania otrzymanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Spółka oświadczyła także, że na dzień złożenia przedmiotowego wniosku nie dysponuje danymi zbiorczymi dotyczącymi łącznych kwot nagród wypłacanych w latach 2014-2016, w związku z czym udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie wymagałoby zebrania tych danych, a następnie ich zsumowania, co stanowiłoby informację przetworzoną. Ponadto z uwagi na nieuzupełnienie przez wnioskodawcę braków wniosku, nie sposób ocenić, czy udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co stanowi wymóg uzyskania tego rodzaju informacji. Dalej Spółka zwróciła uwagę, że część z udzielanych nagród znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej, a zatem zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. a contrario Spółka nie ma obowiązku udostępnić tych informacji na wniosek.

Decyzja ta została doręczona stronie skarżącej w dniu 22 sierpnia 2017 r.

W skardze nadanej w placówce pocztowej w dniu 21 września 2017 r. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne ograniczenie tego prawa w niniejszej sprawie,

2. art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne przyjęcie, że udostępnienie żądanych przez Stowarzyszenie informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy,

3. art. 3 ust. 1 pkt u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten traktuje o dostępie do informacji przetworzonej, poprzez błędne przyjęcie, że informacje objęte wnioskiem stanowią informację przetworzoną,

4. art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten wśród elementów decyzji wymienia pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, poprzez uchybienie w postaci braku zamieszczenia pouczenia w decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że czynności polegające na zebraniu danych, w których posiadaniu jest Zakład, a następnie zsumowaniu kwot nagród wypłaconych w latach 2014-2016, nie stanowią absorbujących czynności analitycznych, organizacyjnych, a przede wszystkim intelektualnych, prowadzących do powstania całkowicie nowej informacji. Zakwestionowano również kwalifikację żądanych informacji, jako informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa wskazując, że zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy i zwalczaniu nieuczciwej konkurencji informacja może być uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli ma charakter techniczny, technologiczny, handlowy lub organizacyjny, nie została ujawniona do wiadomości publicznej, a także podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Powyższe przesłanki muszą występować łącznie. W ocenie Stowarzyszenia niewystarczającą podstawą odmowy udzielenia informacji publicznej jest więc powołanie się na zawarty w umowach zapis poufności danych bez wystąpienia pozostałych przesłanek. Ponadto kontrahenci umów cywilnoprawnych zawieranych z podmiotami publicznymi muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku tym, że B. jest spółką o kapitale objętym w całości przez Gminę Miasta, wykonującą zadania publiczne w zakresie utrzymania wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, w ocenie strony skarżącej nie powinno budzić wątpliwości, że dostęp do umów zawieranych przez Spółkę nie może podlegać ograniczeniom.

W odpowiedzi na skargę B. wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej po terminie, ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi Spółka wskazała, że w świetle art. 17 ust. 2 u.d.i.p. pismo skarżącego Stowarzyszenia z dnia 31 lipca 2017 r., stanowiące odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku i wykazanie istotnego interesu publicznego, należało traktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Spółki wniosek ten został złożony z przekroczeniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 127 k.p.a. Oznacza to w konsekwencji, że przedmiotowa skarga nie mogła być złożona w terminie 30 dni od daty otrzymania stanowiska B. z dnia 31 lipca 2017 r. Złożenie skargi w dniu 20 września 2017 r. należy więc uznać za jej złożenie po terminie, a skarga winna być odrzucona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, odmawiającej dostępu do informacji objętej wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia z dnia 20 czerwca 2017 r., doprowadziła do wniosku, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., które konkretyzują konstytucyjnie zagwarantowane prawo do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że skarga została wniesiona w terminie przewidzianym przez art. 53 § 1 p.p.s.a., albowiem nadano ją na adres B. w dniu 21 września 2017 r., czyli przed upływem 30-dniowego terminu do wniesienia skargi, biegnącego począwszy od dnia doręczenia Stowarzyszeniu zaskarżonej decyzji. Wskazane okoliczności potwierdzają materiały dowodowe zgromadzone w aktach sądowych. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Przy tym zwrócić należy uwagę, że w myśl art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Skarżącemu, z mocy art. 17 ust. 2 u.d.i.p., przysługiwało uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, z którego, po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie skorzystał i co nie czyni jego skargi niedopuszczalnej dzięki regulacji art. 52 § 3 p.p.s.a.

Przy tym Sąd nie podzielił argumentacji B. odnośnie charakteru pisma skarżącego Stowarzyszenia z dnia 31 lipca 2017 r. W ocenie Sądu pisma tego nie można było potraktować jako wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Z zestawienia czynności podjętych przez Zakład w następstwie wniesionego w dniu 20 czerwca 2017 r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynika, że stojąc na stanowisku o przetworzonym charakterze informacji objętej wnioskiem, wezwał on Stowarzyszenie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie tego rodzaju informacji, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pismo Stowarzyszenia z dnia 31 lipca 2017 r. stanowiło wyłącznie odpowiedź na wezwanie B. Poza tym wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. dokonana w związku z przepisami art. 16 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że wniosek o ponowne rozpoznania sprawy przysługuje wyłącznie od rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, które przybierają postać decyzji administracyjnych. Wezwanie B. z dnia 3 lipca 2017 r. nie miała charakteru rozstrzygnięcia.

Przechodząc do właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że B. jest podmiotem, który z mocy art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej. Z przepisu tego wynika, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Jak wynika z odpisu KRS B. jest jednoosobową Spółką Gminy, czyli osobą prawną jednostki samorządu terytorialnego. Jej jedynym właścicielem jest Gmina. Nie ulega zatem wątpliwości, że Spółka ta jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie u.d.i.p., do udostępniania informacji mającej walor publicznej, będącej w jej posiadaniu.

Rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji w trybie u.d.i.p. polega w istocie na ocenie, czy informacja objęta wnioskiem ma charakter informacji publicznej oraz czy zachodzą okoliczności ograniczające dostęp do informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Tylko w sytuacji, w której informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy polegać może na pisemnym poinformowaniu wnioskodawcy o takim stanowisku. W przeciwnym razie załatwienie sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej może polegać na jej udostępnieniu bądź może nastąpić w sposób przewidziany w art. 16 u.d.i.p. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przepis ten stosuje się odpowiednio do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji, które nie są organami władzy publicznej (art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicja informacji publicznej zawarta w tym przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w u.d.i.p. Wskazówką interpretacyjną jest przepis art. 6 u.d.i.p., który zawiera otwarty katalog różnych rodzajów informacji stanowiących informację publiczną. Przykładowe wyliczenie zawarte w powyższym przepisie wymaga jednak odwoływania się w procesie wykładni pojęcia "informacji publicznej" do regulacji art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w u.d.i.p.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 marca 2004 r., II SAB/Wa 2/04, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadzi w rezultacie do merytorycznego rozpoznawania przez sąd tych skarg, które są tylko "inspirowane" u.d.i.p., a ich rzeczywista treść nie ma nic wspólnego z tą regulacją.

Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2017 r. Stowarzyszenie żądało m.in. udostępnienia skanów protokołów z posiedzeń zarządu B. za rok 2016 r. W ocenie Sądu tak sformułowane żądanie nie stanowi żądania z zakresu informacji publicznej, które należałoby załatwić na podstawie przepisów u.d.i.p. Udostępnieniu w trybie tej ustawy podlega bowiem jedynie informacja publiczna, a tak sformułowany wniosek dotyczy udostępnienia dokumentów (niebędących dokumentami urzędowymi), które jedynie potencjalnie mogą zawierać informacje publiczne, tj. informacje dotyczące wykonywanych przez B. zadań publicznych. Podkreślenia wymaga, że to zawarta w dokumencie treść stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Dlatego też we wniosku złożonym w niniejszej sprawie powinna zostać sprecyzowana treść żądania poprzez wskazanie, jakiej informacji publicznej wnioskodawca żąda, tzn. jakich konkretnie informacji publicznych miałyby dotyczyć protokoły. Nie każdy bowiem dokument znajdujący się w posiadaniu Zakładu zawiera informację publiczną, a przepisy u.d.i.p. mają służyć realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych, a nie uzyskiwaniu od organów i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne wszelkich wytworzonych przez nie dokumentów. Dlatego żądanie udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. musi dotyczyć sprawy publicznej, a nie jakiegokolwiek dokumentu będącego w posiadaniu podmiotu wykonującego zadania publiczne. Przy tym od pojęcia informacji należy odróżnić jej nośnik, czyli formę w jakiej ta informacja występuje (np. dokument). W art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazuje się, że prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie wglądu do dokumentów urzędowych, którymi jednak żądane protokoły nie są. Stanowią one zbiór różnego rodzaju dokumentów, o rozmaitej treści i znaczeniu. Dokumenty te są jedynie nośnikiem wielu różnorodnych informacji, w tym także takich, którym można przypisać cechę informacji o sprawach publicznych. Nie zmienia to jednak faktu, że część z nich na pewno nie zawiera informacji publicznej.

Z powyższego wynika, że protokoły będące nośnikiem różnego rodzaju informacji, tj. takich, które są informacją publiczną oraz takich, które jej nie stanowią, nie mogą być udostępnione jako całość na podstawie przepisów u.d.i.p., chociażby ze względu na konieczność ochrony tych ostatnich informacji. Przyjęcie odmiennego poglądu w praktyce powodowałoby niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie wszystkich protokołów Zakładu za dany rok w sposób wymagany przez u.d.i.p. Uznanie, że w oparciu o u.d.i.p. można wnioskować o dostęp do wszystkich ww. dokumentów, nawet bez wskazania (tak jak w tej sprawie), że żąda się skanów dokumentów zawierających informację publiczną, oraz bez sprecyzowania o jaką informację publiczną w istocie chodzi, każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy wszystkich dokumentów za dany okres, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 września 2015 r., II SAB/Gd 110/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem regulacji u.d.i.p. jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość. Zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy musi wskazywać, o jaką informację tak naprawdę chodzi i co ma być jej przedmiotem, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

W konsekwencji należało uznać, że wniosek o udostępnienie protokołów zarządu nie dotyczył udostępnienia informacji publicznej, a jako taki powinien być załatwiony w drodze pisma. Forma decyzji administracyjnej, jak wynika z treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jest zarezerwowana wyłącznie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej, której charakter został przesądzony w toku postępowania. Zatem, jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien odmówić jej udostepnienia zwykłym pismem. Zastosowanie w takim wypadku formy decyzji stanowi naruszenie prawa materialnego – art. 16 u.d.i.p., a decyzję tak wydaną należy uznać za pozbawioną podstawy prawnej, co skutkuje jej nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych przyczyn, w odniesieniu do rozpoznania decyzją odmowną żądania udostępnienia protokołów z posiedzeń zarządu Spółki za rok 2016, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji we wskazanej części.

W odniesieniu natomiast do odmowy udostępnienia pozostałych informacji objętych wnioskiem z dnia 20 czerwca 2017 r. Sąd uznał zaskarżoną decyzję za nieprawidłową.

Sąd co prawda nie podzielił stanowiska B. odnośnie przetworzonego charakteru informacji objętych wnioskiem, tym niemniej, wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia, nie odebrał B. uprawnienia do dokonywania takiej kwalifikacji żądanych informacji, a w konsekwencji do wzywania wnioskodawcy o wykazanie przesłanek jej udostępnienia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie Sądu w sytuacji, w której organ bądź podmiot uznaje, że przedmiotem wniosku jest informacja przetworzona, to nie tylko jest uprawniony, lecz i zobowiązany do wezwania wnioskodawcy do wykazania, że jego żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ciężar dowodowy w tym zakresie obciąża jedynie wnioskodawcę, bowiem tylko on posiada wiedzę na temat tego, jak zechce wykorzystać zdobyte informacje, co ma z kolei kluczowe znaczenie dla oceny istnienia szczególnie istotnego interesu w udostępnieniu informacji.

Odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na brak wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej podlegałaby zaakceptowaniu, wówczas, gdyby Sąd zgodził się z dokonaną przez B. kwalifikacją żądanych informacji jako przetworzonych. Tymczasem, w ocenie Sądu, B. błędnie przypisał żądanym informacjom walor informacji przetworzonej. Żadna z tych informacji nie ma charakteru informacji przetworzonej.

Przy braku definicji legalnej pojęcia "informacji przetworzonej" w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształcił się pogląd, wedle którego informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1477/12 oraz z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia materiału źródłowego dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem uznania informacji za informację przetworzoną będzie intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy. Proces przetwarzania informacji prostych prowadzić musi przy tym do wyodrębnienia informacji publicznej o nowej treści, co oznacza że wytworzona informacja - w momencie złożenia wniosku - jeszcze nie istniała i powstała wyłącznie z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia.

W rozpoznawanej sprawie wniosek w zakresie udostępnienia skanów umów najmu loży dla VIP odnosił się do istniejących, gotowych dokumentów, którymi Zakład winien swobodnie dysponować i z których udostępnieniem nie powinno łączyć się ani zaangażowanie dodatkowych środków finansowych ani kadrowych. W tym zakresie informacja, której domagało się Stowarzyszenie, istnieje w treści i postaci żądanej przez Stowarzyszenie, co potwierdza jej prosty charakter.

Informację prostą stanowią również dane o łącznej wysokości nagród wypłaconych w B. w trzech kolejnych latach oraz łącznej kwocie poniesionej przez Zakład w latach 2016-2017 na wynajem loży dla VIP na Stadionie. B. jako spółka handlowa, kapitałowa, polega obowiązkom sprawozdawczym przewidzianym w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 395), wśród których jest m.in. prowadzenie, na podstawie dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych, ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym i systematycznym oraz gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych oraz pozostałej dokumentacji przewidzianej ustawą. Realizacji tych obowiązków służą systemy księgowe, które rejestrują i przetwarzają transakcje rachunkowości takie jak: rachunki do zapłaty, należności, płace, obroty i salda. Systemy te są źródłem pozyskiwania na bieżąco, bez zbędnych komplikacji i trudności, informacji księgowych, w tym danych takich, jak objęte wnioskiem. Oznacza to, że zgromadzenie żądanych we wniosku informacji odnośnie łącznych kwot nagród oraz czynszu najmu za loże dla VIP nie wymaga przeprowadzenia żadnych skomplikowanych, szczególnie angażujących działań, poza prostym zsumowaniem kwot za poszczególne lata, co można wykonać przy pomocy systemu operacyjno – księgowego.

Podsumowując, odmowa udostępnienia informacji publicznej z powodu niewykazania szczególnie istotnego interesu publicznej w niniejszej sprawie była nieuzasadniona i nastąpiła z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., albowiem żądana informacja nie miała charakteru przetworzonej. Naruszenie to doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a w konsekwencji do przedwczesnej oceny, że zachodzi przesłanka do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Przy tym zwrócić należy uwagę, że charakteru przetworzonego nie nabierają informacje, do których dostęp zostaje ograniczony ze względu na okoliczności objęte hipotezą art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Anonimizacja dokumentów podlegających udostępnieniu w niepełnej wersji w związku z koniecznością m.in. ochrony tajemnicy przedsiębiorcy nie kreuje informacji przetworzonej, albowiem nadal dokument w postaci i o treści żądanej przez wnioskodawcę istnieje. Tyle tylko, że jego udostępnienie podlega reglamentacji na podstawie art. 5 ust. 2, a nie w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Sąd uznał również, że B. powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy jako okoliczność uzasadniającą odmowę udostępnienia informacji publicznej naruszył przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 419), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.), zwanej dalej u.f.p., gospodarka środkami publicznymi jest jawna, zaś w myśl art. 35 u.f.p. klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

W ocenie Sądu B. nie wykazał w sprawie, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy podlegającą wyłączeniu od udostępnienia. Nie sposób podzielić stanowiska, że żądane informacje w postaci umów najmu oraz wynagrodzenia płaconego w ich ramach są informacjami wyłączonymi z zasady jawności z powodu objęcia ich klauzulą poufności przez Zakład i jego kontrahentów. Nie jest tu wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą. Aby takie zastrzeżenie było skuteczne, konieczne jest dokładne wyjaśnienie, dlaczego konkretne, żądane informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża. Powinno być ono przedstawione przez organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji odmownej, czego brak w wydanej w sprawie decyzji.

Należy podkreślić, że w świetle art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 33 ust. 1 u.f.p. to jawność jest zasadą, zaś jej wyłączenie wyjątkiem. W myśl reguły exceptiones non sunt extendendae ewentualne wątpliwości w tej mierze należało przesądzać zatem na rzecz zasady jawności (zob. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., I OSK 1871/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym odmowa ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej - wola utajnienia danych informacji i materialnej, sprowadzającej się do posiadania przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13, oraz z dnia 5 lipca 2013 r. I OSK 511/13, dostępne na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl). Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto musi zostać spełniona przesłanka materialna tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa.

Spełnienie tych przesłanek, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., musi być wykazane w uzasadnieniu wydanych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p decyzji. W niniejszej sprawie stwierdzić zatem należy, że Zakład nie wykazał spełnienia przesłanki materialnej odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Poprzestał wyłącznie na objęciu wszystkich informacji en bloc klauzulą poufności, co w świetle wskazanych wyżej przepisów nie jest wystarczające do zastosowania ograniczenia w udostępnieniu informacji publicznej. Wysokość kwot wydawanych z budżetu jednostki sektora finansów publicznych z tytułu najmu loży dla VIP, w ocenie Sądu, nie mogą zostać uznane za informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne posiadające wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Tak samo umowy cywilnoprawne, będące podstawą wydatkowania środków publicznych, nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorcy, o ile w sprawie nie zostaną wykazane konkretne wartości przemawiające za utajnieniem tej informacji, których Zakład nie wykazał.

W konsekwencji Sąd wskazał, że informacje dotyczące umów najmu loży VIP oraz kwot poniesionych na jej wynajęcie, co do których przedsiębiorca złożył zastrzeżenie objęcia ich tajemnicą przedsiębiorcy, uznać należało za niezastrzeżone. Warunkiem uznania żądanych informacji za tajemnicę przedsiębiorcy było wykazanie przez Zakład konkretnych posiadających wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy informacji, czego B. nie uczynił. Za takie nie można uznać wysokości kwot wydawanych z budżetu jednostki sektora publicznego. Tym samym Sąd uznał, że organ w niniejszej sprawie w sposób całkowicie nieuprawniony ograniczył prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej w zakresie gospodarowania środkami publicznymi.

Wobec tego, w ocenie Sądu, nie było podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Sąd wyjaśnia, że realizując dyspozycję wskazanego przepisu organ (podmiot) rozstrzygający sprawę administracyjną w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia winien zawrzeć pouczenie o prawie i trybie wniesienia odwołania oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. Brak tego elementu decyzji administracyjnej stanowi niewątpliwie uchybienie przepisom postępowania, które jednak w niniejszej sprawie nie miało wpływu na jej wynik. Pomimo bowiem braku pouczenia w zaskarżonej decyzji, w tym wypadku, o prawie do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, skarżące Stowarzyszenie zrealizowało przysługujące mu uprawnienia procesowe bez uszczerbku dla żadnego z nich.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Skutkiem tego, sprawa z wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia 20 czerwca 2017 r. zostanie ponownie rozpoznana przez B., który, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., winien procedować kierując się oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Zakład winien więc wziąć pod uwagę, że dane dotyczące środków publicznych, którymi gospodaruje, w tym wydatkuje zarówno na wynagrodzenia i nagrody, jak i w związku z realizacją umów cywilnoprawnych z podmiotami zewnętrznymi, są, co do zasady, jawne. Wynika to nie tylko z samej u.d.i.p., ale z ogólnej zasady transparentności wydatkowania środków publicznych. Zakład jako jednostka sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 9 pkt 14 u.f.p., ma obowiązek udostępniania tych danych, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w u.d.i.p.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od B. na rzecz A. kwotę 700 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz uiszczonego wpisu od skargi w wysokości po 200 zł, składa się również wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 500 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na podstawie § 15 ust. 3 powołanego rozporządzenia Sąd ustalił w niniejszej sprawie opłatę, stanowiącą podstawę zasądzania kosztów zastępstwa prawnego, w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, albowiem uznał, że uzasadnia to nakład pracy radcy prawnego poświęcony na przygotowanie się do prowadzenia niniejszej sprawy, którego wymagał jej charakter.