Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1317/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art.3 § 2 pkt 5 i 6, art 53 §2, art.147 §1, art.151, art.200, art.206
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.90 ust.2b i ust.4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielenia i rozliczania dotacji na prowadzenie szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych i przedszkoli niepublicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania 1. stwierdza nieważność § 5 uchwały nr [...] Rady Gminy Ś. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie trybu udzielenia i rozliczenia dotacji z budżetu Gminy Ś. na prowadzenie szkół niepublicznych o uprawnieniu szkół publicznych i przedszkoli niepublicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od Gminy Ś. na rzecz M. B. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącą M. B. jest uchwała Rady Gminy Ś. z dnia [...] listopada 2011r. Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy Ś. na prowadzenie szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych i przedszkoli niepublicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco;

Podczas sesji w dniu [...] listopada 2011 r. Rada Gminy Ś. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy Ś. na prowadzenie szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych i przedszkoli niepublicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. W związku z tym, iż organ nadzoru w stosunku do ww. uchwały nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z dnia 14 grudnia 2011 r. poz. 7385 i weszła w życie z dniem 29 grudnia 2011 r.

Pismem z dnia 27 lutego 2014r. skarżąca M.B. wezwała Radę Gminy Ś. do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie z obrotu prawnego ww. uchwały.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Wójt Gminy Ś., wskazał na nieuzasadnione stanowisko wnioskodawcy, jakoby uchwała Nr [...] Rady Gminy Ś. z dnia [...] listopada 2011 r. została podjęta z naruszeniem art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn.zm.).

Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, skarżąca pismem dnia 23 kwietnia 2014 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie uchwały w całości. Zarzuciła naruszenie art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty poprzez zawarcie w § 5 ust. 2 następującego zapisu: "Dotacje przekazywane są w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, do wysokości rocznego limitu dotacji ustalonego na podstawie informacji wnioskodawcy o planowanej liczbie uczniów.". Zdaniem skarżącej, zapis ten jest sprzeczny z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym dotacja jest przyznawana na każde dziecko faktycznie korzystające z przedszkola i nie ma podstawy prawnej do ograniczania kwoty przyznanej dotacji przy jej rozliczaniu do liczby dzieci, jaka planowana była przy składaniu wniosków o przyznanie dotacji. Ustawodawca wyraźnie określił, iż podstawą do ustalenia dotacji jest faktyczna liczba dzieci uczęszczających do przedszkola w danym miesiącu.

Niezależnie od powyższego skarżąca zarzuciła naruszenie art.101 ust.10 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz.594 ze zm.), poprzez nieustosunkowanie się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa w formie uchwały podjętej na sesji rady gminy.

W odpowiedzi na skargę z dnia 27 czerwca 2014 r. Rada Gminy Ś. wniosła o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art.161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Powyższy wniosek, zdaniem organu, uzasadnia to, iż na sesji w dniu [...] czerwca 2014 r. Rada Gminy Ś. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie trybu udzielania dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy Ś., a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, na mocy której uchylono zaskarżoną uchwałę Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Niezależnie od powyższego wniosku Rada Gminy podniosła, iż wbrew stanowisku skarżącej, zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Pismem procesowym z dnia 11 lipca 2014 r. skarżąca podniosła, iż umorzenie postępowania w sprawie stanowiłoby prawne usankcjonowanie wszystkich wadliwych skutków wywołanych wydaniem niezgodnej z prawem zaskarżonej uchwały, pozbawiając tym samym skarżącą możliwości dochodzenia roszczeń na drodze cywilnoprawnej. Mimo uchylenia uchwały, ma bowiem w dalszym ciągu interes prawny w uzyskaniu orzeczenia stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały, gdyż w takim przypadku zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, gdy natomiast uchylenie tej uchwały (przez inną uchwałę) powoduje skutek ex nunc. Zdaniem skarżącej, nie ma podstaw do umorzenia postępowania. Skarżąca wniosła o oddalenie wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W badanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga - z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze zakwestionowanej uchwały - dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, a więc jej rozpoznanie pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego. Skarżąca - w ocenie Sądu - dopełniła również wymogu skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż wystąpiła z takim wezwaniem do Rady Gminy pismem z dnia 27 lutego 2014 r., . Na powyższe wezwanie Wójt Gminy udzielił odpowiedzi przy piśmie z dnia 27 marca 2014 r., w którym odmówił wyeliminowania zakwestionowanej uchwały z obrotu prawnego. Skarżąca w dniu 23 kwietnia 2014 r. wywiodła skargę. Uwzględniając zatem treść art. 53 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę w rozpatrywanym przypadku wnosi się w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, należy stwierdzić, że skarga została wniesiona do Sądu z zachowaniem ustawowego terminu oraz warunków formalnych.

Kolejnym zagadnieniem, które należało rozstrzygnąć w rozpoznawanej sprawie było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca legitymowała się interesem prawnym do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Ś. z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...]. Procesową podstawą kwestionowania powyższej uchwały stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) zgodnie z którym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca swój interes prawny wywiodła z faktu prowadzenia na terenie Gminy Ś. przedszkola niepublicznego.

W doktrynie oraz w orzecznictwie akcentuje się, że aby zarzuty skargi dotyczące uchwały zostały przez sąd administracyjny rozpoznane merytorycznie, interes prawny skarżącego musi zostać naruszony. W ten sposób wyłączone spod kontroli sądowej są skargi tych osób, których uprawnienia ani obowiązki nie zostały zmodyfikowane przez zaskarżony akt. Nie można skarżyć się na potencjalne jedynie zagrożenie dla interesu prawnego. Podmiot skarżący musi wskazać jego naruszenie polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (W. Kisiel, w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 815-816 oraz podane tam orzecznictwo, J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: red. H. Olszewski, B. Popowska, Gospodarka – Administracja – Samorząd, Poznań 1997, str. 615-616). Stanowisko, zgodnie z którym organ prowadzące szkoły mają interes prawny w zaskarżaniu uchwał w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji, jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych ( por. wyrok NSA z 9.09.2014 r. II GSK 388/14 publ. http:// orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy Ś. Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. (dalej też Uchwała) w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Ś. na prowadzenie szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych i przedszkoli niepublicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania

Mając na uwadze przedmiot sporu, w tym zarzuty strony skarżącej, należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej też u.s.o.) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia ( podk. własne ) w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.

Należy podkreślić, że w całym art. 90 ustawodawca zastrzegł wymaganie, aby osoba prowadząca złożyła organowi właściwemu do udzielania dotacji, w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, informację o planowanej liczbie uczniów. Wprowadzając taki warunek prawny w całym art. 90, ustawodawca miał na celu umożliwienie jednostkom samorządu odpowiedniego zaplanowania środków w swoich budżetach ( tak Mateusz Pilch Komentarz do art. 90 ustawy o systemie oświaty LEX ). Jest to warunek niezbędny do uzyskania dotacji.

Należy jednak zgodzić się ze skarżącą, że dotacja przysługuje na każde dziecko korzystające z przedszkola i w/w przepis nie daje podstaw do ograniczania należnej dotacji do wysokości limitu ustalonego na podstawie informacji wnioskodawcy o planowanej liczbie uczniów. Podanie planowanej liczby uczniów jest warunkiem niezbędnym do uzyskania prawa do dotacji, nie limituje jednak jej wysokości. Ta jest uzależniona od rzeczywistej liczby uczniów korzystających z przedszkola niepublicznego. Taki wniosek wynika wprost z treści art. 90 ust.2b – użyto tak wyrażenia, że dotacja przysługuje na każdego ucznia.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej Uchwały zgodnie z ww. kryteriami skład orzekający podzielił w znacznej części stanowisko skarżącej i stwierdził, że w § 5 ust. 1 i 2 Uchwały nie odpowiadają prawu, a zarzuty skarżącej w tym zakresie należało uwzględnić stwierdzając ich nieważność, natomiast w pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił. Należy zauważyć, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że Uchwała jest w całości sprzeczna z prawem

Wymaga też przypomnienia, że uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Za niedopuszczalne należy więc uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji. Zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uregulować inne kwestie niż podstawę obliczania dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, ale przedmiotem regulacji może być wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji. Jednak tryb i zakres danych, o których mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o., nie może być mylony z zasadami oraz przesłankami, które w obrębie całego systemu prawnego mają takie znaczenie, jak warunki konieczne. Ustawodawca bowiem w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia jedynie w sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać ( tak NSA w wyroku z II GSK 388/14 ).

Należy zgodzić się ze skarżącą, że uchylenie zaskarżonej Uchwały Uchwałą Rady Gminy Ś. Nr [...] podjętą w dniu [...] czerwca 2014 r. nie czyni niniejszego postępowania bezprzedmiotowym. Uchwała podjęta w czerwcu 2014 r. zgodnie z § 9 weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M. i wobec powyższego reguluje tryb udzielania i rozliczania dotacji po wejściu w życie . Z tą też datą uchyla zaskarżoną uchwałę. Skarżąca może mieć interes prawny w uzyskaniu orzeczenia o sprzeczności z prawem zaskarżonej Uchwały ze skutkiem ex tunc np. w celu dochodzenia od Gminy brakującej części dotacji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji, a na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 206 P.p.s.a .