Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 829/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Elżbieta Ptak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. A. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia 27 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego na terenie Gminy B., obręby nr 3 i 4 B. I. stwierdza nieważność § 12 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr [...] położonej w jednostce urbanistycznej U16; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy B. na rzecz skarżącego kwotę 547 zł (pięćset czterdzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M. A. (dalej zwany stroną lub skarżącym) w dniu 27 listopada 2014 r. wniósł do tut. Sądu skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 27 czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego na terenie gminy B., obręby nr 3 i 4 B., żądając stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze zarzucono zaskarżonej uchwale naruszenie:

1) art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP i art. 140 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm., dalej jako kodeks cywilny lub w skrócie k.c.) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości skarżącego, co prowadzi do uniemożliwienia skarżącemu korzystania z przysługujących mu praw;

2) art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz.647 ze zm., dalej jako ustawa planistyczna lub w skrócie u.p.z.p.) poprzez rażące naruszenie przysługującego skarżącemu prawa do nieruchomości dotkniętego działaniem miejscowego planu, wprowadzenie ograniczenia własności oraz przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy poprzez wprowadzenie w § 12 ust. 1 pkt 2 uchwały "zakazu lokalizacji krematorium", w tym naruszenie zasady proporcjonalności, tj. wyważania interesu publicznego oraz indywidualnego;

3) art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej, które jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, co oznacza, że ograniczenia wprowadzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią o naruszeniu interesu prawnego skarżącego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismem z dnia 1 października 2014 r. wezwał Radę Miejską B. do usunięcia naruszenia interesu prawnego poprzez usunięcie § 12 ust. 1 pkt 2 podjętej przez Radę Miejską uchwały nr [...] z dnia 27 czerwca 2014 r. o zakazie lokalizacji krematorium na terenie gminy, w tym na nieruchomości należącej do skarżącego. W dniu 6 listopada 2014r. Rada Miejska w B. poinformowała skarżącego o nierozpatrzeniu wskazanego powyżej wezwania w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a.

W dalszej części podniesiono, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej nr [...], obręb [...], położonej w B., dla której Sąd Rejonowy Wydział VII Ksiąg Wieczystych w W. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość została zakupiona przez skarżącego w dniu 2 grudnia 2005 r. od gminy B. w drodze rokowań, które odbyły się w dniu 25 października 2005 r. Przed przystąpieniem do przetargu ogłoszonego przez gminę B., jak również do rokowań, skarżący był zapewniany przez Gminę, że zakupiona przez niego nieruchomość będzie przeznaczona pod wszelką działalność gospodarcza. Potwierdzeniem powyższego był sporządzony protokół z rokowań, w którym stwierdzono, że działka oznaczona geodezyjnie nr [...], obręb 3 B., znajduje się w obszarze przeznaczonym dla aktywności gospodarczej (AGM) w ramach poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B..

Podniesiono w skardze, że skarżący, kupując przedmiotową nieruchomość od gminy B., miał zamiar wybudować na niej dom pogrzebowy wraz z piecem kremacyjnym. Dodano także, iż gmina B. w dniach 2 listopada 2006 r. oraz 1 lutego 2007 r. pisemnie potwierdziła skarżącemu, iż budowa pieca do kremacji zwłok na działce nr [...] będzie możliwa po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zdaniem strony tym samym został potwierdzony brak przeciwskazań do zamierzenia inwestycyjnego skarżącego w ramach obowiązujących zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy B., gdyż aktualny wówczas plan miejscowy z dnia 28 czerwca 2002 r. w żaden sposób nie uniemożliwiał skarżącemu budowy domu pogrzebowego z funkcją usługową – kremacyjną. W następstwie powyższego, skarżący w dniu 30 grudnia 2011r. złożył do Starostwa Powiatowego w W. wniosek o pozwolenie na budowę dotyczący zmiany sposobu użytkowania dotychczasowego budynku usługowego na krematorium. W ramach toczącego się postępowania administracyjnego w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę, została wydana w dniu 16 stycznia 2013 r. przez Starostę W. decyzja zatwierdzająca projekt budowlany wraz z udzieleniem skarżącemu pozwolenia na budowę krematorium. Starosta W. jako organ architektoniczno- budowlany w trybie art. 35 ust. pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej jako prawo budowlane lub w skrócie u.p.b.) uprzednio sprawdził zgodność złożonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B.. Wydana decyzja potwierdzała możliwość wybudowania przez skarżącego krematorium na należącej do niego nieruchomości.

Skarżący nie uzyskał jednak ostatecznej decyzji w zakresie pozwolenia na budowę z uwagi na złożone odwołanie przez gminę B., która uzyskała status strony w trybie art. 28 ust. 2 u.p.b. W następstwie powyższego, Wojewoda D. decyzją z dnia 19 czerwca 2013 r. uchylił decyzję Starosty W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ostatecznie Starosta W. w dniu 9 października 2014 r. odmówił udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę z uwagi na uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. w trakcie postępowania administracyjnego,

Zdaniem skarżącego Gmina posiadała wiedzę w zakresie planowanego przedsięwzięcia, gdyż była stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego, i dlatego też podejmując przedmiotową uchwałę nr [...] w dniu 27 czerwca 2014 r. naruszyła interes prawny skarżącego, z uwagi na fakt, że zmiana zapisów dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na wprowadzeniu w nowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu lokalizacji krematorium na obszarze objętym planem, w tym nieruchomości należącej do skarżącego, spowodowała, iż planowana inwestycja nie może być kontynuowana.

W przekonaniu strony uchwalenie nowego planu miejscowego ogranicza prawo do wolności swobody prowadzenia działalności gospodarczej, jak również do swobodnego korzystania z nieruchomości przez skarżącego. Zaskarżona uchwała narusza prawa, a jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, gdyż w wyniku jej podjęcia została ograniczona skarżącemu możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług kremacyjnych, do której miał zamiar przystąpić uprzednio uzyskując odpowiednie zezwolenia i opinie w celu uzyskania pozwolenia na budowę w ramach poprzednio obowiązujących przepisów. Nabycie nieruchomości od Gminy było uwarunkowane możliwością wybudowania przez skarżącego krematorium na terenie należącym poprzednio do zakładów "[...]".

Dalej wskazano, że przyjęcie przez Radę Miejską B. objętej niniejszą skargą uchwały naruszyło istotę prawa własności skarżącego, gdyż organ gminy B.- , uchwalając nowy miejscowy plan, uniemożliwił skarżącemu sfinalizowanie inwestycji związanej ze świadczeniem usług kremacyjnych w ramach prowadzonej działalności pogrzebowej na należącej do niego nieruchomości. Podniesiono przy tym ponownie, że gmina miała wiedzę, iż skarżący ubiega się o uzyskanie pozwolenia na budowę krematorium od 2008 r., w tym także, iż takie pozwolenie uzyskał w dniu 16 stycznia 2013 r. w ramach wydanej przez Starostę W. decyzji administracyjnej nr [...].

Skarżący zarzucił, iż głównym celem procedury planistycznej w przedmiotowej sprawie było wprowadzenie zakazu budowy krematorium na terenie gminy, a tym samym faktycznie jedynym adresatem zmian planistycznych w obrębie B. jest skarżący, gdyż w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie znajdował się zakaz lokalizacji na terenie gminy krematorium. W tym kontekście podano, że Rada Miejska w powyższym zakresie (zakaz budowy krematorium) wydała normę indywidualną, do której wydania nie jest w żaden sposób uprawniona, przez co bezsprzecznie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Zgodzono się przy tym, że gmina posiada uprawnienia do określania sposobów zagospodarowania terenu, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, jednak nie może oznaczać to, że z władztwa tego można korzystać całkowicie dowolnie, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło. Władztwo planistyczne gminy w stosunku do prawa własności powinno być ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, czyli wyważenia interesu ogólnego i indywidualnego oraz zasady równości. Niewątpliwym jest, że prawo własności może być ograniczone tylko ze względu na ważne wartości mocniej chronione tj. wartością wyżej chronioną zgodnie z art. 21 Konstytucji RP jest jedynie interes publiczny.

Zauważono również, że przepis § 12 ust. 1 pkt 2 uchwalonego przez Radę Miejską miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza nadto interes skarżącego, gwarantowany konstytucyjną zasadą wolności gospodarczej w zakresie prowadzenia działalności pogrzebowej, wprowadzając ograniczenie tej działalności poprzez zakaz lokalizacji krematorium na nieruchomości należącej do skarżącego. Skarżący zarzuca Radzie Miejskiej, iż uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi w istocie instrument ograniczający chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nakłada na skarżącego ograniczenia podmiotowe związane z uniemożliwieniem rozszerzenia dotychczasowej działalności gospodarczej o możliwość świadczenia usług kremacyjnych. Dodatkowo wskazano, iż usługi kremacyjne nie stanowią żadnego zagrożenia dla najbliższego otoczenia, co zostało potwierdzone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, dalej jako rozporządzenie R.M. lub w skrócie r.R.M.) poprzez brak zapisu dotyczącego instalacji do spopielania zwłok jako przedsięwzięcia znacząco oddziaływującego na środowisko.

Podsumowując zarzuty skargi podniesiono, iż skarżący został pozbawiony możliwości rozwoju własnego przedsiębiorstwa bez należytego uzasadnienia ze strony organu gminy B. - , pomimo nakładów finansowych związanych z przygotowywaniem projektu budowlanego, którego koszt wynosił 20.000,00 zł.

W odpowiedzi na skargę, która została nadana do tut. Sądu dopiero w dniu 30 stycznia 2015 r., gmina B.- , reprezentowana przez Burmistrza Miasta, wniosła o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.

W pierwszej kolejności podniesiono brak naruszenia prawa przez uchwałę, gdyż zmianę planu przeprowadzono w trybie zgodnym z art. 27 u.p.z.p. Wskazano w tym kontekście, iż Burmistrz Miasta B. po podjęciu przez Radę Miejską w B. Uchwały Nr [...] z dnia 10 listopada 2010 r. zmienionej Uchwałą Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego na terenie miasta B., obręb nr 3 B. i obręb nr 4 B., po stwierdzeniu, że projekt planu nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej B. Nr [...] z dnia 31 maja 2012 r., przystąpił do jej realizacji w trybie wynikającym we wcześniej określonym toku prawnym, obejmującym również obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia planu skutkujące zebraniem wniosków do planu. Obwieszczenie było zamieszczone na stronie [...] oraz opublikowane w gazecie lokalnej DB 2010 z dnia 11 lipca 2013 r. W terminie wyznaczonym w obwieszczeniu skarżący nie złożył żadnego wniosku. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu wraz z podaniem terminu wyłożenia, terminu dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami planu oraz terminu składania uwag do planu. W wyznaczonych terminach skarżący nie uczestniczył w dyskusji publicznej, nie złożył również żadnych uwag do projektu planu. Wszelkie możliwe procedury wynikające z trybu prac związanych ze sporządzeniem planu zostały zachowane, a ponadto wychodząc naprzeciw oczekiwaniom mieszkańców, w okresie wyłożenia projekt planu miejscowego był dostępny na stronie internetowej gminy. Rada Miejska w B. uchwaliła plan miejscowy, po uwzględnieniu

rozpatrzenia przez Burmistrza Miasta uwag wniesionych do wyłożonego, do publicznego wglądu projektu planu.

Podsumowując tę część odpowiedzi wskazano, że:

1) przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B.- uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej B. Nr [...] z dnia 31 maja 2012 r., co wyczerpuje wymóg wynikający z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.;

2) Burmistrz Miasta, jako organ odpowiedzialny za sporządzenie miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego, wypełnił wszystkie obowiązki związane z procedurą opracowania tego dokumentu, które wynikają z ustawy planistycznej oraz z przepisów szczegółowych;

3) Skarżący na etapie sporządzania dokumentacji planistycznych dotyczących opracowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego na terenie miasta B.- , obręby nr 3 i 4 B. nie brał w ogóle udziału w tych procedurach.

W dalszej kolejności podniesiono w odpowiedzi na skargę brak naruszenia interesu prawnego skarżącego podnosząc, że mając na uwadze przepisy prawa (zarówno Konstytucję jak i prawo budowlane) oraz ugruntowane orzecznictwo odrzucić należy zarzut o ograniczeniu przez zaskarżoną uchwałę swobody działalności gospodarczej.

Wskazano tutaj również, że Skarżący nie posiadał nigdy uprawnienia do zabudowy na działce nr [...], będącej w jego władaniu, krematorium. Potwierdzeniem tego jest fakt, że w okresie od 2006 r. do 2010 r. dwukrotnie prowadzone były postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na zmianie

charakteru użytkowania budynku przemysłowego na krematorium przy ul. Ł. [...] w B.. Zaznaczono przy tym, że podczas tych postępowań inwestor nie udowodnił zarówno braku negatywnego oddziaływania na środowisko, jak i wykonania takich zabezpieczeń, które umożliwiłyby ograniczenie negatywnych skutków, które byłyby podstawą do wydania decyzji pozytywnych. Oba te postępowania zakończone zostały odmową wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia i potwierdzone zostały przez decyzje

Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a w przypadku postępowania z 2006 r. również wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Zwrócono również dodatkowo uwagę, iż po usunięciu z rozporządzenia R.M. przedsięwzięć polegających na budowie spopielarni zwłok (krematoriów) do dnia wejścia w życie uchwały, Skarżący nie był w stanie uzyskać prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pomimo złożenia wniosku i uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w I instancji decyzja ta po złożeniu odwołania przez Gminę B. została w całości uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia. Procedura ta zakończyła się decyzją o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Główną przyczyną takiego rozstrzygnięcia była niezgodność planowanego zamierzenia z obowiązującym w tamtym czasie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu skarżący nigdy nie posiadał uprawnienia do zabudowy działki, której jest właścicielem, obiektem w którym zlokalizowana zostałaby instalacja do spopielania zwłok (krematorium).

Do odpowiedzi na skargę dołączono uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia 26 stycznia 2015 r. w sprawie skargi na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 27 czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego na terenie Gminy B., obręby nr 3 i 4 B., w której uznając skargę za bezzasadną odniesiono się do następujących zarzutów skargi:

1) "Przed przystąpieniem do przetargu ogłoszonego przez Gminę B., jak również do rokowań skarżący był zapewniany przez gminę B., że zakupiona przez niego nieruchomość będzie przeznaczona pod wszelką działalność gospodarczą".

Skarżący bez żadnych podstaw odzwierciedlonych w dokumentach urzędowych czy korespondencji pomiędzy nim a gminą B. insynuuje, jakoby Gmina dała obietnicę przyzwolenia na budowę na zakupionej nieruchomości krematorium. Jednakże sam skarżący nie przedstawia żadnego potwierdzenie tej tezy. Jak wynika z protokołu rokowań, jak i późniejszych pism przekazanych skarżącemu przez gminę, w dokumentach wskazuje się ogólnie przeznaczenie nieruchomości oraz warunki, jakie musi spełnić skarżący, aby przedsięwzięcie mogło być realizowane. W żadnym z tych dokumentów nie ma zgody Gminy na realizację na nieruchomości skarżącego krematorium. Zwrócić należy również uwagę na fakt, że skarżący dopiero po roku od dokonania zakupu (protokół rokowań z dnia 25.10.2005 r.) skierował pismo do Gminy z zapytaniem o opinię w zakresie możliwości zlokalizowania w zakupionych budynkach pieca krematoryjnego (pismo z dnia 27.10.2006 r.). Jak to zostało wskazane wyżej skarżący nie był wstanie spełnić warunków prawa polskiego umożliwiających budowę na jego nieruchomości krematorium. Dotyczy to w okresie do 2010 roku przede wszystkim braku uzyskania przez skarżącego pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, a w późniejszym okresie - prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

2) "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalono dla gminy B. w dniu 28 czerwca 2002 r. w żaden sposób nie uniemożliwiał skarżącemu budowy domu pogrzebowego z funkcją usługowo-kremacyjną".

Nie jest prawdą jakoby plan z 2002 r. umożliwiał skarżącemu budowę krematorium. Gdyby tak było to skarżący mógłby uzyskać pod jego rządami prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę. Tak jednak się nie stało. Pomimo wydania przez Starostę W. decyzji o pozwoleniu na budowę, Wojewoda D. w całości tą decyzję uchylił wskazując jednoznacznie na brak zgodności projektowanego zamierzenia z zapisami planu miejscowego. Dowodzi to, że plan z 2002 r. nie dopuszczał skarżącemu możliwości zlokalizowania na ww. działce krematorium. Potwierdzeniem powyższego stwierdzenia jest również fakt, że skarżący przez 3 lata nie był w stanie uzyskać prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Również w 2014 r. tuż przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo złożenia wniosku o pozwolenie na budowę procedura została zakończona decyzją odmowną.

3) "Rada Miejska B. podejmując uchwałę nr [...] w dniu 27 czerwca 2014 r. naruszyła interes prawny skarżącego, z uwagi na fakt, że zmiana zapisów dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegająca na wprowadzeniu w nowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu lokalizacji krematorium na obszarze objętym planem, w tym nieruchomości należącej do skarżącego, spowodowała, iż planowana inwestycja nie może być kontynuowana".

Inwestycja zamierzona przez skarżącego, czyli budowa krematorium, w okresie po uchwaleniu planu miejscowego w 2002 r. oraz po okresie nabycia przez skarżącego nieruchomości nie mogłaby być zrealizowana w sposób przedstawiony przez skarżącego z dwóch głównych powodów:

- po pierwsze w związku z brakiem udowodnienia przez skarżącego braku negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (dwa postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia zakończyły się negatywnymi rozstrzygnięciami- decyzje Burmistrza Miasta B.: z dnia 01.10.2008r. znak [...] oraz z dnia 26.10.2010 r. znak [...]).

- po drugie w związku z brakiem zgodności projektowanego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno planu z 2002 r., jak i obecnie obowiązującego. W tej materii uchwalenie w 2014 r. nowego planu miejscowego w żaden sposób nie pogorszyło sytuacji skarżącego.

4) "Nabycie nieruchomości od gminy B. było uwarunkowane możliwością wybudowania przez skarżącego krematorium na terenie należącym uprzednio do zakładów [...]".

Brak dowodów na to stwierdzenie. Pisma dotyczące zamiaru lokalizowania na nabywanej od Gminy nieruchomości krematorium pojawiają się dopiero rok po jej nabyciu.

5) "Podnieść należy, iż gmina miała wiedzę, iż skarżący ubiega się o uzyskanie pozwolenia na budowę krematorium od 2008 r. "

Od 2008r. skarżący nie może uzyskać decyzji umożliwiających wybudowanie

krematorium, co może oznaczać tylko jedno, że projektowane - zamierzone przez

skarżącego przedsięwzięcie zlokalizowane w miejscu przez niego wskazanym nie było i nie jest możliwe. Dodatkowo zwrócić należy uwagę skarżący nie brał udziału w procedurze uchwalania zarówno studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak i później w procedurze przygotowywania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gmina wiedziała, że skarżący występuje z wnioskami o uzyskanie stosownych decyzji dla umożliwienia realizacji przedsięwzięcia, ale również wiedziała, że skarżący nie jest w stanie uzyskać pozytywnych decyzji z powodów wskazanych powyżej. O braku zgodności przedsięwzięcia z obowiązującymi przepisami wiedział także skarżący, jednak nic nie zrobił, aby przynajmniej wziąć udział w procedurach związanych z przygotowaniem nowych rozstrzygnięć planistycznych.

6) "Skarżący podnosi, że Rada Miejska B. uchwalając nowy plan

zagospodarowania przestrzennego dla obrębu B. nie uwzględniła wszystkich okoliczności w przedmiotowej sprawie w szczególności faktu, że skarżący uzyskał pozwolenie na budowę krematorium dnia 16 stycznia 2013 r. w ramach wydanej przez Starostę W. decyzji administracyjnej nr [...]".

Skarżący wskazuje, że głównym celem procedury planistycznej w gminie B.- w przedmiotowej sprawie było wprowadzenie zakazu budowy krematorium na terenie gminy, a tym samym faktycznie jedynym adresatem rozstrzygnięć planistycznych w obrębach nr 3 i 4 B. jest skarżący, gdyż w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy B. dla obrębów B. nie obowiązywał zakaz lokalizacji krematorium." Powyższe oparte jest na dwóch niczym nieuzasadnionych twierdzeniach. Po pierwsze, że głównym adresatem zmian w planie zagospodarowania przestrzennego był skarżący. Po drugie, że zapisy w "starym" planie zagospodarowania przestrzennego umożliwiały budowę krematorium na działce skarżącego.

Podsumowując odpowiedź na skargę wskazano, że:

1) Plan miejscowy został uchwalony w oparciu o zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które jednoznacznie wskazuje na zakaz lokalizacji na terenie miasta krematoriów. Przyjęcie innego rozwiązania w planie miejscowym spowodowało by sprzeczność pomiędzy planem miejscowym a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania.

2) Gmina nie naruszyła, żadnych przepisów prawa. Plan miejscowy został uchwalony w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a wzywający pomimo możliwości uczestniczenia w procedurze planistycznej z własnej woli nie brał w niej udziału.

3) Skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego.

Po odroczonym terminie rozprawy w dniu 4 marca 2015 r. obie strony przedstawiły kserokopie decyzji Starosty W. nr [...] z dnia 12 maja 2014 r. i nr [...] z dnia 9 października 2014 r. odmawiające skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego na krematorium wraz z budową komina przy ul. Ł. [...] w B..

Dodatkowo organ w piśmie z dnia 18 marca 2015 r. przedstawił chronologiczną informację w sprawie uzyskiwania przez skarżącego decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego na krematorium konkludując na jej podstawie, że inwestor nie posiadał prawa do zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego i przeznaczenie go na krematorium, a tym samym, iż nie zostało inwestorowi zabrane żadne prawo poprzez wprowadzenie do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2014 r. jednoznacznych zakazów lokalizacji krematorium na terenie obowiązywania tego planu.

Natomiast skarżący w ramach repliki na odpowiedź na skargę w piśmie procesowym z dnia 17 marca 2015 r. wskazał, że przytoczone przez Radę Miejską B.- okoliczności faktyczne nie mają większego znaczenia w sprawie, w szczególności nie są okolicznościami, które stanowiłyby przeszkodę w rozstrzygnięciu sprawy zgodnie z żądaniem zawartym w skardze.

Skarżący nie zgadzając się z argumentacją organu o braku naruszenia prawa przez podjętą uchwałę, jak również o niewykazaniu przez niego interesu prawnego, podniósł, że należycie wykazał swój interes prawny zawarty w skardze, czego potwierdzeniem orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1771/2008, zgodnie z którym "z naruszeniem interesu prawnego ustaleniami planu miejscowego mamy do czynienia zarówno wtedy,

gdy przeznaczenie nieruchomości ulega zmianie, jak również wtedy, gdy rada gminy, wbrew żądaniom właściciela (użytkownika wieczystego) nie zmienia przeznaczenia nieruchomości. ... Nawet gdyby przyjąć, że samo pozostawienie działki w dotychczasowym przeznaczeniu samo przez się nie narusza interesu prawnego właściciela czy użytkownika wieczystego nieruchomości, to i tak do naruszenia tego

interesu z reguły dochodzi, ze względu na zmiany przeznaczenia innych gruntów."

Zdaniem skarżącego Rada Miejska B. – wprowadzając zakaz lokalizacji krematorium na terenie gminy bez wątpienia naruszyła jego interes prawny uniemożliwiając mu kontynuowanie prowadzonej przez niego inwestycji.

W dalszej kolejności zarzucono, iż bezzasadnym jest powoływanie przez Radę Miejską w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2342/2010, z uwagi na fakt, iż wyrok ten dotyczy jedynie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości w ramach przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co jest sprawą oczywistą i bezsprzeczną.

Podniesiono w tym kontekście także, iż gmina posiadając uprawnienia do określania sposobów zagospodarowania terenu na jej obszarze nie może z tych uprawnień korzystać całkowicie dowolnie. Powyższe uprawnienia nie mogą być nadużywane. W przedmiotowej natomiast sprawie gmina korzystając ze swoich uprawnień dokonała zmian w miejscowym planie polegających na wprowadzeniu zakazu lokalizacji krematorium na obszarze planu, tym samym gmina przekroczyła swoje władztwo, bowiem wprowadzenie tego zakazu było obiektywnie nieuzasadnione.

Odniesiono się także do sugestii organu, iż przepis Konstytucji RP zakazuje spopielania zwłok ludzkich na terenach innych niż cmentarze podnosząc, że żaden przepis obowiązujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej nie zakazuje spopielania zwłok ludzkich na terenach innych niż cmentarze, tym bardziej, iż polski ustawodawca zarówno w ustawie zasadniczej, jak również w ustawach szczególnych, nie uregulował przedmiotowej kwestii. W związku z tym, zdaniem skarżącego, przywołane przez Radę Miejską stanowisko w zakresie usprawiedliwienia dokonanych przez ten organ zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uznać należy za nietrafione. Z ostrożności wskazano, iż gdyby jakikolwiek przepis generalny obowiązujący na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, a tym bardziej przepis ustawy zasadniczej,

zakazywałby spopielania zwłok ludzkich, nie byłoby potrzeby wprowadzania zakazu lokalizacji takich przedsiębiorstw w prawie miejscowym.

Odnosząc się do twierdzeń organu, że przesłanką przemawiającą za wykluczeniem lokalizacji krematorium są względy środowiskowe z racji emisji generowanych przez instalacje służące do spopielania zwłok podniesiono, iż wskazany argument jest pozbawiony jakiejkolwiek rzetelnej analizy, jak również uzasadnienia przedstawiającego konkretne dane liczbowe związane z emisją substancji szkodliwych do atmosfery przez instalacje do spopielania zwłok.

W ocenie skarżącego organ Gminy B. - nie wykazał żadnych przesłanek dotyczących zagrożeń związanych z lokalizacją krematorium na terenie objętym planem miejscowym, a samo wprowadzenie zakazu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było niczym nieuzasadnione, a tym samym stanowiło przekroczenie władztwa planistycznego gminy.

Podniesiono także, iż w polskim ustawodawstwie nie ma uregulowań, które wprost dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym, gdyż zgodnie z tezą wyroku NSA z 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1154/2012, "w przypadku gdy w zagospodarowaniu przestrzennym istnieje konieczność dania pierwszeństwa interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, to przesłanki takiego wyboru powinny być wykazane, a brak ich wykazania może być poczytany za nadużycie prawa przysługującego gminie".

Skarżący nie podzielił również argumentu Rady Miejskiej B. - w zakresie nieposiadania przez niego możliwości wybudowania krematorium w ramach poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B.. W tym kontekście wskazano, iż nieruchomość skarżącego znajdowała się w ramach poprzednio obowiązującego planu na obszarze oznaczonym symbolem AGM (§ 7 ust. 12 ), tj. na terenach aktywności gospodarczej, które przeznaczone były na: funkcje usługowe lub produkcyjne we wszystkich dziedzinach działalności gospodarczej. Tym samym skarżącemu poprzednio obowiązujący plan miejscowy w żaden sposób nie uniemożliwiał budowy krematorium, który należy do funkcji usługowej.

Zwrócono uwagę, że przywoływanie przez Radę Miejską w odpowiedzi na skargę wcześniejsze postępowania administracyjne związane z uzyskaniem przez skarżącego pozwolenia na budowę nie mają większego znaczenia w przedmiotowej sprawie, gdyż w poprzednio obowiązującym porządku prawnym instalacje do spopielania zwłok były ujęte jako przedsięwzięcia znacząco oddziaływujące na środowisko, a tym samym proces uzyskania pozwolenia na budowę wymagał uzyskania dodatkowo zgody organu administracji publicznej związanej z ochroną środowiska. Zaprzeczono natomiast co do prawdziwości twierdzenia, że skarżący nie uzyskał prawomocnej decyzji w zakresie pozwolenia na budowę z uwagi na zapisy planu miejscowego obowiązującego wówczas na obszarze gminy B.- wskazując, iż przyczyną było bowiem nieuzyskanie przez skarżącego niezbędnych opinii związanych z poprzednio obowiązującymi przepisami.

Podniesiono także, że nie jest prawdą, iż Wojewoda D. decyzją z dnia 19 czerwca 2013 r. uchylił w całości decyzję Starosty W. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na niezgodność planowanego przedsięwzięcia budowlanego z obowiązującym poprzednio miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w gminie B.- , gdyż w istocie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania związane było z faktem, iż projekt budowlany nie był sporządzony prawidłowo, a tym samym zachodziła konieczność jego uzupełnienia w postępowaniu przed Starostą W.. Przemawia to zdaniem skarżącego za tezą, iż tym samym nieuprawnione jest twierdzenie Rady Miejskiej, że nigdy nie posiadał on możliwości wybudowania krematorium z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast wydana decyzja odmowna nr [...] Starosty W. z dnia 9 października 2014 r. była konsekwencją nowego planu miejscowego, który zakazywał lokalizacji krematorium na obszarze planu w gminie B., w tym na nieruchomości skarżącego.

Na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącego zmodyfikował zadanie skargi domagając się stwierdzenia nieważności § 12 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Przepis art. 134 u.p.p.s.a. przesądza natomiast, iż Sąd administracyjny nie jest przy tym związanym granicami skargi.

Podstawę prawną skargi wniesionej w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej w skrócie jako u.s.g.), w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W świetle cytowanego przepisu przed dokonaniem merytorycznej oceny uchwały nr [...] z dnia 27 czerwca 2014 r. Rady Miejskiej w B. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego na terenie gminy B., obręby nr 3 i 4 B., Sąd administracyjny był zobligowany do zbadania, czy skarżący poprzedził skargę stosownym wezwaniem oraz czy jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały – a więc czy posiada on legitymację do wniesienia skargi.

W przedmiotowej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi wystosował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, po czym zgodnie z art. 53 § 2 u.p.p.s.a zachował termin do złożenia skargi wnosząc ją przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż organ podjął stosowną uchwałę dopiero w dniu 26 stycznia 2015 r.

W tym miejscu należy podkreślić, że legitymacja do wniesienia skargi na m.p.z.p. do sądu administracyjnego przysługuje wyłącznie temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem, a nie temu, kto ma w tym jedynie interes prawny (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, NSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący, w dacie podejmowania uchwały, interes prawny skarżącego. Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, poz. 4) zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak trafnie ujął to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

W świetle powyższego w niniejszej sprawie skarżący, w ocenie Sądu, miał legitymację procesową do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w B..

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący jest właścicielem działki nr [...] znajdującej się na terenie objętym kwestionowanym planem (jednostka urbanistyczna U16). Jeżeli rozwiązania planu w jakikolwiek sposób ograniczają sposób korzystania z prawa własności - a tak dzieje się w omawianej sytuacji - to właściciel, wywodząc swój interes prawny z art. 140 k.c. może mówić o jego naruszeniu. W rozpoznawanej sprawy w ocenie sądu skarżący wykazał, że w odniesieniu do jego przypadku istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchwałą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją i na czym to naruszenie polega.

Naruszenia interesu prawnego skarżącego postanowieniami planu nie można, oczywiście, utożsamiać z naruszeniem prawa skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Innymi słowy, samo naruszenie interesu prawnego nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na m.p.z.p. powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11).

Dalej zwrócić należy uwagę, iż wyznaczone w art. 101 ust. 1 u.s.g. granice zaskarżenia powodują, że zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącym interesu prawnego. W konsekwencji zatem, posiadanie przez skarżącego w badanej sprawie interesu prawnego, wynikającego z przysługującego mu prawa własności działki nr [...], zawęża granice oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego wyłącznie do ustaleń zaskarżonej uchwały wobec przedmiotowej działki należącej do skarżącego (podobnie w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 884/11, i WSA w Poznaniu z dnia 2 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1206/14).

Skoro wymogi z art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały w niniejszej sprawie spełnione, to Sąd zobligowany był do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w przepisie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Co warte podkreślenia kontrola sądowa w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej procedury planistycznej. Pojęcie zasad sporządzania m.p.z.p. wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej, natomiast pod pojęciem trybu (procedury planistycznej) należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień.

Procedurę planistyczną określa szczegółowo przepis art. 17 u.p.z.p., wskazując wpierw, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (pkt 1). Następnie organ m.in. zawiadamia na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (pkt 2), sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (pkt 4), sporządza prognozę skutków finansowych (pkt 5), występuje o opinie i uzgodnienia projektu planu (pkt 6), wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz wykłada projekt planu do publicznego wglądu (pkt 9), wyznacza termin na składanie uwag dotyczących planu i je rozpatruje (pkt 11 i pkt 12), wprowadza zmiany do projektu planu wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (pkt 13) i przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (pkt 14).

W ocenie Sądu, żaden z wyżej wskazanych wymogów procedury planistycznej nie został naruszony w stopniu istotnym, ani też nie doszło do naruszenia właściwości organów w ramach przeprowadzonych prac planistycznych dotyczących kontrolowanej w niniejszej sprawie uchwale Rady Miejskiej w B..

Nie znajdując zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia w badanej sprawie przesłanki formalnoprawnej, czyli zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu, kolejnym krokiem było zbadanie realizacji materialnoprawnej przesłanki zgodności z prawem kontrolowanego aktu prawa miejscowego, tj. przeanalizowanie treści tych przepisów zaskarżonej uchwały, które odnoszą się do działki stanowiącej własność skarżącego, pod kątem uwzględnienia przez organ planistyczny zasad sporządzania planu miejscowego.

Przypomnieć należy, iż w § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały (zawartego w Rozdziale 2- Przeznaczenie i warunki zagospodarowania terenów, podrozdziale- Szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu) przyjęto zapis, że "Na podstawie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B.- uchwalonego uchwałą rady Miejskiej B. Nr [...] z dnia 31 maja 2012 r. na obszarze objętym planem zakazuje się lokalizacji:" wskazując w pkt 1 "obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży 2000 m2 i większej", zaś w pkt 2 "krematorium". W dalszym § 20 ust. 36 (zawartym w Rozdziale 3- Ustalenia szczegółowe dla terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi) wskazano, że "na terenie U.16 dopuszcza się sytuowanie nowej zabudowy oraz rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejących obiektów przy zachowaniu parametrów i wskaźników określonych w ust. 2".

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zapisano m.in., iż "W studium nie przewidziano terenów lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych oraz ustalono zakaz lokalizacji krematorium na obszarze miasta".

W dołączonej do akt planistycznych uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 31 maja 2012 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B.- w ramach Rozdziału 3- Kierunki zagospodarowania przestrzennego, podrozdziału 3.2 Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, wpisano m.in., że "W studium wyznaczono tereny pod: 3) zabudowę usługowa ogólnomiejską- na terenach oznaczonych jako teren zabudowy mieszkaniowej ustala się lokalizację obiektów usługowych, które nie są uciążliwe dla zabudowy sąsiedniej oraz swą forma i wielkością nie stworzą dysonansu z otoczeniem. Niezależnie od usług zlokalizowanych w obszarze zabudowy mieszkaniowej, wyznaczono również tereny dla zabudowy usługowej, których lokalizacja nie byłaby wskazana w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej np. obsługa ruchu samochodowego (stacja paliw, zajazd z restauracją) lub większe obiekty handlowe. Obiekty usługowe mogą stanowić dominanty architektoniczne lub urbanistyczne. W obszarze miasta nie przewiduje się lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży 2000 m2 i w większych; Na obszarze miasta B. zakazuje się lokalizacji krematorium."

Nie sposób na początku tej części rozważań pominąć kluczowej tutaj kwestii zgodności uchwalonego planu miejscowego z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, skoro była to podstawowa, a na etapie uchwalania zaskarżonej uchwały planistycznej jedyna, argumentacja organu planistycznego uzasadniająca wprowadzenie całkowitego zakazu lokalizacji na obszarze planu krematorium. Gwoli tylko dokładności wskazać można, iż mowa jest tutaj o "krematorium" w liczbie pojedynczej, w odróżnieniu do drugiej kategorii obiektów budowlanych objętych restrykcyjnym zakazem, tj. obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży 2000 m2 i w większych, co może sugerować wprowadzenie wyłącznie indywidualnego zakazu odnoszącego się do ściśle skonkretyzowanego przypadku.

Nie budzi wątpliwości, iż naruszenie przez plan miejscowy ustaleń studium stanowi samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności odnośnych postanowień planu, gdyż nałożony na radę gminy obowiązek sprawdzenia, czy plan miejscowy swoimi postanowieniami nie narusza ustaleń studium, zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p, stanowi jeden z podstawowych wymogów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W badanej sprawie poza wszelkim sporem pozostaje, iż zaskarżona uchwała planistyczna spełnia formalnie wymóg z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., gdyż jest zgodna z obowiązującym studium w kontekście wprowadzenia absolutnego zakazu lokalizacji krematorium na obszarze gminy, który to zakaz odnosi się również do należącej do skarżącego działki nr [...].

Zdaniem Sądu dochowanie przestrzegania wymogu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie w każdej sytuacji świadczy o tym, iż mamy do czynienia z niewadliwym aktem prawa miejscowego, pomimo dosłownego powtórzenia w nim treści zawartych w studium. Takie rozumowanie wynika z tego, iż co prawda ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, ale są to tylko akta kierownictwa wewnętrznego, bez atrybutów aktów prawa miejscowego, a tym samym nie mają jakiegokolwiek prymatu przed przepisami powszechnie obowiązującymi. W przypadku zatem, gdy dojdzie do stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy to opartych na prawie europejski, czy to na zasadach konstytucyjnych, czy też na przepisach ustaw materialnoprawnych, pomimo zgodności zapisów tego planu z ustaleniami studium, to Sąd, w zależności od zakresu wadliwości tego aktu, ma obowiązek stwierdzić nieważność tej uchwały planistycznej w całości lub w części.

Przechodząc do dalszej części rozważań odnieść się trzeba do zarzutów wyartykułowanych w skardze, które z grubsza koncentrowały się na naruszeniach prawa własności, zasady władztwa planistycznego i proporcjonalności oraz zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

W pierwszej kolejności wymaga zauważenia utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym organ planistyczny nie może kształtować w sposób dowolny przeznaczenia nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności.

Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) wyraził natomiast pogląd, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

W ocenie Sądu, analiza treści zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w B., uzasadnienia do niej, jak również argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę wskazuje na to, że nie zostały zachowane przywołane aspekty zasady proporcjonalności, co oznacza przekroczenie przez ten organ zakresu swobody regulacyjnej w procesie uchwalania planu. W zaskarżonej uchwale Rada niewątpliwie naruszyła zarówno przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Przede wszystkim dlatego, że ograniczyła możliwość prowadzenia na terenie objętym planem, a jak wynika ze studium zamiarem jest wprowadzenie całkowitego zakazu na terenie gminy, usług w postaci spopielania zwłok, do czego niezbędnym jest zakład kremacyjny (krematorium), nie mając ku temu - a w każdym razie nie wskazując - zasadnych przesłanek. W uzasadnieniu do uchwały planistycznej, ani też nota bene w studium, nie przedstawiono żadnej merytorycznej argumentacji, która uzasadniałaby całkowity zakaz lokalizowania krematoriów na terenie objętym planem. Również w odpowiedzi na skargę i w dalszym piśmie procesowym z dnia 18 marca 2015 r. nie zawarto jakiejkolwiek uzasadnienia wskazującego na konieczność uwzględnienia przy formułowaniu tego zakazu takich elementów jak np.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności; potrzeby interesu publicznego czy też potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej. Argumentacja organu planistycznego sprowadzała się jedynie do przywoływania kwestii braku uzyskania przez skarżącego pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, a w późniejszym okresie - prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Analiza zapisów planu, zarówno części tekstowej, jak i graficznej, wskazuje jednoznacznie, iż organ planistyczny wprowadzając kategoryczny zakaz lokalizowania krematorium na obszarze nie dokonał należytej oceny i nie wyważył, czy takie ograniczenie pozostaje w rozsądnej relacji proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu środka, a który niewątpliwie w sposób istotny ogranicza skarżącemu możliwość korzystania z przysługującego mu prawa własności do działki nr [...]. Zdaniem Sądu organ planistyczny nie przedstawił żadnych dowodów, które uzasadniałyby przyjęte w planie ustalenia, gdy tymczasem do jego obowiązku należało szczegółowe rozważenie, a następnie wyjaśnienie dlaczego na obszarze planu wprowadził aż tak daleko idące ograniczenia dotyczące sposobu prowadzenia działalności gospodarczej, które niewątpliwie w sposób istotny uszczuplają uprawnienia właścicielskie. Oczywiste jest, że rada gminy, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy, może wprowadzać do planu miejscowego zapisy powodujące ograniczenia w korzystaniu z prawa własności. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szeroko określają granice, w jakich gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego i - mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Jednakże podkreślić należy, że władztwo to nie może być traktowane jako niczym nieuzasadniona ingerencja gminy w prawa właścicielskie, ingerencja ta nie może bowiem prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Innymi słowy gmina - kształtując sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, nie może tego władztwa nadużywać. Wymaga to od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, tak aby nie narazić się na zarzut dowolności i nadużycia władztwa planistycznego. Organy gminy winny zatem przedstawić uzasadnienie do przyjętych w planie rozwiązań oraz przekonywującą argumentację dotyczącą zasadności przyjętych rozwiązań planistycznych oraz uzasadnić ich celowość. Takie uzasadnienie przyjętych rozwiązań, a także rozważenie poszczególnych sprzecznych interesów uczestników w procesie planowania przestrzennego winno mieć miejsce już na etapie uwag do planu wnoszonych na podstawie art. 18 u.p.z.p. W przypadku natomiast wniesienia skargi do Sądu rada gminy winna w sposób wszechstronny i wnikliwy uzasadnić prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowość i słuszność w odniesieniu do konkretnych kwestionowanych rozwiązań i postanowień planu. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i daje podstawę do stwierdzenia nieważności planu lub jego części (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 257/12).

W badanym przypadku z nałożonych przez u.p.z.p. obowiązków wszechstronnego i wnikliwego uzasadnienia prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych organ planistyczny się nie wywiązał. Przedstawione w skardze stanowisko skarżącego znane było Radzie już na etapie toczących się postępowań administracyjnych w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, jak też w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego na krematorium wraz z budowa komina. Kwestia budowy krematorium pojawiła się także na etapie składania wniosków, gdy z wnioskiem o ustalenie zakazu budowy krematorium na działce nr [...] wystąpili mieszkańcy sąsiedniej nieruchomości.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Rada Miejska, poza powołaniem się na ustalenia studium, nie wykazała przyczyn wprowadzenia na obszarze planu zakazu lokalizowania krematorium. Co za tym idzie, należało stwierdzić, że Rada - podejmując zaskarżoną uchwałę, nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, ponieważ wprowadziła również na działce należącej do skarżącego zakaz lokalizacji konkretnej inwestycji, którego nie była w stanie uzasadnić. Podkreślić w tym miejscu ponownie należy, że ograniczenie w zakresie korzystania z prawa własności przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być konieczne, lecz jedynie przy zastosowaniu niezbędnych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotu, którego prawo własności ulegnie ograniczeniu. W niniejszej sprawie organ nie wykazał niezbędności wprowadzenia tego zapisu, bowiem nie przedstawił w sposób nie budzący wątpliwości i pozwalający na akceptację, motywów, którymi kierował się wprowadzając tak dalece idący, a zarazem tak indywidualnie ukierunkowany, zakaz lokalizacji krematorium.

Powyższe powoduje, że organ nie dopełnił wymogu takiego uzasadnienia swojego stanowiska, które umożliwiałoby uznanie, że interes zarówno publiczny, jak i interes właścicieli nieruchomości objętych planem, w tym również i skarżącego, zostały należycie wzięte pod uwagę i wnikliwie rozpatrzone. Jest to bardzo istotne, ponieważ własność, która doznaje w miejscowym planie ograniczeń, podlega konstytucyjnej ochronie (art. 21 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą przy tym naruszać istoty wolności i praw. Zatem, wprowadzając opisane ograniczenia, Rada winna była rozważyć czy jest to konieczne dla ochrony wartości, którymi się kierowała. Winna była także rozważyć, czy wartości te można chronić w inny sposób, w tym mniej dolegliwy dla skarżącego.

Mając na uwadze wykazanie w skardze stanowisko nie bez znaczenia dla oceny kwestionowanych ustaleń planu powinna mieć także zasada swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Dopuszczalność ograniczenia wolności gospodarczej w tym przypadku winna być rozpatrywana z punktu widzenia zasady proporcjonalności, a więc ze względu na ochronę innych wartości konstytucyjnych, a w szczególności bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób. Te bowiem wartości dookreślają ogólne pojęcie interesu publicznego.

Sąd w składzie tutaj orzekającym podziela stanowisko wyrażone, na kanwie zakazu lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1906/08, iż "żaden z obowiązujących aktów prawnych rangi ustawowej nie daje podstaw do stanowienia w planie miejscowym tego rodzaju zakazów. Również przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nakazujący uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym wymagania, walory i potrzeby określone w kontrolowanym przepisie oznacza, że obowiązek ten istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne zawarte zarówno w tej ustawie, jak i innych przepisach prawa materialnego regulującego wymagania dotyczące ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. W żadnej z tych regulacji nie został zawarty zakaz lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wykonanie raportu oddziaływania na środowisko jest obowiązkowe. Oznacza to, iż po spełnieniu określonych wymogów tego rodzaju inwestycje mogą być realizowane. Władztwo planistyczne gminy nie może sięgać tak daleko by wykluczyć możliwość lokalizacji inwestycji, dopuszczonych do realizacji przepisami prawa powszechnego."

W świetle powyższych ustaleń Sąd stwierdził, że organ, ustalając kwestionowany w skardze zakaz lokalizacji krematorium, nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego oraz naruszył zasadę proporcjonalności i zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej, a co za tym idzie naruszył zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 94 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w pkt I sentencji wyroku.

O zakresie wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 u.p.p.s.a, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).