Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1777/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 127 par. 3; art. 156 par. 1 pkt 2 i par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 2, art. 7, art. 78 i art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1/15 w sprawie ze skargi Miasta S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1/15 w sprawie ze skargi Miasta S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...]r. SKO w S. stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez Burmistrza Miasta S. od decyzji SKO w S. z dnia [...]r., Nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...]r., [...]o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że w dniu 17 października 2014 r. Zastępca Burmistrza, działający z upoważnienia Burmistrza Miasta S., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie zawieszenia postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. SKO w S. wskazało, że stroną postępowania w niniejszej sprawie nie jest organ administracji publicznej, którego decyzja, wydana w pierwszej instancji, była przedmiotem rozpoznania przed organem odwoławczym. W ocenie organu odwoławczego, Burmistrz Miasta S. w przedmiotowej sprawie nie działał na prawach strony i nie posiadał legitymacji procesowej, uprawniającej go do wzięcia udziału w danym postępowaniu w charakterze strony, jako że wydał on w tej sprawie decyzję w pierwszej instancji, a w związku z tym był organem decyzyjnym, a nie stroną postępowania, przez co nie przysługują mu uprawnienia do występowania w sprawie w charakterze strony. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, nie mógł on składać środków odwoławczych od decyzji wydanej przez SKO w S..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podkreśliło również, że z treści art. 127 § 3 k.p.a. wyraźnie wynika, że do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uprawniona jest strona, podczas gdy Burmistrz Miasta S. nie był stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie powszechnie wskazuje się, iż organ, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie (postanowienie, decyzję) nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu, jako że w jednym postępowaniu nie może mieć miejsca łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Dodał przy tym, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, w następstwie czego, w takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. powołało się na rozstrzygnięcie zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP przepisy art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych, sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Dlatego też organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzając niedopuszczalność odwołania.

Skargę na ww. postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Burmistrz Miasta S., domagając się uwzględnienia skargi i uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez nieuzasadnioną odmowę dopuszczenia Miasta jako strony postępowania na etapie rozpoznawania wniosku Miasta z dnia 16 października 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z [...]r. o warunkach zabudowy, wydanej przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta S. – Kierownika Referatu Zagospodarowania Przestrzennego – w sytuacji traktowania Miasta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako strony postępowania do czasu doręczenia Miastu decyzji Kolegium z dnia [...]r., stwierdzającej nieważność decyzji o warunkach zabudowy, a przez to nierozpoznanie merytorycznych zarzutów sformułowanych w tym wniosku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w postępowaniu nieważnościowym – wszczętym na wniosek G.J., I. Z-J., J.J. i E.J. z dnia [...]r. o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]r. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. traktowało Miasto S. jako pełnoprawną stronę postępowania zarówno na etapie wszczęcia, prowadzenia jak i zakończenia postępowania w tej sprawie. Podano przy tym, że wniosek G.J., I. Z-J., J.J. i E.J. został przekazany do Burmistrza Miasta, który pismem Kolegium z dnia 21 stycznia 2014 r. został też zobowiązany do przekazania akt sprawy z jednoczesnym ustosunkowaniem się do zarzutów zawartych we wniosku, a następnym pismem z dnia 19 marca 2014 r. także do uzupełnienia akt. Następnie strona skarżąca wskazała, że w dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wydało postanowienie o wszczęciu na wniosek tychże osób postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r., które na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. doręczyło wszystkim osobom będącym stronami w sprawie, w tym Burmistrzowi Miasta. Skarżąca dodała, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. mylnie wskazało, że postępowanie nieważnościowe wszczęło z urzędu. Ponadto strona skarżąca zaznaczyła, że Kierownik Referatu Zagospodarowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska, działający z upoważnienia Burmistrza Miasta przekazywał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. żądane, posiadane dokumenty, także w odpowiedzi na dalsze wezwania Kolegium z dnia 26 maja 2014 r. i z dnia 13 czerwca 2014 r., a w piśmie z dnia 12 lutego 2014 r. Kierownik Referatu wyjaśnił, że dostęp do drogi publicznej nieruchomość wnioskodawców – dz. nr [...], obr. [...] – ma poprzez drogę wewnętrzną na dz. nr [...], co do której oraz innych działek wzdłuż ul. A. w S. aktualnie toczy się w Sądzie Rejonowym w M.M. postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia z dniem 31 grudnia 1989 r. na rzecz Skarbu Państwa.

Strona skarżąca podkreśliła również, że zawiadomieniem z dnia 24 lipca 2014 r. SKO w S. – w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a. – powiadomiło strony, w tym Burmistrza Miasta, o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w przedmiotowej sprawie, a następnie w dniu [...]r. wydało decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...]r., w uzasadnieniu której w ogóle nie odniosło się do wyjaśnień, informacji i dokumentów, załączonych do pisma Miasta z dnia 12 lutego 2014 r., w szczególności dotyczących toczącej się w sądzie powszechnym sprawy z wniosku Starosty M. o zasiedzenie przez Skarb Państwa własności dz. nr [...] w obr. [...], oddzielającej dz. nr [...] od ul. A.. Skarżąca wskazała, że decyzja ta doręczona została stronom, w tym Burmistrzowi Miasta wraz z pouczeniem o możliwości zwrócenia się do SKO w S. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego toku, prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Tym samym, w ocenie strony skarżącej, całość przedstawionego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy ewidentnie wskazywało na to, że Burmistrz reprezentujący Miasto S. był uznawany za stronę tego postępowania, a zatem niezrozumiałym jest, dlaczego jeszcze w tym samym postępowaniu Kolegium stwierdziło niedopuszczalność wniosku Miasta o ponowne rozpatrzenie sprawy i to z powodu braku przymiotu strony postępowania. Zdaniem strony skarżącej, z przedłożonych przez Miasto dowodów niewątpliwie wynikało, że zgromadzony przez SKO w S. w postępowaniu nieważnościowym materiał dowodowy, a w szczególności dane dotyczące toczącej się aktualnie sprawy o tytuł własności do dz. nr [...], nie pozwalał temu organowi w dacie [...]r., jak również i w momencie wnoszenia skargi, na stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r. o warunkach zabudowy dz. nr [...] z powodu braku dostępu do drogi publicznej, jak również ze względu na brak analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która po upływie kilku lat nie została zakwalifikowana do dalszego jej przechowywania w Archiwum Zakładowym łącznie z decyzją. Ponadto, w ocenie skarżącej, w sprawie bezspornym było, że G.J., I. Z-J., J.J. i E.J. w dacie [...]r. zakupili dz. nr [...], która – jak to wynika z zapisów umowy przeniesienia własności nieruchomości, sporządzonej w formie aktu notarialnego przed notariuszem P.W., Rep. A nr [...]– położona jest przy ul. A. w S.. Dodatkowo strona skarżąca wskazała, że sprzedającymi byli J., M. i M. M., a więc te same osoby, które wcześniej w dniu 9 maja 2006 r. uzyskały decyzję zatwierdzającą podział ich dz. nr [...] na działki budowlane nr [...] i nr [...], które z ich istoty musiały mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, a nikt tego dostępu w tamtym czasie i jeszcze kilka lat później nie kwestionował. Skarżąca podała, że zjazd na drogę powiatową z dz. nr [...] był zaznaczony na mapie zaewidencjonowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, a nabywcy zakupioną działkę zagospodarowali, w tym pobudowali budynek mieszkalny. Podkreśliła przy tym, że nikt nie odwoływał się od decyzji o warunkach zabudowy, która stała się ostateczna w I instancji. Zdaniem strony skarżącej, ewidentnie istniała więc przeszkoda do merytorycznego zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., wynikającym z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było co najmniej zawieszenie tego postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, a mianowicie prawomocnego ustalenia podmiotu, któremu przysługuje tytuł własności do przydrożnej dz. ozn. w ewid. gr. nr [...].

Ponadto, w ocenie strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie SKO w S. nie działało jako organ II instancji, a tylko w takim przypadku, z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikać mogło, że Miastu nie przysługiwałby status strony postępowania. Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wszczęło na wniosek strony, wnioskującej poprzednio o warunki zabudowy i prowadziło postępowanie nieważnościowe, dotyczące wprawdzie decyzji ostatecznej wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta, lecz Miasto w całym tym nadzwyczajnym postępowaniu nie miało żadnych własnych uprawnień władczych i jedynie zajmowało stanowisko w sprawie, które i tak nie zostało przez organ decyzyjny w żadnej mierze uwzględnione. Tym samym, w ocenie skarżącej, powołane przez SKO w S. orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczyło zupełnie odmiennej sytuacji, natomiast powołany w uzasadnieniu postanowienia wyrok Trybunału Konstytucyjnego, wbrew twierdzeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., wcale nie wykluczał udziału Miasta, ani w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym, ani sądowoadministracyjnym w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącej, Miasto ma własny interes prawny w wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwego postanowienia SKO w S. i ponownym rozpatrzeniu przez ten organ sprawy ważności decyzji z dnia [...]r., wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta. W ocenie skarżącej interes ten wynika z tego, że nieruchomość została zabudowana i jej właściciele, będący wnioskodawcami przedmiotowego postępowania nieważnościowego informują, że będą do Miasta zgłaszać roszczenia odszkodowawcze, o jakich mowa w art. 4171 § 2 k.c.

W odpowiedzi na skargę SKO w S. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w jego ocenie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji przedstawił szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie podał, że z podejmowanych zatem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. czynności w sprawie nie wynikało, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, aby Burmistrz Miasta S. został potraktowany jako strona niniejszego postępowania nieważnościowego. W ocenie Sądu I instancji, wręcz przeciwnie, jako organ, który wydal decyzję, której stwierdzenia nieważności domagali się G.J., I. Z-J., J.J. i E.J., został jedynie wezwany do przekazania pełnych akt sprawy oraz ustosunkowania się do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności wydanej przez niego decyzji. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, należało w całości podzielić stanowisko oraz argumentację SKO, sformułowaną w zaskarżonym postanowieniu.

Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że gmina posiada szczególną pozycję ustrojowoprawną, jako że z jednej strony przysługuje jej imperium (władztwo administracyjne), a z drugiej jest podmiotem dominium (własności) i te dwie role gminy są rozdzielne. Zdaniem Sądu I instancji, jeśli jednak wójt, burmistrz, prezydent miasta wystąpi w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy (tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie przy wydaniu decyzji z Burmistrza Miasta S. z dnia [...]r., nr [...] o warunkach zabudowy), to sytuacja ta rodzi ograniczenia w zakresie uprawnień procesowych gminy. W ocenie Sądu, w takim przypadku nie jest ona stroną postępowania nieważnościowego, dotyczącego wydanej przez nią decyzji, a działa jedynie jako organ, który wydał decyzję w trybie zwykłym, kontrolowaną następnie w jednym z trybów nadzwyczajnych. Tym samym powinność organu polega na przesłaniu akt, udzieleniu informacji, odniesieniu się do zarzutów wnioskujących o stwierdzenie nieważności wydanej przez nią decyzji. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że w zakresie, w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, wobec czego powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym.

Sąd I instancji zaznaczył jednak, że nieco odmienna sytuacja zachodzi w sprawach dotyczących odszkodowań za wywłaszczane nieruchomości, gdzie prezydent miasta na prawach powiatu działa jednocześnie jako starosta. Niemniej jednak, zdaniem Sądu I instancji, w zaistniałym stanie rzeczy, skoro wydana została decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o warunkach zabudowy, wydanej przez Burmistrza Miasta S., to Burmistrz ten nie był uprawniony do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Sąd I instancji dodał również, że po nowelizacji k.p.a. instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zasadzie zrównana została, co do skutków procesowych, z instytucją odwołania (art. 127 § 3 k.p.a.), a w związku z tym podnoszona w tym zakresie argumentacja skargi nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, w zaistniałej sytuacji, skoro Burmistrz Miasta S. nie wyłączył się od wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, mógł poszukiwać ochrony interesów Miasta przed ewentualnymi roszczeniami odszkodowawczymi – jedynie za pośrednictwem udziału prokuratora.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie – Miasto S..

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu w ramach podstaw skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie:

1. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 2, art 7, art. 78 i art.184 Konstytucji RP przez odmowę uznania Miasta jako strony postępowania zakończonego wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Nr [...]z dnia [...]r. stwierdzającej nieważność decyzji wydanej przez Kierownika Referatu Zagospodarowania Przestrzennego z upoważnienia Burmistrza Miasta z dnia [...]r. Nr [...]o warunkach zabudowy,

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezasadną odmowę poddania kontroli sądowoadministracyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. o unieważnieniu decyzji z dnia [...]r. o warunkach zabudowy; art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 i art. 134 k.p.a. przez wadliwe uznanie sprawy "za dostatecznie wyjaśnioną i zamknięcie rozprawy mimo niewyjaśnienia rozbieżności odnośnie traktowania Miasta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako strony prowadzonego postępowania nieważnościowego, a następnie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku Miasta o ponowne rozpoznanie sprawy z powodu braku przymiotu strony; art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku istotnego stanu sprawy wskazującego, że skarżący był stroną postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym o unieważnienie decyzji Nr [...], co skutkowało bezzasadnym oddaleniem przez Sąd I Instancji skargi Miasta bez jakiegokolwiek odniesienia się do merytorycznych zarzutów skarżącego podnoszonych w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r., jak i do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz uchylenie postanowienia SKO w S..

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że w jej ocenie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem zupełnie innym, odrębnym od postępowania zwykłego, w którym organ władczy, wydający decyzję w pierwszej instancji nie może stać się stroną, podmiotem administrowanym w postępowaniu w drugiej instancji, czy przed sądami administracyjnymi. Skarżąca kasacyjnie podała, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczynane i prowadzone jest z urzędu lub na wniosek strony i zawsze przez organ wyższego stopnia, a zatem w postępowaniu tym całokształt imperium, władztwa decyzyjnego skupiony jest w organie wyższego stopnia, który w przedmiotowej sytuacji posiadało SKO w S.. W ocenie skarżącej kasacyjnie jej zadaniem w tym postępowaniu, podobnie jak innych stron, było udostępnianie dokumentów i udzielanie wyjaśnień, a także ustosunkowanie się do zarzutów wniosku G.J., I. Z-J., J.J. i E.J. o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...]. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że Miasto nie miało żadnego wpływu na zakres i sposób zbierania przez SKO w S. materiału dowodowego oraz jego ocenę i treść wydanej decyzji, a zatem cały czas zajmowało pozycję podmiotu administrowanego w postępowaniu nieważnościowym. Zdaniem skarżącej kasacyjnie pozycji tej skarżąca nie zmieniła występując do SKO w S. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy po doręczeniu jej przez Kolegium decyzji z dnia [...]r. wraz z pouczeniem o takiej możliwości. Dlatego też w ocenie skarżącej kasacyjnie brak było podstaw do nie uznania w tym momencie i w tych okolicznościach Miasta za stronę postępowania i stwierdzenie niedopuszczalności jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że legitymuje się interesem prawnym w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem wszelkie negatywne skutki stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy wydanej w oparciu o prawidłowo w niej wskazane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotykają bezpośrednio Miasta. Podkreśliła przy tym, że wynik postępowania nieważnościowego dotyczy konkretnego, realnego i bezpośredniego interesu prawnego skarżącej, gdyż skutkować będzie obowiązkami odszkodowawczymi Miasta za decyzję wyeliminowaną z obrotu prawnego, a tym samym za nieuprawnioną należało uznać odmienną wykładnia tych unormowań dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. i podzieloną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a odmawiającą Miastu prawa strony postępowania. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła również, że odmowa uznania skarżącej za stronę przedmiotowego postępowania nieważnościowego jednocześnie skutkowała wyłączeniem możliwości skontrolowania przez sądy administracyjne I i II instancji zgodności z prawem arbitralnej, wydanej tylko w jednej instancji rozpoznawczej decyzji Kolegium z dnia [...] r., Nr [...]. Ponadto zdaniem skarżącej kasacyjnie całkowite pozbawienie skarżącej obrony swojego stanowiska w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., a następnie także możliwości żądania samokontroli decyzji z dnia [...]r. przez ten organ, narusza także podstawowe zasady państwa prawnego i sprawiedliwego, o jakiej mowa w art. 2 Konstytucji RP, działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP oraz zasady dwuinstancyjności postępowania, uregulowanej w art. 78 Konstytucji RP.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny odmawiając skontrolowania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. oraz podzielając w całości stanowisko i argumentację tego organu, naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w następstwie takiego rozstrzygnięcia nie przysługiwał Miastu żaden środek zaskarżenia od decyzji Kolegium, wydanej w jednej instancji zgodnie z wnioskiem G.J., I. Z-J., J.J. i E.J., który pozwoliłby wzruszyć tę decyzję mimo, że zawierała wady i skierowana była przeciwko żywotnym interesom Miasta. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym Miasto zostało pozbawione prawa wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego na decyzję Kolegium z dnia [...]r. poprzez wydanie przez ten organ postanowienia z dnia [...]r. stwierdzającego niedopuszczalność wniosku Miasta o ponowne rozpatrzenie sprawy, choć takiego pozbawienia nie przewidywały unormowania p.p.s.a., ani żadne inne przepisy prawne.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył również art. 113 § 1 p.p.s.a. uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną i pomijając przy tym całkowicie rozbieżności wynikające z uznawania przez Kolegium Miasta za stronę prowadzonego postępowania, co obligowało Kolegium do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zgłoszonego na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., a następnie przyjęcie przez SKO w S., nawet bez żadnych dodatkowych wyjaśnień, że Miasto stroną nie jest i takowy wniosek nie był dopuszczalny w oparciu o art. 134 k.p.a. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie tylko nie dostrzegł tych sprzeczności, lecz nawet całkowicie dowolnie i sprzecznie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, przyjął za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S., że z podejmowanych przez ten organ czynności nie wynikało, aby Burmistrz Miasta został potraktowany jako strona niniejszego postępowania nieważnościowego, a wręcz przeciwnie został wezwany do przekazania akt i ustosunkowania się do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności wydanej przez niego decyzji. Tymczasem skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że oprócz tego rodzaju korespondencji w aktach sprawy znajdowało się postanowienie Kolegium z dnia [...]r., wydane m. in. na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu na wniosek postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...], które wśród innych adresatów pod poz. 2 wymieniało również Burmistrza Miasta, zawiadomienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 24 lipca 2014 r. z art. 10 § 1 k.p.a, że strony mają możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, które otrzymał obok innych stron również Burmistrz (poz. 2) oraz decyzja Kolegium z dnia [...]r, doręczona tym samym wszystkim adresatom, w tym zgodnie z poz. 2 Burmistrzowi Miasta stosownie do art. 109 § 1 k.p.a. wraz z pouczeniem, że strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie skarżącej kasacyjnie doręczanie tych pism i dokumentów dokonywane było stronom postępowania zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a., a nadto w żadnym z przekazywanych przez Kolegium skarżącej pism nie było adnotacji, że otrzymuje je tylko do wiadomości. Wobec tego – zdaniem skarżącej kasacyjnie – Sąd I Instancji zupełnie bezpodstawnie pominął powyższe czynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., podejmowane w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym z zachowaniem obowiązujących, prawidłowo powoływanych przepisów procedury administracyjnej. W ocenie skarżącej kasacyjnie przywołane okoliczności sprawy świadczyły o tym, że do czasu wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Miasto było traktowane przez Kolegium jako pełnoprawna strona postępowania nieważnościowego, a w związku z tym nie było podstaw do zmiany tej pozycji prawnej Miasta w toku dalszego postępowania, skoro nie wystąpiły w sprawie żadne nowe okoliczności.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że SKO w S. wydając postanowienie z dnia [...] r. pominęło obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, o jakim mowa w art. 7 k.p.a., jak również nakaz wszechstronnego i rzetelnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego z art. 77 § 1 k.p.a., co w pełni poparł Sąd I instancji.

Ponadto w ocenie strony skarżącej kasacyjnie błędne było stanowisko SKO w S. zawarte w decyzji z dnia [...]r., zgodnie z którym decyzja z dnia [...]r., Nr [...] rażąco narusza prawo z powodu braku dostępu terenu do drogi publicznej, o czym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca kasacyjnie wskazała bowiem, że z załączonej do akt sprawy dokumentacji podziałowej dz. nr [...] na działki budowlane nr [...] i nr [...] w obr. [...], wykonanej na wniosek J, M, i M.M. wynikało, że na zaewidencjonowanej w PODGiK w dniu 25 kwietnia 2006 r. mapie w stanie po ich podziale, przyległa do dzielonej dz. nr [...] oznaczona jest jako droga. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że załączone do skargi Miasta akty notarialne z dnia 2 czerwca 2006 r. i z dnia 19 czerwca 2006 r. dotyczące sprzedaży przez J., M., i M. M. – E., J., G. i I. J. dz. nr J, M, i M.M. opisywały, że działka ta położona jest przy ul. A. w S., a sprzedawcy zapewniają, że nikt nie zgłasza roszczeń ani ograniczeń w korzystaniu i rozporządzaniu tą nieruchomością i nie są prowadzone do niej żadne postępowania sądowe czy administracyjne. Skarżąca kasacyjnie dodała, że na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. zaznaczony został istniejący wjazd na dz. nr [...] od ul. A., a nieruchomość ta została ogrodzona, zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, a więc nastąpiły także nieodwracalne skutki prawne, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Ponadto zdaniem skarżącej kasacyjnie aktualnie o nabycie przez zasiedzenie przez Skarb Państwa własności m.in. dz. nr [...] toczy się postępowanie w Sądzie Rejonowym w M.M. (sygn. akt: I Ns 505/13), o czym bezskutecznie w toku postępowania nieważnościowego Miasto informowało Kolegium wraz z przedkładaniem dokumentów potwierdzających tę okoliczność. Ponadto skarżąca kasacyjnie podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. mimo, że zobowiązało Miasto do ustosunkowania się do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy w swojej decyzji z dnia [...] r. w ogóle nie odniosło się do zgłoszonych zarzutów, przedłożonych dokumentów i wniosków skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w granicach wykreślonych przez podstawy skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji oddalający skargę Miasta S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W realiach kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy administracyjnej, Miasto S. uznając, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza tego Miasta posiada status strony, chciało wnieść skutecznie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpatrzonej decyzją SKO w S. z dnia [...] r., stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy. Motywem działania Miasta S. są m.in. skutki prawne potencjalnie wynikające z takiej decyzji a związane z ewentualnymi obowiązkami odszkodowawczymi po stronie Miasta.

W pierwszej kolejności rozpatrywane są zarzuty podnoszące naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy.

Ustosunkowując się do pierwszego zarzutu w ramach zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, Sąd II instancji stwierdzą, że stanowisko skarżącego kasacyjnie Miasta, że Sąd I instancji naruszył art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez niezasadną odmowę poddania kontroli sądowoadministracyjnej decyzji SKO z dnia [...] r. o unieważnieniu decyzji z dnia [...] r. o warunkach zabudowy, Sąd II instancji stwierdza, że zarzut ten wychodzi poza granice sprawy sądowadministracyjnej rozstrzyganej przez Sąd I instancji. Sąd I instancji kontrolował postanowienie SKO w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd I instancji nie wypowiadał się generalnie w przedmiocie odmowy poddania kontroli sądowoadministracyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. o unieważnieniu decyzji z dnia [...] r. o warunkach zabudowy. Z kolei, jeżeli skarżące kasacyjnie Miasto chce nawiązać w tym zarzucie do szerzej rozumianych skutków prawnych postanowienia kontrolowanego przez Sąd I instancji, to trzeba wskazać, że kwestionowanie tych skutków w obrębie zarzutów dotyczących prawa postępowania jest nieuzasadnione, bo taki zarzut stawiający zasadnicze pytanie dlaczego Gmina nie może skutecznie zaskarżyć decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., Nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy wymaga podjęcia wypowiedzi materialnoprawnych.

Nie jest także uzasadniony zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 i art. 134 k.p.a. przez wadliwe uznanie sprawy "za dostatecznie wyjaśnioną i zamknięcie rozprawy mimo niewyjaśnienia rozbieżności odnośnie traktowania Miasta przez SKO jako strony prowadzonego postępowania nieważnościowego". Ustosunkowując się do tego zarzutu Sąd II instancji po pierwsze stwierdza, że Sąd I instancji jasno wypowiedział się o charakterze udziału Miasta S. w postępowaniu nieważnościowym, że Miasto, a w zasadzie jego organ wykonawczy posiadający zrazem kompetencje decyzyjne, wykonywał dla tego postępowania nieważnościowego jedynie czynności instrumentalne związane z m.in. uzupełnieniem akt postępowania. Organ ten został, zgodnie z prawidłową oceną Sądu I instancji, jedynie wezwany do przekazania pełnych akt sprawy oraz ustosunkowania się do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności wydanej przez niego decyzji. Po drugie, przedmiotowe ustalenia, które kwestionuje skarga kasacyjna, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy. Nawet gdyby hipotetycznie właściwy organ uznał w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym po raz pierwszy, że Miasto/organ ma w nim prawo strony, to przyznanie takiego prawa nie determinuje bezwzględnego i niekontrolowalnego w toku instancji nabycia takiego statusu przez dany podmiot. Zarówno organ działający ponownie, jak i sąd, mogą taki pogląd zweryfikować. A zatem wyciąganie przez Miasto skutecznych i pozytywnych dla siebie argumentów z faktu przesyłania do oczywistej wiadomości treści aktów podejmowanych podczas postępowania nieważnościowego, nie znajduje żadnego oparcia w prawie i w realiach kontrolowanej sprawy. Już samo ustosunkowywanie się do tego zarzutu wskazuje, że nie mieści się on jedynie w wymiarze procesowym, gdyż kwestie strony posiadają przede wszystkim wymiar materialnoprawny i nie powinny być rozważane w zakresie zarzutów powołujących się na naruszenie przepisów postępowania.

W sprawie też nie nastąpiło naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy przez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku istotnego stanu sprawy wskazującego, że skarżące Miasto było stroną postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym o unieważnienie decyzji Nr [...], co skutkowało bezzasadnym oddaleniem przez Sąd I Instancji skargi Miasta bez jakiegokolwiek odniesienia się do merytorycznych zarzutów skarżącego podnoszonych w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r., jak i do decyzji SKO z dnia [...] r. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnośnie tego zarzutu Sąd II instancji stwierdza, że zarówno organy działające w sprawie jak i Sąd I instancji nie mogli przedstawić w sprawie istotnego stanu sprawy wskazującego, że skarżący był stroną postępowania przed SKO o unieważnienie decyzji Nr [...], co skutkowało bezzasadnym oddaleniem przez Sąd I Instancji skargi Miasta, gdyż z przyczyn o których będzie mowa poniżej, przy rozpatrywaniu zarzutów materialnoprawnych, w kontrolowanej sprawie nie występują elementy stanu faktycznego uzasadniające tezę, że Miasto ma prawa strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ tego miasta. Niezależnie od tego, wypowiadanie się o stanie faktycznym sprawy mającym znaczenie dla istoty sprawy, w której stwierdzono nieważność, w ramach formalnoprawnego postanowienia o niedopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest nieuzasadnione prawem.

Jednocześnie jest oczywiste, że kontrolując postanowienie SKO w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o wymiarze proceduralnym i materialnoprawnym w zakresie odnoszącym się jedynie do aspektów strony postępowania, Sąd I instancji nie może wypowiadać się o pozostałych kwestiach materialnoprawnych, czyli o zasadności samej decyzji SKO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i nie można mu z tego powodu czynić zarzutów. W przeciwnym razie Sąd I instancji wyszedłby poza granice sprawy sądowoadministracyjnej.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 2, art 7, art. 78 i art.184 Konstytucji RP przez odmowę uznania Miasta jako strony postępowania zakończonego wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Nr [...] z dnia [...] r. stwierdzającej nieważność decyzji wydanej przez Kierownika Referatu Zagospodarowania Przestrzennego z upoważnienia Burmistrza Miasta z dnia [...] r. Nr [...] o warunkach zabudowy.

Z chwilą wprowadzenia, m.in. postanowieniami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, do państwowego systemu prawnego gminy jako związku publicznoprawnego innego niż państwo, ustawodawca wprowadził także prawną możliwość wydawania przez organy wykonawcze gminy decyzji administracyjnych. Chodziło i chodzi o to, aby gminy posiadające zadania własne do wykonania i nie tylko, miały zapewnione władztwo administracyjne w zakresie spraw związanych z tymi zadaniami publicznymi. W związku z tym organom wykonawczym gmin poszczególne ustawy z zakresu prawa administracyjnego sposób wyraźny przypisują kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych. Ta zasada została zachowana i rozwinięta pod rządami obecnie obowiązującej Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. a także ustaw ustrojowych z zakresu samorządu terytorialnego i obowiązuje na dzień kontroli sądu. Z teoretycznego punktu widzenia, omawiane decyzje są wydawane przez te organy w imieniu gminy ale z uwagi na państwowy wymiar samorządu terytorialnego są także wydawane w imieniu państwa. W praktyce, z uwagi na fakt upoważnienia w określonej normie do działania w formie decyzji danej kategorii organu, decyzje te kwalifikuje się w pewnym uproszczeniu jako decyzje ustawowo upoważnionego organu. W doktrynie podnosi się, że organ wydający decyzje działa jako "sędzia" w swojej własnej sprawie, gdyż wydając decyzję, działając na podstawie prawa, rozstrzyga relacje pomiędzy interesem publicznym/dobrem ogółu a uzasadnionym interesem jednostki. Organ działa w oparciu o zasadę praworządności realizując porządek państwowy. Odnosi się to także do decyzji wydawanych na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydana przez organ gminy decyzja poddawana jest kontroli instancyjnej w wyniku wniesionych odwołań, jednakże organ, który wydał decyzję i związek publicznoprawny, w imieniu którego organ działał - nie są stronami tego postępowania. Uznaje się, że okoliczności prawne istotne dla związku publicznoprawnego (państwa lub gminy) z urzędu uwzględnił/uwzględnia organ odwoławczy realizując tym samym obowiązujący porządek prawny. To założenie ustrojowo-organizacyjne nie zmienia się także w sytuacji, kiedy trybowi nadzwyczajnemu poddana jest decyzja wydana przez dany organ, w tym organ wykonawczy gminy. Wtedy ani ten organ, ani związek publicznoprawny w imieniu którego organ działa i opowiadający materialnie za jego działalność, nie są stronami postępowania, gdyż interesy państwa i innych związków publicznoprawnych w tym postępowaniu wyczerpują działające w trybie nadzwyczajnym właściwe organy administracyjne. Decyzja wydana przez organ podlega kontroli na zasadach określonych w k.p.a. i działające w sprawie organy nie mogą jednocześnie wydawać decyzji być stronami postępowania w chwili kiedy wydane przez nie decyzje są kontrolowane. Artykuł 28 k.p.a ma znaczenie dla określania strony postępowania administracyjnego, które jest prowadzone przez organ a nie do przekształcania pozycji prawnej organu, który wydał decyzję administracyjną w status strony, po to aby w drugiej instancji ten organ, jako strona postępowania, mógł bronić wydanej przez siebie decyzji. A zatem i Miasto S. nie może być stroną postępowania nieważnościowego dot. decyzji wydanej przez jego organ wykonawczy i posiadający zarazem atrybuty organu administracyjnego działającego w indywidualnej sprawie.

W sytuacji, kiedy decyzja sięga wprost interesów majątkowych gminy możliwe są dwie sytuacje. Albo organ działa, bo wydając decyzję w takiej sprawie z urzędu wypowiada się też o interesach majątkowych gminy i chroni je zgodnie z porządkiem prawnym, przy czym gmina nie ma statusu strony w tym postępowaniu. Albo też, w tych sytuacjach, ustawodawca może wyraźnie wyłączać działanie organu gminy, co nie ma miejsca w kontrolowanej sprawie.

Przyjęte rozwiązanie ustrojowe honoruje zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gdyż ich organy wydając decyzje mają na uwadze z urzędu interesy tych podmiotów wyrażone w powszechnie obowiązującym porządku prawnym. Także inne organy kontrolując decyzje administracyjne wydane przez inne organy, mają na uwadze interesy państwa i innych związków publicznoprawnych innych niż państwo (jednostek samorządu terytorialnego), wyrażone w powszechnie obowiązującym prawie. Rozwiązanie to nie narusza z przyczyn wskazanych powyżej art. 2, art 7, art. 78 i art.184 Konstytucji RP.

Sąd II instancji nie ustosunkowuje się do pozostałych zarzutów materialnoprawnych, gdyż wychodzą one poza zakres sprawy sądowoadministracyjnej i dotyczą materialnoprawnej zasadności, prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddala skargę kasacyjną.