Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1160/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 2 i 3, art. 154 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1591/14 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz S. T. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1591/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi S. T., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. i decyzję Wojewody Podlaskiego z [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Z uzasadnienia wyroku i akt sprawy wynika, że uchylone decyzje zostały wydane w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem było ustalenie z urzędu na rzecz skarżącego i G. T. odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomość położoną w gminie A., obręb [...] stanowiącą działkę geodezyjną nr [...]. Wobec tego, że przejęcie to wynikało z decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określonego odcinka obwodnicy A. wydanej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania prowadzone było w oparciu o art. 18 ust. 1 tej ustawy oraz stosowanych na podstawie zawartego w jej art. 23 odesłania do przepisów art. 134 oraz art. 149 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), określanej dalej jako "u.g.n.".

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda Podlaski ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł. W wyniku wniesionego odwołania organ odwoławczy – Minister Infrastruktury i Rozwoju - decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podstawę ustalenia odszkodowania w sprawie, jak wynika z uzasadnień rozstrzygnięć, stanowiła stosownie do art. 134 u.g.n wartość rynkowa nieruchomości określona w operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2013 r. sporządzonym w toku postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego J. M.. Wyceniając nieruchomość skarżących rzeczoznawca w operacie przyjął, że jest ona niezabudowana, a jej otoczenie stanowią grunty rolne oraz zabudowa siedliskowa w odległości około 500 metrów. Ustalając natomiast przeznaczenie nieruchomości dla potrzeb wyceny rzeczoznawca oparł się na załączonym do operatu zaświadczeniu Urzędu Gminy A. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w którym stwierdzono, że dla terenu m. in. działki nr [...] nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie została dla niej wydana decyzja o warunkach zabudowy, a zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy A. z dnia [...] lutego 2000 r. działka położona jest w strefie funkcjonalno – przestrzennej "R" o przeznaczeniu rolniczym. W związku z tą informacją rzeczoznawca dla potrzeb wyceny nieruchomości przyjął jej rolnicze przeznaczenie. W wyniku ustalenia, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych, a na rynku lokalnym brak jest dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości wycenianej (por. art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n.) do wyceny zastosował procedurę określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), określanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z tym przepisem "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych". Do porównań przyjęto zatem nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne. W sytuacji gdy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia). Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie wskazanej stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem tzw. zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%. Wyceny nieruchomości rzeczoznawca dokonał przy zastosowaniu podejścia porównawczego, o którym mowa w art. 154 ust. 1 u.g.n. metodą korygowania ceny średniej określoną w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Jak wyjaśnił rzeczoznawca, analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy A. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 19 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 19 operatu szacunkowego. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od [...] zł/ha do [...] zł/ha, przy cenie średniej wynoszącej [...] zł/ha. Cechy działki wycenianej zostały przez rzeczoznawcę ocenione na najwyższym poziomie, wobec czego cena średnia została skorygowana przy zastosowaniu najwyższego współczynnika na poziomie 1,23. Wartość 1 ha wycenianej nieruchomości określono zatem w wysokości [...] zł. Ostatecznie rzeczoznawca określił wartość działki nr [...] o pow. [...] ha na kwotę [...] zł . W dodatkowych pismach w toku postępowania (z dnia 2 i 20 września 2013 r.) rzeczoznawca odniósł się do zgłaszanych zastrzeżeń stron związanych przede wszystkim m. in. z brakiem uwzględnienia w wycenie kosztów realizacji melioracji szczegółowej oraz wyjaśnił, jakie transakcje nieruchomościami drogowymi miały miejsce na rynku lokalnym i regionalnym obejmującym teren województwa podlaskiego i z jakich względów nie odpowiadały one kryteriom nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. w stosunku do nieruchomości wycenianej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznał, że opracowany w toku postepowania operat odpowiada wszystkim wymaganiom określonym w przepisach prawa i mógł w związku z tym stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący sformułował siedemnaście zarzutów naruszenia przepisów prawa. Wszystkie one koncentrowały się na opracowanym przez rzeczoznawcę operacie i jego ocenie przez organ. Skarżący zakwestionował sposób wyceny, przyjęte jako rolne przeznaczenie nieruchomości, dobór nieruchomości podobnych. Zarzucił brak uwzględnienia w wycenie wartości melioracji szczegółowej. Podniósł między innymi, że ten sam rzeczoznawca sporządził ok. 800 operatów szacunkowych w związku z wyceną nieruchomości przejętych pod budowę obwodnicy A., a Minister jako organ odwoławczy w tych wszystkich sprawach jest już w posiadaniu kilkunastu opinii Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości, że z uwagi na zawarte w tych operatach błędy nie mogą one stanowić podstawy ustalenia odszkodowań. Operaty zaś są identyczne i zawierają takie same uchybienia. Zwrócił też uwagę, że działająca przy Ministrze Komisja Odpowiedzialności Zawodowej prowadzi wobec rzeczoznawcy majątkowego postępowanie dyscyplinarne związane z wadliwością operatów wyceniających działki przejęte pod budowę obwodnicy Augustowa.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Jak wynika z akt sprawy w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2014 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów na okoliczność nieprawidłowego przyjęcia w operacie rolnego przeznaczenia jego nieruchomości. Wyjaśnił, że sporządzając operat rzeczoznawca zwrócił się do Urzędu Gminy w A. o wydanie zaświadczenia w przedmiocie jej przeznaczenia. W wydanym zaświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2013 r., załączonym do operatu, wskazano, że wyceniane grunty, w tym również działka skarżącego, położone są zgodnie z obowiązującym studium w strefie funkcjonalno – przestrzennej "R", co świadczy o ich rolnym przeznaczeniu. Informacja ta mogła spowodować zaniżenie przedmiotu wyceny. W poprawionej bowiem wersji tego zaświadczenia załączonej do pisma brak jest takiego stwierdzenia, wskazuje się w nim natomiast, że na terenie działek zgodnie ze studium możliwe jest również prowadzenie wielokierunkowej działalności gospodarczej i przemysłowej, która nie jest uciążliwa dla środowiska, a funkcji podstawowej towarzyszy funkcja mieszkaniowa i usługowa. Okoliczność ta, jak wskazał skarżący, wynikła już po wniesieniu skargi i odnosi się do wszystkich działek wymienionych w zaświadczeniu załączonym do operatu. Do pisma skarżący załączył m. in. zaświadczenie z dnia [...] kwietnia 2013 r, którym posłużył się rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu oraz zaświadczenie z [...] lipca 2014 r. w którym zawarto informację o dodatkowym przeznaczeniu nieruchomości skarżącego.

Także organ – Minister Infrastruktury i Rozwoju w postępowaniu przed Sądem I instancji wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu - opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych o prawidłowości jednego z operatów szacunkowych opracowanych przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. dotyczącego wyceny innej nieruchomości niż nieruchomość skarżącego przejętej pod drogę.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu rozprawy Sąd I instancji na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a." uwzględnił wniosek dowodowy skarżącego, zaś wniosek organu oddalił.

W uzasadnieniu wyroku uchylającego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wydane przez organy obu instancji decyzje, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy oraz stan prawny w oparciu o który prowadzone było postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Zaakcentował, że przy przyjętych przez rzeczoznawcę sposobie i metodzie wyceny nieruchomości istotne znaczenie odgrywa jej przeznaczenie. Przeznaczenie to, stosownie do art. 154 ust. 2 u.g.n., w przypadku braku planu, bądź decyzji o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie bowiem z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Natomiast nieruchomości podobne to nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Przeznaczenie jest więc jedną z cech istotnych (o ile nie najistotniejszą), jeśli chodzi o ustalenie podobieństwa z nieruchomością wycenianą. Właściwe określenie przeznaczenia nieruchomości wycenianej ma bowiem wpływ na dobór nieruchomości porównawczych przyjętych do wyceny (ze względu na cechy podobieństwa), a przede wszystkim na określenie sposobu wyceny w kontekście art. 134 ust. 1 i 4 u.g.n. i § 36 ust. 1 i 3 rozporządzenia tzn. czy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, czy też nie, jaką normatywną podstawę wyceny powinien zastosować rzeczoznawca majątkowy i czy w związku z tym właściwa była analiza rynku nieruchomości.

W świetle powyższej argumentacji Sąd I instancji uznał, że przedstawiony przez skarżącego dowód w postaci zaświadczenia Wójta Gminy A. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. (k. 32 akt sądowych) ma istotne znaczenie w sprawie. W dokumencie tym stwierdza się, że wszystkie działki wymienione w zaświadczeniach z dnia [...] marca 2013 r. i z dnia 12 kwietnia 2013 r., wystawionych na potrzeby rzeczoznawcy majątkowego J. M., które to działki, położone na obszarze gminy, zostały wywłaszczone pod obwodnicę A., "mogą być działkami inwestycyjnymi zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego gminy A., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy A. z dnia [...] lutego 2000 r. Działki te są położone w strefie funkcji uzupełniającej i mogą służyć dla wielokierunkowej działalności gospodarczej, w tym przemysłowej nieuciążliwej dla środowiska.". Sąd zwrócił uwagę, że w zaświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. przeznaczenie działki nr [...], z której podziału powstała m.in. działka nr [...] określono w ten sposób, że działka ta była położona w strefie funkcjonalno – przestrzennej "R" (rolnicze) i między innymi pod tym kątem rzeczoznawca majątkowy wyselekcjonował nieruchomości "porównawcze". Wobec tego, że co do zasady wartość gruntu posiadającego przeznaczenie takie jak wskazano w zaświadczeniu Wójta Gminy A. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. może się różnić w sposób zasadniczy od wartości gruntu o funkcji czysto rolniczej, Sąd przyjął, że zachodzi konieczność wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym, czy cała dotychczasowa wycena, oparta o założenie wyjściowe, sformułowane w oparciu o zaświadczenie z dnia [...] marca 2013 r., zachowuje aktualność. Powyższe, jak stwierdził Sąd, stanowi przesłankę do uchylenia decyzji. Zadaniem organu powinno być w związku z tym zweryfikowanie treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A., zawartego w uchwale Rady Gminy A. Nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. i ponowna ocena operatu szacunkowego pod kątem właściwego doboru nieruchomości porównawczych, z uwzględnieniem poprawnie ustalonego przeznaczenia nieruchomości wycenianej w studium. W zależności od wyniku weryfikacji treści studium organ oceni przydatność operatu szacunkowego jako dowodu w niniejszej sprawie. Na obecnym etapie należy więc uznać, że kwestia o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy – prawidłowe ustalenie przeznaczenia nieruchomości – z powodów omówionych wyżej nie została dostatecznie wyjaśniona, czym organ naruszył art. 7, art, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji odniósł się do pozostałych zarzutów skargi, w tym braku uwzględnienia w wycenie istniejących na działce urządzeń drenarskich. Wskazał, że zgodnie z art. 135 ust. 4 u.g.n. przy określaniu wartości (...) urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia. W ocenie Sądu przyjąć jednak należy, że urządzenia infrastruktury technicznej podlegają wycenie, gdy zwiększają wartość użytkową nieruchomości, zgodną z jej przeznaczeniem. Na podstawie dodatkowych informacji uzyskanych od rzeczoznawcy majątkowego i pośrednio od Wojewódzkiego Zarządu Melioracji Wodnych w B., organ odwoławczy ostatecznie doszedł do wniosku, że melioracja w Gminie A. (i urządzenia drenarskie jej służące) wykonana została do 1993 r., a więc w całości uległa amortyzacji. Ponadto do porównania przyjęto nieruchomości zdrenowane lub nie wymagające odwodnienia (a drenaż służy właściwemu wykorzystaniu nieruchomości), co ma być argumentem za tym, że nie ma potrzeby osobnej wyceny urządzeń drenarskich, które jak gdyby "zawarte są" już w wartości wycenianej nieruchomości, poprzez przyjęty w operacie dobór nieruchomości "porównawczych". Stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii, jak stwierdził Sąd, można byłoby uznać za poprawne przy założeniu, że na tle nieruchomości przyjętych do porównania, urządzenia drenarskie nie zwiększają wartości użytkowej nieruchomości wycenianej, gdyż służą wykorzystaniu jej zgodnie z przeznaczeniem. Z powodu jednak braku szczegółowego opisu stanu nieruchomości przyjętych do porównania nie ma pewności, że stan nieruchomości "porównawczych" był taki jak przyjął organ. Ocena omawianej kwestii zależeć więc będzie od potwierdzenia przez rzeczoznawcę stanu nieruchomości "porównawczych". Uwaga ta będzie aktualna w odniesieniu do omawianej kwestii również wówczas, gdy zajdzie konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego z uwagi na inne niż przyjęte w obecnym operacie określenie przeznaczenia nieruchomości wycenianej i konieczność doboru w związku z tym innych nieruchomości "porównawczych". Ostateczna ocena tej kwestii na obecnym etapie jest więc przedwczesna, jednakże przyjąć należy, że niewyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia o tym, czy zasadna jest osobna wycena urządzeń infrastruktury drenarskiej na przedmiotowych działkach. W tym zakresie, jak uznał Sąd I instancji, organ naruszył zatem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zwrócił ponadto uwagę na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia zgodnie z którym: "W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym." Przepis ten, jak wyjaśnił Sąd, pośrednio wskazuje na kolejność analizy rynku nieruchomości, w celu określenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości, nakazując w pierwszej kolejności oceniać rynek lokalny. I choć nie ma legalnej definicji rynku lokalnego, to jak słusznie zauważa organ II instancji w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny natomiast odnosi się do obszaru województwa (zob. wyrok NSA z dnia 8.01.2014 r., I OSK 1460/12, LEX nr 1456962). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy do porównania przyjął nieruchomości rolne z terenu gminy A., a organy obydwu instancji w sposób nieprzekonujący próbowały wykazać, że zarzuty skarżących o niewłaściwym doborze nieruchomości porównawczych poprzez zawężenie pojęcia rynku lokalnego są niezasadne. Ponieważ pojęcie rynku lokalnego, jak zaznaczono wyżej, wobec braku definicji legalnej, należy bardziej do sfery ekonomicznej niż prawnej, to na rzeczoznawcy i organie ciążył obowiązek właściwego określenia rynku lokalnego, w kontekście argumentów stawianych przez stronę (w tym o wyższych cenach nieruchomości w innych gminach). Z obowiązku tego organ nie wywiązał się w sposób właściwy, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczność ta ma jednak wtórne znaczenie w stosunku do kwestii podstawowej, mianowicie prawidłowego ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Ta bowiem zdeterminuje przydatność całego operatu jako dowodu w sprawie, a dobór nieruchomości "porównawczych" może być oceniany ponownie, z zastrzeżeniami podnoszonymi w tym akapicie, po przesądzeniu kwestii podstawowej.

Sąd wyjaśnił też, że oddalił wniosek dowodowy organu z tego względu, że przedstawiona opinia nie dotyczyła operatu stanowiącego podstawę wydanych w sprawie decyzji.

Skargę kasacyjną wywiódł Minister infrastruktury i Rozwoju. W oparciu o podstawę określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a organ zarzucił naruszenie art. 134 ust 2 i 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie polegające na wskazaniu na konieczność uwzględniania przy wycenie możliwego przeznaczenia wynikającego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w sytuacji gdy przy wycenie należy brać pod uwagę aktualne przeznaczenie i aktualny sposób użytkowania, czyli stan istniejący, a nie stan ewentualny, hipotetyczny i to wynikający nie z funkcji podstawowej, lecz uzupełniającej. Z kolei w oparciu o podstawę przewidzianą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że organ niedostatecznie wyjaśnił istotne okoliczności sprawy, gdy tymczasem organ ustalił należne odszkodowanie w prawidłowy sposób.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu pierwszej z podstaw argumentowano, że Sąd przyjął błędne założenie jakoby operat został sporządzony w oparciu o wadliwe określenie przeznaczenia nieruchomości skarżących. Przywołano treść złożonego przez skarżącego zaświadczenia z 11 lipca 2014 r. Wskazano na treść art. 154 ust. 2 u.g.n., zwracając uwagę na różny charakter obu wymienionych w tym przepisie aktów tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie odwołano się do treści art. 134 u.g.n., podkreślając, że "przepis ten nie wskazuje na dopuszczalność uwzględnienia przy wycenie możliwego przeznaczenia lub możliwego sposobu użytkowania, lecz aktualne przeznaczenie i aktualny sposób użytkowania". Zwrócono uwagę, że przyjęta przez biegłego funkcja rolna nieruchomości wynikała nie tylko z wydanego zaświadczenia z dnia 11 marca 2013 r. ale także z faktycznego sposobu zagospodarowania tej nieruchomości, czego potwierdzeniem może być wypis z rejestru gruntów. Zaznaczono, że rolnego sposobu użytkowania nieruchomości w toku postępowania nie kwestionował skarżący. W konsekwencji, jak stwierdził organ, wartość rynkowa przedmiotowych działek winna być szacowana jako gruntów wykorzystywanych rolniczo, bowiem są one wykorzystywane rolniczo, a okoliczność ta nie była negowana na etapie postępowania administracyjnego przez właściciela gruntu. W dalszej kolejności odwołano się do treści opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, którą złożono do akt sprawy w postępowaniu przed Sądem I instancji, wywodząc, że obala ona w sposób jednoznaczny argumenty skarżącego co do wadliwości operatu. W podsumowaniu powyższych wywodów organ stwierdził, że zarzut naruszenia art. 134 u.g.n. jest zasadny.

W uzasadnieniu procesowej podstawy skargi kasacyjnej nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu co do naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie braku możliwości oceny potrzeby odrębnej wyceny urządzeń drenarskich istniejących na nieruchomości. Zakwestionowano ponadto stanowisko Sądu w odniesieniu do wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie nieprzekonywującego wyjaśnienia stronie kwestii związanych z właściwym doborem nieruchomości z rynku lokalnego. Przywołano stanowisko judykatury na temat rozumienia pojęcia "rynku lokalnego".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą podstawy nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a ponadto nie występują inne okoliczności brane pod uwagę z urzędu, o których mowa w art. 189 tej ustawy, sprawa podlegała rozpoznaniu wyłącznie w granicach postawionych zarzutów kasacyjnych. Te jednak okazały się nieusprawiedliwione.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku zasadniczym i przesądzającym powodem uchylenia wydanych przez organy decyzji nie była ani konieczność uwzględnienia w odszkodowaniu wyceny urządzeń drenarskich znajdujących się na nieruchomości, ani też braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące niewyjaśnienia stronie pojęcia "rynku lokalnego". Sąd zwrócił jedynie uwagę, że stanowisko organu w kwestii braku potrzeby wyceny urządzeń drenarskich można byłoby uznać za poprawne przy założeniu, że w przypadku nieruchomości podobnych taki zabieg również nie miał miejsca. Argumentu tego organ nie podważył. Podobnie jak stanowiska Sądu, że w uzasadnieniu decyzji brak wyjaśnienia rozumienia "rynku lokalnego". Wywody w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z odwołaniem się do poglądów orzecznictwa powinny mieć miejsce w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zresztą uchybienia te, jak wskazano wyżej, nie przesądziły o wyniku sprawy przed Sądem I instancji. O uchyleniu decyzji organów obu instancji zdecydował dopuszczony na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. jako dowód w sprawie dokument tj. zaświadczenie Wójta Gminy A. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. dołączony do pisma skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. wskazujący na inne dodatkowe przeznaczenie wycenianej działki w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A.. Zatem powodzenie skargi kasacyjnej i zasadność zarzutu naruszenia art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a., któremu Sąd I instancji przypisał niewyjaśnienie kwestii właściwego przeznaczenia nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania zależała w istocie od podważenia dopuszczenia jako dowodu zaświadczenia z 11 lipca 2014 r. i jego oceny. W tej zaś materii organ nie podniósł jakichkolwiek zarzutów procesowych. Wskazał jedynie, że przedstawiona przez niego w toku postępowania sądowoadministracyjnego opinia Komisji Arbitrażowej obala w sposób jednoznaczny argumenty skarżącego co do wadliwości operatu. Zauważyć zatem należy, że po pierwsze - postępowanie sądowoadministracyjne, a zwłaszcza ta jego część, która ma miejsce przed sądem II instancji nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego w zakresie wyjaśniania okoliczności sprawy administracyjnej, a po drugie - opinia Komisji z tego względu, że dotyczyła operatu ustalającego wartość innej nieruchomości, nie została przez Sąd I instancji dopuszczona jako dowód w sprawie w odróżnieniu od zaświadczenie Wójta Gminy A. z [...] lipca 2014 r. Powoływanie się zatem w skardze kasacyjnej na przedstawiony w toku sprawy dokument – opinię Komisji Arbitrażowej, mogłoby być uprawnione tylko w przypadku postawienia skutecznego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 P.p.s.a. Takiego działania w skardze kasacyjnej organ jednak nie podjął. Przedstawione z kolei przez skarżącego zaświadczenie organu Gminy o przeznaczeniu wycenianej nieruchomości w studium jednoznacznie podważyło prawidłowość przygotowanej przez rzeczoznawcę wyceny i to wcale nie z powodu błędów rzeczoznawcy, lecz wskutek wprowadzenia go w błąd zaświadczeniem Wójta Gminy A. z dnia 12 kwietnia 2013 r. co do przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Stąd również i z tego względu przedstawiona przez organ opinia Komisji Arbitrażowej nie mogła być przydatna. Jak prawidłowo natomiast uznał Sąd I instancji, przy przyjętych przez rzeczoznawcę sposobie oraz metodzie wyceny prawidłowo określone przeznaczenie wycenianej nieruchomości odgrywa niebagatelne znaczenie. Z tych też względów za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia prawa materialnego, zwłaszcza że powołany w podstawach art. 134 ust. 2 i 3 u.g.n. w ogóle nie odnosi się do sposobu określania przez rzeczoznawcę przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Przepis ten stanowi bowiem, że przy określaniu wartości nieruchomości dla celów odszkodowania uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2) oraz że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 3). Z powyższego przepisu nie wynika zatem, w jaki sposób tj. w oparciu o jakie dokumenty ustala się przeznaczenie nieruchomości dla potrzeb wyceny, lecz jakie czynniki odnoszące się do wycenianej nieruchomości powinny być wzięte pod uwagę przy wycenie nieruchomości w tym, jak stanowi przepis m. in. jej sposób użytkowania i jej przeznaczenie. Zarzut organu, że powinny być one "aktualne, a nie ewentualne czy hipotetyczne" jest dość niejasny, chyba że odnieść go do tej części uzasadnienia skargi kasacyjnej w której mowa o różnym charakterze przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z powyższym oczywiście w świetle treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu należy się zgodzić, gdyż charakter, a tym samym stopień szczegółowości obu tych aktów jest bardzo różny. Tym niemniej o tym, że w przypadku braku planu, bądź decyzji o warunkach zabudowy to treść studium rozstrzyga o przeznaczeniu nieruchomości dla potrzeb ustalenia jej wartości, wyraźnie przesądził ustawodawca, określając gradację uwzględnianych przez rzeczoznawcę dokumentów w treści art. 154 ust. 2 u.g.n. Przepis ten stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. W rozpoznawanej sprawie, nie ulega wątpliwości, że wobec braku planu i decyzji o warunkach zabudowy należało uwzględnić "hipotetyczne i przyszłe" przeznaczenie ze studium, a jego odmienne określenie w obu zaświadczeniach Gminy A. musiało prowadzić do uwzględnienia skargi. Prawidłowe bowiem określenie funkcji i to zarówno podstawowej, jak i uzupełniającej, to jak słusznie zauważył Sąd I instancji, kluczowe zagadnienie przy wyborze sposobu wyceny. Dodać można jedynie, że odmienne określenie przeznaczenia nieruchomości może skutkować nie tylko zmianą jej wartości, ale także zmianą podejścia, metody i techniki za pomocą których rzeczoznawca wyprowadza ostateczne wnioski. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wobec udokumentowanych wątpliwości w zakresie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, uwzględnił skargę i uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.

Z powyższych względów orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 204 pkt 2 P.p.s.a.