Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 1109/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2,  art. 206,  art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1,  art. 2 ust. 1,  art. 3 ust. 1,  art. 4 ust. 1 pkt 4,  art. 13 ust. 1,  art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 507
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (sprawozdawca), Anna Mierzejewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] sierpnia 2015 r., wniesionym za pośrednictwem platformy ePUAP, A. Z. zwrócił się do Miasta [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii tabel obejmujących listy pracowników, którym przyznany został dodatek motywacyjny wraz z kwotą tego dodatku, ze wszystkich biur Urzędu Miasta [...] w okresie od [...] stycznia 2015 r. do chwili udostępnienia informacji. Zwrócił się także o udostępnienie wykazu wszystkich biur Urzędu Miasta [...] funkcjonujących w 2015 r.

Pismem z [...] sierpnia 2015 r. Prezydent [...] poinformował skarżącego, że odpowiedź na wniosek w zakresie kopii tabel zostanie udzielona w terminie do 30 września 2015 r., natomiast wykaz biur Urzędu [...] znajduje się na stronach Biuletynu Informacji Publicznej, wskazując jednocześnie dokładny adres internetowy tej strony.

Uznając, że przedmiotem wniosku nie jest informacja prosta, lecz informacja przetworzona, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pismem z [...] września 2015 r. (doręczonym skarżącemu 28 września 2015 r.) organ poinformował skarżącego o powyższym i wezwał do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego – w terminie 14 dni, na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie poinformowano skarżącego, że w przypadku niewykazania w odpowiedzi szczególnie istotnego interesu publicznego sprawa zostanie załatwiona w oparciu o posiadany materiał dowodowy.

Pismem z 12 października 2015 r. A. Z. podtrzymał swój wniosek, wskazując, że żądana informacja jest informacją prostą i nie wymaga żadnego przetwarzania posiadanych dokumentów a udostępnienie danych ma formę technicznego przeniesienia danych z bazy organu.

Wobec powyższego pismem z [...] października 2015 r. (doręczonym skarżącemu 12 listopada 2015 r.) organ poinformował, że zaistniały przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Poinformował również skarżącego o przysługujących mu prawach jako strony postępowania: prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym do wglądu w akta, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Pismem z [...] listopada 2015 r. A. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślił, że do dnia wniesienia skargi informacja nie została mu udzielona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podał, że istotny wpływ na termin rozpatrzenia wniosku skarżącego miały okoliczności leżące po stronie skarżącego, m.in. terminy odbioru przez skarżącego kierowanej do niego korespondencji. Nadto decyzją z [...] listopada 2015 r. Prezydent [...] odmówił udostępnienia A. Z. informacji publicznej w zakresie kopii tabel obejmujących listy pracowników, którym przyznany został dodatek motywacyjny wraz z kwotą tego dodatku ze wszystkich biur Urzędu [...] w okresie od [...] stycznia 2015 r. do chwili udostępnienia informacji publicznej, uznając, że jest to informacja przetworzona a skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia (w rozpoznawanej sprawie) czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja tego prawa spoczywa bowiem na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Prezydent [...] jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Dalej wskazać należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

Dalej stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl - co już wyżej wykazano - art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zatem wobec treści wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2015 r., spełniona została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do powyższego wniosku.

Sąd uznał, że zarzut bezczynności w rozpoznawanej sprawie jest zasadny. Wprawdzie pismem z [...] sierpnia 2015 r. Prezydent [...] poinformował skarżącego o wydłużeniu terminu do rozpoznania jego wniosku, to do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego wezwał dopiero pismem z 8 września 2015 r., natomiast decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej wydał [...] listopada 2015 r., czyli już po wpłynięciu skargi ([...] listopada 2015 r.). W ocenie Sądu o przetworzonym charakterze informacji publicznej, której udostępnienia skarżący żądał, organ mógł poinformować skarżącego już w pierwszym piśmie, stąd też Sąd przyjął, że Prezydent [....] pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku.

Natomiast skoro organ rozpoznał wniosek skarżącego i decyzją z [...] listopada 2015 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie, to należało umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, bowiem w dacie orzekania nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, ponieważ został on już rozpoznany (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i WSA 2009/4/63).

Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w bezczynności Prezydenta [...] rażącego naruszenia prawa, bowiem na długotrwałość procedowania organu – jak wynika z jego wyjaśnień i przedstawionych dokumentów – wpływ miała również postawa skarżącego, który nie odbierał korespondencji systematycznie, przyczyniając się tym samym do wydłużenia terminu rozpoznania wniosku.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 § 1a w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji.

W przedmiocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 206 P.p.s.a. Zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot niezbędnych kosztów postępowania Sąd uwzględnił wyłącznie kwotę wpisu sądowego od skargi. Natomiast Sąd nie uwzględnił wniosku strony o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w części dotyczącej wynagrodzenia radcy prawnego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa mając na uwadze, że pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2016 r. (które wpłynęło do Sądu w dniu 29 kwietnia 2016 r.) w istocie przyłączył się do stanowiska skarżącego zaprezentowanego w skardze, nie zapoznał się z aktami sprawy, nie uczestniczył w rozprawie – z uwagi na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Tym samym, w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 507 ze zm.), nie reprezentował w postępowaniu sądowym swego mocodawcy w sposób mający na celu ochronę prawną interesu podmiotu, na rzecz którego ta pomoc powinna być świadczona.

W tym miejscu należy wskazać, iż w świetle art. 206 P.p.s.a. (w brzmieniu zmienionym art. 1 pkt 60 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi; Dz. U. z 2015 r., poz. 658) – Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Pojęcie uzasadnionego przypadku nie zostało zdefiniowane w ustawie procesowej, co oznacza, iż podjęcie rozstrzygnięcia w tym zakresie zostało pozostawione uznaniu Sądu. Jak też, w nowym stanie prawnym możliwość uznania przez Sąd, że zaistniał uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od zasady zwrotu kosztów postępowania, nie jest jak dotychczas uzależniony od konieczności częściowego uwzględnienia skargi. Dla dokonania wykładni pojęcia "uzasadnionego przypadku" z art. 206 P.p.s.a będą pomocne poglądy doktryny i orzecznictwa wykształcone w oparciu o zastosowanie art. 207 § 2 P.p.s.a. I tak w przepisie § 2 art. 207 wprowadzono rozwiązanie, które pozwala w sytuacjach szczególnie uzasadnionych odejść od stosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny reguły odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego, wynikającej z art. 203 i 204 P.p.s.a. Sąd na podstawie tego przepisu działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie, wzorowane na art. 102 k.p.c., określane jest jako zasada słuszności (zob. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa, 2011 r., Wyd. 4, s. 913–914). H. Knysiak-Molczyk zwróciła uwagę, że NSA, stosując art. 207 § 2 P.p.s.a, powinien uwzględnić całokształt okoliczności konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę zarówno fakty związane z przebiegiem postępowania, jak i fakty spoza postępowania, w szczególności odnoszące się do stanu majątkowego i sytuacji życiowej strony (skarżącego). Przykład zastosowania art. 207 § 2 P.p.s.a, z uwagi na krytycznie ocenioną przez sąd postawę strony, która "wygrała" w postępowaniu kasacyjnym, zawiera wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2005 r., FSK 1324/04, LEX nr 147553. Mimo uchylenia w tym orzeczeniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę sąd nie orzekł o zwrocie kosztów od skarżącej na rzecz organu na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a, gdyż stwierdził, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej zostały popełnione błędy, a ponadto pełnomocnik organu był nieobecny na rozprawie (patrz M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 207 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX 2013 r.).

Z podobną sytuacją do opisanego powyżej przypadku mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego tylko "formalnie" reprezentując stronę w niniejszym postępowaniu, nie realizował celu ochrony prawnej interesu swego mocodawcy.