Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 631/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 4 ust. 2, art. 11  ust. 1, art. 16
journal: Dz.U. 2018 poz 2134
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 631/19 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 października 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Janusz Bociąga, Sędziowie: WSA Bożenna Blitek, WSA Maria Zawadzka (spr.), Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r., sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej świadczenie wychowawcze I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 29 kwietnia 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z [...] 2019 r., znak: [...] w sprawie uchylenia od 1 sierpnia 2016 r. do 30 września 2017 r. decyzji Wójta Gminy z [...] 2016 r., znak [...] w sprawie ustalenia na wniosek M. S. (dalej; "skarżąca") świadczenia wychowawczego na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. na rzecz jej dziecka W. Z.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] 2016 r., znak [...] Wójt Gminy po rozpatrzeniu wniosku skarżącej orzekł o przyznaniu jej świadczenia wychowawczego na syna W. Z. w kwocie 500 zł na okres 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r.

Następnie decyzją z [...] 2019 r. Wójt Gminy uchylił ww. decyzję za okres od 1 sierpnia 2016 r. do 30 września2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał się na pismo Wojewody z 12 marca 2019 r., w którym poinformowano, że w sprawie, w okresie od 1 sierpnia 2016 r. do 30 września 2017 r., mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i w okresie od dnia 1 sierpnia 2016 r. do 30 września 2017 r. oraz od 1 lutego 2017 r. do 30 września 2017 r. ustawodawstwo polskie ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa, zaś organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie jest Wojewoda.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 16 ust. 2 oraz art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci polegające na przyjęciu, ze ojciec dziecka jako członek rodziny po wydaniu decyzji ustalającej prawo do świadczenia wychowawczego stał się aktywny zawodowo poza granicami RP, pomimo poważnych wątpliwości w tym względzie. Skarżąca zwróciła uwagę, że nigdy nie zamieszkiwała wspólnie z K. Z. – ojcem dziecka, nie pozostawała z nim w konkubinacie, a więc nigdy nie był on członkiem rodziny. Płaci on jedynie alimenty na dziecko nie utrzymuje z dzieckiem kontaktów, a uznanie ojcostwa dziecka nastąpiło w formie administracyjnej 19 września 2013 r. przed Kierownikiem USC.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał przepisy art. 4 ust. 2, art. 11 ust. 1, art. 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. 2018 r., poz. 2134 ze zm.) oraz wskazał, że wydanie decyzji z dnia [...] 2019 r. było zasadne. Podał, że w przypadku przebywania ojca dziecka (czyli osoby wymienionej w art. 4 ust. 2 ustawy), w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z powołanych przepisów wynika bowiem, że to wojewoda jest organem właściwym do ustalenia, czy w sprawie przekazanej przez organ właściwy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci). Ustalenie przez wojewodę, że w danej sprawie mają zastosowanie te przepisy, przesądza o jego właściwości rzeczowej w sprawach świadczeń objętych tymi przepisami. W następstwie dokonanych ustaleń wojewoda orzeka w sprawach świadczeń wychowawczych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z kolei konkretyzacja przez organ art. 16 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a więc uchylenie decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego, musi poprzedzać ustalenie wojewody o konieczności zastosowania w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dokonane przez wojewodę ustalenie ma ten skutek, że organ właściwy w sprawie świadczenia wychowawczego uchyla decyzję o przyznaniu świadczenia wychowawczego, co powinno nastąpić od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w zakresie świadczenia wychowawczego. Powyższe wiąże się ze zmianą właściwości rzeczowej organu do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. Zdaniem organu odwoławczego pismo Wojewody z 12 marca 2019 r. wypełnia warunek ustawowy aktualizujący po stronie organu obowiązek uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego. Nadto Kolegium wskazało, że uchylenie decyzji w trybie art. 16 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, nie niesie ze sobą skutku w postaci obowiązku zwrotu pobranych świadczeń lub odmowy ich przyznania, lecz przenosi kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie świadczeń wychowawczych na rzecz innego, umocowanego do tego prawnie organu.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

- art. 16 ust. 2 w zw. z art. 4 ust 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, pomimo poważnych wątpliwości w tym względzie że przecież prawidłowa ocena materiału dowodowego, jak również ustalony na jej podstawie stan faktyczny w przedmiotowej sprawie w sposób jednoznaczny wskazują, iż przywołane normy prawne nie mają w niniejszym stanie faktycznym zastosowania, bowiem ze względu na fakt, iż ojciec małoletniego W. Z., a to K. Z. nie może być w świetle przepisów uznawany za członka rodziny i tym samym jego pobyt poza granicami kraju nie powinien mieć jakiegokolwiek wpływu na przyznanie skarżącej świadczenia wychowawczego na okres od 1.04.2016 do 30.09.2017 roku na rzecz W. Z.;

- art. 11 ust. 1 ustawy "o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie i przekazanie sprawy do rozpoznania przez wojewodę pomimo poważnych wątpliwości w tym względzie, gdyż brak jest przesłanek uzasadniających tego rodzaju rozstrzygnięcie, albowiem żaden członek rodziny małoletniego W. Z. nie przebywa obecnie poza granicami kraju, a osoba wskazana w skróconym odpisie aktu urodzenia małoletniego jako ojciec nie może być poczytana, jako członek rodziny, albowiem nie sprawuje nad nim faktycznej opieki, nie bierze czynnego udziału w procesie jego wychowania i stąd również nie ma podstaw do uznania go za członka rodziny i tym samym wdrażania wskazanej normy prawnej do przedmiotowej sprawy;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia przez organ I instancji w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy, w tym przede wszystkim akt Sądu Rejonowego III Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt: [...], sprawozdania z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez kuratora sądowego odnośnie M. S., a poza tym organ administracyjny pomimo spoczywającego na nim obowiązku nie zgromadził dowodów w zakresie okoliczności czy K. Z. pobiera zasiłki rodzinne poza granicami kraju, a przecież to organ administracyjny ma stać na straży praworządności z urzędu, a co więcej to na nim spoczywa prawny obowiązek by w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć całość materiału dowodowego;

- art. 6 i 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sposób rażąco

naruszającej interes obywateli, a więc skarżącej poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i dokonanie ustaleń stanu faktycznego sprawy w oderwaniu od przedstawionego przez samą skarżącą materiału dowodowego w tym wywiadu środowiskowego, z którego w sposób jednoznaczny wynika, że K. Z. nie bierze udziału w procesie wychowania i opieki nad W. Z., gdyż przebywa poza granicami kraju i nigdy skarżąca nie pozostawała w konkubinacie z K. Z., nigdy nie zamieszkiwała wspólnie z K. Z. i nie prowadziła wspólnego gospodarstwa domowego, a tym samym nie może być uznawany K. Z. za członka rodziny skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302, dalej "P.p.s.a.").

Kontrola sądowa przeprowadzona w niniejszej sprawie skutkowała uznaniem, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, organy obu instancji naruszyły przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co uzasadniało uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały błędnej wykładni prawa materialnego w zakresie art. 2 pkt 12 i 16, art. 4 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 2 i 6, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (stan prawny obowiązujący w okresie do 3 maja 2019 r.) oraz jego niewłaściwego zastosowania na tle ustalonego stanu faktycznego.

Kontrolowane organy działając na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci uchyliły ostateczną decyzję organu pierwszej instancji z dnia 20 kwietnia 2016 r. o przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego. Organy obydwu instancji przyjęły, że w niniejszej sprawie zrealizowane zostały przesłanki z art. 16 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 powołanej ustawy, polegające na przebywaniu po dniu wydania ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczeń osoby uprawnionej do świadczenia wychowawczego rodzinnych (ojca dziecka) poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, oraz – co najmniej w sposób dorozumiany – nabyciu przez osobę uprawnioną prawa do tego rodzaju świadczenia na terytorium państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Założenia przyjęte przez kontrolowane organy okazały się jednak błędne, co uzasadniało wzruszenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, że ojciec dziecka skarżącej nigdy nie pozostawał z nią we wspólnym gospodarstwie domowym. Skarżąca nigdy nie zamieszkiwała wspólnie z K. Z., nie pozostawała z nim w konkubinacie. Płaci on jedynie alimenty na dziecko. Nie utrzymuje z dzieckiem stałych kontaktów, a uznanie ojcostwa dziecka nastąpiło w formie administracyjnej w dniu 19 września 2013 r. przed Kierownikiem USC. Ojciec dziecka skarżącej nie jest osobą uprawnioną do świadczenia wychowawczego, gdyż co prawda ojciec dziecka jest co do zasady uprawniony do świadczenia wychowawczego (art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d.), to jednak nie można pominąć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie to przysługuje zatem tylko temu z rodziców, który faktycznie wychowuje dziecko, sprawuje nad nim realną opiekę oraz zaspokaja jego potrzeby życiowe. Należy więc podkreślić, że ojciec lub matka dziecka, którzy nie zamieszkują wspólnie z dzieckiem i nie łączą wszystkich swoich dochodów z dochodami innych członków rodziny w celu utrzymania dziecka, nie mogą być w świetle art. 2 pkt 16 w zw. z art. 2 pkt 12 powołanej ustawy uznani za członków rodziny dziecka. Przepis art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, wyraźnie nakazuje, aby za członka rodziny uznawać jedynie tego z rodziców dziecka, który wspólnie zamieszkuje z tym dzieckiem i na którego utrzymaniu dziecko to pozostaje. Definicja legalna "rodziny" zawarta w powyższym przepisie różni się zatem zasadniczo od definicji z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wymagając wspólnego zamieszkiwania rodzica z dzieckiem. Jest to logiczne rozwiązanie, które nawiązuje do treści art. 4 ust. 1 ww. ustawy (świadczenie wychowawcze – zgodnie ze swoją nazwą – jest przeznaczone jako pomoc Państwa dla osób wychowujących dzieci, a nie jedynie dla podmiotów złączonych z nimi więzami rodzicielstwa). Oznacza to, że rodzic dziecka, który nie uczestniczy w procesie jego wychowywania, nie sprawuje nad nim opieki i nie zamieszkuje z nim wspólnie, nie tylko nie jest uprawniony do uzyskania świadczenia wychowawczego, lecz dodatkowo nie może być uznany za członka rodziny dziecka w rozumieniu art. 2 pkt 16) u.p.p.w.d. Dodatkowo warunkiem uznania rodzica dziecka za członka jego rodziny w rozumieniu powyższego przepisu jest – jak już wskazano – przesłanka tworzenia z tym dzieckiem (o którym mowa w art. 2 pkt 16 ww. ustawy) wspólnoty dochodów, zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy. Ten ostatni przepis wymaga, aby uznawać, że "osobą pozostającą na utrzymaniu" jest tylko ta osoba, która utrzymuje się z połączonych dochodów wszystkich członków rodziny. Jeżeli rodzic dziecka nie łączy swoich dochodów z dochodami wszystkich członków rodziny dziecka, to nie jest on członkiem rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.

W konsekwencji w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 16 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, obligująca właściwy organ do wystąpienia do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie unijne przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w związku ze stwierdzeniem, że ojciec dziecka w dniu wydania ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia. W konsekwencji należy stwierdzić, że uzyskana od wojewody informacja pozytywna z art. 16 ust. 6 powołanej ustawy, nie mogła stanowić podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji o nabyciu prawa do świadczenia wychowawczego w okresie w niej wskazanym.

Powyższa wykładnia oraz wskazany sposób zastosowania przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci pozostają w zgodzie z relewantnym prawodawstwem Unii Europejskiej.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 1 lit. i pkt 1 i) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co do zasady, termin "członek rodziny" oznacza "każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia". W zakresie zatem definiowania powyższego pojęcia regulacje unijne odsyłają do prawa krajowego (w tym przypadku – polskiego). Ponadto art. 67 cyt. rozporządzenia wyraźnie stanowi, że osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Z przepisu tego wynika zatem, że przebywający na terytorium innego państwa członkowskiego obywatel własnego państwa członkowskiego może być uprawniony do świadczeń rodzinnych (do których zgodnie z szeroką definicją z art. 1 lit. z) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. należy zaliczyć także świadczenie wychowawcze) na terytorium tego pierwszego państwa tylko pod warunkiem, że na terytorium własnego państwa jest on uznawany za członka rodziny beneficjentów świadczeń. Dodatkowej wskazówki interpretacyjnej dostarcza art. 68a rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy świadczenia rodzinne nie są wykorzystywane przez osobę, której powinny zostać udzielone na utrzymanie członków rodziny, właściwa instytucja wywiązuje się ze swoich prawnych obowiązków poprzez udzielenie tych świadczeń osobie fizycznej lub prawnej, która rzeczywiście utrzymuje członków rodziny, na wniosek i za pośrednictwem agencji instytucji w państwie członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania, lub instytucji wyznaczonej lub organu powołanego w tym celu przez właściwą władzę w państwie członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania. Istotnym zatem warunkiem udzielenia świadczeń rodzinnych jest faktyczne i realne utrzymywanie członków rodziny przez osobę, której świadczenia mają zostać udzielone (por. Wyroki WSA w Rzeszowie z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 606/19 i II SA/Rz 627/19)

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 586/19, zgodnie z którym wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego przez podmioty uprawnione jest sprawowanie opieki nad małoletnim dzieckiem utożsamiane z jego wychowaniem. Skoro bowiem świadczenie wychowawcze ma stanowić wsparcie państwa w wychowywaniu dzieci, to istotne dla ustalenia prawa do świadczenia jest, czy matka, ojciec, opiekun faktyczny albo opiekun prawny dziecka faktycznie sprawują opiekę nad dzieckiem i utrzymują je. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "wychowanie" jednak można przyjąć, że jest to długotrwałe oddziaływanie na drugiego człowieka, którego celem jest ukształtowanie jego osobowości. Stąd też nie może budzić wątpliwości, że w realiach rozpatrywanej sprawy ojciec dziecka skarżącej nie ma rzeczywistego wpływu na wychowanie dziecka, ponieważ jego kontakty z dzieckiem są znikome. Tym samym nie jest uprawiony do świadczenia wychowawczego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a., poprzez nie poczynienie przez organ administracyjny ustaleń co do okoliczności czy K. Z. pobiera zasiłki rodzinne poza granicami kraju, należy podkreślić, że organ faktycznie nie ustalił czy ojciec dziecka skarżącej podjął pracę za granicą, pobierał jakiekolwiek świadczenia rodzinne na syna. Ma to jednak drugorzędne znaczenie w sprawie, ponieważ ojciec dziecka skarżącej, co wykazano powyżej nie jest uprawniony do pobierania świadczenia wychowawczego na syna.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6 i 7 K.p.a. Sąd stwierdził, że brak ustaleń faktycznych w decyzjach w zakresie tego, czy ojca dziecka skarżącej można zakwalifikować jako osobę uprawnioną do świadczenia wychowawczego wynikał z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Okoliczności te jednak jednoznacznie wynikają z akt administracyjnych sprawy.

Mając na uwadze powyższe na uwadze Sąd uznał, że brak było podstaw do zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Nie było zatem podstaw do uchylenia decyzji Wójta Gminy z [...] 2016 r., znak [...].

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a.


ZDANIE ODRĘBNE

S Ę D Z I E G O W S A B O Ż E N N Y B L I T E K

Moim zdaniem, skarga M. S. powinna ulec oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Na wstępie uzasadnienia zajętego powyżej stanowiska stwierdzam, iż poza sporem pozostaje to, że K. Z. wpisany jest jako "ojciec" w akcie urodzenia małoletniego W. Z. W związku z powyższym należy zauważyć, że ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2224 z późn. zm.) w art. 3 stanowi: "Akty stanu cywilnego stanowią wyłączny dowód zdarzeń w nich stwierdzonych; ich niezgodność z prawdą może być udowodniona jedynie w postępowaniu sądowym".

Przechodząc do istoty złożonego zdania odrębnego w niniejszej sprawie stwierdzam, że:

Po pierwsze: Nie akceptuję stwierdzenia, że ojciec dziecka K. Z., wpisany jako "ojciec" w akcie urodzenia małoletniego W. Z., nie jest członkiem rodziny swego syna W. Z. w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, niezależnie od jej brzmienia (zmienianego) w ciągu całego okresu obowiązywania tej ustawy, albowiem ustawa ta nie wyłącza ojca dziecka jako członka rodziny dziecka w żadnej z wersji i w żadnej sytuacji życiowej.

Jest bezspornym to, że przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.2004.166.1 z późn. zm.), wpisujące się w ramy swobodnego przepływu osób, mają przyczyniać się do podniesienia poziomu życia tych osób (i warunków ich zatrudnienia) oraz członków ich rodzin. W tytule I: "Przepisy ogólne, Artykuł 1. Definicje" w pkt 1 ppkt "i" przepisy te stanowią: "określenie "członek rodziny" oznacza każdą osobę uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia".

Poza sporem pozostaje to, że do świadczeń objętych koordynacją należą świadczenia rodzinne, do których należą m.in. świadczenia objęte ustawą o świadczeniach rodzinnych i świadczenia wychowawcze, objęte ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, co – moim zdaniem - pozostaje wyłącznie z korzyścią dla sytuacji materialnej dziecka z uwagi na uprawnienie dziecka do świadczenia wyższego (dodatki dyferencyjne). Z tego także względu, pozbawienie dziecka wyższego świadczenia (dodatku dyferencyjnego) związanego z aktywnością zawodową jego rodzica w innym państwie, o którym mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie powinno mieć miejsca w drodze niekorzystnej dla dziecka interpretacji przepisów.

Nie zgadzam się z twierdzeniem, że ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wyłącza ojca z pojęcia "członka rodziny" dziecka w szczególności w kontekście tej sprawy, a więc nie będącego mężem skarżącej, mającego ograniczoną wadzę rodzicielską, nie utrzymującego kontaktów z dzieckiem, przyczyniającego się do utrzymania dziecka jedynie przez płacenie alimentów na rzecz dziecka zamieszkałego z matką (skarżącą) w Polsce, aktywnego zawodowo w omawianym okresie na terenie Wielkiej Brytanii, i wskazuję, że czym innym jest pojęcie "podmiot uprawniony do świadczenia", czyli ten, w związku z którym lub na rzecz którego następuje przyznanie świadczenia, a czym innym "podmiot uprawniony do pobierania świadczenia", którym w prawie polskim jest osoba pełnoletnia.

W sensie prawa do świadczenia wychowawczego - moim zdaniem - osobą uprawnioną jest dziecko, chociaż osobą uprawnioną do pobierania tego świadczenia może być w przypadku małoletności dziecka jego przedstawiciel ustawowy. Innymi słowy bez zaistnienia "dziecka", jako centrum, z którym związane jest świadczenie wychowawcze, wszelkie interpretacje przepisów tej ustawy są nieuprawnione. Z tego względu mówiąc o określeniu "członka rodziny" w rozumieniu tej ustawy należy zawsze mieć na względzie członka rodziny dziecka, a nie w oderwaniu od tego dziecka np. członka rodziny matki tego dziecka.

Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie zawiera własnej definicji "członka rodziny" czy "członka rodziny dziecka", gdyż nie ma takiej potrzeby w związku z członkostwem Polski w umowie międzynarodowej, jaką jest Konwencja o Prawach Dziecka. Przepisy Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., ratyfikowanej przez Polskę dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r., nr 120, poz. 526 z późn. zm.), co do zasady przyjmują jako członków rodziny dziecka jego rodziców biologicznych, z wyraźnie wskazanymi wyjątkami, jak ich zastąpienie przez rodziców adopcyjnych (co skutkuje wpisem ojca adopcyjnego jako ojca dziecka do aktu urodzenia dziecka). Świadczą o tym nie tylko przepisy art. 7 i art. 8 tej Konwencji - stwierdzające prawo dziecka do sporządzenia aktu urodzenia niezwłocznie po urodzeniu i prawo dziecka do poznania swoich rodziców oraz zobowiązanie państw-członków do poszanowania prawa dziecka do zachowania jego tożsamości - ale wynikający z podpisania tej Konwencji i wejścia do Unii Europejskiej, zmieniony z dniem 19 lipca 2004 r. (Dz.U. z 2004 r., nr 162, poz.1691) przepis art. 84 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2017 r., poz. 682 z późn. zm.), umożliwiający domniemanemu ojcu dziecka wystąpienie, wbrew woli matki dziecka, o sądowe ustalenie swego ojcostwa w stosunku do dziecka, tj. umożliwiający ojcu biologicznemu potwierdzenie prawne swego ojcostwa.

Mówiąc w powyższych kategoriach o "rodzicach dziecka" należy mieć na względzie tych rodziców, którzy będąc potwierdzonymi prawnie są jednocześnie prawnie zobowiązani do utrzymywania dziecka – ponoszenia kosztów utrzymania dziecka, przy czym przez ponoszenie kosztów utrzymania dziecka rozumie się także ustalone alimenty na dziecko (niekoniecznie w formie kwotowej), albowiem alimenty to konkretyzacja właśnie obowiązku utrzymania dziecka, na co z kolei wskazuje art. 128 i nast. ustawy z dnia 25 lutego 1964 - kodeks rodzinny i opiekuńczy.

Nie zgadzam się z tym, że organy administracyjne obu instancji dokonały błędnej wykładni prawa materialnego w zakresie art. 2 pkt 12 i pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, co w konsekwencji powoduje, że nie zgadzam się także z tym że organy te dokonały błędnej wykładni art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 2 i ust. 6 oraz art. 27 ust. 1 tej ustawy.

Zwracam uwagę na to, że obecnie uchylone, a obowiązujące w chwili wydania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r., poz. 2134 z późn. zm.), na które powołuje się Sąd orzekający miały brzmienie:

"Art. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o:

12) osobach pozostających na utrzymaniu - oznacza to członków rodziny utrzymujących się z połączonych dochodów tych osób;

16) rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców;

Moim zdaniem, błędem interpretacyjnym jest dokonywanie połączenia pojęć "osoby pozostające na utrzymaniu" z pojęciem "rodziny", albowiem są to pojęcia różne, gdyż różne są zbiory osób w nich zawarte. Podkreślając to, że ustawodawca nie wprowadził do ustawy pojęcia "członka rodziny" czy "członka rodziny dziecka" zauważam, że "osoby pozostające na utrzymaniu" to nie tylko dzieci, a przytaczając pojęcie "rodziny" wskazuję z kolei, że pojęcie to obejmuje członków rodziny takich jak "rodzice dzieci" w rozumieniu, gdy jest jedno dziecko "rodzice dziecka" i podkreślam, że dotyczy to obojga rodziców, gdyż żadne z nich nie jest w tym przepisie wyłączone.

Na istotną okoliczność, jaką jest brak powyższego wyłączenia, wskazuję z tego względu, że inna ustawa, a mianowicie ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz.U. z 2019, poz. 670 z późn. zm.) określając pojęcie "rodziny" na potrzeby tej ustawy, w art. 2 pkt 12 ppkt "d" wyraźnie wskazuje, że "do rodziny nie zalicza się rodzica osoby uprawnionej zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz", przy czym jednocześnie zauważam, że sprawy alimentacyjne do koordynacji świadczeń nie należą, pomimo tego, że również osobą uprawnioną jest dziecko (pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego).

Z uwagi na powyższe – moim zdaniem – według prawa Rzeczypospolitej Polskiej ojciec dziecka, wynikający z aktu urodzenia dziecka (choćby jego ojcostwo zostało ustalone sądownie), jest członkiem rodziny dziecka także w sytuacji, gdy nie posiada władzy rodzicielskiej lub ma ją ograniczoną, gdy nie mieszka z dzieckiem i nie utrzymuje z nim kontaktów, gdy nie jest i nigdy nie był mężem matki dziecka.

Członkiem rodziny dziecka nie jest taki ojciec wpisany do aktu urodzenia, który następnie został jednoznacznie wyłączony ustawowo na potrzeby konkretnej ustawy, jak w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, co w przypadku ustawy z dnia z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie miało i nie ma miejsca.

Jak już wskazałam wyżej - artykuł 1 pkt 1 ppkt "i" rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ustanawia pojęcie "członka rodziny" jako "każdą osobę uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia" w przepisach ogólnych (Tytuł I. Przepisy ogólne). Rozporządzenie to w art. 3 określa zagadnienia objęte tym rozporządzeniem wymieniając m.in. świadczenia rodzinne (ust. 1 pkt "j") i renty rodzinne (ust. 1 pkt "e"), przy czym w tytule III, stanowiącym o przepisach szczególnych, dotyczących różnych kategorii świadczeń, w tym w rozdziale 5 - dotyczącym emerytur i rent rodzinnych oraz w rozdziale 8 - dotyczącym świadczeń rodzinnych (do których, co ponownie podkreślam, należą m.in. świadczenia objęte ustawą o świadczeniach rodzinnych i świadczenia wychowawcze, objęte ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci) nie określa w inny sposób pojęcia "członka rodziny" niż w art. 1 pkt 1 ppkt "i".

W związku z powyższym zwracam uwagę na to, że ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 138), która w art. 3 pkt 3 wskazuje, że obejmuje swym zakresem przedmiotowym rentę rodzinną, w definicjach legalnych (art. 4) nie podaje określenia "członka rodziny" (podobnie jak omawiana ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci), a w art. 67 ust. 1 pkt 1, określającym jacy "członkowie rodziny" uprawnieni są do renty rodzinnej (spełniający warunki określone w art. 68-71 tej ustawy), wymienia m.in.: dzieci własne i dzieci przysposobione. Jest niewątpliwym więc, że dzieci własne to dzieci biologiczne, potwierdzone prawnie w akcie urodzenia dziecka.

Powyższe oznacza, że inne rozumienie pojęcia "członka rodziny", niż wskazałam to wyżej, jest nie do pogodzenia z prawem małoletniego dziecka do renty rodzinnej po ojcu wynikającym z aktu urodzenia dziecka, choćby ojcostwo zostało ustalone sądownie bez przyznania władzy rodzicielskiej, czy władza rodzicielska nad tym dzieckiem była ojcu ograniczona, choćby ojciec nie mieszkał z dzieckiem i nie utrzymywał z nim kontaktów i nigdy nie był mężem matki dziecka. Zauważam także, że z chwilą śmierci ojca dziecka zobowiązanego do płacenia alimentów obowiązek alimentacyjny wygasa i z uwagi na osobisty charakter świadczenia alimentacyjnego, nie przechodzi na spadkobierców. Innymi słowy, w sytuacji śmierci ojca dziecka (wpisanego jako ojciec w akcie urodzenia dziecka), aktywnego zawodowo w państwie objętym koordynacją, inne rozumienie pojęcia "członka rodziny", niż wskazałam to wyżej, pozbawiłoby dziecko zarówno alimentów (wygasających z chwilą śmierci), jak i renty rodzinnej należnej po ojcu.

Po drugie: Omawiane wyżej przepisy art. 2 pkt 12 i pkt 16 , których błędna interpretacja stanowiła podstawę uchylenia wyrokiem decyzji organów obu instancji, moim zdaniem, miały znaczenie wyłącznie dla ustalenia wysokości dochodu rodziny, w której faktycznie przebywało dziecko jako pierwsze dziecko w rodzinie. W związku z tym, że obecnie świadczenie wychowawcze przysługuje na każde dziecko bez względu na kryterium dochodowe, przepisy te zostały uchylone z dniem 1 lipca 2019 r. Potwierdza to zajęte przez mnie stanowisko i czyni tym bardziej nieuprawnionym uchylenie decyzji organów obu instancji z powodu naruszenia tych przepisów.

Po trzecie: W niniejszym postępowaniu kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 kwietnia 2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2019 r., znak: [...], uchylającą od 1 sierpnia 2016 r. do 30 września 2017 r. decyzję własną z dnia [...] 2016 r., znak [...] w sprawie ustalenia na wniosek M. S. świadczenia wychowawczego na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. na rzecz jej syna W. Z.

Powyższa decyzja z dnia 29 kwietnia 2019 r., nr [...] i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w związku z postanowieniem Wojewody z dnia [...] 2019 r., nr [...] stwierdzającym w pkt 1, że w okresie od 1 sierpnia 2016 r. do 30 września 2017 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, z czego polskie ustawodawstwo ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa w okresach od 1 sierpnia 2016 r. do 30 września 2016 r. oraz od 1 lutego 2017 r. do 30 września 2017 r. i organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie jest Wojewoda, a brytyjskie ustawodawstwo ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa w okresie od 1 października 2016 r. do 31 stycznia 2017 r. i w tym zakresie wniosek strony zostanie przekazany do instytucji właściwej państwa członkowskiego celem wydania decyzji.

Przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci stanowi: "Wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze pełni funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej;" Z kolei art. 11 ust. 1 pkt 2 na dzień wydania zaskarżonej decyzji, czyli na dzień 29 kwietnia 2019 r. brzmiał: "Wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze wydaje decyzje w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego", a obecnie, po zmianie jego treści, na dzień wydania wyroku, stanowi: "Wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze wydaje rozstrzygnięcia, w tym decyzje, oraz przekazuje informację, o której mowa w art. 13a ust. 2, w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego."

Niezależnie od brzmienia art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, z przepisu tego wynika, że wyłączną kompetencję do stwierdzenia, czy w sprawie dotyczącej świadczenia wychowawczego - należącego do jednego ze świadczeń rodzinnych podlegających koordynacji - mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ma wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze, a przedmiotem kontroli Sądu nie była decyzja Wojewody kończąca postępowanie w sprawie czy postanowienie Wojewody z dnia 12 marca 2019 r. jako ewentualny akt lub czynność ani akt lub czynność przekazania sprawy Wojewodzie. Z tego względu kwestionowanie podlegania tego świadczenia przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, moim zdaniem, wykracza poza zakres kontroli Sądu w niniejszej sprawie.

W powyższym zakresie zwracam uwagę na treść pkt 2 tezy orzeczenia - postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I OW 40/07 (opubl. LEX nr 516655), która – z uwagi na analogiczne unormowania w ustawie o świadczeniach rodzinnych do unormowań w omawianej ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci - potwierdza powyższe stanowisko, albowiem wskazuje na to, że "w każdej sprawie, która została przekazana marszałkowi województwa (obecnie wojewodzie) z uwagi na zamieszkiwanie członka rodziny wnioskodawcy za granicą, marszałek województwa (obecnie wojewoda) uprawniony jest samodzielnie ustalić, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i w zależności od dokonanej oceny dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia lub zwrotu wniosku." Wskazuje to – moim zdaniem – właśnie na wyłączną kompetencję wojewody w tym zakresie.

Ze względów wyżej wskazanych nie podzielam poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku w niniejszej sprawie i nie podzielam przytoczonych w tym uzasadnieniu poglądów wojewódzkich sądów administracyjnych w omawianym zakresie.

W konsekwencji przedstawionego wyżej stanowiska uważam, że skarga M. S. powinna ulec oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, są zgodne z prawem.