Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1656/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 188 art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1497/19 w sprawie ze skargi [...]Sp. z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] marca 2019r. znak [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...]Sp. z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w [...] kwotę 1037,00 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. II SA/Kr 1497/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w [...], na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], Prezydent Miasta [...] zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "budowa zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami w parterach składającego się z 2 lub 3 części naziemnych z garażem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi wraz z układem placów i dróg wewnętrznych w tym drogi pożarowej dla budynków na działce nr [...] obr. 1 [...] oraz z przebudową i rozbudową infrastruktury technicznej oraz budową zjazdu na działce nr [...] obr. j.w. (pas drogowy, ul. [...]) w [...]" do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła [...] Sp. z o.o. spółka komandytowa zarzucając nieprawidłowe ustalenie obszaru objętego Planem Generalnym dla Lotniska [...], co doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że działka nr [...] znajduje się w granicach Planu.

Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 4 października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium) utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że obszar, na którym ma być realizowana przedmiotowa inwestycja, tj. działki [...] i [...], są objęte Planem Generalnym Lotniska [...]na lata 2016-2036 (dalej jako "Plan Generalny"), który został zaopiniowany przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i uzgodniony z Ministrem Inwestycji i Rozwoju oraz Ministrem Obrony Narodowej, a następnie ostatecznie zatwierdzony przez Ministra Infrastruktury w dniu 26 listopada 2018 r.

Minister Infrastruktury w piśmie z 27 maja 2019 r., znak: [...], potwierdził fakt zatwierdzenia przedmiotowego Planu oraz wskazał, że powierzchnie ograniczające dla nowej drogi startowej stanowią jednocześnie granice obszaru Planu. Kolegium pozyskało od Międzynarodowego Portu Lotniczego im. [...] sp. z o.o potwierdzoną za zgodność z oryginałem mapę (dostępna w siedzibie Kolegium) z przebiegiem powierzchni ograniczających dla nowej drogi startowej, opublikowaną także pod adresem internetowym. W piśmie z dnia 7 czerwca 2019 r., M P [...], spółka Międzynarodowy Port Lotniczy [...] wyjaśniła, że przesłana mapa jest jedynym elementem Planu Generalnego obrazującym obszar, dla którego sporządzenie planów miejscowych jest obligatoryjne, część tekstowa nie podlega ujawnieniu z uwagi na ochronę informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, co potwierdziło również Ministerstwo Infrastruktury.

Organ wskazał, że dane dotyczące obszaru powierzchni ograniczających dla nowej drogi startowej - lotnisko [...] wyznaczające granice Planu Generalnego tego lotniska na lata 2016-2036 zostały opublikowane również na portalach Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej (dalej "MSIP") na podstawie powierzchni ograniczających przekazanych gminie przez spółkę Międzynarodowy Port Lotniczy [...] w formacie shapefile (.shp), co pozwoliło na ustalenie ich granic (pismo WAiU UMK z dnia 30 maja 2019r.). Powierzchnie ograniczające dla nowej drogi startowej stanowiące maksymalne granice Planu oznaczone są zgodnie z legendą liniami w kolorze niebieskim. Materiał dowodowy został uzupełniony przez organ I instancji w piśmie z dnia 5 sierpnia 2019 r., w którym wskazano, że na załączonej mapie stanowiącej załącznik graficzny do Planu Generalnego zaznaczono teren inwestycji. Z dokumentu tego wynika, że przedmiotowa działka bezsprzecznie znajduje się w zasięgu powierzchni ograniczających Planu.

W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszaru Planu Generalnego Lotniska [...], stosownie do art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze ("p.lotn"). W konsekwencji postępowanie należało zawiesić na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.").

Postanowieniem z 4 grudnia 2019 r. Kolegium na podstawie art. 113 k.p.a. sprostowało oczywistą omyłkę w powyższym postanowieniu w ten sposób, że w miejscu słów "działki [...]i [...], na których ma być realizowana przedmiotowa inwestycja" powinno być "działka [...], na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka [...] zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie : art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 55 ust. 9 p.lotn. oraz w zw. z § 7 uchwały sejmiku województwa małopolskiego z dnia 25 maja 2009 r., nr XXXII/470/09, w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska [...] poprzez nieprawidłowe ustalenie obszaru objętego Planem Generalnym dla Lotniska [...], co doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że działka nr [...], będąca przedmiotem niniejszego postępowania, znajduje się w jego granicach; art. 55 ust. 5 i 6 w zw. z art. 2 pkt 4 p.lotn. poprzez pominięcie, że Plan Generalny lotniska obejmuje jedynie obszar lotniska w rozumieniu art. 2 pkt 4 p.lotn. i teren do niego przyległy, wskutek czego brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia aby działka nr [...], która zgodnie z ww. uchwałą sejmiku województwa małopolskiego znajduje się poza strefą ograniczonego użytkowania utworzoną dla tego lotniska - mogła być objęta zakresem obszaru objętego Planem Generalnym; art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.bud.") w zw. z § 7 ww. uchwały sejmiku województwa małopolskiego poprzez pominięcie, że działka nr [...] położona jest poza wyznaczonymi w treści załącznika nr l do ww. uchwały strefami ograniczonego użytkowania dla lotniska [...] i jako taka położona jest także poza strefą oddziaływania lotniska w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.bud.; art. 4 p.bud. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie i w konsekwencji nieuzasadnione pozbawienie skarżącego wskutek zawieszenia niniejszego postępowania możliwości zabudowy nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], pomimo że nieruchomość ta na podstawie ww. uchwały sejmiku województwa małopolskiego położona jest poza wyznaczonymi w treści załącznika nr l do ww. uchwały strefami ograniczonego użytkowania dla lotniska [...]; art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób uniemożliwiający uczestnikom uzyskiwanie informacji na temat bieżących okoliczności mających wpływ na kształtowanie ich praw i obowiązków oraz wydanie postanowienia wbrew zasadzie wzbudzania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Zarzucono także naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: utrzymanie w mocy postanowienia organu l instancji, mimo braku dostatecznego wyjaśnienia zakresu terenów objętych Planem Generalnym, w którym wprowadzone zostały ograniczenia w możliwości zabudowy oraz brak dostatecznego wyjaśnienia zakresu nieruchomości objętej wnioskiem - w uzasadnieniu postanowienia wskazano, że postępowanie dotyczy działek [...]i [...], podczas gdy inwestor wskazywał, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje działkę [...] - w związku z czym brak jest możliwości weryfikacji w odniesieniu do której działki organ II instancji prowadził postępowanie wyjaśniające opisane w uzasadnieniu postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę stwierdził, że wiarygodność dokumentów, na podstawie których Kolegium ustaliło przebieg granic Planu Generalnego nie budzi wątpliwości. Organ I instancji w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przesłał zaś do akt sprawy mapę stanowiącą załącznik graficzny Planu Generalnego i wyznaczającą jego granice z oznaczeniem terenu inwestycji (k. 819 – 822 akt admin.). Sąd z urzędu zbadał także w Miejskim Systemie Informacji Przestrzennej (MSIP), położenie działki inwestycyjnej na tle Planu Generalnego lotniska [...], z którego wynika, że działka ta, jak i cała ulica [...], znajduje się w granicach obszaru Planu. (https://msip.um.krakow.pl/kompozycje/?link=87cda21a3f89104a0f58eba0780b8973&config=config_plan.json). W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że powierzchnie ograniczające dla nowej drogi startowej stanowią jednocześnie granice obszaru Planu Generalnego, a co za tym idzie, również granice terenów, dla których sporządzenie planu miejscowego jest obowiązkowe. Skoro działka nr [...] mieści się w tych granicach, to zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla tego terenu było obowiązkowe. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zupełnie czym innym jest obszar ograniczonego użytkowania, o którym pisze skarżąca. Jest on ustanawiany na podstawie działu IX rozdziału 3 (art. 135 – 136) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Natomiast plan generalny lotniska tworzy się na podstawie przepisów ustawy Prawo lotnicze, które regulują stosunki prawne z zakresu lotnictwa cywilnego (art. 1 ust. 1 tej ustawy). Sąd pierwszej instancji uznał za bezzasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wskazał, że przewidziany przepisami obowiązek zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy ma charakter bezwzględny, nie podlega uznaniu organu administracji publicznej ani ocenie pod kątem jego uciążliwości dla inwestora.

W skardze kasacyjnej spółka [...] zarzuciła powyższemu wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie;

1. art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 55 ust. 9 p.lotn. w zw. z § 7 uchwały sejmiku województwa małopolskiego z dnia 25 maja 2009 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska [...] poprzez nieprawidłowe ustalenie obszaru objętego Planem Generalnym dla Lotniska [...], co doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że działka nr [...] w obrębie 1. [...], znajduje się w jego granicach;

2. art. 55 ust. 5 i 6 w zw. z art. 2 pkt 4 p.lotn. poprzez pomięcie, że ww. Plan Generalny obejmuje jedynie obszar lotniska w rozumieniu art. 2 pkt 4 p.lotn. i teren do niego przyległy, wskutek czego brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcie, aby działka nr [...], która zgodnie z ww. uchwałą sejmiku województwa małopolskiego znajduje się poza strefą ograniczonego użytkowania utworzona dla lotniska [...];

3. art. 55 ust. 5 i 6 w zw. z art. 86 ust. 7 w zw. z art. 877 w zw. z art. 55 ust. 12 p.lotn. poprzez pominięcie i błędne uznanie, że granica Planu Generalnego jest tożsama z zewnętrznymi granicami zasięgu poziomego powierzchni ograniczających zabudowę wokół lotniska, podczas gdy w ustawie Prawo lotnicze obszary te są rozróżnione i w odniesieniu do nich ustanowione są odrębne standardy ochrony przestrzeni;

4. art. 3 pkt 20 p.bud. w zw. z § 7 ww. uchwały sejmiku województwa małopolskiego pominiecie, że działka nr [...] położona jest poza wyznaczonymi w treści załącznika nr 1 do tej uchwały strefami ograniczonego użytkowania dla lotniska [...] i jako taka położona jest także poza strefą oddziaływania lotniska w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.bud.;

5. art. 4 p.bud. w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie i nieuzasadnione pozbawienie skarżącego możliwości zabudowy działki nr [...], pomimo że nieruchomość ta na podstawie ww. uchwały sejmiku województwa małopolskiego położona jest poza wyznaczonymi w treści załącznika nr 1 do tej uchwały strefami ograniczonego użytkowania dla lotniska [...] oraz poza terenami objętymi ograniczeniami zabudowy w związku z uchwaleniem Planu Generalnego;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo że zaskarżone postanowienie zostało wydane w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób uniemożliwiający uczestnikom uzyskiwanie informacji na temat bieżących okoliczności mających wpływ na kształtowanie ich praw i obowiązków oraz wbrew zasadzie wzbudzania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu, na jakich dowodach organ oparł ustalenia faktyczne sprawy, w szczególności poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia zakresu terenów objętych Planem Generalnym, w którym wprowadzone zostały ograniczenia w możliwości zabudowy.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podkreślono, że fundamentalną kwestią dla oceny legalności zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie jest dokładne ustalenie zakresu terenu objętego postanowieniami Planu Generalnego. Zdaniem Spółki wyjaśnienia ze strony Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa, Międzynarodowego Portu Lotniczego [...]oraz Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie dają jednoznacznej odpowiedzi, w jaki sposób zostały ustalone granice Planu Generalnego, ani tym bardziej, czy objęta postępowaniem nieruchomość znajduje się na obszarze, w którym powyższy Plan wprowadza ograniczenia w zakresie możliwości jej zabudowy.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że poza mapą w skali 1:25000 "Plan generalny lotniska [...] na lata 2016-2036 – Powierzchnie ograniczające (OLS) koncepcja" nie był sporządzony żaden inny załącznik graficzny, który mógłby precyzować zakres terenu objętego Planem Generalnym. Nie zgodził się z utożsamianiem granic Planu z wyznaczonymi na ww. mapie konturami płaszczyzn dla nowej drogi startowej. Na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 6 p.lotn. wytyczenie obszaru objętego planem generalnym jest ściśle związane z ograniczeniem w sposób określony w tym planie w granicach tego obszaru dopuszczalnych gabarytów obiektów budowlanych. Tymczasem, z treści pozyskanych wyjaśnień nie wynika, czy i dla jakiego dokładnie terenu zostały wprowadzone ograniczenia w dopuszczalnej wysokości zabudowy, czy tego rodzaju ograniczenia obejmują cały obszar wytyczony konturami nowej drogi startowej, zwłaszcza że kontury te w istocie obejmują praktycznie całą północną część miasta Krakowa i znaczny obszar gmin sąsiadujących z lotniskiem. Ograniczenie swobodnego korzystania z własności nieruchomości na podstawie domniemania naruszałoby konstytucyjne zasady prawa własności.

Dalej podniesiono, w kontekście art. 55 ust 5 i 6 p.lotn., że plan generalny powinien obejmować wyłącznie sam obszar lotniska w rozumieniu art. 2 pkt 4 p.lotn. oraz tereny do niego przyległe. Nawet jeśli pod pojęciem terenów "wokół lotniska" rozumieć tereny w strefie jego oddziaływania, to w niniejszej sprawie zakres tych terenów, określonych jako obszar ograniczonego użytkowania, wyznacza ww. uchwała sejmiku województwa małopolskiego. Interpretacja ta może znaleźć potwierdzenie w treści art. 3 pkt 20 p.bud. W konsekwencji przedmiotowa działka nie jest położona na terenie ograniczonego użytkowania dla lotniska [...].

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że zgodnie z art. 55 ust. 5 i 6 p.lotn. plan generalny to "plan rozwoju" lotniska, a obszar objętym planem generalnym powinien być określony w treści tego planu. Żaden przepis p.lotn. nie wskazuje, aby granica planu generalnego była tożsama z zewnętrznymi granicami zasięgu poziomego powierzchni ograniczających zabudowę. Również treść Planu Generalnego nie precyzuje, aby wskazane granice stref ograniczających stanowiły jednocześnie granice Planu. Powierzchnie te wyznaczają jedynie pewną przestrzeń, w której będą poruszać się samoloty, w większości kilkadziesiąt lub nawet kilkaset metrów nad poziomem terenu. Zdaniem Spółki przeciwko uznaniu, że na obszarze objętym powierzchniami ograniczającymi istnieje obowiązek uchwalenia planu miejscowego przemawia również to, że powierzchnie ograniczające są już kompleksowo chronione przed skutkami realizacji wszelkich inwestycji budowlanych w ramach kompetencji przyznanych Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego, stosownie do art. 86 ust. 7 oraz art. 877 i art. 55 ust. 12 p.lotn. Obowiązek sporządzenia planu miejscowego jest więc nieuzasadniony w stosunku do terenów objętych jedynie granicami powierzchni ograniczających, na których ma być realizowana zabudowa niezwiązana z rozwojem lotniska.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a. skarżąca kasacyjnie podniosła, że pierwsza wzmianka o zatwierdzeniu Planu Generalnego została zawarta w doręczonym jej w dniu 29 marca 2019 r. postanowieniu o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Tymczasem już w dniu 14 stycznia 2019 r. gotowy był projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. Takie postępowanie stanowi zdaniem Spółki całkowite zaprzeczenie zasady wzbudzania zaufania do władzy publicznej. Bezterminowe zawieszenie postępowania będzie zaś skutkowało nie tylko brakiem decyzji pozytywnej ustalającej warunki zabudowy, ale koniecznością oczekiwania na uchwalenie planu miejscowego, co wobec braku wszczęcia jakiejkolwiek procedury może nastąpić dopiero za kilka-kilkanaście lat. Zawieszenie zostało zaś oparte wyłącznie na zatwierdzeniu bliżej nieokreślonego Planu Generalnego, tajnego, nieopublikowanego w żadnym z dostępnych dzienników urzędowych, ani w Biuletynie Informacji Publicznej.

Dalej Spółka wskazała na wyrok NSA w sprawie II OSK 2160/10, w którym wyrażono pogląd, że zasady konstytucyjne nie pozwalając na takie rozumienie art. 62 ust. 2 u.p.z.p., że możliwe jest zawieszenie postępowania bezterminowo, na całe lata, bez możliwości jego podjęcia z przyczyn w żadnym razie niezależnych od obywatela.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie trafnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i oddalenie skargi, mimo że organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Przepisem, który stanowił podstawę do zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie jest art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", zgodnie z którym, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Stosownie do art. 55 ust. 9 zd. pierwsze ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz.U. z 2019 r. poz. 1580), dalej "p.lotn.", dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym - jest obowiązkowe, z uwzględnieniem przepisów dotyczących terenów zamkniętych. Plan generalny to z kolei dokument stanowiący plan rozwoju lotniska użytku publicznego, sporządzony na okres nie krótszy niż 20 lat (art. 55 ust. 5). Określa m. in. obszar objęty planem, z określeniem dopuszczalnych gabarytów obiektów budowlanych i naturalnych (art. 55 ust. 6 pkt 1), koncepcję rozwoju przestrzennego wraz z zagospodarowaniem stref wokół lotniska (art. 55 ust. 6 pkt 4).

W świetle powyższego ustalenie, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na terenie objętym planem generalnym, a w konsekwencji na terenie, dla którego obligatoryjne jest sporządzenie planu miejscowego (zgodnego z planem generalnym), powoduje konieczność zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu. Warunkiem zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 55 ust. 9 p.lotn. jest jednak uprzednie jednoznaczne ustalenie, że nieruchomość przeznaczona pod zabudowę znajduje się na terenie objętym planem generalnym. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie jest to niemożliwe bez wglądu do podstawowego dokumentu źródłowego, jakim jest Plan Generalny Lotniska [...] na lata 2016-2036.

W rozpoznawanej sprawie granice obszaru ww. Planu Generalnego Kolegium ustaliło na podstawie mapy z przebiegiem powierzchni ograniczających dla nowej drogi startowej, pozyskanej od Międzynarodowego Portu Lotniczego im. [...] [...] Sp. z o.o., opublikowanej również na stronie internetowej Spółki. Z mapy tej wynika, że będąca przedmiotem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy działka nr [...] w obr. 1 [...] znajduje się w obszarze oznaczonym jako "powierzchnie ograniczające dla nowej drogi startowej" (linie koloru niebieskiego), poprowadzonym wokół "planowanych obiektów zabudowy lotniskowej", tworzącym okrąg obejmujący znaczny obszar zachodniej części Miasta Krakowa i gmin sąsiednich. Z mapy tej w żaden sposób nie wynika, że ww. "powierzchnie ograniczające dla nowej drogi startowej" stanowią granice obszaru Planu Generalnego w rozumieniu art. 55 ust. 6 pkt 1 p.lotn. Według legendy granica lotniska oznaczona jest kolorem ciemnoczerwonym i jest to obszar dużo mniejszy niż zewnętrzne granice "powierzchni ograniczających".

Jedynym dokumentem, który ma potwierdzać, że ww. powierzchnie ograniczające stanowią jednocześnie granice obszaru Planu Generalnego jest pismo Ministra Infrastruktury, tj. organu, który zatwierdził przedmiotowy Plan, z dnia 27 maja 2019 r. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie oparcie ustaleń faktycznych w istocie jedynie na informacji zawartej w tym piśmie nie spełnia standardów przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, i art. 107 § 3 k.p.a. Ustanowiona w art. 7 i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 80 k.p.a. zobowiązują zaś organ do oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ocena ta ma znaleźć wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.).

Skoro zdaniem organów, a w ślad za nimi Sądu pierwszej instancji, postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać zawieszone na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 55 ust. 9 p.lotn., to jedynym dokumentem, na podstawie którego można ustalić granice obszaru Planu Generalnego jest właśnie treść tego planu. Nie był on jednak w ogóle przedmiotem analizy ani organów, ani Sądu pierwszej instancji. Jedynym powodem, dla którego tak się stało była informacja spółki Międzynarodowy Port Lotniczy [...], potwierdzona przez Ministerstwo Infrastruktury, że część tekstowa Planu nie podlega ujawnieniu z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa.

Tej argumentacji nie można podzielić. Zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie skutkuje istotnym ograniczeniem chronionego konstytucyjnie prawa do korzystania z własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP). Niedopuszczalne jest więc jego ograniczenie na podstawie pisma Ministra Infrastruktury, który w istocie sam dokonał interpretacji zapisów Planu Generalnego na potrzeby zastosowania art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 55 ust. 9 p.lotn. To organ administracji publicznej orzekający w danej sprawie, jako podmiot stosujący prawo, interpretuje przepisy prawa. Musi mieć więc wgląd do dokumentów, z których wywodzone są określone skutki prawne. Organ nie może uchylić się od obowiązku dotarcia do dokumentów mających decydujące znaczenie dla ustaleń faktycznych w sprawie tylko z tego powodu, że dany podmiot powołuje się bez uzasadnienia na tajemnicę przedsiębiorstwa.

Omawiany Plan Generalny, jakkolwiek opracowywany przez Port Lotniczy, dotyczy lotniska użytku publicznego (art. 55 ust. 5 p.lotn.), jest konsultowany z gminami, których tereny zostały objęte planem generalnym (art. 55 ust. 7), podlega zaopiniowaniu przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i zatwierdzeniu przez ministra właściwego do spraw transportu w zakresie zgodności z polityką transportową kraju (art. 55 ust. 8). Plan ten ma więc niewątpliwie charakter dokumentu publicznego. W tej sytuacji trudno zasadnie twierdzić, że nie może zostać udostępniony organowi administracji publicznej.

Tajemnica przedsiębiorstwa uregulowana jest w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1010). Zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Ujawnienie, wykorzystanie lub pozyskanie cudzych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi czyn nieuczciwej konkurencji (ust. 1). Z definicji tej nie można wywieść wniosku, że w wyniku analizy treści Planu Generalnego pod kątem ustalenia granic jego obszaru, na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego dojdzie do naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa. Stwierdzić też należy, że nawet gdyby Plan Generalny zawierał informacje objęte tajemnicą państwową lub służbową, to organ orzekający w sprawie nie byłby pozbawiony dostępu do jego treści, ponieważ zastosowanie miałaby wtedy ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2019 r. poz.742 t.j.), która wprowadza kwalifikowane formy ochrony informacji o szczególnej wadze dla interesów Rzeczypospolitej Polskiej, do których należy nadanie tym informacjom klauzuli "tajne". Warunkiem nadania informacjom niejawnym klauzuli "tajne" jest np. stwierdzenie przez organ administracji, że nieuprawnione ujawnienie tych informacji spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej w okolicznościach enumeratywnie wyliczonych w art. 5 ust. 2 ustawy.

Podsumowując, skarżąca kasacyjnie skutecznie podważyła twierdzenie, że "powierzchnie ograniczające dla nowej drogi startowej" stanowią granice obszaru Planu Generalnego w rozumieniu art. 55 ust. 6 pkt 1 p.lotn. Bez analizy Planu Generalnego w jego całokształcie, rozstrzygnięcie tego sporu nie jest możliwe.

W świetle powyższego odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy konieczne jest samodzielne dokonanie przez organy rozpatrujące niniejszą sprawę analizy Planu Generalnego, by na tej podstawie ustalić granice objętego nim obszaru.

Skarżąca kasacyjnie Spółka trafnie wobec tego zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, at. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie to, przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiło podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie postanowień organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przede wszystkim przeprowadzą analizę Planu Generalnego Lotniska [...] w jego całokształcie (łącznie z częścią tekstową) i na tej podstawie dokonają ustaleń, jaki obszar znajduje się w jego granicach.

Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.182 § 2 p.p.s.a.