Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2545/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 111 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. art. 492 par. 1 pkt 1, par. 2, 531 par. 2, 618, 633
journal: Dz.U. 2013 poz 1030
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi H. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej H. z siedzibą w P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Farmaceutyczny (GIF) zaskarżoną decyzją z [...] października 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1

i ust. 3, art. 115 pkt 4, art. 99 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 281 ze zm.; dalej "Pf."), w związku

z art. 618 i art. 633 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1030 ze zm.; dalej "Ksh.") oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku

z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej "Kpa."), po rozpatrzeniu odwołania H. B. "[...]"[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka" "skarżąca",)

od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (dalej "Wojewódzki Inspektor") z [...] listopada 2015 r., nr [...] wydanej w przedmiocie odmowy stwierdzenia, że podmiotem zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w [...] przy ul. [...], udzielonego w dniu [...] lutego 2012 r. spółce [...] sp. z o.o. pozostaje – po połączeniu – spółka H. B. "[...]"[...] sp. z o.o., uchylił decyzję Inspektora Wojewódzkiego w całości i w tym zakresie odmówił zmiany ww. zezwolenia.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

Spółka pismem z [...] października 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Inspektora o zmianę zezwolenia z dnia [...] maja 1996 r., znak: [...], na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w [...] przy ul. [...] (dalej apteka), zmienionego decyzją z [...] lutego 2012 r. Wniosła o zmianę polegającą na zastąpieniu wyrazów

i cyfr: "[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą

w miejscowości: [...] Nr KRS: [...]" następującymi zwrotami i cyframi: "H. B. "[...]"[...] sp. z o. o. ul. [...][...]Poznań KRS: [...]". Spółka uzasadniła swój wniosek faktem połączenia ze spółką [...] sp. z o.o., na podstawie uchwały Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników tej spółki z [...] września 2015 r. o przeniesieniu całego majątku na spółkę H. B. "[...]"[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Powołała się na art. 494 § 2 Ksh., zgodnie z którym na spółkę przejmującą przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane przejmowanej spółce.

Spółka pismem z [...] października 2015 r. zmieniła powyższy wniosek,

tj. wniosła o zmianę zezwolenia z [...] lutego 2012 r. na prowadzenie apteki, poprzez zastąpienie: "[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą

w miejscowości: [...]" następującymi wyrazami: "H. B. "[...]"[...] sp. z o.o. ul. [...][...][...] KRS: [...]".

Wojewódzki Inspektor decyzją z [...] listopada 2015 r. odmówił stwierdzenia, że podmiotem zezwolenia na prowadzenie apteki, udzielonego w dniu [...] lutego 2012 r. spółce [...] sp. z o.o. pozostaje – po połączeniu – spółka H. B. "[...]" Apteka sp. z o.o. z siedzibą w [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka postawiła zarzuty naruszenia następujących przepisów, a mianowicie:

- art. 618 Ksh., przez przyjęcie, że znajduje zastosowanie co do procesów połączenia rozpoczętych po dniu wejścia w życie ustawy – Kodeks spółek handlowych;

- art. 618 Ksh. w związku z art. 285 § 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. – Kodeks handlowy (Dz.U. z 1934 r. Nr 57, poz. 502 ze zm.), przez przyjęcie, że przepisy dotychczasowe nie przewidywały przejścia uprawnień wynikających z koncesji/zezwoleń wydawanych przez organy administracji w wyniku połączenia dwóch spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, w szczególności z koncesji/zezwolenia na prowadzenie apteki;

- art. 551 § 2 w związku z art. 553 § 1 Ksh. w związku z art. 99 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 Pf., przez przyjęcie, że decyzja z [...] lutego 2012 r. stanowiła zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki wydanego w dniu [...] maja 1996 r.;

- art. 7 w związku z art. 8 Kpa., przez niepodjęcie wszystkich czynności koniecznych do załatwienia sprawy, szczególnie w zakresie zbadania treści przepisów dotychczasowych w rozumieniu art. 618 Ksh., co doprowadziło do odmowy wydania zezwolenia;

- art. 11 w związku z art. 107 § 3 Kpa., przez zaniechanie wyjaśnienia przesłanek, którymi Wojewódzki Inspektor kierował się przy załatwieniu sprawy, w szczególności dlaczego uznał, że wszelkie zmiany, których dokonał organ koncesyjny/zezwalający miały jedynie charakter zmian w koncesji "pierwotnej" z 1996 r.

Wobec tak sformułowanych zarzutów spółka wniosła o zmianę decyzji poprzez zmianę podmiotu zezwolenia na prowadzenie apteki i wpisanie spółki jako podmiotu uprawnionego, przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżoną do Sądu decyzją GIF uznał za zasadne uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora w całości i odmówił zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki.

W uzasadnieniu wydanej decyzji GIF wskazał na wstępie, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest ustalenie, czy zezwolenie na prowadzenie apteki, posiadane przez spółkę [...] sp. z o.o., jest w istocie nowym zezwoleniem

z [...] lutego 2012 r., czy też stanowi (sukcesywnie zmienianą) koncesję z [...] maja 1996 r., przez co zastosowanie może ewentualnie znaleźć art. 618 Ksh.

GIF, odnosząc się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

14 stycznia 2009 r., sygn. akt II GPS 6/08, stwierdził, że choć została ona podjęta

na podstawie stanu faktycznego dotyczącego przekształcenia spółki cywilnej

w spółkę komandytową, to jednak w oparciu o przepisy, które umożliwiają przekształcenie spółki cywilnej także w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością

i w związku z tym argumentację przedstawioną w tej uchwale można odnieść również do niniejszej sprawy.

Zdaniem GIF, spółka [...] sp. z o.o. pozostała podmiotem koncesji

na prowadzenie apteki w [...] przy ul. [...], udzielonej w dniu [...] maja 1996 r. Decyzja z [...] lutego 2012 r. nie była decyzją udzielającą nowego zezwolenia ww. spółce, a jedynie decyzją zmieniającą, potwierdzającą przejście uprawnień ze wspólników spółki cywilnej na spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, na podstawie art. 551 § 2 w związku z art. 26 § 5 w związku

z art. 553 § 2 Ksh., stanowiła zatem kolejną ingerencję w ww. koncesję.

W ocenie GIF, brzmienie art. 618 Ksh. nie potwierdza wniosku spółki, jakoby miał on zastosowanie wyłącznie do procesów łączenia rozpoczętych przed wejściem w życie Ksh., a zakończonych już w obecnym stanie prawnym (w przeciwieństwie

do np. art. 617 Ksh.). Zatem, jak podał GIF, co do zasady art. 492 § 2 Ksh. znajduje zastosowanie w odniesieniu do koncesji, zezwoleń i ulg przyznanych po dniu wejścia w życie przepisów Ksh., tj. po dniu 1 stycznia 2001 r. Wyjątkiem jest sytuacja,

w której dotychczasowe przepisy przewidywały przejście takich uprawnień na spółkę przejmującą. Zezwolenie przysługujące przejmowanemu przez spółkę podmiotowi było w istocie zmienioną koncesją z [...] maja 1996 r., więc przysługiwałoby spółce jedynie w przypadku, gdyby umożliwiały to przepisy dotychczasowe, tj. przepisy Kodeksu handlowego, czy też przepisy ustawy z dnia 10 października 1991 r.

o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach

i nadzorze farmaceutycznym (Dz.U. z 1991 r. Nr 105, poz. 452 ze zm.; dalej: "u.ś.f."). Jak wskazał GIF, przepisy u.ś.f., na podstawie których udzielono przedmiotowej koncesji, w ogóle nie regulowały kwestii przejścia uprawnień w sytuacji połączenia spółek. GIF stanął na stanowisku, że przepisy Kodeksu handlowego,

w szczególności art. 285 § 3 tej ustawy, nie przewidywały przejścia uprawnień publiczno-prawnych w przypadku połączenia spółek.

GIF podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym dopiero art. 494 § 2 Ksh. wprowadził (ograniczoną) sukcesję praw

i obowiązków prawno-administracyjnych, co stanowi wyjątek od ogólnej zasady, że tego rodzaju prawa i obowiązki są ściśle związane z osobą, dla której zostały ustanowione i nie mogą być przenoszone na drodze czynności cywilno-prawnych. Tym samym, jak podał GIF, przepisy Kodeksu handlowego, tj. przepisy "dotychczasowe" w rozumieniu art. 618 Ksh. przewidywały jedynie sukcesję praw

i obowiązków o charakterze cywilno-prawnym. W konsekwencji, w świetle art. 618 Ksh., koncesja z [...] maja 1996 r., przysługujące spółce [...] sp. z o.o. nie mogła przejść na spółkę w wyniku połączenia spółek przez przejęcie.

W ocenie GIF, sposób sformułowania przez Wojewódzkiego Inspektora rozstrzygnięcia wymagał modyfikacji, ponieważ odmówił on stwierdzenia, że podmiotem zezwolenia na prowadzenie apteki pozostaje spółka, tymczasem, wniosła ona o zmianę decyzji, należało zatem ją zmienić albo odmówić zmiany. Rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora odnosi się zatem, jak stwierdził GIF,

do wniosku spółki pośrednio, a przecież odmowa zmiany decyzji w istocie przesądza o braku stwierdzenia przejścia zezwolenia ze spółki [...] sp. z o.o. na spółkę.

Jednocześnie GIF podkreślił, że Wojewódzki Inspektor rozpoznał sprawę co do istoty, rozważając, czy decyzję zmieniającą z [...] lutego 2012 r. należy uznać za nową decyzję, czy też wszelkie zmiany dokonywane były w koncesji z [...] maja 1996 r., a w konsekwencji, czy możliwe jest przejście zezwolenia na spółkę.

W skardze na wskazaną na wstępie decyzję GIF skarżąca spółka postawiła zarzut naruszenia następujących przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 618 Ksh., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że artykuł ten znajduje zastosowanie do procesów połączenia rozpoczętych po dniu wejścia w życie Ksh.;

- art. 285 § 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. – Kodeks handlowy, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że przepisy dotychczasowe nie przewidywały przejścia uprawnień wynikających z koncesji/zezwoleń wydawanych przez organy administracji, w szczególności koncesji/zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych w wyniku połączenia dwóch spółek z ograniczoną odpowiedzialnością;

- art. 551 § 2 w związku z art. 553 § 1 Ksh. w związku z art. 99 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 Pf., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora z [...]7 lutego 2012 r. stanowiła zmianę zezwolenia

na prowadzenie apteki wydanego w dniu [...] maja 1996 r.

Skarżąca sformułował również zarzut naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 115 § 1 pkt 4 w związku z art. 111 § 1 Pf. w związku z art. 104 § 1 Kpa., poprzez wydanie decyzji przez osobę pełniącą obowiązki Głównego Inspektora Farmaceutycznego, która nie została powołana zgodnie z wymogami Prawa farmaceutycznego,

- art. 7 w związku z art. 8 Kpa., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności koniecznych do załatwienia sprawy, szczególnie w zakresie zbadania treści przepisów dotychczasowych w rozumieniu wskazanym w art. 618 Ksh., co

w konsekwencji doprowadziło do odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca spółka wniosła

o uwzględnienie skargi i stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozważenie przez skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie możliwości skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego dotyczącego zgodności z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej przepisu art. 618 Ksh. w zakresie, w jakim wyklucza zastosowanie przepisów art. 494 § 2 i art. 531 § 2 Ksh. do koncesji, zezwoleń oraz ulg przyznanych przed dniem wejścia w życie ustawy, a które to koncesje, zezwolenia oraz ulgi na podstawie przepisu art. 553 § 2 Ksh. w związku z art. 26 § 5 Ksh. i 551 § 3 Ksh., w wyniku dokonanego przekształcenia spółki cywilnej w spółkę handlową, były przedmiotem sukcesji generalnej na podstawie przepisów tejże ustawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła argumentację towarzyszącą postawionym wyżej zarzutom.

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy przyjąć, że chodzi o naruszenie nie tylko norm prawa administracyjnego materialnego, ale i innych dziedzin prawa, które organ administracyjny powinien zastosować w procesie wydawania decyzji.

Uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje ograniczeń z dwóch stron. Z jednej strony może nastąpić jedynie, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć związek przyczynowy między treścią ukształtowanego w decyzji stosunku administracyjno-prawnego materialnego lub procesowego a naruszeniem norm prawa materialnego. Z drugiej strony, w pojęciu naruszenie prawa materialnego nie mieszczą się takie naruszenia, które można uznać za "rażące", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i które dają podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (vide: T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 458).

Warto zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 1052/08, LEX nr 593487, wskazał, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności decyzji z obowiązującym prawem, nie może pominąć tak zasadniczej kwestii jak podstawa materialno-prawna wydanego rozstrzygnięcia organu.

Jak już wyżej stwierdzono, sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu z przepisami powszechnie obowiązującego prawa (materialnego i proceduralnego) i stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uchyla zaskarżoną decyzję, postanowienie czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ogólnie ujmując, naruszenie prawa materialnego może mieć dwojaką postać. Może polegać na błędnej wykładni prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy organ błędnie przyjął, że określony przepis prawny obowiązuje lub nie obowiązuje w danej sprawie, albo niewłaściwie zinterpretował treść lub znaczenie tego przepisu. W konsekwencji wadliwie została ustalona norma prawna znajdująca w sprawie zastosowanie. Po drugie - naruszenie prawa może polegać na niewłaściwym zastosowaniu prawa. Będzie to miało miejsce w sytuacji, gdy organ prawidłowo ustalił treść normy prawnej, ale błędnie ją zastosował do ustalonego stanu faktycznego sprawy.

W pierwszej kolejności najdalej idącym zarzutem skargi jest zarzut dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż w ocenie strony, została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa ponieważ przepisy prawa farmaceutycznego nie przewidują możliwości wydania decyzji przez osobę pełniącą obowiązki Głównego Inspektora Farmaceutycznego.

Pojęcie organu administracji publicznej jest rozumiane w doktrynie dwojako: z położeniem bądź akcentu na osobę lub osoby, umiejscowione w strukturze administracji publicznej bądź na wyodrębnienie organizacyjne. W tym drugim ujęciu organ administracji publicznej stanowi wyodrębnioną część aparatu administracji publicznej, działającego w imieniu i na rachunek państwa lub innego podmiotu władzy publicznej, wykonującą zadania z zakresu administracji publicznej, upoważnioną do stosowania środków władczych i działającą w ramach ustawowo przyznanych kompetencji. Utożsamianie organu administracji publicznej jako wyodrębnionej części aparatu administracji publicznej jest ujęciem dominującym, rodzącym także i ten skutek, że brak osoby fizycznej wykonującej funkcje organu nie znosi samego organu. Czym innym jest więc istnienie samego organu administracji publicznej, a czym innym to czy powołano piastuna tego organu, to jest osobę fizyczną pełniącą funkcję odpowiadającą nazwie organu i wykonującą jego kompetencje.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że zaskarżona do sądu decyzja została wydana w okresie gdy nie powołano jeszcze piastuna organu.

Tryb powołania Głównego Inspektora Farmaceutycznego został określony w art. 111 ust. 1 Pf. Decyzja wydana została w ramach kompetencji istniejącego organu – Głównego Inspektora Farmaceutycznego, lecz podpisana została przez osobę inną niż powołany w ustawowo przewidzianym trybie piastun organu. Podmiotem wydającym akt jest w takiej sytuacji Główny Inspektor Farmaceutyczny, a nie osoba podpisana na decyzji.

Taki stan rzeczy uprawnia sąd do badania, czy osoba podpisana na decyzji jest prawidłowo umocowana do działania w imieniu organu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zamierza natomiast formułować dalej idących poglądów dotyczących dopuszczalności badania prawidłowości powołania określonych osób na stanowiska odpowiadające pojęciu piastuna organu, zwłaszcza zachowania ustawowego trybu powołania.

W art. 124 § 1 k.p.a. zawarto wymóg, by podpis na postanowieniu pochodził od osoby upoważnionej do jego wydania. Taką osobą w pierwszej kolejności jest piastun organu. Art. 268 a k.p.a. dopuszcza pisemne, pochodzące od piastuna organu, upoważnienie innej osoby do załatwiania spraw, w tym wydawania decyzji.

Jak wynika z załączonego do akt sprawy pisma z dnia [...] października 2015 r. na podstawie art. 111 ust. 1 ustawy prawo farmaceutyczne powierzono Panu Z. N. z-cy Głównego Inspektora Farmaceutycznego pełnienie obowiązków Głównego Inspektora Farmaceutycznego.

W ocenie Sądu oznacza to, że nie stracił on swoich dotychczasowych kompetencji pomimo przyjęcia obowiązków piastuna organu i mógł w związku z tym (złożyć podpis pod przedmiotową decyzją) – wydać zaskarżoną decyzję działając w imieniu i na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego.

Biorąc powyższe pod rozwagę należy uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. za bezpodstawny.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zgodności spornej decyzji, z przepisami prawa procesowego i materialnego tj. przede wszystkim ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne oraz ustawy z dnia 15 września 2000 r. – kodeks spółek handlowych, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie przy wydaniu przedmiotowej decyzji organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia art. 618 Ksh., art. 285 § 3 kodeksu handlowego, a także art. 7 i 8 kpa.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca domagała się zmiany zezwolenia z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], na prowadzenie przedmiotowej apteki, poprzez zastąpienie: "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w miejscowości: "[...] następującymi wyrazami: "H. B. "[...]"[...] sp. z o.o., ul. [...],[...] Poznań KRS: [...]".

Strona uzasadniła swój wniosek faktem połączenia [...] Sp. z o.o. ze spółką H. B. "[...]" Apteka Sp. z o.o., na podstawie uchwały Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników [...] Sp. z o.o. z dnia [...] września 2015 r. o przeniesieniu całego majątku na H. B. "[...]"[...] Sp. z o.o. przejęcie to nastąpiło w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Ksh.

Zdaniem Sądu, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia dwóch zasadniczych kwestii:

- po pierwsze – ustalenie, czy zmiany danych dotyczące danych podmiotu prowadzącego aptekę ogólnodostępną przy ul. [...] w [...], dokonywane decyzjami organu koncesyjnego [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 1996 r., [...] maja 1999 r., [...] grudnia 1999 r. i [...] lutego 2012 r. stanowiły jedynie zmiany pierwotnej koncesji z dnia [...] maja 1996 r. znak [...] jak twierdziły organy, czy też były to nowe decyzje i co za tym idzie odrębne koncesje na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, z których jedna z [...] lutego 2012 r. została wydana po wejściu w życie ustawy – kodeks spółek handlowych, a więc po [...] stycznia 2001 r.,

- po drugie należy odpowiedzieć na pytanie, czy w wyniku połączenia "[...]" sp. z o.o. ze spółką H. B. "[...]"[...] Sp. z o.o. doszło do przekazania uprawnień wynikających z koncesji z dnia [...] maja 1996 r. zmieniony decyzją z [...] lutego 2012 r .

Odpowiadając na pytanie pierwsze należy zauważyć, że z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie wynika, że koncesja na prowadzenie apteki ogólnodostępnej została wydana tylko raz - w dniu [...] maja 1996 r. Wszelkie zmiany wprowadzane przez organ koncesyjny (na skutek rozpatrywania wniosków wnoszonych przez stronę uprawnioną z koncesji) miały charakter jedynie zmian w koncesji "pierwotnej". Należy stanowczo podkreślić, że - wbrew sugestiom skarżącej spółki - poszczególne decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wprowadzające stosowne zmiany, nie stanowiły nowej koncesji na prowadzenie apteki, jak mylnie przyjęła strona skarżąca.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia i niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy - Kodeks spółek handlowych, Sąd uznał, że organy Inspekcji Farmaceutycznej obu instancji dopuściły się obrazy norm prawnych zawartych w przepisach art. 494 § 2 Ksh. w zw. z art. 618 Ksh.

Zgodnie z brzmieniem art. 618 Ksh. przepisy art. 494 § 2 i art. 531 § 2 tej ustawy stosuje się do koncesji, zezwoleń oraz ulg przyznanych po dniu wejścia w życie ustawy, chyba, że przepisy dotychczasowe przewidywały przejście takich uprawnień na spółkę przejmującą lub na spółkę nowo zawiązaną.

Zgodnie z brzmieniem art. 494 § 2 Ksh., na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba, że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.

Według Sądu, przepis art. 494 § 2 Ksh. wprowadził do polskiego systemu zasadę sukcesji generalnej w przypadku fuzji (także w przypadku fuzji per incorporationem mającej miejsce w niniejszej sprawie), odniesioną do praw i obowiązków wynikających z prawa administracyjnego. Fuzja per incorporationem polega na przeniesieniu całego majątku spółki przejmowanej na spółkę przejmującą - w zamian za co spółka przejmująca wydaje udziały lub akcje wspólnikom spółki przejmowanej. Połączenie następuje z dniem wpisu do odpowiedniego rejestru właściwego według siedziby spółki przejmującej. Wpis ten powoduje skutek w postaci wykreślenia spółki przejmowanej. Wykreślenie następuje z urzędu (vide: m. in. /w:/ Kodeks spółek handlowych. Komentarz, (red.) Prof. Janusz A. Strzępka, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012 r., s. 1198 i nast.).

Wyłączenie sukcesji generalnej spółki przejmującej bądź nowo zawiązanej "po" spółce przejmowanej w sferze praw i obowiązków administracyjnoprawnych musi wynikać albo z wyraźnego przepisu ustawy, albo z treści decyzji administracyjnej. Innymi słowy sukcesja generalna niewynikająca z decyzji (w tym przypadku - zdaniem Sądu - taka sytuacja zachodzi) może być wyłączona tylko przepisem ustawowym (por. Kodeks spółek handlowych. Komentarz, red. M. Rodzynkiewicz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 1060).

Zdaniem Sądu, aby dodatkowo wyjaśnić powyższą tezę, należy zwrócić uwagę, że w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, iż prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione (zob. m. in. G. Łaszczyca, R. Sasiak, Łączenie spółek kapitałowych a sukcesja praw i obowiązków ze sfery publicznoprawnej (wybrane zagadnienia), Prawo Spółek z 1999, nr 4, s. 3). Zasadniczo są one nieprzenoszalne (zob. także A. Szumański /w:/ Kodeks spółek handlowych. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2003, t. IV, s. 244 i nast.). Dla zmiany tej reguły konieczna jest wyraźna norma prawna. Ta generalna zasada doznaje jednak pewnych wyjątków. I tak, art. 494 § 2 Ksh. wprowadza wyjątek od generalnej reguły. Przyjęta zasada sukcesji administracyjnoprawnej ma dwie istotne cechy: wskazuje przykładowo prawa i obowiązki administracyjnoprawne oraz ma ograniczony charakter (w kilku aspektach). Zasada ograniczonej sukcesji administracyjnej polega na tym, że, co do zasady, na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia: zezwolenia, koncesje, ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej lub którejkolwiek ze spółek łączących się w trybie fuzji. Jednakże sukcesja administracyjnoprawna ma ograniczony charakter. Ograniczenie przejścia zezwoleń na nowe spółki może wynikać z przepisów ustawy albo, gdy decyzja o przyznaniu tak stanowi.

W ocenie Sądu, należy wyraźnie zaznaczyć, że aspekt ograniczenia sukcesji wiąże się również z przepisem art. 618 Ksh. Należy pamiętać bowiem, że w świetle tego przepisu, art. 494 § 2 Ksh. stosuje się tylko do koncesji, zezwoleń, ulg przyznanych po wejściu w życie kodeksu spółek handlowych, chyba że przepisy dotychczasowe akceptowały przejście takich uprawnień na sukcesorów.

A zatem, sukcesja administracyjnoprawna może więc być ograniczona przez: 1) przepisy ustaw; 2) samą treść decyzji (o udzieleniu koncesji, zezwoleń); 3) termin, o którym mowa w art. 618 Ksh.

W przepisie art. 494 § 2 Ksh. określone zostały ograniczenia sukcesji. Ograniczenia podmiotowe wynikają z decyzji administracyjnej o udzieleniu koncesji, zezwolenia lub ulgi albo innej takiej decyzji. Z decyzji administracyjnej wynika, że uprawnienia są skierowane do konkretnych adresatów decyzji.

Ustosunkowując się w tym miejscu do zarzutu naruszenia przez organy obu instancji przepisu art. 618 Ksh., należy - zdaniem Sądu - stanowczo wyjaśnić na wstępie, że dopiero Kodeks spółek handlowych (w przeciwieństwie do Kodeksu handlowego z 1934 r.) wprowadził kompleksową regulację łączenia i podziału spółek, przewidując w tym zakresie sukcesję uniwersalną (pełną lub częściową) praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym i administracyjnoprawnym. Sukcesja administracyjnoprawna, o której mowa w art. 494 § 2 i art. 531 Ksh. dotyczy koncesji, ulg, zezwoleń, przyznanych po dniu wejścia w życie ustawy - Kodeks spółek handlowych.

Skoro przepis art. 633 K.s.h. stanowi, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2001 r., to wobec tego uznać trzeba, że tylko ulgi, zezwolenia, czy też koncesje przyznane po dniu 1 stycznia 2001 r. mogą zostać przeniesione na spółkę przejmującą. Należy podkreślić, że przejęcie koncesji, ulg, czy zezwoleń przyznanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. jest możliwe, jeśli dotychczasowe przepisy przewidywały przejście takich uprawnień na spółkę przejmującą.

Należy podkreślić, że w doktrynie prawa ugruntował się pogląd, że nie jest dopuszczalna sukcesja uniwersalna praw administracyjnych w drodze czynności cywilnoprawnej. Norma prawna zawarta w przepisie art. 494 § 2 Ksh. może być uznana co najwyżej za regułę interpretacyjną, pozwalającą przyjąć w razie wątpliwości, iż w określonym przypadku dane uprawnienie przeszło na następcę prawnego (por. m.in. M. Nowak, Z. Olech, Regulacja sukcesji administracyjnoprawnej w Kodeksie spółek handlowych, Przegląd Prawa Handlowego z 2008 r., nr 1, s. 39).

W niniejszej sprawie na skutek zmiany koncesji doszło do połączenia spółek z o.o. W tym miejscu, mając na uwadze brzmienie art. 618 Ksh. należy wyjaśnić, że w Kodeksie handlowym z 1934 r. problem łączenia się spółek był potraktowany w sposób niepełny. Uregulowania dotyczące łączenia spółek (vide: art. 283 - art. 289 k.h. - dla spółek z o.o. i art. 463 - art. 469 k.h. - dla spółek akcyjnych) zakładały, że dopuszczalne jest łączenie się jedynie spółek kapitałowych i to tylko jednego typu (tzn. sp. z o.o. ze sp. z o.o. albo spółki akcyjnej ze spółką akcyjną). Niewątpliwie, ówczesna regulacja ustawowa była pobieżna i niekompletna, a niektóre jej zapisy swoją niejasnością zdecydowanie utrudniały stosowanie tych przepisów w praktyce (zob. m. in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 października 1998 r., sygn. akt I CKN 338/98, OSNC z 1999, z. 3, poz. 58 wraz z glosami do tego wyroku autorstwa: S. Sołtysińskiego (PiP nr 5 z 1999 r.), A. Szajkowskiego (OSP nr 7-8 z 1999 r., poz. 103) oraz L. Koziorowskiego (PPH nr 6 z 1999 r.).

Zgodnie z treścią art. 285 § 3 Kodeksu handlowego dopuszczalne było łączenie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Jak wskazał Sąd Apelacyjny w [...] w sprawie o sygn. akt [...] w wypadku zaistnienia następstwa prawnego o charakterze sukcesji generalnej - co ma miejsce w przypadku połączenia spółek na podstawie art. 285 § 3 Kodeksu handlowego, następuje przejęcie przez spółkę przejmującą ogółu praw i obowiązków, w tym również obowiązków o charakterze publicznoprawnym.

Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, która przejęła majątek innej spółki, na podstawie art. 285 § 3 Kodeksu handlowego , może skorzystać z prawa do pośredniego zwrotu nadwyżki podatku naliczonego nad należnym, które przysługiwało poprzednio spółce zlikwidowanej (art. 21 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym - Dz. U. Nr 11, poz. 50 ze zm.).

W ocenie Sądu przepis art. 618 Ksh. dotyczy sukcesji generalnej koncesji, zezwoleń i ulg, do której dochodzi w wyniku połączenia lub podziału spółek. Regulacja ta odnosi się nie tylko do tych przypadków połączenia spółek, w których procedura łączeniowa trwała w momencie wejścia w życie Ksh. (a więc połączeń, o których mowa w art. 617), lecz także do połączeń, które zostały zapoczątkowane już pod rządami Ksh. oraz do podziałów spółek (które mogą być dokonywane dopiero pod rządami Ksh., gdyż Kodeks Handlowy nie przewidywał w ogóle możliwości podziału spółki). Faktem intertemporalnym, w ocenie Sądu związanym z wejściem w życie Ksh., w obszarze objętym regulacją art. 618, nie jest procedura łączenia lub podziału spółki (może ona "w całości" odbywać się pod rządami Ksh. i nie wyklucza to zastosowania tego przepisu), lecz to, że udzielenie koncesji, zezwolenia lub ulgi miało miejsce przed wejściem w życie Ksh.

Skoro więc udzielenie koncesji w niniejszej sprawie miało miejsce w 1996 r. to przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

Reasumując z powyższych względów Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez organy obu instancji, zgodnie z którym dopiero art. 494 § 2 Ksh. wprowadził (ograniczoną) sukcesję praw i obowiązków prawno-administracyjnych, co stanowi wyjątek od ogólnej zasady, że tego rodzaju prawa i obowiązki są ściśle związane z osobą, dla której zostały ustanowione i nie mogą być przenoszone na drodze czynności cywilno-prawnych. Tym samym, przepisy Kodeksu handlowego, tj. przepisy "dotychczasowe" w rozumieniu art. 618 Ksh. przewidywały jedynie sukcesję praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym.

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien mieć na względzie wyżej przedstawioną analizę przepisów prawa. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. Na kwotę 697 złotych zasądzoną od GIF na rzecz skarżącej składa się kwota 200 złotych, stanowiąca wartość uiszczonego wpisu od skargi, kwota 480 złotych, poniesiona tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 § 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) oraz kwota 17 złotych, poniesiona tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

Z uwagi na treść rozstrzygnięcia Sąd uznał, że zwracanie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności art. 618 Ksh. z Konstytucją RP jest co najmniej przedwczesne.