Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1584/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 2, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 775/18 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 775/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Gostyńskiego z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] oraz zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 11 stycznia 2018 r., skierowanym do Starostwa Powiatowego w Gostyniu, działający przez pełnomocnika S. K. złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej. Domagał się poinformowania, czy właściciel nieruchomości oznaczonej jako działki nr A/4, A/6 i A/9, na przestrzeni ostatnich 24 miesięcy wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę na swojej nieruchomości, ze szczególnym naciskiem na działki nr A/6 i A/9. Natomiast, jeśli zostanie ustalone, że postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę na działkach nr A/6 i A/9 miało miejsce, wniósł o uznanie go za stronę, w konsekwencji uznania za stronę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją

Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2018 r. działający przez pełnomocnika S. K., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zwrócił się o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. udzielającego pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Pełnomocnik skarżącego podtrzymał argumentację zawartą w piśmie z dnia 11 stycznia 2018 r., podkreślając, że wydana decyzja w sposób bezpośredni narusza interes skarżącego, jako właściciela nieruchomości sąsiedniej, w tym nieruchomości obciążonej służebnością drogową.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Starosta Gostyński, dalej także jako: "Starosta", "organ pierwszej instancji", wznowił postępowanie administracyjne.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., Starosta Gostyński, po rozpatrzeniu wniosku S. K. z dnia 19 stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 35 ust 1 i 3 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej także jako: "Prawo budowlane", odmówił uznania za stronę w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Po analizie zgromadzonych dokumentów organ pierwszej instancji stwierdził, że: po pierwsze, inwestor, J. M., posiada ustanowioną służebność przejazdu i przechodu na działce nr A/8, na odcinku 27 m od ul. P., a na działkach nr B/13 i B/14 – drogę konieczną. Według rejestru nieruchomości działki o nr ewid. B/13 i B/14 są drogami, a działka nr A/8 stanowi grunt orny; po drugie, inwestor przedłożył ostateczną decyzję Burmistrza Gostynia z dnia 14 lipca 2015 r. dotyczącą budowy trzech budynków jednorodzinnych na działkach o nr ewid. A/6 i A/9, w której w pkt. 3 wskazano dostęp do drogi publicznej poprzez teren działek służebnych nr ewid. B/14, B/13, A/8; po trzecie, projekt zagospodarowania terenu przewiduje budowę trzech budynków jednorodzinnych, z których każdy usytuowany jest na obu działkach tj. nr A/6 i A/9.

Według Starosty Gostyńskiego, obszar oddziaływania projektowanych budynków nie wykracza poza granice działek, na których zostały usytuowane. Budowa w żaden sposób nie ogranicza dostępu do drogi publicznej działki nr A/8, jak również nie zalicza się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wnioskujący nie wskazał i nie uprawdopodobnił, w czym upatruje swojego interesu prawnego i na czym opiera swoje żądanie. Organ wskazał, odnosząc się do kwestii braku ustanowionej służebności przejazdu i przechodu dla działki nr A/9, że została ona rozstrzygnięta w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2016 r. (sygn. akt II SA/Po 1019/15), wydanym w toku postępowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że prawidłowo ustalono obsługę komunikacyjną inwestycji poprzez działkę nr A/8 oraz działki B/14 i B/13.

Odwołanie od powyższej decyzji, określone jako "zażalenie", wniósł S. K., wskazując naruszenie przez organ I instancji art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Podniósł, że dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej ma prowadzić przez wąski pas gruntu stanowiący także dostęp do jego zakładu zatrudniającego około 100 osób. Poruszył problem zagrożenia bezpieczeństwa wynikającego z pełnienia przez ten pas gruntu funkcji drogi wewnątrzzakładowej oraz drogi pożarowej. Poruszył problem oddziaływania inwestycji na możliwość zagospodarowania jego nieruchomości oraz wymuszenie na nim podjęcia szeregu działań i czynności podyktowanych względami bezpieczeństwa. Dodał, że teren objęty inwestycją "wcina się" w teren zakładu przemysłowego, z halami produkcyjnymi z branży meblarskiej, a zatem z całym szeregiem pomieszczeń związanych z podwyższonymi standardami przeciwpożarowymi (lakiernie, składy chemikaliów itp.). Według odwołującego się, realizacja inwestycji w sposób bezpośredni oddziaływuje na możliwości zagospodarowania terenu przez właściciela – rozbudowy zakładu produkcyjnego, chociażby w zakresie konieczności zapewnienia odpowiednich odległości od sąsiednich budynków i bezpieczeństwa przeciwpożarowego, co jego zdaniem wprost wynika z przepisów administracyjnych.

Wojewoda Wielkopolski, dalej także jako: "Wojewoda", decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 146 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Gostyńskiego z dnia 24 kwietnia 2018 r. i orzekł o wydaniu decyzji Starosty Gostyńskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. M. pozwolenia na budowę, z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy stwierdził, że nie uchyla decyzji Starosty Gostyńskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. ze względu na przesłanki z art. 146 § 2 K.p.a. – tj. w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ew. A/6 i A/9 przy ul. P. w Gostyniu. S. K. powinien być stroną postępowania o wydanie wskazanego pozwolenia na budowę. Działka o numerze ew. A/8 obciążona jest służebnością gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu każdoczesnego właściciela działek o nr A/4 i A/6 stanowiących własność J. M. W takiej sytuacji prawo własności działki, poprzez którą ustanowiono dojazd do cudzej nieruchomości doznaje w istocie ingerencji, skutkującej koniecznością przyjęcia interesu prawnego właściciela działki w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, iż rozstrzygnięcie odwoławcze oparto na materiale dowodowym zebranym na etapie postępowania organu I instancji. Według organu odwoławczego, jakkolwiek działka nr A/9 nie posiada prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej poprzez działki służebne, to jednak nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż obsługa komunikacyjna całego terenu inwestycji będzie się odbywać również poprzez działkę nr A/4 (stanowiącą własność inwestora), która z kolei stanowi łącznik pomiędzy całym terenem inwestycji, a działką służebną (z gwarancją dostępu do drogi publicznej poprzez działki służebne).

Skargę na powyższą decyzję złożył S. K. Wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obu instancji, zarzucając:

1. naruszenie art. 146 § 2 K.p.a. poprzez jej błędne zastosowanie w stanie faktycznym, wskazującym jednoznacznie na pominięcie udziału skarżącego S. K., jako strony w postępowaniu z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, co ze względu na materialnoprawny charakter wady wydanej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (pozbawienie możliwości udziału strony bez jej winy), powinno skutkować uznaniem, że art. 146 § 2 K.p.a. nie może mieć zastosowania;

2. naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym, wskazującym jednoznacznie na pominięcie udziału skarżącego S. K. jako strony w postępowaniu z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, co ze względu na materialnoprawny charakter wady wydanej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (pozbawienie możliwości udziału strony bez jej winy), winno skutkować uchyleniem dotychczasowej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie

W piśmie procesowym z dnia 22 stycznia 2019 r. uczestnik postępowania, J. M., wskazał, że ustalenia Wojewody Wielkopolskiego odnośnie do posiadania przez skarżącego interesu prawnego są błędne i powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uznał, że organy obu instancji administracyjnych dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, ocena stanowiska Wojewody Wielkopolskiego, że S. K. powinien być stroną postępowania o wydanie wskazanego pozwolenia na budowę, jest przedwczesna. W analizowanej sprawie zabrakło oparcia rozstrzygnięcia organu odwoławczego, we wspomnianym zakresie na właściwych ustaleniach faktycznych. Dotyczy to również działań organu pierwszej instancji, który doszedł do odmiennej konkluzji aniżeli organ odwoławczy. Zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu odwoławczym, organy administracyjne wywiodły, że działka o numerze ew. A/8 obciążona jest służebnością gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu każdoczesnego właściciela działek o nr A/4 i A/6, stanowiących własność J. M. – przez pas gruntu o szerokości 5,00 m rozpoczynający się od granicy z działką nr B/13 oraz działkę nr A/8 od strony ulicy P., wzdłuż działki nr C do bramy znajdującej się na działce nr A/8, w odległości 27 m od ulicy P.. Sąd odnotował, że w aktach sprawy brak jest jednak (oryginału albo odpisu) orzeczenia właściwego sądu ustanawiającego wskazaną służebność gruntową. Wobec tego, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej nie poddają się ustalenia organów obu instancji odnośnie do istnienia oraz kształtu prawnego wspomnianego ograniczonego prawa rzeczowego. W rezultacie, ocenie sądowoadministracyjnej nie poddaje się również kwestia prawidłowości uznania przez organ odwoławczy, że skarżącemu przysługuje interes prawny w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr A/6 i A/9 przy ul. P. [...] w Gostyniu.

W badanej sprawie materiał dowodowy nie zawiera wspomnianego orzeczenia sądu o ustanowieniu wskazanej służebności gruntowej. Na podstawie tego dowodu organy obu instancji oparły – istotne dla sprawy ustalenia – w kwestii istnienia albo nieistnienia interesu prawnego strony skarżącej w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę wspomnianych budynków na działkach nr A/6 i A/9 przy ul. P. [...] w Gostyniu. Uchybienie to, polegające na naruszeniu normy z art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a., miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdził również, że jako z gruntu nieprawidłowa jawi się decyzja odwoławcza Wojewody Wielkopolskiego w zakresie drugiej z wymienionych kwestii, dotyczącej oceny prawidłowości rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, że w wyniku wznowienia postępowania zwyczajnego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji pierwszoinstancyjnej, stąd istniała konieczność zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 146 § 2 K.p.a.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wykazał, by konieczne było zastosowanie w niniejszej sprawie art. 146 § 2 K.p.a., tzn. że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Skarżący w odwołaniu przywołał szereg argumentów merytorycznych dotyczących inwestycji realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wskazał m.in., że dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony przy wykorzystaniu wąskiego pasa gruntu ograniczonego ścianami budynku i betonowego ogrodzenia, bez chodników, z zagrożeniem dla przechodniów – i na tyle wąskiego, że nie pozwala na wyminięcie się dwóch pojazdów ciężarowych. Skarżący obawia się – jako właściciel nieruchomości obciążonej na rzecz inwestora – odpowiedzialności karnej oraz materialne za szkody i potencjalne tragedie, które mogą się wydarzyć podczas zwielokrotnionego ruchu przez ten wąski pas drogi. Tym bardziej, że na terenie należącym do skarżącego zlokalizowany jest duży zakład produkcyjny zatrudniający około 100 osób. Planowana inwestycja w 90% graniczy z działkami wchodzącymi w skład nieruchomości skarżącego. Powyższych okoliczności Wojewoda Wielkopolski nie zweryfikował w toku postępowania po wznowieniu postępowania. Stąd rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 146 § 2 K.p.a. jawi się jako wadliwe.

Sąd wskazał, że w toku ponownego rozpoznania organy obu instancji powinny przeprowadzić właściwe postępowanie dowodowe zarówno w zakresie istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w rozstrzygnięciu prawnobudowlanym na rzecz J. M., jak i zbadać wskazane przez skarżącego w toku postępowania (w tym w treści odwołania) okoliczności i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Organy powołają także właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia. W powyższych kwestiach organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania poczynione przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku.

Skargę kasacyjną wniósł J. M. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a., w związku z art. 28 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 146 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że:

1/ materiał dowodowy zebrany w sprawie jest niepełny, oraz że

2/ brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 146 § 2 K.p.a.;

II. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 147), poprzez jego pominięcie i w konsekwencji uznanie, że treść służebności, stanowiącej podstawę rozważań dotyczących prawidłowości uznania skarżącego jak strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, nie poddaje się pod ocenę sądu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o orzeczenie o kosztach według norm przypisanych.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2019 r. pełnomocnik wnoszącego kasację wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Pismem z dnia 15 marca 2022 r. pełnomocnik wnoszącego kasację stwierdził, że w toku procesu inwestycyjnego działki należące do skarżącego kasacyjnie nr A/6 i A/9, stanowiące teren inwestycji, zostały podzielone. Przedłożył decyzję zatwierdzającą projekt podziału. Dodał, że inwestor wybudował dwa budynki. W budynku nr 1 doszło do wyodrębnienia lokalu mieszkalnego nr 1 i ustanowienia odrębnej własności lokalu. Własność nabywcy została ujawniona w księdze wieczystej. Doszło zatem do nieodwracalnych skutków prawnych. Postępowanie dotyczące zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji powinno więc zostać umorzone. Niezależnie od tego podtrzymał zarzuty skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 10 września 2021 r. zawiadomiono strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090).

Zarządzeniem z dnia 3 marca 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a., w związku z art. 28 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 146 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że:

1/ materiał dowodowy zebrany w sprawie jest niepełny, oraz że

2/ brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 146 § 2 K.p.a.

W myśl art. 146 § 2 K.p.a., mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § 1 K.p.a., nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji, niż dotychczasowa. W uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa organ musi więc wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 793).

W sytuacji, gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania (patrz: wyrok SN z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 26/94, OSNP 1995/11/127; Barbara Adamiak, op. cit. s. 793).

Przeprowadzenie we wznowionym postępowaniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, co do przesłanki z art. 146 § 2 K.p.a., jest szczególnie istotne gdy podstawą wznowienia jest okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jeżeli bowiem strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją dotychczasową, oznacza to, co do zasady, że nie rozważono jej interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 540/88, ONSA 1988/2/90).

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mającej charakter reformatoryjny i orzekającej po raz pierwszy o wydaniu decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa, nie przedstawił rezultatów postępowania wyjaśniającego co do przesłanki materialnej z art. 146 § 2 K.p.a., a więc co do tego, czy w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Obszerne rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczyły posiadania przez wnioskującego o wznowienie interesu prawnego. Natomiast w zakresie zastosowania art. 146 § 2 K.p.a., Wojewoda ograniczył się do przytoczenia treści tego przepisu.

Jednocześnie uznając, że postępowanie było dotknięte wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., Wojewoda przyznał, że wnioskodawca miał prawo do tego by w trakcie postępowania pierwotnego w sprawie pozwolenia na budowę zapoznać się z materiałem dowodowym, a w szczególności z projektem budowlanym i wnieść swoje zastrzeżenia. Z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie oparł na materiale dowodowym zebranym na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji oraz mając na uwadze ekonomikę postępowania odwoławczego, Wojewoda odstąpił od przeprowadzenia procedury przewidzianej w art. 10 § 1 K.p.a. zgodnego z art. 9 oraz art. 12 K.p.a.

Rozstrzygając o tym, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, Wojewoda nie odniósł się w sposób konkretny do twierdzeń zawartych w odwołaniu (określonym jako zażalenie). Tymczasem, jak już powyżej zasygnalizowano, w dokumencie tym wnioskodawca podniósł, że dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej ma prowadzić przez wąski pas gruntu stanowiący także dostęp do jego zakładu zatrudniającego około 100 osób. Poruszył problem zagrożenia bezpieczeństwa wynikającego z pełnienia przez ten pas gruntu funkcji drogi wewnątrzzakładowej oraz drogi pożarowej. Podniósł wpływ inwestycji na możliwość zagospodarowania jego nieruchomości oraz wymuszenie na nim podjęcia szeregu działań i czynności podyktowanych względami bezpieczeństwa. Dodał, że teren objęty inwestycją "wcina się" w teren zakładu przemysłowego, z halami produkcyjnymi z branży meblarskiej, a zatem z cały szeregiem pomieszczeń związanych z podwyższonymi standardami przeciwpożarowymi (lakiernie, składy chemikaliów itp.). Jego zdaniem, realizacja inwestycji w sposób bezpośredni oddziaływuje na możliwości zagospodarowania terenu przez właściciela – rozbudowy zakładu produkcyjnego, chociażby w zakresie konieczności zapewnienia odpowiednich odległości od sąsiednich budynków i bezpieczeństwa przeciwpożarowego, co wprost wynika z przepisów administracyjnych.

Biorąc pod uwagę stanowisko i wypowiedź organu pierwszej instancji, według którego, wnioskodawca nie jest stroną, gdyż oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach działek na których zaprojektowano inwestycję, a także brak udziału skarżącego S. K. w postępowaniu o pozwolenie na budowę, obowiązkiem organu odwoławczego, przyznającego skarżącemu przymiot strony, przed wydaniem decyzji reformatoryjnej, było odniesienie do twierdzeń odwołania, poprzez zbadanie, czy podniesione okoliczności rzeczywiście, w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, miałyby wpływ na treść decyzji dotychczasowej tj. decyzji pozwoleniu na budowę.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie było zatem prawidłowe.

W konsekwencji, zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji co do rozstrzygnięcia o wydaniu decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa, na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art. 146 § 2 K.p.a.

Od razu skonstatować trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie mógł ograniczyć się do wyeliminowania z obrotu prawnego tylko zaskarżonej decyzji.

Abstrahując na razie od uzasadnienia zaskarżonego wyroku co do powodu uchylenia również decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzić należy, że zastosowanie art. 135 P.p.s.a. było trafne.

Postępowanie wznowieniowe unormowane w Kodeksie postępowania administracyjnego składa się z określonych wyraźnie etapów. Najpierw przeprowadzane jest postępowanie formalne, które kończy się aktami wskazanymi w art. 149 § 1 lub 3 K.p.a. Skuteczne wznowienie postępowania prowadzi do zbadania, czy zachodzi podstawa do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. Po zbadaniu tych okoliczności organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.) lub uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nowa decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.). Natomiast w razie zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 151 § 2 K.p.a., organ stwierdza wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa.

Wykładając treść art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwzględnieniem art. 105 § 1 K.p.a., nie można wykluczyć braku możliwości wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Również w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, po ustaleniu zaistnienia przesłanki wznowienia i uchyleniu decyzji dotychczasowej, zastosowanie znajduje także art. 105 § 1 K.p.a. (por. Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2022, pkt 6 do art. 151.).

Warto zauważyć, że mimo braku wyraźnego unormowania szczególnego zawartego w przepisach o wznowieniu postępowania administracyjnego, nie jest kwestionowany pogląd o możliwości umorzenia, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., wadliwie wszczętego postępowania wznowieniowego (patrz: Barbara Adamiak, op. cit. s. 805).

Natomiast zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a., organ ogranicza się do wydania decyzji z naruszeniem prawa, m.in. gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a.

W postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, z powodu przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie jest wykluczone ustalenie, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie ma interesu prawnego, a co za tym idzie, nie jest stroną. W tej sytuacji możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. W razie wątpliwości w tym zakresie należy, co do zasady, wznowić postępowanie oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (patrz m.in. Barbara Adamiak, op. cit. s. 804; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/10).

W niniejszej sprawie, postanowieniem Starosty z dnia [...] kwietnia 2018 r. postępowanie zostało wznowione.

Uwzględniając powyższe rozważania, stwierdzić należy, że decyzja organu pierwszej instancji o odmowie uznania za stronę, wydana po wznowieniu postępowania, nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w tym trybie weryfikacji decyzji ostatecznej. Organ pierwszej instancji, powołując się jedynie na podstawę procesową decyzji wydawanych w trybie zwykłym, tj. art. 104 § 1 K.p.a., odmówił uznania wnioskodawcy za stronę postępowania o pozwolenie na budowę.

Podkreślić trzeba, że treść omawianego rozstrzygnięcia Starosty wynika nie tylko z sentencji decyzji. Również jej uzasadnienie nie pozwala na potraktowanie decyzji jako wydanej w trybie wznowienia. W rezultacie rozstrzygnięcie decyzji i jej uzasadnienie nie wskazują na to, że zostało załatwione podanie o wznowienie postępowania. Nie jest nawet jasne, czy chodzi o status strony w postępowaniu nadzwyczajnym o wznowienie, które przecież zostało wszczęte, czy też o status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, które zostało zakończone ostateczną decyzją, której nie eliminuje z obrotu prawnego samo postanowienie o wznowieniu postępowania. Przypomnieć w tym miejscu można, że w podstawie prawnej decyzji odmawiającej uznania za stronę powołano także art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w związku z art. 28 K.p.a.

Uchylenie decyzji Starosty przez Wojewodę było zatem uzasadnione. Jednak z uwagi na charakter naruszenia procesowego, którym dotknięta była decyzja Starosty, należało przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wydanie orzeczenia reformatoryjnego oznaczało w niniejszej sprawie pozbawienie stron do jednej instancji administracyjnej w sprawie wznowienia postępowania. Nie jest to tylko spostrzeżenie o charakterze formalnym. Treść odwołania ("zażalenia") wyraźnie wskazuje na ograniczenie się do zarzutów dotyczących statusu strony.

Organ odwoławczy powinien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w tej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a do takich naruszeń należy wydanie decyzji nieprzewidzianej przepisami trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji administracyjnej – o wznowienie postępowania. Wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym nie może sanować wskazanego uchybienia (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 124/97; wyrok NSA z dnia 21 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1047/96).

Należy wówczas ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z udziałem wszystkich stron, przed organem pierwszej instancji. Jeśli sprawa znajduje się na etapie postępowania odwoławczego, należy uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 124/97, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 21 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1047/96, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 894/99, niepublikowany; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 143/07).

W tej sytuacji uprawnione było uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji reformatoryjnej oraz decyzji organu pierwszej instancji.

W razie konieczności powtórzenia całego postępowania przed organem pierwszej instancji, która to konieczność wynika z charakteru wady tkwiącej w tej decyzji, bezprzedmiotowe jest ocena decyzji z punktu widzenia prawa materialnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 r., sygn. akt SA 910/80, ONSA 1981/1/7; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., sygn. akt OSK 751/04; wyrok NSA z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II OSK 737/10; wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 857/20).

Z punktu widzenia materialnego wypowiedź Sądu pierwszej instancji, według której organ odwoławczy przedwcześnie uznał, że skarżący ma interes prawny w postępowaniu o wznowienie, biorąc pod uwagę konieczność powtórzenia postępowania przed organami obu instancji, była prawidłowa. Jednak w zakresie w jakim Sąd przyjął, że jedynie dołączenie do akt sprawy oryginału lub odpisu orzeczenia sądu ustanawiającego wskazaną służebność gruntową pozwalałoby na zaakceptowanie ustaleń organów odnośnie do istnienia oraz kształtu prawnego wspomnianego ograniczonego prawa rzeczowego, jest zbyt daleko idąca. Organ odwoławczy powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na treść księgi wieczystej nr [...]. Okoliczność ta nie została dotychczas podważona. Natomiast to, czy skutkiem istnienia tej służebności jest dysponowanie przez skarżącego przymiotem strony jest kwestią oceny materialnej, która będzie rozstrzygnięta w ponownym postępowaniu z wniosku S. K. o wznowienie postępowania, wszczętym postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2018 r.

W konsekwencji, podzielając prawidłowość zaskarżonego wyroku co do konieczności uchylenia decyzji obu instancji, stwierdzić należy, że obowiązująca w ponownym postępowaniu jest ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego powyżej wyrażona. W rezultacie tej oceny, obowiązkiem organów będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 151 K.p.a., a następnie wydanie decyzji przewidzianej w trybie uregulowanym przepisami art. 151 K.p.a.

W ponownym postępowaniu zostaną także ocenione twierdzenia i wnioski wnoszącego kasację zawarte w piśmie procesowym z dnia 15 marca 2022 r. Wbrew tezie przedstawionej w tym piśmie, nie miały one wpływu na ocenę zarzutów kasacji, a co za tym idzie, na wynik postępowania kasacyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., uznając, że zaskarżone orzeczenie mimo w części błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną.