Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1775/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 513
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2576/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia 12 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 września 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2576/16 oddalił skargę [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Gmina’) na decyzję Ministra Finansów z dnia 12 lipca 2016 r. o nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011.

WSA rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 30 września 2015 r. Ministerstwo Edukacji Narodowej poinformowało Ministra Finansów - w związku z kontrolą przeprowadzoną przez Urząd Kontroli Skarbowej w Rzeszowie - o uzyskaniu przez [...] zawyżonej o [...] zł kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011. Jak wyjaśniono w piśmie, kontrola wykazała nieprawidłowości w danych wykazanych w systemie informacji oświatowej o liczbie uczniów z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego w [...] (liczba uczniów przeliczeniowych została zawyżona o [...] uczniów).

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Minister Finansów decyzją z dnia 26 listopada 2015 r. zobowiązał Gminę do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości [...] zł. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 między jednostki samorządu terytorialnego dokonał Minister Edukacji Narodowej w sposób określony w algorytmie stanowiącym załącznik do rozporządzenia MEN z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz.U. Nr 249, poz. 1659) w oparciu o bazę danych o liczbie uczniów (wychowanków) wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010 r. i na dzień 10 października 2010 r. Algorytm przewidywał m.in. odrębne wagi dla niepełnosprawnych uczniów, w tym wagę P4 = 3,60 dla uczniów niesłyszących i słabo słyszących, z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym. Przy tej wadze mogli być uwzględnieni jedynie wykazani w systemie informacji oświatowej uczniowie, którzy według stanu na dzień 30 września 2010 r. posiadali orzeczenia, o których mowa w art. 71b ust. 3 ww. ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., dalej "ustawa o systemie oświaty" lub "uso").

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Minister Finansów wydał decyzję z dnia 12 lipca 2016 r., którą utrzymał w mocy decyzję własną wydaną w I instancji. Podkreślił, że według stanu na dzień 30 września 2010 r. w systemie informacji oświatowej [...] wykazała ucznia na podstawie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (nr [...] z 19 września 2007 r.) wydanego na I etap edukacyjny, który w roku szkolnym 2010/2011 uczęszczał do klasy IV. Kolejne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego na II etap edukacyjny dla tego ucznia uprawniające do wykazania w wadze P4 zostało wydane dopiero w dniu 22 października 2010 r. (nr 29/2010/2011), tj. po dniu sporządzenia sprawozdania w systemie informacji oświatowej, czyli po dniu 30 września 2010 r. Wobec powyższego, jak wskazał Minister, według stanu na dzień 30 września 2010 r. w systemie informacji oświatowej dyrektor [...] zawyżył o 1 ucznia liczbę uczniów przeliczanych wagą P4, tym samym zawyżając liczbę uczniów przeliczeniowych o 4,1445 uczniów. W związku z tym część oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 dla Gminy Leżajsk została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej liczby uczniów przeliczeniowych o 4,1445, to jest o kwotę [...] zł. Minister odnosząc się do zarzutów Gminy wyjaśnił, że decyzja zobowiązująca do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej nie ma charakteru uznaniowego, tym samym zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2016 r. poz.198 ze zm., dalej: "udjst") jest bezzasadny. Wyjaśnił też, że w związku z wydaniem po dniu 30 września 2010 r. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego Gmina mogła ubiegać się o zwiększenie części oświatowej subwencji na dany rok budżetowy z tytułu zadań szkolnych i pozaszkolnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina zarzuciła decyzji Ministra

1) obrazę przepisów postępowania administracyjnego (ustawa z 14 czerwca 1060 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "kpa"), to jest:

– art 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny;

– art. 77 § 1 kpa poprzez niewyczerpanie i niewykorzystanie całego materiału dowodowego, tj. organ w swoim procedowaniu pominął wyjaśnienia Gminy w zakresie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z 12 października 2015 r.;

– art. 80 kpa poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i uznanie, że wskazane przez organ dowody z dokumentów świadczą o nienależnie uzyskanej kwocie części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011;

2) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

– art. 1 pkt 5 i 5a w zw. z art. 71b § 1 ust 3 ustawy o systemie oświaty, poprzez uznanie, iż Gmina zawyżyła nienależną kwotę części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 r. odnosząc się przy wadze P4 - w stosunku do jednego ucznia, podczas gdy wskazany uczeń był w rzeczywistości osobą niepełnosprawną, posiadał orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, wobec czego powinien on zostać uwzględniony jako osoba wymagająca kształcenia specjalnego przy ustalaniu ostatecznej kwoty subwencji ogólnej dla Gminy za 2011 r.;

– art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., poprzez przyjęcie, że Gmina Leżajsk jest zobowiązana do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej, podczas gdy przedmiotowa subwencja była zgodna z przepisami ustawy o systemie oświaty, wobec czego nie zachodzą przesłanki umożliwiające Ministrowi Finansów domagania się zwrotu wypłaconej w tym zakresie części subwencji.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

WSA na wstępie wskazał na bezsporne ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przytoczył treść art. 71b ust.1, ust. 3, ust. 5a oraz art. 1 pkt 5 i 5a ustawy o systemie oświaty, a także art. 3 ust. 3 pkt 1 lit. h) i art. 4 ust. 1 o systemie informacji oświatowej. WSA podkreślił, że jedynym dokumentem uprawniającym do objęcia kształceniem specjalnym jest orzeczenie publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego. Przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. nie mogli być uwzględnieni uczniowie, którzy – według stanu na 30 września 2011 r. – nie posiadali aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. Nawet jeśli uczeń posiadał orzeczenie na poprzedni etap edukacyjny lub na okres roku szkolnego, który upłynął, winien był uzyskać następne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Tym samym orzeczenie wydane 25 listopada 2011 r. nie mogło być uwzględnione przy naliczaniu subwencji oświatowej, jako że zostało wydane po 30 września 2011 r.

Następnie WSA wskazał, że w wykonaniu delegacji z kolei art. 28 ust. 6 udjst – Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. Nr 288, poz. 1693 ze zm.). Na tej podstawie dysponując bazą danych systemu informacji oświatowej, zweryfikowaną przez jednostki samorządu terytorialnego, dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do ww. rozporządzenia. Zgodnie z algorytmem, dodatkowymi wagami P4 mogli być przeliczani uczniowie z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, niedostosowani społecznie, z zaburzeniami zachowania, zagrożeni uzależnieniem, zagrożeni niedostosowaniem społecznym, z chorobami przewlekłymi - wymagający stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 uso) oraz uczniowie szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii - wymagający stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, którzy nie posiadali orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 uso.

W ocenie WSA w przestawionym stanie faktycznym nie ulega wątpliwości, że jeden uczeń [...] został nieprawidłowo wykazany na dzień 30 września 2010 r. w systemie informacji oświatowej, gdyż w tym dniu nie posiadał orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Szkoła wykazała ucznia na podstawie nieaktualnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z 19 września 2007 r. wydanego na I etap edukacyjny (obejmujący klasy od I–III), zaś uczeń ten w roku 2010/2011 uczęszczał już do IV klasy. Kolejne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego na II etap edukacyjny (obejmujący klasy IV-VI) zostało wydane w dniu 22 października 2010 r., tj. po dniu 30 września 2010 r., czyli po dniu sporządzenia sprawozdania w systemie informacji oświatowej. Zatem faktycznie została zawyżona liczba uczniów przeliczeniowych (łącznie o 4,1445 uczniów), co uzasadniało zobowiązanie Gminy do zwrotu kwoty [...] zł z tytułu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej.

W ocenie WSA nie stanowi tu usprawiedliwienia powoływanie się przez Skarżącą na informację uzyskaną przez pedagoga szkolnego - w oparciu o konsultację z pracownikami poradni psychologiczno-pedagogicznej - o zachowaniu ciągłości orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego ucznia na kolejny okres. Jedynie orzeczenie publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego, w tym przypadku wydane dla uczniów niesłyszących i słabosłyszących, z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym, jest podstawą do wykazywania ucznia w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010 r. z wagą P4.. Zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego są wydawane na określony okres - roku szkolnego, etapu edukacyjnego albo okresu kształcenia w danej szkole, przy czym orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego dla uczniów szkół podstawowych, u których zdiagnozowano upośledzenie umysłowe w stopniu lekkim, wydaje się na okres każdego etapu edukacyjnego w tej szkole. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych (orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 19 września 2007 r., z dnia 22 października 2010 r. i z dnia 29 sierpnia 2013 r.) wynika, że w miarę rozwoju ucznia zmieniały się zalecania, co także wskazuje na istotną rolę regularnego uzyskiwania nowych orzeczeń w miarę rozpoczynania kolejnych etapów edukacji. Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia wskazanego przez Gminę art. 71b ustawy o systemie oświaty, który dotyczy kompetencji poradni do orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego i formy prawnej tego orzeczenia. A kolejny wskazany przez Skarżącą przepis - art. 1 pkt 5 i pkt 5a ustawy o systemie oświaty - jako przepis ogólny, normującym zakres zastosowania ustawy, w tym typ szkół pobierania nauki przez dzieci i młodzież niepełnosprawną oraz formy sprawowania opieki na tymi dziećmi i młodzieżą, również nie został w jakikolwiek sposób naruszony przez Organ.

W ocenie WSA nietrafny jest zarzut, że Organ naruszył art. 37 ust. 1 pkt 2 udjst., gdyż Minister Finansów jest zobowiązany do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, gdy zachodzą ustawowe przesłanki, które wydanie takiego orzeczenia uzasadniają. Przepis tego artykułu stanowi samoistną podstawę do żądania zwrotu nienależnie otrzymanej części subwencji. WSA uznał też, że część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2011 dla [...] została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej liczby uczniów przeliczeniowych o 4,1445 uczniów, to jest została zawyżona o kwotę [...] zł.

Sąd I instancji nie dopatrzył się też naruszenia przepisów postępowania.

Od powyższego wyroku [...] złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowanie według norm przepisanych. Rozpoznanie skargi kasacyjnej poza rozprawą.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; tj.:

art. 1 pkt 5 i 5a w zw. z art. 71b § 1 ust. 3 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 sieipnia 2003 r. do dnia 17 stycznia 2014 r.), poprzez uznanie, iż [...] zawyżyła należną kwotę części subwencji ogólnej za rok 2011 odnosząc się przy wadze P4 – w stosunku do 1 ucznia, podczas gdy wskazany uczeń był w rzeczywistości osobą niepełnosprawną posiadał orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, wobec czego powinien zostać uwzględniony jako osoba wymagająca kształcenia specjalnego przy ustalaniu ostatecznej kwoty subwencji ogólnej dla [...] za 2011 rok;

art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 513 z późń. zm), poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że Gmina Leżajsk jest zobowiązana do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej, podczas gdy przedmiotowa subwencja była zgodna z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wobec czego nie zachodzą przesłanki umożliwiające Ministrowi Rozwoju i Finansów domagania się zwrotu;

art. 70 Konstytucji RP - w zw. z art. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty, poprzez błędną ich wykładnię a tym samym pozbawienie [...] zapewniania opieki nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych.

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2, art. 80 i art. 81, art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 151 ppsa, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, pomimo iż zaskarżona decyzja narusza wymienione przepisy kpa a w konsekwencji:

- niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony;

- niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

- nieudowodnienia okoliczności faktycznych, będących podstawą wydania decyzji o zwrocie części subwencji oświatowej;

- dokonania oceny, że okoliczności zawyżenia liczby uczniów kwalifikujących się do naliczenia subwencji, zostały udowodnione;

- niezawarcia w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego;

- nieuwzględnienia faktu, iż uczeń [...] dysponował takim orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego we wcześniejszych etapach nauki w szkole oraz no zakończeniu kontroli uzupełnił wskazane braki poprzez uzyskanie wymaganego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego;

III. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

przepisy działu III ustawy ordynacji podatkowej (ustawa z dnia 29 sieipnia 1997 r., dalej: "op") tj.: art. 21 § 1 pkt 2 i art. 68 § 1 op, poprzez ich niezastosowanie i nie przyjęcie, że decyzja nakazująca zwrot nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 jest niezasadna - roszczenie uległo przedawnieniu- w tym zakresie Skarżąca podnosi zarzut przedawnienia;

IV. tym samym naruszenie art. 134 i 151 ppsa, przejawiające się w tym, że sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli legalności przez to, że nie zastosował prawidłowo art. 134 ppsa, a ograniczył się tylko do skontrolowania wydanej decyzji w kontekście podniesionych przez Skarżącą zarzutów, podczas gdy wskazany przepis nakazuje sądowi zbadanie zgodności zaskarżonego aktu w całości, tj. w granicach danej sprawy, a nie w granicach zarzutów czy wniosków skarżącego. Gdyby sąd dokonał oceny legalności zgodnie z art. 134 ppsa, wówczas musiałby odnieść się do braku prawidłowego zastosowania przez organ w/w przepisów, co w efekcie dawało podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Powyższe uchybienie procesowe ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przez naruszenie art. 134 ppsa sąd I instancji nie dostrzegł nieprawidłowego zastosowania w/w przepisów co w efekcie spowodowało zastosowanie przez sąd wadliwie art. 151 ppsa i doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi.

Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Równocześnie Minister Finansów sprzeciwił się rozpoznaniu skargi kasacyjnej poza rozprawą, składając wniosek o jej przeprowadzenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności postepowania w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 ppsa. Przepis art. 174 pkt 1 ppsa przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 ppsa, tj. naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku konieczne jest wykazanie istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

Skarga kasacyjna zawiera trzy grupy zarzutów. Pierwsza z nich dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 1 pkt 5 i 5a w zw. z art. 71b § 1 ust. 3 uso i art. 37 ust. 1 pkt 2 udjst poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 70 Konstytucji RP w zw. z art. 1 pkt 5 uso poprzez błędną wykładnię (pkt I petitum skargi kasacyjnej). Druga grupa dotyczy naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 81, art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 151 ppsa i polega na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżona decyzja narusza wymienione przepisy (pkt II petitum skargi kasacyjnej). Trzecia grupa dotyczy naruszenia art. 21 § 1 pkt 2 i art. 68 § 1 ordynacji podatkowej poprzez ich niezastosowanie i brak stwierdzenia przedawnienia, a w konsekwencji naruszenie art. 134 i 151 ppsa (pkt II petitum skargi kasacyjnej).

Wobec tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, ich rozpoznanie należy rozpocząć od zarzutów najdalej idących, którymi niewątpliwie są zarzuty dotyczące przedawnienia prawa do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnej kwoty części subwencji oświatowej ogólnej. Uznanie bowiem tych zarzutów za usprawiedliwione, powodowałoby bezwzględnie konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i to bez badania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W ocenie Gminy z końcem 2015 r. nastąpiło przedawnienie prawa do wydania spornej decyzji, co ma wynikać z art. 21 § 1 pkt 2 w zw. z art. 68 § 1 op. Przepisy tej ustawy znajdują bowiem zastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że część oświatową subwencji należ zaliczyć do kategorii opłat i nieopodatkowanych należności budżetu państwa (art. 2 § 2 i 3 op).

Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 38 ust. 1 udjst – do nienależnie otrzymanych przez jednostki samorządu terytorialnego kwot części subwencji ogólnej stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, o ile jednak przepisy ustawy o jednostek samorządu terytorialnego nie stanowią inaczej. Jednym z takich właśnie przypadków regulacji szczególnych są przepisy dotyczące określenia w drodze decyzji administracyjnej zwrotu nienależnie otrzymanej części oświatowej subwencji ogólnej. Przedawnienie prawa do wydania decyzji w tym zakresie uregulowane zostało w przepisie art. 37 ust. 5 udjst, który odsyła do odpowiedniego stosowania art. 36 ust. 8 udjst. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 8 udjst – decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części subwencji ogólnej nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji. W konsekwencji, w odniesieniu do decyzji określającej wysokość zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej, początek biegu terminu przedawnienia prawa do wydania takiej decyzji łączyć należy z przekazaniem przez jednostkę samorządu danych zawartych w systemie informacji oświatowej. Dane zgromadzone w bazie danych systemu informacji oświatowej są bowiem podstawą do podziału części oświatowej subwencji ogólnej.

Uwzględniając zatem treść art. 37 ust. 5 w zw. z art. 36 ust. 8 udjst uznać należy, że przedawnienie prawa do wydania decyzji ustalającej wysokość części oświatowej subwencji ogólnej nastąpiło z upływem pięciu lat licząc od końca roku, w którym nastąpiło przekazanie danych stanowiących podstawę wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej, czyli z 31 grudnia 2016 r. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja wydana została 12 lipca czerwca 2016 r., a więc przed upływem terminu wynikającego z przywołanych wyżej przepisów. Oznacza to, że decyzje organów obu instancji nie zostały wydane w warunkach przedawnienia.

Odnosząc się do wskazywanego w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 10 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1043/14 zauważyć należy, że w orzeczeniu tym – wbrew twierdzeniu pełnomocnika Gminy – nie rozstrzygnięto merytorycznie kwestii przepisów, jakie powinny znaleźć zastosowanie w sprawie przedawnienia prawa do wydania decyzji. NSA tylko wskazał – uchylając zaskarżony wyrok WSA – że "organ ustalając zwrot nienależnie pobranej subwencji oświatowej przez Powiat powinien rozważyć w swojej decyzji, czy orzeczona do zwrotu kwota nie uległa przedawnieniu, skoro do niej mają zastosowanie przepisy o przedawnieniu z działu III op".

Konsekwencją powyższego jest uznanie za chybione zarzutów dotyczących naruszenia przez WSA art. 134 i art. 151 ppsa. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, a więc także winien przy rozpoznawaniu sprawy wziąć pod uwagę ewentualną kwestię przedawnienia także w sytuacji braku takich zarzutów skargi. Sąd nie musi jednak, w sytuacji gdy takich okoliczności nie stwierdzi, artykułować tego pisemnie (że decyzja nie była wydawana w warunkach przedawnienia), ponieważ już samo przejście do oceny zarzutów skargi wyraża takie stanowisko. Tak się stało w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się do drugiej grupy zarzutów naruszenia tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 81, art. 107 § 1 i 3 kpa, w zw. z art. 151 ppsa poczynić należy następujące uwagi.

Po pierwsze, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa, zarzuty te w istocie nie zostały uzasadnione w motywach skargi kasacyjnej. Nie wiadomo zatem, dlaczego Skarżąca kasacyjnie uważa, że organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; nie udowodnił okoliczności faktycznych, będących podstawą wydania decyzji o zwrocie części subwencji oświatowej, a także nie zawarł w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego. Za pomocą powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie Gmina nie tyle podważa przyjęty do rozpoznawanej sprawy przez Sąd I instancji ustalony stan faktyczny, co dokonuje jego odmiennej oceny i wyciąga inne wnioski niż organ i WSA. Nie stanowi to jednak naruszenia samych reguł proceduralnych Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ustalony stan faktyczny sprawy jest bezsporny, wynika z niego, że jeden z uczniów [...] na czas nauki we wcześniejszym okresie posiadał orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z 19 września 2007 r. wydanego na I etap edukacyjny (obejmujący klasy od I–III), zaś uczeń ten w roku 2010/2011 uczęszczał już do IV klasy. Kolejne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego na II etap edukacyjny (obejmujący klasy IV-VI) zostało wydane w dniu 22 października 2010 r., tj. po dniu 30 września 2010 r., czyli po dniu sporządzenia sprawozdania w systemie informacji oświatowej. Mimo to w systemie informacji oświatowej według stanu na 30 września 2011 r. dane tego ucznia zostały przez Gminę uwzględnione. W ocenie organu oraz WSA w takiej sytuacji przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. nie mógł być uwzględniony ten uczeń, co kwestionuje skarżąca kasacyjnie Gmina.

W tej sytuacji należy przejść do oceny grupy zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 1 pkt 5 i 5a w zw. z art. 71b § 1 ust. 3 uso i art. 37 ust. 1 pkt 2 udjst poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i art. 70 Konstytucji RP w zw. z art. 1 pkt 5 uso poprzez błędną wykładnię.

Są to zarzuty także nieusprawiedliwione.

W myśl art. 1 pkt 5 i 5a uso – system oświaty zapewnia w szczególności: możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną oraz niedostosowaną społecznie, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami (pkt 5); opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych (pkt 5a). Zgodnie z art. 71b ust. 1 uso kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a tej ustawy, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Przepis art. 71b ust. 3 uso stanowi, że opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami, wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 71b ust. 6 uso Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. Nr 173, poz. 1072), w którym między innymi zostały określone wzory orzeczeń. Ustalony wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wymagał, by zespół orzekający określił z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej nauki i metod pracy zachodzi potrzeba kształcenia specjalnego. Ponadto orzeczenie o potrzebie kształcenia, zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik do rozporządzenia posiada datę jego wydania oraz czas, na jaki jest ono wydawane z uwagi na rodzaj zaburzeń i upośledzeń rozwojowych dziecka. Istotne jest również to, że zalecane w orzeczeniu formy i warunki kształcenia oraz stymulacji dziecka mają być przez placówkę realizowane w stosunku do danego dziecka a zalecany sposób nauki dziecka jest relatywizowany do konkretnych zaburzeń lub nieprawidłowości rozwojowych dziecka. Wobec tego, iż w konkretnym przypadku sytuacja rozwojowa dziecka może ulec zmianie, konieczne jest dostosowanie tych zaleceń do aktualnych potrzeb dziecka, organizacji nauki czy zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Z tego względu w określonych przypadkach orzeczenia o potrzebie kształcenia wydawane są na określony czas, czy to etapu edukacji, czy to okres nauki w danej szkole. A zatem istotne znaczenie ma to, jakie formy edukacji i warunki nauki zostały zalecone dziecku w związku z danym jego etapem rozwojowym uwzględniającym upośledzenie i na jaki okres, gdyż z tym wiąże się zróżnicowana wysokość subwencji. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że wskazane wyżej elementy i stwierdzenia znajdują się w orzeczeniu, o którym mowa w art. 71b ust. 3-3b uso

W doktrynie podkreśla się, że orzeczenie zespołu działającego w publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, o których stanowi art. 71b ust. 3-3b uso, podejmowane jest w sprawie indywidualnej w konkretnym stanie faktycznym, na podstawie generalno-abstrakcyjnych norm administracyjnego prawa materialnego i w sposób władczy kształtuje uprawnienia jego adresata (podmiotu usytuowanego na zewnątrz zespołu orzekającego). Ustawodawca określa prawną formę działania zespołu mianem orzeczenia. W efekcie oznacza to, że orzeczenia zespołów są innymi niż decyzje – aktami administracyjnymi. Natomiast zespoły orzekające pełnią funkcję organów administracji publicznej w oparciu o przyznaną im przez ustawodawcę kompetencję szczególną do wykonywania administracji publicznej w drodze wydawania aktów administracyjnych. Ze względu na brak wyłączenia w przepisach ustawy o systemie oświaty stosowania norm procedury administracyjnej oraz charakter i rodzaj prawny istoty tych orzeczeń, zastosowanie przy ich wydaniu znajdują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (por. J. Chmielewski "Glosa do wyroku WSA w Poznaniu z 2 lipca 2014 r., IV SA/Po 223/14, pub. OSP 2016/4/36).

W związku z powyższym podkreślić należy, że organ orzekający w sprawie zwrotu nienależnie pobranej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej jest związany treścią ostatecznego orzeczenia zespołu poradni psychologiczno-pedagogicznej także w zakresie daty wydania wspomnianego wyżej orzeczenia. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego przy uwzględnieniu algorytmu bazującego wyłącznie na danych zawartych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 roku (załącznik do rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 – Dz. U. Nr 288, poz. 1693 ze zm.). Ponadto z treści art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49, poz. 463 ze zm.) wynika, że dane w bazach danych oświatowych są aktualizowane i przekazywane na dzień 30 września każdego roku. Również w § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. Nr 277, poz. 2746 ze zm.), został wskazany termin 30 września każdego roku jako data, do której możliwe jest wprowadzanie danych do baz danych oświatowych. Oznacza to, że podmioty zobligowane do uzupełniania baz danych oświatowych mogą to czynić wyłącznie do 30 września każdego roku poprzedzającego przyznanie subwencji oświatowej w określonej wysokości. Tak więc termin 30 września jest terminem ustawowym, a co najważniejsze jest to termin materialnoprawny. Powyższe skutkuje tym, że podmiot zobowiązany do uzupełniania i aktualizowania danych w bazie danych oświatowych nie ma podstaw do wprowadzenia do bazy danych oświatowych uczniów, wychowanków, którzy na tę datę nie spełniają ustawowych warunków, w tym nie posiadają orzeczenia o którym mowa w art. 71b ust. 3 uso wskazującego w sposób jednoznaczny, że zostało ono wydane najpóźniej 30 września.

Podkreślić należy, że w przedstawionym wyżej zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolite (por. wyroki NSA z: 9 maja 2018 r. I GSK 751/18, z 15 maja 2018 r. I GSK 760/18, z 7 grudnia 2017 r. II GSK 2634/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powołane orzeczenia tamże). Taki sam pogląd został zaprezentowany w analogicznej sprawie dotyczącej również Gminy Leżajsk (wyrok z 3 lipca 2018 r. sygn. akt I GSK 673/18). Stanowisko tam prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni podziela..

W związku z powyższym, skoro w rozpatrywanej sprawie w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r. w [...] wskazano ucznia, który na tę datę posiadał nieaktualne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane wcześniejsze lata nauki w szkole podstawowej, to tym samym zasadne jest stanowisko organu, że [...] zawyżyło o jednego ucznia liczbę uczniów przeliczonych wagą P4. Przy czym bez wpływu na powyższe pozostaje fakt, że uczeń ten posiadał również orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane po 30 września 2011 r., to jest po dacie wprowadzenia danych do systemu informacji oświatowej. , tj. Orzeczenie to nie mogło stanowić podstawy do wykazania ww. ucznia w systemie informacji oświatowej według stanu na 30 września 2011 r. Dodać należy, że wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Gminy, orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego nie mogą zastąpić inne dowody, w szczególności opinie o potrzebie kształcenia wspomagania rozwoju dziecka lub nieaktualne orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z lat poprzednich lub orzeczenia takie wydane w terminie późniejszym niż dzień sprawozdawczy.

W tej sytuacji trafnie wykazano, że ustalona dla tej jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej była wyższa od należnej, a tym samym zasadnie organ w oparciu o regulację prawną zawartą w art. 37 ust. 1 pkt 2 udjst orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 70 Konstytucji RP w zw. z art. 1 pkt 5 uso poprzez błędną ich wykładnię a tym samym pozbawienie Gminy zapewniania opieki nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony również ze względów konstrukcyjnych. WSA w zaskarżonym wyroku nie stosował ani nie dokonywał wykładni art. 70 Konstytucji RP w zw. z art. 1 pkt 5 uso Powołanie się na naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, który nie był przedmiotem stosowania przez Sąd pierwszej instancji, czyni nieskutecznym zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego w tym zakresie rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., II FSK 1142/10). Ponadto zarzut ten nie został uzasadniony, a tego wymaga treść art. 176 § 1 pkt 2 ppsa Skarżący kasacyjnie nie precyzuje także, którego z pięciu ustępów art. 70 Konstytucji RP zarzut ten dotyczy, co także nie pozwala na do jego merytoryczną ocenę.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalił.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów