Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 194/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2015 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. a.tp.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta D. z dnia [...], znak: [...], w sprawie ustalenia, na wniosek A. i M. małż. G., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią w gminie D. z urządzeniami towarzyszącymi (szczelny zbiornik bezodpływowy na ścieki z zewnętrzną instalacją kanalizacyjną), na działce nr ewid. 2161/1 położonej w D. przy ul. A, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), art. 59 ust. 1, art. 61 ust.1 pkt 2 - 5 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012, poz. 647 z późn. zm.), dalej: u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 2 września 2014 r. A. i M. małż. G. wystąpili do Burmistrza Miasta i Gminy D. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w ramach budowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

W dniu 14 października 2014 r. do organu wpłynęło pismo strony – M. S., w którym strona wskazała, że jej zdaniem planowana inwestycja zaburzy istniejący ład przestrzenny. Podniosła ponadto, że na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą wnioskiem, a oznaczoną w ewid. gruntów nr 2160 będącej własnością strony, istnieje od ponad 33 lat gospodarstwo pasieczne, liczące obecnie 50 uli. Wspomniana pasieka została zlokalizowana w takim miejscu, by nie stanowić uciążliwości ani zagrożenia dla mieszkańców D., tj. z dala od ludzi. Wskazano, że z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, iż wnioskodawca będzie dążył do likwidacji tego gospodarstwa ze względu na jego uciążliwość. Autorka pisma zwróciła również uwagę na uzasadnienie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. z [...], w której organ odmówił ustalenia warunków zabudowy wprawdzie dla innej inwestycji, bo polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce objętej wnioskiem, z którego treści wynika, iż "dopuszczenie lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie uciążliwego dla środowiska i mieszkańców obiektu, jakim jest składowisko odpadów naraża gminę na poniesienie kosztów ewentualnych odszkodowań."

Decyzją z dnia [...], znak: [...], Burmistrz Gminy i Miasta D. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią w gminie D. z urządzeniami towarzyszącymi (szczelny zbiornik bezodpływowy na ścieki z zewnętrzną instalacją kanalizacyjną) na działce nr ewid. 2161/1 położonej w D. przy ul. A.

Od decyzji tej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła M. S., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i poprzez naruszenie obowiązku zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu tego materiału, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, ze planowana inwestycja to budowa budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią w gminie. Zdaniem skarżącej w niniejszym postępowaniu organ administracji powinien ustalić, czy wnioskodawcy planując budowę budynku mieszkalnego wiążą ją z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Organ ograniczył się wyłącznie do ustalenia, że prowadzone przez wnioskodawców gospodarstwo rolne ma powierzchnię 8,1538 ha, a więc jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie D. Wskazała, że wnioskodawcy mają gdzie mieszkać, zaś dokonane przez organ badanie zasadności ewentualnie planowanej inwestycji zostało przeprowadzone w sposób wybiórczy, z pominięciem istotnych okoliczności, w szczególności w sprawie nie zostały zgromadzone w sposób wyczerpujący dowody, które umożliwiłyby dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Organ w ogóle nie zbadał funkcjonalnego powiązania planowanej inwestycji z prowadzonym gospodarstwem rolnym wnioskodawców. Wskazał, iż wnioskodawcy posiadają już zagrodę rolniczą zlokalizowaną na dwóch małych działkach w D., obejmującą budynek mieszkalny i budynki gospodarcze z częścią inwentarską oraz maszyny rolnicze (ciągnik i rozrzutnik obornika), które stoją wprost na ulicy. Podniosła, iż z powyższego opisu wynika jednoznacznie, że wnioskodawcy posiadają żywy inwentarz, ponieważ organ wskazuje na część budynków gospodarczych o charakterze inwentarskim oraz na uciążliwość dla sąsiedztwa na skutek m.in. "odoru pochodzącego od zwierząt gospodarskich".

2. naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic prawa do oceny dowodów przez organ i wyciągnięcie wniosków z nich niewynikających, w szczególności wniosku o spełnieniu wszelkich przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wniosku o powiązaniu funkcjonalnym planowanej inwestycji z prowadzonym gospodarstwem rolnym. W ramach tej podstawy odwoławczej strona wskazała, iż po pierwsze organ wyłącznie na podstawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy uznał, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, bez odwołania się przy tym do konkretnych umów. Po drugie, wniosek o funkcjonalnym powiązaniu planowanej inwestycji z prowadzonym gospodarstwem rolnym jest nieuprawniony. Zdaniem skarżącej wnioskodawcy planują wyłącznie realizację budynku mieszkalnego, zaś inwestorem jest tak naprawdę syn wnioskodawców, który nie jest rolnikiem i pracuje zawodowo w innej dziedzinie. Jednocześnie wskazała, że okoliczność, iż syn wnioskodawcy wraz ze swoją żoną nie są rolnikami i nie prowadzą gospodarstwa rolnego została już potwierdzona we wcześniejszym postępowaniu, zakończonym prawomocnym wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. II SA/Łd 554/14, oraz że łącząca strony umowa dzierżawy została już rozwiązana, co tylko potwierdza brak zamiaru prowadzenia gospodarstwa rolnego przez syna wnioskodawców i jego rodzinę.

3. Naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności przez niewskazanie dowodów, na podstawie których organ ustalił, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie organ nie wskazał na podstawie jakich dowodów ustalił, iż planowane przez inwestora przedsięwzięcie uznane zostało za zabudowę zagrodową, skoro wnioskodawca od wielu lat prowadzi gospodarstwo rolne mieszkając przy ul. B 1 i w jaki sposób planowana inwestycja jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, czy z działalnością rolniczą.

4. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy nie zostało zagwarantowane spełnienie przesłanek zawartych w tym przepisie.

5. naruszenie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostało wykazane, iż złożony wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym związanym z tą zabudową o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie D.

Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wspomnianą na wstępie decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygniecie organu I instancji.

Analizując materiał dowodowy rozpatrywanej sprawy Kolegium uznało, że organ I instancji niepotrzebnie przeprowadził analizę urbanistyczną w pełnym zakresie określonym w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), bowiem w przypadku planowanej inwestycji zbędne było badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie organu planowana inwestycja ma spełniać funkcje zabudowy zagrodowej, zaś powierzchnia gospodarstwa rolnego stanowiącego własność inwestora i związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie D. Kolegium stwierdziło, że grunty rolne stanowiące własność inwestora obejmują powierzchnię 8,0857 ha (bez działek nr ewid. 226 i 249), zaś średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie D. wynosi 5,93 ha gruntów ogółem, w tym użytków rolnych 4,34 ha. W tej sytuacji zbędne było poszukiwanie tzw. dobrego sąsiedztwa na obszarze analizowanym zarówno w celu przesądzenia, czy co do zasady tego rodzaju inwestycja jest dopuszczalna na wskazanym przez inwestora terenie, jak i w celu ustalenia wskaźników i parametrów nowej zabudowy na podstawie wskaźników i parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Od tego rodzaju poszukiwań organ ustalający warunki zabudowy był zwolniony w rozpatrywanym przypadku na podstawie powołanego wyżej art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinno w tej sytuacji nastąpić zgodnie z propozycją inwestora - o ile warunki te nie będą odmiennie określone w przepisach szczególnych.

Dalej organ argumentował, że z unormowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że inwestor prowadzący gospodarstwo rolne znacznych rozmiarów i planujący realizację zabudowy zagrodowej nie jest skrępowany w swojej propozycji zagospodarowania terenu ograniczeniami związanymi z koniecznością respektowania zasady dobrego sąsiedztwa, która dla innego rodzaju inwestycji jest zastrzeżona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Dla inwestycji o charakterze zagrodowym związanych z gospodarstwem rolnym o dużym areale ustawodawca przewidział ułatwienia w ich lokowaniu i dopuścił ustalenie warunków zabudowy po stwierdzeniu spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p. (tj. z pominięciem zasady dobrego sąsiedztwa). Zdaniem organu przesłanki te są spełnione, gdyż teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (gminnej), posiada niezbędną infrastrukturę techniczną, a z przepisów szczególnych nie wynikają przeciwwskazania do realizacji inwestycji, w szczególności takie przeciwwskazanie nie wynikają z przepisów szczególnych.

Organ podniósł, że decyzja została uzgodniona także z właściwymi organami specjalistycznymi, tj. z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. oraz Starostwem Powiatowym w P. W decyzji zawarte zostały wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich oraz ustalenia dotyczące zgodności lokalizacji inwestycji z przepisami odrębnymi. Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, zaskarżona decyzja zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, tj. zawiera część tekstową i graficzną (mapę w skali 1:1000, stanowiącą załącznik do decyzji), zaś wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, również stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżona decyzja spełnia również warunki określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Kolegium uznało, że analiza akt sprawy prowadzi również do wniosku, iż w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji organ zastosował się do wszystkich przepisów postępowania zawartych w K.p.a. W prawidłowy bowiem sposób został ustalony krąg stron postępowania. Strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania, zapewniono im czynny udział w postępowaniu oraz umożliwiono zapoznanie się, przed wydaniem decyzji, ze zgromadzonym materiałem.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że z wypisu z ewidencji gruntów, A. i M. małż. G. są właścicielami zabudowanych działek gruntu o nr ewid. 226 i 249, obręb [...], położonych w D. przy ul. B. Z zapisów ewidencyjnych wynika również, że powyższe działki są sklasyfikowanie jako grunty zabudowane i zurbanizowane oznaczone w ewidencji gruntów symbolem B (tereny mieszkaniowe), a nie jako użytki rolne. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Dane z ewidencji gruntów mają w postępowaniu lokalizacyjnym walor dokumentu urzędowego, o którym mowa 76 ust. 1 K.p.a. i zgodnie z treścią tego przepisu stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Ewidencja jest zatem urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, zaś dane w niej zawarte mają rozstrzygające znaczenie dla organów administracji.

Skoro działki wnioskodawców położone w miejscowości D. zostały sklasyfikowanie w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe (symbol B), a nie użytki rolne, to – zdaniem organu - nie można przyjąć, iż zabudowania na nich dokonane można zakwalifikować jako zabudowę zagrodową w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Wobec tego nie można również przyjąć, jak zarzuca skarżąca, że wnioskodawcy są już właścicielami siedliska, a przez to nie mają potrzeby budowy nowego siedliska. Działki nr ewid. 226 i 249 nie należą do gospodarstwa rolnego, a zatem budynki na nich posadowione nie stanowią zabudowań zagrodowych.

W ocenie Kolegium niezasadny jest zarzut, że wyłącznie na podstawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy uznano, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, bez odwołania się przy tym do konkretnych umów. Otóż jedynie w przypadku braku uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną ustawodawca pozwala uznać zapewnienie wykonania brakującej infrastruktury w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną (art. 61 ust. 5 u.p.z.p.). W przypadku zaś, gdy ta infrastruktura istnieje obowiązkiem organu przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest jedynie zbadanie, czy jest ono wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium uznało, że organ prawidłowo przyjął spełnienie przez wnioskodawców warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Oparł się przy tym na załączonych do wniosku zapewnieniach gestorów sieci wodociągowej i elektroenergetycznej, potwierdzających możliwość dostawy wody i energii elektrycznej dla planowanej inwestycji.

Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniami skarżącej, że rzeczywistym inwestorem jest syn wnioskodawców, który nie jest rolnikiem i nie prowadzi gospodarstwa rolnego, co zostało potwierdzone we wcześniejszym postępowaniu, zakończonym prawomocnym wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. II SA/Łd 554/14. Zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku A. i M. małż. G. i to oni są adresatami sformułowanego w niej rozstrzygnięcia. Subiektywne przekonanie skarżącej, że inwestorem jest inna osoba jest sprzeczne z wnioskiem wszczynającym postępowanie i nie może być podstawą kwestionowania zagrodowego charakteru inwestycji.

Na powyższą decyzję M. S. złożyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi , w której zarzuciła:

1) naruszenie art. 6, art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez:

- niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że planowana inwestycja to budowa budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią w gminie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przekroczenie granic prawa do oceny dowodów przez organ i wyciągnięcie wniosków z nich niewynikających w szczególności wniosku o powiązaniu funkcjonalnym planowanej inwestycji z prowadzonym gospodarstwem rolnym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, tj. niepodjęcie przez organ czynności dowodowych zmierzających do ustalenia, czy planowana inwestycja nie koliduje ze zrekultywowanym składowiskiem odpadów i czy jej odległość została ustalona w sposób prawidłowy,

2) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a poprzez uchybienie obowiązkowi sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności przez niewskazanie dowodów, na podstawie których organ ustalił, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż planowane przez inwestorów przedsięwzięcie uznane zostało za zabudowę zagrodową, mimo iż wnioskodawcy od wielu lat prowadzą gospodarstwo rolne mieszkając przy ul. B l oraz że planowana inwestycja jest związana funkcjonalnie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego czy z działalnością rolniczą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną,

3) naruszenie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostało wykazane, iż złożony wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej funkcjonalnie powiązanej z prowadzonym gospodarstwem rolnym,

4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy ze względu na wskazane wyżej naruszenia organ drugiej instancji winien ją uchylić.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Skarżąca podniosła, iż organ nie zbadał w ogóle funkcjonalnego powiązania planowanej inwestycji z prowadzonym gospodarstwem rolnym wnioskodawców. Zdaniem strony związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewną całość produkcyjną. Zatem na etapie ustalania warunków zabudowy organ powinien czuwać i badać, czy zamierzenie inwestora deklarowane jako część siedliska rolniczego związanego z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, rzeczywiście służy funkcji deklarowanej - prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a nie jest w istocie zabudową mieszkaniową. Strona zauważyła, że wnioskodawcy planują wyłącznie realizację budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą w postaci szczelnego zbiornika bezodpływowego na ścieki z zewnętrzną instalacją kanalizacyjną, zaś istniejący na działce drewniany budynek gospodarczy ma pełnić funkcję magazynu płodów rolnych oraz ma być wykorzystany do przechowywania sprzętu rolniczego (ciągnika oraz rozrzutnika obornika). Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie ustalił, czy przechowywanie sprzętu rolniczego w starej stodole będzie bezpieczne z punku widzenia przepisów przeciwpożarowych i czy nie będzie powodowało to konieczności zmiany sposobu użytkowania tej stodoły, a co za tym idzie wydania decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie.

Dodatkowo należy zauważyć, że wnioskodawcy posiadają żywy inwentarz, który obecnie ma zapewnione warunki bytowania w budynkach gospodarczych o charakterze inwentarskim, zaś pozostawienie zaś zwierząt gospodarskich w dotychczasowym miejscu wskazuje, iż odrywa się element "zorganizowania gospodarstwa w ramach jednego podwórka", zatem planowana inwestycja nie będzie zabudową zagrodową. Zdaniem skarżącej analiza zebranych w sprawie dowodów nie potwierdza, by wnioskodawcy zamierzali tworzyć bazę dla gospodarstwa i jego zaplecze, a jedynie budynek mieszkalny.

Dalej strona zauważyła, że organy nie rozważyły wpływu rekultywowanego wysypiska śmieci na planowaną inwestycję. Uwzględniając jednak rodzaj składowanych odpadów, rozważenia wymaga, czy pomimo ukończenia procesu rekultywacji, nie występują ograniczenia w zagospodarowaniu okolicznych terenów z punktu widzenia zgodności z przepisami odrębnymi.

W odniesieniu do tego zarzutu uchybienia obowiązkowi sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji należy zauważyć, że organ nie wskazał dowodów, na podstawie których ustalił, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie organ nie wskazał z jakich powodów ustalił, iż planowane przez inwestorów przedsięwzięcie uznane zostało za zabudowę zagrodową i czy jest związane funkcjonalnie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego czy z działalnością rolniczą. Skoro jednak organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, do czego był zobowiązany, zatem nie mógł zawrzeć w niej takiego uzasadnienia, które odpowiadałoby wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. Powyższe rozważania wskazują na brak funkcjonalnego związku planowanej inwestycji z prowadzonym gospodarstwem rolnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się zaś do stanowiska organu o twierdzeniu przez skarżącą, że rzeczywistym inwestorem jest syn wnioskodawców, strona zauważyła, że wniosek taki obiektywnie jest możliwy do wywiedzenia z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji: "Nowa lokalizacja zagrody rolniczej, w ocenie organu pierwszej instancji, jest więc ze wszech miar uzasadniona i to obojętnie kto ją będzie prowadził: rodzice, dzieci czy też obie rodziny będą je prowadzić wspólnie." Wbrew takiemu stanowisku organu nie jest to obojętne, kto będzie "prowadził zagrodę", rolnik prowadzący gospodarstwo związane z tą zagrodą, czy też jego syn, który nie jest rolnikiem i pracuje zawodowo w innej dziedzinie. Gdyby to miało być obojętne, wówczas ustawodawca nie wiązałby funkcjonalnie zabudowy zagrodowej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Odstępstwo od ogólnej zasady badania dobrego sąsiedztwa wyrażone w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wyjątek i nie może być interpretowany rozszerzające. Oznacza to, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi dotyczyć zabudowy zagrodowej, która jest związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym o powierzchni większej niż średnia w gminie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do merytorycznego rozpoznania.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu

z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone

w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach art. 145 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontroli Sądu została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią w gminie D. z urządzeniami towarzyszącymi (szczelny zbiornik bezodpływowy na ścieki z zewnętrzną instalacją kanalizacyjną), na działce nr ewid. 2161/1 położonej w D. przy ul. A.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej: u.p.z.p.).

Z przepisów tej ustawy wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie

w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyli gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p.,

o której mowa w art. 88 ust. 1, oraz

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczególnym przepisem, który - w ocenie organów administracji - znalazł zastosowanie w sprawie niniejszej, jest art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z treści tegoż przepisu bezspornie wynika, że warunkiem do jego zastosowania jest jednoznaczne ustalenie, że - po pierwsze - inwestorzy planują zabudowę zagrodową i - po drugie - prowadzą oni gospodarstwo rolne, które - po trzecie - ma określoną powierzchnię (jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie).

Zdaniem sądu, w kontekście zgromadzonych w sprawie dowodów, nie budzi wątpliwości stanowisko organu, iż art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ma zastosowanie w sprawie. Fakt, iż gospodarstwo rolne, na którego prowadzenie powołują się inwestorzy, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie D. jest znany Sądowi z urzędu na podstawie akt sprawy o sygn. II SA/Łd 554/14, a ponadto wynika z dokumentów w postaci wypisów z rejestru gruntów, znajdujących się w aktach sprawy. Ustalenia organów w tym zakresie odpowiadają prawu i nie budzą wątpliwości składu orzekającego. Poza tym Sąd stoi na stanowisku, iż gospodarstwo rolne jest zespołem czynników zorganizowanych w celu realizacji określonego zadania, które nie muszą mieć charakteru łączności fizycznej, wystarczy, aby istniał między nimi związek organizacyjno-funkcjonalny. Zatem prawidłowo przyjęto, iż do powierzchni gospodarstwa rolnego inwestorów zalicza się wszelkie nieruchomości wykorzystywane w celach rolniczych w ramach tego gospodarstwa, bez względu na ich rozproszenie. Co więcej, w toku postępowania ustalono, że na działce nr 2161/1 zlokalizowana jest stodoła (dawna owczarnia), w której inwestorzy przechowują płody rolne i maszyny rolnicze, a zatem w ten sposób – w ocenie Sądu – wykazano, iż sporna działka jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym inwestorów. Powyższe uzasadnia zatem wniosek o możności zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w tej sprawie i jednocześnie rozwiewa wątpliwości, czy istotnie inwestorzy planują inwestycję w ramach zabudowy zagrodowej. W pierwszej kolejności należy wskazać na wykładnię celowościową przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji, gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Wskazać też należy, że przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania. Następnie wskazać należy, że przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". Zgodnie z utrwalonymi w judykaturze poglądami, które skład orzekający również podziela, na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Podkreślić wypada, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, który odróżnia ją od np. zabudowy jedno lub wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej wyklucza wprowadzenie na ten teren zabudowy jednorodzinnej (por. np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 roku, II OSK 1536/07 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 4 września 2013 roku, IV SA/Po 396/13 oraz z dnia 26 listopada 2010 roku, II SA/Po 504/10;

w Szczecinie z dnia 14 listopada 2012 roku, II SA/Sz 866/12; w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 roku, II SA/Lu 519/11; w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 roku, II SA/Gd 690/08 i inne; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne

w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując powyższe, zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Skoro zatem inwestorzy planują wybudować budynek mieszkalny obok istniejącej już stodoły, to w istocie powyższy warunek należy uznać za spełniony. Nie ulega również wątpliwości, że inwestorzy dotychczas zamieszkują w D., w strefie budownictwa mieszkaniowego i na stosunkowo niewielkich działkach nie mają możliwości przechowywania maszyn rolniczych, czy też płodów rolnych. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika, że maszyny rolnicze parkują nawet na ulicy. Uprawnieni są zatem do stworzenia takiego siedliska, które umożliwi im prawidłowe prowadzenie gospodarstwa rolnego, na gruntach o charakterze rolnym, a także jego rozwój. Niewątpliwie też inwestorzy są rolnikami i bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, kto w gospodarstwie rolnym będzie wykonywał prace, zwłaszcza że w stosunkach wiejskich typowe jest prowadzenie domostw przez wielopokoleniowe rodziny i wspólne gospodarowanie bądź pomoc sąsiedzka. Akceptacja stanowiska skarżącej o potrzebie badania, kto będzie pracował w gospodarstwie rolnym prowadziłaby do wykroczenia poza ramy prawne analizowanej ustawy i doprowadziłaby do rozstrzygania bez podstawy prawnej.

Jeżeli więc w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wyłączona była konieczność spełnienia wymogu tylko z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (czyli organ nie badał jedynie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa), natomiast przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie wyłącza badania pozostałych przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p., czyli w szczególności dostępu do drogi publicznej, kwestii wystarczającego uzbrojenia terenu i zgodności z przepisami odrębnymi. Powyższemu wymogowi organy również sprostały.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organy nie zbadały ewentualnej kolizji pomiędzy inwestycją a składowiskiem odpadów, należy wyjaśnić, iż organy ustaliły, że składowisko zostało już zrekultywowane, zaś w ocenie Sądu ustawa o odpadach nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Zresztą strona skarżąca prowadzi również działalność rolniczą (pasieka) w bliskim sąsiedztwie dawnego składowiska odpadów i nie dostrzega w tym sprzeczności.

Podsumowując wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania

i zabudowy nieruchomości. Decyzja ta nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji

z przepisami techniczno-budowlanymi czy przeciwpożarowymi, jak mylnie sugeruje skarżąca. Poprzedza ona wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, która determinuje możliwość rozpoczęcia prac budowlanych. Oznacza to, iż należy oddzielić te dwa etapy, tym bardziej, że każdy z nich regulowany jest innymi przepisami, których nie wolno dowolnie czy naprzemiennie stosować.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Lp/