Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 347/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 6, pkt 10, art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Ireneusz Dukiel - sprawozdawca Protokolant: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim z dnia 29 października 2012 r. nr XXIV/185/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi Sienna - gmina Stronie Śląskie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Stronie Śląskie na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Stroniu Śląskim zaskarżoną uchwałą Nr XXIV/185/12 z dnia 29 października 2012 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi Sienna - gmina Stronie Śląskie.

Wojewoda Dolnośląski, jako organ nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, w skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zakwestionował:

1) § 4 pkt 14 i pkt 15 uchwały zarzucając istotne naruszenie § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 260, dalej w skrócie u.d.p.) i § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej także jako: rozporządzenie w sprawie warunków);

2) § 6 pkt 1 lit. "a" i lit. "b", § 8 pkt 1 i pkt 2 i § 9 pkt 1 i pkt 2 oraz załącznik graficzny nr 1 w części dotyczącej terenów 1 UT/MP i 2 MP zarzucając istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.), w zw. z § 4 pkt 9 lit. "c" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej określanym jako rozporządzenie planistyczne lub w skrócie R.M.I.);

3) § 9 pkt 1 lit. "i" zarzucając istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.;

4) § 11 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 oraz ust. 8 zarzucając istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia planistycznego;

5) § 11 ust. 1 pkt 3 we fragmentach: "po uzyskaniu zgody i na warunkach technicznych określonych przez zarządcę drogi" oraz "i po uzyskaniu zgody właścicieli lub zarządców" zarzucając istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia planistycznego w zw. z art. 20 u.d.p.;

6) § 14 pkt 1 zarzucając istotne naruszenie art. 7 i art. 2 w zw. z art. 87 Konstytucji RP.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że w toku badania legalności zaskarżonej uchwały stwierdził, że w § 4 uchwały Rada ustaliła określenie znaczenia pojęć użytych w uchwale, w tym w pkt 14 zdefiniowała termin: "drogi wewnętrzne", a w pkt 15 pojęcie: "powierzchni terenu biologicznie czynnej".

Zgodnie z treścią tego pierwszego przepisu przez drogi wewnętrzne rozumieć należy "istniejące i projektowane drogi dojazdowe, niezbędne dla zapewnienia prawidłowej obsługi działek i obiektów oraz terenów rolnych i leśnych. W stosunku do nich nie występują obowiązki Gminy dotyczące budowy, utrzymania i inne dotyczące dróg gminnych". Z kolei definiując pojęcie "powierzchni terenu biologicznie czynnej", Rada przyjęła, że należy przez to rozumieć "grunt rodzimy pokryty roślinnością oraz wodą powierzchniową na działce budowlanej". Kwestionując konieczność zdefiniowania w uchwale wskazanych pojęć organ nadzoru powołał się na regulacje ustawowe, które zawierają już takie definicje. W tym zakresie autor skargi wskazał na art. 8 ust. 1 u.d.p., z którego wynika, przez drogę wewnętrzną należy rozumieć drogę, parking oraz plac przeznaczony do ruchu pojazdów, które nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych) ani nie leżą w pasie drogowym tych dróg. Dalej autor skargi zwrócił uwagę na konsekwencje prawne wynikające z art. 8 ust. 2 i ust. 3 przywołanej ustawy, które to przepisy wskazują obowiązki spoczywające na zarządcy terenu, na którym położona jest droga wewnętrzna, a w razie braku zarządcy - na właścicielu tego terenu. Zgodnie z tym budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 2). Finansowanie zaś zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Wobec przywołanej regulacji Wojewoda przyjął, że jeżeli Gmina Stronie Śląskie byłaby zarządcą lub właścicielem terenu na którym położona jest droga wewnętrzna, to zgodnie z art. 8 ust. 2 i ust. 3 u.d.p., zobowiązana byłaby do podejmowania wskazanych tam działań. Tymczasem w ocenie organu nadzoru - Rada w rozpatrywanej definicji w zdaniu drugim umieściła regulację, który w sposób generalny wskazuje, że po stronie Gminy Stronie Śląskie wobec wskazanych dróg wewnętrznych, nie występują obowiązki dotyczące budowy, utrzymania i inne dotyczące dróg gminnych. Podsumowując przedstawiony w tym miejscu stanowisko organ nadzoru zauważył, że ustawodawca w przepisach ustawy o drogach publicznych, po pierwsze dokonał ustalenia znaczenia terminu "dróg wewnętrznych", a po drugie określił podmioty, na których spoczywa obowiązek właściwego utrzymania tych dróg. Tym samym Rada nie była uprawniona do podejmowania rozstrzygnięć w tym zakresie.

Podobny sposób argumentacji przedstawiono w przypadku zarzutu dotyczącego § 4 pkt 15 uchwały. Autor skargi zauważył, że definicja "powierzchni terenu biologicznie czynnej" została zmieniona w sposób zasadniczy przez rozporządzenie z dnia 12 marca 2009 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 56, poz. 461), które weszło w życie z dniem 8 lipca 2009 r. Od tego momentu pojęcie "terenu biologicznie czynnego" (tutaj ustawodawca odszedł od nomenklatury "powierzchni terenu biologicznie czynnej") zostało zdefiniowane jako "teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50 % powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią nie mniej jednak niż 10 m², oraz wodę powierzchniową na tym terenie" (§ 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Uwzględniając, że termin "powierzchni terenu biologicznie czynnej" (obecnie "teren biologicznie czynny") został już określony we wskazanym wyżej akcie prawnym, organ nadzoru stwierdził, że Rada nie posiadała kompetencji do regulowania tej kwestii ponownie, a zarazem w sposób odmienny.

W ocenie organu nadzoru w uchwale nie występuje również żadna z przesłanek, wymienionych w § 146 ust. 1 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", która uzasadniałaby konieczność zdefiniowania pojęcia "drogi wewnętrznej" oraz "powierzchni terenu biologicznie czynnej". Pojęcia te nie są bowiem wieloznaczne, nieostre, są przy tym powszechnie zrozumiałe gdyż ich definicje znajdują się w przepisach powszechnie obowiązujących (ustawa i rozporządzenie), a ze względu na dziedzinę regulowanych w przedmiotowej uchwale spraw nie istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia dla tych określeń.

Uzasadniając kolejny z zarzutów skargi organ nadzoru podniósł, że zgodnie § 9 pkt 1 lit. "m" uchwały w przypadku terenu oznaczonego w planie symbolem 1 UT/MP, stosuje się regulację o treści: "miejsca postojowe dla samochodów mieszkańców w granicach poszczególnych działek". Podobna regulacja w odniesieniu do terenu oznaczonego w planie symbolem 2 MP przyjęta została w § 9 pkt 1 lit. "k" uchwały. Kwestionując powyższy sposób regulacji autor skargi zwrócił uwagę, że kompetencję do określenia w m.p.z.p. zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej reguluje art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 R.M.I., zgodnie z którym ustalenia w miejscowym planie dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała w odniesieniu do terenów 1 UT/MP i 2 MP (odpowiednio tereny zabudowy usług turystyki i zabudowy mieszkalno-pensjonatowej oraz tereny zabudowy mieszkalno-pensjonatowej) nie spełnia wymogów określonych w § 4 pkt 9 lit. "c" R.M.I., ponieważ nie określono ilości miejsc parkingowych w stosunku do odpowiedniego współczynnika (np. ilości mieszkań). Według Wojewody brak niezbędnych uregulowań w tym zakresie stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego Na uzasadnienie przedstawionego stanowiska autor skargi powołał się na wyrok WSA z dnia 13 września 2011 r. (sygn. akt II SA/Ol 624/11).

Dalej organ nadzoru zauważył, że ze względu na określone w zakwestionowanym planie przeznaczenie powyższych terenów, czyli usług turystyki oraz zabudowy mieszkalno-pensjonatowej, konieczne było dostosowanie i zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych czy to dla samochodów dostawczych, czy też dla pojazdów turystów i pensjonariuszy. Określenie w uchwale miejsc parkingowych, jedynie przez pryzmat właścicieli działek, bez uwzględnienia podstawowego przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego. Ponadto z przepisu art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wynika zasada sporządzania planu miejscowego polegająca na zakazie pominięcia określonych w nim ustaleń, gdy zachodzą okoliczności, których ustalenia mogą dotyczyć (wyrok WSA z dnia 21 grudnia 2010 r. II SA/Lu 567/10). Także w innym orzeczeniu WSA z dnia 7 grudnia 2010 r. II SA/Wr 221/10 zauważa się, że gmina może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego obszaru podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywa przyznanego jej władztwa. Wobec powyższego organ nadzoru stwierdził, że brak określenia w uchwale zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźnika zagospodarowania terenu, tj. ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w tym wskaźników w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., powodującego nieważność uchwały.

Uwzględniając przedstawione rozważania organ nadzoru uznał, że zastosowana w § 9 pkt 1 lit. "m" i pkt 2 lit. "k" uchwały forma regulacji powoduje, że nie jest jasny normatywny status tych ustaleń, nie sposób bowiem na podstawie tych zapisów ustalić faktycznej wymaganej ilości miejsc postojowych na każdej z poszczególnych działek. Powyższe, w ocenie organu nadzoru, czyni zasadnym wniosek o stwierdzenie nieważności ustaleń tekstu planu i załącznika graficznego nr 1 w części obejmującej tereny oznaczone symbolem 1 UT/MP oraz 2 MP, czyli § 6 pkt 1 lit. "a" i lit. "b", § 8 pkt 1 i pkt 2 i § 9 pkt 1 i pkt 2 uchwały.

Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu dotyczącego § 9 pkt 1 lit. "i" oraz § 17 uchwały, zawierającego ustalenia dla terenu oznaczonego w planie symbolem 1 UT/MP o treści: "maksymalny wskaźnik powierzchni biologicznej czynnej działki 50 %" organ nadzoru podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Powołując się na przytoczony przepis ustawy organ nadzoru stwierdził, że organ uchwałodawczy gminy obowiązany był do określenia m.in. minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Tymczasem Rada błędnie określiła ten wskaźnik, przyjmując w miejsce minimalnego, maksymalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej. Skarżący organ zauważył, że regulując wskaźnik powierzchni biologicznej czynnej właśnie w tej formie (używając pojęcia "maksymalny"), Rada tym samym postanowiła, że wartość ta może oscylować w przedziale od 0 % do 50 %. Nie określono więc w sposób precyzyjny i właściwy, nadto zgodny z intencjami ustawodawcy, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Według organu nadzoru rozpatrywana regulacja uchwały stoi w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., co czyni zasadnym wniosek o stwierdzenie nieważności § 9 pkt 1 lit. "i" uchwały, jak też ustaleń tekstu planu i załącznika graficznego nr 1 w części obejmującej teren oznaczony symbolem 1 UT/MP. Przedmiotowa uchwała nie zawiera bowiem określenia obligatoryjnego elementu, w postaci ustalenia minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, a tym samym nie wyczerpuje pełnego zakresu planu miejscowego, wymaganego w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Stanowi to tym samym naruszenie zasad sporządzania planu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., powodującego nieważność uchwały.

Z kolei w przypadku zarzutu dotyczącego § 11 ust. 1 pkt 2 uchwały, organ nadzoru argumentował, że przepisem tym Rada dopuściła możliwość dokonania zmiany standardów technicznych bądź technologii obiektów, urządzeń technicznych i sieci wraz z urządzeniami towarzyszącymi z zakresu infrastruktury technicznej pod warunkiem, że nie będą powodowały znaczących oddziaływań na środowisko i zdrowie ludzi określonych w przepisach odrębnych. Kwestionując regulację wprowadzoną zakwestionowanym przepisem organ nadzoru wyjaśnił, że określony przepisem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia planistycznego zakres ustaleń miejscowego planu nie może oznaczać dowolności regulacji w tym przedmiocie. Rada gminy, jako organ właściwy do uchwalenia planu miejscowego jest zobowiązana do przestrzegania granic udzielonej jej normy kompetencyjnej, ograniczanej zakresem zadań i kompetencji innych organów władzy publicznej. Zdaniem organu nadzoru § 11 ust. 1 pkt 2 uchwały wykracza poza zakres pojęciowy zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (biorąc również pod uwagę odpowiednie postanowienia rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), tym samym został podjęty z przekroczeniem przepisu kompetencyjnego. W przepisie u.p.z.p. brak jest bowiem upoważnienia dla Rady do stanowienia odnośnie zmian standardów technicznych oraz technologii obiektów urządzeń technicznych i sieci wraz z urządzeniami towarzyszącymi z zakresu infrastruktury technicznej. Organ nadzoru wskazał, że odpowiednie uregulowania w tym zakresie zawiera m.in. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.) i przepisy wykonawcze do tej ustawy. Ponadto według Wojewody w sprawie znajdą również zastosowanie odpowiednie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1059). W tym stanie rzeczy organ nadzoru uznał, że Rada Miejska nie posiadał upoważnienia do regulowania kwestii związanych ze zmianą standardów technicznych oraz technologii obiektów urządzeń technicznych i sieci, gdyż sprawy te podlegają unormowaniom innych aktów powszechnie obowiązujących (w randze ustawy, a więc aktów zajmujących hierarchicznie wyższe miejsce w obowiązującym systemie prawa oraz odpowiednich rozporządzeń). Według Wojewody art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. rozpatrywany łącznie z § 4 pkt 9 R.M.I., nie mógł stanowić podstawy do podjęcia rozpatrywanego unormowania uchwały, ponieważ zakres treściowy tego artykułu nie jest aż tak szeroki.

Również w zakresie zarzutu dotyczącego regulacji zawartej w § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały, który stanowi, że "ustala się zasadę sytuowania nowych odcinków sieci uzbrojenia technicznego w obrębie linii rozgraniczających dróg, zgodnie z wymogami przepisów odrębnych, po uzyskaniu zgody i na warunkach technicznych określonych przez zarządcę drogi dopuszcza się prowadzenie sieci oraz lokalizacje związanych z nimi urządzeń i budowli na innych terenach przeznaczenia podstawowego pod warunkiem nie zakłócenia funkcji tych terenów i po uzyskaniu zgody właścicieli lub zarządców" organ nadzoru uznał, że takie uregulowanie wykracza poza przyznaną Radzie Miejskiej kompetencję do określenia w m.p.z.p., wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i skonkretyzowanych w § 4 pkt 9 lit. a R.M.I., zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Kompetencja ta nie obejmuje bowiem możliwości regulowania w planie miejscowym zakresu spraw podlegających procedurze uzyskiwania zgody zarządcy drogi publicznej, a przez to stanowienia w kwestii ustawowych zadań zarządcy drogi.

Według skarżonego organu poza normę kompetencyjną określoną we wskazanych przepisach wykraczają również postanowienia § 11 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 8 uchwały w brzmieniu: "do istniejących i projektowanych sieci uzbrojenia technicznego, obiektów i urządzeń technicznych nakazuje się zapewnić możliwość swobodnego dostępu dla ich zarządców, w celu nadzoru technicznego, remontu czy przebudowy na warunkach uzgodnionych z właścicielami terenów" (§ 11 ust. 1 pkt 4); "Wszelkie inwestycje oraz zmiany w zakresie zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną, odprowadzanie ścieków oraz lokalizacji innych urządzeń technicznych wymagają uzyskania warunków technicznych od właściwych dysponentów sieci". (§ 11 ust. 8).

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi Wojewoda podniósł, że § 14 pkt 1 uchwały Rada Miejska postanowiła, iż: "Sprawy nie uregulowane niniejszą uchwałą a dotyczące ładu przestrzennego należy rozstrzygać zgodnie z wymaganiami wynikającymi z zachowania walorów urbanistycznych danego miejsca, dostosowania do zabudowy otoczenia o pozytywnych cechach architektonicznych oraz ochrony krajobrazu i dziedzictwa kulturowego". W kontekście powyższego autor skargi zauważył, że zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy rozdziału III Konstytucji RP wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu.

Z tego względu w ocenie organu nadzoru kwestionowany przepis uchwały wprowadzając dodatkowe kryteria w postaci walorów urbanistycznych danego miejsca, dostosowania do zabudowy otoczenia o pozytywnych cechach architektonicznych oraz ochrony krajobrazu i dziedzictwa kulturowego, które to kryteria należy stosować w sytuacji braku odpowiedniej regulacji w przedmiotowej uchwale, istotnie narusza prawo. Organ nadzoru zauważył, że u.p.z.p. w sposób kompleksowy i szczegółowy normuje zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, jak też zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Tymczasem powyższa regulacja uchwały umożliwia zaistnienie takiej sytuacji, gdzie pewne z góry określone przez Radę kryteria będą miały pierwszeństwo przed postanowieniami ustawy.

Ponadto organ nadzoru zwrócił uwagę, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności, nie powinny budzić wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Użyte w treści § 14 pkt 1 uchwały sformułowania takie jak: "walory urbanistyczne danego miejsca" czy "pozytywne cechy krajobrazu" mogą powodować u adresatów planu uzasadnione wątpliwości co do poprawnej interpretacji tych zapisów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska uznała skargę za zasadną w zakresie dotyczącym § 4 pkt 14 i pkt 15, § 9 pkt 1 lit. "i", § 11 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 oraz ust. 8, § 14 pkt 1 uchwały w pozostałym zakresie wnosząc o jej oddalenie.

W zakresie zarzutu dotyczącego § 6 pkt 1 lit. "a" i lit. "b", § 8 pkt 1 i pkt 2 i § 9 pkt 1 i pkt 2 uchwały reprezentujący Radę Miejską - Burmistrz wyjaśnił, że w ustaleniach szczegółowych /Rozdział II/ dla terenów oznaczonych symbolami 1UT/ MP i 2MP określono "miejsca postojowe dla samochodów mieszkańców w granicach działek". W przepisach tych nie podano minimalnej ilości miejsc do parkowania przyjmując, że w zależności od realizowanych na danych terenach obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych potrzebna ilość miejsc do parkowania wyniknie ze wskaźnika do projektowania inwestycyjnego przy uwzględnieniu parametrów określonych w uchwale, tj. wskaźnika zabudowy i wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Dalej autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że urbanista sporządzający projekt planu i Rada Miejska uchwalająca go, bierze pod uwagę istniejące na danym terenie okoliczności faktyczne w tym strukturę własności. W tym konkretnym przypadku powyższe tereny są własnością jednego właściciela i inwestora. Na etapie opracowania planu miejscowego inwestor nie był w stanie określić jakie obiekty i urządzenia będzie realizował zgodnie z przeznaczeniem podstawowym terenu.

W przypadku zarzutu dotyczącego § 9 pkt 1 lit. "i" Burmistrz wskazał, że w tym przepisie wystąpił błąd drukarski – przepis powinien być taki sam jak w pkt 2 lit. "i", tj. "minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej działki 50%".

Rada uznając za zasadny zarzut dotyczący § 11 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 oraz ust. 8 uchwały, jednocześnie wyjaśniła, że brak tych zapisów nie narusza podstawowych ustaleń przedmiotowego planu miejscowego.

Z kolei w przypadku zarzutu skierowanego wobec § 14 pkt 1 uchwały autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że powyższa regulacja została wprowadzona w trosce o poszanowanie ładu przestrzennego. Wykreślenie tego przepisu nie naruszy również podstawowych ustaleń planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Zakres kontroli administracji publicznej w myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Z treści skargi wynika, że w sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim Nr XXIV/185/12 z dnia 29 października 2012r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi Sienna - gmina Stronie Śląskie we wskazanym w skardze zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności: § 4 pkt 14 i pkt 15, § 6 pkt 1 lit. "a" i lit. "b", § 8 pkt 1 i pkt 2 i § 9 pkt 1 i pkt 2 oraz załącznika graficznego nr 1 w części dotyczącej terenów 1 UT/MP i 2 MP, § 9 pkt 1 lit. "i", § 11 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz ust. 8, § 11 ust. 1 pkt 3 we fragmentach: "po uzyskaniu zgody i na warunkach technicznych określonych przez zarządcę drogi" oraz "i po uzyskaniu zgody właścicieli lub zarządców", § 14 pkt 1.

W tym miejscu wymaga podkreślania brak wiążącego charakteru podniesionych w skardze wniosków i zarzutów skargi oraz powołanej podstawy prawnej. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn.. akt II OSK 1278/06).

Mając powyższe na względzie oraz wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził niezależnie od wskazanych w skardze naruszenie prawa obligujące Sąd do wyeliminowania całego zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił zatem stanowisko organu nadzoru w zakresie nieważności: § 4 pkt 14 i 15, § 6 pkt 1 lit. "a" i lit. "b", § 8 pkt 1 i pkt 2 i § 9 pkt 1 i pkt 2 oraz załącznika graficznego nr 1 w części dotyczącej terenów 1 UT/MP i 2 MP, § 9 pkt 1 lit. "i", § 11 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz ust. 8, § 11 ust. 1 pkt 3 we fragmentach: "po uzyskaniu zgody i na warunkach technicznych określonych przez zarządcę drogi" oraz "i po uzyskaniu zgody właścicieli lub zarządców", § 14 pkt 1.

Wobec uznania w odpowiedzi na skargę wyżej wskazanych zarzutów - z wyjątkiem odnoszącym się do nieważności § 6 pkt 1 lit. "a" i lit. "b", § 8 pkt 1 i pkt 2 i § 9 pkt 1 i pkt 2 oraz załącznika graficznego nr 1 w części dotyczącej terenów 1 UT/MP i 2 MP, przyjdzie w tym miejscu ograniczyć się do przedstawienia motywów, dla których Sąd nie ograniczył się do stwierdzenia nieważności wskazanych postanowień planu lecz objął klauzulą nieważności całą zaskarżoną uchwałę.

Przede wszystkim wymaga na wstępie wyjaśnienia, że w przeciwieństwie do organu nadzoru w ocenie tut. Sądu opisana w skardze wadliwość uchwały uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości. Zresztą również w motywach skargi i przedstawionych na ich poparcie orzecznictwie sądowym organ nadzoru wskazuje, że zarzucane istotne naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 10 u.p.z.p., do których niewątpliwie doszło w rozpoznawanej sprawie skutkować powinny stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości (tak: NSA w powołanym w skardze wyroku z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08 oraz WSA w wyroku z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 624/11).

Niemniej istotne znaczenie odgrywa w sprawie okoliczność, że zaskarżona uchwała dotyczy głównie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1UT/MP i 2MP. Pozostałe tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: ZP i KDW dotyczą zdecydowanie mniejszego obszaru objętego planem i mają wobec terenów 1UT/MP i 2MP charakter drugorzędny. Stwierdzenie więc nieważności regulacji prawnej dotyczącej terenu 1UT/MP i 2MP, czyli § 6 pkt 1 lit. "a" i lit. "b", § 8 pkt 1 i pkt 2 i § 9 pkt 1 i pkt 2 uchwały i załącznika graficznego nr 1 w części obejmującej tereny oznaczone tymi symbolami oznaczałoby istotną dezintegrację planu. Stąd też w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości okoliczność, że ustalenia planistyczne, które pozostałby w mocy w przypadku stwierdzenia nieważności tylko wymienionych wyżej przepisów uchwały, nie mogłyby prawidłowo funkcjonować w wadliwie ukształtowanej w ten sposób treści uchwały.

Przyjdzie wobec tego zauważyć, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w tym przepisie należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254).

W opisanej sytuacji, skoro zaskarżona uchwała w § 9 pkt 1 lit "i", czego nie kwestionuje także Rada, narusza zasady sporządzania planu miejscowego poprzez brak określania obligatoryjnego elementu, w postaci ustalenia minimalnej udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, a tym samym nie wyczerpuje pełnego zakresu planu miejscowego, wymaganego w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., to tego rodzaju brak powinien już skutkować nieważnością uchwały w całości z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Niezależnie od powyższego należy podzielić również pogląd Wojewody, że zaskarżona uchwała nie zawiera określenia kolejnego obligatoryjnego elementu jakim jest ustalenie wskaźnika ilości miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań. Tym samym również w tym przypadku uchwała nie wyczerpuje pełnego zakresu planu miejscowego, wymaganego w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. c R.M.I. W ocenie tut. Sądu niejasne jest przy tym stanowisko Rady dotyczące motywów pominięcia tego obowiązkowego składnika planu miejscowego. Skarżony organ bowiem odwraca regułę dowodzenia tego, że pominięcie obowiązkowego składnika nie narusza ustawy. Wydawać się powinno, że skoro jest to składnik obowiązkowy, to organ powinien wykazać brak potrzeby jego uregulowania. W ocenie tut. Sądu nie trzeba w ogóle wykazywać, że składnik obowiązkowy jest potrzebny. O istnieniu tej potrzeby zdecydował ustawodawca. Z samej istoty aktu normatywnego wynika, że będzie on obowiązywał na przyszłość, a w tej w odniesieniu do terenów UT/MP i 2 MP (odpowiednio tereny zabudowy usług turystyki i zabudowy mieszkalno-pensjonatowej oraz tereny zabudowy mieszkalno-pensjonatowej) nie tylko może ale z pewnością istnieje potrzeba ustalenia wymaganej ilości miejsc postojowych na każdej z poszczególnych działek.

Zaskarżony organ odwraca także inną regułę, zgodnie z która to postanowienia m.p.z.p. stanowią na przyszłość podstawę dla projektanta, który na podstawie określonych w planie wytycznych, tj. m.in. wskaźnika zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, czy też właśnie wskaźnika określającego minimalną liczbę miejsc do parkowania, obowiązany jest dostosować planowane zamierzenie do postanowień planu miejscowego. Jak wiadomo natomiast, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP) uchwalanym przez radę gminy w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 i 8 u.p.z.p.). Dlatego obowiązkowym składnikiem planu miejscowego jest określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywność zabudowy jako wskaźników powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania i sposobu ich realizacji oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów. Na tej podstawie, a nie odwrotnie, projektant określa się możliwe warunki zagospodarowania działki i to bez względu na to czy teren stanowi własność jednego właściciela czy też wielu. Przepisy u.p.z.p. nie pozwalają bowiem na preferowanie i szczególne traktowanie właścicieli nieruchomości objętych planem, tylko dlatego, że należy do nich większa część terenów objętych planem (w tym przypadku teren objęty planem jest własnością jednego właściciela). Jeżeli zatem na etapie opracowania planu miejscowego inwestor nie jest w stanie określić jakie obiekty i urządzenia znajdą się na należącej do niego nieruchomości oraz gdzie będą zlokalizowane, to wówczas Rada powinna wstrzymać się z uchwaleniem miejscowego planu lub też uwzględnić możliwość późniejszej jego zmiany. W końcu nie można także wykluczyć i takiej sytuacji, że po uchwaleniu miejscowego planu może dojść do zmiany struktury własnościowej nieruchomości nim objętych, co wynika także z ustalonych w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości.

Wobec opisanych naruszeń u.p.z.p. przyjdzie zauważyć, że w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w zakresie § 6 pkt 1 lit. "a" i lit. "b", § 8 pkt 1 i pkt 2 i § 9 pkt 1 i pkt 2 pozostałby w obrocie plan miejscowy nie zawierający jednego z obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a więc zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu dla przeważającej części terenów objętych planem. Tego rodzaju braki stanowią zaś naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w całości z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Niezależnie od tego w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości okoliczność, że ustalenia planistyczne, które pozostałby w mocy w przypadku stwierdzenia nieważności tylko § 6 pkt 1 lit. "a" i lit. "b", § 8 pkt 1 i pkt 2 i § 9 pkt 1 i pkt 2 uchwały, nie mogłyby prawidłowo funkcjonować w wadliwie ukształtowanej w ten sposób treści uchwały. Dlatego też, wobec tak daleko idącej dezintegracji przepisów uchwały, czyniącym miejscowy planu nieczytelny i niekompletny zasadnym okazało stwierdzenie nieważności całości zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 u.p.p.s.a.

Zdaniem Sądu trafnie organ nadzoru, czego Rada nie kwestionowała, zaskarżył fragmenty uchwały, w których organ planistyczny podjął rozstrzygnięcie w tym zakresie zdefiniowania ustawowych pojęć (§ 4 pkt 14 i 15 uchwały) oraz rozszerzył kompetencję Rady dotyczącą decydowania o zmianie standardów technicznych bądź technologicznych obiektów budowlanych (§ 11 ust. 1 pkt 2 uchwały), a także uzależnił możliwość dokonania określonych czynności od uzyskania zgody i na warunkach technicznych określonych przez zarządcę drogi i po uzyskaniu zgody właścicieli lub zarządców (§ 11 ust. 1 pkt 3 uchwały) bądź też uzyskania warunków technicznych od podmiotów takich jak właściciele czy właściwi dysponenci sieci (§ 11 ust. 1 pkt oraz ust. 6 uchwały). Nie budzi wątpliwości Sądu w składzie orzekającym, że takie uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., kompetencję, w szczególności dotyczącą określenia w m.p.z.p. zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, której zakres przedmiotowy i jej granice skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia. Również § 14 pkt 1 uchwały nie da się pogodzić z obowiązującym hierarchicznym systemem źródeł prawa. Ponadto ustalenia m.p.z.p., które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności, nie powinny budzić wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Użyte w treści § 14 pkt 1 uchwały sformułowania takie jak: "walory urbanistyczne danego miejsca" czy "pozytywne cechy krajobrazu" mogą powodować u adresatów planu uzasadnione wątpliwości co do poprawnej interpretacji tych zapisów.

W tym stanie rzeczy skarga musiała odnieść skutek w drodze stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a.

Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie na podstawie art. 152 u.p.p.s.a., że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 u.p.p.s.a.