Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 48/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1  art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 1 pkt 2d  art. 14 ust. 2  art. 16  ust. 1 art. 21
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Dnia 3 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do załatwienia wniosku skarżącego S. M. z dnia [...] w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. M. kwotę 189, 82 (sto osiemdziesiąt dziewięć 82/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

S.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do podjęcia czynności w terminie przewidzianym prawem.

Jak wynika z argumentacji skargi, S.M. wystąpił w dniu 7 marca 2014r. do Wojewody [...] o udostępnienie informacji publicznej z kopii dokumentu, jakim jest decyzja administracyjna stwierdzająca przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie przez J.W., pełniącego obowiązki Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Pismem z dnia 21 marca 2014r. organ poinformował wnioskodawcę, że żądany dokument nie może zostać mu udostępniony, bowiem jest on dokumentem prywatnym funkcjonariusza publicznego i jako taki, nie stanowi informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego taki sposób realizacji przez organ wniosku nie odpowiada prawu. Skarżący we wniosku jednoznacznie wskazał, że chciałby uzyskać informację z kopii wskazanego dokumentu, który zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 6 marca 2007r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i pracowników innych jednostek (Dz. U. z 2007r., nr 45, poz. 290 ze zm.) stanowi dokument potwierdzający obligatoryjne posiadanie uprawnień budowlanych bez ograniczeń przez osobę pełniącą funkcję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dokument ten dotyczy osoby, która pełni funkcję publiczną, zatem również zawarte w nim dane osobowe nie są prawnie chronione (dotyczą czynnego funkcjonariusza publicznego), natomiast sam dokument złożony w organie publicznym w celu jego ustawowego wykorzystania, utracił przez to charakter prywatny.

Dlatego też – jak napisał skarżący – w przypadku, gdy organ jest w posiadaniu żądanego dokumentu, ale odmawia jego udostępnienia z przyczyn ochrony prywatności funkcjonariusza publicznego, obowiązany jest dokonać tego w formie decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: "ustawa").

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. Jako podstawę do odrzucenia skargi organ wskazał okoliczność, iż S. M. nie poprzedził skargi wezwaniem do usunięcia stanu bezczynności.

Natomiast w uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi organ wyjaśnił, że decyzja stwierdzająca przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osoby pełniącej obowiązki Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawiera dane stanowiące informację publiczną, czyli poziom wykształcenia funkcjonariusza publicznego i przygotowanie merytoryczne do sprawowania określonej funkcji w administracji publicznej. W tym zakresie organ jednak odróżnił samą informację od jej nośnika, jakim jest dokument prywatny. Dokumenty prywatne funkcjonariuszy publicznych nie stanowią informacji publicznej.

Ponadto organ wskazał, iż skarżący wnioskował o udostępnienie kopii decyzji administracyjnej, tymczasem przepis art. 73 i 74 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej jako: "K.p.a."), sprzeciwia się możliwości udostępnienia decyzji administracyjnych podmiotom innym niż strona postępowania. Skoro ustawodawca ograniczył dostęp do akt postępowania administracyjnego samej stronie postępowania, to zgodnie z art 73 i 74 K.p.a. organ uznał, iż sprzecznym z zasadą względnej jawności postępowania byłoby przyjęcie, iż dostęp do decyzji o prawach i obowiązkach określonej osoby ma w szerszym zakresie osoba trzecia, niż sama strona postępowania administracyjnego. Organ administracji rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest związany treścią wniosku, z którego wynika, iż autor skargi nie żądał udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie, ale udostępnienia samego dokumentu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie" "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a.. Nie można zatem mieć wątpliwości co do kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.

Generalizując należy wskazać, iż z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności.

Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r., w sprawie sygn. akt I OSK 601/05 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym chybiony jest wniosek organu o odrzucenie przedmiotowej skargi.

Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (vide: wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010r., w sprawie sygn. akt I OSK 592/10, wyrok NSA z dnia 6 października 2011r., w sprawie sygn. akt I OSK 1510/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., w sprawie sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002r., w sprawie sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., w sprawie sygn. akt II SA 2036-2037/02, za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002r., s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Niewątpliwie jest to definicja szeroka.

Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zawiera katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który również jest katalogiem otwartym poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej. W pojęciu tym mieszczą się m.in. organy nadzoru budowlanego, których zakres kompetencji regulują przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.). Zadania tych organów wykonywane są przez:

1) powiatowego inspektora nadzoru budowlanego;

2) wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej.

Oczywiście nie budzi wątpliwości, iż wojewoda jest organem władzy publicznej (art. 2 i 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 206 ze zm.). Podmiot te zatem – stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy – obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcje, a także o ich kompetencjach.

Mając na uwadze, iż wojewoda jako organ nadzoru budowlanego może działać wyłącznie przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego to uznać wypada, że informacje odnoszące się kierownika jednego z działów zespolonej administracji wojewódzkiej stanowią informacje publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy. Uwzględniając natomiast okoliczność, iż wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego powołuje i odwołuje wojewoda, za zgodą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (art. 87 ustawy – Prawo budowlane), to nie ulega wątpliwości, iż organ ten dysponuje informacjami o kwalifikacjach kierownika jednego z działów własnej administracji zespolonej. Zresztą posiadanie owej informacji przez Wojewodę nie było kwestionowane w toku niniejszego postępowania.

Analizując okoliczności sprawy należy także wskazać – uwzględniając treść wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej – iż przedmiotem żądania jest informacja prosta, a skarżący podał w jakiej formie i w jaki sposób (kserokopia dokumentu) żądana informacja winna zostać udostępniona.

Natomiast analiza, zarówno odpowiedzi udzielonej skarżącemu na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak i odpowiedzi na skargę jednoznacznie wskazują, iż w ocenie organu żądanie udostępnienia przedmiotowego dokumentu nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy, bowiem za taką organ uważa wyłącznie samą informację o poziomie wykształcenia funkcjonariusza publicznego wskazującą na jego przygotowanie merytoryczne do sprawowania określonej funkcji w administracji publicznej, nie zaś nośnik takiej informacji w postaci konkretnego świadectwa kwalifikacji, stanowiącego dokument prywatny funkcjonariusza publicznego.

W świetle tego co zostało powyżej powiedziane, z powyższym stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Dostęp do informacji publicznej – w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP oraz przepisów omawianej ustawy – został przez ustrojodawcę przewidziany jako jedna z wolności i praw politycznych. Obejmuje on zarówno prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, jak i osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Konfrontując powyższe z zapisem art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d omawianej ustawy należy jednoznacznie wskazać, iż informacje publiczną stanowi nie tylko treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, w tym do osób pełniących funkcje publiczne, ale także same te dokumenty. Są to zarówno dokumenty wytworzone przez organy administracji, jak i te, których organ używa, nawet jeśli nie pochodzą one wprost od organów administracji. (vide: wyrok WSA w Warszawie z 16 lipca 2008r., w sprawie sygn. akt II SA/Wa 721/08, Lex nr 423325; wyrok WSA w Warszawie z 26 czerwca 2008r., w sprawie sygn. akt II SA/Wa 111/08, Lex nr 499827).

Konkludując należy wskazać, iż dokumenty związane z zajmowanym przez funkcjonariusza publicznego stanowiskiem lub pełnioną funkcją, a w szczególności dokumenty wskazujące na poziom jego kompetencji (kwalifikacji) do sprawowania funkcji publicznej, stanowią informacje publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy i to nie tylko w zakresie samej treści owej informacji ale także jej formy. Przez to – że świadectwo kompetencji funkcjonariusza, wskazujące na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej zostało przedłożone przez owego funkcjonariusza w organie tej władzy, w czasie kiedy jeszcze aplikował o określoną funkcje publiczną bądź już w okresie pełnienia tej funkcji – utraciło ono walor dokumentu prywatnego i uległo przekształceniu w źródło informacji publicznej na temat kompetencji osoby, sprawującej funkcje publiczną, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 d omawianej ustawy.

Odnosząc się natomiast do orzeczeń sądów administracyjnych przywołanych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, to należy wskazać, iż wskazane orzeczenia wydane zostały w oparciu o stany faktyczne odmienne od istniejącego w przedmiotowej sprawie. Z tego też powodu nie mogą one stanowić ilustracji tego jak ocenić zasadność niniejszej skargi.

Podobnie nietrafiona jest argumentacja organu odnosząca się do określenia kompetencji skarżącego w ramach obecnego postępowania z uwzględnieniem norm art. 73 i 74 K.p.a.. Mając na uwadze, iż nie toczy się postępowanie administracyjne uregulowane przepisami K.p.a., którego przedmiotem byłoby świadectwo kwalifikacyjne [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i w którym to postępowaniu przymiot strony posiadałby skarżący, to odwoływanie się do uregulowań tyczących prawa dostępu do akt postępowania administracyjnego należy uznać za pozbawione związku z niniejszą sprawą.

Analiza uregulowań omawianej ustawy prowadzi do konkluzji, iż w razie skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może zachować się w jeden z poniższych sposobów:

1. – udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno – technicznej.

2. – poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy);

3. – odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 ustawy) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 ustawy), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej;

4. – odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Pozostając w realiach niniejszej sprawy wypada wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje wydanie decyzji administracyjnej wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu (art. 16 ust. 1 ustawy), bądź umarza postępowanie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 ustawy. Wydanie owych aktów następuje jednak zawsze wtedy gdy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy. W takiej sytuacji formą obrony swojego stanowiska jest skarga wnioskodawcy na bezczynność organu (vide: postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010r., w sprawie sygn. akt I OSK 405/10; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012r., w sprawie sygn. akt II SAB/Go 31/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tak więc jeśli żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów omawianej ustawy, to odmowa jej udzielenie mogła nastąpić wyłącznie w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 owej ustawy, ze wszystkimi elementami zastrzeżonymi dla decyzji administracyjnej, nie zaś w formie pisma, które nie stanowiąc władczego załatwienia wniosku, wymyka się merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Niezałatwienie przez organ wniosku skarżącego w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy), stanowi o jego bezczynności

Wobec powyższego należało skargę uwzględnić, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. i tym samym zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie.

Z okoliczności sprany nie wynika aby bezczynność organu stanowiła rażące naruszenia prawa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a..

IB.