Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1028/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 i 4, 20 ust. 1, 28 10 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Gliniecki Sędziowie Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia del. WSA Marzenna Linska – Wawrzon Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 27 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 822/06 w sprawie ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. (rejon ulic [...] i [...]) 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy B. na rzecz Wojewody [...] kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 lutego 2007 r., II SA/Bk 822/06, oddalił skargę Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. W dniu [...] Rada Miejska B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. (rejon ulic [...] i [...]). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność § 7 ust. 3 pkt 9, § 8, § 9, § 29 ust. 2 pkt 3 w części "3.2ZP, 3.3ZP, 3.4ZP" i ust. 3 pkt 1 w części "3.2ZP, 3.3ZP, 3.4ZP", § 31 ust. 1 pkt 1 lit b) i ust. 2 w części "b", § 46 pkt 2 powyższej uchwały Rady Miejskiej B. Powołane zapisy planu, przeznaczające wskazane tereny na inne cele niż zostało to przewidziane w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Białegostoku", naruszają zdaniem Wojewody [...] postanowienia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Brak zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 powołanej ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina B., zarzucając mu naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę Gminy B. podniósł, że nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawnych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody [...]. Z przedłożonego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B." (części tekstowej) i jego części graficznej wynika, że tereny w strefie nr 9 (9.8, 9.10, 9.11) były preferowane do zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz sukcesywnej modernizacji i uzupełnień istniejącej zabudowy. Natomiast w części zapisów zakwestionowanej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego znalazły się inne zapisy funkcji podstawowej terenu. I tak, Rada Miejska Białegostoku w § 8 ust. 1 uchwały przeznaczyła teren oznaczony na rysunku planu symbolem 3.2ZP "po zieleń urządzoną z zakazem realizacji zabudowy", a w studium występuje na tym terenie "zabudowa mieszkaniowo - usługowa". Część obszaru wymienionego w § 9 ust. 1 uchwały, oznaczonego na rysunku planu symbolem 3.3ZP przeznaczono pod "publiczną zieleń urządzoną z zakazem zabudowy", natomiast studium przeznacza te tereny pod "zabudowę mieszkaniowo-usługową". W § 9 ust. 1 uchwały obszar oznaczony na rysunku planu symbolem 3.4ZP przewidziano pod "publiczną zieleń urządzoną z zakazem realizacji zabudowy", natomiast w studium te tereny przewidziano do "zabudowy mieszkaniowo- usługowej, a pozostałe terenu zabudowane - do sukcesywnej modernizacji i uzupełnień". Porównanie zapisów ze studium z zapisami uchwalonego planu dowodzi istniejącej sprzeczności polegającej na tym, że tam, gdzie podstawową funkcją zagospodarowania terenu miała być zabudowa (w studium), zakazuje się tej zabudowy, przeznaczając tereny pod zieleń (w uchwale). W ocenie Sądu rację należało przyznać Wojewodzie [...], który uznał rozstrzygnięciem nadzorczym nieważność wskazanej części uchwały, jako podjętej w niezgodzie z zapisami studium. Skoro skarżąca uważa, że część terenów nie nadaje się pod zabudowę z uwagi na niesprzyjające warunki glebowe, ukształtowanie terenu, zadrzewienia itp., to należałoby w pierwszej kolejności dokonać zmiany zapisów w studium, zgodnie z trybem określonym w art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trudno zgodzić się ze skarżącą, iż zapisy studium należy stosować w sposób elastyczny, w sytuacji wyraźnej rozbieżności podstawowej funkcji terenu określonej w studium i w uchwale ustalającej plan miejscowy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Gmina B. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...].

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie uznając, iż tereny objęte § 7 ust. 3 pkt 9, § 8, § 9, § 29 ust. 2 pkt 3 w części "3.2ZP.3.3ZP, 3.4ZP" i ust. 3 pkt 1 w części "3.2ZP.3.3ZP, 3.4ZP", § 31 ust. 1 pkt 1 lit b) i ust. 2 w części "b" uchwały Nr LXI/751/06 Rady Miejskiej B. z dnia [...] są niezgodne z zapisami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B" uchwalonym uchwałą Nr XX/256/99 Rady Miejskiej B. z dnia [...] (ze zmianami) nie uwzględniając specyfiki formułowania ustaleń studium określonych art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz charakteru samego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako aktu polityki przestrzennej gminy będącego aktem kierownictwa wewnętrznego - art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nieuwzgledniając odrębnej roli planu miejscowego oraz studium poprzez uznanie, iż oba te akty dotyczą przeznaczenia terenów, gdy materię tą ustawodawca pozostawił do rozstrzygnięcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- naruszeniu art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię uznając, iż norma ta stanowi obiektywną przesłankę oceny zgodności planu miejscowego ze studium (mogąca stanowić podstawę stwierdzenie nieważności przez organ nadzoru), w przypadku, gdy przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu (ocenie) rady gminy;

- naruszenie art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie (niezastosowanie) tejże normy prawnej do oceny nieważności części uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B. będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...].

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przeważająca część planu, w tym również tereny, objęte stwierdzeniem nieważność, w powyższym studium są określone jako obszar do zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Dodatkowo obszar ten został oznaczony symbolem: "9.10 - obszar do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej z usługami". W studium zostały wyznaczone grunty, które bezwzględnie muszą być chronione i mają istotne znaczenie w skali całego miasta, jak na przykład teren leśny. Nie oznacza to jednak, że na obszarach przewidzianych pod lokalizację osiedli mieszkaniowych (jak to przewidziano w studium) nie można zaprojektować w planie miejscowym niezbędnych elementów towarzyszących zabudowie i wpływających bezpośrednio na jakość życia mieszkańców. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego i nie ustala szczegółowego przeznaczenia terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi. Jest tworzone na podstawie innej procedury, z wykorzystaniem mniej szczegółowych opracowań wyjściowych. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. W studium nie określa się wszystkich elementów niezbędnych na danym terenie, a jedynie wyznacza kierunki zagospodarowania danego fragmentu miasta. Planowanie w skali poszczególnych osiedli czy kwartałów zabudowy jest właśnie zadaniem planu miejscowego. Określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów jest zastrzeżone dla planu miejscowego. Ustawa wyraźnie rozgranicza funkcje studium i funkcje planu miejscowego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie może ingerować w zakres przedmiotowy planu i określać np. przeznaczenie terenów w stopniu zastrzeżonym art. 15 ust. 2 ustawy dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, szczegółowych warunków zagospodarowania terenów czy też szczegółowych warunków zasad scalania i podziału nieruchomości. W uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się do wyżej wskazanej specyfiki studium, jednocześnie uzasadniając niezgodność pomiędzy studium a planem posługuje się w przypadku obu aktów prawnych pojęciem "przeznaczenia terenu". W studium nie określa się przeznaczenia terenów (jest to domena planu - art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy), lecz kierunki zmian w przeznaczaniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Nie można więc - zdaniem skarżącej uznać, iż zapisy zawarte w studium powinny być wprost przeniesione do tekstu planu. Byłoby to sprzeczne z funkcją obu tych aktów prawnych. Ponadto Sąd dokonując oceny rozstrzygnięcia nadzorczego nie uwzględnił uznaniowego charakteru normy art. 20 ust. 1 ustawy w zakresie badania zgodności planu miejscowego ze studium. Przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Rada gminy jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem od w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Rada gminy oceniła zgodność projektu planu ze studium, a więc uznała iż zapisy studium wskazują jedynie ogólny charakter danego obszaru, a szczegóły tego zagospodarowania winny znaleźć odzwierciedlenie w planie miejscowym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Jak się podkreśla w literaturze prawniczej studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Poprzez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego władze gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, przede wszystkim poprzez wskazanie terenów przeznaczonych pod zabudowę. W studium dokonuje się więc kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy. Studium nie ma, co prawda, mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2005, s. 78 i n. Jak powyżej wskazano ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego były zgodne ze studium. Wynika to z art. 9 ust. 4 w/w ustawy, zgodnie, z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych oraz z art. 20 ust. 1 ustawy, w myśl, którego plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

Jak wynika z ustaleń Sądu I instancji, teren oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej B. Nr [...] z dnia [...] symbolem 3.2ZP, 3.3ZP, 3.4ZP został przeznaczony pod publiczną zieleń urządzoną z zakazem realizacji zabudowy. Natomiast obszar ten w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B." zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia [...] Nr [...] oznaczony jako strefa nr 9 (9.8, 9.10) został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową z usługami. Okoliczności powyższe nie są przedmiotem sporu. Z prostego zestawienia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów oznaczonych symbolami 3.2ZP, 3.3ZP, 3.4ZP z ustaleniami studium w zakresie przeznaczanie tego samego obszaru, wynika zatem, iż ustalenia obu aktów są ze sobą sprzeczne. Powyższa sprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium właściwe więc została zakwalifikowana przez organ nadzoru - Wojewodę [...] jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wyrażonych w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu powodującym nieważność tej części przedmiotowej uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 28 ust. 1 ustawy). Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 9 ust. 4, art. 20 oraz art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym należy zatem uznać za pozbawiony podstaw.

Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze kasacyjnej, zgodzić się należy, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzonym na podstawie innej procedury i o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Należy jednak zauważyć, iż stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Stopień szczegółowości studium zależy zaś od woli organu, który może określić przeznaczenie poszczególnych obszarów, tak jak w przypadku niniejszej sprawy. Jeżeli zatem Rada Miejska B. w uchwalonym przez siebie studium zdecydowała się przeznaczyć przedmiotowy obszar pod zabudowę mieszkaniowo-usługową to takie samo powinno być przeznaczenie tych terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym przypadku związanie organu ustaleniami studium było silne. W tym też zakresie ustalenia studium dotyczące tego obszaru powinny być bezwzględnie uwzględnione w zapisach planu miejscowego. Nie można więc zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, iż norma zawarta w art. 20 ust. 1 ustawy ma uznaniowy charakter. Przeciwnie, należy stwierdzić, że rada gminy jest bezwzględnie związana przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleniami studium. Nie można zgodzić się także ze skarżącą Gminą, iż w studium nie można określić przeznaczenia terenu. Wskazuje na to wprost art. 10 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, który stanowi, że w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów oraz ust. 2 pkt 2 tego artykułu stanowiący, iż w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Przepisy te należy interpretować w ten sposób, iż rada gminy może w studium dokonać określonego przeznaczenia terenu. Tak też uczyniono w studium uchwalonym przez Radę Miejską B., ustalając przeznaczenie poszczególnych obszarów. Oczywiste jest przy tym, iż przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są bowiem jego skutki. Przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie bowiem miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Przeznaczenie terenu w miejscowym planie, które jest prawem miejscowym wywoływać już będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych wobec organów gminy. Z powyższego wynika zatem, iż jeżeli Rada Miejska B. zamierzała zakazać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zabudowy terenów oznaczonych symbolami 3.2ZP, 3.3ZP, 3.4ZP i przeznaczyć je pod zieleń miejską powinna była tereny te w studium określić jako wyłączone spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy). Tymczasem w studium tereny powyższe przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Oczywistym jest, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale oczywistym jest również, że nie mogą być ze sobą sprzeczne tak jak w przypadku niniejszej sprawy.

Z powyższych względów na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej samej ustawy.