Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1700/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 2, 151 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 781/11 w sprawie ze skargi P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] i umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 781/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P. Spółki z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] sierpnia 2011 r., nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Wrocławia z [...] listopada 2010 r., nr [...] i orzekając co do istoty sprawy, po wznowieniu postępowania, uchylono decyzję ostateczną Prezydenta Wrocławia z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] i umorzono postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku przy ul. S. we Wrocławiu (działka nr 1). Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:

Ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2007r. Nr [...] Prezydent Wrocławia udzielił P. Spółce z o.o. w Warszawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej ([...]) na dachu budynku przy ul. S. we Wrocławiu (działka [...]). Wnioskiem z 18 września 2009 r. W. Spółka z o.o. we Wrocławiu zwróciła się o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją podając, że będąc użytkownikiem wieczystym działki nr 2, bezpośrednio sąsiadującej z projektowaną inwestycją, nie została poinformowana o prowadzonym postępowaniu, a poprzez to pozbawiona została udziału w postępowaniu. Postanowieniem z [...] października 2009r. Nr [...] Prezydent Wrocławia wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, a następnie decyzją z [...] grudnia 2009 r. Nr [...] umorzył wznowione postępowanie uznając, iż ze względu na zaistniałą przesłankę bezprzedmiotowości niemożliwe jest rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzją z [...] lutego 2010 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Prezydent Wrocławia ponownie wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] maja 2010r. Nr [...], uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007r. o pozwoleniu na budowę. Także to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzją z [...] sierpnia 2010 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, z zaleceniem przeanalizowania badanej inwestycji pod kątem środowiskowym.

Stosując się do wskazań organu II instancji Prezydent Wrocławia zwrócił się do Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego Wrocławia z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie kwalifikacji przedsięwzięcia oraz o opinię, czy w świetle art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi Wydział Środowiska i Rolnictwa UM stwierdził brak spójności parametrów stacji bazowej poddanej kwalifikacji w załączonej przez inwestora analizie z rozwiązaniem projektowym stanowiącym załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. w zakresie konfiguracji, wysokości zawieszenia, azymutów oraz lokalizacji anten, co uzasadnia przeprowadzenie dla stacji bazowej o tak zmienionych parametrach kwalifikacji zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257. poz. 2573 z późn. zm.).

Kolejną wydaną w sprawie decyzją nr [...]z [...] listopada 2011 r. Prezydent Wrocławia ponownie uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] i odmówił inwestorowi P. Spółce z o.o. zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji. W uzasadnieniu wskazał, iż wykonana inwestycja stanowi samowolę budowlaną ze względu na istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę ustalonych decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...]. W podstawie prawnej decyzji podano art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po rozpoznaniu wniesionych odwołań Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine w związku z art. 151 § 2 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej prawem budowlanym), uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekając o istocie sprawy – uchylił ostateczną decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej ([...]) na dachu budynku przy ul. S. we Wrocławiu (działka [...]). W uzasadnieniu opisano przebieg dotychczasowego postępowania i ustalone okoliczności faktyczne, a także regulację dotyczącą instytucji wznowienia postępowania. Wojewoda ocenił, że w sprawie prawidłowo doszło do wznowienia postępowania, albowiem spółka W., mając status strony, bez swej winy została pozbawiona udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę. Nieruchomość Spółki graniczy bezpośrednio z działką inwestora i leży w zasięgu oddziaływania inwestycji. Stacja będąca źródłem promieniowania elektromagnetycznego została zlokalizowana zgodnie z projektem przy granicy działki W. (na budynku wzniesionym w granicy), a projektowany przebieg głównych wiązek promieniowania dwóch anten ma przez nią przebiegać, co wskazuje na możliwość szkodliwego oddziaływania i wywoływania ograniczeń w zagospodarowaniu. Wniosek o wznowienie został także złożony w terminie.

Wojewoda stwierdził także, że w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 146 k.p.a, sprzeciwiające się uchyleniu decyzji ostatecznej. Nie doszło do upływu terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a. Nie zachodzi także okoliczność uregulowana w art. 146 § 2 k.p.a., w sprawie nie mogłaby zostać wydana decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W tej ostatniej kwestii Wojewoda stanął na stanowisku, że rozważenie przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. wymaga oceny prawidłowości decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 2007 r. i oceny prawidłowości postępowania, w wyniku którego została wydana. Wojewoda przyjął także, że po wznowieniu postępowania organ bada, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. wpłynęły na treść decyzji ostatecznej, w tym celu bada materiał dowodowy istniejący w dniu orzekania i dokonuje jego zestawienia z normą prawną obowiązującą w dniu rozstrzygania.

W konsekwencji Wojewoda Dolnośląski dokonał analizy postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę oraz samej decyzji ostatecznej. W jej wyniku stwierdził, że nie jest możliwe w sprawie wydanie decyzji odpowiadającej decyzji dotychczasowej, albowiem pozwolenie na budowę udzielone decyzją z [...] sierpnia 2007 r. zostało wydane z naruszeniem szeregu przepisów prawa, zarówno procesowych, jak i materialnych. Wniosek o pozwolenie na budowę winien odpowiadać wymaganiom art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 33 prawa budowlanego, a na organie udzielającym pozwolenia ciąży obowiązek zbadania kompletności złożonego wniosku, albowiem stwierdzenie jego braków formalnych obliguje organ administracji publicznej do zastosowania trybu określonego w art. 64 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wojewoda stwierdził też, że zgodnie z § 8 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia Nr IX 188/07 z dnia 17 maja 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania dla fragmentu urbanistycznego Centrum w rejonie ulicy Gen. Romualda Traugutta we Wrocławiu (Dz. Urz. Woj. Dol. Z dnia 19 czerwca 2007 r. - Nr 148, poz. 1908) obszar Przedmieścia Oławskiego (na którym została zrealizowana inwestycja) został wpisany do rejestru zabytków województwa dolnośląskiego decyzją nr 538/A/05 z dnia 20 czerwca 2005 r., a więc zgodnie z art. 39 ust. 1 prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych na tym terenie wymagało, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Inwestor nie załączył do dokumentacji projektowej takiego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, zaś organ pierwszej instancji udzielając pozwolenia na budowę nie wezwał inwestora do usunięcia powyższego braku formalnego wniosku, co dowodzi istotnego zaniechania. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego pozwolenie na budowę obiektu budowlanego mogło być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. W ocenie organu odwoławczego wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji nr 1567/07 bez uprzedniego wezwania strony do usunięcia wymienionego wyżej braku formalnego wniosku jest obciążone poważnym uchybieniem proceduralnym, które to stanowić może bezwzględną przyczynę do stwierdzenia nieważności wydanego rozstrzygnięcia jako dotkniętego wadą rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z 15.09.2000. sygn. akt III SA 417/00, Lex 47217. WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1611/10). Dodatkowo organ wskazał, iż inwestor podał we wniosku błędny adres działki budowlanej, zaś organ pierwszej instancji tego nie skorygował, czego skutkiem było wydanie decyzji z błędnymi danymi identyfikacyjnymi inwestycji, albowiem udzielono pozwolenia na budowę stacji bazowej przy ul. S. we Wrocławiu, podczas gdy z katastru miejskiego wynika, że działka inwestora figuruje przy ul. S.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że niezależnie od powyższych uchybień, decyzja ostateczna o pozwoleniu na budowę zawiera również wadę materialnoprawną. Przedłożona Prezydentowi Miasta przez inwestora dokumentacja nie spełniała wszystkich wymogów prawnych obowiązujących w dniu wydania decyzji ostatecznej, o czym decydują takie nieprawidłowości jak:

1. niezgodność analizowanego projektu z § 5 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia Nr IX 188/07 z dnia 17 maja 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania dla fragmentu urbanistycznego Centrum w rejonie ulicy Gen. Romualda Traugutta we Wrocławiu w zakresie zlokalizowania zespołu powiązanych ze sobą urządzeń technicznych stanowiących łącznie stację bazową telefonii komórkowej na dachu budynku, podczas gdy wskazana regulacja wyklucza możliwość lokalizowania urządzeń technicznych na dachach budynków usytuowanych w obszarze obowiązywania przedmiotowego planu (w myśl § 5 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia Nr IX 188/07 z dnia 17 maja 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania dla fragmentu urbanistycznego Centrum w rejonie ulicy Gen. Romualda Traugutta we Wrocławiu w zakresie kształtowania zabudowy: na dachach budynków nie dopuszcza się sytuowania urządzeń technicznych z wyjątkiem urządzeń budowlanych, których funkcjonowanie wymaga usytuowanie na dachu),

2. niezgodność analizowanego projektu z § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z uwagi na konieczność uzupełnienia opisu metryk rysunków nr 2,3,E-1 poprzez naniesienia danych dotyczących projektantów i sprawdzających oraz ich podpisów;

3. niezgodność analizowanego projektu z § 11 ust. 2 pkt 10d rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z uwagi na nie sporządzenie części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego, w zakresie danych technicznych obiektu budowlanego dotyczących jego wpływu na środowisko oraz zdrowie i obiekty sąsiednie pod względem emisji hałasu, a także promieniowania, w szczególności jonizującego, pola elektromagnetycznego z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się (w przedłożonym projekcie budowlanym zawarto jedynie dane na podstawie których obliczono moc Eirp stacji bazowej, lecz bez wykazania zasiągu pół elektromagnetycznych wytwarzanych przez analizowaną inwestycję, w tym nie ujęto danych dotyczących istniejących i docelowych oraz maksymalnych poziomów pól elektromagnetycznych wytwarzanych przez przedmiotową inwestycję).

Wobec tych uchybień Prezydent Wrocławia nie miał podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, albowiem inwestor nie spełnił określonych w treści art. 32-35 prawa budowlanego warunków niezbędnych dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji w postępowaniu prowadzonym po wznowieniu postępowania brak podstaw do zastosowania art. 146 § 2 k.p.a.

Wojewoda Dolnośląski stwierdził nadto, że wobec zaistnienia przesłanki wznowienia, po uchyleniu decyzji dotychczasowej, należy wydać nowe rozstrzygnięcie w sprawie. Mając na względzie fakt, iż przedmiotem wznowionego postępowania jest decyzja o pozwoleniu na budowę, po uchyleniu tej decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., należałoby wydać nowe rozstrzygnięcie o pozwoleniu na budowę tej samej inwestycji. W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż nową decyzję rozstrzygającą sprawę administracyjną co do istoty, wydaje się, jakby sprawa nie była uprzednio rozstrzygnięta, co przesądza o braku związania organu ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w pierwotnym postępowaniu, w którym zapadła uchylona w wyniku wznowienia decyzja ostateczna. Organ prowadzący postępowanie musi pamiętać o niedopuszczalności wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w sprawie pozwolenia na budowę w odniesieniu do robót budowlanych już wykonanych, ponieważ decyzja ta może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych (art. 28 ust. 1 i 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane). Wobec faktu zrealizowania inwestycji Wojewoda Dolnośląski uznał decyzję organu I instancji za wadliwą, albowiem pomimo tego, że organ pierwszej instancji prawidłowo uchylił analizowaną decyzję, to jednak wbrew art. 28 ust. 1 i 32 ust. 4a prawa budowlanego przystąpił do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, odmawiając inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Inwestycja ta w dniu wydania skarżonego orzeczenia została już w całości zrealizowana, przez co prowadzone postępowanie w niniejszej sprawie po uchyleniu zaskarżonej decyzji winno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe po myśli art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2000 r. IV SA 1164/98,, wyrok NSA z dnia 23 maja 2005 r. OSK 1659/2004). Wykonanie robót budowlanych jest okolicznością faktyczną, którą organy obowiązane są uwzględnić z urzędu we wznowionym postępowaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółka P. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzuciła naruszenie:

1) art. 149 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nakazuje on organowi administracji przeprowadzenie postępowania co do istoty sprawy, tj. co do wniosku o pozwolenie na budowę i w konsekwencji poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, czyli w pierwszej kolejności zweryfikowania kompletności złożonego wniosku o pozwolenie na budowę;

2) art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i błędne przyjęcie, że po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę istnieje możliwość kontroli prawidłowości i kompletności złożonego przez Spółkę wniosku o pozwolenie na budowę i w rezultacie wydania postanowienia w oparciu o art. 35 ust. 3 prawa budowlanego;

3) błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na przyjęciu, że po zakończeniu robót budowlanych Spółka zobligowana była do dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie, podczas, gdy obowiązek taki nie wynika ani z decyzji udzielającej Spółce pozwolenia na budowę, ani z obowiązujących przepisów prawa;

4) art. 151 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie pomimo przywołania przez Wojewodę Dolnośląskiego wprost wskazanego przepisu jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, podczas, gdy istniały podstawy do wydania decyzji ograniczającej się do stwierdzenia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa (z uwagi na pominięcie przez organ strony postępowania) i wskazania jako okoliczności uniemożliwiającej jej uchylenie faktu, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej;

5) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji uchylającej decyzję Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. oraz orzekającej o istocie sprawy - uchylającej decyzję Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej ([...]) na dachu budynku przy ul. S. we Wrocławiu i umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, podczas, gdy jako podstawę prawną wydanej decyzji Wojewoda Dolnośląski powołał art. 151 § 2 k.p.a., który nie daje podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej objętej wznowieniem;

6) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77, art. 80 k.p.a., polegające na naruszającym zasadę praworządności niewyczerpującym zebraniu oraz rozpatrzeniu materiału dowodowego i dokonaniu dowolnych ustaleń, w oderwaniu od zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wyjaśnień i zarzutów zawartych w odwołaniach zarówno Spółki, jak również Otis Spółki z o.o., a także zaniechaniu załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa;

7) art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, w sytuacji rozbieżności pomiędzy zastosowaną podstawą prawną, a sentencją decyzji.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że podstawowy błąd organów wynika z braku zrozumienia instytucji wznowienia postępowania, a przede wszystkim ciążących na organach administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego uprawnień i obowiązków. W konsekwencji organy obu instancji zamiast przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, stosownie do nakazu zawartego w art. 149 § 2 k.p.a., przeprowadziły postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Takie działanie stanowi wypaczenie zasady trwałości decyzji ostatecznej oraz ochrony praw nabytych. Kwestionując zasadność odwołania się przez Wojewodę Dolnośląskiego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przepisu art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane pełnomocnik skarżącej Spółki wyjaśniła, że przepis powyższy oznacza brak możliwości wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych i gdyby prawidłowe było stanowisko prezentowane przez organy obu instancji, iż w toku wznowieniowego postępowania prowadzi się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę od początku, poczynając od weryfikacji wniosku inwestora, to wówczas nawet gdyby decyzja ostateczna nie była dotknięta żadną kwalifikowana wadą, każdorazowo należałoby odmówić udzielenia pozwolenia na budowę w odniesieniu do robót już zrealizowanych lub umorzyć postępowanie, po wcześniejszym uchyleniu pozwolenia na budowę. Jednocześnie pełnomocnik zwróciła uwagę na sprzeczne stanowisko zaprezentowane w powyższym zakresie przez organ odwoławczy, który w pierwszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji za prawidłowe uznał działanie organu pierwszej instancji zmierzające do dokonania oceny kompletności wniosku o pozwolenie na budowę (Wojewoda Dolnośląski sam dokonał ustaleń związanych z brakami wniosku o pozwolenie na budowę, przywołując stosowne przepisy prawa budowlanego oraz oceniając prawidłowość przedłożonej przy wniosku dokumentacji projektowej), natomiast w ostatniej części uzasadnienia Wojewoda Dolnośląski za nieprawidłowe uznał działania organu pierwszej instancji, polegające na przystąpieniu do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy roboty zostały już zakończone.

Stwierdzono też, że analiza decyzji Wojewody Dolnośląskiego uniemożliwia udzielenie odpowiedzi na pytanie, na jakiej podstawie prawnej została wydana zaskarżona decyzja oraz która z przesłanek wznowienia postępowania stała u podstaw uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia przywołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 151 § 2 k.p.a. Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi podstawę dla organu odwoławczego do uchylenia decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. Drugi natomiast z przepisów stosowany jest w sytuacji, gdy organ uzna, iż zaszła podstawa do wznowienia postępowania, niemniej jednak z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, organ ogranicza się jedynie do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja nie odpowiada w swej treści tym przepisom. Powołania przez organ odwoławczy niewłaściwej podstawy prawnej przy orzekaniu nie można uznać za błąd nieistotny. Nadto Wojewoda Dolnośląski orzekając w sprawie naruszył podstawowe zasady procedury administracyjnej i nie uwzględnił interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz obowiązku działania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, tym bardziej, że skarżąca Spółka zrealizowała inwestycję na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, i powinna mieć zapewnioną ochronę praw nabytych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyjaśnił, że powołany jako podstawa prawna decyzji art. 151 § 2 k.p.a. jest wynikiem popełnienia oczywistej omyłki pisarskiej, podstawę prawną decyzji stanowi przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., co znajduje potwierdzenie w wywodach uzasadnienia. W konsekwencji powyższy błąd nie miał wpływu na rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem z 30 marca 2012 r. oddalił skargę Spółki P. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy i argumentację stron, a także wyjaśnił zakres kognicji sądu administracyjnego. Zwrócił uwagę, że kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, którego zastosowanie zależy od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. Wniosek o wznowienie postępowania stanowi podstawę dla dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku. Ocenę tę organ formalizuje w orzeczeniu podjętym albo w trybie art. 149 § 1 k.p.a. (postanowienie o wznowieniu postępowania), albo w trybie art. 149 § 3 k.p.a. (postanowienie o odmowie wznowienia postępowania).

Postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Wrocławia z dni [...] sierpnia 2007 r. Nr [...]udzielającą P. Spółce z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej zostało wznowione na wniosek W. Spółki z o.o., będącej użytkownikiem wieczystym działki oznaczonej numerem geodezyjnym 2, [...], obręb P. we Wrocławiu, usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej pozwoleniem. Jako podstawę wniosku wskazano przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uznały tę przesłankę za spełnioną, prawidłowo odnosząc się do przepisów prawa materialnego (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wg którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania) i prawidłowo też oceniając, że wnioskująca Spółka spełnia kryteria decydujące o uzyskaniu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. W sposób szczegółowy wyjaśnił tą kwestię przede wszystkim organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Sąd I instancji ocenił, że organy administracji orzekające w postępowaniu administracyjnym podporządkowały się temu wymogowi i prawidłowo przeprowadziły czynności procesowe w obu zakresach wskazanych w powołanym przepisie. Wedle Sądu I instancji na całkowitą akceptację zasługuje przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja odnosząca się do przyczyn wznowienia, wskazująca na uciążliwości, jaki wynikają dla wnioskodawcy w związku z przedmiotową inwestycją, w tym przede wszystkim z emitowanym przez system anten promieniowaniem, a w konsekwencji na potencjalne ograniczenia swobody Spółki W. w korzystaniu z uprawnień przysługujących do opisanej wcześniej nieruchomości. W istniejących w sprawie okolicznościach nie można kwestionować tego, że wnioskująca o wznowienie Spółka była legitymowana do udziału jako strona w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, bez swojej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, a to pozbawiło ją możliwości skorzystania z uprawnień gwarantowanych m.in. w przepisach art. 10 § 1, art. 81 czy art. 127 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że z podanych względów, w świetle materiału sprawy, nie budzi wątpliwości, która z przesłanek wznowienia została uwzględniona przez organy przy orzekaniu o uchyleniu we wznowieniowym postępowaniu decyzji udzielającej P. Spółce z o.o. przedmiotowego pozwolenia na budowę.

W sytuacji stwierdzenia zaistnienie przesłanki wznowienia, obowiązkowym etapem jest przeprowadzenie w ramach wznowionego postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej, postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ prowadząc postępowanie wyjaśniające musi zachować tożsamość sprawy zakończonej ostateczną decyzją w zakresie podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej. Nie jest natomiast związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi przez organ, który prowadził postępowanie. Do rozstrzygnięcia sprawy zastosowanie znajdują przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie orzekania w trybie wznowienia postępowania. Sąd I instancji nie podzielił poglądu prezentowanego w przywołanym w uzasadnieniu skargi wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2010 r. Wskazał, że decyzja jest przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, stanowiącym nadzwyczajny tryb eliminowania z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną (jedną z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.) wadą materialnoprawną. Wznowienie postępowania jest natomiast zastrzeżone dla kwalifikowanych wad formalnoprawnych (wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a.) i w jego toku ocenia się zgodność z prawem czynności procesowych poprzedzających wydanie ostatecznej decyzji w kontekście wad określonych przez ustawodawcę oraz – w przypadku stwierdzenia wady procesowej – jej wpływu na treść decyzji i legalną możliwość pozostawienia jej w obrocie prawnym. Stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym zaistnienia okoliczności wymienionej w przepisie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. obliguje właściwy organ do dokonania oceny co do zasadności uchylenia decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym z racji istnienia przesłanek negatywnych, określonych przez ustawodawcę w przepisie art. 146 k.p.a. Nie można bowiem zbagatelizować zasady trwałości decyzji ostatecznych i gwarancji, jakie stwarza ona dla podmiotów, będących adresatami indywidualnych aktów administracyjnych kształtujących ich sytuacją prawną. Nadzwyczajne tryby weryfikacyjne stanowią z założenia odstępstwo od tej zasady i wymagają starannego wyważenia potrzeb obrotu prawnego wynikających z zasady stabilności orzeczeń administracyjnych i zasady praworządności. Formułując przesłanki negatywne ustawodawca przyzwolił na sanowanie w określonych przypadkach kwalifikowanej wadliwości procesowej orzeczenia administracyjnego. Przyznaje jednak prymat zasadzie trwałości decyzji administracyjnych tylko w określonych kodeksowo sytuacjach.

Ocena przesłanki negatywnej uwzględnionej w przepisie art. 146 § 2 k.p.a. może być dokonana wyłącznie po zbadaniu istoty sprawy. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu nie uchyla się decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 k.p.a., jeżeli w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie wznowieniowe po ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej, której dotyczy wniosek wznowieniowy i stosując właściwe przepisy prawa materialnego podjąłby rozstrzygnięcie w całości takie, jakie zawierało się w kwestionowanej decyzji ostatecznej. Sąd I instancji stwierdził, że wobec powyższego

dla prawidłowego rozważenia sytuacji opisanej w art. 146 § 2 k.p.a. organ prowadzący postępowanie wznowieniowe, aby ocenić, czy w okolicznościach istniejących w danej sprawie możliwe jest podjęcie decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej, musi przeanalizować starannie postępowanie poprzedzające jej wydanie i zbadać prawidłowość dokonywanych w jego toku czynności procesowych. Nie zasługują na akceptację zarzuty skargi kwestionujące dopuszczalność dokonywania przez organ odwoławczy czynności w opisanym powyżej zakresie. W ocenie Sądu Wojewoda Dolnośląski nie naruszył prawa i podjął prawidłowe działania dla ustalenia możliwości ewentualnego odstąpienia od uchylenia przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 146 § 2 k.p.a. Prawidłowo też uznał, że wobec ustalenia zawartego w § 5 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 17 maja 2007 r. Nr IX/188/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu urbanistycznego Centrum w rejonie ulicy generała Romualda Traugutta we Wrocławiu, która obowiązywała w dacie orzekania przez Prezydenta Wrocławia o przedmiotowymi pozwoleniu na budowę, niemożliwe było uwzględnienie wniosku i udzielenie pozwolenia na zrealizowanie zamierzonej inwestycji. Z zapisu zawartego w § 5 pkt 1 opisanego aktu planistycznego, obejmującego swymi ustaleniami teren zainwestowania wynika, że na dachach budynków nie dopuszcza się sytuowania urządzeń technicznych z wyjątkiem urządzeń budowlanych, których funkcjonowanie wymaga usytuowania na dachu. Wojewoda Dolnośląski zasadnie też uznał, odwołując się do treści § 8 pkt 1 powoływanej powyżej uchwały, że ubiegając się o pozwolenie na budowę inwestor powinien był przedstawić pozwolenie właściwego organu konserwatorskiego. W toku postępowania wznowieniowego sygnalizowana była przez organ pierwszej instancji konieczność dostosowania załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę projektu do ustaleń zawartych w uchwale Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 17 maja 2007 r. Nr IX/188/07, chociaż w innym zakresie, dotyczącym zapisu § 6 pkt 7 aktu planistycznego (postanowienia Prezydenta Wrocławia z dnia 14 grudnia 2009 r. Nr 1519/09 i z dnia 17 marca 2010 r. Nr 338/10). Wskazano zatem inwestorowi, że ta uchwała powinna być uwzględniona przy orzekaniu o pozwolenie na budowę, a nie powołana w decyzji umarzającej postępowanie o ustalenie lokalizacji celu publicznego uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 4 lipca 2002 r. Nr L/1757/02.

Sąd I instancji wyjaśnił, że wykluczenie możliwości zastosowania w sprawie przepisu 146 § 2 k.p.a. obligowało organ wznowieniowy do uchylenia decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, stosownie do przepisu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Jakkolwiek uzasadniony jest zarzut wadliwego wskazania w zaskarżonej decyzji jej podstawy prawnej, to Sąd uznał to za oczywista omyłkę, nie mającą wpływu na prawidłowość podjętego orzeczenia.

Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Wobec tego organ administracji publicznej wydający nową decyzję stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Wojewoda Dolnośląski prawidłowo uznał, że wobec zrealizowania przedmiotowej inwestycji niemożliwe jest merytoryczne orzekanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych czyli niezrealizowanych zamierzeń inwestycyjnych. Na bezprzedmiotowość postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 marca 1993 r. (sygn. akt ARN 2/93), a teza ta w obecnym stanie prawnym pozostaje aktualna. W praktyce orzeczniczej organów administracji architektoniczno-budowlanej i sądów administracyjnych bezprzedmiotowość postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, będąca konsekwencją zrealizowania przez inwestora robót budowlanych, których dotyczy wszczęte postępowanie nie wywołuje żadnych kontrowersji. Była też wielokrotnie akcentowana w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze (np. E. Radziszewski: Prawo budowlane, przepisy i komentarz. Warszawa 2006, wyrok NSA z dnia 18 maja 1999 r., sygn. akt II SA 1164/98, Lex nr 53387). Z tych względów Wojewoda Dolnośląski był uprawniony do uchylenia decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] orzekającej o uchyleniu decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] i odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia P. Spółce z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku przy ul. S. we Wrocławiu, a następnie - wypełniając ustawowy obowiązek załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym - do uchylenia opisanej powyżej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] i umorzenia postępowania w sprawie udzielenia P. Spółce z o.o. pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej. Przez rozstrzygnięcie istoty sprawy, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie należy rozumień wyłącznie rozstrzygnięcia merytorycznego, bowiem dyspozycja ta obejmuje również rozstrzygnięcie niemerytoryczne, jeżeli taki sposób załatwienia sprawy wynika z istniejących okoliczności faktycznych i prawnych (np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; wyroki NSA: z dnia 6 marca 1984 r., sygn. akt SA/Kr 95/84, ONSA 1984, Nr 1, poz. 25; z dnia 16 września 1993 r., sygn. akt SA/Gd 806/93, nie publ.).

Sąd I instancji nie stwierdził też w rozpoznanej sprawie naruszenia przez Wojewodę Dolnośląskiego zasady dwuinstancyjności, uznając, że przyjęcie innego niż organ pierwszej instancji sposobu załatwienia sprawy jest prawem organu odwoławczego, zobowiązanego do ponownego rozpatrzenia w całości sprawy administracyjnej, w której zakończono postępowanie pierwszoinstancyjne i nie obliguje w każdym przypadku do uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Odstąpienie przez Wojewodę Dolnośląskiego od orzekania kasacyjnego uzasadniają dodatkowo zasady ekonomiki procesowej, bowiem decyzja Prezydenta Wrocławia Nr 204/10 była kolejną decyzją wydaną w sprawie, a dalsze przedłużanie postępowania naruszałoby powagę organów oraz zasady zawarte w art. 8 i art. 12 k.p.a. (np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1157/10, nie publ.).

Sąd wyjaśnił także, że czynności procesowe podejmowane przez Prezydenta Wrocławia w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1-4 i art. 35 ust. 3 prawa budowlanego wynikały z przyjętej przez ten organ koncepcji merytorycznego orzekania o istocie sprawy, nie mają one znaczenia wobec orzeczenia organu II instancji, ocenionego przez Sąd jako zgodne z prawem.

W skardze kasacyjnej P. Spółka z o.o. w Warszawie zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszeniem przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 149 § 2 k.p.a. skutkujące oddaleniem skargi na decyzję, w sytuacji gdy organy obu instancji naruszyły przepisy dotyczące zakresu postępowania prowadzonego po wznowieniu postępowania,

- art. 149 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nakazuje on przeprowadzenie postępowania co do istoty sprawy, podczas gdy organy są uprawnione do przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia sprawy,

- art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że nie istniały podstawy do ich zastosowania,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd błędnej ich wykładni i wadliwe uznanie, że decyzja Wojewody jest prawidłowa, podczas gdy zrealizowanie inwestycji nie stanowi przeszkody do wydania merytorycznego orzeczenia i nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania,

- art. 3 § 1 i 2 pkt 2 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrznie sprzeczne i zbyt ogólnikowe uzasadnienie wyroku, skutkujące niewyjaśnieniem, jaka okoliczność uzasadniała uchylenie decyzji ostatecznej, dlaczego w sprawie nie było podstaw do zastosowania art 146 § 2 k.p.a., nieodniesieniem się do wszystkich zarzutów skargi, nie wyjaśnieniem jaki wpływ na decyzję o pozwoleniu na budowę ma rzekome naruszenie przepisów planu miejscowego, akceptacją zarówno prowadzenia przez organy postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, jak i tezy Wojewody o niedopuszczalności o orzekaniu w przedmiocie pozwolenia.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 149 § 2 k.p.a. skutkujące przyjęciem, że po wznowieniu postepowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę istnieje możliwość kontroli prawidłowości i kompletności złożonego wniosku i wydania postanowienia w oparciu o art. 35 ust. 3 prawa budowlanego.

W uzasadnieniu zarzutów stwierdzono, że przepis art. 149 § 2 k.p.a. nie stanowi podstawy do ponownego prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i badania kompletności złożonego wniosku, w tym wzywania do jego uzupełnienia. Po wznowieniu organ zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a nie prowadzenia standardowego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Mając na względzie zasadę trwałości decyzji oraz ochrony praw nabytych nie może dochodzić do sytuacji, gdy z winy organu, który pominął stronę, inwestor jest obligowany do opracowania nowej dokumentacji i uzyskiwania nowego pozwolenia na budowę, i to w oparciu o zmieniony stan prawny. Spółka zrealizowała inwestycję i jedynie błąd organu był powodem wznowienia postępowania. Spółka powołała się w tym zakresie na wyrok NSA z 8 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 1649/09, cytując jego fragment. Stwierdzono, że zarówno Sąd I instancji, jak i organy wadliwie zakreśliły zakres czynności prowadzonych po wznowieniu, co skutkowało także naruszeniem prawa materialnego w zakresie określonym w skardze.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 151 § 2 oraz 146 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. wskazano, że w sprawie istniały podstawy do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem, że w sprawie mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Zrealizowanie inwestycji nie stanowi powodu do umorzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo powołano wyrok NSA z 9 marca 2010 r., sygn. II OSK 1680/08. Inwestycja została zrealizowana w oparciu o ostateczne pozwolenie, co zgodnie z tezą przyjętą w powołanym wyroku nie uzasadnia wniosku, że brak jest odstaw do merytorycznego załatwienia sprawy. Zwrócono uwagę, że stanowisko Wojewody co do dopuszczalności prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę zajęte w sprawie jest sprzeczne, a organy obu instancji od początku wiedziały, że inwestycja jest zrealizowana, wobec czego nie powinny były wzywać Spółki do składania 4 egzemplarzy projektów budowlanych, narażając ją na koszty.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podano, że uzasadnienie wyroku jest sprzeczne w zakresie, w jakim Sąd I instancji dopuszcza prowadzenie przez organy postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, jednocześnie akceptując jego bezprzedmiotowość. Sąd nie wyjaśnił podstawy uchylenia decyzji ostatecznej i okoliczności uzasadniających niezastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. Wskazanie zaś na sprzeczność inwestycji z planem miejscowym nie mieści się w katalogu przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Zgodnie zaś z art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Należy przy tym mieć na względzie również art. 184 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie miało charakter nadzwyczajny i dotyczyło wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Niewątpliwie instytucja wznowienia postępowania ingeruje w zasadę trwałości decyzji, jest to jednak ingerencja ustawowo dopuszczona i ograniczona do przypadków wad postępowania wymienionych w zamkniętym katalogu. Waga tych wad uzasadnia przeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie już uprzednio zakończonej decyzją ostateczną, rozpoznanie jest ograniczone tożsamością sprawy, odbywa się jednak na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania po wznowieniu postępowania. Nie można zgodzić się z tezami skargi kasacyjnej, że wady postępowania spowodowane z winy organu nie mogą dotykać strony i narażać ją na uchylenie decyzji dotychczasowej i konieczność ponowienia postępowania. Pozbawienie strony bez jej winy udziału w postępowaniu zostało przez ustawodawcę uznane za okoliczność uzasadniającą ponowne rozpoznanie sprawy, kodeks postępowania administracyjnego w przypadku wielości stron, w taki sam sposób traktuje każdą z nich, przyznając jej takie same prawa procesowe, akceptacja stanowiska Skarżącej musiałaby natomiast łączyć się z przyznaniem silniejszej ochrony adresatowi decyzji względem innych stron postępowania, co nie znajduje uzasadnienia w stanie prawnym.

Także przypadki ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej, po stwierdzeniu zaistnienia przesłanki wznowienia tworzą katalog zamknięty. Oprócz upływu czasu, określonego w art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji nie może nastąpić w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.).

W skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu odnoszącego się do zasadności wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia. Nie zanegowano zasadności stanowiska, że W. Spółka z o.o. , mając przymiot strony postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej jako użytkownik wieczysty działki objętej oddziaływaniem inwestycji, została pozbawiona bez swej winy udziału w postępowaniu, co uzasadnia stwierdzenie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Okoliczność tę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wręcz przyznano. W aktach sprawy i w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, jak wyraźnie wskazał w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, jednoznacznie określona została przyczyna wznowienia. Z tego powodu nie można uznać zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, jaka okoliczność prawna legła u podstaw uchylenia w trybie wznowienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd I instancji wyraźnie stwierdził, że materiał sprawy potwierdza zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzenie zaistnienia przesłanki wznowienia jest okolicznością uzasadniającą uchylenie decyzji dotychczasowej, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., potwierdza bowiem kwalifikowaną wadę przeprowadzonego uprzednio postępowania, co winno prowadzić do ponownego rozpoznania sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w orzekającym składzie nie podziela tezy, że przedmiotem wznowienia jest decyzja, nie sprawa administracyjne, a organ prowadzący postępowanie wznowieniowe, po stwierdzeniu przesłanki wznowienia, nie ma kompetencji do ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie. Tym samym orzekający skład NSA nie podziela twierdzeń zawartych w przytoczonym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 8 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 1649/09. Sąd w pełni natomiast uznaje stanowisko, że podlegająca rozpoznaniu sprawa winna być przedmiotowo tożsama ze sprawą rozpoznaną w dotychczasowym postępowaniu, w treści przepisu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. znajduje też uzasadnienie teza, że decyzja wydana w wyniku wznowienia nie może mieć charakteru kasacyjnego, ze względu właśnie na konieczność rozpoznania sprawy co do istoty. W niniejszej sprawie kwestia ta nie ma jednak znaczenia ze względu na podjęte rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem zarzutu, że w sprawie doszło do naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 149 § 2 k.p.a., a Sąd I instancji zaakceptował działanie organów poza kodeksowo dopuszczalnym zakresem orzekania uznając, że postępowanie co do istoty dotyczy sprawy o udzielenia pozwolenia na budowę.

Jeżeli zachodzi przesłanka wznowienia, organ właściwy w sprawie wznowienia, po wydaniu postanowienia o wznowieniu, ma obowiązek przeprowadzić postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a sprawą tą jest sprawa administracyjna, w której wydano uprzednią decyzję ostateczną. Decyzję tę, co do zasady, organ właściwy w sprawie wznowienia uchyla i wydaje nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy. Właściwym w sprawie wznowienia jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.). Przepisy art. 149 § 2 i 151 § 1 pkt 2 w sposób spójny i konsekwentny wyznaczają zakres rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania, badaniu podlega w pierwszej kolejności przesłanka wznowienia, a razie jej stwierdzenia, organ który wydał w sprawie decyzję ostateczną uchyla ją i orzeka co do istoty. Istotę tę wyznacza przedmiot sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli dotyczyła ona pozwolenia na budowę, to kwestia pozwolenia na budowę winna zostać rozpoznana po uchyleniu decyzji dotychczasowej. Organ rozstrzyga zatem na nowo w sprawie, która była wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, postępowanie dotyczy sprawy przedmiotowo i podmiotowo tożsamej, ale rozstrzygnięcie następuje, podobnie jak w każdym postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2010, tom. II, s. 310 i 312).

Mimo stwierdzenia przesłanki wznowienia, nie można uchylić decyzji dotychczasowej, gdy istnieją okoliczności wskazane w art. 146 k.p.a. , wówczas organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i podania okoliczności, z powodu których nie uchyla decyzji. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a. nie jest jednak uzasadniony. Po pierwsze należy zgodzić się z uzasadnieniem Sądu I instancji, że wskazany przez organ odwoławczy w podstawie prawnej decyzji przepis art. 151 § 2 k.p.a. nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia, albowiem nie znajduje to żadnego potwierdzenia w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji organu II instancji nie daje żadnych podstaw do twierdzenia, że organ uznał, iż w sprawie może być wydana decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wręcz przeciwnie, uzasadnienie decyzji zawiera jednoznaczne wnioski, że udzielenie pozwolenia na budowę stacji o określonej lokalizacji i parametrach nie jest możliwe w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. W przypadku sprzeczności między podaną w decyzji podstawą prawną i treścią uzasadnienia, prawidłowo Sąd I instancji dal pierwszeństwo tezom uzasadnienia, uznając powołanie art. 151 § 2 k.p.a. za omyłkę.

Wydanie w niniejszej sprawie decyzji odpowiadającej co do istoty decyzji dotychczasowej nie jest możliwe z tego powodu, że decyzja dotychczasowe udzielała pozwolenia na budowę, a bezsporne jest, że inwestycja została już zrealizowana. Nie jest przy tym zasadny zarzut skargi kasacyjnej, że realizacja inwestycji nie stoi na przeszkodzie do udzielenie pozwolenia na jej budowę. Jakkolwiek w skardze strona powołała się w tym zakresie na wyrok NSA z 9 marca 2010 r., sygn. II OSK 1680/08, to w przekonaniu orzekającego składu NSA tezy w tym wyroku zawartej nie można w niniejszej sprawie podzielić. Także w powołanym wyroku zwrócono uwagę, że w orzecznictwie powszechnie akceptowany jest pogląd, iż zrealizowanie inwestycji przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę uniemożliwia wydanie takiego pozwolenia i uzasadnia umorzenie postępowania. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie i jest wyrażany w stosunku do wszelkich przypadków, gdy miałoby dojść do orzekania w przedmiocie udzielenia bądź zmiany pozwolenia na budowę w stosunku do inwestycji zrealizowanej lub rozpoczętej (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1520/11, wyrok WSA w Gliwicach z 24 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Gl 1399/12). Pogląd ten w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Dla jego uzasadnienia, poza argumentami podanymi przez Sąd I instancji, a odwołującymi się do przepisów art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a prawa budowlanego należy wskazać, że w sytuacji istnienia obiektu, organ wydający pozwolenie na budowę nie dysponuje żadnymi instrumentami procesowymi, umożliwiającymi ewentualne doprowadzenie istniejącego stanu do zgodności z prawem lub projektem budowlanym. Takimi instrumentami na podstawie art. 51 prawa budowlanego dysponują natomiast organy nadzoru budowlanego, co dodatkowo wzmacnia tezę o bezprzedmiotowości udzielania pozwolenia na budowę dla inwestycji rozpoczętej czy w całości zrealizowanej, także w sytuacji gdy pierwotnie udzielone pozwolenie zostało następnie usunięte z obrotu prawnego. W konsekwencji nie ma podstaw do uwzględnienia przez NSA zarówno zarzutu naruszenia przepisów art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a., jak i zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo uznał za zgodną z przepisami prawa decyzję, którą uchylono decyzję dotychczasową ze względu na stwierdzenie przesłanki wznowienia, a jednocześnie umorzono postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na stwierdzoną jego bezprzedmiotowość.

Ze zgłoszonych zarzutów naruszenia art. 141 § 4 k.p.a. nie kwalifikowały się do uwzględnienie argumenty odnoszące się do zaniechania przez Sąd I instancji rozpatrzenia wszystkich zarzutów skargi oraz do rzekomego uznania sprzeczności inwestycji z planem za decydującą dla rozpoznania sprawy. Pierwszy zarzut nie został w skardze kasacyjnej w ogóle uzasadniony i nie wykazano jego wpływu na rozstrzygnięcie, zaś drugi bazuje na przytoczeniu argumentu z uzasadnienia wyroku, który w ogóle nie decydował o rozstrzygnięciu sprawy. Jest przy tym oczywiste, że przesłanka sprzeczności inwestycji z planem nie mieści się w katalogu podstaw wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a., tezy takiej Sąd I instancji wszak nie postawił.

Można natomiast zgodzić się z zrzutem, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nosi we fragmentach cechy sprzeczności, co jest efektem zaakceptowania przyjętej przez organ odwoławczy, wadliwej sekwencji czynności procesowych. Niewątpliwie ma rację skarżąca Spółka, że mając wiedzę o zrealizowaniu inwestycji, organy winny zaniechać czynności dowodowych zmierzających do rozpoznania sprawy pozwolenia na budowę. Wadliwe jest stanowisko organu odwoławczego, wedle którego uznał on za konieczne uprzednie zbadanie prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę i ocenę, czy takiej treści decyzja mogła być wydana. W postępowaniu wznowieniowym nie bada się wydanej decyzji, ale ponownie rozpoznaje sprawę. Nie jest też celem postępowania wznowieniowego badanie, czy przesłanka wznowienia miała wpływ na wydaną decyzję ostateczną, takiej praktyki nie uzasadnia żaden przepis regulujący instytucję wznowienia postepowania. Wniosek zaś o braku przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. (tożsamość rozstrzygnięcia) jest konsekwencją zestawienia wyników przeprowadzonego ponownie postępowania z rozstrzygnięciem decyzji dotychczasowej.

Jakkolwiek słuszne są zarzuty dotyczące wskazanych kwestii, to nie uzasadniają one jednak uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem akceptacja Sądu I instancji dla zbędnych w sprawie ustaleń i sprawdzeń dokonanych przez organy administracji, nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. W ostateczności bowiem organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i prawidłowo orzekł o uchyleniu decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę i umorzeniu postępowania w sprawie tego pozwolenia. Oddalając skargę na taką decyzję Sąd I instancji nie naruszył prawa w zakresie objętym zarzutami skargi kasacyjnej.

Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 – 4 prawa budowlanego, albowiem w sprawie te przepisy nie znalazły zastosowania ze względu na finalne umorzenie postępowania. Ich powołanie w uzasadnieniu łączy się z przyjętą przez organy koncepcją uprzedniego merytorycznego zbadania przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę, co jednak nie miało w istocie znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze podane argumenty Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.