Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 920/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 18  ust. 2  pkt 13
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Katarzyna Marasek-Zybura WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. B. na uchwałę L/295/2006 Rady Miasta Limanowa z dnia 31 marca 2006 r. w sprawie nadania nazw ulicom na terenie miasta Limanowa oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 9 czerwca 2021 r. D. B. wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Limanowa nr L/295/2006 z dnia 31 marca 2006 r. w sprawie nadania nazw ulicom na terenie miasta Limanowa "w zakresie § 1 pkt 8 nin. uchwały dotyczącej przedłużenia przebiegu ul. Bystrej w miejsce gdzie faktycznie stosowana jest nazwa ulicy jako przedłużenie "Kasprowicza" i tym samym zmianę adresów nieruchomości znajdujących się w obrębie przedmiotowej ulicy z Kasprowicza na ulicę Bystrą". Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przedłużenie przebiegu ul. Bystrej w miejsce gdzie faktycznie stosowana jest nazwa ulicy jako "Kasprowicza" i tym samym zmianę adresów nieruchomości znajdujących się w obrębie przedmiotowej ulicy, 2) art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych poprzez zaniechanie przeprowadzenia konsultacji wśród mieszkańców oraz brak zgody mieszkańców na zmianę ulicy, bez szansy wypowiedzenia się na temat zmiany nazw ulic i zmiany adresów pomimo obowiązku uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów na nadanie nin. nazwy; 3) art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego poprzez działanie wbrew interesowi mieszkańców mających nieruchomości przy przedmiotowej drodze/ulicy i bez prowadzenia konsultacji. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 8 oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Limanowa ustaliła w § 1 pkt 8 przebieg ulicy i nadała jej nazwę "ul. Bystra". Wcześniej ulica ta nie miała nazwy, a domy przyporządkowane były do ul. Kasprowicza. W związku z przedmiotową uchwałą zmianie ulec miały adresy nieruchomości leżące w ciągu przebiegu niniejszej ulicy. Skarżąca jest obecnie właścicielką nieruchomości na działce nr 930 obr. 6. Ze skarżącą oraz jej rodzicami jak również innymi mieszkańcami ulicy nie konsultowano przedmiotowej zmiany. Zmianę dokonano na wniosek zarządu osiedla nr 7 w Limanowej, ale bez wymaganych konsultacji. Zgodnie ze stanowiskiem ówczesnych władz Miasta Limanowa nie dokonano zmiany adresowej dla skarżącej i jej nieruchomości. Nadal stosowano stary adres i nie oznaczono terminu do kiedy takowa zmiana miałaby nastąpić. Ponadto sam Urząd Miasta Limanowa nie stosował nazwy ulicy ustalonej zaskarżoną uchwałą, wysyłając wszelką korespondencję na ulicę Kasprowicza 5, nie zaś na ul. Bystrą 66, który to adres został nadany nieruchomości należącej do skarżącej, po zmianie nazwy ulicy. Ona sama jest zameldowana pod adresem Kasprowicza 5. D. B. posługiwała się adresem dotychczasowym Kasprowicza 5 do czasu aż w 2021 roku w związku z przeprowadzaną w okolicy miejską inwestycją otrzymała korespondencję z Urzędu Miasta Limanowa na adres "ul. Bystra 66". Dopiero zainteresowanie skarżącej spowodowało, iż nagle instytucje zaczęły dokonywać zmian adresowych w swojej dokumentacji, jak i naniesiono zmianę na portalu geodezyjnym geoportal.gov.pl, bowiem do końca 2020 widniał tam adres Kasprowicza. Przez ponad 15 lat po uchwaleniu uchwały zmieniającej nazwę ulicy na "Bystrą", adres wnioskodawczyni zarówno w dokumentach domowników, jak również w korespondencjach z Urzędem Miasta Limanowa nie uległ zmianie. Również decyzje o wysokości podatku od nieruchomości zostawały wydawane dla nieruchomości położonej przy ul. Kasprowicza 5 a nie Bystrej 66. Na tenże adres odbierano odpady komunalne. Zmiana dotychczasowego adresu, który był stosowany zarówno przez domowników jak i Urząd Miasta Limanowa, będzie wiązać się z wysokimi kosztami zmiany wszelkich dokumentów, zmian wszelkich umów z dostawcami mediów, wymiany tabliczek na ogrodzeniu i budynku oraz powiadomienia wszelkich osób pozostających w kontakcie korespondencyjnym z osobami zamieszkującymi nieruchomość w tym wnioskodawczyni. Obecna niespodziewana zmiana spowodowała, iż naruszono interes prawny skarżącej bowiem nie może dokonać spisu powszechnego, gdyż ma zameldowanie jak i adres nieruchomości pod nieistniejącym adresem "Kasprowicza 5" nie zaś "Bystra 66". Zmiana adresów nieruchomości nie została poprzedzona żadnymi konsultacjami wśród mieszkańców i bez szansy wypowiedzenia się w tym zakresie. W 2006 roku dokonano zmiany nazwy stawiając mieszkańców przed faktem dokonanym. Samego wniosku zarządu osiedla nr 7 z dnia 3 marca 2006 r. nie można uznać za konsultacje społeczne w rozumieniu ustawy i Karty. Co więcej nie wszystkim nieruchomościom przy przedmiotowej ulicy dokonano zmiany adresu np. Kasprowicza 7 pozostało. Biorąc pod uwagę treść przepisów regulujących ustrój samorządu terytorialnego oraz art. 3 ust. 1 ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, należy przyjąć, że zmiana nazwy ulicy należy do istotnych zagadnień mających wpływ na funkcjonowanie społeczności lokalnej, w związku z czym zasadne jest przeprowadzenie odpowiednich konsultacji z mieszkańcami. W niniejszej sprawie tego rodzaju konsultacje nie zostały przeprowadzone.

Skarżąca wskazała dalej, że zaskarżona uchwała, jako podjęta przez Radę Miasta Limanowa w przedmiocie nadania nazwy ulicy, jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 albo pkt 6 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Warunkiem koniecznym realizacji kompetencji rady do nadawania nazw ulicom jest ich status drogi publicznej. Odrębną kwestią jest natomiast moc prawna uchwały o nadaniu nazwy ulicy, placowi czy skwerowi. Z brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika bowiem charakter prawny uchwały. W piśmiennictwie i orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi akt prawa miejscowego. Za uznaniem takich uchwał za akty prawa miejscowego przemawiają spełniane przez nazwę ulicy, palcu, czy skweru funkcje publicznoprawne. Stanowią one element realizacji praw i obowiązków publicznych, a takie prawa i obowiązki muszą mieć podstawę normatywną powszechnie obowiązującą.

W ocenie skarżącej, analiza ustawodawstwa prowadzi do wniosku, że art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych wyraźnie stanowi, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. W tym zakresie zapewniony jest udział mieszkańców (właścicieli nieruchomości przez które przebiega droga wewnętrzna) w procedurze podejmowania uchwał w przedmiocie nadawania nazw takim drogom. Ponadto art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, stanowi iż w każdej ważnej dla gminy sprawie mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy zgodnie z uchwałą rady gminy. Ten jednak przepis adresowany jest przede wszystkim do organów gminy, które ustalają zasady i tryb przeprowadzania konsultacji i sprawy, których te konsultacje dotyczą. Wykładnia zaś art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych sprowadza się wyraźnego wyodrębnienia dwóch odrębnych, aczkolwiek związanych ze sobą sytuacji: po pierwsze sytuacji, w której rada gminy przystępuje do nadawania nazw drogom wewnętrznym (bezimiennym); po drugie do nadawania nazw takim drogom. Na żadnym etapie mieszkańcy ulicy Kasprowicza czy Bystrej nie byli informowani o zamiarze zmiany nazwy ulicy oraz adresów. Nie było także żadnych konsultacji w tym zakresie. Ponadto skarżąca ani jej poprzednicy prawni nie wyrażali zgody na zmianę nazwy ulicy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie – w razie nieuwzględnienia zarzutu braku zdolności do wniesienia skargi przez skarżącą – o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tego stanowiska organ wyjaśnił, że pismem z dnia 3 marca 2006 r. Zarząd Osiedla nr 7 w Limanowej zwrócił się do Urzędu Miasta Limanowa z wnioskiem o nadanie nazwy drodze łączącej ul. Mordarską z ul. Kasprowicza. Jednocześnie Zarząd Osiedla nr 7 zaproponował nazwę ulicy "Bystra". W uzasadnieniu tego wniosku Zarząd wskazał, iż część budynków znajdujących się przy tej ulicy przyporządkowana jest do ulicy Kasprowicza, a część do ulicy Mordarskiej, co wprowadza trudności. W związku z faktem, iż na dzień podejmowania uchwały Miasto Limanowa nie było wyłącznym właścicielem działek wchodzących w skład obecnej ul. Bystrej w Limanowej, zgodnie z art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm., tj. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały nr L/295/2006) uzyskano zgody pozostałych właścicieli działek wchodzących w jej skład na nadanie nazwy ulicy – Bystra. Skarżąca D. B., jak również jej rodzice nie byli właścicielami, jak również nie posiadali udziału w żadnej z nieruchomości znajdujących w ramach odcinka drogi, w związku z powyższym brak było podstaw do żądania od ww. zgody na nadanie nazwy przedmiotowej ulicy. Uchwałą nr L/295/2006 Rady Miasta Limanowa z dnia 31 marca 2006 r. w sprawie nadania nazw ulicom na terenie miasta Limanowa, w § 1 p 8 Rada Miasta Limanowa nadała nazwę dotychczasowo bezimiennej ulicy biegnącej w kierunku północno - wschodnim od ulicy Mordarskiej do ulicy Kasprowicza nazwę "Bystra". Zgodnie z § 4 ww. uchwały, podlegała ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. W wyniku podjętej uchwały Burmistrz Miasta Limanowa dokonał zmiany 17 numerów porządkowych budynków położonych przy obecnej ul. Bystrej w Limanowej.

Organ wskazał dalej, że po wejściu w życie opisanej uchwały, Burmistrz Miasta Limanowa skierował do wszystkich właścicieli nieruchomości zlokalizowanych przy ul. Bystrej zawiadomienia o zmianie numerów porządkowych budynków. Pismem z dnia 21 marca 2007 r., odebranym w dniu 11 września 2007 r. o zmianie dotychczasowej numeracji z ul. Kasprowicza 5 na ul. Bystrą 66 poinformowana została R. B. – ówczesna właścicielka nieruchomości zlokalizowanej przy przedmiotowym odcinku drogi. Niniejsze zawiadomienie zawierało również informację o obowiązku umieszczenia w miejscy widocznym na budynku (na ogrodzeniu, przy bramie) tablicy z nazwą ulicy i nadanym numerem w terminie do dwóch tygodni od daty otrzymania zawiadomienia. Pismem z dnia 11 września 2007 r. (odebranym w dniu 12 września 2007 r.) R. B. zwróciła się do Burmistrza Miasta Limanowa z wnioskiem o "odroczenie terminów wprowadzenia zmian administracyjnych związanych z numeracją i nazewnictwem ulicy". R. B. argumentowała swój wniosek podjęciem szeregu czynności urzędowych, przy których nadanie nazwy ulicy nastręcza komplikacje, oraz interesem mieszkańców. W odpowiedzi na pismo z dnia 11 września 2007 r., Burmistrz Miasta Limanowa uwzględniając wskazane we wniosku R. B. argumenty zapewnił, iż wstrzyma się z podjęciem czynności zmierzających do sprawdzenia dopełnienia obowiązku zmiany dokumentów związanej ze zmianą nazwy ulicy. Jednocześnie Burmistrz Miasta Limanowa wyraził przekonanie, że mając na względzie konieczność posiadania w pełni aktualnych dokumentów, podejmie starania o ich zmianę niezwłocznie po ustaniu przyczyn wskazanych w piśmie z dnia 11 września 2007 r. Pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. (odebranym w dniu 14 kwietnia 2021 r.) skarżąca D. B. skierowała do Rady Miasta Limanowa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Burmistrz Miasta Limanowa ustosunkował się do ww. wezwania pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r. Obecnie przy ul. Bystrej w Limanowej zlokalizowanych jest 31 nieruchomości, budynków, które posiadają numerację porządkową od ulicy Bystrej.

Następnie organ podniósł, że skarżąca nie ma legitymacji skargowej. W tym kontekście organ zauważył, że legitymacja do zaskarżania uchwał i zarządzeń organów gminy, która byłaby wywodzona z samej przynależności do wspólnoty samorządowej i polegała na inicjowaniu kontroli legalności powyższych aktów przez sądy, stanowiłaby w gruncie rzeczy instytucję actio popularis, która byłaby nie do pogodzenia z regulacją zawartą w art. 101 u.s.g. Sam fakt przynależności do wspólnoty samorządowej nie jest źródłem legitymacji skargowej w rozumieniu tego przepisu. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W treści skargi skarżąca w żadnym stopniu nie wykazała swojego uprawnienia do wniesienia skargi, jak również interesu chronionego przez prawo, którego skarga miałaby dotyczyć. Skarżąca wskazała jedynie na wysokie koszty wymiany tabliczek, aktualizację umów z dostawcami mediów i poinformowanie osób pozostających ze skarżącą w kontakcie korespondencyjnym, jak również brak możliwości odbycia spisu powszechnego. Żaden z powyższych argumentów nie stanowi o interesie prawnym do wniesienia skargi na uchwałę, tym bardziej iż dokonanie wszystkich powyższych zmian pozostawało obowiązkiem skarżącej od przeszło 15 lat.

Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi, organ wskazał, że Rada Miasta Limanowa spełniła wszystkie prawem przewidziane obowiązki związane z nadaniem nowej nazwy ulicy. Jak słusznie wskazuje skarżąca, zgodnie z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały), podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Ponieważ na dzień podejmowania uchwały nr L/295/2006 z dnia 31 marca 2006 r. Miasto Limanowa nie było wyłącznym właścicielem działek wchodzących w skład obecnej ul. Bystrej, przed nadaniem nazwy ulicy uzyskane zostały zgody wszystkich właścicieli nieruchomości, na których zlokalizowana była droga, tj. właścicieli działek o nr. ewid. 851/2, 931 oraz 932/20 położonych w Limanowej w obrębie ewid. nr 6 (dołączone do akt sprawy). Zgoda taka nie była wymagana od R. B. (ówczesnej właścicielki nieruchomości położonej przy ul. Bystrej 66), gdyż nie była ona właścicielką nieruchomości, na której zlokalizowana była droga, a jedynie nieruchomości z nią sąsiadującej. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 13, art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych, jako sprawy publicznej o znaczeniu lokalnym, stanowią wyłączną kompetencję rady gminy. Rada Gminy składa się z osób wybranych w drodze demokratycznych wyborów, Radni Rady Gminy mają za zadanie reprezentować mieszkańców danej Gminy, między innymi przy nadawaniu nazw ulic na terenie określonej jednostki terytorialnej. W niniejszej sprawie zrealizowano wszystkie obowiązki związane z informowaniem o zachodzących zmianach w nazwie ulicy i numeracji. Zgodnie z art. 47a ust. 5 Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2005 Nr 240, poz. 2027), po wejściu w życie przedmiotowej uchwały Burmistrz Miasta Limanowa skierował do wszystkich właścicieli nieruchomości zlokalizowanych przy przedmiotowym odcinku drogi zawiadomienia o zmianie numerów porządkowych budynków. Przedmiotowe zawiadomienie otrzymała również R. B. jako właściciel nieruchomości zlokalizowanej przy przedmiotowym odcinku drogi. Zawiadomienie to dotyczyło zmiany adresu budynku z ul. Kasprowicza 5 na ul. Bystrą 66, które zostało odebrane przez R. B. w dniu 11 września 2007 r. Pismem z dnia 11 września 2007 r. (odebranym w dniu 12 września 2007 r.) R. B. zwróciła się do Burmistrza Miasta Limanowa z wnioskiem o "odroczenie terminów wprowadzenia zmian administracyjnych związanych z numeracją i nazewnictwem ulicy". R. B. argumentowała swój wniosek podjęciem szeregu czynności urzędowych, przy których nadanie nazwy ulicy nastręcza komplikacje, oraz interesem mieszkańców. W odpowiedzi na pismo z dnia 11 września 2007 r., Burmistrz Miasta Limanowa uwzględniając wskazane we wniosku R. B. argumenty zapewnił, iż wstrzyma się z podjęciem czynności zmierzających do sprawdzenia dopełnienia obowiązku zmiany dokumentów związanej ze zmianą nazwy ulicy. Jednocześnie Burmistrz Miasta Limanowa wyraził przekonanie, że mając na względzie konieczność posiadania w pełni aktualnych dokumentów, podejmie starania o ich zmianę niezwłocznie po ustaniu przyczyn wskazanych w piśmie z dnia 11 września 2007 r. Przedmiotowa zgoda była wyrażona na określony czas, a wszelkie utrudnienia związane ze zmianą nazwy ulicy i numeru porządkowego już ustały. To po stronie właściciela nieruchomości leży obowiązek zgłoszenia zaistniałej zmiany numeracji porządkowej nieruchomości w różnych instytucjach, czego od roku 2007 nie dopełniła zarówno R. B., jak i jej spadkobiercy, w tym skarżąca. Nie sposób zatem uznać za wartościowy zarzut skarżącej, zgodnie z którym o zaniechaniu lub naruszeniu ze strony organu miałoby świadczyć posługiwanie się przez instytucje nieaktualnym adresem, skoro to skarżąca zobowiązana była do poinformowania o jego zmianie. Skarżąca błędnie posługuje się stwierdzeniem, iż w niniejszej sprawie doszło do zmiany nazwy ulicy, co istotnie mogłoby mieć donioślejsze znaczenie dla sytuacji mieszkańców (wciąż jednak pozostając w wyłącznej kompetencji rady gminy). Do dnia podjęcia uchwały Miasta Limanowa nr L/295/2006 z dnia 31 marca 2006 r. przedmiotowy odcinek ulicy nie posiadał bowiem żadnej nazwy. Sam jedynie fakt, iż budynki zlokalizowane na tym odcinku posługiwały się nazwami ulic sąsiadujących (Kasprowicza, Mordarska) nie oznacza, iż ulica ta posiadała takie nazwy. Co więcej, jak wskazuje Rada Miasta Limanowa, część budynków zlokalizowanych przy obecnej ul. Bystrej posiadała numerację porządkową od ul. Kasprowicza, a część od ul. Mordarskiej, co powodowało chaos informacyjny i utrudnienia w komunikacji.

Organ dodał, że obecnie przy ul. Bystrej w Limanowej zlokalizowanych jest 31 nieruchomości, budynków, które posiadają numerację porządkową od ul. Bystrej. Stwierdzenie nieważności uchwały z roku 2006, a zatem po prawie 15 latach jej obowiązywania spowodowałoby konieczność przywrócenia numeracji porządkowej budynków, która obowiązywała przed wejściem w życie przedmiotowej uchwały, jak również konieczność zmiany numerów porządkowych budynków, które powstały po roku 2006 poprzez nadanie im nowych numerów od ul. Kasprowicza lub ul. Mordarskiej w Limanowej. Co więcej, część numerów porządkowych, która była zmieniona po wejściu w życie przedmiotowej uchwały, np. Kasprowicza 9, 14, 16 zostały ponownie wykorzystane poprzez nadanie ich nowo powstałym budynkom zlokalizowanym przy ul. Kasprowicza. Unieważnienie uchwały po upływie 15 lat od jej podjęcia spowoduje powstanie znacznego chaosu w numeracji porządkowej w rejonie przedmiotowej ulicy i jej bezpośrednim sąsiedztwie, co narazi na szkodę mieszkańców, którzy w związku z unieważnieniem uchwały zobligowani w związku ze zmianą numerów porządkowych do poniesienia kosztów związanych z przedmiotową zmianą, tzn. kosztów zmiany dokumentów, zmiany umów z dostawcami mediów, wymiany tabliczek na ogrodzeniach i budynkach.

Skarżąca odniosła się do stanowiska organu pismem z dnia 23 sierpnia 2021 r., a dalszą argumentację w zakresie legitymacji skargowej przedstawiła w piśmie z dnia 9 września 2021 r. Skarżąca wskazała w szczególności, że korytka drogi, a więc część pasa drogi, znajdują się na nieruchomości skarżącej. Skarżąca podkreśliła też, że organ nie udzielił odpowiedzi skarżącej na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a pismo Burmistrza było ogólnikowe i niepełne. Organ nie starał się nawet przedstawić racji jak obecnie w odpowiedzi na skargę ani nie próbował porozumieć się ze skarżącą, co być może pozwoliłoby na dojście do jakiegoś porozumienia i uniknięcie złożenia skargi. Dlatego też żądanie obciążenia skarżącej kosztami postępowania jest sprzeczne z przepisami k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała, zdaniem Sądu, jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury podejmowania uchwały mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie uzasadnia jeszcze uwzględnienia skargi.

Zaskarżona uchwała implikowała zmianę adresu skarżącej (jej poprzednika prawnego), a to z kolei zrodziło określone powinności, choćby powinność umieszczenia stosownej tablicy z nazwą ulicy i nadanym numerem. Ponadto powstały też po stronie skarżącej powinności o charakterze notyfikacyjnym wobec różnych podmiotów, a także potrzebna wymiany niektórych dokumentów. W tej sytuacji Sąd uznał, że skarżąca ma uwarunkowaną naruszeniem interesu prawnego legitymację skargową.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę Rady Miasta Limanowa zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa i tym samym nie ma podstaw do uwzględnienia skargi.

Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Z kolei w podstawę materialnoprawną i zarazem proceduralną zaskarżonej uchwały wpisuje się art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

Zaskarżona uchwała została zatem niewątpliwie podjęta przez organ właściwy, w ramach przyznanych temu organowi kompetencji szczegółowej do stanowienia prawa miejscowego. Analiza procedury podjęcia zaskarżonej uchwały prowadzi do konkluzji o braku istotnych naruszeń prawa mogących mieć wpływ na interes prawny skarżącej. Jakkolwiek nie zachowało się pisemne uzasadnienie projektu przedmiotowej uchwały, na tle odpowiedzi na skargę oraz przedłożonych dokumentów wyraźnie rysują się motywy, którymi kierował się prawodawca lokalny (inicjatywa Zarządu Osiedla nr 7 w Limanowej wraz z propozycją nazwy drogi, dążenie do zniesienia chaosu informacyjnego związanego z brakiem nazwy drogi).

Dopełniono również wymogu z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Warto w tym miejscu dodać, że zarzut braku zgody, o której mowa w tym przepisie, mógłby – zdaniem Sądu – skutecznie podnosić tylko właściciel terenu, na którym droga jest zlokalizowana, gdyby został pominięty. Skarżąca wprawdzie sformułowała twierdzenie, jakoby korytka drogi, a więc część pasa drogi, znajdowały się na jej nieruchomości, ale – zdaniem Sądu – nie podstaw do uznania tego twierdzenia za zasadne pod względem faktycznym ani pod względem prawnym. Wszak droga jest budowlą zlokalizowaną w pasie drogowym, a pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią (art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych). Wydzielenie liniami granicznymi ma tu zatem znaczenie konstytutywne. Działka skarżącej, na której zlokalizowany budynek mieszkalny (działka nr [...] obr. [...]), stanowi jednolitą całość – i nie jest to działka drogowa ani nie wydzielono z niej liniami granicznymi jakiejkolwiek części z przeznaczeniem pod drogę (taki stan rzeczy wynika choćby z powołanego przez skarżącą portalu geodezyjnego geoportal). Działka skarżącej w sensie prawnym nie jest częścią drogi – nie jest terenem, na którym droga jest zlokalizowana; zaskarżona uchwała w założeniu nie obejmowała zatem ani nie mogła obejmować tejże działki. Nie było zatem potrzeby pozyskiwania zgody skarżącej (jej poprzednika prawnego) na podjęcie zaskarżonej uchwały. Art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych nie został zatem naruszony.

W ocenie Sądu, zważywszy na okoliczności podjęcia oraz charakter zaskarżonej uchwały nie jest ona objęta zakresem przedmiotowym obligatoryjnych konsultacji z mieszkańcami; nie ma też podstaw do twierdzenia, że przez nieprzeprowadzenie konsultacji fakultatywnych doszło do naruszania prawa, w szczególności zaś do naruszenia prawa o charakterze istotnym. Zarzut naruszenia art. 5a ust. 1 u.s.g. jawi się zatem jako niezasadny. Co więcej, wydaje się, że art. 8a ust. 1a ustawy o drogach publicznych może być postrzegany jako w pewnym sensie przepis szczególny wobec art. 5a ust. 1 u.s.g.

Oranowi nie można zarzucić – zdaniem Sądu – naruszenia art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego przez działanie wbrew interesowi mieszkańców. Wyjaśnienia organu wskazujące na potrzebę i zasadność podjęcia zaskarżonej uchwały są przekonujące i – co warto zauważyć – po części zyskały one obecnie aprobatę skarżącej (wskazuje na to końcowy fragment pisma skarżącej z dnia 23 sierpnia 2021 r.). Zaskarżona uchwała funkcjonuje już w obrocie prawnym od ponad 15 lat i nie była dotąd kwestionowana ani przez innych mieszkańców, ani przez rodziców skarżącej – co również zdaje się wskazywać na generalną aprobatę dla przyjętego w niej rozwiązania.

Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała ta pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 6). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.

Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania, wskazać należy, że nie ma ku temu podstaw.