Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 875/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi W. L., J. L. i E. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r. Nr XII/130/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice-Uzdrowisko" skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uzasadniane

Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 13 kwietnia 2011r. uchwałę Nr Xll/130/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko".

Pismem z dnia 14 maja 2014 r. W. L., J. L. i E. M. wnieśli skargę na przedmiotową uchwałę. Skarga została poprzedzona wezwaniem Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 3 i art.31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieproporcjonalne i nieuzasadnione ograniczenie przez zaskarżoną uchwałę prawa skarżących do zagospodarowania nieruchomości, której są współwłaścicielami, co stanowi jednocześnie naruszenie zasady poszanowania prawa własności, w tym uprawnienia do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wyrażonego w art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W związku z tym wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r. w części obejmującej § 11 ust. 3 i 4 tej uchwały.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, iż przeznaczenie działki nr [...] obręb [...] zakwalifikowanej pod tereny przeznaczone pod lecznictwo uzdrowiskowe w tym park zdrojowy (6LU/ZP) jest zgodne ze studium, a ponadto, że dodatkowe ograniczenia w wykonywaniu prawa własności przez skarżących wynikają z faktu, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest w strefie ochronnej "A" uzdrowiska Swoszowice, zaś zgodnie z ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej obowiązuje zakaz wznoszenia budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych, a sama ustawa o uzdrowiskach przewiduje ponadto szereg innych restrykcji dotyczących podejmowania działań inwestycyjnych, co świadczy o ochronie prawnej terenów uzdrowisk. Stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa jest jednak sprzeczne z faktycznym zagospodarowaniem i podejmowanymi na terenie strefy ochronnej "A" uzdrowiska inwestycjami, które nie tylko naruszają ustawę o uzdrowiskach, ale są jawnym pogwałceniem praw właścicieli nieruchomości położonych w tej strefie, którym arbitralnie i bezzasadnie odmówiono prawa do zabudowy. Przykładem może być tutaj inwestycja w postaci budynku wielorodzinnego (bloku) na skrzyżowaniu ul. B. i K., która znajduje się w samym centrum uzdrowiska i strefy ochronnej "A", czy sąsiadująca z tym blokiem trwająca od wielu lat budowa kościoła na terenie 3U(A). W żaden sposób nie można stwierdzić, aby wybudowany na rogu ul. B. i K. blok służący celom mieszkalno – komercyjnym spełniał którąkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 38 ustawy o uzdrowiskach. Budynek ten nie jest ani pensjonatem ani innym szeroko rozumianym obiektem służącym lecznictwu uzdrowiskowemu. Tymczasem zaskarżoną uchwałą nieruchomość skarżących oznaczona została symbolem 6 LU/ZP, a zatem obowiązują dla niej zasady zagospodarowania terenu określone w § 11 uchwały tj. zakaz zabudowy oraz zakaz lokalizacji wszelkich urządzeń terenowych pomniejszających istniejącą powierzchnię terenów zieleni, zaś podstawowym sposobem wykorzystania gruntów jest przeznaczenie ich dla urządzeń lecznictwa uzdrowiskowego takich jak park i ścieżki rowerowe. Wprowadzony w § 11 ust. 3 i 4 uchwały zakaz zabudowy oraz zakaz lokalizacji wszelkich urządzeń terenowych stanowi rażące naruszenie prawa do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z zamierzeniem właściciela. Zaskarżona uchwała w zakresie w jakim § 11 ust. 3 i 4 tej uchwały wprowadza kategoryczny zakaz jakiejkolwiek zabudowy oraz instalacji wszelkich urządzeń terenowych, stanowi de facto zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości skarżących. Wprowadzona regulacja powoduje, że na nieruchomości skarżących nie można nawet posadowić altany ani domku letniskowego, albowiem nieruchomość ta może jedynie służyć jako park lub ścieżki ruchowe, co stanowi jawną dyskryminację skarżących, w sytuacji gdy w sąsiedztwie ich nieruchomości znajduje się kilkadziesiąt domów jednorodzinnych oraz wielkopowierzchniowych willi i rezydencji. Obecne ustalenia miejscowego planu w zakresie, w jakim uniemożliwiają skarżącym zabudowę stanowią także naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz sanie zgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji, w zakresie w jakim w tej samej strefie pozwalają na zabudowę jednorodzinną niektórych terenów z wyłączeniem nieruchomości skarżących. Bezpodstawne różnicowanie statusu działek znajdujących się na tym samym obszarze w ten sposób, że jedne z nich uzyskują możliwość zabudowy, a drugie nie, stanowi naruszenie konstytucyjnych zasad równości obywateli wobec prawa oraz niezgodne z konstytucją ograniczenie prawa własności. W opinii skarżących, aby ograniczyć prawo właściciela nieruchomości do podjęcia na niej określonej zabudowy lub do jej zabudowania w ogóle, nie wystarczy powołanie się na to, że teren według przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego jest terenem lecznictwa uzdrowiskowego, ale konieczne jest wykazanie przez władze planistyczne, jakie przesłanki decydują o tym, że plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza zakaz zabudowy danego terenu w ogóle lub zabudowy określonego rodzaju. Zarówno przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i ustawa o uzdrowiskach nie ustanawiają kategorycznego zakazu zabudowy gruntów znajdujących się w strefie uzdrowiskowej. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności oraz podniesione argumenty nie ma wątpliwości, że skarżący jako współwłaściciele nieruchomości mają interes prawny we wszczęciu postępowania kwestionującego legalność uchwały.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że w obszarze uzdrowiska Swoszowice zostały wydzielone trzy strefy ochronne uzdrowiska "A", "B" i "C". Granice tych stref nie zostały wyznaczone ani w dokumencie obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, ani postanowieniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko", lecz zostały wyznaczone, w sporządzonym zgodnie z przepisami ustawy uzdrowiskowej, operacie uzdrowiska. Uchwała nr LX/784/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 grudnia 2008 r. w sprawie nadania statutu Osiedla Uzdrowisko Swoszowice w sposób enumeratywny wskazała zakres wykonywania czynności zakazanych na obszarze uzdrowiska. Zakaz ten obejmował również całkowity zakaz lokalizowania budownictwa mieszkaniowego w strefie "A" uzdrowiska, również dla osób, które nabyły prawo do nieruchomości przed dniem wejścia w życie ustawy uzdrowiskowej. Wprowadzenie tego obostrzenia do statutu uzdrowiska spowodowane zostało koniecznością zapewnienia odpowiedniego wskaźnika terenów zielonych w tej strefie, który nie mógł zostać zapewniony w inny sposób, jak tylko poprzez wprowadzenie rygorystycznego zakazu zabudowy. Uchwała w sprawie nadania statutu dla Osiedla Uzdrowisko Swoszowice stanowiąca akt prawa miejscowego, została zaskarżona do sądu administracyjnego. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1990/10 wskazał że przepis art. 38 ust. 1 samodzielnie w pełni nie reguluje zakresu czynności zakazanych w poszczególnych strefach, co oznacza, że ustawa w art. 41 ust. 1 i 2 upoważnia radę gminy do samodzielnego uregulowania czynności zabronionych wynikających z indywidualnych uwarunkowań uzdrowiska. Natomiast kwestia, czy regulacja statutowa może zaostrzać zakazy określone przez ustawodawcę powszechnego w art. 38 ust. 1 omawianej ustawy, jest zagadnieniem, które należy rozważyć oceniając konkretne uregulowania aktu prawa miejscowego. WSA w Krakowie związany powyższym orzeczeniem w dniu 21 czerwca 2011 r. wydał wyrok, w którym w całości oddalił skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa w przedmiocie nadania Statutu dla Osiedla Uzdrowisko Swoszowice, w zakresie, w jakim nastąpiło obostrzenie czynności zabronionych w poszczególnych strefach. W związku z powyższym organ planistyczny uznał, że zasadnym jest takie ukształtowanie przeznaczenia i warunków zagospodarowania poszczególnych terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko", które będzie zgodne z przepisami prawa, w tym z przepisem obowiązującego statutu dla Osiedla Uzdrowisko Swoszowice, a z drugiej strony będzie zgodne z wiążącymi ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Analizując szczegółowe ustalenia planu dla działki stanowiącej własność strony skarżącej należy wskazać, że działa ta znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 6.LU/ZP, w terenach przeznaczonych pod lecznictwo uzdrowiskowe, w tym park zdrojowy. Przeznaczenie to jest zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, który dla terenu obejmującego działki strony skarżącej, jako główną funkcję zagospodarowania ustala tereny Zieleni Publicznej – ZP, stanowiąca ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich, ogrodów działkowych itp. Należy wskazać, że nie było podstaw do tego, by teren, o którym mowa w skardze przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub zabudowę jednorodzinną z towarzyszącą funkcją pensjonatową. Ustalony w statucie dla Osiedla Uzdrowisko Swoszowice wskaźnik terenów zieleni dla strefy "A" uzdrowiska, jak również wskazany dla tego obszaru w dokumencie studium główny kierunek zagospodarowania, nie stanowiły podstawy do ustalenia przeznaczenia odmiennego od tego, jakie zostało nadane postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organy planistyczne gminy, w toku sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko" nie naruszyły przysługującego im władztwa planistycznego, rozumianego jako uprawnienie organów planistycznych gminy do kształtowania przeznaczenia terenów, zgodnie z obowiązującymi zasadami ustawowymi i konstytucyjnymi. Uwzględnienie w planowaniu przestrzennym prawa własności, nie oznacza zakazu kształtowania przez organy planistyczne gminy sposobu wykonywania tego prawa. Niewątpliwie w przedmiotowej sytuacji właściciel działki nr [...] obr. [...], o której mowa w skardze został ograniczony w sposobie korzystania ze swojej nieruchomości, ponieważ sposób zagospodarowania działki został doprecyzowany postanowieniami planu. Pomimo ograniczenia prawa własności nie doszło do naruszenia istoty tego prawa. Ograniczenie to mieści się w ramach ustawowego upoważnienia dla organów planistycznych gminy do kształtowania prawa własności w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Przepis art. 134 p.p.s.a. przesądza natomiast, iż Sąd administracyjny nie jest przy tym związanym granicami skargi.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem – legalność uchwały nr XII/130/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Swoszowice Uzdrowisko". Skarga została złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy stwierdzić należy, że skarżący W. L., J. L. i E. M. wyczerpali tryb zaskarżenia przewidziany w cytowanym wyżej przepisie wzywając bezskutecznie Radę Miasta Krakowa pismem z dnia 21 marca 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa, a ich skarga została wniesiona w przewidzianym ustawowo terminie. Nie budzi również wątpliwości, że zaskarżony plan miejscowy narusza interes prawny skarżących, ponieważ w obszarze objętym ustaleniami skarżonego planu znajdują się nieruchomości stanowiące własność skarżących.

Przede wszystkim stwierdzić należy, iż przedmiotowy plan miejscowy był już kontrolowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyrok w sprawie II SA/Kr 1061/12 oraz w sprawie II SA/Kr 1229/11). Uwzględniając jednak fakt, że naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, sąd na wstępie, z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nie objętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. w związku w związku z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu i zasad jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. W ocenie Sądu organy gminy zachowały w rozpatrywanym przypadku wymogi procedury określone w art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p. W dniu 28 lutego 2007 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr VII/90/07 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko". Ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ukazało się w prasie w dniu 22 czerwca 2007 r., a obwieszczenie organu o podobnej treści zamieszczone zostało na tablicach informacyjnych w budynku Urzędu Miasta Krakowa. W dniu 21 września 2007 r. zarządzeniem nr 1975/2007 Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym terminie zostały złożone do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko". Sporządzony projekt planu został przedstawiony do opiniowania i uzgodnienia, uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia (zgodnie z art. 17 pkt 6 i 7 ustawy). Następnie zostało opublikowane ogłoszenie prasowe Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i o terminie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Równocześnie wywieszono obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa na tablicach ogłoszeń UM. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 22 września do 20 października 2009 r. Uwagi złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko" zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 2660/2009 z dnia 24 listopada 2009 r. W dniu 1 marca 2010 r. Prezydent Miasta Krakowa, zarządzeniem Nr 338/2010 przekazał Radzie Miasta Krakowa projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko" do uchwalenia. W dniu 17 marca 2010 r. Rada Miasta Krakowa odbyła pierwsze czytanie projektu uchwały. Po drugim czytaniu projektu Rada Miasta Krakowa przegłosowała poprawki do niego i tym samym zadecydowała o konieczności wprowadzenia zmian do projektu. Zgodnie z art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponowiona została procedura planistyczna w niezbędnym zakresie, a projekt planu po wprowadzeniu zmian został przesłany do opiniowania i uzgodnień (po jego skorygowaniu w związku z negatywnymi uzgodnieniami Ministra Zdrowia, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transport oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska) - finalnie uzyskując te uzgodnienia. Dnia 16 marca 2011 r. zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady projektu uchwały, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został ponownie przekazany pod obrady Rady Miasta Krakowa (VI kadencja - druk 141). W dniu 13 kwietnia 2011 r. Rada Miasta Krakowa przyjęła uchwałę Nr Xll/130/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko". W dniu 19 maja 2011 r. ogłoszono ww. uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 261, poz. 2109. W dniu 7 marca 2012 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr XXXIX/507/12 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu. Zmiana planu została uchwalona uchwałą nr LXXXIX/1181/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2013 r. i weszła w życie w dniu 2 sierpnia 2013 r.

Przechodząc do omówienia zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie znajdują one uzasadnionych podstaw. Zarzut dotyczący nieproporcjonalnego i nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności poprzez wyłączena z zabudowy działki skarżących jest bezpodstawny. Stwierdzić bowiem należy, iż wyłączenie to wynika w pierwszej kolejności z przeznaczenia tego terenu Studium Uwarunkowań I Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa. W studium teren działki [...] określało jako ZP tereny ogólnodostępne, tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich, ogrodów działkowych itp. a zatem jako teren wyłączony z zabudowy mieszkaniowej.

Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10). W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 ustawy powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele.

Ustalając przeznaczenie terenu należącego do skarżącego organ planistyczny był zatem związany zapisami studium, które teren ten wyłączały z zabudowy. Określając przeznaczenie terenu zgodnie z wolą skarżących organ naruszył by dyspozycje art. 20 ust 1 ustawy tj. dopuścił by do sytuacji w której uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego naruszał ustalenia studium. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, budowlane przeznaczenie działki skarżących w planie miejscowym musiało by poprzedzać zmiana przeznaczenia tego terenu w studium warunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie nastąpiło a w konsekwencji wykluczało budowlane przeznaczenie tej działki.

Sąd podziela także stanowisko organu planistycznego, iż zmiana przeznaczenia działki skarżących zgodnie z ich wolą wyrażoną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (przekwalifikowanie jej na działkę budowlaną - tereny zabudowy jednorodzinnej lub zabudowy jednorodzinnej z towarzyszącą funkcją pensjonatową) w uchwalonym planie miejscowym była niemożliwa z uwagi na przepis art. 38a ust 1 pkt b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, który stanowi, iż strefie "A" ochrony uzdrowiskowej zabrania się: budowy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) b) budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych. Przepis ten przesądzał, iż organ planistyczny dokonując zmiany przeznaczenia działki skarżących zgodnie z ich wolą, uchwalił by plan nie tylko stający w sprzeczności z zapisami studium ale i wbrew wyraźnemu zakazowi ustawowemu. Działka [...] znajduje się bowiem strefie "A" ochrony uzdrowiskowej zgodnie z zapisami Uchwały nr LX/784/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 grudnia 2008 r. w sprawie nadania statutu Osiedla Uzdrowisko Swoszowice, która to uchwała także wprowadziła całkowity zakaz lokalizowania budownictwa mieszkaniowego w strefie "A". Uchwała ta stanowi podobnie jak plan miejscowy akt prawa miejscowego i racjonalnym jest stanowisko organu planistycznego, iż nie mogła dopuścić (poza argumentami o których mowa wyżej) do sprzeczności aktów prawnych wytwarzanych przez siebie.

Sąd nie dopatruje się także dyskryminowania skarżących w związku a faktem, iż w obszarze oznaczonym jako 6.LU/ZP i obowiązuje całkowity zakaz zabudowy, podczas gdy na terenach oznaczonych I LU/ZP do 3 LU/ZP dopuszcza się lokalizację nowych budynków (całkowity zakaz zabudowy obowiązuje także na obszarze 4 LU/ZP). Wskazać przede wszystkim należy, iż organy nadzoru architektoniczno–budowlanego oceniając wniosek o pozwolenia na budowę obowiązane są do brania pod uwagę nie tylko zapisów planu miejscowego ale także wskazanej wyżej ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz Uchwały nr LX/784/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 grudnia 2008 r. w sprawie nadania statutu Osiedla Uzdrowisko Swoszowice. Akty te zakazują lokalizowania w tym obszarze między innymi budownictwa mieszkaniowego a zatem podobnie jak na działce skarżących także na obszarach oznaczonych w skarżonym planie jako I LU/ZP do 3 LU/ZP obowiązuje zakaz budownictwa mieszkaniowego a zapisy planu nic w tym zakresie nie zmieniają.

Niezasadne są argumenty skarżących, iż w strefie ochrony uzdrowiskowej "A" są już zlokalizowane obiekty o funkcji mieszkaniowej. Sąd nie może w niniejszej sprawie poddać kontroli prawidłowość posadowienia tych budynków z uwagi na zasadę skargowości (akt na podstawie którego obiekt ten wykonano nie jest skażony w niniejszej sprawie). Na marginesie wskazać należy, iż brak jakiejkolwiek wiedzy, kiedy obiekt ten zrealizowano tj. czy nie przed uchwaleniem skarżonego planu. Plan miejscowy jest narzędziem kształtowania polityki przestrzennej gminy na okres od jego uchwalenia i nie ma wstecznej mocy obowiązującej. Po jego uchwaleniu nie można się zatem domagać dostosowania zabudowy dotychczasowej i jego przeznaczenia do zapisów planu.

Wskazać też należy, iż prawo własności nie ma charakteru prawa bezwzględnego, nie poddającego się żadnym ograniczeniom. Co istotne pogląd ten od wielu lat jest jednolicie prezentowany jest w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w ślad za nim w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.

Należy wskazać, iż współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej.

Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne.

Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". ( wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8). Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie. bowiem w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rada gminy) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń." – Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2009r., sygn. akt II OSK 1275/09. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust.1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2009r., sygn. akt II OSK 1778/08.

Jak wskazano wyżej art. 6 ustawy o planowaniu, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zatem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zharmonizowana z wszystkimi powołanymi wyżej przepisami w szczególności Konstytucją, a plany miejscowe uchwalone na jej podstawie w uprawniony i dozwolony kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Nie należy też tracić z pola widzenia i tej zasady, że ograniczenie prawa własności w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostaje bez rekompensaty. Zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części..

Odnosząc się, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, do kwestii naruszenia art. 1 ust. 2 pkt. 6 i 7 ustawy o planowaniu tj. naruszenia nakazu uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwłaszcza walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności, należy stwierdzić, że przepis ten nakazuje również uwzględniać: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; potrzeby interesu publicznego oraz potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Tak znaczna ilość koniecznych do uwzględnienia dóbr zawsze powodować będzie kolizję czy to interesów indywidualnych czy to interesu publicznego i indywidualnego. Rzecz jednak w tym aby kolizje te zminimalizować oraz dobra te wyważyć. Także i w tym celu ustawa przewiduje sformalizowaną procedurę przygotowania projektu planu, reguluje zasady udziału zainteresowanych osób w jego uchwalaniu i wreszcie dopuszcza jego zaskarżenie do sądu administracyjnego. Podkreślić jednak należy, że kontrolowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje de facto obszar uzdrowiska i poszczególne strefy jego ochrony. Już ta okoliczność narzuca pewne względy, które należy mieć na uwadze przy ocenie zapisów planu oraz przy uwzględnianiu interesu publicznego i interesu indywidualnego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.