Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 809/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3, art. 134 par. 1, art. 64e, art. 151a par. 1, art. 153, art. 200, art. 64b par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, 4,ust. 3, art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 10 ust. 2a
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2021 poz 610
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust.1 i 2, w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej: "u.p.z.p." lub "ustawa o planowaniu", Burmistrz Miasta i Gminy G., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 listopada 2021 r., odmówił ustalenia na rzecz P. Spółka z o.o. z siedzibą w B., (dalej: "inwestor", "spółka", "strona" lub "skarżąca") warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 4 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działki o numerze geodezyjnym [...] w obrębie W. II, gm. G..

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 25 listopada 2021 r. Spółka wniosła do organu wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Burmistrz dodał, że wniosek dotyczył terenu, na którym brak jest planu miejscowego, zatem decyzja winna być wydana zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Następnie odwołując się do brzmienia art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. opisał procedurę uzgodnieniową projektu decyzji i wskazał, że Starosta [...] postanowieniem z dnia 20.12.2021 r., nr [...], odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, ze względu na występowanie w granicach działki nr [...] gruntów o klasie bonitacyjnej RIII. Organ uzgadniający uznał, że z projektu decyzji wynika, że planowana inwestycja wykluczy z użytkowania użytek Rlllb. Zdaniem organu uzgadniającego, termin "teren" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, co wyklucza wskazanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Organ uzgadniający wychodząc z założenia, że za teren inwestycji należy uznać całą działkę w jej granicach ewidencyjnych, a nie wyłącznie jej część wskazaną we wniosku, która w wyniku realizacji planowanej inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób niż dotychczas zagospodarowana, stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, że na działce wskazanej we wniosku istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, bez określenia dokładnego położenia inwestycji na działce, a zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze. Ze stanowiska organu uzgadniającego, wynika, że mimo wyraźnie wskazanych granic planowanej inwestycji, jej realizacja spowoduje zmianę przeznaczenia położonego poza tymi granicami gruntu rolnego klasy Rlllb na cele nierolnicze i nieleśne oraz konieczność trwałego wyłączenia tego gruntu z produkcji rolnej. Przedstawione w postanowieniu stanowisko organ I instancji przyjął jako wiążące.

Wskazując na art. 7 ust. 1 ustawy z dn. 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm., dalej: "u.g.r.l.") i art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, organ I instancji dodał, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, który mówi, że nie wymaga uzyskania takiej zgody przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie warunki wymienione w pkt 1-4 tego uregulowania. Traktowana jako całość działka nr [...], której część została objęta wnioskiem, w ocenie Burmistrza, nie spełnia warunków, o których mowa w pkt 1-4. Wymagana jest zgoda ministra, co powoduje, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., wykluczając tym samym możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Końcowo organ powołał się na przepis art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wskazując na autora projektu decyzji wraz z analizą funkcji oraz cech zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wniosła spółka, która wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności przemawiających za ustaleniem warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki i niewłaściwym zgromadzeniu materiału dowodowego oraz art. 6 k.p.a. w związku z przepisami:

- art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym utożsamianiu pojęcia działki ewidencyjnej i terenu,

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 u.g.r.l. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie wymagane jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne pomimo, że teren, który winien być objęty decyzją ustalającą warunki zabudowy nie obejmuje gruntów klasy Rlllb.

W ocenie odwołującej się, inwestycja ma zostać zlokalizowana wyłącznie na gruntach klasy IVa, V i VI niewymagających zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, na obszarze nie większym niż 0,99 ha, czyli na terenie stanowiącym 17,2 % całej powierzchni działki. Powyższy teren został wyodrębniony w załączniku do wniosku. Organ I instancji tej okoliczności w ogóle nie wziął pod uwagę, co spowodowało, że powstał niewłaściwie sporządzony projekt decyzji przedłożonej następnie do uzgodnień oraz w konsekwencji do błędnego uznania przez Burmistrza, że zamierzenie budowlane nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.l.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2022 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji wskazał, po przytoczeniu przepisów u.p.z.p., w tym art. 60 ust. 1 dotyczącego uzgodnień z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 cyt. ostawy i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, stwierdził, że z uwagi na fakt, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu I instancji 25 listopada 2021 r., w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania zmiany w przepisach wprowadzone ustawą z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986) - art. 4 ww. ustawy zmieniającej, oraz zmiany w przepisach wprowadzone rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399) - § 2 ww. rozporządzenia zmieniającego.

Kolegium wskazało następnie, że w sprawie analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne - zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Przytaczając wyniki analizy, stanowiącej załącznik do decyzji Burmistrza, organ odwoławczy podał za autorem analizy, że w badanym przypadku zachodzi okoliczność opisana w art. 61 ust. 3 u.p.z.p, wniosek dotyczy obiektu infrastruktury technicznej - instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Tym samym spełnienie warunku określonego w ust. 1 i 2 nie jest konieczne.

Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądowe uznało, że elektrownia (farma) fotowoltaiczna nie jest obiektem infrastruktury technicznej oraz że w orzecznictwie podkreśla się, że farma fotowoltaiczna powinna być traktowana jak obiekt produkcyjny co oznacza, że nieruchomość na której farma taka zostanie posadowiona będzie posiadała funkcję produkcyjną.

Przywołując zasady wynikające z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. od których spełnienia uzależnione jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, Kolegium podkreśliło, że wynikający z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyjątek od zasady musi być stosowany ściśle. Do tego nie można go interpretować w oderwaniu od uregulowań art. 10 ust. 2a czy art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy.

W ocenie Kolegium, wzmocnionej szeregiem poglądów prawnych zaczerpniętych z judykatów wojewódzkich sądów administracyjnych i NSA, lokalizacja takich inwestycji jak wnioskowana, powinna odbywać się przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego lub studium. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Organ II instancji wskazał również na argumentację uzasadnienia do projektu ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2019 roku, poz.1524, projekt ustawy druk VIII 3656) w zakresie wspierania rozwoju pro konsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej w mikroinstalacji.

Według Kolegium planowana w przedmiotowej sprawie inwestycja nie mieści się w pojęciu odnawialnych źródeł energii, o których mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu, a sytuowanie gdziekolwiek elektrowni fotowoltaicznych, bez konieczność zachowania ładu przestrzennego, które są obiektami produkcyjnymi, doprowadziłoby do wprowadzenia obiektów przemysłowych, czy produkcyjnych na terenach, na których dotychczas takiej funkcji nie było. W dalszej konsekwencji umożliwiając uzyskiwanie warunków zabudowy na inne obiekty produkcyjne.

Organ odwoławczy dostrzegł, że "organ pierwszej instancji w ramach postępowania nie przeprowadził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1 -2 ustawy o planowaniu, gdyż zastosował wyłączenie, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu". Dlatego należało przyjąć, że w istocie organ I instancji nie rozpatrzył sprawy, albowiem nie uwzględnił wszystkich jej aspektów normatywnych. W takim układzie zastosowanie przez Kolegium rozstrzygnięcia reformatoryjnego naruszałoby standardy właściwe dla zasady dwuinstancyjności.

Według organu II instancji rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji powinien ocenić jeszcze raz, z uwzględnieniem argumentów przywołanych w niniejszej decyzji oraz z dorobku orzecznictwa, możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien rozpatrzyć wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i wtedy ocenić, czy możliwe jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Przy tym Kolegium zaznaczyło, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma z założenia charakter procesowy. Celem wydania takiego rozstrzygnięcia jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził więc, że nie może rozpoznać zarzutów odwołania, które odnoszą się do istoty sprawy.

P. Spółka z o.o. z siedzibą w B. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze sprzeciwem od decyzji organu II instancji

z dnia 5 sierpnia 2022 r. i wniosła o jej uchylenie w całości. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 138 § 2 k.p.a., przez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie spełniania przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-2 ustawy o planowaniu, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie i tym samym bezpodstawne skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 500 kW wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.;

art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW, pomimo, że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

art. 61 ust 3 u.p.z.p w zw. z art. 2 punkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: "ustawa OZE" lub "u.o.z.e.") poprzez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym uznaniu, że farma fotowoltaiczna o mocy powyżej 500 kW stanowi obiekt produkcyjny, który nie jest instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu ustawy OZE, a w konsekwencji, że planowana inwestycja nie jest instalacją odnawialnego źródła energii, korzystającą z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.;

W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała przepisy art. 2 pkt 13 i art. 2 pkt 22 ustawy OZE i stwierdziła, że przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu pierwszego z nich i korzysta z wyłączenia, o którym mowa wart. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Według skarżącej, powołującej się na poglądy orzecznictwa sądowego, błędna jest próba definiowania pojęcia ustawowego poprzez odwoływanie się do zapisu zawartego w akcie wykonawczym wydanym dla całkiem innych celów, tj. § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność zaliczenia systemów fotowoltaicznych do zabudowy przemysłowej dla potrzeb decyzji środowiskowej nie ma jakiegokolwiek znaczenia i związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p

Skarżąca podniosła, że nie istnieje żadne uzasadnienie, by art. 61 ust. 3 u.p.z.p. interpretować poprzez brzmienie przepisów art. 10 ust. 2a u.p.z.p, czy art. 15 ust 3 pkt 3au.p.z.p. Art. 10 u.p.z.p. wyznacza wymagany ustawą zakres ustaleń studium. W myśl art. 9 ust 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Co więcej, stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium nie jest aktem prawa miejscowego. Ponieważ studium nie jest aktem prawa miejscowego, a prościej mówiąc źródłem prawa, to jego ustalenia nie mają charakteru normatywnego dla osób fizycznych i prawnych oraz dla innych podmiotów. Dodała, że studium stanowi wyłącznie jeden z elementów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie może stanowić podstawy prawnej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Według skarżącej bezsprzecznie wskazuje to na niesłuszność stanowiska przyjętego przez organ II instancji, twierdzący jakoby na podstawie art. 10 ust. 2a u.p.z.p., czy art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p należało zastosować wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. względem instalacji OZE o parametrach wskazanych we wniosku. Przecież przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. bezpośrednio odsyła nas do definicji ustawowej z art. 2 pkt 15 ustawy o OZE. W stosowaniu przepisów pierwszeństwo ma ich treść, zgodnie z zasadą clara non suntinterpretanda, a treść przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, iż przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie znajdują zastosowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jakichkolwiek instalacji OZE w rozumieniu definicji legalnej zawartej w ustawie OZE. Ustawodawca w żaden sposób nie wiąże ze sobą wskazanych artykułów.

W tym miejscu skarżąca powołała szereg orzeczeń sądowych, wskazując na aktualność poglądów prawnych, które, jej zdaniem, organ zupełnie pominął. Zacytowała również pogląd jednego ze składów tut. Sądu wskazujący, że: "Brzmienie powyższego przepisu [art. 61 ust. 3 u.p.z.p.] jest jednoznaczne i odpowiada celom ustawy, wobec czego planowaną inwestycję należy zakwalifikować jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 2 pkt 22 tej ustawy. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Konsekwencją powyższego jest brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu".

Skarżąca podkreśliła, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji całkowicie pominął linię orzeczniczą dominującą przed nowelizacją przepisu art. 61 ust 3 u.p.z.p. M.in. w wyroku z dnia 6 listopada 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "skoro do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla urządzeń infrastruktury technicznej, jakimi są elektrownie wiatrowe, z wyraźnej woli ustawodawcy, nie jest konieczne spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), to nie zachodzi również potrzeba przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu." (wyrok NSA z dnia 6 listopada 2019 r., II OSK 3327/17). Przy braku wyraźnego wymienienia instalacji odnawialnych źródeł energii w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., orzecznictwo powszechnie przyjmowało, że dla elektrowni wiatrowych, czy fotowoltaicznych - niezależnie od ich mocy - nie jest wymagane spełnienie zasad dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, tj. po nowelizacji u.p.z.p. na mocy art. 4 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii z dniem 29.12.2019 r (dalej: u.z.u.o.ź.e.), art. 61 ust. 3 u.p.z.p jasno wskazuje na brak konieczności spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej w przypadku wszystkich instalacji OZE.

Według skarżącej wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zastosowana przez organ II instancji, stoi nie tylko w sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisu, ale również z jego wykładnią celowościową. W tym względzie wskazała na uzasadnienie projektu nowelizacji u.p.z.p, która rozszerzyła przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii.

Zdaniem spółki organ II instancji w żadnej mierze nie odniósł się do treści złożonego odwołania oraz dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. Skarżąca wskazała, że pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania sprawy o wydanie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien określać m.in. granice terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy.

W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącej, złożono wniosek przedstawiając granice terenu, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zawiera przesłanki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, posługując się również pojęciem terenu objętego wnioskiem, a nie pojęciem działki ewidencyjnej. W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Strona podkreśliła, że użyte w art. 61 ust. 1 pkt. 2, 3 i 4 u.p.z.p. sformułowanie "teren" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane jako działka geodezyjna. Przepis ten nie wyklucza tym samym możliwości ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. rozporządzenie wykonawcze, wydane na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. ma określać wymagania dotyczące ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

W ocenie spółki orzecznictwo potwierdza, że decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Skarżąca powołała pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 23.04.2020 r., II OSK1693/19, stwierdził, że "wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu".

Końcowo skarżąca stwierdziła, że organ II instancji bezzasadnie uznał, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p., które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Jednocześnie, jej zdaniem, organ odwoławczy zaniechał odniesienia się do treści odwołania oraz przyczyn, dla których organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie.

Według spółki w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 138 § 2 k.p.a., tj. pozwalające na uchylenie zaskarżonej decyzji

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji,

z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego organ II instancji bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując

w pełni stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej

w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15).

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne w CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15). Z uwagi na powyższe, jeżeli organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę Kolegium nie wykazało, że zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Kolegium stanęło na stanowisku, zgodnie z którym farma fotowoltaiczna

o mocy do 4 MW, mimo wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wymaga spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z brzmieniem art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a powołanej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji w ramach postępowania nie przeprowadził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 -2 ustawy o planowaniu, gdyż zastosował wyłączenie, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu, czym w istocie miał nie rozpatrzyć sprawy, albowiem nie uwzględnił wszystkich jej aspektów normatywnych.

Organ II instancji w ogóle nie odnotował, że nie było to przedmiotem oceny przez organ I instancji. Lektura decyzji pierwszoinstancyjnej jak i części historycznej decyzji wydanej przez Kolegium wskazuje, że główną przesłanką odmowy uzgodnienia warunków zabudowy była ocena, że inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu. Przy tym czym innym jest analiza dokonywana celem wydania decyzji o warunkach zabudowy, a czym innym są wyniki tej analizy, w tym znaczeniu, że treść decyzji organu I instancji w aspekcie zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w rozpoznawanej sprawie nie koresponduje z wystąpieniem przesłanki odmowy ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Jak już wyżej Sąd wskazał, art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, co ma miejsce, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu decyzji (zob. wyroki z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21).

Rozpoznając przedmiotowy sprzeciw Sąd był zatem zobligowany do oceny zajętego przez Kolegium stanowiska co do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu do dnia 2 stycznia 2022 r. i nie aprobuje stanowiska organu odwoławczego.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że inwestycja objęta wnioskiem skarżącej Spółki ma powstać na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi też wątpliwości fakt, że łączna moc planowanej farmy fotowoltaicznej wynosi do 4 MW.

Jednak, w ocenie Sądu, z nieznanych przyczyn pominięto, na co wskazywała skarżąca w odwołaniu, zasadniczą dla rozstrzygnięcia sprawy część treści wniosku inwestora, wskazaną również w załączniku nr 2 do decyzji organu I instancji - analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (lit. "C" pkt 4), a mianowicie oświadczenie inwestora, że inwestycja planowana jest na części działki o powierzchni około 0,99 ha w granicach gruntów RIVa, RV, RVI. Nadto, ze znajdujących się w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych wypisów z rejestru gruntów dla działki nr [...] z dnia 29 listopada 2021 r. oraz z dnia 20 stycznia 2022 r. wynika, że grunty o symbolach RIVa, RV, RVI mają odpowiednio powierzchnię 2,37 ha, 1,60 ha i 0,18 ha.

W tym miejscu należy zauważyć, że na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. i art. 64 ust. 2 tej ustawy, starosta właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami zobligowany jest do rozważenia, czy w oparciu o obowiązujące przepisy z ww. zakresu możliwe jest uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przy czym podkreślić należy, że przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W związku z tym organ dokonujący uzgodnienia nie jest zobligowany do abstrakcyjnego badania czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale powinien się przede wszystkim skoncentrować na ustaleniu czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z przepisów ochrony gruntów rolnych i leśnych.

W niniejszej sprawie organ II instancji nie wyjaśnił kwestii braku możliwości uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy

w kontekście wskazań inwestora co do terenów bonitacyjnych, na których ma powstać planowane przedsięwzięcie. Poza zainteresowaniem organu odwoławczego pozostał również byt prawny postanowienia z dnia 20 grudnia 2021 r. odmawiającego uzgodnienia, choć rozstrzygnięcie Starosty zostało odnotowane

w części sprawozdawczej zaskarżonej do Sądu decyzji.

Dodatkowo błędnie Kolegium uzależniło zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie od kwalifikacji spornej instalacji fotowoltaicznej jako urządzenia wymagającego spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i wymogu dostępu do drogi publicznej.

W tym względzie w orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie nie budzi już wątpliwości, że z mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. inwestycja w postaci budowy farmy fotowoltaicznej, zwolniona jest od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. normuje wyłącznie problematykę umieszczenia w studium zapisów o wyznaczeniu obszarów, na których rozmieszczane będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii i nie znajduje zastosowania do instytucji warunków zabudowy. Studium jest bowiem aktem polityki przestrzennej o charakterze wewnętrznym, wiążącym wyłącznie organy gminy przy opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wiąże przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż ustalenia studium nie mogą stanowić jej podstawy. NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2022 r. (sygn. akt II OSK 1276/21) również uznał, że ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Innymi słowy, przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. skierowany jest do organów przygotowujących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie zaś do organów umocowanych do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało będzie również od przesądzenia, czy przedmiotowa farma fotowoltaiczna, stanowiąca system fotowoltaiczny o mocy do 4 MW, może być na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaliczona do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610, ze zm.), czy też do kategorii zabudowy przemysłowej (systemu urządzeń infrastruktury przemysłowej).

Z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskrzonej decyzji) wynika, że instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Z dosłownego brzmienia przywołanej ustawy szczególnej należałoby wyprowadzić wniosek, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury przemysłowej (zabudowy przemysłowej), lecz jest instalacją odnawialnego źródła energii oraz że każda elektrownia fotowoltaiczna - stanowiąc urządzenie służące do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii - spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. To zaś oznaczałoby, że na gruncie powołanych przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (w szczególności art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p) realizacja (budowa) takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie ma potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Warunki zabudowy dla inwestycji skarżącej Spółki powinny być zatem ustalone na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2022 r. wydanej przez Burmistrza Miasta

i Gminy G. uwzględni powyższe uwagi i ocenę prawną Sądu zaprezentowaną

w niniejszym uzasadnieniu i ponownie merytorycznie rozpatrzy niniejszą sprawę, której przedmiotem pozostaje wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, również w kontekście brzmienia art. 153 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób nieuprawniony, poprzez wskazanie na wystąpienie przesłanki, która nie była podstawą odmowy uzgodnienia warunków zabudowy w rozpoznawanej sprawie. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 64b § 1 P.p.s.a. Zasądzone koszty stanowią równowartość wpisu sądowego uiszczonego przez Spółkę.