Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1444/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 80, 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok /spr./ Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Po 910/13 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 czerwca 2013 r. nr ... w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Po 910/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. B. na decyzję W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z ... czerwca 2013 r. w przedmiocie choroby zawodowej.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z ... marca 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. uznał brak podstaw do stwierdzenia u E. B. choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat - wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 105, poz. 869 ze zm.).

W uzasadnieniu podano, że podstawą rozstrzygnięcia było orzeczenie lekarskie W. Centrum Medycyny Pracy w P. Ośrodek w K., nr ..., z 28 lutego 2011 r. oraz orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z ... grudnia 2011 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wraz z opinią uzupełniającą z ... lutego 2012 r., a także przeprowadzony wywiad epidemiologiczny.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie, że występuje u niej choroba zawodowa wymieniona w poz. 15 wykazu chorób zawodowych albo ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w T. do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów poprzez zlecenie przeprowadzenia dodatkowych badań narządu głosu oraz przeprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu, tj.: badanie laryngologicznego z ... marca 2012 r..

W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uzupełniając postępowanie dowodowe uzyskał od lekarskiej jednostki orzeczniczej I stopnia pismo z ... czerwca 2012 r., w którym podtrzymała ona swoje stanowisko przedstawione w orzeczeniu lekarskim nr ... z ... lutego 2012 r.. Następnie W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przesłał całość akt sprawy do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., zwracając się z wnioskiem o zajęcie stanowiska i wydanie lekarskiej opinii uzupełniającej. W dalszej kolejności organ odwoławczy dwukrotnie uzupełniał przesłane uprzednio akta sprawy o dokumentację - badania stroboskopowe oraz badania foniatryczne. W odpowiedzi z ... kwietnia 2013 r. lekarska jednostka orzecznicza II stopnia podtrzymała swoje stanowisko o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uznając, że nie stwierdzono patologii odpowiadającej zmianom wymienionym w wykazie chorób zawodowych. Podkreśliła przy tym, że opinie obu ośrodków (tj. W. Centrum Medycyny Pracy w P. Ośrodek w K. oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.) są zbieżne w kwestii braku podstaw klinicznych do rozpoznania choroby zawodowej.

W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z ... czerwca 2013 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekł merytorycznie, nie stwierdzając u E. B. choroby zawodowej.

W motywach uzasadnienia podano, że E. B. w okresie od ... do ... r. zatrudniona była w Szkole Podstawowej nr ... w T. na stanowisku nauczyciela nauczania początkowego, a następnie w okresie od ... r. do ... r. zatrudniona była w G. nr ... w T. na stanowisku pedagoga szkolnego. W tym czasie cztery razy korzystała z urlopu dla poratowania zdrowia (w okresach: ... lipca 1985 r. – ... marca 1986 r., ... września 1995 r. – ... czerwca 1996 r., ... listopada 2002 r. – ... czerwca 2003 r. oraz ... lutego 2006 r. – ... czerwca 2006 r.). Z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że warunki pracy w powyższych placówkach oświaty stwarzały możliwość powstania choroby zawodowej. Obecnie odwołująca się przebywa na emeryturze.

Biorąc pod uwagę charakter pracy oraz długoletni okres zatrudnienia na stanowisku nauczyciela (25 lat i 6 miesięcy pracy - zgodnie z kartą oceny narażenia zawodowego), a także liczbę przepracowanych godzin dydaktycznych organ przyjął, że E. B. była narażona w środowisku pracy na wysiłek głosowy, w stopniu stwarzającym ryzyko powstania choroby zawodowej. Wobec powyższego kwestia narażenia zawodowego na czynnik uciążliwy w przedmiotowym postępowaniu jest bezsporna i nie wymaga uzupełnienia.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej są przepisy art. 237 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm. - dalej jako "Kodeks pracy") oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych.

Zgodnie z art. 2351 Kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".

Na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 237 § 1 pkt 3-6 Kodeksu pracy zostało wydane rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych. Rozporządzenie określa wykaz chorób zawodowych, okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317 ze zm.), zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3.

Decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej stwierdzenia wydaje się zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika, dlatego decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej stwierdzenia wydaje właściwy państwowy inspektor sanitarny po rozpoznaniu przez uprawnioną jednostkę medyczną choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych oraz ustaleniu, że między warunkami pracy a schorzeniem istnieje (lub jest wysoce prawdopodobny) związek przyczynowy. Orzeczenie lekarskie ma zatem w postępowaniu dotyczącym choroby zawodowej kluczowe znaczenie i stanowi, w rozumieniu art. 84 k.p.a., obligatoryjny dowód w sprawie mający walor opinii biegłego. Z tego też powodu, oprócz konkluzji, powinno zawierać uzasadnienie zajętego stanowiska, ze wskazaniem przeprowadzonych badań i wyjaśnieniem wszelkich wątpliwości, przy czym zalecane jest, aby użyte w nim sformułowania podane zostały w sposób zrozumiały dla stron i organów nie posiadających wiadomości specjalnych zastrzeżonych dla biegłych.

W niniejszej sprawie wydane zostało orzeczenie lekarskie W. Centrum Medycyny Pracy w P. Ośrodek w K. nr ... z ... lutego 2011 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wraz z opinią uzupełniającą z ... czerwca 2012 r. oraz orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nr ... z ... grudnia 2011 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wraz z opinią uzupełniającą z ... lutego 2012 r. oraz opinią uzupełniającą z ... kwietnia 2013 r.. Jednostka orzecznicza I stopnia w orzeczeniu lekarskim nr ... z ... lutego 2011 r. uznała, że stwierdzone aktualnie zmiany morfologiczno-czynnościowe w obrębie krtani nie są ujęte w wykazie chorób zawodowych, natomiast za przyczynę odczuwalnych zaburzeń głosu należy przyjąć przewlekły stan zapalny górnych dróg oddechowych pozostający bez związku z warunkami pracy. Jednostka ta w opinii uzupełniającej z ... czerwca 2012 r. podtrzymała treść powyższego orzeczenia, wskazując, że u E. B. rozpoznano przewlekły prosty nieżyt krtani z dysfonią hyperfunkcjonalną, jednakże badania nie wykazały zmian organicznych w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci: guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Jednostka orzecznicza II stopnia w orzeczeniu lekarskim nr ... z ... grudnia 2011 r. podkreśliła, że stwierdzone u pacjentki zmiany patologiczne krtani nie mają cech klinicznych organicznej patologii narządu głosu wywoływanej przez nadmierny wysiłek głosowy, wymienionej w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Zgodnie z ostatnią opinią uzupełniającą nie stwierdzono patologii odpowiadającej zmianom wymienionym w wykazie chorób zawodowych. Jednostka orzecznicza II stopnia zaznaczyła przy tym, że opinie obu ośrodków (tj. W. Centrum Medycyny Pracy w P. Ośrodek w K. oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.) są zbieżne w kwestii braku podstaw klinicznych do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Ponadto podkreśliła, że rozpoznawane zmiany w obrębie krtani i narządu głosu mogą powodować u badanej subiektywne dolegliwości, mogą mieć ewolucyjny charakter i z tego wynikający zmienny obraz w kolejnych badaniach wykonywanych w znacznych odstępach czasowych, nie są jednak wymienione jako patologia zawodowa w wykazie chorób zawodowych (k. 13, k. 17, k. 30, k. 79, k. 117-118 akt administracyjnych sprawy).

W ocenie organu odwoławczego powyższe orzeczenia lekarskich jednostki medycyny pracy sformułowały jednoznaczne wnioski o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Podkreślono, że postępowanie diagnostyczno - orzecznicze prowadzone było w niezależnych ośrodkach służby zdrowia, ustawowo w tym celu powołanych.

Poddając ocenie zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. uznano jednak, że została ona wydana z naruszeniem przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a., z uwagi na braki w przedstawieniu ustaleń stanu faktycznego i podaniu pomyłkowej daty wydania decyzji zamiast rok 2012 wpisano rok 2010.

Dalej wyjaśniono, że W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie jest organem właściwym do oceny sposobu przeprowadzonych badań w jednostkach orzeczniczych, wymienionych w § 5 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Organ odwoławczy, uznawszy zgromadzony materiał za niewystarczający do wydania decyzji administracyjnej, wystąpił do jednostki orzeczniczej I stopnia, W. Centrum Medycyny Pracy w P. Ośrodek w K., o dodatkową konsultację - analizę materiału dowodowego, uzupełnionego przez dokumentację otrzymaną wraz z odwołaniem oraz uzupełnieniem do odwołania z ... maja 2012 r.. Jednostka orzecznicza I stopnia podtrzymała treść orzeczenia nr ... z 28 lutego 2011 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby. Tak samo jednostka orzecznicza II stopnia - Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., po ponownej analizie dokumentacji poinformowała, że nie stwierdzono guzków głosowych twardych ani wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, jak również niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, wymienionych w wykazie chorób zawodowych. Tym samym stwierdzono brak podstaw do rozpoznania u E. B. przewlekłej choroby narządu głosu, czym jednostka podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko przedstawione w orzeczeniu lekarskim nr ... z ... grudnia 2011 r.. W związku z tym, że opinie obu niezależnych od siebie lekarskich jednostek orzeczniczych są spójne i zbieżne, W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, iż nie ma potrzeby przeprowadzenia dodatkowych badań narządu głosu E. B.

Organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w związku z tym miał obowiązek orzec co do istoty sprawy

Argumentowano, że zgodnie z art. 2351 Kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".

Wydanie decyzji stwierdzającej chorobę zawodową możliwe jest zatem, gdy zajdą następujące przesłanki:

1.w środowisku pracy występuje, bądź występował czynnik uciążliwy lub szkodliwy dla zdrowia,

2.rozpoznane schorzenie jest objęte wykazem chorób zawodowych,

3.ocena narażenia zawodowego musi wykazać związek przyczynowy rozpoznanej choroby z warunkami lub sposobem wykonywanej pracy.

W niniejszej sprawie spełniona została jedynie pierwsza przesłanka, a mianowicie narażenie na nadmierny wysiłek głosowy, które mogło, ale nie musiało wywołać chorobę zawodową. Wykonane u E. B. przez dwie niezależne placówki orzecznicze badania diagnostyczne wykazały jednoznacznie, że w jej narządzie głosu nie występują zmiany organiczne, charakterystyczne dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy, które są określone przepisami rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, a więc nie zostały spełnione dalsze dwie przesłanki umożliwiające rozpatrywanie danego schorzenia w kategorii choroby zawodowej. Powyższe powoduje niemożność uznania, że u E. B. wystąpiła choroba zawodowa wymieniona w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych.

Rozpoznany u odwołującej się przez W. Centrum Medycyny Pracy w P. Ośrodek w K. przewlekły stan zapalny górnych dróg oddechowych oraz przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. przewlekły prosty nieżyt krtani z dysfonią hyperfunkcjonalną nie zostały zakwalifikowane do żadnej z chorób wymienionych w obowiązującym wykazie chorób zawodowych, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

Na powyższą decyzję E. B. złożyła skargę do sądu, zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego, tj. § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2009 r. Nr 105, poz. 869 ze zmianami) poprzez wydanie decyzji na podstawie lakonicznych i wadliwych orzeczeń lekarskich, które nie posiadają wyczerpującego uzasadnienia, a nadto nie zostały wydane przez specjalistów z dziedziny foniatrii;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie wyczerpującego postępowania dowodowego i nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nieuwzględnienie dokumentacji przedstawionej przez skarżącą, z której w ocenie skarżącej wynika istnienie u niej choroby zawodowej.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodów załączonych do skargi, tj. dowodów dotyczących przebiegu pracy zawodowej i stanu zdrowia, a także aktualnego badania laryngologicznego z ... lipca 2013 r., wykonanego przez lek. med. E. S.-W., specjalistę otolaryngologa, foniatrę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd ten przywołał przepis z art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Jak wynika z treści tego przepisu, aby określone schorzenie mogło być uznane za chorobę zawodową, muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki: po pierwsze, rozpoznane schorzenie musi odpowiadać chorobie ujętej w wykazie chorób zawodowych; po drugie, winno być spowodowane czynnikami szkodliwymi dla zdrowia występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej, albo w związku ze sposobem wykonywania przez nią pracy.

W związku z powyższym organy inspekcji sanitarnej winny postępowanie wyjaśniające ukierunkować na ustalenie takich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, jak:

1/ stwierdzenie istnienia u danej osoby typu jednostki chorobowej wymienionej w wykazie chorób zawodowych;

2/ określenie rodzaju pracy i warunków, w jakich osoba ta wykonywała bądź wykonuje pracę, wskazujących na występowanie w środowisku pracy obiektywnych czynników wpływających (narażających) na powstanie choroby zawodowej;

3/ wykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonymi warunkami wykonywanej pracy bądź sposobem jej wykonywania, a wpływem tych okoliczności na powstanie u danej osoby choroby zawodowej.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 Kodeksu pracy, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 ze zm.). Rozporządzenie to reguluje m.in. sposób i tryb postępowania dotyczący rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych, tak więc według tych przepisów należało oceniać postępowanie organów w sprawie będącej przedmiotem kontroli. Stosownie do postanowień § 2 powołanego rozporządzenia wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, określa załącznik do rozporządzenia. Pod pozycją 15 tego załącznika wskazuje się jako chorobę zawodową przewlekłą chorobę narządu głosu spowodowaną nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, charakteryzującą się następującymi objawami chorobowymi: 1) guzki głosowe twarde, 2) wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, 3) niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.

Podkreślił Sąd I instancji, że, wykaz ten określa zamknięty katalog chorób zawodowych. Oznacza to, że za chorobę zawodową może zostać uznana wyłącznie choroba wymieniona w wykazie, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy.

W ocenie Sądu I instancji decyzja w sprawie wydana została na podstawie wszechstronnie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Wobec powyższego kwestia narażenia zawodowego na czynnik uciążliwy w przedmiotowym postępowaniu jest bezsporna i nie wymagała uzupełnienia.

Decyzja została również wydana na podstawie opinii lekarskich jednostek orzeczniczych, które zgodnie stwierdziły brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

Przeprowadzone przez uprawnione do tego jednostki orzecznicze wykazały, że u skarżącej rozpoznano przewlekły prosty nieżyt krtani z dysfonią hyperfunkcjonalną, jednakże badania nie wykazały zmian organicznych w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci: guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Także jednostka orzecznicza II stopnia w orzeczeniu lekarskim nr ... z ... grudnia 2011 r. podkreśliła, że stwierdzone u pacjentki zmiany patologiczne krtani nie mają cech klinicznych organicznej patologii narządu głosu wywoływanej przez nadmierny wysiłek głosowy, wymienionej w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. W orzeczeniu z ... grudnia 2011 r. podkreślono, że rozpoznawane zmiany w obrębie krtani i narządu głosu mogą powodować u badanej subiektywne dolegliwości, mogą mieć ewolucyjny charakter i z tego wynikający zmienny obraz w kolejnych badaniach wykonywanych w znacznych odstępach czasowych, nie są jednak wymienione jako patologia zawodowa w wykazie chorób zawodowych (k. 13, k. 17, k. 30, k. 79, k. 117-118 akt administracyjnych sprawy).

W przywołanych powyżej orzeczeniach lekarskich jednostki medycyny pracy sformułowały jednoznaczne wnioski o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Podkreślił Sąd Wojewódzki, że postępowanie diagnostyczno - orzecznicze prowadzone było w niezależnych ośrodkach służby zdrowia, ustawowo w tym celu zobligowanych.

Na wniosek badanej w dniu ... stycznia 2012 r. przeprowadzono ponownie badania stroboskopowe. Stwierdzono u skarżącej prosty przewlekły nieżyt błony śluzowej gardła i krtani oraz czynnościowe zaburzenia emisji głosu o typie dysfonią hiperfunkcjonalnej, które nie mają cech klinicznych ograniczonej patologii narządu głosu wywołanej przez nadmierny wysiłek głosowy, wymienionej w obowiązującym wykazie chorób zawodowych, tym samym brak było podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Także w piśmie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z ... kwietnia 2013 r. podkreślono, że przeprowadzona kilkukrotnie ocena narządu głosu zarówno w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. (dla potrzeb orzecznictwa wydanego przez W. Centrum Medycyny Pracy w P. Oddziału w K. z dnia ... lutego 2011 r.) jak i w Instytucie Medycyn Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nie wykazała patologii odpowiadającym zmianom wymienionym w wykazie chorób zawodowych.

Zatem opinie ośrodków biorących udział w postępowaniu są spójne, logiczne i w sposób przekonujący uzasadniają przyjęcie braku podstaw klinicznych do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Dalej stwierdzono, że badana nie pracuje w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy od 2008 r., a w okresie kilkuletniej obserwacji po zakończeniu narażenia nie rozpoznawano w jednostkach orzeczniczych zmian klinicznych uzasadniający rozpoznanie choroby zawodowej. Zatem fakt pozostawania w dalszym leczeniu foniatrycznym i przedstawienie kolejnych wyników badań nie może mieć wpływu na postawione orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej (k. 117 - 118 akt administracyjnych sprawy).

Sąd I instancji oddalił wniosek skarżącej o przeprowadzenie dalszych dowodów załączonych do skargi z dokumentacji medycznej albowiem decyzje zostały wydane w oparciu o zgromadzony w całości materiał dowodowy do zakończenia postępowania przed organem II instancji, który nie pozostawia wątpliwości co do prawidłowych ustaleń, a skarżąca miała możliwość czynnego udziału w postępowaniu.

W ocenie Sądu I instancji organy w postępowaniu w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz dokonały jego prawidłowej oceny, czyniąc tym samym zadość zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Skoro w przedmiotowej sprawie jednostki orzecznicze (obu stopni) - dysponując specjalistyczną wiedzą, po przeprowadzeniu określonych badań lekarskich i ocenie zgromadzonej dokumentacji lekarskiej pod kątem związku schorzenia z czynnikami narażenia zawodowego - stwierdziły brak rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej określonej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, to organy zobowiązane były dać w okolicznościach sprawy tym orzeczeniom wiarę i w konsekwencji orzec o braku stwierdzenia choroby zawodowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. B., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej zostały sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 105, poz. 869 ze zm.) poprzez stwierdzenie na jego podstawie braku choroby zawodowej, podczas gdy właściwie ustalony stan faktyczny nakazywał stwierdzenie u E. B. takiej choroby, a także naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

•art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a także na tym, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wszystkich przesłanek rozstrzygnięcia pomimo, że postępowanie administracyjne zawierało wady mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a których zauważenie przez Sąd winno spowodować uwzględnienie skargi, dotyczy to mianowicie:

-niewyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nieprzeprowadzenia w sprawie wyczerpującego postępowania dowodowego i nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nieuwzględnienie dokumentacji medycznej przedstawionej przez skarżącą, z której wyraźnie wynika istnienie u niej choroby zawodowej;

-przyznanie wartości dowodowej i oparcie swojego orzeczenia na wadliwych, lakonicznych i nie posiadających wyczerpującego uzasadnienia opiniach biegłych lekarzy, które nie zostały wydane przez specjalistów z dziedziny foniatrii, a nadto nie odnosiły się w żaden sposób do przedłożonej przez E. B. dokumentacji medycznej dotyczącej stanu narządu głosu skarżącej, w szczególności do badań wideostroboskopowych.

W ocenie skarżącej kasacyjnie opinie lekarskie wydane na potrzeby postępowania zostały sporządzone w sposób wadliwy i niepełny, były lakoniczne, niespójne i rzeczowo nieuzasadnione. Nie odnosiły się merytorycznie do całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności do prywatnej dokumentacji medycznej przedłożonej przez odwołującą się oraz przebiegu jej pracy zawodowej.

W szczególności opinia uzupełniająca Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z ... kwietnia 2013 r. nie została sporządzona przez kompetentne osoby - opinię wydał bowiem specjalista audiolog (a więc specjalista schorzeń narządu słuchu) mimo, że przedmiotowe postępowanie dotyczy przecież chorób narządu głosu stąd orzekać w sprawie powinien specjalista z dziedziny foniatrii. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że badania foniatryczne i laryngologiczne jakim została poddana w Instytucie Medycyny Ł. oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wykonane zostały w sposób nierzetelny. W szczególności, badania po obciążeniu głosu, które muszą być przeprowadzane po uprzednim czytaniu tekstu na głos przez 30 minut, w obu placówkach były u odwołującej wykonywane po zaledwie 10 minutach wysiłku głosowego. Dodatkowo Instytut Medycyny Pracy w P. Ośrodek w K., (który wydał w sprawie decyzję uzupełniającą) nie dysponuje sprzętem do wykonywania badań wideostroboskopowych narządu głosu. Z kolei Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. przeprowadził u skarżącej badanie wideostroboskopowe, jednak z niezrozumiałych przyczyn nie przedłożył wyników tych badań ze szczegółowym opisem schorzenia narządu głosu E. .

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że powyższe zarzuty były wielokrotnie podnoszone przez nią w toku postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie organy poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie wyczerpującego postępowania dowodowego i nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, pozbawiły skarżącą prawa do zwalczania stanowiska zawartego w lakonicznych i wadliwych opiniach lekarskich. Organ inspekcji sanitarnej orzekając o chorobie zawodowej nie może zapominać, że orzeczenie lekarza uprawnionego do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej jest środkiem dowodowym w rozumieniu art. 75 k.p.a. w związku z art. 84 k.p.a.. Bez tego orzeczenia, bądź sprzecznie z nim, organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Jednakże nie zwalnia to organu od oceny orzeczenia stosownie do art. 80 k.p.a.. Organ ma bowiem kontrolować, czy wydane orzeczenia wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych.

W przypadku, kiedy orzeczenie nie wyjaśnia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ zobowiązany jest wezwać lekarza do uzupełnienia orzeczenia w kierunku przez siebie wskazanym, bądź podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego (§ 8 ust. 2 rozporządzenia).

W rozpatrywanej sprawie żadna z opinii lekarskich jednostek orzeczniczych nie zawierała przekonującego wyjaśnienia, że dysfonia hyperfunkcjonalna na jaką cierpi skarżąca nie ma charakteru trwałej dysfonii, a niewydolność głośni z powodu niedowładu mięśni wewnętrznych krtani, stała dysfonia, nie stanowi niewydolności mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością głośni i trwałą dysfonią, ewentualnie wykazania, że diagnoza zawarta w dokumentacji przedłożonej przez skarżącą jest oczywiście błędna. Dla skarżącej stwierdzenie występowania dysfonii oraz niewydolności mięśni głośni może zawierać się w kwalifikacji schorzenia jako dysfonii trwałej skoro występuje stan przewlekły oraz niewydolność mięśni głosowych.

W związku z powyższym autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu naruszył § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Zgodnie z treścią § 8 ust. 1 tego aktu prawnego decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w przeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału.

W przedmiotowej sprawie, mimo rażących rozbieżności pomiędzy orzeczeniami lekarskimi wydanymi przez Instytut Medycyny Pracy w Ł., Instytut Medycyny Pracy w P. Ośrodek w K. oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. a prywatną dokumentacją medyczną przedłożoną przez skarżącą, nie podjęto w zasadzie żadnych czynności zmierzających dla wyjaśnienia sprzeczności w zebranym w sprawie materiale dowodowym, w szczególności poprzez zażądanie dodatkowego uzasadnienia, które w sposób szczegółowy miałoby odnieść się do prywatnej dokumentacji medycznej skarżącej, czy zażądanie dokonania szczegółowej oceny klinicznej schorzenia E. B.

Wskutek niewłaściwego zastosowania tej normy prawnej doszło więc do bezzasadnego stwierdzenia u E. B. braku choroby zawodowej, mimo że właściwie ustalony stan faktyczny sprawy uwzględniający całokształt materiału dowodowego nakazywał stwierdzenie u skarżącej choroby zawodowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Zasadniczym zarzutem skargi kasacyjnej z art. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest naruszenie przepisu art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a także na niewyjaśnieniu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wszystkich przesłanek rozstrzygnięcia.

Autor skargi kasacyjnej wskazał na nieuwzględnienie przez organy dokumentacji medycznej przedstawionej przez skarżącą, z której wyraźnie wynika istnienie u niej choroby zawodowej, oraz przyznanie wartości dowodowej i oparcie swojego orzeczenia na wadliwych, lakonicznych i nie posiadających wyczerpującego uzasadnienia opiniach biegłych lekarzy, które nie zostały wydane przez specjalistów z dziedziny foniatrii, a nadto nie odnosiły się w żaden sposób do przedłożonej przez E. B. dokumentacji medycznej dotyczącej stanu narządu głosu skarżącej, w szczególności do badań wideostroboskopowych.

Uznając za nieuzasadnione zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania stwierdzić należy, że przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe nie było obarczone wadami uzasadniającymi uchylenie wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organ odwoławczy, uznawszy zgromadzony materiał za niewystarczający do wydania decyzji administracyjnej, wystąpił do jednostki orzeczniczej I stopnia, W. Centrum Medycyny Pracy w P. Ośrodek w K., o dodatkową konsultację - analizę materiału dowodowego, uzupełnionego przez dokumentację otrzymaną wraz z odwołaniem oraz uzupełnieniem do odwołania z ... maja 2012 r.. Jednostka orzecznicza I stopnia podtrzymała treść orzeczenia nr ... z ... lutego 2011 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby. Tak samo jednostka orzecznicza II stopnia - Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., po ponownej analizie dokumentacji poinformowała, że nie stwierdzono u skarżącej guzków głosowych twardych ani wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, jak również niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, wymienionych w wykazie chorób zawodowych.

Zauważyć trzeba, że przypadek chorobowy skarżącej poddany został dodatkowej ocenie w dwóch instancjach. Z orzeczeń lekarskich wydanych przez wskazane jednostki jednoznacznie wynika, że brak jest podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej. Co więcej, przedstawione przez stronę w toku postępowania dodatkowe dokumenty zostały przesłane do wskazanych jednostek orzeczniczych, jednak ich analiza nie dostarczyła danych mogących wpłynąć na treść wydanego już orzeczenia lekarskiego. Nie sposób zatem zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że doszło do zaniechania dokładnego wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego niniejszej sprawy, a tym samym naruszenia dyspozycji art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Odmowa stwierdzenia przez organy inspekcji sanitarnej choroby zawodowej nastąpiła bowiem w oparciu o obszerny materiał dowodowy, na podstawie danych zawartych we wskazanych orzeczeniach specjalistycznych jednostek medycyny pracy, w których nie stwierdzono podstaw do zdiagnozowania u skarżącej choroby zawodowej. Wobec związania organów wskazanymi orzeczeniami lekarskimi brak było podstaw do odmiennego rozstrzygnięcia. Dokonana natomiast przez organy ocena zgromadzonych środków dowodowych nie przekroczyła granicy swobodnej oceny dowodów. Nieuzasadnionym zatem pozostaje zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powiązany z art. 80 k.p.a..

Bezzasadny jest także zarzut naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a..

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nakazuje sądowi pierwszej instancji przedstawienie w uzasadnieniu wyroku zwięzłego stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. błędne uzasadnienie tylko wówczas może stanowić przesłankę do wzruszenia zaskarżonego wyroku, gdy rzutuje na treść rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że wszelkie naruszenia przepisów postępowania tylko wówczas mogą stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił kontrolowane postępowanie i szczegółowo uzasadnił nieuwzględnienie zarzutów skargi, w prawidłowy sposób konstruując uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, czego skarga kasacyjna nie zdołała podważyć, prawidłowo zastosowano także przepis § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Zgodnie z treścią § 8 ust. 1 tego aktu decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w przeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Natomiast w przypadku, gdy właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać na podstawie ust. 2 tej regulacji od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału.

W przedmiotowej sprawie prawidłowo organ II instancji, wskutek przedstawienia przez E. B. dodatkowych dowodów, mających świadczyć o istnieniu choroby zawodowej, wystąpił do jednostki orzeczniczej I stopnia – W. Centrum Medycyny Pracy w P. Ośrodek w K., oraz jednostki orzeczniczej II stopnia - Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., o dodatkową konsultację. Decyzja wydana została dopiero po potwierdzeniu przez tej jednostki dotychczasowych ustaleń. Zatem także wskazane w skardze kasacyjnej przepisy § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych nie zostały, w przekonaniu składu orzekającego NSA, naruszone.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że wszystkie podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące braku dostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organy inspekcji sanitarnej wskazanych w niej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 151 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.