Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 381/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2007-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono, że zaskarżona czynność nie może być wykonana w części
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art.28, art.17 pkt 1 i 10, art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.33 par. 2 , art. 53 par. 2, art. 147 par. 1, art 152, art. 200 w zw. z art. 210 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Teza: Zaniechanie poinformowania społeczeństwa danej miejscowowści w sposób zwyczajowo w tej miejscowowści przyjęty o wszczętej procedurze planistycznej, dotyczącej określenia zasad zagospodarowania części obszaru miejscowości, należy uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Istotność naruszenia wynika z ograniczenia lokalnej społeczności możliwości składania uwag do projektu planu i pozbawienia jej wiedzy, co do możliwości uczestnictwa w publicznej dyskusji nad projektem planu.

TEZY

Zaniechanie poinformowania społeczeństwa danej miejscowowści w sposób zwyczajowo w tej miejscowowści przyjęty o wszczętej procedurze planistycznej, dotyczącej określenia zasad zagospodarowania części obszaru miejscowości, należy uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Istotność naruszenia wynika z ograniczenia lokalnej społeczności możliwości składania uwag do projektu planu i pozbawienia jej wiedzy, co do możliwości uczestnictwa w publicznej dyskusji nad projektem planu.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi J. W. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy N., obejmującego część wsi: D., H., S., I., R. i O. I. stwierdza nieważność § 9 zaskarżonej uchwały, obejmującego ustalenia dotyczące części obszaru wsi I., II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w punkcie I niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Rady Gminy N. na rzecz skarżącej J. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] 10.2006 r. Rada Gminy N. podjęła uchwałę o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy N., obejmującego część wsi: D. , H., S., I., R. i O.. Uchwała powyższa została ogłoszona w dniu [...]11.2006 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa P. i weszła w życie [...]12.2006 r.( Dz. U. W.[...] Nr [...], poz. [...]).

Pismem z dnia 15. 03. 2007 r. J. W., E. H. i J. G. wezwali Radę Gminy N. do usunięcia naruszenia prawa opisaną uchwałą poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego zapisów uchwały odnoszących się do obszaru wsi I. tj. objętej ustaleniami planu działki Nr 25, położonej w I.. Zdaniem wnioskujących kwestionowany zapis planu bezprawnie usankcjonował samowolę budowlaną właściciela działki Nr 25 poprzez zapis, iż "przeznacza się do trwałego użytkowania istniejący budynek inwentarski- oborę o projektowanej obsadzie 200 DJP oraz istniejących i projektowanych urządzeń towarzyszących." Podkreślili, że obora została wzniesiona w oparciu o wadliwe decyzje o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę. Decyzje te a także wcześniejsze postanowienia uzgadniające inwestycję przez organ ochrony środowiska i służby sanitarne zostały wyeliminowane z obrotu prawnego z powodu naruszeń prawa. Również uchylona została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obory. Zdaniem wnioskujących zapisy planu dotyczące obszaru wsi I. naruszyły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym także przez to, że we wsi I. ustaleniami planu objęta została wyłącznie jedna działka A. H., co nie pozwala na uznanie, iż doszło do określenia zasad kształtowania polityki przestrzennej w tej miejscowości. Podjęta uchwała naruszyła cele planowania i zasady planowania wynikające z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu(...). Sporna inwestycja należy do przedsięwzięć znacząco wpływających na środowisko i jako taka wymagała zapewnienia również w procedurze planistycznej udziału społeczeństwa a także opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Sporny zapis planu uchwalono bez poszanowania własności osób trzecich – skarżących, będących sąsiadami działki Nr 25 oraz bez poszanowania interesu publicznego, rozumianego jako prawo do zamieszkiwania w czystym otoczeniu. Zdaniem skarżących zapis planu Wójt wmanipulował Radę Gminy w działania związane z uchwaleniem kwestionowanych zapisów, ponieważ ma kłopoty związane z ponownym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla spornego przedsięwzięcia.

Pismem z dnia 27.03.2007 r. Przewodniczący Rady Gminy poinformował wzywających do usunięcia naruszenia prawa, iż brak podstaw uzasadniających podjęcie działań zmierzających do uchylenia kwestionowanej części uchwały zatwierdzającej plan zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 21.04.2007 r. J. W. i E. H. wnieśli do Sądu Administracyjnego w Białymstoku niniejszą skargę na uchwałę zatwierdzającą plan zarzucając rażące naruszenie prawa, polegające na :

- naruszeniu samej istoty planu,

- naruszeniu art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dotyczy braku ogłoszenia o przystąpieniu do procedury planistycznej w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości I. tj. przez umieszczenie stosownej informacji na tablicy ogłoszeń we wsi oraz pominięcie w prognozie oddziaływania planu na środowisko obszaru działki Nr 25 tj. obszaru objętego ustaleniami planu),

- naruszeniu interesów osób trzecich z uwagi na zalegalizowanie, czy próbę zalegalizowania inwestycji w postaci obory na 200 DJP, mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, powstałej w latach 2005-2006 bez jakiejkolwiek procedury administracyjnej,

- zmianę treści uchwały w stosunku do projektu, który był przedmiotem wcześniejszych uzgodnień,

- niezgodność stanu faktycznego zagospodarowania działki Nr 25 ze stanem wynikającym z zapisów planu (dotyczy lasu)

- braku stosownej uchwały o zgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, (brak w studium określenia kierunków rozwoju wsi I. ).

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie skarżonej uchwały i postanowień uzgadniających projekt planu.

Pismem z dnia 17.09.2007 r. J. W. dodatkowo rozbudowała argumentację skargi podkreślając, że raport o oddziaływaniu spornej obory na środowisko wpłynął do Urzędu Gminy w N. dopiero w kwietniu 2007 r. a zatem przy uchwalaniu planu organ planistyczny nim nie dysponował oraz wykazując absurdalizm zapisu planu dotyczącego zakazu zmiany przeznaczenia lasu na działce Nr 25 oraz ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na odległość 6 metrów od krawędzi drogi w kontekście faktycznego usytuowania spornej obory i w kontekście przewidzianej planem konieczności poszerzenia drogi kosztem działki Nr 25.

Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie z uwagi na brak interesu prawnego skarżących do zaskarżenia spornej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do obszaru wsi I. nie oddziaływują na wykonywanie prawa własności skarżących w stosunku do własnych nieruchomości. Plan nie zmienia przeznaczenia działek skarżących. Zaskarżona uchwała, jak dalej wywodził organ, została podjęta zgodnie z prawem, z zachowaniem trybu przewidzianego art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd zauważa, że przedmiotem merytorycznej oceny Sądu pozostała skarga J. W. albowiem skarga E. H. prawomocnie została odrzucona z powodu nieusunięcia braków formalnych (vide: postanowienie z dnia 12.06.2007 r. – k. 35 akt sądowych). Nadto na etapie postępowania sądowego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania wniosła córka E. H. – W. K., która na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. P. z dnia [...]07.2007 r. wydanego w sprawie I Ns 763/07 a dotyczącego działu spadku po L. H., połączonego z podziałem majątku dorobkowego L. H. i E. H., stała się wyłączną właścicielką nieruchomości położonych w I., w tym bezpośrednio sąsiadującej z działką Nr 25 (stanowiącą przedmiot kwestionowanych skargą ustaleń planu) działki oznaczonej numerem geodezyjnym 19. Sąd kierując się treścią art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i mając na uwadze fakt wykazania następstwa prawnego W. K. po E. H., któremu służył status uczestnika postępowania sądowego w sprawie, postanowił o dopuszczeniu W. . do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze jego uczestnika (postanowienie wpisane do protokołu rozprawy – k. 92 akt). W. K. przychyliła się do skargi J. W..

Zakwestionowany przez skarżącą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – powoływanej dalej jako u.p.z.p., która to ustawa z dniem 11 lipca 2003 r. zastąpiła ustawę z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.). Nowa ustawa planistyczna nie przewiduje możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności organu planistycznego z etapów poprzedzających uchwalenie planu. Jedynie kończąca proces planistyczny uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego wnoszonej na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – powoływanej dalej jako u.s.g. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W uchwale z dnia 2.04.2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 ustawy u.s.g. ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Wynosi on 30 dni od dnia doręczenia stronie skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. Skarżąca J. W. zachowała termin do wniesienia niniejszej skargi albowiem złożyła ją przed upływem 30 dni od daty uzyskania odpowiedzi Rady Gminy N. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. Zdaniem Sądu skarżąca wykazała również, iż zaskarżona uchwała w części kwestionowanej przez skarżącą naruszyła jej interes prawny. Źródłem naruszenia interesu prawnego skarżącej jest uchwalony planem zapis o przeznaczeniu do trwałego użytkowania istniejącego na działce Nr 25, sąsiadującej z nieruchomością skarżącej, budynku inwentarskiego A. H. – obory o projektowanej obsadzie 200 DJP oraz istniejących na tej działce i projektowanych urządzeń towarzyszących oborze. W sprawie jest bezsporne, bowiem to, że od dłuższego czasu toczą się różne postępowania administracyjne dotyczące oceny legalności inwestycji objętej kwestionowanym zapisem planu, "legalizującym" istnienie obory. W większości tych postępowań J. W. uczestniczyła bądź uczestniczy jako strona (fakt znany sądowi z urzędu w związku z prowadzeniem sprawy sygn. II SA/Bk 337/07 oraz wynikający ze sprawy II SA/Bk 51/05, sygn. akt postępowania kasacyjnego II OSK 208/06, na którą to sprawę powołała się skarżąca na rozprawie). Na dzień dzisiejszy po wcześniejszym wyeliminowaniu w trybie nadzwyczajnym z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornego budynku inwentarskiego i o pozwoleniu na jego budowę, wznowione zostało postępowanie administracyjne dotyczące udzielenia A. H. pozwolenia na użytkowanie obory i uchylona została we wznowionym postępowaniu decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obory

(decyzja uchylająca pozwolenie na użytkowanie obory jest przedmiotem skargi A. H. w sprawie II SA/ Bk 337/07, prowadzonej przez tutejszy sąd, dotychczas nierozstrzygniętej). Zdaniem Sądu kwestionowany zapis planu bezpośrednio wpływa na sytuację prawną skarżącej jako strony postępowań administracyjnych dotyczących spornej inwestycji albowiem zważywszy na związanie treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organów administracji orzekających o legalności zabudowy, zamyka skarżącej skuteczną obronę interesów w tych innych postępowaniach.

Stwierdzenie naruszenia interesu lub uprawnienia strony zaskarżoną uchwałą otworzyło sądowi drogę do poddania kwestionowanych zapisów uchwały ocenie legalności. Przedmiotem kontroli sądowej jest nie tylko treść kwestionowanego zapisu, ale także procedura jego uchwalenia. Stosownie do art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu, bądź istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Tryb procedury uchwalania planu odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie wniosków i uwag) i do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zasad sporządzania planu wiąże się z merytorycznymi wartościami kształtowania polityki przestrzennej.

Efektem kontroli przeprowadzonej w sprawie niniejszej było dopatrzenie się przez skład orzekający Sądu naruszenia przez organ przy podejmowaniu kwestionowanych zapisów uchwały przepisu art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu powyższego, regulującego tryb postępowania prowadzącego do uchwalenia planu, wynika między innymi, że informowanie społeczeństwa o czynnościach planistycznych obejmuje dwa elementy:

- informację o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu z określeniem formy, miejsca i terminu składania wniosków do planu ( pkt 1 ),

- informację o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, wyznaczeniem terminu do składania uwag oraz zorganizowaniem dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (pkt 10 )

Informacja powinna – wedle zapisu ustawy – polegać na ogłoszeniu o w/w czynnościach w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie. Nie tylko jednak ogłoszenie w prasie miejscowej i obwieszczenie jest obowiązkowym sposobem informowania społeczeństwa o wszczętej procedurze planistycznej. Ustawa zobowiązuje, bowiem również do ogłoszenia o tym w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Przez daną miejscowość Sąd rozumie miejscowość, której obszar objęty został ustaleniami planu albowiem społeczeństwo danej miejscowości jest przede wszystkim zainteresowane poznaniem planowanych zasad zagospodarowania jej obszaru. W komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Z. Niewiadomskiego ( Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 168) zostało podane, że w praktyce zwyczajowym sposobem ogłoszenia może być rozplakatowanie lub komunikat na stronie internetowej urzędu gminy. W sprawie jest poza sporem to, że Wójt Gminy N. nie poinformował społeczności lokalnej wsi I. zarówno o przystąpieniu do sporządzania planu obejmującego część obszaru tejże wsi, jak i o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu planu do publicznego wglądu. Powyższe wynika z przyznania okoliczności zawartego w odpowiedzi na skargę. Twierdzenie organu, iż nie funkcjonuje w gminie zwyczajowo przyjęty sposób informowania społeczności wsi o działaniach organu, zostało w odniesieniu do wsi I. podważone przez skarżącą. Na rozprawie skarżąca oświadczyła, bowiem, iż od 2005 r. we wsi I. istnieje przy przystanku autobusowym tablica ogłoszeń, na której są wywieszane istotne dla mieszkańców wsi komunikaty. Na poparcie swoich słów skarżąca przedłożyła wydruki zdjęć przedstawiających tablicę i komunikaty na niej umieszczone. Zaniechanie poinformowania społeczeństwa wsi I. w sposób zwyczajowo w tej wsi przyjęty o wszczętej procedurze planistycznej, dotyczącej określenia zasad zagospodarowania części obszaru wsi, należy uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Istotność naruszenia wynika z ograniczenia lokalnej społeczności możliwości składania uwag do projektu planu i pozbawienia jej wiedzy, co do możliwości uczestnictwa w publicznej dyskusji nad projektem planu. Takie działanie organu wzbudziło u skarżącej przekonanie o "zakulisowym" procedowaniu przy ustalaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania obszaru działki Nr 25.

Kwestionowany zapis planu należało podważyć również z innych przyczyn. Zawartym w nim stwierdzeniem, iż "przeznacza się do trwałego użytkowania istniejący budynek inwentarski – oborę o projektowanej obsadzie 200 DJP oraz istniejących i projektowanych urządzeń towarzyszących" organ planistyczny wkroczył w kompetencje zastrzeżone organom nadzoru budowlanego. Naruszył przy tym standardy techniki legislacyjnej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwo planistyczne gminy obejmuje kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Prowadzenie polityki przestrzennej polega między innymi na tym, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania ( art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy). Stosownie do przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), określających wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów ( § 4 pkt 4 rozporządzenia). Postanowienie planu konkretyzujące rodzaj inwestycji lokalizowanej na danym terenie przekracza władztwo planistyczne, ponieważ narusza przewidziane ustawą zasady przeznaczania terenów na określone cele.

Przekroczenie granic władztwa planistycznego dotyczy przede wszystkim postanowienia punktu 2 § 9 uchwały. Ze względu jednak na opisane wcześniej istotne – zdaniem Sądu - naruszenie proceduralne oraz z uwagi na to, iż punkt 2 paragrafu 9 uchwały stanowi integralną część całości § 9, należało stwierdzić nieważność całego § 9 uchwały, obejmującego ustalenia odnoszące się do obszaru wsi I. . Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że zaskarżona uchwała w części opisanej wyrokiem nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz orzeczenie o zwrocie przez organ na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego ( art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy procesowej). Na koszty objęte obowiązkiem zwrotu przez organ złożył się wpis od skargi uiszczony przez skarżącą. Pozostałe wydatki skarżącej wykazane w złożonym spisie kosztów nie mogły być objęte orzeczeniem o zwrocie kosztów postępowania sądowego albowiem nie dotyczyły one etapu postępowania sądowego.