Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 319/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 9, art. 15, art. 14, art. 17
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2017 r. sprawy ze skarg K.Ś. i P. Sp. z o.o. Sp.k. z/s w T. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ul. [...] i [...] w T. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Gminy T. na rzecz K.Ś. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) oraz na rzecz P. Sp. z o.o. Sp.k. z/s w T. kwotę 780 zł (słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 778) Rada Miejska w T. w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 19 czerwca 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ul. [...] i [...] w T. oraz uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 29 października 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 19 czerwca 2015 r. oraz po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. przyjętej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia 30 września 2016 r. – uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ul. [...] i [...] w T..

Skargę na tę uchwałę, po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej w T. do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do WSA we Wrocławiu K.Ś., zarzucając istotne naruszenia prawa zawartego w:

a) art. 1 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy, z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z naruszeniem wartości i zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz naruszających zasadę proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

b) art. 28 ust. 1 zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie zmiany wskaźników zabudowy oraz zmiany przeznaczenia (na intensywną zabudowę wielorodzinną) dla terenów, dla których znacznie wcześniej zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę budynków jednorodzinnych (które są w trakcie budowy i na ukończeniu), co powoduje iż podniesienie tych wskaźników i zmiana przeznaczenia dla tych terenów jest całkowicie bezcelowa.

W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący podniósł, że nieruchomość będąca jego własnością, oznaczona jako działka nr [...] AM-38, obręb T., położona jest na terenie objętym tym planem, który to narusza interes prawny skarżącego (poprzez wprowadzone regulacje w zakresie terenów o symbolu 4MW), tym samym posiada on legitymację do wniesienia niniejszej skargi.

Zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała obok naruszenia prawa, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, ponieważ narusza jego uprawnienia w zakresie możliwości przyszłej zabudowy i rozbudowy należących do niego nieruchomości. Skarżący jest właścicielem działki przy ul. [...] w T., nr [...], AM-38, obręb T., na którym to realizuje budowę domu jednorodzinnego, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę T. Nr [...] z dnia 15 lipca 2015 r. Przedmiotowe przedsięwzięcie budowlane jest obecnie na ukończeniu. Wspomniana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o wcześniejszy plan miejscowy obowiązujący dla tego terenu, uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w T. Nr [...] z dnia 14 listopada 2014 r.

Źródłem interesu prawnego skarżącego, który został naruszony tą uchwałą są przepisy prawa materialnego dotyczące prawa własności, które posiada. Treść prawa własności określa art. 140 Kodeksu cywilnego który stanowi, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać tą rzeczą.

Natomiast uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołało negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego, jako że wprowadzone warunki i wskaźniki nowej zabudowy dla kwestionowanych terenów naruszają prawa nabyte skarżącego i naruszają zasady zabudowy terenów, których jest właścicielem.

Nie sposób zaakceptować, że wokół działki nr [...], AM-38 powstaną ogromne budynki mieszkaniowe wielorodzinne z parkingami podziemnymi, które spowodują przesłanianie i zacienianie budynku jednorodzinnego, mogą powodować zalewanie jej działki wodami opadowymi. Nie może być tak, że organy publiczne nie respektują wydanych ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, tylko działając w ramach tzw. władztwa planistycznego dokonują zmian, które nie tylko naruszają przepisy określające odległości pomiędzy budynkami w zakresie zacieniania i przesłaniania, ale naruszają prawa właścicieli nieruchomość w sposobie swobodnego zagospodarowania i korzystania z działki, dla której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Organy Gminy nie wzięły pod uwagę, jak zwiększy się ruch na okolicznych drogach, które nie są przygotowane do obsługi takiej liczby mieszkańców.

Należy wskazać, iż tak istotna zmiana pomiędzy planem z listopada 2014 r. a projektem zmiany planu pozostaje w sprzeczności z kluczową zasadą planowania i zagospodarowania przestrzennego odnoszącą się do konieczności ważenia interesu publicznego i prywatnego, w tym poszanowania prawa własności, ale przede wszystkim dążenia do ochrony istniejącego stanu przeznaczenia terenu." - Skarżący wskazał uwagi w zakresie zmiany szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami 2MW, 3MW i 4MW - § 9 i 10 uchwalonej zmiany. Zmiana podstawowego przeznaczenia terenu, pociągnęła za sobą również zmianę parametrów przyszłych inwestycji realizowanych na tych terenach, a przede wszystkim intensywności zabudowy, wysokości zabudowy czy maksymalną powierzchnię zabudowy. Ustalona w projekcie planu dla terenów 2 MW, 3MW i 4 MW wysokość zabudowy - nie wyżej niż 18 m, spowoduje, że budynek jednorodzinny skarżącego zostanie przytłoczony i przesłoniony przez wysokie bloki. Należy również uwzględnić znaczną różnicę terenu. Sąsiadujące działki od strony południowej i zachodniej znajdują się wyżej o kilka metrów od działki której skarżący jest właścicielem. Zatem różnica wysokości budynków wielopiętrowych w stosunku do budynku jednorodzinnego, który jest w budowie będzie wynosiła kilkanaście metrów. Skarżący w składanych uwagach do MPZP zwracał uwagę na powyższą bardzo niekorzystną zmianę oraz wnosił o pozostawienie na powyższym terenie parametrów z MPZP z 2014 roku. Wówczas teren ten był wyznaczony pod budowę jednorodzinną i wielorodzinną. Pozostawienie bez zmian powyższego terenu nie godziłoby w interes prywatny skarżącego.

Organy Gminy powinny uwzględnić wysokość zabudowy jaka powstanie w oparciu o pozwoleniu na budowę wydane w oparciu o obecnie obowiązujący plan miejscowy. Również ustalona wartość maksymalnej powierzchni zabudowy oraz wskaźnik intensywność niezrozumiały i nieprecyzyjny. Wskazuje on na możliwość wybudowania niezrozumiałego rodzaju obiektu np. być może wieży telekomunikacyjnej, wiatraków, jako infrastruktury technicznej, obiektu bliżej nieokreślonego na co nie można wyrazić aprobaty.

Skargę wniosła po wyczerpaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa także P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w T., zarzucając skarżonej uchwale istotne naruszenie:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: "ustawa"), poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania polegające na uchwaleniu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. pozwalającym na zmianę mpzp - tego samego dnia, co uchwalenie zmiany zaskarżonego planu;

2) art. 17 pkt 13 ustawy, poprzez brak ponowienia uzgodnień oraz wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu na skutek uwzględnienia części uwag wniesionych do (wyłożonego do publicznego wglądu) projektu przedmiotowego planu miejscowego;

3) art. 2, art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 2 i 3 ustawy, poprzez zróżnicowanie parametrów i wskaźników zabudowy dla terenów o symbolu 1MW, 2MW, 3MW a terenem o symbolu 4MW, sąsiadujących bezpośrednio ze sobą, co nie było podyktowane istniejącymi uwarunkowaniami tych terenów, a tym samym naruszone zostały zasady ładu przestrzennego i zasada proporcjonalność;

4) art. 28 ust. 1 zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie zmiany wskaźników zabudowy (linii zabudowy, maksymalnej powierzchni zabudowy, maksymalnej intensywność zabudowy, wysokości zabudowy) dla terenów dla których zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę, czyniąc fikcję z podniesienia wskaźników zabudowy dla tego obszaru;

5) art. 28 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez ustalenie w § 9 pkt 1 lit. d i § 10 pkt 1 lit. d mpzp - możliwości lokalizacji budynków zespolonych ze sobą bocznymi ścianami w dwóch lub więcej segmentach, co narusza regulacje Prawa budowlanego, jako że zabudowa bliźniacza, szeregowa lub grupowa właściwa jest tylko budynkom mieszkalnym jednorodzinnym (art. 3 pkt 2a Prawa Budowalnego), a nie budynkom mieszkalnym wielorodzinnym;

6) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 5 ustawy oraz w zw. z art. 46 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), poprzez uchwalenie zaskarżonego planu na podstawie Prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ul. [...] i [...] w T., która została oparta o materiały źródłowe odnoszące się do uwarunkowań istniejących w województwie w.;

7) art. 1 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy, poprzez określenie wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z naruszeniem wartości i zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz naruszających zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Spółka ma interes prawny we wniesieniu skargi na mpzp, jako że nieruchomości stanowiące jej własność i współwłasność, oznaczone odpowiednio jako działki nr [...] i nr [...], AM-38, obręb T., położone są na terenie objętym tym planem (tereny o symbolu 1MW i 2MW), który to akt narusza interes prawny Spółki (poprzez wprowadzone regulacje w zakresie terenów o symbolu 1MW, 2 MW, 3MW, 4MW), a tym samym posiada ona legitymację do wniesienia niniejszej skargi.

Skarżąca posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w zaskarżonej części z uwagi na przysługujące jej prawo własności do ww. nieruchomości usytuowanych w T. objętych inkryminowaną uchwałą Rady Miejskiej w T.. Interes prawny skarżącej związany jest z określonym prawem do nieruchomości, który został naruszany wydanym przez organ stanowiący Gminy T. aktem prawa miejscowego. Istnienie zatem związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a konkretną, indywidualną sytuacją prawną skarżącej.

Zdaniem Spółki przedmiotowa uchwała obok naruszenia prawa (o którym poniżej) jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącej, ponieważ narusza jej uprawnienia (jako właściciela i inwestora) w zakresie możliwości zabudowy należących do niej nieruchomości. Skarżąca jest właścicielem działki nr 56, AM-38, obręb T. i współwłaścicielem działki nr [...], AM-38, obręb T., zlokalizowanych przy ul. [...] w T., na których realizuje przedsięwzięcia deweloperskie, polegające na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, na podstawie ostatecznych decyzji Starosty T. w przedmiocie pozwolenia na budowę (decyzje Starosty T. o pozwoleniu na budowę w załączeniu). Przedmiotowe przedsięwzięcia są na ukończeniu. Wspomniane decyzje o pozwoleniu na budowę zostały wydane w oparciu o wcześniejszy plan miejscowy obowiązujący dla tego terenu, uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w T. Nr [...] z dnia 14 listopada 2014 r.

Źródłem interesu prawnego skarżącej, który został naruszony tą uchwałą są przepisy prawa materialnego dotyczące prawa własności. Treść prawa własności określa art. 140 Kodeksu cywilnego który stanowi, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Natomiast uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołało negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącej, jako że wprowadzone warunki i wskaźniki nowej zabudowy dla kwestionowanych terenów naruszają prawa nabyte skarżącej i naruszają zasady zabudowy terenów, których jest właścicielem i współwłaścicielem.

Uchwalony w dniu 30 września 2016 r. przez Radę Miejską w T. mpzp wprowadził parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu o wiele wyższe niż przewidywał to plan miejscowy Nr [...] z dnia 14 listopada 2014 r., w oparciu o który skarżąca uzyskała ostateczne decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę i realizuje inwestycje na podstawie uzyskanych decyzji (stan prac bardzo zaawansowany).

Równocześnie dla terenów o symbolu 3MW i 4MW w większości dotychczas niezbudowanych, mpzp ustalił parametry nowej zabudowy, które nie tylko naruszają ład przestrzenny. Wprowadzone parametry zabudowy spowodują powstanie zabudowy o bardzo zróżnicowanej formie oraz naruszają uprawnienia skarżącej oraz nabywców lokali w budynkach zrealizowanych na działkach nr 55 i 56, usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie z terenami o symbolu 3MW i 4MW. Naruszają także zasady planowania przestrzennego wyrażone w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe świadczy o nierównym potraktowaniu właścicieli nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie, które to rozróżnienie nie jest uzasadnione ani wymogami celu publicznego ani naturalnymi warunkami (uwarunkowaniami) tego terenu. Zaznaczyć także należy, że wprowadzone uchwałą wskaźniki i parametry zabudowy mogą skutkować odstąpieniem przez nabywców lokali od zawartych tzw. umów deweloperskich, co będzie rodzić nie tylko straty finansowe, ale również skutki prawne.

Z niejasnych względów organy Gminy zróżnicowały parametry i wskaźniki zabudowy dla terenów o symbolu 1MW, 2MW, 3MW a 4MW. Intensywność zabudowy (maksymalna) dla terenów o symbolu 3 MW i 4MW została ustalona na poziomie 3,0, zaś terenów o symbolu 1MW i 2MW - 2,5. Również wysokość dla terenów o symbolu 3MW i 4 MW została zwiększona o 3 m względem terenów o symbolu 1 MW i 2 MW.

Podkreślić należy, że tereny te graniczą ze sobą, mają jedno przeznaczenie, ale dokonuje się "sztucznego" ich rozróżnienia poprzez ustalenie różnych maksymalnych wskaźników intensywność zabudowy i wysokość terenu, co narusza wymagania ładu przestrzennego i walory architektoniczne i krajobrazowe. Nie ulega wątpliwości, że tereny o jednym przeznaczeniu powinny tworzyć harmonijną całość oraz uwzględniać w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Zaznaczyć także trzeba, że mpzp wprowadził niewspółmiernie dużą zmianę parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów dla tych samych terenów w stosunku do parametrów określonych w uchwale z dnia 14 listopada 2014 r.:

1. Wysokość

a) wysokość maksymalna budynków w planie z 2014 r. -12 m

b) wysokość maksymalna budynków w mpzp - 18 m, zwiększenie parametru o 50%

2. Maksymalna intensywność zabudowy

a) maksymalna intensywność zabudowy w planie z 2014 r. - 0,7

b) maksymalna intensywność zabudowy w mpzp - 3,0, zwiększenie parametru o 330 %.

Powyższe dotyczy również definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy wprowadzonej w mpzp w kontekście definicji zawartej w planie z 2014 r. Oczywistym jest więc to, że działania organów Gminy rodzą negatywne skutki dla obecnych oraz przyszłych właścicieli nieruchomości obejmującej sąsiadujące ze sobą tereny, oznaczone symbolem 1 MW i 2MW.

W kwestionowanym mpzp tereny o jednakowym przeznaczeniu leżące w bezpośrednim sąsiedztwie (1MW, 2MW, 3MW oraz 4MW, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), mają nienaturalnie zróżnicowane parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów, co implikuje powstawanie obiektów o przypadkowej i bardzo zróżnicowanej formie oraz wprowadza chaos w zabudowie, poprzez co będzie mieć negatywny wpływ na ład przestrzenny dla tego terenu.

Zaznaczyć także należy, że ustalona w § 9 pkt 1 lit. d i § 10 pkt 1 lit. d mpzp - możliwość lokalizacji budynków zespolonych ze sobą bocznymi ścianami w dwóch lub więcej segmentach narusza regulacje Prawa budowlanego. Zabudowa bliźniacza, szeregowa lub grupowa właściwa jest tylko budynkom mieszkalnym jednorodzinnym (art. 3 pkt 2a Prawa Budowalnego), a nie budynkom mieszkalnym wielorodzinnym.

Plan miejscowy sporządzony został na podstawie nieaktualnej analizy aktualności zapisów studium oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu do przedmiotowego mpzp Rada Miejska wskazała - Opracowany projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T.. Na terenie miasta T. obecnie nie ma sporządzonej aktualnej analizy aktualności zapisów studium oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ze względu na stosunkowo krótki okres obowiązywania obecnego studium. Ponadto ww. analizę sporządza się przynajmniej jeden raz na kadencję Rady Gminy, a obecna kadencja trwa dopiero od 2014 r. Niemniej jednak Miasto T. zamierza przystąpić do sporządzenia ww. dokumentu w najbliższym czasie. Na chwilę obecną obowiązuje wyłącznie stary dokument tj. uchwala nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 26 października 2010 roku w sprawie oceny aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz oceny aktualności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - który stwierdza częściowy brak aktualności studium ..., z uwagi na fakt iż jako dokument wyrażający politykę przestrzenną Gminy nie zaspakaja potrzeb mieszkańców i potencjalnych inwestorów. Z tego też względu powstała ww. zmiana studium dla całej gminy w 2014 r. i częściowa zmiana studium obejmująca wyłącznie obszar miasta T. uchwalona w 2016 r, obejmująca również przedmiotowy teren opracowania.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą.

Tymczasem w wyniku drugiego wyłożenia projektu mpzp, Rada nie uwzględniła wniesionych uwag, a pomimo to wprowadziła zmiany w tekście planu w stosunku do projektu tekstu planu przedłożonego przy wyłożeniu do publicznego wglądu. Chodzi o zapis § 10 pkt 1 lit. b dotyczący przeznaczenia dopuszczalnego (w projekcie z wyłożenia przeznaczenie dopuszczalne dla terenu o symbolu 4MW obejmowało m.in. budynki gospodarcze, garażowe i gospodarczo - garażowe, z kolei w uchwalonym mpzp brak jest takiego przeznaczenia).

Takie zmiany (pomimo braku uwzględnienia uwag) wprowadzono także w § 9 pkt 1 lit. h mpzp - w zakresie wysokości obiektów budowlanych innych niż budynki dla terenu o symbolu 3MW (w projekcie planu z drugiego wyłożenia ustalono, że dla trenów oznaczonych symbolami 3MW wysokość zabudowy nie może być wyższa niż 18 m, wysokość obiektów budowanych innych niż budynki - nie wyżej niż 15,0 m; zaś w uchwalonym dokumencie w tym samym punkcie § 9 pkt 1 lit. h dla terenu 3MW wysokość obiektów budowlanych innych niż budynki została zwiększona do 18,0 m).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że przeznaczenie terenu stanowi podstawowy element planu miejscowego. Zmiana w tym zakresie wymagała przynajmniej powtórzenie wyłożenia do publicznego wglądu, celem zapoznania się przez społeczeństwo z wprowadzoną zmianą w zakresie przeznaczenia terenu.

Wskazać należy również na okoliczność, że pierwsze obwieszczenie Burmistrza Gminy T. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu mpzp informowało o możliwości składania uwag na piśmie w nieprzekraczalnym terminie do dnia 02.06.2015 r. co mogło mieć wpływ na ilość złożonych uwag, a tym samym na końcową treść uchwały. Działania Gminy spowodowały, że zostało ograniczone prawo do udziału społeczeństwa w procedurze tworzenia planu miejscowego.

Mpzp został uchwalony na podstawie Prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ul. [...] i [...] w T., która została oparta o materiały źródłowe odnoszące się do uwarunkowań istniejących w województwie w.: Malej retencji wodnej w W. i jej uwarunkowania; Ocenę wstępną jakości powietrza w W.; Rozwój rolnictwa i jego wpływ na gospodarkę przestrzenną W.; Raport o stanie środowiska w W.. Nie sposób zatem uznać, że opracowanie to zostało sporządzone prawidłowo, skoro uwzględnia uwarunkowania dotyczące zupełnie innego regionu (województwa).

Przedstawione powyżej działania organów Gminy T. świadczą o nierównym traktowaniu podmiotów cechujących się takimi samymi cechami istotnymi (relewantnymi) - nieruchomościami zlokalizowanymi w sąsiedztwie o jednakowym przeznaczeniu (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna). W konsekwencji organ narusza konstytucyjną zasadę równego traktowania podmiotów przez władze publiczne i niedyskryminowania ich w życiu gospodarczym (art. 32 Konstytucji RP). Rada Miejska poprzez wprowadzone w uchwale rozróżnienia w wielkości poszczególnych parametrów nierówno traktuje skarżącą w stosunku do sąsiednich nieruchomości, co powoduje że naruszony został jej interes prawny.

Oznacza to, że uchwalony plan miejscowy podjęty zatem został z przekroczeniem władztwa planistycznego, jako że rozwiązania planistyczne są dowolne i nie mają jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego.

Powyższe naruszenia Rady Miejskiej jednocześnie negatywnie wpływają na sferę prawno- materialną skarżącej, ponieważ mpzp naruszył przysługujące jej prawo własności poprzez wprowadzenie innych warunków zabudowy (wyższych, intensywniejszych), które powodować będą naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Na terenach oznaczonych w mpzp o symbolu 1MW oraz 2MW prowadzona jest obecnie inwestycja deweloperska, polegająca na realizacji 11 budynków wielorodzinnych, w części oddana już do użytku oraz przekazywana nowym właścicielom lokali, a co za tym idzie zmiana dla tych terenów jakichkolwiek parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów może spowodować ryzyko odstępowania przez klientów skarżącej od Umów Deweloperskich, co narazić może Spółkę na ogromne straty oraz rodzić może w przyszłości niemożliwe do uregulowania negatywne skutki prawne.

Ustalenia przyjęte w mpzp - z uwagi na końcowe etapy realizowanej inwestycji - uniemożliwią skarżącej zagospodarowanie nieruchomości w sposób przewidziany w przedmiotowym mpzp. Jednocześnie podkreślenia wymaga fakt, że organom gminy znane były plany zabudowy nieruchomości objętych mpzp, ponieważ skarżąca zgłaszała swoje wnioski i uwagi w trakcie trwania procedury planistycznej.

Rada Miejska w T. reprezentowana przez Burmistrza Gminy T. w odpowiedziach na skargi obu skarżących nie zakwestionowała ich interesu prawnego i jego naruszenia skarżoną uchwałą a jedynie nie podzieliła zarzutów tych skarg stwierdzając, że w toku prac planistycznych i w samej treści uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa i przekroczenia władztwa planistycznego. Zmiana studium nastąpiła wprawdzie na tej samej sesji rady co i zmiana planu, to jednak studium weszło do obrotu prawnego w dniu podjęcia uchwały, a zatem wcześniej niż skarżona uchwała, co świadczy o braku naruszenia przepisu art. 20 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Postanowieniem z dnia 22 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w oparciu o przepis art. 111 § 1 P.p.s.a. połączył sprawy ze skarg K. Ś. sygn. akt II SA/Wr 319/17 i P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. o sygn. akt II SA/Wr 354/17 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod sygnaturą akt II SA/Wr 319/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r" sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...] r. Nr [...], podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ul. [...] i [...] w T..

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por. T. Bąkowski, Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03.80.717), [w] T. Bąkowski, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

W niniejszej sprawie został spełniony warunek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a także strony w złożonych skargach wykazały naruszenie ich interesu prawnego przez skarżoną uchwałę, albowiem ich nieruchomości położone są na terenie objętym planem, który wprowadza nowe parametry zabudowy, ograniczając ich prawo własności (art. 140 kc).

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, podkreślić należy, że przysługujące z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie władztwo planistyczne oznacza, iż do zadań własnych gminy należy prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak istotne jest przy tym, że samodzielność gminy w zakresie wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Inaczej mówiąc o samodzielności gminy w wykonywaniu zadań możemy mówić tylko wówczas, gdy mieści się ona w zakreślonych wyżej granicach konstytucyjnych. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. Gmina może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego obszaru podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywa przyznanego jej władztwa. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej nie ma zatem charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca zaś szczegółowo uregulował tak zasady jak i tryb prowadzenia prac związanych z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kluczowe jest w rozpoznawanej sprawie, że gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym co jest istotne (fundamentalne) - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką funkcję.

Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium, gdy nadto w myśl art. 14 ust. 5 u.p.z.p. - przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium.

Z powyższej regulacji niewątpliwie zatem wynika, że już na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności z zapisami studium (15 ust. 1 u.p.z.p). Po podjęciu zaś przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego - wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Tak więc postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07, publ. LEX nr 516797). Jeżeli natomiast organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004, akapit 7 komentarza do art. 9 oraz akapit 2 komentarza do art. 15 tej ustawy; także wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08, LEX nr 565688). Zatem tak uchwalenie, jaki i zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi niezbędny element (etap) poprzedzający tak sporządzenie projektu planu miejscowego, jak i uchwalenie tegoż planu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 169/12 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2013 r., II SA/Wr 834/12).

W wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OSK 221/13) NSA wyraził również pogląd, że w studium określa się politykę przestrzenną gminy, zaś zmiana tej polityki wymaga zmiany studium według określonych ustawowo zasad i we wskazanym trybie. Przed przystąpieniem do procedury planistycznej gmina ma obowiązek doprowadzić do podjęcia uchwały intencyjnej (art. 14). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia i przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym w myśl ust. 5 powołanego artykułu przed podjęciem tej uchwały musi być zbadana zgodność przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Dopiero po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu w myśl art. 17 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy przystępuje kolejno do czynności planistycznych, określonych w tym przepisie. W istocie bowiem ustawodawca wymaga zgodności pomiędzy tymi dwoma aktami już w chwili podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. W niniejszej sprawie już tylko naruszenie opisanej zasady sporządzenia planu skutkować musiało orzeczeniem nieważności kontrolowanego aktu.

Kluczową przy tym okolicznością jest to, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu jak i projekt zaskarżonego planu miejscowego został sporządzony w czasie obowiązywania Studium, które zostało zmienione w dniu 30 września 2016 r. jednocześnie z nowym planem miejscowym. Natomiast zaskarżona uchwała w sprawie uchwaleniu miejscowego planu odnosi się do ustaleń Studium zmienionego.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zastrzeżeniem ust. 6. W myśl zaś ust. 5 art. 14 u.p.z.p. przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. W niniejszej sprawie na tym etapie prac planistycznych projekt miejscowego planu nie był porównywany z ustaleniami studium, który uchwalono 30 września 2016 r., do sporządzania którego przystąpiono na podstawie uchwały z dnia 30 marca 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 303/15 wyraził pogląd, że procedura sporządzania planu stanowi sformalizowany ciąg czynności, których kolejność jest wyznaczona przepisami prawa. Naruszenie tego sformalizowanego ciągu czynności przesądza o kwalifikacji do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Ten sformalizowany ciąg czynności ma podstawy w materialnoprawnej zasadzie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł uporządkowanie tego ciągu czynności w regulacjach art. 9 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez dopuszczania podstaw do łamania tego ciągu czynności z uwagi na przedmiot regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem skutecznie argumentować łamania zorganizowanego ciągu czynności stanowienia ładu przestrzennego gminy jednorodnością inwestycji, obszarem objętym studium i planem miejscowym, co uzasadniałoby zdaniem skarżącego łatwy i przejrzysty sposób ustalania zgodności planu miejscowego ze studium. Złożona procedura ustalania studium, a następnie planu miejscowego, wyłącza dopuszczalność połączenia przez radę gminy podjęcia uchwały na tej samej sesji. Należy wskazać na wyodrębnienie w tej procedurze właściwości rady gminy i organu wykonawczego gminy, co przesądza, że organy te nie mogą przekraczać swojej właściwości w procedurze uchwalania planu miejscowego.

Istotnym zatem naruszeniem procedury sporządzania planu miejscowego jest naruszenie układu czasowego, a tym samym kolejności podejmowania aktów przesądzających o ładzie przestrzennym gminy, przez jednoczesne podjęcie uchwał w przedmiocie studium i planu miejscowego.

Z tych też względów Sąd uznał, że podejmując zakwestionowaną przez skarżących uchwałę organ gminy w sposób istotny naruszył wskazane przepisy ustawy, w związku z czym na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach oparto o przepis art. 200 P.p.s.a. Rodzaj naruszenia przepisów powoduje, że byłoby przedwczesne rozpatrywanie merytorycznych zarzutów skarg obu stron skarżących. W toku ponownego procesu planistycznego organ gminy winien zwrócić uwagę zwłaszcza na przestrzeganie zasady proporcjonalności w wyważaniu interesu ogólnego i indywidualnego.