Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1858/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. S., Z. S., A. M., M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1858/20

Uzasadnienie

Starosta P. decyzją z [...].07.2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 162 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze. zm., dalej p.b.) działając na wniosek z dnia [...].04.2019r. złożony przez M. S., W. S., A. M., M. M., w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...].09.2010r. nr rej. [...] oraz w nawiązaniu do decyzji Wojewody z dnia [...].03.2020r. sygn. [...] uchylającej zaskarżoną decyzję Starosty [...] stwierdzającej wygaśnięcie decyzji nr [...] z dnia [...].09.2010r. nr rej. Nr [...], oraz przekazującej do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji sprawę dotyczącą inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania i przebudowę poddasza użytkowego na cele mieszkaniowe na terenie nieruchomości zlokalizowanej w S. przy ulicy [...] , na dz. nr geod. [...] (gmina S.), odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].09.2010r. nr rej. [...] dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia decyzji pozwolenia na budowę wydanej na rzecz R. G. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu [...].09.2019r. wpłynął do Urzędu wniosek M. i W. S. oraz A. i M. M. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę w/w inwestycji, uzasadniony tym, że prace budowlane były wykonywane bez ciągłości w rozumieniu przepisów art. 37 ust.1 i art.28. ust.1 p.b. - tzn. przerwy w wykonywaniu robót były dłuższe niż 3 lata, a dokładniej w latach od 2011 do 2018 nie były na przedmiotowym strychu wykonywane żadne prace adaptacyjne ani budowlane.

Organ zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z prośbą o udzielenie informacji jakiego rodzaju postępowanie dotyczące przedmiotowej działki prowadzi, lub prowadził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. czy stwierdzono prowadzenie prac budowlanych, oraz czy badano zachowanie ciągłości w realizowaniu inwestycji od dnia uzyskania ostateczności przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę z 2010 roku w nawiązaniu do zapisów zawartych w art. 37 ust. 1 i art. 28 ust. 1 p.b.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. pismem z dnia [...].06.2019r. poinformował o prowadzonym postępowaniu w sprawie robót prowadzonych na poddaszu, o przeprowadzonej kontroli i sprzeciwie wobec zgłoszenia zakończenia robót, oraz, że zgłoszenie rozpoczęcia robót nastąpiło w grudniu 2011r. Wyjaśnienia PINB nie były wystarczające dla ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej inwestycji. Nie wynikało z nich, czy ciągłość robót była zachowana, ale też nie było jednoznaczne, czy przerwy były dłuższe niż 3 lata. Nadzór budowlany takimi informacjami nie dysponuje.

Organ I instancji wobec braku udokumentowania twierdzeń wnioskodawców wezwał w dniu [...].07.2019r. R. G. do przedłożenia dziennika budowy oraz innych dokumentów, z których będzie wynikało, kiedy i jakie roboty wykonał po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W dniu [...].07.2019r. Państwo S. złożyli pismo do sprawy - pismo syndyka o likwidacji składnika majątkowego po R. G., na którego było wydane pozwolenie na budowę.

Ustalono, że R. G., na którego zostało wydane sporne pozwolenie na budowę przestał być współwłaścicielem nieruchomości na wskutek przeprowadzonej licytacji komorniczej.

W dniu [...].08.2019r. Wpłynęło pismo R. G. - oświadczenie o pracach prowadzonych na strychu na podstawie przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Uwagi do sprawy złożyła A. M. w dniu [...].09.2019r. oraz W. B. w dniu [...].09.2019r. - który nabył prawo do przedmiotowej nieruchomości (współwłasność budynku w części strychu będącej przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu ) w roku 2017 i od tego czasu prowadził prace na poddaszu na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego, oraz zgłosił w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. zakończenie robót.

Wobec rozbieżnych zastrzeżeń i sprzecznych uwag stron, dotyczących okresu od 2010 roku do końca 2016 roku organ po przeanalizowaniu ponownie całego dostępnego materiału dowodowego po raz kolejny wystosował wezwania: do pierwszego inwestora, do osoby przywoływanej w piśmie strony jako świadek potwierdzający brak wykonywania prac, oraz do syndyka sądowego i kierownika budowy (pisma z dnia [...].10.2019r.). Dnia [...].10.2019r. wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...].10.2019r. znak [...]; [...] zawierające wyjaśnienia do sprawy. Postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. dotyczące prac na poddaszu zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia postępowania Starosty p. w sprawie wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia na budowę. Sprzeciw PINB wobec zgłoszenia przystąpienia do użytkowania został utrzymany w mocy decyzją W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Do powyższego zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania załączono oświadczenie W. B. o zaginięciu dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy, oraz opis procesu adaptacji.

W dniu [...].10.2019r. świadek M. S. zeznał, że w okresie od sierpnia 2009r. do marca 2016r. wynajmował lokal mieszkalny w przedmiotowym budynku od R. G.. Dysponował również kluczami od strychu (poddasza), na którym znajdowała się wtedy suszarnia i magazyn zbędnych rzeczy lokatorów. Wg niego w czasie około 2010-2012 została przeprowadzona wymiana dachówki na głównych połaciach dachu. Przez cały okres swojego zamieszkiwania nie zaobserwował, aby na strychu odbywały się prace remontowe lub budowlane.

W dniu [...].10.2019r. w urzędzie stawił się T. K., kierownik budowy, który przygotowywał dokumenty o zakończeniu budowy dla W. B. celem złożenia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p.. Oświadczył, że nie jest w stanie potwierdzić ciągłości robót oraz, że pierwotny dziennik budowy zaginął. Z rozmowy sporządzono notatkę służbową.

W dniu [...].10.2019r. wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 10.10.201r. sygn. [...] [...] z kolejnymi informacjami dotyczącymi sprawy. Zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót z załącznikami wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. w dniu [...].12.2011r. Kierownikiem budowy była Ł. M.. W rejestrach PINB nie odnotowano zgłoszenia zmiany na stanowisku kierownika budowy.

Organ stwierdził, że istnieje przesłanka do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę, o jakiej mówią zapisy art. 37. ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze. zm.) i w dniu [...].01.2020r. wydał decyzję o stwierdzeniu tego faktu.

Od decyzji z dnia [...].01.2020r. nr rej. [...] stwierdzającej wygaśniecie przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę odwołanie złożył pełnomocnik Państwa M. i Państwa S. .

Wojewoda decyzją z dnia [...].03.2020r. sygn. [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...].01.2020r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że ustalony materiał dowodowy nie był wystarczający.

Ze względu na zaistniały stan epidemiczny niemożliwe było przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, ponadto jej przeprowadzenie uznano za zbędne, gdyż z licznych pism stron kierowanych do Starostwa Powiatowego wynika, że strony przedstawiają jedynie swoją wersję trwania robót budowlanych, mimo, że w zasadniczym okresie - tj. w dacie wydania decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].09.2010r. nr rej. [...] nie byli stronami postępowania administracyjnego, nie byli współwłaścicielami nieruchomości.

Wezwano Ł. M., która pełniła obowiązki pierwszego kierownika budowy, do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia akt sprawy. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi.

Organ rozpatrzył sprawę w oparciu o zebrany do chwili obecnej materiał dowodowy. Do sprawy pisma złożyli : w dniu [...].05.2020r. Państwo S. i Państwo M. oraz w dniu [...].06.2020r. radca prawny Państwa B. .

Dokumenty złożone przez wnoszących podanie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji dotyczą głównie spraw eksploatacji budynku (dostęp do części wspólnych), kwestii remontowych i użytkowania obiektu.

Analizując zebrany materiał dowodowy w sprawie organ stwierdził, że brak dowodów wykluczających ciągłość robót budowlanych.

Strony poprzestają na nieudokumentowanych twierdzeniach wzajemnie sprzecznych. Przy czym żadna ze stron w spornym okresie nie ma bezpośredniej wiedzy ani dokumentów o stanie prowadzonych robót na poddaszu. Pierwszy inwestor oświadczył, że roboty w tym czasie trwały, zaś ustanowiona przez niego kierownik budowy nie udzieliła żadnych informacji na ten temat. Wydaje się mało prawdopodobne, aby lokator M. S. dysponujący kluczami do strychu, traktowanego przez niego jako swego rodzaju magazyn sporadycznie odwiedzany, miał wiedzę budowlaną jakie roboty budowlane w rzeczywistości wykonywał na strychu pierwszy inwestor.

Organ I instancji stanął na stanowisku, że biorąc pod uwagę stanowisko pierwszego inwestora, przy braku dziennika budowy oraz braku stanowiska kierownika budowy ustanowionego przez pierwszego inwestora należało zastosować w niniejszej sprawie art. 7a §1 k.p.a. i przesądzić wątpliwości na korzyść strony - tzn. pierwszego inwestora i istnienia w obrocie prawnym decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].09.2010r. nr rej. [...]

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli M. S., Z. S., A. M., S. i M. M. wnosząc o jej zmianę w całości i stwierdzenie, iż nastąpiło wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Starostę P. .

Wojewoda decyzją z [...].09.2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Dodatkowo przywołano art. 37 ust. 1 p.b., zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym. Nie ulega wątpliwości, że pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa z dniem ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w cytowanym wyżej art. 37 ust. 1 p.b., a wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 p.b. ma charakter deklaratoryjny.

Analizując całość materiału dowodowego, Wojewoda stwierdził, że wobec podjęcia czynności zarówno przez organ I instancji, jak i Wojewodę, mających na cele ustalenie, czy doszło faktycznie do przerwy w budowie trwając dłużej niż 3 lata, kwestia ta jest niemożliwa do jednoznacznego stwierdzenia. Wobec oświadczenia wcześniejszego właściciela R. G. oraz sprzecznych ze sobą zeznań pozostałych świadków brak jest wiarygodnego dowodu potwierdzającego brak ciągłości wykonywania robót budowlanych. W piśmie z [...] sierpnia 2019 r. R. G. oświadczył, że cyt. "prace remontowe poddasza rozpoczęły się w roku 2009 i metodą gospodarczą były prowadzone przez cały czas ogłoszenia upadłości konsumenckiej i przejęcia masy upadłościowej przez syndyka. Drobne prace remontowo-adaptacyjne poddasza były prowadzone do grudnia 2016 r. (...) W zakres prac wchodziło impregnacja konstrukcji drewnianej dachu, założenie okien dachowych i mansardowych, zdjęcie starej dachówki, założenie nowej dachówki, rynien i innych prac, (...) wyprowadzenie pionów kanalizacji i wody, rozpoczęcie ocieplania poddasza wełną mineralną. Były wyprowadzone piony kanalizacyjne na strych i do dwóch mieszkań. Rozpocząłem też wyprowadzanie rur centralnego ogrzewania. Zostały też wykonane konstrukcje niektórych ścianek działowych, które później zostały rozebrane. Wyprowadzona została również instalacja elektryczna."

Brak dziennika budowy utrudnia jednoznaczne ustalenie przebiegu robót budowlanych, jednak nie jest to dowód na brak ich ciągłości. Podobnie, jak brak dokonania zgłoszenia zmiany na stanowisku kierownika budowy. Pamiętać należy, że są to istotne elementy procesu budowlanego, których brak może przynieść konsekwencje w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, tak jak i brak przeniesienia decyzji pozwolenia na budowę na obecnego faktycznego inwestora.

Wielość akt sprawy wskazuje, że właściciele lokali znajdujących się w budynku zlokalizowanym w S. przy ul. [...], mają konflikt interesów, związany ze sposobem użytkowania poddasza, uregulowany aktem notarialnym Rep. A numer [...] z [...] stycznia 2018 r. Wskazano, że jest to konflikt cywilny i rozstrzygnięcie tego sporu winno odbywać się również na drodze cywilnej.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie można stwierdzić jednoznacznie, na jaki czas i kiedy była przerwana przedmiotowa budowa. Znikomy materiał dowodowy oraz sprzeczne oświadczenia stron nie mogą stanowić przesłanki o wydaniu przez organ decyzji, skutkującej wycofaniem z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, iż w procesie budowlanym nastąpiła przerwa trwająca ponad 3 lata.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. S., Z. S., A. M. i M. M. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono w szczególności naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności bezpodstawne uznanie, iż:

- mimo braku dziennika budowy nie doszło do naruszenia ciągłości (przerwania) prac budowlanych,

- brak przesłuchania Ł. M. pełniącej funkcję kierownika budowy,

- brak uzyskania od Komornika Sądowego prowadzącego egzekucję informacji o stanie nieruchomości,

- brak przeprowadzenia oględzin przedmiotowej Inwestycji,

- brak zobowiązania Inwestora do przedłożenia dokumentacji finansowej inwestycji - w szczególności wobec tego, iż pierwszy z Inwestorów ogłosił upadłość, a to jedynie może oznaczać, iż nie miał środków finansowych na pokrycie kosztów budowy;

- całkowite pominięcie wniosków skarżących objętych m.in. odwołaniem od decyzji wydanej przez Starostę w przedmiocie dopuszczenia i przeprowadzenia ww. dowodów, w szczególności Wojewoda w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do wniosku co do zobowiązania Inwestora do przedłożenia dokumentacji finansowej inwestycji przy jednoczesnym braku dziennika budowy,

2. art. 80 k.p.a. poprzez całkowicie dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego poprzez całkowicie dowolną i sprzeczną chociażby z zasadami doświadczenia życiowego oceną, iż nie nastąpiło przerwanie prac na okres powyżej 3 lat.

3. art. 7, 75, 76, 77, 78 i 80 k.p.a. zgodnie z którymi to organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), w szczególności poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Żądania strony dotyczące przeprowadzenia dowodów powinny być uwzględnione, jeżeli mają znaczenie dla sprawy (art. 78 k.p.a.), a organ powinien się do złożonych wniosków ustosunkować (art. 107 § 3 k.p.a.). Co istotne organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), przy czym jako dowód dopuszcza się wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Z powyższego zatem wynika, iż postępowanie wyjaśniające jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. W rezultacie organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest to uzasadnić, z jakiej to robi przyczyny.

4. naruszenie art. 9 k.p.a., poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz nieczuwanie nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa,

5. fotografie przedłożone przez W. B. dokumentują tylko stan faktyczny z chwili wykonania zdjęcia, podczas gdy w sprawach dotyczących kwestii wygaśnięcia pozwolenia na budowę liczy się co najmniej 3-letni okres pozostawania przez inwestora w bezczynności budowlanej, której zdjęcie z placu budowy bez powiązania z innymi dowodami (np. z filmem z tego okresu) z reguły nie może udokumentować w sposób niewątpliwy.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak zakreślonej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z [...].09.2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...].07.2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 162 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze. zm., dalej p.b.) odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].09.2010r. nr rej. [...] dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia decyzji pozwolenia na budowę wydanej na rzecz R. G. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.

Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W myśl natomiast art. 37 ust. 1 p.b., decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

W niniejszej sprawie, w ocenie wnioskodawców (skarżących), prace budowlane związane z realizacją inwestycji objętej decyzją pozwolenia na budowę z [...] września 2010 r. Nr [...] zostały przerwane na okres dłuższy niż 3 lata. Wobec powyższego obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest ustalenie okresu przerwy, która miała miejsce w prowadzeniu prac budowlanych. Wynikająca z przepisu art. 37 p.b. deklaratywność decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę, ma taki skutek, że ustalenie organu stwierdzające ten fakt musi mieć walor pewności oparty na materiale dowodowym, który nie budzi żadnych wątpliwości. Czasu przerwy w budowie nie można domniemywać. Zatem warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest jednoznaczne ustalenie, upływu czasu między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego. W orzecznictwie trafnie podkreślany jest podkreślany jest pogląd – który Sąd orzekający w pełni podziela - że w sytuacji gdy organ uzna że brak jest podstaw do jednoznacznego, bezspornego ustalenia, iż roboty budowlane zostały przerwane na czas dłuższy niż 3 lata, to brak jest tym samym podstaw do stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w trybie art. 37 ust.1 p.b. Zatem niedopełnienie wskazanego w art. 37 ust. 1 p.b. warunku powinno być stwierdzone ponad wszelką wątpliwość i nie może opierać się na domniemaniu.

Instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Ustawa Prawo budowlane jest tak skonstruowana, że jej uregulowania co do zasady nie powinny być tak rozumiane, aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym.

Jeśli chodzi o kwestię dotyczącą dziennika budowy, należy wskazać, że dziennik budowy jest faktycznie dokumentem prywatnym, który musi odpowiadać określonym normatywnie wymogom. Wprawdzie art. 45 ust. 1 p.b. stanowi, że "dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ", jednakże nie spełnia on warunku definicji dokumentu urzędowego określonej w art. 76 § 1 k.p.a., bowiem nie jest sporządzany przez organ, o którym mowa w tym przepisie.

Podkreślić trzeba, że wystąpienie przesłanek powodujących wygaśnięcie pozwolenia na budowę musi być niewątpliwe. Nie można ich domniemywać. Instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Ustawa z 1994 r. - Prawo budowlane jest tak skonstruowana, że jej uregulowania, co do zasady, nie powinny być tak rozumiane, aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Sytuacje, w których pozwolenie na budowę jest usuwane z obrotu prawnego, należą do wyjątków, przy czym instytucja określona w art. 37 ust. 1 p.b. nie może być nadużywana. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy (państwa) w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym.

W świetle art. 37 ust. 1 p.b. nie ma znaczenia intensywność z jaką roboty są prowadzone przez inwestora i czy wywołują skutek w postaci zwiększenia kubatury obiektu, która mogłaby być zauważalna dla osoby postronnej, lecz to czy przerwa pomiędzy kolejno wykonywanymi robotami przekracza okres 3 lat.

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu występują pewne wątpliwości, co do tego, czy prace w przedmiotowym lokalu zostały przerwane na okres dłuższy, niż 3 lata. Brak dziennika budowy i wyjaśnień pierwszego kierownika budowy, a także sprzeczne oświadczenia skarżących i pierwszego inwestora R. G. nie dają jednoznacznego obrazu stanu faktycznego sprawy. Na podstawie załączonych do akt sprawy zdjęć przedmiotowego lokalu (strychu) można uznać, że prace remontowe jeśli były prowadzone, to w bardzo wolnym tempie i w ograniczonym zakresie. Tym niemniej na podstawie akt sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, czy przerwano prace budowlane na okres przekraczający 3 lata.

W ocenie Sądu zbyt daleko idący jest zarzut skargi dotyczący braku zobowiązania inwestora do przedłożenia dokumentacji finansowej inwestycji i założenie, że skoro pierwszy z Inwestorów ogłosił upadłość, to jedynie może oznaczać, iż nie miał środków finansowych na pokrycie kosztów budowy, a tym bardziej, że nie prowadzono żadnych prac. Stan finansowy inwestora nie może przesądzać o tym, czy prace zostały przerwane, czy nie. Pewne prace można wykonywać osobiście przy niskim nakładzie finansowym. Spotykane są też przypadki prowadzenia prac i nie płacenia za ich wykonanie przez inwestora. Nie można bezpośrednio jednoznacznie powiązać kondycji finansowej inwestora i braku wykonywania prac w lokalu.

W ocenie Sądu organy jednak naruszyły art. 7 k. p. a. w zw. z art. 77 § 1 k. p. a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku wyczerpującego i należytego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim niezrozumiałe jest dla Sądu zaniechanie przez organy dążenia do przesłuchania w charakterze świadka pierwszego kierownika budowy – Ł. M., która nie złożyła wyjaśnień w sprawie, a która powinna mieć z racji pełnionej funkcji istotną wiedzę dotyczącą realizacji przedmiotowej inwestycji. Jest to brak ustalenia istotnego elementu stanu faktycznego sprawy. Brak odpowiedzi Ł. M. na pismo organu nie może skutkować dalszym zaniechaniem dążenia do wyjaśnienia kwestii ewentualnych przerw w realizacji przedmiotowej inwestycji. Organy powinny dochować należytej staranności w celu przeprowadzenia dowodu z wyjaśnień pierwszego kierownika budowy.

Zgodnie z art. 83 § 1 k.p.a. nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka, z wyjątkiem małżonka strony, wstępnych, zstępnych i rodzeństwa strony oraz jej powinowatych pierwszego stopnia, jak również osób pozostających ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. Prawo odmowy zeznań trwa także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.

Organ ponownie rozpoznając sprawę wezwie w charakterze świadka kierownika budowy – Ł. M. i przesłucha ją na okoliczność jej wiedzy w zakresie prac prowadzonych w przedmiotowym lokalu i ewentualnych przerw w ich prowadzeniu.

Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia oględzin przedmiotowej inwestycji Sąd wskazuje, że w rozpatrywanym przypadku jest to dowód o relatywnie niewielkiej wartości, gdyż zasadniczo może prowadzić jedynie do stwierdzenia stanu prac w danym momencie, a nie do ustalenia, czy były przerwy w realizacji prac. Tym niemniej organ rozważy również przeprowadzenie oględzin w lokalu w celu oceny, czy wskazane przez R. G. prace zostały rzeczywiście wykonane.

Powyższe czynności dowodowe organ odwoławczy przeprowadzi na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.