Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1119/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6054 Paszporty
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10a
journal: Dz.U. 2006 nr 143 poz 1027
law: Ustawa z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych
article: art. 261 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt III SAB/Kr 54/18 w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie paszportu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt III SAB/Kr 54/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.B. (dalej zwanego "skarżącym") na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie paszportu.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. skarżący wystąpił do Wojewody Małopolskiego (dalej zwanego "Wojewodą") o wydanie nowego paszportu, dołączając zniszczony (częściowo spalony) paszport oraz potwierdzenie uiszczenia obniżonej (z uwagi na brak miejsca w dotychczasowym paszporcie na pieczęcie potwierdzające przekraczanie granic) opłaty paszportowej w wysokości 70 zł. Wnioskodawca załączył do ww. wniosku także zgłoszenie zniszczenia paszportu. Wyjaśnił, że dnia [...] lipca 2017 r. stawił się z paszportem w przychodni w G., a dzień później osoba trzecia poprzez portal społecznościowy zawiadomiła go, iż znalazła jego nadpalony paszport i dokument ten mu zwróciła. Do wniosku skarżący dołączył ponadto kopię złożonego do Prokuratury Rejonowej zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa oraz zawiadomienia o wszczęciu dochodzenia przez Komendę Powiatową Policji w sprawie usunięcia i zniszczenia paszportu wydanego na jego nazwisko.

Pismem z dnia [...] września 2017 r. Wojewoda, powołując art. 261 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257); dalej jako: "k.p.a.", wezwał skarżącego do uiszczenia w terminie 7 dni brakującej opłaty za wydanie nowego paszportu w wysokości 350 zł. Wskazał przy tym, że zawsze w przypadku ubiegania się o nowy paszport przed upływem terminu ważności określonym w dotychczas posiadanym dokumencie (w przypadku skarżącego okres ważności jego paszportu upływałby z dniem [...] października 2022 r.), organ paszportowy ustala przyczyny ubiegania się o nowy paszport. Podał, że takie działanie ma na celu wyjaśnienie, czy dokument został utracony/zniszczony z winy posiadacza, co z kolei stanowi podstawę ustalenia wysokości opłaty za wydanie nowego paszportu. W piśmie tym Wojewoda zauważył, że zarówno w wyjaśnieniu złożonym w urzędzie paszportowym, jak i w zawiadomieniu skierowanym do Prokuratury, skarżący opisał jedynie sytuację dotyczącą odnalezienia paszportu, natomiast nie wskazał okoliczności jego utraty, co zdaniem Wojewody świadczy o tym, że skarżący nie wie, jak doszło do tego zdarzenia. Ocenił, że sam fakt powiadomienia organów ścigania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa nie oznacza, że utrata paszportu nastąpiła z przyczyn niezawinionych przez skarżącego. Stwierdził więc, że skarżący nie uprawdopodobnił w sposób wystarczający, że utrata paszportu nastąpiła z przyczyn przez skarżącego niezawinionych. Podkreślił bowiem, że mając przy sobie tak ważny dokument, jakim jest paszport, należało zwrócić szczególną uwagę na jego zabezpieczenie, a skarżący nie potrafi określić, jak doszło do jego utraty, a później zniszczenia. W tym stanie rzeczy Wojewoda uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 758); dalej jako: "u.d.p." statuujący przesłanki do pobrania opłaty paszportowej podwyższonej o 200% (tj. 420 zł.), co skutkuje obowiązkiem wezwania skarżącego o uiszczenie różnicy w opłacie w wysokości 350 zł. Dodał przy tym, że w przypadku skarżącego nie ma zastosowania opłata obniżona, o której mowa w art. 10 ust. 1 pkt 3) oraz ust. 2 u.d.p., gdyż pomimo tego, że nie upłynęła data zawarta w jego dotychczasowym paszporcie, to ze względu na zniszczenie tego dokumentu nie nadawałby się on do dalszego użytkowania. Skonstatował więc, że faktycznym powodem wymiany paszportu nie jest brak miejsca na wizy i stemple poświadczające przekroczenie granicy, lecz jego zniszczenie. Zaznaczył także, że jeżeli w wyznaczonym terminie należność nie zostanie uiszczona, to zgodnie z art. 261 § 2 k.p.a., wydanie paszportu zostanie zaniechane. Jednocześnie Wojewoda, powołując art. 64 § 2 k.p.a., wezwał skarżącego do uzupełniania w terminie 7 dni braku w postaci aktualnej fotografii spełniającej określone wymagania, zaznaczając, że nieusunięcie tego braku w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W dniu [...] września 2017 r. do Wojewody wpłynęło pismo skarżącego, do którego dołączył aktualną fotografię oraz potwierdzenie uiszczenia opłaty paszportowej w wysokości 350 zł., równocześnie żądając (co wynika z treści tego pisma oraz wiadomości e-mail z dnia [...] września 2017 r.) niezwłocznego zwrotu wpłaconej kwoty 350 zł. W związku z powyższym żądaniem, Wojewoda dokonał zwrotu wniesionych przez skarżącego opłat paszportowych w łącznej wysokości 420 zł., uznając, iż skarżący w istocie nie dopełnił obowiązku uiszczenia stosownej opłaty. Następnie zaś, postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Wojewoda, powołując art. 261 § 2 k.p.a., zaniechał wydania paszportu skarżącemu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił Wojewodzie bezczynność w wydaniu paszportu oraz, że winą za kradzież i zniszczenie (nadpalenie) paszportu obarcza skarżącego. Natomiast w piśmie procesowym z dnia [...] października 2018 r. pełnomocnik skarżącego podał, że skarżący przedłożył wszelkie wymagane dokumenty i prawidłowo opłacił swój wniosek. Wywiódł przy tym, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do obniżenia opłaty za wydanie nowego paszportu przed upływem terminu ważności, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 3) oraz ust. 2 u.d.p., a także nie zachodziły przesłanki podwyższenia opłaty za wydanie paszportu, o których mowa w art. 10a tej ustawy. Wyjaśnił, że w celu przyśpieszenia załatwienia sprawy i wydania paszportu, w dniu [...] września 2017 r. skarżący uiścił na wezwanie Wojewody podwyższoną opłatę za wydanie paszportu i jednocześnie zwrócił Wojewodzie uwagę na brak podstawy do pobrania tej opłaty. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, mając na uwadze oczywistość swojego stanowiska, skarżący od razu zwrócił się do Wojewody o dokonanie zwrotu nadpłaty uiszczonej opłaty na wypadek potwierdzenia przez ten organ, że istotnie brak było podstaw do uiszczania opłaty w takiej wysokości. Zrelacjonował, że w następstwie złożenia żądania zwrotu nadpłaty Wojewoda wydał jednak postanowienie z dnia [...] października 2017 r. o zaniechaniu wydania paszportu skarżącemu. Podkreślił, że Wojewoda z zupełnie niezrozumiałych przyczyn potraktował wniosek skarżącego o zwrot nadpłaty opłaty za wydanie paszportu jako cofnięcie jego wniosku o wydanie paszportu, co w sposób oczywisty kłóciło się z istotą żądania skarżącego, z jakim wystąpił on do organu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podając, że wobec nieuprawdopodobnienia przez skarżącego, iż do utraty, a następnie zniszczenia paszportu doszło bez jego winy, zasadne było zastosowanie przez organ paszportowy art. 10a ust. 1 u.d.p. i wezwanie skarżącego pismem z dnia [...] września 2017 r. do uiszczenia brakującej opłaty paszportowej w wysokości 350 zł., a także do uzupełniania braku formalnego podania w postaci fotografii. Jako prawidłowe ocenił także w stanie faktycznym tej sprawy podjęcie postanowienia o zaniechaniu wydania paszportu.

Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że skarga ta nie jest zasadna, gdyż Wojewoda w terminie jednego miesiąca od dnia złożenia wniosku przez skarżącego o wydanie paszportu, tj. od dnia [...] września 2017 r., wydał, zgodnie z pouczeniem (rygorem) zawartym we wcześniej skierowanym do skarżącego wezwaniu z dnia [...] września 2017 r., postanowienie z dnia [...] października 2017 r. o zaniechaniu wydania skarżącemu paszportu. Sąd I instancji wskazał przy tym, że uwzględnienie wniosku skarżącego z dnia [...] września 2017 r. polegałoby na czynności wydania paszportu, jednakże brak uzupełnienia opłaty (uiszczenia jej w pełnej, żądanej przez organ wysokości) uniemożliwiał dokonanie omawianej czynności, co doprowadziło zgodnie z dyspozycją art. 261 § 2 k.p.a. do wydania postanowienia o jej zaniechaniu. Zauważył, że działanie organu w zakresie skutków procesowych jest konsekwentne, gdyż wzywając skarżącego m.in. o uiszczenie opłaty w wysokości 350 zł., Wojewoda udzielił skarżącemu, w związku z jego żądaniem załatwienia sprawy administracyjnej przez ten organ, niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie (wezwanie z dnia [...] września 2017 r.). Zrelacjonował, że Wojewoda pouczył skarżącego m.in., że brak uzupełnienia w terminie żądanej należności spowoduje zaniechanie wydania paszportu zgodnie z art. 261 § 2 k.p.a. Skarżący zażądał jednak w tym samym dniu, w którym uiścił opłatę, jej zwrotu, a jego żądanie zwrotu kwoty 350 zł. było jednoznaczne. W tych okolicznościach Sąd I instancji ocenił, że nie można przyjąć, jak podniósł w piśmie z dnia [...] października 2018 r. pełnomocnik skarżącego, że skarżący jedynie "zwrócił uwagę" organowi na brak podstawy do pobrania podwyższonej opłaty. Przyjął, że konsekwencją konieczności zwrotu opłaty było uznanie, że nie została ona uiszczona, w wyniku czego organ podjął czynność, o której poinformował skarżącego w wezwaniu o opłatę, tj. zaniechał czynności wydania paszportu skarżącemu, co w ocenie Sądu I instancji było prawidłowe.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda nie twierdził, iż skarżący nadpalił paszport i że jest winny jego kradzieży, a stwierdził jedynie, że skarżący nie wykazał, nie uprawdopodobnił, że powyższe sytuacje nastąpiły bez jego winy. Podał, że z opisu okoliczności sprawy wynika bowiem, że skarżący nie wiedział czy zgubił paszport, czy też został on mu skradziony, a gdy osoba trzecia poprzez portal społecznościowy zawiadomiła go o tym, zauważył dopiero jego brak. Sąd I instancji ocenił więc, że wobec nieuprawdopodobnienia przez skarżącego, że dochował on należytej staranności w przechowywaniu dokumentu, rację miał Wojewoda przyjmując, że w sprawie będzie miał zostawanie art. 10a u.d.p., a zatem, że skierowane przez Wojewodę wezwanie do uiszczenia opłaty było zasadne. Skonstatował, że skoro w dacie wniesienia skargi Wojewoda nie pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy o wydanie skarżącemu paszportu, to skargę tą należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego mu w ramach prawa pomocy. Zaskarżając ten wyrok w całości skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1) przepisów postępowania, to jest (w różnym zestawieniu): art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 261 § 2, art. 15, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.;

2) prawa materialnego, to jest (w różnym zestawieniu): art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 10a ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2 k.p.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania (w zestawieniu: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) skarżący zakwestionował ocenę Sądu I instancji o prawidłowości stanowiska Wojewody co do konieczności wykazania przez skarżącego okoliczności utraty i zniszczenia paszportu oraz udowodnienia, że nastąpiły one z przyczyn przez niego niezawinionych, podnosząc, że nie było to obowiązkiem skarżącego. Wskazał także na zaakceptowanie przez Sąd I instancji niewłaściwego stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Wojewodę, w którym przyjęto, że to skarżący odpowiada za utratę i zniszczenie paszportu, podczas gdy w rzeczywistości paszport ten został mu skradziony i zniszczony przez osobę trzecią, a zatem do jego utraty i zniszczenia doszło z przyczyn niezawinionych przez skarżącego. W konsekwencji zarzucił niedostrzeżenie przez Sąd I instancji zaniechania przez Wojewodę wezwania skarżącego do wyjaśnienia okoliczności utraty i zniszczenia paszportu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym przyjęciem, że w sprawie spełnione są przesłanki do zastosowania art. 10a ust. 1 u.d.p., podczas gdy przy dokonaniu prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego, Sąd I instancji powinien uznać, że zastosowanie miał art. 10 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 u.d.p., a Wojewoda miał obowiązek wydać skarżącemu paszport zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.p. i pozostaje w tym zakresie w bezczynności.

Zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania (w zestawieniu: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77, i art. 107 § 3 k.p.a.) skarżący wskazał na zaakceptowanie przez Sąd I instancji niewłaściwego stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Wojewodę, w którym przyjęto, że skarżący nie wniósł opłaty za wydanie paszportu w wymaganej wysokości, podczas gdy opłata ta została przez skarżącego skutecznie wniesiona. Zarzucił także Sądowi I instancji niedostrzeżenie naruszenia przez Wojewodę zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez przyjęcie, że przedmiotem wniosku skarżącego z dnia [...] i [...] września 2017 r. było żądanie zwrotu opłaty podwyższonej za wydanie paszportu przed rozpoznaniem wniosku o wydanie paszportu, podczas gdy intencją skarżącego było jedynie zwrócenie Wojewodzie uwagi na brak podstawy do pobrania podwyższonej opłaty, a złożenie wniosku o dokonanie zwrotu nadpłaty uiszczonej opłaty nastąpiło na wypadek potwierdzenia przez ten organ, że stanowisko skarżącego w tym zakresie było prawidłowe i istotnie brak było podstaw do uiszczania opłaty w takiej wysokości. Skarżący zarzucił także, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że w razie uznania, że przedmiotem wniosku skarżącego z [...] i [...] września 2017 r. może być żądanie zwrotu opłaty podwyższonej za wydanie paszportu przed rozpoznaniem wniosku o wydanie paszportu, Wojewoda winien wezwać skarżącego do wyjaśnienia charakteru jego wniosku wraz z informacją, że zażądanie przez niego zwrotu opłaty podwyższonej za wydanie paszportu przed rozpoznaniem wniosku o wydanie paszportu będzie skutkować nierozpoznaniem jego wniosku o wydanie paszportu na podstawie 261 § 2 k.p.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania (w zestawieniu: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 261 § 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a.) skarżący zakwestionował oddalenie skargi przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy Wojewoda naruszył art. 261 § 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o zaniechaniu wydania paszportu skarżącemu, choć obowiązkiem tego organu było wydanie paszportu skarżącemu. Stwierdził także, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że Wojewoda nie naruszył art. 261 § 2 k.p.a. podejmując niezaskarżalne postanowienie o zaniechaniu wydania skarżącemu paszportu zamiast zaskarżalnego postanowienia o zwrocie podania, co skutkowało uniemożliwieniem skarżącemu dokonania kontroli stanowiska Wojewody w ramach postępowania administracyjnego i spowodowało naruszenie prawa skarżącego do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego wyrażonego w art. 15 k.p.a.

Podając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania (w zestawieniu: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a.) skarżący zarzucił Sądowi I instancji błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności Wojewody, pomimo że sprawa skarżącego nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i nie można za załatwienie sprawy uznać podjęcia przez Wojewodę postanowienia o zaniechaniu wydania skarżącemu paszportu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało oddaleniem skargi.

Podnosząc natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego (w zestawieniu: art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2 k.p.a.) skarżący wskazał na niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na odmowie przyjęcia, że w sytuacji, gdy w paszporcie skarżącego brak było miejsca na umieszczenie w nim dalszych wiz i stempli poświadczających przekroczenie granicy nie miał zastosowania art. 10 ust. 1 pkt c) i ust. 2 u.d.p., co skutkowało niewydaniem skarżącemu paszportu przez Wojewodę wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 ust. 1 u.d.p., co z kolei świadczy jednoznacznie o bezczynności tego organu w tym zakresie.

Uzasadniając zaś zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego (w zestawieniu: art. 10a ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2 k.p.a.) skarżący wskazał na błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego wynika obowiązek wykazania lub uprawdopodobnienia przez osobę ubiegającą się o wydanie paszportu (skarżącego), że utrata i zniszczenia dokumentu paszportowego nastąpiły z przyczyn niezawinionych przez tę osobę, podczas gdy z przepisu tego wynika obowiązek udowodnienia przez organ okoliczności przeciwnej (tj. że utrata lub zniszczenie paszportu nastąpiły z winy takiej osoby), co skutkowało jego niewłaściwym zastosowaniem w niniejszej sprawie, polegającym na przyjęciu, że w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o wydanie paszportu (skarżący) nie udowodniła lub nie uprawdopodobniła, że utrata paszportu lub jego zniszczenie nastąpiło z przyczyn przez nią niezawinionych, zastosowanie powinien mieć art. 10a ust. 1 u.d.p. nakazujący zastosowanie podwyższonej opłaty za wydanie paszportu.

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że Wojewoda pozostaje w bezczynności, zobowiązanie Wojewody do dokonania zaniechanych czynności, stwierdzenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie skarżącemu od Wojewody sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Na wypadek uznania przez Sąd, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, skarżący wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy, jak również wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a w razie nieuwzględnienia skargi kasacyjnej o przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu i odstąpienie od zasądzenia od skarżącego na rzecz Wojewody zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na uzasadnione okoliczności, w tym w szczególności trudną sytuację majątkową i rodzinną skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w związku z oświadczeniem skarżącego o zrzeczeniu się rozprawy, stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.); dalej jako: "p.p.s.a.", skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu ww. podstawach kasacyjnych. Skarżący zarzucił bowiem Sądowi I instancji naruszenie zarówno prawa materialnego, to jest (w różnym zestawieniu): art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 10a ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2 k.p.a., jak również przepisów postępowania, to jest (w różnym zestawieniu): art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 261 § 2, art. 15, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Analizując tok postępowania w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że słusznie Sąd I instancji uznał, że Wojewoda nie pozostaje w bezczynności. Wobec bowiem uiszczenia przez skarżącego należnej opłaty paszportowej i skierowania w tym samym dniu żądania jej zwrotu, Wojewoda, będąc związany terminem załatwienia sprawy, wydał postanowienie o zaniechaniu wydania paszportu skarżącemu.

Ponadto, w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie mogą odnieść zamierzonego skutku, sformułowane w skardze kasacyjnej, zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Pomimo bowiem podnoszonego przez skarżącego braku miejsca w jego paszporcie na umieszczenie dalszych wiz i stempli poświadczających przekroczenie granicy, nie sposób odmówić słuszności ocenie Wojewody, że w przypadku skarżącego nie miała zastosowania opłata obniżona, o której mowa w art. 10 ust. 1 pkt 3) oraz ust. 2 u.d.p. Jak trafnie wywodził Wojewoda, pomimo tego, że nie upłynęła jeszcze data ważności dotychczasowego paszportu skarżącego, to ze względu na zniszczenie tego dokumentu nie nadawałby się on do dalszego użytkowania. Faktycznym powodem żądania wymiany paszportu przez skarżącego nie był więc brak miejsca na wizy i stemple poświadczające przekroczenie granicy, lecz jego zniszczenie, które dodatkowo, z uwagi na zakres zniszczenia (nadpalenie niektórych kart), wyklucza zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanie obiektywnej oceny co do rzeczywistego braku w tym dokumencie miejsca na rzeczone wizy i stemple. Tym samym, chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego w zestawieniu: art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2 k.p.a. Niezrozumiałe jest przy tym podawanie przez skarżącego w ramach tego zarzutu art. 2 k.p.a., który dotyczy skarg i wniosków uregulowanych w Dziale VIII k.p.a., a nie skarg na bezczynność organów administracyjni publicznej wnoszonych na podstawie przepisów p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni art. 10a ust. 1 u.d.p., należy przede wszystkim zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd I instancji nie przyjął, że z przepisu tego wynika obowiązek wykazania lub uprawdopodobnienia przez osobę ubiegającą się o wydanie paszportu (skarżącego), że utrata i zniszczenia dokumentu paszportowego nastąpiły z przyczyn niezawinionych przez tę osobę. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazał jedynie, że Wojewoda nie twierdził, że skarżący nadpalił paszport i że jest winny jego kradzieży, a stwierdził, że skarżący nie wykazał, nie uprawdopodobnił, aby powyższe sytuacje nastąpiły bez jego winy. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego w zestawieniu: art. 10a ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2 k.p.a. Zarzut ten nie może być skuteczny i z tego powodu, że ocena przez organy, czy w sprawie wystąpiły przesłanki materialnoprawne, dokonywana jest po ustaleniu przez te organy istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, które odbywa się na podstawie przepisów procesowych. W niniejszej sprawie były to przepisy k.p.a., które z mocy art. 6 ust. 1 u.d.p. stosuje się do postępowań w sprawach uregulowanych tą ustawą, a w tym w sprawach związanych z wydawaniem paszportów. To przepisy procesowe, a w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., regulują także kwestie związane z ciężarem dowodu i ciężarem dowodzenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Niedostrzeżenie przez wojewódzki sąd administracyjny nieuprawnionego przerzucenia ciężaru dowodu na stronę może zatem (ewentualnie) uzasadniać postawienie temu sądowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a nie prawa materialnego. Zresztą taki zarzut został przez skarżącego sformułowany także w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, jednak i on nie może odnieść zamierzonego skutku w okolicznościach kontrolowanej sprawy.

Nie jest bowiem uprawniona ocena skarżącego, że nie było jego obowiązkiem wykazanie okoliczności utraty i zniszczenia paszportu oraz udowodnienia, że nastąpiły one z przyczyn przez niego niezawinionych. Zgodnie z art. 7 k.p.a., "w toku postępowania organy administracji publicznej (...) z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy". W świetle tego przepisu nie może budzić wątpliwości, że strona na równi z organem powinna wykazywać inicjatywę dowodową. W sytuacji zaś, gdy tak jak w niniejszej sprawie, organ dokonuje niekorzystnej dla strony oceny przedstawionych przez nią okoliczności utraty i zniszczenia paszportu, strona powinna samodzielnie podnosić inne okoliczności przemawiające na jej korzyść (jeśli takie istnieją), a nie oczekiwać – jak zdaje się sugerować skarżący – na wezwanie organu w tym przedmiocie. Tymczasem skarżący takich okoliczności nie wskazywał, pomimo tego, że już w wezwaniu z dnia [...] września 2017 r. Wojewoda przedstawił swoją ocenę co do twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku o wydanie paszportu uznając, że skarżący nie uprawdopodobnił w sposób wystarczający, że utrata paszportu nastąpiła z przyczyn przez niego niezawinionych. Wojewoda podkreślał przy tym, że mając przy sobie tak ważny dokument, jakim jest paszport, należało zwrócić szczególną uwagę na jego zabezpieczenie, a skarżący nie potrafi określić, jak doszło do jego utraty, a później zniszczenia. Zaznaczyć w tym miejscu należy, na co zresztą zwracał uwagę także Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wbrew twierdzeniom skarżącego, Wojewoda nie twierdził, iż skarżący nadpalił paszport i że jest winny jego kradzieży, a stwierdził jedynie, że skarżący nie wykazał, nie uprawdopodobnił, iż powyższe sytuacje nastąpiły bez jego winy. W tych okolicznościach chybiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w zestawieniu: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

W całokształcie okoliczności kontrolowanej sprawy nie sposób także podzielić oceny skarżącego, że skutecznie wniósł on opłatę za wydanie paszportu, a żądania zawarte w jego pismach z dnia [...] i [...] września 2017 r. miały na celu jedynie zwrócenie Wojewodzie uwagi na brak podstawy do pobrania podwyższonej opłaty, w kontekście ewentualnego zwrotu nadpłaty uiszczonej opłaty na wypadek potwierdzenia przez ten organ, że stanowisko skarżącego w tym zakresie było prawidłowe i istotnie brak było podstaw do uiszczania opłaty w takiej wysokości. Jak już bowiem wskazano powyżej, pomimo dokonania przez Wojewodę (w wezwaniu z dnia [...] września 2017 r.) oceny twierdzeń skarżącego co do okoliczności utraty i zniszczenia jego paszportu i uznania przez ten organ w tym piśmie, że nie zostało uprawdopodobnione, że do tych zdarzeń doszło bez winy skarżącego, skarżący w swoich pismach z dnia [...] i [...] września 2017 r. nie podał żadnych argumentów świadczących przeciwko tezie Wojewody, chociażby w zakresie zastosowanych przez skarżącego zabezpieczeń przed utratą tego dokumentu. Skarżący zawarł natomiast w tych pismach jednoznaczne żądanie: "zwrotu pobranej nadpłaty w kwocie 350 zł." (tak w piśmie z dnia [...] września 2017 r.) oraz "bezzwłocznego zwrotu nadpłaty 350 złotych na konto" (tak w piśmie z dnia [...] września 2017 r. przesłanym drogą elektroniczną). Skoro zaś w wezwaniu z dnia [...] września 2017 r. Wojewoda pouczył skarżącego o skutkach nieuiszczenia należnej opłaty za wydanie paszportu, to nieuprawnione jest oczekiwanie przez skarżącego na wezwanie Wojewody o wyjaśnienie charakteru jego wniosku wraz z informacją, że zażądanie przez niego zwrotu opłaty podwyższonej za wydanie paszportu przed rozpoznaniem wniosku o wydanie paszportu będzie skutkować nierozpoznaniem jego wniosku o wydanie paszportu na podstawie 261 § 2 k.p.a. Sąd I instancji, akceptując powyższy stan faktyczny i jego ocenę dokonaną przez Wojewodę nie naruszył zatem przepisów postępowania w zestawieniu: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77, i art. 107 § 3 k.p.a.

Chybiony jest wreszcie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zestawieniu: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 261 § 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle opisanych powyżej okoliczności tej sprawy, prawidłowa była ocena Wojewody, że żądanie zwrotu w tym samym dniu, w którym została uiszczona, części należnej opłaty za wydanie paszportu jest równoznaczne z nieuiszczeniem tej opłaty. Stwierdzenie zaś tej okoliczności uzasadniało zaniechanie wydania paszportu skarżącego na podstawie art. 261 § 2 k.p.a., które znalazło swój wyraz w postanowieniu Wojewody z dnia [...] października 2017 r.

Jak słusznie podnosi bowiem Cz. Martysz (Komentarz do art. 261 - teza 16 w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. wyd. III. LEX, 2010), w art. 261 § 2 k.p.a. przewidziano dwa odrębne tryby postępowania w sytuacji niezastosowania się strony do wezwania organu o uiszczenia wymaganej opłaty skierowanego na podstawie art. 262 § 1 k.p.a. Pierwszy z nich odnosi się do sytuacji, w której warunkiem skutecznego wniesienia podania jest uiszczenie wymaganej prawem opłaty. Skoro podanie wniesiono bez wymaganej opłaty, to zgodnie z art. 261 § 2 i 3 organ winien wydać postanowienie o jego zwrocie stronie, z podaniem przyczyn tego zwrotu. Innymi słowy organ administracyjny, wzywając stronę do wniesienia opłaty, powstrzymuje się od czynności związanych z rozpoznawaniem sprawy do czasu wniesienia tej opłaty, a w razie jej nieuiszczenia, zobowiązany jest do zwrotu podania. Wydając postanowienie w tej sprawie, organ kończy postępowanie w danej instancji bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Treść komentowanego przepisu wskazuje zatem, że organ administracyjny jest zobowiązany wydać postanowienie w tej sprawie, nie ma więc możliwości (poza wyjątkami zawartymi w art. 261 § 4) kontynuowania postępowania zmierzającego do zakończenia go decyzją administracyjną. Na wydane w tej sprawie postanowienie, zgodnie z art. 261 § 3, służy zażalenie, a po wyczerpaniu toku instancji - także skarga do sądu administracyjnego.

Drugi tryb postępowania dotyczy sytuacji, w której wniesienie opłaty warunkuje dokonanie przez organ administracji określonych czynności w sprawie. W tym wypadku, organ, stwierdzając brak wymaganej opłaty, powstrzymuje się od dokonania wymaganych przepisami czynności, wskutek czego sprawa nie zostaje rozstrzygnięta. Organ nie może jednak w tym wypadku zwrócić podania stronie, jak miało to miejsce w trybie pierwszym. Przepisy k.p.a. nie określają w jakiej formie organ administracji ma poinformować stronę o zaniechaniu czynności, choć nie ma przeszkód, by dokonać tego również w formie postanowienia. Na postanowienie takie nie będzie jednak przysługiwać zażalenie, a co za tym idzie - nie przysługiwać będzie także i skarga do sądu administracyjnego.

W kontrolowanej sprawie zastosowanie znalazł drugi z ww. trybów postępowania, gdyż sprawa zainicjowana wnioskiem o wydanie paszportu nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej lecz kończy się podjęciem czynności materialno-technicznej, tj. wydaniem paszportu. Warunkiem dokonania tej czynności jest jednak uiszczenie opłaty, która jak wynika wprost zarówno z przepisów u.d.p. (zob. art. 8-12), jak i z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lutego 2010 r. w sprawie opłat za wydanie dokumentu paszportowego oraz ich zwrotu (Dz. U. nr 25, poz. 126), pobierana jest za wydanie paszportu. W takim zaś ujęciu, uiszczenie opłaty paszportowej nie jest warunkiem skutecznego wniesienia podania, lecz warunkiem dokonania przez organ administracji określonych czynności w sprawie – wydania paszportu.

Skoro zaś kontrolowana sprawa została zakończona w prawem przewidziany sposób, a postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2017 r. o zaniechaniu wydania paszportu skarżącemu podjęte zostało przed upływem miesiąca od złożenia wniosku o wydanie tego paszportu, to chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zestawieniu: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a.

Na marginesie należy zauważyć, a na co Wojewoda wskazał w odpowiedzi na skargę, że jak wynika z Centralnej Ewidencji Wydanych i Unieważnionych Dokumentów Paszportowych, Wojewoda Dolnośląski w dniu [...] października 2017 r. wydał skarżącemu nowy paszport. W tych okolicznościach niezrozumiałe jest formułowanie w skardze kasacyjnej żądania zobowiązania Wojewody do dokonania zaniechanych czynności, które polegałyby przecież na wydaniu paszportu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Wyjaśnić jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu radcy prawnemu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy przed tym Sądem, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.