Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 509/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5pkt 1 lit. a w zw. z art. 27
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 652/20 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza D. z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz E. B. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 652/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] czerwca 2020 r., nr [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Burmistrz D. decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. B., odmówił przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem, H. B..

Organ pierwszej instancji powołał się na treść art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej jako: "u.ś.r.") oraz wskazał, że wnioskodawczyni ma przyznane prawo do emerytury.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. B.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r. i podkreślił, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ww. ustawy, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Istotą sporu jest również stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Według Kolegium przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być podstawą odmowy świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. sprawy K38/13) stwierdzono, że art. 17 ust. 1b ww. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Biorąc pod uwagę, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niezgodny z Konstytucją, to przesłanka w nim określona utraciła znaczenie prawne.

Następnie organ stwierdził, że spór w niniejszej sprawie powstał na kanwie nowej linii orzeczniczej, dotyczącej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którą narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Sądy, dając prymat wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej nad dotychczas przyjmowaną wykładnią językową tego przepisu, akcentowały istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia. W obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej oraz narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.

Organ odwoławczy wskazał, że w tym zakresie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wynika z powyższego, omawiany przepis stracił moc obowiązującą tylko w zakresie, w jakim stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Tylko bowiem osoba mająca prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może zrezygnować z zatrudnienia, gdyż jest to osoba, która w znacznym stopniu (a nie całkowicie) utraciła zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji (art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, ze zm.). Z kolei osobą całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy, dlatego też nie może ona dobrowolnie zrezygnować z zatrudnienia, co jest z kolei warunkiem koniecznym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium podzieliło pogląd, że brzmienie art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. jest jasne i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, ponieważ ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym takie jednoznaczne rozwiązanie prawne jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa i wspierania rodzin. Zdaniem Kolegium nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych, by odmawiać stosowania omawianego przepisu bądź zmieniać jego treść przez wprowadzanie do hipotezy normy prawnej w nim zawartej elementów, które z niej nie wynikają.

Na powyższą decyzję E. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Szczecinie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, przytoczył treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. i stwierdził, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę tę opiekę sprawującą, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że skarżąca warunki te spełnia.

Sąd przypomniał jednak, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej systemowej. Zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Jednak w wyrokach z dnia 24 sierpnia 2020 r. sygn., akt I OSK 650/20 oraz z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Podzielił natomiast stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe.

Powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.

W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. A zatem osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować.

Sąd wojewódzki podzielił przytoczone wcześniej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i za nietrafne uznał zarzucane skargą naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 32 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie. Przyjęta w nowej linii orzeczniczej interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powoduje, że zbędne jest ustalenie różnicy wysokości świadczeń, tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, co oznacza, że nie doszło do zarzucanego skargą naruszenia przez organ art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie dołączyła do wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Wprawdzie organ nie poinformował skarżącej o tej okoliczności, ale zdaniem Sądu, nie skutkuje to koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji – żaden przepis prawa wprost nie nakłada na organ takiego obowiązku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. B., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła mu:

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji, będąc zobowiązanym do orzekania w granicach danej sprawy, w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie, polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza D., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja SKO, a także decyzja organu pierwszej instancji, obarczone były wadą polegającą na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza ustalenia czy różnica wysokości świadczeń – emerytury wnioskodawczyni w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie mającej ustalone prawo do emerytury, a strona ma możliwość wyboru jednego ze świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, w sytuacji gdy wykładnia systemowa i funkcjonalna pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą uzyskiwaną przez stronę, a ustawa o świadczeniach rodzinnych nie daje możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła ponadto, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że decyzje organów administracyjnych zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Rozstrzygnięcie zarówno SKO w S., jak i decyzja Burmistrza D. w sposób oczywisty i rażący naruszają przepisy postępowania administracyjnego, albowiem niedostatecznie wnikliwie ustalono i przeanalizowano wszystkie okoliczności sprawy. Nie ulega wątpliwości, że organy całkowicie pominęły okoliczność ustalenia różnicy wysokości świadczeń – emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń – emerytury wnioskodawczyni w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę. W ocenie skarżącej należy podzielić linię orzeczniczą zapoczątkowaną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r. w sprawie II SA/Go 833/18 (zaakceptowanym i przyjętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19), że wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Kwestia zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury była przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obecnie linia orzecznicza w tym zakresie jest jednolita. W orzeczeniach wydawanych na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zauważa się, że chociaż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie. Jasność przepisów może bowiem zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącej kasacyjnie i Sądu pierwszej instancji co do konieczności dokonania wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 17 ust.5 pkt 1 a u.ś.r. Takie też stanowisko jest dominujące w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniające również prokonstytucyjną wykładnię omawianego przepisu. Trybunału Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Zauważyć również wyroku, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie 9 stycznia 2020 r. Trybunał orzekł: w pkt I. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; w pkt II Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów – rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. Dalej Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie, a także przyjętego w cytowanych w skardze kasacyjnej wyrokach, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Oznacza to, że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Zauważono bowiem, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291), dalej powoływanej jako "u.e.r.f.u.s.", zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. (zob. np. wyroki NSA z: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20; sygn. akt I OSK 2006/20, 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; 21 czerwca 2021, sygn. akt I OSK 349/21; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20, 25 czerwca 2021, sygn. akt I OSK305/21; 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 702/21, pub.www.nsa.gov.pl.). Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela.

W konsekwencji, należy uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Z wyżej wskazanych względów, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że wyżej wskazana wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powoduje, że zbędne jest ustalenie różnicy wysokości świadczeń, tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, co oznacza, że nie doszło do zarzucanego skargą naruszenia przez organ art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ nie poinformował E. B. Skutkowało to przedwczesnym zastosowaniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto, w myśl art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (w rozpoznawanej sprawie wydaniem decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego).

Uznać zatem należy, że organy naruszyły wskazane wyżej przepisy k.p.a. w stopniu mających istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni zarzut naruszenia art. 134 art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a, a w następstwie tego do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] czerwca 2020 r., nr [...] i decyzji Burmistrza D. z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.