Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 899/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37a i art. 37b
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 2 i art. 7
journal: Dz.U. 1921 nr 44 poz 267
law: Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ.
Teza: Teza:

1. Brak w art. 37b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz.

293; dalej: „u.p.z.p.”) przepisu przewidującego, w razie wprowadzenia istotnych zmian do projektu uchwały, o której

mowa art. 37a ust. 1 u.p.z.p., obowiązku ponowienia w niezbędnym zakresie czynności, o których mowa w art. 37b ust.

1 u.p.z.p., nie oznacza, że obowiązek ponowienia takich czynności nie może wystąpić.

2. W uchwale w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń

reklamowych oraz ogrodzeń dopuszczalne jest określenie zarówno ilości szyldów (art. 37a ust. 2 u.p.z.p.), jaki i ilości

tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nie będących szyldami (art. 37a ust.1 u.p.z.p.).

TEZY

Teza:

1. Brak w art. 37b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz.

293; dalej: „u.p.z.p.”) przepisu przewidującego, w razie wprowadzenia istotnych zmian do projektu uchwały, o której

mowa art. 37a ust. 1 u.p.z.p., obowiązku ponowienia w niezbędnym zakresie czynności, o których mowa w art. 37b ust.

1 u.p.z.p., nie oznacza, że obowiązek ponowienia takich czynności nie może wystąpić.

2. W uchwale w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń

reklamowych oraz ogrodzeń dopuszczalne jest określenie zarówno ilości szyldów (art. 37a ust. 2 u.p.z.p.), jaki i ilości

tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nie będących szyldami (art. 37a ust.1 u.p.z.p.).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ nadzoru") z [...] lutego 2020 r., [...] (dalej również: "Rozstrzygnięcie nadzorcze" lub "Akt nadzoru"). Rozstrzygnięciem tym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] (dalej: "Rada") z [...] stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (dalej: "Uchwała" lub "Uchwała krajobrazowa" lub "Uchwała reklamowa").

II. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w następującym stanie sprawy.

II.1. Rada Miasta [...] w dniu [...] stycznia 2020 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. W uchwale wskazano, że podstawę prawną do jej podjęcia stanowi przepis art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: "u.p.z.p."). W uchwale tej Rada ustaliła się zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] stycznia 2020 r. pod poz. [...]. Dokument ten, wraz załącznikami tekstowymi i graficznymi liczy 303 strony.

II.2. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lutego 2020 r., [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwały krajobrazowej (akt nadzoru został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] lutego 2020 r. pod poz. [...]). Wojewoda uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że sposób podjęcia uchwały w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń określony został w sposób szczegółowy w art. 37b u.p.z.p. Zgodnie z nim, po podjęciu uchwały rady miasta o przygotowaniu projektu uchwały krajobrazowej prezydent miasta niezwłocznie: podaje do publicznej wiadomości informację o podjęciu przez radę miasta uchwały o przygotowaniu projektu uchwały krajobrazowej; sporządza projekt uchwały krajobrazowej; zasięga opinii: regionalnego dyrektora ochrony środowiska, właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej oraz marszałka województwa o projekcie ww. uchwały; uzgadnia projekt uchwały z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu; ogłasza w prasie lokalnej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie o wyłożeniu projektu uchwały krajobrazowej do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed terminem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni; w czasie wyłożenia i przez okres 14 dni po zakończeniu okresu wyłożenia zbiera uwagi do tego projektu; rozpatruje zgłoszone uwagi i sporządza listę nieuwzględnionych uwag. Nadto Wojewoda podniósł, że po wykonaniu ww. czynności, stosownie do dyspozycji art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37b ust. 6 u.p.z.p. rada miasta w formie uchwały, ustala zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez prezydenta miasta. Wojewoda dodał także, że procedura dotycząca sporządzania i podejmowania uchwały krajobrazowej jest zbieżna pod wieloma względami procedurę związaną ze sporządzaniem innych aktów planistycznych, unormowanych w ramach tej samej ustawy. Również w tym przypadku występują uzgodnienia, opinie, a także konsultacje społeczne. W odniesieniu do tych ostatnich zauważalna jest ich zbieżność dotycząca sposobu dokonywania obwieszczeń i ogłoszeń, terminów dotyczących wyłożenia oraz sposobu rozpatrzenia uwag, z procedurą określoną w art. 11 u.p.z.p. odnoszącą się do trybu sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz procedurą tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określoną szczegółowo w art. 17 u.p.z.p. W kontekście niniejszej sprawy Wojewoda zwrócił uwagę, że po przedłożeniu w dniu 23 stycznia 2020 r. przez organ wykonawczy miasta uchwały krajobrazowej Rady z [...] stycznia 2020 r., pismem z [...] stycznia 2020 r., [...] Wojewoda wezwał Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") do przekazania dowodów na przeprowadzenie wszystkich czynności określonych w art. 37b u.p.z.p. Prezydent pismem z 29 stycznia 2020 r., [...] przekazał dokumentację z przebiegu prac nad projektem uchwały krajobrazowej. W wyniku wstępnej analizy przekazanych dokumentów Wojewoda stwierdził m.in., iż w odniesieniu do projektu uchwały krajobrazowej podlegającej uzgodnieniom z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] (dalej: "[...]WKZ" lub "Konserwator Zabytków"), a także podlegającej, w dniach od 26 października do 19 listopada 2018 r., wyłożeniu do publicznego wglądu, dokonano szeregu zmian w tym także merytorycznych odnoszących się do samych zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń a także ich gabarytów, wpływających wprost na uprawnienia i obowiązki podmiotów zainteresowanych ustaleniami uchwały krajobrazowej, w tym przedsiębiorców, właścicieli nieruchomości, a także mieszańców [...]. Biorąc powyższe pod uwagę, pismem z 6 lutego 2020 r., [...], Wojewoda zwrócił się z wnioskiem do Prezydenta o szczegółowe ustosunkowanie się do każdej dokonanej zmiany w treści uchwały, w tym także w odniesieniu do wprowadzenia nowych regulacji, zmian w stosunku do proponowanych regulacji, a także wszelkich dopisków wraz ze wskazaniem i przywołaniem konkretnej uwagi, z której dana zmiana treści uchwały wynika, wnioskując jednocześnie o ustosunkowanie się co do kwestii wprowadzonych zmian, w kontekście konieczności ponownego wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu oraz konieczności ponowienia uzgodnień. Pismem z 13 lutego 2020 r., [...] Prezydent przekazał szczegółową informację o dokonanych zmianach w treści uchwały przedstawioną w formie wykazu tabelarycznego na 37 stronach formatu A-3, jednocześnie wskazując, "że katalog czynności związanych z procedurą sporządzania projektu uchwały reklamowej określony w art. 37b u.p.z.p. jest autonomicznym uregulowaniem, innym niż procedura sporządzania studium (art. 11 u.p.z.p.) czy też procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 17 u.p.z.p.). Nie jest zatem uzasadnione odwoływanie się do tych procedur w drodze analogii. Biorąc pod uwagę kompleksowy charakter unormowań proceduralnych zawartych w ww. przepisie, należy uznać, że brakuje przesłanek ustawowych do zastosowania ponowienia procedury, tj. ponowienia uzgodnień, opinii i wyłożenia projektu uchwały reklamowej do publicznego wglądu po rozpatrzeniu uwag zgłoszonych w trakcie procedowania.". W świetle powyższego, Wojewoda podniósł, że nie można zgodzić się z argumentem Rady, że wprowadzenie do uchwały krajobrazowej zmian w wyniku rozpatrzenia uwag, w tym także zmian o stricte merytorycznym charakterze, a także zmian doprecyzowujących i zwiększających czytelność ustaleń uchwały nie wymagało ponowienia czynności proceduralnych. Według Wojewody należy zwrócić uwagę, że przepisy uchwały w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń posługują się językiem specjalistycznym, w skład którego wchodzą liczne pojęcia techniczne, które mogą być niezrozumiałe dla adresatów tejże uchwały. Nakłada to na organ miasta obowiązek zachowania szczególnej staranności w zapewnieniu możliwości zapoznania się z tak licznymi zmianami, nawet jeżeli w jego ocenie mają one charakter doprecyzowujący, czy też wynikający z uwzględnienia części uwag. Pozytywne rozpatrzenie części uwag wpływa bowiem wprost na uprawnienia i obowiązki osób trzecich, a które w toku wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu zostały zapoznane z innymi rozwiązaniami przestrzennymi. Wbrew twierdzeniom organu wykonawczego miasta Wojewoda zwrócił uwagę, że istotne znaczenie ma przy tym charakter złożonych i uwzględnionych ostatecznie uwag. Jeżeli bowiem wprowadzone zmiany, nie mają charakteru indywidualnego, a ogólny wywołują konflikt interesów różnych grup właścicieli, podmiotów gospodarczych, a także zwykłych mieszkańców, będących odbiorcami owej wspólnej przestrzeni, do której odnoszą się ustalenia uchwały krajobrazowej. W takim przypadku powtórzenie w niezbędnym zakresie czynności proceduralnych uznać należy za konieczne. Zdaniem Wojewody, brak ponownego wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu, ogranicza w takim przypadku, w poważnym stopniu zasadę partycypacji publicznej w ważnych dla społeczności lokalnej sprawach związanych z ochroną krajobrazu. Zasada partycypacji publicznej powinna stwarzać gwarancję rzeczywistej, a nie tylko pozornej możliwości wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwale krajobrazowej. Jednostka dzięki zasadzie partycypacji publicznej ma pełne prawo uczestniczenia w działaniach organów miasta wykonujących określone funkcje w zakresie uchwalenia aktu prawa miejscowego, jaką jest uchwała krajobrazowa. Tak rozumiana partycypacja publiczna oznacza zespół praw jednostki w stosunku do celów i działań grupowych, a jednocześnie jest rodzajem aktywności społecznej w powiązaniu z działaniami innych osób zainteresowanych ustaleniami uchwały krajobrazowej. Zasada partycypacji publicznej jest wieloetapowym postępowaniem, w czasie którego przedstawiciele społeczności lokalnej nabywają uprawnienia związane z wpływaniem na decyzje władz samorządowych, których działania w sposób bezpośredni lub pośredni decydują o interesach tejże społeczności, a także podmiotów gospodarczych działających w danej przestrzeni. Zasada ta stwarza gwarancje prawnej możliwości uczestniczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest uchwała krajobrazowa. Organ nadzoru wskazał, przy tym, iż procedura ta w części dotyczącej uzgodnień oraz konsultacji społecznych a także sposobu rozstrzygania uwag jest de facto tożsama z procedurą trybu sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Również w przypadku studium ustawodawca literalnie nie wprowadził obowiązku ani nawet możliwości ponawiania procedury uzgodnień, bądź też ponownego wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu w wyniku uwzględnienia złożonych uwag. Jednakże, w ocenie Wojewody, biorąc pod uwagę wykładnię systemową oraz funkcjonalną sam fakt konieczności dokonania uzgodnienia projektu uchwały nie może być uznawany jedynie w kategoriach czynności technicznej do obligatoryjnego przeprowadzenia, bowiem godzi to w cel dokonania uzgodnienia a więc akceptacji wszystkich rozwiązań zawartych w uchwale. Takie stanowisko prowadziłoby do rozumowania, iż istotne znaczenie ma jedynie fakt dokonania samego uzgodnienia, po którym można by było w sposób arbitralny zmienić projekt uchwały, bez zaznajomienia z nowymi rozwiązaniami przestrzennymi właściwych do uzgodnienia organów. Taka wykładania przepisów wskazywałaby na fikcyjność uzgodnień. W ocenie organu nadzoru w analogiczny sposób należy potraktować fakt wyłożenia projektu uchwały krajobrazowej do publicznego wglądu. Ratio legis samej instytucji wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu związane jest z zapewnieniem społeczeństwu, podmiotom gospodarczym oraz wszystkim zainteresowanym faktycznych a nie fikcyjnych rozwiązań przestrzennych pełnego zakresu regulacji odnoszących się do zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Wojewoda powołując się na obiektywne przesłanki wykładni systemowej oraz funkcjonalnej wskazał, iż prowadzą one do odmiennych wniosków od zastosowanej przez organy miasta wykładni, która sprowadza fakt partycypacji instytucjonalnej – w ramach procesu dokonywania uzgodnień – oraz partycypacji społecznej – w ramach upublicznienia oraz możliwości wypowiedzenia się w formie złożonych uwag, jedynie do mechanicznego dokonania czynności proceduralnych, które zostały dokonane w odniesieniu do rozwiązań innych aniżeli faktycznie (ostatecznie) przyjęte. Według Wojewody biorąc pod uwagę systematykę przepisów u.p.z.p. i zawartych w nich tożsamych co do trybu, jak i formy, regulacji w zakresie procesu sporządzania uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i uchwały krajobrazowej, zachowuje swoją aktualność stanowisko judykatury w przedmiocie procesu tworzenia studium, tym bardziej, iż na tym etapie dokonywania oceny prawnej podjętej uchwały, brak jest ostatecznego stanowiska sądownictwa administracyjnego odnośnie procesu tworzenia uchwały krajobrazowej. Wojewoda zwrócił także uwagę, że Prezydent sam, niejako intuicyjnie, wyczuwa zbieżność procedury sporządzania uchwały krajobrazowej określonej w art. 37b u.p.z.p., z procedurą tworzenia studium określoną w ramach art. 11 u.p.z.p. albowiem wbrew wymogom formalnym zawartym w art. 37b ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w trakcie wyłożenia projektu uchwały krajobrazowej, tj. w dniu 6 listopada 2018 r., organizuje dyskusję publiczną, na zasadzie analogii z dyskusją, o której mowa w art. 11 pkt 7 oraz art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Organ nadzoru, zwrócił uwagę, że z udostępnionej dokumentacji prac planistycznych wynika również, iż Prezydent pismem z 10 września 2018 r., [...] przed rozpoczęciem procedur wyłożenia projektu uchwały krajobrazowej do publicznego wglądu, wystąpił o ponowne uzgodnienie projektu ww. uchwały do [...]WKZ. Jednocześnie po wyłożeniu projektu uchwały krajobrazowej i dokonaniu szeregu zmian w tym także o charakterze merytorycznym, nie dokonano żadnych ponownych uzgodnień, jak i nie dokonano ponownego wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu. Wojewoda podniósł również, że po wprowadzeniu licznych zmian, nie dokonując jakiegokolwiek ponowienia czynności proceduralnych, zmieniony, w sposób istotny, projekt uchwały krajobrazowej, został przedłożony Radzie do uchwalenia, a następnie przyjęty przez Radę. Wojewoda podniósł także, że jak wynika ze stanowiska Prezydenta, część poprawek do projektu uchwały została wprowadzona w czasie posiedzenia Rady w trakcie sesji. Na marginesie organ nadzoru zauważył, iż dokonane zmiany dotyczą również załączników do uchwały dotyczące opisu granic oraz samego załącznika graficznego. Fakt ten został potwierdzony przez Prezydenta w piśmie z 13 lutego 2020 r. Wojewoda zwrócił uwagę, że wprowadzone przez Radę zmiany uwzględniają jedynie zmiany o najistotniejszym charakterze, które zadecydowały o ostatecznym kształcie praw i obowiązków właścicieli i użytkowników nieruchomości, a także przedsiębiorców, których profil prowadzonej działalności ma związek z regulacjami uchwały krajobrazowej. W ocenie organu nadzoru wprowadzone modyfikacje do projektu uchwały krajobrazowej nie mają zatem charakteru jednostkowego i wywierają one istotny wpływ na sytuację prawną zarówno właścicieli i użytkowników nieruchomości usytuowanych na terenie [...], a także podmiotów gospodarczych działających na tym rynku. Wojewoda powołał się również na pismo [...]WKZ z 20 lutego 2020 r., [...], w którym to ww. organ stwierdził, iż w treści Uchwały wprowadzono znaczne i istotne zmiany w stosunku do uzgodnionej wersji z dnia [...] września 2018 r. Zmiany polegają na przekonstruowaniu zapisów tekstu uchwały oraz na usunięciu uzgodnionych z [...]WKZ fragmentów jej tekstu lub dodaniu w jej treści nieuzgodnionych z [...]WKZ, całkiem nowych zapisów. Zakres zmian jest na tyle duży, że treść uchwały powinna bezwzględnie, przed jej uchwaleniem przez Radę, uzyskać ponowną akceptację [...]WKZ. Tak istotne zmiany, a w szczególności usunięcie części ustaleń dotyczących ochrony konserwatorskiej i znaczne przekonstruowanie tekstu, zdaniem Wojewody mają istotny wpływ na implementację uchwały i mogą spowodować negatywne skutki dla zabytków i ich otoczenia. W ocenie organu nadzoru, powyższe stanowisko przesądza, iż przyjęte, przez Radę, w uchwale krajobrazowej rozwiązania nie byłyby przedmiotem pozytywnego – w rozumieniu akceptującego – uzgodnienia ze strony [...]WKZ, a to przesądza o istotnym naruszeniu trybu sporządzania uchwały krajobrazowej art. 37b ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. Organ nadzoru powołał się również na pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: "Prezes UOKiK") z [...] lutego 2020 r., [...], w którym to poinformował, iż po zapoznaniu się z treścią uchwały krajobrazowej Rady oraz rozpoznaniu możliwych skutków tejże regulacji na rynku reklamy zewnętrznej w [...], postanowił wszcząć w dniu [...] lutego 2020 r. postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to ma na celu zbadanie rynku reklamy zewnętrznej w [...] oraz wpływu lokalnych regulacji prawnych na stan konkurencji na tym rynku. Przedmiotem analizy jest sytuacja faktyczna na rynku, która zaistniała po wejściu w życie uchwały. Prezes UOKiK zwrócił szczególną uwagę na kwestię wiat przystankowych, których regulację zawarto w ramach ustaleń § 10 pkt 1 uchwały w brzmieniu: "Dopuszcza się sytuowanie na budowlach, urządzeniach budowlanych i technicznych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych niebędących szyldami, z uwzględnieniem postanowień § 8, wyłącznie: 1) na wiatach przystankowych publicznego transportu zbiorowego: do trzech nośników reklamowych formatu małego". Wojewoda podniósł również, że definicja nośnika reklamowego formatu małego, o której mowa w § 2 pkt 12 uchwały, została w sposób diametralny zmieniona w stosunku do projektu uchwały w wersji podlegającej wyłożeniu do publicznego wglądu, zgodnie z wcześniej zamieszczonym wykazem tabelarycznym, przy czym zmiany te dotyczyły tak istotnych elementów, jak zmiana w zakresie warunków korzystania z powierzchni ekspozycyjnych w odniesieniu do określenia jej wymiarów (zmiana z "2 m i 1,40 m," na "1,75-1,80 m i 1,15-1,20 m,"), a także w zakresie wprowadzenia nowych regulacji w zakresie powierzchni ekspozycyjnych, do których doszło poprzez dodanie zapisu "a dla wyświetlaczy także odpowiednio 1,64-1,75 m i 0,92-1,15 m". Wojewoda zwrócił uwagę, że ta ostatnia zmiana została dodana przez Radę, co wynika m.in. wprost z porównania projektu uchwały przekazanej radzie do uchwalenia (druk nr [...], projekt z [...] grudnia 2019 r.) a ostatecznie uchwaloną wersją uchwały. Ponadto dokonano zmiany w określeniu parametru głębokości nośnika poprzez jego zwiększenie z 25 do 40 cm oraz zrezygnowano z określenia maksymalnej powierzchni ekspozycyjnej określonej, w trakcie wyłożenia projektu uchwały krajobrazowej do publicznego wglądu, na 2,5 m2. W tej sytuacji organ nadzoru wskazał, iż w związku z brakiem ponowienia czynności uzgodnienia z [...]WKZ oraz w związku z brakiem ponownego wyłożenia projektu uchwały krajobrazowej do publicznego wglądu, w kontekście wprowadzonych licznych i istotnych merytorycznie zmian pozbawiono tym samym właścicieli nieruchomości, mieszkańców oraz innych zainteresowanych podmiotów, w tym podmiotów gospodarczych działających na terenie Miasta [...] możliwości wypowiedzenia się na temat planowanych rozwiązań przestrzennych. Zdaniem organu nadzoru, jeżeli zmiany, które wprowadzono do projektu uchwały krajobrazowej, niezależnie od tego, czy organ sporządzający i uchwalający zrobił to na skutek uwag, czy samodzielnie, dotyczą zmiany zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, w tym szyldów, to konieczne było ponowne uzgodnienie z właściwym konserwatorem zabytków, w celu zapewnienia prawidłowej ochrony w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu na terenie Miasta [...], a także ponowne wyłożenie tak zmienionego projektu uchwały, po to aby osoby (fizyczne i prawne), których to dotyczy mogły przedstawić swoje racje, co do takiego sposobu regulacji. Postępując w inny sposób naruszono w sposób istotny tryb podejmowania uchwały określony w art. 37b ust. 2 pkt 4 i 8 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: "u.s.g."). Nadto, organ nadzoru wskazał, iż poprzez brak ponownego uzgodnienia oraz wyłożenia do publicznego wglądu projektu uchwały po wprowadzeniu zmian, gwarancja udziału czynnika instytucjonalnego i społecznego, w najważniejszych dla całej społeczności sprawach, jakim są bezsprzeczne kwestie z zakresu regulacji zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, została znacznie ograniczona, czy wręcz uniemożliwiona. Gwarancję ochrony ładu przestrzennego z jednej strony, z drugiej zaś praw osób, których interesy mogą zostać naruszone przez podjęcie przedmiotowej uchwały, stanowi nie tylko ustawowo określony tryb postępowania. Gwarancją taką jest przede wszystkim rzeczywista, a nie pozorna możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwale krajobrazowej. Zdaniem organu nadzoru, w przedmiotowej sprawie gwarantowany ustawowo tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, przedsiębiorców i wspólnoty samorządowej nie spełnił swej roli. Wojewoda zwrócił także uwagę, że celem nowych regulacji zawartych w przedmiotowym przepisie było wprowadzenie do porządku prawnego rozwiązań, które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, a także regulacji odnoszących się do obiektów małej architektury oraz ogrodzeń. Powyższe przepisy upoważniają radę miasta do ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W odniesieniu do szyldów w uchwale takiej, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. Powyższe oznacza, iż jedynie w przypadku tych tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, które informują o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują, a więc jedynie w przypadku szyldów, ustawodawca dopuścił określenie ich liczby. Ponadto w odniesieniu do szyldów nie jest prawnie dopuszczalne określenie standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być one wykonane. Jednak, jak zwrócił uwagę Wojewoda Rada przy formułowaniu ustaleń dotyczących liczebności tablic i urządzeń reklamowych niebędących szyldami, o której mowa w art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p. przekroczyła zakres delegacji ustawowej. Organ nadzoru podniósł również, że przekroczenie zakresu ustaleń zawartych w uchwale nastąpiło również z uwagi na zawarcie regulacji dotyczącej rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane szyldy. Wojewoda wskazał, że regulacje dotyczące rodzajów materiałów z jakich mogą być wykonane obiekty małej architektury, tablice i urządzenia reklamowe oraz ogrodzenia mogą przybrać formę zarówno nakazową – a więc pozytywnie określającą (ustalającą) rodzaje materiałów budowlanych, z których mają być one zbudowane, bądź też przybierać formę ograniczającą użycia poszczególnych rodzajów materiałów. W tym kontekście Wojewoda zwrócił uwagę, iż w ramach § 2 pkt 6 uchwały krajobrazowej zdefiniowano pojęcie formy ażurowej przez którą, na potrzeby uchwały krajobrazowej, należy rozumieć: "taką formę tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, w której składają się one z pozbawionych tła elementów, takich jak napis, symbol lub kompozycja graficzna, nie mają cech siatki ani tkaniny i nie są płaszczyzną perforowaną, a powierzchnia tych elementów, mierzona w rzucie pionowym, nie przekracza 60% powierzchni prostokąta opisanego na najbardziej oddalonych punktach tych elementów; powierzchnię takiego prostokąta przyjmuje się za powierzchnię ekspozycyjną tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego". Tymczasem, Wojewoda powołując się na encyklopedię PWN wskazał, że budowlane materiały należy rozumieć materiały stosowane zarówno do wykonania budowli, jak też do jej naprawy, remontu, modernizacji, przez wykorzystanie ich na stałe w obiekcie. Jednocześnie wskazał, że rozumienie pojęcia materiałów budowlanych jest więc bardzo szerokie. W świetle powyższego, organ nadzoru wskazał, że poszczególne ustalenia uchwały krajobrazowej w zakresie szyldów wprost odnoszą się do formy ażurowej, zdefiniowanej w ramach przywołanego powyżej § 2 pkt 6 uchwały, która ogranicza niektóre rodzaje materiałów budowlanych. Tym samym, w ocenie Wojewody w sposób nieuprawniony doszło do sformułowania ustaleń ograniczających stosowanie niektórych rodzajów materiałów budowlanych przy realizacji szyldów, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 37a ust. 2 u.p.z.p. Powyższe naruszenie dotyczy również tych ustaleń odnoszących się do szyldów, które są muralami. Organ wskazał również, iż skoro na podstawie ustaleń § 4 pkt 5 lit. a uchwały krajobrazowej, w brzmieniu: "Określa się generalne zasady sytuowania szyldów: (...) 5) dopuszcza się bez ograniczeń, przy uwzględnieniu § 4 pkt 2, 3 i 4, sytuowanie szyldów: a) stanowiących wierną rekonstrukcję obiektu istniejącego przed 1 stycznia 1989 r., usytuowaną w oryginalnej lokalizacji, (...)", uchwała krajobrazowa dopuszcza realizację szyldów istniejących przed 1 stycznia 1989 r. stanowiących wierną rekonstrukcję, to użycie takiego sformułowania nakazuje wierne odtworzenie szyldu, w tym także w zakresie materiału z którego był on ówcześnie wykonany. Wojewoda zwrócił także uwagę, że przekroczenie granic upoważnienia ustawowego określonego szczegółowo w ramach art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p. nastąpiło również w ramach ustaleń zawartych w § 4 pkt 4 lit. b uchwały krajobrazowej, regulujących generalne zasady sytuowania szyldów stanowiących informację o stopniu wykorzystania miejsc parkingowych; § 4 pkt 5 lit. b uchwały krajobrazowej, regulujących generalne zasady sytuowania szyldów stanowiących tablice urzędowe; § 7 ust. 2 pkt 9 uchwały krajobrazowej, regulujących zasady sytuowania szyldów wolnostojących stanowiących informację o nazwie osiedla; § 7 ust. 2 pkt 10 uchwały krajobrazowej, regulujących zasady sytuowania szyldów wolnostojących stanowiących informację o wjeździe na teren oraz § 8 pkt 2 lit. d uchwały krajobrazowej, regulujących zasady sytuowania tablic i urządzeń reklamowych niebędących szyldami stanowiących informację o inwestycjach prowadzonych ze środków publicznych. Organ nadzoru wskazał, że użyte w uchwale krajobrazowej określenia winny uwzględniać legalne definicje zawarte m.in. w art. 2 pkt 16a i pkt 16d u.p.z.p. Zgodnie z nimi: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: (...) 16a) "reklamie" - należy przez to rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne; (...) 16d) "szyldzie" - należy przez to rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują;". W ocenie Wojewody, jeśli zatem ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie do u.p.z.p. legalnej definicji reklamy oraz szyldu, jak również tablicy i urządzenia reklamowego (vide art. 2 pkt 16b i 16c), to według Wojewody obowiązkiem Rady było posługiwanie się tymi definicjami w ich ścisłym (literalnym) znaczeniu pojęciowym. Biorąc powyższe pod uwagę, przy dokonywaniu interpretacji poszczególnych ustaleń uchwały krajobrazowej, należy stosować treść normatywną w ustawowo nadanym im znaczeniu. Tym samym skoro reklama odnosi się do upowszechniania, bez względu na formę, informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, zaś szyld odnosi się stricte do działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują, to za naruszające przywołane powyżej przepisy uznać należy wskazane powyżej regulacje: § 4 pkt 4 lit. b uchwały, albowiem informacja o stopniu wykorzystania miejsc parkingowych; § 7 ust. 2 pkt 9 uchwały, albowiem informacja o nazwie osiedla; § 7 ust. 2 pkt 10 uchwały, albowiem informacja o wjeździe na teren oraz § 8 pkt 2 lit. d uchwały, albowiem informacja o inwestycjach prowadzonych ze środków publicznych - nie wypełnia znaczenia pojęciowego zawartego w art. 2 pkt 16d, w związku z art. 37a ust. 2 u.p.z.p. nie stanowi bowiem informacji o prowadzonej działalności na nieruchomości. Organ nadzoru wskazał również, iż np. oznakowanie inwestycji prowadzonych ze środków publicznych, może być obligatoryjne i wynikać z innych przepisów. Z kolei ustalenia zawarte w § 4 pkt 5 lit. b uchwały krajobrazowej, regulujących generalne zasady sytuowania szyldów stanowiących tablice urzędowe, stanowi nie tylko wykroczenie poza zakres ustaleń uchwały krajobrazowej, ale również reguluje kwestie zawarte w aktach hierarchicznie wyższych. Wojewoda wskazał, że kwestię dotyczącą tablic urzędowych regulują w sposób szczegółowy oraz kompletny przepisy ustawy z 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1509), przy czym sposób i zasady ich sytuowania, a także wymiary określa m.in. art. 3 ww. ustawy oraz przepisy wykonawcze zawarte w ramach rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (Dz. U. Nr 47, poz. 316, z późn. zm.). Organ nadzoru wskazuje także, iż w § 2 pkt 3 uchwały, zdefiniowano pojęcie elementu wyposażenia powtarzalnego, rozumianego jako "ławki, kosze na śmieci, donice na roślinność, słupki blokujące oraz ogrodzenia segmentowe stanowiące urządzenie bezpieczeństwa ruchu drogowego". Jak wskazał Wojewoda powyższe pojęcie zostało użyte przez lokalnego prawodawcę m.in. w ramach § 12 pkt 1 odnoszącego się obiektów małej architektury. Idąc dalej, Wojewoda wskazał, iż w tym kontekście pojęcie obiektu małej architektury zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i oznacza niewielkie obiekty, a w szczególności: kultu religijnego, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku. Co prawda katalog obiektów tych nie jest katalogiem zamkniętym, z uwagi na zawarte w nim sformułowanie "w szczególności", jednakże cytowane powyżej wyliczenie, wskazuje jednoznaczny cel jakiemu ma służyć użytkowanie tego typu obiektów, czyli: kult religijny, elementy wchodzące w skład architektury ogrodowej oraz rekreację codzienną. Biorąc powyższe pod uwagę, organ nadzoru stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do regulacji, w ramach uchwały krajobrazowej, kwestii związanych z urządzeniami bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem nie stanowią one obiektów małej architektury, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Wojewoda zajął analogiczne stanowisko w kwestii tablic urzędowych, bowiem uznał, że kwestia określenia zasad i warunków sytuowania ogrodzeń segmentowych oraz pachołków blokujących, a także ich standardów została już uregulowana przez ustawodawcę, w ramach przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2311). W tej sytuacji, według organu nadzoru brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych zarówno do zaliczenia ogrodzeń segmentowych, jak i słupków blokujących do obiektów małej architektury, jak i formułowania jakichkolwiek regulacji w tym zakresie z uwagi na przepisy przywołanego powyżej rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Wojewoda zwrócił również uwagę, że doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. również w zakresie ustaleń dotyczących wyświetlaczy. Otóż w § 2 pkt 39 uchwały krajobrazowej zdefiniowano pojęcie wyświetlacza przez, który należy rozumieć "taki typ tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, który eksponuje na ekranie, poza okresem pomiędzy godzinami 24 a 6, zmienne, ale zmieniające się bez przerw i nie częściej niż co 10 s nieruchome obrazy, przy czym w czasie pełnego nasłonecznienia maksymalna jasność ekranu, wyposażonego w urządzenie automatycznie dostosowujące jasność obrazu do jasności otoczenia, mierzona w odległości 1 m prostopadle do środka matrycy, nie może przekraczać 2500 cd/m2 , zaś po zmroku – 350 cd/m2, a ekran wykonany jest: a) w technologii ciekłokrystalicznej, przy czym dla powierzchni ekspozycyjnych nie większych niż 3 m2 wielkość piksela nie może przekraczać 2 mm lub b) z diod elektroluminescencyjnych technologii Surface Mounted Device (SMD), przy czym dla powierzchni ekspozycyjnych nie większych niż 3 m2 wielkość piksela nie może przekraczać 2 mm;". Wojewoda podniósł, że regulacje dotyczące wyświetlacza odnoszą się do nośnika reklamowego formatu. Istotne naruszenie zasad sporządzania uchwały reklamowej związane jest z przekroczeniem kompetencji do zawarcia regulacji zarówno odnośnie technologii, jak i pory wyświetlania, skoro bowiem przepis obliguje do określenia zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, a także standardów jakościowych oraz materiałów, z których mają być one wykonane, to uchwała krajobrazowa nie może określać takich parametrów, jak czas (pora) wyświetlania, czy też odgórnie narzucać konkretne technologie do zastosowania. Należy przy tym zauważyć, iż narzucona technologia nie może być utożsamiana ze standardem jakościowym. Według Wojewody, skoro standardy to normy określające podstawowe wymagania stawiane czemuś, to standardy jakościowe należy pojmować jako normy określające podstawowe wymagania stawiane istotnym cechom jakości, a więc standardy w zakresie parametrów technicznych, właściwości estetycznych czy funkcjonalnych, nie zaś narzucanie konkretnej technologii. Ustalenie standardów jakościowych winno być zatem pojmowane jako przyjęcie przeciętnych typów, wzorców, rodzajów (gatunków), odpowiadających przeciętnym wymaganiom. Biorąc pod uwagę wszystkie ww. okoliczności, organ nadzoru uznał, iż w przedmiotowej sprawie doszło do podjęcia uchwały wprost naruszającej w sposób istotny tryb podjęcia uchwały, określony w art. 37b ust. 2 pkt 4 i 8 oraz ust. 6 u.p.z.p. poprzez brak ponowienia czynności związanych z ponownym uzgodnieniem z [...]WKZ, a także brakiem ponowienia czynności związanych z ponownym wyłożeniem projektu uchwały krajobrazowej do publicznego wglądu, w związku z wprowadzeniem licznych, a co ważniejsze istotnych zmian w projekcie uchwały; istotnym przy jest fakt, iż owe zmiany skutkowały radykalną zmianą sytuacji wielu podmiotów – zarówno właścicieli oraz użytków nieruchomości, podmiotów gospodarczych, a także innych adresatów uchwały, zaś nowe rozwiązania nie byłyby akceptowalne przez wskazanym powyżej organ uzgadniający. Nadto, Wojewoda podniósł, że naruszono w sposób istotny zasady sporządzania uchwały, określone w art. 37b ust. 1 i 2 u.p.z.p. w odniesieniu do opisanych szczegółowo w uzasadnieniu ustaleń, co oznacza wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w ww. przepisach; powyższym działaniem naruszono również art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W rezultacie, organ nadzoru w kontekście liczby oraz charakteru naruszeń proceduralnych uznał za zasadne stwierdzenie nieważności uchwały w całości, w związku z istotnym naruszeniem prawa.

III.1. Skargę na Akt nadzoru złożyło Miasto [...] (dalej: "skarżący" lub "Miasto"), wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz o zasądzenie od Wojewody na rzecz Miasta kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze sporządzonej przez radcę prawnego zarzucono naruszenie art. 91 ust.1 u.s.g. w zw. z art. 37a i art. 37b u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż uchwała jest sprzeczna z prawem, w związku z naruszeniem:

1. zasad sporządzania uchwały, w postaci wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p.;

2. trybu podjęcia uchwały, określonego w art. 37b ust. 2 pkt 4 i 8 oraz ust. 6 u.p.z.p., poprzez brak ponowienia czynności związanych z ponownym uzgodnieniem z [...]WKZ i brak ponowienia czynności związanych z ponownym wyłożeniem projektu uchwały do publicznego wglądu;

3. zasad sporządzania uchwały, określonych w art. 37b ust. 1 i 2 u.p.z.p.

W pierwszej kolejności Miasto podniosło, że nie kwestionuje uprawnienia organu nadzoru do sprawowania nadzoru nad działalnością samorządu wyłącznie z punktu widzenia legalności na co wskazywał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda, jak też nie kwestionuje obowiązku działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, zgodnie z zasadą praworządności. Według skarżącego, poza sporem pozostaje również okoliczność, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności aktów organu samorządowego jest istotne naruszenie prawa, a więc wystąpienie kwalifikowanego naruszenia prawa. Skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, prawidłowo przeprowadził wszystkie czynności określone w art. 37b u.p.z.p., poczynając od podania do publicznej wiadomości informacji o podjęciu przez Radę uchwały o przygotowaniu projektu uchwały krajobrazowej, poprzez sporządzenie projektu uchwały, zasięgniecie opinii właściwych organów, uzgodnienie projektu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ogłoszenie w ustawowym terminie o wyłożeniu projektu uchwały do publicznego wglądu, wyłożeniu projektu do publicznego wglądu, zebrania uwag do projektu, aż do rozpatrzenia zgłoszonych uwag i sporządzenia listy nieuwzględnionych uwag. Skarżąc podniósł, że sądy wyraźnie podkreślają, że żaden z przepisów prawa, a w szczególności art. 37b u.p.z.p., nie przewiduje obowiązku ponowienia uzgodnień, opinii i wyłożenia projektu uchwały reklamowej do publicznego wglądu po rozpatrzeniu uwag zgłoszonych w trakcie procedowania. Skarżący zwrócił uwagę, że w celu wykazania, że takie postępowanie było niezgodne z przepisami prawa, w rozstrzygnięciu nadzorczym przytoczono wybrane fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących podejmowania czynności proceduralnych związanych z koniecznością ponowienia uzgodnień oraz ponowienia wyłożenia projektu studium. Z orzecznictwa tego wynika, że sądy administracyjne stoją na stanowisku, że do projektu studium w zakresie ponowienia uzgodnień czy też innych etapów procedury jego uchwalania, należy stosować przepisy odnoszące się do planów zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, skarżąca zwróciła uwagę, że Wojewoda wywiódł, że analogiczna procedura powinna mieć miejsce w przypadku uchwalania uchwały krajobrazowej. Na poparcie tego stwierdzenia organ nadzoru przywołał stanowisko [...]WKZ zawarte w piśmie z 20 lutego 2020 r., [...]. Jednakże, w ocenie Miasta w cytowanym fragmencie pisma [...]WKZ zawarte są jedynie ogólne stwierdzenia, niepoparte przykładami ustaleń dotyczących ochrony konserwatorskiej usuniętych z projektu uchwały ani wskazaniem zapisów, które zdaniem [...]WKZ mają istotny wpływ na implementację uchwały i mogą spowodować negatywne skutki dla zabytków i ich otoczenia. Przedstawiony cytat nie zawiera również przykładów negatywnych skutków, jakie przepisy uchwały mogłyby wywołać. Biorąc pod uwagę fakt, że dwa akapity rozstrzygnięcia poprzedzające cytat z pisma [...]WKZ mówią o "zmianach o najistotniejszym charakterze" oraz o "istotnym wpływie" modyfikacji wprowadzonych w projekcie uchwały, to według Rady należy założyć, że cytat z pisma [...]WKZ zawiera jego najbardziej istotne fragmenty i argumentację. Jeśli istotną podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego było stanowisko [...]WKZ, wyrażone w ww. piśmie, rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie stanowiska odnoszącego się do zdarzeń przyszłych i niepewnych, co w powiązaniu z brakiem jakichkolwiek przykładów uzasadniających przedstawioną tezę sprawia, że w tym zakresie należy je uznać za podjęte bezpodstawnie i bez należytego uzasadnienia. Idąc dalej, skarżąca stwierdziła, że powyższe stanowisko, wbrew twierdzeniom Wojewody nie ma charakteru przesądzającego cokolwiek. Datowane jest ono na [...] lutego 2020 r., tj. na ponad miesiąc po uchwaleniu uchwały krajobrazowej, i stanowi prawdopodobnie odpowiedź na pismo z zapytaniem skierowane przez Wojewodę, już po wszczęciu postępowania nadzorczego. Co za tym idzie, według skarżącego, trudno odnieść się w pełni do treści pisma znając jedynie jego fragmenty, przytoczone w rozstrzygnięciu nadzorczym, ale sformułowania odnoszące się do wprowadzenia "znacznych i istotnych" zmian w treści uchwały, w stosunku do wersji uzgodnionej z [...]WKZ, bez ich omówienia, czy też stwierdzenie że zmiany "...mogą spowodować negatywne skutki dla zabytków i ich otoczenia", bez wskazania jakie to mogłyby być skutki, nie może stanowić argumentu przesądzającego o jakichkolwiek naruszeniach. Skarżąca podniosła również, że Prezydent 19 marca 2020 r. wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udostępnienie treści pisma [...]WKZ z dnia [...] lutego 2020 r., [...]. Celem tej czynności była weryfikacja, czy [...]WKZ przedstawił szczegółowe uzasadnienie swojego stanowiska, czy też ograniczył się do stwierdzeń o charakterze ogólnym oraz czy pismo [...]WKZ dotyczące uchwały krajobrazowej dla [...], zawierało stwierdzenie, że nowe rozwiązania "nie byłyby akceptowalne przez ten organ uzgadniający". Na dzień sporządzenia skargi odpowiedź na wystąpienie nie wpłynęła. Skarżąca wskazała również, iż zasadnym jest sprostować informację o ponownym uzgodnieniu z [...]WKZ. Zdaniem Miasta, z powyższego stwierdzenia wynikać może, że przed etapem wyłożenia do publicznego wglądu projekt uchwały był wielokrotnie uzgadniany z [...]WKZ po wprowadzeniu w nim kolejnych zmian. Jednak w ocenie skarżącej stan faktyczny jest jednak inny: projekt uchwały został uzgodniony z [...]WKZ jednokrotnie, a uzgodnienie to poprzedzone było postanowieniem o odmowie uzgodnienia, zaskarżeniem postanowienia oraz postanowieniem organu drugiej instancji umarzającym postępowanie [...]WKZ. Nadto, Rada podniosła, iż projekt uchwały krajobrazowej został przedłożony pismem z dnia 16 maja 2018 r. [...]WKZ do uzgodnienia, o którym mowa w art. 37 b ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. Jak wskazała Rada postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] odmówił uzgodnienia projektu uchwały krajobrazowej, uzasadniając odmowę występującymi brakami i nieścisłościami. Jednocześnie [...]WKZ przedstawił uwagi do projektu uchwały, spośród których pierwsza najpełniej streszczała stanowisko tego organu: "W projekcie nie uwzględniono w wystarczający sposób aspektu konserwatorskiego, a kryteria delimitacji i zasady podziału na obszary A, B i C nie są przedstawione czytelnie. Projekt uchwały krajobrazowej nie jest powiązany ze strefą ochrony konserwatorskiej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, dla którego jest ono dokumentem nadrzędnym, podobnie jak dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]". Dalej, skarżący wyjaśnił, że Prezydent złożył do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") zażalenie na postanowienie [...]WKZ. W odpowiedzi na zażalenie Minister postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył w całości postępowanie przed [...]WKZ. W uzasadnieniu Minister wskazał, że procedura uchwalania uchwały krajobrazowej nie jest prowadzona w ramach postępowania administracyjnego, gdyż nie zmierza do władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu w konkretnej sytuacji, lecz do wydania aktu prawa miejscowego o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, w związku z czym kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania w procedurze uchwalania przedmiotowej uchwały. Minister podkreślił, że w u.p.z.p. brak jest przepisu, który wprost nakazywałby stosowanie art. 106 k.p.a. przy uzgadnianiu projektu tej uchwały albo przewidywał stosowanie przepisów dotyczących planu miejscowego, tak jak czyni to art. 37n u.p.z.p. w odniesieniu do miejscowego planu rewitalizacji. Rada podniosła, że w ślad za rozstrzygnięciem Ministra oraz wobec faktu, że dotychczasowe postępowanie [...]WKZ zostało umorzone. Prezydent [...] września 2018 r. ponownie przedłożył [...]WKZ projekt uchwały do uzgodnienia, zaś [...]WKZ uzgodnił ten projekt pismem z dnia [...] września 2018 r., [...]. Miasto zwróciło także uwagę, że mimo, iż pismo przewodnie zawierało nietrafne wyrażenie "przedkładam do ponownego uzgodnienia", to w związku z umorzeniem postępowania wszczętego na podstawie wystąpienia z [...] maja 2018 r. jest oczywiste, że dotyczyło ono ponownego wniosku o uzgodnienie, nie zaś ponownego uzgodnienia projektu uchwały. Zdaniem Miasta, treść uzgodnienia [...]WKZ "W związku z ponownym otrzymaniem do uzgodnienia projektu uchwały [...] informuję, że uzgadniam ww. projekt" stanowi potwierdzenie, że projekt uchwały był ponownie przedłożony do uzgodnienia, nie zaś ponownie uzgodniony. Projekt uchwały został zatem w ocenie skarżącej uzgodniony z [...]WKZ, zgodnie z procedurą zawartą w art. 37b ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., tylko raz. Skarżący podniósł również, że Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytacza obszerne fragmenty z orzecznictwa sądów administracyjnych, dotyczące podejmowania czynności proceduralnych związanych z koniecznością ponowienia uzgodnień oraz ponowienia wyłożenia do publicznego wglądu projektu studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego gminy. Przytaczając te fragmenty orzeczeń, Wojewoda usiłuje wykazać, że procedura dotycząca sporządzania i podejmowania uchwały krajobrazowej (uzgodnienia oraz konsultacje społeczne, sposób rozstrzygania uwag) jest de facto tożsama z procedurą w tym zakresie odnoszącą się do studium. Zdaniem skarżącej, katalog czynności związanych z procedurą sporządzania uchwały reklamowej, określony w art. 37b u.p.z.p. jest uregulowaniem autonomicznym, odrębnym od procedury sporządzania studium czy też od procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez względu na fakt, że procedury te pod wieloma względami są do siebie podobne. Według skarżącej powoływanie się przez organ nadzoru w kwestii ponownego uzgodnienia i wyłożenia projektu uchwały krajobrazowej na analogię z przepisami dotyczącymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a poprzez plan ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jest w istocie negacją pojęcia racjonalnego ustawodawcy, który świadomie różnicuje przepisy mając na względzie zakres merytoryczny poszczególnych dokumentów planistycznych. Rada wskazała, że Minister w postanowieniu umarzającym postępowanie przed [...]WKZ wyraźnie wskazał, że w u.p.z.p. brak jest przepisu, który przewidywałby stosowanie w procedurze uchwały krajobrazowej przepisów dotyczących planu miejscowego, tak jak czyni to art. 37n tej ustawy w odniesieniu do miejscowego planu rewitalizacji. Prezydent, prowadząc procedurę sporządzania projektu uchwały krajobrazowej zgodnie z art. 37b u.p.z.p., miał na względzie również powyższe stanowisko Ministra. Organ nadzoru powołuje się na fakt, że przepisy uchwały "...posługują się językiem specjalistycznym, w skład którego wchodzą liczne pojęcia techniczne, które mogą być niezrozumiałe dla adresatów tejże uchwały". Rada zwróciła uwagę, że zważywszy na zakres przedmiotowy uchwały, trudno sobie wyobrazić żeby posługiwała się ona językiem potocznym, podobnie zresztą jak i inne akty prawne, w tym akty prawa miejscowego. Jednak skarżąca uważa, że wbrew obawom Wojewody, język uchwały nie był wskazywany podczas wyłożenia do publicznego wglądu jako szczególnie istotny. Nadto, Miasto zaprzeczyło jakoby przy procedowaniu uchwały w żaden sposób nie została ograniczona zasada partycypacji publicznej. Jak wskazało, zgodnie z wewnętrzną polityką miasta, tj. Uchwałą nr [...] Rady z [...] lipca 2013 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami [...]), Prezydent może przeprowadzić konsultacje społeczne w sprawach szczególnie istotnych dla miasta, przy czym w konsultacjach tych mogą brać udział wszyscy mieszkańcy [...]. Tematyka konsultacji jest różnorodna, obejmuje zarówno sprawy dotyczące architektury i urbanistyki, jak też kultury, ochrony środowiska czy tematy społeczne. Informacje o prowadzonych konsultacjach publikowane są na stronie internetowej [...]. Jak zauważyła skarżąca, Prezydent uznał, że Uchwała krajobrazowa, zważywszy na jej przedmiot, należy niewątpliwie do spraw szczególnie istotnych dla całego miasta. Dlatego też zdecydowano żeby zapoznać mieszkańców [...] ze wstępnym projektem, jeszcze przed wszczęciem procedury w trybie ustawowym. Jak wskazała Rada w dniach od 5 czerwca do 14 lipca 2017 r. odbyły się konsultacje społeczne, w czasie których mieszkańcy [...] mogli wziąć udział w debacie na temat projektu uchwały krajobrazowej, uczestniczyć w warsztatach o małej architekturze, szyldach, reklamach oraz odwiedzić punkt konsultacyjny. Podniosła, iż w trakcie tych konsultacji złożono 2555 wniosków z uwagami, co przełożyło się na 700 odrębnych uwag (po zsumowaniu uwag zbieżnych). Podobny charakter miała dyskusja publiczna dotycząca projektu uchwały, która odbyła się w dniu [...] listopada 2018 r. Stanowiła ona drugi etap konsultacji rozpoczętych w 2017 r., prowadzonych na podstawie uchwały Rady w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami, a nie na podstawie u.p.z.p. Miasto oświadczyło, iż na stronie internetowej służącej do obsługi prowadzonych przez Urząd [...] konsultacji społecznych opublikowany został raport z tego wydarzenia. Za niczym nieuzasadnioną nadinterpretację należy w jej ocenie uznać wywody dotyczące "intuicyjnego wyczucia" przez Prezydenta zbieżności procedury sporządzania uchwały krajobrazowej z procedurą tworzenia studium, o czym miałoby świadczyć zorganizowanie dyskusji publicznej w dniu [...] listopada 2018 r. Należy również podkreślić, że rozpatrzenie zmian wprowadzonych do projektu uchwały mieści się w zakresie władztwa planistycznego gminy i uprawnień Rady jako reprezentacji przedstawicielskiej wspólnoty samorządowej [...]. Rada podniosła, że jest uprawniona, by rozstrzygać ewentualne kwestie sporne na przykład podczas posiedzeń komisji branżowych, na przykład Komisji Ładu Przestrzennego. Wstęp na posiedzenia komisji i na sesję Rady był podczas prac nad uchwałą krajobrazową otwarty, każdy zainteresowany mógł wziąć udział w posiedzeniu i zgłosić ewentualne uwagi i zarzuty. Udział instytucjonalny i społeczny w procedurze sporządzania tej uchwały nie został ani zmniejszony, ani ograniczony, w związku z czym każdy zainteresowany podmiot i obywatel miał możliwość wywarcia rzeczywistego, a nie pozornego wpływu na rozwiązania przyjęte w uchwale krajobrazowej. Skarżąca zwróciła uwagę, że w przypadku konfliktu interesów to Rada, która zgodnie z u.s.g. jest uprawniona do decydowania o zagadnieniach z zakresu ładu przestrzennego, waży proporcje między interesami poszczególnych stron oraz między interesem prywatnym i publicznym. Zdaniem skarżącego, dochował należytej staranności zarówno w zakresie stworzenia możliwości zapoznania się podstawowymi założeniami uchwały, jak i w zakresie możliwości wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwale krajobrazowej. Skarżący podniósł, że zmiany wprowadzone w treści projektu uchwały miały charakter głównie doprecyzowujący i zwiększający czytelność ustaleń, w związku z czym nie ograniczały interesów osób i podmiotów zainteresowanych regulacjami uchwały i nie stanowiły istotnej zmiany treści uchwały. W ocenie Rady liczne zmiany wynikały z konieczności uwzględnienia obowiązujących przepisów uchwały Rady z [...] marca 2012 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...]". Park kulturowy stanowi jedną z ustawowych form ochrony zabytków w Polsce, przeznaczoną do obszarowej ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Wiele zmian w projekcie uchwały dotyczyło więc wzmocnienia ochrony obiektów zabytkowych, co w opinii skarżącej powinno spotkać się raczej z uznaniem ze strony [...]WKZ, niż stanowić podstawę do formułowania zarzutów o negatywnym wpływie wprowadzonych zmian na zakres ochrony konserwatorskiej. Rada oświadczyła, że jako jedną z istotnych zmian w uchwale organ nadzoru wskazał zmianę w § 2 uchwały (definicja szyldu markizowego) wartości 0,50 m2 na 0,5 m2. Jest to ta sama wartość wyrażona w setnych i dziesiętnych częściach metra i zmiana w żaden sposób nie może być uznana za istotną. Skarżąca podtrzymała stanowisko, że wprowadzanie do projektu uchwały krajobrazowej zmian w wyniku rozpatrzenia uwag, w tym także zmian o stricte merytorycznym charakterze, a także zmian doprecyzowujących i zwiększających czytelność ustaleń uchwały nie wymagało ponowienia czynności proceduralnych. W ocenie skarżącej przedstawione powyżej argumenty świadczą o tym, że procedura uchwały w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń przeprowadzona została zgodnie z przepisami art. 37b u.p.z.p., w związku z czym tryb podjęcia uchwały był prawidłowy. Dodatkowo, zdaniem skarżącej za nieuzasadnione należy uznać również wywody organu nadzoru dotyczące przekroczenia przez skarżącego delegacji ustawowej w formułowaniu poszczególnych ustaleń zawartych w uchwale. Skarżąca podniosła, że przedstawiony przez organ nadzoru zarzut wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego wynika z niezrozumienia ust. 1 i 2 art. 37a u.p.z.p. Ustęp 1 ma charakter ogólny i określa generalny zakres możliwych do wprowadzenia przez uchwałę regulacji objętych nią zagadnień, tj. tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, obiektów małej architektury oraz ogrodzeń: "zasady i warunki sytuowania, (...) gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane". Ustęp 2 odnosi się wyłącznie do specjalnego rodzaju tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, tj. szyldów, i ma charakter zawężający, tj. ograniczający dla tego konkretnego przypadku zakres kompetencyjny rady gminy, określony ogólnie w ust. 1, z uwagi na szczególną funkcję, jaką pełnią szyldy. Tym samym, ust. 2. wskazuje tylko niektóre z kompetencji określonych ogólnie w ust. 1 – są nimi "zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczba szyldów (...)". Zdaniem Miasta, jest oczywiste, że ust. 2 nie dotyczy przyznania radzie gminy kompetencji wykraczających poza zakres kompetencji określonych w ust. 1, inaczej podważałby on bowiem zapisy ust. 1, a jednocześnie byłby wewnętrznie sprzeczny. Gdyby założyć, że dotyczy on przyznania radzie gminy kompetencji wykraczających poza ust. 1, to nie wskazywałby na prawo określania zasady i warunków sytuowania oraz gabarytów, które przecież jest dosłownie przywołane także w ust. 1. Według skarżącej ustawodawca jednoznacznie więc rozumiał przepis ust. 2 jako wskazanie, które z kompetencji art. 1 rada gminy może zastosować do szyldów - są nimi zasady i warunki sytuowania, gabaryty oraz określenie ich liczby jako szczególna zasada i warunek sytuowania. Konstrukcja zapisu każe przy tym domniemywać, że ustawodawca wskazuje tę szczególną zasadę i warunek nie jako dodatkowe uprawnienie rady gminy, ale w celu ustanowienia obowiązku regulacji tej kwestii. Uznaje zatem, że szczególne uprawnienia, jakie przyznane są szyldom (brak kompetencji rady gminy do ustanawiania zakazu ich sytuowania, ich standardów jakościowych oraz materiałów budowlanych, z jakich powinny być wykonane) należy zrównoważyć - z uwagi na wymogi ładu przestrzennego - ograniczeniem ich liczby. W związku z powyższym, zgodnie z brzmieniem ust. 2, regulacja liczby szyldów jest nie tylko prawem, tak jak ma to miejsce w przypadku pozostałych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ale i obowiązkiem rady gminy, co znalazło odzwierciedlenie w § 4 pkt 4 uchwały krajobrazowej przyjętej przez Radę. Akt nadzoru zdaniem Miasta słusznie wskazuje na fakt, że ustawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania materiału budowlanego, z którego mogą być wykonane szyldy, co wynika z treści art. 37a ust. 2 u.p.z.p. rozpatrywanego w kontekście ust. 1. Jednakże, w ocenie skarżącego należy zwrócić uwagę na fakt, że określenie stopnia ażurowości szyldu w żaden sposób nie stanowi przecież regulacji materiału, z którego jest wykonany, lecz jest określeniem jego gabarytu, a konkretnie ograniczeniem powierzchni, którą może przykryć, co w istotnym stopniu wpływa na skalę jego wizualnej ingerencji w przestrzeń. Według skarżącej, jeśli szyld można wykonać z danego materiału w formie nieażurowej, to możliwe jest również jego wykonanie w formie ażurowej, przy użyciu identycznego materiału - niezależnie od tego, czy będzie to tworzywo sztuczne, szkło, drewno, metal, tkanina czy powłoka malarska. Według Miasta, należy przy tym zauważyć, że rozstrzygnięcie nadzorcze powołuje się na przepisy ustawy i uchwały w sposób ogólny i nie dowodzi, w jaki konkretnie sposób naruszona została delegacja ustawowa. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia kompetencji poprzez zdefiniowanie muralu, skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że definicja muralu zawęża wprawdzie wachlarz możliwych do zastosowania przy wykonywaniu szyldu materiałów do wszystkich substancji o pewnym stopniu płynności, nie stanowi jednak regulacji kwestii materiału samej w sobie. Jest zdefiniowaniem techniki wykonania takiego szyldu, co realizuje dyspozycje art. 37a ust. 2 (określa zasady i warunki sytuowania, gabaryty) i jest szczególnie uzasadnione z uwagi na praktyczną popularność i wielowiekową tradycję takiego właśnie typu szyldów. Jednakże, zdaniem Miasta należy podkreślić, że interpretacja podważająca dyspozycję art. 37a ust. 1 do ustanawiania przez radę gminy ograniczania materiałów, z jakich wykonane są szyldy, także w sposób pośredni, tj. za pomocą ograniczeń innych cech i parametrów, niż sam materiał, jest sprzeczne z sensem ustawy. Miasto podniosło, że choćby określenie gabarytu szyldu w zasadniczy sposób wpływa na materiał, z którego może być on wykonany. Nierealne jest np. wykonanie szyldu o grubości 1 mm z drewna bądź szkła, tak jak nierealne jest wykonanie szyldu o grubości 20 cm z tkaniny czy powłoki malarskiej. Rada podniosła również, że Uchwała krajobrazowa dopuszcza realizację szyldów istniejących przed 1 stycznia 1989 r. stanowiących wierną rekonstrukcję, to użycie takiego sformułowania nakazuje wierne odtworzenie szyldu, w tym także w zakresie materiału z którego był on ówcześnie wykonany. W opinii skarżącego, rozstrzygnięcie organu nadzoru w tej mierze stanowi nadinterpretację i wskazuje na treści, które ani nie zostały zapisane się w przepisie, ani z niego nie wynikają. Uchwała krajobrazowa dokonuje ustaleń w ramach swoich kompetencji, a zatem dopuszcza wierne odtworzenie szyldu w zakresie jego lokalizacji, formy i gabarytów, nie obejmując tych zagadnień z art. 37a ust. 1 u.p.z.p., które nie znalazły się w ust. 2, tj. jego standardów jakościowych oraz materiałów, z których został wykonany. Miasto stwierdziło, że organ nadzoru w rozstrzygnięciu trafnie wskazuje, że informacja sama w sobie (w tym ta dotycząca takich kwestii jak stopień wykorzystania miejsc parkingowych, nazwa osiedla, wjazd na teren lub inwestycje prowadzone ze środków publicznych) nie musi stanowić automatycznie informacji o charakterze promocyjnym i tym samym nie musi spełniać definicji reklamy z u.p.z.p. Zdaniem Miasta, Wojewoda jednak całkowicie błędnie i w oderwaniu od faktycznej praktyki w przestrzeni [...] uznał, że tym samym ww. informacja nie może pełnić funkcji promocyjnych i nie może spełniać ustawowej definicji reklamy. Skarżąca zwróciła jednak uwagę, że jest to tymczasem zjawisko w praktyce bardzo częste - informacja o wykorzystaniu miejsc parkingowych zazwyczaj zaopatrzona jest w nazwę i logo parkingu, służąc nakłanianiu kierowców do skorzystania z oferty wolnych miejsc; informacja o nazwie osiedla zaopatrzona jest najczęściej w logo inwestycji i może służyć zachęcaniu do zakupu mieszkania na tym osiedlu, podkreślając jego wyróżniający się z otoczenia charakter; informacja o wjeździe na teren zaopatrzona jest najczęściej w logo przedsiębiorstwa użytkującego teren i może służyć zachęcaniu do skorzystania z jego usług bądź oferty handlowej; informacja o inwestycjach ze środków publicznych służyć może promowaniu działalności organów bądź instytucji publicznych prowadzących inwestycję. Promocyjny aspekt danej informacji zależy od konkretnego rozwiązania, niemniej w praktyce występuje on w zdecydowanej większości ww. przypadków. Według strony skarżącej, brak jest podstaw do założenia, by intencją ustawodawcy było wyłączenie tego typu działalności reklamowej z regulacji uchwały krajobrazowej, w związku z czym są one objęte jej kompetencją tak, jak każda inna działalność reklamowa, a uchwała Rady - uznając specyficzną funkcję ww. przypadków - stworzyła jedynie na ich potrzeby dopuszczenia o ograniczonym zakresie. Skarżąca podniosła, że tak, jak w każdym innym aspekcie działalności reklamowej, fakt jej zaistnienia w konkretnym przypadku jest sprawą ocenną a regulacje uchwały będą miały zastosowanie tylko w wypadku, gdy dana instalacja spełniać będzie kryteria reklamy. Gdyby założyć, że uchwała nie może regulować żadnego typu instalacji i obiektów, które w określonych przypadkach mogą nie wypełniać kryteriów reklamy, to Uchwała krajobrazowa nie mogłaby regulować również takich obiektów, jak billboard czy baner, które mogą przecież zawierać treści niepromocyjne albo być jakichkolwiek treści w ogóle pozbawione. Rada wskazała również, iż Wojewoda, odnosząc się do kwestii związanych m.in. z oznakowaniem inwestycji prowadzonych ze środków publicznych, nie wykazał sprzeczności uchwały z przepisami, na które się powołuje. Według Miasta, pkt. 2.2.5. ww. Załącznika XII do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. nie określa minimalnych wymiarów wymaganej tablicy bądź billboardu, a zatem obiekty usytuowane zgodnie z przepisami uchwały (6 m² w przypadku inwestycji o kubaturze przekraczającej 2.000 m³, lub o powierzchni przekraczającej 4.000 m² , lub o długości przekraczającej 4.000 m, oraz 1 m² w przypadku pozostałych inwestycji) nie będą niezgodne z tym rozporządzeniem. Jednocześnie Rada wskazała, że rekomendacje dotyczące wymiarów ww. obiektów zostały określone w "Podręczniku wnioskodawcy i beneficjenta programów polityki spójności 2014-2020 w zakresie informacji i promocji", gdzie w pkt 12.2 wskazano: "wielkość tablicy powinna zależeć od charakteru projektu i lokalizacji tablicy. Minimalny rozmiar to 80x120 cm" oraz "w przypadku projektów związanych ze znacznymi inwestycjami infrastrukturalnymi i pracami budowlanymi (np. infrastruktura kolejowa, drogowa) rekomendujemy, aby powierzchnia tablicy informacyjnej nie była mniejsza niż 6 m²." Rada zwróciła także uwag, że mimo, iż powyższe przesądzenie ma charakter rekomendacji, a nie obowiązującego prawa, to zapisy uchwały są z nim zgodne - wskazana w uchwale maksymalna wielkość tablicy dla inwestycji o dużej skali (6 m²) pokrywa się z rekomendowanym w dokumencie minimum, zaś wskazana w uchwale maksymalna powierzchnia tablicy dla pozostałych inwestycji (1 m²) przekracza minimalną powierzchnię rekomendowaną w dokumencie (0,96 m²). Rada skonstatowała, iż uchwała nie jest sprzeczna ani z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego, ani z nieposiadającymi rangi aktu prawa rekomendacjami zawartymi w "Podręczniku wnioskodawcy i beneficjenta programów polityki spójności 2014-2020 w zakresie informacji i promocji" i wykorzystuje kompetencje samorządu do stanowienia prawa dostosowanego do lokalnych uwarunkowań w zgodzie z obowiązującymi przepisami nadrzędnymi. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez uwzględnienie w regulacjach dotyczących obiektów małej architektury również wygrodzeń stanowiących urządzenia bezpieczeństwa drogowego oraz słupków blokujących, skarżąca zwróciła uwagę na nieostrość definicji obiektu małej architektury. Skarżąca wskazała, że zgodnie z ustawą Prawo budowlane z definicji obiektu małej architektury wynika, iż katalog obiektów małej architektury jest katalogiem otwartym. Podniosła, iż zgodnie ze stanowiskiem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 13 sierpnia 2012 r., dotyczącym możliwości doprecyzowania pojęcia obiektu małej architektury kwalifikacja konkretnego obiektu budowlanego opiera się na definicjach ustawowych każdego z ww. obiektów oraz jego cechach charakterystycznych określonych w tych definicjach. Według Rady, stwierdzenie organu nadzoru, że katalog obiektów małej architektury należy ograniczyć do trzech grup obiektów wymienionych w definicji, jest nieuprawnione. Zdaniem Rady należy zauważyć, że utrzymywanie porządku, które zostało w przepisie przywołane, może też być rozumiane jako wprowadzanie ograniczeń dla rozprzestrzeniania się nieporządku, czyli np. chaotycznego parkowania czy poruszania się w miejscach nieprzewidzianych do poruszania się. Wygrodzenia służące utrzymaniu porządku i o wymiarach zbliżonych do obiektów przywołanych w definicji jako przykłady obiektów małej architektury nie są automatycznie wykluczone z tej grupy. Rada uznała, że obiekty małej architektury podlegają przepisom prawa budowlanego, nie są to jednak jedyne przepisy, jakie mogłyby dotyczyć tej kategorii obiektów budowlanych. Jeżeli więc np. piaskownice czy huśtawki podlegają przepisom odrębnym z zakresu bezpieczeństwa użytkowania (w tym normom europejskim), to równie dobrze inne obiekty małej architektury mogą podlegać przepisom z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego. To, że zasady sytuowania urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, takich jak słupki blokujące czy ogrodzenia segmentowe, są uregulowane w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2311), nie oznacza, że nie mogą podlegać innym regulacjom, w zakresie niesprzecznym z treścią przepisów nadrzędnych. Skarżąca zwróciła uwagę, że Uchwała krajobrazowa z [...] stycznia 2020 r., w odniesieniu do urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, tj. słupków blokujących i ogrodzeń segmentowych, określa wyłącznie zasady i warunki dotyczące dopuszczalnych do stosowania materiałów, kolorystyki oraz spójności stylistycznej, natomiast w przepisach pkt 5.4 i 5.5 Załącznika Nr 2 do ww. Rozporządzenia określono miejsca i zasady sytuowania tych obiektów na drogach i ustalono ich gabaryty. Rada wskazała, że w odniesieniu do słupków blokujących U-12c w rozporządzeniu zalecono stosowanie materiałów (metal, drewno, tworzywa sztuczne), takich samych, jakie dopuszczane są do stosowania w przepisach uchwały Rady. Minister Infrastruktury wskazując zalecaną kolorystykę jednocześnie dopuścił stosowanie innej kolorystyki i stylistyki tych elementów. Co za tym idzie, skarżąca podniosła, że przepisy uchwały krajobrazowej regulują więc inne zagadnienia niż wymagane w przepisach rozporządzenia i są niejako uzupełnieniem ich treści w zakresie delegowanym - rada gminy może nakazać stosowanie ogrodzeń i słupków w formie ozdobnej i kolorystyce dostosowanej do architektury otoczenia. Ten zakres regulacji, zgodnie z wolą ustawodawcy, powinien znaleźć się w uchwale w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia ustawowego dotyczącego ustaleń w zakresie wyświetlaczy, Rada stwierdziła, że biorąc pod uwagę art. 37a ust. 1 u.p.z.p. należy przyjąć, iż intencją ustawodawcy było upoważnienie rad gmin do całościowego uregulowania problemu tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o ile uregulowanie takie nie byłoby sprzeczne z aktami wyższego rzędu. Skarżąca podniosła, iż brak jest - zarówno w tekście art. 37a u.p.z.p., jak i w kontekście analizy celowości jego zapisów - podstaw dla prezentowanego przez organ nadzorczy stanowiska, jakoby kwestie technologii tablic reklamowych i urządzeń reklamowych zostały wyłączone spod kompetencji rad gminy. Po pierwsze, brak jest aktów prawnych wyższego rzędu regulujących tę kwestię bądź będących podstawą do tworzenia przez radę gminy regulacji w tej mierze na mocy odrębnej uchwały. Nielogiczne, nieracjonalne i niezgodne z generalnymi celami u.p.z.p. byłoby tym samym pozostawianie tej kwestii w sposób nadal nieuregulowany, skoro w bezpośredni sposób wpływa ona - szczególnie w przypadku nośników o charakterze wyświetlaczy, umożliwiających ekspozycję bardzo silnych wizualnie sygnałów, mogących oślepiać obserwatora bądź przyciągać mimowolnie jego uwagę animacją bądź miganiem - na kwestie ładu przestrzennego. Po drugie, kompetencji do regulacji tego i wielu innych aspektów związanych z tablicami reklamowymi i urządzeniami reklamowymi, w ocenie Rady nie należy wywodzić - jak sugeruje organ nadzoru - z delegacji do określania przez radę gminy ich standardów jakościowych, lecz z delegacji do określania warunków i zasad ich sytuowania. Określanie warunków brzegowych technologii tablic i urządzeń stanowi bowiem z pewnością rodzaj warunku lub zasady ich sytuowania. Według Miasta zasadnym jest podkreślić, iż zgodnie z brzmieniem art. 37a ust. 1 u.p.z.p., uprawnienie rady gminy stanowi w przypadku tablic reklamowych i urządzeń reklamowych ustalanie zasad warunków sytuowania oraz gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, nie zaś ustalenie zasad i warunków sytuowania poprzez określenie gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych. W kontekście pisma Prezesa UOKIK z 4 lutego 2020 r. skarżąca wskazała, że sprawy z zakresu zwalczania nieuczciwej konkurencji oraz ochrony konkurencji i konsumentów należą do właściwości sądów powszechnych oraz Prezesa UOKiK, a nie do sądów administracyjnych. Nie wiadomo zatem dlaczego organ nadzoru uznał za stosowne odnieść się do tej kwestii w ramach postępowania nadzorczego.

III.2. W odpowiedzi na skargę z 21 kwietnia 2020 r. Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie na jej wniesienie oraz, ewentualnie, o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności Wojewoda zwrócił uwagę, że skarga została wniesiona z naruszeniem terminu na jej wniesienie. Zdaniem Wojewody, "Inkryminowane rozstrzygniecie nadzorcze, wraz z obszernym uzasadnieniem faktycznym i prawnym, stało się więc publicznie dostępne wraz z jego oficjalną publikacją w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Powyższe oznacza, iż termin na ustosunkowanie się do zarzutów w nim zaprezentowanych, a tym samym na zaskarżenie ww. rozstrzygnięcia nadzorczego, rozpoczął swój bieg z dniem [...] lutego 2020 r., a tym samym ostatecznym terminem na zaskarżenie przedmiotowego aktu nadzoru był dzień [...] marca 2020 r.". Skoro skarga Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze została wysłana 31 marca 2020 r. za pomocą operatora pocztowego, to została wniesiona z naruszeniem 30 dniowego terminu jako spóźniona winna podlegać odrzuceniu. Dalej Wojewoda wskazał, że wbrew twierdzeniom Miasta, przy sporządzaniu i podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia: trybu podjęcia uchwały, poprzez brak ponowienia czynności związanych z ponownym uzgodnieniem z [...]WKZ i brak ponowienia czynności związanych z ponownym wyłożeniem projektu uchwały do publicznego wglądu. Zdaniem Wojewody doszło również do naruszenia zasad sporządzania uchwały w postaci wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego, przy czym liczba oraz charakter przedmiotowych naruszeń wskazuje na istotne naruszenie przepisów prawa, które w konsekwencji musiało prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały krajobrazowej w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Wojewoda zrekapitulował zarzuty sformułowane w Rozstrzygnięciu nadzorczym.

III.3. Pismem z 15 czerwca 2020 r. Miasto podtrzymało w całości stanowisko wyrażone w skardze oraz oświadczyło, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi. Miasto podniosło, że nie wie, skąd organ nadzoru wysnuł wniosek o przekroczeniu przez skarżącą terminu i "pozaprawnym" wydłużaniu czasu na przygotowanie skargi. Biorąc pod uwagę fakt, jak ważne było uchwalenie uchwały krajobrazowej, uznanej za sprawę szczególnie istotną dla całego miasta, oczywiste było, że w przypadku stwierdzenia jej nieważności przez organ nadzoru, do WSA w Warszawie zostanie skierowana skarga która otworzy możliwość ochrony kompetencji samorządu gminnego. W ocenie skarżącej, podążając tropem rozumowania Wojewody, można stwierdzić, że nie wiadomo również dlaczego Wojewoda powołuje się na publiczne wystąpienia Prezydenta i jego Zastępcy zapowiadające zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego, odsyłając do linków gdzie te wystąpienia umieszczono. Podobnie jak wszyscy mieszkańcy [...], miał możliwość zapoznania się ze wstępnym projektem uchwały krajobrazowej, jeszcze przed wszczęciem procedury w trybie ustawowym, wzięcia udziału w konsultacjach prowadzonych w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w dalszej części procedury. Oznaczałoby to, że miał też "pozaprawnie" wydłużony czas na przygotowanie oceny prawnej uchwały krajobrazowej o co najmniej kilka miesięcy. Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że ustawodawca przewidział dla organu nadzoru dodatkową możliwość, oprócz wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W przypadku gdyby upłynął 30 dniowy termin, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., Wojewoda może przecież zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, co daje mu dodatkowy czas na przedstawienie swojego stanowiska. Poza sporem pozostaje, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z [...] lutego 2020 r. zostało wysłane do Rady w dniu 24 lutego 2020 r., a datą jego doręczenia jest dzień 3 marca 2020 r. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru zawartym w odpowiedzi na skargę, a zgodnie z pouczeniem zawartym w przedmiotowym rozstrzygnięciu nadzorczym, podpisanym przez Wojewodę Radzie przysługiwała w świetle art. 98 § 1 u.s.g. skarga do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, wnoszona za pośrednictwem organu, które skarżone orzeczenie wydał. Bezsporne jest w ocenie Rady, że Wojewoda w dacie pouczenia nie miał wątpliwości co do tego jak należy liczyć termin do wniesienia skargi do WSA.

III.4. Na rozprawie w dniu 27 lipca 2020 r. Sąd oddalił wniosek Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Postanowieniem z 13 października 2020 r. (II OZ 769/20) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie Stowarzyszenia na to postanowienie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IV.1. Skarga na nie zasługuje na uwzględnienie (art. 151 p.p.s.a.). O oddalaniu skargi w całości przesądziło podzielenie przez Sąd stanowiska Wojewody co do istotnego naruszenia trybu przyjęcia uchwały krajobrazowej. Równocześnie należy podnieść, że Sąd nie podzielił zdecydowanej większości zarzutów Wojewody odnoszących się do zasad sporządzania zaskarżonej uchwały (tj. zarzutów dotyczących treści tej uchwały). W świetle jednak stwierdzenia istotnego naruszenia trybu przyjęcia Uchwały, bezzasadność zarzutów Wojewody co do przeważającej części zarzutów odnoszących się do treści Uchwały reklamowej nie mogła doprowadzić do uwzględnienia skargi nawet w części. Sąd uznał, mając na uwadze zasadę efektywności kontroli sądowej aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz 165 ust. 2 Konstytucji RP) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., że podzielenie stanowiska Wojewody w odniesieniu do istotnego naruszenia trybu przyjęcia uchwały (przejawiającego się w zaniechaniu: ponownego uzgodnienia projektu uchwały z [...]WKZ, ponownego przesłania projektu do zaopiniowania oraz ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu) nie zwalania jednak Sądu z obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi. Oceny prawne wyrażone w niniejszym wyroku, w razie jego uprawomocnienia się, będą bowiem wiążące dla Rady procedującej ponownie na projektem uchwały krajobrazowej, a także dla organu nadzoru (art. 28 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 153 w zw. z art. 170 oraz 171 p.p.s.a.; co do zastosowania art. 153 p.p.s.a. również do wyroku oddalającego skargę zob. np. wyroki NSA z 16 marca 2017 r., I FSK 1772/15 oraz z 15 marca 2018 r., II OSK 481/18 – CBOSA). Zastrzec równocześnie należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygniecie nadzorcze, a nie Uchwała krajobrazowa (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r., II OSK 2597/13, CBOSA). W ramach rozpoznawania skargi na akt nadzoru nad samorządem terytorialnym, zasadnicze znaczenie mają zatem zarzuty zawarte w kontrolowanym akcie nadzoru oraz ewentualnie zarzuty wskazane w odpowiedzi na skargę (por. np. wyroki NSA z 6 października 2016 r., II OSK 1889/16 oraz z 10 kwietnia 2008 r., II OSK 955/08 - CBOSA).

IV.2 Następnie należy odnieść się do podniesionego przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę zarzutu wniesienia skargi na Akt nadzoru z uchybieniem terminu. Zarzut ten oparty jest na twierdzeniu, że termin na wniesienie skargi winien być liczony od dnia ogłoszenia rozstrzygnięcia nadzorczego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Sąd uznaje ten zarzut za bezzasadny. Jak wynika z akt sprawy, rozstrzygnięcie nadzorcze zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] lutego 2020 r. Natomiast skarżącej zostało doręczone w dniu 3 marca 2020 r. Zainteresowana wniosła skargę w dniu 31 marca 2020 r., zatem w ocenie Sądu skarżąca dochowała terminu do zaskarżenia Rozstrzygnięcia nadzorczego. Powyższe wynika wprost z wykładni literalnej art. 98 ust. 1 u.s.g., bowiem przepis ten stanowi, iż rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Wykładnia proponowana przez Wojewodę nie ma zatem oparcia w treści powołanego przepisu u.s.g., a nadto godzi w konstytucyjną zasadę sądowej ochrony samodzielności gminy (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Reasumując, gminie zagwarantowano prawo zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych do sądu administracyjnego, określając, że termin do wniesienia skargi biegnie od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym samym, bez względu na różnice w datach wydania i wprowadzenia do obrotu prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego, gmina nie doznaje ograniczenia w możliwości poddania go kontroli sądowoadministracyjnej, albowiem w każdym przypadku termin do wniesienia skargi będzie liczony od daty doręczenia gminie rozstrzygnięcia nadzorczego (por. np. wyr. WSA w Warszawie z 22.10.2015 r., II SA/Wa 1153/15, CBOSA). Należy dodać, że wniesienie skargi przez Miasto zostało poprzedzone podjęciem uchwały w tej sprawie przez Radę w dniu [...] marca 2020 r. (k. 11; por. np. postanowienie NSA z 7 października 2020 r., II OSK 1743/20, CBOSA).

IV.3.1. Odnosząc się do kwestii zasadności skargi należy na wstępie przypomnieć, że oceniając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego należy zbadać, czy zarzucone przez organ nadzoru w tym rozstrzygnięciu, ewentualnie także w odpowiedzi na skargę, naruszenia prawa mają charakter istotny (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Ustawodawca nie zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa. Odwołując się do argumentów natury językowej oraz systemowej należy przyjąć, że nie jest tu wymagane stwierdzenie rażącego naruszenia prawa (inaczej niż ma to miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem Sądu, za istotne naruszenie prawa, w omawianym tu kontekście, należy przede wszystkim uznać następujące przypadki: wyjście przez radę gminy poza upoważnienie ustawowe (zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym), niepełne wykonanie upoważnienia ustawowego rzutujące na realizację celów danego aktu, przyjęcie rozwiązań naruszających zasady poprawnej legislacji, w tym poprzez uchwalenie przepisów niejednoznacznych lub dysfunkcjonalnych, przyjęcie rozwiązań sprzecznych z aktami wyższego rzędu, a także naruszenie trybu uchwalenia danego aktu prawa miejscowego w stopniu, które może rzutować na samą możliwość podjęcia danej uchwały lub na treść kontrolowanego aktu. Opisane wyżej przypadki godzą bowiem m. in. w konstytucją zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), której istotnym elementem jest nakaz ścisłego interpretowania kompetencji organów władzy publicznej, w tym kompetycji władz lokalnych (art. 94 Konstytucji RP), zasady pewności i jednoznaczności prawa (będące istotnym komponentę demokratycznego państwa prawa – art. 2 Konstytucji RP), a także konstytucyjny wymóg, aby ograniczenie praw i wolności następowało na podstawie ustawy (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Natomiast według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową (por. np. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., I OSK 2766/17, CBOSA).

IV.3.2. W następnej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia procedury w związku z przyjęciem uchwały krajobrazowej. Kwestia ta niewątpliwie stanowi zagadnienie kluczowe w niniejszej sprawie, które zostało wyeksponowane zarówno w Rozstrzygnięciu nadzorczym, jak w skardze Miasta oraz dalszych pismach procesowych. Przede wszystkim konieczne jest tu udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w ramach procedury podejmowania uchwały krajobrazowej, rada gminy, w razie wprowadzenia istotnych zmian do projektu uchwały, zobowiązana jest ponowić procedurę uzgodnieniową oraz opiniodawczą, a także wyłożyć ponownie projekt uchwały do publicznego wglądu. Sąd w niniejszym składzie podziela w całości stanowisko przedstawione przez Wojewodę w tej kwestii w Rozstrzygnięciu nadzorczym oraz odpowiedzi na skargę. Innymi słowy, to, że w art. 37b u.p.z.p. obowiązek taki nie został wprost przewidziany, nie oznacza jeszcze, że powinność ponowienia uzgodnień, opinii oraz wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu nie wynika z prawidłowej wykładni tego przepisu, uwzględniającej m. in. argumenty systemowe, funkcjonalne i celowościowe. Argumentacja Miasta zasadza się tutaj na twierdzeniu, że w odniesieniu do trybu podejmowania uchwały krajobrazowej brak jest przepisu zbliżonego do art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Podobne stanowisko wyrażono piśmiennictwie (zob. Ustawa krajobrazowa. Komentarz do przepisów wprowadzonych w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, pod red. A. Fogiel, Warszawa 2016, teza 23 do art. 37b) oraz w kilku nieprawomocnych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. np. wyroki WSA w Gdańsku z 6 lutego 2019 r., II SA/Gd 398/18 oraz II SA/Gd 403/18 - CBOSA, wyrok WSA w Opolu z 5 października 2017 r., II SA/Op 196/17 – CBOSA; wyrok WSA w Łodzi z 11 sierpnia 2017 r., II SA/Łd 523/17 – uchylony wyrokiem NSA z 15 października 2019 r., II OSK 2880/17, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie tego poglądu Miasta nie podziela. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Miasto stosuje tu zatem wykładnię a contrario. W tym kontekście należy mieć na uwadze, że argument a contrario jest powszechnie uznawany w orzecznictwie i doktrynie za zawodny (por. wyrok NSA z 8 marca 2016 r., II FSK 39/14, CBOSA; wyrok NSA z 8 kwietnia 2014 r., II GSK 264/13, CBOSA; wyrok NSA z 19 marca 2008 r., II GSK 427/07, CBOSA; uchwała SN z 13 grudnia 2013 r. III CZP 79/13, OSNC 2014/10/98; orzeczenie TK z 21 lutego 1995 r., U 2/94, OTK 1995/1/4; J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Zakamycze 2002, s. 218; J. Stelmach, B. Brożek, Metody prawnicze, Kraków 2006, s. 212 — 213; T. Kotarbiński, Kurs logiki dla prawników, Warszawa 1974, s. 165; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 217). Zastosowanie tego rozumowania prawniczego wymaga zawsze analizy systemowej, w tym zbadania kontekstu danej regulacji, a także analizy jej celów. Idąc dalej trzeba wskazać, że kwestia konieczności ponowienia czynności przygotowawczych w procedurze uchwalenia aktów prawnych z zakresu zagospodarowania przestrzennego (uzgodnieniowych i opiniujących, ponownego wyłożenia dla społeczności lokalnej) w sytuacji braku wyraźniej regulacji w tej materii była już przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych. Otóż bardzo podobny problem powstał na gruncie zasad procedowania nad projektem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej: "studium"). W odniesieniu do tego aktu prawnego, stanowiącego kluczowy dokument w procedurze uchwalania planów miejscowych (zob. art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), ustawodawca, regulując tryb jego uchwalenia (zob. art. 11 u.p.z.p.), podobnie jak ma to na gruncie art. 37b u.p.z.p., nie przewidział wprost obowiązku ponowienia określonych czynności uzgodnieniowych, opiniodawczych oraz związanych z udostępnieniem projektu społeczności lokalnej. Pomimo braku w procedurze uchwalania studium odpowiednika powołanego wyżej art. 19 ust. 1 u.p.z.p., w orzecznictwie NSA utrwalił się pogląd, że również w odniesieniu do projektu studium niewątpliwie występuje konieczność ponowienia określonych czynności w razie wprowadzenia istotnych zmian do projektu studium (zob. np. wyroki NSA z 8 stycznia 2015 r., II OSK 1222/13; z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1179/16; z 15 grudnia 2009 r., II OSK 1629/09 – CBOSA). U podstaw tego stanowiska NSA legło założenie, że dla zachowania wymogów związanych z gwarancjami ochrony interesów członków wspólnoty samorządowej, przejrzystością i jawnością procedur planistycznych konieczne może być niekiedy powtórzenie niektórych czynności proceduralnych. Chodzi tu przede wszystkim o wprowadzenie istotnych zmian do projektu studium. Trudno wskazać racjonalne argumenty na rzecz odstąpienia od zastosowania powyższego dorobku orzeczniczego NSA do procedury dotyczącej przyjęcia uchwały krajobrazowej. Zdaniem Sądu, przeciwna wykładnia prezentowana przez Miasto doprowadziłaby do pozbawienia praktycznego znaczenia przewidzianych w art. 37b ust. 2 u.p.z.p. obowiązków uzgodnień, zasięgnięcia opinii oraz wyłożenia projektu do publicznego. Tymczasem, w demokratycznych państwie prawnym, opartym na zasadzie zaufania do działań organów władzy publicznej, przepisy nie powinny być interpretowane w ten sposób, że przewidziane w ustawach kompetencje organów administracji publicznej mogą być w praktyce nierealizowane lub realizowane tylko pozornie (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP). Innymi słowy, z powołanych przepisów Konstytucji RP wynika obowiązek rzetelnego wykonywania przez organy władzy publicznej powierzonych im zadań. Obowiązek rzetelnego wykonywania zadań narusza w szczególności podejmowanie przez organ administracji publicznej czynności "pozorowanych", w myśl zasady ut aliquid fecisse videatur (aby się wydawało, że coś jest czynione) – por. np. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego oraz A.Wiktorowskiej, 29 wyd., Legalis, Nb 18 do art. 6).Trudno nie zauważyć, że podążenie tokiem rozumowania Miasta mogłoby oznaczać akceptację sytuacji, w której rada miasta uchwali zupełnie inny projekt uchwały krajobrazowej, niż ten pierwotnie skierowany do uzgodnień, opinii i publicznego wyłożenia. W ocenie Sądu, do tożsamych konkluzji, tj. obowiązku ponowienia w niezbędnym zakresie procedury uzgodnień, opinii i wyłożenia do publicznego wglądu projektu uchwały krajobrazowej w razie wprowadzenia do tego projektu istotnych modyfikacji, można dojść w inny sposób, niż tylko odwołując się do orzecznictwa NSA wypracowanego na gruncie studium. Otóż należy tu odwołać się do istoty uchwały krajobrazowej. Zgodnie z art. 37a ust. 1 u.p.z.p., rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Wprowadzając instytucję uchwały krajobrazowej na mocy art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774; dalej: "ustawa krajobrazowa") ustawodawca równocześnie zdecydował się uchylić dotychczasowy art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. (art. 7 pkt 3 lit.b ustawy zmieniającej). Wspominany art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. stanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty. Przepis ten został dodany na mocy art. 1 pkt 4 lit.b tiret drugie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2010 r., Nr 130, poz. 871). W stanie prawnym obowiązującym przed dodaniem art. 37a i n. u.p.z.p. zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń mogły zatem być uregulowane w planie miejscowym (por. np. wyrok NSA z 21 marca 2017 r., II OSK 1656/15, CBOSA). Aktualnie rada gminy nie utraciła kompetencji do uregulowania tej problematyki w akcie prawa miejscowego, ale może to zrobić w odrębnej uchwale (por. np. wyrok NSA z 15 października 2019 r., II OSK 2880/17, CBOSA). Wyjątkiem jest sytuacja, w której podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego przed wejściem w życie ustawy krajobrazowej (art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej). Decyzja ustawodawcy o wyodrębnieniu aktu prawa miejscowego poświęconego wyłącznie zasadom i warunkom sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń nie zmienia jednak istoty takiego aktu prawa miejscowego. Istotą tą jest określenie sposobów zagospodarowania i zabudowy nieruchomości w odniesieniu do wyodrębnionej grupy obiektów. Można zatem powiedzieć, że uchwała krajobrazowa stanowi sui generis plan miejscowy, czy też inaczej: plan miejscowy o charakterze sektorowym, czyli akt prawa miejscowego regulujący zasady i warunki sytuowania na nieruchomościach określonych obiektów z uwagi na istotną ingerencję tych obiektów w krajobraz. Ta zbieżność co do istoty regulacji pozwala na przyjęcie poglądu o możliwości odpowiedniego stosowania do procedury przyjęcia uchwały krajobrazowej, w sprawach nieuregulowanych w art. 37b u.p.z.p., przepisów związanych ze sporządzaniem planu miejscowego, w tym art. 19 u.p.z.p. oraz art. 28 u.p.z.p. Zbliżony pogląd, co do możliwości zastosowania analogii z rozwiązań zawartych w procedurze dotyczącej uchwalenia planu miejscowego, wyrażono również w piśmiennictwie (por. np. M. J. Nowak, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2020, teza 1 do art. 37b). Warto zasygnalizować, że również autorzy głoszący pogląd o braku podstaw do ponowienia uzgodnień, opinii oraz publicznego wyłożenia projektu uchwały krajobrazowej, w wielu miejscach tej samej publikacji wskazują na podobieństwo tej uchwały do planu miejscowego oraz opowiadają się za odpowiednim stosowaniem dorobku orzecznictwa NSA wypracowanego na gruncie planów miejscowych (zob. powołany wyżej komentarz pod red. A.Fogiel, np. teza 3, 11 i 24 do art. 37a; teza 3 i 4 do art. 7 pkt 3; charakterystyczne wydaje się tu zdanie pierwsze do tezy trzeciej komentarza do art. 37a: "Zakres regulacji uchwały reklamowej jest więc przedmiotowo tożsamy z ustalonym w dotychczasowym brzmieniu art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p."). Raz jeszcze wypada zauważyć, że nie istnieją jakiekolwiek racjonalne argumenty, które akurat w odniesieniu do uchwały krajobrazowej uzasadniałyby wyłączenie standardu sprawiedliwości proceduralnej, jakim jest ponowienie w niezbędnym zakresie uzgodnień, opinii i wyłożenia do publicznego wglądu projektu uchwały w razie wprowadzenia do niej istotnych zmian. Wręcz przeciwnie, przyjęcie poglądu Miasta oznaczałoby, że ustawa krajobrazowa, której celem była ochrona społeczności lokalnej przed godzącą w krajobraz praktyką sytuowania reklam bez uwzględnienia interesów tej społeczności, skutkowałoby paradoksalnie istotnym ograniczeniem prawa tej społeczności do partycypacji w opracowaniu uchwały krajobrazowej (argumentum ad absurdum). Przyjęcie, że w ramach procedury przyjmowania uchwały krajobrazowej konieczne może okazać się ponowienie uzgodnień lub opinii oraz wyłączenie projektu do publicznego wglądu, nie przesądza jeszcze o skuteczności zarzutów Wojewody dotyczących trybu przyjęcia Uchwały krajobrazowej. Niezbędne jest jeszcze stwierdzenie, że konieczność ponowienia wspominanych czynności przygotowawczych rzeczywiści wystąpiła. O tym z kolei decyduje to czy, zmiany wprowadzone do projektu były istotne. Ustawodawca nie wprowadza tu sztywnych kryteriów oceny, decydujące znaczenie mają okoliczności konkretnej sprawy. O istotności tych zmian przesądza przede wszystkim ich treść. Natomiast samo kryterium ilości tych zmian ma znaczenie pomocnicze, uzupełniające wobec kryterium jakościowego. Jednak nagromadzenie licznych zmian merytorycznych, nawet o niewielkim znaczeniu z punktu widzenia praw i obowiązków adresatów uchwały krajobrazowej w odniesieniu do poszczególnych jednostek redakcyjnych, również może być, w całokształcie okoliczności danej sprawy, ocenione jako istotne z punktu widzenia standardu zapewnienia społeczności lokalnej prawa do partycypacji w pracach na projektem. W realiach niniejszej sprawy zestawienie zmian do projektu uchwały wprowadzonych do wersji z [...] września 2018 r., a przygotowane przez Miasto na żądanie Wojewody, zajmuje 37 stron formatu A3 (tom 3/4 akt administracyjnych). Niewątpliwie pewna część tych zmian nie może zostać uznana za istotną. Dotyczy to w szczególności licznych zmian redakcyjnych czy też zmian wynikających z zasad techniki prawodawczej, a nie wpływających na treść praw i obowiązków wynikających z uchwały. Zdaniem Sądu, jednak zdecydowana większość zmian przedstawionych w tabelach na s. 13-27 Rozstrzygnięcia nadzorczego musi być uznana za istotną. Po pierwsze, trzeba tu wskazać na zmiany istotne z punktu widzenia kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie z art. 37b ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., wójt (burmistrz, prezydent miasta) niezwłocznie uzgadnia projekt uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Wśród tych zmian można wskazać na zamiany dotyczące wprost ochrony zabytków. Przykładowo, już po uzgodnieniu projektu z [...]WKZ wprowadzono liczne regulacje związane z zapewnieniem ochrony [...] Parku Kulturowego, która to forma ochrony zabytków została utworzona już w 2012 r. (zob. zmiany do § 2, 7, 8, 9, 10, 11). W § 4 zmodyfikowano zasady dotyczące szyldów sprzed 1989 r. Z kolei w § 7 ust. 2 dokonano zmiany odnoszącej się do wysokości szyldów na obiektach ochrony konserwatorskiej. Zmieniono również definicję ochrony konserwatorskiej poprzez dodanie układów ruralistycznych (§ 2 pkt 15). Należy odnotować, że wszystkie te zmiany te zostały uznane za istotne przez organ uzgadniający w piśmie z 21 lutego 2020 r. Trzeba w końcu zaznaczyć, że ustawodawca w art. 37b ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. bardzo szeroko określił kompetencje wojewódzkiego konserwatora zabytków, odnosząc je do: "kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu". W piśmiennictwie na tle tego przepisu trafnie zwrócono uwagę, że obowiązek uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków dotyczyć będzie całej gminy, niezależnie od tego, czy na jej terenie występują formy ochrony zabytków. Ustawodawca wyraźnie wskazuje bowiem, że kompetencje tego organu dotyczą kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to związane z bardzo szerokim wizualnym oddziaływaniem obiektów małej architektury, reklam i ogrodzeń na zabytki. Należy podkreślić, że o uznaniu obiektu za zabytek - i związanej z tym powinności działań ochronnych władz publicznych - nie przesądza ustanowienie formy ochrony zabytków, ale spełnienie cech określonych w przywołanej powyżej definicji legalnej zabytku (por. Ustawa krajobrazowa. Komentarz do przepisów wprowadzonych w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, pod red. A. Fogiel, Warszawa 2016, teza 12 do art. 37b). Tak szerokie określenie kompetencji uzgodnieniowych wojewódzkiego konserwatora zabytków wzmacnia tezę o istotności naruszenia procedury w postaci nieprzedłożenia [...]WKZ projektu do ponownego uzgodnienia pomimo wprowadzenia do niego licznych merytorycznych zmian, dotyczących w zasadzie wszystkich jednostek redakcyjnych części tekstowej Uchwały. Po drugie, niezależnie od kwestii zmian dotyczących ochrony zabytków, w Uchwale krajobrazowej wprowadzono bardzo liczne modyfikacje dotyczące zasad lokalizowania i parametrów danych nośników. Nie powtarzając wiernie wszystkich przykładów zawartych w tabelach stanowiących integralną część Rozstrzygnięcia nadzorczego (dostępnego również w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]) można wskazać na następujące modyfikacje uzgodnionego i wyłożonego do publicznego wglądu projektu (dla wzmocnienia czytelności uzasadnienia dla osób trzecich Sąd w sposób opisowy wskazał istotę tych zmian).

(i) W odniesieniu do § 2 Uchwały krajobrazowej, obejmującego ostatecznie czterdzieści definicji pojęć o kluczowym znaczeniu z punktu widzenia praw i obowiązków uregulowanych w dalszej części tej uchwały, dokonano m. in. następujących istotnych zmian:

- zmieniono definicję dekoracji architektonicznej,

- wprowadzono definicje długotrwałej odporności na proces starzenia się,

- zmieniono definicję elewacji,

- dopisano definicję elewacji reklamowej,

- zmieniono definicję formy ażurowej,

- zmieniono definicję formy wolnostojącej,

- zmieniono definicję głębokości,

- zmieniono definicję nośnika reklamowego małego formatu, przy czym zmiany dotyczyły m. in. zwiększenia dopuszczalnej powierzchni ekspozycyjnej, zwiększenia dopuszczalnej głębokości, a także zmodyfikowano wymogi dotyczące wymiarów wyświetlacza oraz wymogi co do oświetlenia;

- zmieniono definicję nośnika reklamowego formatu średniego, w tym zmniejszono dopuszczalną wysokość i szerokość powierzchni ekspozycyjnej, natomiast zwiększono dopuszczalną wysokość konstrukcji,

- zmienioną definicję nośnika reklamowego formatu dużego, w tym zmniejszono dopuszczalną wysokość i szerokość powierzchni ekspozycyjnej,

- rozbudowano definicję pola szyldowego,

- dopisano definicję powierzchni użytkowej handlu i usług,

- zmodyfikowano definicję słupa ogłoszeniowo-reklamowego, m. in. poprzez wyłączenie z parametru wysokości elementów fotowoltaicznych,

- zmieniono definicję strefy parteru,

- zmieniono definicję szerokości,

- zmieniono definicję szyldu kasetonowego, w tym parametr głębokości,

- zmieniono definicję szyldu semaforowego poprzez zmodyfikowanie parametrów głębokości oraz szerokości,

- zmieniono definicję szyldu zamiennego, dodając możliwość animacji treści przekazu,

- zmieniono definicję terenu dostępnego publicznie wyłączając z niego wnętrze budynku,

- zmieniono definicję wyświetlacza, m.in. w odniesieniu do maksymalnej wielkości piksela w przypadku słupów ogłoszeniowo – reklamowych

- usunięto definicję szyldu zbiorczego wprowadzając odmienną definicję zestawu szyldów.

Trzeba podkreślić, że wszystkie wymienione wyżej zmiany § 2 miały charakter merytoryczny, a nie redakcyjny czy stylistyczny. W zestawieniu opracowanym przez Wojewodę znalazły się również takie nieistotne zmiany, np. zastąpienie w definicji szyldu markizowego pierwotnej wartości 0,50 m² wartością 0,5 m², ale jest to wyjątek od zasady, że po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu oraz dokonaniu jego uzgodnienia oraz zaopiniowania, § 2 uchwały podlegał licznym istotnym zmianom merytorycznym.

(ii) W § 3 Uchwały krajobrazowej, dotyczącym ustalanych w uchwale wymiarów i wartości, dokonano m. in. modyfikacji postanowień dotyczących dopuszczalnych odstępstw od wymiarów określonych w uchwale, zmniejszając ją z pięciu do jednego %. Zmiana ta jest istotna, wpływa bowiem m. in. na obowiązki podmiotów zajmujących się zawodowo produkcją lub montażem przedmiotów objętych postanowieniami Uchwały krajobrazowej, a także obowiązki podmiotów zlecających taką produkcję lub montaż.

(iv) w § 4 Uchwały krajobrazowej poświęconym generalnym zasadom sytuowania szyldów, dokonano m. in. następujących istotnych modyfikacji:

- zwiększono dopuszczalną maksymalną ilość szyldów umieszczonych przez jeden podmiot z dziesięciu na dwadzieścia;

- zmodyfikowana zasady odnoszące się do szyldów sprzed 1 stycznia 1989 r.;

- zmodyfikowano postanowienia dotyczące sytuowania tablic urzędowych wymaganych przez przepisy odrębne poprzez objęcie również tych tablic obowiązkiem uwzględnienia § 4 pkt 2,3 i 4 (odrębną kwestią jest w ogóle objęcie takich tablic regulacją Uchwały krajobrazowej – zagadnienie to zostało podniesione w Rozstrzygnięciu nadzorczym i będzie przedmiotem oceny Sądu w części uzasadnienia poświęconej zarzutom Wojewody co do naruszenia zasad sporządzenia uchwały krajobrazowej);

- zmodyfikowane zasady sytuowania ofert zbycia lub najmu nieruchomości poprzez zwiększenie powierzchni ekspozycyjnej z jednego do dwóch m².

Zmiany te uznać należy za istotne, dotyczące treści praw i obowiązków, a nie zmiany o charakterze redakcyjnym, stylistycznym lub zdeterminowanych li tylko przez zasady poprawnej legislacji.

(v) W § 5 Uchwały krajobrazowej, dotyczącym szyldów na budynkach, wprowadzono liczne zmiany merytoryczne dotyczące m. in.:

- wprowadzenia odstępstw dla obiektów o łącznej powierzchni sprzedaży przekraczającej 1000 m²,

- zwiększenia odległości pomiędzy polami szyldowymi z jednego do dwóch metrów warunkującą formę ażurową,

- dodania do regulacji dotyczącej umiejscowienia szyldów na dowolnym miejscu elewacji "restauracje o powierzchni użytkowej większej niż 250 m² umożliwiających kupno z samochodu",

Również te zmiany dotyczą treści praw i obowiązków, a nie mają charakteru redakcyjnego.

(vi) § 6 Uchwały krajobrazowej dotyczącym szyldów na budowlach, obiektach małej architektury, tymczasowych obiektach budowlanych, urządzeniach budowlanych i technicznych wprowadzono m. in. następujące zmiany merytoryczne:

- dodane nowe postanowienia w postaci punktów 6-9 dotyczące szyldów na dachach, na wiatach na wózki, na stacjach ładowania pojazdów elektrycznych oraz na obiektach małej architektury;

- zwiększono maksymalną powierzchnię szyldów na bankomatach oraz biletomatach z 0,50 m do 1m²,

- obok myjni samochodowych dodano "restauracje umożlwiające zakup bezpośrednio z samochodu"

(vii) W § 7 Uchwały krajobrazowej dotyczącym szyldów wolnostojących wprowadzono m. in. następujące zmiany merytoryczne:

- zmniejszono minimalną odległość od terenu dostępnego publicznie z 50 m do 15 m;

- wprowadzono ogólną regulację dopuszczającą jeden szyld na nieruchomości lub dodatkowo jeden szyld na każdym budynku użyteczności publicznej o powierzchni użytkowej powyżej 1000m²;

- dodano ogólne ograniczenia gabarytowe w ust. 1 pkt 3 dotyczące wysokości, szerokości, głębokości oraz powierzchni ekspozycyjnej;

- zwiększono wskaźnik szerokości z nie więcej niż 30 % wysokości na 35% wysokości;

- odniesiono powierzchnię sprzedaży w kontekście powierzchni 30.000 m² do powierzchni użytkowej handlu i usług;

- wprowadzono ograniczenie co do ich ilości szyldów kredowych;

- wprowadzono regulację dotyczącą szyldów niewidocznych z przestrzeni dostępnej publicznie;

- wprowadzono regulację dotyczącą ilości i parametrów szyldów informujących o wjeździe na teren;

- wprowadzono ograniczenie co do szyldów informujących o nazwie osiedla.

Wszystkie powołane zmiany w § 7 Uchwały krajobrazowej miały charakter istotny, albowiem zmieniały prawa i obowiązki adresatów tej jednostki redakcyjnej w porównaniu z projektem z września 2018 r.

(viii) W § 8 Uchwały krajobrazowej regulującym generalne zasady sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych niebędących szyldami wprowadzono m.in. następujące zmiany merytoryczne:

- dodano postanowienie wyłączające możliwość sytuowania tablic i urządzeń eksponujących reklamę poprzez jej wyświetlanie na ekranie, o ile nie stanowią one jednocześnie wyświetlaczy i nośników reklamowych formatu małego;

- wyłączono możliwość eksponowania reklamy poprzez jej wyświetlanie na ekranie w odniesieniu do informacji o inwestycjach prowadzonych ze środków publicznych;

- zwiększono z 1 m² do 2 m² dopuszczalną powierzchnię ekspozycyjną informacji o ofercie zbycia lub wynajmu lokalu, budynku bądź nieruchomości wyłącznie w formie nieoświetlonych i nieświecących tablic reklamowych;

- ograniczono zakaz sytuowania tablic i urządzeń na budynkach o funkcji oświatowej, szkolnictwa wyższego, sakralnej, urzędów organów administracji publicznej lub placówek dyplomatycznych do funkcji dominującej;

- dodano postanowienie dotyczące tablic i urządzeń sytuowanych wewnątrz budynków, o ile nie są widoczne z przestrzeni dostępnej publicznej.

(ix) W § 9 Uchwały dotyczącym zasad sytuowanie na budynkach tablic reklamowych i urządzeń reklamowych niebędących szyldami, wprowadzono m. in. następujące merytoryczne zmiany:

- usunięto szczegółowe i rozbudowane postanowienia dotyczące elewacji szczytowych niższych niż 25 m;

- zwiększono maksymalną wysokość formy ażurowej z 3 do 3,5 m;

- ograniczenie w postaci tablic i urządzeń nieoświetlonych zastąpiono ograniczeniem w postaci tablic i urządzeń "pozbawionych własnego oświetlenia zewnętrznego";

- dodano, że sytuowanie tablic i urządzeń na dachach obejmuje również sytuowanie na usytuowanych na tych dachach urządzeniach technicznych i ich osłonach.

(x) W § 10 Uchwały, dotyczącym sytuowania na budowlach, urządzeniach budowlanych i technicznych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych niebędących szyldami wprowadzono m. in. następujące merytoryczne zmiany:

- zwiększono dopuszczalną powierzchnię użytkową obiektów z 15 m² do 30m²;

- usunięto wymóg sytuowania obiektów w pasach drogowych;

- dodano wymóg nieprzesłaniania otworów drzwiowych oraz okiennych;

- dodano wymóg sytuowania tablic na słupach oświetleniowych oraz słupach trakcyjnych na wysokości co najmniej 2,5 m nad poziomem gruntu;

- ograniczono formę dopuszczalnych tablic do dwustronnych;

- dopuszczono możliwość sytuowania tablic i urządzeń na usytuowanych na tych dachach budowlach, urządzeniach technicznych i ich osłonach.

(xi) W § 11 Uchwały, dotyczącym sytuowania niebędących szyldami tablic reklamowych w formie wolnostojącej i urządzeń reklamowych w formie wolnostojącej, wprowadzono m. in. następujące zmiany merytoryczne:

- zmieniono maksymalną odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni nośników formatu dużego dla innych dróg niż autostrady i drogi ekspresowe z 15 m na 25 m;

- zmniejszono ze 100 m do 75 m minimalną odległość od innych nośników po przeciwnej stronie jezdni;

- zmieniono minimalne odległości tablic i urządzeń od budynków z 5 m do 4 m oraz z 5 m do 6 m;

- zmniejszono minimalne odległości od innych niż pomniki obiektów budowlanych, służących upamiętnieniu wydarzeń historycznych bądź osób z 30 i 50 m do 15 i 30 m (równocześnie usuwając pojęcie "miejsca pamięci");

- zmodyfikowano warunki uznania danej konstrukcji za konstrukcję "o wysokim standardzie jakościowym", m. in. poprzez usunięcie definicji konstrukcji "o długotrwałej odporności na proces starzenia";

- zmodyfikowano warunek odporności na uszkodzenia lub zniszczenia.

(xii) W § 13 Uchwały, dotyczącym zasad sytuowania ogrodzeń, usunięto definicję długotrwałej odporności na proces starzenia oraz zastąpiono termin stacja benzynowa szerszym pojęciem stacja paliw.

(xiv) W § 16 Uchwały, dotyczącym warunków dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały, wprowadzono m. in. następujące zmiany merytoryczne:

- dodano sformułowanie, że warunkiem dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych jest usunięcie wszystkich ich elementów, które są niezgodne z postanowieniami uchwały;

- zmodyfikowano warunki sytuowania szyldów, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 1 lit.a Uchwały, w tym wprowadzono regulację dotyczącą sytuacji, w której nie można określić najliczniejszej grupy odniesienia;

- wprowadzono dodatkowe przypadki, w których nie ma obowiązku dostosowywania szyldów (m. in. nowy § 16 pkt 2 lit.g).

Reasumując ten fragment uzasadnienia, zdaniem Sądu podane wyżej przykłady potwierdzają stanowisko Wojewody o wprowadzeniu licznych istotnych zmian do projektu uchwały już po jego uzgodnieniu przez konserwatora zabytków oraz zaopiniowaniu przez inne organy oraz wyłożeniu do publicznego wglądu. Zmiany te na tyle głęboko i obszernie ingerowały w treść projektu z września 2018 r., że konieczne było ponowienie tych czynności przygotowawczych przed uchwaleniem uchwały. Innymi słowy, projekt z 2018 r. oraz Uchwała to akty w zasadniczy sposób różniące się w wielu miejscach co do treści określonych tam praw i obowiązków adresatów norm prawnych. Jeżeli chodzi o uzgodnienia oraz opinie, to przemawia za tym m. in. obowiązek przestrzegania przez Radę zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w tym zakaz podejmowania działań, w efekcie których inne organy administracji publicznej nie będą mogły w należyty sposób wykonać swych kompetencji. Tak będzie wówczas, gdy organy te nie mogły zaopiniować, a przede wszystkim uzgodnić, istotnie zmienionego projektu uchwały. W odniesieniu do obowiązku ponownego wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu chodzi natomiast o jedną z podstawowych gwarancji realizacji prawa obywateli do partycypacji w tworzeniu prawa miejscowego oraz wymóg zapewnienia transparentności tego procesu. Wartości te stanowią istotny element zasady zaufania obywateli do działań władzy publicznej, w tym sprawiedliwości proceduralnej, której jednym z kluczowych elementów jest prawo do wysłuchania (art. 2 Konstytucji RP). Chodzi tu o zapewnienie rzeczywistego i rzetelnego prawa członków wspólnoty samorządowej do przedmiotowej partycypacji. Prawo to zostanie naruszone, jeżeli po pierwotnym wyłożeniu projekt będzie podlegał dalszym istotnym zmianom. Warto zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze przed uchwaleniem przepisów dotyczących uchwał krajobrazowych zwracał uwagę na istotność dla społeczności lokalnej regulacji planów miejscowych w zakresie zamieszczenia reklam. W szczególności w wyroku z 31 maja 2016 r. (II OSK 2287/14, CBOSA) stwierdzono, że niewątpliwie służąca celom komercyjnym forma ekspresji jaką jest reklama nie daje się pogodzić w wielu sytuacjach z walorami architektonicznymi i krajobrazowymi, a także wymaganiami ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Członkowie wspólnoty lokalnej, jak i osoby przyjezdne mają prawo, by korzystać z walorów krajobrazowych oraz z dziedzictwa kulturowego danego miasta w sposób możliwie niezakłócony przez reklamy, które pozostają obce naturalnemu, historycznemu krajobrazowi. Te ustalenia NSA zachowują aktualność na gruncie niniejszej sprawy. Trzeba dodać, że wiele ze zmian wprowadzonych do uzgodnionego i wyłożonego projektu dotyczyło parametrów i innych wymogów, jakie muszą spełniać tablice i urządzenia reklamowe, przy czym wiele parametrów podlegało modyfikacjom większym niż 10 %. Wymaga również podkreślenia, że zmienione postanowienia dotyczą rozstrzygania spornych interesów. Otóż z jednej strony chodzi o interesy przeważającej części mieszkańców Warszawy, która nie zajmuje się ani wynajmem nieruchomości pod reklamę ani działalnością gospodarczą związaną z reklamą. Z drugiej strony, chodzi o prawa i obowiązki podmiotów uzyskujących przychody z działalności reklamowej lub działalności z nią związanej. Owa sporność interesów jest jednym z istotnych elementów, który należy uwzględniać przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa do partycypacji w procedurach planistycznych, obok podstawowego kryteriów, jakim jest stopień modyfikacji treści projektu uchwały (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2015 r., II OSK 555/14, CBOSA). Równocześnie Sąd wskazuje, że odnosząc się do zarzutu naruszenia procedury prac nad Uchwałą krajobrazową nie ocenia legalności tych zmian w aspekcie ich treści (zob. też poczynione wyżej zastrzeżenie co do granic kontroli w ramach skargi na akt nadzoru). Sformułowanym przez Wojewodę zarzutom naruszenia przez Radę zasad sporządzania Uchwały krajobrazowej poświęcona będzie dalsza część uzasadnienia.

IV.3.3. Przechodząc do oceny zarzutów skargi Miasta dotyczących wskazanych w Rozstrzygnięciu nadzorczym naruszeń zasad sporządzenia uchwały krajobrazowej należy stwierdzić, że wiele z zarzutów skargi okazało się zasadnych.

IV.3.3.1. Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody, jakoby w odniesieniu do tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych nie będących szyldami nie było możliwe określenie ich dopuszczalnej liczby (zob. s. 30-31 Rozstrzygnięcia nadzorczego oraz wskazane tam jednostki redakcyjne Uchwały). Wojewoda swoje stanowisko wywodzi z porównania treści art. 37a ust. 1 oraz art. 37a ust. 2 u.p.z.p. oraz powołuje się na regułę kolizyjną lex specialis derogat legi generali. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Z kolei w myśl art. 37a ust. 2 u.p.z.p., w odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. Zdaniem Sądu, właściwe odczytanie relacji wspomnianych przepisów wymaga ich całościowej analizy, w uwzględnieniem ustawowych pojęć zdefiniowanych w art. 2 pkt 16a – 16d u.p.z.p. oraz funkcji, jaką ma pełnić uchwała reklamowa. Otóż w art. 37a ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca określił obligatoryjne elementy postanowień uchwały reklamowanej w odniesieniu do szyldów. W przepisie tym posłużono się zwrotem "określa się", co wskazuje na zamknięty katalog elementów, jakie mogą być przedmiotem regulacji w odniesieniu do szyldów. Innymi słowy, w odniesieniu do szyldów prawodawca lokalny nie może uregulować wszystkich kwestii określonych w ust. 1, a tylko te wprost wskazane w ust. 3 art. 37a u.p.z.p. Takie zawężenie przedmiotu regulacji w odniesieniu do szyldów jest uzasadnione tym, że są to szczególnego rodzaju tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe. Ten szczególny charakter wynika z tego, że szyld to tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują (art. 2 pkt 16d). To pełnienie również funkcji informacyjnej przez szyld sprawia, że ustawodawca w odniesieniu do szyldów ograniczył dopuszczalną ingerencję prawodawcy lokalnego w akcie praw miejscowego, jakim jest uchwała reklamowa (w porównaniu z tablicami i urządzeniami reklamowymi nie będącymi szyldami). Przemawia za tym zarówno interes przedsiębiorców i innych podmiotów prowadzących działalność w danej nieruchomości oraz ich klientów zainteresowanych wizytą w lokalu takich podmiotów, a także interes publiczny (np. szyldy ułatwiają dotarcie do lokalu danego podmiotu przez różnego rodzaju służby państwowe i samorządowe). Potwierdzeniem tego stanowiska Sądu jest art. 37a ust. 3 u.p.z.p., gdzie niezależnie od dopuszczonych w § 1 ograniczeń ustawodawca przewidział najdalej idące rozwiązanie, a mianowicie w ogóle zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wyłączając jednak możliwość tak daleko idącej ingerencji w odniesieniu do szyldów. Reasumując, ustawodawca przyjął, że prawodawcy lokalnemu przyjmującemu uchwałę krajobrazową wolno mniej w odniesieniu do szyldów niż do innych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Takie założenie podważa prawidłowość rozumowania Wojewody, że wskazanie w art. 37b § ust. u.p.z.p. liczby szyldów oznacza, że tego rodzaju ograniczenia nie można wprowadzić w odniesieniu do pozostałych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Zdaniem Sądu jest to jak najbardziej możliwe, a mianowicie w ramach wykonywania przez radę gminy kompetencji do określenia w uchwale reklamowej zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (art. 37a ust. 1 u.p.z.p.). Kończąc ten wątek nie sposób nie odwołać się również do argumentów natury funkcjonalnej oraz celowościowej, które niezależnie od powołanych argumentów systemowych i logicznych, wspierają stanowisko zajęte przez Sąd orzekający w niniejszym składzie. Otóż nadmierne nagromadzenie tablic reklamowych oraz innych urządzeń reklamowanych umieszczonych w jednej lokalizacji to jedno z najpoważniejszych zagrożeń, jakie szeroko pojęte reklamy stanowią dla ładu przestrzennego oraz ochrony krajobrazu. Trudno racjonalnie przyjąć, że ten podstawowy problem nie może zostać rozwiązany w uchwale reklamowej, czyli w jednym z podstawowych instrumentów służących wzmocnieniu ochrony krajobrazu. Przeciwna wykładnia czyniłaby art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w znacznej części rozwiązaniem dysfunkcjonalnym, a tym samum podważała zaufanie obywateli do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP).

IV.3.3.2. Sąd nie podzielił również zastrzeżeń Wojewody co do Uchwały reklamowej w części, w jakiej Wojewoda zakwestionował możliwość uregulowania w tej Uchwale zasad sytuowania szyldów w formie ażurowej (zob. s. 31 – 34 Rozstrzygnięcia nadzorczego oraz wskazane tam jednostki redakcyjne Uchwały). Otóż Wojewoda wywodzi, że w ten sposób Gmina uregulowała zagadnienia dotyczące rodzaju materiałów, z których mogą wykonane szyldy, czym wyszła poza kompetencje przyznane jej w art. 37a ust. 2 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, w kwestionowanej przez Wojewodę regulacji nie chodzi o rodzaj użytych materiałów (czego istotnie w odniesieniu do szyldów regulować w uchwale reklamowej nie można i Miasto tego stanowiska Wojewody nie kwestionuje – zob. s. 9 odpowiedzi na skargę), ale formę danej tablicy lub urządzenia reklamowego. Istota tej formy reklamy została ujęta w § 2 pkt 6 Uchwały i sprowadza się do dwóch elementów: (i) brak jest tła elementów takich jak napisy, symbole i kompozycje graficzne, oraz (ii) powierzchnia tych elementów, mierzona w rzucie pionowym, nie przekracza 60% powierzchni prostokąta opisanego na najbardziej oddalonych punktach tych elementów; powierzchnię takiego prostokąta przyjmuje się za powierzchnię ekspozycyjną tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego. Zdaniem Sądu, nie można tym samym odeprzeć, sformułowanego w skardze, zarzutu Miasta, że w istocie chodzi tu o uregulowanie zasad i warunków sytuowania oraz gabarytów tego rodzaju szyldów, a nie rodzaj użytych materiałów budowalnych.

IV.3.3.3. Podobnie Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody co do uregulowania w Uchwale reklamowej kwestii szyldów będących muralami (zob. s. 34 Rozstrzygnięcia nadzorczego oraz wskazane tam jednostki redakcyjne Uchwały). Otóż w postanowieniach tych nie chodzi o zakazanie lub nakazanie używania adresatom Uchwały określonych konkretnych materiałów budowalnych w celu wykonania szyldu, ale wyłącznie o uregulowanie zasad i warunków sytuowania określonych form tablic lub urządzeń reklamowych, tj. mających postać muralu (w rozumieniu § 2 pkt 11 Uchwały). To, że z istoty tej formy nośnika reklamy wynika, że jest wykonana z powłoki malarskiej (mural to po prostu rodzaj malowidła ściennego - https://sjp.pl/mural), nie oznacza, że w odniesieniu do szyldów Rada nakazała lub zabroniła używania konkretnych rodzajów farb, emalii lub lakierów, jak zdaje się wywodzić Wojewoda. Innymi słowy, to forma tablicy lub urządzenia reklamowego (tj. mural) determinuje użyte materiały, a nie odwrotnie. Podkreślenia wymaga, że ograniczenia co do zakresu regulacji przewidziane w art. 37a ust. 2 u.p.z.p. mają charakter wyjątku od zasad ogólnych z art. 37a ust. 1 u.p.z.p., a tym samym muszą podlegać wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae).

IV.3.3.4. Te same argumenty, które podniesiono wyżej w odniesieniu do formy ażurowej oraz muralu, winny zdaniem Sądu przemawiać za uznaniem za dopuszczalne uregulowanie zasad i warunków sytuowania szyldów stanowiących wierną rekonstrukcję obiektu istniejącego przed 1 stycznia 1989 r., usytuowaną w oryginalnej lokalizacji (zob. s 34 Rozstrzygnięcia nadzorczego oraz wskazane tam jednostki redakcyjne Uchwały). Otóż w tej regulacji nie chodzi o wprowadzenie określonych zakazów lub nakazów co do rodzaju materiałów budowalnych, ale wyłącznie o zachowanie walorów historycznych i krajobrazowych danego, wyjątkowego rodzaju szyldów. Kwestia materiałów budowalnych służących do odtworzenia tych szczególnie wartościowych z punktu widzenia historii i krajobrazu szyldów może co najwyżej wynikać pośrednio z rodzaju użytych przed kilkudziesięcioma laty materiałów, ale nie jest ona bezpośrednim przedmiotem regulacji administracyjnej w postaci Uchwały reklamowej.

IV.3.3.5. Zasadnie zarzucił natomiast Wojewoda w Rozstrzygnięciu nadzorczym istotne naruszenie prawa w odniesieniu do objęcia Uchwałą zasad i warunków lokalizowania tablic urzędowych (zob. s. 35- Rozstrzygnięcia nadzorczego). Zgodnie z § 4 pkt 5 lit.b Uchwały, dopuszcza się bez ograniczeń, przy uwzględnieniu § 4 pkt 2, 3 i 4, sytuowanie szyldów stanowiących tablice urzędowe, wymagane na mocy przepisów odrębnych. Warto odnotować, że w projekcie uchwały przedstawionym do uzgodnień i opinii to postanowienie nie zawierało zastrzeżenia o wymogu zgodności z innymi postanowieniami projektu. Otóż ani w uchwale ani w u.p.z.p. nie wprowadzono definicji "tablic urzędowych wymaganych przez przepisy odrębne". Pojęcie to można natomiast zrekonstruować m. in. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1509; dalej: "Ustawa z 1980 r.") oraz przepisy wykonawcze wydane na podstawie dekretu z dnia 7 grudnia 1955 r. o godle i barwach Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 1956 r., poz. 314) – zob. art. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r., Nr 172, poz. 1439). Zgodnie z art. 3 ust. 1a Ustawy z 1980 r., na budynkach siedzib podmiotów, o których mowa w art. 2a, umieszcza się urzędowe tablice z godłem Rzeczypospolitej Polskiej oraz urzędowe tablice z napisem nazwy tego podmiotu. Z kolei w art. 3 ust. 1b wskazano, że urzędowa tablica z godłem ma kształt owalny w układzie pionowym, obwódkę biało-czerwoną i tło szare, na którym znajduje się godło Rzeczypospolitej Polskiej. Urzędowa tablica z napisem jest prostokątna w układzie poziomym, ma tło czerwone, a litery napisu białe. Warto dodać, że podmioty, o których mowa w art. 2a Ustawy z 1980 r., to:

1) organy władzy państwowej;

2) organy administracji rządowej;

3) gminy, związki międzygminne oraz ich organy;

4) powiaty, związki powiatów oraz ich organy;

4a) związki powiatowo-gminne oraz ich organy;

4b) związki metropolitalne i ich organy;

5) samorządy województw oraz ich organy;

6) sądy, prokuratury i komornicy sądowi;

7) samorządowe kolegia odwoławcze;

8) regionalne izby obrachunkowe;

9) jednostki organizacyjne Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;

10) jednostki organizacyjne Policji, Straży Granicznej, Krajowej Administracji Skarbowej, Państwowej Straży Pożarnej i Obrony Cywilnej Kraju;

10a) Służba Ochrony Państwa;

11) jednostki organizacyjne Służby Więziennej;

12)¹ szkoły publiczne, szkoły niepubliczne i niepubliczne szkoły artystyczne o uprawnieniach publicznej szkoły artystycznej, uczelnie publiczne, uczelnie niepubliczne oraz federacje podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki.

Szczegółowe zasady co do lokalizowania i wymiarów tablic urzędowych zawarto w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (Dz. U. Nr 47, poz. 316). W rozporządzeniu tym określono m. in. miejsce, w którym należy umieścić tablice urzędowe, wymiary tych tablic oraz wymiary liter na tych tablicach. Trafnie zarzucił Wojewoda, że Miasto obejmując Uchwałą reklamową również tablice urzędowe naruszyło delegację ustawową, albowiem uregulowano w akcie prawa miejscowego zagadnienia, które są już przedmiotem kompleksowej regulacji na poziomie ustawy oraz rozporządzenia (czyli naruszono m. in. art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Istotność tego naruszenia jest tym bardziej oczywista, że w odróżnieniu od projektu z 2018 r., gdzie zawarte było tylko ogólne postanowienie o dopuszczeniu bez ograniczeń lokalizowania tablic urzędowych wymaganych przez przepisy odrębne, to już w Uchwale reklamowej wprowadzono zastrzeżenie, że lokalizowanie takich tablic winno odbywać się z zachowaniem postanowień § 4 pkt 2, 3 i 4. Uzupełniająco trzeba zauważyć, że zdaniem Sądu objęcie Uchwała "tablic urzędowych wymaganych przez przepisy odrębne" nastąpiło również z naruszeniem art. 2 pkt 16a-16d u.p.z.p. Otóż z uwagi na specyfikę tablicy urzędowej, której celem jest wyłączenie informacja, że w danym budynku znajduje się siedziba danego organu władzy publicznej lub innego podmioty wskazanego w art. 2a Ustawy z 1980 r., nie sposób uznać, że tego rodzaju tablica może być uznana za szyld w rozumieniu art. 2 pkt 16a u.p.z.p. Otóż w świetle art. 2 pkt 16d u.p.z.p., szyldem jest tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują. Tablica reklamowa oraz urządzenie reklamowe muszą z kolei obejmować ekspozycję reklamy, rozumianej w świetle art. 2 pkt 16a jako upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne.

IV.3.3.6. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów Wojewody odnoszących się do (zob. s. 35 - 36 Rozstrzygnięcia nadzorczego):

i) szyldów stanowiących informację o stopniu wykorzystania miejsc parkingowych (§ 4 pkt 4 lit. b Uchwały);

ii) zasad sytuowania szyldów wolnostojących stanowiących informację o nazwie osiedla (§ 7 ust. 2 pkt 9 Uchwały)

iii) szyldów wolnostojących stanowiących informację o wjeździe na teren (§ 7 ust. 2 pkt 10 Uchwały);

Sąd zdecydował o odniesieniu się do tych zarzutów Wojewody w jednym punkcie uzasadnienia wyroku, albowiem łączy je wspólny mianownik w postaci zakwestionowania przez Wojewodę możliwości wprowadzenia tych regulacji z uwagi na definicję reklamy (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.) oraz definicję szyldu (art. 2 pkt 16d u.p.z.p.). Zdaniem Sądu, Wojewoda nie uwzględnia okoliczności, że ustawodawca w art. 2 pkt 16a u.p.z.p. posłużył się niezwykle szeroką definicją reklamy. Zagadnienie definicji reklamy jest przedmiotem wielu regulacji prawnych z zakresu prawa cywilnego oraz prawa administracyjnego, a także budzi od wielu lat zasadnicze spory w doktrynie i orzecznictwie. W niniejszym uzasadnieniu nie ma miejsca na szersze referowanie tych zagadnień (przeglądu ujęć reklamy w prawie krajowym i europejskim oraz wypowiedzi doktryny w tej materii dokonuje np. J. Dudzik, R. Skubisz, w: Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, red. J. Szwaja, 5 wyd., Warszawa 2019, Nb 11-24). Wystarczy powiedzieć, że można wyróżnić reklamę w sensie ścisłym, która zawiera zachętę do zakupu towarów lub usług oraz reklamę w sensie szerokim, która obejmuje każdy przekaz mający wspomagać sprzedaż danych produktów lub usług, ale również przekaz mający w pozytywnym świetle przedstawić nie tylko oferowane produkty lub usługi, ale również obejmować przedmioty inne niż produkty lub usługi, takie jak instytucje (w tym inne niż przedsiębiorcy) lub aktywności społeczne. W tym drugim przypadku reklama obejmuje zatem również zjawiska, które określa się jako promocja. Ustawodawca w art. 2 pkt 16a u.p.z.p. zdecydował się na przyjęcie bardzo szerokiej definicji reklamy, albowiem (i) posłużył się pojęciem promocji, oraz (ii) odniósł to pojęcie do osób, przedsiębiorstw, towarów, usług, przedsięwzięć lub ruchów społecznych. Takie podejście ustawodawcy należy tłumaczyć troską o skuteczność uchwał reklamowych. Przyjęcie wąskiej definicji reklamy otwierałoby bowiem szerokie do nadużyć w postaci prób obejścia zakazów i nakazów przyjętych w takich uchwałach, np. poprzez twierdzenie, że mamy do czynienia tylko z informacją lub co najwyżej promocją. Tych aspektów systemowych i funkcjonalnych zdaje się nie dostrzegać Wojewoda, kiedy pisze o potrzebie "ścisłej, literalnej wykładni" w odniesieniu do pojęcia reklamy i szyldu w u.p.z.p. (s. 35 Rozstrzygnięcia nadzorczego). Nie sposób przy tym nie zauważyć niekonsekwencji Wojewody w podejściu do zasad wykładni prawa, kiedy ten sam organ w tym samym akcie administracyjnym w odniesieniu do kwestii istotnego naruszenia procedury uchwalania uchwały krajobrazowej powołuje się, zresztą zdaniem Sądu w pełni zasadnie, na względy systemowe, funkcjonalne i celowościowe. Zatem zdaniem Sądu, informacje o wolnych miejscach parkingowych, o nazwie osiedla oraz o wjeździe na teren mieszczą się w pojęciu promowania określonych usług, aktywności lub podmiotów w granicach danej nieruchomości. Ustawodawca nie wymaga przy tym, aby promocja ta miała charakter bezpośredni (lege non distinguente). To samo dotyczy informowania o działalności prowadzonej na danej nieruchomości. Przecież informacja o wolnych miejscach ma zachęcić do skorzystania z usługi wynajmu miejsca parkingowego, informacja o nazwie osiedla może służyć promocji oferty deweloperskiej, informacja o wjeździe na teren ułatwia klientom skorzystanie z usług oferowanych na tym terenie. Trafnie zwróciło przy tym uwagę Miasto, że tego rodzaju szyldy z reguły zawierają również logo lub inne oznaczenia graficzne identyfikujące przedsiębiorcę.

IV.3.3.7. Sąd nie podzielił również zarzutów Wojewody co do § 8 pkt 2 lit. d Uchwały, regulującego zasady sytuowania tablic i urządzeń reklamowych niebędących szyldami stanowiących informację o inwestycjach prowadzonych ze środków publicznych (s. 35 -36 Rozstrzygnięcia nadzorczego). Po pierwsze, w świetle poczynionych w punkcie IV.3.3.6 uwag co do szerokiej definicji reklamy przyjętej w art. 2 pkt 16a u.p.z.p. nie budzi wątpliwości Sądu, że informacja o inwestycjach prowadzonych ze środków publicznych zawiera element promocji. Może to dotyczyć zarówno promocji podmiotów z sektora publicznego, jaki i przedsiębiorców. W odniesieniu do podmiotów z sektora publicznego chodzi tu w szczególności o poinformowanie obywateli o skuteczności tych podmiotów w pozyskiwaniu środków publicznych, w tym środków pochodzących z tzw. funduszy unijnych. Z kolei w odniesieniu do przedsiębiorców tego rodzaju informacja stanowi pozytywny przekaz o przedsiębiorcy kierowany dla potencjalnych klientów, a mianowicie przekaz przedstawiający przedsiębiorcę jako podmiot dobrze zorganizowany oraz obdarzony zaufaniem przez podmioty przyznające wsparcie ze środków. Po drugie, powołane przez Wojewodę przepisy unijne jedynie w sposób ogólny regulują kwestię informowania na temat wsparcia, a nadto celem tych przepisów jest wyłącznie promowanie instytucji funduszy unijnych, a nie ochrona ładu przestrzennego lub krajobrazu (zob. m. in. art. 115 oraz załącznik XII do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ). Sąd nie stwierdził, aby kwestionowane przez Wojewodę postanowienie Uchwały nie dało się pogodzić z powołanym rozporządzeniem lub innymi przepisami prawa unijnego. Kwestionowany przepis Uchwały przewiduje jako zasadę, że informacje o inwestycjach prowadzonych ze środków publicznych mogą być sytuowane "bez dodatkowych ograniczeń", wyjątki dotyczą zaś tylko zakazu przykrywania dekoracji architektonicznych oraz otworów w elewacji oraz wyświetlania na ekranie, a także dopuszczalnej powierzchni. Uchwała reklamowa nie ingeruje tu w szczególności w kwestie uregulowane w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) NR 821/2014 z dnia 28 lipca 2014 r. ustanawiającym zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 w zakresie szczegółowych uregulowań dotyczących transferu wkładów z programów i zarządzania nimi, przekazywania sprawozdań z wdrażania instrumentów finansowych, charakterystyki technicznej działań informacyjnych i komunikacyjnych w odniesieniu do operacji oraz systemu rejestracji i przechowywania danych. W akcie tym uregulowano bowiem kwestie symbolu Unii oraz kolorystki, a także udziału procentowego informacji dotyczących nazwy operacji, głównego celu operacji, symbolu Unii wraz z odniesieniem do Unii i odniesieniem do funduszu lub funduszy umieszczanych na bilbordzie. Kwestionowane postanowienie Uchwały nie uniemożliwia realizacji powołanych przepisów unijnych. Natomiast uregulowanie w Uchwale reklamowej zagadnienia tablic informujących o inwestycjach pochodzących ze środków publicznych było zdaniem Sądu konieczne z uwagi na ryzyko nadużywania tego rodzaju tablic w celu obejścia rygorów przewidzianych dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w tej Uchwale. Innymi słowy, chodzi o to, aby przedsiębiorcy nie wykorzystywali przepisów nakazujących informowanie o otrzymanych środkach unijnych do sytuowania reklam godzących w zasady ochrony krajobrazu przyjęte w uchwale reklamowej. Reasumując, kwestionowane przez Wojewodę postanowienia Uchwały reklamowej nie stoją na przeszkodzie ich prawidłowemu współstosowaniu z powołanymi przepisami prawa unijnego w ramach realizacji zasady lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej).

IV.3.3.8. Sąd uznał również za bezzasadne zarzuty Wojewody dotyczące objęcia postanowieniami Uchwały reklamowej słupków blokujących oraz ogrodzeń segmentowych stanowiących urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego (§ 2 pkt 3 w zw. z § 12 pkt 1 Uchwały – zob. s. 36 - 39 Rozstrzygnięcia nadzorczego). Istota zarzutów Wojewody co do istotnego naruszenia prawa sprowadza się tu do dwóch zagadnień. Po pierwsze, zdaniem Wojewody słupki blokujące oraz ogrodzenia segmentowe służące zapewnieniu bezpieczeństwa drogowego nie mieszczą się w definicji obiektów małej architektury przewidzianej w art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333; dalej: "Prawo budowlane"). Po drugie, zdaniem Wojewody uregulowanie w Uchwale reklamowej tej problematyki nie jest możliwe z uwagi na to, że została już uregulowana przez ustawodawcę w ramach przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2311; dalej: "Rozporządzenie z 2003 r.). Odnosząc się do tych zastrzeżeń Wojewody trzeba po pierwsze zauważyć, że Uchwała reklamowa została podjęta na podstawie art. 37a u.p.z.p., a nie na podstawie Prawa budowlanego. Nie ma tu zatem prostej zależności w postaci związania definicją zawartą w tej same ustawie, w której zawarto upoważnienie do uchwalenia aktu prawa miejscowego. Zależność te potwierdza § 147 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym, jeżeli w ustawie lub innym akcie normatywnym ustalono znaczenie danego określenia w drodze definicji, w obrębie tego aktu nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu. W praktyce powstaje wówczas zagadnienie, czy należy sięgnąć do definicji z innej ustawy, czy też może chodzi tu o pojęcie w jego znaczeniu przyjmowanym w języku potocznym. Sąd podziela pogląd, że co do zasady w aktach z zakresu planowania przestrzennego istotne znaczenie mają definicje zawarte w Prawie budowalnym oraz aktach wykonawczych do tej ustawy. Jest tak dlatego, że treść tych aktów odgrywa istotną rolę w dalszym procesie inwestycyjnym, tj. na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę oraz dokonywania zgłoszenia robót budowalnych (zob. np. art. 30 ust. 6 pkt oraz 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Rzecz jednak w tym, że nie można tracić z pola widzenia podstawowej funkcji uchwały reklamowej – jej celem nie jest zapewnienie bezpiecznego wznoszenia budowli, co jest podstawową funkcją Prawa budowalnego (zob. art. 5 ust. 1 Prawa budowalnego). Celem uchwały reklamowej jest natomiast ochrona krajobrazu osiągana m.in. przez ujednolicenie i typizację obiektów znajdujących się w przestrzeni publicznej. W aspekcie obiektów małej architektury przedmiotem szczególnej ochrony są tu zwłaszcza te obszary miasta, do których dostęp jest powszechny i nieodpłatny, tj. m. in. parki, skwery, drogi, chodniki (por. np. Z. Gromek, Uchwały reklamowe w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2020, nr 1, s. 50). Takie elementy jak słupki blokujące oraz ogrodzenie segmentowe służące zapewnieniu bezpieczeństwa (w praktyce chodzi tu specjalistyczne ogrodzenia montowane zwykle przy wiatach przystankowych, skrzyżowaniach oraz przy wyjściach z terenu szkół bezpośrednio na chodnik lub ulicę) istotnie mogą wpływać na ocenę krajobrazu, tzn. mogą go zarówno poprawiać, jak i szpecić. Z punktu widzenia celu uchwały krajobrazowej objęcie tych elementów regulacją takiej uchwały nie budzi zatem wątpliwości. Reasumując, zachodzi tu uzasadniony wyjątek od zasady, że definicje czy też pojęcia z uchwały reklamowej powinny ściśle odpowiadać tym z zawartych w Prawie budowlanym (co do dopuszczalności takich wyjątków zob. np. uzasadnienie przywołanego przez Wojewodę wyroku NSA z 28 maja 2010 r., II OSK 531/10, CBOSA). Po drugie, niezależnie od podniesionych wyżej argumentów, Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, jakoby w definicji obiektu małej architektury zawartej w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego nie mogły mieścić się słupki blokujące oraz służące zachowaniu bezpieczeństwa ogrodzenia segmentowe. Zgodnie z tym przepisem, przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności:

a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury,

b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,

c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

Definicja obiektu małej architektury ma zatem charakter niepełny, gdyż nie wymienia wszystkich elementów składających się na jej desygnaty. Wspólne natomiast dla wszystkich obiektów małej architektury są ich niewielkie rozmiary oraz przeznaczenie, które powinno swoją treścią korespondować z przeznaczeniem jednej z kategorii obiektów wymienionych w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego (por. np. wyrok NSA z 18 października 2016 r., II OSK 19/15, CBOSA). Owe elementy dotyczące przeznaczenia zostały przy tym wskazane tylko jako egzemplifikacja (zwrot: "w szczególności"). Podkreślił to m. in. NSA w wyroku z 17 czerwca 2016 r. (II OSK 2515/14, CBOSA), stwierdzając, że cechą wyróżniającą obiekty małej architektury jest ich wielkość - stanowią je obiekty niewielkie. Zdaniem NSA, lista obiektów nie jest wyczerpująca i niewątpliwie do obiektów małej architektury można zaliczyć także inne obiekty, poza wyraźnie w nim wymienionymi. Należy jednak mieć na względzie, że każdorazowo cechą istotną takich obiektów jest wielkość. Przenosząc te ustalenia orzecznictwa na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że warunek małych rozmiarów obiektu jest niewątpliwe spełniony zarówno w odniesieniu do słupków blokujących, jaki i ogrodzeń segmentowych służących zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ponadto, spełniony jest również jeden ze wskazanych, tylko zresztą przykładowo, celów, tj. utrzymanie porządku. Warto podkreślić, że terminy "porządek" oraz "bezpieczeństwo" są ze sobą blisko związane znaczeniowo (zob. np. Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, red. M. Bańsko, PWN 2008, s. 581; por. też uzasadnienie wyroku NSA z 15 maja 2018 r., II OSK 2765/17, CBOSA oraz cyt. tam piśmiennictwo dotyczące definicji porządku i bezpieczeństwa). Dotyczy to zwłaszcza dziedziny prawa istotnej z punktu widzenia słupków blokujących oraz ogrodzeń segmentowych służących zapewnieniu bezpieczeństwa, tj. prawa o ruchu drogowym (zob. np. tytuł rozdziału 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym – Dz.U. z 2020 r., poz. 110: "Porządek i bezpieczeństwo ruchu na drogach"). Wspomniane ogrodzenia segmentowe, oprócz funkcji ochronnej wobec pieszych, pełnią zresztą również, pośrednio, funkcję zbliżoną do słupków segmentowych, tj. uniemożliwią parkowanie pojazdów w miejscach, w których piesi są szczególnie narażeni (np. okolice przejść dla pieszych, dojścia do przestanków). Co do zachowania bezpieczeństwa pieszych (taki jest bowiem podstawowy cel montażu przedmiotowych ogrodzeń segmentowych) można też odwołać się do wnioskowania prawniczego a minori ad maius. Skoro bowiem obiekt małej architektury może służyć zachowaniu porządku, to tym bardziej może on służyć zachowaniu bezpieczeństwa, w tym zachowaniu bezpieczeństwa ludzi w ruchu drogowym. Po trzecie wreszcie, przeszkodzą w obejęciu regulacją Uchwały słupków blokujących oraz ogrodzeń segmentowych nie jest Rozporządzenie z 2003 r. Celem tego rozporządzenia jest przede wszystkim uregulowanie wymogów technicznych oraz zasad sytuowania określonych urządzeń z uwagi na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, a nie kwestie dotyczące wzmocnienia ochrony krajobrazu. Wojewoda nie wykazał, aby postanowienia Uchwały dotyczące słupków blokujących oraz ogrodzeń segmentowych nie dały się pogodzić z warunkami określonymi w Rozporządzeniu z 2003 r.

IV.3.3.9. Sąd nie podzielił również zarzutów Wojewody odnoszących się do uregulowania w uchwale reklamowej zasad dotyczących tablic lub urządzeń reklamowych w formie wyświetlaczy (§ 2 pkt 33 i pkt 12 oraz § 8 Uchwały; zob. s. 39 – 40 Rozstrzygnięcia nadzorczego). Z uzasadnienia Rozstrzygnięcia nadzorczego zdaje się wynikać, że Wojewoda istotnego naruszenia prawa upatruje w istocie tym, że w definicji wyświetlacza jest mowa o technologii oraz porze wyświetlania. Zdaniem Sądu, oczywiste jest, że reklamy w formie wyświetlaczy należą do tych, które w sposób szczególnie dotkliwy ingerują w krajobraz oraz komfort mieszkańców, a przy okazji również w bezpieczeństwo w ruchu drogowym (rozpraszanie lub oślepianie uczestników ruchu). Konieczność uregulowania tej formy reklamy w uchwale krajobrazowej nie może zatem budzić jakichkolwiek wątpliwości. Trafnie podniosło również Miasto na s. 13 skargi, że kwestie dotyczące uregulowania w definicji wyświetlacza użytej technologii oraz czasu wyświetlania nie dotyczą standardów jakościowych, ale określeniu zasad i warunków dopuszczalności posługiwania się tą szczególnie uciążliwą dla mieszkańców formą reklamy. Reasumując, nieuregulowanie takich kwestii, jak pora wyświetlania reklam, czy też konkretnych technologii, z jakich musi być wykonany wyświetlacz sprawiałoby, że uchwała krajobrazowa mogłaby przestać w tej części spełniać swoją najważniejszą funkcję, tj. porządkowanie ładu reklamowego.

IV.3.3.10. Sąd nie może natomiast odnieść się merytorycznie do poruszonej w Rozstrzygnięciu nadzorczym kwestii wszczęcia w dniu [...] lutego 2020 r. przez Prezesa UOKiK postępowania wyjaśniające (sygn. akt: DOK1.401.1.2020), mającego na celu zbadanie rynku reklamy zewnętrznej w [...] oraz wpływu lokalnych regulacji prawnych na stan konkurencji na tym rynku (s. 28 Rozstrzygnięcia nadzorczego). Wojewoda nie sformułował tu bowiem zarzutu istotnego naruszenia prawa, a nadto kwestie dotyczące zachowania reguł wolnej konkurencji na rynku reklamy wykraczają poza kompetencje organu nadzoru nad samorządem terytorialnym.

IV.4. Jeżeli chodzi o skutki wyroku, to w razie jego uprawomocnienia się, Miasto winno niezwłocznie przystąpić do kontynuacji prac nad uchwałą reklamową mając na uwadze oceny prawne wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Odpowiednie zastosowanie na zasadzie znajdzie tu, na zasadzie analogii, art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. Innymi słowy, nie jest konieczne rozpoczynanie procedury uchwalenia uchwały krajobrazowej od początku, ale jedynie jej powtórzenie w niezbędnym zakresie. Aktualność zachowują tu również argumenty natury funkcjonalnej sformułowane w wyroku NSA z 22 marca 1999 r. (IV SA 1628/98, CBOSA) na gruncie poprzedniego stanu prawnego. Mianowicie, NSA uznał wówczas, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy o planie zagospodarowania przestrzennego oznacza wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej jednej - choć najważniejszej uchwały podejmowanej w procesie planowania. W obrocie prawnym pozostaje w szczególności uchwała rady o przystąpieniu do sporządzania planu, określająca obszar objęty planem i - co więcej - zobowiązująca do podejmowania kolejnych czynności planistycznych. Te zaś, przy założeniu niezmienionego stanu faktycznego i prawnego, pozostają aktualne. Mogą być zatem uznane za niewymagające powtórzenia, a gwarancją rzetelności w tej mierze stają się uprawnienia nadzorcze wojewody. W orzecznictwie i piśmiennictwie akcentuje się przy tym, że obowiązek powtórzenia czynności jest wyjątkiem, pojawia się tylko w takiej sytuacji, w której niepowtórzenie czynności oznaczałoby zachowanie działań sprzecznych z prawem (por. np. wyrok NSA z 23 maja 2019 r., II OSK 1353/18, CBOSA oraz Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Legalis 2019, Nb 10 do art. 28). Mutatis mutandis, poglądy te należy odnieść do uchwały reklamowej podejmowanej w oparciu o art. 37a u.p.z.p.

IV.5. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji.