Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 619/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50,  art. 51
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 105
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności i zgodności z przepisami wykonania robót budowlanych polegających na przyłączeniu do sieci kanalizacji sanitarnej pensjonatu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) nr [...] z dnia 14 sierpnia 2020 r., umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie legalności i zgodności z przepisami wykonania robót budowlanych polegających na przyłączeniu do sieci kanalizacji sanitarnej pensjonatu położonego w L. Z. przy ul. G. [...].

Przedmiotowa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W związku z interwencją B. P., PINB przeprowadził w dniu [...] lipca 2019 r. oględziny dotyczące między innymi, robót budowlanych polegających na przyłączeniu do sieci kanalizacji sanitarnej opisanego wyżej budynku. W protokole oględzin odnotowano, że około 10 lat temu (lub wcześniej) dokonano remontu i przebudowy budynku przy ul G. [...] i możliwe jest, że wówczas wykonano przyłącze kanalizacji. Właściciel budynku przy ul. G. [...] oświadczył, że był świadkiem robót budowlanych polegających na przyłączeniu budynku do studni, która znajduje się w granicach jego działki. Podał, że w miejscu, gdzie obecnie jest przyłącze nieruchomości sąsiedniej, przed wykonaniem tego przyłącza, przed około 10 laty nie było żadnego takiego urządzenia. Samych robót w rejonie studni kanalizacyjnej nie widział, gdyż był wówczas nieobecny, jednak po powrocie dostrzegł ślady po wykonaniu robót budowlanych w tym rejonie (na nowo ułożone płyty chodnikowe). Według B. P. przy intensywnym użytkowaniu sąsiedniego budynku dochodzi do zatykania studni.

Z informacji przekazanej przez D. W. Sp.z.o.o. jako właściciela posesji przy G. [...] wynika, że nieruchomość nabyta została z czynnym podłączeniem do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a wszelkie informacje we wskazanej sprawie winny być w posiadaniu Zarządu Budynków Komunalnych w L. Z., który jest właścicielem i zarządcą sieci. Przedstawiono także kopię umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków z dnia [...] stycznia 2009 r.

W dniu [...] stycznia 2020 r. przeprowadzono kolejne oględziny z udziałem Spółki D. W. (w imieniu której działał M. W.) oraz B. P. W protokole zanotowano, że skarżący nie był w stanie podać świadków, którzy potwierdziliby realizację robót budowlanych w granicach jego posesji dotyczących przyłącza kanalizacji sanitarnej. M. W. oświadczył natomiast, że podczas przebudowy budynku nie wykonywał żadnych robót związanych z budową przyłącza kanalizacji sanitarnej. Strony nie wskazały świadków, których przesłuchanie pozwoliłoby odnieść się ich sprzecznych stanowisk.

Do akt sprawy włączono także informację L. Usług Komunalnych Sp. z o.o. opartą na ustnym przekazie pracowników Spółki, że przyłącza w rejonie posesji przy ul. G. [...] i [...] zostały wykonane w latach 70-tych i stanowiły własność jednego podmiotu. Spółka podała, że ani ona, ani jej poprzednik prawny - Zarząd Budynków Komunalnych - nie posiada dokumentacji technicznej w zakresie projektu przyłącza kanalizacyjnego do nieruchomości przy ul. G. [...], i nie uczestniczyła w budowie rzeczonych przyłączy kanalizacyjnych.

Po zawiadomieniu stron o wszczęciu z urzędu postępowania którego przedmiot określono jako legalność i zgodność z przepisami wykonania robót budowlanych polegających na przyłączeniu do sieci kanalizacji sanitarnej pensjonatu położonego w L. Z. przy ul G. [...], PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. umorzył przedmiotowe postępowanie.

Organ stwierdził, że uzyskano sprzeczne stanowiska stron odnośnie zakresu i czasu wykonania robót. Wedle właściciela nieruchomości położonej przy ul. G. [...], budynek pensjonatowy położony w granicach sąsiedniej nieruchomości podczas prowadzonego remontu i przebudowy został przyłączony do sieci kanalizacji sanitarnej poprzez studnię znajdującą się na działce nr [...]. Właściciel budynku pensjonatowego Spółka D. W. reprezentowana przez A. K. i M. W. kategorycznie zaprzeczyła jakoby takie prace wykonano, twierdząc, że budynek został zakupiony z czynnym przyłączem kanalizacyjnym i żadnych robót w zakresie przyłączenia budynku do sieci nie wykonywano. Pomimo wezwania organu, strony nie wskazały świadków których wiedza pozwoliłaby wyjaśnić sprzeczności w ich stanowiskach.

PINB ustalił, że Starosta K. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na "wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu elewacji, ocieplenia oraz zmiany pokrycia dachowego budynku pensjonatowego" znajdującego się przy G. [...]. Projekt nie zawierał jednak rozwiązań technicznych w zakresie przyłączenia obiektu do sieci kanalizacji sanitarnej. PINB przyjął, że budynki położone przy ul. G. [...] i [...] w przeszłości stanowiły zespół budynków zarządzanych przez jeden podmiot i były zlokalizowane na jednej działce. Zatem uzbrojenie i zagospodarowanie terenu było wspólne dla tego zespołu budynków. Wedle informacji otrzymanej od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego przyłącza dla budynków wykonano w latach siedemdziesiątych. Za logiczne i uzasadnione ekonomicznie organ uznał, że w sytuacji, gdy jeden podmiot zarządzał zespołem budynków położnych na jednej działce, wykonana została wspólna instalacja i wspólne przyłącze dla zespołu budynków. Wspólne przyłącze od ostatniej studni do sieci oraz instalacja od każdego z budynków do studni nie są jednak uwidocznione na mapach będących w zasobach geodezyjnych.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, PINB stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala rozstrzygnąć jednoznacznie sprzeczności w stanowiskach stron a więc potwierdzić, czy w toku przebudowy budynku dokonano przyłączenia budynku położnego na dz. nr [...] do studni kanalizacji sanitarnej położonej na dz. nr [...]. Zdaniem organu, wspólne przyłącze i instalację sanitarną dla obiektów wykonano w czasie gdy były przyłączane do sieci.

Odnośnie robót budowlanych dotyczących przyłącza kanalizacji sanitarnej - wykonanych prawdopodobnie w latach siedemdziesiątych - organ nie stwierdził nieprawidłowości polegających na naruszeniu konkretnych przepisów techniczno-budowlanych. Udokumentowano na fotografii natomiast, że w studni kanalizacyjnej od strony wylotu instalacji z budynku położonego na dz. nr [...] znajdowały się odpadki, resztki żywności a więc substancje, których nie powinno się wrzucać do kanalizacji sanitarnej. Za przyczynę zatykania się studni uznać więc należy nieodpowiednie użytkowanie instalacji kanalizacji sanitarnej a nie to, że wykonana została ona z naruszeniem przepisów. Kwestia kontroli jakości i składu ścieków pozostaje poza kompetencjami organu nadzoru budowlanego, podobnie jak kwestia uregulowania zasad służebności przesyłu i kwestia partycypowania w kosztach utrzymania wspólnego dla dwóch podmiotów przyłącza kanalizacji sanitarnej.

Mając powyższe na uwadze, PINB uznał, że czynności wyjaśniające podjęte w toku postępowania doprowadziły do takich ustaleń, które eliminują możliwość orzekania w zakresie przedmiotu postępowania poprzez zastosowanie przepisu prawa materialnego, co uzasadnia umorzenie postępowania.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł B. P. zarzucając, że organ nie zbadał wnikliwie sprawy, zwłaszcza nie sięgnął do dokumentacji źródłowej znajdującej się w archiwum PINB, przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, Starostwa Powiatowego w K. Organ nie wyjaśnił, czy w dokumentacji tej wykazane zostało, czy przyłączenie do studni w latach siedemdziesiątych dotyczyło jednego, czy też dwóch użytkowników. Jego zdaniem przyłącze w latach siedemdziesiątych wykonane było tylko dla jego instalacji a dopiero w latach 1986-1990 wykonano podłączenie z działki sąsiedniej, bez jego zgody. Stanowi to naruszenie Prawa budowlanego. Odwołujący się zarzucił także, że z akt nie wynika aby organ przeprowadził dowód z dziennika budowy, który jest dokumentem urzędowym dla przebiegu robót budowlanych.

DWINB nie uwzględnił odwołania. Organ podzielił stanowisko PINB, że rzeczone przyłącze wybudowane zostało najprawdopodobniej w latach siedemdziesiątych XX wieku a wskazane nieruchomości były w rękach jednego właściciela. Na dzień dzisiejszy brak jest dokumentacji projektowej rzeczonej inwestycji a instalacja kanalizacyjna każdego z budynków oraz wspólne przyłącze od ostatniej studni do sieci nie są uwidocznione na mapach będących w zasobach geodezyjnych. W kwestii naruszenia przepisów techniczno-budowlanych wypowiedział się PINB w uzasadnieniu decyzji, nie stwierdzając takiego naruszenia.

Co do legalności zrealizowanych robót DWINB stwierdził, że przepisy ustawy Prawo budowalne z dnia 24 października 1974 r. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego nie wymagały na ww. roboty budowlane pozwolenia, ani zgłoszenia, więc w sytuacji wykonania ich w latach 1986-1990 (jak wskazuje B. P.) brak byłoby dokumentów potwierdzających ich wykonanie. Taka natomiast sytuacja nie stanowi podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego i wydania decyzji nakazującej. Konsekwencją braku możliwości merytorycznego orzekania w sprawie jest konieczność zakończenia postępowania w inny sposób tj. poprzez orzeczenie umarzające postępowanie. Natomiast podnoszone przez B. P. zarzuty dot. działania instalacji (rura kanalizacyjna zatykana przy odpływie do studzienki powoduje, że w studzience zbierają się ścieki, a to odór) mogą być podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie np. nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego (art. 66 Prawa budowlanego).

Organ odwoławczy zauważył także, że nie tylko na organie administracji publicznej spoczywają obowiązki wszechstronnego zebrania materiału dowodowego - również strona postępowania, jeżeli pewne okoliczności mają przemawiać za słusznością jej wniosków, winna je uprawdopodobnić i wykazać poprzez przedstawienie odpowiednich dowodów. W niniejszej sprawie PINB nie otrzymał od ww. Spółki dokumentów dot. rzeczonej inwestycji, a strony nie wskazały ani świadków, ani dokumentów potwierdzających stawiane przez siebie tezy czy twierdzenia. Zdaniem DWINB, organ pierwszej instancji wywiązał się z obowiązku wyjaśniania podstawy faktycznej i prawnej postępowania. PINB zwracał się bowiem pismami do stron postępowania oraz do spółki L. Usługi Komunalne, a także dwukrotnie przeprowadził oględziny (w dniu [...] lipca 2019 r. oraz [...] stycznia 2020 r.), celem wyjaśnienia sprawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność i zgodność z przepisami wykonania robót budowlanych polegających na przyłączeniu do sieci kanalizacji sanitarnej pensjonatu położonego w L. Z. przy ul. G. nie zaś przebudowa ww. obiektu, więc nie ma potrzeby sprawdzania dziennika budowy.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył B. P. zarzucając organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do samowoli budowlanej. Skarżący oświadczył, że nie zgada się określeniem przez organy nieprawidłowości stanu technicznego przyłącza kanalizacyjnego obiektu przy ul. G. [...]. Zdaniem strony, kanalizacja ta nie została wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz z załączonym do skargi szkicem projektowym.

Skarżący zarzucił także naruszenie przez organ nadzoru budowlanego art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 2 i § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zarzucając powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu, kwestionując ocenę organu odwoławczego skarżący podniósł, że sporna kanalizacja nie została wykonana zgodnie ze szkicem projektowym dotyczącym posesji przy ul. G. ale została poprowadzona bez jego wiedzy i zgody przez należącą do niego działkę i dodatkowo podłączona do studzienki kanalizacyjnej znajdującej się na jego posesji. Powoduje to skutki, które – w ocenie skarżącego – mogą zagrażać życiu i zdrowiu jego i jego rodziny.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Zarządzeniem z dnia 14 czerwca 2021 r. Przewodniczącego Wydziału II – w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także jako p.p.s.a) wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym, stwierdzone wady postępowania administracyjnego skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

W pierwszym rzędzie podkreślić należy, że przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ponadto, elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.

Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu albo na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. o których niżej). Z zasady prawdy obiektywnej wywodzi się także, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, CBOSA). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony możliwym jest dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należytego zastosowania.

W procedurze dochodzenia do prawdy materialnej kluczowe znaczenie ma, nałożony art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego. Realizacja tego obowiązku ma miejsce na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega on na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Ustosunkowanie się w nim tylko do pewnych dowodów, a pominięcie milczeniem innych - którym odmówiono wiarygodności - przesądza, że organ nie rozpatrzył wyczerpująco zebranego w sprawie materiału - por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1981 r., SA/Wr 87/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 80). Organ ma obowiązek wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku, zwłaszcza zaś odniesienia się i oceny tych dowodów i okoliczności, które podnosi strona. Jeżeli organ nie wyjaśnia, pomimo sugestii strony, określonej okoliczności, to jego działania należy traktować w takim przypadku jako dowolne. Nieustosunkowanie się przez organ do niektórych dowodów, zwłaszcza zaś tych zgłaszanych przez stronę, może budzić wątpliwości co do prawidłowości oceny całości materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia organu.

W uzasadnieniu organ nie może zatem pominąć jakiegokolwiek z przeprowadzonych w sprawie dowodów. Nie wypełnia przy tym obowiązku dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego sytuacja, w której organ twierdzi, że jakaś okoliczność została udowodniona a w materiale dowodowym utrwalonym w aktach sprawy brak dowodu na jej potwierdzenie. Obowiązku tego nie wypełnia także sytuacja, gdy w aktach znajdują się dowody które zaprzeczają danej okoliczności i nie można przekonywająco tej sprzeczności wyjaśnić. Taki stan rzeczy wskazuje bowiem na luki w materiale dowodowym, a w konsekwencji na konieczność podjęcia dalszego postępowania dowodowego, skierowanego na wyjaśnienie występujących w materiale dowodowym sprzeczności - por. np. wyrok NSA z 7 kwietnia 1982 r., II SA 372/82, ONSA 1982, Nr 1, poz. 33.

Zastrzec w tym miejscu należy, że przywołane wyżej zasady znajdują odpowiednie zastosowane na każdym etapie postępowania instancyjnego a więc także w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z zawartą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję (chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej). W świetle przepisów k.p.a. i poglądów orzecznictwa sądowego, omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Omawiana zasada, dla organu odwoławczego tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy, który nie może ograniczyć się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 117 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ.LEX nr 1325761). W kompetencjach organu odwoławczego mieści się uprawnienie do korygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie wywiązał się powyższych obowiązków.

Przedmiotem kontroli sądowej jest bowiem decyzja utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania którego przedmiotem była legalność i zgodność z przepisami wykonania robót budowlanych polegających na przyłączeniu do sieci kanalizacji sanitarnej obiektu pensjonatu położonego w L. Z. przy ul. G. [...]. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało przez organ I instancji z urzędu a impulsem do tego działania było wystąpienie B. P. zawarte w piśmie złożonym w dniu [...] czerwca 2019 r. o przeprowadzenie kontroli prawidłowości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej przedmiotowego obiektu.

W związku z powyższym wskazać wypada, że z art. 84 Prawa budowlanego wynika, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Na podstawie art. 84a ww. ustawy kontrola ta obejmuje zgodność wykonywanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 1). Organ ten, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego, sprawdza wykonanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. W sytuacji zatem gdy do właściwego organu nadzoru budowlanego wpływa informacja o podejrzeniu popełnienia samowoli budowlanej obowiązkiem organu jest przeprowadzenie właściwego postępowania. Dokonana, w ten sposób zainicjonowanym postępowaniu, weryfikacja /ocena legalności prowadzonych robót budowlanych/, obejmować powinna nie tylko ustalenie stanu faktycznego w jakim znajduje się dany obiekt budowlany ale także ustalenie stanu prawnego oraz zgromadzenie całości dokumentacji technicznej która dotyczy takiego obiektu.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że nie można zgodzić się z organem odwoławczym, iż zgromadzone w aktach sprawy dowody były wystarczające dla wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej orzekania oraz, że zostały one prawidłowo zweryfikowane przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające oraz oparte o nie rozważania organu, okazały się niewystarczające dla jednoznacznego wykazania, że spełnione zostały przesłanki do umorzenia postępowania. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie staje się bowiem bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a zatem wówczas, gdy nie istnieją ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Jeśli istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że przesłankę bezprzedmiotowości postępowania uzasadnia brak możliwości merytorycznego orzeczenia przez wydanie odpowiednich nakazów lub zakazów. Analiza przedstawionych Sądowi akt sprawy wskazuje jednak, że stanowisko organu co do zasadności umorzenia postępowania jest co najmniej przedwczesne i nie znajduje oparcia w poczynionych ustaleniach faktycznych oraz zebranym materiale dowodowym.

Przede wszystkim nie można zgodzić się wyrażoną w zaskarżonej decyzji oceną, że w sprawie nie wystąpiła samowola budowlana, skoro w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie zostały jednoznacznie ustalone i wyjaśnione istotne okoliczności faktyczne związane z wykonaniem spornych robót, tj. data ich zrealizowania, kto był inwestorem a przede wszystkim jaki był ich zakres.

Pomimo, że kwestia daty wykonania przedmiotowych robót na etapie postępowania pierwszoinstacyjnego była między stronami sporna a dowody zgromadzone w aktach – jak sam przyznał PINB - nie były wystarczające dla rozstrzygnięcia tego sporu, organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji, przy czym sam nie był zdecydowany co do daty wykonania robót. Z jednej strony twierdził, że zostały one wykonane "najprawdopodobniej" w latach siedemdziesiątych dwudziestego wieku (na nieruchomościach które należały do jednego właściciela), z drugiej strony, oceniając, że nie doszło do samowoli budowlanej, organ wskazywał jednak na przedział czasowy 1986-1990 który podany został dopiero na etapie odwołania. Jednocześnie DWINB nie wyjaśnił dlaczego właśnie ten okres uznał za miarodajny dla przeprowadzenia przedmiotowej oceny - z akt wynika, że skarżący wskazywał także, że roboty te zostały wykonane dziesięć lat przed wszczęciem postępowania, (czyli około 2010 r.) jednocześnie z robotami polegającymi na przebudowie pensjonatu. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy swoją ocenę braku samowoli oparł na domniemaniach i wyrywkowych informacjach co do daty wykonania robót. Tymczasem okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla ustalenia reżimu prawnego stanowiącego podstawę badania, czy wystąpiła samowola. Organy powinny zatem podjąć wszelkie możliwe i dostępne środki dowodowe dla jej wyjaśnienia. W niniejszej sprawie, nie można jednak uznać, że PINB z tego obowiązku się wywiązał, co nie zostało prawidłowo ocenione przez organ odwoławczy. Fakt, że organ I instancji przeprowadził dwukrotnie oględziny oraz zwracał się do stron postępowania i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego nie oznacza, że wyczerpał katalog dostępnych środków dowodowych mogących służyć wyjaśnieniu przedmiotowej okoliczności. Organ II instancji nie przeprowadził w tym względzie należytej oceny i nie zbadał, czy możliwe jest jeszcze skorzystanie z innych dowodów – takich jak: wystąpienie do odpowiednich jednostek (w tym także archiwów państwowych) celem dokonania analizy dokumentacji archiwalnej pomocnej dla ustalenia okoliczności dotyczących spornego przyłączenia, czy też przeprowadzenie dowodów ze źródeł osobowych (np. z pisma przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego wynika, że jego pracownicy mogą dysponować wiedzą co do okoliczności w jakich wykonano przyłączenia). Także twierdzenie, że poprzednio obie sąsiadujące działki stanowiły własność tego samego podmiotu (w związku z tym wykonano wspólne przyłącze) nie znajduje odpowiedniego potwierdzenia w aktach sprawy pomimo, że ustalenie tej okoliczności (stanu prawnego nieruchomości i zmian własnościowych) nie powinno stanowi dla organów większego problemu. Wystarczy wszak zbadać wpisy w ewidencji gruntów i w księgach wieczystych. Na marginesie Sąd zauważa, że w ramach prowadzonego równolegle postępowania dotyczącego zalewania wodami opadowymi nieruchomości skarżącego, właściciel działki nr [...] złożył oświadczenie o odnalezieniu dokumentacji technicznej i projektowej przedmiotowych budynków (co Sądowi wiadomym jest z urzędu) co potwierdza, że nie dokonano pełnego rozpoznania w kwestii dostępnego materiału dowodowego także w niniejszej sprawie.

Ocena powyższych okoliczności pozostała jednak poza rozważaniami organu II instancji pomimo, że w odwołaniu postawiony został zarzut zaniechania pozyskania na potrzeby postępowania dokumentacji źródłowej zgromadzonej w archiwach starostwa i przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego.

W konsekwencji uznać należy, że organ odwoławczy przy wyjaśnianiu kluczowych okoliczności faktycznych nie dokonał właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod względem jego kompletności oraz wyczerpania możliwości pozyskania innych dowodów pomocnych w sprawie. W rezultacie wszelkie ustalenia faktyczne i oceny wyrażone w oparciu o materiał dowodowy, który nie nosi cechy kompletności, należało uznać za przedwczesne. Tak też ocenić trzeba stanowisko organu odnoszące się do braku samowoli oparte na twierdzeniu, że przepisy obowiązujące w latach 1986-1990 nie wymagały na ww. roboty pozwolenia na budowę. Skoro nie zostało ustalone kiedy i kto dokonał spornego podłączenia, to brak uzasadnionych podstaw do formułowania wiążących ocen w oparciu o stan prawny obowiązujący podanym okresie.

Sąd zwraca także uwagę, że jeżeli przedmiotem postępowania organ uczynił legalność i zgodność z przepisami (choć w istocie pojęcia te się pokrywają) robót polegających przyłączeniu obiektu do sieci kanalizacji sanitarnej, to w pierwszym rzędzie jego obowiązkiem było wyjaśnienie w sposób obiektywny i jednoznaczny jaki był zakres tych robót i jak zostały one wykonane. W tym względzie brak jakichkolwiek ustaleń poczynionych przez pracowników PINB. Organ przeprowadził co prawda dwukrotnie oględziny, podczas których odebrał oświadczenie skarżącego co do tego kiedy i gdzie instalacja przebiega a do protokołu z dnia [...] lipca 2019 r. dołączono kopię mapy sytuacyjno - wysokościowej na której odręcznie zaznaczono prawdopodobny przebieg instalacji, jednak organ nie dokonał we własnym zakresie weryfikacji tych twierdzeń i nie ustalił w jaki faktycznie sposób przyłączono sąsiedni pensjonat do sieci kanalizacyjnej. W sporządzonych protokołach brak odpowiednich informacji wynikających z własnych spostrzeżeń pracowników organu, co do faktycznego (a nie prawdopodobnego) przebiegu instalacji. Organ nie odniósł się także do wniosku skarżącego o zweryfikowanie zgodności stanu faktycznego z projektowanym przyłączem odzwierciedlonym w projekcie budowanym dla obiektu S. V. (pismo z dnia [...] czerwca 2019 r. w aktach I instancji), jak też do informacji wynikających z pism przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego z lutego 2019 r. co do przebiegu przyłączy uwidocznionych na kopii mapy zasadniczej załączonej do protokołu z oględzin z 2019 r. Informacje te nie zostały przez organ odniesione do stanu faktycznego istniejącego w terenie i odpowiednio zweryfikowane. W konsekwencji uznać trzeba, że jeżeli nie zostało określone przez organ w sposób jednoznaczny i obiektywny, gdzie przedmiotowe roboty wykonano i jaki był ich zakres, to nie można było dokonać ich właściwej kwalifikacji a następnie oceny, czy wykonane zostały legalnie i zgodnie z przepisami. Niemożliwa jest, między innymi, ocena czy powstała instalacja w świetle obowiązujących przepisów może być uznana za przyłącze, czy też mogła ona stanowić sieć kanalizacyjną. Prawidłowe ustalenia w tym zakresie determinują natomiast tryb prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Zauważyć należy, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej przyłącza kanalizacyjnego jak też sieci kanalizacyjnej. Dla odkodowania tych pojęć trzeba więc odwołać do przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W myśl art. 2 pkt 5 tej ustawy, przyłączem kanalizacyjnym jest odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Zgodnie z art. 2 pkt 7 ww. ustawy, pod pojęciem sieci należy rozumieć przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Z przytoczonych definicji wynika, że jeżeli na nieruchomości znajduje się studzienka kanalizacyjna, to przyłączem jest odcinek przewodu pomiędzy wewnętrzną instalacją a tą studzienką, natomiast dalsza część przewodu do rury głównej stanowi już element sieci. Jeżeli na nieruchomości brak jest studzienki, to przyłączem jest odcinek przewodu pomiędzy wewnętrzną instalacją a granicą nieruchomości, dalsza część tego przewodu prowadząca do sieci stanowi element tejże sieci. Inaczej mówiąc, ten element instalacji, który znajduje się poza studzienką usytuowaną na działce użytkownika sieci bądź poza granicami tej działki, w przypadku gdy na działce nie ma studzienki, stanowi sieć a nie przyłącze. Wyjaśnić także trzeba, że zawarta w art. 2 pkt 7 u.z.z.w. definicja sieci nie posługuje się pojęciem własności sieci a pojęciem posiadania, zatem okoliczność, że właścicielem sieci jest osoba prywatna nie przesądza o uznaniu, że przewody wodociągowe lub kanalizacyjne, którymi doprowadzana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki - nie jest siecią w znaczeniu nadanym tym urządzeniom treścią cytowanego przepisu (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 października 2004 r., sygn. akt V CK 93/04, Legalis nr 243313). Przesądzające znaczenie ma okoliczność, że za pomocą sieci przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne będzie świadczyło na rzecz określonych podmiotów usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W świetle przedstawionego poglądu, zestawionego z definicjami sieci wodociągowo – kanalizacyjnej i przyłącza, roboty budowlane polegające na wybudowaniu instalacji poza granicami działki która jest do niej przyłączana, stanowią budowę sieci.

W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy nie uwzględnił powyższych okoliczności i nie przeprowadził stosowanych rozważań w kontekście przywołanych wyżej definicji. Nie zostało zatem wyjaśnione z jakiego rodzaju instalacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ustalenie robót faktycznie wykonanych wraz z ich prawidłową kwalifikacją ma zaś istotne znaczenie przy ocenie, czy wystąpiła w sprawie samowola budowalna i która norma prawa materialnego powinna być ewentualnie stosowana dla jej zlikwidowania. Dokonanie prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót rzutuje bowiem na ustalenie, czy wymagają one pozwolenia na budowę, zgłoszenia lub czy zwolnione są z tych obowiązków, co w konsekwencji determinuje tryb prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego (por. art. 48, 49 lub 50-51 Prawa budowlanego).

Ustalenie która norma prawa materialnego powinna mieć w sprawie zastosowanie, powinno nastąpić po wnikliwym i niebudzącym wątpliwości ustaleniu stanu faktycznego sprawy w oparciu o kompletny materiał dowodowy. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zakres w jakim ten materiał winien być uzupełniony wynika dla organu z art. 75 § 1 k.p.a. zgodnie z którym, jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, możliwa będzie ocena, czy sporny roboty budowlane powstały w wyniku samowoli budowlanej, czy naruszają przepisy techniczno-budowlane a wreszcie, czy istnieje norma prawa materialnego nakładająca na organy nadzoru budowlanego obowiązek podjęcia władczych działań celem usunięcia ewentualnego stanu niezgodności z prawem

W kontekście powyższych rozważań Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy zgodnie z omówioną wcześniej zasadą dwuinstancyjności postępowania. W efekcie wydał orzeczenie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zawiązku z art. 15 k.p.a. przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ wyeliminuje dostrzeżone przez Sąd uchybienia w zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego, uwzględniając wyrażoną w wyroku ocenę prawną. Działając zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania przystąpi do ponownego rozpatrzenia sprawy przy uwzględnieniu regulacji wynikającej z art. 136 k.p.a. Organ rozważy jakie czynności dowodowe powinny być w sprawie przeprowadzone oraz, czy zakres koniecznych do przeprowadzenia czynności wyjaśniających mieścić się będzie się w kompetencjach organu odwoławczego. Dalsze działania organu uzależnione będą od poczynionych w tym względzie ustaleń.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach (pkt II sentencji wyroku) wynika z zastosowania w sprawie art. 200 ww. ustawy.