Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 838/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 98 a ust.1 i 1a, art. 146 ust. 1a, art. 151
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 4 ust.4, par. 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, art. 77 par.1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 10 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi J. G. i I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących J. G. i I. G. solidarnie kwotę 414 (czterysta czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 13.770zł z solidarnym obowiązkiem jej zapłaty na rzecz gminy Miasto Ł. przez I.G.i J.G. , współwłaścicieli na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 255, oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna nr: 32/3 w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], o powierzchni 10.410m2, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki: 32/5, 32/6, 32/7, 32/8, 32/9. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podział ww. nieruchomości został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], która stała się ostateczna z dniem 3 sierpnia 2013r. Na terenie Miasta Ł. stawka procentowa opłaty adiacenckiej ustalona została na poziomie 30% różnicy pomiędzy wartością, jaką nieruchomość uzyskała po podziale i miała przed jej podziałem, na mocy uchwały Rady Miejskiej w Łodzi dnia 5 grudnia 2007r. nr XXII/461/07 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2007r. Nr 401, poz. 4195).

Następnie organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu postanowieniem z dnia [...] powołał biegłego J.Z. i zobowiązał do wykonania opinii w formie operatu szacunkowego. Zgodnie z treścią operatu szacunkowego sporządzonego przez J.Z. z dnia 3 marca 2014r., wartość rynkowa gruntu nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW [...]według jej stanu przed podziałem (gruntu działki nr 32/3) została obliczona na 1.393.600zł. Wartość rynkowa gruntu nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW [...]według jej stanu po podziale (gruntu działki nr: 32/5, 32/6, 32/7, 32/8, 32/9) została obliczona na 1.451.700zł.

Następnie Prezydent Miasta Ł. wskazał, że postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2014r. powołał rzeczoznawcę majątkowego A.Z. jako biegłego w sprawie i zobowiązał do wykonania opinii w formie operatu szacunkowego, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych oraz z zasadami etyki zawodowej. Jednocześnie zwolnił J.Z. z obowiązku występowania w charakterze biegłego w niniejszym postępowaniu.

Prezydent Miasta Ł. wskazał następnie, że zgodnie z treścią operatu szacunkowego z dnia 10 września 2014r. autorstwa A.Z., wartość rynkowa gruntu podzielonej nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW [...]według jej stanu przed podziałem (gruntu działki ewidencyjnej nr: 32/3) została obliczona na 1.164.400zł. Wartość rynkowa gruntu podzielonej nieruchomości według jej stanu po podziale (gruntu działek ewidencyjnych nr: od 32/5 do 32/9) została obliczona na 1.210.300zł. Różnica wartości rynkowej wskazanej nieruchomości po podziale i przed podziałem wynosi 45.900zł, z czego 30% stanowi kwotę 13.770zł.

W dalszej kolejności Prezydent Miasta Ł., przywołując regulacje ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n", oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej powoływanego jako "rozporządzenie", stwierdził że opinia rzeczoznawcy majątkowego A.Z. zawiera wszystkie elementy wymagane dla operatu szacunkowego, a zastosowane podejście i metoda szacowania są dopuszczone przepisami prawa, w związku z czym operat szacunkowy odpowiada ustawowym wymogom formalnym. Organ wskazał, że biegły w przedmiotowym postępowaniu uznał, że suma wartości poszczególnych działek wchodzących w skład dzielonej nieruchomości według jej stanu po podziale, stanowi jej wartość rynkową, stosownie do zapisów art. 151 ust. 1 u.g.n. i działanie to pozostaje w zgodzie z przepisami prawa i podstawowymi zasadami wyceny, co potwierdza m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2014r. w sprawie I OSK 2948/12. oraz stanowisko Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia 22 maja 2014r. sygn. DGN-II-0770-1-TN/14.

Organ podkreśli jednocześnie, że o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania decyduje rzeczoznawca majątkowy, a nie wola organu administracji bądź strony postępowania. Dla potrzeb wyceny nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, będących przedmiotem prawa własności, zlokalizowanych w Ł. na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Okres badania rynku z uwagi na stan rynku dotyczył 3 lat poprzedzających proces wyceny, w którym nastąpiła stagnacja lokalnego rynku i poziomu cen transakcyjnych. Dalej organ orzekający wyjaśnił, że z uwagi na różne powierzchnie i cechy rynkowe wycenianych działek, dla potrzeb określenia ich wartości rynkowych biegły przeprowadził niezależne analizy różnych rynków lokalnych. Rzeczoznawca majątkowy uwzględnił wszystkie elementy, różnicujące wartość nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Dla każdego z analizowanych zakresów powierzchniowych rynku nieruchomości podobnych, przyporządkowane zostały indywidualnie stosowne cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości oraz wagi tych cech. Zdaniem organu w operacie szacunkowym ukazane zostały założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny i ukazany został wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale.

Podsumowując organ uznał, że w wyniku podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości rynkowej wynikający ze zmiany struktury wewnętrznej podzielonego gruntu i powstania działek o cechach bardziej optymalnych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną od cech działki, z której zostały wyodrębnione, zwłaszcza pod względem powierzchni. Organ wskazał, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił na obszarze wyodrębnionym pod działkami nr 32/6, 32/7, 32/8. Zaś na obszarze wyodrębnionym pod działkę nr 32/9 nastąpił spadek wartości jednostkowej gruntu na skutek podziału, a wartość działki nr 32/5, stanowiącej drogę wewnętrzną, została wyliczona na równo z wartością działki, z której została wyodrębniona.

Organ nadmienił jednocześnie, że nie wyraża zgody na wnioskowane rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty ze względu na złą sytuacją finansową miasta oraz ograniczone możliwości rozkładania opłat adiacenckich na raty w sytuacji konieczności intensyfikacji pozyskiwania dochodów dla realizacji zadań własnych gminy. Prezydent Miasta stwierdził, że biorąc pod uwagę czas trwania postępowania i możliwość zarezerwowania w tym okresie środków na konieczność uiszczenia opłaty adiacenckiej, nie ma szczególnie uzasadnionych przesłanek do rozłożenia opłaty na raty.

W terminie prawem przewidzianym odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli J.G. oraz I.G., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98a i art. 153 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267), dalej powoływanej jako "K.p.a."

Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania J.G. i I.G., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ przypomniał, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe, gdy dokonany został podział nieruchomości, podjęta została przez radę danej gminy uchwała w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz wykazany został wzrost wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

Następnie organ stwierdził, że istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi wielkość wzrostu nieruchomości w następstwie podziału nieruchomości. Wskazał, iż nie ma zastrzeżeń co do prawidłowości operatu szacunkowego, zwłaszcza w świetle wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego zawartych w pismach z dnia 14 kwietnia 2015r., 25 lutego 2015r. i 17 października 2014r., stanowiących odpowiedź na zarzuty strony, a ponadto w świetle pozytywnego stanowiska 13 członków [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 3 stycznia 2014r. odnośnie sposobu wyceny nieruchomości po podziale, opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...][...]zajętej w analogicznej sprawie, jak i utrwalonego obecnie orzecznictwa sądowoadministracyjnego obowiązującego w tym zakresie.

Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. W ocenie Kolegium sporządzony operat szacunkowy jest wyczerpujący, logiczny, nie zawiera błędów, oparty został na obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Biegły w operacie uwzględnił cechy wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych, w tym: lokalizacji, dostępu, sąsiedztwa, otoczenia, wyposażenia w media, czy prawnych lub technicznych możliwości zabudowy. Następnie na podstawie ustalonych cech rynkowych dostosował wycenianą nieruchomość do określonego stopnia i wagi każdej cechy rynkowej. Dokonał analizy i charakterystyki rynku nieruchomości gruntowych uwzględnionych w procesie wyceny oraz przedstawił sposób wyceny, podejście, zastosowane metody oraz uzasadnienie wyboru. W operacie przedstawiono szczegółowy opis nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego, a uzyskały cenę najniższą i najwyższą w badanym zbiorze transakcji. Jak dalej wywiódł organ liczba transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównania w celu oszacowania przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale jest wystarczająca dla przyjętej metody szacowania, co odpowiada treści § 4 ust. 4 rozporządzenia. Ponadto przyjęte do porównań nieruchomości to nieruchomości podobne do wycenianej, pochodzące z tego samego rynku lokalnego, wyodrębnione pod względem atrakcyjności lokalizacji ogólnej, dostępności komunikacyjnej, funkcji w planie, wielkości powierzchni działki, uzbrojenia terenu i o podobnym przeznaczeniu – teren zabudowy mieszkaniowej.

Organ uznał, że operat zawiera wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego, sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Poza tym operat szacunkowy odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 u.g.n. Operat ten – w ocenie Kolegium – niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jego wartości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że nie można zgodzić się z twierdzeniami pełnomocnika odwołujących, jakoby operat sporządzony przez rzeczoznawcę A.Z. był nieprawidłowy, z uwagi na zastosowaną metodykę wyceny po podziale tylko i wyłącznie dlatego, że takiego sposobu szacowania, pełnomocnik stron, będący również rzeczoznawcą majątkowym, nie podziela. W tym zakresie organ podał, że zasady ustalania wartości nieruchomości formułują precyzyjnie przepisy powołanych już wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stanowią one też kryterium oceny postępowania dowodowego. Organ podkreśli, że w celu wyceny nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu, oblicza się jej wartość rynkową. Z reguły, przed podziałem, nieruchomości składają się z jednej działki gruntu; nie ulega wtedy wątpliwości, że jej wartość rynkowa, odpowiada wartości tej działki. Określenie wartości nieruchomości według jej stanu po podziale, jako suma wartości nowo wydzielonych działek gruntu, jest efektem analizy rynku nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, na którym zasadą jest zbywanie poszczególnych działek oddzielnie. Określenie wartości wycenianej części nieruchomości w inny sposób niż ten wybrany w operacie szacunkowym nie doprowadziłoby do określenia jej wartości rynkowej, stosownie do zapisów art. 151 ust. 1 u.g.n. Analiza rynku nieruchomości, jaką przeprowadził biegły na potrzeby wyceny wykazała, że uczestnicy rynku, dążąc do maksymalizacji zysku ze sprzedaży, zbywają na rynku indywidualnie działki wchodzące w skład nieruchomości, nie dzielą natomiast nieruchomości, aby następnie ją zbyć w całości.

Kolegium podkreśliło, że skutkiem podziału nieruchomości zatwierdzonego prawomocną decyzją o podziale jest zmiana jej stanu prawnego. Z kolei zmiana stanu nieruchomości pociąga za sobą konieczność uwzględnienia tej zmiany w procesie wyceny i analizy takiego rynku nieruchomości na jakim podzielona nieruchomość uzyska najbardziej prawdopodobną cenę. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, rzeczoznawca majątkowy winien dokonać wyceny każdej z działek powstałych w wyniku podziału, uwzględniając ich specyficzne cechy i atrybuty, zamieszczając te wartości w operacie, tak by na tej podstawie wykazać, iż nastąpił wzrost wartości dzielonej nieruchomości. Organ podkreślił, że każda z działek po podziale może stanowić odrębny przedmiot obrotu rynkowego, a tym samym posiada wartość rynkową, a możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, możliwość uzbrojenia, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej.

Następnie Kolegium zajęło stanowisko w sprawie zarzutu pełnomocnika stron co do wartości działki o funkcji drogi wewnętrznej, którą oszacowano w analogii do przepisów rozporządzenia, tj. § 36 ust.3 pkt 1 w związku z ust. 6, gdzie wartość prawa własności działki gruntu dokonano w wysokości równej wartości gruntu podlegającego podziałowi – tj. jak wartość jednostkowa działki nr 32/3. Kolegium stwierdziło, że zastosowana przez rzeczoznawcę metodologia wyceny jest powszechnie stosowana w operatach szacunkowych sporządzanych na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej i nie budzi wątpliwości. W sprawie poprawności takiej metodologii wypowiedział się między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 25 lipca 2014r. w sprawie II SA/Łd 516/14 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lipca 2014r. w sprawie I OSK 2948/12. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że pełnomocnik strony kwestionując sposób wyceny nie przedstawił żadnego dowodu, w którym wartość nieruchomości przy zastosowaniu innej metodyki wyceny byłaby niższa.

W dalszej kolejności organ odniósł się do zarzutu naruszenia obowiązujących w K.p.a. zasad poprzez wydanie decyzji w dniu 10 kwietnia 2015r., podczas gdy pismem z dnia 20 kwietnia 2015r. przekazano stronie wyjaśnienia biegłego do jej zarzutów. Organ wyjaśnił, iż to sam biegły, już po wydaniu decyzji, bez inicjatywy organu w tym zakresie, zapoznał się z materiałem zgromadzonym w sprawie i przekazał swe wyjaśnienia na piśmie, które to organ uznał za zasadne przekazać stronie. Poza tym organ stwierdził, że choć z wyjaśnieniami biegłego strona zapoznała się już po wydaniu przez organ decyzji w sprawie, to wyjaśnienia te nie wnoszą nic nowego do sprawy, bo sprowadzają się do podtrzymania swojego stanowiska prezentowanego we wcześniejszych pismach wyjaśniających i dokonanej wyceny.

Odnosząc się do kwestii odmowy rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty Kolegium wskazało, że swoje stanowisko organ I instancji uzasadnił w sposób wystarczający dla podjętego rozstrzygnięcia, argumentując je trudną sytuacją finansową miasta oraz ograniczonymi możliwościami rozkładania opłat na raty. W ocenie Kolegium organ I instancji, odmawiając stronie rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty, nie przekroczył granic uznania administracyjnego, wskazując przy tym przyczyny odmowy oraz załączając dokumenty potwierdzające zajęte stanowisko. Poza tym organ odwoławczy zauważył, że skarżący mieli wiedzę i świadomość toczącego się postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej, bo zostało ono wszczęte w dniu 4 listopada 2013r. na skutek podziału nieruchomości dokonanego na ich wniosek i oczywistym jest, że winni tak planować i gospodarować swym budżetem by uwzględnić takie obciążenie finansowe jak opłata adiacencka.

Kolegium podkreśliło następnie, że organ prowadzący postępowanie w I instancji wypełnił swoje obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej, w tym dotyczące ciężaru dowodu, jednakże nie oznacza to że organ ten ma przekonać stronę o zasadności nałożonego na nią obowiązku, bowiem przekonanie strony o racjach administracji publicznej jest często niemożliwe.

Nadto organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu od decyzji ustalającej opłatę adiacencką pełnomocnik stron złożył skargę na postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] odmawiające wyłączenia biegłego rzeczoznawcy majątkowego A.Z. w rozpatrywanej sprawie. W tym zakresie organ wyjaśnił, że w pełni podziela argumentację organu orzekającego zawartą w uzasadnieniu postanowienia, iż przedstawione przez pełnomocnika strony okoliczności pozostają bez wpływu na obiektywizm czy też bezstronność biegłego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wywiedli I. G. i J. G., zarzucając:

I) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98a i art. 153 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

II) naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. w zakresie w jakim organ:

nie dokonał oceny operatu według zasad, jakimi rządzi się postępowanie dowodowe; nie podjął żadnej próby merytorycznej weryfikacji uwag wskazanych w pismach strony, a jedynie przyjął jako jedyne słuszne wyjaśnienia biegłego;

III) naruszenie art. 8 K.p.a.- zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

IV) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

W odniesieniu do zarzutu pkt I, powołując się na stanowisko prezentowane we wskazanych wyrokach sądów administracyjnych, decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., doktryny oraz Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych skarżący wskazali, że błędne jest przyjęcie wartości nieruchomości po podziale jako prostej sumy działek. Gdyby Sąd nie podzielił w/w stanowiska – ich zdaniem – należy stwierdzić, iż doszło do naruszenia art. 151 u.g.n. stanowiącego, iż wartość rynkową należy określić przy przyjęciu między innymi założenia, że upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Skarżący podkreślili, że przy przyjęciu, iż wartość po podziale można określić jako sumę pojedynczych działek to należy określić jej wartość jako sumę zdyskontowanych przyszłych przepływów związanych z sprzedażą działek po podziale w przyszłości według określonego wzoru, bowiem błędem opinii sporządzonej przez biegłego jest przyjęcie, iż wartość nieruchomości po podziale stanowi prostą sumę wartości działek po podziale. W ocenie skarżących najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku po podziale nie jest prostą sumą wartości działek, a sumą tych cen rozłożonych w czasie, gdyż ewentualna sprzedaż działek po podziale nie odbędzie się jednorazowo, a sprzedanie wszystkich działek/nieruchomości po podziale może potrwać kilka lat.

Następnie skarżący wskazali, że dodatkowym argumentem przemawiający za błędnym sposobem wyceny, a tym bardziej wyniku wyceny jest aspekt czysto ekonomiczny. Biegły określił, iż wartość przed podziałem wynosi: 1.164.400zł a po podziale: 1.210.300zł, a zatem różnica wynosi 45.900zł, co stanowi różnicę procentową w wysokości: 3,94%. Zatem – w ocenie I.G. i J.G. - z punktu widzenia rynku nieruchomości różnica w cenie/wartości ok. 5% jest typowym przedziałem negocjacji ceny pomiędzy stronami, nie zaś udowodnionym wzrostem wartości nieruchomości.

W zakresie zarzutu wskazanego w pkt II autorzy skargi podnieśli, że operat szacunkowy z dnia 10 września 2014r. sporządzony przez biegłego zawiera liczne nieprawidłowości dyskwalifikujące go jako dowód w postępowaniu dotyczącym opłaty adiacenckiej z tytułu podziału, których organ nie wyjaśnił na etapie postępowania. Zgodnie z rejestrem cen i wartości, który w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 5 czerwca 2014r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2014r. poz. 897) stał się rejestrem powszechnym, w okresie od 1 stycznia 2014r. do 9 października 2014r. w [...] Ośrodku Geodezji zostało zarejestrowanych tj. wprowadzonych do rejestru ok. 150 transakcji nieruchomości niezabudowanych (z tego około 90% dotyczy zabudowy MN). Dodatkowo skarżący wskazali na akty notarialne, które fizycznie były dostępne dla rzeczoznawców majątkowych w [...] Ośrodku Geodezji w wrześniu 2014r., a nie zostały jeszcze wprowadzone do przedmiotowego rejestru. Zatem – w ocenie skarżących – biegły nie określił wartości nieruchomości przy uwzględnieniu aktualnych cen, zgodnie z art. 98a u.g.n., przez co mógł zawyżyć wartość nieruchomości lub określić wbrew zasadzie porównywalności. Dodatkowo biegły w piśmie z dnia 25 lutego 2015r. złożył oświadczenie, iż dostępnych było jedynie 6 transakcji z 2014r., podczas gdy publiczne rejestry cen i wartości nieruchomości stanowią, iż na dzień sporządzania operatu szacunkowego dostępnych było co najmniej 150 transakcji.

Skarżący podkreślili również, że część nieruchomości przyjętych przez biegłego do porównań nie spełnia kryteriów podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. Część transakcji z operatu szacunkowego przyjęta bowiem do porównań przez biegłego jest przeznaczona pod zabudowę przemysłową czy też zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, co dyskwalifikuje operat jako dowód.

Skarżący podnieśli nadto, że biegły przyjmując do wyceny przed podziałem nieruchomości bez atrybutów w postaci wydanej decyzji o warunkach zabudowy czy opracowanego projektu podziału zaniżył wartość nieruchomości, co wpływa na zwiększoną opłatę adiacencką. Autorzy skargi podkreślili jednocześnie, że w operacie brak jest cechy rynkowej, która różnicowały by te dwa odmienne stany prawne.

Autorzy skargi wskazali, że wielokrotnie w trakcie postępowania podkreślali wadliwość określenia wartości działki nr 32/5 stanowiącej drogę wewnętrzną. Podnieśli, że biegły na stronie 20 operatu jednoznacznie stwierdził, iż występuje sprzedaż udziałów w drogach wewnętrznych przy zbywaniu praw do działek posiadających dostęp do dróg publicznych poprzez działki drogowe, a następnie określił wartość działki pod drogę wewnętrzną jak dla typowej działki budowlanej przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tym sposobem biegły zawyżył wartość działki pod drogę wewnętrzną, co ma przełożenie na zawyżoną wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej. Jednocześnie skarżący podnieśli, że część nieruchomości przyjęta do porównań przy określaniu wartości po podziale została sprzedana z udziałem w drodze wewnętrznej, co powoduje, że biegły licząc wartość działki 32/5 (drogi wewnętrznej) zdublował wartość, a tym samym powiększył różnicę pomiędzy wartością przed podziałem i po podziale, co ma bezpośredni wpływ na wysokość opłaty adiacenckiej.

Następnie skarżący wskazali, że biegły w ogóle nie wyjaśnił na jakiej podstawie zostały określone i czym w istocie są przyjęte współczynniki na stronach 23-26 opisane jako "(...)formuła obliczeniowa = waga cechy", "(...) formuła obliczeniowa = (waga cechy + średniej/2", "(...) formuła obliczeniowa = (waga cechy + bardzo dobra)/2". W ich ocenie przyjęta przez biegłego metoda nie ma odzwierciedlenia w metodologii stosowanej przy wycenie nieruchomości i należy traktować ją jako błąd rachunkowy znacząco wpływający na ostateczny błędny wynik wyceny. Zdaniem skarżących wątpliwości budzi również (...) formuła obliczeniowa: dobry 1,10 na stronie 26 operatu, bowiem nie wiadomo na jakiej podstawie biegły przyjął współczynnik powiększający 1,10.

Poza tym w skardze podkreślono, że przez działki po podziale przebiega napowietrzna linia wysokiego napięcia 110kV, podczas gdy przez żadną z nieruchomości porównawczych przyjętych do określenia wartości nieruchomości po podziale nie przebiega linia wysokiego napięcia. Dodatkowo organ, jak i biegły nie załączyli do akt sprawy mapy zasadniczej z zaznaczeniem stref ochronnych napowietrznej sieci elektroenergetycznej oraz nie została przeprowadzona analiza czy istnienie napowietrznej sieci elektroenergetycznej umożliwia jakąkolwiek zabudowę w tym obszarze.

Następnie strona skarżąca podniosła, że organ wydał decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej przed całkowitym wyjaśnieniem sprawy i przed formalnym zakończeniem prowadzonego postępowania, bowiem decyzja w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej została wydana w dniu 10 kwietnia 2015r., natomiast dopiero pismem z dnia 20 kwietnia 2015r. organ przekazał stronie wyjaśnienia biegłego do zarzutów sygnowane datą 14 kwietnia 2015r.

Odnosząc się do zarzutu nr III skargi I.G i J.G. wskazali, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, a sytuacją niedopuszczalną jest fakt, iż w podobnym stanie faktycznym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wydaje sprzeczne względem siebie decyzje.

Wyjaśniając zarzut pkt IV autorzy skargi podali, że pismem z dnia 25 listopada 2014r. biegły A.Z. poza niniejszym postępowaniem skierował do pełnomocnika strony wezwanie, które zostało wysłane do szerokiego grona osób, które nie mają dostępu do akt przedmiotowego postępowania. W wyniku zachowania biegłego dostęp do akt sprawy został ujawniony licznej grupie osób niezwiązanych z postępowaniem, co stanowi naruszenie tajemnicy zawodowej. Skarżący wskazali również, że niejednoznaczną jest sytuacja, w której rzeczoznawcy majątkowi, którzy dotychczas sporządzali operaty szacunkowe z tytułu opłaty adiacenckiej dla Urzędu Miasta Ł. spotykają się z Dyrekcją Wydziału Praw do Nieruchomości Urzędu Miasta Ł. poza toczącymi się postępowaniami, co miało również miejsce w niniejszej sprawie.

Skarżący podkreślili końcowo, że biegły wykazał się brakiem należytej staranności, bowiem organ I instancji trzykrotnie zwracał się do biegłego o wyjaśnienia, a które to wyjaśnienia łącznie z operatem szacunkowym zawierają w sobie informacje wzajemnie wykluczające się.

Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji I i II instancji w całości, wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r. poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub wydanie lub wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy wskazanej już wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 98a ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz, prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką, jeśli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wzrośnie jej wartość. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Natomiast stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.).

Podkreślić również należy, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio m.in. art. 146 ust. 1a u.g.n., który wskazuje że niezbędnym elementem ustalania tej opłaty jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Biegły dokonuje wyceny nieruchomości, sporządzając operat szacunkowy w oparciu o przepisy u.g.n. oraz wyżej wskazanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat stanowi jedyny dopuszczalny przez prawo dowód określający wzrost wartości nieruchomości. Sporządzenie operatu wymaga wiadomości specjalnych i odpowiednich kwalifikacji, jednakże opinia rzeczoznawcy podlega ocenie przez organy administracji bowiem operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 K.p.a. i dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązku organu orzekającego w sprawie. Opinia biegłego podlega również kontroli przez sąd administracyjny w przypadku wniesienia skargi na ostateczną decyzję. Oprócz wymogów formalnych określonych w rozporządzeniu, operat winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących nieruchomości szacowanej, właściwym wyborze nieruchomości podobnych do szacowanej, jak również na prawidłowym uwzględnieniu współczynników korygujących odzwierciedlających różnice w porównywanych nieruchomościach. Istotną kwestią jest sporządzenie operatu w sposób zrozumiały i logiczny. W razie stwierdzenia przez organ oceniający operat jakichkolwiek niejasności, błędów bądź braków organ winien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, zaś w przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości winien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia stanowiska w danej kwestii (vide wyroki NSA: z dnia 24 stycznia 2012r. w sprawie I OSK 1008/11, z dnia 23 października 2014r. w sprawie I OSK 534/13, z dnia 16 października 2014r. w sprawie I OSK 446/13; wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 7 marca 2013r. w sprawie II SA/Po 822/12 oraz w Warszawie z dnia 27 lutego 2009r. w sprawie I SA/Wa 869/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Następnie wskazać należy, że wartość nieruchomości biegły oszacował w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Przypomnieć należy, że stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi.

W ocenie Sądu co do zasady przyjęcie metody korygowania ceny średniej zasługuje na aprobatę, gdyż daje obiektywną analizę rynku nieruchomości poprzez porównanie kilkunastu nieruchomości i zastosowanie korekty ze względu na cechy różniące względem przedmiotu wyceny. Wątpliwości budzi jednak kwestia, czy do porównania rzeczoznawca majątkowy faktycznie przyjął nieruchomości, które spełniają kryteria nieruchomości podobnych, o których mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. Jak wynika ze wskazanego przepisu, przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Tymczasem ani treść operatu, ani późniejsze wyjaśnienia biegłego oraz treść zaskarżonej decyzji nie dostarczają jednoznacznych wyjaśnień, czy nieruchomości wybrane do porównania z nieruchomością będąca przedmiotem wyceny stanowią nieruchomości podobne, zwłaszcza w świetle zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze do tutejszego Sądu.

Brak jest również wyjaśnienia kwestii podnoszonej w toku postępowania przez skarżących, iż część nieruchomości przyjęta do porównań przy określaniu wartości nieruchomości po podziale została sprzedana łącznie z udziałem w drodze wewnętrznej. W sytuacji gdy w operacie szacunkowym sporządzanym na potrzeby niniejszego postępowania działka przeznaczona pod drogę wewnętrzną podlegała odrębnemu szacowaniu, powyższe mogło mieć bezpośredni wpływ na wysokość opłaty adiacenckiej i prowadzić do błędnego jej ustalenia.

Podkreślić również trzeba, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i biegły nie odnieśli się do zarzutu podnoszonego przez skarżących, iż dla niektórych nieruchomości przyjętych do porównań nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy ani nie opracowano projektu podziału i brak jest określenia, w jaki sposób w toku szacowania wartości nieruchomości wzięto pod uwagę różnice wynikające z tych stanów prawnych. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż może bezpośrednio przekładać się na wysokość opłaty adiacenckiej uwzględniając fakt, że nieruchomości bez wyżej wymienionych atrybutów osiągają niższe ceny sprzedaży. W tej kwestii zauważyć również należy, że wyjaśnienia autora operatu z dnia 25 lutego 2015r. i z dnia 17 listopada 2014r. w istocie nie dostarczają odpowiedzi na zarzut skarżących.

Na aprobatę zasługuje również kolejny zarzut dotyczący nieokreślenia, czy przez wyceniane nieruchomości przebiega linia energetyczna, a jeżeli tak, to w jaki dokładnie sposób okoliczność ta została uwzględniona w procesie wyceny. Precyzyjne wyjaśnienie tej kwestii jest istotne dla prawidłowego określenia opłaty adiacenckiej, gdyż powszechnie wiadomo że dla nieruchomości, na których znajduje się linia energetyczna cena sprzedaży jest znacznie niższa od ceny za nieruchomości pozbawionych tego typu obciążenia.

Ponadto należy wskazać na fakt, że w zakresie formuł obliczeniowych przyjętych na stronach 23 – 26 operatu szacunkowego niewystarczające są wyjaśnienia biegłego udzielone w treści pisma z dnia 17 listopada 2014r. W tym zakresie trzeba się zgodzić ze skarżącymi, że biegły w ogóle nie sprecyzował, pomimo uwag składanych w tym zakresie, na jakiej podstawie i czym są w istocie formuły obliczeniowe, o których mowa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził ponadto, że błędnie dokonano obliczenia wartości działki powstałej po podziale przeznaczonej pod drogę wewnętrzną o nr 32/5. Autor operatu oszacował wartość działki o funkcji drogi wewnętrznej w oparciu o § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, a więc na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane wskazując, że brak zidentyfikowanego obrotu rynkowego drogami wewnętrznymi na terenach z zabudową mieszkaniową jednorodzinną przy występowaniu wyłącznie sprzedaży udziałów w drogach wewnętrznych. Zauważyć jednak należy, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, możliwe jest określenie wartości rynkowej nieruchomości w sposób określony w § 36 rozporządzenia. Tymczasem powszechnie wiadomo, że wartość działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną jest niższa niż wartość działki budowlanej. Ustalenie więc wartości nieruchomości drogowej na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną prowadzi do niezasadnego podwyższenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod drogę ze szkodą dla właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. Podkreślić trzeba, że określenie wartości nieruchomości winno być zgodne z ustanowioną przez ustawodawcę zasadą, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 u.g.n.).

Organy orzekające pominęły fakt, że § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia przewiduje, iż przepisy § 36 ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi. Przedmiotową regulację zasadniczo stosuje się do ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015r. poz. 2031). Rozwiązanie to zostało wprowadzone w celu ochrony właścicieli wywłaszczonych nieruchomości przed przyznaniem im zaniżonego odszkodowania za nieruchomość, która pierwotnie miała inne przeznaczenie. Odpowiednie stosowanie przedmiotowej regulacji winno zatem uwzględniać różnice w zakresie unormowań dotyczących opłat adiacenckich związanych ze wzrostem wartości nieruchomości oraz odszkodowań za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, tak by nie doprowadzić do niezasadnego zwiększenia obciążenia finansowego na skutek ustalenia opłaty adiacenckiej.

W operacie należy zatem uwzględnić taką wartość nieruchomości przeznaczonej po podziale na drogę wewnętrzną, jaką mają działki drogowe tego samego typu. Działka przejęta pod drogę wewnętrzną przedstawia bowiem zupełnie inną wartość niż działka budowalna (vide wyroki WSA: w Ł.z dnia 28 stycznia 2015r. w sprawie II SA/Łd 855/14, z dnia 23 października 2013r. w sprawie II SA/Łd 751/14, w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012r. w sprawie II SA/Gd 223/12, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 września 2015r. w sprawie II SA/Go 391/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro więc biegły w niniejszej sprawie wskazał, że na rynku lokalnym istniały transakcje dotyczące sprzedaży udziałów w drogach wewnętrznych przy zbywaniu praw do działek posiadających dostęp do dróg publicznych, to wątpliwości budzi zastosowanie regulacji § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia i oszacowanie wartości prawa własności działki nr 32/5 w wysokości równej wartości działki gruntu podlegającego podziałowi.

W dalszej kolejności stwierdzić trzeba, że pozostałe zarzuty skargi są niezasadne. Sąd nie podziela stanowiska skarżących w zakresie zarzutu przyjęcia błędnego sposobu wyceny nieruchomości powstałych po podziale poprzez dokonanie wyceny poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału i ustalenia, że wartość nieruchomości po podziale jest sumą wartości działek wydzielonych. Wskazać bowiem należy, że każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego, a zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1m2 nieruchomości przed dokonaniem podziału. Regułę stanowi dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągniecia korzyści finansowych. Obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku nieruchomości. Racjonalne i standardowe zachowanie tychże uczestników stanowi natomiast sprzedaż poszczególnych działek powstałych po podziale. Taki sposób wyceny nieruchomości odzwierciedla rzeczywistą wartość rynkową nieruchomości. Poprawność szacowania wartości nieruchomości jako sumy wartości poszczególnych działek wchodzących w skład podzielonej nieruchomości znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, które wypada zaakceptować (vide wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012r. w sprawie II SA/Gd 223/12, w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013r. w sprawie IV SA/Po 435/13, w Lublinie z dnia 30 stycznia 2008r. w sprawie II SA/Lu 833/07, w Olsztynie z dnia 18 września 2012r. w sprawie II SA/Ol 788/12, w Ł.z dnia 8 sierpnia 2014r. w sprawie II SA/Łd 362/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 151 u.g.n., stanowiącego między innymi, że wartość rynkową należy określić przy przyjęciu założenia, że upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i wynegocjowania warunków umowy, zgodzić się trzeba z rzecznikiem majątkowym, że w operacie szacunkowym określa się wartość nieruchomości na dzień sporządzania wyceny i wartość ta nie jest zależna od faktycznego obrotu przedmiotową nieruchomością, który może mieć miejsce niezwłocznie po dokonaniu podziału, jak również może nastąpić po znacznym upływie czasu. W tym względzie trudno czynić rzeczoznawcy majątkowemu zarzut, że w operacie szacunkowym nie dokonał korekty wartości nieruchomości poprzez uwzględnienie okresu eksponowania na rynku w sytuacji gdy jednocześnie wskazał, że w badanym okresie nie nastąpił wzrost cen nieruchomości na rynku lokalnym o przeznaczeniu podobnym do nieruchomości wycenianej, co oznacza że trend czasowy na badanym rynku jest stabilny.

Następnie wyjaśnić należy, że zarzut tyczący tego, iż rzeczoznawca A.Z. nie uwzględnił, iż w 2014r. na rynku lokalnym miało miejsce około 150 transakcji nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną nie zasługuje na aprobatę. W tym względzie wskazać trzeba, że z treści operatu wynika, że analiza ogólna lokalnego rynku nieruchomości objęła zbiór ponad 450 transakcji. Biegły wziął pod uwagę łącznie około 150 transakcji przy podziale na transakcje uzależnione od powierzchni gruntu i według parametru czasowego, zaś do bezpośredniej wyceny – 56 transakcji z lat 2011 – 2014. Podkreślić trzeba, że biegły nie ma obowiązku badania wszystkich transakcji podobnych zawartych w tym samym czasie na określonym rynku. Wśród transakcji przyjętych do bezpośredniej wyceny wprawdzie tylko 6 transakcji pochodziło z 2014r., w którym sporządzany był operat, jednakże należy zauważyć, że większość transakcji pochodzi z roku poprzedzającego wycenę nieruchomości, a wobec ustalenia, że na rynku lokalnym nie nastąpił wzrost cen w badanym okresie uprawnione było dokonanie szacowania wartości nieruchomości w oparciu o transakcje pochodzące z lat przyjętych przez biegłego przy jednoczesnej konieczności doboru nieruchomości najbardziej zbliżonych do nieruchomości wycenianej.

Zarzut, że część nieruchomości przyjętych do porównań nie spełnia kryteriów podobieństwa, bowiem część jest przeznaczona pod zabudowę przemysłową lub mieszkaniową wielorodzinną nie jest trafny. W tym zakresie biegły w szczegółowych wyjaśnieniach z dnia 25 lutego 2015r. i z dnia 14 kwietnia 2015r. odniósł się do wszystkich kwestionowanych przez pełnomocnika skarżących transakcji. Wyjaśnienia te są przekonywujące i nie wynika z nich, aby do porównania zostały przyjęte nieruchomości o funkcji odmiennej niż funkcja mieszkaniowa jednorodzinna.

Następnie wskazać należy, że podniesiona w skardze kwestia przekazania stronie wyjaśnień biegłego po wydaniu decyzji przez organ I instancji, nie stanowi o naruszeniu prawa. W tym zakresie stwierdzić trzeba, że z akt sprawy wynika, iż organ nie wzywał biegłego do złożenia wyjaśnień w związku z pismem pełnomocnika skarżących z dnia 27 marca 2015r. i nie mógł posiadać wiedzy, że biegły złoży jeszcze w sprawie takowe wyjaśnienia, zaś zasada ekonomiki postępowania obligowała organ do podejmowania szybkich i sprawnych działań w celu zakończenia sprawy.

Końcowo wskazać trzeba na fakt iż M.M.– pełnomocnik skarżących w postępowaniu administracyjnym jest rzeczoznawcą majątkowym, a rzeczoznawca A.Z. pełni funkcję Prezesa [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. W związku z powyższymi relacjami A. Z. wystosował do M.M. pismo, które należy ocenić jako korespondencję pomiędzy [...] Stowarzyszeniem Rzeczoznawców Majątkowych w Ł. a M.M. – rzeczoznawcą majątkowym, który przynależąc do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych posiada pewien zakres praw oraz obowiązków wynikający z członkostwa w tejże organizacji. Z kolei wezwanie z dnia 25 listopada 2014r. zostało skierowane w oparciu o § 33 pkt 5 i § 39 Statutu [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych oraz na podstawie pkt 8 i 9 Kodeksu Etyki Zawodowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych przez Prezesa [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych jako podmiot reprezentujący to Stowarzyszenie na zewnątrz. Zatem uznać trzeba, że Prezes [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych działając na rzecz Stowarzyszenia uprawiony był do prowadzenia korespondencji z M.M. i okoliczność ta nie oznacza, że w sprawie zaszły przesłanki wymienione w art. 24 K.p.a. dające podstawę do wyłączenia biegłego A. Z. od udziału w szacowaniu nieruchomości.

W szczególności stwierdzić należy, że biegły A.Z. nie pozostaje ze żadną ze stron postępowania w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. Dodatkowo wskazać trzeba, że pismo Prezesa [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych wzywające M. M. do podjęcia określonych czynności wystosowane zostało już po sporządzeniu operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie, co potwierdza, że autorowi operatu nie można postawić zarzutu braku bezstronności.

Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie podjęte zostało z istotnym naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania. Organ zaakceptował bowiem sposób określenia wartości nieruchomości przy przyjęciu wadliwego sposobu szacowania wartości działki przeznczonej pod drogę wewnętrzną oraz w sytuacji gdy nie wyjaśnione zostały wszelkie okoliczności związane z doborem nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Kolegium nie oceniło zatem właściwie dowodu z opinii biegłego, obejmującego również wyjaśnienia do opinii i nie odniosło się w dostatecznym stopniu do zastrzeżeń podniesionych przez pełnomocnika skarżących w treści odwołania. Takie działanie organu narusza dyspozycję art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie ustalić wartość opłaty adiacenckiej, uwzględniając ocenę prawną wynikającą z wyżej przedstawionych rozważań.

IB