Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 46/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 200
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 8 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant referent Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia (...) września 2018 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego, a także ustalającej warunki użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) października 2007 roku nr (...) Prezydent W. stwierdził nabycie z dniem (...) r. z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe (...) . z siedzibą w W. (dalej: jako "P.") prawa użytkowania wieczystego, na okres 99 lat nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy W., położonej we W. przy ul. B. ( wcześniej według danych z operatu ewidencji gruntów miasta W. przy ul. H.), oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. w obrębie K., jako działka nr (...) o pow. (...) m2 (...). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono , że prawo zarządu przysługiwało D. we W., czyli poprzednikowi prawnemu występującej w sprawie spółce (...) z siedziba w W., opierając się na decyzji o ustaleniu opłaty rocznej z tyt. zarządu gruntu niezbudowanego (z dnia (...).r. nr (...)).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na skutek pisma Prezydenta W. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej decyzji. Dokonując oceny jej legalności, Kolegium decyzją z dnia (...) nr (...)) stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia (...) nr (...)) uznając, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dnia (...) r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO we W. z dnia (...) r. o sygn. (...) oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że istnienie decyzji komunalizacyjnej nie wyłączało możliwości uwłaszczenia (...). Zarzucono również niedopuszczalność eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji z uwagi na zmianę wykładni, brak spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz specyfikę postępowania nadzwyczajnego (szczególny rygor dowodowy)

Decyzją z dnia (...). nr (...)Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że nieruchomość objęta decyzją uwłaszczeniową wcześniej, bo z dniem (...) . , z mocy prawa przeszła na własność Gminy W., co zostało stwierdzone decyzją Wojewody D. z dnia (...). Wskazano również, że komunalizacji poddane było mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy takie pełniły funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych takim organom. W świetle powołanej regulacji ustawowej pozostawanie przedmiotowego gruntu w zarządzie (...) w dniu (...) (...) r. wykluczałoby możliwość jego komunalizacji. Jeżeli zatem jedną decyzją administracyjną przesądzono, że przedsiębiorstwo nie posiadało w zarządzie ww. nieruchomości (nieruchomość przeszła bowiem wcześniej na własność gminy), nie sposób uznać w ocenie Kolegium, że okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na możliwość uwłaszczenia.

Kolegium wskazało również, że data, według której dokonuje się oceny, czy prawo zarządu nieruchomością istniało, jest w przypadku każdej ze wspomnianych procedur inna (...r. dla decyzji komunalizacyjnej i ...r. dla decyzji uwłaszczeniowej), ale jest to okoliczność dodatkowo wskazująca na brak możliwości skutecznego powołania się na dowody co do ewentualnego powierzenia zarządu nieruchomością przedsiębiorstwu państwowemu przed dniem komunalizacji, jeśli w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja komunalizacyjna. Pozostawienie nieruchomości w zarządzie (...) w dniu (...) r. stanowiło warunek konieczny jej uwłaszczenia prawem użytkowania wieczystego, zaś pomiędzy dniem (...) a dniem (...) nie nastąpiło przekazanie (...) w zarząd rzeczonej nieruchomości, nie ulega wątpliwości, że jej komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r, - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wyłączała możliwość jej uwłaszczenia na podstawie art. 200 u.g.n. W konsekwencji należy przyjąć, że wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez gminę prawa własności nieruchomości wyklucza w tym wypadku możliwość ubiegania się o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego przez (...) .

W ocenie Kolegium zależność pomiędzy postępowaniem uwłaszczeniowym na podstawie art. 200 u.g.n. a wynikiem postępowania komunalizacyjnego jest zatem oczywista, a prawo zarządu nieruchomością, będąc negatywną przesłanką komunalizacji, stanowi zarazem pozytywna przesłankę uwłaszczenia, co odpowiada spójności systemu prawnego i pozwala na harmonizację rozstrzygnięć wydawanych w tych sprawach.

Okoliczność istnienia decyzji komunalizacyjnej była znana Prezydentowi W. w chwili wydania decyzji uwłaszczeniowej, co wynika z uzasadnienia tej decyzji. Uwłaszczenie P. nastąpiło wyłącznie w oparciu o decyzję Z K W G i G G U M W. z dnia (...) r. zobowiązującą D. do uiszczania opłaty rocznej.

W dalszej kolejności Kolegium odniosło się również do zarzuconego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, naruszenia obowiązku respektowania treści dokumentu urzędowego, tj. decyzji opłatowej z (...) r.. Zdaniem Kolegium, Prezydent W w postępowaniu uwłaszczeniowym powinien był uwzględnić, że stwierdzona decyzją komunalizacyjną okoliczność wykluczała uznanie, że po dniu (..) r. ( a konkretnie w dniu (...) r. ) grunt znajdował się w zarządzie (...). Powinien także stwierdzić, że w tych okolicznościach decyzja opłatowa, wydana z upoważnienia poprzedniego właściciela gruntu, nie ma takiej wartości dowodowej, że stwierdzoną wyżej okoliczność wyklucza, zwłaszcza że jest datowana na okres przed dniem (...) r. i nie potwierdza, aby po dniu, w którym grunt stał się własnością Gminy W, pozostawał w zarządzie (...) .

Następnie Kolegium wyjaśniło, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Spółki o braku możliwości stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji Prezydenta W z dnia (...) r. ( nr ...). Zdaniem Kolegium pominięcie przez organ administracji, że w danych okolicznościach nie ma możliwości stwierdzenia wystąpienia ustawowej przesłanki, warunkującej możliwość stwierdzenia nabycia prawa, jest naruszeniem przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, w sposób jasny i niedwuznaczny.

Spółka we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy koncentruje się na wykazaniu braku możliwości kwestionowania wagi dowodu w postaci decyzji opłatowej wobec braku decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, uznając że takie twierdzenie jest nieuprawnione. Organ podkreślił, że poprzedni skład orzekający Kolegium stwierdził nieważność decyzji w związku z istniejącą decyzją komunalizacyjną i przejściem własności nieruchomości na Gminę W. Zarzut braku dowodu wskazującego na oddanie nieruchomości w zarząd ma więc znaczenie jedynie w odniesieniu do sytuacji po (...) r.

Kolegium wskazało również, że przy wydaniu decyzji z dnia (...) r. ( SKO...) nie doszło do naruszenia procedury i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium ograniczyło się bowiem do przeprowadzenia kontroli, czy w określonych okolicznościach faktycznych i prawnych Prezydent W mógł stwierdzić, że wystąpiły przesłanki do wydania decyzji uwłaszczeniowej, powołując się wyłącznie na dowody będące w dyspozycji Prezydenta W w chwili uwłaszczenia, i które powołał się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Następnie stwierdzono, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje kwestia, ile Spółka otrzymała pozytywnych decyzji w przedmiocie uwłaszczenia z uwzględnieniem decyzji o naliczaniu opłaty rocznej, ponieważ każde z tych orzeczeń zapadało w konkretnej, indywidualnej sprawie i nie mają charakteru wiążącego w tej sprawie. Nie może być także skuteczne powołanie się na "powszechne ich akceptowanie jako aktów wydanych przez organy praworządnego państwa".

Pismem z dnia (...) r. (...) wniosły skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W z dnia (...) roku.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania administracyjnego to jest:

a) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. , poz. 1257 z późn. zm. , dalej jako "kpa" ) poprzez uznanie, iż Prezydent Miasta W wydając w (...) roku decyzję uwłaszczeniową rażąco naruszył prawo, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z 127 § 3 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji I instancji w sytuacji zaistnienia podstaw do jej uchylenia,

b) art. 6,7 i 80 k.p..a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że decyzja Z KWG i GGU M z dnia (...) r. nr (...) ( dalej jako " decyzja opłatowa") zobowiązująca (...) do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu zarządu działką nr (...), (...), obręb (...) nie stanowi wystarczającej podstawy do uwłaszczenia;

1. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. , poz. 121 ze zm., dalej jako "ugn" w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., nr 79 poz. 464 ze zm., dalej jako "uzggwn") poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że:

- dla rozstrzygnięcia sprawy jedynie istotne znaczenie miał stan faktyczny i prawny istniejący w dacie (...) roku;

- decyzja WD z dnia (...) roku ( sygn.. ...) stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem (...) roku prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej we (...) przy ul.(...), oznaczonej ewidencyjnie jako działka gruntu nr (...) o pow. (...) m2 , (...) , obręb (...) ( dalej jako "nieruchomość" ) przez Gminę miejską W uniemożliwia w stosunku do tego gruntu wydanie decyzji uwłaszczeniowej na rzecz przedsiębiorstwa państwowego (...) ( dalej jako: "... ") w trybie art. 200 ugn, pomimo że przedstawione przez Spółkę dowody w sprawie stanowiły wystarczającą podstawę uwłaszczenia;

- o ile (...) nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości, a może być nią wyłącznie tytuł prawnorzeczowy przysługujący Spółce do nieruchomości, o tyle nie można potwierdzić, że nieruchomość w dniu (...) roku pozostawała w zarządzie poprzednika prawnego(...));

- nie ma podstaw do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez Skarżącą w przypadku, gdy zaistniały wszystkie przesłanki wymienione w powyższych przepisach warunkujące wskazany skutek prawny w postaci uwłaszczenia, co w konsekwencji powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji II instancji i poprzedzającej ją Decyzji I instancji.

b) § 4 ust. 1 pkt 6) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomości będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r., nr 23, poz. 120, dalej jako "Rozporządzenie") poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż decyzja opłatowa nie stanowi potwierdzenia prawa zarządu (...) do nieruchomości według stanu na dzień (...) roku, pomimo, iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci prawa zarządu (...) do nieruchomości według stanu na dzień (...) roku;

Skarżący wniósł o :

1. uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

2. umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Skarżącej według norm przepisanych.

Kolejno skarżący wyjaśnia zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 ugn w zw. z art. 2 ust. 1 uzggwn, podnosząc że zgodnie ze stanowiskiem doktryny, komunalizacja, która nastąpiła z mocy prawa (...) roku, nie wykluczała uwłaszczenia państwowej osoby prawnej, które nastąpiło z mocy prawa (...) r. Na potwierdzenie tych twierdzeń przytoczono uchwałę Trybunału Konstytucyjnego sygn. W 13/91 z dnia 9 grudnia 1992 roku.

W dalszej części, skarżący wyjaśnia, termin "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 uwsam w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe), będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych, oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (a niestanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych gruntów. Zgodnie z powyższym, komunalizacja nastąpiła z mocy prawa dnia (...) r., nie wykluczała uwłaszczenia państwowej osoby prawnej, które nastąpiło z mocy prawa dnia (...) r. Komunalizacja przyniosła natomiast taki skutek, że decyzję potwierdzającą uwłaszczenie państwowej osoby prawnej z mocy prawa wydawał wójt, burmistrz lub prezydent miasta a nie wojewoda w imieniu Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego okoliczność, iż własność nieruchomości przeszła z dniem (...) roku na Gminę W, nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu w oparciu o art. 200 ugn, powstania prawa użytkowania na rzecz (...) , a obecnie (...). Kolejno, skarżący wyjaśnia, że jedynym podstawowym warunkiem uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w oparciu o art. 200 ugn było legitymowanie się przez te osoby w dniu (...) prawem zarządu gruntami oraz budynkami. Okoliczność pozostawienia nieruchomości w zarządzie (...) w dacie (...) roku przesądzała o konieczności stwierdzenia uwłaszczenia. Za nieuprawnione uznać zatem należy twierdzenia, iż brak było podstaw do zastosowania art. 200 ugn albowiem nieruchomość została uprzednio skomunalizowana.

Następnie skarżący odniósł się do przywołanej przez SKO uchwały NSA z dnia (...) roku sygn.. I OPS 2/16. Skarżący podziela stanowisko NSA, że istnienie zarządu (...) nieruchomości na dzień (...) r. wykluczało komunalizację gruntu. Należy jednak zwrócić szczególną uwagę na fakt, iż przedmiotowa uchwała, co trafnie zauważyło SKO, nie odnosi się do postępowania uwłaszczeniowego. Uchwała nie neguje zatem możliwości uwłaszczenia na gruncie już skomunalizowanym. Jakkolwiek przesłanka pozostawania w zarządzie (...) nieruchomości na dzień (...) roku niweczy możliwość komunalizacji, to komunalizacja nie stanowi negatywnej przesłanki do możliwości uwłaszczenia tego samego gruntu.

W dalszej części skargi zwrócono uwagę na odmienny charakter prawa zarządu nieruchomością ocenianego według stanu na dzień (...) roku oraz (...) roku. Zdaniem skarżącego, jak wynika z art. 2 ust. 1 uzggwn za naturalne należy uznać, iż ustawodawca przewidział dwa odrębne tryby stwierdzenia praw do nieruchomości ( komunalizacyjny i uwłaszczeniowy), w których ocenie podlega stan na różne daty ((...) i(...) ). Z faktu, iż badanie przez organ stanu prawnego nieruchomości ma się odbywać z woli legislatora w odrębnych trybach, na odmiennych podstawach prawnych, w oparciu o inne przesłanki i według stanu z dwóch różnych dat, należy wyprowadzić wniosek, że w istocie w postępowaniu komunalizacyjnym i uwłaszczeniowym różny jest charakter badanego przez organ prawa zarządu nieruchomością (pamiętać przy tym trzeba, że prawo zarządu nie zostało normatywnie zdefiniowane). Zdaniem skarżącego gdyby przedmiot badania organu był tożsamy, racjonalny ustawodawca nie wprowadziłby dwóch odrębnych trybów do jego wyjaśnienia. Na odmienny charakter prawny zarządu ocenianego według stanu na dzień (...) roku wpływać musi również to, że uwłaszczeniu mogą podlegać także skomunalizowane grunty, a według stanu na dzień (...) roku badano jedynie zarząd mieniem państwowym.

Kolejno skarżący zarzuca naruszenie § 4 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia. Powołując się na orzecznictwo wskazuje, że rezultat wykładni językowej § 4 ust. 1 pkt 6) rozporządzenia z 1998 r. jest jednoznaczny i nakazuje stwierdzić - przy braku dowodów przeciwnych – prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Rezultaty wykładni systemowej i celowościowej nie prowadzą do odmiennego rezultatu wykładni i nie nakazują przełamać rezultatu wykładni językowej. Wykładnia zaprezentowana w decyzji II instancji, aprobująca wykładnię SKO przedstawionej w decyzji I instancji, prowadziłaby w rzeczywistości do masowego, wywłaszczeniowego skutku ustawy, która wszak ma charakter uwłaszczeniowy.

Należy zwrócić uwagę, że skoro uiszczana była opłata z tytułu zarządu, to dlatego, że zarząd taki był nad nieruchomościami sprawowany. Tym samym, Decyzja opłatowa jest naturalną konsekwencją oddania nieruchomości w zarząd. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r., nr 22, poz.99), nieruchomość została oddana w zarząd(...) , a nie tylko znajdowała się w się w faktycznym władaniu.

Kolejno uzasadniony został zarzut naruszenia art. 6, 8, 11 k.p.a., wskazując, że przedmiotem rozważań Organu II instancji winna być prawidłowość przeprowadzonego przez Prezydenta W postępowania i wydanego przez niego rozstrzygnięcia a nie analiza postępowania prowadzonego przez zgoła inny podmiot i w oparciu odmienne podstawy prawne i faktyczne. Skarżący wskazuje również na istotność prawidłowo sformułowanego uzasadnienia pod względem prawnym i merytorycznym.

Zdaniem skarżącego, organu I i II instancji dopuściły się naruszenia zasady legalności poprzez błędne przyjęcie, że decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, chociaż wynika to wprost z przepisu prawa ( § 4 ust. 1 pkt 6) Rozporządzenia), nie może stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu nieruchomością przez (...) oraz że istniejąca decyzja komunalizacyjna stanowi przeszkodę do wydania decyzji uwłaszczeniowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 138 § 1 k.pa. w zw. z art. 127 § 3 kpa. Zdaniem skarżącej do rażącego naruszenia prawa zachodzi wtedy, gdy w treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu praw i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwić ani tolerować. W niniejszej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, skoro takie może mieć miejsce jedynie w przypadku sprzeczności decyzji z przepisem, który rozumiany jest w sposób jednoznaczny. Natomiast przepisy regulujące uwłaszczenie osób prawnych budzą zaś wiele wątpliwości interpretacyjnych. W realiach niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Następnie z ostrożności, skarżąca podnosi, że brak jest również podstaw, aby twierdzić, iż decyzja uwłaszczeniowa spełnia drugą z przesłanek wymienionych art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. że została wydana bez podstawy prawnej. Nie można stwierdzić, że skoro organ wydający Decyzję uwłaszczeniową uznał, iż (...) w sposób dostateczny wykazało prawo zarządu, zgodnie z przepisami Rozporządzenia, to decyzja ta została wydana jednak bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący zwrócił również uwagę na cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślił, że celem takiego postępowania nie jest bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji jednego z jednego punktu widzenia, a mianowicie – czy dotknięta jest ona jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Skarżąca wskazała również, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy może mieć znaczenie rozstrzygnięcie przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania prawnego w sprawie I OPS 4/17.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniając, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkowano się do wszystkich zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, które powtórzono obecnie w skardze.

Organ nie podzielił zdania skarżącego, że postępowanie komunalizacyjne i uwłaszczeniowe odbywa się w odrębnych trybach oraz o odmienności charakteru zarządu nieruchomością według stanu ocenianego na dzień (...) i na dzień (...) r. Nic takiego nie wynika bowiem z przepisów mających zastosowanie w sprawie a wprowadzenie odrębnych trybów postępowania jest w tym przypadku oczywiste i zrozumiałe, jeżeli weźmie się pod uwagę, że jedno z nich dotyczy rozdziału mienia państwowego pomiędzy jednostki komunalne, a drugie nabycia mienia przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz(...) , są więc przedmiotowo różne.

Kolegium wyjaśniło również, że nieporozumieniem jest twierdzenie, że wykładnia zaprezentowana przez Kolegium prowadziłaby w rzeczywistości do masowego wywłaszczeniowego skutku ustawy o charakterze uwłaszczeniowym. Równie uprawniona jest teza, że ustawa nie miała na celu masowego uwłaszczenia i wprowadzono istotne ograniczenia w tym zakresie, uwzględniając interes gminy i potrzeby, jakim służą dane nieruchomości w realizacji zadań przez jednostkę na rzecz społeczności lokalnej.

Kolegium wskazało, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia analizy postępowania uwłaszczeniowego, skoro przecież decyzja kolegium jest właśnie temu postępowaniu poświęcona i dokładnie zbadano podstawy wydania decyzji w tej sprawie, wykazano nieprawidłowości, których konsekwencją jest stwierdzenie nieważności decyzji . Skarżąca formułując zarzut pominięcia milczeniem niektórych twierdzeń lub nie odniesienia się do faktów istotnych dla sprawy nie wskazując jakiego rodzaju braki stwierdziła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Kolegium wyjaśniło, że nie sposób odnieść się w uzasadnieniu twierdzenia o prawidłowości dokonanego uwłaszczenia, do treści uzasadnienia decyzji uwłaszczeniowej, skoro to właśnie ona ma podlegać ocenie i prawidłowości zawartego w niej rozstrzygnięcia.

W zakończeniu odpowiedzi na skargę, wskazano że spodziewane rozstrzygnięcie przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania prawnego w sprawie I OPS 4/17 odnosi się do do postępowania komunalizacyjnego, a nie uwłaszczeniowego, którego dotyczy niniejsza sprawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jako bezzasadna nie mogła być uwzględniona.

W przedmiotowej sprawie, postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Wz dnia (...) r. (nr ... ), wszczęte zostało z urzędu.

Przypomnieć należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru, tworzy bowiem możliwość prawną wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm.

Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.), grunty stanowiące własność Skarb Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Natomiast, budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się ww. gruntach, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób.

Z dniem 1 stycznia 1998 r. - na mocy art 241 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwana dalej u.g.n. (Dz.U. z 2018, poz. 2204 t.j.) - utraciła moc ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W oparciu o art. 200 u.g.n. w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się zasady określone w tym przepisie.

Jak wynika z akt administracyjnych, decyzja nr (...) o uwłaszczeniu (...) na nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy W oznaczonej w ewidencji gruntów nr (...) , (...) o pow. (...) we W została wydana przez Prezydenta W w dniu (...0 r.

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że Prezydentowi W znany był fakt skomunalizowania wyżej opisanej nieruchomości ( decyzja WD nr (...) z dnia(...).) na rzecz Gminy W. Bezsporne jest, że komunalizacja nieruchomości mogła nastąpić wyłącznie wtedy, gdy grunt ten nie był oddany w zarząd państwowej osobie prawnej.

W tych okolicznościach organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe miał za zadanie ustalić, czy Przedsiębiorstwo jako osoba prawna zgłaszająca wniosek o stwierdzenie w drodze decyzji nabycia prawa użytkowania wieczystego, spełnia wymogi ustawowe do nabycia tego prawa. Ustalenia tego organ mógł dokonać z uwzględnieniem środków dowodowych, przewidzianych przez ustawodawcę, jako niezbędne do wykazania tej okoliczności. W art. 206 ustawodawca zawarł upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia m.in. rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. Obowiązkiem zaś strony wnioskującej było wylegitymowanie się co najmniej jednym z dokumentów, wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r., Ne 23, poz.120 ze zm.).

Zgodnie z utrwalonym – w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej w (...) r. - orzecznictwem Naczelnego Sadu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można było uzyskać w sposób dorozumiany /domniemywać ( por. wyrok NSA z 18.02.1992 r., I SA 1419/91, ONSA 1992/2, poz. 99 dnia 10 czerwca 1998 r. I SA 1989/97, Lex nr 45054; z dnia 5 listopada 1999 r. I SA 2240/98, Lex nr 47368; z dnia 2 lutego 2006 r. I OSK 1295/05, Lex nr 194864).

Ale przede wszystkim w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej istniał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999, sygn.akt U 6/99 (patrz: LEX nr 39231), w którym Trybunał ocenił, w jakiej sytuacji dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania (odpowiednio należało to odnieść do prawa zarządu). Trybunał Konstytucyjny dokonał bowiem szerokiego wywodu co do upoważnienia ustawowego dla Rady Ministrów do określenia niezbędnych dokumentów stanowiących podstawę uwłaszczenia. Już wówczas wyraźnie stwierdził, że obowiązujące przepisy nie dają podstaw do konstruowania w prawie polskim "nadrzędnej idei uwłaszczenia". Uwłaszczenie może dokonywać się wyłącznie w ramach porządku konstytucyjnego, zwłaszcza z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Jak stwierdził Trybunał, skoro nawet ustawodawca jest związany w swych decyzjach legislacyjnych, to – tym bardziej – organy stosujące przepisy uwłaszczeniowe muszą rozstrzygać w ramach porządku prawnego. Jak dalej stwierdził Trybunał, nie można decydować o uwłaszczeniu konkretnych podmiotów z pominięciem obowiązujących przepisów.

Trybunał zwrócił uwagę, że "twórcy rozporządzenia" z dnia (...) r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. N23, poz. 120), określili rodzaje dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach z pominięciem cechy "niezbędności". Konsekwencją takiej decyzji Rady Ministrów była treść kwestionowanego przepisu § 6 i podobnego przepisu § 4, który nie był objęty wnioskiem. Trybunał stwierdził, że "decyzja o naliczeniu opłat" choć jest dokumentem urzędowym, to nie stanowi ona dokumentu "niezbędnego" dla stwierdzenia, że prawo istniało. W ocenie Trybunału dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat mógł być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy był wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła czy uległa zniszczeniu. Ocena decyzji opłatowej jako dowodu na istnienie prawa użytkowania została wyraźnie wyartykułowana przez TK we wskazanym wyroku. Mając na uwadze podobieństwo celu i mechanizmów uwłaszczenia, przewidzianych w rozporządzeniu a odnoszących się do prawa użytkowania oraz prawa zarządu, w ocenie Sądu, stwierdzenia TK co do oceny decyzji opłatwej, znajdywały niewątpliwie zastosowanie do badania istnienia prawa zarządu do nieruchomości na dzień (...) r. Zatem w chwili wydania decyzji uwłaszczeniowej przez Prezydenta W nie istniały wątpliwości co do oceny decyzji opłatowej. Mogła być bowiem dowodem w sprawie, ale pod pewnymi warunkami, o których mówił Trybunał.

Decyzja opłatawa z dnia (...) r. określała jedynie opłatę za korzystanie z nieruchomości przez (...) we W, odwołując się do zapisów ewidencji gruntów. Decyzja ta nie wskazywała aby prawo zarządu w chwili wydania decyzji opłatowej istniało, gdyż zapis o ewidencji gruntów, świadczy wyraźnie jedynie o władaniu przez (...) ww. nieruchomością. Gdyby było inaczej, wówczas przedmiotowa nieruchomość nie przeszłaby z mocy prawa na rzecz Gminy W w drodze jej komunalizacji (decyzja W D z dnia (...) r.). Zatem wymieniona decyzja komunalizacyjna jako dokument urzędowy, jest istotnym dowodem w sprawie świadczącym o nielegitymowaniu się przez (...) do dnia (...) r. prawem zarządu do nieruchomości oznaczonej nr (...) , na co słusznie zwraca uwagę Kolegium a czego zupełnie nie ocenił P W w postępowaniu uwłaszczeniowym. Również pomiędzy dniem (...) r. a dniem (...) r. skarżąca nie uzyskała prawa zarządu do opisanej nieruchomości.

Tym samym nie można uznać za uzasadniony zarzut skargi jakoby Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz naruszyło przepis § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r.

Przywołana decyzja o ustanowieniu opłat za korzystanie z nieruchomości, wobec istnienia późniejszej decyzji komunalizacyjnej (mającej walor ostateczności), nie może być dowodem na istnienie zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie na podstawie decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd lub na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, zawartej za zgodą właściwego organu, bądź na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., I SA 2240/98, LEX nr 47368; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2006 r., I SA/ Wa 2098/05, LEX nr 232923). Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 22 listopada 1999 r. (U 6/99, OTK 1999, nr 7, poz. 159) i z dnia 9 kwietnia 2001 r. (U 10/00, OTK 2001, nr 3, poz. 55), wyraźnie bowiem wskazał, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (odpowiednio zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia oznaczałoby niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 206 u.g.n., a tym samym z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Dlatego też rację ma Kolegium, że ostateczna decyzja komunalizacyjna miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Według obowiązującego w dniu (...) r. stanu prawnego decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd (mająca charakter faktyczny) nie była wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym. Mając na uwadze przepisy uwłaszczeniowe, które należało oceniać w ramach istniejącego porządku prawnego ( Konstytucji i ustaw), a więc identycznie jak w przypadku komunalizacji, zarząd w sensie prawnym mógł powstać jedynie w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), a więc na podstawie decyzji o przekazaniu gruntów w zarząd albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem właściwego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Faktyczny zaś zarząd /rozumiany potocznie jako administrowanie/ nigdy nie świadczył i nie mógł świadczyć o istnieniu tytułu prawnego do nieruchomości.

Wskazując na powyższe, Sąd stwierdził, że Kolegium dokonało wszechstronnej kontroli i prawidłowej oceny decyzji uwłaszczeniowej uznając, iż rażąco narusza ona art. 200 u,g,n. Argumentacja SKO we W zawarta w zaskarżonej decyzji i w decyzji Kolegium ją poprzedzającej, w pełni wykazuje kwalifikowaną wadę materialnoprawną tkwiącą w samej decyzji. Skarżące (...) nie legitymując się bowiem prawem zarządu do opisanej na wstępie nieruchomości, a więc nie spełniając wszystkich przesłanek ustawowych, mimo to uzyskało prawo użytkowania wieczystego działki nr (...) . Takie przysporzenie majątkowe na rzecz(...) , kosztem mienia komunalnego jest nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym, co oznacza, że decyzja uwłaszczeniowa z (...) r. nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rację ma Kolegium twierdząc, że z samego faktu, iż postępowanie komunalizacyjne i uwłaszczeniowe odbywa się w odrębnych trybach, nie oznacza jeszcze, że odmienny jest charakter zarządu nieruchomością według stanu na dzień (...) i na dzień (...) r. Skoro (...) nie legitymowało się w dniu (...) r. prawem zarządu, a jedyny dowód w postaci decyzji opłatowej ustalający odpłatność za korzystanie z nieruchomości pozwolił na dokonanie jej komunalizacji, to nie sposób uznać, że ten sam dowód w postępowaniu uwłaszczeniowym należy oceniać zupełnie odwrotnie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając bezzasadność zarzutów strony skarżącej, oddalił skargę.