Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 76/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 11, art. 106 par. 3 i 4, art. 133 par. 1, art. 174, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 76 par. 1 i 3, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 258/16 w sprawie ze skargi K.P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Admnistracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2016r., sygn. akt II SA/Wr 258/16, oddalił skargę K. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta Powiatu [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] przy ul. L. [...] na działce nr [...]. W dniu 13 maja 2013 r. na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy ww. budynku, po czym w dniu 4 czerwca 2013 r. wniosek ten wycofał. Ponownie zawiadomienie o zakończeniu budowy złożył w dniu 18 czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. wniósł sprzeciw od tego zawiadomienia. W dniu 19 lipca 2013 r. inwestor, po raz kolejny, dokonał zgłoszenia zakończenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Do tego zgłoszenia organ nie wniósł sprzeciwu, tym samym w dniu 10 sierpnia 2013 r. skarżący uzyskał prawo przystąpienia do użytkowania ww. budynku.

Zawiadomieniem z dnia 18 marca 2015 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku z naruszeniem art. 54 ustawy Prawo budowlane. Opierając się na prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego w [...] Zamiejscowego Wydziału Karnego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. (sygn. akt [...]), uznającym K. P. winnym popełnienia wykroczenia polegającego na świadczeniu w budynku przy ul. L. [...] w [...], w okresie od kwietnia do sierpnia 2013 r. usług noclegowych w obiekcie niezgłoszonym do ewidencji, organ przyjął że inwestor użytkował obiekt w okresie wskazanym w ww. wyroku. W efekcie, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. PINB wymierzył inwestorowi karę z tytułu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w wysokości 10 000 zł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (WINB), postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku ponownego postępowania PINB uzupełnił materiał dowodowy o przesłuchania świadków oraz o oświadczenia złożone w własnej inicjatywy przez mieszkańców osiedla, na którym znajduje się objęty postępowaniem budynek. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że przedmiotowy obiekt użytkowany był już od II kwartału 2012 r., więc jeszcze przed uzyskaniem formalnego prawa jego użytkowania. Stwierdzono także, że od samego początku obiekt ten użytkowany był w celu świadczenia usług hotelowych dla osób zatrudnionych w różnych firmach. Wobec poczynionych ustaleń PINB uznał, że skarżący użytkował budynek świadcząc krótkotrwałe usługi noclegowe, pomimo braku prawem wymaganego pozwolenia na budowę budynku zamieszkania zbiorowego. W związku z takim ustaleniem w zawiadomieniu z dnia 17 września 2015 r. poinformował o zmianie kwalifikacji prowadzonego postępowania wskazując, że od tego momentu jest ono prowadzone w sprawie przystąpienia do użytkowania ww. budynku jako budynku zamieszkania zbiorowego (kategoria XIV), z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji postanowieniem z dnia 25 listopada 2015 r. PINB wymierzył inwestorowi karę w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku jako obiektu zamieszkania zbiorowego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, uchylił w całości ww. postanowienie PINB i orzekając o istocie sprawy wymierzył K. P. karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kategoria obiektu l) w wysokości 10 000 zł. Organ odwoławczy uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na prawidłowość ustalenia, że inwestor dopuścił się samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku. Wskazał, że organy są związane ustaleniami ww. prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., sygn. akt [...], zatem ustalenie tego sądu, że inwestor w okresie od kwietnia do sierpnia 2013 r. świadczył w przedmiotowym obiekcie usługi noclegowe było wiążące dla organu I instancji. Rolą organu I instancji było jedynie ustalenie, na czym dokładnie polegało świadczenie owych usług noclegowych. Zdaniem organu odwoławczego, materiał dowodowy wykazuje, że aktywność inwestora w powyższym zakresie polegała na udostępnieniu obiektu na cele mieszkalne osobom trzecim. Najbardziej kluczowe w tym zakresie są oświadczenia złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej przez osoby trzecie, w tym oświadczenia posiadaczy nieruchomości sąsiednich. Ze złożonych oświadczeń wynika, iż budynek jest użytkowany od 2012 r. Wskazano zbliżone daty: I kwartał 2012 r. oraz czerwiec 2012 r. Według oświadczeń złożonych przez ww. osoby w budynku zamieszkują przez krótszy lub dłuższy okres czasu grupy głównie mężczyzn w ilości od kilku do nawet 20. Prawdopodobnie są to pracownicy różnych firm. Z reguły pracownicy przywożeni są w niedzielę, a w dni robocze są zabierani do pracy ok. godziny 5:00 rano. Ponadto o różnych porach dnia, głównie wieczorami, dochodzi do zakłócania spokoju przez osoby zamieszkujące budynek inwestora, co skutkuje interwencjami policyjnymi. Świadczenie usług noclegowych było ogłaszane również w miejscowej prasie, np. w [...] we wrześniu 2012 r. Reklamowano ww. usługi poprzez rozkładanie wizytówek w miejscach ogólnodostępnych w [...], a także na stronie internetowej [...]. W związku z powyższym, zdaniem organu, świadczenie usług noclegowych przez inwestora w okresie poprzedzającym zawiadomienie o zakończeniu budowy jest niezaprzeczalne. Z kolei z treści wskazanych oświadczeń oraz zeznania świadka A. Z. niespornie wynika na czym polegały owe usługi noclegowe. Obiekt więc niewątpliwie był nielegalnie użytkowany, gdyż zamieszkiwały w nim od 2012 r., a według wyroku Sądu Rejonowego w [...] (Zamiejscowy Wydział Karny w [...]) z dnia [...] lutego 2014 r., sygn. akt [...], na pewno od kwietnia 2013 r., różne osoby. Co więcej, nawet pełnomocnik inwestora przyznaje w treści zażalenia, że inwestor wynajmował budynek osobom trzecim. Ponadto należy zauważyć, iż wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., sygn. akt [...], którym uniewinniono K. P. od popełnienia zarzucanego mu czynu tj. świadczenia usług w obiekcie niezgłoszonym do ewidencji w okresie od miesiąca sierpnia 2014 r. do miesiąca kwietnia 2014 r. w [...] przy ul. L. [...] dotyczy innego przedziału czasowego i nie wpływa na treść dotychczasowych ustaleń. Za wadliwe WINB uznał jednak obliczenie przez organ I instancji wysokości kary. Organ ten błędnie bowiem przyjął, iż mamy do czynienia z budynkiem zamieszkania zbiorowego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie, czy doszło do nielegalnego przystąpienia do użytkowania domu jednorodzinnego. W trakcie postępowania ustalono, że inwestor naruszył art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż budynek ten faktycznie był zamieszkiwany przed datą dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Natomiast kwestia dokonania przez inwestora nielegalnej zmiany sposobu użytkowania, już po dacie 10 sierpnia 2013 r., stanowić powinna przedmiot odrębnego postępowania, gdyż zgromadzony w toku niniejszego postępowania materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że to takiej nielegalnej zmiany doszło. W związku z powyższym organ stwierdził, że zobligowany był do obliczenia kary z uwzględnieniem kategorii obiektu budowlanego wynikającej z decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w zażaleniu dotyczącego pominięcia strony w toku prowadzenia dowodu ze świadków organ stwierdził, że protokoły przesłuchań świadków, którzy się stawili na wezwanie organu, wskazują na obecność pełnomocnika strony. Z kolei dowody z oświadczeń osób samodzielnie zgłaszających się do siedziby organu nie są dowodami ze świadków, ale dowodami o innym charakterze dopuszczalnymi zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. Jednocześnie za niezasadny uznano zarzut dotyczący orzekania w sprawie przez pracownika podlegającego wyłączeniu, gdyż na skutek wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wyłączeniu, tut. organ odmówił jego wyłączenia z uwagi na brak spełnienia przesłanek z art. 25 k.p.a.

Skargą K. P. zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając organowi naruszenie art. 7 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 10 i art. 79 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o czynności przesłuchania świadków, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. W skardze zawarto także wniosek o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów oraz o przesłuchanie skarżącego na okoliczność daty rozpoczęcia użytkowania przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest niezasadna. Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych zawartych w skardze, z uwagi na brak spełnienia przesłanek z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazał, że załączone do skargi dokumenty w postaci zawiadomień o popełnieniu przestępstwa pozostają bez znaczenia dla prowadzonego postępowania, tym bardziej, że nie wynika w nich data przystąpienia do użytkowania. W ocenie Sądu analiza prawidłowo i wyczerpująco zgromadzonego przez organ materiału dowodowego potwierdza natomiast, że inwestor przystąpił do użytkowania spornego budynku przed datą, w której dokonał skutecznie zgłoszenia zakończenia budowy tj. przed dniem 19 lipca 2013 r. oraz przed dniem, w którym mógł w związku z tym rozpocząć legalne użytkowanie. Materiał ten obejmuje prawomocny wyrok nakazowy Sądu Rejonowego w [...] (sygn. akt [...]) z dnia [...] lutego 2014 r., z którego wynika niezbicie, że w przedmiotowym obiekcie, w okresie od kwietnia 2013 r. do sierpnia 2013 r., świadczone były usługi noclegowe. W tym miejscu Sąd zgodził się ze skarżącym, że organy nie były związane ustaleniami tego wyroku w związku z brzmieniem art. 11 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem sądy administracyjne nie są związane orzeczeniami stwierdzającymi popełnienie wykroczenia. Powyższe nie oznacza jednak, że organy zwolnione były z obowiązku uwzględnienia omawianego orzeczenia lub też jego zignorowania. Wyrok w sprawie o wykroczenie jest bowiem w postępowaniu administracyjnym jednym z elementów zgromadzonego materiału dowodowego, podlegającym ocenie organów zgodnie z art. 80 k.p.a. Ustalenia tego wyroku korespondują natomiast z innymi dowodami pozyskanymi w sprawie, obejmującymi protokół przesłuchania w charakterze świadka A. Z. oraz oświadczenia złożone w formie pisemnej (z zastrzeżeniem odpowiedzialności karnej) przez osoby, które z własnej inicjatywy zgłosiły się do organu - zwłaszcza posiadaczy nieruchomości sąsiednich. Wynika z nich, że budynek użytkowany był co najmniej od czerwca 2012 r. Użytkowanie polegało na zamieszkiwaniu w budynku - przez krótszy lub dłuższy czas - grupy, głównie mężczyzn, w ilości od kilku do nawet 20. Wskazywano także, że świadczenie usług "noclegowych", ogłaszane było w prasie miejscowej już we wrześniu 2012 r. Obiekt reklamowano także poprzez rozkładanie wizytówek w miejscach ogólnie dostępnych oraz na stronach internetowych [...]. W świetle powyższego Sąd uznał, że skarżący nieskutecznie podnosi zarzut braku prawidłowo przeprowadzonych dowodów, wskazujących na nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu jeszcze przed datą zgłoszenia. Powyższe środki dowodowe wskazują, że użytkowanie takie miało miejsce i polegało na udostępnieniu przedmiotowego obiektu na cele mieszkalne osobom trzecim. Skarżący nie kwestionował zresztą, że udostępnia obiekt osobom trzecim na cele mieszkalne i że użytkowanie takie jest zgodne z pozwoleniem na budowę. W tych okolicznościach organy - działając w graniach swobodnej oceny - mogły uznać wskazane dowody jako wystarczające dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podkreślił, że kluczowe elementy stanu faktycznego, potwierdzające fakt użytkowania obiektu od kwietnia 2013r., zostały przez organy wyjaśnione m.in. na podstawie dowodu o szczególnej mocy dowodowej, jaki stanowi dokument urzędowy w postaci prawomocnego wyroku sądu. Ponadto w niniejszej sprawie żaden dowód na okoliczność przeciwną do ustalonej w oparciu o treść tego dokumentu nie został przez skarżącego zaoferowany. W toku postępowania pełnomocnik skarżącego wnosił jedynie o przesłuchanie czterech świadków. Pomimo uwzględnienia przez organ tego wniosku, nieskuteczne okazały się próby przeprowadzenia tych dowodów. Sąd podkreśli przy tym, że nie jest dopuszczalne wykazywanie za pomocą zeznań świadków innej treści dokumentu urzędowego niż w nim zawarta, zaś ze względu na to, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywające. W efekcie stwierdzić należy, że fakt, że nie doszło do przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów w postaci przesłuchania świadków (ze względu na brak możliwości ich skutecznego wezwania) nie wskazuje, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie zarzutu, że organy ustalenia swoje oparły na dowodach uzyskanych z naruszeniem art. 79 oraz art. 10 k.p.a., który to zarzut został skierowany wobec dowodów z przesłuchania świadków oraz oświadczeń złożonych przez mieszkańców osiedla Sąd podniósł, że organ II instancji ustalenia swoje oparł na zeznaniach świadka A. Z., w przesłuchaniu której uczestniczył pełnomocnik skarżącego, natomiast o oświadczeniach złożonych z własnej inicjatywy przez mieszkańców osiedla, w tym również przez właścicieli nieruchomości sąsiednich, pełnomocnik skarżącej został zawiadomiony i mógł się z nimi zapoznać przed wydaniem decyzji. Oświadczenia te w świetle art. 75 k.p.a. mogą stanowić dowód w postępowaniu, który jak każdy inny dowód, poddany został ocenie organów.

W kontekście podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego, zwłaszcza, co do nie przesłuchania w charakterze świadków mieszkańców składających oświadczenia, Sąd zwrócił uwagę, że wnoszący skargę powinien wykazać i uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Zdaniem Sądu, taka sytuacja nie występuje w przypadku zarzutów dotyczących przyjęcia przez organ pisemnych oświadczeń od mieszkańców osiedla zamiast przesłuchania ich w charakterze świadków, bowiem skarżący miał możliwość zapoznania się tymi oświadczeniami i mógł wnieść wobec nich swoje zastrzeżenia, czego jednak nie uczynił. Strona nie wyjaśniła także, jakich pytań i wyjaśnień nie mogła przedstawić wobec osób składających oświadczenia. Kwestionując natomiast dokonane przez organy ustalenia dotyczące daty przystąpienia do użytkowania, ani w trakcie postępowania administracyjnego, ani też na etapie postępowania sądowego skarżący nie przedstawił żadnych nowych okoliczności ani środków dowodowych, które skutecznie podważyłyby ustalony przez organ okres przystąpienia do użytkowania. Skarżący zarzuca, że należało przeprowadzić wszelkie możliwe czynności, które spowodowałyby bezsporne ustalenie daty przystąpienia do użytkowania, nie precyzując jednak, jakie konkretnie czynności możliwe są jeszcze do przeprowadzenia w sprawie. Sąd podkreślił także, że skarżący w toku postępowania administracyjnego aktywnie realizował swoje uprawnienia procesowe. Wskazywane przez niego uchybienia nie miały zatem istotnego znaczenia. W świetle powyższych rozważań za nietrafne należy w ocenie Sądu uznać także zarzuty naruszenia art. 7, art. 10 i art. 79 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego zobligowane były zatem do wymierzenia kary w wysokości określonej w art. 59 f ust. 1 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Wysokość kary jest ściśle określona ustawowymi kryteriami, odnoszonymi do obiektywnie mierzalnych parametrów obiektu budowlanego. Ta została prawidłowo ustalona i zweryfikowana rozstrzygnięciem administracyjnym przez organ odwoławczy, który tą kwestię weryfikował.

Skargą kasacyjną K. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 11 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że organy administracyjne nie są zwolnione z obowiązku uwzględniania wyroku skazującego co do popełnienia wykroczeń, podczas gdy związanie sądu administracyjnego skazującym i prawomocnym wyrokiem karnym odnosi się tylko do popełnienia przestępstwa;

2) przepisów prawa procesowego, a to art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym brak dopuszczenia dowodów z dokumentów w postaci zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa dołączonych do skargi z dnia 25 marca 2016 r., podczas gdy zdaniem strony dowód ten ma dla sprawy istotne znaczenie.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd błędnie przyjął, że organy administracyjne nie są zwolnione z obowiązku uwzględniania wyroku stwierdzającego popełnienie wykroczenia. Zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą związanie sądu administracyjnego skazującym i prawomocnym wyrokiem karnym odnosi się tylko do popełnienia przestępstwa. Sąd dokonał również naruszeń proceduralnych zbyt lakonicznie analizując materiał dowodowy, nie wziął m.in. pod uwagę, że w sprawie organ nie przesłuchał wszystkich wnioskowanych świadków, których zeznania mogłyby być istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić bowiem należy, że skarżący w toku postępowania wykazywał, że nigdy nie świadczył usług noclegowych/hotelarskich a samo wynajmowanie domu osobom trzecim nie wypełnia przesłanek definicji ustawowej. Zdaniem skarżącego, Sąd z uwagi na wybiórczą analizę akt sprawy nie dostrzegł poważnych uchybień organu. Przede wszystkim nie uwzględnił dowodów z dokumentów dołączonych do skargi w postaci zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z dnia 25 maja 2015 r. oraz zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z dnia 30 stycznia 2016 r., bezzasadnie wskazując, że nie mają one znaczenia dla toku postępowania. Zdaniem strony przedstawione dowody stanowiły wyjaśnienie niezbędnych wątpliwości, a zatem zgodnie z art. 106 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winny zostać rozpatrzone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2 ) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego, podobnie jak naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 11 p.p.s.a.

Jak stanowi art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że moc wiążącą dla sądu administracyjnego mają jedynie ustalenia co do popełnienia przestępstwa zawarte w prawomocnym wyroku skazującym, przy czym zaznaczyć należy, iż sąd administracyjny jest związany sentencją skazującego wyroku karnego, natomiast nie jest związany ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu tegoż wyroku. Tak więc ani wyrok uniewinniający, ani warunkowo umarzający postępowanie, ani też prawomocny wyrok skazujący za popełnienie wykroczenia, nie wiążą sądu administracyjnego i nie wiążą także organów w postępowaniu administracyjnym. Skoro wiążące znaczenie dla sądu administracyjnego ma tylko wyrok sądu karnego skazujący za popełnienie przestępstwa to tym samym ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego za popełnienie wykroczenia nie wiążą z mocy art. 11 p.p.s.a. sądów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 484/10, z dnia 13 marca 2009r. sygn. akt II OSK 355/08 - podobnie jak nie wiążą z mocy art. 11 k.p.c. sądów w postępowaniu cywilnym - por. uchwałę składu siedmiu sędziów SN z dnia 22 października 1974 r., III PZP 20/74, LexPolonica nr 313461, OSNCP 1975/2/17 ).

Wyrok skazujący za popełnienie wykroczenia nie ma waloru, jaki przepis art. 11 p.p.s.a. przyznaje prawomocnym wyrokom skazującym za popełnienie przestępstwa. Wyrok taki organ administracji może natomiast dopuścić jako dowód, jeżeli może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że organy nie były związane ustaleniami prawomocnego wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w [...] Zamiejscowego Wydziału Karnego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. (sygn. akt [...]), którym uznano K. P. winnym popełnienia wykroczenia polegającego na świadczeniu w budynku przy ul. L. [...] w [...], w okresie od kwietnia do sierpnia 2013 r. usług noclegowych w obiekcie niezgłoszonym do ewidencji, tj. o czyn z art. 601 § 4 pkt 3 Kodeksu wykroczeń.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że z sentencji powyższego wyroku jasno wynika, że czyn, za popełnienie którego skarżący został uznany winnym, stanowił wykroczenie i organy administracji nie były zwolnione z obowiązku uwzględnienia tego orzeczenia sądu w toku prowadzonego postępowania. Wykroczenie to polegało na świadczeniu w budynku przy ul. L. [...] w [...], w okresie od kwietnia do sierpnia 2013 r. usług noclegowych w obiekcie niezgłoszonym do ewidencji, tj. czyn z art. 601 § 4 pkt 3 Kodeksu wykroczeń. Trafnie też Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wyrok w sprawie o wykroczenie jest w postępowaniu administracyjnym jednym z elementów zgromadzonego materiału dowodowego, podlegającym ocenie organów zgodnie z art. 80 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji uprawniony był do wyrażenia takiego stanowiska, gdyż wyrok sądu jest dokumentem urzędowym i w myśl art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, zaś faktem urzędowo stwierdzonym w tym dokumencie były okoliczności, które zostały wskazane w opisie wykroczenia. Jako dokument urzędowy, wyrok skazujący za popełnienie wykroczenia wprowadza domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Wprawdzie przepis art. 76 § 3 k.p.a. nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodów przeciwko treści dokumentu, jednak dopóki taki przeciwdowód nie zostanie skutecznie przeprowadzony, dopóty organ administracji w prowadzonym postępowaniu powinien dokument ten uwzględniać jako miarodajny dowód w sprawie (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/05 - ONSAiWSA 2006/3/70, ZNSA 2006/3/92; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1995 r., III ARN 38/95 - OSNP 1996/8/109).

W tej sytuacji nie może zostać uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 11 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym brak dopuszczenia dowodów z dokumentów w postaci zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa (skarżący złożył zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa nękania i fałszywego oskarżenia) dołączonych do skargi z dnia 25 marca 2016 r. Skarżący podnosił, że nie prowadził w przedmiotowym budynku usług noclegowych czy też hotelarskich wskazując, że samo wynajmowanie domu osobom trzecim nie wypełnia przesłanek definicji takich usług. Tą okoliczność skarżący podniósł także w skardze kasacyjnej. Skarżący stwierdził, że "po prostu wynajmuje czasowo dom osobom trzecim, a jego działalność w tym zakresie nie podlega definicji jakichkolwiek usług."

Zaznaczyć należy, iż jak stanowi art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kryterium zaś kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.z 2017r., poz. 2188), zgodnie z którym jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. W świetle tych przepisów wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Sąd pierwszej instancji nie ustalał stanu faktycznego sprawy, a oceniał prawidłowość jego wyjaśnienia i ustalenia przez organy administracji publicznej.

Skarżący postawił zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym brak dopuszczenia dowodów z dokumentów w postaci zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa dołączonych do skargi z dnia 25 marca 2016 r., podczas gdy zdaniem strony dowód ten ma dla sprawy istotne znaczenie.

Z uwagi na tak sformułowany zarzut wskazać należy, iż Sąd administracyjny nie stosuje art. 7 k.p.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, ale wyłącznie z dokumentów i to pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Jak już wyżej wskazano, wprawdzie przepis art. 76 § 3 k.p.a. nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodów przeciwko treści dokumentu, jednak dopóki taki przeciwdowód nie zostanie skutecznie przeprowadzony, dopóty organ administracji w prowadzonym postępowaniu powinien dokument ten uwzględniać jako miarodajny dowód w sprawie. Takim przeciwdowodem nie jest samo zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa, a zatem rację ma Sąd pierwszej instancji, że zawiadomienia te nie mogły mieć znaczenia dla niniejszej sprawy. Nadto, Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. nie posiada uprawnienia do przeprowadzania dowodów w postaci przesłuchania strony - skarżącego.

Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, iż Sąd pierwszej instancji podkreślił, że istotne jest to, że ustalenia wskazanego wyżej wyroku korespondują z innymi dowodami przeprowadzonymi w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.