Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1458/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 i 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Okręgowej w N. – P. D. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 11 października 2016 r. znak [...] po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2016 r. odwołania skarżącego – K. W. od decyzji Burmistrza [...] z dnia 26 sierpnia 2016 r. ([...]) o odmowie udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej zawartej w dokumencie: "Wykaz wniosków złożonych na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" - w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej określającej informację o oznaczeniu nieruchomości, zawartej w kolumnie nr [...] "Oznaczenie nieruchomości, której dotyczy wniosek" oraz w wierszach nr 34, 77, 116, 117, 146, 174, 385 kolumny nr [...] "Treść wniosku", na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.);

- art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.),

postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia skarżącemu – K. W. żądanej informacji publicznej.

Organ wskazał, iż w dniu 27 czerwca 2016 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej - wykazu wniosków złożonych na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], obejmującego granice administracyjne gminy [...], które wpłynęły po ogłoszeniu oraz zawiadomieniu o podjęciu uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 31 maja 2010 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], obejmującego granice administracyjne gminy [...].

W dniu 26 sierpnia 2016 r. Burmistrz [...] wydał decyzję (znak: [...]) o odmowie udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej zawartej w dokumencie: "Wykaz wniosków złożonych na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" - w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej określającej informację o oznaczeniu nieruchomości, zawartej w kolumnie nr [...] "Oznaczenie nieruchomości, której dotyczy wniosek" oraz w wierszach nr 34, 77, 116, 117, 146, 174, 385 kolumny nr [...] "Treść wniosku".

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych wykazem - stanowiących własność osób fizycznych - tj. numerów ewidencyjnych działek oraz ich położenia, naruszałoby prywatność właścicieli działek, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o dostępie do informacji publicznej" w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 przy zastosowaniu art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2135 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie danych osobowych".

Zdaniem organu pierwszej instancji, za pomocą informacji dotyczącej numeru ewidencyjnego działki i jej położenia można pośrednio określić tożsamość właściciela działki, tj. jego dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Wobec powyższego regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej sprzeciwia się udzieleniu wnioskodawczyni informacji publicznej w ustalonym przez nią zakresie tj. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości oraz ich lokalizacji. Na poparcie wyrażonego stanowiska organ pierwszej instancji przywołał daty i sygnatury orzeczeń wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w podobnych sprawach, jak też wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zdaniem organu dostęp do danych osobowych poprzez numer działki ewidencyjnej nie odbywa się jedynie na gruncie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, lecz także na innych polach dostępu. Za pomocą informacji zamieszczonych w Internecie dotyczących numeru ewidencyjnego działki i jej położenia można pośrednio określić tożsamość właściciela działki, tj. jego dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Przy pomocy portalu internetowego Geoportal (www.geoportal.gov.pl) można ustalić położenie określonego numeru ewidencyjnego działki i jej pełny numer identyfikacyjny oraz dokładny adres. Samo położenie działki ewidencyjnej (określone przez widoczne na mapie elementy charakterystyczne: budynki, drogi, obiekty, roślinność i itp.) częstokroć wielu osobom pozwala na ustalenie danych osoby fizycznej lub prawnej, a jeżeli nie to proste rozpytanie w terenie wśród sąsiadów takie dane może ujawnić. Oprócz takich działań możliwe jest także skorzystanie ze strony internetowej Znajdź Księgę Wieczystą (www.znajdzksiege.pl/dzialki/) lub Księgi Wieczyste Online (www.ksiegiwieczyste-online.pl/PoNumerzeDzialki.html), na których to stronach poprzez wpisanie pełnego numeru działki ewidencyjnej ujawnionego na portalu internetowym Geoportal (www.geoportal.gov.pl) lub danych w postaci nazwy miejscowości i adresu (adres można określić poprzez Geoportal i jakąkolwiek mapę danej miejscowości) można wyszukać numer księgi wieczystej, a dostęp już do samej księgi wieczystej jest powszechny i jawny, choćby poprzez stronę internetową Ministerstwa Sprawiedliwości ([...]).

Organ podał, iż zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotami ze względu na których dobro, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy wydano niniejszą decyzję - są osoby fizyczne. Organ wymienił także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji.

Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożył skarżący. Wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jako bezprzedmiotowego wskazując, iż nie istnieją żadne przeszkody prawne przemawiające przeciwko możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej w całości.

Zarzucił, iż informacja obejmująca oznaczenie nieruchomości, dla której złożono wniosek do Studium, stanowi informację przedmiotową, a nie podmiotową i nie podlega żadnej szczególnej ochronie. Wnioskodawca żądał udostępnienia informacji publicznej - wykazu wniosków do Studium - celem uzyskania możliwości zapoznania się z tym o jakie przedmiotowe zmiany w Studium w stosunku do określonych nieruchomości wnosiła lokalna społeczność, czy też inni wnioskodawcy. Skarżący, będąc aktywnym lokalnym działaczem ekologicznym, chciałby uzyskać możliwość zapoznania się z zagrażającymi przyrodzie postulowanymi zmianami Studium, a także podjąć działania nakierowane na powstrzymanie przed zagrożeniem degradacją terenów zarezerwowanych w Studium jako biologicznie aktywne, w szczególności terenów zieleni uzdrowiskowej. Dlatego uważa, że powinien mieć zapewnioną możliwość uzyskania informacji o tym jaki przedmiotowy wniosek został złożony w stosunku do każdej określonej nieruchomości, dla których wniesiono wnioski do Studium. Tylko bowiem w taki sposób można ustalić zagrożenia dla przyrody wynikające z ewentualnego uwzględnienia przez organ planistyczny poszczególnych wniosków złożonych na etapie przygotowywania projektu Studium. Tymczasem Burmistrz Miasta [...] E. P. , która w przeszłości przeforsowała projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] niszczący walory przyrodnicze tej gminy, w szczególności przyczyniający się do degradacji olbrzymiej części terenów zieleni uzdrowiskowej, skutkujący nieważnością aktu prawa miejscowego przyjmującego ten fatalny plan miejscowy, w sposób ostentacyjnie niezgodny z prawem blokuje wnioskodawcy dostęp do informacji przedmiotowej o tym jakie uwagi w stosunku do poszczególnych określonych nieruchomości zostały wniesione do Studium.

Skarżący podkreślił, iż udostępnienie informacji przedmiotowej obejmującej oznaczenie nieruchomości, dla których wniesiono wnioski do Studium, nie daje wnioskodawcy żadnych informacji podmiotowych o osobach fizycznych lub prawnych, które wnosiły wnioski do Studium. Wniosek do Studium może bowiem wnieść każdy, bez względu na to czy istnieje jakikolwiek stosunek prawny łączący wnioskodawcę z nieruchomością, której dotyczy wniosek. Burmistrz działając jako organ właściwy dla przetwarzania wniosków złożonych do Studium, przetwarza dane osobowe wnioskodawców składających wnioski do Studium, i to dane osobowe tychże wnioskodawców organ obowiązany jest chronić.

W ocenie skarżącego, żaden przepis ustawy nie nakazuje organowi utajniania informacji o tym jakie zmiany w przeznaczeniu określonych nieruchomości są postulowane w opracowywanym Studium. Przeciwnie, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego powinno być opracowywane z jak największym udziałem społeczności lokalnej na wszystkich etapach jego sporządzania, a nie tylko po wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu. Jego zdaniem udostępnienie informacji o tym jakie modyfikacje studium są postulowane dla określonych nieruchomości, nie może naruszać niczyjej prywatności, czy też tajemnicy. Procedury planistyczne na szczeblu gminnym są bowiem jawne w całości i pomimo, iż można ustalić - z innych źródeł niż od organu planistycznego - kto jest właścicielem nieruchomości, dla której wniesiono wnioski do studium, czy też do planu, nie ma żadnych przesłanek prawnych, aby wyłączyć z udostępnienia informację o tym jakie przedmiotowe uwagi wniesiono dla poszczególnych nieruchomości, analogicznie jak nie ma przesłanek przed wyłączaniem z udostępnienia informacji o tym jakie rozwiązania planistyczne przyjął organ w stosunku do poszczególnych nieruchomości

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, iż nie ulega wątpliwości, że w stanie faktycznym sprawy Burmistrz [...] - w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - mieści się w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji odmownej był - w stanie faktycznym sprawy - art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, iż prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednakże ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W stanie faktycznym organ pierwszej instancji udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną w postaci wykazu wniosków złożonych na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] z usuniętym zapisem w kolumnie nr [...] obejmującej nazwisko i imię, nazwę jednostki organizacyjnej i adres składających wnioski, z usuniętym zapisem w kolumnie nr [...] obejmującej oznaczenie nieruchomości, których dotyczą wnioski oraz z usuniętymi fragmentami zapisu w wierszach 34, 77, 116, 117, 146, 174, 385 kolumny nr [...] obejmującej treść wniosku. Jednocześnie Burmistrz [...] wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości, których dotyczyły ww. wnioski, zawartych w kolumnie nr [...] oraz wskazanych wierszach kolumny nr [...].

Zważyć przy tym należy, że wyłączną podstawą decyzji organu odmawiającej udostępnienia wnioskodawcy informacji we wskazanym zakresie było stanowisko organu, iż udostępnienie przedmiotowych informacji naruszałoby prywatność właścicieli przedmiotowych nieruchomości, która podlega ochronie na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy o ochronie danych osobowych. Zdaniem organu za pomocą informacji dotyczącej numeru ewidencyjnego działki i jej położenia można pośrednio określić tożsamość właściciela działki, tj. jego dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych.

Kolegium uznało, iż ten pogląd organu pierwszej instancji jest błędny.

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji błędnie uznał, że należy odmówić wnioskodawcy informacji publicznej zawartej w dokumencie: "Wykaz wniosków złożonych na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" - w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej określającej informację o oznaczeniu nieruchomości, zawartej w kolumnie nr [...] "Oznaczenie nieruchomości, której dotyczy wniosek" oraz w wierszach nr 34, 77, 116, 117, 146, 174, 385 kolumny nr [...] "Treść wniosku", wyjaśniając, że udostępnienie informacji o oznaczeniu nieruchomości tj. numerów ewidencyjnych działek oraz ich położenia, naruszałoby prywatność właścicieli tych nieruchomości, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych.

W ocenie organu odwoławczego przychylić należy się w tej kwestii do stanowiska zaprezentowanego przez skarżącego, że oznaczenie nieruchomości poprzez wskazanie jej numeru ewidencyjnego i położenia nie jest informacją umożliwiającą choćby pośrednie zidentyfikowanie osoby fizycznej, a więc nie ma charakteru "danych osobowych" w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, których ochrona wyłącza dostęp do informacji publicznych w trybie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W sprawie niniejszej skarżący domagał się w trybie dostępu do informacji publicznej udostępnienia wykazu wniosków złożonych na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rabka-Zdrój, obejmującego granice administracyjne gminy [...], które wpłynęły po ogłoszeniu oraz zawiadomieniu o podjęciu uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 31 maja 2010 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], obejmującego granice administracyjne gminy [...]. Tym samym takie informacje nie były informacjami, o których mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wszystkie żądane przez wnioskodawcę informacje znajdowały się w przedmiotowym dokumencie, a nie w operacie ewidencyjnym.

Dlatego wbrew stanowisku organu pierwszej instancji nie ma bezpośredniej możliwości uzyskania danych osobowych właściciela nieruchomości na podstawie internetowego zbioru ksiąg wieczystych, do którego dostęp uzyskuje się według numeru księgi wieczystej, a brak jest powszechnej bazy, w której można uzyskać dane osobowe osób na podstawie numeru ewidencyjnego działki.

Zdaniem Kolegium w tym stanie rzeczy ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji należy uznać za błędną, bowiem ustalenie personaliów właścicieli nieruchomości, które zostały wskazane w przedmiotowym dokumencie nie byłoby bardzo proste do osiągnięcia w przypadku posiadania numeru ewidencyjnego nieruchomości.

Kolegium uznało, że żądane przez stronę odwołującą informacje zawarte w wykazie wniosków złożonych na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w oznaczonym przez wnioskodawczynię okresie wraz zawartymi w treści tego wykazu numerami ewidencyjnymi działek objętych wykazem nie są informacjami dotyczącymi zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacji nie uważa się bowiem za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań.

Wobec powyższego, działając na postawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej. Taka treść rozstrzygnięcia Kolegium wynika z faktu, iż przepisy obowiązującego prawa nie przewidują możliwości stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Taka możliwość istnieje jedynie w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a samo udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, niepodejmowaną w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie organu umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oznacza więc, że z momentem doręczenia niniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji, przy czym - przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych - nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji, powołując taką samą podstawę prawną, jak w skarżonej decyzji. Z drugiej zaś strony treść rozstrzygnięcia niniejszej decyzji wynika z faktu, iż brak jest podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a więc zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., albowiem w sprawie tej nie ma potrzeby przeprowadzania choćby uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Brak jest również podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem - zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym - niedopuszczalne jest nakazywanie organowi administracji, przez inny organ (w tym także organ wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym), udzielenia informacji znajdującej się w jego posiadaniu.

Kolegium podkreśliło, że niniejsza jest decyzją podjętą w specyficznym postępowaniu regulowanym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dysponentem wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej jest Burmistrz Miasta [...].

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący – K. W..

Skarżący wskazał, że w objętej skargą decyzji SKO w [...] z dnia 11 października 2016 roku znak [...] organ odwoławczy uchylił odmowę udostępnienia informacji publicznej obejmującej oznaczenie nieruchomości których dotyczą wnioski złożone do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] . Organ odwoławczy w sposób stanowczy zakwestionował bowiem twierdzenia dysponenta żądanej informacji publicznej o tym jakoby udostępnieniu tej informacji miało się sprzeciwiać ochrona prywatności właścicieli nieruchomości dla których złożono wnioski do studium. Nie dostrzegając przy tym potrzeby dalszego prowadzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie było już konieczności dalszego wyjaśnienia tej sprawy, organ odwoławczy umorzył równocześnie postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, wskazując przy tym dysponentowi informacji w uzasadnieniu decyzji, iż taka treść decyzji organu odwoławczego zobowiązywać będzie dysponenta informacji do udostępnienia tej informacji wnioskodawcy jeżeli tylko w międzyczasie nie nastąpi zasadnicza zmiana stanu faktycznego lub prawnego.

Skarżący podniósł, że w pełni aprobuje stanowisko organu odwoławczego wyrażone w decyzji objętej skargą. W ocenie skarżącego, żądana informacja publiczna o tym jakich nieruchomości dotyczą wnioski złożone do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] jest bowiem informacją przedmiotową, a nie informacją podmiotową, i nie podlega żadnej szczególnej ochronie.

Skarżący żądał udostępnienia informacji publicznej - wykazu wniosków do Studium - celem uzyskania możliwości zapoznania się z tym o jakie przedmiotowe zmiany w Studium w stosunku do określonych nieruchomości wnosiła lokalna społeczność, czy też inni wnioskodawcy. Skarżący, będąc aktywnym lokalnym działaczem ekologicznym, chciałby bowiem uzyskać możliwość zapoznania się z zagrażającymi przyrodzie postulowanymi zmianami Studium, a także podjąć działania nakierowane na powstrzymanie przed zagrożeniem degradacją terenów zarezerwowanych w Studium jako biologicznie aktywne, w szczególności terenów zielem uzdrowiskowej. Dlatego skarżący uważa że powinien mieć zapewnioną możliwość uzyskania informacji o tym jaki przedmiotowy wniosek został złożony w stosunku do każdej określonej nieruchomości dla których wniesiono wnioski do Studium. Tylko bowiem w taki sposób można ustalić zagrożenia dla przyrody wynikające z ewentualnego uwzględnienia przez organ planistyczny poszczególnych wniosków złożonych na etapie przygotowywania projektu Studium. Tymczasem Burmistrz Miasta [...] E. P. , która w przeszłości przeforsowała projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] mszczący walory przyrodnicze tej gminy, w szczególności przyczyniający się do degradacji olbrzymiej części terenów zielem uzdrowiskowej, skutkujący nieważnością aktu prawa miejscowego przyjmującego ten fatalny plan miejscowy, w sposób ostentacyjnie niezgodny z prawem blokuje skarżącemu dostęp do informacji przedmiotowej o tym jakie uwagi w stosunku do poszczególnych określonych nieruchomości zostały wniesione do Studium.

Skarżący podkreślił, iż udostępnienie informacji przedmiotowej obejmującej oznaczenie nieruchomości dla których wniesiono wnioski do Studium, nie daje żadnych informacji podmiotowych o osobach fizycznych lub prawnych które wnosiły wnioski do Studium. Wniosek do studium może bowiem wnieść każdy, bez względu na to czy istnieje jakikolwiek stosunek prawny łączący wnioskodawcę z nieruchomością której dotyczy wniosek. Burmistrz Miasta [...] działając jako organ właściwy dla przetwarzania wniosków złożonych do Studium, przetwarza dane osobowe wnioskodawców składających wnioski do studium, i to dane osobowe tychże wnioskodawców organ obowiązany jest chronić. Żaden przepis ustawy nie nakazuje temu organowi utajniania informacji o tym jakie zmiany przedmiotowe w przeznaczeniu określonych nieruchomości są postulowane w opracowywanym Studium. Przeciwnie, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego powinno być opracowywane z jak największym udziałem społeczności lokalnej na wszystkich etapach jego sporządzania, a nie tylko po wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu, jak to sobie roi Burmistrz Miasta [...].

Aktywny udział organizacji ekologicznych już na wcześniejszych etapach sporządzania studium może bowiem umożliwić organowi planistycznemu odstąpienie od postulowanych przez wnioskodawców modyfikacji studium które w przypadku ich przyjęcia przez organ planistyczny i późniejszego zaskarżenia przez organizację ekologiczną, bądź też właścicieli poszczególnych nieruchomości położonych na obszarze oddziaływania studium, może skutkować nieważnością całego studium, tak jak miało to miejsce w opisanym powyżej przypadku planu miejscowego, gdzie również Burmistrz Miasta [...] opracowywał projekt planu jako wyjątkowo tajny i poufny, bezprawnie odmawiając udostępnienia przedmiotowych szczegółów projektu planu odnoszących się do poszczególnych nieruchomości objętych planem.

Skarżący poprosił Sąd o dokonanie wnikliwej i kompleksowej oceny objętej skargą decyzji w zakresie skutków procesowych wynikających z decyzji orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie skarżącego, tylko koncepcja przyjmująca iż organ odwoławczy powinien umorzyć postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku gdy uchylając odmowę udostępnienia informacji organ odwoławczy nie dostrzega żadnych przesłanek prawnych przemawiających przeciwko możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej, jest zgodna z obowiązującym prawem, a w szczególności daje realną gwarancję iż dysponent informacji, po wydaniu takiego właśnie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, będzie zmuszony do udostępnienia wnioskodawcy posiadanej informacji publicznej.

W ocenie skarżącego, nie można przyjąć kuriozalnego postulatu aby w każdym przypadku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej jako nie znajdującej podstaw prawnych, rozstrzygnięcie nadzorcze organu odwoławczego musiałoby być połączone z przekazaniem sprawy toczącej się w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art.138 § 2 k.p.a., gdyż w przypadku, gdy organ odwoławczy nie znajduje jakichkolwiek podstaw prawnych dla uzasadnienia odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, nawet innych niż wskazane przez organ pierwszej instancji w pierwotnej decyzji o odmowie udostępnienia informacji, nie dochodzi do wypełnienia hipotezy normy prawnej zakodowanej w art.138 § 2 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy powinien mieć możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odmowy udostępnienia informacji publicznej, szczególnie w sytuacji gdy dysponent informacji publicznej uporczywie odmawia udostępnienia takich informacji co do których nie ma żadnych wątpliwości iż nie powinny doznawać żadnych ograniczeń w obowiązku ich udostępnienia. Tylko bowiem taka koncepcja będzie odbierała dysponentowi żądanej informacji publicznej możliwość uporczywego powoływania się na nieznajdujące żadnego oparcia w obowiązującym prawie przesłanki przemawiające rzekomo przeciwko możliwości udostępnienia informacji.

Skarżący zarzucił, że Burmistrz Miasta [...] nie zamierza udostępniać obywatelom informacji o tym jakie działania organ ten podejmuje, a także nie zamierza dostosowywać się do ocen swoich działań dokonywanych przez organy zwierzchnie instancyjnie, czy też przez niezawisły sąd.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014.1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016.718) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja podlega uchyleniu.

Przedmiotem kontroli [...] Sączu z dnia 11 października 2016 r., która uchyliła zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i umorzyła postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia skarżącemu – K. W. żądanej informacji publicznej.

Istotą sporu w kontrolowanej sprawie było spełnienie przesłanek art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przy wydaniu zaskarżonej decyzji, co w dalszej konsekwencji będzie wpływało na zagwarantowanie skarżącemu prawa do dostępu do informacji publicznej z jego wniosku z dnia 27 czerwca 2016 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej określającej informację o oznaczeniu nieruchomości, zawartej w kolumnie nr [...] "Oznaczenie nieruchomości, której dotyczy wniosek" oraz w wierszach nr 34, 77, 116, 117, 146, 174, 385 kolumny nr [...] "Treść wniosku".

Istota sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy organ drugiej instancji wydając decyzję nie naruszył przepisu art. 138 § 1 pkt. 2 k. p. a.

Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Musi on pozostawać w ścisłej korelacji z okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy. Co prawda przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., inaczej niż przepis art. 138 § 2 k.p.a., nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, to jednak w doktrynie i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. Decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się zatem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2010 r., II SA/Wa 948/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 17/06).

Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w tym przepisie, podlega ograniczeniu, związanemu z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, lub też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej. Umorzenie postępowania I instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Wprawdzie sprawa nie została merytorycznie rozpoznana, to jednak z punktu widzenia proceduralnego sprawa została rozstrzygnięta i zakończona.

Wydana w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Kolegium uchylająca odmowną decyzję Burmistrza [...] i umarzająca postępowanie przed organem I instancji, oznacza, że przed organem I instancji nie toczy się żadne postępowanie wywołane wnioskiem K. W. z 27 czerwca 2016 r., wobec czego organ nie będzie miał, wbrew wywodom zawartym w zaskarżonej decyzji, obowiązku podejmować jakichkolwiek dalszych czynności z tym wnioskiem związanych.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko dominujące obecnie w orzecznictwie, że w sytuacji gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się, że jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wolters Kluwer, Warszawa 2016; wyroki NSA z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02, z 13 maja 2015 r., I OSK 1250/14, wyrok NSA z 30 listopada 2016r. sygn. I OSK 1263/16).

W ten sposób konstytucyjne prawo do uzyskania informacji publicznej zostanie skarżącemu w odpowiedni sposób zagwarantowane, wbrew argumentacji skarżonego organu w uzasadnieniu jego decyzji. Brak jest także przy tym racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi, jako argument za posłużeniem się art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.