Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 260/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. R. na decyzję Wojewody z dnia 4 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej W. R. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 lipca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art 134 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, Starosta ustalił na rzecz W. R. odszkodowanie w wysokości 180.622,00 zł za działkę nr [...] o powierzchni 0,2280 ha, położoną w obrębie J. w gminie K. Działka ta przeszła z mocy prawa na własność Gminy w oparciu o art. 98 ust. 1 u.g.n. na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 21 marca 2011 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...], dla której Sąd Rejonowy III Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...]. Ustaloną kwotę odszkodowania organ nakazał Gminie wypłacić jednorazowo na rzecz W. R. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna. Organ stwierdził również, że wysokość odszkodowania ustalona decyzją podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty oraz umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie w zakresie ustalenia odsetek ustawowych od kwoty odszkodowania liczonych od dnia 21 marca 2011 r., tj. od dnia wydania decyzji Wójta Gminy o wydzieleniu działki nr [...] pod drogę publiczną, lub co najmniej od dnia 7 grudnia 2011 r., w którym W. R. wezwała Gminę do zapłaty odszkodowania.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w dniu 27 lutego 2014 r. wnioskodawczyni wystąpiła o ustalenie i wypłatę odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość. Do wniosku załączyła pisma skierowane do Wójta Gminy o podjęcie rokowań w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. w celu ustalenia wysokości odszkodowania oraz pisma w przedmiotowej sprawie skierowane do wnioskodawczyni przez Wójta Gminy.

Organ pierwszej instancji wskazał też, że w dniu 19 marca 2015 r. wnioskodawczyni wniosła o ustalenie i wypłacenie jej odsetek ustawowych od kwoty odszkodowania liczonych od dnia 21 marca 2011 r., tj. od dnia wydania decyzji Wójta Gminy o wydzieleniu działki nr [...] pod drogę publiczną, lub co najmniej od dnia 7 grudnia 2011 r., w którym wzywała Gminę do zapłaty tego odszkodowania.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że na wniosek W. R. Wójt Gminy - decyzją z dnia 21 marca 2011 r. - zatwierdził projekt podziału stanowiącej jej własność działki nr [...], wskazując w uzasadnieniu decyzji, że wydzielana działka nr [...] przeznaczona jest pod poszerzenie drogi gminnej. Decyzja powyższa stała się ostateczna z dniem 23 maja 2011 r. Zdaniem organu pierwszej instancji, zgodnie z treścią ww. decyzji, działka nr [...] stanowi drogę publiczną i zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. z mocy prawa stała się własnością Gminy z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna.

Na podstawie analizy zapisów księgi wieczystej KW nr [...] organ ustalił, że na dzień 23 maja 2011 r. działka nr [...] stanowiła własność wnioskodawczyni. Stwierdził również, że z korespondencji załączonej przez pełnomocnika wnioskodawczyni wynika, iż strony nie porozumiały się w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Organ pierwszej instancji stwierdził nadto, że w sporządzonym na jego zlecenie operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową prawa własności przedmiotowej działki na kwotę 180.622,00 zł. Organ wyjaśnił, że do wyceny wartości gruntu zastosowanie mają wprost przepisy dotyczące wartości rynkowej nieruchomości. Przywołał treść art. 134 ust. 1 i 2 i art. 130 ust. 1 oraz art. 4 pkt 17 u.g.n., a następnie wyjaśnił, że na dzień wydania decyzji o podziale działka nr [...] objęta była ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 6 grudnia 2005 r., XXIX/258/2005 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi J., na terenie gminy K. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2006 r., nr 32, poz. 640) i znajdowała się w obrębie jednostek urbanistycznych o symbolach 0.4 KL - tereny dróg lokalnych i 0.5.KD - tereny dróg dojazdowych, oraz że stan nieruchomości do dnia sporządzenia operatu szacunkowego nie zmienił się, tj. że wyceniana nieruchomość była nieruchomością gruntową niezabudowaną, porośniętą roślinnością trawiastą o kształcie bardzo wąskiego, długiego pasa terenu. Dodał, że wyceniana działka położona jest około 1 km od centrum miejscowości J.; otoczenie nieruchomości stanowią: tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, tereny w trakcie zainwestowania oraz tereny użytkowane jako sady. Działka nr [...] przylega bezpośredni do ul. P. o nawierzchni gruntowej.

Organ pierwszej instancji wskazał, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operat w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

(Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie w sprawie wyceny". Jak wyjaśnił organ, rzeczoznawca majątkowy przyjął jako rynek lokalny teren gmin: K. i P., okres badania rynku: od stycznia 2013 r. do daty wyceny i stwierdził, że na tym rynku występuje duża ilość transakcji nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod komunikację. Do bezpośrednich obliczeń rzeczoznawca wyselekcjonował 27 transakcji nieruchomościami podobnymi, za które przyjął transakcje sprzedaży całych działek stanowiących drogi (o pełnej funkcjonalności) oraz transakcje zakupu nieruchomości o funkcji komunikacyjnej przez organy administracji publicznej (pod poszerzenie lub budowę nowych dróg). Rzeczoznawca stwierdził, że w badanym okresie ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych utrzymywały się na stabilnym poziomie, a zatem nie dokonywał korygowania cen transakcyjnych z tytułu upływu czasu. W myśl art. 4 pkt 17 oraz art. 134 ust. 2 u.g.n. rzeczoznawca ustalił zestaw cech rynkowych determinujących ceny nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, do których zaliczył: powierzchnię działki, lokalizację ogólną, rodzaj sąsiedztwa, kształt oraz ukształtowanie terenu, możliwości inwestycyjne, obliczył cenę średnią ze zbioru cen transakcyjnych (64,25 zł), ustalił cenę minimalną (40 zł) i maksymalną (95 zł). Biegły przedstawił charakterystykę nieruchomości o cenach minimalnej oraz maksymalnej oraz ich oceny. Następnie obliczył zakres sumy współczynników korygujących (0,623-1,479) oraz obliczył współczynniki korygujące dla nieruchomości wycenianej (1,233). Stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej rzeczoznawca określił, że wartość 1 m2 działki nr [...] wynosi 79,22 zł, zaś wartość rynkowa gruntu 180.622 zł.

Organ pierwszej instancji uznał, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania został wykonany zgodnie z przepisami prawa oraz spełnia wymogi rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, a tym samym może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina zarzuciła jej naruszenie:

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie może stanowić podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości,

- art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu w związku niedostarczeniem pisma pełnomocnika wnioskodawczyni

z dnia 17 marca 2015 r. w sprawie ustalenia i wypłacenia odsetek ustawowych od kwoty odszkodowania, na skutek czego Gmina nie mogła wziąć czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu dotyczącym wypłaty odszkodowania,

- rozporządzenia w sprawie wyceny.

Zdaniem skarżącej, rzeczoznawca majątkowy źle zdefiniował rynek transakcyjny, poprzez przyjęcie nieruchomości wskazanych w pozycjach: 7, 8, 9, 10, 11, 14, 16, 23, które to nieruchomości zostały wydzielone na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i zostały wydzielone z terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe o wysokim stopniu zagospodarowania z pełnym uzbrojeniem w sieci. W związku z tym ich wartość odbiega od rzeczywistych cen nieruchomości drogowych. Transakcja z pozycji nr 4 dotyczy sprzedaży gruntu o funkcji U/H przez developera, 3 działek o łącznej powierzchni 305 m2 pod budowę budynku usługowego z udziałem w drodze dojazdowej. Natomiast transakcja nr 12 dotyczy sprzedaży gruntu o funkcji MN z udziałem w drodze wewnętrznej dojazdowej. Dlatego obie transakcje nie są do zaakceptowania i wypaczają poziom cen średnich za działki drogowe. Zdaniem skarżącej, wycena powinna być wykonana ponownie po odrzuceniu cen maksymalnych bez analiz uzupełniających.

Gmina wyjaśniła, że realizując swoje cele inwestycyjne nabywa grunty pod cele komunikacji i w okresie przyjętym w operacie szacunkowym nabyła łącznie około 1,34 ha gruntów przeznaczonych na cele drogowe. Gmina zawarła kilkanaście transakcji rynkowych nieruchomości spełniających ustawowe cechy podobieństwa i cena średnia wyniosła około 45 zł/m2 (w przedziale 28-70 zł/m2). Zdaniem skarżącej, te transakcje w pełni oddają cechy rynkowe i powinny stanowić podstawę do wyceny działki nr [...]. Ponadto Gmina wskazała, że w ostatnim czasie przeprowadzała przetarg ustny nieograniczony na sprzedaż nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne w obrębie L. w cenie średniej około 91 zł/m2. W związku z tym przyjęcie przez rzeczoznawcę wartość 81,33 zł/m2 rażąco zawyża wartość nieruchomości drogowych i odbiega od rzeczywistych ich cen.

Skarżąca zakwestionowała nadto treść operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca majątkowy na jego stronie 8. w charakterystyce nieruchomości stwierdził, że nieruchomość położona jest poza zwartą zabudową wsi, natomiast na stronie 9. stwierdził, że nieruchomość położona jest w zwartej zabudowie mieszkaniowej. Ponadto na stronie 9. operatu wskazano, że bezpośrednie otoczenie nieruchomości stanowią od południa, zachodu, wschodu oraz zachodu tereny niezabudowane, natomiast od północy tereny zabudowy jednorodzinnej i tereny zabudowy w trakcie zainwestowania, w części centralnej i wschodniej - tereny użytkowe jako sady. W związku z tym opisy lokalizacji działki na stronie 8. i 9. jednoznacznie definiują jej peryferyjny charakter w otoczeniu terenów bez zainwestowania i sadów, gdy tymczasem do wyceny przyjęto cechę maksymalną, czyli korzystną, jak brzmi zapis na stronie 21. - "w obrębie zwartej zabudowy, wysoka atrakcyjność lokalizacji"). W ocenie skarżącej prawidłowy zapis to: cecha lokalizacji słaba i minimalny parametr cechy w wysokości 0,312 zamiast 0,740.

Skarżąca, wskazując na zawarty na stronie 11. operatu szacunkowego opis stanu techniczno-użytkowego nieruchomości wycenianej, w którym rzeczoznawca majątkowy stwierdza, że działka ma kształt nieregularnego, bardzo wąskiego i długiego pasa terenu, była niezabudowana, o korzystnych możliwościach zagospodarowania, teren działki jest płaski lub lekko opadający w kierunku południowym i wschodnim, zaś nawierzchnia działki jest gruntowa, porośnięta roślinnością trawiastą, zakwestionowała przyjęcie parametru "kształt działki ukształtowanie terenu, możliwości zagospodarowania" jako "korzystna" zamiast "słaba". Skarżąca stwierdziła, że wyceniana nieruchomość została wydzielona jako poszerzenie ul. P. w J. i stanowi zapas terenu, mający być wykorzystany w przypadku przebudowy ww. ulicy. W związku z tym działka ta ma nieregularny kształt, ograniczenia w możliwość zagospodarowania (strona 12. operatu - zakaz zabudowy poza obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej). Nawierzchnia gruntowa działki porośnięta jest roślinnością trawiastą, a nie jak twierdzi rzeczoznawca, że działka jest o korzystnym kształcie, korzystnych możliwościach zagospodarowania, posiada teren płaski bez ograniczeń w zagospodarowaniu.

W ocenie Gminy, parametr powierzchni gruntu jako destymulanta nie powinien być w ogóle ujęty w cechach do wyceny. Dowodem tego jest para transakcji w pozycjach 14 i 23, gdzie działka nr 23 o powierzchni 2187 m2 jest droższa, pomimo gorszych cech rynkowych, od działki nr 14 o powierzchni 59 m2. Błędnie zdefiniowana została również cecha sąsiedztwa, gdzie zgodnie z zapisem tabeli na str. 21 sąsiedztwo stanowią tereny użytkowane rolniczo i niezabudowane, a nie cecha "przeciętne" opisane jako: "w obrębie stref rozwojowych w trakcie zainwestowania, ew. przewaga zabudowy produkcyjnej". Bezpośrednie sąsiedztwo działki to tereny komunikacji i grunty bez zainwestowania - sady i rola, a parametr cechy to 0,187 zamiast 0,283, co w efekcie daje wartość poprawki w wysokości 0,709 (zamiast 1,233) i cenę jednostkową 45,55 zł/m2, która w pełni oddaje wartość rynkową nieruchomości o bardzo dużej uciążliwości lokalizacyjnej w bliskości węzła komunikacyjnego.

Decyzją z dnia 4 marca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w toku postępowania odwoławczego pozyskał wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego dotyczące zarzutów przedstawionych w odwołaniu, który uznał podniesione tam zarzuty za częściowo zasadne. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że rzeczoznawca sporządził nowy operat szacunkowy, w którym: "odrzucono transakcje nr 4 i 12, zaś w poprawionym operacie szacunkowym przeprowadzono ponowne obliczenia, już bez uwzględnienia ww. transakcji", i w którym biegły oszacował wartość prawa własności działki nr [...] na kwotę 177.361 zł. Dodał również, że do powyższych wyjaśnień rzeczoznawcy, w piśmie z dnia 16 lutego 2016 r., odniosła się Gmina.

Wojewoda stwierdził, że w związku z wykonaniem nowego operatu szacunkowego, w rezultacie czego zmieniła się kwota oszacowanej przez rzeczoznawcę majątkowego wartości prawa własności działki nr [...], jest zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania na etapie postępowania odwoławczego na podstawie wyceny, która nie podlegała ocenie przez organ pierwszej instancji, ponieważ naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 k.p.a. Ustalenie w niniejszej sprawie wysokości odszkodowania przez organ drugiej instancji ograniczyłoby stronom możliwość ustosunkowania się do treści nowego operatu szacunkowego, który został wykonany w trakcie postępowania odwoławczego, jednakże którego wartości dowodowej nie miał możliwości ocenić organ pierwszej instancji. Z tych względów Wojewoda uznał, że nie ma podstaw, aby oceniać wartość dowodową operatu szacunkowego z 27 kwietnia 2015 r., ze względu na to, iż dokument ten został zmieniony przez sporządzającego go rzeczoznawcę majątkowego. Natomiast wycena przedstawiona w postępowaniu odwoławczym również nie podlega jego ocenie, ponieważ musi najpierw zostać przeanalizowana, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, przez organ pierwszej instancji. Z tych samych przyczyn organ odwoławczy nie odniósł się do przedstawionych w piśmie Wójta Gminy z dnia 16 lutego 2016 r. zarzutów dotyczących nowego operatu szacunkowego, ponieważ wątpliwości strony w tym zakresie powinien wyjaśnić organ pierwszej instancji w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy.

Organ II instancji uznał za niezasadny podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. wskazując, że w aktach organu pierwszej instancji znajduje się pismo Starosty z dnia 8 czerwca 2015 r. (odebrane przez Wójta Gminy w dniu 12 czerwca 2015 r.), w którym powiadomił strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się pisemnie co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wójt Gminy w momencie powzięcia informacji o uprawnieniu wynikającym z art. 10 k.p.a. mógł zatem podjąć czynności mające na celu zapoznanie się z całym materiałem dowodowym zebranym w sprawie.

Jak wyjaśnił Wojewoda, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, organ pierwszej instancji powinien poddać wnikliwej analizie sporządzony na etapie postępowania odwoławczego operat szacunkowy i ocenić poprawność jego sporządzenia, w szczególności w kontekście zgłoszonych przez Wójta Gminy zastrzeżeń.

W skardze na powyższą decyzję W. R. zarzuciła jej naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej,

- art. 136 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy organ drugiej instancji dysponował materiałem dowodowym umożliwiającym mu wydanie decyzji merytorycznej,

- art. 12 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania i uchylenie się przez organ odwoławczy od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 27 listopada 2015 r. podważył większość zgłoszonych w odwołaniu Gminy zarzutów, podzielając stanowisko Gminy jedynie w kwestii niewłaściwego doboru do porównania transakcji oznaczonych numerami 4 i 12 spośród 27 transakcji przyjętych do porównania, w konsekwencji czego w korekcie operatu te transakcje zostały odrzucone. Spowodowało to konieczność nieznacznego zmniejszenia wartości nieruchomości z kwoty 180.622 zł do kwoty 177.361 zł. Ponadto biegły nieznacznie zmienił opis charakterystyki miejscowości, w zakresie nie mającym jednak wpływu na wartość nieruchomości. Poza tymi zmianami biegły nie dokonał w operacie żadnych innych korekt, a co ważne nie zastosował innych reguł wyceny przedmiotowej nieruchomości. Nie można zatem przyjąć, że biegły sporządził nowy operat. Wprawdzie wartość rynkowa nieruchomości uległa zmniejszeniu, nie jest to jednak zmiana na tyle istotna, aby uniemożliwiała organowi drugiej instancji wydanie decyzji reformatoryjnej w sprawie. Skarżąca wskazała, że stronom zapewniono prawo do zaznajomienia się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w trybie art. 10 k.p.a., a zatem wszelkie uwagi do operatu powinny zostać zgłoszone w postępowaniu przed organem I instancji. Sytuacja, w której Gmina już po raz drugi w toku rozpoznania sprawy zgłasza zarzuty do opinii biegłego dopiero na etapie postępowania odwoławczego, podważa zaufanie strony do organów administracyjnych oraz szybkości postępowania, gdyż po raz kolejny wypłata odszkodowania na rzecz skarżącej zostaje odwleczona w czasie. Jest to o tyle istotne, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżąca nie może wnosić o zapłatę odsetek za opóźnienie w wypłacie należnego jej odszkodowania, albowiem treść art. 132 ust. 2 u.g.n. traktuje jedynie o spóźnieniu w wypłacie zasądzonego już odszkodowania, która to wypłata winna nastąpić w ustawowym 14-dniowym terminie.

Zdaniem skarżącej, nieuzasadniony jest pogląd organu II instancji, że każda nawet minimalna zmiana wartości operatu na etapie postępowania odwoławczego, winna skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Jakkolwiek stronom winna zostać zapewniona gwarancja zasady dwuinstancyjności postępowania, to jednak nie można akceptować stanów, które tą zasadę wypaczają, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, umożliwiając stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia - w tym wypadku Gminie - wstrzymanie wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Gmina miała możliwość ustosunkowania do zebranego materiału dowodowego zarówno przed organem pierwszej jak i drugiej instancji. Nie uczyniła tego jednak w stosownym czasie, celowo doprowadzając do ponownego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wyżej opisany stan powinien być zatem uznany za naruszający konstytucyjne prawo obywatela do słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przejęcie własności działek wydzielanych pod drogi publiczne jest bowiem rodzajem wywłaszczenia, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uniemożliwia jego ustalenie w trybie art. 136 k.p.a., poprzez uwzględnienie przy ustaleniu wymiaru odszkodowania korekty operatu z dnia 27 listopada 2015 r. Żadna z powołanych okoliczności nie ma na tyle skomplikowanego charakteru, który uniemożliwiłby jej wyjaśnienie w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stany faktycznego sprawy oraz uprawnień procesowych stron postępowania, w tym zasady dwuinstancyjności.

Skarżąca wyjaśniła, że w wyniku drobnej korekty rzeczoznawca majątkowy wyeliminował dwie z 27 transakcji przyjmując do porównania 25 transakcji, co spowodowało nieznaczne obniżenie wartości operatu. Nie zmienia to jednak faktu, że dalej jest to ten sam operat, do którego skarżąca nie zgłasza zastrzeżeń, godząc się na wypłatę odszkodowania w wysokości wskazanej w korekcie operatu

z dnia 27 listopada 2015 r. Skarżąca wskazała przy tym, że jej prawa zostaną o wiele bardziej naruszone, jeżeli sprawa będzie musiała zostać rozpoznana od początku przez organ I instancji, co spowoduje wstrzymanie wypłaty należnego jej odszkodowania o co najmniej kilka kolejnych miesięcy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku

- Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2014 r., poz. 1647).

Zaskarżona decyzja Wojewody została podjęta na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.".

Okoliczności niniejszej sprawy ujawnione w postępowaniu odwoławczym nie są w istocie sporne, natomiast odmiennie zostały ocenione przez skarżącą oraz Wojewodę. Jak zatem wprost wynika z ustaleń organu odwoławczego i materiału dowodowego, operat szacunkowy sporządzony w tej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego na dzień 27 kwietnia 2015 r. skorygowany został przez tegoż rzeczoznawcę w toku postępowania odwoławczego. Zakres korekty, wynikający z zastrzeżeń do operatu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania Wójta Gminy, zgłoszonych dopiero w odwołaniu od decyzji Starosty z dnia 6 lipca 2015 r., wyjaśniony został przez rzeczoznawcę w piśmie z dnia 27 listopada 2015 oku. Wraz z pismem tym złożony został do akt sprawy skorygowany operat szacunkowy.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uznał, że złożony w tej sprawie przy piśmie z dnia 27 listopada 2015 roku skorygowany operat szacunkowy stanowi nowy operat szacunkowy sporządzony w sprawie, co miało uzasadnić konieczność przeprowadzenia na nowo postępowania dowodowego w pełnym zakresie przed organem I instancji.

W okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko takie jest błędne i nie mogło podlegać aprobacie.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja taka została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Rozstrzygnięcie kasacyjne może w szczególności wystąpić, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego co do ustalonego stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Przepis ten z kolei przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Ocena, czy w danej sytuacji mamy do czynienia z postępowaniem dowodowym w zakresie uzupełniającym, czy też wykraczającym poza uzupełnienie, wymaga odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy. Istotne jest przy tym porównanie i ocena dotychczas zebranego materiału dowodowego przed organem pierwszej instancji oraz zakresu uzupełnienia czynności dowodowych organu odwoławczego, tak by wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Według utrwalonych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1619/14, wraz z orzecznictwem przywołanym w jego uzasadnieniu, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl /w skrócie jako CBOSA/ i LEX-el), decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (vide art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Sama zatem konieczność uzupełnienia dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się bowiem co do zasady w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznaje za trafne stanowisko skarżącej co do naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że uzupełniające i częściowo korygujące operat szacunkowy wyjaśnienie rzeczoznawcy z 27 listopada 2015 roku przekracza ramy dowodowe dopuszczone w postępowaniu odwoławczym.

Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem, że sporządzenie czy też potrzeba sporządzenia nowego operatu radykalnie zmieniającego operat pierwotny, w szczególności co do metodologii i zastosowania innych reguł wyceny, uzasadniałyby kasację decyzji organu pierwszej instancji z uwagi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych okoliczności sprawy. Operat rzeczoznawcy, w istocie mający charakter opinii biegłego, jest bowiem jedynym dowodem w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w tym przypadku odszkodowania, o którym mowa w art. 129 ust. 1 pkt 5 u.g.n., za działkę powstałą wskutek podziału i przejętą pod drogę gminną (jej poszerzenie), na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. W takiej właśnie sytuacji mielibyśmy do czynienia z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a., skoro operat szacunkowy bezpośrednio wpływa na treść decyzji ustalającej obowiązek finansowy. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1753/06 (dostępny w CBOSA), wydanym na tle poprzedniego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., lecz stanowisko to pozostaje nadal aktualne, "w trybie art. 136 k.p.a. może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, to jest ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych reguł wyceny nieruchomości oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części (...)". Potrzeba sporządzenia operatu szacunkowego przy zastosowaniu innych reguł wyceny nieruchomości uzasadnia zatem zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

W okolicznościach niniejszej sprawy skorygowanie pierwotnego operatu szacunkowego sporządzonego w tej sprawie, tj. operatu z 27 kwietnia 2015 r., przez jego autora – rzeczoznawcę majątkowego w dniu 27 listopada 2015 roku, polegało jednak jedynie na usunięciu dwóch transakcji (nr 4 i nr 12) z dwudziestu siedmiu przyjętych do wyceny oraz nieznacznej zmianie opisu charakterystyki nieruchomości (jak wyjaśnił biegły, omyłkowo na stronie 8. operatu znalazł się zapis wprowadzający sprzeczność w opisie nieruchomości, który biegły w wyniku korekty operatu usunął). W wyniku tej korekty ustalona wartość przedmiotowej nieruchomości uległa tylko nieznacznemu zmniejszeniu - z kwoty 180.622 zł do kwoty 177.361 zł.

Zakres dokonanej korekty operatu wynika wprost z pisma wyjaśniającego rzeczoznawcy z dnia 27 listopada 2015 r., a porównanie operatu pierwotnego z dnia 27 kwietnia 2015 r. ze złożonym do akt operatem po korekcie potwierdza nieznaczny zakres zmian, zgodny z treścią wspomnianego powyżej pisma rzeczoznawcy. Podkreślić przy tym należy, że przy sporządzaniu korekty operatu szacunkowego nie doszło do zmiany ani metodologii, ani reguł wyceny zastosowanych przez rzeczoznawcę w pierwotnym operacie z dnia 27 kwietnia 2015 r.

Tym samym, zdaniem Sądu, mamy w niniejszej sprawie do czynienia z dowodem uzupełniającym w rozumieniu art. 136 k.p.a., który powinien podlegać ocenie przez organ odwoławczy wraz z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Nie ma przy tym podstaw do twierdzenia, że zgłoszenie przez Wójta Gminy zarzutów do operatu dopiero w odwołaniu i formułowanie kolejnych zarzutów w tym postępowaniu uzasadnia uchylenie się przez organ odwoławczy od rozpatrzenia sprawy i kasację decyzji organu pierwszej instancji.

Wydając decyzję kasacyjną w takim stanie sprawy Wojewoda naruszył zatem przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie aprobuje bowiem decyzji kasacyjnej wydanej z istotnym naruszeniem przepisu art. 136 k.p.a., wskutek pominięcia przez organ odwoławczy dowodu z pisma wyjaśniającego rzeczoznawcy z dnia 27 listopada 2015 roku oraz opinii uzupełniającej operat szacunkowy sporządzony przez tego samego rzeczoznawcę przed pierwszą instancją, którą w istocie stanowił skorygowany operat szacunkowy przedłożony przy ww. piśmie rzeczoznawcy.

W tym kontekście zasadny jest także zarzut skargi odnośnie naruszenia przepisu art. 12 § 1 k.p.a., statuującego zasadę szybkości postępowania. Wskutek wskazań zawartych w decyzji kasacyjnej ocena zebranego w całym postępowaniu materiału dowodowego wraz z rozpatrzeniem zarzutów odwołania przerzucona została na organ pierwszej instancji, co niewątpliwie prowadzi do wydłużenia już trwającego ponad dwa lata postępowania w sprawie odszkodowania za działkę przejętą pod drogę gminną. Tymczasem materia niniejszej sprawy, prawidłowo przyjęta przez Wojewodę w zakresie zaistnienia przesłanek uzasadniających ustalenie odszkodowania na podstawie przepisów art. 129 ust. 5 pkt 1 i art. 98 ust. 3 u.g.n., nie jest prawnie skomplikowana i sprowadza się jedynie do ustalenia wysokości odszkodowania.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd - uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie - uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - uznając skargę za zasadną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. ustalając, że na zasądzone od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania składa się kwota 200 zł wpisu sądowego oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł, wraz z opłatą od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Wysokość należnego pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia Sąd ustalił na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

(Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).

Ponownie rozpatrując odwołanie Wojewoda podejmie stosowne rozstrzygnięcie po dokonaniu oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i rozpatrzy zarzuty odwołania także w kontekście przeprowadzonego w sprawie dowodu uzupełniającego.