Postanowienie NSA, sygn. akt II FZ 467/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA: Jan Rudowski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia W. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 212/20 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi W. N. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 26 listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności osób trzecich za zaległości podatkowe spółki postanawia uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

1. Postanowieniem z 2 lipca 2020 r., I SA/Gl 212/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę W. N. (dalej: "strona", "skarżący") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 26 listopada 2019 r. w przedmiocie odpowiedzialności osób trzecich za zaległości podatkowe spółki. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 58 § 1 pkt 3 oraz art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

2. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że na podstawie zarządzeń Przewodniczącego Wydziału l z 21 lutego 2020 r. wezwano stronę do usunięcia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem jej odrzucenia, poprzez: podanie numeru PESEL skarżącego oraz podpisanie skargi, a także do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł. Jak ustalił sąd pierwszej instancji przesyłka pocztowa zawierająca wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi oraz odpis zarządzenia o wezwaniu do uiszczenia wpisu sądowego była dwukrotnie awizowana: 5 marca 2020 r. oraz 13 marca 2020 r. Skarżącemu wydano ją 20 marca 2020 r. Następnie, w piśmie z 26 marca 2020 r. (nadanym za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 27 marca 2020 r.) strona zawarła wniosek o zwolnienie od kosztów postępowania. Równocześnie z ww. pismem skarżący nadesłał skargę z dnia 13 stycznia 2020 r., opatrzoną własnoręcznym podpisem.

Odrzucając skargę sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie uzupełnił braków formalnych skargi w ustawowym terminie. Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia, z uwagi na brzmienie art. 73 § 4 p.p.s.a., skutek doręczenia skarżącemu przesyłki pocztowej zawierającej wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi oraz odpis zarządzenia o wezwaniu do uiszczenia wpisu sądowego nastąpił 19 marca 2020 r. W konsekwencji termin, do którego skarżący mógł skutecznie usunąć braki formalne i fiskalne skargi, upływał z dniem 26 marca 2020 r., a nadanie przez skarżącego przesyłki w dniu 27 marca 2020 r. nastąpiło z uchybieniem wyznaczonego terminu. Dodatkowo skarżący nie wykonał wezwania do podania numeru PESEL.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że w tej sprawie nie doszło do zawieszenia terminów procesowych, bowiem przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, dalej: "ustawa o zwalczaniu COVID-19") wszedł w życie dopiero z dniem 31 marca 2020 r. Ustawodawca natomiast nie wprowadził regulacji przejściowych nadających normie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19 charakter retroaktywny. W konsekwencji hipotezą tego przepisu objęte mogą być wyłącznie terminy, które biegły w chwili jego wejścia w życie - skutek zawieszający bieg terminu oraz terminy, których bieg miał się dopiero rozpocząć skutek wstrzymujący rozpoczęcie biegu terminu.

Od powyższego postanowienia skarżący wniósł zażalenie, w którym zarzucił naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 49 § 1, art. 58 § 1pkt 3, art. 73 p.p.s.a. oraz art. 139 § 1 k.p.c. poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy odebranie wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi nie było możliwe z uwagi na brak pozostawienia awiza w miejscu odbioru korespondencji. Jak wskazano w uzasadnieniu, sporna przesyłka – wbrew twierdzeniom poczty – nie była drugi raz awizowana. Na potwierdzenie tej okoliczności skarżący załączył do zażalenia kopię koperty, na której odnotowano jedynie datę pierwszego awizo (5 marca 2020 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie ma uzasadnione podstawy.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest, czy skarżącemu doręczono przesyłkę zawierającą wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi oraz odpis zarządzenia o wezwaniu do uiszczenia wpisu sądowego w trybie tzw. doręczenie zastępczego, o którym mowa w art. 73 p.p.s.a., w dniu 19 marca 2020 r., czy też w dniu 20 marca 2020 r., a więc w dniu, w którym strona odebrała powyższe wezwania osobiście z placówki pocztowej. W ocenie sądu pierwszej instancji w sprawie nastąpiło doręczenie wezwań w tzw. trybie zastępczym, bowiem zostały spełnione wszystkie warunki doręczenia określone w art. 73 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowe. Podkreślić bowiem należy, że ze względu na doniosłe skutki procesowe, jakie ustawa wiąże z doręczeniem przesyłek sądowych, jak również z uwagi na okoliczność, iż ustanowiony w art. 73 p.p.s.a. zastępczy tryb doręczenia jest wyjątkiem od zasady doręczenia pisma do rąk adresata, przepis ten powinien być interpretowany ściśle, co oznacza, iż nie mogą istnieć jakiekolwiek wątpliwości co do spełnienia określonych w nim wymogów warunkujących możliwość uznania, iż przesyłka została w sposób prawidłowy, a co za tym idzie skutecznie doręczona. Jedynie doręczenie zgodne z przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wywołuje skutki prawne przewidziane przez obowiązujące przepisy.

Konieczne jest zatem spełnienie wszystkich warunków określonych w art. 73, aby doręczenie pisma mogło być uznane za skuteczne. Zgodnie z § 1 tego artykułu, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 65-72, pismo składa się na okres czternastu dni w placówce pocztowej w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo w urzędzie gminy, dokonując jednocześnie zawiadomienia określonego w § 2. W kolejnych jednostkach redakcyjnych art. 73 p.p.s.a. stanowi, iż zawiadomienie o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy w terminie siedmiu dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej, a gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscu wskazanym jako adres do doręczeń, na drzwiach biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe (§ 2). W przypadku niepodjęcia pisma w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru pisma w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od dnia pierwszego zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 (§ 4).

Z przywołanych przepisów wynika, że tryb z art. 73 p.p.s.a. może być zastosowany, jeżeli nie jest możliwe doręczenie pisma adresatowi w sposób przewidziany w art. 65-72 p.p.s.a. Wówczas pismo jest składane w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy (miasta), przy czym jednym z warunków sine qua non zaistnienia skutku przewidzianego w § 4 art. 73 (uznania doręczenia za dokonane) jest pozostawienie zawiadomienia o treści określonej w przytoczonych przepisach. I tak, pierwsze zawiadomienie powinno zawierać informacje o miejscu pozostawienia przesyłki oraz o możliwości odbioru przesyłki z tego miejsca w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia. Powtórne zawiadomienie, które winno zostać pozostawione, jeżeli pismo nie zostało podjęte w terminie zakreślonym w pierwszym zawiadomieniu, powinno zawierać informację o miejscu złożenia pisma oraz o możliwości jego odbioru z tego miejsca w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia. Każde z tych zawiadomień powinno zostać pozostawione w miejscu ściśle wyznaczonym w art. 73 § 2 p.p.s.a.

Dochowanie określonej art. 73 p.p.s.a. procedury doręczenia pisma spoczywa na doręczycielu. Ponieważ tylko i wyłącznie dochowanie tej procedury pozwala na przyjęcie fikcji prawnej doręczenia, ustanowionej mocą art. 73 § 4 p.p.s.a., wszelkie czynności doręczyciela powinny być ściśle udokumentowane po to, aby można było wiernie odtworzyć sposób doręczenia. Takim dowodem jest naniesiona na zwróconej przesyłce adnotacja doręczyciela o pozostawionych zawiadomieniach, o których mowa w art. 73 p.p.s.a. W literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie zwraca się uwagę, że brak adnotacji na zwróconej przesyłce, zamieszczonej na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, o dacie i miejscu umieszczenia awiza oznacza, że w tym zakresie dokument ten nie ma waloru dokumentu urzędowego, a tym samym nie korzysta z domniemania, o którym mowa w art. 194 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa, Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm. (Babiarz Stefan i in., Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. XI LEX nr 1518305; wyroki NSA z dnia 11 maja 2012 r., I FSK 1134/11 oraz z dnia 19 czerwca 2019 r., I FSK 938/17 – publik. orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA). Wprawdzie prezentowany pogląd został wyrażony na tle przepisów Ordynacji podatkowej, ale z uwagi na fakt, że regulacje w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące tzw. doręczeń zastępczych są tożsame, stanowisko to pozostaje aktualne również na gruncie ostatnio wskazanej ustawy. Wskazane tezy dotyczące warunków uznania tzw. doręczenia zastępczego przesyłki za skuteczne podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

W orzecznictwie podkreśla się, że instytucja doręczenia zastępczego stanowi próbę pogodzenia, z jednej strony - konieczności zapewnienia sprawności postępowania, z drugiej zaś strony - zapewnienia praw stronom postępowania, w tym także prawa do otrzymania decyzji (pism, wezwań) wydanych w tym postępowaniu. Ponieważ instytucja doręczenia zastępczego wywiera tak istotne skutki dla praw uczestników postępowania powinna być stosowana z zachowaniem reguł ustawowych, a każde odstępstwo winno skutkować przyjęciem, że w istocie nie doszło do zastępczego doręczenia pisma (por. wyrok NSA z 11 marca 2014 r., I FSK 1880/13 oraz z dnia 19 stycznia 2017 r., I FSK 1016/15; publ. CBOSA). Za wszelkie błędy popełnione w zakresie doręczenia odpowiada organ administracji publicznej/sąd administracyjny, a prowadzą one do tego, że czynność doręczenia, w tym w szczególności oparta na "fikcji doręczenia", nie może być uznana za skuteczną (por. wyrok NSA z 11 maja 2012 r., I FSK 1134/11; publik. CBOSA).

W rozpoznanej sprawie – jak wynika z przedłożonej przez skarżącego koperty przesyłki otrzymanej przez skarżącego w agencji pocztowej 20 marca 2020 r. oraz ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru nie ma adnotacji doręczyciela o pozostawieniu powtórnego zawiadomienia (awiza), pomimo nie odebrania przesyłki przez adresata w terminie 7 dni na skutek pozostawienia pierwszego awiza. Na kopercie widnieje jedynie odręczna notatka "awizo dn. 5.03.2020r." Wątpliwości co do prawidłowości doręczenia wskazanej przesyłki miał również przewodniczący Wydziału I WSA w Gliwicach, bowiem zarządzeniem z 15 maja 2020 r. nakazał zwrócić się do Naczelnika Urzędu Pocztowego [...] o wskazanie, czy przesyłka polecona nr [...], adresowana do strony postępowania W. N. (ul. [...]), była po raz drugi awizowana, a jeżeli tak, to z jaką datą nastąpiła druga awizacja (należało wskazać datę drugiego awizowania, a także wyjaśnić gdzie pozostawiono zawiadomienie o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej). W zaskarżonym postanowieniu przyjęto, że przesyłka była awizowana powtórnie w dniu 13 marca 2020 r. na podstawie pisma Naczelnika Urzędu Pocztowego [...] z 28 maja 2020 r., w którym lakonicznie stwierdzono, że przesyłka "awizowana powtórnie była w dniu 13 marca 2020 roku, zawiadomienie dotyczące drugiej awizacji oraz możliwości odbioru przesyłki w Agencji Pocztowej ul. [...], [...] pozostawione zostało w oddawczej skrzynce pocztowej adresata". Pismo to nie zawiera żadnych wyjaśnień ani co do stwierdzonych wad w opisie koperty, ani na jakiej podstawie poczyniono ustalenia co do drugiej awizacji i dlaczego przesyłkę wydano adresatowi 15-ego dnia od daty pierwszej próby doręczenia. Dla niniejszego rozstrzygnięcia, zdaniem NSA, nie pozostaje również bez znaczenia fakt wprowadzenia z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego (na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz. U. 2020 r., poz. 433). W zaskarżonym postanowieniu nie wskazano również, w jaki sposób skarżący miał ustalić, czy przesyłkę powtórnie awizowano, skoro w dniu 20 marca 2020 r. (a więc po upływie terminu 14 dni od pierwszego awizo) wydano mu ją w placówce pocztowej.

Wszystkie te okoliczności powodują wysoki stopień prawdopodobieństwa braku odzwierciedlenia rzeczywistego stanu faktycznego z tym ustalonym przez sąd pierwszej instancji, szczególnie że brak jest wyjaśnień Poczty Polskiej na jakiej podstawie ustalono prawdziwość zawartych w piśmie z 28 maja 2020 r. twierdzeń.

Jak już wskazano powyżej, w świetle postanowień art. 73 p.p.s.a. brak dowodu zaświadczającego w sposób nie budzący wątpliwości o pozostawieniu powtórnego awiza we właściwym miejscu wyklucza możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia przesyłki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli istnieją wątpliwości co do prawidłowości doręczenia zarządzeń nakładających na stronę określone obowiązki i to pod rygorem formalnego zakończenia sprawy poprzez odrzucenie skargi, to - uwzględniając okoliczności sprawy - należy kierować się potrzebą doprowadzenia do merytorycznego jej zbadania (por. postanowienia NSA: z 1 września 2011 r., I OSK 1448/11; z 26 września 2012 r., I OSK 2161/12; z 3 czerwca 2015 r., I OSK 1388/15).

W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie należy przyjąć, że termin 7 dni na uzupełnienie stwierdzonych braków skargi biegł od 20 marca 2020 r. (data faktycznego doręczenia przesyłki). Kierując do sądu w piśmie z 26 marca 2020 r. (nadanym za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 27 marca 2020 r.) wniosek o zwolnienie od kosztów postępowania oraz skargę z 13 stycznia 2020 r. opatrzoną własnoręcznym podpisem skarżący działał w wyznaczonym terminie.

Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, tylko wniosek o przyznanie prawa pomocy złożony w terminie do uiszczenia wpisu odnosi skutek w postaci przerwania biegu wyznaczonego terminu. W rozpoznawanej sprawie, jak stwierdzono powyżej, skarżący złożył wniosek o zwolnienie z kosztów sądowych w terminie do uiszczenia wpisu. Podobnie w przypadku przesłania do sądu skargi opatrzonej własnoręcznym podpisem – ten brak formalny skargi również został uzupełniony w ustawowym terminie.

W wyznaczonym terminie skarżący nie uzupełnił jedynie stwierdzonego przez sąd pierwszej instancji braku formalnego w postaci niepodania numeru PESEL. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższa okoliczność - na gruncie rozpoznawanej sprawy - nie stanowi wystarczającej podstawy do odrzucenia skargi. Sąd pierwszej instancji przede wszystkim pominął, że w aktach administracyjnych sprawy przesłanych przez organ wraz ze skargą, znajduje się numer PESEL skarżącego (np. k. 109 akt administracyjnych - odpis pełny z Krajowego Rejestru Sądowego spółki, za której zaległości odpowiada skarżący, czy k. 116 i 117 - kopie zwolnień lekarskich skarżącego). WSA mógł zatem uzyskać informację o numerze PESEL skarżącego bez konieczności wzywania go do uzupełnienia braku formalnego skargi pod rygorem jej odrzucenia. Zdaniem NSA, w okolicznościach konkretnej sprawy, gdy w aktach administracyjnych znajduje się numer PESEL skarżącego, a skarżący nie składa pism w formie elektronicznej, nie można uznać, że niepodanie tego numeru w skardze, będące naruszeniem art. 46 § 2 pkt 1 lit. b p.p.s.a., stanowi brak formalny uniemożliwiający nadanie skardze prawidłowego biegu (por. postanowienia NSA: z 8 lipca 2020 r., II FZ 270/20; z 3 czerwca 2020 r., I FZ 96/20; z 10 kwietnia 2020 r., I GZ 73/20; z 27 listopada 2019 r., I GZ 366/19). Celem wprowadzenia wymogu podawania numeru PESEL w pierwszym piśmie wnoszonym do sądu było przede wszystkim zapewnienie jednoznacznej identyfikacji podmiotów zarejestrowanych w systemie teleinformatycznym (vide druk sejmowy VIII.3260). W rozpoznawanej sprawie pismo skarżącego nie zostało złożone drogą elektroniczną i brak było wątpliwości co do tożsamości skarżącego. W realiach rozpoznawanej sprawy, skoro numer PESEL skarżącego znajdował się w aktach administracyjnych sprawy, odrzucenie skargi wyłącznie z powodu niepodania numeru PESEL bezzasadnie zamknęło skarżącemu drogę do sądu. W takiej sytuacji, stosownie do art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., niezasadne jest wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi w omawianym zakresie pod rygorem jej odrzucenia.

W związku z tym zaskarżone postanowienie należało uchylić, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.