Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 276/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 135 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 12 pkt 11
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek, Sędziowie Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na uchwałę Rady Powiatu w O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania w Strefie Gospodarczej w S. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w O. uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) w związku z art. 241 kpa oraz art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia E.-N. w S. z dnia 28 czerwca 2010 r. w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania w strefie Gospodarczej w S. – odmówiła utworzenia takiego obszaru ograniczonego użytkowania (§ 1 tejże uchwały).

W uzasadnieniu tej uchwały podano, co następuje:

Stowarzyszenie E.-N. ul. [...] S. pismem z dnia 28 czerwca 2010 r. zwróciło się o utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania w Strefie Gospodarczej w S. przy ul. [...] i [...]. Jak wynika z pisma, w Strefie istnieje już 10 zakładów, w tym zakład posiadający pozwolenie zintegrowane, a w najbliższym czasie liczba zakładów zwiększy się do 13 oraz powstaną 2 oczyszczalnie ścieków. W uzasadnieniu pisma, podano również, że z uwagi na działalność tych zakładów mieszkańcy ulicy [...] i [...] są coraz bardziej narażeni na negatywny wpływ skumulowanego hałasu, zwiększonej ilości emisji gazów i pyłów do środowiska emitowanego ze Strefy Gospodarczej w S. oraz mają ograniczony sposób korzystania z własnych nieruchomości. W dniu 28 września 2010 r. Przewodniczący Rady Powiatu w O. przekazał pismo z dnia 28 czerwca 2010 r., celem rozpatrzenia sprawy w nim zawartej.

Niektóre przedsięwzięcia o charakterze inwestycyjnym, między innymi: oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów komunalnych, trasy komunikacyjne pociągają za sobą negatywne oddziaływanie na środowisko. Niekiedy nie jest możliwe ograniczenie negatywnego oddziaływania danego przedsięwzięcia do granic nieruchomości, na której jest ono zlokalizowane. Z tego powodu postanowieniami zawartymi w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150m ze zm.) powołano instytucję mającą na celu ograniczenie negatywnego oddziaływania określonych obiektów.

W doktrynie prawa przyjmuje się, że przez obszar ograniczonego użytkowania rozumie się "obszar objęty ograniczeniami w sposobie korzystania z nieruchomości, wprowadzonymi w drodze przepisów prawa miejscowego ze względu na ochronę zasobów środowiska" (J. Rotko, Komentarz do ustawy...str. 144). Zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania może mieć miejsce, jeżeli z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, z analizy porealizacyjnej albo z przeglądu ekologicznego wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych, nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu. Obszary ograniczonego użytkowania tworzy się ponadto - zgodnie z art. 135 ust. 6 ustawy - obligatoryjnie dla instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego, innych niż wymienione w ust. 1, dla których pozwolenie na budowę zostało wydane przed dniem 1 października 2001 r., a których użytkowanie rozpoczęło się nie później niż do dnia 30 czerwca 2003 r., jeżeli, pomimo zastosowania najlepszych dostępnych technik, nie mogą być dotrzymane dopuszczalne poziomy hałasu poza terenem zakładu. Na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa. W stosunku natomiast do obiektów niepozostających we właściwości sejmiku województwa, organem upoważnionym do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania jest rada powiatu (obszar taki tworzy się w drodze uchwały).

Dla określenia możliwości wyznaczenia takiego obszaru przeprowadzono postępowanie wyjaśniające. Z uwagi na charakter sprawy przyjęto, że jej załatwienie wymaga w pierwszej kolejności ustalenia dla jakiego obiektu/ jakiej instalacji ma zostać utworzony obszar ograniczonego użytkowania (konieczność zidentyfikowania organu właściwego do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy), a następnie - określenia, czy spełnione są pozostałe przesłanki wymienione w art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. W dniu 7 października 2010 r. zwrócono się do Marszałka Województwa D. we W. o wyjaśnienie, czy w posiadaniu Urzędu Marszałkowskiego znajdują się dane lub informacje pozwalające na ustalenie, czy istnieją przesłanki do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Również o informacje i wyjaśnienia wystąpiono do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. (organ kontroli przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska, realizujący na terenie województwa państwowy monitoring środowiska) oraz do Wójta Gminy O. (organ wydający decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, prowadzący postępowania z zakresu ocen oddziaływania na środowisko). Pismem z dnia 6 października 2010 r. poinformowano Stowarzyszenie "E.-N.", że przedmiotowa sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. 98, poz. 1071 ze zm.). Podano również, że przewidywanym terminem załatwienia sprawy jest 31 marca 2011 r.

Do dnia 6 grudnia 2010 r. uzyskano informacje i wyjaśnienia od ww. organów. W piśmie z dnia 18 października 2010 r. ([...]) Zastępca Wójta Gminy O. stwierdza, że "z przeprowadzonych ocen oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć realizowanych w strefie aktywności ekonomicznej w S. nie wynikało, żeby dla jakiejkolwiek inwestycji wymagane było utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania". Ponadto z pisma tego wynika, że znajdujące się w posiadaniu Wójta badania emisji substancji lub energii, nie potwierdzają występowania przekroczeń obowiązujących norm w zakresie emisji hałasu oraz pyłów i gazów do atmosfery poza terenem zakładów usytuowanych w strefie aktywności ekonomicznej w S..

W piśmie z dnia 29 października 2010 r. Zastępca Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. poinformował o skontrolowaniu na terenie Strefy zakładów:

1) "T.L.B.S.-W." Sp. z o.o. S., ul. [...],

2) "A.P." Sp. z o.o. S. ul. [...],

3) "H.-M." Sp. z o.o. (aktualna nazwa: "H.P." Sp. z o.o.) S. ul. [...],

4) "K." Sp. z o.o. S., ul. [...],

5) "S.S.+D." Sp. z o.o., S., ul. [...].

Spośród wymienionych podmiotów 3 z nich (T.L.B.S.-W. Sp. z o.o., H.-M. Sp. z o.o. oraz K. Sp. z o.o.) przedłożyły wstępne wyniki pomiarów emisji do powietrza, lecz nie wykazały one przekroczeń dopuszczalnych (określonych w pozwoleniach) emisji gazów i pyłów do powietrza. Kontrola oczyszczalni ścieków eksploatowanej przez Spółkę "B." nie wykazała również przekroczeń wartości dopuszczalnych określonych w przepisach prawa. "A.P." Sp. z o.o. P.W.zB.,M.iP. Sp. z o.o." kontrolowana była na wniosek Stowarzyszenia "E.-N." oraz mieszkańców ul. [...] w S.: 03 marca, 13 marca i 31 marca 2009 r. oraz 28 czerwca i 02 lipca 2010 r. Pomiary hałasu wykonane 13 marca 2009 r., wykazały, że równoważny poziom dźwięku emitowany do środowiska podczas pracy maszyn i urządzeń kształtuje się w porze dziennej na poziomie 42,8 do 44,7dB i nie przekracza najniższego dopuszczalnego poziomu hałasu przewidzianego dla terenu zabudowy mieszkaniowej. Ponowne pomiary hałasu (02 lipca 2010 r.) nie wykazały przekroczeń. Ponadto, w piśmie z dnia 29 października 2010 r., stwierdza się, że prowadzone w latach 2006-2008 badania jakości powietrza metodą pasywną (dwutlenek siarki i dwutlenek azotu) na terenie S., nie wykazały przekroczeń obowiązujących norm jakości powietrza. Natomiast Zastępca Dyrektora Wydziału Środowiska Urzędu Marszałkowskiego we W., odpowiadając na pismo z dnia 7 października 2010 r. informuje, że Marszałek Województwa D. jest organem ochrony środowiska w odniesieniu do instalacji do powierzchniowej obróbki metali w Z.O.P. Spółki H.-M. w S. (aktualna nazwa: "H.P." Sp. z o.o.), na prowadzenie której (instalacja do powierzchniowej obróbki metali z zastosowaniem procesów elektrolitycznych lub chemicznych, gdzie całkowita objętość wanien procesowych przekracza 30 m3) tenże organ udzielił Spółce pozwolenia zintegrowanego (decyzja nr [...] z dnia [...] r., znak: [...]). Jednocześnie, jak zaznaczono w piśmie z dnia 2 grudnia 2010 r. "z przedłożonego wniosku stanowiącego podstawę do udzielenia przedmiotowego pozwolenia nie wynika konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół zakładu po realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia". Ponadto Zastępca Dyrektora Wydziału Środowiska informuje, że z przedłożonych raportów z badań przekazanych pismami z dnia 1 lipca 2010 r. (pomiary emitowanych substancji do powietrza) i 21 listopada 2010 r. (pomiary emisji hałasu) wynika brak przekroczeń dopuszczalnych wielkości emisji substancji do powietrza oraz dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w pozwoleniu zintegrowanym.

Reasumując, na terenie Strefy Rozwoju Gospodarczego w S. znajdują się instalacje stanowiące przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, jednakże ich eksploatacja nie powoduje przekroczeń dopuszczalnych poziomów substancji lub energii w środowisku. Przesłanką zaś utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla określonych instalacji zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest stan, w którym mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu. Zatem nie ma przesłanek do utworzenia w Strefie Rozwoju Gospodarczego w S. obszaru ograniczonego użytkowania. W tym stanie rzeczy odmowa utworzenia wskazanego obszaru jest w pełni zasadna.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosło Stowarzyszenie E.-N. w S.. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 8 lutego 2011 r. Strona skarżąca zarzuciła, że uchwała naruszyła przepisy art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, art., 74 Konstytucji RP, art. 24 kc w związku z art., 23 kc, art. 323 w związku z art. 112 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 8, 77 § 1 i art. 80 kpa. Zdaniem strony skarżącej uchwała naruszyła interes prawny mieszkańców S., posiadających domy przy al. [...] i al. [...], na rzecz których organizacja społeczna wystąpiła, albowiem zakłady przemysłowe istniejące na terenie Strefy Gospodarczej w S. szkodliwie oddziaływują emisją gazów i pyłów na zdrowie mieszkańców i stan ich budynków, a wyniki kontroli dokonywanych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. są niewiarygodne, co wynika z badań przeprowadzonych na zlecenie mieszkańców w/w ulic w .. Działalność przedsiębiorstw zlokalizowanych w Strefie Gospodarczej w S. powoduje przekraczanie dopuszczalnych poziomów hałasu, a przeprowadzone badania w tym zakresie były niezgodne z metodologią i przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia wartości wskaźnika hałasu LDWN oraz dyrektywą UE Nr 2002/49.

Na tej podstawie Stowarzyszenie E.-N. al. [...] w S. wniosło o uchylenie skarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu (uchwała Rady Powiatu w O. Nr [...] z dnia [...] r.) wniosła o jej oddalenie i podtrzymała argumentację merytoryczną zawartą w uzasadnieniu obowiązującej uchwały. Ponadto Rada Powiatu w O. podniosła, że nie kwestionuje interesu prawnego skarżących co do uprawnienia do podejmowania działań w celu utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania w Strefie Gospodarczej w S.. Podstawą uznania wniosku za nieuzasadniony był brak przesłanek do uchwalenia obszaru organicznego użytkowania nie zaś kwestionowanie interesu prawnego skarżących, czy też zamiar naruszania ich dóbr osobistych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) są sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i 6 w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151).

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Powiatu w O. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania w Strefie Gospodarczej w S., o co wniosło Stowarzyszenie E.-N. w S..

Na wstępie niniejszych rozważań należy ocenić dopuszczalność skargi wniesionej w trybie i na zasadach określonych w art. 87 ust. 1-4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Zgodnie z przepisem art. 87 ust. 1 tejże ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę, o której mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 3 przywołanej ustawy). Jest niewątpliwe, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej mimo, że jako podstawę jej podjęcia powołano mylnie także art. 241 kpa. Postępowanie bowiem w sprawie skarg i wniosków z działu VIII kpa, nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Nie służy również skarga do sądu administracyjnego na uchwałę organu samorządu terytorialnego podjętą w wyniku rozpatrywania skargi wniesionej w trybie działu VIII k.p.a. Skarga powszechna określona w tych przepisach jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego albo też nie mogą stanowić podstawy skargi zmierzającej do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Skargi tego rodzaju są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy (Por. postanowienia NSA z 21 grudnia 2010 r. II OSK 2389/10, Lex nr 743417). Skarżona uchwała nie ma jednak charakteru skargi powszechnej. W orzecznictwie sądowym przyjęto jako utrwalony pogląd iż kwestia legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 1996 r. Nr 13 poz. 74 ze zm.) została przez ustawodawcę wyraźnie określona w art. 101 ust. 1 i 2a tej ustawy. Nie mają więc do niej zastosowania przepisy art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dopuszczające występowanie w charakterze strony organizacji, społecznej reprezentującej interesy innych osób. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do skargi wniesionej w trybie art. 101 jedynie w odniesieniu do terminów w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 ust. 3 powoływanej ustawy o samorządzie gminnym).

Dlatego tez podmiot wnoszący skargę winien był spełniać wymogi z art. 101 ust. 1 i 2a ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tych artykułów skargę może złożyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przy tym skargę tę można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy wyrażą na to pisemną zgodę (por. wyrok NSA z 12 października 2001 r., II SA 138/01, Lex nr 55312). Należy dodać, że pogląd ten jest w pełni aktualny do art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, a to ze względu na identyczne brzmienie przepisów w oby ustawach. Dlatego też Sąd orzekający w niniejszej sprawie kierował się orzecznictwem wydanym na bazie ustawy o samorządzie gminnym.

Należy zwrócić także uwagę, że badanie, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych we wskazanym powyżej przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej poprzednio. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, a także ustawy o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa są przepisami o charakterze szczególnym w stosunku do regulacji zawartej w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mającej charakter ogólny i istnieje różnica w określeniu legitymacji skargowej w art. 50 § 1 ustawy procesowej, wskazanej powyżej, opierającym prawo do skargi na istnieniu interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę, a określeniu legitymacji skargowej w regulacjach zawartych w ustawach samorządowych, w przypadku tej sprawy - w ustawie o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 12 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 569/06, Lex nr 260539; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1563/04, Lex nr 171196). Konstrukcja przepisu art. 101 ust. 1 tej ustawy w odmienny sposób kształtuje legitymację skarżącego. W przepisie tym bowiem ustawodawca uzależnił możliwość skutecznego wniesienia przez podmiot skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej od naruszenia tym aktem interesu prawnego lub uprawnienia tego podmiotu.

Istotne przy tym jest, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu samorządu terytorialnego uprawnia dopiero do merytorycznego rozpoznania skargi (np. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II QSK 1127/05, Lex nr 194894; wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2). Zważyć należy, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis i nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego (np. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8; St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367).

Wprowadzone przez ustawodawcę w hipotezie omawianego przepisu pojęcie "interesu prawnego" w nauce prawa odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem. Wskazuje się przy tym na konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny (por. Wielka encyklopedia prawa pod red. E. Smoktunowicz). Z kolei przez uprawnienie rozumiany jest sposób, w jaki norma prawna wyznacza zachowanie adresata normy; w przeciwieństwie do obowiązku oznacza możliwość. wyboru określonego zachowania. Uprawnienie zatem to prawem przyznana "możność działania", (np. P. Chmielnicki w: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004.

W literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest też pogląd, że pojęcie interesu prawnego obejmuje także posiadanie uprawnienia, a odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne (np. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999).

Istotne przy tym jest, że źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa), a do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszenia. W związku z tym w skardze należy wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę.

Interes prawny skarżącego wskazany z art. 110 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

W ocenie Sądu należy też zwrócić uwagę na dodatkowy aspekt legitymacji skargowej związany z czynnością podejmowaną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazany przez Sąd Najwyższy wyroku z dnia 7 marca 2003 r. (sygn. akt III RN 42/02; OSNP 2004/7/114), w którego treści Sąd ten stwierdził, że "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuację, a zaskarżoną przezeń uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu".

Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze (por. A. Kisielewicz "Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego", Samorząd Terytorialny Nr 10 z 2003 r.), gdzie przyjmuje się, iż stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna lub uchwała organu gminy) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (Por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 327/07, Lex nr 483635).

W świetle powyższych stwierdzeń i przy uwzględnieniu faktu, że skarżąca organizacja społeczna działa na terenie Strefy Gospodarczej w S., realizując ogólnie sformułowane regulaminowe cele, m.in.:

- działanie na rzecz ochrony środowiska w S.,

- promocja i popieranie działań ekologicznych,

- podejmowanie działań umożliwiających zachowanie lub przywrócenie równowagi przyrodniczej, racjonalne kształtowanie lokalnego środowiska i gospodarowania jego zasobami zgodnie z zasadą zrównoważonego, rozwoju, w tym w szczególności przeciwdziałania zanieczyszczeniom i degradacji środowiska lokalnego Sąd uznał, że skarżąca organizacja nie wykazała naruszenia skarżoną uchwałą konkretnego interesu prawnego tej organizacji i reprezentowanej przez nią grupy mieszkańców (Por. wyrok WSA w Białymstoku z 23 czerwca 2010 r., II SA/Bk 171/10, Lex 643684), co uzasadnia oddalenie skargi.

Obowiązek uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest wykazane i związane z jednoczesnym naruszeniem tą uchwałą obiektywnego porządku prawnego.

Ze względu na treść skargi i osoby skarżących, bez wchodzenia w ocenę meritum sprawy Sąd tylko informuje, że według art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 1592) jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej;- lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania.

Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały (ust. 2).

Obszar ograniczonego użytkowania dla zakładów lub innych obiektów, niewymienionych w ust. 2, tworzy rada powiatu w drodze uchwały (ust. 3).

Organy, o których mowa w ust. 2 i 3, tworząc obszar ograniczonego użytkowania, określają granice obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego (ust. 3a).

Obszar ograniczonego użytkowania tworzy się na podstawie poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic obszaru, na którym konieczne jest utworzenie tego obszaru; nie dotyczy to przedsięwzięć polegających na budowie drogi krajowej (ust. 3b).

Jeżeli obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wynika z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, przed utworzeniem tego obszaru nie wydaje się pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oraz nie rozpoczyna się jego użytkowania, gdy pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane, z zastrzeżeniem ust. 5. Obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla określonego zakładu lub innego obiektu stwierdza się w pozwoleniu na budowę (ust. 4).

Obszar ograniczonego użytkowania tworzy się także dla instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego, innych niż wymienione w ust. 1, dla których pozwolenie na budowę zostało wydane przed dniem 1 października 2001 r., a których użytkowanie rozpoczęło się nie później niż do dnia 30 czerwca 2003 r., jeżeli, pomimo zastosowania najlepszych dostępnych technik, nie mogą być dotrzymane dopuszczalne poziomy hałasu poza terenem zakładu (ust. 6).

Przyczyny uzasadniające utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania mogą wynikać jedynie (podkr. Sądu) z opracowań wymienionych w cytowanych przepisach. Wykorzystanie innych materiałów - traktowanych jako równorzędne - zdaniem składu orzekającego jest nieuprawnione. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było rozszerzenie katalogu środków dowodowych uzasadniających wprowadzenie obszarów ograniczonego użytkowania, to wyliczenie z art. 135 § 1 poś miałaby charakter przykładowy lub wynikałoby z niego, że konieczność taka może być uzasadniona innymi dowodami. Za przyjęciem numerus clausus środków, z których wynika konieczność wyznaczenia obszarów ograniczonego użytkowania, przemawia również fakt, że materiały alternatywne niekoniecznie muszą zawierać informacje analogiczne do tych ustalonych w postępowaniu w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko przeglądu ekologicznego lub analizy pozarealizacyjnej.

Z art. 135 § 1 ustawy o poś wynika, że gdy "mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych" wynikających z przeglądu ekologicznego albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej zgodnie z ustawą z 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku (...) lub analizy porealizacyjnej nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska tworzy się obszar ograniczonego użytkowania.

Artykuł 135 § 1 poś ustala więc warunki utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, którym jest niemożność dotrzymania standardów jakości środowiska, mimo zastosowania dostępnych środków o których mowa w art. 135 ust. 1a poś, których zastosowanie wynika z dokumentów wskazanych w tym przepisie.

Należy podkreślić pogląd prawny, że regulacja art. 135 ust. 1 wprowadza zamknięty system dokumentacji dla ustalenia racji utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania w drodze uchwały. Za zamkniętym systemem dokumentacji przemawia nie tylko enumeratywne, wyliczenie form tej dokumentacji w art. 135 ust. 1 ale też wykładnia tego przepisu w kontekście rozwiązań prawnych przyjętych w art. 135, a zwłaszcza art. 135 ust. 5, który stanowi o wyznaczeniu, w przypadku przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi krajowej, obszaru ograniczonego użytkowania na podstawie analizy porealizacyjnej.

Odpowiadając na zarzut skargi należy dodać, że do stanowienia aktów prawa miejscowego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem i art. 75 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Por. wyrok NSA z 16 listopada 2010 r. II OSK 1858/10, Lex nr 746830). Nie można zatem obciążać organu stanowiącego prawo miejscowe obowiązkiem przeprowadzenia we własnym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu zebrania dokumentów niezbędnych do wyjaśnienia stanu, o jakim mowa w przywołanych przepisach, a nic nie stoi na przeszkodzie aby organ w przyszłości zajął się tą sprawą (Por. wyrok NSA z 11.10.2007r. OSK 1088/07, Lex nr 438679).

W związku z powyższym skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

PM 19.09.2011 r.