Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3349/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 215 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 437/18 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 15 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 437/18) oddalił skargę J. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, nieruchomość położona [...] została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) grunty nieruchomości warszawskich, w tym grunty przedmiotowej nieruchomości, przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, a od 1950 r. na własność Skarbu Państwa. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego [...] z 27 września 2011 r. Rep. L.dz. [...] "nieruchomość warszawska w [...]" zawierała ogólnej powierzchni 24127 łokci kwadratowych i stanowiła własność K. S. w części parceli nr 1 o powierzchni 2330,33 m2. W dziale I wykazu w zaświadczeniu powołano się na następujące wpisy:

- od nieruchomości niniejszej oddzielona została część o powierzchni 4041 m2 i uregulowana została w oddzielnej księdze hipotecznej, oznaczonej [...];

- z nieruchomości tej wydzielono także do księgi [...] plac 2 parcelę nr 2 o powierzchni 142,12 m2.

W dziale II wykazu znajdują się wpisy:

- z aktu [...] listopada 1938 r., na mocy którego K. S. z przedmiotowej nieruchomości odstąpił dobrowolnie, bezpłatnie na własność Gminie m.st. Warszawy, po regulację ulicy [...] grunt o powierzchni 181,58 m2,

- z 4 stycznia 1949 r. nr 15/49, tytuł własności nieruchomości warszawskiej ozn. nr hip. [...] zapisany był na imię R. C. na mocy aktu kupna – sprzedaży z 28 czerwca 1934 r. Wnioskiem z 28 sierpnia 1990 r. J. S. wystąpiła o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość. Wniosek ten był następnie sprostowany w 1992 r.

Następstwo prawne po dawnym właścicielu nieruchomości na rzecz J. B. i J. S. ustalono na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] kwietnia 1992 r.

W wyniku rozpoznania wniosku J. S. decyzją z [...] lutego 2014 r. Prezydent m.st. Warszawy orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za część ww. nieruchomości, ale rozstrzygnięcie to uchylił organ odwoławczy decyzją z [...] marca 2014 r. Kolejną decyzją z [...] maja 2015 r. organ I instancji ponownie odmówił ustalenia odszkodowania, ale i to rozstrzygnięcie uchylił Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] czerwca 2015 r.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Prezydent m.st. Warszawy na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 4 pkt 9b1, art. 129 ust. 1 i art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.) odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...].

Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 9a i art. 215 ust. 2 u.g.n. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazał Wojewoda, aktualnie przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...], na której posadowiony został Szpital [...]. Na jej gruncie obecnie jest wybudowany gmach szpitala. Wynika to między innymi z kopii decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2000 r. o stwierdzeniu nabycia przez Powiat Warszawski z mocy prawa z 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie własności nieruchomości zabudowanej położonej [...].

Analizując przesłanki z art. 215 ust. 2 u.g.n., Wojewoda przywołał opinię z 28 grudnia 2015 r. geodety uprawnionego zawierającą rozliczenie nieruchomości "hip. nr [...] na działki ewidencyjne znajdujące się w sąsiedztwie budynku oraz pod budynkiem ul. [...] i na tej podstawie rozliczono nieruchomość hip. [...] w aktualnych działkach ewidencyjnych i pod budynkiem. Zgodnie z nią powierzchnia nieruchomości zajęta pod budynek wynosiła 1134 m2. Sporządzona dokumentacja daje podstawę do przyjęcia, iż inwestycja polegająca na budowie szpitala położniczego obejmowała swoim zasięgiem całość działki oznaczonej jako hip. [...].

Nadto Wojewoda stwierdził, że szpital został otwarty w lipcu 1953 r. Z dołączonej do akt sprawy informacji prasowej z 5 kwietnia 1953 r. wynika, że "do końca kwietnia (1953) planowane jest zakończenie korpusu głównego a do czerwca skrzydła zachodniego szpitala". Ze zdjęcia przedstawionego do notatki prasowej wynika, że teren wokół budynku szpitala w trakcie budowy również był zajęty przez inwestora.

Przedmiotowa nieruchomość objęta była planem zabudowania uchwalonym przez Kolegium Tymczasowe Zarządu Miejskiego z [...] lipca 1937 r. i zgodnie z nim była przeznaczona pod zabudowę zwartą 4 kondygnacyjną. W dniu wejścia w życie dekretu nie było zatem możliwości jej zabudowy domem jednorodzinnym.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. S., zarzucając jej naruszenie art. 215 ust. 2 u.g.n., art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 – 3 Konstytucji RP, art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 77, art. 80, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że przesłanki określone w art. 215 ust. 2 u.g.n. muszą być spełnione łącznie. Faktyczna możliwość władania odnosi się do stanu faktycznego, tzn. takiego, w którym poprzedni właściciel lub jego następcy prawni mogli korzystać z nieruchomości. Możliwość władania nieruchomością to nie tylko efektywne z niej korzystanie, lecz także sama możliwość takiego korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku.

Odnośnie przesłanki, że plan zabudowania wykluczał możliwość zabudowy nieruchomości domem jednorodzinnym, Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organów, stwierdzając, że trudno z jego zapisów wyprowadzić zakaz zabudowy jednorodzinnej, jeżeli tylko spełnione byłyby inne warunki tego planu.

Odnośnie natomiast drugiej przesłanki z art. 215 ust. 2 u.g.n., Sąd podzielił stanowisko organów, że właściciele nieruchomości nie zostali pozbawieni możliwości władania po dniu 5 kwietnia 1958 r., gdyż działka została przeznaczona pod budowę Szpitala [...], który został oddany do użytkowania w 1953 r. Bez znaczenia natomiast pozostaje to, czy cała działka została zajęta pod konkretnym budynkiem, skoro korzystanie z niego bez odpowiedniego areału stanowiącego obszar niezbędny do prawidłowej eksploatacji oraz pod niezbędne ciągi komunikacyjne, dojazdy dla karetek nie byłoby możliwe. Stan zagospodarowania działki wskazuje, że cała sporna nieruchomość już przed 1958 r. została zajęta pod budowę szpitala.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, w niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ dysponował ubogim materiałem dowodowym, gdyż nie udało się zgromadzić akt archiwalnych dotyczących inwestycji budowlanych prowadzonych na przedmiotowej nieruchomości. Głównym materiałem dowodowym były kopie artykułów prasowych z 1953 r. wraz ze zdjęciami, z których wynika, że szpital został otwarty w 1953 r. jak również opinią geodezyjną z 28 grudnia 2015 r., w której naniesiono budynek szpitala i z której wynika, że powierzchnia nieruchomości zajętej pod budynek szpitala wynosiła 1134 m2, a więc prawie połowę całkowitej powierzchni nieruchomości. Organy dokonały jednak całościowej oceny materiałów dowodowych i nie można im zarzucić, że dokonana przez organ odwoławczy ocena nosi cechy dowolności. Określona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zezwala organom na dokonanie własnej oceny wyników postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie ocena ta oparta została na prawidłowej analizie materiału dowodowego. Wbrew zarzutom skargi doniesienia prasowe posiadają moc dowodową, w szczególności z uwagi na to, że wiedza o wybudowaniu przedmiotowego szpitala i daty jego oddania do użytku jest wiedzą powszechnie dostępną i znaną. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut, że organ nie zgromadził innych dokumentów. Zasady logiki i doświadczenia życiowego prowadzą do wniosku, że usytuowanie budynku szpitala wymagało zajęcia całej spornej nieruchomości pod jego budowę i zapewnienie do niego dostępu. Przeciwne twierdzenie winno podlegać inicjatywnie dowodowej strony skarżącej, co nie miało miejsca w sprawie. Z uwagi na powyższe wobec nie spełnienia jednej z przesłanek wynikających z art. 215 ust. 2 u.g.n. następcom prawnym poprzedniego właściciela nie przysługuje odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość.

Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że znany jest mu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r. SK 41/09, jednak jak wynika z jego uzasadnienia niekonstytucyjność art. 215 ust. 2 u.g.n. została stwierdzona z uwagi na jego niezupełność z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. Wyrok ten wskazuje na potrzebę ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych, co wymaga stosownej aktywności ustawodawcy. Art. 215 ust. 2 u.g.n. mógł być zatem podstawą prawną zaskarżonej decyzji, aczkolwiek brak uregulowania kwestii odszkodowania za nieruchomości warszawskie narusza przyjęte w Konstytucji standardy i brak jest w obecnym stanie prawnym podstawy ustawowej do przyznania takiego odszkodowania.

Nadto zdaniem Sądu, organ nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w skardze jak i nie budzą wątpliwości ani ustalenia stanu faktycznego, ani treść normy prawnej znajdującej w sprawie zastosowanie. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zbyt lakoniczne, jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. S., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie wraz z decyzjami organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- prawa materialnego w zakresie:

1. art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. art. 2, art. 21 ust., art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 – 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ustawy w części odnoszącej się do daty utraty faktycznej możliwości władania nieruchomości może różnicować obywateli i dyskryminować ich znaczną grupę poprzez odmowę ustalenia praw do odszkodowania na skutek arbitralnie wpisanej daty (5 kwietnia 1958 r.),

2. art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie (odmowę zastosowania) w zakresie oddalającym roszczenia skarżącej w przypadku braku realnych dowodów wskazujących na utratę przez dawnych właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r.,

- przepisów postępowania, gdyż uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy:

3. art. 151 P.p.s.a oraz art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 7 z zw. z art. 77 K.p.a., art. 7a § 1, art. 75 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 81 a § 1 K.p.a., art. 6 i art. 8 K.p.a. poprzez brak odniesienia się szczegółowych zarzutów skargi, w tym braku ustalenia daty utraty władania nieruchomością z uwagi na fakt, że zgromadzone dowody określone jako "ubogie" (artykuł prasowy, zdjęcia, opinia geodezyjna z naniesionymi istniejącymi aktualnie budynkami szpitalnymi) nie wskazują ani daty utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością w stosunku do daty 5 kwietnia 1958 r., ani zakresu przejęcia przedmiotowej nieruchomości, tym samym przedwczesne i nie poparte żadnym dowodem stwierdzenie, że spadkobiercy dawnych właścicieli utracili faktyczną możliwość władania nieruchomością przed 1958", a także interpretację zebranego materiału wyłącznie na korzyść Skarbu Państwa z pominięciem akt sprawy i słusznego interesu wnioskodawcy, czego dowodem jest przyjęcie, że grunt niezabudowany "musiał" dzielić nieruchomości zabudowanej; bezpodstawne pominięcie faktów powszechnie znanych, że każda aktywność inwestycyjna wymagała uzyskania stosownych zezwoleń. WSA pominął sprzeczność w zakresie ustalenia daty otwarcia szpitala z treścią pisma z 31 maja 2011 r.

Skarżący wobec istotnego zagadnienia prawnego mającego charakter natury konstytucyjnej wniósł także, by Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 215 ust. 2 u.g.n., w zakresie jakim uzależnia prawo do odszkodowania od daty pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości posiadania jest zgodny z art, art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 – 3 Konstytucji RP, gdyż Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z 13 czerwca 2011 r. SK 41/09 i z 28 października 2015 r. P 6/13 uchylił się od merytorycznego orzeczenia w tej sprawie w zakresie daty przyjętej przez ustawodawcę "5 kwietnia 1958 r." bezpodstawnie różnicują obywateli RP i naruszającej fundament demokratycznego państwa prawa - prawo własności, prawo do dziedziczenia i prawo do słusznego odszkodowania.

Nadto z "zupełnej ostrożności" w związku z istnieniem zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w zakresie podstaw do stosowania art. 215 ust. 2 u.g.n., skarżący wniósł o rozważanie przedstawienia tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu w celu uzyskania odpowiedzi, czy wobec bezczynności ustawodawcy i uchylenia się od wydania merytorycznego orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny można w tego typu sprawach stosować wprost zapisy Konstytucji RP w myśl art. 8 ust. 2 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zgłosiła żądania jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 151 P.p.s.a oraz art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 7 z zw. z art. 77 K.p.a., art. 7a § 1, art. 75 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 81 a § 1 K.p.a., art. 6 i art. 8 K.p.a.). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował zebrany w sprawie materiał dowodowy, na podstawie którego organy ustaliły stan faktyczny sprawy, nie dostrzegając w tym zakresie takich uchybień przepisom postępowania, które czyniłyby koniecznym ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Ma to o tyle istotne znaczenie, że kwestionując ustalenie organów odnośnie powstania budynku szpitala w 1953 r. strona skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu, który by to ustalenie poddawał w wątpliwość, podejmując jedynie polemikę z zebranym materiałem dowodowym. Tymczasem, o ile Sąd pierwszej instancji jako główny element materiału dowodowego wymienił artykuł prasowy z 1953 r. oraz opinię geodezyjną, to organ I instancji, ustalając stan faktyczny sprawy, opierał się również na protokole z oględzin dokonanych 5 listopada 1951 r., planie sytuacyjnym Szpitala [...] i piśmie z 31 maja 2011 r. z tego Szpitala. Niezależnie od tego zauważyć także trzeba – w nawiązaniu do argumentacji skargi kasacyjnej – że w aktach sprawy znajduje się również pozwolenie na wykonanie robót budowlanych z [...] lipca 1948 r. związanych z budową obwodu leczniczego [...] wraz z kopią fragmentu projektu i naniesioną, projektowaną lokalizacją obiektu, a także kopia fragmentu projekt podstawowego "adaptacji b. obwodu leczn. na szpital [...]" z uwzględnieniem lokalizacji obiektu z klauzulą, że projekt zatwierdzono [...] listopada 1951 r., a także wezwanie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] marca 1953 r. do wzięcia udziału "w komisji ostatecznego odbioru robót pod względem technicznym dalszych kondygnacji w budynku frontowym budowli szpitala (...)". Powyższe potwierdza ustalenie organów o zrealizowaniu budynku szpitala w 1953 r. Trafnie zwraca przy tym uwagę Sąd pierwszej instancji, że powierzchnia przedmiotowej nieruchomości została prawie w połowie zajęta pod budynek szpitala, a należy również uwzględnić, że korzystanie z budynku szpitala wymaga realizacji infrastruktury towarzyszącej jak dojazdy dla karetek. Podstawowym dla okoliczności niniejszej sprawy podstawowym pozostaje natomiast ustalenie, czy na gruncie niniejszej sprawy doszło do utraty możliwości faktycznego władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r., a nie kiedy zrealizowano szpital lub kiedy rozpoczął on swoją działalność, również tego kiedy uzyskano stosowne zezwolenia na realizacje tej inwestycji. W tym zakresie nie miało znaczenia dokładane określenie daty otwarcia szpitala w piśmie dyrektora szpitala z 31 maja 2011 r., chociaż jest ona zgodna z ustaleniami organu, że był to rok 1953 r.

Z tych też przyczyn nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 215 ust. 2 u.g.n. (zarzut 2) wobec wykluczenia przesłanki pozbawienia faktycznego władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Podobnie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 215 u.g.n. w związku z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 64 Konstytucji RP (zarzut 1). Zauważyć trzeba, że po wydaniu 13 czerwca 2011 r. wyroku (sygn. akt SK 41/09), Trybunał Konstytucyjny ponownie analizował art. 215 ust. 2 u.g.n. tym razem z punktu widzenia przewidzianego w nim kryterium czasowego wyznaczonego datą 5 kwietnia 1958 r. (por. postanowienie z 28 października 2015 r. sygn. akt P 6/13). Uznając w tym przypadku, że ma do czynienia nie z pominięciem prawodawczym, lecz zaniechaniem legislacyjnym wywiódł m. in.: "Trybunał zaczyna od oczywistego spostrzeżenia, że w Konstytucji brak formalnej podstawy reprywatyzacji. Konstytucja, w aspekcie etycznym, odcina się od aksjologii i praktyk państwa komunistycznego, o czym świadczy fragment jej preambuły ("pomni gorzkich doświadczeń z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane"), jednak przyjmuje ewolucyjną ciągłość powojennego porządku prawnego i nie ma mocy wstecznej. Konstytucja nie określa ram czasowych swego obowiązywania, a zatem - zgodnie z podstawową zasadą prawa intertemporalnego – jej przepisy mogą być stosowane na przyszłość od dnia jej wejścia w życie. (...) Trudniej rozstrzygnąć kwestię, czy z aksjologii Konstytucji nie da się wyprowadzić obowiązku państwa dokonania reprywatyzacji. Wiele przepisów, zwłaszcza zawartych w Rozdziale I poświęconym "Rzeczypospolitej": art. 2 (zasada państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej), art. 20 (własność prywatna jako podstawa gospodarki rynkowej i solidarność) i 21 ust. 2 (warunki wywłaszczenia), a także art. 64 Konstytucji, mogłoby wskazywać, że reprywatyzacja jest warunkiem koniecznym urzeczywistnienia konstytucyjnego systemu wartości. Tezie tej przeciwstawiane jest jednak spostrzeżenie, że komunistyczne naruszenia dóbr takich jak godność ludzka, życie i zdrowie, wolność i możliwość samorealizacji, które w hierarchii wartości konstytucyjnej stoją znacznie wyżej niż wartości majątkowe (mienie), w ogromnej większości przypadków na zawsze pozostaną bez rekompensaty. Podnosi się także, że postulaty reprywatyzacyjne nie obejmują nawet ogółu naruszeń praw majątkowych, zwykle ograniczając się do rekompensaty za utratę nieruchomości, nie mówiąc już o określeniu zakresu podmiotowego uprawnionych. Dla aksjologicznego uzasadnienia reprywatyzacji doniosłe znaczenie ma czynnik czasu. Zauważa się, że - współcześnie - wzruszenie efektów nacjonalizacji prowadziłoby do nowych krzywd społecznych, a nawet "do swoistej anarchii prawnej w zakresie stosunków własnościowych" (J. Parchomiuk, op.cit., s. 548). Jak już wskazano, upływ czasu często eliminuje możliwość zwrotu mienia w naturze, pozostawiając - jako jedyny instrument - roszczenie o zapłatę sumy pieniędzy. Coraz częściej mówi się przy tym o wypłacie "rekompensaty", nie zaś "odszkodowania", gdyż celem świadczenia jest raczej naprawienie krzywdy w potocznym rozumieniu, niż naprawienie szkody w rozumieniu prawa (art. 361 k.c.). Z kolei potrzeba naprawienia krzywdy blednie z upływem lat, gdyż o rekompensatę coraz rzadziej ubiegają się osoby bezpośrednio dotknięte działaniem nacjonalizacji, które owej krzywdy doznały. Zamiast nich roszczeń dochodzą następcy prawni dysponujący różnymi tytułami; niekoniecznie są to spadkobiercy wywłaszczonych, związani z nimi emocjonalnie i odczuwający stratę sprzed lat jako uszczerbek we własnym mieniu. Trzeba wreszcie dodać, że nawet rekompensata za utracone nieruchomości nie może być wypłacona w wysokości odpowiadającej ich wartości, co ze względów budżetowych jest dziś oczywiste i co znalazło wyraz w projektach ustaw reprywatyzacyjnych (por. W.J. Katner, Uwarunkowania prawne reprywatyzacji w Polsce, Państwo i Prawo 7/2003; J. Parchomiuk, op.cit., s. 544-552). (...) Wszystkie wskazane okoliczności nakazują zachowanie daleko idącej wstrzemięźliwości w formułowaniu tez o istnieniu prawnego, płynącego z Konstytucji, obowiązku ustawodawcy przeprowadzenia reprywatyzacji w określonym kształcie. W konsekwencji, Trybunał w obecnym składzie podtrzymuje stanowisko wyrażone w uchwale sprzed niemal 20 lat uznając, że także pod rządem obowiązującej Konstytucji z 1997 r. zakres i formy reprywatyzacji są "problemem kontrowersyjnym, którego rozstrzygnięcie zależy w głównej mierze od decyzji politycznych". Podejmowanie tego rodzaju decyzji zdecydowanie wykracza poza kompetencje Trybunału. Stanowisko to jest zbieżne z poglądami wyrażanymi we wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych już pod rządem obowiązującej Konstytucji, w których Trybunał przeciwstawiał się traktowaniu jej przepisów jako remedium na brak działań ustawodawcy, które zmierzałyby do naprawienia niesprawiedliwości będących skutkiem aktów nacjonalizacyjnych. Stwierdził, że ich naprawienie jest możliwe jedynie w wyniku ingerencji ustawodawcy (por. wyrok z 24 kwietnia 2014 r., sygn. SK 56/12, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 42). 4.3.7. Podsumowując dotychczasowe ustalenia, na potrzeby rozstrzygnięcia wątpliwości przedstawionych w pytaniu prawnym przez WSA, Trybunał stwierdza, że z Konstytucji nie wynika obowiązek państwa przyznania wszystkim byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich odszkodowania równego wartości nieruchomości w chwili wejścia w życie dekretu z 1945 r., do którego to skutku prowadziłoby postulowane przez sąd rozszerzenie zakresu stosowania art. 215 ust. 2 u.g.n."

W świetle powyższego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego na tle unormowania zawartego w art. 215 ust. 2 u.g.n. trudno przyjąć, aby to sądy administracyjne w zastępstwie ustawodawcy decydowały o kształcie i charakterze reprywatyzacji. Stąd oczekiwania skarżących przyznania im odszkodowania za nieruchomość warszawską, z uwagi na brak całościowej regulacji prawnej w tym zakresie, nie mogły być spełnione.

Podobnie z uwagi na to stanowisko Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie znalazł podstaw prawnych do kierowania pytania prawnego wnioskowanego przez stronę skarżącą do Trybunału Konstytucyjnego czy składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.