Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 107/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi D. Z. i B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga D. Z. i B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 24 listopada 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Przodkowo z 17 marca 2021 r. orzekającej o:

umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie gromadzenia odpadów na działce nr [...] w miejscowości K., obręb P.;

nakazaniu posiadaczom odpadów B.i D. Z. uprządkowanie nieruchomości o nr ew. [...] położonej w miejscowości K., obręb P., poprzez usunięcie zgromadzonych na niej odpadów betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów (kod odpadu 17 01 01), odpadów betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów oraz gruzu ceglanego przemieszanego z ziemią i kamieniami (kod 17 01 82) o pow. ok 260 m2, w terminie 120 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna;

nakazaniu posiadaczowi odpadów tj. B. Z. uporządkowanie nieruchomości o nr ew. [...] położonej w miejscowości K., obręb P., poprzez usunięcie zgromadzonych na niej odpadów - zużyte opony o kodzie 16 01 03 w ilości 38 sztuk, w terminie 45 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna;

zobowiązaniu do dostarczenia do urzędu kart przekazania odpadów;

została wniesiona w następującym stanie sprawy:

W dniu 11 września 2020 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie gromadzenia odpadów na terenie nieruchomości nr ew. gr. [..]-[...] w miejscowości K., obręb P.

Na podstawie oględzin przeprowadzonych 9 października 2020 r. nie stwierdzono występowania odpadów na terenie nieruchomości nr ew. gr. [...] w miejscowości K., obręb P. B. i D. Z., współwłaściciele nieruchomości nr ew. gr. [...] oświadczyli, że odpady, które były składowane na powyższej działce zostały wykorzystane do celów własnych. Na terenie części działki nr ew. gr. [..] w miejscowości K., obręb P. stwierdzono składowanie odpadów w postaci gruzu. Strony oświadczyły, że gruz widoczny na części przedmiotowej działki, został wykorzystany do utwardzenia drogi.

W dniu 22 października 2020 r. wpłynęło pismo oraz dokumentacja zdjęciowa od B. L. dotyczące utwardzenia drogi "szutrowej" na terenie działki nr ew. gr. [...] w miejscowości K., obręb P. B. L. oświadczyła, że "nie zgadza się na fakt zabierania nam współwłaścicielom pasa zieleni, jaki otrzymaliśmy w zapisie notarialnym i nie ma zgody na budowanie/utwardzanie drogi szutrowej jaka do tej pory istniała w obrębie stawu i pastwiska". Dodała, że "Pan Z. ma dostęp do swojej posesji za pomocą innej drogi położonej z przeciwległej strony posesji".

Pismem z 9 listopada 2020 r. zawiadomiono strony o przeprowadzeniu oględzin w sprawie gromadzenia odpadów na terenach nieruchomości nr ew. gr. [..]-[..] w miejscowości K., obręb P. Z uwagi na wprowadzone obostrzenia dotyczące organizowania zgromadzeń publicznych do 5 osób, poproszono o obecność podczas wizji wyłącznie B. i D. Z. Oględziny odbyły się w dniu 25 listopada 2020 r., podczas których uprawniony geodeta L. C. dokonał pomiaru szerokości utwardzonej drogi istniejącej na terenie działki nr ew. gr. [...] w miejscowości K., obręb P. Skarżący oświadczyli, że istniejąca od "dawien dawna" droga "szutrowa" na terenie działki nr ew. gr. [...] od zawsze była drogą dojazdową do nieruchomości nr ew. gr. [..] w miejscowości K., obręb P., gdzie Z. D. i F. K. mają służebność mieszkania oraz "Istniejąca droga szutrowa została przez nas utwardzona z uwagi na jej zły stan techniczny. Nie było możliwości dojazdu do posesji nr działki [...] w miejscowości K., obręb P. Nie mamy innej drogi dojazdowej do posesji nr ew. gr. [...] niż ta, która istnieje (droga szutrowa na terenie działki nr ew. gr. [...]". Ponadto według skarżących jest to jedyny dojazd do tej posesji. W dniu oględzin stwierdzono, że istniejąca na terenie nieruchomości nr ew. gr. [...] w miejscowości K., obręb P. droga została utwardzona betonowymi płytami, kamieniami, gruzem betonowym z rozbiórki. Skarżący oświadczyli, że utwardzili drogę gruzem, który pozostał po rozebraniu wiaty.

Pismem z 30 listopada 2020 r. wezwano F. K. oraz Z. D. do osobistego stawienia się w charakterze świadka, celem złożenia wyjaśnień oraz zeznań w toczącym się postępowaniu.

W dniu 7 grudnia 2020 r. wpłynęła dokumentacja zdjęciowa istniejącej na terenie nieruchomości nr ew. gr. [...] w miejscowości K., obręb P. utwardzonej drogi. Na terenie powyższej drogi, wokół istniejącego stawu zostały zgromadzone odpady w postaci opon.

W dniu 7 grudnia 2020 r. wpłynęło pismo stron postępowania wyrażające sprzeciw odnośnie składowania odpadów w postaci betonu oraz gruzu. Według stron postępowania dojazd do działki nr ew. gr. [...] jest możliwy w dowolnym punkcie granicy zachodniej powyższej nieruchomości, która to graniczy w całej rozciągłości z działką drogową nr ew. gr. [..]. Strony postępowania sprzeciwiają się zmianie sposobu użytkowania terenu działki nr ew. gr. [..], który powinien być użytkowany w celach rekreacyjnych.

W dniu 17 grudnia 2020 r. przeprowadzono przesłuchanie świadków Z. D. i F. K. Z. D. zeznała, że droga przebiegająca wzdłuż stawu istniała odkąd świadek tam mieszka. Zjazd z działki nr ew. gr. [...] na działkę nr ew. gr. [...] został utworzony w późniejszym okresie. Świadek nie pamięta kiedy to zostało wykonane. Droga wzdłuż stawu została utwardzona przez B. Z. Świadek zeznał, iż po przedmiotowej drodze jeżdżą ciężarowe samochody. Utwardzenie drogi odpadami - gruzem według wiedzy świadka zostało wykonane bez niczyjej zgody. Świadek uważa, że dojazd do działki nr ew. gr. [...] jest wykonany z innej strony, za zabudowaniami, od strony P. - w przeciwnym kierunku od zbiornika wodnego. F. K. zeznał, że przebiegająca droga wzdłuż stawu istniała odkąd świadek pamięta Kiedyś była to droga polna. B. Z. wykonał zjazd z działki nr ew. gr. [..] na działkę nr ew. gr. [...]. Według świadka zostało to wykonane mniej więcej 2-3 lata temu. Zjazd ten zdaniem F.K. został wykonany, aby mogły nim przejeżdżać samochody ciężarowe. Miejsce zjazdu według świadka miało pozostać terenem zielonym. W dniu dzisiejszym B. Z. ma dwie drogi dojazdowe do nieruchomości nr ew. gr. [...]. Pierwsza znajduje się przy stawie, a druga w kierunku przeciwnym od zbiornika wodnego, za budynkami. Świadek zeznał, że od około miesiąca wzdłuż stawu składowane są opony. Według świadka robi to B. Z.

Pismem z 22 grudnia 2020 r. zawiadomiono strony o przeprowadzeniu wizji, w sprawie gromadzenia odpadów na terenach nieruchomości nr ew. gr. [...], [...] w miejscowości K., obręb P. W dniu 15 stycznia 2021 r. przeprowadzono oględziny, podczas których stwierdzono, że na terenie nieruchomości nr ew. gr. [...] w miejscowości K., obręb P. zgromadzone są odpady - opony samochodowe w ilości 38 sztuk. Odpady składowane są wzdłuż istniejącego oczka wodnego.

W dniu 10 lutego 2021 r. przeprowadzono przesłuchanie świadka B. Z. Świadek zeznał, że to on umieścił opony wzdłuż stawu na terenie działki nr ew. gr. [...] - na odcinku drogi dojazdowej. Będą one wykorzystane jako kwietniki, które przyozdabiają wjazd. B. Z. zeznał, że zgodnie z aktem notarialnym ma prawo zagospodarować teren działki nr ew. gr. [...], na którym znajduje się wjazd.

Zgodnie z wydaną na wniosek B. Z. i D. Z. decyzją o warunkach zabudowy z 30 listopada 2019 r. dla działki nr ew. gr. [...] w miejscowości K., obręb P. dojazd i dojście z drogi publicznej i gminnej został ustalony przez - działkę nr [...], obręb ew. P., przez działkę nr [...], której współwłaścicielem jest wnioskodawca oraz przez działkę nr [...], na zasadzie służebności przejazdu. W związku z powyższym dojazd do nieruchomości nr ew. gr. [...] w miejscowości K., obręb P. przez działkę nr ew. gr. [...] nie jest jedynym dojazdem, o którym zapewniali skarżący. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy bezpośredni dojazd i dojście do działki nr ew. gr. [...] jest bezpośrednio przez nieruchomość nr ew. gr. [...], która stanowi drogę. W toku postępowania ustalono, że nieruchomość nr ew. gr. [...] w miejscu utwardzonej drogi stanowi Ps - pastwisko trwałe. Skarżący nie wykazali, by w świetle art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadali stosowne zezwolenie na zbieranie odpadów. Jako zatem posiadaczy odpadów w rozumieniu ustawy, obciąża ich obowiązek ich usunięcia.

Orzekające organy wskazały, że podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "ustawa".

Zgodnie z przepisem art. 26 ust. 1 ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

Stosownie zaś do treści ust. 2 tego z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami.

Zgodnie natomiast z treścią art. 26 ust. 6 ustawy w decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności:

1) termin usunięcia odpadów;

2) rodzaj odpadów;

3) sposób usunięcia odpadów.

Do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 26 ustawy wymagane jest ustalenie istnienia odpadów, ich składowania w miejscu nieprzeznaczonym do składowania oraz podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów. Z treści art. 26 ust. 1 ustawy wynika z mocy samego prawa dla posiadaczu odpadów obowiązek niezwłocznego ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Posiadacz odpadów jest zobowiązany wykonać go bez wezwania, a w razie jego bezczynności, organ administracji publicznej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie. Obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie na podstawie art. 26 ustawy jest ustalenie m.in. kwestii związanych z rodzajem i ilością zgromadzonych odpadów. Wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 26 ustawy o odpadach powinno być poprzedzone kompleksowym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego. Jeśli domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy nie zostanie obalone, odpowiedzialność za odpady będzie ponosił władający powierzchnią ziemi, na której odpady się znajdują. Jeżeli odpady nie zostaną usunięte zgodnie z obowiązkiem wyrażonym w art. 26 ust. 1 ustawy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

Opisana regulacja prawna określa zatem następujące warunki wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów - po pierwsze ich istnienie, po drugie ich posiadanie w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania oraz po trzecie - ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów. W opinii Kolegium, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wszystkie te elementy zostały prawidłowo ustalone i udokumentowane przez organ I instancji. Stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości, a co także istotne nie został on zakwestionowany przez skarżących.

W ocenie Kolegium, zgromadzone w aktach postępowania materiały w postaci oględzin nieruchomości, zeznań świadków oraz dokumentacja fotograficzna dowodzą, że na terenie działki nr [...] składowane są odpady w rozumieniu ustawy o odpadach. Zostały one prawidłowo zakwalifikowane jako odpady o kodach 17 01 01, 17 01 82 oraz 16 01 03. Tych okoliczności również nie kwestionują skarżący i znajdują one potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach z oględzin oraz zdjęciach dołączonych do akt sprawy.

Prawidłowo Wójt Gminy P. uznał, że skarżący są posiadaczami odpadów zgromadzonych na terenie działki nr [..], którzy zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, obowiązani są do niezwłocznego ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy wskazuje bowiem, że ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Skarżący w toku postępowania nie kwestionowali faktu, że to oni nawieźli opisane wyżej odpady, podobnie jak i nie kwestionowali kwalifikacji tych odpadów. Pełnomocnik skarżących argumentował natomiast, że wykorzystali ww. odpady na potrzeby własne.

Art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy wskazuje, że przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub co do których pozbycia się jest obowiązany. Zgodnie zaś z § 2 rozporządzeniem z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10) odpadami w grupie 17 są odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i zimę z terenów zanieczyszczonych). W podgrupie 17 01 znajdują się odpady materiałów i elementów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (np. beton, cegły, płyty, ceramika), w tym: 17 01 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, 17 01 02 - gruz ceglany, 17 0182 - inne niewymienione odpady.

Zauważyło Kolegium przy tym, że o kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka "pozbycia się", mogącego być działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Przesłankę tę można więc stwierdzić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru, jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu. Nie chodzi tu przy tym o utratę kontroli nad przedmiotem, lecz zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać. Pozbyciem się przedmiotu będzie również przekazanie go (zbycie) innemu podmiotowi, który będzie go wykorzystywał w inny, zasadniczo odmienny od dotychczasowego sposób. Odpadami mogą być więc także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. W kategorii odpadów mogą być traktowane także przedmioty podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, w tym poddawane procesom odzysku (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II OSK 2920/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jako odpady traktowane są nie tylko przedmioty, które posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się pozbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania, a nawet takie które są zdatne do powtórnego wykorzystania. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1085/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreślano przy tym, że pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób, aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1268/15; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 715/15; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 960/08 -https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania odpadów (ziemi, gruzu, materiałów z rozbiórki obiektów budowlanych) nie może zatem powodować, że odpad przestaje nim być (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2642/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Kolegium, działka nr [...] nie jest miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów. Nie wynika to ani z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub też decyzji o warunkach zabudowy. Niewątpliwie zaś działka ta stanowi nieruchomość w odniesieniu do której skarżący nie posiadają zezwolenia na magazynowanie odpadów, o którym stanowi art. 41 ust. 1 ustawy. W świetle regulacji ustawy magazynowanie odpadów nie jest autonomiczną formą gospodarowania odpadami i zawsze stanowi część większego procesu - wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Tym samym dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego zezwolenia na ww. formy gospodarki odpadami, o czym stanowi art. 41 ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do podniesionej w piśmie pełnomocnika okoliczności wnioskowanej przez skarżących tj. zmiany klasyfikacji gruntowej działki nr [...] z rolnej (R) na drogę (dr) stwierdzić należy, że postępowanie to w żaden sposób nie wpływa na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Błędne jest założenie pełnomocnika, że na działkę o klasyfikacji drogowej w ewidencji gruntów można nawozić odpady budowlane. Nawet gdyby takie działanie byłoby zgodne z prawem, to z całą pewnością, zgodnym z prawem nie jest takie działanie, które w istocie rzeczy polega na niezgodnym z prawem nawiezieniu odpadów na działkę, a następnie legalizacji takiego działania poprzez zmianę klasyfikacyjną gruntu.

Kolejną istotną w niniejszej sprawie kwestią jest ocena, czy skarżący mogli zostać zwolnieni z obowiązku posiadania zezwolenia na zbieranie odpadów na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą, wykorzystującą odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 ustawy. Ten ostatni z kolei przepis stanowi, że osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne.

Na podstawie ust. 10 art. 27 ustawy wydane zostało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93). Jak wynika z treści tego rozporządzenia, odpady o kodach 17 01 01 oraz 17 01 02 mogą być wykorzystanie w procesie R5 "do utwardzania powierzchni budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego". Są to jedyne dopuszczalne metody odzysku tych odpadów na potrzeby własne. Stwierdzić zatem należy, że rozporządzenie nie zezwala wykorzystania odpadów z grupy 17 na utwardzenie powierzchni jakiejkolwiek działki. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika, gruz budowlany nie może być wykorzystany jako utwardzenie działki. Przepisy rozporządzenia jasno stanowią na jakie potrzeby własne może być wykorzystany określony rodzaj odpadu.

Odnosząc się do poniesionego przez skarżących w toku postępowania przed organem I instancji twierdzenia o braku możliwości dojazdu do działki stanowiącej ich własność, a więc zasadności utwardzenia odpadami działki nr [...] stwierdziło Kolegium, że nie jest to zgodne z prawdą, gdyż przeczą temu zapisy decyzji z 30 listopada 2019 r. o warunkach zabudowy.

W kwestii nakazu skierowanego do B. Z. uporządkowania nieruchomości o nr ew. [...] poprzez usunięcie zużytych opon o kodzie 16 01 03 w ilości 38 sztuk, obowiązek ich usunięcia jest jeszcze bardziej oczywisty niż w przypadku odpadów z grupy 17. Stwierdził organ odwoławczy, że zebrane w sprawie dowody wskazują, że to skarżący magazynuje bez zezwolenia zużyte opony na działce nr [...], a okoliczność ta nie została przez niego zanegowana.

We wniesionej skardze skarżący zarzucili naruszenie art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, wyrażającej się w braku ustalenia czy skarżący utwardzając powierzchnię działki nr ew. [...] przekroczyli dopuszczalną maksymalną ilość odpadów do przyjęcia w ilości 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni, a także poprzez brak ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za nawiezienie kamieni na działkę nr ew. [...], które stanowią część nawierzchni drogi szutrowej istniejącej od lat na działce nr ew. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Kontrolą legalności w niniejszej sprawie objęto decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 24 listopada 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Przodkowo z 17 marca 2021 r. dotycząca nakazu skarżącym usunięcia odpadów z działki nr [..] położonej w K. i jej uporządkowania.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy, odpowiadający wymogom przepisów k.p.a., zgromadziły materiał dowodowy stanowiący wystarczającą podstawę do sformułowania prawidłowych ocen i właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. W zaskarżonej decyzji Kolegium w sposób szczegółowy przedstawiło okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz tok rozumowania organu, który doprowadził do sformułowania ocen niezbędnych dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa. Kolegium w istocie zaakceptowało ustalenia, oceny i wnioski organu I instancji orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm.), zwanej dalej u.o. Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Zgodnie z art. 26 ust. 3a u.o. decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie. Natomiast jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 2, właściwy organ stwierdzi, że za gospodarowanie odpadami odpowiedzialny jest również inny posiadacz odpadów, może wydać decyzję o nałożeniu obowiązku wykonania ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 2, przez tego posiadacza odpadów. Odpowiedzialność posiadaczy odpadów za wykonanie decyzji jest solidarna (ust. 3b).

Adresatem obowiązku i nakazu uregulowanego w art. 26 ust. 1 i 2 u.o. jest posiadacz odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., czyli wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Pojęcie "władającego powierzchnią ziemi" należy natomiast rozumieć zgodnie z definicją określoną w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.), zwanej dalej p.o.ś., który stanowi, że władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Z kolei w ewidencji gruntów, zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej p.g.k., wskazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Konstrukcja powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, że celem ustawodawcy było stworzenie systemu pozwalającego na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych. Dlatego też ustawodawca wprowadził w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. instytucję domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest jednocześnie uznawany za posiadacza odpadów, w stosunku do którego można wydać decyzję nakazującą usunięcie odpadów. Bez możliwości skorzystania z tego domniemania realizacja celów ustawy stałaby się utrudniona, a nawet niemożliwa. Tak więc obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., II OSK 3123/18, LEX nr 2761479). Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot (por. wyrok NSA z 26 września 2013 r., II OSK 330/12, wyroki powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ciężar przeprowadzenia dowodu w celu obalenia powyższego domniemania spoczywa na władającym powierzchnią ziemi (zob. wyroki NSA z 6 marca 2019 r., II OSK 816/18; z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2936/14).

Władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – wykazując, że odpadem włada, lub władał, faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie wytwórcy odpadów, lecz konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na jej nieruchomości nielegalnie (zob. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2936/14, LEX nr 2142409). Poza tym zwolnienie z odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi wymaga wskazania niewątpliwego, faktycznego posiadacza odpadów, a nie możliwych alternatywnych podmiotów odpowiedzialnych w tym zakresie. Bez wątpienia to skarżący są władającymi działką nr [...] w K. i jednocześnie domniemanymi posiadaczami odpadów, zobowiązanymi do och usunięcia.

Skarżący podnieśli w skardze, że w toku postępowania nie zostało dostatecznie ustalone kto dokonał nawiezienia kamieni na działkę nr ew. [...], które stanowią część nawierzchni drogi szutrowej istniejącej od lat na działce.

Jednak zarzut ten nie może być skuteczny, gdyż ciężaru dowodowego obalenia domniemania nie można przenosić na organ. Organy nie są bowiem zobowiązane do prowadzenia we własnym zakresie dochodzenia mającego na celu ustalenie podmiotu będącego posiadaczem odpadów, jeśli domniemany, z mocy art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., posiadacz nie przedstawi wiarygodnych dowodów w tym zakresie (zob. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., II OSK 816/18). Władający gruntem musi mieć bowiem świadomość dbałości o stan swoich nieruchomości i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia jego nieruchomości (zob. wyrok WSA w Łodzi z 19 czerwca 2018 r., II SA/Łd 338/18, LEX nr 2513943).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że adresatem obowiązku uregulowanego w art. 26 ust. 1 i 2 u.o. jest aktualny posiadacz odpadów, a nie na przykład najwcześniejszy znany posiadacz odpadów (tak wyrok NSA z 4 lutego 2020 r., II OSK 803/18). Gdyby dopuścić taką wykładnię art. 26 ust. 1 i 2 u.o. to poszukiwanie najwcześniejszego znanego posiadacza odpadów mogłoby spowodować sytuację, w której nie byłoby podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie odpadów. Tymczasem zasadniczym celem powyższych przepisów jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią bowiem zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi. Z tego powodu ustawodawca przewidział obowiązek prawny posiadacza odpadów do niezwłocznego usunięcia odpadów zalegających w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

W kontrolowanej sprawie skarżący jako właściciele działki nr [...] w K., na której doszło do niewątpliwie nielegalnego składowania odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., których charakter potwierdza materiał zgromadzony w sprawie (protokoły z oględzin w aktach organu I instancji), nie obalili domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., że jako władający powierzchnią ziemi są posiadaczami odpadów. Ponadto zebrane w sprawie dowody w postaci zeznań świadków potwierdzają, że to skarżący dokonali złożenia odpadów z betonu i gruzu na terenie działki. Organy prawidłowo zatem przyjęły, że podmiotem, do którego powinien być skierowany nakaz usunięcia odpadów, jest aktualny posiadacz odpadów, którym jest właściciel nieruchomości - władający powierzchnią ziemi. Podziela Sąd ustalenia organów, ze nakaz usunięcia odpadów został prawidłowo skierowany do skarżących. Nie ulega także wątpliwości, że działka nr [...] w K. nie jest miejscem przeznaczonym do składowania odpadów. Podlegają one więc usunięciu. Zakres orzeczonego obowiązku w skarżonych rozstrzygnięciach jest prawidłowy.

Odnosząc się do twierdzenia, że odpady z gruzu mogą być wykorzystywane do utwardzenia nawierzchni na potrzeby własne wskazać należy, że jest ono błędne. Jak wskazał zasadnie organ odwoławczy, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93) statuuje, że odpady o kodach 17 01 01 oraz 17 01 02 mogą być wykorzystanie w procesie R5 "do utwardzania powierzchni budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego". "W przypadku utwardzania powierzchni dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia: 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni. W przypadku budowy fundamentów dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia: 0,2 Mg/m3 fundamentu lub podsypki pod posadzki na gruncie". Przepisy nie dopuszczają możliwości utwardzania drogi odpadami o kodach 17 01 01 czy 17 01 02, a wskazany w załączniku do cytowanego rozporządzenia wyjątek odnosi się do budowy fundamentów czy posadzki na gruncie. Ustawa Prawo budowlane nie posługuje się i nie definiuje pojęcia "utwardzanie gruntu". Tego typu działanie nie stanowi wykonywania robót budowlanych i nie jest reglamentowane tą ustawą.

Reasumując, ponieważ Sąd nie stwierdził ani naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.