Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3828/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 395/19 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od K. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 395/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: "Kolegium") z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z [...] stycznia 2019 r., nr [...] i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

2.1. Wnioskiem z [...] lipca 2018 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: "inwestor") wystąpiła do Wójta Gminy R. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji transmisyjnej [...] wraz z wieżą telekomunikacyjną oraz wewnętrzną linią zasilania, obejmującej: budowę wieży telekomunikacyjnej z wyposażeniem (posadowienie bezpośrednie na fundamencie płytowym), montaż anten radiolinii na wieży i urządzeń technicznych pod wieżą, wykonanie ogrodzenia (branża konstrukcyjna), budowę wewnętrznej linii zasilającej (branża elektryczna), na terenie działki ozn. nr ewid. [...], obręb [...], gm. R.

2.2. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Wójt Gminy R., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego. Organ wskazał warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla przedmiotowej inwestycji, obejmującej budowę wieży telekomunikacyjnej składającej się z wieży kratowej stalowej o łącznej wysokości 61,95 m n.p.t. oraz przekroju trójkąta równobocznego o szerokości 6,10 m, urządzeń technicznych umieszczonych pod wieżą (TBSB - rozdzielnica, szafa sterująca), ogrodzenia, 2 szt. anten radiolinii zawieszonych na wieży (antena nr l - typ YHLP1-13-1WH/C, wysokość zawieszenia 59,0 m n.p.t, azymut 0°, pasmo pracy 12,7-13,25 GHz, równoważna moc promieniowana izotropowo 79,4 W, kąt nachylenia anteny 0°, antena nr 2 - typ YHLP1-13-1WH/C, wysokość zawieszenia 59,0 m n.p.t., azymut 287°, pasmo pracy 12,7-13,25 GHz, równoważna moc promieniowana izotropowo 63,1 W, kąt nachylenia anteny 0°), powierzchni stopy fundamentowej około 36 m2. Dalej organ wskazał m.in., że na podstawie danych przedstawionych w dokumentacji "Analiza Środowiskowa [...]" dołączonej do wniosku stwierdzono, że rozpatrywana stacja transmisyjna nie zalicza się do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Przedsięwzięcie nie osiąga również progów wskazanych w ww. rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8). W związku z powyższym zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., dalej: "ustawa o.o.ś." lub "ustawa ocenowa"), inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ wskazał również, że planowana inwestycja uzyskała wymagane uzgodnienia. 2.3. Po rozpoznaniu odwołań A. C., M. D., K. S., M. D. i K. D., decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej lokalizacji inwestycji, ustaliło lokalizację inwestycji (działka nr [...] obręb [...], gmina R., współrzędne geograficzne: 51°03'25.8"N, 19°31'07.2"E), w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji dokonał oceny, czy planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na tereny sąsiednie, uwzględniając rodzaj anten i ich liczbę, wysokość zamontowania anten, azymuty, zasięg występowania pola elektromagnetycznego o natężeniu przekraczającym S=0,1 W/m2, równoważną moc promieniowaną izotropowo i odległości miejsc dostępnych dla ludności. Jak wynika z analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji, w terenie objętym analizą, wokół planowanej do wybudowania wieży antenowej, w promieniu 10 m występują tereny rolne, pozbawione zabudowy. Najbliżej położone istniejące budynki zlokalizowane są na działkach o numerze ewidencyjnym [...] oraz [...] i są to: budynki gospodarcze oddalone o ok. 95 m oraz domy jednorodzinne na działkach nr ewid.: [...],[...] i [...], oddalone o ok. 120 m od planowanej lokalizacji wieży telekomunikacyjnej. W promieniu 500 m brak jest instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych. W skład projektowanej instalacji radiokomunikacyjnej wejdą urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane u podstaw wieży oraz anteny radiolinii zamontowane na stalowej wieży kratowej. Planowana wieża telekomunikacyjna będzie składać się z 2 szt. anten radiolinii zawieszonych na wieży. Dla projektowanych dwóch anten radiolinii, wypadkowa równoważna moc promieniowana izotropowo, zgodnie z załączoną do wniosku "Analizą środowiskową WA-0115", w odległości od 7,1 m do 8,0 m od środka elektrycznego anteny, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania każdej z anten wynosi od 63,1 W do 79,4 W. W tym przypadku rozważano występowanie miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 8,0 m od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny. Najbliżej położone potencjalne miejsca dostępne dla ludności położone są na północ od planowanej lokalizacji wieży, w odległości około 45 m od środka elektrycznego anteny skierowanej na azymut 0°. Są to tereny wskazane w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy R. jako tereny rolne, a w dalszej części jako obszary istniejącej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej oraz usługowej. Wokół planowanej lokalizacji wieży antenowej, w promieniu minimum 10 m, występują tereny rolne. Na podstawie zgromadzonych dokumentów w sprawie stwierdzono, że dla przedstawionej przez inwestora konfiguracji anten radiolinii, miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten radiolinii, w odległościach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Instalacje radioliniowe wyłączone są z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – zarówno zawsze, jak i potencjalnie. Wyłączenie to jest niezależne od częstotliwości emitowanego pola elektromagnetycznego, jak również od mocy promieniowania anteny. Niezależnie zatem od liczby anten i ich mocy, a także niezależnie od odległości od miejsc dostępnych dla ludności, instalacja telekomunikacyjna wyposażona jedynie w anteny radioliniowe nie jest uznawana za mogącą choćby potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem rozpatrywana instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego nie ma obowiązku uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Obszar oddziaływania wieży telekomunikacyjnej został wyznaczony na podstawie sumarycznych zasięgów przewidywanych obszarów pola o poziomach wyższych niż 0,1 W/m2 występujących na wysokości zawieszenia anten radiolinii (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883) i obejmuje fragment działki oznaczonej nr ewid.: [...] obręb [...]. Obszar występowania pól o poziomach wyższych niż 0,1 W/m2 został opisany w załączonym do wniosku dokumencie: "Załącznik do analizy środowiskowej", a także zaznaczony na kopii mapy zasadniczej dołączonej do uzupełnienia wniosku z [...] listopada 2018 r. Maksymalny zasięg obszaru oddziaływania wieży telekomunikacyjnej, na którym przekroczony jest poziom promieniowania pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2, określony ww. rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. sięga na odległość 8,0 m od środka anten radiolinii i występuje: dla azymutu 0° na wysokości 56,6 m n.p.t. i wyższej, obejmując obszar położony nad fragmentem działki objętej wnioskiem, oznaczonej nr ewid. [...], obręb [...], dla azymutu 287° na wysokości 56,6 m n.p.t. i wyższej, obejmując obszar położony nad fragmentem działki objętej wnioskiem, oznaczonej nr ewid. [...], obręb [...]. Najbliżej położone miejsca dostępne dla ludności zarówno istniejące, jak i potencjalnie mogące powstać, określone na podstawie wydanych decyzji o warunkach zabudowy oraz na podstawie ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy R., położone są w odległości minimum 45 m od maksymalnego zasięgu obszaru negatywnego oddziaływania. Wysokość istniejącej zabudowy nie przekracza 10 m, podobnie będzie kształtowany parametr wysokości zabudowy w przypadku potencjalnej zabudowy, a więc znacznie poniżej wysokości, na jakiej wystąpi negatywne oddziaływanie. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu promieniowania elektromagnetycznego wystąpi na wysokości minimum 56,6 m.n.p.t., a ponadto oddalone będzie minimum 45 m od najbliżej położonego terenu, na którym potencjalnie mogą w przyszłości powstać miejsca klasyfikowane jako miejsca dostępne dla ludności. Organ odwoławczy przypomniał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na kanwie problematyki dotyczącej budowy stacji bazowych telefonii komórkowych przyjmuje się, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jako obowiązujący porządek prawny wskazuje się zarówno obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, jak również istniejące w obrocie prawnym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Analiza obszaru oddziaływania pól elektromagnetycznych planowanej inwestycji wykazała, że w tym obszarze nie wystąpią miejsca dostępne dla ludności. Rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach przekraczających 0,1 W/m2, jak wynika z danych przedstawionych przez inwestora, będzie występował w odległości 8,0 m od anteny zawieszonej na azymucie 0° i 7,1 m od anteny zawieszonej w azymucie 287°. Minimalna wysokość występowania pól ponadnormatywnych ponad poziomem terenu będzie wynosi 56,6 m. Na wysokości tej nie ma miejsc dostępnych dla ludności. Ze względu na przyjęte azymuty zawieszenia anten obszar występowania pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 nie będzie wykraczał poza granice działki objętej wnioskiem. Wyjaśnić należy, że powołana wartość promieniowania 0,1 W/m2 wynika z zapisów ww. rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów określającego zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i dla miejsc dostępnych dla ludności. Poprzez ponadnormatywne szkodliwe promieniowanie należy rozumieć promieniowanie emitowane przez pole elektromagnetyczne przekraczające wartość dopuszczalną 0,1 W/m2. Promieniowanie takie może występować tylko w miejscach niedostępnych dla ludzi. Przeprowadzona przez organ analiza stanu faktycznego i prawnego terenu oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji, odpowiada wymogom art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Kolegium podzieliło stanowisko i uzasadnienie organu pierwszej instancji, że projektowana stacja transmisyjna [...] nie ograniczy i nie pozbawi właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania, jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa, w tym porządku prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska. Zdaniem Kolegium zaskarżoną decyzję należało jednak zrewidować w zakresie lokalizacji inwestycji. Biorąc pod uwagę, że ocena planowanej inwestycji została dokonana przy uwzględnieniu konkretnej jej lokalizacji, w decyzji powinny być określone dokładne współrzędne inwestycji. Lokalizacja inwestycji w innym miejscu rodziłaby konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania tej inwestycji na działki sąsiednie. Wobec tego Kolegium określiło w decyzji miejsce położenia planowanej inwestycji, podając współrzędne wskazane przez inwestora. Kolegium odniosło się także do zarzutów złożonych w sprawie odwołań, uznając, że nie mogą one wpłynąć na ocenę zaskarżonej decyzji. Brak zgody skarżących na realizację inwestycji nie może tamować ustalenia warunków lokalizacji tej inwestycji. Kwestia zgody właściciela nieruchomości, na której będzie realizowana inwestycja celu publicznego, czy też właścicieli nieruchomości graniczących z terenem inwestycji, nie jest przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

2.4. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę K. S. Sąd wojewódzki wskazał, że podstawę prawną do ustalenia, czy dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, stanowią przepisy art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, w judykaturze przyjmuje się, że inwestycja, aby została uznana za inwestycję celu publicznego, musi charakteryzować się dwoma cechami. Po pierwsze, musi być to przedsięwzięcie o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym bądź krajowym. Po drugie, przedsięwzięcie musi stanowić realizację celów wskazanych w art. 6 u.g.n. Łączne spełnienie obu przesłanek przesądza, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi pozwalające na zaliczenie go do inwestycji celu publicznego. Dla uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego nie ma natomiast znaczenia status podmiotu podejmującego działania inwestycyjne oraz źródła finansowania. Na podstawie określonej treści wniosku i dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy organy obu instancji przyjęły, że inwestycja, obejmująca budowę stacji transmisyjnej wraz z wieżą telekomunikacyjną oraz wewnętrzną linią zasilania stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu gminnym w zakresie utrzymywania oraz wykonywania robót budowlanych łączności publicznej i sygnalizacji zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 18 u.g.n. przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. W myśl zaś art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018 r., poz. 1954; dalej: "Prawo telekomunikacyjne") infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji, natomiast publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 Prawa telekomunikacyjnego). W świetle przywołanych przepisów prawa uznać należy, że inwestycją celu publicznego może być tylko takie przedsięwzięcie, które służyć będzie zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Tymczasem ani ze zgromadzonego materiału dowodowego, ani z uzasadnień decyzji organów obu instancji, zdaniem Sądu, nie wynika, że badaniu w toku postępowania administracyjnego podlegała kwestia tego, czy inwestycja w zakresie, w jakim została określona we wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego, jest w stanie realizować usługi telekomunikacyjne, choćby na poziomie lokalnym. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało natomiast, że inwestycja będzie realizować cele łączności publicznej, posiłkując się informacją, której źródłem jest strona internetowa – słowniki języka polskiego PWN. W ocenie Sądu, taki sposób ustalania okoliczności istotnych dla sprawy nie jest dopuszczalny, a sama argumentacja organów przedstawiona w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jest zbyt lakoniczna i abstrakcyjna, nie zawiera analizy planowanej inwestycji pod kątem jej publicznego celu. WSA w Łodzi stwierdził, że podziela stanowisko, zgodnie z którym cel publiczny związany jest z kwestią dostępności usług telekomunikacyjnych dla ogółu użytkowników – nie zaś stricte z pojęciem infrastruktury telekomunikacyjnej, do której niewątpliwie zalicza się sam maszt lub wieża antenowa. Koniecznym zatem elementem inwestycji w zakresie łączności publicznej – oprócz budowy wieży antenowej – jest montaż anten nadawczo-odbiorczych, które zapewniają tę łączność. Wobec tego, w ocenie Sądu, niezbędne było ustalenie, na podstawie dostarczonej od inwestora dokumentacji (nie zaś danych encyklopedycznych czy słownikowych), ponad wszelką wątpliwość, że planowane do zamontowania anteny przy wskazanym kącie nachylenia i azymucie zapewnią łączność, co pozwoli na uznanie inwestycji za inwestycję celu publicznego w jej docelowym kształcie. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, taka analiza określonej we wniosku inwestycji jest niezbędna, celem zapobieżenia obejściu prawa, czyli sytuacji, w której okaże się, że udostępnienie pełnego zakresu usług telekomunikacyjnych wymaga jednak zamontowania anten sektorowych. W związku z tym, że organy administracji nie dopełniły obowiązku ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności pozwalających na uznanie, że planowana inwestycja jest kompletna i nosi cechy inwestycji celu publicznego, co determinuje możliwość wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, za zasadny uznał Sąd wojewódzki zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. i w zw. z art. 2 ust. 5 u.p.z.p. WSA w Łodzi dalej wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono w żaden sposób, czy i w jakim zakresie istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym, czy istnieje możliwość zmiany wiązki promieniowania. Podobnie, organy nie ustaliły, czy możliwa jest zmiana azymutu tych anten oraz jaki jest zakres możliwego ustawienia azymutu, a w konsekwencji, czy spowoduje to przekroczenie dopuszczalnych norm przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.

3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 18 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego poprzez dokonanie błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że budowa stacji transmisyjnej składającej się z anten radiolinii nie stanowi inwestycji celu publicznego, podczas gdy planowane zamierzenie w rozumieniu ww. przepisów ma charakter inwestycji celu publicznego,

- art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883) w zakresie, w jakim Sąd przyjął, że w rozpoznawanej sprawie wyjaśnienia wymaga, czy zmiana azymutu czy też pochylenia anten radiolinii, spowoduje przekroczenie dopuszczalnych norm przewidzianych w ww. rozporządzeniu w miejscach dostępnych dla ludności, podczas gdy planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a w takiej sytuacji w myśl art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego,

naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynika sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji obu instancji, podczas gdy w istniejącym stanie faktycznym i prawnym, postępowanie organów obu instancji było przeprowadzone prawidłowo i zostało zakończone decyzjami, w których wykazano zasadność podjętych rozstrzygnięć, a tym samym organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na tym, że WSA uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzji. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Łodzi oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

3.2. W pismach z [...] października 2019 r. oraz [...] listopada 2022 r. uczestnik postępowania, [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą R., przedstawiło swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

3.3. Zarządzeniem z [...] listopada 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Zasadne okazały się sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Zarzuty te dotyczą dwóch kwestii. Po pierwsze, kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu publicznego w aspekcie planowanego zamontowania na spornej wieży telekomunikacyjnej wyłącznie anten radiolinii. Po drugie, istnienia wymogu oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi nie tylko z uwzględnieniem parametrów tego przedsięwzięcia, wskazanych w decyzji (dotyczących azymutu i kąta pochylenia poszczególnych anten), ale również potencjalnych zmian tych parametrów w trakcie użytkowania spornej wieży telekomunikacyjnej.

4.4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowa inwestycja spełnia przesłanki inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 18 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, dla uznania, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego muszą być łącznie spełnione dwie przesłanki. Po pierwsze, podjęte działania powinny mieć co najmniej znaczenie lokalne (gminne) lub ponadlokalne. Po drugie, przedmiot inwestycji (cel) musi być zgodny z wymienionymi w art. 6 u.g.n. (por. np. wyrok NSA z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3777/19, CBOSA). Jeżeli chodzi o lokalne (gminne) lub ponadlokalne znaczenie inwestycji, tu istotne jest przede wszystkim to, że dana inwestycja nie służy wyłącznie zaspokojeniu interesu prywatnego inwestora lub osoby trzeciej, ale ma znaczenie dla urzeczywistnienia interesu publicznego, istotnego dla pewnej zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym (por. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 567/18). W realiach niniejszej sprawy chodziło o budowę stancji transmisyjnej składającej się m.in. z wieży telekomunikacyjnej wyposażonej w dwie anteny radiolinii. Z samej istoty tej inwestycji wynikało, że nie służy ona zaspokojeniu interesu indywidulanego inwestora lub właściciela działki, na której ma być posadowiona sporna wieża. Celem tej inwestycji było, w kontekście wyposażenia jej w anteny radiolinii, zapewnienie komunikacji między wieżami telekomunikacyjnymi. Ustalenie to jest zgodne z powszechnie dostępną wiedzą encyklopedyczną w odniesieniu do istoty i funkcji radiolinii w telekomunikacji. Odwołanie się w tej kwestii przez Kolegium do encyklopedii internetowej PWN nie stanowiło naruszenia prawa. WSA w Łodzi, poza ogólnikowym podaniem w wątpliwość posłużenia się przez Kolegium wspomnianą encyklopedią, nie wyjaśnił, dlaczego uznaje podane tam informacje za budzące istotne wątpliwości. W szczególności, WSA w Łodzi nie podał innego źródła, np. publikacji naukowej, które podważałoby trafność informacji zawartych w encyklopedii, publikowanej przez renomowane wydawnictwo. W dobie postępujących procesów cyfryzacji, argument, że dane źródło pochodzi z zasobów internetowych, nie może mieć znaczenia rozstrzygającego. Można dodać, że elastyczna formuła art. 75 § 1 k.p.a. pozwala organom administracji publicznej, w trakcie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, uwzględniać zachodzące procesy informatyzacji społeczeństwa i gospodarki. Co więcej, trafność ustaleń Kolegium co do funkcji pełnionych przez anteny radiolinii w systemie telefonii komórkowej potwierdza opracowanie Instytutu Łączności - Państwowego Instytutu Badawczego pt. "O stacjach bazowych i antenach", gdzie wskazuje się m.in., że stacje bazowe nie działają niezależnie, ale funkcjonują w sieciach i są ze sobą połączone właśnie za pośrednictwem tzw. sieci szkieletowej. W tym celu wykorzystuje się albo łącza światłowodowe, albo dedykowane łącza radiowe, tzw. radiolinie (https://pem.itl.waw.pl/artyku%C5%82y/o-stacjach-bazowych-i-antenach/). Ustalenie, że celem planowanej inwestycji było zapewnienie łączności między poszczególnymi wieżami telekomunikacyjnymi, determinuje konkluzję, że cel ten stanowił cel publiczny wskazany w art. 6 pkt 1 u.g.n. W świetle tego przepisu, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń łączności publicznej jest celem publicznym. W kontekście tego przepisu, przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (art. 4 pkt 18 u.g.n.). Z kolei infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji (art. 2 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego). Przez usługę telekomunikacyjną rozumie się usługę polegającą głównie na przekazywaniu sygnałów w sieci telekomunikacyjnej (art. 2 pkt 48 Prawa telekomunikacyjnego). Natomiast publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 Prawa telekomunikacyjnego). Na tle tych regulacji wskazuje się, że zapewnienie funkcjonowania publicznie dostępnych usług telefonii komórkowej wymaga stworzenia odpowiedniej infrastruktury, opartej na systemie masztów wyposażonych w anteny (por. np. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2338/17, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy chodzi o urządzenie telekomunikacyjne, którego celem jest zapewnienie komunikacji między poszczególnymi wieżami telekomunikacyjnymi poprzez zestaw anten radiolinii. Tym samym, jest to urządzenie niezbędne do funkcjonowania sieci zapewniającej publicznie dostępne usługi telekomunikacyjne. Równocześnie należy podkreślić, że w decyzji ustalającej lokalizację spornej stacji transmisyjnej podano nie tylko dokładną jej lokalizację (uszczegółowioną jeszcze w decyzji Kolegium), ale również wskazano jej elementy oraz określono parametry techniczne. Decyzja ta nie uprawnia inwestora ani do zmiany tych parametrów (w tym co do mocy, kąta pochylenia oraz azymutu anten), ani tym bardziej do rozszerzenia elementów składowych planowanej stacji transmisyjnej, w tym poprzez montaż anten sektorowych. Innymi słowy, sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obawy co do ryzyka obejścia prawa poprzez ewentualny montaż anten sektorowych w przyszłości nie mogły zdeterminować oceny co do zgodności decyzji Kolegium z prawem. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle tego przepisu nie budzi wątpliwości, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, a nie decyzją uznaniową. W szczególności, organ powołany do wydania takiej decyzji nie może odmówić ustalenia wnioskowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego kierując się względami słuszności czy też opierając się na ogólnych przesłankach uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

4.5. Przechodząc do drugiego z zagadnień materialnoprawnych, podniesionych w zarzutach skargi kasacyjnej, należy wskazać, że w świetle powołanego wyżej art. 56 u.p.z.p., a także postanowień powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji), brak jest podstaw do badania, czy możliwa jest zmiana kąta nachylenia (tzw. tiltu) lub azymutu tych anten oraz jaki jest zakres możliwego ustawienia tiltu lub azymutu, a w konsekwencji, czy spowoduje to przekroczenie dopuszczalnych norm. WSA w Łodzi, uzasadniając swoje stanowisko w tej kwestii, odwołał się do linii orzeczniczej wypracowanej na gruncie spraw, w których rozstrzygano zagadnienie konieczności uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (s. 24 uzasadnienia). W tym kontekście trzeba zauważyć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22 (CBOSA), wskazano, że nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu anten do gruntu niż wskazuje to inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela to stanowisko. Warto dodać, że podobny pogląd wyrażono już w wyroku NSA z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3455/21 (CBOSA) oraz wyroku NSA z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1887/19 (CBOSA). W drugim z powołanych orzeczeń stwierdzono, że pozwolenie wydaje się dla inwestycji o określonych parametrach. Gdyby okazało się, że inwestor dokonał modyfikacji parametrów stacji bazowej, to sytuację taką należałoby rozpatrywać w kategorii odstępstwa od udzielonego pozwolenia. Nie można natomiast oczekiwać, żeby inwestor odnosił się do parametrów inwestycji, której nie zamierza realizować. Ten kierunek wykładni został podtrzymany m.in. w wyroku NSA z 24 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 370/20 (CBOSA) oraz wyroku NSA z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1445/21, CBOSA. Takie też stanowisko wyrażono w piśmiennictwie (zob. np. G. Dobrowolski, Prawne podstawy budowy stacji bazowych telefonii komórkowej. Pomiędzy prawodawcą a sądem, w: Sądownictwo administracyjne w umacnianiu państwa prawa. Księga z okazji 100-lecia sądownictwa administracyjnego w województwie śląskim, pod red. A. Matana i A. Nity, Warszawa 2022, s. 111). Należy równocześnie podkreślić, że wykładnia przyjęta w niniejszym wyroku nie oznacza, że inwestor jest uprawniony do samowolnej zmiany parametrów danej wieży telekomunikacyjnej. Ewentualna zmiana co do rodzaju lub parametrów anten, wykraczająca poza wskazane obecnie parametry (jednoznacznie określone w punkcie 2.1. osnowy decyzji organu pierwszej instancji), będzie mogła być kontrolowana i kwestionowana w odrębnych postępowaniach pod kątem przestrzegania przez inwestora norm prawnych w tym zakresie.

4.6. Na uwzględnienie zasługiwały również, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Trzeba mieć na uwadze, że zarzuty te miały w istocie charakter wtórny wobec omówionych wyżej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, zasadność tych zarzutów była zdeterminowana zasadnością zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. To bowiem wykładnia przepisów prawa materialnego decydowała o tym, jakie okoliczności faktyczne wymagały ustalenia. W świetle przyjętej w niniejszym wyroku wykładni przepisów prawa materialnego, prowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego co do charakteru przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu publicznego, nie było konieczne. Podobnie, zbędne było prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w odniesieniu do możliwego odziaływania przedmiotowej inwestycji z uwzględnieniem hipotecznych zmian co do azymutu lub tiltu anten. Tym samym, zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. został wadliwie sformułowany. Przepisy te mają charakter wynikowy, tj. określają odpowiednio przesłanki uwzględnienia skargi albo oddalenia skargi. Zarzut naruszenia tych przepisów powinien być, dla jego skuteczności, powiązany z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3267/18, CBOSA).

4.7. Rozpoznając sprawę ponownie, WSA w Łodzi będzie miał na uwadze wykładnię dokonaną w niniejszym wyroku (art. 190 p.p.s.a.).

4.8. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

4.9. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.p.s. Na koszty te składa się wpis od skargi kasacyjnej (250 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (360 zł).