Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1934/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2354/13 w sprawie ze skarg S. Z. i innych na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2354/13, oddalił skargi S. Z. i innych na sprecyzowaną w sentencji decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1952 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego w P. - nieruchomość położoną w P. przy ul. [...], zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w P. P. - Zachód nr [...], t. [...], wyk. [...], parcela nr [...] (część), o pow. 14777 m², stanowiącą współwłasność A. S., E. Z. i T. S.. Następnie orzeczeniem z dnia [...] lipca 1953 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. przyznało odszkodowanie za wywłaszczenie tej nieruchomości na rzecz w/w współwłaścicieli. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń (podaniem z dnia 30 grudnia 1991 r., sprecyzowanym pismem z dnia 10 stycznia 1996 r.) wystąpiła T. N. Decyzją z dnia [...] września 1999 r., nr [...], [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń z uwagi na nieodnalezienie, pomimo wieloletnich poszukiwań, akt archiwalnych spraw, w których te orzeczenia zapadły. Pismem z dnia 28 lutego 2000r. T. N. zwróciła się do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił przywrócenia ww. terminu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 752/00, oddalił skargę T. N. na powyższe postanowienie.

Niniejsze postępowanie wszczęto pismem z dnia 3 kwietnia 2006 r., w którym S. Z. i inni wnieśli o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r., podnosząc iż organ dokonał oceny nadzorczej w/w orzeczeń bez zgromadzenia akt archiwalnych. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. W jej uzasadnieniu wskazał, iż w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją organ naruszył w stopniu rażącym art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niezgromadzenie niezbędnych akt archiwalnych oraz nieustalenie aktualnego stanu prawnego nieruchomości, co skutkowało brakiem udziału wszystkich stron w postępowaniu. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 545/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd ten wskazał, iż organ rozpatrzył wniosek o stwierdzenie nieważności pomimo, iż pismo zawierające to żądanie nie zostało skutecznie wniesione, bowiem podpisała je osoba, której strony nie udzieliły pełnomocnictwa do dokonania takiej czynności. W związku z powyższym zobowiązał organ do wystąpienia do P. K. o nadesłanie stosownego pełnomocnictwa. Sąd ten wskazał ponadto, iż możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ze względu na naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 77 lub art. 80 K.p.a., uzasadniona jest w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego lub dokonał istotnych ustaleń w oparciu o dowody niepozostające ze sprawą w jakimkolwiek związku. Natomiast ujawnienie nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi oraz naruszenie praw strony do udziału w postępowaniu, stanowią przesłanki wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia jej nieważności. W związku z powyższym, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzyskanie akt archiwalnych dotyczących wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości może stanowić ewentualnie przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 9 września 1999 r.

Kierując się powyższymi wytycznymi organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, pismem z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], zwrócił się do P. K. o nadesłanie stosownego pełnomocnictwa do występowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z dnia [...] września 1999 r. W odpowiedzi nań P. K. nadesłał stosowne pełnomocnictwa do reprezentowania S. Z. i innych, jak również postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] grudnia 2009 r., sygn. akt [...], o nabyciu spadku po B. S. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. Jak podał w jej uzasadnieniu, mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 545/10, skoro w postępowaniu nadzorczym podejmowano czynności zmierzające do zgromadzenia akt archiwalnych sprawy, to odnalezienie akt archiwalnych już po wydaniu decyzji nadzorczej z dnia [...] września 1999 r., nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności, mogąc ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania nadzorczego. Organ uznał również, że przesłanki stwierdzenia nieważności nie może stanowić pominięcie w postępowaniu osób, którym w dacie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przysługiwał status strony posiadającej prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości, bowiem ww. okoliczność może stanowić przesłankę wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji. Organ podniósł, iż skierowanie decyzji do zmarłej W. S. (w rozdzielniku decyzji z dnia [...] września 1999 r. określonej, jako W.) nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem spadkobiercy ww. zmarłej brali udział w postępowaniu nadzorczym i byli adresatami kwestionowanej decyzji. Pismem z dnia 31 grudnia 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia 26 marca 2013 r., S. Z. i inni wystąpili do Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w prowadzonym przez siebie postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją z dnia [...] września 1999 r. poprzestał jedynie na kwerendzie w zasobach archiwalnych Urzędu Wojewódzkiego w P. (która zresztą nie przyniosła spodziewanego rezultatu), tym samym naruszając zasady postępowania, gdyż winien w prowadzonym przez siebie postępowaniu nadzorczym podjąć wszelkie czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego, w tym wystąpić do innych urzędów. Podnieśli, iż odnalezione w zasobach Urzędu Miasta P. akta wywłaszczeniowe dotyczące orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1952 r. wskazują, że ww. orzeczenie rażąco narusza przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Skoro zatem stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydając decyzję z dnia [...] września 1999 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1952 r. oraz orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r., w świetle naruszeń postępowania wywłaszczeniowego ujawnionych w odnalezionych aktach, rażąco naruszył prawo. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca (błędnie oznaczoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako wydaną [...] listopada) 2013 r., nr [...], utrzymał decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. w mocy. W jej motywach wskazał, iż po myśli art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. - jest związany oceną prawną zaprezentowaną w prawomocnym wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 545/10, kontrolującym zgodność z prawem decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. Podkreślił, iż w tym postępowaniu nie podlega badaniu sprawa wywłaszczenia i legalność orzeczeń zapadłych [...] czerwca 1952 r. i [...] lipca 1953 r., a istnienie ewentualnych wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. w decyzji z dnia [...] września 1999 r. Zdaniem organu Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydającemu tę decyzję nie można czynić zarzutu naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu rażącym z uwagi na to, iż przeprowadzona kwerenda akt archiwalnych nie przyniosła oczekiwanego rezultatu. Organ podtrzymał również wcześniejsze stanowisko, że pominięcie stron w prowadzonym postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania, nie jest zaś rażącym naruszeniem art. 77 K.p.a. w związku z art. 10 oraz art. 28 K.p.a., tym samym nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zwrócił uwagę, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 1999 r. organ nadzoru zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 1999 r. poinformował strony o wszczętym postępowaniu i zgromadzonym materiale dowodowym, a także o braku dokumentacji archiwalnej, wskazując jednocześnie na możliwość przedstawienia wyjaśnień i dokumentów potwierdzających zasadność zarzutów. Z akt sprawy oraz z treści ww. decyzji wynika, iż strony postępowania nie skorzystały z przysługujących im praw i nie przedłożyły dowodów mających na celu poparcie swych stanowisk. Nie powiadomiono również organu nadzorczego o zawartej przez właścicieli umowie darowizny. Powyższe okoliczności, zdaniem organu wskazują, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydając przedmiotową decyzję nie odnalazł w zasadzie żadnych akt archiwalnych dotyczących wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zatem był zobligowany do wydania w powyższym stanie faktycznym odmownej decyzji. Jednocześnie organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, iż pozyskanie akt archiwalnych po wydaniu i wejściu do obrotu ostatecznej decyzji nadzorczej stanowi podstawę do wznowienia zakończonego postępowania nadzorczego (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), nie zaś podstawę stwierdzenia jej nieważności. Również skierowanie decyzji z dnia [...] września 1999 r. do zmarłej (w dacie wydania decyzji) W. S. (omyłkowo wskazanej jako W.) nie może być, zdaniem organu, oceniane jako rażące naruszenie prawa. Z akt sprawy wynika bowiem, że T. N., B. S. oraz J. S. - następcy prawni zmarłej W. S. (w myśl postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...].11.1998 r. sygn. akt [...]), byli adresatami ocenianej decyzji nadzorczej. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych skierowanie decyzji do osoby zmarłej z jednoczesnym skierowaniem jej do spadkobierców tejże osoby nie stanowi podstawy do stwierdzenia, iż zaszła okoliczność wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 871/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest również taką okolicznością wskazana powyższej omyłka pisarska w imieniu zmarłej. Z tych powodów organ uznał, że nie wystąpiły okoliczności obligujące do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r., bowiem ani postępowanie zakończone ww. decyzją, ani sama jej treść nie są dotknięte wadą mającą charakter rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy nie wynika również, aby zaistniały jakiekolwiek inne wady wskazane w art. 156 § 1 K.p.a.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli wskazani na wstępie skarżący, zarzucając jej rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. nie narusza rażąco prawa i wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. W jej uzasadnieniu podnieśli niewyjaśnienie sprawy do rozstrzygnięcia, poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych, niezgodność z prawem orzeczeń wywłaszczeniowych.

W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi, powołując się przede wszystkim na związanie oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku tego Sądu z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 545/10. Jego zdaniem organ uwzględnił te wytyczne i słusznie orzekł, iż nie można Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zarzucić naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu rażącym z uwagi na to, że poszukiwanie przez niego akt administracyjnych (na co są dowody w aktach sprawy, a to pismo Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 20 stycznia 1992r., pismo Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia 20 lipca 1992 r., pismo Wojewody W. z dnia 31 maja 2001 r.) nie przyniosło rezultatów. Wydając decyzję nadzorczą Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, nie posiadając powyższych dokumentów archiwalnych, nie miał możliwości oceny czy badane przez niego postępowanie wywłaszczeniowe i zapadłe w jego toku orzeczenia rażąco naruszyło prawo, tj. czy zaszły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przybliżając materię nieważności decyzji i okoliczności pozwalające na jej stwierdzenie, Sąd ten doszedł do przekonania, iż obecnie kwestionowane decyzje są zgodne z prawem. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji opisanego wyroku.

W skardze kasacyjnej S. Z. zaskarżył go w całości. Zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 153 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że ocena prawna, wyrażona w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 545/10, jest oceną wiążącą w niniejszej sprawie, ponieważ w okolicznościach sprawy:

- nie jest oceną obejmującą całokształt podnoszonych przez skarżącego okoliczności, a mianowicie pominięto w niej istotny z punktu widzenia wyniku sprawy stan faktyczny, a więc fakt, że skarżący w niniejszej sprawie zarzucał również decyzjom Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. i z dnia [...] lipca 2013 r. rażące naruszenia prawa z uwagi na to, że decyzje te odmawiały stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2008 r., którą to odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości i orzeczenia o ustaleniu odszkodowania, które to orzeczenia rażąco naruszały przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych, a zatem decyzje Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmawiały stwierdzenia nieważności orzeczeń, które z mocy samego prawa są nieważne,

- ocena ta zawiera niewłaściwe przyjęcie, że działania Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, co do poszukiwania archiwalnych akt wywłaszczeniowych poprzedzających wydanie decyzji dotychczasowej nie naruszyły w sposób rażący obowiązujących w postępowaniu administracyjnym ogólnych zasad, a więc art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.,

- jest oceną, w której zawarte jest błędne przyjęcie, iż wniosek, m.in. skarżącego kasacyjnie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2008 r., nr jw., należy oceniać wyłącznie przez pryzmat dyspozycji przepisów w przedmiocie wznowienia postępowania,

2) art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w wyroku wszystkich zarzutów skarżącego, a w szczególności poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, przez co Sąd Wojewódzki uniemożliwił właściwą kontrolę instancyjną wydanego w sprawie wyroku,

a tym samym

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi S. Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. rażąco naruszającą art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem jest ona z mocy prawa decyzją nieważną, jako decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości i orzeczenia o ustaleniu odszkodowania, orzeczeń z mocy samego prawa nieważnych, bowiem orzeczenia te wypełniają dyspozycje art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jedno jako rażąco naruszające przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych, drugie - w konsekwencji tego naruszenia, jako wydane bez podstawy prawnej.

Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu skupił się przede wszystkim na wadliwości orzeczeń wywłaszczeniowych, a dalej na zarzucie niedostatecznego wyjaśnienia przez Ministra okoliczności sprawy wobec podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów i oparcia swego rozstrzygnięcia wyłącznie na ocenie prawnej sądu administracyjnego z 23 czerwca 2010 r., która to ocena w swej istocie nie wypełniała kryteriów oceny z art. 153 P.p.s.a., zwłaszcza bez wyjaśnienia pozostałych okoliczności, nieobjętych tą oceną. Wyraził pogląd, wedle którego odnalezienie akt archiwalnych po wydaniu decyzji nadzorczej nie może być pojmowane jako wyjście na jaw nowych dowodów, nieznanych organowi. Zatem dowodził, iż zaskarżona decyzja rażąco naruszała art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż z mocy prawa nieważną jest decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości i orzeczenia o ustaleniu odszkodowania, które również z mocy samego prawa są nieważne. Te wady powielił Sąd I instancji, zwłaszcza błędnie odbierając regułę związania wyrokiem uprzednio zapadłym w sprawie.

Miasto P. w piśmie procesowym z dnia 22 kwietnia 2016 r. postulowało oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przedstawione w niej zarzuty są nieusprawiedliwione.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone, brak też jest innych okoliczności branych pod rozwagę z urzędu. Oznacza to związanie tego Sądu podstawami kasacyjnymi i zarzutami przytoczonymi na ich uzasadnienie.

Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając zasadność rozpoznawanej skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności godzi się podkreślić, że niniejsze postępowanie toczyło się trybie nieważnościowym, w którym badaniu podlegają przesłanki enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a. dotyczące wad tkwiących w samej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, który należy podzielić, że przesłanki te nie mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania administracyjnego. Wynika to z faktu, że oba te postępowania nadzwyczajne nie są konkurencyjne, co oznacza, że mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju nieprawidłowości i nie mogą być stosowane zamiennie. Tym samym niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 316/05; z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1146/08 oraz z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 213/10, publ. CBOSA). W przypadkach uzasadniających wznowienie postępowania wadą dotknięte jest samo postępowanie, a więc warunki wydania decyzji, zaś jej wadliwość jest konsekwencją naruszenia norm proceduralnych. Natomiast w przypadkach uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji wada tkwi w samej decyzji, ma charakter z reguły materialnoprawny, podważając merytoryczną zasadność i zgodność z prawem decyzji ostatecznej (por. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 787 i nast.). Wznowienie postępowania i uchylenie decyzji dotychczasowej umożliwia rozpatrzenie sprawy na nowo, zaś stwierdzenie nieważności eliminuje decyzję z obrotu prawnego od początku. W tym ostatnim postępowaniu rozpatrzenie sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją jest wykluczone (op. cit., str. 690-691). Potwierdza to m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 (ONSiWSA z 2013 r., nr 1, poz. 1). W konsekwencji czego wszelkie zarzuty dotyczące orzeczeń wywłaszczeniowych zapadłych w sprawie, a więc orzeczeń z dnia [...] czerwca 1952 r. i z dnia [...] lipca 1953 r. nie mogą być badane, ergo nie mają znaczenia dla wyniku sprawy. W tym postępowaniu pod względem przesłanek nieważnościowych podlega ocenie wyłącznie decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. Zatem badaniu podlegały tylko zarzuty jej dotyczące w kontekście kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji nadzorczych, a w postępowaniu kasacyjnym zaskarżonego wyroku. W tym miejscu trzeba podnieść, że rażące naruszenie przepisów postępowania występuje niezwykle rzadko, ujmowane jest bowiem wąsko, a dotyczyć może w szczególności naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe, takich jak wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w tym dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 694/12, LEX nr 1285281). Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., może mieć miejsce tylko wówczas, gdy uchybienie to ma charakter oczywiście istotny i ma jednoznaczny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie sprawy. Wypada zatem uznać, iż po pierwsze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie mógł być ponownie oceniany pod kątem prawidłowości dokonanego wywłaszczenia. Po wtóre, że ustalenia faktyczne poczynione poprzednio przez organ zostały już przesądzone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 545/10, który polecił mu zastosowanie się do ujętych w nim wywodów prawnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z przepisem art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co od dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ. Zatem słusznie przyjęto w sprawie związanie poglądem wyrażonym w przywołanym wyżej wyroku. Co prawda powodem uchylenia poprzednich decyzji był brak pełnomocnictwa udzielonego przez strony postępowania, lecz oceniając całokształt sprawy, stosownie do reguły zawartej w art. 134 § 1 P.p.s.a., miał Sąd obowiązek i uprawnienie do zajęcia stanowiska co do całokształtu okoliczności sprawy. Obejmuje on także badanie z urzędu, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, określone w art. 156 § 1 K.p.a. lub w innych przepisach. Powyższe oznacza, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sąd administracyjny wydając przywołane wyżej orzeczenie brał pod uwagę z urzędu, czy nie zachodzą wady przedmiotowych decyzji skutkujące koniecznością stwierdzenia ich nieważności. Treść wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r. przekonuje do poglądu, że tego typu wady nie występowały. W konsekwencji czego, wobec braku zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy, zastosowanie art. 153 P.p.s.a. było prawidłowe, stąd zarzut jego naruszenia okazał się nietrafny.

Należy przy tym w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, że odnalezienie akt archiwalnych już po wejściu do obrotu prawnego ostatecznej decyzji nadzorczej stanowić może dla strony podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia jego nieważności. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Ustawodawca określił więc wyraźnie w powyższym przepisie kryteria, jakie muszą zostać łącznie spełnione, aby konkretny dowód mógł stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Dla ich sprecyzowania wystarczającym zatem jest zastosowanie językowej wykładni wspomnianego wyżej przepisu, która to wykładnia w wystarczający sposób pozwala na należyte zdekodowanie zawartej w nim normy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przymiot "nowego" dowodu – w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - można przypisać takiemu dowodowi, jaki wprawdzie istniał w dacie orzekania w postępowaniu, którego wznowienia strona się domaga, ale organ orzekający dowodem tym nie dysponował (obojętnie z jakich przyczyn). Przez "nowy dowód" należy zatem rozumieć dowód, który nie tylko istniał w dacie orzekania przez organ administracyjny ale również, o którego istnieniu podczas rozpoznawania sprawy organ nie miał świadomości. Odnosząc zatem powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić więc należy, że dokonana przez Sąd I instancji ocena kontrolowanej decyzji była prawidłowa. Organ nadzoru orzekał na podstawie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, czyli zgromadzonych w toku postępowania. Wynika z nich, że pomimo podejmowanych czynności mających na celu odszukanie akt wywłaszczeniowych, udało się je odnaleźć w wersjach szczątkowych (pisma z dnia 21 stycznia 1992 r., 20 lipca 1992 r., 31 maja 2001 r.). Wskazać zatem należy, że skoro organ nadzoru nie posiadał akt archiwalnych dotyczących postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości położnej w P. przy ul. [...], to zobligowany był do wydania decyzji na podstawie tych dokumentów, którymi dysponował. Tym samym organ ten nie miał możliwości oceny, czy w postępowaniu wywłaszczeniowym zakończonym orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1952 r. i odszkodowawczym zakończonym orzeczeniem z dnia [...] lipca 1953 r. doszło do naruszenia prawa mającego charakter rażący, ergo nie było podstaw do ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1999r. Nie doszło więc do uchybienia przepisowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie było wszak powodu do obalenia domniemania prawidłowości decyzji administracyjnej.

Przechodząc do oceny dalszych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów uznać je należy za oczywiście chybione. Po pierwsze wskazanie na nieważność decyzji z dnia [...] października 2008 r. jest nieporozumieniem, bowiem decyzja ta została uchylona wyżej przywołanym wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r., zatem jest wyeliminowana z obrotu prawnego, więc nie można jej oceniać; ubocznie trzeba też wytknąć autorowi skargi kasacyjnej, że nie odmawiała ona stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, a stwierdzała nieważność decyzji z dnia [...] września 1999 r. Po wtóre, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych do twierdzenia, aby w sprawie zaistniały przesłanki nieważności decyzji z mocy prawa. Ta instytucja uregulowana jest w przepisach szczególnych, które obligują do wydania decyzji stwierdzającej nieważność na zasadzie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Takich okoliczności nie sposób stwierdzić, ani skarga kasacyjna ich nie podaje. Przeto wywody w tym obszarze są gołosłowne. Po trzecie nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Pierwszy z nich, co już sygnalizowano, stanowiąc o obowiązku orzekania przez sąd administracyjny w granicach sprawy, bez związania wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną, statuuje regułę działania przez sąd administracyjny również z urzędu. Oznacza to obowiązek oceny całokształtu sprawy. Sąd merita z niego się wywiązał, zaś skarżący kasacyjnie tej konkluzji nie podważył. Zgodnie zaś z tym drugim przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa zatem wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia). Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie to nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle ważka, by mieć istotny wpływ na wynik sprawy (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 – Lex nr 745670), a samo uchybienie uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 – Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie Sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy czy podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, jednakże obejmować będą treści podane w sposób niejasny, nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 – Lex nr 597986). Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w sposób szczegółowy wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przezeń jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wady konstrukcyjne oraz nie poddają się kontroli kasacyjnej. Sąd meriti odniósł się do zarzutów skargi, a nawet jeśli tego nie uczynił w stosunku do wszystkich, to ostatecznie wyrok odpowiada prawu, zaś skarżący kasacyjnie nie dowiódł, jaki wpływ ewentualne to uchybienie miałoby mieć na wynik sprawy.

Wreszcie nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który reguluje sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonych tam sytuacji. Zatem jego zastosowanie jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto naruszenie go może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji je uchylił. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że narusza ona takie przepisy, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu musi mieć odpowiednio wpływ, bądź możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to (najprawdopodobniej) zapadłaby decyzja o innej treści. W przeciwnym wypadku dochodzi do oddalenia skargi na mocy art. 151 P.p.s.a. Zatem uznanie tego zarzutu za zasadny wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA), czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Jak to wyżej wykazano do jego zastosowania dojść nie mogło, bo zapadłe decyzje odpowiadają prawu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

-----------------------

1