Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 184/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 152, art. 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 60, art. 61 i art. 67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 66 § 3, art. 261 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 77 ust. 3, ust. 4 pkt 2 i ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.C 2010 nr 83 poz 47 art. 110
law: Wersja Skonsolidowana Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej
article: art. 2, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 24 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Geremek (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Beata Sokołowska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku dotyczącego stwierdzenia i zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty K. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 maja 2013 roku pełnomocnik B. K. złożył wniosek o stwierdzenie i zwrot nadpłaty za wydanie kart pojazdów wydanych w Starostwie Powiatowym w Krotoszynie w okresie od 1 maja 2004 roku do 15 kwietnia 2006 roku do samochodu marki [...], numer rejestracyjny [...] oraz samochodu marki [...] rejestracyjny [...] w wysokości [...] zł, a w przypadku samochodu wyprodukowanego przez [...] w kwocie [...] zł wraz z odsetkami od dnia uiszczenia opłaty do dnia 7 kwietnia 2008 roku.

Postanowieniem z dnia [...],nr [...] S.K. działając na podstawie art. 66 § 3 kpa zwrócił wniosek B. K. uznając, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, w tym przypadku Sąd Rejonowy w Ostrowie Wielkopolskim, Wydział Cywilny.

W uzasadnieniu organ powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt III CZP 24/12, jako uzasadniającą dokonanie zwrotu.

W zażaleniu pełnomocnik B. K. uznał, że dopuszczalny jest tryb administracyjnoprawny dochodzenia zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu niezależnie od możliwości dochodzenia roszczeń na drodze sądowej – cywilnoprawnej i powołał się na przepis art. 67 i art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych uznając, że opłata za wydanie karty pojazdu jest niepodatkową daniną publiczną, stanowiącą dochód właściwego powiatu, w związku z czym mają do niej z mocy odesłania zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz działu III Ordynacji podatkowej. Ponadto przywołał przepis art. 115 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych i stwierdził, ze zastosowanie trybu administracyjnego lub cywilnoprawnego zależy od wskazanej we wniosku podstawy prawnej dochodzenia zwrotu nadpłaty.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu decyzji organ przyjął, że stanowisko zaprezentowane przez stronę (jej pełnomocnika) nie jest zasadne w świetle uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2012 r. (sygn. akt III CZP 24/12, OSNC 2013/1/5), w której stwierdzono, że "dopuszczalna jest droga sądowa w sprawach o zwrot nienależnych opłat za wydanie karty pojazdu, pobranych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej u.f.p.

Argumentacja SN zawarta w powyższej uchwale w ocenie organu uzasadniła właściwość sądów powszechnych w sprawach o zwrot nienależnych świadczeń o charakterze publicznoprawnym, których podstawę materialną stanowiły przepisy kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu, a w szczególności art. 410 § 2. Opłaty za wydanie karty pojazdu stanowią bowiem dochody, o których mowa w art. 60 u.f.p. z uwzględnieniem w sprawach nieuregulowanych, dotyczących należności przewidzianych w art. 60 tej ustawy, odesłania zgodnie z treścią art. 67 u.f.p. do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio do działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.). Sąd Najwyższy w omawianej uchwale z dnia 6 czerwca 2013 r. odniósł się także do art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) uznając, ze zawarta w nim norma nie może się odnosić do spraw zakończonych przed dniem 1 stycznia 2010 r., a brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, a regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do zdarzeń prawnych mających miejsce i zakończonych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy.

W ocenie organu argumentacja SN świadczyła o tym, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (jedn. tekst: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), stanowi - w rozumieniu art. 60 pkt 7 u.f.p. - środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie miało to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie były to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi się stały dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej, które zostały zakwalifikowane do świadczeń nienależnych, będących postacią bezpodstawnego wzbogacenia, dochodzonych na gruncie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych na drodze postępowania cywilnego. Niemożliwe jest zatem dochodzenie wskazanych należności zarówno na drodze sądowej, jak i na drodze administracyjnej. W efekcie to nie strona decyduje samowolnie, w jakim trybie powinna być rozpatrywana sprawa. Natomiast jak wynika z art. 66 kpa na organie administracji publicznej ciąży ustawowy obowiązek zbadania swej właściwości. Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu; zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 66 § 3 kpa). Z uchwały SN z dnia 6 czerwca 2012 r. wynika, że w sprawach o zwrot nienależnie pobranych przed dniem 1 stycznia 2010 r. opłat za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, podstawę materialną dochodzonego roszczenia stanowią przepisy kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu, a w szczególności art. 410 § 2, co przesądza o cywilnoprawnym charakterze tego rodzaju spraw, a w konsekwencji o właściwości sądów powszechnych. Przepisy Ordynacji podatkowej (art. 72 i nast.) miałyby zastosowanie, gdyby opłaty te zostały pobrane począwszy od dnia 1 stycznia 2010 r..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, B. K., reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o uchylenie w całości postanowienia SKO oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów za czynności radcy prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym, zarzucając rażące naruszenie art. 66 § 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie w sprawie i stwierdzenie, że sprawa o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu nie może być załatwiona w drodze postępowania administracyjnego i przyjęcie, że jedynie dopuszczalny jest tryb postępowania sądowego cywilnego.

W uzasadnieniu skarżący odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...], sygn. akt [...] i wskazał, iż opłaty za wydanie karty pojazdu należy traktować jako niepodatkowe należności budżetowe, natomiast zgodnie z przepisami przejściowymi w przedmiotowej sprawie należałoby zastosować ustawę z 27 sierpnia 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Krotoszyńskiego w przedmiocie zwrotu wniosku dotyczącego stwierdzenia i zwrotu nadpłaty opłaty za wydanie karty pojazdu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 66 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie podania albo, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Przepis ten reguluje m.in. sytuację, w której organ administracji publicznej po dokładnym zbadaniu treści podania ustali, że nie tylko nie jest właściwy do wszczęcia i rozstrzygnięcia sprawy, ale sprawa należy do właściwości sądu powszechnego. Niewątpliwie organ, aby mógł zastosować art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócić wniosek stronie, musi stwierdzić, że sprawa objęta wnioskiem jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych bądź sprawą, do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (por. wyrok WSA z 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 768/06 Lex nr 235525).

Z uwagi na tak określony przedmiot zaskarżenia w pierwszej kolejności rozważenia wymaga charakter opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również forma (decyzja czy inny akt lub czynność) w jakiej powinien wypowiedzieć się organ administracji publicznej.

Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; równocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r.

W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008r. nr 2, poz. 21), wyrażono pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów k.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa.

Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

Pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domaga się skarżący, nastąpiło w stanie prawnym, na tle którego została wydana powyższa uchwała. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wprost z przepisów prawa, tj. z art. 77 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób kategoryczny określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Zarówno treść art. 77 ust. 3 ustawy, jak i pozostałych przepisów normujących tryb rejestracji pojazdu nie uległa istotnym zmianom i obowiązuje również obecnie. W ocenie Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.), a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

W przeciwieństwie do aktów – czynności stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do tej kategorii zalicza się tzw. czynności materialno-techniczne jak: czynność rejestracji, wniesienie opłaty, wypłata świadczeń w przypadku gdy prawo nie przewiduje wydania decyzji, wpis do ewidencji, udostępnienie dokumentacji medycznej, udostępnienie informacji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie I OSK 2091/12). Natomiast sformalizowana odmowa zwrotu opłaty jest aktem organu administracji publicznej, podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Dopuszczalność sądowego dochodzenia roszczeń o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu samochodowego, nienależnie pobranej na podstawie wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r., nie zmienia jednak charakteru prawnego samej opłaty, mającej w założeniu pokryć koszty jej wydania i będącej świadczeniem na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, od której uiszczenia zależało pozytywne rozpatrzenie wniosku o rejestrację pojazdu i wydanie karty pojazdu. Opłata była więc należnością o charakterze wprawdzie nie podatkowym, ale również w razie jej pobrania przed dniem 1 stycznia 2010 r. stanowiła z istoty swojej świadczenie publicznoprawne. Wynikała ona z przepisu ustawowego, była świadczona na rzecz podmiotu publicznego, a zakwestionowanie dotyczyło tylko jej wysokości określonej na podstawie aktu wykonawczego do ustawy Prawo o ruchu drogowym, jakim było rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2003 r. Wskazany charakter prawny samej opłaty, jako z natury swojej należności publiczno - prawnej, nie mającej źródła w żadnym zdarzeniu cywilno - prawnym sprawia, że wprawdzie dochodzenie zwrotu podlega przepisom prawa cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu i ono staje się źródłem zobowiązania, ale może dotyczyć tylko bezpośrednio podmiotu bezpodstawnie świadczącego opłatę, ze względu na dokonywaną rejestrację pojazdu i związaną z tym potrzebę wydania karty tego pojazdu. Jest bowiem zwrotem tej opłaty, a nie wierzytelnością, która może się stać przedmiotem obrotu na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, jak cesji wierzytelności, bezskutecznie dokonanej w sprawie leżącej u podłoża zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu.

W niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie dotychczasowy tryb rozstrzygania przez organ tego typu kwestii (dotyczących zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu) – w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego – nie zaś w drodze decyzji, wydawanej na podstawie art. 61 ustawy o finansach publicznych. Skoro bowiem ustawa o finansach publicznych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., to przepisy art. 60, art. 61 i art. 67 tej ustawy należy odnieść do dochodów pobieranych na podstawie obowiązujących przepisów, a nie w oparciu o nieobowiązujący już przepis rozporządzenia, wydanego w dodatku z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Dla oceny prawidłowości ustalenia i pobrania opłat za wydanie karty pojazdu zasadnicze znaczenie powinien mieć stan prawny obowiązujący w dacie pobierania tej opłaty – a nie w dacie rozpatrywania wniosku o zwrot takiej nadpłaty.

Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

W świetle przytoczonego wywodu nie ulega wątpliwości, że prawidłowość kierunku wykładni art. 90 TWE (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) została przesądzona przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wobec tego wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej.

Pogląd jaki wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt III CZP 24/12 stwierdzając, że omawiany przepis przejściowy nie może odnosić się do spraw zakończonych decyzją ostateczną przed dniem 1 stycznia 2010 r. Jednocześnie Sąd Najwyższy powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów nie oznacza istnienia luki prawnej, a regułą nie może być automatyczne stosowanie nowej ustawy do zdarzeń prawnych mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Sprzeciwia się temu zasada niedziałania prawa wstecz, mająca umocowanie w art. 2 Konstytucji RP, a kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, albo zasadzie bezpośredniego działania nowej ustawy, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, co wymaga również uwzględnienia skutków przyjęcia jednej lub drugiej zasady.

Kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07. W uchwale tej NSA stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednak przyjęcie takiego stanowiska nie oznacza, że niedopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu.

Powyższe stanowisko zaaprobował Sąd Najwyższy stwierdzając, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, stanowi - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych - środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi się stały dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej (por. uzasadnienie wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12).

Konsekwencją tego jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu, na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Dlatego też trafne są także wywody skargi, że ocena wyrażona w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. - sygn. akt I OPS 3/07, była wiążąca w niniejszej sprawie mimo zmiany stanu prawnego, spowodowanej wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego Starosta winien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu i określić kwotę nadpłaty za wydanie poszczególnej karty pojazdu z uwzględnieniem kosztów i nakładów poczynionych przez organ na jej wydanie.

O dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje przede wszystkim podstawa prawna wskazana przez powoda, a nie to, czy określone roszczenie rzeczywiście istnieje. Stwierdzenie w postępowaniu sądowo- administracyjnym, że określony obowiązek administracyjny strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza zatem dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć natomiast zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a.