Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 655/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie : del. NSA Ewa Markiewicz, WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Zakładu [...] Spółka Akcyjna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wycięcie drzew oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak [...] inspektor Urzędu Gminy D., działając z upoważnienia Wójta Gminy D. na podstawie art. 110 ust. 1b pkt 2 w związku z art.. 48 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( Dz. U. Nr 3, poz. 6 z późn. zmianami ) oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar ( Dz. U. Nr 162, poz. 1138 ), a także art..104 kpa po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wymierzył Zakładowi A S.A. w Ł. karę w wysokości 783 980,00 zł za samowolne wycięcie drzew szczegółowo wymienionych w decyzji z terenu, który jest wpisany do rejestru zabytków bez wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło w wyniku zgłoszenia w dniu 26 maja 2000 r. przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. faktu samowolnego wykonania wycinki drzew z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, położonej w miejscowości K. nr 22, gmina D.. Wycięcia drzew dokonał wskazany A podczas oczyszczania terenu pod przebiegającą linią napowietrzna średniego napięcia.

Podając opis czynności podjętych po trzykrotnym uchyleniu decyzji organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., organ wskazał w szczególności na fakt uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego, zawartymi w decyzji z dnia [...]. Wykonano ponowne oględziny nieruchomości, zlecono wykonanie mapy z geodezyjną inwentaryzacją pni drzew usuniętych pod linią napowietrzną, wykonano inwentaryzacje ściętych drzew z określeniem rodzajów i obwodów pni na wysokości ścięcia oraz analizę mapy planu parku [...], uzyskanej od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł.. Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że różnica pomiędzy poprzednio a obecnie ustaloną liczbą wyciętych drzew wynikała z faktu, iż większość drzew wyrastała z jednego pnia, co podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 9 kwietnia 2001 r. uznano za jedno drzewo, natomiast po inwentaryzacji drzew - za drzewa oddzielne. Ustalenia liczby i rodzaju drzew dokonano na podstawie opinii biegłego z zakresu ochrony przyrody, który określił ich gatunki oraz obwody pni na wysokości ścięcia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Zakład A S.A. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono oparcie rozstrzygnięcia na przepisach nieobowiązującej już ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, która uchylona została przez ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62. poz. 627 ). Co prawda, jak wskazuje strona, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ) stanowi, że

2

do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, które nie zostały zakończone decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe- jednak w ocenie odwołującego się , przedmiotowa sprawa zakończona została decyzja ostateczną, którą stanowi orzeczenie SKO, a zatem organ I instancji winien stosować przepisy nowe. Kontynuując tok wywodu strona wyraziła przekonanie, że w myśl nowych przepisów dotyczących usuwania drzew, zawartych w ustawie o ochronie przyrody- minister właściwy do spraw środowiska jest upoważniony do wydania rozporządzenia w sprawie trybu nakładania kar pieniężnych za wycięcie drzew bez zezwolenia. Zdaniem skarżącego, w aktualnym stanie prawnym zachodzi sprzeczność przepisów wykonawczych z ustawą o ochronie przyrody, co przesądza o niedopuszczalności ich zastosowania w sprawie.

W dalszej części odwołania zarzucono naruszenie art. 7, 77§ 1 i art. 107 § 1 kpa poprzez brak dowodu z opinii biegłego dendrologa, a dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska. W ocenie odwołującego się, organ I instancji nadal nie udowodnił, że granice działki nr 238/1 i granice parku są takie same.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. / znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji SKO wskazało, iż jedną z podstawowych kwestii w rozpoznawanej sprawie stanowiło zagadnienie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. W ocenie SKO w przedmiotowej sprawie, mimo zmiany stanu prawnego w zakresie usuwania drzew nadal będą miały zastosowanie przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, one bowiem podlegają kwalifikacji jako owe “przepisy dotychczasowe", o których mowa w art.. 3 ust. 1 ustawy wprowadzającej.

Wbrew przekonaniu strony skarżącej, sama okoliczność wydania decyzji przez SKO, która to decyzja z mocy prawa jest ostateczna, nie przesądza jeszcze o obowiązku stosowania znowelizowanych przepisów ustawy o ochronie przyrody. W przedmiotowej sprawie rzeczywiście ostateczna decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu [...], jednak sprawa tą decyzją nie została zakończona. Rozstrzygniecie Kolegium polegało bowiem na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Skoro zaś w sprawie niezakończonej decyzją ostateczną przed dniem 1 października 2001 r. obowiązuje dotychczasowy stan prawny, to także przepisy podustawowe mają w takim postępowaniu zastosowanie.

W ocenie SKO w omawianym przypadku odwołujący się posiada tytuł prawny do nieruchomości położonej w K., pozostającej w użytkowaniu wieczystym państwa W., korzysta bowiem ze szczególnego rodzaju służebności gruntowej, jaką jest służebność przesyłowa. W konsekwencji należało uznać, iż skarżący posiadał w oparciu o art..48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska legitymację do wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew, czemu jednak uchybił.

W konsekwencji zasadnym było wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej, o której mowa w art.. 110 ust. 1b ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Kara ta wymierzona została ponadto niewadliwie w podwójnej wysokości stawek zawartych w załączniku do rozporządzenia w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar. Teren, z którego usunięto

3

drzewa wpisany bowiem został z upoważnienia Wojewody [...] do rejestru zabytków województwa [...] przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł..

Kolegium wskazało ponadto, że decydujące znaczenie dla ustalenia granic wpisanego do rejestru zabytków obszaru działki nr 238/1 ma zawarte w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stwierdzenie, iż “wpisuje się do rejestru zabytków województwa [...] park [...] w granicach ochrony konserwatorskiej, tj. w granicach oznaczonych na mapie załączonej ewidencji parku".

Analiza znajdującej się w aktach mapy ewidencji zabytkowej zieleni parku [...] w miejscowości K., sporządzonej [...]. przez Interdyscyplinarny Zespół Naukowo-Badawczy Ochrony Środowiska Uniwersytetu Ł. dowodzi, iż granice ochrony zabytkowego założenia są tożsame z granicami działki nr 238 przed dokonaniem jej podziału na działki nr 238/1, 238/2 i 238/3. Pojęcie “granic zabytkowego założenia “ jest tożsame z pojęciem “granic ochrony konserwatorskiej", o którym mowa w decyzji o wpisie parku do rejestru zabytków, co potwierdza Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ł. pismem z dnia 22 marca 2002 r.

SKO nie podzieliło również zarzutu skarżącego co do nieprzeprowadzenia w toku postępowania dowodu z opinii biegłego dendrologa w sytuacji, gdy ustalenia w zakresie rodzaju, gatunku i ilości ściętych drzew dokonano na podstawie opinii biegłego z zakresu ochrony przyrody z listy Wojewody [...], który dokonał inwentaryzacji ściętych drzew wskazując ich rodzaje oraz obwody pni na wysokości ścięcia 38/1 sporządzonej przez uprawnionego geodetę dowodzi. że wszystkie ścięte drzewa znajdowały się w obrębie przedmiotowej działki. Zdaniem organu odwoławczego, kwestionowanie przedmiotowej opinii nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, jako że brak dowodu przeciwnego na okoliczności wskazane przez biegłego, jak tez stosownego wniosku strony o powołanie innego biegłego.

W skardze skierowanej do Naczelnego Sadu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi Zakład A S.A. w Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi poniesiono m. innymi, że w rozpoznawanej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy obowiązującej od dnia 1 października 2001 r ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ) oraz znowelizowanej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 99 z 2001 r., poz. 1079 ), w której wprowadzono rozdział 5a - Ochrona walorów krajobrazowych, terenów zieleni, drzew i krzewów, zawierający przepisy adekwatne do przepisów istniejących w nieobowiązującej już ustawie z 1980 r. Art.. 47 L ust.2 ustawy o ochronie przyrody zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw środowiska do wydania rozporządzenia w sprawie trybu nakładania kar pieniężnych z tytułu wycięcia drzew bez zezwolenia.

Zdaniem skarżącego nadal pozostaje sporna kwestia zabytkowego charakteru działki nr 238/1, z której usunięto drzewa. Ponadto w rozpoznawanej sprawie zachodziła konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego dendrologa, gdyż biegły S. S., który wydał opinię co do rodzaju ściętych drzew nie jest

4

z wykształcenia biologiem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podnosząc, iż skarżący nie kwestionuje popełnienia deliktu administracyjnego, a jedynie wskazuje zarzuty o charakterze formalnoprawnym, zmierzające do uchylenia się od odpowiedzialności za nielegalne wycięcie drzew.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 150, poz. 1270 ).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był przeto rozpoznać skargę w oparciu o przepisy nowej ustawy.

W myśl art.. 3 § 1 powołanej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie . Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu.

W rozpoznawanej sprawie skarżący przedstawił trzy zasadnicze zarzuty przemawiające jego zdaniem za wadliwością kwestionowanej skargą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. Pierwszy z nich odnosi się do prawidłowości podstawy prawnej decyzji organu pierwszej instancji, drugi dotyczy ustalenia rzeczywistego zasięgu terytorialnego ochrony prawnej parku, realizowanej poprzez przepisy związane z ochroną zabytków, trzeci zaś wartości dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony przyrody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego, iż do ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm. ).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając prawidłowość powołanej przez organ I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia

5

zasadnie powołało się na przepis art. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ), który stanowi, że w sprawach wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej.

Zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w złożonej skardze Zakład

A S.A. podnosił, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] uchylającą decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania miała charakter decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie można było zastosować przepisów dotychczasowych, tj. przepisów powołanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych, w tym rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar ( Dz. U. Nr 162, poz. 1138 ).

Istota sporu sprowadzała się przeto do określenia charakteru prawnego decyzji administracyjnej uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Pogląd prawny skarżącego, zgodnie z którym decyzja taka ma charakter decyzji ostatecznej nie znajduje potwierdzenia w dotychczasowym orzecznictwie NSA, ani też powołanym w uzasadnieniu skargi Komentarzu do Kodeksu Postępowania administracyjnego autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego ( Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2000 r. ).

Art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości . Ze sformułowania zdania pierwszego art. 16 § 1 “ Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji , są ostateczne “, wynika, iż jest to nie tylko decyzja, od której nie można wnosić odwołania, ale przede wszystkim, że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Sprawa ta zatem nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. ( vide:

powołany powyżej Komentarz, str. 85 ).

Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 1998 r. w sprawie II S.A. 730/98 ( LEX nr 41768 ).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że kasacyjna decyzja Kolegium z dnia [...] nie załatwiała ostatecznie sprawy (sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, kończącą merytorycznie sprawę), a w konsekwencji niewadliwie zastosowano “ dotychczasowe “ przepisy prawa, o których mowa w art. 3 ust. 1 “ustawy wprowadzającej “.

Drugi z podniesionych przez skarżącego zarzutów odnosi się do ustaleń faktycznych organu I instancji, a potwierdzonych zaskarżona decyzją, iż drzewa zostały wycięte na terenie parku wpisanego do rejestru zabytków. W toku całego postępowania administracyjnego Zakład A S.A. twierdził, iż w sprawie brak jest nie budzącego wątpliwości dowodu potwierdzającego tę okoliczność.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest całkowicie chybio-

6

-biony. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano się bowiem na szereg dokumentów, z których jednoznacznie wynika, że wycięcia drzew dokonano w granicach działki oznaczonej nr ew. 238/1, a działka ta usytuowana jest na terenie “parku [...]", wpisanego już w dniu 20 czerwca 1981 r. do rejestru zabytków województwa [...]. Kwestionując powyższe ustalenie skarżący całkowicie pomija treść takich dokumentów, jak wpis do rejestru zabytków, mapa ewidencji parku, protokół wznowienia znaków granicznych, które w zestawieniu z zaświadczeniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. wydanym w dniu

[...] w nie budzący wątpliwości sposób potwierdzają zabytkowy charakter terenu, z którego dokonano samowolnego usunięcia drzew.

Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, okoliczności tej nie podważa również treść protokołu spisanego w dniu 9 kwietnia 2001 r ., a zatem przed inwentaryzacją drzew z ich szczegółowym umiejscowieniem na mapie stanowiącej wycinek z mapy zasadniczej obiektu K. dz. [...]., a wykonanej przez geodetę uprawnionego P. K..

Nie ulega wątpliwości, iż brak jest definicji legalnych takich terminów, jak: “ granice ochrony konserwatorskiej “, czy też “ granice zabytkowego założenia “. Tożsamość tych pojęć w odniesieniu do spornego terenu została jednak wyjaśniona w piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. z dnia 22 marca 2002 r. i w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie budzi żadnych wątpliwości.

Bezspornym jest, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało wiadomości specjalnych co do rodzaju i ilości wyciętych drzew, na co wskazało już Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sugerując możliwość przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dendrologa. Nie oznacza to jednak, że organ I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy zobligowany był dopuścić dowód wyłącznie z opinii biegłego dendrologa, jeśli ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności było możliwe w oparciu o opinię innego biegłego, np. z zakresu ochrony przyrody, dysponującego wymaganymi wiadomościami specjalnymi i legitymującego się świadectwem Wojewody [...], potwierdzającym posiadane kwalifikacje i uprawnienia.

Nie ma przeto racji skarżący podnosząc, iż opinię w niniejszej sprawie winien wydać wyłącznie biegły posiadający wykształcenie biologiczne ( dendrolog ).

Rzeczą organu I instancji było ustalenie ilości i rodzaju wyciętych przez skarżącego drzew. Nie można przeto zgodzić się ze stanowiskiem Zakładu A S.A., iż sporządzenie opinii w formie inwentaryzacji ściętych drzew ze wskazaniem ich gatunku, ilości i obwodu pni na wysokości ścięcia jest niewystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Sam skarżący przyznał zresztą, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie ustanawiają żadnych wymagań co do formy i koniecznych elementów opinii biegłego. Ocena zatem, czy opinia jest wystarczająca do poczynienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności zależy od realiów konkretnej sprawy.

Podkreślenia wymaga również fakt opracowania opinii przez biegłego po uprzednim przeprowadzeniu oględzin terenu w dniu 12 listopada 2001 r. z udziałem przedstawicieli strony skarżącej, inspektora Urzędu Gminy D. oraz biegłego.

Z treści protokołu spisanego po dokonaniu czynności jednoznacznie wynika, że na zlecenie Urzędu Gminy w D. wykonano inwentaryzację geodezyjną ściętych 7

drzew pod linią napowietrzną 15 KV w miejscowości K. wraz z opinią dendro-

logiczną określającą rodzaje drzew i obwody pni na wysokości ścięcia. Obecni zaś podczas wizji przyjęli powyższe dokumenty bez zastrzeżeń. Protokół podpisany został przez wszystkie osoby uczestniczące w oględzinach, w tym przedstawicieli skarżącego. Nie zgłoszono również jakichkolwiek zastrzeżeń co do osoby biegłego.

W tym stanie rzeczy, na co trafnie zwróciło uwagę SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, kwestionowanie przedmiotowej opinii nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Brak bowiem dowodu przeciwnego na okoliczności wskazane przez biegłego ( np. opinii prywatnej wydanej na zlecenie skarżącego ), jak też stosownego wniosku o powołanie innego biegłego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że w toku postępowania administracyjnego naruszono zasady wyrażone w art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z przytoczonych powyżej względów, skarga jako bezzasadna w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) podlegała oddaleniu.