Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 34/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Prokurator, który nie brał udziału w postępowaniu może na podstawie art. 183 i art. 188 w zw. z art. 129 par. 2 Kpa wnieść odwołanie od decyzji nieostatecznej organu pierwszej instancji.

TEZY

Prokurator, który nie brał udziału w postępowaniu może na podstawie art. 183 i art. 188 w zw. z art. 129 par. 2 Kpa wnieść odwołanie od decyzji nieostatecznej organu pierwszej instancji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr), Alicja Plucińska-Filipowicz, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2005 r. z udziałem Henryki Chilmon Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie del. do Prokuratury Krajowej w Warszawie. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 października 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 1563/03 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Puławach na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 5 października 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 1563/03 oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Puławach na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył przebieg postępowania stwierdzając, iż organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. uchylił w trybie wznowienia własną decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych przez [A] polegającą na budowie domu towarowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w N.

Złożone w tej sprawie odwołanie przez Prokuratora Rejonowego w Puławach Lubelski Wojewódzki Inspektor Budowlany załatwił przez wydanie postanowienia na podstawie art. 134 kpa, stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Zdaniem organu odwoławczego prokurator korzysta z praw strony na gruncie art. 188 kpa "tylko w takim przypadku, gdy przyjmie udział w postępowaniu administracyjnym. Zatem jeżeli prokurator nie brał w ogóle udziału w postępowaniu w I instancji nie może wnieść odwołania od decyzji". Powoduje to brak potrzeby rozpatrywania zarzutów merytorycznych, podniesionych w odwołaniu.

W skardze na powyższe postanowienie Prokurator Rejonowy w Puławach zarzucił naruszenie art. 183 § 1 i 188 kpa. Art. 183 § 1 kpa wskazuje na prawo prokuratora do udziału w postępowaniu w każdym jego stadium w celu zapewnienie, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Skarżący powołał się przy tym na pogląd wyrażony w literaturze (Komentarz do kpa, autorstwa Z. Janowicza), iż prawo prokuratora do udziału w postępowaniu związane jest z ochroną strony nie znającej przepisów prawa budowlanego, jeżeli wymogi z nich wynikające nie znajdują odzwierciedlenia w treści decyzji organu administracyjnego.

Organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Oddalając skargę Prokuratora Rejonowego Sąd przedstawił wyrażone w literaturze i doktrynie poglądy co do uprawnień prokuratora do złożenia odwołania. Oprócz pozytywnego stanowiska wyrażonego w Komentarzu do kpa, autorstwa Z. Janowicza, dopuszczającego prawo prokuratora do zaskarżenia decyzji w odwołaniu, gdy nie brał wcześniej udziału, Sąd przedstawił pogląd wyrażony przez B. Adamiak i J. Borkowskiego w Komentarzu do kpa (wyd. 3, W-wa 2000, s. 711), zgodnie z którym prokurator nie biorący udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie będzie miał prawa do wniesienia odwołania od decyzji, ani zażalenia na postanowienie" (podobnie: B. Adamiak: Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 123).

Ocenę zaskarżonego postanowienia Sąd przeprowadził dokonując rekonstrukcji dwóch reguł z przepisów art. 183 § 1 i 188 kpa, konfrontując te reguły z wnioskami płynącymi z wykładni systemowej.

Na gruncie art. 183 § 1 kpa prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Przepis powyższy, wyrażający upoważnienie dla prokuratora, odnosi się, po stronie przedmiotowej, do każdego stadium postępowania. Zdaniem Sądu powstaje w związku z tym pytanie, czy "stadium postępowania" oraz samo "postępowanie" należy rozumieć w sposób całościowy jako postępowanie od momentu jego wszczęcia aż po wydanie i doręczenie (niezależnie od liczby instancji czy też konkretnych jego np. wznowień) decyzji ostatecznej, która podlega jedynie kontroli sądowej, czy też należy odczytać treść tego przepisu jako postępowanie w danej instancji, kończącej się decyzją, zamykającą określone, konkretne postępowanie administracyjne.

W ocenie Sądu, występujące w tekście przepisu pojęcie "stadium postępowania" odwołuje się do jego faz w konkretnym, odrębnym procesie decyzyjnym, a więc w postępowaniu przed organem konkretnej instancji. W tym kontekście upoważnienie do zgłoszenia udziału w każdym stadium postępowania oznacza, iż prokurator może zgłosić udział w toczącym się postępowaniu pierwszoinstancyjnym, postępowaniu odwoławczym, czy np. postępowaniu wznowieniowym. Ważne jest, aby dotyczyło to postępowania w sensie działań, toczących się pomiędzy jego wszczęciem a doręczeniem lub ogłoszeniem decyzji. Tezę zmierzającą w kierunku takiej konkluzji wyprowadzić można także z poglądu wyrażonego w pracy M. Jaśkowskiej, A. Wróbla: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 981 ("Prokurator może wziąć udział w tych postępowaniach w dowolnym etapie, tj. od momentu jego wszczęcia do wydania decyzji").

Z powyższej reguły, zrekonstruowanej z przepisu art. 183 § 1 kpa w ocenie Sądu wynika jedynie prawo udziału w posterowaniu administracyjnym toczącym się w ramach określonej instancji lub określonego trybu. Nie wynika natomiast to, że ma on uprawnienia do wniesienia odwołania, które ma miejsce wówczas, gdy zakończone zostało postępowanie pierwszoinstancyjne.

Zdaniem Sądu zarówno wykładnia językowa jak i systemowa (art. 183 § 1 w zw. z art. 188 i 127 kpa) przemawiają za uznaniem, że prokuratorowi, który nie uczestniczył w postępowaniu nie służy prawo wniesienia odwołania. Art. 127 § 1 kpa stanowi o prawie strony do odwołania. Przepis ten należy rozważać w powiązaniu z art. 78 Konstytucji RP, stanowiącym o prawie każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji.

Na gruncie art. 188 kpa natomiast, uprawnienia strony przysługują prokuratorowi wówczas, gdy bierze udział w postępowaniu. Powstaje zatem zagadnienie, czy nie określone na gruncie art. 183 § 1 kpa uprawnienie prokuratora do złożenia odwołania można zrekonstruować z art. 127 i art. 188 kpa. W ocenie sądu nie jest to możliwe. Powyższe przepisy określają sekwencje sytuacji, z których pierwszą (logicznie i czasowo) jest prawo udziału prokuratora w postępowaniu (art. 183 kpa) skutkujące tym, że faktyczny udział prokuratora (art. 188 kpa wskazuje na uprawnienie prokuratora, który bierze udział w postępowaniu) powoduje, że może on korzystać z uprawnień przysługujących stronie, wśród których znajduje się prawo złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji (art. 127 kpa).

Sąd uprawnienia prokuratora rozpatruje w kontekście przepisów dotyczących ingerencji prokuratora w postępowanie administracyjne, a w szczególności art. 182 i 184 kpa.

Odpierając zarzut skargi o celowości działania prokuratora, chroniącego jednostkę nie posiadającą wiedzy o prawie budowlanym, Sąd stwierdza , iż na gruncie wykładni systemowej argumentacja ta jest nietrafna o tyle, że prokurator także w sytuacji braku możliwości złożenia odwołania od decyzji nie jest pozbawiony środka przy pomocy którego mógłby interweniować, bowiem przysługuje mu sprzeciw na podstawie art. 184 kpa, umożliwiający zaskarżenie aktów w oparciu o różne przesłanki i nie ograniczony żadnymi terminami. Sąd na koniec odwołuje się do przesłanek aksjologicznych. Aksjologia postępowania wskazuje na konieczność uwzględnienia interesów jednostek (zasady wyrażone w art. 7, 8, 9 i 11 kpa), co nie zmienia generalnej właściwości, że to strona formułuje wnioski w zakresie postępowania, a interwencja innych podmiotów ma znaczenie pomocnicze i dodatkowe.

Obowiązki powyższe, na co wyraźnie wskazuje treść powołanych przepisów, nałożone zostały na organy administracji państwowej i to w pierwszej kolejności one powinny dbać o wskazane wartości, wiążące się z podejmowaniem decyzji administracyjnych, zwłaszcza, jeżeli adresatem decyzji są obywatele. I to z nimi strony postępowania się "rozliczają" (poprzez odwołanie, zażalenie lub skargę) pod kątem wypełniania wskazanych obowiązków. Dopuszczenie możliwości ingerencji prokuratorskiej na tak szerokiej, nie uwarunkowanej uczestnictwem w samym postępowaniu, podstawie prowadziłoby do przesunięcia akcentów aktywności procesowej, niezgodnego w ocenie sądu, z intencją prawodawcy, wspartą aksjologią konstytucyjną, wyrażoną we wspomnianym przepisie art. 78 Konstytucji RP.

Oceniając ingerencję prokuratora w niektórych przypadkach jako niezbędną sąd wiąże ją z ewent. zastosowaniem innego środka niż odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy nie brał on udziału w postępowaniu administracyjnym.

Uznając, że brak było podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z naruszeniem prawa Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Lublinie i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 78 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię wyrażającą się w stwierdzeniu, iż tylko strona może korzystać z konstytucyjnego prawa składania środków odwoławczych we własnej sprawie, a prawo takie nie przysługuje prokuratorowi nawet w ramach wykonywania ustawowego zadania strzeżenia praworządności z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 z późn. zm.) oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez akceptację rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego z naruszeniem art. 183 § 1 i 188 kpa w zw. z art. 127 § 1 kpa, co spowodowało oddalenie skargi. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej prokurator wywodzi, iż z art. 78 Konstytucji wynika prawo każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, zaś wyjątki od tej zasady określa ustawa. Prokuratorowi, który korzysta z uprawnień przyznanych w art. 182-188 kpa przysługują uprawnienia procesowe strony postępowania (art. 188 kpa). Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym nie ogranicza strony w działaniach i nie ujmuje jej konstytucyjnych praw. Prokurator podejmuje działania w interesie publicznym, kierując się koniecznością strzeżenia praworządności, w związku z czym nie zawsze czynności te podejmowane są zgodnie z wolą strony. Żaden z powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie ogranicza prokuratora do działania w zależności od stadium postępowania. W doktrynie bezsporne jest przy tym stanowisko, iż prawo do odwołania ma także strona, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją. Wniesienie odwołania przez prokuratora, gdy nie brał on uprzednio udziału w postępowaniu jest formą przystąpienia do postępowania. W doktrynie takie stanowisko reprezentowane jest nie tylko przez Zbigniewa Janowicza w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego (Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 345, 483-484). Pogląd taki wyraził również Wiesław Czerwieński (Postępowanie administracyjne i sądowo-administracyjne, Zakamycze, Warszawa 2001). Możliwość wniesienia odwołania w przedmiotowej sytuacji przewidują także E. Iserzon i J. Starościak (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teza 2 do art. 144, s. 28).

Sąd pominął zadania ustawowe prokuratora, określone w art. 2, 3 ust. 1 pkt 3 oraz 42 ustawy o Prokuraturze. Potraktował więc środki prawne podejmowane przez prokuratora w postępowaniu administracyjnym jako "ingerencję" w postępowanie o "znaczeniu pomocniczym i dodatkowym dla stron". Jak już wyżej podkreślono, prokurator podejmuje czynności w celu strzeżenia praworządności, co oczywiście w żaden sposób nie ogranicza strony w jej prawach. Celem udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym jest zapewnienie praworządności działania, a zatem ma on czuwać, aby postępowanie i rozstrzygnięcie było zgodne z prawem (art. 2 i 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o Prokuraturze). Prokurator nie działa zatem na rzecz konkretnej strony. Jego działanie nie będzie miało charakteru pomocniczego czy też dodatkowego jak to ocenił sąd. Nie znajduje także uzasadnienia pogląd Sądu, iż strony i organy administracji same należycie dbają o przestrzeganie zasad rządzących postępowaniem administracyjnym i zawsze wydają słuszne decyzje, bez potrzeby ingerencji innych organów (s. 6 uzasadnienia). Praktyka orzecznicza sądów administracyjnych dowodzi sytuacji przeciwnej, zwłaszcza, gdy ma się na względzie ilość uchylanych rozstrzygnięć.

W praktyce zdarzają się sytuacje, w których strony nie są zainteresowane zaskarżeniem niezgodnej z prawem decyzji, wskutek czego wadliwa decyzja staje się ostateczna i podlega wykonaniu. Posiadając wiedzę o wadliwej decyzji prokurator nie powinien oczekiwać aż stanie się ona ostateczna i dopiero wówczas wnieść sprzeciw.

Na marginesie skarżący podnosi, iż decyzja od której prokurator wniósł odwołanie zapadła z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 kpa, bowiem organ uchylił jedynie decyzję, a miał obowiązek wydać nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy. Pogląd, iż intencją prawodawcy było ograniczenie ingerencji prokuratorskiej w sytuacji gdy nie jest ona połączona z uczestnictwem w postępowaniu nie znajduje logicznego uzasadnienia.

Poglądowi wyrażonemu przez sąd i organ odwoławczy przeczy treść przepisów prawnych. Skoro art. 183 § 1 kpa stanowi o prawie prokuratora do udziału w każdym stadium postępowania, zaś art. 188 kpa przyznaje prawa strony to służy mu także prawo wniesienia odwołania nawet gdy nie brał udziału w postępowaniu. Skoro strona, która nie brała udziału w postępowaniu może złożyć odwołanie to interpretacja wskazanych przepisów nie pozwala odmówić tego prawa prokuratorowi. Nie uwzględniając skargi prokuratora Sąd dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.

Rozpatrując skargę kasacyjną w granicach podniesionych zarzutów Sąd odwoławczy uznał je za zasadne, nie podzielając przedstawionej w zaskarżonym wyroku wykładni przepisów prawa.

Odmawiając prokuratorowi prawa do wniesienia odwołania w sytuacji gdy nie brał on udziału w postępowaniu Sąd I instancji powołał się w pierwszej kolejności na pogląd prezentowany w Komentarzu do kpa, autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego (C.H. Beck, W-wa 2000, s. 711). Tymczasem – jak trafnie podnosi skarżący Prokurator – w doktrynie przeważają poglądy przeciwne, opowiadające się za uprawnieniem prokuratora do wniesienia zwykłego środka zaskarżenia także wtedy gdy wcześniej nie zgłosił udziału w postępowaniu. Warto przytoczyć pogląd prof. J. Borkowskiego, wyrażony w Komentarzu do kpa (Wyd. Prawnicze, W-wa 1985, s. 264 i 265) stwierdzający, że "prokurator może włączyć się w każdym stadium do postępowania, a więc w postępowaniu przed I instancją – do momentu wydania decyzji, a następnie w postępowaniu odwoławczym lub w nadzwyczajnych tokach postępowania – do czasu wydania decyzji w danej instancji. Prokuratorowi przysługują wszystkie środki prawne zwyczajne (odwołanie, zażalenie) i to bez względu na to, czy brał udział w postępowaniu". Pogląd ten, ukształtowany już wcześniej w doktrynie, na gruncie niezmienionego w tym zakresie stanu prawnego, jest nadal aktualny.

Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 1989 r. sygn. akt IV SA 57/89 przyjął za dopuszczalne złożenie przez prokuratora odwołania od nieostatecznej decyzji, mimo iż w sprawie tej nie brał on udziału.

W glosie do powyższego wyroku dr Henryk Starczewski zwrócił uwagę na to, że uczestnictwo prokuratora w postępowaniu odbywa się na takiej zasadzie, aby nie naruszać porządku tego postępowania. Oznacza to, że jeżeli prokurator żąda wszczęcia postępowania w sprawie, która się już toczy organ nie może wszczynać nowego postępowania lecz informując prokuratora o toczącym się już postępowaniu wykorzystać w nim informacje zawarte w jego wniosku. Sprzeciw prokuratora wniesiony w sprawie, w której nie upłynął termin do złożenia odwołania przez stronę należało potraktować jako odwołanie (GAP 1989, nr 21, s. 41-43).

Pogląd o dopuszczalności odwołania złożonego przez prokuratora od decyzji w sytuacji gdy wcześniej nie zgłosił on udziału podziela Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę.

Regulujący tę kwestię przepis art. 183 § 1 kpa przyznaje prokuratorowi prawo udziału w każdym stadium postępowania. Celem udziału prokuratora jest zapewnienie aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Aby cel ten mógł zostać zrealizowany ustawodawca w art. 188 kpa przyznał temu szczególnemu podmiotowi prawa strony. Dla osiągnięcia tego celu prokurator może korzystać zarówno ze zwykłych jak i nadzwyczajnych środków, przysługujących stronom. Prokuratorowi ustawa przyznaje wprawdzie szczególne uprawnienia do wniesienia środka prawnego w postaci sprzeciwu, lecz jak wynika to z art. 184 § 1 kpa środek ten przysługuje tylko od decyzji ostatecznej.

Jeśli więc postępowanie administracyjne zakończyło się decyzją, od której przysługuje zwykły środek w postacie odwołania a strona nie jest zainteresowana w jej zaskarżeniu, to udział prokuratora w tym stadium postępowania przez wniesienie odwołania należy uznać za prawnie dopuszczalny. Celem wstąpienia prokuratora do postępowania jest przecież zapewnienie legalności tego postępowania i rozstrzygnięcia. Przeciwny pogląd prowadziłby do sytuacji, w której prokurator oczekiwałby, żeby decyzja stała się ostateczna, aby móc skorzystać ze środka prawnego przewidzianego w art. 184 kpa.

Takiego sposobu rozumowania nie można podzielić, jako sprzecznego zarówno z wykładnią celowościową jak i logiczną.

Zakładając racjonalność działania ustawodawcy nie można przyjąć, że prokurator, powołany na podstawie art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 z późn. zm.) do strzeżenia praworządności, a na podstawie art. 183 § 1 kpa do zapewnienia legalności postępowania, dysponując procesowymi uprawnieniami strony, miałby oczekiwać na włączenie się do postępowania do momentu, gdy decyzja staje się ostateczna. Jeżeli więc zwykły środek prawny w postaci odwołania, zapewniający w dodatku szerszą, bo instancyjną kontrolę pozwoli wcześniej usunąć naruszenie prawa to względy celowościowe nakazują wykorzystywanie go i przemawiają za dopuszczeniem udziału prokuratora w tej formie zamiast oczekiwania na możliwość wniesienia sprzeciwu. Powyższe wyjaśnienie treści art. 183 § 1 i 188 kpa odpowiada także zasadzie szybkości i prostoty postępowania, wyrażonej w art. 12 kpa, nakazującym posługiwanie się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy.

Trafnie skarga kasacyjna zarzuca wyrokowi różnicowanie uprawnień prokuratora (nie uczestniczącego w postępowaniu) i strony która nie brała w nim udziału. W tym ostatnim przypadku w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd o uprawnieniu strony, która nie brała udziału w postępowaniu, do wniesienia odwołania jednakże z zachowaniem terminu przysługującego stronie uczestniczącej w nim. Jeśli więc prokuratorowi w art. 188 kpa ustawodawca przyznał prawa strony to nie mógł ich tym samym ograniczyć tylko do tych, które przysługują stronom aktywnie uczestniczącym w postępowaniu.

Odmienny sposób rozumowania nie znajduje uzasadnienia.

Za dopuszczalnością udziału prokuratora w drodze wniesienia odwołania przemawia także wykładnia logiczna.

Przepis art. 184 § 1 kpa przyznając prokuratorowi prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej nie ograniczył tego prawa żadnym terminem. Jeśli więc prokuratorowi służy prawo zaskarżenia sprzeciwem decyzji ostatecznych, niezależnie od tego czy brał udział czy tez nie to tym bardziej wychodząc z przesłanki a mariori ad minus należy przyjąć, iż może wnieść także odwołanie jako zwykły środek zaskarżenia, jednakże wobec zastrzeżenia z art. 188 kpa tylko wówczas gdy nie upłynął termin ustawowy, przewidziany dla stron. Innymi słowy prokurator, który nie brał udziału w postępowaniu może na podstawie art. 183 § 1 i 188 w zw. z art. 129 § 2 kpa wnosić odwołanie od nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji.

W przedmiotowej sprawie, w której odwołanie wniósł Prokurator Rejonowy w Puławach, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach z dnia [...] sierpnia 2003 r. została doręczona stronie – [A] Sp. z o.o. w dniu 21 sierpnia 2003 r. Strona w ustawowym terminie nie wniosła odwołania, zatem decyzja stała się ostateczna. Odwołanie Prokuratora Rejonowego datowane na dzień 31 października 2003 r. wpłynęło do organu 4 listopada 2003 r., a więc po terminie. Również postanowienie z dnia 5 września 2003 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, doręczone stronie 10 września 2003 r. stało się ostateczne. Środek prawny prokuratora został więc wniesiony z uchybieniem ustawowych terminów. Przyjmując prawidłową wykładnię art. 183 § 1 i art. 188 kpa w zw. z art. 129 § 2 kpa organ odwoławczy winien stwierdzić na podstawie art. 134 kpa, że odwołanie i zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu ustawowego.

W okolicznościach tej sprawy wydanie postanowienia na podstawie art. 134 kpa przez Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia 2 grudnia 2003 r. naruszało przepisy prawa procesowego, lecz naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Odwołanie Prokuratora Rejonowego nie mogło bowiem spowodować poddania kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, gdyż zostało wniesione po terminie.

W tej sytuacji oddalenie skargi Prokuratora przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia wyroku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.