Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1226/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2021 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2020r., nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 139 K.p.a.:

1) uchylił w całości decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] przyznającą T.G. prawo do świadczenia pieniężnego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej wynoszącej za cały okres jednego roku - 165 415,20 zł brutto,

i przyznał:

2) T.G. świadczenie pieniężne z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej w kwocie wynoszącej za cały okres jednego roku - 150 096 zł brutto, przy uwzględnieniu następujących składników uposażenia: uposażenia zasadniczego w kwocie - 7660 zł: dodatku za długoletnią służbę wojskową - 2298 zł; dodatku specjalnego za służbę w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego - 2550 zł.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

T.G. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] stycznia 2020 r. na mocy decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] (pkt [...]) z dnia [...] sierpnia 2019 r. W dniu [...] lutego 2020 r. ww. złożył do wojskowego organu emerytalnego w [...] wniosek o jednorazową wypłatę świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 330), należnego z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej.

Dyrektor WBE w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] przyznał skarżącemu prawo do przedmiotowego świadczenia pieniężnego, stosując regulację zawartą w art. 97a wojskowej ustawy pragmatycznej, która stanowi, że w przypadku wypowiedzenia przez żołnierza zawodowego stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej w okresie dwunastu miesięcy od dnia objęcia przez tego żołnierza wyższego stanowiska służbowego lub stanowiska służbowego o tym samym stopniu etatowym, lecz z wyższą grupą uposażenia - do podstawy wymiaru tego świadczenia pieniężnego przyjmuje się uposażenie należne żołnierzowi na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym.

W dniu 30 marca 2020 r. do Ministra wpłynęło odwołanie T.G. od ww. decyzji Dyrektora WBE w [...], zarzucające organowi emerytalnemu naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego tj. przepisu art. 97a wojskowej ustawy pragmatycznej poprzez dokonanie niewłaściwej jego wykładni;

2) postępowania, tj. art. 7 K.p.a., poprzez niezbadanie stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywatela.

Wskazując na powyższe zarzuty T.G. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie spornego świadczenia zgodnie z art. 97a ustawy, czyli z uwzględnieniem zaszeregowania do grupy uposażenia 16A.

W uzasadnieniu odwołania podniósł, że istotnym w sprawie jest to, iż na ostatnio zajmowane stanowisko służbowe eksperta, stopień etatowy pułkownik, grupa uposażenia 16A został wyznaczony w dniu [...] czerwca 2019 r. Na tym stanowisku służbę swoją pełnił do dnia [...] lipca 2019 r. Tym samym zgodnie z art. 97a wojskowej ustawy pragmatycznej należy przyjąć "uposażenie należne żołnierzowi na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym", którym było stanowisku Naczelnika Wydziału, stopień etatowy pułkownik, z grupą uposażenia 16A.

Minister Obrony Narodowej, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 139 K.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Dyrektora WBE w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. i przyznał T.G. świadczenie pieniężne z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej w kwocie wynoszącej za cały okres jednego roku - 150 096 zł brutto, przy uwzględnieniu następujących składników uposażenia: uposażenia zasadniczego w kwocie - 7660 zł: dodatku za długoletnią służbę wojskową - 2298 zł; dodatku specjalnego za służbę w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego - 2550 zł.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że skarżący spełnił kryteria nabycia prawa do świadczenia określonego w art. 95 pkt 1 wojskowej ustawy pragmatycznej ze względu na posiadanie ponad 15-letniego stażu nieprzerwanej służby wojskowej.

Powołując z kolei treść art. 97a ustawy Minister wskazał, że przesłankami do jego zastosowania są:

– złożenie przez żołnierza zawodowego wypowiedzenia stosunku służbowego w myśl art. 111 pkt 9 lit. a ustawy;

– objęcie obowiązków przez żołnierza zawodowego na wyższym stanowisku służbowym albo na stanowisku służbowym w tym samym stopniu etatowym, lecz z wyższą grupą uposażenia w okresie dwunastu miesięcy od daty złożenia przedmiotowego wypowiedzenia.

Dalej Minister wyjaśnił, że kwestię wyznaczenia żołnierza zawodowego na kolejne wyższe stanowisko służbowe reguluje rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 września 2014 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk (Dz. U. z 2014 r. poz. 1292 z późn. zm.). W myśl § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia wyznaczenie żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe uważa się za dokonane po spełnieniu łącznie następujących warunków:

1) wydaniu decyzji o wyznaczeniu żołnierza na stanowisko służbowe;

2) stwierdzeniu przez dowódcę jednostki wojskowej, w rozkazie dziennym, daty objęcia przez żołnierza obowiązków na stanowisku służbowym.

Na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustalono, że skarżący:

– do dnia [...] marca 2019 r. pełnił zawodową służbę wojskową na stanowisku naczelnika wydziału w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, zaszeregowanym do niższej grupy uposażenia - U16,

– z dniem [...] kwietnia 2019 r. został wyznaczony i objął obowiązki na stanowisku naczelnika wydziału w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, zaszeregowanym do wyższej grupy uposażenia - U16A,

– z dniem [...] maja 2019 r. został wyznaczony i objął obowiązki na stanowisku naczelnika wydziału w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, zaszeregowanym do tożsamej grupy uposażenia – U16A,

– z dniem [...] czerwca 2019 r. został wyznaczony i objął obowiązki na stanowisku [...] w [...] w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, zaszeregowanym do tożsamej grupy uposażenia - U16A

– w dniu [...] lipca 2019 r. złożył wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej.

W ocenie organu odwoławczego z zestawienia dat objęcia stanowiska służbowego z wyższą grupą uposażenia ([...] kwietnia 2019 r.) z datą złożenia wypowiedzenia ([...] lipca 2019 r.) wynika, że wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie normy przewidzianej w art. 97a wojskowej ustawy pragmatycznej, ponieważ T.G. dokonał wypowiedzenia stosunku służbowego w okresie 12 miesięcy od dnia objęcia obowiązków na stanowisku zaszeregowanym do wyższej grupy uposażenia.

Analizując decyzję Dyrektora WBE w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Minister stwierdził jednak, że organ emerytalny, określając wysokość przysługującego świadczenia pieniężnego, rażąco naruszył przepis art. 97a wojskowej ustawy pragmatycznej, ponieważ wysokość ww. świadczenia ustalił w oczywistej sprzeczności z tym przepisem i tym samym przyznał skarżącemu świadczenie pieniężne w zawyżonej wysokości.

Minister zaznaczył, że stosownie do treści art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przewidywana w końcowej części cytowanego przepisu możliwość odstąpienia od zawartego w tym przepisie zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych Minister podniósł, że możliwość odstępstwa od zakazu nieorzekania na niekorzyść strony w przypadku bardzo istotnych wad zaskarżonych aktów lub czynności stanowi gwarancję, że w obrocie prawnym nie pozostaną zaskarżone akty lub czynności, które nie powinny wywierać skutków prawnych w praworządnym państwie z uwagi na ich oczywistą sprzeczność.

Minister wyjaśnił nadto, że rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się, organ odwoławczy zobowiązany jest wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine K.p.a., dopuszczający rezygnację z zakazu reformationis in peius. Rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W ocenie organu odwoławczego, treść przepisu art. 97a wojskowej ustawy pragmatycznej jest oczywista. W przypadku stwierdzenia przesłanek do zastosowania ww. przepisu wojskowy organ emerytalny, ustalając wysokość świadczenia pieniężnego, winien uwzględnić uposażenie, które przysługiwało żołnierzowi na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym, w dacie zajmowania tego stanowiska, zgodnie z grupą uposażenia określoną odrębnymi przepisami i uposażeniem, które zostało mu wypłacone.

Minister podniósł zatem, że w sprawie należy uwzględnić kwoty uposażenia zasadniczego i dodatków stałych, które przysługiwały skarżącemu na stanowisku naczelnika wydziału SKW w dacie [...] marca 2019 r, tj.:

– uposażenie zasadnicze według stopnia wojskowego (grupa U16), tj. w kwocie 7660 zł;

– dodatek za długoletnią służbę wojskową w kwocie 2298 zł;

– dodatek specjalny za pełnienie służby w SKW w wysokości 2550 zł.

Natomiast z decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. wynika, że Dyrektor WBE w [...] ustalił następującą wysokość poszczególnych składników spornego świadczenia pieniężnego:

– uposażenie zasadnicze według stopnia wojskowego (grupa U16), tj. w kwocie - 7660 zł;

– dodatek za długoletnią służbę wojskową w kwocie 2374,60 zł;

– wysokość dodatku specjalnego w kwocie 3750 zł.

Minister wyjaśnił więc, że mając na uwadze przepis art. 97a wojskowej ustawy pragmatycznej wysokość uposażenia zasadniczego według stopnia wojskowego według grupy zaszeregowania U16 przysługująca skarżącemu w marcu 2019 r. wyniosła 7660 zł (podstawa prawna: rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 stycznia 2019 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, Dz. U. z 2019 r., poz. 135, ustalające stawki uposażenia zasadniczego obowiązujące w 2019 r.).

Natomiast w dniu [...] marca 2019 r., na poprzednim stanowisku służbowym skarżący legitymował się stażem służby wynoszącym 30 lat, 6 miesięcy i 25 dni. Powołując treść § 29 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 listopada 2014 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2296 z późn. zm.) Minister ustalił, że wysokość tego dodatku winna stanowić wypadkową iloczynu 7660 zł x 30%, tj. wspomnianą wyżej kwotę 2298 zł, zamiast kwoty 2374,6 zł uwzględnionej w decyzji z dnia [...] lutego 2020 r.

Minister wskazał też, że zgodnie z decyzją Szefa Służby Kontrwywiadu z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] wysokość przyznanego skarżącemu dodatku specjalnego od dnia [...] sierpnia 2018 r. do dnia [...] marca 2019 r. wynosiła 1,70 kwoty bazowej, tj. 2550 zł (1500 zł x1,70). Zatem wysokość dodatku specjalnego winna wynieść 2550 zł, zamiast kwoty 3750 zł. Stąd też wysokość przysługującego skarżącemu świadczenia pieniężnego przez okres jednego roku wyniesie 150 096 zł (12 508x12), zamiast wskazanej w zaskarżonej decyzji kwoty 165 415,20 zł.

Minister podkreślił nadto, że skarżący na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym, zaszeregowanym do grupy U16, nigdy nie otrzymywał dodatku za długoletnią służbę wojskową i dodatku specjalnego z tytułu służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, w stawkach wyszczególnionych w decyzji Dyrektora WBE w [...]. Wobec powyższego, mając na uwadze zaprezentowaną wyżej analizę przepisów art. 97a wojskowej ustawy pragmatycznej oraz przedstawione ustalenia dotyczące poszczególnych składników pieniężnych spornego świadczenia Minister stwierdził, że wojskowy organ emerytalny dopuścił się rażącego naruszenia tych przepisów, co z kolei umożliwia wydanie decyzji na niekorzyść skarżącego. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że środki pieniężne, z których wypłaca się świadczenia pieniężne dla żołnierzy zawodowych, w tym świadczenia z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, pochodzą z budżetu państwa, a właściwe gospodarowanie tymi środkami leży w interesie społecznym.

W dniu 1 czerwca 2020 r. T.G. skierował, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], zarzucając jej naruszenie przepisów:

1. art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób prawidłowy okoliczności sprawy, a w szczególności nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela;

2. art. 7a § 1 K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony w sytuacji, gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, a sprawa dotyczy przyznania lub odebrania stronie uprawnienia;

3. art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębienia zaufania obywatela do rozstrzygnięć organów administracji publicznej oraz naruszenie zasad utrwalonych praktyk rozstrzygania sprawy;

4. art. 9 w zw. z art. 139 K.p.a. poprzez niewyczerpujące poinformowanie strony, co do możliwych skutków odwołania się od decyzji Dyrektora WBE w [...] umieszczonych w tejże decyzji;

5. art. 107 K.p.a. poprzez niewskazanie w petitum decyzji podstawy prawnej, oznaczenia strony wraz z adresem;

6. art. 139 w zw. z art. 35 § 3 w zw. z art. 61 § 3 K.p.a. poprzez zastosowanie wyjątku od zakazu reformationis in peius w związku z oczywistą sprzecznością z treścią przepisu prawa w sytuacji, gdy organ wydający decyzję, rozpoznając przedmiotową sprawę, nie dochował terminu dla rozstrzygnięcia zwykłej sprawy administracyjnej przekraczając okres jednego miesiąca;

7. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez zastosowanie "fikcji prawnej" przy wyliczeniu dodatku za wieloletnią służbę wojskową i błędnym ustaleniu, że skarżący zakończył służbę wojskową w dacie [...] marca 2019 r., gdy tymczasem służbę tę zakończył z dniem [...] stycznia 2020 r.;

8. art. 95 pkt 1 ww. ustawy poprzez błędną wykładnię, mimo że treść normy w sposób jednoznaczny wskazuje "iż żołnierzowi zawodowemu zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, niezależnie od odprawy, o której mowa w art. 94 wymienionej ustawy przysługuje przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby wypłacane co miesiąc świadczenie pieniężne w wysokości uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego w ostatnim dniu pełnienia służby" tj. w jego przypadku [...] stycznia 2020 r.;

9. art. 97a ww. ustawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, ponieważ ostatnim zajmowanym przez skarżącego stanowiskiem służbowym było stanowisko eksperta, na które awansował w dniu [...] czerwca 2019 r., natomiast poprzednim stanowiskiem służbowym było stanowisko naczelnika;

10. art. 97a ww. ustawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w szczególności rozłączności stosowania normy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i jej zmianę ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji;

2) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji;

3) rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie;

4) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotów kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w decyzji Dyrektora WBE w [...] zabrakło ostrzeżenia, że w przypadku skorzystania z możliwości odwołania od tej decyzji może być ona zmieniona na jego niekorzyść.

Nadto skarżący wskazał, że kwestią sporną przy obliczaniu przysługujących mu należności na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym jest ustalenie właśnie poprzednio zajmowanego przez niego stanowiska służbowego którym, w ocenie skarżącego, było stanowisko naczelnika z grupą uposażenia U16A. Skarżący zarzucił, że Minister odczytuje jedynie drugą część przepisu art. 97a wojskowej ustawy pragmatycznej po słowie "albo" tymczasem przepis ten mówi o dwóch przypadkach. W ocenie skarżącego analizując treść omawianego przepisu trudno uznać, by z przepisu tego wynikało, że poprzednie stanowisko musi być pełnione przez okres pełnego roku. Dalej skarżący stwierdził, że Minister w przedmiotowej sprawie stosuje wykładnię rozszerzającą, co jest niedopuszczalne, tym bardziej, że stanowi działanie na szkodę obywatela.

Skarżący zarzucił ponadto, że sposób naliczenia przez Ministra dodatków do uposażenia tworzy fikcję prawną dotyczącą jego wysługi lat w służbie wojskowej, ponieważ Minister ustalił, że skarżący zakończył służbę wojskową w dniu [...] marca 2019 r., tymczasem służbę tę zakończył w dniu [...] stycznia 2020 r.

Skarżący podniósł też, że trudno mu się zgodzić z naruszeniem przez Ministra zakazu określonego w art. 139 K.p.a. W ocenie skarżącego, wbrew odmiennym motywom wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sprawa nie jest "na pierwszy rzut oka oczywista", jak określono to w przywołanym w decyzji orzeczeniu WSA w Warszawie. Stan faktyczny jest bowiem całkowicie odmienny od tego, na który powołuje się Minister. Ponadto również czas niezbędny do rozpoznania odwołania skarżącego wskazuje na zawiłość sprawy, ponieważ został przekroczony termin rozpoznania zawarty w art. 35 K.p.a.

Pełnomocnik Ministra Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto, odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił m.in., że wbrew twierdzeniom skarżącego, nie został przekroczony termin rozpoznania jego odwołania z uwagi na przepis art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i COVID-19, i innych chorób zakaźnych 6 oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567 i 568). Powołany przepis stanowił, że bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych uległ zawieszeniu, poczynając od dnia 14 marca 2020 r. Powyższy przepis został uchylony ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw z zakresu działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się SARS-Cov-2 (Dz. U. poz. 875), co spowodowało na nowo bieg terminów od 23 maja 2020 r. Zestawiając datę wpływu odwołania skarżącego ([...] marca 2020 r.) z wejściem w życie ww. przepisu, zarzut ten jest oczywiście bezzasadny, jak i samo stwierdzenie, że niniejsza sprawa była na tyle zawiła, że organ nie dotrzymał terminów określonych w art. 35 K.p.a.

Pełnomocnik organu zaznaczył jednocześnie, że z uwagi na brak w dokumentacji sprawy dokumentu potwierdzającego datę złożenia wypowiedzenia przez skarżącego, Dyrektor DSS MON pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. wystąpił do Szefa SKW o przesłanie uwierzytelnionej kopii jego wypowiedzenia. Przedmiotowe pismo wpłynęło do organu w dniu 14 kwietnia 2020 r. Mając na uwadze konstrukcję przepisu art. 35 K.p.a., który w § 5 stanowi, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się m.in. okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu, pełnomocnik organu stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra z dnia [...] maja 2020 r. została wydana bez zbędnej zwłoki.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 K.p.a., pełnomocnik organu wyjaśnił, że pomijając fakt, że w ocenie organu przepis art. 97a wojskowej ustawy pragmatycznej jest jasny i oczywisty, to norma zawarta w przepisie art. 7a § 2 K.p.a. jednoznacznie wskazuje, że w przypadku wątpliwości rozstrzyganie na korzyść strony zostało wyłączone w sprawach osobowych żołnierzy zawodowych. Za sprawy osobowe dotyczące żołnierzy zawodowych należy rozumieć sprawy osobowe dotyczące żołnierzy rozstrzygane w ramach ww. ustawy, czyli również wszelkie sprawy nie tylko natury personalnej, ale również ściśle związane ze sprawami personalnymi kwestie finansowe.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2020 r., ustosunkowują się do odpowiedzi na skargę stwierdził, że przywołane przez organ orzeczenia sądowe potwierdzają zasadność jego roszczenia. Ponownie podkreślił, że w 2019 r. był awansowany dwukrotnie. Ostatnim awansem był awans na stanowisko [...] w [...] SKW. Zatem, z uwagi na fakt, że na tym stanowisku pełnił służbę przez okres około miesiąca zastosowanie ma art. 97a wojskowej ustawy pragmatycznej. Poprzednio zajmowanym przez niego stanowiskiem było natomiast stanowisko naczelnika wydziału w [...] Wydziale SKW z grupą U16A. W ocenie skarżącego sprawa nie jest tak oczywista jak próbuje to przedstawić organ, a zatem wątpliwe jest aby zaszły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji na jego niekorzyść.

Na potwierdzenie tezy, że kwestia interpretacji art. 97a wojskowej ustawy pragmatycznej ma charakter zawiły skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z pisma z dnia [...] marca 2020 r. skierowanego do niego przez Dowództwo Generalne Rodzajów Sił Zbrojnych w innej sprawie toczącej się z jego udziałem związanej z zastosowaniem art. 97a tej ustawy.

Pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia [...] września 2020 r. wniósł o pominięcie zgłoszonego przez skarżącego dowodu z pisma Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych, jako nieprzydatnego do rozpoznania przedmiotowej sprawy.

Zaznaczył też ponownie, że ustalone w sprawie okoliczności bezspornie wskazują, iż skarżący w ciągu dwunastu miesięcy przed wypowiedzeniem stosunku służbowego objął stanowisko służbowe z wyższą grupą uposażenia U16A. Bez znaczenia pozostaje natomiast fakt, że we wskazanym okresie skarżący był awansowany dwukrotnie. Dla zastosowania przepisu art. 97a wojskowej ustawy pragmatycznej istotnym jest natomiast to, że skarżący do [...] marca 2019 r. zajmował stanowisko naczelnika wydziału zaszeregowane do grupy uposażenia U16.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] października 2020 r., ustosunkowując się do powyższego stanowiska organu podniósł, że zgłoszony przez niego dowód z pisma Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych wskazuje na zawiłość sprawy. W tym stanie rzeczy oddalenie tego wniosku dowodowego nie byłoby zasadne w kontekście twierdzeń organu o oczywistości tejże sprawy, co miało wpływ na zastosowanie odstępstwa od zasady reformationis in peius.

W ocenie skarżącego w art. 97a wojskowej ustawy pragmatycznej ustawodawca w sposób jasny wskazał, iż dotyczy to przypadku jednego awansu ,a nie kilku, jak miało to miejsce w jego przypadku. Bez znaczenia pozostaje więc fakt, że we wskazanym okresie był awansowany dwukrotnie.

Pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2020 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, w tym także odnośnie zgłoszonego przez skarżącego wniosku dowodowego.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2020 r. wniósł o przeprowadzenie dowodu z kolejnego pisma z dnia [...] listopada 2020 r. skierowanego do niego przez Dowództwo Generalne Rodzajów Sił Zbrojnych na okoliczność, że przedmiotowa sprawa należy do skomplikowanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2020 r. wydana została z naruszeniem prawa (art. 139 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Przepis art. 139 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Zakres powyższego zakazu wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej, ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Przedmiotowy zakaz reformationis in peius nie jest bezwzględny. Doznaje ograniczeń, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Możliwość odstąpienia od zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. Skorzystanie przez organ z tej instytucji winno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji. Rozstrzygając sprawę na niekorzyść odwołującego się, organ odwoławczy zobowiązany jest wskazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine K.p.a. Podkreślenia zatem wymaga, że nie jakiekolwiek naruszenie prawa lub interesu społecznego stwarza możliwość zmiany decyzji na niekorzyść odwołującego się, lecz naruszenie rażące, kwalifikowane (patrz J. Borkowski, glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, s. 261). W zakresie pierwszej przesłanki niestosowania zasady orzekania na niekorzyść strony wskazać należy, że użyte w powołanym przepisie pojęcia "rażące naruszenie prawa" obejmuje wszystkie kwalifikowane przypadki naruszenia prawa wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 156 § 1 K.p.a. Jednakże na gruncie niniejszej sprawy, należy wskazać na tożsamość przedmiotowego pojęcia z rażącym naruszeniem prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2). Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej konieczność stwierdzenia nieważności musi być oczywiste. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Druga przesłanka – "rażące naruszenie interesu społecznego" - nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 K.p.a. Należy zauważyć, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie kwestionuje się możliwość zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się wyłącznie ze względu na "rażące naruszenie interesu społecznego". Wskazuje się, że "rażące naruszenie interesu społecznego" nie stanowi samoistnej przesłanki i może uzasadniać wydanie decyzji "na niekorzyść strony" tylko wówczas, gdy znajduje to jednocześnie uzasadnienie w odpowiednich normach prawa materialnego (por. m.in. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983, s. 226). W wyroku z dnia 24 lutego 2005 r., wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1626/04, WSA w Warszawie również przyjął, że: "rażące naruszenie interesu społecznego nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 K.p.a. Wchodzi ono w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, chociażby nie w stopniu rażącym". Przy czym, co warto bardzo wyraźnie podkreślić, Sąd wskazał jednocześnie, że obowiązkiem organu, który odstępuje od analizowanego zakazu, jest szczegółowe wykazanie, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Również przedstawiciele nauki podkreślają, iż organ administracji publicznej, który powoła się na tę przesłankę orzeczenia na niekorzyść strony, powinien w każdym przypadku uzasadnić, jaki to poważny i skonkretyzowany interes został w stopniu rażącym naruszony zaskarżoną decyzją (por.m.in. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2019).

Obowiązkiem organu II instancji, który odstępuje od analizowanego zakazu, jest zatem szczegółowe wykazanie w podejmowanym rozstrzygnięciu, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. W wyroku z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 69/06 (publ. LEX nr 291369) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "... zakaz reformationis in peius jest jedną z podstawowych wartości demokratycznego państwa prawnego, które zapewnia jednostce prawo do obrony na drodze prawnej, czyli na drodze postępowania regulowanego przepisami prawa, oraz przyznaje jednostce prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji. Z konstytucyjnego prawa do obrony wynika, że z podjęciem prawa do obrony przez zaskarżenie decyzji wydanych w pierwszej instancji nie może wiązać się możliwość naruszenia prawa nabytego na podstawie decyzji organu pierwszej instancji. Z tego względu demokratyczne procedury prawne przyjmują jako zasadniczy element prawa odwołania zakaz reformationis in peius".

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Minister Obrony Narodowej w decyzji z dnia [...] maja 2020 r., uchylając w całości decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. przyznającą T.G. prawo do świadczenia pieniężnego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej w kwocie 165 415,20 zł brutto oraz przyznając to świadczenie w kwocie 150 096 zł brutto, orzekł w istocie na niekorzyść strony skarżącej. Rozstrzygnięcie to pogorszyło ustaloną w decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego z dnia [...] maja 2020 r. sytuację prawną strony.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że organ odwoławczy podzielił co do zasady stanowisko organu I instancji, że w sprawie ma zastosowanie norma zawarta w przepisie art. 97a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 330 ze zm.) oraz, że w związku z tym przy ustalaniu prawa do świadczenia pieniężnego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej należało uwzględnić uposażenie zasadnicze według grupy uposażenia U16 należne skarżącemu do dnia [...] marca 2019 r. na stanowisku naczelnika wydziału w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego.

W myśl powołanego wyżej art. 97a wojskowej ustawy pragmatycznej, w przypadku wypowiedzenia przez żołnierza zawodowego stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej w okresie dwunastu miesięcy od dnia objęcia przez tego żołnierza zawodowego wyższego stanowiska służbowego albo stanowiska służbowego o tym samym stopniu etatowym, lecz z wyższą grupą uposażenia, podstawę wymiaru należności, o których mowa w art. 94 oraz art. 95 pkt 1 i 2 wojskowej ustawy pragmatycznej, ustala się, przyjmując uposażenie należne żołnierzowi na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym.

Z wykładni językowej cytowanego wyżej przepisu wynika, że przesłanki do jego zastosowania są następujące: objęcie obowiązków przez żołnierza zawodowego na wyższym stanowisku służbowym albo na stanowisku służbowym z tym samym stopniem etatowym, lecz z wyższą grupą uposażenia; złożenie przez żołnierza zawodowego wypowiedzenia stosunku służbowego w myśl art. 111 pkt 9 lit. a ustawy pragmatycznej w okresie dwunastu miesięcy od daty objęcia obowiązków na wyższym stanowisku służbowym albo na stanowisku służbowym z tym samym stopniem etatowym, lecz z wyższą grupą uposażenia.

Ze zgromadzonej dokumentacji bezspornie wynika, że skarżący z dniem [...] kwietnia 2019 r. został wyznaczony i objął obowiązki na stanowisku naczelnika wydziału w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, zaszeregowanym do wyższej grupy uposażenia - U16A, następnie z dniem [...] maja 2019 r. został wyznaczony i objął obowiązki na stanowisku naczelnika wydziału w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, zaszeregowanym do tożsamej grupy uposażenia – U16A, a z dniem [...] czerwca 2019 r. został wyznaczony i objął obowiązki na stanowisku [...] w [...] w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, zaszeregowanym do tożsamej grupy uposażenia - U16A. Natomiast w dniu [...] lipca 2019 r. złożył wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej.

Zestawiając powyższe okoliczności faktyczne z wykładnią językową art. 97a wojskowej ustawy pragmatycznej stwierdzić należy, iż w przypadku skarżącego organy orzekające zasadnie zastosowały normę określoną w wyżej przywołanym przepisie, bowiem zainteresowany dokonał wypowiedzenia stosunku służbowego w okresie 12 miesięcy od dnia objęcia obowiązków na stanowisku służbowym zaszeregowanym do wyższej grupy uposażenia. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że skarżący w okresie 12 miesięcy przed wypowiedzeniem stosunku służbowego był kilkukrotnie awansowany.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji (odmiennie niż Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego) uznał jednak, że w świetle art. 97a wojskowej ustawy pragmatycznej nie tylko uposażenie zasadnicze, ale także pozostałe składniki uposażenia tj. dodatek za długoletnią służbę oraz dodatek specjalny powinny zostać uwzględnione przy ustalaniu prawa do świadczenia pieniężnego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej w wysokości należnej skarżącemu do dnia [...] marca 2019 r. na stanowisku naczelnika wydziału w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego.

W ocenie Sądu takiego wniosku nie da się wprost wywieść z literalnej wykładni art. 97a wojskowej ustawy pragmatycznej. Wykładnia tego przepisu przyjęta przez organ I instancji, że przepis ten dotyczy tylko grupy uposażenia zasadniczego należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym, a nie pozostałych składników uposażenia, jest zdaniem Sądu, możliwa do przyjęcia na gruncie literalnej wykładni tego przepisu. Dlatego też nie można zarzucić Dyrektorowi Wojskowego Biura Emerytalnego, że wydając decyzję z dnia [...] lutego 2020 r. rażąco naruszył przepis art. 97a wojskowej ustawy pragmatycznej.

Należy w tym kontekście zwrócić uwagę na punkt 23 uzasadnienia ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1355), z którego wynika, że wprowadzenie do wojskowej ustawy pragmatycznej przepisu art. 97a miało za zadanie ograniczyć liczbę wypowiedzeń stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez żołnierzy wyznaczonych na wyższe stanowiska służbowe, którzy bezpośrednio po takim wyznaczeniu wypowiadają stosunek zawodowej służby wojskowej. Stąd też propozycja wprowadzenia dodatkowego przepisu, który wprowadza zasadę ograniczającą uprawnienia tych żołnierzy w zakresie ustalenia podstawy wymiaru świadczeń przysługujących z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, uwzględniając uposażenie należne żołnierzowi na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym (stanowisku służbowym zaszeregowanym do niższej grupy uposażenia).

Należy ponadto zwrócić uwagę, że dodatek za długoletnią służbę naliczany jest w wysokości 1% należnego uposażenia zasadniczego za każdy rok służby (do osiągniecia 35 lat służby), a zatem jego procentowa wysokość jest uzależniona wyłącznie od długości lat służby, a nie od objęcia przez żołnierza zawodowego wyższego stanowiska służbowego albo stanowiska służbowego o tym samym stopniu etatowym, lecz z wyższą grupą uposażenia.

Odnośnie z kolei dodatku specjalnego z tytułu pełnienia służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego to zgodnie z art. 80 ust. 5c wojskowej ustawy pragmatycznej jest on przyznawany na czas określony lub nieokreślony, nie dłuższy jednak niż na czas pełnienia przez żołnierza zawodowego służby na stanowisku służbowym. Skarżący decyzją Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] miał przyznany dodatek specjalny na czas określony od [...] sierpnia 2018 r. do [...] marca 2019 r., a zatem niezależnie od tego, czy skarżący objąłby wyższe stanowisko służbowe albo stanowisko służbowe o tym samym stopniu etatowym, lecz z wyższą grupą uposażenia, to i tak od [...] kwietnia 2019 r. zachodziła konieczność przyznania mu na nowo dodatku specjalnego. Przy czym fakt objęcia przez skarżącego od [...] kwietnia 2019 r. stanowiska służbowego o tym samym stopniu etatowym, lecz z wyższą grupą uposażenia nie miał bezpośredniego wpływu na wysokość dodatku specjalnego, gdyż zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 853 ze. zm.) jest on naliczany od stałej kwoty bazowej 1 500 zł.

W sytuacji zatem, gdy mamy do czynienia z możliwością odmiennej interpretacji przepisu art. 97a wojskowej ustawy pragmatycznej, np. przy zastosowaniu wykładni celowościowej, systemowej, to nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, a tym samym i orzekania na niekorzyść strony. Nie chodzi tu bowiem o przypadki błędów w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r. III SA 422/96 publ. LEX nr 1689379). Nie można też uznać, aby w zaistniałej sytuacji doszło do spełnienia drugiej przesłanki "rażącego naruszenia interesu społecznego", gdyż jak to zostało już wyjaśnione wcześniej, przesłanka ta nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 K.p.a. Z samego faktu natomiast, że środki pieniężne, z których wypłaca się świadczenia pieniężne dla żołnierzy zawodowych, w tym świadczenia z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, pochodzą z budżetu państwa, a właściwe gospodarowanie tymi środkami leży w interesie społecznym, nie można wywodzić, że decyzja organu I instancji "rażąco narusza interes społeczny".

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że wydając sporne orzeczenie organ odwoławczy dopuścił się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia art. 139 K.p.a.

Jednocześnie Sąd uznał, że Minister Obrony Narodowej, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się również naruszenia przepisu art. 8 K.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa i stosowanego przez nie prawa.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wskazania poczynione przez Sąd.

Należy jednocześnie wyjaśnić, że Sąd nie uwzględnił wniosków skarżącego o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów kierując się dyspozycją art. 106 § 3 P.p.s.a. zgodnie z którym, sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie oraz orzecznictwie postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami tego postępowania i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Kierując się tymi wskazówkami Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było uzasadnienia dla przeprowadzania dowodów uzupełniających z dokumentów wskazanych przez skarżącego dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.