Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 751/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Województwa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia stanowiska o stosowaniu się organów Województwa do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Sejmik Województwa powołując się na §16 ust. 2 Statutu Województwa nadanego uchwałą Sejmiku Województwa z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] (j.t. Dz.Urz.Woj.Wielk. z 2013 poz. 431 ze zm.), w dniu [...] maja 2016r. podjął uchwałę Nr [...] w sprawie wyrażenia stanowiska o stosowaniu się organów Województwa do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.

W § 1 ust. 1 ww. aktu organ stanowiący samorządu województwa postanowił przyjąć stanowisko w sprawie stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, przedstawiając je w załączniku. Sejmik wskazał w nim na zasadę wyrażoną w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Sejmik Województwa stwierdził, że przy podejmowaniu uchwał stosować się będzie do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, zarówno ogłoszonych jak i tych, które nie są ogłoszone w Dzienniku Ustaw oraz w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski".

Sejmik Województwa wraz z Zarządem Województwa oraz Marszałkiem Województwa, dążąc do urzeczywistnienia zasady pewności prawa oraz zapewnienia interesów prawnych jednostki wyraziły stanowisko, iż w swych działaniach oraz w działalności Urzędu Marszałkowskiego Województwa oraz wojewódzkich samorządowych organizacyjnych, w szczególności przy wydawaniu decyzji administracyjnych, uwzględniać będą wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, także te nie opublikowane.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2016r. nr [...], działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (j.t. Dz.U. z 2016r., poz. 486 – dalej ustawa o samorządzie województwa) stwierdził nieważność w/w uchwały Sejmiku Województwa.

W ocenie organu nadzoru brak było podstaw prawnych do podjęcia przedmiotowej uchwały. Przepis § 16 Statutu Województwa stanowi bowiem, iż:

1. Sejmik podejmuje rozstrzygnięcia w drodze uchwał we wszystkich sprawach należących do jego kompetencji.

2. W sprawach, w których Sejmik nie realizuje swoich uprawnień stanowiących może wyrażać opinie, podejmować apele i zajmować stanowiska w formie uchwały.

Zdaniem organu nadzoru powyższy zapis Statutu odnosi się do wyznaczenia formy rozstrzygnięć w sprawach z zakresu kompetencji Sejmiku Województwa, a nie innego organu samorządu województwa. Tym samym, w ocenie organu nadzoru doszło do niedopuszczalnego działania polegającego na przekroczeniu kompetencji, przy jednoczesnym ograniczeniu władztwa innego organu samorządu województwa, tj. Zarządu Województwa. Każda bowiem aktywność organu wymaga upoważnienia władzy ustawodawczej i nie może przekraczać określonych norm prawnych, a także prawnie określonych kompetencji organu. Tylko akt prawny ustanowiony przez kompetentny i upoważniony do tego organ, wydany w warunkach określonych w Konstytucji RP może ingerować w sferę kompetencji innych organów. W państwie prawnym nie istnieje bowiem kategoria tzw. swobodnego uznania administracji, rozumianej jako zwolnienie organów tejże administracji od obowiązku powołania się na konkretną normę prawną przy realizacji zadań wyznaczonych jej przez prawodawcę. Przyzwolenie na tak rozumianą swobodę działania administracji polegającą na zdjęciu z organów administracji obowiązku przestrzegania ustawowo zakreślonych ram kompetencyjnych prowadzić bowiem może do dezorganizacji pracy administracji, ale przede wszystkim naruszenia zasad praworządności (legalności) oraz zaufania obywateli do organów państwa.

Jak wskazał organ nadzoru zasada praworządności polegająca na przestrzeganiu prawa przez organy administracji publicznej znajduje swe pełne umocowanie w art. 7 Konstytucji RP. Oznacza, że organy państwowe mogą działać wyłącznie na podstawie upoważnienia przewidzianego w prawie, a więc że działanie organów państwa musi posiadać odpowiednią legitymację formalną w postaci prawnej, która udziela upoważnienia do podjęcia tego działania. Brak regulacji prawnej upoważniającej organ państwowy do podjęcia danego działania należy uznać za równoznaczny z zakazem tego działania.

Wprawdzie z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wynika zasada samodzielności województwa w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, lecz zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność samorządu może być realizowana tylko i wyłącznie w granicach obowiązującego prawa.

Nie można zatem domniemywać kompetencji organu ponad te, które zostały określone w ustawie, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę legalizmu. Konstytucyjny obowiązek przestrzegania przepisów o właściwości oznacza, że organy administracji publicznej mogą podejmować działania prawne tylko w zakresie przyznanej kompetencji. Konsekwencją zasady właściwości jest domniemanie zakazu przenoszenia kompetencji między organami administracji, tj. organ właściwy do załatwienia sprawy nie może wyzbyć się swoich uprawnień na rzecz innego organu, inny zaś organ nie może mu odebrać kompetencji wynikających z ustawy, chyba że przepis szczególny tak stanowi.

Województwo reprezentowane przez Marszałka Województwa, działając na podstawie uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] lipca 2016 roku Nr [...], wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie § 16 ust. 2 Statutu Województwa polegające na błędnej interpretacji poprzez przyjęcie, iż wyrażone przez Sejmik Województwa stanowisko o stosowaniu się organów Województwa do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego przekracza kompetencje organu stanowiącego ograniczając jednocześnie władztwo organu wykonawczego i w konsekwencji przyjęcie, że podjęta uchwała istotnie narusza prawo. Zdaniem wnoszącego skargę naruszono również art. 7 Konstytucji RP polegające na błędnej interpretacji zasady praworządności poprzez przyjęcie, iż wyrażenie przez Sejmik Województwa stanowiska o stosowaniu się organów Województwa do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego stanowi obrazę wyrażonych w Konstytucji zasad demokratycznego państwa prawnego i w konsekwencji przyjęcie, że podjęta uchwała istotnie narusza prawo.

W uzasadnieniu skargi w części dotyczącej naruszenia przepisów Statutu Województwa, zaznaczono iż § 16 Statutu dotyczy formy wyrażania woli przez Sejmik Województwa, określając tę formę mianem uchwały. Forma uchwały zastrzeżona została do rozstrzygnięć we wszystkich sprawach należących do kompetencji Sejmiku (ust. 1) i spraw, w których Sejmik nie realizuje swoich uprawnień stanowiących (ust. 2). Z powyższego rozróżnienia tych dwóch obszarów działania, w których Sejmik może wyrażać swą wolę, wynika wyraźnie, iż § 16 ust. 2 Statutu dotyczy spraw, w których Sejmik nie realizuje swych kompetencji stanowiących, czyli kompetencji wymienionych w art. 18 ustawy o samorządzie województwa. Zdaniem Skarżącego nie do przyjęcia jest zatem twierdzenie, iż podjęcie stanowiska o treści uchwały z dnia [...] maja 2016r. Nr [...] przekracza kompetencje Sejmiku, albowiem podjęcie uchwały w sprawie wyrażania stanowiska dotyczy tego obszaru działania, w którym Sejmik nie realizuje przypisanych jemu kompetencji.

Gdyby zaś traktować "wyrażenie stanowiska" jako kompetencję przypisaną na podstawie § 16 ust. 2 Statutu wyłącznie Sejmikowi, to również to twierdzenie nie zasługuje na aprobatę albowiem Statut Województwa nie definiuje pojęcia "stanowiska", podobnie jak pojęć: "opinii" oraz "apelu", które Sejmik może podejmować w formie uchwały.

Odnosząc się do kwestii ograniczenia władztwa Zarządu Województwa poprzez podjęcie zakwestionowanej uchwały zawierającej stanowisko o treści zakwestionowanej przez organ nadzoru, skarżący wskazał, iż wyrażenie stanowiska w świetle postanowień § 16 ust. 2 Statutu nie może być przypisywane sferze władztwa organu wykonawczego samorządu województwa. Organ nadzoru nie wskazał zresztą, która kompetencja zarządu województwa i z jakiej podstawy prawnej wynikająca, została ograniczona w przedmiotowej sprawie.

Skarżący z ostrożności procesowej podniósł, iż gdyby uznać wykładnię organu nadzoru za prawidłową, to nie sposób zgodzić się z orzeczeniem nieważności całej uchwały. Powyższe rozstrzygnięcie winno w takim przypadku dotyczyć tylko tej części, która odnosi się do innych aniżeli Sejmik organów samorządu województwa. Tymczasem stwierdzając nieważność całej uchwały Sejmiku Województwa, organ nadzoru pozbawił Sejmik Województwa możliwości wyrażenia stanowiska, w sprawie w której Sejmik nie realizuje swoich uprawnień stanowiących, naruszając tym samym § 16 ust. 2 Statutu Województwa stanowiącego przepis prawa miejscowego.

W skardze wskazano również, że postawienie przez Wojewodę zarzutu obrazy zasad wyrażonych w art. 7 Konstytucji RP, traktuje jako całkowicie bezzasadne, wynikające z błędnej interpretacji postanowień § 16 Statutu.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik skarżącego podtrzymała zarzuty podniesione w skardze, podkreślając że uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nie narusza prawa.

Pełnomocnik organu podtrzymał zaś argumentację zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym i odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Mając na uwadze, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody stwierdzającego nieważność uchwały Sejmiku Województwa w sprawie wyrażenia stanowiska o stosowaniu się organów Województwa do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, wskazać należy, że ocenie w sprawie podlega również sama uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że przesłanki zgodności z prawem uchwały organu województwa określone zostały w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, gdzie stwierdza się, że uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa).

W nauce prawa przyjmuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu województwa jest istotna sprzeczność uchwały z prawem, przez co rozumie się oczywistość i bezpośredniość tej sprzeczności z prawem.

W orzecznictwie wyrażony jest pogląd, iż orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, OSP 1991, nr 3, poz. 129). Trzeba również zwrócić uwagę, że przez pojęcie "prawa", z którym uchwała organu województwa musi być zgodna, należy rozumieć przepisy zawarte w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących i to w dacie podjęcia uchwały. Brak podstawy prawnej jest równoznaczny ze "sprzecznością z prawem" w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Legalis). W świetle sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której organ województwa w drodze uchwały reguluje kwestie, co do których żaden przepis prawa nie daje mu upoważnienia, by się o nich wypowiadał.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, objęta skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Sejmiku Województwa z dnia [...] maja 2016r. nr [...] w sprawie wyrażenia stanowiska o stosowaniu się organów Województwa do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, została podjęta bez podstawy prawnej.

Powołany w uchwale jako podstawa jej wydania przepis § 16 ust. 2 Statutu Województwa nie mógł bowiem stanowić samodzielnej podstawy do przyjęcia uchwały o treści odpowiadającej uchwale z dnia [...] maja 2016r. Biorąc pod uwagę treść spornej uchwały, nie sposób bowiem przyjąć, że jest to jedynie stanowisko samego Sejmiku w przedmiocie stosowania się do niepublikowanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Co do zasady pod pojęciem stanowiska rozumie się sposób pojmowania czegoś, zapatrywanie się na coś, wyrażany przez podmiot dane stanowisko wyrażający. Mając zatem na uwadze fakt, iż jak wynika z treści stanowiska wyrażonego w załączniku do uchwały, zostało ono podjęte również w imieniu Zarządu Województwa i Marszałka Województwa, stwierdzić należy, że nie sposób mówić jedynie o zajęciu stanowiska przez Sejmik. Powyższego nie zmiana fakt, ze Statut ani przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie definiują pojęcia "stanowiska", podobnie jak pojęcia "opinii" i "apelu".

Trudno w tej sytuacji mówić więc o wypełnieniu normy § 16 ust. 2 Statutu Województwa zgodnie z którym w sprawach, w których Sejmik nie realizuje swoich uprawnień stanowiących może wyrażać opinie, podejmować apele i zajmować stanowiska w formie uchwały.

W tym miejscu należy wskazać, iż z treści w/w przepisu nie wynika również, aby Sejmik posiadał jakiekolwiek kompetencje do udzielania innym organom wytycznych lub choćby zaleceń interpretacyjnych w kwestii stosowania prawa, a takich jak wynika z treści zaskarżonej uchwały i jej uzasadnienia Sejmik de facto udzielił podejmując uchwałę z dnia 30 maja 2016r. Z treści §1 uchwały objętej przedmiotowym rozstrzygnięciem nadzorczym i z uzasadnienia uchwały wynika bowiem, że Sejmik nie ograniczył się do wyrażenia swojego stanowiska, poparcia działania którejś ze stron sporu wokół TK, nawoływania do jego zakończenia, czy wyrażenia swojej oceny zaistniałej sytuacji, lecz wyraźnie i w sposób jednoznaczny wskazał, jakie normy uznaje za wiążące Sejmik i inne organy (w tym Zarząd i Marszałka Województwa) w związku z zaistniałą sytuacją.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nie jest w istocie, jak to stara się wykazać w skardze Marszałek Województwa, uchwałą wyrażającą stanowisko Sejmiku Województwa w sprawie stosowania się do wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Przeciwko takiemu potraktowaniu uchwały świadczy jak wskazano wyżej treść samej uchwały. W uzasadnieniu uchwały Sejmik działając w imieniu własnym oraz Marszałka i Zarządu wyraźnie deklaruje bowiem stosowanie wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, a zatem także tych, które nie zostaną opublikowane w Dzienniku Ustaw oraz w Dzienniku Urzędowym "Monitor Polski". W praktyce należy powyższe ocenić jako uzurpowanie sobie prawa przez organ uchwałodawczy samorządu województwa do wykonywania kompetencji zastrzeżonych dla władzy sądowniczej lub ustawodawczej.

W związku z tym należy wyraźnie podkreślić, że Sejmik Województwa nie miał ustawowego upoważnienia do podjęcia samodzielnej uchwały w przedmiocie stanowiska dotyczącego stosowania się do nieopublikowanych wyroków TK, a już w szczególności do wskazywania innym organom, aby w swojej działalności zachowywały się w określonych sposób – zgodny z "dyrektywą" zawartą w kwestionowanej uchwale. Zarówno ustawa o samorządzie województwa jak i inne akty powszechnie obowiązującego prawa nie zawierają przepisów, które uprawniałyby Sejmik do podjęcia uchwały w sprawie zajęcia "stanowiska w sprawie stosowania się do wyroków Trybunału Konstytucyjnego", która to uchwała może być uznana za próbę wywarcia wpływu na działania innych organów władz samorządu województwa.

Bez znaczenia pozostają przy tym motywy jakimi kierował się Sejmik Województwa podejmując uchwałę zakwestionowaną przez Wojewodę. Pozostaje to również poza oceną Sądu, który wydając niniejszy wyrok oceniał wyłącznie legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a pośrednio również samej uchwały.

W tym miejscu należy również wskazać, iż w przypadku ustawy o samorządzie województwa, ustawodawca wprowadził odmienne rozwiązanie od przyjętej w ustawie o samorządzie gminnym konstrukcji domniemania właściwości organu stanowiąco-kontrolnego ( art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Artykuł 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wprowadza domniemanie właściwości zarządu województwa we wszystkich sprawach należących do samorządu województwa niezastrzeżonych na rzecz sejmiku województwa . Jak orzekł WSA w Białymstoku w swoim wyroku z 19 lipa 2010 r. (sygn. akt II SA/Bk 380/10, publ. Legalis), "Konieczną przesłanką wykonywania przez sejmik zadań jest istnienie podstawy ustawowej wskazującej sejmik jako organ samorządu wojewódzkiego właściwy dla danej sprawy. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa stanowi zaś, że zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu wojewódzkiego, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Regulacja ta, odmiennie niż przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. - formułujący ustawową zasadę domniemania kompetencji na rzecz rady gminy, jako organu stanowiącego - ustanawiają na rzecz organu wykonawczego, jakim jest zarząd województwa".

W ocenie Sądu przytoczona wyżej argumentacja powoduje, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku wyrażonego w skardze, w której warunkowo przyjmując, iż zasadna jest argumentacja organu nadzoru w zakresie w jakim wskazuje on na przekroczenia normy wynikającej z §16 ust. 2 Statutu Województwa w zakresie w jakim Sejmik wypowiedział się w imieniu innych organów samorządu województwa, to zasadnym byłoby stwierdzenie nieważności uchwały tylko w części, w jakiej dotyczy to stanowiska wyrażanego w imieniu Marszałka Województwa i Zarządu Województwa.

Mając powyższe na uwadze postawione w skardze zarzuty należało uznać za niezasadne, a rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały Sejmiku Województwa w sprawie wyrażenia stanowiska o stosowaniu się organów Województwa do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego za uzasadnione z punktu widzenia naruszenia przez Sejmik przepisów ustawy o samorządzie województwa. Jeśli bowiem intencją Sejmiku było jedynie wyrażenie opinii w sprawie zasygnalizowanej w uchwale, to nie powinien osiągać ich w trybie i w formie do tego nieprzeznaczonej.

Mając na uwadze powyższe skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.