Wyrok NSA, sygn. akt I OPS 2/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 6 w związku z art. 23 ust. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 26 poz 157
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Prezes NSA: Roman Hauser Sędziowie NSA: Jacek Chlebny (sprawozdawca) Małgorzata Pocztarek (współsprawozdawca) Maciej Dybowski Elżbieta Kremer Włodzimierz Ryms Jerzy Stelmasiak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Bożeny Kiecol skargi kasacyjnej P.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 134/13 w sprawie ze skargi P.N. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską oraz na aplikację prokuratorską 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] września 2012 r., nr [...], 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego P.N. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 8 maja 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną P.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 134/13 przedstawił, na podstawie art. 187 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne, czy w świetle przepisu art. 29 ust. 6 w związku z art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.), niezależnie od przyczyny uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na decyzję o odmowie przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską, Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury jest zobowiązany do wydania decyzji o przyjęciu na aplikację sędziowską lub prokuratorską, bez potrzeby ponownego badania wniosku kandydata i prowadzenia w tym celu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu postanowienia zostały przytoczone następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

P. N. ukończył aplikację ogólną w dniu 30 listopada 2010 r. Na liście klasyfikacyjnej aplikantów, ogłoszonej 13 grudnia 2010 r., na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.), dalej jako: ustawa lub ustawa o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, został umieszczony na 252. miejscu.

Minister Sprawiedliwości zarządzeniami z dnia 31 marca 2010 r. (Dz. Urz. MS nr 2, poz. 10 i 11) ustalił limit 75 miejsc na aplikacji sędziowskiej i taki sam limit na aplikacji prokuratorskiej. P. N. w terminie ustawowym złożył wniosek o przyjęcie na aplikację sędziowską lub prokuratorską.

Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówił przyjęcia P. N. na aplikację sędziowską i na aplikację prokuratorską. Minister Sprawiedliwości, po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania P. N., decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi P. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 października 2011 r., II SA/Wa 967/11 oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Sądu I instancji, wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r., I OSK 219/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz uwzględnił skargę i uchylił obie decyzje administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odniósł się jedynie do kwestii wykładni art. 26 ust. 3 zdanie 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w brzmieniu sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 18 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 203, poz.1192) i stwierdził, że przepis ten należy interpretować zgodnie z regułami wykładni językowej, według której norma ta stanowi, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich zaliczonych sprawdzianów i z wszystkich praktyk odbytych w czasie trwania aplikacji ogólnej, co oznacza, że wadliwie ustalono sumę punktów uzyskanych przez skarżącego.

P. N. w piśmie z dnia 14 września 2012 r. podtrzymał swój wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej oraz oświadczył, że spełnia kryteria określone w art. 22 pkt 1-4 ustawy.

Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury decyzją z dnia [...] września 2012 r. ponownie odmówił przyjęcia P. N. na aplikację sędziowską i na aplikację prokuratorską. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na opracowanej przez niego symulacyjnej liście klasyfikacyjnej aplikantów pierwszego rocznika aplikacji ogólnej P. N. zajął 257 miejsce z wynikiem 104,5 punktów. Listę sporządzono w oparciu o sposób liczenia punktów wskazany w wiążącym Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., I OSK 219/12, polegający na przyjęciu zasady, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich zaliczonych sprawdzianów oraz z wszystkich praktyk odbytych w czasie trwania aplikacji ogólnej. Osiągnięta przez P. N. 257. pozycja na symulacyjnej liście klasyfikacyjnej nie pozwoliła na umieszczenie go na opracowanej na potrzeby niniejszej sprawy liście kandydatów przyjętych na pierwszy rocznik aplikacji sędziowskiej oraz na liście kandydatów przyjętych na pierwszy rocznik aplikacji prokuratorskiej.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., po rozpoznaniu odwołania P. N., Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. N. podniósł, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 23 ust. 4 ustawy, uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny na decyzję organu o odmowie przyjęcia na aplikację zobowiązuje organ do wydania decyzji o przyjęciu na aplikację.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę P. N. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2012 r. W ocenie Sądu I instancji, w celu prawidłowego ustalenia treści normy jaka wynika z art. 29 ust. 6 w związku z art. 23 ust. 4 ustawy, wyjaśnić należy rozumienie odpowiedniego stosowania przepisów prawa, a następnie określić zakres odpowiedniego stosowania art. 23 ust. 4 w związku z art. 29 ust. 6 tej ustawy. Przedstawiając poglądy doktryny w zakresie "odpowiedniego stosowania przepisów prawa" Sąd stwierdził, iż zasady wykładni systemowej i funkcjonalnej skłaniają do przyjęcia, że stosowanie art. 23 ust. 4 ustawy do postępowań, prowadzonych po uwzględnieniu skargi, powinno nastąpić w sposób najbardziej zbliżony do tego, w jakim normy te są stosowane bezpośrednio. Przy odmiennym założeniu posłużenie się odesłaniem do innego przepisu, odpowiednio stosowanego, traciłoby rację bytu, gdyż osłabiałoby wymóg ścisłego i jasnego określenia granic obowiązywania normy prawnej jako wzorca powinnego zachowania się jej adresata (K. Opałek, J. Wróblewski, Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, s. 65, por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 186, s. 301). Zdaniem Sądu I instancji, przyczyną, dla której ustawodawca stosowanie art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury określił nie jako bezpośrednie, ale jako "odpowiednie", jest jedynie uwzględnienie innej nazwy aplikacji: z "ogólnej" na "sędziowską" albo "prokuratorską". Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że każde uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny stwarza po stronie organu obowiązek niezwłocznego wydania decyzji o przyjęciu na aplikację specjalistyczną. Nie każde bowiem uwzględnienie skargi pozwala, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, na podjęcie decyzji korzystnej dla strony, a więc decyzji o przyjęciu na aplikację sędziowską lub prokuratorską. Jedynie takie uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny, którego wynik pozwala na umieszczenie aplikanta na liście jednej z aplikacji specjalistycznych w ramach istniejącego na tej aplikacji limitu miejsc, powoduje obowiązek niezwłocznego wydania decyzji o przyjęciu na aplikację specjalistyczną. Sąd uznał, że wykładnia rekonstruowanej normy na gruncie wyłącznie językowym doprowadziłaby do wniosków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasad wykładni systemowej, funkcjonalnej i konstytucyjnej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P. N. zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1) naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie kontroli działalności organu administracji w zakresie dokonanej przez organ wykładni art. 29 ust. 6 w związku z art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, w wyniku czego orzeczenie zostało wydane w oparciu o wykładnię wskazanych przepisów dokonaną przez Sąd, która to wykładnia była odmienna od wykładni organu;

2) naruszenia art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w związku z naruszeniem przez organ prawa procesowego – art. 6, art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 29 ust. 6 i art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie przez Sąd, iż ustalenia dokonane przez organ w zakresie oparcia rozstrzygnięcia o "symulacyjną listę klasyfikacyjną aplikantów" stanowiły prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy w sytuacji, gdy przedstawione przez organ w tym zakresie twierdzenia w istocie nie stanowiły ustaleń stanu faktycznego, a jedynie były hipotetycznym stanowiskiem organu, bowiem nie były elementem hipotezy normy stanowiącej podstawę wydanej decyzji, a tym samym stanowiły niemające oparcia w przepisach prawa – bezprawne działanie organu, niezwiązane z mającymi zastosowanie przepisami w sprawie oraz stanem faktycznym ustalonym bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego i bez umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, co doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie, poprzez:

1) naruszenie art. 8 ust. 2 w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie zastosowania wprost art. 29 ust. 6 w związku z art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa Prokuratury oraz dokonaniu w ramach wykładni oceny zgodności tych przepisów z Konstytucją RP, co należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego;

2) naruszenie art. 193 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie, polegające na odstąpieniu od skorzystania z możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, mimo wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP przepisów art. 29 ust. 6 w związku z art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury;

3) naruszenie art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. w związku z art. 29 ust. 6 i art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, poprzez ich niezastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że organy administracyjne posiadają uprawnienie do oceny konstytucyjności przepisów ustawy, co doprowadziło do odmowy zastosowania ocenionych jako niekonstytucyjne przepisów ustawy;

4) naruszenie art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich bezpośrednie zastosowanie, w związku z uznaniem za niekonstytucyjne art. 29 ust. 6 w związku z art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury i w konsekwencji odmowę ich zastosowania wprost, oraz błędną prokonstytucyjną wykładnię wskazanych przepisów ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, polegającą na przyjęciu, że na gruncie powołanych przepisów osobą uprawioną do przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską jest jedynie osoba, która uzyska łączą ilość punktów z aplikacji ogólnej pozwalającą na zakwalifikowanie w ramach tworzonych przez organ "symulacji list klasyfikacyjnych" i limitów progu przyjęć na daną aplikację sędziowską lub prokuratorską, w sytuacji, gdy z treści wskazanych przepisów ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury wynika, iż "W przypadku uwzględnienia skargi, o której mowa w ust. 5, Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje niezwłocznie decyzję o przyjęciu na aplikację sędziowską lub prokuratorską, którą aplikant odbywa zgodnie z indywidualnym programem ustalonym przez Dyrektora Krajowej Szkoły";

5) naruszenie art. 29 ust. 6 w związku z art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że powyższe przepisy przyznają Dyrektorowi Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury uprawnienie do wydania wobec skarżącego decyzji w przedmiocie przyjęcia na aplikację specjalistyczną, podczas gdy z treści wymienionych przepisów wynika, że organ zobligowany jest do niezwłocznego wydania decyzji o przyjęciu skarżącego na wskazaną aplikację.

Wskazując na takie podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podtrzymał dotychczasową argumentację odnośnie do wykładni art. 29 ust. 6 w zw. z art. 23 ust. 4 ustawy. Stwierdził, że w zakresie odesłania, o którym mowa w art. 29 ust. 6 ustawy, należy odpowiednio zastosować wyłącznie art. 23 ust. 4 ustawy, na co wskazuje sam przepis. Przy czym w miejsce sformułowania "aplikację ogólną" podstawić wyrażenie "aplikację sędziowską lub prokuratorską", a następnie rozważyć, czy zachodzi konieczność dalszych modyfikacji, czy też w wyniku już tylko tego zabiegu powstaje norma prawna, która reguluje zachowanie Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, w przypadku uwzględnienia skargi, o której mowa w art. 29 ust. 5 ustawy. W ocenie skarżącego już w wyniku tego pierwszego podstawienia powstaje przepis, który nie nasuwa wątpliwości co do swej treści i nie wymaga jakichkolwiek dalszych modyfikacji hipotezy przepisu art. 23 ust. 4 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny przedstawiając do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne stwierdził, że ujawniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiającego zagadnienie prawne, rozpoznanie skargi kasacyjnej P. N., w której skarżący podniósł zarzuty naruszenia, między innymi art. 29 ust. 6 w zw. z art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, zależy od rozstrzygnięcia, czy przepis art. 29 ust. 6 w związku z art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, bez względu na przyczynę uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na decyzję o odmowie przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską, zobowiązuje Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury do wydania decyzji o przyjęciu skarżącego, którego skarga została uwzględniona na aplikację sędziowską lub prokuratorską, bez potrzeby ponownego badania wniosku kandydata i prowadzenia w tym celu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 maja 2014 r. podniesiono, iż treść powołanych przepisów nasuwa istotne wątpliwości interpretacyjne, pozwalające na prezentowanie dwóch przeciwstawnych stanowisk. W wyroku z dnia 18 marca 2014r., I OSK 2344/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zawarte w art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury sformułowania: "Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje niezwłocznie decyzję o przyjęciu na aplikację" należy rozumieć jako: "Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje niezwłocznie decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację", o czym przesądzają względy wykładni systemowej i celowościowej. Nie można bowiem zaakceptować wyłącznie literalnej wykładni tego przepisu, ponieważ niosłaby ona za sobą skutki nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji). W szczególności takim skutkiem byłoby przyjmowanie na aplikację specjalistyczną osób, które pierwotną decyzję o nieprzyjęciu na aplikację sędziowską lub prokuratorską zaskarżyły do sądu administracyjnego i ich skarga została uwzględniona przez sąd, niezależnie od tego czy spełniają określone ustawą kryteria przyjęcia ich na tą aplikację, czy też nie. W sytuacji, gdy przyczyną uwzględnienia skargi przez sąd na pierwotną decyzję o nieprzyjęciu na aplikację sędziowską lub prokuratorską była błędna wykładnia art. 26 ust. 3 zdanie 1 ustawy o Krajowej Szkole, to organ administracji ponownie rozpoznając sprawę, będąc na podstawie art. 153 P.p.s.a. związany wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem, musi ustalić, czy ta błędna wykładnia miała wpływ na wynik sprawy. W tym celu zobowiązany był do stworzenia listy kwalifikacyjnej kandydatów w oparciu o sposób liczenia punktów, zgodny z oceną zawartą w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że o kolejności miejsca na tej liście decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich zaliczonych sprawdzianów oraz ze wszystkich praktyk odbytych w czasie trwania aplikacji ogólnej. Sąd podniósł ponadto, że zasada clara non sunt interpretanda nie jest aktualnie powszechnie akceptowana ani w doktrynie, ani w orzecznictwie (M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. t. 4, Warszawa 2012, s. 129., wyrok TK z dnia 13 stycznia 2005 r., P 15/02, OTK-A 2005, nr 1, poz. 4, w którym Trybunał stwierdził, że "coraz częściej, także i w orzecznictwie, zasada clara non sunt interpretanda zamienia się właściwie w zasadę interpretatio cessat in clarin).

W uzasadnieniu postanowienia przedstawiającego zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że możliwa jest także odmienna wykładnia omawianych przepisów, którą Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyrokach z dnia 6 marca 2014 r.: I OSK 653/13 i I OSK 1758/13 oraz w zdaniu odrębnym od powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r., I OSK 2344/13. W powołanych wyrokach oraz w zdaniu odrębnym stwierdzono, że uregulowania prawne zawarte w art. 29 ust. 6 w związku z art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury nakładają na sąd administracyjny obowiązek starannego i dogłębnego rozważenia sprawy, gdyż w przypadku uwzględnienia skargi Sąd powinien ocenić, czy w stanie faktycznym sprawy, nawet przy założeniu, że nie wystąpiłyby uchybienia stwierdzone przez sąd administracyjny, zapadłaby decyzja tej samej treści. Innymi słowy, w sytuacji gdy organ, po uwzględnieniu skargi ma wydać tzw. decyzję związaną, konieczne jest zbadanie, czy dana osoba spełnia wszystkie warunki do przyjęcia jej na aplikację. We wskazanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wykładnia językowa wskazanych uregulowań nie nasuwa żadnych wątpliwości. W takiej sytuacji stosowanie innych reguł wykładni prawa nie znajduje uzasadnienia. W przypadku wykładni naczelną zasadę pełni zasada clara non sunt interpretanda, zgodnie z którą to co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji. Jedną z dyrektyw wykładni językowej jest dyrektywa, w myśl której gdy w systemie prawnym wiążąco ustalono znaczenie określonych zwrotów prawnych, to należy używać ich właśnie w tym znaczeniu. Dyrektywa ta związana jest z tzw. definicją legalną – występującą w tekstach prawnych, wprowadzoną przez prawodawcę w celu ustalenia wiążącego rozumienia poszczególnych terminów. W orzecznictwie i w piśmiennictwie powszechnie akceptowana jest zasada pierwszeństwa wykładni językowej i subsydiarności wykładni systemowej i funkcjonalnej. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej, choć nie ustala absolutnego porządku preferencji, to jednak dopuszcza odstępstwa od wyniku jej zastosowania tylko wówczas, gdy wynik ten prowadzi albo "do absurdu", albo rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać tylko szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne; jeśli takie racje nie zachodzą, należy oprzeć się na wykładni językowej (por. uzasadnienie uchwały Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2004 r., III CZP 37/04, OSNC 2005, nr 3, poz. 42, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 2004 r., V CK 21/04, OSNC 2005, nr 7-8, poz. 137 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 lipca 2005 r., I KZP 18/05, OSNKW 2005, nr 9, poz. 74). W powołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto zatem, że zawarte w art. 29 ust. 6 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury sformułowanie "Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje niezwłocznie decyzję o przyjęciu na aplikację" jest jednoznaczne i w żadnym przypadku nie dopuszcza wykładni, że chodzi o wydanie decyzji "w sprawie" przyjęcia na aplikację, tak jak stanowi przepis art. 29 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.

Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z dnia 5 września 2014 r. przedstawił następujące stanowisko w sprawie: Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa I Prokuratury – w świetle przepisu art. 29 ust. 6 w związku z art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury – nie jest zobowiązany w każdym przypadku do wydania decyzji o przyjęciu na aplikację sędziowską lub prokuratorską, niezależnie od przyczyny uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na decyzję o odmowie przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską, bez potrzeby ponownego badania wniosku kandydata i prowadzenia w tym celu postępowania administracyjnego.

Prokurator Generalny w piśmie z dnia 24 listopada 2014 r. wniósł o podjęcie uchwały o następującej treści: Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa I Prokuratury przed wydaniem decyzji o przyjęciu na aplikację sędziowską lub prokuratorską, po uwzględnieniu przez sąd administracyjny skargi na decyzję o odmowie przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską, zobowiązany jest do ponownego badania wniosku i prowadzenia postępowania administracyjnego, w celu ustalenia, czy kandydat spełnia ustawowe kryteria przyjęcia na aplikację specjalistyczną, określone w przepisach ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 3 P.p.s.a., przejął sprawę do rozpoznania, ponieważ istotne znaczenie ma wydany już w tej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., I OSK 219/12, w którym została wyrażona wiążąca ocena prawna co do wadliwego ustalenia liczby punktów uzyskanych przez skarżącego w trakcie aplikacji ogólnej, od której zależy kolejność na liście klasyfikacyjnej aplikantów, na skutek wadliwej wykładni przez organy art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Ponadto charakter występujących w sprawie wątpliwości prawnych oraz ich ścisły związek z okolicznościami sprawy wymaga rozważenia zagadnienia z uwzględnieniem tych okoliczności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i podlega uwzględnieniu.

Odniesienie się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, w ramach których skarżący kwestionuje zasady weryfikowania listy klasyfikacyjnej, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, wymaga określenia charakteru prawnego tej listy.

Zgodnie z przepisem art. 26 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, Dyrektor Krajowej Szkoły, w terminie 14 dni od zakończenia aplikacji ogólnej, ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej listę klasyfikacyjną aplikantów. Lista zawiera imiona, nazwiska aplikantów, z podaniem liczby punktów uzyskanych przez każdego aplikanta w trakcie aplikacji ogólnej, oraz liczby porządkowej wskazującej jego miejsce na liście. Osoba, która ukończyła aplikację ogólną oraz spełnia kryteria określone w art. 22 pkt 1-4 tej ustawy, może w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej listy klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, złożyć do Dyrektora Krajowej Szkoły wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej. Ponadto, zgodnie z ust. 2 tego artykułu, kandydaci na aplikację specjalistyczną przedstawiają dodatkowo zaświadczenia o zdolności do pełnienia obowiązków sędziego lub prokuratora (art. 28 ust. 1 i 2 ustawy). Przepis art. 29 ust. 1 ustawy stanowi, że Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską albo prokuratorską. Decyzję tę, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy, wydaje się uwzględniając kolejność umieszczenia kandydatów na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2, do miejsca wyczerpania limitu przyjęć na te aplikacje. Wiążący charakter listy klasyfikacyjnej wynika z tego, że umieszczenie kandydata na tej liście na miejscach w ramach wyznaczonych limitów przyjęć na aplikację sędziowską i prokuratorską na dany rok szkoleniowy łączy się z uprawnieniem do przyjęcia na aplikację. Należy zauważyć, że uprawnienia wynikające z ogłoszonej w 2010 r. listy klasyfikacyjnej aplikantów, którzy ukończyli aplikację ogólną 2009/2010 zostały już zrealizowane. Skutek związany z listą ogłoszoną w sprawie naboru w 2010 r. był jednorazowy. Zmiana listy i kolejności umieszczenia na liście aplikantów, którzy ukończyli aplikację ogólną 2009/2010, w drodze ponownego przeliczenia punktów nie jest obecnie dopuszczalna. Na podstawie ogłoszonej listy w stosunku do osób, które swojego miejsca na liście nie zakwestionowały wnosząc skargę do sądu administracyjnego, zostały wydane decyzje o przyjęciu lub odmowie przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską. Z tych względów podzielić należy stanowisko skarżącego, iż brak było podstaw do stworzenia przez organy w drodze "symulacji" nowej listy klasyfikacyjnej aplikantów.

Dla rozpoznawanej sprawy kluczowa jest kwestia wykładni art. 29 ust. 6 i art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Zgodnie z art. 29 ust. 6 tej ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję Ministra Sprawiedliwości, wydaną na skutek odwołania od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły, w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską albo prokuratorską, przepis art. 23 ust. 4 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 23 ust. 4 tej ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje niezwłocznie decyzję o przyjęciu na aplikację ogólną, którą aplikant odbywa zgodnie z indywidualnym programem ustalonym przez Dyrektora Krajowej Szkoły.

Powołane przepisy w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego były interpretowane dwojako.

Zgodnie ze stanowiskiem dotyczącym wykładni 29 ust. 6 w zw. z art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 6 marca 2014 r.: I OSK 653/13 i I OSK 1758/13 oraz w zdaniu odrębnym od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r. I OSK 2344/13, przepisy te wiążą sposób rozstrzygnięcia Dyrektora Szkoły z wydaniem wyroku uwzględniającego skargę, niezależnie od przyczyn, które doprowadziły do uwzględnienia skargi. W ramach tej linii orzeczniczej wykładnia językowa art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Każde uwzględnienie skargi, niezależnie z jakich dokonane było przyczyn, prowadzi do niezwłocznego wydania pozytywnej dla kandydata decyzji o przyjęciu na aplikację specjalistyczną. Stanowisko takie oparte jest na ocenie, że zrozumienie treści powołanych wyżej przepisów poza wykładnią językową nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych.

Drugie z prezentowanych stanowisk opiera się na przyjęciu, że inne metody wykładni mają znaczenie przy ustaleniu treści art. 29 ust. 6 w związku z art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Dla tego stanowiska istotne znaczenie mają uprawnienia sądu administracyjnego w zakresie orzekania w danej sprawie wszczętej na skutek wniesienia skargi i charakter wyroku uwzględniającego skargę. Zgodnie z art. 184 zdanie 1 Konstytucji, sądy administracyjne, w zakresie określonym w ustawie, sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnienia te mają, co do zasady, charakter kasacyjny, co oznacza brak możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia przez sąd co do istoty sprawy wszczętej wniesioną skargą. Przyjęte w polskiej procedurze sądowoadministracyjnej założenia odnoszące się do sposobu realizowania przez sądy funkcji kontrolnych w stosunku do aktów i czynności lub działań organów administracji publicznej nie zakładają, poza ściśle określonymi wyjątkami, możliwości narzucenia organowi ostatecznego wyniku rozstrzygnięcia sprawy poprzez wskazanie, w jaki sposób powinna być ukształtowana treść danego aktu administracyjnego. Sądowa weryfikacja procesu decyzyjnego dokonanego przez organ administracji wiąże się ze związaniem tego organu w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego oceną prawną oraz wyrażonymi przez sąd wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 P.p.s.a.). Analiza przepisu art. 145 § 1 P.p.s.a., który w sposób wyłączny określa przesłanki uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną wskazuje, że do uwzględnienia skargi może dojść w różnych okolicznościach prawnych, tj. zarówno w wyniku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w wyniku jego błędnej wykładni bądź nieprawidłowego zastosowania, jak również na skutek błędnych ustaleń faktycznych. Nie budzi wątpliwości, że wyrok uwzględniający skargę nie zawsze prowadzi do uwzględnienia żądania strony w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, co wynika z charakteru administracyjnego modelu stosowania prawa.

Przedmiotem sądowej kontroli nie jest abstrakcyjna kontrola prawa, ale kontrola odnosząca się do konkretnego stanu faktycznego. Podkreślana w piśmiennictwie cecha wykładni operatywnej polegająca na sytuacyjności rozumowań interpretacyjnych, wynika ze związku wykładni z dokonującymi się równolegle ustaleniami stanu faktycznego. Wiąże się to z ograniczonością zakresu wykładni, prowadzącą do rekonstrukcji nie "całej normy", lecz "normy do zastosowania" w konkretnym procesie decyzyjnym (L. Leszczyński [w:] A. Kalisz, L. Leszczyński, B. Liżewski, Wykładnia prawa, Model ogólny a perspektywa Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Prawa Unii Europejskiej, Lublin 2011, s. 15-16).

Nie kwestionując potrzeby ustalenia treści omawianych przepisów ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w oparciu o inne rodzaje wykładni niż językowa, podkreślenia wymaga, że przepis art. 29 ust. 6 w związku z art. 23 ust. 4 tej ustawy wyraźnie nakłada obowiązek wydania przez Dyrektora Krajowej Szkoły decyzji o przyjęciu na aplikację, a nie decyzji w sprawie przyjęcia na aplikację. Należy jednak mieć na uwadze, że specyfika spraw, w których rozstrzyga się o przyjęciu na aplikację, na podstawie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, polega na tym, że podstawę rozstrzygnięć stanowią lista kwalifikacyjna, w przypadku aplikacji ogólnej albo lista klasyfikacyjna w przypadku aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej, ogłaszane w Biuletynie Informacji Publicznej. Z tą szczególną podstawą rozstrzygnięcia należy wiązać szczególne unormowanie przyjęte w art. 23 ust. 4 ustawy, które polega na tym, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny, Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje decyzję o przyjęciu na aplikację. Oznacza to, że w razie wadliwego sporządzenia listy klasyfikacyjnej (listy kwalifikacyjnej), w tym co do liczby punktów uzyskanych przez aplikanta (kandydata na aplikację ogólną) i jego miejsca na liście oraz uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny z tego powodu, ma być podjęta decyzja o przyjęciu na aplikację, ponieważ nie jest możliwe sporządzenie nowej listy i określenie na nowo sumy punktów uzyskanych przez poszczególne osoby i ich miejsc na liście. Nie w każdym przypadku uwzględnienia skargi Dyrektor Krajowej Szkoły zobowiązany jest więc do wydania decyzji o przyjęciu na aplikację specjalistyczną. Brak jest podstaw do wydania takiej decyzji w przypadku, gdy do uwzględnienia skargi doszło z przyczyn formalnych, np. w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie do uwzględnienia skargi doszło na skutek stwierdzenia błędnego sposobu obliczania sumy punktów uzyskanych przez skarżącego ze sprawdzianów i praktyk odbytych w czasie trwania aplikacji ogólnej. Wydana po raz pierwszy w tej sprawie decyzja Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury o odmowie przyjęcia skarżącego na aplikacje specjalistyczne wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Ministra Sprawiedliwości zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012r., I OSK 219/12. Powodem uwzględnienia skargi na wskazane decyzje było stwierdzenie naruszenie prawa polegające na błędnej wykładni przepisów odnoszących się do sposobu ustalania uzyskanych punktów i kolejności na liście klasyfikacyjnej aplikantów. Ocena Sądu odnosiła się wyłącznie do kwestii wykładni art. 26 ust. 3 zdanie 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w brzmieniu sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 18 sierpnia 2011 r. (Dz.U. Nr 203 poz. 1192). Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepis ten stanowi, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich zaliczonych sprawdzianów i z wszystkich praktyk odbytych w czasie trwania aplikacji ogólnej. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł wyraźnych wytycznych co do dalszego postępowania, jednakże uzasadnienie wyroku wskazuje, iż Sąd opowiedział się za pierwszą z prezentowanych linii orzeczniczych odnoszących się do wykładni art. 29 ust. 6 w związku z art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Stanowiskiem tym związany był zarówno Dyrektor Krajowej Szkoły, Minister Sprawiedliwości, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w sprawie ze skargi na decyzję tych organów o odmowie wpisania skarżącego na aplikacje specjalistyczne. Związany jest nim również skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający skargę kasacyjną skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., II SA/Wa 134/13. Z tych względów, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do ponownego prowadzenia postępowania w sprawie przyjęcia skarżącego na aplikację sędziowską lub prokuratorską i do ponownego obliczania punktów, według zasady wynikającej z wykładni art. 26 ust. 3 zdanie 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., I OSK 219/12. Uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. skargi skarżącego na decyzję o odmowie przyjęcia na aplikację sędziowską oraz prokuratorską powinno było doprowadzić do wydania decyzji o przyjęciu skarżącego na aplikację oraz wykonania przez Dyrektora Szkoły obowiązku ustalenia dla skarżącego, zgodnie z treścią art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole, indywidualnego programu aplikacji.

Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 ust. 1 pkt a P.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie kontroli działalności organu administracji w zakresie dokonanej przez organ wykładni art. 29 ust. 6 w zw. z art. 23 ust. 4 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do kwestii ustalenia treści normy wynikającej z art. 29 ust. 6 w związku z art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Okoliczność, że skarżący nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez Sąd I instancji nie stanowi o zasadności zarzutów naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając zatem na uwadze, że w związku ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2012 r., I OSK 219/12, Dyrektor Krajowej Szkoły nie został zobowiązany do zweryfikowania listy i miejsca zajętego przez skarżącego na liście klasyfikacyjnej aplikantów poprzez przeliczenie punktów w sposób uwzględniający dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię art. 26 ust. 3 zdanie 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, lecz do wydania decyzji o przyjęciu skarżącego na aplikację, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. skargę kasacyjną uwzględnił poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznał skargę, którą należało uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 P.p.s.a.