Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 123/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 155, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki, sędzia WSA Tomasz Janeczko, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz B. J. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 123/19

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez B.J. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2018 roku, oznaczona znakiem sprawy [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2018 roku, nr [...], znak [...], umarzającą postępowanie w sprawie zmiany decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2016 roku, nr [...], pozwalającej skarżącej na adaptację dachu na taras na długości lokalu mieszkalnego nr [...] oraz przemurowanie, podwyższenie i docieplenie kominów w budynku przy ul. Ś. [...] w W. w zakresie terminu jej ważności.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 24 października 2017 roku (data wpływu) skarżąca wniosła o zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 roku, wydaną przez Prezydenta [...] w zakresie terminu ważności pozwolenia udzielonego tą decyzją i wydłużenie tego terminu do dnia 30 czerwca 2019 roku. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, iż termin na wykonanie prac określony w przedmiotowej decyzji na dzień [...] grudnia 2017 roku nie będzie mógł być dotrzymany, gdyż obecnie toczy się postępowanie administracyjne i administracyjno-sądowe dotyczące uzyskania przez skarżącą pozwolenia na budowę. W dniu [...] czerwca 2017 roku Wojewoda [...] decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 roku odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 roku została przez skarżącą zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżącej nie jest możliwe rozpoczęcie ani tym bardziej zakończenie prac budowlanych w terminie ważności pozwolenia konserwatorskiego, wskazanym w pkt 2 zaskarżonej decyzji, tj. Do 31 grudnia 2017 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 roku, nr [...], znak sprawy: [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytków umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 roku, pozwalającej na adaptację dachu na taras na długości lokalu mieszkalnego nr [...] oraz przemurowanie, podwyższenie i docieplenie kominów w budynku przy ul. Ś. [...]w W.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż nie jest możliwa zmiana decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2016 roku, ponieważ termin ważności w/w decyzji upłynął z dniem 31 grudnia 2017 roku. Utrata mocy obowiązującej decyzji sprawia, że nie może ona być przedmiotem obrotu prawnego, a zatem nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a., nie ma bowiem przedmiotu zmiany lub uchylenia. W związku z powyższym, postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Dodatkowo, organ wskazał, iż zwrócił się do Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Ś. [...], jako strony, o wyrażenie zgody na zmianę decyzji w zakresie terminu jej ważności. W odpowiedzi na pismo, Wspólnota nie wyraziła zgody na zmianę wskazanej decyzji w zakresie terminu jej ważności.

W dniu 6 sierpnia 2018 roku, skarżąca wniosła odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2018 roku, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, iż Wspólnota Mieszkaniowa nie uzyskała żadnego prawa na podstawie decyzji nr [...]z dnia [...] kwietnia 2016 roku, dlatego też w świetle art. 155 k.p.a. nie było konieczne uzyskiwanie zgody Wspólnoty na zmianę tej decyzji. Ponadto wskazała, iż uchwała właścicieli lokali Wspólnoty Mieszkaniowej, na podstawie której uzyskała zgodę na adaptację dachu na taras nie zakreślała terminu ważności tej zgody – jest ona zatem ważna bezterminowo do czasu zrealizowania przyznanych ją uprawnień. Dodatkowo, skarżąca podniosła, że upływ terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego jest konsekwencją niezrozumiałych działań zarządu Wspólnoty Mieskaniowej, który utrudnia skarżącej dokonanie adaptacji dachu na taras.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2018 roku, znak: [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2018 roku, umarzającą postępowanie w sprawie zmiany decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2016 roku, nr [...] w zakresie terminu jej ważności.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ odwoławczy powołał się na poglądy wyrażone w doktrynie, wedle których upływ czasu, na który akt został wydany powoduje wygaśnięcie aktu, który bez tego postanowienia dodatkowego mógłby dać podstawę dla niekończącej się działalność. Upływ terminu działa zawsze automatycznie – akt wygasa. Wraz z nadejściem terminu końcowego decyzja przestaje obowiązywać. Wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy podniósł, iż nie jest dopuszczalna zmiana decyzji, która utraciła ważność, ponieważ nie ma możliwości zmiany aktu, który nie występuje już w obrocie prawnym. Utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a., gdyż nie ma przedmiotu zmiany lub uchylenia. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, iż złożenie wniosku o zmianę decyzji w okresie jej obowiązywania nie ma znaczenia prawnego w kwestii dopuszczalności zmiany decyzji po upływie terminu jej ważności. Decyzja pozwalająca na roboty budowlane utraciła ważność w dniu 31 grudnia 2017 roku, zaś wniosek skarżącej o jej zmianę wpłynął do organu w dniu 24 października 2017 roku. Upływ terminu ważności decyzji wyklucza dopuszczalność jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. niezależnie od przyczyn, dla których zakończenie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. nastąpiło już po utracie ważności decyzji.

W dniu 21 grudnia 2018 roku skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2018 roku, w której zaskarżyła ww. decyzję w całości, zarzucając jej, że została wydana z naruszeniem art. 155 k.p.a. W oparciu o przedstawiony zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazała, iż nie zgadza się z interpretacją art. 155 k.p.a. zaprezentowaną przez organy I i II instancji. Skarżąca podkreśliła, iż dochowała wszelkich terminów pozwalających wydać pozytywne rozstrzygnięcie już na etapie postępowania przed organem I instancji. Wniosek o przedłużenie terminu pozwolenia złożyła ponad 2 miesiące przed upływem ważności pozwolenia i nie miała żadnego wpływu na szybkość działania organów rozpoznających sprawę. Skarżąca wskazała, iż żaden przepis nie określa, w jakim terminie przed upływem terminu ważności decyzji trzeba wystąpić z wnioskiem o jego przedłużenie, aby organ miał szansę załatwić go przed upływem ważności tego pozwolenia. Przeciwna interpretacja prowadziłaby do nieuprawnionych nadużyć przez organy administracji. Ponadto, skarżąca powieliła argumentację, wskazaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji dotyczącą braku konieczności uzyskiwania zgody Wspólnoty Mieszkaniowej oraz działań zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, prowadzących do uniemożliwienia skarżącej wykonania adaptacji dachu na taras.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, uznając skargę za nieuzasadnioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2016r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie zmiany decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] pozwalającej na adaptację dachu na taras na długości lokalu mieszkalnego nr [...] oraz przemurowanie, podwyższenie i docieplenie kominów w budynku przy ul. Ś. [...] w W. ważnej do dnia 31 grudnia 2017 r.

Zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wydano po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 23 października 2017 r. o zmianę decyzji z dnia [...] kwietnia 2016r. w zakresie terminu ważności pozwolenia udzielonego tą decyzją i wydłużenie tego terminu o półtora roku czyli do dnia 30 czerwca 2019 r. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, że nie jest możliwe rozpoczęcie przez nią prac w terminie ważności pozwolenia konserwatorskiego. Podstawę prawną wniosku wskazaną przez skarżącą stanowił przepis art. 155 K.p.a.

Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wskazać zatem należy, iż w świetle art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji administracyjnych, mających charakter "związany", a do takich zalicza się m.in. decyzja wydana na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków (np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 555/08, LEX nr 513870). Powyższe ograniczenie nie dotyczy jednakże terminu ważności takiej decyzji. Termin ten ma charakter niewątpliwe uznaniowy i zależny od oceny organu ochrony konserwatorskiej. Powyższe powoduje, że, co do zasady, istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu jej ważności, a wniosek skarżącej w tym zakresie miał oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

Zgodzić się jednak należy z organami obu instancji, że instytucja, o której mowa w art. 155 k.p.a., może dotyczyć tylko takiego orzeczenia, które obowiązuje w dacie dokonywania zmiany, a więc oddziałuje w jakimkolwiek zakresie na sferę praw lub obowiązków adresatów decyzji. Wobec tego upływ zastrzeżonego w decyzji terminu skutkuje brakiem możliwości zmiany takiej decyzji, bez względu na to, którego z elementów rozstrzygnięcia modyfikacja miałaby dotyczyć, to jest czy terminu, czy też zakresu obowiązku (uprawnienia). W konsekwencji ugruntowany jest pogląd, że art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji terminowej, której ważność wygasła na skutek upływu terminu. Ma on zastosowanie jedynie do takich decyzji, które obowiązują. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2468/14, z 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1406/08, z 9 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1316/05, z 14 października 1999 r., publ. cbos.).

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.

Organ uznał, wobec upływu ważności pozwolenia konserwatorskiego, że nie jest możliwa zmiana tej decyzji ponieważ nie pozostawała ona w obrocie prawnym w dacie orzekania przez organ. Umorzył zatem postępowanie w sprawie.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę prawidłowość tego stanowiska zależna jest od daty złożenia wniosku o zmianę przez skarżącą. Rację miałby organ administracji uznając że sprawa jest bezprzedmiotowa, gdyby wniosek skarżącej wpłynął do organu już po upływie terminu ważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2016. r.

Tymczasem jak wynika z akt postępowania administracyjnego wniosek o zmianę terminu został złożony w dniu 23 października 2017r., podczas gdy termin ważności decyzji o pozwoleniu konserwatorskim upływał w dniu 31 grudnia 2017r. Bezspornie wniosek ten został złożony w okresie ważności decyzji [...]Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Słusznie podnosi skarżąca, że organ winien brać pod uwagę datę wszczęcia postępowania o zmianę decyzji ostatecznej, a ta jest związana z datą złożenia w tym przedmiocie wniosku, a nie z datą orzekania przez organ, która jest datą przyszłą i niepewną i na którą strona nie ma żadnego wpływu.

Brak podstawy do zmiany decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2016 r. o pozwoleniu na adaptację dachu w zakresie terminu ważności decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. wobec upływu terminu nie oznacza braku sprawy administracyjnej i podstaw do jej umorzenia.

Ze względu na mającą swoje oparcie w art. 104 K.p.a. zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany na niekorzyść skarżącej. Przesłanką obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowość postępowania. Powyższa przesłanka uzasadniająca podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu żądania (sprawy administracyjnej), dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte.

Stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji państwowej jest zobowiązany do załatwienia sprawy będącej przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego w formie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części lub w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji (decyzje pozamerytoryczne).

Zaistniała sytuacja nie pozbawia prawa skarżącej do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania. Przedmiotem postępowania jest bowiem żądanie strony mające na celu zachowanie jej prawa do posiadania ważnego pozwolenia konserwatorskiego w takim zakresie w jakim rozstrzygała to decyzja z dnia 1 kwietnia 2016 r. W przypadku wątpliwości co do zakresu żądania organ winien był zwrócić się do skarżącej o udzielenie odpowiedzi w tym zakresie. Skoro zatem nie było możliwa zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. z przyczyn leżących po stronie organu, to organ winien był rozpoznać wniosek skarżącej na podstawie art. 104 K.p.a. i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, mając na uwadze rzeczywisty zakres wniosku i cel w jakim został złożony. Podkreślić też trzeba, że organ posiadał wszelkie dane i dowody niezbędne w sprawie do rozpatrzenia wniosku skarżącej.

W ocenie Sądu o bezprzedmiotowości postępowania nie mogą decydować względy czysto techniczne w postaci niesprawnego działania organów administracyjnych. Zauważyć przy tym należy, że przedłużenie czasu postępowania było niezasadnie, również zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, o czym świadczy postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2019 r. Takie postępowania stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 § 1 k.p.a., a także o naruszeniu zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a. i zasady zaufania określonej w art. 8 k.p.a. Prawa skarżącej mające swoje oparcie w przepisach prawa nie mogą być niweczone przez opieszałe i bezprawne działania organów administracji.

Podkreślić należy, że nie jest dopuszczalna wykładnia przepisu na niekorzyść Skarżącej, W przeciwnym wypadku oznaczałoby to bowiem naruszenie gwarantowanych w demokratycznym państwie prawnym praw strony do rzetelnego i merytorycznego rozpoznania, opartych na prawie, żądań i wniosków oraz pozbawienie strony rzeczywistej ochrony prawnej (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1995 r. III ARN 75/94 OSNAPiUS 1995 nr 9 poz. 106).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, decyzje organów obu instancji, z przyczyn omówionych powyżej zapadły z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

W tej sytuacji mając na uwadze naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.