Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 289/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...]r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 z poźn.zm.) i art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z póź. Zm.) oraz w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej W. Nr [...]) Rada Miejska W. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].

Uchwała została przedstawiona Wojewodzie D. jako właściwemu organowi nadzoru, który po dokonaniu oceny zgodności tego aktu z obowiązującymi wówczas przepisami prawa – nie zakwestionował jej ustaleń.

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z dnia [...]r.(Nr [...], poz. [...]).

W treści §1 tego aktu planistycznego uchwałodawca wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] obejmuje obszar ograniczony od północy granica działek nr 83, 103, AM-01, obręb [...], od wschodu ulicą D. i granicą administracyjną miasta, od południa granicą administracyjną miasta i od zachodu ulica B..

Opisana powyżej uchwała w oznaczonej części została zaskarżona przez A. sp. z o.o z siedzibą w W..

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik skarżącej Spółki – powołując się na przepis art.50 §1 i art.53 §2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na przepis art.48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wniósł o stwierdzenie nieważności §5 pkt 10 , §16 ust.3 pkt 2, § 18 ust.2.pkt 2 i pkt 3 oraz § 22 ust.3 pkt 2 i pkt 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].

Jednocześnie pełnomocnik A. sp. z. o. o zarzucił zaskarżonemu aktowi prawa miejscowego naruszenie przepisów prawa materialnego poniżej wskazanych t.j.:

1. art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ("Ustawa o wspieraniu") poprzez ich niezastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym § 5 pkt 10, § 16 ust 3 pkt 2, § 18 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz § 22 ust. 3 pkt 2 i 3 u, które ustanawiając generalny zakaz lokalizowania wolnostojących konstrukcji wsporczych pod anteny, a na obszarach, gdzie jest to możliwe - ograniczając wysokości lokalizowanych urządzeń, w tym na istniejących obiektach, w sposób rażący naruszają wyżej wskazane przepisy Ustawy o wspieraniu;

2. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("Ustawa o PIZP") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt. 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt. 10 Ustawy o PIZP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie skarżonych postanowień MPZP, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego oraz pominięciem intencji ustawodawcy dotyczących znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnych.

W szczegółowym uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki wskazał m.in., że w kwestionowanych ustaleniach planistycznych wprowadzono generalny zakaz lokalizowania wolnostojących konstrukcji wsporczych pod anteny, a na obszarach, gdzie jest to możliwe – ograniczono wysokość lokalizowanych urządzeń w tym na istniejących obiektach. Natomiast Spółka jako przedsiębiorca telekomunikacyjny na obszarze planistycznym zamierzała i nadal zamierza wykonać roboty budowlane polegające na zainstalowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, aby użytkownikom sieci A. zapewnić lepszą łączność w tym rejonie, w szczególności w paśmie GSM900 i LTE 1800 jako wypełnienie przez operatora zobowiązań wynikających z obowiązków nałożonych przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Skarżone postanowienia uchwały uniemożliwiają Skarżącej uzyskanie pozwolenia na budowę dla stacji wieżowej, jak również skuteczne dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dla stacji zlokalizowanej na istniejącym obiekcie budowlanym. W dotychczasowej praktyce bowiem w podobnych przypadkach organy administracji architektoniczno-budowlanej odmawiały wydania pozwolenia na budowę oraz zgłaszały sprzeciw w przypadku dokonania zgłoszenia twierdząc, że są związane treścią planu miejscowego, nawet w razie jego sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Z tych względów skarżąca Spółka działając na podstawie art. 101 ust.1 ustawy samorządzie gminnym oraz regulacji zawartych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wezwała Radę Miejską W. do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie z obrotu prawnego postanowienia MPZP.

W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 3 grudnia 2015r. poinformowano skarżącą, iż Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] o odmowie uwzględnienia wezwania.

W tych okolicznościach A. Spółka z o.o. uznała, że kwestionowane ustalenia planistyczne naruszają jej interes prawny poprzez bezprawne uniemożliwienie realizacji jej działalności.

Odnosząc się w uzasadnieniu skargi do poszczególnych zarzutów zawartych w jej petitum pełnomocnik skarżącej Spółki wyjaśnił - powołując się na stanowisko prezentowane w judykaturze administracyjnej i literaturze przedmiotu, że planowane przez Spółkę inwestycje stanowią niewątpliwie "inwestycję celu publicznego w zakresie łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami" a ponadto "zgodną z przepisami odrębnymi".

Zdaniem skarżącej Spółki konieczność usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonych ustaleń planistycznych wynika z przepisów: art. 87 ust.2 i art.94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art.14 ust.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy zajmuje w hierarchii aktów prawa miejsce niższe niż ustawa o ograniczonym zakresie obowiązywania, powinien jedynie uzupełniać postanowienia ustaw; nie może być z nimi sprzeczny lub wykraczać poza udzielone upoważnienie, art.4 ust.1 i art.15 ust.2 pkt 10 w związku z art.1 ust.2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które wskazują na intencję ustawodawcy, jaką było uwzględnienie w planie miejscowym znaczącej roli sieci telekomunikacyjnych dla funkcjonowania społeczności lokalnych; art.46 ust.1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, który powinien być interpretowany z uwzględnieniem przepisów o planowaniu przestrzennym, w stosunku do których wprowadza regulacje o charakterze szczególnym, jak również w zgodzie z przepisami konstytucyjnymi.

W uzasadnieniu skargi wskazano też na przepis art.75 ust.1 powołanej powyżej ustawy, z którego wynika, że art.46 tej ustawy ma zastosowanie również do planów miejscowych uchwalonych przed jej wejściem w życie.

Przedstawiono też stanowisko Urzędu Komunikacji Elektronicznej wynikające z "wykazu dobrych i złych praktyk z zakresu postanowień planów miejscowych dotyczących zasad lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej".

Pełnomocnik skarżącej Spółki wyjaśnił, że wprowadzone kwestionowanymi ustaleniami planistycznymi ograniczenia w lokalizowaniu stacji bazowych nie znajdują uzasadnienia w interesie publicznym, rozumianym w sposób nadany temu niedookreślonemu pojęcia przez Trybunał Konstytucyjny w przedłożonych w uzasadnieniu skargi orzeczeniach.

Uznał też za niedopuszczalne ograniczenie możliwości lokalizowania wolnostojących stacji bazowych do dwóch obszarów oznaczonych symbolami 7.U oraz 23.U/MW oraz bezwzględne limity wysokości wszystkich konstrukcji wsporczych pod anteny. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej wybór terenów lokalizowania stacji i parametrów wysokościowych wskazany przez Rade miejską ma charakter arbitralny i nie jest w żaden prawnie dopuszczalny sposób uzasadniony, a ponadto ograniczanie możliwości lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej do publicznych obszarów na terenie objętym ustaleniami przedmiotowej uchwały nie odpowiada potrzebom wynikającym z rozwijających się usług telekomunikacyjnych, w szczególności w zakresie dostępu do internetu szerokopasmowego. Obszar, na którym dopuszczono lokalizowanie stacji bazowych oraz ich maksymalne wysokości nie zostały wyznaczone w oparciu o jakiekolwiek analizy techniczne i radiowe, a w rezultacie nie pozwalają na objęcie dostatecznym zasięgiem telekomunikacyjnym terenu na którym przedmiotowy plan obowiązuje.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki zastosowane w zaskarżonych postanowieniach planu przez lokalnego prawodawcę arbitralne ograniczenie możliwości lokalizowania nowej infrastruktury telekomunikacyjnej stanowi przykład rażącego nadużycia przysługujących gminie uprawnień w ramach władztwa planistycznego. Natomiast wprowadzenie limitów wysokości lokalizowania urządzeń telekomunikacyjnych może prowadzić niemożność lokalizowania takiej infrastruktury, ponieważ na wysokości ustalonej w proporcji do wysokości budynku mogłaby występować niedopuszczalna emisja pól elektromagnetycznych na terenach na których przebywają ludzie, przy czym - zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym - za miejsca dostępne dla ludności uznaje się nie tylko miejsca w których wzniesiono legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale także miejsce, w których te budynki mogą być wzniesione zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. Ponadto konieczność "wyniesienia" tych urządzeń wynika również z tego, że stanowią one element sieci telekomunikacyjnej i w części obejmującej anteny konieczne jest, aby dana stacja bezpośrednio komunikowała się z innymi stacjami, dlatego zlokalizowanie stacji na wysokości istniejącej lub potencjalnej zabudowy powoduje jej nieprzydatność w sieci telekomunikacyjnej.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 10 lutego 2016r. Rada Miejska W. reprezentowana przez Wiceprezydenta W. wniosła o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła, ze celem przedmiotowego planu było przygotowanie terenów dla rozwoju zabudowy mieszkaniowej – jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej. Zapisy przyjęte po przeprowadzeniu procedury planistycznej stworzyły podstawę dla kształtowania przyjętej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez ustanowione w tych regulacjach wskaźniki i parametry umożliwiające poprawy struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz prawidłową obsługę komunikacyjną wyznaczonych terenów. Założeniem przyjętej koncepcji planistycznej było m.in. powstrzymanie chaotycznego zagospodarowania terenu i niekontrolowanego wzrostu intensywności zabudowy, przekształceń gruntów niezabudowanych w osiedla mieszkalne bez kompleksowo rozwiązanych kwestii z zakresu infrastruktury komunikacyjnej, technicznej czy socjalnej.

W uzasadnieniu wniosku wskazano też, że ustalenia planistyczne będą stanowiły również podstawę dla wydania decyzji administracyjnych, które umożliwią realizację nowych inwestycji na terenach wcześniej na taki cel nie przeznaczonych.

Odpowiadając na zarzuty sformułowane w skardze Rada Miejska W. podała m.in., że ograniczenia w lokalizowaniu urządzeń telekomunikacyjnych wynikają między innymi z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 roku, w którym ustawodawca wskazuje na potrzebę uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury" oraz "walorów architektonicznych i krajobrazowych". Jednocześnie w art.1 ust. 2 pkt 10 tej ustawy wskazuje na potrzebę uwzględnienia "potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych" oraz w art.1 ust.2 pkt 9 nakłada obowiązek uwzględnienia "potrzeb interesu publicznego", którym, w rozumieniu tej ustawy, jest uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym.

Ponadto wskazała odwołując się w przedstawionej argumentacji do stanowiska judykatury administracyjnej - że przywołany w skardze art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu i rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych z 7 maja 2010 roku, nie stoi w sprzeczności z zapisami przedmiotowego planu miejscowego oraz nie przekracza granic władztwa planistycznego gminy, ustawowo umocowanego.

Zgodnie z zapisami powołanego przepisu plan miejscowy "nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej". Pomimo tego, że ustawa ta weszła w życie kilka lat po uchwaleniu planu, jego zapisy nie uniemożliwiają lokalizacji tego typu inwestycji, a jedynie określają zasady na jakich mogą być one realizowane.

Z ustaleń § 18 ust. 3 pkt 2 wynika, że plan na terenie 7.U dopuszcza lokalizację wolnostojących konstrukcji wsporczych pod anteny o wysokości do 25 metrów (blisko dwa razy wyższej od maksymalnej dopuszczonej wysokości zabudowy). Teren 7.U o powierzchni 0,57 ha zlokalizowany jest w środku ciężkości projektowanego osiedla, co ułatwia objęcie całego osiedla zasięgiem urządzeń telekomunikacyjnych. Ponadto zgodnie z § 16 ust. 3 pkt 2 oraz § 18 ust. 3 pkt 3 - na wszystkich terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, i terenie usług (tj. 3.MWU, 4.MWU, 12.MWU, 19.MWU, 22.MWU, 24.MWU, 25.MWU oraz 7.U), stanowiących większość obszaru objętego planem, dopuszcza się lokalizowanie konstrukcji wsporczych pod anteny nie przekraczających wysokością 1/3 wysokości tych budynków. Zapis ten daje możliwość lokalizowania urządzeń telekomunikacyjnych o wysokości do 20 metrów od poziomu terenu.

W tej sytuacji bezspornie stwierdzić można, że przedmiotowy plan nie wprowadza bezwzględnego zakazu lokalizowania urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Zapisy planu umożliwiają więc lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Zdaniem Rady Miejskiej W. niezgodne z prawdą jest zawarte w skardze stwierdzenie, jakoby przedmiotowy plan wprowadzał generalny zakaz lokalizowania wolnostojących konstrukcji wsporczych pod anteny i jednocześnie naruszał przepisy ustawy o wspieraniu i rozwoju usług telekomunikacyjnych W ocenie organu wnioskowane uchylenie wszystkich zapisów planu dotyczących konstrukcji wsporczych pod anteny spowodowałoby nie tyle usunięcie naruszenia art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, ale naruszyłoby przywołane art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 Konstytucji RP (który mówi o potrzebie kierowania się zasadą zrównoważonego rozwoju w celu zapewnienia podstawowych praw obywatelom) wprowadzając pełną dowolność w lokalizowaniu dominant przestrzennych o nieograniczonych gabarytach i wysokości w obszarze istniejącego osiedla zabudowy mieszkaniowej wielo- i jednorodzinnej [...], które w całości objęte jest planami miejscowymi. Dzięki temu możliwe jest utrzymanie na nim dopuszczonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz średniowysokiej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (na nie więcej niż 20% obszaru zespołu urbanistycznego). Dominacja funkcji mieszkaniowej w tej części miasta oraz jej skala stoją w oczywistej sprzeczności z lokalizowaniem masztów o nieograniczonej wysokości na kameralnych budynkach wielorodzinnych oraz masztów wolnostojących pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Działanie takie spowoduje konflikty natury społecznej, przestrzennej, ekonomicznej i funkcjonalnej, co z kolei będzie niewypełnieniem konstytucyjnego i ustawowego wymogu uwzględniania ładu przestrzennego i zasad zrównoważonego rozwoju oraz godzi w interes publiczny.

W zakończeniu odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. odwołując się do treści argumentacji stwierdziła, że całkowicie nieuzasadniony i bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług sieci telekomunikacyjnych, przekroczenia przez gminę władztwa planistycznego i bezpodstawnego ograniczenia swobody działalności gospodarczej oraz naruszenia art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, jakoby skarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony był z pominięciem regulacji rangi Konstytucyjnej i ustawowej, dotyczącej zasad tworzenia aktów prawa miejscowego dla społeczności lokalnych.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 28 czerwca 2016r. pełnomocnik A. sp. z.o.o oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte, natomiast pełnomocnik Rady Miejskiej W. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu).

W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej u.p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 u.p.p.s.a.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały podnieść należy, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm), w dalszej części uzasadnienia powoływanej też w skrócie jako u.z.p, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.

Kontrola sądu administracyjnego nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Dodać bowiem należy, że wedle art. 91 ust. 1. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Nadto stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1).

Odrębną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności uchwały stanowi art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten stanowi uregulowanie szczególne względem przytoczonych artykułów ustawy o samorządzie gminnym i ustanawia dwie przesłanki dla kontroli zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną - sprowadzającą się do konieczności uwzględnienia zasad sporządzania planu; formalnoprawną - obejmującą wymóg zachowania procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08).

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki - art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego).

Dokonując wykładni przesłanki materialnej organy związane są przepisami prawa europejskiego, Konstytucją oraz przepisami prawa materialnego. Tylko w tych granicach można bowiem wyznaczyć władztwo planistyczne gminy. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma oczywiście charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają na całkowitą dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wnioskodawca szczegółowo uregulował tryb prowadzenia prac nad Studium Uwarunkowań i Kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny znaleźć się w uchwale planistycznej. W art.15 ust.2 przywołanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zamieszczony został katalog materii wymagającej regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że katalog ten mimo swojego obligatoryjnego charakteru nie może być traktowany bezwzględnie, a regulacja uwzględnionej z nimi materii musi być dostosowana do warunków faktycznych istniejących w obszarze planistycznym (np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 1922/09.

Przedmiotem dokonywanej w rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu były ustalenia zawarte w §5 pkt 10, §16 ust.3 pkt 2, §18 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz §22 ust.3 pkt 2 i 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zaskarżonej przez A. sp. z.o.o z siedzibą w Warszawie.

Podjęcie czynności kontrolnych poprzedzić musiało dokonanie przez Sąd ustaleń dotyczących posiadania przez skarżącą Spółkę legitymacji skargowej .

Z materiału sprawy nie wynika, aby A. sp. z.o.o była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w obszarze objętym kwestionowanymi w sprawie ustaleniami planistycznymi, a taka sytuacja uniemożliwia wykazania naruszenia uprawnienia albo interesu prawnego, stanowiących kryterium konstruowania legitymacji do zaskarżenia uchwały w trybie powołanego w treści skargi przepisu art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.

W warunkach rozpoznawanej sprawy przepisem, u którego wyprowadzić należy upoważnienie A. Spółki z.o.o do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w zakresie telekomunikacji jest – jako przepis szczególny – art.48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, wcześniej przywoływanej. Z jego treści wynika, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć w zakresie telekomunikacji uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez wymogu wykazywania naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia.

Skarżąca Spółka wykazała, że jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, a skarga poprzedzona została bezskutecznym wezwaniem Rady Miejskiej W. do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, zatem spełnione zostały wymogi proceduralne określone w art.52 §4 i art.53 §2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzednio wskazywanej.

Zdaniem Sądu kwestionowane w skardze przepisy zaskarżonej uchwały dotyczą zagadnień telekomunikacji, uwzględnionych w przywołanym wcześniej przepisie art.48 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych jako okoliczność ograniczająca zakres legitymacji skargowej przyznanej przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu lub Prezesowi UKE tym przepisem. Powołana ustawa nie definiuje pojęcia "z zakresu telekomunikacji", natomiast przepis art.2 pkt 42 ustawy- Prawo telekomunikacyjne definiuje telekomunikację jako nadawanie, odbiór i transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środkow wykorzystujących energię elektromagnetyczną.

W poszczególnych, objętych wnioskiem kasacyjnym zawartym w skardze, przepisach uchwały Rady Miejskiej W. postanowiła, że: zakazuje się wolnostojących konstrukcji wsporczych pod anteny, o ile ustalenia dla terenów nie stanowią inaczej (§5 pkt 10), na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem 3.MWU, 4.MWU, 12.MWU, 19.MWU, 22.MWU, 24.MWU, 25.MWU wysokość konstrukcji wsporczych anten zamieszczonych na dachach budynku nie może być większa niż 1/3 wysokości budynku ( §16 ust.3 pkt 2); na terenie oznaczonym na rysunkach planu symbolem 7.U dopuszcza się wolnostojące konstrukcje wsporcze pod anteny o wysokości nie większej niż 25m.(§18 ust.3 pkt 2); wysokość konstrukcji wspornych anten umieszczonych na dachach budynków nie może być większa niż 1/3 wysokości budynku (§18 ust.3 pkt 3); na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 23U/MW dopuszcza się wolnostojące konstrukcje wsporcze pod anteny o wysokości nie większej niż 25 m.(§22 ust.3 pkt 2); wysokość konstrukcji wsporczych anten umieszczonych na dachach budynków nie może być większa niż 1/3 wysokości budynku (§22 ust.3 pkt 3).

Zdaniem Sądu kwestionowane ustalenia planistyczne nie naruszają obiektywnie pojmowanego porządku prawnego i nie wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego.

W tym aspekcie rozważań Sąd w składzie orzekającym uznał za konieczne wyjaśnić, że bezwzględnie akceptuje i przyjmuje w tej sprawie stanowisko prezentowane wielokrotnie w judykaturze administracyjnej, zgodnie z którym powoływana wcześniej ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w brzmieniu pierwotnym i obecnie obowiązującym nie przewidywała i nie przewiduje sankcji nieważności dla aktów planistycznych, których ustalenia nie korelują z określonymi w tej ustawie formami wspierania rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w ramach działań planistycznych(np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Wr 85/14; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Gl 254/11; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016, sygn. akt II OSK 2359/14).

Jak wskazywano już wcześniej w uzasadnieniu wnioskodawca przyznał organom gminy prawo, które nie jest nieograniczone, określenia sposobu zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w granicach planu. Działanie planistyczne podporządkowane są przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a dodatkowe ograniczenia dla nich mogą wynikać z przepisów art 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Z treści wskazanego przepisu wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwić lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis ten powinien być – zdaniem Sądu rozpatrywany z uwzględnieniem regulacji zawartej w art.46 ust.2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którą jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowania, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczenia terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń.

Przywołane umocowania nie uprawniają zatem do przyjęcia nieograniczonej możliwości sytuowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, wskazując jednocześnie, że lokalizacja takiej inwestycji nie może w szczególności naruszać ustanowionych w planie ograniczeń. Wnioskodawca uznał zatem prawo organu planistycznego do wprowadzenia w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazów i ograniczeń.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że w działaniach planistycznych właściwy organ zobligowany jest do uwzględnienia: ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych, zasobów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa, potrzeb interesu publicznego, potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych.

Dodatkowo należy też podkreślić, że w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 12 października 2012r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 poz.1256), która m.in. uchyliła przepisy art.75 ust.2-8 nowelizowanej ustawy, stanowiące o obowiązku dostosowania planów obowiązujących w dniu 17 lipca 2010r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych do wymogów jej przepisu art.46 ust.1, wskazano, że podstawowym celem tej ustawy było zapewnienie rozwoju dostępu do telekomunikacji, w szczególności dostępu szerokopasmowego do Internetu. W dalszej części wskazano że: "Zgodnie z postulatami wojewodów i samorządów w art. 75 zrezygnowano z konieczności dostosowywania przez gminy treści miejscowych planów do wymagań ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i weryfikowania ich przez wojewodów, zstępując zasadą, zgodnie z którą nie stosuje się ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe umożliwi realizację inwestycji telekomunikacyjnych, zgodnych z przepisami odrębnymi, pomimo ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów realizacji takich inwestycji, bez konieczności wydawania w tym zakresie rozstrzygnięć przez wojewodów" (druk sejmowy nr 541).

Tak sformułowane stanowisko ustawodawcy upoważnia zatem do stwierdzenia, że przepis art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. należy tak odczytywać, iż w sytuacji gdy przedsiębiorca telekomunikacyjny będzie zamierzał realizować inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej na danym terenie objętym planem miejscowym uchwalonym przed datą 17 lipca 2010 r., a istniejące zapisy planu będą zawierać zakazy albo będą przyjmować rozwiązania uniemożliwiające lokalizowanie tych inwestycji, to wówczas organ administracji publicznej załatwiający sprawę pozwolenia na budowę inwestycji z zakresu łączności publicznej, obowiązany będzie pomijać te zapisy planu miejscowego, które wprowadzają takie ograniczenia, pod warunkiem, że taka inwestycja będzie zgodna z przepisami odrębnymi. Taka interpretacja przepisu art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ustawy jest dozwolona i konieczna ze względu na fakt polepszenia sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego na rynku inwestycji celu publicznego dotyczących telekomunikacji. Prawidłowe stosowanie tego przepisu należy także oprzeć o wykładnię systemową, a więc mając na uwadze jego powiązanie z otoczeniem. Hierarchiczna budowa systemu prawa umożliwia usuwanie sprzeczności (niejasności) między normami wyższymi i niższymi poprzez uznanie, że w takim wypadku te ostatnie tracą moc prawną. Zapewnienie tego, by system prawa zachował wewnętrzną harmonię należy tak do prawodawcy jak i do organów stosujących prawo w związku z dokonywaniem właściwej jego wykładni. Ważne jest również do interpretacji art. 46 ust. w zw. z art. 75 zastosowanie wykładni funkcjonalnej, gdyż znaczenie decydujące ma zawarte w ustawie dążenie do realizacji celu, jakim jest ułatwienie przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu realizowania inwestycji telekomunikacyjnych i ich przyśpieszenie.

W tak określonych warunkach prawnych brak jest podstaw do uznania, że .zaskarżone ustalenia planistyczne naruszają prawo.

Wskazany w sprawie przepis §5 pkt 10 to zawiera wprawdzie zakaz wolnostojących konstrukcji wsporczych pod anteny, ale z zastrzeżeniem innych ustaleń dla terenów. Takie odmienne ustalenia, dopuszczające wolnostojące konstrukcje wsporcze pod anteny o wysokości nie większej niż 25 m. Zostały przyjęte dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 7U i 23 U/MW.

Ponadto na tych terenach oraz na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem 3.MWU, 4.MWU, 12.MWU, 19.MWU, 22.MWU, 24.MWU, 25.MWU oraz dopuszczono stosowanie konstrukcji wsporczych anten na dachach budynków ustalając ich wysokość jako nie większa niż 1/3 wysokości budynku.

Istotne przy tym jest, że - co wyjaśniono już wcześniej w uzasadnieniu – organ gminy jest upoważniony, a , w niektórych przypadkach zobligowany do wprowadzenia w ustaleniach lokalizacyjnych zakazów i ograniczeń w sprawie zagospodarowania danego terenu (danych terenów).

Ustawodawca określił bowiem katalog dóbr poddanych ochronie w działaniach planistycznych, w tym w treści postanowień dotyczących sposobu zagospodarowywania przestrzeni, a pośrednio wyrażoną dyspozycją zobowiązał organ uchwałodawczy gminy do wyważenia tych dóbr i interesu publicznego przy wykorzystaniu zasady proporcjonalności i określeniu właściwej relacji między nimi. Organ gminy jest też odpowiedzialny za racjonalne gospodarowanie przestrzenią i wykorzystywaniu jej w działaniach inwestorskich w sposób odpowiadający kryteriom estetyki i zgodny z powszechnym odczuciem ładu kompozycyjnego.

Powinien też zapewnić lokalnej społeczności egzystowanie w uporządkowanej zharmonizowanej z funkcjonalnie traktowanym otoczeniem, przestrzeni. Takim wymaganiom czynią zadość ustalenia przyjęte w zaskarżonej uchwale.

W uznaniu Sądu postanowień ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie można interpretować jako zaleceń, kierowanych do organów planistycznych jednostek samorządowych, zapewnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu optymalnych warunków inwestowania.

Żaden przepis nie uprawnia do przyjęcia takiego wniosku ani do przypisywania takich intencji ustawodawcy.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Sąd uznał sformułowany w skardze zarzut naruszenia przepisów art.46 ust.1 w zw. z art.75 ust.1 powoływanej wcześniej ustawy za niezasadny. Zdaniem Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art.87 ust.2 i art.94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku ze wskazanymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kwestionowane ustalenia zamieszczone zostały w akcie o określonym statusie tj. akcie prawa miejscowego uwzględnionym w art 87 ust.2 Konstytucji, stanowiącym zasadę zamkniętego systemu źródeł prawa i podejmowanym z upoważnienia zawartego w przepisie art.94 ustawy zasadniczej. Ta kompetencja została – w ocenie Sądu – zrealizowana przez Radę Miejską W. w sposób dostosowany do zakresu wymaganego upoważnienia i zakresu działań wynikających z ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególnym uwzględnieniem przepisów art.1 ust.2, art.4ust.1, art.14 ust.10 i art.15 ust.2 pkt10 tej regulacji.

Ze względów powyżej przedstawionych Wojewódzki Sąd Administracyjny - stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi – stosownie o przepisu art.151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.