Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2980/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: par. 115, par. 135 w zw. z par. 143 oraz par. 118 i par. 137 w zw. z par. 143 oraz par. 116 i par. 136 w zw. z par. 143 oraz par. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 618/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] 1. uchyla pkt II zaskarżonego wyroku w części obejmującej § 5 ust. 2 pkt 2, § 14 ust. 5 pkt 2, § 14 ust. 6 i ust. 8 załącznika do zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 618/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy Oleśnica z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oleśnica, w punkcie I stwierdził nieważność § 2, § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, § 4 ust. 1 i ust. 3, § 5 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 pkt 1-3, § 8, § 9, § 10 ust. 6, § 14 ust. 5 pkt 1, § 15 ust. 1, § 16 ust. 2 pkt 2 oraz § 17 załącznika do zaskarżonej uchwały, zaś w punkcie II oddalił skargę w pozostałej części.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] Rada Gminy Oleśnica ustanowiła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oleśnica. Jako podstawę prawną wskazała art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm. – dalej jako: ustawa o utrzymaniu czystości lub ustawa), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.).

Skargę na ww. uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Staszowie, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej: § 2 pkt 1-4, § 3 ust. 1 pkt 1 i 2, § 4 ust. 1 i 3, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 pkt 1 -3, § 8, § 9, § 10 ust. 6-8, § 14 ust. 5, 6 i 8, § 15 ust. 1, § 16 ust. 2 pkt 2, § 17 ust. 1-3, zawartych w treści załącznika do Uchwały – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oleśnica.

Skarżący Prokurator zarzucił:

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 także § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz § 149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., polegające na zawarciu w regulaminie, regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stwarzanie definicji – poprzez:

1. przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 pkt 1-4 załącznika do Uchwały – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oleśnica (dalej jako: załącznik), a którymi posługuje się ustawa o odpadach, jak również utworzonych na potrzeby zaskarżonej uchwały;

2. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 1 pkt 1 załącznika – treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w opisane w niniejszym Regulaminie w Rozdziale 3 pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania tych urządzeń w należytym stanie sanitarnym i technicznym, przy pominięciu zapisu – stanu porządkowego;

3. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania trzynastu rodzajów odpadów komunalnych;

4. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 4 ust. 1 załącznika – treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszych położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości – przy pominięciu zapisu, iż właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych;

5. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 3 załącznika, poprzez nałożenie – na nieokreślone bliżej podmioty – obowiązku likwidacji występującej śliskości – w bliżej nieokreślonych miejscach – poprzez posypanie piaskiem lub innym stosownym środkiem dopuszczonym obowiązującymi przepisami nieusuniętego lodu;

6. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych ich modyfikacja i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 1 i 2 załącznika przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poprzez dopuszczenie mycia poza myjniami, przy zachowaniu wymogów niezanieczyszczania środowiska i odprowadzenia powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji oraz dopuszczenie mycia wyłącznie nadwozia, a nadto dopuszczenie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi wyłącznie pod warunkiem, niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych oraz że naprawa dotyczy drobnych napraw i nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra, a z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi to powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kodeksu cywilnego;

7. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 1 pkt 1-3 załącznika, poprzez zapis określający nie tylko minimalną, ale także maksymalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w pkt 1 pojemniki na odpady o pojemności 120 l., 240 l., 1100 l., pkt 2 worki na odpady o pojemności 80 l.,110 l.,120 l.; pkt 3 kosze uliczne o pojemności od 10 do 50 l. – w formule podania kilku pojemności oraz oznaczenia od-do;

8. nieuprawnione przywołanie i odesłanie do przepisów aktu rangi ustawy – Prawa Budowlanego w § 8 załącznika w zakresie rozmieszczenia na nieruchomości pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych;

9. powtórzenie istniejącej regulacji prawnej i jej nieuprawnioną modyfikację w § 9 załącznika – treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, przez zobowiązanie – bliżej nieokreślonych podmiotów – utrzymywania pojemników do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym;

10. powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 10 ust. 6-8 załącznika, przy określeniu zasad postępowania ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym, zużytych baterii i akumulatorów małogabarytowych odpadów medycznych – przeterminowanych leków, poprzez określenie miejsc ich odbierania i umieszczania, które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy, a z których to przepisów wynikają szczegółowe zasady postępowania ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym, bateriami przenośnymi i akumulatorami i odpadami medycznymi;

11. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 14 ust. 5 załącznika, przez sformułowanie zakazu wyprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej (z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt oraz osób niewidomych, korzystających z psów przewodników) na teren placów zabaw, piaskownic dla dzieci, boisk szkolnych i ogródków przyszkolnych, na teren cmentarza oraz innych nieruchomości, dla których właściciel wprowadził taki zakaz;

12. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 14 ust. 6 i 8 załącznika, przez nałożenie dodatkowo obowiązków wyprowadzenia psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywne dodatkowo w kagańcu, jak również przez określenie warunków dopuszczalności zwolnienia psa ze smyczy, tylko z nałożonym kagańcem i gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem, co jest pojęciem zbyt ogólnym, by mogło być wykonalne, a nadto nałożenie zakazu zwalniania ze smyczy psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu;

13. przekroczenie upoważnienie ustawowego, powtórzenie regulacji ustawowych i ich modyfikacja w § 15 ust. 1 załącznika – treści art. 3 ust. 1 pkt 2 lit. c przez nałożenie obowiązku usuwania padłych zwierząt domowych na właściciela zwierzęcia, zarządcę drogi, gdy padłe zwierzę znajduje się na jezdni lub w obrębie pasa drogowego i wreszcie Gminę w odniesieniu do terenów jej podległych;

14. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 16 ust. 2 pkt 2 załącznika, przez bezpodstawne określenie warunku dopuszczenia – niejako obowiązek – utrzymywania zwierząt gospodarskich w sposób zapewniający innym osobom zamieszkującym na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich ograniczenie uciążliwości takich jak hałas, czy odory;

15. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 17 ust. 1-3 załącznika, przez określenie obiektów obowiązkowej deratyzacji, w których stwierdzono występowanie gryzoni, nałożenie na podmioty prywatne – właścicieli nieruchomości zagrożonych występowaniem gryzoni – obowiązku przeprowadzania deratyzacji, co najmniej raz w roku, planowo w drugiej połowie października oraz nałożenie na właścicieli nieruchomości kosztów przeprowadzenia deratyzacji.

W obszernym uzasadnieniu, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prokurator wskazał, że w jego ocenie skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Oleśnica wniosła o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że w jego ocenie skargę należało uznać za uzasadnioną co do większości zarzutów. Następnie Sąd I instancji przywołał regulacje art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g., jak również art. 3, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości. Sąd I instancji zaznaczył, że zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Oleśnica z dnia [...] grudnia 2012 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przytoczonymi przepisami art. 4 ust. 2 ustawy. Tym samym w ocenie Sądu I instancji, okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Rada Gminy Oleśnica uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Oleśnica), nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji Rada Gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 ww. rozporządzenia w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Ponadto wskazano, że stosownie do treści § 116 i § 136 w zw. z § 143 ww. rozporządzenia, w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treść. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji uznał za uzasadnioną skargę w części, w jakiej zakwestionowano w niej regulacje zawarte w § 2, § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, § 4 ust. 1 i ust. 3, § 5 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 pkt 1-3, § 8, § 9, § 10 ust. 6, § 14 ust. 5 pkt 1, § 15 ust. 1, § 16 ust. 2 pkt 2 i § 17 regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podkreślił przy tym, że w § 2 Rada Gminy zawarła definicje pojęć: pojemniki, odpady wielkogabarytowe harmonogram i punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Tymczasem art. 4 ust. 2 ustawy nie upoważniał gminy do definiowania jakichkolwiek pojęć, zarówno już zdefiniowanych w innych ustawach, jak i tworzenia pewnych pojęć na użytek regulaminu. Nadto Sąd I instancji wskazał na niekonsekwencję w posługiwaniu się niektórymi ze zdefiniowanych pojęć, jako przykład podając zawartą w § 2 pkt 1 regulaminu definicję pojemników, przez które należy rozumieć także worki, kosze uliczne służące do gromadzenia odpadów, podczas gdy w § 6 organ odrębnie określa wielkość pojemników, odrębnie wielkość worków i wielkość koszy, tak więc wbrew zawartej w § 2 definicji faktycznie nie uznaje za pojemniki worków i koszy. Dalej Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy wynika, co należy rozumieć pod pojęciem punktu selektywnego zbierania odpadów, a w związku z tym w jego ocenie zupełnie zbędne było definiowanie tego pojęcia w regulaminie. Z kolei pojęciem "odpady wielkogabarytowe" posługiwała się sama ustawa. Niemniej jednak według Sądu I instancji fakt, że pojęcia tego nie definiowała sama ustawa nie upoważniał rady do formułowania własnej definicji tego pojęcia. To samo odnosiło się również do pojęcia "harmonogramu". Ponadto Sąd I instancji zaznaczył, że w § 3 ust. 1 pkt 1 regulaminu Rada Gminy Oleśnica powtórzyła obowiązek właścicieli wyposażania nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz ich utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym i technicznym, z jednoczesną modyfikacją tego obowiązku, polegającą na pominięciu utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie porządkowym. Tymczasem Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu znacznym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podkreślił również, że w jego ocenie z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy został nałożony na właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 1 pkt 2 regulaminu obowiązek selektywnego zbierania aż 13 rodzajów odpadów. Dodatkowo w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazano, że Rada Gminy powtórzyła obowiązki uregulowane ustawą, dokonując przy tym ich niedopuszczalnej modyfikacji w § 4 ust. 1 regulaminu, w stosunku do obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy (modyfikacja polegała na pominięciu ustawowego zwolnienia z obowiązku uprzątania błota, śniegu itp. z chodnika, na którym jest dopuszczalny płatny postój lub parkowanie pojazdów). Z kolei w ust. 3 tego samego paragrafu, z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy nałożono na właścicieli obowiązek posypywania lodu piaskiem lub innym stosownym środkiem, dopuszczonym obowiązującymi przepisami, w celu zlikwidowania śliskości. Sąd I instancji za zasadny uznał także zarzut, zgodnie z którym zawarte w § 5 ust. 1 pkt 3 regulaminu ograniczenie możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami tylko do ich nadwozia, nie znajdowało żadnego uzasadnienia w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, również z przekroczeniem delegacji ustawowej, w § 6 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 regulaminu, Rada Gminy Oleśnica określiła maksymalne rozmiary pojemników, worków i koszy przeznaczonych na odpady, podczas gdy ustawa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważnia ją jedynie do określenia ich minimalnej pojemności. W § 8 regulaminu wskazano natomiast, że pojemniki do gromadzenia odpadów komunalnych należało rozmieścić na nieruchomości w miejscach i w sposób odpowiadający przepisom prawa budowlanego. Tego typu regulacja w ocenie Sądu I instancji, nie czyniła zadość delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, gdyż odwołanie się do bliżej niesprecyzowanych przepisów należało uznać za zbyt ogólnikowe. To samo odnosiło się również do § 10 ust. 6 regulaminu, w którym wskazano, że zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny będzie odbierany w terminach wyznaczonych przez przedsiębiorcę, które to terminy zgodnie z delegacją ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy powinna określić Rada Gminy. Z kolei w § 9 powtórzono obowiązek wynikający wprost z ustawy, a mianowicie z art. 5 ust. 1 pkt 1, zaś w § 14 ust. 5 pkt 1 regulaminu wprowadzono zakaz wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej (z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt oraz osób niewidomych korzystających z psów przewodników), na teren placów zabaw, piaskownic dla dzieci, boisk szkolnych i ogródków przedszkolnych, na teren cmentarza oraz innych nieruchomości, dla których właściciel wprowadził taki zakaz. Zdaniem Sądu I instancji, tak szeroko ujęty zakaz, który dotyczy wszystkich zwierząt domowych oraz wielu miejsc, w tym także budynków oraz nieruchomości niepublicznych, nie znajdował uzasadnienia w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, ani też nie pozostawał w jakiejkolwiek proporcji z celem regulaminu, którym jest utrzymanie porządku i czystości na terenie gminy. Ponadto w § 15 ust. 1 regulaminu wskazano, że obowiązek usuwania padłych zwierząt domowych spoczywa na właścicielu zwierzęcia, zarządcy drogi, gdy padłe zwierzę znajduje się na jezdni lub w obrębie pasa drogowego i na Gminie, w odniesieniu do terenów jej podległych. Tymczasem, jak zauważył Sąd I instancji, taki obowiązek został już nałożony na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością przepisem art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób u ludzi (na datę podejmowania zaskarżonej uchwały Dz.U. z 2008 r. Nr 234, poz. 1570 z późn. zm.). Zawarta w zaskarżonej uchwale regulacja dotycząca tej kwestii nie tylko powtarzała regulację ustawową, ale także wprowadzała jej modyfikację, polegającą na rozciągnięciu tego obowiązku dodatkowo na właściciela zwierzęcia, bez stosownej delegacji ustawowej. Podobny zarzut dotyczył również § 17 regulaminu, w którym wskazano, że obowiązkowej deratyzacji podlegają obiekty, w których stwierdzono występowanie gryzoni (ust. 1), właściciele nieruchomości zagrożonych występowaniem gryzoni zostali zobowiązani do przeprowadzania deratyzacji co najmniej raz w roku, planowo w drugiej połowie października (ust. 2), przy czym koszt przeprowadzenia deratyzacji ponosi właściciel nieruchomości. Tymczasem stosownie do delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, odnośnie deratyzacji rada gminy została upoważniona tylko do wyznaczenia obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia (a więc terminów deratyzacji na wyznaczonych terenach). Sąd I instancji wskazał natomiast, że obowiązki, jakie określiła Rada Gminy w Oleśnicy wynikały z ustawy, tj. art. 22 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w którym na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością nałożono obowiązek zwalczania gryzoni, insektów i szkodników. Ponadto odnośnie § 16 ust. 2 pkt 2 regulaminu, którym w stosunku do zwierząt gospodarskich określono warunek utrzymywania ich w sposób zapewniający innym osobom zamieszkującym na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich ograniczenie uciążliwości takich jak hałas czy odory, Sąd I instancji wskazał, że co prawda nie podzielał on zarzutu Prokuratora, jakoby kwestie te były uregulowane przepisami kodeksu cywilnego (art. 144), niemniej jednak zgodził się on, że przepis ten powinien być wyeliminowany przez stwierdzenie jego nieważności, a to z tego powodu, że hałas, którego źródłem są zwierzęta gospodarskie nie mieści się ani w pojęciu czystości, ani też porządku w rozumieniu ustawy.

W pozostałej zaś części skarga – w ocenie Sadu I instancji – nie zasługiwała na uwzględnienie, a mianowicie w zakresie, w którym kwestionowano § 5 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1- 3, § 10 ust.7 i ust. 8 oraz § 14 ust. 5 pkt 2, ust. 6 i ust. 8 regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podkreślił odnośnie § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 regulaminu, zgodnie z którymi mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie przy zachowaniu następujących wymogów: niezanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego (pkt 1) oraz dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji (pkt 2) oraz ust. 2, zgodnie z którym naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem: niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych (pkt 1), naprawa pojazdów samochodowych dotyczy drobnych napraw (pkt 2) i że naprawa pojazdów samochodowych nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości (pkt 3), że jego ocenie takie określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, który upoważnia radę gminy do określenia wymagań dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem, że tego typu regulacja jest nieuzasadniona, bowiem zagadnienia te zostały w sposób szczegółowy uregulowane w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra. Wskazał bowiem, że jeśli chodzi o przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony i Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 137, poz. 984), ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145) czy też ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858), to jego zdaniem przepisy rozporządzenia posługiwały się bardzo fachowymi określeniami rodzajów zanieczyszczeń, ich wskaźników, nazw tych wskaźników oraz ich dopuszczalnej wartości, co powodowało, że przeciętny człowiek nie będzie wstanie określić, w jaki sposób postępować z nieczystościami powstałymi w wyniku mycia samochodów. Odpowiedzi na to pytanie nie dawała także ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, ani też Prawo wodne. Tym samym, według Sądu I instancji, gdyby szczegółowe zasady mycia pojazdów i ich naprawy w warunkach poza myjniami i warsztatami samochodowymi były określone w innych aktach, wówczas zbędne byłoby upoważnienie rady gminy do uregulowania tej problematyki w regulaminie utrzymania czystości i porządku. Z kolei odnosząc się do zarzutów dotyczących § 10 ust. 7 (zgodnie z którym odpady w postaci zużytych baterii i akumulatorów małogabarytowych należy umieszczać w odpowiednio oznaczonych pojemnikach zlokalizowanych w punktach sprzedaży, w placówkach oświatowych oraz w Urzędzie Gminy O.) i ust. 8 (w myśl którego odpady przeterminowanych leków należy umieszczać w odpowiednio oznaczonym pojemniku zlokalizowanym w budynku Ośrodka Zdrowia w O.), to w ocenie Sądu I instancji zostały one podjęte w wykonaniu delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, w ramach określenia wymagań obejmujących selektywne odbieranie odpadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie zgodził się natomiast ze skarżącym, że kwestie powyższe zostały w sposób szczegółowy uregulowane w przepisach ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach oraz w ustawie o odpadach, w związku z czym zbędne było powtarzanie regulacji zawartych w tych ustawach. Zdaniem Sądu I instancji, po pierwsze, gdyby powołane przez Prokuratora ustawy w całości regulowały wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, wówczas ustawa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a nie nakładałaby na gminy obowiązku określania tych wymagań w regulaminie. Ponadto żadna z przywołanych w skardze ustaw nie regulowała tego, że mieszkańcy gminy Oleśnica przeterminowane leki mają umieszczać w pojemniku zlokalizowanym w Ośrodku Zdrowia w O., a zużyte baterie oraz akumulatory w odpowiednio oznaczonych pojemnikach zlokalizowanych w placówkach oświatowych oraz w Urzędzie Gminy O.. Z kolei w odniesieniu do treści § 14 ust. 5 pkt 2, ust. 6 i ust. 8 regulaminu, w myśl którego: osobom utrzymującym zwierzęta domowe nie wolno pozostawiać psa na uwięzi w taki sposób, że zagraża on otoczeniu (ust. 5 pkt 2), psy muszą być wyprowadzane na uwięzi, a psy ras uznawanych za agresywne dodatkowo w kagańcu (ust. 6) oraz zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko z nałożonym kagańcem i gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem, a nadto nie wolno zwalniać ze smyczy psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu (ust. 8), to w ocenie Sądu I instancji taka regulacja także mieściła się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy w zakresie określenia przez radę gminy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że rozumienie tak skonstruowanego upoważnienia oznacza uprawnienie prawodawcy lokalnego do nałożenia na właścicieli zwierząt domowych konkretnych obowiązków (także w formie nakazów bądź zakazów), które zmierzają do ściśle określonego w ustawie celu. Dodatkowo po analizie zakwestionowanego przepisu Regulaminu Sąd I instancji nie znalazł podstaw do przyjęcia, że stanowi on zagrożenie dla opisanej w skardze zasady proporcjonalności, czy też, że prowadzić może do niehumanitarnych działań bądź stanowić nadmierne ograniczenie praw właścicieli psów. Sąd I instancji zaznaczył bowiem, że zapis Regulaminu wprowadzający obowiązek prowadzenia psa, zarówno na uwięzi, jak i w kagańcu dotyczy wyłącznie psów rasy uznawanej za agresywną lub zagrażających otoczeniu, a nie wszystkich psów, jak zdawał się go rozumieć Prokurator. Dodano, że co do takiego zabezpieczenia psów rasy uznawanej za agresywną lub zagrażających otoczeniu nie można mieć wątpliwości i każdy właściciel tego rodzaju zwierzęcia liczyć się musi ze stosowaniem szczególnych środków ostrożności przy jego wyprowadzaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt II, wniósł skarżący kasacyjnie – Prokurator Okręgowy w Kielcach.

Skarżący kasacyjnie zarzucił kwestionowanej części zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 5 ust. 1 pkt 1 i 2; ust. 2 pkt 1-3 załącznika do Uchwały Rady Gminy Oleśnica z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oleśnica -- mieszczą się w delegacji ustawowej i nie zawierają powtórzeń istniejących definicji ustawowych;

b) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 10 ust. 7 i ust. 8 załącznika do Uchwały Rady Gminy Oleśnica z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oleśnica – mieszczą się w delegacji ustawowej;

c) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 14 ust. 5 pkt 2; ust. 6 i 8 załącznika do Uchwały Rady Gminy Oleśnica z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oleśnica – nie przekraczają delegacji ustawowej i nie stanowią zagrożenia dla opisanej w skardze prokuratora zasady proporcjonalności oraz nie prowadzą do niehumanitarnych działań i nie stanowią nadmiernego ograniczenia praw właścicieli psów.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnym w Kielcach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie powtórzył szczegółową argumentację przedstawioną uprzednio w treści skargi na poparcie podnoszonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej. Z uwagi na to, że zarzuty skargi nawiązują do przekroczenia upoważnienia ustawowego, upoważniającego radę gminy do uchwalenia Regulaminu, trzeba w tym miejscu wskazać, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2012. 391 t.j. z dnia 2012.04.11):

1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu".

Chcąc dokonać prawnej charakterystyki tego ww. upoważnienia ustawowego, trzeba stwierdzić, że jest to tzw. "szczegółowe" upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego wykonawczego do ustawy, przy czym jednocześnie trzeba podkreślić, że wartościami, które Regulamin ma chronić w świetle powszechnie obowiązującego prawa jest czystość i porządek. Zarazem należy odpowiednio rozumieć charakter wykonawczy omawianego Regulaminu, który zasadniczo sprowadza się do wykonania postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w granicach upoważnienia ustawowego. Jednak, jeżeli ustawa zawierająca upoważnienie reguluje przedmiot (sferę stosunków społecznych) właściwy także normom/przedmiotom regulacji innych ustaw, to w konsekwencji ten wykonawczy charakter Regulaminu (np. wzory zachowana z przeterminowanymi lekami) ma się odpowiednio także i do przedmiotu regulacji tych innych ustaw, oczywiście przy zasadniczym założeniu mieszczenia się regulowanej materii w granicach omawianego upoważnienia ustawowego, jak i chronionych celów i wartości, którymi są czystość i porządek. Komentarza także wymaga stopień wykonawczego charakteru norm omawianego Regulaminu jako instytucji prawa. Jego celem i zadaniem jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. A zatem chodzi o instrumentalne uszczegółowienie zasad ustawowych, tak aby prawodawcze wykonanie zasad będących wyrazem uszczegółowienia wskazanych/wyrażonych w regulaminie dało merytoryczny, materialny efekt realizacji "wykonywanej" zasady ustawowej. Jednocześnie metoda regulacji stosowana przez ustawodawcę, pozwala na przyjęcie tezy, że ustawodawca posłużył się w omawianym upoważnieniu ustawowym pojęciem zasady w szerokim tego słowa znaczeniu, w pewnych przypadkach utożsamiając zasadę z normą prawną. Nie można także wykluczyć, że wykonawczy charakter regulaminu może być uzupełniony o mieszczącą się w ramach upoważnienia pewną ograniczoną prawem samodzielność prawotwórczą prawodawcy lokalnego. Normy Regulaminu maja być także dostosowane do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi kasacyjnej zawartej w pkt a) tej skargi, podnoszącego obrazę przez Sąd Instancji art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż normy § 5 ust. 1 pkt 1 i 2; ust. 2 pkt 1-3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oleśnica -- mieszczą się w delegacji ustawowej i nie zawierają powtórzeń istniejących definicji ustawowych; Sąd II instancji stwierdza, że uwzględnia go w zakresie treści § 5 ust. 2 pkt 2 Regulaminu. W pozostałym zakresie, bez niepotrzebnych powtórzeń, Sąd II instancji podziela argumentację Sądu I instancji. Zgodnie z § 5 Regulaminu:

"1. Mycie pojazdów samochodowych, poza myjniami może odbywać się wyłącznie przy uchowaniu następujących wymogów:

1) niezanieczyszcząnia środowiska i odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego,

2) dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach

nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji,

3) mycia wyłącznie nadwozia samochodu,

2. Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem:

1) niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych,

2) iż naprawa pojazdów samochodowych dotyczy drobnych napraw,

3) iż naprawa pojazdów samochodowych nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości". Wzorcem kontroli dla przytoczonego fragmentu jest stwierdzenie ustawodawcy podnoszące, że " Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;(.....)".

Mając na uwadze treść przytoczonego upoważnienia ustawowego, wymagania pkt 1 wprowadzone przez prawodawcę lokalnego mieszczące się w treści § 5 ust. 1 Regulaminu zawierają normę kierunkową wskazującą wymóg działania polegający na niezanieczyszczaniu środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Z kolei wymóg odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego i dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji, stanowi dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć pojazdy samochodowe poza myjniami. Powyżej, w uwagach wstępnych dot. istoty Regulaminu i jego charakteru prawnego, było już przez Sąd II instancji sygnalizowane, że wykonawczy charakter Regulaminu, może zaistnieć także wobec norm, które "nakładają się" z przedmiotem regulacji innych ustaw, i do którego w pewien sposób nawiązuje ustawa o utrzymaniu czystości i porządku przez pryzmat wartości którym służy. W tym wypadku, ma rację Sąd I instancji, że prawodawca lokalny działając w ramach prawa i w ramach omawianego upoważnienia ustawowego, wskazał adresatowi Regulaminu względnie sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania podczas mycia pojazdów samochodowych poza myjniami. Zdaniem Sądu II instancji, w ramach omawianej podstawy prawnej mieści się doprecyzowanie zachowania dotyczącego regulowanej prawem gospodarki ściekowej w sytuacji mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, a wzór ten nie stanowi zarazem niedopuszczalnego prawem powtórzenia i czy też modyfikacji ustawy i przepisów skazanych przez skarżącego kasacyjnie. Takie samo stanowisko, Sąd II instancji zajmuje wobec treści § 5 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którym "Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem: 1) niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych, 3) iż naprawa pojazdów samochodowych nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości". Omawiany ww. zakres § 5 Regulaminu stanowi prezentację strzeżonych ustawą i Regulaminem wartości, a nadto w ramach strzeżenia wartości jaką jest porządek, także w relacjach międzyludzkich, jako pewien stan niezakłócania posiadanych uprawnień, prawodawca lokalny miał prawo, w ramach ww. upoważnienia ustawowego, wypowiedzieć się o nakazie nie powodowania przedmiotowymi naprawami uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. To ostatnie należy rozumieć, w ramach wykładni systemowej, jako brak uciążliwości w zakresie czystości i porządku. Jednak sformułowanie prawodawcy lokalnego zawarte w treści § 5 ust. 2 Regulaminu, że "Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem: 2) iż naprawa pojazdów samochodowych dotyczy drobnych napraw", przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), gdyż posługuje się niewymiernym prawnie pojęciem drobnych napraw, wychodząc tym samym poza granice upoważnienia ustawowego i godząc w sposób nieuzasadniony w prawo własności i równości w prawie. Zarzut w tym brzmieniu nie został wyartykułowany wprost w rozwinięciu argumentacji skargi kasacyjnej w zakresie omawianego pkt a, ale można go wywieść z wprowadzenia, które zawiera skarga kasacyjna i które trafnie nawiązuje do zasad ogólnych tworzenia prawa miejscowego.

Sąd II instancji nie podziela zarzutu zawartego w pkt b skargi kasacyjnej, a podnoszącego obrazę art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy o utrzymaniu czystości, przez błędną wykładnię Sądu I instancji polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 10 ust. 7 i ust. 8 Regulaminu – mieszczą się w delegacji ustawowej. Zgodnie z treścią § 10 ust. 7 i ust. 8 Regulaminu: "7. Odpady w postaci zużytych baterii i akumulatorów małogabarytowych należy umieszczać w odpowiednio oznaczonych pojemnikach zlokalizowanych w punktach sprzedaży, w placówkach oświatowych oraz w Urzędzie Gminy w O.. 8. Odpady przeterminowanych leków należy umieszczać w odpowiednio oznaczonym pojemniku zlokalizowanym w budynku Ośrodka Zdrowia w O.". Wzorcem ustawowym jest tutaj stwierdzenie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości, że "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych". W przekonaniu Sądu II instancji, ww. wzorce powinnego zachowania się precyzują, co ważne, w imię wartości ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak wykonać obowiązki wynikające z innych ustaw szczególnych. W tym przypadku nie ma miejsca nieuzasadnione powtórzenie i modyfikacja treści ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach, tylko mieszczące się w granicach ww. upoważnienia ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach doprecyzowanie treści zasad ustawowych, zasadami kontrolowanego Regulaminu. Rację ma Sąd I instancji, stwierdzając, że odnosząc się do zarzutów dotyczących § 10 ust. 7 (zgodnie z którym odpady w postaci zużytych baterii i akumulatorów małogabarytowych należy umieszczać w odpowiednio oznaczonych pojemnikach zlokalizowanych w punktach sprzedaży, w placówkach oświatowych oraz w Urzędzie Gminy O.) i ust. 8 (w myśl którego odpady przeterminowanych leków należy umieszczać w odpowiednio oznaczonym pojemniku zlokalizowanym w budynku Ośrodka Zdrowia w O.) - zostały one podjęte w wykonaniu delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.a, ustawy, w ramach określenia wymagań obejmujących selektywne odbieranie odpadów. W pełni uzasadniony jest pogląd Sądu I instancji, że nie można zgodzić się ze skarżącym, że kwestie powyższe zostały w sposób szczegółowy uregulowane w przepisach ustawy z 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach, i ustawy o odpadach w związku z czym zbędne było powtarzanie regulacji zawartych w tych ustawach. Po pierwsze, gdyby powołane przez Prokuratora ustawy w całości regulowały wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, wówczas ustawa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a nie nakładałaby na gminy obowiązku określania tych wymagań w regulaminie. Ponadto żadna z przywołanych w skardze ustaw nie reguluje tego, że mieszkańcy gminy Oleśnica przeterminowane leki mają umieszczać w pojemniku zlokalizowanym w Ośrodku Zdrowia w O., a zużyte baterie oraz akumulatory w odpowiednio oznaczonych pojemnikach zlokalizowanych w placówkach oświatowych oraz w Urzędzie Gminy O..

Ustosunkowując się do zarzutu skargi kasacyjnej zawartego w pkt c i podnoszącego obrazę przez Sąd I instancji art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o utrzymaniu czystości, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż normy § 14 ust. 5 pkt 2; ust. 6 i 8 załącznika do Uchwały Rady Gminy Oleśnica z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oleśnica – nie przekraczają delegacji ustawowej i nie stanowią zagrożenia dla opisanej w skardze prokuratora zasady proporcjonalności oraz nie prowadzą do niehumanitarnych działań i nie stanowią nadmiernego ograniczenia praw właścicieli psów – Sąd II instancji stwierdza, że uznaje ten zarzut w zakresie treści § 14 ust. 6 i ust. 8 Regulaminu. W pozostałym zakresie, bez niepotrzebnych powtórzeń, Sąd II instancji podziela stanowisko zajęte przez Sąd Instancji. Zgodnie z treścią § 14 Regulaminu:

"5. Osobom utrzymującym zwierzęta domowe nie wolno:

1) wprowadzać psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej

(z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt oraz osób niewidomych

korzystających z psów przewodników), na teren placów zabaw, piaskownic dla dzieci,

boisk szkolnych i ogródków przedszkolnych, na teren cmentarza, oraz innych

nieruchomości, dla których właściciel wprowadził taki zakaz;

2) pozostawiać psa na uwięzi w taki sposób, że zagraża on otoczeniu;

6. Psy muszą być wyprowadzane na uwięzi, a psy ras uznawanych za agresywne dodatkowo w kagańcu.

7. Psy muszą być wyprowadzane tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psy ras uznawanych za agresywne, ich mieszańcy, oraz inne zagrażające otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe;

8. Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko z nałożonym kagańcem i gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem. Nie wolno zwalniać ze smyczy psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu".

W odniesieniu do treści § 14 ust. 6 i ust. 8 Regulaminu, Sąd II instancji stwierdza, że Sąd I instancji kontrolujący jego treść pominął skutki wynikające z wprowadzenia bezwzględnego nakazu, nie przewidującego, co istotne, żadnego wyjątku, w zwolnieniu psa ze smyczy jako dozwolonym tylko z nałożonym kagańcem. Przy czym nie ma wyjątku w zwalnianiu ze smyczy psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu. Trzeba przy tym zauważyć, że treść § 14 ust. 8 Regulaminu stanowi zarazem rozwinięcie uszczegółowienie treści § 14 ust. 6 Regulaminu i znajduje się z nim w nierozerwalnym funkcjonalnym związku. Potraktowana łącznie i systemowo ich treść prowadzi do wniosku, że zakaz, o którym jest mowa w ust. 6 § 14 jest za rygorystyczny, gdyż zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko z nałożonym kagańcem. Tak samo za rygorystyczna jest wypowiedź normatywna podnosząca, że psy co do zasady muszą być wyprowadzane na uwięzi, a psy ras uznawanych za agresywne dodatkowo w kagańcu.

Podniesiony problem prawny był już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skład obecnie orzekający podziela i uważa za swoje, stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń Wojciech Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.jedn..Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Powyższe rozważania znajdują także zastosowanie do treści § 14 ust. 8 w zw. z ust. 6, a także samodzielnej treści § 14 ust. 6 Regulaminu, które także nie przewidują żadnych uzasadnionych prawem wyjątków, o których jest mowa powyżej, od nakazów w nim określonych.

Podsumowując, z całości przeprowadzonych powyżej rozważań dotyczących kontroli wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten - w zakresie wskazanym - powyżej uchybił prawu materialnemu przez błędną wykładnię i bezpodstawnie oddalił we wskazanym zakresie skargę. Sąd II instancji uchylił wyrok Sądu I instancji, aby Sąd ten przy ponownym rozpoznaniu sprawy ze skargi kierował się nie tylko wskazaniami i oceną prawną Sądu II instancji, ale aby zarazem rozważył stopień integralności postanowień kontrolowanego Regulaminu w całości, po ocenie zgodności jego treści z powszechnie obowiązującym prawem, mając przy tym na uwadze sygnalizowaną powinność wyeliminowania jego przepisów sprzecznych z prawem.

Z uwagi na powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania jak w pkt 1 sentencji swojego wyroku. Sąd II instancji, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części, jak w pkt 2 sentencji swojego wyroku.