Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2268/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 104
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 59/17 w sprawie ze skargi F. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rejestracji oświadczeń 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od F. z siedzibą w W. na rzecz Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 59/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rejestracji oświadczeń o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcom.

W uzasadnieniu tego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. organ odmówił stronie skarżącej rejestracji oświadczeń o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcom ze względu na to, że pracodawca nie złożył sprawozdań finansowych za 2015 r. w ustawowo przewidzianym terminie, a nadto na stronie Krajowego Rejestru Sądowego nie było wpisu potwierdzającego złożenie rocznego sprawozdania finansowego za 2015 r. Wskazano, że rejestracja oświadczeń jest czynnością materialnotechniczną, a organ nie wydaje decyzji o odmowie rejestracji oświadczenia.

W dniu [...] grudnia 2016 r. strona skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłość/bezczynność organu. W skardze zawarto zarzuty naruszenia:

- art. 104 w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez nie wydanie orzeczenia w formie decyzji administracyjnej, przez co skarżący został pozbawiony możliwości obrony swoich praw, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a.;

- art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez nie wydanie orzeczenia w terminie, co skutkowało wyrządzeniem szkody skarżącemu.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in. na brak podstaw prawnych do niezarejestrowania oświadczeń z powodu niezłożenia w terminie sprawozdań finansowych oraz zwrócono uwagę, że brak dokonania rejestracji uniemożliwia cudzoziemcowi skorzystanie z uproszczonej procedury legalizacyjnej, natomiast stronie skarżącej uniemożliwia zatrudnienie wybranego specjalisty. Strona skarżąca wskazała, że rejestracja oświadczeń istotnie wpływa na prawa i obowiązki osób trzecich, co oznacza, że odmowa dokonania tej czynności winna zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., przyjął na wstępie, że przedmiotem skargi jest w istocie bezczynność organu w dokonaniu rejestracji oświadczeń o zamiarze powierzenia wykonywania pracy obywatelom określonych państw.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostają zarzuty dotyczące wadliwości dokonanej przez organ odmowy rejestracji oświadczeń, albowiem w sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności podjętej przez organ czy to decyzji, czynności, czy aktu. Istotą bowiem takiej skargi jest okoliczność, że właśnie tych rozstrzygnięć organ nie podjął i z tego względu pozostaje w bezczynności.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że obowiązujące w dacie złożenia przedmiotowych oświadczeń oraz w dacie odmowy ich rejestracji przepisy nie regulowały w żaden sposób formy odmowy rejestracji. Zmiana w tym zakresie nastąpiła z dniem 1 stycznia 2018 r., na mocy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r. poz. 1543). Wprowadzono bowiem przepis kompetencyjny stanowiący podstawę do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie odmowy rejestracji oświadczenia (art. 88z ust. 5 i 6). Sąd pierwszej instancji odwołał się również do uzasadnienia projektu do tej ustawy, wywodząc, że sam ustawodawca nie miał wątpliwości co do tego, że de lege lata odmowa rejestracji nie następowała w formie decyzji administracyjnej ze względu na brak odpowiedniego (ustawowego) przepisu kompetencyjnego.

Sąd ocenił, że organ nie dopuścił się bezczynności w zakresie odmowy rejestracji oświadczeń, rozstrzygając niezwłocznie w sposób negatywny wniosek strony skarżącej w formie czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła strona skarżąca, zaskarżając ten wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 oraz 104 § 1 i 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi wobec wskazania, że obowiązujące wówczas przepisy nie regulowały w żaden sposób formy odmowy rejestracji owych oświadczeń, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego wskazuje, iż odmowa przyjęcia oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń powinna być wydana w tamtym czasie w formie decyzji administracyjnej, a zatem wobec braku zachowania wskazanej formy organ do dnia dzisiejszego pozostaje w nieuzasadnionej zwłoce w rozpoznaniu niniejszej sprawy.

Nadto, wskazano na zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 90 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (obecnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 1482), zwanej dalej u.p.z., poprzez wadliwe uznanie, że przepisy prawa materialnego nadające organowi możliwość zarejestrowania oświadczeń o zamiarze powierzenia wykonywania pracy przyznają w przypadku spełnienia konkretnych zindywidualizowanych warunków umożliwiają organowi nie zarejestrowania oświadczenia, pomimo spełnienia ustawowych przesłanek, podczas gdy prawidłowa ocena niniejszej normy wskazuje, że organ otrzymujący oświadczenie spełniające wszystkie wymogi zakreślone prawem jest wprost zobowiązany do zarejestrowania oświadczenia, a jakiekolwiek inne rozstrzygnięcie wykracza poza granicę legalności działania organu, co powinno skutkować uznaniem, iż organ nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku, a wydane przez organ pismo nie ma żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy.

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i o rozpoznanie skargi co do istoty na podstawie art. 188 p.p.s.a. Alternatywnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w stanie prawnym obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącą przedmiotowych oświadczeń, odmowa ich rejestracji winna była nastąpić w formie decyzji, czy też wystarczającą była czynność organu dokonana w formie pisemnej. Tej też kwestii dotyczy zarzut podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Zauważyć przyjdzie w tym miejscu, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest bezczynność organu. Oznacza to, że ani Sąd pierwszej instancji, ani też Naczelny Sąd Administracyjny, nie kontrolują w tym postępowaniu materialnoprawnych podstaw odmowy rejestracji przedmiotowych oświadczeń. Nie dokonują też oceny, czy oświadczenia te, jak również podmiot je składający, spełniały prawem przewidziane wymagania. Tego rodzaju ocena wykraczałaby bowiem poza granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. W postępowaniu ze skargi na bezczynność organu, kontroli sądowej podlega jedynie okoliczność, czy organ pomimo ciążących na nim obowiązków wynikających z przepisów prawa, dopełnił tych obowiązków, czy też pozostaje w nieuzasadnionej zwłoce w ich dopełnieniu i tym samym dopuszcza się bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a.

Oceniając zatem w tych granicach zaskarżony wyrok, stwierdzić przyjdzie, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo doszedł do przekonania, że organ nie pozostawał w zwłoce w odmowie rejestracji przedmiotowych oświadczeń, a tym samym skarga na bezczynność nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przechodząc do zasadniczej kwestii, zgodzić się przyjdzie z Sądem pierwszej instancji, że wstępnym i koniecznym warunkiem przypisania organowi stanu bezczynności jurysdykcyjnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. jest stwierdzenie, że będąca przedmiotem postępowania przed tym organem sprawa (szeroko rozumiana sprawa z zakresu administracji publicznej) ma charakter sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Konstytutywnym elementem definiującym pojęcie sprawy administracyjnej w świetle powyższego przepisu jest powiązanie z kompetencją danego organu formy prawnej decyzji administracyjnej. Jeżeli dana sprawa z zakresu administracji publicznej nie jest normatywnie powiązana (za pośrednictwem odpowiedniego przepisu kompetencyjnego) z formą prawną decyzji administracyjnej, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do domniemywania tego rodzaju prawnej formy działania (zgodnie z zasadą wykładni literalnej i restryktywnej przepisów kompetencyjnych). Z tego względu odmowa rejestracji przedmiotowych oświadczeń do dnia 1 stycznia 2018 r. następowała w drodze czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie w formie decyzji administracyjnej.

Za takim stanowiskiem przemawia również fakt, że w ówczesnym stanie prawnym brak było podstaw do przyjęcia, iż sprawę dotyczącą rejestracji oświadczeń o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcom organ powinien załatwić w drodze decyzji administracyjnej stosując przepisy k.p.a., ponieważ z przepisów k.p.a. nie można wyprowadzić zasady, iż każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07).

W orzecznictwie sadów administracyjnych przyjmuje się, że o właściwości organu i formie jego działania w indywidualnej sprawie rozstrzyga norma rekonstruowana na podstawie przepisów prawa. Zatem stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej (por. wyroki NSA z dnia: 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1569/14; 20 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1254/14; 21 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1534/12; 17 grudnia 1985 r., sygn. akt III SA 988/85 z glosą J. Borkowskiego, OSP 1987/5-6/116; 6 października 1999 r., sygn. akt IV SA 2546/98; 21 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 81/97). W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 podkreślono, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określające kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Natomiast ewentualne niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być eliminowane przez odwołanie się do treści art. 104 k.p.a. jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji. Decyzja administracyjna jest bowiem kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, toteż kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana. Zatem w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Po to, aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni (por. glosa E. Łętowskiej do wyroku NSA z 20 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2869/2000, publ. OSP 2002/4/53).

Składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są odmienne poglądy wyrażane zarówno w judykaturze jak i w doktrynie. Wskazać tu można chociażby powołany przez skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2255/17 oraz wymienione w jego uzasadnieniu inne orzeczenia. Zauważyć jednak wypadnie, że motywem tych odmiennych poglądów była troska o zagwarantowanie stronie możliwości skutecznego wszczęcia postępowania sądowego celem zbadania zgodności z prawem dokonywanej przez organ administracji odmowy dokonania określonej czynności materialno-technicznej. Jak się wydaje źródeł owej troski można się doszukiwać w poglądach prezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny i doktrynę jeszcze przed 2004 rokiem, a więc przed wejściem w życie przepisów p.p.s.a. Od daty wejścia w życie przepisów p.p.s.a., tj. od dnia 1 stycznia 2004 r., kontrola sądowoadministracyjna została rozszerzona również na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Tym samym argument o konieczności zapewnienia stronie prawa do sądu w razie odmowy dokonania czynności przez organ, stał się nieaktualny. Strona ma bowiem zagwarantowane prawo do sądowej kontroli aktów i czynności innych niż decyzje i postanowienia. Skoro tak, to nie sposób dopatrywać się w niniejszej sprawie bezczynności organu, który pismem z dnia [...] listopada 2016 r. odmówił rejestracji przedmiotowych oświadczeń. Wobec braku przepisu kompetencyjnego upoważniającego organ do wydania decyzji w tym zakresie, pismo to było w istocie czynnością organu załatwiającą złożone w trybie § 1 pkt 20 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium RP jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U. z 2015 r., poz. 588), oświadczenie. Załatwienie tej sprawy następowało w drodze czynności materialno-technicznej polegającej bądź to na zarejestrowaniu oświadczenia, bądź też na odmowie jego zarejestrowania. W każdym z tych przypadków podmiotowi składającemu takie oświadczenie przysługiwało prawo do zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego w trybie przepisów p.p.s.a.

Na marginesie jedynie można jeszcze zauważyć, że zmiana stanu prawnego odnoszącego się do omawianej kwestii polegająca na wprowadzeniu od dnia 1 stycznia 2018 r. obowiązku wydawania przez właściwy organ decyzji o odmowie wpisania oświadczenia do ewidencji oświadczeń, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi potwierdzenie, że przed jej wprowadzeniem brak było podstaw do wydawania decyzji w tym przedmiocie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl