Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2076/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3 i 5, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 2a, art. 56 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6 i 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 117/16 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt: II SA/Łd 117/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Łodzi oddalił skargę P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to sąd pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199, dalej: Upzp) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., K.p.a.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku P. B. (inwestor) z dnia 10 czerwca 2014 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr [...],[...],[...],[...], gm. [...]. Sąd wojewódzki wskazał, iż jak wynika z akt sprawy, w dniu 10 czerwca 2014 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 z 2003 r. poz. 1588, rozp. MI z 2003).

W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że nie spełnione zostały warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, co skutkowało wydaniem przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Od decyzji tej odwołanie złożył inwestor, zaś SKO w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. uchyliło odmowną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy sporządzono raz jeszcze analizę architektoniczno – urbanistyczną, w wyniku czego stwierdzono, że nie spełnione zostały warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, w konsekwencji decyzją z dnia [...] marca 2015 r. ponownie odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. SKO w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

WSA w Łodzi w dalszych motywach swego wyroku wskazał, że ponownie przeprowadzono analizę architektoniczno-urbanistyczną celem dokonania ustaleń spełnienia przez inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 - 5 Upzp. W jej wyniku organ I instancji stwierdził, że realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do powstania w samym środku terenu o funkcji rolniczej nowej jednostki urbanistycznej - enklawy 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o typowo miejskim charakterze. Organ ten doszedł do wniosku, że inwestycja nie będzie kontynuować funkcji terenów na obszarze poddanym analizie (zabudowa zagrodowa, sady, pola, łąki). Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie stanowi funkcji uzupełniającej dla terenów użytkowanych rolniczo, nawet jeżeli na terenie tym znajduje się zabudowa zagrodowa. Dopuszczenie w tym miejscu lokalizacji 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych stanowiłoby nieusprawiedliwiony precedens dla urbanizacji terenów rolnych i pozwoliłoby na wypieranie rolnictwa z terenów wiejskich. Te względy legły u podstaw kolejnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy pod projektowaną inwestycję.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. B., wnosząc o jej zmianę poprzez ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. SKO w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy odmowną decyzję organu I instancji.

Kolegium doszło do wniosku, że organ I instancji wykazał sprzeczność planowanej inwestycji z istniejącą funkcją terenu i znajduje to oparcie w wynikach przeprowadzonej analizy zagospodarowania. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzona w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna nie uzasadnia ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Podzielono ocenę organu gminy, że w miejscu gdzie dominuje produkcja rolna i zabudowa zagrodowa, wprowadzenie intensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej spowoduje zaburzenie tej struktury i istniejącego ładu przestrzennego.

Odpowiadając na zarzuty odwołania Kolegium wyjaśniło, iż na rozstrzygnięcie nie może mieć żadnego wpływu okoliczność podjęcia przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., ustalającej warunki zabudowy z wniosku M. i H. [...] dla terenu oznaczonego jako działka nr [...], obręb [...]. Decyzja ta została podjęta w innym stanie faktycznym.

Organ odwoławczy nie zgodził się również z odwołującym się, iż organ I instancji nie wypełnił jego wytycznych opisanych we wcześniejszych decyzjach. W przedstawionych okolicznościach, Kolegium nie znalazło podstaw dla uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W skardze do WSA w Łodzi na powyższą decyzję SKO w [...] P. B. zarzucił szereg naruszeń przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wyłączenie Wójta Gminy [...] oraz pracowników Urzędu Gminy w [...] od udziału w niniejszej sprawie ze względu na istnienie okoliczności mogących wywołać wątpliwości co do ich bezstronności, a ujawnionych podczas indywidualnej rozmowy Wójta z inwestorem, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych.

W zakresie wniosków dowodowych, P. B. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej na okoliczność istnienia zabudowy mieszkaniowej na analizowanym obszarze oraz błędnych ustaleń w zakresie otoczenia przedmiotowej inwestycji sadami z trzech stron, a także stenogramu nagrania rozmowy skarżącego z Wójtem Gminy [...], na okoliczność istnienia pozaprawnych przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, polegających na braku woli politycznej wydania decyzji pozytywnej, a nadto podejmowania przez organ decyzji przy uwzględnieniu wyłącznie interesu gminy, z pominięciem interesu indywidualnego strony postępowania, co skutkuje brakiem gwarancji rzetelnego i merytorycznego rozpoznania sprawy przez tenże organ, co przemawia za koniecznością wyłączenia organu I instancji i przekazania sprawy do rozpoznania innemu organowi równorzędnemu.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] podtrzymało dotychczasowe stanowisko i nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wskazał, że w punkcie II. 2a skargi zapis "o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań inwestycji" jest błędny prawidłowo, powinno być "o odmowie ustalenia warunków zabudowy". Oświadczył, iż podtrzymuje również wniosek zawarty w punkcie III.2 skargi o wyłączenie wójta i pracowników organu. Wskazał, że wjazd na działki objęte inwestycją będzie odbywał się od strony drogi nr [...] z tym, że inwestor uważa, że będzie to osiem głównych wjazdów na każdą z mających powstać działek i wjazdy te będą się odbywały z drogi wewnętrznej, dlatego też uważa, że front działki to 216 m, liczony od strony drogi wewnętrznej.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi oddalił skargę.

W motywach tego wyroku stwierdzono, że przyjęcie przez organy zgodnie z wnioskiem, że zabudowa ma być realizowana na działkach nr [...] i nr [...] i komunikowana z drogą publiczną nr [...] przez główny wjazd w części na działce o nr [...] i w części o nr [...], uzasadnia przyjęcie frontu inwestycji jako łącznej szerokości czterech działek objętych inwestycją tj. 58 m, a tym samym obszaru analizowanego wyznaczonego trzykrotnością tej wartości (174 m). Sąd wojewódzki uznał, że organ jasno wskazał przyczyny, które uzasadniają przyjęcie tzw. obszaru minimalnego przewidzianego rozporządzeniem, jako wystarczającego dla zbadania warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, bez potrzeby poszukiwania wzorca dla inwestycji jedynie w celu uwzględnienia wniosku.

Zdaniem tegoż sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obszernie wskazano przyczyny, dla których nie uwzględniono wskazanej zabudowy jako wzorca kontynuacji funkcji. Za słuszną uznano argumentację prowadzoną z punktu widzenia realizacji celu zapewnienia ładu przestrzennego i konieczności kontynuacji funkcji rolnej na terenie analizowanym, w stosunku do działek nr [...] i [...], gdzie podkreślano, że ich zabudowa (które w niewielkiej, niezabudowanej części stanowią element obszaru analizowanego) stanowi wyraźne powiązanie ze zwartą zabudową ulicy [...] i jest oddzielona od terenu planowanej inwestycji terenami upraw rolnych, które dominują na obszarze analizowanym, a tym samym nie powinny stanowić punktu odniesienia dla planowanej inwestycji. Działki dostępne z ulicy [...], mimo że znajdują się w obszarze analizowanym zabudowane są budynkami tworzącymi całkowicie odrębny od terenu inwestycji układ urbanistyczny i oddzielone są od terenu inwestycji barierą przestrzenną w postaci upraw sadowniczych. Tereny te nie są powiązane funkcjonalnie, ani komunikacyjnie.

Sąd wojewódzki w ślad za organem zauważył, iż jedyną działką, którą można by "powiązać" z terenem inwestycji, jest działka nr [...] dostępna z ulicy [...], jednakże znajduje się na niej zabudowa zagrodowa, związana z gospodarstwem rolnym. Przyznając, iż brak jest ustawowej definicji "zabudowy zagrodowej" to nie sposób podzielić zapatrywania strony, iż zabudowa zagrodowa pozwala na określenia wymagań dla nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zakresie kontynuacji funkcji, w tym aspekcie przywołano "art. 3 ust 2a" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej uPb).

Sąd pierwszej instancji zauważył dalej, iż planowana inwestycja to realizacja zespołu zabudowy jednorodzinnej składającej się z szesnastu budynków mieszkalnych wraz z drogą dojazdową i w jego ocenie sądu zasadnie wywiodły organy, iż taka forma zabudowy w żaden sposób nie współgra z zabudową zagrodową, która obejmuje wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położne w obrębie jednego podwórza w prowadzonym gospodarstwie rolnym. Nie ma wątpliwości, iż przedmiotowe budynki jednorodzinne nie będą związane z żadnym gospodarstwem rolnym. Nie ma zatem w okolicznościach przedmiotowej sprawy uzasadnienia dla ustalenia nowych wymagań dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o charakterze miejskim w ramach kontynuacji funkcji, w oparciu o istniejącą zabudowę zagrodową. Z powyższych względów zdaniem sądu, nie znajdował uzasadnienia sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 52 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w związku z § 2 pkt 5 i § 3 ust. 2 rozp. MI z 2003.

WSA w Łodzi nie podzielił także zarzutów skargi odnośnie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3, art. 80, art. 77 § 1, art. 12, art. 8, art. 6 K.p.a. Lektura argumentacji organu, wyczerpująca analiza materiału dowodowego nie pozostawiać ma wątpliwości, iż ponownie rozpoznając sprawę organ gminy wypełnił wytyczne zawarte w poprzednio wydanej decyzji ostatecznej, w szczególności dotyczące granic obszaru analizowanego, uwzględnienia w analizie działek o nr [...],[...] i [...]. Nie zgodzno się ze stroną, iż organ odwoławczy zaniechał kontroli zgodności z prawem orzeczenia organu I instancji tylko z tego względu, iż po raz kolejny nie uchylił zaskarżonej decyzji i nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skoro bowiem po przeprowadzeniu w ramach własnych kompetencji analizy zgromadzonego materiału dowodowego i wywiedzionych na jego podstawie wniosków, organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż są one prawidłowe, to nie miał podstaw prawnych do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji organu I instancji. Nadto, co podkreślono, organ odwoławczy nie był związany swoim wcześniej wyrażonym poglądem, a nadto wyczerpująco wyjaśnił dlaczego podzielił stanowisko organu I instancji, zarówno co do działek: nr [...] i nr [...], jak i pozostałych argumentów. Zdaniem sądu a quo nie sposób było postawić organowi odwoławczemu skutecznego zarzutu tylko dlatego, iż nie uwzględnił stanowiska skarżącego, podobnie nie można było zgodzić się z zarzutem skarżącego, iż organ wydał decyzję w oparciu o pozaprawne przesłanki – stanowisko uczestnika postępowania oraz interes finansowy gminy. Podobnie nie można było podzielić zarzutu, iż organ w dwóch analogicznych stanach faktycznych wydał różne rozstrzygnięcia, bowiem decyzja, na którą powołuje się skarżący wydana została dla innych nieruchomości, co za tym w oparciu o analizę innego obszaru analizowanego.

W ocenie sądu pierwszej instancji organ podejmował niezbędne kroki celem wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, a fakt, iż wyprowadził niekorzystne dla skarżącego wnioski nie oznacza, iż samo postępowanie przeprowadził wadliwie. Wniosek skargi o wyłączenie od załatwienia niniejszej sprawy Wójta Gminy [...] pozostaje poza kompetencją sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżył powyższy wyrok w całości.

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa) skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

1. naruszeniu przepisów prawa materialnego polegającym na niewłaściwym zastosowaniu lub dokonaniu błędnej wykładni następujących przepisów:

art. 56 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez dokonanie błędnej wykładni tegoż przepisu na skutek uznania, iż wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie szesnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] obręb [...], Gmina [...], nie odpowiada wymogom określonym w powyższych przepisach, pomimo że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki ustawowe, w tym wypełnia zasady dobrego sąsiedztwa, a przede wszystkim zasadę kontynuacji funkcji mieszkaniowej występującej na terenie analizowanym (nawet przy przyjęciu zastosowanego przez organ obszaru analizowanego) w ramach zabudowy zagrodowej; natomiast w świetle naruszonych przepisów decyzja tego rodzaju ma charakter związany, a nie uznaniowy, co oznacza, że spełnienie warunków określonych w w/w przepisach obliguje organ do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji;

§ 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozp. MI z 2003 poprzez dokonanie błędnej wykładni tegoż przepisu polegające na bezzasadnym uznaniu, że frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na teren całej inwestycji, rozumianej jako 16 domów jednorodzinnych zlokalizowanych na dwóch działkach, podczas gdy naruszony przepis używa pojęcia wjazdu lub wejścia na teren działki (a nie inwestycji), co oznacza że należy brać pod uwagę rzeczywisty, zaplanowany przez inwestora wjazd na działkę, który w rozpatrywanym przypadku zakłada wjazd/wejście na działki nr [...] i nr [...] wzdłuż granicy z działkami [...] i [...], stanowiącymi drogę wewnętrzną, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji SKO w [...] błędnie określającej granice obszaru analizowanego, na skutek ustalenia szerokości frontu działki wbrew wnioskowi inwestycyjnemu, w którym ustalono front działki wzdłuż terenu przyległego do drogi wewnętrznej o długości 216 m, podczas gdy w świetle przepisów oraz utrwalonego orzecznictwa sadów administracyjnych, front działki powinien być wskazany konkretnie przez potencjalnego inwestora (wnioskodawcę) bez możliwości przyjmowania przez organ orzekający o warunkach zabudowy alternatywnych rozwiązań, które to naruszenie skutkowało niedopuszczalnym zawężeniem obszaru analizowanego i dokonaniem analizy z pominięciem zabudowań mieszkalnych zlokalizowanych na działce nr ewid. [...],[...] oraz [...], na których realizowana jest funkcja mieszkaniowa, co skutkuje faktem, że analiza dokonana przez organy administracji jest niepełna i nieprawidłowa;

c) "art. 4 ust. 8" ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z

2013 r., poz. 260, Udp) definiującego pojęcie zjazdu z drogi publicznej poprzez jego

błędne zastosowanie w celu wyznaczenia frontu działki regulowanego w § 2

pkt 5 rozp. MI z 2003, co skutkowało błędnym uznaniem, że główny wjazd na teren inwestycji znajduje się z drogi publicznej nr 58 (wbrew temu w jaki sposób inwestor określił wjazd na działki), podczas gdy z drogi nr 58 zlokalizowany jest dla przedmiotowych nieruchomości wyłącznie zjazd z drogi publicznej, prowadzący do drogi wewnętrznej wyznaczonej na działkach nr ew. [...] i [...], z której dopiero odbywa się rzeczywisty wjazd na działki nr [...] i nr [...], co skutkowało niedopuszczalnym zawężeniem obszaru analizowanego w następstwie nieprawidłowego ustalenia frontu działki,

§ 3 ust. 1 rozp. z 2003 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez dokonanie błędnej wykładni tych przepisów, polegającej na nieprawidłowym i zawężającym

rozumieniu pojęcia obszaru analizowanego, na skutek uznania, że warunkiem zaliczenia danej działki do obszaru analizowanego jest jej dostępność z tej samej drogi publicznej, podczas gdy analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a nie wyłącznie działek, które mają dostęp do tej samej drogi publicznej, do której ma dostęp działka objęta wnioskiem, w przeciwnym razie obszar analizowany musiałby obejmować pas ciągnący się wzdłuż drogi publicznej dostępnej z działki objętej wnioskiem, a nie obszar wokół tej działki, które to naruszenie skutkowało niedopuszczalnym zawężeniem obszaru analizowanego i dokonaniem analizy z pominięciem zabudowań mieszkalnych zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] oraz [...], dostępnych z ul. [...], na których realizowana jest funkcja mieszkaniowa;

art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez dokonanie błędnej i rygorystycznej wykładni pojęcia "kontynuacji funkcji", polegające na bezzasadnym uznaniu, że realizacja zespołu zabudowy jednorodzinnej nie współgra z zabudową zagrodową, pomimo realizacji w jej ramach funkcji mieszkaniowej, a to ze względu na brak powiązania z gospodarstwem rolnym, podczas gdy w świetle naruszonych przepisów oraz utrwalonego orzecznictwa (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r., IV SA/Po 283/14, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2014 r., II SA/G1 249/14), kontynuacją funkcji zachodzi także wówczas, gdy nowa zabudowa nie jest tożsama pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję;

2. obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie: art. 151 Ppsa i nie uwzględnienie skargi zamiast zastosowania przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i uchylenie skarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ II instancji:

a) art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli i w konsekwencji uchylenia decyzji organu I instancji, pomimo, że organ ten ponownie rozpoznając sprawę po raz koleiny całkowicie zlekceważył i nie wypełnił wytycznych zawartych w poprzednio wydanej ostatecznej decyzji SKO w [...] z dnia [...] maja 2015 r., uchylającej decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację spornego przedsięwzięcia; przy czym wskazówki co do dalszego postępowania dotyczyły okoliczności istotnych z punktu widzenia realizacji zasady prawdy obiektywnej, a to w szczególności: granic obszaru analizowanego wyrażających się w zaleceniu uwzględnienia zarówno działek posiadających bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, jak i działek mających dostęp do tej drogi publicznej za pośrednictwem innych dróg, sposobu zagospodarowania działek nr [...] oraz [...] z podaniem ich funkcji oraz cech i gabarytów istniejących obiektów budowlanych, charakteru dróg [...] i [...] oraz zastrzeżeń co aktualności mapy wykorzystanej przez organ I instancji do analizy urbanistycznej i nie uwzględnienia zabudowań znajdujących się na działkach o nr [...],[...] i [...]; co skutkowało wydaniem przez organ odwoławczy decyzji sprzecznej z dotychczasowym stanowiskiem organu, a nadto z uwagi na brak wyjaśnienia diametralnej zmiany tego stanowiska, uniemożliwiającej jej weryfikację przez WSA w Łodzi;

art. 6 i 8 K.p.a., poprzez uwzględnienie woli i stanowiska uczestnika

postępowania A. O. wyrażonej w piśmie z dnia 8 lipca 2014 r.

przez organ administracji, skutkujące uwzględnieniem w całości argumentów

tam podniesionych przeciwko wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, co skutkowało oparciem rozstrzygnięcia o pozaprawne przesłanki i świadczyło o braku bezstronności organu I instancji,

c) art. 6 i 8 K.p.a. wyrażające zasadę praworządności oraz zasadę zaufania do

organów administracji publicznej polegających na tym, że organy zobowiązane są do prowadzenia postępowania na podstawie przepisów prawa oraz w taki sposób, aby budziły zaufanie uczestników do władzy publicznej, podczas gdy organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, pomimo, że ten w analogicznych sytuacjach postępuje zgoła odmiennie, gdyż w zaskarżonej decyzji odmawia skarżącemu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji o charakterze mieszkalnym, w sytuacji ustalenia takich warunków w decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. dla podobnej inwestycji M. i H. S., pomimo, że organ I instancji nie przedstawił argumentacji uzasadniającej zmianę oceny prawnej przepisów prawa, co należało uznać za przejaw rażącego wahania poglądów tego organu, stanowiący naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli, a także zasady praworządności, co powinno skutkować uchyleniem decyzji w postępowaniu

odwoławczym; przy czym odnosząc się do w/w nieprawidłowości WSA w Łodzi stwierdził, że nie zachodzi podobieństwo stanów faktycznych ponieważ decyzja wydana w 2009 r. dotyczy innej nieruchomości, który to pogląd nie da się pogodzić z istotą naruszonych przepisów, gdyż kwestie podobieństwa stanów faktycznych bada się na gruncie takich samych, a nie tych samych stanów faktycznych (a zatem dotyczących takich samych, a nie tych samych nieruchomości);

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. art. 141 § 4 Ppsa:

poprzez błędną konstrukcję uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wyrażającą się w całkowitym braku argumentacji sądu oraz zaniechaniu przedstawienia

pisemnego uzasadnienia w zakresie zarzutów podniesionych przez skarżącego

w skardze z dnia 11 stycznia 2016 r. od decyzji SKO w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie utrzymania w mocy

decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wójta Gminy [...], co do błędnej wykładni art. 8 ust. 1 Udp dokonanej na skutek uznania, że o charakterze danego terenu decyduje jego klasyfikacja w ewidencji gruntów, które to stanowisko pozostaje w sprzeczności z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w świetle którego decydujące znaczenia ma przeznaczenie nieruchomości, a zatem w rozpatrywanym przypadku działki o nr ewidencyjnym [...] i [...] winny być uznane za drogę wewnętrzną, z której zapewniony jest główny wjazd do inwestycji, gdyż w taki sposób inwestor określił ich przeznaczenie;

poprzez lakoniczne ustosunkowanie się w uzasadnieniu skarżonego wyroku i

wadliwą konstrukcję tegoż uzasadnienia w odniesieniu do zarzutu skarżącego,

co do zaniechania przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji SKO w

zakresie diametralnej zmiany stanowiska tegoż organu w odniesieniu do oceny

prawidłowości procedowania przez organ I instancji, wyrażające się w uznaniu, że organ odwoławczy nie jest związany swoim wcześniej wyrażonym poglądem, przy czym zaniechanie organu odwoławczego de facto uniemożliwiało kontrolę zgodności z prawem wydanego orzeczenia, a jednocześnie stanowiło wyraz braku konsekwencji i wewnętrznej sprzeczności działań SKO w [...], które we wszystkich dotychczas wydanych decyzjach w sprawie szczegółowo wyliczało nieprawidłowości postępowania dowodowego i udzielało organowi wiążących wskazówek co do sposobu ich usunięcia i dalszego postępowania, a w skarżonej decyzji, pomimo nie uwzględnienia jego wytycznych po raz kolejny, zupełnie zignorowało tą okoliczność, utrzymując decyzję tego organu w mocy,

poprzez całkowity brak ustosunkowania się w uzasadnieniu skarżonego

wyroku, a przez to wadliwą konstrukcje tegoż uzasadnienia w odniesieniu do

zarzutu skarżącego, dotyczącego braku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozpatrzenia przez organ administracji, polegającym na nieuwzględnieniu całości materiału dowodowego i w konsekwencji poczynieniu ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym, w szczególności:

- pominięcie załączonej do wniosku mapy zasadniczej, z której wynikają parametry działki inwestycyjnej, a w konsekwencji nieprawidłowe określenie zakresu obszaru analizowanego, poprzez jego rażące ograniczenie i sporządzenie nierzetelnej analizy terenu,

- uwzględnianie w całości okoliczności podniesionych przez uczestnika A. O. w piśmie z dnia 8 lipca 2014 r. i poczynienie na tej podstawie ustaleń w zakresie uznania, że działka inwestycyjna jest z trzech stron otoczona sadami, a po drugiej stronie ulicy prowadzona jest uprawa rzepaku, co jest niezgodne z rzeczywistością, gdyż działka inwestycyjna z lewej strony nie otoczona jest otoczona sadem (zdjęcie nr [...] i [...]), a po przeciwnej stronie ulicy nie prowadzi się uprawy rzepaku;

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. art. 106 § 3 i 5 Ppsa, poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentacji fotograficznej, a także stenogramu nagrania rozmowy skarżącego z Wójtem Gminy [...] z dnia 21 lipca 2015 r., załączonej do skargi z dnia 11 stycznia 2016 r., pomimo, że przeprowadzenie tych dowodów z dokumentów nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a jednocześnie dowody te były niezbędne dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez jednoznaczne wykazanie istnienia zabudowy mieszkaniowej na analizowanym obszarze oraz błędnych ustaleń w zakresie otoczenia przedmiotowej inwestycji sadami z trzech stron, a nadto występowania w rozpatrywanej sprawie pozaprawnych przyczyn odmowy wydania skarżącemu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przez organ I instancji;

5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia tj. art. 153 Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa poprzez ich niezastosowanie, skutkujące brakiem rozpatrzenia wniosku o wyłączenie od załatwienia niniejszej sprawy Wójta Gminy [...] wraz z pracownikami Urzędu, z uwagi na uznanie, że wniosek ten pozostawał poza kompetencją sądu administracyjnego, podczas gdy naruszony przepis pozwalał temu sądowi na dokonanie oceny prawnej wniosku o wyłączenie i sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania dla organu administracji w odniesieniu do zgłoszonego wniosku o wyłączenie organu administracji, a w świetle art. 135 Ppsa sąd był wręcz zobowiązany do podejmowania z urzędu działań zmierzających do usunięcia naruszenia prawa.

II. Wskazując na powyższe zarzuty, w granicach danej sprawy, na zasadzie o art. 185 § 1 Ppsa, skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podtrzymała zarzuty i wnioski skargi kasacyjne, doręczając kserokopię projektu budowlanego z usytuowaniem wjazdów gospodarczych.

Uczestnik – E.N. – poparła skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302,) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 135 Ppsa poprzez ich niezastosowanie, skutkujące brakiem rozpatrzenia wniosku o wyłączenie od załatwienia sprawy Wójta Gminy [...] wraz z pracownikami Urzędu Gminy [...]. Trafnie WSA w Łodzi wskazał, że wniosek o wyłączenie Wójta Gminy [...] pozostawał poza jego właściwością. Wyłączenie organu czy wyłączenie pracownika organu następuje z przyczyn i na zasadach wskazanych odpowiednio w art. 25 i 24 K.p.a., sąd administracyjny nie jest podmiotem uprawnionym do dokonywania wyłączenia organu w ramach rozpoznawania skargi na decyzję administracyjną. Przepisy art. 153 i 135 Ppsa nie odnoszą się do kwestii wyłączenia organu od załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Gdyby sąd administracyjny pierwszej instancji miałby nie dostrzec przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji jej poprzedzającej z powodu zaistnienia przesłanek do wyłączenia organu I instancji oraz pracowników Urzędu Gminy w [...], należało postawić w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i art. 24 § 3 K.p.a. Takiego jednak zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera.

B. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 Ppsa w aspekcie zaniechania przeprowadzenia dowodu z dokumentacji fotograficznej, a także stenogramu nagrania rozmowy skarżącego z Wójtem Gminy [...], w aspekcie niezbędności tych dowodów dla wyjaśnienia sprawy poprzez wskazanie zabudowy mieszkaniowej na analizowanym obszarze oraz błędnych ustaleń w zakresie otoczenia działek inwestycyjnych sadami. Wedle art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc rozpatruje ją co do reguły na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 Ppsa, sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. W judykaturze trafnie zauważa się, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 Ppsa jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, w tym ustalania stanu faktycznego tej sprawy. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2747/14, LEX nr 2119358). Z art. 106 § 3 Ppsa wynika, że postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów np. dowodu ze zdjęć, opinii biegłego czy też oględzin, jest niedopuszczalne.

Podzielić należy ten pogląd prezentowany w orzecznictwie, wedle którego z przepisu art. 106 § 3 Ppsa wynika, iż dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wiosek) nie może być postrzegane jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2017 r., II FSK 3680/14, LEX nr 2253672). Z tych przyczyn uznać należy, że brak formalnego przeprowadzenia przez sąd wojewódzki dowodów ze zdjęć oferowanych przez skarżącego sądowi, w realiach kontrolowanej sprawy nie stanowiło naruszenia przepisu art. 106 § 3 Ppsa, zdjęcia te ponadto znajdują się w aktach sądowych. Co się tyczy braku przeprowadzenia dowodu ze stenogramu rozmowy z Wójtem Gminy [...], to niezależnie od tego, czy rozmowa ta była nagrywana za wiedzą Wójta, nie miało to znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia, skoro przedmiotem skargi była decyzja SKO w [...], a ponadto kwestia istnienia budownictwa mieszkaniowego na obszarze analizowanym był przedmiotem uwagi sądu a quo. Skarżący kasacyjnie nie wyłuszczył, w jaki sposób prowadzenie dowodu ze stenogramu rozmowy z Wójtem Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015 r. miałoby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji kwestii legalności decyzji SKO w [...].

C. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu zarzutu naruszenia cyt. przepisu stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", skarżący kasacyjnie nie uzasadnił w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut naruszenia cyt. przepisu art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem P. B. stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w istocie zarzuca sądowi wojewódzkiemu błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, lakoniczne – w jego przekonaniu – uzasadnienie oznaczonych kwestii czy też brak ustosunkowania się do określonych zagadnień podnoszonych w skardze.

Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA).

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej sąd wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli, okoliczność, że skarżący kasacyjnie polemizuje z argumentacją sądu wojewódzkiego nie zgadzając się z nią, w żadnym razie nie dowodzi skuteczności powyżej wskazanego zarzutu.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do reguły odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd wojewódzki wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Stwierdzić przy tym trzeba, że wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. W ocenie Sądu drugiej instancji zaskarżony wyrok nie narusza przepisu art. 141 § 4 Ppsa.

D. Istota sprawy rozpoznawanej przez WSA w Łodzi wskazuje, że zasadnicze znaczenie mają zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji koncentrował się w istocie na zagadnieniu materialnoprawnym, związanym z prawidłowym – w jego ocenie – wyznaczeniem tzw. obszaru analizowanego. Wyznaczenie tego obszaru służyć ma dokonaniu prawidłowej analizy funkcji i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp. Zgodnie zaś z przepisem art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W judykaturze zasadnie wskazuje się, że "wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią (...) punkt odniesienia dla ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2014 r., II OSK 513/13, por. też wyroki tego Sądu z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 1720/09 oraz z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA, www.nsa.gov.pl).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozp. MI z 2003 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia).

W pierwszej zatem kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozp. MI z 2003 w aspekcie akceptacji przez sąd wojewódzki ustaleń organów orzekających w kwestii tzw. frontu działki. Przepis § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia ma charakter definicyjny, albowiem wynika z niego, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki – należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. P. B. zarzuca błędną wykładnię cyt. przepisu, wywodząc iż należało brać pod uwagę zaplanowany przez niego, jako inwestora wjazd/wejście na działki nr [...] i [...] wzdłuż granicy z działkami nr [...] i [...] stanowiącymi drogę wewnętrzną. W konsekwencji wadliwego – zdaniem skarżącego kasacyjnie – ujęcia frontu działki, wadliwe było także wyznaczenie obszaru analizowanego i pominięcie zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej na działkach [...],[...] oraz [...].

Zdaniem Sądu nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni § 2 pkt 5 rozp. MI z 2003, sąd wojewódzki prawidłowo zaakceptował sposób wyznaczenia tzw. frontu działki zauważając, iż przedmiotowa inwestycja zlokalizowana miała być na czterech działkach ewidencyjnych o nr [...],[...], [...] i [...], we wniosku zaś wszczynającym postępowanie zaznaczono, że wjazd na teren inwestycji ma się odbywać poprzez projektowany zjazd z drogi publicznej nr 58 o szerokości 12 m. Z zamierzenia inwestora wynikało, że planował wydzielenie z działek nr [...] i [...] pasów po 4 m i urządzenie utwardzonej drogi wewnętrznej z możliwością na jej końcu zawracania. W tych okolicznościach i uwzględniając rodzaj inwestycji (16 domów zlokalizowanych po 8 na działkach [...] i [...]) trafne było stanowisko WSA w Łodzi odnośnie prawidłowego ustalenia w toku postępowania administracyjnego przez orzekające w sprawie organy tzw. frontu działki. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że zamierzenie inwestycyjne lokalizowane na 4 odrębnych działkach ewidencyjnych należy potraktować jako jedno przedsięwzięcie (budowa 16 domów mieszkalnych), jedną inwestycję, z tych względów za prawidłowe uznać należy stwierdzenie sądu pierwszej instancji, że "główny wjazd na działkę" nie może być utożsamiany z 16 wjazdami na tereny mających powstać w przyszłości działek z planowanymi domami.

Zasadnie także sąd a quo zmianę stanowiska inwestora w powyższej kwestii odczytał jako w praktyce chęć wydłużenia promienia tzw. obszaru analizowanego. Skoro z przepisu § 2 pkt 5 rozp. MI z 2003 wynika, przy ustalaniu frontu działki znaczenie ma ta część działki budowlanej, z której odbywa się główny wjazd (podkreślenie Sądu), to przy takim a nie innym określeniu zamiaru inwestycyjnego, prawidłowo ustalono ten front jako szerokość czterech działek objętych zamierzeniem inwestora, bezpośrednio przylegających do drogi publicznej nr 58, posługując się następnie tą szerokością (58 m) w celu ustalenia promienia obszaru analizowanego (174 m), zasadnie przyjmując iż główny wjazd na działkę w rozumieniu cyt. przepisu odbywać się będzie z drogi publicznej na działki [...] i [...]. Nie jest to w żaden sposób "alternatywne rozwiązanie" w kwestii głównego wjazdu, jak to określił skarżący kasacyjnie. Nie można ponadto odmówić organom rozpoznającym wniosek w sprawie o ustalenie warunków zabudowy prawa do oceny stanowiska inwestora w kwestii prawidłowości rozumienia pojęcia "front działki".

E. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia "art. 4 ust. 8" Udp poprzez jego

błędne zastosowanie w celu wyznaczenia frontu działki regulowanego w § 2

pkt 5 rozp. MI z 2003, co skutkować z kolei miało błędnym uznaniem, że główny wjazd na teren inwestycji znajduje się z drogi publicznej nr 58 (wbrew temu w jaki sposób inwestor określił wjazd na działki), podczas gdy z drogi nr 58 zlokalizowany jest dla przedmiotowych nieruchomości wyłącznie zjazd z drogi publicznej, prowadzący do drogi wewnętrznej wyznaczonej na działkach nr ew. [...] i [...], z której dopiero odbywa się rzeczywisty wjazd na działki nr [...] i nr [...], a co skutkowało niedopuszczalnym zawężeniem obszaru analizowanego w następstwie nieprawidłowego ustalenia frontu działki. Przyjąć wypadnie, że autor skargi kasacyjnej popełnił omyłkę przy jej sporządzaniu, albowiem art. 4 Udp dzieli się na punkty nie zaś na ustępy. Zatem, jak to wynika z dalszych motywów skargi kasacyjnej, strona ją wnosząca kwestionuje w istocie błędne zastosowanie przepisu art. 4 pkt 8 Udp. Cyt. przepis ma charakter wyłącznie definicyjny na gruncie przepisów Udp, wynika z niego, że użyte w tej ustawie określenie "zjazd" oznacza "połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, WSA w Łodzi nie zastosował błędnie przepisu art. 4 pkt 8 Udp, przyjmując że działki objęte inwestycją przylegają bezpośrednio do drogi publicznej oznaczonej nr 58. Zjazdem w rozumieniu cyt. art. 4 pkt 8 Udp będzie zatem to miejsce, w którym następuje "bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej", tym zjazdem, jak to trafnie w skarżonym wyroku wskazano, będzie zatem główny wjazd na teren inwestycji, nie zaś 16 wjazdów na planowane do wydzielenia działki z zaplanowanymi tam budynkami mieszkalnymi, z także planowanej do urządzenia drogi wewnętrznej.

F. W konsekwencji powyższych uwag, zawartych w pkt. D niniejszego uzasadnienia, nie mogą być uznane za trafne zarzuty błędnej wykładni przepisów § 3 ust. 1 i 2 rozp. MI z 2003, z których wynika odpowiednio, że "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", oraz "Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów".

Trafnie w judykaturze zauważa się, że cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2016 r., II OSK 1560/14, LEX nr 2083403). Dodać przy tym wypadnie, że w ocenie doktryny zauważalna w procesie przygotowywania projektu decyzji o warunkach zabudowy autonomia profesjonalisty z dziedziny urbanistyki podlega kontroli organów administracyjnych jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. W. Maciejko, Władztwo planistyczne osoby sporządzającej projekt decyzji o warunkach zabudowy, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka" nr 4 (41)/2015, s. 57 i n.).

Za uzasadnione uznać należy oceny sądu I instancji odnośnie prawidłowości wyznaczenia tzw. obszaru analizowanego poprzez przyjęcie, że wyznacza je trzykrotność frontu działki ustalona na 174 m oraz stwierdzenie akceptujące przyczyny, dla których brak było potrzeb rozszerzania tego obszaru jako minimalnego. Sąd Naczelny akceptuje także te wywody, w których wskazano na s. 12 i 13 zaskarżonego wyroku działki, które mieściły się w obszarze analizowanym i mogły stanowić odniesienie dla potrzeb ustalenia odnośnie tzw. dobrego sąsiedztwa. Trafnie sąd wojewódzki akcentuje potrzebę uwzględnienia przy ocenie dokonanej analizy i odmowie ustalenia warunków zabudowy ochrony ładu przestrzennego. Tyczy się to dopuszczalności uwzględnienia przy ocenie trafności analizy wyłącznie zabudowy zagrodowej istniejącej na działce nr [...] oraz braku możliwości uwzględnienia zabudowy jednorodzinnej zlokalizowanej przy ul. [...] we wsi [...]. Brak możliwości uwzględnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanej przy ul. [...] jako dającej podstawę do nawiązywania przy ustaleniu tzw. dobrego sąsiedztwa przekonująco wywiódł sąd wojewódzki, opierając się w tym względzie na stanowisku organów obu instancji, mających z kolei podstawę w obszernej analizie urbanistyczno-architektonicznej, sporządzonej przez architekta. W konsekwencji, jeśli zatem wymagała tego potrzeba zachowania ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 Upzp, to brak było podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego ponad wielkość określoną przepisem § 3 ust. 2 rozp. MI z 2003.

G. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez dokonanie "błędnej i rygorystycznej" wykładni pojęcia kontynuacji zabudowy. Skarżący kasacyjnie uważa, że realizacja zespołu zabudowy jednorodzinnej współgra z zabudową zagrodową, powołując się w tym względzie na poglądy judykatury, w tym ostatnim zakresie w petitum przywołano wyroki WSA w Poznaniu – IV SA/Po 283/14 z dnia 16 lipca 2014 r. – oraz WSA w Gliwicach – II SA/Gl 249/14 z dnia 10 lipca 2014 r., zaś w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych dalsze orzeczenia sądów administracyjnych, mające wzmacniać prezentowaną tu argumentację strony. W tym aspekcie P. B. rozwijając powyższy zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi, iż pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, tymczasem w przedmiotowej sprawie doszło de facto do zawężenia rozumienia tego pojęcia poprzez dopuszczenie wyłącznie ścisłego powielenia dotychczasowej funkcji. Skarżący kasacyjnie naprowadza, że projektowana przezeń zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie koliduje z istniejącą zabudową zagrodową oraz istniejącym zagospodarowaniem na sąsiednich w stosunku do terenu planowanej inwestycji, działkach.

Odnosząc się do tak sformułowanej i rozwijanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji w pierwszej kolejności wypadnie zauważyć, że przywoływane w motywach środka zaskarżenia P. B. orzeczenia sądów administracyjnych nie wiążą Sądu w przedmiotowej sprawie, ponadto zapadły w stanach faktycznych odmiennych od tego, który był przedmiotem oceny WSA w Łodzi. W ocenie Sądu, niezależnie od faktu iż polski porządek prawny nie jest oparty na precedensie, trudno przenosić oceny wyrażone w aspekcie rozumienia pojęcia "kontynuacja funkcji zabudowy" w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w przypadku analizy dopuszczalności budynku mieszkalnego wielorodzinnego (IV SA/Po 283/14), zmiany przeznaczenia części budynku usługowego na lokal gastronomiczny (II SA/Bk 738/14), budowy małej wypożyczalni sprzętu wodnego (II SA/Ol 825/14), na realia występujące w sprawie poddanej kontroli Sądu. Dodatkowo wypadnie zauważyć, że wyrok w sprawie II SA/Gl 249/14, który przywołano w skardze kasacyjnej, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2016 r., II OSK 3307/14, co z natury rzeczy czyni chybionym argumentację odwołującą się do motywów usuniętego z obrotu prawnego w/w orzeczenia.

Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki zaaprobował ustalenie orzekających organów, że inwestycja skarżącego kasacyjnie nie spełnia warunku, ujętego dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zakresie tzw. kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wedle cyt. przepisu jednym z wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, nie mającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94). W judykaturze nie budzi wątpliwości, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 wymaga wykładni celowościowej, a ratio legis tego przepisu jest utrzymanie ładu przestrzennego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2010 r., II OSK 1424/09, LEX 746530).

Ustalenie w aspekcie kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu następuje po uprzednim przeprowadzeniu analizy oznaczonego terenu wokół działki budowlanej. O zaistnieniu zatem powyższego warunku przesądzają ustalenia poczynione w efekcie analizy, które sąd wojewódzki uznał za niewadliwe, a Naczelny Sąd Administracyjny także uznaje je za prawidłowe. Niesporne jest, że dominującą funkcją obszaru analizowanego wokół działek inwestora przeznaczonych pod planowaną inwestycję jest funkcja gruntów rolnych, zaś występująca w obszarze analizowanym zabudową jest zabudowa tzw. zagrodowa. W potocznym rozumieniu "kontynuacja" to inaczej dalszy ciąg (Słownik Wyrazów Obcych PWN, Warszawa 1980, s. 388), to dalsze działanie tego samego typu, to rozwijanie czegoś już istniejącego.

WSA w Łodzi przywołał sposób rozumienia zabudowy zagrodowej i wskazał, że nie sposób podzielić zapatrywania skarżącego, aby istniejąca zabudowa zagrodowa pozwalała na określenie wymagań dla nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W tym aspekcie powołano się na przepis "art. 3 ust. 2a" uPb. Gwoli ścisłości, wypadnie zauważyć iż art. 3 uPb nie dzieli się na ustępy, ale punkty, zatem prawdopodobnie sądowi pierwszej instancji chodziło o pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego ujęte w art. 3 pkt 2a uPb. Trafnie za to sąd wojewódzki skonstatował, że planowana inwestycja to realizacja zespołu 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogą dojazdową i taka forma zabudowy nie współgra z zabudową zagrodową. Taka zabudowa grupowa, którą zaplanował inwestor istotnie nie spełnia koniecznego wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa, choć – wbrew motywom zaskarżonego wyroku, nie wyłącznie z powodu braku kontynuacji funkcji zabudowy, bowiem generalny sposób oznaczania planowanego zagospodarowania miał służyć celom mieszkaniowym, tak jak w przypadku części zabudowy zagrodowej. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale i wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa).

Wypadnie wszak podkreślić, że z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp wynika, że pojęcie "dobrego sąsiedztwa" nie ogranicza się tylko do kontynuacji funkcji zabudowy, ale także kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Takie stanowisko prezentowane jest w judykaturze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2017 r. II OSK 3031/15, LEX nr 2371407). W tych okolicznościach charakter planowanej inwestycji – grupowa budowa 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na oznaczonym terenie, nie stanowić będzie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania istniejącej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem normy art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Skoro na obszarze analizowanym nie występuje przynajmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, na której istniałaby zabudowa pozwalająca na uznanie istnienia tzw. dobrego sąsiedztwa, to nie został spełniony w odniesieniu do przedsięwzięcia inwestora warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Dopuszczenie planowanej inwestycji na działce inwestorów naruszałoby chroniony prawnie ład przestrzenny rozumiany w art. 2 pkt 1 Upzp jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

H. Zarzut błędnej wykładni art. 56 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, uwzględniając uzasadnienie podstawy kasacyjnej w tym zakresie, tylko wówczas okazałby się trafny, gdyby zasadny był zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w aspekcie tzw. kontynuacji funkcji. Skarżący kasacyjnie eksponuje, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy ma charakter związany, a nie uznaniowy. Istotnie z art. 56 Upzp wynika, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ponadto z art. 56 Upzp wynika, że przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rzecz jednak w tym, iż skoro nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, to i w konsekwencji nie mógł zostać naruszony przepis art. 56 Upzp.

I. W konsekwencji poprzednich ustaleń, przyjdzie uznać, że sąd wojewódzki nie dopuścił się naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa oddalając skargę, wobec z kolei zarzutu dopuszczenia się przez Kolegium naruszenia przepisów art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 6 i 8 K.p.a.

Skarżący kasacyjnie wskazuje, iż Wójt Gminy [...] orzekający po raz kolejny w sprawie po uprzednio wydajnej przez SKO w [...] decyzji kasatoryjnej (z dnia [...] maja 2015 r.) "o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację spornego przedsięwzięcia" (uznać wypadnie tak określony przedmiot w/w decyzji za oczywistą omyłkę autora skargi kasacyjnej - uwaga Sądu) nie wypełnić miał wytycznych zawartych w tej decyzji, a organ II instancji odstąpił od swego dotychczasowego stanowiska w aspekcie granic tzw. obszaru analizowanego. Nadto podniesiono zarzut naruszenia zasad ogólnych z art. 6 i 8 K.p.a. poprzez uwzględnienie uwag uczestnika postępowania – A. O. - przeciwko ustaleniu warunków zabudowy na zamierzoną inwestycję, jak również brak przedstawienia argumentacji przez organ I instancji w aspekcie rażących wahań tego organu odnośnie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji podobnej.

Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym, który określają oznaczone przypadki, kiedy skarga została oddalona w całości lub w części, względnie skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

W tym aspekcie zasadnie WSA w Łodzi uznał, że nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., skoro po przeprowadzeniu w ramach własnych kompetencji analizy zgromadzonego materiału dowodowego i wywiedzionych na jego podstawie wniosków, organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż były one prawidłowe. W tych warunkach Kolegium nie miało podstaw prawnych do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji, nie będąc związanym swoim wcześniej wyrażonym poglądem. Nie sposób przy tym odmówić pewnych racji skarżącemu kasacyjnie odnośnie zmiany argumentacji przez SKO w [...], wywody w tym aspekcie nie mogły jednak mieć wpływu na treść zaskarżonego orzeczenia, z uwagi na prawidłową wykładnie i zastosowania przepisów prawa materialnego.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., organy zebrały materiał dowodowy dostatecznie wyjaśniający sprawę i właściwie go oceniły. W tym aspekcie brak w skardze kasacyjnej uzasadnienia tego zarzutu.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów art. 6 i 8 K.p.a. Skarżący kasacyjnie poprzez postawienie zarzutu wzięcia pod rozwagę oświadczeń uczestnika postępowania – A. O. w aspekcie prowadzonych przez niego w sąsiedztwie planowanej inwestycji działalności rolniczej, nie dowodzi zdaniem Sądu, aby organy orzekające miały naruszyć, a sąd wojewódzki tego nie dostrzec, zasad legalizmu działania oraz nakazu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jako uczestników do organów władzy publicznej. Gdyby sprowadzić taki sposób rozumienia owych zasad, jakie zdaje się proponować autor skargi kasacyjnej, w sprawach administracyjnych, w których występują strony o rozbieżnych interesach, każda decyzja merytoryczna stałaby pod zarzutem naruszenia tych zasad, jeśliby organ wziął pod uwagę jeden z rozbieżnych interesów.

Podobnie nie można dopatrzeć się zarzutu niedostrzeżenia przez sąd wojewódzki zarzutu naruszenia art. 6 i 8 K.p.a., gdy idzie o zarzut orzekania przez organ gminy w odmienny, korzystny dla inwestorów sposób, poprzez powoływanie się na odrębną decyzję dotyczącą innej inwestycji (dotyczącej 3 budynków mieszkalnych) w terenie sąsiednim. Sąd wojewódzki oceniał legalność konkretnej decyzji dotyczącej oznaczonej inwestycji oznaczonym miejscu. Dla działek położonych jednak w innej konfiguracji wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej mogły być odmienne, to zaś prowadzi do wniosku, iż słusznie sąd pierwszej instancji wywodzi ł o braku podstaw do twierdzenia odnośnie tożsamości stanów faktycznych.

zarzut braku uwzględnienia naruszenia zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania jest chybiony, skoro przedmiotem skargi nie była przewlekłość postępowania, a skarżący nie wskazał, aby tę przewlekłość zwalczał.

J. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa, skargę oddalono.