Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3234/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 1 par 1 i par 2 pousa
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art 3 par 2 pkt 2, art 119 pkt 3, art 134 par 1, art 145 par 1 ppsa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 28, art 104 par 2 kpa
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2016 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.L, G.T., R.P., R.R., D.U., D.U., A.B., J.S., K.B., M.K., A.S., B.B., L.S., M.R., S.H. na postanowienie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2015 roku, znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania statusu strony uchyla zaskarżone postanowienie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2015 roku, znak [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 roku, znak [...].


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem skargi wniesionej pismem z dnia 6 października 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu"), przez J.L., G.T., R.P., R.R., D. i D.U., A.B., J.S., K.B., M.K., A.S., B.B., L.S., M.R. i S.H. (dalej "skarżących"), reprezentowanych przez radcę prawnego J.C., jest postanowienie Wojewody [...] (dalej także "Wojewody") nr [...] z dnia [...] września 2015 roku, znak [...] (dalej także "zaskarżone postanowienie").

Zaskarżonym postanowieniem, wydanym po rozpoznaniu zażalenia skarżących, reprezentowanych przez pełnomocnika, na postanowienie Starosty [...] (dalej także "Starosty") nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., orzekające o odmowie przyznania statusu strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym zwrotu nieruchomości położonej w [...] w rejonie ulic [...], [...] i [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] J.L., G.T., R.P., R.R., D. i D.U., A.B., J.S., K.B., M.K., A.S., B.B., L.S., M.R. i S.H., Wojewoda utrzymał postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 roku w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Wojewodę [...] postanowienia Nr [...] z dnia [...] września 2015 roku, znak [...] przedstawia się w sposób następujący:

1. W dniu 20 listopada 1998 r. W.B. złożył wniosek o zwrot niewykorzystanej na cel wywłaszczenia części nieruchomości, położonej w [...], przy ul. [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] czerwca 1974 r., znak: [...] pod realizację osiedla mieszkaniowego "[...]".

2. Wnioskiem z dnia 6 marca 2000 r. oraz z dnia 14 kwietnia 2000r. D.B. i M.K. wystąpili do Starosty Powiatu [...]o o zwrot części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej w [...], przy ul. [...] oraz o zwrot pozostałych nieruchomości, wymienionych w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1974r., znak: [...].

3. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Wojewoda [...] wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] /rejon ulicy [...], [...] i [...]/ o powierzchni 0,6765 ha, oznaczonej jako dawne działki ewidencyjne o numerach [...] i [...] z obrębu [...], Starostę [...].

4. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz D.B., M.K. i P.B. nieruchomości, stanowiącej własność Miasta [...], położonej przy ul. [...] w rejonie ulic [...], [...] i [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], powstałe w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o ogólnej powierzchni 0,5747 ha oraz zobowiązał wymienione osoby do zwrotu na rzecz Miasta [...], należności stanowiącej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w wysokości 22.434 zł.

5. W wyniku rozpoznania odwołania od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 roku złożonego przez Prezydenta [...], decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013r., znak sprawy [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania stwierdzając, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, czy zabudowania znajdujące się na gruncie spornej nieruchomości stanowią elementy zaplanowanego osiedla mieszkaniowego "[...]", a ustalenie o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia jest przedwczesne.

6. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014r., znak sprawy [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w [...] w rejonie ulic [...], [...] i [...], oznaczonej jako dawne działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] o ogólnej powierzchni 0,5747 ha na rzecz M.K. w ¼ części, na rzecz D.B. w ¼ części, na rzecz P.B. w ½ części oraz zobowiązał M.K. i D.K. do zwrotu na rzecz Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania w kwotach po 3.653,75 zł każde z nich, zaś P.B. do zwrotu na rzecz Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 7.307,50 zł.

7. W wyniku rozpoznania odwołań od powyższej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 roku, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014r., znak sprawy [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sprawa zwrotu nieruchomości jest na etapie ponownego jej rozpatrywania przez organ I instancji.

8. Pismem z dnia 26 stycznia 2015 r. J.L., G.T., R.P., R.R., D.U., D.U., A.B., J.S., K.B., M.K., A.S., B.B., L.S., M.R. i S.H., reprezentowani przez pełnomocnika - radcę prawnego J.C., wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek M.K., D.B. i P.B., dotyczącym zwrotu nieruchomości stanowiącej Własność Miasta [...], położonej w rejonie ulic [...], [...] i [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] i projektowanej działki nr [...], z obrębu [...], w której organ w dniu [...] listopada 2014 roku wydał decyzję orzekającą o zwrocie wskazanych nieruchomości na rzecz wnioskodawców oraz o uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. i umorzenie postępowania w sprawie zwrotu wymienionej działki, względnie, zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o sygnaturze [...], toczącego się przed Sądem Rejonowym dla [...] Wydział Cywilny o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości przez J.L., G.T., R.P., R.R., D. i D.U., A.B., J.S., K.B., M.K., A.S., B.B., L.S., M.R. i S.H. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że są posiadaczami samoistnymi działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...]. Pozwem z czerwca 2012 roku wnieśli o stwierdzenie przez Sąd zasiedzenia ww. nieruchomości na ich rzecz.

9. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] Starosta [...] orzekł o odmowie przyznania statusu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu nieruchomości położonej w [...] w rejonie ulic [...], [...] i [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] J.L., G.T., R.P., R.R., D. i D.U., A.B., J.S., K.B., M.K., A.S., B.B., L.S., M.R. i S.H.

W uzasadnieniu postanowienia Starosta [...] wskazał, co następuje:

a) Przymiot strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależniony od posiadania tytułu prawnego do nieruchomości bądź sprawowania nad nią trwałego zarządu. Podmiot, któremu do wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje wskazane wyżej prawo rzeczowe bądź uprawnienie o charakterze obligacyjnym ani też trwały zarząd nad nieruchomością, a także nie jest byłym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercą, nie posiada legitymacji w postępowaniu dotyczącym jej zwrotu.

b) W aktach sprawy o sygnaturze [...] znajduje się pismo Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] Wydziału Obrotu Nieruchomościami [...] z dnia [...] października 2010 roku, znak: [...], zawierające informację na temat użytkowników działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Z przedmiotowego pisma wynika, iż "Decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] lutego 1981 roku przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urząd [...] ustalone zostały miejsce i warunki realizacji inwestycji budowlanej budowy zespołu rzemieślniczych pawilonów produkcyjno-usługowych przy ul. [...] o pow. 0,7 ha, na rzecz Izby Rzemieślniczej [...]. Wnioskiem z dnia 27 marca 1985 roku Izba Rzemieślnicza [...] wystąpiła o wydanie decyzji w sprawie przekazania terenu położonego przy ul. [...] róg [...] o pow. 0,8316 ha w użytkowanie wieczyste na rzecz rzemieślników, którzy wybudowali systemem gospodarczym znajdujące się na nim pawilony A i B i wolnostojącą stację transformatorową. Z uwagi na toczące się postępowania administracyjne o zwrot przedmiotowego gruntu, wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego zostanie rozpatrzony po zakończeniu postępowań o których mowa powyżej." Informacje te są nadal aktualne, o czym świadczy wniosek użytkowników pawilonów rzemieślniczych o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości, jak również treść księgi wieczystej [...] prowadzonej dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

c) Starosta [...] uznał, iż wnioskodawcy nie posiadają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], który uprawniałby ich do występowania w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] jako strona. Dysponentem interesu prawnego i stroną postępowania zwrotowego nie jest więc posiadacz samoistny, czy inny długoletni władający (choćby poczynił nakłady na działce), jeśli nie legitymuje się aktualnym tytułem prawnym do działki. Nie jest zatem legitymowany w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, tj. takimi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości.

10. Pismem z dnia 18 luetgo 2015 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do Wojewody (za pośrednictwem Starosty) zażalenie na postanowienie Starosty z dnia [...] lutego 2015 r.

III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] września 2015 roku Wojewoda [...] rozpoznał zażalenie skarżących na postanowienie Starosty z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymując to postanowenie w mocy.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Wojewoda [...] wskazał w szczególności, co następuje:

1. Stronami postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są: były właściciel nieruchomości, bądź jego następcy prawni oraz osoby, którym do takiej nieruchomości przysługują prawa rzeczowe. Przy tym stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, prowadzonego na zasadzie art. 136 i art. 137 u.g.n. są także osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości będącej przedmiotem takiego postępowania, a więc dzierżawcy, najemcy bądź użytkownikowi. Zgodnie z treścią art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna.

2. W dacie wywłaszczenia właścicielem przedmiotowej nieruchomości, na podstawie Aktu Własności Ziemi Nr [...] rep. [...] z dnia [...] lutego 1973r. był Z.B. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] czerwca 1933r., sygn. akt [...] spadek po Z.B. na mocy ustawy nabyli: żona W.B. oraz synowie W.B. i P.B. po 1/3 części spadku każde z nich. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] kwietnia 1999r., sygn. akt [...] spadek po W.B. z mocy ustawy nabyli: córka M.K. i syn D.B., w częściach równych po 1/2 części spadku każde z nich. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział Cywilny z dnia [...] maja 2002r., sygn. akt [...] spadek po W.B. nabył P.B. w 2/4 części oraz wnuki: D.B. i M.K. po 1/4 części każde z nich.

3. Aktualnie, przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca dawną działkę nr [...] z dawnego obrębu [...], wchodzi w działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] i stanowi własność [...].

4. Jakkolwiek wnioskodawcy są samoistnymi posiadaczami nieruchomości położonej w [...] w rejonie ulic [...], [...] i [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] i stronami postępowania przed sądem powszechnym o zasiedzenie ww. nieruchomości, nie mogą być uznani w świetle art. 28 k.p.a. w związku z art. 136 i art. 137 u.g.n. za strony postępowania w przedmiocie zwrotu powyższej nieruchomości, a od przyszłych wyników postępowania o sygnaturze [...] toczącego się przed Sądem Rejonowym dla [...] Wydział Cywilny o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości przez J.L, G.T., R.P., R.R., D. i D.U., A.B., J.S., K.B., M.K., A.S., B.B., L.S., M.R. i S.H. nie wolno uzależniać ich interesu prawnego w postępowaniu zwrotowym.

IV. Pismem z dnia 6 października 2015 roku skarżący J.L, G.T., R.P., R.R., D.U., D.U., A.B., J.S., K.B., M.K., A.S., B.B., L.S., M.R. i S.H. wnieśli do tut. Sądu skargę na postanowienie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 roku, znak [...] oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 roku nr [...] w przedmiocie odmówienia skarżącym przyznania statusu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] w rejonie ulic [...], [...] i [...], stanowiącej obecnie m.in. projektowaną działkę nr [...], powstałą w wyniku podziału działki [...] zarzucając postanowieniom naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w występowaniu w postępowaniu administracyjnym.

Skarżący wnieśli o:

a. zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez przyznanie wnioskodawcom statusu strony postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek M.K., D.B., P.B., dotyczącego zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...] położonej w rejonie ulic [...], [...] i [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0453 ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0034 ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0147 ha i projektowanej działki nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,2840 ha powstałej w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] w której organ w dniu [...] listopada 2014 roku wydał decyzję orzekającą o zwrocie w/w nieruchomości na rzecz wnioskodawców (decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2014 roku);

b. uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2014 roku i umorzenie postępowania, względnie zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o sygn. akt [...] toczącej się przed Sądem Rejonowym dla [...] Wydział Cywilny.

Uzasadniając skargę skarżący wskazali, co następuje:

1. Skarżący są posiadaczami samoistnymi działki gruntu o nr ewid. [...] z obrębu [...]. Pozwem z czerwca 2012 roku skarżący wnieśli o stwierdzenie przez Sąd zasiedzenia w/w nieruchomości na ich rzecz. Postępowanie toczy się przed Sądem Rejonowym dla [...] Wydział Cywilny pod sygn. akt [...]. Z uwagi na fakt, że wyrok w sprawie o stwierdzenie zasiedzenia ma charakter deklaratoryjny to w przypadku uwzględnienia roszczenia Sąd stwierdzi, że skarżący staną się w częściach ułamkowych współwłaścicielami nieruchomości, w stosunku do części, której organ administracji publicznej orzekł o zwrocie na rzecz byłych właścicieli. Orzeczenie będzie miało charakter deklaratoryjny tzn. Sąd stwierdzi wyłącznie stan prawny, który zaistniał z mocy prawa - ex lege. W ocenie skarżących sytuacja taka rodzi po ich stronie istnienie interesu prawnego do występowania w przedmiotowej sprawie.

2. Skarżący jako osoby, którym przysługuje skuteczne roszczenie o stwierdzenie zasiedzenia na ich rzecz przedmiotowej nieruchomości posiadają interes prawny w byciu stroną niniejszego postępowania. Dotyczy ono bowiem ich praw i obowiązków. W konsekwencji na skutek dowiedzenia się przez skarżących o toczącym się postępowaniu w sprawie zwrotu części nieruchomości (projektowana działka [...] i [...]) wnieśli o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Brak nadania statusu strony spowoduje wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

V. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że organ administracji publicznej podtrzymuje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu oraz, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności wpływające na sposób rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 roku, znak [...] oraz poprzedzające je postanowienie Nr [...] Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 roku z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 27 ustawy z 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015r.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienia podjęte zostały z naruszeniem prawa określonym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy – skutkującym koniecznością ich uchylenia.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego obecnie postanowienia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 roku oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 roku prowadzi do następujących wniosków:

1. Skarga podlega uwzględnieniu, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione zarzuty. Sąd Administracyjny nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że może uchylić kontrolowany akt administracyjny, jeżeli stwierdzi, iż nie odpowiada on przepisom prawa.

2. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że treścią pojęcia "interes prawny" jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym i o których orzeka organ przez wydanie decyzji. Cechami tego interesu jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego mogą być normy materialnego prawa administracyjnego, finansowego, ubezpieczeń społecznych, a także prawa cywilnego, czy prawa pracy, jeżeli ustawa poddaje niektóre sprawy z tych dziedzin władczej ingerencji organów administracji publicznej. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Nie wyklucza to w pewnych sytuacjach prawa do żądania przez określony podmiot wszczęcia postępowania przed organem administracji. Jednakże w każdym przypadku ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony następuje w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty lub w inny sposób kończącej sprawę.

3. W postępowaniu administracyjnym mogą występować dwa rodzaje stron: jedna, dysponująca obiektywnie interesem prawnym (obowiązkiem), wynikającym z prawa materialnego, i druga, subiektywnie przekonana o posiadaniu takiego interesu prawnego (obowiązku). W obu przypadkach identyfikacja tego interesu następuje w trakcie postępowania wyjaśniającego, natomiast rozstrzygnięcie w sprawie interesu przybiera formę decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. W przypadku pierwszym będzie to decyzja merytoryczna, w przypadku drugim - decyzja procesowa umarzająca postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość.

4. Należy zaznaczyć, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną. Ustalenie zaś, czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (art. 104 § 2 k.p.a.) (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.06.1986r., III SA 97/86, ONSA 1987, Nr 2, poz. 46, w wyroku z dnia 11 czerwca 2013 roku, II OSK 376/12, LEX nr 1559725). Wskazać również należy, że jeżeli w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, strona nie brała udziału bez własnej winy, to służy jej prawo żądania wznowienia postępowania.

5. Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że Wojewoda [...], a wcześniej Starosta [...] w sposób wadliwy, nie oparty ani na przepisach k.p.a., ani na przepisach u.g.n., orzekli w formie postanowienia w przedmiocie nadania skarżącym statusu stron w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, prowadzonym w w trybie art.136 ust.3 i nast. u.g.n. Przyjąć w tej sytuacji należy, że właściwą reakcją organu administracji, prowadzącego postępowanie administracyjne, na zgłoszenie się do tego postępowania podmiotu utrzymującego, iż jest stroną w rozumieniu art.28 k.p.a., jest bądź to faktyczne dopuszczenie takiego podmiotu do postępowania (w razie pozytywnego zweryfikowania deklarowanego interesu prawnego), bądź to poinformowanie tego podmiotu (w formie zwykłego pisma) o braku podstaw do traktowania jako strony postępowania (w razie negatywnego zweryfikowania deklarowanego interesu prawnego). Inaczej rzecz się przedstawia w sytuacji wniesienia przez podmiot nie będący stroną konkretnych wniosków procesowych, np. o zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego, które należy rozpatrzeć w stosownej formie procesowej (umorzenie postępowania z uwagi na brak przymiotu strony). Podkreślenia wymaga, że podmiot, który nie został zakwalifikowany przez organ prowadzący postępowanie administracyjne jako jego strona, dysponuje środkami procesowymi, mogącymi prowadzić do weryfikacji stanowiska organu w tej kwestii (np. poprzez: 1. złożenie odwołania od merytorycznej decyzji organu I instancji, wydanej w postępowaniu przeprowadzonym bez udziału wskazanego wyżej podmiotu, co wywoła konieczność dokonania z urzędu przez oragn odwoławczy oceny istnienia interesu prawnego tego podmiotu w w sprawie, 2. żądanie wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

W tej sytuacji uznać należy, że wydane postanowienia wydano z naruszeniem art.123 k.p.a., wpływającym istotnie na wynik sprawy.

6. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy nieprzeprowadzenie przez organy wyczerpującej oceny w kwestii istnienia przesłanek, mogących ewentualnie konstytuować interes prawny skarżących w niniejszej sprawie. Oragny nie oceniły bowiem w sposób wyczerpujący, czy źródłem takiego interesu nie może być wywodzony przez skarżących fakt samoistnego posiadania nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym. W ocenie Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, należy w tym kontekście wziąć pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administrcyjnego, zajęte w wyroku z dnia 10 września 2014 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 244/13, publ. LEX, odnoszącym się do sprawy administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w myśl którego "Faktyczne władanie, czy posiadanie nieruchomości może mieć różnorodne podłoże, które każdorazowo, indywidualnie powinno być badane i oceniane pod kątem uprawnień procesowych". W uzasadnieniu przywołanego wyroku podkreślono w szczególności, co następuje:

(-) Interes prawny w postępowaniu zwrotowym ma poprzedni właściciel, a także obecny właściciel spornej nieruchomości, oraz podmioty, którym służy inne rzeczowe bądź obligacyjne prawo do niej. Pogląd ten został wyrażony na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można wszak nie dostrzegać ogólnej regulacji procesowej w zakresie legitymacji procesowej, czyli uprawnienia do bycia stroną każdego postępowania administracyjnego służącego podmiotom wykazującym interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wywodzący się z innych źródeł.

(-) Praktyka, z brzmienia przepisu art. 138 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyprowadziła wynikający z interesu prawnego przymiot strony w postępowaniu o zwrot nieruchomości zarządcy, użytkownika, najemcy, dzierżawcę, biorącego w użyczenie nieruchomości objętej żądaniem zwrotu, jak też najemcę lokalu znajdującego w posadowionym na niej budynku (p. przykładowo wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1096/12, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 93/09, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 519/05, i cytowane tamże orzecznictwo, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Oparty on został na przekonaniu o tym, że wynik postępowania zwrotowego oddziałuje na prawa i obowiązki tych podmiotów, którym służy tytuł prawnorzeczowy bądź obligacyjny do spornej nieruchomości.

(-) Ideę tę można rozciągnąć na inne podmioty, których interes prawny wynika z podobnego tytułu (por. regulację np. dotyczącą ogrodów działkowych - w tym art. 24 nieobowiązującej już ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) oraz poglądy judykatury i doktryny sformułowane na tym tle). Faktyczne władanie, czy posiadanie nieruchomości może mieć różnorodne podłoże, które każdorazowo, indywidualnie powinno być badane i oceniane pod kątem uprawnień procesowych.

(-) Posiadanie w czystej formie, mimo iż nie ma charakteru typowego prawa rzeczowego, gdyż powszechnie i w sposób utrwalony jest uznawane za stan faktyczny, może być uznane w realiach danej sprawy za wynik stosunku prawnorzeczowego skutkującego przymiotem strony. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1601/12 (publ. jw.) i należy je podzielić.

7. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organy winny ustalić, czy skarżący istotnie legitymują się samoistnym posiadaniem nieruchomości (z wydanych rozstrzygnięć wynika, że fakt ten zdają się wstępnie aprobować, niemniej należałoby powyższe wykazać) i czy w związku z powyższym może to konstytuować, z przyczyn powołanych w cytowanym orzeczeniu NSA, ich interes prawny w rozpatrywanej sprawie. Podkreślić przy tym należy, że kwestia ta abstrahuje całkowicie od wyniku postępowania o zasiedzenie nieruchomości, toczącego się z wniosku skarżących przed sądem powszechnym (w razie pozytywnego wyniku tego postępowania skarżącym przysługiwałby bowiem interes prawny w sprawie zwrotowej już nie z racji samoistnego posiadania nieruchomości, a z racji legitymowania się statusem właścicieli). Zagadnienia te należy zatem traktować osobno.

Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.