Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 231/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 16, art. 138 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant st. sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej M. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 231/19

UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] listopada 2018 r. po rozpatrzeniu odwołania R. K. oraz odwołania J. L. i A. B. reprezentowanych przez kuratora spadku adw. A. B. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].09.2017 r. orzekającej o aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] poprzez wykreślenie wpisów S. B., Z. K., J. K., J. L., R. P., J. B., M. B. i I. O., jako współwłaścicieli działki i wpisaniu w ich miejsce "właściciel nieustalony", wykreślenie wpisów osób władających – J. B., M. B. i I. O. oraz o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie wykreślenia S. B., J. L., R. P., J. B., M. B. i I. O. wykazanych jako właścicieli ww. działki, uchylił zaskarżoną decyzję w części zawartej w punkcie 3. orzeczenia, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń fatycznych i oceny prawnej.

Wnioskiem z dnia 30.12.2013 r. R. K. wystąpił do organu ewidencyjnego o wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do wykreślenia z ewidencji gruntów i budynków ujawnionych jako współwłaścicieli działki nr [...] z obrębu [...] S. B., J. L., R. P., J. B., M. B. i I. O. i wykreślenia wpisów władających – J. B., M. B. i I. O. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że nieruchomość ta przysługuje Z. K. i J. K.w wyniku spadku po G. i T. L.

Zawiadomieniem z dnia 12.07.2017 r. organ I instancji zawiadomił, że weryfikacji wymagają wpisy wszystkich osób wykazanych w ewidencji jako współwłaściciele działki nr [...], w związku z powyższym postępowanie będzie prowadzone z urzędu i na wniosek R. K.

Decyzją nr [...] z dnia [...].09.2017 Prezydent [...] orzekł:

1. o wykreśleniu z rejestru gruntów wpisów S. B., Z. K., J. K., J. L., R. P., J. B., M. B. i I. O., jako współwłaścicieli działki nr [...] z obrębu [...],

2. o wykreśleniu z pozycji stan władania J. B., M. B. i I. O.,

3. o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie wykreślenia S. B., J. L., R. P., J. B., M. B. i I. O., wykazanych w rubryce właściciel dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Od decyzji tej odwołali się J. L. i A. B. zastępowani przez kuratora spadku ad w. A. B., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że brak jest jakichkolwiek dokumentów prawnych potwierdzających iż właścicielem nieruchomości pn. "[...]" są obecnie S. B., Z. K., J. K., J. L., R. P., J. B., M. B. i I. O.

Odwołanie złożył też R. K. kwestionując wpis "właściciel nieustalony" oraz brak w pozycji stan władania wpisu osób uprawnionych do władania w miejsce osób wykreślonych.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważył, że w świetle art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest możliwe prowadzenie jednego postępowania administracyjnego z urzędu i na wniosek strony, co wynikałoby z zawiadomienia stron w piśmie z dnia 12.07.2017 r.

W zaistniałych okolicznościach, gdy organ, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego prowadzonego na wniosek R. K., uznał, że weryfikacji wymagają wszystkie wpisy danych podmiotowych dotyczących działki nr [...] z obrębu [...], to tak jak wynika z treści decyzji prowadził postępowanie z urzędu w związku z wnioskiem R. K., w którym to postępowaniu powinny rozpatrzone również wszystkie kwestie będące przedmiotem wniosku.

Odnosząc się do kwestii merytorycznych organ podkreślił, że ewidencja gruntów i budynków nie tworzy, a jedynie odzwierciedla stany prawne i faktyczne gruntów, budynków i lokali ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające.

W przypadku działek pochodzących z nieruchomości "[...]" organ nie posiada i nigdy nie posiadał żadnego dokumentu prawnego, z którego wynikałoby prawo własności osób ujawnionych w rejestrze gruntów. Wpisy właścicieli dokonane zostały na podstawie protokołu z badań hipotecznych, a nie z dokumentów wyszczególnionych w § 24 ust. 1 i 2 obowiązującego wówczas zarządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11 poz. 98), tj. odpisu z księgi wieczystej, aktu notarialnego sprzedaży/darowizny, aktu nadania, prawomocnego orzeczenia sądu, ostatecznej decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji aktualizacja danych podmiotowych na podstawie postanowień spadkowych była nieuprawniona.

Aktualnie katalog dokumentów, na podstawie których uwidacznia się w ewidencji prawa właścicieli i władających, określa § 12 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten nie precyzuje o jakie decyzje, orzeczenia i akty normatywne chodzi, jednak w świetle przepisu art. 23 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wiadomo, że chodzi o dokumenty z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w przepisach, nie może zaś takiego prawa ani ustanawiać, ani wyinterpretować.

W sytuacji, gdy zawarte w ewidencji dane źródłowe dotyczące praw do nieruchomości nie są udokumentowane, to postanowienia ustalające spadkobierców nie są wystarczającą podstawą do ujawnienia ich jako właścicieli. Załączone zaświadczenie Sądu Rejonowego dla [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] lipca 2014 r., w myśl powołanego wyżej przepisu, nie jest dokumentem stanowiącym podstawę do ujawnienia praw do nieruchomości. Ponadto na podstawie zaświadczenia z księgi hipotecznej "[...]" i wpisów ujawnionych w dziale II tej księgi nie można ustalić ponad wszelką wątpliwość grona osób, którym przysługuje prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Szczególnie w sytuacji gdy, jak wpisano w dziale III wykazu hipotecznego w dniu [...].11.1987 r., treść działu II tej księgi jest niezgodna z rzeczywistym stanem w związku z licznymi odłączeniami do odrębnych ksiąg wieczystych działek nabytych na własność przez zasiedzenie lub z aktów własności ziemi.

Wykreślenie dotychczasowych wpisów nie zostało spowodowane brakiem jakichkolwiek dokumentów prawnych", lecz brakiem dokumentów przewidzianych przepisami prawa.

Wpis osób nieżyjących G. i T. L. lub Z. K. przeczyłby obowiązkowi utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Ponadto dokonane podziały rodzinne nieruchomości, o których pisze M. K. i uregulowanie przez niektóre osoby swoich praw do części nieruchomości w innych księgach wieczystych, nie oznacza, że osoby te utraciły prawo do udziału we własności pozostałej części. Załączona do odwołania kopia protokołu z przesłuchania strony sporządzonego w dniu 18.06.1974 r. na okoliczność ustalenia posiadania nieruchomości rolnej wg stanu na dzień 4.11.1971 r., może tylko świadczyć, że Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] podjęło czynności zmierzające do uregulowania własności nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, ale z jakichś powodów w tym postępowaniu nie został wydany akt własności ziemi. Okoliczność ta może świadczyć, że stan władania działką nie był wówczas bezsporny.

W sytuacji gdy postępowanie prowadzone z urzędu dotyczy weryfikacji wszystkich wpisów danych podmiotowych, organ I instancji zasadnie odniósł się do wszystkich wpisów dotyczących działki nr [...]. W świetle zgromadzonych akt organ słusznie uznał, że wpisy dotyczące właścicieli są nieudokumentowane, a wpisy dotyczące władania nieaktualne (wszystkie osoby wykazane jako władający działką nie żyją). Dlatego wykreślenie ich z rejestru gruntów i wpisanie w pozycji właściciel "właściciel nieustalony" należy uznać za uzasadnione.

Natomiast ustalenie i ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków, na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 lit.b) ustawy Prawo geodezyjne kartograficzne, osób aktualnie władających na zasadach samoistnego posiadania, nie może być rozstrzygnięte do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej ujawnienia w ewidencji właściciela działki, ponieważ władającego ujawnia się tylko w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym lub w przypadku użytkowników gruntów państwowych lub samorządowych.

Sprawa ustalenia i wykazania w ewidencji gruntów i budynków podmiotu władającego na zasadach samoistnego posiadania powinna być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu, po prawomocnym rozstrzygnięciu wpisów dotyczących właściciela.

Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym stwierdzono, że zapis w punkcie 3. zaskarżonej decyzji jest nieuzasadniony i pozbawiony sensu.

Nie można w tej samej decyzji orzec o wykreśleniu z ewidencji ośmiu osób, a w kolejnym punkcie sentencji umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wykreślenia sześciu z tych osób. Natomiast jeżeli organ miał na myśli odniesienie się do żądania wnioskodawcy, to należy zauważyć, w przypadku gdy w postępowaniu z urzędu rozpatrzeniu podlega także żądanie wnioskodawcy i postępowania z urzędu obejmuje szerszy zakres tej samej sprawy co wniosek, to decyzja powinna kompleksowo rozstrzygać sprawę, a więc umorzenie postępowania z wniosku strony jest bezzasadne i bezpodstawne.

Z tego względu w tym zakresie zaskarżona decyzja została uchylona.

Skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. K. zarzucając decyzji naruszenie art. 77 par. 1 w związku z art. 80 k.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, jak też o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozstrzygnięcie nie jest zgodne ani z aktualnym stanem prawnym, ani z ostatnim stanem prawnym wykazującym prawnych właścicieli, tj. T. i G. L. Śmierć ostatnich potwierdzonych aktem prawnym właścicieli nie powoduje, że nieruchomość przestaje mieć właścicieli. Właścicielami są spadkobiercy, na których spoczywa ujawnienie prawa własności w oparciu o obowiązujące przepisy prawne.

Ostatnim prawnym właścicielem działki nr [...] była Z. K., córka G. i T. L. Stan ten jest udokumentowany w dokumentacji geodezyjnej i znajduje swoje odzwierciedlenie na mapach i skorowidzach będących w posiadaniu Urzędu [...], których kopie zostały dołączone do postępowania przez R. K.

Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji wydając powyższe decyzje ograniczył się tylko do zreferowania stanu dokumentacji znajdującej się w ewidencji gruntów, nie wyjaśniając przy tym na jakiej podstawie dokonał wpisów ujawnionych w ewidencji gruntów, a kwestionowanych przez skarżącą.

Organ nie odniósł się również do złożonych dokumentacji i oświadczeń. R. K. nie wnosił w toczącym się postępowaniu o ustalenie właścicieli i władających, bo ci są już ustaleni na podstawie przedstawionej dokumentacji, a o sprostowanie wpisów w ewidencji gruntów, które nie mają żadnych podstaw prawnych i są niezgodne z prawdą. Organ pierwszej instancji nie potrafi określić kto i na jakiej podstawie dokonał kwestionowanych wpisów, a między innymi o to w tym postępowaniu chodziło.

Ojciec skarżącej nigdy od 1964r. nie wyszedł z posiadania działki nr [...] i tak jest nadal.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, jednak z innych przyczyn niż zostały podniesione w skardze.

Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] listopada 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co skutkowało koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Organ odwoławczy nie dostrzegł, że w decyzji organu I instancji rozstrzygnięcie zostało zawarte w trzech odrębnych punktach, a wniesione odwołania od decyzji w sposób wyraźny określały, że decyzja podlega zaskarżeniu w części, a nie w całości.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna, która jest rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji.

Stosownie do treści art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Podmiot wnoszący odwołanie jest uprawniony do zaskarżenia rozstrzygnięcia zawartego w wydanej przez organ I instancji decyzji zarówno w całości, jak też w części. Zaskarżenie decyzji organu I instancji w części jest możliwe wówczas, gdy stanowi samodzielną część rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji i nie wpływa na treść całego rozstrzygnięcia. W takim przypadku rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji w pozostałej jej części, która nie jest przedmiotem odwołania wniesionego przez stronę, staje się ostateczna, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 16 k.p.a. Postępowanie odwoławcze oparte jest wyłącznie na zasadzie skargowości, w związku z czym organ odwoławczy nie jest uprawniony do działania z urzędu. Dlatego nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w tym zakresie.

W przedmiotowej sprawie R. K. odwołał się od decyzji wydanej przez organ I instancji w części obejmującej rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 1 i pkt 2 decyzji, zaś J. L. i A. B. w części obejmującej rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 decyzji organu I instancji. Odwołania obejmowały więc samodzielne części decyzji. W zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3 decyzji stała się ona ostateczna w związku z niewniesieniem odwołania i upływu terminu do jego wniesienia.

Organ odwoławczy rozpoznał ponownie sprawę także w zakresie obejmującym niezaskarżoną odwołaniem część decyzji organu I instancji, co powoduje, że decyzja organu odwoławczego dotknięta jest kwalifikowana wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 15 k.p.a. i art. 16 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego dotknięta jest kwalifikowaną wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. także z powodu rażącego naruszenia art. 138 § 1 k.p.a.

Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

W przedmiotowej sprawie kontroli sądu poddane zostało rozstrzygnięcie, które nie jest zgodne z treścią wskazanego przepisu. Wskazany w art. 138 § 1 k.p.a. katalog rozstrzygnięć możliwych do wydania przez organ odwoławczy ma charakter zamknięty. Niezależnie od wcześniejszej oceny prawnej wyrażonej przez sąd, organ odwoławczy nie był upoważniony do uchylenia decyzji organu I instancji w części zawartej w pkt 3 i do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w pozostałej części.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zobligowany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Ustalenie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa, spowodowało, że niecelowe stało się odniesienie przez sąd do zarzutów skargi.

Na marginesie sąd wskazuje, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy zobligowany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną, jak też okoliczność śmierci dotychczasowych uczestników postępowania tj. K. P. i M. K. (oryginały aktów zgonu w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 749/18, k. 190 i 191). Zapewnienie udziału wszystkim stronom postępowania jest obowiązkiem organu i może wpłynąć na zmianę ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.