Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1604/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 76 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 12
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: par. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 39 poz 211
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 298/12 w sprawie ze skargi W. Ś. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 298/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. Ś. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2010 r., oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu [...] maja 2010 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2010 r. W toku kontroli administracyjnej sprawy w dniu [...] sierpnia 2010 r. organ pierwszej instancji wykrył nieprawidłowości we wniosku strony o przyznanie płatności na rok 2010. Na wezwanie organu skarżąca dokonała korekty wniosku.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. w gospodarstwie rolnym skarżącej pracownicy Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR przeprowadzili bez udziału producenta rolnego kontrolę administracyjną. Wykazała ona, że zadeklarowane działki o symbolach F oraz H i HA na dzień 30 czerwca 2003 r. nie były użytkowane rolniczo (kod nieprawidłowości DR10), działki te nie były gruntami rolnymi (kod DE 33), dodatkowo działka H nie spełniała warunku minimalnej wymaganej powierzchni – zamiast zadeklarowanej minimalnej wymaganej powierzchni 0,10 ha stwierdzono powierzchnię 0,06 ha, natomiast na działce R stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (kod DR18) oraz nie przestrzeganie norm dobrej kultury rolnej (kod DR 14). Kontrola stwierdziła nadto, że trzy pierwsze działki stanowią powierzchnię po wycince lasu, z pozostawionymi pniami drzew, co zostało utrwalone w postaci dokumentacji fotograficznej. Skarżąca nie zgodziła się z wynikami kontroli i wnioskowała o ponowna kontrolę.

W dniu [...] maja 2011 r. organ przeprowadził ponowną kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Kontrola ta nie spowodowała zmiany wcześniejszych ustaleń organu co do stwierdzonych nieprawidłowości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącej płatność ONW do powierzchni 12,66 ha w kwocie 2266,14 zł. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości z zadeklarowanej do płatności ONW 14,04 ha organ wykluczył 0,46 ha, obejmujące łączną zadeklarowaną powierzchnię działek, na których stwierdzono nieprawidłowości, co początkowo dało powierzchnię 13,58 ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 0,46 ha. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku do płatności ONW a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 3,3873 %.

Od decyzji w przedmiocie przyznania płatności w pomniejszonej wysokości skarżąca wniosła odwołanie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, zaś ustalenia w zakresie stanu faktycznego i rozstrzygnięcie są prawidłowe.

Przeprowadzone czynności kontrolne wykazały, iż działki rolne F, H i HA to nie tylko obszar nieużytkowany rolniczo ale również obszar nie poddawany do dnia kontroli żadnym zabiegom agrotechnicznym. Był to grunt z ewidentnymi śladami wskazującymi na wycinkę wieloletnich drzew (pniaki), niewykoszonymi, zeschniętymi trawami, wielomiesięcznymi chwastami i obszarami zakrzaczonymi, co potwierdziła dokumentacja fotograficzna z czynności kontrolnych. Nie były to obszary, na których prowadzona byłaby działalność rolnicza. Z kolei działka rolna R stanowiła obszar nieużytkowany rolniczo, nie poddawany do dnia kontroli żadnym zabiegom agrotechnicznym, na którym występowały niewykoszone, zeschnięte trawy, wielomiesięczne chwasty, obszary zakrzaczone, a także będące konsekwencją naturalnej sukcesji od strony lasu samosiewy drzew brzozy oraz olchy. Tym samym istniała różnica pomiędzy deklaracją strony a stanem faktycznym stwierdzonym na ww. działkach rolnych.

Ponadto organ wskazał, że ustalenia kontroli potwierdzają zdjęcia wykonane przez skarżącą w dniu [...] maja 2011 r. Fotografie przedstawiają m.in. obszar działek rolnych zgłoszonych do płatności ONW tj. m.in. F, H, HA, R na dzień [...] maja 2011 r. (po dokonaniu zabiegów agrotechnicznych) doprowadzony do stanu zgodnego z normami, które to zabiegi zostały przeprowadzone już po tym jak kontrola na miejscu z dnia [...] kwietnia 2011 r. wykazała, iż na w/w działkach rolnych nie była prowadzona działalność rolnicza.

Organ wskazał, że dokumentacja z przeprowadzonej kontroli z dnia [...] kwietnia 2011 r. jest środkiem dowodowym wykonanym przez upoważnione do przeprowadzania czynności kontrolnych osoby, a sporządzonej dokumentacji należy przypisać walor wiarygodności. Zgromadzona w niniejszej sprawie ilość oraz jakość dokumentacji fotograficznej nie budzi wątpliwości i może być w sposób wiarygodny uznana jako dowód potwierdzający, iż w/w działki rolne w dniu [...] kwietnia 2011 r. były w stanie nie pozwalającym na przyznanie do nich płatności ONW.

Organ wskazał również, że z nadesłanego pisma Biura Certyfikacji C. wynika, iż w dniu wykonania kontroli w gospodarstwie tj. [...] sierpnia 2010 r. w stosunku do działki nr 1 inspektor odnotował uprawę prosa, natomiast w przypadku pozostałych działek ewidencyjnych nie mógł on stwierdzić jego plantacji bowiem działki rolne były talerzowane i uprawa nie istniała. Ponadto jednostka certyfikująca w trakcie kontroli nie prowadzi pomiarów działek.

Odnosząc się do decyzji Starosty Z. znak: [...] o zmianie aktualizacji klasyfikacji gruntów organ stwierdził, iż sam fakt przekwalifikowania rodzaju użytku nie świadczy o tym, iż na danej działce prowadzona jest działalność rolnicza oznaczająca produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych. Płatności przyznawane są do powierzchni działek rolnych, a nie do powierzchni działek ewidencyjnych.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. wniosła skarżąca.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując swoją dotychczasową argumentację wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. oddalił skargę. Sąd przywołał treść art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawy o wspieraniu rozwoju) oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1608/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L 368, s. 74). Ponadto Sąd wskazał na regulacje zawarte w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm., dalej: rozporządzenie ONW). Sąd przywołał treść § 1 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz § 2 i § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211, dalej: rozporządzenia w sprawie norm).

Sąd I instancji uznał, że organy prawidłowo i wszechstronnie ustaliły stan faktyczny sprawy, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i na podstawie jego swobodnej oceny zastosowały właściwe w sprawie przepisy prawa.

Sąd I instancji uznał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji fotograficznej sporządzonej w ramach kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2011 r. jednoznacznie potwierdza zasadność dokonanych przez organy ustaleń, że na spornych działkach F, H, HA nie była w tej dacie prowadzona działalność rolnicza polegająca na faktycznym ich użytkowaniu zgodnie z wnioskiem o przyznanie płatności (uprawa prosa), zaś działka rolna R nie była poddana ugorowaniu w rozumieniu § 2 rozporządzenia w sprawie norm. Dokumentacja fotograficzna w sposób nie budzący wątpliwości dokumentuje stan tych działek w dacie kontroli, który wskazuje na brak wykonywania tam prac agrotechnicznych. Widoczne na zdjęciach zakrzaczenia, zeschnięte trawy i chwasty ( dot.działek F nr [...], H nr [...], HA nr [...], R nr [...] i [...]) oraz brak śladów po jakichkolwiek zabiegach agrotechnicznych, przy jednoznacznym zestawieniu z widokiem innych kontrolowanych działek, nie mogą być ocenione odmiennie, niż dokonał tego organ orzekający. Sąd I instancji wskazał, że na spornych działkach nie była prowadzona działalność rolnicza w związku z czym organ zobowiązany był do zastosowania pomniejszenia płatności ONW. Sporne działki rolne stanowiła bowiem teren niekwalifikujący się do płatności.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy, dokonując oceny zebranego materiału dowodowego skonfrontowały go z dowodami przedstawionymi przez stronę, w tym fotografiami przedstawiającymi stan działek na dzień [...] maja 2011 r. Negatywna ocena wiarygodności dowodów powołanych przez stronę, nie stanowi przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.). Skoro na dzień przeprowadzenia kontroli na omawianym gruncie stwierdzono występowanie zakrzaczeń, niewykoszonych traw, wielomiesięcznych chwastów oraz samosiejek drzew, trudno było uznać zgodnie z deklaracją strony, jej późniejszymi twierdzeniami oraz przedstawionymi dokumentami (Księga Gospodarstwa i Rejestr Działań Agrotechnicznych), że w roku 2010 (za który miała zostać przyznana jednolita płatność ONW) trzy pierwsze działki stanowiły obszar uprawy prosa, zaś ostatnia z działek była poddana ugorowaniu. Organ odwoławczy dopełnił również wymogu wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśniając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego odmówił wiarygodności dowodom powołanym przez stronę oraz dlaczego zeznania przesłuchanych w sprawie świadków nie mogły stanowić podstawy wydania w sprawie rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem strony. W konsekwencji brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu bezpodstawnego odmówienia przez organ mocy dowodowej zeznaniom wskazanych wyżej świadków. Zeznania te bowiem w istocie nie zakwestionowały jednoznacznie stanu faktycznego ustalonego w oparciu o kontrole na miejscu. Ogólnikowe stwierdzenia o dokonywaniu prac na wielu działkach rolnych, nie mogły podważyć mocy dowodowej stanu faktycznego uwidocznionego na zdjęciach wykonanych w trakcie kontroli na miejscu.

Sąd zaakceptował też ocenę organu co do odmówienia mocy dowodowej ostatecznej decyzji Starosty Z. z dnia [...] września 2009 r., gdyż sam fakt przekwalifikowania rodzaju użytku nie świadczy o tym, iż na danej działce prowadzona jest działalność rolnicza. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR oraz podlegli mu kierownicy biur powiatowych Agencji są organami prowadzącymi samodzielnie postępowania administracyjne, niezależnie od innych organów administracji publicznej. Okoliczność, czy na spornych działkach w roku 2010 prowadzona była produkcja rolna, nie mogła zostać automatycznie ustalona jedynie w oparciu o sam fakt wydania przez Starostę, w innej sprawie administracyjnej, decyzji o zmianie kwalifikacji gruntów. Przyznanie wiarygodności dowodom w postaci dokumentacji fotograficznej z kontroli przeprowadzonej dnia [...] kwietnia 2011 r. przy jednoczesnym odmówieniu wiarygodności dowodom przedstawionym przez stronę nie stanowiło naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, nie stanowiło również naruszenia wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia prawa materialnego tj. § 4 rozporządzenia w sprawie norm poprzez przyjęcie, że sporne działki rolne, nie były w roku 2010 utrzymywane w dobrej kulturze rolnej oraz nie spełniały minimalnych norm przez to, że znajdowały się na nich obszary zakrzaczone, zadrzewione oraz samosiejki drzew, podczas gdy zdaniem skarżącej nie wpływało to na prowadzoną na tych gruntach produkcję rolną. Sąd odwołując się do przepisów prawa wywiódł, że bez względu na rodzaj gruntu rolnego oraz zalecanych zabiegów agrotechnicznych grunty te muszą być zadbane, a więc nie mogą na nich występować wieloletnie chwasty oraz samosiejki drzew. Występowanie tego rodzaju roślinności na działce objętej deklaracją producenta rolnego – z wyjątkiem przypadków, o których mowa w § 4 przywołanego wyżej rozporządzenia – dyskwalifikuje tę działkę z możliwości przyznania płatności. Skarżąca natomiast nie wykazała, aby w sprawie występowały sytuacje określone w § 4 rozporządzenia w sprawie norm.

Skarżąca wnosząc skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżąca wnosząc skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnemi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a), naruszenie prawa materialnego a to:

- przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z przepisem § 4 rozporządzenia w sprawie norm w ten sposób, że miało ono wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że w sprawie nie było podstaw do przyjęcia zastosowania do istniejących na działce F, H i HA pozostałości po drzewach (pniakach) i zakrzaczeń oraz do istniejących na działce R samosiejek brzozy i olchy powyższej normy prawnej.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju oraz z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej dokładnie i rzetelnie ustaliły stan faktyczny:

b) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a., przejawiające się tym, że WSA dokonał wadliwej kontroli legalności działań organów administracji publicznej, które w sposób arbitralny diametralnie odmiennie oceniły stan działek urzędowo stwierdzony w decyzji Starosty Z. wydanej rok przed decyzją organu I instancji;

c) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że moc dowodowa decyzji Starosty Z. z dnia [...] września 2009 r. jest deprecjonowana przez obowiązek organów ARiMR dokonywania samodzielnych ustaleń faktycznych.

d) przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku WSA w G. W. argumentacji uzasadniającej nieuwzględnienie zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. w zakresie sprzeczności z prawem raportu "rekontrolnego", nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., co uniemożliwia merytoryczną kontrolę instancyjną postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że działka rolna R w 2010 r. była ugorowana, zatem zabiegi agrotechniczne prowadzone na niej w tym okresie sprowadzały się do koszenia, co winno być uwzględnione przy kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2011 r.

Nadto działka rolna R jest stale wystawiona na naturalną sukcesję roślinności od strony lasu, poza tym rozwojowi roślinności sprzyja podmokłe podłoże. Natomiast pniaki pozostałe na działkach rolnych F, H i HA po wyciętych rok wcześniej drzewach nie stanowiły przeszkody do prowadzenia na nich produkcji rolnej. Skarżąca zarzuciła, że te okoliczności wykazały zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez przedstawione dowody z dokumentów i z zeznań świadków. W tej sytuacji wbrew stanowisku Sądu I instancji istniały podstawy do zastosowania § 4 rozporządzenia w sprawie norm. Zarzucono, że bezzasadnie odmówiono wiarygodności zeznaniom świadków, błędnie przyjmując, iż zdjęcia wykonane przez inspektorów terenowych dają wyobrażenie o stanie działki.

W sprawie zostały naruszone zasady z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju i art. 80 k.p.a. w związku z § 4 rozporządzenia w sprawie norm, gdyż zaniechano ustaleń co do konkretnego zbadania ilości i jakości zadrzewień zakrzaczeń na działkach rolnych F, H i HA celem oceny wpływu tej roślinności na prowadzoną na tych działkach produkcję rolną, z uwzględnieniem, że jest to grunt ugorowany bądź grunt rolny uprawiany, lecz przekwalifikowany zaledwie rok wcześniej.

Zdaniem skarżącej błędny jest pogląd Sądu I instancji, iż organ nie był związany decyzją starosty Z. z dnia [...] września 2009 r. zmieniającą kwalifikację działek rolnych F, H i HA oraz działki rolnej, przez co naruszono art. 7 Konstytucji i art. 8 k.p.a.

W ocenie skarżącej niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowego prowadzenia postępowania przez organy, gdyż protokół "rekontrolny" z dnia [...] maja 2011 r. został oparty o wcześniejszy raport z kontroli zatem ten dowód był sprzeczny z prawem, a był podstawą ustaleń w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2011 r. zatytułowanym "Odpowiedź na skargę kasacyjną" organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasad ta wynika z art. 83 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zatem NSA jedynie weryfikuje zasadność postawionych zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu NSA zobowiązany jest wyłącznie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wbrew twierdzeniom kasatora zarzut sformułowany w pkt 2 poz. d) petitum skargi kasacyjnej nie dawał wystarczających podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Aczkolwiek trafnie zarzuca kasator, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się wprost do zarzutu skargi dotyczącego sprzeczności z prawem raportu z kontroli, to jednakże to uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W każdym razie kasator nie wykazał, aby tego rodzaju wpływ w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wystąpił. Wbrew twierdzeniom kasatora to uchybienie pozwalało na pełną kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku , zważywszy na zakres podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Należy w związku z tym jedynie zauważyć, że Sąd I instancji przedstawiając przebieg postępowania w sprawie zwrócił uwagę, iż skarżąca poprzez pełnomocnika Ł.C. złożyła umotywowane zastrzeżenia do protokołu z kontroli na miejscu w dniu [...] kwietnia 2011 r. oraz wnioskowała o ponowną kontrolę na miejscu. Tego rodzaju kontrola została przeprowadzona w dniu [...] maja 2011 r. Z akt administracyjnych wynika, że Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. stosownymi pismami wyjaśnił stronie dlaczego dla części działek inspektorzy wykorzystali ustalenia z kontroli z dnia [...] kwietnia 2011 r. Powyższe znalazło stosowne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z okoliczności tych wynika, że w sprawie został zachowany tryb przewidziany w przepisach prawa krajowego przewidujący możliwość zgłoszenia przez rolnika umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w raporcie. Właściwy organ zastrzeżenia te rozpatrzył i uznał je za bezzasadne. Natomiast zgromadzone w aktach protokoły z kontroli na miejscu podlegały ocenie orzekających organów. Skoro skarżąca w skardze do WSA w G. W. zarzut powyższy wiązała z naruszeniem art. 78 § 1 k.p.a. to nie można uznać, że Sąd I instancji w ogóle do tej kwestii się nie odniósł, jeżeli stwierdził, że ocena materiału dowodowego dokonana przez organ nie narusza art. 80 k.p.a., zaś zarzuty podniesione w skardze dotyczące przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie. Kasator formułując zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wskazał w podstawie tego zarzutu ani w jego uzasadnieniu czy i jakim przepisem prawa Sąd I instancji uchybił, nie odnosząc się bliżej do zarzutu sprzeczności z prawem raportu "rekontrolnego". Z tych zatem przyczyn zarzut ten nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony.

Nie są zasadne zarzuty sformułowane w pkt 2 poz. b) i c) petitum skargi kasacyjnej. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji akceptujące ocenę organów dowodu jakim była decyzja Starosty Z. z dnia [...] września 2009 r. o przekwalifikowaniu spornych działek rolnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trefne jest stanowisko Sądu I instancji , że ocena powyższego dowodu została przeprowadzona zgodnie z art. 80 k.p.a. Brak przy tym podstaw do twierdzenia, że tego rodzaju ocena jest niezgodna z art. 76 § 1 k.p.a. Ostatnio powołany przepis stanowi, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

Skarżąca w toku postępowania administracyjnego złożyła do akt sprawy decyzję Starosty Z. z dnia [...] września 2009 r., którą orzeczono zmianę dotychczasowej klasyfikacji gruntów m.in. co do spornych działek.

Wskazać zatem należy, że postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów ustala typy i klasy gleby i ich kultury. Gleboznawcza klasyfikacja gruntów jest jednym z elementów który ujawnia się w ewidencji gruntów na podstawie dokumentu wytworzonego w odrębnym postępowaniu prowadzonym – w tym przypadku – w trybie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.). Jak wynika z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 17 maja 1998 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) gleboznawcza klasyfikacja gruntów to podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Z kolei zgodnie z § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów do obowiązków klasyfikatora należy określenie typów i klasy gleb oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji. Zatem to, że klasyfikator dokonuje przekwalifikowania gruntów w przewidzianym trybie nie oznacza, że decyzja o zmianie klasyfikacji gruntów jest dowodem co do rzeczywistego stanu danej działki rolnej w konkretnym okresie. Trafne więc jest stanowisko Sądu I instancji, że organy orzekające w sprawie o przyznanie płatności były obowiązane do poczynienia samodzielnych ustaleń co do tego czy sporne działki w roku 2010 były użytkowane rolniczo. Sąd słusznie uznał, że organ w tej kwestii zgodnie z art. 80 k.p.a. ocenił cały materiał dowodowy. Podzielić zatem należy pogląd Sądu I instancji, że przyznanie wiarygodności dowodom w postaci dokumentacji fotograficznej z kontroli z dnia [...] kwietnia 2011 r. przy jednoczesnym odmówieniu wiarygodności dowodom przedłożonym przez stronę nie narusza art. 8 k.p.a. Dodać należy, że zasada zaufania zawarta w art. 8 k.p.a. wymaga m.in. wyjaśnienia zasadności przesłanek którymi się organ kierował. Takie przesłanki zostały w uzasadnieniu decyzji zawarte na co także zwrócił uwagę Sąd I instancji. Nie można zatem twierdzić, że tego rodzaju działanie stanowi naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji. Dodać należy, że nie jest trafne odwoływanie się w powyższej kwestii do argumentacji zawartej w wyroku NSA z dnia 3 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 632/11, orzeczenia.nsa.gov.pl) która dotyczyła zupełnie innej sprawy zarówno w sensie stanu faktycznego jak i prawnego.

Brak także podstaw do uznania za zasadne zarzutów zawartych w pkt 2 poz. a) petitum skargi kasacyjnej. Istota tych zarzutów wskazuje na naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał ocenę dowodów dokonaną przez organ za zgodną z art. 80 k.p.a.

Zarzuty te nie są trafne.

Przepis art. 80 k.p.a. z uwagi na treść art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju ma w tym postępowaniu zastosowanie. Oznacza to, że orzekające w sprawie organy zobowiązane były ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W art. 80 k.p.a. została zawarta zasada swobodnej oceny dowodów. Oznacza to, że organ winien opierać się na zebranym materiale dowodowym, ocena tego materiału powinna być wszechstronna, dowody należy oceniać we wzajemnej łączności, wskazując na znaczenie wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Ustalenie okoliczności faktycznych w oparciu o tak przeprowadzoną ocenę całego materiału dowodowego powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Gdy w ten sposób organ oceni materiał dowodowy to nie można uznać, że zostały naruszone zasady z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju.

Jak trafnie uznał Sąd I instancji orzekające organy zgodnie z powyższymi zasadami oceniły cały materiał dowodowy. Sąd wskazał, że organy skonfrontowały dokumentację fotograficzną sporządzoną podczas kontroli w dniu [...] kwietnia 2011 r. z dowodami przedstawionymi przez skarżącą, w tym fotografiami przedstawiającymi stan działek na dzień [...] maja 2011 r. W wyniku tej konfrontacji stwierdzono, że na dzień przeprowadzenia kontroli działki rolne F, H i HA oraz działki rolne R stanowiły obszar nieużytkowany rolniczo i nie poddawany do tego dnia żadnym zabiegom agrotechnicznym. W czasie kontroli na miejscu w dniu [...] kwietnia 2011 r. na działkach F, H i HA stwierdzono występowanie pni po wieloletnich drzewach, zakrzaczeń, niewykoszonych traw oraz wielomiesięcznych chwastów, zaś na działce R oprócz traw, chwastów i zakrzaczeń dodatkowo samosiejek drzew olchy i brzozy. Sąd wywiódł też, że organ szczegółowo wyjaśnił dlaczego uznał za niewiarygodne przedstawione przez skarżącego dokumenty oraz zeznania świadków. Jak zauważył Sąd świadkowie zeznali, że w 2010 r. na spornych działkach dokonali zabiegów agrotechnicznych, obsiewali i zbierali z nich plony, jednak nie byli w stanie rozpoznać tych działek na przedstawionej dokumentacji fotograficznej, a wskazując na występujące na nich przeszkody typu słupy energetyczne rowy melioracyjne czy resztki gałęzi, które nie miały wpływu na wykonywane prace, nie stwierdzili występowania na nich pni po drzewach, które zostały uwidocznione na fotografiach działek wykonanych w dniu kontroli. Sąd trafnie więc wywiódł, że ocena tych zeznań wskazuje, iż w istocie unikali oni jednoznacznego wskazania czy w istocie i jakie zabiegi wykonywali na spornych działkach w świetle stanu tych działek uwidocznionego na zdjęciach sporządzonych w dniu kontroli na miejscu. Sąd zwrócił uwagę, że protokół kontroli w załączniku wskazuje dokładnie miejsca i kierunki wykonywania poszczególnych zdjęć na poszczególnych działkach rolnych zgłoszonych do płatności. W tym kontekście zarzuty skarżącej, że świadkowie nie rozpoznali spornych działek na zdjęciach, gdyż nie uwidaczniają one znaków granicznych ani właściwego tła krajobrazu nie mogą dowodzić o braku logiki w ocenie zeznań świadków.

Reasumując za chybione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie sformułowanym w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Skarżąca w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 4 rozporządzenia w sprawie norm poprzez uznanie, że w sprawie nie było podstaw do przyjęcia zastosowania do istniejących na działkach F, H i HA pozostałości po drzewach (pniach) i zakrzaczeń oraz do istniejących na działkach samosiejek brzozy i olchy powyższej normy prawnej.

Zatem zarzut ten dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego tj. § 4 rozporządzenia w sprawie norm. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej , względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej.

Skarżąca w uzasadnieniu powyższego zarzutu podnosi, że zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez złożone w toku postępowania dowody wykazała, iż nieliczne samosiejki brzozy i olchy nie stanowiły przeszkody do prowadzenia na działce R produkcji rolnej tj. ugorowania. Także przeszkody takiej nie stanowiły znajdujące się na działkach F, H i HA pniaki wyciętych drzew. Zatem istniały podstawy do zastosowania § 4 rozporządzenia w sprawie norm. Otóż tego rodzaju argumentacją skarżąca w rzeczywistości stawia zarzut wadliwie ustalonych okoliczności faktycznych. Zarzutem naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie nie można kwestionować ani ustaleń faktycznych, ani oceny materiału dowodowego. Dodać należy, że wszystkie zarzuty zawarte w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, które dotyczyły kwestionowania przyjętego w sprawie stanu faktycznego zarówno co do działki R jak i działek F, H i HA zostały uznane za bezzasadne. To zaś oznacza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia nie został przez skarżącą skutecznie zakwestionowany.

Ten stan faktyczny jest natomiast taki, że działka rolna R w 2010 roku nie była poddana żadnym zabiegom agrotechnicznym podobnie jak i działki rolne F, H i HA. Na działce rolnej R oprócz samosiejek drzew olchy i brzozy stwierdzono istnienie traw, chwastów i zakrzaczeń. Taki stan wskazywał na zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej także w formie ugorowania. Z kolei na działkach F, H i HA stwierdzono występowanie drzewach, zakrzaczeń niewykoszonych traw i wielomiesięcznych chwastów, co oznaczało, że działki te nie były użytkowane rolniczo. W tak ustalonym i skutecznie niekwestionowanym stanie faktycznym zarzut niezastosowania § 4 rozporządzenia w sprawie norm nie jest więc trafny, skoro na spornych działkach nie była prowadzona jakakolwiek produkcja rolna. Zauważyć należy, że zgodnie z § 4 rozporządzenia w sprawie norm, grunty rolne , o których mowa w § 1 nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem: 1) drzew i krzewów: a) niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochornie przyrody; b) mających znaczenie dla ochrony wód i gleb; c) niepływających na prowadzoną na tych gruntach produkcje roślinną; 2) gruntów, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 2-4 oraz ust. 3, które mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar. Z regulacji tej wynika, że w określonych w § 4 rozporządzenia w sprawie norm sytuacjach grunty rolne mogą być porośnięte drzewami i krzewami. Prawodawca dopuszcza zatem usytuowanie drzew i krzewów na działkach rolnych w ściśle określonych okolicznościach, lecz zawsze dotyczy to gruntów rolnych czyli działek rolnych na których przewidziana jest uprawa roślin lub ugorowanie.

Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny skarżąca zarzutami naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie zakwestionowała skutecznie ustaleń, że sporne działki rolne w 2010 r. nie były użytkowane rolniczo.

Dodać też należy, że w § 4 rozporządzenia w sprawie norm prawodawca określił różne sytuacje faktyczne. Przepis ten składa się bowiem z odrębnych punktów oraz podpunktów. Skarżąca w ramach zarzutu naruszenia § 4 powołanego rozporządzenia nie powołała nawet konkretnego punktu tego przepisu prawa, który w jej ocenie naruszył Sąd I instancji.

Z tych zatem przyczyn zarzut naruszenia prawa materialnego należało uznać za bezzasadny.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż pismo pt.: "Odpowiedź na skargę kasacyjną" zostało złożone po upływie 14 dni tj. po upływie terminu określonego w art. 179 p.p.s.a. (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, opubl. ONSAiWSA 2013/3/38).