Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 264/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 21 ust. 1-3, art. 23 ust. 2-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1610
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego
article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 158
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie przyjęcia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Wydminy uchwała Nr XXXIX/269/2018 z dnia 20 stycznia 2018 r. przyjęła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wydminy (dalej jako uchwała).

Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako Wojewoda) wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakresie:

- § 2,

- § 2 pkt 14, § 19 pkt 1 i 4 i § 21 i rozdziału 11 załącznika Nr 1 oraz

- załącznika Nr 2.

§ 2 uchwały w brzmieniu :Przyjmuje się Regulamin przyznawania i sprzedaży mieszkań w ramach Gminnego Programu Budowy Mieszkań Komunalnych "Własny Kat" stanowiący załącznik nr 2 do niniejszej uchwały" (dalej jako Regulamin, Gminny Program). Wojewoda zarzucił, że nie ma on oparcia w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U.2016, poz. 1610 j.t. ze zm., dalej jako ustawa o ochronie praw lokatorów ). Podał, że program budowy mieszkań komunalnych z opcją wykupu stanowi ze swej istoty opis planowanych przez gminę przedsięwzięć zmierzających do realizacji postawionego w tym programie celu i nie ma on charakteru aktu prawa miejscowego. W rezultacie powyższego uznał, że art. 21 ust. 3 ustawy lokatorskiej daje Radzie Gminy uprawnienie jedynie do uchwalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, a nie może stanowić podstawy do uchwalania regulaminu przyznawania i sprzedaży mieszkań w ramach gminnego programu budowy mieszkań komunalnych, co uzasadnia stwierdzenie nieważności załącznika nr 2 do uchwały, a co za tym idzie także § 2, § 1 pkt 14 i rozdziału 11 załącznika nr 1 do uchwały.

Z kolei § 19 załącznika nr 1 stanowi, że " zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony lub lokalu socjalnego nie jest możliwe z osobami, które w okresie do 5 lat przed złożeniem wniosku: zbyły lub darowały lokal będący ich własnością " (pkt 1), lub "posiadają tytuł prawny do innego lokalu" (pkt 4). Wojewoda uznał, ze przywołany przepis wyklucza możliwość zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony z osobami, które w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku zbyły lub darowały lokal będący ich własnością oraz z osobami, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu i w tym zakresie cytowane przepisy naruszają normy kompetencyjne wynikające z art. 21 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy lokatorskiej.

Natomiast w § 21 załącznika nr 1 do uchwały postanowiono, że "W sytuacjach, o których mowa w § 7 pkt 1 i 2, Wójt Gminy w przypadkach uzasadnionych może wskazać jego mieszkańcom wolny lokal socjalny lub mieszkalny spełniający funkcję lokalu zamiennego na okres 1 roku, lub do chwili trwania remontu lokalu, lecz nie dłużej aniżeli na okres 3 lat począwszy od daty zawarcia pierwszej umowy najmu lub uzyskania przez uprawnionych innego tytułu prawnego do innej nieruchomości mieszkalnej". W ocenie Wojewody wątpliwości dotyczą umowy, od daty zawarcia jakiej umowy najmu liczony jest 3 letni termin maksymalny okres zajmowania lokalu socjalnego lub zamiennego, tym bardziej, że przywołane postanowienie koliduje z art. 10 ust. 4 ustawy lokatorskiej.

Wnosząc o oddalenie skargo Wójt Gminy Wydminy (dalej jako Wójt) podał, że konstrukcja prawna programu "Własny Kąt"’ ma za podstawę nic innego, jak właśnie umowę najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu gminnego, co oznacza, że materia ta mieści się w zakresie uchwały, o której mowa w art. 21 ust. 3 ustawy lokatorskiej. Program, jak dodał, określa cele i założenia postawione sobie przez gminę i jest swego rodzaju wizją gminy, jaką zamierza osiągną oraz, że został przyjęty odrębnie, w ramach niestanowiącej aktu prawa miejscowego uchwały wydanej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy lokatorskiej i w konsekwencji Regulamin stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały ma charakter wykonawczy względem tego Programu i określa wprost uprawnienia potencjalnych adresatów znajdujących się na zewnątrz administracji. Regulamin ów ma charakter abstrakcyjny i generalny, gdyż nie konsumuje się przez jednokrotne zastosowanie, a jego postanowienia odnoszą się do każdego, kto ma zamiar korzystać z ofert budownictwa komunalnego. Także pozostałe zarzuty Wójt uznał za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 147 § p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stosownie do którego, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są zatem przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA). W rezultacie powyższego zarówno przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego będące wynikiem wadliwej wykładni, jak również nieuregulowanie warunków zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawców do ich poprawy jest zatem istotnym naruszeniem prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Niewątpliwie uchwała rady gminy w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy ma charakter prawa miejscowego. Taki też przedmiot i charakter prawny ma poddana kontroli w niniejszej sprawie uchwała Nr XXXIX/269/2018 Rada Gminy Wydminy uchwała z dnia 20 stycznia 2018 r. w sprawie przyjęła zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wydminy. Podjęta ona została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a także art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 tej ustawy, rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Z przywołanych przepisów nie sposób bowiem wywieść delegacji do wyłączenia określonych grup członków wspólnoty samorządowej z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego. Przepis art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi o obowiązku gminy i związanym z nim uprawnieniu mieszkańca gminy, którego sytuacja materialna uzasadnia oddanie mu w najem lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Co do zasady więc, podstawowymi warunkami jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Ustawa nie wprowadza żadnych wyłączeń podmiotowych uniemożliwiających obywatelowi ubieganie się o mieszkanie. Wprowadzanie w uchwale dodatkowych wyłączeń, nie mieszczących się w kryteriach ustawowych, kwalifikować należy jako nieuprawnione wychodzenie poza granice upoważnienia ustawowego. W tym też duchu pozostaje art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowiący o kryteriach pierwszeństwa w wyborze osób, a nie o kryteriach wykluczających osoby spełniające warunki przedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 82/08, Lex nr 470923). Czym innym jest bowiem wyznaczanie kryteriów pierwszeństwa, a czym innym wykluczenie oznaczające usunięcie, wyłączenie, wyeliminowanie, pozbawienie prawa. Rada gminy nie jest uprawniona do określenia kryteriów wykluczających osoby, spełniające warunki zamieszkiwania i dochodu, z weryfikacji wniosku.

Ocenę legalności zaskarżonych uregulowań uchwały należy rozpocząć od analizy § 2 pkt 14 w zw. z rozdziałem 11 załącznika nr 1 oraz załącznika nr 2 będącego regulaminem przyznawania i sprzedaży mieszkań w ramach Gminnego Programu Budowy Mieszkań Komunalnych "WŁASNY KĄT". Regulamin ów określa zasady najmu z opcją wykupu nowych lokali mieszkalnych budowanych w ramach Gminnego Programu Budowy Mieszkań Komunalnych "WŁASNY KĄTY"" oraz tryb rozpatrywania i kryteria kwalifikacji wniosków o przydział lokalu (§ 1 Regulaminu). Nowe lokale mieszkalne mogą być wynajmowane i sprzedawane osobom fizycznym spełniającym warunki tegoż regulaminu (§ 2). Regulamin określa osoby uprawnione do przydziały lokalu mieszkalnego (§ 3), pierwszeństwo w ich przydzielaniu (§ 4), podmiotowe wyłączenia (§ 5) wysokość dochodu (§ 6), z tym, że osoby powyżej 40 roku życia mogą zostać uczestnikami Programu pod warunkiem wpłaty zadatku na poczet wykupu mieszkania w wysokości min. 30 % (§ 6 ust. 3), tryb i organ właściwy do rozpatrywania wniosków (§ 8) wraz z trybem odwoławczym (§ 9).

W § 11 Regulaminu wskazano, że szczegółowe wzajemne prawa i obowiązki stron ustalone zostaną w zawartych umowach najmu i przedwstępnych umowach ustanowienia odrębnej własności lokalu i jego sprzedaży, a na listę uprawnionych od zawarcia rzeczonej umowy zakwalifikują się gospodarstwa domowe, które uzyskały najwyższą liczbę punków (§ 10). Zatem opcja wykupu nowych lokali mieszkalnych budowanych w ramach Gminnego Programu będzie realizowana przy wykorzystaniu instytucji prawa cywilnego, jaką w niniejszym przypadku najprawdopodobniej będzie umowa, o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U.2018, poz. 716 j.t.), zwana umową deweloperską. Skoro umowa o ustanowieniu odrębnej własności lokalu (art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali) powinna być dokonana w formie aktu notarialnego, a do powstania tej własności niezbędny jest wpis do księgi wieczystej (art. 7 ust. 2 w/w ustawy), zaś do przeniesienie własności rzeczonego lokalu mieszkalnego także wymagane jest forma szczególna pod rygorem bezwzględnej nieważności zdziałanej czynności prawnej - art. 158 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodek cywilny (Dz.U.2017, poz. 459 j.t. ze zm.), to nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że realizacja celu Regulaminu (zasady najmu z opcją wykupu) nie może zostać zrealizowana z pominięciem typowanego powyżej uregulowania materialnego prawa cywilnego. Powyższe, z założenia, wyklucza uznanie Regulaminu za akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej, a tym bardziej za akt prawa miejscowego, skoro niewątpliwie nie ma on umocowania w hipotezie art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 (zwłaszcza) ustawy o ochronie praw lokatorów. Wprawdzie art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów dopuszcza się uregulowanie innych jeszcze kwestii, ponad zagadnienia sprecyzowane w pkt 1-7 tej jednostki redakcyjnej, co nie oznacza to jednak dowolności organu (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, Lex nr 595501), lecz winny one uzupełniać (uszczegółowiać) i dostosowywać materię regulowaną hipotezą tegoż przepisu do lokalnych potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach celem ich zaspokojenia. A skoro tak, to uregulowania uchwały rady gminy (art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów) nie powinny wykraczać poza zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, jak stanowi analizowany art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokator. Innymi słowy art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wyznaczają normatywne granice uchwałodawczej działalności rady gminy. W rezultacie powyższego zawarcie umowy deweloperskiej, w powyższym rozumieniu, z zobowiązaniem się do przeniesienia własności następczo ustanowionego w powyższym trybie samodzielnego lokalu mieszkalnego niewątpliwie wykracza poza normatywną kompetencję rady gminy określoną w delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Co znamienne, wbrew przedmiotowi regulacji Regulaminu zawartemu w § 1 (zasady najmu z opcją wykupu), reguluje on wyłącznie zagadnienia związane z opcją wykupu z całkowitym pominięciem zasad ich najmu, co tym bardziej potwierdza brak normatywnego oparcia w ustawie o ochronie praw lokatorów dla przedmiotu regulacji Regulaminu. W tym zakresie Regulamin narusza prawo materialne, tj. art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez jego błędną interpretację i jednocześnie stanowi istotne naruszenie prawa (a contrario z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym), a przeto jest sprzeczny z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 w/w ustawy.

Powyższa ocena nie deprecjonuje intencji gminy i nie czyni zamierzonego przedsięwzięcia zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gminy w formie zaprojektowanej w Regulaminie niezgodnego z prawem (bezwzględnie nieważnego na kanwie prawa cywilnego), a oznacza tylko tyle, że realizacja rzeczonego zamierzenia winna nastąpić z wykorzystaniem instytucji właściwych jego naturze, tj. z posłużeniem się instytucją prawa cywilnego, z którego się wywodzi, a zatem z wykluczeniem aktu z zakresu administracji publicznej z uwagi na brak ku temu adekwatnej podstawy w ustawie o ochronie praw lokatorów.

Z kolei ocena legalności § 19 pkt 1 i 4 uchwały Rady Gmin Wydminy z dnia 20 stycznia 2018 r. sprowadza się do ustalenia, czy regulację tę można uznać za mieszczącą się w granicach upoważnienia ustawowego.

W ocenie Sądu wymienione w § 19 pkt 4 uchwały kryterium posiadania tytułu prawnego do innego lokalu jako wykluczające zawarcie umowy najmu na czas nieoznaczony nie mieści się w pojęciu "warunków zamieszkiwania ", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. W orzecznictwie podkreśla się, że użytego w tym przepisie określenia "warunki zamieszkiwania" nie można odrywać od dalszej części tego wyrażenia. Pełna hipoteza normy zawartej w przepisie art. 21 ust. 3 pkt 2 obejmuje "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy". Dokonując wykładni tego przepisu nie sposób przyjąć, by wymienione w przytoczonej części uchwały kryteria należały do "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy". Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 29 września 2011 r., I OSK 1126/11, nie ma żadnych podstaw do rozumienia wskazanych w art. 21 ust. 3 pkt 2 in fine "warunków zamieszkiwania", nawet bez dodatkowego określenia, inaczej niż takich warunków faktycznych zamieszkiwania, jak powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu itp. Okoliczności prawne związane z lokalem i wnioskodawcą do tych "warunków zamieszkiwania" nie należą. W ocenie Sądu wymienione w zaskarżonym § 19 pkt 4 uchwały kryteria stanowią okoliczności wykraczają poza zakres pojęcia "warunki zamieszkiwania".

Także pkt 1 § 19 wykluczający zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z osobami, które w okresie do 5 lat przed złożeniem wniosku zbyły lub darowały lokal będący ich własnością wykracza poza granice hipotezy art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, a ponadto jest wprost sprzeczny z art. 23 ust. 2 przedmiotowej ustawy stanowiącym, że umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1. Analizowany przepis w istocie rzeczy, z założenia, eliminuje nawet potencjalną możliwość ubiegania się przez osoby nie mające tytułu prawnego do lokalu o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, a przeto ubezskutecznią przywołane art. 23 ust. 2 przedmiotowej ustawy ustawowe prawo, z ewentualnym pierwszeństwem - art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów - które w okolicznościach faktycznych w danej gminie może przerodzić się w roszczenie cywilnoprawne zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. W takowej sytuacji osoby nie mające tytułu prawnego do lokalu zostałyby wyrugowane z ustawowej możliwości zaspokojenia swych potrzeb mieszkaniowych w tej właśnie formie, co jednocześnie byłoby konsekwencją samoistnego zwolnienia się przez gminę z jej zadania własnego, jakim jest tworzenie warunków do warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty mieszkaniowej (art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów).

Sąd podziela również obawy Wojewody, że § 21 w zakresie "(...), lecz nie dłużej aniżeli na okres 3 lat począwszy od daty awaria pierwszej umowy najmu (...)" jest dość nieprecyzyjny, gdyż nie konkretyzuje wspomnianej umowy najmu.

Sąd, po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną w granicach danej sprawy ocenił legalność również pozostałych postanowień uchwały Nr XXXIX/269/2018 Rada Gminy Wydminy z dnia 20 stycznia 2018 r. w sprawie przyjęcia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wydminy i uznał, ze zawiera ona dodatkowe (poza wskazanymi przez Wojewodą) uregulowania sprzeczne z prawem. I tak w § 7 załącznika nr 1 uchwały stanowi, że zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego przysługuje osobom, które spełniły co najmniej jeden z poniższych warunków:

1/ utraciły lokal stanowiący mieszkaniowy zasób Gminy wskutek niezawinionej przez siebie klęski żywiołowej, katastrofy lub pożaru,

2/ podlegają wykwaterowaniu z lokalu wchodzącego w skald mieszkaniowego zasoby Gminy, przeznaczonego do rozbiórki, remontu, modernizacji, sprzedaży po wykwaterowaniu najemców,

3/ utraciły tytułu prawny do zajmowanego lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy z powodu zwłoki w zapłacie czynszu lub innych opłat za używanie lokalu, a osoby te nadal zamieszkują w tym lokalu i uregulowały zaległości przed wydaniem prawomocnego wyroku orzekającego eksmisję z lokalu oraz:

a/ nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu,

b/ spełniają kryterium dochodowe określone w Rozdziale 2 niniejszej uchwały,

c/ nie naruszają zasad porządku domowego.

Analiza przywołanego przepisu pozwala dostrzec, ze wspólną, relewantną (istotną) cechą wyszczególnionych przypadków jest brak tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, czy to wskutek zdarzeń siły wyższej (pkt 1), robót budowlanych i czynności cywilnoprawnej (pkt 2), czy wreszcie eksmisji z lokalu (pkt 3), który to brak uzasadnia zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego, Tymczasem, jak powyżej podano, brak tytułu prawnego jest pierwszoplanowym, a zarazem koniecznym warunkiem ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, a nie lokalu o innym charakterze na czas nieoznaczony. Ustawodawca w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wyraźnie wskazał, co powinny określać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, wymieniając na pierwszym miejscu wysokość dochodu gospodarstwa domowego, na kolejnym warunki zamieszkiwania czy kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu. Skoro, w istocie rzeczy, wszystkie wyszczególnione w analizowanym przepisie źródła utraty prawa do lokalu mieszkalnego mogą (powinny) stanowić przesłanki zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, to uznać należy, że omawiany przepis, do skutku, w ogóle nie normuje zasad wynajmowania lokali wchodzących w skald mieszkaniowego zasobu gminy.

Z kolei § 10 pkt 1 regulujący warunki zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego wskazuje, że wniosek o przedłużenie umowy najmu zajmowanego dotychczas przez wnioskodawcę lokalu socjalnego po upływie oznaczonego w niej czasu jest możliwe, jeżeli osoba ta nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowa, tj. m. in.

a/ nie zalega z opłatami czynszowymi i innymi opłatami z tytułu zamieszkiwania w zajmowanym obecnie lokalu i

d/ nie narusza zasad porządku domowego.

Pierwsza część przepisu, co do zasady, odpowiada prawu, gdyż umowę najmu lokalu socjalnego można po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy (art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów), tj. nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 (ust. 2 w/w artykułu). Powyższe oznacza, że przesłanki wyszczególnione w pozycji a) i d) są pozbawione normatywnego oparcia. Co więcej, jak wspomniano, zapis pkt 1 § 10 tylko co do zasady odpowiada prawu, lecz wnikliwsza analiza nakazuje przyjąć, ze w istocie rzeczy Rada dokonała w nim enumeratywnego stypizowania wszystkich (w jej ocenie) przypadków (sytuacji) uzasadniających zawarcie takiej umowy, o której mowa w art. 23 ust. 3 zd. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów i które to muszą zaistnieć kumulatywnie, aby warunkowały możność przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego po upływie oznaczonego w niej czasu. W tej zaś sytuacji Rada statuując nieprzewidziane ustawą przesłanki przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego wykluczyła z takowej możliwości najemców znajdujących się w sytuacji zdefiniowanej w lit. a i c, a biorąc pod uwagę enigmatyczność przesłanki zasad porządku domowego uczyniła możność przedłużenia rzeczonej umowy niemalże iluzoryczną, a w każdym razie przyznała sobie niczym nie uzasadnione normatywnie, nieograniczone treściowo i całkowicie nieweryfikowalne uprawnienie do decydowania o kolejnym związaniu się umową najmu rzeczonego lokalu.

Powyższe uwagi mutatis mutandis odnoszą się do uregulowania zawartego w pkt 2 § 10 Załącznika Nr 1 do uchwały.

Także za całkowicie pozbawione normatywnego oparcia jest zapis § 13 Załącznika Nr 1 do uchwały stanowiący, że warunkiem ubiegania się o przydział lokalu socjalnego lub lokalu na czas nieoznaczony jest zamieszkiwanie w lokalu, w którym wystosuje nadmierne zagęszczenie wynoszące mniej niż 5 m 2 powierzchni mieszkalnej na osobę w gospodarstwie wieloosobowym, natomiast w przypadku gospodarstwa jednoosobowego powierzchnia ta musi być mniejsza aniżeli 10 m 2. Jak już wspomniano, powyższe kryterium powierzchniowe nie jest warunkiem ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu na nasz nieoznaczony (art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy), ani lokalu socjalnego (art. 23 ust. 3 ustawy), co niewątpliwie stanowi pozaustawowe pozbawienie niedoszłych najemców zajmujących lokal o mniejszym, niż powyżej wskazany, normatywie powierzchniowym, z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu w istocie rzeczy tylko lokalu socjalnego, gdyż zasad (warunków) wynajmu lokalu na czas nieoznaczony uchwała w ogóle nie normuje (§ 7), chyba, że paradoksalnie należałoby przyjąć, że określa je w sposób negatywny z posłużeniem się przedmiotowym kryterium powierzchniowym.

Wymienione w § 13 uchwały kryterium dyskwalifikujące osoby z możliwości ubiegania się o lokale z zasobu gminy nie mieszczą się w zakresie pozostałych punktów art. 21 ust. 3 ustawy. Jednakowa sytuacja prawna, przesądzająca o zakazie różnego traktowania podmiotów, w niniejszej sprawie powinna być oceniana jako sytuacja podmiotu (członka wspólnoty samorządowej) w odniesieniu do wskazanych w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów przesłanek: niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Wprowadzenie jako kryterium różnicowania podmiotów kryteriów wymienionych w § 13, a także w § 10 pkt 1 a) i d),pkt 2 uchwały skutkuje nierównym traktowaniem podmiotów cechujących się takimi samymi cechami istotnymi (relewantnymi) - niezaspokojonymi potrzebami mieszkaniowymi i niskimi dochodami. Powyższe uregulowania zawarte w akcie prawa miejscowego naruszają zarówno art. 4 i art. 21 ust. 3 ustawy, jak i postanowienia art. 32 Konstytucji RP stanowiącego, że wszyscy maja prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Wszystkie powyżej analizowane przepisy zostały zatem sformułowany z przekroczeniem upoważnienia z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 w związku z art. 4. ustawy o ochronie praw lokatorów i jako takie wymagały wyeliminowania z obrotu prawnego. Nadto Sąd uznał, że ich natura odbiera pozostałym przepisom miano samodzielności, skoro w istocie rzeczy w analizowanej uchwale brak zasad wynajmu lokali na czas nieoznaczony z częściowym tylko uregulowanie zasad wynajmu lokali socjalnych. Brak uregulowania rzeczonych zasad czyni pozostałe zapisy z założenia dysfunkcjonalne, jako, że regulacje zawarte w pkt 3-6 ust. 3 pkt 21 ustawy, tj. kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach, tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej oraz zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, są akcesoryjne względem określenia warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy, czyli że samoistnie są pozbawione normatywnej doniosłości, jako, że odrębnie od warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy nie mogą funkcjonować.

Przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego będące wynikiem wadliwej wykładni połączone z nieuregulowaniem zasad warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy w kontekście braku normatywnej samodzielności, rozumianej jako niemożność ich zastosowania, pozostałych zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy jest zatem istotnym naruszeniem prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności całej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.