Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1093/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 11 ust. 2, art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 1, art. 49, art. 50
journal: Dz.U. 2010 nr 234 poz 1536
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Fundacji C. w W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia II otwartego konkursu ofert na realizację zadań publicznych w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej w Dzielnicy [...] w 2014 roku; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Fundacja C. z siedzibą w W. po bezskutecznym wezwaniu, pismem z dnia [...] marca 2014r., do usunięcia naruszenia prawa - wniosła o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchwały nr. [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2014.

Wymieniona uchwała została podjęta w sprawie ogłoszenia II otwartego konkursu ofert na realizacje zadań publicznych w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej w Dzielnicy [...] w 2014r. Uchwała zawierała załącznik zatytułowany "ogłoszenie" ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia.

Uchwala została podjęta na podstawie art.30 ust.1 w zw. z art. 11a ust.3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm., dalej u.s.g.), art. 4 ust.1 pkt.17, art.5 ust.4 pkt.1 i 2, art.11 ust.1 pkt.1 i 2, art. 13 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010r. nr. 234 poz. 1536 ze zm., dalej u.d.p.p.w.) oraz § 27 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego z dnia 18 grudnia 2008r. w sprawie przekazania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy, zmienionej uchwałą nr XCIII/2729/2010 (Dz. Urz. Woj. Maz. nr.203, poz.6025).

Załącznik do uchwały zwierający specyfikację istotnych warunków zamówienia w § 2 pkt 6 stanowił : "Świadczenia wolontariuszy oraz praca oferenta stanowią wkład osobowy oferenta i powinny być ujęte w formularzu ofertowym. Wycena wkładu osobowego oferenta nie może stanowić więcej niż 20% sumy środków wykazanych jako środki finansowe własne, środki finansowe z innych źródeł oraz wkład osobowy, w tym świadczenia wolontariuszy i praca społeczna członków". Natomiast pkt.7 § 2 brzmiał : "Za finansowe środki własne i środki z innych źródeł nie uznaje się wyceny wkładu rzeczowego oferenta oraz wyceny wkładu rzeczowego innych podmiotów nieodpłatnie biorących udział w realizacji zadania."

Skarżąca Fundacja wnosząc o uchylenie powyższej uchwały wskazała, że treści pkt 6 i 7 § 2 załącznika do uchwały naruszają jej interes prawny. Ograniczenia wartościowe wskazane w pkt 6 § 2 załącznika do uchwały naruszają, zdaniem skarżącej autonomię oferenta i są sprzeczne z o.d.p.p.w. Wymieniona ustawa dopuszcza wkład osobowy, świadczony jako praca własna, stanowiący równowartość wkładu finansowego. Ograniczenie tego świadczenia do 20 % wyklucza z konkursu ofert te podmioty, które nie posiadają wysokiego kapitału finansowego i mogą go jedynie zastąpić pracą własną. Skarżąca wskazała, że uchwała ogranicza poziom wolontariatu do nawet 4% kosztów oferty (jako, że w zadaniu III "Sport i rekreacja osób niepełnosprawnych" przewidziano współfinansowanie ze środków publicznych do wysokości 80% kosztów ogółem). Jest, zdaniem skarżącej, zaprzeczeniem idei u.d.p.p.w. Ustawa ta nie zakazuje ani nie ogranicza pracy własnej oferenta, a z art. 49 i art. 50 wynika, że świadczenie wolontariackie jest kosztem prowadzenia działalności statutowej organizacji pozarządowej. Oferent, składając wniosek konkursowy deklaruje, że pokryje z własnych środków nie mniej niż 20% kosztów przedłożonej oferty. Ustawa nie nakazuje w jakiej formie ma to uczynić. Organ samorządu nie może określić jakimi aktywami należy pokryć te koszty. Praca własna jest kosztem dla organizacji pozarządowej, co oznacza, że praca ta stanowi wartość pieniężną po stronie oferenta.

W odniesieniu do pkt 7 § 2 załącznika do uchwały skarżąca wskazała, że zapis ten dyskryminuje podmioty ze względu na zabezpieczenie, ze względu na " złe aktywa". Wysokość zaangażowanych środków finansowych na realizację zadania publicznego ma niewątpliwie znaczenie przy ocenie możliwości realizacji zadania publicznego przez uprawniony podmiot, ale dopiero na etapie merytorycznego rozpatrywania złożonych ofert. Samorząd nie może, zdaniem skarżącej, narzucać struktury zabezpieczenia, ograniczać składowe lub dokonywać wyceny zabezpieczenia. Wprowadzone ograniczenie zmierza do wykluczenia pewnych podmiotów jeszcze przed przystąpieniem do konkursu, a to godzi w zasadę uczciwej konkurencji w zakresie współpracy pomiędzy organami administracji publicznej i organizacjami pozarządowymi w sferze realizacji zadań publicznych w myśl art. 5 ust.3 w zw. z art. 4 u.d.p.p.w.

W skardze Fundacja zarzuciła, że zaskarżona uchwala narusza art. 31 ust.3 oraz art. 32 ust.1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie istoty wolności i praw. Narusza przepisy art. 3 ust..3, art. 4, art. 11 ust. 1, 2 i 3, art. 49 i art.50 u.d.p.p.w., a ponadto art. 43 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2013r. poz 885 j.t. ze zm., dalej u.f.p.) stanowiący, że prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych przysługuje ogółowi podmiotów, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Jest też niezgodna z art. 7 ust.1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. prawo o zamówieniach publicznych ( Dz. U. z 2013r. poz. 907 j.t. ze zm. dalej p.z.p.) stanowiącym , że zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, że skarżąca Fundacja nie posiada interesu prawnego do złożenia przedmiotowej skargi na podstawie art. 101 u.s.g. W sprawie brak jest przepisu prawnego, który gwarantowałby skarżącej określanie kryteriów i warunków, jakimi powinien kierować się organ administracji publicznej przy zlecaniu czy wspieraniu realizacji zadań publicznych przez organizacje pożytku publicznego. Organ podniósł, że zaskarżona uchwała nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2013r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011r., sygn. akt. II GSK 2022/11. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że zarzut naruszenia art.43 u.f.p. nie jest zasadny, gdyż kryteria określone w uchwale nie ograniczają kręgu podmiotów, które mogą składać oferty. Podmioty te zostały określone w art. 3 u.f.p. Ograniczenia wynikające z § 2 pkt 6 i 7 załącznika do uchwały, związane są z możliwością określenia kryteriów stosowanych przy wyborze ofert zgodnie z art. 13 ust.2 pkt 6 u.d.p.p.w. Ustawa o zamówieniach publicznych nie ma zastosowania w sprawie. Nie doszło też do naruszenia zarzucanych skargą przepisów konstytucyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o obowiązujące przepisy i w granicach sprawy uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienie skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 u.s.g. Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie zaskarżony akt ma formę uchwały. Została ona podjęta przez Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy. Uprawniony podmiot podjął tę uchwałę z upoważnienia Rady Miasta Stołecznego Warszawy wyrażonego stosowną uchwałą z dnia 18 grudnia 2008r. nr. XLIV/1422/2008 (Dz. Urz. Woj. Maz. nr.220, poz. 9485), zmienioną uchwałą z dnia 21 października 2010r. nr. XCIII/2729/2010 (Dz. Urz. Woj. Maz. nr.203, poz.6025). Upoważnienie (§ 27) zostało oparte na przepisach art. 39 ust.4 u.s.g. oraz art. 11 ust.1 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. nr. 41, poz. 361ze zm.). Zatem uchwała została podjęta w ramach zadań i kompetencji gminy. Ponieważ uchwała zmierza do wyłonieni najlepszej oferty celem podpisania umowy na realizacje zadania publicznego, a umowa nie może być zawarta z podmiotem nie uczestniczącym w konkursie oraz nie może nie uwzględniać warunków przystąpienia do konkursu, to oznacza, że treść uchwały może wpływać na uprawnienia uczestników konkursu. Z tych względów Sąd nie podziela twierdzeń organu o braku przedmiotu do zaskarżenia w niniejszej sprawie. Jednak samo istnienie przedmiotu zaskarżenia nie stanowi o zasadności skargi.

Przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia prawa (co w sprawie miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego, przy czyn niekoniecznie interes prawny musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 16.02.2010 r., sygn. akt lI OSK 1981/09, publ. cbois.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09).

Zgodnie z orzecznictwem podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego w postaci zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji uprawnienia. Z kolei w literaturze podkreśla się, że jednostka posiada interes prawny, jeżeli istnieje przepis prawa, który zapewnia ochronę jej sytuacji, tzn. zapewnia możliwość dążenia do określonego skutku prawnego, możliwość obrony zdobytych uprawnień, lub realizację określonej prawem korzyści. Interes prawny obejmuje przy tym szeroki zakres stosunków prawnych i uzasadnia ochronę przed naruszeniami określonej sfery prawnej jednostki, jak również może popierać dążenie jednostki do poprawy swojej sytuacji prawnej, znajdujące uzasadnienie w przepisach prawa. Ponadto zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i w orzecznictwie sądowym podkreśla się konieczność istnienia bezpośredniego związku pomiędzy rozstrzygnięciem administracyjnym, którego wydania domaga się określony podmiot albo które kwestionuje w postępowaniu sądowym, i jego sferą prawną.

Sąd orzekający w sprawie podziela przedstawione wyżej kryteria oceny interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę gminy. Przy ich uwzględnieniu nie można uznać istnienia, w niniejszej sprawie, interesu prawnego Fundacji C. z siedzibą w W.. Sama skarżąca nie przedstawiła naruszenia własnych praw tylko ogólnie podniosła ograniczenie praw instytucji pozarządowych. Argumenty wskazywane przez skarżącą nie są zasadne.

Zgodnie z ustawą o działalności pożytku publicznego i wolontariacie działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie (art. 3 ust. 1). W myśl natomiast art. 5 ust.1 ustawy organy administracji publicznej są zobligowane do prowadzenia działalności publicznej we współpracy z organizacjami pozarządowymi, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Formy współpracy określa art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Formą współpracy jest zlecenie realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie (art. 5 ust.2 pkt 1). Zasady te zostały określone w rozdziale 2 ustawy – Prowadzenie działalności pożytku publicznego na podstawie zlecenia realizacji zadań publicznych.

Stosownie do przepisów tego rozdziału, zlecenie realizacji działań publicznych przez organy administracji publicznej organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, może polegać na wspieraniu realizacji tych zadań bądź na powierzeniu ich realizacji, przy czym zarówno wspieranie jak i powierzenie zadań publicznych organizacjom pozarządowym odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert (art. 11 ust. 2). Przepis art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie stanowi, że organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizację zadania publicznego ogłasza otwarty konkurs ofert. W art.13 ust.2 ustawy określono elementy tego ogłoszenia. Natomiast art.14 ust.1 tej ustawy określa niezbędne elementy oferty. Przepis art. 13 ust. 2 u.d.p.p.w. odnoszący się do ogłoszenia wyraźnie wskazuje , że organowi przysługuje prawo wskazania zasad przyznawania dotacji, prawo wyboru trybu i kryteriów stosowanych przy wyborze oferty. Przepis ten ani żaden inny nie przypisuje takiego uprawnienia organizacji pożytku publicznego. Nigdzie nie ma też zastrzeżenia, że jedynym wkładem organizacji pożytku publicznego zapewniającym wykonanie zadania publicznego może być tylko praca własna członków organizacji. W żadnym razie nie wynika to z treści podnoszonych przez skarżącą przepisów art. 49 i 50 u.d.p.p.w. Nie ma też wiążącego zapisu, że dotacja musi w 100% pokrywać koszty wykonania zadania publicznego.

Ma rację organ, że wybrane i ustalone przez organ kryteria stosowane przy wyborze ofert powinny być jednakowe i jednoznacznie sprecyzowane dla wszystkich przystępujących do konkursu oraz dostosowane do potrzeb objętego nim zadania publicznego w sposób zapewniający wybór podmiotu zapewniającego jego wykonanie. Kryteria powinny być tak sprecyzowane aby dawały też gwarancje wykonania zadania publicznego.

W przedmiotowej sprawie zapisy zawarte w § 2 pkt. 6 i7 załącznika do uchwały nie dają podstaw do przyjęcia, że naruszają one prawem gwarantowane uprawnienia skarżącej Fundacji.

Nie można też wywieźć twierdzenie, że w zaskarżonej uchwale doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów konstytucyjnych, w tym art. 31 ust.3 i art. 32 ust. 1 i 2. Ani ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ani ustawa o finansach publicznych, w tym przepis art.43, nie nakładają na organ obowiązku zawarcia ze skarżąca umowy o dotację, nie nakładają też obowiązku zapewnienia skarżącej uczestnictwa w każdym otwartym konkursie. Wymóg określony przepisem art. 5 ust.1 u.d.p.p.w., że organy administracji publicznej są zobligowane do prowadzenia działalności publicznej we współpracy z organizacjami pozarządowymi, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów, został zachowany przez sam fakt ogłoszenia konkursu otwartego.

Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że wskazane przez Fundację przepisy prawa materialnego stanowią podstawę do uznania istnienie po jej stronie interesu prawnego, omówionego wyżej, w rozumieniu art. 101 u.s.g.

Z tych względów Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała naruszenia przepisu prawa materialnego uzasadniającego uznanie istnienia, a także naruszenia jej interesu prawnego. Sąd podnosi, że istnienie interesu prawnego jest materialnoprawną przesłanką przewidzianą przepisem art. 101 u.s.g. W przypadku braku jej zaistnienia należy oddalić skargę z tego powodu, a nie ją odrzucić.

Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako nieuzasadnioną.