Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2461/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 1946 nr 13 poz 87
law: Dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich.
article: art. 1,7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art.9
journal: Dz.U. 1947 nr 52 poz 268
law: Ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy.
article: art. 5-7, art. 25-31
journal: Dz.U. 1946 nr 16 poz 109
law: Dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju.
article: art. 28,7,8,77,80,107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2,32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 106 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 44,75,92
journal: Dz.U. 1939 nr 34 poz 216
law: Obwieszczenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 lutego 1939 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi R.M., M.W., I.F., K.W. i A.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] marca 2008 r. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosków R.M., I.F., K.W., A.W. oraz M.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa nr [...] z [...] grudnia 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa nr [...] z [...] listopada 1950 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta W. nr [...] z [...] lutego 1950 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] – utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z [...] grudnia 2006 r.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Minister Budownictwa decyzją z [...] grudnia 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z [...] listopada 1950 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z [...] lutego 1950 r., odmawiające przyznania prawa własności czasowej do wyżej wskazanej nieruchomości [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli R.M., I.F., K.W., A.W., podnosząc, iż nie można zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w decyzji, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cel publiczny, uniemożliwiało dalsze korzystanie z tej nieruchomości przez byłych właścicieli. W ocenie wnioskodawców jedynie w wyjątkowych przypadkach realizacja celu publicznego nie może się odbywać na gruntach prywatnych. Nic bowiem nie stoi na przeszkodzie, by w takiej sytuacji skorzystano z umowy najmu lub dzierżawy, zamiast dokonywać swoistego rodzaju wywłaszczenia. Ponadto wnioskodawcy zarzucili naruszenie art. 7, 77, 75 § 1 kpa, podnosząc, że nie zbadano akt sądowych sprawy zawisłej przed Sądem Grodzkim w W. pod sygn. akt [...], który to Sąd orzeczeniem z [...] lipca 1945 r. przywrócił uprawnionym posiadanie nieruchomości. Jednocześnie pełnomocnik wnioskodawców S.M. zarzucił, że nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu jako strona.

W dniu 10 stycznia 2007 r. do Ministra Budownictwa wpłynął wniosek M.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że organ nie wskazał w kwestionowanej decyzji, iż M.M. jest w 1/3 części właścicielem przedmiotowej nieruchomości oraz w 1/8 części spadkobiercą po J.M.

Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru ustosunkowując się do kwestii dotyczącej nie zbadania akt sądowych Sądu Grodzkiego w W., sygn. akt [...] wskazał, że przepisy ustawy z 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz. U. Nr 17, poz. 97 ze zm.) oraz dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.) dotyczyły utraty posiadania rozumianego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa cywilnego, nie miały charakteru norm zmierzających do nacjonalizacji mienia obywateli, a ich zasadniczym celem było zabezpieczenie mienia obywateli, którzy w związku z wojną utracili jego posiadanie.

Podzielając pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 marca 2005 r. sygn. akt OSK 8/04, opubl. LEX nr 176106 organ nadzoru zauważył, że przepisy dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, jak też wcześniejszej ustawy z 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych, regulowały jedynie kwestie dotyczące majątków osób, które w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. utraciły jego posiadanie, a następnie go nie odzyskały, natomiast poza powyższą regulacją pozostaje unormowanie problematyki własności i użytkowania gruntów na obszarze W. w dekrecie z 26 października 1945 r. Dekret ten w art. 1 przewidywał przejście z dniem jego wejścia w życie wszelkich gruntów na obszarze W. na rzecz gminy W. Takie uregulowanie powodowało, że grunty [...] nie mogły być traktowane jako mienie opuszczone (porzucone).

Minister Infrastruktury wyjaśnił, że art. 39 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich stanowił, że przepisy dekretu nie naruszają innych przepisów prawa, na podstawie których Państwo może dokonać wywłaszczenia majątku, ustanowić przymusowy zarząd lub wprowadzić inne ograniczenia prawa własności lub posiadania. Zestawienie tego przepisu z art. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zdaniem organu, niezbicie dowodzi, że przepisy dekretu z 26 października 1945 r. miały pierwszeństwo przed przepisami o przywróceniu posiadania majątków opuszczonych.

Niezależnie od powyższego organ nadzoru stwierdził, iż w niniejszej sprawie brak jest dowodów potwierdzających fakt przywrócenia posiadania przedmiotowej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli, bowiem nie odnaleziono orzeczenia Sądu Grodzkiego w W. z [...] lipca 1945 r. sygn. akt [...] o przywróceniu bądź odmowie przywrócenia posiadania nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...]. Z przesłanych przez Archiwum Państwowe W. kopii zapisu [...] z repertorium [...] wynika, iż przez Sąd Grodzki w W. było prowadzone postępowanie w sprawie przywrócenia posiadania niniejszej nieruchomości, a uczestnikami tego postępowania byli K. i M. T. Jednakże z akt tych nie wynika aby zostało wydane w tym przedmiocie jakiekolwiek postanowienie Sądu.

Organ stwierdził, że wydanie przez Sąd Grodzki postanowienia o przywróceniu posiadania przedmiotowej nieruchomości jej właścicielowi pozbawiło mienie charakteru majątku opuszczonego. Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 dekretu, tylko dotychczasowi właściciele gruntów lub prawni następcy właścicieli będący w posiadaniu gruntów lub osoby ich prawa reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy.

Minister Infrastruktury podkreślił, że przepisy dekretu z 26 października 1945 r. określały następujący katalog przesłanek, których łączna realizacja winna skutkować ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego do żądanego gruntu:

- złożenie wniosku przez podmiot do tego legitymowany w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę,

- fakt posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela gruntu lub jego następców prawnych w dacie złożenia wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2002 r., sygn. akt. I SA 1482/00 - opubl.: LEX nr 81770),

- korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania.

Organ nadzoru wskazał, że grunt przedmiotowej nieruchomości został objęty w posiadanie gminy W. [...] stycznia 1947 r tj. w dniu zamieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu W. nr [...] ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, gdzie pod pozycją [...] wymieniono nieruchomość położoną przy ul. [...], hip. [...]. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. (Dz. U. R.P. nr 16, poz.112) grunt uważano za objęty przez gminę W. w posiadanie w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin.

Z dniem ogłoszenia o objęciu w posiadanie gruntu nieruchomości rozpoczął bieg termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Wniosek C.M., J.M. i M.M. z 25 lutego 1948 r., który wpłynął w dniu 15 marca 1948 r. został złożony po upływie przewidzianego w ustawie terminu, jednakże z akt sprawy wynika, że jeszcze przed objęciem w posiadanie gruntu przez gminę [...] listopada 1946 r. wniosek dekretowy został złożony przez K.T. - ówczesnego współwłaściciela nieruchomości. Organ wskazał, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 8 września 2003 r., (sygn. akt OPS 3/2003, ONSA 2004/1 poz. 6) termin do zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela gruntu określonego w art. 1 dekretu z 26 października 1945 r. wniosku o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej), o którym mowa w art. 7 tego dekretu jest zachowany także wówczas, gdy wniosek został zgłoszony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę

Organ nadzoru wskazał, że Prezydent W. orzeczeniem administracyjnym z [...] lutego 1950 r. nr [...] odmówił C.M., M.M. i J.M. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] z powodu przeznaczenia terenu nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, ogłoszonego w Monitorze Polskim nr [...] w dniu [...] maja 1948 r., pod użyteczność publiczną. Stwierdzono jednocześnie, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność gminy W.

Ministerstwo Budownictwa decyzją z [...] listopada 1950 r. nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne z [...] lutego 1950 r.

Minister Infrastruktury wyjaśnił, że jak wykazało postępowanie nadzorcze planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu wydania decyzji Ministerstwa Budownictwa z [...] listopada 1950 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z [...] lutego 1950 r. był Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego W. nr [...] zatwierdzony przez Naczelną Radę Odbudowy W. w dniu [...] maja 1948 r.

Z oznaczenia geodezyjnego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod budynki użyteczności publicznej, a w części na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi. Organ podkreślił, że plany zagospodarowania przestrzennego stanowią przepisy prawa miejscowego i zgodnie z art. 9 ustawy z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. z 1947 r. Nr 52, poz. 268) uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy W., uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Obwieszczenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego W. nr [...] ukazało się w Monitorze Polskim [...] maja 1948 r. nr [...] pod poz, [...].

Organ wskazał, że z nadesłanych przez Archiwum Państwowe W. przy piśmie z 26 stycznia 2005r. materiałów inwentaryzacji stanu zabudowy W., opracowanej przez Biuro Odbudowy W., wynika, że w dacie lustracji – [...] sierpnia 1945 r. - nieruchomość była zabudowana, budynkiem liczącym 4-kondygnacje, było 5 zagrożonych izb, budynek był zarysowany i miał być remontowany przed zimą.

W ocenie organu kwestią zasadniczą jest ocena czy przeznaczenie nieruchomości pod budynki użyteczności publicznej, a w części na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi wykluczało możliwość jej użytkowania przez byłego właściciela.

Organ wykazał, że brak jest ustawowej definicji pojęcia "użyteczności publicznej". Przepisy obowiązującego w dacie wydania decyzji dekretowych rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r. Nr 23 poz. 202) nie określają warunków, jakim powinny odpowiadać budynki przeznaczone pod użyteczność publiczną, nie zawierają też zamkniętego katalogu budynków spełniających takie przeznaczenie. Wyliczenie w art. 320 rozporządzenia budynków przeznaczonych do użytku publicznego ma charakter przykładowy. Przepis ten, podobnie jak i następne znajdują się w części II - przepisy policyjno-budowlane, która odnosi się głównie do kwestii techniczno-budowlanej (wyrok NSA z dnia 30.07.2003 r. sygn. akt ISA 2564/01 niepubl., wyrok NSA 02.12.2003 r., sygn. akt I SA 916/02 niepubl.).

Organ nadzoru stwierdził, iż nie budzi wątpliwości, że użyteczności publicznej może też służyć budynek prywatny, np. hotel, jednakże poza sporem jest, że byli właściciele domagając się przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości nie sygnalizowali zamiaru zmiany jej dotychczasowego przeznaczenia z celów mieszkaniowych i handlowych (sklepy) na cele użyteczności publicznej. Jak wynika z załączonego przez B.W. pisma z 15 listopada 1947 r. L.dz. [...] Biuro Odbudowy [...] informowało C.W., "że wszystkie budynki znajdujące się na wymienionej nieruchomości przewidziane są do rozbiórki przez Ministerstwo [...] w roku 1948 (...) teren nieruchomości przewidziany jest (...) pod użyteczność publiczną".

W ocenie organu nadzoru dotychczasowe wykorzystywanie przez byłych właścicieli nieruchomości na cele mieszkaniowe i handlowe nie mieściło się w przeznaczeniu terenu na cele użyteczności publicznej, wobec tego sposób korzystania z tej nieruchomości, oznaczony w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego był sprzeczny ze sposobem korzystania przez dotychczasowych właścicieli. Konsekwencją zaś tych ustaleń była odmowa przyznania prawa własności czasowej do tej nieruchomości (wyrok NSA z 19 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 891/05, niepubl.) Z tych względów zdaniem organu nadzoru, odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...] była prawnie uzasadniona.

Organ wskazał, że niezasadny jest zarzut, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie wskazywała o jaki konkretnie plan zagospodarowania przestrzennego chodzi, gdyż w treści uzasadnienia orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z [...] lutego 1950 r. wskazane zostało jednoznacznie, iż korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego ogłoszonego w Monitorze Polskim nr [...] w dniu [...] maja 1948 r., według którego przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod użyteczność publiczną.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego ustalenia stron w niniejszym postępowaniu, w szczególności nie uznania S.M. za stronę, organ nadzoru wskazał, iż pojęcie strony zostało określone w art. 28 kpa. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji określonego podmiotu prawa. Możliwość ta istnieć powinna aktualnie.

Zdaniem organu nadzoru złożona do akt sprawy umowa cesji zawarta [...] sierpnia 2003 r. pomiędzy J.M. (cedentem) a S.M. (cesjonariuszem), w której "cedent dokonuje na rzecz cesjonariusza cesji wierzytelności wszelkich przysługujących mu praw i roszczeń wynikających z dekretu [dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279)] oraz ewentualnych przyszłych przepisów reprywatyzacyjnych, w stosunku do nieruchomości" położonej przy ul. [...], nie uprawnia nabywcy tych wierzytelności do występowania w niniejszej sprawie jako strona.

Organ wyjaśnił, że kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje kwestii przelewu prawa do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zbycie statusu strony dla potrzeb postępowania nadzorczego nie jest możliwe, gdyż przysługujące stronie żądanie dokonania oceny legalności orzeczenia administracyjnego nie ma charakteru majątkowego, lecz jest wyłącznie nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia (wyrok NSA z 4.01.2000 r., sygn. akt I S.A. 311/99, I S.A. 326/99; wyrok z 22.02.2000 r.; sygn. akt I S.A. 310/99, I S.A. 327/99). W ocenie organu umowa, na którą powołuje się S.M. dotyczy rozporządzenia wierzytelnością przyszłą i może być skuteczna od momentu powstania ewentualnej wierzytelności, jako że nie może dojść do zbycia praw, które w chwili dokonywania przelewu de iure jeszcze nie istnieją. Pełny skutek umowy przelewu wierzytelności przyszłej łączyć należy dopiero z powstaniem wierzytelności cedenta, który w dacie dokonywania cesji rozporządził jedynie nieistniejącym jeszcze prawem, bo wierzytelnością przyszłą. Przelew wierzytelności przyszłej jest dopuszczalny, niemniej pełny skutek wywiera on dopiero z chwilą powstania wierzytelności, a zatem w dacie przelewu cedent przenosi na cesjonariusza jedynie ekspektatywę przyszłego prawa. Aby skutecznie przenieść wierzytelność przyszłą musi być ona dostatecznie oznaczona i musi być to wierzytelność niesporna.

Organ wyjaśnił, że warunkiem ogólnym cesji wierzytelności przyszłej jest jej indywidualizacja, celem wykluczenia ewentualnych wątpliwości co do faktycznego przedmiotu przelewu. Dlatego niemożliwa byłaby cesja globalna wszystkich przyszłych wierzytelności, nawet wynikających z tego samego stosunku prawnego. Wobec powyższego w ocenie organu nadzoru nie można uznać takiej umowy za wystarczającą podstawę do żądania stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych, jak też za podstawę legitymującą S.M. do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony.

Odnosząc się do zarzutu M.M. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, dotyczącego nie wskazania w decyzji Ministra Budownictwa z [...] grudnia 2006 r., że jest on w 1/3 właścicielem nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. Nr Hip. [...] oraz w 1/8 części spadkobiercą po J.M. – jednej ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, organ uznał, że zarzut ten jest nietrafny, bowiem w decyzji zostało wskazane, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, (jak wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla W. [...] z [...] października 2004 r. nr L.dz. [...] dotyczącego księgi hipotecznej pod nazwą "[...]") byli: W.T. i K.T., w częściach równych, niepodzielnie. Z kolei prawa spadkowe po W.T. do pozostałej po nim niepodzielnej połowy powyższej nieruchomości w tym z prawami i obowiązkami z dekretu z 26 października 1945 r. jego syn – M.T. – sprzedał C. i B. małżonkom W. w częściach równych niepodzielnie (akt z dnia [...] czerwca 1946 r. nr [...]). W dziale II wykazu hipotecznego jest wzmianka z wniosku z 9 stycznia 1947 r., dz.kw. [...], o dokonanie w dziale II wykazu wpisu prawa własności niepodzielnej połowy przedmiotowej nieruchomości na rzecz C.M., M.M. i J.M. – "z nabycia od K.T., na podstawie aktu zdziałanego dnia [...] stycznia 1947 r., nr rep. [...]". Akt ten, jak wynika z pisma Sądu Rejonowego dla W. [...] z [...] lutego 2006 r., nr L.dz. [...], nie został złożony do zbioru dowodów w/w księgi hipotecznej.

Organ naczelny wyjaśnił, że z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla W. [...] z [...] października 2004 r. wynika, że C. i B. małż. W. nabyli prawa po W.T. do niepodzielnej połowy powyższej nieruchomości, natomiast C.M., M.M. i J.M. nabyli prawa po K.T. do drugiej niepodzielnej połowy nieruchomości.

Organ nadzoru wskazał, że w treści decyzji Ministra Budownictwa z [...] grudnia 2006 r. Nr [...] zostało wskazane, że spadek po J.M. zmarłej [...].01.1954 r. nabyli: C.M., M.M. i B.M. w 23/194 częściach każdy, Z.N. i G.B. w 10/194 częściach każda, J.M. w 50/194 częściach, J.M. w 25/194 częściach, T.F. w 30/194 częściach (postanowienie Sądu Powiatowego w R. Wydział Zamiejscowy w K. z [...].04.1959 r. sygn. akt [...]).

Organ stwierdził, że następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych. Zatem decyzja Ministra Budownictwa z [...] grudnia 2006 r. nie jest dokumentem potwierdzającym dziedziczenie po J.M., bowiem takim dokumentem jest tylko postanowienie Sądu Powiatowego w R. Wydział Zamiejscowy w K. z [...] kwietnia 1959 r. sygn. akt [...].

Na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] marca 2008 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli R.M., M.W., K.W., I.F., K.W. i A.W.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzji tej zarzucili naruszenie przepisów:

- art. 1 i art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez przyjęcie, że korzystanie z nieruchomości nie było możliwe z uwagi na istnienie planu zagospodarowania przestrzennego oraz przeznaczenie nieruchomości w tymże planie;

- art. 5-7 i art. 25-31 dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.);

- rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.);

- art. 7, 8, 77, 80, 107 § 3 kpa;

- art. 28 kpa poprzez nie przyznanie S.M. statusu strony postępowania;

- przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że organy ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że korzystanie z nieruchomości przez właścicieli nie dało się pogodzić z przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania kwestionowanych orzeczeń.

Niemożność pogodzenia dalszego korzystania z gruntu według dawnego planu zabudowania nie powinna być identyfikowana z przeznaczeniem nieruchomości w planie na cel publiczny. Użyteczność publiczna nie należy do stosunków własnościowych i nie odnosi się tylko do obiektów, budowli i innych urządzeń stanowiących własność publiczną.

Skarżący zarzucili, że organ nie rozważył jaki był rzeczywisty zakres przedmiotowy planu lecz przyjął, że przeznaczenie terenu pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej oznacza zmianę przeznaczenia każdego obiektu na danym terenie. Nie wziął także pod uwagę możliwości fizycznego wyodrębnienia części nieruchomości, celem zadośćuczynienia postanowieniom planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzje o odmowie przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości zostały zatem wydane z rażącym naruszeniem prawa, przede wszystkim art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. – bowiem nie ustalono, czy korzystanie z przedmiotowego gruntu jest rzeczywiście sprzeczne z planowanym jego przeznaczeniem. Orzeczenia naruszały także art. 44, art. 75, ust. 1 i art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. poprzez wydanie ich bez dokonania właściwych ustaleń w sprawie, a uzasadnienia sprowadzają się wyłącznie do ogólników.

Skarżący ponadto zarzucili, że:

- decyzje objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nie wskazywały o jaki plan zagospodarowania przestrzennego chodzi, przez co naruszono podstawowe zasady postępowania,

- organ nie ustosunkował się do innych podnoszonych przez wnioskodawców argumentów dotyczących konieczności wyeliminowania orzeczeń i nie przeprowadził, żadnych ustaleń w tym zakresie, np. nie odniósł się do okoliczności, że Minister Budownictwa w 1950 r. naruszył rażąco zasady postępowania administracyjnego, nie rozpoznając sprawy merytorycznie w jej całokształcie,

- organ nie uwzględnił, że ówczesnym właścicielom nie zapewniono swobodnego udziału w oględzinach nieruchomości,

- organ nie odniósł się do zarzutu braku powiadomienia właścicieli o zamiarze dokonania oględzin.

Skarżący zwrócili też uwagę na obowiązek uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy decyzje administracyjne dotyczące innych nieruchomości wyeliminowane zostały z obrotu prawnego, a nieruchomości te objęte były tym samym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodali, że organ w żaden sposób nie ustosunkował się do tego zarzutu. Stwierdzili ponadto, że Minister nie zbadał dokładnie istnienia wszystkich dokumentów z akt sądowych sprawy zawisłej przed Sądem Grodzkim w W. pod sygn. akt [...], przez co naruszył art. 7 i art. 77 kpa, dodając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie stanowi o fakcie posiadania gruntu przez dawnych właścicieli w dacie składania wniosku dekretowego. Ponadto uzasadnienie skarżonych decyzji nie odpowiada wymogom zakreślonym w art. 107 § 3 kpa.

Skarżący zarzucili także, że Minister nie uwzględnił, iż Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego W. nr [...] nie został uchwalony w sposób właściwy dla ówczesnej procedury planistycznej. Właściciele nieruchomości i ich następcy prawni nie byli świadomi jego istnienia, fakt jego sporządzenia został zatajony, a uchwalenie nastąpiło niezgodnie z ówczesnymi przepisami prawa.

Dodali, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości wydanych zostało wiele rozstrzygnięć administracyjnych, co było niezgodne z ówczesną i obecną procedurą administracyjną.

Ponadto uznanie przez Ministra, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wyłącznie spadkobierca byłego właściciela nieruchomości jest błędne. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wynikające z dekretu prawa i roszczenia byłych właścicieli, zarówno w sferze prawa administracyjnego jak i cywilnego, są nie tylko dziedziczne, ale i zbywalne w obrocie inter vivos. Nabywcy w tym przypadku służy przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, o ile tylko takie postępowanie zostało wszczęte.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty w niej podniesione nie stanowią nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w postępowaniu, lecz stanowią powtórzenie zarzutów, co do których Minister ustosunkował się w zaskarżonej decyzji.

W pismach uzupełniających skargę skarżący podnieśli, że nie jest prawdą, iż dotychczasowe wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości na cele mieszkaniowe i handlowe nie mieściło się w przeznaczeniu terenu na cele publiczne, tym bardziej, iż właściciele nie sygnalizowali zamiaru zmiany jej dotychczasowego wykorzystania. Powołali także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie oznacza, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli musi być niezgodne z planem. Ponadto, że realizacja tego celu nie wiąże się ze stosunkami własnościowymi (vide wyroki: z 11 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 434/97, z 19 listopada 2001 r. I SA 640/00, z 30 lipca 2003 r. sygn. akt I SA 2564/01).

Skarżący powołali także uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08 z której wynika, iż przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

W ocenie skarżących nie można przyjąć, że w dacie orzekania o przyznaniu prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nie było konieczne dokonanie szczegółowych ustaleń, co do możliwości pogodzenia korzystania z gruntu z planem zabudowy.

Skarżący wskazali na sprzeczność skarżonych decyzji z postanowieniami Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, stanowiącymi zakaz pozbawienia własności chyba, że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Ponadto zarzucili naruszenie art. 2, a także art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez pozostawienie w obrocie prawnym dawnych decyzji dekretowych, czego skutkiem jest usankcjonowanie wadliwego wywłaszczenia oraz pozbawienia ich praw do nieruchomości wbrew obowiązującym przepisom.

Postanowieniem z 29 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K.W.

Wyrokiem z 17 grudnia 2009 r. Sąd ten oddalił skargę pozostałych skarżących.

Na skutek skargi kasacyjnej R.M., M.W. i K.W. naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a także zaniechał oceny prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń co do faktycznego wykorzystywania spornych gruntów przez byłych właścicieli po dniu [...] stycznia 1947 r. tj. po objęciu ich w posiadanie przez Gminę W. Analogicznego zaniechania dopuścił się w odniesieniu do dokumentów świadczących o tym, na jaki cel publiczny grunty te były przeznaczone. Pominięcie w kontroli legalności zaskarżonej decyzji wszystkich tych dowodów oraz poczynionych na ich podstawie ustaleń narusza przepisy o postępowaniu w sposób istotny i mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, za błędny pogląd Sądu I instancji, że dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji wystarczające jest ustalenie, że teren przedmiotowej nieruchomości [...] został – na podstawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego W. nr [...], zatwierdzonego przez Naczelną Radę Odbudowy W. [...] maja 1948 r. (M.P. Nr [...], poz. [...]) – przeznaczony w części pod budynki użyteczności publicznej, a w części na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi. Zdaniem Sądu I isntancji, nie do pogodzenia bowiem było korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli z jej przeznaczeniem wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej. Takie stanowisko bez bliższego określenia celu użyteczności publicznej, na jaki, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona nieruchomość, nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy organ nadzoru prawidłowo dokonał weryfikacji badanej decyzji odmawiającej byłym właścicielom przyznania własności czasowej tj. czy miał na względzie przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłankę w postaci rażącego naruszenia prawa.

Sąd II instancji wskazał na stanowisko zaprezentowane w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, z którego wynika, że "Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r.". NSA wskazał. że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, że dokonana w tej uchwale interpretacja przepisów nie jest wiążąca dla innych składów orzekających.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Problematykę przeznaczenia gruntów [...] w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną i wpływ tego przeznaczenia na możliwość realizacji roszczeń dekretowych przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (opubl. LEX nr 463485).

Naczelny Sąd Administracyjny przeciął pojawiające się w tej kwestii spory w judykaturze i stanął na stanowisku, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, samo przez się, nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

W uchwale tej NSA przedstawił rozważania niezmiernie istotne dla praktyki orzekania przez organy administracji, jak i sądy administracyjne w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych.

NSA zwrócił uwagę na to, że dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu fundamentalne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie (np. ochrona zdrowia, sport, rekreacja). Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale - uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy - też mogła mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób mogła być udokumentowana.

NSA przyjął, że oceny braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej przyjmować należało w oparciu o kryteria obiektywne. Dokonując ustaleń, o których mowa wyżej, należało to czynić pod kątem tego, czy grunt może być, a nie że jest bądź będzie, wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie. Jeśli tak, to na znaczeniu traci argument, że grunt dotąd nie był wykorzystywany na cel określony w planie. Dotychczasowy właściciel gruntu nie miał też obowiązku wykazywania, że działalność taka była dotąd na gruncie prowadzona.

Mając na względzie wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyżej wskazanej uchwały, a przede wszystkim stanowisko tego Sądu w wiążącym Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyroku z 22 października 2010 r. w sprawie I OSK 969/10, zasadniczą kwestią jest rozstrzygnięcie, jaki miał być zrealizowany rodzaj użyteczności publicznej na przedmiotowym gruncie. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z planem teren nieruchomości przy ul. [...] w W. przeznaczony był pod budynki użyteczności publicznej i pod urządzenie drogi. Z reprodukcji fragmentu planu z [...] maja 1948 r. nadesłanej przez Archiwum Państwowe przy piśmie z 26 stycznia 2005 r., na którym geodeta oznaczył granice przedmiotowej nieruchomości, wynika, że przeważająca część nieruchomości przeznaczona jest pod budynki użyteczności publicznej, a w pozostałej części pod urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi. Co do urządzenia drogi, należy zgodzić się z organem nadzoru, że nie da się pogodzić korzystania przez dotychczasowego właściciela z działki, która zgodnie z planem przeznaczona jest pod drogę.

Co prawda organ nadzoru wskazując na budynki użyteczności publicznej nie sprecyzował, o jaki rodzaj użyteczności chodzi, jednakże na rozprawie sądowej w dniu 24 lutego 2011 r. pełnomocnik organu przedstawił kopie dokumentów (okazując Sądowi ich oryginały) dotyczące spornej nieruchomości i charakteru użyteczności publicznej jako okoliczności istotnej w sprawie. W zaistniałej sytuacji Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), dalej ,,p.p.s.a.", dopuścił dowód z tych dokumentów na okoliczność charakteru użyteczności publicznej. Z dowodów tych wynika, że teren nieruchomości przy ul. [...] (poza przeznaczeniem pod drogę, o czym już wzmiankowano) był przeznaczony pod budowę Ministerstwa [...]. Z pisma z 21 sierpnia 1948 r., zastępcy dyrektora Planowania Przestrzennego Biura Odbudowy [...] Dyrekcji Planowania Przestrzennego skierowanego do Ministerstwa Przemysłu i Handlu wynika, że zgodnie z planem teren spornej nieruchomości przeznaczony jest pod budowę Ministerstwa [...] (k. 425 akt sądowych). Z kolei w piśmie z 12 września 1950 r. Prezydium Rady Narodowej W. do Ministerstwa Budownictwa stwierdza się, że "zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego Monitor Polski nr [...] z [...] V 1948 r. pomieniony teren został przeznaczony pod użyteczność publiczną oraz zastrzeżony (...) dla Ministra [...]" (k. 426 – 427 akt sądowych). Powyżej wskazane dokumenty sporządzone zostały już po opublikowaniu planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] z [...] maja 1948 r. Trzeba uwzględnić to, że dokument z k. 426-427 powołuje się na powyższy plan, wskazując również, że zgodnie z nim teren przeznaczony jest pod użyteczność publiczną, a konkretnie ujmuje to w formule: "zastrzeżony dla Ministra [...]". Także z dokumentów z lat 1946-1947 na k. 412- 414 i 416 akt sądowych wynika, że już w opracowywanym planie nieruchomość była przeznaczona na biura Ministerstwa [...].

Wskazać należy, że jedyną wątpliwością w niniejszej sprawie dla oceny legalności decyzji nadzorczej był rodzaj użyteczności publicznej wynikający z planu z 1948 r., w odniesieniu do spornej nieruchomości. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest ono niezbędne do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Taki stan rzeczy wystąpił w niniejszej sprawie, w której dopuszczenie dowodu było niezbędne, a zarazem spełnione zostały przesłanki, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd skorzystał z tego ustawowego uprawnienia w celu dokonania oceny, czy rodzaj użyteczności publicznej określony w planie z 1948 r. dał się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Przeprowadzony przez Sąd dowód potwierdził prawidłowość kierunku rozstrzygnięcia w decyzji nadzorczej. Sąd nie zastępował tu organu w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Tę kwestię organ samodzielnie ustalił, a uchybieniem, jakiego się dopuścił w zaskarżonej decyzji, był brak konkretyzacji rodzaju użyteczności publicznej. Zważyć należy, że przeprowadzenie przez Sąd tego dowodu nie doprowadziło do nowych ustaleń faktycznych odmiennych od ustaleń organu nadzoru, lecz uściśliło jedynie rodzaj użyteczności publicznej. Skoro nieruchomość przy ul. [...] - zgodnie z obowiązującym w dacie wydania orzeczeń dekretowych planem zabudowania - przeznaczona była pod budynki użyteczności publicznej, tj. dla urzędu Ministerstwa [...] i pod drogę, to prawidłowo organ nadzoru wskazał, że orzeczenie i decyzja dekretowa są zgodne z prawem materialnym. Dlatego zarzut skargi odnośnie naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 1 i 7 dekretu z 26 października 1945 r., nie jest zasadny.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia przez organ nadzoru przepisów dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Organ nadzoru tego aktu prawnego w ogóle nie stosował. Wprawdzie skarżący wskazali, że plan nr [...] nie został uchwalony w sposób właściwy, lecz te twierdzenia nie zostały poparte żadnymi konkretnymi zarzutami. Skarżący w tej kwestii podnieśli jedynie, że byli właściciele nie mieli świadomości istnienia jakiegokolwiek planu. Zważyć należy, że w odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego W., ustawa z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268) w art. 9 stanowiła, że plany te uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego W. zatwierdzony przez Naczelną Radę Odbudowy W. [...] maja 1948 r. ogłoszony został w Monitorze Polskim [...] maja 1948 r. Nr [...] poz. [...]. Był to więc plan obowiązujący. Okoliczność, że byli właściciele nie mieli świadomości jego istnieniu, nie ma stwarza dla nich żadnych roszczeń.

Nie można podzielić zarzutów skargi odnośnie rażącego naruszenia w postępowaniu zwykłym przepisów procedury, tj. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r., w szczególności poprzez niedokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Organy w postępowaniu zwykłym wskazały na przeznaczenie nieruchomości przy ul. [...], nr hip. [...] pod użyteczność publiczną, powołały obowiązujący plan, wskazały miejsce jego publikacji i podniosły, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu zgodnie z planem. Orzeczenia dekretowe spełniały minimalne wymogi określone w przepisie art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r.

Z kolei zarzut niedoręczenia orzeczenia dekretowego wszystkim stronom postępowania nie może stanowić przesłanki nieważności orzeczenia, gdyż wykracza poza podstawy określone w art. 156 § 1 kpa.

Także zarzut skargi dotyczący nie powiadomienia właścicieli o oględzinach nieruchomości nie jest wystarczający do stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego. Nawet gdyby wszyscy właściciele brali udział w oględzinach nieruchomości, to w sytuacji przeznaczenia nieruchomości zgodnie z planem pod budynek dla Ministerstwa [...], to i tak nie mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie niż odmowa ustanowienia prawa własności czasowej.

Odnośnie zarzutów skargi dotyczących nie zbadania przez organ nadzoru akt postępowania przed Sądem Grodzkim (to pomijając już fakt, że organ zwracał się do Archiwum Państwowego o nadesłanie akt tej sprawy, a Archiwum nadesłało posiadane niekompletne dokumenty), to zarzut ten miałby znaczenie tylko wtedy, gdyby podstawą odmowy ustanowienia prawa własności czasowej była przesłanka nieposiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela. Organ nadzoru nie kwestionował posiadania spornej nieruchomości przez dotychczasowego.

Odnośnie zarzutu naruszenia rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, wskazać należy, że organ nadzoru nie naruszył tego rozporządzenia, a orzeczenie dekretowe nie zostało wydane z rażącym naruszeniem tego aktu prawnego. Podnieść należy, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 1998 r., IV SA 434/97, LEX nr 45862) przyjęto, że znaczenie pojęcia "obiekt użyteczności publicznej", w kontekście prawa własności czasowej w rozumieniu dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy należy ustalać zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216). Przepis art. 320 ust. 1 tego rozporządzenia upoważniał Ministra Spraw Wewnętrznych do wydawania w porozumieniu z zainteresowanym ministrami "szczegółowych przepisów o budowie: świątyń, teatrów, kinematografów, strzelnic, cyrków, szkół, hoteli, hal targowych, szpitali, budynków przeznaczonych na zebrania publiczne i w ogóle budynków przeznaczonych do użytku publicznego".

Przepis ten może być więc pomocny przy ustalaniu, czy organ administracji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa własności czasowej prawidłowo ustalił, stosownie do art. 7 ust. 2 powołanego dekretu, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wykorzystanie terenu na cele biurowe Ministerstwa [...] mieściło się w pojęciu przeznaczenia terenu na cele użyteczności publicznej, czyli że korzystanie przez dotychczasowego właściciela z nieruchomości nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie można podzielić zarzutów skarżących odnośnie naruszenia przez zaskarżoną decyzję Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz przepisów art. 2 i 32 Konstytucji. Otóż wyżej wskazany Protokół, jak i Konstytucja z 1997 r. oraz poprzednie Konstytucje dopuszczały i dopuszczają możliwość pozbawienia własności w interesie publicznym i na warunkach wskazanych w ustawie. Wzorcem kontroli orzeczenia i decyzji w postępowaniu nadzorczym był dekret z 26 października 1945 r. Dekret ten (mający moc ustawy) pozbawiał właścicieli gruntów [...] prawa własności przede wszystkim w celu odbudowy [...] ze zniszczeń wojennych i de facto miał charakter wywłaszczający. W ówczesnych uwarunkowaniach historycznych, ustrojowych i ekonomicznych interes publiczny został uznany przez prawodawcę za bardziej doniosły od interesu indywidualnego. W decyzji nadzorczej organ miał obowiązek dokonać oceny orzeczenia i decyzji z wyżej wskazanym dekretem. W postępowaniu nadzorczym organ nie orzekał o prawach i obowiązkach skarżących, a przedmiotem oceny była legalność aktu administracyjnego.

Niezasadne są zarzuty skargi, gdy chodzi o nie przyznanie radcy prawnemu S.M. statusu strony na podstawie umowy cesji z [...] sierpnia 2003 r. zawartej pomiędzy nim a J.M. Zważyć należy, że zgodnie z art. 509 kc przelew wierzytelności (cesja) jest umową, na podstawie której dotychczasowy wierzyciel (cedent), przenosi wierzytelność ze swojego majątku do majątku osoby trzeciej (cesjonariusza). Przedmiotem przelewu może być co do zasady wierzytelność istniejąca, którą cedent może swobodnie rozporządzać. Mogą być także wierzytelności przyszłe, jednakże pełny skutek przelew ich wywiera dopiero z chwilą powstania tej wierzytelności.

Odnosząc te wywody do umowy cesji załączonej do akt administracyjnych stwierdzić należy, że zarówno w dacie zawierania umowy, jak i w dacie orzekania przez organy nadzoru J.M. nie legitymował się żadnymi prawami wynikającymi z dekretu [...]. Prawa te mogłyby dopiero powstać, gdyby zostało wyeliminowane z obrotu prawnego orzeczenia dekretowe. Wobec tego S.M. nie może zostać uznany za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego. W istocie byłoby to nabycie w drodze umowy cywilnej prawa strony do udziału w postępowaniu nadzorczym, a tego nie przewidują przepisy kpa.

Sąd dostrzega, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się w niektórych fragmentach do kwestii zbędnych, np. rozważania dotyczące dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich oraz ustawy o majątkach opuszczonych i porzuconych. Jednakże rozważania w tym zakresie przez organ były spowodowane koniecznością ustosunkowania się do zarzutów skarżących.

Wprawdzie organ nadzoru naruszył przepis art. 77 § 1 i 80 i 107 § 3 kpa, gdyż w decyzji nie uściślił, na jaki rodzaj użyteczności publicznej miała być przeznaczona sporna nieruchomość, a wykazał to dopiero dokumentami złożonymi na rozprawie sądowej, to uznać należy, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Podsumowując stwierdzić należy, że trafnie organ nadzoru ustalił, że kontrolowane akty wydane w postępowaniu zwykłym nie są dotknięte żadną z wad określonych w art. 156 § 1kpa.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd - z mocy art. 151 p.p.s.a.- orzekł jak w sentencji wyroku.