Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2271/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska sędzia WSA Anna Sękowska Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Gospodarstwa Rolnego R. spółka jawna z siedzibą w M. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla terenu położonego w granicach administracyjnych gminy S. 1. stwierdza nieważność § 9 pkt 8 zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałej części oddala skargę, 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w pkt 1. nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 4. zasądza od Gminy S. na rzecz Gospodarstwa Rolnego R. spółka jawna z siedzibą w M. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2014r. Nr [...] Rada Gminy w S. w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – dalej u.s.g., art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – dalej u.p.z.p. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy S. w granicach administracyjnych gminy.

Skargę na powyższy plan miejscowy złożyła skarżąca: Gospodarstwo Rolne R. spółka jawna wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, a z ostrożności procesowej stwierdzono, że zarzuty dotyczą przede wszystkim:

- § 7 ust. 3 części tekstowej planu miejscowego w zakresie, w jakim dopuszcza na obszarach, o których mowa w § 7 ust. 1 (tj. obszarach prawnie chronionych) realizację przedsięwzięć mogących zawsze lub w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar ochrony prawnej poprzez rozbudowę zakładu T. oraz inwestycje komunalne, uzbrojenie terenu i inwestycje celu publicznego,

- § 7 ust. 4 tiret 4 części tekstowej planu miejscowego, który dopuszcza na terenach chronionych przyrodniczo rozbudowę istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej jedynie tych, które są odległe minimum 1000m od istniejącej lub planowanej zabudowy (przewidzianej na stały pobyt ludzi) lub w odległości 500m w przypadku gdy strefę izolacyjną stanowi zwarty kompleks leśny,

- § 9 ust. 8 części tekstowej planu miejscowego, który na terenach objętych planem dopuszcza lokalizację nowych ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej, poza terenami prawnie chronionymi, wyłącznie z zachowaniem 1000m odległości od zabudowy istniejącej lub projektowanej, przeznaczonej na stały pobyt ludzi lub w odległości 500m w przypadku gdy strefę izolacyjną stanowi zwarty kompleks leśny,

- § 9 ust. 9 części tekstowej planu miejscowego, który na terenach objętych planem wprowadza zakaz powiększania obsady drobiu i trzody chlewnej w istniejących fermach, które nie odpowiadają warunkom wymienionym w § 9 ust. 8 planu,

- § 9 ust. 10 części tekstowej planu, który na terenach objętych planem wprowadza ograniczenie hodowli zwierząt w skupiskach zabudowy na wyznaczonych w planie terenach zabudowy zagrodowej do 40 sztuk DJP w jednej zagrodzie, a w miejscowości S. i P. ograniczenie do 20 sztuk DJP,

- § 9 ust. 11 części tekstowej planu, zgodnie z którym na terenach objętych planem ograniczenie dotyczy nowopowstających zagród, zaś w istniejących zagrodach, w których obsada zwierząt przekracza wielkości podane w pkt 10, dopuszcza się modernizację, rozbudowę, przebudowę, budowę nowych obiektów z możliwością zachowania dotychczasowej obsady zwierząt, bez możliwości jej zwiększania,

- § 162 ust. 2 pkt 3 części tekstowej planu miejscowego, zgodnie z którym dla terenów gospodarstw specjalistycznych oznaczonych na rysunku planu symbolem 20RP-1 przeznacza się do adaptacji istniejące obiekty fermy hodowlanej z dopuszczeniem ich modernizacji, przebudowy, budowy nowych obiektów bez możliwości powiększenia obsady zwierząt.

Ponadto skarga wnosi o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuca przyjęcie przedmiotowej uchwały z naruszeniem poniższych przepisów praw materialnego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego oraz w związku z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przekroczenie władztwa planistycznego oraz nieuzasadnione, niezgodne z zasadą proporcjonalności i niecelowe ograniczenie prawa własności nieruchomości i swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą, bez zważenia interesu skarżącej i określenia jaki interes publiczny uzasadnia to ograniczenie;

- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji w ten sposób, że dopuszczono w § 7 ust. 3 planu miejscowego realizację przedsięwzięć mogących zawsze lub w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar ochrony prawnej poprzez rozbudowę zakładu T. oraz inwestycje komunalne, uzbrojenie terenu i inwestycje celu publicznego, a równocześnie w § 7 ust. 4 tiret 4 i § 9 ust. 8-11 planu miejscowego wprowadzono ograniczenia wyłącznie w zakresie dopuszczalności hodowli drobiu i trzody chlewnej, pomijając przy tym inne rodzaje działalności gospodarczej, które mogą pogorszyć stan środowiska naturalnego, w szczególności inwestycje wskazane w § 7 ust. 3 planu miejscowego i hodowlę innych rodzajów zwierząt;

- art. 17 pkt 6b i 9 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. nie uzgodnienie ostatecznego projektu planu z Wojewodą [...];

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie ustaleń w uchwale w sposób sprzeczny z ustaleniami przyjętymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. uchwalonym uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. (dalej także jako Studium) oraz niepodjęcie przez Radę Gminy S. stosownej uchwały w przedmiocie stwierdzenia sprzeczności planu miejscowego z ustaleniami Studium, m.in. poprzez ustalenie w § 7 ust. 4 tiret 4 i § 9 ust. 8 planu miejscowego terminu "zabudowa istniejąca lub projektowana, przeznaczona na stały pobyt ludzi", podczas gdy Studium posługuje się znacznie węższym terminem "istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową".

Skarżąca wskazuje, że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w miejscowości R.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca pismem z dnia 21 kwietnia 2015r. wezwała Radę Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w całości wadliwej uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Do dnia wniesienia skargi do WSA w Warszawie skarżąca nie otrzymała odpowiedzi Rady Gminy S. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, tym samym zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. skarżący ma prawo wnieść skargę w terminie do sześćdziesięciu dni licząc od dnia wniesienia wezwania.

Dalej skarżąca wywodzi, że wskazane zapisy planu znacznie ograniczają dopuszczalność prowadzenia, rozpoczynania i powiększania działalności w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej na terenach objętych planem. Ponieważ skarżąca prowadzi działalność w zakresie hodowli drobiu, to postanowienia zawarte w przywołanych paragrafach planu ograniczają ją w możliwości korzystania z działki nr [...]. Skoro postanowienia planu wyłączają możliwość korzystania przez skarżącą z jej nieruchomości w drodze prowadzenia tam działalności w zakresie hodowli drobiu lub powiększania prowadzonej działalności ponad progi określone w planie miejscowym, to postanowienia planu naruszają interes prawny skarżącej. Naruszenie to ma charakter konkretny, realny i aktualny. Wejście w życie uchwały oznacza, że skarżąca utraciła możliwość rozpoczęcia lub powiększenia działalności na działce, która nie spełnia kryteriów określonych w § 7 ust. 4 tiret 4 i § 9 ust. 8-11 planu miejscowego. Odległość działki skarżącej o numerze ewidencyjnym [...] od granicy istniejącej zabudowy przewidzianej na stały pobyt ludzi jest mniejsza niż 1000 m określone w § 7 ust. 4 tiret 4 i § 9 ust. 8 części tekstowej planu miejscowego.

Skarżąca konsekwentnie wywodzi, że Gmina nadużyła przysługującego jej z mocy ustawy władztwa planistycznego. Określając przeznaczenie konkretnych nieruchomości w miejscowym planie gmina ma obowiązek uwzględniać wszystkie wartości wskazane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Natomiast uchwalony plan narusza te wartości. Ponadto procedura poprzedzająca podjęcie przedmiotowej uchwały nie odpowiada wymogom przewidzianym w u.p.z.p. Również postanowienia planu naruszają ustalenia przyjęte w Studium. Te wszystkie okoliczności powodują, że znaleźć powinien zastosowanie art. 28 u.p.z.p.

Dalej wskazano, że uchwała rażąco narusza prawa skarżącej w zakresie możliwości wykorzystania gruntów do prowadzenia działalności rolniczej i gospodarczej. Z prawa własności nieruchomości wynikają bowiem określone uprawnienia właścicielskie, takie jak wykorzystywanie nieruchomości do celów prowadzenia działalności gospodarczej lub rolniczej. Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i jako takie, prawo to może zostać ograniczone wyłącznie w zakresie, który wynika z postanowień Konstytucji RP. Zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, zgodnie zaś z ust. 3 własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Także dopuszczalność ograniczenia swobody działalności gospodarczej, w myśl art. 22 Konstytucji RP jest dopuszczalna tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Podobne ograniczenie zdefiniowane zostało w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP określanym zasadą proporcjonalności, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Tym samym uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości mogą być ograniczone, m.in. wówczas gdy wymaga tego ochrona środowiska. Z postanowień miejscowego planu zdaje się wynikać, że właśnie ograniczenia w możliwości prowadzenia hodowli drobiu i trzody chlewnej mają być konsekwencją wymagań ochrony środowiska. Ograniczenia te zawarto w treści § 9 ust. 8-11 miejscowego planu, który znajduje się w części określonej: "Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego" oraz w § 7 ust. 4 tiret 4.

Jednakże zdaniem skarżącego przy ustalaniu w planie odległości od miejsc przeznaczonych na stały pobyt ludzi nie zostały wzięte regulacje zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010, nr 213, poz. 1397 ze zm.), które w § 2 ust. 1 pkt 51 do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza przedsięwzięcie polegające na chowie lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza), zaś w § 3 ust. 1 pkt 102 i 103 określa przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Należą do nich chów i hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 60 DJP

oraz chów i hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP, jeżeli działalność ta prowadzona będzie:

- w odległości mniejszej niż 100 m od następujących terenów w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone: mieszkaniowych, innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt, zurbanizowanych niezabudowanych, rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych,

- na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.

Zdaniem skarżącej wielkości określone w § 7 ust. 4 tiret 4 i § 9 ust. 8 planu miejscowego w stosunku do dopuszczalnych DJP określonych w rozporządzeniu są znacznie bardziej restrykcyjne, niż wymagania rozporządzenia. Z tego względu zapisy planu naruszają zasadę proporcjonalności w zakresie dopuszczalnych ograniczeń uprawnień wynikających z prawa.

Skarga podnosi, że został naruszony tryb uchwalania planu miejscowego tj. art. 17 ust. 1 pkt 6b) u.p.z.p. w wyniku nie uzgodnienia ostatecznego projektu planu z Wojewodą [...]. Mianowice w dniu [...] kwietnia 2014r. Wójt Gminy S. wystąpił do Wojewody celem uzgodnienia projektu planu. Wojewoda nie zajął stanowiska w odpowiedzi na powyższe pismo. Nawet gdyby przyjąć, że do uzgodnienia doszło to do projektu planu zostały po tym wprowadzone liczne, istotne zmiany, które obligowały Wójta Gminy S. do ponowienia uzgodnienia.

Skarżący przywołuje art. 20 ust. 1 u.p.z.p. z którego wynika, że rada gminy uchwala plan miejscowy m.in. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Termin użyty w § 7 ust. 4 tiret 4 i § 9 ust. 8 w zw. z ust. 9 części tekstowej zakazuje lokalizacji nowych ferm i powiększanie obsady drobiu i trzody chlewnej w przypadku, gdy nie zostały zachowane wskazane w tych przepisach odległości od "zabudowy istniejącej lub projektowanej przeznaczonej na pobyt stały ludzi". Takie określenie zakazu lokalizacji tego rodzaju przedsięwzięć jest w oczywisty sposób sprzeczne z ustaleniami zawartymi w studium, które posługuje się terminem "od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową". Pojęcie zabudowy przeznaczonej na pobyt stały ludzi jest niedookreślone, ale niewątpliwie jest ono szersze, niż zabudowa mieszkaniowa. Będzie dotyczyć też zabudowań innych niż mieszkalne np. budynków produkcyjnych, handlowych.

Na str. 22 i 23 skargi skarżący specyfikuje kolejne zarzuty, które dotyczą części graficznej i tekstowej planu, ale nie odnoszą się do działki skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie

W uzasadnieniu stanowiska Rada Gminy zauważyła, że skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności i konstytucyjnych norm jego ochrony. Tymczasem sporna uchwała dotyczy w zakresie kwestionowanym przez skarżącą prowadzenia działalności rolniczej związanej z chowem i hodowlą drobiu oraz trzody chlewnej. Należy podkreślić, że strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 u.s.g. musi się wykazać nie tylko samym interesem prawym, lecz również jego naruszeniem. Z tego względu wniosek skarżącej formułowany w skardze dotyczący wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego jest formułowany w sposób niezgody z istotą narzędzia kontroli wskazanego w art. 101 u.s.g. Jeśli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu, dotyczącej tych nieruchomości. Ponadto wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie (tak w wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 117/13).

W zakresie zarzutu dotyczącego ustalenia w planie ograniczeń wielkości inwentarza i naruszenia zasady równości wobec prawa, Rada Gminy wskazała na brak legitymacji i interesu prawnego skarżącej w formułowaniu tego rodzaju zarzutów. Zdaniem organu, wprowadzone ograniczenia stanowią wyraz władztwa planistycznego Gminy S. Na możliwość wprowadzenia ilościowego ograniczenia hodowli zwierząt w planie miejscowym wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13.

W kwestii zarzutu naruszenia norm konstytucyjnych w powiązaniu z art. 140 k.c. organ stwierdził, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym. Zgodnie z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. ograniczenia takiego prawa można dokonać, ale jedynie w drodze ustawy. Właśnie u.p.z.p. jest jedną z takich ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela.

Za nieuzasadniony organ uznał pogląd, w myśl którego zawarcie w planie norm bardziej restrykcyjnych, niż np. w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko stanowiło naruszenie zasady proporcjonalności, przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przywołane rozporządzenie określa rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, rodzaj przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a także przypadki, w których zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako ww. przedsięwzięcia. Podział przedsięwzięć dokonany w rozporządzeniu jest związany z kwestią obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Rozporządzenie to ma na celu usystematyzowanie, które przedsięwzięcia wymagają obligatoryjnie przeprowadzenia takiej oceny. Niezrozumiałym jest stąd porównywanie postanowień planu z regulacjami zawartymi w ww. rozporządzeniu. Brak jest jakiegokolwiek związku, który uzależniałby treść tych postanowień od przywoływanego rozporządzenia. Co istotne, oba te akty dotyczą odmiennej materii. Jeżeli bowiem planowane przedsięwzięcie, będzie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na podstawie rozporządzenia, to bez względu na treść planu taka ocena będzie musiała zostać przeprowadzona.

W kwestii poruszonego przez skarżącą zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa, organ wskazuje iż przed podjęciem zaskarżonej uchwały organ rozważył interesy zarówno skarżącej, jak i interesy pozostałych mieszkańców Gminy S. W ocenie organu, przyjęte rozwiązanie ma charakter kompromisowy. Z jednej bowiem strony plan utrzymuje przeznaczenie nieruchomości skarżącej. Natomiast chroniąc interesy pozostałych mieszkańców, zostały wprowadzone ograniczenia związane z lokalizacją nowych ferm oraz rozbudową ferm już istniejących.

Organ zaprzecza dalej jakoby nie zostały przeprowadzone uzgodnienia projektu planu z Wojewodą [...]. W dniu [...] kwietnia 2014 r., organ wystosował do Wojewody [...] pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r. z prośbą o uzgodnienie projektu planu. Pismo to zostało odebrane w dniu [...] kwietnia 2014r. przez Wojewodę [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że w niewielkiej części zasługuje ona na uwzględnienie, w pozostałej natomiast jest bezzasadna, co skutkowało jej oddaleniem.

Skarga została złożona na podstawie art. 101 u.s.g., zgodnie z którym uchwałę do sądu administracyjnego może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

Sąd nie podziela stąd stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez zamieszczenie w planie ograniczeń w możliwości powiększenia obsady hodowanych zwierząt. W judykaturze przyjmuje się, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 k.c. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08). Jeżeli zatem gmina odmawia skarżącej możliwości rozbudowy i budowy nowych budynków w celu powiększenia obsady zwierząt (dopuszcza jedynie nową zabudowę przy zachowaniu dotychczasowej liczby jednostek przeliczeniowych) – to tym samym doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Pozytywne ustalenie powyższych kwestii otwiera drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny, czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planu miejscowego oraz czy gmina nie przekroczyła tzw. władztwa planistycznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że legitymowanym do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 u.s.g. jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu. Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu, Sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Z zakresem zaskarżenia wiąże się nierozerwalnie możliwość kwestionowania przez właściciela nieruchomości planu, ale w sytuacji gdy zakres zaskarżenia występuje w granicach naruszenia interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (vide wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014r., sygn. akt II OSK 117/13). Jeśli zatem konkretne zapisy nie dotyczą interesu prawnego, a tym bardziej nie naruszają tego interesu nie jest możliwe stwierdzenie ich nieważności przez Sąd dokonujący kontroli planu miejscowego.

I tak w wypadku kwestionowanego zapisu § 7 planu Sąd uznał, że nie dotyczy on interesu prawnego skarżącej. Otóż ustala on zasady zagospodarowania na obszarach prawnie chronionych. Jednocześnie plan w § 7 ust. 1 stwierdza, że w granicach gminy S. występują następujące obszary prawnie chronione: obszar Natura 2000, Dyrektywa [...] ([...]), Rezerwat przyrody "[...]", [...] Obszar Chronionego Krajobrazu oraz Obszary Głównych Zbiorników Wód Podziemnych ONO. Skarżący nie wykazał, że działka nr ew. [...] znajduje się w całości albo w części w którymkolwiek z wyżej wymienionych obszarów prawnie chronionych. Również analiza części graficznej planu (w tym legendy) podjęta przez Sąd orzekający nie przyniosła pozytywnego rezultatu co do twierdzeń skarżącej. Działka nr ew. [...] znajduje się poza obszarami prawnie chronionymi wyznaczonymi w § 7 ust. 1 planu. Skoro zarzut naruszenia § 7 planu nie mieści się w granicach interesu prawnego skarżącego Sąd nie był władny dokonać jego oceny. Warunkiem kontroli sądowej jest bowiem stwierdzenie interesu prawnego skarżącego, a dalej jego naruszenie.

Natomiast możliwe w świetle powyższego wywodu było zbadanie zakwestionowanych zapisów § 9 planu bowiem nie ogranicza on terytorialnie swoich regulacji, lecz obejmuje wszystkie tereny objęte planem, poza prawnie chronionymi, w tym również działkę nr ew. [...], położoną we wsi R.

W tej części rozważań konieczne jest podkreślenie, że obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Badając, czy zaskarżona uchwała narusza obowiązujący porządek prawny, Sąd w pierwszym rzędzie uznał za konieczne odniesienie się do zarzutów skarżącego, sprowadzających się do przekroczenia przez Radę władztwa planistycznego zawartego w przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p., a dalej do zgodności zapisów planu z obowiązującym Studium.

Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczającą ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W kwestii treści i ochrony prawa własności w licznych orzeczeniach wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, podkreślając zasadę, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (wyrok TK z dnia 11 maja 1999, sygn. akt K 13/98, publ. OTK ZU 1999/4/74). Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 1708/09).

Jako cel podjęcia takiej uchwały została wskazana ochrona środowiska ze względu na jego postępującą degradację spowodowaną nadmiernym zainwestowaniem w gminie działalności rolniczej polegającej na chowie drobiu i trzody chlewnej. Stosowne zapisy znalazły się w tej części planu, które dotyczą ochrony środowiska rozumianego szeroko, w tym jako oddziaływanie na człowieka jako elementu tego środowiska. Zatem przed podjęciem zaskarżonej uchwały organ miał obowiązek wyważyć zarówno indywidualny interes skarżącej, jak też potrzebę ochrony okolicznych mieszkańców przed skutkami ubocznymi prowadzonej działalności, a także potrzebę ochrony przyrody i środowiska naturalnego.

Odnośnie działki skarżącej decydujące znaczenie ma zapis § 162 zaskarżonego planu, który dotyczy obszaru oznaczonego w planie symbolem 20RP-1 jako teren gospodarstwa specjalistycznego. Zapisy tej normy prawa materialnego należy traktować jako lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w § 9, co oznacza, że w tym obszarze nie istnieje w ogóle możliwość zwiększenia obsady hodowanych zwierząt, w przeciwieństwie do pozostałych terenów, gdzie dopuszcza się zarówno nowe inwestycje tego rodzaju, jak również możliwość powiększenia obsady drobiu i trzody chlewnej, o ile zostaną zachowane wprowadzone tym przepisem odległości. W przypadku natomiast działki skarżącej oraz innych działek znajdujących się w obszarze 20RP-1 plan definitywnie zakazuje powiększania obsady zwierząt niezależnie od zachowania odległości od miejsc pobytu ludzi. Ponadto wydzielenie tego obszaru jako gospodarstwa specjalistycznego zyskuje szczególny wymiar jeśli chodzi o postanowienia planu. W § 2 pkt 17 planu definiuje się gospodarstwo specjalistyczne jako fermę hodowlaną, wydzieloną specjalistyczną jednostkę organizacyjną, wyizolowaną i odpowiednio zabezpieczoną sanitarnie. Ze względu zatem na skalę produkcji prawodawca zdecydował się nadać takim obszarom specjalny charakter.

W ocenie Sądu takie rygorystyczne stanowisko Rady Gminy daje się obronić zarówno jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości wobec prawa.

Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma charakter kompromisowy. Utrzymuje ono przeznaczenie nieruchomości skarżącej, umożliwiając jej prowadzenie hodowli na dotychczasowym poziomie. W celu natomiast ochrony interesów innych mieszkańców zostało wprowadzone ograniczenie możliwości zwiększenia obsady hodowanych zwierząt w obszarze, gdzie istnieje większa ilość budynków przeznaczonych do hodowli (kurniki i chlewnie) – vide część graficzna planu. Utrzymuje zatem istniejący stan rzeczy, nie zezwalając na zwiększenie skali prowadzonej obecnie działalności hodowlanej. W ocenie Sądu takie rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska. Otóż właściciel zachowuje dotychczasowe uprawnienie w zakresie obsady zwierząt, jedynie zostaje mu odebrane potencjalne prawo do rozwoju prowadzonej działalności ze względu na najbliższe zagospodarowanie działki. Nie można wywieść w tym wypadku, że interes inwestora będzie miał pierwszeństwo przed potrzebą zrównoważonej polityki planistycznej, koniecznością ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli oraz potrzebami ochrony środowiska. Oznacza to, że ograniczenia wprowadzone planem co prawda naruszają prawo własności, ale w sposób zgodny w przepisami prawa.

Rozważenia wymagało także przy badaniu § 162 planu, czy została dochowana zasada równości wobec prawa. Faktem jest, że inni właściciele nieruchomości będący producentami rolnymi mają ograniczone prawo podmiotowe poprzez zapisy § 9 planu, ale wynikające zeń zakazy nie mają charakteru bezwzględnego, lecz są uzależnione od odległości inwestycji od miejsc pobytu ludzi. W przypadku działki skarżącej jest inaczej. Zatem można by postawić tezę, że plan różnicuje sytuację podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej. Teza ta jednak byłaby nieuprawniona ze względu na odmienność sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się skarżąca. Mianowicie teren obejmujący m. in. działkę nr [...] jest tak intensywnie zagospodarowany jednym profilem produkcji, że organ zdecydował się wydzielić odrębną strefę terenów gospodarstw specjalistycznych. Również ze względu na skalę produkcji zdecydował się na zachowanie stanu istniejącego. Nie jest zatem uprawniony zarzut strony naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa. Co prawda zarzut ten został sformułowany w stosunku do zapisu § 7, który Sąd wykluczył z rozważań, niemniej z urzędu przeanalizował inne zapisy pod kątem naruszenia tej zasady.

W reasumpcji należy stwierdzić, że władztwo planistyczne gminy nie zostało naruszone. W tym kontekście jako w pełni zasadne uznaje Sąd stanowisko Rady Gminy co do warunków zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Rada w odpowiedzi na skargę (wyżej zostało to zreferowane) przedstawiła spójną argumentację, którą Sąd w pełni podziela i wobec tego przyjmuje za własną. Należy jedynie krótko zrekapitulować, że przywołana regulacja rozporządzenia nie wpływa na ograniczenia zakresu władztwa planistycznego, albowiem wprowadzając w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia związane z ochroną środowiska organ samorządu gminnego nie zastępuje w tym zakresie organów ochrony środowiska, lecz realizuje ustawowy obowiązek zamieszczenia w planie warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.) spowodowanych wymogami ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.).

Jako zasadny natomiast Sąd uznaje zarzut naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie ustaleń w uchwale w sposób naruszający ustalenia studium.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy

W niniejszej sprawie zapisy Studium są tak szczegółowe, że w istocie byłyby one adekwatne dla zapisów planu miejscowego. A ze względu na tę szczegółowość stopień związania nim przy uchwalaniu planu należy zakwalifikować jako ten silniejszy. Właściwie powinien on się ograniczyć do powtórzenia zapisów Studium. A to dlatego, że w Studium zawarto wskazania co do ochrony środowiska m. in. tego rodzaju, że realizację nowych ferm oraz rozbudowę istniejących można podjąć przy zachowaniu stosownych odległości od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową. Zapis Studium jest precyzyjny i nie budzący wątpliwości. Zapis ten dotyczy wyznaczonego w Studium obszaru R-1 (strefa intensyfikacji produkcji rolnej i ograniczeń w zainwestowaniu pozarolniczym w oparciu o wykorzystanie gleb wysokiej wartości bonitacyjnej), w którym leży wieś R. - str. 17 znajdującej się w aktach uchwały nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] maja 2011r. w sprawie uchwalenia zmiany studium. Tymczasem w planie zastąpiono tereny przewidziane pod zabudowę mieszkaniową sformułowaniem "tereny przewidziane pod zabudowę przeznaczoną na stały pobyt ludzi". Plan nie definiuje, jak również u.p.z.p. oraz rozporządzenie wykonawcze pojęcia "zabudowa przeznaczona na pobyt stały ludzi". Nie ma natomiast żadnych przeszkód, aby pomocniczo sięgnąć do przepisów regulujących następny po procedurze planistycznej etap postępowania inwestycyjnego jakim jest wydawanie pozwolenia budowlanego. Stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi dzielą się na:

1) pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny,

2) pomieszczenia przeznaczone na czasowy pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie.

Dalej § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że nie uważa się za przeznaczone na pobyt ludzi pomieszczeń, w których:

1) łączny czas przebywania tych samych osób jest krótszy niż 2 godziny w ciągu doby, a wykonywane czynności mają charakter dorywczy bądź też praca polega na krótkotrwałym przebywaniu związanym z dozorem oraz konserwacją maszyn i urządzeń lub utrzymaniem czystości i porządku,

2) mają miejsce procesy technologiczne niepozwalające na zapewnienie warunków przebywania osób stanowiących ich obsługę, bez zastosowania indywidualnych urządzeń ochrony osobistej i zachowania specjalnego reżimu organizacji pracy,

3) jest prowadzona hodowla roślin lub zwierząt, niezależnie od czasu przebywania w nich osób zajmujących się obsługą.

Z powyższego wynika, że pojęcie "pomieszczenie przeznaczone na stały pobyt ludzi" nie jest równoznaczne z użytym w studium pojęciem "terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową", ani też nie stanowi rozwinięcia tego, co zostało zastrzeżone w studium. Pomieszczeniem na stały pobyt ludzi – w rozumieniu § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest bowiem także zabudowa usługowa, wyspecyfikowana w § 4 ust. 1 pkt 8 planu, tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (§ 4 ust. 1 pkt 9 planu), a także choćby zabudowa produkcyjno-usługowa (§ 4 ust. 1 pkt 10 planu), co stanowi odmienne przeznaczenie terenu. Choćby z systematyki przyjętej w § 4 planu taka teza jest uprawniona. Prowadzi to rozumowanie do wniosku, że pomieszczenie przeznaczone na stały pobyt ludzi może mieścić się znaczeniowo zarówno w zabudowie terenów mieszkaniowych, jak i usługowych czy produkcyjnych. Z tego względu trafnie zarzuca skarżąca, że omawiane zapisy planu w § 9 pkt 8 wyznaczają znacznie szerszy zakres ograniczeń, niż ten przewidziany w Studium. Prowadzi to do wniosku, że plan narusza przywołane zapisy Studium. Ponieważ zostały naruszone zasady sporządzania planu konieczne było stwierdzenie nieważności w tej części zaskarżonej uchwały na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Na zakończenie rozważenia wymagał kwestia naruszenia trybu uchwalenia planu. Otóż skarżący upatruje naruszenia trybu w tym, że plan nie został uzgodniony w Wojewodą [...] po tym jak wprowadzono do jego projektu zmiany. W tym miejscu zaznaczyć należy, ze jedynie istotne naruszenie trybu sporządzania planu może skutkować jego nieważnością. Jako istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie uchybienia procedurze, które gdyby organ się ich nie dopuścił, mogłyby wpłynąć na treść planu. Ponadto jak już wskazano rozpatrywanie skargi na plan następuje w granicach naruszenia interesu prawnego skarżącego. Gdyby zatem skarżący wykazał, że zostały do projektu planu wniesione takie poprawki, które dotyczą jego działki, a tak zmieniony projekt nie został przedstawiony do uzgodnienia Wojewodzie [...] wówczas możliwe byłoby stwierdzenie istotnego naruszenia trybu uchwalania planu. Skoro taka sytuacja nie miała miejsca Sąd orzekający stoi na stanowisku, że nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 28 u.p.z.p.

Na zakończenie konieczne jest odniesienie się do zarzutów zawartych w końcowej części skargi, które dotyczą co prawda zaskarżonego planu, niemniej nie mieszczą się w granicach interesu prawnego skarżącej. Z tego względu podlegały one oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s..a. i art. 151 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1.i 2. wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 3. wyroku znajduje uzasadnienie w normie art. 152 § 2 p.p.s.a. O kosztach orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a.