Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 43/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 190, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 1 pkt 1, par. 13, par. 19 ust. 1 pkt 1 lit. a, par. 218, par. 232 ust. 4, par. 232 ust. 5, par. 235, par. 271 ust. 1, par. 271 ust. 2, par. 271 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 27 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 roku sprawy ze skargi R. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz R. M. kwotę 1.477 (jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.K.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 43/19

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta Ł. (organ I instancji) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Ł. S. (inwestor) pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z garażami w parterze, instalacji zewnętrznych: elektrycznej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, układu komunikacji wewnętrznej z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, na nieruchomości położonej przy ul. A 37 w Ł., na działce nr 319/1.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła R. M., właścicielka działki sąsiedniej o nr 320/1, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, nieuwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich. Zakwestionowała między innymi rozwiązania projektowe dotyczące odległości między jej budynkiem a projektowanym, rozwiązań zapewniających zachowanie wymogów ochrony ppoż, wymogów zapewnienia oświetlenia w pomieszczeniach jej budynku.

Wojewoda [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygniecie decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...] W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy na wstępie wyjaśnił, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 u.p.b. obejmuje działkę ew. nr 318/105 oraz działkę skarżącej o nr ew. 320/1. Decyzja dotyczy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego w odległości 4,24 m oraz 4,66 m od granicy z działką skarżącej o nr 320/1. W budynku znajduje się 13 mieszkań, na parterze zlokalizowano 13 boksów garażowych, węzeł co. oraz pomieszczenie na odpady. Organ odwoławczy przytoczył przepisy art. 32 i 35 u.p.b., wskazując, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor dołączył wymagane opinie i uzgodnienia, a także wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, legitymując tym samym swoje prawo do jej zabudowy, a zatem zarzut braku dowodu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie znajduje uzasadnienia. Organ odwoławczy stwierdził również, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z wydaną przez Prezydenta Miasta Ł., ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] nr [...] Organ zauważył następnie, że z ustaleń dotyczących warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji dla obsługi planowanej inwestycji przewidziano w decyzji o warunkach zabudowy zapewnienie miejsc postojowych/garażowych dla samochodów osobowych poza pasami dróg publicznych na terenie inwestycji w liczbie minimalnej 1mp/1 mieszkanie, lecz nie mniej niż 1mp/60m2 powierzchni mieszkań i zgodnie z powyższymi zapisami na działce inwestora zaprojektowano 13 miejsc postojowych w garażu oraz dodatkowo 4 miejsca na terenie posesji. Ogólnie więc przewidziano 17 miejsc parkingowych, w tym jedno stanowisko dla osoby niepełnosprawnej. Jednocześnie odległość parkingów od granicy działki skarżącej o nr 320/1 wynosi 7,33 m, natomiast od okien budynku projektowanego na tej działce 17,10 m, spełniając tym samym ustalenia § 19 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ odwoławczy zaznaczył, że również załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany, sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz zawiera niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów szczególnych. Wobec powyższego, zgodnie z art. 35 ust. 4 u.p.b., organ nie mógł odmówić inwestorowi wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W zakresie podniesionej w odwołaniu kwestii dotyczącej niezachowania odległości projektowanej inwestycji od granicy działki organ odwoławczy stwierdził, iż projektowany budynek został usytuowany w odległości 4,24 m i 4,66 m od granicy z działką skarżącej o nr 320/1, a lokalizacja taka jest zgodna z ustaleniami § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Tym samym projektowana inwestycja nie utrudni korzystania z nieruchomości skarżącej, ani też nie uniemożliwi jej zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia § 13 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez uniemożliwienie właściwego, naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynku skarżącej, organ odwoławczy stwierdził, iż w projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji projektant wskazał, iż wykorzystując dokumentację projektową rozbudowy i przebudowy drewnianego budynku jednorodzinnego na działce skarżącej, na którą uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę, a w 2015 r. budowa została rozpoczęta, dokonano analizy zacieniania obiektów na działkach sąsiednich, wskazując iż przy obecnym zagospodarowaniu działek sąsiednich, projektowany budynek nie ma wpływu na ograniczenie dostępu światła słonecznego na zagospodarowanej działce nr 328/12, na której znajduje się już budynek wielorodzinny 5-kondygnacyjny. Nie ma on także wpływu na działkę nr 320/1, na której znajduje się budynek jednorodzinny, ponieważ projektowany budynek znajduje się po północnej stronie, nie rzuca więc żadnego cienia na działkę południową. Organ wyjaśnił, że w projekcie budowlanym wyznaczono wysokość przesłaniania jako różnicę wysokości najwyższej krawędzi przesłaniającej budynku projektowanego i poziomu parapetu okna na parterze w budynku istniejącym na działce skarżącej. Ponadto wykazano naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i wyznaczono odległość budynku od innych obiektów, między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany. W rezultacie wykazano, iż na osi okna pomieszczenia przesłanianego nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania, a tym samym projektowany budynek nie ma żadnego wpływu na ograniczenie dostępu do naturalnego oświetlenia budynku odwołującej. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego naruszenia § 271 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., organ odwoławczy stwierdził, iż ze względu na to, że ściana budynku skarżącej usytuowana od strony budynku projektowanego jest ścianą rozprzestrzeniającą ogień, odległość ta powinna wynosić 12,0 m. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki inwestora odległość ta wynosi około 9,20 m, a zatem zaprojektowano od strony drewnianego budynku skarżącej ścianę oddzielenia przeciwpożarowego bez okien, lub z otworami z cegły szklanej o odporności pożarowej EI60. Odległość taką dopuszcza przepis § 271 ust. 10 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym, w pasie terenu o szerokości określonej w ust. 1-7, otaczającym ściany zewnętrzne budynku, niebędące ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, ściany zewnętrzne innego budynku powinny spełniać wymagania określone w § 232 ust. 4 i 5 dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego obu budynków. Rozwiązanie takie zostało zaakceptowane przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, który opinią z dnia 29 grudnia 2015 r. stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. W tym miejscu organ odwoławczy dodał, iż powołanie się przez skarżącą na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, bowiem dotyczy ono unieważnienia wcześniejszego uzgodnienia projektu budowlanego z dnia 24 listopada 2014 r. ocenianego w ramach innego postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę.

W skardze na powyższa decyzję Wojewody [...] skarżąca podniosła tożsame zarzuty, jak w odwołaniu, dotyczące wadliwości rozwiązań projektowych - niezachowania przez inwestora wymaganych odległości, przepisów gwarantujących ochronę ppoż, doświetlenie jej działki, niezgodność decyzji z decyzją o warunkach zabudowy, niezałączenie koniecznej w jej mniemaniu decyzji środowiskowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę R. M. wyrokiem z 6 marca 2017 r., sygn. II SA/Łd 767/16. W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji podkreślił, że organ administracji nie ma możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu. Tym samym ocenie organu może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi określonymi w rozporządzeniu. Do obowiązków organu należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 u.p.b. - w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 u.p.b. - właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ma charakter związany. Sąd I instancji podkreślił wynikające z unormowania art. 4 u.p.b. , art.35 ust. 4 u.p.b. wzw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), prawo osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zabudowania w granicach określonych ustawą, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Poza tym treść art. 35 ust. 4 u.p.b. stanowi również konkretyzację zasady wyrażonej w art. 140 Kodeksu cywilnego, stosownie do której właściciel może, z wyłączeniem innych osób, m.in. korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem swego prawa w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stwierdził, że organ I instancji prawidłowo skonstatował zgodność zaprojektowanej inwestycji z wymogami określonymi w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zauważona rozbieżność dotycząca realizacji garażu w parterze budynku zamiast garaży podziemnych nie wpływa na ocenę poprawności wniosku o zgodność zaprojektowanej inwestycji z wymogami określonymi w ww. decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto realizacja dwóch zjazdów z ul. A na teren projektowanej inwestycji w oparciu o zgłoszenie dokonane w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 11 u.p.b., a więc poza zakresem niniejszego postępowania, nie może stanowić o braku zgodności inwestycji z warunki zabudowy ustalonymi w ostatecznej decyzji. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że należy mieć na uwadze, iż budowa dwóch zjazdów z ul. A na teren inwestycji nie była objęta zakresem niniejszego postępowania o pozwolenie na budowę, a tym samym zarzuty stawiane w odniesieniu do tego zakresu inwestycji nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie.

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie określała – poprzez podanie konkretnej wielkości liczbowej – parametru szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku mieszkalnego, a jedynie odwołała się do wskazania przepisów rozporządzenia, jednak to ustalenie nie podlega kontroli sądu w niniejszym postepowaniu.

Analizując przedłożony przez inwestora projekt budowlany oraz projekt zagospodarowania terenu Sąd I instancji wskazał, iż szerokość elewacji przedmiotowego budynku mieszkalnego odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy § 12 ust. 1, jak i § 13 i § 271 - 273 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Następnie Sąd wskazał, iż szerokość frontowa działki inwestora wynosi około 21 m. Odległość projektowanego budynku od należącej do skarżącej działki nr 320/1 w linii elewacji frontowej budynku wynosi 4,66 m. Przy czym Sąd zaznaczył, że w tej części projektowany budynek pozbawiony jest otworów okiennych lub drzwiowych. Natomiast najmniejsza odległość projektowanego budynku od działki nr 318/105 – sąsiadującej z terenem inwestycji od drugiej strony – wynosi 3,07 m. Przy czym i tutaj Sąd wskazał, iż w częściach najbardziej zbliżonych do granicy z tą działką (część rogowa północno - wschodnia, gdzie najmniejsza odległość wynosi 3,07 m i część północno - zachodnia gdzie najmniejsza odległość wynosi 3,38 m) projektowany budynek pozbawiony jest otworów okiennych i drzwiowych. Zdaniem Sądu I instancji powyższe wskazuje, iż projektowany budynek przewidując zabudowanie frontu działki zachowuje jednocześnie odległości od granic z działkami sąsiednimi, w tym odległości określone w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., a zatem należy uznać zgodność zaprojektowanego budynku z decyzją ustalającą warunki zabudowy także w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej. Tym samym konkluzja organów administracji podjęta w powyższym zakresie jest zasadna.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zarzuty podnoszone w skardze w odniesieniu do powyższych parametrów nie uwzględniają faktu – na który skarżąca zwraca uwagę przy okazji kontestowania innych okoliczności tej sprawy – iż projektowany budynek jest bryłą geometryczną o zróżnicowanych kształtach, z licznymi uskokami ścian zewnętrznych, które dodatkowo nie zostały zaprojektowane na całej długości w sposób liniowo równoległy do granic działki. Ponadto wschodnia granica działki inwestora jest krótsza niż granica zachodnia, z uwagi na to, iż granica północna działki biegnie tworząc uskok, tak więc zwymiarowanie poszczególnych odległości uwzględniających wymagania stawiane przez przepisy rozporządzenia może nastręczać pewne trudności. Pomimo tych trudności Sąd I instancji jednoznacznie wskazał, iż wielkości istotne, wymagane przepisami rozporządzenia, zostały w sposób jednoznaczny określone zarówno w projekcie zagospodarowania terenu inwestycji, jak i w projekcie budowlanym. W ocenie Sądu strona skarżąca zarzucając organom rozbieżne określanie tych odległości zdaje się nie dostrzegać zróżnicowania geometrycznego bryły budynku i wynikających stąd różnic w odległości od granic nieruchomości sąsiednich poszczególnych jej elementów. Ponadto Sąd I instancji wskazał, iż § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. określa dopuszczalne odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Taki charakter w realiach niniejszej sprawy ma wyłącznie działka skarżącej o nr 320/1, znajdująca się od strony południowej projektowanego budynku. Natomiast działki sąsiadujące z terenem inwestycji od strony północnej i zachodniej takiego charakteru nie mają skoro została na nich urządzona ul. A oraz asfaltowy ciąg pieszo-jezdny. Tym samym zarzuty nadmiernego zbliżenia projektowanej zabudowy do północnej i zachodniej granicy działki inwestora nie mogą być rozważane na gruncie § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy dla obsługi planowanej inwestycji winny być zapewnione na terenie inwestycji miejsca postojowe (garażowe) dla samochodów osobowych w liczbie co najmniej jedno miejsce parkingowe na jedno mieszkanie, lecz nie mniej niż jedno miejsce parkingowe na 60 m2 powierzchni mieszkań. Skoro w budynku wielomieszkaniowym zaprojektowano 13 mieszkań, a ich powierzchnia użytkowa wynosi 763,45 m2, to zaprojektowanie łącznie 17 miejsc postojowych, w tym 13 w garażu oraz dodatkowo 4 na terenie posesji, w tym miejsca postojowego dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, to kwestionowana decyzja wypełnia nie tylko wymagania postawione w decyzji o warunkach zabudowy ale także w § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, iż odległość miejsc parkingowych zaprojektowanych na terenie przedmiotowej działki, od granic z działkami sąsiednimi spełnia wymagania określone w § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., bowiem od działki nr 318/105 odległość ta wynosi 3 m, zaś od działki nr 320/1 – 7,33 m.

Podobnie za spełniony Sąd I instancji uznał warunek określony w § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Co prawda w ogólnym projekcie zagospodarowania terenu inwestycji, na 6,38 m zwymiarowano odległość pomiędzy projektowanym budynkiem a trawnikiem (zieleń niska) będącym przedłużeniem wyznaczonych miejsc parkingowych, jednakże uwzględniając fakt, iż linia wyznaczająca miejsca parkingowe, będąca przedłużeniem linii trawnika, biegnie skosem wobec projektowanego budynku oddalając się od niego, to należy uznać, że najmniejsza odległość parkingu od projektowanego budynku wynosi co najmniej 7 m. Ponadto należy mieć na uwadze, iż § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. mówi o odległości miejsc parkingowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym. Mając zaś na uwadze, iż okna elewacji wschodniej projektowanego budynku znajdują się na wysokości co najmniej 2,79 m od poziomu terenu, na którym zaplanowano miejsca parkingowe, a nadto uwzględniając fakt, iż okna te przewidziano w miejscach oddalonych od tej części wydzielonych miejsc parkingowych, które są najbliżej budynku, to jednoznacznie można wskazać, iż odległość, o której mowa w § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w realiach niniejszej sprawy przekracza 7 m. Wielkości te potwierdza szczegółowy projekt zagospodarowania działki odnoszący się wyłącznie do kwestii lokalizacji miejsc parkingowych. Tym samym projektowana inwestycja także z tego punktu widzenia odpowiada prawu, a wniosek wyprowadzony w tym zakresie przez organy administracji jest zasadny.

W ocenie Sądu I instancji chybiony jest także zarzut tyczący naruszenia § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Z akt sprawy wynika, iż dla projektowanej budowy sporządzona została analiza przesłaniania spełniająca wymagania określone w ww. przepisie rozporządzenia. Jej wyniki, które oceniane były przez organy obu instancji, nie dały powodów do podważania konkluzji o tym, że odległość projektowanego budynku od należącego do skarżącej budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, w tym zarówno od budynku drewnianego, jak i od budynku rozbudowywanego, umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń w tych budynkach. Tym samym – wbrew zarzutom skargi – organy zweryfikowały spełnienie przesłanki naturalnego oświetlenia pomieszczeń, o którym mowa w § 13 rozporządzenia i wyprowadziły na tej podstawie wniosek uzasadniony okolicznościami sprawy.

Sąd I instancji stwierdził, że bezzasadny jest także zarzut niekompletności wniosku o pozwolenie na budowę, skoro inwestor pod rygorem odpowiedzialności karnej złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane wskazując, iż jest jej właścicielem (art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b.).

Zdaniem Sądu I instancji, wadliwy jest także zarzut nadmiernego zbliżenia projektowanego obiektu do drewnianego budynku znajdującego się na działce nr 320/1 i naruszenia tym samym strefy pożarowej, o której mowa w § 226 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., wyznaczonej zgodnie z przepisem § 271 pkt 1 i 2 tegoż rozporządzenia. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, iż ze względu na to, że ściana drewnianego budynku znajdującego się na działce skarżącej jest ścianą rozprzestrzeniającą ogień, odległość między budynkami winna wynosić 12 m (8 m + 50%). Odległość ta wynosi natomiast około 9,20 m. Zasadnie jednak wskazuje organ, iż przepisy rozporządzenia pozwalają na zaakceptowanie zmniejszenia tej odległości w sytuacji zastosowania w projektowanym budynku ściany oddzielenia przeciwpożarowego (§ 271 ust. 10-12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). W wykonaniu warunków opisanych w powyższych przepisach zaprojektowana została od strony drewnianego budynku skarżącej ściana oddzielenia przeciwpożarowego z otworami z cegły szklanej oraz wrotami garażowymi o odporności pożarowej EI60. Rozwiązanie to zostało zaakceptowane przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, który opinią z dnia 29 grudnia 2015 r. stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

W powyższej kwestii Sąd I instancji dodatkowo wskazał, iż ściany zewnętrzne obu budynków, które tworzą między sobą kąt 60° lub większy, lecz mniejszy niż 120° - a zatem ściany w projektowanym budynku, które są prostopadłe do budynku istniejącego - winny spełniać wymaganie, o którym mowa w § 232 ust. 4 i 5, w pasie terenu o szerokości zmniejszonej o 50% (§ 271 ust. 11 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). W okolicznościach niniejszej sprawy jest to pas o szerokości 6 m (12 m – 50%), w którym jednak tego rodzaju ściany nie występują. Natomiast pozostałe ściany znajdujące się w odległości mniejszej niż 12 m od rozprzestrzeniającego ogień budynku skarżącej są ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. Stanowisko skarżącej, iż tak nie jest z uwagi na nadmierne zbliżenie projektowanego budynku do granicy z jej nieruchomością nie wytrzymuje konfrontacji z okolicznościami niniejszej sprawy. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż projekt zagospodarowania terenu wskazuje odległości obu budynków wynoszącą 9,40 m. Prawdą jest, iż wielkość ta została zwymiarowana około 3 m od linii zabudowy, a więc tym samym około 3 m od frontu budynków, gdzie odległość ta byłaby nieznacznie mniejsza z uwagi na ukośne względem siebie usytuowanie obu budynków. Zasadnie zatem wskazał organ odwoławczy, iż najmniejsza odległość między budynkami wynosi około 9,20 m. W ocenie Sądu kwestia ta jednak nie ma istotnego znaczenia, skoro zarówno projekt zagospodarowania działki, jak i projekt budowlany, w odniesieniu do każdej z 4 kondygnacji projektowanego obiektu, wyraźnie wyznaczają 12-metrową strefę zagrożenia pożarowego. Wbrew zarzutom skargi strefa ta nie obejmuje ściany zewnętrznej projektowanego budynku znajdującej się we wnęce nad garażami. Sąd stwierdził, że stanowisko skarżącej w powyższym zakresie "ma charakter spekulacyjny", bowiem bazuje jedynie na przytoczeniach dokonanych przez inne organy publiczne, które nie rozpoznawały niniejszej sprawy ([...] Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Ł., Wiceprezydent Miasta Ł.) i które bez pogłębionej analizy okoliczności sprawy wypowiedziały się o oddaleniu projektowanej inwestycji od granic działek sąsiednich.

Sąd I instancji stwierdził, że uwypuklanie przez skarżącą kwestii różnych odległości projektowanego budynku od granic działki, w sytuacji gdy "wszystkie te wielkości są rzeczywiste i prawidłowo zwymiarowane", a jedynie dotyczą zbliżenia do granicy poszczególnych części projektowanego budynku, nie jest w stanie zdezawuować odległości między budynkami, która została jasno wskazana w projekcie zagospodarowania terenu. Zresztą sama skarżąca podając, iż odległość ta wynosi 8,8 m, nie powołuje się na jakiekolwiek miarodajne wyliczenia, ale - jak się wydaje - przytacza tą wielkość za [...] Komendantem Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Ł. unieważniającym własne uzgodnienie innego projektu budowlanego opracowanego dla realizacji inwestycji na przedmiotowym terenie, który miał podlegać zatwierdzeniu we wcześniej prowadzonym postępowaniu (postanowienie z dnia 30 grudnia 2015 r.). Brak jest zatem wśród okoliczności niniejszej sprawy takich, które pozwoliłyby określić 12 m strefę zagrożenia pożarowego w taki sposób, aby objąć nią - jak chce tego skarżąca - także ścianę we wnęce nad garażami. Z kolei za nieporozumienie Sąd I instancji uznał podnoszony przez skarżącą zarzut dotyczący niespełnienia przez zaprojektowaną ścianę oddzielenia przeciwpożarowego wymagań określonych w § 271 ust. 1-7 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., z uwagi na to, iż nie stanowi ona ściany oddzielenia przeciwpożarowego obu budynków, a w szczególności nie stanowi zabezpieczenia przeciwpożarowego jej drewnianego budynku. Natomiast poza zakresem niniejszego postępowania jest kwestia bezpieczeństwa pożarowego drewnianego budynku w trakcie przyszłej eksploatacji obiektu, którego dotyczy niniejsze postępowanie.

Sąd I instancji stwierdził, że nie jest także trafny zarzut zignorowania zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnionych przez [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Ł., skoro oceniany w niniejszym postępowaniu projekt budowlany przewiduje zarówno wrota garażowe, jak i wypełnienie otworów okiennych w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności EI60. Dodatkowo Sąd wskazał, iż powoływanie się przez skarżącą na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, bowiem dotyczy ono unieważnienia wcześniejszego uzgodnienia z dnia 24 listopada 2014 r. dotyczącego innego projektu budowlanego, ocenianego we wcześniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę.

R. M. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, którą uwzględnił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2017 roku (sygn.. akt II OSK 1650/17), uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.. NSA uznał za uzasadnione przede wszystkim zarzuty niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, błędną ocenę stanu faktycznego opartą o niepełny materiał dowodowy.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1308 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne w ramach kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem wydawanych rozstrzygnięć nie przejmują sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz oceniają, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 6/11).

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego orzeczenia szczegółowo omówił dostrzeżone uchybienia i sądu I instancji i przede wszystkim organów administracji publicznej. Należy zatem odwołać się do tychże rozważań. Jak podkreślił NSA, zasadnicze znaczenie dla dalszej oceny prawnej sprawy mają wskazane poniżej cztery zagadnienia:

W pierwszej kolejności NSA za uzasadniony uznał wadliwej kontroli legalności podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, polegającej na niedostrzeżeniu istotnych wad projektu budowlanego planowanej inwestycji w zakresie szczegółowych treści projektu zagospodarowania terenu, a w konsekwencji – braku dokonania prawidłowej, pełnej i końcowej kwalifikacji legalności zaskarżonej decyzji. Podstawowe wątpliwości budzi brak wyczerpujących ustaleń i ocen w zakresie wyznaczenia zgodnych z wymogami bezpieczeństwa pożarowego odległości między zewnętrznymi ścianami drewnianego budynku skarżącej zlokalizowanego na działce nr 320/1 oraz projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami, przede wszystkim z uwzględnieniem umiejscowienia, przebiegu oraz parametrów odległościowych i technicznych ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Z przedłożonego projektu zagospodarowania terenu (t. Ia, s. 3) wynika jedynie, że zgodnie z wymogami określonymi w § 271 ust. 2 w zw. z § 271 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. odległość pomiędzy powyższymi ścianami powinna wynosić 12 m, gdyż podstawową odległość wynoszącą 8 m należało zwiększyć o 50 % z tego względu, że jedna ze ścian zewnętrznych jest ścianą rozprzestrzeniającą ogień. Projektant wskazał jednak, że w projekcie odległość ta wynosi 9,20 m. W konsekwencji – w celu umożliwienia zastosowania przepisów obniżających minimalną odległość 12 m – zaprojektowano od strony budynku drewnianego ściany oddzielenia przeciwpożarowego bez okien, z wypełnieniami z cegły szklanej i otworów (wrót garażowych) o odporności pożarowej EI 60.

NSA przypomniał, że przepisy § 271 ust. 10-12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. ustanawiają szczególne zasady sytuowania budynku w stosunku do istniejących obiektów budowlanych na sąsiedniej działce. Powyższe regulacje mają zastosowanie w przypadku, gdy ściany budynków nie są względem siebie równoległe, lecz tworzą kąt mniejszy albo większy niż 180 stopni. Zgodnie z § 271 ust. 10 w pasie terenu o szerokości określonej w § 271 ust. 1-7, otaczającym ściany zewnętrzne budynku, niebędące ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, ściany zewnętrzne innego budynku powinny spełniać wymagania określone w § 232 ust. 4 i 5 dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego obu budynków. Powyższa regulacja nie odnosi się jednak do wynikających z § 271 ust. 1-7 odległości między budynkami, lecz do dodatkowych wymogów w zakresie klasy odporności ogniowej ścian zewnętrznych budynku sąsiedniego w zakresie elementów oddzielenia przeciwpożarowego oraz zamknięć znajdujących się w nich otworów (§ 232 ust. 4 i 5). Zasady wynikające z § 271 ust. 10 w zw. z § 271 ust. 1-7 mogą zostać jednak złagodzone przez zmniejszenie o 50 % szerokości pasa terenu otaczającego ściany zewnętrzne budynku, niebędące ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, jeżeli ściany te tworzą między sobą kąt 60° lub większy, lecz mniejszy niż 120° (§ 271 ust. 11 w zw. z § 271 ust. 1- 7). Przepis § 271 ust. 12 stanowi natomiast, że wymaganie, o którym mowa w § 271 ust. 10, nie dotyczy budynków, które: 1) są oddzielone od siebie ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, spełniającą dla obu budynków wymagania określone w § 232 ust. 4 i 5, z zastrzeżeniem § 218, lub 2) mają ściany zewnętrzne tworzące między sobą kąt nie mniejszy niż 120°. Z § 271 ust. 12 wynika zatem, że wymogi wynikające z § 271 ust. 10 w zw. z § 271 ust. 1-7 mogą zostać w określonych sytuacjach wyłączone (a nie tylko złagodzone). Jeżeli więc inwestor zmierza do usytuowania budynku w stosunku do istniejącego budynku na sąsiedniej działce w odległościach mniejszych niż wynikające z § 271 ust. 1-7 lub z § 271 ust. 11 w zw. z § 271 ust. 1-7 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., z zastrzeżeniem § 271 ust. 12 oraz § 272, konieczne jest zaprojektowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego, spełniającej warunki określone w § 232-235, z zastrzeżeniem § 212-225. W przypadku budynków, których ściany sąsiadujące lub ich fragmenty są usytuowane względem siebie w sposób nierównoległy, a jednocześnie jedna ze ścian zewnętrznych lub przekrycie dachu jednego z budynków wykazują zdolność rozprzestrzeniania ognia, należy szczególnie wnikliwe zbadać parametry odległościowe, wysokościowe i odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego na całym odcinku sąsiedztwa ścian zewnętrznych, z uwzględnieniem wartości kąta tworzonego przez ściany zewnętrzne tych budynków. W zależności od ustaleń w tym zakresie mogą zmieniać się wymogi techniczne w zakresie bezpieczeństwa pożarowego (zob. np. § 218, § 232 , § 235, § 271 ust. 2 w zw. z § 271 ust. 10-12).

NSA wywiódł, ze treść projektu zagospodarowania terenu ani treść decyzji organów orzekających w sprawie nie zawierają koniecznych danych, ocen oraz rozważań w powyższym zakresie. Ogólne odwołanie się do treści § 271 ust. 10-12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie może być uznane za wystarczające. Zasadnicze wątpliwości budzą nie tylko ogólnikowe określenia odległości obu budynków wynosi jako od ok. 9,20 m do 9,40 m lecz przede wszystkim brak określenia lub oceny: wartości kąta, jaki tworzą ściany zewnętrzne spornych budynków (nie jest wystarczające odwołanie się jedynie do regulacji z § 271 ust. 11); długości odcinka istniejącego sąsiedztwa; zmian i wartości parametru odległościowego na całej długości tego odcinka. Nieodzowna jest również jednoznaczna ocena, czy w sprawie znajduje zastosowanie § 271 ust. 12 pkt 1, a jeśli tak, to czy ściana oddzielenia przeciwpożarowego spełnia dla obu budynków (istniejącego i projektowanego) wymagania określone w § 232 ust. 4-5, z zastrzeżeniem § 218 oraz z uwzględnieniem § 235.

Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej uchyliły się od dokonania prawidłowej weryfikacji dokumentacji projektowej, Szczególnie istotny w tym zakresie jest brak w aktach administracyjnych "opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych" z dnia 29 grudnia 2015 r. Zarówno organy, jak sąd pierwszej instancji powołały się na treść powyższej "opinii", nie dokonując oceny jej ustaleń oraz ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że rozwiązanie przewidziane w projekcie zostało "zaakceptowane przez rzeczoznawcę" jako zgodne z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (s. 11 decyzji organu odwoławczego, s. 24 uzasadnienia wyroku). Nie został jednak określony charakter prawny "opinii", do której odwołują się organy oraz Sąd pierwszej instancji. Powyższa "opinia" może być bowiem jedynie odciskiem pieczęci i podpisem rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, potwierdzającym uzgodnienie projektu budowlanego, umieszczonym na częściach rysunkowych egzemplarzy projektu budowlanego, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Nie można jednak wykluczyć, że "opinia" ta stanowi ekspertyzę techniczną, o której mowa w art. 11i ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej.

Po drugie, wątpliwości budzą również ustalenia kontrolowanych organów w zakresie odległości planowanych stanowisk postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym. Zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. odległość ta powinna wynosić 7 m w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie (w przedmiotowej sprawie są to 4 stanowiska).

Nie są natomiast uzasadnione zastrzeżenia co do ustaleń faktycznych dotyczących odległości miejsc postojowych od granicy działki nr 320/1. Odległość ta została w sposób wystarczająco szczegółowy oceniona jako spełniająca warunki określone w § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Po trzecie, nie można w ocenie NSA zaakceptować sytuacji, w której projekt zagospodarowania terenu stwierdza jedynie ogólnikowo, że projektowany budynek na działce nr 319/1 spełnia wymagania określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. (zob. s. 5, t. Ia), natomiast organ odwoławczy nie wskazując źródła swoich ustaleń konstatuje, że odległość projektowanego budynku od granicy działki nr 320/1 wynosi 4,24 m oraz 4,66 m. Nie jest jednak wiadome, w jakim zakresie i na jakich odcinkach odległości te mają przyjmować powyższe zmienne wartości. Tymczasem ze względu na nierównoległe ("skośne") usytuowanie planowanego obiektu i istniejącego budynku mieszkalnego skarżącej odległość ta "w linii elewacji frontowej" projektowanego budynku może przyjmować różne wartości. Precyzyjne ustalenia w tym zakresie (m.in. ze względu na możliwość naruszenia wymogu z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) należy dodatkowo powiązać z jednoznacznym ustaleniem szerokości frontu działki inwestycyjnej nr 319/1 oraz planowanej szerokości elewacji frontowej, która nie została bezpośrednio ustalona w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] o warunkach zabudowy.

Po czwarte, nie może zostać zaaprobowany sposób kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym treścią § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Konieczna jest bowiem weryfikacja i końcowa ocena prawidłowości ustaleń i wniosków zawartych w projekcie zagospodarowania terenu (s. 5-6, t. Ia) oraz załączonych do akt rysunków obrazujących wyznaczenie wysokości przesłaniania i odległości między budynkami (rysunki S1-S3).

Stwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wady projektu i uchybienia organów w zakresie poczynionych ustaleń, niezależnie od uchybień na etapie postępowania sądowego czynią koniecznym uchylenie zaskarżonych decyzji. W ocenie NSA sąd I instancji błędnie podjął próbę eliminacji uchybień postępowania administracyjnego, dokonując interpretacji na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Tymczasem w toku kontroli postępowania zarówno organy, jak i sąd I instancji nie powinny usuwać stwierdzonych nieścisłości projektu w drodze interpretacji, zmierzającej do ich wyeliminowania. Projekt budowalny winien zawierać jednoznaczne rozwiązania.

Dodatkowo zasadnie skarżąca zwraca uwagę, że organ nie orzekł o rozbiórce istniejących obiektów na działce inwestora. Zarzut ten jest zasadny o tyle, że organ tej kwestii wyczerpująco nie wyjaśnił. Co prawda w projekcie wskazane jest, że te obiekty podlegają rozbiórce na podstawie odrębnie zgłoszonych wniosków, ale w projekcie brak jest informacji, czy wydana została ostateczna decyzja rozbiórkowa. Wydaje się, że kwestia uprzedniej rozbiórki istniejących obiektów budowlanych winna być prawnie ostatecznie rozstrzygnięta., dla uniknięcia sytuacji, kiedy inwestor z jednej strony uzyska pozwolenia na budowę, ale z drugie nie uzyska pozwolenia na rozbiórkę. Taka sytuacja jest niedopuszczalna i może skutkować tym, że decyzja o pozwoleniu na budowę będzie niewykonalna do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia o rozbiórce istniejących obiektów.

Organy winny również zwrócić uwagę na wymogi rozporządzenia w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia budynków. Projektowany budynek został zaliczony do II kategorii geotechniczne i wymaga sporządzenia projektu geotechniczny, o którym mowa w § 10 rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Jeśli nie zostaje załączony odrębny projekt geotechniczny, to co najmniej wymogi geotechniczne winny zostać sprecyzowane w projekcie i poddane ocenie organów, czego w niniejszej sprawie brak.

Reasumując, z uwagi na stwierdzone w toku kontroli sądowej uchybienia postępowania administracyjnego w zakresie ustaleń faktycznych i wszechstronnej, wyczerpującej oceny materiału dowodowego zaskarżone decyzje podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 20 w zw. z art.205 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi i kosztach zastępstwa procesowego przed sądem I instancji. Jednocześnie wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań.

M.K.