Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1140/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40a ust. 1 pkt 4, ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 17 ust. 1, art. 3 pkt 8
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Stanisław Gronowski sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) sędzia del. WSA Jarosław Szulc Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 879/14 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w G. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu wprowadzenia do obrotu zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A. Spółki z o.o. w G. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 2700 [...] złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 879/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o. o. w G. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w toku kontroli przeprowadzonej w dniach 25-29 marca 2013 r. przez inspektorów [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej (dalej: [...] WIIH) - w Magazynie [...] przy ul. [...] w W., należącym do skarżącej spółki pobrano do badań laboratoryjnych próbkę produktu o nazwie "Ser Gouda" (dalej: ser Gouda/ser) o zawartości tłuszczu w suchej masie min. 20%, oznaczonego datą minimalnej trwałości "najlepiej spożyć przed: [...] maja 2013 r. i numerem partii produkcyjnej [...], z ilości 1012,6 kg, dystrybutor: [...] Sp. z o.o. w T. Jednocześnie pobrano i zabezpieczono próbkę kontrolną sera. Powyższe udokumentowano w protokole kontroli z [...] marca 2013 r.

Badania przeprowadzone przez Laboratorium Kontrolno-Analityczne Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w [...] wykazały, że produkt nie odpowiadał wymaganiom zawartym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. (zał. XII), ustanawiającym wspólną organizacją rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. U. Nr L 299 z 16.11.2007, s. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1234/2007), z uwagi na obecność tłuszczu obcego w tłuszczu mlecznym w ilości 92,19%. W badanej próbce stwierdzono także obecność steroli pochodzenia roślinnego: β-sitosterolu w ilości 286 mg/kg, campesterolu w ilości 111 mg/kg oraz stigmasterolu w ilości 65 mg/kg. Powyższe ustalenia udokumentowano w sprawozdaniu z badań nr [...] z [...] marca 2013 r.

Decyzją z [...] września 2013 r. [...] WIIH, działając na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r., Nr 187, poz. 1577 ze zm.; dalej: ustawa o jakości handlowej) wymierzył A. karę pieniężną w wysokości 178.762,60 złotych z tytułu wprowadzenia do obrotu ww. partii zafałszowanego sera Gouda.

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK) decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał m. in., że stwierdzona w sprawie nieprawidłowość wskazuje na zafałszowanie produktu określone w art. 3 pkt 10 lit. b i c ustawy o jakości handlowej, w związku z podaniem w oznakowaniu nazwy niezgodnej z prawdą (w rzeczywistości był to nie ser, lecz wyrób seropodobny) oraz podaniem składu produktu i jego oznakowania niezgodnego z prawdą. Podanie nieprawdziwej nazwy wyrobu i składu jest wprowadzaniem w błąd konsumentów, a to jest równoznaczne z istotnym naruszeniem ich interesów. Wprowadzenie do obrotu partii zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego, zdaniem organu stanowiło czyn opisany w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej.

Organ wyjaśnił też, że w zakresie urzędowej kontroli żywności krajowe organy kontrolne działają przede wszystkim bezpośrednio w oparciu o przepisy prawa wspólnotowego, jednakże z uwagi na fakt, iż zagadnienia proceduralne nie zostały uregulowane tymi przepisami, wydawanie aktów administracyjnych przez organy odbywa się na podstawie przepisów prawa krajowego. Stanowisko to jest zgodne z Wytycznymi w sprawie wdrażania art. 11, 12, 16, 17, 18, 19 i 20 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 ustanawiającego ogólne zasady i wymogi z zakresu prawa żywnościowego) Stałego Komitetu ds. Łańcucha Żywnościowego i Zdrowia Zwierząt. Zgodnie z nimi postępowanie z tytułu naruszenia przepisów prawa żywnościowego nie będzie prowadzone na podstawie art. 17, lecz z uwzględnieniem podstawy prawnej wynikającej z krajowego porządku prawnego oraz określonych naruszonych przepisów krajowych. Na gruncie prawa polskiego, przepisem regulującym kwestię sankcji za naruszenie prawa żywnościowego jest zaś m.in. art. 40a ustawy o jakości handlowej.

Jak podkreślił organ, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż strona dokonała zakupu (faktura VAT nr [...] z dnia [...] marca 2013 r.) 1227,262 kg sera Gouda, natomiast w dniu kontroli na stanie placówki znajdowało się 1012,60 kg tego produktu. Zatem ponad 200 kg produktu zostało już sprzedane. Ponadto w ocenie organu można przyjąć, że mogłoby zostać oszukanych nawet ok. 8.000 konsumentów, gdyż zwykle ser Gouda oferowany jest do sprzedaży w porcjach 100-150g. W związku z powyższym, Prezes UOKiK uznał za nieuzasadnione marginalizowanie przez stronę zakresu naruszenia.

Zdaniem Prezesa UOKiK wymierzona przez organ I instancji kara została ustalona w prawidłowej wysokości oraz jest współmierna i proporcjonalna do stwierdzonych nieprawidłowości.

Odnośnie zarzutu dyskryminowania spółki w porównaniu do innych przedsiębiorców przez wysokość wymierzonej kary, Prezes UOKiK podkreślił, że każdą sprawę należy oceniać odrębnie, gdyż mimo możliwych do wystąpienia zbieżności okoliczności faktycznych i prawnych w dwóch lub więcej postępowaniach, sytuacja może być odmienna.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie wniosła spółka. W skardze zawarła wniosek o przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów:

- atestu nr [...] na okoliczność, że produkt o nazwie "Ser Gouda" spełniał wymogi prawa, w tym żywnościowego,

- faktur VAT nr [...],[...],[...]na okoliczność, że skarżący nabywał produkty seropodobne za ceny zdecydowanie niższe niż te właściwe dla serów Gouda objętych niniejszym postępowaniem,

- korespondencji e-mailowej pomiędzy skarżącym, a dostawcą zakwestionowanego produktu, na okoliczność, że skarżący nie wiedział o zafałszowaniu zakwestionowanego produktu przez producenta oraz, że jego wycofanie nastąpiło na skutek decyzji dostawcy,

- wyciągu z rocznego sprawozdania finansowego za rok 2012 skarżącego na okoliczność, że nałożona na nią kara jest rażąco wysoka w stosunku do jej zysku,

- wyciągu z dokumentacji sprzedażowej skarżącego na okoliczność, że część partii kwestionowanego produktu zostało sprzedane 8 klientom.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), podkreślił, że wymierzenie kary pieniężnej przewidzianej w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej było skutkiem wprowadzenia przez skarżącego do obrotu zafałszowanego artykułu rolno- spożywczego, tj. stwierdzonego w trakcie kontroli na stanie należącej do niego placówki, a nie zafałszowania przez niego produktu. Nałożona na skarżącego kara nie stanowi o przypisaniu mu odpowiedzialności za to, że kwestionowany produkt został zafałszowany lecz za to, że produkt zafałszowany został wprowadzony do obrotu - stosownie do dyspozycji ww. przepisu.

Przepis art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej, stanowi, że każdy, kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane, podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie niższej jednak niż 1 000 złotych. Jak stanowi art. 3 pkt 4 ustawy o jakości handlowej definicja "obrotu" znajduje się w rozporządzeniu nr 178/2002. Zgodnie z art. 3 ust. 8 tego rozporządzenia, "obrót" to wprowadzanie na rynek, które oznacza m.in. posiadanie żywności w celu sprzedaży. W niniejszej sprawie skarżący posiadał zafałszowany ser Gouda w celu jego dalszej odsprzedaży, tym samym wprowadzał go do obrotu.

Sąd I instancji zaznaczył, że ustawa o jakości handlowej nie przewiduje możliwości badania przez organy istnienia winy, bądź jej braku po stronie podmiotu, u którego wykryto zafałszowany artykuł. Zatem dowiedzenie, że jakiś podmiot wprowadzał do obrotu zafałszowane artykuły rolno-spożywcze powoduje konieczność nałożenia kary pieniężnej. W niniejszej sprawie skarżąca skontrolowany ser Gouda posiadała w celu sprzedaży klientom swojego sklepu.

W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że zgodnie z art. 17 rozporządzenia nr 178/2002, podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności i pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności oraz kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Zdaniem WSA przepis ten należy rozumieć szeroko, iż każdy z podmiotów działających na rynku spożywczym, począwszy od producenta, aż do sprzedawcy detalicznego, obarczony jest obowiązkiem zapewnienia zgodności oferowanej żywności z wymogami prawa żywnościowego. Wobec powyższego, wszystkie podmioty biorące udział w obrocie środkami spożywczymi są obowiązane zadośćuczynić nadrzędnemu celowi prawa żywnościowego, którym jest ochrona konsumentów.

W ocenie Sądu organy wymierzając karę prawidłowo uwzględniły wskazane w ust. 5 art. 40a ustawy o jakości handlowej przesłanki. Stopień szkodliwości czynu oraz zakres naruszenia oznaczyły na poziomie najwyższym. Zdaniem Sądu naruszenie praw i interesów konsumentów oraz wprowadzenie konsumenta w błąd nie mogło być oznaczone na innym poziomie jak najwyższy, bowiem ochrona interesów konsumenta jest nadrzędnym celem. Odniosły się także do pozostałych kryteriów; tj. stopnia zawinienia – oznaczyły go na poziomie średnim; dotychczasowej działalność skarżącej spółki na rynku artykułów rolno-spożywczych – wskazały, że skarżąca nie była do tej pory karana za to naruszenie oraz wielkość jej obrotu – podając, że wymierzona kara pieniężna w wysokości 178.762,60 złotych jest adekwatna i stanowi 0,1% możliwej do nałożenia w stanie sprawy. Podsumowując, Sąd I instancji uznał, że nałożona kara nie wykracza poza maksymalną ustawową granicę i spełnia wszystkie wskazane w ww. przepisie kryteria, tj. zarówno kary proporcjonalnej, jak i skutecznej oraz odstraszającej.

Odnośnie oceny stopnia zawinienia, WSA podzielił stanowisko organów, które wzięły pod uwagę, że skarżąca jako profesjonalista obciążona jest obowiązkiem wprowadzania do obrotu środków spożywczych właściwej jakości handlowej. Tymczasem nie dołożyła należytej staranności przy wprowadzaniu zakwestionowanego produktu do obrotu, a tym samym naruszyła reguły ostrożności polegając wyłącznie na informacjach przekazanych przez dystrybutora. Jak słusznie wskazał organ, odwołując się do Atestu nr [...], nieuzasadnione jest twierdzenie, iż zakwestionowany ser Gouda spełniał wszystkie wymagania prawa żywnościowego. Wynika z niego, że produkt ten - w zakresie parametrów fizyko-chemicznych - był sprawdzany jedynie pod względem zawartości wody i tłuszczu w suchej masie. Obecność tłuszczu obcego (niemlecznego), z uwagi na którą produkt został zakwestionowany, w efekcie czego wydano skarżoną decyzję, nie była badana.

Ponadto z uwagi na oznaczenie produktu nieistniejącym numerem weterynaryjnym, nie został zapewniony, wynikający z art. 18 rozporządzenia nr 178/2002, wymóg możliwości śledzenia żywności na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji. Poprzestanie na powzięciu informacji ze strony internetowej forum mleczarskiego, iż ser Gouda jest serem pochodzenia holenderskiego, nie jest równoznaczne ze sprawdzeniem numeru weterynaryjnego. W oznakowaniu zakwestionowanego produktu umieszczony był nieistniejący numer wskazujący, że wyprodukowano go w Holandii. Jak wskazano w decyzji oficjalna lista zakładów zatwierdzonych dla handlu w krajach Unii Europejskiej dostępna jest m.in. przez stronę internetową Głównego Inspektoratu Weterynarii. Nadto w ocenie Sądu I instancji podejrzenia skarżącej powinien wzbudzić również brak oznaczenia produktu nazwą jego rzeczywistego wytwórcy. Spółka decydując się na współpracę z mało znanym podmiotem ([...] Sp. z o.o. w T., obecnie [...] Sp. z o.o. w T.) powinna zachować szczególną ostrożność i w miarę możliwości sprawdzić jego wiarygodność. W kwestii zakresu naruszenia organ słusznie w ocenie WSA wskazał, że jest on znaczny z punktu widzenia właściwości produktu i przepisów prawa, które stanowią, że produkty seropodobne nie mogą być oznaczane nazwą "ser".

Sąd I instancji podkreślił, że nie można z przepisu art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 wywieść, że różnicuje on zakres obowiązków prawnych poszczególnych kategorii podmiotów w nim wskazanych. Skarżący błędnie interpretuje ów przepis zawężając zakres odpowiedzialności przedsiębiorcy detalicznego za jakość żywności do czynności związanych z jej dalszą odsprzedażą. Zdaniem WSA mając na względzie, że dobro klienta jest nadrzędne w obrocie artykułami rolno-spożywczymi, przepis ten należy rozumieć jako wskazanie, że na wszystkich etapach - począwszy od produkcji, a skończywszy na dystrybucji, wszystkie podmioty biorące udział w jego obrocie odpowiedzialne są za zadośćuczynienie nadrzędnemu celowi. Każdy z tych podmiotów – producent, przetwarzający i dystrybutor, obarczony jest obowiązkiem przestrzegania procedur związanych z bezpieczeństwem żywności. Nie ma przy tym znaczenia na jakim etapie powstała nieprawidłowość. Najważniejszym jest, że niezgodność powstała i została wykryta, a odpowiedzialność za to ponosi, zgodnie z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej skarżąca, bo na etapie dystrybucji zafałszowanie wykryto.

W toku postępowania – w ocenie Sądu – nie doszło także do naruszenia przepisów proceduralnych w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy. Organ przeprowadził właściwe postępowanie dowodowe, czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji, podając co wziął pod rozwagę przy wymierzaniu kary pieniężnej i co wpłynęło na jej wysokość.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Orzeczeniu zarzuciła:

1.1 naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej w zw. z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002, polegające na ich błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu, poprzez przyjęcie, że spółka ponosi odpowiedzialność za działania pozostające poza jej kontrolą, tj. za zafałszowanie produktu dokonane przez producenta, które to rozumienie jest niezgodne w szczególności z Wytycznymi Komisji Europejskiej w sprawie wdrażania art. 11, 12, 14, 17, 18, 19, 20 rozporządzenia nr 178/2002;

b) art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej w zw. z art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002 mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, i nałożenie na spółkę rażąco wysokiej kary, co miało wpływ na wynik sprawy;

c) art. 40a ust. 5 w zw. z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 8 i 11 kpa polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez wymierzenie rażąco wysokiej kary, dyskryminującej spółkę na tle innych przedsiębiorców.

1.2 naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: ppsa), art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ppsa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której skargę tę należało uwzględnić i powyższą decyzję uchylić, co było następstwem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że Prezes UOKiK nie wyjaśnił w wystarczającym stopniu w uzasadnieniu decyzji, dlaczego nałożenie kary pieniężnej w wysokości 178.762,60 zł na spółkę w okolicznościach sprawy uważa za konieczne, oraz tego, jakimi konkretnymi kryteriami kierował się i jakie okoliczności uwzględnił, a jakie nie i z jakich przyczyn, decydując o wysokości kary - wskutek ww. uchybienia Sądu I instancji utrzymano arbitralne rozstrzygnięcie organu zawarte w zaskarżonej decyzji co do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej,

b) art. 106 § 3 ppsa poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów wskazanych w petitum skargi, mimo że dowody te mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu, tj. wpływają na ocenę przesłanek branych pod uwagę przy wymiarze kary, a ich przeprowadzenie nie spowodowałyby nadmiernego przedłużenia postępowania,

c) art. 141 § 4 ppsa poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia zarzutu podniesionego w skardze, który to zarzut miał istotny wpływ na rozpoznanie sprawy w szczególności w kwestii wymierzenia kary i jej wysokości tj.:

(i) naruszenia art. 40a ust. 5 w zw. z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej w zw. z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 8 i 11 kpa polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez wymierzenie rażąco wysokiej kary, dyskryminującej skarżącą na tle innych przedsiębiorców.

W związku z wniesieniem skargi kasacyjnej spółka zwróciła się o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE w celu ustalenia, czy art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 przewiduje odpowiedzialność automatyczną i absolutną o następującej treści:

"Czy wykładni art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 należy dokonywać w ten sposób, że przepis ten dopuszcza w przypadku przedsiębiorstw zajmujących się handlem hurtowym przypisanie odpowiedzialności za wprowadzenie towaru do obrotu w każdym przypadku, na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej niezależnie od okoliczności, że do naruszenia prawa żywnościowego doszło w innym przedsiębiorstwie pozostającym poza jego kontrolą, przy czym podmiot zajmujący się handlem hurtowym nie miał możliwości ustalenia w zakresie działalności pozostającej pod jego kontrolą, iż produkt narusza właściwe dla działalności innych podmiotów wymogi przewidziane prawem żywnościowym w zakresie oznaczania produktów?"

W razie pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie:

"Czy art. 17 ust. 2 ostatni akapit rozporządzenia nr 178/2002, w szczególności w zakresie wymogu proporcjonalności kar, interpretowany zgodnie z zasadami odpowiedzialności ujętymi w art. 17 ust. 1 tego rozporządzenia, sprzeciwia się interpretacji przepisów prawa krajowego dopuszczającej nałożenie surowych kar administracyjnych w wysokości do 10% rocznych przychodów na podmiot na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej (tj. niezależenie od możliwości przypisania danemu podmiotowi winy nawet w postaci winy nieumyślnej), co skutkuje nałożeniem kary za posiadanie produktu, którego skład i oznaczenie narusza przepisy prawa żywnościowego, przy czym interpretacja przepisów prawa krajowego nie dopuszcza możliwości uwolnienia się od odpowiedzialności mimo dochowania aktów staranności właściwych dla działalności danego podmiotu?"

W oparciu o powyższe spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie i o jego uchylenie w części odnoszącej się do kary nałożonej na skarżącą, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub też o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji [...] WIJH, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE nie zasługiwał na uwzględnienie.

Niewątpliwie zgodnie art. 267 TFUE to Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii; W przypadku gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. W przypadku gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału.

Literalne brzmienie ostatniego akapitu przytoczonej regulacji zdaje się wskazywać na bezwzględny obowiązek skierowania pytania prejudycjalnego do TS, gdy w postępowaniu strona występuje z takim wnioskiem. W praktyce jednakże TS przyjmuje, że łączna interpretacja art. 267 akapit 2 i 3 TFUE prowadzi do wniosku, że sąd ostatniej instancji, przy podejmowaniu decyzji o potrzebie zadania pytania prejudycjalnego, dotyczącego wykładni prawa unijnego, dysponuje taką samą autonomią, jak sądy niższych instancji. Nie jest on zatem zobowiązany do zadania pytania, szczególnie jeżeli uzna, że dana kwestia nie ma zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Także w doktrynie podkreśla się brak wiążącego skutek wniosku stron o zadanie pytania prejudycjalnego. To sąd krajowy, prowadzący postępowanie, samodzielnie podejmuje decyzję, czy orzeczenie TSUE dotyczące ważności lub wykładni prawa unijnego jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sporu głównego. Nawet więc sąd ostatniej instancji nie musi zwracać się do TS, jeżeli orzeczenie prejudycjalne nie miałoby znaczenia dla sprawy.

Ponadto od reguły określonej w art. 267 akapit 3 TFUE istnieją dwa zasadnicze wyjątki umożliwiające sądowi ostatniej instancji rezygnację z zadania pytania prejudycjalnego, pomimo występowania w danym postępowaniu zagadnienia prawnego z zakresu prawa unijnego. Zostały one sformułowane w orzecznictwie TS w postaci tzw. doktryn acte clair oraz acte éclairé. Zgodnie doktryną acte éclairé sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa krajowego, nie jest zobowiązany do zwrócenia się z pytaniem do TS, jeżeli kwestia będąca przedmiotem wątpliwości została już wyjaśniona we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości.

Z kolei według doktryny acte clair obowiązek zadania pytania prejudycjalnego przez sąd ostatniej instancji nie ma zastosowania w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przepisu prawa europejskiego jest tak oczywista, że nie budzi żadnych racjonalnych wątpliwości. (por. Agnieszka Kastelik-Smaza - Pytania prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej a ochrona praw jednostki.; Oficyna 2010 - i powołane tam orzeczenia w tym m.in. wyrok TS w sprawie Costa v. E.N.E.L. z dnia 15 lipca 1964 r., 6/64; wyrok TS w sprawie Rheinmühlen z dnia 16 stycznia 1974 r., 166/73; wyrok TS w sprawie CILFIT z dnia 6 października 1982 r., 283/81, wyrok TS sprawie Adeneler i in. v. Ellinikos Organismos Galaktos (ELOG) z dnia 4 lipca 2006 r. C-12/04).

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego treść art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, szczególnie w zakresie podnoszonym przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 183 § 1 i 2 ppsa, tzn. w myśl zasady związania podstawami, na których ją oparto, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

Przede wszystkim Sądowi I instancji nie można postawić skutecznego zarzutu błędnej wykładni art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej w zw. z art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002.

Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane, podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10 % przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie niższej jednak niż 1.000 zł.

Zgodnie natomiast z art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów (ust. 1). Państwa członkowskie wprowadzają w życie prawo żywnościowe oraz monitorują i kontrolują przestrzeganie przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz odpowiednich wymogów prawa żywnościowego na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji. W tym celu Państwa Członkowskie zachowują system oficjalnych kontroli i innych działań stosownych do okoliczności, z uwzględnieniem informowania opinii publicznej o bezpieczeństwie i ryzyku związanym z żywnością i paszami, nadzorem nad bezpieczeństwem żywności i pasz oraz innych działaniach monitorujących, obejmujących wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji. Państwa Członkowskie ustanawiają również zasady dotyczące środków i kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego i paszowego. Ustanowione środki i kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające (ust. 2).

W ocenie Naczelnego Sądu Administrcayjnego w pełni podzielić należy pogląd, że na użytek zastosowania art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy z 2000 r. o jakości handlowej, przez wprowadzającego do obrotu artykułu rolno-spożywcze należy rozumieć każdego, kto dokonuje wyżej wymienionych czynności, a zatem również sprzedawcę niebędącego producentem artykułu oferowanego do sprzedaży (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., II GSK 1916/14). Według bowiem art. 3 pkt 4 ustawy o jakości – co trafnie podnoszono w sprawie - obrót oznacza czynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia, o którym mowa w pkt 2, tj. rozporządzenia (WE) nr 178/2002. Stanowi on natomiast wprost, że "wprowadzenie na rynek" oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania.

W pełni zasadne jest też przyjęcie w świetle literalnego brzmienia art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, że skoro na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zobowiązane są zapewnić zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów, to znaczy że na każdym z podmiotów działających na tym rynku – od producenta aż po sprzedawcę detalicznego – spoczywa określony przepisem obowiązek.

Nie jest natomiast tak, że dla nałożenia kary za wprowadzenie do obrotu artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego przesądzające znaczenie ma na jakim etapie doszło do zafałszowania artykułu i kto za zafałszowanie ponosi odpowiedzialność.

Wprawdzie zgodzić należy się z wywodami autora skargi kasacyjnej, że stosownie do art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 podmiot odpowiada jedynie za działania znajdujące się pod jego kontrolą, istotny jest związek etapu obrotu z działalnością pozostająca pod kontrolą podmiotu, odpowiedzialność ta nie ma zatem charakteru absolutnego – dotyczy bowiem tylko zakresu i etapu pozostającego pod kontrola danego podmiotu. Rzecz jednak w tym, że nie powinno ulegać kwestii, że dystrybutor odpowiada za etap dystrybucji i właśnie działalność w tym zakresie pozostaje pod jego kontrolą. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA jednoznacznie wskazał, że nałożona kara nie jest efektem przypisania dystrybutorowi odpowiedzialności za zafałszowanie produktu lecz za wprowadzanie tego zafałszowanego produktu do obrotu.

Tym samym – wbrew wywodom skargi kasacyjnej – z treści art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 nie wywiedziono, że odpowiedzialność dystrybutora obejmuje działania, które odbyły się na innych szczeblach obrotu i za które odpowiada inny podmiot, a dystrybutor nie ma na to wpływu. Powyższe potwierdza, że w sprawie nie zachodzą wątpliwości interpretacyjne – wskazane w propozycji pytania prejudycjalnego.

W przedstawionym stanie rzeczy oczywiste jest nadto, że zarzut - jakoby Sąd I instancji w wyniku błędnej wykładni art. 40a ustawy o jakości i art. 17 ust. 1 rozporządzenia przyjął odpowiedzialność dystrybutora za działania pozostające poza jej kontrolą, tj. za zafałszowanie produktu dokonane przez producenta - nie polega na prawdzie. Stanowiska takiego bowiem WSA nie wyraził.

Za usprawiedliwione nie może być też uznane oparcie skargi kasacyjnej na wadliwym zastosowaniu art. 40a ust. 5 w zw. z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej - poprzez wymierzenie rażąco wysokiej kary.

Zgodnie z art. 40 a ust. 5 tej ustawy, ustalając wysokość kary, wojewódzki inspektor albo wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkość jego obrotów.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem było, że przedmiotowy produkt nie spełniał wymogów z załącznika XII do rozporządzenia 1234/2007 oraz deklaracji na etykiecie, badanie próbki wykazało mianowicie zawartość obcego tłuszczu w ilości 92,19 %, był to zatem nie ser lecz wyrób seropodobny, co świadczy o zafałszowaniu produktu. Produkt był nieznanego pochodzenia i opatrzono go przy tym nieistniejącym numerem weterynaryjnym.

W tym stanie rzeczy uznać trzeba, że prawidłowo oceniono ustawowe przesłanki ustalenia kary, co – wbrew zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 107 § 1 i 3 kpa - znalazło szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji. Co do stopnia szkodliwości czynu i zakresu naruszenia – zasadnie odniesiono się do ilości sprzedanego towaru i ewentualnej liczby konsumentów – prawo (także wyboru) i interes (także ekonomiczny) których naruszono. Jako w pełni usprawiedliwione ocenić należy nadto wywody co do stopnia zawinienia – jeśli wziąć pod uwagę, że poprzestanie na fakcie posiadania atestu, niezawierajacego wszystkich danych, w sytuacji gdy pochodzenie towaru nie było znane i w tych okolicznościach niesprawdzenie numeru weterynaryjnego świadczy o braku staranności dystrybutora. W świetle podanych okoliczności wysokość kary w wysokości 0,1 % możliwej do nałożenia – wbrew zarzutom – słusznie uznano za adekwatną i proporcjonalną w stosunku do stwierdzonych przesłanek ustalania wysokości kary.

W ocenie NSA, Sąd I instancji nie miał uzasadnionych podstaw by uznać, że dokonana ocena przesłanek ustalania wysokości kary narusza art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa) czy zasadę wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 kpa). Nie było też potrzeby przeprowadzenia w postępowaniu sądowoadministrcayjnym uzupełniającego postępowania dowodowego. Zasadą jest bowiem, że Sąd kontrolując zaskarżony akt bierze pod uwagę nie tylko stan prawny ale i faktyczny z dnia rozstrzygnięcia administracyjnego. Należy w tym miejscu zauważyć, że Sądowi I instancji nie postawiono zarzutu niedostrzeżenia uchybień co do wymogu wyczerpującego zgromadzenia dowodów w postępowaniu administracyjnym (np. przez sformułowanie zarzutu naruszenia ar. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i kpa).

Nie można się w końcu zgodzić z zarzutem, że uchybiono wymogom uzasadnienia. Podkreślenie wymaga, że art. 141 § 4 ppsa, jako przepis prawa procesowego, może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ewentualnemu deficytowi w odniesieniu się do zarzutu naruszenia art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 8 i 11 kpa – w świetle tego, co zostało wyżej powiedziane – nie można przypisać takiego charakteru.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w pkt.1. sentencji wyroku

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).