Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 627/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.9, art.20
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: art.212 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.7,77,80,107 § 3, art. 140, 145, 145a, 146 § 2, art. 147-152, art.154 § 2, 155-159, art.161-163
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1378/10 w sprawie ze skargi J. E. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zaświadczenia w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 1378/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi J. E. – uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] wraz z utrzymaną przez nią decyzją Wojewody Ł. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zaświadczenia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 20101 r. nr [...] Wojewoda Ł. odmówił zmiany zaświadczenia nr [...] Starosty Ł. z dnia [...] lutego 2001 r. potwierdzającego F. E. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej uznając, że zmiana w/w zaświadczenia, w związku ze zmianą stanu prawnego i faktycznego, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych była sprzeczna z interesem społecznym. Ponadto organ wojewódzki przyjął, że zaświadczenie nie zawierało w swej treści ustaleń, które uchybiałyby interesom strony, a ustawodawca - chroniąc słuszny interes strony - nałożył na wszystkie podmioty obowiązek waloryzacji wartości nabytego prawa na dzień jego realizacji.

Rozpatrując sprawę na skutek odwołania wniesionego przez J. E., spadkobiercę F. E., Minister Skarbu Państwa - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418, ze zm.) – decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ł.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że z zaświadczenia nr [...] Starosty Ł. z [...] lutego 2001 r. wynikało, iż uprawnienia wynikające z art. 212 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr 46, poz. 543) przysługiwały F. E. w wysokości [...] zł. W dniu [...] czerwca 2009 r. J. E. wystąpił zaś z wnioskiem o zmianę w pkt [...] powyższego zaświadczenia, to jest w zakresie określenia wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uwzględnienie wartości mienia wynikającej z aktualnej wyceny rzeczoznawcy majątkowego oraz o ujawnienie w rejestrze prawa do rekompensaty nowego zaświadczenia.

Przytoczywszy treść art. 20 ustawy z 5 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 155 k.p.a., Minister – powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne – stwierdził, że na podstawie art. 155 k.p.a. nie można zmienić decyzji, która została wydana w oparciu o przepisy aktualnie już nieobowiązujące i podnosił, iż uchylenie lub zmiana decyzji w tym trybie nie może rodzić skutków prawnych z mocą wsteczną. W związku z powyższym, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie, to jest w sytuacji kiedy nastąpiła zmiana przepisów dotyczących rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zmiana decyzji mogła stanowić naruszenie prawa. Zgodnie bowiem z art. 155 k.p.a. – jak wywodził Minister - zmiany decyzji administracyjnej może dokonać organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Organ twierdził również, że zmiana ostatecznego zaświadczenia Starosty Ł. z [...] lutego 2001 r., w przypadku, gdy zaświadczenie to pozbawione było wad prawnych naruszałoby zasadę równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji – faktycznej lub prawnej, a więc posiadających decyzje lub zaświadczenia potwierdzające ich prawo do rekompensaty, a wydane na podstawie odrębnych przepisów (art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Słuszny interes społeczny w tym wypadku przemawiał więc – wg organu - za pozostawieniem w obrocie prawnym niezmienionego zaświadczenia i skorzystaniem przez skarżącego z możliwości waloryzacji świadczenia na dzień jego wypłaty, zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy z 8 lipca 2005 r.

Na wyżej przedstawioną decyzję J. E. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi naruszenie: art. 20 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 7, 77, 80, 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu sprawy i nieuwzględnieniu słusznego interesu strony oraz art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Odpowiadając na skargę Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej: "P.p.s.a") – zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była zasadna.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszały art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych decyzji. Przytaczając treść w/w przepisu, Sąd podkreślił, iż ma on charakter przepisu szczególnego, z którego wynika, że ustawodawca przyjął możliwość zastosowania w sprawach w nim wskazanych przepisu art. 155 k.p.a. Tymczasem, organy obu instancji, chociaż w uzasadnieniu swego stanowiska wskazywały na przepis art. 20 ustawy, to w istocie nie uwzględniły jego normatywnej treści, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za zasadny zatem Sąd uznał zarzut skargi, że organy obydwu instancji nie dokonały analizy przesłanek z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 20 ustawy z 2005 r., tj. nie zanalizowały, czy za zmianą zaświadczenia, na podstawie którego strona nabyła prawo, przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiały się zmianie.

W szczególności, Sąd nie podzielił poglądu organu, że zmianie zaświadczenia sprzeciwia się nowy stan prawny, gdyż przepis art. 20 w/w ustawy, taką możliwość przewiduje. Skoro więc strona wystąpiła z wnioskiem o częściową zmianę zaświadczenia, organ obowiązany był rozpoznać wniosek według przesłanek wynikających z przepisu art. 155 k.p.a. Z tego też powodu Sąd Wojewódzki nie zgodził się ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonej decyzji, że zmiana zaświadczenia, gdy było ono pozbawione wad prawnych, naruszałaby zasadę równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji faktycznej lub prawnej, to jest posiadających zaświadczenia potwierdzające prawo do rekompensaty, a wydane na podstawie odrębnych przepisów.

Ponadto, Sąd Wojewódzki zauważył, że zarzut naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji, a na którą powoływał się Minister Skarbu Państwa może być odnoszony wyłącznie do normy prawnej zawartej w ustawie, a nie powinien być kierowany do osoby, która występuje z wnioskiem dotyczącym realizacji prawa na podstawie obowiązujących przepisów.

Sąd pierwszej instancji podkreślił też, że organy pominęły w analizowanym przypadku okoliczności związane z sytuacją prawną, w jakiej - po wejściu w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. - znalazły się osoby, które nie zdołały uzyskać zaliczenia wartości pozostawionego poza granicami mienia na poprzednich zasadach. Według poprzednio obowiązujących przepisów możliwe było bowiem zaliczenie w 100 % wartości pozostawionych nieruchomości na poczet ceny sprzedaży nieruchomości lub innych praw bądź opłat i część osób z tej możliwości skorzystała. Natomiast osoby, które takiego zaliczenia nie uzyskały, mogą obecnie zrealizować prawo do rekompensaty jedynie w 20 % ich wartości. W takiej też niekorzystnej sytuacji pozostaje skarżący, czego organy nie wzięły pod uwagę.

Nie można było również – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - zgodzić się ze stanowiskiem organu, że interes społeczny przemawiał w tym przypadku za pozostawieniem w obrocie prawnym niezmienionego zaświadczenia i skorzystaniem przez skarżącego z waloryzacji świadczenia. Ustawodawca w art. 20 powołanej ustawy przewidział bowiem możliwość zmiany zaświadczenia, a w art. 17 ust. 5 ustawy unormował waloryzację świadczenia, co oznaczało, że są to dwie, odrębne instytucje, przy czym waloryzacja następuje na etapie wypłaty świadczenia pieniężnego od kwoty wskazanej w decyzji lub zaświadczeniu. Istota zaś wniosku złożonego przez skarżącego sprowadzała się do zmiany wartości nieruchomości wskazanej w pkt [...] zaświadczenia z 2001 r., z uwagi na nieaktualność (wobec upływu czasu) kwoty wyliczonej w operacie, na podstawie którego oszacowano wartość pozostawionej nieruchomości.

Odnosząc się do przywołanego w decyzji orzecznictwa, Sąd Wojewódzki stwierdził, że było ono powołane "wybiórczo" a część orzeczeń została wydana w innym stanie prawnym (przed zmianą treści normatywnej art. 20 ustawy). W związku z powyższym Sąd polecił, by ponownie rozpoznając wniosek, organ przeprowadził postępowanie z uwzględnieniem przedstawionych wyżej wskazań.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Skarbu Państwa, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez naruszenie zasad kontroli legalności decyzji administracyjnych i pominięcie, iż zakres nadzwyczajnego postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest ograniczony tylko do badania czy wystąpiły formalne przesłanki warunkujące zastosowanie tej instytucji,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wszystkie przesłanki przewidziane w art. 155 k.p.a. zostały spełnione, a w szczególności, iż za zmianą zaświadczenia nr [...] Starosty Ł. z [...] dnia lutego 2001 r. przemawiał słuszny interes strony a przepis szczególny się temu nie sprzeciwiał, podczas gdy organy administracji publicznej nie przekroczyły granic uznania administracyjnego przyjmując, iż nie można było uwzględnić wniosku zgodnego z interesem strony w sytuacji, gdy godziło to w interes społeczny,

II. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię to jest art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż art. 20 ustawy nie sprzeciwia się zmianie - w trybie art. 155 k.p.a. - zaświadczenia nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. potwierdzającego prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wydanego na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a tym samym błędne uznanie, iż zmiana stanu prawnego pozwala na zastosowanie art. 155 k.p.a., podczas gdy przepisy powoływanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...) nie przewidują – w stosunku do nieruchomości objętej zaświadczeniem wydanym pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów - możliwości określenia przez organ administracyjny nowej wyceny wartości nieruchomości po wydaniu zaświadczenia.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Minister Skarbu Państwa wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie - w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik postępowania - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że wprawdzie postępowanie prowadzone w trybie art.155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od tego, w którym wydano kwestionowaną decyzję ostateczną, jednakże decyzja kończąca postępowanie, prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a., zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną orzeczeniem wydanym w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się zaś elementy podmiotowe i przedmiotowe i przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy łącznie. W związku z tym organ akcentował, że tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej a zatem nie może budzić wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art.155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych. Dlatego też należy stwierdzić, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Niedopuszczalna jest natomiast w omawianym trybie - co do zasady - zmiana decyzji polegająca na zmianie adresata, czy podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Podkreślano też, że przesłanki wyznaczone w art. 155 k.p.a. muszą wystąpić łącznie, aby organ mógł odstąpić od związania ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnej i dokonać weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym. Nie jest więc dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 k.p.a. przesłankę, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony, tymczasem w rozpoznawanej sprawie, wskazując na uznaniowość decyzji wydawanej na podstawie art. 155 k.p.a., Sąd I instancji pominął stanowisko organów administracji publicznej, które rozważając wniosek strony z punktu widzenia interesu społecznego i słusznego interesu strony nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

Podnoszono również, że - zgodnie z orzecznictwem - interes strony w zmianie bądź uchyleniu decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. nie może być uzasadniany zmianami obowiązującego prawa. Natomiast, w niniejszej sprawie skarżący upatruje istnienie swojego interesu w zmianie zaświadczenia Starosty Ł. z dnia [...] lutego 2001 r. i żąda jej zmiany ze względu na zmianę stanu prawnego po wydaniu przedmiotowego zaświadczenia.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OSK 339/10), Minister twierdził też, że potencjalne uwzględnienie wniosku J. E. spowodowałoby nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji osób, które pod rządami dawnych ustaw uzyskały potwierdzenie prawa do rekompensaty. Samo zaś subiektywne poczucie krzywdy żywione przez stronę, rozczarowanie i żal wobec stanowiska organu administracji lub ustawodawcy, który w poczuciu skarżącego zmienił istniejący stan prawny na bardziej pod względem finansowym korzystny dla osób uprawnionych, nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 155 k.p.a., a tym samym nie stanowi przesłanki wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do kwestii materialnoprawnych, Minister zwracał uwagę, że z treści art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1416, ze zm.) wynika, iż wolą ustawodawcy było zachowanie, co do zasady, mocy prawnej decyzji i zaświadczeń wydanych w poprzednio obowiązujących stanach prawnych. Zgodnie zaś z bezpośrednią treścią art. 27 ustawy z 8 lipca 2005 r. na podstawie przepisów tej ustawy właściwy organ prowadzi jedynie postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli przed dniem 7 października 2005 r.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. E. wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem kosztów zastępstwa procesowego, podtrzymując poglądy wyrażone przez Sąd Wojewódzki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te sprowadzały się zaś zarówno do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W ramach zarzutów procesowych wskazywano na naruszenie przepisów: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 155 k.p.a. - poprzez naruszenie zasad kontroli legalności decyzji administracyjnej, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz, że wszystkie przesłanki przewidziane w art. 155 k.p.a. zostały w rozpatrywanej sprawie spełnione, choć w rzeczywistości taka sytuacja nie miała miejsca.

Z zarzutami tymi nie można się jednak zgodzić.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych należą do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym a więc – jeśli w ogóle – to powinny być powoływane jako zarzut o charakterze prawnomaterialnym a nie procesowym. Ponadto, przepisy te zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał w analizowanej sprawie takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W związku z powyższym przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wydanie natomiast wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.

Zgodzić się przy tym trzeba z Sądem Wojewódzkim, że zaskarżona decyzja została wydana z obrazą prawa materialnego ( o czym poniżej), jak również naruszała przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obydwu instancji nie dokonały bowiem w istocie analizy przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., gdyż nie rozważyły, czy za zmianą zaświadczenia nr [...] Starosty Ł. potwierdzającego F. E. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. W zaskarżonej decyzji organ w zasadzie skoncentrował się na kwestiach braku tożsamości przepisów prawa w dacie wydawania zaświadczenia z przepisami obowiązującymi aktualnie zaś do przesłanek, o których mowa w art. 155 k.p.a., odniósł się jedynie powierzchownie, wręcz zdawkowo.

Ponadto, uchylenie zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. dowodziło jedynie, że Sąd pierwszej instancji wprawdzie wyraził odmienną niż organ ocenę prawną dotyczącą prawa materialnego (art. 20 ustawy zabużańskiej z 2005 r.), którą następnie związał organy, ale stwierdzając równocześnie istotne wadliwości proceduralne, zwrócił na nie uwagę, polecając Wojewodzie Ł. rzetelne rozważenie przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a. Powyższe zatem oznacza, że nie jest prawdą zawarty w skardze kasacyjnej pogląd, iż Sąd Wojewódzki przyjął, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki przewidziane w art. 155 k.p.a. Kwestia ta nie została bowiem jeszcze przesądzona.

Podstawowym jednak zagadnieniem, które wystąpiło w rozpatrywanym przypadku było zagadnienie prawnomaterialne uregulowane w art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418).

Istotnym jest przy tym okoliczność, że w/w przepis w swej pierwotnej wersji przewidywał, że (cyt.) " Do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się przepisy działu II rozdziału 12 i 13 Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 146 § 1". Przepis ten miał zatem dosyć ogólne brzmienie i z tego powodu nasuwał szereg wątpliwości interpretacyjnych, zwłaszcza gdy był wiązany z art. 155 k.p.a. W stosunku bowiem do tego ostatniego przepisu istniało ( i nadal istnieje ) ugruntowane orzecznictwo, iż generalnie zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, może mieć miejsce jedynie w przypadku m. in. tożsamości przepisów prawa, w oparciu o które została wydana decyzja kończąca postępowanie i przepisów prawa obowiązującego w momencie orzekania w trybie art. 155 k.p.a. Powyższe wątpliwości interpretacyjne skutkowały zatem rozbieżnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

W dniu 20 listopada 2008 r. weszła w życie nowela do ustawy zabużańskiej ( ustawa z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty... - Dz. U. Nr 197, poz. 1223 ), która w art. 1 pkt 2 zmieniła dotychczasową treść art. 20. Obecnie przepis ten stanowi, że do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147-152, art. 154 § 2, art. 155-159 oraz art. 161-163 k.p.a., z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio. Z uzasadnienia przy tym projektu ustawy zmieniającej wynika, że powyższa nowelizacja spowodowana była maksymalną ochroną praw nabytych przez osoby uprawnione do rekompensaty w zakresie (dokładnego) określenia instytucji wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, służących do podważania zaświadczeń i decyzji wydawanych na podstawie przepisów odrębnych. W projekcie tym wyjaśniono też, że przyjęta obecnie wersja art. 20 ustawy zabużańskiej pozwala rozciągnąć zastosowanie wymienionych w nim instytucji również na zaświadczenia oraz (cyt.) pozwala na zmianę decyzji i zaświadczeń wydanych na podstawie przepisów odrębnych" ( vide: Sejm RP VI kadencji, nr druku 788).

Zatem w aktualnie obowiązującym brzmieniu omawiany przepis przewiduje expressis verbis możliwość zastosowania do zaświadczenia, wydanego pod rządami poprzednio istniejącego ustawodawstwa zabużańskiego, przepisu art. 155 k.p.a. Powyższe – zdaniem składu orzekającego w analizowanej sprawie – jednoznacznie rozstrzyga wiec o tym, że art. 20 ustawy zabużańskiej jest przepisem szczególnym, pozwalającym na stosowanie procedury przewidzianej art. 155 k.p.a. do zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty, a wydanych na podstawie poprzednich regulacji zabużańskich. Wynika to bowiem bezpośrednio zarówno z treści w/w przepisu jak i z uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej obowiązujące unormowanie. Zaakcentować wypada, że omawiany przepis nie precyzuje, które z wymienionych w nim instytucji mogą być stosowane w stosunku do decyzji a które do zaświadczeń. Nie przewiduje w ogóle takiego rozróżnienia, w związku tym należy unormowanie to rozumieć – zgodnie z jego brzmieniem. To zaś oznacza, że wszystkie wymienione w tym przepisie instytucje procesowe mogą mieć zastosowanie zarówno do decyzji, jak i zaświadczeń z tym, że w tym ostatnim przypadku – odpowiednio.

Odnosząc się do sygnalizowanej w skardze kasacyjnej argumentacji zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r. (sygn. akt 339/10), należy zwrócić uwagę na odmienność stanu faktycznego, który zachodził w w/w sprawie i warunkował przyjęte w tym orzeczeniu stanowisko Sądu. We wspomnianej sprawie uprawnieni bowiem zrealizowali już wcześniej swoje prawo do rekompensaty, zaś w sprawie rozpatrywanej realizacja prawa jeszcze nie nastąpiła.

Z tego powodu, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana już po dniu 20 listopada 2008 r. nie ulega wątpliwości, że winna ona odpowiadać uregulowaniu zawartym w art. 20 cytowanej ustawy, w jego aktualnym brzmieniu.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – orzekł jak w sentencji.