Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1938/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art, 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 3 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1162/18 w sprawie ze skarg J. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] września 2018 r. o numerach: [...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] w przedmiocie zasiłków celowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1162/18 oddalił skargi J. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] września 2018 r. o numerach: [...] oraz [...] w przedmiocie zasiłków celowych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzjami z [...] lipca 2018 r. przyznał J. K. (dalej skarżąca) zasiłek celowy z Programu Rządowego na zakup żywności:

1) w kwocie 124,00 zł za okres od [...] lipca 2018 r. do [...] lipca 2018 r. – decyzją nr [...];

2) w kwocie 124,00 zł za okres od [...] sierpnia 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r. – decyzją nr [...];

3) w kwocie 120,00 zł za okres od [...] września 2018 r. do [...] września 2018 r. – decyzją nr [...];

4) w kwocie 124,00 zł za okres od [...] października 2018 r. do [...] października 2018 r. – decyzją nr [...];

5) w kwocie 120,00 zł za okres od [...] listopada 2018 r. do [...] listopada 2018 r. – decyzją nr [...];

6) w kwocie 124,00 zł za okres od [...] grudnia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. – decyzją nr [...].

Podstawą materialnoprawną powyższych decyzji stanowią przepisy art. 2, art. 3, art. 8, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 24, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39, art. 102, art. 106, art. 107, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769), powoływanej dalej jako "u.p.s.", rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058), art. 104, art. 107 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2012 – 2020 (M.P. z 2013 r. poz. 1024) i uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy W. pomocy w zakresie dożywiania (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego poz. 919).

Burmistrz Miasta i Gminy W. na podstawie zebranej dokumentacji dotyczącej sytuacji majątkowej i osobistej wnioskodawcy ustalił, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o zasiłek celowy z Programu Rządowego wyniósł 624,00 zł, a zatem nie przekraczał kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., to jest kwoty 634,00 zł. Rodzaj i wysokość przyznanego świadczenia dostosowana została do możliwości finansowych Pomocy Społecznej, a jednocześnie ustalona została w oparciu o przedstawione potrzeby. Sposób obliczania oraz kwota przyznanego zasiłku zgodna jest z przyjętą w M-GOPS W. polityką świadczeń, a w szczególności z zasadą wedle, której osobom samotnie gospodarującym których miesięczny dochód nie przekracza 100% kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s., tj. 634,00 zł miesięcznie, ustala się dzienną kwotę 4,00 zł na zakup artykułów żywnościowych z przeznaczeniem na przygotowanie gorącego posiłku. Ponieważ miesięczny dochód skarżącej nie przekraczał 100% wskazanego kryterium, zatem organ ustalił kwotę jednostkową posiłku w wysokości 4,00 zł na każdy dzień miesiąca.

W odwołaniach od powyższych decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak zbadania całokształtu okoliczności sprawy, naruszenie art. 8 K.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a także błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, mający istotny wpływ na jej treść polegający na przyjęciu, że zasiłek w przyznanej kwocie będzie wystarczający dla zaspokojenia chociażby częściowo jej potrzeb.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzjami z [...] września 2018 r. nr [...] oraz [...] utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Organ wskazał, że skarżąca jest objęta stałą pomocą i otrzymuje szereg świadczeń z Ośrodka Pomocy Społecznej w formie zasiłków celowych przyznawanych w ramach możliwości finansowych Ośrodka, co oznacza, że organ I instancji nie pozostaje obojętny wobec sytuacji życiowej odwołującej się. Postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami ogólnymi wynikającymi z K.p.a. Przyznał też rację organowi I instancji, że spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości żądanej. Wysokość świadczenia zależna jest od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz od liczby osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Zdaniem Kolegium przyznanie wnioskodawczyni zasiłków celowych na zakup żywności w kwocie 4 zł na dzień nie narusza postanowień ustawy.

J. K. wniosła skargi na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Postanowieniem z 18 lutego 2019 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg na ww. decyzje, a to sprawy o sygn. III SA/Kr 1163/18, III SA/Kr 1164/18, III SA/Kr 1165/18, III SA/Kr 1166/18, III SA/Kr 1167/18 i zdecydował o ich wspólnym dalszym prowadzeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargi J. K. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 39 u.p.s. decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. W związku z tym organ orzekając w tym przedmiocie ma obowiązek wziąć pod uwagę całokształt sytuacji strony mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, a także wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Zatem jednym z warunków uniemożliwiających uwzględnienie żądania, może być brak wystarczających środków na realizację zgłoszonej przez stronę potrzeby jakimi organ dysponuje w dacie rozstrzygania sprawy, co wynika wprost z treści art. 3 ust. 4 powołanej ustawy.

Sąd uznał, że powołane w skardze zarzuty prawa materialnego sprowadzają się do wykazania, że organy pomocy społecznej, pomimo zaistnienia szeregu przesłanek uzasadniających złą sytuację materialną skarżącej, nie przyznały jej pomocy w adekwatnej wysokości. Tym samym organy miały dopuścić się naruszenia wskazanych w skardze i uzupełnieniu skargi przepisów u.p.s. oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lutego 2014 r. W ocenie Sądu w materiale dowodowym sprawy wykazano wszystkie okoliczności mające mieć wpływ na zasadność uzyskania pomocy, a to m.in. schorzenia skarżącej, jej dochód, fakt, że jest osobą samotnie prowadzącą gospodarstwo domowe, a także jej niepełnosprawność. Wszystkie te okoliczności sprawiły, że organ II instancji utrzymał zaskarżone decyzje w mocy. Organ I instancji organ orzekając w przedmiocie przyznania zasiłków miał obowiązek wziąć pod uwagę całokształt sytuacji strony mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie tak się stało. Odnośnie do wysokości przyznanych świadczeń, co jest kwestionowane przez wnioskodawczynię, która uznaje, że wysokość zasiłków jest zaniżona, Sąd uznał, że organ uwzględnił istotne okoliczności dotyczące jej sytuacji życiowej. Tym samym organ spełnił zadania nałożone na niego przez ustawodawcę. Sąd podkreślił, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że możliwość zaspokojenia potrzeb osób uprawnionych jest zależna nie tylko od spełnienia przez nich przesłanek uprawniających do otrzymania świadczenia, które w niniejszej sprawie bez wątpienia są spełnione, ale także od stanu finansów ośrodka pomocy społecznej. Innymi słowy spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza zatem, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia, w tym także świadczenia w żądanej wysokości. Z uwagi na ograniczone środki finansowe organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy liczbę osób wymagających wsparcia, a nie liczbę osób ubiegających się o wsparcie w określonej przez wnioskodawców wysokości. Zdaniem Sądu I instancji organy orzekające w sprawie wzięły pod uwagę zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, rozstrzygnęły sprawę zważając na sytuację skarżącej, ograniczone możliwości finansowe organów pomocy społecznej, a tym samym ochronę interesów osób uprawnionych do uzyskania wsparcia ze środków pomocy społecznej. W toku postępowania administracyjnego zebrano materiał dowodowy pozwalający na ustalenie sytuacji skarżącej i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Kontrolując więc orzeczenia organów obu instancji w tej sprawie, sąd stwierdził, że przy ich wydawaniu nie doszło do przekroczenia ram uznania administracyjnego. Skoro bowiem organy uznały, że zasadne jest przyznanie skarżącej zasiłków celowych na zakup żywności, to władne były w tym przypadku podjąć wobec skarżącej, na podstawie przepisów u.p.s., decyzję pozytywną i w sposób wystarczający ją uzasadniły.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa procesowego - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak udowodnienia przez organ wzrostu zapotrzebowania na pomoc społeczną w gminie, m.in. nieprzedstawienie danych statystycznych na poparcie tego stanowiska, Sąd uznał, że nie jest on zasadny. Nie można bowiem zgodzić się ze skarżącą, że organ administracyjny w każdej indywidualnej decyzji ma obowiązek udowadniania, że liczba osób potrzebujących pomocy społecznej wzrasta, wskazywania liczby osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w konkretnym okresie, danych statystycznych na ten temat czy podawania wielkości środków, którymi dysponuje w tym czasie. Zasadność wydawania środków przez organ jest przedmiotem kontroli odpowiednich organów nadzorczych, niemniej z uwagi na to, że nie jest to proste rozdawnictwo równych kwot konkretnej liczbie starających się osób, podawanie w indywidualnej decyzji takich liczb i kwot byłoby sprzeczne z zasadami przyznawania świadczeń z pomocy społecznej określonymi tylko i wyłącznie przez przepisy u.p.s.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. K., zaskarżając go w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 3, w związku z art. 3 ust. 4 u.p.s. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niepełne zastosowanie zasad i celów pomocy społecznej polegające na przyznaniu skarżącej zasiłku celowego na wyżywienie w wysokości 4 zł na jeden dzień, co nie stanowi "udzielenia pomocy" wobec skarżącej w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i nie umożliwia jej życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, przy jednoczesnym zaniechaniu zastosowania odpowiedniej formy pomocy w postaci udzielenia świadczenia w wyższej wysokości, stosownej do okoliczności, w jakich znalazła się Skarżąca, co dodatkowo przyczyniło się do nieuwzględnienia przez organ uzasadnionych potrzeb skarżącej, odpowiadających celom i możliwościom pomocy społecznej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 7 pkt 1, 4, 5, 6 u.p.s. przez ich niezastosowanie w sposób pełny i zaniechanie udzielenia pomocy społecznej przy jednoczesnym zaistnieniu czterech czynników, uzasadniających przyznanie takiej pomocy w postaci ubóstwa, bezrobocia, niepełnosprawności i długotrwałej i ciężkiej choroby, jaka dotknęła skarżącą;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit., a P.p.s.a. w związku. z art. 3 ust. 1 u.p.s w związku z art. 39 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 2 u.p.s. w związku z § 7 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lutego 2014 r. w związku z art. 3 ust. 3 u.p.s. przez błędną wykładnię, co spowodowało ich niewłaściwe zastosowanie, na skutek czego dochodzi do niepełnego zastosowania zasad i celów pomocy społecznej, nieumożliwienia Skarżącej życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, niezaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej w postaci przyznania zasiłku celowego w wyższej wysokości, celem pokrycia całości lub części kosztów zakupu żywności dla skarżącej;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 uchwały z dnia 6 lutego 2014 r. przez niezastosowanie w/w przepisu w sposób pełny i zaniechanie realizacji programu pomocy w zakresie dożywienia, zapewniającej skarżącej dożywianie, która własnym staraniem nie może sobie go zapewnić;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 107 § 3 P.p.s.a. (z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że autorka skargi kasacyjnej omyłkowo wskazała jako oznaczenie aktu normatywnego "P.p.s.a." zamiast "K.p.a.") polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organów obu instancji pomimo, że decyzje zostały wydane z niewskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz pomimo, że organy zaniechały w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej;

b) art. 141 § 1 P.p.s.a., które to naruszenie polegało na niewskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnienia jej w zakresie w jakim Sąd uznał brak konieczności uzasadnienia decyzji dotyczącej kwestii niemożliwości finansowych organu co do przyznania Skarżącej pomocy społecznej w wyższej wysokości, a także niewskazaniu zasad pomocy społecznej wynikających z przepisów prawa, które zostałyby naruszone w wyniku uzasadnienia decyzji w sposób wynikający z art. 107 § 3 K.p.a.;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 w związku z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organów obu instancji pomimo, że decyzje zostały wydane z naruszeniem zasady działania przez organy na podstawie przepisów prawa, zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasady wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi organy kierują się przy załatwieniu sprawy;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organów obu instancji pomimo, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organu I i II instancji.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i orzeczenie co do istoty sprawy oraz o przyznanie na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu dla skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu , co do których oświadczyła że nie zostały opłacone w całości ani w części. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła również, że zrzeka się rozprawy.

W piśmie z [...] maja 2019 r., stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej, J. K. przedłożyła skargę sporządzoną przez swojego pełnomocnika z [...] maja 2019 r. wniesioną do Dyrektora Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., dotyczącą wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a., z której treści wynika, że decyzje wydawane w sprawie skarżącej były obarczone wadą również z tej przyczyny, że MGOPS w W. nie przekazywał w całości akt do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., brak w nich było wszystkich akt zgromadzonych przez MGOPS w W. dotyczących Skarżącej i jej sytuacji, a jedynie przekazywano dokumenty w zakresie wydanych poszczególnych decyzji. Nadmieniła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie zwróciło się GMOPS w W. o nadesłania wszystkich akt dotyczących Skarżącej. Zaniedbanie to doprowadziło do tego, że organ nie uwzględnił wszystkich okoliczności dotyczących skarżącej przy orzekaniu o uprawnieniu do zasiłku celowego, w tym przede wszystkim wszystkich okoliczności dotyczących jej stanu zdrowia i szczególnej sytuacji w jakiej się znajduje. Okoliczność ta dodatkowo uzasadnia zarzut wskazany w skardze kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji, pomimo, że organy zaniechały w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku i wymagają łącznego odniesienia się do nich.

Autorka skargi kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni prawa materialnego - art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w związku z § 7 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy W. pomocy w zakresie dożywiania - polegającej na przyjęciu przez Sąd, że możliwość zaspokajania potrzeb uprawnionych jest zależna także od finansów ośrodka pomocy społecznej oraz że organy są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznanych świadczeń. W konsekwencji – jej zdaniem – Sąd przyjął, że zaspokajanie potrzeb uprawnionych jest zależne wyłącznie od posiadanych środków finansowych organu, z pominięciem dodatkowych przesłanek, od których zaistnienia uzależniona jest pomoc społeczna oraz jej rozmiar.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W myśl zaś § 7 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lutego 2014 r. w przypadku braku możliwości zapewnienia gorącego posiłku lub gdy przyznanie pomocy w tej formie byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną można udzielić pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności.

Zarzut naruszenia powyższych przepisów nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Rozumienie powyższych przepisów przedstawione przez Sąd I instancji w istocie nie odbiega od przedstawionego w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji wskazał wyłącznie, że brak wystarczających środków na realizację zgłoszonej przez stronę potrzeby, jakimi organ dysponuje w dacie rozstrzygania sprawy, może być jednym z warunków umożliwiających nieuwzględnienie żądania, co wynika wprost z treści art. 3 ust. 4 powołanej ustawy (s. 11 uzasadnienia wyroku). Natomiast odczytując normy zakodowane w powyższych przepisach Sąd Wojewódzki wyraźnie wskazał, że konieczne jest także uwzględnienie przesłanki dotyczącej braku możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej związanej z niemożliwością zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, czy wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 7 u.p.s., tj. niepełnosprawność, długotrwała i ciężka choroba. Natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach instytucji pomocy społecznej. W związku z tym organ orzekając w tym przedmiocie ma obowiązek wziąć pod uwagę całokształt sytuacji strony mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb (s. 10 uzasadnienia).

Powyższe rozumienie przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzuca skarga kasacyjna, znajduje potwierdzenie w doktrynie. Podkreśla się, że pomoc społeczna w swej istocie ma charakter subsydiarny, uzupełniający, a więc nie zaspakajający całkowicie potrzeb jej beneficjentów, którzy powinni wykorzystywać własne środki i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Zasadę subsydiarności można sprowadzić do kilku tez. Po pierwsze, społeczeństwo nie powinno pozbawiać jednostki tego, co sama może zrobić - zakaz odbierania. Po drugie, państwo powinno wesprzeć jednostkę w działaniach przekraczających jej możliwości, powinna to być tzw. pomoc do samopomocy - subsydiarne towarzyszenie. Po trzecie, pomoc powinna mieć charakter przejściowy, skłaniający jednostkę do aktywizacji i samodzielnego działania. Z zasady tej wynika nie tylko zachęta do działania, ale wręcz dezaprobata dla pasywności i nadopiekuńczości państwa (por. I. Sierpowska, op.cit., t. do art. 2 i powołane tamże orzecznictwo i piśmiennictwo). Stąd trafnie w judykaturze podkreśla się, że celem pomocy społecznej nie jest proste rozdawnictwo świadczeń, ale wspieranie osoby w wysiłkach zmierzających do pokonania trudnej sytuacji życiowej. Wykazywanie kategorycznej niechęci do podjęcia takiego wysiłku stanowi podstawę odmowy udzielenia pomocy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 maja 2019 r., II SA/Bd 1219/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Co więcej – podkreśla się często w orzecznictwie - ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Obowiązkiem organu jest zatem rozważenie interesu publicznego przejawiającego się tu jako obowiązek właściwego rozdzielenia posiadanych środków, tak by zrealizować wsparcie dla wszystkich potrzebujących. Postanowienia zawarte w tych przepisach należy traktować jako pewien zakres swobody, przyznany podmiotom organizującym pomoc społeczną, która umożliwia m.in. dokonanie klasyfikacji potrzeb zgłaszanych przez beneficjentów, ustalenie priorytetów, zróżnicowanie rozmiaru świadczeń. Taki sposób udzielenia pomocy społecznej pozostaje w zgodzie z zasadą pomocniczości (subsydiarności) wynikającą z powołanego art. 2 ust. 1 u.p.s. (por. przykładowo wyrok NSA z 6 grudnia 2019 r., I OSK 130/19).

Kolejne zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 7 pkt 1, 4, 5 i 6 u.p.s. oraz § 2 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lutego 2014 r. - jako formę naruszenia wskazują ich niezastosowanie. Argumentacja powołana na ich poparcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje raczej, że chodzi o ich niewłaściwe zastosowanie. W myśl art. 18 ust. 1 pkt 6 u.p.s. do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy realizacja zadań wynikających z rządowych programów pomocy społecznej, mających na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Przepisy art. 7 pkt 1, 4, 5 i 6 u.p.s. stanowią zaś, że pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby. Zgodnie z § 2 ust. 1 ww. uchwały celem realizacji programu jest zapewnienie pomocy w formie dożywiania wszystkim osobom, które własnym staraniem nie mogą sobie go zapewnić.

W sytuacji, w której nie zakwestionowano skutecznie poprawności wykładni przepisów prawa materialnego, a ich niewłaściwego zastosowania skarżąca kasacyjnie upatruje jako konsekwencji niewłaściwej oceny stanu faktycznego, rozstrzygająca jest kwestia oceny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 w związku z art. 11, art. 77, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W realiach niniejszej sprawy trafność tych zarzutów oznaczałaby jednocześnie zasadność niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, z kolei niezasadność powyższego zarzutu naruszenia przepisów postępowania byłaby równoznaczna z niezasadnością zarzutu naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest już stanowisko, zgodnie z którym nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy strona nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Ocena zarzutu skargi kasacyjnej opartego na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. prowadzi zaś do wniosku, że skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i prawidłowości ich oceny (o czym poniżej), a tym samym w realiach tej sprawy nie mogły odnieść skutku zarzuty niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Generalnie należy zauważyć w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, że koncentrują się one na kwestii niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego dotyczącego sytuacji życiowej skarżącej i nierozpatrzenia go w całości, co spowodowało nieuwzględnienie okoliczności uzasadniających przyznanie zasiłków celowych w wyższej wysokości. W tym względzie nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd I instancji nie dokonał właściwej kontroli ustaleń stanu faktycznego sprawy i oceny kompletności materiału dowodowego. Ustalenia poczynione przez organ administracyjny i zaaprobowane przez Sąd I instancji znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Prawidłowo ustalono na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz pozostałych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o zasiłek celowy z Programu Rządowego wyniósł 624,00 zł, a zatem nie przekraczał on kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Wnioskodawczyni jest osobą pozostającą w trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej. Źródłami jej dochodu są świadczenia z pomocy społecznej w formach zasiłków stałych, okresowych i celowych. Wskazano ponadto, że skarżąca otrzymuje stałą pomoc finansową z Ośrodka Pomocy Społecznej w formie zasiłków celowych przyznawanych w ramach możliwości finansowych Ośrodka. Potwierdzeniem faktu, że potrzeby skarżącej są uwzględnione w wymiarze wyższym niż wynikającym z decyzji będących przedmiotem niniejszej sprawy, jest decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...] lipca 2018 r. nr [...], na mocy której przyznano skarżącej zasiłek celowy w kwocie 160,00 zł z przeznaczeniem na sfinansowanie zakupu leków, obuwia i bielizny (zasiłek ten został przyznany w tym samym okresie, którego dotyczą kwestionowane decyzje). Przyznana zaś skarżącej pomoc na mocy kwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji wynikała z programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy W. pomocy w zakresie dożywiania. Wymiar tej pomocy i sposób obliczania kwoty wynika z przyjętej w M-GOPS W. polityki świadczeń, a w szczególności z zasady, zgodnie z którą osobom samotnie gospodarującym, których miesięczny dochód nie przekracza 100% kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s., tj. 634,00 zł miesięcznie, ustala się dzienną kwotę 4,00 zł na zakup artykułów żywnościowych z przeznaczeniem na przygotowanie gorącego posiłku. Powyższe determinowało także zakres postępowania dowodowego w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy uwzględniły wszystkie istotne okoliczności, które znalazły się w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego, a Sąd I instancji prawidłowo taki stan sprawy zaaprobował.

Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania dotyczące zaś nieuwzględnienia okoliczności dotyczących zdrowia skarżącej wynikających z rodzinnego wywiadu środowiskowego w istocie sprowadzają się do zarzucenia Sądowi I instancji niedostrzeżenia dowolnej oceny materiału dowodowego i tym samym uznanie, że sytuacja życiowa skarżącej nie uzasadnia przyznania jej zasiłku celowego w wyższej wysokości. Według skarżącej kasacyjnie prawidłowa ocena materiału dowodowego doprowadziłaby do przyjęcia przez Sąd, że skarżąca jest osobą bardzo chorą, wymagającą specjalnej diety, nie mogącą liczyć na wsparcie ze strony innych osób i nie posiadającą środków finansowych na bieżące potrzeby życiowe. Argumentacja skargi kasacyjnej powołana jako uzasadnienie powyżej wymienionego zarzutu wskazuje, że skarżąca upatruje naruszenia przepisów postępowania w naruszeniu swobodnej oceny dowodów. Zasada swobodnej oceny dowodów jest uregulowana w art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Naruszenia tego przepisu skarga kasacyjna zaś nie formułuje. Tymczasem to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Wymaga podkreślenia, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a., wskazaną wyżej zasadę, stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1 i art. 184 P.p.s.a. z wymienionymi w nim przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Skarżąca kasacyjnie nie wykazała zatem, aby ocena poszczególnych elementów stanu faktycznego dokonana przez organ administracyjny i zaakceptowana przez Sąd I instancji, była dowolna, naruszająca zasady logiki czy doświadczenia życiowego. Tym samym, analizowany zarzut nie mógł odnieść skutku.

Zebrany materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, że organy uchybiły swym powinnościom w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wynikającym z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 czy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wyciągniętych przez organy wniosków nie można uznać za dowolne, a uzasadnień wydanych decyzji za niespełniających wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast przyznanie świadczeń w kwotach wskazanych w decyzjach znajdowało uzasadnienie w przywołanych powyższej art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3 i art. 4 u.p.s.

Zgodzić się należy przy tym należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wydane w tej sprawie decyzje zostały należycie umotywowane, a organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego przyznając skarżącej zasiłki celowe na zakup żywności. Rozpatrując złożone wnioski organy oceniły bowiem z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącej kasacyjnie, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznały, że nie istnieje możliwość przyznania tego zasiłku w wysokości oczekiwanej przez stronę. Nie można podzielić poglądu autorki skargi kasacyjnej o konieczności wskazania, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Niedopuszczalnym byłoby także szczegółowe analizowanie sytuacji materialnej innych osób, którym udzielono pomocy w stosunku do sytuacji skarżącej; mogłoby to prowadzić do naruszenia dóbr tych osób, a w większych ośrodkach pomocy społecznej byłoby to niewykonalne. Ponadto takie obowiązki nie wynikają z norm art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. To samo odnosi się do precyzyjnego określania ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby bowiem sprzeczna z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W związku z tym jako błędne należało uznać stanowisko skarżącej kasacyjnie, że brak precyzyjnego wyjaśnienia okoliczności związanych z możliwościami płatniczymi Ośrodka Pomocy Społecznej oraz brak szczegółowego określenia sposobu rozdysponowania środków przeznaczonych na pomoc społeczną w skali danego miesiąca uniemożliwiło dokonanie przez Sąd pełnej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także stanowiło przejaw błędnej wykładni art. 3 ust. 4 i art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. (por. cytowany wyrok NSA z 6 grudnia 2019 r., I OSK 130/19). Jak już wyżej wskazano, organy administracji przy wydawaniu decyzji w zakresie pomocy społecznej powinny mieć na względzie ograniczenia finansowe, a posiadane fundusze winny rozdzielać sprawiedliwie, stosownie do usprawiedliwionych potrzeb uprawnionych osób. Uzasadnienia decyzji obu instancji wyjaśniają stanowisko organów i przesłanki, jakimi się kierowały przy wydawaniu decyzji. Wobec ustalonego stanu faktycznego Sąd Wojewódzki nie miał podstawy, aby zakwestionować stanowisko organów obu instancji co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Do powyższej kwestii odwołuje się kolejny wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (w petitum skargi wskazano art. 141 § 1 P.p.s.a., ale w uzasadnieniu wskazano na "§ 4", co wynika także z argumentacji przedstawionej na poparcie tego zarzutu). Nie można uznać, że jest on zasadny. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd ocenił stanowisko skarżącej nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Odnosząc się do wskazanego w piśmie z [...] maja 2019 r. wniosku z [...] maja 2019 r. o wznowienie postępowań zakończonych decyzjami Burmistrza Miasta i Gminy W., "od których następowały odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., z ostatnich 5 lat" wyjaśnić należy, że nie może ono mieć wpływu na niniejszą sprawę. Postępowanie wznowieniowe nie mogło być czasową przeszkodą do rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, gdyż postępowanie sądowe podlega zawieszeniu wyłącznie w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania (art. 56 P.p.s.a.). Załączony do pisma wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony po rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji, co nastąpiło w dniu 18 lutego 2019 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.