Uchwała NSA, sygn. akt OPS 1/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 178
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę /art. 173 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.

TEZY

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę /art. 173 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Prezes Izby Ogólnoadministracyjnej - Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA : Wojciech Chróścielewski (współsprawozdawca) Zygmunt Niewiadomski Małgorzata Stahl Elżbieta Stebnicka Jan Paweł Tarno (sprawozdawca) Ludwik Żukowski Protokolant: Jędrzej Dessoulavy-Śliwiński z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Marii Teresy Kalocińskiej w sprawie ze skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2003 r. sygn. akt IV SA 3750/01 w sprawie ze skargi "[...]" Powszechnej Spółdzielni Spożywców w Będzinie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 października 2001 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2005 r. na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 22 września 2004 r. w sprawie OSK 519/04, do rozstrzygnięcia w trybie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): "czy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu dokonywać samodzielnych ustaleń dotyczących interesu prawnego (przymiotu strony) podmiotu wnoszącego skargę?" podjął następującą uchwałę: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 października 2003 r. sygn. akt IV SA 3750/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia l października 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 29 czerwca 2001 r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta Wojkowice z dnia 19 kwietnia 1996 r., zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania pawilonu handlowego "[...]" Powszechnej Spółdzielni Spożywców w Będzinie, zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w Wojkowicach, ze względu na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, które mogłyby uzasadniać przyjęcie, że decyzja z dnia 19 kwietnia 1996 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. G., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to:

l) art. 156 § l pkt 2 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że wydanie decyzji sprzecznej z art. 32 ust. 4 w związku z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w związku z art.

38 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie stanowi oczywistego naruszenia prawa;

2) art. 7 kpa oraz art. 328 § 2 kpc w zw. z art. 59 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy i wadliwe przyjęcie, że organy administracji nie rozpoznały istoty sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na rozprawie w dniu 12 lipca 2004r. zwrócił się do pełnomocnika wnoszącej skargę kasacyjną o wskazanie, w czym upatruje interes prawny swojej mandantki w występowaniu w sprawie jako strona. Na wniosek pełnomocnika rozprawa została odroczona w celu umożliwienia zajęcia w omawianej kwestii stanowiska w piśmie procesowym. Pismo strony wnoszącej skargę kasacyjną z dnia 21 lipca 2004 r. sporządzone przez pełnomocnika zawiera oświadczenie, iż zabudowana działka nr 317/1 stanowiąca własność skarżącej "jest w bezpośrednim sąsiedztwie pawilonu wybudowanego na działce nr 732/10". Do tego pisma została dołączona kserokopia mapy z ewidencji gruntów, potwierdzona za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika.

Jak wynika z akt administracyjnych, od decyzji Burmistrza Miasta Wojkowice z dnia 19 kwietnia 1996 r. zezwalającej na zmianę użytkowania przedmiotowego pawilonu odwołanie wniosła H. G., zaś Wojewoda Katowicki postanowieniem z dnia 29 maja 1996 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa podając, iż jako mieszkanka ulicy, na której jest zlokalizowany przedmiotowy pawilon, nie ma interesu prawnego w sprawie, lecz jedynie interes faktyczny, w związku z czym nie może odwołaniem podważać decyzji.

Na powyższe postanowienie H. G. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach domagając się uchylenia ww. postanowienia, decyzji organu I instancji jak również ewentualnie innych decyzji, dotyczących zezwolenia na handel alkoholem w urządzonym w przedmiotowym pawilonie barze "[...]". Podniosła, iż została poinformowania, że jest stroną postępowania, oraz jest przekonana, że spełnia wymogi z art. 28 kpa., bowiem jej interes prawny leży w dążeniu do zapewnienia sobie i rodzinie bezpieczeństwa osobistego i niezakłócanego wykonywania prawa własności. Przysługuje jej prawo podejmowania działań celem zniweczenia decyzji, których wykonywanie doprowadza do przestępstw na jej szkodę /listy z pogróżkami, włamanie do jej domu, wulgarne wyzwiska, zakłócanie spokoju/.

Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 19 marca 1998 r. uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, iż zapadło ono z obrazą art. 134 kpa. W sytuacji, gdy odwołanie wniósł podmiot, który twierdzi, że decyzja organu l instancji dotyczy jego interesu prawnego, to po stwierdzeniu, iż podmiot ten w rzeczywistości indywidualnego interesu prawnego w sprawie nie ma, organ odwoławczy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 kpa. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano także, iż organ odwoławczy powinien ponownie rozważyć, czy H. G. ma w sprawie interes prawny. Zauważa się także, iż do kręgu osób, których interesy prawne podlegają ochronie na gruncie przepisów Prawa budowlanego można zaliczyć nie tylko właścicieli nieruchomości sąsiednich, skoro ochrona obejmuje także uciążliwości powodowane przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie. Oczywiście, dla uznania przymiotu strony konieczne jest stwierdzenie zagrożenia takimi uciążliwościami. Wbrew jednak twierdzeniom skargi, status strony w rozumieniu art. 28 kpa musi wynikać z przepisów prawa materialnego, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Nie ma więc znaczenia w sprawie fakt, że organ I instancji dopuścił skarżącą do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. O ile organ odwoławczy ponownie uzna, że skarżąca nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie odwoławcze, zaś jej pisma powinny być rozpatrzone na gruncie art. 235 kpa, jako żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji organu I instancji z urzędu.

Po wydaniu powyższego wyroku decyzją Wojewody Katowickiego z dnia 27 maja 1998 r. postępowanie odwoławcze w sprawie zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania pawilonu zostało umorzone. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wojewódzki podniósł, iż działka H. G. znajduje się wprawdzie przy tej samej ulicy, co sporny pawilon, jednakże nie sąsiaduje z tym pawilonem. Nie wskazała ona ponadto żadnych okoliczności, które mogłyby uzasadniać przyjęcie, iż ma interes prawny w sprawie.

Następnie stosownie do pouczenia zawartego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, pismem z dnia 10 sierpnia 1998 r. organ wojewódzki zawiadomił o wszczęciu "z urzędu" postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji organu gminy o zezwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W rozdzielniku tego pisma ujęto H. G.. Spowodowało to, iż powiadamiano H. G. o wszystkich czynnościach i rozstrzygnięciach podejmowanych zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, do którego wpłynęła skarga kasacyjna H. G., rozpatrując tę skargę oraz zgromadzony w aktach sprawy materiał zauważył, iż umarzając postępowanie odwoławcze decyzją z dnia 27 maja 1998 r. Wojewoda Katowicki jednoznacznie wskazał, iż H. G., której działka nie sąsiaduje z działką zainwestowaną przedmiotowym pawilonem zaś pawilon ten nie powoduje dla niej takich uciążliwości, z powodu których interes prawny H. G. podlegałby ochronie na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane /art. 5 ust. 21/ nie jest stroną w sprawie. Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna, jak też spowodowała w konsekwencji wszczęcie z urzędu /w wyniku inicjatywy H. G./ postępowania nieważnościowego w odniesieniu do wydanej w administracyjnym postępowaniu ogólnym decyzji zezwalającej na zmianę przeznaczenia obiektu na inny cel /lokal gastronomiczny/. W piśmie stanowiącym zawiadomienie o wszczęciu w sprawie postępowania z urzędu, H. G. została umieszczona w rozdzielniku jako osoba otrzymująca to pismo, stosownie do art. 238 kpa normującego treść zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi. W późniejszych fazach postępowania w sprawie ten problem nie został dostrzeżony, i doszło do faktycznego dopuszczenia H. G. do udziału w tym postępowaniu, pomimo wcześniejszych orzeczeń wskazujących na brak podstaw do jej udziału w sprawie jako strony.

Wprawdzie w piśmie procesowym z dnia 21 lipca 2004 r. wnosząca skargę kasacyjną H. G. twierdzi, iż jej nieruchomość znajduje się w "bezpośrednim sąsiedztwie" przedmiotowego pawilonu, jednakże z załącznika do tego pisma wynika, że pawilon znajduje się w rzeczywistości po przeciwnej stronie ulicy Sobieskiego, jak też w takim oddaleniu od nieruchomości H. G., iż w żadnym razie nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż występuje sąsiedztwo nieruchomości, a szczególnie "bezpośrednie sąsiedztwo".

Cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bez wątpienia wskazuje na to, że wnosząca skargę kasacyjną jest zainteresowana faktycznie likwidacją spornego lokalu gastronomicznego wyłącznie ze względu na uciążliwości związane ze sprzedażą w nim alkoholu i nagannym zachowaniem klientów baru, nie podniosła natomiast jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby wskazywać na jej interes prawny wynikający z użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, to jest ustawy - Prawo budowlane.

Należy zauważyć, iż w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r. sygn. akt IV SA 116/98 wyrażono pogląd, że atrybut strony przysługuje wprawdzie nie tylko właścicielom /użytkownikom wieczystym/ działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale również właścicielom działek dalej położonych, jednakże oczywiście tylko wówczas, gdy inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione przepisem art. 5 ust. 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, a więc prawem materialnym.

Wnosząca skargę kasacyjną twierdzi, iż jej nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką, na której zlokalizowano przedmiotowy pawilon, pomimo, iż jest ona położona po drugiej stronie ulicy. W wyroku z dnia 6 października 2000 r. sygn. akt IV SA 857/98 /Wspólnota 2000/44/51/ Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż w sytuacji, gdy działka inwestora jest położona po drugiej stronie ulicy, nie sąsiaduje bezpośrednio z działką skarżącego, z tej przyczyny skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98 wyraził ponadto pogląd, że mieć interes prawny w sprawie znaczy to samo, co wskazanie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać ochrony ze względu na zaspokojenie własnej potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Tego rodzaju działania mogą być podejmowane w ramach instytucji skarg i wniosków /dział VIII kpa/. W niniejszej sprawie wnosząca skargę kasacyjną występowała w sprawie powołując się na swój i swojej rodziny interes jako mieszkańców ulicy, przy której funkcjonuje w przedmiotowym pawilonie bar gastronomiczny prowadzący sprzedaż alkoholu, zaś dla mieszkańców uciążliwe jest przebywanie w otoczeniu opuszczających ten bar konsumentów nadużywających alkoholu.

Prowadząc z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zarówno organ wojewódzki, jak też centralny organ administracji państwowej, umożliwiały H. G. udział w postępowaniu administracyjnym bez rozważenia, że w postępowaniu tym należy zapewnić udział tylko stronom oraz ustawowo określonym podmiotom na prawach strony. Wynika to z zasady ograniczonej /do określonych podmiotów/ jawności postępowania administracyjnego.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd nie dostrzegł powyższej nieprawidłowości, traktując H. G. jako stronę postępowania, co doprowadziło do tego, iż została ona powiadomiona o rozprawie sądowej, a następnie został jej doręczony wyrok Sądu wraz z uzasadnieniem, uznany przez H. G. we wniesionej skardze kasacyjnej jako dotknięty wskazanymi w niej wadami, określonymi w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji pojawia się pytanie, czy w wyniku wadliwych czynności podejmowanych w dotychczasowym postępowaniu w zakresie informowania wnoszącej skargę kasacyjną o jego przebiegu stała się ona stroną /uczestnikiem postępowania/, uprawnioną do wniesienia skargi kasacyjnej, a więc do korzystania z przewidzianego ustawą środka zaskarżenia wyroku Sądu.

Stosownie do art. 50 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, uprawnione ustawą podmioty działające na prawach strony, jak też inne podmioty, którym ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Przepis ten ogranicza zatem krąg podmiotów, które mogą skutecznie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego jako sądu I instancji. Przepis art. 32 powyższej ustawy stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjncj są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, zaś osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem postępowania na prawach strony /art. 33 § l/. W myśl art. 173 § 2 skargę kasacyjną natomiast może wnieść strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem.

Mylne informowanie w sprawie o przebiegu postępowania tak administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego doprowadziło w niniejszej sprawie w efekcie do tego, iż H. G. faktycznie zaistniała w tym postępowaniu jako strona /uczestnik postępowania/.

Skargę kasacyjną może wnieść zarówno strona, jak i uczestnik postępowania na prawach strony /art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/; powstaje problem, czy warunkiem skorzystania z tego prawa jest, iż wynik postępowania sądowego dotyczy interesu prawnego wnoszącego tę skargę.

Mając na uwadze powyższe, orzekający w sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego powziął wątpliwość, co do tego, jakie skutki powoduje okoliczność, iż H. G. faktycznie była dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym zaskarżonym wyrokiem w zakresie jej prawa do wniesienia skargi kasacyjnej.

Zasadnicze, budzące poważne wątpliwości w rozpoznawanej sprawie zagadnienie sprowadza się do pytania, "czy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu dokonywać samodzielnych ustaleń, dotyczących interesu prawnego /przymiotu strony/ podmiotu wnoszącego tę skargę?".

Pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie powodowałaby, że Sąd po stwierdzeniu, iż wnoszący skargę kasacyjną nie ma w sprawie interesu prawnego w znaczeniu materialnoprawnym, a posiada wyłącznie legitymację procesową (ze względu na udział w postępowaniu administracyjnym i sądowym), wydałby orzeczenie na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, a więc o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Zajęcie stanowiska negatywnego mogłoby powodować wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku uwzględniającego skargę kasacyjną w razie podniesienia w niej trafnych zarzutów odpowiadających podstawom skargi kasacyjnej określonym w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kwestii wad zaskarżonego wyroku. Wniesienie skargi kasacyjnej przez podmiot nie mający interesu prawnego w rozumieniu prawa materialnego mogłoby prowadzić więc do usunięcia wyroku Sądu I instancji w wyniku prawidłowo sporządzonej i zawierającej uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej, pochodzącej od podmiotu, który wadliwie został dopuszczony do udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem.

Inna możliwość, to rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wniesionej przez podmiot nie mający interesu prawnego w sprawie, czyli nie mający przymiotu strony w przypadku wydania wyroku uchylającego zaskarżony wyrok oraz przekazania sprawy sądowi I instancji, wskazanie, że powinien on szczegółowo odnieść się do kwestii, czy osoba wnosząca skargę kasacyjną ma interes prawny w sprawie. Dla takiego orzeczenia, podobnie zresztą jak dla orzeczenia o oddaleniu skargi kasacyjnej ze względu na brak przymiotu strony podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną, nie ma w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnego umocowania, w związku z czym podstawy prawnej do wydania wyroku należałoby poszukiwać tylko w drodze wykładni.

Z powyższych względów oraz wobec wagi przedstawionego wyżej zagadnienia prawnego jak też tego, iż sprawa niniejsza jak wskazuje doświadczenie, nie jest odosobniona, orzekający w sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowił przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia przez skład powiększony.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego powiązane zostało z posiadaniem interesu prawnego już przez ustawę z dnia 11 maja 1995 r. Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.). Identyczne rozwiązanie przyjął ustawodawca w art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie p.p.s.a.), stanowiąc m.in., iż "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny". Dotyczy to także uczestników postępowania. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego – por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89. Przypomnieć trzeba, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej – por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424. Innymi słowy rzecz ujmując, osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej (np. organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji) podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi.

Sądowoadministracyjne postępowanie odwoławcze wszczynane jest w szczególności poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, która jest środkiem prawnym sformalizowanym. Ażeby jej wniesienie wywołało skutek w postaci wszczęcia postępowania drugoinstnacyjnego musi dojść do łącznego spełnienia 5 warunków. Tak więc, skarga musi być wniesiona w przepisanym terminie (art. 177), przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2), po sporządzeniu jej przez adwokata lub radcę prawnego względnie inną uprawnioną osobę (art. 175), z zachowaniem wskazanych wymagań formalnoprawnych i konstrukcyjnych (art. 176 w zw. z art. 174) oraz być należycie opłacona (art. 221). Niedopełnienie, któregoś z tych warunków czyni skargę niedopuszczalną, a w konsekwencji powoduje jej odrzucenie (art. 178). Z tego względu również Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek ustalić, czy wniesiona skarga kasacyjna jest dopuszczalna (art. 180 p.p.s.a.). Należy wszak pamiętać, że charakter prawny skargi kasacyjnej jest odmienny zarówno w porównaniu ze skargą wnoszoną do sądu administracyjnego I instancji, jak i z funkcjonującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym do 31 grudnia 2003 r. rewizją nadzwyczajną. Istotną cechą, postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 p.p.s.a. Oznacza to związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nawet nieważność postępowania może być wzięta pod uwagę dopiero po stwierdzeniu przez Sąd, że skarga kasacyjna jest dopuszczalna.

To wszystko upoważnia do stwierdzenia, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ponieważ jest to jedna z przesłanek warunkujących jej dopuszczalność. Niemniej jednak od zasady, że wniesienie skargi kasacyjnej przez nieuprawniony podmiot powoduje jej odrzucenie należy przyjąć pewien, jakże istotny wyjątek. Nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona.

Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 p.p.s.a może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 tej ustawy. Ten warunek nie jest spełniony w przypadku, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd I instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Badanie tej skargi od strony formalno prawnej w tej sytuacji jest zdecydowanie niewystarczające. W takim przypadku skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku poprzez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w postanowieniu z dnia 22 września 2004 r., OSK 519/04, zawierającym wystąpienie o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, że pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ale także może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Tym samym status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona, jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określoną osobę o terminie rozprawy a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. W takim wypadku nie jest bowiem spełniony warunek, aby skarga kasacyjna mogła być merytorycznie rozpoznana, bo jak już wcześniej zauważono, tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd I, czy II instancji. Konkludując należy przyjąć, że Naczelny Sąd Administracyjny powinien z urzędu badać, czy skarga kasacyjna została wniesiona przez stronę.

Z wyżej przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę jak w sentencji.