Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 605/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4a ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 123 poz 776
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2019 r. sprawy ze skargi małoletniej M. S. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego M. S. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją nr [...], z [...] grudnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z [...] stycznia 2018 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o niepełnosprawności z [...] września 2015 r. (znak: [...]) Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. wydanego w sprawie małoletniej M. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.

Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. orzeczeniem o niepełnosprawności z [...] września 2015 r. (znak: [...]) zaliczył małoletnią M. S. do osób niepełnosprawnych z powodu schorzeń oznaczonych symbolem przyczyny niepełnosprawności 02-P na okres do dnia 30 września 2017 r.

W dniu 4 grudnia 2017 r. M. S. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia o niepełnosprawności z [...] września 2015 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W.

Decyzją z [...] stycznia 2018 r. (znak: [...]) Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia o niepełnosprawności z [...] września 2015 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. w przedmiocie zaliczenia małoletniej M. S. do osób niepełnosprawnych.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł M. S.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej rozpatrując odwołanie wskazał, że Wojewódzki Zespół w Województwie [...] odmawiając stwierdzenia nieważności orzeczenia o niepełnosprawności z [...] września 2015 r. (znak: [...]) Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. o zaliczeniu małoletniej M. S. do osób niepełnosprawnych z powodu schorzeń oznaczonych symbolem przyczyny niepełnosprawności 02-P na okres do dnia 30 września 2017 r. wyjaśnił, że w jego ocenie postępowanie w przedmiocie wydania małoletniej M. S. orzeczenia o niepełnosprawności z [...] września 2015 r. przeprowadzone zostało przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015 r. poz. 1110, ze zm.).

Dokonując oceny przesłanek rażącego naruszenia prawa w przypadku wydania orzeczenia z [...] września 2015 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wziął pod uwagę obowiązujące w dacie wydania tego orzeczenia przepisy materialne regulujące postępowanie orzecznicze, w szczególności art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w brzmieniu "osoby, które nie ukończyły 16 roku życia zaliczane są do osób niepełnosprawnych, jeżeli mają naruszoną sprawność fizyczną lub psychiczną o przewidywanym okresie trwania powyżej 12 miesięcy, z powodu wady wrodzonej, długotrwałej choroby lub uszkodzenia organizmu, powodującą konieczność zapewnienia im całkowitej opieki lub pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych w sposób przewyższający wsparcie potrzebne osobie w danym wieku."

Organ odwoławczy wziął również pod uwagę standardy wynikające z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 lutego 2002 r. w sprawie kryteriów oceny niepełnosprawności u osób w wieku do 16 roku życia. Stosownie do § 1 ww. rozporządzenia oceny niepełnosprawności u osoby w wieku do 16 roku życia, dokonuje się na podstawie następujących kryteriów:

1) przewidywanego okresu trwania upośledzenia stanu zdrowia z powodu stanów chorobowych, o których mowa w § 2, przekraczającego 12 miesięcy,

2) niezdolności do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, takich jak: samoobsługa, samodzielne poruszanie się, komunikowanie z otoczeniem, powodującej konieczność zapewnienia stałej opieki lub pomocy, w sposób przewyższający zakres opieki nad zdrowym dzieckiem w danym wieku, albo

3) znacznego zaburzenia funkcjonowania organizmu, wymagającego systematycznych i częstych zabiegów leczniczych i rehabilitacyjnych w domu i poza domem.

Natomiast na podstawie § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia przy ocenie niepełnosprawności dziecka bierze się pod uwagę:

1) rodzaj i przebieg procesu chorobowego oraz jego wpływ na stan czynnościowy

organizmu,

2) sprawność fizyczną i psychiczną dziecka oraz stopień jego przystosowania do skutków choroby lub naruszenia sprawności organizmu,

3) możliwość poprawy stanu funkcjonalnego pod wpływem leczenia i rehabilitacji.

Wobec powyższego, w oparciu o regulacje zawarte w rozporządzeniu z dnia 1 lutego 2002 r. w sprawie kryteriów oceny niepełnosprawności u osób w wieku do 16 roku życia, dziecko uznawane jest za niepełnosprawne, jeżeli występują: niezdolność do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, takich jak: samoobsługa, samodzielne poruszenie się, komunikowanie się z otoczeniem, powodująca konieczność zapewnienia stałej opieki lub pomocy, w sposób przewyższający zakres opieki nad zdrowym dzieckiem w danym wieku albo znaczne zaburzenia funkcjonowania organizmu, wymagające systematycznych i częstych zabiegów leczniczych i rehabilitacyjnych w domu i poza domem.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych należy rozumieć konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy przy czym:

- konieczność sprawowania opieki oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;

- konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałaniu w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

Jednocześnie kryteria oceny niepełnosprawności dziecka muszą pozostawać w związku ze stanami chorobowymi wyliczonymi enumeratywnie w § 2 rozporządzenia w sprawie kryteriów oceny niepełnosprawności u osób w wieku do 16 roku życia, bowiem tylko te stany chorobowe uzasadniają konieczność opieki lub pomocy dziecku.

W celu dokonania oceny prawidłowości wydania małoletniej M. S. orzeczenia o niepełnosprawności z [...] września 2015 r. (znak; [...]) Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. organ odwoławczy dokonał analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów, w szczególności:

wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności dla dzieci do 16 roku życia z 16 lipca 2015 r.,

oceny stanu zdrowia dziecka wystawionej przez lekarza przewodniczącego składu orzekającego z [...] września 2015 r.,

oceny psychologicznej z [...] września 2015 r.,

protokołu z posiedzenia składu orzekającego Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. odbytego w dniu [...] września 2015 r.

akt postępowania orzeczniczego prowadzonego przed Powiatowym Zespołem do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W.

Organy orzecznicze przy orzekaniu o niepełnosprawności osoby, która nie ukończyła 16 roku życia biorą pod uwagę:

1) zaświadczenie lekarskie zawierające opis stanu zdrowia, wydane przez lekarza, pod którego opieką lekarską znajduje się dziecko, oraz inne posiadane dokumenty mogące mieć wpływ na ustalenie niepełnosprawności,

2) ocenę stanu zdrowia wystawioną przez lekarza - przewodniczącego składu orzekającego, zawierającą opis przebiegu choroby zasadniczej oraz wyniki dotychczasowego leczenia i rehabilitacji, opis badania przedmiotowego, rozpoznanie choroby zasadniczej i chorób współistniejących oraz rokowania odnośnie do przebiegu choroby, a także ograniczenia w funkcjonowaniu występujące w życiu codziennym w porównaniu do dzieci z pełną sprawnością psychiczną i fizyczną właściwą dla wieku dziecka,

3) możliwość poprawy zaburzonej funkcji organizmu poprzez zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne, środki techniczne, środki pomocnicze lub inne działania.

W aktach sprawy wzięto pod uwagę całość dokumentacji medycznej, w tym w szczególności zaświadczenie lekarskie zawierające opis stanu zdrowia, wydane dla potrzeb Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2015 r. przez lekarza leczącego, ocenę stanu zdrowia wystawioną przez lekarza - przewodniczącego składu orzekającego, zawierającą opis przebiegu choroby zasadniczej oraz wyniki dotychczasowego leczenia, dokumentację z leczenia psychiatrycznego.

W ocenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej dane zawarte na druku Oceny stanu zdrowia (...) wystawionej przez lekarza - przewodniczącego składu orzekającego, u dziecka z rozpoznaniem zasadnicznym: ..Zaburzenia stresowe pourazowe" opisywane naruszenie sprawności organizmu, ograniczenia w funkcjonowaniu występujące w życiu codziennym oraz możliwość poprawy po leczeniu, poddają w wątpliwość kwalifikację małoletniej M. S. z przyczyn psychiatrycznych do osób niepełnosprawnych.

Niemniej jednak w świetle analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy lekarz przewodniczący składu orzekającego wskazał poprawnie konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przy spełnieniu jednocześnie przesłanek kwalifikacji do niepełnosprawności.

Ocena psychologiczna (...) potwierdza, iż u dziecka stwierdzono zespół stresu pourazowego (PTSD), pozostaje ono pod opieką lekarza psychiatry oraz w terapii psychologicznej. Zgodnie z Oceną (...) u małoletniej występują lęki, wycofanie emocji, ..zapadanie". Proces diagnostyczny i terapeutyczny dokumentuje załączona do akt dokumentacja wskazując na trudności i potrzeby dziecka przewyższające normę wiekową i determinujące współudział rodzica/opiekuna w proces leczenia, co jednocześnie potwierdza, iż dziecko wymaga konieczności pomocy w prawidłowym funkcjonowaniu oraz zaangażowania rodziców/opiekunów w realizowanie terapii, edukacji oraz pomocy w funkcjonowaniu w sposób przewyższający zakres opieki nad zdrowym dzieckiem w danym wieku.

Zgodnie z powyższym, orzeczenie o zaliczeniu małoletniej do osób niepełnosprawnych wraz ze wskazaniem o konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji potwierdza brak samodzielności dziecka w codziennym funkcjonowaniu i jego częściową zależność od rodziców/opiekunów, a więc potwierdza wystąpienie konieczności pomocy w prawidłowym funkcjonowaniu oraz zaangażowanie rodziców/opiekunów w realizowanie terapii, edukacji oraz pomocy w funkcjonowaniu w społeczeństwie - w sposób przewyższający wsparcie potrzebne osobie w danym wieku.

W ocenie organu odwoławczego, po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do uznania, iż rozstrzygnięcie przyjęte przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. w dniu [...] września 2015 r. rażąco narusza prawo.

W ocenie Ministra jednak, zgromadzona dokumentacja medyczna oraz opis naruszenia sprawności organizmu poddają w wątpliwość zaliczenie małoletniej do osób niepełnosprawnych z oznaczonym symbolem przyczyny niepełnosprawności 02-P, jednocześnie jednak nie można stwierdzić na podstawie sporządzonych Ocen (...), iż dziecko nie wymaga pomocy psychologicznej i wsparcia w codziennym funkcjonowaniu ponad normę wiekową. Wobec czego nie można uznać, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ rażąco naruszył prawo, kwalifikując małoletnią do osób niepełnosprawnych i ustalając w orzeczeniu o niepełnosprawności symbol przyczyny niepełnosprawności 02-P - choroby psychiczne.

W ocenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wydanie przez Powiatowy Zespół w Wągrowcu orzeczenia ustalającego niepełnosprawności, z oznaczeniem przyczyny niepełnosprawności symbolem 02-P, nastąpiło z naruszeniem prawa, jednakże po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie nie można uznać, że naruszenie to ma charakter rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

Minister wskazał, że rażące naruszenie prawa to przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Ma ono miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i owo naruszenie prawa prowadzi do niemożności zaakceptowania takiej decyzji jako funkcjonującej w obrocie prawnym. Natomiast w przedmiotowej sprawie, na podstawie analizy całości dokumentacji zawartej w aktach sprawy należy przyjąć, że orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] września 2015 r. (znak: [...]) zaliczające małoletnią M. S. do osób niepełnosprawnych z oznaczeniem symbolu przyczyny niepełnosprawności 02-P na okres do 30 września 2017 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z kolei odnosząc się do pozostałych przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia, wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 k.p.a. organ odwoławczy również nie stwierdził ich zaistnienia.

Jednocześnie odnosząc się do zarzutów dotyczących nieuwzględnienia przez Wojewódzki Zespół dowodów przekazanych przez stronę w toku postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wyjaśnił iż przedmiotem postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Zespół w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o niepełnosprawności, było rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. co znaczy, że organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Zespół dokonując w trybie nadzoru weryfikacji prawidłowości wydania orzeczenia przez organ orzeczniczy, ocenia materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym na podstawie dokumentacji medycznej i pozostałej dokumentacji sprawy dokonuje oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Również postępowanie odwoławcze prowadzone przed Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzoru, mającym na celu dokonanie oceny prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez Wojewódzki Zespół i wyjaśnienie, czy w rozstrzygniętej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Ocena decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wydania, tak co do stanu prawnego, jak i ustaleń faktycznych. Również takiej oceny dokonał w trybie nadzoru Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w przedmiotowej sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 20 grudnia 2018 r. wniósł M. S., przedstawiciel ustawowy małoletniej M. S. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- zasady czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania, tj. art. 10 k.p.a. i art. 140 k.p.a. poprzez zaniechane zawiadomienia przez organ odwoławczy stron postępowania, (w tym skarżącego) przed wydaniem zaskarżonej decyzji, o możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do jego całości;

- zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., według której organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

- zasady prawdy obiektywną i zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 k.p.a.;

- art. 77 § 1 k.p.a. oraz zasady oceny dowodów z art. 80 k.p.a. poprzez nie wypełnienie obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a więc nie dokonania wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego;

- przepisów art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji odwoławczej elementów, które z uwagi na wymogi ustawowe powinny się w niej znaleźć, w tym jakiegokolwiek odniesienia się do dowodów przedstawianych przez skarżącego.

- zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., gdyż utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nadto materiał dowodowy w postępowaniu odwoławczym, został uzupełniony, w tym przez skarżącego a mimo to w postępowaniu odwoławczym nie zostały ziszczone przesłanki wymagane w art. 136 k.p.a., pozwalające w opisanym stanie wydać w postępowaniu odwoławczym decyzję merytoryczną;

- naruszenie klauzuli generalnej, zasad współżycia społecznego.

Ponadto skarżący z ostrożności procesowej zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawność w W. z [...] października 2017 r. o zaliczeniu małoletniej M. S. do osób niepełnosprawnych, nie wypełnia przesłanek w nich zawartych, a więc, że nie narusza ono rażąco prawa, a w konsekwencji niezasadną odmowę stwierdzenie nieważności tego orzeczenia.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z [...] września 2015 r. (znak: [...]), którym zaliczono małoletnią M. S. do osób niepełnosprawnych z powodu schorzeń oznaczonych symbolem przyczyny niepełnosprawności 02-P na okres do dnia 30 września 2017 r.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym.

Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258).

Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z [...] września 2015 r. (znak: [...]) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że M. S. posiada schorzenia uprawniające do zaliczenia jej do osób niepełnosprawnych oraz na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 24 § 3 k.p.a., gdyż orzeczenie zostało wydane przez organ, w skład którego wchodził pracownik podlegający wyłączeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14, stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy uznać, że prawidłowo uznały organy, orzekające w sprawie niniejszej, że orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z [...] września 2015 r. (znak: [...]), którym zaliczono małoletnią M. S. do osób niepełnosprawnych z powodu schorzeń oznaczonych symbolem przyczyny niepełnosprawności 02-P na okres do dnia 30 września 2017 r., nie jest dotknięte żadną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Podstawą materialnoprawną ocenianego w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia jest art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 z późn. zm.) zgodnie z którym, osoby, które nie ukończyły 16 roku życia zaliczane są do osób niepełnosprawnych, jeżeli mają naruszoną sprawność fizyczną lub psychiczną o przewidywanym okresie trwania powyżej 12 miesięcy, z powodu wady wrodzonej, długotrwałej choroby lub uszkodzenia organizmu, powodującą konieczność zapewnienia im całkowitej opieki lub pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych w sposób przewyższający wsparcie potrzebne osobie w danym wieku.

Z kolei kryteria oceny niepełnosprawności u osób w wieku do 16 roku życia, jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji, zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 lutego 2002 r. w sprawie kryteriów oceny niepełnosprawności u osób w wieku do 16 roku życia (Dz. U. z 2002 r., nr 17, poz. 162, ze zm.). Zgodnie z § 1 ww. rozporządzenia oceny niepełnosprawności u osoby w wieku do 16 roku życia, zwanej dalej "dzieckiem", dokonuje się na podstawie następujących kryteriów:

1) przewidywanego okresu trwania upośledzenia stanu zdrowia z powodu stanów chorobowych, o których mowa w § 2, przekraczającego 12 miesięcy,

2) niezdolności do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, takich jak: samoobsługa, samodzielne poruszanie się, komunikowanie z otoczeniem, powodującej konieczność zapewnienia stałej opieki lub pomocy, w sposób przewyższający zakres opieki nad zdrowym dzieckiem w danym wieku, albo

3) znacznego zaburzenia funkcjonowania organizmu, wymagającego systematycznych i częstych zabiegów leczniczych i rehabilitacyjnych w domu i poza domem.

Z kolei stany chorobowe, które uzasadniają konieczność stałej opieki lub pomocy dziecku, zostały wyszczególnione w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 lutego 2002 r.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1110, ze zm.), przy orzekaniu o niepełnosprawności osoby, która nie ukończyła 16 roku życia, zwanej dalej "dzieckiem", bierze się pod uwagę:

1) zaświadczenie lekarskie zawierające opis stanu zdrowia, wydane przez lekarza, pod którego opieką lekarską znajduje się dziecko, oraz inne posiadane dokumenty mogące mieć wpływ na ustalenie niepełnosprawności;

2) ocenę stanu zdrowia wystawioną przez lekarza - przewodniczącego składu orzekającego, zawierającą opis przebiegu choroby zasadniczej oraz wyniki dotychczasowego leczenia i rehabilitacji, opis badania przedmiotowego, rozpoznanie choroby zasadniczej i chorób współistniejących oraz rokowania odnośnie do przebiegu choroby, a także ograniczenia w funkcjonowaniu występujące w życiu codziennym w porównaniu do dzieci z pełną sprawnością psychiczną i fizyczną właściwą dla wieku dziecka;

3) możliwość poprawy zaburzonej funkcji organizmu poprzez zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne, środki techniczne, środki pomocnicze lub inne działania.

Dalej, stosownie do § 13 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, orzeczenie o niepełnosprawności zawiera m. in. symbol przyczyny niepełnosprawności. Zgodnie z § 32 ust. 2 symbol przyczyny niepełnosprawności oznacza się następująco:

1) 01-U - upośledzenie umysłowe;

2) 02-P - choroby psychiczne;

3) 03-L - zaburzenia głosu, mowy i choroby słuchu;

4) 04-O - choroby narządu wzroku;

5) 05-R - upośledzenie narządu ruchu;

6) 06-E - epilepsja;

7) 07-S - choroby układu oddechowego i krążenia;

8) 08-T - choroby układu pokarmowego;

9) 09-M - choroby układu moczowo-płciowego;

10) 10-N - choroby neurologiczne;

11) 11-I - inne, w tym schorzenia: endokrynologiczne, metaboliczne, zaburzenia enzymatyczne, choroby zakaźne i odzwierzęce, zeszpecenia, choroby układu krwiotwórczego;

12) 12-C - całościowe zaburzenia rozwojowe.

Symbol przyczyny niepełnosprawności zawarty w orzeczeniu o niepełnosprawności, odzwierciedla rozpoznanie uszkodzenia lub choroby, która niezależnie od przyczyny jej powstania powoduje zaburzenia funkcji organizmu oraz ograniczenia w wykonywaniu czynności życiowych i aktywności społecznej osoby zainteresowanej lub dziecka - § 32 ust. 3 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r.

Mając na uwadze powyższe rozwiązania prawne, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji prawidłowo uznał, po analizie materiału dowodowego, że orzeczenie o niepełnosprawności z 8 września 2015 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzeczeniu o niepełnosprawności z [...] września 2015 r., małoletnia M. S. została zaliczona do osób niepełnosprawnych w oparciu o symbol niepełnosprawności 02-P. W orzeczeniu wskazano, że małoletnia wymaga stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Orzeczenie zostało wydane na podstawie analizy dokumentów oraz przeprowadzonych badań i wywiadów, co pozwoliło na stwierdzenie, że posiadany przez małoletnią rodzaj schorzenia kwalifikuje ja do niepełnosprawności. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że u małoletniej rozpoznano zaburzenia stresowe pourazowe. Rozpoznanie to potwierdza konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W ocenie Sądu, ustalony w oparciu o zaświadczenie lekarskie wystawione przez lekarza leczącego, orzeczenie lekarskie o stanie zdrowia wystawione przez lekarza - przewodniczącego składu orzekającego, ocenę psychologiczną w dacie wydania orzeczenia o niepełnosprawności stan faktyczny, pozwalał Powiatowemu Zespołowi do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. zakwalifikować małoletnią do osób niepełnosprawnych z oznaczeniem przyczyny niepełnosprawności symbolem 02-P. A zatem, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] września 2015 r. znak [...] Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. nie jest dotknięte rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wskazał, że zgromadzona dokumentacja medyczna oraz opis naruszenia sprawności organizmu poddają w wątpliwość zaliczenie małoletniej do osób niepełnosprawnych z oznaczonym symbolem przyczyny niepełnosprawności 02-P, jednocześnie jednak nie można stwierdzić na podstawie sporządzonych Ocen (...), iż dziecko nie wymaga pomocy psychologicznej i wsparcia w codziennym funkcjonowaniu ponad normę wiekową. Wobec czego nie można uznać, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ rażąco naruszył prawo, kwalifikując małoletnią do osób niepełnosprawnych i ustalając w orzeczeniu o niepełnosprawności symbol przyczyny niepełnosprawności 02-P - choroby psychiczne.

Jeżeli w określonym stanie faktycznym, zaliczenie do osób niepełnosprawnych z oznaczonym symbolem przyczyny niepełnosprawności, wynika z dokonanej oceny stanu faktycznego, to w przypadku braku stwierdzenia dokonania tej oceny z przekroczeniem prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Skarżący upatruje spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa w błędnym ustaleniu stanu faktycznego niniejszej sprawy. Taka wada, oczywiście, gdyby zaistniała w rzeczywistości, byłaby wadą postępowania, w którym doszło do wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 8 września 2015 r., a nie wadą samego orzeczenia. Zatem nigdy nie może być ona uznana za przypadek rażącego naruszenia prawa, albowiem wada powodująca nieważność decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi tkwić w decyzji ostatecznej, a nie w postępowaniu, w którym doszło do wydania kwestionowanej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi, zauważyć należy, że faktycznie organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie poinformował stron postepowania o uprawnieniu przysługującym im z art. 10 § 1 k.p.a. Niemniej jednak, skarżący nie wykazał, aby pozbawienie jego czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji mogło mieć wpływ na wynik sprawy i wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji o innej treści. Sama argumentacja o naruszeniu art. 10 k.p.a. nie jest wystarczającą podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie jest już ugruntowane. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi co najmniej uprawdopodobnić, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy mógłby być odmienny (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., I OSK 1691/18, w którym wskazuje się na wypracowaną linię orzeczniczą). W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał związku pomiędzy uchybieniem procesowym a wynikiem sprawy.

Jak już wyżej Sąd wskazał, ewentualne zaistnienie wad kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania tej decyzji. Organy w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzą postępowania dowodowego jak w postępowaniu zwykłym. Zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie są zasadne.

Sąd nie znalazł również podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 8 k.p.a. oraz zasad współżycia społecznego, jak również art. 15 k.p.a.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.