Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 187/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. D. P. wystąpił do Ministra Administracji i Cyfryzacji, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o przekazanie, drogą elektroniczną, informacji publicznej dotyczącej obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na ePUAP, należącej do Prokuratury Rejonowej W. [...], wnosząc o:

1) przedstawienie wykazu logowań przez podmiot publiczny do jego skrzynki w okresie od [...] listopada 2012 r. do [...] stycznia 2013 r.;

2) kto się logował (jaki użytkownik z imienia i nazwiska), jaka osoba fizyczna została zgłoszona jako użytkownik (administrator i inny) do obsługi w imieniu tego podmiotu elektronicznej skrzynki podawczej;

3) czy podmiot publiczny ustawił powiadomienie na adres e-mail o wpłynięciu dokumentu na jego skrzynkę podawczą, kto i na jaki adres ustawił to powiadomienie;

4) czy zostało przekazane na adres e-mail powiadomienie o wpłynięciu do ESP podmiotu publicznego złożonego przez wnioskodawcę dokumentu w dniu [...] listopada 2012 r., na jaki adres e-mail to powiadomienie zostało przesłane.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, pismem z dnia 27 marca 2013 r., poinformowało wnioskodawcę, że:

- informacja, o którą wnosi nie jest informacją publiczną, gdyż nie posiada cech informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej,

- z obowiązujących przepisów prawa nie wynika obowiązek "ustawienia" przez podmiot publiczny powiadomień na adres e-mail o wpłynięciu dokumentu na elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu,

- w dniu [...] listopada 2012 r. został przedłożony na skrytkę Prokuratury Rejonowej [...] dokument przesłany przez wnioskodawcę, a w momencie wpłynięcia dokumentu na skrytkę zostało wystawione UPP (Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia), które stanowi dowód na skuteczne przedłożenie dokumentu,

- UPP zawiera datę wpływu dokumentu na elektroniczną skrzynkę podawczą, w rozpatrywanym przypadku jest to data [...] listopada 2012 r.,

- zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Prezesa RM z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania pism w postaci dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. Nr 206, poz. 1216), w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń.

Pismem z dnia 15 marca 2013 r. D.P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na przedmiotową skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego, w związku z udzieleniem przez organ odpowiedzi na wniosek skarżącego.

W piśmie procesowym z dnia 11 maja 2013 r. skarżący, powołując się m.in. na wyrok z 26 października 2011 r. w sprawie T-436/09 Dufour przeciwko EBC, podniósł, że czynności związane z zakładaniem, obsługą, konfigurowaniem i użytkowaniem elektronicznej skrzynki podawczej są czynnościami z zakresu zadań publicznych, a jednym z zadań publicznych, nałożonych na podmioty publiczne przez ustawę, jest złożenie i administrowanie elektroniczną skrzynką podawczą i korzystanie z niej w celu wymiany oficjalnych pism w sprawach publicznych, załatwianych przez ten podmiot publiczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 151/13, oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu podał w szczególności, że pytania postawione we wniosku skarżącego nie dotyczą bezpośrednio kwestii trybu działania organu, a materii odnoszącej się do działania systemu teleinformatycznego oraz jego konkretnych ustawień. To zaś, że elektroniczna skrzynka podawcza służy organowi do realizacji jego zadań publicznych nie przesądza, iż kwestia dotycząca jej ustawień technicznych, czy też logowań na tę skrzynkę, staje się automatycznie informacją publiczną. Należy oddzielić problematykę, którą reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, tj. działanie organu, od problematyki natury technicznego funkcjonowania narzędzi, jakimi organ posługuje się realizując zadania publiczne. W konkluzji stwierdził, że za informację publiczną mogą być uznane pewne treści przesyłane za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej, a nie sposób konfiguracji tej skrzynki. Konfiguracja ta pozostaje bowiem bez wpływu na przesyłaną treść. Sąd podkreślił również, że informacja o danych osobowych pracownika organu administracji, który logował się na elektroniczną skrzynkę podawczą, nie jest informacją publiczną.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony przez D. P. skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący kasacyjnie zarzucił orzeczeniu WSA w Warszawie naruszenie:

1) art. 133 § 1 ppsa, polegające na jego niezastosowaniu poprzez:

- nieustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. nieustalenie o jakiego rodzaju informacje wnioskowano,

- niezasadne uznanie, iż skarżący wnosił o udzielenie informacji o konfiguracji systemu informatycznego;

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 udip poprzez ich niezastosowanie polegające na uznaniu, że informacje, o które wnioskował skarżący, nie są informacjami publicznymi.

Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz orzeczenie na jego rzecz o kosztach zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2254/13, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz D. P. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu częściowo przychylił się do stanowiska WSA w Warszawie, iż informacje techniczne dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ, nie stanowią a limine informacji publicznej. Jest to uzasadnione chociażby przyczynami związanymi z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i integralności danego narzędzia przed ingerencją tak wewnętrzną, jak i zewnętrzną. NSA zwrócił uwagę, że niezmiernie ważne jest każdorazowe, indywidualne i uwzględniające konkretne okoliczności sprawy, analizowanie zgłoszonego żądania udostępnienia danych, które z pozoru mogą mieć charakter techniczny. Samo wytworzenie danych w procesie zautomatyzowanym (np. tworzenie plików dziennika logowań), nie przesądza jeszcze samo przez się, iż mamy do czynienia z informacją techniczną, niemającą cech informacji publicznej.

Sąd kasacyjny stwierdził ponadto, że choć Sąd pierwszej instancji słusznie poczynił ogólne założenie o braku po stronie informacji technicznych niejako automatycznego charakteru publicznego, to jednak w odniesieniu do wniosku skarżącego uczynił to co najmniej częściowo w sposób zbyt daleko idący.

Zdaniem NSA, obywatel ma prawo wiedzieć m. in., jak wewnętrznie funkcjonuje organ również w warstwie organizacji pracy.

"Konfiguracja" narzędzi informatycznych może być do pewnego stopnia źródłem wiedzy o sprawach publicznych, np. w zakresie tego, czy narzędzie finansowane ze środków publicznych jest prawidłowo wykorzystywane, itd.

Wyjaśnienia zatem wymaga, czy wiedza dotycząca logowań przez podmiot publiczny do jego ESP, jak również wskazanie konkretnych osób, czy podanie faktu ustanowienia powiadomień na adres e-mail o wpłynięciu dokumentu na ESP podmiotu jest tylko i wyłącznie informacją techniczną, czy też nosi cechy informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym badaniu sprawy WSA, uwzględniając powyższe wyjaśnienia, spróbuje ustalić, czy żądane przez D. P. informacje powinny być zakwalifikowane wyłącznie jako informacje techniczne, czy też pomimo tego można im jednak przypisać cechę informacji publicznej. Pomocna w tym zakresie może się okazać się ocena wyjaśnień składanych przez organ w zakresie kwalifikowania danych informacji do grona informacji publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracji w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, w myśl art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd, któremu sprawa zostaje przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga oceniana jest w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Dla oceny, czy mamy do czynienia z bezczynnością na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "udip",konieczne jest dokonanie ustalenia, czy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia.

Oznacza to, że w grę wchodzi zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy, a dysponent informacji pozostaje w zwłoce.

W myśl art. 4 ust. 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (...).

Bez wątpienia Minister Administracji i Cyfryzacji, wchodzący w skład Rady Ministrów, która jest władzą wykonawczą w świetle Konstytucji RP, jest organem władzy publicznej, a tym samym spoczywa na nim obowiązek udostępniania informacji publicznej.

Natomiast, zgodnie z definicją zawartą w art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadzie i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z uwagi na tak ogólne i nieprecyzyjne określenie informacji publicznej, ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 udip dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja posiada walor informacji publicznej i podlega udostępnieniu.

W judykaturze, jak również w doktrynie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowaniu mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, Lex Polonica nr 361165).

Musi ona ponadto dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip.

Treść wniosku skarżącego, skierowanego do Ministra Administracji i Cyfryzacji, w którym żądał informacji dotyczącej obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na ePUAP należącej do Prokuratury Rejonowej [...] może wskazywać, iż intencją skarżącego było uzyskanie informacji wymienionej w art. 6 ust. 1 pkt 3 udip. W myśl powołanego przepisu, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (a), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (d), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwum oraz o sporach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (f).

Zatem żądanie zawarte w pkt 1 wniosku (przedstawienie wykazu logowań do ESP) nie dotyczy informacji publicznej skoro informacją publiczną jest w świetle art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f jedynie informacja o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, a nie obejmuje samych danych.

Tym samym informacją publiczną byłaby ewentualnie informacja o prowadzonych wykazach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, nie obejmuje zaś ona tych danych.

Również żądania określone w pkt 2 i 3 wniosku nie dotyczą informacji posiadających charakter informacji publicznych.

Informacja, kto się logował (jaki użytkownik z imienia i nazwiska), jaka osoba fizyczna została zgłoszona jako użytkownik (administrator i inny) do obsługi w imieniu podmiotu elektronicznej skrzynki podawczej, czy podmiot publiczny ustawił powiadomienie na adres e-mail o wpłynięciu dokumentu na jego skrzynkę podawczą oraz kto i na jaki adres ustawił to powiadomienie, nie zawiera żadnego komunikatu o sprawach publicznych. Nie mieści się bowiem w pojęciu "zasady funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1", w tym w szczególności w pojęciu "tryb działania władz publicznych". Komunikatem o sprawach publicznych byłyby natomiast informacje np. o tym, czy dany podmiot stworzył stanowisko pracy do obsługi elektronicznej skrzynki podawczej, ile osób pracuje na nim, czy został ustalony dzienny limit logowań. Taka informacja wskazywałaby niewątpliwie na sposób funkcjonowania podmiotu i organizację jego pracy w tym zakresie.

Żądanie skarżącego dotyczy zaś w istocie kwestii technicznych, tj. funkcjonowania narzędzi w postaci systemu teleinformatycznego w ramach elektronicznej platformy usług administracji publicznej (ePUAP). W szczególności zapytania ukierunkowane są na sposób działania elektronicznej skrzynki podawczej. Zgodnie z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2013 r., poz. 235 ze zm.), rozumie się przez nią dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego.

Elektroniczna skrzynka podawcza jest więc nowoczesnym narzędziem w ramach elektronicznej platformy usług administracji publicznej, usprawniającym udostępnianie usług w dobie społeczeństwa informacyjnego.

Oceny tej nie zmienia powołane przez skarżącego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej (Dz. U. Nr 93, poz. 546), które jak wskazuje jego tytuł, określa zakres i warunki korzystania z PUAP, w tym: zakładanie konta na ePUAP, sposobów prowadzenia katalogu usług na ePUAP, warunki wymiany informacji między ePUAP a innymi systemami teleinformatycznymi.

Także powołany przez D. P. wyrok w sprawie T-436/09 Dufour przeciwko EBC nie wzmacnia jego stanowiska, że żądane informacje stanowią informację publiczną. Wymieniony wyrok nie dotyczy bowiem problematyki kwalifikowania informacji technicznych jako informacji publicznej, a jedynie dostępu do zbioru danych znajdujących się w bazie danych.

Wreszcie żądanie określone w pkt 4 wniosku także nie dotyczy informacji publicznej, bowiem związane jest z indywidualną sprawą skarżącego i ma charakter prywatny, a nie publiczny. Nie jest więc sprawą publiczną, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 udip (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Katowicach z dnia 25 czerwca 2002 r., sygn.. akt II SA/Ka 655/02, niepubl.).

Skoro zatem żądanie skarżącego nie dotyczy informacji publicznej, to nie sposób zarzucić Ministrowi Administracji i Cyfryzacji, że pozostawał w bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.