Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2608/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nieuznania zastrzeżenia do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania M.O. (dalej zwanego skarżącym) od decyzji Prezydenta m.W. z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] orzekającej o nie uznaniu zastrzeżenia do projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu i Inwentaryzacji Stanu Lasu dla Osiedla [...], w części dotyczącej umieszczenia działki ew. [...] z obrębu [...] w przedmiotowym projekcie, jako działki leśnej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m.W.

W uzasadnieniu tego aktu wskazano, że pismem z 6 września 2013 r. M.O. wystąpił z wnioskiem o przywrócenie pierwotnego przeznaczenia działki nr [...], jako działki budowlanej w uproszczonym planie urządzenia lasu.

Prezydent m.W., wskazaną wyżej decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nie uznał zastrzeżenia do projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu i Inwentaryzacji Stanu Lasu dla Osiedla [...] we wnioskowanym zakresie.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.O. wskazał, iż działka nr [...], w dacie zakupu, była działką budowlaną w ramach istniejącej ówcześnie parcelacji i przeznaczenia, jak również niezalesioną, co potwierdza wiek drzewostanu na tym terenie. Ponadto skarżący domagał się przywrócenia pierwotnego przeznaczenia działki, która w latach przedwojennych była parcelą przeznaczoną pod zabudowę, którą w okresie powojennym przymusowo zalesiono.

W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na wstępie wyjaśniło tryb opracowywania projektu uproszczonego planu urządzania lasu stosownie do przepisów ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.; dalej zwaną "ustawą o lasach"), podkreślając, iż z art. 6 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy wynika, iż uproszczony plan urządzenia lasu jest opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, iż o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach decyduje, co do zasady w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów i budynków.

Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie został sporządzony Uproszczony Plan Urządzenia Lasu dla lasów stanowiących własność osób fizycznych na okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2023 r., dla Osiedla [...], o ogólnej powierzchni 42,65 ha, z którego wynika, że działka skarżącego nr [...] została nim objęta. Ponadto organ ustalił, że w opisie taksacyjnym powyższa działka stanowi oddział/pododdział 1-fx z głównym gatunkiem drzewostanu - sosna (SO).

Dalej Kolegium zaznaczyło, że z informacji z rejestru gruntów znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż działka nr [...] stanowi użytek leśny klasy V.

Z wniosku M.O., jak i z odwołania, wynika natomiast, że domaga się on przywrócenia pierwotnego przeznaczenia działki, która w latach przedwojennych była parcelą przeznaczoną pod zabudowę, a w okresie powojennym przymusowo zalesiono.

Z uwagi na powyższe Kolegium stwierdziło, że kwestia, czy przedmiotowa działka może być zabudowana winno wynikać z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tylko bowiem postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego są rozstrzygające w przedmiocie charakteru przeznaczenia konkretnego terenu. Wprawdzie dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka nie ma w chwili obecnej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże plan taki może zostać opracowany, a ewentualne uwagi do planu skarżący może zgłaszać na etapie jego sporządzania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.O. wniósł o uchylenie powyższej decyzji zarzucając naruszenie jego interesu prawnego opartego na prawach właścicielskich poprzez brak możliwości legalnej zabudowy działki tj. art. 5 Kodeksu cywilnego.

Skarżący domaga się przywrócenia pierwotnego przeznaczenia działki, która w latach przedwojennych była parcelą przeznaczoną pod zabudowę, a w okresie powojennym przymusowo zalesiono. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja uniemożliwia użytkowanie gruntów zgodnie z celem pod jaki zostały zakupione, a w konsekwencji zalesianie działki bez zgody jej właściciela.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na mocy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2014 r., poz. 1153, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o lasach" ustawy o lasach, przepisy tej ustawy stosuje się do lasów, bez względu na formę ich własności. Przepisy art. 6 ust. 1 tej ustawy definiują zawarte w niej określenia. W szczególności, zgodnie z tymi przepisami, gospodarka leśna to m.in. działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, choinek, karpiny, kory, igliwia oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu (pkt 1). Właścicielem lasu jest osoba fizyczna lub prawna będącą właścicielem albo użytkownikiem wieczystym lasu oraz osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca posiadaczem samoistnym, użytkownikiem, zarządcą lub dzierżawcą lasu (pkt 3). Plan urządzenia lasu jest to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej (pkt 6). Natomiast uproszczony plan urządzenia lasu jest to plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej (pkt 7). Przepisy art. 6 ust. 1 ustawy o lasach definiują też program ochrony przyrody wskazując, że jest to część planu urządzenia lasu zawierająca kompleksowy opis stanu przyrody, zadania z zakresu jej ochrony i metody ich realizacji, obejmującą zasięg terytorialny nadleśnictwa (11).

Zgodnie z art. 3 pkt 1a ustawy o lasach; lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków.

Z art. 7 ust. 1 ustawy o lasach wynika, że trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się według planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu. Plan urządzenia lasu sporządza się co do zasady na 10 lat, z uwzględnieniem przyrodniczych i ekonomicznych warunków gospodarki leśnej, a także celów i zasad gospodarki leśnej oraz sposobów ich realizacji, określonych dla każdego drzewostanu i urządzanego obiektu, z uwzględnieniem lasów ochronnych (art. 18 ust. 1 ustawy o lasach). Plan urządzenia lasu zawiera m. in. opis lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia, program ochrony przyrody, określenie zadań, w tym w szczególności dotyczących: ilości przewidzianego do pozyskania drewna, zalesień i odnowień, pielęgnowania i ochrony lasu (vide art. 18 ust. 4 pkt 1, pkt 2a, pkt 3 lit. a, b, c ustawy o lasach). Z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o lasach wynika przy tym, że plany urządzenia lasu sporządza się dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa (ust. 1), natomiast uproszczone plany urządzenia lasu sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ust. 2). Minister właściwy do spraw środowiska zatwierdza plan urządzenia lasu dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa oraz uproszczone plany urządzenia lasu dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (art. 22 ust. 1 ustawy o lasach). Starosta, po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego, zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu (art. 22 ust. 2 ustawy o lasach).

Zgodnie z art. 3 stawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja stanowi więc wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, a zatem statuuje, że to rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać przy tym należy, że rada gmina w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Ustalenia planu miejscowego, mimo że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są znaczące zarówno dla gminy, jak i właścicieli nieruchomości i inwestorów (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 31/08).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym obowiązkowo określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z przepisu tego wynika nakaz określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oraz określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Cytowany przepis nie zawiera żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, gdyż należy to do organu stanowiącego gminy. Szczegółowe uregulowania w tym zakresie zawiera § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalający wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego Wskazano w tym przepisie m.in., że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. W konsekwencji projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia (§ 7 pkt 7 rozporządzenia). Przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia wskazują jako przeznaczenie terenów m.in. - tereny rolnicze (R) oraz lasy (ZL). Oznacza to, że powyższe rozróżnienie stanowi odrębne, ale i równorzędne przeznaczenie terenów o różnych zasadach zagospodarowania, i jako takie wymaga oznaczenia w liniach rozgraniczających takie tereny (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Z przytoczonych regulacji wynika, że o zakwalifikowaniu danego gruntu jako las decyduje przede wszystkim stan faktyczny na tych gruncie. Jeżeli grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony stanowi to dostateczną podstawę do uznania danego gruntu za las w rozumieniu ustawy o lasach, co powinno zostać odzwierciedlone w ewidencji gruntów i budynków. W aktach sprawy znajduje się informacja z rejestru gruntów z 27 kwietnia 2015 r., wskazująca, że przedmiotowa działka jest porośnięta lasem (opis użytków – lasy, oznaczenie LsV). Taka kwalifikacja pociąga za sobą możliwość sporządzenia planu urządzenia lasu, o którym była wyżej mowa.

Z kolei dopuszczalność zabudowy na gruncie zdeterminowana jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (który określa przeznaczenie działki np. budowlane), a w jego braku (na co wskazywał skarżący) - decyzją ustalającą warunki zabudowy. Dokonanie faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej powinno zaś być poprzedzone wyłączeniem gruntu z produkcji leśnej.

Rozdzielność tych trybów powoduje, że brak jest możliwości skutecznego zakwestionowania planu rządzenia lasu z powołaniem się na przedwojenne przeznaczenie danego gruntu, w sytuacji, gdy nie jest sporne w sprawie, że na tym gruncie znajduje się las, co oznacza, iż grunt ten odpowiada definicji lasu z ustawy o lasach.

Intencja przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania czy przeznaczenia gruntu pokrytego lasem może być zrealizowana w innym trybie, niż zakwestionowanie planu urządzenia lasu, w związku z tym wywiedziona w przedmiotowym postępowaniu skarga, której przedmiotem jest decyzja z [...] czerwca 2015 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.W. z [...] kwietnia 2015 r. orzekającą o nie uznaniu zastrzeżenia do projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu i Inwentaryzacji Stanu Lasu dla Osiedla [...], jako działki leśnej, nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.