Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 787/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1, art. 61 a § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1129/13 w sprawie ze skargi R.M. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 12 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1129/13, oddalił skargę R.M. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 12 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia 12 stycznia 2012 r. nr [...], stosując art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwolnił [...] ze służby w Policji z dniem 10 lutego 2012 r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że długotrwałe okresy absencji zainteresowanego, spowodowane przebywaniem na zwolnieniach lekarskich, pomimo określenia przez lekarzy medycyny pracy jego zdolności do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku, wpływają negatywnie na realizację zadań Policji, dezorganizując służbę i funkcjonowanie Wydziału Konwojowego Komendy Stołecznej Policji, a nadto wysoce lekceważący stosunek funkcjonariusza do służby, przełożonych i innych policjantów stanowią podstawę do rozwiązania z nim stosunku służbowego.

Od powyższego rozkazu personalnego R.M. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji, który rozkazem personalnym z dnia 20 marca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Rozkaz [...] R.M. uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 19 lipca 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 1016/12 odrzucił skargę jako złożoną z uchybieniem terminu, przewidzianego do jej wniesienia.

Wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2012 r. R.M. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2012 r. nr [...], zarzucając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia 25 października 2012 r. nr [...], mając za podstawę art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2012 r. nr [...], utrzymującego w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia 12 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia R.M. ze służby w Policji.

W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że zainteresowany został zwolniony ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby, gdyż jego długotrwałe absencje w służbie powodowały jej dezorganizację, co w sposób ujemny wpływało na pracę komórki organizacyjnej, w której zajmował stanowisko, jak i całej jednostki Policji. Zdaniem organu, zaistniały stan faktyczny umożliwiał zastosowanie podstawy z art. 41 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy o Policji, jako że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy. Przysługujące właściwym przełożonym kompetencje do mianowania, przenoszenia i zwalniania funkcjonariuszy Policji, wywodzone z treści art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), pozwalają na dobór i kształtowanie struktury etatowej i osobowej w podległej im jednostce w sposób zapewniający prawidłowe jej funkcjonowanie, toteż w sytuacji, gdy nieobecności policjanta w służbie negatywnie wpływały na tok realizowanych zadań, interes społeczny, upatrywany w interesie służby, przemawiał za zwolnieniem funkcjonariusza. W ocenie Ministra, w takim przypadku brak jest podstaw do uznania naruszeń prawa, a tym bardziej do stwierdzenia jego rażącego naruszenia (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Kontrolując w trybie stwierdzenia nieważności rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji i rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji, Minister nie stwierdził również, by były one obarczone pozostałymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 kpa.

Przedmiotowa decyzja została doręczona stronie w dniu 6 listopada 2012 r. i uzyskała przymiot ostateczności.

Wnioskiem z dnia 3 stycznia 2013 r. R.M. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2012 r. nr [...], powołując się na rażące naruszenie prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Postanowieniem z dnia 12 lutego 2013 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych, działając na podstawie art. 61a kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2012 r. nr [...], utrzymującego w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia 12 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia [...] ze służby w Policji.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją z dnia 25 października 2012 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych, mając za podstawę art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2012 r. nr [...], utrzymującego w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia 12 stycznia 2012 r. nr [...]w przedmiocie zwolnienia R.M. ze służby w Policji, nie znajdując ku temu przesłanek wynikających z art. 156 § 1 kpa. W przypadku zatem, gdy sprawa w tym samym przedmiocie została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, to – w ocenie Ministra – brak jest podstaw do podejmowania kolejnej decyzji w tym zakresie, co musi prowadzić do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R.M. podniósł, że złożone przez niego wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2012 r. nr 1875 nie są tożsame, bowiem różnią się zarzutami. Z tego względu organ, rozpoznając jego drugi wniosek o stwierdzenie nieważności, powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, odnosząc się do przedstawionych w nim podstaw.

Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2013 r. nr 151/kadr/13 Minister Spraw Wewnętrznych, stosując art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku.

W motywach postanowienia Minister podał, że podjęcie ostatecznej decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2012 r. nr [...], utrzymującego w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia 12 stycznia 2012 r. nr [...] w sprawie zwolnienia R.M. ze służby w Policji, uniemożliwia ponowne prowadzenie postępowania w tym przedmiocie, a tym samym zasadnym jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia takiego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie R.M. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, poprzez nieuwzględnienie jego słusznego interesu jako strony, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w odpowiednim zakresie, nieprzesłuchanie świadków, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza że – w ocenie strony – organ nie odniósł się do podnoszonych zarzutów o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2012 r. nr [...] i rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia 12 stycznia 2012 r. nr [...], czym naruszył art. 156 § 1 kpa, a także przepis art. 61a kpa, który – zdaniem skarżącego – nie uprawniał organu do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji rażącego naruszenia prawa materialnego, a to art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ww. ustawy o Policji, zawierającego nieostrą i niedookreśloną przesłankę zwolnienia policjanta ze służby. Ponadto, w opinii skarżącego, organ Policji powinien w sprawie stosować normy prawa pracy, które wskazują, że umowy o pracę nie można wypowiedzieć w okresie ochronnym, a takim jest czas usprawiedliwionej nieobecności w służbie, spowodowanej zwolnieniem lekarskim. Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień.

Udzielając odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w podjętych w sprawie postanowieniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych, służących wzruszaniu decyzji ostatecznych. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Zgodnie z tym przepisem, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych (tych, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zestawienie to stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem jego treści. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ, przy czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 1 i § 2).

Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji może zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ ustali, że decyzja obarczona jest jedną z kwalifikowanych wad, a więc, że została podjęta w okolicznościach określonych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Natomiast w sytuacji braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracji odmawia stwierdzenia jej nieważności. W tych przypadkach dochodzi zatem do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że wydanie merytorycznej decyzji w tym zakresie nie jest możliwe, jeżeli decyzja, której stwierdzenia nieważności strona się domaga, była już przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności i kontrola pod względem istnienia ewentualnych kwalifikowanych wad decyzji nie wykazała, by została ona podjęta w okolicznościach określonych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Przymiot ostateczności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji nie pozwala na ponowną jej ocenę w trybie stwierdzenia nieważności. Jeśli bowiem organ administracji poddał już ocenie, czy dana decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad, których wystąpienia nie stwierdził, i decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności uzyskała przymiot ostateczności, w takiej sytuacji nie jest możliwe ponowne poddawanie tejże decyzji kontroli pod względem podstaw stwierdzenia nieważności. Wniesienie do organu administracji publicznej żądania stwierdzenia nieważności decyzji, wobec której prowadzone już było postępowanie w tym trybie i decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna, stwarza w pierwszej kolejności konieczność wstępnego zbadania przez organ tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpatrzenia, łącząca się z faktem uprzedniego wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji objętej nowym żądaniem. Dokonanie tego rodzaju ustalenia wyłącza możliwość prowadzenia postępowania w tym samym przedmiocie, czyniąc nowe żądanie niedopuszczalnym. Podjęcie bowiem decyzji w tym samym przedmiocie oznaczałoby wydanie decyzji obarczonej wadą nieważności, jako że decyzja taka dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 kpa).

W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie istotnie wystąpiła przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności merytorycznego rozpatrzenia wniosku R.M. z dnia 3 stycznia 2013 r. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2012 r. nr [...], gdyż uprzednio rozpatrzony wniosek skarżącego w tym samym przedmiocie doprowadził do wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych decyzji z dnia 25 października 2012 r. nr [...], w trybie art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 kpa, odmawiającej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2012 r. nr [...], utrzymującego w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia 12 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia R.M. ze służby w Policji. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 października 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji została doręczona stronie w dniu 6 listopada 2012 r. i uzyskała przymiot ostateczności.

Zdaniem Sądu I instancji, trafnie Minister Spraw Wewnętrznych wskazał na niemożność ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2012 r. nr [...], gdyż rozstrzygnięcie to było przedmiotem wcześniejszego postępowania, zakończonego odmową stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwolnienia R.M. ze służby w Policji. W decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności Minister poddał merytorycznej kontroli zarówno stan faktyczny sprawy, jak i stan prawny, będący podstawą zwolnienia skarżącego ze służby, wskazując, że jego długotrwałe absencje w służbie powodowały jej dezorganizację, co w sposób ujemny wpływało na pracę komórki organizacyjnej, w której skarżący zajmował stanowisko, jak i całej jednostki Policji. Toteż w sytuacji, gdy nieobecności policjanta w służbie negatywnie wpływały na tok realizowanych zadań, interes społeczny i interes służby, jako ważny, przemawiał za zwolnieniem funkcjonariusza w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). W decyzji tej Minister wskazał, że w takim przypadku nie można mówić o naruszeniu prawa, a tym bardziej o jego rażącym naruszeniu (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), na co skarżący powoływał się w swym pierwszym wniosku. Kontrolując w trybie stwierdzenia nieważności rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji i rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji, Minister nie stwierdził również, by były one obarczone pozostałymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 kpa.

Sąd I instancji podkreślił również, że przeprowadzona przez Ministra Spraw Wewnętrznych kontrola pod względem istnienia ewentualnych kwalifikowanych wad decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji nie wykazała wystąpienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, i decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności stała się ostateczna. Toteż kolejny wniosek skierowany przez skarżącego do organu w trybie stwierdzenia nieważności nie mógł wywołać oczekiwanego przez stronę skutku. Niezależnie od tego, czy we wniosku takim strona powołałaby się na poprzednio podniesione zarzuty, czy też przedstawiłaby nowe, żądanie takie jest niedopuszczalne. Merytoryczna ocena decyzji została już bowiem dokonana pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 kpa, a zatem uprzednie rozstrzygnięcie kwestii ważności decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby powoduje, że nie jest możliwe ponowne prowadzenie postępowania w tym samym przedmiocie. Ostateczne rozstrzygnięcie o ważności decyzji wyłącza zatem możliwość ponownej weryfikacji decyzji pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności, dając podstawę do stosowania art. 61a § 1 kpa i wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R.M., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż ponowny wniosek o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji administracyjnej nie może być rozpoznany, gdy tymczasem prawidłowa analiza tego przepisu winna prowadzić do wniosku, iż każdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji winien być rozpoznany pod kątem jego zakresu merytorycznego, a tym samym nowy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji winien być rozpoznany bez żadnych ograniczeń, o ile wniosek w takim zakresie merytorycznym, czyli oparty na innych przesłankach nie był już wcześniej złożony i rozpoznany w trybie art. 156 § 1 K.p.a.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że faktycznie w niniejszej sprawie został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, zakończony uprawomocnieniem się decyzji o nieuwzględnieniu tego wniosku. Strona wniosła jednak ponownie wniosek, podnosząc inne argumenty, niż w pierwotnym wniosku. Okoliczności ta jest bezsporna, co wynika z porównania zakresu merytorycznego obu wniosków.

Organ administracji nie uwzględnił jednak powtórnie złożonego wniosku, podnosząc, że sprawa została już raz rozstrzygnięta w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie strony stanowisko takie należy uznać za niesłuszne, albowiem żaden przepis nie zakreśla ograniczeń odnośnie wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji z różnych przyczyn. Bezspornie zatem ustawodawca konstruując art. 156 K.p.a. wskazał różne podstawy odnośnie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Może się tak zdarzyć, że w sprawie mogą występować różne przesłanki dotyczące nieprawidłowości tej samej decyzji, a zatem wskazanie w jednej ze skarg jednej podstawy nie ogranicza strony odnośnie możliwości wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności decyzji z innych przyczyn.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Należy podkreślić, że przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 12 kwietnia 2013 r., którym organ ten utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia 12 lutego 2013 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2013 r. o zwolnieniu R.M. ze służby w Policji. Powodem odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. było uznanie, że postępowanie w przedmiocie objętym żądaniem skarżącego toczyło się już przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i zakończone zostało ostateczną decyzją tego organu z dnia 25 października 2012 r. nr [...]. W decyzji tej organ stwierdził, że zainteresowany został zwolniony ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby, gdyż jego długotrwałe absencje w służbie powodowały jej dezorganizację, co w sposób ujemny wpływało na pracę komórki organizacyjnej, w której zajmował stanowisko, jak i całej jednostki Policji. Zdaniem organu, zaistniały stan faktyczny umożliwiał zastosowanie podstawy z art. 41 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy o Policji, jako że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy. W ocenie Ministra, w takim przypadku brak jest podstaw do uznania naruszeń prawa, a tym bardziej do stwierdzenia jego rażącego naruszenia (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Kontrolując w trybie stwierdzenia nieważności rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji i rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji, Minister nie stwierdził również, by były one obarczone pozostałymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 K.p.a.

Z uwagi na powyższe uwagi należy stwierdzić, iż zarzut naruszenia art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267 j.t. – dalej jako K.p.a.) nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie kontrolował bowiem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji tylko postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był art. 61a § 1 K.p.a. Aby możliwe było dokonanie oceny, czy Minister Spraw Wewnętrznych zasadnie odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego w skardze kasacyjnej powinien zostać podniesiony zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., to jest zarzut, że nie było podstaw do odmowy wszczęcia tego postępowania. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzut taki nie został podniesiony. Po wtóre zarzuty w tym zakresie są nietrafne, bowiem przepis art. 156 § 1 K.p.a. nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji, gdyż sądy administracyjne nie stosują przepisów tego kodeksu, a przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów kwestionujących zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenie organów co do istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wydanej w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, skutkującego odmową wszczęcia postępowania.

Ubocznie należy wyjaśnić, iż w sprawie bezspornym jest, że skarżący wnioskiem z dnia 3 stycznia 2013 r. zwrócił się do organu o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej zwolnienia go ze służby w Policji w sytuacji gdy w obrocie prawnym jest ostateczna decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 października 2012 r. o odmowie stwierdzania nieważności decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Ta ostatnia decyzja została wydana w sprawie wszczętej na wniosek R.M. z dnia 2 sierpnia 2012 r. W tej sytuacji Minister odmówił wszczęcia postępowania uznając, że zachodzi wskazana w przepisie art. 61a § 1 K.p.a. niedopuszczalność ponownego wszczęcia postępowania ze względu na uprzednie rozstrzygnięcie tej sprawy (res iudicata).

Zatem istotą rozstrzygnięcia Sądu I instancji była odpowiedź na pytanie czy ostateczna decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 października 2012 r. o odmowie stwierdzania nieważności decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby upoważniała Ministra do odmowy wszczęcia ponownego postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji Komendanta Głównego Policji. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem z art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie.

Takie stanowisko podziela się w doktrynie m.in. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r. str. 299 stwierdza, że "zgodnie z tym przepisem poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należy wskazać też na inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich innych przyczyn można zaliczyć żądanie dotyczące sprawy już rozstrzygniętej". Bowiem wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkuje nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81, publ. ONSA nr 1, poz. 47: "Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów K.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska (w:), M. Jaśkowska, B. Wróbel, "Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz", Kraków 2005 r., s. 968). Jak przyjęto w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym, jedną z "uzasadnionych przyczyn" obligujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384 oraz podana tam literatura. Zob. też wyrok NSA z 9 października 2014 r., I OSK 493/13, wyrok NSA z 15 października 2013 r., II OSK 1395/12; publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Organ administracji publicznej, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, stoi na straży trwałości decyzji wynikającej z art. 16 § 1 K.p.a. oraz pewności obrotu prawnego. Wydanie decyzji w sprawie, która została już w sposób ostateczny rozstrzygnięta, jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Z tego powodu prawidłowe skorzystanie przez organ z regulacji art. 61a § 1 K.p.a. prowadzi do uniknięcia negatywnych konsekwencji łączących się z wystąpieniem negatywnego skutku w postaci wydania decyzji obarczonej wadą nieważności. Koniecznym warunkiem wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a., jak i decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Ponadto "Res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym ( jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy" ( tak B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r. str. 637).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że w niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że skarżący wnioskiem z dnia 3 stycznia 2013 r. żądał wszczęcia sprawy tożsamej z już rozstrzygniętą decyzją z dnia 25 października 2012 r. o odmowie stwierdzania nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2012 r. W sprawach tych zachodziłaby tożsamość podmiotowa (te same strony) i przedmiotowa (stwierdzenie nieważności tej samej decyzji) z koniecznością zastosowania tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Zbędnym było porównywanie obydwu wniosków skarżącego o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, bowiem organ w nadzwyczajnym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązany jest do oceny tej decyzji pod kątem wszystkich przesłanek mogących być podstawą stwierdzenia nieważności zawartych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem trafnie Minister Spraw Wewnętrznych zastosował art. 61a § 1 K.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania, co zasadnie zaakceptował Sąd I instancji.

Oczywistym jest, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Mając na względzie powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw, oddalił.