Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1615/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie i Ochrony Zdrow
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 10 ust. 1 i § 12 ust. 3b
journal: Dz.U. 2002 nr 96 poz 861
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu,  które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych
article: art. 35a ust. 1 lit. d) i ust. 4
journal: Dz.U. 2008 nr 14 poz 92
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity
article: art. 69
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M. z siedzibą w Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 928/16 w zakresie odrzucenia skargi M.Ś. na decyzję Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M. z siedzibą w Ł. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 928/16 na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), odrzucił skargę M.Ś. na decyzję Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M. z siedzibą w Ł. z dnia 12 kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że skarżący wnioskiem z dnia 15 lutego 2016 r. zwrócił się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M. z siedzibą w Ł. "o dofinansowanie zakupu urządzeń (wraz z montażem) lub wykonania usług z zakresu likwidacji barier architektonicznych, technicznych, w komunikowaniu się" w wysokości 3.855 zł do zakupu zestawu komputerowego z monitorem. W uzasadnieniu podał, że interesuje się grafiką komputerową i tworzeniem filmów na portalu YouTube, w przyszłości zamierza się tym zająć zawodowo, a jego dotychczasowy sprzęt jest stary i uszkodzony.

Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w M. w odpowiedzi – pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r., nr [...] – poinformowało skarżącego, że wniosek został rozpatrzony negatywnie wobec "uznania go za niezgodny merytorycznie". Wskazując na definicję słownikową stwierdziło, że bariery w komunikowaniu są to ograniczenia uniemożliwiające lub utrudniające osobie niepełnosprawnej przekazywanie informacji. We wniosku zaś skarżący podał, że komputer jest mu potrzebny do realizacji zainteresowań, co nie mieści się w ramach znoszenia barier w komunikowaniu i uniemożliwia udzielenie dofinansowania na taki cel.

Skarżący w odwołaniu z dnia 20 kwietnia 2016 r. od powyższego pisma z 12 kwietnia 2016 r. podał, że chce się dalej kształcić w kierunku fotografii lub grafiki komputerowej, a posiadanie komputera usprawni mu komunikację z otoczeniem i umożliwi przygotowywanie prezentacji.

W odpowiedzi pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w M. poinformowało skarżącego, że wniosek został już rozpatrzony, zatem dalsza realizacja wniosku jest niemożliwa.

W związku z powyższym skarżący złożył skargę do Starosty M. (pismo z dnia 11 maja 2016 r.), w której opisał wyżej wskazany przebieg postępowania podkreślając, że przedstawione przez niego obszerne wyjaśnienia nie zostały przyjęte. Do pisma załączył "Opinię pedagogiczną" z dnia 17 marca 2016 r. oraz "Informację o wynikach diagnozy psychologicznej" z dnia 16 marca 2016 r.

W odpowiedzi Starosta Powiatowy w M. pismem z dnia 24 maja 2016 r. powołując się na rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1190 ze zm.) podtrzymał dotychczasowe stanowisko organu. Wskazał ponadto, że wnioskodawca otrzymał już dwukrotnie dofinansowanie na komputer w 2005 r. w kwocie 2.000 zł oraz w 2011 r. w kwocie 1.000 zł.

Skarżący wniósł do WSA w Gliwicach skargę na decyzję odmawiającą mu dofinansowania do zakupu zestawu komputerowego ze środków PFRON zarzucając naruszenie przepisów o udzielaniu osobie fizycznej dofinansowania ze środków PFRON na likwidację barier w komunikowaniu się. Wniósł o realizację wniosku o dofinansowanie zakupu komputera.

Starosta Powiatowy w M. nie złożył odpowiedzi na skargę. Przy piśmie z dnia 29 czerwca 2016 r. przesłał skargę jednocześnie wyjaśniając, że przyznanie dofinansowania następuje w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej przez Starostę z beneficjentem. Zdaniem organu, zarówno odmowa jak i przyznanie dofinansowania nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, w sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zainteresowanemu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Sąd I instancji uzasadniając odrzucenie skargi stwierdził na wstępie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy dofinansowania powinno nastąpić w formie decyzji, którą strona może kwestionować w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Brak możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o udzielenie dofinansowania, prowadziłoby do takiego skutku, że rozstrzygnięcie w postaci odmowy dofinansowania nie podlegałoby jakiejkolwiek kontroli sądowej. Sąd powołał się w tym zakresie na pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 24 maja 2012 r., sygn. II GPS 1/12 dotyczącej regulacji zawartej w art. 12a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 14 poz. 92 ze zm.), w której uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w razie pozytywnego rozpatrzenia wniosku po stronie wnioskodawcy pojawia się roszczenie o podjęcie negocjacji i w następstwie o zawarcie umowy, której przedmiotem jest wypłata środków. W ten sposób pomiędzy wnioskodawcą a organem nawiązuje się stosunek cywilnoprawny. Natomiast w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku wnioskodawca nie uzyskuje roszczenia o rozpoczęcie negocjacji i zawarcie umowy. Wówczas pomiędzy organem a wnioskodawcą nie powstaje stosunek cywilnoprawny.

Sąd I instancji powołał się ponadto na poglądy wyrażane w orzecznictwie i literaturze, w myśl których w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym Sąd I instancji przyjął, że skoro ustawa o rehabilitacji, jak również wydane na jej podstawie rozporządzenie nie określają formy, w jakiej ma być podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania, to właściwą formą załatwienia wniosku będzie wydanie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.). Dokonując oceny charakteru prawnego pisma Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia 12 kwietnia 2016 r., Sąd stwierdził, że pismo to stanowi decyzję administracyjną. Sąd zauważył, że organ nie zawarł w niej pouczenia o środkach zaskarżenia zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Pomimo tego skarżący w piśmie z dnia 20 kwietnia 2016 r. odwołał się od tej decyzji, zaś organ nie nadał biegu temu odwołaniu, a jedynie odpowiedział na nie pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r. W konsekwencji skarżący wniósł skargę na decyzję organu pierwszej instancji, bez wyczerpania toku instancji, tj. rozpoznania odwołania przez organ drugiej instancji – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że skoro zgodnie z treścią art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, to skarga podlega odrzuceniu ze względów formalnych – jako przedwczesna, gdyż skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia.

W skardze kasacyjnej Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w M. z siedzibą w Ł. zaskarżyło powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu organ zarzucił:

- naruszenie § 12 ust. 3b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON przez przyjęcie, że informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku jest decyzją administracyjną;

- art. 104 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w M. z siedzibą w Ł. jest organem administracji mogącym wydawać decyzje.

Argumentację na poparcie podniesionych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a., jako przedwczesną, zaś postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie kwestionują tego rozstrzygnięcia, a jedynie wyrażony w nim pogląd, zgodnie z którym zaskarżone w tej sprawie rozstrzygnięcie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M. z dnia 12 kwietnia 2016 r., nr [...] odmawiające skarżącemu przyznania dofinansowania, jest decyzją administracyjną, a w konsekwencji, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w M. z siedzibą w Ł. jest organem administracji właściwym do wydania tego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu stanowiskiem Sądu I instancji, zaskarżone w tej sprawie rozstrzygnięcie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M. z dnia 12 kwietnia 2016 r., odmawiające skarżącemu przyznania dofinansowania w wysokości 3.855 zł do zakupu zestawu komputerowego z monitorem, jest decyzją administracyjną, o której stanowi art. 104 § 1 k.p.a., ze wszystkimi tego konsekwencjami, począwszy od możliwości wniesienia od niej odwołania do organu właściwego - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., a skończywszy na możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia wydanego w tym przedmiocie, po prawidłowym wyczerpaniu środków zaskarżenia, przysługujących stronie w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a.

Stanowisko Sadu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu go nie podważyły.

Zgodnie bowiem z treścią art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d) ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych do zadań powiatu należy dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. W art. 35a ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej zostało zawarte upoważnienie dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów zadań, o których mowa w ust. 1, które mogą być finansowane ze środków Funduszu, z uwzględnieniem wymagań, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także trybu postępowania i zasad ich dofinansowania ze środków Funduszu. W jej wykonaniu regulacje dotyczące zadań powiatu, o których mowa w art. 35a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej zostały zawarte rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 926). W myśl § 2 pkt 4 tego rozporządzenia ze środków Funduszu może być finansowane w części lub w całości zadanie polegające na likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. W myśl § 6 pkt 1 rozporządzenia o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się – na likwidację barier architektonicznych – osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się, jeżeli są właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości albo posiadają zgodę właściciela lokalu lub budynku mieszkalnego, w którym stale zamieszkują. Dofinansowanie zadań ze środków Funduszu następuje na wniosek złożony do powiatowego centrum pomocy rodzinie lub powiatowego urzędu pracy (§ 10 tego rozporządzenia), który ma spełniać określone w

§ 11 tego rozporządzenia wymogi formalne. W § 12 ust. 3b zawarto regulację, zgodnie z którą właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. W § 14 rozporządzenia wskazano, iż podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej.

W ocenie Naczelnego sadu Administracyjnego, ze wskazanych regulacji wynika, że przeprowadzenie procedury z wniosku o dofinansowanie ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki. Skoro negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia i brakiem roszczenia w tym zakresie, to tym samym, jak trafnie stwierdził to Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wnioskodawca nie posiada możliwości domagania się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym z uwagi na brak stosunku cywilnoprawnego, warunkującego powstanie sprawy cywilnej. Wobec konieczności zagwarantowania wnioskodawcy prawa do sądu, o którym stanowi w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i braku wskazania w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy jaką przybiera informacja z § 12 ust. 3b rozporządzenia należy przyjąć, że informacja ta jest decyzją administracyjną, ze wszelkimi tego konsekwencjami, co trafnie stwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu.

Potwierdzeniem powyższego zakwalifikowania informacji, o której stanowi § 12 ust. 3b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON jest ponadto treść art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, który stanowi, że w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Powyższa regulacja stanowi podstawę do zastosowania art. 104 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przy zastosowaniu takiej wykładni podstawą do zaskarżenia do sądu administracyjnego jest art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zaś w administracyjnym toku instancji przysługuje prawo wniesienia odwołania na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a.

Wskazać także należy, że pismo Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M. z dnia 12 kwietnia 2016 r., jako rozstrzygające o uprawnieniach w indywidualnej sprawie przez organ administracji publicznej odpowiada definicji z art. 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a. Jak stanowi bowiem ten przepis Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

W tej mierze bowiem, w ślad za poglądem prawnym wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12 (powołanej również w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia), podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej, co wynika już z wyroku z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, w którym NSA przyjął, że "w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej – o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej".

Niezależnie od powyższego, wskazane podejście, obrazuje również przykład wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 746/06, w którym podkreślono, że w przypadku gdy norma prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą tego działania powinna być decyzja administracyjna, co wynika z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego, z którą wiązać należy prawo do procesu i prawo do sądu. Zasada prawa do procesu ma bowiem podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kierunku załatwienia spraw jednostki w formie decyzji, gdy przepis prawa materialnego nie przewiduje innej formy załatwienia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślając w uzasadnieniu ww. uchwały z dnia 24 maja 2012 r., że domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją przywołanej powyżej zasady prawa do procesu administracyjnego podniósł, że nie dość, iż prawo do procesu ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy, to również, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego podkreśla, iż z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwiać sprawne rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie. Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest także m.in. obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05).

W konsekwencji – jak podkreślił NSA - w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w formie decyzji, wydawanej w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli (B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010, s. 94).

Odnieść to należy w szczególności do rozstrzygnięć, które, między innymi, oparte są na ocenie nieostrych przesłanek.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego wywieść należy więc, że w sytuacji, gdy ustawodawca lub prawodawca nie wypowiedział się w jednoznaczny sposób odnośnie do formy działania organu administracji publicznej, a skutek tego działania ma znaczenie dla realizacji praw jednostki, to należy przyjmować, iż załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej, jak trafnie uczynił to Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu.

Podkreślenia w omawianym kontekście wymagają też gwarancje konstytucyjne dla osób niepełnosprawnych, które zostały wyrażone wprost w art. 69 Konstytucji RP. Zgodnie z jego treścią, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju rozstrzygnięcie, jak wydane w rozpoznawanej sprawie (z dnia 12 kwietnia 2016 r.), ze względu na wyżej powołane gwarancje konstytucyjne, nie mogą pozostawać poza skuteczną kontrolą sądową, szczególnie gdy się weźmie pod uwagę, że regulacje prawne dotyczące sposobu dokonywania oceny wniosków i ich kwalifikacji do dofinansowania (zawarte w przytoczonych powyżej przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i wydanego na postawie art. 35a ust. 4 tej ustawy rozporządzenia) pozostawiają organom administracji publicznej pewien zakres swobody w tym zakresie.

W konsekwencji nie budzi wątpliwości, że jak trafnie stwierdził to Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wydane w sprawie rozstrzygnięcie z dnia 12 kwietnia 2016 r., jako decydujące w sposób władczy o uprawnieniach w indywidualnej sprawie przez organ administracji publicznej odpowiada definicji z art. 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w M. było zatem organem administracji właściwym do rozpoznania wniosku w tej sprawie (§ 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON)

i właściwość ta nie budziła wątpliwości tego organu, skoro wydał rzeczone rozstrzygnięcie. Nie budziła też wątpliwości sądów administracyjnych, zarówno w tej, jak również w innych sprawach (por. np.: prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 974/13 oraz wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 482/14, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.