Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1378/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi C. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] maja 1996 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Ł. i E. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...] w [...]. Decyzja ta stała się ostateczna.

Na skutek wniosku S. F. (dalej jako Skarżący) o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], stwierdził, że decyzja Wójta Gminy [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczy upływ czasu.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania C. F., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Przytaczając szeroko w uzasadnieniu decyzji istotę interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu budowlanym wskazał, iż nie przysługuje on Skarżącemu.

Zdaniem GINB Skarżący wywodzi swój indywidualny interes prawny z prawa własności działki nr ewid. [...] w [...]. Jest on również właścicielem działek nr ewid. [...] i [...] w [...], co potwierdza Księga Wieczysta Nr [...].

Z projektu budowlanego wynika, że przedmiotem spornej inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego całorocznego niepodpiwniczonego z poddaszem użytkowym, osłony śmietnika na działce nr ewid. [...].

Jako, że działki nr ewid. [...], [...], [...] (należące do Skarżącego) nie są objęte projektem zagospodarowania terenu inwestycji nie można precyzyjnie określić, w jakiej odległości od ww. działek należących do Strony została usytuowana sporna inwestycja. Niemniej jednak analiza danych pochodzących z portalu geoportal.gov.pl wykazała, że odległość spornej inwestycji od działki nr ewid. [...] wynosi ok. 145 m, od działki nr ewid. [...] wynosi ok. 175 m, zaś od działki nr ewid. [...] wynosi ok. 200 m.

Biorąc więc pod uwagę usytuowanie spornej inwestycji organ doszedł do wniosku, że działki nr ewid. [...], [...], [...] (należące do Skarżącego), nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowana tych działek. Innymi słowy, C. F. może bez przeszkód zagospodarować działki, będące jego własnością, zaś realizacja spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. Ponadto działki należące do Skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia wyznaczonym na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

Ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek Skarżącego w związku z realizacją spornej inwestycji, nie sposób wywieść z tego, że dojazd do działki inwestycyjnej nr ewid. [...] odbywa się po części przez działkę nr ewid. [...], stanowiącej drogę wewnętrzną. Z pisma Urzędu Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] wynika, że "działka nr ewid. [...] położona w [...] /[...]/, posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...], poprzez drogi wewnętrzne, administrowane przez Gminę [...] tj. ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...] (...) w stosunku do części działki nr ewid. [...] położonej w [...] /[...]/ zajętej pod drogę ul. [...]i toczy się z wniosku Gminy [...] przed Sądem Rejonowym w [...], Wydział I Cywilny postępowanie sądowe o nabycie własności w drodze zasiedzenia (sygn. akt [...])."

Działki Skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.), a tym samym nie przysługuje mu przymiot strony, w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 21960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 28 ust. 2 P.b.

W rezultacie zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia postępowania na wniosek i powinno ono zostać umorzone na mocy art. 105 § 1 k.p.a.

III.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł C. F. zaskarżając ją w całości. Rozstrzygnięciu GINB zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez niezastosowanie go w sprawie " pomimo, że decyzja wobec której wszczęto postępowanie nieważnościowe została wydana przed dniem 11 lipca 2003 r., a więc w okresie sprzed nowelizacji ustawy Prawo budowlane wprowadzającej pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane;

2. z ostrożności procesowej zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 P.b. poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż teren objęty dojazdem do nieruchomości, na której buduje się obiekt nie wchodzi w skład obszaru oddziaływania nieruchomości i w konsekwencji przyjęcie, że Skarżącemu brak przymiotu strony w przedmiotowej sprawie.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o kosztach postępowania.

Strona uznaje za błędne stanowisko organu jakoby w sprawie przymiot strony i jej interes prawny miałby być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę.

Sprawa dotyczy decyzji wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 1996 r., a więc sprzed daty wejścia w życie nowelizacji prawa budowlanego, wprowadzającej zawężone pojęcie strony tj. art. 28 ust. 2. Nowelizacja powyższa obowiązuje bowiem od dnia 11 lipca 2003 r. toteż zgodnie z utrwalonym w tej mierze orzecznictwem sądowym ustalenie kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest wadliwe wówczas, gdy przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania. Z istoty postępowania nieważnościowego wynika, że poddaje się w nim kontroli decyzję, która uprzednio była wydana w postępowaniu zwyczajnym, a skoro tak to ustalenia kręgu stron w postępowaniu nadzwyczajnym należy dokonać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania tej decyzji.

Organ winien był zatem ustalić interes prawny na mocy art. 28 k.p.a.

Działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej a dojazd do niej odbywa się po działce [...] stanowiącą teren prywatny nieruchomość Skarżącego. Fakt trwania postępowania o zasiedzenie w stosunku do części tej nieruchomości nie ma żadnego znaczenia. Skoro nieruchomość inwestorów posiadała dostęp do drogi publicznej poprzez nieruchomość prywatną tj. działkę [...] to w świetle art. 28 k.p.a. przysługuje mu status strony w postępowaniu unieważniającym.

Skarżący winien także zostać uznany za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. Wybudowanie obiektów (domów jednorodzinnych) przy ulicy [...] i S[...] w [...] niewątpliwie wiąże się z faktem, iż dojazd odbywa się po nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] będącej własnością Skarżącego, która nie jest drogą publiczną lecz działką na której położony jest jego budynek. Dojazd po tejże nieruchomości stanowi niebezpieczeństwo zarówno dla Skarżącego jak i jego rodziny oraz stojącego na działce domu.

Zgodnie z § 14 rozporządzenia ws. warunków technicznych do działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd do drogi publicznej, którego to przepisu nie zastosowano wydając pozwolenia na budowę przy ul. [...] i [...].

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest niezasadna.

W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest, co do zasady, z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97).

Cechą wyróżniającą interesu prawnego jest przy tym to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa.

W postępowaniu budowlanym, dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, tak określony interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., a więc w nieco węższym podmiotowo zakresie, bowiem odwołującym się do wymienionych w tym przepisie osób tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym definiowany w art. 3 pkt 20 P.b. i rozumie się go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy.

W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, ustalenie interesu prawnego następuje także we wskazany sposób, a więc przy uwzględnieniu kręgu podmiotowego określonego w art. 28 ust. 2 P.b. Tryb nadzwyczajny nie zmienia bowiem tego, że nadal mamy w takiej sprawie do czynienia z "kontrolą" udzielonego pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06; wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 470/08; wyrok z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08).

Skarżący w zarzucie nr 1 kwestionuje to, że przepis art. 28 ust. 2 P.b. nie powinien mieć w jego sprawie zastosowania, bowiem kwestionowana w trybie nieważności decyzja została wydana w 1996 roku, a więc przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. wprowadzającą ten właśnie przepis szczególny, wyraźnie ograniczający krąg stron w postępowaniu w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Strona domaga się zatem ustalenia jej interesu prawnego na podstawie szerszej normy prawnej jaką jest art. 28 k.p.a.

Sąd nie podziela tego stanowiska. Po pierwsze, z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 718) wynika, iż przepisy dotychczasowe stosuje się wyłącznie do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną. Po drugie, co istotniejsze, argumentacja strony stoi w oczywistej opozycji do naczelnej zasady dotyczącej ustalania interesu prawnego, przejawiającej się w tym, iż jest on indywidualny, konkretny, ale przede wszystkim aktualny (na daną chwilę) i obiektywnie sprawdzalny.

Idąc dalej należy wskazać, iż jakkolwiek w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organ dokonuje oceny jej legalności w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (pod kątem wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.), to jednak kwestie interesu prawnego należy badać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzoru, kierując się w tym względzie kontekstem przesłanki aktualności interesu prawnego konkretnego wnioskodawcy. Takie stanowisko wynika zatem z faktu, że interes prawny musi być nie tylko indywidualny i konkretny, ale również aktualny, na co uwagę zwrócono w wyroku tutejszego Sądu z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 338/17. Stanowisko to Sąd w niniejszym składzie podziela, przyjmując jako własne. Czym innym jest bowiem merytoryczne badanie występowania kwalifikowanej wady decyzji administracyjnej, które musi uwzględniać stan faktyczny i prawny z daty wydania aktu administracyjnego, czym innym jest natomiast badanie, czy dany podmiot legitymuje się m.in. aktualnym na datę zainicjowania postępowania (ale i orzekania w trybie nieważności), interesem prawnym. Mówiąc inaczej, nawet posiadanie interesu prawnego na pewnym etapie danego postępowania (np. budowlanego) nie uzasadnia jego ciągłego trwania i występowania także w innym, następczym względem pierwotnego postępowaniu administracyjnym (np. nadzwyczajnym), chociażby dotyczyło ono tego samego przedmiotu.

VI.

Chybiony jest także zarzut nr 2 skargi.

W doktrynie prawa oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne.

Nie ma wątpliwości, iż bezprzedmiotowe jest postępowanie wszczęte przez podmiot nie posiadający przymiotu strony. Nie ma bowiem podstaw aby prowadzić postępowanie na skutek żądania zgłoszonego przez podmiot do tego nieuprawniony.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b. pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy dotyczące m.in. ochrony środowiska (np. ochrony przed hałasem), przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Na tle tych przepisów prawa w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia.

Skarżący interes prawny wywodzi z przysługującego mu prawa własności działek nr ew. [...], [...], a zwłaszcza działki nr ew. [...], której - jak wynika z ustaleń organu - fragment stanowi ul. [...] - drogę wewnętrzną przez którą wraz z ul. [...] i ul. [...] (własność Gminy) odbywa się faktyczny dojazd z i do nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę do drogi publicznej ul. [...].

Jest niewątpliwe, że taki dostęp do drogi publicznej nie został ustalony w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 1996 r., tym samym stan powyższy należy oceniać w kategorii okoliczności faktycznej, a nie stanu usankcjonowanego prawnie, zwłaszcza decyzją o pozwoleniu na budowę, co mogłoby być widziane jako oddziaływanie inwestycji na nieruchomość Skarżącego.

Analiza projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że wspomniane działki Strony nie są objęte projektem zagospodarowania terenu. Dopiero analiza danych pochodzących z geoportalu wykazała, że odległość spornej inwestycji od działki ewid. [...] wynosi ok. 145 m, od działki nr ewid. [...] wynosi ok. 175 m, zaś od działki nr ewid. [...] wynosi ok. 200 m.

Również z przepisów rozporządzenia ws. warunków technicznych nie można wyprowadzić wniosku, iż działki Skarżącego pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji (tak w brzmieniu z daty wydania decyzji jak i z brzmienia obecnego).

Sporna inwestycja w żadnym razie nie pozbawiła nieruchomości Skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych obiektów (istniejących, jak i potencjalnych).

Z przepisu § 14 rozporządzenia ws. warunków technicznych jak również z obowiązującego podówczas § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych (Dz. U z 1995, Nr 10, poz. 46) z których wynika nakaz zapewnienia odpowiedniego dojścia i dostępu do drogi publicznej dla działek budowlanych, nie można wywodzić interesu prawnego do udziału Skarżącego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie obejmowało robót budowlanych na działce nr ew. [...] (ani innych należących do Skarżącego). Brak też innych przepisów prawa materialnego wskazujących na pozostawanie wymienionych nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji.

Sąd zaznacza, iż ewentualne naruszenie § 14 wskazanego rozporządzenia z 1994 roku nie powoduje ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną. Może wprawdzie wskazywać na wadliwość decyzji budowlanej, jednakże nie może świadczyć o interesie prawnym Skarżącego w kwestionowaniu spornej decyzji Wójta Gminy [...] w trybie nieważności.

Argumentacja, że Skarżący jest właścicielem działki nr ew. [...], przez którą odbywa się faktyczny dojazd do działki inwestycyjnej, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ochrony swoich praw może on poszukiwać w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, ale faktyczne korzystanie z jego nieruchomości należy oceniać wyłącznie w kontekście interesu faktycznego w zwalczaniu takiego zachowania, a nie interesu prawnego wymaganego dla przyjęcia jego legitymacji do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...].

GINB słusznie zatem uznał, że Skarżący nie wykazał, aby miał interes prawny (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b.) w kwestionowaniu spornej decyzji budowlanej. Ciężar wykazania własnego interesu prawnego spoczywa przy tym na osobie domagającej się wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie Skarżący winien więc wskazać przepis prawa materialnego, będący źródłem jego uprawnień, czego jednak nie uczynił ani przed organami prowadzącymi postępowanie nadzorcze ani przed tutejszym Sądem (por. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09).

W powyższej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.

-----------------------

2