Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 884/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust 2, art. 64 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 136 ust. 3, art. 137
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1131/13 w sprawie ze skargi J. P. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1867/11 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1131/13, wydanym po rozpoznaniu skargi J. P. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1867/11, w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2011r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości – (I) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1867/11, (II) oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności sprawy.

J. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2012 r., II SA/Kr 1867/11. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej z urzędu podtrzymał w całości skargę oraz wniósł o zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2012 r., II SA/Kr 1867/11, poprzez uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2011 r. orzekającej o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości składającej się z części: działki nr [...] o pow. 101384 m2 objętej księgą wieczystą nr [...], działki nr [...] o pow. 3765 m2 objętej księgą wieczystą nr [...] oraz działki nr [...] o pow. 2986 m2 objętej księgą wieczystą nr [...], położonych w obrębie [...], jedn. ewid. P., miasto K., odpowiadających wywłaszczonej działce nr [...] i części działki nr [...] – na rzecz J. P., K. M. oraz Z. P.

Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 271 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. Skarżąca wyjaśniła, że w postępowaniu prowadzonym pod sygnaturą II SA/Kr 1867/11 doszło do naruszenia art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., ponieważ w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, co skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważnością postępowania. W wydaniu wyroku Sądu z dnia 28 czerwca 2006 r., II SA/Kr 1233/01, brał udział asesor WSA W. J., który brał również udział – już jako sędzia WSA – w wydaniu wyroku Sądu z dnia 20 lutego 2012 r., II SA/Kr 1867/11.

Ponadto skarżąca nie miała możliwości domagania się wyłączenia sędziego przed zakończeniem postępowania, albowiem do jego prawomocnego zakończenia nie wiedziała o przyczynie uzasadniającej wyłączenie. Podkreślono, że skarżąca jest osobą w podeszłym wieku (86 lat), cierpiącą na liczne schorzenia, wykluczające wykonywanie przez skarżącą wszelkich codziennych czynności życiowych, co siłą rzeczy uniemożliwiło skarżącej aktywny udział w postępowaniach administracyjnych przed Prezydentem Miasta K. oraz w postępowaniach sądowych. Okoliczności te przekreśliły samodzielne dokonywanie przez skarżącą wszystkich istotnych dla przebiegu postępowań czynności, takich jak: odbiór korespondencji, sporządzanie i składanie pism, uczestnictwo w rozprawach sądowych (skarżąca po przebytej 4 lata temu operacji nogi z trudnością porusza się nawet we własnym mieszkaniu) oraz analizowanie wszelkich aspektów tego rodzaju postępowań (w zakresie sporządzania pism procesowych skarżąca korzystała z pomocy innych osób). Powyższe okoliczności potwierdza przedłożona dokumentacja medyczna: Karta Informacyjna Szpitala Wojewódzkiego w T. z dnia [...] grudnia 1997 r., Karta Informacyjna Leczenia Ambulatoryjnego Oddziału Klinicznego Kliniki Chirurgii Ogólnej i Gastroenterologicznej z dnia [...] sierpnia 2009 r., Karta Informacyjna Szpitala "[...]", NZOZ Ośrodek Chirurgii Krótkoterminowej z dnia [...] listopada 2009 r., Karta Informacyjna Leczenia Szpitalnego SP ZOZ w K. – K. z dnia [...] sierpnia 2009 r., Karta Informacyjna Leczenia Szpitalnego Szpitala Uniwersyteckiego w K., Oddział Kliniczny I Kliniki Kardiologii i Nadciśnienia Tętniczego z dnia [...] stycznia 2010 r., Karta Informacyjna Leczenia Szpitalnego NZOZ [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz Karta Informacyjna Leczenia Szpitalnego O - R, SP ZOZ [...] Centrum Rehabilitacji z dnia [...] czerwca 2011 r.

Ze względu na ciężki stan zdrowia, w jakim już od lat znajduje się skarżąca, znacznie utrudniający uczestnictwo skarżącej w toczących się postępowaniach, J. P. nie miała realnej możliwości powzięcia wiedzy o tym, że w sprawach prowadzonych pod sygn. akt II SA/Kr 1233/01 oraz sygn. akt II SA/Kr 1867/11 orzekał ten sam sędzia, a następnie złożenia wniosku o wyłączenie tego sędziego. Z uwagi na stan zdrowia nie można zarzucić J. P. jakiegokolwiek zaniedbania w zakresie wcześniejszego ustalenia okoliczności stanowiących podstawę wznowienia. O wskazanej podstawie wznowienia skarżąca dowiedziała się dopiero po lekturze doręczonego jej w dniu [...] maja 2013 r. odpisu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 1348/12, wraz z jego uzasadnieniem. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zdaniem NSA jednakowoż nie miała miejsca w niniejszej sprawie. De facto dopiero wówczas skarżąca dokonała zweryfikowania stwierdzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz kontroli, czy w przedmiotowej sprawie nie została spełniona któraś z przesłanek powodujących nieważność postępowania.

Rozpatrując skargę o wznowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zgodnie z art. 271 pkt 1 p.p.s.a., można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli w składzie sądu orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia.

Jak wynika z akt sprawy i na co powołała się skarżąca J. P., w dwóch wyrokach wydawanych w tej sprawie: z dnia 28 czerwca 2006 r., II SA/Kr 1233/01 i z dnia 20 lutego 2012 r., II SA/Kr 1867/11, brała udział ta sama osoba pełniąca funkcje sędziowskie (najpierw jako asesor, a potem sędzia w WSA w Krakowie). Okoliczność ta jest bezsporna i trafnie skarżąca wskazała, że jest to przyczyna wznowienia postępowania sądowego. Zgodnie bowiem z art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.

Sąd ocenił, na podstawie podniesionych przez sama skarżącą okoliczności, że zachowany został także trzymiesięczny termin do złożenia skargi o wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 277 p.p.s.a. skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym i termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia.

Należy uznać, że skoro wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 1348/12, został doręczony z uzasadnieniem pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] maja 2013 r., to od tego dnia należy liczyć termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Skarga o wznowienie postępowania z [...] sierpnia 2013 r. zachowuje ów trzymiesięczny termin. Sąd I instancji uznał, że podniesione w samej skardze o wznowienie postępowania, jak i w piśmie procesowym skarżącej z [...] grudnia 2013 r. okoliczności uzasadniają przyjęcie, że skarżąca poprzez swojego pełnomocnika dowiedziała się o zaistnieniu podstawy wznowieniowej w dniu [...] maja 2013 r., a nie wcześniej. Okoliczności związane z wiekiem skarżącej, jej ograniczonymi możliwościami poruszania się, częstym przebywaniem w placówkach opieki medycznej pozwalają uznać za wiarygodne stanowisko samej skarżącej, że nie była w stanie wcześniej ustalić okoliczności wskazującej na udział w wydaniu dwóch orzeczeń sądowych tej samej osoby.

Sama jednak instytucja wznowienia postępowania sądowego pozwala na ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej już wydanym i to prawomocnym orzeczeniem sądowym. Instytucja wznowienia postępowania ma więc charakter wyjątkowy. Istnienie podstawy do wznowienia postępowania sądowego musi skutkować koniecznością oceny wpływu danej przesłanki na treść wydanego orzeczenia sądowego.

Nie ma jednolitości poglądów co do sposobu rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym w trybie art. 270-285 p.p.s.a., w razie zaistnienia przesłanki nieważności postępowania.

Według jednego poglądu, nawet zaistnienie przesłanki wznowieniowej nie powoduje obowiązku każdorazowego uchylania wydanego już orzeczenia, poprzedzającego postępowanie sądowe obarczone istotną wadą. Nawet w takiej sytuacji należy bowiem badać, jaki wpływ miała ta wada (choćby była to wada nieważności postępowania) na wydane orzeczenie i jeżeli nie miała ona żadnego wpływu na treść orzeczenia – skarga o wznowienie postępowania polega oddaleniu. Jak bowiem wynika to z art. 282 § 2 p.p.s.a. po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd stosownie do okoliczności oddala skargę o wznowienie postępowania albo uwzględniając taką skargę zmienia zaskarżone orzeczenie albo je uchyla i skargę odrzuca lub postępowanie umarza.

Zgodnie z innym stanowiskiem, w przypadku, gdy podstawą wznowienia postępowania sądowego jest przesłanka nieważności postępowania, dotknięte taką przesłanką orzeczenie musi być wyeliminowane z obrotu prawnego niezależnie od tego, jaki wpływ miała dana przesłanka na treść wydanego orzeczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 406/07, LEX nr 469203; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r., II OSK 1770/09, LEX nr 597375).

Sąd I instancji przychylił się do drugiego z wymienionych poglądów, mimo że dopuszczalność wydania orzeczenia o uchyleniu wyroku i oddaleniu skargi wniesionej na decyzję organu administracyjnego wprost nie wynika z art. 282 P.p.s.a. Stosowanie do § 2 tego przepisu ponowne rozpoznanie sprawy w wyniku wznowienia postępowania sąd może zakończyć orzeczeniem oddalającym skargę o wznowienie postępowania, zmieniającym zaskarżone orzeczenie, uchylającym zaskarżone orzeczenie i odrzucającym skargę bądź uchylającym zaskarżone orzeczenie i umarzającym postępowanie. Skoro nie ulega wątpliwości, że w wydawaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 20 lutego 2012 r., II SA/Kr 1867/11, brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, to taki wyrok podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Jak podnosi się w literaturze prawniczej, już samo stwierdzenie zaistnienia przyczyny nieważności postępowania w dacie wydawania prawomocnego orzeczenia skutkować powinno zawsze uchyleniem tego orzeczenia tylko z tego powodu, choćby nieważność postępowania pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy (A. Kabat, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006, s. 597; H. Knysiak-Molczyk, [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 917; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 621).

Uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2012 r., II SA/Kr 1867/11, Sąd I instancji zobowiązany był zbadać wpływ przesłanki wznowieniowej na wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie. Zgodnie z art. 282 § 1 p.p.s.a. Sąd w postępowaniu wznowieniowym rozpoznaje sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia. Jeżeli podstawą wznowienia postępowania jest nieważność postępowania, to zakres ponownego rozpoznania sprawy zależy od zakresu nieważności poprzedniego postępowania (w tej sprawie od zakresu nieważności postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1867/11). Skoro w tej sprawie Sąd uznał, że zachodzi przesłanka nieważności postępowania w związku z braniem udziału w wydaniu orzeczenia sędziego wyłączonego z mocy ustawy – tym samym obowiązkiem Sądu jest ponowne rozpoznanie sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, opisanej wyżej.

Jak wynika z akt sprawy, objęte wnioskiem o zwrot działki stały się zbędne na cel wywłaszczenia, jakim była budowa szpitala [...] w P. W., ponieważ inwestycja ta nie została ukończona. Tym niemniej na mocy aktów notarialnych wywłaszczone nieruchomości zostały zbyte po dacie 1 stycznia 1998 r. na rzecz osób trzecich, a podejmowane po tej dacie czynności zmierzające do powrotnego przeniesienia na rzecz podmiotu publicznego prawa własności nieruchomości nie odniosły skutku. Ponownie dokonując oceny legalności działania organów administracji w tej sprawie Sąd I instancji wskazał, że organy te nie naruszyły prawa.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – u.g.n. – poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n. nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Nadto wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, musi pochodzić o wszystkich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości lub ich spadkobierców oraz, że w chwili orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowi ona własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to – co w niniejszej sprawie ma istotne znaczenie – że w przypadku gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utracili tytuł prawny do wcześniej wywłaszczonych nieruchomości i sprzedali je lub w inny sposób przekazali prawo własności na rzecz osób trzecich – nieruchomość taka nie podlega zwrotowi niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

W niniejszej sprawie J. P. wystąpiła wraz z pozostałymi uprawnionymi z wnioskiem o zwrot działek oznaczonych w dacie wywłaszczenia numerami [...] i [...] i wywłaszczonych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Wywłaszczenia tego dokonano na cele realizacji Szpitala [...] na P. W. w K., zgodnie z decyzją zatwierdzająca plan realizacyjny wydaną przez Urząd Dzielnicowy K.-P. z dnia [...] grudnia 1982 r. oraz decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1983 r. Ponadto bezsporne jest, że planowana inwestycja nie została zrealizowana na wywłaszczonym w tym celu terenie.

Nie budzi wątpliwości, że aktem notarialnym z [...] września 1998 r. Skarb Państwa przeniósł prawo własności przedmiotowych nieruchomości, które obecnie odpowiadają części działki nr [...], działki nr [...] oraz działki nr [...] na rzecz [...] Fundacji [...] im. [...] w K., a na części działki oznaczonej w dacie jej wywłaszczenia nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasto K. powstała droga dojazdowa. Fundacja ta na podstawie: umowy z [...] sierpnia 2006 r. zbyła prawo własności działek nr [...] i nr [...] na rzecz K. H., a na podstawie umowy z [...] sierpnia 2008 r. Fundacja zbyła działkę nr [...] na rzecz: U. M., M. B. i J. P. Umową sprzedaży z [...] czerwca 2009 r. prawo własności działki nr [...] nabyła M. Z., która przeniosła swoje prawa na podstawie umowy z [...] kwietnia 2010 r. na rzecz [...] sp. z o.o., natomiast działki nr [...] i [...] zostały zbyte na podstawie umowy z [...] grudnia 2010 r. na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej.

Okoliczność przeniesienia prawa własności do ww. działek stanowi przesłankę uniemożliwiającą dokonanie ich zwrotu na rzecz spadkobierców byłych właścicieli. Trafnie więc organy administracji wskazały, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości, nawet zbędnej na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, jeżeli jej właścicielem, w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot, nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego.

Jak wynika z dokumentów przedłożonych do akt administracyjnych sprawy w niniejszej sprawie organ I instancji podejmował czynności mające na celu umożliwienie doprowadzenia stosunków prawnych do stanu, w którym ewentualna decyzja o zwrocie przedmiotowej nieruchomości mogłaby się stać wykonalna. W szczególności Prezydent Miasta K. zwracał się do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o zbadania zasadności podjęcia przez organ I instancji przewidzianych prawem czynności mających na celu odzyskanie własności nieruchomości przez Skarb Państwa. Zgodnie jednak z opinią przedłożoną przez Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz z opiniami z dnia [...] lutego 2009 r., z dnia [...] marca 2009 r. i z dnia [...] lipca 2010 r., obecnie brak jest podstaw do kwestionowania dokonanych w sprawie czynności prawnych w oparciu o art. 59 K.c., art. 189 K.p.c., lub art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Organ I instancji zwracał się do Ministra Skarbu Państwa o podjęcie działań prawnych w ramach obowiązującego prawa, celem umożliwienia realizacji przedmiotowych roszczeń wywłaszczonych właścicieli nieruchomości pod budowę Szpitala [...] lub ich spadkobierców, przy czym Minister Skarbu podzielił stanowisko Prezesa Prokuratorii Generalnej.

Prowadząc w tej sprawie postępowanie Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. zawiesił postępowanie z urzędu do czasu zakończenia odrębnych postępowań sądowych (przed sądem cywilnym) w zakresie zakończenia działań zmierzających do odzyskania przez Skarb Państwa władztwa nad nieruchomościami przekazanymi jako wkład do [...] Fundacji [...] im. [...] w K. Postanowienie to zostało utrzymane przez Wojewodę Małopolskiego. Nie było to pierwsze postanowienie zawieszające postępowanie w tej sprawie w celu zbadania w odrębnym postępowaniu cywilnym zgodności z prawem umowy z dnia [...] września 1998 r. i wyeliminowania takiej umowy – Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. zawiesił prowadzenie postępowania w tej sprawie.

Z akt sprawy wynika także, że postępowanie przed sądem cywilnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności umowy z dnia [...] września 1998 r. obejmującej między innymi ww. nieruchomości wnoszone do Fundacji było przedmiotem długotrwałego rozpoznania, zakończonego wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2009 r., III CZK 182/09, oddaleniem skargi kasacyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego oddalającego apelacje od wyroku Sądu Okręgowego oddalającego powództwo o stwierdzenie nieważności ww. umowy.

Okoliczności związane z jednej strony z podejmowaniem przez skarżącą, jak i inne osoby odrębnych postępowań cywilnych celem wyeliminowania z obrotu prawnego umowy z dnia [...] września 1998 r., mocą której Skarb Państwa przeniósł prawo własności przedmiotowych nieruchomości na rzecz [...] Fundacji [...] im. [...] w K., a także odrębne czynności inicjowane przez Prezydenta Miasta K. celem zainteresowania właściwych organów Skarbu Państwa w zakresie sądowego "odzyskania" na rzecz Skarbu Państwa tych nieruchomości – są bezsporne i były brane pod uwagę przez organy prowadzące to postępowanie.

Sąd Wojewódzki podzielił w całości stanowisko wyrażone w decyzji organu I i II instancji, że w niniejszej sprawie istnieje zasadnicza przeszkoda do orzeczenia zwrotu części działek nr [...], [...] i [...] wnioskodawcom, ponieważ w chwili obecnej stanowią one własność osób trzecich tj. [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. Sp. Komandytowej.

Zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. także nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ organy uczyniły zadość wymaganiom ww. przepisów i zgromadziły wystarczający materiał dowodowy do wydania prawidłowych decyzji w sprawie. W tej sprawie organy administracji publicznej nie mają podstaw prawnych do wniesienia powództwa do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy przenoszącej własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób trzecich. Nie można również uznać, że organ I instancji nie podejmował prób ewentualnego unieważnienia umowy notarialnej z [...] września 1998 r., w oparciu o którą wnioskowana do zwrotu nieruchomość została darowana na rzecz [...] Fundacji [...] im [...] w K.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1131/13, wniosła J. P. Zaskarżając wyrok w części, co do rozstrzygnięcia zawartego w pkt II, zarzuciła mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe spełnienie wyrażonej w tym przepisie zasady, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, i stwierdzenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, argumentów i zarzutów skarżącej oraz nie wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2011 r., jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, odpowiadają przepisom prawa i niezastosowanie tego przepisu;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji, które zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w rezultacie czego w toku postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób właściwy i wyczerpujący istotnych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a także w związku z art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji, które zostały wydane z ewidentnym naruszeniem przepisów art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a także art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sytuacji, w której przepis ten winien był znaleźć zastosowanie, a to z uwagi na wydanie zaskarżonych decyzji administracyjnych z naruszeniem zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. 7 i 8 k.p.a.;

7. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż wobec wskazanych uchybień przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, oraz naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekający winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., jako że wystąpiły przesłanki w nim określone;

8. art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej we wcześniej wydanych w tej sprawie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie;

9. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli działalności organów administracji publicznej przejawiającej się w szczególności w przyjęciu, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie kontrolowanych aktów prawnych nie naruszając przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy i nie naruszyły również prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy;

10. art. 4 p.u.s.a. w zw. z art. 178 ust.l Konstytucji poprzez wydanie rozstrzygnięcia nie w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa, lecz jedynie w oparciu o fakt przeniesienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, co stanowi według Sądu utratę przez nieruchomość prawnego statusu nieruchomości wywłaszczonej, z chwilą dalszego obrotu.

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie;

2. art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię w związku z przyjęciem przez Sąd, że zaskarżone decyzje I i II instancji odpowiadają prawu, ponieważ ani Skarb Państwa ani gmina nie są już właścicielami przedmiotowej nieruchomości.

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1131/13, w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że kierunki postępowania w sprawie nieruchomości wywłaszczonych na niezrealizowany cel budowy Szpitala [...] w K. – P. W. zostały określone zaleceniem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r., I OSK 879/05, oddalającym skargę kasacyjną Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2005 r., II SA/Kr 1235/01, którym to wyrokiem Sąd ten uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2001 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2001 r. o odmowie zwrotu części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. odpowiadającej wywłaszczonym działkom nr [...] i nr [...] obr. [...] b. dz. adm. P. przeznaczonym na niezrealizowany cel budowy szpitala [...] w K. – P. W. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego wymogu nie stanowi zaś kwestia władania nieruchomością. Podstawowe znaczenie dla toku postępowania ma zatem ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Natomiast to, iż Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością, ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia jej we władanie wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również w uzasadnieniu tego wyroku, że Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 u.g.n. utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości. Zatem, to przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niewystarczające kroki podjęte przez organ, polegające na zwróceniu się do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o zajęcie stanowiska w sprawie, której to opinia, zdaniem Sądu, nie posiada charakteru wiążącego. Tak samo Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdził, iż nie można uznać za przeszkodę do wystąpienia przez organ do sądu powszechnego okoliczności, że dotychczas podejmowane kroki przez J. P. w celu unieważnienia umowy z dnia [...] września 1998 r. przenoszącej własność nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem. Ponownie powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno zwrócenie się o opinię prawną jak i oczekiwanie na rezultat czynności prawnych podejmowanych przez inne podmioty, nie mogą zastąpić właściwych działań organów administracji stosownie do art. 100 § 1 k.p.a., a brak podjęcia przez organy administracji publicznej kroków zmierzających do odzyskania przedmiotowych nieruchomości i powoływanie się na niepowodzenie starań poczynionych przez J. P. było brakiem zastosowania się do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r., I OSK 879/05.

W związku z powyższym zasadnicza zmiana linii orzeczniczej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, polegająca w praktyce na uznaniu za materialną przesłankę odmowy zwrotu nieruchomości kwestii władania nieruchomością, co Sąd wyraża w sposób jednoznaczny w zaskarżonym wyroku z dnia 17 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1131/13, poprzez stwierdzenie, że okoliczność przeniesienia prawa własności do przedmiotowych działek stanowi przesłankę uniemożliwiającą dokonanie ich zwrotu na rzecz spadkobierców byłych właścicieli i może stanowić podstawę odmowy ich zwrotu, stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniach tego Sądu z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1233/01, z dnia 9 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1305/09, i z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1042/10.

Takie działanie Sądu I instancji narusza także powołane w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przepisy konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a. Jeżeli skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności zasadniczo podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ale z uwagi na to, że te ostatnie zarzuty mają bezpośredni związek z zarzutami odnoszącymi się do prawa materialnego, które wyznacza zakres postępowania dowodowego, muszą one być rozpatrzone łącznie.

Rdzeń zarzutów skargi kasacyjnej stanowią trzy tezy. Po pierwsze, zdaniem skarżącej kasacyjnie, brak własności po stronie Skarbu Państwa do wywłaszczonej w przeszłości nieruchomości, spowodowany zadysponowaniem nieruchomością na rzecz innego podmiotu z naruszeniem praw byłego właściciela określonych w art. 136 ust. 1-3 u.g.n., nie stanowi normatywnej przesłanki do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zbędnej na cel wywłaszczenia (art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n.). Po drugie, akceptując przeciwne stanowisko Sąd I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a. Po trzecie, Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, że wyczerpane zostały po stronie Skarbu Państwa możliwości "odzyskania" własności wywłaszczonych nieruchomości, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących przed wywłaszczeniem własność J. P.

Wobec powyższego zauważyć należy, że zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14, "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy" (ONSAiWSA 2015/5/82).

Przepis art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowi, że "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio." Z powołanego przepisu "wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych (podobnie A. Skoczylas, Moc wiążąca uchwał NSA a prawa jednostki (w:) Jednostka w demokratycznym państwie..., s. 601). Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować" (A. Kabat, Komentarz do art. 269 p.p.s.a., LEX 2013).

Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie był zatem związany stanowiskiem wyrażonym w uchwale NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14, niezależnie od tego, jakie poglądy wyrażały wcześniej sądy administracyjne w tej sprawie, w zakresie możliwości odmowy zwrotu nieruchomości w sytuacji, gdy Skarb Państwa nie włada już nieruchomością. "Ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Oznacza to, że traci ona moc wiążącą: 1) w razie zmiany ustawy, 2) w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie, a także 4) z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego" (zob. wyrok NSA z 1.09.2010 r., I OSK 920/10, LEX nr 745376).

Z uwagi na tę ostatnią przesłankę za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię. W uzasadnieniu wspomnianej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził między innymi, że konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, jednakże odjęcie własności w drodze wywłaszczenia zostało obwarowane przez ustrojodawcę istotnymi warunkami związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). W wyroku z 24 października 2001 r., SK 22/01, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny, tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n.

Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny aktualny w chwili orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę – następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (lub jednostka samorządu terytorialnego) jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 1996 r., III CZP 29/96, OSNC 1996, nr 7-8, poz. 102).

Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w zupełności podziela te poglądy. W kontekście zarzutów konstytucyjnych skargi kasacyjnej dodać jedynie należy, że konstytucja obok powołanych wyżej przepisów, stanowiących zakotwiczenie dla roszczenia z art. 136 ust. 3 u.g.n., zawiera także normy chroniące aktualnych właścicieli nieruchomości (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji), o ile ich prawa podmiotowe zostały nabyte w dobrej wierze i z zachowaniem rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Skarżąca kasacyjnie w odpowiednim postępowaniu cywilnym musiałaby więc wykazać, że było inaczej. Tymczasem, jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] września 2011 r. pełnomocnik J. P. cofnął pozew przeciwko [...] Fundacji [...] w likwidacji i innym o uznanie czynności za bezskuteczną, a sąd umorzył postępowanie. Prawomocnym oddaleniem powództwa o stwierdzenie nieważności umowy zakończyła się też sprawa z powództwa J. W., znajdującego się w analogicznej do skarżącej kasacyjnie sytuacji.

W powołanej wyżej uchwale NSA rozważał też na marginesie kwestię, czy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego, którym jest rozpoznanie sprawy o unieważnienie umowy zbycia nieruchomości przez Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego) na rzecz osoby trzeciej, co uzasadniałoby zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. NSA uznał, że "Prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości w takiej sytuacji powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organy zaś powinny podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich, jest zbyt daleko idący. Zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest nieuzasadnione m.in. dlatego, że art. 100 § 1 K.p.a. nie tworzy dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz stanowi jedynie podstawę procesową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ administracji byłby zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, wynikająca z przepisów prawa materialnego. Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 4 czerwca 2003 r., I CKN 471/01, stwierdzając, że art. 100 § 1 K.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 K.p.c.) ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 kwietnia 2013 r., I OSK 2049/11, wskazując, że "prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do wystąpienia do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego".

Akceptując ten pogląd skonstatować należy, że w takim wypadku i zarzuty skargi kasacyjnej powołane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) okazały się niezasadne, gdyż organ nie miał procesowych możliwości "odzyskania" własności nieruchomości wywłaszczonych uprzednio od skarżącej kasacyjnie, a nadto, jak wykazano wyżej, z przepisów prawa materialnego nie wynikał obowiązek organu podjęcia takich czynności przed orzeczeniem o odmowie zwrotu, o czym przesądziła powołana wyżej uchwała, wiążąca przy rozpoznaniu niniejszej skargi kasacyjnej.

Na marginesie jedynie zauważyć należy, że stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym zbędności wywłaszczenia, co do zasady (nie przesądzając w okolicznościach tej konkretnej sprawy, choćby z uwagi na możliwość przedawnienia) może stanowić podstawę powództwa odszkodowawczego, jeżeli były właściciel poniósł szkodę z powodu zbycia nieruchomości z naruszeniem jego praw z art. 136 ust. 1-3 u.g.n. (zob. np. wyrok SN z 29.05.2014 r., V CSK 384/13, LEX nr 1466215).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej, mając też na uwadze to, że kompetencję do orzekania o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy posiada Sąd I instancji.