Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1055/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 3 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski /spr./ Protokolant asystent Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 3 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.N. i B.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1348/11 w sprawie ze skargi J.N. i B.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz J.N. i B.N. solidarnie kwotę 1 230 (tysiąc dwieście trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011r., II SA/Kr 1348/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.N. i B.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2011r., [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oddalił skargę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] marca 2011r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – powoływane dalej jako: rozporządzenie), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) - po rozpatrzeniu wniosku M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. - ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą techniczną i parkingami na działkach nr 1 i 2 obr. [...] P.przy ul. L./ul. W. w Krakowie ".

Organ I instancji wskazał, że jego decyzja z dnia [...] listopada 2009r. została uchylona decyzją odwoławczą z dnia [...] czerwca 2010r., a Kolegium zwróciło uwagę na uchybienia w analizie urbanistyczno - architektonicznej. Prezydent dokonał powtórnej analizy, w której odniesiono się do wszystkich kwestii podniesionych w decyzji II instancji. Prezydent wskazał, że w związku z podziałem geodezyjnym działki nr 3, zatwierdzonym przedłożoną przez inwestora decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2010r., nazwa inwestycji przyjęła nowe brzmienie, a mianowicie "Budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą techniczną i parkingami na działkach nr 1 i 2 obr. [...] P. przy ul. L./ul. W. w Krakowie", a obszar objęty wnioskiem i zakres inwestycji nie uległy zmianie. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach art. 59 i następnych ustawy. Prezydent uzyskał też opinie:

1) Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2009r. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego;

2) Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia [...] kwietnia 2009r. w zakresie ochrony środowiska;

3) Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009r. odnośnie obszarów wpisanych do ewidencji konserwatorskiej;

4) PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w Krakowie z dnia [...] stycznia 2011r. odnośnie sąsiedztwa terenów kolejowych.

Organ I instancji uznał, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, ponieważ

– co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji;

– teren ma dostęp do drogi publicznej - zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji;

– istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji;

– teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż stanowi grunt oznaczony symbolem Bp - grunty wyłączone z klasyfikacji;

– decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi - zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B.N. i J.N. Odwołujący zarzucili, że granice obszaru analizowanego zostały błędnie wyznaczone, zakwestionowano prawidłowość ustalenia parametrów planowanej zabudowy. Ponadto, iż działka nr 1 nie posiada dostępu do drogi publicznej. Zarzucili także, iż nieprawdziwe jest zawarte w załączniku nr 1 do decyzji stwierdzenie, że istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy oraz na podstawie § 4-8 rozporządzenia oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przyczynami uchylenia poprzedniej decyzji ustalającej warunki zabudowy były następujące uchybienia:

– nie określono, z której strony znajduje się front działki w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia - od strony ul. L. czy od ul. W.;

– istnieje prawny nakaz ustalenia obowiązującej linii zabudowy i brak jest podstaw dla zastępowania tego pojęcia pojęciem nieprzekraczalnej linii zabudowy, zaś organ I instancji odstąpił od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy;

– wyniki analizy nie pozwalały na zweryfikowanie tego, dlaczego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wynosić winien 26%;

– ustalenie szerokości elewacji do 11 m "dla szczytów budynku" i do 24 m dla "szerokości elewacji ciągu budynków (segmentów)", nie pozwalały na weryfikację i ocenę prawidłowości ustalenia szerokości elewacji frontowej;

– wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, natomiast w dokumencie analizy błędnie odwołano się do wysokości istniejących budynków w obszarze analizowanym.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że dopiero ustalenie frontu działki, umożliwi ostateczne wypowiedzenie się w zakresie prawidłowości proponowanego warunku geometrii dachu.

Rozpoznając zatem sprawę ponownie Kolegium wskazało, że front działki przyjęto od strony dz. 4, obecnie jest to dz. nr 5 oraz, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone przy uwzględnieniu, że działki, na których ma powstać inwestycja, graniczą od strony frontowej (strony północnej) z terenami kolejowymi, a dalej znajduje się Zalew B. Powołując się na treść analizy urbanistyczno - architektonicznej oraz aneks do analizy, organ odwoławczy stwierdził, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się budynki w zabudowie jednorodzinnej, usytuowane na regularnych działkach. Charakterystyką terenu jest występowanie dużej ilości zieleni, niewielki wskaźnik zabudowy, a istniejące budynki mieszkalne są przeważnie jednolite pod względem gabarytów i formy. Zabudowa rozwija się wzdłuż głównych dróg komunikacyjnych, tworząc pierwszą linię zabudowy, a tereny w głębi działek są przeważnie niezabudowane. W obszarze analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa. W obszarze analizy typ zabudowy szeregowej reprezentuje zabudowa na działkach nr 6, 7 i 8. W pasie zabudowy między ul. L., a torami kolejowymi formę podstawową stanowi zabudowa wzdłuż ulicy W.: domy na rzutach prostokątów lub kwadratów (dz. 9) lub bardziej złożonych figur geometrycznych, krytych dachami połaciowymi o kierunku równoległym do ul. W. Zgodnie z wnioskami analizy utrzymanie takiego kierunku zabudowy przy zachowaniu ograniczonych gabarytów pozwoli na wpisanie się nowej zabudowy w istniejący układ przestrzenny.

Ponadto Kolegium podało, że front działki przyjęto od strony terenów kolejowych (dz. 5) i projektowanej drogi dojazdowej. Od tej strony wyznaczono obowiązującą linię zabudowy w odległości ok. 12-15 m od granicy z działką nr 5 na przedłużeniu elewacji frontowej budynku na działce nr 9. Dodatkowym ograniczeniem lokalizacji zabudowy będą przepisy techniczno - budowlane warunkujące odległości budynku od linii kolejowych, granic nieruchomości, przebiegu infrastruktury technicznej. Linię tę ustalono na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W ocenie Kolegium takie wyznaczenie linii zabudowy znajduje oparcie w analizie urbanistyczno - architektonicznej i wynikach analizy.

Odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu Kolegium wyjaśniło, że wskaźnik ten został ustalony w wysokości do 26% i jest to średni wskaźnik zabudowy. Autor analizy wskazał, iż ustalenie takiego wskaźnika zabudowy wygeneruje powierzchnię zabudowy na poziomie 780 m², co przekłada się na realizację zabudowy szeregowej o powierzchni zabudowy ok. 90 m² dla jednego budynku/segmentu w nawiązaniu do powierzchni zabudowy jednego domu jednorodzinnego. Zabudowa na takim poziomie zbliży strukturalnie projektowaną zabudowę do zabudowy istniejącej w obszarze analizy. W ocenie Kolegium argumenty wynikające z analizy urbanistyczno - architektonicznej były przekonywujące.

Natomiast szerokość elewacji znajdującej się od strony frontu działki ustalono na zasadzie odstępstwa od reguły. Mianowicie od strony drogi dojazdowej (dz. 5) ustalono szerokość elewacji frontowej 11 m - w nawiązaniu do zabudowy na działce nr 9, zaś od strony ul. W. (dz. 10) ustalono szerokość elewacji frontowej do 23-24 m, jednakże minimalna szerokość pojedynczego budynku/segmentu 7,5 m - w nawiązaniu do zabudowy na działkach 11 i 12. W ocenie Kolegium odstępstwo od wyznaczenia tego parametru jako parametru średniego zostało, w świetle analizy urbanistyczno - architektonicznej oraz jej wyników, należycie uzasadnione. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu lub gzymsu organ I instancji wyznaczył na 5 m +/- 5%, co stanowi średnią wysokość zabudowy do okapu. Autor analizy wskazał, iż zachowanie ładu przestrzennego i utrzymanie dotychczasowych zasad kształtowania architektury w rejonie wymaga, by planowana zabudowa kontynuowała wysokości średnie.

Jeżeli chodzi o zasady kształtowania dachu, ustalono kąt nachylenia: od 30° do 40°, wysokość kalenicy: max 9 m, jednakże ostateczna wysokość wynikać będzie z przyjętego kąta nachylenia dachu; układ połaci dachowych: dach połaciowy dwuspadowy symetryczny, doświetlenie poddasza za pomocą okien połaciowych i lukarn; kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki: prostopadły.

Ponadto Kolegium zbadało, czy planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Jak wynika bowiem ze zgromadzonych dowodów, decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. Wojewoda Małopolski ustalił warunki zabudowy w terenie zamkniętym dla inwestycji pod nazwą: "Budowa drogi dojazdowej od ul. W. do działki nr 3, obr. [...] Kraków – P. wraz z budową infrastruktury technicznej (sieci wodno - kanalizacyjnej i przyłącza gazowego) na działce nr 4, obr. [...] Kraków – P. (teren zamknięty)". Jak wynika z pkt 2.3. tej decyzji, przed wykonaniem opisanej drogi, wnioskodawca zobowiązany jest uzyskać odstępstwo od warunków usytuowania budynków lub budowli oraz wykonywania robót ziemnych określonych w aktach wykonawczych. Uzyskanie zgody na odstąpienie od warunków wynikających z rozporządzenia wykonawczego Kolegium oceniło jako zapewnione, skoro podmiot wyrażający zgodę, czyli P. S.A., zawarł z wnioskodawcą umowę najmu z dnia 19 stycznia 2011r., z której wynika, iż wnioskodawca dysponuje prawem korzystania z części nieruchomości stanowiącej własność P. S.A., o powierzchni 420 m², obejmującej część działki nr ewid. 5 obr. [...] w Krakowie przy ul. W., z przeznaczeniem na drogę dojazdową do działek nr 1 i 2.

W ocenie Kolegium istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ustalenia te wynikają z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę, czyli pisma E. S.A. z dnia 29 października 2010r., pisma M. S. A. z dnia 15 listopada 2010r. oraz pisma K. Sp. z o.o. w Tarnowie z dnia 16 maja 2011r., potwierdzających, iż zagwarantowana jest dostawa energii elektrycznej, gazu, wody i kanalizacji dla planowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium na etapie ustalania warunków zabudowy brak jest podstaw dla żądania przedstawienia umowy gwarantującej wykonanie opisanego uzbrojenia terenu, w sytuacji gdy uzbrojenie to istnieje, bądź w dacie wystawienia pism przez dostawców było w końcowej fazie realizacji przed końcowym odbiorem, a dysponent pisemnie gwarantował podłączenie inwestycji do tego uzbrojenia. Nadto w orzecznictwie wskazuje się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadania zapewnienia, gwarancji że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Jeżeli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze porozumienia pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Kolegium wskazało, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do treści odwołania, Kolegium stwierdziło, iż nie ma podstaw, aby odmówić inwestorowi ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie warunki wynikające z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju na danej nieruchomości, określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki, jakie inwestycja ta ma spełniać. Dopiero w toku ewentualnego postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę ocenie organu podlegać będzie zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno - budowlanymi.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J.N. i B.N., podnosząc naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisów art. 28, art. 77 §, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 140, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 1 k.p.a., a także zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7 i 8 1 k.p.a. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności przepisów: art. 2 pkt 14, art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 w związku z ust. 5 ustawy, a także § 3 ust. 2, § 6, § 7 ust. 3, § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia. Skarżący domagali się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik M. Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że powoływana w skardze zmiana stanu prawnego jednej z nieruchomości nastąpiła już po wydaniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie dostarczyła podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a organy administracyjne orzekające w sprawie, w ocenie Sądu, zasadnie uznały, iż spełnione zostały warunki dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Analiza zarzutów skargi w odniesieniu do wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy zawartych w art. 61 ustawy, prowadzi bowiem do następujących wniosków.

Organy prowadzące postępowanie administracyjne są zobowiązane do prawidłowego ustalenia kręgu stron danego postępowania. Wyjaśnić trzeba, że w kontrolowanym postępowaniu organy obu instancji oparły się na aktualnych dokumentach (raporty z rejestru gruntów) wskazujących na właścicieli działek znajdujących się w obszarze analizowanym i na tej podstawie określiły krąg stron postępowania. W ten sposób ustalone strony zawiadomiono o wszczęciu postępowania (k. 1-14 akt adm.) i miały one zapewniony w nim udział. Brak jest natomiast dowodu na zmianę stron postępowania, na którą powołują się skarżący, a który skutkowałby uznaniem pozbawienia jednej ze stron czynnego udziału w postępowaniu. Dlatego też Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi naruszenia art. 28 k.p.a., a tym samym należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie została wydana w warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jeżeli chodzi o podniesione w skardze wątpliwości co do przedmiotu inwestycji, Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Zatem warunki zabudowy ustala się dla inwestycji objętej wnioskiem, więc wyrażone w skardze obawy co do przyszłej zmiany ustalonych warunków zabudowy (nazwy inwestycji, jej zakresu itp.) nie podlegają weryfikacji ze strony Sądu w niniejszym postępowaniu, bowiem przedmiotem tego postępowania jest zbadanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji odnoszącej się do konkretnej inwestycji, a nie ewentualnych jej przyszłych modyfikacji.

Przechodząc do oceny ustalonych parametrów przedmiotowej inwestycji, Sąd nie podzielił zarzutu skargi, iż określenie górnej krawędzi elewacji frontowej (5 metrów) i dopuszczenie możliwości jej zmniejszenia lub zwiększenia w zakresie do 5% (czyli 25 cm) samo w sobie stanowi naruszenie prawa. Przeciwnie, taki sposób określenia wysokości planowanego budynku jest właśnie wykonaniem przepisów prawa, ponieważ określa dopuszczalną wysokość elewacji frontowej, a jednocześnie zakreśla w sposób wiążący granice, w których może poruszać się projektant oraz organ udzielający pozwolenia na budowę. Należy bowiem pamiętać, że ustalone warunki zabudowy są wiążące w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). To właśnie w tym postępowaniu ocenia się, czy parametry zaprojektowanego obiektu są zgodne z przepisami techniczno – budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). W ocenie Sądu nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia § 8 rozporządzenia, ponieważ ustalenia organów w zakresie geometrii dachu opierają się na treści sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno – architektonicznej, ta zaś w tej kwestii odnosi swoje wnioski do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Dalej Sąd ocenił jako niezasadny również zarzut skargi wskazujący na nieprawidłowe określenie dodatkowej szerokości elewacji frontowej, § 6 ust. 1 rozporządzenia wyraźnie nakazuje określenie szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, czyli w kontrolowanym postępowaniu od strony działki nr 5. Nie oznacza to jednak zakazu określenia dodatkowej szerokości, czyli od strony ul. W. Takie rozwiązanie należy uznać za wskazanie dodatkowego parametru w celu dostosowania planowanej inwestycji do istniejącej zabudowy.

Odnośnie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy (dostęp do terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej), został on w ocenie Sądu spełniony. Przemawia za tym treść decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2008r. ustalającej warunki zabudowy dla drogi dojazdowej od ul. W. do działki nr 3 oraz umowy najmu z dnia 19 stycznia 2011r. zawartej pomiędzy podmiotem ubiegającym się o ustalenie warunków zabudowy a P. S.A. Te okoliczności wskazują, że teren inwestycji ma zapewniony pośredni dostęp do drogi publicznej. Wyjaśnić trzeba bowiem, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji zamierzenia inwestycyjnego, na którym przyszły inwestor uzyskuje wiążącą informację co do tego, czy opisana przez niego inwestycja może być zrealizowana na danym terenie. Jednakże ustalenie warunków zabudowy nie przesądza o tym, czy i kiedy inwestycja zostanie zrealizowana. Ta kwestia rozstrzyga się na etapie oceny projektu budowlanego pod kątem zgodności zawartych w nim rozwiązań z przepisami prawa i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym świetle należy oceniać wymogi ustalenia warunków zabudowy ustanowione w art. 61 ust. 1 ustawy, w tym także wymóg posiadania przez teren inwestycji dostępu do drogi publicznej. Z jednej strony nie może być to dostęp czysto hipotetyczny, uzależniony od spełnienia licznych i niepewnych warunków, z drugiej jednak na etapie ustalania warunków zabudowy nie można tego wymogu rozumieć jako konieczności istnienia już urządzonego dojazdu (np. utwardzonej drogi) do drogi publicznej. W ocenie Sądu wystarczające jest powołanie się przez inwestora na takie okoliczności faktyczne i prawne, które przemawiają za tym, iż teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Zdaniem Sądu w kontrolowanym postępowaniu miała miejsce właśnie taka sytuacja, ponieważ uzyskanie warunków zabudowy na wykonanie drogi dojazdowej do działki nr 3 oraz ww. umowa najmu wskazują, że dostęp terenu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej nie jest jedynie teoretyczny, lecz ma konkretne podstawy prawne. Możliwość połączenia działki nr 3 z drogą publiczną, zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, oceniana będzie na etapie udzielania pozwolenia na budowę i może stanowić podstawę do odmowy udzielenia inwestorowi takiego pozwolenia.

Jako nietrafny Sąd ocenił również zarzut skargi, że wielkość obszaru analizowanego wielokrotnie przekracza rozmiary określone w § 3 rozporządzenia. Przeciwnie, granice obszaru analizowanego przedstawione na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji wskazują, że rozmiar obszaru analizowanego przyjęty przez organy nie stanowi odstępstwa od ogólnych zasad z § 3 rozporządzenia. Dlatego też zdaniem Sądu nie było konieczne szczegółowe uzasadnianie przez organy przyjętych granic obszaru analizowanego. W konsekwencji nie można uznać za nieprawidłowe uwzględnienie w analizie budynków nr 1 i 2 oraz działek nr 13 i 14. Skoro bowiem znalazły się one w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, stosownie do § 5 rozporządzenia należało je uwzględnić przy ustalaniu warunków zabudowy. Sąd nie dopatrzył się także nieprawidłowości co do formy załączników do decyzji ustalającej warunki zabudowy, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia § 9 rozporządzenia.

Jeżeli chodzi o uzbrojenie terenu, organy prawidłowo uznały, że jest ono wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy wyraźnie mówi o istniejącym lub projektowanym uzbrojeniu terenu. Treść pism wymienionych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazuje, że dla terenu planowanej inwestycji możliwa jest dostawa energii elektrycznej, gazu i wody oraz odprowadzenie z tego terenu ścieków. Analiza treści tych pism (k. 175-183 i k.259 akt adm.) wskazuje na ograniczenia związane z dostarczaniem mediów dla terenu inwestycji, jednakże nie można uznać, że podmioty zapewniające dostawę mediów wykluczyły możliwość ich dostarczania na teren inwestycji, położonej przecież na obszarze miasta. Ponownie przywołać trzeba rozważania dotyczące wymogu zapewnienia terenowi inwestycji dostępu do drogi publicznej i przypomnieć, że etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były spełnione. Przemawia za tym także treść art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, który mówi nie tylko o "istniejącym", lecz także o "projektowanym" uzbrojeniu terenu. Skoro podmioty zapewniające dostawę mediów na teren inwestycji nie stwierdziły, że jest ono niemożliwe, a inwestor dysponuje już decyzją WZ z dnia [...] stycznia 2008r. obejmującą również budowę infrastruktury technicznej (sieci wodno – kan. i przyłącza gazowego) zasadnie organy prowadzące kontrolowane postępowanie uznały, że wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 został spełniony.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy, ponieważ istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, a projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zaskarżona decyzja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Ponadto zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wymagane przez art. 107 § 3 1 k.p.a. elementy, a ustaleń istotnych elementów stanu faktycznego organy dokonały na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów i nie można postawić im zarzutu dowolności. Dlatego też niezasadne są zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną złożyli B.N. i J.N., zaskarżając orzeczenie Sądu z dnia 7 grudnia 2011r. w całości. Wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucili naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 183 § 2 pkt 5 oraz art. 106 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przez pozbawienie strony postępowania E.D. możliwości obrony swoich praw w postępowaniu, na skutek nie zbadania przez Sąd i pominięcia zarzutów skarżących w tym zakresie, podniesionych w skardze,

2. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne obu instancji niezgodnie z obowiązującą je procedurą ustaloną w k.p.a., a w szczególności nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nadto wskazując na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności przepisów: art. 2 pkt 14, art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy; § 3 ust. 2, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia.

Składający skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów sądowych według norm przepisanych.

Nadto wniósł o dopuszczenie dowodu z odpisu zwykłego z dnia 21 lutego 2012r. z księgi wieczystej na okoliczność prowadzenia postępowania przez organy administracyjne obu instancji z pominięciem udziału strony E.D.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania strona wywodzi, iż rozpatrując zarzut prowadzenia postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, jak i poprzedzającego je postępowania przed organem I Instancji w warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd nie rozpoznał tego zarzutu, poprzestając na stwierdzeniu, że organy obu instancji ustaliły krąg stron prowadzonego postępowania na podstawie raportów z rejestrów gruntów, "brak jest natomiast dowodu na zmianę stron postępowania, na którą powołują się skarżący". Stanowisko WSA zasługiwałoby na aprobatę, gdyby podnoszony zarzut nie rodził wątpliwości, co do zgodności z prawem prowadzonego postępowania. W takim przypadku, mając w szczególności na uwadze fakt, że zarzut podniesiony został przez profesjonalnego pełnomocnika, Sąd winien owe istotne wątpliwości wyjaśnić w oparciu o przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuszczając dowód z dokumentów bądź też wzywając organ I instancji do przedłożenia odpisu z księgi wieczystej. Zignorowanie zarzutu skarżących jest tym bardziej zaskakujące, iż posiadając dostęp do Centralnej Bazy Ksiąg Wieczystych mógł Sąd w każdym czasie zweryfikować wiarygodność zgłaszanych wątpliwości. Z dołączonego do skargi kasacyjnej odpisu z księgi wieczystej wynika, iż E.D. nabyła prawo własności nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę nr 12 przy ul. L. w Krakowie już w dniu 3 lutego 2011r., zaś ujawnienie zmiany stanu prawnego w księdze wieczystej nastąpiło w dniu 11 lutego 2011r. Zatem zarówno w dacie wydania decyzji przez organ I, jak i II instancji, właścicielem tej nieruchomości, a tym samym stroną prowadzonego postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., była E.D., która w postępowaniu nie uczestniczyła. Fakt, iż organ I instancji ustalił krąg stron prowadzonego postępowania przy jego wszczęciu, nie zwalnia tego organu z obowiązku kontroli, czy w toku postępowania krąg ten nie uległ zmianie. Przytoczone okoliczności uzasadniają zarzut, iż zaskarżony wyrok i poprzedzające go decyzje organów administracyjnych obu instancji wydane zostały w warunkach określonych w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Dalej strona podkreśliła, iż nie kwestionuje prawa inwestora do zabudowy przedmiotowej działki nr 1, pod warunkiem, iż będzie to inwestycja nie kolidująca z otaczającą zabudową, stanowiącą budownictwo jednorodzinne, przeważnie wolnostojące, rzadziej w zabudowie bliźniaczej. Tymczasem inwestor, choć nominalnie - na skutek wcześniejszych orzeczeń SKO i WSA w Krakowie - dostosował zamierzenie inwestycyjne do budownictwa przeważającego na działkach sąsiadujących i określił je jako "zespól budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej", to jednak w żaden sposób nie zmodyfikował pierwotnej koncepcji zabudowy przedłożonej przez spółkę M. Spółkę z o.o. w Krakowie wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa zespołu 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą techniczną i parkingami na działce nr 3 obr. [...] P. przy ul. L. w Krakowie" (pierwotna nazwa inwestycji). Koncepcja ta zawiera rzut elewacji zachodniej planowanego budynku, jednoznacznie wskazujący, że klatka schodowa w każdym segmencie poprowadzona zostanie do poziomu strychu, co w oczywisty sposób służyć ma jego późniejszej adaptacji na samodzielny lokal mieszkalny, zwłaszcza, że wniosek przewiduje wykonanie na poziomie poddasza okien połaciowych i lukarn, a nakłady inwestycyjne na ten cel nie miałyby ekonomicznego uzasadnienia, gdyby poddasza miały pozostać pomieszczeniami niemieszkalnymi. Obawy skarżących są tym bardziej zasadne, że w bezpośrednim sąsiedztwie zaznaczonego na mapach obszaru analizowanego Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy i udzielił pozwolenia na budowę czterech trzypiętrowych bloków mieszkalnych, w rażący sposób kontrastujących z otaczającą je zabudową jednorodzinną.

Mimo, iż w prowadzonym na wniosek tego samego inwestora "równoległym" (do postępowania w niniejszej sprawie) postępowaniu przed Wydziałem Architektury i Urbanistyki UMK w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania tego samego terenu, stanowiącego działkę nr 3 (przed jej podziałem) WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 kwietnia 2010r. do sygn. akt II SA/Kr 215/10 wskazał, iż "Organy powinny także zawrzeć jednoznaczne zapisy wykluczające niejasności, umożliwiające przyjęcie, że poddasze może stanowić samodzielny lokal mieszkalny (poddasze użytkowe, a nie mieszkalne lub poddasze mieszkalne bez możliwości wydzielenia samodzielnego lokalu mieszkalnego)', organy administracyjne obu instancji sformułowały i zatwierdziły parametry mających powstać budynków z pozostawieniem inwestorowi daleko idącej swobody. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala stwierdzić, że WSA w Krakowie nie tylko nie dopatrzył się w takim ukształtowaniu parametrów budynku naruszenia prawa, ale wręcz uznał, że "taki sposób określenia wysokości planowanego budynku jest właśnie wykonaniem przepisów prawa, ponieważ określa dopuszczalną wysokość elewacji frontowej, a jednocześnie zakreśla w sposób wiążący granice, w których może poruszać się projektant oraz organ udzielający pozwolenia na budowę". Przytoczony fragment uzasadnienia świadczy, iż Sąd w ogóle nie rozpoznał istoty stawianych zarzutów, oceniając dopuszczalne przekroczenie każdego z parametrów budynku oddzielnie. Tymczasem, bez posiadania wiadomości specjalnych, a jedynie podstawowej wiedzy z zakresu geometrii, stwierdzić można, że zamierzony przez inwestora, a zatwierdzony przez organy obu instancji i WSA efekt w postaci powiększenia przestrzeni poddasza - tak, by nadawało się do celów mieszkalnych - uzyskać można dopiero poprzez łączne przekroczenie wszystkich ustalonych w WZ zał nr l do decyzji z dnia [...] marca 2011r. parametrów:

1) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu lub gzymsu: 5 ± 5 % m,

2) geometria dachu (kąt nachylenia: od 30° - do 40°),

3) wysokość kalenicy: max 9 m - Jednakże ostateczna wysokość wyniknie z przyjętego kąta nachylenia dachu".

Inwestor, poprzez podniesienie tzw. ścianek kolankowych o 5 %, tj. o 25 cm -co zostało zbagatelizowane przez Sąd - oraz przyjęcie większego (40°) kąta nachylenia dachu (przy maksymalnej szerokości elewacji frontowej wynoszącej 11 m) może podnieść wysokość kalenicy (ustaloną warunkowo), a tym samym ukształtować poddasze w taki sposób, by mogło być ono przerobione - na etapie realizacji inwestycji lub po jej ukończeniu — na lokale mieszkalne.

Inne błędy popełnione przez Sąd poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dotyczą w szczególności takich zagadnień, jak:

A. nie rozpatrzenie zarzutu skarżących, iż ustalone dla inwestora warunki zabudowy, takie jak: minimalna szerokość segmentu 7,5 m oraz maksymalna ilość budynków w szeregu — 3 budynki, wywoła skutek w postaci wzniesienia na działce nr 1 "wstęgowca" o niemal zwartej bryle, stanowiącego niewątpliwie element obcy i dominujący wśród dotychczasowej zabudowy. Akceptując i pochwalając określenie w zaskarżonej decyzji "dodatkowej szerokości elewacji frontowej" WSA w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu, że ustalone warunki zezwalają w istocie na zabudowę działki nr 1 od jej południowej granicy do linii zabudowy na północy, z pozostawieniem odstępów pomiędzy poszczególnymi segmentami o szerokości około 0,5 m, a więc sprowadzających się do szczelin dylatacyjnych. Takie wnioski, naprowadzone w skardze wynikają z faktu, że długość działki nr 1 od granicy z działkami nr 15, 16 i 17 do wyznaczonej na załączniku graficznym linii zabudowy wynosi 92,5 m, a przy zadanych przez organ I instancji parametrach łączna szerokość elewacji frontowej budynków wyniosłaby 9O metrów (7,5 m x 12). Tego rodzaju architektoniczny eksces z pewnością nie "pozwoli na wpisanie się nowej zabudowy w istniejący układ przestrzenny" składający się z domków jednorodzinnych, a aprobując tego rodzaju błędne oceny, Sąd akceptuje naruszenie przez organy administracyjne art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

B. traktowanie umowy najmu zawartej pomiędzy P. S.A. a spółką M. Spółką z o.o. w Krakowie w dniu 19 stycznia 2011r., jako "konkretnych podstaw prawnych" zapewniających terenowi inwestycji dostęp do drogi publicznej. Tymczasem, jedynym tytułem prawnym, jakim dysponuje inwestor do części działki nr 5, jest wskazana wyżej umowa najmu, której § 6 ust. 1 stanowi, że wszelkie nakłady na przedmiot umowy, w tym nakłady inwestycyjne, najemca może realizować po uzyskaniu uprzedniej pisemnej zgody wynajmującego, a takiej zgody P. S.A. w toku postępowania inwestor nie przedstawił. Co więcej, nie wiadomo nawet, czy przedmiot najmu został inwestorowi wydany, gdyż umowa uzależnia przekazanie od wpłaty kaucji zabezpieczającej, a do umowy nie załączono protokołu zdawczo-odbiorczego. Przepis art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane uznaje co prawda za "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" również stosunek zobowiązaniowy, jednakże przewidujący uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, a takich uprawnień umowa najmu zawarta przez P. S.A. z inwestorem nie przewiduje. Uzyskanie przez inwestora zezwolenia wszystkich agend P. na wybudowanie drogi dojazdowej na działce nr 5 i poprowadzenie w niej instalacji (doprowadzenie wody i odprowadzanie ścieków) może okazać się problematyczne, gdyż działkę tę przecina "na ukos" kabel teletechniczny, o ważnym znaczeniu komunikacyjnym. Mimo przypomnienia w skardze tej informacji, potwierdzonej w piśmie z dnia 22 kwietnia 2010 r. skierowanym do WSA w sprawie do sygn. akt II SA/Kr 215/10 (dotyczącej postępowania do nr AU-01-1-IILWBO.7331-01164-793/02) z załączoną kopią mapy z naniesionym przez spółkę "Telekomunikacja Kolejowa" Sp. z o.o. przebiegiem kabla teletechnicznego, okoliczność ta nie wzbudziła wątpliwości po stronie Sądu.

C. ustalenie przez Sąd, że "rozmiar obszaru analizowanego przyjęty przez organy nie stanowi odstępstwa od ogólnych zasad z § 3 rozporządzenia". Nie sposób dociec, na czym Sąd oparł cytowane ustalenie, skoro przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Front działki nr 1 ustalony "od terenów kolejowych", tj. od strony działki nr 5, mierzy około 27 metrów (wyliczenie na podstawie mapy w skali l:500). W świetle przywołanego przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego nie powinny wykraczać poza ulicę W., której długość wynosi około 140 m. Rodzi się zatem pytanie, dlaczego wielkość obszaru analizowanego rozciąga się na przestrzeni około 300 metrów - czyli dziesięciokrotnej szerokości frontu działki? Tego rodzaju "nadgorliwość" organu I instancji w stosunku do wymogów rozporządzenia nie budziłaby zastrzeżeń, gdyby zabudowa szeregowa, stanowiąca punkt odniesienia dla planowanej inwestycji położona była w bliższym sąsiedztwie. Jednakże jedyny w okolicy zespół zabudowy szeregowej o szerokości elewacji frontowej na poziomie 39 m, wskazany przez organ I instancji w obszarze analizy, położony jest w odległości około 280 m od frontu działki. Zdaniem skarżących, chęć sprostania przez organ I instancji oczekiwaniom Inwestora i udzielenia mu warunków zabudowy szeregowej, stanowi jedyne racjonalne uzasadnienie tak nadmiernego (w stosunku do wymogów minimalnych) rozszerzenia obszaru analizowanego, by objął on również działki nr 6, 7 i 8, na których położony jest pojedynczy zespół zabudowy szeregowej. Stanowisko Sądu, iż "nie było konieczne szczegółowe uzasadnianie przez organy przyjętych granic obszaru analizowanego" pomija fakt, że istnieje ścisły związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy wielkością obszaru analizowanego a dopuszczonym w Warunkach Zabudowy szeregowym charakterem zabudowy. Ponadto uzasadnienie wyznaczenia obszaru analizowanego jest szczególnie wskazane w sytuacji, gdy istnieją uzasadnione obawy, że rozszerzenie obszaru analizy stanowi nadużycie prawa przez organ administracji, a brak uzasadnienia takiej decyzji nie pozwala na jej merytoryczną ocenę.

Uzasadniając naruszenie prawa materialnego strona zarzuciła naruszenie przez Sąd art. 2 pkt 14 i art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy, stanowisko Sądu oparte bowiem zostało na błędnej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy, bowiem ustawodawca uznał, iż możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej:

a) poprzez ustanowienie służebności drogowej,

b) poprzez drogę wewnętrzną.

Przy czym, podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać - w przeciwieństwie do służebności drogowej — dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej działki. Wystarczającym tytułem do korzystania z drogi wewnętrznej w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej jest sam fakt położenia nieruchomości przy tego typu drodze. Skoro działka nr 1 nie przylega do działki (nieruchomości) stanowiącej urządzoną drogę wewnętrzną, a jedynie do części terenu działki nr 5, którą inwestor czasowo wynajmuje bez prawa dysponowania tą działką na celę budowlane - w rozumieniu art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego, to utożsamiając udzielone inwestorowi warunki zabudowy na terenie zamkniętym (zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008r.) dla inwestycji pod nazwą "Budowa drogi dojazdowej od ul. W. do działki nr 3, Obr. [...] Kraków P. wraz z budową infrastruktury technicznej (sieci wodno-kanalizacyjnej i przyłącza gazowego) na działce nr 4, Obr. [...] Kraków-P. (teren zamknięty)" z uzyskaniem dostępu do drogi publicznej, dopuścił się Sąd obrazy art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten wyraźnie stanowi, iż teren "ma dostęp" do drogi publicznej, a nie, że posiada jedynie techniczne i prawne szansę na uzyskanie takiego dostępu, z czego doskonale zdawał sobie sprawę organ I instancji, nakładając na Inwestora obowiązek "uzyskania prawa do dysponowania terenem działki nr 5. W świetle powyższych wywodów, działka nr 1 nie posiada "dostępu do drogi publicznej", co zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych winno skutkować odmową wydania warunków zabudowy.

Dalej, iż oceniając podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy, Sąd przyjął w swoim rozumowaniu, że mimo zawartych w pismach firm komunalnych ograniczeń związanych z dostarczaniem mediów dla terenu inwestycji, "nie można uznać, że podmioty zapewniające dostawę mediów wykluczyły możliwość ich dostarczania na teren inwestycji". Stwierdzenie to jest prawdziwe, jednakże stanowi "odwrócenie" wymogów, jakie nakładają na inwestora przytoczone na wstępie przepisy ustawy. Ustawodawca wyraźnie przewidział bowiem w ust. 5 art. 61 ustawy, że "Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem". Skoro wymóg zawarcia takiej umowy stawiany jest już na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, to zdaniem skarżących już w tym postępowaniu Inwestor winien legitymować się stosowną umową (porozumieniem). Natomiast zgodnie z treścią informacji technicznej udzielonej Inwestorowi przez M. S.A. w piśmie z dnia 15 listopada 2010r. najbliższa sieć wodociągowa i sieć kanalizacji sanitarnej przebiegają w ul.W. (w rejonie budynku nr 3) i w ul. L. M. S.A. poinformowało ponadto inwestora, że "doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków sanitarnych dla projektowanej zabudowy szeregowej (..) wiązałoby się z budową miejskiej sieci wod.-kan". Jednocześnie M. S.A. zaproponowało spółce M. Sp. z o.o. rozbudowanie sieci wod.-kan. "na warunkach określonych w umowie dotyczącej budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej". Skoro więc inwestor nie przedstawił umowy z M. SA gwarantującej wykonanie rozbudowy miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacji o granic działki 1 to bezpodstawne i sprzeczne z obowiązującym prawem jest ustalenie przez WSA, iż zasadnie organy uznały, iż spełniony jest wymóg z art. 61 § 1 pkt 3 ustawy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy strona wskazała, iż wobec ponownego ustalenia frontu działki 1 od strony terenów P., działki 6, 7 i 8, na których występuje incydentalny przypadek zabudowy szeregowej, nie są działkami sąsiednimi, dostępnymi z tej samej drogi publicznej, zatem zarówno wykonana analiza, jak i ustalone decyzją warunki zabudowy naruszają art. 61 § 1 pkt 1 ustawy.

Strona stwierdziła, iż WSA pozostawił inwestorowi znaczną swobodę w zakresie ustalenia podstawowych parametrów projektowanej zabudowy, co za tym WSA naruszył § 6, § 7, § 8 rozporządzenia. Z kolei określając bardzo szeroko granice obszaru analizowanego, organ I instancji objął nim nieruchomości położone przy trzech ulicach: L., W., G. Nieruchomości położone przy ul. G. objęte zostały między innymi analizą dotyczącą ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Takie działanie organu I instancji rażąco narusza prawo, gdyż według wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie rozumienia pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 27 stycznia 2009r. do sygn. akt II SA/Bk 406/08 "Działka sąsiednia musi mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co zapewnia jednak nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie" (LEX nr 486236). Odnosząc tę interpretację do zakresu analizy, stanowiącego podstawę wydania decyzji o Warunkach Zabudowy, należy zauważyć, że o ile nieruchomości położone przy ul. G., zabudowane budynkami nr [...], są jednocześnie "dostępne" z ul. L. (choć wejście do budynku przy ul.G. nr [...] urządzone jest tylko od ul. G.), to w żadnym razie nie powinny zostać uwzględnione w analizie nieruchomości położone przy ul. G nr [...]. Wprawdzie są one "dostępne" za pośrednictwem ul. G., lecz "Przyjmując (..) taką interpretację każdą ulicę (drogę), która łączy się z inną należałoby traktować jako jej przedłużenie, a nie jako odrębną drogę" (por.: uzasadnienie powołanego wyżej wyroku do sygn. akt II SA/Bk 406/08 - LEX nr 486236).

Z zalegającego w aktach sprawy opracowania zatytułowanego Analiza urbanistyczno-architektoniczna. Kraków dnia 25.08.2009r. Aneks 03.11.2010 r." wynika ponadto, że do wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działek na obszarze objętym analizą (ustalonego na max 26 %) przyjęto m.in. działki nr 13 i nr 14, na których budynki położone są już poza wyznaczoną na mapie granicą obszaru analizowanego (przy ul. B.). Skoro więc przy wyliczaniu średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz średniej wysokości budynków jednorodzinnych dla obszaru analizowanego organ I instancji uwzględnił również nieruchomości położone przy ul. G. oraz przy ul. B. które nie są "działkami dostępnymi z tej samej drogi publicznej", ustalenie to dokonane zostało z naruszeniem prawa.

Sąd jednak kwestii tej nie badał, przyjmując, że "Skoro bowiem znalazły się one (działki nr 16 i 18 oraz nr 13 i 14 - M.Z.) w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, stosownie do § 5 rozporządzenia należało je uwzględnić przy ustalaniu warunków zabudowy". Najwyraźniej Sąd nie rozpoznał istoty podnoszonego zarzutu, sprowadzającego się do tezy, że działki te nie powinny się znaleźć w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizy. Wskazane uchybienie stanowi naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i ma istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec oparcia zaskarżonego wyroku na błędnej wykładni obowiązującego prawa i dopuszczenia się naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wniosek o uchylenie wyroku jest w pełni uzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

Kontrola zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji nie dała w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego w Łodzi uzasadnienia dla uwzględnienia zarzutów kasacyjnych co do naruszenia przepisów postępowania. Kastor podniósł zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 oraz art. 106 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przez pozbawienie strony postępowania E.D. możliwości obrony swoich praw w postępowaniu, na skutek nie zbadania przez Sąd i pominięcia zarzutów skarżących w tym zakresie, podniesionych w skardze. Po pierwsze godzi się zauważyć, iż zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie z którym nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw, może być skutecznie wywodzony właśnie przez stronę, która została pozbawiona możności obrony swoich praw. Nie można wywodzić nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., mając na uwadze interes prawny osób nie wnoszących skargi kasacyjnej, lecz może to czynić wyłącznie strona, której utrudniono realizację prawa do sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012r., w sprawie II OSK 1683/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Skarżący kasacyjnie w toku całego postępowania przed Sądem I instancji bezsprzecznie mieli zapewnioną możliwość obrony sowich praw, okoliczności tej nigdy nie kwestionowali. Nie sposób natomiast przychylić się do argumentacji kasacji, która zarzuca brak zapewnienia udziału w postępowaniu innemu podmiotowi. Nie można zgodzić także z zarzutem, iż Sąd I instancji nie zbadał kwestii ustalonego kręgu stron postępowania. Odniósł się do tych zarzutów skargi w pierwszej części uzasadnienia swego orzeczenia, prawidłowo wyjaśniając, iż organy administracji oparły swoje ustalenia na aktualnych dokumentach, raportach z rejestru gruntów, wskazujących właścicieli działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Kontrola materiału dowodowego w tym kontekście potwierdza stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż organy administracji nie miały podstawy aby wątpić w prawidłowość poczynionych ustaleń, brak jest jakiegokolwiek dokumentu, który zawierałby informacje, w oparciu o które organ zobligowany byłby zweryfikować swoje ustalenia. Warto zauważyć, iż posiadając wiedzę o nieprawidłowościach w tym zakresie strona skarżąca nie wyjawiła jej w toku postępowania administracyjnego uczyniła to dopiero w skardze do sądu administracyjnego. Nie sposób także zapominać, iż jeżeli doszło do pominięcia jako strony postępowania określonego podmiotu, stosownie do art. 145 d 1 pkt 4 k.p.a. przysługuje mu prawo do wystąpienia o wznowienie postępowania. Niemniej jednak uczynić to może tylko pominięty bez własnej winy podmiot. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów kasacyjnych w przedstawionym zakresie, podzielając argumentację i stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja organu administracji nie została wydana z naruszeniem art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób odnaleźć uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne obu instancji niezgodnie z obowiązującą je procedurą ustaloną w k.p.a., a w szczególności nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalony w sprawie stan faktyczny znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym i nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast fakt, iż w oparciu o tak ustalony stan faktyczny organy administracji, a za nim Sąd pierwszej instancji dokonał odmiennych od oczekiwanych przez skarżących konkluzji jest kwestią odrębną i nie może skutkować stwierdzeniem o wadliwości stanu faktycznego. Nadto lektura orzeczenia Sądu i instancji nie pozwala na podzielenie zapatrywania autora skargi kasacyjnej co do wskazanych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale jednocześnie w niespornych okolicznościach stanu faktycznego sprawy za usprawiedliwiony uznał stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, co musiało skutkować na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchyleniem w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2011r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2011r.

Przystępując do rozważań w powyższej kwestii w pierwszej kolejności należy wskazać, iż przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określone zostały przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 ustawy. W świetle tych przepisów ustalenie warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Stwierdzenie przez właściwy organ, czy wymienione wyżej przesłanki faktycznie zostały spełnione wiąże się z koniecznością przeprowadzenia m.in. analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami określonymi szczegółowo w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I wprawdzie te ogólne zasady, na podstawie których organ rozstrzyga o ustaleniu warunków zabudowy dla danej inwestycji są wytyczone przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niemniej jednak nie sposób pominąć przepisów odrębnych, do których odsyła art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Takimi przepisami będą m.in. przepisy ustawy o drogach publicznych, Prawa wodnego, Prawa ochrony środowiska, ustawy o lasach i inne.

Poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny ustalenie, co do braku spełnienia warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy obligowało do rozstrzygnięcia jak w sentencji wyroku. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż warunkiem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonej inwestycji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków opisanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. A skoro tak, stwierdzenie, iż jeden z nich nie został spełniony przesądza o braku dopuszczalności pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Warto zauważyć, iż zarzut barku dostępu do drogi publicznej był podnoszony już w administracyjnym postępowaniu z odwołania skarżących.

Jak wskazuje przytoczony wcześniej przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, teren inwestycji ma mieć dostęp do drogi publicznej. Z kolei, jak przewidział ustawodawca w art. 2 pkt 14 ustawy, przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej, musi być to dostęp realny. W każdej z rozpatrywanych spraw konieczne jest szczegółowe zbadanie, czy można uznać, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla danej działki przewidzianej pod określoną inwestycję jest spełniony, przy czym wystarczające jest, że dostęp ten następuje nie bezpośrednio, lecz np. poprzez drogę wewnętrzną. Co do zasady możliwość korzystania z tego pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać, aby miał zapewniony dostęp do drogi publicznej (orzeczenia NSA z dnia 12 stycznia 2011r., sygn.akt II OSK 9/10; z dnia 3 listopada 2010r., sygn.akt II OSK 1625/09 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Jak wywodził Sąd pierwszej instancji, teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej a wynika to z treści decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2008r. ustalającej warunki zabudowy dla drogi dojazdowej od ul. W. do działki nr 3 oraz umowy najmu z dnia 19 stycznia 2011r. zawartej pomiędzy inwestorem a P. S.A. W ocenie Sądu I instancji okoliczności te wskazują, że teren ma zapewniony pośredni dostęp do drogi publicznej. I owszem dostęp do drogi publicznej nie musi być bezpośredni, ale to jedyna okoliczność, z którą Naczelny Sąd Administracyjny może się zgodzić. Należy bowiem zauważyć, iż po pierwsze dostęp pośredni jest zapewniony jeżeli odbywa się przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, co wynika wprost z definicji ustawowej. A jak wskazuje materiał dowodowy niniejszej sprawy działka poprzez, którą teren inwestycji byłby skomunikowany z drogą publiczną, ul. W., nie stanowi drogi wewnętrznej. Inwestor nie przedłożył także aktu poświadczającego ustanowienie służebności drogowej. Natomiast decyzja ustalająca warunki zabudowy dla drogi dojazdowej od ul. W. do działki nr 3 nie gwarantuje, iż taka droga powstanie, jak sam wywodził Sąd pierwszej instancji decyzja ustalająca warunki zabudowy jest aktem prawnym, który zakreśla pewne ramy dla przyszłej inwestycji, jej potencjalne parametry, nie rodzi praw do terenu a przede wszystkim nie przesądza, iż ostatecznie dana inwestycja powstanie. A skoro tak, to dysponowanie decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. nie może być uznane za spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej, także i z tego względu, iż z zastosowanego przez ustawodawcę sformułowania art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, iż teren ma mieć dostęp do drogi publicznej w momencie rozstrzygania wniosku wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Po wtóre nie sposób uznać, iż przestawiona przez inwestora umowa najmu z dnia 19 stycznia 2011r. przesądza, iż teren ma dostęp do drogi publicznej, chociażby z uwagi na podnoszoną już okoliczność, iż fragment działki przez którą teren inwestycji miałby mieć dostęp do drogi publicznej nie jest drogą wewnętrzną, nie jest fizycznie wydzieloną drogą. Nadto z przedmiotowej umowy najmu wynika, iż wszelkie nakłady inwestycyjne na przedmiot umowy – chociażby celem urządzenia drogi – najemca może realizować po uzyskaniu uprzedniej pisemnej zgody wynajmującego, a takiej zgody jak się wydaje P. SA nie udzieliło, gdyż w aktach administracyjnych nie znajduje się taka. Inwestor z własnej inicjatywy, dążąc do zapewnienia sobie pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, także takiej pisemnej zgody nie złożył. Nie sposób także ustalić, czym w istocie przedmiot umowy został najemcy wydany, gdyż umowa przewiduje wydanie przedmiotu najmu po wpłacie kaucji zabezpieczającej, dokumentu potwierdzającego taką wpłatę także nie ma w aktach administracyjnych. Ostatecznie zatem nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, zarówno w dacie wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jaki w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle wyników przeprowadzonej kontroli kasacyjnej nie sposób podzielić argumentacji Sądu pierwszej instancji. Ostatecznie ocenić trzeba, iż wobec ustalenia, iż teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy, niezbędnym było uchylenie zarówno zaskarżonego orzeczenia sądu, ale i zaskarżonej wraz z poprzedzającą ją decyzją organu administracji pierwszej instancji. Bezsprzecznie nieuprawniona była ocena, iż teren ma dostęp do drogi publicznej, co za tym nieuprawnione było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Ustalenie, iż brak dostępu do drogi publicznej blokuje uzyskanie przez inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego czyni przedwczesnym rozważania co do pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy. Podobnie nie jest zasadne formułowanie wytycznych co do parametrów technicznych wyznaczanych stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Wszystkie te parametry mogą ulec zmianie. Skoro bowiem wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest dopuszczalne wyłączeni w przypadku łącznego spełnienia warunków opisanych w art. 61 ust. 1 ustawy, to ustalenie, iż jeden z nich nie został spełniony nie daje gwarancji, iż inwestor nie podejmie działań, w następstwie których działka będzie miała dostęp do drogi publicznej ale chociażby w innym miejscu, czy w między czasie zmieni się uzbrojenie terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy) co będzie miało wpływ na odmienne od aktualnych ustalenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Na obecnym etapie stwierdzić trzeba, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej i poprzedzającej decyzji powoduje, iż organy na nowo zajmą się wnioskiem strony, jeżeli zostanie on podtrzymany, ponownie przeprowadzą postępowanie wyjaśniające kierując się przede wszystkim podstawowymi zasadami zapisanymi w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, przy szczególnym uwzględnieniu wymogów dyktowanych przepisem art. 61 ust. 1 ustawy, i co za tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.

Z tych wszystkich względów, wobec niestwierdzenia w rozpoznawanej sprawie naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy jednocześnie w niespornych okolicznościach stanu faktycznego sprawy za usprawiedliwiony uznać należało stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.