Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3191/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. ze skargi E. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie z datowanego na 9 listopada 2015 r. wniosku E. P. o zwrot nieruchomości położonych w W., w [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...].

Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

W dniu 9 listopada 2015 roku E. P., wystąpiła do Prezydenta W. z wnioskiem o zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. W treści wniosku wskazano, że objęte nim nieruchomości położone są w W., w [...] i są oznaczone w ewidencji gruntów jako:

• dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 - położona przy ul. [...], uregulowana w księdze wieczystej [...], stanowiąca własność W.;

• dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o pow.[...] m2 - położona przy ul. [...], uregulowana w księdze wieczystej [...], stanowiąca własność W.;

• dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 - położona przy ul. [...], objęta decyzją Naczelnika Miasta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...].

Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 roku, wyznaczył Starostę W. jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości, położonej w W. w [...] przy ul. [...].

W toku postępowania Starosta W. ustalił, że grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...], przeszedł na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Miasta W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 1989 roku, zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985. Nr 22 poz. 99 ze zm.). Nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...], przeszła na własność Miasta W. na podstawie decyzji Burmistrza Miasta W. Nr [...] z dnia [...] marca 1991 roku, zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). Z kolei grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...], przeszedł na własność Miasta W. na podstawie decyzji Burmistrza Miasta W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 roku, zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30 poz. 127 ze zm.).

Decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2013 roku potwierdzono nabycie z mocy prawa przez Gminę W. prawa własności gruntu oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...].

Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Starosta W. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wniosku E. P. o zwrot przedmiotowych nieruchomości.

Odwołanie od decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. wniosła E. P.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Wojewoda [...] stwierdził, że podstawę prawną przejęcia nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania stanowił art. 12 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30 poz. 127 ze zm.) - dalej jako u.g.g.w.n. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Organ zauważył, że po opublikowaniu nowego tekstu jednolitego ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 roku (Dz.U. z 1991 r. Nr 4 poz.10) uległa zmianie redakcja tekstu ustawy, a przepis zawarty dawniej w art. 12 ust. 5 przeniesiono do art. 10 ust. 5, zatem pomimo zmian tekstu ustawy nieruchomości stanowiące przedmiot niniejszego postępowania zostały przejęte na podstawie tej samej normy prawnej.

Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie faktu, czy nieruchomość, której poprzednią właścicielką była J. P. została wywłaszczona w rozumieniu przepisów prawa, a co za tym idzie, czy przedmiotowa nieruchomość podlega zwrotowi na podstawie przepisów art. 136 i art. 137 u.g.n. Organ przywołał treść art. 216 u.g.n. Wskazał następnie, że według utrwalonej i jednolitej interpretacji, art. 216 u.g.n wymienia wyczerpująco podstawy prawne nabycia oraz przejęcia nieruchomości, kwalifikujące nieruchomość jako wywłaszczoną w znaczeniu szerokim (sensu largo). Tylko podstawy utraty własności wskazane w art. 136 ust. 3 u.g.n. i 216 u.g.n, umożliwiają zwrot nieruchomości jako wywłaszczonej [G. Bieniek /w:/ "Ugn. Komentarz" pod red. G. Bieńka, wyd. IV, Warszawa 2011, str. 835 uw. 7, M. Horoszko, D. Pęchorzewski: "Gospodarka nieruchomościami. Komentarz.", wyd. II,Warszawa 2010, s. 630 uw.l]. Na podstawie art. 216 nie można dochodzić zwrotu nieruchomości znacjonalizowanych i przejętych na podstawie innych źródeł niż wymienione w tym przepisie [A. Łukaszewska, M. Krassowska, J. Szachułowicz: " Gospodarka nieruchomościami. Komentarz.", wyd. II, Warszawa 2002, str. 544 uw.10; T. Woś: "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot.", wyd. IV, Warszawa 2010, str. 319]. Brak wymienienia podstawy przejęcia czy nabycia nieruchomości w zamkniętym katalogu art.216 u.g.n świadczy o bezprzedmiotowości sprawy zwrotowej, obligując organ do umorzenia postępowania [M. Gdesz: "Celpubliczny w gospodarce nieruchomościami", Zielona Góra 2002, str. 98; wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2011 r.-I OSK 990/10, z dnia 30 grudnia 2009 r. -IOSK 383/09, z dnia 10 lutego 2011 r. -IOSK 537/10, z dnia 23 września 2010 r. -I OSK 1602/09 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r. - 1 SA/Wa 1292/10].

Organ podniósł, że ostateczny zakres pojęcia wywłaszczenia w znaczeniu szerokim został ustalony przez ustawodawcę w wyniku nowelizacji art. 216 u.g.n. dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która polegała na dodaniu ustępu 2 do cytowanego powyżej przepisu.

Bezspornym zdaniem organu pozostaje, iż przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania klasycznej decyzji wywłaszczeniowej. Wykładnia art. 216 u.g.n. prowadzi do wniosku, iż J. P. nie utraciła nieruchomości w żadnym z trybów będącym wywłaszczeniem w szerokim znaczeniu. Nie doszło bowiem do nabycia ani przejęcia wywłaszczeniowego na jakiejkolwiek z podstaw enumeratywnie wyliczonych w art. 216 u.g.n.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przepisy u.g.n. (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) przewidują możliwość zwrotu nieruchomości, która przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej wydanej w oparciu o ww. art. 12 ust. 5 u.g.g.w.n., a tym samym, czy istnieją podstawy materialnoprawne do wydania merytorycznej decyzji w sprawie zainicjowanej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z dnia 9 listopada 2015 roku.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei w świetle art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. (dotyczące właśnie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie u.g.g.w.n. Z zestawienia art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wynika jednoznacznie, że w stosunku do nieruchomości wywłaszczonych jak również i nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g.w.n., ustawodawca przewidział możliwość dochodzenia zwrotu tych nieruchomości. W związku z tym konieczna jest ocena, czy przejście nieruchomości Skarżącej na rzecz Skarbu Państwa na skutek decyzji o podziale mieści się w zakresie wyznaczonym przez w/w. przepisy.

W ocenie Wojewody [...], pod pojęciem "nabycie" nieruchomości, użytym w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. należy rozumieć (zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 3b u.g.n.) dokonanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości. Przy czym uregulowanie omawianego przepisu ma charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu na inne przypadki utraty własności aniżeli nabycie własności na skutek czynności cywilnoprawnej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 marca 2016 r" sygn. akt II SA/Sz 1110/15; publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Organ wyjaśnił, że w orzecznictwie podkreśla się, że chodzi tu o nabycie własności nieruchomości w drodze umowy (nie wchodzą w grę inne sposoby cywilnoprawne) i nabycie to nie może być utożsamiane z wywłaszczeniem nieruchomości na podstawie aktu administracyjnego i z przejęciem nieruchomości z mocy prawa. O ile zatem "nabycie" nieruchomości ma w rozważanym kontekście charakter cywilnoprawny, o tyle "wywłaszczenie" i "przejęcie" są sposobami uzyskania własności właściwymi dla prawa publicznego, w tym administracyjnego (por. J. Ignatowicz [w:], J. Ignatowicz, K. Stefaniuk "Prawo rzeczowe", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 84). Powyższe twierdzenia znajdują aprobatę w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 667/08, w którym NSA wskazał, że przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w przeciwieństwie do art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 u.g.n. odnosi się nie do poszczególnych przepisów, lecz został sformułowany w sposób ogólny, jako odnoszący się do u.g.g.w.n. Tak zredagowany przepis nie oznacza jednak, że art. 216 ust. 2 pkt 3 dotyczy wszelkich przewidzianych u.g.g.w.n. form i sposobów nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę.

Organ odwołał się także do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2014 r. wydanego w sprawie SK 7/13, gdzie podkreślono, że "analiza treści art. 216 u.g.n., w tym w szczególności przepisów ustawy z 1958 r. oraz art. 10 u.g.g., prowadzi do wniosku, że nabycie przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa i za odszkodowaniem nieruchomości wydzielonej w drodze podziału - na wniosek właściciela - pod budowę drogi publicznej nie wywiera skutków konstytucyjnie podobnych do którejkolwiek z regulacji objętych zakresem zastosowania art. 216 u.g.n". Trybunał Konstytucyjny badając zgodność art, 136 ust. 3 i art. 216 w związku z art. 98 i art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim wykluczają stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych (nabytych) przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP doszedł do wniosku, że art. 136 ust. 3 u.g.n., w zakresie, w jakim nie przewiduje roszczenia poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości nabytej w drodze podziału nieruchomości na jego wniosek przez jednostkę samorządu terytorialnego jeżeli nieruchomość ta stała się zbędna na cel publiczny, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.

W ocenie Wojewody [...] organ I-szej instancji zasadnie stwierdził, że co prawda treść art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wskazuje, iż przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie u.g.g.w.n., jednakże zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rzeczony artykuł nie obejmuje przepisu art. 12 ust. 5 u.g.g.w.n. (art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n.), na mocy którego przechodziły na własność Skarbu Państwa grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem nieruchomości. Pomimo, że dokonywało się to za odszkodowaniem, to jednak nie było to wywłaszczenie nieruchomości, lecz przejście na własność państwa z mocy prawa, bez potrzeby wydawania jakiejkolwiek decyzji w tym przedmiocie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. P., zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o uchylenie decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty W.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich pominięcie i uznanie w konsekwencji iż wydanie decyzji podziałowej na podstawie art. 12 ust. 5 (później 10 ust. 5) ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie jest objęte dyspozycją art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości,

2) art. 216 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż nie doszło do nabycia przedmiotowych nieruchomości w rozumieniu ww. przepisu, w sytuacji gdy przepis ten nie różnicuje dopuszczalności zwrotu od formy nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, a zarazem wprost wskazuje na nabycie na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości co oznacza, że każdy sposób uzyskania przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie tejże ustawy podlega art. 216 ust. 2 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

3) art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż zgodnie z przepisami można żądać zwrotu nieruchomości jako wywłaszczonej wyłącznie w sytuacjach wskazanych w ww. artykułach, przy czym w ocenie organów rzeczone artykuły nie obejmują art. 12 ust. 5 (art. 10-ust. 5) u.g.g.w.n.

4) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami, po dokonaniu ich prawidłowej wykładni, istnieją podstawy do zwrotu przedmiotowych nieruchomości

2. naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami, po dokonaniu ich prawidłowej wykładni, istnieją podstawy do prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowych nieruchomości

2) 138 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez podzielenie stanowiska organu I instancji i w konsekwencji utrzymanie decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie zawęża - tak jak ma to miejsce w art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 - podstaw prawnych nabycia nieruchomości do konkretnych norm wymienionych w nich ustaw. Oznacza to, że zakresem swym obejmuje całość tego aktu prawnego, a więc wszelkie sposoby nabycia nieruchomości w tej ustawie ujęte, czyli nie ogranicza się do nabycia nieruchomości w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu, ale obejmuje też i formę cywilnoprawną - formę umowy, jak i przejęcie z mocy prawa (vide: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 02 lutego 2012 roku, sygn. akt I OSK 278/11). Nie można pominąć, iż w istocie nabycie nieruchomości nastąpiło w trybie i formie administracyjnej a to na podstawie decyzji podziałowej, a bezpośrednim celem było faktyczne wywłaszczenie. Celem wydania decyzji był zamiar nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w drodze przymusu, bez możliwości podjęcia negocjacji w tym zakresie. Pominięcie przy wykładni tego rozwiązania prawnego narusza art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Trudno przyjąć bowiem trafność wykładni, jako odpowiadającej zasadzie sprawiedliwości społecznej, która różnicuje sytuację prawną jednostek tylko w oparciu o formalistyczne pojmowanie wywłaszczenia nieruchomości poprzez zawężenie możliwości zwrotu nieruchomości do tych tylko, które przejęto na podstawie decyzji sensu stricte wywłaszczeniowej. Warunkiem przeto dokonania podziału nieruchomości, było uwzględnienie w podziale działek pod budowę ulic i ich wydzielenie. Taki cel wydzielenia działek i ich przejęcia miał cechy przymusowego odjęcia własności. Odmienne rozumowanie wykluczałoby również nabycie nieruchomości w trybie cywilnoprawnym. Tymczasem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje też i formę cywilnoprawną - formę umowy. Osoby godzące się na wyzbycie się nieruchomości na cele publiczne w konsekwencji podziału nieruchomości byłyby obecnie (w sprawach o zwrot nieruchomości) w gorszej sytuacji, niż te, które zostały wywłaszczone na mocy decyzji administracyjnych.

Jeszcze na gruncie poprzedniej konstytucji, w sprawie o sygn. K 1/90 (orzeczenie z dnia 8 maja 1990 roku), Trybunał stwierdził, że wywłaszczeniem jest wszelkie pozbawienie własności z przeznaczeniem na cele publiczne, bez względu na formę, a więc nie tylko dokonywane na podstawie decyzji administracyjnej. TK uznał w tej sprawie, że kontrolowany przepis wprowadził trzecią formę pozyskiwania gruntów przez Skarb Państwa, a mianowicie z mocy prawa - w następstwie decyzji administracyjnej o podziale nieruchomości, wydanej w postępowaniu nie będącym postępowaniem wywłaszczeniowym. Stwierdził również, że omawiana forma pozyskiwania gruntów z mocy prawa przez Państwo przyjęta w art. 12 ust. 5 u.g.g. "(...) jest w skutkach prawnych zbieżna z wywłaszczeniem, a nadto ze względu na przewidziane w tym przepisie obliczanie odszkodowania według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, przyjąć należy, że jest to forma wywłaszczenia nie poprzedzona postępowaniem właściwym dla postępowania wywłaszczeniowego".

Tezę tę potwierdził TK na gruncie obowiązującej Konstytucji RP, gdzie w sprawie o sygn. P 5/99 (wyrok z 14 marca 2000 roku, OTK ZU nr 2/2000, poz. 60) zaznaczył, że: "normatywną podstawą dla określenia zakresu art. 21 ust. 2 Konstytucji, winny być przede wszystkim postanowienia konstytucyjne, nie zaś uregulowania zawarte w ustawach zwykłych."

Istotnym jest, iż celem dokonania podziału i nabycia nieruchomości był cel publiczny to jest budowa drogi. Takie pozbawienie własności winno było prowadzić do podjęcia działań zmierzających do realizacji celu dla jakiego doszło do wydzielenia i nabycia nieruchomości. Nie ma usprawiedliwienia wydzielenie działek pod drogi i pozbawienie własności właściciela w tym celu, a następnie odstąpienie od realizacji celu publicznego i pozbawienie właściciela możliwości żądania zwrotu nieruchomości. Brak jest podstaw w demokratycznym państwie prawa aby różnicować sytuacje właścicieli pozbawionych prawa własności w drodze przymusowej w takiej sytuacji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 07 marca 2012 roku, sygn. akt II SA/Rz 56/12 zgodnie z którym z treści przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. mogą być wyłączone tylko te sytuacje, gdy nabycie nieruchomości było bez żadnego związku z realizacją celu publicznego.).

Ponadto, nie znajduje usprawiedliwiania twierdzenie jakoby nabycie nieruchomości na podstawie art. 12 ust. 5 i art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiło nabycie z mocy prawa. Decyzje wydane w ww. podstawie nie miały charakteru deklaratoryjnego.

Cytowany przez organ II instancji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2014 roku, sygn. akt SK 7/13, dotyczył badania zgodności z konstytucją wyłącznie art. 136 ust. 3 u.g.n. Skarżąca zacytowała stanowisko odrębne zgłoszone przez sędziego Trybunału Konstytucyjnego do ww. wyroku, które wprost doskonale oddaje problem: "[...] Mój sprzeciw wobec argumentacji Trybunału opiera się na dwóch zarzutach: po pierwsze - na zbyt wąskim rozumieniu pojęcia "wywłaszczenia" i odczytaniu art. 21 ust. 2 Konstytucji w sposób zbyt formalistyczny; po drugie - na powierzchownym odniesieniu się do konstytucyjnej konstrukcji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, skutkującym brakiem gwarancji dla wywłaszczenia de facto. W konsekwencji prowadzi to do nieobjęcia konstytucyjną ochroną byłych właścicieli, względem których zastosowano instrumenty prawne prowadzące do takiego wywłaszczenia." Trybunał nie odniósł się do argumentu skarżącej, że przeznaczenie danej nieruchomości pod drogę publiczną nastąpiło w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, będącym przejawem władczego działania Rady Gminy.

Wbrew twierdzeniom Trybunału, sam fakt, iż "pozbawienie władztwa nad gruntem dotychczasowego właściciela odbywa się na jego wniosek", nie może mieć w tym wypadku znaczenia przesądzającego - istotna jest bowiem okoliczność, że złożenie takiego wniosku wpisuje się w pewien mechanizm, zainicjowany władczym działaniem organu jednostki samorządu terytorialnego. Podobnie fakt, że ustawodawca rozróżnił konstrukcję wywłaszczenia sensu stricto i podziału nieruchomości na wniosek właściciela (czemu dał wyraz w systematyce ustawy) również nie może rozstrzygać o konstytucyjnej kwalifikacji badanego mechanizmu. Niebezpieczeństwo takiego rozumowania, jakie zaprezentował Trybunał, polega na tym, że jego argumentacja dopuszcza konstruowanie przez ustawodawcę takich procedur, w których punktem wyjścia będzie działanie organu władzy publicznej, de facto wymuszające na danym podmiocie złożenie wniosku skutkującego wyzbyciem się własności. Ten swoisty "przymus" może być spowodowany tym, że alternatywą dla danego podmiotu będzie czekanie na reakcję w postaci wywłaszczenia sensu stricto. Zdaniem skarżącej organ II instancji naruszył dyspozycję art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. nie usuwając z obrotu prawnego wadliwej decyzji pierwszoinstancyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie naruszają przepisów prawa.

Bezsporne jest, że w związku z wydanymi decyzjami administracyjnymi zatwierdzającymi podział nieruchomości (decyzja Naczelnika Miasta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. dotycząca działki nr [...] z obrębu [...], decyzja Burmistrza Miasta W. nr [...] z dnia [...] marca 1991 r. dotycząca działki nr [...] z obrębu [...], decyzja Burmistrza Miasta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. dotycząca działki nr [...] z obrębu [...]) skarżąca utraciła prawo własności do nieruchomości, które z mocy prawa przeszły odpowiednio na własność Skarbu Państwa lub gminy.

Decyzje wydano na podstawie art. 12 (późniejszy art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Przepis ten stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz dokonuje się go na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt podziału, zaś grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma spór co do tego czy przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewidują możliwość zwrotu nieruchomości lub jej części przejętej przez gminę na podstawie prawomocnej decyzji podziałowej wydanej w oparciu o ww. art. 10 u.g.g., a tym samym, czy istnieje podstawa materialnoprawna do wydania merytorycznej decyzji w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej.

Według art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2015 r., poz.1774 j.t.), zwanej dalej "u.g.n., poprzedni właściciel lub spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przez pojęcie wywłaszczenia nieruchomości użyte w tym przepisie należy rozumieć jako wywłaszczenie sensu stricto, a więc odjęcie lub ograniczenie prawa własności na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw (np. wyrok WSA w Białymstoku z 3 czerwca 2004 r., II SA/Bk 156/04).

Takie rozumienie konstytucyjne pojęcia wywłaszczenia, z którym związana jest oparta na art. 21 Konstytucji zasada zwrotu nieruchomości wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 września 2014 r. sygn. SK 7/13. Według Trybunału Konstytucyjnego konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia obejmuje stany spełniające łącznie następujące warunki:

- wywłaszczenie jest szczególną formą ingerencji w sferę własności, dopuszczalną jedynie, gdy w grę wchodzi cel publiczny, którego nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych,

- wywłaszczenie następuje zawsze z inicjatywy podmiotu publicznego, na rzecz którego przechodzi własność lub inne prawo majątkowe,

- wywłaszczenie następuje aktem indywidualnym, obejmującym konkretną nieruchomość, na rzecz konkretnego podmiotu, w postępowaniu administracyjnym,

- wywłaszczenie następuje na rzecz podmiotu publicznego wbrew woli właściciela prywatnego i polega na ograniczeniu bądź odjęciu w całości prawa własności lub innego prawa majątkowego,

- cel (interes) publiczny należy rozumieć wyłącznie jako dobro ogółu (...),

- wywłaszczenie połączone jest z jednoczesnym wypłaceniem wywłaszczonemu słusznego odszkodowania, określonego przez przepisy wywłaszczeniowe.

Rozszerzenie wynikającej ze wskazanego przepisu zasady zwrotu nieruchomości w odniesieniu do innych sytuacji niż te, które zgodnie z przytoczonymi przesłankami stanowią wywłaszczenie (sensu stricto) w rozumieniu art. 112 u.g.n. następuje na podstawie art. 216 ust. 2 u.g.n.

Według art. 216 ust. 2 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym od 3 stycznia 2013 r.) przepisy rozdziału 6 działu III (tj. dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31);

3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.).

Z zestawienia art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wynika jednoznacznie, że ustawodawca przewidział możliwość dochodzenia zwrotu nieruchomości zarówno w stosunku do nieruchomości wywłaszczonych (wywłaszczenie sensu stricto), jak też wobec nieruchomości nabytych na rzecz gminy na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W związku z tym organ odwoławczy trafnie uznał, że konieczna jest ocena, czy przejście nieruchomości na skutek uprawomocnienia się decyzji o podziale mieści się w zakresie przedmiotowym wyznaczonym przez ww. przepisy.

Tymczasem powołana w skardze decyzja o podziale nieruchomości nie rozstrzyga o odjęciu własności na rzecz gminy, a tym samym nie sposób przypisać jej charakteru wywłaszczeniowego.

Słusznie ocenił organ, że skarżąca nie utraciła prawa własności przedmiotowych nieruchomości w żadnym ze wskazanych w ustawie trybów, a więc ani w wyniku wywłaszczenia w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, ani też w oparciu o którąkolwiek z podstaw wyszczególnionych w art. 216 ust. 2 u.g.n.

Pod pojęciem "nabycie" nieruchomości, użytym w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. należy rozumieć (zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 3b u.g.n.) dokonanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości. Przy czym uregulowanie omawianego przepisu ma charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu na inne przypadki utraty własności aniżeli nabycie własności na skutek czynności cywilnoprawnej.

W orzecznictwie podkreśla się, że chodzi tu o nabycie własności nieruchomości w drodze umowy (nie wchodzą w grę inne sposoby cywilnoprawne) i nabycie to nie może być utożsamiane z wywłaszczeniem nieruchomości na podstawie aktu administracyjnego i z przejęciem nieruchomości z mocy prawa. O ile zatem "nabycie" nieruchomości ma w rozważanym kontekście charakter cywilnoprawny, o tyle "wywłaszczenie" i "przejęcie" są sposobami uzyskania własności właściwymi dla prawa publicznego, w tym administracyjnego (por. Jerzy Ignatowicz [w:], J. Ignatowicz, K. Stefaniuk "Prawo rzeczowe", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 84).

Z powyższego wynika więc, że wbrew odmiennemu twierdzeniu skargi nie każde odjęcie prawa przewidziane w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należy rozumieć jako wywłaszczenie do którego mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. Niewątpliwie dyspozycją art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. objęte są decyzje administracyjne wydane w przedmiocie wywłaszczenia, o których mowa w art. 53 u.g.g., jak i umowy zawierane po wyznaczeniu przez organ, na podstawie art. 53 ust. 2 u.g.g., terminu do zawarcia umowy, tj. umowy na warunkach wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1407/09, dostępny w Internecie). Natomiast w zakresie ww. przepisów u.g.n., jak trafnie wskazał organ odwoławczy, nie mieści się nabycie nieruchomości, która w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g. przeszła na rzecz gminy z mocy prawa z chwilą uprawomocnienia się decyzji o podziale nieruchomości.

Brak jest przesłanek do zrównania skutków wywłaszczenia (sensu stricto) ze skutkami pozbawienia własności nieruchomości z mocy prawa w związku z wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Skarżąca niezasadnie neguje, że odjęcie prawa własności następowało z mocy prawa, twierdząc że decyzje wydane na tej podstawie nie miały charakteru deklaratoryjnego. Taki właśnie skutek został określony wprost w cytowanym przepisie art. 10 ust. 5 u.g.g na co wskazuje sformułowanie " ... przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne".

Zdaniem skarżącej zawężenie możliwości zwrotu nieruchomości tylko do tych, które zostały wywłaszczone na podstawie decyzji wywłaszczeniowej wykluczałoby również możliwość zwrotu nieruchomości, w sytuacji gdy do jej nabycia doszło w trybie cywilnoprawnym, a tymczasem art. 216 ust. 2 pkt 3 obejmuje takie przypadki.

W ocenie sądu także to twierdzenie skarżącej jest niezasadne, przede wszystkim dlatego, że jak wskazano wyżej ustawodawca zawęził możliwość stosowania przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości do przypadków nabycia nieruchomości, a pojęcie to zostało zdefiniowane w ustawie. Jednocześnie należy wskazać na istotną różnicę między nabyciem nieruchomości w trybie cywilnoprawnym do którego dochodziło na podstawie przepisów wskazanych ustaw, a dokonaniem podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela, którego skutkiem była rzeczywiście utrata prawa własności. Otóż nabycie nieruchomości na podstawie umów związane było z trybem wywłaszczeniowym, a brak porozumienia uruchamiał właśnie tryb wywłaszczenia.

Skutków prawnych wywłaszczenia nieruchomości nie można zrównać ze skutkami podziału nieruchomości, gdyż podział nieruchomości dokonywany był zawsze na wniosek jej właściciela i zgodny z jego interesem.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wymienionym już wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2014 r. sygn. SK 7/13. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie, w jakim nie przewiduje roszczenia poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości nabytej w drodze podziału nieruchomości na jego wniosek przez jednostkę samorządu terytorialnego jeżeli nieruchomość ta stała się zbędna na cel publiczny, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny dokonując analizy art. 136 ust. 3 u.g.n w kontekście art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w sprawie o sygn. akt I OSK 667/08. Wynika z niego, że choć art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. ma charakter ogólny i odnosi się do całej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie oznacza to jednakże, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. dotyczy wszelkich przewidzianych w u.g.g. form i sposobów nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje wyłącznie przypadki nabycia nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 3b u.g.n. dodanym przez ustawodawcę nowelizacją u.g.n. z 28 listopada 2003 r. Oznacza to, że przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonanie czynności prawnej przeniesienia własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo jej oddanie w użytkowanie wieczyste. W tak rozumianym pojęciu nabycia nie mieści się - nawet obecnie, po nowelizacji art. 216 u.g.n. z 2012 r. - nabycie prawa własności w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g. z uwagi na formy nabycia nieruchomości przez gminę (nabycie z mocy prawa). Ponadto wydzielenie gruntu pod budowę ulic na wniosek właściciela nie następowało w wyniku przymusowego odjęcia prawa własności na rzecz podmiotu publicznego, co wyklucza postrzeganie art. 10 u.g.g. jako przepisu, wywierającego skutek wywłaszczeniowy.

Trybunał Konstytucyjny podzielił tak motywowane stanowisko i uznał, że przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza treści art. 216 u.g.n., w tym w szczególności przepsió ustawy z 1958 r. oraz art. 10 u.g.g. prowadzi do wniosku, że nabycie przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa i za odszkodowaniem nieruchomości wydzielonej w drodze podziału - na wniosek właściciela - pod budowę drogi publicznej, nie wywiera skutków konstytucyjnie podobnych do którejkolwiek z regulacji objętych zakresem zastosowania art. 216 u.g.n.

Oznacza to, że art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie, w jakim nie przewiduje roszczenia poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości nabytej w drodze podziału nieruchomości na jego wniosek przez jednostkę samorządu terytorialnego jeżeli nieruchomość ta stała się zbędna na cel publiczny, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w powyższym wyroku, uznając tym samym odmienną argumentację skarżących, zmierzającą do rozszerzenia konstytucyjnej zasady zwrotu nieruchomości na przypadki niezwiązane z przymusowym odjęciem prawa do nieruchomości za nieusprawiedliwioną. Nie wszystkie przypadki pozbawienia prawa własności uzasadniają w rzeczywistości taką potrzebę ochrony poprzednich właścicieli nieruchomości.

Skoro w niniejszej sprawie doszło do przejęcia przez Gminę [...] przedmiotowych działek w związku z wydaniem decyzji podziałowych na podstawie art. 12, a późniejszego art. 10 u.g.g., zatem słusznie uznał organ, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma przepisu, który umocowuje organ do orzekania w przedmiocie zwrotu tych nieruchomości. Przejście własności bowiem nastąpiło z mocy prawa, bez potrzeby wydania jakiekolwiek decyzji, czy też podjęcia czynności cywilnoprawnej, a w takim przypadku stosownie do art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n. nie doszło do przymusowego pozbawienia prawa własności.

Organ odwoławczy dokonał zatem wszechstronnej i rzetelnej analizy sprawy, uwzględniając wszystkie okoliczności faktyczne mające wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sposób właściwy zinterpretował jak i zastosował przepisy prawa materialnego. Nie naruszył także przepisów prawa procesowego, w tym art. 105 § 1 k.p.a i art. 138 § 1 pkt. 1 prawidłowo oceniając, że brak podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania skarżących, stanowi o bezprzedmiotowości postępowania.

Z powyższych względów, sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.