Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1124/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 29 § 1 i § 2, art. 57 § 5 pkt 2 i 3, art. 112
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Maria Myślińska (spr.) Gabriela Jyż Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 28 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1906/10 w sprawie ze skargi O. D. A. w K., Rosja na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 17 grudnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1906/10, uwzględnił skargę O. "D. A." z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylając zaskarżone postanowienie i stwierdzając, że nie podlega ono wykonaniu, z następującym uzasadnieniem.

M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nałożył na O. "D. A." LTD karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. Decyzja ta została doręczona ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi do doręczeń w kraju w dniu 6 maja 2010 r.

Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji pismem z dnia 17 maja 2010 r., nadanym w Urzędzie Pocztowym w Rosji w dniu 18 maja 2010 r. Do polskiego Urzędu Pocztowego korespondencja wpłynęła w dniu 24 maja 2010 r. i w tym samym dniu odnotowano jej wpłynięcie do organu.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, który zgodnie z art. 93 ust. 5 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm; dalej: u.t.d.), upłynął w dniu 20 maja 2010 r. Odwołując się do art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), organ drugiej instancji podniósł, że strona wniosła odwołanie pismem nadanym w Urzędzie Pocztowym w Rosji w dniu 18 maja 2010 r. Pismo to wpłynęło do siedziby polskiej placówki pocztowej w dniu 24 maja 2010 r., a zatem zostało złożone po upływie 14-dniowego terminu na wniesienie odwołania.

W wyniku rozpoznania skargi Spółki O. "D. A." na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, stwierdzając, że w trakcie przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia procedury administracyjnej, w szczególności art. 107 § 1 k.p.a., który uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wprawdzie decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. zawierała pouczenie odnośnie trybu wnoszenia odwołania (do Głównego Inspektora Transportu Drogowego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję) oraz terminu, w jakim odwołanie powinno być złożone, tj. 14 dni od dnia doręczenia decyzji, to jednak pouczenie to, jako że było skierowane do podmiotu zagranicznego, działającego osobiście, bez zawodowego pełnomocnika, powinno było zawierać treść art. 57 § 5 pkt 2 i pkt 3 k.p.a. Skarżąca spółka, stosując się do treści pouczenia, złożyła odwołanie w dniu 18 maja 2010 r. w jednym z urzędów pocztowych znajdujących się na terenie Rosji, pozostając w przekonaniu, iż dochowała terminu.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że postępowanie organu administracji stanowiło naruszenie art. 112 k.p.a., stanowiącego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, oraz art. 9 k.p.a., z którego wynika, że strona nie może ponieść szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżąca spółka nie może być obciążona negatywnymi konsekwencjami braku udzielenia przez organ administracji niezbędnej informacji, iż za datę wniesienia pisma nadanego w zagranicznym urzędzie pocztowym uważa się datę przekazania przesyłki przez ten urząd – polskiemu urzędowi pocztowemu.

Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 9 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż organ administracji ma obowiązek w wydawanych decyzjach pouczać o treści art. 57 § 5 pkt 2 i 3 k.p.a., skoro wyżej wymieniony art. 107 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ wyłącznie do pouczenia strony czy i w jakim trybie przysługuje odwołanie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że organy administracyjne są zobowiązane do prowadzenia postępowania zgodnie z literą prawa, a w konsekwencji decyzja powinna zawierać wyłącznie elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a., a zatem pouczenie powinno zawierać wyłącznie czy i w jakim trybie przysługuje odwołanie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 112 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżący nadając odwołanie w zagranicznej placówce pocztowej operatora publicznego zastosował się do błędnego pouczenia, skoro organ administracyjny nie określił w nim, że nadanie odwołania w sposób określony powyżej spowoduje, że termin do jego wniesienia zostanie zachowany, a w rezultacie, w ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, skutki wadliwego postępowania powinna ponosić strona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z wykładni językowej art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej nie jest obowiązany pouczyć o dopuszczalności wniesienia nadzwyczajnych środków zaskarżenia decyzji ostatecznych, np. o dopuszczalności skargi o wznowienie postępowania. Pouczenie zawarte w decyzji nie może ograniczać się do stwierdzenia, że od decyzji służy odwołanie, powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, lecz powinno także określać tryb wniesienia środka prawnego, tj. termin złożenia środka prawnego i organ właściwy do rozpoznania tego środka, a także organ, za pośrednictwem którego należy wnieść środek prawny, jeżeli przepisy ustanawiają taki szczególny tryb. Organ administracji publicznej nie jest natomiast obowiązany w pouczeniu określać warunki formalne środka prawnego jako pisma procesowego czy innych szczegółów proceduralnych.

Ponadto, stwierdzono, że w myśl zasady praworządności organy zobowiązane są do prowadzenia postępowania w sposób zgodny z "literą prawa". Niedopuszczalne jest zatem umieszczenie w decyzji składników niewymagalnych przepisami. Organ podniósł, że niezrozumiałe jest różnicowanie sytuacji prawnej w zakresie pouczenia polskich i zagranicznych podmiotów, gdyż takie postępowanie nie ma żadnego oparcia w kodeksie postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu, wysłanie odwołania w dniu 18 maja 2010 r. w rosyjskiej placówce pocztowej nie można uznać za zastosowanie się do błędnego pouczenia, a zatem w niniejszej sprawie nie można stosować art. 112 k.p.a. W pouczeniu zaskarżonej decyzji nie określono bowiem, że nadanie odwołania zagranicznej placówce pocztowej operatora publicznego spowoduje, że termin do jego wniesienia zostanie zachowany.

O. "D. A." złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej "odrzucenie" oraz o "utrzymanie wyroku Sądu Wojewódzkiego w mocy".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w ramach podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dotyczą naruszenia przepisów postępowania.

Cała argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie przyjął, iż O. "D. A." został błędnie pouczony o tym, czy i w jakim trybie służy odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.

Jest okolicznością bezsporną, że decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. zawierała pouczenie o prawie wniesienia odwołania do Głównego Inspektora Transportu Drogowego za pośrednictwem organu, który ją wydał oraz terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, w jakim odwołanie powinno być złożone.

Jest również okolicznością bezsporną, że decyzja organu pierwszej instancji skierowana została do podmiotu zagranicznego, mającego siedzibę w K. (Federacja Rosyjska) i który nie był reprezentowany przez pełnomocnika.

Dlatego też w tych konkretnych okolicznościach sprawy w pełni zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji odwołującego się do art. 9 k.p.a., iż pouczenie o trybie i terminie złożenia odwołania kierowane do podmiotu zagranicznego powinno zawierać pouczenie o treści art. 57 § 5 pkt 2 i 3 k.p.a.

Z art. 9 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Odpowiednikiem tego przepisu na gruncie postępowania przed sądami administracyjnymi jest art. 6 p.p.s.a.

Wypełnienie przez organ obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. byłaby informacja o tym, iż odwołanie należy nadać w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego lub złożyć w polskim urzędzie konsularnym (art. 57 § 5 pkt 2 i 3 k.p.a.) niezależnie od pouczenia wynikającego z art. 129 § 1 i 2 k.p.a.

Brak pouczenia podmiotu zagranicznego o warunkującym zachowanie terminu do złożenia odwołania sposobie jego nadania, stanowiącym niejako element trybu odwoławczego, o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a. i art. 129 § 1 i 2 k.p.a., byłoby pozbawieniem strony prawa do sądu.

Z art. 9 k.p.a. wynika również, że zadaniem organu jest czuwanie nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.

W okolicznościach tej konkretnej sprawy, w której stroną jest podmiot zagraniczny działający bez pełnomocnika i podkreślający nieznajomość prawa polskiego, trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, iż organ orzekający naruszył art. 112 k.p.a., pouczając stronę błędnie co do prawa odwołania. Błędne pouczenie w tym zakresie zaszkodziło stronie (czego zakazuje art. 112 k.p.a.) w postaci wydania zaskarżonego do WSA postanowienia.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.