Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 430/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8 art. 149 par. 1b art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 2 art. 4 ust. 3 art. 6 ust. 1 art. 10 ust. 1 art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 61 ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Radziszewska – Krupa, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Rady Powiatu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...] w W. 1. zobowiązuje Radę Powiatu [...] do rozpatrzenia wniosku W. S. z dnia 31 grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz W. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. W. S. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady Powiatu [...] (dalej także: "Rada Powiatu" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W dniu [...] grudnia 2017 r. skarżący, działając za pośrednictwem poczty elektronicznej, skierował do Rady Powiatu [...] wniosek, w którym - powołując się na przepis art. 61 Konstytucji RP - wystąpił o udostępnienie następujących danych:

"1. czy, a jeśli tak, to kto i kiedy urządził drogę na działce o nr ew. [...] w [...],

2. czy, a jeżeli tak, to kiedy zaliczono ww. działkę/drogę do dróg powiatowych, wnoszę o przesłanie kopii uchwały w tej sprawie".

W treści wniosku skarżący wniósł do organu o potwierdzenie odbioru i rejestracji przedmiotowego wniosku oraz nie wyraził zgody na kierowanie do niego korespondencji pocztą elektroniczną.

Rada Powiatu [...] nie udzieliła odpowiedzi na powyższy wniosek skarżącego.

W tej sytuacji, w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady Powiatu [...] w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W petitum skargi skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania jego wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej,

2. stwierdzenie, że organ rażąco naruszył art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP i - na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy,

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego,

4. załączenie do akt tej sprawy, jako dowodu, akt sprawy o sygn. akt Il SAB/Wa 630/18.

Ponadto, skarżący odmówił udziału w postępowaniu mediacyjnym w tej sprawie, aby uniknąć dalszej przewlekłości postępowania i wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że ustawowy czternastodniowy termin na udzielenie odpowiedzi upłynął skutecznie w dniu [...] stycznia 2018 r.

Skarżący zauważył, że pismem z dnia [...] października 2018 r. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która z uwagi na brak środków na jej opłacenie została odrzucona postanowieniem tegoż sądu z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt Il SAB/Wa 630/18.

Skarżący podkreślił, że do dnia wniesienia skargi, mimo upływu dwóch lat i ponad 6 miesięcy nie uzyskał wnioskowanej informacji publicznej, co powoduje, że doszło do wyjątkowo rażącego naruszenia prawa przez organ.

Powyższe, w ocenie skarżącego, uzasadnia zarzut bezczynności, a także wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej lub wymierzenie organowi grzywny.

Skarżący uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją zlekceważenia, oczywistego naruszenia prawa i milczenia wobec jego wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r., co nie jest możliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym.

Skarżący stwierdził, że działanie organu nie jest przypadkowe, bowiem w sprawie podobnych wniosków skarżącego, w analogicznej sytuacji, zapadły cztery prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, potwierdzające bezczynność skarżonego, tj.: wyrok z dnia 25 marca 2019 r., sygn. akt Il SAB/Wa 626/18, wyrok z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt Il SAB/Wa 627/18, wyrok z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt Il SAB/Wa 638/18 oraz wyrok z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt Il SAB/Wa 639/18.

Skarżący wskazał, że informacja na temat podjętej uchwały, która z racji prowadzenia ich obowiązkowej ewidencji, jest dostępna od "ręki". A jednak, mimo upływu dwóch i pół roku, wnioskowana informacja nie została skarżącemu udostępniona.

Skarżący stwierdził, że takie zachowanie organu podważa elementarne zasady praworządności i jest dowodem arogancji, bezczelności i nieuzasadnionego w demokratycznym państwie prawnym poczucia bezkarności.

Ponadto, skarżący zauważył, że podnoszony przez organ fakt równoczesnego skierowania przeze skarżącego tego samego wniosku o informację do Starosty [...] - nie zwolnił organu z obowiązku załatwienia wniosku zgodnie z przepisami u.d.i.p.

Skarżący wskazał, że przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej, według GUS za rok 2019 wyniosło 4918,17 złotych, a więc - zdaniem skarżącego - Sąd ma możliwość przyznania skarżącemu od organu kwoty w wysokości do 24.590,85 złotych lub wymierzenia organowi grzywny w wysokości do 49.181,70 złotych. Według skarżącego, z uwagi na świadomą, celową i arogancką obstrukcję i lekceważenie orzeczeń Sądu przez organ, zachodzi podstawa do przyznania skarżącemu od organu wspomnianej wyżej kwoty pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny.

W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. Rada Powiatu [...] wniosła o oddalenie skargi.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, organ podniósł na wstępnie, iż z uwagi na wskazane w uzasadnieniu okoliczności Rada Powiatu [...] nie posiada akt sprawy, gdyż akta dotyczące wniosku skarżącego zostały przekazane przez Starostę [...] do sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 353/18, w której to sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnie oddalił skargę skarżącego. Rada Powiatu [...] dodała jednocześnie, że według jej wiedzy wspomniane akta w dalszym ciągu pozostają w Sądzie.

Organ wyjaśnił, że sporny wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej został przez niego przesłany drogą elektroniczną na dwa adresy: [...] oraz [...]. Z jego treści wynika, że został skierowany do Starosty [...] i Rady Powiatu [...].

Ponadto, organ zauważył, że w okresie od dnia [...] grudnia 2017 r. do dnia [...] stycznia 2018 r. skarżący złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej aż 83 (osiemdziesiąt trzy) wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Organ wskazał, że pozostałe wnioski były w zasadzie tożsame, albowiem dotyczyły wskazania, kto i kiedy urządził drogę na podanym we wniosku numerze działki oraz czy, a jeżeli tak, to kiedy zaliczono daną działkę/drogę do dróg powiatowych.

Organ podniósł, iż sprawa objęta wnioskiem skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r. dotyczyła powiatowego zasobu nieruchomości, którym - zgodnie z art. 25b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - gospodaruje zarząd powiatu, nie zaś rada powiatu. Organ wskazał jednocześnie, że także do zadań i kompetencji zarządu powiatu, nie rady powiatu, należy urządzanie i zarząd drogami powiatowymi.

Organ zauważył, iż rada powiatu wszelkie czynności podejmuje w drodze jawnych i udostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej uchwał, a zatem ewentualne uchwały podejmowane w przedmiocie zaliczenia określonej działki/drogi do kategorii dróg publicznych są ogólnie dostępne i nie podlegają udostępnieniu na wniosek.

Organ wskazał, że czynności w przedmiocie załatwienia wniosku skarżącego objętego niniejszą skargą prowadził Starosta [...], jako przedstawiciel zarządu powiatu. W tej sytuacji, organ podniósł, że akta przedmiotowej sprawy, w związku ze skargą skarżącego na Starostę [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., zostały przekazane do tutejszego Sądu i na dzień sporządzenia niniejszego pisma nie są w posiadaniu organu, lecz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 353/18.

Organ podniósł, że w strukturze powiatu organami są rada, jako organ stanowiący i zarząd, jako organ wykonawczy. Rada Powiatu [...] wskazała, że z ustawy o samorządzie powiatowym wynika, iż organem, który reprezentuje powiat na zewnątrz, w sferze publicznej i cywilnoprawnej, jest starosta, a zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone, a więc nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi.

Organ zauważył, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości fakt, iż wniosek w przedmiocie udzielenia informacji publicznej został skierowany do podmiotu władzy publicznej, jakim jest Powiat [...]. Świadczy o tym to, iż oba adresy poczty elektronicznej, na które zostało przesłane zapytanie, stanowią adresy Powiatu [...], o czym przesądza wskazana w adresie domena "[...]".

W tej sytuacji, zdaniem organu, załatwianie sprawy przez Starostę [...] było zatem wystarczające i w pełni prawidłowe. Według organu, nie sposób bowiem oczekiwać, iż na jeden wniosek odpowiedzi udzielać będą dwa podmioty (organy) w strukturze jednego organu władzy publicznej, w szczególności, gdy drugi organ nie ma wiedzy w tym zakresie. Rada Powiatu [...] zaznaczyła przy tym, że kwestia prawidłowości załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez Starostę [...] stanowiła przedmiot odrębnego postępowania, o czym mowa powyżej, a w którym to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, przyznał rację organowi.

Rada Powiatu [...] stwierdziła także, że sposób postępowania skarżącego stanowi ewidentne i rażące przekroczenie uprawnień przewidzianych w art. 61 Konstytucji RP, który to przepis daje obywatelom prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, a jednocześnie w ust. 3 wskazuje, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz porządku publicznego, bezpieczeństwa lub interesu gospodarczego państwa.

Organ zarzucił, że skarżący swoimi uporczywymi wnioskami i bezzasadnymi skargami próbuje paraliżować pracę i organizację działalności Urzędu Powiatu [...], tym samym przyczyniając się do zaburzenia porządku i ładu publicznego, wykorzystując przy tym zapisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skierowanym do Sądu piśmie procesowym z dnia [...] września 2020 r. skarżący, ustosunkowując się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę - wskazał, na:

1. wyjątkową arogancję organu i brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się przez organ do zarzutów skargi,

2. fakt, że do dnia dzisiejszego nie doszło do rozpatrzenia przez organ przedmiotowego wniosku i ustalenia faktów w nim wskazanych,

3. sprawa o sygn. akt II SAB/Wa 353/18 dotyczyła innego stanu faktycznego (skarżący zauważył w tym miejscu, że Starosta [...] zażądał od skarżącego poniesienia kosztów korespondencji pocztowej, warunkując tym samym udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego, lecz ostatecznie do udzielenia odpowiedzi w ogóle nie doszło do dnia przedmiotowego pisma),

4. fakt, że wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r. został skierowany również do innego organu (Starosty [...]), który i tak ostatecznie nie udzielił odpowiedzi, nie zwolnił Rady Powiatu [...] z obowiązku załatwienia sprawy, zgodnie z wymogami u.d.i.p., w szczególności do udzielenia odpowiedzi na wniosek w terminie ustawowym, co do dnia dzisiejszego nie nastąpiło, mimo, że organ ma pełną świadomość, że odpowiedź jest nadal oczekiwana i pożądana przez skarżącego.

Skarżący stwierdził, że organ nie dowiódł, iż przekazał upoważnienie do udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego innemu organowi (w tym przypadku Staroście [...]), ani nie dowiódł, by Starosta [...] udzielił odpowiedzi w przedmiotowej sprawie.

Skarżący uznał, iż podniesiony przez Radę Powiatu [...] zarzut, że wnioski skarżącego o udzielenie informacji publicznej stanowią "nadużycie konstytucyjnych uprawnień" i rzekomo "dezorganizują" pracę urzędu, to zwykła farsa i jawne podważenie porządku konstytucyjnego, mające na celu uniemożliwienie kontroli społecznej działań organów władzy publicznej i ochronę urzędników przed odpowiedzialnością za ich notoryczną samowolę i przekraczanie przez nich uprawnień.

Ponadto, skarżący doprecyzował, że jego wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentów z akt sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 630/18 dotyczy takich dokumentów, jak odpowiedź organu na skargę oraz treść orzeczenia i jego uzasadnienia.

Jednocześnie, uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej lub nałożenie na organ grzywny, skarżący wskazał, że doznaje ze strony Rady Powiatu [...] nieustającej i wieloletniej krzywdy moralnej w postaci permanentnego lekceważenia jego wniosków oraz celowej i wiadomej ich obstrukcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle przepisów art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W niniejszej sprawie, Sąd zastosował wspomniany wyżej tryb.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).

W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak również: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przez stronę skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżący W. S. w dniu [...] grudnia 2017r. skierował do Rady Powiatu [...] wniosek, w którym wniósł o udostępnienie:

"1. czy, a jeśli tak, to kto i kiedy urządził drogę na działce o nr ew. [...] w [...],

2. czy, a jeżeli tak, to kiedy zaliczono ww. działkę/drogę do dróg powiatowych, wnoszę o przesłanie kopii uchwały w tej sprawie".

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, już na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, należy bezspornie uznać, że Rada Powiatu [...] ewidentnie zalicza się do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Niewątpliwie, należy uznać zresztą, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat, gdyż przyjmuje się, iż prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015).

Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Oczywistym jest również to, że podmioty zobowiązane - co do zasady - do udostępniania informacji publicznej nie muszą udostępniać informacji, która - w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. - nie stanowi informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją, jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; podobnie: /w:/ wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publik. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.

Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).

W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią, więc informacji publicznej (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1105/13, z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1485/13 oraz z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1769/13).

W ocenie Sądu, konieczne staje się oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Uznać należy, że przedmiotem konstytucyjnego prawa nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane, jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można, bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od dokumentów w rozumieniu stricte urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się zatem dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk.

Sąd pragnie zauważyć, że gdyby przyjąć odmienną koncepcję, to wszystkie istniejące dokumenty niezależnie od tego, czy są to dokumenty prywatne, urzędowe, czy wreszcie tzw. dokumenty wewnętrzne, to podlegałyby one - co do zasady - przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Nie ulega wątpliwości, że informacja publiczna może dotyczyć m.in. zasad funkcjonowania podmiotów zobowiązanych (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), w tym prowadzonych rejestrów, ewidencji i archiwów oraz sposobów i zasad udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.).

Z akt sprawy wynika, że organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Organ w odpowiedzi na skargę sam bowiem wskazał, iż skoro tożsame przedmiotowo pytanie wnioskodawca skierował także do Starosty [...], to Rada Powiatu nie miała podstaw, aby zareagować na przedmiotowy wniosek.

W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku analizy akt niniejszej sprawy oraz stanowiska obu stron sporu sądowego - uznał, że Rada Powiatu [...] pozostawała w bezczynności w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r.

W tym miejscu podkreślić należy, iż z brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją posiada, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być zatem adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 105).

Zaznaczyć również trzeba, że zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej to wnioskodawca inicjujący postępowanie decyduje o tym, od którego podmiotu chce uzyskać żądaną informację. To sprawia, że co do zasady, (abstrahując od racjonalności tego typu działań) może żądać udzielenia tej samej informacji od kilku różnych podmiotów. W takiej zaś sytuacji, dopiero udzielenie żądanej informacji przez jednego z adresatów wniosku, może zwolnić pozostałych adresatów z obowiązku udzielania tej samej informacji publicznej. Gdy bowiem objęta wnioskiem informacja zostanie udostępniona wnioskodawcy, to od tego momentu traci on interes prawny w domaganiu się udostępnienia tych samych danych od innych organów.

W niniejszej sprawie nie zaistniała jednak powyższa okoliczność zwalniająca adresata wniosku z obowiązku ustosunkowania się do treści żądania wniosku. Rada Powiatu [...] nie wykazała bowiem, aby Starosta [...] udzielił skarżącemu żądanych przez niego danych. W konsekwencji nie można uznać, iż fakt skierowania tożsamego wniosku do Starosty [...], zwalniał Radę Powiatu [...] z obowiązku rozpoznania sprawy.

Zauważyć przy tym należy, że Rada Powiatu nie mogła skutecznie uwolnić się od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, stwierdzając, że ewentualne uchwały będące przedmiotem zainteresowania skarżącego, mogą znajdować się w Biuletynie Informacji Publicznej organu, gdyż co do zasady takie akty są tam ujawniane. Należy bowiem pamiętać o tym, że postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dotyczy sfery faktów. Organ odnosząc się więc do pytania objętego punktem 2 wniosku winien ustalić, czy sprecyzowana we wniosku uchwała została w ogóle wydana, a jeśli tak, to czy rzeczywiście została opublikowana w BIP. W razie wydania żądanej uchwały i ujawnienia jej w BIP, organ powinien też wskazać wnioskodawcy dokładne miejsce jej zamieszczenia. Samo bowiem odniesienie się przez organ do generalnej zasady publikowania tego rodzaju uchwał w BIP, nie stanowi załatwienia żądania skarżącego domagającego się informacji dotyczących konkretnej uchwały, a nie informacji o zasadach ujawniania tego rodzaju rozstrzygnięć.

Podkreślić również należy, że z zarzutu bezczynności nie zwalniało organu stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, iż Rada Powiatu nie posiada wiedzy w zakresie przedmiotu wniosku.

Sąd stwierdził, że w powyższym zakresie organ był w bezczynności w momencie orzekania, albowiem nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu postępowania, ani też w innej formie (np. pisma) nie załatwił wniosku skarżącego odnośnie pytań objętych zakresem wniosku, do udostępnienia której organ był zobowiązany.

W tej sytuacji Sąd przyjął, że Rada Powiatu [...] w dacie orzekania przez Sąd pozostawała w bezczynności, co powodowało konieczność zobowiązania tego organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. w powyższym zakresie, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał bowiem, że w sprawie nie zachodzi jednak przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W tej sytuacji, uznać należy, że bezczynność Rady Powiatu [...] nie wynikała z celowego działania tego podmiotu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jeśli chodzi z kolei o możliwość wymierzenia grzywny, wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. wprowadza możliwość orzeczenia o nałożeniu grzywny na organ pozostający w bezczynności lub przewlekle prowadzący postępowanie.

Podobnie, jeśli chodzi o żądanie zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej, zauważyć należy, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd może zasądzić od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Jest to rozwiązanie analogiczne do instytucji przewidzianej w art. 154 § 7 P.p.s.a. i stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla strony skarżącej za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Nie ulega wątpliwości, że instytucja grzywny oraz instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te, w połączeniu z odszkodowaniem z ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1169), mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji powinno być ostatecznością.

Niemniej, w ocenie Sądu, uznać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do nałożenia na organ wnioskowanej przez stronę skarżącą grzywny, czy też zasądzenia wspomnianej sumy pieniężnej, albowiem nie tylko brak rażącego naruszenia prawa po stronie podmiotu zobowiązanego, ale również nieznaczny stopień jego zawinienia w zakresie podejmowanych czynności, nie pozwalają, aby w niniejszej sprawie dopatrywać się racji mogących przemawiać za dodatkowym nakładaniem na organ obciążeń finansowych w postaci wymierzenia grzywny, czy też zasądzenia sumy pieniężnej, których domagał się skarżący w treści skargi. W tej sytuacji, w tym zakresie Sąd skargę oddalił.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się jedynie do zobowiązania Rady Powiatu [...], jako podmiotu odpowiedzialnego, do rozpatrzenia wniosku skarżącego, działając w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jednocześnie rozstrzygając o charakterze stwierdzonej bezczynności, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 149 § 1a P.p.s.a.

Jeśli chodzi o rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, zauważyć trzeba, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.