Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 6/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a,  art. 54
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: referent Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2020 r. sprawy ze skargi R. Rz. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., działając na podstawie art. 54 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, wniósł sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy [...] we W., zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta W. o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...], złożonego w imieniu R. R. – inwestora w dniu 26 lipca 2019 r.

Uzasadniając podjęte w sprawie orzeczenie organ wyjaśnił m.in., że po przeanalizowaniu wszystkich przedstawionych dokumentów, w szczególności oświadczenie kierownika budowy, mapy geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej oraz informacji geodety stwierdził, iż podczas realizacji inwestycji przy ul. [...] we W. dokonano odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na: zmianie kształtu lukarny, rezygnacji z drewnianych elementów wykończenia elewacji, rezygnacji z murków przy wejściu do budynku, zmianie lokalizacji i rozmiarów otworów okiennych, likwidacji ścianek działowych, zmianie typu schodów z zabiegowych na dwubiegowe ze spocznikiem, wyposażeniu pomieszczenia technicznego w urządzenia sanitarne, zmianie kierunku otwierania drzwi, obniżeniu komina, zmianie przebiegu wlz.

Organ orzekający wyjaśnił jednocześnie, że stwierdzone odstępstwa, oprócz zmiany kształtu lukarny i zmiany przebiegu wlz mają charakter zmian nieistotnych.

Natomiast zmiana kształtu budowy powoduje zmianę kubatury obiektu, a zmiana przebiegu wlz stanowi zmianę w zakresie projektu zagospodarowania działki, zatem obie stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę.

Powiatowy organ nadzoru budowlanego wskazał następnie, że zgodnie z art. 55 pkt 4 z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. Z 2018 r. poz. 1496) dla zamierzenia budowlanego, wobec którego przed dniem wejścia w życie ustawy została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym.

Pozwolenie na budowę zostało wydane w dniu [...], a więc w sprawie ma zastosowanie art. 36a ust. 5 w dotychczasowym brzmieniu.

Zgodnie z tym przepisem istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, z zastrzeżeniem ust. 5a, 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 6) wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień o pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b.

W ust. 5a wskazano natomiast, iż nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: 1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym; 2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu; 3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; 4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

Organ wyjaśnił ponadto, że stosownie do treści art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, której inwestor nie przedłożył.

Dokonanie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy [...] we W., a następnie przeprowadzenie stosownego postępowania administracyjnego przy przesłance określonej w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Opisana wyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez R. R., działającego przez pełnomocnika, który w odwołaniu wniósł o jej uchylenie, zarzucając jednocześnie wydanie decyzji bez uwzględnienia wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 54 ustawy – Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił czynności dotychczas podjęte w sprawie, a następnie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie należało ocenić, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. prawidłowo skorzystał z upoważnienia do wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego w trybie art. 54 ustawy – Prawo budowlane zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W., zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Organ podkreślił przy tym, że sprzeciw traktowany jest jako instytucja o charakterze prewencyjnym.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w literaturze oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że podstawą wniesienia sprzeciwu może być stwierdzenie przez właściwy organ nadzoru budowlanego, że inwestor w sposób istotny odstąpił od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę albo mimo wezwania nie uzupełnił zawiadomienia o zakończeniu budowy lub zamierza przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Ponadto wyjaśnił, że przepis art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wprowadza zasadę, zgodnie z którą inwestor realizując inwestycję jest związany treścią decyzji zatwierdzającej konkretny projekt budowlany i nie może w sposób samodzielny realizować odmiennych rozwiązań odbiegających istotnie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, jeśli wcześniej – przed realizacją planowanego odstąpienia – nie uzyska decyzji administracyjnej w trybie art. 36a ust. 1 powoływanej ustawy.

Kontynuując argumentację organ odwoławczy – tak jak organ pierwszej instancji – odwołał się do treści art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane z jednoczesnym wskazaniem na regulację zawartą w ustawie o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a następnie przedstawił ustawowy katalog odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, stanowiących odstępstwa istotne. Przywołał też przepis art. 36a ust. 5a omawianej ustawy, określający warunki – wymagające łącznego spełnienia – uznania odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę za nieistotne.

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że organ odwoławczy – analizując stwierdzone przy realizowaniu przedmiotowej inwestycji odstępstwa – podzielił ocenę powiatowego organu nadzoru budowlanego, co do konieczności kwalifikowania dokonanej przez inwestora zmiany kształtu lukarny i zmiany przebiegu wlz jako odstępstw istotnych w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane.

Organ wyjaśnił też, że zmiana kształtu lukarny wiąże sie ze zmianą kubatury obiektu, zatem stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Uznał przy tym, iż nie sposób zgodzić się z wyjaśnieniami projektanta rzeczonej inwestycji, że przedmiotowej zmiany nie kwalifikuje się jako istotnej z uwagi na fakt, że kubatura zmieniła się o 0,42%, bowiem przepis dotyczący możliwości zmiany do 2% wartości odnosi się zgodnie z art. 36a ust. 5a pkt 1 ustawy – Prawo budowlane tylko do wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego i tylko do tych parametrów obiektu budowlanego ma on zastosowanie.

Z kolei zmiana przebiegu wlz dotyczy projektu zagospodarowania terenu co stanowi istotne odstąpienie od projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania terenu. Z art. 36a ust. 5 pkt 1 powoływanej ustawy wynika, iż każde odstępstwo od projektu zagospodarowania terenu powoduje negatywne skutki (jest niedopuszczalne) i nie jest nigdy, według ustawodawcy, nieistotnym. Obowiązkiem inwestora jest bowiem realizowanie budowy zgodnie z uzyskaną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym, który stanowi integralną część pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu odwoławczego, powyższe zmiany w kontekście przepisu należy kwalifikować jako istotne, które powinny być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie inwestor nie legitymuje się taką zgodą w formie decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że dokonanie kwalifikacji odstępstwa przez projektanta nie ma charakteru wiążącego ani dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, ani dla organów nadzoru budowlanego. Błędne uznanie przez projektanta, iż odstąpienie ma charakter nieistotny, nie wyklucza możliwości podjęcia przez organy przewidzianych prawem działań a ewentualne szkody poniesione na skutek takiej nieprawidłowej kwalifikacji odstąpienia mogą stać się podstawą do ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych inwestora wobec projektanta.

Dodatkowo organ stwierdził, że w powołanych w sprawie okolicznościach nie dopatrzył się ani w materiałach sprawy, ani we wskazanej w odwołaniu argumentacji pełnomocnika inwestora podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował R. R. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi, działająca imieniem skarżącego pełnomocnik – zaskarżając decyzję organu odwoławczego w całości – zarzuciła: 1) naruszenie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) (dalej: u.p.b.) w zw. z art. 36 ust. 5 i 5a u.p.b. poprzez jego zastosowanie i wniesienie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W. (dalej: Inwestycja), podczas gdy brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu, bowiem organ błędnie zakwalifikował dwie z wprowadzonych do projektu zmian jako zmiany istotne, ponieważ nie były one zmianami istotnymi i nie wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę; 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niewyczerpująco ustalony stan faktyczny, tj. bez precyzyjnego ustalenia daty powstania sieci wlz, podczas gdy inwestycja jest realizowana od 1998 r., tj. w okresie, w którym dochodziło do zmian w obowiązującym prawie budowlanym w tym w szczególności w przepisach regulujących kwestię istotnych odstępstw od projektu budowlanego, wobec czego nie można wykluczyć, że sieć wlz powstała w okresie, kiedy jej wybudowanie nie podlegało regulacji prawa budowlanego, wobec czego nie stanowi odstępstwa od projektu budowlanego, tym samym brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu w tym zakresie, a nadto bez precyzyjnego wyjaśnienia na czym konkretnie polegała zmiana przebiegu sieci wlz i zmiana kształtu lukarny, jakie wymiary uległy zmianie i powodów dla których zmiana ta nie może być kwalifikowana jako zmiana nieistotna; 3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8, 11, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) (dalej: k.p.a.) poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny, bez precyzyjnego wskazania i wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, w tym bez rzetelnego uzasadnienia stanowiska organu, które dawałoby podstawy do uznania i wyjaśniałyby zasadność rozumowania organu.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniosła – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 i 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm prawem przepisanych, w tym kosztów reprezentacji przez adwokata.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została szczegółowa argumentacja, stanowiąca rozwinięcie zarzutów zawartych w jej petitum, w której przywołano również obszerne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych obu instancji, odnoszących się do przepisu art. 36a ustawy – Prawo budowlane. Pełnomocnik skarżącego wyjaśniła w uzasadnieniu skargi m.in., że analiza treści ust. 5 i 5a art. 36a ustawy Prawo budowlane wskazuje, że jeśli zmiana szerokości, wysokości i długości nie przekracza 2%, wówczas dla uznania odstępstwa za nieistotne nie ma znaczenia wielkość wynikającej stąd zmiany kubatury czy powierzchni zabudowy. Zdaniem pełnomocnika należy zgodzić się, że zmiana szerokości wysokości oraz długości obiektu pociąga za sobą zmianę kubatury obiektu. Zmiana tych parametrów w sposób oczywisty zmieni kubaturę, tym samym kubatura obiektu jest nierozłącznie z tymi parametrami związana.

Kwestii tej organy w ogóle nie rozważyły w niniejszej sprawie, tymczasem wskazać należy, że zmiana kubatury obiektu związana ze zmianą kształtu lukarny polega wyłącznie na zmianie kształtu konstrukcji pokrycia dachowego lukarny z dwuspadowego na płaskie i nie spowoduje jakichkolwiek zmian w zakresie oddziaływania inwestycji na otoczenie, w tym nie zmienia wysokości, szerokości czy długości budynku. Nie sposób zgodzić sie zatem, że tego typu zmiana powinna być klasyfikowana jako zmiana istotna.

Ponadto pełnomocnik wskazała – powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1398/19), że cytowany wyrok jednoznacznie wiąże zmiany parametrów obiektu w kontekście 2% także w zakresie geometrii dachu. Skoro zatem geometria zmiany dachu jest rozpatrywana przez pryzmat dozwolonych zmian w zakresie 2% to tym bardziej przez ten pryzmat powinna być rozpatrywana kubatura obiektu, która jest pochodną wysokości, szerokości i długości obiektu.

W świetle powyższego, a także okoliczności niniejszej sprawy, w tym charakterystyki obiektu, brak jest podstaw do przyznania racji organowi I i II instancji, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odstępstwem istotnym. W szczególności, że żaden z organów nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji, która potwierdziłaby rację przedstawionego stanowiska.

Następnie odnosząc się do drugiej ze zmian, która w ocenie organów również stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, a mianowicie zmianie przebiegu wewnętrznej linii zasilania (wlz), pełnomocnik skarżącego wskazała, że podobnie jak w pierwszym przypadku, mimo iż postępowanie w niniejszej sprawie toczy się już wiele lat, organ nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy zgromadzonych w sprawie dowodów i nie dokonał wyczerpującego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Wynika to z faktu, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia, że zmiana przebiegu wlz dotyczy projektu zagospodarowania terenu, co stanowi istotne odstąpienie od projektu budowlanego (...) nie jest nigdy według ustawodawcy nieistotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, w skład którego wchodzi tenże projekt zagospodarowania.

Z decyzji nie wynika na czym konkretnie polega zmiana wlz, w jaki sposób przebiegała do tej pory, w jaki sposób przebiega po dokonanej zmianie, jakie ma parametry i jak jest usytuowana. Nie sposób oprzeć się wrażeniu, że organy wychodzą z założenia, że dla Strony jest wszystko oczywiste i nie ma potrzeby tłumaczenia z czego wynikają takie, a nie inne rozstrzygnięcia organów. Tymczasem wymaga podkreślenia, że nawet w sprawach najbardziej dla organów oczywistych, mają one obowiązek w sposób wyczerpujący, zebrać, rozpatrzyć, przeanalizować zebrane dowody i odnieść je do stanu faktycznego sprawy.

Jak wskazano powyżej, mimo, iż postępowanie dotyczy inwestycji realizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1998 r. zarówno organ I jak i II instancji zaniechał przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy szczegółów dotyczących powstania wewnętrznej sieci zasilania w tym daty jej powstania. Kwestia ta jest niezmiernie istotna co podkreślił Sąd w wyroku z dnia 9 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 252/19.

W odniesieniu do powyższego, wskazać także należy, że organy nie przeanalizowały i nie odniosły się do rodzaju budynku, którego dotyczy inwestycja, ani też nie ustaliły czy sieć wlz jest w całości realizowana na działce inwestora. W ocenie pełnomocnika kwalifikacja odstępstw za istotne bądź nieistotne nie może odbyć się z zupełnym pominięciem okoliczności sprawy czy specyfikacji inwestycji i należy podkreślić, że w niniejszej sprawie kwestie te również mają znaczenie z perspektywy zasadności zakwalifikowania zmian jako istotne. Inwestycja dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jest realizowana od 1998 r. i w 2019 r. dokonano zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania. W tym okresie do 2004 r. odstępstwa od projektu zagospodarowania działki w ogóle nie stanowiły istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast zmiana dokonana w 2018 r. ograniczyła zakres odstępstw od projektu zagospodarowania terenu, który uznaje się za odstępstwa istotne, eliminując z tego zbioru urządzenia budowlane oraz obiekty małej architektury.

W konsekwencji ustawodawca w nowelizacji z 2018 r. dał jednoznacznie wyraz stanowisku, że jakiekolwiek odstępstwa w zakresie urządzeń budowlanych, a więc i sieci wlz nie powinny być kwalifikowane jako odstępstwa istotne. W świetle powyższego za bezzasadne należy uznać bezrefleksyjne forsowanie stanowiska, iż wprowadzona zmiana jest zmianą istotną.

Zdaniem pełnomocnika analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie również nie wskazuje na to, aby odstępstwo należało uznawać za istotne, bowiem zmiana położenia sieci wlz dotyczy inwestycji realizowanej w całości na działce inwestora. Zmiana nie powoduje jakiejkolwiek ingerencji w obiekty sąsiednie, a dotyczy wyłącznie przesunięcia sieci wlz równolegle na nieznaczną odległość w stosunku do sieci projektowanej od obiektu.

W ocenie skarżącego postępowanie przeprowadzone zostało w sposób rażąco naruszający przepisy postępowania, a wydana decyzja nie spełnia podstawowych wymogów ustawy, które pozwoliłyby na zapoznanie się ze stanowiskiem organu i odniesieniem się do argumentów niepozwalających organowi na przyznanie racji Skarżącemu. W efekcie wadliwe przeprowadzonego postępowania, źle ustalono stan faktyczny sprawy i zastosowano przepisy, które nie powinny znaleźć zastosowania w sprawie, bowiem brak było podstaw do wnoszenia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego.

W doręczonej Sądowi w dniu 3 stycznia 2020 r. odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, powołując się na swoje wyczerpujące, merytoryczne uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 21 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że w całości podtrzymuje skargę oraz zarzuty i wnioski w niej zawarte, a ponadto zarzuca niedokładne ustalenia stanu faktycznego przez organ drugiej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. Z 2018 r., poz. 1302) o polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto – zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy – sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala – odpowiednio – w całości lub części (art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia przy zastosowaniu wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, co uprawniało Sąd do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu dokonywanej w rozpoznawanej sprawie była decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] (Nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] (Nr [...]) wnoszącą sprzeciw do zawiadomienia w zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy [...] we W., zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta W. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] (Nr [...]).

Materialnoprawną podstawę decyzji podjętych przez organy nadzoru budowlanego, właściwe instancyjnie stanowił przepis art. 54 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, z którego treści wynika, że do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57 po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji.

Przywołany przepis nie określa przesłanek wniesienia sprzeciwu, a określenie właściwe zakresu zastosowania instytucji sprzeciwu, o której mowa w art. 54 ustawy – Prawo budowlane wymaga wykładni systemowej z uwzględnieniem funkcji, jakie ustawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego i wyznaczonych kompetencji. Wynikają one m.in. z przepisu art. 84 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w którym zdefiniowane zostały podstawowe zadania organów nadzoru budowlanego za jakie ustawodawca uznał kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Natomiast, stosownie do art. 84a ust. 1 kontrola ta obejmuje m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Analiza tych przepisów wskazuje, że podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego. W konsekwencji należy uznać, że zadaniem organu nadzoru budowlanego po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy, do którego należy dołączyć dokumenty, wskazane przez ustawodawcę w przepisie art. 57 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, jest dokonanie kontroli zrealizowanej inwestycji co do jej zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, sprawowanym w odniesieniu do art. 54 powoływanej ustawy wskazuje sie, że podstawą wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego w trybie powołanego powyżej przepisu może być stwierdzenie przez ten organ, że budowa, o której zakończeniu zawiadomiono organ została zrealizowana z istotnym odstąpieniem przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2007 r. sygn. II OSK 1535/06, Lex 425357, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 104/09, Lex nr 547305).

Należy też dodatkowo wyjaśnić – na co prawidłowo zwróciły uwagę organy orzekające w postępowaniu instancyjnym, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie będzie miał przepis art. 36a ust. 5 w brzmieniu sprzed dnia 22 sierpnia 2018 r. tj. sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r., poz. 1496).

Zgodnie z powołanym powyżej przepisem istotne odstąpienie zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a; 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne; 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6) wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia (...).

Ponadto – stosownie do art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wniósł sprzeciw do dokonanego w dniu 26 lipca 2019 r. w imieniu inwestora R. R. zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W. uznając, że inwestycja objęta zawiadomieniem została zrealizowana z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie art. 36a ust. 5 pkt 1 i pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, czyli w zakresie projektu zagospodarowania terenu i w zakresie jednego z charakterystycznych parametrów przedmiotowego obiektu tj. jego kubatury.

Stanowisko organów nadzoru budowlanego przyjęte w tej kwestii wynikało z przeprowadzonej analizy dokumentów załączonych do zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania zrealizowanej inwestycji, w tym oświadczenia kierownika budowy i mapy geodezji inwentaryzacji powykonawczej oraz informacji złożonych przez uprawnionego geodetę.

Na podstawie tej analizy organy właściwe instancyjnie stwierdziły, że realizując inwestycję dokonano odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającego m.in. na zmianie kształtu lukarny, której konsekwencją była zmiana kubatury przedmiotowego obiektu, zatem jednego z charakterystycznych parametrów, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane oraz na zmianie przebiegu wlz, którą - w warunkach ustawowych – traktować należy jako zmianę w zakresie projektu zagospodarowania działki, uwzględnioną w przepisie art. 36a ust. 5 pkt 1 omawianej regulacji.

Z materiału sprawy wynika, że zmiana kubatury zrealizowanego budynku jako jednego z charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, stanowiącego pochodną jego wysokości, szerokości i długości określona została liczbą 0,42 % nie kwestionowaną przez organy orzekające.

Natomiast ustawodawca w przepisie art. 36a ust. 5a ustawy – Prawo budowlane uznał, że nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: 1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym; 2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu; 3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; 4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela stanowisko prezentowane w judykaturze administracyjnej, zgodnie z którym przyjęcie "istotności" odstępstwa nie jest uwarunkowane zmianą wszystkich parametrów obiektu budowlanego, wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, czy też zmianą jednego parametru w odniesieniu do całego obiektu budowlanego i może polegać na zmianie jednego parametru (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1681/10, Lex nr 1151995, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2082/19, Lex nr 3034116). Nie kwestionuje też uprawnienia organów nadzoru budowlanego do weryfikowania kwalifikacji odstępstwa dokonanej przez projektanta i przyjęcia odmiennej oceny, uznaje jednak, że w przypadku parametrów określonych liczbowo i wobec postanowienia ustawodawcy zawartego w przywołanym wcześniej przepisie art. 36a ust. 5a, cechę "istotności" należy rozważać indywidualnie, w okolicznościach konkretnej sprawy i przy uwzględnieniu wielkości odstępstwa wyrażonego liczbą stanowiącą wskaźnik proporcji parametru projektowanego i zrealizowanego.

Zdaniem Sądu ocena organów orzekających w sprawie w postępowaniu instancyjnym dokonana w odniesieniu do odstąpienia dotyczącego kubatury przedmiotowego budynku była zbyt pobieżna i nie odpowiada wymaganiom art. 11 i art. 107 § 3 kpa, ale nie mała wpływu na wynik sprawy i nie eliminowała zasadności decyzji wnoszącej sprzeciw.

Stwierdzone bowiem odstąpienie dotyczące przebiegu wlz jako dokonane w zakresie projektu zagospodarowania działki jest odstąpieniem istotnym i wymagało wniesienia przez właściwy organ nadzoru budowlanego sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu.

Zważyć przy tym należy, że zgodnie z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu architektonicznego część opisowa i rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinny określać układ sieci i przewodów, uzbrojenie terenu, układ linii i przewodów elektrycznych w powiązaniu z przyłączami, sieciami wewnętrznymi i urządzeniami budowlanymi.

Jednocześnie w orzecznictwie sądowadministracyjnym podkreślono, że każde odstępstwo dotyczące zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu jest odstępstwem istotnym, wymagającym uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1784/17). Ponadto – odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu nieprawidłowego wyjaśnienia przez organy orzekające stanu faktycznego należy wskazać, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem organu wobec zawiadomienia dokonanego przez inwestora o zakończeniu budowy, prowadzonym na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ma charakter ograniczony, ponieważ do dnia wydania decyzji wnoszącej sprzeciw nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami tej ustawy procesowej. Wniesienie sprzeciwu nie jest poprzedzone postępowaniem jurysdykcyjnym, albowiem organ opiera się tylko na materiale dokumentacyjnym dostarczonym przez stronę wraz ze zgłoszeniem. Nie przeprowadza zatem żadnych czynności dowodowych, a wyłącznie czynności sprawdzające zgodność zakończonej budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym, na podstawie którego była realizowana lub innymi warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami prawa i może jedynie nałożyć obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów na podstawie (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 941/18, Lex nr 2732741).

Niezależnie od powyższego za nieuprawnione należy uznać stwierdzenia strony skarżącej o wyłącznym obowiązku organu administracji publicznej właściwego w sprawie podejmowania wszystkich działań zmierzających do wyjaśnienia istotnych w danej sprawie okoliczności. Zdaniem Sądu strona postępowania powinna współdziałać w zakresie doprowadzenia do ustalenia prawdy obiektywnej i korzystać z prawa do inicjatywy dowodowej, szczególnie, jeżeli zamierza wykazać okoliczności dla niej korzystne.

W rozpoznanej sprawie inwestor działający poprzez pełnomocnika nie wykazał daty wykonania sieci wlz, ani nie przedłożył oświadczenia o zrealizowaniu jej w stanie prawnym, dopuszczającym dokonanie w toku realizowania inwestycji zmiany w zakresie zagospodarowania działki lub terenu bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanego przez organ administracji publicznej. Pełnomocnik inwestora złożył natomiast w dniu 7 lipca 2019 r., pisemne wyjaśnienie, w którym zamieścił m.in. informację, że w toku zapoznania się przez niego ze stanem faktyczno-prawnym inwestycji okazało się, że zaginął dziennik budowy, kierownik budowy nie żyje, a biuro architektoniczne akceptujące projekt typowy w 1998 roku nie istnieje.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że organy nadzoru budowlanego właściwe instancyjnie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, nie naruszając zasad procedury administracyjnej – stosownie do przepisu art. 151 powołanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.