Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3064/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 79 ust.1 w zw. z art 33-38, art. 81 ust.2, art.74 ust.3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art.1, art. 134 par.1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant: asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie Hanny Więckowskiej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 536/11 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia B. w B. i Stowarzyszenia A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację Zakładu Unieszkodliwienia Odpadów Komunalnych w Białymstoku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargi Stowarzyszenia B. w B. i Stowarzyszenia A. w B. (dalej jako "skarżące stowarzyszenie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w Białymstoku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. ustalił warunki środowiskowe przedmiotowej spalarni. Postępowanie środowiskowe wszczęto na wniosek Miasta Białystok z 30 września 2009 r., do którego dołączono trzy egzemplarze raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, kopię mapy ewidencyjnej i wypis z rejestru gruntów terenu inwestycji. Dokumentację, w tym raport, uzupełniano m.in. na wniosek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Za strony postępowania uznano ponad dwadzieścia podmiotów – właścicieli nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, których o wszczęciu postępowania oraz możliwości składania uwag i wniosków powiadomiono odrębnym obwieszczeniem, zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Do postępowania wstąpiły ponadto stowarzyszenia B, A. i C.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przedsięwzięcie zawiera trzy instalacje (zestalania i chemicznej stabilizacji popiołów, termicznego unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz waloryzacji żużla), które stanowią przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz § 1 ust. 1 pkt 39, 40 i 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

W trakcie postępowania dwukrotnie – w dniach 2 października 2009 r. i 18 marca 2010 r. – obwieszczano o prowadzonym postępowaniu, o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz o możliwości składania uwag i wniosków, w tym drugi raz po uzupełnieniu dokumentacji i raportu zgodnie z wezwaniami Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Po drugim obwieszczeniu składano Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska dodatkowe wyjaśnienia, jednak uznano, że nie zmieniają one treści raportu i nie dokonywano obwieszczeń po raz trzeci.

W drodze obwieszczenia poinformowano społeczeństwo o pozytywnych uzgodnieniach: Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia 31 maja 2010 r. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 28 maja 2010 r., a również na stronie internetowej zamieszczono informację o wyjaśnieniach złożonych do raportu przez jego autorów oraz o wniosku o nadanie klauzuli wykonalności decyzji środowiskowej i złożonych w trakcie I i II etapu uwagach i wnioskach. Organ I instancji wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego, w tym na I i II etapie udziału społeczeństwa, wpłynęło szereg zapytań oraz wniosków i uwag.

Szereg wniosków, w tym dowodowych, złożyło skarżące stowarzyszenie jednak nie zostały one uwzględnione. Organ I instancji wyjaśnił m.in., że nie znalazł podstaw do wyłączenia od udziału w sprawie pracowników Departamentu Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej UM w Białymstoku na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., a także podstaw do przeprowadzenia postępowania transgranicznego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla Republiki Białorusi. Organ I instancji wskazał, że przedmiotem analizy oddziaływania spalarni jest obszar położony w odległości mniejszej niż 10,524 km, zatem nie sięga granicy państwa oddalonej o około 43 km. Wskazano, że emisja pyłu z emitora spalarni nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych stężeń średniorocznych na granicy z Białorusią. Organ I instancji nie stwierdził ponadto zarzucanych przez stowarzyszenie nieprawidłowości w zakresie informowania społeczeństwa o przebiegu postępowania.

Organ I instancji w obszernym uzasadnieniu decyzji przedstawił także sposób rozpatrzenia uwag i wniosków zgłoszonych w trakcie postępowania z udziałem społeczeństwa.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, treść raportu i treść zgłoszonych uwag i wniosków ustalono, że wykluczyć należy wariant zerowy tj. niepodejmowanie realizacji przedsięwzięcia w zakresie gospodarowania odpadami w aglomeracji białostockiej. Natomiast za najbardziej korzystny spośród czterech wariantów uznano oznaczony numerem III, polegający na rozbudowie systemu selektywnego zbierania i odzysku odpadów oraz termicznego ich przekształcania bez wstępnego przetwarzania. W uzasadnieniu decyzji dokonano analizy oddziaływania na środowisko w fazie realizacji przedsięwzięcia oraz w fazie eksploatacji. Odnośnie fazy realizacji wskazano, że głównymi uciążliwościami będzie emisja hałasu oraz emisja gazów i pyłów związana z wykorzystaniem maszyn budowlanych, która nie będzie miała jednak charakteru stałego. Nastąpi również zniszczenie szaty roślinnej, która nie jest przyrodniczo cenna oraz w części zostanie wykorzystana ponownie, a w części dokonane będą nasadzenia. Odnośnie fazy eksploatacji inwestycji wskazano, że nastąpi emisja substancji do powietrza, jednak nie przekroczy ona dopuszczalnych poziomów oraz emisja hałasu, która dla najbliższych zabudowań mieszkalnych i terenów ochrony akustycznej nie przekroczony dopuszczalnych norm. Wytwarzane ścieki będą odprowadzane do miejskiej kanalizacji, a inne zagospodarowywane zgodnie z obowiązującymi normami. Inwestycja nie zakłóci stwierdzonych miejsc lęgowych ptaków i nie będzie kolidowała z innymi miejscami cennymi przyrodniczo. Uwzględniono również tzw. efekt kumulacji zanieczyszczeń powietrza, jaki powstanie wskutek nałożenia się zanieczyszczeń z przedmiotowej inwestycji, z innych inwestycji miejskich, napływowych spoza miasta i z zagranicy. Nie stwierdzono niebezpieczeństwa przekroczenia dopuszczalnych norm. Wskazano, że przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wykazała, aby inwestycja oddziaływała na nie w sposób znaczący. Jest ona bezpieczna dla środowiska, w tym dla zdrowia ludzi.

Organ I instancji wskazał, że w postępowaniu umożliwiono stronom zapoznanie się z materiałem dowodowym w trybie art. 10 k.p.a., z której to możliwości skorzystały Stowarzyszenia "B." oraz Stowarzyszenie D.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli: skarżącego stowarzyszenie, Stowarzyszenie D., Stowarzyszenie C., oraz Stowarzyszenie B.

Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania wskazując, że jej elementy nie są dostosowane do składników decyzji wymaganych ustawą, zbyt ogólnie sformułowano warunki realizacji przedsięwzięcia oraz niewyczerpująco wyjaśniono element postępowania dotyczący transgranicznego oddziaływania inwestycji i konieczności ponownej oceny oddziaływania na środowisko, co było następstwem braków opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w tym zakresie. Pozytywnie oceniło natomiast Kolegium postępowanie w części dotyczącej oceny oddziaływania na środowisko wskazując na zachowanie i wyczerpanie trybu przewidzianego ustawą oraz zapewnienie we właściwym zakresie udziału społeczeństwa.

Organ I instancji ponownie wystąpił o uzgodnienie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, którego to uzgodnienie dokonano postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., zawierającym uzupełnioną argumentację w zakresie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę.

Następnie zastosowano tryb zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i zgłoszenia wniosków, z której to możliwości skorzystało m.in. Stowarzyszenie C.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent Miasta Białegostoku ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia

W treści decyzji nie nałożono obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed wydaniem pozwolenia na budowę.

Organ I instancji uzupełnił wcześniejszą argumentację w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaływania inwestycji oraz przeprowadzenia postępowania w zakresie ponownej oceny oddziaływania na środowisko przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W pierwszej wymienionej kwestii wskazał, że brak jest podstaw do określenia wymagań co do oddziaływania transgranicznego, bowiem ustalono że stężenia zanieczyszczeń w powietrzu nie będą przekraczały 10 % dopuszczalnych poziomów i nie będą przekraczały granic Białegostoku, a z pewnością nie dotrą do granicy z Republiką Białorusi. Natomiast w zakresie kwestii wykonania ponownej oceny wskazano, że posiadane dane na etapie wydawania decyzji środowiskowej nie pozwoliły w sposób wystarczający ocenić oddziaływania inwestycji na środowisko. Będzie to możliwe w szerszym zakresie dopiero przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zwłaszcza, że możliwe jest wówczas zastosowanie nowszych technologii i znane będą szczegółowe parametry techniczne inwestycji. Te okoliczności nakazują dokonać ponownego przeliczenia przewidywanych oddziaływań. Stąd nałożenie obowiązku ponownej oceny na etapie budowlanym. W ocenie organu I instancji, uzasadnia ją również wzgląd na ochronę występujących na terenie inwestycji gatunków ptaków objętych Dyrektywą "siedliskową": pary gąsiorka i pary lerki. W tym przedmiocie wskazano, że inwestycja może spowodować zanik siedliska gniazdowania tych gatunków, jednak fakt znajdowania się w bliskiej odległości innych siedlisk tych ptaków oraz zjawisko synatropizacji (gniazdowania na terenie siedzib ludzkich) może również wykluczyć wpływ inwestycji na ten gatunek. Precyzyjna odpowiedź na to pytanie będzie możliwa po ustaleniu szczegółowych parametrów inwestycji, konsultacji z ornitologiem, co nastąpi w ponownej ocenie oddziaływania na środowisko przed wydaniem pozwolenia na budowę. Wówczas możliwe będzie jeszcze zastosowanie dodatkowych rozwiązań proekologicznych, jeśli wyniki oddziaływania okażą się bardziej niekorzystne niż ustalone obecnie.

Wskazano ponadto, że nie będzie dochodziło do kumulowania się emisji do powietrza, bowiem sporna inwestycja przyczyni się do ograniczenia emisji z kotłowni komunalnych. Nie stwierdzono obowiązku przeniesienia parametrów szczegółowych inwestycji (pracy instalacji i wielkości emisji) z raportu do decyzji środowiskowej, bowiem ustalenia w tym zakresie powinny się znaleźć, w ocenie organu I instancji, w pozwoleniach na emisję do środowiska substancji i energii, których rolę dla analizowanej inwestycji będzie pełniło pozwolenie zintegrowane wydane na podstawie art. 180 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej jako "p.o.ś."). Inwestor będzie zobowiązany je uzyskać przed rozpoczęciem eksploatacji instalacji. Zdaniem organu I instancji, obowiązek monitorowania emisji do powietrza wynika z obowiązujących w Polsce regulacji unijnych i nie ma potrzeby wskazywania na ten obowiązek w decyzji środowiskowej. Wskazano, że raport zawiera analizę w zakresie wpływu inwestycji na stan akustyczny środowiska. Wynika z niej, że na terenach mieszkaniowych, nawet przy funkcjonowaniu inwestycji całą dobę, nie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych wskaźników.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego stowarzyszenie, organ I instancji wyjaśnił, że wskazanie miejsca do wykonywania pomiarów udziału energii nastąpi na etapie pozwolenia na budowę. Uszczegółowiono i doprecyzowano zapisy decyzji wskazane przez stowarzyszenie jako niejasne, a dotyczące odprowadzania odpadów stałych i płynnych, funkcjonowania placu sezonowania żużla, zaprojektowania zbiornika na olej niezbędny do startu instalacji, wysokości komina i prędkości wylotu spalin, funkcjonowania punktu przyjęcia i ewidencjonowania odpadów, parametry emitorów i emisji z linii termicznego przekształcania odpadów, sposobu magazynowania i odprowadzania odpadów i ścieków, w tym odpadów niebezpiecznych i przeznaczonych do odzysku lub unieszkodliwienia, projektu nasadzeń, oznakowania miejsc składowania substancji niebezpiecznych, wyposażenia instalacji w system wentylacyjny i filtrowania.

Odwołania od powyższej decyzji złożyło skarżące stowarzyszenie, Stowarzyszenie B. oraz Stowarzyszenie C.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję środowiskową.

W ocenie Kolegium, w sprawie zaistniały wszystkie warunki wydania decyzji środowiskowej. Dokumentację uzupełniono o poprawioną wersję raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem organu odwoławczego brak zastrzeżeń w decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2010 r. do przeprowadzenia procedury udziału społeczeństwa spowodował, że możliwe było odstąpienie od jej powtórzenia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w I instancji. Organ dwukrotnie informował o postępowaniu drogą obwieszczenia, w tym drugi raz po złożeniu uzupełnionego raportu, prawidłowo zawiadomił o terminie zgłaszania uwag i wniosków oraz o sposobie ich rozpatrzenia, czyniąc to w sposób uporządkowany i przedstawiając wyczerpującą argumentację własnego stanowiska, które organ odwoławczy w pełni zaakceptował jako zgodną z prawem.

W ocenie Kolegium, uzyskane ponownie postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. nie zawiera uchybień. Uzasadniono w nim konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania poprzedzającego uzyskanie pozwolenia na budowę oraz brak konieczności przeprowadzenia postępowania w zakresie transgranicznego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Jako prawidłowe Kolegium oceniło postanowienie uzgadniające Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2010 r. Ponadto zdaniem Kolegium, złożony do akt i uzupełniony raport spełnia wymagania formalne określone w art. 66 ustawy środowiskowej - zawiera ocenę pod kątem występowania obszarów Natura 2000, ocenę transgranicznego oddziaływania na środowisko oraz porównanie proponowanej techniki z najlepszymi dostępnymi technikami. Zarzuty podnoszone wobec raportu, wsparte stanowiskami naukowców, zmierzają do zakwestionowania realizacji inwestycji, natomiast nie zawierają wskazania naruszenia przepisów prawa. Ponadto nie przedłożono ekspertyz mogących stanowić kontrdowód przeciwko raportowi. Wskazano, że kolejny raport będzie wymagany przed wydaniem pozwolenia na budowę i będzie on bardziej szczegółowy.

Kolegium odniosło się szczegółowo do argumentów podnoszonych przez odwołujące się stowarzyszenia.

Skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2011 r. złożyły skarżącego stowarzyszenie oraz Stowarzyszenie B.

Skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgłosiło wnioski dowodowe: powołania biegłych, rzeczoznawców i ekspertów na okoliczność określenia oddziaływania spalarni na Uzdrowisko Supraśl oraz obszar Natura 2000 i przesłuchania w charakterze świadka inż. S. W. na okoliczność prawidłowości sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i prawidłowości argumentacji zawartej w decyzji środowiskowej odnośnie zamknięcia oddziaływania inwestycji w granicach działki. Ponadto sformułowało szczegółowe zarzuty określone w 35 punktach i przedstawione w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.

Oddalając skargę Sąd I instancji obszernie scharakteryzował rolę decyzji środowiskowej w procesie inwestycyjnym oraz podstawę prawną i procedurę związane z wydaniem tego rodzaju rozstrzygnięcia.

Przedstawiając organy właściwe do wydania decyzji środowiskowej Sąd I instancji stanął na stanowisku, że przypisanie przez ustawodawcę w ustawie środowiskowej temu samemu organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji oraz uprawnienia do złożenia wniosku w imieniu gminy, będącej wnioskodawcą, jest świadomym zabiegiem prawodawcy. W ocenie Sądu I instancji, ustawodawca nie postrzega w kategoriach konfliktu interesów przypadków decydowania przez wójta, burmistrza, czy prezydenta miasta o wniosku gminy, będącym wyrazem realizacji zadań własnych gminy, służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb lokalnej społeczności. Gospodarka odpadami komunalnymi jest obowiązkowym zadaniem własnym gminy. Stąd też Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego stowarzyszenia i wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie.

Sąd I instancji podkreślił, że dokonując kontroli legalności decyzji środowiskowej nie może pominąć wynikających z ustawy o dostępie do informacji o środowisku ścisłych ram działania organu właściwego dla wydania decyzji. Sąd administracyjny nie może dokonywać własnych ustaleń stanu faktycznego, w tym przypadku ustaleń wymagających wiedzy specjalistycznej, bowiem kontroluje tylko, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez właściwe organy I i II instancji.

Sąd I instancji podkreślił, że Unia Europejska rekomenduje termiczne unieszkodliwianie odpadów jako jeden z dopuszczalnych i właściwych sposobów utylizacji odpadów. Podstawowym aktem prawnym regulującym problemy gospodarki odpadami jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) pozostająca w zgodzie z obowiązującymi dyrektywami: dyrektywą 2000/76/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 4 grudnia 2000 r. w sprawie spalania odpadów, dyrektywą 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy, dyrektywą 99/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów. Z art. 5.2 Dyrektywy 99/31/WE oraz obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji przepisu art. 16 "a" ust. 4 ustawy o odpadach wynika obowiązek państw członkowskich sukcesywnego zmniejszania ilości odpadów komunalnych kierowanych na składowiska. Aby sprostać zobowiązaniom dotyczącym redukcji składowanych odpadów ulegających biodegradacji (niewywiązanie się z których sankcjonowane będzie dotkliwymi karami), a w konsekwencji dostosować krajowy system gospodarki odpadami komunalnymi do standardów obowiązujących w Unii Europejskiej, Miasto Białystok podjęło się przebudowy systemu gospodarki odpadami. W takim stanie prawnym, opowiadanie się za wariantem tzw. zerowym tj. niepodejmowaniem realizacji przedsięwzięcia, pozostawałoby w sprzeczności z ustawodawstwem unijnym.

W ocenie Sądu I instancji, analiza akt administracyjnych pozwala stwierdzić, że kontrolowane postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej, a treść decyzji jest zgodna materialnoprawnymi przepisami (unijnymi i krajowymi) regulującymi kwestie środowiskowych wymagań dla tego typu zakładów termicznego przekształcania odpadów. Przedłożony i uzupełniony raport, zdaniem Sądu I instancji, został oceniony jako pełny i rzetelny. Ocena tego dokumentu przez Sąd I instancji dokonana została pod katem legalności, a więc dotyczyła kwestii, czy raport jest wyczerpujący i spójny, czy spełnia ustawowe wymagania, co do jego zawartości w rozumieniu dyspozycji art. 66 ustawy środowiskowej.

Sąd I instancji ocenił zawarty w raporcie zakres analizy oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w poszczególnych fazach jego realizacji, wywodząc, że jest on bardzo szeroki i uwzględnia aspekty technologiczne, prawne, organizacyjne i logistyczne inwestycji.

Jak wskazał Sąd I instancji, z raportu wynika ponadto, że najbliższe obszary Natura 2000, objęte dyrektywą "siedliskową" i dyrektywą "ptasią" oddalone są od miejsca lokalizacji o 5,5 km (Ostoja i Puszcza Knyszyńska). Przedstawiona w raporcie, uzgodniona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i pozytywnie zaopiniowana przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego analiza oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia w fazie realizacji przedsięwzięcia i w fazie eksploatacji, nie wykazała niebezpieczeństwa przekroczenia dopuszczalnych poziomów i norm emisją hałasu, gazów i pyłów.

Zdaniem Sądu I instancji, raport nie został w postępowaniu administracyjnym skutecznie podważony. U podstaw zarzutów legło negatywne nastawienie do proponowanego sposobu unieszkodliwiania odpadów i preferowanie w jego miejsce pozatermicznych systemów unieszkodliwiania odpadów. Sąd I instancji podkreślił, że wolą wnioskodawcy było wybudowanie instalacji termicznego przekształcania odpadów a z przeprowadzonej przez organ oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji nie wynikła potrzeba odrzucenia wariantu akceptowanego przez wnioskodawcę. W wariancie wskazanym do realizacji, dopuszczalne stężenia (jednogodzinne i średnioroczne) wszystkich analizowanych substancji emitowanych z instalacji nie zostaną w ogóle przekroczone. Wynikające z unijnych i krajowych przepisów wymagania stawiane tego rodzaju zakładom zapewniają pełne bezpieczeństwo dla środowiska i zdrowia ludzi.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że decyzja środowiskowa zawiera wszystkie elementy wymagane zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej, a sposób uzasadnienia decyzji odpowiada wymogom wynikającym z art. 85 ust. 2 tej ustawy.

Sąd I instancji podkreślił także, że organ odwoławczy rozpatrzył ponownie sprawę dokonując szczegółowej merytorycznej analizy zarzutów odwołań, dotyczących przede wszystkim technicznych aspektów funkcjonowania zakładu. Raport został powtórnie oceniony w postępowaniu odwoławczym poprzez pryzmat argumentów odwołujących się, posiłkujących się opiniami specjalistów. Organ odwoławczy odpowiadał na merytoryczne zarzuty w nawiązaniu do konkretnych danych wynikających z raportu. Sąd I instancji podzielił ocenę organu odwoławczego.

W ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do przeprowadzania postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z ustaleń zamieszczonych w decyzji, uzgodnionych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wynika, że poziom stężenia uznawanego za zanieczyszczenie transgraniczne, pyłu PM 2.5, będzie niższy od standardu imisyjnego pyłu określonego w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (dalej jako dyrektywa CAFE). Przedmiotem analizy oddziaływania spalarni objęty był obszar położony w promieniu 10,5 km, tj. zakreślony według zasady obowiązującej dla tego typu obliczeń na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. Nr 16, poz. 87), jako 30-krotność odległości emitora do punktu występowania najwyższego stężenia zanieczyszczenia, a granica Polski z Białorusią odległa jest od Białegostoku o około 43 km. Z raportu wynika przy tym, że stężenia zanieczyszczeń powietrza będą niższe od 10% wielkości dopuszczalnych i nie będą przekraczały (niższe od dopuszczalnych) nawet granic miasta. Brak było zatem podstaw do określania wymagań w zakresie transgranicznego ograniczania oddziaływania inwestycji i do przeprowadzania postępowania transgranicznego.

Sąd I instancji podzielił ponadto stanowisko organu, że brak było podstaw do zaliczenia instalacji do zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku awarii. Kwalifikacja przedsięwzięć do tego typu zakładów odbywa się na podstawie kryteriów określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej (Dz.U. Nr 58, poz. 535 ze zm.). Są to ścisłe kryteria normatywne. W świetle ustaleń zawartych w raporcie, których nie podważyli skarżący, substancje niebezpieczne, które będą wykorzystywane w fazie eksploatacji instalacji do procesu uzdatniania wody oraz wykorzystywany do wspomagania procesu spalania olej opałowy, będą magazynowane na terenie zakładu w ilościach niekwalifikujących go zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej.

W ocenie Sądu I instancji, nie było również podstaw do nałożenia w decyzji obowiązku utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla zakładu. Takie obszary tworzy się bowiem wyłącznie dla inwestycji enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 135 ust. 1 i ust. 6 ustawy p.o.ś. Wbrew zarzutom skarżących, planowany zakład termicznego unieszkodliwiania odpadów komunalnych nie może być traktowany jako składowisko odpadów komunalnych. Wedle raportu przyjmowane odpady będą na bieżąco poddawane ciągłemu procesowi termicznego unieszkodliwienia, a z odpadów poprocesowych: żużel będzie waloryzowany, a pozostałe odpady poprocesowe poddawane unieszkodliwieniu poprzez zestalanie i chemiczną stabilizację, po czym jedynie magazynowane na terenie zakładu do momentu ich składowania na przystosowanych do tego składowiskach odpadów poza zakładem.

W ocenie Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowało się do zarzutów odwołań dotyczących oddziaływania zakładu na obszary ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska Supraśl, którego strefa ochronna częściowo się znajdzie w obszarze objętym analizą (tj. w promieniu 10,5 km od emitora). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że obowiązujące dla obszarów ochrony uzdrowiskowej dopuszczalne poziomy substancji w powietrzu oraz wartości odniesienia substancji w powietrzu (nieco zaostrzone w stosunku do ogólnych) nie będą przekroczone. Kolegium nawiązało do znajdującego się w aktach administracyjnych wyliczenia poziomu zanieczyszczeń powietrza mogących oddziaływać na obszary ochrony uzdrowiskowej, dokonanego przy zastosowaniu referencyjnej metodyki modelowania poziomów substancji w powietrzu, tj. metody badań określonej normatywnie, zawartej w załączniku Nr 3 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. Strona skarżąca kwestionując ustalenia w tym przedmiocie, nie wykazała, że wyliczenia poziomu emisji zanieczyszczeń względem obszarów ochrony uzdrowiskowej, do których to wyliczeń nawiązało kolegium, zostały dokonane w sposób prowadzący do wadliwości materialnoprawnej decyzji.

Zdaniem Sądu I instancji, nie nasuwa zastrzeżeń natury prawnej zawarty w decyzji sposób określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację zakładu termicznego unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Stopień szczegółowości określenia uwarunkowań dostosowany został do okoliczności nałożenia w decyzji obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed wydaniem pozwolenia na budowę. Sporządzony wówczas raport będzie musiał zawierać informacje wymagane w art. 66 ustawy środowiskowej, ale określone ze szczegółowością i dokładnością odpowiednio do posiadanych danych wynikających z projektu budowlanego i innych informacji uzyskanych po wydaniu zaskarżonej decyzji i decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 2-9, 11-13 i 15-18 "a", jeżeli zostaną dla danego przedsięwzięcia wydane oraz określać stopień i sposób uwzględnienia wymagań dotyczących ochrony środowiska, zawartych w decyzjach wymienionych wyżej, jeżeli będą dla przedsięwzięcia wydane.

Sąd I instancji wskazał, że ani w prawie polskim ani wspólnotowym nie został wprowadzony obowiązek przeprowadzania rozprawy w procedurze udziału społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym. Zgodnie z art. 36 ustawy środowiskowej przeprowadzenie rozprawy administracyjnej jest fakultatywne. Umożliwienie społeczeństwu udziału w postępowaniu następuje bowiem poprzez udostępnienie do publicznego wglądu dokumentacji sprawy i poinformowanie o prawie i terminie składania uwag i wniosków. Zdaniem Sądu I instancji, akta niniejszego postępowania wskazują, że społeczeństwo i podmioty o statusie stron postępowania aktywnie w nim uczestniczyły. Skarżący nie wykazali, że pominięcie fakultatywnej rozprawy, mogło mieć wpływ na wynik postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji, posiłkowanie się przez skarżące stowarzyszenia jednostkowymi opiniami czy ekspertyzami przedstawicieli świata nauki, uwypuklającymi – ich zdaniem – mankamenty raportu, nie mogły być wystarczające do podważenia wiarygodności analiz i obliczeń zawartych w raporcie w sytuacji, gdy ich prawidłowość została pozytywnie zweryfikowana przez organy współdziałające w procedurze wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, odpowiedzialne za bezpieczeństwo zdrowia i życia ludzi oraz stan środowiska. W przypadku przedsięwzięcia, którego realizacja wzbudza negatywne nastawienie części społeczeństwa, a zbadanie zasięgu oddziaływania na środowisko którego to przedsięwzięcia wymaga wiedzy wielokierunkowo specjalistycznej i w stosunku do którego to przedsięwzięcia pojawiają się odmienne zapatrywania poszczególnych specjalistów na niektóre szczegółowe kwestie, związane z funkcjonowaniem przedsięwzięcia, zwłaszcza z szacowaniem emisji zanieczyszczeń, jedynie poprzez kontrraport można byłoby podważyć ustalenia raportu. Sąd I instancji podkreślił, że raport w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jest dowodem prywatnym, ale o szczególnej mocy dowodowej. Jego szczególny charakter wynika przede wszystkim z kompleksowości spojrzenia na przedsięwzięcie i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Dopuszczenie z urzędu dowodu z kontrraportu nie było obowiązkiem organu zwłaszcza w sytuacji pozytywnego zaopiniowania i uzgodnienia przez organy współdziałające raportu przedstawionego przez inwestora oraz przy braku wątpliwości organu, co do kompletności i merytorycznej poprawności raportu. Nic nie stało na przeszkodzie, by kontraport, będący dokumentem prywatnym, przedłożyły skarżące stowarzyszenia.

Sąd I instancji podkreślił, że w ramach sądowej kontroli legalności aktów organów administracji przeprowadzić może jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do dowodów z dokumentów. Strona skarżąca wnosząc o przeprowadzenie przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, nie przedstawiła żadnego dokumentu i nie dysponowała nawet wiedzą, czy dokumenty, których miałby sąd żądać w uwzględnieniu wniosku strony, istnieją. Z tych przyczyn wniosków tych Sąd I instancji nie uwzględnił. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że zawarty w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków wykraczał poza ramy postępowania dowodowego prowadzonego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i z tej przyczyny był bezzasadny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące stowarzyszenie.

W pierwszej kolejności stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej "p.p.s.a") w związku z naruszeniem prawa materialnego art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej, przez jego niewłaściwe zastosowanie. Stowarzyszenie zarzuciło, że pod decyzją organu I instancji obok działającej z upoważnienia Prezydenta Miasta A.S. widnieją podpisy Kierownika Referatu oraz Z-cy Dyrektora Departamentu Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej, co budzi uzasadnione przypuszczenie, że decyzja została wydana przez organ kolegialny, gdy tymczasem przepisy ustawy nie przewidują udzielenia przez Prezydenta Miasta upoważnienia do wydawania decyzji dla grupy pracowników, działających jako organ "quasi-kolegialny".

Po drugie, art. 1, art. 134 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. wobec nieuchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i stwierdzającej, że zapewnienie przez właściwy organ możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie było konieczne przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Białystok z dnia [...] lutego 2011 r., wobec niezakwestionowania tego etapu postępowania w decyzji odwoławczej uchylającej wcześniejszą decyzję Prezydenta Miasta Białystok z dnia [...] czerwca 2010 r.

Po trzecie, art. 134 § 1 oraz 141 § 1 p.p.s.a. polegające na braku wszechstronnego rozważenia zarzutów wskazanych w skardze i niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku przyczyn dla których Sąd I instancji nie ocenił wskazanych zarzutów.

Po czwarte, art. 3 § 1 i § 2, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., wobec wadliwości uzasadnienia wyroku oraz nieuchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo braku odniesienia się w wyroku do oddziaływania inwestycji na Obszar Natura 2000. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uzasadnił w ramach prowadzonych rozważań, dlaczego zasadne jest uznanie, że obszar Natura 2000 położony jest w znacznej odległości i pominięcie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko obliczeń wpływu instalacji na obszar Natura 2000 zgodnie z obowiązującą metodyką podaną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. Stowarzyszenie wyjaśniło, że Sąd I instancji wskazując, iż najbliższe Obszary Natura 2000, objęte Dyrektywą "siedliskową" i Dyrektywą "ptasią" oddalone są od miejsca lokalizacji o 5,5 km (Ostoja i Puszcza Knyszyńska) powinien uwzględnić, że największa odległość, przy obliczaniu wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu, która powinna być i brana pod uwagę przy tej instalacji wynosi ok. 10,5 km (30Xmm czyli 30 razy odległość – występowania maksymalnego stężenia), a zatem najbliżej położone Obszary Natura 2000 powinny być poddane obliczeniom wpływu wywoływanego przez instalację.

Po piąte, art. 3 § 1 i § 2, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec wadliwości uzasadnienia wyroku, wynikające z faktu przyjęcia za zasadne stanowiska, o braku konieczności przeprowadzania postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, pomimo że decyzja oraz raport nie zawierają obliczeń stężeń oddziaływania zanieczyszczeń pyłem PM 2.5 na granicy Polski z Białorusią, a przyjmują, bez żadnego uzasadnienia założenie, że emisja pyłu PM 2.5 będzie równa określonej w Raporcie emisji pyłu PM10.

Po szóste, art. 3 § 1 i 2, art. 134 § 1 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegające na błędnym ustaleniu przez Sąd I instancji, że organ administracji wyjaśnił wszystkie okoliczności związane z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie wynikającym z wadliwie sporządzonego – w ocenie skarżącego stowarzyszenia – raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Po siódme, art. 133 § 1 zd. 1 w związku w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegające na tym, że ustalenia Sądu I instancji pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W ocenie stowarzyszenia, raport nie został sporządzony prawidłowo przez co doszło do nienależytej oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko,.

Po ósme, art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1, art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz z art. 7 k.p.a. polegające na dokonaniu błędnej kontroli legalności decyzji środowiskowej Prezydenta Miasta Białegostoku oraz utrzymującej jej w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku pod względem realizacji obowiązku podejmowania wszelkich kroków zmierzających do wszechstronnego wyjaśniania stanu faktycznego i załatwiania sprawy w zakresie niezbędnym do prawidłowego określenia obowiązków materialnoprawnych. Zdaniem stowarzyszenia, decyzja środowiskowa została wydana bez przeprowadzenia pełnej i wszechstronnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w zakresie przestrzegania norm ochrony środowiska wynikających z przepisów prawa materialnego.

Stowarzyszenie zarzuciło także naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 79 ust. 1 w związku z art. 33-38 ustawy środowiskowej, wobec braku zapewnienia przez właściwy organ możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wydanie decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] lutego 2011 r., poprzedzone kasacyjną decyzją Kolegium wydaną w dniu [...] grudnia 2010 r., nie zostało poprzedzone procedurą obwieszczenia i możliwością złożenia uwag i wniosków oraz ich rozpatrzenia, pomimo że w wyniku decyzji Kolegium raport podlegał kolejnemu uzgodnieniu m.in. z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Wyłożenie raportu w okresie poprzedzającym wydanie pierwszej decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. (w październiku 2009 r. oraz w marcu i kwietniu 2011 r.), a po jego kolejnym uzgodnieniu i uzupełnieniu wobec kasacyjnej decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2010 r., nie stanowi, w ocenie stowarzyszenia, realizacji ustawowego postulatu właściwego zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Po drugie, art. 81 ust 2 ustawy środowiskowej oraz § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych.

Po trzecie, art. 2, art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie oraz art. 7, art. 8 i art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., jak również art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji spowodowało wydanie przez Prezydenta Miasta decyzji administracyjnej adresowanej do gminy, której Prezydent jest reprezentantem. W ocenie stowarzyszenia, Prezydent Miasta będący jednocześnie pracownikiem gminy nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Prowadzenie przez Prezydenta Miasta postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnych w przypadku gdy stroną tego postępowania, a więc adresatem decyzji, ma być sama gmina jest nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Ponadto, zdaniem stowarzyszenia, wydawanie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy gmina jest stroną postępowania administracyjnego, przez organ gminy jest sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. Narusza też art. 2 Konstytucji RP poprzez wywodzoną z zasady państwa prawnego – zasadę równego traktowania stron postępowania będących w identycznej sytuacji prawnej i faktycznej. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia oraz sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki Prezydenta Miasta. Wyłączenie od udziału w postępowaniu Prezydenta oznacza, że zastępcy prezydenta i pozostali pracownicy urzędu nie mogą wydać decyzji w tej sprawie.

Po czwarte, art. 104 ust. 1 ustawy środowiskowej, art. 1 (vii) i (viii), art. 3 ust. 1, art. 5 Konwencji o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym, wobec niestwierdzenia możliwości znaczącego transgranicznego oddziaływania na środowisko, pochodzącego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pomimo że z instalacji emitowany będzie pył PM 2.5 wywołującym zanieczyszczenie transgraniczne wobec możliwości jego transportowania w powietrzu na odległości do 2500 km. Zdaniem Sądu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił, że w rozumieniu Konwencji oddziaływanie transgraniczne oznacza jakikolwiek oddziaływanie spowodowane planowaną działalnością oraz nie przeprowadził jakiekolwiek analizy pojęcia "znaczące" transgraniczne oddziaływanie.

Skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r. Stowarzyszenie wniosło także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Białystok wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, chybiony jest całkowicie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej, ponieważ nie budzi żadnej wątpliwości, że decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo z upoważnienia Prezydenta Miasta Białegostoku i podpisana przez Zastępcę Prezydenta Miasta A.S.. Dlatego też spełnia kodeksowe wymagania w tym zakresie wynikające z dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a., a więc zawiera na końcu decyzji we właściwym miejscu podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania tej decyzji. Natomiast adnotacje na poszczególnych stronach tej decyzji dokonane przez Kierownika Referatu, a także Z-cę Dyrektora Departamentu Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej w żadnym przypadku nie świadczą o tym, że ta decyzja została wydana przez "organ kolegialny", co zarzuca skarga kasacyjna.

Po drugie, niezasadny jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 79 ust. 1 i art. 33-39 ustawy środowiskowej z powodu braku prawidłowego udziału społeczeństwa w jej wydaniu. Wynika to z tego, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu po wydaniu tzw. kasacyjnej decyzji SKO w Białymstoku nie wystąpiły ustawowe przesłanki do powtórzenia w tej części tego postępowania z udziałem społeczeństwa ponieważ nie uległy zmianie żadne parametry dotyczące procesu spalania i pracy tej instalacji w zakresie dotyczącym unieszkodliwiania odpadów komunalnych jak i także raport o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a., w decyzji kasacyjnej SKO w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2010 r., wytyczne organu odwoławczego nie dotyczyły w żadnym przypadku powtórzenia postępowania w części dotyczącej udziału społeczeństwa, lecz przeciwnie pozytywnie organ odwoławczy ocenił ten etap postępowania wyjaśniającego, stwierdzając brak zasadności podniesionych w tym zakresie zarzutów odwołania. Dlatego też Sąd I instancji słusznie stwierdził, że w tym stanie prawnym i faktycznym brak jest przesłanek do ponownego przeprowadzenia tego postępowania z udziałem społeczeństwa w trybie art. 33-38 ustawy środowiskowej. Natomiast samo postępowanie w tym zakresie, nie naruszyło żadnych powyższych przepisów ustawy środowiskowej.

Po trzecie, całkowicie chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 i 141 § 1 p.p.s.a. Pierwszy z tych powyższych przepisów stanowi bowiem tylko, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wbrew zarzutowi kasacyjnemu, Sąd właśnie dokonał i prawidłowo uzasadnił zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. Z kolei art. 141 § 1 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku, co w tej sprawie oczywiście również nastąpiło.

Także całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i 2 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. z powodu braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych z wydaniem decyzji środowiskowej w zakresie, który wynika rzekomo z wadliwie sporządzonego raportu. Jednak należy podkreślić, że zarzuty w tym zakresie wobec raportu nie podważyły skutecznie jego merytorycznych ustaleń, biorąc pod uwagę wymagane w danym zakresie przedmiotowym wiadomości specjalne, w szczególności z zakresu poszczególnych dyscyplin naukowych, np. chemii, fizyki czy biologii. Natomiast jeżeli są już dołączone opinie specjalistyczne, jak np. mgr inż. S.K. z dnia 7 marca 2011 r. w zakresie dotyczącym transgranicznego oddziaływania tego przedsięwzięcia na terytorium Białorusi, to ocena tego dowodu dokonana przez organ, a następnie kontrola tak ustalonego stanu faktycznego przez Sąd są prawidłowe. Z tej przyczyny chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Także ocena pozostałych dowodów dostarczonych przez stronę skarżącą dokonana przez organy, a następnie poddana kontroli Sądu I instancji w zakresie, w którym kwestionują one ustalenia raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko jest zgodna ze swobodną oceną dowodów, którą statuuje k.p.a. w świetle dyspozycji art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w celu ustalenia prawdy obiektywnej. Dotyczy to także takich dowodów jak pismo Rektora Politechniki Białostockiej z dnia 4 marca 2011 r., opinia dr hab. inż. T.S., pismo Polskiego Zrzeszenia Inżynierów i Techników Sanitarnych Oddział w Białymstoku oraz opinia mgr inż. K.O. czy też pana T.W. Należy także podkreślić, że Sąd I instancji nie przeprowadza postępowania dowodowego – za wyjątkiem przypadku z art. 106 § 3 p.p.s.a., który w tej sprawie nie wystąpił – tylko kontroluje ustalenia faktyczne dokonane w danej sprawie przez właściwe organy. Stąd także bezzasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., przy czym błędnie nie określono w komparycji skargi kasacyjnej, której jednostki redakcyjnej dotyczy ten zarzut, w związku z art. 7 k.p.a., ponieważ także w tym przypadku zarzuty wobec raportu nie są w ogóle prawidłowo uzasadnione, np. ekspertyzą sporządzoną przez podmiot posiadający w tym zakresie wiedzę specjalistyczną.

Po czwarte, także bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i 2, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 lit. a/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu rzekomo braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do kwestii oddziaływania tego przedsięwzięcia na Obszar Natura 2000 oraz z tej przyczyny art. 81 ust. 2 ustawy środowiskowej oraz § 5 cyt. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. Wynika to z tego, że już Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgadniając pozytywnie realizację tego przedsięwzięcia zaznaczył, że brak jest negatywnego jego oddziaływania na przyległe Obszary Natura 2000. Dotyczy to zarówno specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk "Ostoja Knyszyńska" (kod: PLH200006) zlokalizowanego w odległości ok. 4,5 km od lokalizacji przedsięwzięcia w kierunku północnym, jak i Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków "Puszcza Knyszyńska" (kod: PLB 200003) zlokalizowanego w odległości 4,5 km na północ od projektowanego przedsięwzięcia. Należy także zaznaczyć, że w świetle ustaleń raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko analiza stanu zanieczyszczenia powietrza została zrealizowana zgodnie z metodyką ujętą w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. Nr 16, poz. 87). Ponadto do obliczeń przyjęto także wszystkie substancje, do których zgodnie z dyspozycją art. 222 ust. 2 p.o.ś. minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia określił w drodze rozporządzenia, wartości odniesienia. Natomiast według stanowiska prawnego, które obowiązywało na dzień wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czyli dnia [...] lutego 2011 r. nie obowiązywały standardy imisyjne pyłu PM2.5, zarówno w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. jak i oczywiście w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. Nr 47, poz. 281). Ponadto w świetle wyników obliczeń, ujętych w załączniku 8.2. do raportu, najwyższa wartość stężeń średniorocznych pyłu zawieszonego PM10 wynosi 0,1981 μg/m3, zaś poziom stężenia średniorocznego pyłu PM2.5 wynosiłby 0,1981 μg/m3, czyli i tak będzie niższy od standardu imisyjnego pyłu PM2.5, który wynosi Da=25 μg/m3.

Po piąte, chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I intonacji art. 3 § 1 i 2 oraz art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu braku konieczności przeprowadzania postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, chociaż decyzja oraz raport nie zawierają obliczeń stężeń oddziaływania zanieczyszczeń pyłem PM2.5 na granicy Polski z Białorusią, a przyjmują bez "żadnego uzasadnienia założenie", że emisja pyłu PM 2.5 będzie równa określonej w raporcie.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że strona skarżąca kasacyjnie pomimo dołączonej w tym zakresie do odwołania opinii mgr inż. S.K. jednak nie wykazała jednoznacznie, że w tej sprawie raport zawiera wadliwe ustalenia faktyczne. Z kolei w osnowie decyzji organu I instancji w pkt I.5 jest zawarte jednoznaczne stwierdzenie o braku potrzeby ustalenia wymogów w zakresie ograniczenia transgranicznego oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził słusznie, że w ustawodawstwie polskim nie ma wyznaczonych standardów imisyjnych pyłu PM2.5, lecz wartość dopuszczalną dla pyłu PM2.5 reguluje Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy – tzw. dyrektywa CAFE, w świetle programu CAFE (Clean Air for Europe – Czyste Powietrze dla Europy). Natomiast ustalenia faktyczne w tym zakresie przedmiotowym dotyczące obliczenia stężeń w okresie średniorocznym na granicy Polski z Białorusią wykazały bowiem, że poziom powyższego stężenia będzie niższy od standardu imisyjnego pyłu PM2.5 ustalonego w cyt. dyrektywie CAFE; dlatego też nie będzie oddziaływać dana instalacja transgranicznie na terytorium Białorusi. Należy także podnieść, że w świetle art. 104 ust. 1 cyt. ustawy środowiskowej jak i art. 3 Konwencji z Espoo z dnia 25 lutego 1991 r. o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym (Dz.U. z 1997 r. Nr 96, poz. 1110) dotyczy to tylko działalności, która może spowodować znaczące szkodliwe oddziaływanie transgraniczne, a nie każde oddziaływanie. Ponadto brak jest także w tym przypadku wniosku Białorusi w świetle dyspozycji art. 104 ust. 2 p.o.ś.

Po szóste, w pkt V osnowy decyzji organu I instancji nałożono – co należy podkreślić – obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (tzn. ponowna ocena oddziaływania na środowisko).

Po siódme, chybiony jest także całkowicie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie jak i art. 7, 8, 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych z powodu wydania przez Prezydenta Miasta Białegostoku decyzji w tej sprawie stosowanej do gminy, której "Prezydent jest reprezentantem". Należy bowiem zaznaczyć, że zgodnie z dyspozycją art. 75 ust. 3 ustawy środowiskowej dla przedsięwzięcia realizowanego przez gminę – jako inwestora – decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze właściwości to przedsięwzięcie jest realizowane. Oznacza to, że przepis ten wyłącza stosowanie przepisów dotyczących wyłączenia organu w rozumieniu art. 24-25 k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.