Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1028/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 §  pkt 2 , 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S. S., H. W., L. K. i N. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1972 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m.in. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 ha, stanowiącej własność A. S. oraz spadkobierców J. S..

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. S. S., L. K., H. W. oraz N. K. - dawni współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Minister Inwestycji i Rozwoju rozpatrując wniosek wskazał, że podstawą prawną wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) i przywołał treść przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie.

Wnioskodawcą wywłaszczenia było Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...], a zatem w ocenie Ministra została spełniona przesłanka z art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, bowiem z wnioskiem wystąpił podmiot uprawniony.

Celem wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnienia wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] marca 1971 r. oraz kwestionowanej decyzji była realizacja zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

W ocenie Ministra realizacja takiej inwestycji w postaci budownictwa nowych osiedli i dzielnic objęta była nie tylko dyspozycją art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r, ale również dyspozycją art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, albowiem była ujęta w zatwierdzonym planie gospodarczym (wnioskodawca dysponował niezbędnymi środkami finansowymi) oraz stanowiła działanie społecznie pożyteczne, które służyło zaspokajaniu potrzeb bytowych społeczeństwa.

Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości potwierdzona była decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] maja1964 r. wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]. Mimo, że żaden z egzemplarzy decyzji lokalizacyjnej nie zachował się w aktach sprawy, należy zdaniem organu na ich podstawie uznać, że funkcjonowała ona w obrocie prawnym (jest ona wzmiankowana m.in. we wniosku wywłaszczeniowym oraz w kwestionowanej decyzji).

Minister stwierdził, że organ wywłaszczeniowy, dysponując decyzją o lokalizacji szczegółowej miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku wywłaszczeniowym.

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym okoliczność wydania decyzji lokalizacyjnej jest równoznaczna z wykazaniem w toku postępowania wywłaszczeniowego niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2942/16).

Zdaniem Ministra doszło zatem w przedmiotowej sprawie do spełnienia przesłanek z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców dotyczącego zbyt ogólnego i lakonicznego uzasadnienia prawnego i faktycznego kwestionowanej decyzji, a w szczególności braku powołania art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w jej komparacji wskazał, iż decyzja, która nie zawiera podstawy prawnej, szczegółowego uzasadnienia, określa je ogólnikowo i lakonicznie, jest dotknięta tylko wadą formy. W takim bowiem przypadku podstawa prawna wywłaszczenia realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w orzeczeniu administracyjnym (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25.08.2011 r. sygn akt I OSK 1769/10, publ. CBOSA).

W toku postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego ustalono, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są A. S. oraz następcy prawni J. S., tj. N. S., L. S., L. S., H. S., M. S. oraz S.S..

Pismem z dnia [...] sierpnia1970 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Zarząd Gospodarki Terenami w [...] powiadomiło A. S. o terminie rokowań odnośnie kupna-sprzedaży przedmiotowej nieruchomości.

W dniu [...] sierpnia1970 r. przeprowadzono pierwsze rokowania z A. S.. Trzy dni później w siedzibie ubiegającego się o wywłaszczenie stawiła się A. S. oraz jej córka N. K.. Jak wynika z protokołu z pertraktacji z dnia [...] sierpnia1970 r. współwłaścicielki oświadczyły, że działają w imieniu pozostałych spadkobierców J. S. oraz wyrażają zgodę na przeniesienie prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Państwa w trybie wywłaszczenia.

Ponadto w aktach archiwalnych znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomienia z dnia [...] marca 1971 r. skierowanego do A. S. oraz N. K. o terminie rokowań odnośnie kupna-sprzedaży, jednakże wynik tych rozmów pozostaje nieznany ze względu na niekompletność akt (brak protokołu z pertraktacji). Zawiadomienia skierowane do pozostałych współwłaścicieli nie zachowały się w aktach niniejszej sprawy.

Wobec powyższego, mając na uwadze, iż ubiegający się o wywłaszczenie wystąpił z wymaganą przepisami prawa ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, Minister stwierdził, iż postępowanie ofertowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Odnosząc się zarzutów wnioskodawców w przedmiocie braku pisemnego pełnomocnictwa udzielonego A. S. oraz N. K. do reprezentowania interesów pozostałych współwłaścicieli nieruchomości (ich najbliższych krewnych) w toku postępowania ofertowego, organ wskazał, że jakkolwiek pełnomocnictwo nie zachowało się w aktach sprawy, to nie sposób przyjąć, iż nie zostało ono przedłożone do wglądu ubiegającemu się o wywłaszczenie. Organ nadmienił, że pertraktacje były wieloetapowe. Wnioskodawca negocjował dobrowolne odstąpienie nieruchomości spotykając się ze współwłaścicielkami nieruchomości co najmniej dwukrotnie, tj. w dniach [...] sierpnia 1970 r. i [...] sierpnia 1970 r. Nieznane są wyniki rokowań przeprowadzonych w 1971 r., albowiem nie zachował się stosowny protokół z pertraktacji (nie sposób wykluczyć, że w trakcie tych rozmów pisemne pełnomocnictwo zostało przedłożone). Ponadto brak wzmianki w protokole z pertraktacji o pisemnym pełnomocnictwie nie dowodzi, w ocenie Ministra, że pełnomocnictwo w ogóle nie zostało udzielone lub nie zostało nadesłane - już w toku postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego - organowi orzekającemu w sprawie, celem uzupełnienia wniosku o wywłaszczenie. Jednocześnie nie można przy ocenie legalności decyzji z 1972 r. stosować standardów i wymagań analogicznych do wymaganych obecnie.

Tym samym wniosek Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] marca1971 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości był zdaniem Ministra uzasadniony. Zawierał on wszystkie elementy wskazane w art. 15 ustawy wywłaszczeniowej, w tym wskazanie nieruchomości mającej podlegać wywłaszczeniu oraz cel wywłaszczenia. Do wniosku załączono ponadto dokumenty takie jak: wyrys nieruchomości, decyzję o lokalizacji szczegółowej oraz jej załączniki, zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego, zaświadczenie do Państwowego Biura Notarialnego, szacunek nieruchomości oraz protokoły z rokowań. Spełniał on zatem wymogi przewidziane w art. 15 ustawy wywłaszczeniowej.

Minister ustalił, że zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia1971 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jednocześnie informując o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 28 maja1971 r. Egzemplarz zawiadomienia - wbrew twierdzeniom wnioskodawców - przekazano również w celu dokonania obwieszczenia poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]. Nie bez znaczenia jest fakt, że przedmiotowe zawiadomienie zostało skierowane do wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, tj. A. S., L. S., M. S., S. S., N. K., L. K. oraz H. W.. Zawiadomienie zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej, w tym wskazanie nieruchomości, co do których wszczęte zostało postępowanie, ze wskazaniem objętej wnioskiem wywłaszczeniowym powierzchni każdej nieruchomości, właścicieli nieruchomości oraz zgłaszającego wniosek o wywłaszczenie.

W przedmiotowej sprawie nie zachował się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej.

Minister wyjaśnił, że przepisy postępowania administracyjnego, ujęte w k.p.a., nie wypowiadają się ani w kwestii obowiązku przechowywania akt, ani w kwestii ewentualnego ich odtwarzania. Obowiązek przechowywania przez organ administracji akt sprawy jest natomiast konsekwencją ich zaliczenia do materiałów archiwalnych. W okresie, w jakim było prowadzone postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu powiatowym okres przechowywania wynosił 10 lat (§ 10 ust. 1 lit c) rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia).

W związku z treścią powyższych przepisów Minister uznał, że organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowywania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość, nie można zatem czynić im zarzutu z powodu braku akt. W sytuacji zatem usprawiedliwionego (w świetle przepisów prawa) braku akt, przeprowadzenie dowodu na okoliczność legalności podejmowanych działań mających na celu przejęcie na rzecz Państwa gruntu, podlega ogólnym regułom postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie nie oznacza to jednak, że organ administracji powinien dowodzić faktu przeprowadzenia rozprawy, bez uwzględnienia okoliczności braku jakichkolwiek źródeł dowodowych w tym zakresie oraz obowiązujących przepisów w sprawie podziału materiałów archiwalnych na kategorie i ustalenia terminów ich przechowywania.

Natomiast zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.10.2003 r. sygn. akt I SA 3087/2001, publ. LexPolonica nr 396973 wskazał, że "Jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić, dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał, pomimo iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. (...) Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić".

Mając na uwadze powyższe, Minister stwierdził, że brak protokołu z rozprawy sam przez się nie dowodzi, że postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze zostało przeprowadzone w nieprawidłowy sposób. Zważywszy, że postępowanie takie miało miejsce ponad czterdzieści lat temu, mogą występować braki w dokumentacji. Tym bardziej, że z treści kwestionowanej decyzji wynika, że wywłaszczenia za odszkodowaniem dokonuje się po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Ponadto zawiadomieniem z dnia 28 kwietnia 1971 r. organ poinformował strony o wyznaczonej na dzień 28 maja 1971 r. rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, co bezsprzecznie wskazuje o zamiarze przeprowadzenia stosownej rozprawy.

Minister dodał, że kwestionowaną decyzją wywłaszczono kilka nieruchomości należących do kilkunastu osób, a zatem protokół z rozprawy mógł zostać dołączony do każdej indywidualnej sprawy, która mogła być przedmiotem odwołania czy oceny nadzorczej. Ewentualny brak rozprawy administracyjnej w toku prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego jest zdaniem Ministra wadą procesu administracyjnego, nie zaś wadą tkwiącą w decyzji. Natomiast podstawą stwierdzenia nieważności są wady materialnoprawne, tkwiące w samej decyzji, nie zaś wady proceduralne, tkwiące w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie.

A zatem konieczne jest ustalenie, czy ewentualne uchybienie polegające na braku rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.

Minister ustalił, że w przedmiotowej sprawie biegli brali udział w postępowaniu wywłaszczeniowo- odszkodowawczym poprzez sporządzenie operatów szacunkowych.

W aktach archiwalnych sprawy zachował się min. operat szacunkowy przedmiotowego gruntu oraz posadowionego na nim ogrodzenia zewnętrznego (brak daty sporządzenia operatu), uzupełniony aneksem z dnia [...].03.1971 r., sporządzony przez rzeczoznawcę budowlanego ds. wywłaszczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] B. M. oraz operat szacunkowy znajdujących się na przedmiotowym gruncie składników roślinnych, sporządzony w dniu [...].01. 1971r. przez rzeczoznawcę ogrodnika ds wywłaszczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w B. inż. D. P..

Odszkodowanie za grunt biegły ustalił w oparciu o przepis art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. oraz zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 72, poz. 334). Mimo że zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych utraciło moc z dniem 1.01.1970 r., organ nadzoru wskazał, że na podstawie obowiązującego w dniu orzekania zarządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych z dnia 15 grudnia 1969 r. (M.P. Nr 53, poz. 424), stawka 3,60 zł za 1 m2 dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej (wielko)miejskiej, pozostawała taka sama.

Zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu znajdującego się w mieście, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I.

W przedmiotowej sprawie biegły rzeczoznawca ustalił, iż współwłaścicielom, poza zawnioskowaną do wywłaszczenia nieruchomością, pozostaje jeszcze działka budowlana o powierzchni nie mniejszej niż powierzchnia działki normatywnej. Tym samym wyceny przedmiotowego gruntu należało dokonać jak za grunt orny I klasy, I okręgu gospodarczego, tj. po 3,60 zł za 1 m2 gruntu, zgodnie ze stawką ustaloną ww. zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r.

Zatem odszkodowanie za wywłaszczony grunt o powierzchni [...] m2 wyniosło łącznie [...] zł ([...] m2 x [...]zł) i taka też kwota została przyznana kwestionowaną decyzją.

W przedmiotowej sprawie oszacowaniu podlegały znajdujące się na gruncie drzewa i krzewy, których wyceny na kwotę [...] zł biegła inż. D. P. dokonała w oparciu o przepis art. 8 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., tabelę 1a i 1 b instrukcji wyceny wartości kultur ogrodniczych stanowiącą załącznik do pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...].11.1970 r. oraz cennik detaliczny dla kwiatów trwałych wg ZZM. Kwota [...] zł została przyznana kwestionowaną decyzją. Natomiast wyceny posadowionego na gruncie składnika budowlanego biegły rzeczoznawca dokonał w oparciu o art. 8 ust. 11 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym odszkodowanie za inne części składowe nieruchomości, niewymienione w ust. 4, 5, 7, 10 i 11, niezależnie od ich przydatności dla wnioskodawcy, powinno było odpowiadać kosztom ich odtworzenia zmniejszonym stosunkowo do stopnia ich zużycia i nie mogło przekraczać przeciętnych kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w danej miejscowości oraz w oparciu o zarządzenie Państwowej Komisji Cen Nr 210/17 z dnia 12.12.1970 r. oraz cennik kosztorysowy PZU. W opinii aktualizacyjnej z dnia 15.03.1971 r. biegły rzeczoznawca B. M. oszacował należne odszkodowanie za ogrodzenie zewnętrzne na kwotę [...] zł. Tymczasem kwestionowaną decyzją przyznano odszkodowanie za składniki budowlane w kwocie [...] zł, a zatem w oparciu o nieaktualną w tym zakresie opinię biegłego B. M.. Z powyższego wynika, iż organ nieprawidłowo ustalił kwotę odszkodowania za składnik budowlany. Kwota różnicy pomiędzy należnym a przyznanym odszkodowaniem wyniosła [...] zł, co stanowiło zaledwie 1,5 % całości odszkodowania.

W ocenie Ministra powyższy błąd nie może być oceniany w kategoriach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowoadministracyjnym tylko rażące (a nie jakiekolwiek) zaniżenie odszkodowania może być kwalifikowane jako rażące naruszenie przepisów odszkodowawczych.

Ponadto Minister wskazał, iż pomimo prawidłowego pouczenia strony o przysługujących jej środkach odwoławczych, co wynika z treści decyzji, współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie zaskarżyli tej decyzji do organu II instancji, a zatem nie kwestionowali wysokości przyznanego im odszkodowania.

Minister stwierdził, że nie doszło w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym do rażącego naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r, bowiem odszkodowanie za grunt oraz składniki roślinne zostało ustalone przez biegłych rzeczoznawców, a operaty stały się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w orzeczeniu wywłaszczeniowo- odszkodowawczym. Natomiast skala błędu przy ustaleniu kwoty odszkodowania za składniki budowlane nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6.11.2008 r" sygn. akt I OSK 1459/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.02.2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1770/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.01.2011 r" sygn. akt I SA/Wa 1520/10, CBOSA).

Kwestionowana decyzja w jej zaskarżonej części zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku nieważnościowym, organ nadzoru zauważył, że pomimo tego, że w postępowaniu nadzorczym nie udało się odnaleźć archiwalnych egzemplarzy zwrotnych potwierdzeń odbioru kwestionowanej decyzji oraz zawiadomienia z dnia 28 kwietnia 1971 r., to nie można przyjąć - tak jak to czynią wnioskodawcy - że nie zostały one doręczone wszystkim stronom postępowania, tym bardziej, iż od momentu ich nadania minęło 48 lat. Niemniej jednak, nawet gdyby uznać, że współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu wywłaszczeniowo- odszkodowawczym, to w takiej sytuacji właściwy jest tryb wznowieniowy uregulowany w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Za bezzasadny Minister uznał zarzut w przedmiocie braku pisemnego pełnomocnictwa udzielonego A. S. oraz N. K. do reprezentowania interesów pozostałych współwłaścicieli nieruchomości w toku postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, bowiem jak wynika z akt sprawy A. S. oraz N. K. działały w imieniu swoich krewnych wyłącznie w toku postępowania ofertowego. Natomiast z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby A. S. oraz N. K. reprezentowały pozostałych współwłaścicieli w toku postępowania zwykłego, albowiem cała korespondencja w sprawie oraz kwestionowana decyzja były kierowane do każdego ze współwłaścicieli z osobna.

Ponadto wskazana przez wnioskodawców okoliczność niewypłacenia współwłaścicielom odszkodowania nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie oceniana była decyzja z dnia [...].04.1972 r. Ocena legalności tej decyzji uwzględniała stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania (dacie ustalenia odszkodowania, a nie jego wypłaty). To, czy byli współwłaściciele odebrali przyznane im powyższą decyzją odszkodowanie jest okolicznością późniejszą i przez to wykracza poza ramy niniejszej sprawy.

Jednocześnie Minister nie przychylił się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków oraz strony postępowania, tj. S. S. i L. K. na okoliczność przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, braku wypłaty odszkodowania na rzecz stron oraz braku udzielania przez współwłaścicieli pełnomocnictwa na rzecz A. S., bowiem uznał, że nie jest to w niniejszej sprawie zasadne.

Zgodnie z określoną w art. 16 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych mającą na celu stabilizację opartych na decyzji stosunków prawnych, w niniejszej sprawie nie można zdaniem Ministra stwierdzić rażącego naruszenia przepisów. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19.05.1989 r" sygn. IV SA 90/89, ONSA 1989/1/49). Ponadto zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony, a jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji (wyrok TK z dnia 12.05.2015 r. sygn. akt P 46/13).

W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja w jej zaskarżonej części naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S. S., L. K., H. W. i N. K. zarzucając jej :

I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez dowolne i nieuzasadnione przyjęcie, że:

a) wywłaszczona nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna ze względu na realizację zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, podczas gdy:

- organ wywłaszczeniowy nie powoływał się w decyzji wywłaszczeniowej na przepis art. 3 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości będący podstawą prawną pozbawienia prawa własności w drodze wywłaszczenia,

- organ wywłaszczeniowy ograniczył się jedynie do lakonicznego i nieprecyzyjnego stwierdzenia o niezbędności wydania decyzji pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe realizowane przez SM "[...]" bez merytorycznego uzasadnienia przyjętego stanowiska, odzwierciedlającego proces myślowy ustalenia konsekwencji stosowanych norm prawa administracyjnego, w związku z zaistniałą sytuacją faktyczną i prawną, co świadczy o pominięciu w zaskarżonej decyzji, że uchybienia stanowiły rażące naruszenie prawa, a nie jedynie wadę formy.

b) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] poinformowało pisemnie skarżących o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, podczas gdy w aktach sprawy nie ma wymaganego prawem dowodu doręczenia skarżącym przedmiotowego zawiadomienia, co wskazuje na przyjęcie w zaskarżonej decyzji nieuprawnionego i niekorzystnego dla skarżących domniemania, że zostali oni właściwie zawiadomieni o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, terminie rozprawy oraz możliwości przeglądania akt.

c) brak protokołu z rozprawy nie dowodzi, że postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze zostało przeprowadzone w nieprawidłowy sposób, a ewentualne uchybienia w tym zakresie można zakwalifikować jako wadę procesu administracyjnego, a nie wadę tkwiącą w decyzji, podczas gdy:

- postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych, dotkniętych poważnymi wadami prawnymi dotyczącymi treści decyzji, jak też sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie,

- inne uchybienia przez organ wywłaszczeniowy przepisom ustawy wywłaszczeniowej w przedmiocie: wskazania właściwej podstawy prawnej decyzji, szczegółowego jej uzasadnienia, zawiadomienia uprawnionych osób o wyznaczeniu i przeprowadzeniu rozprawy oraz partycypacji w niej biegłych, sprawdzenia umocowania A. S. i N. K. do występowania w imieniu innych zainteresowanych osób, czynią w pełni uzasadnionymi zastrzeżenia odnośnie legalności decyzji z dnia [...].04.1972 r. w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem,

d) brak zachowania w aktach sprawy pisemnego pełnomocnictwa udzielonego A. S. oraz N. K. do reprezentowania interesów pozostałych współwłaścicieli nie oznacza, iż nie zostało ono przedłożone do wglądu ubiegającemu się o wywłaszczenie, a nadto nie można przy ocenie legalności decyzji z 1972 r. stosować aktualnych standardów i wymagań dotyczących udzielania pełnomocnictwa, podczas gdy:

- organ administracji nie może jedynie domniemywać, iż strona ustanowiła pełnomocnika w sprawie, a w konsekwencji okoliczność ustanowienia pełnomocnika winna być odzwierciedlona w aktach postępowania wywłaszczeniowego.

- w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji obowiązywały analogiczne do aktualnych przepisy regulujące obowiązek dołączenia przez pełnomocnika do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, co prowadzi do konstatacji, że brak dokumentu pełnomocnictwa w aktach postępowania wywłaszczeniowego był konsekwencją rażącego naruszenia przepisów ówcześnie obowiązującego prawa.

e) biegli brali udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie operatów szacunkowych, podczas gdy przepisy ustawy wywłaszczeniowej nie ograniczały roli biegłych wyłącznie do sporządzenia operatów szacunkowych, a obligowały organ również do wysłuchania ich opinii na rozprawie, przy czym niniejsza okoliczność nie znalazła potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a tym samym świadczy o wybiórczej ocenie akt sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przez organ administracji:

2) art. 107 § 3 k.p.a. polegające na poprzestaniu na stwierdzeniu o poinformowaniu w przedmiocie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy pismem z dnia 28.04.1971 r. zatytułowanym: "Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej", bez ustosunkowania się do braku istnienia w aktach sprawy dowodu doręczenia przedmiotowego zawiadomienia skarżącym;

3) art. 75 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 86 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron – S. S. i L. K. z uwagi na obowiązywanie zasady trwałości decyzji administracyjnych, podczas gdy przeprowadzenie niniejszego dowodu uzasadnione było prawem skarżących do czynnego udziału w postępowaniu, sprzyjało realizacji zasady bezpośredniości i służyło ustaleniu okoliczności mających znaczenie dla sprawy, tj. nieprzeprowadzenia przez organ rozprawy w postępowaniu wywłaszczeniowo- odszkodowawczym, braku wypłaty odszkodowania na rzecz stron, braku udzielenia pełnomocnictwa na rzecz A. S. do reprezentowania w postępowaniu wywłaszczeniowo- odszkodowawczym, czego skutkiem było naruszenie:

4) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. polegające na odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy oraz prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. Minister Inwestycji i Rozwoju winien uznać, że niniejsza decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji stwierdzić jej nieważność w części orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 3 ust. 1-3 w zw. z art. 1 oraz art. 20 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z uwagi na ich niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] była niezbędna dla celów wywłaszczenia, podczas gdy w świetle całokształtu okoliczności sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, aby objęta wnioskiem nieruchomość była wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna do realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, w sytuacji gdy:

- z treści decyzji organu wywłaszczeniowego z dnia [...].04.1972 r., nr [...] nie wynika, iż została ona wydana na podstawie art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, określającego dopuszczalne prawem cele wywłaszczenia nieruchomości, a nadto

- uzasadnienie decyzji z dnia [...].04.1972 r , nr [...] prowadzi do wniosku, że organ wywłaszczeniowy nie wskazał i nie ustalił przesłanek materialnoprawnych będących podstawą wywłaszczenia, nie dokonywał oceny pod kątem spełnienia przynajmniej jednego z celów wywłaszczenia;

2) art. 22 ust. 1 pkt. 5 ustawy wywłaszczeniowej z uwagi na jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzja organu wywłaszczeniowego z dnia [...].04.1972 r., nr [...] zawierała szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, podczas gdy wydając przedmiotową decyzję organ wywłaszczeniowy nie przedstawił dokładnych, ścisłych, kompletnych motywów pozwalających ocenić logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, nie wskazał faktów uznanych za udowodnione oraz nie przedstawił wywodu prawniczego potwierdzającego przestrzeganie norm prawnych, skutkiem czego decyzję można byłoby uznać za zgodną z prawem;

3) art. 16 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z uwagi na jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ wywłaszczeniowy pismem z dnia [...].04.1971 r. Nr [...] zawiadomił właścicieli nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wyznaczonej na dzień [...].05.1971 r., podczas gdy w aktach sprawy brak jest potwierdzenia odbioru przez skarżących powyższego pisma;

4) art. 18, art. 20 ust. 1, art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z uwagi na ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ wywłaszczeniowy wydał orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości po przeprowadzeniu rozprawy, o której byli zawiadomieni skarżący oraz ustalił wysokość odszkodowania po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, podczas gdy przedmiotowa rozprawa w ogóle nie została przeprowadzona, a w aktach sprawy brak jest dowodu w postaci protokołu rozprawy administracyjnej, wymaganego przez przepisy art. 62 § 2 pkt. 4 i art. 82 § 2 k.p.a. (Dz.U. z 1960 r.. Nr 30, poz. 168);

5) art. 28 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej z uwagi na jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż brak w aktach sprawy egzemplarzy zwrotnych potwierdzeń odbioru kwestionowanego orzeczenia z dnia [...].04.1972 r. w szczególności ze względu na upływ czasu nie może świadczyć o braku doręczenia go skarżącym, podczas gdy orzeczenie faktycznie nie zostało doręczone uprawnionym, pozbawiając ich tym samym w sposób sprzeczny z zasadą dwuinstancyjności postępowania szansy wniesienia odwołania od orzeczenia wywłaszczeniowego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie Ministra Inwestycji i Rozwoju do wydania, w terminie 7 dni decyzji uwzględniającej wniosek skarżących, na podstawie art. 145a ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci zaświadczenia WKU w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. na okoliczność wykazania, że S. S. nie mógł odebrać orzeczenia wywłaszczeniowego, gdyż od dnia 26.04. 1972 r. odbywał zasadniczą służbę wojskową.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym organ nie bada sprawy co do istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, ale ogranicza się do zbadania, czy decyzja kończąca postępowanie zwyczajne lub nadzwyczajne nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Innymi słowy organ nie jest uprawniony do uwzględniania w tym postępowaniu wad - nawet oczywistych – jeżeli nie mają one charakteru kwalifikowanego. Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może bowiem zastępować postępowania zwykłego lub go powtarzać.

Nadto, oceny legalności badanej decyzji organ dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Dodać przy tym trzeba, iż zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega zauważalnej wprost sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W konsekwencji, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który można stosować w bezpośrednim rozumieniu, zatem przepis, który nie wymaga wykładni. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04).

Uwzględniając specyfikę postępowania nieważnościowego należało podzielić stanowisko organu nadzoru, że weryfikowana w tym postępowaniu decyzja nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi, w tym wadą rażącego naruszenia prawa, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W ocenie Sądu zasadnie organ – wbrew twierdzeniom skargi – podstaw do stwierdzenia nieważności się nie dopatrzył.

Podstawę prawną decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

Słusznie organ ocenił, że skoro celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była realizacja zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, to organ wywłaszczeniowy miał podstawy do uznania niezbędności przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku wywłaszczeniowym. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości została ponadto potwierdzona decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1964 r. wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...].

Brak w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie może być rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, gdyż podstawa ta w dacie wydania decyzji istniała i z materiału dokumentacyjnego wynika, że to właśnie ona stanowiła podstawę orzekania. W rozpoznawanej sprawie okoliczność ta zważywszy na cel wywłaszczenia nie może budzić wątpliwości.

Za niezasadny należy uznać również zarzut dotyczący zbyt lakonicznego uzasadnienia kwestionowanej decyzji. Zawiera ona bowiem niezbędne elementy, a jej braki nie mogą być rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, a więc ciężkiego, niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, Minister w oparciu o akta administracyjne postępowania wywłaszczeniowego, jak również na podstawie wniosku wywłaszczeniowego ustalił, że rokowania zostały przeprowadzone przed dniem złożenia wniosku wywłaszczeniowego. Wnioskodawca wywłaszczenia załączył bowiem kopie ofert skierowanych do właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem.

Brak w aktach oferty dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości, czy protokołu rokowań nie może być, jak zasadnie wskazał Minister , dowodem na to, że taki dokument nie istniał.

Podobnie, jeśli chodzi o brak protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, czy zwrotnych potwierdzeń odbioru korespondencji kierowanej do właścicieli przedmiotowej nieruchomości przez organ wywłaszczeniowy, czy brak pełnomocnictwa dla A. S. i N. K. od pozostałych współwłaścicieli do prowadzenia rokowań.

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2003 r. sygn. akt I SA 3087/01, a powołany przez Ministra w zaskarżonej decyzji, że "Jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić, dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał, pomimo iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. (...) Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić".

W rozpoznawanej sprawie postępowanie nieważnościowe prowadzone było po prawie 50 latach od wydania kwestionowanej decyzji, co oznacza, że z uwagi na tak znaczny upływ czasu nie wszystkie dokumenty zgromadzone w toku postępowania wywłaszczeniowego zachowały się. Organ nadzoru zaś w sposób wyczerpujący odniósł się do tych brakujących dowodów i wykazał na podstawie innych dokumentów, że nie można wykluczyć, że istniały one w dacie wydania kwestionowanej decyzji, co w konsekwencji oznacza, że nie można stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, że takie dokumenty nie istniały. A tylko w takiej sytuacji można by mówić o rażącym naruszeniu prawa, które musi być oczywiste. Organ administracji publicznej orzekając w sprawie nie może bowiem opierać się na domniemaniach.

Jeśli chodzi o brak możliwości odbioru decyzji wywłaszczeniowej przez S. S. z powodu odbywania przez niego od dnia 26 kwietnia 1972 r. zasadniczej służby wojskowej, to rację należy przyznać Ministrowi, że zarzut ten może stanowić ewentualną przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie może natomiast prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu.

Niezasadny jest także zarzut dotyczący nieuwzględnienia wniosku o przesłuchanie S. i L. K. w charakterze strony postępowania.

Przede wszystkim pamiętać bowiem należy, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie prowadzi postępowania dowodowego, jak w postępowaniu zwykłym, a dokonuje oceny wystąpienia ewentualnych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. na podstawie dowodów, na podstawie których doszło do wydania kwestionowanej decyzji.

W tej sytuacji nie można prawidłowo twierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa, co wymagałoby uznania, że decyzja rodzi skutki, które stoją w opozycji do racjonalnych przesłanek. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, przy czym chodzi tu zarówno o skutki gospodarcze jak i społeczne.

Ponadto - jak się wskazuje w orzecznictwie - wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98).

Ważna dyrektywa interpretacyjna dla rozpatrywania niniejszej sprawy wynika również z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. W sprawie tej Trybunał stwierdził bowiem, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niezależnie zatem od wyżej wskazanego braku podstaw do stwierdzenia nieważności należy zwrócić uwagę na znaczny upływ czasu, który upłynął od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r.

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, skoro brak jest wystarczających podstaw zarówno w postaci dokumentów, jak i możliwości wykazania, że miało miejsce naruszenie prawa o charakterze rażącym, to nie można skutecznie wywodzić, że odmowa stwierdzenia nieważności oznaczała naruszenie interesu strony.

W zaskarżonej decyzji organ wykazał, że w niniejszej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi wówczas stawkami odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości na podstawie opinii biegłych. Nieobecność biegłych na rozprawie, w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii ze strony właścicieli nieruchomości wywłaszczonej nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa, nawet jeśli w niewielkim stopniu, jak wykazał Minister zostało ono zaniżone. Kwestia zaś wypłaty odszkodowania ustalonego w kwestionowanej decyzji pozostaje poza zakresem sprawy prowadzonej w postępowaniu nieważnościowym, które ma na celu wyłącznie dokonanie kontroli decyzji pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. istniejących w dacie wydania decyzji.

Sąd nie dostrzegł przy tym w zaskarżonej decyzji takiego naruszenia prawa, które wskazywałoby na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.