Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 871/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 1, par. 3, par. 4 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 10a
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
article: art. 15 zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a)
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 15 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 października 2020 roku nr SKO.4150.345.2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 31 lipca 2020 r., nr DAR-UA-IX.1121.2020. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z 8 października 2020 r., nr SKO.4150.344.2020, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." – po rozpatrzeniu odwołania E.C. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 31 lipca 2020 r., nr DAR-UA-IX.1122.2020, o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi i uzbrojeniem terenu (w tym m.in. drogą dojazdową z układem komunikacji wewnętrznej, sieciami/instalacjami zewnętrznymi, kanalizacją lokalną), przewidzianej do realizacji przy ul. [...] w Ł., na działkach nr [...], [...] i [...] oraz części działki nr [...], w obrębie [...],:

1. uchyliło ww. decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia geometrii dachu w pkt II. 1.2) oraz w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji, jako:

̶ dach płaski o kącie nachylenia głównych połaci od 0° do 10°;

̶ wysokość głównej kalenicy/attyki do 5 m;

̶ kierunek głównej kalenicy/attyki równoległy do południowej granicy działki nr [...];

2. orzekło w powyższym zakresie co do istoty poprzez określenie geometrii dachu jako:

̶ dach płaski o kącie nachylenia głównych połaci od 0° do 10°;

̶ wysokość głównej kalenicy/attyki - od 3 m do 5 m;

̶ kierunek głównej kalenicy/attyki równoległy do południowej granicy działki nr [...];

3. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji pełnomocnik E.C. zarzucił naruszenie art. 61 u.p.z.p., a nadto wskazał, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 i pkt 7 k.p.a. albowiem kwestia drogi, a tym samym ustalenia czy decyzja o warunkach zabudowy dotyczy działki budowlanej, jest w postępowaniu sądowym (sygn. akt I Ns 853/19). Tym samym już dziś o tym postępowaniu można powiedzieć, że narusza art. 145 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a. W związku z tym pełnomocnik E.C. wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, którego granice zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MI" – w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...] (3 x 29 m = 87 m), bowiem to ta działka stanowi teren inwestycji przeznaczony na realizację planowanego obiektu. W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. W ocenie Kolegium były one wystarczające dla oceny dopuszczalności zabudowy działki nr [...].

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że analiza składa się nie tylko z powołanej wyżej mapy, ale także z części opisowej, z której wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową.

W tym stanie Kolegium stwierdziło, że budowa obiektu o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej bezspornie kontynuuje funkcję zabudowy w obszarze analizowanym. Warunek kontynuacji funkcji nie oznacza, że na działce objętej wnioskiem musi powstać identyczny układ zabudowań. Istotne aby nowa zabudowa nie godziła w zastany stan rzeczy.

Kolegium zaznaczyło, że przeprowadzona analiza stanowiła także podstawę do określenia w zaskarżonej decyzji warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

1) linii zabudowy nie wyznaczono z uwagi na usytuowanie terenu inwestycji pomiędzy działkami, które nie są zakwalifikowane jako drogi;

2) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki nr [...] ustalono w zakresie od 0,16 do 0,28;

3) szerokość elewacji frontowej od strony planowanej drogi dojazdowej ustalono w przedziale od 11,5 m do 19,0 m;

4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (do okapu) określono w granicach od 3,0 m do 5,0 m;

5) geometrię dachu ustalono jako dach płaski o kącie nachylenia głównych połaci od 0° do 10°, o kierunku głównej kalenicy/attyki równoległym do południowej granicy działki nr [...] oraz wysokości do 5,0 m.

Organ odwoławczy stwierdził, że jak wynika z tabelarycznej części analizy urbanistycznej, zawiera ona nie tylko informacje dotyczące położenia, funkcji oraz parametrów i gabarytów wszystkich obiektów w obszarze analizowanym, ale także wyliczenia średnich wielkości tych parametrów. Ustalenie jednakże średniego wskaźnika dla całego obszaru nie oznacza, że tak ustalony wskaźnik jest bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. W przepisach rozporządzenia MI, tj. w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 zawarte zostały bowiem normy dopuszczające wyznaczenie innej linii zabudowy, innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, innej szerokości elewacji frontowej oraz innej wysokości elewacji frontowej od średniej ustalonej na podstawie § 1 każdego z tych paragrafów, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej (przeprowadzonej przez urbanistę lub architekta). Możliwe jest więc w zakresie wymienionych wskaźników, w konkretnym przypadku, rozstrzygnięcie specyficzne uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej wyznaczenia linii zabudowy Kolegium podkreśliło, że stanowi ona element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu. Wyznaczenie linii zabudowy w istocie może mieć dwojaką funkcję - z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii, z drugiej zaś strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy.

Organ II instancji wskazał, że w § 4 rozporządzenia MI chodzi o linię zabudowy od strony pasa drogowego. Pojęcie zaś pasa drogowego łączyć należy z pojęciem drogi publicznej. Stąd zatem w sytuacji, w której nieruchomość przeznaczona do zabudowy nie przylega do drogi publicznej, a jedynie łączy się z nią drogą wewnętrzną, wyznaczanie linii zabudowy co do zasady nie jest niezbędne. Nie można jednakże wykluczyć, że w konkretnych przypadkach będzie zachodziła taka potrzeba, chociażby w sytuacji usytuowania budynków przy drodze wewnętrznej wzdłuż wyraźnie ukształtowanej linii zabudowy.

Kolegium podkreśliło, że w rozpatrywanej sprawie teren objęty wnioskiem oznaczony jako działka nr [...] przylega do działki gruntu, która dopiero jest przewidziana pod urządzenie drogi dojazdowej. Budowa tej drogi objęta jest wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a tym samym jest przedmiotem zaskarżonej decyzji. Analizując usytuowanie działki nr [...] względem dróg należy przyjąć, że mamy tu w istocie do czynienia z taką konfiguracją terenu przyszłej zabudowy, która uniemożliwia racjonalne wyznaczenie linii zabudowy. Linia taka nie stanowiłaby by bowiem ani kontynuacji linii istniejącej, nie spełniałaby funkcji "oddzielenia" terenu zabudowy od drogi, wreszcie nie służyłaby wkomponowaniu projektowanej zabudowy w zastany porządek. Tym samym, w ocenie Kolegium, brak było w tej sprawie podstaw do wyznaczenia linii zabudowy na działce nr [...].

W decyzji organu I instancji dla planowanej zabudowy wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustalono w przedziale od 0,16 do 0,28, gdzie dolna granica przedziału odpowiada średniej z obszaru analizowanego, zaś górna równa się maksymalnej wielkości. W ocenie organu odwoławczego wielkość ta nie stanowi zagrożenia dla ładu przestrzennego w otoczeniu terenu inwestycji. Podkreślono przy tym, że dla planowanej zabudowy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalono w stosunku do powierzchni działki nr ewid. [...]. Przy jego ustalaniu zasadnie natomiast nie wzięto pod uwagę pozostałych działek objętych zaskarżoną decyzją, oznaczonych nr [...] i [...] oraz części działki nr [...], bowiem działki te przeznaczone są pod budowę drogi dojazdowej.

Kolegium wyjaśniło dalej, że w decyzji organu I instancji podstawę do określenia parametru szerokości elewacji frontowej stanowił § 6 ust. 2 rozporządzenia MI. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że w obszarze analizowanym wielkość tego parametru dla wszystkich rodzajów zabudowy kształtuje się w przedziale od 3,0 m do 19,0 m; średnio: 11,5 m, zaś dla zabudowy mieszkaniowej od 5,0 m do 19,0, m; średnio: 13,5 m. Dla planowanego budynku mieszkalnego szerokość elewacji frontowej ustalono od 11,5 m do 19 m. Analogicznie jako to miało miejsce w przypadku wskaźnika powierzchni zabudowy, granice tego przedziału wyznaczają: średnia wielkość z obszaru analizowanego oraz wielkość maksymalna.

Organ II instancji zaznaczył, że wprawdzie określone w decyzji wartości graniczne (od - do) są dość odległe, to jednakże w tej konkretnej sprawie nie stanowi to zagrożenia dla ładu przestrzennego. Na przeszkodzie takiemu określeniu szerokości elewacji frontowej nie stoi przede wszystkim istniejąca zabudowa, wśród której obie te wielkości (maksymalna i minimalna) znajdują odzwierciedlenie. A ponadto nie bez znaczenia dla możliwości akceptacji tych wielkości jest także usytuowanie działki nr [...] względem istniejących dróg, w znacznym od nich oddaleniu. Dlatego też, w ocenie Kolegium, określona w decyzji szerokość elewacji frontowej budynków nie narusza ładu przestrzennego i pozostaje w zgodzie z treścią § 6 ust. 2 rozporządzenia MI.

Odnośnie kolejnego parametru, tj. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzona analiza wykazała w badanym terenie istnienie budynków o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 2,5 m do 9,0 m; średnio: 4,5 m, zaś dla zabudowy mieszkaniowej od 3,0 m do 9,0, m; średnio: 5,0 m. Dla planowanego budynku wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu (okapu) w decyzji organu I instancji ustalono w przedziale od 3,0 m do 5,0 m, tj. w przedziale od wielkości minimalnej w obszarze do maksymalnej, charakterystycznej dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej. Według Kolegium, takie określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu (okapu) zawiera się w przedziale wielkości występujących w obszarze analizowanym. Ustalona zatem w ten sposób wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie tylko uwzględnia specyfikę zabudowy w obszarze analizowanym i wymagania określone w § 7 ust. 4 rozporządzenia MI, ale także pozostaje w związku z funkcją planowanego obiektu.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) ustalono w decyzji organu I instancji odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 rozporządzenia MI. W obszarze analizowanym występują obiekty o kątach nachylenia połaci dachowych (dachy płaskie) oraz wysokości głównej kalenicy (przedział wielkości w obszarze analizowanym od 2,5 do 12 m) analogicznych do określonych w decyzji organu II instancji.

Kolegium podkreśliło, że zwrot "ustala się odpowiednio", którym posługuje się prawodawca w § 8 rozporządzenia MI oznacza, że elementy geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) mogą być ustalane wprost do elementów geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, mogą nie mieć zastosowania lub mogą być stosowane, ale z odpowiednimi modyfikacjami. Na pewno ocena zakresu i sposobu ustalenia odpowiedniego określonych elementów geometrii dachu planowanej inwestycji musi uwzględniać elementy geometrii dachów występujące w obszarze analizowanym. Zwrot "ustala się odpowiednio" występujący w § 8 rozporządzenia MI oznacza, że elementy geometrii dachu planowanej inwestycji powinny być zbliżone do elementów geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Ocena zakresu odpowiedniego ustalenia geometrii dachu musi uwzględniać cel w postaci ładu przestrzennego. Ustalenie odpowiednie wymaga także uwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy.

W związku z powyższym organ II instancji wyjaśnił, że zmiana decyzji organu I instancji w zakresie wysokości głównej kalenicy miała na celu wyłącznie doprecyzowanie tej wielkości poprzez określenie także dolnej granicy przedziału.

W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji zawiera również niezbędne dane pozwalające na stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia także pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., tj.:

̶ obsługa komunikacyjna inwestycji przewidziana jest z drogi publicznej - ul. [...] poprzez projektowany zjazd;

̶ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego;

̶ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

̶ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej Kolegium wskazało, że w decyzji organu I instancji uznano, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do ul. [...], przez działki nr [...] i [...] oraz część działki nr [...], objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Termin dostępu do drogi publicznej definiuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 14 stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W przedmiotowej sprawie działka nr [...] nie ma ani bezpośredniego dostępu do tej drogi, ani dostępu przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowioną odpowiednią służebność drogową. Działki nr [...], [...] i [...] zostały wprawdzie geodezyjnie wyodrębnione w taki sposób, który wskazuje, że celem takiego wydzielenia było urządzenie na nich drogi dojazdowej do działek budowlanych, jednakże w dacie orzekania taka droga nie została faktycznie urządzona.

Organ odwoławczy zauważył jednak, że wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objęta jest nie tylko działka nr [...] ale także działki nr [...] i [...] oraz część działki nr [...], zaś przedmiotem wniosku (a w konsekwencji decyzji o warunkach zabudowy) jest nie tylko budowa domu jednorodzinnego na działce nr [...], ale także realizacja uzbrojenia terenu (w tym m.in. drogi dojazdowej z układem komunikacji wewnętrznej, sieciami/instalacjami zewnętrznymi, kanalizacją lokalną). Skoro zatem granice terenu inwestycji obejmują także działki nr [...] i [...] oraz część działki nr [...], na których przewidziana jest budowa drogi dojazdowej, to organ orzekający nie był zobowiązany do badania czy inwestor dysponuje prawem do tergo terenu.

Organ II instancji podkreślił, że na tym etapie realizacji inwestycji (tj. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy) inwestor nie musi legitymować się prawem do dysponowania gruntami objętymi inwestycją, winien jedynie wskazać jakiego terenu inwestycja dotyczy. W świetle art. 63 ust. 2 u.p.z.p., każdy może ubiegać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla dowolnie wskazanego terenu. Prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane jest bowiem analizowane dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę (zgłoszenia), co ma miejsce w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno-budowlanej.

Mając na uwadze sprzeciw odwołującej się co do możliwości zagospodarowania działki będącej przedmiotem jej współwłasności na cele związane z budową drogi oraz uzbrojenia, Kolegium podkreśliło, że zgodnie z powołanym wyżej art. 63 ust. 2 ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, decyzja taka stanowi informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy do rozpoczęcia budowy. Co więcej, posiadanie wyłącznie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że to zamierzenie w ogóle zostanie zrealizowane. Zatem jeśli na etapie ubiegania się o decyzję o pozwoleniu na budowę inwestor nie będzie legitymował się prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane, pozwolenia na budowę nie uzyska. Przy czym budowa drogi dojazdowej oraz sieci zewnętrznych jest elementem planowanej inwestycji i w istocie warunkuje możliwość realizacji budynku. Oznacza to, że uzyskanie pozwolenia na budowę wyłącznie dla budynku, z pominięciem pozostałych elementów inwestycji objętych decyzją o warunkach zabudowy nie jest możliwe.

Odwołując się do treści art. 55 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że związanie decyzją o ustaleniu warunków zabudowy oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), lecz oznacza przede wszystkim zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ architektoniczno-budowlany w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę (zgłoszenia) nie może dokonać weryfikacji treści decyzji o warunkach zabudowy i nie wolno mu postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że toczące się przed sądem powszechnym postępowanie dotyczące "potencjalnego dostępu do drogi publicznej" nie stanowi w tej sprawie zagadnienia wstępnego. Nie uzasadnia zatem ani zawieszenia postępowania, ani odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Reasumując, zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, a także dokonał prawidłowej oceny zabudowy i zagospodarowania tego obszaru, w wyniku której ustalił cechy istniejącej zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanego budynku, w szczególności w zakresie jego gabarytów i parametrów. Zmiana dokonana decyzją organu II instancji miała jedynie na celu doprecyzowanie sposobu określenia wysokości głównej kalenicy/attyki. Zmiana ta była możliwa na podstawie ustaleń dokonanych w wyniku prawidłowo przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył pełnomocnik E.C., zarzucając naruszenie prawa materialnego w wyniku jego błędnej wykładni a w konsekwencji uchylenia się od zastosowania tj.: art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1 i pkt 12, pkt 13 i pkt 14, art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 4 u.p.z.p., a także § 7 i § 8 rozporządzenia MI.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę na pozorność rozstrzygnięcia SKO w postaci wprowadzanych wymogów, w szczególności pkt II tiret 2 - zmiana decyzji, w której wysokość górnej kalenicy/attyki jest zmienna z zapisu "do 5 m", na zapis "od 3 do 5 m". Taka rzekoma ingerencja w treść decyzji jest oparta na antyfaktycznym i antyintelektualnym założeniu, że zmiana cokolwiek przynosi, bowiem inwestor wybuduje kalenice w maksymalnej wysokości 5 m.

Pełnomocnik skarżącej dodał, że w drugiej decyzji wydanej w tym samym dniu (sygn. SKO.4150.345.2020) zmieniono wysokość głównej kalenicy z "do 9 m", na "od 5 do 9 m". Tym samym wydając w tym samym dniu dwie decyzje SKO dokonało z urzędu korekty w taki sposób, aby można było bronić tezy, że na mocy pierwszej decyzji inwestor wybuduje budynek wykorzystując dopuszczoną wysokość 5 metrów, a drugi inwestor budując dach wielospadowy o nachyleniu 30-40% także umieści kalenicę na wysokości 5 a nie 9 metrów.

Niezależnie od argumentu opisanego powyżej pełnomocnik skarżącej podniósł, że zestawienie obu decyzji dotyczących w znacznej mierze tych samych działek, dowodzi, iż ustalenia co do wysokości attyki nie są oparte o żadne racjonalne przesłanki. W decyzji nr SKO.4150.344.2020 jest to od 3 do 5 m, natomiast w decyzji nr SKO.4150.345.2020 jest od 5 do 9 m.

W związku z powyższym pełnomocnik skarżącej zarzucił, że na tych samych działkach ( poza [...] i [...]) organ orzekł o dachu płaskim (vide pkt l tiret 1 decyzji nr SKO.4150.344.2020) i dachu dwu lub wielospadowym o kącie pochylenia połaci od 30° do 40° (vide decyzja nr SKO.4150.345.2020). Tym samym trudno jest przyjąć, że przedstawiona geometria dachów jest wykonana odpowiednio do geometrii występującej na obszarze analizowanym.

W tym stanie rzeczy pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji organu l instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – zwanej ustawą covidową – znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 18 maja 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 8 kwietnia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że uczestnicy postępowania nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 18 maja 2022 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 8 kwietnia 2022 r.).

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie musi stanowić przypomnienie, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalania zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Analiza art. 61 u.p.z.p. daje podstawy do przyjęcia, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że określa ona dopuszczalny i zgodny z istniejącym na terenie analizowanym, sposób nowego zagospodarowania przedmiotowej działki. Celem każdej decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia również wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia MI. Wskazane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Parametry i wskaźniki obowiązujące dla planowanego zamierzenia budowlanego ustala się – jak to wynika z przepisów § 4-8 rozporządzenia MI – na podstawie dokonanej analizy. Co do zasadny następuje to w oparciu o średnie wskaźniki dla obszaru analizowanego (dotyczy to wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej) czy też jako kontynuację, przedłużenie (linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu). W każdym przypadku prawodawca dopuścił możliwość wyznaczenia innej wartości wskaźnika, jeśli wynika to z analizy, na zasadzie odstępstwa.

W ocenie Sądu powyższe zasady zostały naruszone przez organy administracji, poprzez odstąpienie od ustalenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Stosownie bowiem do § 4 ust. 1 rozporządzenia MI obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Jak wynika z treści ww. przepisów zasadą jest obowiązek wyznaczenia przez organ administracji linii zabudowy, co wynika z zawartych w tych przepisach sformułowań: "wyznacza się", "należy ustalić" czy też "ustala się". Ustawodawca zezwolił jednak organom administracji na odstąpienie od ww. zasady w zależności od wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. W niektórych sytuacjach uzasadnione jest bowiem wyznaczenie linii zabudowy obowiązującej zamiast linii nieprzekraczalnej, co będzie miało miejsce na przykład przy zabudowie pierzejowej. W określonych warunkach może być natomiast zasadne wyznaczenie dwóch linii zabudowy, czy też "jednej linii łamanej". Będzie to miało zastosowanie w szczególności do działek narożnych, znajdujących się u zbiegu dwóch i więcej dróg - w szczególności w zabudowie miejskiej. Dopuszczalne jest wówczas wyznaczenie tego rodzaju "łamanej linii zabudowy" w różnej odległości od drogi publicznej w odniesieniu do poszczególnych boków działki przylegających do różnych dróg. W ten sposób można bowiem wychwycić prawidłowość lokalizacji zabudowy na danym terenie i zarazem zachować minimalne odległości planowanej zabudowy od drogi publicznej, której położenie w pewnych warunkach może determinująco wpływać na wyznaczenie nowej linii zabudowy. Wreszcie są sytuacje, kiedy wyznaczenie linii zabudowy jest zbędne, na przykład gdy warunki zabudowy dotyczą rozbudowy, przebudowy czy też nadbudowy istniejącego budynku, skoro jego usytuowanie nie ulegnie zmianie. Nie jest również wykluczone wprowadzanie "nowej" linii zabudowy, jeżeli jest to adekwatne w świetle występujących cech zabudowy oraz istniejącego ładu przestrzenno-urbanistycznego i architektonicznego.

Temu właśnie m.in. służy rozwiązanie wskazane w § 4 ust. 4 rozporządzenia MI, pozwalające na dostosowanie linii zabudowy do uwarunkowań lokalizacyjnych działki będącej terenem inwestycji, co jednak zawsze musi wynikać z konkretnych uwarunkowań i cech zabudowy na działkach położonych w obszarze analizowanym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ I instancji uznał, że warunek wyznaczenia linii zabudowy nie znajduje zastosowania, ze względu na usytuowanie terenu inwestycji pomiędzy działkami, które nie są sklasyfikowane jako drogi. Z kolei Kolegium stwierdziło, że w sytuacji, w której nieruchomość przeznaczona do zabudowy nie przylega do drogi publicznej, a jedynie łączy się z nią drogą wewnętrzną, wyznaczanie linii zabudowy co do zasady nie jest niezbędne. Nie można jednakże wykluczyć, że w konkretnych przypadkach będzie zachodziła taka potrzeba, chociażby w sytuacji usytuowania budynków przy drodze wewnętrznej wzdłuż wyraźnie ukształtowanej linii zabudowy. Zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie teren objęty wnioskiem oznaczony jako działka nr [...] przylega do działki gruntu, która dopiero jest przewidziana pod urządzenie drogi dojazdowej. Budowa tej drogi objęta jest wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a tym samym jest przedmiotem zaskarżonej decyzji. Analizując usytuowanie działki nr [...] względem dróg należy przyjąć, że mamy tu w istocie do czynienia z taką konfiguracją terenu przyszłej zabudowy, która uniemożliwia racjonalne wyznaczenie linii zabudowy. Linia taka nie stanowiłaby by bowiem ani kontynuacji linii istniejącej, nie spełniałaby funkcji "oddzielenia" terenu zabudowy od drogi, wreszcie nie służyłaby wkomponowaniu projektowanej zabudowy w zastany porządek. Tym samym, w ocenie Kolegium, brak było w tej sprawie podstaw do wyznaczenia linii zabudowy na działce nr [...].

W ocenie Sądu stanowisko organów administracji jest jednak błędne. Jak wynika bowiem z załączonej do analizy urbanistycznej działka o nr [...] położona jest w sąsiedztwie działek o niemalże identycznym kształcie i powierzchni (dz. o nr od [...] do [...]), leżących równolegle do drogi wewnętrznej (którą tworzą m.in. dz. nr [...] i [...]), z której będzie odbywał wjazd na poszczególne działki. Jednocześnie z urzędu Sądowi wiadome jest, że także w stosunku do niektórych z ww. działek toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie ulega zatem wątpliwości, że w analizowanym obszarze powstaje nowe osiedle domów mieszkalnych jednorodzinnych. Świadczą o tym również załączone do wniosku inwestora warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej dla 8 domów mieszkalnych jednorodzinnych, zlokalizowanych na dz. nr od [...] do [...]. Oznacza to, że w tego typu sytuacjach ustalając warunki zabudowy dla jednej inwestycji organ administracji tworzy wzór zabudowy dla inwestycji kolejnych. Zachowanie w ten sposób wyznaczonych parametrów stanowi o prawidłowym gospodarowaniu przestrzenią i o uporządkowanym użytkowaniu tej przestrzeni. Natomiast brak jednego z parametrów tworzącego cechy zabudowy i zagospodarowania terenu na jednej z ww. działek może powodować dysonans przestrzenny, co z kolei może zapoczątkować niekorzystny proces zakłócenia ciągłości urbanistycznej.

Przypomnieć należy, że ustalając warunki zabudowy organ administracji obowiązany jest mieć na uwadze wymagania istniejącego ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a więc takiego ukształtowania przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe i kompozycyjno-estetyczne, tak jak regulują to przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Co prawda przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, co wynika z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., to jednak organ nie może zupełnie go pominąć.

W piśmiennictwie podkreśla się, że ład przestrzenny odnoszony jest do całości układu elementów w przestrzeni: ujmuje pewną cechę danego zespołu jako takiego, oddaje walor polegający na tym, że proporcje pomiędzy elementami danej całości oraz relacje pomiędzy nimi pozostają we właściwych proporcjach. Założenie to prowadzi do stwierdzenia, że ład przestrzenny jest to uzyskiwana przez działalność człowieka organizacja przestrzeni, charakteryzująca się równowagą poszczególnych składników.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy charakter drogi, jako wewnętrznej, nie wyklucza możliwości ustalenia linii zabudowy. Ograniczenia to nie wynika w szczególności z § 4 ust. 3 rozporządzenia MI. Wręcz przeciwnie, uzasadnieniem w tym zakresie są bowiem wymagania ładu przestrzennego. Trudno podzielić argumentację, by w odniesieniu do dróg wewnętrznych wyłączona została powinność ustalania parametrów zabudowy, w tym linii zabudowy, stosownie do wymogów wynikających z przepisów prawa, w tym przypadków - § 4 rozporządzenia MI. Tym bardziej zaś, co należy podkreślić, główny a zarazem jedyny wjazd na działkę inwestora odbywa się właśnie z drogi wewnętrznej. Od strony drogi wewnętrznej przewidziana jest także elewacja frontowa projektowanego budynku. W związku z tym, ze względu na konieczność zachowania ciągłości urbanistycznej na analizowanym terenie zasadnym jawi się w warunkach tej konkretnej sprawy ustalenie linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej, z której odbywa się wjazd na działkę.

Fakt, że do tej pory na działkach przylegających do drogi wewnętrznej nie powstała zabudowa, która pozwoliła by wyznaczyć linię zabudowy dla kolejnych inwestycji, nie uniemożliwiał organowi administracji wyznaczenia tego parametru, który mógłby ustalić linię zabudowy wzorując się na podobnej zabudowie zlokalizowanej w obszarze analizowanym, chociażby na działkach położonych przy ulicy [...] (dz. nr [...], [...], [...], [...]), a których kształt i powierzchnia jest zbliżona do działek położonych wzdłuż drogi wewnętrznej, na którą składają się działki m.in. nr [...] i [...].

W ocenie Sądu zbędne może być ustalenie linii zabudowy, w sytuacji gdy planowana zabudowa ma powstać na działce, która nie jest położona bezpośrednio przy drodze publicznej, a skomunikowana jest z tą drogą jedynie przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowioną służebność gruntową, jeżeli ze stanu faktycznego sprawy wynika, że będzie to jedyna działka podlegająca zabudowie. Jeżeli natomiast droga wewnętrzna ma zapewnić dostęp do drogi publicznej nowopowstającemu osiedlu domów jednorodzinnych, to wyznaczenie linii zabudowy od strony tej drogi wewnętrznej zdaje się być nie tylko uzasadnione, ale i konieczne.

Odnosząc się natomiast do podnoszonych w skardze zarzutów wskazać należy, że fakt wydania jednego dnia przez organ administracji dwóch decyzji ustalających warunki zabudowy dla działek zlokalizowanych przy tej samej drodze wewnętrznej, a zawierających różne parametry zabudowy dla każdej z inwestycji, nie świadczy zdaniem Sądu o naruszeniu zasad procedowania. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Nadrzędnym celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zatem zapewnienie ładu przestrzennego. Temu zaś celowi nie musi zawsze służyć budowanie podobnie czy identycznie jak w sąsiedztwie, lecz w taki sposób, który z jednej strony będzie można traktować jako pozostający w granicach ładu przestrzennego, z pozostawieniem jednak inwestorowi pewnej swobody w zagospodarowaniu należącego do niego terenu. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego). Wystarczającym jest zatem, aby na analizowanym obszarze znajdował się przynajmniej jeden obiekt pozwalający na stwierdzenie, że zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, którym służyć ma zasada określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W świetle ustaleń analizy nie budzi wątpliwości, że w sposób prawidłowy, oparty o przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, określono parametry i wskaźniki objętego wnioskiem budynku, odnoszące się do powierzchni zabudowy, wysokości i szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Podkreślenia bowiem wymaga to, że parametry te znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie urbanistycznej z uwagi na nawiązanie do zabudowy, znajdującej się w obszarze analizowanym (gabarytowo i rodzajowo zbliżonej). Uzasadnienia decyzji organów obu instancji są w tym zakresie bardzo szczegółowe, zatem nie ma potrzeby ponownego przytaczania i omawiania wszystkich parametrów i wskaźników ustalonych dla planowanej inwestycji.

W tym miejscu należy jednak podkreślić, że przepisy § 4-8 rozporządzenia MI nie dają podstaw do określania parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmienne rozumienie. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że niedopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Dlatego określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy powinno przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od - do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia w pkt II. 1.2) oraz w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji parametru odnoszącego się do geometrii dachu i w tym zakresie orzekł co do istoty. W ten sposób Kolegium wyeliminowało błąd w decyzji organu I instancji bez konieczności jej uchylenia w całości. W związku z tym nie sposób zarzuć organowi II instancji pozorności rozstrzygnięcia. Natomiast to inwestor, w ramach przysługującego mu na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawa do swobodnego zagospodarowania własnego terenu zdecyduje, jaką ostatecznie będzie miała wysokość kalenicy, co nastąpi na kolejnym etapie inwestycyjnym, tj. na etapie projektowania budynku.

Nie ma również żadnego znaczenia, że na sąsiedniej działce organ administracji określił inne parametry dotyczące geometrii dachu (dach wielospadowy o nachyleniu 30-40% o wysokości kalenicy od 5 do 9 m). Jak już wyżej zostało wskazane ustalając warunki zabudowy organ nie ma obowiązku wyznaczania poszczególnych parametrów w sposób identyczny, jak na działkach sąsiednich. Ważne jest, aby określone przez organ parametry znajdowały odzwierciedlenie w obszarze analizowanym. Jak wynika natomiast z analizy urbanistycznej układ połaci dachowych budynków mieszkalnych w analizowanym obszarze to zarówno dachy dwu lub wielospadowe, o kątach nachylenia od 20 do 40 stopni, jak i dachy płaskie, o kącie nachylenia od 0 do 10. Wysokość budynków mieszkalnych wynosi od 3 do 12 m. W związku z tym, organ mając na uwadze plany budowlane poszczególnych inwestorów, uwzględnił wskazane we wnioskach różne koncepcje projektowanej zabudowy, co należy uznać za mieszczące się w granicach dopuszczalnych przez rozporządzenie MI odstępstw.

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że pomimo planowanych w bliskim sąsiedztwie kilku inwestycji o tożsamej funkcji (tj. mieszkaniowej jednorodzinnej), położonych przy tej samej drodze wewnętrznej, to jednak nie można zapominać, że w stosunku do każdej z tych inwestycji toczy się odrębne postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w którym przeprowadza się odrębną analizę urbanistyczną na podstawie wyznaczonego obszaru analizowanego, zindywidualizowanego do terenu działki objętej wnioskiem inwestora. Obszary analizowane nie muszą, a nawet nie będą pokrywały się w każdej ze spraw, co sprawia, że inaczej mogą przedstawiać się cechy istniejących w obszarze analizowanym obiektów, a tym samym nieco inne mogą być wartości poszczególnych parametrów istniejącej zabudowy, zarówno te minimalne, maksymalne, jak i uśrednione.

W świetle zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji nie budzi również wątpliwości spełnienie pozostałych, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające, a decyzja jest zgodna z przepisami szczególnymi. Z kolei kwestionowane w skardze spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wynika z treści art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.), zgodnie z którym przepisów dotyczących przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast.

Niemniej jednak, z uwagi na brak ustalenia przez organ administracji linii zabudowy na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, o czym była mowa wyżej, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

is