Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1966/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 28, art. 64 par. 2, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 27 poz 96
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 2, art. 20, art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa P. K. Spółki z o.o. w W. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2424/10 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa P. K. Spółki z o.o. w W. Ś. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2424/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Ś. (dalej zwana: skarżącą) na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Marszałek Województwa Ś. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] udzielił [...] Sp. z o.o. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego z części złoża "K.-T.", położonego na gruntach wsi T., gmina K., powiat r., województwo ś.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Spółki od powyższej decyzji, Minister Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 331/09 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. Ś. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że w świetle art. 28 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) brak jest podstaw do przyjęcia, iż skarżącej Spółce przysługuje przymiot strony w postępowaniu koncesyjnym wszczętym z wniosku i zakończonym decyzją koncesyjną z dnia [...] sierpnia 2008 r.

Skarżąca Spółka pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r., powołując się na przepisy art. 156 § 1 pkt 2, 5, 7 k.p.a., wystąpiła do Ministra Środowiska z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. Skarżąca Spółka wskazała, że równolegle z adresatem koncesji ubiegała się w tym samym czasie o prawo do wydobywania kopalin z przedmiotowego złoża. Skarżąca nie uzyskała koncesji z powodu nieudostępnienia przez Ministra Środowiska prawa do informacji geologicznej przedmiotowego złoża, w związku z czym jej wniosek o udzielenie koncesji został pozostawiony bez rozpoznania. Pomimo nieposiadania prawa do informacji geologicznej również przez adresata decyzji koncesyjnej, na jego rzecz została wydana koncesja.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej Spółki, Minister Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji koncesyjnej. W uzasadnieniu Minister Środowiska stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego, z którego wynikałoby, że skarżąca może występować jako strona w zakresie zgłoszonego żądania.

Skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. wskazując, że jej interes prawny wynika z przepisów § 2 ust. 2, ust. 9 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie rozporządzania prawem do informacji geologicznej za wynagrodzeniem (Dz. U. Nr 116, poz. 982 ze zm., dalej: rozporządzenie) w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm., dalej: prawo geologiczne i górnicze). Jako podstawę przysługującego jej interesu prawnego strona wskazała również art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), poprzez spowodowanie naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 20 i 22 Konstytucji. Jej interes prawny w postępowaniu należy upatrywać z całokształtu okoliczności zaistniałych w sprawie.

Minister Środowiska decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. Organ uznał, że po stronie skarżącej Spółki brak jest przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., z uwagi na brak interesu prawnego. Odnosząc się do zarzutów wskazał, że przepisy § 2 ust. 1 i 9 rozporządzenia dotyczą jedynie sposobu rozporządzania przez Skarb Państwa tzw. prawem do informacji geologicznej, które odbywa się na drodze cywilnoprawnej. Według organu k.p.a. nie znajduje zastosowania w tych sprawach. Organ podniósł, że wspomniane rozporządzenie prawem do informacji geologicznej następuje w drodze umowy, a w konsekwencji zasadność odmowy jej zawarcia nie może być podważana za pomocą instrumentów prawa administracyjnego, a w konsekwencji nie może być źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem organu, wspomnianego interesu prawnego nie można też wywodzić z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto zdaniem Ministra, oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Organ uznał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, podlega załatwieniu przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. Niedopuszczalne jest badanie przesłanek nieważności powołanej decyzji, w tym zasadności argumentacji skarżącej spółki zmierzającej do wykazania uchybień przedmiotowej decyzji.

[...] Sp. z o.o. wniosła skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uczestnik postępowania –[...] Sp. z o.o. w G. w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2011 r. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że Minister Środowiska wydając sporne decyzje nie naruszył przepisów art. 157 § 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowo uznał, że skarżąca Spółka nie ma interesu prawnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej z dnia [...] sierpnia 2008 r. Organ dokonał wszechstronnej oceny całości materiału dowodowego oraz powołanych przez skarżącą zarzutów.

Zdaniem WSA, stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Skarżąca Spółka nie wykazała w toku postępowania, iż posiada indywidualny interes prawny, który bezpośrednio ją dotyczy.

Za całkowicie nieuzasadnione Sąd uznał upatrywanie wspomnianego interesu w rzekomych naruszeniach przepisów § 2 ust. 1 oraz § 2 ust. 9 cyt. rozporządzenia. Przepisy te dotyczą jedynie sposobu rozporządzania przez Skarb Państwa tzw. prawem do informacji geologicznej, które odbywa się na drodze cywilnoprawnej.

Sąd I instancji stwierdził, iż teoretycznie przepisy regulujące stosunki cywilnoprawne mogą być podstawą uznania danego podmiotu za stronę w postępowaniu administracyjnym. W ocenie WSA, interes prawny nie jest jednak kategorią abstrakcyjną, gdyż pojęcie interesu prawnego rozumiane winno być jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej.

Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie można obiektywnie stwierdzić, że sporna decyzja koncesyjna z [...] sierpnia 2008 r. dotyczy sfery praw i obowiązków skarżącej.

Według Sądu I instancji, Minister słusznie wskazał, że wspomniane rozporządzenie prawem do informacji geologicznej następuje w drodze umowy, a w konsekwencji zasadność odmowy jej zawarcia nie może być podważana za pomocą instrumentów prawa administracyjnego w zupełnie innym postępowaniu, a w konsekwencji nie może być źródłem interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Sąd wskazał, że w postępowaniu koncesyjnym, w odróżnieniu od skarżącej, spółka [...] Sp. z o.o. wykazała, że posiada prawo do informacji geologicznej do złoża, którego eksploatacji dotyczy sporna koncesja, zaś wniosek skarżącej został pozostawiony bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. To przyczyniło się do udzielenia koncesji [...] Sp. z o.o. i nie sposób wywodzić z rzekomych naruszeń owego postępowania dotyczącego rozporządzenia prawem do informacji geologicznej – źródła interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie koncesji.

Zdaniem Sądu, wspomnianego interesu prawnego nie można też wywodzić z samego przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jako normy wyrażającej zasadę wolności (swobody) działalności gospodarczej, która nie ma w niniejszej sprawie bezpośredniego przełożenia na interes prawny skarżącej, a jedynie może świadczyć o jej interesie faktycznym. Przepis ten nie może stanowić podstawy interesu prawnego skarżącej Spółki.

Sąd I instancji dodatkowo zauważył, że również w prawomocnym wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r. WSA w W., badając legitymację (interes prawny) skarżącej Spółki, brał pod uwagę – jako ewentualne źródło interesu prawnego – przywoływane przez skarżącą Spółkę rzekome nieprawidłowości w postępowaniu koncesyjnym i uznał, że złożenie przez ten podmiot wniosku o tą samą koncesję, a także rzekome wadliwości tego postępowania – nie mogą mieć istotnego znaczenia dla oceny interesu prawnego strony w postępowaniu koncesyjnym. Wyrok ten stanowi wyraźne dodatkowe potwierdzenie dla prawidłowości oceny dokonanej przez Ministra Środowiska w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z dnia [...] maja 2011 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt VI SA/Wa 2424/10 złożyło [...] Sp. z o.o. w W. Ś., wnosząc u uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca Spółka zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a w jego ramach naruszenie przepisu:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez nieuwzględnienie mimo:

i. naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 28 i przepisu art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 k.p.a.

ii. naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisu art. 6 i art. 7 k.p.a. i w konsekwencji stanowienia art. 2, art. 20, art. 22 Konstytucji RP.

b) art. 153 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu, iż wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nastąpiło wbrew stanowieniu art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, co w następstwie jest pominięciem normowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

II. Naruszenie prawa materialnego art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a to poprzez:

a) błędną wykładnię normowania § 2 ust. 1 rozporządzenia i ust. 9 rozporządzenia w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze.

b) niezastosowanie przepisu prawa, który winien być zastosowany, to jest stanowienia art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, normowania § 2 ust. 1 rozporządzenia i § 2 ust. 9 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze.

c) niezastosowanie przepisu prawa, który winien być zastosowany, a to przepisu art. 58 § 1 kodeksu cywilnego oraz przepisów art. 48 ust. 1, art. 51 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 2 oraz art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 118, poz. 561 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że skarżąca przedstawiła na każdym etapie merytorycznego rozpoznania sprawy dowody z dokumentów, które zostały pominięte, a które wskazywały na bezprawne działanie organu administracji w sprawie złożonego przez nią wniosku o udostępnienie prawa do uzyskania informacji geologicznej, który to wniosek został następnie pozostawiony bez rozpatrzenia. Przywołując poszczególne dowody, które zostały złożone w toku postępowania celem wykazania bezprawności organu w sprawie skarżącej o udostępnienie prawa do uzyskania informacji geologicznej, zarzucono, że dowody te potwierdzają stanowisko o wydanie bez podstawy prawnej decyzji udzielającej koncesji do [...] Sp. z o.o. w G. na wydobywanie K. ze złoża "K.–T.". Zdaniem autora skargi kasacyjnej tego rodzaju bezprawne działanie organu administracji uniemożliwiło skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej. To bezprawne działanie organu odnoszące się wprost do skarżącej jest naruszeniem jej interesu prawnego, a z powołanych dokumentów wynika przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Bezprawność dotykająca bezpośrednio wnoszącego skargę uzasadnia jego interes prawny w podejmowaniu starań o usunięcie lub naprawienie tej bezprawności. Skarżąca zauważyła, że wskazywane przez nią konkretne dokumenty rozstrzygają o jej sprawie, a jednocześnie dowodzą, iż są wynikiem wyłącznie postępowania administracyjnego poza sferą cywilnoprawną. Skarżąca zauważyła, że nie otrzymała prawa do informacji geologicznej ale także nie otrzymała żadnej odmowy, chociaż organ zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie rozporządzania prawem do informacji geologicznej za wynagrodzeniem, był zobowiązany do zajęcia stanowiska. W ocenie skarżącej zawieranie umowy do rozporządzania prawem do informacji geologicznej za wynagrodzeniem regulowane jest też prawem administracyjnym, co ma znaczenie dla skarżącej przy ocenie jej nowo powstałego interesu prawnego. Powyższe dowodzi, że powstała sytuacja w następstwie nieprzestrzegania przez organ przepisów prawa z pokrzywdzeniem skarżącej w sposób jednoznaczny tworzy jej nowy interes prawny.

Zarzucono też, że podstawa interesu prawnego skarżącej ma swoje źródło także w art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez spowodowanie naruszenia art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, a to wskutek postępowania organu niezgodnie z przepisami, wprowadzenie przez organ skarżącej w błąd poprzez udzielenie informacji, że jej sprawa jest w toku załatwiania, przy jednoczesnym załatwieniu sprawy na rzecz adresata decyzji. Zarzucono, że wykładnia art. 28 k.p.a. nie może być prowadzona w oderwaniu od art. 2 Konstytucji RP oraz pozostałych przepisów k.p.a. Zdaniem skarżącej decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. udzielająca [...] Sp. z o.o. w G. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego z części złoża "K.-T." została wydana wbrew art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo górnicze i geologiczne, co stanowi spełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż adresat decyzji nie posiadał prawa do informacji geologicznej w dniu wydania tejże decyzji. Skarżąca przedstawiła argumenty, które w jej ocenie uprawniają przyjęcie tego stanowiska.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że [...] Sp. z o.o. w G. nie otrzymała prawa do informacji geologicznej, otrzymując majątek przedsiębiorstwa państwowego do odpłatnego korzystania. Odwołując się do umowy o oddanie mienia Skarbu Państwa (byłego przedsiębiorstwa państwowego) do odpłatnego korzystania na podstawie art. 51 i 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2006 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, skarżąca zarzuciła, że wadliwie w sprawie o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa przyjęto, z uwagi na obowiązujące regulacje prawne, iż [...] Sp. z o.o. w G. w oparciu o tę umowę otrzymała prawo do informacji geologicznej.

Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, względnie oddalenie skargi oraz zwrot kosztów według norm przepisanych.

Uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. w G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasadzenie od skarżącej na rzecz [...] Sp. z o.o. kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wymaga odniesienia się do wniosku Ministra Środowiska o odrzucenie skargi kasacyjnej, gdyż jak wskazano: "dotyczy wyroku, który nie został w ogóle wydany".

Wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Aczkolwiek w skardze kasacyjnej oznaczając zaskarżone orzeczenie wskazano błędną datę wydania wyroku WSA w W., to jednakże w świetle pozostałych informacji dotyczących oznaczenia zaskarżonego wyroku przyjąć należało, że wymagania materialne skargi kasacyjnej, o jakich mowa w art. 176 p.p.s.a. zostały spełnione. W szczególności nie budzi żadnych wątpliwości, że skarga kasacyjna dotyczyła wyroku WSA w W. wydanego w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2424/10 oraz że orzeczenie to zostało zaskarżone w całości.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, natomiast z urzędu bierze pod rozwagę przyczyny nieważności postępowania, określone w § 2 tego przepisu, które w sprawie nie występują. Oznacza to, że o zakresie kontroli orzeczenia Sądu I instancji przesądza wola wnoszącego skargę kasacyjną.

Istota sprawy sprowadza się, z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a., do rozstrzygnięcia, czy skarżąca jest legitymowana do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu [...] Sp. z o.o. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego z części złoża "K.-T.".

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konkretny podmiot jest stroną postępowania administracyjnego ma określenie, czy podmiot ten legitymuje się w tym postępowaniu interesem prawnym lub obowiązkiem. Pojęcie interesu prawnego nie różni się od pojęcia prawnie chronionego interesu. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98, lex nr 47969). Interes prawny musi być oparty na normie prawnej należącej do prawa materialnego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad co do określenia przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 347/06, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W literaturze przedmiotu zwraca się też uwagę, że ocena czy ukształtowanie sytuacji prawnej jednego podmiotu (właściwego adresata decyzji) istotnie wpłynie na sytuację prawną innych podmiotów w taki sposób, by można było mówić o istnieniu po ich stronie interesu prawnego, jest niejednokrotnie bardzo trudna i wymaga szczegółowej analizy okoliczności faktycznych sprawy (por. T. Kiełkowski "Sprawa administracyjna", Zakamycze 2004, s. 118–119).

W sytuacji gdy podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. W sytuacji gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia danego postępowania (por. wyroki NSA z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1082/09; z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 31/10; z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 347/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Na tle okoliczności sprawy celowym wydaje się też przywołanie stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2005 r. (sygn. akt II GSK 104/05), wydanym w sprawie dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności koncesji na wydobywanie kopalin. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję wydaną w postępowaniu zwyczajnym rozstrzygnięto, że określona osoba nie jest stroną w tej sprawie, to związanie takim wyrokiem oznacza, że nie można w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym tej samej sprawy wbrew temu wyroki twierdzić, że ta osoba jest stroną. NSA zwrócił przy tym uwagę, mając na względzie art. 153 i art. 170 p.p.s.a., że ocena prawna wiąże w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie.

W związku z powyższym dodać należy, że moc wiążąca rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Zmiana choćby jednego z elementów stosunku prawnego stwarza inną sprawę.

Uwzględniając powyższe poglądy na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podnieść, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, a którą to okoliczność miał w szczególności na względzie organ administracji wydając zaskarżoną decyzję, iż skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z dnia 19 sierpnia 2008 r., którą udzielono [...] Sp. z o.o. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego. W wyniku rozpatrzenia tegoż odwołania, organ administracji na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze, stwierdzając, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia koncesji na rzecz [...] Sp. z o.o. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego była objęta kontrolą sądu administracyjnego co do jej zgodności z prawem. WSA w W. prawomocnym wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r. (sygn. akt VI SA/Wa 331/09), oddalając skargę skarżącej, stwierdził, że w świetle art. 28 k.p.a. nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu koncesyjnym. Dokonując tej oceny prawnej, WSA w W. – jako ewentualne źródło interesu prawnego – brał pod uwagę wskazywane przez skarżącą okoliczności, tj. rzekome nieprawidłowości w postępowaniu koncesyjnym oraz to, że skarżąca wystąpiła w tym czasie także z wnioskiem o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego z przedmiotowego złoża, który to wniosek został pozostawiony bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a.

Skarżąca składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., którą udzielono [...] Sp. z o.o. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego, wskazując na własny interes prawny, podniosła, iż również ubiegała się o przedmiotową koncesję, a jej wniosek został pozostawiony bez rozpoznania z powodu braku prawa do korzystania z informacji geologicznej. Takie rozstrzygnięcie przez organ administracji o jej wniosku dotyczącym udzielenia koncesji było, w ocenie skarżącej, skutkiem nieprawidłowego działania organu w postępowaniu rozstrzygającym o tym wniosku. Skarżąca wskazywała, że te okoliczności zaistniałe w sprawie kreują jej interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., który znajduje oparcie w § 2 ust. 1 i § 2 ust. 9 rozporządzenia w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 20 i art. 22 Konstytucji RP.

W świetle tego co wyżej wskazano, brak podstaw do uznania, że żądanie skarżącej dotyczące wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej z przyczyn wskazanych w tym wniosku, implikuje zmianę któregokolwiek z elementów stosunku administracyjnoprawnego, który został ukształtowany decyzją koncesyjną. Oczywiście kwestia rozpoznawana w zwykłym postępowaniu nie jest tożsama z kwestią podlegającą rozpoznaniu w postępowaniu nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności), co nie oznacza, że w postępowaniu nadzwyczajnym organ rozpoznaje nową sprawę administracyjną. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, weryfikacyjnego jest "kwestia istnienia określonych wad decyzji, uzasadniających pozbawienie jej mocy wiążącej", jednakże sprawa administracyjna pozostaje ta sama (por. H. Knysiak-Molczyk "Glosa do wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 59/06, opubl. OSP 2007/4/42). Dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej kwestii znaczenie ma, że na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego podstawowe znaczenie ma to, czy podmiot występujący z tego rodzaju żądaniem ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wobec zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej dodać jedynie należy, że Sąd I instancji oceniając na gruncie sprawy administracyjnej ukształtowanej wnioskiem skarżącej o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego trafnie uznał, że wskazywane przez skarżącą przepisy prawa nie kształtują odmiennie stosunku administracyjnoprawnego jaki został ukształtowany decyzją koncesyjną. Brak bowiem jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że przepisy § 2 ust. 1 i ust. 9 rozporządzenia stanowią źródło interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepisy te, jak trafnie to zostało wskazane, dotyczą sposobu rozporządzania przez Skarb Państwa tzw. prawem do informacji geologicznej, które odbywa się w odrębnym trybie, poza postępowaniem koncesyjnym. Z kolei przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa górniczego i geologicznego określa jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o udzielenie koncesji. Natomiast zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej odesłanie do innych przepisów określających warunki podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, potwierdza jego ustrojowy charakter. Przepis ten nie jest więc przepisem prawa, mogącym stanowić podstawę do skutecznego wywodzenia interesu prawnego przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą w przypadku ograniczenia wynikającego z innych przepisów prawa. Odmiennej wykładni treści normy prawnej zawartej w art. 6 ust. 1 ww. ustawy nie uzasadniają powoływane przez skarżącą przepisy art. 2, 20 i art. 22 Konstytucji RP, które jedynie precyzują zasady, na jakich opiera się ustrój gospodarczy, a które wyznaczają władzom publicznym, zwłaszcza ustawodawcy, zakres arbitralnej ingerencji w sferę zachowań podmiotów gospodarczych przy tworzeniu prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 5/11, lex nr 1081027; M. Sieradzka "Prawne ujęcie wolności działalności gospodarczej" glosa do wyroku WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 338/10, lex/el 2012).

Reasumując stwierdzić należało, że wskazywane przez skarżącą elementy określające jej legitymację do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a wprost dowodzą na istnienie jedynie interesu faktycznego. Wszelkie niezbędne do rozstrzygnięcia tej kwestii okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione, zatem zarzuty sformułowane w pkt 1 lit. a/ oraz pkt 2 lit. a/ i b/ petitum skargi kasacyjnej są chybione. Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zakresie wskazanym w pkt 1 lit. b/ petitum skargi kasacyjnej, bowiem regulacja zawarta w tym przepisie nie odnosi się do twierdzeń zawartych w decyzji administracyjnej. Określona w art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sytuacji, gdy zostały wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego. Taka zaś sytuacja w tej sprawie nie występowała.

Całkowicie są chybione pozostałe zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, gdyż ich istota sprowadza się do twierdzenia z jakich przyczyn faktycznych i prawnych, w ocenie skarżącej, decyzja koncesyjna z dnia [...] sierpnia 2008 r. rażąco narusza prawo.

Te kwestie były poza zakresem rozważań zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz wyroku Sądu I instancji, gdyż istota rozstrzyganej sprawy dotyczyła jedynie oceny co do kwestii warunkujących wszczęcie postępowania administracyjnego. W konsekwencji kwestie objęte tymi zarzutami musiały pozostać poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z przyczyn wyżej wskazanych, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 184 p.p.s.a.