Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 466/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 119 pkt 3, art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 134, art. 141 par 1, art. 110 i art. 126
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 maja 2022 r. nr S.K.O-4121.59.2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego R. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 24 maja 2022 r., nr S.K.O-4121.59.2022, wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 2 i art. 113 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło niedopuszczalność zażalenia R.K. na postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z 22 kwietnia 2022 r., nr PJR-5535/682/2004 w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 16 listopada 2004 r., znak PJR-5535/682/2004 o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji podniósł, że postanowieniem z 22 kwietnia 2022 r., nr PJR-5535/682/2004 Prezydent Miasta Łodzi sprostował oczywistą omyłkę w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 16 listopada 2004 r., znak PJR-5535/682/2004 o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w trybie 140 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 515 ze zm.) poprzez prawidłowe wskazanie daty urodzenia R.K.

Kwestionując powyższe postanowienie R.K. pismem z 2 maja 2022 r. nadanym 4 maja 2022 r. na poczcie, złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi.

Organ drugiej instancji za bezsporne uznał, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone skarżącemu 12 maja 2022 r. Wskazał, że świadczy o tym zwrotne potwierdzenie jego odbioru z własnoręcznym podpisem skarżącego. Niedopuszczalność odwołania/zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zażalenie przysługuje na postanowienie. Zażalenie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli postanowienie nie weszło do obrotu prawnego, a więc pomimo że zostało wydane, nie zostało stronie doręczone lub ogłoszone albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, stanowi, np. czynność materialno-techniczną. Fakt doręczenia ma ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia środka zaskarżenia. Skarżący nadał na poczcie zażalenie 4 maja 2022 r., od postanowienia, którego jeszcze nie otrzymał, a więc od postanowienia, które nie weszło do obrotu prawnego. W chwili wniesienia zażalenia, brak było zatem przedmiotu zaskarżenia. Wobec skutecznego doręczenia skarżącemu zaskarżonego postanowienia 12 maja 2022 r., zażalenie na to postanowienie nadane 4 maja 2022 r., jest przedwczesne, co skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności jego wniesienia. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje także okoliczność, że o zaskarżonym postanowieniu skarżący dowiedział się 2 maja 2022 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie R.K. zarzucił, że jest ono błędne i nieprawidłowe.

Skarżący wyjaśnił, że 2 maja 2022 r. po raz kolejny zgłosił się do Urzędu Miasta "Wydziału Prawa Jazdy" i otrzymał postanowienie w przedmiocie sprostowania omyłki pisarskiej. Potwierdził jego odbiór. Potwierdził także wykonanie kserokopii, fotokopii i przejrzenie akt sprawy. Postanowienie z 22 kwietnia 2022 r. zostało mu doręczone 2 maja 2022 r., a następnie po raz drugi 12 maja 2022 r. Nie zaskarżył postanowienia z 22 kwietnia 2022 r. po raz drugi, gdyż uczynił to w terminie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 24 maja 2022 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zaskarżone postanowienie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego (w niniejszej sprawie Kolegium), w którym organ ten podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy środek zaskarżenia – zażalenie jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność środka zaskarżenia nie może wejść w ocenę jego merytorycznej zasadności. Zaskarżone do Sądu postanowienie Kolegium, stwierdzające niedopuszczalność zażalenia ma bowiem charakter czysto procesowy. Innymi słowy nie ma ono charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że środek zaskarżenia nie może zostać rozpoznany.

W niniejszej sprawie właśnie bowiem z uwagi na przyjęcie przez Kolegium, że czynność wniesienia zażalenia nastąpiła przedwcześnie, odstąpiło ono od oceny postanowienia organu pierwszej instancji o sprostowaniu decyzji z 16 listopada 2004 r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Dlatego też ocena merytoryczna postanowienia z 22 kwietnia 2022 r. o sprostowaniu pozostaje poza zakresem kognicji tutejszego Sądu w niniejszym postępowaniu.

Jako podstawę prawną kontrolowanego postanowienia wskazano art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W niniejszej sprawie jako powód stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia Kolegium wskazało na jego wniesienie przez skarżącego przed dniem doręczenia mu postanowienia z 22 kwietnia 2022 r. o sprostowaniu decyzji z 16 listopada 2004 r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi.

Z art. 141 § 1 k.p.a. wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie (§ 2).

Sąd podziela stanowisko, że co do zasady wniesienie środka zaskarżenia (odwołania, zażalenia, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przed dniem doręczenia stronie rozstrzygnięcia, tj. przed wejściem danego rozstrzygnięcia do obrotu prawnego, powoduje niedopuszczalność środka zaskarżenia. Zatem gdy dany środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie, czyli zanim rozstrzygnięcie weszło do obrotu prawnego, organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzenia niedopuszczalności takiego środka zaskarżenia na podstawie art. 134 k.p.a. Wniesienie środka zaskarżenia przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest bowiem niewątpliwie przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. W sytuacji bowiem, gdyby organ odwoławczy rozpoznał środek zaskarżenia wniesiony przed wejściem do obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie dotknięte byłoby kwalifikowaną wadą nieważności, bowiem uchybienie takie stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Powyższe rozważania odnoszą się jednak tylko do sytuacji, gdy środek zaskarżenia (odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) wniesiony jest od rozstrzygnięcia, które nie weszło do obrotu prawnego. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, co zdaniem Sądu, zostało wykazane przez skarżącego i znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że skarżący 2 maja 2022 r. był w organie pierwszej instancji. Zapoznał się wówczas z aktami sprawy i sporządził fotokopie. Skarżący zapoznał się również z treścią postanowienia z 22 kwietnia 2002 r., mimo tego że postanowienie to nie zostało mu jeszcze doręczone za pośrednictwem operatora pocztowego. Z zażalenia wynika, że znana mu była treść postanowienia organu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu przedwczesność środka zaskarżenia należy odnosić nie do daty sformalizowanego doręczenia rozstrzygnięcia danej stronie, lecz do daty wejścia tego rozstrzygnięcia do obrotu prawnego, co następuje zasadniczo z dniem dokonania pierwszego skutecznego doręczenia rozstrzygnięcia którejkolwiek ze stron postępowania. Przepisy dotyczące doręczeń pism (w tym także decyzji i postanowień) stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego środka zaskarżenia od wydanego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przyjmuje się w związku z tym, że nawet jeżeli doręczenie rozstrzygnięcia było wadliwe, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie środka zaskarżenia było przedwczesne (por. wyroki NSA: z 19 maja 2016 r., II GSK 2734/14; z 26 kwietnia 2016 r., I OSK 3095/15, czy z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 3/08).

Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ponadto, w myśl art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa. Z regulacji tych daje się zatem wyprowadzić wniosek, że strona ma prawo co do zasady do merytorycznej kontroli instancyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, zaś przesłanki ograniczające to prawo należy interpretować ściśle.

W judykaturze wskazuje się, że zachowanie sformalizowanego trybu dokonywania doręczeń przewidzianego w przepisach proceduralnych bynajmniej nie jest konieczne, jeśli tylko strona, dla której pismo było przeznaczone, oświadczy, że pismo to otrzymała. Takie oświadczenie strony zastępuje pokwitowanie i uważane jest za dostateczny dowód dotarcia do świadomości strony treści pisma (por. wyrok WSA w Poznaniu z 1 sierpnia 2019 r., II SA/Po 360/19). Brak jest przesłanek uzasadniających "przedwczesność" wniesienia odwołania przez stronę, której decyzji nie doręczono zgodnie z zasadami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jeśli strona z treścią tej decyzji zapoznała się dzięki jej udostępnieniu, np. przez inną stronę, której decyzję doręczono ze skutkiem prawnym. W takim przypadku brak jest podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu przez tę stronę jako "przedwczesnego" wniesienia odwołania od decyzji (por. wyrok NSA z 30 maja 2019 r., II OSK 1320/18).

W piśmiennictwie również zwraca się uwagę, że jeżeli orzeczenie znalazło się w posiadaniu strony, jakkolwiek nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi procedurę doręczeń, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie środka zaskarżenia było przedwczesne (zob. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el 2019). Jeżeli uzewnętrznienie decyzji przez jej publikację spowodowało zapoznanie się przez stronę z treścią decyzji, to "otworzyło" dla strony możliwość jej zaskarżenia. Wejście decyzji do obrotu prawnego jest warunkiem dopuszczalności odwołania, nie zaś jego terminowości. Odwołanie jest niedopuszczalne, m. in. przed wejściem decyzji do obrotu prawnego, zaś odwołanie wniesione po upływie terminu, jest wniesione z uchybieniem terminu (por. B.Adamiak/J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck Warszawa 2003 s. 575).

Ponadto jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 4 grudnia 2003 r. (FPS 10/00, opubl. ONSA 2001/2/56) uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową, a więc możliwość wniesienia odwołania. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę, a następnie wywołuje skutki prawne określone przez przepisy prawa.

Należy mieć na względzie, że data doręczenia decyzji stronie postępowania nie decyduje o wydaniu (istnieniu) tej decyzji, ale rozstrzyga w związku z treścią art. 110 § 1 k.p.a. o momencie związania treścią decyzji organu, który ją wydał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2022 r. sygn. I OSK 2162/21).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że z punktu widzenia możliwości wniesienia środka zaskarżenia z uwagi na wejście aktu do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a. (związanie aktem od chwili jego doręczenia) kluczowe jest, że akt administracyjny znalazł się w posiadaniu strony i mogła się ona zapoznać z jego treścią.

W tym miejscu podkreślić należy, że powyższe odnosi się także do doręczania postanowień i wnoszenia zażaleń. Zgodnie bowiem z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i piśmiennictwie na tle Kodeksu postępowania cywilnego trafnie przyjmuje się, że terminy do wnoszenia środków zaskarżania zaliczane są powszechnie do grupy terminów maksymalnych, co skutkuje tym, że czynność prawna musi być dokonana przed ich upływem pod rygorem nieskuteczności. W tej materii ustawodawca polski przyjął model austriacki (podobnie jak w procedurze administracyjnej). Jeśli strona dowiedziała się o treści postanowienia przed jego oficjalnym doręczeniem i przed takim oficjalnym doręczeniem wniosła od tego postanowienia zażalenie, to takie wniesienie zażalenia jest skuteczne (por. uzasadnienie uchwały SN z 2 grudnia 2003 r., III CZP 90/03, OSNC 2005/2/21; uchwała SN z 5 maja 1988 r., III CZP 29/88, OSNC 1989/10/151 z glosą B. Bladowskiego, OSP 1989/5/114; orzeczenia SN z: 23 sierpnia 1934 r., C I 1071/34, Zb. Urz. 1935, poz. 42; 31 maja 1935 r., C I 2958/34, Zb. Urz. 1935, poz. 467; wyrok NSA z 9 lipca 2019 r., I OSK 1506/19; postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., I OZ 1207/19).

Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania teoretyczne, jak również okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd wskazuje, że dzień doręczenia rozstrzygnięcia stronie przez operatora pocztowego nie może mieć decydującego znaczenia dla oceny skuteczności wniesienia środka zaskarżenia, w sytuacji gdy przed jego dokonaniem strona zapoznała się z jego treścią.

W sytuacji wcześniejszego zapoznania się przez skarżącego z treścią postanowienia Kolegium z 22 kwietnia 2022 r. w siedzibie organu pierwszej instancji, tj. 2 maja 2022 r., skarżący mógł wnieść zażalenie 4 maja 2022 r., mimo że postanowienie to doręczono mu za pośrednictwem operatora pocztowego dopiero 12 maja 2022 r. Późniejsze doręczenie mu tego postanowienia za pośrednictwem operatora pocztowego nie mogło już mieć, błędnie przypisanej temu zdarzeniu przez Kolegium, mocy i doniosłości prawnej oraz nie powinno skutkować stwierdzeniem, że skarżący przedwcześnie wniósł środek zaskarżenia. W istocie bowiem termin dla dokonania tej czynności rozpoczął się wcześniej i został przez skarżącego zachowany. Na tle okoliczności faktycznych sprawy nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Kolegium, formalnie kończące etap badania sprawy w postępowaniu odwoławczym.

Skoro skarżący 2 maja 2022 r., na co wskazuje w skardze, zapoznał się z treścią postanowienia z 22 kwietnia 2022 r., to przyjąć należało, że zażalenie, które wniósł 4 maja 2022 r., wniesione zostało w terminie. Postanowienie to weszło do obrotu prawnego skoro skarżący zapoznał się z jego treścią i mógł sformułować w stosunku do niego zarzuty. Jako nadmiernie formalne należy zatem traktować podejście, które w tych konkretnych okolicznościach pozbawiłoby stronę uprawnienia do złożenia środka zaskarżenia z tego tylko powodu, że wniosła ten środek przed formalnym odebraniem postanowienia. Taka wykładnia art. 134 w związku z art. 141 § 1 i art. 110 w związku z art. 126 k.p.a., jako błędna, narusza zasady ogólne postępowania wyrażone w art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej) oraz art. 9 k.p.a. (zasada informowania stron).

Wskazane wyżej uchybienie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia w oparciu o art. 134 k.p.a. zamknęło bowiem skarżącemu możliwość merytorycznego zweryfikowania przez organ odwoławczy prawidłowości wydanego m.in. względem niego rozstrzygnięcia o sprostowaniu decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1 sentencji wyroku). Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku i uznając zażalenie skarżącego za złożone w terminie rozpozna go merytorycznie.

d.j.