Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2148/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. i G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 154/16 w sprawie ze skargi B.S. i G. S na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016r. sygn. akt II SA/Sz 154/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B.S. i G.S. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...]. G.S. złożył do Starostwa Powiatowego w C. wniosek o wyłączenie z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015r. poz. 520 ze zm.), dalej powoływanej również jako "P.g.k.", dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę W.S.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta C pismem z dnia [...] poinformował o podstawach prawnych przyjmowania, gromadzenia i wyłączania materiałów zasobu, a także o możliwej ocenie przedmiotowej dokumentacji, w zakresie jej przydatności użytkowej.

Ponowny wniosek G.S. o wyłączenie z zasobu przedmiotowej dokumentacji wpłynął do Starostwa Powiatowego w C w dniu [..]. Wnioskodawca do wniosku załączył postanowienie Sądu Rejonowego w M. z dnia [...]. sygn. akt [...] o nabyciu przez H.B. prawa własności przez zasiedzenie części działki nr [...] w obrębie S. oraz postanowienie Sądu Okręgowego w S. z dnia [...]. sygn. akt [...] oddalające wniosek H.B.. Według wnioskodawcy, w związku z powyższymi orzeczeniami sądów, dokumentacja geodety (jako biegłego sądowego) sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania sądowego o zasiedzenie nieruchomości straciła swoją użyteczność.

W odpowiedzi Starosta C. poinformował, że wobec niewpłynięcia dokumentów zatwierdzających podział działki nr [...] w części opisowej ewidencji gruntów i budynków nie były dokonywane zmiany, zarówno dotyczące powierzchni, jak i nr działki. W związku z tym Starosta stwierdził brak podstaw do wyłączenia przedmiotowej dokumentacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Kolejne pismo pełnomocnika G.S., zostało złożone w Starostwie Powiatowym w C. w dniu [...].

Starosta C. w dniu [...]. na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a", wydał postanowienie znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wyłączenia z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu wykonanego przez biegłego sądowego W.S., przyjętego do zasobu w dniu [...]. pod nr [...], powołując się na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli B. i G. małżonkowie S., wnosząc o jego uchylenie w całości, ewentualnie o zmianę i nakazanie Staroście C. wszczęcia stosownego postępowania.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie postanowieniem z dnia [...]. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty C. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wyłączenia z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu sporządzonego przez biegłego sądowego W. S.. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że kwestie dotyczące wyłączania materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego regulują przepisy P.g.k. oraz rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. poz. 1183), dalej powoływanego jako "rozporządzenie". Na procedurę wyłączania materiałów zasobu składają się: powołanie komisji w składzie co najmniej pięcioosobowym, ocena przydatności użytkowej materiałów zasobu przez komisję, zakończona sporządzeniem protokołu i ewentualnym przekazaniem części wyłączonych materiałów zasobu do archiwum państwowego. Przepisy prawa nie przewidują innej procedury skutkującej wyłączeniem czy wycofaniem przyjętych dokumentów z zasobu. Organ wyjaśnił, że procedura wyłączania materiałów zasobu jest czynnością materialno – techniczną, do której nie mają zastosowania przepisy K.p.a. W sprawie wyłączania materiałów z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie wszczyna się i nie prowadzi postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej bądź postanowienia organu administracji publicznej, co odmowę wszczęcia postępowania czyni zasadną.

B. i G. małżonkowie S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie domagając się jego uchylenia w całości, ewentualnie zmianę poprzez nakazanie Staroście C. wszczęcia postępowania w sprawie wyłączenia z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu wykonanego przez biegłego sądowego W.S. przyjętego do zasobu w dniu 19 [...] pod nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili wydane bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i w wyniku błędnego przyjęcia, iż nie posiadają legitymacji do wnioskowania o wszczęcie takiego postępowania ani interesu prawnego w tym zakresie, pomimo iż są współwłaścicielami działki nr [...], a opinia biegłego W.S. była sporządzona na potrzeby toczącego się postępowania przed sądem powszechnym, ale z uwagi na prawomocne oddalenie wniosku H.B. o zasiedzenie, przedmiotowy operat nigdy nie powinien być przyjęty do zasobu geodezyjnego i udostępniany geodetom do dalszych prac na tym terenie w kształcie ustalonym przez geodetę W.S. na potrzeby postępowania sądowego. Zdaniem skarżących operat i jego wyniki stały się zbędne albowiem współwłaściciele nigdy nie wnioskowali o podział czy też zmianę granic swojej działki, a wytyczenie granic działki ze zmianą nr działki nastąpiło na potrzeby postępowania o zasiedzenie. Zdaniem skarżących po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego poprzez oddalenie wniosku H.B. o zasiedzenie wszelkie opinie sporządzane na potrzeby tego postępowania, zgodnie z żądaniem H.B., która proces przegrała, nie mogą zrodzić żadnych skutków prawnych. Operat ten, jako złożony w zasobach, obecnie jest podstawą prac geodezyjnych, podczas gdy nie powinien być w użyciu albowiem narusza prawo własności skarżących. W konsekwencji skarżący stwierdzili, że zaskarżone postanowienie narusza art. 40 ust. 4 P.g.k. poprzez błędne uznanie, iż materiały nie utraciły przydatności użytkowej.

Następnie autorzy skargi podnieśli, że zaskarżone postanowienie spowodowało naruszenie ich prawa własności. Nie są bowiem zainteresowani żadnymi zmianami w substancji działki ani wzruszaniem granic, a geodeta W.S., który sporządzał opinię na potrzeby postępowania sądowego, nie powinien przekazywać operatu do zasobu skoro postępowanie zakończyło się wygraną małżonków S..

Skarżący wnieśli również o przeprowadzenie dowodu z wymienionych w skardze dokumentów na okoliczność wykazania, iż nigdy nie było jakiegokolwiek wniosku o zmianę granic działki, a opinia W.S. dotyczyła sprawy sądowej i z chwilą jej zakończenia nie powinna zrodzić skutków w postaci zmiany granic działki.

W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. i G. małżonków S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia – powołując się na art. 61a § 1 K.p.a. – stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, ponieważ nie ma przepisu prawnego, w oparciu o który można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony. Z uwagi na żądanie wyłączenia z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu wykonanego przez biegłego sądowego W.S., przyjętego do zasobu w dniu [...] pod nr [...], trafnie wskazał organ odwoławczy na art. 40 ust. 4 P.g.k., z którego wynika, że z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyłączane są takie materiały, które utraciły przydatność użytkową. Na mocy delegacji wynikającej z art. 40 ust. 8 P.g.k., wydane zostało rozporządzenia, które określił m.in. tryb wyłączania materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z treści § 27 rozporządzenia wynika, że o tym, jakie materiały zasobu utraciły przydatność decyduje powołana przez organ prowadzący zasób specjalnie utworzona do tego zadania komisja, działająca na podstawie szczegółowo określonej procedury. Powyższe regulacje nie wskazują natomiast, by wyłączenie materiałów z zasobu mogło nastąpić na żądanie strony, która nie zgadza się z treścią takiego materiału (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 września 2014r. sygn. akt III SA/Łd 472/14; postanowienie NSA z dnia 19 czerwca 2013r. sygn. akt I OSK 1202/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W rezultacie Sąd I instancji uznał, że B. i G. małżonkowie S. nie są uprawnieni do żądania wyłączenia określonej dokumentacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stanowiska tego nie może zmienić okoliczność, że operat geodezyjny, w ocenie skarżących, utracił przydatność z uwagi na zakończenie procesu sądowego, bowiem okoliczność ta nie jest przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji istotne jest jedynie to, że brak jest podstaw prawnych do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 1 K.p.a., w sprawie wyłączenia kwestionowanych materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i do uruchomienia stosownej w tym zakresie procedury, a tym samym nie może toczyć się we wskazanym przedmiocie postępowanie administracyjne. Tym samym organy administracji obu instancji prawidłowo uznały, że wystąpiła podstawa do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 K.p.a.

Odnosząc się do wniosku skarżących o dopuszczenie dowodów, który nie został uwzględniony wyjaśniono, że – co do zasady – nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, ponieważ kontrola legalności oparta jest o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt. Wyjątek stanowi sytuacja uregulowana w art. 106 § 3 P.p.s.a., który uprawnia sąd administracyjny do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego, ale jedynie z dokumentów i jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. W przekonaniu Sądu I instancji taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie, bowiem przedmiotem postępowania jest jedynie kwestią tego, czy wystąpiły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania. Dlatego też bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje wniosek skarżących o dopuszczenie w sprawie dowodów na okoliczność wykazania, iż nigdy nie było jakiegokolwiek wniosku o zmianę granic działki nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli B. i G. małżonkowie S.. W jej motywach podnieśli, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i wskutek błędnego przyjęcia, iż skarżący kasacyjnie nie posiadają legitymacji do wnioskowania o wszczęcie takiego postępowania ani interesu prawnego w tym zakresie. Tymczasem interes prawny małżonków uzasadniony jest tym, iż są oni współwłaścicielami działki nr [...], co odzwierciedla aktualny wpis w księdze wieczystej oraz wypis i wyrys z ewidencji gruntów wraz z mapką ujęty w zbiorze dokumentów tejże księgi. Skarżący kasacyjnie wyjaśnili, że opinia biegłego W. S. była sporządzona na potrzeby toczącego się postępowania przed sądem powszechnym jako projekt podziału działki, ale z uwagi na prawomocne oddalenie wniosku H.B. przeciwko małżonkom S. operat ten nigdy nie powinien być przyjęty do zasobu geodezyjnego i udostępniany geodetom do dalszych prac na tym terenie w kształcie ustalonym przez geodetę W.S. albowiem sporządzony został tylko i wyłącznie na potrzeby postępowania sądowego. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że operat tej działki sporządzony przez W.S. oraz operat, którego wynikiem jest mapa działki, która znajduje się w zbiorze dokumentów księgi wieczystej tej działki różnią się w sposób niekorzystny dla skarżących. Podnieśli, iż operat sporządzony przez W.S. i jego wynik stały się zbędne albowiem współwłaściciele nigdy nie wnioskowali o podział czy też zmianę granic swojej działki, a wytyczenie granic działki ze zmianą nr działki nastąpiło na potrzeby postępowania o zasiedzenie. Nie może zatem być podstawą przyjęcia przebiegu granicy i powierzchni działki małżonków S. projekt podziału sporządzony na potrzeby sprawy o zasiedzenie, a wprowadzony do zasobu geodezyjnego nie wiadomo w jakim celu, skoro stan prawny odpowiada faktycznemu i jest ujawniony w księdze wieczystej. W tym miejscu autorzy skargi kasacyjnej podkreślili, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych, a należą do nich zmiany granic i powierzchni działek poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów, gdyż ewidencja jest tylko rejestrem publicznym obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej.

Następnie skarżący kasacyjnie podnieśli zarzut wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa materialnego – art. 40 ust. 4 P.g.k., poprzez błędne uznanie, iż materiały nie utraciły przydatności użytkowej. Wyjaśnili, że w sprawie nie chodzi o spór co do zastosowania bądź nie K.p.a., ale o to aby opinia ta jako odmienna od opinii geodezyjnej geodety Z. nie funkcjonowała w zasobach, albowiem prowadzi to do zmiany granic i zmiany kształtu wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów ingerując przez to w prawo własności skarżących.

Nadto autorzy skargi kasacyjnej stwierdzili, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem ich prawa własności. Wyjaśnili, iż jako właściciele działki nie są zainteresowani żadnymi zmianami w substancji działki ani wzruszaniem granic, a geodeta W.S., który sporządzał opinię na potrzeby postępowania sądowego, nie powinien przekazywać operatu do zasobu skoro postępowanie o zasiedzenie zakończyło się wygraną małżonków S.. Skarżący kasacyjnie nadmienili jednocześnie, że dla przeprowadzenia kolejnych pomiarów udostępniany jest operat biegłego S. a nie operat geodezyjny biegłego Z., który był podstawą wypisu i wyrysu przy sprzedaży i na podstawie którego granice działki są ujawnione w księdze wieczystej.

Dodatkowo autorzy skargi kasacyjnej wnieśli o przeprowadzenie dowodu z opinii uzupełniającej geodety do sprawy sygn. akt [...], zawiadomienia o czynnościach wznowienia punktów granicznych i przyjęcia granic do podziału, załącznika do opinii [...], zdjęcia – widoku działki, załącznika do granic działki nr [...] oraz granic wynikających z wniosku o zasiedzenie, odpisu z księgi wieczystej, postanowienia Sądu Okręgowego w S. [...] z dnia [...]., opinii z zakresu geodezji i kartografii sporządzonej do sprawy sygn. akt [...], postanowienia o zasiedzeniu, postanowienia o oddaleniu wniosku o zasiedzenie – na okoliczność wykazania, iż nigdy nie było jakiegokolwiek wniosku o zmianę granic działki a opinia W.S. dotyczyła sprawy sądowej i z chwilą jej zakończenia nie powinna zrodzić skutków w postaci zmiany granic działki.

W końcowej części skargi kasacyjnej jej autorzy podkreślili, że Starosta C. przyjął dokumentację do zasobu w okresie gdy trwał proces sądowy, jednakże z uwagi na zakończenie procesu sądowego dokumentacja ta utraciła przydatność i nie może być tak, aby nie została ona wyłączona, a na jej podstawie zmieniono aktualny wypis i wyrys działki, stanowiącej własność małżonków S..

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że pierwszy z zarzutów skargi (ujęty w pkt 1) opiewa w rzeczywistości na błąd w ustaleniach faktycznych, a zatem odnosi się do uchybienia, które w świetle art. 174 P.p.s.a. w ogóle nie może stanowić podstawy kasacyjnej. Nawet gdyby próbować ów zarzut zakwalifikować jako odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania, to i tak – w ocenie organu – brak jest wskazania naruszonego przepisu proceduralnego i uprawdopodobnieniu istnienia wpływu tego naruszenia na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Drugi z zarzutów dotyczący naruszenia prawa materialnego ze wskazaniem konkretnego przepisu nie został – zdaniem organu – prawidłowo sformułowany i uzasadniony, a ponadto jest zarzutem chybionym, albowiem całkowicie abstrahuje od realiów sprawy, której zaskarżony wyrok dotyczy. Jak wyjaśnił organ zaskarżone do sądu administracyjnego orzeczenie odnosiło się do kwestii czysto formalnych, związanych z niemożnością rozpatrzenia żądania skarżących w drodze postępowania administracyjnego. Nie rozstrzygało natomiast o zasadności merytorycznej tego żądania. Żadnych rozstrzygnięć w tej mierze ani ocen prawnych nie snuł również w kwestionowanym wyroku Sąd I instancji. Zdaniem organu skoro art. 40 ust. 4 P.g.k. w ogóle nie znajdował i nie znalazł zastosowania w rozpatrywanej sprawie, to nie może być mowy o jego błędnej wykładni. Ponadto dyskusyjnym jest, czy "błędne uznanie, iż materiały nie utraciły przydatności użytkowej" może być w ogóle kwalifikowane jako jedna z form naruszenia prawa materialnego albowiem zarzut błędu w tym przypadku odnosi się właściwie do nieprawidłowego ustalenia okoliczności faktycznej a nie do nieprawidłowości w subsumcji ani też do niewłaściwego rozumienia normy prawnej.

Nadto w ocenie organu nie zasługują na uwzględnienie dodatkowe wnioski zawarte w skardze kasacyjnej. Z uwagi na treść art. 106 § 3 w zw. z art. 183 § 1 P.p.s.a. co do samej zasady nie jest możliwe przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego przed sądem kasacyjnym. Nawet gdyby jednak możliwość taką dopuścić, to i tak dokumenty wymienione we wniosku dowodowym nie odnoszą się do istoty sprawy, a tym bardziej nie mogą przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które w przedmiotowej sprawie nie występują.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej w istocie postawione zostały dwa zarzuty. Pierwszym jest zarzut braku wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i błędnego przyjęcia, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego, a w następstwie tego nie mają legitymacji do wnioskowania o wszczęcie postępowania w przedmiocie wyłączenia określonej dokumentacji z zasobu geodezyjnego. Drugim zaś naruszenia prawa materialnego – art. 40 ust. 4 P.g.k. poprzez błędne uznanie, iż materiały przyjęte do zasobu geodezyjnego w związku z prowadzonym postępowaniem o zasiedzenie nie utraciły przydatności użytkowej.

Nie ulega wątpliwości, iż pierwszy z postawionych zarzutów kasacyjnych – poprzez brak wskazania przepisów prawa, których naruszenia dopuścił się Sąd I instancji – jest wadliwie skonstruowany. Uniemożliwia to kontrolę zaskarżonego wyroku, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa wadliwość zarzutu czyni go bezzasadnym.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 ust. 4 P.g.k. wypada wskazać, iż nie został on powiązany z żadnym przepisem wynikowym stosowanym przez Sąd I instancji. Ponadto naruszenie art. 40 ust. 4 P.g.k. traktowane jest przez skarżących kasacyjnie jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Tak sformułowany zarzut jest oczywiście błędny gdyż ww. przepis P.g.k. nie jest przepisem prawa materialnego lecz przepisem postępowania. Nie określa on bowiem praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego lecz służy przeprowadzeniu postępowania w zakresie wyłączenia z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów, które utraciły przydatność użytkową. Przepisami prawa procesowego są wszak normy instrumentalne, a także normy wskazujące drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r. sygn. akt II OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006r. sygn. akt II FSK 523/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy w następstwie uznania, iż postawiony zarzut dotyczy naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, iż przepis art. 40 ust.4 P.g.k. stanowi, że z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyłączane są takie materiały, które utraciły przydatność użytkową. Natomiast o tym jakie materiały utraciły taką przydatność decyduje komisja powołana przez organ prowadzący zasób. Szczegółowa procedura działania tejże komisji została określona w § 27 rozporządzenia stanowiącym, iż komisja w składzie co najmniej trzyosobowym, nie rzadziej niż raz w roku, przeprowadza ocenę przydatności użytkowej materiałów zasobu, a klauzula wyrażająca akceptację ustaleń komisji, zamieszczona na protokole i podpisana przez osobę reprezentującą organ prowadzący zasób, stanowi podstawę do wyłączenia materiałów z zasobu z dniem podpisania tej klauzuli oraz zamieszczenia na tym materiale lub dołączenia do niego stosownej klauzuli. Prawidłowy jest zatem wniosek Sądu I instancji, iż wyłączenie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie odbywa się toku postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. lecz w drodze czynności materialno – technicznej. Skoro brak jest przepisu określającego prawo strony do żądania takiego wyłączenia, to tym samym skarżący nie są uprawnieni do żądania takiego wyłączenia (vide: postanowienie NSA z dnia 19 czerwca 2013r. sygn. akt I OSK 1202/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 933/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 1174/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z procesowego punktu widzenia, brak regulacji, w oparciu o którą można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony, stanowi dostateczne uzasadnienie dla odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. Tym samym – wbrew zarzutowi naruszenia art. 40 ust. 4 P.g.k. – wypada zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, co oznacza, iż organy administracji zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o wyłączenie z zasobu dokumentacji sporządzonej przez geodetę W.S..

Brak możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wyłączenia z zasobu geodezyjnego i kartograficznego złożonej dokumentacji geodezyjnej i specyficzny tryb dokonania takiego wyłączenia, uregulowany § 27 rozporządzenia, nie pozwalał Sądowi I instancji odnieść się do kwestii przydatności użytkowej dokumentacji sporządzonej przez geodetę W.S.. Powyższe zaniechanie Sądu I instancji należycie motywowane jest procesowym charakterem kontrolowanego rozstrzygnięcia. Tym samym nie jest oparty na prawdzie zarzut kasacyjny, błędnego uznania przez Sąd wojewódzki, iż materiały złożone do zasobu, w związku ze sprawą o zasiedzenie, nie utraciły przydatności użytkowej.

Odnosząc się z kolei do wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej wypada wskazać, iż Naczelnym Sądem Administracyjnym może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a.). W realiach niniejszej sprawy – wobec procesowego charakteru postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego – nie zachodzą jednak jakiekolwiek wątpliwości, które usprawiedliwiałyby konieczność przeprowadzenia dowodów uzupełniających.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż skarżący zrzekli się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.