Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1570/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151 § 1 pkt. 1, art. 151 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skarg A. K. i [...] spółka komandytowa w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r.; znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] spółka komandytowa w [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB), po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] odmawiającej uchylenia (po wznowieniu postępowania) ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. k. pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego na działkach nr [...] obręb 44 [...], uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w całości oraz stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. wydana została z naruszeniem prawa, jednakże nie uchylił jej z uwagi, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, powołując się na art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej K.p.a.

W niniejszej sprawie Wojewoda [...] działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Organ uznał, iż skarżąca A. K. istotnie była stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na działkach nr [...] obręb 44 [...] oraz powinna była brać udział w tym postępowaniu jako współwłaścicielka działki nr 380 pozostającej w obszarze odziaływania przedmiotowej inwestycji. Organ uznał jednakże, iż brak udziału A. K. w postępowaniu był przez nią zawiniony. W ocenie organu A. . miała obowiązek wynikający z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o księgach wieczystych i art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zgłoszenia danych jej dotyczących do odpowiednich rejestrów. Skoro zaś wnioskodawczyni nie zgłosiła zmiany danych, jak również nie powiadomiła organów architektoniczno – budowlanych, ze adresat korespondencji, jej mąż A. K. nie żyje, oznaczało to, ze strona nie brała udziału w postępowaniu ze swej winy.

Powyższe w ocenie organu oznaczało jednocześnie, iż nie wystąpiła w sprawie przesłanka wznowieniowa, a zatem organ miał prawo odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej stosownie do treści art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a..

W wyniku odwołania A. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję wymienioną na wstępie.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, iż skarżąca nie brała udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę z własnej winy.

Organ uznał, iż skarżąca złożyła podanie o wznowienie postępowania z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a.. Skarżąca wskazała bowiem, iż o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. o pozwoleniu na budowę i dowiedziała się w dniu [...] listopada 2011 r. z tablicy informacyjnej umieszczonej na budowie. Wniosek o wznowienie złożyła natomiast w dniu [...] grudnia 2011 r.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca wykazała ponadto brak winy po jej stronie w zakresie niemożności uczestniczenia w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Nie została bowiem ona zawiadomiona o toczącym się postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Organ ten wskazał też, iż z żadnego przepisu nie wynika wprost, ze decyzje w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wysyła się na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Ponadto , jak zauważył organ z wpisem do rejestru gruntów i budynków nie wiąże się żadne domniemanie zgodności tego wpisu z prawem i wpis taki nie przesądza o tytule prawnym.

Tym samym GINB uznał, iż spełniona została przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. a zatem organ mógł przystąpić do oceny merytorycznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie organ wskazał na treść art. 146 § 2 K.p.a. Mając na uwadze powyższy przepis organ odwoławczy wskazał, iż wada określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie miała wpływu na treść i prawidłowość decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Decyzja powyższa spełnia bowiem wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ podkreślił też, że A. K. nie podnosiła żadnych zarzutów merytorycznych dotyczących decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. o pozwoleniu na budowę.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. zostały wniesione dwie skargi – jedna przez A. K. a druga przez [...]sp. k.

A. K. zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. art. 15 w zw. z art. 146 § 2, art. 149 § 2 i art. 151 § 2 K.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie wznowienia postępowania, polegające na orzeczeniu przez organ odwoławczy co do istoty sprawy na innej podstawie prawnej niż organ I instancji, a ponadto w zakresie nieobjętym przedmiotem rozpoznania i orzekania przez Wojewodę [...];

2. art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 146 § 2 i art. 151 § 2 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez pominięcie zamieszczenia w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. wskazanie jedynie podstawy proceduralnej rozstrzygnięcia reformatoryjnego, bez jednoczesnego wskazania materialnoprawnej podstawy wydanej decyzji oraz bez wyjaśnienia w motywach zaskarżonej decyzji, na jakich przesłankach faktycznych i prawnych organ odwoławczy uznał, że uchylenie kontrolowanej nadzorczo decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwe z uwagi na rzekomo stwierdzoną okoliczność, iż w wyniku wznowienia postępowania miałaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej;

3. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 127 § 3, art. 146 § 2, art. 149 § 2 i art.151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez zaniechanie przeprowadzenia ponownego, wszechstronnego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania istoty sprawy w ramach wznowionego postępowania.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi rozwijając pierwszy zarzut skarżąca podniosła, że organ I instancji przed wydaniem swojej decyzji w trybie nadzorczym ograniczył się wyłącznie do zbadania, czy wystąpiła wskazana przez nią przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Po negatywnym zweryfikowaniu tej okoliczności (uznaniu, że z własnej winy nie brała ona udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę), organ I instancji orzekł o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Tymczasem organ odwoławczy - odmiennie niż organ I instancji - pozytywnie weryfikując wskazywaną przez nią przesłankę wznowieniową, przystąpił do oceny wpływu ziszczonej przesłanki wznowienia na wynik sprawy. Tym samym przedmiot postępowania wyjaśniającego i orzekania organu odwoławczego obejmował zagadnienia prawne w ogóle nie rozważane przez organ I instancji we wcześniejszej decyzji. Zmianie ulegała też podstawa prawna decyzji organów obu instancji. Wskazała, że w ten sposób doszło do orzekania w przedmiocie, który nie był objęty przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, co pozbawiło ją prawa do rozpatrzenia tożsamej przedmiotowo sprawy przez organy dwóch instancji. Zaskarżone orzeczenie stało się w zasadzie jedynym w ogóle poruszającym kwestię wpływu stwierdzonej przesłanki wznowienia na decyzję zapadłą w postępowaniu objętym wznowieniem.

Dalej, rozwijając drugi zarzut, skarżąca podniosła, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję i orzekając w niej reformatoryjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. bezprawnie odstąpił od należytego rozważenia i wskazania prawnych i faktycznych przesłanek takiej decyzji. Zauważyła, że powołana w decyzji podstawa rozstrzygnięcia reformatoryjnego ma charakter wyłącznie kompetencyjny. Organ odwoławczy bezprawnie zaniechał jednoczesnego wskazania materialnoprawnej podstawy wydanej decyzji oraz odstąpił od wyjaśnienia w motywach zaskarżonej decyzji, na jakich przesłankach faktycznych i prawnych uznał, że uchylenie kontrolowanej nadzorczo decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwe z uwagi na rzekomo stwierdzoną okoliczność, że w wyniku wznowienia postępowania miałaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Stwierdziła, że powyższe uchybienia uniemożliwiają prześledzenie przesłanek rozumowania organu odwoławczego i uniemożliwiają jej kontrolę prawidłowości zajętego przez organ stanowiska.

Precyzując trzeci zarzut przez siebie podniesiony, skarżąca wskazała, że w związku z wydanym w niniejszej sprawie postanowieniem o wznowieniu postępowania na jej wniosek zadaniem organów obu instancji było zbadanie ziszczenia się wskazanej przez nią przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i jej wpływu na wynik sprawy, stosownie do regulacji art. 149 § 2 K.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dalej skarżąca zauważyła, że GINB nie przeprowadził należycie czynności wyjaśniających, które miały pozwolić na ustalenie, czy pomimo opisanej wyżej wadliwości z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (lub po jej wyeliminowaniu), zapadłaby co do zasady tożsama decyzja o pozwoleniu na budowę, co zgodnie z zastosowanym w zaskarżonej decyzji art. 146 § 2 K.p.a. wykluczałoby uchylenie decyzji weryfikowanej nadzorczo.

Z kolei w skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniesionej przez [...] sp. k., spółka ta zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący w całości materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie zupełnie dowolnej oceny, iż A. K. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym powołaną już wyżej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...];

2. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że A. K. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. mimo, że jako następca prawny A. K. (zmarłego w dniu [...] marca 2001 r.) posiadała wiedzę o toczącym się w tej sprawie postępowaniu, a także posiadała wiedzę o przysługującym jej (oraz jej synowi A. K.) następstwie prawnym po zmarłym mężu A. K. a w konsekwencji naruszenie

3. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Wskazując na powyższe podstawy skargi, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. w całości i zasądzenie od niego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na obie skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie. W odpowiedzi na skargę A. K. odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 15 K.p.a., organ stwierdził, że wprawdzie sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrywaną przez organ I instancji pod względem elementów podmiotowych oraz przedmiotowych, to jednak konieczności zachowania tożsamości sprawy w każdym jej elemencie nie można ujmować bezwzględnie. Powołując się na literaturę (J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji..., s. 56; tenże, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 193) wskazał, że zupełna identyczność sprawy nie może stanowić warunku koniecznego do przeprowadzenia działań organu II instancji. Dodał, że w niniejszej sprawie orzekł w granicach w jakich orzekał Wojewoda [...], z tym, że w przeciwieństwie do organu wojewódzkiego uznał, iż w analizowanym przypadku spełniona została przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu obie skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek skarga [...] sp. k. z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Wskazać należy, iż Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując określone prawem środki, co wynika z brzmienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a..". Dotyczy ona form tej działalności określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a.., jak też następuje ona w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 P.p.s.a..). Kryterium dokonywanej przez sąd oceny administracyjnych rozstrzygnięć stanowi ich zgodność z prawem (art. 1 § 2 wymienionej ustawy ustrojowej).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego: 1) uchylająca decyzję Wojewody [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmawiającą w postępowaniu wznowionym, uchylenia decyzji tegoż Wojewody z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz 2) stwierdzająca, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nieuchylająca jej z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Podstawowy zarzut skargi A. K. dotyczył rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym toczącym się w wyniku wznowienia postępowania. Skarżąca kwestionowała prawidłowość decyzji organu odwoławczego, gdyż – jak wskazała – orzekał on co do istoty sprawy na innej podstawie prawnej niż organ I instancji, a ponadto w zakresie nieobjętym przedmiotem rozpoznania i orzekania Wojewody [...]. Niewątpliwe zarzut powyższy jest zasadny.

Wyjaśnić należy, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy (a zatem tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym). Organ odwoławczy jest związany zakresem sprawy przedmiotowo i podmiotowo ukształtowanym przez organ I instancji. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się więc tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ ten obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania. Tym samym organ odwoławczy nie jest uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania (podmiotowo lub przedmiotowo) w sposób odmienny niż uczynił to organ I instancji. Przeciwnie jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej która zawisła przed organem I instancji i była przedmiotem jego rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W niniejszej sprawie organ I instancji orzekał na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Przepis powyższy stanowi podstawę prawną decyzji wznowieniowej w przypadku, gdy w toku postępowania ustalono, że w sprawie żadna przesłanka z art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b nie miała miejsca, a tym samym nie było podstaw do ponownej merytorycznej oceny sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

Wznowienie postępowania administracyjnego składa się z kilku etapów, przy czym pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego, następny zaś, mający miejsce po wydaniu postanowienia o wznowieniu, dotyczy badania w pierwszej kolejności rzeczywistego istnienia przyczyny wznowienia. Przepisy postępowania administracyjnego (art. 145-152 K.p.a.) w sposób wyraźny wyodrębniają wskazane etapy omawianego postępowania. Na każdym etapie organ ustala i rozważa właściwe dla tego etapu okoliczności sprawy oraz stosuje odpowiednie na tym etapie podstawy prawne rozstrzygnięć. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania. Gdy organ ustali nieistnienie (nieprawdziwość) badanej przyczyny wznowienia, to chociażby dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej, wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Zatem zakres sprawy na tym etapie ogranicza się jedynie do ustalenia czy przesłanka wznowieniowa potwierdziła się czy też nie. Taki też był przedmiot decyzji organu I instancji. Organ I instancji uznał, iż skarżąca A. K. nie brała wprawdzie udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, nastąpiło to jednakże z jej winy. Uznanie przez organ I instancji , iż nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. miało ten skutek , iż organ ten nie rozważał i nie oceniał prawidłowości merytorycznej decyzji co do której wznowiono postępowanie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, nie podzielił stanowiska organu I instancji , iż przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie wystąpiła. Organ uznał, iż niewątpliwie A. K. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Stanowisko to podziela również Sąd w niniejszej sprawie. Istotnie skarżąca A. K. nie brała udziału w postępowaniu, nie była też o nim zawiadomiona. Pisma w toku sprawy o pozwolenie na budowę kierowane były do A. K., i skarżąca mogła przypuszczać, że są one kierowane do jej syna, również A. K..

Zatem zasadnie organ odwoławczy uznał, iż w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a..

Skoro jednak organ odwoławczy stwierdził, że wskazywana przez skarżącą A. K. przesłanka wznowienia ziściła się i zachodziły podstawy do badania wpływu tej przesłanki na treść weryfikowanej nadzorczo decyzji, to organ II instancji nie był uprawniony do oceny tych dalszych zagadnień na etapie postępowania odwoławczego. Sprawa nie była bowiem badana w tak zakreślonym całokształcie przez organ I instancji, organ odwoławczy nie mógł wychodzić poza ten zakres. Organ powinien był uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. .

Należy przyznać rację skarżącej, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, strony mają prawo oczekiwać dwukrotnego rozpoznania tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej przez organy obu instancji. Skoro organ odwoławczy stwierdził, że wskazywana przez skarżącą przesłanka wznowienia ziściła się i zachodziły podstawy do badania wpływu tej przesłanki na treść weryfikowanej nadzorczo decyzji, to GINB nie był uprawniony do oceny tych dalszych zagadnień na etapie postępowania odwoławczego. Skoro bowiem sprawa ta nie była badana w tak zakreślonym całokształcie przez organ I instancji, organ odwoławczy nie mógł wychodzić poza ten zakres. W ten sposób bowiem doszło do orzekania w przedmiocie, który nie był objęty przedmiotem rozpoznania organu I instancji, co pozbawiło skarżącą prawa do rozpatrzenia tożsamej przedmiotowo sprawy przez organy dwóch instancji. Zaskarżone orzeczenie stało się w zasadzie jedynym w ogóle poruszającym kwestię wpływu stwierdzonej przesłanki wznowienia na decyzję zapadłą w postępowaniu objętym wznowieniem.

Ponadto skarżąca słusznie wskazała, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję i orzekając w niej reformatoryjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. odstąpił od należytego wskazania prawnych i faktycznych przesłanek takiej decyzji. Organ odwoławczy nie wyjaśnił w motywach zaskarżonej decyzji, na jakich przesłankach faktycznych i prawnych uznał, że uchylenie kontrolowanej nadzorczo decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwe z uwagi na stwierdzoną okoliczność, że w wyniku wznowienia postępowania miałaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Powyższe uchybienia uniemożliwiają prześledzenie przesłanek rozumowania organu odwoławczego oraz kontrolę prawidłowości zajętego przez organ stanowiska.

Należy zwrócić uwagę, że stwierdzenie niemożności uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na stwierdzenie przesłanki negatywnej z art. 146 § 2 K.p.a. nie oznacza, że organ był zwolniony z obowiązku przeprowadzenia wnikliwego postępowania administracyjnego z zachowaniem obowiązku pełnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, wyrażonego m.in. w art. 7 i art. 77 K.p.a., a także prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (por. powoływany już art. 149 § 2 K.p.a.). W wyniku wznowienia musi więc przede wszystkim dojść do ponownego rozpoznania sprawy, która była uprzednio zakończona decyzją ostateczną tak, aby możliwym było m.in. ustalenie tożsamości treści rozstrzygnięcia.

Przy ponownym orzekaniu organ uwzględni wyżej wskazane kwestie. Mając na uwadze wytyczne zawarte w niniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ podejmie rozstrzygnięcie w sprawie. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu, a następnie podjąć rozstrzygnięcie i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. Przedstawiona ocena prawna WSA jest wiążąca stosownie do treści art. 153 P.p.s.a..

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.. oraz 135 P.p.s.a.. orzekł jak w punkcie I wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono zgodnie z dyspozycją art. 152 P.p.s.a.., natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a..