Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2320/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 110/16 w sprawie ze skargi M. K. i D. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we [...] z dnia 11 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 110/16 oddalił skargę M. K. i D. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. - dalej jako "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania D. W. i M. K. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...], odmawiającą "aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków".

W uzasadnieniu wskazał, że M. K. wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. wystąpiła do Burmistrza [...] o "wszczęcie z urzędu postępowania rozgraniczającego działki nr [...] położonej w mieście [...] obręb [...]". Burmistrz [...] postanowieniem z dnia [...] września 2013r. nr [...] wszczął "postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości gruntowej opisanej działką nr [...] obręb Centrum położonej w D. przy ul. [...], będącej w użytkowaniu wieczystym w udziale 1/2 Pani M. K. oraz w udziale 1/2 Pana D. W. z nieruchomościami gruntowymi opisanymi działką [...] obręb [...] (...) oraz działkami [...] i [...] obręb [...]".

Po przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] orzekł o "rozgraniczeniu nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] obręb [...] (...) z nieruchomościami oznaczonymi w operacie ewidencyjnym jako działki nr [...] oraz nr [...]". Wskazał, że granica pomiędzy działką nr [...] oraz działkami nr [...] oraz [...] przebiega zgodnie z opisem granic i szkicem granicznym wykazanymi w protokole z dnia [...] października 2013 r., sporządzonym przez geodetę uprawnionego.

Decyzją z tej samej daty nr [...] Burmistrz [...] "umorzył postępowanie dotyczące rozgraniczenia działki nr [...] obręb Centrum (...) z działką nr [...] obręb Centrum i przekazał z urzędu do rozpatrzenia przez Sąd", zgodnie z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 - dalej jako "Prawo geodezyjne"). W uzasadnieniu wskazał m.in., że "w trakcie czynności ustalania granic na gruncie geodeta uprawniony ustalił przebieg granicy pomiędzy działką [...] a działkami [...] i [...]. Natomiast granica działki [...] z działką [...] nie została ustalona bowiem każda ze stron pozostała przy swoim stanowisku, tzn. pan A. K. oraz pan D. W. uważają, że granica działki przebiega wzdłuż istniejącego ogrodzenia (...), następnie załamuje się w kierunku budynku mieszkalnego i przebiega wewnętrzną krawędzią muru oporowego (...). Natomiast przedstawiciel Gminy Miejskiej [...] uważa, że granica (...) biegnie zewnętrzną krawędzią muru oporowego (...)". Wobec niemożności zawarcia ugody przed uprawnionym geodetą Burmistrz [...] umorzył postępowanie i przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia przez sąd powszechny.

W wyniku rozpatrzenia odwołania D. W. i M.K. od decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że wyjaśnienie zakresu wniosku miało w przedmiotowej sprawie wyjątkowe znaczenie, albowiem jeżeli wniosek strony nie dotyczył rozgraniczenia nieruchomości, a jedynie zmiany (aktualizacji) w ewidencji gruntów i budynków miasta [...] przebiegu granic między działkami [...],[...] i [...] obręb [...] w [...], to zgodnie z art. 22 ustawy Prawo geodezyjne należało prowadzić postępowanie dotyczące aktualizacji operatu ewidencyjnego przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Wskazało przy tym, że organem właściwym w tych sprawach jest Starosta.

M. K. pismem z dnia [...] maja 2014 r. wyjaśniła, że jej wniosek stanowił i stanowi nadal wyłącznie "kontynuację działań (...) zakresie wykonania czynności naprawczych w celu doprowadzenia danych ewidencyjnych nieruchomości do stanu zgodnego ze stanem faktycznym. Wniosek o uruchomienie postępowania naprawczego przez Starostę dotyczył aktualizacji błędnych danych ewidencyjnych działki nr [...], figurujących w państwowych zasobach geodezyjnych." Wskazała ponadto, że w żadnym zakresie wniosek nie dotyczył kwestionowania położenia linii granicznych na gruncie ani też ustalenia w terenie zasięgu prawa przysługującego jej wobec działki nr [...]. Pismo podpisał również D. W.

Burmistrz [...] zawiadomieniem z dnia [...] maja 2014 r., działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał Staroście [...] wniosek M. K. z dnia [...] lipca 2013 r. w celu rozpoznania sprawy zgodnie z właściwością.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] odmówił wprowadzenia aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie powierzchni działki numer [...], położonej w [...] obręb [...].

D. W. oraz M. K. złożyli od powyższej decyzji odwołanie w terminie ustawowym.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na brak pełnego doprecyzowania wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. Zdaniem organu odwoławczego zarówno z ww. wniosku jak i z pisma z dnia [...] maja 2014 r. nie sposób wywnioskować o jakie zmiany w operacie ewidencyjnym wnosiła strona, tj. o aktualizację jakich błędnych danych ewidencyjnych wnosi. Nie została również wyjaśniona kwestia powoływanej przez strony decyzji z dnia [...] grudnia 1984 r. – a mianowicie czy kwestionują jej zapisy.

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Starosta [...] wezwał M. K. i D. W. do sprecyzowania wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie D. W. i M. K. wskazali, że ich wniosek nie może być rozumiany inaczej niż dotyczący wyłącznie kwestii zdefiniowanej przez organ ewidencyjny w wezwaniu jako aktualizacja operatu ewidencji gruntów poprzez sprostowanie błędnych wpisów mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) omyłek. Ponadto stwierdzili, że wyłącznym celem ich interwencji jest doprowadzenie do stanu prawidłowości, tj. stanu ich zgodności ze stanem faktycznym granic dotychczasowego użytkowania opisanym w opinii z dnia [...] października 2013 r. sporządzonej przez biegłego geodetę mgr inż. K. K. Podnieśli, że jeśli wskutek dokonanej aktualizacji wystąpiłaby konieczność przeprowadzenia także innych czynności wynikających z prawa, zawierających w sobie także "zmianę przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] wykazanych w ewidencji gruntów", to także oczywistym jest zrealizowanie obowiązków tego rodzaju. Jednocześnie ponownie wskazali na "nie rozpoznaną przez organ ewidencyjny (...) merytoryczną treść opisującą szczegółowo istotę sprawy", zawartą m.in. w szkicu granicznym wskazującym prawidłową, tj. zgodną ze stanem rzeczywistym, lokalizację granicy z działką nr [...] oznaczoną punktami 'a' i 'b' - a nie figurującymi w operacie odpowiednio punktami [...] i [...]" oraz "oczywistą błędność figurujących w aktualnym operacie dotychczasowych współrzędnych prostokątnych punktów granicznych".

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. pełnomocnik M. K. wyjaśnił, że istota prowadzonego postępowania została zawarta w piśmie z dnia [...] lipca 2015r. Podniósł, że "sformułowany w wezwaniu wielowariantowy zakres rzeczowy oczekiwanego od nas doprecyzowania istoty naszego wniosku, z oczywistych względów jest zestawem rozwiązań logicznie wewnętrznie sprzecznych"; "bezprzedmiotowym byłoby żądanie przez nas dokonania samej "zmiany powierzchni" działki, skoro te dane (...) stanowią samoistną pochodną zaewidencjonowanych współrzędnych prostokątnych płaskich punktów granicznych"; "wniosek nasz sformułowany jako aktualizacji błędnych danych ewidencyjnych działki nr [...] (...) nie może być rozumiany inaczej niż dotyczący wyłącznie kwestii zdefiniowanej przez organ ewidencyjny w wezwaniu jako aktualizacja operatu ewidencji gruntów poprzez sprostowanie błędnych wpisów mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) omyłek"; "wyłącznym celem naszej interwencji jest doprowadzenie do stanu prawidłowości, tj. stanu ich zgodności ze stanem faktycznym granic dotychczasowego użytkowania".

W dniu [...] sierpnia 2015 r. pełnomocnik przedłożył do akt sprawy kopię szkicu polowego z dnia [...] października 2013r. (Ks. rob. [...])., sporządzonego przez geodetę uprawnionego, wraz z naniesionymi przez siebie uwagami dotyczącymi punktów granicznych działki ewidencyjnej nr [...].

Następnie Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] orzekł o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na:

- zmianie współrzędnych punktu granicznego numer [...] działki numer [...] położonej w [...] obręb [...],

- zmianie współrzędnych punktu granicznego numer [...] działki numer [...] położonej w [...] obręb [...],

- zmianie przebiegu granic działki ewidencyjnej numer [...] położonej w [...] obręb [...] na odcinku pomiędzy punktami granicznymi [...]-[...] - [...],

- zmianie powierzchni działki ewidencyjnej numer [...] położonej w [...] obręb [...] w konsekwencji powyższego.

W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał m.in., że nie zauważył błędu (omyłki) w danych ewidencyjnych działki [...], który powodowałby konieczność jego sprostowania poprzez zmianę przebiegu granic, współrzędnych punktów granicznych lub zmianę powierzchni przedmiotowej działki, a dane ewidencyjne działki [...] są zgodne z dokumentacją, która była podstawą wprowadzenia tych danych do bazy ewidencji gruntów i budynków i nie mogą być korygowane jako oczywista omyłka.

D. W. i A. K. złożyli odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że organ ewidencyjny wydał decyzję bez rozpoznania sprawy co do jej istoty. Wskazali "wadliwość współrzędnych dotychczasowych, tj. zawartych w ewidencji gruntów i budynków od roku 1984", oraz że "w trakcie aktualizacji przeprowadzonej w roku 1980 bezpodstawnie uproszczono dane ewidencyjne nie ewidencjonując istniejącego załamania granicy działki [...] na styku z działką [...]".

Rozpatrując odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podniósł, że z pism skarżących, w szczególności pisma z dnia [...] lipca 2015 r. oraz pisma z dnia [...] sierpnia 2015 r., doprecyzowujących wniosek wynika, że przedmiotem wniosku z dnia [...] lipca 2013 r., jest w istocie aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków poprzez sprostowanie błędnych wpisów mających charakter oczywistych omyłek. Wskazał, że wnioskodawcy nie podtrzymali żądań dotyczących weryfikacji decyzji Z-cy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1984r. nr [...] zgłaszanych we wcześniejszych pismach.

Zdaniem organu odwoławczego, przy tak określonym zakresie wniosku, Starosta [...] dokonał rozstrzygnięcia sprawy w pełnym zakresie, zgodnym z żądaniami wnioskodawców. Zaznaczył, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy Prawo geodezyjne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542 - dalej jako "rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r.". Podniósł, że z akt sprawy wynika, iż na podstawie rozgraniczenia gruntów zatwierdzonego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], ustalono przebieg granic działki nr [...], pomiędzy punktami granicznymi nr [...],[...] i [...] wg zgodnego oświadczenia stron, w tym odwołujących się. Punktom granicznym o numerach [...],[...] i [...] nadano (określono) współrzędne w obowiązującym układzie odniesień przestrzennych i zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263 poz. 1572). Ustalenie położenia punktu granicznego nr [...] w postępowaniu rozgraniczeniowym, przy jednoczesnym pozostawieniu położenia punktu granicznego nr [...] (niebędącego przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego), stanowiącego punkt spornej granicy, spowodowało inny przebieg granicy niż wykazany w dokumentacji źródłowej. Dane dotyczące punktów granicznych nr [...],[...] i [...] i ich atrybutów zostały prawidłowo ujawnione w bazie ewidencji gruntów i budynków miasta [...]. Przebieg pozostałych granic nieruchomości, na odcinku pomiędzy punktami granicznymi nr [...],[...] i [...], wskazują materiały znajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, w szczególności: pierworys stanu posiadania z 1962 r. (z założenia ewidencji gruntów i budynków na tym obszarze), operat techniczny z podziału działki ewidencyjnej nr [...] na działki nr [...]- [...] (Ks. zam. [...], [...]) oraz operat techniczny z odnowienia ewidencji gruntów obrębu [...] w 1984 r. Porównanie danych dotyczących przebiegu wskazanej granicy, ujawnionych obecnie w ewidencji gruntów i budynków miasta [...] z dokumentacją źródłową, będącą podstawą ich ujawnienia, nie wykazało omyłek. Jednocześnie, w "protokole ogłoszenia wyników pomiaru stanu władania gruntami (...) sporządzonym podczas odnowienia operatu ewidencyjnego miasta [...], w kolumnie zatytułowanej "przyjmuję bez zastrzeżeń do wiadomości okazaną mi powierzchnię w granicach określonych danymi ewidencji gruntów", widnieje podpis poprzednich współwłaścicieli działki ewidencyjnej nr [...]. Zatem nie kwestionowali oni przebiegu granic nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], w tym zmiany powierzchni działki nr [...] z [...]ha na [...]ha. Zauważył ponadto, że zmiana powierzchni przedmiotowej działki nastąpiła w wyniku nowego pomiaru.

Organ powołał § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. i wskazał, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że dopuszczalne jest prostowanie zaistniałych w ewidencji błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek, a więc wad nieistotnych, jednak pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja ma odzwierciedlać, a nie tworzyć. Wpis błędny, to wpis niezgodny z treścią dokumentu urzędowego stanowiącego jego podstawę.

Ponadto stwierdził, że w niniejszej sprawie dane dotyczące przebiegu granic działki ewidencyjnej [...] ujawnione w ewidencji gruntów są zgodne z dokumentacją źródłową, będącą podstawą ich wprowadzenia, zatem nie zachodzi możliwość wnioskowanej przez odwołujących aktualizacji operatu ewidencji gruntów poprzez sprostowanie błędnych wpisów mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) omyłek. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta [...] utrzymuje operat ewidencyjny w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Przebieg granic pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...] został wykazany w ewidencji gruntów i budynków na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej na podstawie ówcześnie obowiązujących w tym zakresie przepisów. Wnioskodawcy nie przedstawili natomiast dokumentów, mogących stanowić podstawę wnioskowanej aktualizacji. Wskazywana przez A. K. dokumentacja z postępowania rozgraniczeniowego (operat techniczny nr [...]) stanowiła podstawę ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...], tylko w zakresie zatwierdzonym decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., orzekającą o rozgraniczeniu nieruchomości. W zakresie przebiegu granic działki ewidencyjnej [...] z działką ewidencyjną nr [...] nie dokonano rozgraniczenia gruntów, zatem w tym zakresie nie stanowi ona podstawy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Z tych względów decyzję Starosty należało w całości utrzymać w mocy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wymienionej w § 36 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. (z zastrzeżeniem wynikającym z § 37). Zatem "stan dotychczasowego użytkowania" przedmiotowej działki (na odcinku granicy pomiędzy punktami granicznymi nr [...], [...] i [...]) nie stanowi podstawy do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżących punkty określone jako "a i b" na szkicu granicznym, będącym częścią protokołu granicznego z dnia [...] października 2013 r. sporządzonego przez geodetę w toku postępowania rozgraniczeniowego nie wynikają z dokumentacji źródłowej, a przedstawiają jedynie faktyczny stan użytkowania. Zgodnie z opinią geodety (sporządzoną w związku z postępowaniem rozgraniczeniowym, dotyczącą ustalenia granicy działki nr [...]), na podstawie szkiców polowych, tj. szkicu nr [...] z 1966 r. oraz szkicu nr [...] z kwietnia 1980 r. granica działki [...] została ustalona wzdłuż zewnętrznej krawędzi muru oporowego (cały mur oporowy znajduje się w działce [...]), od punktu granicznego [...] do punktu [...]. Ponadto wskazane w odwołaniu numery pierwotnych punktów granicznych, tj. [...], [...], [...] i [...] są numerami pikiet pomiarowych szczegółów terenowych, a nie numerami punktów granicznych i wskazują na faktyczne położenie szczegółów terenowych.

W zakresie uwag dotyczących ‘protokołu granicznego" z dnia [...] marca 1966r., wskazujących na ‘opis stanu władania wg fizycznych punktów granicznych w osi [...] odnoszony do słupków narożnych ogrodzenia" organ wyjaśnił, że ewentualna różnica pomiędzy stanem władania na gruncie a przedstawieniem granic działek na obowiązującej aktualnie mapie ewidencyjnej (bądź niezgodności wynikające z dokumentacji źródłowej) może być skorygowana na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej na potrzeby odrębnego postępowania.

M. K. i D. W. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zarzucili organowi naruszenie ich interesu prawnego wynikającego z art. 20, art. 21 i art. 24 Prawa geodezyjnego oraz naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], a także o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W rozwinięciu zarzutów wskazali ponadto na naruszenie:

1) art. 1 pkt. K. p.a. poprzez przyjęcie koncepcji rozpatrzenia wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji jako rzekomo dotyczącego postępowania rozgraniczającego, a nie postępowania aktualizacyjnego

2) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadą prawdy materialnej,

3) art. 12 i art. 13 K.p.a. poprzez zaniechanie załatwienia sprawy w trybie ugody administracyjnej,

4) art. 107 K.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu faktycznym wskazania przez organ drugiej instancji przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej załączonym przez skarżących dowodom obrazującym aktualny stan faktyczny użytkowania w granicach zgodnych ze szczegółowym opisem jak w "Protokole granicznym" z dnia [...] marca 1966 r. i pomiarami z natury z m-ca października 2013 r., a także brak odniesienia się do rzeczywistej przyczyny konieczności dokonania w 2013 r. zmiany współrzędnych punktu granicznego nr [...] (wg pierwotnego rozgraniczenia) - nr [...] (po aktualizacji w 1984 r.), powodujących zmianę granic ujętych wadliwie w ewidencji, a ponadto brak merytorycznego uzasadnienia do pominięcia dowodu w postaci opinii z dnia [...] października 2013 r. w zakresie faktycznego użytkowania dz. [...] przez skarżących (w trybie terenowego pomiaru bezpośredniego na gruncie), zgodnego w całości ze stanem władania przez skarżących według osadzonych na gruncie stabilizowanych trwale znaków granicznych - jak w pierwotnym "Protokole granicznym’ z dnia [...] marca 1966 r. Jeśli chodzi o uzasadnienie prawne decyzji, to skarżący zarzucili mu brak odniesienia się do podnoszonej w odwołaniu istotnej okoliczności wprowadzenia skarżących w błąd przez organ I instancji, poprzez narzucenie w formie pisemnej (w aktach sprawy) niewłaściwej podstawy prawnej i związanego z nią trybu załatwienia zgłoszonych przez skarżącej zastrzeżeń dotyczących istnienia nieprawidłowości ewidencyjnych dz. [...] w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę [...] jako "postępowanie rozgraniczeniowe".

5) art. 24 ust. 1 i ust. 2 w powiązaniu z art. 20 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne poprzez przyjęcie, że dokumentacja operatu technicznego wykonanego w 1996 r. stanowiła zbiór dokumentów uzasadniających dokonanie, jako prawidłowych, wpisów danych ewidencyjnych dotyczących działki oznaczonej ówcześnie nr [...] (aktualnie nr [...]) oraz że wpisy te są zgodne z jego treścią, jako dokumentu urzędowego stanowiącego ich podstawę.

6) art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne poprzez niedokonanie żadnej merytorycznej weryfikacji zbioru danych zawartych w opracowaniu geodezyjnym w postaci "Operatu technicznego z pomiaru działek ewidencyjnych nr [...]" z 1966 r. (Ks. zam. [...], [...]).

7) § 39 ust. 1- 8 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. poprzez przyjęcie, że ustalony w "Opinii" z [...] październiku 2013 r. przez wykonawcę prac geodezyjnych geodetę K. K., "ostatni stan spokojnego użytkowania" dz. 381 jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntu w granicach tej działki, oraz że punkty "a" i "b" nie wynikają z dokumentacji źródłowej znajdującej się w zasobach organu ewidencyjnego.

8) § 61 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. poprzez przyjęcie, wbrew wykonanym przez geodetę pomiarom z natury dz. [...] w poziomie jej faktycznego użytkowania, że położenie jej punktów granicznych, zostało określone z błędem średnim nie przekraczającym [...] m oraz że określenie to zapewnia odwzorowanie położenia i kształtu obiektów przestrzennych i wzajemnego powiązania między nimi.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołał art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ustawy Prawo geodezyjne, a także wskazał na przepisy rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Po zacytowaniu treści przepisów wskazał, że wobec treści wniosku M. K. i D. W. oraz sformułowanego w nim żądania, istotą ewidencji jest rejestrowanie stanów istniejących wynikających ze źródłowych danych o gruntach, budynkach i lokalach poprzez czynności o charakterze techniczno- deklaratoryjnym.

Wymienił dokumenty stanowiące podstawę dokonanych przez organy ustaleń faktycznych i wskazał, że z materiałów jakimi dysponowały organy wynika, że granica działki oznaczonej numerem [...] i działek oznaczonych ewidencyjnie jako [...] i [...] przebiega w linii wyznaczonej punktami granicznymi o numerach [...],[...] i [...], ustalonymi w postępowaniu rozgraniczeniowym, nie kwestionowanymi przez strony.

Dane dotyczące tych punktów granicznych zostały ujawnione w zasobie ewidencyjnym miasta [...] na podstawie dokumentacji geodezyjnej wskazanej w ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości stanowiących powyżej wskazane działki.

Dodatkowo wskazał, że dane ewidencyjne działki nr [...] dotyczące przebiegu granic oraz współrzędnych punktów granicznych na odcinku pomiędzy punktami [...] i [...] są zgodne z danymi zawartymi w operacie odnowienia ewidencji gruntów i budynków, natomiast na odcinku pomiędzy punktami [...], [...] i [...] zostały zaktualizowane na podstawie danych zawartych w operacie wykorzystanym w postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym opisaną powyżej decyzją Burmistrza [...].

Dane stanowiące podstawę zmiany współrzędnych ww. wymienionych punktów granicznych i przebiegu granicy nie spowodowały zmiany powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] ([...]ha), która jest zgodna z operatem odnowienia ewidencji gruntów.

Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę przyjętą przez organy, co do tego, że w rozpoznawanej sprawie nie ma do czynienia ze sprostowaniem oczywistych omyłek, czyli korygowaniem błędnych – w porównaniu z treścią dokumentów, stanowiących podstawę danych wprowadzonych do ewidencji – zapisów, ale z czynnością aktualizowania danych ewidencyjnych. Podniósł, że wskazywana dokumentacja geodezyjna, przygotowana na potrzeby rozgraniczenia działek nr [...],[...] i [...] nie objęła zmian współrzędnych punktów granicznych nr [...] i [...]. Punkt graniczny [...] odpowiada jednoznacznie zidentyfikowanemu narożnikowi budynku, przy czym odchylenie liniowe wynikające z różnicy pomiędzy współrzędnymi tego punktu ujawnionymi w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, a współrzędną ustaloną przy pomiarze dokonanym w toku czynności rozgraniczenia (pikieta nr [...]) wynosi [...]m. Wartość odchylenia jest dopuszczalna ze względu na treść § 67 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 157), zgodnie z którym wartości te dla punktów stabilizowanych wynoszą [...]m, a dla punktów niestabilizowanych [...]m.

Sąd wojewódzki podzielił także ocenę organów orzekających, co do braku podstaw dla zaakceptowania żądań wnioskodawców dotyczących identyfikowania punktu granicznego nr [...] i weryfikowania jego współrzędnych. Z materiału zebranego w sprawie wynika, że punkt graniczny nr [...] ujawniony w ewidencji gruntów i budynków znajduje się po przeciwnej stronie muru oporowego jako punkt oznaczony literą "b", a istotą formułowanych w tym kontekście żądań wnioskodawców jest dążenie do uzyskania zmiany przebiegu granicy ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków (poprzez zmianę współrzędnych punktów granicznych) w ten sposób, że poza granicę działki oznaczonej numerem [...] zostałby wyprowadzony mur oporowy, który w ten sposób w całości byłby usytuowany na działce oznaczonej nr [...], a który według aktualnych danych ewidencyjnych stanowi część działki nr [...]. Powoływana w sprawie dokumentacja geodezyjna, którą dysponuje zasób geodezyjny i kartograficzny nie uprawnia do przyjęcia, że mur oporowy jest położony wyłącznie w obszarze działki oznaczonej numerem [...] (część dawnej działki [...]), a nie działki oznaczonej numerem [...] (dawniej [...]).

Prawidłowość istniejących w zasobie danych w tym zakresie potwierdza szkic katastralny z 1966 roku oraz opis i plan, sporządzone dla działki nr [...] i będące częścią operatu pomiarowego, a ponadto szkic polowy, będący częścią operatu mapy zasadniczej dla miasta [...], zarejestrowanego pod numerem [...] i przyjętego przy wykonaniu odnowienia ewidencji gruntów, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 1984 roku.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w protokole ustalenia stanu władania gruntami pod pozycją [...] współużytkownicy obecnej działki nr [...] (wówczas [...]) złożyli podpisy w marcu 1981 r.

Podkreślił, że stan dotychczasowego użytkowania działki oznaczonej ewidencyjnym numerem [...] na odcinku pomiędzy punktami granicznymi nr [...],[...] i [...] nie może być uznany za podstawę aktualizowania danych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w zakresie przebiegu granic nieruchomości. Istotne też jest, że w opinii uprawnionego geodety wykonującego w postępowaniu rozgraniczeniowym prace geodezyjne dotyczące ustalenia granicy działki nr [...], wskazano – na podstawie szkiców polowych (szkic nr [...]) z 1966 roku oraz szkicu nr [...] z kwietnia 1980 roku, że granica przedmiotowej działki została ustalona wzdłuż zewnętrznej krawędzi muru oporowego (usytuowanego w całości na tej działce) od punktu granicznego nr [...] do punktu granicznego [...]. Zdaniem Sądu wojewódzkiego prawidłowe jest również stanowisko organów, że podstawą uwzględnienia żądań wnioskodawców nie może być protokół graniczny z [...] marca 1966 r. i zamieszczony w nim "opis stanu władania według fizycznych punktów granicznych w osi B-L, odnoszony do słupków narożnych ogrodzenia", a ewentualnie różnice pomiędzy stanem władania na gruncie, a przebiegiem granic ujawnionym na obowiązującej mapie ewidencyjnej, mogą być korygowane na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wobec zebranego w sprawie materiału Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do aktualizacji operatu ewidencji gruntów w zakresie przebiegu granic działki nr [...], współrzędnych jej punktów granicznych oraz powierzchni ewidencyjnej, a oświadczenia stron, czy ich opinie nie mogą prowadzić do dokonania zmian danych ewidencyjnych.

M. K. i D. W. reprezentowani przez adwokata U. F. wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżanemu wyrokowi zarzucili:

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj.:

1) art. 20 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego poprzez przyjęcie, że ujawnione w ewidencji informacje dotyczące położenia i granic nieruchomości mogą być inne niż wynikające ze statuujących je podstaw dokumentacyjnych stanowiących zasoby organu ewidencyjnego;

2) art. 24 ust. 2a pkt 2 w powiązaniu z art. 24 ust. 2b pkt. 1) lit. h poprzez przyjęcie, że uzasadniony treścią źródłowej dokumentacji geodezyjnej z zasobów organu, wniosek zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego wyłącznie władającego nieruchomością nie może być skutecznie traktowany jako podstawa do zainicjowania procedury poprawy zgromadzonych informacji w celu doprowadzenia do zgodności zapisów w ewidencji z treścią źródłowej dokumentacji geodezyjnej przez sam organ, a w konsekwencji, że organ ewidencyjny może według swego wyboru dowolnie formułować w ewidencji zapisy odmienne od materialno-prawnej treści posiadanych zasobów dokumentacyjnych;

3) § 36 pkt 6 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. poprzez przyjęcie, że przebieg granicy nieruchomości, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może być wykazywany w ewidencji prowadzonej przez organ ewidencyjny (w niniejszej sprawie przez Starostę [...]) niezgodnie z techniczną treścią dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego sporządzonej w celu jej założenia;

4) § 44 pkt 2 w powiązaniu z § 37 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. poprzez przyjęcie, że wykonywanie przez Starostę [...] obowiązku utrzymywania, operatu ewidencyjnego w stanie aktualności może być oceniane pozytywnie niezależnie od występowania w operacie błędnych danych punktów granicznych jednoznacznie zidentyfikowanych niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym oraz obowiązującymi jakościowymi standardami technicznymi, a w konsekwencji wadliwie przeprowadzonej modernizacji operatu - także wręcz generującym nowe stosunki własnościowe, konstytuowane przy tym w trybie pozostającym poza możliwością jakiejkolwiek weryfikacji jakościowo merytorycznej przez podmioty ewidencyjne;

5) § 60 ust. 1 pkt 2 w powiązaniu z § 61 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest sanowanie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych położenia punktów granicznych nieruchomości dokonanych z błędem przekraczającym odchylenie dopuszczalne w wielkości [...];

6) § 67 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, poprzez przyjęcie, że ustalona w tym przepisie wartość dopuszczalnego odchylenia dla stabilizowanych punktów granicznych wynosząca [...] m nie jest dla uprawnionego geodety przy wykonywaniu opracowań geodezyjnych przepisem bezwzględnie wiążącym;

- nie rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez pominięcie merytorycznych zarzutów podnoszonych w skardze przez skarżących, pominięcie przez Sąd pierwszej instancji faktycznych przesłanek stanowiących podstawę roszczenia i przyjęcie, że istnieje przesłanka materialno-prawna unicestwiająca roszczenie wywodzona z niepełnego zbadania materialnej podstawy roszczenia;

- naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy tj.: naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej jako "P.p.s.a.") poprzez:

1) nieuprawnioną modyfikację istoty intencji skarżących zawartej w żądaniu skierowanym do organów administracji publicznej na etapie postępowania administracyjnego i Sądu na etapie postępowania sądowo-skargowego;

2) poparcie konstrukcji zaskarżonego rozstrzygnięcia o konstatacje odwołujące się do nie istniejących de facto skutków prawnych przedsądowego postępowania administracyjnego rozgraniczeniowego wszczętego na podstawie art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 K.p.a z powodu jego wadliwego wszczęcia przez organ administracji nie posiadający kompetencji do rozpatrzenia sprawy zgodnie z istotą wniosku strony (ostatecznie wyrugowanego z obrotu prawnego prawomocną decyzją uchylającą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.) dla przyjętych przez Sąd pierwszej instancji jako istotna podstawa jurysdykcyjnego ustalenia stanu prawnego i faktycznego materii rozpatrywanej skargi.

Z uwagi na stawiane zarzuty wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, rozpatrzenie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 110/16 odrzucił skargę kasacyjną D. W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku sądu pierwszej instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Przepis art. 174 P.p.s.a. stanowi z kolei, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania.

Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1 – 3 P.p.s.a.), który opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni tej skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. również J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa procesowego tj. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on niezasadny. Po pierwsze zwrócić należy uwagę, że zarzut ten został błędnie sformułowany albowiem art. 1 P.p.s.a. nie zawiera paragrafów. Po drugie przepis ten zawiera wyłącznie legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej. Ma on charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Powyższy przepis określa zakres regulacji, o której mowa w przepisach ustawy P.p.s.a. i może być naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi.

Jeżeli zaś intencją autora skargi kasacyjnej było wykazanie naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r. poz. 2188) to wskazać należy, że przepis ten jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki, co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przepis powyższy wskazując na podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, może stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd pierwszej instancji, przyjmuje inne niż legalność kryterium kontroli. Wskazując naruszenie tego przepisu strona winna natomiast wykazać, że sąd dokonując kontroli działalności administracji publicznej wyszedł poza kryterium legalności. Tymczasem w rozpatrywanej skardze kasacyjnej brak jest jakiejkolwiek wzmianki w tym zakresie.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że wobec tego, iż skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie stanu faktycznego ustalonego przez organ i zaakceptowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, kontroli instancyjnej zasadności zarzutów wywiedzionych w oparciu o art. 174 pkt 1 P.p.s.a. należy dokonać na podstawie tych ustaleń faktycznych.

Biorąc pod uwagę niekwestionowane ustalenia faktyczne, wynikające z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stwierdzić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są uzasadnione.

Przede wszystkim, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2766/16 ( wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"), organy administracji publicznej, prowadząc ewidencję gruntów, rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. Ewidencja gruntów jest zatem tylko zbiorem informacji, a rejestr ewidencji gruntów wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, w której organ orzeka, czy to o wprowadzeniu określonych zmian, czy też odmawia ich wprowadzenia, jest postępowaniem szczególnym, które prowadzone jest nie tylko w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim w oparciu o przepisy dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów i budynków zawarte w ustawie Prawo geodezyjne oraz w rozporządzeniu z dnia 29 marca 2001 r(zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., pub. CBOSA).

Odnosząc się do treści rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm. - dalej jako "rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r."), Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że określa ono szczegółowe zasady prowadzenia tego postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów wskazując na podstawie jakich dokumentów mogą być dokonywane wpisy w ewidencji, według jakich zasad wykazuje się przebieg granic działek ewidencyjnych (§ 36 - § 38) oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych (rozdział 3 rozporządzenia). Regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, przepisy rozporządzenia posługują się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. W określeniu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Podkreślić jednak należy, że czym innym jest prostowanie błędnych wpisów, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję m.in. przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami, czego zdają się nie zauważać skarżąca kasacyjnie. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy tzn. wtórny względem zdarzeń prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 764/16, publ. CBOSA).

Prawidłowo zatem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku, że w sytuacji powstania sporu, co do przebiegu granicy pomiędzy działkami w pierwszej kolejności powinno dojść do rozstrzygnięcia zaistniałego sporu w drodze rozgraniczenia nieruchomości, a dopiero później do ujawnienia zapadłego rozstrzygnięcia w operacie ewidencyjnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość prostowania zaistniałych w ewidencji błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek (a więc wad nieistotnych) jednak pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja ma odzwierciedlać, a nie tworzyć. Przez błąd w ewidencji należy natomiast uznać sytuację, w której dany wpis jest niezgodny z treścią dokumentu urzędowego stanowiącego jego podstawę.

W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie chcą dowieść, że położenie punktów granicznych nr [...] i nr [...] działki nr [...] jest inne aniżeli wynika to z ewidencji oraz dokonać zmian w tym zakresie w trybie aktualizacji.

Jak wynika z akt sprawy, dane dotyczące przebiegu granic działki nr [...] na odcinku od punktu granicznego nr [...] do [...], ujawnione w ewidencji gruntów są zgodne z dokumentacją źródłową, będącą podstawą ich wprowadzenia.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że prawidłowość istniejących w zasobie danych w tym zakresie potwierdza szkic katastralny z 1966 roku oraz opis i plan, sporządzone dla działki nr [...] i będące częścią operatu pomiarowego, a ponadto szkic polowy, będący częścią operatu mapy zasadniczej dla miasta [...], zarejestrowanego pod numerem [...] i przyjętego przy wykonaniu odnowienia ewidencji gruntów, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 1984 r. Powyższa dokumentacja została sporządzona na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów. Ponadto w protokole ustalenia stanu władania gruntami pod pozycją [...] współużytkownicy obecnej działki nr [...] złożyli podpisy w marcu 1981 r., nie kwestionując w żaden sposób położenia wyżej wskazanych punktów granicznych.

W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, aby widniejące w ewidencji wpisy były niezgodne z istniejącą dokumentacją.

Za zasadne uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że powoływana przez skarżącą kasacyjnie okoliczność "stanu dotychczasowego użytkowania" przedmiotowej działki (na odcinku pomiędzy punktami granicznymi nr [...], [...] i [...]) nie stanowi podstawy do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów w zakresie przebiegu granic przedmiotowej nieruchomości. Czym innym jest bowiem rzeczywisty stan użytkowania, a czym innym stan prawny wynikający z dokumentów stanowiących podstawę wpisu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo także wskazano w zaskarżonej do WSA decyzji organu, że w zakresie odnoszącym się do uwag dotyczących "protokołu granicznego“ z dnia [...] marca 1966 r. wskazujących na "opis władania według fizycznych punktów granicznych w osi B-L odnoszonych do słupków narożnych ogrodzenia“, ewentualna różnica pomiędzy stanem władania na gruncie a przedstawieniem granic działek na obowiązującej aktualnie mapie ewidencyjnej (bądź niezgodności wynikające z dokumentacji źródłowej), może być skorygowana, jednak jedynie na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej na potrzeby odrębnego postępowania.

Tym samym nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy okoliczność, że w opinii - uprawnionego geodety - wykonującego w postępowaniu rozgraniczeniowym prace geodezyjne dotyczące ustalenia granicy działki nr [...] - wskazano, że na podstawie szkiców polowych: nr [...] z 1966 r. oraz nr [...] z kwietnia 1980 r. granica przedmiotowej działki została ustalona wzdłuż zewnętrznej krawędzi muru oporowego (usytuowanego w całości na tej działce od punktu granicznego nr [...] do punktu [...]). Kwestia ta bowiem będzie mogła być przedmiotem badania w innym postępowaniu tj. w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że opinia powyższa jest dokumentem technicznym sporządzonym na potrzeby postępowania zakończonego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o rozgraniczeniu działki nr [...] z działkami ewidencyjnym nr [...] oraz nr [...], które to postępowanie nie wniosło żadnych zmian w zakresie granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Poza tym dokumenty techniczne same w sobie nie mogą wprowadzać zmian dotyczących rozgraniczania nieruchomości. Nie są one bowiem dokumentami, o których mowa w § 44 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. potwierdzającymi istnienie danego stanu prawnego. Nie można zatem domagać się aby w ramach toczącego się w niniejszej sprawie postępowania ewidencyjnego doszło do załatwienia sporu o granice. Organy ewidencyjne nie są bowiem uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów.

Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji zaaprobował pogląd organów, że dokumenty przedłożone przez skarżących na rozprawie nie dawały podstaw do dokonania zmian w ewidencji gruntów.

Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm. - dalej jako "Prawo geodezyjne i kartograficzne") ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: pkt 1 gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; pkt 2 budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; pkt 3 lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. W myśl natomiast art. 20 ust. 2 ww. ustawy w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: pkt 1 właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania; pkt 2 miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1; pkt 3 informację o wpisaniu do rejestru zabytków; pkt 4 informację, czy wyróżniony w ewidencji gruntów i budynków obszar gruntu, w całości lub w części, objęty jest formą ochrony przyrody wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.); pkt 5 wartość katastralną nieruchomości; pkt 6 informacje dotyczące umów dzierżawy, jeżeli od wykazania takich informacji w ewidencji gruntów i budynków uzależnione jest nabycie praw wynikających z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a także z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich.

Stosownie do art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Przepis art. 24 ust. 2b.pkt 1 lit. h ww. ustawy stanowi natomiast, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców.

Z treści powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1001/11, publ. CBOSA).

Nie sposób ponadto przyznać racji skarżącej kasacyjnie jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że ujawnione w ewidencji informacje mogą być inne niż wynikające z dokumentów stanowiących zasoby organu ewidencyjnego, a także że organ ewidencyjny może według swego wyboru dowolnie formułować zapisy odmienne od treści posiadanych zasobów dokumentacyjnych. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wskazuje aby Sąd pierwszej instancji zajął takie stanowisko. Wręcz przeciwnie Sąd wojewódzki wyraźnie stwierdził, że istotą ewidencji jest rejestrowanie stanów wynikających ze źródłowych danych o gruntach, budynkach i lokalach uznając, że brak jest w niniejszej sprawie dokumentów, które uzasadniałyby zmianę wpisów dokonanych na podstawie dokumentacji źródłowej. Z tym stanowiskiem Sądu wojewódzkiego należy się w całej rozciągłości zgodzić.

Mając na uwadze powyższe, za nieuzasadnione uznać należało zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 36 pkt 6, § 44 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. oraz art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Raz jeszcze podkreślić należy, że aktualizacja zapisów ewidencji może dotyczyć jedynie pewnych niewielkich niespójności pomiędzy wprowadzonymi zapisami, a informacjami zawartymi w dokumentach potwierdzających istniejący stan prawny.

Końcowo odnosząc się do zarzutów naruszenia § 60 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 61 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. oraz § 67 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. nr 263, poz. 1572), stwierdzić należy, że nie mogły one stanowić podstawy do wzruszenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z treścią § 60 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej jest numeryczny opis granic działki ewidencyjnej.

Wedle § 61 ust. 1 ww. rozporządzenia numerycznego opisu granic jednostek ewidencyjnych, obrębów oraz działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej 1 klasy zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi [...]m, w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów przestrzennych oraz wzajemnego powiązania między nimi. Położenie punktów granicznych użytych do numerycznego opisu obiektów, o których mowa w ust. 1, a także położenie innych punktów sytuacyjnych użytych w szczególności do numerycznego opisu budynków, konturów użytków gruntowych oraz konturów klasyfikacyjnych określa się w układzie współrzędnych prostokątnych płaskich 2000, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy, zwanym dalej "układem 2000" (§ 61 ust. 2 ww. rozporządzenia).

Stosownie natomiast do treści § 67 ust. 6 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r., dopuszczalne wartości odchylenia liniowego wynoszą: 1) dla punktów stabilizowanych - 0,15 m; 2) dla punktów niestabilizowanych - 0,25 m.

Biorąc pod uwagę, że przedmiotem niniejszego postępowania nie były niezgodności pomiarów geodezyjnych, do których odnoszą się powyższe przepisy, a jedynie kwestia możliwości dokonania aktualizacji ewidencji (sprostowania oczywistych nie budzących wątpliwości omyłek, a więc wad nieistotnych) w oparciu o istniejące dokumenty, uznać należy, że w niniejszym postępowaniu nie mogło dojść do naruszenia tych przepisów. Numeryczny opis granicy działki nr [...] z działką nr [...] jest bowiem zgodny z dokumentacja źródłową, stanowiącą podstawę wpisu do ewidencji, co wykazano powyżej.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.