Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1097/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 203 pkt 1, art. 200 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2 zd. 2, art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 78e ust. 2-4
journal: Dz.U. 2014 poz 635
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji B. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 250/14 w sprawie ze skargi Fundacji B. we W. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) zobowiązuje Okręgową Radę Adwokacką we W. do załatwienia wniosku Fundacji B. we W. z dnia [...] lipca 2014 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 3) stwierdza, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej we W. na rzecz Fundacji B. we W. kwotę 737 zł (słownie: siedemset trzydzieści siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, IV SAB/Wr 250/14, oddalił skargę Fundacji B. we W. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j: Dz. U. z 2014 r., poz. 782). Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z 31 marca 2008 r., I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl ust. 2 powołanego unormowania cytowanej ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080, ze zm.), oraz partie polityczne. Zgodnie z normą ust. 3 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Okręgowa Rada Adwokacka, jako organ zawodowy zobowiązany jest do udostępniania informacji.

Przedmiotem niniejszej skargi jest zarzucona organowi bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci uzasadnień ocen wszystkich dostatecznych ocen cząstkowych egzaminu adwokackiego z zakresu prawa karnego sporządzonego przez właściwych egzaminatorów w związku z egzaminem przeprowadzonym w 2014 r., które zostały załączone do protokołu z przebiegu ww. egzaminu – w formie zanonimizowanej jeżeli wymaga tego ochrona danych osobowych lub prywatności. Okręgowa Rada Adwokacka pismem z 1 sierpnia 2014 r. poinformowała skarżącego, że podtrzymuje stanowisko zawarte w poprzednich pismach z 13 maja 2014 r. oraz 9 czerwca 2014 r., że egzamin adwokacki nie był przeprowadzony jako wykonanie zadania władzy publicznej przez samorząd adwokacki. Z tej racji brak jest podstaw do uznania, że żądane dane stanowią informację publiczną. Z ostrożności organ samorządu zawodowego wskazał, że nawet uznając oceny za informację publiczną, dostęp do nich jest ograniczony z uwagi na konieczność ochrony prywatności osób, których oceny dotyczą. Ponadto ORA stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 16 w zw. z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy przez informację publiczną rozumie się każdą informację o sprawach publicznych, a szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W art. 6 ustawy ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informacje publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 ustawy ustala zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ustawy), w szczególności dotycząca treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). Jednocześnie tylko dokument wytworzony w postępowaniu administracyjnym, utrwalony i podpisany przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji podlega udostępnieniu przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Okręgowej Rady Adwokackiej, że wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Jakkolwiek uzasadnienie ocen jest dokumentem wytworzonym przez poszczególnych członków komisji egzaminacyjnej a nie przez osobę zdającą egzamin to nie można przyjąć, że jest to informacja publiczna. Uzasadnienie ocen nie dotyczy wyników pracy komisji ale sfery prywatnej osoby zdającej egzamin. Zdaniem Sądu dokumentacja wytworzona przez komisję egzaminacyjną dotycząca przebiegu egzaminu konkretnej osoby i jego wyników nie może tym samym stanowić informacji publicznej. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 11 kwietnia 2013 r., II SAB/Bk 6/13, który skład orzekający podziela. Z tej racji wnioskowana przez skarżącego informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jej udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno-technicznej, ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej organ prawidłowo uczynił pismem z 1 sierpnia 2014 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Fundacja B. we W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie, pomimo że członkowie komisji egzaminacyjnej ds. egzaminu adwokackiego (egzaminatorzy sporządzający uzasadnienie ocen cząstkowych, o których mowa w art. 78e ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze) są osobami pełniącymi funkcję publiczną, tj. osobami, o których mowa w tym przepisie Konstytucji, z tym wiąże się prawo do uzyskania informacji o działalności tych osób;

2. art. 61 ust. 2 Konstytucji przez jego niezastosowanie do dokumentu jakim jest sporządzone na piśmie przez powołanego przez Ministra Sprawiedliwości egzaminatora uzasadnienie ocen cząstkowych o których mowa w art. 78e ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze;

3. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię pojęcia "informacja publiczna" i przyjęcie, że uzasadnienie ocen cząstkowych sporządzonych przez egzaminatorów, o których mowa w art. 78e ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze, nie jest informacją publiczną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP winien znaleźć zastosowanie także w kontekście obowiązku wykładni ustawy zwykłej (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) w zgodzie z Konstytucją. Zastosowanie art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji powinno prowadzić do ustalenia, że egzaminatorzy powołani przez Ministra Sprawiedliwości w skład komisji egzaminacyjnej ds. egzaminu adwokackiego należą do kategorii "osób pełniących funkcje publiczne" w rozumieniu art. 61 ust. 1 zd. 1 in fine Konstytucji. Nie ulega wątpliwości na gruncie art. 78 ust. 1-4 ustawy Prawo o adwokaturze, że komisja egzaminacyjna jest organem władzy publicznej, a egzaminatorom sporządzającym uzasadnienie ocen cząstkowych powierzono pełnienie funkcji publicznej, a nie funkcji prywatnej (art. 78e ust. 3 - Każdy z egzaminatorów sprawdzających pracę pisemną wystawia ocenę cząstkową i sporządza pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej i przekazuje je niezwłocznie przewodniczącemu komisji egzaminacyjnej, który załącza wszystkie uzasadnienia ocen cząstkowych dotyczące prac zdającego do protokołu z przebiegu egzaminu adwokackiego.) Sporządzenie przez egzaminatora pisemnego uzasadnienia wystawionej oceny mieści się w konstytucyjnym pojęciu "działalności" tej osoby, z którym sprzężone jest "prawo do uzyskania informacji". Z tego względu zaskarżony wyrok narusza ww. przepis Konstytucji.

W odniesieniu do drugiego z postawiony zarzutów wskazano, że art. 61 ust. 2 Konstytucji RP wprost stanowi o prawie do uzyskiwania informacji jako obejmującym dostęp do dokumentów. Uzasadnienie oceny cząstkowej sporządzonej przez egzaminatora ma formę dokumentu załączanego do protokołu z przebiegu egzaminu. Stąd też w kształtowaniu zaskarżonego wyroku zastosowanie winien znaleźć także ten przepis prawa materialnego, a który został, zdaniem skarżącego kasacyjnie, także całkowicie zignorowany przez Sąd I instancji. WSA we Wrocławiu wprawdzie stwierdza, że "jakkolwiek uzasadnienie ocen jest dokumentem wytworzonym przez poszczególnych członków komisji egzaminacyjnej a nie przez osobę zdającą egzamin", to jednocześnie uchybia obowiązkowi bezpośredniego zastosowania art. 61 ust. 2 Konstytucji.

Ponadto, niezależnie od zignorowania przez Sąd I instancji właściwej materii (i prymatu) Konstytucji, WSA we Wrocławiu dopuścił się również naruszenia prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię pojęcia "informacja publiczna". Informacją publiczną będą wytwory działalności osób pełniących funkcje publiczne w ramach ich kompetencji. Niepomijalny jest aspekt podmiotowy – kto informację wytworzył i w jakiej sprawie (publicznej). Sporządzone przez egzaminatorów uzasadnienia ocen cząstkowych nie są dokumentami prywatnymi, ale ocenami (dokumentami), których komisja egzaminacyjna używa przy realizacji przewidzianego przez ustawę zadania. Pojęcie to definiowane jest szeroko – informacją publiczną jest "treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W tym znaczeniu informacje publiczne mogą się odnosić również do osób prywatnych. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego." (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 28 stycznia 2015 r., IV SAB/Wr 298/14). Z tego względu opinie biegłych (specjalistów) wykorzystywane przez sądy powszechne w postępowaniu cywilnym lub karnym są także informacją publiczną. Specjalistyczny charakter ma także uzasadnienie oceny cząstkowej sporządzonej przez członka komisji egzaminacyjnej, której komisja egzaminacyjna jako organ wprost używa przy realizacji przewidzianego prawem zadania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawa materialnego są trafne.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na zarzutach naruszenia prawa materialnego, przy czym wszystkie one zmierzały w istocie do wykazania, że – wbrew odmiennemu poglądowi przyjętemu w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji – pisemne uzasadnienia ocen cząstkowych sporządzonych przez egzaminatorów wchodzących w skład komisji egzaminacyjnej ds. egzaminu adwokackiego i załączonych do protokołu przebiegu tego egzaminu, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z takim stanowiskiem należy się zgodzić. Przemawiają za tym zarówno względy o charakterze podmiotowym – szczególnie silnie akcentowane w przepisie art. 61 ust. 1 Konstytucji, gdzie wskazano, że obywatel ma prawo do uzyskiwania "informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne" – jak i przedmiotowym, wyeksponowane z kolei w przepisie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., określającym mianem informacji publicznej "każdą informację o sprawach publicznych". Przykładowe wyliczenie rodzajów takich informacji zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. "dane publiczne", w tym "treść ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c in fine u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej uczyniono pisemne uzasadnienia ocen cząstkowych wystawionych przez egzaminatorów w ramach jednej z części egzaminu adwokackiego. Zasady i tryb przeprowadzania egzaminu adwokackiego normują przepisy ustawy Prawo o adwokaturze. Wynika z nich, że egzamin przeprowadzają komisje egzaminacyjne powoływane w tym celu przez Ministra Sprawiedliwości na obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich (zob. art. 78 ust. 1 i 4 pr. adw.). W skład komisji egzaminacyjnej wchodzą 4 osoby wskazane przez Ministra Sprawiedliwości i 4 osoby wskazane przez Naczelną Radę Adwokacką spośród adwokatów (art. 78 ust. 3 pr. adw.). Ponadto Minister Sprawiedliwości wyznacza, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej, przewodniczącego komisji i jego zastępcę (art. 78 ust. 4 in fine pr. adw.). Komisja egzaminacyjna czuwa nad prawidłowym przebiegiem egzaminu adwokackiego, a jej przewodniczący kieruje pracami komisji i reprezentuje ją na zewnątrz (zob. art. 78 ust. 5 pr. adw.). Sam egzamin adwokacki składa się z pięciu części pisemnych (art. 78d ust. 2 pr. adw.) i polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu adwokackiego (zwanej dalej "zdającym") do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu adwokata (art. 78d ust. 1 pr. adw.). Oceny rozwiązania każdego z zadań w poszczególnych częściach dokonują niezależnie od siebie dwaj egzaminatorzy (art. 78e ust. 2 ab initio pr. adw.), a każdy z nich wystawia ocenę cząstkową, sporządza pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej i przekazuje ją niezwłocznie przewodniczącemu komisji egzaminacyjnej, który załącza wszystkie uzasadnienia ocen cząstkowych dotyczące prac zdającego do protokołu z przebiegu egzaminu adwokackiego (art. 78e ust. 3 pr. adw.). Ostateczną ocenę z pracy pisemnej dotyczącej danego zadania z części egzaminu stanowi średnia ocen cząstkowych przyznanych przez każdego z egzaminatorów. Pozytywny wynik z egzaminu adwokackiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu otrzymał ocenę pozytywną. Komisja egzaminacyjna podejmuje uchwałę o wyniku egzaminu adwokackiego większością głosów w obecności wszystkich członków komisji egzaminacyjnej.

W tym miejscu należy podkreślić, że komisja egzaminacyjna jest podmiotem wykonującym zadanie publiczne – polegające na przeprowadzeniu egzaminu adwokackiego. To stwierdzenie z kolei implikuje dalszy wniosek, a mianowicie że członkowie komisji egzaminacyjnej, w zakresie, w jakim uczestniczą w postępowaniu związanym z przeprowadzeniem egzaminu adwokackiego, są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Jak bowiem wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05 (OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 30), dokonując wykładni pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" na kanwie art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., "wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. [...] Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów."

Nie ulega zatem wątpliwości, że członkowie komisji egzaminacyjnej (egzaminatorzy) uczestniczą w realizacji powierzonego tej komisji zadania publicznego, jakim jest przeprowadzenie egzaminu adwokackiego. Zarazem wykonując swe kompetencje w tym zakresie – zwłaszcza poprzez dokonywanie indywidualnej oceny sprawdzanych prac (rozwiązań zadań) egzaminacyjnych (tj. wystawianie ocen cząstkowych i ich uzasadnianie) oraz udział w podejmowaniu przez komisję uchwały o wyniku egzaminu adwokackiego – bezpośrednio wpływają na sytuację prawną osób zdających. Wypowiadając się bowiem w sposób wiążący najpierw o przygotowaniu prawniczym poszczególnych zdających (poprzez oceny cząstkowe), a następnie o wynikach egzaminu (w drodze uchwały), członkowie komisji w istocie współdecydują o uzyskaniu, bądź nie, przez daną osobę uprawnień do wykonywania zawodu adwokata.

Z tej perspektywy informacja o treści ocen cząstkowych i ich uzasadnień, formułowanych przez egzaminatorów w ramach egzaminu adwokackiego, powinna być postrzegana nie tylko jako opis i ocena wiedzy konkretnego zdającego z określonej dziedziny prawa, ale również jako informacja o działalności osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji – co też trafnie podniósł autor skargi kasacyjnej, zasadnie zarzucając Sądowi I instancji błędne pominięcie ww. przepisu przy wydawaniu zaskarżonego wyroku.

Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię pojęcia "informacja publiczna" i przyjęcie, że uzasadnienie ocen cząstkowych sporządzonych przez egzaminatorów, o których mowa w art. 78e ust. 2 ustawy pr. adw., nie jest informacją publiczną.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

W tym miejscu należy zauważyć, że pojęcie dokumentu wewnętrznego (roboczego) nie jest znane ustawie o dostępie do informacji publicznej, która expressis verbis nie przewiduje ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę integralności procesu decyzyjnego przed zakłóceniami, które mogłyby spowodować utrudnienie jego przebiegu. Na potrzebę zapewniania takiej ochrony trafnie wskazuje się jednak w doktrynie oraz w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego, jak się przyjmuje, od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (por. wyroki NSA: z 27.06.2012 r., I OSK 666/12; z 14.09.2012 r., I OSK 1203/12; z 17.10.2013 r., I OSK 1105/13; z 27.02.2014 r., I OSK 1769/13; z 04.02.2015 r., I OSK 430/14 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"; por. też I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 30–33 i 204–209, i tam przywołana literatura).

Wskazać należy, że przedstawiony pogląd zyskał akceptację także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 13 listopada 2013 r., P 25/12 (OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 122) stwierdził, że z "szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej" (por. też wyrok TK z 09.04.2015 r., K 14/13, OTK ZU nr 4/A/2015, poz. 45).

Nie negując zatem zasadności wyróżniania w praktyce kategorii dokumentu wewnętrznego (roboczego), który nie podlega upublicznieniu w trybie dostępu do informacji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie stwierdza, że takiego charakteru nie ma jednak pisemne uzasadnienie wystawionej przez egzaminatora oceny cząstkowej, o którym mowa w art. 78e ust. 3 pr. adw.

Przede wszystkim nie ma ono charakteru "roboczego", niedefinitywnego. Z unormowań ustawy Prawo o adwokaturze wynika, że ocena cząstkowa przedkładana przez egzaminatora wraz z uzasadnieniem ma postać finalną i charakter definitywny w tym sensie, że ustawa nie przewiduje poddawania tej oceny jakimkolwiek dalszym formalnym uzgodnieniom, korektom czy choćby dyskusji. W szczególności, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, o wyniku egzaminu z danego przedmiotu (verba legis: z danej części egzaminu adwokackiego) nie decyduje "uzgodnienie ocen" dokonywane przez dwóch członków komisji sprawdzających dane prace, lecz średnia ocen cząstkowych przyznawanych przez tych egzaminatorów niezależnie (por. art. 78e ust. 2 i 4 pr. adw.). Z kolei wynik z całego egzaminu adwokackiego stanowi prostą pochodną wyników uzyskanych z poszczególnych części tego egzaminu. Wynik ten jest bowiem pozytywny wówczas, gdy zdający z każdej części egzaminu uzyskał ocenę pozytywną (zob. art. 78f ust. 1 pr. adw.). Analiza przewidzianego przez ustawodawcę sposobu ustalania wyniku z egzaminu adwokackiego – przybierającego wręcz postać swoistego algorytmu – prowadzi więc do wniosku o wiążącym charakterze ocen cząstkowych i ich bezpośrednim przełożeniu na wynik egzaminu adwokackiego, ujmowany przez komisję egzaminacyjną w formie uchwały (por. art. 78e ust. 4 oraz art. 78f ust. 1 i 2 pr. adw.). Ewentualna zmiana tej oceny – a w konsekwencji: także treści uchwały o wyniku egzaminu – może nastąpić tylko w sformalizowanym trybie odwoławczym, unormowanym w art. 78h pr. adw. oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu adwokackiego (Dz. U. z 2016 r. poz. 101). Jak bowiem wynika z § 5 ust. 4 tego rozporządzenia, rozpatrując odwołanie od uchwały o wyniku egzaminu, komisja odwoławcza w pierwszej kolejności głosuje nad ostateczną oceną pracy pisemnej zawierającej rozwiązanie zadania z tej części egzaminu adwokackiego, której dotyczy odwołanie, a następnie głosuje w sprawie zaskarżonej uchwały.

Przeciwko przypisywaniu pisemnemu uzasadnieniu oceny cząstkowej charakteru dokumentu wyłącznie "wewnętrznego" przemawia także i to, że zgodnie z art. 78e ust. 3 in fine pr. adw. wszystkie uzasadnienia ocen cząstkowych dotyczące prac zdającego załącza się do protokołu z przebiegu egzaminu adwokackiego. Należy zatem przyjąć, że jako załączniki do protokołu, uzasadnienia te dzielą status prawny samego protokołu. Wreszcie, oceny cząstkowe wraz z ich pisemnym uzasadnieniem – inaczej niż jakiekolwiek dokumenty wewnętrzne (robocze) – podlegają sformalizowanej weryfikacji w ramach ww. procedury odwoławczej.

Z tych względów należało uznać, że – inaczej niż przyjął Sąd I instancji – pisemne uzasadnienia ocen cząstkowych, o których mowa w art. 78e ust. 3 pr. adw., są dokumentami zawierającymi informację publiczną, podlegającymi udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do których znajduje odpowiednie zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c u.d.i.p. W konsekwencji ORA kwestionując w rozpoznawanej sprawie taki charakter ww. dokumentów i z tego względu odmawiając Fundacji ich udostępnienia, pozostawała w bezczynności, rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym dla danej kategorii spraw. W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zasadniczy termin udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia złożenia wniosku.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji (pkt 1 sentencji) oraz przystąpił do rozpoznania skargi na bezczynność ORA.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym do 15 sierpnia 2015 r., znajdującym zastosowanie także do spraw wszczętych a nie zakończonych przed tym dniem, zgodnie z art. 2 zd. 2 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) – Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką w G. do załatwienia wniosku Fundacji B. we W. z 28 lipca 2014 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 2 sentencji). Zostało już bowiem wiążąco przesądzone w uprzednio zapadłym w niniejszej sprawie postanowieniu NSA z 24 kwietnia 2015 r., I OSK 753/15, że ORA posiada zdolność sądową w tej sprawie. Zarazem jest poza sporem, że do dnia wydania niniejszego wyroku nie udostępniła ona żądanej informacji publicznej, której dotyczył ww. wniosek Fundacji, ani w inny prawem przewidziany sposób nie załatwiła tego wniosku, w szczególności poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji, pomimo że niewątpliwe znajdowała się w jej posiadaniu, na mocy art. 78g ust. 2 pr. adw. – co oznacza, że na dzień wydania niniejszego wyroku ORA pozostawała w bezczynności w załatwieniu tego wniosku.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że bezczynność ORA nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji). Nie może być bowiem uznana za rażącą bezczynność wynikająca z faktu błędnego, jak się ostatecznie okazało, uznania przez organ, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, w sytuacji, gdy prawidłowa kwalifikacja prawna takich informacji stała się przedmiotem rozbieżnych ocen nawet w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.

O kosztach postępowania sądowego (pkt 4 sentencji) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając koszt należne stronie skarżącej łącznie za obie instancje.