Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1236/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1503/16 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1503/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania M.W. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...], odmawiającej wyżej wymienionej udostępnienia informacji publicznej obejmującej kopie wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia dzisiejszego pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią radcy prawnego [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 w związku z art 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) oraz art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia M.W. żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podało, że Burmistrz Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku M.W. z dnia 16 sierpnia 2016 r., decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] odmówił udostępnienia wyżej wymienionej informacji publicznej obejmującej kopie wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia wydania decyzji pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią radcy prawnego [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że udostępnieniu żądanej informacji publicznej sprzeciwia się dyspozycja art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przewidująca ograniczenie dostępu do tej informacji ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Stwierdził, że zbadał treść umów zawartych w okresie zakreślonym przez wniosek i ustalił, że w części z nich zostały zawarte klauzule ochronne o treści, która uniemożliwia ujawnienie jakiejkolwiek treści umowy. W ocenie organu pierwszej instancji, w umowach tych doszło do niebudzącego wątpliwości skutecznego zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy. W pozostałych umowach, w których nie zastrzeżono klauzul ochronnych, przedsiębiorca również skutecznie zastrzegł tajemnicę przedsiębiorcy.

Zdaniem Burmistrza Miasta [...], w rozpoznawanej sprawie elementem materialnym tajemnicy przedsiębiorcy była treść umów, natomiast elementem formalnym wola przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Żądane przez M.W. informacje z pewnością są inną informacją, w rozumieniu art. 11 ust. 4 z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z zm.). Nie ma natomiast obowiązku ustalania, czy informacja posiada wartość gospodarczą. Informacja (treść umów) posiada wartość gospodarczą, skoro wpływa na pozycje rynkową wykonawcy.

Organ pierwszej instancji dokonał analizy skuteczności ustalenia tajemnicy przedsiębiorstwa i uznał, że informacje żądane przez wyżej wymienioną stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W niniejszej sprawie, tajemnica przedsiębiorstwa w jej aspekcie materialnym i formalnym powstała z chwilą zawarcia umowy, w której zawarto klauzule ochronne, a w innych przypadkach z chwilą zastrzeżenia tajemnicy przez przedsiębiorcę. Skoro umowy stanowią inną informację posiadającą wartość gospodarczą w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, to spełnione zostały warunki, które wyłączają zastosowanie pierwszej części wskazanego przepisu. Wobec powyższego regulacja zawarta w art 5 ust. 2 u.d.i.p. sprzeciwia się udzieleniu wnioskodawcy informacji publicznej.

Od powyższej decyzji M.W. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w którym domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jako bezprzedmiotowego, wskazując, iż nie istnieją żadne przeszkody prawne przemawiające przeciwko możliwości udostępnienia jej żądanej informacji publicznej. W obszernym uzasadnieniu odwołania podała, że odmowa udostępnienia informacji publicznej stanowi całkowite zaprzeczenie zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi. Radca prawny [...], zawierając umowy z Gminą [...], a więc z jednostką sektora finansów publicznych, w sytuacji, gdy zobowiązania wynikające z umów są realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, musiał liczyć się z tym, że takie umowy mogą zostać udostępnione. Przeciwne zapisy umowne przyjęte przez strony w przedmiotowych umowach dotyczących świadczenia obsługi prawnej należy uznać za nieważne, gdyż stoją one w sprzeczności z normą ustawową zakodowaną w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., która to norma nie ma charakteru względnie obowiązującego i nie daje stronom możliwości przyjęcia odmiennego rozwiązania umownego.

Zdaniem odwołującej, przedmiotowe umowy zawarte przez Gminę [...] z Kancelarią radcy prawnego [...] dotyczą obsługi prawnej organów Gminy [...], w tym również reprezentowania przez Kancelarię organów Gminy [...] w sporach sądowych, mają zatem związek z pełnieniem funkcji publicznych. W związku z tym informacja publiczna, jaką stanowią te umowy, nie może podlegać ograniczeniom w udostępnieniu z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, niezależnie od okoliczności, czy sam przedsiębiorca, który miał związek z pełnieniem funkcji publicznych, chciałby skorzystać z takiej ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.

W ocenie M.W., radca prawny reprezentujący organy gminy w sporach sądowych jest osobą związaną z pełnieniem funkcji publicznych oraz wynagradzaną ze środków publicznych. Udostępnianie umów dotyczących obsługi prawnej zawartych przez jednostkę samorządu terytorialnego z takim przedsiębiorcą nie może doznawać ograniczeń, o których mowa w art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p.

Ponadto odwołująca wskazała, że Burmistrz Miasta [...] w sposób ostentacyjny ignoruje jednoznaczne orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczące spraw bezczynności tego organu właśnie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obejmującej umowy cywilnoprawne zawarte przez Gminę [...] z kancelariami prawnymi, gdzie Sąd w sposób jednoznaczny wskazał, iż brak jest jakichkolwiek przesłanek prawnych dla odmowy udostępnienia takich umów w trybie wnioskowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, powołaną na wstępie decyzją rozstrzygnęło sprawę w sposób tam podany. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że M.W. we wniosku dnia 16 sierpnia 2016 r. domagała się udostępnienia kopii wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią radcy prawnego [...]. Z kolei Burmistrz Miasta [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej obejmującej kopie wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią radcy prawnego [...]. Skarżąca tak we wniosku, jak i w odwołaniu, konsekwentnie wskazuje na okres od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia złożenia wniosku czyli do dnia 16 sierpnia 2016 r. (data wpływu wniosku do organu pierwszej instancji). Tymczasem organ pierwszej instancji z niewiadomych przyczyn podaje okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia wydania decyzji, tj. [...] września 2016 r. W ocenie organu odwoławczego takie postępowanie organu pierwszej instancji stanowi o bezpodstawnej zmianie zakresu żądania strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że przedstawione przez Burmistrza Miasta [...] w zaskarżonej decyzji przyczyny odmowy udostępnienia wyżej wymienionej informacji publicznej w aspekcie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Organ pierwszej instancji przyjął, że żądane przez M.W. informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a wobec ujawnienia organowi woli przedsiębiorcy do nieujawniania tych dokumentów, regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. sprzeciwia się ich udostępnieniu. W konsekwencji prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednakże ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W sprawie jest niesporne, że żądane przez wyżej wymienioną informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. oraz że Burmistrz Miasta [...] jest podmiotem zobowiązanym do ich udzielenia. Sporne było natomiast to, czy możliwość udostępnienia tych informacji podlega ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w postaci tajemnicy przedsiębiorcy.

Zdaniem organu odwoławczego, udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią radcy prawnego [...] nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, ponieważ nie dotyczy ono informacji o osobach mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Czynności z zakresu pomocy prawnej, wykonywanych w ramach umów przez radcę prawnego wykonującego zawód w kancelarii radcy prawnego nie sposób zaliczyć do czynności wyłącznie usługowych.

[...], wykonując zawód radcy prawnego w ramach umów zawartych z jednostką samorządu terytorialnego, świadczy pomoc prawną zgodnie z cytowaną ustawą o radcach prawnych, opiniuje, doradza, udziela wyjaśnień w zakresie obowiązującego stanu prawnego, zastępuje w postępowaniu sądowym, a to właśnie świadczy o jej kompetencjach i wpływie na ostateczne załatwienie sprawy. Z tego względu radca prawny [...], wykonując zawód radcy prawnego w ramach zawartej z gminą umowy, ma istotny, realny i skonkretyzowany wpływ na zarządzanie sprawami tego podmiotu odnoszącymi się do sfery publicznej. Zasadne jest zatem traktowanie radcy prawnego [...], świadczącego usługi w ramach umowy zawartej z Gminą [...], jako osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Wobec powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na postawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia skarżącej żądanej informacji publicznej. Wskazało, iż taka treść rozstrzygnięcia wynika z faktu, że przepisy obowiązującego prawa nie przewidują możliwości stosowania przepisów K.p.a., a więc prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Taka możliwość istnieje jedynie w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 16 u.d.i.p.), a samo udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, niepodejmowaną w postępowaniu administracyjnym. Umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oznacza zatem, że z momentem doręczenia niniejszej decyzji organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji publicznej, przy czym – przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych – nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji, powołując taką samą podstawę prawną, jak w skarżonej decyzji. Ponadto podało, że treść rozstrzygnięcia niniejszej decyzji wynika także z faktu, iż brak jest podstaw prawnych do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a więc zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., albowiem w tej sprawie nie ma potrzeby przeprowadzania choćby uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Brak jest również podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem – zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym – niedopuszczalne jest nakazywanie organowi administracji, przez inny organ (w tym także organ wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym), udzielenia informacji znajdującej się w jego posiadaniu.

Organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz Miasta [...] rozpatrując ponownie wniosek M.W. i udostępniając wnioskowaną informację nie jest zwolniony z przestrzegania przepisów obowiązującego prawa i pomimo zobowiązania go przez organ odwoławczy do udostępnienia informacji publicznej, której odmówiono zaskarżoną decyzją, czyli kopii wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią radcy prawnego [...], winien – uwzględniwszy informacje zawarte w tej umowie – odmówić udostępnienia tych informacji, których udostępnienie podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której przedstawiła argumenty podane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu tej decyzji. Skarżąca stwierdziła, że o ile treść zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest dla niej zrozumiała, to jednak ma ona obawy, czy jest także zrozumiała dla dysponenta żądanej przez nią informacji publicznej. W pozostałym zakresie przedstawiła prezentowane przez nią dotychczas stanowisko w sprawie, które zyskało aprobatę organu odwoławczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na rozprawie postanowieniem z dnia 9 lutego 2019 r. dopuścił Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska z siedzibą w Warszawie do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 października 2016 r., którą uchylono zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzono postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia M.W. żądanej informacji publicznej.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ drugiej instancji, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył przepisu art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Musi on pozostawać w ścisłej korelacji z okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy. Wprawdzie przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., odmiennie niż przepis art. 138 § 2 K.p.a., nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, to jednak w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ odwoławczy umarzając postępowanie organu pierwszej instancji kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 K.p.a. Decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 948/10; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 17/06). Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w tym przepisie, podlega ograniczeniu związanemu z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem pierwszej instancji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Umorzenie postępowania pierwszej instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Wprawdzie sprawa nie została merytorycznie rozpoznana, to jednak z punktu widzenia proceduralnego – została rozstrzygnięta i zakończona.

W przedmiotowej sprawie wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżona decyzja uchylająca odmowną decyzję Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji, oznacza, że przed tym organem nie toczy się już żadne postępowanie wywołane wnioskiem M.W. z dnia 16 sierpnia 2016 r., wobec czego organ nie będzie miał, wbrew wywodom zawartym w zaskarżonej decyzji, obowiązku podejmowania jakichkolwiek dalszych czynności związanych z tym wnioskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił dominujące obecnie w orzecznictwie stanowisko, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej jest błędna, winien zastosować regulację zawartą w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. W takim bowiem przypadku organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się, że jest także związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wolters Kluwer, Warszawa 2016; wyroki NSA z dnia: 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1250/14, 30 listopada 2016 r. sygn. I OSK 1263/16).

W ten sposób zostanie skarżącej zagwarantowane konstytucyjne prawo do uzyskania informacji publicznej, wbrew argumentacji skarżonego organu przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Brak jest bowiem racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi, jako argument za stosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. bezpodstawne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w wyniku błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., polegającym – zdaniem Sądu – na wadliwym zastosowaniu przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., które miało doprowadzić do umorzenia postępowania w całości, a co za tym idzie zwolnienia organu pierwszej instancji od dalszego procedowania, w tym od pozytywnego załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej – będące konsekwencją uznania przez organ odwoławczy, że odmowa udostępnienia informacji w stanie faktycznym sprawy była niezgodna z prawem – nie spowodowało niemożności ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wniosku o udostępnienia informacji publicznej, bowiem – jak wyraźnie wskazano w decyzji organu odwoławczego – umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oznacza, że z chwilą doręczenia organowi pierwszej instancji decyzji o takiej treści, organ ten winien rozpatrzyć wniosek o udostępnienie informacji, przy czym – przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych – nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji, powołując taką samą podstawę prawną, która doprowadziła do wydania wcześniejszej decyzji odmownej, zaś konieczność orzeczenia w stanie faktycznym o umorzeniu postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej wynika z faktu, że brak jest podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż w sprawie tej nie ma potrzeby przeprowadzania choćby uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji takiej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, zamiast oddalić skargę w oparciu o dyspozycję art. 151 P.p.s.a.

2. naruszenie art. 134 § 2 P.p.s.a. i wynikającego z tego przepisu zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego (reformationis in peius) polegające na:

- orzeczeniu o uchyleniu korzystnej dla skarżącego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] umarzającej postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji, gdy decyzja tej treści oznaczała, że dysponent informacji publicznej rozpatrując powtórnie wniosek o jej udostępnienie nie mógłby ponownie odmówić jej udostępnienia z powołaniem się na tę samą podstawę odmowy,

- orzeczeniu o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sytuacji, gdy skarżąca wnosiła o oddalenie skargi w całości.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie spór prawny sprowadza się do wyjaśnienia, czy w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzając nieprawidłowość wydania przez organ pierwszej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) jako sposób rozstrzygnięcia mógł zastosować wyłącznie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, czy też był również uprawniony do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a., a więc do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wskazać należy, iż postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.) ma charakter jednolity. W ujęciu zakresowym nie można wyodrębnić jego części, w której następuje udostępnienie żądanej informacji w formie czynności materialno-technicznej, od tej, w której następuje odmowa jej udostępnienia w formie decyzji, gdyż to postępowanie dotyczy tej samej niepodzielnej informacji. Okoliczność, że do niektórych podejmowanych w toku przedmiotowego postępowania rozstrzygnięć stosuje się przepisy K.p.a. (art. 16 u.d.i.p.), nie oznacza podziału tego postępowania na dwie części. Powyższe ograniczenie w sposobie postrzegania postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma istotne znaczenie dla oceny podejmowanej przez organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzji o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie zauważył, iż taki sposób rozstrzygnięcia oznacza, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, a więc brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego (podmiotowego lub przedmiotowego). W konsekwencji skutkuje to brakiem możliwości rozstrzygnięcia jej istoty, gdyż z formalno-prawnego punktu widzenia sprawa o udostępnienie informacji publicznej jest zakończona. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wolą organu odwoławczego nie było zakończenie sprawy z uwagi na formalny aspekt jej bezprzedmiotowości, lecz jej kontynuowanie przez organ pierwszej instancji, który w dotychczasowym postępowaniu wadliwie ocenił przesłanki odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej, a tym samym wniosek o udostępnienie tej informacji nie został dotychczas załatwiony. Oznacza to, że zamiarem tego organu jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji i ponowne rozpoznanie wniosku przez ten organ. Niewątpliwie powyższe stwierdzenie odpowiada treści art. 138 § 2 K.p.a. i pozostaje w opozycji do zastosowanego w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wprawdzie przepisy K.p.a. nie przewidują związania wskazaniami organu odwoławczego dla dokonania przez organ pierwszej instancji czynności materialno-technicznej, to jednak stwierdzić należy, iż w przypadku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, organ ten jest w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami u.d.i.p. Uwzględniając treść art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a. jest też związany oceną prawną organu odwoławczego co do stwierdzonej niezgodności z prawem wydanej wcześniej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p. Wszystko to obliguje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do takiego załatwienia sprawy, aby ewentualna ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, WP, 2016, uwagi do art. 16). W związku z powyższym, argumenty skargi kasacyjnej odwołujące się do ewentualnego oportunizmu w działaniach organu pierwszej instancji, któremu przekazana została sprawa do ponownego rozpoznania, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, autor skargi kasacyjnej trafnie podał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodzi przesłanka określona w art. 138 § 2 K.p.a., tj. konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającej istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz że najczęstszym powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej jest naruszenie prawa materialnego, a nie przepisów postępowania. Nie dostrzegł jednak, że przesłankę stosowania art. 138 § 2 K.p.a., odnoszącą się do konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającej istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy łączyć z preferowanym przez ustawodawcę zakresem kompetencji organu odwoławczego i jego funkcji związanych z merytorycznym rozstrzyganiem sprawy, a także z zasadą szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), podczas gdy konsekwencją decyzji kasacyjnej uregulowanej w owym przepisie jest niemożność merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, w sytuacji, gdy organ ten dostrzega podstawy do załatwienia istoty tej sprawy (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.BECK, W-wa 2012r. s. 522). Specyfika postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej – w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie jest w posiadaniu informacji publicznej, której konieczność udostępnienia dostrzega, nie zgadzając się z decyzją organu pierwszej instancji odmawiającą do niej dostępu – odnosi się do tego samego schematu regulacyjnego, w którym organ odwoławczy przez nieposiadanie informacji nie może jej udostępnić wnioskodawcy w drodze czynności materialno-technicznej, a jednocześnie nie widzi przeszkód do tego, aby przedmiotowa informacja została udostępniona przez jej dysponenta. Skarżący kasacyjnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych opisujących wyjątkowy charakter regulacji zawartej art. 138 § 2 K.p.a. nie rozróżnia powyższej specyfiki postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Nieuprawnione jest zatem oczekiwanie prostego odwzorowania poglądów orzecznictwa i nauki prawa, wyrażonych na gruncie klasycznych spraw administracyjnych, do postępowania, którego przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej w trybie art. 10 u.d.i.p.

Regulacja zawarta w art. 138 § 2 K.p.a. najbardziej odpowiada specyfice postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej i charakterowi decyzji kasacyjnej, w której organ odwoławczy dostrzega istnienie podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie stwierdził naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Organ odwoławczy stwierdzając nieprawidłowość wydania przez organ pierwszej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) i dostrzegając istnienie podstawy do merytorycznego załatwienia sprawy, był uprawniony do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a., a więc do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie ma natomiast kompetencji do wydania decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż brak jest podstawy upoważniającej do dokonywania czynności materialno-technicznej decyzją administracyjną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, WP, 2016, uwagi do art. 16; wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym odwoływanie się w skardze kasacyjnej do art. 138 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i uregulowanej tam decyzji reformatoryjnej pozostaje bez związku z niniejszą sprawą.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, z faktu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję w sytuacji, gdy M.W., wnosząc skargę, domagała się jej oddalenia, nie można wywodzić naruszenia przez ten Sąd zakazu orzekania na niekorzyść strony. Analiza uzasadnień zarówno zaskarżonej decyzji, jak i zaskarżonego wyroku, nie zawiera informacji o różnicach w krytycznej ocenie decyzji odmawiającej M.W. udostępnienia żądanej informacji publicznej. Bezpodstawne jest natomiast różnicowanie obu konkurencyjnych sposobów zakończenia postępowania odwoławczego z punktu widzenia gwarancji uzyskania przez stronę dostępu do wnioskowanej informacji publicznej, skoro w tym zakresie autor skargi kasacyjnej odnosi się jedynie do ewentualnego oportunizmu organu pierwszej instancji w udostępnieniu tejże informacji, pomijając gwarancyjny charakter zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.). Ponadto skarżący kasacyjnie, deprecjonując aspekt gwarancyjny decyzji opartej na art. 138 § 2 K.p.a., nie dostrzega niewątpliwie poważniejszego niebezpieczeństwa dla uprawnień osoby wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej, wynikającego z umorzenia postępowania organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.