Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 782/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa (spr.) Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Op 512/11 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Op 512/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę A. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia[...]października 2011r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 6 kwietnia 2011 r. A. S. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Swój wniosek uzasadniła niskimi dochodami uzyskiwanymi w okresie prowadzenia działalności gospodarczej, które nie wystarczały na niezbędne utrzymanie, co skutkowało powstaniem zadłużenia w ZUS i likwidacją firmy. Uzupełniając wniosek, sprecyzowała, iż żądanie dotyczy umorzenia składek za okres od grudnia 2007 r. do lutego 2008 r. W oświadczeniu o stanie majątkowym oraz o sytuacji materialnej wskazała, że jest zatrudniona w Agencji Pracy "K." w wymiarze 1/8 etatu z wynagrodzeniem 129,04 zł oraz w firmie "M." na podstawie umowy zlecenia z wynagrodzeniem w kwocie 516,66 zł, a jej mąż otrzymuje wynagrodzenie za pracę w wysokości 1.032,34 zł. Oświadczyła, że jest współwłaścicielką mieszkania własnościowego w miejscowości [...] o powierzchni 80,9 m2. Wskazała również na posiadane zobowiązania, w tym z tytułu podatków w wysokości 1.019,32 zł, w banku 21.519,26 zł i w innych instytucjach 19.287,25 zł. Miesięcznie stałe wydatki z tytułu opłat wynoszą 1.337,19 zł, (w tym: 920,00 zł - czynsz za wynajem mieszkania w R. łącznie z opłatą za energię elektryczną;417,19zł-czynsz mieszkania w [...] Oś.), a pozostałe koszty wynoszą: zakup leków - 50,00 zł/mc, opłaty za internet - 120,00 zł i zakup biletu komunikacji miejskiej - 76,00 zł. W oświadczeniu skarżąca wskazała również, że z uwagi na odcięcie dopływu wody do mieszkania w [...] Oś. 16/1 została zmuszona do wynajęcia mieszkania i zamieszkania w R. oraz ponoszenia z tego tytułu kosztów w wysokości 920,00 zł.

Organ na podstawie informacji uzyskanych od Starostwa Powiatowego ustalił, że skarżąca w ewidencji gruntów i budynków figuruje jako współwłaściciel nieruchomości zapisanych w KW nr 2073, 25063, 25076 i OP1G/00025036/9. Z pisma Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wynikało, że nie było możliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, gdyż skarżąca nie zamieszkuje w miejscowości [...] i nie jest znany jej adres aktualnego pobytu. Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. poinformował, że za 2008 r. skarżąca nie uzyskała przychodu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej,

w 2009 r. wykazała przychód z innych źródeł w kwocie 1150 zł a za 2010 r. nie złożyła zeznania podatkowego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), odmówił skarżącej umorzenia należności w łącznej kwocie 1089,88 zł, w tym ubezpieczenia społeczne w wysokości 325,13 zł oraz ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 747,15 zł.

W ocenie organu, w sprawie nie zachodził stan całkowitej nieściągalności, bowiem skarżąca wraz z mężem uzyskiwała stały miesięczny dochód z tytułu zatrudnienia, a ponadto była współwłaścicielką nieruchomości. Brak było podstaw do uznania,

że w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności pozwalające na umorzenie zaległych składek, mimo braku całkowitej nieściągalności, na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. S. podniosła, że przedstawione dokumenty jednoznacznie wskazują, iż jest osobą niezamożną i żyje na granicy ubóstwa. Podniosła, że nadal wynajmuje mieszkanie, zaś wysokość dochodów gospodarstwa domowego pomniejszonych o stałe miesięczne wydatki wynosi 509,04 zł. Ponadto komornik dokonał zajęcia nieruchomości, której skarżąca jest współwłaścicielem.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] października 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – powoływanej dalej jako "k.p.a.") organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że nie można stwierdzić braku majątku, z którego możliwe jest dochodzenie nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Odnosząc się do przesłanek wynikających z § 3 cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, organ stwierdził że obecna sytuacja finansowa wnioskodawczyni może ulec poprawie, gdyż zgodnie z jej informacją, decyzja administratora w sprawie odcięcia wody w mieszkaniu w [...] została uchylona przez Sąd Apelacyjny we W., ustała zatem podnoszona przez skarżącą przeszkoda do zamieszkania w tym mieszkaniu. Tym samym rodzina nie będzie ponosiła dodatkowych kosztów w postaci najmu mieszkania w R. w kwocie 920,00 zł.

Mając na względzie, iż skarżąca ma zapewnione warunki bytowe i uzyskuje stały dochód z tytułu zatrudnienia i wykonywania prac zleconych, organ zważył, że przy odpowiednim zaangażowaniu, np. poprzez podjęcie zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, będzie w stanie sprostać stopniowej spłacie zadłużenia. Wskazał również na możliwość spłaty zadłużenia w ramach układu ratalnego. Organ podkreślił ponadto, że umorzenie należności z tytułu składek jest wyjątkiem, gdyż powoduje bezpowrotną utratę dochodów Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, natomiast obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest również uwzględnienie stanu finansów ubezpieczeń społecznych.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. A. S. zarzuciła, że rozpatrując jej wniosek, organ dokonał szeregu uproszczeń i przeinaczeń oraz dowolnie ocenił przedłożone dowody.W jej ocenie, z przedstawionych dokumentów i pism jednoznacznie wynika brak możliwości spłaty zaległości. W tej sytuacji opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zarzuciła, iż błędnie podano kwotę dochodu rodziny na ok. 1.698 zł netto, podczas gdy z przedłożonych zaświadczeń o zarobkach wynika, że miesięczny dochód rodziny wynosi zaledwie 1.678,04 zł. Wskazała również na fakt prowadzenia przez komornika egzekucji z nieruchomości - mieszkania, którego jest współwłaścicielką i na posiadane zadłużenie w kwocie 97.006,29 zł. Skarżąca wyjaśniła również, że wbrew sugestiom organu nie jest możliwa rezygnacja z najmu lokalu w R., gdyż w sprawie odcięcia wody w mieszkaniu w [...] nadal toczy się postępowanie sądowe, a ponadto przeprowadzka nie zmieni jej sytuacji, gdyż będzie zmuszona wtedy do rezygnacji z pracy. Końcowo uznała za nieuprawnione twierdzenie organu, że obecne trudności finansowe mają charakter przejściowy, gdyż ze względu na wiek (56 lat) i wysokie bezrobocie szanse na poprawę jej sytuacji finansowej są nikłe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), przywołał treść art. 28 u.s.u.s., który stanowi w ust. 1, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania przez ZUS należności z tytułu składek w uzasadnionych przypadkach, mimo braku całkowitej nieściągalności, w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Korzystając z upoważnienia ustawowego (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, określił przesłanki umarzania należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z tym przepisem ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego

i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

- gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

- poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

- przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W ocenie Sądu I instancji, z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. W związku z tym kontroli sądu podlega nie zasadność odmowy umorzenia należności, lecz zgodność podjętej decyzji z przepisami prawa procesowego. Natomiast sąd nie rozstrzyga o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, bowiem o tym decyduje organ administracji publicznej w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego. Sąd I instancji stwierdził, że w kontrolowanej sprawie organy ubezpieczeniowe prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały jego trafnej oceny prawnej. Dotyczy to w szczególności ustalenia wysokości dochodów w rodzinie skarżącej, jej stanu rodzinnego i majątkowego. Organy prawidłowo dokonały także oceny możliwości dokonania przez skarżącą spłaty należności w innej formie niż poprzez dochodzone we wniosku całkowite jej umorzenie, wskazując, iż biorąc pod uwagę wysokość zaległości oraz możliwość rozłożenia jej spłaty na 24 raty, ewentualne obciążenie z tego tytułu wyniosłoby ok. 45 zł. Dalej Sąd zauważył, że skarżąca wskazując, na skutki powrotu do stałego miejsca zamieszkania, podniosła wyłącznie kwestię związanej z tym utraty źródła przychodu w kwocie 645,70 zł, (z uwagi na brak dojazdu do obecnego miejsca zatrudnienia), nie zauważając, że jednocześnie ustałyby także jej obciążenia z tytułu wynajmu lokalu mieszkalnego w R. wynoszące miesięcznie 920 zł przez co ogólny bilans przychodów do kosztów ponoszonych na wynajem mieszkania byłby dodatni. Sąd podkreślił, że decyzja co do ewentualnych dalszych kroków w tym względzie należy do skarżącej i jej rodziny, jednakże organ był uprawniony do uwzględnienia w ocenie realnych możliwości finansowych skarżącej także tych okoliczności, które umożliwiają jej znaczne zmniejszenie miesięcznych kosztów utrzymania.

Zdaniem Sądu I instancji, dokonana w zaskarżonej decyzji ocena zgromadzonych w sprawie dowodów pod kątem przesłanek uzasadniających umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności również nie nosiła znamion dowolności. Powołany § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że kryterium pozbawienia zobowiązanej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych musi być oceniane nie tylko

w aspekcie aktualnych dochodów, ale także posiadanego majątku.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy w sposób logiczny i spójny uzasadnił, że zebrany materiał dowodowy nie wykazał, iż opłacenie należności pozbawiłoby skarżącą możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W konsekwencji organ odwoławczy nie naruszył zasad prowadzenia postępowania, podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.

A. S. zaskarżyła wyrok WSA w O. z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Op 512/11 skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości

i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, poprzez przyjęcie, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną A. S. jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, gdyż nie pociągnęłoby to zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanej i jej rodziny,

w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s., poprzez zaniechanie ustalenia, czy sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

- art. 107 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s., poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ na podstawie prawidłowej podstawy prawnej.

Poza granicami skargi kasacyjnej skarżąca podniosła pod rozwagę zarzut nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 ust. 2 p.p.s.a., gdyż organ nie miał zdolności sądowej i procesowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca rozwinęła wskazane wyżej zarzuty, w szczególności podniosła, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, iż skarżąca wprawdzie jest współwłaścicielką nieruchomości, lecz prowadzone jest wobec niej przez komornika sądowego postępowanie egzekucyjne kwoty 97.006,29 zł. Dlatego też nie można zasadnie twierdzić, że strona jest w stanie uiścić przedmiotowe składki bez narażenia zobowiązanej i jej rodziny na niemożność zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Potrzebami tymi są, według skarżącej, możliwość zatrudnienia i uzyskiwania dochodów, a także możliwość korzystania z mieszkania.

Skarżąca podkreśliła, że gdyby nie podejmowała zatrudnienia na terenie R., to oczywiście nie musiałaby wynajmować tam mieszkania. Zmniejszeniu uległyby z jednej strony koszty jej utrzymania, ale z drugiej strony również jej dochody. W takiej sytuacji życiowej jest więc koniecznością dla skarżącej uzyskiwanie środków finansowych nie tylko na swoje utrzymanie, ale też wykonywanie zobowiązań pieniężnych.

Dalej skarżąca podniosła, że w skardze skierowanej do WSA w O. wskazała, że Sąd w O. oddalił jej wniosek o ogłoszenie upadłości konsumenckiej.

W toku postępowania przed Sądem I instancji nie wyjaśniono jednak tej okoliczności poprzez ustalenie, czy faktycznie doszło do złożenia takiego wniosku i jego oddalenia. Skarżąca kasacyjnie podniosła ponadto, że cyt. rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zostało wydane z naruszeniem delegacji ustawowej. Zakres rozporządzenia jest bowiem ujęty szerzej niż upoważnienie w ustawie, gdyż z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Na tej podstawie normatywnej w toku postępowania organy jak i WSA w O. uznały, że strona powinna była wykazać okoliczności uzasadniające sporny wniosek w przedmiocie umorzenia składek. Oznacza to, że ciężar dowodu okoliczności, z których strona wyciąga korzystne skutki obciążał nie organ a skarżącą. Z takim postępowaniem nie można się pogodzić, gdyż nie można przepisami rozporządzenia zmieniać zasad postępowania administracyjnego bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Taka zmiana byłaby ewentualnie możliwa, gdyby

z treści przepisów u.s.u.s. wynikało w istocie, że to strona ma wykazywać zasadność zgłaszanych wniosków. Przepisu takiego nie ma, a więc zgodnie z przepisem art. 123 u.s.u.s. stosuje się przepisy k.p.a. Wynika z nich, że to organ administracji publicznej jest obowiązany

w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zgodności przepisu art. 28 ust. 3b u.s.u.s. z Konstytucją, gdyż ten przepis ustawy zawiera zbyt szerokie upoważnienie do wydawania aktu podustawowego, nie wskazując, na czym mają polegać zasady umarzania zobowiązań przez Zakład.

W związku z powyższym zarzutem skarżąca kasacyjnie wniosła na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. o zawieszenie postępowania przez NSA. W przypadku nieuwzględnienia powyższego, wniosła, aby Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął skargę z pominięciem przepisów rozporządzenia, jako wydanego z naruszeniem upoważnienia ustawowego.

Uzasadniając zarzut nieważności postępowania, skarżąca kasacyjnie podniosła, że organem wydającym decyzję w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest ZUS, a nie Prezes ZUS. Tymczasem w toku niniejszego postępowania zaskarżoną decyzję wydano z upoważnienia Prezesa ZUS, co powoduje nieważność postępowania.

Wnosząc o przyznanie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, pełnomocnik oświadczył, że opłaty za czynności pełnomocnika nie zostały zapłacone w całości lub w części.

Organ administracji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej.

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z normującymi ją regułami, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, aby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa pozwalały na dokonanie oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodności z prawem wyroku Sądu pierwszej instancji. Sąd kasacyjny nie uznał ich jednak za zasadne.

Skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów postępowania polegającego na naruszeniu :

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s., poprzez zaniechanie ustalenia, czy sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

- art. 107 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s., poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ na podstawie prawidłowej podstawy prawnej.

Podkreślić należy, że po to by zasadność skargi kasacyjnej z uwagi na naruszenie przepisów postępowania stwierdzone uchybienie musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Poza sporem pozostaje, że A. S. złożyła wniosek o ogłoszenie upadłości konsumenckiej i wniosek ten został przez sąd oddalony. Okoliczność ta wynika w sposób jednoznaczny z treści wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. skargi. Okoliczność, jaka była podstawa prawna nieuwzględnienie tegoż wniosku nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W świetle brzemienia art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność zachodzi między innymi wówczas, kiedy sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy

z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 u.s.u.s.). Wskazane przepisy kreują uznanie administracyjne dla organu rozstrzygającego wniosek o umorzenie składek. Fakt ewentualnego oddalenia wniosku o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzenie postępowania upadłościowego z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze stwarza dopiero możliwość umorzenia składek, a nie nakłada na organ w tym zakresie obowiązku. Dopiero ocena całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, przy jednoczesnym oddaleniu lub umorzeniu wniosku o ogłoszenie upadłości dłużnika z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze pozwoliłaby na ewentualne uwzględnienie wniosku. Organ administracji przy rozstrzyganiu takiego wniosku nie jest związany ustaleniami poczynionymi przez sąd przy oddaleniu wniosku lub umorzeniu postępowania upadłościowego i ma obowiązek poczynić swoje własne ustalenia

i w oparciu o ich analizę rozstrzygnąć wniosek o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne.

W przedmiotowej sprawie organ zebrał pełny materiał dowodowy

i dokonał jego prawidłowej analizy, stając na stanowisku, że skarżąca nie spełnia warunków do umorzenia jej należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Stanowisko takiej jest prawidłowe bez względu na to, jaka była podstawa prawna oddalenia wniosku o ogłoszenie upadłości. Stanowisko Sądu I instancji aprobujące taki zakres ustaleń organów administracji nie narusza przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s., poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ na podstawie prawidłowej podstawy prawnej z uwagi na fakt wydania przez Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z naruszeniem zakresu delegacji ustawowej uznać należy go za nieuzasadniony. Chodzi - zdaniem skarżącej - o przesunięcie w § 3 ust. 1 rozporządzenia, ciężaru udowodnienia określonych w tym przepisie przesłanek z organu administracji na osobę zobowiązaną do opłacenia składek. Stanowisko strony skarżącej jest nieuzasadnione. Prawdą jest, że przepis § 3 ust. 1 wskazanego rozporządzenia stanowi, że zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydając wskazane wyżej rozporządzenie działał w zakresie delegacji ustawowej wynikającej z art. 28 ust. 3b u.s.u.s.. Przepis ten zezwolił mu na określenie, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad umarzania z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Konstrukcja przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia nie wykracza poza ramy delegacji ustawowej, a fakt nałożenia na zobowiązanego obowiązku aktywności

w udowadnianiu zasadności swojego wniosku nie zwalnia organu z ogólnych reguł prowadzenia postępowania dowodowego, które wynikają z art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, poprzez przyjęcie, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną A. S. jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, gdyż nie pociągnęłoby to zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanej i jej rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych w swojej istocie jest powiązany z zarzutem naruszenia przepisów postępowania poprzez aprobatę wadliwej oceny materiału dowodowego przez organy rozpoznające wniosek. Z taki m zarzutem zgodzić się nie można. W sprawie zebrano pełny materiał dowodowy. Wynika z niego, że skarżąca uzyskuje regularne dochody ze swojej pracy oraz z pracy męża. Jest ona współwłaścicielką nieruchomości w postaci lokalu mieszkalnego o pow. 80,90 m2 oraz nieruchomości gruntowych. Faktem jest, że posiada ona znaczne zadłużenie i toczy się w stosunku do niej postępowanie egzekucyjne, jednak nie znaczy to, że nie może ona uiścić zaległych składek, chociażby w ratach. Skarżąca może polepszyć swoją sytuację finansową poprzez zamieszkanie w mieszkaniu stanowiącym jej współwłasność, przez co obniżyłaby koszty swojego utrzymania. W tym zakresie wyliczenia i ustalenia Sądu I instancji dokonane w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organy administracji zasługują na akceptację. W takiej sytuacji nie można uznać za nieuzasadniony zarzut, iż w stosunku do skarżącej zachodzi określony w § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. niemożność opłacenia należności z uwagi na zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Należy przy tym mieć na uwadze brzmienie przepisu art. 28 ust. 2 u.s.u.s. dopuszczającego umorzenie należności z tytułu składek jedynie w przypadku całkowitej ich nieściągalności. Słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że skarżąca kasacyjnie może spłacić swoje zobowiązanie chociażby w niewielkich ratach.

Odnosząc się do zarzutu wskazującego na "nieważność postępowania" z uwagi na fakt, że objęta postępowaniem decyzja wydana została przez osobę działającą

z upoważniani Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, będącego w swojej istocie zarzutem dotyczącym naruszenia przepisu prawa materialnego, to jest art. 83 ust.4 u.s.u.s. wskazać należy, że zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących między innymi ustalania wymiaru składek

i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek.

Wskazana w skardze kasacyjnej wątpliwość jest spowodowana nie dość precyzyjnym sformułowaniem art. 83 ust. 4 u.s.u.s., który na wstępie wskazuje, iż wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy kieruje się do Prezesa Zakładu, co może sugerować, iż to Prezes Zakładu, a nie Zakład, jest organem administracji publicznej uprawnionym do rozpatrzenia takiego wniosku.

W świetle przepisów prawa i utrwalonego orzecznictwa (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. II GSK 225/06, z dnia 20 marca 2007 II GSK 348/06, z dnia 17 maja 2007 r. II GSK 346/06, z dnia 29 maja 2007 r. II GSK 340/06, z dnia 13 kwietnia 2007 r. II GSK 373/06, z dnia 27 sierpnia 2009 r. II GSK 13/09) organem administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie o umorzenie należności z tytułu składek, wywołane wnioskiem strony złożonym w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., jest nadal Zakład, nie zaś Prezes Zakładu.

Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Istotną cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi (G. Łaszczyca, Komentarz do art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II., LEX, 2007, wyd. II).

Przyjmując wykładnię przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s., będącą w zgodzie z treścią art. 127 § 3 k.p.a., uznać należy, że do rozpoznania sprawy w trybie ponownego jej rozpatrzenia właściwy jest ten sam organ, który rozpoznawał ją po raz pierwszy.

Jest niesporne, że sprawy dotyczące umorzenia należności z tytułu składek rozpoznaje po raz pierwszy Zakład, a nie Prezes Zakładu. Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 73 ust. 3 u.s.u.s., określający zakres kompetencji Prezesa Zakładu, jak i żaden inny przepis tej ustawy, nie zawiera regulacji, uprawniających Prezesa ZUS do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych, poza jednym tylko przypadkiem określonym w art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy tj. wydawania decyzji w sprawach przyznawania "świadczeń w drodze wyjątku". Zatem, tylko sprawy dotyczące przyznania "świadczeń w drodze wyjątku" należą do kompetencji Prezesa Zakładu, jako organu administracji publicznej i to on rozpoznaje je po raz pierwszy.

Z tego uregulowania wynika, że sprawę o umorzenie należności z tytułu składek, które po raz pierwszy rozpoznaje Zakład, ponownie rozpoznaje także Zakład.

Należy uznać, że zawarte w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. sformułowanie dotyczące adresata wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek, jakim jest Prezes Zakładu, ma charakter przepisu technicznego, regulującego organizacyjną kwestię na czyje ręce kierowany jest wniosek. Przepis ten nie jest natomiast źródłem kompetencji Prezesa Zakładu, jako organu administracji publicznej właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Rozstrzygając problem w jakim charakterze występuje Prezes Zakładu (względnie inna osoba powołująca się na upoważnienie Prezesa Zakładu, jak to miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy), który podpisuje decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu składek wydaną w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Naczelny Sąd Administracyjny

w składzie orzekającym podziela pogląd, że w tym przypadku Prezes Zakładu nie występuje w samodzielnej roli organu administracji publicznej, jak to ma miejsce w przypadku wydania decyzji w przedmiocie przyznania "świadczenia w drodze wyjątku". Prezes Zakładu wydając i podpisując decyzję w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek, czyni to zawsze w imieniu organu administracji publicznej, jakim w tych sprawach jest Zakład. Prezes Zakładu działa w takim przypadku, jako organ Zakładu, powołany do reprezentowania Zakładu na zewnątrz, zgodnie art. 73 ust. 1 u.s.u.s. W ramach swoich kompetencji w zakresie kierowania Zakładem, na mocy § 2 ust. 2 Statutu Zakładu, Prezes Zakładu może także upoważnić pracowników Zakładu i inne osoby do reprezentowania Zakładu w określonym przez niego zakresie, z prawem udzielenia dalszych pełnomocnictw.

Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem,

w szczególności, co do wydania jej przez właściwy organ, należy uznać, że była ona wydana na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., należała do właściwości rzeczowej Zakładu i była wydana przez Zakład, mający w kwestii umorzenia składek kompetencje organu administracji publicznej. Decyzja ta mogła być podpisana przez Prezesa Zakładu, działającego jako organ Zakładu lub przez inną osobę upoważnioną przez Prezesa Zakładu do działania w jego imieniu jako organu Zakładu. Nie ma więc uzasadnionych podstaw, wbrew stanowisku kasatora, dla postawienia usprawiedliwionego zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, to jest z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co mogłoby uzasadniać stwierdzenie przez sąd nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Wniosek pełnomocnika skarżącej w przedmiocie przyznania mu od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z uwagi na brzmienie przepisu art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a. winien zostać złożony do Sądu I instancji i zostanie rozpoznany przez referendarza sądowego.