Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3220/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 22 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 60 poz 1 art. 33,34, 48
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie  drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz  zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych  odnoszących się do transportu drogowego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 200/17 w sprawie ze skargi P.M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez P.M. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt. II SA/Sz 200/17. Wyrokiem tym oddalona został skarga P.M. (dalej: "Skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

II.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: WITD lub Organ I instancji) decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] nałożył na P.M. przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 15 000,00 zł. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazano w szczególności przepisy: art. 4pkt 22 lit. a, lit. h, art. 7a, art. 72, art. 92a ust. 1 i ust. 3, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U z 2013r. poz. 1414 ze zm, dalej: "utd"), Ip. 1.4, lp. 5.1.1, lp. 5.1.2, lp. 5.2.1, Ip. 5.2.2, lp. 5.3.1, lp. 5.3.2, lp. 5.4.1, lp. 5.4.2, lp. 6.3.7, lp. 6.3.8, lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 4, art. 6-8, art. 10 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), rozdział I lit. s załącznika IB do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, art. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz.U.UE L z dnia 2 lipca 2010 r.), art. 32-33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, zwanego dalej "rozporządzenie 165/2014" (tj. Dz. U. UE L 2014 60.1 ze zm.).

Decyzję oparto na ustaleniach faktycznych dokonanych w trakcie kontroli przeprowadzonej za okres od 27 listopada 2014 r. do 27 listopada 2015 r., zawartych w protokole z 11 grudnia 2015 r.

W odwołaniu od tej decyzji P.M. zarzucił:

- naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "kpa") poprzez oparcie procedury kontrolnej na uregulowaniach nie objętych dyspozycją art. 4 pkt 22 utd;

- rażące naruszenie art. 107 § 3 kpa. poprzez oparcie decyzji tylko na części materiału dowodowego;

- naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie należytego wyjaśnienia sprawy oraz brak delegacji ustawowej do sankcjonowania naruszeń, dla których podstawę prawną stanowi rozporządzenie 165/2014.

GITD nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytaczając treść art. 92 b ust. 1-2 utd i art. art. 92 c ust. 1 utd. Następnie organ odwoławczy szczegółowo przedstawił zawarte w protokole pokontrolnym oraz w decyzji organu I instancji ustalenia w zakresie stwierdzonych naruszeń oraz związanych z nimi kar, wymienionych w załączniku nr 3 do utd. W szczególności opisał naruszenia:

1) polegające na niezgłoszeniu na piśmie organowi, który udzielił licencji zmiany danych, o których mowa w art. 7a ustawy, w wymaganym terminie (zmiana adresu), za co został ukarany karą 800 zł;

2) polegającego na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i za każdą następną godzinę sankcjonowanego przez lp. 5.1 załącznika nr 3 do utd (kara: 2100 zł);

3) polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut (lp. 5.2. załącznika nr 3 do utd) – łączna kara za te przewinienia - 2 950,00 zł;

4) polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę; (lp. 5.3 załącznika nr 3 do utd) łączna kara 4 500,00 zł;

5) polegające na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę sankcjonowanego przez lp. 5.4. załącznika nr 3 do utd - karę łączną w wysokości 1.200,00 zł;

6) polegającego na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu (lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do utd) – kara w wysokości 4 000 zł.

7) polegające na okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy (lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do utd) – kara w wysokości 300 zł.

GIDT w odniesieniu do tego naruszenia powołał się na treść art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L.2014.60.1), oraz treść: lp. 6.3.8 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który sankcjonuje okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy karą pieniężną w wysokości 300 złotych za każdą wykresówkę.

8) polegające na naruszeniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy (lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do utd) – kara łączna 1000 zł.

Organ odwoławczy wskazał, iż po dniu 2 marca 2016r. stosownie do treści art. 47 rozporządzenia 165/2014, wszelkie odesłania do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 są uznawane za odesłania do rozporządzenia 165/2014. Ponadto, w myśl art. 46 "W zakresie aktów wykonawczych wspomnianych w niniejszym rozporządzeniu, które nie zostały przyjęte i nie mogą być stosowane od daty rozpoczęcia stosowania niniejszego rozporządzenia, nadal obowiązują przejściowo (od daty wejścia w życie aktów wykonawczych wspomnianych w niniejszym rozporządzeniu) przepisy rozporządzenia (EWG) nr 3821/85, w tym przepisy załącznika IB do tego rozporządzenia." Organ odwoławczy uwzględnił dni zarejestrowanej działalności, zgodnie z powołanym przezeń wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14. Odnosząc się do zarzutu Skarżącego dotyczącego braku delegacji ustawowej dla ITD do stosowania przepisów rozporządzenia 165/2014, GITD zwrócił uwagę na treść art. 46 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 165/2014 oraz treść preambuły do tego aktu.

III.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P.M. której podniósł zarzuty tożsame z zarzutami odwołania, tj.:

- naruszenia art. 6 kpa poprzez oparcie procedury kontrolnej na uregulowaniach nieobjętych dyspozycją art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym;

- rażącego naruszenia art. 107 § 3 kpa poprzez oparcie decyzji tylko na części materiału dowodowego;

- naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa. poprzez porzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy.

IV.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: "ppsa").

W pierwszej kolejności Sąd I instancji zauważył, że mimo postawionego w tym zakresie ogólnego zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa przez niedopełnienie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, Skarżący nie zakwestionował poczynionych podczas przeprowadzonej kontroli szczegółowych ustaleń wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego w zakresie dokonanych przez kierowców naruszeń przepisów regulujących zasady wykonywania transportu drogowego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego powołania się przez organy na przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 165/14, które nie jest wymienione w art. 4 pkt 22 utd, WSA zauważył, że kwestia powołania się przez organy inspekcji transportu drogowego na przepisy rozporządzenia PEiR nr 165/2014 została wyjaśniona w ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przytaczanym przez organ. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 22 utd, przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego należy rozumieć obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz aktów prawnych wymienionych w pkt 22 lit. a) do y), przy czym w pkt 22 lit. a) wymieniono rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. L 370 z 31.12.1985, str. 21). Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 obowiązywało do 2 marca 2016 r. Z tą datą zostało ono uchylone na mocy art. 47 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE.L.2014.60.1). Przepis ten stanowi, że "niniejszym uchyla się rozporządzenie (EWG) nr 3821/85. Odesłania do uchylonego rozporządzenia uznaje się za odesłania do niniejszego rozporządzenia". Z kolei w myśl art. 46 tego rozporządzenia, w zakresie aktów wykonawczych wspomnianych w niniejszym rozporządzeniu, które nie zostały przyjęte i nie mogą być stosowane od daty rozpoczęcia stosowania niniejszego rozporządzenia, nadal obowiązują przejściowo - do daty wejścia w życie aktów wykonawczych wspomnianych w niniejszym rozporządzeniu - przepisy rozporządzenia (EWG) nr 3821/85, w tym przepisy załącznika IB do tego rozporządzenia. Z treści art. 48 wspomnianego rozporządzenia z 4 lutego 2014 r. wynika natomiast, że weszło ono w życie następnego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, jednakże z zastrzeżeniem środków przejściowych, o których mowa w art. 46, ma ono zastosowanie od dnia 2 marca 2016 r., przy czym art. 24, 34 i 45 mają zastosowanie od dnia 2 marca 2015 r. Rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. WSA uznał zatem, że na podstawie art. 4 pkt 22 ustawy przyjąć należy, że odpowiedzialność z art. 92a ust. 1 utd dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków wynikających zarówno z tej ustawy, jak i wskazanych w tym przepisie aktów, w tym m.in. z przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1 ze zm.).

WSA uznał, że stwierdzając w niniejszej sprawie zaistnienie naruszeń wskazanych w poszczególnych puntach załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, organy prawidłowo wskazały na powołane powyżej przepisy wspólnotowe określające zakazy, obowiązki i odpowiedzialność przedsiębiorcy, w zakresie rejestrowania wymaganych danych na wykresówkach i karcie kierowcy. Sąd I instancji zauważył, że poza zakwestionowaniem powołania się przez organy na rozporządzenie PEiR nr 165/2014, Skarżący nie zakwestionował żadnych ustaleń co do stwierdzenia poszczególnych rodzajów naruszeń sankcjonowanych przez przepisy art. 92a ust.1 utd wyszczególnionych w załączniku nr 3 do ww. ustawy. Zakwestionował jedynie wymierzenie kary w wysokości 4 000 zł na podstawie lp.6.3.7 ww. załącznika – za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek kierowcy (kierowców), z którym pracował w załodze wieloosobowej kierowca Z.S., we wskazanych przez organ ośmiu okresach. WSA uznał, że przedstawionych przez skarżącego argumentów w tym zakresie nie można uznać za zasadne i mogące stanowić podstawę do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. WSA wskazał na ustalenia organów, z których wynika że w toku kontroli stwierdzono w pewnych okresach brak aktywności kierowcy Z.S., jednakże znajdują się zapisy świadczące, że wykresówka znajdowała się w drugiej szufladzie tachografu analogowego, przewidzianej dla drugiego kierowcy. Sąd I instancji zauważył, że Skarżący nie zaprzeczył dokonanym w trakcie kontroli ustaleniem, że kierowca Z.S. prowadził pojazd w załodze dwuosobowej. Zauważył też, że przy przyjęciu założenia, że kierowca S. prowadził pojazd jednoosobowo, nie można wyjaśnić prowadzenia pojazdu we wskazanych w decyzji okresach bez stwierdzenia naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców. W ocenie WSA nie można też uwzględnić argumentów, iż żądanie organu prowadzącego postępowania w tym zakresie było bezzasadne wobec faktu, iż kontrolujący zabrali w toku kontroli wszystkie wykresówki, na podstawie których można byłoby ustalić innego kierowcę. Z analizy wykresówek, którymi dysponował organ, okoliczność ta nie wynikała (nie mogła być ustalona przez kontrolujących), wobec czego zażądano tych danych od przedsiębiorcy, który prowadząc profesjonalne przedsiębiorstwo winien posiadać dokumentację, na podstawie której niezbędne dane w tym zakresie można było ustalić bądź zweryfikować. Zatem za nietrafny został uznany zarzut skarżącego, że kontrolujący powinni we własnym zakresie ustalić powyższe okoliczności, np. przez przesłuchanie niepracującego już w tym przedsiębiorstwie kierowcy. W interesie skarżącego było usunąć powstałe w tym zakresie wątpliwości organu, co do tego, że kierowca Z. S. nie prowadził pojazdu w okresie zaznaczonego w jego wykresówce braku aktywności kierowcy, a prowadził go inny kierowca.

Sąd I instancji za nietrafne uznał też zarzuty odnoszące się do kar za niedotrzymanie wymaganych terminów odczytywania danych z karty kierowcy. W ocenie WSA zaskarżona decyzja zawiera szczegółowy opis ustaleń organu, które nie zostały podważone przez skarżącego. Z zawartego w aktach materiału jednoznacznie wynika, iż przedstawione w decyzji "przeterminowane" okresy odczytów obejmowały okresy zarejestrowanej działalności kierowców. Skarżący nie przedstawił w tym zakresie dowodów, z których wynikałoby, że kierowca przebywał na urlopie bądź zwolnieniu lekarskim, bądź z innego powodu nie zachodził obowiązek rejestrowania działalności.

V.

P.M. zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 4 pkt 22 lit. a ustawy o transporcie drogowym (Dz. U z 2016 r., poz. 1907 t.j.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w oparciu o jego treść osoby przeprowadzające kontrolę w dniu 27 listopada 2015 r. miały prawo nałożyć karę na podstawie naruszenia art. 33 i 34 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/14 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWH) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (...), w sytuacji gdy wobec treści art. 48 rozporządzenia nr 165/2006 przepis art. 47 tego rozporządzenia określający zasady zastępczego stosowania przepisów rozporządzenia 165/2006 w razie odwołań do rozporządzenia 3821/85 wszedł w życie dopiero w dniu 2 marca 2016 r. tj. po dacie przeprowadzonej kontroli;

naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 141 § 4, 151 ppsa poprzez oddalenie przez WSA skargi P.M. w sytuacji, kiedy WSA nie odniósł się wyczerpująco do argumentów przedstawionych w skardze, w tym do braku obowiązywania w dniu kontroli art. 47 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/14 z dnia 4 lutego2014 r. a poprzestał jedynie na porównaniu przepisu art. 15 rozporządzenia nr 3821/85 i art. 34 rozporządzenia nr 165/14 i lakonicznym stwierdzeniu, że stwierdzone naruszenia wypełniają hipotezę obu wskazanych artykułów;

naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 141 § 4, 151 ppsa poprzez oddalenie przez WSA skargi P.M. .w sytuacji zaniechania jakiejkolwiek oceny, czy organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, a postępowanie zostało przeprowadzone w sposób właściwy i rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały uzasadnione w sposób wystarczający i zgodny z art. 107§ 3 kpa,7 kpa i 77 §1 kpa;

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 134 § 1 ppsa przez ich niezastosowanie polegające na bezpodstawnym (niemającym oparcia w przepisach prawa) przyjęciu, że organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje oparły się na obowiązujących przepisach prawa, podczas gdy w dacie przeprowadzonej kontroli treść art. 34 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L.2014.60.1) nie obowiązywała, a organy kontrolujące nie miały ustawowych podstaw do badania jego naruszeń.

Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 ppsa Skarżący zrzekł się rozprawy w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której w sprawie niniejszej nie stwierdzono. Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to zwykle w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419). Jednakże ze względu na treść skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy się odnieść łącznie do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania zawartych w pkt. 1, 2 i 4 petitum skargi kasacyjnej. W istocie dotyczą one bowiem relacji mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o transporcie drogowym (w szczególności art. 4 pkt 22 lit.) do przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i uchylającego to rozporządzenie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I rady (UE) nr 165/2006. Zarzuty te w istocie zmierzają do zakwestionowania przez Skarżącego zastosowania przez organy przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/14 z uwagi na datę przeprowadzenia kontroli i datę, od której przepisy tego aktu prawnego zaczęły obowiązywać, a zarazem zakwestionowania stosowania przepisów krajowych odwołujących się do uchylonego rozporządzenia nr 3821/85.

Skarżący kasacyjnie wywodzi, bowiem w ramach wymienionych zarzutów, że w dniu przeprowadzenia kontroli, tj. w dniu 27 listopada 2015 r., nieobowiązujący jeszcze przepis art. 47 powołanego rozporządzenia nr 165/14 uniemożliwiał zastępcze zastosowanie przepisów tego rozporządzenia w miejsce rozporządzenia 3821/85, wobec czego brak było również podstaw do nałożenia na stronę kary na podstawie art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 165/14.

Stosownie do treści art. 48 rozporządzenia nr 165/14, zdanie drugie, z zastrzeżeniem środków przejściowych, o których mowa w art. 46, rozporządzenie ma zastosowanie od dnia 2 marca 2016 r. Zgodnie zaś z treścią zdania trzeciego powołanego przepisu, art. 24, 34 i 45 mają zastosowanie od dnia 2 marca 2015 r. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z kolejnym zdaniem tego przepisu, rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwa członkowskich. Zgodnie zaś z treścią art. 47 omawianego rozporządzenia, uchylono rozporządzenie (EWG) nr 3821/85. Odesłania do uchylonego rozporządzenia uznaje się zaś za odesłania do niniejszego rozporządzenia. Mając na uwadze klarowną treść powołanych przepisów, w stanie faktycznym sprawy, gdzie jak wskazano, kontrola miała miejsce w dniu 27 listopada 2015 r., organy inspekcji transportu drogowego, miały podstawę, a wręcz zobligowane były do zastosowania przepisu art. 34 rozporządzenia 165/14, w zakresie kontroli prawidłowości używania przez podmiot wykonujący przejazd kart kierowcy lub wykresówek. Powołany przepis wszedł bowiem w życie w dniu 2 marca 2015 r., zatem obowiązywał w dniu kontroli. Nie miała przy tym znaczenia, jak stara się wywieść autor skargi kasacyjnej w ramach omawianego zarzutu, treść art. 47 rozporządzenia wobec bezpośredniego zastosowania przepisów tego rozporządzenia, o których mowa w zdaniu trzecim art. 48. Zauważyć należy w tym zakresie, że z treści powołanego już art. 48 rozporządzenia wynika jednoznacznie, że rozporządzenie ma zastosowanie dopiero od dnia 2 marca 2016 r. i z tym również dniem zostało uchylone na podstawie art. 47 rozporządzenie Nr 3821/85. Zastrzeżenie zawarte w art. 48 zdanie 2 odnoszące się do środków przejściowych, o których mowa w art. 46, oznacza, iż w zakresie aktów wykonawczych czas stosowania przepisów rozporządzenia Nr 3821/85 może zostać dodatkowo wydłużony w przypadkach, o których mowa w art. 46 rozporządzenia Nr 165/2014, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, albowiem organ w podstawie prawnej swojej decyzji powołał się nie tylko na przepis rozporządzenia 165/14 ale również na przepisy i załączniki do rozporządzenia 3821/85. Zatem Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organy działały w sprawie na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i unijnego, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 6 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

Powyższe czyni niezasadnym zarzuty z punktów 1, 2 i 4 petitum skargi kasacyjnej, w tym również w zakresie, w jakim autor skargi kasacyjnej podnosi, że Sąd I instancji, nie odniósł się do braku obowiązywania art. 47 rozporządzenia 165/14. Jak wynika z treści motywów zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przywołał treść wymienionych regulacji unijnych, koncentrując się na kontroli prawidłowości zastosowania przepisów mających kluczowe znaczenie dla sprawy w świetle stwierdzonych w toku kontroli naruszeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien odnieść się do zarzutów skargi, jak też zgodnie z art. 134 § 1 ppsa rozpoznać sprawę w jej całokształcie, nie będąc związanym zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co do zasady powinien się odnieść do podnoszonych przez stronę argumentów. Nie zawsze jednak brak wyczerpującego odniesienia się do każdego z podnoszonych argumentów oznacza uchybienie skutkujące wadliwością wyroku. Dzieje się tak zwłaszcza wtedy, gdy treść całego uzasadnienia w zestawieniu z treścią zaskarżonej decyzji, z aktami sprawy, pozwala na ocenę prawidłowości wyroku. Należy też zauważyć, że autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie przepisów postępowania – w tym przypadku przez brak wyczerpującego odniesienia się do argumentów przedstawionych w skardze - powinien wskazać, w jaki sposób takie naruszenie mogłoby istotnie wpływać na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny takiego istotnego wpływu nie dostrzegł. Przedstawiona przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku argumentacja pozwala na ocenę prawidłowości wyroku. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wszystkie wymogi wynikające z art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli instancyjnej. Nie jest naruszeniem tego przepisu sytuacja, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia oczekiwań strony.

Odnosząc się jeszcze do podniesionego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa i art. 151 ppsa należy wskazać, że są to przepisy tzw. wynikowe wskazujące na rodzaj rozstrzygnięcia, jakie wydaje sąd uchylając decyzję jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), lub oddalając skargę w przypadku jej nieuwzględnienie (art. 151 ppsa). W przypadku gdy sąd wyda wyrok odpowiadający treści jednego z tych przepisów, zarzut naruszenia tych przepisów dla swej skuteczności musi być powiązany z zarzutem naruszenia innych przepisów prawa przez sąd I instancji lub przez organy administracji.

Odnosząc się do zarzutu postawionego w pkt 3 skargi kasacyjnej należy zauważyć, że autor tej skargi formułuje go w sposób ogólny, zarzucając "zaniechanie jakiejkolwiek oceny czy organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, a postępowanie zostało przeprowadzone w sposób właściwy i rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały uzasadnione w sposób wystarczający i zgodny z art. 107 § 3 kpa, 7 kpa, 77 § 1 kpa. Zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa skarga kasacyjna może być oparta skutecznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania tylko wtedy, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych (a więc wskazanie konkretnych, uwzgledniających poszczególne jednostki redakcyjne przepisów prawa), ale tez ich uzasadnienie. Zatem sformułowany jak w pkt. 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut powinien wskazywać, jakie elementy stanu faktycznego zostały ustalone wadliwie, w wyniku naruszenia wskazanych tam przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor odnosi się tylko do jednej – jego zdaniem wadliwie ustalonej okoliczności faktycznej – dotyczącej braku wykresówek, przy czym wadliwość tego ustalenia miałaby wynikać z braku przesłuchania byłego kierowcy skarżącego Z.S. Należy przy tym zaznaczyć, że brak w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 78 § 1 kpa, a więc przepisu dotyczącego żądania przez stronę przeprowadzenia dowodu, nie pozwala sądowi kasacyjnemu (NSA) odnieść się do kwestii naruszenia tego przepisu ze względu na wynikające z art. 183 § 1 związanie granicami skargi kasacyjnej. Odnosząc się jednak do zarzutów w zakresie naruszenia art. 7 kpa, 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa, należy uznać, że zarzuty te są nieuzasadnione. Sąd I instancji zasadnie uznał za prawidłowe ustalenia organów co do nieokazania wykresówek w samochodzie, który w czasie, którego dotyczyła kontrola, prowadził Z.S. Skoro wykresówki tego kierowcy w tym czasie wskazywały, że był on też drugim kierowcą, a wykazane w tych wykresówkach czasy prowadzenia przezeń samochodu nie pokrywały istotnej części wykonanych przez ten samochód przewozów, to logiczny był wniosek, że wykonywał je albo Z.S., lecz nie udostępniono części wykresówek, lub inny kierowca, którego wykresówki w takim przypadku należało uznać za nieudostępnione organowi. To na przedsiębiorcy przewozowym spoczywa między innymi obowiązek udostępnienia w kontrolującym wszystkich wykresówek wszystkich kierowców i pojazdów za okres kontroli (pod rygorem kar administracyjnych), a organ nie ma obowiązku ani nawet możliwości zastąpienia ich innymi dowodami. Dlatego też w tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo nie dopatrzył się naruszenia przez organy art. 7 kpa i art. 77 § 1, gdyż organy stojąc na straży praworządności podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy potrzebny dla ustalenia istotnych okoliczności faktycznych. Organy wskazały w uzasadnieniu fakty uznane za udowodnione (fakt braku części wykresówek), wskazując na dowody, z których fakty te wywiodły. Uzasadnienie zawierało też wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Dlatego też słusznie Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 107 § 3 kpa. Tym samym podniesione w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadnione.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018 poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 3 600 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 ppsa odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika Dyrektora IC, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, oraz za jego udział w rozprawie.