Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 950/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1; art. 61 ust. 1 pkt 1; art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b; art. 89 pkt 2; art. 91 ust. 4 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: § 3 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 § 1 pkt 6; art. 106 § 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 06 maja 2009 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [..] r. Nr [..] w przedmiocie warunków zabudowy; oddala skargę. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga


UZASADNIENIE

Burmistrz G. W. decyzją z dnia [...] lutego 2008r. wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 10960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 200r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku A sp. z o.o. z siedzibą w P. odmówił wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego o powierzchni usługowej [...]m2 i parkingu na działkach nr [...],[...],[...] i [...] położonych w G. W. w rejonie ul. [...] .

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp) wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie Burmistrza G. W. przeprowadzona analiza funkcji oraz cech charakteryzujących istniejącą zabudowę i zagospodarowanie na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego wniosek dotyczy wykazała, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Przedstawiony na rysunkach załączonych do wniosku budynek, o powierzchni zabudowy [...] m2 i wymiarach 24 x 51 m, o szerokości elewacji frontowej 24 m i wysokości dwóch kondygnacji - max 12 m, o dachu dwuspadowym i kącie nachylenia połaci dachowej ca 20o, jest budynkiem typowym i powtarzalnym, o cechach charakterystycznych dla podmiejskiej zabudowy magazynowej. Tymczasem wnioskowany teren nie stanowi strefy podmiejskiej, lecz strefę zabudowy ścisłego centrum wpisaną do rejestru zabytków pod nr [...] z dnia 14.03.1956r. o szczególnie wartościowym układzie urbanistycznym. Zabudowa sąsiednia jest kształtowana przez charakterystycznie zabudowane kwartały z ciągami przyulicznych kilkukondygnacyjnych mieszkalnych kamienic. W związku z tym na wnioskowanym terenie możliwy jest właśnie taki i tylko taki, wynikający z kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania istniejącej zabudowy, kwartałowy sposób zagospodarowania terenu.

Organ wskazał również, że w ramach terenu objętego analizą urbanistyczną nie stwierdzono żadnych porównywalnych wielkością zabudowy, wolnostojących obiektów usługowych, których fakt istnienia pozwoliłby na spełnienie przez wnioskowaną zabudowę parametrów wynikających z kontynuacji ich funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Wytyczne konserwatorskie dla przedmiotowych działek (pismo [...] z dnia 19.10.2005r.) określają charakter nowej zabudowy w taki sposób, że "nowa architektura w tym rejonie miasta powinna nosić cechy indywidualne i wyróżniać się wybitnymi walorami estetycznymi, powinna przede wszystkim skalą i rozwiązaniami architektonicznymi elewacji harmonijnie wkomponować się w struktury przestrzenne i w atmosferę zespołu historycznego z jego dominantami, układem brył, dachów i proporcji przestrzeni wolnych i zabudowanych".

W ocenie organu przedstawiona koncepcja budowy wielkogabarytowego magazynu o zwartej bryle i jednolitym dwuspadowym dachu nie uzyskała akceptacji Konserwatora jako nieodpowiednia i dysharmonizująca dla całego istniejącego i wpisanego do rejestru zabytków założenia urbanistycznego.

Nadto planowana linia zabudowy w odległości 34 m od granicy frontowej działki nie wynika z kontynuacji istniejącej obowiązującej linii zabudowy, którą tworzą kamienice wzdłuż ul. P., tylko z generalnych założeń technicznych dla tego typu inwestycji, gdzie dla wygody kupujących parking lokalizuje się przed halą sklepową. W ramach analizowanego terenu nie stwierdzono występowania placów parkingowych pozwalających na określenie parametrów dla placu parkingowego na 60 miejsc postojowych przed wnioskowanym budynkiem.

Burmistrz podkreślił, że analiza urbanistyczna wykazała konieczność kontynuowania ciągu ulicy [...] w kierunku południowym w celu domknięcia historycznego, wewnętrznego ringu komunikacyjnego miasta G. W. wokół zabudowy przyrynkowej, co stoi w podstawowej sprzeczności z planowanym sposobem zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu.

Pomimo zatem, że pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 upzp zostały spełnione należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka A zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, art. 107 § 3 kpa oraz art. 7 i 77 kpa.

Uzasadniając zarzuty wskazano, że organ I instancji winien był oprzeć się na przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 2 tegoż rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar będący przedmiotem analizy. Granice wyznaczonego obszaru muszą biec w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej niż 50 m. Przez front działki należy zaś rozumieć część działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wyjazd na działkę (§ 2 pkt 5). Zdaniem odwołującej się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pominął kwestię wyznaczonego obszaru analizowanego. Strona pozbawiona została w ten sposób możliwości weryfikacji twierdzeń i wniosków organu oraz powołania ewentualnych zarzutów. W uzasadnieniu decyzji winny znaleźć się wszystkie przesłanki rozstrzygnięcia, a organ powinien wskazać fakty istotne, na których oparł swoje orzeczenie. Nie wystarczy w uzasadnieniu decyzji wskazać, że przeprowadziło się "jakąś, bliżej nieokreśloną" analizę urbanistyczną, skoro ta właśnie analiza determinuje prawa i obowiązki stron postępowania. Gdyby nawet przyjąć minimalny zasięg obszaru analizowanego, jaki wymagają powołane wyżej przepisy rozporządzenia, to w obszarze analizowanym znalazłyby się choćby działka nr [...], gdzie usytuowana jest baza transportowo-budowlana i skład materiałów budowlanych oraz kolejna działka obok, na której znajdują się obiekty przemysłowe tartaku. Co więcej, w ciągu ul. [...] znajduje się nieopodal działka nr [...], na której wybudowany został przez B sp. z o.o. obiekt handlowy o parametrach architektonicznych odpowiadających koncepcji inwestycyjnej wnioskodawcy.

Odwołująca się spółka podniosła również, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. Burmistrz G.W. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającej na budowie zespołu budynków państwowej szkoły wyższej oraz parkingów na działkach znajdujących się w bezpośredniej bliskości z planowaną inwestycją. Planowany zespół szkolny, który miałby zostać wybudowany przy użyciu nowoczesnych materiałów budowlanych, jak szkło, aluminium, okładziny kamiennej, nijak się ma do powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwartałów z ciągami przyulicznych, kilkukondygnacyjnych kamienic, ani nie harmonizuje z powoływaną przez organ I instancji linią zabudowy kamienic. W powołanej decyzji Burmistrz nie znalazł żadnych przeciwwskazań architektonicznych dla realizacji parkingu, gdy tymczasem w zaskarżonej decyzji stwierdza rzekomy brak parkingów w analizowanym obszarze.

W tej sytuacji wobec istnienia na działkach sąsiednich podobnych inwestycji oraz wobec treści powołanej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odmowa uwzględniania wniosku odwołującej się stanowi naruszenie przepisu art. 8 kpa. Nie do pogodzenia bowiem z zasadą pogłębiania zaufania do organów Państwa jest odmienność poglądów prawnych organów, wyrażonych w decyzjach odnoszących się do takich samych stanów faktycznych i prawnych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że stosownie do przepisów art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 5 upzp uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa. W myśl art. 106 § 5 kpa zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający następuje w formie postanowienia, na które stronie służy zażalenie. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i literaturze poglądem ostateczne postanowienie organu uzgadniającego jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W rozpatrywanej sprawie projekt negatywnej decyzji organu I instancji został przedłożony do uzgodnienia Wielkopolskiemu Konserwatorowi Zabytków. Postanowieniem z [...] września 2007r. znak [...] nr [...]Konserwator pozytywnie uzgodnił projekt decyzji odmownej. Postanowienie to, zawierające pouczenie o możliwości złożenia zażalenia do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zostało doręczone wnioskodawcy. W dniu 27 listopada 2007r. Wielkopolski Konserwator Zabytków potwierdził, że postanowienie to jest ostateczne. W tej sytuacji wydanie decyzji ustalającej warunki dla przedmiotowej inwestycji było niedopuszczalne. Zarzuty podniesione przez wnioskodawcę w odwołaniu winny być przedstawione w zażaleniu na postanowienie Konserwatora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest uprawnione do badania zgodności z prawem powołanego postanowienia.

Organ odwoławczy stwierdził, że błędem organu I instancji było to, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie powołano się na postanowienie Konserwatora i nie przestawiono znaczenia tego postanowienia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Kolegium Burmistrz popełnił również błąd nie dokonując weryfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy w oparciu o przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp i § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Zgodnie bowiem z tymi przepisami do wniosku o ustalenie warunków zabudowy winno się dołączyć kopię mapy zasadniczej lub katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Mapa ta musi umożliwić organowi prowadzącemu postępowanie zaznaczenie obszaru analizowanego w sposób określony w rozporządzeniu. Złożona zaś przez inwestora mapa była zbyt mała, co nie pozwoliło na właściwe zaznaczenie granic obszaru analizowanego. W takiej sytuacji organ I instancji winie był, czego nie uczynił, wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji. Zdaniem Kolegium okoliczność ta nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ decydujące okazało się postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania odmiennej decyzji w tym stanie faktycznym i prawnym od decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r. Kolegium stwierdziło, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie szkoły wyższej została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z [...] października 2007r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Ponadto zaś ustalenia z postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie są wiążące w odrębnie prowadzonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Spółka A wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego żądając jej uchylenia i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie:

- art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że obowiązek wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy po uzgodnieniu z właściwymi organami z wymienionymi w ustawie organami oznacza możliwość przedstawienia im gotowego projektu decyzji odmownej do uzgodnienia,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem prawa,

- art. 106 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uzgodnienie wiąże organ główny w sytuacji, gdy brak przesłanek do jego uzyskania,

- art. 107 § 3 kpa poprzez nieprecyzyjne i wadliwe sformułowanie uzasadnienia decyzji i niewskazanie, jakiej szerokości obszar został wyznaczony wokół działek, których dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a będący przedmiotem analizy urbanistycznej,

- art. 7 i 77 kpa poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i nieustalenie faktów relewantnych, dotyczących zabudowy działek sąsiednich, koniecznych do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy.

Powtarzając stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wskazała również, że nie podziela poglądu jakoby projekt negatywnej decyzji o warunkach zabudowy wymagał uzgodnienia w trybie art. 106 § 5 kpa. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie powinien być przesyłany do uzgodnienia, a jeżeli już został przesłany, postępowanie uzgodnieniowe jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone (wyrok WSA w Warszawie z 5.06.2007r., IV SA/Wa 810/07). Stąd też uzgodnienie negatywnego projektu decyzji nie mogło być podstawą zaskarżonej decyzji.

Skarżąca zaznaczyła, ze podstawę do orzekania przez organ uzgadniający stanowią przepisy prawa normujące przedmiotowy zakres uzgodnienia, a nie treść przedłożonego mu do uzgodnienia projektu decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji, jeszcze przed wystąpieniem o uzgodnienie do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dokonał swoistego "przesądu". Uznając bowiem, że Konserwator wyda negatywną opinię na temat planowanego zamierzenia, przedłożył mu do uzgodnienia projekt decyzji odmawiający ustalenia warunków zabudowy. O tym zaś czy będzie to decyzja pozytywna, czy negatywna organ prowadzący postępowania winien postanowić dopiero po uzyskaniu niezbędnych uzgodnień i rozpoznaniu całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Skarżąca powtórzyła zarzut podniesiony w odwołaniu od decyzji organu I instancji, iż oceny spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp powinno się dokonać w oparciu o wytyczne rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), w tym § 3 ust. 1 i 2 mówiące o odpowiednim wyznaczeniu obszar analizowanego. Tymczasem w decyzji organu I instancji pominięto kwestię obszaru, będącego przedmiotem ewentualnej analizy. Pozbawiono tym samym skarżącą możliwości weryfikacji twierdzeń i wniosków organu oraz powołania ewentualnych zarzutów. Zdaniem skarżącej, gdyby przyjąć nawet minimalny zasięg obszaru analizowanego, jaki wymagają przepisy rozporządzenia, to w obszarze tym znalazłaby się choćby działka nr [...], na której usytuowana jest baza transportowo-budowlana i skład materiałów budowlanych, a także kolejna działka obok, gdzie znajdują się obiekty przemysłowe tartaku. Co więcej w ciągu ulicy [...] znajduje się niedaleko działka nr [...] , na której wybudowany został przez spółkę B obiekt handlowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie przytaczając argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż wypracowane przez orzecznictwo stanowisko przewiduje, że uzgodnień dokonuje się w oparciu o projekt decyzji, przy czym uzgodnienia są obligatoryjne jeżeli projekt decyzji jest pozytywny dla wnioskodawcy. Nie ma jednak żadnych przeszkód (prawo nie zabrania), by uzgodnić także negatywny dla inwestora projekt decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 18.10.2006r., IV SA/Wa 1170/06, Lex nr 283543). Wydaje się, że za zbędne należy uznać uzgadnianie projektów decyzji, które są negatywne dla inwestora ze względu na niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 upzp. Natomiast w przypadku, gdy projekt jest negatywny z uwagi na inne okoliczności, uzgodnienie z wyspecjalizowanym organem wydaje się być w pełni uzasadnione. W przedmiotowej zaś sprawie zajęcie stanowiska przez Konserwatora Zabytków było jak najbardziej wskazane.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego obszaru analizowanego, Kolegium uznało, że jest on częściowo zasadny. Dołączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy mapa była niewłaściwa, a organ I instancji nie wezwał do złożenia właściwej. Niemniej jednak do decyzji została dołączona analiza, a do niej mapa, na której zaznaczony został obszar , który organ I instancji brał pod uwagę dokonując analizy. Skarżący wiedział zatem, jaki obszar wziął pod uwagę organ I instancji wydając decyzję. Dostrzegając powyższe uchybienia Kolegium uznało jednak, że uchylenie decyzji organu I instancji byłoby niecelowe i sprzeczne z zasadą wyrażoną w art. 12 kpa. Negatywny dla skarżącej spółki projekt decyzji i postanowienie Konserwatora Zabytków przesądzały bowiem sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu m.in. z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską (art. 53 ust. 4 pkt 2). Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu.

W niniejszej sprawie aktem tym jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ta nie może być wydana bez dokonania uzgodnień wymaganych prawem. Celem uzgodnień jest ustalenie, czy konkretna inwestycja spełnia wymogi określone w przepisach odrębnych (m.in. przepisach o ochronie zabytków, o ochronie przyrody, o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o drogach publicznych, z zakresu prawa wodnego). Uzgodnienie jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie. Jeżeli organ wydałby decyzję bez zgody organu uzgadniającego, stanowiłoby to podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Uzgodnienia mają zatem gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych. Uzgodnienie następuje, stosownie do regulacji art. 106 § 5 kpa w formie postanowienia (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 423-430). Co istotne w warunkach niniejszej sprawy zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający wiąże organ prowadzący postępowanie (por. wyrok NSA z 28.09.2001r., II SA 1818/00, Lex nr 53353).

W przedmiotowej sprawie spółka A wystąpiła do Burmistrza G.W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowo-mieszkalnego na działkach nr [...],[...],[...],[...] położonych w G. W. przy ul. [...]j. Z uwagi na fakt, że zamiar inwestycyjny odnosił się do terenu objętego ochroną konserwatorską (decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...]03.1956r., nr rejestru [...]) projekt decyzji został przedłożony do uzgodnienia Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków. W ocenie Sądu uzgodnienie to było uzasadnione, biorąc pod uwagę treść przepisów art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.).

Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] września 2007r. Nr [...]uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy, w którym odmówiono wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że teren objęty inwestycją położony jest w granicach historycznego założenia urbanistycznego G. W., wpisanego do rejestru zabytków. Ulice [...] i [...] charakteryzuje zwarta zabudowa kilkukondygnacyjnych zabytkowych kamienic mieszkalnych dachami spadzistymi o zróżnicowanej metryce. Wśród nich wyjątkowymi walorami zabytkowymi wyróżniają się, ulokowane na zachodnim odcinku ulicy [...] prowadzącym do [...], w pobliżu projektowanej inwestycji jedne z najstarszych zachowanych w mieście domów (nr [...],[...],[...]), o konstrukcji szachulcowej, usytuowane szczytem względem linii zabudowy, powstałe w drugiej połowie XVIII stulecia. Domy te są usytuowane indywidualnie wpisane do rejestru zabytków. Ponadto przy zachodniej granicy terenu wnioskowanej inwestycji przy ul. [...] nr [...] znajduje się budynek słodowni zbudowany około 1878 r., wpisany do rejestru zabytków, natomiast od strony wschodniej zespół browaru przy ul. [...] nr [...] z drugiej połowy XIX wieku, ujęty w ewidencji zabytków. Wielkopolski Konserwator Zabytków stwierdził, że z przedłożonego projektu decyzji oraz załączonej koncepcji architektonicznej załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że projektowany budynek jest budynkiem typowym o powtarzalnych cechach charakterystycznych dla budowy podmiejskiej. Projektowany, wolnostojący obiekt o zwartej, monolitycznej bryle w charakterze wielkogabarytowego magazynu nie spełnia zaś architektonicznych wytycznych konserwatorskich określonych dla inwestycji i stanowić będzie element dysharmonizujący i obcy w tradycji budowlanej miasta. Zarówno gabarytami, jak i formą naruszać będzie porządek istniejący w kompozycji przestrzennej o walorach zabytkowych. W związku z tym, w ocenie Konserwatora, tego rodzaju obiekt nie powinien być lokalizowany w obrębie strefy ochrony konserwatorskiej historycznego układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków.

Zważywszy zatem na fakt, iż Wojewódzki Konserwator Zabytków mając na uwadze przepisy o ochronie zabytków negatywnie ocenił przedmiotową inwestycję, a jego postanowienie nie zostało zaskarżone i stało się ostateczne, organy orzekające w sprawie obowiązane były odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, pomimo negatywnego uzgodnienia, byłoby w tym przypadku rażąco sprzeczne z art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp. Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącego jakoby uzgodnienie Konserwatora było w niniejszej sprawie zbędne, bowiem projekt decyzji przewidywał odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2007r. (sygn. akt IV SA/Wa 810/07, https://cbois.nsa.gov.pl.pl/doc/DE0E5FB817 ), w którym przyjęto, że obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych, to jest ustalających warunki zabudowy, ponieważ tylko wówczas organ uzgadniający może dokonać oceny, czy rodzaj planowanej inwestycji nie godzi w interesy, które organ uzgadniający w ramach przyznanych mu uprawnień ma chronić. Tylko bowiem decyzja pozytywna ingeruje w zastany stan rzeczy. Zdaniem tutejszego Sądu powyższe stanowisko jest nietrafne, gdyż zakłada, że uzgodnienie podlega jedynie projekt decyzji, a nie konkretny zamiar inwestycyjny. Stwierdzić należy, że rolą organów uzgadniających jest sprawdzenie, czy planowana inwestycja (a jedynie pośrednio projekt decyzji) nie stoją w sprzeczności z przepisami odrębnymi. Tym samym organ uzgadniający ocenia w oparciu o przepisy odrębne, czy konkretna inwestycja, zaplanowana w określonym miejscu spełnia wymogi uregulowane w przepisach odrębnych. Zasadniczo bez znaczenia przy tym dla organu uzgadniającego jest, w oparciu o jakie przesłanki organ prowadzący postępowanie przedkłada do uzgodnienia pozytywny bądź negatywny projekt decyzji. Organ uzgadniający analizuje bowiem inwestycję z punktu widzenia innych przepisów, istotne jest więc dla niego jedynie, czy te właśnie przepisy dopuszczają określony rodzaj inwestycji.

W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że już samo negatywne uzgodnienie przedmiotowej inwestycji było podstawą do wydania odmownej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uznać należy, a co za tym idzie bez wpływu na wynik sprawy pozostają naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania. Burmistrz G.W. wydając decyzję z [...] lutego 2008r. winien był jednoznacznie wskazać, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy jest negatywne uzgodnienie dokonane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp), a nie - jak podał - niespełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Zdaniem Sądu organ I instancji naruszając art. 107 § 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp błędnie uzasadnił swe rozstrzygnięcie stwierdzając, że niespełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, a dotyczących kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności wykorzystania trenu, przejawia się naruszeniem wymagań konserwatorskich. Powołując się na treść postanowienia Wielkopolskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2007r. winien był stwierdzić, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego spowodowana jest tym, iż inwestycja ta została negatywnie uzgodniona przez właściwy organ konserwatorski.

Zwrócić należy jednak uwagę, że wskazana wada została usunięta przez organ odwoławczy, który wyraźnie stwierdził, że błędem organu I instancji było niepowołanie się jako na przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy na postanowienie Konserwatora Zabytków z [...] września 2007r. Kolegium zaznaczyło przy tym trafnie, że nie jest władne oceniać zgodności z prawem tegoż postanowienia, stało się ono bowiem ostateczne.

Zdaniem Sądu bez wpływu na wynik sprawy pozostaje również naruszenie przez organ I instancji art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: rozporządzenie.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali1:500 lub 1:1000. Stosownie zaś do przepisu § 3 ust. 1 i 2 organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z tym, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Rację ma skarżący, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest wadliwa. Wystarczy wspomnieć, że mapa, na której wyznaczono obszar analizowany nie spełnia wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp. Nie wiadomo bowiem w jakiej została sporządzona skali oraz czy pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wprawdzie w analizie wskazano, że jej załącznik graficzny został sporządzony w skali 1:1000, lecz nie znajduje to odzwierciedlenia na samej mapie. Ponadto granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Organ wbrew powołanemu przepisowi jedynie z jednej strony wyznaczył granicę obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działek objętych wnioskiem. Niemniej jednak nie ma racji skarżący twierdząc, że poza obszarem analizowanym znalazła się działka nr [...]. Z załącznika do analizy wyraźnie wynika, że działka ta została uwzględniona przez organ I instancji, jako znajdująca się w obszarze analizowanym.

Uznając, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza zawiera wady, które powodują, że brak jest możliwości rzetelnej oceny, czy przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, stwierdzić należy, iż okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skoro, niezależnie od wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organy orzekające winny były ze względu na treść postanowienia Wielkopolskiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2007r. odmówić inwestorowi ustalenia warunków zabudowy to nie można uznać, by kwestia spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp decydowała o wyniku niniejszej sprawy.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

/-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Drzazga

MK