Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2104/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 par 1 i 2 pkt 1, art. 57 a, art. 134 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 25, art 32 ust. 1 i 2, art 36 ust. 1 i 2, art 37
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi B. G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na nowe stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącej B. G. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komendant Wyższej Szkoły Policji w S., na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 z późn. zm.) oraz § 1 ust. 1 i § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), w dniu [...] sierpnia 2015 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym zwolnił z dniem [...] września 2015 r. B. G. ze stanowiska starszego wykładowcy i z powierzenia obowiązków eksperta Działu [...], przeniósł z dniem [...] września 2015 r. i mianował ww. na stanowisko służbowe eksperta w powyżej określonym Dziale, pozostawiając uposażenie i jego składniki na niezmienionym poziomie.

Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 Kpa, w dniu [...] października 2015 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym utrzymał w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że rozpatrując ponownie sprawę jest upoważniony do wprowadzenia nowych aspektów uzasadnienia decyzji.

Dalej Komendant Główny Policji wyjaśnił, że stosunki służbowe policjantów jako funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych, charakteryzuje się znaczną dyspozycyjnością i zdyscyplinowaniem, a obowiązek policjanta podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej wynika z art. 25 ust. 1 o Policji.

Przejawem szczególnej podległości służbowej wynikającej z art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji są uprawnienia właściwego przełożonego do zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska, przeniesienia z urzędu do służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub innej miejscowości oraz mianowania na równorzędne stanowisko służbowe.

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że kontrola decyzji wydanej w takim przedmiocie nie obejmuje celowości jej podjęcia, lecz zasadniczo sprowadza się do oceny, czy organ nie przekroczył granic uznania przyznanego mu ustawowo, a zatem czy decyzja nie jest dotknięta wadliwością. Uznaniowość takiej decyzji nie oznacza oczywiście, iż może być ona dowolnie uzasadniona, czy też pozbawiona rzetelnej oceny w zakresie równorzędności stanowisk.

Komendant Główny Policji wskazał, że istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy zaproponowane policjantce stanowisko służbowe eksperta było niższe od dotychczas zajmowanego.

W ocenie organu odwoławczego oba stanowiska zaszeregowane są w tej samej grupie uposażenia zasadniczego, stawka uposażenia jest ustalona przy pomocy tego samego mnożnika kwoty bazowej, ponadto do obu tych stanowisk przypisany jest ten sam stopień etatowy. Organ przyjął zatem, że stanowisko starszego wykładowcy i stanowisko eksperta są równorzędne.

Reasumując, Komendant Główny Policji podkreślił, że rozkaz personalny organu pierwszej instancji w żadnym względzie nie jest krzywdzący dla policjantki i nie ma negatywnego wpływu na zmianę jej stosunku służbowego.

B. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2015 r.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi, że rażąco naruszył przepisy postępowania, tj. art. 136, art. 77 § 1, art. 78 § 1 w zw. z art. 10 w zw. z art. 77, art. 78 § 1 w zw. z art. 8 oraz art. 11, art. 7 w zw. z art. 77, art. 7, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 10 § 1 i w zw. z art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa.

Ponadto pełnomocnik skarżącej zarzucił, że organ naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił również, że doszło do naruszenia § 1 i 2 w zw. z § 6 i § 20 Zasad Etyki Zawodowej Policjantów stanowiących załącznik do zarządzenia nr 805 Komendant Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w zw. z art. 32 Konstytucji RP.

Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji stosownie do treści art. 145 ust. 1 w zw. z art. 145 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz rozkazu personalnego organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według zestawienia kosztów, zaś w przypadku jego niedoręczenia na rozprawę według norm przepisanych.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Natomiast art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), stanowią że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Zgodnie z art. 134 § ust. 1 powyżej powołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Regulacja zawarta w przytoczonym przepisie oznacza, że sąd zobligowany jest dokonywać z urzędu pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty Sąd uznał za zasadne.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że stosunek służbowy policjanta charakteryzuje się podleganiem szczególnej dyscyplinie służbowej, której to funkcjonariusz zgodnie z art. 25 ustawy o Policji, jest zobowiązany się podporządkować.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowią art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 z późn. zm.).

Powołane przepisy art. 32 ust. 1 i 2 ustawy uprawniają właściwych przełożonych do mianowania policjanta na stanowisko służbowe z urzędu bez inicjatywy lub zgody policjanta. Ustawodawca pozostawił uznaniu organów Policji sprawę rozmieszczania funkcjonariuszy w jednostkach organizacyjnych Policji

Decyzja o zwolnieniu policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego, przeniesieniu z urzędu i mianowaniu go na określone stanowisko służbowe wydawana jest przez właściwego przełożonego w oparciu o uznanie administracyjne po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i jest dopuszczalna, o ile owo mianowanie nastąpi na stanowisko służbowe równorzędne. Taki wniosek wypływa a contrario z art. 38 ustawy o Policji.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta).

Stosując zasady wykładni logicznej, systemowej i celowościowej powołanych przepisów, właściwy komendant jest uprawniony do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko bez jego zgody, z urzędu i jest to decyzja uznaniowa, przy czy ramy tego uznania wyznacza art. 7 Kpa, a mianowicie interes społeczny (w tym przypadku interes służby) oraz słuszny interes policjanta.

Podkreślić należy, że sądowa kontrola decyzji o przeniesieniu policjanta na inne równorzędne stanowisko, nie obejmuje celowości jej podjęcia, lecz zasadniczo sprowadza się do oceny, czy organy administracji nie przekroczyły granic uznania przyznanego mu ustawowo, a zatem czy decyzja nie jest dotknięta dowolnością.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, Sąd orzekający nie kwestionuje prawdziwości wyrażonego w zaskarżonym rozkazie poglądu odnośnie kompetencji organu i równorzędności stanowisk, jednak należy podkreślić, że zaprezentowane uzasadnienie pozostawia zbyt wiele wątpliwości i argumentów skarżącej bez koniecznej odpowiedzi, a to uniemożliwia Sądowi kontrolę prawidłowości zaskarżonego rozkazu personalnego oraz uniemożliwia wykluczenie słuszności zarzutów podniesionych w skardze.

Uzasadniając stanowisko o przeniesieniu skarżącej na równorzędne stanowisko organ bezsprzecznie wykazał, że w zakresie wysokości przysługującego jej uposażenia nie ulega ono pogorszeniu, jednakże całkowicie pominął fakt, że skarżąca zajmowała stanowisko starszego wykładowcy zaliczane do grupy stanowisk dydaktycznych, a co za tym idzie możliwość awansu w tej grupie. Natomiast, jak słusznie podniesiono w skardze stanowisko eksperta do tej grupy nie należy. Natomiast organy w uzasadnieniach zaskarżonych rozkazów personalny w tym zakresie milczą.

Ponadto z orzeczenia nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w O. z dnia [...] września 2013 r. wynika, że skarżąca jest zdolna do służby z ograniczeniami w Policji na dotychczas zajmowanym stanowisku, a tym stanowiskiem w dacie orzekania było stanowisko starszego wykładowcy. Komisja zaleciła jedynie ograniczenie godzin dydaktycznych, co w ocenie Sądu nie powinno skutkować zwolnieniem jej z tego stanowiska i przeniesienie na stanowisko eksperta, które w ocenie organu jest stanowiskiem równorzędnym.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego podkreśla, że istotą służby jest dyspozycyjność, a stosunek służbowy ma charakter administracyjno-prawny. Wskazuje ponadto, że organ pierwszej instancji, uzasadniając wydany rozkaz personalny, powołuje się zarówno na stan zdrowia policjanta oraz potrzeby służby, a dalej wywodzi że rozkaz personalny organu pierwszej instancji nie jest krzywdzący dla skarżącej i nie ma negatywnego wpływu na zmianę jej stosunku służbowego.

Natomiast organ odwoławczy całkowicie ignoruje podstawowy zarzut skarżącej w zakresie równorzędności stanowisk, koncentrując się wyłącznie na kwestii wysokości uposażenia.

W ocenie Sądu, pominięcie tej kwestii stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ faktycznie uniemożliwia kontrolę wydanych rozkazów. Ponadto organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 Kpa

Jak już wcześniej podano, zaskarżony rozkaz personalny zawiera jedynie obszerne uzasadnienie dotyczące uprawnienia przełożonego służbowego do przeniesienia funkcjonariusza na równorzędne stanowisko służbowe. Zauważyć należy, iż te uprawnienia nie są przez skarżącą kwestionowane, jest jednakże ponoszony zarzut odnośnie równorzędności stanowisk, jak również istnienie rzeczywistych potrzeb przeniesienia, a przede wszystkim, w zakresie realizacji zalecenia komisji lekarskiej dotyczącej stanu jej zdrowia.

Podkreślić również należy, że art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, jako przepis o charakterze kompetencyjnym, ze względu na jego treść i usytuowanie w systemie prawa, nie umożliwia właściwemu organowi rozstrzygnięcia sprawy personalnej funkcjonariusza w istocie bez potrzeby wykazania przyczyn jego zastosowania (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 580/07).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie raz jeszcze podkreśla, że niekwestionowanym prawem organu Policji jest kształtowanie struktury poszczególnych jednostek organizacyjnych Policji, określenie w ramach art. 1 ust. 2 ustawy konkretnych zadań Policji oraz ich realizacja przy pomocy odpowiednio wykwalifikowanych funkcjonariuszy. Jeżeli z tego względu czy ze wskazań zdrowotnych konieczne jest przeniesienie policjanta na inne równorzędne stanowisko służbowe, to ustawa o Policji stwarza taką możliwość. Niezbędne jest jednak precyzyjne wykazanie, że zaszły takie okoliczności.

Podkreślić należy, że przyznanie w ustawie o Policji uprawnienia do swobodnego kształtowania jej struktur oraz doboru odpowiednich funkcjonariuszy nie oznacza prawa do dowolności i arbitralności przy podejmowanych rozstrzygnięciach.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien w uzasadnieniu rozkazu personalnego ocenić okoliczności faktyczne mogące mieć istotne znaczenie dla jej treści i jeżeli zamierza pozostać przy swoim zdaniu, że skarżąca została przeniesiona na równorzędne stanowisko, to musi to uzasadnić w sposób, który nie będzie budził żadnych wątpliwości w tym zakresie. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 Kpa organ winien wykazać, iż nie przekroczył ram uznania administracyjnego, a mianowicie wziął pod uwagę interes społeczny (interes służby) oraz słuszny interes policjanta, ze wskazaniem przyczyny zastosowania przeniesienia. Właściwą płaszczyzną do tego wykazania jest uzasadnienie, które spełnia warunki określone w art. 107 § 3 Kpa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku