Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 199/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu, 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej l. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie załatwienia wniosku S. M. z dnia [...] lipca 2020 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. na rzecz S. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 10 sierpnia 2020 r. S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu podał, że organ zawiadomieniem z dnia 5 sierpnia 2020 r. odmówił udostepnienia żądanych danych w zakresie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowalnego zamiennego wraz z warunkami technicznymi, uzgodnieniami i pozwoleniami. Zdaniem skarżącego PINB w N. T. nie może także odmówić przekazania wnioskowanej dokumentacji na tej podstawie, że obawia się sytuacji gdy w następstwie udostępnienia wywoła negatywne skutki prawne zarówno w odniesieniu do organu wydającego decyzję jak i do inwestora. W konkluzji skarżący wniósł o zrealizowanie swojego żądania w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że skarżący błędnie zinterpretował zawiadomienie z dnia 5 sierpnia 2020 r. Organ nie kwestionuje tego, że żądane dokumenty stanowią informację publiczna, lecz stoi na stanowisku, że nie są to informacje publiczne o jakich mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, które muszą zostać udostępnione każdej osobie. Gdyby wgląd do akt postępowania prowadzonego przez organ administracyjny był powszechny na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to zupełnie bezprzedmiotowe byłyby regulacje zawarte w Kpa. Z tego względu nie można zaakceptować sytuacji, że strona postępowania miałaby trudniejszy dostęp do akt administracyjnych niż osoby nie będące stronami. Z tego względu nie można uznać, że PINB w N. T. jest w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325, dalej w skrócie: "P.p.s.a."), sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zaznaczyć również należy, iż sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności odnieść się należy do kwestii wyczerpania przez skarżącego trybu odwoławczego. Wyjaśnić należy, że rzeczywiście co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało ponaglenie w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2b P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Tym samym bezspornie przedmiotowa skarga jest dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a Sąd może: 1) zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązać organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania – o czym stanowi art. 149 § 1 P.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w zakresie udostępnienia na wniosek skarżącego informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia kopii zatwierdzonego projektu budowlanego wraz z decyzją dla budowy domu mieszkalnego wybudowanego na działce nr [...] w L. M. .

Nie jest w sprawie kwestionowane i nie budzi wątpliwości, że Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p., jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Spór w sprawie sprowadza się natomiast do ustalenia, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, o której mówią przepisy u.i.d.p.

Z przepisów Konstytucji RP (art. 61), ustawy o dostępie do informacji publicznej a także doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przedmiot informacji publicznej doprecyzowany został w art. 6 u.i.d.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W kontekście tego przepisu rozstrzygnięcia wymaga, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Nie ma wątpliwości co do tego, że treść decyzji zatwierdzającej projekt budowalny stanowi informację publiczną (po ewentualnym zanonimizowaniu). Organ uznał jednak, że kopia zatwierdzonego projektu budowalnego oraz decyzja o zatwierdzeniu tego projektu nie są informacjami publicznymi.

Odnosząc się do tak ustalonego stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że projekt budowlany stanowi integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę, która jest aktem administracyjnym, co wyczerpuje treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, według którego projekt architektoniczno-budowlany stanowiący element decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OSK 2143/14; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r., I OSK 1566/13; wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., I OSK 865/13; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., I OSK 3073/12, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1856/15). Z powyższego wynika, że zatwierdzony decyzją administracyjną projekt architektoniczno – budowlany posiada przymiot informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że projekt ten stanowi integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego, co zaś prowadzi do wniosku, że informacją publiczną jest nie tylko sama decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, lecz także zatwierdzony projekt budowlany, który podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie u.d.i.p.

Wobec powyższego nie ma racji organ stojąc na stanowisku, że projekt budowlany nie stanowi informacji publicznej, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, PINB w N. T. był zobowiązany do załatwienia złożonego przez skarżącego wniosku w sposób przewidziany w przepisach u.d.i.p.

Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji.

W rozpoznawanej sprawie w dniu wniesienia skargi PINB w N. T. pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Stan taki utrzymał się do dnia wyrokowania, przy czym wynikał z wadliwego poglądu prawnego, jaki na kwestię będącą przedmiotem żądania jej ujawnienia jako informacji publicznej, prezentował organ.

Mając powyższe na uwadze Sąd w punkcie 1 wyroku zobowiązał PINB w N. T. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 12 lipca 2020 r., w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Rozpoznając przedmiotowy wniosek, w toku dalszego postępowania, organ zobligowany będzie uwzględnić przedstawione powyżej rozważania i wnioski Sądu.

Warto też zaznaczyć, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organ rozpoznając wniosek skarżącego winien zatem w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie zachodzi w sprawie przypadek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i w zależności od rezultatu wydać decyzję stosownej treści. Jeśli organ uzna, że projekt budowlany zawiera fragmenty podlegające wyłączeniu ze względu na ochronę dóbr chronionych, to odmawiając ich udostępnienia musi konkretnie wskazać, jakie dokumenty podlegają wyłączeniu i szczegółowo to uzasadnić.

Czyniąc zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd oceniając okoliczności niniejszej sprawy stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest więc wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie w tym zakresie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie organ nie udostępnił żądanych informacji, gdyż pozostawał w błędnym przekonaniu co do charakteru informacji jaką jest projekt budowlany i treść decyzji. O zwrocie kosztów rozstrzygnięto w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.