Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 183/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 170,  art. 171
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi A. Spółka Akcyjna w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 18 stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w części ustalającej termin usunięcia drzew z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz strony skarżącej kwotę 440 (czterysta czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 stycznia 2010 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., po rozpatrzeniu wniosku A. SA w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej decyzją tego organu z dnia 20 listopada 2009 r. ([...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 15 listopada 2007r. ([...]) w części ustalającej termin usunięcia drzew z nieruchomości - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 i art. 157 § 3, art. 156 § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Przedmiotowa decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Burmistrz Miasta i Gminy B. decyzją dnia 20 września 2007 r. zezwolił A. SA na usunięcie w terminie do dnia 31 lipca 2008 r. 458 drzew wymienionych w załączniku nr 1 do tej decyzji, położonych na działkach oznaczonych geodezyjnie nr [...] i nr [...] oraz na usunięcie 4 drzew z gatunku topola, rosnących na działce nr [...]. W decyzji tej ustalono jednocześnie opłaty za wycięcie 458 drzew oraz stwierdzono, że za usunięcie 4 drzew z gatunku topola nie pobiera się opłaty pod warunkiem dokonania nasadzenia następczego.

W wyniku odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia 15 listopada 2007 r. ([...]), uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej ustalenia opłaty na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w łącznej wysokości 1 338 575,64 zł i orzekło w tym zakresie o ustaleniu opłaty na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w łącznej wysokości 1 338 064, 19 zł, W pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Wnioskiem z dnia 16 października 2009 r. A. SA reprezentowana przez radcę prawnego J. P., wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji tego Kolegium z dnia 15 listopada 2007r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 20 września 2007 r. w części dotyczącej terminu usunięcia drzew z nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 listopada 2009 r. ([...]) na podstawie art. 157 § 3, art. 156 § 1, art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej we wniosku decyzji.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że decyzja której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, została zaskarżona przez A. SA do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r. (sygn.akt II SA/Wr 30/08) Sąd oddalił skargę na powyższą decyzję. Wyrok ten został jednak zaskarżony przez A. SA skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W chwili podejmowania przez Kolegium rozstrzygnięcia, skarga kasacyjna oczekiwała na rozpatrzenie.

Mając na uwadze powyższą okoliczność, Kolegium uznało, że istnieje konieczność zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 157 § 3 k.p.a. Zdaniem składu orzekającego, przyczynę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 listopada 2007 r. stanowi to, że wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, złożony został po skutecznym wniesieniu przez A. S.A. skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Organ powołał się w tym względzie na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowadministracyjnym (w tym, w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2007 r. IV SA/Gl 277/06), według których, po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wzruszenia zaskarżonego aktu przez organ administracji w trybie nadzwyczajnym. Niedopuszczalność ta związana jest z dążeniem do uniknięcia możliwości obalenia prawomocności orzeczenia sądowego w trybie administracyjnym. Przytoczono również obszerne fragmenty wypowiedzi T. Wosia zawarte w komentarzu do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] Romańska Marta, Knysiak-Molczyk Hanna, Woś Tadeusz: Ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006 s.147-148) w której odnosząc się do art. 56 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autor zauważył, że co prawda przepis ten nie reguluje dopuszczalności wszczęcia przez organy postępowania w sprawie zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji już po wniesieniu skargi do sądu na ten akt, jednakże, celem zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w stosunku do ostatecznych decyzji i postanowień, po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wszczęcia wewnętrznego postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która była przedmiotem skargi do sądu. Jak wskazuje komentator, stanowisko takie konsekwentnie prezentowane było przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle postanowień art. 200 § 2 k.p.a., który również tej kwestii nie normował. Zakaz taki jest też oczywisty w świetle przepisu art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego skutki prawomocności orzeczeń sądowadministracyjnych. Sformułowany w tym przepisie pozytywny skutek prawomocności orzeczeń sądowych wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej także z urzędu. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu, zapaść inna decyzja niż orzeczenie sądu administracyjnego rozstrzygającego skargę na tę decyzję. Przedstawiając powyższy pogląd organ zauważył, że podobny pogląd został wyrażony również przez A. Kabata w publikacji B. Gruszczyńskiego, A. Kabata, M. Niezgódkę-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że podziela zaprezentowane stanowiska doktryny, tym bardziej, że "wnioskowane postępowanie miałoby dotyczyć stwierdzenia nieważności decyzji których przesłanki wystąpienia są zawsze badane przez sądy administracyjne w toku badania zasadności każdej skargi badanej merytorycznie". W przedmiotowej sprawie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji naruszałoby - zdaniem organu - zasady postępowania sądowadministracyjnego. Z przyczyn przedmiotowych brak jest przedmiotu postępowania, gdyż z momentem wniesienia prawnie skutecznej skargi do sądu nie ma możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie pełnomocnik A. SA złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia 18 stycznia 2010 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając stanowisko w tym względzie Kolegium podało, że w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1860/08) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2008 r. jak też uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 15 listopada 2007r. w części ustalającej opłatę za wycięcie drzew (pkt 1 decyzji) i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 20 września 2007 r. (pkt 2 decyzji). Wskazując na tę nową okoliczność, powtórzono argumentację i wywody prawne zawarte w decyzji Kolegium z dnia 20 listopada 2009 r. Ponadto skład orzekający Kolegium, mając na uwadze prawomocny wyrok NSA stwierdził, że "w niniejszej sprawie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji naruszałoby zasady postępowania sądowadministracyjnego i prawomocności wyroku, skoro Naczelny Sąd Administracyjny wydając wyrok w dniu 1 grudnia 2009 r. i uchylając decyzje organów administracyjnych jedynie w części dotyczącej opłat, nie dopatrzył się nieważności tych decyzji w pozostałych częściach, a tym samym w części objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji". W konkluzji organ potwierdził stanowisko, że z przyczyn przedmiotowych brak jest przedmiotu postępowania, gdyż z momentem złożenia prawnie skutecznej skargi, nie można wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a prawomocny wyrok NSA nie potwierdził zarzutu nieważności decyzji.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem pełnomocnik A. SA w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucił: rażące naruszenie art. 157 § 3 i § 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 107 § 3 tego aktu w związku z art. 56, art. 124 § 1 pkt 6, art. 125 § 1 pkt 1 oraz art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym wniósł o: 1/ uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kolegium z dnia 20 listopada 2009 r.; 2/ zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania sądowego niezbędnych do celowego dochodzenia praw skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi, popartym licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych, pełnomocnik stwierdził między innymi, że istota sporu dotyczy tego, czy istnieją podstawy prawne dla rozpatrzenia wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 15 listopada 2007 r. w części ustalającej termin do usunięcia drzew. Treść obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G., zdaniem autora skargi, wskazuje na nie dość wnikliwą analizę przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego podstaw odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego. Ponadto – jego zdaniem - uzasadnienie decyzji Kolegium wykazuje oczywiste błędy logiczne w dokonanej przez ten organ wykładni powołanych w niej przepisów.

Skarżący podkreślał, że w obecnym stanie faktycznym nie można mówić o braku przedmiotu postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotem postępowania jest pozostająca w obrocie prawnym ostateczna decyzja SKO z dnia 15 listopada 2007 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w B. z dnia 20 września 2007 r. w części w jakiej ustalały termin usunięcia drzew. Co prawda, obie wymienione decyzje zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009 r. – ale z uwagi na zakres wniesionej jeszcze w październiku 2008 r. skargi kasacyjnej – tylko w części ustalającej opłaty za wycięcie drzew.

Zdaniem pełnomocnika Spółki w niniejszej sprawie brak jest przesłanek, które mogłyby uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanych wyżej decyzji w części w jakiej ustalają one termin usunięcia drzew. W szczególności pełnomocnik wywodził, że nie występuje przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych, gdyż Spółka jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną, posiada zdolność do czynności prawnych i tym samym na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. może skutecznie żądać wszczęcia postępowania. Nie występuje też przesłanka przedmiotowa odmowy wszczęcia wnioskowanego postępowania, skoro ostateczna decyzja Kolegium w części dotyczącej terminu usunięcia drzew – której to właśnie części dotyczy żądanie Spółki – nadal pozostaje w obrocie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając decyzję Kolegium jedynie w zakresie dotyczącym opłaty, nie odnosił się jednocześnie do kwestii wadliwego ustalenia terminu, z uwagi na związanie treścią skargi kasacyjnej. Autor skargi zauważył również, że w K.p.a. – w przeciwieństwie do Ordynacji podatkowej - brak jest przepisu wyłączającego całkowicie lub w odniesieniu do niektórych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., możliwość merytorycznego rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności decyzji od której sąd administracyjny oddalił skargę prawomocnym wyrokiem.

Skarżący stwierdził ponadto, że w sprawie brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powołaniem się na przepis art. 56 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przede wszystkim przepis ten dotyczy innej sytuacji niż ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie sytuacji, gdy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Ponadto, w związku z art. 124 § 1 pkt 6 przywołanej ustawy, stanowi on podstawę prawną do obligatoryjnego zawieszenia postępowania sądowego, do czasu zakończenia decyzją ostateczną wskazanego w nim nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Jak słusznie zauważyło Kolegium, omawiana norma nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia w kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, zatem a contrario do jego treści, w takim przypadku wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne. Pełnomocnik skarżącego podniósł również, że zakaz dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowego, który według organu jest w niniejszej sprawie jedną z podstawowych przeszkód wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, ukształtowany został na gruncie nieobowiązującego już art. 199 k.p.a. W związku z treścią tego przepisu, pierwotne naruszenie zakazu dwutorowości postępowania, traktowane było jako bezwzględna przeszkoda wniesienia skargi do sądu, co skutkowało jej odrzuceniem. W obecnym stanie prawnym ustawodawca stanął jednak na stanowisku, że wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jest jedynie czasową przeszkodą do rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Okoliczność ta prowadzi tylko do zawieszenia postępowania sądowego. Skoro tak, to zasadne jest zdaniem skarżącego uznanie, że również w sytuacji odwrotnej (tj. złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego), brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezwzględna przeszkoda do rozpatrzenia takiego wniosku, skutkująca odmową wszczęcia postępowania. W rezultacie skarżący dowodził, że w niniejszej sprawie wcześniejsze uruchomienie postępowania sądowego nie stanowiło bezwzględnej przeszkody dla wszczęcia i przeprowadzenia postępowania nadzorczego w celu stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 15 listopada 2007 r. w części dotyczącej ustalenia terminu wycięcia drzew. Co najwyżej, postępowanie nadzorcze mogłoby być zawieszone przez SKO do czasu rozpatrzenia skargi przez Sąd. Jeżeli jednak postępowanie sądowe zostało już zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było przeszkód do merytorycznego rozpatrzenia wniosku przez Kolegium.

W ocenie pełnomocnika strony skarżącej w niniejszej sprawie nie zachodziły również podstawy do odmowy wszczęcia przez organ administracji postępowania nadzwyczajnego z powołaniem się na art. 170 u.p.p.s.a. jak uczyniło to SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawomocny wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r. z uwagi na zakres wniesionej skargi kasacyjnej, nie odnosił się bowiem do kwestii istnienia kwalifikowanej wady prawnej ostatecznej decyzji z dnia 15 listopada 2007 r. w zakresie ustalenia terminu usunięcia drzew z nieruchomości (por. art. 183 § 1 u.p.p.s.a.). NSA odniósł się do zaskarżonej decyzji tylko w zakresie wykładni przepisu art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, wskazując na brak podstaw do pobierania opłat za usunięcie drzew w zaistniałym stanie faktycznym. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (syn akt II OSK 1860/08) pełnomocnik argumentował natomiast, że nawet prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję ostateczną nie zamyka organowi nadzoru drogi do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zamknięcie tej drogi nastąpi tylko, gdy z uzasadnienia wyroku będzie jednoznacznie wynikało, że sąd rozważył także okoliczności wskazane w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji jako kwalifikowane przesłanki wzruszenia decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. W przeciwnym wypadku organ nadzoru jest obowiązany wszcząć postępowanie nadzorcze i rozpoznać co do meritum żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie nie można natomiast mówić o istnieniu przeszkody prawnej z art. 170 u.p.p.s.a. która uniemożliwiałaby Kolegium rozpatrzenie przedmiotowego wniosku.

Reasumując, skarżący stwierdził, że nie było w niniejszej sprawie podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej ustalenia terminu usunięcia drzew, gdyż nie występują negatywne przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do odmowy wszczęcia postępowania; z przepisu art. 56 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wynika bezwzględny zakaz wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzorczego na wniosek strony złożony po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na tę decyzję; Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 1 grudnia 2009 r. nie rozważał okoliczności wskazanych w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji jako przesłanki uzasadniającej unieważnienie decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W tych okolicznościach wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji we wnioskowanym zakresie prowadziło do naruszenia art. 6, art. 7 k.p.a. jak też art. 7 Konstytucji RP jako, że w obrocie prawnym pozostała część decyzji Kolegium i decyzji organu pierwszej instancji, która obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji, zwracając ponadto uwagę na kwestię terminowości wniesienia skargi do sądu.

W piśmie procesowym z dnia 4 maja 2010 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, przekazując – w związku z wątpliwościami Kolegium co do terminowości wniesienia skargi – kopię dowodu nadania skargi przesyłką poleconą potwierdzającego, że czynności tej dokonano w dniu 24 lutego 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku podjętych czynności rozpoznawczych dokonał oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany był uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonego aktu. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.- zwanej dalej u.p.p.s.a.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organ administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawnych, stwierdził, że istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zaskarżona decyzja wydana bowiem została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolowanym rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji ostatecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w części w jakiej decyzja ta utrzymywała w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy B. w zakresie ustalenia stronie skarżącej terminu do usunięcia drzew z nieruchomości. Jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia wskazano, między innymi, przepis art. 157 § 3 k.p.a., który znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W doktrynalnym ujęciu niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być spowodowana przyczynami podmiotowymi lub przedmiotowymi. W przypadku stwierdzenia tego typu przesłanek organ zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazuje się, że orzeczenie "wydane na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazaniem tego, że istnieje lub nieistnieje decyzja (nieostateczna lub ostateczna, której ważność należy poddać ocenie), istnienia przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych" (tak J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. CH. Beck Warszawa 2006, s. 759).

W rozpoznawanej sprawie Kolegium stwierdziło, że zaistniała przedmiotowa przesłanka niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, z tego względu, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 listopada 2007 r. we wskazanej wyżej części, złożony został przez stronę skarżącą, po wcześniejszym wniesieniu skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Po wniesieniu skargi do sądu wykluczona jest zaś – zdaniem Kolegium – możliwość wzruszenia przez organ administracji zaskarżonego aktu. Niedopuszczalność ta związana jest z dążeniem do uniknięcia możliwości obalenia prawomocnego wyroku sądowego w trybie administracyjnym. W ocenie organu nadzoru, wnioskowane postępowanie nieważnościowe dotyczy aktu administracyjnego, który niejako z urzędu, objęty jest kontrolą sądową również w zakresie ewentualnych przesłanek stwierdzenia nieważności. Skoro więc, Naczelny Sąd Administracyjny wydając wyrok w dniu 1 grudnia 2009 r. i uchylając decyzje organów administracji jedynie w części dotyczącej opłat nie dopatrzył się nieważności tych decyzji w pozostałych częściach, w tym w części objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności (terminu) to wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji naruszałoby zasady postępowania sądowadministracyjnego i prawomocności wyroku. Z przyczyn przedmiotowych brak jest zatem przedmiotu postępowania. Z momentem złożenia prawnie skutecznej skargi, brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, a prawomocny wyrok NSA nie potwierdził zarzutu nieważności decyzji. Odmienne zdanie w tym zakresie zaprezentował pełnomocnik strony skarżącej argumentując je obszernie w uzasadnieniu wywiedzionej skargi.

Istota sporu w niniejszej sprawie – co trafnie zauważono w skardze - dotyczy tego, czy fakt objęcia kontrolą sądową ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 15 listopada 2007 r. i wydania prawomocnego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny uchylającego tę decyzję w części dotyczącej obowiązku uiszczenia przez skarżącą Spółkę opłaty za zezwolenie za wycięcie drzew, stanowi przeszkodę o charakterze przedmiotowym, uniemożliwiającą wszczęcie przez organ administracji nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji w części, w jakiej odnosi się ona do terminu usunięcia drzew z nieruchomości.

Przed przystąpienie do rozważań w tej kwestii, trzeba zwrócić uwagę na zmianę sytuacji prawnej dotyczącej postępowania sądowadministracyjnego, jaka zaistniała w okresie pomiędzy wydaniem przez Kolegium decyzji z dnia 20 listopada 2009 r. a wydaniem decyzji będącej przedmiotem skargi. W dniu 1 grudnia 2009 r. zapadło prawomocne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kończące postępowanie sądowadministracyjne. Tym samym rozważania powinny się skupić przede wszystkim na kwestii związania organów prawomocnym orzeczeniem NSA. Skoro w chwili ponownego orzekania przez Kolegium, postępowanie sądowadministracyjne zostało zakończone, argumentacja wskazująca na niedopuszczalność wszczęcia postępowania nadzwyczajnego ze względu na zawisłość sprawy ze skargi na akt którego dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności przed sądem, traci na znaczeniu.

Skład orzekający podziela – co do zasady - przytaczane przez Kolegium poglądy judykatury i doktryny wskazujące na niedopuszczalność dwutorowości postępowania mającego za przedmiot kontrolę aktu administracyjnego na drodze sądowej i w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Wskazać niemniej należy, że biorąc pod uwagę okoliczności prawne jakie zaistniały w niniejszej sprawie, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż dla niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 listopada 2007 r. przesądzające znaczenie ma fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny podejmując w wyniku uwzględniania skargi kasacyjnej orzeczenie reformatoryjne, nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie wnioskowanym przez stronę.

Dla porządku przypomnieć wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny korzystając z uprawnienia do reformatoryjnego orzekania w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej (na podstawie art. 188 u.p.p.s.a.), w wyroku z dnia 1 grudnia 2009r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2008 r. oddalający skargę Spółki oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 15 listopada 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części ustalającej opłatę za wycięcie drzew.

Wyrok ten jest wyrokiem prawomocnym. Zatem zgodnie z art. 170 u.p.p.s.a. wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawach przewidzianych także inne osoby.

W orzecznictwie i doktrynie zauważa się, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądowego określona w art. 170 u.p.p.s.a. w odniesieniu do sądów i organów powoduje, iż podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu nie może być ona ponownie badana (por. wyrok WSA w Bydgoszczy I SA/Bd 686/07 i przywołane tam: J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka –Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2006, s. 365). Przepis art. 171 u.p.ps.a stanowi natomiast, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.Wprowadzona tym przepisem zasada, że prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej, oznacza, że dane orzeczenie sądu kończy ostatecznie spór między stronami postępowania sądowadministracyjnego, którego przedmiotem jest rozbieżność co do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uwzględniając regułę zawartą w art. 171 u.p.p.s.a w orzecznictwie przyjęto, że związanie prawomocnym orzeczeniem sądu odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia. Zauważa się jednak, że dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy kierować się treścią uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r., II FSK 738/08, LEX nr 536938). Powaga rzeczy osądzonej powinna być oceniana według istoty orzeczenia w związku ze stanem sprawy mającym swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku (tak w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r. I SA/Go 170/09, LEX nr 552451).

W niniejszej sprawie istotne jest to, że prawomocne orzeczenie sądowe które funkcjonuje w obrocie prawnym, wydane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjnego w wyniku uwzględniania skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2008 r. Trzeba mieć zatem na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko nieważność postępowania z przyczyn wskazanych w art. 183 § 2 – a więc nieważność postępowania sądowego. Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może sam wyprowadzać podstaw kasacyjnych ani też nie może sam tych podstaw domniemywać (tak NSA w wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r. II OSK 883/08, LEX nr 513110). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega też na tym, że NSA jest władny badać jedynie naruszenie tych przepisów, które zostały wyraźnie przez stronę skarżącą wskazane. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej (por. NSA w wyroku z dnia 19 lutego 2009 r. II FSK 1150/07 LEX nr 519302). Konsekwencją związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej jest też to, że nie jest on uprawniony do badania zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie (post. NSA z dnia 17 maja 2004 r. FSK 1122/04).

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny – co jasno wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 1 grudnia 2009 r. – wobec podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dokonania błędnej wykładni przepisu art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, dokonał kontroli zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji oraz decyzji administracyjnych jedynie w kontekście prawidłowości wykładni i zastosowania wskazanej normy prawnej, która określa przypadki zwolnienia od opłaty za usunięcie drzew i krzewów. Wskazując na wadliwość dokonanej przez organy administracji wykładni tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie doszło do jego naruszenia, co stanowiło podstawę uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji oraz decyzji organów obu instancji w części, w jakiej wadliwie – bez uwzględnienia ustawowego zwolnienia - zastosowano przepisy regulujące nakładanie opłat za wycięcie drzew. Naczelny Sąd Administracyjny działając w granicach podstaw skargi kasacyjnej, nie zawarł w uzasadnieniu omawianego wyroku żadnych rozważań z których wynikałoby, że zajmował się również oceną prawidłowości decyzji Burmistrza Miasta Gminy B. zezwalającej na usunięcie drzew i decyzji Kolegium z 15 listopada 2007 r. w tej części w jakiej akty te odnosiły się do terminu usunięcia drzew.

Kolegium nie przeprowadziło żadnych rozważań, co do zakresu przeprowadzonej przez Sąd kontroli, natomiast przyjęło automatycznie, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawsze badane są przez sądy administracyjne w związku z wniesioną skargą. W rezultacie przyjęło – również automatycznie – że jeżeli NSA uchyli decyzje tylko w części dotyczącej opłat, to w pozostałym zakresie nie dopatrzył się nieważności decyzji. Zdaniem Sądu stanowisko takie stanowi jednak jest zbytnie uproszczenie problemu. W tym miejscu przytoczyć wypada argumentację zawartą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, która odnosi się co prawda do sytuacji, w której żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji od której oddalono prawomocnym wyrokiem skargę administracyjną, niemniej zawiera ono istotne wypowiedzi z punktu widzenia przyjętego przez Kolegium sposobu interpretacji związania prawomocnym orzeczeniem sądu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem została już – z wynikiem pozytywnym – zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej zaś – fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Podzielając prezentowany w doktrynie pogląd (w tym również w opracowaniu przywołanym przez Kolegium), że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego" – T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz 2009, s. 515. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednak dalej, że "z tą tezą kłócą się dalsze spostrzeżenia autora, że niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności "decyzji prawomocnej", zaś wszystkie przyczyny nieważności "mogą zostać ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym". Ich zasadność podważa choćby wzmiankowane już uregulowanie wprowadzone przepisem art. 249 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej". W tezie omawianej uchwały NSA wskazano, że "w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeżeli, tak wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąc wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności które nie były objęte orzeczeniem sądu [...] Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy, spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję, nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania zgłoszonego żądania".

W świetle przedstawionych wywodów zawartych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., stanowiskiem Kolegium, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a. zawsze badane są przez sądy administracyjne w toku badania merytorycznej zasadności skargi wniesionej do sądu, jest zatem zbyt pobieżne. Choć w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostało to wyraźnie zaznaczone, należy jednak przyjąć, że organ wspierał się tu przepisem art. 134 § 1 u.p.p.s.a., który reguluje postępowanie przed sądem pierwszej instancji. Wynika z niego, że postępowanie to obejmuje również samodzielne badanie przez ten sąd zgodności z prawem podjętej decyzji w granicach danej sprawy, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej podstawy prawnej. Zaznaczyć jednak trzeba, że przepis ten nie znajduje zastosowania w postępowaniu przed sądem drugiej instancji (por. odesłanie w art. 193 u.p.p.s.a). Natomiast stosowanie omawianej normy przed sądem pierwszej instancji nie oznacza, że tylko na tej podstawie organ administracji, może wyciągnąć wniosek, że "nie podlega badaniu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jakakolwiek przesłanka nieważnościowa z tego tylko powodu, że każda kontrola sądu jest kontrolą modelowo wszechstronną obejmującą potencjalnie wszystkie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. W tym kontekście istotne jest uzasadnienie wyroku oddalającego skargę. Jeżeli bowiem znalazłoby się w nim odniesienie do przesłanki, która została podniesiona we wniosku o stwierdzenie nieważności, założenie powyższe z potencjalnego stałoby się aktualnym, bowiem z całą pewnością przesłanka ta byłaby badana i nie można byłoby jej badać ponownie. Jeżeli natomiast w uzasadnieniu wyroku takiego odniesienia brak, mimo treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a. nie można z całą pewnością stwierdzić, że sąd tę przesłankę badał" (tak NSA w wyroku z dnia 12 lutego 2010 r. II OSK 356/09 nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, nie można zgodzić się z argumentacją z jaką Kolegium zawartą w zaskarżonej decyzji, że funkcjonujący w obrocie prawnym prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2009 r. przesądza jednoznacznie o tym, że decyzja Kolegium objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności w części w jakiej została tym wnioskiem zakwestionowania nie narusza prawa, a tym samym, że fakt istnienia tego wyroku przesądza o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji we wnioskowanym zakresie. Kolegium wyrażając takie stanowisko w ogóle nie zbadało zakresu dokonanej przez Sąd kontroli ani nie ustaliło granic powagi rzeczy osądzonej z jakich korzysta omawiane orzeczenie. Nie uwzględniło regulacji normujących postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 183 u.p.p.s.a.) jak też nie przeanalizowało uzasadnienia prawomocnego orzeczenia sądu z jednoczesnym odniesieniem go do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ automatycznie przyjął, że fakt wydania prawomocnego wyroku, przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spornej decyzji w zakreślonej wnioskiem części. Tymczasem w świetle przedstawionych wcześniej regulacji normujących postępowanie w wyniku skargi kasacyjnej oraz w świetle uzasadnienia uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., dla skutecznej odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, Kolegium powinno było wykazać, że zarzuty podnoszone przez skarżącą Spółkę - stanowiące w jej przekonaniu podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej ustalenia terminu wycięcia drzew - były przedmiotem oceny i kontroli Sądu w wyniku skargi wniesionej uprzednio na tę decyzję do sądu administracyjnego. Skoro organ nie dokonał w tym względzie żadnej oceny ani nie przeprowadził żadnej analizy, twierdzenie o braku możliwości wszczęcia postępowania z podanych przyczyn przedmiotowych należy uznać za przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i uwzględnił wniesioną skargę, uznając większość podniesionych w niej zarzutów za uzasadnionych.

W rezultacie Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu. O kosztach orzeczono natomiast zgodnie z art. 200 przywołanej ustawy.