Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 428/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9o ust. 1 i 2, art. 9xb pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Z. z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...], którą nałożono na M. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. B. w S., karę pieniężną w wysokości 46 500 zł tytułem nieprzekazania w terminie ustawowym do Urzędu Miejskiego w Z. kwartalnych sprawozdań podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za I i II kwartał 2018 r. oraz za przekazanie 5 dni po terminie sprawozdania za III kwartał 2018 r., według następującego wyliczenia:

1. I kwartał 2018 r w wysokości: 276 dni x 100 zł = 27 600 zł do dnia 1 lutego 2019 r.

2. II kwartał 2018 r. w wysokości: 184 dni x 100 zł = 18 400 zł do dnia lutego 2019 r.

3. III kwartał 2018 r w wysokości 5 dni x 100 zł = 500 zł do dnia 5 listopada 2018 r.

Z akt sprawy wynika, że M. B. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Postępowanie, w którym wydano ww. decyzje, zostało wszczęte na skutek informacji od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zgodnie z którą skarżący odbierał ścieki z gminy Z. w I, II i III kwartale 2018 r., jednak nie złożył kwartalnych sprawozdań z tej działalności. W trakcie postępowania włączono do materiału dowodowego: decyzję Burmistrza Z. z dnia [...] listopada 2011 r. o zezwoleniu M. B. na prowadzenie działalności polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transporcie nieczystości ciekłych z terenu Gminy Z., wydaną do dnia [...] października 2021 r.; decyzję Burmistrza Z. z dnia [...] lutego 2012 r. zmieniającą decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. przez wpisanie do treści decyzji obowiązku sporządzania kwartalnych sprawozdań przez przedsiębiorcę; trzy formularze sprawozdań kwartalnych za I, II i III kwartał 2018 r.

Wymierzając karę pieniężną organ pierwszej instancji wskazał na przepisy art. 9o ust. 1 i 2, art. 9zb ust. 1b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), dalej: ustawa. Wyjaśnił, że przedsiębiorca był zobowiązany składać sprawozdania do końca miesiąca następującego po upływie każdego z kwartałów, w związku z czym terminy złożenia sprawozdań upływały odpowiednio: za I kwartał - 30 kwietnia 2018 r., za II kwartał - 31 lipca 2018 r. oraz za III kwartał - 31 października 2018 r. Skarżący przekroczył terminy ustawowe, a długość opóźnienia policzono do dnia sporządzenia sprawozdań. Zgodnie z art. 9xb pkt 2 ustawy, za każdy dzień opóźnienia wymierzono karę w wysokości 100 zł, co w sumie spowodowało wymierzenie kary w wysokości 46 500 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. B. Zarzucił naruszenie: art. 12 § 1 i 2 K.p.a. przez opieszałe działanie organu; art. 35 § 1 i 2 K.p.a. przez bezczynność organu, gdy wydanie decyzji mogło nastąpić niezwłocznie w oparciu o fakty i dowody znane organowi z urzędu; art. 9xb pkt 2 ustawy przez nieprawidłowe wyliczenie kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania. Wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania. Przyznał, że uchybił obowiązkowi i nie kwestionuje ukarania co do zasady, jednak organ posiadał informacje o prowadzeniu przez niego działalności, w tym były one umieszczone na stronie internetowej Urzędu, zatem mógł wcześniej wszcząć postępowanie i wydać decyzję, co wpłynęłoby na wysokość kary. Organ nie mógł również wymierzyć kary wyższej niż 36 500 zł, bowiem ustawodawca wyznaczył górną granicę kary, jeśli opóźnienie przekracza rok.

Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Wskazało na art. 9o oraz art. 9xb ustawy i wyjaśniło, że obowiązek złożenia sprawozdania powstaje z urzędu bez konieczności wezwania do przedłożenia tego dokumentu. W sprawie bezsporne jest posiadanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników i wywozu nieczystości, jak również strona nie kwestionuje, że odbierała ścieki w I, II i III kwartale 2018 r. z terenu gminy Z.. Sprawozdania za I i II kwartał 2018 r. sporządzone zostały dopiero 1 lutego 2019 r., a za III kwartał 2018 r. pięć dni po terminie, czego strona również nie kwestionuje. Zdaniem Kolegium, brak jest podstaw do rozszerzania sankcji na okresy wcześniejsze, bowiem nastąpiłoby to na niekorzyść strony, czemu sprzeciwia się zakaz reformationis in peius. W ocenie Kolegium, organ nie miał prawnego obowiązku informowania przedsiębiorcy o ciążących na nim obowiązkach związanych z prowadzoną działalnością, nie miał także obowiązku wzywać do złożenia sprawozdania po upływie każdego z terminów. Zwróciło uwagę, że nie jest uregulowane, iż karę nakłada się po każdym kwartale. Za niezasadny Kolegium oceniło zarzut bezczynności organu i braku wydania decyzji nakładającej karę, w sytuacji gdy organ wydał decyzję w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest wykonywanie obowiązków nierozerwalnie powiązanych z rodzajem prowadzonej działalności. Kolegium nie podzieliło również zarzutu określenia kary w wysokości wyższej niż wynikająca z ustawy, bowiem – w jego ocenie – karę nalicza się dla każdego sprawozdania odrębnie i to dla jednego nieterminowo złożonego sprawozdania wysokość kary nie może być większa niż 36 000 zł. W przepisie art. 9xb pkt 2 ustawy mowa jest o pojedynczym sprawozdaniu a nie o sprawozdaniach. Wykładnia systemowa nie pozwala na przyjęcie, że za wiele niezłożonych terminowo sprawozdań nałożona może być tylko jedna kara.

Skargę na rozstrzygnięcie Kolegium złożył do sądu administracyjnego M. B.. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 12 § 1 i 2 K.p.a. poprzez opieszałe działanie organu, który posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy mógł działać wnikliwie i szybko;

2. art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności niewyjaśnienie czy istniała możliwość złożenia przez Gminę własnych sprawozdań na podstawie danych posiadanych przez Gminę, pomimo niezłożenia sprawozdań przez skarżącego,

3. art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony postępowania do władzy publicznej, a mianowicie poprzez niepoinformowanie strony o nieotrzymaniu przez organ sprawozdania w terminie, niezwłocznie po upływie terminu do jego złożenia,

4. art. 9 K.p.a. poprzez brak informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych postępowania,

5. art. 35 § 1 i 2 K.p.a. poprzez bezczynność organu w sytuacji, gdy wydanie decyzji mogło nastąpić niezwłocznie w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

6. art. 9 ust. 2 ustawy poprzez niepoinformowanie o konieczności złożenia sprawozdań kwartalnych,

7. art. 9xb pkt 2 ustawy poprzez nieprawidłowe wyliczenie kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o ustawy,

8. art. 2 Konstytucji (zasada proporcjonalności), poprzez nałożenie kar wielokrotnie przekraczających dochody z prowadzonej działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji i umorzenie postępowania. Wskazał, że opieszałe działanie organu i niedochowanie należytej staranności w zorganizowaniu postępowania przyczyniło się do niezakończenia postępowania w rozsądnym terminie, co miało bezpośredni wpływ na wysokość kary. Burmistrz posiadał wiedzę, w tym ze strony internetowej Urzędu Miejskiego w Z., o prowadzeniu przez skarżącego działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Co prawda ustawa nie nakłada obowiązku wysyłania wezwań do składania sprawozdań, ale wątpliwości budzi bezczynność organu przez tak długi czas. Decyzja została wydana dopiero 1 lutego 2019 r., a wszczęcie postępowania nastąpiło dopiero [...] stycznia 2019 r., co budzi zastrzeżenia w sytuacji posiadania przez organ materiałów informujących o niezłożeniu w terminie sprawozdań. Wszczęcie postępowania powinno było nastąpić niezwłocznie, by nie narażać strony na nadmierne koszty związane z nałożeniem kary. Organ winien także niezwłocznie informować stronę o nieotrzymaniu sprawozdania w ustawowym terminie tj. po upływie kwartału, a nie wzywać do złożenia sprawozdania po upływie trzech kwartałów, co mógł uczynić znacznie wcześniej. Mógłby również cofnąć zezwolenie, jeśli strona nie uczyniłaby zadość wezwaniu. Bezczynność organu przejawia się w niepoinformowaniu strony o nieotrzymaniu sprawozdań niezwłocznie po upływie terminu do ich złożenia.

W ocenie skarżącego, organ nieprawidłowo naliczył także kary, tj. odrębnie dla każdego ze sprawozdań a nie za dany okres jedną karę, do czego uprawnia wyznaczenie przez ustawodawcę górnej granicy kary. Działanie organu narusza zasadę proporcjonalności, a przewidziana w art. 9xb pkt 2 ustawy administracyjna kara pieniężna jest nadmiernie represyjna w stosunku do okoliczności stosowania przepisu sankcjonującego oraz nie podlega miarkowaniu, co stanowi o jej niekonstytucyjności. Skarżący wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt P 26/11 dotyczący kary administracyjnej za nieterminowe przekazywanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach (art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach), w której Trybunał sformułował stanowisko, iż "nie sama represyjność, ale dopiero nadmierna represyjność administracyjnej kary pieniężnej w stosunku do okoliczności stosowania przepisu sankcjonującego może przemawiać za jej niekonstytucyjnością". Wskazał również na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których zaprezentowano pogląd o uprawnieniu sądu administracyjnego do odmowy zastosowania przepisu ustawy w sposób oczywisty sprzecznego z Konstytucją. Zdaniem skarżącego, powinno to nastąpić w przedmiotowej sprawie. Przewidziana w art. 9xb pkt 2 ustawy wysokość kary pieniężnej jest nadmiernie wysoka, a w konsekwencji ukaranie narusza zasady proporcjonalności. Stosując zasadę lex superior derogat legi inferiori i tym samym odmawiając zastosowania in concreto przepisu ustawy, sąd nie naruszyłby kompetencji w tym zakresie właściwej dla Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie przepis ten w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że o wysokości kary nie decydował okres prowadzonego postępowania a to, w którym momencie skarżący złożył sprawozdanie. Gdyby uczynił to np. bezpośrednio po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, kara byłaby niższa. Kolegium wyjaśniło, że skarżący w sposób dowolny odnosi się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013 r. (sygn. P 26/11). Trybunał zakwestionował zgodność z Konstytucją przepisu, który nakładał karę w wysokości 10 000 zł za nieterminowe przedłożenie zbiorczego zestawienia na podstawie art. 79c ust. 3 ustawy odpadach. Określona tam kara była ustalana w sposób jednolity, bez względu na okres spóźnienia (do nałożenia kary wystarczył jeden dzień przekroczenia terminu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w szczególności nie doszło do uchybień zarzuconych w skardze. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa materialnego.

Podstawą prawną decyzji są przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), dalej: ustawa. Zgodnie z art. 9o ust. 1 ustawy, podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań, które stosownie do ust. 2 tego przepisu, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczą. Z kolei zgodnie z art. 9xb pkt 2 ustawy, podmiot zobowiązany, który przekazuje po terminie sprawozdanie, podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Karę nakłada w drodze decyzji wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (art. 9zb ust. 1b ustawy).

W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje fakt niezłożenia przez skarżącego sprawozdań za I, II i III kwartał w terminie ustawowym, tj. do 30 kwietnia 2018 r., do 31 lipca 2018 r. oraz do 31 października 2018 r. Sprawozdania te zostały sporządzone w dniu 1 lutego 2019 r. za I i II kwartał 2018 r. oraz 5 listopada 2018 r. za III kwartał 2018 r., a więc z opóźnieniem prawidłowo wyliczonym przez organ co do ilości dni. Skarżący nie kwestionuje również faktu prowadzenia działalności w tych okresach oraz zasadności ukarania za nieterminowe złożenie sprawozdań. Kwestionuje wysokość nałożonej kary jako nieproporcjonalną oraz do której to wysokości przyczynił się organ. Zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Obowiązek sprawozdawczy skarżącego wynika wprost z ustawy (art. 9o ust. 1) i nie jest zależny od pouczenia, przypomnienia czy poinformowania o upływie terminu do złożenia sprawozdania, jak również nie jest zależny od wezwania do dokonania tej czynności. Wymierzenie kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania nie zostało również przez ustawodawcę ukształtowane jako oparte na zasadzie winy. Kara ma przymusić do terminowego sporządzania i przekazywania sprawozdań, a decyzja o jej nałożeniu ma charakter decyzji związanej. To zaś oznacza, że wobec stwierdzenia naruszenia obowiązku z art. 9o ust. 1 ustawy, organ jest zobowiązany do ukarania na podstawie art. 9xb pkt 2 ustawy niezależnie od stopnia zawinienia strony, jak też niezależnie od tego, czy przypominał stronie o obowiązku sprawozdawczym (takiego obowiązku nie nakłada na organ ustawa). Przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych jest profesjonalistą, z czym wiążą się określone konsekwencje, w tym świadomość obowiązku sprawozdawczego i podlegania ukaraniu za jego nieterminowe wykonanie. Ryzyko bycia podmiotem ukaranym karą pieniężną na podstawie art. 9xb pkt 2 ustawy, jak i ryzyko związane z wysokością tej kary obciążają przedsiębiorcę w sposób czytelny. Ustawodawca nie uzależnia ukarania od jakichkolwiek działań organu wydającego decyzję w tym przedmiocie.

Podobnie jednoznacznie została ukształtowana wysokość kary, tj. 100 zł za każdy dzień opóźnienia "w przekazaniu po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o, nie więcej jednak niż za 365 dni" (art. 9xb pkt 2 ustawy). Zdaniem sądu, z tego przepisu wynika, a uprawnia do takich wniosków wykładnia językowa której rezultat w tym wypadku nie budzi wątpliwości i nie wymaga dla swej weryfikacji sięgania do innych rodzajów wykładni, że kara 100 zł przewidziana została przez ustawodawcę za "każdy dzień opóźnienia" w złożeniu "sprawozdania" a nie sprawozdań, przy czym nie więcej niż za opóźnienie wynoszące 365 dni w złożeniu "sprawozdania" (liczba pojedyncza).

Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty skargi, w których strona podejmuje próbę podważenia wysokości kary z powołaniem się na zbyt późne wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary i zbyt długie jego prowadzenie (zdaniem strony, noszące znamiona bezczynności i przewlekłości). Wiedzę przedsiębiorcy o obowiązku złożenia kwartalnych sprawozdań ustawodawca traktuje jako okoliczność istniejącą obiektywnie, niepodlegającą ocenie czy ustalaniu w toku postępowania o wymierzenie kary na podstawie art. 9xb pkt 2 ustawy, w tym niezależną od reakcji czy braku reakcji organu na opóźnienia sprawozdawcze. Podobnie jak i wysokość kary jest zależna od długości opóźnienia a nie od reakcji czy braku reakcji organu na to opóźnienie.

Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej zauważyć należy, że postępowanie wszczęto w wyniku interwencji WIOŚ zawartej w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. (wpływ do UM w Z. w dniu [...] grudnia 2018 r.), w której poinformowano o kontroli u podmiotu skarżącego w dniach [...] października 2018 r. – [...] grudnia 2018 r. Już zatem na początku października 2018 r. skarżący miał podstawy do autoweryfikacji realizacji obowiązków ustawowych ze skutkiem w postaci niezwłocznego złożenia sprawozdań, co przyczyniłoby się do wymierzenia kary w niższej wysokości (przypomnieć należy, że skarżący nie podważa prowadzenia działalności w okresie, za który stwierdzono uchybienie). Tymczasem skarżący sprawozdanie za III kwartał 2018 r. złożył [...] listopada 2018 r., a za okresy wcześniejsze – dopiero w lutym 2019 r. Irrelewantne w tym stanie faktycznym pozostają daty wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary (zawiadomienie z dnia [...] stycznia 2019 r.) i wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Z okolicznościami tymi ustawodawca nie wiąże żadnych przesłanek ukarania, w szczególności nie łączy z nimi jakichkolwiek okoliczności egzoneracyjnych czy ekskulpacyjnych. Można jedynie sformułować wątpliwość, dlaczego skarżący za III kwartał 2018 r. złożył sprawozdanie z niewielkim opóźnieniem, bo [...] listopada 2018 r., a nie uczynił tego odnośnie okresów wcześniejszych, mimo istnienia takiego obowiązku. Skoro dokonał wymaganej czynności w listopadzie 2018 r., to mógł to również uczynić odnośnie wcześniejszych kwartałów roku 2018, nie czekając na wezwanie organu czy informację o nieterminowym wykonaniu tych obowiązków. Tym bardziej, że z ustawy nie wynikają obowiązki organu informowania, wzywania czy wręcz zastąpienia strony w złożeniu sprawozdań.

Z wyżej wskazanych powodów zarzuty naruszenia art. 12 § 1 i 2 K.p.a., art. 7 i 77 K.p.a., art. 8 i 9 K.p.a. oraz art. 35 § 1 i 2 K.p.a. nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Z akt sprawy nie wynikają jakiekolwiek okoliczności o charakterze obiektywnym, niemożliwym do przezwyciężenia i niemożliwym do przewidzenia, które wskazywałyby na brak możliwości złożenia sprawozdań. A tylko takie, mając na uwadze obiektywny charakter odpowiedzialności w sprawie niniejszej, mogłyby zostać rozważone jako mające wpływ na możliwość wymierzenia kary i jej wysokość. Niniejsza sprawa nie jest również sprawą ze skargi na bezczynność organu, zatem zarzuty tej kwestii dotyczące pozostają bezzasadne. Zgromadzony materiał dowodowy również nie nosi znamion niepełności czy niewystarczalności. Natomiast zarzucone naruszenie art. 8 i 9 K.p.a., tj. naruszenie obowiązków informacyjnych przez organ, nie może dotyczyć informowania o warunkach i obowiązkach prowadzenia działalności gospodarczej oraz konsekwencjach ich naruszenia. Obowiązki informacyjne w tych przepisach sformułowane dotyczą prowadzenia postępowania a nie obowiązków materialnych, ustawowych, ciążących na podmiotach prowadzących określonego rodzaju działalność gospodarczą.

Sąd zauważa, że obowiązek sprawozdawczy ma na celu ochronę środowiska naturalnego. Podzielić należy stanowisko sformułowane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w sprawie II SA/Op 149/19, zgodnie z którym "sprawozdania w zakresie gospodarowania odpadami, w tym także sprawozdania, o których mowa w niniejszej sprawie, stanowią element informacji gromadzonych przez odpowiednie organy administracji publicznej, na podstawie których tworzy się opracowywane na poziomie krajowym i wojewódzkim plany gospodarki odpadami, o których mowa w art. 34 i 35 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.)" – wyrok dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl (powoływanej dalej jako CBOSA). Obowiązek sprawozdawczy nie jest zatem obowiązkiem o wyłącznie formalnym charakterze, ale służy ściśle określonym celom, finalnie związanym z ochroną środowiska.

Nie doszło również do naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, nie wypełnia określonych w nim warunków, organ, który wydał zezwolenie, wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszania tych warunków. Jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania nadal narusza te warunki, organ cofa, w drodze decyzji, zezwolenie bez odszkodowania. Zdaniem sądu, wskazany przepis nie dotyczy sytuacji skarżącego, bowiem dotyczy obowiązków formułowanych w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej, a więc wynikających z zezwolenia. W sprawie niniejszej obowiązki sprawozdawcze są obowiązkami ustawowymi, wynikającymi z przepisu prawa. Co prawda w udzielonym skarżącemu zezwoleniu, na skutek jego zmiany decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., wpisano powinność sporządzania kwartalnych sprawozdań zgodnie z art. 9o ustawy, ale powinność ta ciąży na skarżącym nie z mocy tego zapisu ale ex lege, zatem zapis decyzji ma charakter wyłącznie informacyjny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 2700/17, "inkorporowanie do aktu administracyjnego (decyzji) treści niestanowiących obligatoryjnych elementów tegoż aktu (por. 9 ustawy u.u.c.i p.), nie może prowadzić do zwolnienia adresata decyzji od konieczności wypełniania prawnego obowiązku, wynikającego z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa". Zdaniem NSA, informacyjne treści zawarte w decyzji nie wpływają na ustawowo określone sprawozdawcze obowiązki przedsiębiorcy. Informacyjna treść decyzji nie może znosić lub wprowadzać obowiązków ustawowych.

Bezskuteczny pozostaje również zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, w tym zasady proporcjonalności sformułowanej wprost w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd w sprawie niniejszej wskazuje, że wybór sankcji oraz jej konstrukcja należy do ustawodawcy, a ocena czy rozwiązanie to jest adekwatne i proporcjonalne do typu deliktu oraz zakresu i przedmiotu ochrony, wykracza poza ocenę legalności decyzji administracyjnej dokonywaną przez sąd administracyjny w indywidualnej sprawie (vide np. wyroki w sprawach II SA/Op 149/19, II SA/Go 924/18, CBOSA).

W ocenie sądu, przewidziany w art. 9xb pkt 2 ustawy sposób ustalania wysokości kary nie budzi wątpliwości w świetle zasady proporcjonalności, skoro wysokość tej kary obliczana jest proporcjonalnie do dni opóźnienia, a jednocześnie ustawodawca określił jej maksymalną, górną granicę. Jako niekonstytucyjny tego przepisu nie postrzega również Naczelny Sąd Administracyjny (vide wyroki w sprawach II OSK 2700/17 czy II OSK 1477/17, CBOSA) oraz sądy wojewódzkie w orzeczeniach wyżej wskazanych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013 r. w sprawie sygn. akt P 26/11 dotyczył innej sytuacji i innej w skutkach regulacji niż regulacja kwestionowana w sprawie niniejszej. Dotyczył przepisu art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w okresie 12 marca 2010 r. - 19 lipca 2011 r., który przewidywał niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach. Trybunał stwierdzając jego niezgodność z art. 2 Konstytucji RP uznał za zasadny zarzut nieproporcjonalności wskazując, że zbytnia dolegliwość tej kary wynika ze szczególnej kumulacji kilku elementów sankcji: bezwzględnej wysokości kary pieniężnej w stosunku do czynu, automatyzmu jej wymierzania oraz braku występowania w praktyce możliwości miarkowania jej wysokości. Zdaniem sądu, konstrukcja kary przewidzianej w art. 9xb pkt 2 ustawy jest odmienna, gdyż nie określa bezwzględnej jej wysokości, ale uzależnia ją od ilości dni opóźnienia w złożeniu sprawozdania. Brak jest zatem wątpliwości co do konstytucyjności wskazanego przepisu, który w sprawie niniejszej nie został również naruszony sposobem wyliczenia kary.

Dodać na marginesie należy, że ustawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zróżnicował odpowiedzialność za poszczególne rodzaje uchybień. W art. 9zc ust. 1 ustawy wskazał okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu niektórych kar wymierzanych na podstawie ustawy, w tym np. kary wymierzanej na podstawie art. 9xb pkt 1 ustawy (za nierzetelnie przekazane sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o). Takich okoliczności nie wskazał jeśli chodzi o obowiązek dotrzymania kwartalnego terminu sporządzania sprawozdań. Zróżnicowanie to, zakładając racjonalność ustawodawcy, ocenić należy jako zamierzone.

Kontrola sądu przeprowadzona w pozostałym zakresie również nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodów niewskazanych w skardze. Wysokość kary (wyliczenie), sposób prowadzenia postępowania oraz realizacji obowiązku informowania w samej decyzji zaskarżonej i pierwszoinstancyjnej nie są dotknięte wadami prawnymi uzasadniającymi uchylenie tych rozstrzygnięć. Jednocześnie sąd orzekający w sprawie niniejszej nie podziela stanowiska sformułowanego w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 lutego 2018 r. w sprawie IV SA/Po 963/17 (CBOSA), w którym odstąpiono od zastosowania przepisu art. 9xb pkt 2 ustawy jako przewidującego nadmiernie represyjną karę nieznajdującą oparcia w zasadzie proporcjonalności i zalecono ustalenie wysokości kary takiej, jak została przyjęta przez ustawodawcę w ustawie o odpadach wskutek wyroku w sprawie P 26/11. Zdaniem sądu, nie ma ku temu podstaw w sprawie niniejszej, przy jednoznacznej treści przepisu art. 9xb pkt 2 w związku z art. 9o ust. 1 i 2 ustawy oraz uzależnieniu wysokości kary od długości okresu opóźnienia.

Wskazać należy natomiast na art. 9zf ustawy, zgodnie z którym do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Przepisy działu III Ordynacji podatkowej zawierają regulacje w zakresie udzielania ulg podatkowych, co może stać się przedmiotem uwagi skarżącego.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.