Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2108/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 163, 165, 171
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.2, art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 39 ust. 3, art. 85, 89, art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 51 ust. 1, art. 56 ust. 1 i 6, art. 58, art. 89 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze likwidacji szkoły 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2020 r. znak [...]; 2) zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy [...] kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. (nr [...]) Minister Edukacji Narodowej utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2020 r. (nr [...]) zawierające negatywną opinię o zamiarze likwidacji przez skarżącą Szkoły Podstawowej w [...].

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Rada Gminy [...] w dniu [...] listopada 2019 r., działając na podstawie art. art. 89 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019 r. poz.1148 ze zm.) podjęła uchwałę (nr [...]) w sprawie zamiaru likwidacji z końcem roku szkolnego 2019/2020 (tj. z dniem [...] sierpnia 2020 r.) ośmioletniej Szkoły Podstawowej w [...]. W § 2 uchwały Rada Gminy zobowiązała i upoważniła Wójta Gminy [...] do dokonania czynności niezbędnych do likwidacji szkoły, w tym wystąpienia do kuratora oświaty o wydanie opinii w sprawie likwidacji szkoły. Organ prowadzący szkołę wyjaśnił, że w budynku dotychczasowej szkoły z dniem 1 września 2020 r. zostanie utworzona szkoła filialna z klasami I-III, podporządkowana organizacyjnie ośmioletniej Szkole Podstawowej im. [...] w [...], zatem najmłodsi uczniowie likwidowanej szkoły (uczniowie klas I-III) będą kontynuować naukę w tym samym miejscu. Uczniowie klas IV-VIII Szkoły Podstawowej w [...] będą natomiast kontynuować naukę w Szkole Podstawowej im. [...] w [...], do której będą dowożeni transportem zorganizowanym przez Gminę.

W sprawie podniesiono, że sieć szkół podstawowych w Gminie [...] kształtowała się w latach 80-tych poprzedniego wieku, gdy było o wiele więcej uczniów (liczba uczniów w ostatnich szesnastu latach spadła o 40%) i jest zbyt "obszerna" w stosunku do obecnych potrzeb, zaś planowana likwidacja Szkoły Podstawowej w [...] podyktowana jest zachodzącymi zmianami demograficznymi, małą ilością uczniów szkoły oraz sytuacją ekonomiczną Gminy. W roku szkolnym 2018/2019 do szkoły uczęszczało 36 uczniów, w obecnym (2019/2020) w czterech oddziałach szkoły uczy się 39 uczniów, przy czym klasy liczą od 8 do 15 uczniów (kl. I - 8 uczniów, kl. II - 8, kl. III - 0, kl. IV - 0, kl. V -15, kl.VI - 8, kl. VII - 0, kl. VIII – 0), zajęcia edukacyjne prowadzone są w klasach łączonych. Prognozy demograficzne na podstawie liczby zameldowanych dzieci wskazują, że w roku szkolnym 2021/2021 do szkoły uczęszczałoby 39 uczniów, w roku szkolnym 2021/2022- 27 uczniów, w roku 2022/2023 - 29 uczniów. Rodzice niektórych uczniów szkoły w [...] wyrażają wolę przeniesienia swoich dzieci do szkoły w [...], mając na względzie warunki nauczania i bazę szkoły.

Wójt wskazał na problem związany z zapewnieniem odpowiedniej kadry pedagogicznej i stwierdził, że w przypadku zatrudnienia na niewielką cześć etatu nauczyciele nie znajdują czasu na angażowanie się w życie szkoły, spełnianie jej funkcji opiekuńczej i wychowawczej. Ponadto podał, że o zamiarze likwidacji szkoły rodzice uczniów zostali powiadomieni podczas spotkania zorganizowanego w dniu 18 lutego 2020 r., nieobecni zostali powiadomieni na piśmie o zamiarze likwidacji placówki.

Wójt Gminy wyjaśnił, że Szkoła w [...] została oddana do użytku w 2010 r., dysponuje odpowiednim zapleczem lokalowym i bazą dydaktyczną (15 salami dydaktycznymi, pracownią językową i komputerową, halą sportową, świetlicą szkolną, stołówką, multimedialną biblioteką, boiskiem) oraz kadrą nauczycielską. W Szkole Podstawowej w [...], do której będą uczęszczać dzieci ze zlikwidowanej szkoły w [...] oraz szkoły przeznaczonej do likwidacji w [...], a liczba uczniów w oddziałach nie przekroczy 25.

[...] Kurator Oświaty postanowieniem z [...] marca 2020 r., wydanym na podstawie art. 89 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe, negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji z dniem [...] sierpnia 2020 r. Szkoły Podstawowej w [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, że likwidacja Szkoły Podstawowej w [...] pogorszy warunki nauczania, wychowania i opieki przede wszystkim w kontekście uwarunkowań społeczno-środowiskowych, a także w zakresie bezpieczeństwa uczniów. Konieczność zmiany szkoły dla dzieci w wieku 10 lat, zmiany środowiska, zmiany organizacji kształcenia z małolicznych klas do dużych 24 osobowych nie wpłynie korzystnie na proces nauczania. Szkoła w [...] liczy obecnie 233 uczniów, a zatem nie zapewni dzieciom poczucia bezpieczeństwa oraz atmosfery sprzyjającej rozwojowi i nabywaniu wiedzy, jaki mają zagwarantowany w małej szkole (39 uczniów). Szczególne znaczenie ma to dla uczniów szkoły w [...], posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.

Zdaniem organu, organizacja pracy w Szkole Podstawowej w [...] sprzyja indywidualizacji, dzięki czemu dzieci czują się bezpiecznie, uzyskują optymalne efekty kształcenia, osiągają sukcesy w konkursach na poziomie powiatu i województwa. Kurator nie zgodził się z Wójtem, że nauka w klasach łączonych nie zapewnia jakości nauczania z poszczególnych przedmiotów. Mała liczebność oddziałów nie ogranicza interakcji społecznych, które są możliwe na zajęciach w klasach łączonych oraz podczas realizacji wspólnych przedsięwzięć w grupach międzyklasowych i na poziomie całej szkoły. Skuteczność nauczania w klasach łączonych jest dobrym rozwiązaniem dla uczniów, wymaga doświadczenia pedagogicznego od nauczycieli, którzy w szkole w [...] doskonale sobie radzą w tej sytuacji. Nauczyciele są zaangażowani w życie szkoły. Wspólnie z rodzicami tworzą środowisko szkolne przyjazne uczniom, zapewniające poczucie bezpieczeństwa i wszechstronny rozwój. Dowodem na to są organizowane uroczystości, konkursy, kiermasze i festyny rodzinne. Nauczyciele zapełniają czas wolny swoim uczniom, zgodnie z ich potrzebami i zainteresowaniami np. poprzez organizację zajęć pozalekcyjnych, wycieczek, akcji na rzecz społeczności lokalnej. Inicjatywy te nie potwierdzają opinii gminy o ograniczeniu pracy nauczycieli szkoły w [...] jedynie do przekazywania wiedzy uczniom.

Kurator podał, że Szkoła Podstawowa w [...] mieści się w budynku oddanym do użytku w 2010 r, dostosowanym do potrzeb osób, posiada 15 sal dydaktycznych, pełnowymiarową halę sportową, małą salę gimnastyczną, szatnie, prysznice. W placówce jest kuchnia z pełnym zapleczem i jadalnią, biblioteka z czytelnią oraz świetlica. Zaplecze szkoły to również: gabinet pomocy przedmedycznej, gabinet pedagoga i logopedy, pomieszczenia socjalne, szatnie, Uczniowie szkoły korzystają z obiektów sportowych przyległych do szkoły, dwóch boisk wielozadaniowych Orlik, boiska do piłki nożnej należącego do klubu sportowego. Szkoła na bieżąco doposażana jest w pomoce dydaktyczne, posiada: projektory multimedialne, tablice interaktywne, tablety, drukarki wielofunkcyjne, telewizory, kamery wideo i komputery, organizuje zajęcia dla dzieci posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz opinie poradni psychologiczno- pedagogicznej (m. in. logopedyczne, wyrównawcze, rozwijające uzdolnienia uczniów).

Zdaniem Kuratora, baza i wyposażenie szkoły w [...] nie mogą być jedynym i najważniejszym argumentem do stwierdzenia, że warunki nauczania, wychowania i opieki poprawią się. Dla dzieci z małego środowiska, w którym nauczyciele mogą poświęcić każdemu dziecku więcej uwagi, szybciej dostrzegą ewentualne problemy i zareagują na nie, przejście do dużej szkoły po trzech latach nauki nie jest korzystne dla ich rozwoju. Tym bardziej, że szkoła, mimo że znajduje się w budynku z 1920 r., gwarantuje realizację podstawy programowej (dysponuje 6 salami dydaktycznymi, zapleczem bibliotecznym, gabinetem higienistki szkolnej, salą gimnastyczną, pracownią komputerową, szatnią, a w jej sąsiedztwie znajduje się boisko, jest wyposażona w 17 komputerów stacjonarnych, 5 laptopów, 2 tablice multimedialne, 2 monitory, rzutnik z projektorem, a nauczycie posiadają odpowiednie kwalifikacje). Atutem szkoły, która ma ulec likwidacji jest pozycja, jaką zajmuje wśród mieszkańców wsi, którzy od pokoleń wykazują ogromną determinację w dążeniu do jej utrzymania oraz zaangażowanie w jej życie, uświadamiając w ten sposób młodym wartość edukacji i jej znaczenie w życiu każdego człowieka. Takie działania są nie do przecenienia z punktu widzenia wychowania w poszanowaniu wyznawanych wartości i dorobku poprzednich pokoleń. Rodzice i mieszkańcy występowali do władz gminy o zmianę decyzji, podkreślając rolę, jaką pełni szkoła w kształtowaniu postaw i wartości oraz w tworzeniu lokalnego środowiska i kultywowaniu tradycji.

Organ podkreślił, że zarówno rodzice jak i nauczyciele sprzeciwili się zamiarowi Gminy likwidacji szkoły. W ocenie nauczycieli jak i rodziców, baza dydaktyczna i stan techniczny szkoły jest dobry. Szkoła w [...], dzięki wykwalifikowanej kadrze oferuje wysoką jakość nauczania i wychowania, a małoliczne zespoły klasowe oraz bliski kontakt z nauczycielami sprzyjają procesowi indywidualizacji. Placówka stwarza właściwe warunki do prawidłowego rozwoju uczniów. Liczne działania edukacyjno-wychowawcze organizowane są przez całą społeczność szkolną i w znaczącym stopniu przyczyniają się do integracji środowiska. Likwidacja szkoły uniemożliwi wspólne podejmowanie tych działań oraz dalszy rozwój wspólnoty lokalnej. Jak podkreślili nauczyciele - szkoła to nie tylko budynek, nawet najlepiej wyposażony. Szkoła to społeczność, którą współtworzą pracownicy, nauczyciele, rodzice i uczniowie. Klimat, stabilność funkcjonowania, nieustanne doskonalenie działań, dokładnie sprecyzowane cele to wartości, których nie zastąpi nawet najlepiej wyposażony budynek. Szkoła w [...] jest swoistym centrum kultury, w którym koncentruje się życie całej wioski od pokoleń. Jest miejscem, gdzie spotykają się dzieci, rodzice i ludzie starsi.

Organ I instancji dodał, że po likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] i planowanej przez Gminę likwidacji szkoły w [...] liczba uczniów w poszczególnych klasach szkoły w [...], według symulacji gminy na podstawie roku szkolnego 2019/2020, będzie wyglądać następująco: klasa IV - 12 uczniów (jeden oddział), klasa V - 45 uczniów (dwa oddziały), klasa VI - 48 uczniów (2 oddziały), klasa VII - 49 uczniów (dwa oddziały), klasa VIII - 47 uczniów (dwa oddziały).

Organizacja dowozu uczniów do szkoły w [...], dla dzieci młodszych wymusi konieczność oczekiwania na dowóz np. w świetlicy szkolnej. W szkole w [...] uczniowie nie korzystają ze świetlicy, ponieważ rodzice nie zgłaszali takich potrzeb. Wielopokoleniowe rodziny zapewniają dzieciom opiekę bezpośrednio po skończonych zajęciach, a w razie konieczności pomocy w lekcjach nauczyciele oferują pomoc w ramach wolontariatu. Dowozy dzieci wpłyną zatem niekorzystnie na organizację ich wolnego czasu i ograniczą czas, który zamiast spędzać w domu rodzinnym będą spędzać na przystanku lub w świetlicy szkolnej.

W konkluzji Kurator stwierdził, że likwidacja Szkoły Podstawowej w [...] nie zapewni uczniom poprawy warunków nauki, wychowania i opieki. Mimo nowoczesnej bazy dydaktycznej szkoły w [...], duże środowisko szkolne, liczne klasy (24 osobowe zamiast 8-12 osobowych), konieczność dojazdów i dostosowania swojego czasu wolnego do nich, większa anonimowość uczniów, brak poczucia bezpieczeństwa dzieci, nie wpłynie korzystnie na ich rozwój i funkcjonowanie, co podkreślili w swoich opiniach zarówno nauczyciele, rodzice, jak i mieszkańcy wsi [...].

Gmina [...] złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Zażalająca się podniosła, że spełniła wszystkie przesłanki do likwidacji szkoły. Zdaniem Gminy organ nie ocenił prawidłowo wszystkich istotnych okoliczności sprawy, pominął że za likwidacją szkoły przemawia dobro ucznia, perspektywy demograficzne, nie wziął pod uwagę kosztów utrzymania placówki, zaś w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnił motywów przyjętego stanowiska.

Z tych wszystkich względów Gmina [...] wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania [...] Kuratorowi Oświaty.

Minister Edukacji Narodowej po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że [...] Kurator Oświaty prawidłowo ustalił i ocenił wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie dla wydania opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, a jego negatywna opinia została podjęta w ramach przysługującej mu swobodnej oceny dowodów".

Minister Edukacji Narodowej podkreślił, że kurator oświaty jest odpowiedzialny za realizację polityki oświatowej na obszarze danego województwa (art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe) oraz jest organem nadzoru pedagogicznego, który obejmuje m. in. kwestie zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy). Przy wydawaniu opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, zobligowany jest więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy Prawa oświatowego, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też - stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy - zapewnienie dzieciom określonego transportu do szkoły, ale także musi uwzględnić "wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa", jak i do zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Przepisy prawa nie określają kryteriów opiniowania zamiaru likwidacji szkoły. Przyjmuje się, że organ jest obowiązany ocenić skutki likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki, uwzględnić regionalną i lokalną politykę oświatową oraz dostępność edukacji. Opinia wydawana w trybie art. 89 ustawy Prawo oświatowe nie jest opinią w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności podjętej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Nie ingeruje to w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych jako zadań własnych gminy (wyrok NSA z 10 listopada 2006 r,. sygn. akt I OSK 258/06,wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17). W związku z tym nawet jeśli Gmina [...] spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 i art. 39 ustawy Prawo oświatowe, to nie nakłada to na kuratora oświaty obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły, gdy inne okoliczności przemawiają przeciwko likwidacji szkoły, bowiem kurator opiniuje przede wszystkim zamiar likwidacji szkoły, a nie spełnienie wymogów ww. przepisów. W szczególności przeciwko likwidacji szkoły winno przemawiać znaczne pogorszenie warunków nauki uczniów, wydłużenie dojazdu do szkoły, przebywanie dzieci w znacznie przeludnionej świetlicy szkolnej ( wyrok NSA z 27 października 2009 r. I OSK 871/09)

Minister stwierdził, że "korzystniejsze" warunki lokalowe w Szkole Podstawowej w [...] "nie dają podstaw" do likwidacji szkoły w [...]. Organ podał, że Gmina [...] od 2018 r. dofinansowywała właśnie tę największą szkołę (w [...]) i w ten sposób ograniczała dostępność do nowoczesnej bazy dydaktycznej dla mniejszych szkół w Gminie, m. in. szkoły w [...]. Dalej organ podał, że jego zdaniem Szkoła Podstawowa w [...] oraz Szkoła Podstawowa w [...] dysponują budynkami i wyposażeniem adekwatnym do potrzeb odpowiednio mniejszej i większej szkoły, które zapewniają możliwość właściwej realizacji podstawy programowej.

Minister nie podzielił zapatrywania skarżącej Gminy, że za likwidacją Szkoły Podstawowej w [...] przemawiają względy demograficzne i stwierdził, że aspekt demograficzny, zarówno w kontekście całej Gminy jak i obwodu likwidowanej szkoły, nie daje podstaw do uznania, że likwidacja szkoły jest uzasadniona.

Organ podał, że liczba urodzeń w obwodzie Szkoły Podstawowej w [...] w latach 2013-2019 utrzymuje się na podobnym poziomie i wynosi: w 2013 r. - 8 dzieci, w 2014 r. - 3 dzieci, w 2015 r. - 2 dzieci, w 2016 r. -7 dzieci, w 2017 r. - 8 dzieci, w 2018 r. -6 dzieci, w 2019 r. -7 dzieci, natomiast w roku szkolnym 2019/2020 do szkoły uczęszcza 39 uczniów (w klasie I - uczy się 8 uczniów, w II - 8 uczniów, w V - 15 uczniów, w - 8 uczniów). Zatem to "działania podejmowane przez Gminę [...] doprowadziły do zmniejszenia liczby uczniów szkoły w [...]". Zdaniem Ministra, po dwuletnim spadku liczby uczniów szkoły w [...] (w latach 2022/2023 - 2023/2024), nastąpi wzrost liczby jej uczniów. Po planowanej likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] oraz utworzeniu w jej miejsce filii o strukturze organizacyjnej klas l-lll, która byłaby podporządkowana Szkole Podstawowej w [...], w roku szkolnym 2020/2021 do tej filii uczęszczałoby 16 uczniów. Natomiast po planowanym przekształceniu Szkoły Podstawowej w [...], w roku szkolnym 2020/2021 uczęszczałoby do niej dodatkowo 51 uczniów klas IV-VIII ze Szkoły Podstawowej w [...]oraz Szkoły Podstawowej w [...].

Minister podkreślił, że argumentem przemawiającym za likwidacją szkoły nie może być mała liczba uczniów w poszczególnych klasach tej szkoły. Zdaniem Ministra, kwestię liczby uczniów w oddziałach poszczególnych klas należy rozpatrywać w kontekście efektywności i wyników nauczania, zaś Wójt nie wykazał, żeby mniejsza liczba uczniów w oddziałach szkoły w [...] miała negatywny wpływ na efektywność i wyniki nauczania w porównaniu do bardziej licznych oddziałów w szkole w [...]. Z uwagi na powyższe Minister nie może uznać za uzasadniony argument, że nauka w bardziej licznych klasach w Szkole Podstawowej w [...] będzie stanowiła poprawę warunków kształcenia uczniów.

Organ II instancji podał, że obecnie uczniowie klas IV-VIII Szkoły Podstawowej w [...] nie korzystają z dowozów, natomiast po planowanej likwidacji szkoły zmuszeni będą dojeżdżać do nowej placówki oświatowej w [...] (podobnie jak obecnie 123 uczniów tej szkoły)

Szkoła w [...] jest oddalona od dotychczasowej szkoły o 4,5 km, zaś organizacja dowozów uczniów "jest planowana z uwzględnieniem minimalizacji czasu oczekiwania na rozpoczęcie zajęć oraz oczekiwania na odjazd po zakończonych lekcjach". Z planu dowozów w roku szkolnym 2019/2020 wynika, że dojazd uczniów do szkoły w [...] z miejscowości [...] trwa 7 min, natomiast powrót do domu w zależności od kursu 10 albo 15 min. To zaś oznacza, że czas, który uczniowie klas IV-VIII musieliby poświęcić na dojazd do Szkoły Podstawowej w [...] z miejscowości [...], oczekiwanie na zajęcia w świetlicy, a następnie oczekiwanie na autobus po zajęciach i powrót do domu wynosiłby ok. 1 godz. dziennie. To, zaś wydłuży czas pobytu dzieci poza domem, ograniczy czas na wypoczynek i w konsekwencji pogorszy im dostęp do edukacji. W konsekwencji warunki nauki uczniów przeniesionych ze szkoły w [...] do szkoły w [...] ulegną znacznemu pogorszeniu. Zmiana miejsca edukacji oznaczająca konieczność odnalezienia się w nowych rolach społecznych w nieznanym dziecku otoczeniu, w tym grupie rówieśniczej, niekorzystnie wpływa na poczucie bezpieczeństwa. Dla uczniów, którzy dotychczas uczęszczali do mniejszej szkoły, dołączenie do większej, zintegrowanej grupy, może stanowić przyczynę trudności adaptacyjnych związanych z przystosowaniem się do nowego otoczenia, w tym środowiska rówieśniczego. W ocenie Ministra, nauka w mniejszej szkole korzystnie wpływa na poczucie bezpieczeństwa, brak anonimowości, indywidualizację nauczania, co jest istotne dla prawidłowego rozwoju emocjonalnego i poznawczego uczniów.

Zdaniem Ministra Edukacji Narodowej, argumenty natury ekonomicznej nie mogą stanowić uzasadnionej przesłanki do likwidacji szkoły. Według art. 8 ust. 15 ustawy - Prawo oświatowe, zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gmin, natomiast stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 tej ustawy, organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność i do jego zadań należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, a także wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie.

Głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na danym terenie gminy powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności mieszkańców, wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci tych mieszkańców, a nie spodziewane obniżenie kosztów utrzymania szkół, poprzez zamiar likwidacji szkół podstawowych w [...] i [...] oraz utworzenie w ich miejsce filii o strukturze organizacyjnej ograniczonej do klas I-III, które będą podporządkowane Szkole Podstawowej w [...]. Oszczędności planowane przez Gminę [...] w związku z planowaną reorganizacją sieci szkolnej mogą okazać się niewspółmierne w stosunku do pogorszenia warunków nauki uczniów klas IV-VIII ze szkoły w [...]. Budynek tej szkoły miałby służyć uczniom klas I-III, co dalej generowałoby koszty utrzymania tego budynku, a ponadto zwiększenie się liczby dojeżdżających uczniów spowoduje wzrost kosztów dowożenia.

Minister dodał, że subwencja oświatowa na rok 2020 dla Gminy [...] wyniosła 7,5 mln zł i zwiększyła się w stosunku do ostatecznej subwencji w roku 2019 o 0,2 mln zł. Porównując dane dotyczące wydatków bieżących w dziale 801 i 854 (z wyłączeniem przedszkoli i dowożenia uczniów) do wydatków ogółem wynika, że stosunek wydatków bieżących do wydatków ogółem dla gmin w 2019 r. wyniósł 22% i był wyższy niż w poprzednim roku o 0,3 pkt procentowego. W odniesieniu do Gminy [...] wskaźnik ten wyniósł 19,9% i był niższy w porównaniu do poprzedniego roku o 5,6 pkt procentowego. Oznacza to, że wydatki oświatowe gminy znacznie zmniejszyły się w stosunku do wydatków ogółem. Organ dodał, że dochody samorządów rosną znacznie szybciej niż wydatki bieżące w zakresie oświaty. Ponadto odwołał się do przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2020 (Dz. U. poz. 2446) i stwierdził, że z budżetu państwa do takich gmin jak Gmina [...] przekazywane są większe środki na funkcjonowanie małych szkół, takich jak Szkoła Podstawowa w [...] oraz Szkoła Podstawowa w [...] , również przeznaczona do likwidacji.

W konkluzji Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że pomimo że warunki lokalowe w Szkole Podstawowej w [...] są lepsze niż w Szkole Podstawowej w [...], to inne aspekty, takie jak sytuacja demograficzna, bliskość szkoły od domu rodzinnego i związany z tym brak konieczności codziennych dojazdów i spędzania czasu w świetlicy szkolnej, czy kameralna atmosfera, mają także ogromne znaczenie przy podejmowaniu decyzji o jej likwidacji.

Gmina [...] w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Ministra Edukacji Narodowej, zarzuciła organowi naruszenie art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe w zw. z art. 171 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego oraz błędną wykładnię art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że nie spełniała wszystkich warunków likwidacji szkoły, a ponadto art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2020 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła zapatrywanie wyrażone w zażaleniu, podkreśliła, że Gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność. Wobec tego, ingerencja nadzorcza w tę samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. Wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (wyrok NSA z 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17, wyrok WSA w Warszawie z 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/WA 1604/19). W związku z tym Kurator Oświaty wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły powinien uwzględnić m.in. takie okoliczności jak: termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze zmiany siedziby szkoły, zapewnienie dzieciom określonego transportu do szkoły. Powinien również ocenić skutki likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki, uwzględnić regionalną i lokalną politykę oświatową, dostępność do edukacji w poszczególnych rejonach gminnych. Wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może jednakże naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty.

Skarżąca dodała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1605/19 przyjął, że opinia przewidziana w art. 89 p.o. jest opinią w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w p.o. wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, np. art. 51 ust. 1 pkt 5 p.o. stanowiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Prowadzi to, do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy.

Zdaniem Gminy, wypełniła wszystkie wymogi likwidacji szkoły, o których mowa w art. 89 ust. 1 ustawy: dokonała stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, zapewniła uczniom możliwość kontynuowania nauki w innej szkole tego samego typu oraz bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu dziecka, zgodnie z art. 39 ustawy. Uczniowie likwidowanej szkoły mają zatem zapewniony dostęp do edukacji w ramach szkoły prowadzonej przez tę samą gminę. To zaś prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 89 ust. 1 i ust.3 ustawy Prawo oświatowe.

Gmina zarzuciła, że w zaskarżonym postanowieniu organ nie wyjaśnił, jakie konkretne przepisy prawa stoją na przeszkodzie likwidacji szkoły.

Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Rada Gminy [...] w uchwale podjętej na podstawie tego przepisu, wyraziła zamiar likwidacji ośmioletniej Szkoły Podstawowej w [...] z końcem roku szkolnego 2019/2020 tj. z dniem [...] sierpnia 2020 r.

Skarżąca w skardze do Sądu podniosła, że spełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego - zapewniła możliwość kontytuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom w innej szkole. Gmina podkreśliła, że szkoła w [...] dysponuje lepszymi warunkami dydaktycznymi i stwierdziła, że za jej likwidacją przemawiają również względy demograficzne i ekonomiczne.

Sąd podziela to zapatrywanie skarżącej i uznaje, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty naruszają prawo.

W rozpatrywanej sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły.

W związku z tym należy przypomnieć, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako u.s.g.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Przepis art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego stanowi, że kurator oświaty wykonuje w imieniu wojewody, zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58).

Przepis art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Te kompetencje kuratora oświaty kwalifikują się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 tej ustawy. Powołany przepis (§ 1) stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajecie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Przepis art. 89 został zamieszczony w rozdziale 10 tej ustawy o nadzorze nad działalnością gminną (por. np. wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

Należy zauważyć, że przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odróżnia (pojęciowo) rozstrzygnięcia organu nadzorczego określone w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1 tej ustawy od zajęcia stanowiska w trybie art. 89. Z tego względu problem charakteru prawnego środka przewidzianego w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym budzi pewne wątpliwości w orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie (por. np. A. Matan [w:] B. Dolnicki (red), Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, wyd. II, WKP 2018, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

W świetle art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad działalnością gminy. Zdaniem Sądu, środek w postaci wiążącej opinii kuratora oświaty ma jednak cechy środka nadzorczego. Pełni niewątpliwie taką funkcję, jako że w istocie opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły decyduje jednostronnie o skuteczności (ważności) działania organu założycielskiego w tej materii. Z tego też powodu podlega kontroli sądowej na zasadach dotyczących kontroli rozstrzygnięć organu nadzoru (art. 98 ustawy o samorządzie gminnym). Za takim znaczeniem tego środka przemawia także, poza wykładnią systemową - wspomnianym usytuowaniem w ramach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczącego nadzoru nad działalnością gminną, fakt, że należy do kompetencji organu, który w tym zakresie działa w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego), a więc organu nadzoru w znaczeniu konstytucyjnym. Działanie w cudzym imieniu w prawnym rozumieniu tego terminu oznacza zarachowanie tego działania na poczet podmiotu reprezentowanego. Nawet jeżeli to umocowanie ma, jak w tym przypadku charakter ustawowy, to nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że umocowanemu do działania w cudzym imieniu, w zakresie kompetencji nadzorczych "wolno więcej" niż podmiotowi, którego reprezentuje.

Pozwala to na wniosek, że kompetencje kuratora oświaty, określone w art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego w związku z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym - podmiotu działającego w imieniu wojewody, w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 i art. 51 ust. 1 ustawy) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regule nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych, określonej w Konstytucji i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym (nadzoru z punktu widzenia legalności).

Z tych powodów Sąd nie podziela stanowiska, że opinia kuratora oświaty przewidziana w art. 89 Prawa oświatowego nie mieści się w zakresie nadzoru nad działalnością gminną, sprawowanego przez administrację rządową, którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w Prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do władczego wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy oświatowej mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Odwołanie się do polityki państwa pozwalałoby bowiem na kontrolę działań jednostek samorządu terytorialnego również pod względem celowościowym. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego wydając na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe opinię w sprawie likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego działa wyłącznie według kryterium legalności. Może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji jest sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem celów tej polityki w sposób raczej wybiórczy.

Taka wykładnia przytaczanych przepisów prawa, zgodnie z którą kurator oświaty wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii jest związany prawem, mimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów szczegółowych, znajduje oparcie w stanowisku w Trybunału Konstytucyjnego zajętym w wyroku z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30), a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie. Wynika z niego, że kurator oświaty wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) i z innych przepisów prawa (por. np. wyroki NSA z 29 października 2020 r. sygn. akt I OSK 988/20 i sygn. akt I OSK 851/20, z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2976/21, z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2935/21, z 16 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3077/21).

Z akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego. Zapewniła możliwości kontytuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom w klasach 0 i I–III w nowoutworzonej, w miejscu likwidowanej szkoły, filii Szkoły Podstawowej w [...]. Uczniowie starszych klas mogą kontynuować naukę w Szkole Podstawowej w [...], korzystając z bezpłatnego transportu zorganizowanego przez Gminę.

Jak już powiedziano, przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Należy przy tym zauważyć, że Minister przyznał, że warunki nauki w szkole w [...]są lepsze niż w szkole w [...].

Z przepisu art. 39 ust. ust. 3 Prawa oświatowego, który określa wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły wynika, że jeżeli ta droga przekracza odległości wymienione w ust. 2 (3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych, 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych), obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Minister nie kwestionuje, że Gmina zobowiązała się do spełnienia tego warunku.

Organ szczególnie podkreśla kwestię transportu dzieci do nowej szkoły (w [...]), w kontekście wydłużenia czasu ich pobytu poza domem, a w konsekwencji skrócenia czasu na odpoczynek oraz "oddziaływania wychowawczego w rodzinie". Te okoliczności nie mają istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, podobnie jak względy demograficzne, opinia lokalnej społeczności, polityka oświatowa państwa.

Zdaniem Sądu kompetencje organu stanowiącego gminy dotyczące likwidacji szkoły należałoby określać nie tylko na podstawie omawianych wyżej art. 89 ust. 1 i art. 39 ust. 3 Prawa oświatowego, ale również z uwzględnieniem innych przepisów prawnych, w szczególności przepisów tej ustawy określających zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie edukacji, w tym prowadzenia szkół. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi jedynie ogólnie, że do zadań własnych gminy należą sprawy edukacji publicznej, nie przesądzając o ich obowiązkowym charakterze (art. 7 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 tej ustawy). Ustawa Prawo oświatowe określa z kolei zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego. Do zadań oświatowych gminy (obowiązkowych) należy zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej m.in. w szkołach, o których mowa w art. 8 ust. 15 (art. 11 ust. 2 pkt 1), czyli np. w szkołach podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi. Ponadto ustawa Prawo oświatowe nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (art. 32 ust. 1). Ustalenie planu sieci publicznych szkół prowadzonych przez gminę następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi w ustawie (art. 39 ust. 8).

Plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, w tym granice obwodów publicznych szkół podstawowych, powinny uwzględniać dążenie do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji (art. 39 ust. 6). Ponadto ustawa wymaga, aby sieć publicznych szkół podstawowych była zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, w szczególności z zachowaniem określonych w ustawie, nieprzekraczalnych odległości (drogi) pomiędzy domem dziecka a szkołą (art. 39 ust. 2).

Z przytoczonych przepisów wynika, że spoczywające na gminie obowiązki w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży prawa do kształcenia się oraz do wychowania i opieki, stosownie do wieku i osiągniętego rozwoju, mają charakter dyrektyw o charakterze ogólnym. Nie można z nich wyprowadzić szczegółowych standardów (poza tymi, o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy), dotyczących zapewnienia warunków realizacji obowiązku szkolnego, nie tylko w zakresie samego nauczania, ale również co do warunków nauczania (lokalowych czy innych), które mogłyby być wykorzystane jako dodatkowe kryteria oceny zasadności decyzji o likwidacji szkoły, połączonej z przeniesieniem nauczania dzieci tej szkoły do innej placówki. Tym samym nie mają prawnego uzasadnienia m. in. stwierdzenia organu, że dzieci, które rozpoczęły naukę w danej szkole podstawowej mają prawo do ukończenia tej właśnie szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje, że negatywna opinia organów w sprawie likwidacji szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie ma więc dostatecznego uzasadnienia prawnego, nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do likwidacji szkoły.

Trzeba jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja w istocie o charakterze nadzorczym w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością zamierzonych działań z prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1603/19, wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1199/20).

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone przez Gminę [...] postanowienie Ministra Edukacji Narodowej oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2020 r. zawierające negatywną opinię o zamiarze likwidacji przez skarżącą Szkoły Podstawowej w [...], zostały wydane z naruszeniem art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo oświatowe. Negatywna opinia Kuratora a następnie Ministra w sprawie likwidacji placówki, oparta została na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie wskazuje, jakie konkretnie przepisy prawa nie pozwalają na zaakceptowanie zamiaru likwidacji szkoły.

Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy procesowej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 tej ustawy.