Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 410/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 7, 8 i 9
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. K. i H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 585/13 w sprawie ze skargi H. K. i H. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 10 maja 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz H. K. i H. K. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 585/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę H. K. i H. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania wznowieniowego.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Wójt Gminy Tuczępy decyzją z dnia [...] maja 1980 r., udzielił P. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w J. Decyzja ta utraciła ważność na mocy rozstrzygnięcia Naczelnika Gminy Tuczępy z dnia [...] sierpnia 1986 r., z powodu niewykonania przez P. B. zmian i przeróbek ław fundamentowych wykonanych niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę.

Po uzyskaniu w dniu 3 sierpnia 1988 r. nowego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz szamba, P. B. kontynuował budowę budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] października 1995 r. Wójt Gminy Tuczępy nakazał inwestorowi dokonanie rozbiórki nadbudowanej drugiej kondygnacji budynku mieszkalnego zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Następnie po jej uchyleniu przez Wojewodę Kieleckiego, decyzją z dnia [...] lipca 1996 r. Wójt Gminy Tuczępy nakazał R. B. (następcy prawnemu P. B.) rozbiórkę części budynku mieszkalnego: więźby dachowej wraz z pokryciem, stropu nad ścianami I piętra, ściany I piętra budynku. Z uzasadnienia tej decyzji wynikało, że budowa tych wyszczególnionych części zrealizowana została w 1995 r., po utracie ważności pozwolenia na budowę z dnia 3 sierpnia 1988 r., w związku z przerwaniem budowy na okres dłuższy niż dwa lata.

Od 16 kwietnia 2010 r. nowymi właścicielami działki nr [...] stali się H. K. i H. K.

W piśmie z dnia 14 lipca 2010 r. skierowanym do Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego H. K. i H. K. wskazali fakt nabycia działki o nr. ew. [...] w dniu [...] kwietnia 2010 r. i wnieśli prośbę o dokonanie analizy całości akt sprawy. W dniu 9 sierpnia 2010 r. (data nadania pisma w placówce pocztowej) H. K. i H. K. złożyli do Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej częściowej rozbiórki domu mieszkalnego powołując się m. in. na odnalezione dokumenty. Następnie w dniu 12 sierpnia 2011 r. (data wpływu) złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Busku Zdroju wniosek z dnia 9 sierpnia 2011 r. o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji Wójta Gminy Tuczępy z dnia [...] lipca 1996 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Busku- Zdroju postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Tuczępy z dnia [...] lipca 1996 r. Organ I instancji stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...] sierpnia 2011 r. został złożony po upływie miesięcznego terminu o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Organ przyjął bowiem, że H. K. i H. K. dokumenty będące podstawą do wznowienia postępowania odnaleźli w trakcie prac porządkowych po zakupie nieruchomości tj. w 2010 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez H. K. i H. K., Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy dodał, że nie ma podstaw prawnych do wznowienia postępowania w tej sprawie, ponieważ dołączone do wniosku o wznowienie postępowania oświadczenia różnych osób o ich uczestnictwie w wykonywaniu w latach 1990-1992 robot budowlanych w budynku, spisane w okresie od 1 do 10 sierpnia 2010 r. nie można uznać za nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Zatem oświadczenia te nie mogą stanowić podstawy do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż nie istniały 5 lipca 1996 r. tj. w dniu wydania przez Wójta Gminy Tuczępy decyzji o nakazie rozbiórki części budynku mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. II SA/Ke 22/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. K. i H. K. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] listopada 2011 r., uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, stwierdził, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Sąd zakwestionował ustalenia organu i przyjął, że nie są one wystarczające do stwierdzenia, kiedy wnioskodawcy dowiedzieli się o przesłance stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, co jest niezbędne do rozstrzygnięcia, czy zachowali termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. W ocenie Sądu okolicznością decydującą dla powyższego zagadnienia nie jest bowiem przeprowadzenie porządków przy posesji lecz data, w której skarżący faktycznie wykryli nowy dowód tj. dowiedzieli się o dokumentach dotyczących przedmiotowej nieruchomości, że są one istotne dla sprawy oraz, że istnieje możliwość ich procesowego wykorzystania. Tymczasem organ w ogóle nie starał się ustalić, kiedy skarżący dowiedzieli się o istnieniu tego dowodu. Ponadto Sąd zauważył, że we wniosku z dnia 12 sierpnia 2011 r. skarżący powoływali się również na inne niż odnalezione w trakcie prac porządkowych po zakupie nieruchomości dowody. Organy zaniechały jednak poczynienia jakichkolwiek ustaleń co do daty dowiedzenia się przez skarżących o tych dowodach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzucił ponadto organowi odwoławczemu przedwczesne badanie wskazanych we wniosku podstaw wznowienia podstępowania. Oceny zasadności merytorycznej wniosku o wznowienie dokonuje się wyłącznie po wznowieniu postępowania, poprzedzonym ustaleniem, że zostały spełnione formalne przesłanki jego wznowienia. Zakończenie etapu wstępnego postępowania wznowieniowego i otwarcie drogi do drugiego, właściwego etapu, jakim jest merytoryczne badanie wniosku, następuje po wydaniu przez organ administracyjny, na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania.

Po uchyleniu przez Sąd postanowień obu instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Busku- Zdroju w dniu [...] czerwca 2012 r. wezwał skarżących do wyjaśnienia, kiedy dowiedzieli się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania. W odpowiedzi na wezwanie H. K. i H. K. wyjaśnili, że o dokumentach, które dołączyli do wniosku o wznowienie postępowania, dowiedzieli się w dniu 10 lipca 2010 r.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Busku – Zdroju wznowił postępowanie w tej sprawie i decyzją z dnia [...] marca 2013 r. odmówił uchylenia decyzji Wójta Gminy Tuczępy z dnia [...] lipca 1996 r.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne wznowione postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji naruszył art. 148 k.p.a. i nie miał podstaw prawnych do merytorycznej oceny kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 1996 r. Wniosek o wznowienie postępowania z 9 sierpnia 2011 r. został złożony w dniu 11 sierpnia 2011 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), a więc po upływie miesiąca od dnia 10 lipca 2010 r., tj. dnia w którym strony dowiedziały się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Podanie o wznowienie postępowania powinni byli zatem wnieść najpóźniej w dniu 10 sierpnia 2010 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że WSA w Kielcach w wyroku z dnia 8 lutego 2012 r., którym organ był związany, przesądził, że w pismach z dnia 14 lipca 2010 r. i z dnia 9 sierpnia 2010 r. skarżący nie wnosili o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy Tuczępy z dnia [...] lipca 1996 r. Wnosili jedynie o gruntowne zbadanie sprawy i zajęcie stanowiska przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach. Pisma te nie zawierały minimum elementów pozwalających na zakwalifikowanie ich jako podań o wznowienie postępowania. Zdaniem Sądu, H. K. i H. K. formalne podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy Tuczępy z dnia [...] lipca 1996 r. wnieśli w dniu 11 sierpnia.2011r. (data nadania przesyłki na poczcie).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach H. K. i H. K. zarzucili zaskarżanej decyzji naruszenie art. 147 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez niepotraktowanie pisma stron z dnia 9 sierpnia 2010 r. jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Tuczępy z dnia [...] lipca 1996 r., a w konsekwencji naruszenie art. 148 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli m.in, że przepisy k.p.a. nie przewidują szczególnej formy dla podania o wznowienie postępowania. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracji. W razie wątpliwości organ mając na względzie art. 7- 9 k.p.a. powinien zapytać stronę o wyrażenie swojego stanowiska. Nie ma decydującego znaczenia tytuł pisma, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności.

Zdaniem skarżących pismo z dnia 9 sierpnia 2010 r. zatytułowane "wniosek" i zawierające prośbę o ponowne rozpatrzenie sprawy spełnia wszystkie wymogi formalne wniosku o wznowienie postępowania. Z treści tego pisma wynika wyraźnie, że skarżący proszą o ponowne rozpatrzenie sprawy i powołują nowe okoliczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 585/13 oddalił skargę H. K. i H. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] maja 2013 r.

Sąd podkreślił, że WSA w Kielcach w wyroku II SA/Ke 22/12 oceniając zgromadzony w niej materiał dowodowy i dysponując pismami skarżących z dnia 20 lipca 2010 r. oraz z dnia 9 sierpnia 2010 r. przesądził, że nie stanowią one wniosków o wznowienie postępowania. Za wniosek o wznowienie postępowania Sąd traktował wyłącznie pismo skarżących z dnia 9 sierpnia 2011 r. i polecił organom przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnić, czy właśnie ten wniosek został złożony w terminie o jakim mowa w art.148 k.p.a. Nie może być żadnych wątpliwości co do tego, że gdyby Sąd uznał, że należy wyjaśnić czy pisma skarżących, zwłaszcza pismo z dnia 10 sierpnia 2010 r. można traktować jako wniosek o wznowienia postępowania, to tak istotną myśl zawarłby w uzasadnieniu wyroku. Tą oceną prawną związane były zarówno organy rozstrzygające sprawę ponownie jak i obecnie Sąd rozpoznający tę sprawę (art.153 p.p.s.a.).

WSA stwierdził, że z zachowania skarżących, nie wynika aby sami traktowali pismo z dnia 9 sierpnia 2010 r. jako wniosek o wznowienie postępowania, skoro formalnie złożyli go 9 sierpnia 2011 r. Ponadto w sprawie II SA/Ke 22/12 nie twierdzili, że ich pismo z dnia 9 sierpnia 2010 r. było w istocie wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy Tuczępy z dnia [...] lipca 1996 r. We wniosku z dnia 9 sierpnia 2011 r., w żadnym miejscu nie nawiązali do wniosku z sierpnia roku poprzedniego. Sporządzili całkowicie odrębny wniosek o wznowienie postępowania. Powyższe ustalenia przeczą zatem aktualnym twierdzeniom skarżących, jakoby już pismo z dnia 9 sierpnia 2010 r. należało traktować jako wniosek o wznowienie postępowania. Gdyby tak było, nie składaliby przecież wniosku z dnia 9 sierpnia 2011 r., a przynajmniej nawiązaliby w nim do wniosku z dnia 9 sierpnia 2010 r. Decydujące znaczenie dla przyjęcia, że pisma z sierpnia 2010 r. nie można traktować jako wniosku o wznowienie postępowania ma jednak związanie zarówno organów orzekających w niniejszej sprawie, jak i Sądu, wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r. Skoro Sąd w tamtej sprawie nie potraktował pisma z dnia 9 sierpnia 2010 r. jako wniosku o wznowienie postępowania, a wyraźnie wskazał, że takim wnioskiem jest dopiero podanie z dnia 9 sierpnia 2011 r., to w rozpoznanej sprawie Sąd nie może przyjąć odmiennej oceny prawnej tej okoliczności, gdyż w ten sposób dopuściłby się naruszenia art. 153 p.p.s.a.

W związku z powyższym skoro skarżący o okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dowiedzieli się w dniu 10 lipca 2010 r., a wniosek o wznowienie postępowania z dnia 9 sierpnia 2011 r. złożyli w dniu 10 sierpnia 2011 r., to organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że wnioskodawcy uchybili terminowi do jego wniesienia, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. W tej sytuacji organ odwoławczy zasadnie uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję organu i instancji i umorzył postępowanie przed tym organem.

W skardze kasacyjnej H. K. i H. K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organu odwoławczego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił wyrokowi I instancji naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez oddalenie skargi i błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 63 § 2 i p w zw. z art. 147 k.p.a., poprzez nie potraktowanie pisma strony z 9 sierpnia 2010 r. jako wniosku o wznowienie postępowania,

b) art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie że Sąd I instancji był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku II SA/Ke 22/12 odnośnie tego, że pisma skarżących z 20 lipca 2010 r. i 9 sierpnia 2010 r. nie stanowią wniosków o wznowienie postępowania, zaś Sąd jako wniosek o wznowienie postępowania traktował tylko wyłącznie pismo skarżących z 9 siepania 2011 r.

Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzyli zasadniczy argument podniesiony w toku postępowania sądowoadministracyjnego, że przepisy kpa nie przewidują szczególnej formy dla wniosku o wznowienie postępowania. Żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy ocenić na podstawie treści pisma, a nie na podstawie jego tytułu. Pismo skarżących z dnia 9 sierpnia 2010 r. zatytułowane jako "wniosek" zawiera prośbę o ponowne rozpatrzenie sprawy, a strona powołuje się w nim na zaginione i odnalezione w dniu 10 lipca 2010 r. dokumenty. Spełnia więc wszystkie elementy formalne wniosku o wznowienie postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że wskazania co do dalszego postępowania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżących WSA w Kielcach w wyroku z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 22/11 wcale nie przesądził, że pismo z dnia 9 sierpnia 2010 r. (data wpływu do organu 10 sierpnia 2010 r.) nie jest wnioskiem o wznowienie postępowania. Sąd raczej nie badał tej okoliczności i skupił się bardziej na prawidłowo zatytułowanym wniosku strony z 10 siepania 2011r. Jednakże Sąd zauważył, że na odnalezione dokumenty wnioskodawcy powoływali się już w pismach z 20 lipca 2010 r. oraz z 9 sierpnia 2010 r. Sąd poprzestał wprawdzie na tym stwierdzeniu, jednakże nie zwalniało to organów administracji w toku ponownego rozpoznania sprawy od obowiązku zbadania jak należy traktować wcześniejsze pisma strony, w szczególności to, które wpłynęło do organu I instancji 10 sierpnia 2010 r. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku przez Sąd muszą być jednoznaczne i wyraźne, a takich wskazań w wyroku z 8 lutego 2012 r. Sąd nie sformułował.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione i dlatego skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podzielić zarzut naruszenia przepisu postępowania w postaci art. 153 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że organ budowlany kierując się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku o sygn. akt II SA/Ke 22/12 prawidłowo przyjął, że skarżący wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójt Gminy Tuczępy z [...] lipca 1996 r. orzekającą o nakazie rozbiórki części budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości nr [...] w J., złożyli po terminie o jakim mowa w art. 148 § 1 k.p.a.

Stanowisko Sądu w tej kwestii należy uznać za chybione. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Co do zasady więc organ administracji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu. Podobnie sąd administracyjny, który na skutek skargi wniesionej od kolejnego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dokonuje jego kontroli, nie może dokonać innej oceny prawnej, aniżeli uczynił to w poprzednim wyroku. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracyjny ani sąd nie może w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia sądu.

Należy podkreślić, że – jak słusznie podnieśli skarżący kasacyjnie - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu sądu muszą być sformułowane w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania zabiegów interpretacyjnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ocena prawna i zalecenia co do dalszego postępowania, wyrażone przez wojewódzki sąd administracyjny w kasatoryjnym wyroku muszą być jednoznaczne i wyraźne (wyrok NSA z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1129/12, LEX nr 1372073). W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 22/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 148 § 1 oraz 64 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie dokonały właściwych ustaleń co do rzeczywistej daty odnalezienia przez skarżących dokumentów, na które powoływali się w składanych pismach i zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Nie można jednak w żaden sposób podzielić stanowiska Sądu I instancji, że w ww. wyroku o sygn. akt II SA/Ke 22/12 zawarto ocenę prawną, iż pismo skarżących z dnia 9 sierpnia 2010 r. nie stanowi wniosku o wznowienie postępowania. Wprawdzie Sąd jedynie w odniesieniu do pisma skarżących z dnia 9 sierpnia 2011 r. posługiwał się nazewnictwem wskazującym na wniosek o wznowienie postępowania, jednakże wynika to wyłącznie z faktu, że pismo to zostało tak nazwane wprost przez skarżących. Nie wpływa to jednak w żaden sposób na ocenę pisma z dnia 9 sierpnia 2010 r. i jego odpowiednią kwalifikację prawną. Co więcej Sąd w wyroku II SA/Ke 22/12 w sposób oczywisty nie dokonał w ogóle oceny charakteru ww. pisma, koncentrując się wyłącznie na kwestii zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., przede wszystkim w kontekście wskazanego wprost przez skarżących wniosku z dnia 9 sierpnia 2011 r. Dlatego w uzasadnieniu Sąd polecił organom przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnić, czy wniosek został złożony w terminie o jakim mowa w art.148 k.p.a. Nie ulega natomiast najmniejszej wątpliwości, że Sąd w żadnym fragmencie uzasadnienia wyroku z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 22/11 nie dokonał oceny charakteru pisma skarżących z dnia 9 sierpnia 2010r. Sąd zauważył ponadto, że na odnalezione dokumenty wnioskodawcy powoływali się już w pismach z 20 lipca 2010 r. oraz z dnia 9 sierpnia 2010 r.

NSA nie podzielił poglądu Sądu I instancji, że gdyby Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 22/12 uznał, że należy wyjaśnić charakter pisma z dnia 10 sierpnia 2009 r., to tak istotną myśl zawarłby w uzasadnieniu wyroku. Podkreślić w tym miejscu należy, że ocena prawna wynikająca z prawomocnego wyroku, która wiąże zarówno organy rozstrzygające sprawę jak i sądy nie może pozostawać w sferze daleko idących domysłów, lecz powinna być sformułowana w sposób czytelny, jednoznaczny i precyzyjny. Dopiero bowiem tak wyrażone stanowisko sądu stanowi przeszkodę dla przyjmowania odmiennych ustaleń i interpretacji przez organy administracji publicznej i sądy orzekające w tej samej sprawie. Ponadto, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest w sposób wyraźny pogląd, że związanie, wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami, co do dalszego postępowania, obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy, organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Bd 1253/14, LEX nr 1668953). Dlatego rzeczą organów administracji, zobowiązanych do powtórnego rozpoznania sprawy jest dokonanie wszystkich ustaleń niezbędnych do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia przy zastosowaniu dostępnych i niezbędnych środków dowodowych. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy uchylenie przez sąd zaskarżonego rozstrzygnięcia jest wynikiem istotnych uchybień procesowych, w szczególności podstawowych reguł dowodowych stosowanych w ustalaniu prawdy materialnej. W niniejszej sprawie właśnie naruszenie tych reguł legło u podstaw wyroku WSA w Kielcach z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 22/11, zaś Sąd w uzasadnieniu tego orzeczenia nie wyłączył z zakresu postępowania dowodowego i oceny organów charakteru pisma skarżących z dnia 9 sierpnia 2010 r. Organy zatem miały obowiązek dokonania odpowiednich ustaleń także w tym zakresie przy poszanowaniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady legalizmu i poszanowania słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.).

Nie można podzielić argumentów Sądu I instancji wskazującego, że z zachowania skarżących nie wynika, aby sami traktowali pismo z dnia 9 sierpnia 2010 r. jako wniosek o wznowienie postępowania. Zdaniem NSA formalne złożenie wniosku o wznowienie postępowania z 9 sierpnia 2011 r. i niepowoływanie się przez skarżących w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 22/12 na pismo z dnia 9 sierpnia 2010 r. może świadczyć nie tyle o braku woli wcześniejszego wznowienia postępowania, co o braku fachowej wiedzy i nieporadności procesowej skarżących, które zostały przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykorzystane jako podstawa do umorzenia postępowania. Takie działanie stanowi zaś jednoznaczne naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w powołanych wyżej art. 7, 8 i 9 k.p.a. W sprawie poza sporem jest, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r. nie był pierwszym pismem, jakie skarżący kierowali do organów nadzoru budowlanego po nabyciu w dniu 16 kwietnia 2010 r. działki o nr. ewidencyjnym [...]. Wręcz przeciwnie, skarżący składali wcześniej kilkukrotnie pisma wnosząc o ponowne przeanalizowanie sprawy częściowej rozbiórki obiektu budowlanego i wskazując na swoją sytuację prawną po nabyciu ww. działki. W piśmie z dnia 9 sierpnia 2010 r. skarżący jednoznacznie wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy rozbiórki obiektu powołując się na odnalezienie szeregu dokumentów i prezentując obszerną argumentację. W ocenie NSA pismo z dnia 9 sierpnia 2011 r. zatytułowane jako "wniosek o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji Wójta Urzędu Gminy Tuczępy znak: [...] z dnia [...].07.1996" zostało złożone do organu nadzoru budowlanego przede wszystkim z powodu niepodejmowania przez organ jakichkolwiek czynności procesowych w sposób przewidziany w procedurze administracyjnej. Organ nadzoru budowlanego ograniczył się bowiem wyłącznie do udzielenia skarżącym w piśmie z dnia 17 sierpnia 2010 r. informacji o stanie sprawy, nie podejmując natomiast jakiegokolwiek wysiłku w celu ustalenia jednoznacznej woli strony, właściwej treści żądania procesowego i trybu, w jakim to żądanie może zostać rozpatrzone. W tej sytuacji, na skutek milczenia organów przez blisko rok, skarżący postanowili ponowić swoje wysiłki w celu ponownego rozpatrzenia sprawy rozbiórki obiektu budowlanego w trybie przewidzianym odpowiednimi przepisami k.p.a., co od początku było ich zamiarem. Wtedy jednakże to działanie strony zostało przez organ ocenione jako spóźnione. Tego rodzaju procedowanie w istocie uniemożliwia stronie skuteczne zainicjowanie postępowania administracyjnego w przewidzianym do tego trybie, a dodatkowo w istotny sposób osłabia zaufanie strony do organów państwa oraz dezawuuje pozycję i rolę tych organów.

Z wyżej przedstawionych względów zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Przyjęcie, że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy nie zbadał, czy wcześniejsze pisma skarżących są wnioskami o wznowienie postępowania, czyni skutecznym również zarzut naruszenia art. 63 § 2 w zw. z art. 147 k.p.a., który stanowi o niezbędnych elementach podania (żądania) kierowanego do organu administracji. Sąd I instancji nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] jest dotknięta istotnymi wadami proceduralnymi skutkującymi koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego. Organ bowiem nie tylko nie podjął odpowiednich czynności w celu merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji, ale również nie podjął żadnych czynności w celu wyeliminowania ewentualnych wątpliwości co do charakteru pisma skarżących z dnia 9 sierpnia 2010 r. i zachowania przez nich terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Sąd I instancji nie dostrzegł zatem w rozpoznawanej sprawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

NSA uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, przeszedł do kontroli zaskarżonej decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] i stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. oraz art. 147 i 148 § k.p.a. i dlatego powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Przede wszystkim NSA podzielił zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 147 oraz art. 9 k.p.a. poprzez niepotraktowanie pisma strony z dnia [...] sierpnia 2010 r. jako wniosku o wznowienie postepowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Tuczępy z dnia [...] lipca 1996 r., znak: [...]. Pismo to bowiem w sposób jednoznaczny zawiera żądanie "ponownego rozpatrzenia sprawy" i wskazuje na dowody, które w ocenie strony mają charakter nowych. Wynika to także z okoliczności faktycznych sprawy, w których strona, po nabyciu nieruchomości w dniu 16 kwietnia 2010 r. podjęła szereg czynności w celu ponownego rozpatrzenia sprawy częściowej rozbiórki obiektu budowlanego. W takiej sytuacji organ powinien w sposób właściwy ocenić intencje strony i prowadzić postępowanie w sposób niepogarszający jej sytuacji prawnej. W przypadku ewentualnych wątpliwości obowiązkiem organu jest wezwanie strony do doprecyzowania wniosku z jednoczesnym wyczerpującym poinformowaniem strony o dopuszczalnych trybach nadzwyczajnych przewidzianych przepisami k.p.a. Dopiero tak podjęte czynności należy uznać za satysfakcjonujące pod względem przestrzegania podstawowych zasad procedury administracyjnej.

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem organu, że pismo z dnia 9 sierpnia 2010 r. nie zawiera minimum elementów pozwalających na zakwalifikowanie ich jako podania o wznowienie postępowania. Pismo to bowiem pochodzi od podmiotu dysponującego interesem prawnym, zawiera odpowiednie żądanie i wskazuje na okoliczności, które mogły być uznane – po odpowiednim doprecyzowaniu po wezwaniu organu - jako przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Należy zatem podzielić stanowisko H. K. i H. K., którzy w skardze do Sądu I instancji wskazali, że przepisy k.p.a. nie przewidują szczególnej formy dla podania o wznowienie postępowania, zaś o charakterze pisma wniesione przez stronę decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracji. Zdaniem NSA pismo z dnia 9 sierpnia 2010 r. zatytułowane "wniosek" i zawierające prośbę o ponowne rozpatrzenie sprawy spełnia wszystkie wymogi formalne wniosku o wznowienie postępowania. Z treści tego pisma wynika wyraźnie, że skarżący proszą o ponowne rozpatrzenie sprawy i powołują nowe okoliczności (dowody).

W świetle akt administracyjnych nie ulega wątpliwości, że rzeczywistym celem skarżących było wznowienie postępowania administracyjnego i wzruszenie decyzji Wójta Gminy Tuczępy z dnia [...] lipca 1996 r., znak: [...]. Nawet jeżeli przyjąć, że podanie to nie zostało w sposób właściwy oznaczone, to przecież o rzeczywistym charakterze pisma decyduje jego treść i wola strony postępowania administracyjnego ustalona ponad wszelką wątpliwość w świetle stanu faktycznego sprawy, a nie jej zewnętrzna forma. Istotne znaczenie w tym kontekście ma wyrażony w art. 7 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie NSA nie istnieją żadne obiektywne przeszkody do zakwalifikowania pisma skarżących z dnia 9 sierpnia 2010 r. jako wniosku o wznowienie postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższe należy dodatkowo zauważyć, że skarżący o okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dowiedzieli się w dniu 10 lipca 2010 r. Powoduje to, że zachowali termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

W tej sytuacji obowiązkiem Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach będzie merytoryczne rozpatrzenie odwołania H. K. i H. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Busku – Zdroju z dnia [...] marca 2013 r. odmawiającej uchylenia decyzji Wójta Gminy Tuczępy z dnia [...] lipca 1996 r.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 193 tej ustawy, orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.