Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 389/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 art. 10 ust. 2
journal: Dz.U. 1969 nr 27 poz 216
law: Obwieszczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 30 czerwca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. I. Z. (zwana dalej "skarżącą") i J. J. zwróciły się do Starosty [...] o wypłacenie odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...] obręb N. , KW nr [...] o powierzchni 0,56 ha, wydzieloną pod cele budownictwa mieszkalnego w B. na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika G. W. z dnia [...] grudnia 1978 r. (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy z dnia 15 marca 1979 r. nr 2). Do wniosku dołączono postanowienie Sądu Rejonowego w B. Wydział II Cywilny z dnia [...] października 1983 r. (sygn. akt [...]), z którego wynika, że spadek po byłej właścicielce ww. nieruchomości Z. D. nabyły: skarżąca i J. J. - każda po 1/2 części.

Dnia [...] października 2018 r. Starosta [...] decyzją [...] odmówił ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Państwa Polskiego, na podstawie wydanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] grudnia 1978 r. nieruchomość, położoną w miejscowości B., określoną w tym zarządzeniu jako działka nr [...] o powierzchni 0,5600 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], stanowiącą własność Z. D..

Starosta [...] wskazał, że w toku postępowania podjął działania w celu ustalenia, czy na rzecz byłej właścicielki zostało ustalone odszkodowanie za ww. nieruchomość.

Organ I instancji podkreślił, że wielokrotnie występował do Wójta G. W., jak również do BGŻ BNP Paribas SA, Archiwum Państwowego w B., Archiwum K. Urzędu Wojewódzkiego o uzyskanie akt wywłaszczeniowo - odszkodowawczych związanych z przedmiotową sprawą. Z ww. archiwów uzyskano informacje o braku odnalezienia poszukiwanej dokumentacji.

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Starosta [...] wystąpił do Sądu Rejonowego w B. z prośbą o informację, czy w zasobach archiwalnych spraw prowadzonych w latach 1978 -1983 przez Sąd Rejonowy w B. znajdują się jakiekolwiek dokumenty świadczące o przekazaniu kwoty odszkodowania, ustalonego na rzecz Z. D., bądź jej prawowitych spadkobierców do depozytu sądowego za przedmiotową działkę. W udzielonej odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wyjaśniono, iż nie toczyło się w ww. okresie postępowanie o złożenie do depozytu pieniędzy na rzecz Z. D..

Starosta [...] wskazał, że postępowanie prowadzone jest z inicjatywy ww. wnioskodawczyń, jednakże nie przedłożyły one żadnych dowodów potwierdzających, że odszkodowanie nie zostało ustalone lub wypłacone na rzecz Z. D.. Nadto skarżąca i J. J. nie wykazały, aby właścicielka ww. gruntów upominała się o wypłacenie odszkodowania, nie wskazały na jakiej podstawie twierdzą, że odszkodowanie nie zostało wypłacone.

W ocenie Starosty [...] nie do zaakceptowania jest przyjęcie przez ww. wnioskodawczynie założenia, że skoro nie udało się odnaleźć dokumentów potwierdzających ustalenie i wypłatę odszkodowania (po prawie 40 latach), to jest to dostateczną przesłanką, aby żądać, chociażby i ponownego jego ustalenia i wypłaty. Organ I instancji wskazał, że fakt nieodnalezienia decyzji, nie oznacza, że odszkodowanie nie mogło zostać ustalone i wypłacone. Według Starosty [...] okres przechowywania dowodów wypłaty odszkodowania nie pozwala na bezpośrednią weryfikację tych ustaleń, stąd konieczność ich oparcia na dowodach pośrednich. Organ I instancji wskazał, że przekonanie, co do faktu wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oparte może być na treści przepisów prawa, a w szczególności rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1973 r., nr 20, poz. 117), bowiem w cenie nabycia działek budowlanych nabywcy płacili odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów i koszty przystosowania działek do zabudowy. Potwierdzeniem takich zasad jest w ocenie organu I instancji, treść dwóch odnalezionych umów o nabycie działek wydzielonych z nieruchomości Z. D.. To wypłacone odszkodowanie stanowiło obok kosztów przystosowania działki do zabudowy, wymagany przez obowiązujące wówczas przepisy substrat ceny działki przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe.

Nadto organ I instancji powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że przy braku jakichkolwiek dokumentów przeczących tezie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono i wypłacono, należy domniemywać, że organy administracji państwowej działały legalnie. Wzruszenie tego domniemania wymagałoby przedstawienia jakiegokolwiek kontrdowodu.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca. Wymieniona zarzuciła, że organ I instancji wydał dwie sprzeczne decyzje dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie tej samej działki. Pierwszą decyzję o odszkodowaniu i wypłacie za mniejszą część działki o powierzchni 0,0723 h zapisanej w księdze wieczystej nr [...] organ wydał w grudniu 2015 r. (znak: [...]). Wskazała, że postępowanie o to odszkodowanie zostało wszczęte z urzędu, a ustalone odszkodowanie zostało wypłacone dnia [...] grudnia 2015 r. Zdaniem skarżącej Starosta [...] w kwestii ustalenia i wypłacenia odszkodowania za większą część tej samej działki o powierzchni 0,5600 ha dnia [...] października 2018 r. wydał decyzję odmowną. W ocenie ww. nie mogło być tak, by G. W. w 1978 r. wypłacała odszkodowanie za całą wywłaszczoną nieruchomość częściowo.

Wymieniona wskazała, że w latach 1978 - 1982 jej matka zmagała się z chorobą nowotworową, jednak przed śmiercią poinformowała skarżącą o nieuregulowanej sprawie dotyczącej odszkodowania za wywłaszczony grunt. Odwołująca wskazała, że Starosta [...] wszczynając postępowanie w 2014 r. przypomniał jej o fakcie nieuregulowania kwestii związanej z odszkodowaniem. Skarżąca zarzuciła, że przesłuchani w sprawie świadkowie są stronniczy. Wobec powyższego nadal podtrzymuje przedmiotowy wniosek.

Od ww. decyzji Starosty [...] odwołanie złożyła również J. J. zarzucając obrazę przepisów k.p.a. tj. art. 7,8,77 i 80 k.p.a. polegającą na: wybiórczej ocenie materiału dowodowego i błędnym przyjęciu, iż pomimo braku jakichkolwiek dowodów na przeprowadzenie postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania, zostało ono ustalone i wypłacone oraz uznaniu, że brak jakichkolwiek dowodów wskazujących na ustalenie i wypłatę odszkodowania jest dowodem na to, że odszkodowanie zostało wypłacone, przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej, a w szczególności poprzez powoływanie się na orzecznictwo, które nie odpowiada stanowi faktycznemu sprawy i jednoczesne wskazywanie, że wyrok taki zapadł w podobnej sprawie.

Wymieniona oświadczyła, że wnosi o zmianę skarżonej decyzji i orzeczenie odmiennie, co do istoty sprawy poprzez ustalenie i wypłacenie należnego odszkodowania.

Skarżąca wskazała, że przesłuchani w sprawie świadkowie zeznali jedynie, że mieli styczność ze sprawami dotyczącymi wywłaszczania, jednakże nie byli w stanie dokładnie określić, czy pamiętają postępowanie z udziałem Z. D.. Nadto zgodnie z przepisami k.p.a. organ ma wydać rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie. Stąd też wszelkie ustalenia winny odnosić się bezpośrednio do tej sprawy, a nie jedynie do ogólnikowych stwierdzeń, opartych na przeświadczeniu byłych pracowników, a mimo to organ I instancji przyjął, że zeznania tych świadków mają największą wartość dowodową.

Zdaniem skarżącej całkowicie wystarczające jest wyjaśnienie stron, że odszkodowanie nie zostało wcześniej ustalone i wypłacone. Nawet jeśli informacja ta została stronie przekazana przez spadkobierców. Organ w żaden sposób nie wykazał, że informacja ta może być nieprawidłowa. Nadto skarżąca odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. wskazała, że przytoczone w skarżonej decyzji orzeczenia nie były wydawane w podobnych sprawach. Nadto wymieniona podniosła, że spisy spraw administracyjnych należą do kategorii akt, których kategoria archiwizacyjna oznaczona jest literą A. Z tego względu spisy spraw winny zachować się w zasobach archiwalnych organu. Jeśli zachowały się takowe to organ winien odszukać wzmiankę o toczącym się postępowaniu w tej sprawie. Starosta [...] nie ustalił ostatecznie, czy akta sprawy zostały zniszczone na skutek upływu terminu ich przechowywania, ustalił jedynie, że zniszczono dowody wypłat takich odszkodowań.

Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. skarżąca wniosła o zobowiązanie Starosty i Wójta do wydania "ukrywanych" dokumentów, na podstawie których zostało wypłacone odszkodowanie za część działki o powierzchni 0,0723 h (decyzja znak: [...]). Wymieniona wniosła o naliczenie i wypłacenie odszkodowania za pozostałą część działki wraz z ustawowymi odsetkami począwszy od dnia złożenia wniosku w Starostwie B. tj. [...] kwietnia 2016 r.

Dnia [...] lutego 2019 r. Wojewoda [...] wydał decyzję znak: [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji Wojewoda stwierdził, że w związku z treścią przepisów dotyczących kwestii przechowywania akt, organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość, nie można wobec tego czynić im zarzutu z powodu ich braku. W sytuacji zatem usprawiedliwionego (w świetle przepisów prawa) braku akt, przeprowadzenie dowodu na okoliczność nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty, podlega ogólnym regułom postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie nie oznacza to jednak, że organy administracji powinny dowodzić faktu ustalenia/nieustalenia odszkodowania, bez uwzględnienia okoliczności braku źródeł dowodowych w tym zakresie oraz obowiązujących przepisów w sprawie podziału materiałów archiwalnych na kategorie i ustalenia terminów ich przechowywania. Zgodnie z obowiązującymi przepisami dokumentacja jest przechowywana tylko przez okres w nich przewidziany, a po jego upływie podlega zniszczeniu i zapewne z tego powodu nie można pozyskać kompletnej dokumentacji.

Organ stwierdził, że brak dokumentów potwierdzających ustalenie lub wypłatę odszkodowania nie dowodzi, iż stosowne odszkodowanie nie zostało ustalone.

Wojewoda wskazał, że Starosta [...] stosownie do treści art. 75 k.p.a. w celu dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy uzyskał między innymi dowody z zeznań świadków oraz wyjaśnień wnioskodawczyń, a także dokumentację związaną ze sprzedażą działek powstałych z przedmiotowej nieruchomości.

Przesłuchani w sprawie byli pracownicy Urzędu G. W. tj. T. F. i H. R., oświadczyli, że nie jest możliwe, aby za przejmowane grunty odszkodowania nie były ustalone i wypłacone.

Wyjaśnienia ww. świadków dotyczyły spraw związanych z ustaleniem odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Państwa położone między innymi na terenie miejscowości B.. Organ przyjął, że dotyczyły one również ustalenia odszkodowania za ww. grunty stanowiące uprzednio własność Z. D..

Natomiast przesłuchane w toku postępowania wnioskodawczynie, stwierdziły, że nie posiadają żadnych dokumentów o prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym i oświadczyły, że odszkodowanie za wywłaszczoną na rzecz Państwa ww. nieruchomość nie zostało ustalone.

W związku z tym zarzuty wnioskodawczyń, że zeznania świadków winny dotyczyć odszkodowania za przedmiotową nieruchomość oraz że przesłuchani w sprawie świadkowie nie są wiarygodni nie zasługują na uwzględnienie.

Organ odwoławczy wskazał również, że Starosta [...] gromadząc materiał dowodowy wziął pod uwagę okoliczności dotyczące umów sprzedaży działek powstałych z wywłaszczonej nieruchomości zawieranych pomiędzy nabywcami a osobami działającymi wówczas w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, którzy w cenie nabycia działek budowlanych płacili odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów przejętych na rzecz Państwa i koszty przystosowania działek do zabudowy. Podstawą do zawarcia umów sprzedaży działek przez Skarb Państwa były decyzje naczelników gmin oraz stanowiące załącznik do decyzji wykazy szacunkowo - obrachunkowe.

Z powyższego wynika, że wypłacone odszkodowanie stanowiło, obok kosztów przystosowania działki do zabudowy przez obowiązujące wówczas przepisy substrat ceny działki przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe.

Z treści pozyskanych przez Starostę B. odpisów umów sprzedaży nieruchomości stanowiących działki budowlane powstałe z działki nr [...] przejętej od Z. D., tj. działki nr [...] wynika, że nabywcy ww. działek budowlanych zostali ustaleni decyzjami Naczelnika G. W. (znak: [...] oraz [...]), a sprzedaż następowała na podstawie ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi, z którego wynika, że na cenę działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe składa się między innymi odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów.

Z uzyskanej przez organ I instancji ww. decyzji (znak: [...]) wynika, że kandydatem na nabywcę działki nr [...] został R. W..

Powyższe pozwala przyjąć, że cena nabycia ww. działek obejmowała również kwotę odszkodowania wypłaconego właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości, tj. w przedmiotowej sprawie Z. D..

Odnośnie stanowiska skarżącej dotyczącego wydania dwóch sprzecznych decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organ wyjaśnił, że przywołaną w odwołaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. (znak: [...]) Starosta [...] ustalił na rzecz wnioskodawczyń odszkodowanie w kwocie [...]zł w związku z decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. (znak: [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie dróg gminnych - ulic Kwiatowej, Poprzecznej, Świerkowej i Leśnej w obrębie ewidencyjnym B. w G. W.. Ww. odszkodowanie zostało ustalone za przejętą pod drogę nieruchomość położoną w obrębie ewidencyjnym B. przy ul. [...], oznaczoną aktualnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0723 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], która z mocy prawa stała się własnością G. W..

Wobec powyższego przedmiotem decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. (znak: [...]) nie było ustalenie części odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości na podstawie ww. zarządzenia Nr [...] Naczelnika Gminy B. z dnia [...] grudnia 1978 r., jak twierdziła skarżąca w odwołaniu.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem podniesionym przez J. J., że organ zobowiązany jest do zebrania całego materiału dowodowego i nie jest zwolniony z obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Organ zauważył, że w niniejszej sprawie, wobec upływu czasu i istoty sporu pomiędzy organem i odwołującymi się znaczenia nabiera konieczność wykazania przez wnioskodawczynie, że dochodzone roszczenie jest oparte na ich słusznym interesie, jednocześnie nie pozostaje to w opozycji do interesu społecznego.

Organ podniósł, że jeżeli odszkodowanie to zostało już ustalone, to rażąco sprzeczne z interesem społecznym byłoby uwzględnienie ww. wniosku z dnia [...] maja 2016 r., który wówczas nie byłby nadto oparty na słusznym interesie strony, w rozumieniu art. 7 k.p.a. Dlatego strona zgłaszając wątpliwości, co do ustaleń organu, powinna przedstawić swoje wnioski i dowody na ich potwierdzenie, nie zaś pozostawać bierna. Nadto uwzględniając ww. okoliczności winna podjąć wszelkie czynności, aby odtworzyć przebieg pierwotnego postępowania, przeszukać archiwa domowe w poszukiwaniu dokumentów dotyczących postępowania w sprawie odszkodowania, czy też podjąć stosowne działania celem poszukiwania dokumentów w sprawie w archiwach publicznych, niezależnie od organu.

W niniejszej sprawie natomiast, wnioskodawczynie nie podniosły, by czynione były przez byłą właścicielkę lub przez nie jakiekolwiek starania o wypłatę odszkodowania, co wskazywać może na to, iż stosowne odszkodowanie zgodnie z treścią zarządzenia nr [...] Naczelnika G. W. z dnia [...] grudnia 1978 r. zostało ustalone. Wątpliwość natomiast budzi fakt wystąpienia z wnioskiem po upływie ponad 30 lat od przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, zwłaszcza w kontekście przepisów dotyczących terminów przechowywania akt archiwalnych.

Organ podał, że z zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, że dokumenty bezpośrednie tj. akta postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość nie zachowały się. Natomiast organ uzyskał dowody pośrednie i na ich podstawie ustalił okoliczności faktyczne niniejszej sprawy. Wnioskodawczynie natomiast nie powołały się na fakt podejmowania starań o wypłatę odszkodowania, w żaden sposób nie udowodniły, iż wnioskowano o jego wypłatę.

Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając jej:

* rażące naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia sprawy, wadliwe rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zawarcie w uzasadnieniu błędnych ocen prawnych - w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy,

* nie zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. na skutek uznania, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do ustalenia odszkodowania, mimo iż odszkodowanie takie nie zostało wypłacone w jakiejkolwiek formie, tj. decyzji, ugody, czy wykazu odszkodowań.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż organ I instancji nie zebrał w sposób należyty materiału dowodowego oraz nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ponieważ nie zostały wyczerpane wszystkie możliwości skutecznego poszukiwania ewentualnych dowodów w sprawie, w tym dokumentów archiwalnych oraz świadków. W ocenie skarżącej również w aktach księgi wieczystej nr [...] prawdopodobnie znajduje się stosowne orzeczenie ustalające wysokość ewentualnego odszkodowania i terminu jego wypłaty, a organy obu instancji nie zwróciły się w tej sprawie do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B..

Ponadto skarżąca podniosła zarzut, iż Wojewoda przerzucił ciężar udowodnienia braku wypłaty odszkodowania na skarżącą, a w jej ocenie, to nie strona postępowania administracyjnego zobowiązana jest do udowodnienia niedokonania przez organ określonej czynności, gdyż nie dysponuje środkami organizacyjnymi ani technicznymi, by poszukiwać odpowiednich dokumentów w archiwach, lecz to organ administracji publicznej zobligowany jest wykazać, że czynności takiej dokonał.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej przywoływana jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2018 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Państwa Polskiego nieruchomości położonej w miejscowości B., określoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,5600 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], stanowiącą własność Z. D..

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżąca i J. J. zwróciły się do Starosty [...] o wypłacenie odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...] obręb N. , KW nr [...] o powierzchni 0,56 ha, wydzieloną pod cele budownictwa mieszkalnego w B..

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego.

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 1978 r., (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy z dnia 15 marca 1979 r. Nr 2, poz. 12-23) Naczelnik Gminy w N. ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa poprzez wskazanie m.in. nieruchomości położonej we wsi B., obejmującej działkę nr [...] o powierzchni 0,5600 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] stanowiącej wówczas własność Z. D.. Powyższe zarządzenie zostało wydane na podstawie przepisów art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ).

W pkt 3 zarządzenia przyjęto dodatkowo stawkę odszkodowania za grunty przejmowane we wsi B. podniesioną 3-krotnie w stosunku do cen określonych zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 7 poz. 54).

Podstawę materialnoprawną wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą na rzecz Państwa nieruchomość stanowiły przepisy art. 9 ust. 1 oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216, z późn. zm.).

W myśl art. 9 ust. 1 ww. ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy (tj. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r.).

Jednocześnie w ust. 2 ww. art. 9 ustawy wskazano, że prezydium powiatowej rady narodowej mogło w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości.

Podkreślić należy, że dnia 1 czerwca 1975 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U. z 1975 r.,Nr 16, poz. 91, ze zm.), która znosiła powiaty jako jednostki podziału administracyjnego Państwa (art. 33 ust. 1). W myśl art. 37 ust. 1 ww. ustawy zadania i uprawnienia oraz sprawy indywidualne z zakresu administracji państwowej, należące w myśl dotychczasowych przepisów do powiatowych rad narodowych i powiatowych organów administracji państwowej, przejmują z zastrzeżeniem ust. 4 i 5 odpowiednie organy stopnia podstawowego. Zgodnie z treścią ust. 4 ww. art. 37 ustawy Rada Ministrów winna była określić w drodze rozporządzenia, jakie zadania i uprawnienia, należące w myśl ustaw i rozporządzeń Rady Ministrów do organów powiatowych wymienionych w ust. 1, przejmą odpowiednie organy stopnia wojewódzkiego. Z treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie (Dz.U. z 1975 r., Nr 17, poz. 94) odczytać można brak przepisów przekazujących do właściwości wojewodów sprawy o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. tym samym organem właściwym w tych sprawach był właściwy organ terenowej administracji państwowej stopnia podstawowego, którym w myśl art. 49 ust. 2, w związku z art. 49 ust. 1 pkt. 6 z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. 1973 r., Nr 47, poz. 277, ze zm.) był właściwy miejscowo naczelnik gminy.

W myśl art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – dalej u.g.n. (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.), starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Sąd podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie komentowanej ustawy, czyli do wszystkich stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19.10.2016 r., IV SA/Po 598/16, LEX nr 2161624, i wyrok NSA z 9.11.2017 r., I OSK 23/16, LEX nr 2422990, oraz wyrok NSA z 27.02.2018 r., I OSK 908/16, LEX nr 2469196). Stosuje się go bez względu na to, czy okoliczności uzasadniające ustalenie odszkodowania zaistniały przed czy po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. też wyrok WSA w Łodzi z 11.01.2018 r., II SA/Łd 669/17, LEX nr 2450605). Dotyczy to spraw, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo, że przepisy, na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały.

Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie organ, do którego wpłynął wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie, podjął działania w zakresie poszukiwania akt archiwalnych dotyczących postępowania o ustalenie odszkodowania, jednak pomimo poszukiwań w Urzędzie G. W., w Archiwum Państwowym w B. i w Archiwum K. Urzędu Wojewódzkiego w B., jak też w Sądzie Rejonowym w B. oraz BGŻ BNP Paribas SA nie udało się pozyskać akt sprawy.

Sąd podziela ocenę organu, że strona postępowania nie złożyła żadnych dowodów potwierdzających żądania właścicielki dotyczące nieustalenia lub niewypłacenia odszkodowania za grunt przejęty pod budownictwo na terenie wsi, skierowane do właściwego organu, po wydaniu zarządzenia o przejęciu gruntu.

Zdaniem Sądu organy podjęły wszelkie niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy. Organ zbadał kwestię faktycznego przejścia przejętego gruntu na własność Skarbu Państwa, oznaczonego jako działka ewidencyjne nr [...] o pow. 0,5600 ha, położonej w B., na podstawie zapisów w księdze wieczystej nr [...]. Ponadto organ zbadał (w Archiwum Państwowym w B. i w Archiwum K. Urzędu Wojewódzkiego w B.) czy znajdują się dokumenty w sprawach o ustalenie odszkodowania i ustalił, że brak jest akt dotyczących ustalenia odszkodowań za grunty przejęte pod budownictwo mieszkaniowe na terenach wsi. Organ zbadał również czy w Sądzie Rejonowym w B. założono depozyt na okoliczność przekazania odszkodowania do depozytu (brak takiego depozytu). Organ wezwał wnioskodawczynię do przedłożenia wszelkich dokumentów będących w posiadaniu wnioskodawczym, jednak nie uzyskał żadnych dowodów.

Ponadto pismem z dnia [...] lipca 2018 r. zwrócono się do Banku BGŻ BNP Paribas S.A. (jako następcy prawnego Banku Gospodarki Żywnościowej) o przedłożenie dokumentów w postaci oryginałów bądź uwierzytelnionych kopii, świadczących o wypłaceniu odszkodowania na rzecz Z. D., jak również wskazanie czy w zasobach archiwalnych banku znajduje się decyzja Naczelnika Gminy w N. ustalająca odszkodowanie za ww. nieruchomość, bowiem na podstawie art. 12 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, sprzedaż działek budowlanych powstałych z wywłaszczonych nieruchomości prowadził Bank Rolny (jego następcą prawnym był Bank Gospodarki Żywnościowej). Podobnie BGŻ wypłacał odszkodowania właścicielom przejętych nieruchomości. W odpowiedzi BGŻ BNP Paribas poinformował, że z uwagi na fakt znacznego oddalenia w czasie zdarzeń oraz braku konieczności przechowywania spraw nie jest w posiadaniu wskazanych dokumentów.

Poza tym w dniu [...] sierpnia 2018 r. przesłuchano świadków - byłych pracowników Urzędu G. W. tj. T. F. i H. R., którzy oświadczyli, że nie jest możliwe, żeby za przejmowane grunty nie były ustalane i wypłacane odszkodowania.

W tych okolicznościach, nieuzasadnione są zarzuty skarżącej dotyczące nieustalenia odszkodowania, bowiem brak jest całkowicie dowodów (brak akt) na okoliczność ustalenia, czy też nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty.

Sąd podziela stanowisko Wojewody, ponieważ z zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, że dokumenty bezpośrednie tj. akta postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość nie zachowały się. Natomiast organ uzyskał dowody pośrednie i na ich podstawie ustalił okoliczności faktyczne niniejszej sprawy. Skarżąca natomiast nie powołała się na fakt podejmowania starań o wypłatę odszkodowania, w żaden sposób nie udowodniła, iż wnioskowano o jego wypłatę.

Sąd podzielił pogląd wyrażony w decyzji organu odwoławczego, że orzecznictwie sądowo-administracyjnym, z którego wynika, że dopuszczenie dowodów pośrednich i dokonanie na ich podstawie ustaleń faktycznych jest uzasadnione jeżeli przeprowadzenie dowodu bezpośredniego jest niemożliwe.

W ocenie Sądu należy stwierdzić, że Starosta [...] zgromadził dowody pośrednie i nie można mu zarzucić, że nie zebrał pełnego materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgromadzony w ten sposób materiał dowodowy został wszechstronnie rozpatrzony i na tej podstawie organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń, co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Tym samym zarzuty strony skarżącej nie zasługują na uwzględnienie.

Odnośnie stanowiska skarżącej dotyczącego wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należy wyjaśnić, że decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. (znak: [...]) Starosta [...] ustalił na rzecz wnioskodawczyń odszkodowanie w kwocie [...]zł w związku z decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. (znak: [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie dróg gminnych - ulic Kwiatowej, Poprzecznej, Świerkowej i Leśnej w obrębie ewidencyjnym B. w G. W.. Ww. odszkodowanie zostało ustalone za przejętą pod drogę nieruchomość położoną w obrębie ewidencyjnym B. przy ul. [...], oznaczoną aktualnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0723 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], która z mocy prawa stała się własnością G. W.. Podkreślenia wymaga, że to postępowanie odszkodowawcze było prowadzone dla innej nieruchomości aniżeli w przedmiotowej sprawie jak również w innym stanie faktycznym, dlatego też jest bezzasadne powoływanie się przez skarżącą na ten fakt.

Sąd nie znalazł podstaw do uznania za słuszne zarzutów skargi zarówno dotyczących naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 art. 80, oraz art. 107 § 3 k.p.a., jak i prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wobec powyższego skargę oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.