Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 102/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D. R. działającego pod firmą Spółka A z siedzibą w L. na bezczynność lub przewlekłość Burmistrza Gminy M. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. odrzucić skargę na bezczynność Burmistrza Gminy M. ; 2. odrzucić skargę na przewlekłość Burmistrza Gminy M. ; 3. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis w kwocie [...]zł (słownie [...] złotych).


UZASADNIENIE

Pismem z [...] sierpnia 2020 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w M.: [...] sierpnia 2020 r.) D. R., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "Spółka A" w L. (dalej też jako "Skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę "na bezczynność lub przewlekłość" Burmistrza Miasta i Gminy (zwanego też dalej "Burmistrzem" lub "Organem") w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianej do realizacji na działce [...], obręb Ż.. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej w skrócie "k.p.a.") – przez ich niezastosowanie i prowadzenie sprawy w sposób przewlekły i nieefektywny, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania sprawy w rozsądnym terminie – Skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji,

2) stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) przyznanie od Organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł,

4) przyznanie Skarżącemu od Organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że decyzją z [...] lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej jako "SKO") uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z [...] grudnia 2018 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i przekazało sprawę temu Organowi do ponownego rozpoznania. Sprawa została załatwiona decyzją Burmistrza z [...] maja 2020 r., a więc po blisko dziewięciu miesiącach od przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (i ponad dwóch po wniesieniu ponaglenia w niniejszej sprawie). W toku postępowania Skarżący nie został zawiadomiony o braku możliwości załatwienia sprawy przez Organ w terminie, zgodnie z art. 36 k.p.a. Zdaniem Skarżącego, Burmistrz był całkowicie bezczynny, aż do momentu zażądania przez SKO, pismem z [...] kwietnia 2020 r., ponumerowanych i spiętych akt postępowania, przy czym te działania SKO zainicjowane zostały wniesionym przez Skarżącego ponagleniem z [...] marca 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, w uzasadnieniu zaznaczając m.in., że decyzją z [...] maja 2020 r. rozpoznano sprawę merytorycznie i odmówiono ustalenia warunków zabudowy, natomiast postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. SKO uznało ponaglenie (wniesione przez Skarżącego [...] marca 2020 r.) za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu – a więc w szczególności na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach wydania decyzji administracyjnych (o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

Z treści cytowanego przepisu wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłości (verba legis: "przewlekłego prowadzenia postępowania").

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a.") lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15 sierpnia 2015 r. także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi administracji zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu administracji w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2).

Skarga złożona w niniejszej sprawie przez D. R. zarzuca Organowi obie postaci opieszałości, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – i to z użyciem spójnika alternatywy nierozłącznej ("lub") – czyli "bezczynność lub przewlekłość".

W tym miejscu wypada zaznaczyć, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny ma obowiązek zbadania z urzędu, czy jest ona dopuszczalna. Niedopuszczalność skargi powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem.

Oceniając dopuszczalności skargi w wniesionej przez D. R. pismem z [...] sierpnia 2020 r. – a właściwe dwóch zawartych w tym piśmie skarg: (1) na bezczynność Burmistrza oraz (2) na przewlekłość prowadzonego przezeń postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy – należy mieć na uwadze, że ww. pismo Skarżącego wpłynęło do organu w dniu 12 sierpnia 2020 r. Tymczasem z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2020 r. Burmistrz wydał decyzję w przedmiotowej sprawie (znak: [...]); k. [...] t. [...] akt adm. I inst.). Jest to okoliczność niesporna, którą zgodnie stwierdzają zarówno autor skargi (w jej uzasadnieniu, cyt.: "Sprawa została załatwiona decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] maja 2020 roku, ..."), jak i Organ (w odpowiedzi na skargę, cyt.: "Decyzją z [...].05.2020 r. rozpoznano sprawę merytorycznie i odmówiono ustalenia warunków zabudowy.").

Oznacza to, że w kontrolowanej sprawie przedmiotowa skarga "na bezczynność lub przewlekłość" została wniesiona już po zakończeniu postępowania administracyjnego, z którym wiąże się zarzucana opieszałość Organu.

Oceniając w tym kontekście kolejno dopuszczalność obu ww. skarg, należy stwierdzić, co następuje.

Ad (1) Skarga na bezczynność Burmistrza.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi na bezczynność Organu, należy wskazać, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (CBOSA): "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

W uzasadnieniu tej uchwały w szczególności wyjaśniono, że "kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia". Dlatego "za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu".

Sąd w niniejszym składzie w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w cytowanej uchwale NSA.

Z tych względów skargę na bezczynność Organu wniesioną po załatwieniu przezeń sprawy należało odrzucić, jako "niedopuszczalną z innych przyczyn" w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji postanowienia).

Ad (2) Skarga na przewlekłość (postępowania) Burmistrza.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, z analogicznych powodów należało odrzucić również skargę w zakresie zarzucanego Organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wnioskowanych warunków zabudowy.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że kwestia dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania była przedmiotem zagadnienia prawnego przedstawionego postanowieniem NSA z 06 sierpnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 3732/18 (CBOSA) do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, o treści: "Czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, któremu przedstawiono do rozstrzygnięcia to zagadnienie prawne, kolejno:

- postanowieniem z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 3/19 przejął do rozpoznania sprawę, w której zapadło ww. postanowienie NSA z 06 sierpnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 3732/18,

a następnie:

- postanowieniem z 02 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 (CBOSA) uchylił wyrok Sądu I instancji i odrzucił skargę – jednocześnie wyrażając w uzasadnieniu pogląd prawny, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze.

W kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Skarżący wniósł wymagane ponaglenie jeszcze przed zakończeniem postępowania przez Burmistrza, gdyż uczynił to pismem z [...] marca 2020 r. (wpływ do Organu: 10 marca 2020 r.; k. [...] t. [...] akt adm. I inst.), a decyzja kończąca postępowanie została wydana dopiero [...] maja 2020 r. Samo to nie wystarcza jednak do stwierdzenia, że wniesiona skarga na przewlekłość Burmistrza jest dopuszczalna.

Przeciwnie, w ocenie Sądu, istotne argumenty przemawiają za przyjęciem, że również zaskarżanie "historycznej" przewlekłości jest niedopuszczalne.

Wprawdzie kwestia ta nie została wprost przesądzona w ww. postanowieniu NSA z 02 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 – w którym skład siedmiu sędziów NSA nie udzielił wyraźnej odpowiedzi na zadane mu pytanie o dopuszczalność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego ostatecznym zakończeniu – ale w uzasadnieniu tego postanowienia, pod koniec czynionych rozważań zauważono, że "22 czerwca 2020 r. w sprawie o sygn. II OPS 5/19 została podjęta uchwała zawierająca rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, które wzbudziło poważne wątpliwości w sprawie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygn. II OSK 1117/19. Zgodnie z tą uchwałą: «Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi». Zdania odrębne do powołanej uchwały złożyli sędziowie Wojciech Mazur i Zygmunt Zgierski."

Mając już to na względzie, a ponadto: identyczny cel (ratio legis) zarówno skargi na bezczynność organu, jak i na przewlekłość postępowania, wymogi formalne obu rodzajów skarg (zwłaszcza wspólną dla nich konieczność uprzedniego wniesienia ponaglenia), jak również treść ewentualnego wyroku uwzględniającego obie skargi (uregulowaną jednolicie w art. 149 p.p.s.a.), można stwierdzić, że dokonując oceny dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po wydaniu decyzji kończącej odnośne postępowanie administracyjne, należy kierować się takimi samymi przesłankami i ocenami, co przy skardze na "historyczną" bezczynność.

Mocną podstawę do sfomułowania takiego wniosku daje argumentacja prawna, jaką posłużył się Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając ww. uchwałę o sygn. akt II OPS 5/19, a którą to argumentację Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny podniósł bowiem m.in., że [podkr. WSA]:

- objęte kognicją sądu administracyjnego bezczynność i p r z e w l e k ł o ś ć postępowania stanowią poddane kontroli sądu stany bezczynności lub p r z e w l e k ł o ś c i , zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., których zaistnienie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w indywidualnej sprawie zostały zakwestionowane przez stronę w drodze ponaglenia, w wyniku czego spełniony został określony art. 53 § 2b p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia skargi;

- przyznane stronie prawo do złożenia ponaglenia realizowane jest w toku obciążonego wskazaną wyżej wadą (bezczynności / p r z e w l e k ł o ś c i ) postępowania. Strona poprzez to prawo uzyskuje ochronę przed niezgodnym z prawem działaniem organu w czasie trwania tego niepożądanego stanu niezałatwienia sprawy. W efekcie przyjęty przez ustawodawcę sens normatywny pojęcia ponaglenia odpowiada słownikowemu znaczeniu tego pojęcia w języku potocznym (ogólnym), gdzie oznacza ono wezwanie kogoś do pośpiechu, podjęcie działania w celu wymuszenia na kimś oczekiwanej, określonej czynności (vide: Uniwersalny Słownik języka polskiego, pod red. St. Dubisza, PWN, 2006 r.; Słownik języka polskiego, pod red. W. Doroszewskiego);

- przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej skargi na bezczynność lub p r z e w l e k ł o ś ć nie może być identyfikowany inaczej niż przy wykorzystaniu wykładni językowej oraz systemowej i funkcjonalnej, wymuszających uwzględnienie przepisów art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., definiujących bezczynność i p r z e w l e k ł o ś ć jako określone tymi przepisami stany rzeczy istniejące w niezakończonym i dotkniętym wadliwością naruszenia art. 12 i art. 35 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym. Skarga na bezczynność lub na p r z e w l e k ł e prowadzenie postępowania jest zatem skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na p r z e w l e k ł e prowadzenie postępowania jest skargą na p r z e w l e k ł o ś ć , o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- w obu ww. przypadkach skarga jest skierowana przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Takie postrzeganie przedmiotu skargi na bezczynność lub p r z e w l e k ł e prowadzenie postępowania zdaje się być dostrzegane w piśmiennictwie, gdzie zauważa się, iż kontrola działalności organów administracji publicznej, obejmująca m.in. zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. orzekanie w sprawach na bezczynność lub p r z e w l e k ł e prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub p r z e w l e k ł e prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, stanowi kontrolę stanu jego niewydania mimo przewidzianego prawem obowiązku podjęcia przez organ działania w określonej formie i czasie (patrz: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 5, str. 43)

- kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i p r z e w l e k ł o ś c i , a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia;

- ponaglenie spełnia warunek skargi do sądu na bezczynność lub p r z e w l e k ł o ś ć oraz stanowi dyscyplinującą zapowiedź jej wniesienia i zmierza do zakończenia sprawy. W ten sposób ponaglenie spełnia rolę łącznika pomiędzy postępowaniami administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których podjęta kontrola musi dotyczyć tego samego, istniejącego stanu rzeczy. Odmienne rozumowanie wywołałoby rozchwianie spójności normatywnej konstrukcji instytucji ponaglenia, prowadziłoby też do zerwania pojęciowej spójność bezczynności i p r z e w l e k ł o ś c i podlegających kontroli na drodze administracyjnej i sądowej;

- tak objaśniony przedmiot skargi na bezczynność lub p r z e w l e k ł e postępowanie ma zasadnicze znaczenie dla wykładni przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiącego prawo do skargi na bezczynność lub p r z e w l e k ł e prowadzenie postępowania i określającego dopuszczalny termin jej wniesienia do sądu. Użyty w tym przepisie termin "w każdym czasie" – który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub p r z e w l e k ł e prowadzenie postępowania – musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego. To zaś prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, str. 326);

- przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów. Po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność ( p r z e w l e k ł o ś ć ) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy p r z e w l e k ł o ś c i , rozumianych w sposób określony przepisem art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Wreszcie równie ważny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność ( p r z e w l e k ł o ś ć ), w wyniku przyjęcia którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub p r z e w l e k ł e prowadzenie postępowania.

Co prawda w referowanej uchwale skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego – zmierzając do sformułowania odpowiedzi na zadane mu pytanie o dopuszczalność skargi na "historyczną" bezczynność – finalnie w sentencji uchwały odniósł się wyłącznie do tej skargi, mówiąc o jej niedopuszczalności w analizowanym przypadku. Jednakże nie sposób nie zauważyć, że rozważania, które poczynił, oraz argumentacja, jaką się posłużył, dochodząc do tak udzielonej odpowiedzi, w przeważającej mierze odnosiła się łącznie do obu rodzajów skarg (tj. na bezczynność oraz na przewlekłość), eksponując zarazem wspólne im założenia i elementy (celowościowe, konstrukcyjne, itd.), istotne w analizowanym tu kontekście.

Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że zarówno skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania – co wyraźnie zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale o sygn. akt II OPS 5/19 – jest skierowana przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Co więcej, w odniesieniu do obu rodzajów skarg ustawodawca sformułował identyczne przesłanki ich wniesienia, w tym co do właściwego terminu, posługując się w tym ostatnim przypadku wyrażeniem "w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia" (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Skoro zaś NSA w ww. uchwale uznał, że określony w tym przepisie termin "w każdym czasie", właściwy zarówno do wniesienia skargi na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego – co doprowadziło skład orzekający NSA do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy – to brak dostatecznych podstaw ku temu, aby w inny sposób wyznaczać przedział czasu właściwy do skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość. W konsekwencji należy odpowiednio uznać, że również wniesienie skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość jest tylko możliwe (dopuszczalne) w przedziale czasowym od zaistnienia stanu przewlekłości "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, w której zarzucana przewlekłość postępowania wystąpiła.

Z tych względów również skargę na przewlekłość Organu wniesioną po załatwieniu przezeń sprawy należało odrzucić, jako "niedopuszczalną z innych przyczyn" w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia).

O zwrocie całego uiszczonego wpisu, w wysokości [...] zł (pkt 3 sentencji postanowienia), Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.