Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 45/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 15, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1art. 14 ust. 8, art. 34 ust. 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 28 listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego A. T. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. T., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 28 listopada 2016 r., nr [...], którą uchylono w całości decyzję Starosty Kluczborskiego z dnia 26 czerwca 2014 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, miejsc postojowych w łącznej liczbie 12 stanowisk stanowiących 4 odrębne, wydzielone grupy - po 3 stanowiska każda, na terenach położonych przy ul. [...] w [...], działki oznaczone w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a i b c, obręb [...], oraz odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2014 r. A. T. wystąpił do Starosty Kluczborskiego o pozwolenie na budowę ww. inwestycji. Po wszczęciu postępowania, organ postanowieniem z dnia 20 maja 2014 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia - w terminie do 6 czerwca 2014 r. - projektu zagospodarowania działki o zgrupowanie miejsc postojowych zgodnie z § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690, z późn. zm. [obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 - dopisek Sądu], zwane dalej "rozporządzeniem z 2002 r."), oraz projektu budowlanego miejsc postojowych, wykonanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane.

Po wykonaniu przez inwestora zobowiązania wynikającego z ww. postanowienia, Starosta Kluczborski - decyzją z dnia 26 czerwca 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskowanego pozwolenia na budowę, z zachowaniem określonych w decyzji warunków. Organ stwierdził, że projekt budowlany spełnia wymogi z art. 33 ust. 2 i art. 34 ustawy Prawo budowlane i że projektowany budynek nie będzie przesłaniał sąsiadującej zabudowy. Pokoje w lokalach mieszkalnych budynku wielorodzinnego sąsiadującego z inwestycją są dobrze nasłonecznione. Odnośnie zacienienia części elewacji tego budynku organ podał, że spełniony został warunek minimalnego czasu nasłonecznienia. Z kolei pozostałe sąsiedztwo projektowanego budynku nie jest zacienione w sposób istotny. Starosta stwierdził ponadto, że projekt jest zgodny z obowiązującymi na tym terenie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oraz wsi A, B i C w zakresie [...] - części północnej, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...], Nr [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oraz uchwałą Nr [...] z dnia [...] [...] oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ podał, że działka nr a nr c jest położona na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] - teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i wielorodzinnej, przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną i/lub wielorodzinną, do 8 lokali mieszkalnych. Określone w planie zagospodarowanie tego terenu obejmuje wysokość zabudowy do dwóch kondygnacji nadziemnych z możliwością trzeciej w poddaszu, dla budynków wielorodzinnych dopuszcza się powierzchnie do 20000 m2, oraz następujące wskaźniki zagospodarowania działek: max. % zabudowanej działki - 40, powierzchni biologicznie czynnej - 40 przy zachowaniu ustalonej w § 29 ilości miejsc postojowych. Poza tym organ stwierdził, że projekt jest kompletny, spełnia wymóg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zapewnia 1,5 miejsca postojowego/1 mieszkanie - w łącznej liczbie 12 stanowisk usytuowanych na terenie inwestycji, które tworzą 4 grupy obejmujące po 3 stanowiska w każdej z nich - a inwestor przedłożył wszystkie konieczne dokumenty oraz uzgodnienia.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. B. i R. B., zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 13, 57 i 60 rozporządzenia z 2002 r. poprzez nieuwzględnienie interesu stron postępowania w wyniku dopuszczenia do budowy obiektu oddziałującego pośrednio na sąsiadujące nieruchomości. Ponadto zarzucili naruszenie art. 8 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez niedostateczne rozważenie prawidłowości wykonania przedstawionej w sprawie analizy zacienienia elewacji budynku, w którym położony jest lokal należący do skarżących, a także naruszenie art. 75 w związku z art. 84 K.p.a. poprzez uznanie, że opracowanie analizy cienia przez autora projektu budowlanego jest dostatecznym dowodem w sprawie, pozwalającym na uznanie spełnienia przez projekt warunków określonych w przepisach rozporządzenia z 2002 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia 13 października 2014 r. umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że w przedmiotowej sprawie odwołującym nie przysługuje przymiot strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie podzielił tego stanowiska i wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 596/14, uchylił powyższą decyzję Wojewody Opolskiego.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania M. B. i R. B., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 27 sierpnia 2015 r., opartą o przepis art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu, na tle § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r. organ stwierdził, że wokół zaprojektowanego obiektu zaplanowano realizację łącznie 12 miejsc postojowych dla samochodów osobowych, wśród których przewiduje się wyodrębnienie jedynie dwóch grup miejsc postojowych, po 6 miejsc każda, rozdzielonych placem manewrowym oraz wjazdem na nieruchomość, na której zlokalizowana będzie inwestycja. W ramach tych grup trzy projektowane miejsca postojowe usytuowane są równolegle do wschodniej ściany projektowanego budynku, natomiast trzy miejsca postojowe prostopadle do tej ściany, które będą zlokalizowane w części na działce nr a, a w części na działce nr b - przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę wewnętrzną, tj. ul.[...]. Zdaniem organu, z uwagi na usytuowanie tych grup miejsc postojowych w stosunku do okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w projektowanym budynku mieszkalnym, a także od granicy działek budowlanych położonych od strony północnej i południowej (dz. nr d i e) projekt budowlany narusza § 19 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r.

Na skutek skargi, wniesionej przez A. T., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Op 472/15, uchylił powyższą decyzję, wskazując na naruszenie art. 7, art. 77 § 2 i art. 138 § 2 K.p.a. oraz przedwczesne uznanie, że powstaną dwie, a nie cztery - jak to przyjął organ pierwszej instancji - wyodrębnione grupy miejsc postojowych. W treści decyzji nie przedstawiono analizy konkretnych rozwiązań projektowych dotyczących oddzielenia poszczególnych grup miejsc postojowych murem gabionowym oraz bramą wjazdową, które to rozwiązania - zdaniem skarżącego - świadczą o przestrzennym i funkcjonalnym, czyli trwałym i wyraźnym wydzieleniu tych miejsc. Ponadto Sąd uznał, że błędne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji tylko z uwagi na dokonanie innej oceny materiału dowodowego i to z pominięciem jego istotnej części. Poza tym organ odwoławczy nie wykorzystał swych możliwości wynikających z art. 136 K.p.a. i art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zakresie postępowania dowodowego i kształtowania treści projektu budowlanego, a nadto nie wykazał, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Sąd stwierdził, że podjęcie przez Wojewodę działań na podstawie ust. 3 art. 35 ustawy Prawo budowlane nie świadczyłoby o naruszeniu wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o ile oczywiście nie wystąpiłyby inne okoliczności, które uniemożliwiłyby wyjaśnienie sprawy w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego oraz dla uprawnień procesowych stron postępowania. W tym zakresie organ odwoławczy nie przeprowadził jednak wystarczających ustaleń, gdyż jego ocena dotyczyła tylko kwestii zgodności projektu z § 19 rozporządzenia z 2002 r.

W wyniku ponownie prowadzonego postępowania Wojewoda Opolski wydał postanowienie z dnia 26 września 2016 r., którym na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 136 i art. 142 K.p.a. nałożył na A. T. obowiązki, określone w pkt 1-12 postanowienia, zakreślając 30-dniowy termin do ich wykonania. Obowiązki te dotyczyły usunięcia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w tym poprzez określenie w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu obowiązującej linii zabudowy oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - część północna, uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] dla obszaru inwestycji (pkt 1), a ponadto doprowadzenie projektu zagospodarowania terenu do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie: usytuowania budynku w stosunku do obowiązującej linii zabudowy (pkt 2), usytuowania parkingów z uwzględnieniem § 18 - § 21 rozporządzenia z 2002 (pkt 3), wielkości udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (pkt 4), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej (pkt 5), określenie wskaźników minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy (pkt 6), wysokości budynku mieszkalnego (pkt 7). Pozostałe nakazy dotyczyły doprowadzenia do zgodności z przepisami art. 34 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane w zakresie podania informacji o obszarze oddziaływania obiektu (pkt 8), a także z przepisami § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U z 2012 r., poz. 462, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 2012 r., w zakresie uzupełnienia projektu budowlanego o charakterystykę energetyczną budynku (pkt 9) oraz § 11 ust. 2 pkt 12 tego rozporządzenia w zakresie uzupełnienia projektu budowlanego o analizę możliwości racjonalnego wykorzystania, o ile są dostępne techniczne, środowiskowe i ekonomiczne możliwości, wysokoefektywnych systemów alternatywnych zaopatrzenia w energię i ciepło (pkt 10). Organ nakazał też doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z przepisami § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r. w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych (pkt 11), a nadto do zgodności treści opisowej projektu zagospodarowania terenu z treścią projektu budowlanego w zakresie ilości stanowisk postojowych dla samochodów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne (pkt 12). W uzasadnieniu wskazał, że z rysunku planu, stanowiącego załącznik do uchwały z dnia [...], wynika, że inwestycja położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] i na tym terenie wyznaczona jest obowiązująca linia zabudowy, której brak w projekcie, podobnie jak linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu. Poza tym w § 66 ust. 3 pkt 2, 5 i 6 określono, że pomiędzy linią rozgraniczającą ulic, a linią zabudowy, poza niezbędnymi dojściami i dojazdami należy urządzić zieleń ozdobną, w granicach działek należy zapewnić miejsca do parkowania, oraz ustalono wskaźniki zagospodarowania działek budowlanych, tj. maksymalną powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej wynosząca 0,25/0,3; minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej wynoszący 55%/50% oraz maksymalną i minimalną intensywność zabudowy wynoszącą odpowiednio 0,4/0,5 oraz 0,1/0,2. Tymczasem miejsca parkingowe są usytuowane w liniach rozgraniczających drogi znajdującej się na działce nr b, wielkość powierzchni zabudowy do wielkości działki budowlanej w projekcie wynosi 0,57, a wartość powierzchni biologicznie czynnej wynosi 42,6% oraz brak jest w projekcie określenia minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Ponadto w § 66 ust. 4 pkt 1 uchwały określono, że wysokość budynków na terenie objętym inwestycją może wynosić nie więcej niż 11 m, podczas gdy w projekcie budowlanym wysokość projektowanego budynku wynosi 11,90 m.

A. T., reprezentowany przez pełnomocnika, w piśmie z dnia 24 października 2016 r. stwierdził, że odmawia spełnienia obowiązków określonych w pkt 1-9 powyższego postanowienia, przy czym wskazał, że obowiązki z pkt 1-7 należy uznać za oczywiście bezzasadne i pozbawione podstawy prawnej. Za pismem z dnia 23 listopada 2016 r. inwestor przedłożył projekty budowlane budynku wielorodzinnego oraz parkingu, a także "Analizę nasłonecznienia i przesłaniania sąsiadującej zabudowy" i egzemplarz planu [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 listopada 2016 r., nr [...], Wojewoda Opolski, powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję Starosty Kluczborskiego z dnia 26 czerwca 2014 r., nr [...], i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego. W uzasadnieniu przytoczył treść art. art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane i wskazał na wynikające z nich obowiązki organu architektoniczno-budowlanego, do których należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odnotował, że na dzień rozstrzygania na terenie objętym przedmiotową inwestycją obowiązuje plan miejscowy uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - część północna [...], a który jest aktem prawa miejscowego i wiąże organy gminy oraz organy państwa. Ponadto, powołując się na orzecznictwo, wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego jest uwzględnianie zmian stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji. Stwierdził też, że uchwała Nr [...] nie zawiera przepisów intertemporalnych, co obliguje do stosowania norm zawartych w przepisach aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego na inwestora nałożono obowiązki określone w pkt od 1 do 7 postanowienia z dnia 26 września 2016 r., dotyczące doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami aktualnego planu miejscowego i - wbrew twierdzeniom odwołania - z uwagi na obowiązek stosowania przez organ przepisów aktualnych na dzień wydania decyzji, nie są one bezprawne. Dalej organ wskazał, że nałożenie na inwestora obowiązku podania w projekcie budowlanym informacji o obszarze oddziaływania obiektu nie było słuszne, gdyż w świetle art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) powinno się stosować przepisy dotychczasowe, które nie nakładały takiego obowiązku, natomiast postępowanie nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, tj. 28 czerwca 2015 r. Wojewoda uznał, że inwestor nie wypełnił obowiązków dotyczących doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar inwestycji, natomiast omyłkowe nałożenie obowiązków w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie pozbawia organu prawa odstąpienia od ich egzekwowania.

Odnośnie obowiązku sporządzenia charakterystyki energetycznej budynku organ odwoławczy przytoczył treść § 11 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia z 2012 r. i wyjaśnił, że na dzień składania wniosku inwestor miał obowiązek zamieścić w projekcie budowlanym charakterystykę energetyczną w budynku i nie było przeciwwskazań dokonania uzupełnienia projektu budowlanego w tym zakresie. Zdaniem organu, z dokumentacji projektowej przesłanej przy piśmie z 23 listopada 2016 r. wynika, iż inwestor uzupełnił projekt budowlany w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych, wykorzystania zdecentralizowanych systemów dostaw energii ze źródeł alternatywnych oraz ilości stanowisk postojowych dla samochodów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne, jednakże nie dopełnił wszystkich obowiązków wynikających z pkt 1 do 7 i 9 postanowienia z dnia 26 września 2016 r., co uzasadnia odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Wojewoda skonkludował, że organ pierwszej instancji naruszył zasady określone w art. 7 i 77 § 1 K.p.a., gdyż nie nałożył na inwestora obowiązku usunięcia naruszeń poprzez doprowadzenie do zgodności z przepisami § 11 ust. 2 pkt 10 i 12 rozporządzenia z 2012 r. w zakresie uzupełnienia projektu budowlanego o charakterystykę energetyczną budynku oraz o analizę możliwości racjonalnego wykorzystania wysokoefektywnych systemów alternatywnych zaopatrzenia w energię i ciepło, a także z przepisami § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r. w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych. Wskazał też organ, że z uwagi na zmianę stanu prawnego związaną z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - część północna, decyzja organu pierwszej instancji posiada wadę prawną, stąd należało ją uchylić i orzec co do istoty sprawy. Dostrzegł też organ, że zmiana stanu prawnego spowodowała brak aktualności zarzutów podniesionych w odwołaniu.

We wniesionej skardze A.T. zarzucił naruszenie art. 6, 12 i 16 § 1 K.p.a. polegające na wydawaniu przez organ szeregu decyzji, które były uchylane przez sąd administracyjny, przy jednoczesnym niestosowaniu się do wskazań co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy przy ponownym jej rozpoznaniu, wynikającym stąd braku szybkości i wnikliwości oraz oparciu zaskarżonej decyzji na przyjęciu, iż skarżący jest zobowiązany wykonać obowiązki, które nie istniały w chwili zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przez Starostę Kluczborskiego decyzją z dnia 26 czerwca 2014 r. Skarżący podniósł, że w rezultacie decyzji Wojewody Opolskiego z 13 października 2014 r. rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zyskało walor ostateczności, w związku z czym zaskarżona decyzja narusza w sposób rażący zasadę ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. W konsekwencji doprowadziło to do naruszenia zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 K.p.a., jak również naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą ich zastosowaniem, polegającą na błędnym uznaniu, że zaistniały naruszenia prawa uprawniające organ do wezwania skarżącego do ich usunięcia, a następnie, po stwierdzeniu bezskuteczności wezwania co do części z nich, do wydania skarżonej decyzji, podczas gdy organ nie powinien stwierdzić naruszeń i w konsekwencji zastosować art. 35 ust. 4 i utrzymać w mocy decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę;

- art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie;

- art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778) polegające na jego niezastosowaniu i przyjęciu, że uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru inwestycji uzasadnia nałożenie na skarżącego obowiązków przewidzianych nowym planem i stwierdzenie naruszeń w decyzji organu pierwszej instancji, która została wydana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym obszarze w chwili wydania tejże decyzji, która zyskała następnie walor ostateczności, podczas gdy należało przywołany przepis zastosować i przyjąć, iż uprawnienia skarżącego wynikające z decyzji Starosty Kluczborskiego z 24 czerwca 2014 r. zyskały charakter praw nabytych, a ich nieuwzględnienie stanowi niedopuszczalną ingerencję w pewność obrotu prawnego.

Na tej podstawie skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego i uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o zobowiązanie Wojewody Opolskiego do niezwłocznego wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty Kluczborskiego nr [...] z 26 czerwca 2014 r. W uzasadnieniu podniósł, że wydane przez organ odwoławczy postanowienie w żaden sposób nie czyniło zadość wskazaniom sformułowanym w wyroku z 31 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Op 472/15. Zarzucił również, że obecnie Wojewoda nie dostrzegł żadnych naruszeń co do zgodności z prawem budowlanym zaprojektowanych przez skarżącego parkingów, chociaż stanowiło to poprzednio wyłączną podstawę decyzji uchylającej. Zamiast tego organ sformułował dwanaście innych zarzutów, z których trzy skarżący uznał za zasadne i dokonał w tym zakresie stosownych uzupełnień dokumentacji budowlanej. Pozostałe są natomiast sformułowane z naruszeniem prawa. Podniósł, że zmiana planu miejscowego została dokonana przeszło dwa lata po tym, jak posiadane przez niego pozwolenie na budowę uzyskało przymiot ostateczności, a nakazy z pkt 9 i 8 postanowienia z 26 września 2016 r. powstały dopiero w wyniku realizacji rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, obowiązującego od 15 października 2015 r., natomiast charakterystyka energetyczna budynku powinna być opracowana na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o charakterystyce energetycznej budynków (Dz. U. z 2014 r. poz. 1200, z późn. zm.), co przyznał sam Wojewoda w zaskarżonej decyzji. Skarżący stwierdził, że usunął stwierdzone przez organ nieprawidłowości wskazane w pkt 10-12 postanowienia z dnia 26 września 2016 r., zaś organ nie przeprowadził uzupełniającego postępowania sprawie w jakimkolwiek zakresie i w kontekście wyroku z dnia 31 maja 2016 r. naruszył przepisy art. 7 i 77 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów i może uwzględnić skargę z innych przyczyn niż w niej wywiedzione.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według omówionych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia. Skarga zasługuje zatem na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Przedstawienie powodów, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że w rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia 26 września 2016 r., w oparciu o art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 136 i art. 142 K.p.a., nałożył na skarżącego szereg obowiązków, celem doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z prawem. Wobec ustalenia, że inwestor nie wykonał tych obowiązków, organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylając decyzję organu pierwszej instancji i orzekając o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Decyzja tego rodzaju jest określana w doktrynie jako decyzja merytoryczno-reformatoryjna, natomiast przepis ten jest uznawany za przepis proceduralny (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 110 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura).

Odnotować ponadto trzeba, że poprzednio wydana w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego, z dnia 27 sierpnia 2015 r., uchylająca rozstrzygnięcie Starosty Kluczborskiego z dnia 26 czerwca 2014 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia, została uchylona wyrokiem tut Sądu z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Op 472/15, z powodu niewykorzystania możliwości wynikających z art. 136 K.p.a. i art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Sąd zastrzegł przy tym, że podjęcie przez organ odwoławczy działań w trybie art. 136 K.p.a. nie świadczyłoby o naruszeniu wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o ile oczywiście nie wystąpiłyby inne okoliczności, które uniemożliwiłyby wyjaśnienie sprawy w ramach postępowania odwoławczego, bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego oraz dla uprawnień procesowych stron postępowania.

W związku z tym od razu wskazania wymaga, że przepis art. 153 P.p.s.a. wyraża zasadę związania sądu oraz organu, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Z kolei art. 170 P.p.s.a. przewiduje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 P.p.s.a oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, nie mogą w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Związanie oceną prawną nie dotyczy jednak przypadku, gdy nastąpiła zmiana przepisów prawnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyroki NSA z 26 marca 2013 r., I OSK 2468/12 oraz z 10 stycznia 2012 r., II FSK 1328/10, powołana strona internetowa.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której istotnej zmianie uległ stan prawny. Bezspornym jest bowiem, że zarówno decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 27 sierpnia 2015 r., uchylona przez tut. Sąd wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Op 472/15 , jak też decyzja Starosty Kluczborskiego z dnia 26 czerwca 2014 r. o pozwoleniu na budowę, opierały się na treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oraz wsi A, B i C w zakresie [...] - części północnej uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]

Natomiast w dniu 29 czerwca 2016 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - część północna, obejmujący obszar, na którym zlokalizowana jest inwestycja objęta wnioskiem skarżącego. Nowy plan zagospodarowania przestrzennego, ogłoszony w dniu [...], zgodnie z zapisem § 95 ww. uchwały wszedł w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, tj. w dniu 1 sierpnia 2016 r., a zatem obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

Dodać można, że powołana uchwała nie musiała zawierać przepisów intertemporalnych, gdyż przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.) zawiera ogólną klauzulę derogacyjną, gdyż stanowi on, że wejście w życie "nowego" planu miejscowego oznacza utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części, które odnoszą się do objętego nim terenu. Z kolei, na zasadzie art. 29 ust. 1 tej ustawy uchwała w sprawie planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa.

Według art. 14 ust. 8 ww. ustawy plan miejscowy posiada walor prawa miejscowego i stanowi akt prawa powszechnie obowiązujący, stąd organy administracji są bezwzględnie związane jego ustaleniami. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę następuje, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2-4 tej ustawy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz wykonanie go przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Na zasadzie ust. 3 komentowanego przepisu, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w zacytowanym ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W orzecznictwie i literaturze utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy orzeka na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy istniejących w dniu wydania decyzji, bowiem jest organem o charakterze reformatoryjnym. W związku z tym jest obowiązany uwzględnić zmiany w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Ocena zgodności przedłożonego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trakcie trwania postępowania, powinna nastąpić więc w oparciu o zapisy planu obowiązującego w dacie rozpatrywania sprawy, tj. w dniu wydania decyzji.

Zauważyć też trzeba, że zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (pkt 2) albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości, albo w części (pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Ponadto, w myśl § 2 tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Co do zasady, organ odwoławczy dokonuje oceny na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym, które prowadzone jest przed organem pierwszej instancji. Niemniej jednak, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nie jest on związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji i stosownie do art. 136 K.p.a. może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Treść przytoczonego unormowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że kompetencje organu odwoławczego obejmują przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, co mieści się w ramach "uzupełnienia dowodów i materiałów", o którym mowa w komentowanym przepisie. Natomiast przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego od początku w całości lub w znacznej części, stanowi niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a., pozbawiając strony przysługującego im prawa wniesienia odwołania. Istota tej zasady sprowadza się bowiem do obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania tej samej administracyjnej. W toku postępowania administracyjnego zasada dwuinstancyjności realizowana jest bowiem poprzez środek zaskarżenia m.in. w postaci odwołania, które skutecznie wniesione, gwarantuje powtórne rozpatrzenie sprawy załatwionej już wcześniej w pierwszej instancji. Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że w przypadku zmiany stanu prawnego, która następuje między wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy, zasada dwuinstancyjności, w braku odpowiednich przepisów intertemporalnych, nakłada na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy i wydania jednego z rozstrzygnięć, o których stanowi art. 138 § 1 pkt 1-3 K.p.a. z uwzględnieniem nowych bądź znowelizowanych przepisów. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy na skutek zmiany stanu prawnego konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., II OSK 2762/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku istotnej zmiany regulacji prawnej zasada dwuinstancyjności sprzeciwia się podjęciu przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego, gdyż prowadziłoby to do pozbawienia strony możliwości kontroli przez organ odwoławczy orzeczenia wydanego z uwzględnieniem zmienionych przepisów prawa.

Podkreślenia wymaga, że w sprawie, w której organ ma rozpatrzyć wniosek o pozwolenie na budowę dla określonej inwestycji, istota postępowania dowodowego sprowadza się do zbadania zgodności rozwiązań przedstawionych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza ta ma zasadnicze znaczenie, gdyż plan określa w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej oraz intensywności zabudowy, jak też - w myśl art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie jest zatem możliwe wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazano już wcześniej, w toku rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy nastąpiła zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym w nowym plan na terenie wnioskowanej inwestycji odmiennie niż dotychczas sformułowano istotne ustalenia realizacyjne, takie jak wysokość budynków, linia zabudowy, usytuowanie parkingów, wskaźniki zagospodarowania działki. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że w sytuacji tego rodzaju zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez przeanalizowanie sprawy od początku i ustalenie relacji pomiędzy wnioskowaną inwestycją a treścią nowego planu miejscowym pod kątem zgodności bądź niezgodności wnioskowanej inwestycji z tym planem. Organ odwoławczy dokonał takich ustaleń, analizując zapisy nowego, aktualnego planu miejscowego - który nie obowiązywał w dacie złożenia wniosku ani w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji - i na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązał inwestora do uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego m.in. w zakresie doprowadzenia do zgodności z zapisami obowiązującego planu, dając inwestorowi możliwość dostosowania projektu. Wobec niewykonania tego obowiązku w zakreślonym terminie - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. rozstrzygnął o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę oraz odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. W tym właśnie zakresie, w przekonaniu Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa, gdyż dokonanie oceny przesłanek określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dotyczących zgodności projektu budowlanego z nowym planem miejscowym, którego zapisy nie stanowiły podstawy rozstrzygania przez organ pierwszej instancji, a także nałożenie w tym zakresie na inwestora konkretnych obowiązków w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, należy uznać za przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, który nie był uprawniony do dokonania tak istotnych ustaleń we własnym zakresie. Organ wykroczył więc poza zakres uprawnień wynikających z art. 136 K.p.a., dotyczących postępowania uzupełniającego przewidzianego tym przepisem. Tym samym naruszył zasadę dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a. i wadliwie zastosował przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę, w konsekwencji naruszył art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W tych okolicznościach do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd nie dopatrzył się natomiast zarzucanego w skardze naruszenia art. 16 § 1 K.p.a. oraz art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, argumentowanego naruszeniem praw nabytych z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 26 czerwca 2014 r., jako decyzji ostatecznej. W tym względzie wyjaśnić trzeba, że na gruncie procedury administracyjnej nabycie praw związane jest jedynie z decyzjami ostatecznymi, do jakich na zasadzie art. 16 § 1 K.p.a. zalicza się decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzje wydane w pierwszej instancji mogą być decyzjami ostatecznymi, jeśli w terminie określonym do wniesienia odwołania strona nie wniosła takiego środka lub uchybiła terminowi do wniesienia odwołania i termin ten nie został przywrócony na podstawie art. 134 K.p.a. W niniejszej sprawie taki przypadek nie miał miejsca, gdyż w odniesieniu do wskazywanej decyzji o pozwoleniu na budowę został uruchomiony tok instancji poprzez wniesienie odwołania. Przymiot ostateczności uzyskała wprawdzie decyzja organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego, jednak została ona wyeliminowana z porządku prawnego w wyniku kontroli sądowoadministracyjnej wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 596/14. Podkreślenia wymaga, że trwałość decyzji ostatecznej nie ma charakteru absolutnego. Powołany art. 16 § 1 K.p.a. wskazuje wyjątki dopuszczające weryfikację decyzji ostatecznych w trybie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych. Określenie tych wyjątków nie można uznać za wyczerpujące, gdyż nie obejmuje ono wzruszenia decyzji poprzez stwierdzenie jej wygaśnięcia (art. 162 K.p.a.) oraz weryfikację decyzji przez sąd administracyjny (art. 145 P.p.s.a.). Skarżący trafnie dostrzegł, że skutek w postaci zmiany stanu prawnego spowodowanego uchwaleniem nowego planu miejscowego nie dotyczy jedynie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak jednak wywiedziono to wyżej - w analizowanym przypadku taka sytuacja nie występowała.

Nie zasługiwał ponadto na uwzględnienie wniosek o zobowiązanie przez Sąd organu odwoławczego do niezwłocznego wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę. Wskazać przyjdzie, że w myśl art. 145a § 1 P.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 P.p.s.a., jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Zastosowanie art. 145a § 1 P.p.s.a. ma charakter wyjątkowy i ogranicza się wyłącznie do sytuacji uwzględnienia skargi z powodu wydania decyzji z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub stwierdzenia jej nieważności w całości lub w części z przyczyn określonych w art. 156 § 1 K.p.a. lub w innych przepisach. W literaturze przedmiotu akcentuje się, że żadne inne wady decyzji (postanowienia), które w świetle postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. mogą uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia), nie mogą prowadzić do skorzystania przez sąd z uprawnień z art. 145a § 1 P.p.s.a. (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 854).

Reasumując, uznać należało, iż stwierdzone uchybienia proceduralne miały wpływ na wynik sprawy, co na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, oparto o przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni przedstawioną ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu i usunie dostrzeżone naruszenia prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.