Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 158/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant referent Patrycja Bar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego garażu -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] S.A. Oddziału w [...] (dalej w skrócie: "skarżąca Spółka") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "[...]WINB") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "PINB") z dnia [...] października 2016 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Stan faktyczny i prawny ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] nakazał dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego garażu o wymiarach 9,78 m x 7,58 m z wysuniętą od strony zachodniej częścią dachu wspartą na stalowych słupach, zlokalizowanego na działce ew. nr 898 położonej w K. stanowiącej współwłasność E. G. i M. G. oraz na działce ew. nr 897/1 położonej w K. stanowiącej własność M. G.

Po rozpoznaniu odwołania [...]WINB decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] uchylił w/w decyzję w całości i jednocześnie nakazał dokonać rozbiórki ww. budynku garażu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 783/13 oddalił skargę na powyższą decyzję. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 349/14 uchylił zaskarżony wyrok WSA, zaskarżoną decyzję [...]WINB z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że sam fakt stwierdzenia niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie może stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 37 Prawa budowanego z 1974 r., albowiem konieczne jest również dokonanie przez organy administracji jednoznacznego ustalenia, że budowa obiektu spowodowała powstanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowanych dla otoczenia. Wystąpienie niebezpieczeństwa musi być wykazane w sposób niebudzący wątpliwości i znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Następnie PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. budynku garażowego zlokalizowanego na działkach nr 898 i 897/1 położonych w K. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym [...]WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.b. z 1974 r.") oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.b. z 1994 r.") – umorzył w całości postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego garażu o wymiarach 9,78 m x 7,58 m z wysuniętą od strony zachodniej częścią dachu wspartą na stalowych słupach, zlokalizowanego na działce nr 898 położonej w K. stanowiącej współwłasność E. G. i M. G. i na działce nr 897/1 położonej w K. stanowiącej własność M. G.

W uzasadnieniu decyzji PINB podał, że na działkach nr 898 i 897/1 położonych w K. znajduje się budynek garażowy o wymiarach 9,78 m x 7,58 m z wysuniętą od strony zachodniej częścią dachu wspartą na stalowych słupach. Jest to budynek murowany, z dachem dwuspadowym krytym blachą. Garaż usytuowany jest w odległości 5,70 m od gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 istniejącego od 1960 r. Na jego budowę nie okazano pozwolenia na budowę.

PINB wskazał, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe - minimalne odległości sieci gazowych od obiektów terenowych zapewniające bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz warunki jakie powinny być zachowane w stosunku do obiektów terenowych, określają odrębne przepisy. Zgodnie zaś z branżową normą nr BN-71/8976-31 pt. "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi", podstawowe odległości bezpieczne oddzielnie stojących budynków niemieszkalnych i budynków pomocniczych od gazociągów o średnicy powyżej 300 do 500 mm i ciśnieniu powyżej 2,5 do 6,4 MPa powinny wynosić 25 m, zaś odległości zmniejszone dla gazociągów o ciśnieniu roboczym ponad 1,2 MPa do 6,4 MPa nie może być mniejsza niż 15 m. Natomiast zgodnie z rozporządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, odległość wolnostojących budynków niemieszkalnych (stodoły, szopy, garaże) od gazociągu wysokiego ciśnienia powinna wynosić 25 m, natomiast zmniejszona odległość minimalna 15 m.

PINB wskazał również, że skarżąca Spółka w piśmie z dnia 7 czerwca 2010 r. wykluczyła możliwość wykonania jakichkolwiek robót zabezpieczających ze względu na kolizyjne usytuowanie garażu z istniejącym gazociągiem. Z kolei Wójt Gminy [...] przesłał dokumenty potwierdzające wydanie przez Naczelnika Gminy w [...] decyzji z dnia [...] maja 1980 r. nr [...] udzielającej E. G. pozwolenia na budowę budynku inwentarsko- składowego według projektu indywidualnego o wymiarach 25,0 m x 6,50 m na działce nr 897/1 w K. Na planie zagospodarowania stanowiącym załącznik do tej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w/w budynku brak jest przedmiotowego budynku garażu. Plan został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane.

PINB stwierdził więc, że przedmiotowy budynek garażu został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę po 23 maja 1980 r., czyli w okresie obowiązywania u.p.b. z 1974 r. i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego. Zgodnie z § 44 ust. 1 tego rozporządzenia, pozwolenia na budowę wymagało wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. PINB uznał więc, że dla realizacji przedmiotowego budynku garażu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, a jego brak kwalifikuje obiekt jako samowolę budowlaną.

PINB wskazał ponadto, że skarżąca Spółka oświadczyła, iż główną przyczyną powstania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi w rejonie przedmiotowej kolizji było zignorowanie przepisów u.p.b. oraz realizacja obiektów budowlanych w sprzeczności z przepisami techniczno- budowlanymi. Ponadto prowadzeniu robót towarzyszą wibracje, duże obciążenia oraz warstwa wylewki betonowej co powoduje dodatkowe zagrożenia w przypadku awaryjnego rozszczelnienia gazociągu. W przypadku awaryjnego rozszczelnienia gazociągu gaz zamiast do atmosfery może migrować do budynku, a to może powodować zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Natomiast samoistnie podczas normalnych warunków pracy przedmiotowy gazociąg nie stwarza zagrożenia.

Dalej PINB rozważył okoliczności o których mowa w art. 37 u.p.b. z 1974 r.

W pierwszej kolejności PINB stwierdził, że budowa przedmiotowego obiektu nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości [...] oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1980 r., w związku z czym nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b., a zatem został spełniony pierwszy warunek legalizacji.

Następnie PINB wskazał, że obowiązujące obecnie rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, w § 10 określa strefy kontrolowane, w których nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. I tak szerokość stref kontrolowanych powinna wynosić dla gazociągów o maksymalnym ciśnieniu roboczym powyżej 1,6 MPa oraz o średnicy powyżej DN 300 do DN 500 włącznie - 8,0 m. PINB stwierdził, że przedmiotowy budynek garażu usytuowany jest w odległości 5,70 m od gazociągu, a zatem obecnie obowiązujące przepisy zmniejszające odległość od osi gazociągu do budynków do 4,0 m, dopuszczają taką lokalizację budynku. W ocenie PINB, jeżeli rozporządzenie dopuszcza w chwili obecnej lokalizację budynku w odległości 4 m od gazociągu i nie zauważa w tym niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, to należy uznać, że również dla gazociągów wybudowanych w okresie wcześniejszym takie niebezpieczeństwo nie istnieje. A zatem przedmiotowy garaż nie stwarza realnego niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r.

PINB stwierdził więc, że budowa została zakończona, budynek jest użytkowany od 36 lat, nie zachodzą okoliczności wydania decyzji z art. 37 ust. 1 ani z art. 40 u.p.b. z 1974 r., w chwili obecnej przy budynku nie prowadzone są żadne roboty budowlane, a więc nie ma mowy o wibracjach i dodatkowych obciążeniach. Samoistnie gazociąg nie powoduje niebezpieczeństwa, jest hermetycznie szczelnym obiektem.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Spółki, [...]WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi M. G., E. G. i M. G. – uchylił powyższą decyzję [...]WINB.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zakwestionował zasadność wydania przez [...]WINB decyzji kasacyjnej, stwierdził ponadto, że przedwczesne jest stwierdzenie [...]WINB, iż przedmiotowy garaż jest obiektem dla działalności gospodarczej produkcyjno – usługowej.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...]WINB od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 2250/17 oddalił skargę kasacyjną.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania, [...]WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] października 2016 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji [...]WINB stwierdził, że umorzenie postępowania orzeczone decyzją PINB z dnia [...] października 2016 r. jest zasadne, aczkolwiek uzasadnienie wymaga skorygowania i uzupełnienia.

PINB przytoczył uchwałę NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. II OSP 2/13, po czym dokonał analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1980 r. w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], stwierdzając, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż przedmiotowy garaż znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Dalej [...]WINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. jest związany oceną prawną wyrażoną przez NSA w wyroku z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 349/14.

[...]WINB wskazał, że kwestię lokalizacji obiektów względem gazociągów reguluje obecnie rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Wprawdzie PINB przywołał ww. rozporządzenie przy dokonywaniu oceny zaistnienia przesłanki do rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r., niemniej jednak dokonał nieprawidłowej jego wykładni z uwagi na pominięcie § 110 rozporządzenia. [...]WINB wyjaśnił, że strefa kontrolowana dla gazociągu o średnicy powyżej 300 do 500 mm i ciśnieniu nominalnym powyżej 2,5 do 10 m w stosunku do budynków wolnostojących niemieszkalnych (stodoły, szopy, garaże) według l.p.4. tabeli nr 1 załącznika nr 2 rozporządzenia wynosi 50 m, czyli odległość takiego budynku do osi gazociągu powinna wynosić 25 m. Zgodnie z ust. 1 do tabeli 1 można przyjąć szerokość zmniejszoną w stosunku do szerokości stref kontrolowanych, stosując zmniejszenie naprężenia zredukowanego (o 10%, 20%, 30%) w ściance rury przy czym odległość gazociągu od obiektu terenowego powinna wynosić co najmniej 75%, 50%, 25% połowy szerokości strefy kontrolowanej. Odległość przedmiotowego garażu od gazociągu wynosi 5,7 m, a więc mniej niż 25% połowy szerokości strefy kontrolowanej. Tym samym w rozpatrywanej sprawie nie ma możliwości przyjęcia szerokości zmniejszonej poprzez zmniejszenie naprężenia zredukowanego.

[...]WINB wskazał jednak na linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą posadowienie obiektu w zbyt bliskiej odległości od gazociągu samo przez się nie stanowi niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Również w rozpatrywanej sprawie NSA przesądził w wyroku z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 349/14, że wykazane wyżej niezachowanie wymaganej odległości obiektu od gazociągu nie stanowi zagrożenia o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r. Organ nie jest natomiast w stanie w inny sposób wykazać zagrożenia realnego. Dlatego też [...]WINB uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić zaistnienia kumulatywnie okoliczności wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.b. z 1974 r. Nie zachodzą również okoliczności uzasadniające wydanie decyzji nakazującej wykonanie zmian lub przeróbek na podstawie art. 40 tej ustawy.

[...]WINB powołując się na uzasadnienie uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13 wyjaśnił, że w u.p.b. z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 u.p.b. z 1974 r. i organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o te przepisy i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. [...]WINB stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z samowolą formalną, w związku z czym postępowanie wszczęte w tym przedmiocie należało umorzyć w całości jako bezprzedmiotowe.

W ustawowym terminie skarżąca Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję [...]WINB, zaskarżając ją w całości. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. poprzez nie ustalenie kręgu uprawnionych - którym można przyznać charakter strony w rozumieniu tego przepisu. Dotyczy to kręgu spadkobierców po zmarłym E. G., w sytuacji, gdy nie przeprowadzono sądowego postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, ani nie uzyskano notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia. [...]WINB nie przeprowadził w tym względzie również samodzielnego postępowania administracyjnego w kierunku ustalenia uprawnionych (współwłaścicieli) działki nr 898 położonej w K.;

2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Samo poinformowanie przez [...]WINB wskazanych przez M. G. potencjalnych następców prawnych po zmarłym E. G. o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy nie stanowi waloru czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym;

3) § 110 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie oraz poprzedzających go przepisów rangi rozporządzenia (przytoczone w uzasadnieniu skargi) i przyjęcie, że brak jest w niniejszej sprawie przepisów określających wymagane odległości obiektu budowlanego (garaż) od przebiegającego gazociągu wysokoprężnego;

4) art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7 poz. 46) poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że normy określające odległości gazociągów od budowli obowiązujące w latach 60-tych i 70-tych XX wieku nie stanowią przepisów techniczno- budowlanych, których stosowanie wymagane było przez obowiązujące wówczas Prawo budowlane;

5) art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r. poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę budynek (garaż) nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia;

6) art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1994 r. poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów i norm określających odległości od gazociągów na skutek lokalizacji obiektu budowlanego (garażu) nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska.

Wobec powyższego skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka przedstawiła treść wytycznych, norm branżowych oraz kolejnych aktów prawnych regulujących minimalne odległości budynków od gazociągów. Następnie powołała się na wyrok NSA z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1971/11.

Skarżąca Spółka podniosła że w świetle § 110 rozporządzenia z 26 kwietnia 2013 r. dla gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę, stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Podniosła również, że przepisy wyżej przywołanych aktów prawnych z okresu budowy przedmiotowego gazociągu wprowadzały dużo ostrzejsze wymogi, jakie musiały zostać spełnione w procesie budowy sieci gazowej w stosunku do obecnych wymogów. Narzucenie tak ostrego reżimu inwestycyjnego prowadzi do diametralnej zmiany wymaganych odległości, jakie należy zachować przy realizacji obiektów terenowych.

Odległości, które zdaniem skarżącej Spółki powinny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, powodujące bezpieczne użytkowanie gazociągu wysokoprężnego PN 400, wynoszą dla budynku garażowego - 16,5 m. Tak więc budynek w sposób oczywisty narusza obowiązujące przepisy, a przez to stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska.

Skarżąca Spółka wskazała, że ww. rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. zawiera definicję strefy kontrolowanej, jest to obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. W ocenie skarżącej Spółki powyższe czynności nałożone przepisami prawa bezwzględnie obowiązującymi, nie mogą być wypełnione ze względu na lokalizację przedmiotowego budynku.

Skarżąca Spółka stwierdziła, że gazociąg DN 400 sam z siebie nie stanowi niebezpieczeństwa (jest w dobrym stanie technicznym) i jest pod stałym nadzorem służb eksploatacyjnych, ale czynniki zewnętrzne (np. zlokalizowanie obiektu w jego bezpośredniej bliskości) mogą mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu i doprowadzić do uszkodzenia lub awarii. Niezależne od czynności eksploatacyjnych uszkodzenie mechaniczne gazociągu czy awaria, przy lokalizacji obiektów bezpośrednio przy gazociągu (w tym przypadku 5,70 m) zwielokrotnia to niebezpieczeństwo (np. możliwość gromadzenia się gazu w obiekcie).

W ocenie skarżącej Spółki istotnym jest, że budynek wybudowany został z rażącym naruszeniem przepisów techniczno- budowlanych. Ta okoliczność uzasadnia zastosowanie sankcji w postaci rozbiórki obiektu budowlanego. Wystarczającym jest przypuszczenie, że lokalizacja budowli może spowodować zagrożenie.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Organy prawidłowo zgromadziły i rozważyły materiał dowodowy, czyniąc na jego podstawie właściwe ustalenia faktyczne. Przyjęta podstawa prawna rozstrzygnięcia również jest poprawna, a wywiedzione z niej następstwa prawne nie budzą wątpliwości.

I. W sprawie jest bezsporne, że na działkach nr 898 i 897/1 położonych

w K. wybudowano samowolnie garaż o wymiarach 9,78 m x 7,58 m

z wysuniętą od strony zachodniej częścią dachu wspartą na stalowych słupach. Ustalenia, co do czasookresu budowy garażu nie budzą wątpliwości i nie były kwestionowane przez żadną ze stron; garaż wybudowano po 23 maja 1980 r.,

w okresie obowiązywania u.p.b. z 1974 r. i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego. Zgodnie z § 44 ust. 1 tego rozporządzenia budowa przedmiotowego garażu, wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Garaż jest użytkowany od 36 lat.

II. Współwłaścicielami działki nr 898 są E. G. i M. G.

a właścicielem działki nr jest M. G.. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że E. G. zmarł w toku postępowania, w dniu 23 maja 2019 roku. Według oświadczenia M. G. – syna zmarłego E. G., jego następcami prawnymi są żona – M. G., oraz dzieci: P. G., S. G. i M. G. Wyżej wymienionym osobom organ przypisał przymiot strony. W takim układzie procesowym Sąd nie podziala zarzutów skargi, co do pozbawienia niektórych stron możliwości czynnego udziału w sprawie i braku zawieszenia postępowania, pomimo wynikającego z przepisów obowiązku. Należy odnotować, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. organ zawiesza postępowanie

z powodu śmierci strony, wyłącznie gdy "wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe". Wezwanie spadkobierców jest zaś możliwe przede wszystkim wtedy, gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy. Powołany przepis, ani żaden inny nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 k.c.). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.). Zatem wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani. Jedynie, gdyby organ administracji miał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie,

w szczególności wobec powołania się przez osobę spoza kręgu spadkobierców ustawowych na dziedziczenie testamentowe, to mógłby domagać się - w celu wykazania spadkobierców - przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku czy aktu poświadczenia dziedziczenia – zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r. II OSK 916/14, oraz z dnia 30 stycznia 2018 r., II OSK 901/16.

Pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., przy czym jest to podstawa wyłącznie wnioskowa, co przekłada się na zasadę, że wznowić postępowanie z tej przyczyn można wyłącznie na wniosek tej strony, która czynnego udziału w postępowaniu została pozbawiona. W konsekwencji tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje spełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się do tego, czy dany podmiot, który nie wniósł skargi, został pominięty w postępowaniu administracyjnym – zob. wyroki NSA z 1 marca 2018 r., II OSK 1837/17; z 17 listopada 2017 r., II OSK 87/17; z 14 listopada 2017 r., I OSK 82/16; z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1073/18; z 16 maja 2019 r., II OSK 1647/17.

III. Stosownie do reguły międzyczasowej ustanowionej mocą art. 103 ust. 2 u.p.b. "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Na gruncie niniejszej sprawy przekłada się to na obowiązek oceny samowolnego wybudowania garażu przez pryzmat przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 roku. Stosownie do postanowień art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b. z 1974 roku obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, podlega przymusowej rozbiórce, jeżeli:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Weryfikacja przesłanek rozbiórkowych z obu punktów wypadła negatywnie. Jest oczywiste, że zachodziła konieczność uwzględnienia tez uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. II OSP 2/13, co pozwalało rozstrzygać kwestię zgodności wybudowanego garażu z postanowieniami wszystkich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących od daty jego budowy. Od tego czasu do uchwalenia obowiązującego planu obowiązywały 2 miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego - uchwalony uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1980 r. w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1980 r. przedmiotowe działki znajdowały się w terenie oznaczonym A4.R tj. "teren upraw polowych i ogrodniczych gospodarstw indywidualnych. Adaptuje się istniejącą zabudowę zagrodową. Dopuszcza się lokalizację nowych obiektów gospodarczych. W uzasadnionych wypadkach można lokalizować fermy specjalistyczne wymagające stref ochrony sanitarnej". Z kolei w planie z 1987 r. teren oznaczony jest symbolem Cl.39 MR,MN z przeznaczeniem na istniejące i projektowane budownictwo zagrodowe i jednorodzinne i z zastrzeżeniem, że realizacja zabudowań winna nastąpić m.in. z zachowaniem obowiązującej odległości od gazociągów wysokoprężnych.

Wstępnie podać trzeba, że organy były związane wydanymi w niniejszej sprawie wyrokami tutejszego sądu z dnia 30 maja 2017 roku, sygn. II SA/Rz 131/17 oraz NSA z dnia 28 marca 2019 roku sygn. II OSK 2250/17. W podanych wyrokach Sądy jako przedwczesne oceniły ustalenia, że przedmiotowy garaż jest obiektem wykorzystywanym dla prowadzenia działalności gospodarczej produkcyjno-usługowej – miały o tym świadczyć zdjęcia zaparkowanego w garażu samochodu z logiem firmy. Sądy zwróciły uwagę, że z samego faktu parkowania w garażu samochodów

z logo firmy nie można wysnuć wniosku o jego funkcji, jako obiektu służącego dla działalności produkcyjno - usługowej. Za konieczne - w tej przestrzeni ustaleń - uznały przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Wskazały nadto, że przedmiotowy garaż znajduje się na dwóch działkach ewidencyjnych różnej własności, przy czym na działce nr 898 znajduje się też budynek mieszkalny. Nie można zatem wykluczyć, że garaż nie ma charakteru usługowego, nie został zbudowany w celu świadczenia usług, czy produkcji, ale służy na własny użytek inwestora. W tym kontekście zobowiązały organy do rozważenia, czy garaż nie znajduje się w zabudowie zagrodowej, której może towarzyszyć zabudowa garażowa ze względu na funkcjonalne z nią powiązanie, przy czym tego rodzaju zabudowa ma (może mieć) tylko charakter uzupełniający.

Realizując wytyczne Sądu [...]WINB w dniu 4 października 2019 roku przeprowadził rozprawę administracyjną z oględzinami na działkach 898 i 897/1. Ustalono, że od oględzin z maja 2013 roku konstrukcja i wygląd budynku nie uległy zmianie. Budynek składa się z dwóch pomieszczeń. W pomieszczeniu z kanałem rewizyjnym w dniu oględzin stał ciągnik, w drugim pomieszczeniu znajdował się szambowóz i taczka oraz przykryta plandeką maszyna do cięcia płyt meblowych przeznaczona na sprzedaż. W budynku znajdowały się również grabie, łopaty, kosiarka. Z ustaleń wynika, że budynek od zawsze użytkowany był jako garaż do celów własnych, związanych z prowadzonym gospodarstwem domowym. Nie był wykorzystywany do działalności gospodarczej. Odnosząc się do samochodów firmowych ujawnionych w toku rozprawy w 2013 roku M. G. oświadczył, iż jeden z nich nigdy nie był zarejestrowany na firmę, a drugi był obklejony logo firmy wyłącznie w celach reklamowych. Potwierdził, że tak wcześniej, jak i obecnie, garaż wykorzystywany jest wyłącznie dla celów własnych.

Wywiedzione na podstawie ustaleń z rozprawy wnioski, co do pozagospodarczego przeznaczenia garażu Sąd ocenia, jako trafne i nie znajduje podstaw do ich kwestionowania.

Z poczynionych przez organy ustaleń wynika, że w roku 1980 E. G. posiadał gospodarstwo o pow. 2,6 ha, w tym 2 ha gruntów ornych. Na planie zagospodarowania parceli obejmującej obecne działki 898 i 897/1 stanowiącym załącznik do decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1980 roku znajduje się budynek mieszkalny, szklarnia, budynek stolarni oraz projektowany budynek inwentarsko-składowy. W kontekście takich ustaleń organy zasadnie przyjęły, że wybudowany garaż miał funkcję uzupełniającą wobec istniejącej w owym czasie zabudowy zagrodowej, co pozwala wywieść, iż nie pozostawał on w sprzeczności

z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1980 r. - działki 898 i 897/1 znajdowały się w terenie oznaczonym A4.R tj. "teren upraw polowych i ogrodniczych gospodarstw indywidualnych. Adaptuje się istniejącą zabudowę zagrodową. Dopuszcza się lokalizację nowych obiektów gospodarczych. W uzasadnionych wypadkach można lokalizować fermy specjalistyczne wymagające stref ochrony sanitarnej".

Konkludując: brak podstaw do przyjęcia, że w sprawie zachodzą podstawy rozbiórkowe określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 roku.

IV. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględniania tych zarzutów skargi, które koncentrują się na podważeniu wyeliminowania przez organy podstawy rozbiórkowej z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 roku – wybudowany garaż nie powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Strona skarżąca konsekwentnie eksponuje, że garaż nie spełnia norm odległościowych od gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 istniejącego od 1960 r. Zarówno Sąd, jak i organy przedmiotowego ustalenia nie kwestionują - garaż usytuowany jest w odległości 5,70 m od gazociągu, co nie konweniuje z rygorami ustanowionymi tak aktualnie obowiązującym rozporządzeniem Ministra Gospodarki

z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640), jak

i obowiązującymi wcześniej przepisami, które normowały odległość zabudowy od sieci gazowej - rozporządzenie Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. (Dz. U. Nr 21, poz. 94) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r.

w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe.

Rozstrzygające w sprawie nie jest jednak wyłącznie to, czy wybudowany garaż narusza normy odległościowe od sieci gazowej – ta kwestia jest przesądzona – lecz, czy powoduje on niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W tej kwestii wiążąca jest ocena prawna wyrażona przez NSA w wyroku z dnia 29 września 2015 roku, sygn. II OSK 349/14, gdzie wskazano, że samo niezachowanie norm odległościowych przez budowę garażu nie dowodzi aktualizacji niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. W tym zakresie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, które tę kwestię rozstrzygnie.

Z akt sprawy wynika, że gazociąg istnieje od 1960 roku. Poddawany jest okresowym kontrolom rocznym i pięcioletnim. Operator Gazociągów Przesyłowych obowiązany jest użytkować przedmiotowy obiekt budowlany zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej.

Budowa garażu została zakończona, budynek jest użytkowany od 36 lat.

W chwili obecnej przy budynku nie prowadzone są żadne roboty budowlane, a więc nie ma mowy o wibracjach i dodatkowych obciążeniach.

Ponadto, jak zauważył operator gazociągu, samoistnie gazociąg nie powoduje niebezpieczeństwa, jest hermetycznie szczelnym obiektem (k. 42 akt adm.; pismo

z dnia 25 marca 2011 roku). Niebezpieczeństwo może powodować ingerencja osób trzecich lub zdarzenia losowe, które mogą doprowadzić do rozszczelnienia gazociągu, przy niezachowanej strefie ochronnej (protokół rozprawy administracyjnej z dnia 27 kwietnia 2011 roku, k. 71-72 akt adm.; stanowisko podtrzymane na rozprawie w dniu 4 października 2019 roku, k. 184 akt. adm. org. II inst.). Innych zagrożeń strona skarżąca nie wskazuje. Sąd, będąc związany ocenami prawnymi wyrażonymi w dotychczas wydanych wyrokach, przyjmuje iż wskazywane przez operatora zagrożenie ma charakter hipotetyczny i nieaktualny. Budynek garażowy jest już wybudowany, a więc nie będą prowadzone żadne roboty budowlane wywołujące oddziaływanie na sieć. Sam gazociąg jest bezpieczny, poddawany systematycznym przeglądom. Niebezpieczeństwo wywołane możliwą ingerencją osób trzecich lub ewentualnym zdarzeniem losowym ma charakter niskospotencjalizowany i właściwie nadzwyczajny. Na dzień dzisiejszy niewątpliwe niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 roku nie istnieje, natomiast może powstać w przyszłości, w wyniku zdarzeń o charakterze nadzwyczajnym, a więc niewystępujących jako następstwo przesłanek, które już występują i z pewnością lub dużym prawdopodobieństwem nasilą się w przyszłości na tyle, że takie niebezpieczeństwo wywołają. W tym stanie rzeczy przyjęta przez [...]WINB ocena jest prawidłowa.

W podsumowaniu Sąd stwierdza, że żaden z zarzutów skargi nie okazał się zasadny i z tej przyczyny podlegała ona oddaleniu – art. 151 P.p.s.a.