Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1211/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 134 , art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 16 par. 1, art. 75 par. 1, art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 , par. 2, par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 lipca 2013r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji o przyznaniu uprawnienia do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2014r.

Decyzją z dnia [...] 2006r. nr [...] Starosta wydał S. P. prawo jazdy kat. B.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r. nr [...] Prokurator Prokuratury Rejonowej złożył sprzeciw od powyższej decyzji Starosty z dnia [...] 2006r. i wniósł o wznowienie postępowania w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prokurator wyjaśnił, iż w Prokuraturze Apelacyjnej pod sygnaturą [...] prowadzone jest postępowanie przygotowawcze, którego przedmiotem jest bezprawne uzyskanie decyzji o wydaniu praw jazdy różnych kategorii. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym z zeznań S. P., wynika, że nigdy nie uczestniczył on w kursie teoretycznym ani praktycznym, a przedstawione na tę okoliczność zaświadczenie poświadcza nieprawdę. Prokurator dodał, że również pozytywny wynik egzaminu państwowego został opłacony i ustalony z góry.

Po wznowieniu postępowania administracyjnego, Starosta decyzją z dnia [...] 2013r. nr [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] 2006r. nr [...] o wydaniu S. P. prawa jazdy oraz odmówił wydania mu prawa jazdy kat. B. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji stwierdził, iż ze sprzeciwu Prokuratora Rejonowego oraz z załączonego protokołu przesłuchania z dnia 11 września 2009r. wynika, że dokumenty przedłożone przy wniosku S. P. o wydanie prawa jazdy okazały się fałszywe.

W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty S. P. wniósł o jej uchylenie. Odwołujący się podniósł, iż nic mu nie wiadomo o faktycznych podstawach tej decyzji. Poza tym przez cały okres przeszło 7 lat od wydania decyzji odwołujący się nie otrzymał jakichkolwiek informacji, jakoby dokumenty stanowiące podstawę wydania prawa jazdy miały okazać się fałszywe. Odwołujący się nic też nie wie o żadnym toczącym się postępowaniu karnym dotyczącym fałszowania dokumentów. Zdaniem odwołującego się, również organ I instancji nie wykazał tego w swojej decyzji. W związku z powyższym S. P. powołał się na zasadę in dubio pro reo oraz zasadę zaufania obywateli do organów państwa zawartą w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (a której źródła upatruje on w art. 2 Konstytucji RP) i stwierdził, że decyzja organu I instancji jest niezasadna, gdyż pozbawia go praw nabytych.

Decyzją z dnia 2 lipca 2013r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 150 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267) oraz art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011r. nr 30, poz. 151 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2013r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, iż z zamieszczonego w aktach protokołu przesłuchania w charakterze świadka S. P. (składającego zeznania pod odpowiedzialnością karną) wynika, że w 2005r. zapisał się on na kurs prawa jazdy kat. B, jednakże ze względu na pracę na budowie nie mógł uczestniczyć we wszystkich zajęciach. Nie uczestniczył w żadnych zajęciach teoretycznych, natomiast godzin nauki jazdy miał 15-20. Za kwotę 400,00 zł, którą wręczył wskazanej osobie, zapewniony miał pozytywny wynik egzaminu na prawo jazdy. Na egzaminie teoretycznym uzyskał 5-6 podpowiedzi od egzaminatora, natomiast podczas jazdy nie odczuł żadnej pomocy ze strony instruktora. Kolegium wskazało, iż z zeznań S. P. wynika, że zaświadczenia o ukończeniu szkolenia nigdy wcześniej nie widział, a poświadcza ono nieprawdę, bowiem nie uczestniczył w zajęciach teoretycznych i nie uczestniczył w 30 godzinach praktycznej nauki jazdy. W ocenie Kolegium, zeznania S. P. są spójne, logiczne i zasługują na wiarygodność. Kolegium stwierdziło zatem, że podniesiona w odwołaniu okoliczność, że S. P. nie otrzymał jakichkolwiek informacji, że dokumenty stanowiące podstawę do wydania prawa jazdy miały się okazać fałszywe, pozostaje w oczywistej sprzeczności ze złożonymi pod rygorem odpowiedzialności karnej jego zeznaniami i nie stanowi podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Kolegium, bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że nie została spełniona przesłanka wydania prawa jazdy określona w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, gdyż S. P. nie odbył szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy kat. B. Kolegium wskazało, iż przepis art. 11 ust. 1 w/w ustawy zawiera enumeratywne wyliczenie warunków uzyskania prawa jazdy, które muszą być łącznie spełnione. Brak spełnienia któregoś z tych warunków skutkuje niemożnością wydania uprawnienia, nawet jeśli inne warunki zostaną spełnione.

Odnośnie zarzutu działania przez organ I instancji z naruszeniem zasady in dubio pro reo Kolegium podniosło, że powyższa zasada obowiązuje jedynie w postępowaniu karnym. Natomiast w postępowaniu administracyjnym organy nie badają winy uczestnika postępowania, lecz dokonują ustaleń faktycznych pozwalających na ocenę spełnienia ustawowych wymogów wydania decyzji o przyznaniu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi. Tym samym kwestia zawinionego przez stronę działania w celu uzyskania prawa jazdy czy też braku winy nie jest objęta przedmiotem postępowania administracyjnego.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, iż okoliczność uzyskania prawa jazdy bez spełnienia wymogu ustawowego jest istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a istniała ona w dniu wydania decyzji, lecz nie była znana organowi wydającemu prawo jazdy. W związku z powyższym Kolegium uznało, że zasadne było uchylenie dotychczasowej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż zostały spełnione przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Kolegium wskazało również, iż zgodnie z § 2 art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego.

Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodził się S. P. i pismem z dnia 30 sierpnia 2013r. wniósł na nią skargę, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 15 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przełamanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż organ I instancji nie rozpoznał przedmiotowej sprawy co do jej istoty. Zdaniem skarżącego, organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a w szczególności w żaden sposób nie wykazał i nie wytłumaczył mu przyczyn, dla których zostało wznowione postępowanie administracyjne, ograniczając się jedynie do zdawkowego wskazania, że związane jest to ze sprzeciwem Prokuratora Rejonowego z dnia 11 kwietnia 2013r. Ponadto organ I instancji nie wskazał żadnych faktów oraz okoliczności, które uznał za udowodnione, a jedynie dokonał stwierdzenia, że dokumenty o wydanie prawa jazdy okazały się fałszywe. Organ I instancji nie określił jednak na jakiej podstawie fałszywość tych dokumentów została udowodniona oraz czy w ogóle została udowodniona, jak również czego dokładnie dotyczy ta fałszywość i w czym się przejawia. W opinii skarżącego, organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne jedynie w oparciu o informacje znajdujące się w w/w sprzeciwie, a więc nie można mówić o rozpatrzeniu oraz o rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy. Skarżący zaznaczył, że wprawdzie organ II instancji dokonał szerszej analizy zebranych w sprawie dowodów i materiałów, niemniej jednak czynności te powinny być także przeprowadzone przez organ I instancji. W związku z tym skarżący uważa, że organ II instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skarżący zarzucił też naruszenie art. 6 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez dowolne przyjęcie, pomimo braku wyczerpującego materiału dowodowego, że dokumenty o wydanie prawa jazdy okazały się fałszywe oraz zastosowanie w związku z tym art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy sfałszowanie powyższego dowodu nie zostało stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, a jedynie ustalono je na podstawie protokołu zeznań złożonych przez stronę w charakterze świadka w dniu 11 września 2009r., w całkowicie odrębnym postępowaniu. Zdaniem skarżącego, decyzja organu I instancji została wydana bez właściwej podstawy prawnej, gdyż art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie odnosi się do stanu faktycznego, jaki występuje w przedmiotowej sprawie. W niniejszej sprawie organ administracyjny mógłby wskazać jako podstawę prawną art. 145 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale w niniejszej sprawie nie doszło w ogóle do rozpoznania kwestii oczywistości fałszu. Organ administracyjny wydając decyzję oparł się jedynie na informacjach znajdujących się w w/w sprzeciwie, nie wskazał natomiast jakie okoliczności decydują o sfałszowaniu dokumentu oraz nie uzasadnił w jakim stopniu ta fałszywość przejawia się w zachowaniu i postępowaniu strony, tym bardziej, że przeciwko S. P. nie zostało wszczęte postępowanie karne w tym zakresie.

Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie doszło również do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez zaniechanie obowiązku uzyskania i zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, niezbędnego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydanie przedmiotowej decyzji jedynie w oparciu o informacje znajdujące się w sprzeciwie Prokuratora Prokuratury Rejonowej. Organy nie wskazały w sposób dostateczny przyczyn, dla których wznowiono postępowanie administracyjne. Ponadto fałszywość dokumentów została ustalona jedynie na podstawie zeznań skarżącego, złożonych w charakterze świadka w odrębnej sprawie. Skarżący uważa, że moc dowodowa tych zeznań jest wątpliwa, skoro nie zakończyło się jeszcze postępowanie karne. Niewiadomym jest również przeciwko komu jest ono prowadzone, bowiem do chwili obecnej skarżącemu nie przedstawiono żadnych zarzutów i nie występuje on w charakterze podejrzanego. Zdaniem skarżącego, nawet gdyby w toczącym się postępowaniu karnym występował w roli podejrzanego, to złożone przez niego zeznania w charakterze świadka, nie mogą stanowić dowodu będącego podstawą orzekania przez sąd. Nie mogą również stanowić dowodu w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W związku z powyższym skarżący stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny i niedający podstaw do wszczęcia przedmiotowego postępowania, a organ administracyjny nie podjął żadnych czynności, które zmierzałyby do dokładnego wyjaśnienia i zbadania stanu faktycznego sprawy.

Skarżący zarzucił też naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego przez zaniechanie wysłuchania strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego na okoliczność ustalenia stanu faktycznego, uniemożliwiając tym samym skonfrontowanie oraz wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Za nietrafny Kolegium uznało podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego albowiem zarówno organ I instancji, jak też organ odwoławczy rozpatrzyły sprawę na podstawie materiału dowodowego, który pozwolił na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Kolegium stwierdziło, iż wprawdzie organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał jedynie na fałszywość dowodów bez wyjaśnienia na czym fałszywość ta polega, jednakże uchybienie powyższe zostało skonwalidowane przez organ odwoławczy i nie miało wpływu na wynik sprawy. Kolegium wskazało, iż w zaskarżonej decyzji powołane zostały przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie, jak również ocenione zostały dowody stanowiące podstawę ustaleń. Zdaniem Kolegium, nietrafny jest również zarzut błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem jeden z niezbędnych do wydania prawa jazdy dokumentów okazał się fałszywy w swej treści. Kolegium wskazało, iż fałszywość dowodu może zostać stwierdzona przez sąd lub inny organ, ale w sytuacji, o której stanowi art. 145 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeśli fałszywość dowodu jest oczywista, to przed stwierdzeniem jej przez sąd lub inny organ może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Błędny jest zatem zarzut, że podstawą wznowienia postępowania w niniejszej sprawie powinien być przepis art. 145 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem skarżącego, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło jedynie w oparciu o informacje znajdujące się w sprzeciwie prokuratora. Sprzeciw Prokuratora spowodował bowiem jedynie wznowienie postępowania w sprawie wydania skarżącemu prawa jazdy kat. B, natomiast podstawę do ustaleń, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowił protokół przesłuchania skarżącego w charakterze świadka w dniu 11 września 2009r. w KWP. Dowód powyższy został oceniony jako wiarygodny.

Natomiast odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wysłuchania strony Kolegium podniosło, iż zgodnie z art. 86 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej może przesłuchać stronę jeśli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy. Jednak zdaniem Kolegium, okoliczność powyższa nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Kolegium stwierdziło, iż fakt, że za podstawę ustaleń przyjęto okoliczności wskazane w protokole przesłuchania skarżącego w charakterze świadka w odrębnym postępowaniu nie jest działaniem sprzecznym z prawem, bowiem z art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że w postępowaniu administracyjnym jako dowód można dopuścić wszystko co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, w szczególności zeznania świadków.

Za nietrafne Kolegium uznało twierdzenie skarżącego, że do dnia wniesienia skargi nie zostało zakończone postępowanie karne i nie wiadomo przeciwko komu jest ono prowadzone, a skarżącemu nie zostały przedstawione zarzuty i nie występuje on w charakterze podejrzanego. Zdaniem Kolegium, wynik postępowania karnego prowadzonego w tym zakresie mógłby mieć wpływ na podjęcie stosownego postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium, nie jest natomiast uzasadnione ustalanie, czy toczy się przeciwko skarżącemu postępowanie karne, bowiem organ I instancji posiada kompetencje do przeprowadzenia postępowania we własnym zakresie w przedmiocie przyznania uprawnienia do prowadzenia pojazdów. Dokonane w toku postępowania w niniejszej sprawie przez Starostę ustalenia pozwoliły na załatwienie sprawy bez konieczności zwracania się do organów wymiaru sprawiedliwości, bowiem organ dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na podjęcie decyzji w sprawie przyznania uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kat. B. Poza tym skarżący nie podniósł, że zeznawał nieprawdę, a jedynie niezasadność uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego dowodu z jego zeznań złożonych w postępowaniu karnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest wykonywana pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, a więc zgodności z obowiązującym prawem. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli decyzja administracyjna wydana w granicach sprawy, której dotyczy skarga, narusza prawo w sposób określony w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w której we wznowionym postępowaniu administracyjnym organ ten uchylił swoją wcześniejszą decyzję o przyznaniu skarżącemu prawa jazdy, stwierdzając, że była ona oparta na fałszywych dokumentach.

Dokonana przez sąd kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Instytucja wznowienia postępowania stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, wydaną w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., a zatem - jako rozwiązanie stanowiące wyjątek od zasady - podlega konieczności ścisłej wykładni. Skoro bowiem przepisy dotyczące wznowienia postępowania mają charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, która w drodze wyjątku i tylko w określonych sytuacjach dopuszcza możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji, to przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Z kolei zgodnie z art. 145 § 2 kpa z powyższej przyczyny postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego.

Dla przesłanki wznowieniowej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. koniecznym jest, aby na podstawie fałszywych dowodów ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a więc takie, których istnienie miało bezpośredni wpływ na określenie praw i obowiązków osób będących podmiotem postępowania. Celem wznowionego postępowania prowadzonego z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest zatem wykazanie istnienia związku między dowodami, które okazały się fałszywe, a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi.

Uwzględniając szerokie pojęcie dowodu, wynikające wprost z art. 75 § 1 k.p.a., sfałszowanie dowodu może polegać na oparciu rozstrzygnięcia na fałszywych dokumentach, zeznaniach świadków czy też opiniach biegłych. Fałszywy jest dokument podrobiony, przerobiony, ewentualnie dokument, którego treść została sfałszowana, przy czym fałszywość dowodu dla swej prawnej wiarygodności powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba że zachodzą przesłanki z art. 145 § 2 k.p.a. Pogląd taki jest jednolicie przyjmowany przez doktrynę (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 798 i nast.) i orzecznictwo, które podkreśla, że wznowienie nie może nastąpić jeżeli ani sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie sfałszowania dowodu, ani popełnienia przestępstwa przy wydawaniu określonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1991 r., II SA 640/91, publ. ONSA 1992/3-4/66). Co istotne, organ administracji nie może przeprowadzić takiego dowodu we własnym zakresie. Innymi słowy, organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie Starosta wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną przywołując w podstawie prawnej m.in. art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika jednakże, że postępowanie w przedmiocie sfałszowania dokumentów zostało prawomocnie zakończone, a osoby objęte tym postępowaniem zostały prawomocnie skazane. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego potwierdził, że według wiedzy skarżącego, od przesłuchania go w 2009r. nie zostały podjęte żadne czynności w postępowaniu karnym dotyczącym sfałszowania dokumentów stanowiących podstawę do wydania prawa jazdy.

Należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie organ wznowił postępowanie i orzekał o uchyleniu swojej ostatecznej decyzji z powodu jej wydania na podstawie sfałszowanych dokumentów w sytuacji, gdy sfałszowanie dowodu nie zostało stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. Stan faktyczny sprawy wyczerpuje zatem dyspozycję normy art. 145 § 2 k.p.a. Przepis ten dotyczy możliwości wznowienia postępowania jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, ale wprowadza ku temu dodatkowe warunki: jest to możliwe jeżeli sfałszowanie jest oczywiste, a wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W § 3 dodano, że z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. W przypadkach zatem wskazanych w tych przepisach, organ administracji publicznej powinien stwierdzić oczywistość sfałszowania dowodu oraz niezbędność wznowienia postępowania dla ochrony wyżej wymienionych wartości, lub niemożność wszczęcia tego postępowania z przyczyn wskazanych w ustawie. Dokonane w tym zakresie ustalenia powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe, co jest podkreślane w orzecznictwie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjne z dnia 26 listopada 1998r., SA/Sz 245/98; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2009, III SA/Gd 337/08). W orzecznictwie podkreśla się też, że "Określony w art. 145 § 2 k.p.a. wyjątek od zasady, że okoliczności wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (dowody fałszywe, decyzje wydane w wyniku przestępstwa) winny być stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 2451/11) a "fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej sprawie." (wyrok NSA z dnia 18 lipca 2013r., sygn. akt II OSK 678/12).

Tymczasem w niniejszej sprawie organy w ogóle się do tych przesłanek nie odniosły, ani w decyzji organu I instancji, ani w utrzymanej nią w mocy decyzji II instancji, nie ma w ogóle mowy na temat zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek wymaganych przez przytoczone przepisy. Organy tych przesłanek w ogóle nie badały, co stanowi naruszenie prawa skutkujące koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Nie rozważono w należyty sposób kwestii "oczywistości" sfałszowania danych dokumentów, jak i niezbędności wznowienia postępowania z uwagi na ochronę wartości, o których mowa w art. 145 § 2 k.p.a., nie analizowano także ewentualnej niemożliwości wszczęcia stosownego postępowania przed sądem. W podstawie prawnej decyzji nie powołano tych przepisów, a uzasadnienia decyzji nie zawierają analizy wymaganych przez nie przesłanek. W doktrynie podkreśla się, że "do oczywistych fałszerstw dowodów zaliczyć można np. widoczne przerobienie dokumentu czy oparcie się na nieuwierzytelnionej kserokopii dokumentu, którego porównanie z oryginałem wskazuje na dokonane fałszerstwo" oraz że druga z przesłanek "ma charakter uznaniowy, organ musi bowiem ocenić, czy wznowienie postępowania przed orzeczeniem sądu w sprawie fałszywości dowodu jest uzasadnione okolicznościami wymienionymi w art. 145 § 2 in fine k.p.a." (C. Martysz w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", t. II, Komentarz do art. 145 kpa, pkt III 1, Warszawa 2010). W niniejszej sprawie organy nie uzasadniły zaistnienia tych przesłanek, nie wykazano zatem, że istniały wymagane prawem podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty wydane zostały przedwcześnie, bez należytego ustalenia przesłanek umożliwiających wznowienie postępowania i wzruszenie decyzji ostatecznej, naruszając zasadę trwałości decyzji ostatecznych, będącą jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 16 kpa. W niniejszej doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 i § 2 i 3 k.p.a. Z tego powodu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty, działając na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednocześnie na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd określił w wyroku, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić powyższą ocenę prawną zawartą w treści niniejszego uzasadnienia i przeprowadzić postępowanie zgodnie z wymogami przewidzianymi w przepisach powołanych powyżej, dokonując oceny, czy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.