Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 372/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 2,  art. 157 par. 1,  art. 156 par. 1 pkt 5,  art. 113
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus, Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...]r. przyznającej na własność nieodpłatnie W. P. działkę nr [...] AM-10 o powierzchni [...]ha, położoną we W. przy ul. G. [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]r., II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącej kwotę 355 zł (trzysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 31 ustawy z dnia 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa w zamian za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) na wniosek K. K. przejęto jej gospodarstwo rolne z wyłączeniem zabudowań mieszkalnych i gospodarczych położonych na działce siedliskowej nr [...] o obszarze [...]ha. W tzw. ustaleniach do wydania tej decyzji ustalono, że rolnik pozostawia sobie do bezpłatnego użytkowania działkę siedliskową, jednak w decyzji pozostawiono określenie takiej działki do chwili sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego. Umową notarialną z dnia [...]r. K. K. darowała swojej córce W. P. (obecnie K. po zawarciu małżeństwa w dniu [...]r.) zabudowania obejmujące dom mieszkalny i dwie komórki położone na działce nr [...]. W dniu [...]r. w wykonaniu tej umowy darowizny sporządzono umowę przenoszącą własność zabudowań. Pismem z dnia [...]r. skarżąca wniosła o oddanie jej działki siedliskowej w wieczyste użytkowanie w całości lub części, a wówczas przydzielenie pozostałej części matce do dożywotniego użytkowania. Według wypisu z rejestru gruntów działka siedliskowa nosiła w [...] r. numer [...] i miała powierzchnię [...]ha. Decyzją z [...]r. ustalono granice terenów wyznaczonych planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla S. pod budownictwo jednorodzinne jako działki nr [...] i [...], przy czym działkę [...] skreślono z adnotacją "popr.". Według dołączonego projektu podziału nieruchomości z działki nr [...] utworzono działkę zabudowaną nr [...] o obszarze [...] m2, działkę niezabudowaną nr [...] o obszarze [...]m2, zaś pozostałą część przeznaczono pod drogę i dołączono do działki nr [...]. Dla działki nr [...] urządzono księgę wieczystą KW nr [...] i decyzją z dnia [...]r. ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste na rzecz skarżącej, co stało się podstawą do zawarcia w dniu [...]r. umowy użytkowania wieczystego. Decyzją z dnia [...]r. przydzielono K. K. do bezpłatnego użytkowania działki nr [...],[...] i [...], a następnie decyzją z dnia [...]r. przyznano jej te działki nieodpłatnie na własność. Decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24.02.1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53) przyznano nieodpłatnie na własność skarżącej działkę zabudowaną nr [...] o powierzchni [...]ha. W uzasadnieniu tej decyzji powołano treść decyzji z dnia [...] r. i wskazano, że obecnie skarżąca jest właścicielką zabudowań oraz wniosła ona o zmianę prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na prawo własności, zaś na takie przekształcenie pozwala art. 6 ustawy z dnia 24.02.1989 r. Kolejną decyzją z dnia [...] r. wydaną na tej samej podstawie prawnej oraz art. 155 k.p.a. zmieniono decyzję z dnia [...]r. przez przyznanie skarżącej na własność działek nr [...]o powierzchni [...]ha i nr [...] o powierzchni [...]ha. Według uzasadnienia, skarżącej przyznano poprzednią decyzją na własność siedlisko i dopiero obecnie stwierdzono, że siedlisko obejmuje działki nr [...] (w wieczystym użytkowaniu) i [...] (oddaną skarżącej w dzierżawę). Działki te stanowią funkcjonalnie jedno siedlisko i tak są użytkowane. Skarżąca wniosła o przyznanie jej prawa własności obu działek i należało ten wniosek uwzględnić. Pismem z dnia [...]r. skarżąca zwróciła się do Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu Miejskiego we W. o wyjaśnienie, dlaczego podstawą wpisu do księgi wieczystej KW nr [...] prawa własności siedliska na jej rzecz nie jest decyzja z dnia [...]r. i utworzona na jej podstawie działka nr [...] o powierzchni [...] m2, o co skarżąca wniosła do sądu wieczystoksięgowego, lecz decyzja z dnia [...]r. dot. działek nr [...] i [...] o zmniejszonym obszarze, której wpisu dokonano bez jej zgody. W odpowiedzi na to pismo Urząd pouczył skarżącą, że przywrócenie stanu nieruchomości do ustalonego decyzją z dnia [...]r. byłoby możliwe wyłącznie poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r. i skarżąca powinna złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji do Wojewody D. zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. Kierując się uzyskanym pouczeniem skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r. W uzasadnieniu powołała się w szczególności na pismo ZDiK we W. informujące, że pas ochronny o powierzchni [...] m2 zabrany z jej siedliska, stał się zbędny i nie zostanie wykorzystany na poszerzenie drogi. Po przekazaniu wniosku według właściwości skarżąca nadal podkreślała, że zmiany decyzji z [...]r. dokonano bez jej zgody. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...]r. jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji organ w ogóle nie rozważał kwestii materialnoprawnych i podkreślał wyjątkowość przełamania zasady trwałości decyzji ostatecznych.

W dniu [...]r. Prezydent W. wniósł do SKO we W. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r. W uzasadnieniu podał, że ujęta w tej decyzji działka nr [...] miała powierzchnię [...] ha i powstała w wyniku podziału nieruchomości w [...] r., kiedy z działki [...] o powierzchni [...]ha (poprzednio nr [...] o powierzchni [...]ha) wydzielono ponadto działkę nr [...] i pas o powierzchni [...] m2 dołączony do drogi nr [...]. Działka ta obciążona była prawem użytkowania wieczystego. Dlatego decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skarżąca wniosła do Prezydenta o cofnięcie tego wniosku. W odpowiedzi z dnia [...] r. poinformowano skarżącą, że ujawnienie w ewidencji zmian wynikających z decyzji SKO z dnia [...]r. nie jest możliwe. W dacie wydania decyzji z dnia [...]r. nie istniała działka nr [...] o powierzchni [...]ha i nie mogła zostać przyznana na własność skarżącej. Decyzja ta uniemożliwia dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów.

Pismem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zawiadomiło o wszczęciu na wniosek Prezydenta W. postępowania w sprawie zbadania zgodności z prawem decyzji z dnia [...]r., w kategoriach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Decyzją z dnia [...]r. organ ten na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 53, z późn. zm.) stwierdził nieważność decyzji z dnia [...]r. W uzasadnieniu organ przytoczył ustalenia wynikające z decyzji z dnia [...]r., z umowy przeniesienia własności z dnia [...]r., z decyzji z dnia [...] r., z decyzji z dnia [...]r. i umowy użytkowania wieczystego z dnia [...]r. oraz z decyzji z dnia [...]r. Decyzją z dnia [...]r. Wojewoda W. stwierdził nabycie przez Gminę Miejską W. działki nr [...] o powierzchni [...] m2. Kolejno organ omówił treść wniosku o stwierdzenie nieważności oraz stanowisko zajęte przez skarżącą, według którego działka o powierzchni [...]m2 z budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi stanowi jedno scalone funkcjonalnie siedlisko, zaś art. 6 powołanej ustawy umożliwiał zwrot własności działek i ich scalenie, taki też stan ujawniono w księdze wieczystej, zaś skarżąca nie powinna ponosić negatywnych skutków niewłaściwego funkcjonowania organów administracji. Powołała się ponadto na zasiedzenie. W rozważaniach organ podkreślił na wstępie wyjątkowość stwierdzenia nieważności decyzji, po kilkunastu latach od jej wydania oraz omówił pojęcie rażącego naruszenia prawa, a także stan prawny w zakresie uwłaszczenia rolnika istniejący w dacie wydania decyzji, w nawiązaniu do uchwały SN III CZP 51/78 (OSNCP 1979/3/42).

Organ podkreślił, że w myśl art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. nr 24, poz. 133 ze zm.) rolnik, odmiennie niż poprzednio, mógł z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu wyłączyć i zachować nie tylko własność budynków, ale w ogóle własność gruntu, na którym budynki zostały wzniesione. Przepis ten nie nadał nowej treści prawu odrębnej własności budynków, wyłączonych z gospodarstwa na podstawie poprzednio obowiązujących ustaw, wynikającej ponadto z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. (służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z budynków). Nie zmieniła tego także ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (zob. wyrok SN II CKU 63/97 OSNC 1997/12/208). Istotne znaczenie ma kwestia, czy dwie sąsiadujące ze sobą działki, z których jedna jest przedmiotem użytkowania wieczystego i prawo to przysługuje właścicielowi budynków i urządzono dla niej księgę wieczystą, są odrębnymi nieruchomościami gruntowymi, czy też stanowią jedną nieruchomość. Dlatego kolejno organ omówił funkcję ksiąg wieczystych i ich znaczenie dla ustalania prawa własności nieruchomości. Dalej organ wskazał, że celem art. 6 cyt. ustawy jest zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, przy czym "działka" to działka lub część większej działki, na której znajdują się budynki, wydzielona geodezyjnie (wyrok NSA z 30.11.1990 r. II SA 697/90 ONSA 1991/1/6). Określenie "działka" jest różne od pojęcia "siedlisko". Zwrotowi podlega nie całość dawnego siedliska, lecz grunt niezbędny do korzystania z budynków (wyrok NSA z 6.12.1990 r. II SA 593/90 ONSA 1991/1/8). Nie miały znaczenia wpisy w dziale I księgi wieczystej. Decyzja wydana na podstawie art. 6 nie mogła być samodzielną podstawą scalania nieruchomości. W konkluzji organ stwierdził, że badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 6 powołanej ustawy.

Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, oceniając powyższą decyzję jako krzywdzącą i wydaną na wniosek Urzędu, który wykorzystał niewiedzę skarżącej. W decyzji z dnia [...]r. wskazano prawidłową powierzchnię działki, a jedynie ją błędnie oznaczono, gdyż intencją organu było niewątpliwie przekazanie skarżącej całego siedliska. W tym czasie działka nr [...] stanowiła integralną część siedliska, na której znajdowały się drewniane budynki gospodarcze. Podział działki nr [...] nie został dokonany na potrzeby postępowania o zwrot siedliska. Jest niezrozumiałe, że nastąpiło rażące naruszenie prawa przez świadomy zwrot całego siedliska. Skarżąca opisała także tragiczną sytuację bytową rodziny.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przytoczył na wstępie ustalenia wynikające z decyzji z dnia [...] r., umowy z dnia [...]r., decyzji z dnia [...]r., decyzji z dnia [...]r. i umowy z dnia [...] r., oraz stanu księgi wieczystej KW nr [...] związanej z ujawnieniem prawa wieczystego użytkowania działki nr [...] o powierzchni [...] m2 i odrębnej własności budynku na rzecz skarżącej, z decyzji Wojewody z dnia [...]r. (komunalizacja tej działki), a kolejno z decyzji z dnia [...] r. Następnie organ omówił treść wniosku Prezydenta W. o stwierdzenie nieważności decyzji oraz pismo skarżącej dotyczące tego wniosku. Dalej organ wskazał na treść decyzji z dnia [...]r. i wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. W rozważaniach organ omówił pojęcie rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w nawiązaniu do wyroku NSA V SA 535/94 ONSA 1995/2/9. Kolejno organ omówił treść art. 6 powołanej ustawy i problem dziedziczności odrębnej własności budynków (wyrok SN II CKU 63/97 OSNC 1997/12/208). Według oceny prawnej organu, celem regulacji zawartej w art. 6 jest zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami. Nie było więc obowiązku zwrotu całego dawnego siedliska, lecz jedynie takiej powierzchni działki, która jest niezbędna do korzystania z budynków (wyrok NSA z 6.12.1990 r. II SA 593/90 ONSA 1991/1/8). Z brzmienia przepisu wynika w sposób nie mogący budzić wątpliwości, że nieodpłatne przekazanie na jego podstawie może obejmować działkę gruntu tylko o takim rozmiarze, jaki jest niezbędny do prawidłowego korzystania z budynków znajdujących się już na tej działce. Organ decyzją rozstrzyga o "przeniesieniu własności działki", musi zatem oznaczyć tę działkę w sposób umożliwiający jej identyfikację, np. przez podanie jej danych ewidencyjnych. Decyzja podająca jedynie wielkość działki nabywanej przez stronę, bez oznaczenia o jaką działkę chodzi, naruszałaby w sposób rażący art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. Taka decyzja nie określałaby przedmiotu rozstrzygnięcia, którym jest przeniesienie własności działki. Działka jest jednostką geodezyjną, oznaczająca obszar gruntu oznaczony na mapie ewidencyjnej. W tym przypadku działka oznacza działkę lub część działki, na której znajdują się budynki, wydzielonej geodezyjnie w oddzielną działkę (podobnie NSA w wyroku II SA 697/90 ONSA 1991/1/6). Od rolnika przejęto działkę siedliskową nr [...] o powierzchni [...]ha, która po odnowieniu operatu gruntów w [...]r. oznaczona została nr [...] a jej na nowo przeliczona powierzchnia wynosiła [...]ha. Po podziale utworzono działkę zabudowaną nr [...] i niezabudowaną [...] o powierzchni [...] m2 oraz wydzielono pas terenu o powierzchni [...] m2 i dołączono do drogi nr [...]. Na dzień [...]r. działka nr [...] w wieczystym użytkowaniu skarżącej obejmowała grunt rolny zabudowany [...]m2 i grunt rolny [...] m2. W dniu [...]r. zabudowana była działka nr [...] i z treści wydanej tego dnia decyzji wynikało, że tym kierował się organ gdy podkreślał, że działka ta stanowi grunt pod zabudowaniami (pod budynkami). Tymczasem zabudowania znajdowały się na części działki nr [...] ([...]m2) i zajmowały jeszcze mniejszą powierzchnię. Nie cała niezabudowana część działki nr [...] była niezbędna do korzystania z budynków. Organ przy wydawaniu decyzji pominął istniejący wówczas stan faktyczny, naruszając zasadę z art. 7 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 ustawy, gdyż przepisu tego nie można było zastosować w stosunku do całej działki nr [...]. Organ ten błędnie określił powierzchnię tej działki, która wynosiła [...] m2, nie zaś [...]m2. Oznaczenie ewidencyjne działki i jej powierzchnia powinny być zgodne ze stanem faktycznym określonym w ewidencji gruntów oraz zgodne ze stanem prawnym określonym w księdze wieczystej. Nieprawidłowe oznaczenie działki nie stanowiło błędu pisarskiego lub oczywistej omyłki podlegającej prostowaniu. Organ w ogóle nie badał, czy w odniesieniu do części działki dołączonej do drogi zachodzą podstawy do stosowania art. 6. Działka nr [...] była niezabudowana i nie była niezbędna do korzystania z budynków. Organ ten nie twierdził, że przedmiotem decyzji jest działka nr [...] i część działki nr [...]. O sposobie stosowania art. 6 decydował stan zabudowy w dacie decyzji i stan ten nie został dokładnie ustalony. Sytuacja materialna skarżącej nie miała znaczenia prawnego.

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 22 i art. 156 § 1 kt 2 k.p.a., podkreślając w szczególności, że działka nr [...]była również zabudowana. Według skarżącej, z treści decyzji zmieniającej z dnia [...]r. wynika niewątpliwie, że organ w dniu [...] r. miał zamiar przyznać skarżącej obie działki, tj. nr [...] i [...]. Skoro obie te działki stanowiły zabudowane siedlisko, to obie powinny być przekazane na własność skarżącej, chociaż jedna z nich była w wieczystym użytkowaniu, a druga tylko w dzierżawie. Zaskarżona decyzja nie została oparta na faktach i okolicznościach bezsprzecznych i jednoznacznych, dlatego naruszyła zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Przekazanie obu działek nie naruszałoby art. 6 ustawy. W uzupełnieniu skargi skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 2 Konstytucji RP w aspekcie zasady ochrony praw słusznie nabytych. Obecny stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej wynika z decyzji z dnia [...]r. i dokonanych w jej następstwie zmian w ewidencji gruntów, gdyż w [...]r. działkę oznaczono nr [...] i ustalono jej powierzchnię na [...]m2. W wyniku wizji lokalnej ustalono wówczas istnienie zabudowań również na działce nr [...]i utworzono nową działkę nr [...], która w rzeczywistości była przedmiotem decyzji z dnia [...]r. Skarżąca od kilkunastu lat jest właścicielką tej nieruchomości i opłacała od niej podatek rolny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

W kolejnym uzupełnieniu skargi skarżąca wskazała, że nieprawidłowe oznaczenie numeru działki i jej powierzchni nie naruszało rażąco art. 6 ustawy. Organ nie wskazał, na czym miało ono polegać. W uzasadnieniu decyzji przytoczył szereg orzeczeń NSA wskazujących na to, że sformułowanie art. 6 mogło budzić wątpliwości. Decyzje z [...] r. oparte były na podstawie faktycznej przyjmującej istnienie jednego funkcjonalnie siedliska o powierzchni [...]ha, również zabudowanego budynkami gospodarczymi. Przepis art. 6 nie wskazuje precyzyjnie sposobu identyfikacji działek, zaś działka siedliskowa podlegała zmianom ewidencyjnym. Skarżącą próbuje się pozbawić dorobku całego życia z powodu braku staranności organów. Wszczęcie procedury nastąpiło, gdy skarżąca podporządkowała się wskazówce urzędnika. Kolejno skarżąca dołączyła wykaz zmian gruntowych z dnia [...]r., określający jako stan dotychczasowy działkę nr [...]o powierzchni [...]ha i stan nowy według nowego pomiaru [...]m2 oraz wypis z rejestru gruntów z dnia [...]r. dotyczący działki nr [...] o powierzchni [...]m2, co wraz z decyzją SKO z dnia [...]r. stało się podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności tej działki na rzecz skarżącej. Uprzednio w księdze wieczystej figurowały działki nr [...] i [...] o powierzchni [...] ha, nieruchomość zabudowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób trafny uszeregowano elementy sprawy wymagające rozważenia i analizy przy badaniu, czy określona decyzja narusza prawo w sposób rażący, bowiem niewątpliwie należało najpierw dokładnie opisać i zrozumieć badaną decyzję oraz dokładnie rozeznać stan prawny istniejący w dacie jej wydania, a następnie odnieść uzyskany rezultat do określonej koncepcji prawnej stanu nieważności decyzji wywołanego rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu nie można było pomijać przy tym istotnych elementów stanowiska stron, zaś nieodzowne było wszechstronne rozważenie wszystkich zebranych w sprawie okoliczności. Należało przy tym nie tyle dokonywać porównania pomiędzy prawidłową koncepcją rozstrzygnięcia sprawy badaną decyzją, zakładaną teoretycznie według obecnego stanu wiedzy organu, a treścią tej decyzji, lecz dokonać wykładni i oceny tej decyzji w kontekście zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych oraz zasady pogłębiania zaufania, a ponadto konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych wywodzonej z zasady lojalności państwa wobec obywatela, istotnej dla wykładni klauzuli państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Na temat potrzeby ochrony zaufania obywateli również w procesie stosowania prawa wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny (przykładowo wyroki U 11/97 w OTK 5-6/1997, K 22/99 w OTK 7/1999, K 1/99 w OTK 2/2000), podkreślając znaczenie poszanowania trwałości decyzji ostatecznych (wyrok SK. 22/99 w OTK 4/2000), podobnie jak na temat zasady ochrony praw słusznie nabytych (wyroki K 5/99 w OTK 5/1999, K 18/99 w OTK 1/2000, K 47/01 w OTK-A 1/2002). Zaniechanie powinności odniesienia się do stanowiska stron uznawane jest za naruszenie zasady ogólnej przekonywania, wyrażonego w art. 11 k.p.a. (wyrok NSA II SA 742/84 ONSA 1984/2/67). U podłoża wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w nin. sprawie, odnaleźć można było obawę, czy wskazana decyzja nie była trwale niewykonalna (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Obrona skarżącej prowadzona w nawiązaniu do wyrażenia tej obawy znalazła wyraz w pismach kierowanych do SKO, a jej zasadnicza treść stanowiło wskazanie, że przecież w oparciu o decyzję z dnia [...]r. dokonano określonej zmiany w ewidencji gruntów, a w konsekwencji nowo utworzoną działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 wprowadzono do księgi wieczystej. Organ w obu decyzjach wzmiankował wprawdzie o stanowisku stron, to jednak pominął ich zasadnicze argumenty, w szczególności przedstawione przez skarżącą w pismach z dnia [...]r., [...]r., [...]r. i [...]r. wraz z dołączonymi do nich dokumentami. Istotą argumentacji skarżącej zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było wskazanie, że początkiem procedury stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. było pouczenie uzyskane od właściwego organu, że skarżąca powinna wszcząć taką procedurę we własnym interesie, a ponadto wskazanie, że organ wydający decyzje w [...] r. zamierzał przyznać jej na własność dawne siedlisko w całości, a jedynie nie potrafił tego w sposób niewadliwy przedstawić w wydanych rozstrzygnięciach, szczególnie w decyzji z dnia [...]r. W zaskarżonej decyzji organ uwypuklił z tego wniosku twierdzenie, że decyzją z [...]r. przekazano skarżącej działki nr [...] i nr [...], z oczywistą omyłką pomijając działkę nr [...], zaś na działce tej znajdowały się zabudowania.

W taki sam sposób scharakteryzować można pozostałe wady zaskarżonej decyzji, jako polegające na pewnych przemilczeniach w zakresie okoliczności niewygodnych dla założonej koncepcji rozstrzygnięcia, czy też próbie przeinaczenia tych okoliczności, ich naświetlenia w sposób dopasowany do przyjętych konkluzji, przy jednoczesnym nadawaniu zasadniczego znaczenia okolicznościom nieistotnym w sprawie. Z tego względu oceny organu albo nie wynikały logicznie z przeprowadzonych rozważań, albo były wątpliwe z uwagi na pominięcie istotnych aspektów sprawy wymagających rozważenia. Można było również dostrzec istotne różnice w argumentacji prawnej pomiędzy treścią decyzji z dnia [...] r. a treścią decyzji zaskarżonej, nie omówione w jej uzasadnieniu. W decyzji z dnia [...]r. organ trafnie zasygnalizował potrzebę porównawczej wykładni przepisów art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.) i art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 71, poz. 342 ze zm.), jednak następnie z niej zrezygnował. Dużo uwagi poświęcił organ kwestii, czy działki [...] i [...] stanowiły osobne nieruchomości (było to dosyć oczywiste, skoro należały do różnych właścicieli), której rozwiązaniu miały służyć rozważania o wieczystoksięgowym pojęciu nieruchomości. Organ podkreślił, że według art. 6 przeniesienie własności działki dotyczy gruntu pod budynkiem, co stanowiło dosyć dowolne odczytanie treści tego przepisu. Organ nie odniósł argumentacji skarżącej o dokonaniu w księdze wieczystej wpisu wynikającego z decyzji z [...]r. do treści wniosku o stwierdzenie nieważności, lecz powiązał ją z nie mającymi w nin. sprawie znaczenia rozważaniami na temat funkcji wpisów w działach I i II księgi wieczystej. Organ w decyzji z dnia [...]r. dopatrzył się cech decyzji scaleniowej. Dosyć nieoczekiwanie na tle wcześniejszych wywodów organ stwierdził, że decyzja ta rażąco narusza art. 6 ustawy, nie rozwijając tego zagadnienia prawnego. W decyzji zaskarżonej organ poświęcił sporo miejsca rozważaniom na temat dziedziczności (lub jej braku) budynków wyłączonych z przekazania, co w stanie faktycznym sprawy było zbędne. Organ podkreślił następnie, że celem regulacji zawartej w art. 6 było zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu związanej z tymi budynkami, co było poglądem mogącym budzić wątpliwości, o czym dalej. Kolejno organ wyraził bardziej jeszcze kontrowersyjną ocenę, że decyzja wydana na podstawie art. 6 powinna oznaczać działkę w znaczeniu geodezyjnym, zaś samo jedynie oznaczenie jej wielkości byłoby bez znaczenia. Kolejno organ przystąpił do wykładni decyzji z dnia [...]r. i przyjął, że przeniesienie własności w intencji organu, który ją wydał, miało dotyczyć działki nr [...] o powierzchni [...] m2 jako działki zabudowanej i objętej użytkowaniem wieczystym skarżącej. Była to wykładnia sprzeczna z treścią tej decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji organ ten ustalił, że zgodnie z pkt. 2 decyzji z dnia [...]r. "zostały wyłączone spod przejęcia i pozostawione jako odrębny od gruntu przedmiot własności zabudowania mieszkalne i gospodarcze położone na działce nr [...]". Dalej tam pisze "W. P. wykupiła od Skarbu Państwa działkę nr [...]... tj. grunt pod własnymi zabudowaniami", a następnie "wystąpiła ... z wnioskiem o zmianę prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] (pod zabudowaniami) na prawo własności tejże działki". Na końcu organ ten wyraził ocenę, że art. 6 ustawy zezwala na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (pod budynkami) na prawo własności. Przytoczone w zaskarżonej decyzji cytaty z uzasadnienia badanej decyzji należało odnieść nie do znanego obecnie stanu działki nr [...], lecz do wyrażonego w decyzji z [...]r. przeświadczenia organu, że przekazana Skarbowi Państwa działka siedliskowa nosiła numer [...] i miała powierzchnię [...]ha. Jest oczywiste, że organ ten przenosił na skarżącą własność całej dawnej działki siedliskowej, a jedynie błędnie ją oznaczył. Organ w ogóle nie brał pod uwagę rzeczywistego istnienia w ewidencji działki nr [...], ale innej o powierzchni [...] m2, gdyż dla niego w ewidencji figurowała działka nr [...] o powierzchni [...]ha. Nie można dokonywać obecnie oceny decyzję z dnia [...]r. w oparciu o bezpodstawne założenie, że organ ją wydający wiedział o rzeczywistym obszarze działki nr [...], będącej częścią dawnego siedliska. Niewątpliwie naganne było postępowanie tego organu po stwierdzeniu własnej omyłki w oznaczeniu działki podlegającej przewłaszczeniu, polegające na próbie jej naprawienia przy wykorzystaniu art. 155 k.p.a., jednak wydanie decyzji z dnia [...]r. w oczywisty sposób dowodzi, że według organu przekazaniu skarżącej na własność podlegało dawne siedlisko. Dopiero na tle prawdziwego, a nie przeinaczonego sensu decyzji z dnia [...]r. można oceniać, czy wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W zaskarżonej decyzji tymczasem twierdzi się, że organ nie wiedząc o istnieniu działek nr [...] i nr [...], powinien na temat tych działek wypowiedzieć się w badanej decyzji, gdyby miał zamiar przenieść teren dawnego siedliska w ich obrębie na własność skarżącej.

W ocenie Sądu organ wydający decyzje z [...] r. nie wiedział, że dawne siedlisko obejmuje w tej dacie działki nr [...], nr [...] i część działki nr [...], gdyż wiedział, że to siedlisko obejmowało i obejmuje działkę nr [...] (w rzeczywistości był to nr [...], a następnie nr [...]) i jedynie dlatego nie pisał o działkach nr [...] i nr [...]. Z faktu, że o nich nie wspomniał wcale nie wynika niczym innym nie poparte i sprzeczne z wszelkimi innymi okolicznościami sprawy przeświadczenie, wyrażone w zaskarżonej decyzji, jako organ uwłaszczeniowy przeniósł na skarżącą działkę o powierzchni [...] m2 (a i tak zbyt dużą). Sąd dokona oceny decyzji z dnia [...]r. w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w oparciu o jej rzeczywiste znaczenie i treść w dacie jej wydania. Decyzja ta była oczywiście błędna, bowiem powierzchnia dawnego siedliska po korekcie pomiaru wynosiła [...].ha. Samo istnienie tej korekty lub potrzeba jej dokonania wcale nie stała na przeszkodzie, jak już ustalono, wprowadzeniu stanu władania wynikającego z decyzji do ewidencji gruntów i księgi wieczystej dla nieruchomości obejmującej dawne siedlisko, gdzie działkę wpisano w prawidłowej wielkości [...] m2. W ewidencji skorygowano ponadto błędny zapis numeru tej działki, nadając jej numer [...] w miejsce nr [...]. Niewątpliwie miał rację organ, że pomyłka dotycząca numeru działki nie była oczywista w rozumieniu art. 113 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym byłaby zapewne skorygowana na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzją merytoryczną, gdyby organ odwoławczy przychylił się do istoty rozstrzygnięcia (o istnieniu podstawy do przeniesienia własności dawnego siedliska w całości). Można tutaj wzmiankować, o czym była już mowa, że ten sam organ (Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.) w decyzji z dnia [...]r. nie dopatrzył się w podobnej decyzji wady kwalifikowanej z uwagi na istotę rozstrzygnięcia, lecz jedynie z uwagi na brak zgody strony. Należy w końcu przypomnieć brzmienie art. 6 powołanej wielokrotnie ustawy oraz wypowiedzi orzecznicze na tle tego przepisu (w ich wersji przedstawionej w sposób obiektywny), w powiązaniu z przepisami ustawowymi mogącymi mieć znaczenie dla jego wykładni. Zgodnie z art. 6 powołanej ustawy "Właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka" – od dnia [...]r. rejonowy organ rządowej administracji ogólnej zgodnie z ustawa z dnia 17 maja 1990r. (Dz. U. Nr 34, poz. 198). Zwraca uwagę, że wzmianka o zakresie niezbędnym do korzystania została w tym przepisie związana z treścią służebności, nie zaś z wielkością działki przenoszonej na własność. Poza tym można z dalszej analizy wyeliminować kwestię służebności, gdyż w nin. sprawie nie rozstrzygano o niej. Pozostawało do bliższej analizy pojęcie "działki, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego" czy też "działki, na której budynki zostały wzniesione". Od razu nasuwa się wstępny wniosek, że ustawa odnosi się do działki, którą rolnik przekazał, czyli wystarczy ustalić cechy działki z budynkami oznaczonej w decyzji o przejęciu, aby ustalić działkę podlegającą przewłaszczeniu. Zgodnie jednak z dalszą częścią przepisu, organ ma orzec o wielkości działki, co nasuwa myśl, że działka przewłaszczana nie musi być tożsama z działką przejętą. Identyczne sformułowanie posiadał art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. stanowiąc, że "Z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu rolnik może wyłączyć i zachować własność działki gruntu, na której wzniesione są budynki". Dla określenia takiej działki mogła być pomocna praktyka organów na tle art. 59 ust. 3 tej ustawy. Z kolei według art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. "Osobie, której przysługuje prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich ... przyznaje się nieodpłatnie własność działki, obejmującej budynki, w których znajdują się ten lokal i te pomieszczenia, o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków". Przepis ten w sposób wyraźny nakazuje rozważenie, jaką część działki "obejmują budynki" i jaka część działki jest niezbędna do korzystania z nich, zatem nie wyklucza, a wręcz zaleca, aby przewłaszczona działka nie obejmowała całej działki przejętej uprzednio przez Państwo. Ograniczenia takiego nie zawiera analizowany przepis art. 6 ustawy z dnia 24.02.1989 r. Brzmienie powołanych przepisów uzasadnia wstępny wniosek, że o ile organ był związany co do samego rozstrzygnięcia o przeniesieniu własności działki, to przy określaniu jej wielkości na tle art. 6 ustawy korzystał z pewnego stopnia uznaniowości, tym większego, że nie był ograniczony do ustalania powierzchni działki niezbędnej do korzystania z budynków. Powyższe wstępne wnioski należy skonfrontować z wypowiedziami w orzecznictwie sądowym. Za utrwalony można uznać pogląd, że celem ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. było uporządkowanie stosunków własnościowych przez zrównanie sytuacji prawnej rolników przekazujących gospodarstwa rolne Państwu przed dniem 1 stycznia 1983 r. i po tej dacie (patrz uzasadnienie uchwały SN III CZP 37/02 OSNC 2003/7-8/96). Uległo wyjaśnieniu, że stosowanie art. 6 odnosiło się zarówno do działek stanowiących własność Skarbu Państwa, jak i gminy (uchwała NSA OPK 24/00 ONSA 2001/3/106). Nie budzi wątpliwości teza, że powierzchnia działki gruntu podlegającej zwrotowi na podstawie art. 6 nie musi być równa powierzchni działki siedliskowej, zaś o wielkości tej działki rozstrzyga organ w oparciu o całokształt materiału oraz uwzględniając interes społeczny i słuszne interesy stron, mieszczące się w granicach prawa (wyrok NSA z 20.02.1990 r. SA/Lu 941/89).

Istotne dla nin. sprawy tezy prawne, które Sąd również podziela, wypowiedział NSA w wyroku SA/Gd 1180/91 ONSA 1994/1/3, o braku potrzeby wydawania w odrębnym postępowaniu administracyjnym innej niż decyzja z art. 6 decyzji o podziale nieruchomości, gdyż decyzja wydana na podstawie art. 6 określająca wielkość działki, samodzielnie dokonuje podziału nieruchomości, z której następuje wydzielenie takiej działki. Nietrafny był więc pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, jakoby podstawowe znaczenie dla prawidłowego sformułowania decyzji uwłaszczającej było oznaczenie w jej rozstrzygnięciu numeru geodezyjnego działki. Ustawa wymaga bowiem rozstrzygnięcia o wielkości działki, w znaczeniu określonej powierzchni gruntu. W razie wątpliwości odnośnie treści rozstrzygnięcia decyduje zatem oznaczenie tej wielkości, nie zaś numeru działki. Obszar gruntu podlegający przewłaszczeniu na rzecz właściciela budynków nie musi stanowić działki w znaczeniu ewidencyjnym, geodezyjnie wyodrębnionej. W nin. sprawie takie wyodrębnienie działki nr [...] nastąpiło w oparciu o badaną decyzję, zaś brak takiego precyzyjnego oznaczenia w samej decyzji nie stanowił jej rażącej wady prawnej.

Szczegółowe tezy prawne konkretnych wyroków należy odnosić do przedstawionych w nich stanów faktycznych i nie popełniać błędu ich pochopnego uogólniania. Teza wyroku NSA II SA 593/90 ONSA 1999/1/8 podkreśla brak po stronie organu obowiązku przeniesienie własności dawnego siedliska. Jest to teza bezwzględnie słuszna. W sprawie, na tle której wypowiedziano tezę, Sąd uchylił decyzję odmawiającą rolnikom zwrócenia całego dawnego siedliska. Sąd wskazał, że siedlisko może być "bardzo obszerne", skoro dawniej służyło całemu gospodarstwu rolnemu, a obecnie obszar gruntu związany z samymi budynkami, może być mniejszy. Sąd zalecił organom, aby przy stosowaniu art. 6 omawianej ustawy miały na celu przede wszystkim uzasadniony interes właścicieli budynków usytuowanych na byłym siedlisku, nie zaś ochronę interesu osób sąsiadujących z tą działką. Trudno byłoby w oparciu o tezy tego wyroku formułować kategoryczną ocenę, że zwrócenie rolnikom całego dawnego siedliska stanowi naruszenie art. 6 w stopniu rażącym. W kolejnym wyroku NSA II SA 697/90 ONSA 1991/1/6 znalazł potwierdzenie pogląd prawny, którego chyba nikt nie kwestionuje, o dopuszczalności dokonania podziału dawnego siedliska i przeniesienia na rzecz rolników własności jedynie jego części zajętej przez budynki. W uzasadnieniu tego wyroku Sądu nie wykluczył przeniesienia, w konkretnych okolicznościach danej sprawy, własność całego dawego siedliska. Sąd mocno podkreślił, że rolnik, który przekazał gospodarstwo po dniu 1 stycznia 1983 r. miał prawo pozostawić sobie własność działki siedliskowej wraz z zabudowaniami, zaś rolnik, który przekazywał gospodarstwo przed tym dniem miał pozostawić sobie wyłącznie własność budynków, nie mógł pozostawić sobie własności działki, na której te budynki zostały wzniesione, natomiast obecnie ustawodawca w art. 6 zrównuje w prawach byłych rolników i przepis ten powinien być interpretowany z uwzględnieniem intencji ustawodawcy zrównania w uprawnieniach wszystkich rolników, którzy przekazali swoje gospodarstwa Państwu. Jak widać, w oparciu o tezy tego wyroku skarżąca miałaby szansę uzyskania decyzji zwracającej jej w całości dawne siedlisko również w postępowaniu zwyczajnym, nawet gdyby organy znały wszystkie obecne uwarunkowania prawidłowego rozstrzygnięcia. Trudno byłoby natomiast uznać za trafne posługiwanie się przez organ tymi tezami dla wykazania poglądu o rażącym naruszeniu prawa taką decyzją. Również kolejny pogląd prawny organu jest nie do pogodzenia z zasługującą na akceptację tezą prawną sądu administracyjnego. Mianowicie w wyroku NSA II SA 194/91 OSP 1992/3/63 powiedziano, że nie ma podstaw do zawężającej wykładni przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., ograniczającej jego zastosowanie tylko do właścicieli takich budynków, które fizycznie istnieją w dniu wejścia w życie tego przepisu, czy też w dniu wystąpienia z wnioskiem o przeniesienie własności działki lub w dniu orzekania. W uzasadnieniu tego wyroku sąd również podkreślił, że celem art. 6 było usunięcie dyskryminacji rolników, którzy przekazali gospodarstwa przed 1 stycznia 1983 r. w stosunku do tych, którzy je przekazali po tym dniu, zaś ustawodawca nie użył sformułowania "działka gruntu, na której budynki się znajdują", lecz "na której zostały wzniesione". Sąd stale zatem podkreśla, że skoro rolnicy po dniu 1.01.1983 r. mogli zachować własność siedliska, to w zasadzie nie ma przeszkód, aby rolnikom będącym właścicielami jedynie budynków zwrócić własność terenu, który mogliby zatrzymać, gdyby im na to pozwalała ustawa, a jedynie wielkość tego terenu należy dostosować do jego obecnej funkcji. Można przypomnieć, że w nin. sprawie rolnik przekazał działkę siedliskową (nr [...]) oraz nie sąsiadujące z nią pozostałe grunty i w tym znaczeniu cała działka przyporządkowana była usytuowanym na niej budynkom, nie była zaś bezpośrednio związana z tymi gruntami. Jak wynika z dokonanego przeglądu tez prawnych sądu administracyjnego, cała konstrukcja prawna zaskarżonej decyzji, wszelkie wyrażone w niej konkretne poglądy prawne, pozostaje w sprzeczności w zaprezentowaną powyżej trafną wykładnią art. 6 cyt. ustawy. O ile w omówionym orzecznictwie można było odnaleźć poszlaki przemawiające za nietrafnością istoty rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...]r., to z całą pewnością nie uzasadniało ono tezy o rażącym naruszeniu nią przepisu art. 6. Znaczenie "wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa" bywa jak wiadomo rozmaicie naświetlane w nauce prawa i orzecznictwie sądowym. Nie ma tutaj miejsca na całościowy wykład z tej dziedziny (patrz Komentarze do KPA, J. Borkowski 6. wydanie s. 730, M. Jaśkowska wyd. II s. 961-968, A. Matan tom II s. 381-382, R. Kędziora s. 420-421, z licznego orzecznictwa powołać można przykładowo wyrok NSA V SA 86/92 ONSA 1993/1/23 lub wyrok SN III ARN 71/94 OSNP 1995/13/156, ostatnio E. Śladkowska "Wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym" ST 2006/11 s. 59-73 wraz z powołaną tam literaturą prawniczą i orzecznictwem sądowym). Z przeprowadzonej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy rozstrzygniętej badaną decyzją z [...]r. wynikało niewątpliwie, że organ mógł wydać co do zasady rozstrzygnięcie oparte na ocenie o dopuszczalności zwrócenia skarżącej całego dawnego siedliska, zaś szczegółowe wady redakcyjne tego rozstrzygnięcia, nie prowadzące do jego niewykonalności, nie oznaczały jego wydania z rażącym naruszeniem prawa (w świetle wszelkich występujących koncepcji tego rodzaju nieważności). Nie zachodziła bowiem bezsporna sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji a ustawą, dlatego w szczególności, że nie była wykluczona wykładnia art. 6 ustawy dopuszczająca zwrot całości dawnego siedliska w okolicznościach danej sprawy. Wbrew ocenom organu nie ma dowodu na rażące naruszenie badaną decyzją zasady z art. 7 k.p.a. przez to jedynie, że mylnie oznaczała numer działki, gdy nie było wątpliwości, o której konkretnej działce rozstrzyga, przez określenie jej wielkości (według danych z ewidencji gruntów sprzed korekty), położenia i podmiotu nią władającego. Rozstrzygnięcie nie naruszało sfery prawnej jakiejkolwiek osoby trzeciej. Mogło mieć w końcu znaczenie, chociaż dalsze, że jak słusznie podkreślała skarżąca, cała procedura uruchomiona została na jej wniosek, po błędnym pouczeniu właściwego organu. W konsekwencji nastąpiło istotne naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, związane z błędną oceną stopnia naruszenia art. 6 powołanej ustawy, przy jednoczesnej błędnej wykładni tej podstawy materialnoprawnej decyzji, czego rezultatem było nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. zaskarżoną decyzją. Z powyższych względów i zgodnie z art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 152 i art. 200 p.s.a., orzeczono jak na wstępie.