Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2322/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.),, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2006 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2005 r. nr [...]w przedmiocie przekazania według właściwości I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji; II. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

K. S. pismem z dnia 29 sierpnia 2005r. zwrócił się do Burmistrza Miasta G. o "zajęcie stanowiska w sprawie i określenie w czasie podjęcia działań w temacie naprawy niby uregulowanej rzeki W. poniżej mostu w L. Podał, iż posesja jego graniczy z korytem rzeki. W wyniku błędów popełnionych przy regulacji rzeki, woda koło jego posesji podniosła się z 1 metra do 2,5 m. Nastąpiło podmycie skarpy po stronie, której znajduje się jego posesja, brzeg osiada i znajdujący się tam budynek gospodarczy pęka. Wniósł więc o wydanie decyzji o "naprawie wyrządzonych szkód, poprzez wzmocnienie i naprawę brzegu rzeki W. wzdłuż jego posesji". Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005r. Burmistrz Miasta G., - na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) - przekazał według właściwości podanie K. S. Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. W uzasadnieniu powołał się na art. 11 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. prawo wodne (Dz.U. nr 115, poz. 1229, ze zm.), zgodnie z którym prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonuje Marszałek Województwa. Marszałek Województwa zadanie to powierzył Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych, dlatego wniesione przez K. S. pismo przesłał wymienionemu organowi celem załatwienia.

K. S. na powyższe postanowienie wniósł zażalenie, w którym powtórzył argumenty przedstawione w piśmie z dnia 29 sierpnia 2005r. Nadto, zwrócił się o ustalenie osób odpowiedzialnych za przeprowadzenie "byle jak prac" przy regulacji rzeki W. na odcinku mostu w L. Stwierdził też, iż podczas prac regulacyjnych często widział pracowników Urzędu Miasta oraz Inspektoratu Urządzeń Wodnych w G. Natomiast zrzucanie odpowiedzialności na Marszałka Województwa oraz Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. uważa za działania osłonowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu zażalenia, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2005r. - na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r., nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 123, art. 124 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przepis ten chroni stronę przed nieznajomością prawa. Właściwość określonego organu administracji publicznej musi wynikać z przepisów prawa o charakterze ustrojowym, proceduralnym lub też materialnym. Według art. 11 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. nr 115, poz. 1229 ze zm.) marszałek województwa wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa - w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, oraz w stosunku do pozostałych wód niewymienionych w pkt 1-3 ustępu 1. Zaś z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.U. nr 16, poz.149) wynika, że rzeka W., wymieniona w załączniku nr 3 do rozporządzenia, została zaliczona do wód śródlądowych w stosunku, do której wykonywanie uprawnień Skarbu Państwa powierzone zostało Marszałkowi Województwa M. Uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa M. z dnia [...] marca 1999r. została utworzona wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna pod nazwą Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W., która wykonuje zadania z zakresu modernizacji terenów wiejskich, ochrony środowiska i gospodarki wodnej.

Ostatecznie organ stwierdził, iż skoro kwestie podniesione przez stronę w piśmie z dnia 29 sierpnia 2005r. dotyczą regulacji rzeki W., zatem wchodzą w zakres zadań, którymi zajmuje się Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych z siedzibą w W., a to oznacza że postanowienie o przekazaniu podania jest prawidłowe.

K. S. w skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2005r. - oprócz powtórzenia argumentów podnoszonych w podaniu, zażaleniu - podniósł, iż Burmistrz Miasta G. nie realizuje decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2000r. wydanej przez Starostwo Powiatowe w G., którą udzielono Miastu G. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie rzeki W.. Zwrócił się o naprawienie szkód, które wzięły się z niewłaściwej regulacji rzeki, jak również zadośćuczynienia finansowego za poniesione straty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi, powtarzając stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo zauważyło, że dopiero na etapie skargi do Sądu Administracyjnego skarżący rozszerzył przedmiot swoich "żądań, zarzutów oraz roszczeń", które skierował wobec Burmistrza Miasta G. Dołączył także dokumenty, z których wynika że chodzi mu o naprawienie szkód związanych - w jego ocenie - z realizacją decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] maja 2000r. udzielającej Miastu G. pozwolenia wodnoprawnego. Przedstawił także pismo administratora rzeki W., tj. Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. z dnia 30 września 2005r., stanowiące odpowiedź na jego pismo z dnia 29 sierpnia 2005r. (przekazane tej jednostce przez Burmistrza Miasta G.), a z którego wynika że to Miasto G. zobowiązane jest do wykonywania na swój koszt robót umocnieniowych brzegu rzeki W. przy posesji skarżącego.

Podsumowując organ stwierdził, iż zaskarżone postanowienie jest zasadne i nie stoi na przeszkodzie w dochodzeniu przez skarżącego roszczeń od Burmistrza Miasta G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - związanym zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. Uznał, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2005r., jak utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2005r., naruszają prawo.

Artykuł 19 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli właściwości do rozstrzygania danej sprawy administracyjnej. Oznacza to, iż po otrzymaniu podania organ obowiązany jest zbadać zarówno swoją właściwość rzeczową, miejscową, jak i instancyjną.

Bezspornym jest, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zastosowało się do wymienionego obowiązku, niemniej jednak – w ocenie Sądu - nie uczyniło tego z należytą starannością. Naruszyło tym samym zasadę zaufania obywateli do organów Państwa unormowaną w art. 8 K.p.a., jak również zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 K.p.a. i obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom z art. 9 K.p.a.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta G. o zajęcie stanowiska w sprawie naprawy "niby" uregulowanej rzeki W., naprawienie szkód jakie powstały wzdłuż jego posesji na skutek przeprowadzonej regulacji, jak również ustalenie osób odpowiedzialnych za przeprowadzenie prac związanych z regulacją rzeki. Burmistrz Miasta G. uznał się niewłaściwym do rozpoznania podania strony i na zasadzie art. 65 § 1 K.p.a. postanowił go przekazać według właściwości Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w W., któremu na mocy stosownej uchwały powierzono wykonywanie zadań z zakresu modernizacji terenów wiejskich, ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Uzasadniając zajęte stanowisko powołał się na art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. nr 115, poz. 1229 ze zm.).

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie podjęte przez organy jest przedwczesne, albowiem – jeżeli organ rozpoznający podanie skarżącego miał wątpliwości co do rzeczywistej woli wnioskodawcy, a taki wniosek należało wywieść z całokształtu materiału dowodowego sprawy – to winien jego wydanie poprzedzić ustaleniem przedmiotu sprawy (zakresu żądania), od którego zależy właściwość organu do rozpoznania sprawy. Obowiązkiem organu, do którego podanie zostało skierowane, a następnie organu odwoławczego (który zobowiązany był do ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności unormowaną w art. 15 K.p.a.), było wyjaśnienie rzeczywistej treści żądania strony, pamiętając że jego sprecyzowanie należy wyłącznie do wnioskodawcy. W tej sytuacji należało zwrócić się do skarżącego - w trybie art. 64 § 2 K.p.a. – do sprecyzowania i jednoznacznego przedstawienia treści żądania. Dopiero w oparciu o poczynione ustalenia winny zostać podjęte czynności zmierzające do określenia organu właściwego do rozpoznania wniosku i wydania postanowienia o przekazaniu podania do rozpoznania według właściwości. Mówiąc o "czynnościach zmierzających do określenia właściwego organu do załatwienia sprawy" Sąd ma na względzie analizę przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001r. prawa wodnego, jak również treści pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Miastu G. decyzją Starosty Powiatu G. z dnia [...] maja 2000r.

Organ nie może się tłumaczyć - co czyni na etapie odpowiedzi na skargę - że skarżący rozszerzył przedmiot swojego żądania w skardze, poprzez kierowanie zarzutów do Burmistrza Miasta G. w związku z obowiązującym pozwoleniem wodnoprawnym, chociażby z tego względu, że do tego organu, któremu udzielono pozwolenia, skierował swoje podanie i już z jego treści można było wywnioskować, że chodzi mu o naprawienie szkód związanych z realizacją przedmiotowego pozwolenia. Twierdzenie organu, iż nic "nie stoi na przeszkodzie w dochodzeniu przez skarżącego roszczeń od Burmistrza Miasta G.", jest bezwątpienia twierdzeniem godzącym w zasady ogólne postępowania administracyjnego. Oczywistym jest fakt, iż skarżący może dochodzić roszczeń od innych organów, ale skoro zwrócił się już raz do danego organu, winno mu się udzielić niezbędnych, wyczerpujących wyjaśnień i wskazówek, aby doprowadzić do zaspokojenia w pełni jego interesu, a nie narażać go na poniesienie szkody z powodu nieznajomości prawa.

Mając na względzie powyższe należało przyjąć, że zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 65 K.p.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze - stosując się do powyższych wskazań - winno ustalić organ właściwy do rozpoznania omawianego wniosku skarżącego i podjęte rozstrzygnięcie uzasadnić zgodnie z wymogami art. 124 w zw. z art. 107 § 3 K.pa.

Odnoście prośby skarżącego skierowanej do Sądu o "naprawę szkód, które wzięły się z niewłaściwej regulacji koryta rzeki i zadośćuczynienia finansowego za poniesione straty", należy zauważyć iż sąd administracyjny nie ma takich możliwości, jak również nie może wykonania tych czynność nakazać organowi. Zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej, obejmująca orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne, czynności z zakresu administracji publicznej oraz bezczynność organów w wymienionym zakresie. Sąd - rozpoznając skargę strony - dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem legalności, to jest zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym i w zależności od wyniku kontroli skargę oddala - na podstawie art. 151 P.p.s.a. (jeżeli uzna, że zaskarżony akt nie narusza prawa) lub uchyla zaskarżony akt, stwierdza nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa zaskarżonego aktu - na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. (jeżeli uzna, iż zaskarżony akt narusza prawo).

W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. - uchylono zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, uznając że naruszają przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec braku wniosku skarżącego o przyznanie poniesionych w sprawie kosztów postępowania nie orzeczono o ich zwrocie.