Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 97/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 3 i 5, art. 2 ust. 2, art. 6 oraz art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1947
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych t.j.
article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2021 r. sprawy ze skargi W. C. na bezczynność Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Gminę Wyznaniową Żydowską w Ł. do rozpoznania wniosku skarżącego z 29 lipca 2020 roku; 2. stwierdza, że w zakresie wskazanym w punkcie 1 wyroku bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w Ł. na rzecz skarżącego W. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B.A.


UZASADNIENIE

II SAB/Łd 97/20

Uzasadnienie

W. C. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Gminy A w Ł. w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z 29 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że 29 lipca 2020 r. W.C., podpisując się jako Przewodniczący [...] Komisji Śledczej, skierował do Gminy A w Ł. (na adres poczty elektronicznej: [...]@[...].com) wniosek na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej], w związku z prowadzoną kontrolą dotyczącą sposobu zabezpieczenia oraz konserwacji cmentarzy żydowskich i miejsc pochówku osób narodowości żydowskiej prosząc o udzielenie informacji dotyczącej:

1. cmentarzy, miejsc pochówku oraz miejsc martyrologii narodu żydowskiego usytuowanych na obszarze działania Gminy;

2. wysokości środków finansowych przeznaczonych przez Gminę na cele związane z cmentarzami żydowskimi, miejscami pochówku lub miejscami martyrologii narodu żydowskiego w latach 2000-2020 wraz ze wskazaniem kwot, realizowanego zadania, podmiotu realizującego oraz lokalizacji miejsc objętych taką opieką oraz źródła finansowania ze szczególnym, uwzględnieniem środków publicznych w tym przekazanych przez samorządy, instytucje państwowe, organizacje pozarządowe oraz darowizny od osób fizycznych zarówno polskich jak i zagranicznych.

We wniosku strona wskazała, że prosi przekazanie odpowiedzi w ustawowym terminie na adres Komisji zamieszczony w stopce pisma bądź emailem na adres Przewodniczącego Komisji: [...]@ poczta.onet.pl.

Następnie, pismem z 20 października 2020 r. W.C. wniósł do tut. Sądu wspomnianą na wstępie skargę, zarzucając organowi naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Gmina A w Ł. dopuściła się bezczynności postępowania i bezczynność ta ma charakter rażący; orzeczenie, że Gmina A w Ł. zobowiązana jest do udzielenia informacji publicznej w zakresie w jakim gospodaruje lub zarządza majątkiem pochodzącym ze źródeł publicznych bądź administruje przedmiotem użyteczności publicznej jakim jest m.in. cmentarz; zobowiązanie Gminy A w Ł. do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z 29 lipca 2020 r.; zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw; a ponadto zasądzenie grzywny oraz sumy pieniężnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że pismem z 29 lipca 2020 r., przekazanym w formie mailowej, zwrócił się do wszystkich gmin wyznaniowych żydowskich w Polsce, w tym do Gminy A w Ł. z wnioskiem o udzielenie w trybie dostępu do informacji publicznej informacji dotyczących cmentarzy, miejsc pochówku oraz miejsc martyrologii narodu żydowskiego usytuowanych na obszarze działania Gmin oraz wysokości środków finansowych przeznaczonych przez Gminę na utrzymanie i opiekę nad takimi miejscami ze szczególnym uwzględnieniem środków publicznych pozyskiwanych przez [...] w Ł. z różnych źródeł. Skarżący wskazał, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał odpowiedzi na to wezwanie.

Skarżący stanął na stanowisku, że na potrzeby prawa administracyjnego należy stwierdzić, że majątkiem publicznym jest majątek, który niezależnie od podmiotu będącego właścicielem, zostaje w sposób prawny przeznaczony do użytku publicznego, w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania (również odpłatnego), regulowanego także lub wyłącznie prawem administracyjnym.

Ponadto skarżący podniósł, iż teren cmentarza jest przedmiotem użyteczności publicznej o szczególnym charakterze: jego funkcją jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w zakresie stworzenia godnego miejsca dla pochówku osób zmarłych, umożliwiającego wykonywanie w ciszy, spokoju i odpowiednim otoczeniu zewnętrznym kultu ich pamięci, zgodnie z obyczajem, tradycją i wyznawaną religią, oraz spełnianie obrzędów religijnych.

Opierając się na judykaturze skarżący zaakcentował, że użyty w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 Konstytucji RP terminu "zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią, się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Tak więc warunkiem powstania po stronie niepaństwowego podmiotu obowiązku udzielenia informacji jest realizacja na podstawie statutu lub ustawy zadania, o których mówi art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący również podniósł, że Gmina A w Ł. jest osobą prawną posiadającą osobowość prawną, którą uzyskała na mocy ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz.U. 2014 r., poz. 1798). Gmina A w Ł. jest właścicielem co najmniej ośmiu cmentarzy żydowskich wpisanych do właściwych rejestrów zabytków:

1. w Ł. przy ul. B - C ustanowiony rozporządzeniem Prezydenta RP z 16 lutego 2015 r. (Dz.U. 2015, poz. 315),

2. w P. - A/363 z 18.12.1995 r.,

3. w Z.- A/101 z 27.12.2010 r.,

4. w T.- A/410 z 27.12.1989 r.,

5. [...] Cmentarz w S. - A/874 A z 20.03.1992 r.,

6. [...] Cmentarz w S. - A/873 A z 20.03.1992 r.,

7. w R. - A/409 z 27.12. 1989 r.,

8. w P. - A/408 z 27.12.1989 r.,

oraz innych cmentarzy i nieruchomości przejętych na mocy decyzji Komisji Regulacyjnej ds. gmin żydowskich a więc przekazanych przez organy władzy publicznej i pochodzących z majątku tych podmiotów.

Ponadto, skarżący wskazał, że jak wynika z informacji uzyskanych z Urzędu Miasta Ł.w latach 2013-2019 z budżetu miasta przekazano co najmniej 85.975,00 zł tytułem dofinansowania do prac konserwatorskich na terenie cmentarza żydowskiego w Ł. W ocenie strony bez wątpienia mamy tu do czynienia z zadysponowaniem majątkiem publicznym, co wypełnia dyspozycję art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Według skarżącego w niniejszej sprawie żądanie zasądzenia grzywny od Gminy A w Ł. jest w związku z przedstawionym powyżej stanem w pełni uzasadnione. Natomiast uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej wskazał, że część informacji, o jakie wnioskował i które są w posiadaniu Gminy A w Ł. uzyskał od organów władzy publicznej, biorąc jednak pod uwagę podział terytorialny Polski jakiego dokonały między sobą gminy żydowskie i ilość podmiotów posiadających te informacje niezbędne jest zwrócenie się do ponad 250 podmiotów, w tym 229 urzędów gmin i powiatów. Wymaga to wielokrotnie większego nakładu pracy, środków i czasu i nie gwarantuje uzyskania pełnej informacji prezentującej faktyczną sytuację cmentarzy żydowskich usytuowanych na terenie działania Gminy A w Ł. W powyższym świetle skarżący uważa za uzasadnione, by Gmina A w Ł. pokryła związane z tym koszty.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Zarządu Gminy A w Ł. wyjaśnił, że skarżącemu nie odmówiono udzielenia informacji, w zakresie o jaki pytał: "W.C. zwrócił się do mnie z pytaniami dot. cmentarzy żydowskich i umówiłem się z nim tak szybko, jak to było możliwe w warunkach pandemii, w celu przekazania mu informacji. W dniu najprawdopodobniej 20.08.2020 r. spotkaliśmy się w obecności Wiceprzewodniczącego G[...] w Ł. T. R., i udzieliłem mu wyczerpujących informacji, odpowiadając na wszystkie pytania. Po tym spotkaniu, nie zgłaszał nigdy już żadnych uwag, zastrzeżeń czy żądań dodatkowych informacji. (...) W świetle powyższych wyjaśnień, wnosimy o odrzucenie tej skargi w całości jako bezprzedmiotowej, a więc nie zasługującej na rozpatrzenie, z powodu nie zaistnienia okoliczności, na które powołuje się W. C., tzn. odmowy udzielenia informacji lub bezczynności lub przewlekłości".

Dodatkowo wyjaśniono, że W.C. jest członkiem Gminy A w Ł. od ponad 15 lat i zarazem jest nadal członkiem Komisji Rewizyjnej Związku Gmin Wyznaniowych Żydowskich w RP. Jako członek gminy żydowskiej, działającej na podstawie Prawa Wyznaniowej Wspólnoty Żydowskiej w RP z 15 stycznia 2006 r. wydanego na podstawie ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP, W.C. ma prawo do uzyskania informacji dotyczących zakresu działania gminy żydowskiej i to prawo jest honorowane.

Organ ponadto wskazał na wątpliwości co do statusu prawnego oraz istnienia Żydowskiej Komisji Śledczej oraz wyjaśnił, że w prawie wewnętrznym gminy wyznaniowej jest przewidziana ścieżka postępowania w relacjach członków gmin z władzami. Członek gminy ma prawo do zwrócenia się do Komisji Rewizyjnej Gminy, a także w trybie odwoławczym do Komisji Rewizyjnej Związku Gmin Wyznaniowych Żydowskich w RP, w społeczności funkcjonują również niezależne, wybrane przez Walne Zebrania sądy polubowne gmin i związkowy, które rozstrzygają wszelkie spory pomiędzy członkami gmin i członkami a władzami gmin. W.C. nie zwrócił się do żadnych z ww. organów z wnioskiem o rozpatrzenie czy rozwiązanie jego problemu, dotyczącego informacji do Zarządu Gminy A w Ł. Nie mniej jednak Zarząd Gminy A w Ł. jest gotów ponownie udzielić wyjaśnień naszemu członkowi W.C., w kwestiach dotyczących cmentarzy żydowskich, zwłaszcza że informacja dotycząca wyznaniowych cmentarzy żydowskich jest de facto informacją publiczną w rozumieniu Prawa Wewnętrznego Wspólnoty Żydowskiej w stosunku do członków wspólnoty i nie była nigdy w stosunku do nich ograniczana lub w jakikolwiek sposób ograniczana.

Na wezwanie tut. Sądu W.C. oświadczył, iż skargę złożył w imieniu własnym, jako osoba fizyczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W myśl z kolei art. 149 ustawy p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b ustawy p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.).

Zaznaczyć również należy, iż sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej]), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy).

W tej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Gminy A w Ł. (dalej: Gmina) polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przesłany 29 lipca 2020 r. na adres e-mail Gminy A w Ł., nie został właściwie rozpoznany i wnioskodawca nie uzyskał żądanej informacji. Co do tego nie może być uznane za udzielenie żądanej informacji, jak wskazała Gmina w odpowiedzi na skargę, fakt odbycia spotkania przez przedstawicieli Gminy ze skarżącym i "udzielnie mu wyczerpujących informacji, odpowiedzi na wszystkie pytania".

W pierwszym rzędzie, przechodząc do rozpoznania zagadnień merytorycznych, zauważyć należy, że w sprawach z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej powszechnie przyjmuje się, że składanie wniosków za pośrednictwem poczty elektronicznej jest dopuszczalne, a zatem wnioski takie podlegają załatwieniu.

Dalej Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi z przyczyn podniesionych przez Gminę. Przed wszystkim, w ocenie Sądu, za bezpodstawne uznać należy twierdzenie o "niewłaściwości podmiotowej składającego skargę", jak określiła to Gmina w odpowiedzi na skargę.

Z akt sprawy wynika bezspornie, że postępowanie zostało zainicjowane pismem W. C. z 29 lipca 2020 r., którym wystąpił on do wszystkich gmin wyznaniowych żydowskich w Polsce, w tym do Gminy A w Ł. o udostępnienie wskazanych w nim szeregu informacji, dotyczących cmentarzy, miejsc pochówku oraz miejsc martyrologii narodu żydowskiego usytuowanych na obszarze działania Gminy oraz wysokości środków finansowych przeznaczonych przez Gminę na utrzymanie i opiekę nad takimi miejscami ze szczególnym uwzględnieniem środków publicznych pozyskiwanych przez Gminę A w Ł. z różnych źródeł.

Zgodzić się co prawda należy z tym, że w piśmie tym skarżący wskazał, że pełni funkcję Przewodniczącego [...] Komisji Śledczej. Z analizowanego pisma nie wynikało jednak w sposób jednoznaczny, że W.C. działa nie w imieniu własnym, lecz w imieniu Komisji. Kwestii tej nie wyjaśniła Gmina A, co więcej – nie zajęła żadnego stanowiska w sprawie do czasu sformułowania odpowiedzi na skargę, w której skarżącego określiła jako osobę fizyczną. Wskazywała w tym zakresie na fakt podejmowania określonych działań zmierzających – w jej przekonaniu – do realizacji wniosku. Działania te dotyczyły wprost skarżącego, jako osoby fizycznej, i tak do tego odnosiła się sama Gmina. Dalej zauważyć należy, ze w odpowiedzi na wezwanie Sądu, skarżący w sposób jednoznaczny wyjaśniał, że w niniejszym postępowaniu występuje w imieniu własnym jako osoba fizyczna.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2). W świetle ww. przepisu dostępu do informacji publicznej może zatem domagać się każda osoba fizyczna, jeżeli tylko posiada pełnię praw cywilnych.

W tej sprawie, w ocenie Sądu, wobec treści skargi na bezczynność oraz bezpośredniego wyjaśnienia W.C., że działa on w mieniu własnym brak było podstaw do odrzucenia skargi zgodnie z wnioskiem Gminy. Skarga W.C. na bezczynność Gminy A w Ł. jest bowiem dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1798 ze zm.) [dalej: ustawa o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP], Gminy żydowskie zrzeszają pełnoletnie osoby wyznania mojżeszowego, posiadające obywatelstwo polskie, zamieszkałe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy gminy żydowskie swobodnie wykonują zasady wyznania mojżeszowego oraz zarządzają swoimi sprawami. Zgodnie z ust. 2 art. 3 gminy żydowskie rządzą się w swoich sprawach własnym prawem wewnętrznym, określającym w szczególności organizację gmin żydowskich, uchwalanym przez walne zebranie Związku Gmin w porozumieniu z Radą Religijną Związku Gmin.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy gminy żydowskie posiadają osobowość prawną. Na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP wyznaniowym żydowskim osobom prawnym, o których mowa w art. 5, przysługuje prawo nabywania, posiadania i zbywania mienia ruchomego i nieruchomego, nabywania i zbywania innych praw oraz swobodnego zarządzania swoim majątkiem. Z kolei, zgodnie z art. 2 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1947) [dalej: ustawa o cmentarzach] utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych (ust. 2). Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Na podstawie ust. 5 art. 1 tej ustawy o zamknięciu cmentarza wyznaniowego decyduje właściwa władza kościelna, po zasięgnięciu opinii właściwego inspektora sanitarnego.

Wstępna analiza powyżej wskazanych norm prawnych prowadzi do wniosku, że gminy żydowskie, nie mogą być uznane za "władze publiczne", na których ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, co jednak nie wyklucza zaliczenia ich do kategorii podmiotów realizujących zadania publiczne lub podmiotów dysponujących majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej), co z kolei implikowałoby uznanie ich podmiotowości na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (zob. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (zob. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z 12 grudnia 2006 r. I OSK 123/06, z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14). Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymienia zaś przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu.

Pojęcie zadań publicznych jest pojęciem prawniczym. W doktrynie prawa trafnie przyjmuje się, że zadania publiczne rozumiane jako zadania kierowane przez prawodawcę do organów administrujących to normatywne określenie zachowań aparatu administracji koniecznych do urzeczywistniania określonego celu państwa, przy pomocy wyznaczonych środków i form działania, jako normatywne zobowiązanie administracji do realizacji wytyczonego celu państwa przez określone stosowanie wyznaczonych środków (M. Górski, Pojęcia – "funkcje administracji państwowej" i "zadania administracji państwowej", Acta Universitatis Lodziensis, Folia Iuridica 52, 1992, s. 170-172; tę koncepcję szeroko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2020 r.; I OSK 125/19).

Zadania publiczne wynikają ze specjalnych norm ustrojowych, tzw. norm zadaniowych, co oznacza, że dla stwierdzenia istnienia i ustalenia zakresu zadania publicznego konieczne jest odnalezienie w przepisach prawa skierowanej do organu administrującego odpowiedniej normy zadaniowej, czyli takiej, która określa zachowania organu administrującego konieczne do urzeczywistniania określonego celu państwa. Określenie zadania i określenie celu działania podmiotu administracji publicznej jest jednoznaczne z nałożeniem na ten podmiot obowiązku wykonania danego zadania lub obowiązku osiągnięcia wyznaczonego celu. Wynika to z założenia, że określony stan rzeczy, którego osiągnięcie nakazuje norma zadaniowa, ma być osiągnięty bez względu na panujące okoliczności, dlatego też w przypadku tego rodzaju norm zazwyczaj nie określa się okoliczności, w których dane działanie ma być dokonywane. Warto też podkreślić, że jako cechę charakterystyczną norm zadaniowych wskazuje się, że wyznaczony w nich obowiązek nie może być zrealizowany przez pojedynczą czynność, ale jego realizacja musi polegać na wykonaniu szeregu czynności jednorodzajowych lub wielorodzajowych, prawnych lub faktycznych (zob. J. Filipek, Elementy strukturalne norm prawa administracyjnego, ZNUJ, DCXXVII, Prace Prawnicze 99, Warszawa-Kraków 1982, s. 65), a swoistą odmianą norm zadaniowych są te, które nie wyznaczają wprost samych zadań, ale określają "urządzenia lub przedsięwzięcia" potrzebne do spełnienia tych zadań (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2020, s. 65). Kategoria zadań pozostaje też w związku z sytuacją prawną obywateli. Przyjmuje się, że istnienie określonego zadania publicznego umożliwia obywatelowi domaganie się wykonania tego zadania (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2020, s. 65). Znajomość tych cech norm zadaniowych ułatwia ich odkodowywanie z przepisów prawnych, przy tym istnienia normy zadaniowej oczywiście nie można domniemywać, jednak ustalenie treści takiej normy często wymaga przeprowadzenia szerszych procesów wykładni.

Niezbędnym elementem kwalifikacji danej normy jako normy zadaniowej, a w konsekwencji niezbędnym elementem kwalifikacji określonego zadania jako zadania publicznego nie jest zagwarantowanie realizacji tego zadania ze środków publicznych. Również charakter kompetencji oraz przewidziane formy realizacji zadania publicznego (w tym formy cywilnoprawne) nie mają wpływu na kwalifikację określonego zadania jako zadania publicznego. Z określenia zadań nie wynika automatycznie zdolność do podejmowania określonych działań (zob. K. Defecińska, Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000, s. 8; T. Rabska, Prawny mechanizm kierowania gospodarką, Wrocław-Warszawa-Kraków 1990, s. 110; W. Góralczyk, Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 41). Ta bowiem, zastrzeżona jest dla tzw. norm kompetencyjnych.

Podkreślenia wymaga, że także forma organizacyjna podmiotu realizującego zadanie publiczne nie przesądza o uznaniu danego zadania jako zadania publicznego; uznane są bowiem uprawnienia do realizacji zadania publicznego (np. z zakresu oświaty), przez podmioty spoza struktury władzy/administracji publicznej (prywatnoprawne). W tym kontekście wskazać można, że pojęcie "zadania publicznego" użytego w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej", którym posługuje się Konstytucja RP w art. 61, ignoruje element podmiotowy, co oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy publicznej (w tym samorządu terytorialnego) i bez konieczności przekazywania (delegowania) tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych, publicznych praw podmiotowych obywateli (tak np. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z 21 czerwca 2018 r., I OSK 1484/16).

Teren cmentarza jest przedmiotem użyteczności publicznej o szczególnym charakterze. Jego funkcją jest z jednej strony zaspakajanie zbiorowych potrzeb ludności w zakresie stworzenia godnego miejsca dla pochówku osób zmarłych, umożliwiającego wykonywanie w ciszy, spokoju i odpowiednim otoczeniu zewnętrznym kultu ich pamięci, zgodnie z obyczajem, tradycją i wyznawaną religią, oraz spełnienie obrzędów religijnych, z drugiej strony (por. S. Rudnicki, Prawo do grobu. Zagadnienia cywilistyczne, Kraków, 1999 r., s. 61; podobne stanowisko wyraził B. Rakoczy, Ustawa o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 293).

Z przepisów ustawy o cmentarzach wynika, że poza zastopieniem w morzu, prawo do godnego pochówku może być realizowane wyłącznie na cmentarzach (art. 12 ust. 1 i 3 cyt. ustawy; zob. też wyrok NSA z 19 maja 1997 r., SA/Ka 1717/95), zgodnie z którym: "Groby ludzkie mogą być usytuowane tylko na cmentarzach"). Z kolei art. 4 ustawy o cmentarzach wprowadza obowiązek zakładania cmentarzy komunalnych, stanowiąc, że cmentarze takie "zakłada się" "w zasadzie na terenie każdej gminy lub miasta, jednakże w uzasadnionych przypadkach można założyć cmentarz dla kilku gmin". Zasadą jest zatem istnienie cmentarza komunalnego na terenie każdej gminy, a odstępstwem – w uzasadnionych przypadkach – zakładanie cmentarza dla kilku gmin. Zestawienie tej regulacji z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o cmentarzach, zgodnie z którym "Zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy" oraz art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 713), zgodnie z którym "Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych" prowadzi do wniosku, że zadaniem państwa zdecentralizowanego przez samorząd terytorialny, w tym wypadku samorząd gminny, jest obowiązek organizowania na terenie każdej gminy (w ramach jej zadań własnych) cmentarza komunalnego jako w zasadzie wyłącznego miejsca, w którym dopuszczalne jest realizowanie prawa do godnego pochówku.

Prawodawca w ten sposób określił zachowania odpowiednich organów zdecentralizowanego państwa konieczne do urzeczywistniania istotnego dla wspólnoty publicznoprawnej celu, jakim jest zorganizowanie specjalnego miejsca, odpowiadającego wymogom ustawowym wynikającym z art. 5 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, przeznaczonego do realizowania prawa do godnego pochówku. W doktrynie podkreśla się, że "Wartością podstawową tkwiącą u źródeł "cmentarnictwa" i prawa cmentarnego są wymogi bezpieczeństwa publicznego w zakresie sanitarnym i anty-epidemiologicznym. Wartość ta jest obecnie mniej eksponowana ze względu na inny aspekt, mający charakter podmiotowy: dóbr osobistych człowieka (jednostki)" (zob. P. Dobosz, Wartości leżące u podstaw prawa cmentarnego, w: J. Zimmermann (red.): Aksjologia prawa administracyjnego, Tom II, Warszawa 2017, s. 806).

Tym samym, niezależnie od tego, że zakładanie, rozszerzanie cmentarzy komunalnych jest wprost określone przez prawodawcę jako zadanie publiczne (art. 1 ust. 1 ustawy o cmentarzach), również z istoty rzeczy obowiązek umożliwienia realizacji prawa do godnego pochówku, które może być realizowane wyłącznie na cmentarzach, wchodzi w zakres zadań publicznych (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2020 r.; I OSK 125/19).

Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Na podstawie ust. 5 art. 1 tej ustawy o zamknięciu cmentarza wyznaniowego decyduje właściwa władza kościelna, po zasięgnięciu opinii właściwego inspektora sanitarnego. Zgodnie z art. 2 ustawy o cmentarzach utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych (ust. 2).

Wskazywano powyżej, że wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Z kwalifikacji prawa do godnego pochówku jako konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego (szerzej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2020 r.; I OSK 125/19), wynikają roszczenia kierowane do państwa jako wspólnoty publicznoprawnej.

Jak wskazał, P. Dobosz: "Na prawo człowieka do godnego pochówku po swojej śmierci składają się dwa elementy, z których pierwszy ma charakter obligatoryjny i bezwzględnie obowiązujący w czasie, a drugi ma charakter obligatoryjny i względnie obowiązujący w czasie. Pierwszy to: pochowanie adekwatne do standardów zawartych w normach prawnych i normach zwyczajowych (niemających charakteru contra legem). Drugi element prawa człowieka do godnego pochówku po swojej śmierci to określenie nieuwłaczającego godności i pamięci osoby zmarłej miejsca jej pochówku (zob. P. Dobosz, Wartości leżące u podstaw prawa cmentarnego, w: J. Zimmermann (red.): Aksjologia prawa administracyjnego, Tom II, Warszawa 2017, s. 808-809).

Z prawa do godnego pochówku wynika zatem kierowane do państwa i jego organów roszczenie o zapewnienie pochówku w miejscu i zgodnie ze standardami zapewniającymi poszanowanie wartości jaką jest godność, tj. roszczenie o pochowanie na cmentarzu i to właśnie przez państwo (w czym mieszczą się osadzone w obrębie zasady subsydiarności i decentralizacji obowiązki gminy), jeśli zorganizowanie pochówku nie jest możliwe przez osoby najbliższe (por. z art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach).

Na tle powyższego wywodu nie może budzić wątpliwości twierdzenie, że obok zakładania, rozszerzania i utrzymania cmentarzy komunalnych, także obowiązek umożliwienia realizacji prawa do godnego pochówku wchodzi w zakres zadań publicznych. W tym miejscu wskazać należy, że tej kwalifikacji nie zmienia unormowanie art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach. Regulacja ta wskazuje jedynie podmiot, wobec którego może być kierowane roszczenie wynikające z prawa do godnego pochówku w sytuacji, w której w określonej miejscowości nie ma cmentarza komunalnego. Podmiotem takim z woli prawodawcy jest wówczas zarząd cmentarza wyznaniowego, który ma obowiązek umożliwić pochowanie na cmentarzu wyznaniowym, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących. Podkreślenia wymaga, że z tego przepisu, w którym użyto sformułowania "jest obowiązany" wynika obowiązek realizowania – w sytuacjach określonych w powyższej regulacji – prawa do godnego pochówku przez zarząd cmentarza.

Dodać przy tym należy, że trafnie podnosi się w piśmiennictwie, że "pojęcie "zarząd cmentarza" nie zostało w powyższych regulacjach użyte w znaczeniu organu jednostki organizacyjnej, a w znaczeniu podmiotu, który sprawuje czynności zarządzania cmentarzem. Inaczej rzecz ujmując, chodzi o podmiot, któremu powierzono zarządzanie cmentarzem" (por. B. Rakoczy, Ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Polsce. Komentarz, Oficyna 2008, Komentarz do art. 45, teza 3), tj. o gminę żydowską (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP). Podmiotem reprezentującym gminę jest – zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 powoływanej ustawy – zarząd gminy. Oznacza to, że w zakresie ustawowego obowiązku realizowania prawa do godnego pochówku na cmentarzu wyznaniowym żydowskim, w prawnie określonych sytuacjach, podmiotem zobowiązanym do wykonywania tego rodzaju zadania publicznego jest gmina A.

Wskazywano wyżej, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. W konsekwencji obowiązkiem zarządu gminy (Gminy A) jest zrealizowanie prawa podmiotowego do informacji publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) poprzez udostępnianie informacji publicznej, tj. informacji o działalności Gminy (zarządu cmentarza) w zakresie, w jakim wykonuje ona zadania publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), czyli w realiach niniejszej sprawy w zakresie, w jakim realizuje ona na cmentarzu wyznaniowym prawo do godnego pochówku.

Przypomnieć w związku z tym należy, że wniosek skarżącego obejmował dwa punkty. W pierwszym domagał się informacji w zakresie usytuowania na obszarze gminy (Gminy A) cmentarzy, miejsc pochówku oraz miejsc martyrologii narodu żydowskiego, w drugim wysokości środków finansowych przeznaczonych przez Gminę A na cele związane z cmentarzami, miejscami pochówku lub miejscami martyrologii narodu żydowskiego, w latach 2000-2020, (...) ze szczególnym uwzględnieniem środków publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2020 r., I OSK 125/19 podkreślił, że prowadzenie cmentarza wyznaniowego nie jest ukierunkowane na realizowanie zadań publicznych, bo wówczas należałoby przyjąć obowiązek tworzenia i utrzymywania tego rodzaju cmentarzy, co nie znajduje podstaw prawnych. Sąd orzekający w sprawie to stanowisko podziela. W powyżej zaprezentowanej argumentacji wskazano, że zadaniem publicznym ustawowo wskazanych podmiotów, w tym związków wyznaniowych jest realizowanie na cmentarzach wyznaniowych, publicznego prawa podmiotowego do godnego pochówku.

Biorąc zatem powyższe pod uwagę, konieczne jest przeprowadzenie przez Gminę A oceny treści wniosku z uwzględnieniem powyższego wywodu oraz prawidłowej wykładni art. 1 ust. 3 i 5, art. 2 ust. 2, art. 6 oraz art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach, zatem za przedwczesne w realiach niniejszej sprawy Sąd uznaje stanowisko, że informacje dotyczące usytuowania na obszarze gminy (Gminy A) "cmentarzy, miejsc pochówku oraz miejsc martyrologii narodu żydowskiego", noszą cechy informacji publicznej.

Podnieść także wypada, że wywód w zakresie "zadań publicznych" będzie miał znaczenie drugorzędne w przypadku, gdy środki przeznaczone na prowadzenie cmentarzy czy miejsc pochówku pochodzą (choćby w części) ze środków publicznych.

W przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jego adresat może: (1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej udostępnienia określone w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej; podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej); (2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że podmiot zobowiązany nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje odrębny tryb udzielenia informacji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej); (3) odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (bądź umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; (4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Co istotne, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji winien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności.

Wskazać jednak należy, że określone w art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązanie do udostępnienia informacji publicznej dotyczy podmiotów, które są w posiadaniu informacji publicznej. Rozstrzygnięcie Sądu dotyczy zatem wyłącznie stwierdzenia bezczynności Gminy A w Ł. na skutek złożonego wniosku o dostęp do informacji publicznej, a więc wskazuje na konieczność jego załatwienia zgodnie z przywołanymi przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z tym sąd pragnie wskazać, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni powołanego wyżej przepisu.

I tak, za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14). Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi zatem z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA: z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11).

O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11, z 6 października 2011 r., I OSK 1199/11, z 2 października 2014 r., I OSK 140/14).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej warunkiem udostępnienia informacji publicznej przetworzonej jest wykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zaznaczyć należy, że wnioskodawca nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany powinien jednak poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć realną możliwość wykazania w zakreślonym terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca udostępnienie informacji przetworzonej. W sytuacji, gdy wnioskodawca nie wykaże ww. przesłanki, to na podmiocie zobowiązanym spoczywa obowiązek zbadania, czy w rozpatrywanej sprawie przesłanka ta jest spełniona. Dopiero negatywne ustalenia w tym względzie stanowią podstawę do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Zaznaczenia przy tym wymaga, że pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza jeśli jest związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu. Jednakże dla dokonania prawidłowej oceny czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, ale również istota i charakter żądanej informacji. W ww. przepisie chodzi bowiem m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności (tak I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, wyd. 2).

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Gmina A w Ł., w przypadku uznania, że całość wniosku dotyczy informacji publicznej przetworzonej, powinna zwrócić się do skarżącego o wykazanie - w zakreślonym terminie - przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero w sytuacji niewykazania wystąpienia ww. przesłanki przez skarżącego, a następnie stwierdzenia przez sam organ, że ww. przesłanka nie zachodzi w niniejszej sprawie, istniałaby podstawa do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej o charakterze przetworzonym (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Gmina nie dopełniła powyższych obowiązków. Nie odpowiedziała na wniosek skarżącego; nie poinformowała skarżącego w ogóle o charakterze wnioskowanych informacji.

W związku z powyższym Sąd zobowiązał Gminę A do rozpoznania wniosku skarżącego z 29 lipca 2020 r.

Stwierdzając po stronie Gminy stan bezczynności, Sąd nie uznał aby bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z 24 lipca 2015 r., II OSK 3237/14; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12).

W tej sprawie bezczynność Gminy A w rozpoznaniu wniosku w ww. zakresie nie wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych, lecz była skutkiem błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Błędna interpretacja przepisów prawa nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną.

Powyższe także przesądziło o oddaleniu wniosku skarżącego o zasądzenie grzywny oraz sumy pieniężnej.

Końcowo zaznaczyć należy, że na obecnym etapie Sąd oceniał, czy wniosek skarżącego z 29 lipca 2020 r. został skierowany do podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, czy dotyczył informacji publicznej oraz czy został rozpoznany w przepisanej prawem formie. Sąd nie oceniał natomiast tego, czy prawidłowe (czy też nie) jest stanowisko Gminy co do kwalifikacji wnioskowanej informacji publicznej, zawarte w odpowiedzi na skargę. Kwestia ta może być przedmiotem ewentualnej oceny Sądu w przypadku wydania przez organ decyzji w oparciu o art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a następnie, w razie kwestionowania stanowiska organu, w przypadku zaskarżenia jej przez wnioskodawcę w przepisanym do tego trybie.

Mając na względzie wszystko powyższe, przy uwzględnieniu, że wymierzenie grzywny organowi, czy przyznanie sumy pieniężnej skarżącemu, nie jest obligatoryjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punktach 1, 2 i 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powoływanej ustawy p.p.s.a. - jak w punkcie 4 sentencji wyroku.

dc