Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 772/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 98  ust. 3 i 3a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 165  ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 2 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 1111/07 w sprawie ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udzielenia pełnomocnictwa do działania w imieniu gminy 1) uchyla zaskarżony wyrok i rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr. [...], 2) zasądza od Wojewody Ś. na rzecz Gminy M. kwotę: 180 (słownie sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym [...] z dnia [...]r., Wojewoda Ś., na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...]Rady Miasta M. z dnia [...]r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...]r. stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie Miejskiemu Ośrodkowi Sportu i Rekreacji w M. bonifikaty od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu - w części określonej w § [...] uchwały jako niezgodnej z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że w dniu [...]r. Rada Miasta M. podjęła uchwałę Nr [...], w której postanowiła o wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. stwierdzające nieważność uchwały Nr [...]Rady Miasta M.. Zgodnie z treścią § [...] ust. [...] uchwały, Rada Miasta M. upoważniała K. G. i I. Ż. z Kancelarii Radców Prawnych [...] s.c. z siedzibą w M. przy ul. [...]do reprezentowania Rady Miasta M. w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym skargą, wykonywania wszelkich czynności procesowych, w szczególności do przygotowania i złożenia skargi. Organ nadzoru wskazał, że rozwiązanie przyjęte przez Radę Miasta jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Do postępowania w tych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Stronami postępowania sądowoadministracyjnego, wszczętego wskutek wniesienia skargi w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to wójt, jako organ wykonawczy, reprezentuje gminę na zewnątrz. Ze względu na odrębne uregulowanie zasad składania oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem na mocy art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należy przyjąć, że art. 31 odnosi się w pierwszej kolejności do stosunków publicznoprawnych gminy. Jako organ reprezentujący gminę w stosunkach publicznoprawnych, organ wykonawczy obowiązany jest do przedstawiania aktów organów gminy, a także przyjmowania oświadczeń woli i pism we wszystkich tych przypadkach, w których ustawa nakłada na gminę obowiązek przedstawiania właściwym organom aktów gminy lub przyjmowania oświadczeń woli i pism w stosunkach zewnętrznych. Wobec tego - to właśnie organ wykonawczy, w tym przypadku Prezydent Miasta M., jest zobowiązany do podpisywania pism procesowych w sprawach toczących się przed sądami administracyjnymi, przy czym czynności te mogą zostać wykonane także przez ustanowionego przez ten właśnie organ pełnomocnika procesowego. Rada Miasta nie była więc uprawniona do ustanowienia pełnomocnika procesowego i do upoważnienia go do wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz reprezentowania skarżącego przed sądem administracyjnym, gdyż organ stanowiący nie ma uprawnień do reprezentowania gminy. Zgodnie bowiem z treścią art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, kompetencje te przysługują organowi wykonawczemu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Gmina M. zaskarżyła w całości wymienione rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś.. Rozstrzygnięciu temu zarzuciła niezgodność z prawem, a to przez przyjęcie, że rada gminy nie może udzielić upoważnienia radcom prawnym do reprezentowania jej w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, podczas gdy analiza przepisu art. 93 (zwłaszcza ustępu 3a) ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku przeciwnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/GL 1111/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie Wojewody Ś. z [...]r. nr [...]w przedmiocie udzielenia pełnomocnictwa do działania w imieniu gminy, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają - w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia - zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem. Według art. 98 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja została naruszona. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Natomiast na podstawie art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, organ wykonawczy reprezentuje gminę na zewnątrz. Art. 98 ust. 3a powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady.

Z porównania zakresu regulacji przepisu art. 98 ust. 3 z przepisem art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym wynika, że unormowanie przyjęte w tym ostatnim przepisie wyłącza stosowanie art. 98 ust. 3 tylko w okolicznościach w nim wskazanych - tj. tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, zostało doręczone po upływie kadencji tej rady. W pozostałych przypadkach zastosowanie ma zatem zasada ogólna wyrażona w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a więc - do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest uprawniona gmina, którą reprezentuje na zewnątrz - według art. 31 tej ustawy - organ wykonawczy. Z analizy art. 98 ust. 3 i art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym wynika, że zasadnie organ nadzoru przyjął w rozpatrywanym przypadku, że stronami postępowania sądowoadministracyjnego, wszczętego wskutek wniesienia skargi w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym są: gmina oraz organ nadzoru. Nie jest natomiast stroną tego postępowania rada gminy.

Trafnie organ nadzoru wskazał zatem w rozstrzygnięciu nadzorczym, że rozwiązanie przyjęte przez Radę Miasta M. w § [...] uchwały Nr [...] z dnia [...] r., jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami, gdyż Rada Miasta nie była uprawniona do ustanowienia pełnomocnika procesowego i do upoważnienia go do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego. Zasadnie Wojewoda Ś. podniósł, że organ stanowiący nie miał uprawnień do reprezentowania gminy. Zgodnie bowiem z treścią art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, kompetencje te przysługiwały organowi wykonawczemu, w tym przypadku Prezydentowi Miasta M..

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, a zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.

Gmina M. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach:

1) naruszenia prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisów art. 98 ust. 3a w związku z art. 92a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w wyniku której uznano, że rada gminy uprawniona jest do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody jedynie w sytuacji określonej w art. 98 ust. 3a;

2) naruszenia prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 31 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że znajduje on zastosowanie także w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym rozstrzygnięcia nadzorczego skierowanego wobec uchwały rady gminy;

3) naruszenia prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym (w szczególności art. 98 ust. 1) poprzez przyjęcie, że stroną postępowania nadzorczego jest organ, który wydał kwestionowany przez organ nadzoru akt, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów powołanej ustawy zamieszczonych w jej rozdziale 10 prowadzi do wniosku, że stroną postępowania nadzorczego jest gmina.

Na tej podstawie wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Ś. wnosił o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 138 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi.

Według art. 98 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze".

Przesłanką zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przez gminę do sądu administracyjnego jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Do oceny skuteczności złożenia skargi do sądu administracyjnego właściwy jest sąd administracyjny. Przyjęcie, że uchwała o zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega nadzorowi jest sprzeczne z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej". Wkroczenie w zakres właściwości sądu administracyjnego przez stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały o zaskarżeniu do sądu rozstrzygnięcia nadzorczego zamyka gminie gwarancje sądowej ochrony samodzielności.

Do wyłącznej właściwości sądu administracyjnego należy ocena skuteczności złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. W postępowaniu wstępnym sąd ocenia zdolność sądową i prawną strony skarżącej, czy strona ma organ powołany do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego oraz czy pełnomocnik strony jest należycie umocowany. Organ wykonujący administrację publiczną, którego działalność lub bezczynność jest przedmiotem zaskarżenia nie jest umocowany do oceny skuteczności zaskarżenia do sądu.

Art. 98 ust. 3 i art. 98 ust. 3a powołanej ustawy o samorządzie gminnym regulują skuteczność złożenia skargi do sądu administracyjnego, a zatem podlega to ocenie wyłącznie sądu administracyjnego. Wkroczenie organu nadzoru przez stwierdzenie nieważności uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego łamie konstytucyjną ochronę samodzielności gminy, zamykając drogę do sądu.

W zaskarżonym wyroku Sąd naruszył art. 98 ust. 3 i art. 98 ust. 3a powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. zostało wydane z naruszeniem art. 98 ust. 3 i art. 98 ust. 3a powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Art. 98 ust. 3 i art. 98 ust. 3a zawiera regulację materialną przesłanek zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych do sądu administracyjnego, reguluje bowiem przesłanki materialne prawa skargi do sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia regulacji materialnoprawnej prawa do sądu, na mocy art. 188 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.