Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2234/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 3, art. 3 § 1, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37 ust. 1, 2 i 5, art. 41 ust. 2 pkt 4 i 7, art. 43
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 125 ust. 3 lit. a ppkt 1
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Po 937/147 w sprawie ze skargi [A] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w O. na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [A] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w O. na rzecz Zarządu Województwa Wielkopolskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 937/17, oddalił skargę [A] Spółki z o.o. w O. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] sierpnia 2017 r. [A] sp. z o.o. w O. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "[...]" w ramach konkursu nr RPWP.01.05.03-IZ-00-30-001/17 dla Działania 1.5 "Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw", Poddziałania 1.5.3 "Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw poprzez poprawę efektywności energetycznej" Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020, ogłoszonego przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego jako Instytucję Zarządzającą.

Pismem z dnia [...] września 2017 r. wezwano spółkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku i skorygowanie załączników. Do pisma załączono uwagi dotyczące studium wykonalności projektu i uwagi do projektu, ze wskazaniem elementów wniosku, które należy uzupełnić i wyjaśnić. W uwadze nr 18 poproszono wnioskodawcę o uzupełnienie części finansowej studium wykonalności w wersji papierowej poprzez przedłożenie wydruków szczegółowych arkuszy kalkulacyjnych.

W odpowiedzi spółka przesłała uwagi i korektę wniosku, przedłożyła również tabele dotyczące analiz finansowych.

Następnie, pismem z dnia [...] października 2017 r. poinformowano spółkę, że zgłoszony projekt uzyskał ocenę negatywną z powodu niespełnienia kryterium formalnego nr 20 "kompletność wniosku i załączników". Wskazano, że wnioskodawca w korekcie złożonej dokumentacji aplikacyjnej przedłożył brakujący załącznik w wersji papierowej w 2 egzemplarzach i załączył płytę CD z nagraną wersją elektroniczną. Po porównaniu ich stwierdzono, że załącznik studium wykonalności (część finansowa) w wersji papierowej został dostarczony na niewłaściwym wzorze. Ponadto, odbiega od wersji zapisanej na płycie CD, podczas gdy wersja papierowa powinna być odzwierciedleniem wersji elektronicznej. Wobec powyższego, Komisja Oceny Projektów (KOP) uznała, że wnioskodawca nie spełnił kryterium formalnego nr 20, co skutkowało oceną negatywną złożonego wniosku.

Nie zgadzając się z ustaleniami KOP spółka w terminie wniosła protest, w którym podniosła, że w instrukcji do sporządzania studium wykonalności brak jest zapisów dotyczących wymaganej formy wydruku, o której wnioskodawca został powiadomiony dopiero w piśmie informującym o negatywnej ocenie formalnej. Zdaniem Spółki, nie jest możliwe uznanie, iż przedłożona dokumentacja jest niekompletna i niemożliwa do interpretacji na etapie oceny merytorycznej, gdyż pełny zakres analizy finansowej i ekonomicznej został przedłożony w formie elektronicznej na wzorze udostępnionym w dokumentacji naboru, a także zostały dołączane wersje papierowe tabel zgodnie z Instrukcją do sporządzania Studium Wykonalności. W ocenie spółki Komisja Oceny Projektów wysunęła nieprawidłowy wniosek, jakoby projekt nie spełniał kryterium "Kompletności wniosku i załączników", albowiem sugerowałoby to, iż wnioskodawca w ogóle nie dostarczył analitycznych obliczeń do studium, podczas gdy przedłożył wymagany załącznik na płycie CD, co umożliwiało zweryfikowanie wprowadzonych danych.

Komisja Odwoławcza rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2017 r. orzekła o nieuwzględnieniu protestu, zgadzając się z ustaleniami Komisji Oceny Projektów co do niespełnienia przez wnioskodawcę kryterium formalnego nr 20. Przedłożona wersja papierowa części obliczeniowej studium wykonalności nie była bowiem tożsama z wersją elektroniczną, a nadto przedłożona wersja papierowa nie została przygotowana na aktualnym formularzu obowiązującym w konkursie.

Organ podkreślił, że Regulamin Konkursu wielokrotnie wskazuje, iż cała dokumentacja musi być złożona w wersji papierowej (np. pkt 19, pkt 3 część IV B, pkt 5 część IV D). KO nie zgodziła się również z twierdzeniem wnioskodawcy, że wzór studium wykonalności był jedynie formą pożądaną. Zapisy Regulaminu dopuszczały zastosowanie odmiennych rozwiązań, pod warunkiem ich uzasadnienia, czego wnioskodawca nie uczynił. Zdaniem KO, projekt wnioskodawcy nie spełnił kryterium formalnego nr 20, bowiem nie załączono prawidłowej wersji papierowej części obliczeniowej studium, a w tej załączonej nie zawarto wszystkich wymaganych zgodnie z wzorem danych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę spółki na powyższe rozstrzygnięcie, stwierdzając, że ocena przedstawionego przez stronę skarżącą wniosku o dofinansowanie przeprowadzona została w sposób zgodny z prawem.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż zgłoszony przez skarżącą wniosek uzyskał negatywną ocenę z powodu niespełnienia kryterium formalnego nr 20 "Kompletność wniosków i załączników". Było to kryterium obligatoryjne, którego spełnienie było niezbędne dla możliwości otrzymania dofinansowania. Brak spełnienia tego kryterium skutkowało negatywną oceną formalną wniosku i jego odrzuceniem. W ramach tego kryterium sprawdzeniu podlegało, czy wnioskodawca złożył dokumentację projektową zgodnie z wymogami zawartymi w dokumentacji konkursowej, a w szczególności czy:

1. wniosek o dofinansowanie, biznesplan/studium wykonalności oraz załączniki obligatoryjne mają wszystkie strony i zamieszczono w nich wszystkie wymagane dane,

2. dokumentacja projektowa została przygotowana na aktualnych formularzach obowiązujących w danym konkursie,

3. do wniosku o dofinansowanie załączono wszystkie wymagane załączniki aktualne dla danego konkursu,

4. dokonano potwierdzenia dokumentów za zgodność z oryginałem,

5. dokumentacja projektowa została złożona w odpowiedniej ilości egzemplarzy zgodnie z wymogami danego konkursu,

6. dokumentacja projektowa w formie elektronicznej została przygotowana na właściwym nośniku informatycznym w odpowiednim pliku i możliwe jest odczytanie danych zawartych na nośniku informatycznym.

Kryterium to było sformułowane w sposób jasny i identyczny w stosunku do wszystkich wnioskodawców. Wskazano, że istnieje możliwość jego jednorazowej korekty.

Wnioskodawca, składając wniosek, załączył część obliczeniową do studium wykonalności, zgodną z wymogami konkursu w wersji xls jedynie w wersji elektronicznej na płycie CD. Do wniosku nie dołączył wersji papierowej.

Wobec powyższego skarżąca została zobowiązana do uzupełnienia braków i korekty wniosku. W pkt 18 tego pisma wskazano: "Nie załączono części obliczeniowej studium wykonalności w wersji papierowej. Proszę o uzupełnienie".

Wykonując to zobowiązanie, skarżąca wskazała: "ad 18. w załączeniu przesyłamy część obliczeniową studium wykonalności w wersji papierowej". Wersja papierowa nie była jednak tożsama z wersją elektroniczną, tzn. nie stanowiła jej wydruku. Jak wyjaśnił skarżący, z uwagi na obszerność danych zawartych w części obliczeniowej, nie był w stanie dokonać czytelnego wydruku i z tych względów dane z wersji elektronicznej w formacie xls zostały skopiowane do pliku word, tak aby wersja papierowa była bardziej czytelna. Tym samym wydruk papierowy nie odpowiadał wizualnie wersji elektronicznej tego dokumentu. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, ewentualna ocena, czy wszystkie dane zawarte w części obliczeniowej są tożsame, wymagała od osób sprawdzających dokumenty bardziej skomplikowanej analizy niż w przypadku tożsamości wydruku z wersją elektroniczną. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie była sporna dopuszczalność ingerencji w styl i kształt techniczny dokumentu papierowego, czyli forma edycji. Jednakże czynności dokonane przez skarżącą w celu wydruku wersji papierowej części obliczeniowej studium, czyli zastosowanie formatu word zamiast excel spowodowały, że wersja papierowa stała się dokumentem sporządzonym wg innego wzoru niż wersja elektroniczna, co wobec wezwania do załączenia wersji papierowej stanowiło brak wykonania wezwania.

WSA wskazał, że zgodnie z Regulaminem Konkursu (część IV F Ocena Formalna pkt 11 i 12), usuwając uchybienia formalne, wnioskodawca powinien stosować się do wskazówek zawartych w piśmie o korektę/uzupełnienie dokumentacji projektowej oraz przestrzegać zasad dotyczących przygotowania dokumentacji projektowej, określonych w dokumentacji konkursowej. Wnioski, które nie zostaną poprawione lub uzupełnione zgodnie z pismem o korektę/uzupełnienie, zostaną ocenione negatywnie.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, że skoro skarżąca nie wykonała wezwania i nie załączyła wersji papierowej części obliczeniowej studium wykonalności zgodnej z wzorem – odpowiadającej wersji elektronicznej, to jej wniosek podlega odrzuceniu z uwagi na niespełnienie kryterium formalnego nr 20.

Domaganie się złożenia tego konkretnego załącznika w wersji elektronicznej i papierowej, których treść winna być tożsama, nie stanowiło, w ocenie WSA, nadmiernego formalizmu, ale było zwykłym, zasadniczo standardowym wymogiem konkursu. W pkt 9 Regulaminu wskazano, że w przypadku niezłożenia dokumentów w wersji papierowej tożsamej z przesłaną LSI 2014+ z przesłaną wersją elektroniczną (...), nie traktuje się go (wniosku) za skutecznie złożony i nie będzie podlegał ocenie. Zapisy te dotyczące obowiązku złożenia tożsamej z wersją papierową wersji elektronicznej były więc jasne, przejrzyste i takie same dla wszystkich wnioskodawców. Zapis o pożądanej formie części opisowej oraz części finansowej Studium Wykonalności wobec wnioskodawców aplikujących o wsparcie w ramach Działania 1.5. Poddziałania 1.5.3. (część IVD pkt 2 Regulaminu) nie oznaczał dowolności w zakresie formy, a zalecenia zawarte w tym zakresie w Instrukcji adresowane były dla skarżącej jako aplikującej w tym konkursie. Instrukcja do sporządzania Studium Wykonalności jedynie wskazywała zalecenia dotyczące sporządzenia Studium Wykonalności w wersji papierowej, które dotyczyły: formy tabelarycznej, czcionki i jej rozmiaru, odstępów pomiędzy wierszami, sposobu wypełniania tabel itp. Szczegółowe wymogi zawarto w Regulaminie odnośnie wersji elektronicznej (część IV D, pkt 5) stwierdzając się, że w przypadku Studium Wykonalności, stanowiącego załącznik do wniosku, oprócz formy papierowej, wymagane jest złożenie również wersji elektronicznej, zapisanej na nośniku (jedna płyta CD lub DVD) jako plik w formacie doc/docx/PDF – część opisowa oraz w formacie xls/xlsx – część obliczeniowa. Niemniej oczywistym jest, że wymogiem formalnym było złożenie żądanych w tym konkursie dokumentów w dwóch wersjach: papierowej i na nośniku informatycznym, przy czym obie te wersje musiały być tożsame. Wynika to z zapisu Regulaminu (część B dział IV).

Regulamin w punkcie 3 części IV D stwierdzał, że dopuszczalne jest zastosowanie odmiennych rozwiązań (pod warunkiem ich uzasadnienia), jeżeli tych określonych w Instrukcji do sporządzenia Studium Wykonalności nie można zastosować do danego projektu lub ich zastosowanie jest nielogiczne lub niecelowe. Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynikało jednak, aby strona skarżąca zwracała się do Instytucji Zarządzającej o zastosowanie odmiennych rozwiązań; konieczność ich ewentualnego zastosowania też nie była przez stronę skarżącą podnoszona.

W części II pkt 16 Regulaminu wskazano, że dokumentację projektową należy przygotować na podstawie obowiązujących wzorów dokumentów zatwierdzonych dla przedmiotowego konkursu przez ZWW. Wymóg formalny kompletności wniosku i załączników prawidłowo został więc w niniejszej sprawie oceniony na etapie formalnej oceny wniosku.

W ocenie Sądu I instancji organ słusznie przyjął, iż na tym etapie w ramach zastosowanego kryterium nr 20 sprawdzeniu podlega, czy wnioskodawca złożył dokumentację projektową zgodnie z wymogami zawartymi w dokumentacji konkursowej. Skoro w przedmiotowym konkursie strona miała obowiązek złożenia całej dokumentacji (w tym załącznika, o którego uzupełnienie była przez IZ wzywana) w formie papierowej i elektronicznej, to jej obowiązkiem było tak uczynić. Regulamin wyraźnie stanowił, że obie te wersje muszą być tożsame, co oznacza, że wersja papierowa musi być identyczna z wersją po wydruku z nośnika informatycznego. W rozpoznawanej sprawie obie wersje wniosku po jego uzupełnieniu nie były identyczne; zastosowanie różnych wzorów tabel wymagałoby od sprawdzających żmudnej dodatkowej weryfikacji zgodności podpisanej wersji papierowej z elektroniczną, co przy tożsamości obu wersji nie miałoby miejsca. WSA podkreślił, że tożsamość nie oznacza jedynie tej samej treści. Wersja tożsama to taka, która również wizualnie jest identyczna. Wbrew twierdzeniom skarżącej, stosowanie tożsamych pod względem wizualnym (z dopuszczalnymi różnicami w zakresie wielkości czcionki, stylu, czyli edycji) formularzy/wzorów jest istotne, bowiem upraszcza i umożliwia porównanie, weryfikację i ocenę poszczególnych zapisów w dokumentach, które muszą być złożone w określonej formie, na określonych wzorcowych formularzach przez każdego wnioskodawcę.

Reasumując, Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm; dalej: ustawa wdrożeniowa). Nietrafny był również zarzut naruszenia art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej. Część obliczeniowa studium wykonalności nie stanowiła bowiem dokumentu zbędnego w zakresie oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów, a konieczność złożenia tego dokumentu w tożsamej wersji elektronicznej i podpisanej papierowej również nie stanowiła naruszenia ww. przepisu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) i uchylenie także zaskarżonego rozstrzygnięcia Zarządu Województwa Wielkopolskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia Instytucji Zarządzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 125 ust. 3 lit. a ppkt i) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 2013.347.320) oraz art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej przez błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że kryterium niezbędności dokumentów przedstawianych przez stronę w postępowaniu odnosi się do dokumentów mających znaczenie merytoryczne dla oceny spełnienia przez zgłoszony projekt celów społeczno-gospodarczych wsparcia finansowego, zatem fakt zakomunikowania w regulaminie konkursowym danego wymogu wobec wszystkich aplikujących nie przesądza o jego niezbędności, ewentualnie poprzez błędne zastosowanie, polegające na pominięciu, że w okolicznościach sprawy, wersja papierowa części obliczeniowej studium wykonalności przedstawiona przez stronę skarżącą w odpowiedzi na wezwanie organu, dokumentem niezbędnym dla oceny projektu w tym rozumieniu nie była.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego – części II pkt 16, IV lit. B oraz lit. D pkt 2,3, pkt 5, pkt 9, lit. F pkt 11 i 12 Regulaminu Konkursu nr RPWP.01.05.03-IŻ-00-30-001/17, kryterium nr 20 w związku z art. 37 ust. 1 i ust. 2, a także art. 41 ust. 2 pkt 4 i 7 i art. 43 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu, że dokładna forma, technologia i metodyka wykonania wersji papierowej części obliczeniowej Studium Wykonalności nie zostały w przepisach konkursowych przejrzyście i rzetelnie określone, wskutek czego nie ma podstaw do kwestionowania, że wersja papierowa części obliczeniowej Studium Wykonalności w rozumieniu wymogów konkursowych została przez skarżącego doręczona,

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 3 p.p.s.a. i art. 68 ust. 1 lit. 8 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 37 ust. 1, 2 i ust. 5 oraz art. 42 ust. 2 pkt 4 i 7 i art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez błędne zastosowanie i dokonanie przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonego przez spółkę rozstrzygnięcia w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów w sposób wadliwy, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, prowadząc od oddalenia skargi w wyniku niedostrzeżenia, że:

a) wymóg przedłożenia części obliczeniowej Studium Wykonalności w wersji papierowej, niepodlegajacej odrębnej weryfikacji merytorycznej podczas oceny spełniania kryterium wyboru projektów, nie był kryterium o charakterze merytorycznym i pozostawał zbędny w rozumieniu art. 37 ust. 5 a contrario ustawy wdrożeniowej

b) zasady wyboru projektu nie były ponadto przejrzyste i rzetelne w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, albowiem nie została sprecyzowana w ich obrębie, a także w wystosowanym wezwaniu do usunięcia braków formalnych, metodologia wykonania wersji papierowej części obliczeniowej Studium Wykonalności w sytuacji, w której z uwagi na odmienność nośników oraz charakterystykę arkuszy obliczeniowych wersja papierowa nie mogła być, od strony technicznej, "prostym", jak również "identycznym wizualnie" odpowiednikiem wersji elektronicznej, a ponadto:

c) wobec braku sprecyzowania określonej technologii wykonania wersji papierowej części obliczeniowej Studium Wykonalności w ramach kryterium wyboru projektów, przyjąć należało, że odpowiedni dokument przedstawiony przez skarżącego dostatecznie spełnia kryterium tożsamości wobec wersji papierowej,

d) ponadto organ nie zbadał wnikliwie, na etapie rozpoznawania protestu, zarzutów strony skarżącej w kwestiach jw., co sprawia, że dokonana na tym etapie kontrola była powierzchowna i niepełna, polegając w szczególności na podtrzymaniu dotychczasowego stanowiska.

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 63 ust. 3 pkt 1, 2, 3, 4 ustawy wdrożeniowej, poprzez brak samodzielnej oceny przez Sąd I instancji zaprezentowanego przez skarżącego, skądinąd obligatoryjnego, materiału dowodowego i brak własnych ustaleń, na podstawie akt sprawy, w zakresie:

a) czy wersja papierowa części obliczeniowej Studium Wykonalności złożona przez skarżącego odpowiadała merytorycznie wersji elektronicznej,

b) czy z regulaminu konkursowego oraz wezwania skierowanego do skarżącego w sposób dostateczny wynikała metodyka wykonania wersji papierowej części obliczeniowej Studium Wykonalności,

c) czy z oświadczeń przedstawicieli organu zawartych w aktach postępowania wynikało konkretne znaczenie wersji papierowej części obliczeniowej Studium Wykonalności dla oceny projektu,

d) czy na etapie rozpatrywania protestu organ rozpoznał wnikliwie zarzuty skarżącego odnośnie do negatywnej oceny jego wniosku, a także poprzez błędne przyjęcie, w ślad za twierdzeniami organu, że wersja papierowa części obliczeniowej Studium Wykonalności nie została złożona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Wielkopolskiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przeprowadzonej w dniu 20 czerwca 2018 r., pełnomocnik skarżącej sprostował pomyłkę drukarską na stronie 2 skargi kasacyjnej, polegającą na błędnym powołaniu art. 68 ustawy wdrożeniowej, zamiast art. 61 tej ustawy. Podkreślił oczywisty charakter tego błędu i wskazał, że w dalszej części skargi kasacyjnej przepis ten jest prawidłowo powoływany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania czy też modyfikowania, niejako w zastępstwie skarżącego kasacyjnie, podstaw kasacyjnych. Zatem każdy przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut powinien być wskazany w sposób precyzyjny i dokładny, tj. poprzez podanie jego numeru wraz z mniejszymi jednostkami redakcyjnymi, jeśli posiada on takie jednostki, a także powinien być uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego lub materialnego. Treść zarzutu kasacyjnego winna przy tym korespondować z treścią zarzucanego przepisu.

Skarżący, kwestionując prawidłowość zastosowania przepisu, powinien wskazać, na czym jego zdaniem polega błąd sądu I instancji w subsumpcji tego przepisu. Zobowiązany jest zatem do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd I instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie, dlaczego błędnie uznał, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., II OSK 973/16, LEX nr 24802640, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2013r., II GSK 4132/17, LEX nr 2481423).

Zarzucenie naruszenia przepisów postępowania wymagało z kolei również wykazania wpływu naruszonego przez sąd I instancji przepisu na wynik sprawy, co sprowadza się w istocie do wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie uzupełnia bowiem zaprezentowanej argumentacji celem skonkretyzowania podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2018 r., I OSK 2504/17, LEX nr 2480685).

Wymogów tych nie spełniają sformułowane w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia "art. 42 ust. 2 pkt 4 i 7" oraz "art. 63 ust. 3 pkt 1, 2, 3 i 4" u.z.r.p. Ustawa wdrożeniowa nie zawiera przepisów o takich jednostkach redakcyjnych, każdy z tych przepisów zawiera bowiem jedną jednostkę redakcyjną. Pierwszy z nich określa termin składania wniosków o dofinansowanie, wskazując że jest to termin 7-dniowy, licząc od dnia rozpoczęcia naboru wniosków o dofinansowanie projektu, drugi zaś normuje prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego pomimo błędnego lub braku pouczenia. Treść tych przepisów nie koresponduje więc z treścią zarzutów kasacyjnych, obejmujących zbędność wymogu dwu wersji dokumentacji projektowej (papierowej i elektronicznej), brak przejrzystości i rzetelności zasad wyboru projektu, pominięcie tożsamości wersji papierowej i elektronicznej wniosku oraz przeprowadzenie powierzchownej i niepełnej kontroli orzeczenia komisji. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej nie stwarza możliwości ustalenia intencji skarżącego kasacyjnie w tym zakresie. Nie odnosi się ono bowiem do tych przepisów, nawet ich nie wskazuje. Nie sposób zatem ustalić, na czym miałoby polegać wadliwe zastosowanie tych przepisów przez Sąd I instancji. Te okoliczności tym bardziej uniemożliwiają zidentyfikowanie zarzucanych skargą kasacyjną przepisów. Co istotne, przepisy te nie zostały przez Sąd I instancji powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie stanowiły one podstawy prawnej tego wyroku, zwłaszcza zważywszy na ich treść. Sąd I instancji nie kwestionował ani tego, że wniosek został złożony po terminie i nie podlegał ocenie, ani tego, że orzeczenie zawierało błędne pouczenie. Powyższe prowadzić musi do wniosku, iż analizowane przepisy nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa nadto, że przepis art. 3 § 1 i § 3 p.p.s.a., objęty zarzutem kasacyjnym pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym. Norma w nim zawarta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepisy te wskazują cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji, nie normują postępowania przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., I OSK 987/17, LEX nr 2440332, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2015 r., I OSK 2271/15, LEX nr 1989889, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., II GSK 1994/13, LEX nr 1637126). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z uchybieniem tych norm. Naruszenie tych przepisów mogłoby zatem mieć miejsce wówczas, gdyby sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie prowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek przewidziany w ustawie (wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., II GSK 3642/15, LEX nr 2415259). Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, bowiem Sąd I instancji rozpoznał sprawę należącą do kognicji sądów administracyjnych, zastosował kryterium legalności zaskarżonej decyzji i środek przewidziany w p.p.s.a. Co istotne, uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera żadnego uzasadnienia w tym zakresie, co oznacza, iż skarżący kasacyjnie nie wykazał związku przyczynowego między naruszeniem tego przepisu a wynikiem sprawy. To również przesądza o nieskuteczności zarzutu naruszenia tego przepisu.

Również zarzut kasacyjny naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., tj. zarzut z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, nie został sformułowany w sposób odpowiadający wymogom ustawowym. W tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera żadnego uzasadnienia, co zważywszy na procesowy charakter tego przepisu prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie nie wykazał również wpływu naruszenia tego przepisu na rozstrzygnięcie sprawy. Jedyny fragment uzasadnienia skargi, odnoszący się do ww. przepisu, sprowadza się wyłącznie do stwierdzenia, że "nawet jeśli zgodzimy się z zasadą, że sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych jako takich, podstawą orzekania przez WSA jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej (...), nie zaś jedynie samo uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie świadczy natomiast, w ocenie skarżącej kasacyjnie spółki o rozpatrzeniu przez Sąd I instancji materiału dowodowego lakoniczne sformułowanie, idącew ślad za rozstrzygnięciem organu". Ponadto skarżący kasacyjnie podnosi, że "organ nie przeprowadził (...) wnikliwej oceny, czy rozbieżności między wersją elektroniczną a papierową części obliczeniowej Studium wykonalności wykraczały poza kwestie stylistyczne, techniczne i edytorskie, podczas gdy zgodnie z jego własnymi zapatrywaniami takie rozbieżności nie skutkowałyby odrzuceniem wniosku; zaś Sąd administracyjny ani nie uwzględnił powyższego uchybienia organu ani też nie dokonał własnej oceny materiału procesowego w celu odpowiedzi na pytanie, czy ewentualne rozbieżności między wersją papierową i elektroniczną to rozbieżności o charakterze merytorycznym, czy – choćby w szerokim sensie – redakcyjnym". Skarżący kasacyjnie podnosi, że różnica między wersją elektroniczną a papierową polega tylko na tym, że wersja papierowa nie jest bezpośrednim wydrukiem z pliku w formacie, XLS, tabele z tego pliku zostały skopiowane do pliku WORD, tak żeby wersja papierowa była czytelna. Powyższe argumenty – wobec braku sformułowania innych zarzutów natury procesowej normujących kompetencje orzecznicze wojewódzkich sądów administracyjnych – nie pozwalają ustalić, na czym miałoby polegać naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje bowiem, jakie dowody sprawy, załączone do skargi zostały pominięte przez Sąd w ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Zarzuca jedynie wadliwe rozstrzygnięcie sprawy, zwłaszcza poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia, brak samodzielnych ustaleń i samodzielnej oceny tego orzeczenia. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może jednakże służyć do kwestionowania prawidłowości oceny okoliczności faktycznych przez sąd niższej instancji i zastosowania normy materiainoprawnej, jak i prawidłowości sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a do tego przecież sprowadza się argumentacja skargi kasacyjnej. Naruszenie tego przepisu polegać może bowiem na oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięciu istotnej części tych akt, oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Pominięcie podczas ustalania okoliczności sprawy niektórych dowodów znajdujących się w aktach sprawy nie stanowi zaś naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 125 ust. 3 lit. a) ppkt 1 rozporządzenia nr 1303/2013 w zw. z art. 37 ust. 5 u.z.r.p. oraz część IV lit. B oraz lit. D pkt 2, 3, 5 i pkt 9 – kryterium nr 20 Regulaminu Konkursu w zw. z art. 37 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 41 ust. 2 pkt 4 i pkt 7 i art. 43 u.z.r.p.; a także art. 37 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 oraz art. 43 ust. 1 u.z.r.p., tj. zarzuty kasacyjne z pkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, mające komplementarny charakter, podlegają łącznemu rozpoznaniu.

Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w trzech kwestiach. Po pierwsze, podnosi, że kryterium niezbędności dokumentów przedstawionych przez stronę w postępowaniu odnosi się do dokumentów mających znaczenie merytoryczne dla oceny spełnienia przez zgłoszony projekt celów społeczno-gospodarczych danego wsparcia finansowego. W ocenie skarżącego przez kryteria wyboru projektów należy rozumieć przede wszystkim merytoryczne kryteria zapewniające selekcję projektów. Kryterium kompletności winno służyć wyłącznie prawidłowej ocenie merytorycznej projektu poprzez zapewnienie złożenia dokumentacji stwarzającej możliwość oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów na etapie oceny merytorycznej. W konsekwencji skarżący podnosi, że złożony pełen zakres analizy finansowej i ekonomicznej w formie elektronicznej na odpowiednim wzorze – Studium wykonalności zbędnym czyni żądanie jego wersji papierowej, gdyż ta nie była konieczna dla oceny prawidłowości złożonego wniosku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie tylko wersja elektroniczna daje możliwość dokonania weryfikacji zastosowanych matematycznych formuł, łączy pomiędzy dokumentami, przez które dane są przenoszone, a złożona w tej sprawie wersja papierowa i elektroniczna były tożsame. Po drugie, skarżący kasacyjnie kwestionuje sposób sformułowania wymogów formalnych wniosku w zakresie Studium wykonalności, zarzucając im brak przejrzystości i rzetelności. Podnosi bowiem, że w Regulaminie sprecyzowano z dostateczną precyzją wyłącznie wymogi wersji elektronicznej, wskazując nośnik, format oraz konieczność odblokowania arkuszy kalkulacyjnych celem śledzenia poprawności dokonanych obliczeń. W jego ocenie też w doręczonym mu wezwaniu nie wskazano szczegółowego sposobu wykonania wersji papierowej części obliczeniowej Studium wykonalności, a jedynie wskazano na konieczność sporządzenia jego wersji papierowej i elektronicznej. Skarżący kasacyjnie zgłasza też trudności w dokonywaniu wydruku z pliku XLS i twierdzi, że "prosty" wydruk z tego pliku nie zawsze przyniesie rezultat ekwiwalentny pod względem jakości i czytelności. Prymat wersji elektronicznej nad wersją papierową wniosku jest zdaniem skarżącego oczywisty.

Rozważając tak sformułowane zarzuty kasacyjne, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 125 ust. 3 lit. a) ppkt i) rozporządzenia nr 1303/2013 nie był przedmiotem wykładni w zaskarżonym wyroku, co oznacza, iż nie sposób zarzucić Sądowi I instancji wadliwej jego wykładni. Przepis ten nawet nie został przywołany w uzasadnieniu wyroku. Podnieść też trzeba, że ocena niezbędności informacji i dokumentów pozostaje w ścisłym związku z kryteriami wyboru projektów, określającymi wymogi wniosków o dofinansowanie, w tym w zakresie niezbędności dokumentów i informacji. Te kwestie normuje pominięty w zarzucie przepis art. 37 ust. 2 u.z.r.p., pozostający w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a) ppkt i) rozporządzenia nr 1303/2013. Wobec tego prawidłowe skonstruowanie zarzutu wymagało – co nie ma jednak miejsca w tej sprawie – wykazania, że w świetle treści tych przepisów przyjęte przez instytucję zarządzającą pojęcie niezbędności informacji i dokumentów należy interpretować odmiennie niż to przyjęto w zaskarżonym wyroku. Niemniej jednakże nie sposób podzielić pogląd skarżącego, że żądanie złożenia – obok wersji elektronicznej Studium wykonalności – jego wersji papierowej nie mieści się w określonym w art. 37 ust. 5 p.z.p.r. pojęciu informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów. Skarżący kasacyjnie błędnie przyjmuje, że pojęcie to należy odnosić do etapu merytorycznej oceny spełnienia wymogów projektów, z czym wiąże się merytoryczna ocena dokumentów pozwalająca na ocenę zasadności wniosku o dofinansowanie, co prowadzi do wniosku, że nie można go postrzegać w kategorii warunku formalnego. Ustawodawca wiąże bowiem informacje i dokumenty, o których mowa w art. 37 ust. 5 p.z.p.r. – na co wskazuje redakcja tegoż przepisu – z kryterium wyboru projektów i nie rozróżnia tych kryteriów na formalne i materialne. Kryteria wyboru projektu zaś mają na gruncie przepisów u.z.r.p. zarówno charakter wstępny, formalny i materialny, a ocena projektów obejmuje wszystkie te aspekty i ma charakter zero-jedynkowy, tzn. jest dokonywana pod kątem spełniania bądź niespełniania danego kryterium, a więc polega na przypisaniu wartości logicznych tak/nie (por. art. 37 ust. 2, art. 41 ust. 2 pkt 4 i pkt 7 i art. 43 u.z.r.p. i postanowienia Regulaminu Konkursu, w szczególności część IV lit. F i G). Ocena negatywna przynajmniej jednego kryterium skutkuje zatem uzyskaniem negatywnej oceny przez projekt. Ocena w oparciu o kryteria jakości polega na przyznaniu każdemu z kryteriów stosownej liczby punktów. Warunkiem przekazania projektu do kolejnej części oceny jest spełnienie wszystkich kryteriów wyboru w ramach poprzedniej części oceny. Celem oceny wstępnej jest zaś wyselekcjonowanie projektów wpisujących się w założenia danego naboru. Ponadto ocena wstępna ma doprowadzić do wyeliminowania niespójności w dokumentacji aplikacyjnej oraz skorygowania elementów niezgodnych z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 stycznia 2018 r., I SA/Sz 977/17, LEX nr 2435992). Z uwagi na ten charakter oceny wniosków o dofinansowanie nie jest możliwe uwzględnianie jakichkolwiek elementów przy ocenie wniosku innych niż to, czy wniosek spełnia dane kryterium formalne, a po pozytywnej ocenie formalnej i kryterium materialne. Nie jest zatem dopuszczalna – jak tego oczekuje skarżący kasacyjnie – ocena spełnienia wymogów formalnych projektu przez pryzmat treści merytorycznej projektu, a do tego w istocie sprowadza się stanowisko skargi kasacyjnej. Na etapie oceny formalnej projektu instytucja ocenia jedynie to, czy wszystkie określone w Regulaminie Konkursu dokumenty i informacje zostały zawarte we wniosku o dofinansowanie, czy wniosek został złożony w terminie i w sposób oraz formie określonych w Regulaminie. Na tym etapie nie ma najmniejszego znaczenia to, czy treść wniosku w sensie materialnym pozwala na ocenę projektu. Skarżący kasacyjnie pomija w swojej argumentacji tę zasadniczą kwestię, że wszyscy wnioskodawcy podlegają tym samym regułom oceny złożonych przez nich wniosków. Zaaprobowanie poglądu skarżącego kasacyjnie prowadziłoby zaś do naruszenia reguł. równego traktowania wnioskodawców, gdyż wniosek niespełniający wymogów formalnych, w tym w zakresie niezbędnych dokumentów i informacji, podlegałby również merytorycznej ocenie tylko z uwagi na to, iż zawierałby wedle twierdzeń wnioskodawcy wszystkie dane pozwalające na jego merytoryczną ocenę. Przy wykładni tych przepisów należy również mieć na uwadze, co umknęło uwadze skarżącego kasacyjnie, że postępowanie o dofinansowanie projektów ma charakter postępowania konkursowego i polega ono na wyłonieniu najlepszego projektu, tj. takiego, który zagwarantuje osiągnięcie we właściwym programie operacyjnym założonego celu (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2017 r., III SA/Wr 664/17, LEX nr 2428644). Przystępując do konkursu, wnioskodawca winien znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Poprzez złożenie wniosku wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc, musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Ciąży na nim obowiązek przestrzegania wszelkich reguł określonych konkursem, podobnie jak i innych rywalizujących wnioskodawców. Daleko idące sformalizowanie postępowania konkursowego ma na celu zdyscyplinowanie wnioskodawców, zachowanie ich wysokiej staranności, tak aby w konsekwencji doszło do ułatwienia wyłonienia zwycięzcy konkursu i szybkiego załatwienia sprawy. Szybkie załatwienie sprawy wiąże się natomiast z koniecznością terminowego rozdysponowania środków finansowych (wyrok NSA z dnia 24 mają 2017 r., II GSK 1028/17, LEX nr 2308603). A zatem to na podmiocie aplikującym spoczywa ciężar przekonania instytucji dokonującej wyboru najlepszych z punktu widzenia celów danego priorytetu, w ramach którego organizowany jest konkurs projektów – do wiarygodności swych oświadczeń w aspekcie spełnienia obowiązujących w danym naborze kryteriów. Niewątpliwie prawidłowa, wszechstronna ocena spełnienia przesłanek, by mogła być uznana za rzetelną, nie może opierać się jedynie na przyjęciu wprost założenia, że wszystkie twierdzenia zamieszczone w projekcie są miarodajne, lecz winna zostać dokonana ich analiza, aby ustalić, czy stan deklarowany odpowiada rzeczywistemu oraz w jakim wymiarze. Oceny dokonuje się na podstawie treści wniosku, stąd faktyczna możliwość realizacji wyrażonych w nim intencji wnioskodawcy ma z tej treści wynikać. Rzeczą zatem wnioskodawcy jest takie opracowanie projektu, aby w omawianej materii nie budził wątpliwości (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2017 r., III SA/Wr 664/17, LEX nr 2428644). Treść wniosku o dofinansowanie, wypełnionego według wzoru Regulaminu, stanowi zasadniczy dokument postępowania dowodowego w sprawie dofinansowania unijnego i ma moc wiążącą dla rozstrzygnięcia konkursu, a za błędy w jego sporządzeniu ponosi odpowiedzialność wnioskodawca, gdyż to wnioskodawca winien starannie przygotować dokumentację zgodnie z wymogami konkursu (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017r., II GSK 3765/17, LEX nr 2479178, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., lI GSK 60/17, LEX nr 2232354, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2018 r., II GSK 4280/17, LEX nr 2457314, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2017 r., V SA/Wa 1585/17, LEX nr 2436178). Szczególne znaczenie ma przygotowanie wniosku z uwzględnieniem znanych wnioskodawcy kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów. Podawane we wniosku dane, niezależnie od tego, czy służą one ocenie formalnej czy merytorycznej, muszą tworzyć zbiór informacji, których wymaga instytucja ogłaszająca konkurs w celu dokonania oceny według przyjętych kryteriów (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2017 r., III SA/Wr 685/17, LEX nr 2438566). A zatem również powyższe reguły prowadzą, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, do wniosku, że należy rozgraniczać ocenę spełnienia kryteriów formalnych od kryteriów materialnych wniosków o dofinansowanie projektów a instytucja wdrażająca dane działanie obowiązana jest do ścisłej oceny wniosków konkursowych, kierując się regułą, że wniosek albo spełnia albo nie spełnia określonego kryterium i w zależności od tego pozytywnie lub negatywnie ocenić wniosek bez dokonywania wagi spełnienia/niespełnienia danego kryterium i jego wpływu na prawidłowość złożonego wniosku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma też racji skarżący kasacyjnie, że w tej sprawie w sposób wadliwy zostały zastosowane przepisy pkt IV lit. B oraz lit. D pkt 5 i pkt 9 – kryterium nr 20 Regulaminu Konkursu w zw. z art. 37 ust. 1 i ust. 2 i art. 41 ust. 2 pkt 4 i pkt 7 i art. 43 u.z.r.p., a także art. 37 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 oraz art. 43 ust. 1 p.z.p.r. W tym zakresie podnieść przede wszystkim trzeba, że żadnym zarzutem skargi kasacyjnej nie zostały podważone przyjęte za podstawę zaskarżonego wyroku ustalenia faktyczne, w tym w zakresie zasadniczej spornej między stronami kwestii tożsamości wersji papierowej i elektronicznej Studium wykonalności. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje bowiem w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., I OSK 1587/16, LEX nr 2472149, wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., I FSK 671/16, LEX nr 2479914). Skoro ustalenia te nie zostały podważone, to przyjąć należy, że wiążą one w procesie subsumpcji normy materialnoprawnej. Wobec powyższego nie może odnieść skutku argumentacja skargi kasacyjnej sprowadzająca się do tezy, że wersja papierowa i elektroniczna Studium wykonalności zawierają tożsame dane, co z kolei pozwalało na merytoryczną ocenę prawidłowości projektu. W tym zakresie zauważyć należy, że sam skarżący kasacyjnie przyznaje, że zamiast wymaganego wydruku z pliku XLS skopiował odpowiednie tabele do pliku PDF (nie zaś pliku Word), co w jego przekonaniu miało zapewnić większą czytelność danych. W konsekwencji takiego działania skarżącego Studium wykonalności w wersji papierowej nie tylko nie zostało złożone w wymaganej w Regulaminie formie, ale również doszło do zniekształcenia jego treści. Jak bowiem wynika z akt, podczas kopiowania nie zostały przeniesione do pliku PDF wszystkie tabele, czemu nie zaprzecza skarżący kasacyjnie. Powyższe w istotny sposób zmieniło treść obu wersji Studium, co należy zakwalifikować jako naruszenie wymogu konkursowego, określonego kryterium nr 20 Regulaminu Konkursu. Wadliwe jest zatem stanowisko skargi kasacyjnej, że wskazane rozbieżności mają wyłącznie charakter edytorsko-stylistyczny. Wobec tego prawidłowo Sąd I instancji, a poprzednio organy administracji publicznej, zastosowały analizowane przepisy. Złożenie obligatoryjnego i niezbędnego w świetle treści Regulaminu Konkursu dla oceny projektu dokumentu w postaci wydruku Studium wykonalności w innej postaci i innej treści niż wynika to z Regulaminu Konkursu oznacza, iż skarżący kasacyjnie nie spełnił wymogu formalnego określonego w kryterium 20 Regulaminu Konkursu, co z kolei czyni wniosek wadliwym formalnie. Samo bowiem złożenie tego Studium bez zachowania wymaganej formy i tożsamości treści nie czyni wniosku spełniającym wymogi formalne. Na gruncie kryterium nr 20 nie chodzi bowiem o złożenie jakiegokolwiek dokumentu w postaci Studium wykonalności, lecz o dokument spełniający określone w Regulaminie wymogi formalne. Zgodnie z tym kryterium (kryterium Kompletność wniosku i załączników) dokumentacja projektowa podlega weryfikacji w szczególności w aspekcie zamieszczenia wszystkich danych czy jej sporządzenia na aktualnych formularzach obowiązujących w danym konkursie. Wymóg sporządzenia dokumentacji wedle określonego wzoru określa część II pkt 16 Regulaminu Konkursu. Z części II pkt 16 i 19, części IV lit. B pkt 3 i 9 oraz lit. D pkt 2 do pkt 5 Regulaminu wynika również, że zasadą jest złożenie podpisanego wniosku i dokumentacji w formie papierowej, chociaż wniosek i dokumentacja składana jest najpierw drogą elektroniczną. Zgodnie bowiem z tymi zapisami Regulaminu, po wysłaniu wniosku w wersji elektronicznej wnioskodawca zobowiązany jest złożyć dwa egzemplarze wniosku w wersji papierowej, zaś wnioski bez dostarczonej podpisanej wersji papierowej dokumentacji aplikacyjnej (będącej wydrukiem z PDF), jak i niezłożenie wersji papierowej tożsamej z wersją elektroniczną, traktowane będą jako niezłożone skutecznie i nie będą podlegały ocenie. Sporne w sprawie Studium wykonalności należało sporządzić w formie określonej w Instrukcji do sporządzenia Studium wykonalności w formie papierowej i elektronicznej, zapisanej na nośniku elektronicznym (pływa CD lub DVD) jako plik w formacie doc/docx/PDF – część opisowa oraz w formacie XLS/XLSX – część obliczeniowa, przy czym wersja papierowa stanowiła wydruk z tych plików. Ponadto zgodnie z Regulaminem sposób przygotowania Studium wykonalności podlega weryfikacji – co zupełnie pomija skarżący kasacyjnie – w trakcie oceny formalnej, nie zaś jak tego oczekuje skarżący kasacyjnie w toku oceny merytorycznej projektu. Wobec tak sprecyzowanych informacji o zasadach przeprowadzenia konkursu i kryteriach wyboru projektów nie sposób uznać, że we wskazanych już okolicznościach tej sprawy doszło do oceny projektu w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny. Z taką mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w toku tej oceny dojdzie do naruszenia ogłoszonych w trybie art. 40 ust. 2 u.z.r.p. informacji o konkursie, Regulaminu Konkursu, w tym kryteriów wyboru projektów wraz z podanym ich znaczeniem (art. 41 ust. 2 u.z.r.p.), jak również zasad normatywnych określonych w art. 37 ust. 1 u.z.r.p. (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017r. , II GSK 3528/17, LEX nr 2434981). W tej sprawie zaś nie budzi wątpliwości, zwłaszcza wobec potwierdzenia w skardze kasacyjnej, że Studium wykonalności w wersji papierowej nie zostało sporządzone w określony w Regulaminie sposób, a nadto jego wersja papierowa i elektroniczna nie były tożsame. Zważywszy na wskazane zapisy Regulaminu Konkursu, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że kryteria wyboru projektów, zwłaszcza zaś sporne w tej sprawie kryterium nr 20 Regulaminu Konkursu, nie zostały sformułowane w sposób przejrzysty i rzetelny. Taka sytuacja miałaby bowiem miejsce wówczas, gdyby kryteria wyboru projektów nie zostały określone w sposób jasny, precyzyjny, zrozumiały i dostępny dla wszystkich wnioskodawców. Chodzi więc o to, aby nie pozostawiały one żadnych wątpliwości co do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane. Powyższe ma tę konsekwencję, że służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny – a w konsekwencji wyboru – projektów do dofinansowania i eliminowania w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności – gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów – niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów (tak wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018r. , II GSK 4127/17, LEX nr 2479129), czy wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 marca 2013 r., I SA/Go 61/2018, LEX nr 2477074).

Analizując sporne w sprawie kryterium w kontekście formy i treści Studium Wykonalności stwierdzić należy, iż każdy wnioskodawca – o ile zapoznał się z warunkami i zasadami konkursu – mógł w sposób jednoznaczny poznać kryteria oceny projektów; w tym zwłaszcza sposób i formę, w jakiej należało złożyć wniosek aplikacyjny. Sposób zredagowania kryterium nie pozostawia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, najmniejszego zakresu dowolności interpretacyjnej instytucji zarządzającej, precyzyjnie i jednoznacznie określając warunek wyboru projektu. W części II pkt 22 Regulaminu Konkursu przewidziano zaś możliwość udzielania wyjaśnień w zakresie interpretacji postanowień Regulaminu przez Główny Punkt Informacyjny Funduszu Europejskich w Poznaniu, podając adres tego Punktu, dane kontaktowe: mailowe i telefoniczne. Z akt nie wynika, aby skarżący kasacyjnie korzystał z tej możliwości, nie podnosi też, by z tej możliwości korzystał. Trudno zatem zrozumieć podnoszony argument co do nieprecyzyjności i nierzetelności sformułowania kryterium wyboru projektów. Przeczy temu zaś twierdzenie skargi kasacyjnej, ujawniające rzeczywiste intencje skarżącego, który zamiast dokonać wydruku z pliku XLS, skopiował część obliczeniową Studium do pliku PDF, a wyrażone stwierdzeniem o lepszej czytelności danych zawartych w tabelach. Powyższe wskazuje zatem, że w istocie wadliwość złożonego wniosku jest wynikiem braku należytej staranności skarżącego kasacyjnie w jego przygotowaniu, będącej – jak można domniemywać – wynikiem nienależytego zapoznania się z warunkami i zasadami konkursu, nie zaś braku przejrzystości obowiązujących reguł konkursu.

Nie sposób też podzielić twierdzenia skargi kasacyjnej, że wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku w zakresie Studium wykonalności było nieprecyzyjne. W wezwaniu tym bowiem organ jednoznacznie wskazał m.in., że do wniosku należy załączyć poprawioną wersję Studium wykonalności (zarówno część opisową, jak i obliczeniową w formie elektronicznej, podając, że do wniosku "nie załączono załącznika w postaci szczegółowych arkuszy obliczeniowych. Proszę o ich uzupełnienie". W wezwaniu wskazano też dane identyfikacyjne i telefoniczne opiekuna projektu celem udzielania ewentualnych wyjaśnień. Z powyższego wynika, że wniosek o dofinansowanie zawierał wady formalne, w zakresie wskazanym w wezwaniu, w tym brak załącznika arkuszy obliczeniowych Studium wykonalności. Zestawiając złożony wniosek o dofinansowanie z treścią wezwania możliwe było zatem ustalenie zakresu braku formalnego tego wniosku. Uwzględniając natomiast kryteria oceny projektów, sformułowane jak wskazano w sposób jasny i precyzyjny, skarżący kasacyjnie – obiektywnie to oceniając – nie powinien mieć najmniejszych wątpliwości co do tego, jakie braki zawiera jego wniosek i w jaki sposób należy je usunąć. Ale gdyby nawet takie wątpliwości powziął – to mając na uwadze zasadę jednokrotności uzupełniania wniosków – powinien był, z czego nie skorzystał, skonsultować się ze wskazanym w wezwaniu opiekunem konkursu. Z własnych zaniedbań nie może natomiast wywodzić korzystnych dla siebie skutków, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady równości wszystkich wnioskodawców, a także naruszenia reguł postępowania konkursowego.

Orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 2136/18, wydanym w analogicznym stanie faktycznym (dotyczącym tego samego konkursu) oraz wobec tożsamych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.