Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 220/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 22 ust. 1 lit.a
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
article: art. 145 § 1 pkt 1a i 1c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Wrzesińska-Jóźków Sędziowie: NSA Piotr Piszczek (spr.) WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 luty 2017 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... grudnia 2015 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia ... listopada 2015 r.


UZASADNIENIE

Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż w dniu [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję nr [...], w której przyznał D. W. pomoc finansową w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", z zastrzeżeniem dopełnienia warunków zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2014 r., poz. 201, z późn.zm.) Decyzja została skutecznie doręczona w dniu 24 sierpnia 2015 r.

W dniu 28 września 2015 r. D. W., zwany dalej "Stroną", złożył w [...] Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o płatność w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Do wniosku Strona dołączyła:

1) umowę dzierżawy z datą pewną 15 września 2015 r. zawartą z G. W., jako wydzierżawiającym, dotyczącą działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [..], [...], [...], [...], ze wskazaniem, że czynsz dzierżawy nie będzie opłacany;

2) oświadczenie o podjęciu samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego z dnia 24 września 2015 r.;

3) zaświadczenie z KRUS nr [...] z dnia [...] września 2015 r.

Następnie w dniu [...] października 2015 r. w [...] Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa został złożony aneks do ww. umowy podpisany datą pewną [...] października 2015 r., określający wysokość czynszu dzierżawnego oraz termin zapłaty za użytkowanie działek rolnych.

W dniu 16 października 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wystosował do Strony wezwanie do usunięcia braków formalnych we wniosku. Pismo zostało skutecznie doręczone w dniu 20 października 2015 r.

W dniu [...] października 2015 r. D. W. złożył w [...] Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stosowne wyjaśnienia dot. umowy dzierżawy gruntów rolnych.

Następnie w dniu [...] listopada 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o przyznaniu prawa pomocy z zastrzeżeniem dopełnienia warunków, z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom".

Podstawę prawną wydanego w sprawie aktu administracyjnego stanowi art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz § 17 ust. 2/3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwiania startu młodym rolnikom", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

W uzasadnieniu decyzji podano, że D. W. nie spełnił warunków, z zastrzeżeniem których została wydana decyzja o przyznaniu pomocy. W terminie 180 dni od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy, jednak nie później niż do dnia 30 września 2015 r., nie przedłożył w terminie prawidłowo sporządzonej umowy dzierżawy gruntów rolnych. Decyzja została skutecznie doręczona Stronie w dniu 12 listopada 2015 r.

W dniu 25 listopada 2015 r. D. W. złożył odwołanie od przedmiotowej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy - stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W pierwszej kolejności organ wskazał na przepisy stanowiące podstawę przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w szczególności na :

- ustawę z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 173 z późn.zm.), zwaną dalej "ustawą PROW",

- rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz., U. z 2014 r., poz. 201, z późn.zm.), zwane dalej "rozporządzeniem wykonawczym".

- rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L. z 2005 r., Nr 277 str. 1, z późn.zm.), zwane dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005". Pomimo, że rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 utraciło moc z dniem 1 stycznia 2014 r., to stosuje się go nadal dla PROW – 2007-2013, na podstawie art. 88 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., (Dz.U. UE.L. 2013.347.487., z późn.zm.) : "Rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 stosuje się nadal do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2014 r.",

- rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli, oraz zasad wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. UE L. z 2011 r. Nr 25 str. 8, z późn.zm.), zwane dalej "rozporządzeniem nr 65/2011". Rozporządzenie (WE) nr 65/2011 utraciło moc z dniem 1 stycznia 2015 r., jednak stosuje się go nadal, na podstawie art. 43 i 44 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L z dnia 20 czerwca 2014 r.).

W myśl § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze rozporządzenia wykonawczego, pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwiania startu młodym rolnikom" jest przyznawana osobie fizycznej, która od dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy nie prowadziła działalności rolniczej i po raz pierwszy rozpocznie prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym w rozumieniu art. 553 Kodeksu cywilnego, jeżeli w wymaganym okresie powierzchnia użytków rolnych w gospodarstwie będzie nie mniejsza iż średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju oraz nie większa niż 300 ha.

Na podstawie § 3 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego, przy ustalaniu minimalnej powierzchni użytków rolnych w gospodarstwie, o której mowa w ww. § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze, sumuje się powierzchnię użytków rolnych stanowiących przedmiot:

1) własności;

2) użytkowania wieczystego;

3) dzierżawy z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub od jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli umowa dzierżawy została zawarta na czas nieoznaczony lub na okres co najmniej 5 lat, jednak nie krótszy niż do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy;

4) dzierżawy od podmiotów innych niż wymienione w pkt 3, jeżeli umowa dzierżawy została zawarta:

a) w formie aktu notarialnego albo ma datę pewną;

b) na okres co najmniej 10 lat.

Zgodnie z § 15 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, decyzje o przyznaniu pomocy wydaje się z zastrzeżeniem dopełnienia przez beneficjanta, w terminie 180 dni od dnia doręczenia tej decyzji, jednak nie później niż do dnia 30 września 2015 r., następujących warunków:

1) nabycia lub wejścia w posiadanie gospodarstwa wskazanego w biznesplanie, spełniającego warunki, o których mowa w § 2 pkt 1 lit. a tiret pierwsze i tiret trzecie, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2,

2) podjęcia samodzielnego prowadzenia gospodarstwa, o którym mowa w pkt 1,

3) ubezpieczenia na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników z mocy ustawy o pełnym zakresie jako rolnik,

4) uzyskania wpisu do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, jeżeli jego małżonek nie został dotychczas wpisany do tej ewidencji,

5) nabycia gospodarstwa małżonka w sposób określony w § 2 ust. 7 pkt 3 – w przypadku o którym mowa w § 2 ust. 7

- chyba, że dany warunek był spełniony w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy.

Zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, pomoc wypłaca się na wniosek o płatność, który składa się w terminie 180 dni od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy, jednak nie później niż do dnia 30 września 2015 r. W myśl § 16 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, do wniosku o płatność dołącza się dokumenty potwierdzające spełnienie warunków, z zastrzeżeniem których została wydana decyzja o przyznaniu pomocy.

Jak wynika z § 17 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego w przypadku niedopełnienia przez beneficjenta warunków, z zastrzeżeniem dopełnienia których została wydana decyzja o przyznaniu pomocy, dyrektor oddziału regionalnego Agencji, w drodze decyzji, stwierdza wygaśnięcie tej decyzji.

Odnosząc te regulacje do D. W. wskazano, że ostateczny termin do złożenia wniosku opłatność i przedłożenie dokumentów potwierdzających spełnienie warunków zawartych w decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., upłynął w dniu 30 września 2015 r.

W toku prowadzonego postępowania o przyznanie pomocy, uznano, iż złożona przy wniosku o płatność, umowa zatytułowana "umową dzierżawy gruntów rolnych" zawarta w dniu 15 września 2015 r., nie była umową dzierżawy w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ponieważ nie zawierała cech płatności, tj. ustalonego czynszu dzierżawnego, który jest elementem koniecznym umowy dzierżawy. W załączonej przez Stronę umowie w § 4 widnieje następujący zapis:" Strony ustaliły, że za dzierżawę gruntów rolnych wymienionych w § 1 niniejszej umowy czynsz nie będzie opłacany".

Strona w dniu 6 października 2015 r. złożyła aneks do ww. umowy zawarty w dniu 5 października 2015 r. ustalający wysokość czynszu dzierżawnego, jednakże był on sporządzony i złożony po upływie terminu określonego w § 15 ust. 3 i § 16 rozporządzenia wykonawczego, tj. po 30 września 2015 r.

W ocenie Prezesa słusznie uznano, iż umowy dzierżawy przedstawione przez Stronę, nie zawierające ustalonego czynszu dzierżawnego nie są umowami dzierżawy, bowiem z przepisów Kodeksu cywilnego wynika, iż zasadniczym obowiązkiem dzierżawcy jest zapłata wydzierżawiającemu umówionego czynszu. Zgodnie z art. 693 § 1 k. c. przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez oznaczony czas lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić czynsz dzierżawny. Zatem konieczną cechą dzierżawy jest odpłatność. Nie jest umową dzierżawy umowa, w której osoba biorąca grunt rolny do używania i pobierania podatków jest zobowiązana tylko do opłacania podatków i innych ciężarów (Komentarz do art. 693 Ustawa – Kodeks cywilny – H. Ciepła).

Umowa dzierżawy jest umową odpłatną wzajemną. Świadczeniom wydzierżawiającego odpowiadają świadczenia dzierżawcy, w szczególności świadczenie w postaci czynszu dzierżawnego. Kodeks cywilny nie przewiduje możliwości ukształtowania umowy dzierżawy w taki sposób, aby dzierżawca nie miał obowiązku uiszczenia czynszu. Przepis § 2 art. 693 Kc stwarza jedynie możliwość ustalenia czynszu w świadczeniach innego rodzaju niż świadczenie pieniężne, bądź oznaczenie go jako ułamkowej części pożytków. W wyroku z dnia 8 maja 2001 r. sygn. akt IV CKN 357/00, Sąd Najwyższy stwierdził, że "Wprawdzie z zasady swobody umów wynika możliwość takiego ukształtowania stosunku prawnego, w którym strona mająca prawo używania i pobierania pożytków z rzeczy nie będzie obowiązana uiszczać czynszu, jednak nie będzie to umowa dzierżawy, lecz stosunek prawny określany jako bezczynszowe korzystanie z nieruchomości rolnej, do której znajdą odpowiednie zastosowanie przepisy normujące tę umowę nazwaną (por. art. 708 Kc)."

Podobnie Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I ACa 1440/06, stwierdził, że "dzierżawa jest tego rodzaju stosunkiem zobowiązaniowym, mocą którego jedna jej strona udostępnia korzystanie z jej rzeczy drugiej stronie. Przy czym by umowa nabrała cech dzierżawy, osoba korzystająca z cudzej rzeczy uprawniona jest także do pobierania z niej użytków, a nadto konieczną cechą dzierżawy jest jej odpłatność. Bez tego niezbędnego elementu umowa nie może być poczytana za umowę dzierżawy, nawet jeśli korzystający z rzeczy zobowiązuje się do opłacania podatków i innych ciężarów związanych z posiadaniem nieruchomości".

Na mocy natomiast art. 708 Kc, przepisy o dzierżawie mają odpowiednie zastosowanie do innego niż dzierżawa stosunku prawnego, który uprawnia do korzystania i czerpania pożytków z nieruchomości rolnej bez obowiązku uiszczania czynszu, aczkolwiek z obowiązkiem ponoszenia podatków i innych ciężarów związanych z własnością lub z posiadaniem gruntu. W wyroku z dnia 26 stycznia 1988 r. sygn. akt V SA/Wa 816/87, NSA zauważył, że przepis art. 708 k.c. normuje sytuację, w której strony zawarły umowę dotyczącą używania nieruchomości i pobierania z niej pożytków, lecz zastrzegły, że strona biorąca nie jest obowiązana do uiszczania czynszu. Tego rodzaju umowa nie ma charakteru umowy dzierżawy, bo nie odpowiada warunkom określonym w art. 693 § 1 k.c., niemniej ustawodawca nakazał stosować do tych umów przepisy o dzierżawie".

Z przepisu § 3 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego jednoznacznie wynika, że przy ustalaniu minimalnej powierzchni użytków rolnych w gospodarstwie sumuje się powierzchnię użytków rolnych stanowiących przedmiot własności, użytkowania wieczystego oraz dzierżawy, o ile umowa dzierżawy spełnia wymogi określone w tym przepisie. Jeżeli korzystanie z użytków rolnych ma miejsce na podstawie innego tytułu prawnego niż wymienione w § 3 ust. 5 przywołanego rozporządzenia (czy też bez tytułu prawnego), powierzchni tych użytków rolnych nie uwzględnia się przy ustalaniu minimalnej powierzchni użytków rolnych w gospodarstwie. Jeżeli zatem korzystanie z użytków rolnych odbywa się bez obowiązku uiszczania czynszu – czyli w świetle przywołanych wyników, nie mamy do czynienia z umową dzierżawy – to tym samym, użytki rolne nie mogą być uwzględnione przy ustalaniu minimalnej powierzchni użytków rolnych w gospodarstwie, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze rozporządzenia wykonawczego.

Organ podkreślił, że termin 30 września 2015 r., o którym mowa powyżej, jest terminem prawa materialnego. Zatem jest on nieprzekraczalny i niemożliwy do przywrócenia. Terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.01.1998 r., sygn. akt II SA 1257/1997, terminy procesowe dotyczą dokonywania czynności procesowych, ale tylko takich czynności, które stają się aktualne już w toku konkretnego postępowania, zaś termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenia lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji (vide wyrok NSA z dnia 24.04.2014 r., II GSK 300/13).

Mając na uwadze powyższe regulacje, w ocenie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, D. W. nie dopełnił warunków z zastrzeżeniem, których została wydana decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o przyznaniu pomocy z tytułu działania "Ułatwiania startu młodym rolnikom", gdyż w terminie zastrzeżonym w decyzji o przyznaniu pomocy nie przedłożył umowy dzierżawy, o której mowa w rozporządzeniu wykonawczym. Przedstawiona przez Stronę umowa nie zawierała postanowień o umówionym czynszu dzierżawnym. Aneks wprowadzający czynsz dzierżawny do umowy dzierżawy przesłany w ramach autouzupełnienia został opatrzony datą pewną po upływie terminu do spełnienia warunków, zatem nie można było wywieść, iż umowa o bezczynszowe użytkowanie przekształciła się w umowę dzierżawy w terminie do 30 września 2015 r. D. W. przedłożył co prawda wraz z przedmiotowym odwołaniem oświadczenie woli stron, sporządzone w dniu 23 listopada 2015 r., w którym wydzierżawiający i dzierżawca oświadczają, że wprowadzona aneksem zmiana jest ważna od daty zawarcia umowy, tj. od 15 września 2015 r., lecz zgodnie z art. 83 § 1 k.c nieważne jest oświadczenie woli złożone drugiej stronie za jej zgodą dla pozoru. Oświadczenie złożone dla pozoru to czynność symulowana, polegająca na tym, że dokonaniu czynności prawnej towarzyszy próba wywołania u osób trzecich przeświadczenia, że zamiarem stron tej czynności jest wywołanie skutków prawnych objętych treścią ich oświadczeń woli, mimo, że w rzeczywistości ich wolą jest wyeliminowanie skutków tej czynności prawnej. Z pozornością mamy do czynienia wówczas , gdy strony swobodnie i z rozmysłem tworzą czynność prawną ujawnioną, której streść nie stanowi odzwierciedlenia ich rzeczywistych zamiarów. Strony stwarzają pozór rzeczywistego dokonania czynności prawnej o określonej treści, podczas gdy tak naprawdę nie chcą wywołać żadnych skutków prawnych, lub też wywołać inne, niż w pozornej czynności deklarują. Skoro w umowie z dnia 15 września 2015 r. strony zgodnie ustaliły, że za dzierżawę gruntów rolnych czynsz nie będzie opłacany, zaś czynsz dzierżawny wprowadzony został dopiero do ww. umowy w dniu 5 października 2015 r., to nie można uznać, że zmiana wprowadzona aneksem obowiązywała już w dniu 15 września 2015 r.

W skardze do Sądu – postulującej uchylenie oby wydanych w sprawie decyzji – zarzucono naruszenie:

1) art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przez błędną wykładnię pomijającą fakt, że żaden z warunków zawartych w decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. przyznającej pomoc finansową z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" nie wymagał, aby nabycie lub wejście w posiadanie gospodarstwa rolnego musiało nastąpić w drodze umowy dzierżawy;

2) § 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania " Ułatwiania startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 przez błędną wykładnię polegającą na tym, że pojęcie "dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości rolnych" wypełnia jedynie umowa dzierżawy a weryfikacja tego dokumentu doprowadziła do ustalenia, że brak oznaczenia czynszu dzierżawnego skutkuje niewypełnieniem warunku wejścia w posiadanie oraz przedstawienia tytułu prawnego do nieruchomości przez beneficjenta;

3) art. 20 a) pkt ii) w zw. z art. 22 ust. 1 pkt a rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przez zastosowanie prawa krajowego przy dokonywaniu wykładni pojęcia posiadania gospodarstwa rolnego wskazanego w biznesplanie, z pominięciem wykładni zgodnej z celami wspólnej polityki rolnej.

W motywach skargi wskazano, że Organ zakwestionował dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa w postaci umowy cywilnoprawnej zawartej w dniu 15 września 2015 r. Jak wskazuje organ: " w umowie dzierżawy nie zawarto informacji o wysokości czynszu dzierżawnego oraz terminu i formy jego zapłaty, co zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego PROW 2007-2013, nie wypełnia znamion umowy dzierżawy".

Tymczasem wskazać należy, że żaden z warunków zawartych w decyzji o przyznaniu pomocy nie wskazywał, aby nabycie gospodarstwa rolnego wskazanego w biznesplanie miało być potwierdzone umową dzierżawy. Przepis art. 22 ust. 1lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 stanowi, że wsparcia, o którym mowa w art. 20 lit. a) pakt ii), udziela się osobom, które mają mniej niż 40 lat oraz po raz pierwszy podejmują działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący gospodarstwem. Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju wiejskich, jako wdrażająca system wspierania rozwoju obszarów wiejskich z EFRROW, jak i wydane na jej podstawie rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2014, muszą być interpretowane zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, bowiem wsparcie dla młodych rolników z EFRROW powinno być udzielane w granicach podmiotowych, określonych rozporządzeniem unijnym. Wsparcie to nie może przekraczać granic zakreślonych ww. rozporządzeniem unijnym, ale także nie powinno być udzielane w zakresie węższym niż określa art. 22 rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005.

Skarżący wskazał, że rozwiązania unijne często wychodzą poza rany prawa cywilnego, a w szczególności pomoc w rolnictwie związana jest z faktem bycia rolnikiem, nie zaś z prawem do gospodarstwa rolnego, a zatem decydującym kryterium przyznania pomocy jest władztwo nad gospodarstwem. W wyroku z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 234/10, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że występujące w prawie polskim pojęcie posiadania gospodarstwa rolnego, musi być rozumiane w zgodzie z prawem unijnym, to jest przy przyjęciu, że posiadaniem są takie formy władztwa nad gospodarstwem rolnym, które przejawiają się w kierowaniu gospodarstwem rolnym. Zatem nie jest trafne odwoływanie się przy wykładni przepisów prawa polskiego dotyczących rozdziału pomocy unijnej do przepisów kodeksu cywilnego dotyczących umowy dzierżawy i na tej podstawie interpretacja zawężająca pojęcia "wejścia w posiadanie gospodarstwa rolnego", o którym mówi § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia (tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2014 r., sygn.. akt II GSK 809/13).

W związku z powyższym nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., jakoby posiadanie gospodarstwa rolnego potwierdzała wyłącznie umowa dzierżawy.

Na marginesie skarżący wskazał, że aneks do umowy dzierżawy z dnia 15 września 2015 r. (wprowadzający zmianę w zakresie czynszu dzierżawnego) nie powoduje, że umowa dzierżawy obowiązuje od daty zawarcia aneksu. Tym samym wszedł w posiadanie (władanie) gospodarstwa rolnego, spełniając kryterium kierowania tym gospodarstwem, o którym stanowi art. 22 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1698/2005. Bowiem zgodnie z tym przepisem przesłanką niezbędną do kierowania gospodarstwem rolnym (prowadzenia działalności rolniczej) jest władztwo nad tym gospodarstwem.

W odpowiedzi na skargę –żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami wydanych w sprawie aktów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.) sądy administracyjny – podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tego aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności publicznej obowiązującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne z załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia, w przypadku zaś sądów administracyjnych – co do zasady – sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje – w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych – kontroli (oceny) tej działalności Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia ma jedynie skontrolować i ocenić działalność (a niekiedy bezczynność) tego organu. Nie może zatem – co do zasady – zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm. ). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U, z 2012 r. poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a).

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią bez wątpienia sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień) a także czynność organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych – w pierwszym rzędzie weryfikowana poprzez pryzmat podstawowych zasad postępowania administracyjnego – stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparaty administracji rządowej. Jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa (vide P. Piszczek: Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa NSA. Episteme 2008, nr 79, s. 21-54).

III. W powyższym kontekście stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a – należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postepowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego(w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego – Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) (dalej k.p.a.) lub w innych przepisach (np. w art. 247 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa – Dz.U. z 2012, poz. 749 ze zm. – dalej o.p.). Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa nie powoduje uchybienia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej albowiem stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie, "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy.

Za usprawniające to postępowania administracyjnego należy uznać rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 145 § 3 p.p.s.a polegające na tym, że w przypadku o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego umarza to postępowanie.

IV. Kolejną – istotną zmianą – służącą usprawnieniu postępowania administracyjnego jest przyznanie sądom administracyjnym uprawnienia do merytorycznego orzekania (art. 145 a p.p.s.a.), które stanowi odstępstwo od funkcjonującego równolegle modelu kasacyjnego. Celem zmian jest przyznanie sądowi – w zakresie objętym art. 145 § 1 lit. a oraz pkt 2 p.p.s.a.) – uprawnienia zobowiązania organu w kwestii wydania decyzji lub postanowienia o wskazanym rozstrzygnięciu w określonym przez Sąd terminie. O ile okoliczności sprawy będą uzasadniały wydanie stosownego rozstrzygnięcia, Sąd nie tylko może uchylić zaskarżony akt administracyjny – ale wskazać – w wiążący sposób – tryb załatwienia sprawy, albo jej rozstrzygnięcie. Regulacja ta przyznaje więc Sądowi prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia, które jest jednak wyłączone, gdy przepisy pozostawiają to uznaniu organu.

V. Istotnym z punktu widzenia zakresu przedmiotowego kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne I instancji – jest art. 134 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną wprowadzony został jednak wyjątek od tej zasady dotyczący skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Przeprowadzona zmiana wynika z brzmienia dodanego art. 57a p.p.s.a, który wprost stanowi o związaniu sądu administracyjnego granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną w tego rodzaju sprawach.

VI. Omawiając łącznie – w powyższym kontekście - zarzuty naruszenia prawa materialnego Sąd stwierdza, że są one usprawiedliwione.

Przepisy prawa krajowego dotyczące rozdziału środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich są ustanowione w wyniku dostosowania prawa krajowego do prawa unijnego, a to przede wszystkim rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. UE L z dnia 21 października 2005 r., dalej: rozporządzenie nr 1698/2005).

Zatem w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przy dokonywaniu wykładni uregulowań krajowych pominięto treść art. 22 rozporządzenia nr 1698/2005. Zgodnie z art. 22 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia wsparcia, o którym mowa w art. 20 lit. a pakt ii), udziela się osobom, które mają mniej niż 40 lat oraz po raz pierwszy podejmują działalność w gospodarstwie rolnym, jako kierujący gospodarstwem. Ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, jako wdrażająca system wspierania rozwoju obszarów wiejskich z EFRROW, jak i wydane na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwiania startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, muszą być interpretowane zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005, bowiem wsparcie dla młodych rolników z EFRROW powinno być udzielane w granicach podmiotowych określonych rozporządzeniem unijnym. Wsparcie to nie może przekraczać granic zakreślonych rozporządzeniem, ale także nie powinno być udzielane w zakresie węższym niż to określa art. 22 ww. rozporządzenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2104/11, polskie organy powołane do rozdziału omawianej pomocy powinny zatem tak interpretować i stosować przepisy prawa, aby nie dopuszczać do uzyskania pomocy przez osoby nie spełniające kryteriów jej przyznania oraz udzielać pomocy podmiotom uprawnionym.

Dokonując wykładni przepisów prawa polskiego wydanych w celu realizacji uregulowań unijnych trzeba mieć na uwadze, że prawo unijne nie posługuje się pojęciem własności ani posiadania, tylko ustanawia nowe kryterium "kierowania gospodarstwem rolnym". Kryterium to musi łączyć się z władaniem. Ustawodawca polski posługuje się natomiast określeniem prowadzenia działalności rolniczej.

VII. Jak już wspomniano wyżej szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dnia 17 października 2007 r. Stosownie do treści § 15 ust. 3 tego rozporządzenia, decyzję o przyznaniu pomocy wydaje się z zastrzeżeniem dopełnienia przez beneficjenta w terminie 180 dni od dnia doręczenia tej decyzji, m.in., warunku: nabycia lub wejścia w posiadanie gospodarstwa rolnego wskazanego w biznesplanie, spełniającego warunki o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze i tiret trzecie, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2; podjęcia samodzielnego prowadzenia gospodarstwa, o którym mowa w pkt 1 .

Natomiast zgodnie z § 16 ust. 3 rozporządzenia dokumentami potwierdzającymi spełnienie warunków, z zastrzeżeniem których została wydana decyzja o przyznaniu pomocy, są m.in.: dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa oraz oświadczenia beneficjenta o podjęciu samodzielnego gospodarstwa.

Przedstawione przez skarżącego dokumenty – umowa dzierżawy wraz z aneksem – potwierdzające tytuł prawny do nieruchomości rolnych wchodzących w skład jego gospodarstwa zostały zakwestionowanie przez organ, gdyż nie potwierdzały zawarcia umów dzierżawy. Stanowisko organu I instancji zostało zaakceptowane jako prawidłowe przez organ II instancji. W ocenie organów mając na uwadze treść § 3 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia, jeżeli w skład gospodarstwa rolnego beneficjenta wchodzą użytki rolne, które nie stanowią jego własności lub nie są przedmiotem użytkowania wieczystego, to muszą one stanowić przedmiot dzierżawy. Natomiast dokumentów przedłożonych przez skarżącego nie można zakwalifikować, jako stosunku dzierżawy, z uwagi na brak pierwotnie ustalonego czynszu dzierżawnego. Organ wskazał również, że umowy te w świetle art. 708 k.c. należy zakwalifikować do stosunku zobowiązaniowego zwanego "bezczynszowym użytkowaniem". W tej kwestii odwołano się do regulacji zawartych w Kodeksie cywilnym, wskazując iż zarówno przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich jak i postanowienia rozporządzenia wykonawczego to tej ustawy nie definiują pojęcia "dzierżawy" na potrzeby przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom",

VIII. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowisko organów nie zasługuje na aprobatę. Rozwiązania unijne często wychodzą poza ramy cywilistyki, a w szczególności pomoc w rolnictwie związana jest z faktem bycia rolnikiem, nie zaś z prawem do gospodarstwa rolnego, zatem decydującym kryterium jest władztwo nad gospodarstwem. W wyroku z dnia 17 lutego 2011 r. sygn.. akt II GSK 234/10, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że występujące w prawie polskim pojęcie posiadania gospodarstwa rolnego, musi być rozumiane w zgodzie z prawem unijnym, to jest przy przyjęciu, że posiadaniem są takie formy władztwa nad gospodarstwem rolnym, które przejawiają się w kierowaniu gospodarstwem rolnym. Pogląd ten skład rozstrzygający niniejszą sprawę w pełni podziela. Zatem nie jest trafne odwoływanie się przy wykładni przepisów prawa polskiego dotyczących rozdziału pomocy unijnej do przepisów kodeksu cywilnego dotyczących umowy dzierżawy i na tej podstawie intepretowanie zawężająco pojęcia "wejścia w posiadanie gospodarstwa rolnego", o którym mówi § 15 ust, 3 pkt 1 rozporządzenia.

Niewątpliwie na podstawie umowy zawartej przez skarżącego w dniu 15 września 2015 r. wszedł on w posiadanie (władanie) wskazanych działek, spełniając kryterium kierowania tym gospodarstwem, o którym stanowi art. 22 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1698/2005. Bowiem zgodnie z tym przepisem przesłanką niezbędną do kierowania gospodarstwem rolnym (prowadzenia działalności rolniczej) jest władztwo nad tymi działkami (patrz także wyrok NSA z dnia 8 lipca 2014 r., II GSK 809/12 – zał. do akt administracyjnych).

IX. Mając na względzie potrzebę uwzględnienia powyższej argumentacji przy orzekaniu w kwestii wygaszenia decyzji, należało – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1a i 1 c p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.