Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3357/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 76, art. 77 i art. 79
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Teza: Za samo wypełnianie podstawowych zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem nauczycielowi przysługuje wynagrodzenie zasadnicze. W każdym z podpunktów § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 416) legislator posłużył się pojęciem wyraźnie wskazującym, iż wynagrodzenia w formie dodatku motywacyjnego jest praca szczególnie odróżniająca się i wyróżniająca się pozytywnie na tle standardowego wykonywania obowiązków nauczycielskich. Pojęciami i zwrotami tymi są: osiągnięcia, innowacje, zaangażowanie, szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków.

TEZY

Za samo wypełnianie podstawowych zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem nauczycielowi przysługuje wynagrodzenie zasadnicze. W każdym z podpunktów § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 416) legislator posłużył się pojęciem wyraźnie wskazującym, iż wynagrodzenia w formie dodatku motywacyjnego jest praca szczególnie odróżniająca się i wyróżniająca się pozytywnie na tle standardowego wykonywania obowiązków nauczycielskich. Pojęciami i zwrotami tymi są: osiągnięcia, innowacje, zaangażowanie, szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 483/20 w sprawie ze skargi Powiatu N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [..] marca 2020 r. nr [..] w przedmiocie regulaminu określającego wysokość i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego dla nauczycieli 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz Powiatu N. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 483/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi Powiatu N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [..] marca 2020 r. w przedmiocie regulaminu określającego wysokość i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego dla nauczycieli, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada Powiatu N. w dniu [..] stycznia 2020 r. podjęła uchwałę Nr [..] w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród ze specjalnego funduszu nagród dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez Powiat N.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [..] marca 2020 r. nr [..] Wojewoda P., działając na podstawie art. 76, art. 77 i art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 511 ze zm. - zwana dalej w skrócie u.s.p.) oraz art. 30 ust. 6, art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r., poz. 2215 ze zm., dalej u.K.N. lub Karta Nauczyciela) stwierdził nieważność § 3 ust. 2 pkt 4 lit. d-i, § 4 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 uchwały z [..] stycznia 2020 r. Zakwestionowana uchwała została podjęta na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Na mocy tego przepisu ustawodawca określił jakie zadania powierza radzie powiatu do uregulowania w drodze uchwały, jednocześnie ustalając granice kompetencji prawotwórczej. Organ nadzoru wyjaśnił, że w § 3 ust. 2 pkt 4 lit. d-i uchwały przyjęto, że przy ustalaniu wysokości dodatku motywacyjnego dla nauczycieli bierze się pod uwagę szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem w tym: systematyczne i efektywne przygotowanie do przydzielonych obowiązków, podnoszenie umiejętności zawodowych, doskonalenie własnego warsztatu pracy, udział w różnych formach dokształcania i doskonalenia zawodowego, dbałość o mienie szkoły i poszerzanie bazy dydaktycznej, prawidłowe prowadzenie dokumentacji szkolnej i pedagogicznej, rzetelne i terminowe wykonywanie poleceń służbowych, przestrzeganie dyscypliny pracy. W ocenie organu nadzoru określone w ten sposób warunki uzasadniające przyznanie dodatku motywacyjnego stanowią podstawowe obowiązki każdego nauczyciela i nie wynikają z ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego określonych § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 416 – zwane dalej "rozporządzeniem z dnia 31 stycznia 2005 r. lub rozporządzeniem"). W świetle ww. przepisów uchwały dodatek motywacyjny przysługiwałby za wykonywanie normalnych obowiązków nauczyciela, co jest sprzeczne z § 6 rozporządzenia. Organ stwierdził, że zakwestionowane szczegółowe warunki przyznania dodatku motywacyjnego nie wynikają z ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, o których mowa w § 6 rozporządzenia, są sprzeczne z obowiązującymi przepisami wykonawczymi i zostały uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela. To zaś skutkuje stwierdzeniem nieważność ww. zapisu uchwały.

Odnośnie przepisów dotyczących dodatku funkcyjnego Wojewoda P. wyjaśnił, że dodatek ten jest stałym składnikiem wynagrodzenia nauczyciela, któremu powierzono określone funkcje. Określenie wysokości dodatków funkcyjnych w sposób "widełkowy" bez określenia szczegółowych warunków ich przyznawania - jak to uczyniono w uchwale - w sposób istotny narusza prawo. Organ zaznaczył, że w odniesieniu do wskazanej grupy dyrektorów (wicedyrektorów i inne stanowiska kierownicze) Regulamin nie określa dokładnie wysokości dodatku funkcyjnego i nie wskazuje szczegółowych kryteriów jego przyznawania. Za takie nie można uznać kryteriów określonych w § 4 ust. 3 i ust. 4 Regulaminu. Zgodnie z tym przepisem przy ustalaniu wysokości dodatku funkcyjnego pracodawca uwzględnia liczbę uczniów i słuchaczy w szkole/placówce, zmianowość, strukturę organizacyjną szkoły, liczbę szkół w ramach zespołu, liczbę pracowników w przeliczeniu na etat, złożoności zadań wynikających z zajmowanego stanowiska, specyfikę szkoły/placówki oraz wyniki pracy. Określona "widełkowo" wysokość dodatku funkcyjnego w tym przypadku nie spełnia ustawowego wymogu z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela. W ocenie organu nadzoru tak przyjęte unormowania są obarczone dużą dozą uznaniowości, arbitralności i uzależnione od niczym nie weryfikowalnej swobodnej decyzji pracodawcy, który może przyznać ten składnik według swojego nieskrępowanego uznania. W ocenie organu nadzoru przyjęty przez Radę Powiatu system przyznawania dodatków funkcyjnych jest niejasny. Nie wiadomo jaka jest dokładnie wysokość dodatku funkcyjnego i jakie są kryteria różnicowania. Tymczasem z zapisu uchwały musi wynikać jakiej wysokości dodatku funkcyjnego może spodziewać się beneficjent tego dodatku, a nie cedować te uprawnienia w tej materii na pracodawcę. Wojewoda uznał, że Rada Powiatu nie wypełniła upoważnienia ustawowego zawartego w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, a wskazane wyżej zapisy uchwały podjęte zostały z rażącym naruszeniem prawa, co skutkować musiało stwierdzeniem ich nieważności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Rada Powiatu N. wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że w wykonaniu delegacji z art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela Rada Powiatu N. w § 3 kwestionowanej uchwały zawarła zapisy dotyczące przyznawania dodatku motywacyjnego. W kwestionowanym przez Wojewodę § 3 ust. 2 pkt 4 lit. d-i uchwały wskazano, że przy ustalaniu wysokości dodatku motywacyjnego dla nauczyciela bierze się pod uwagę szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem w tym systematyczne i efektywne przygotowanie do przydzielonych obowiązków, podnoszenie umiejętności zawodowych, doskonalenie własnego warsztatu pracy, udział w różnych formach dokształcania i doskonalenia zawodowego, dbałość o mienie szkoły i poszerzanie bazy dydaktycznej, prawidłowe prowadzenie dokumentacji szkolnej i pedagogicznej, rzetelne i terminowe wykonywanie poleceń służbowych, przestrzeganie dyscypliny pracy. Taki zapis zakwestionował Wojewoda podnosząc, że określone w ten sposób warunki stanowią podstawowe obowiązki każdego nauczyciela i nie wynikają z ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego określonych § 6 rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. Dodatek motywacyjny przysługiwałby za wykonywanie normalnych obowiązków nauczyciela, co jest sprzeczne z zapisami rozporządzenia i ustawą. Zdaniem organu nadzoru, przyjmując takie warunki przyznawania dodatku motywacyjnego Rada powiatu przekroczyła ogólne kryteria przyjęte przez ustawodawcę, przekroczyła delegację ustawową.

Takiej argumentacji Sąd orzekający nie podzielił. Z przepisu art. 30 ust. 3 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela wynika, że organ prowadzący szkołę został upoważniony do określenia w drodze regulaminu stawek dodatku motywacyjnego oraz szczegółowych warunków jego przyznawania. Przez sformułowanie "warunek" należy rozumieć czynnik od którego spełnienia zależy zrealizowanie czegoś. Szczegółowe warunki przyznawania dodatku motywacyjnego, o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela muszą wynikać z ogólnych kryteriów przyjętych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005 r. Analiza § 6 rozporządzenia z 31 stycznia 2005 r. wskazuje, że przesłanką przyznania dodatku motywacyjnego jest osiągnięcie ponadprzeciętnych (nadzwyczajnych), w sensie pozytywnym, efektów w pracy pedagogicznej nauczyciela. Wskazują na to sformułowania użyte w § 6 rozporządzenia takie jak "osiągnięcia", "wprowadzenie innowacji pedagogicznych". "zaangażowanie w realizację czynności i zajęć" czy "szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków". Innymi słowy dodatek motywacyjny przysługuje za dodatkowe i nadzwyczajne efekty pracy nauczycielskiej a nie za normalne (standardowe) wykonywanie podstawowych obowiązków nauczyciela. Można zatem uznać, że dodatek motywacyjny przysługuje nauczycielom wyróżniającym się w stosunku do pozostałych nauczycieli czy to osiągnięciami w jakiejś dziedzinie bądź zaangażowaniem czy też wprowadzeniem innowacji.

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie w przepisie § 3 pkt 4 lit. d-i wskazano powoływane wyżej przesłanki przyznania dodatku motywacyjnego. Jak słusznie zauważa strona skarżąca, gdyby samodzielnie odczytać ww. warunki, dodatek motywacyjny przysługiwałby za samo normalne wykonywanie obowiązków nauczyciela, a to sprzeczne byłoby z ogólnymi warunkami przyznawania tego dodatku określonymi w § 6 rozporządzenia. Jednakże kwestionowany przez organ nadzoru zapis zawarty w lit. d-i należy odczytywać łącznie z tym zawartym w pkt 4 § 3 uchwały. W przepisie § 6 pkt 5 rozporządzenia z 31 stycznia 2005 r. jako warunek przyznania dodatku motywacyjnego faktycznie określono "szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem". Z przepisu tego wynika, że przesłanką przyznania dodatku nie jest samo "wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem" lecz "szczególnie efektywne" ich wypełnianie. Z uchwalonego regulaminu wynagradzania jako warunek przyznania dodatku motywacyjnego przewidziano właśnie szczególnie efektywne wykonywanie zadań i obowiązków nauczyciela, w tym szczególnie efektywne: systematyczne przygotowanie do przydzielonych obowiązków, podnoszenie umiejętności zawodowych, doskonalenie własnego warsztatu pracy, udział w różnych formach dokształcania i doskonalenia zawodowego, dbałość o mienie szkoły i poszerzanie bazy dydaktycznej, prawidłowe prowadzenie dokumentacji szkolnej i pedagogicznej, rzetelne i terminowe wykonywanie poleceń służbowych, przestrzeganie dyscypliny pracy. Uchwałodawca wskazał zatem na "szczególnie efektywne wypełniania zadań i obowiązków".

Reasumując tę część rozważań Sąd uznał, że przepis § 3 ust. 2 pkt 4 lit. d-i uchwały nie narusza delegacji ustawowej określonej w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela i nie jest sprzeczny z § 6 rozrządzenia z 31 stycznia 2005 r.

Sąd nie zaaprobował także zastrzeżeń organu odnośnie uregulowania w uchwale wysokości i zasad przyznawania dodatku funkcyjnego (§ 4 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 uchwały). Sąd zgodził się z zawartym w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzeniu, że interpretując przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela należy dojść do wniosku, że z regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia zasadniczego musi wynikać wyraźnie wysokość tych dodatków, tak aby zarówno nauczyciel, jak i organ przyznający ten dodatek wiedzieli jaka jest jego wysokość. Dodatek funkcyjny stanowi bowiem stały składnik wynagrodzenia nauczyciela, któremu powierzono stanowisko lub funkcje określone w § 5 rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r., w konkretnej dającej się wyliczyć postaci. Forma określenia wysokości stawki dodatku zależy od organu uchwałodawczego i może to być wysokość kwotowa, procent od wynagrodzenia zasadniczego, przedział określający dodatek w wysokości od – do, czy też uzależnienie przyznania dodatku od konkretnych okoliczności związanych z uzyskaniem tego prawa. Uchwałodawca musi jednak określić kryteria przyznawania dodatku na tyle precyzyjnie, by stawka dodatku dla poszczególnych stanowisk była możliwa do ustalenia zgodnie z jego wolą i czytelna dla uprawnionego do dodatku. Dodatek funkcyjny stanowi ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, stopień utrudnienia pracy i zwiększony zakres odpowiedzialności, a zatem osoba uprawniona do jego otrzymywania winna znać kryteria różnicowania stawki jego wysokości.

Dokonując analizy zakwestionowanych zapisów uchwały Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru, że regulacja zawarta w § 4 ust. 1, 3 i 4 nie stanowi dostatecznego określenia szczegółowych kryteriów przyznawania ww. dodatku. Z brzmienia art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela wcale nie wynika, aby unormowania regulaminu, o jakim mowa w tym przepisie, musiały być na tyle konkretne, że pozwalałyby ustalić dokładną wysokość dodatku funkcyjnego w każdym konkretnym przypadku. Pozostawienie pracodawcy (a ściślej: podmiotom wymienionym w § 4 ust. 3 i 4 regulaminu) pewnego stopnia uznaniowości w tym zakresie (wyrażającego się w określeniu "widełek" oraz wskazaniu okoliczności warunkujących konkretny wymiar dodatku funkcyjnego takich jak: liczbę uczniów i słuchaczy w szkole/placówce, zmianowość, struktura organizacyjna szkoły, liczba szkół w ramach zespołu, liczba pracowników w przeliczeniu na etaty, złożoność zadań wynikających z zajmowanego stanowiska, specyfika szkoły/placówki oraz wyniki pracy) wydaje się nieuniknione, a w każdym razie racjonalne i dopuszczalne.

Z powyższych względów zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego nie zasługiwał, zdaniem Sądu, na uwzględnienie.

Odnosząc się natomiast do ostatniego zarzutu naruszenia art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 61 § 4 i z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia przez Wojewodę o zamiarze stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2 pkt 4 lit. d-i uchwały oraz brak zawiadomienia przed podjęciem rozstrzygnięcia o dokładnej normie prawnej z którą sprzeczne były kwestionowane zapisy uchwały, co doprowadziło do pozbawienia skarżącego możliwości czynnego uczestnictwa w procedurze nadzorczej i braku możliwości prawidłowego odniesienia się do stanowiska organu nadzoru lub podjęciem innych czynności do czasu otrzymania rozstrzygnięcia, Sąd zauważył, że art. 79 ust. 5 u.s.p. przewiduje odpowiednie zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowań nadzorczych. Oznacza to, że organ winien odpowiednio w tym postępowaniu realizować powinności wynikające m.in. z zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Rodzi to więc obowiązek prowadzenia postępowania nadzorczego w taki sposób, aby jednostka samorządu terytorialnego mogła realnie w nim uczestniczyć. Zagadnie to było przedmiotem uchwały NSA 7 sędziów z dnia 21 października 2002 r. o sygn. akt OPS 9/02, w której stwierdzono, że: 1) "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy (art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a.), 2) Brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy." W orzeczeniu tym NSA stwierdził także, że powiązania w systemie administracji publicznej między organami nadzoru a organami samorządu terytorialnego, nie uzasadniają twierdzenia, aby odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego polegało na zaostrzeniu kryteriów procesowych tego postępowania. Skład orzekający NSA uznał, że wręcz przeciwnie - w świetle instytucjonalnych, stałych powiązań między tymi organami, czego wyrazistym przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego należy każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Dokonując takiej oceny należało zdaniem Sądu przyjąć, że Wojewoda naruszył art. 10 § 1 k.p.a., w kwestii braku poinformowania o zamiarze stwierdzenia nieważności oprócz § 4 ust. 1, 3, 4 uchwały, także i jej § 3 ust. 2 pkt 4 lit. d-i, jednak nie miało to wpływu na wynik wydanego rozstrzygnięcia. Sąd zauważył, że organ nadzoru dysponował pełną dokumentacją, która pozwalała na kontrolę prawidłowości uchwały z dnia [..] stycznia 2020 r. Inną kwestią jest trafność wniosków wywiedzionych przez Wojewodę ze zgromadzonych dowodów. Ponadto Skarżąca nie wykazała, aby wspomniane uchybienie miało bezpośrednie przełożenie na rodzaj wydanego rozstrzygnięcia. Nie przedstawiono w skardze żadnych nowych okoliczności, które miałyby znaczenie dla sprawy, a nie były znane organowi nadzoru. Strona skarżąca dokonała jedynie odmiennej oceny okoliczności udokumentowanych materiałem znajdującym się w aktach. Dlatego też należało uznać za bezzasadny zarzut naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 9 i art. 10 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p. Również z akt sprawy nie wynika, że w okresie pomiędzy zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego zapisu uchwały – [..] luty 2020 r. (data odebrania przez Powiat N. zawiadomienia), a wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego – [.]. marca 2020 r. Strona skarżąca podejmowała jakąkolwiek aktywność, czy też złożyła wyjaśnienia. Słusznie zauważył Wojewoda, że ewentualny czynny udział strony Skarżącej mógłby ograniczyć się do przedstawienia wykładni tego zapisu, co też nastąpiło w złożonej skardze.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, to jest:

1. art. 30 ust. 1 pkt 2, ust. 6 pkt 1 u.K.N., § 6 rozporządzenia w zw. z art. 148 P.p.s.a. przez przyjęcie, że § 3 pkt 4 lit. d-i zaskarżonej uchwały Rady Powiatu N. z dnia [.] stycznia 2020 r. Nr [..] jest zgodny z przywołanymi przepisami ustawy, podczas gdy ustalone warunki przyznania dodatku motywacyjnego we wskazanym przepisie stanowią podstawowe obowiązki każdego nauczyciela pomimo, że zawarto w nim zwrot "szczególnie efektywne" i nie wynikają one z ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego określonych w powyżej przywołanym § 6 rozporządzenia. Przyjęcie takiej wykładni prawa miejscowego oznacza, że dodatek motywacyjny przysługiwałby za wykonywanie normalnych obowiązków nauczyciela, co jest sprzeczne z założeniami zawartymi w § 6 ww. rozporządzenia. Wymienione w § 3 pkt 4 lit. d-i warunki należą do ustawowych obowiązków nauczyciela, o których mowa w art. 6 ust. 2 i art. 42 ust. 2 pkt 3 Karta Nauczyciela oraz podstawowych obowiązków pracownika wskazanych w art. 100 kodeksu pracy i nadanie im charakteru szczególnych pozostaje w sprzeczności z przywołanymi regulacjami prawnymi. Ponadto przyjęte zapisy aktu prawa miejscowego w tym zakresie są bardzo ogólne, mało precyzyjne do oceny pracy nauczyciela pod względem spełnienia szczegółowych warunków wskazanych w tych punktach w zakresie dodatku motywacyjnego.

2. art. 30 ust. 1 pkt 2, ust. 6 pkt 1 u.K.N. w zw. z art. 148 P.p.s.a. przez przyjęcie, że wojewoda niezasadnie zakwestionował § 4 ust. 1 ust. 3 i ust. 4 uchwały podczas gdy przyjęta regulacja aktu prawa miejscowego nie jest na tyle skrupulatna i konkretna w zakresie wysokości dodatku funkcyjnego, tak aby zarówno beneficjent, jak i organ przyznający ten dodatek wiedzieli jaka jest jego wysokość. Zapisy uchwały określające wysokość dodatku funkcyjnego, powinny określić kryteria przyznawania dodatku funkcyjnego na tyle precyzyjnie, by stawka dodatku dla poszczególnych stanowisk była możliwa do ustalenia i czytelna dla uprawnionych do dodatku. Sformułowany zapis w zakresie wysokości dodatku funkcyjnego uzależniony został wyłącznie od arbitralnej decyzji organu wykonawczego i dyrektora szkoły podczas gdy regulacja aktu prawa miejscowego ma na celu wyeliminować, względnie maksymalnie ograniczyć luz decyzyjny w powyższym zakresie i winna wynikać z tego przepisu.

Uznane za zgodne z prawem zapisy § 4 ust. 1 ust. 3 i ust. 4 uchwały odnośnie dodatku funkcyjnego delegowały de facto to uprawnienie do ustalenia jego wysokości na starostę i dyrektora szkoły, gdy tymczasem w świetle wyżej cytowanego przepisu Karty Nauczyciela kompetencje w tym zakresie ustawodawca przypisał wyłącznie organowi stanowiącemu powiatu.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w pełni należy się zgodzić ze stanowiskiem Sądu, że zapisy § 3 pkt 4 uchwały należy odczytywać w całości i takiej interpretacji dokonał organ nadzoru wydając zakwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [.] stycznia 2020 r. Określone § 3 pkt 4 lit. d-i warunki regulaminu stanowią podstawowe obowiązki każdego nauczyciela i nie wynikają one z ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego określonych w powyżej przywołanym § 6 rozporządzenia pomimo zawarcia w nich zwrotu "szczególnie efektywne". Tym samym zgodnie z powyższymi postanowieniami regulaminu dodatek motywacyjny przysługiwałby za wykonywanie normalnych obowiązków nauczyciela, co jest sprzeczne z analizowanym § 6 rozporządzenia. Wykonywanie tych czynności należy do podstawowych obowiązków nauczyciela, o których mowa w art. 6 i art. 42 ust 2 pk 3 u.K.N. oraz do podstawowych obowiązków pracownika o , których mowa w art. 100 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy. Obowiązki te nie stanowią zatem szczególnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego jak wywiódł to Sąd w uzasadnieniu swojego wyroku. Hipotezą § 6 powołanego wyżej rozporządzenia objęte są czynności wykraczające poza standardowe wykonywanie obowiązków, tj. realizacja dodatkowych zadań i czynności, osiąganie określonych (ponadpodstawowych) wyników w pracy. Tymczasem wymienione w § 3 pkt 4 lit. d-i Regulaminu, szczegółowe kryteria przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, należą do ustawowych, podstawowych obowiązków nauczyciela będącego pracownikiem szkoły. Trudno w tym przypadku przyjmować szczególnie efektywne wykonywanie tych obowiązków wskazane w § 3 pkt 4 lit. d-i, kiedy te obowiązki zostały bezpośrednio nałożone na nauczyciela przez ustawodawcę i lokalny uchwałodawca nie posiada delegacji do nadawania im szczególnego ponad przeciętnego charakteru. Przyjęty przepis ma charakter czysto abstrakcyjny i praktycznie niemożliwy do realizacji, albowiem opiera się na bardzo subiektywnej ocenie, kiedy mamy do czynienia z normalnym wykonywaniem podstawowych obowiązków , a kiedy nastąpi wykonywanie przywołanych warunków "szczególnie efektywnie" ze względu na ustawowe zestawienie tych obowiązków. W katalogu warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, wskazanych w treści § 6 rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. , w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy, nie mieszczą się zatem warunki zawarte w kwestionowanych przez organ nadzoru przepisach uchwały. Wskazane warunki pomimo, że jest w nich mowa o "szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem" należą do podstawowych obowiązków związanych z pracą nauczyciela i w żaden sposób nie wynikają z ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego zawartych w § 6 ww. rozporządzenia. W związku z powyższym uzależnienie od nich przyznania dodatku motywacyjnego pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia, a także stanowi przekroczenie delegacji zawartej w ustawie Karta Nauczyciela. Przyjęte zapisy uchwały są bardzo ogólne, mało precyzyjne do oceny pracy nauczyciela pod względem spełnienia szczegółowych warunków wskazanych w tych punktach i dają w tym zakresie nieograniczony luz interpretacyjny czego pozbawiony powinien być akt prawa miejscowego. Przyjęta regulacja jest bardzo enigmatyczna albowiem posługuje się zwrotami niedookreślonymi. Zatem szczegółowe kryteria określone przez Radę Powiatu w uchwalanym regulaminie nie mogą dotyczyć podstawowych obowiązków nauczyciela, których wykonywanie nie wiąże się i nie stanowi rozwinięcia tak określonego w rozporządzeniu ogólnego warunku. W świetle powyższego warunki określone w przedmiotowym regulaminie w § 3 pkt 4 lit. d-i pozostają sprzeczne z obowiązującymi przepisami wykonawczymi i zostały uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w ustawie Karta Nauczyciela. Przyjęte przez Sąd stanowisko, że regulacja zawarta w § 4 ust.1 ust. 3 ust. 4 uchwały Rady Powiatu N. w zakresie dodatku funkcyjnego nie powinna być na tyle konkretna, aby na ich podstawie możliwe było ustalenie przez zainteresowaną osobę dokładnej jego wysokości nie jest trafne przy tak określonych zapisach aktu prawa miejscowego. Wprawdzie Rada Powiatu może określić wysokość stawki dodatku, posługując się przedziałem kwotowym, względnie procentowym, lecz brak jednoczesnego określenia szczegółowych warunków jego przyznania, ceduje na organ przyznający ww. dodatek w zasadzie nieograniczoną kompetencję do jego przyznawania w indywidualnej sprawie dla beneficjentów tego dodatku, a takiej sytuacji, tj. wyeliminowania (optymalnie), względnie maksymalnego ograniczenia luzu decyzyjnego w powyższym zakresie ma przeciwdziałać ustawowy wymóg określania przez organ uchwałodawczy powiatu szczegółowych warunków przyznawania dodatków, o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela. Wynikająca z art. 30 ust. 6 pkt 1 u.K.N. kompetencja ma stosunkowo szeroki zakres, nie oznacza ona jednak dowolności w kwestii ustalania warunków przyznawania dodatku funkcyjnego. Uchwałodawca musi zatem określić kryteria przyznawania dodatku funkcyjnego na tyle precyzyjnie, by stawka dodatku dla poszczególnych stanowisk była możliwa do ustalenia zgodnie z jego wolą i czytelna dla uprawnionych do dodatku. Dodatek ten będąc ściśle związany z istotą pełnionej funkcji i nakładem pracy związanej z wykonywaniem danej funkcji, stanowi bowiem składnik wynagrodzenia, w konkretnej dającej się wyliczyć postaci. Dodatek funkcyjny to stały składnik wynagrodzenia pracownika na stanowisku kierowniczym, ponieważ stanowi on nie tylko ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, ale także za zwiększony zakres odpowiedzialności za działania własne i podległych pracowników, czy choćby stopień trudności pracy.

Istotne znaczenie ma również, zdaniem organu, fakt, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, co oznacza, że jego przepisy winny zostać zredagowane w taki sposób, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm wyrażały intencje prawodawcy. Zdaniem Wojewody, organ uchwałodawczy powiatu powinien tak określić kryteria przyznawania dodatku funkcyjnego, aby stawki tego dodatku można było określić stosownie do intencji organu i aby uprawniony do dodatku mógł ją w sposób czytelny łatwo zidentyfikować. Podanie jedynie ich przedziałów kwotowych różnicujących wysokość stawki tego dodatku dla poszczególnych stanowisk, przy uwzględnieniu liczby uczniów i słuchaczy w szkole/placówce, zmianowość, strukturę organizacyjną szkoły, liczbę szkół w ramach zespołu, nie może zostać uznane za określające prawidłowo wysokości stawek omawianego dodatku przy przyjętym założeniu, że dokonuje tego starosta lub dyrektor szkoły, a nie wynika to z obowiązującego przepisu prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Zarzut pierwszy jest nieuzasadniony. Autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, iż doszło do naruszenia przepisów art. 30 ust. 1 pkt 2, ust. 6 pkt 1 u.K.N., § 6 rozporządzenia w zw. z art. 148 P.p.s.a. przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że treść przepisów § 3 pkt 4 lit. d-i uchwały Rady Powiatu N. z dnia [.] stycznia 2020 r. Nr [..] jest zgodna z przywołanymi przepisami ustawy, podczas gdy ustalone warunki przyznania dodatku motywacyjnego we wskazanym przepisie stanowią podstawowe obowiązki każdego nauczyciela pomimo, że zawarto w nim zwrot "szczególnie efektywne" i nie wynikają one z ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego określonych w powyżej przywołanym § 6 rozporządzenia. Przyjęcie takiej wykładni prawa miejscowego oznacza, że dodatek motywacyjny przysługiwałby za wykonywanie normalnych obowiązków nauczyciela, co jest sprzeczne z założeniami zawartymi w § 6 ww. rozporządzenia. Wymienione w § 3 pkt 4 lit. d-i warunki należą do ustawowych obowiązków nauczyciela, o których mowa w art. 6 ust. 2 i art. 42 ust. 2 pkt 3 Karta Nauczyciela oraz podstawowych obowiązków pracownika wskazanych w art. 100 kodeksu pracy i nadanie im charakteru szczególnych pozostaje w sprzeczności z przywołanymi regulacjami prawnymi. Ponadto przyjęte zapisy aktu prawa miejscowego w tym zakresie są bardzo ogólne, mało precyzyjne do oceny pracy nauczyciela pod względem spełnienia szczegółowych warunków wskazanych w tych punktach w zakresie dodatku motywacyjnego.

Przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Autor skargi kasacyjnej podać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 u.K.N. wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32, składa się z: dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, w tym z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy, oraz za warunki pracy. Treść zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wskazuje na czym miałby polegać błąd wykładni tego przepisu.

Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 u.K.N. organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33-34a. W tym przypadku także treść zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wskazuje na czym miałby polegać błąd wykładni tego przepisu

Zgodnie z § 6 rozporządzenia do ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego należą: 1) osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym; 2) osiągnięcia wychowawczo-opiekuńcze; 3) wprowadzanie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania; 4) zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela; 5) szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem; 6) realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż wykładnia § 6 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ze względu na użyte w tym przepisie sformułowania, dodatek motywacyjny przysługuje za dodatkowe i nadzwyczajne efekty pracy nauczycielskiej, a nie za wykonywanie podstawowych obowiązków nauczyciela. Za samo wypełnianie podstawowych zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem nauczycielowi przysługuje wynagrodzenie zasadnicze. W każdym z podpunktów § 6 rozporządzenia legislator posłużył się pojęciem wyraźnie wskazującym, iż wynagradzana w formie tego dodatku jest praca szczególnie odróżniająca się i wyróżniająca się pozytywnie na tle standardowego świadczenia obowiązków nauczycielskich. Pojęciami i zwrotami tymi są: osiągnięcia, innowacje, zaangażowanie, szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków. Wymienione w § 3 pkt 4 lit. d-i zaskarżonej uchwały warunki nie należą do podstawowych ustawowych obowiązków nauczyciela, gdyż uchwałodawca wyraźnie zaznaczył, iż chodzi o szczególnie efektywne wypełniania zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem. Tylko taka realizacja zadań i obowiązków przez nauczyciela stwarza podstawy do przyznania mu dodatku motywacyjnego. Brak jest tym samym podstaw do uznania, iż dodatek motywacyjny mógłby w oparciu o przepisy § 3 pkt 4 lit. d-i zaskarżonej uchwały być wypłacany za wykonywanie normalnych obowiązków nauczycielskich.

Skarżący kasacyjnie zarzucił także, iż wymienione w § 3 pkt 4 lit. d-i zaskarżonej uchwały obowiązki nie wypływają z § 6 rozporządzenia. Z przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 u.K.N. wynika, iż organ prowadzący szkołę jest uprawniony określić w drodze regulaminu wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków. § 6 rozporządzenia określa ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego. Zgodnie z nim do ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego należą: 1) osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym; 2) osiągnięcia wychowawczo-opiekuńcze; 3) wprowadzanie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania; 4) zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela; 5) szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem; 6) realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej.

Odnosząc się do zarzutu wskazać należy, iż warunki przyznawania dodatku motywacyjnego ustalane w regulaminie organu prowadzącego szkołę nie mogą być powieleniem warunków § 6 rozporządzenia, gdyż przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 u.K.N. zawiera delegację pozwalającą wyjść organowi prowadzącemu szkołę poza zakres warunków ogólnych ustanowionych w § 6 rozporządzenia. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, dalej j.s.t. nie może być oczywiście sprzeczna z rozporządzeniem. Może ona jednakże stanowić dalsze rozwinięcie warunków ogólnych wynikających z rozporządzenia, dostosowane do specyficznej sytuacji danej j.s.t., do jej fenomenu lokalnego. Wniosek ten wypływa z odmiennego zakresu wytycznych udzielonych w art. 30 ust. 5 u.K.N. przez ustawodawcę w upoważnieniu do wydania rozporządzenia wykonawczego przez właściwego ministra od wytycznych udzielonych przez ustawodawcę właściwemu organowi prowadzącemu szkołę j.s.t. do wydania uchwały na podstawie upoważnienia, o którym mowa w art. 30 ust. 6 u.K.N. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, iż bark jest podstaw do uznania zarzutu pierwszego za uzasadniony.

Zarzut naruszenia przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2, ust. 6 pkt 1 u.K.N. w zw. z art. 148 P.p.s.a. przez przyjęcie, że wojewoda niezasadnie zakwestionował § 4 ust. 1 ust. 3 i ust. 4 uchwały podczas gdy przyjęta regulacja aktu prawa miejscowego nie jest na tyle skrupulatna i konkretna w zakresie wysokości dodatku funkcyjnego, tak aby zarówno beneficjent, jak i organ przyznający ten dodatek wiedzieli jaka jest jego wysokość, jest nieuzasadniony. Wbrew stanowisku autor skargi kasacyjnej w zaskarżonym przepisie § 4 ust. 3 określone zostały wysoce obiektywne kryteria przyznawania dodatku funkcyjnego oraz konkretne wysokości dodatków funkcyjnych ustalone kwotowo w przedziałach od - do określonej kwoty. Kryteria pozwalają na ustalenie stawki dodatku dla poszczególnych stanowisk w taki sposób, który będzie zgodny z wolą uchwałodawcy i czytelny dla uprawnionych do dodatku. Nie można zgodzić się z zarzutem, iż sporny przepis w zakresie wysokości dodatku funkcyjnego uzależniony został wyłącznie od arbitralnej decyzji organu wykonawczego i dyrektora szkoły podczas gdy regulacja aktu prawa miejscowego ma na celu wyeliminować, względnie maksymalnie ograniczyć luz decyzyjny w powyższym zakresie i winna wynikać z tego przepisu. O wysokości dodatku funkcyjnego przesądza pełnienie określonej funkcji, wymienionej w § 4 ust. 1, a następnie spełnienie kryteriów z § 4 ust. 3 i 4. Przepisy te stanowią ramy w obrębie których uprawniony organ będzie mógł kierując się przyjętymi kryteriami ustalić wysokość konkretnego dodatku funkcyjnego. W rzeczywistości przepisy te uelastyczniają proces wykonywania uchwały. Proces ten nie będzie arbitralny, gdyż przyjęte kryteria będą obiektywizować proces decyzyjny i determinować wysokość dodatku funkcyjnego.

Zarzut zgodnie z którym przepisy § 4 ust. 1 ust. 3 i ust. 4 uchwały odnośnie dodatku funkcyjnego delegowały de facto to uprawnienie do ustalenia jego wysokości na starostę i dyrektora szkoły, gdy tymczasem w świetle wyżej cytowanego przepisu Karty Nauczyciela kompetencje w tym zakresie ustawodawca przypisał wyłącznie organowi stanowiącemu powiatu, jest nieuzasadniony, gdyż nie wskazuje przepisu u.K.N., który miałby zostać naruszony przez powyżej wskazane przepisy uchwały. Naczelnego Sądu Administracyjnego związany jest granicami skargi kasacyjnej, co polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować, czy też samodzielnie poszukiwać przepisu, który mógłby zostać naruszony przez zaskarżony akt.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.