Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 798/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prawidłowości prowadzonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. przyznaje adwokatowi T. S. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę [...]zł ([...]złotych) już po powiększeniu o 22 % stawkę podatku VAT.


UZASADNIENIE

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek pisma z dnia [...]r., w którym S. J. domagała się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) zbadania legalności robót budowlanych prowadzonych przez A. Z. i J. K. na sąsiadującej z jej nieruchomością działce położonej w K. nr [...]gmina O.. Jak wynika z akt administracyjnych decyzją Starosty Powiatu C. z dnia [...]r. nr [...] (znak: [...]) udzielono J. K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie konstrukcji więźby dachowej na budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym na opisanej wyżej działce. Postanowieniem z dnia [...]r., działając w oparciu o wniosek S. J., organ ten wznowił jednak postępowanie w sprawie z uwagi na pominięcie w nim jako strony S. J.. Następnie po raz drugi rozpatrując sprawę Starosta Powiatu C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną w oparciu o art. 151 k.p.a. odmówił uchylenia swojej własnej decyzji, którą udzielił przedmiotowego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazał, że wznowione postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem inwestor zrealizował już roboty, na które uzyskał pozwolenie. Decyzja ta nie utrzymała się w obrocie prawnym, gdyż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił ją w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

Kontroli sądowoadministracyjnej poddane zostało postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, które toczyło się równolegle z postępowaniem przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. W tym postępowaniu PINB postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] wydanym w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał inwestorom wstrzymanie robót budowlanych w związku ze stwierdzonym istotnym odstępstwem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Postanowieniem tym nakazano także inwestorom przedłożenie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz oceny ich stanu technicznego. W uzasadnieniu wskazano, że w toku prowadzonych robót wykonane zostało okno połaciowe nie przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, ponadto roboty były prowadzone bez nadzoru osoby posiadającej uprawnienia budowlane oraz bez dziennika budowy. W dniu [...]r. PINB wydał pierwszą swoją decyzję w sprawie. W decyzji tej stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego opisanym postanowieniem oraz zezwolił na wznowienie robót budowlanych zobowiązując inwestorów do uzyskania po ich zakończeniu pozwolenia na użytkowanie. Decyzja ta została oparta na przepisach art. 51 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W jej uzasadnieniu organ podał zaś, że przedłożone przez inwestora rysunki zamienne i ocena techniczna wykonanych robót nie zawierają zaleceń, a stan techniczny wykonanych robót nie budzi zastrzeżeń.

Decyzja ta nie utrzymała się w obrocie prawnym i została uchylona decyzją z dnia [...]r. wydaną przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB), który sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zasadniczym powodem uchylenia decyzji PINB było jej oparcie na błędnej podstawie prawnej, albowiem powołane w niej przepisy art. 51 ust. 3 pkt 1 oraz art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie mogły znaleźć zastosowania w sprawie, gdyż decyzja ta nie była poprzedzona ani decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2, ani też decyzją opartą na art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Kolejną decyzją z dnia [...] r. PINB działając tym razem w oparciu o art. 105 k.p.a. w związku z art. 48 ustawy Prawo budowlane umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Podał, że wykonane przez inwestora okno w połaci dachowej nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a roboty związane z wymianą konstrukcji dachu prowadzone były zgodnie z pozwoleniem na budowę udzielonym przez Starostę Powiatu C.. Również to orzeczenie zostało uchylone przez [...]WINB, który decyzją z dnia [...]r. drugi raz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Tym razem organ odwoławczy, po zapoznaniu się z aktami sprawy i treścią wniesionego przez S. J. odwołania, doszedł do przekonania, że organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego sprawy, czym naruszył przepis art. 7 k.p.a. Powołując się na treść odwołania zauważył, że w aktach sprawy brak w szczególności ustaleń w kwestii ewentualnej zmiany sposobu użytkowania strychu w budynku inwestorów.

Organ I instancji, po raz trzeci rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...]r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie prawidłowości prowadzenia robót budowlanych w budynku położonym w K. nr [...]gmina O.. W podstawie prawnej decyzji ponownie wskazał art. 105 k.p.a. w związku z art. 48 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu zostały powtórzone stwierdzenia zawarte w poprzednich uchylonych orzeczeniach tego organu. Dodatkowo PINB podał, że przeprowadził w dniu [...]r. jeszcze jedne oględziny budynku nr [...]położonego w K., które nie potwierdziły prawdziwości twierdzeń S. J. zawartych w odwołaniu. W szczególności inspektorzy nie stwierdzili, aby na strychu tego budynku prowadzone były jakiekolwiek roboty budowlane zmierzające do jego adaptacji na pomieszczenia mieszkalne.

Zaskarżoną decyzją [...]WINB działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy ostatnio opisaną decyzję PINB. W jej uzasadnieniu wskazał, że zarzuty, jakie podniosła w odwołaniu S. J. odnosiły się w większości do postępowania toczącego się przed organami administracji architektoniczno-budowlanej i nie mogły podlegać ocenie organów nadzoru budowlanego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku powiadomienia odwołującej się o oględzinach przeprowadzonych na nieruchomości inwestora w dniu [...]r. organ odwoławczy wyjaśnił, że nie były to oględziny lecz jedynie "czynności kontrolne", a zatem organ nie miał obowiązku powiadomienia o nich stron. Zebrany w toku tych czynności materiał fotograficzny nie potwierdza zarzutów odwołującej się dotyczących zakresu wykonywanych robót, jak również zmiany sposobu użytkowania strychu. W tej sytuacji [...]WINB uznał, że brak jest podstaw do działania organów nadzoru budowlanego w sprawie przedmiotowych robót budowlanych, a zatem należało uznać bezprzedmiotowość postępowania. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy zakwestionował wskazanie w podstawie prawnej decyzji PINB przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, a to z uwagi na zrealizowanie przedmiotowej inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę. Uchybienie to z uwagi na bezprzedmiotowość prowadzenia dalszego postępowania nie mogło jednak, jego zdaniem, wpłynąć na treść rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S. J. domagała się:

1) ponownego przeanalizowania zasadności wydania decyzji zezwalającej na wymianę więźby dachowej w budynku sąsiadów, w sytuacji pominięcia jej w tym postępowaniu,

2) uwzględnienia faktu, że przedmiotowa inwestycja nie odnosi się tylko do wymiany więźby dachowej, ale również do rozbudowy i modernizacji strychu z przeznaczeniem na pokoje mieszkalne (okna dachowe mają na celu doświetlenie pokoi),

3) cofnięcia pozwolenia na budowę, rozebrania dachu i przywrócenia sytuacji sprzed wydania decyzji z dnia [...]r. udzielającej pozwolenia na wymianę więźby dachowej.

Uzasadniając te żądania skarżąca obszernie zrelacjonowała rozstrzygnięcia zapadłe w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę toczące się przed Starostą Powiatu C. i Wojewodą [...]. Jej zdaniem, nie można zgodzić się ze stanowiskiem [...]WINB, że zgłoszone przez nią zarzuty dotyczące tego postępowania nie podlegają ocenie organów nadzoru budowlanego, gdyż są to organy ściśle ze sobą powiązane. Zarzuciła także błędy w ustaleniach faktycznych dokonanych przez organy nadzoru budowlanego. W szczególności zakwestionowała wartość dowodową ustaleń poczynionych na podstawie oględzin przeprowadzonych przez inspektorów PINB w dniu [...]r., bowiem nie weszła ona na modernizowany obiekt oraz nie przedstawiono jej do wglądu i podpisu protokołu z tych oględzin. Powołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokumentacja zdjęciowa jest w jej ocenie niewiarygodna. Wreszcie skarżąca podniosła, podobnie jak w odwołaniach od zapadłych w sprawie decyzji pierwszoinstancyjnych, że sąsiedzi nie dokonali tylko wymiany więźby dachowej lecz rozbudowali budynek mieszkalny zmieniając w części (od strony jej nieruchomości) przeznaczenie strychu na poddasze użytkowe.

W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że zarzuty skarżącej nie opierają się na faktach, lecz leżą jedynie w sferze domniemań. Zarzuty te stanowią w większości też powtórzenie argumentacji odwołania do czego odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Co do kwestii prawidłowości przebiegu oględzin prowadzonych na nieruchomości inwestorów w dniu [...]r. organ odwoławczy wyjaśnił, że nie były one prowadzone przez PINB, lecz przez urzędników Starostwa C..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Poddana kontroli Sądu decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogła się ostać, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do szczegółowej oceny zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim wskazać, że mimo prowadzenia przez ponad rok postępowania administracyjnego orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji nie wyjaśniły dokładnie jej stanu faktycznego, do czego były zobligowane normą zawartą w art. 7 k.p.a. W toku podejmowanych przez siebie rozstrzygnięć naruszyły też dyspozycję normy zamieszczonej w art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie z którą na organach administracji publicznej ciąży obowiązek nie tylko zebrania, ale też rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Naruszona została wreszcie wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji PINB poprzedzającej zaskarżoną decyzję jest mowa o wykonaniu przez inwestora dodatkowo jednego okna w połaci dachowej, które nie było ujęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Sformułowanie to zostało wprost powtórzone za postanowieniem tego organu o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...]r. Tymczasem z protokołu oględzin przeprowadzonych przez pracowników PINB wynika, że w połaci dachowej budynku nr [...]w K. wykonane zostały nie jedno lecz okna (prawdopodobnie dwa), które nie były przewidziane w projekcie. Informacja o tym iż inwestorzy w połaci dachowej umieścili nie okno lecz okna została poprawiona i zaparafowana w tym protokole. W świetle znajdującej się w aktach sprawy opinii technicznej należy z kolei wnosić, że inwestor zamiast dwóch okien z jednej strony połaci dachowej zamontował po jednym oknie po dwóch stronach dachu. Z rysunku dołączonego do tej oceny wynika, że obok okna w jednej z połaci dachowych został także wykonany jeszcze jeden otwór prawdopodobnie pełniący funkcję wejścia na dach. Do akt sprawy nie został dołączony w rzucie projekt techniczny zatwierdzony decyzją Starosty Powiatu C. udzielającą J. K. pozwolenia na budowę. Brak ten spowodował, że Sąd nie mógł skontrolować prawidłowości dokonanych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń dotyczących odstępstw dokonanych przez inwestorów od zatwierdzonego projektu budowlanego, a w szczególności stwierdzenia, czy odstępstwa te dotyczyły tylko wykonania dodatkowych okien (okna) w połaci dachowej.

Ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów oględzin oraz kontroli przeprowadzonych przez organy nadzoru budowlanego nie wynika także w jakiej odległości od działki skarżącej został posadowiony budynek inwestorów. Z protokołu oględzin z dnia [...]r. wynika, że budynek ten został usytuowany "przy granicy zachodniej", gdy natomiast z wyrysu oznaczonego jako projekt zagospodarowania działki wynika, że obiekt ten został posadowiony 0,80 m od granicy. Ustalenie tej odległości ma podstawowe znaczenie dla dokonania prawidłowej oceny, czy otwory okienne wykonane w połaci dachowej zostały umieszczone w dozwolonej odległości od granicy sąsiedniej działki wynikającej z warunków technicznych. Wobec powyższego – zdaniem Sądu – nie zostało poparte prawidłowymi ustaleniami faktycznymi autorytatywne stwierdzenie zamieszczone w decyzji PINB, że wykonane w połaci dachowej okno nie narusza warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 12 ust. 2 wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dopuszczalną tym przepisem odległość 4 m od granicy działki, w przypadku okien w połaci dachowej budynku mierzy się od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu okiennego umieszczonego w dachu, jeżeli otwór ten jest umieszczony w połaci dachowej budynku zwróconej w stronę tej granicy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB brak jest także informacji, czy i o ile okap zmodernizowanego dachu został wysunięty w stronę działki skarżącej w stosunku do okapu dachu sprzed jego przebudowy.

Dostrzeżone z urzędu przez Sąd uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.).

Odnosząc się do zarzutów skargi przyjdzie stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. Skarżącej należy wyjaśnić, że orzeczenia sądu administracyjnego uwzględniające skargę mają jedynie charakter kasacyjny, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia wydania zaskarżonego aktu z naruszeniem prawa sąd może jedynie uchylić dotknięty taką wadą prawną akt (bądź stwierdzić jego nieważność). Na skutek wyroku uwzględniającego skargę sprawa zatem jest ponownie rozpoznawana przez organy administracyjne. Co się tyczy zarzutów dotyczących postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę toczącego się przed Starostą Powiatu C. i Wojewodą [...] należy wyjaśnić, że zapadłe w nim rozstrzygnięcia jako wychodzące poza granice rozpoznawanej sprawy nie mogły być skutecznie podnoszone w przedmiotowym postępowaniu. Zaakceptować też należy pogląd [...]WINB, że decyzje zapadłe przed organami administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu zwykłym, a także nadzwyczajnym (po wznowieniu postępowania) powodują, że w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja Starosty Powiatu C. z [...]r. udzielająca J. K. pozwolenia na budowę. Zatem postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczyć może jedynie odstępstw do jakich doszło w toku prowadzonych robót budowlanych od ustaleń wynikających z zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. podejmie postępowanie, w którego toku w pierwszym rzędzie ustali, kierując się wskazaniami zawartymi w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, czy roboty budowlane w budynku nr [...] w K. zostały zrealizowane z istotnymi, czy też nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Dopiero po dokładnym wyjaśnieniu tych okoliczności w przypadku, jeśli stwierdzone odstępstwa okażą się nieistotne i nie będą naruszały przepisów techniczno-budowlanych organ ten umorzy postępowanie. W przeciwnym przypadku wyda odpowiednią decyzję w trybie art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym PINB zastosuje się też do obowiązków wynikających z art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a. zapewniając czynny w nim udział właścicielom sąsiednich nieruchomości.

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O niewykonalności zaskarżonego aktu WSA rozstrzygnął na mocy art. 152 p.p.sa., a o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 i 202 § 1 i 2 p.p.s.a.