Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1561/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 i 4 lit. b-d
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 756/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 października 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 756/16, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 października 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 10 października 2016 r. Stowarzyszenie [...], działając na podstawie art. 61 Konstytucji RP i przepisów ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, ze zm., dalej także "u.d.i.p."), zwróciło się do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o udostępnienie następujących informacji związanych z poddaniem Polski trzeciemu Powszechnemu Okresowemu Przeglądowi Praw Człowieka (Universal Periodic Review) przez Radę Praw Człowieka przy ONZ: skanów dokumentu/ów, stanowiących wkład do ww. raportu. Wskazało, że wnosi o udostępnienie w/w informacji drogą elektroniczną (mailem, skany dokumentów) na adres: [...]

Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z dnia 24 października 2016 r. wyjaśnił, że obecnie wkłady poszczególnych resortów związane z poddaniem Polski Powszechnemu Okresowemu Przeglądowi Praw Człowieka (UPR) są na etapie konsultacji międzyresortowych. Polska jest zobowiązana skonsultowany i przetłumaczony raport krajowy przedstawić do lutego 2017 r. Po tej dacie dokument zostanie opublikowany na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości.

W dniu 2 listopada 2016 r. Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości, zarzucając mu naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. 1993 Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1 oraz pkt. 4 lit. b-d, art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosło o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu wyroku wraz z aktami sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżące Stowarzyszenie powołało okoliczności mające świadczyć, co do zasady, o obowiązku organu udzielenia żądanej informacji. Podało również, iż z uwagi na uzyskane dniu 20 września 2016 r. od Ministerstwa Spraw Zagranicznych informacje posiada wiedzę, że spotkanie koordynacyjne w związku z pracami w sprawie raportu krajowego, przedkładanego przez Polskę w UPR, odbyło się w tym Ministerstwie w dniu 8 września 2016 r. z udziałem przedstawicieli najbardziej zaangażowanych resortów, w tym m.in. Ministerstwa Sprawiedliwości. W wyniku spotkania powstało formalne pismo do tych resortów z prośbą o przekazanie wkładów do raportu w terminie do dnia 30 września 2016 r.

W ocenie skarżącego Stowarzyszenia, zgodnie z informacjami przekazanymi przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Minister Sprawiedliwości w dniu udzielania odpowiedzi na wniosek, tj. 24 października 2016 r., powinien posiadać gotowy dokument – wkład do raportu UPR. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmiot zobowiązany na gruncie ustawy obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej, którą posiada. Przedmiotowy wniosek dotyczył informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1 i art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. b-d u.d.i.p. Minister Sprawiedliwości powinien zatem udostępnić posiadany dokument w terminie ustawowym, określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Ponadto skarżące Stowarzyszenie wskazało, że przedmiotowy wniosek nie dotyczył opracowanego raportu krajowego, lecz wkładu do tego raportu, przygotowanego przez Ministerstwo Sprawiedliwości. W tej sprawie bez znaczenia są zatem informacje dotyczące publikacji raportu krajowego na stronie internetowej (po dacie określonej na luty 2017 r.).

Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podał, że Polska jest zobowiązana do przedstawienia raportu krajowego do lutego 2017 r. Przedmiotem raportu będą zagadnienia związane z rozwojem sytuacji praw człowieka w Polsce od czasu drugiego Przeglądu i stan wdrożenia wcześniejszych rekomendacji w tym przedmiocie. Treść raportu krajowego jest przygotowywana w toku konsultacji międzyresortowych. Ministerstwo Sprawiedliwości uczestniczy w konsultacjach, resortem koordynującym jest Ministerstwo Spraw Zagranicznych. Każda z zaangażowanych instytucji została zobowiązana do przygotowania wstępnej wersji wkładu, który dotyczy zakresu jej właściwości i przesłania tego materiału do Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Następnie przygotowane w taki sposób, wstępne stanowiska będą podlegać dalszym uzgodnieniom i konsultacjom w ramach wszystkich resortów. Obecnie w związku ze zgłoszonymi uwagami Ministerstwo Sprawiedliwości przygotowuje uzupełnienie do swojego wkładu. Część uwag wpłynęła w dniu 14 listopada 2016 r., natomiast kolejna wersja wkładu Ministerstwa Sprawiedliwości zostanie poddana ponownym konsultacjom.

W ocenie organu, przyjęta metodologia prac nad krajowym raportem powoduje, że zarówno w dacie udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego, jak i w dacie sporządzania odpowiedzi na skargę, wkład Ministerstwa Sprawiedliwości nie stanowi informacji publicznej. Nie posiada on bowiem ostatecznego kształtu i nie prezentuje finalnego stanowiska Ministra Sprawiedliwości, bądź Ministerstwa Sprawiedliwości. Aktualnie trwają prace nad kolejną wersją wkładu, która następnie będzie ponownie poddana procedurze uzgodnień z pozostałymi resortami.

W związku z powyższym stanem faktycznym sprawy należy wziąć pod uwagę ugruntowane w orzecznictwie sądowym rozróżnienie pomiędzy dokumentami, które stanowią informację publiczną i ich przeciwieństwem, tj. dokumentami roboczymi (wewnętrznymi). W orzecznictwie przyjmuje się, że dokumentami wewnętrznymi są dokumenty o charakterze roboczym, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Stanowią one pewien etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2223/14; 24 września 2015r. r., sygn. akt I OSK 1681/14; 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12).

Wkład Ministerstwa Sprawiedliwości do raportu krajowego będący przedmiotem żądania w niniejszej sprawie wpisuje się w przedstawioną definicję dokumentu wewnętrznego o charakterze roboczym. Poddawany aktualnie zmianom nie zawiera informacji publicznych, lecz robocze dane, które mają się dopiero przyczynić do wytworzenia informacji publicznej. Przy czym organ wskazał, iż nie twierdzi, że wkład, który zostanie opracowany w przyszłości, nadal nie będzie stanowił informacji publicznej. Prezentuje jedynie stanowisko, że na etapie, w którym o udostępnienie wkładu zwróciło się skarżące Stowarzyszenie, ten materiał nie posiada jeszcze waloru informacji publicznej. Z tego powodu organ nie miał innej możliwości, jak tylko poprzestać na zawiadomieniu wnioskodawcy, na jakim etapie znajduje się przygotowanie wkładu Ministerstwa Sprawiedliwości i kiedy zostaną ukończone prace nad całym raportem.

Minister Sprawiedliwości w piśmie procesowym z dnia 19 stycznia 2017 r. dodatkowo wyjaśnił, że przed dniem 10 października 2016 r. wkład Ministerstwa Sprawiedliwości do raportu krajowego, sporządzanego w związku z trzecim Powszechnym Przeglądem Okresowym ONZ, nie był jeszcze przygotowany, a więc przed tym dniem nie był przekazany Ministerstwu Spraw Zagranicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, iż analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że Minister Sprawiedliwości nie dopuścił się bezczynności i rozpoznał wniosek strony inicjujący postępowanie. Wyjaśnił wnioskodawcy, że na moment udzielania odpowiedzi na wniosek, raport krajowy, do którego wkład organu był przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy, nie jest jeszcze ukończony.

Skoro na moment udzielania odpowiedzi raport krajowy ten nie miał jeszcze ostatecznego kształtu, to na tę chwilę nie można było przewidzieć tego, jakie dokumenty przygotowane przez Ministerstwo Sprawiedliwości staną się ostatecznie wkładem tego resortu do raportu. Dopiero dysponując ukończoną wersją raportu możliwym będzie ustalenie tego, na podstawie jakich wkładów poszczególnych resortów raport ten powstał.

Przed powstaniem ostatecznej wersji raportu wszelkie dokumenty przesyłane przez resorty Ministrowi Spraw Zagranicznych posiadają co najwyżej charakter projektów wkładów do raportu. Informacja publiczna dotyczy natomiast sfery faktów, a nie kwestii jedynie ewentualnych, przyszłych i niepewnych.

W tym stanie sprawy Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ nie pozostaje w bezczynności. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że wkłady do raportu winny być przekazane przez organ do autora raportu do dnia 30 września 2016 r. pozostaje bez wpływu na prawidłowość podanych wyżej ustaleń. Zakreślenie takiej daty nie stoi na przeszkodzie dalszym pracom nad raportem krajowym i stanowiącymi do niego wkład dokumentami. Do chwili opracowania ostatecznej wersji raportu nie można bowiem przewidzieć w sposób pewny tego, jakie dokumenty przesłane przez pytany organ staną się ostatecznie wkładem do tegoż raportu. Przedmiotem wniosku były objęte skany dokumentów stanowiących wkład do raportu, a nie skany propozycji takiego wkładu.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (Dz. U. z 1993 roku, Nr 61, poz. 284 ze zm.), poprzez jego pominięcie w zakresie, w jakim stanowi o wolności pozyskiwania informacji i jej rozpowszechniania, a przez co stanowi gwarancję realizacji prawa do informacji publicznej w zakresie wiedzy o działaniach organu władzy publicznej w kontekście przestrzegania przez Polskę praw i wolności w ramach Powszechnego Okresowego Przeglądu Praw Człowieka ONZ, co prowadzi na naruszenia wolności debaty politycznej;

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 lit. b-d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia normy, że dokument zawierający stanowisko o sprawach publicznych organu władzy publicznej, który inny organ władzy publicznej wykorzystuje do przygotowania stanowiska Rządu Polski, nie podlega pod prawo do informacji ze względu na to, że stanowi jedynie podstawę do przygotowania ostatecznego stanowiska;

- art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez jego pominięcie w zakresie, w jakim stanowi o dostępie do "dokumentów" i uznanie, że włączany finalnie (w części/całości) wkład do raportu krajowego, tworzony na potrzeby procesu Universal Periodic Review, nie podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej;

- art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do odkodowania normy, która pozwala niezgodnie z Konstytucją RP wyłączyć bliżej nieokreślone katalogi informacji o działalności podmiotów publicznych z zakresu prawa do informacji, co prowadzi wprost do naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b-d u.d.i.p., poprzez nieuzasadnienie treści wyroku, w szczególności brak dokonania wykładni prawa w przedmiocie pojęcia informacji publicznej oraz brak odniesienia do twierdzeń i zarzutów skarżącego, co doprowadziło do przyjęcia, że w sprawie nie zachodzi stan bezczynności podmiotu zobowiązanego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W konkluzji stwierdziło, że informacje objęte wnioskiem posiadają walor informacji publicznej i powinny być udostępnione.

Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że żądana przez Stowarzyszenie [...] informacja w postaci skanu dokumentów stanowiących wkład Ministerstwa Sprawiedliwości do raportu krajowego przygotowywanego przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych, związanego z poddaniem Polski trzeciemu Powszechnemu Okresowemu Przeglądowi Praw Człowieka (Universal Periodic Review) przez Radę Praw Człowieka przy ONZ, nie stanowi informacji publicznej. Dokumenty służące przygotowaniu ostatecznej wersji tego wkładu mają charakter roboczy i są dokumentami wewnętrznymi. Skutkowało to stwierdzeniem, że Minister Sprawiedliwości nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia z dnia 10 października 2016 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, iż dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej istotne znaczenie ma ustalenie, czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym, stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozważenie zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 oraz 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 lit. b-d u.d.i.p. i art. 61 ust. 2 Konstytucji RP poprzedzić należy kilkoma uwagami wyjaśniającymi te przepisy.

Konstytucja RP określa zakres prawa do informacji publicznej przez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 244/170).

Natomiast art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje, czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej, stanowiąc, że "prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten, odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów.

Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Określając pojęcie informacji publicznej ustawodawca odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Pojęcie "sprawa publiczna" jest związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14).

Ponadto zauważyć należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu, np. dokumenty wewnętrzne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10, 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11, 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/130, 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13).

Organy władzy publicznej przed podjęciem decyzji i działań zbierają niezbędne informacje, uzgadniają stanowiska, wytwarzając w toku tych działań dokumenty robocze. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu – nie stanowią zatem informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny, przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 lit. b-d u.d.i.p. i zasadnie przyjął, że żądana przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie [...] informacja w postaci skanu dokumentów stanowiących wkład Ministerstwa Sprawiedliwości do raportu krajowego przygotowywanego przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych, związanego z poddaniem Polski trzeciemu Powszechnemu Okresowemu Przeglądowi Praw Człowieka (Universal Periodic Review) przez Radę Praw Człowieka przy ONZ, nie stanowi informacji publicznej. Wpisuje się bowiem w wyjaśnienie pojęcia dokumentu wewnętrznego o charakterze roboczym. Trafnie stwierdził, że skoro omawiany wkład Ministerstwa Sprawiedliwości do raportu krajowego nie miał ostatecznego kształtu i podlegał dalszym konsultacjom i uzgodnieniom, nie miał charakteru wiążącego i nie stanowił oficjalnego stanowiska organu w tym przedmiocie – to nie stanowił informacji publicznej. Udostępnieniu, jako informacja publiczna, podlegałby zatem jedynie ostateczny i oficjalny wkład Ministerstwa Sprawiedliwości do omawianego raportu krajowego. Na datę udzielania Stowarzyszeniu odpowiedzi na wniosek z dnia 10 października 2016 r., jak i w chwili orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, organ takim dokumentem nie dysponował. Był w posiadaniu jedynie projektu roboczego takiego wkładu, podlegającego dalszym konsultacjom.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, zaaprobowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowiska organu, że będące w posiadaniu Ministerstwa Sprawiedliwości dokumenty wewnętrzne, służące do opracowania wkładu tego resortu w raport krajowy, nie stanowią informacji publicznej i w konsekwencji nie podlegają udostępnieniu, nie stanowiło pozaprawnego i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji, przyjmując, że żądane przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie informacje nie stanowią informacji publicznej nie naruszył także art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 lit. b-d u.d.i.p. uznał za niezasadne.

Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Przepis ten stanowi, że "Każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Niniejszy przepis nie wyklucza prawa Państw do poddania procedurze zezwoleń przedsiębiorstw radiowych, telewizyjnych lub kinematograficznych". Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz podanej wyżej argumentacji nie wynika, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podważał rangę prawa do informacji publicznej.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b-d u.d.i.p. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym określającym wymogi, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Sąd drugiej instancji, rozpoznając zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany do kontroli jedynie zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ramach przedstawienia stanu sprawy podał, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, zrelacjonował sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazał podstawę prawną nieuwzględnienia skargi, wyjaśniając w dostateczny sposób, dlaczego podjęto takie, a nie inne rozstrzygnięcie. W konsekwencji rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Ponadto zauważyć należy, iż art. 141 § 4 P.p.s.a. zakreśla jedynie wymogi, jakie spełniać powinno uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, a nie określa relacji między obowiązkiem sądu a zarzutami skargi. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie uważa, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 27 października 2010 r., sygn. akt I GSK 1172/09, 20 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 169/11). W rozpoznawanej sprawie wymóg ten nie został spełniony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada warunkom określonym w omawianym przepisie, a jego konstrukcja poddaje się kontroli instancyjnej. Fakt, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.