Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1069/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kaliszu na uchwałę Rady Gminy Lisków z dnia 30 listopada 2001 r. nr XXII/122/2001 w przedmiocie ustalenia opłaty za wodę pobieraną z gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i opłat za wprowadzenie ścieków do kanalizacji na 2002 r. 1. stwierdza nieważność § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżona uchwała w części, o której mowa w punkcie pierwszym wyroku, nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

W dniu 30 listopada 2001 r. Rada Gminy Lisków (dalej: "Rada Gminy") - wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.; dalej: "ustawa o samorządzie gminnym", w skrócie "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.; dalej: "ustawa o gospodarce komunalnej", w skrócie: "u.g.k.") - podjęła Uchwałę Nr XXII/122/2001 w sprawie ustalenia opłat za wodę pobieraną z gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i opłat za wprowadzanie ścieków do kanalizacji na 2002 r. (dalej: "Uchwała"). W § 1 oraz § 2 Uchwały ustalono opłaty za, odpowiednio, wodę pobieraną z gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz wprowadzanie ścieków do kanalizacji. Przepis § 3 stanowił zaś, że ustala się stawki opłat za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej w następujących wysokościach: (1) 1000 zł za jedno przyłącze do istniejącej powyżej 5 lat linii wodociągowej; (2) 2000 zł za jedno przyłącze do nowo wybudowanej do 5 lat linii wodociągowej; (3) 1000 zł za jedno przyłącze do nowo powstałej posesji. Z kolei w § 4 Uchwały ustalono opłatę za przyłącze do sieci kanalizacyjnej w kwocie 1000 zł od gospodarstwa domowego. W § 5 Uchwały określono zaś termin i sposób zapłaty, a w jej § 6 powierzono wykonanie Uchwały Zarządowi. Przepis § 7 stanowił, że Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego i ma zastosowanie do wymiaru opłat za wodę pobieraną z gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i opłat za wprowadzanie ścieków do kanalizacji od 1 stycznia 2002 r. Ostatni, ósmy paragraf Uchwały stanowił, iż traci moc Uchwała Nr XV/88/2000 Rady Gminy Lisków z dnia 18 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia opłat za wodę pobieraną z gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i opłat za wprowadzanie ścieków do kanalizacji.

Pismem z dnia 13 września 2012 r., znak: Pa 26/12, Prokurator Rejonowy w Kaliszu (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną wyżej Uchwałę, zaskarżając jej § 3 i 4 jako wydane "bez właściwej podstawy prawnej tj. bez delegacji do jej wydania w przepisie prawa miejscowego". Z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. – poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku ponoszenia odpłatności za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej – Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 i 4 zaskarżonej Uchwały.

W uzasadnieniu Skarżący stwierdził, że Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Jej adresatem są wszystkie podmioty dokonujące podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej stanowiącej własność gminy, którym nakazano określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia wskazanej w Uchwale kwoty. Adresaci Uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Dyspozycja Uchwały określiła postępowanie adresata i miała zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała gminy) zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego.

Zdaniem Prokuratora powołane w zaskarżonej Uchwale przepisy prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 8 [u.s.g.] i art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., nie mogą stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały organu gminy obowiązku do ponoszenia opłat za wykonanie przyłącza wodociągowego. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. - który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach - jest jedynie regulacją prawa ustrojowego określającą w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonanie powierzono samorządowi terytorialnemu. Przepis ten nie może być podstawą uchwały rady gminy do nałożenia na mieszkańców gminy dodatkowych obciążeń finansowych za podłączenie do istniejącej sieci wodociągowej. W ocenie Skarżącego przepisem takim nie może być również art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., zgodnie z którym, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych, na które wskazał Prokurator. Wynika zeń w szczególności, że opłaty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., mogą być jedynie ustalonymi "urzędowo" należnościami stanowiącymi ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Tymczasem, w ocenie Prokuratora, opłaty ustalone zaskarżoną Uchwałą mają cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom gminy Lisków (dalej: "Gmina") daniny publicznej i jakkolwiek nie mają cech świadczenia podatkowego, to jednak są wymuszone obowiązującymi standardami życia (tzw. przymus życiowy), korzystanie bowiem przez mieszkańca Gminy z urządzenia komunalnego jest oczywistą koniecznością. Z tego powodu opłat tych nie można uznać za świadczenie dobrowolne. Opłaty te zostały ustalone w stałej kwocie i odnoszą się do każdorazowego włączenia się do istniejącej sieci wodociągowej. Pojawienie się tego przymusu czyni te opłaty daniną publiczną.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.

Uzasadniając Rada Gminy podniosła, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych stanowi, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., jedno z zadań własnych gminy. W art. 9 u.s.g. ustawodawca zawarł upoważnienie dla gmin do zawierania umów z innymi podmiotami w celu realizacji tych zadań.

Dalej podkreślono, że powszechnie stosowaną przez gminy praktyką było podejmowanie lokalnych inicjatyw inwestycyjnych poprzez tworzenie tzw. Społecznych Komitetów Budowy, w ramach których inicjowano realizację niektórych inwestycji wspólnie z gminą. Finansowanie inwestycji odbywało się z budżetu gminy przy udziale środków mieszkańców wpłacanych na podstawie umów cywilnoprawnych. Wpłaty mieszkańców gminy przeznaczone były na sfinansowanie przede wszystkim przyłączy wodociągowych, tj. odcinków przewodu łączącego wewnętrzną sieć wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług z siecią wodociągową. Samo podpisywanie umów było całkowicie dobrowolne. Mieszkańcy poszczególnych sołectw Gminy Lisków na zebraniach wiejskich wyrażali wolę powierzania realizacji indywidualnych przyłączy wodociągowych Gminie za pośrednictwem wykonawców realizujących gminną sieć wodociągową. Deklarowali równocześnie swój udział w postaci środków finansowych na pokrycie kosztów realizacji przyłączy wodociągowych od sieci głównej do wodomierza w swych budynkach. Nie bez znaczenia, w ocenie organu, jest również fakt, iż Gmina składała wnioski o dofinansowanie inwestycji w instytucjach zewnętrznych, gdzie warunkiem przyznania dofinansowania był udział środków własnych zarówno tych przeznaczonych z budżetu Gminy, jak i pochodzących z dobrowolnych wpłat mieszkańców. Natomiast, wbrew twierdzeniom Skarżącego, zaskarżony akt w § 3 i 4 nie obligował mieszkańców w żaden sposób do dokonywania wpłat na realizację przez Gminę zadania inwestycyjnego wodociągowania. Nie uzależniał też wykonania czynności obciążającej Gminę, tj. sieci wodociągowych w poszczególnych sołectwach od przystąpienia mieszkańców i podpisania umów cywilnoprawnych. Przy braku takich deklaracji i umów Gmina i tak realizowała sieci główne, bez przyłączy. Podsumowując ten fragment rozważań Rada Gminy stwierdziła, że opłaty przewidziane w § 3 i 4 Uchwały nie miały cech jednostronnie narzuconej mieszkańcom Gminy daniny publicznej wymuszonej standardami życia, lecz stanowiły element realizacji woli mieszkańców Gminy.

Nie bez znaczenia, zdaniem organu, pozostaje również fakt, że Uchwała była objęta kontrolą Wojewody, jako organu sprawującego nadzór prawny nad działalnością Gminy, i nie została zakwestionowana.

Odnosząc się zaś bezpośrednio do zarzutu braku przepisu prawa stanowiącego podstawę do nałożenia w drodze uchwały rady gminy opłat, o których mowa w § 3 i 4 Uchwały, Rada Gminy wskazała, że podstawę taką stanowi art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. Zarazem zastrzegła, że nawet gdyby przyjąć za Skarżącym, iż nie jest to wystarczająca podstawa, to odnośną kompetencję można wywieść z obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce komunalnej, która, w myśl jej art. 1, określa zasady i formy gospodarki komunalnej, polegającej na wykonywaniu przez gminę zadań własnych wymienionych w art. 7 ust. 1 u.s.g. i obejmującej w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia powszechnie dostępnych usług. Według art. 4 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, rada gminy jest uprawniona m.in. do określania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, przy czym uprawnienia te może powierzyć organowi wykonawczemu gminy. Przepis ten dotyczy m.in. zadań wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., tj. zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Wszystko to, zdaniem Rady Gminy, uzasadnia wniosek o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. strony podtrzymały swoje stanowiska (k. 70 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, tj. w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest Uchwała nr XXII/122/2001 Rady Gminy Lisków w sprawie ustalenia opłat za wodę pobieraną z gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i opłat za wprowadzanie ścieków do kanalizacji na 2002 r., jednakże nie w całości, lecz – z uwagi na istniejące, co do zasady, związanie Sądu granicami przedmiotu zaskarżenia – wyłącznie w części zakwestionowanej w skardze, tj. w zakresie przepisów § 3 i 4 Uchwały.

Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 u.g.k. Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 15 grudnia 2001 r. (Nr 158, poz. 4155). Weszła w życie z dniem 30 grudnia 2001 r., z tym zastrzeżeniem, że "ma zastosowanie do wymiaru opłat za wodę pobieraną z gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i opłat za wprowadzanie ścieków do kanalizacji od 1 stycznia 2002 r." (§ 7 Uchwały). Zaskarżona Uchwała formalnie nie została uchylona, gdyż uchylająca ją Uchwała Nr III/13/2002 Rady Gminy Lisków z dnia 13 grudnia 2002 r. w sprawie ustalenia opłat za wodę pobieraną z gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i opłat za wprowadzanie ścieków do kanalizacji na 2003 r. nigdy nie została opublikowana, a więc i nie weszła w życie (co Sądowi wiadomym jest z urzędu - z akt sprawy o sygn. IV SA/Po 1070/12). Z uwagi jednak na to, że - jak wynika z brzmienia tytułu zaskarżonej Uchwały - ustalała ona opłaty "na 2002 r.", to należy przyjąć, że obecnie nie wywiera ona już skutków prawnych (nie obowiązuje). Ubocznie należy zauważyć, że kwestia dalszego obowiązywania Uchwały nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jak się bowiem przyjmuje w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są bowiem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera skutki dopiero od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała była stosowana w okresie jej obowiązywania, stanowiąc podstawę do naliczania i pobierania wskazanych w niej opłat.

Podobnie nie stanowi przeszkody w merytorycznym rozstrzygnięciu niniejszej sprawy fakt, iż – jak wskazano w odpowiedzi na skargę – zaskarżona Uchwała była objęta kontrolą sprawowaną przez organ nadzoru (właściwego wojewodę) i nie została przez ten organ zakwestionowana. Nadzór sprawowany przez wojewodę oraz kontrola sądowoadministracyjna są to bowiem dwa odrębne tryby weryfikacji prawidłowości uchwał samorządowych, z których pierwszy nie wyklucza ani nie zastępuje drugiego. W szczególności okoliczność poddania zaskarżonej uchwały rady gminy kontroli ww. organu nadzoru nie stwarza stanu res iudicata w stosunku do tych uregulowań uchwały, co do których wojewoda nie stwierdził prawomocnie nieważności (tak też wyrok WSA z 30.04.2009 r., II SA/Sz 994/08, CBOSA). Tym bardziej niewydanie w ogóle rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do danego aktu nie tworzy domniemania prawidłowości tego aktu i nie jest równoznaczne z wiążącym ustaleniem, że akt ten jest zgodny z prawem (podobnie P. Chmielnicki [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, uw. 4 do art. 92).

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały należy podzielić stanowisko Skarżącego, że uchwała ta wykazuje cechy aktu prawa miejscowego. Jak bowiem trafnie wskazano w skardze, jeżeli akt prawotwórczy (tu: uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 05.04.2002 r., I SA 2160/01, LEX nr 81765). Nie ulega zaś wątpliwości, że adresat Uchwały został określony w sposób generalny (tj. poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie "z imienia") - jest nim każdy podmiot pobierający wodę z gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę (§ 1) lub wprowadzający ścieki do kanalizacji (§ 2), podłączający swą nieruchomość do sieci wodociągowej (§ 3) lub przyłączający ją do sieci kanalizacyjnej (§ 4). A nakazywane Uchwałą, powinne zachowanie się adresata (obowiązek uiszczenia ustalonej opłaty) miało aktualizować się w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach (odpowiednio, w przypadku: pobrania wody z gminnego urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę, wprowadzenia ścieków do kanalizacji, podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub przyłączenia jej do sieci kanalizacyjnej), nie zaś w jednej konkretnej sytuacji - co przesądza o abstrakcyjnym charakterze tego nakazu (normy). Godzi się jeszcze podkreślić, że pogląd kwalifikujący uchwałę rady gminy nakładającą obowiązek uiszczenia opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej ma charakter aktu prawa miejscowego, jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in.: wyrok NSA z 13.12.2000 r., II SA 2320/00, OSP 2002/6/75; wyrok NSA z 29.08.2006 r., II OSK 730/06, CBOSA; a także wyroki WSA: z 23.01.2012 r., II SA//Kr 1688/11, CBOSA; z 28.02.2012 r., II SA//Kr 1687/11, CBOSA; z 04.10.2012 r., IV SA/Po 439/12, CBOSA; z 26.09.2012 r., IV SA/Po 586/12, CBOSA; z 16.10.2012 r., II SA/Łd 687/12, CBOSA).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego, jakim jest również zaskarżona Uchwała, należy stwierdzić, że postanowienia tej Uchwały - w tym przypadku: nakładające obowiązek uiszczenia opłat za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej (§ 3) oraz za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (§ 4) - winny przede wszystkim znajdować oparcie w przepisie rangi ustawowej zawierającym stosowne upoważnienie do ich ustanowienia. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", przy czym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Cytowany przepis odsyła w szczególności do ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 40 ust. 1 głosi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, "na podstawie upoważnień ustawowych". Innymi słowy, samorząd gminny jest legitymowany do stanowienia aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Powyższa reguła dotyczy także nakładania na obywateli jakichkolwiek obowiązków. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że nakładanie ciężarów, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 13.12.2000 r., II SA 2320/00, OSP 2002/6/75, z glosą aprobującą W. Chróścielewskiego i J.P. Tarno, tamże). W tym kontekście wymaga zbadania, czy przepisy przywołane jako podstawa prawna wydania Uchwały, formułują wyraźne upoważnienie do regulowania materii unormowanej w jej § 3 i 4.

W ocenie Sądu trafny jest zarzut Prokuratora, iż Uchwała w zaskarżonej części została wydana bez wymaganego upoważnienia ustawowego.

W szczególności żaden z powołanych w Uchwale przepisów - tj. ani art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., ani też art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. - nie uprawnia organów gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego kwestii opłat za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub za jej przyłączenie do sieci kanalizacyjnej.

Art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. stanowi, że rada gminy ma wyłączną kompetencję do podejmowania "uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach". Ograniczenie kompetencji rady do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat "w granicach określonych w ustawach" oznacza, że rada, podejmując uchwałę w tym zakresie, musi działać w ramach obowiązującego prawa. Wynika stąd, że gmina nie może wprowadzać podatków (opłat) nieprzewidzianych ustawami, nie dysponuje bowiem pozaustawowym "władztwem podatkowym" (zob. wyrok NSA z 23.11.1993 r., SA/Kr 1312/93, "Przegląd Orzecznictwa Podatkowego" 1994/6/103). Podstawy do ustanawiania takich opłat nie stanowią również powołane w odpowiedzi na skargę przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 9 ust. 1 u.s.g., gdyż mają one charakter regulacji ustrojowych i same w sobie nie wyrażają upoważnienia do uchwalania aktów prawa miejscowego (por. wyrok WSA z 26.09.2012 r., IV SA/Po 586/12, CBOSA).

W nawiązaniu do powyższego Sąd zauważa, że Rada Gminy nie wskazała poza tym żadnych przepisów odrębnych, które upoważniałyby ją do unormowania materii objętej Uchwałą w zaskarżonej części. Zdaniem Sądu, nie ma przepisów ustawowych, które uprawniałyby organy gminy do uregulowania, w formie aktu prawa miejscowego, kwestii finansowego uczestnictwa mieszkańców gminy w budowie sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (por. wyrok NSA z 09.11.2011 r., II OSK 1671/11, CBOSA; wyrok WSA z 04.10.2012 r., IV SA/Po 439/12, CBOSA). W szczególności podstawy takiej nie dawały obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.; dalej: "Prawo wodne z 1974 r.", w skrócie "pr.wod.1974"), ani ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 561 z późn. zm.; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie: "u.g.n.") - do których Sąd nawiąże jeszcze w dalszej części uzasadnienia.

Godzi się podkreślić, że nawet uchwały będące podstawą realizacji zadań inwestycyjnych, podejmowane przez rady gminy w sprawie sposobu i zakresu realizowania przedsięwzięć, obejmujących budowę sieci kanalizacyjnych i wodociągowych, nie mogą wprowadzać dla mieszkańców gminy opłat jako formy udziału w kosztach budowy tej infrastruktury (tak trafnie J. Rotko [w:] P. Bojarski, W. Radecki, J. Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, Warszawa 2011, s. 105). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2011 r. (II SA/Kr 175/11, CBOSA), że ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też zarządzając przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci [w tamtym przypadku: kanalizacyjnej, ale dotyczy to odpowiednio także budowy sieci wodociągowej – uw. Sądu]. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania przez wspólnotę samorządową zadań gminy – niezależnie czy dokonywane w drodze aktów administracyjnych, czy też umów praw cywilnego – nie mogą być dowolnie kreowanie przez organy samorządu.

W świetle powyższego nie sposób uznać za przekonujące wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę, z których wynika, iż ustalenie opłat przewidzianych w zaskarżonych przepisach Uchwały miało stanowić formę dobrowolnego współuczestnictwa mieszkańców w realizowanych przez Gminę inwestycjach. Przeciwko przyjęciu tezy o dobrowolnym charakterze tak ustalonych opłat "przyłączeniowych" przemawia już powszechnie wiążący charakter zaskarżonej Uchwały - będącej, jak to wyżej wspomniano, aktem prawa miejscowego - oraz kategoryczne brzmienie jej przepisów § 3 i 4, które nie przewidywały żadnych ulg ani zwolnień z obowiązku ponoszenia tych opłat. Tym bardziej, że – jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie – tego rodzaju opłatom towarzyszy, co do zasady, swoisty "przymus życiowy", gdyż korzystanie przez mieszkańca z takich urządzeń komunalnych jest raczej oczywistą koniecznością. Już z tego powodu opłaty "przyłączeniowej" nie można uznać za świadczenie zupełnie dobrowolne (zob. wyrok NSA z 13.12.2000 r., II SA 2320/00, OSP 2002/6/75). Co więcej, w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czynności i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2012 r. Nr 391), obowiązującej od dnia 1 stycznia 1997 r., podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej jest prawnym obowiązkiem mieszkańca, obwarowanym karą grzywny przewidzianą w art. 10 ust. 2 tej ustawy.

Ponadto nie sposób także uznać za zasadny argumentu organu, iż wprowadzenie zaskarżonych opłat było formą finansowego udziału mieszkańców w przygotowaniu (pozyskaniu dofinansowania) lub realizacji inwestycji, w szczególności w ramach tzw. społecznych komitetów budowy, skoro z treści § 3 Uchwały jasno wynika, że opłaty nie dotyczyły sieci "projektowanych" lub "budowanych", ale już "wybudowanych", a przy tym nie tylko "nowo wybudowanych" (§ 3 pkt 2 Uchwały), lecz także istniejących, i to nawet od ponad 5 lat (§ 3 pkt 1 Uchwały). Na marginesie należy zauważyć, że wyszczególnione w załączonych do odpowiedzi na skargę kopiach dokumentów (tj. "Umowy w sprawie zaangażowania środków własnych Mieszkańca w realizację gminnej inwestycji infrastrukturalnej w zakresie budowy sieci wodociągowej wraz z przyłączami..." oraz "Dobrowolnej wpłaty") kwoty opłat nie odpowiadają tym, jakie wynikają ze stawek opłat określonych w Uchwale, co nakazuje przyjąć, iż załączniki te dokumentują inne zdarzenia gospodarcze niż uregulowano w Uchwale.

Wracając do weryfikacji wskazanych przez organ podstaw prawnych zaskarżonej Uchwały należy stwierdzić, że również powołany w niej art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie mógł stanowić właściwej podstawy dla przyjęcia regulacji zawartej w zakwestionowanych postanowieniach § 3 i 4 Uchwały. W myśl przywołanego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia Uchwały): "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: (...) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Cytowany przepis doczekał się wielu komentarzy, które w swej wymowie są jednolite - art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy do podjęcia przez radę gminy uchwały nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości w związku z przyłączeniem się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (por. m. in. wyrok WSA z 23.01.2012 r., II SA/Kr 1688/11, CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 17 maja 2002 r. (I SA 2793/01, CBOSA), iż przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie można w żadnym względzie uznać za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały organu gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych [odpowiednio: kanalizacyjnych – uw. Sądu] lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. W zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za podłączenie do nich (por. wyroki WSA: z 22.11.2010 r., II SA/Kr 851/10, CBOSA; z 14.12.2010 r., II SA/Kr 1242/10, CBOSA; z 07.06.2011 r., II SA/Kr 226/11, CBOSA). Podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie jest ani "usługą komunalną" ani "korzystaniem z obiektów i urządzeń", stąd art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może być właściwą podstawą nałożenia na obywateli w drodze aktu prawa miejscowego obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) lub opłat za podłączenie do tych urządzeń (zob. wyrok WSA z 28.01.2011 r., II SA/Kr 1133/10, CBOSA). Tym bardziej, że przepis ten nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (por.: wyrok NSA z 29.11.2001, SA/Wr 1415/01, CBOSA; wyrok WSA z 23.01.2012 r., II SA/Kr 1688/11, CBOSA).

Sąd nie dopatrzył się również podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały w innych przepisach prawa obowiązującego w chwili podejmowania Uchwały.

Jak to już wyżej zasygnalizowano, kompleksową regulację dotyczącą usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej w zakresie zaopatrzenia w wodę i kanalizacji zawierało, w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały, Prawo wodne z 1974 r. Ustawa ta nie zawierała jednak norm kompetencyjnych do ustalania przez radę gminy odpłatności za przyłączenie do wodociągu lub kanalizacji (tak też wyrok WSA z 28.02.2012 r., II SA/Kr 1687/11, CBOSA). Przewidywała ona wykonanie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych miast oraz państwowych jednostek organizacyjnych gospodarki rolnej na koszt budżetu państwa (art. 99 ust. 1 pr.wod.1974), zaś urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorczych urządzeń kanalizacyjne wsi – na koszt budżetu państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości, przy czym wykonywanie urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę wsi obejmowało również doprowadzenie sieci wodociągowej na teren nieruchomości i założenie jednego punktu poboru wody (art. 99 ust. 2 pr.wod.1974). W art. 107 ust. 3 pkt 2 pr.wod.1974 przewidziana została delegacja ustawowa do wydania przez Radę Ministrów (dalej: "RM") rozporządzenia określającego zasady ustalania i pokrywania części kosztów wykonania urządzeń określonych w art. 99 ust. 2 i 5 pr.wod.1974 oraz stosowania ulg i zwolnień od tych kosztów. W dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały obowiązywało wydane na tej podstawie rozporządzenie RM z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 151, poz. 716 z późn. zm.), które nie tylko, że nie przewidywało kompetencji gminy w zakresie ustalania i poboru opłat "przyłączeniowych", ale – w odróżnieniu od poprzedzającego go rozporządzenia RM z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 47, poz. 234 z późn. zm.) – w ogóle nie normowało kwestii takich opłat (verba legis: "zasad ustalania i pokrywania części kosztów wykonania urządzeń").

Podstawy do wydania zaskarżonych regulacji nie mogły również stanowić przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak też wyrok WSA z 23.01.2012 r., II SA/Kr 1688/11, CBOSA). Ustawodawca określił w nich zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych, poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to, co do zasady, jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli w skutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania opłat adiacenkich regulowały (i nadal regulują) przepisy omawianej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z jej przepisów, a zwłaszcza z art. 145 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały), wynika, że to nie organ uchwałodawczy gminy, jakim jest rada gminy, lecz jej organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W dodatku może to uczynić jedynie w nieprzekraczalnym terminie 3 lat od zaistnienia ww. zdarzeń (art. 145 ust. 2 u.g.n.), gdy tymczasem zaskarżona Uchwała przewidywała w § 3 pobór opłat za podłączenie do sieci wodociągowej nawet po 5 i więcej latach od jej wybudowania.

Podsumowując, ponieważ zaskarżona Uchwała w poddanym kontroli Sądu zakresie, obejmującym jej § 3 i 4, podjęta została bez podstawy prawnej – a wada taka mieści się w kategorii istotnych naruszeń prawa – zatem nie mogła się w tej części ostać w obrocie prawnym.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 i 4 zaskarżonej Uchwały (pkt 1 sentencji wyroku).

W kwestii wykonalności zaskarżonego aktu (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.