Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1510/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej R. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także: "GINB" lub "organem II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r, poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Pani R. K. od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2020 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2020 r.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organ.

W dniu 3 września 2019 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek R. K. (dalej także "skarżąca") o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, dwulokalowych wraz z wewnętrzną instalacją gazową oraz czterema zbiornikami bezodpływowymi na ścieki przy ul. [...] w [...], gmina [...], dz. nr ewid. [...], obr. [...], gm. [...].

Decyzją z [...] października 2019 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w całości wskazując na brak przymiotu strony wnioskodawczyni.

Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia złożyła R. K.

Po rozpoznaniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. GINB wyjaśnił, że organ wojewódzki błędnie przyjął brak statusu strony R. K.. Organ II instancji zauważył, że z projektu budowlanego nie wynika wprost, by ściana budynku zaprojektowana w odległości 3 m od granicy z działką należącą do R. K. o nr [...] była ścianą oddzielenia pożarowego. Zgodnie z § 271 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej także "rozporządzenie") odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), nie powinna być mniejsza niż 8 m (dla budynków o kategorii zagrożenia ludzi ZL). Zaprojektowanie ściany przedmiotowego budynku w odległości 3 m od granicy działki powoduje, że w przypadku, gdyby właściciele działki o nr [...] chcieli realizować w jego sąsiedztwie budynek na własnej działce musieliby usytuować go w odległości większej niż wynikające z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, by zachować 8-metrową odległość między budynkami. Z uwagi na powyższe należało zatem uznać właścicieli działki nr [...] za strony postępowania, gdyż zaprojektowany budynek może wprowadzać potencjalne ograniczenia w zagospodarowania należącej do nich działki.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2020 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniosła R. K..

GINB decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak[...], utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...] maja 2020 r.

Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji Starosty [...]), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, inwestor powinien dołączyć powyższy dokument do wniosku o pozwolenie na budowę.

GINB zauważył, że inwestorzy - J. Z. i M. I. - złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działką nr ewid. [...]) na cele budowlane. Wobec tego w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Działka nr ewid. [...], na której zaprojektowano sporne budynki, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania uchwały nr [...]Rady Miejskiej w [...]z [...] lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]a w zakresie obejmującym działki położone w [...], przy ul. [...] i oznaczone nr geod. 22/1, 22/2, 25, 26 (pow. Opracowania 11,62 ha) - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (Dz. U. Woj. Wlkp. z 2004 r., Nr 38,poz. 961 – dalej także "plan miejscowy"), zmienionej uchwałą nr LV/410/2006 Rady Miejskiej w [...]u z 18 kwietnia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 9 czerwca 2006 r., Nr 91 poz. 2263).

Analiza załącznika graficznego do ww. planu miejscowego wykazała, że działka inwestycyjna nr ewid. [...], położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem Mj. Stosownie do treści § 4 ust. 1 ww. planu miejscowego, teren oznaczony symbolem Mj przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą.

W ocenie GINB sporne przedsięwzięcie nie uchybia zatem, a tym bardziej nie uchybia w stopniu rażącym, ww. wymogom dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego.

Ponadto zdaniem organu II instancji, analiza akt sprawy nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący pozostałe ustalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z całą pewnością nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do powierzchni zabudowy (dopuszczalna - maksymalnie 40%; projektowana -13,8% - zob. proj. bud. Tom I, Opis do projektu zagospodarowania działki o nr ew. [...] położonej w [...]ie, 5 zestawienie powierzchni, str. 18), co do powierzchni terenu biologicznie czynnego (wymagana - minimum 30%; projektowana - 70,5 % - zob. proj. bud. Tom I, Opis do projektu zagospodarowania działki o nr ew. [...] położonej w [...]ie, 5 zestawienie powierzchni, str. 18), co do wysokości zabudowy (dopuszczalna - li kondygnacje w tym poddasze użytkowe, nie więcej niż 9 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu; projektowana - I kondygnacje w tym poddasze użytkowe, wysokość 7,88 m - zob. proj. bud. Tom II, Przekrój A-A, rys. nr 7 str. 34, Tom III Przekrój A-A, rys. 7, str. 34), co do poziomu posadowienia parteru budynku (maksymalnie - nie wyższy niż 0,5 m nad terenem; projektowany - poniżej 0,5 m nad teren - zob. proj. bud. Tom 1Tom II, Przekrój A-A, str. 34, Tom III Przekrój A-A, rys. 7, str. 34), co do geometrii dachu (wymagane - dachy pochyłe, wielospadowe o symetrycznym kącie nachylenia połaci 35° - 45°; projektowane - dachy dwuspadowe, symetryczne o kącie nachylenia połaci 45° - zob. proj. bud. Tom II, Przekrój A-A, rys. nr 6, str. 33, rys. nr 7, str. 34, Tom III Przekrój A-A, rys. nr 6, str. 33, rys. 7, str. 34).

Odnosząc się do argumentacji skarżącej dotyczącej niezgodności spornej inwestycji z zapisami planu miejscowego planu w zakresie nieprzekraczalnej i obowiązującej linii zabudowy, organ II instancji wskazał, że w myśl § 10 ww. planu miejscowego dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej Mj ustala się zachowanie nieprzekraczalnej i obowiązującej linii zabudowy zgodnie z § 4, pkt 2 c, d niniejszej uchwały oraz załącznikiem graficznym nr 1 do niej. Stosownie do treści § 4 pkt 2 lit. c) ww. planu miejscowego, dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej Mj ustala się obowiązujące linie zabudowy - 6 m od granicy działki zgodnie z rysunkiem planu (załącznik nr 1). Zgodnie natomiast z § 4 pkt 2 lit. d) ww. planu miejscowego, dla terenu Mj ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy - 6 m od granicy działki zgodnie z rysunkiem planu (załącznik nr 1).

Jak natomiast wynika ze znajdującej się w projekcie budowlanym kopii załącznika graficznego do ww. planu miejscowego (zob. proj. bud. Tom I, str. 5) oraz ze znajdującej się w aktach organu stopnia powiatowego kopii załącznika graficznego do ww. planu miejscowego w powiększeniu (zob. akta Starosty [...] str. 19 i 20) obowiązująca linia zabudowy dla terenu, na którym znajduje się działka inwestycyjna nr ewid. [...] wynosi 10 m. Również z wydruku z Systemu Informacji Przestrzennej Gminy i Miasta [...] (ww. swarzedz.e-mapa.net) znajdującego się w aktach organu wojewódzkiego wynika, że obowiązująca linia zabudowy dla terenu, na którym znajduje się działka inwestycyjna nr ewid. [...] wynosi 10 m (zob. akta Wojewody [...] str. 14).

Tym samym GINB stwierdził, że część tekstowa i część graficzna planu miejscowego są sprzeczne w zakresie obowiązującej linii zabudowy na terenie, na którym znajduje się działka inwestycyjna nr ewid. [...]. Przepisy ww. planu miejscowego nie zawierają jednak definicji nieprzekraczalnej i obowiązującej linii zabudowy. Brak jej również w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Organ II instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, iż przy pomocy linii zabudowy w planie miejscowym określa się granice, których zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). Innymi słowy nieprzekraczalna linia zabudowy to linia wyznaczona w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, która wyznacza miejsce, za którym nie wolno postawić planowanego budynku, nie ma jednak znaczenia w jakiej odległości od tej linii się on znajdzie. Linia ta wyznacza obszar, poza którym nie można wznosić budynków. Natomiast obowiązująca linia zabudowy to linia, która wyznacza miejsce, w którym planowany budynek musi przylegać do tej linii frontową ścianą, tzn. miejsce w którym wznoszony budynek musi się rozpocząć.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne zostały zaplanowane w odległości 10 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...] (zob. proj. bud. Tom I, Projekt zagospodarowania działki [...], str. 19).

W konsekwencji GINB stwierdził, że ww. sporna inwestycja nie narusza, a tym bardziej nie narusza w sposób rażący ustaleń ww. planu miejscowego co do nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Jeśli zaś chodzi o kwestię zgodności spornej inwestycji z obowiązującą linią zabudowy organ II instancji zauważył, że sporna inwestycja spełnia wymagania wynikające z załącznika graficznego do ww. planu miejscowego, zgodnie z którym obowiązująca linia zabudowy dla działki inwestycyjnej nr ewid. [...] wynosi 10 m od granicy działki nr ewid. [...], nie spełnia natomiast wymagań w tym zakresie wynikających z części tekstowej ww. planu miejscowego, zgodnie z którą obowiązująca linia zabudowy wynosi 6 m.

W ocenie organu II instancji, mając na uwadze powyższą rozbieżność między częścią tekstową a częścią graficzną ww. planu miejscowego w zakresie obowiązującej linii zabudowy jak również fakt, że analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała rozbieżność w zakresie zachowania obowiązującej linii zabudowy na działkach sąsiednich (budynki istniejące na sąsiedniej działce nr ewid. [...] usytuowane są w odległości ok. 10 m od granicy działki nr ewid. [...], podczas gdy budynek istniejący na sąsiedniej działce nr ewid. [...] usytuowany jest w odległości ok. 6 m od granicy działki nr ewid. [...]), nie można uznać, że sporna inwestycja narusza w sposób rażący ustalenia ww. planu miejscowego w zakresie obowiązującej linii zabudowy.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W powyższym przypadku, w ocenie GINB nie sposób mówić o jasnej i precyzyjnej wykładni przepisu ww. planu miejscowego, w sytuacji gdy część tekstowa oraz część graficzna ww. planu miejscowego w odmienny sposób określają obowiązującą linię zabudowy na terenie, na którym znajduje się działka inwestycyjna nr ewid. [...]. W związku z tym nie można zarzucić, że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, narusza, a tym bardziej w sposób rażący zapisy ww. planu miejscowego w zakresie obowiązującej linii zabudowy. W rezultacie tego nie narusza też rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Stosownie do treści § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm. – wg. stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien lub drzwi w stronę tej granicy.

Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że sporny budynek mieszkalny jednorodzinny nr 1 został zaprojektowany ścianą bez okien i drzwi w odległości 3 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...] (w ścianie przewidziano 2 luksfery), oraz w odległości 10 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...], w odległości 17,06 m od granicy działki nr ewid. [...] (zob. proj. bud. Tom I, Projekt zagospodarowania działki nr [...], rys. nr 1, str. 19, proj. bud. Tom II Rzut parteru, rys. nr 2, str. 29).

Sporny budynek mieszkalny jednorodzinny nr 2 został zaprojektowany ścianami z oknami i drzwiami w odległości 17,06 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...], w odległości 10 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...] oraz ścianą bez okien i drzwi w odległości 3 m od granicy działki nr ewid. [...] (w ścianie przewidziano 2 luksfery) (zob. proj. bud. Tom I, Projekt zagospodarowania działki nr [...], rys. nr 1, str. 19, proj. bud. Tom III Rzut parteru, rys. nr 2, str. 29).

W związku z powyższym GINB uznał, że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...], nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Analiza projektu zagospodarowania terenu doprowadziła organ II instancji do wniosku, że kontrolowana decyzja organu powiatowego nie narusza także rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a), § 23 ust. 1 pkt 2 oraz § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Z kolei w odniesieniu do zarzutu skarżącej, że "w decyzji Wojewody brak jest rozważań na temat skutków wynikających z naruszenia warunków technicznych wynikających z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. (...) w decyzji nie wzięto pod uwagę skutków gospodarczych i społecznych. Nie wzięto pod uwagę tego, że takie usytuowanie budynku, powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowania sąsiednich obiektów budowlanych. Obiekt stwarza zagrożenie pożarowe dla otoczenia, gdyż nie zaprojektowano w nim ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Tym samym w przypadku pożaru zwiększa rzeczywiste zagrożenie dla zdrowia i życia ich mieszkańców", organ wyjaśnił, że stosownie do treści § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia, odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), dla budynków ZL (budynki mieszkalne) nie powinna być mniejsza niż 8 m.

Z treści cytowanego powyżej § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych wynika, że wskazana w nim odległość nie ma zastosowania, jeżeli ściana jednego z budynków jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego.

Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że sporny budynek nr 1 został zaprojektowany w odległości ok. 13,0 m od budynku mieszkalnego istniejącego na działce nr ewid. [...], zaś sporny budynek nr 2 został zaprojektowany w odległości ok. 6,0 m od budynku mieszkalnego istniejącego na działce nr ewid. [...]. Zgodnie z treścią § 232 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory - obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego. Stosownie do § 232 ust. 2 ww. rozporządzenia, w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego łączna powierzchnia otworów, o których mowa w ust. 1, nie powinna przekraczać 15% powierzchni ściany, a w stropie oddzielenia przeciwpożarowego - 0,5% powierzchni stropu. W myśl § 232 ust. 5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, klasa odporności ogniowej elementów oddzielania przeciwpożarowego oraz zamknięć znajdujących się w nich otworów w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych powinna być nie mniejsza niż REI 60 dla budynków o klasie odporności pożarowej "D" i "E". Stosownie natomiast do treści § 235 ww. rozporządzenia, ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wznosić na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany (ust. 1). Ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60 (ust. 2). W budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E I 60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia (ust. 3).

W świetle powyższego GINB wskazał, że ustalenie czy ściana projektowanego budynku od strony działki nr ewid. [...] jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, wymaga wnikliwej oceny rozwiązań projektu architektoniczno-budowlanego, do czego organy administracji architektoniczno-budowlanej w aktualnym stanie prawnym nie są uprawnione. Zgodnie z rozwiązaniem przyjętym w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, kontroli przed wydaniem pozwolenia na budowę podlega jedynie zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, nie podlega jej natomiast projekt architektoniczno-budowlany, gdyż w tym zakresie odpowiedzialność za prawidłowość przyjętych rozwiązań ponosi projektant. Skoro organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do kontroli projektu architektoniczno-budowlanego przed wydaniem pozwolenia na budowę, to tym bardziej takiej kontroli nie przeprowadza się w postępowaniu nieważnościowym.

W ocenie GINB nie można zatem stwierdzić, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2019 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Organ II instancji nie dopatrzył się również innych wad kwalifikowanych decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Z takim rozstrzygnięciem GINB nie zgodziła się R. K., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze podnosi, że w inwestycji objętej decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. na działce budowlanej nr ewid. [...] budynek mieszkalny nr 2 został ulokowany 3 m od granicy działki o numerze ewid. [...]. Takie usytuowanie budynku nie spełnia wymagań wynikających z treści § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakie powinny spełniać budynki i ich usytuowanie.

Skarżąca wskazuje, że zgodnie z treścią § 271 ust 1 ww. rozporządzenia, odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65 % klasę odporności ogniowej (E), nie powinny być dla budynku ZL mniejsze niż 8 m. Pomiędzy budynkiem nr 2 realizowanej inwestycji, a budynkiem mieszkalnym na działce [...] odległość wynosi 6 m.

Ponadto skarżąca powołuje się na wymagania stawiane ścianom i stropom stanowiącym elementy oddzielenia przeciwpożarowego, o których mowa w § 232 i § 235 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Jej zdaniem, budynki w inwestycji realizowanej na działce nr [...] nie spełniają wymagań technicznych określonych w § 232 ust. 1 ww. rozporządzenia ponieważ ściany zostały ocieplone styropianem, który jest materiałem palnym. Dla konstrukcji dachu omawianych budynków, wykonanej z drewna i rozprzestrzeniającej ogień, nie wyprowadzono natomiast ściany oddzielenia przeciwpożarowego ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0.3 m, jak również nie zastosowano wzdłuż ściany pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej RE I 60 bezpośrednio pod pokryciem, ograniczającej rozprzestrzenianie się ognia. Nie zostały zatem spełnione warunki pozwalające na zmniejszenie odległości pomiędzy budynkami na ww. działkach do odległości mniejszej niż 8 m.

Skarżąca wskazuje, że Wojewoda Wielopolski w decyzji z [...] maja 2020 r. stwierdził, że w odniesieniu do budynku nr 2 usytuowanego 3 m od granicy z dz. nr [...] odległość określona w § 271 rozporządzenia nie została zachowana - odległość między budynkami wynosi bowiem 6 m z uwagi na usytuowanie na dz. nr [...] budynku mieszkalnego również w odległości 3 m od granicy działki. Według stwierdzeń Wojewody, w projekcie nie zawarto informacji o zastosowaniu materiałów o podwyższonej klasie odporności ogniowej, zatem wobec powyższego nie można przyjąć, że budynek nr 2 zaprojektowano zgodnie z zachowaniem ww. przepisów techniczno-budowlanych.

Zdaniem skarżącej, przywołane konkluzje organu I instancji potwierdzają, że usytuowanie budynku nr 2 na działce [...]. nie spełnia wymagań odległości określonych w § 271 ww. rozporządzenia. Decyzja o inwestycji, która nie zapewnia bezpieczeństwa wskutek naruszenia przepisów przeciwpożarowych, w ocenie skarżącej powinna zostać uchylona lub naprawiona.

Skarżąca uważa, że w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wykazała oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki przemawiające za eliminacją ww. decyzji z obrotu prawnego.

W skardze podniesiono również, że zaprojektowanie ściany spornego budynku w odległości 3 m od granicy działki powoduje, że w przypadku, gdyby właściciele działki o nr [...] chcieli realizować w jego sąsiedztwie budynek na własnej nieruchomości musieliby usytuować go w odległości większej niż wynikające z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, by zachować 8-metrową odległość między budynkami. Z uwagi na powyższe należy uznać właścicieli działki nr [...] za strony postępowania, gdyż zaprojektowany budynek może wprowadzać potencjalne ograniczenia w zagospodarowania należącej do nich działki. Podobnie w przypadku drugiego z zaprojektowanych budynków (o nr 2), usytuowany został w odległości 3 m od granicy z działką o nr [...]. W związku z powyższym analogicznie należało uznać za strony postępowania właścicieli tej działki.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ II instancji ponownie podkreślił, że skoro organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do kontroli projektu architektoniczno-budowlanego przed wydaniem pozwolenia na budowę, to tym bardziej takiej kontroli nie przeprowadza się w postępowaniu nieważnościowym. W odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej badają wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju oświadczenie uprawnionych projektantów zostało złożone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej wskazane.

Należy na wstępie przypomnieć, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, którego przesłanki zastosowania enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga wyłącznie w kwestii wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym przesłankami wynikającymi z ww. przepisu, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii kwalifikowanej wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego (tj. wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.).

Pozytywne przesłanki przedmiotowe stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie w punktach 1-7 art. 156 § 1 k.p.a., przesłanki negatywne - art. 156 § 2 k.p.a. Jednocześnie w art. 157 § 2 k.p.a. uregulowane zostały przesłanki podmiotowe, albowiem zgodnie z tym przepisem, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

W literaturze i orzecznictwie zgodnie w kontekście tej normy prawnej przyjmuje się, że przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. Tym niemniej, nie ulega wątpliwości, że niezależnie od kręgu stron postępowania zakończonego wydaniem kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, ustalenie kręgu stron postępowania nieważnościowego powinno nastąpić zgodnie z prawem, tj. przede wszystkim przy uwzględnieniu właściwego rozumienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako regulacji szczególnej do art. 28 k.p.a. Ten pierwszy przepis stanowi zaś, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Mając to na uwadze należy wskazać, że organ I instancji wszczynając na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r. przyjął za Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że interes prawny skarżącej w niniejszej sprawie wywieść można z tego faktu, że z projektu budowlanego nie wynika, aby ściana budynku zaprojektowanego w odległości 3 m od granicy z działką należącą do R. K. o nr [...] była ścianą oddzielenia pożarowego. To zaś, wobec treści § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie powoduje, że w przypadku, gdyby skarżąca na działce o nr [...] chciała zrealizować budynek musiałaby usytuować go w odległości większej niż wynikające z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, by zachować 8-metrową odległość między budynkami. Jedynie ta okoliczność wprowadza więc potencjalne ograniczenia w zagospodarowaniu należącej do skarżącej działki.

Ze względu na powyższe, należy w tym miejscu podkreślić, że zasada ochrony interesów osób trzecich, wyrażona na gruncie art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, podlega pewnym ograniczeniom wynikającym w szczególności z zakresu oddziaływania przepisów tej ustawy. Stosownie bowiem do ww. przepisu, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych (...), zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich - pkt 9.

Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Tylko bowiem gdy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu właścicielowi tej nieruchomości, użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz inne przepisy, np. z zakresu ochrony środowiska, czy prawa wodnego. Oznacza to, że organ ma obowiązek zbadać okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wyznaczając obszar oddziaływania obiektu biorąc pod uwagę m.in. konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w ww. przepisach. W sytuacji, gdy z ww. przepisów odrębnych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a jej właściciel, użytkownik lub zarządca ma interes prawny w kwestionowaniu konkretnych rozwiązań projektowych.

Dlatego też nawet potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi wiązać się z potrzebą zbadania zakresu tego odziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji na nieruchomość podmiotu, który domaga się kontroli jej zgodności z prawem.

W tak zarysowanym stanie prawnym, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zobowiązany jest stwierdzić, że w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r., zainicjowanego wnioskiem R. K., przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego powinny być te kwestie związane z kontrolowanym pozwoleniem na budowę, które dotyczą uzasadnionego interesu prawnego skarżącej. Wobec powyższego, skarżąca nie mogła skutecznie domagać się weryfikacji przez organy administracji tych rozwiązań objętych pozwoleniem na budowę, które w żaden sposób nie dotyczyły ograniczenia prawa do zabudowy jej nieruchomości. Dotyczy to m.in. kwestii posadowienia projektowanego budynku nr 2 w odległości 3 m od granicy z działką o nr ew. [...], która nie stanowi własności skarżącej.

W sytuacji, gdy interes prawny skarżącej, na żądanie której wszczęte zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia na budowę, wynikał wyłącznie z faktu, że budynek nr 1 zaprojektowany został w odległości 3 m od granicy z działką należącą do R. K. o nr [...], organy zobowiązane były zatem ocenić, czy przedmiotowe rozwiązanie zatwierdzonego projektu budowlanego nie narusza rażąco prawa.

Bez wątpienia rację ma organ II instancji wskazując, że w świetle dyspozycji art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę organy administracji nie są uprawnione do badania i kontroli rozwiązań przyjętych w projekcie architektoniczno-budowlanym, a jedynie sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1-4 Prawa budowlanego, odpowiedzialność za zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej ponosi projektant. Tym bardziej takiej kontroli nie przeprowadza się w ramach postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Niemniej jednak, należy pamiętać, że dopuszczalność usytuowania budynku zgodnie z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jest stosownie do treści § 271 ust. 10 ww. rozporządzenia możliwa wyłącznie jeśli ściana od strony sąsiedniego budynku jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Tymczasem, na co słusznie zwraca uwagę w niniejszej sprawie skarżąca, dla stwierdzenia, że tego rodzaju ściana oddzielenia pożarowego nie została przewidziana w projekcie budowlanym dla budynku nr 1, nie jest niezbędne dokonanie jego wnikliwej analizy i oceny. Zarówno bowiem cześć opisowa, jak i część graficzna projektu budowlanego w ogóle nie przewidują tego rodzaju rozwiązań. Okoliczność ta zdaje się zresztą nie budzić żadnych wątpliwości już nawet przy pobieżnym zapoznaniu się z projektem, czego dokonał organ I instancji, który nie dopatrzył się zastosowania dla ścian planowanych budynków "materiałów o podwyższonej klasie odporności ogniowej".

W tych okolicznościach, organy powinny dokonać oceny, czy tego rodzaju naruszenie stanowi w rozpoznawanej sprawie rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. i dać temu wyraz w uzasadnieniu swoich decyzji.

Podkreślić należy, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją.

Wobec powyższego, rzeczą organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie ocena wskazanego naruszenia prawa przez pryzmat ww. przesłanek, w zakresie w jakim przedmiot kontroli organu został zdeterminowany faktem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z wniosku skarżącej.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu II instancji na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego.