Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 467/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 pkt 5, art. 267, art. 268 ust. 1 pkt 2, art. 270 ust. 8, ust. 9, art. 271 ust. 4, ust. 5, ust. 5a, ust. 5b, art. 300
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 2, art. 84
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy A na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za wprowadzanie oczyszczonych ścieków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Gminy A kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Dnia 18 marca 2021 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. (dalej jako: "PGW WP Zarząd Zlewni w S.") na podstawie art. 271 ust. 1 Prawa wodnego oraz pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty [...] z [...] r., znak: [...] ustaliło Gminie R., opłatę stałą w formie informacji rocznej Nr [...], ZZ S., [...] za okres 1 stycznia 2019 r. - 31 grudnia 2019 r. w wysokości 2027,00 PLN, za wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w miejscowości K., w gm. R., do rzeki P., istniejącym wylotem zlokalizowanym w km 18+000 rzeki P. Opłata stała obliczona została z uwzględnieniem przepisów art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502) oraz art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm.) w zw. z art. 300 ust. 1 Prawa wodnego.

W dniu 7 kwietnia 2021 r. Gmina R. złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością ustalonej opłaty stałej. Strona skarżąca wskazała, że oczyszczalnia ścieków w miejscowości K., z której wprowadzane są oczyszczone ścieki komunalne do rzeki P. została odebrana do funkcjonowania 30 września 2020 r., wobec czego opłata stała ustalona w informacji rocznej nie powinna zostać naliczona.

Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. PGW WP nie uznał reklamacji Gminy R. i zgodnie z art. 271 ust. 5, art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 5a Prawa wodnego określił ponownie w tej samej wysokości opłatę stałą za okres 1 stycznia 2019 r. - 31 grudnia 2019 r., za wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w miejscowości K. w gm. R., do rzeki P., istniejącym wylotem zlokalizowanym w km 18+000 rzeki P., w decyzji z [...] r., znak: [...].

Organ stwierdził, że informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej za usługi wodne za okres 1 stycznia 2019 r. - 31 grudnia 2019 r., została ustalona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z [...] r. Gmina R. miała możliwość korzystania z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie wprowadzania oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w miejscowości K. w gm. R., do rzeki P., wylotem zlokalizowanym w km 18+000 rzeki P., co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Ustosunkowując się do reklamacji, organ wskazał, że opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym, co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające.

PGW WP Zarząd Zlewni w S. ustaliło opłatę zgodnie z art. 271 ust. 5a Prawa wodnego, który określa, że opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. W myśl art. 16 §1 k.p.a., pozwolenie wodnoprawne, na podstawie którego została ustalona powyższa opłata stała jest decyzją ostateczną obowiązującą dopóty, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona przez nową, podjętą na podstawie odpowiedniego przepisu, decyzję. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej.

Organ wyjaśnił jednocześnie, że opłata stała ma charakter opłaty niezmiennej, ryczałtowej, czyli kwoty o ustalonej z góry wysokości. Nie jest związana z rzeczywistą ilością wprowadzanych ścieków do wód lub do ziemi oraz z rzeczywistą ilością wprowadzanych ścieków do wód lub do ziemi w konkretnym przedziale czasowym. Taki charakter ma tylko opłata zmienna co wynika m.in. z treści art. 270 ust. 8 oraz art. 272 ust. 6 Prawa wodnego. W związku z powyższym, fakt, że oczyszczalnia ścieków została oddana do użytku 30 września 2020 r., będzie miał znaczenie podczas ustalania opłaty zmiennej za usługi wodne.

W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. PGW WP do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2019 r. - 31 grudnia 2019 r., która wynosi 2027,00 PLN, za wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w miejscowości K. w gm. R., do rzeki P., wylotem zlokalizowanym w km 18+000 rzeki P., albowiem reklamacja Gminy R. nie została uznana przez PGW WP Zarząd Zlewni w S.. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. PGW WP dokonał określenia wysokości opłaty stałej w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia. Opłata za wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w miejscowości K. w gm. R., do rzeki P., wylotem zlokalizowanym w km 18+000 rzeki P. została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi określonej w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 700560 m3/rok i wynoszącej po przeliczeniu 0,02221461 m3/s.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Gmina R.. Zaskarżonej w całości decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego tj. błędną wykładnię i zastosowanie art. 271 ust. 1 i 5 oraz ust. 5a w związku z art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez nałożenie opłaty stałej na podmiot, który w rzeczywistości nie spełnia przesłanek do jej ponoszenia z uwagi na fakt, że w okresie objętym decyzją urządzenie wodne nie istniało a tym samym nie mogło funkcjonować oraz odprowadzać oczyszczonych ścieków komunalnych do rzeki;

2. prawa materialnego tj. błędne zastosowanie art. 273 ust. 4 i 6 oraz art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a i ust. 4 ustawy Prawo wodne poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego prawidłowego przeprowadzenia postępowania reklamacyjnego i naliczenie opłaty w sytuacji, gdy usługa wodna nie była faktycznie świadczona z uwagi na fakt, że w okresie objętym decyzją urządzenie wodne nie istniało a tym samym nie mogło funkcjonować oraz odprowadzać oczyszczonych ścieków komunalnych do rzeki;

3. prawa w postaci art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uchybienie regułom postępowania administracyjnego i zaniechanie wyjaśnienia okoliczności, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, w tym w szczególności ustalenia, że w okresie objętym decyzją urządzenie wodne nie istniało a tym samym nie mogło funkcjonować oraz odprowadzać oczyszczonych ścieków komunalnych do rzeki.

Z powyższych względów strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: umowy nr [...] z [...] listopada 2018 r., aneksu nr 1 z 21 stycznia 2020 r., decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nr [...] z [...] września 2020 r. oraz decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] r. na fakt bezzasadności wydanej decyzji, okresu budowy oczyszczalni ścieków, daty zakończenia budowy oczyszczalni ścieków i daty oddania jej do użytkowania oraz braku podstaw do naliczenia opłaty stałej.

W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca stwierdziła, że organ błędnie przyjął, że zachodzą podstawy do naliczenia opłaty stałej. Oczyszczalnia ścieków o której mowa w pozwoleniu wodnoprawnym, została odebrana do funkcjonowania 30 września 2020 r., natomiast jej budowa rozpoczęła się 6 listopada 2018 r. W umowie z wykonawcą termin wykonania oczyszczalni ścieków został ustalony na 30 marca 2020 r. Następnie aneksem przedłużono termin zakończenia budowy do 30 września 2020 r. Najważniejsza data, potwierdzająca możliwość pracy oczyszczalni widnieje na pozwoleniu na użytkowanie, które zostało wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. decyzją nr [...] z [...] września 2020 r. Tym samym brak było podstaw do naliczenia opłaty stałej za usługi wodne, która nie powinna zostać naliczona. W ocenie Gminy R. nie można naliczać takiej opłaty bez weryfikacji czy urządzenia takie istnieją i działają. Nie można również wyprowadzać podstawy do naliczenia opłaty z samego wydania pozwolenia wodnoprawnego, bowiem dotyczyło ono nie tylko pozwolenia na odprowadzenie wód odpadowych i oczyszczonych ścieków do rzeki P. w km 18+100 z oczyszczalni ścieków w miejscowości K., ale również zgody na wykonanie urządzenia wodnego.

Odnosząc się do twierdzenia organu, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające, strona skarżąca wskazała, że jest to sprzeczne z treścią przepisów zakładających możliwość naliczania i pobierania opłaty stałej za odprowadzanie wód od urządzeń, które istnieją i spełniają zadania do których realizacji zostały zbudowane. Powołując się na orzecznictwo, Gmina R. wskazała, że obowiązek poniesienia takiej opłaty związany jest z faktycznym zanieczyszczeniem środowiska. Nie jest ważna sama możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych, zwłaszcza w sytuacji gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których takie ścieki miałyby być odprowadzane do wód.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze, organ administracji w odpowiedzi na skargę ponownie stwierdził, że opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym, co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające. Gmina R. ma możliwość korzystania z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Opłata stała za wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w miejscowości K., gm. R., do rzeki P., istniejącym wylotem zlokalizowanym w km 18+000, została określona w zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 271 ust. 5a w zw. z 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 pkt 1 rozporządzenia jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości ścieków możliwych do wprowadzania, do wód lub do ziemi określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 700560 m3/rok i wynoszącej po przeliczeniu 0,02221461 m3/s.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze organ wskazał, że sam fakt niezrealizowania inwestycji, nie cofa udzielonego prawa do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi w zakresie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, a zgodnie z art. 271 ust. 5a Prawa wodnego opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. W związku z tym, w ocenie organu, obecnie jednoznacznie należy stwierdzić, że opłata stała za usługi wodne ustalana jest wówczas, gdy nie następuje rzeczywiste korzystanie z usług wodnych objętych danym pozwolenie wodnoprawnym. Stanowi ona swoisty abonament za korzystanie z usług wodnych i jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępniania lub obciążenia zasobów wodnych.

Zważywszy na powyższą regulację prawną, jak i mając na uwadze przedmiot złożonej skargi, ustalenie opłaty stałej za wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w miejscowości K., gm. R., do rzeki P., istniejącym wylotem zlokalizowanym w km 18+000, za okres 1 stycznia 2019 r. - 31 grudnia 2019 r., organ za prawidłowe uznał zastosowanie w tej sprawie art. 271 ust. 5a w zw. z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. Organ działając w oparciu o te przepisy, ma podstawy do tego, aby ustalić wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2019 r. - 31 grudnia 2019 r., bez względu na fakt, czy inwestycja (budowa nowej oczyszczalni ścieków) została wykonana.

Odpowiadając na zarzut naruszenia prawa materialnego, organ wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 20 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r- Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 389 pkt 1 Prawa wodnego podmiotem korzystającym z usług wodnych, a co za tym idzie ze składnika środowiska może być tylko i wyłącznie beneficjent pozwolenia wodnoprawnego. Argument jakoby, podmiot posiadający pozwolenia wodnoprawne na usługi wodne w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, nie był zobowiązany do ponoszenia opłat jest bezzasadny, gdyż decyzja administracyjna jaką jest pozwolenie wodnoprawne kreuje indywidualny stosunek administracyjny o charakterze władczym, wiążąc sytuację podmiotu w niej wskazanego z określoną wiązką uprawnień i obowiązków ze wszystkimi skutkami w sferze prawa publicznego, które się z tym wiążą, a które obejmują także określoną sferę powinności, m. in. obowiązek opłatowy. Przepisy Prawa wodnego dookreślają sytuację prawną beneficjenta pozwolenia wodnoprawnego na świadczenie usług wodnych w kwestii ponoszenia opłat za te usługi.

Organ podkreślił również, że nie mógł zastosować w sprawie art. 271 ust. 5b Prawa wodnego, który wskazuje, że w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych. Odwołując się do definicji obiektu liniowego zawartej w art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, organ stwierdził, że budowanej nowej oczyszczalni ścieków w miejscowości K. w gm. R., nie można uznać za taki obiekt (co wyłączyłoby obowiązek uiszczania opłaty za usługi wodne przed oddaniem jej do użytkowania), albowiem brak jest możliwości zdefiniowania go za pomocą podstawowego parametru odróżniającego obiekt liniowy, jakim jest długość.

W ocenie organu, na uwagę zasługuje fakt, że Starosta [...] decyzją z [...] r., znak: [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków komunalnych zbudowanej oczyszczalni ścieków w miejscowości K., gm. R. do rzeki P. istniejącym wylotem km 18+000. W rozpoznawanej sprawie urządzenie wodne jakim jest wylot zlokalizowany w km 18+000 rzeki P. był wybudowany, w chwili uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, Skarżąca miała zatem możliwość wprowadzania ścieków komunalnych do wód rzeki P.. Nieprawdą jest zatem, że urządzenie wodne w okresie objętym zaskarżoną decyzją nie istniało, a tym samym nie mogło funkcjonować oraz odprowadzać oczyszczanych ścieków komunalnych do wód.

Odnosząc się do powołanych przez stronę skarżącą orzeczeń sądów administracyjnych, organ stwierdził, że dotyczą one usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do wód w przypadku, gdy wylot nie został wybudowany, a opłata stała została określona w zaskarżonych decyzjach obejmowała okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., czyli za okres przed wejściem w życie ustawy nowelizującej Prawo wodne w zakresie ponoszenia opłaty stałej, o której mowa w art. 271 ust. 5a Prawa wodnego.

W ocenie organu zarzut błędnego zastosowania art. 273 ust. 4 i 6 oraz art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a i ust. 4 ustawy Prawo wodne jest bezzasadne i nie może się ostać.

Organ wskazał jednocześnie, że 9 listopada 2020 r. Gmina R. poinformowała o oddaniu do użytkowania z dniem 28 września 2020 r. nowej oczyszczalni ścieków w m. K., Gmina R., dla której decyzją Starosty [...] zostało wydane pozwolenie wodnoprawne z [...] r. Strona skarżąca wskazała, że na terenie Gminy R. funkcjonowała "stara" oczyszczalnia ścieków, dla której wydane zostało pozwolenie wodnoprawne decyzją Starosty [...] znak: [...] z [...] grudnia 2015 r., na podstawie którego, jako eksplorator oczyszczalni ścieków, składa informacje o ilości i jakości ścieków Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] S.A. (dalej jako: "PWiK Okręgu [...] S.A."). Jednocześnie Gmina poinformowała, że w celu uregulowania kwestii dwóch pozwoleń wodnoprawnych dla jednej oczyszczalni ścieków PWiK Okręgu [...] S.A. pismem z 22 października 2020 r. zwróciło się do PGW WP Zarząd Zlewni w S. z wnioskiem o przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty [...] z [...] r. oraz wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty [...] na rzecz PWiK Okręgu [...] S.A. z [...] grudnia 2015 r.

Organ zaznaczył, że 28 lutego 2018 r., na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] r., na podstawie którego została określona zaskarżona decyzja, została ustalona Gminie R. opłata stała za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., Nr [...], ZZ S., [...] za wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w miejscowości K. w gm. R., do rzeki P., istniejącym wylotem zlokalizowanym w km 18+000 rzeki P.. Opłata ta została w całości uregulowana, a strona skarżąca nie wnosiła żadnych zastrzeżeń co do jej wysokości czy prawidłowości w formie reklamacji. Zasadność opłaty stałej za wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w miejscowości K. w gm. R., do rzeki P., istniejącym wylotem zlokalizowanym w km 18+000 rzeki P. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego została dopiero zakwestionowana przy ustaleniu opłaty stałej za 2019 r. oraz 2020 r.

Organ administracji podkreśli, że wobec brzmienia art. 271 ust. 5a ustawy Prawo wodne nie ma znaczenia, że realnie strona skarżąca nie korzysta z usługi wodnej z uwagi na brak zakończenia inwestycji. Realizacja inwestycji i realne korzystanie z usługi wodnej nie jest warunkiem koniecznym do naliczenia opłaty stałej, gdyż opłata stała jest uzależniona od obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a nie od rzeczywistego korzystania z tego pozwolenia.

Powołując się na art. 414 ust. 1 ustawy Prawo wodne, organ zauważył, że pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane, zakład zrzekł się pozwolenia wodnoprawnego lub zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. W pozostałych wypadkach decyzje ostateczne zawsze obowiązują. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek, tak więc nie ma podstaw by opłata stała za wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w miejscowości K. w gm. R., do rzeki P., istniejącym wylotem zlokalizowanym w km 18+000 rzeki P., nie została ustalona dla Gminy R..

Organ nie podzielił jednocześnie stanowiska Gminy R., że doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W ocenie organu, ustalenia faktyczne znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do wydania prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w sprawie określenia wysokość opłaty zmiennej, za pobór wód podziemnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 24 września 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - dalej w skrócie "ustawa covidowa"). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19(...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (vide: uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 14 lipca 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strony postępowania, zarówno skarżący, jak i organ, nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 24 września 2021 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 14 lipca 2021 r.). Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że z możliwości tej na obecnym etapie postępowania nie skorzystał skarżący, choć z akt sprawy wynika, że w drodze pisma z 1 lipca 2021 r. jego pełnomocnik ustosunkował się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę (k-35).

Przechodząc następnie do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia jej uchylenie w całości.

Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, oparta o przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w brzmieniu z dnia jej wydania ( tj. Dz.U. z 2020 r., poz.310 ze zm.), wydana została po rozpatrzeniu reklamacji skarżącej spółki od przekazanej informacji rocznej o wysokości opłaty stałej za odprowadzane oczyszczone ścieki komunalne do rzeki P. za okres 1 stycznia 2019 r. - 31 grudnia 2019 r., z oczyszczalni ścieków w miejscowości K. w gm. R., istniejącym wylotem zlokalizowanym w km 18+000 rzeki .

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu było, czy możliwe jest ustalenie opłaty stałej za odprowadzanie oczyszczonych ścieków, mimo że adresat pozwolenia wodnoprawnego nie wykonał urządzenia wodnego, objętego pozwoleniem wodnoprawnym. Oczyszczalnia ścieków o której mowa w pozwoleniu wodnoprawnym, uzyskała pozwolenie na użytkowanie 28 września 2020 r., natomiast jej budowa rozpoczęła się 6 listopada 2018 r

Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy Prawo wodne było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu Prawa wodnego wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci".

Realizując powyższe wytyczne w przepisach Prawa wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy usługi wodne obejmują wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych.

Z art. 267 ustawy Prawo wodne wynika, że jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne.

Przepisy art. 268 i art. 269 ustawy formułują regułę, w myśl której do usług wodnych, za które pobiera się opłaty, zalicza się m.in. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 268 ust. 1 pkt 2 ustawy ).

Przepis art. 270 ust. 8 i ust. 9 stanowią, iż ust. 8: opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Ust. 9. Wysokość opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi zależy od rodzaju substancji zawartych w ściekach i ich ilości, rodzaju ścieków, a w przypadku wód z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni - od temperatury tych wód.

Podstawę prawną ustalonej opłaty stałej stanowił przepis art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.

Dodane ustępy 5a i 5b art. 270 określają, precyzują należne opłaty, iż ust. 5a - Opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę i 5b. - W przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych.

W orzecznictwie podkreślano, że opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi można naliczyć tylko wówczas, gdy ścieki te są faktycznie odprowadzane do wód, poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej albo kanalizacji zbiorczej, czy oczyszczalnie ścieków. Do takiego wniosku prowadzi między innymi odmienność w literalnym brzmieniu art. 271 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy w stosunku do poprzedzających go jednostek redakcyjnych tego przepisu - ust. 2 i 3, w których ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód poprzez zastosowanie sformułowań "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego /na podstawie tych pozwoleń". Natomiast w treści art. 271 ust. 4 oraz ust. 5 ustawy ustawodawca nie posłużył się słowem "może", lecz określeniami "odprowadzanych do wód" "wprowadzanych do wód lub do ziemi". Różnica ta powinna być brana pod uwagę w toku wykładni przepisów, bowiem różnym zwrotom nie można nadawać tego samego znaczenia. Zaznaczano też, że różnica ta uzasadnia przyjęcie stanowiska, że moment powstania obowiązku ponoszenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest inny, niż w przypadku opłaty stałej za pobór wód i powiązany powinien być z jakąś formą korzystania z tego uprawnienia lub realną możliwością wykorzystywania uprawnienia w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Zwracano także uwagę na to, że pobór wód stanowi ingerencję w dostępne zasoby wód, natomiast wody opadowe i roztopowe trafiają do środowiska niezależnie od ich odprowadzania, a infrastruktura techniczna związana z ich odprowadzaniem powoduje zmiany w zakresie sposobu ich odprowadzania, względnie ich jakości.

Skarżąca Gmina R. uzyskała pozwolenie wodnoprawne ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] r., znak: [...]. W oparciu o tą decyzję ustalono opłatę stałą w formie informacji rocznej Nr [...], ZZ S., [...] za okres 1 stycznia 2019 r. - 31 grudnia 2019 r. w wysokości 2027,00 PLN, za wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w miejscowości K., w gm. R., do rzeki P., istniejącym wylotem zlokalizowanym w km 18+000 rzeki P. Opłata stała obliczona została z uwzględnieniem przepisów art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502) oraz art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm.) w zw. z art. 300 ust. 1 Prawa wodnego. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. PGW WP nie uznał reklamacji i określił ponownie w tej samej wysokości opłatę dla Gminy decyzją z [...] r., znak: [...].

Organ, odnosząc się do twierdzeń skarżącej spółki, dotyczących niezrealizowania urządzenia wodnoprawnego i całej inwestycji, wskazał na przepis art. 271 ust. 5a ustawy, który stanowi, że opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. Organ argumentował, że jedynie w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych, co wynika z art. 271 ust. 5b ustawy.

Podkreślić wobec tego należy, że ust. 5a i 5b dodano do art. 271 ustawy Prawo wodne z dniem 23 listopada 2019 r. - na podstawie art. 1 pkt 51 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. poz. 2170). Uzasadnienie projektu ustawy ( druk sejmowy 3695 ) nie odnosi się do powyższych zmian.

Przepis art. 271 ust. 5a ustawy kładzie akcent na to, że moment udzielenia pozwolenia wodnoprawnego wpływa na opłatę stałą i ponosi się ją od dnia , w którym pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne. Jednak przepis ten nie obowiązywał w czasie wydania skarżącej Gminie pozwolenia wodnoprawnego.

W orzecznictwie podnosi się też, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne z 2017 r. należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok TK z dnia 16 marca 2010r., K 24/08, OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Stanowisko to potwierdza również dyspozycja art. 300 Prawa wodnego, który nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach.

W wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. , sygn. akt SK 19/06 ( OTK ZU nr 4/A/2007, poz.37) Trybunał Konstytucyjny wskazał na konstytucyjne wymogi ciążące na ustawodawcy, aby precyzyjnie określał relacje między jednostką a państwem w sferze prawa daninowego, stwierdzając: "zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa stanowi konstytutywny element zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Z punktu widzenia ochrony zaufania jednostki do państwa i do stanowionego przez nie prawa w sferze danin publicznych istotne znaczenia ma ponadto art. 84 Konstytucji. W myśl tego przepisu każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Art. 84 Konstytucji zakłada precyzyjne określenie istotnych elementów stosunku daninowego w ustawie, tak aby jednostka mogła przewidywać daninowe konsekwencje swoich działań. Należy w związku z tym zauważyć, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i do prawa w sferze danin publicznych znajduje podstawę w art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego analizowana zasada wymaga w szczególności, aby zainteresowany znał dokładną treść i wysokość ciążących na nim obowiązków daninowych w chwili zajścia zdarzeń powodujących powstanie takiego obowiązku."

Mając na uwadze powyższe , w ocenie Sądu należy przyjąć, że skoro pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz skarżącej Gminy stało się ostateczne jeszcze przed wejściem w życie przepisów art. 271 ust.5 a i 5b ustawy, ustalenie opłaty stałej nie może być powiązane – jak wskazuje organ - z istnieniem jedynie pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne na warunkach określonych ustawą Prawo wodne w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy, przywołaną powyżej ustawą zmieniającą z dnia 11 września 2019 r., wobec czego wysokość opłaty stałej za wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w miejscowości K., w gm. R., do rzeki P., istniejącym wylotem zlokalizowanym w km 18+000 rzeki P. mogło nastąpić najwcześniej we września 2020 roku kiedy to Gmina uzyskała pozwolenie na użytkowanie wybudowanej oczyszczalni.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku, na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

dc