Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2502/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2021 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. k. z/s w [...] od "decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2021 r. w sprawie [...]", stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Wojewody [...] z 30 marca 2021 r.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii przy piśmie z dnia 12 maja 2021 r., przekazał Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego pismo pełnomocnika [...] sp. k. z/s w [...] z dnia 13 kwietnia 2021 r. zatytułowane "Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie nr [...]". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przy piśmie z 9 czerwca 2021 r. przekazał Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji to podanie. Pismem z dnia 17 czerwca 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił podanie. W związku z zaistnieniem negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego a Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, Prezes Rady Ministrów rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2021 r., [...] orzekł, że organem właściwym do rozpatrzenia podania spółki [...] sp. k. z siedzibą w [...] z dnia 13 kwietnia 2021 r. jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Organ ustalił, że spółka [...] sp. k. z/s w [...] wnioskiem z dnia 19 lutego 2021 r., powołując się na art. 46c ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2020 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845), wystąpiła do Wojewody [...] o wyrażenie zgody na niestosowanie przepisów prawa określonych w art. 46c ust. 3 w/w ustawy - w okresie stanu pandemii - do przebudowy, zmiany sposobu użytkowania oraz do poszerzenia bazy udzielania świadczeń zdrowotnych zakładu leczniczego [...] SPA, prowadzonego przez podmiot wykonujący działalność leczniczą - [...] sp. k., w związku z przeciwdziałaniem epidemii, a polegających na wykonaniu prac określonych w załączonej dokumentacji projektowej.

Wojewoda [...], pismem z dnia 30 marca 2021 r., wskazując jako podstawę swojego działania art. 46c ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi odmówił wyrażenia zgody na odstąpienie od zastosowania przepisów:

- ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333),

- ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie,

- ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282),

- a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2020 r., poz. 295),

dla zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania, przebudowie i rozbudowie części istniejącego i funkcjonującego hotelu [...], zlokalizowanego na działce nr [...] z obrębu [...] m. [...].

Zgodnie z art. 46c ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, przez podmioty wykonujące działalność leczniczą albo inne podmioty w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 i 2112), w związku z przeciwdziałaniem epidemii, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 1 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, 471, 782, 1086 i 1378) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, 782 i 1378), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w zdaniu pierwszym, wymaga zgody wojewody.

Powyższy przepis nie przewiduje, aby zgoda wojewody miała być wydawana w formie decyzji administracyjnej czy też zaskarżalnego postanowienia. Przepis nie przewiduje również, aby wojewoda był zobligowany do wyrażenia zgody na odstąpienie od stosowania przepisów ustawowych, nawet jeśli zachodzą przesłanki określone w art. 46c ust. 3 ustawy. Jak wskazuje się w doktrynie prawa, zgoda wojewody, o której mowa w ww. art. 46c ust. 3 "to w istocie prawo dyspensy, które stanowi tradycyjne uprawnienie z zakresu władzy ustawodawczej, które niegdyś przysługiwało monarsze" (J. Roszkiewicz [w:] Komentarz do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi pod red. L. Boska, Legalis).

Ustawa z 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 2112), dodając do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. art. 46c ust. 3, nadała wojewodzie szczególny rodzaj uprawnienia do przyznawania w warunkach zagrożenia epidemicznego lub epidemii przywileju realizacji inwestycji budowlanych z pominięciem obowiązujących rygorów ustawowych. W ocenie GINB, uprawnienie to ma charakter prerogatywy. Działanie w ramach prerogatywy nie stanowi załatwienia sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm), stanowiącego, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco, a zatem nie jest również zaskarżalne w administracyjnym toku instancji (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2012 r., sygn. akt I OZ 802/12, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1274/17).

W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 699/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ukształtowane na tle art. 134 k.p.a. "orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa (...). Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną".

Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania. Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 k.p.a. będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012; nb. 4.18.1)". Rozpoznanie niedopuszczalnego środka odwoławczego stanowi zaś rażące naruszenie prawa.

Zdaniem organu, w analizowanym przypadku zachodzi przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że zaskarżone przez spółkę pismo Wojewody [...] nie ma charakteru decyzji. Stąd też wniesienie odwołania od tego pisma uznano za niedopuszczalne, gdyż pismo to nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tym samym nie przysługuje na nie odwołanie ani zażalenie.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] sp. k. w z/s w [...], zaskarżając – na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. w całości i zarzucając organowi naruszenie art. 46c ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 poz. 1845), w ten sposób, że organy administracji przyjęły, że skarżąca nie spełniła wymogów przewidzianych w ustawie i pozwalających na uzyskanie zgody na niestosowanie przepisów Prawa budowlanego do planowanej przez nią rozbudowy, podczas gdy skarżącą nie dość, że spełniła i wykazała wszystkie przesłanki z art. 46c ust. 3 ustawy, to jeszcze przedłożyła dodatkowe (niewymagane ustawą) materiały projektowe, na okoliczność tego, że jej działania w pełni odpowiadają tym przewidzianym w ustawie - przeciwdziałanie epidemii.

W związku z powyższym – na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. – wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go aktu Wojewody [...] z 30 marca 2021 r., ewentualnie o stwierdzenie bezskuteczności tych czynności, uznanie uprawnienia skarżącej (art. 146 § 2 p.p.s.a.) przewidzianego przepisem art. 46c ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 poz. 1845) oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik spółki wskazał, że - jak wynika ze stanowiska wyrażanego w orzecznictwie tut. Sądu - rozstrzygnięcia wydawane w trybie art. 46c ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 poz. 1845) kwalifikowane są jako inne czynności albo akty organów administracji przewidziane przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SAB/Wa 163/21). I tak też są one oznaczone w skardze. A to znów sprawia, że organowi administracji nie można zarzucić naruszenia art. 134 k.p.a., który wprawdzie był w tej sprawie stosowany, ale kwalifikacja aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym determinuje fakt, że skoro akt nie jest decyzją ani postanowieniem, to nie przysługuje od niego odwołanie. Nie zmienia to jednak faktu, że oceny prawne organów administracji są w tej sprawie rażąco błędne.

Skarżąca spółka domagała się i domaga - w trybie art. 46c ust. 3 ustawy - wyrażenia zgody na niestosowanie przepisów prawa określonych w art. 46c ust. 3 w/w ustawy (w okresie stanu epidemii) do przebudowy, zmiany sposobu użytkowania oraz do poszerzenia bazy udzielania świadczeń zdrowotnych zakładu leczniczego [...], prowadzonego przez podmiot wykonujący działalność leczniczą [...] sp. k., w związku z przeciwdziałaniem epidemii, a polegających na wykonaniu prac określonych w dokumentacji projektowej. Do wniosku spółka dołączyła dokumentację projektową obrazującą rodzaj i zakres prac. Przedłożyła też zaświadczenie o wpisie do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą (nr księgi rejestrowej [...]). Wojewoda [...] odmówił wyrażenia zgody. W uzasadnieniu podał, że wnioskodawca nie został objęty poleceniem albo zadaniem przewidzianymi przepisami art. 10g i art. 10h w/w ustawy. Innej argumentacji ani wywodów organ ten nie przedstawił. Takie stanowisko nie dość, że jest niepełne, to jeszcze jest niezgodne z prawem. Powołany art. 46c ust. 3 w/w ustawy przewiduje bowiem nie tylko możliwość skorzystania z uprawnień w nim określonych wtedy, gdy zainteresowany podmiot został objęty poleceniem albo zadaniem przewidzianymi przepisami art. 10g i art. 10h w/w ustaw, ale również wtedy, gdy jest podmiotem wykonującym działalność leczniczą. Użyty tam przez ustawodawcę zwrot "albo" nie powinien budzić wątpliwości interpretacyjnych, że chodzi o jeden albo drugi rodzaj podmiotów.

Do dalszych przesłanek skorzystania z tego uprawnienia konieczne jest, aby planowane działania miały na celu przeciwdziałanie COVID-19. Te okoliczności skarżąca wykazała szeroko i ponad wymogi ustawowe. Przedłożyła bowiem dokumentację projektową taką, jak dla potrzeb uzyskania pozwolenia na budowę. Gdyby organy administracji się z nią zapoznały, to z łatwością mogłyby ustalić, że nie jest to w tym przypadku - jak pokazała praktyka - działalność deweloperska, stworzenie miejsc odbywania kwarantanny itd., lecz stricte działalność podmiotu leczniczego prowadzącego regeneratorium, mającego przeciwdziałać COVID-19. Skarżąca wskazywała też organom, że chodzi jej m.in. o stworzenie warunków potrzebnych realizacji świadczeń na zasadach określonych w załączniku 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 lipca 2020 r. w sprawie programu pilotażowego w zakresie rehabilitacji leczniczej dla świadczeniobiorców po przebytej chorobie COVID-19 (Dz. U. z 2020 poz. 1246). Mimo, że sąd administracyjny nie ocenia słuszności działania organów (a jedynie ich legalność), to znaczenie ma fakt, że organy administracji pozbawiły skarżącą możliwości ubiegania się o zawarcie stosownej umowy (w tym z NFZ) na świadczenie usług związanych z epidemią. Tym samym skarżąca została w sposób bezprawny wyłączona z rynku tych usług.

W takich realiach sprawy istnieją warunki do uznania uprawnienia skarżącej przez sąd administracyjny. Przepis art. 146 § 2 p.p.s.a. pozwala na zastąpienie organów administracji wyrokiem sądu administracyjnego. Potwierdzeniem powyższego jest też stanowisko prezentowane w doktrynie, gdzie podaje się, że gdy wniosek spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 46c ust. 3 (a taka sytuacja występuje w tej sprawie), to musi być załatwiony pozytywnie - tak M. Sługocka, Budowa (...) po nowelizacji ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, Lex/el. 2020. Podsumowując, w tej sprawie - mimo spełnienia się przesłanek ustawowych - organy administracji nie przyznały skarżącej uprawnienia przewidzianego ustawą.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Organ wskazał, że jak wynika z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma Wojewody [...] z dnia 30 marca 2021 r. stanowił fakt, iż w przedmiotowej sprawie przepisy prawa materialnego nie przewidują, aby zgoda wojewody miała być wydawana w formie decyzji administracyjnej czy też zaskarżalnego postanowienia.

Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w skardze, organ wskazał na niekonsekwencje skarżącego, który powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 163/21 (wyrok nieprawomocny) w istocie przyznaje, że cyt.: "...organowi administracji nie można zarzucić naruszenia art. 134 Kpa...", a jednocześnie wnosi o "uchylenie zaskarżonego aktu oraz poprzedzającego go aktu Wojewody [...] z [...] marca 2021 r. ewentualnie stwierdzenie bezskuteczności tych czynności".

Mając na uwadze merytoryczne żądania zawarte w skardze, w tym żądanie uznania uprawnienia skarżącej przez sąd administracyjny, dotyczącego uzyskania uprawnień w zakresie niestosowania przepisów prawa określonych w art. 46c ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., organ stwierdził, że zasadnym w przedmiotowym aspekcie mogłoby być ewentualne poddanie kontroli sądowej bezczynności Wojewody [...] na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest uprawniony do wydania zgody, o której stanowi art. 46c ust. 3 w/w ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., ponadto przedmiotem skargi jest postanowienie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast skarżący jako podstawę prawną wskazuje 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa.

Podkreślenia na wstępie wymaga, że przedmiotem skargi jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą spółkę od pisma Wojewody [...] z 30 marca 2021 r. w sprawie [...], w którym organ ten odmówił wyrażenia zgody na odstąpienie przy realizacji planowanej przez spółkę inwestycji od zastosowania przepisów ustaw wymienionych w art. 46c ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2020 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845).

Zgodnie z art. 46c ust. 3 ustawy w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, przez podmioty wykonujące działalność leczniczą albo inne podmioty w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 i 2112), w związku z przeciwdziałaniem epidemii, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 1 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, 471, 782, 1086 i 1378) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, 782 i 1378), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w zdaniu pierwszym, wymaga zgody wojewody.

Z powołanego przepisu, ani innych przepisów ustawy nie wynika, aby zgoda wojewody miała być wydawana w formie decyzji administracyjnej czy też zaskarżalnego postanowienia. W ocenie Sądu, wobec braku odpowiedniego przepisu kompetencyjnego nie można powiązać zgody udzielanej przez wojewodę z formą decyzji administracyjnej. Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem, że jeśli dana sprawa z zakresu administracji publicznej nie jest normatywnie powiązana (za pośrednictwem odpowiedniego przepisu kompetencyjnego) z formą prawną decyzji administracyjnej, to organ administracji nie jest uprawniony do domniemywania tego rodzaju prawnej formy działania (tak NSA w wyroku z dnia 4 września 2019 r., I OSK 2268/18 CBOSA i przywołane w nim orzeczenia, wszystkie orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej.

Mając na uwadze, że zgoda wojewody, o której mowa w art. 46c ust. 3 ustawy dotyczy uprawnienia wynikającego wprost z przepisu prawa, może być kwalifikowana jako akt lub czynność, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W wyroku z dnia 4 października 2021 r., VII SAB/Wa 163/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż "zawiadomienie przez właściwego wojewodę, czy wyraża zgodę na wnioskowane odstępstwo wiąże się z oceną, czy zainteresowany podmiot spełnia określone w art. 46c ust. 3 u.z.z.z.c.z. warunki o charakterze podmiotowym i przedmiotowym, a równocześnie wymaga ustalenia, czy charakter zamierzenia uzasadnia wyłączenie stosowania reguł prawnych określonych w przepisach wymienionych aktów prawnych, co oznacza, że rozważana czynność urzędowa mogąca manifestować się wydaniem aktu odmawiającego wyrażenia zgody, ze względu na sposób jej podjęcia i skutki przez nią wywierane podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jako działanie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa." W związku z powyższym, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego, że pismo Wojewody [...] z 30 marca 2021 r., w którym zawiadomiono inwestora, że organ nie wyraża zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w zdaniu pierwszym art. 46c ust. 3 ustawy nie jest decyzją administracyjną. Organ prawidłowo uznał, że wniesione od tego pisma odwołanie spółki jest niedopuszczalne. W sprawie tej zachodziły więc przesłanki o charakterze przedmiotowym uprawniające organ odwoławczy do zastosowania art. 134 k.p.a.

Z treści sformułowanego w skardze zarzutu oraz uzasadnienia skargi wynika, że pełnomocnik spółki, wnosząc skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego od pisma Wojewody [...] z 30 marca 2021 r., podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie w zakresie kwalifikacji pisma Wojewody jako aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a. i wskazuje, że "organowi administracji nie można zarzucić naruszenia art. 134 Kpa". Autor skargi domaga się jednak merytorycznego rozpoznania sprawy i dokonania przez sąd kontroli zgodności z prawem stanowiska Wojewody wyrażonego w tym piśmie. Zauważyć należy, iż przedmiotem skargi, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania, a więc rozstrzygnięcie o charakterze procesowym. Przedmiotowa sprawa sądowoadministracyjna dotyczy więc wyłącznie kontroli zaskarżonego postanowienia, w którym organ odwoławczy ze względów formalnych nie rozpoznawał sprawy merytorycznie. Nie było więc możliwe również dokonanie w tym postępowaniu przez Sąd kontroli merytorycznej pisma Wojewody [...] z 30 marca 2021 r. i prawidłowości zastosowania przez ten organ art. 46c ust. 3 ustawy, jak domaga się tego pełnomocnik skarżącej spółki. Uznanie przez Sąd, że postanowienie organu stwierdzające niedopuszczalność odwołania jest zgodne z prawem i brak jest możliwości dokonania kontroli instancyjnej pisma Wojewody [...] z 30 marca 2021 r. w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, nie oznacza, że strona jest pozbawiona środków prawnych, które mogą doprowadzić do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, w którym Sąd będzie uprawniony do zbadania zgodności z prawem stanowiska Wojewody wyrażonego w piśmie z dnia 30 marca 2021 r., spełniającego przesłanki z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W związku z powyższym zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 46c ust. 3 ustawy jest w tej sprawie nieuzasadniony.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.