Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3171/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3265/14 w sprawie ze skargi W. Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem dnia 22 kwietnia 2015r. (sygn. akt I SA/Wa 3265/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...], orzekł, że część parceli gruntowej l. kat. 180, część parceli budowlanej l. kat 127, objętych Iwh [...] - odpowiadających działce nr [...] o pow. 1,21 ha oraz część parceli gruntowej l. kat. 180 i część parceli gruntowej l. kat. 181, objętych Iwh [...] - odpowiadających działce nr [...] o pow. 0,39 ha - w części, stanowiącej zespół dworsko-parkowy, wchodzący w skład majątku ziemskiego C. o pow. 117,4928 ha, a który stanowił byłą własność A.Ł., podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. Nr 4, poz. 17 ze zm.) i - jako takie - podlegały przejęciu na Skarb Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej.

Następnie, orzekając na wniosek W. Ł. z dnia [...] marca 2010 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...] a decyzją z dnia [...] października 2014 r., wydana na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., ten sam organ utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu stanowiska Minister podniósł, że w kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji, Wojewoda [...] przyjął, iż zespół dworsko- parkowy w C., jako integralna część majątku ziemskiego, nie mógł podlegać wyłączeniu spod działania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odnosząc się natomiast wprost do treści wniosku, w którym wnioskodawca, powołując się na aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślał że kompleks dworsko-parkowy - jako część mieszkalna - nie stanowił nieruchomości ziemskiej, Minister wyjaśnił, iż na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat pojawiały się liczne rozbieżności interpretacyjne przy stosowaniu przepisów w/w dekretu, w tym dotyczące katalogu istotnych przesłanek w sprawie oraz ich oceny. Nie może jednak pozostać bez znaczenia, że organy administracji oraz sądy administracyjne dopuszczały - a tym samym akceptowały - wykładnię przepisów wspomnianego dekretu, przyjętą w kwestionowanej decyzji. Przykładowo organ wskazał w tym miejscu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 1998 r. (sygn. akt IV SA 1658/96), w którym wskazano, że przepisy dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej nie dają podstaw do wyłączania spod jego działania zabudowań dworskich, znajdujących się w granicach przejmowanych na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym. Podobnie też w wyroku z dnia 2 marca 2005 r. (sygn. akt OSK 473/04) Sąd ten stwierdził, że cele reformy rolnej nie stały na przeszkodzie przejęciu nieruchomości ziemskiej, na której stały pałace z ogrodami, czy zespoły dworsko-pałacowe a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przez długi okres czasu prezentował, odrzucony później przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd, że nieruchomości, na których znajdowały się zabudowania dworskie, podlegały przejęciu na cele reformy rolnej, ponieważ stanowiły integralną część majętności, określanej w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej mianem nieruchomości ziemskiej (np. wyroki: z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt. IV SA/Wa 1981/07; z dnia 30 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 575/08 i z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1001/08).

W związku z powyższym – zdaniem Ministra – ponieważ w omawianym zakresie nie obowiązywał niewątpliwy stan prawny, brak było podstaw do uznania, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] rażąco naruszała prawo w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Nadto - w ocenie organu - przyjęta obecnie w orzecznictwie możliwość orzekania, co do części nieruchomości oraz koncepcja związku funkcjonalnego nie wynikała wprost z brzmienia przepisów dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej oraz wydanego doń rozporządzenia wykonawczego, lecz stanowiła rezultat określonej wykładni prawa zatem argumentacja zawarta we wniosku i pismach procesowych wnioskodawcy, mogłaby mieć znaczenie, ale jedynie w postępowaniu zwykłym, prowadzonym na podstawie § 5 rozporządzenia.

Organ nadzorczy nie dopatrzył się również, w ocenianej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., innych kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2014 r. W. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzucił organowi naruszenie: art. 6, 7, 8 i art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. a także 1) art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art.2, 5, 7, 21, 31, 32, 47, 64, 87 i art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 8 Konwencji o ochronie Praw człowieka i podstawowych wolności i oraz art. 1 Protokołu nr 1 do w/w Konwencji. W Odpowiadając na skargę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona.

Na wstępie Sąd wyjaśnił specyfikę postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, wyjaśniając, że nie może być ono traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej kontrolowaną decyzją ostateczną. Podkreślił również, że rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większej wagi aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji.

Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko organu, że o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, co do zasady, w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową bowiem nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia danej normy prawnej.

W związku z tym Sąd podkreślił, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że dla przyjęcia, że dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nieruchomość ta musiała mieć przede wszystkim rolniczy charakter, tj. była lub mogła być wykorzystywana do prowadzenia rolniczej działalności gospodarczej, do prowadzenia szkół lub innych ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, ewentualnie też na potrzeby ogródków działkowych lub potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej i melioracji (art. 1 ust. 2a-e cyt. dekretu). Zgodnie zaś z aktualnym orzecznictwem, nieruchomość podpadała również pod działanie w/w przepisów, pozostawała w związku funkcjonalnym (wzajemnej łączności) z nieruchomością ziemską, pełniąc funkcję usługową w stosunku do gruntów rolnych. Za związek funkcjonalny przyjmuje się przy tym istnienie wzajemnej zależności, współzależności, zależności funkcjonalnej, związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej (Słownik języka polskiego, pod red. J. Karłowicza, A. Kryńskiego, W. Niedźwieckiego, Warszawa 1998, t. 1, s. 783). Zatem obowiązująca obecnie wykładnia w/w przepisów nakłada na organ obowiązek badania owego związku funkcjonalnego zachodzącego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a pozostałą częścią majątku o charakterze rolnym bowiem uznaje, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego i odwrotnie.

Zdaniem Sądu, Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. wyraźnie wskazał, że (cyt.): "jak wynika z mapy katastralnej zespół dworsko-parkowy majątku C. pozostawał w funkcjonalnej łączności z całym majątkiem ziemskim (...)" a zatem w kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji, organ dokonał oceny związku funkcjonalnego zespołu pałacowo-parkowego z gospodarstwem rolnym a oceny tej dokonał zgodnie z linią orzeczniczą, zdecydowanie dominującą w dacie wydania ww. decyzji. Przesłanka, ukształtowania się odmiennej linii orzeczniczej w okresie późniejszym, nie mogła przy tym – jak kontynuował Sąd - być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. Przyjęcie odmiennej linii orzeczniczej nie stanowi bowiem rażącego naruszenia prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd nie dostrzegł również konfliktu między wskazywanymi w skardze przepisami konstytucyjnymi oraz art. 1 Protokołu nr 1 do w/w Konwencji, a interpretacją przepisów dekretu PKWN i subsumcją, ustalonego w sprawie stanu faktycznego, do norm w nich zawartych. Pomijając bowiem kwestię braku sformułowania zarzutów w tym względzie, Sąd zauważył, że art. 5, art. 32, art. 47, art. 91 Konstytucji RP nie znajdowały w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem regulują one kwestie dotyczące zapewnienia przez państwo - w ramach zrównoważonego rozwoju niepodległości i nienaruszalności terytorium – wolności, praw człowieka i obywatela, bezpieczeństwa obywateli, ochrony dziedzictwa narodowego i ochrony środowiska (art. 5), zakazu dyskryminacji (art. 32), ochrony prywatności (art. 47) i zasad wprowadzania do porządku prawnego umów międzynarodowych (art.91).

Jednocześnie, w ocenie Sądu - art. 2, art. 7, art. 21, art. 31, art. 64, art. 87 Konstytucji RP urzeczywistniane są poprzez możliwość merytorycznej kontroli przez organy administracji publicznej i poddanie ich rozstrzygnięć kontroli sądowej w zakresie zasadności dokonanej reformy rolnej.

Ponadto – zdaniem Sądu - w świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób było przyjąć, że organ rozpoznając sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 6, 7 i art. 8 k.p.a., gdyż wykazał niezbędną dbałość o dokładne wyjaśnienie sprawy, a wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone. Motywy podjętego rozstrzygnięcia również zostały należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, W. Ł. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 134 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. - polegające na oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...], w wyniku błędnego przyjęcia, że decyzja Wojewody [...] nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na uznaniu, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy odmowę tego Ministra odnośnie żądania przez Skarżącego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...], w uzasadnieniu należycie przedstawia motywy przyjętego rozstrzygnięcia aprobującego ww. rozstrzygnięcie Wojewody z 2002 r., podczas gdy w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] podzielanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (str. 3 i 4 decyzji). Organ wskazał na następujące - całkowicie błędne - i rażąco naruszające prawo, gdyż w sposób oczywisty sprzeczne z brzmieniem dekretu, przesłanki rozstrzygnięcia, a to:

- skreślenie w dekrecie z 1944 r. z dniem 17 stycznia 1945 r. wyrazów "o charakterze rolnym" z czego organ wywodzi prawo Skarbu Państwa do przejmowania wszelkich nieruchomości - podczas gdy dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej został skonsumowany jednorazowo z dniem 13 września 1944 r. i tylko według treści ww. dekretu PKWN na dzień 13 września 1944 r. powinna podlegać ocena rodzaju nieruchomości przejmowanych dekretem o reformie rolnej z 1944 r.,

- brak wyszczególnienia w § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. zespołów dworsko-parkowych jako przedmiotów nie podlegających przejęciu przez Skarb Państwa, z czego organ błędne wywodzi podpadanie tych obiektów pod działanie dekretu z 1944 r., naruszając podstawowe zasady hierarchii prawa poprzez rozszerzenie aktem niższego rzędu (rozporządzeniem) aktu prawnego wyższego rzędu (dekretu),

- zawarcie w § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. zapisu mówiącego o tym, że "majątki przejmuje się z wszystkimi aktywami", co również ma uzasadniać przejście własności także zespołu dworsko- parkowego C. na rzecz Skarbu Państwa w trybie reformy rolnej z 1944 r.,

- treść § 44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. stanowiącego, że nie podlegały podziałowi pomiędzy rolników m.in. parki i zabudowania dworskie i przemysłowe, podczas gdy jak wskazano powyżej dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej został skonsumowany jednorazowo z dniem 13 września 1944 r. i tylko według treści ww. dekretu PKWN na dzień 13 września 1944 r. powinna podlegać ocena rodzaju nieruchomości przejmowanych dekretem o reformie rolnej z 1944 r., z w/w powodów tj. zakazu rozszerzania dekretu rozporządzeniem,

- zakaz przebywania właścicieli wywłaszczonych nieruchomości na terenie powiatu, gdzie położone były ich nieruchomości (art. 17 ust. 1 dekretu), co także zdaniem Organu uzasadnia nie wyłączenie spod reformy rolnej nieruchomości mieszkalnych (obiektów pałacowo-parkowych) i leśnych osób wywłaszczonych (!),

- określenie terminu "użytki rolne" zawarte w § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., zgodnie z którym były to grunty orne, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe, w następstwie czego zarówno organ jak i WSA stwierdzają, że zgodne z celem reformy rolnej z 1944 r. było przejęcie na rzecz Skarbu Państwa także budynku mieszkalnego (dworu, pałacu), gdyż ten mógł zostać przeznaczony np. na szkoły i inne ośrodki, co zdaniem organu wypełnia cele dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (art. 1 dekretu),

- stwierdzenie, że znacjonalizowaniu dekretem z 1944 r. podlegały wszelkie tereny zabudowane majątku, w tym także zabudowania o charakterze nierolniczym, a znacjonalizowana nieruchomość ziemska jest pojęciem szerszym od pojęcia nieruchomości, w skład której wchodzą użytki rolne, i która podlegała parcelacji na rzecz rolników, na dowód czego powołuje art. 6 dekretu, zgodnie z którym Minister Rolnictwa i Reform Rolnych niezwłocznie obejmuje w zarząd państwowy nieruchomości ziemskie określone w art. 2 dekretu - "wraz z budynkami", czyli zdaniem organu z wszelkimi, także mieszkalnymi zabudowaniami,

- powiązanie osobowe, dochodowe i funkcjonalne części mieszkalnej majątku z jego częścią rolniczą, kiedy ewenementem byłby brak takich powiązań, skoro właściciel zamieszkiwał na terenie majątku - w niewielkiej lecz wydzielonej części mieszkalnej (w dworze), o obszarze liczącym 1,6 ha w stosunku do całości majątku 117 ha.

3) art. 134 w związku z art. 151 p.p.s.a. - poprzez błędne uznanie przez Sąd, że organy załatwiające sprawę wydały rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa, z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela oraz prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie Strony do władzy publicznej demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP),

II. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - polegające na błędnym uznaniu, iż przejęciu w trybie ww. reformy rolnej podlegały także zespoły dworsko-parkowe, czyli siedziby mieszkalne właścicieli majątków ziemskich, i takie rozstrzygnięcie nie jest wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

2) art. 2, art. 5, art. 7, art. 31 - Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie podstawowych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej - państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, w tym równego traktowania obywateli przez władzę, zapewnienia praw człowieka i obywatela, działania na podstawie i w granicach prawa oraz zakazu ograniczenia praw, skutkujące uniemożliwieniem uzyskania przez spadkobierców potwierdzenia bezprawności znacjonalizowania w 1944 r. przez niekonstytucyjną władzę ludową (PKWN) nawet niewielkiej części majątku ich poprzedników prawnych, która była ich domem mieszkalnym, podczas gdy utrwalona wykładnia przepisów dekretu, istniejąca od 1990 r. (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 i uzasadnienie uchwały TK z dnia 16 kwietnia 1996 r. sygn. akt W 15/95), zatem także w chwili wydania decyzji przez organ w 2002 r. wprost wskazuje, że dekret dotyczył jedynie nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, zatem wyłączeniu spod działania dekretu podlegały zespoły dworsko- parkowe.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2017, poz. 1369), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zostały one oparte na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych, w postaci: art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 134 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz obrazie prawa materialnego, do którego zaliczono: art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i przepisy konstytucyjne (art. 2, art. 5, art. 7, art. 31).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych wyjaśnić należy, że nie były one uzasadnione.

Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę, zaś po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 151 p.p.s.a. ma zatem charakter jedynie wynikowy a okoliczność, że Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska skarżącego, że zaskarżona decyzja była błędna pod względem merytorycznym bo nie stwierdzała nieważności - z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym (decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. ) nie uzasadniała poglądu, że Sąd I instancji wyszedł poza granice sprawy lub nie rozpoznał jej w oparciu o zgromadzony w aktach materiał dowodowy.

Nietrafnie także został umotywowany zarzut, dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej do Sądu decyzji zawiera bowiem wszystkie przesłanki, wymagane w/w przepisem procedury administracyjnej. Wskazano w nim fakty i przyczyny, na których organ się oparł a także wyjaśniono podstawę prawną decyzji. Okoliczność natomiast, że skarżący polemizował ze stanowiskiem merytorycznym organu wojewódzkiego, wyrażonym w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji i wymagał takiej samej oceny powyższej decyzji od organu nadzoru, nie mógł – z tego powodu – dowodzić, że zaskarżona decyzja w sposób istotny naruszała art. 107§ 3 k.p.a.

Istota zagadnienia, które wystąpiło w analizowanej sprawie sprowadzała się do oceny poglądu materialnoprawnego, wyrażonego przez Sąd Wojewódzki a wcześniej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., w której orzeczono, że część parceli gruntowej l. kat. 180, część parceli budowlanej l. kat 127, objętych Iwh [...] - odpowiadających działce nr [...] o pow. 1,21 ha oraz część parceli gruntowej l. kat. 180 i część parceli gruntowej l. kat. 181, objętych Iwh [...] - odpowiadających działce nr [...] o pow. 0,39 ha - w części, stanowiącej zespół dworsko-parkowy, wchodzący w skład majątku ziemskiego C. o pow. 117,4928 ha, a który stanowił byłą własność A. Ł., podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele tej reformy przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku, gdy dana nieruchomość spełniała powyższe wymogi, przechodziła z dniem 13 września 1944 r. z mocy prawa, bez wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa.

Jak z powyższego zatem wynika, dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. wytyczał jedynie główne kierunki reformy rolnej w Polsce i określał zasady jej przeprowadzania, nie konkretyzując w tym zakresie szczegółów. Z tej przyczyny na przestrzeni kilkudziesięciu lat sporna była w orzecznictwie wykładnia art. 2 ust. 1 lit. e) w/w dekretu. Część przy tym składów orzekających stała na stanowisku, że chociaż wspomniany dekret nie zawiera definicji legalnej "nieruchomości ziemskiej" to jednak na uwagę winna zasługiwać definicja tego pojęcia wyrażona w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. (sygn. akt TK W 3/89 OTK 1990/1/26), w której Trybunał stwierdził, że ustawodawca przez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemska" miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Wniosek taki znajduje bowiem uzasadnienie zarówno w tytule dekretu (o przeprowadzeniu reformy rolnej), jak też w treści niektórych jego przepisów (art. 1 ust. 2 lit. a) i b), art. 6, art. 11 ust. 1) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). Analiza tych przepisów – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – prowadziła do wniosku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tylko tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru a więc nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym a wydzielone prawnie lub fizycznie przed 1 września 1939 r.

Uchwała ta nie stanowi jednak źródła prawa, choć pogląd w niej zawarty obecnie jest poglądem dominującym w orzecznictwie. W poprzednim jednak okresie czasu – jak słusznie na tę okoliczność zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki a wcześniej organ – wykładnia art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej nie była jednolita. Odmienne bowiem stanowisko (od obecnie przyjmowanego) zajął bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w chociażby w przytoczonym przez organ wyroku z dnia 5 października 1998 r. (sygn. akt IV SA 1658/96, LEX nr 45989), w którym Sąd stwierdził, że przepisy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego nie dają podstaw do wyłączania spod działania postanowień, zawartych w art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu zabudowań dworskich, znajdujących się w granicach przejmowanych na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich o charakterze rolnym. Aby wyłączyć taki zespół spod działania w/w przepisów, musiałby być on odrębną częścią nieruchomości, to jest wyodrębnioną na skutek podziału prawnego.

W zbliżony sposób wypowiedział się też w Sąd Najwyższy np. w wyroku z dnia 2 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II CK 247/05, LEX nr 56750), akcentując, iż gdyby przyjąć, że zespół pałacowo-dworski nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej, bo stanowił wyodrębniony kompleks, nie służący do produkcji rolnej, to należałoby uznać, że przepisy dekretu nie mają w ogóle zastosowania do części nieruchomości ziemskich nie służących bezpośrednio do prowadzania produkcji rolnej a tego rodzaju pogląd nie znajduje uzasadnienia.

Stanowisko, że niewyodrębniona siedziba właściciela nieruchomości ziemskiej dzieliła los nieruchomości znacjonalizowanej oraz, iż pojęcie nieruchomości ziemskiej, którą posługuje się dekret PKWN, nie może być utożsamiane tylko z pojęciem gruntów rolnych bo jedynym kryterium pozwalającym na jego stosowanie jest kryterium obszarowe, przyjęto też w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (odpowiednio) z dnia 20 listopada 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1982/07, LEX nr 445205) i z dnia 23 października 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1213/07, LEX nr 368415).

Powyższe ma o tyle w tej sprawie znaczenie, że ze względu na tryb, w jakim ono się toczyło, ani organ ani Sąd Wojewódzki nie miał możliwości zajęcia jednego z wyżej przedstawionych stanowisk merytorycznych, związanych z wykładnią art. 2 ust. 1 pkt e) cyt. dekretu. Oznacza to, że nie można było w tym przypadku – już co do zasady - zarzucić ani organowi, ani Sądowi I instancji naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przedmiotem niniejszego postępowania była bowiem jedynie ocena, czy kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., została wydana bez podstawy prawnej lub czy decyzja ta rażąco naruszała prawo - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zasadnym więc w tym miejscu wydaje się zwrócić uwagę na fakt, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja została wydana w oparciu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. a zatem nie można w tym przypadku twierdzić, że była ona wydana bez podstawy prawnej. Co do zaś pojęcia, "rażącego naruszenia prawa", jakim posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazać wypada, iż wprawdzie pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale omawiana instytucja doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi, stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem instytucja ta musi być interpretowana wąsko. Powyższe oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie, normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

W związku z powyższym, orzecznictwo sądowoadministarcyjne zgodnie przyjmuje, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania odmiennej od (np. przyjętej w okresie późniejszym) wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść.

Ponadto podkreślić w tym miejscu też trzeba, a co w realiach rozpoznawanej sprawy miało także istotne znaczenie, że wskazana wyżej rozbieżność wykładni art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN występowała nie tylko w poglądach doktryny, ale istniała ona w orzecznictwie sądów. Przyjęcie zatem obecnie, że jedna z prezentowanych w orzecznictwie linii rażąco naruszała prawo materialne skutkowałoby w istocie rzeczy uznaniem, że tak należałoby oceniać prawomocne wyroki sądów, które zostały wydane w oparciu o odmienną od prezentowanej przez skarżącego wykładnię prawa.

Znamienny jest także, iż obecnie kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja nie była zaskarżona przez stronę ani do sądu ani nawet w trybie administracyjnym, a zatem można by z tej przyczyny wnosić, że skarżący - w istocie rzeczy – akceptował jednak stanowisko w niej zawarte.

W rezultacie wypada więc tym miejscu powtórzyć za składem orzekającym Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w dniu 30 października 1998 r. wydał wyrok sprawie o sygnaturze akt I SA 409/98, iż wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa (kwalifikowane naruszenie prawa), o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Oznaczało to zaś, że stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni, zwłaszcza powodującej konieczność jej usunięcia w trybie nadzwyczajnym. W tych warunkach zatem należało uznać, że zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie był usprawiedliwiony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.