Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 490/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Wójt Gminy L. decyzją z dnia 28 grudnia 2020 r. działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 i 151 § 1 pkt 2 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku B. W., A. B., M. W., K. W., M. Z., W. J., K. W. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta [...] G. z dnia 10 stycznia 2017r. wydaną dla inwestora ALUMAX W. M. orzekł o

1/ o uchyleniu w całości dotychczasowej decyzji Wójta [...] G. z dnia 10 stycznia 2017 r. dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa hali magazynowo-produkcyjno-usługowej (montaż aluminiowej stolarki okiennej i drzwiowej) wraz z częścią socjalno-biurową, przebudowę istniejącego zjazdu z drogi powiatowej 1402K do parametru zjazdu publicznego, przyłączy infrastruktury technicznej na działce nr [...] w miejscowości Ś.";

2/ ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa hali magazynowo-produkcyjno-usługowej (montaż aluminiowej stolarki okiennej i drzwiowej) wraz z częścią socjalno-biurową, przebudowę istniejącego zjazdu z drogi powiatowej 1402K do parametru zjazdu publicznego, przyłączy infrastruktury technicznej na działce nr [...] w miejscowości Ś.".

Od tej decyzji odwołanie złożyli A. B., B. W., M. W., K. W., W. J., K. W. oraz M. Z. (którego odwołanie rozpoznane zostało w odrębnym postępowaniu) zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie: art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, w tym: art. 61 ust. 1 pkt 1 w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003r. poprzez błędne określenie obszaru analizowanego oraz błędne dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003r. poprzez sporządzenie analizy o której mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenia na nieaktualnej mapie (tj. nieuwzględniającej budynku, który jest już posadowiony na dz. nr [...]), w sposób ogólnikowy i niepozwalający wyciągnąć precyzyjnych wniosków co do parametrów zamierzenia inwestycyjnego oraz podstaw wydanej decyzji; art. 29 ustawy Prawo wodne poprzez pominięcie faktu, że tak intensywna zabudowa działki nr [...] spowoduje istotną i trwałą zmianę stosunków wodnych na przedmiotowej działce oraz szkodliwe oddziaływanie wód opadowych spływających z dz. nr [...] na działki sąsiednie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia 26 marca 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta T.. Organ wskazał, że wyłączenie pracownika oraz organu na podstawie art. 24 i art. 25 k.p.a. jest realizowane w określonym trybie, co oznacza, że zgłoszenie wniosku w tej sprawie pociąga za sobą konieczność rozpoznania go według stosownej procedury. Takiego wniosku nie można pozostawić bez rozpoznania, a wydanie decyzji w sprawie może nastąpić dopiero po uprzednim jego rozstrzygnięciu. Zatem już sam fakt, że w aktach sprawy brak jest rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w przedmiocie wniosku o wyłączenie pracownika lub organu od rozpoznawania sprawy, należy uznać za wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (wyrok WSA w Łodzi z 3.08.201 1 r., III SA/Łd 254/11 , LEK nr 1246202). Po wtóre, wbrew stanowisku prezentowanemu przez działającego z upoważniania Wójta [...] G. - Zastępcę Wójta, w prowadzonym postępowaniu zaistniały przesłanki wyłączenia Wójta [...] G. od załatwienia przedmiotowej sprawy. Osoba piastująca funkcję organu jest bowiem również pracownikiem, co uzasadnia stosowanie w odniesieniu do niej przepisu art. 24 § 3 k.p.a. W myśl art. 24 § 3 k.p.a. przyczyną wyłączenia pracownika jest istnienie okoliczności niewymienionych w § 1 , które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności. Nakaz bezstronnego wykonywania zadań służbowych jest jednym z podstawowych obowiązków, powiązanym z obowiązkiem rzetelnego i sumiennego ich wykonywania. W rozpoznawanej sprawie nie są natomiast podważane przez organ twierdzenia stron postępowania, że dokumentację projektową niezbędną do wydania pozwolenia na budowę dla spornej hali przygotowała firma W. M. będącego ojcem Wójta Gminy L. A. M.. Niezależnie od powyższego wydane w sprawie rozstrzygniecie uznać należy za wadliwe nie tylko z tego powodu, że przeprowadzona w sprawie przez uprawnionego architekta B. S. analiza urbanistyczno - architektoniczna, zobrazowana została na mapie w skali 1:2000, a więc nieczytelnej mapie nie odpowiadającej wymogom (zawartym w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktur z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -prawidłowa skala mapy to 1:500 lub 1:1000), ale i z uwagi na wielkość obszaru poddanego analizie. Zasadą jest bowiem wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach tj. trzykrotnej szerokości frontu działki. Powiększenie zaś obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie. Zatem obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości. Wszelkie odstępstwa od .powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (tak WSA w Szczecinie w wyroku z 5 marca 2020r., II SA/Sz 947/19). Tymczasem w sporządzonej w toku wznowionego postępowania analizie wskazano, że szerokość frontu objętej wnioskiem działki nr [...] w Ś. wynosi 23 m, co powoduje, iż co do zasady obszar analizowany rozciągać się winien w odległości 69 m od granic objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działki (3 x 23m). W analizie wskazano jednak, iż celem uzyskania "bardziej miarodajnych (zrównoważonych) wyników analizy" obszar ten wyznaczono w odległości 150 m (od strony wschodniej, zachodniej i południowej) i 180 m (na północ) od granic objętej wnioskiem działki nr [...]. Takie niesymetryczne rozszerzenie terenu analizowanego - kierunku północnym z 69 metrów do 180 metrów, wydaje się mieć na celu objecie terenem analizowanym działki nr [...] zabudowanej, jak wskazano w analizie budynkiem "usługowo - produkcyjnym", a więc budynkiem o tożsamej funkcji do objętej wnioskiem. Trudno uznać, że takie poszerzenie obszaru analizowanego (dwu i pół krotnie) służy wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej, w sytuacji, gdy działka nr [...] leży po drugiej stronie drogi powiatowej w stosunku do umiejscowienia działki objętej wnioskiem (nr [...]), w oddaleniu od tej drogi powiatowej o ok. 170 metrów i wjazdem oraz dostępem do innej drogi. W tym też zakresie zarzuty odwołania uznać należy za zasadne. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma bowiem zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie, obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 23.05.2017 r., II SA/Rz 30/17). Analizę uznać należy za wadliwą również i z tego powodu, iż odnośnie kontynuacji zastanej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, iż w obszarze poddanym analizie obok zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (i uzupełniającej ją zabudowy gospodarczej i garażowej) znajdują się działki nr [...] i [...] oraz nr [...] na których zlokalizowana jest: "zabudowa usługowa" (dz. nr [...] - "działalność handlowa, transportowa, remontowo - budowlana"), "usługowo - produkcyjna" (dz. nr [...] nr [...] - "działalność handlowa i produkcyjna"). Niezależnie od tego, że poza przytoczonymi wyżej stwierdzeniami nie opisano, jakie konkretnie obiekty zlokalizowane są na tych działkach, przy dokonywaniu ustaleń w powyższym zakresie zignorowano podnoszone już wielokrotnie w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego okoliczności wprost i jednoznacznie wskazane w prawomocnej decyzji tut. Kolegium z dnia 19 czerwca 2018r. ([...]) stwierdzającej nieważność decyzji Wójta [...] G. z 12 kwietnia 2012 r. w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku posadowionego na działce nr [...], na budynek "produkcyjny". W przywołanej wyżej decyzji wskazano: "W analizie która stanowi załącznik do decyzji z 12 kwietnia 2012 r. organ opisał nieruchomości, które zostały objęte obszarem analizowanym. Wynika z niej, że zabudowa usługowo- magazynowa znajduje się na działkach nr [...] (działka objęta wnioskiem) i nr [...]. Reszta nieruchomości zabudowana jest budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi. W tym kontekście należy stwierdzić, iż obszar ten zdominowany jest przez zabudowę mieszkaniową uzupełnioną zabudową gospodarczą. Według analizy na działce nr [...] znajduje się budynek usługowo - magazynowo - produkcyjny. Jednak, co wykazało już postępowanie, na dzień wydania decyzji organu l instancji, na działce nr [...] funkcjonował zgodnie z prawem budynek magazynowo - usługowy. Potwierdza to wzmiankowana wyżej decyzja Wójta [...] G. z 9 października 2009 r. znak: [...], w której to ustalono warunki zabudowy dla budowy budynku magazynowo - usługowego (malarnia proszkowa) z kabiną malarską na działce nr [...] w Ś. oraz pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 17 stycznia 2018r. ([...]), z którego wynika, że postanowieniem z dnia 15 stycznia 2018 r., znak: [...],2018 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku magazynowo - usługowego z kabiną malarską (malarnia proszkowa) oraz zapleczem tj. części południowo - zachodniej budynku hali użytkowanej jako usługowo -produkcyjna wyrobów z metalu, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Ś., a postanowieniem z 16 stycznia 2018 r. znak: [...] wstrzymano użytkowanie części budynku magazynowo - usługowego użytkowanego jako budynek usługowo - produkcyjny wyrobów z metalu usytuowanego w części południowo - zachodniej działki nr [...] (która powstała po wydzieleniu działki nr [...]). Tak więc opisana w analizie funkcja obiektów znajdujących się na działce nr [...] (obecnie [...]) w Śmignie nie jest zgodna ze stanem faktycznym. W istocie bowiem na działce tej nie funkcjonował legalny budynek produkcyjny". Tak więc istniejący na działce oznaczonej obecnie numerem [...] (powstałej po wydzieleniu z działki nr [...]) budynek, nie jest budynkiem produkcyjnym. To samo odnieść należy do drugiego budynku uznanego w przeprowadzonej w trakcie wznowionego postępowania analizie za budynek o funkcji produkcyjnej (na działce numer [...]), odnośnie którego tut. Kolegium prawomocną decyzją z dnia 19 czerwca 2018r. ([...] orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta [...] G. z dnia 12 kwietnia 2012 r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku magazynowo - usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek magazynowo - usługowo - produkcyjny (montaż aluminiowej stolarki okiennej i drzwiowej) na działce numer [...] w Śmignie - w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania tego budynku (posadowionego na działce nr [...]), "na budynek produkcyjny". Tak więc w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydawania przez Kolegium przytaczanej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności z dnia 19 czerwca 2018 r. ([...]) żaden z budynków wskazanych obecnie w analizie jako budynek o funkcji produkcyjnej takim budynkiem - w świetle prawa - nie był. To zaś powoduje, że brak byłoby podstaw do ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] dla budynku o funkcji produkcyjnej (gdzie produkuje się, czy jak zapisano we wniosku "montuje" aluminiową stolarkę okienną i drzwiową). Wykazane wyżej uchybienia dają podstawy do przyjęcia, że przeprowadzona w toku postępowania wznowieniowego analiza nie mogła stanowić podstawy wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na nie dające się usunąć w drodze postępowania uzupełniającego wady. Skoro bowiem, jak wykazano wyżej kluczowym dowodem w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest analiza architektoniczno-urbanistyczna, to wykazane w niej uchybienia nie mogły zostać zakwalifikowane jako uchybienie, które może zostać uzupełnione w postępowaniu przed organem II instancji. Mając na uwadze wagę tego dokumentu postępowanie pierwszoinstancyjne wymaga powtórzenia w zasadzie w całości. Skoro bowiem podstawę postępowania przed organ l instancji stanowi kwestionowana analiza, zaś jednym z kluczowych dla jej wyniku składników jest prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego oraz przesądzenie kontynuacji funkcji, nie można przyjąć, że Kolegium mogło uzupełnić w ramach postępowania drugoinstancyjnego powyższe braki. Reasumując, wydanie w ramach wznowionego postępowania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku W. M. prowadzącego działalność pod firmą firma A o ustalenie warunków zabudowy na budowę "Hali magazynowo - produkcyjno - usługowej (montaż aluminiowej stolarki okiennej i drzwiowej) wraz z częścią socjalno - biurową; przebudową istniejącego zjazdu z drogi powiatowej 1402K; przyłączy infrastruktury technicznej z istniejących sieci na działce numer [...] w miejscowości Ś." wymaga w pierwszym rzędzie sporządzenia rzetelnej analizy w prawidłowo wyznaczonych. granicach, a następnie projektu rozstrzygnięcia przez osobę do tego uprawnioną (art. 60 ust. 4 ustawy). Dopiero tak przeprowadzone postępowanie, jak już to podkreślano, może zostać zakończone jedną z decyzji przewidzianych w treści art. 151 kpa: - uchyleniem decyzji dotychczasowej połączonym z wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy - art. 151 § 1 pkt 2 kpa; lub stwierdzeniem wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa połączonym z wykazaniem tożsamości decyzji dotychczasowej z tą decyzją (antycypowaną), która zostałaby podjęta w wyniku wznowienia postępowania, na podstawie aktualnych przesłanek faktycznych i prawnych sprawy - art. 151 § 2 kpa.

Od tej decyzji sprzeciw wniósł W. M. zarzucając naruszenie:

1/ art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania równorzędnemu organowi I instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ bezpodstawnie uznał, iż zachodzi jakakolwiek kolizja interesów, uzasadniająca powzięcie wątpliwości co do bezstronności Wójta [...] G.. Fakt, iż ojciec A. M. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przygotowania dokumentacji projektowej, a także kierowania budowami oraz, że prowadził on prace polegające na przygotowaniu dokumentacji projektowej, a także sprawował funkcję kierownika budowy spornej hali, w żaden sposób nie rzutuje na bezstronność Wójta wydającego decyzję w sprawie. Przede wszystkim nie można zgodzić się z twierdzeniami odwołujących się od decyzji, z którymi zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż w przypadku uchylenia decyzji, inwestor byłby uprawniony do żądania od ojca A. M., obniżenia wynagrodzenia lub innego podobnego świadczenia, co miało rzekomo wpływać na jego interesy majątkowe. Ewentualne uchylenie decyzji o warunkach zabudowy nie pozostaje w jakimkolwiek związku z działalnością osoby przygotowującej dokumentację projektową lub sprawującą funkcję kierownika budowy. Osoby takie działają na podstawie dostarczonych przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i dopiero w oparciu o te decyzje przygotowują wymaganą dalszą dokumentację. Późniejsze zmiany w tym zakresie nie uzasadniają jakiejkolwiek odpowiedzialności czy to osoby przygotowującej dokumentację projektową czy kierownika budowy ponieważ są to zdarzenia całkowicie od nich niezależne. W szczególności nie można żądać od projektanta czy kierownika budowy zwrotu części wynagrodzenia lub odszkodowania a to, że na skutek późniejszych postępowań doszło do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, obciąża inwestora. Podsumowując więc, organ bezpodstawnie w swojej decyzji przekazał sprawę do rozpatrzenia Prezydentowi Miasta T.. Nawet w przypadku przyjęcia, iż decyzja zasługiwała na uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia, organem właściwym pozostawał Wójt [...] G.. Z tego względu, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jawi się jako błędna i podlegająca uchyleniu w myśl art. 151a §1 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do pozostałych kwestii podniesionych w uzasadnieniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazać należy, iż zarzut sporządzenia analizy architektoniczno-budowlanej na mapie o nieprawidłowej skali nie może stanowić automatycznie o wadliwości decyzji wydanej przez organ I instancji. O prawidłowości przeprowadzonej analizy stanowić powinno przede wszystkim właściwe wyznaczenie obszaru analizy oraz ustalenia istniejącej w sąsiedztwie zabudowy. W przypadku, gdy analiza taka oraz weryfikacja zasad dobrego sąsiedztwa przeprowadzona została poprawnie, natomiast wykorzystana została jedynie innego rodzaju mapa (nadmienić należy, że także powszechnie stosowana w przypadku inwestycji liniowych), to nie można czynić zarzutu wadliwości. Doszłoby w istocie do podważenia decyzji pomimo, iż sama decyzja jak i jej meritum pozostaje właściwe, natomiast dopiero jedna z wielu czynności podejmowanych w określonym szeregu poprzedzającym wydanie decyzji byłaby wadliwa i to jedynie z uwagi na zastosowanie mapy o innej skali. Podobne stanowisko zajął Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 grudnia 2019 roku (sygn. akt II SA/Po 542/19), gdzie wskazał: Mapa zasadnicza wymagana jest do ustalenia granic terenu - określonego fragmentu zagospodarowanej przestrzeni, zaś przedmiotem samej analizy jest określony obszar, a nie część mapy. Analiza urbanistyczno-architektoniczna nie stanowi bowiem prostego działania na mapie (nie sprowadza się do analizy kartograficznej mapy), lecz ciąg powiązanych działań opisowo-analitycznych i graficznych, których część jest wykonywana lub odwzorowywana na przedmiotowej mapie. Tym samym, uznać należy, że nawet w przypadku wadliwości zastosowanej mapy - jeśli powzięta analiza i ciąg poszczególnych czynności nie nosi znamion niezgodności z powszechnie obowiązującym prawem w zakresie ładu przestrzennego - decyzję taką należy uznać za skuteczną. Odnosząc się z kolei do zarzutów niewłaściwego wyznaczenia analizowanego obszaru, w pierwszej kolejności przywołać należy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2019 roku (sygn. akt II SA/Sz 991/19), w którym Sąd ten zauważył, iż granice obszaru analizowanego w żadnym wypadku nie mogą być mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki, mogą być natomiast większe i nawet nieregularne, byleby w żadnym miejscu nie były mniejsze od wspomnianej wielkości. Istotnie zgodzić należy się z utrwalonym poglądem, iż poszerzenie analizowanego obszaru nie może prowadzić do arbitralnego rozszerzenia, celem spełnienia oczekiwań inwestora, to jednak nie sposób dopatrzeć się w niniejszej sprawie tego typu uchybienia. Słusznie architekt przeprowadzający analizę zauważył, że obszar został rozszerzony, celem uzyskania bardziej miarodajnych (zrównoważonych) wyników analizy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż jest to przesłanka pozwalająca skutecznie rozszerzyć zakres analizowanego obszaru, w szczególności wtedy gdy układ zabudowy w najbliższym sąsiedztwie cechuje się nieregularnym zagęszczeniem czy różnorodnością funkcji obiektów. W niniejszym stanie faktycznym, obiekty o zbliżonych parametrach znajdują się istotnie w odległości dalszej niż wyznaczona przez trzykrotność frontu działki, jednak w dalszym ciągu pozostają we względnie niewielkiej odległości poniżej 200 metrów. Wydaje się, że w przypadku obiektów o wyższej kubaturze i przeznaczeniu usługowo-produkcyjnym należy brać pod uwagę szerszy obszar analizy, w szczególności mając na uwadze fakt, że obiekty takie pomimo, iż usytuowane są w dalszej odległości, tworzyć mogą określoną zabudowę charakterystyczną dla danej okolicy miejscowości. Jeśli więc obiekty tego typu przedzielone są zabudową mieszkalną, to nie można zasadnie twierdzić, iż lokalizacja kolejnego obiektu o wyższej kubaturze i przeznaczeniu usługowo-produkcyjnej narusza zasady dobrego sąsiedztwa tylko z tego powodu, iż pomiędzy takimi obiektami znajdują się obiekty mieszkalne. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 19 września 2019 roku (sygn. akt II SA/Sz 329/19): Wśród przesłanek uzasadniających powiększenie obszaru analizowanego można wymienić na przykład niewielką gęstość zabudowy w sąsiedztwie planowanej inwestycji, bądź występującą zabudowę o zróżnicowanych gabarytach i funkcjach, co mogłoby uzasadniać poszerzenie obszaru dla poszukiwania takich parametrów i funkcji, które w najlepszy sposób wpiszą się w realizację zasady dobrego sąsiedztwa. W podobnym tonie wypowiada się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 marca 2019 roku (sygn. akt II SA/Rz 1201/18): Sugerowanie się tylko zabudową najbliższą, graniczącą z nieruchomością na której ma powstać inwestycja, z jednej strony nie pozwoliłoby na zachowanie ładu przestrzennego, który zasadniczo nie może ograniczać się tylko do zabudowy w bezpośrednim otoczeniu, zapewniając wznoszenie jedynie obiektów bliźniaczo podobnych do bezpośrednio sąsiadujących. Z drugiej zaś strony stanowiłoby ograniczenie wolności zabudowy, ponieważ właściciel musiałby zrezygnować z inwestycji, która nie pokrywa się z budynkami lub stanem zagospodarowania działki znajdującej się obok. Nie znajduje także potwierdzenia w orzecznictwie wskazany przez organ zarzut, iż jedna z działek objętych analizą (686/10) na której znajduje się zabudowa usługowo-produkcyjna leży po drugiej stronie drogi powiatowej, a także posiada wjazd dostępny z innej drogi. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 czerwca 2019 roku (sygn. akt II SA/Op 135/19) - Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są przy analizie za działki sąsiednie. Wobec powyższego, fakt dostępności działki z innej drogi nie stanowi przeszkody dla objęcia jej w zakres analizowanego obszaru. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO w T..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 P.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od kasacyjnej decyzji organu administracji, w relacji do zasad ogólnych jakimi rządzi się P.p.s.a., jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Konstrukcja postępowania sądowego w rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej implikuje zatem daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2021 r. II OSK 1190/21 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu.

W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten przesądza, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie winno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. tj. w sytuacji, kiedy konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy ma tak dużą skalę, że dokonanie tych czynności (uzupełnienie materiału dowodowego) przez organ II instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. I OSK 650/21). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 10 maja 2021 r. II SA/Gl 438/21, stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy wadliwości w postępowaniu przed organem I instancji dopatruje się w prowadzeniu istotnych dla rozstrzygnięcia czynności przez ojca osoby sprawującej funkcję piastuna organu – Wójta [...] G. tj. zaistnienia sytuacji, w które organ ten powinien się wyłączyć z postępowania oraz, że analiza urbanistyczno-architektoniczna zobrazowana została na mapie w niewłaściwej skali. Przede wszystkim jednak organ wskazuje, że szerokość frontu działki objętej zamiarem inwestycyjnym wynosi 23 m, co powoduje, iż co do zasady obszar analizowany rozciągać się winien w odległości 69 m. od granic objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działki. Tymczasem w analizie wskazano, iż celem uzyskania "bardziej miarodajnych (zrównoważonych) wyników analizy" obszar ten wyznaczono w odległości 150 m (od strony wschodniej, zachodniej i południowej) i 180 m (na północ) od granic objętej wnioskiem działki nr [...]. Jak wskazuje organ takie niesymetryczne rozszerzenie terenu analizowanego w kierunku północnym z 69 metrów do 180 metrów, wydaje się mieć na celu objecie terenem analizowanym działki nr [...] zabudowanej, jak wskazano w analizie budynkiem "usługowo - produkcyjnym", a więc budynkiem o tożsamej funkcji co inwestycja objęta wnioskiem. Zdaniem organu, trudno uznać, że takie poszerzenie obszaru analizowanego (dwu i pół krotnie) służy wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej. Organ wskazuje dalej, że uchybienie to (sztuczne zawyżenie obszaru analizy) skutkuje przyjęciem, iż jest ona wadliwa, co z kolei w ocenie sądu równoznaczne jest z uznaniem konieczności ponowienia tej czynności przez organ.

Ta ostatnia okoliczność w ocenie sądu skutkuje przyjęciem, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zauważyć bowiem należy, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stanowi trzon postępowania. Sporządza ją osoba uprawniona do sporządzania projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz projektu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust 4 w związku z art. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.), która to osoba sporządza również projekt decyzji organu I instancji a wyniki analizy są załącznikiem tej decyzji. Oceniając negatywnie analizę w stopniu który uniemożliwia skorzystanie z niej, organ II instancji ma nie tylko uprawnienie ale też obowiązek decyzję organu I instancji uchylić do ponownego rozpatrzenia. Wadliwością skutkującą koniecznością sporządzenia nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej jest z pewnością błędnie ustalony obszar tej analizy. Po pierwsze bowiem wada ta może doprowadzić do bezpodstawnego przyjęcia, że dana inwestycja spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 w/w ustawy, a po drugie zaś skutkuje błędnym ustaleniem niektórych parametrów nowej zabudowy, które co to zasady mają wartość średnią z obszaru analizy. Mowa tu o wskaźniku wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jeżeli wysokość zabudowy na działkach sąsiednich do objętej wnioskiem tworzy uskok). Sporządzenie nowej analizy na etapie postępowania przed organem II instancji naruszyło by zasadę dwuinstancyjności a można przyjąć, że jest to w ogóle niemożliwie, gdyż jak mowa wyżej, wyniki analizy są załącznikiem do decyzji organu I instancji. Sporządzenie jej na etapie drugoinstancyjnym kreowało by treść decyzji organu I instancji i mogło by doprowadzić do wewnętrznej sprzeczności tej decyzji.

Jak mowa wyżej, sąd co do zasady nie ocenia czy stanowisko organu odwoławczego orzekającego kasatoryjnie jest zasadne a jedynie czy prawidłowo organ stosuje art. 138 § 2 K.p.a. W niniejszej sprawie wskazać jednak można, iż w orzecznictwie przyjęło się powszechnie, iż zasadą jest ustalanie wielkości obszaru analizy w granicach trzykrotnej szerokości działki objętej zamierzeniem. Wprawdzie istnieje możliwość powiększenia tego obszaru, ale z analizy jasno musi wynikać, że zwiększenie to to ma urbanistyczne uzasadnienie. W końcu jednolicie przyjmuje się, że bezprawnym działaniem jest powiększenie obszaru analizy (ponad trzykrotność szerokości działki frontowej) którego jedynym celem jest to, by doszukać się zabudowy o funkcji zbliżonej do tej jaka jest wnioskowana w postępowaniu, szczególnie jeżeli jest to funkcja sprzeczna z funkcją występującą w obszarze wyznaczonym zgodnie z zasadą ogólną (por. wyroki NSA z dnia 17 lipca 2020 r. II OSK 450/20, z dnia 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1389/19, z dnia 3 grudnia 2019 r. II OSK 3417/18, z dnia 9 kwietnia 2019 r. II OSK 1299/17).

Na koniec wskazać należy, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna we fragmencie w którym uzasadnia zasadność zwiększenia jej obszaru ponad trzykrotność szerokości działki frontowej faktycznie zawiera zwroty ogólne, mało konkretne, co w ocenie sądu uprawniało organ odwoławczy do przyjęcia, iż zwiększenie to mogło służyć jedynie temu by w obszarze tej analizy znalazła się nieruchomość do której ma nawiązywać funkcją przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.