Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 99/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. G., T. G., K. G. oraz K. M. na decyzję Wojewody z dnia 14 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga K. G., T. G., K. G. i K. M., dalej jako skarżący, na decyzję Wojewody z 14 grudnia 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z 19 stycznia 2018 r. orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej nr [..] o powierzchni 5 645 m2, obręb C., położonej w G. przy ul. M. została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Aktem notarialnym z 10 stycznia 1975 r. Repertorium A nr [..] na rok 1975, K. G. w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości sprzedał Skarbowi Państwa, za kwotę 168156.00 zł nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..] o łącznej pow. 7 785 m2 położoną w G. przy ul. M., dla której Państwowe Biuro Notarialne prowadziło księgę wieczystą nr [..]. Jak wynika z treści przedmiotowego dokumentu wywłaszczenie nastąpiło na cel "budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze osiedla [..]".

Na podstawie znajdujących się w aktach sprawy postanowień spadkowych i aktu poświadczenia dziedziczenia, orzekające organy ustaliły, że spadkobiercami po wywłaszczonym K. G. są: K. G., T. G., K. G., B. G. oraz K. M.

Wywłaszczona działka nr [..] o pow. 7 785 m2 uległa na przestrzeni lat przekształceniom geodezyjnym, w wyniku których powstała m.in. działka nr [..] o pow. 5 645 m2 (obecnie oznaczona jako działka nr [..]). Dla działki nr [..] Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], w której jako właściciel ujawniona jest Gmina Miasta.

W dniu 4 maja 2011 r. do Urzędu Miasta wpłynął wniosek spadkobierców po K. G. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Postanowieniem z 15 czerwca 2011 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia ww. wniosku i wyznaczył do prowadzenia sprawy Starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

Pismem z 26 września 2014 r. Prezydent Miasta, wskazał, iż "zdaniem Gminy Miasta, nieruchomość w całości została wykorzystana na cel jej przejęcia, poprzez budowę na jej terenie boiska sportowego z infrastrukturą techniczną, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. (...) Działka oznaczona nr [..] wykorzystana jest na cele użyteczności publicznej, stanowiąc infrastrukturę osiedla mieszkaniowego - fragment urządzonego boiska sportowego przy Zespole Szkół ".

Pismem z 29 września 2014 r., spadkobiercy po K. G. wskazali, iż "żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę o numerze ewidencyjnym [..] (...) jest zasadne albowiem stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze osiedle [..] i jednak nigdy w rzeczywistości nie została na ten cel wykorzystana".

Starosta, decyzją z 6 października 2014 r. orzekł "o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej nr [..] o powierzchni 5645 m2 położonej w G. przy ul. M. k.m. 9, dla której Sąd Rejonowy prowadzi obecnie księgę wieczystą KW Nr [..] ".

Organ I instancji stwierdził, iż "niewątpliwie uznać można, że budowa boiska sportowego była ściśle związana z budową osiedla mieszkaniowego. Boisko sportowe wraz z wybudowaną wcześniej szkołą stanowi razem z osiedlem mieszkaniowym spójną całość". Konkluzja ta sprowadziła się do stwierdzenia przez Starostę, że cel wywłaszczenia, w postaci budowy boiska sportowego będącego infrastrukturą towarzyszącą osiedla mieszkaniowego, został zrealizowany.

Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wnieśli wnioskujący o zwrot zarzucając "naruszenie przepisów prawa materialnego mianowicie: a) art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że nieruchomość została użyta i nie jest zbędną na cel, dla którego orzeczono wywłaszczenie, b) art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 518), (...) poprzez jego pominięcie, [oraz] naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.. a przez to poczynienie niepełnych i nieprawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie mającej odbicie w sporządzeniu niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji",

Pismem z 16 października 2015 r. Urząd Miasta poinformował o modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta. Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym ID działek udostępnionym na stronie internetowej Urzędu, działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania tj. nr [..], ma obecnie numer [..], obręb nr [..].

Decyzją z 24 października 2016 r. Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 6 października 2014 r. orzekającej "o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej nr [..] o powierzchni 5645 m2 położonej w G. przy ul. M. km. 9, dla której Sąd Rejonowy prowadzi obecnie księgę wieczystą KW Nr [..]". i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu 13 września 2017 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,5645 ha, położonej w G. przy ulicy M. Z protokołu z oględzin wynika, iż "w trakcie oględzin, na podstawie załączonej do protokołu mapy odtworzono przebieg granic w terenie. Granica z południowo-wschodniego narożnika biegnie w kierunku wschodnim wzdłuż płotu szkoły. Południowo-wschodni punkt graniczny znajduje się na górze skarpy parkingu osiedlowego. Boisko otacza płot ze słupków metalowych i siarki drucianej. Wzdłuż południowej granicy rosną wysokie topole i lipy. Wzdłuż południowej granicy posadowione są dwie lampy oświetlające boisko. Jedna z lamp mieści się w połowie granicy. Druga stoi w południowo-zachodnim narożniku boiska. Dalej zachodnia granica działki biegnie w kierunku szkoły przez porośnięte trawą i chwastami boisko. Trawa jest wydeptana, samosiejka. Północna granica działki biegnie od krawędzi boiska, lekkim skosem w głąb boiska i kończy się przy płocie bocznego boiska do koszykówki. Boisko do koszykówki, siatkówki i piłki ręcznej otoczone jest osobnym płotem. Płot jest porośnięty zielenią. Wg słów Pani K. M. boisko jest otoczone krzakami. Boisko jest asfaltowe z wyznaczonymi liniami do grania. Dalej wschodnia granica działki biegnie w górę skarpy parkingu, następnie w odległości od 1m do 2m wzdłuż obrzeża parkingu po jego utwardzonej stronie. Parking utwardzony jest płytami YOMB i asfaltem. Wzdłuż południowej granicy znajdują się ławki oraz kosze na śmieci. Wokół koszy nieporządek, rozrzucone śmieci i butelki po piwie. Boisko jest otoczone betonowym krawężnikiem. Na boisku znajdują się dwie bramki. Boisko do koszykówki jest ogrodzone i znajduje się w obrębie płotu boiska do piłki nożnej. Wg Pani K. M. szkoła znajdująca się obok boiska jest zlikwidowana od dwóch lat. Budynek jest w trakcie remontu z przeznaczeniem na przedszkole".

Decyzją z 19 stycznia 2018 r. Starosta orzekł o "odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej nr [..] o powierzchni 5.645 m2, obręb C., położonej w G. przy ul. M., dla której Sąd Rejonowy prowadzi (...) księgę wieczystą KW nr [..] ".

W toku postępowania odwoławczego skarżący poinformowali o śmierci jednej ze stron postępowania – B. G. oraz przekazali Wojewodzie, akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 7 listopada 2019 r., Repertorium A numer [..], na postawie którego spadek po zmarłym B. G., na podstawie testamentu nabyła w całości z dobrodziejstwem inwentarza – K. D. M.

Wojewoda rozpoznając sprawę podkreślił, że problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych została uregulowana w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2020 r,, poz. 1990) - dalej u.g.n. W art. 136 ust. 3 tej ustawy stwierdzono, iż "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140".

Z powyższego wynika, że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast będąca przedmiotem zainteresowania w niniejszej sprawie działka nr [..] nie została objęta taką decyzją, lecz została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j. t. Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.), zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową".

Przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych w tym trybie jest art. 216 u.g.n., który stanowi, że "przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości".

Podkreślił Wojewoda, że zwrócona może zostać jedynie nieruchomość zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. "nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo

pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany".

W niniejszej sprawie wywłaszczenia dokonano pod rządami ustawy wywłaszczeniowej. Ustawa ta nie posługiwała się pojęciem zbędności nieruchomości przyjętym w aktualnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami. W art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. przewidziano, że nieruchomość wywłaszczona w jej trybie podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie, a orzekanie o zwrocie nieruchomości następuje za zgodą wywłaszczonego właściciela.

Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania. Przechodząc do kwestii celu na jaki została wywłaszczona działka nr [..], która uległa przekształceniom geodezyjnym, w wyniku których powstała m.in. działka nr [..], będąca przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego, wskazał organ odwoławczy, iż określenie celu w akcie wywłaszczeniowym jako "budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze osiedla [..] w G.", ma charakter ogólny. Na gruncie niniejszej sprawy wywłaszczenia dokonano w 1975 roku, co determinuje organ do szerszej interpretacji celu jaki został wskazany w akcie wywłaszczeniowym, co też organy rozpatrujące przedmiotową sprawę miały na uwadze. Dodał organ odwoławczy, że szersza interpretacja celu wywłaszczenia jest dopuszczalna i stosowana. Istotą jej dopuszczalności jest możliwość powiązania zrealizowanej inwestycji lokalizacyjnie i funkcjonalnie z realizacją celu wywłaszczenia ujętym w sposób ogólny, stanowiącą infrastrukturę towarzyszącą inwestycji (celu wywłaszczenia), jako jej integralną część.

Skoro cel wywłaszczenia został określony w sposób ogólny jako "budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze osiedla [..] w G.'', dlatego niezbędnym było posłużenie się zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, aby ustalić jaka inwestycja (budowla) miała powstać na wywłaszczonej działce nr [..], która uległa przekształceniom geodezyjnym, w wyniku których powstała m.in. działka nr [..]. Zwrócił Wojewoda uwagę na instytucję modyfikacji celu wywłaszczenia, która również dopuszcza szerokie ujęcie celu wywłaszczenia.

Mając na względzie powyższe, stwierdził organ, iż na organie rozpatrującym wniosek o zwrot leży obowiązek, ustalenia, czy cel na jaki została przejęta nieruchomość został na terenie działki nr [..], zrealizowany lub też nie. Z treści zaskarżonej decyzji z 19 stycznia 2018 r. wynika, iż Starosta, orzekł o odmowie zwrotu z powodu realizacji celu wywłaszczenia na działce nr [..]. stwierdzając, iż "działka nr [..] w części objętej ww. decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Zebrane w toku postępowania dowody, głównie mapa sytuacyjno — wysokościowa z dnia 16 listopada 1971 r. zatytułowana OSIEDLE MIESZKANIOWE [..] PLAN SZCZEGÓŁOWY ZAGOSPODAROWANIA TERENU, która to w opinii tut. organu jest zbieżna z ostatecznym planem zagospodarowania oraz decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nr [..] z dnia 30 września 1971 r. zatwierdzająca plan realizacyjny — ogólny zagospodarowania inwestycji — ZTE założenia techniczno ekonomiczne na osiedle mieszkaniowe "[..]" w G. świadczą, że w tym fragmencie planowanego osiedla działka wywłaszczona miała zostać zajęta pod budowę parkingu osiedlowego. Budowa osiedla mieszkaniowego jest pojęciem bardzo ogólnym, ale często stosowanym dla określenia celu wywłaszczenia, a co za tym idzie było częstym przedmiotem analiz w orzeczeniach sądów administracyjnych. Zgodnie z tym orzecznictwem (wyrok WSA w Kielcach z 24.11.2006 r. sygn. akt 11 SA/Ke 23/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.02.2012 r. sygn. akt 1 SA/Wa I873Ć11: wyrok. WSA w Warszawie z dnia 29.02.2012 r. sygn. akt 1 SA/Wa 2388/11) jako budowę osiedla mieszkaniowego należy rozumieć również stworzenie infrastruktury towarzyszącej, a więc szkół, obiektów handlowych i usługowych, ciągów komunikacyjnych, boisk sportowych, zieleni osiedlowej itp. Budowa na wywłaszczonej nieruchomości tych elementów, o ile da się je powiązać lokalizacyjnie i funkcjonalnie z pozostałą infrastrukturą osiedla, stanowi wobec tego realizację celu wywłaszczenia jakim jest budowa osiedla. "Przy ocenie realizacji celu publicznego za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców — takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki) " (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 204/16).

W trakcie oględzin przeprowadzonych dnia 13 września 2017 r. ustalono, że działka nr [..] została w jej południowo — wschodnim fragmencie zajęta pod parking oraz skarpę, która opada od parkingu w kierunku boiska piłkarskiego i jest niezbędna dla zniwelowania różnicy wysokości między parkingiem a boiskiem. Ta część działki znajduje się poza ogrodzeniem boiska. Parking w tym kształcie powstał wraz z realizacją budowy osiedla w roku 1976 o czym świadczą protokoły odbioru i przekazania do użytku bloków mieszkalnych, protokoły zgłoszenia do użytkowania tych budynków z 14 stycznia 1976 r. oraz protokół stanowiący załącznik do pisma Dyrekcji Rozbudowy Miast z dnia 11 grudnia 1978 r. Należy stwierdzić, że działka [...] na obszarze zajętym pod parking została wykorzystana na budowę osiedla mieszkaniowego zgodnie z jego kształtem wprost przewidzianym we wcześniejszych pianach.

W czasie oględzin nieruchomości ustalono, że pozostała część działki nr [..] zajęta jest pod boisko sportowe do piłki nożnej oraz pod boisko wielofunkcyjne min. do koszykówki, siatkówki i piłki ręcznej. (...)

Całokształt sprawy pozwala na konkluzję, że działka nr [..] we fragmencie zajętym obecnie pod boisko wywłaszczona była z ogólnie określonym celem wywłaszczenia "budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze osiedla [..] w G.", i w ocenie Starosty organ zobowiązany do realizacji tego celu wywłaszczenia wykonał go w sposób należyty i w odpowiednim czasie poprzez urządzenie na działce nr [..] parkingu oraz boiska sportowego ".

W ocenie Wojewody, organ pierwszoinstancyjny prawidłowo doszedł do konkluzji, iż zagospodarowanie terenu przedmiotowej nieruchomości wyczerpuje znamiona realizacji celu wywłaszczenia określonego jako szeroko rozumiane "osiedle mieszkaniowe". Zaznaczył organ odwoławczy, iż wobec tego badanie realizacji takiego celu wywłaszczenia, jak budowa osiedla, odnośnie konkretnej działki wchodzącej w jego zakres należy dokonywać w aspekcie tego właśnie celu podstawowego, jakim jest szeroko rozumiana budowa osiedla mieszkaniowego. Zaznaczono, że teren osiedlowy nie musi być w całości pokryty inwestycjami budowlanymi. Tereny zielone, czy obiekty handlowo -usługowe należy również zaliczyć do inwestycji osiedla mieszkaniowego stanowiących integralną część osiedla. Służą bowiem mieszkańcom, z których to obiektów oni korzystają. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Mając na względzie powyższe stwierdził organ odwoławczy, iż zagospodarowanie części terenu osiedla parkingiem, terenem zielonym, budynkiem szkoły wraz z boiskiem, którego funkcjonalność, w ocenie Wojewody, jest powiązana z zrealizowaną inwestycją lokalizacyjnie i funkcjonalnie, a co za tym idzie stanowi infrastrukturę towarzyszącą inwestycji (celu wywłaszczenia), jako jej integralną część - czym spełnia kryterium realizacji celu wywłaszczenia.

W wywiedzionej skardze zarzucono:

naruszenie przepisów prawa materialnego mianowicie art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że nieruchomość została użyta i nie jest zbędna na cel, dla którego orzeczono wywłaszczenie;

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w szczególności poprzez nadinterpretacje dowodów z dokumentów geodezyjno-urbanistycznych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w niniejszej sprawie organy obu instancji wyszły a priori z założenia, iż budowa osiedla mieszkaniowego automatycznie zawiera w sobie stworzenie infrastruktury towarzyszącej w postaci np. szkół czy boisk sportowych. W ocenie skarżących tego rodzaju rozumowanie jest nieuprawnione i pozostaje w całkowitej sprzeczności z orzeczeniami sądów administracyjnych. Próba wywodzenia, że wyrazem realizacji celu publicznego budowy osiedla mieszkaniowego jest każdy teren porośnięty trawą znajdujący się w okolicy osiedla, niezależnie od tego, co się na tym terenie znajduje, byłaby sprzeczna z konstytucyjnymi gwarancjami ochrony własności (wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 lutego 2020 r., II SA/Lu 775/19).

Jak ustalił przy tym Wojewoda na podstawie posiadanych z urzędu dowodów w postaci - mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia 16 listopada 1971 r., ostatecznego planu zagospodarowania oraz decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 30 września 1971 r. działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania miała zostać zajęta pod budowę parkingu osiedlowego. Oznacza to tym samym, że w kontekście przepisu art. 137 u.g.n. nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści, działka winna podlegać zwrotowi (wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 lutego 2020 r., II SA/Lu 707/19). Skoro bowiem stopień ogólności sformułowania aktu notarialnego jest zbyt wysoki to bez wątpienia jego doprecyzowanie widniejące w w/w dokumentach pozwala na bliższe określenie celu wywłaszczenia stanowiącego wyznacznik dla rozstrzygania kwestii użycia nieruchomości na cel, na który miała być przeznaczona. Dodali skarżący, że w sprzeczności do konkluzji organu o realizacji celu wywłaszczenia pozostaje treść aktu notarialnego z dnia 21 listopada 1963 r., na podstawie którego dokonano wywłaszczenia nieruchomości będącej własnością K. i C. G., stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [..] o powierzchni 10 036 m2 na budowę szkoły przy ul. Ż. (technikum oraz szkoła zawodowa) (dokumenty w aktach sprawy załączone wraz z odwołaniem z 5 listopada 2014 r.). Nie jest zatem prawnie dopuszczalnym ani możliwym dokonanie wywłaszczenia dwóch odrębnych nieruchomości i przeznaczenie ich na ten sam cel. Jeśli bowiem organ wywłaszczył poprzedników prawnych skarżących decyzją z 21 listopada 1963 r. z precyzyjnym określeniem celu - pod budowę szkoły - to kuriozalnym byłoby nabycie nieruchomości aktem notarialnym z dnia 10 stycznia 1975 r. i przeznaczenie jej pod tę sama inwestycję. Ta sytuacja tym bardziej uzasadnia tezę skarżących o ścisłym rozumieniu definicji realizacji celu wywłaszczenia i niedokonywaniu w tym względzie nieuzasadnione rozszerzenia pojęciowego. Z przytoczonych względów nie może być tu również mowy o podnoszonej przez organ modyfikacji celu wywłaszczenia skoro cel (budowa szkoły) został zrealizowany przy okazji wywłaszczenia innej nieruchomości.

Biorąc pod rozwagę wszystkie przytoczone argumenty skarżący stwierdzili, iż działka o nr [..] nie została przeznaczona na cel, na który została nabyta tj. na budowę i urządzenie parkingu osiedlowego. Z tego względu winna ona podlegać zwrotowi na rzecz skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Sądowa kontrola, która jest dokonywana na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej jako p.p.s.a., polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd ustala, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania, które mogło taki wpływ mieć, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części.

Dokonana przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 14 grudnia 2020 r. potwierdziła jej zgodność z prawem.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem W. G., K. M. oraz B. G., którzy domagali się zwrotu nieruchomości oznaczonej w dniu wywłaszczenia nr [..] o powierzchni 7.785 m2 położonej w G. Jak wynika z akt sprawy, aktem notarialnym z Rep. A. Nr [..] z dnia 10 stycznia 1975 r. Skarb Państwa nabył od K. G. nieruchomość nr [..] o powierzchni 7.785 m2 położoną w G. przy ul. M. k.m. 9, dla której Sąd Rejonowy prowadził księgę wieczystą KW Nr [..]. W akcie tym wskazano, że nabycie działki nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), dalej jako u.z.t.w.n., oraz, że wchodzi ona w skład terenów przeznaczonych pod budowę osiedla mieszkaniowego C.

Ustawa, pod rządami której dokonano przedmiotowego wywłaszczenia, przewidywała dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Państwa, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n.). W orzeczeniu o wywłaszczeniu wskazywano podstawy prawne wywłaszczenia w ogólny sposób, a cel wywłaszczenia określony został w uzasadnieniu orzeczenia wywłaszczeniowego. Ustawa ta przewidywała także, że wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość lub jej część, jednakże na żądanie właściciela wywłaszczenie powinno objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe (art. 5 ust. 1 i 3 u.z.t.w.n.). Oznacza to, że w trybie art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. mogło dojść także do zbycia nieruchomości zbędnej na cele publiczne poprzez zawarcie umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego.

Przy czym, u.z.t.w.n. nie posługiwała się pojęciem "zbędności nieruchomości", od którego aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), zwana dalej u.g.n., stanowiąca podstawę wniosku skarżących, uzależnia zwrot przejętej przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości. Zgodnie jednak z art. 216 ust. 1 u.g.n, przepisy rozdziału 6 działu III tejże ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 lub art. 47 u.z.t.w.n.

W związku z tym, rozpoznając wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie u.z.t.w.n. organ winien w pierwszej kolejności dokonać analizy materiałów związanych z tą procedurą, aby ustalić zakres i cel wywłaszczenia, a także tryb, w jakim do niego doszło oraz, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. W niniejszej zaś sprawie kluczowe jest właśnie zbadanie trybu wywłaszczenia i w odniesieniu do tego ustalenie przesłanek zwrotu przejętego przez Państwo gruntu.

Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wypada przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, OTK-A 2014/3/31. Wyrokiem tym Trybunał przesądził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Zatem w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła.

Zakup przez Skarb Państwa nieruchomości nastąpił 10 stycznia 1975 r., zatem kilkadziesiąt lat temu, w całkowicie odmiennych od obecnych warunków ustrojowych. NSA w wyroku z 14 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2625/16, wskazuje zasadnie, że interpretacja celu wywłaszczenia powinna uwzględniać realia, w jakich ono następowało. Kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są bowiem między innymi od okresu, w jakim dochodziło do wywłaszczenia. Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia powinny być oceniane adekwatnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego, a nie z daty dokonywania kontroli.

W przeszłości akty wywłaszczeniowe nie odpowiadały aktualnie obowiązującym standardom. Nie można jednak do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować standardów obecnych.

Na tej podstawie ustalono zasadnie, że nieruchomość objęta tym rozstrzygnięciem została przeznaczona dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Z treści aktu notarialnego wynika, że przedmiotowa nieruchomość niezbędna była pod budowę osiedla mieszkaniowego C. w G. Dokumentem uzupełniającym dla określenia celu wywłaszczenia była załączona do tego aktu decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 30 września 1971 r. zatwierdzająca plan realizacyjny - ogólny zagospodarowania inwestycji - ZTE założenia techniczno - ekonomiczne na osiedle mieszkaniowe "[..] w G. W dacie wywłaszczenia decyzja taka miała za zadanie uszczegółowić jego cel oraz sposób realizacji zamierzonych inwestycji. Na podstawie tej decyzji a szczególnie brzmienia jej pkt 11 stwierdzić można, że większość powierzchni nieruchomości, która jest przedmiotem niniejszego postępowania nie była objęta tą decyzją i wykraczała poza zakres opracowania planu realizacyjnego. Pogłębionej analizy wymaga zatem określenie celu wywłaszczenia nieruchomości w części objętej omawianym planem zagospodarowania oraz części poza nim a także sposób realizacji tych celów. Zebrane w toku postępowania dowody, głównie mapa sytuacyjno - wysokościowa z dnia 16 listopada 1971 r. zatytułowana [..] PLAN SZCZEGÓŁOWY ZAGOSPODAROWANIA TERENU, która to w opinii orzekających organów jest zbieżna z ostatecznym planem zagospodarowania oraz decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 30 września 1971 r. zatwierdzającą plan realizacyjny - ogólny zagospodarowania inwestycji - ZTE założenia techniczno – ekonomiczne na osiedle mieszkaniowe "[.]" w G. świadczą, że w tym fragmencie planowanego osiedla działka wywłaszczona miała zostać zajęta pod budowę parkingu osiedlowego. Uznały organy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i Sąd tę ocenę podziela.

W trakcie oględzin przeprowadzonych dnia 13 września 2017 r. ustalono, że działka nr [..] została w jej południowo

wschodnim fragmencie zajęta pod parking oraz skarpę, która opada od parkingu w kierunku boiska piłkarskiego i jest niezbędna dla zniwelowania różnicy wysokości między parkingiem a boiskiem. Ta część działki znajduje się poza ogrodzeniem boiska. Parking w tym kształcie powstał wraz z realizacją budowy osiedla w roku 1976, o czym świadczą protokoły odbioru i przekazania do użytku bloków mieszkalnych, protokoły zgłoszenia do użytkowania tych budynków z 14 stycznia 1976 r. oraz protokół stanowiący załącznik do pisma Dyrekcji Rozbudowy Miast z 11 grudnia 1978 r. Działka nr [..] na obszarze zajętym pod parking została wykorzystana na budowę osiedla mieszkaniowego zgodnie z jego kształtem wprost przewidzianym we wcześniejszych planach. W czasie oględzin nieruchomości ustalono, że pozostała część działki nr [..] zajęta jest pod boisko sportowe do piłki nożnej oraz pod boisko wielofunkcyjne m.in. do koszykówki, siatkówki i piłki ręcznej. W toku postępowania nie znaleziono dowodów, które wskazywałyby na objęcie tej części przedmiotowej działki planami budowy osiedla mieszkaniowego. Nie ustalono również by wywłaszczenie było prowadzone wprost w celu realizacji boiska sportowego lub innego obiektu, również takiego, który byłby związany z pobliskim technikum. Z dokumentacji procedury wywłaszczenia nie wynika by zajęty obecnie pod boisko fragment działki nr [..] był przejmowany w celu powiększenia terenu szkoły i urządzenia tam boiska. Dla celów niniejszego postępowania nie udało się uzyskać egzemplarza decyzji nr [..] Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z dnia 17 sierpnia 1978 r. zatwierdzającej plan realizacyjny budowy Technikum [..]. Zebrane pozostałe dane dotyczące wykonywania inwestycji na tym terenie, w szczególności protokół narady z dnia 1 grudnia 1978 r. w sprawie korekty granicy i ustalenia sytuacji ogrodzenia terenu Technikum oraz decyzja nr [..] z dnia 3 października 1978 r. o przekazaniu terenu państwowego w użytkowanie świadczą, że w niedługim czasie po wywłaszczeniu omawiany obszar działki nr [..] był jednak w posiadaniu szkoły. Oddana do użytkowania została cała ówczesna działka nr [..], chociaż część tej działki zajęta pod parking faktycznie nigdy nie była użytkowana przez szkołę. Uznały orzekające organy, że jedynym dokumentem, który wskazywał cel wywłaszczenia w omawianym fragmencie wywłaszczanej nieruchomości był akt notarialny, na podstawie którego doszło do wywłaszczenia, który to stwierdzał, że celem tym jest budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze osiedla [..] w G.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, przy ocenie realizacji budowy miasta, czy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, czy zieleń osiedlowa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Po 158/11; wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 września 2010 r., sygn. I OSK 1537/09; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2015 r., sygn. II SA/Kr 928/15).

W przedmiotowej sprawie zgromadzono materiał dowodowy pozwalający wyciągnąć wnioski, że przedmiotowa nieruchomość była funkcjonalnie powiązana z rozwijającym się miastem i osiedlem mieszkaniowym oraz wpisywała się w ład przestrzenny zaprojektowanej inwestycji. Teren osiedla to również przestrzeń pomiędzy zabudową, czemu mają służyć tereny niezabudowane i zielone. Wynika to z zasad urbanistyki. Fragmenty osiedla niezabudowane bądź zabudowane czy wykorzystane pod infrastrukturę towarzysząca funkcji mieszkalnej są takim samym jego elementem, jak tereny zabudowane. Ponadto słusznie uznały organy, że teren wywłaszczonej działki miał ogólnie określone przeznaczenie związane z budową osiedla mieszkaniowego, czy to poprzez zajęcie go na parking albo budowę boiska a nieścisłości w planach i procedurze wywłaszczenia wynikają z położenia przedmiotowej działki na styku różnych zamierzeń inwestycyjnych. Czyni to chybionymi zarzuty skarżących, że działka nr [..] o powierzchni 5 645 m2, obręb C., została wywłaszczona w celu budowy parkingu. Została zakupiona pod budowę osiedla [..] w G. Natomiast od poprzedników prawnych skarżących zakupiono także sąsiednią nieruchomość stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [..] o powierzchni 10 036 m2 aktem notarialnym z dnia 21 listopada 1963 r., w celu budowy szkoły przy ul. Ż. Działki te sąsiadowały ze sobą, a więc i cele zakupu także się ze sobą stykały. Realizacja na tym terenie zarówno parkingu, jak i boiska szkolnego w świetle następujących modyfikacji planów realizacyjnych w trakcie już ich wykonywania nie stanowią o braku realizacji celów wywłaszczenie i możliwości uznania o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wobec zajęcia działki nr [..] w części na parking, a w części na boisko. Z racji znacznego upływu czasu nie było możliwe precyzyjne określenie co dokładnie miało zostać zrealizowane na działce nr [..], natomiast cel budowy osiedla mieszkaniowego, jako zawierający w sobie i budowę parkingu i budowę boiska, został wykonany.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji. Istotne jest przede wszystkim nie to, czy obecnie jest realizowany cel ówczesnego wywłaszczenia, ale czy kiedykolwiek w przeszłości został zrealizowany, nawet jeśli potem od niego odstąpiono. Teren i parkingu i boiska wpisuje się jednoznacznie infrastrukturalnie w zespół realizowanej inwestycji. Wnioski organów mają pokrycie w zgromadzonej dokumentacji. Ich ustalenia znalazły zatem podstawę faktyczną.

Nawet jeśliby obecny sposób zagospodarowania i wykorzystywania nieruchomości odbiegał częściowo od celu pierwotnego, to jednak nie może to być podstawą zwrotu nieruchomości, jako zbędnej. Modyfikacja celu wywłaszczenia jest czymś zupełnie innym, niż całkowita zmiana tego celu.

Przez zmianę celu wywłaszczenia należy rozumieć jakościową zmianę inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym (por. uchwałę Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. III AZP 11/87, OSNC 1988/11/149). NSA w tym kontekście słusznie zauważał, że "(...) wszelkie zmiany związane z realizacją osiedla polegające na zmianach jego infrastruktury, czy usytuowania obiektów i innych elementów osiedla mieszczą się w pojęciu modyfikacji celu wywłaszczenia (...)" (wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 421/16; wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2173/14).

Z kolei w wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 1186/15, wskazano: "Rozważając, czy spełniona została przesłanka określona w art. 137 u.g.n., tzn. czy nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, rozważania te nie mogą być prowadzone w oderwaniu zarówno od celu i charakteru przedsięwzięcia z powodu którego dokonano wywłaszczenia jak również nie mogą nie uwzględniać rozwiązań prawnych dotyczących samej instytucji wywłaszczenia, jakie obowiązywały w okolicznościach każdej konkretnej sprawy. (...) Zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców."

Argumentacja skargi stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z rozstrzygnięciem mającym swe umocowanie faktyczne i prawne.

Nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania ani art. 137 u.g.n., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.