Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1401/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Sędziowie NSA Henryk Ożóg Małgorzata Stahl (spr.) Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 25 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Przedsiębiorstwa P. w likwidacji i Z. W. oraz Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1402/05 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa P. w likwidacji i Z. W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2005 r. IV SA/Wa 1402/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa P." w likwidacji i Z. W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności – oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 maja 2005 r., OSK 1137/04, na skutek skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa P. w likwidacji i Z. W., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. (IV SA 164/03) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie brał udziału Starosta Powiatowy w [...].

W ponownym postępowaniu dopełniono obowiązku powiadomienia wszystkich stron postępowania o terminie rozprawy.

Przedmiotem rozpoznania były skargi wniesione przez Przedsiębiorstwa P. w likwidacji oraz Z. W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję tegoż Ministra z dnia [...] stwierdzającą, na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 5 kwietnia 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: "B.", gm. K., pow. Ś.. W uzasadnieniu podano, ze zakład "B." od 1948 r. prowadzony był przez właścicielkę L. S. na podstawie karty rzemieślniczej nr rej.638/48 z dnia 20 października 1948 r. Przedmiotem działalności zakładu był wyrób sztucznych kamieni z betonu. W świetle przepisów art. 1 ust.3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. P. Nr 21, poz.67 ze zm. Dz. U. z 1927 r., Nr 49, poz.437) ustanowienie przymusowego zarządu państwowego było możliwe, o ile zostały spełnione łącznie dwie przesłanki: przedsiębiorstwo pozostawało w bezruchu lub było zagrożenie bezruchu i jego uruchomienie lub utrzymanie w ruchu leżało w interesie państwa. Zarządem mogły być objęte tylko te przedsiębiorstwa, których funkcjonowanie leżało w interesie państwa a to zawężało kategorię podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogły mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie dla państwa. Stosowanie przepisów dekretu w stosunku do małych lokalnych zakładów wychodziło poza cele określone dekretem i pozostawało w sprzeczności z jego przepisami (takie stanowisko zajął NSA w wyroku z 1 grudnia 1999 r., IV SA 1226/98, LEX 48039). Zdaniem organu, materiał dowodowy wskazuje, że B. należała do małych lokalnych zakładów. W dacie ustanowienia przymusowego zarządu była warsztatem rzemieślniczym prowadzonym na podstawie karty rzemieślniczej, zatrudniającym 4 osoby oraz właściciela – L. S. Zdaniem Ministra Gospodarki, w oparciu o zebrane dowody nie można stwierdzić czy w dacie ustanowienia przymusowego zarządu przedsiębiorstwo było nieczynne lub zagrożone bezruchem a więc nie można stwierdzić czy istniała druga z niezbędnych przesłanek ustanowionych dekretem. W tej sytuacji ustanowienie przymusowego zarządu nad lokalnym przedsiębiorstwem przez Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości było rażąco sprzeczne z przepisami dekretu a także z przepisami ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o zakładaniu nowych przedsiębiorstw i popieraniu inicjatywy w przemyśle i handlu (Dz. U. Nr 3,poz. 17) i musiało prowadzić do stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia 5 kwietnia 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu. Ponadto Minister podkreślił, że zarządzenie nie wywołało skutków prawnych o jakich mowa w art. 156 § 2 kpa bo ustanowienie przymusowego zarządu ograniczało uprawnienia właściciela ale nie odejmowało mu tytułu własności.

W skargach do sądu Przedsiębiorstwo P. w Poznaniu w likwidacji oraz Z. W. podnieśli zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegających m.in. na dokonaniu ustaleń sprzecznych z treścią materiału dowodowego oraz z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, w wyniku których przyjęto że przedsiębiorstwo L. S. było małym zakładem, którego funkcjonowanie nie leżało w interesie państwa, niedokonanie ustaleń w przedmiocie braku interesu państwa w funkcjonowaniu przedsiębiorstwa produkującego materiały budowlane.

W skargach podniesiono, że w oparciu o protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 26 kwietnia 1951 r. nie można było przyjąć, że przedsiębiorstwo było małym zakładem, nie obejmował on całego wyposażenia, gdyż część sprzętu budowlanego znajdowała się we władaniu innego przedsiębiorstwa. Karta rzemieślnicza jedynie potwierdzała posiadanie zezwoleń zawodowych do prowadzenia danego rzemiosła, kamieniarstwa. Nie dokonano także oceny na ile produkowane wyroby miały znaczenie dla zniszczonego po wojnie kraju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę( sprawy połączono do łącznego rozpoznania) za niezasadną, podnosząc przede wszystkim to, że postępowanie w tej sprawie prowadzone było w trybie nieważnościowym a tym samym nie miało na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy ale wyjaśnienie istnienia kwalifikowanej niezgodności z prawem.

Sąd podzielił stanowisko organu, iż z materiału dowodowego nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że przedmiotowa betoniarnia w dacie ustanawiania przymusowego zarządu była czynna, czy nieczynna lub zagrożona bezruchem a tym samym czy zachodziła jedna z przesłanek ustanowienia przymusowego zarządu. Sąd podkreślił, że w prowadzonym postępowaniu konieczne było ustalenie czy zachodziły łącznie obie przesłanki, określone w dekrecie. Brak jednej z przesłanek - interesu państwa albo pozostawanie przedsiębiorstwa w ruchu i braku zagrożenia jego funkcjonowania - stanowił przeszkodę dla ustanowienia przymusowego zarządu.

W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego i dokładnie omówionych przez organ administracji dokumentów, przedmiotowe przedsiębiorstwo od 1948 r. było prowadzone przez L. S. na podstawie karty rzemieślniczej, oprócz niej było zatrudnionych tylko 4 pracowników, przedmiotem produkcji był wyrób sztucznych kamieni z betonu. Sąd podzielił stanowisko, iż materiał dowodowy nie daje podstawy do wyprowadzenia jednoznacznego wniosku że betoniarnia w dacie ustanowienia przymusowego zarządu była czynna, nieczynna lub zagrożona bezruchem a tym samym czy zachodziła przesłanka określona w dekrecie. W ocenie Sądu "Zobowiązanie obustronne – Przedsiębiorstwa Powiatowego w Ś. z siedzibą w Ś. i Zakładów Terenowych [...] z siedziba w O., pow. Ś." z dnia 27 kwietnia 1951 r. wydaje się potwierdzać okoliczność że "B. S. L." w G. była czynnym zakładem. Wobec jednak braku innych dowodów Sąd uznał, że w oparciu o zgromadzone dokumenty nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie czy przedmiotowa B. była zakładem czynnym. Przechodząc do rozważenia drugiej z przesłanek ustanowienia przymusowego zarządu – interesu państwa w przejęciu B. – Sąd zauważył, że przepis art. 1 ust.3 pow. dekretu odnosił się jedynie do tych przedsiębiorstw, bez których Państwo nie mogłoby spełniać swoich podstawowych funkcji i które mogły mieć kluczowe, strategiczne znaczenie dla Państwa.

Sąd I instancji podkreślił także, że w zarządzeniu z dnia 5 kwietnia 1951 r. ustanawiającym przymusowy zarząd nie wskazano na istnienie zależności pomiędzy przedsiębiorstwem – B. L. S., a interesem Państwa. Podzielił stanowisko, że ta betoniarnia była okolicznym zakładem przemysłowym, prowadzonym na podstawie karty rzemieślniczej, w którym było zatrudnionych tylko 4 pracowników i w którym, co wynika z Protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 26 kwietnia 1951 r., produkowano dachówki cementowe, płyty betonowe, płyty mozaikowe, krawężniki betonowe, słupki ogrodzeniowe i inne wyroby betonowe w niewielkich ilościach.

Wbrew zatem zarzutom skargi, nie można przyjąć że betoniarnia ta w dacie ustanawiania przymusowego zarządu była przedsiębiorstwem o charakterze kluczowym, strategicznym z punktu widzenia Państwa. Była zakładem lokalnym, produkującym różne wyroby betonowe na potrzeby rynku lokalnego, którego nie można uznać za przedsiębiorstwo o kluczowym znaczeniu dla Państwa a tym samym Minister Gospodarki był zobligowany do stwierdzenia nieważności zarządzenia z 5 kwietnia 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu nad betoniarnią.

Przedmiotowe zarządzenie nie zawiera żadnego uzasadnienia. Zgodnie z art. 75 ust.2 obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) decyzja odmowna w całości lub w części powinna zawierać prawne i faktyczne uzasadnienie. W przypadku działania z urzędu, jak miało to miejsce przy ustanawianiu przymusowego zarządu, należało uzasadniać te decyzje, które tworzyły niekorzystną dla adresata sytuację, tj. nakładały obowiązki lub ograniczały prawa. Decyzja z dnia 5 kwietnia 1951 r. nie zawiera żadnego uzasadnienia, mimo że pozbawiała właścicielkę prawa do władania przedsiębiorstwem. Została zatem wydana z rażącym naruszeniem art. 44 oraz art. 75 ust.2 pow. rozporządzenia.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli: Przedsiębiorstwo P. w likwidacji, Z. P., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "B." w Ś. oraz Skarb Państwa – Starosta [...].

Pełnomocnik P. oraz Z. P. podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 1 ust.3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłanka w postaci interesu Państwa w funkcjonowaniu przedsiębiorstwa zostaje spełniona wyłącznie wówczas, gdy przedmiotem przymusowego zarządu są przedsiębiorstwa "bez których Państwo nie mogłoby spełniać swoich podstawowych funkcji i które mogły mieć kluczowe( strategiczne) znaczenie dla Państwa" oraz zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 oraz art. 133 § 1 zd. pierwsze i art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, że betoniarnia była małym zakładem o lokalnym charakterze, produkującym wyroby betonowe w małych ilościach mimo, że ustalenia te pozostają w sprzeczności z materiałem dowodowym oraz nieuwzględnienie powszechnie znanych faktów, że z uwagi na występujący w okresie powojennym deficyt materiałów budowlanych – funkcjonowanie przedsiębiorstw produkujących materiały budowlane leżało w interesie Państwa. W uzasadnieniu pełnomocnik podkreślała, że o interesie Państwa nie decydowała wielkość przedsiębiorstwa ale także rodzaj produkowanych wyrobów i potrzeby gospodarki, w latach powojennych wszystkie betoniarnie funkcjonowały jako zakłady rzemieślnicze a produkowane przez nie wyroby miały strategiczne znaczenie dla zniszczonego wojną kraju. Cel dekretu jakim było dźwiganie się Polski ze zniszczeń pozostawał aktualny. Pełnomocnik podniosła także, że z załącznika do protokołu z dnia 26 kwietnia 1951 r. nie wynika, by B. L. S. była przedsiębiorstwem małym, ani pod względem obszaru, ani pod względem wyposażenia oraz asortymentu produkowanych wyrobów i tym samym miała znaczne możliwości produkcyjne. Zdaniem pełnomocnika, Sąd powinien uwzględnić występujący po wojnie deficyt materiałów budowlanych i uznać, że funkcjonowanie przedsiębiorstwa leżało w interesie Państwa. W zakończeniu uzasadnienia pełnomocnik podkreśliła, że z uwagi na powyższe, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Z kolei pełnomocnik Skarbu Państwa – Starosty [...] wnosił o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego – art. 1 ust.3 pow. dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. oraz na zarzucie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 zd.1 i art. 134 P.p.s.a. przez przyjęcie, że betoniarnia była małym zakładem o charakterze lokalnym, mimo że te ustalenia pozostają w sprzeczności z materiałem dowodowym oraz art. 106 § 4 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie powszechnie znanych faktów, że z uwagi na występujący po wojnie deficyt materiałów budowlanych funkcjonowanie produkujących je przedsiębiorstw leżało w interesie Państwa. Uzasadnienie tej skargi powtarza zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Przedsiębiorstwa "P." i Z. P.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie mają uzasadnionych podstaw (w skardze pierwszej nie zostały sformułowane wnioski stron w stosunku do zaskarżonego wyroku choć taki obowiązek wynika z art.176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).Tożsamość zarzutów skarg kasacyjnych pozwala na ich łączne rozważenie. Zarzuty dotyczące błędnej, zdaniem wnoszących skargi kasacyjne, wykładni art. 1 ust.3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego ( Dz. U Nr 21, poz.67, zm. Dz. U. z 1927 r., Nr 49,poz.437) nie mogą być uznane za zasadne i odnoszą się nie tyle do błędnej wykładni ale do ustaleń faktycznych na jakich oparł się Sąd. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że podstawę przejęcia przedsiębiorstwa w przymusowy zarząd musiało, w świetle pow. przepisu, stanowić łączne spełnienie dwóch przesłanek: utrzymanie przedsiębiorstwa lub puszczenie go w ruch musiało leżeć w interesie państwa. Pozostawanie przedsiębiorstwa w ruchu i brak zagrożeń jego funkcjonowania samo w sobie stanowiło przesłankę uniemożliwiającą jego przejęcie. O niemożności przejęcia przedsiębiorstwa przesądzał także brak interesu państwa w utrzymaniu lub puszczeniu w ruch przedsiębiorstwa. W świetle materiału dowodowego nie można ustaleniom Sądu w tym zakresie zarzucić dowolności. Przeciwnie, Sąd podkreśla że materiał dowodowy, zebrany i wnikliwie oceniony przez organ administracji, nie pozwala na ocenę czy w dacie ustanowienia przymusowego zarządu "B. L. S." była czynna, nieczynna czy zagrożona bezruchem, jednoznacznych wniosków w tym zakresie nie da się wyprowadzić także w oparciu o argumenty wnoszących skargę kasacyjną. Argumenty skarg kasacyjnych są także oparte na domniemaniach, a w związku z niekwestionowaną liczbą zatrudnionych osób ( 4 oraz właścicielka), twierdzenia o produkcji w znacznych rozmiarach, oparte na wielkości obszaru zajętego pod zakład, wyposażeniu (bliżej jednak nieokreślonym), oraz szerokim asortymencie produkcji nie są uzasadnione.

W orzecznictwie sądowym w odniesieniu do regulacji zawartej w powołanym dekrecie utrwalony jest pogląd, iż w tym trybie można było przejmować przedsiębiorstwa, zagrożone bezruchem, których utrzymanie w ruchu leżało w interesie państwa. Argument o strategicznym znaczeniu każdej betoniarni w okresie powojennym w sytuacji gdy nie można jednoznacznie stwierdzić czy przedmiotowa betoniarnia była w ruchu, czy była nieczynna (w której było zatrudnionych tylko 4 pracowników) nie może być uznany za uzasadniony. Wnoszący skargi kasacyjne zaprzeczają zresztą swoim twierdzeniom, gdyż z ich uzasadnienia można byłoby wnioskować, że przedsiębiorstwo L. S. było w ruchu i prowadziło produkcję w znacznych rozmiarach co wyłączałoby możliwość ustanowienia przymusowego zarządu.

Wyjaśnienie wszystkich wskazywanych wątpliwości byłoby możliwe gdyby nie brak w materiale dowodowym uzasadnienia zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 5 kwietnia 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem (B. S. L. gm. K. pow. Ś. Sprawa ustanowienia tymczasowego zarządu była sprawa indywidualną, rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej (noszącej w tym przypadku nazwę zarządzenia). Obowiązujące w tym czasie przepisy art. 75 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym wymagały faktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji. Sprawa ustanowienia przymusowego zarządu nie była sprawą pozostawiona swobodnemu uznaniu organów administracji. Powołany przepis art. 1 ust.3 dekretu wprowadzał dwie przesłanki, których zaistnienie powinno być wykazane przez organ dokonujący przejęcia przedsiębiorstwa w zarząd. W sytuacji gdy takiego uzasadnienia brak nie sposób dokonać oceny spełnienia zarówno przesłanki dotyczącej ruchu (bezruchu) przedsiębiorstwa jak i tego czy istotnie to przejęcie leżało w interesie państwa. W tej sytuacji zasadnie Sąd wskazał na rażące naruszenie powołanego przepisu proceduralnego a dokonane przezeń ustalenia faktyczne, oparte na materiale dowodowym przy braku uzasadnienia przedmiotowego zarządzenia, nie mogą być uznane za niewystarczające.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art.184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargi kasacyjne, jako nie mające usprawiedliwionych podstaw należało oddalić.