Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 312/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1037/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1037/19, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: wskazaną wyżej uchwałą Sejmik Województwa [...], na podstawie art. 18 pkt i pkt 20 oraz art. 89 ust. i ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 486) – dalej: "u.s.w." w związku z art. 43 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) - dalej: "ustawa Prawo wodne" i art. 22 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 32, poz. 159), wyznaczył Aglomerację [...].

[...] Sp. z o.o. z siedzibą [...] (dalej: Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego tj.: art. 43 ust. 2 pkt 1, art. 43 ust. 2b i ust. 2c ustawy Prawo wodne oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz. U. z 2014, poz. 995) - dalej: "rozporządzenie w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji", poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bez uwzględnienia tego, aby w granicach aglomeracji, w jak w największym stopniu cały produkowany przez aglomerację ładunek ścieków był zbierany siecią kanalizacyjną i odprowadzany na oczyszczalnię ścieków, przy zastosowaniu grawitacyjnego systemu odbioru ścieków, jako technicznie i ekonomicznie najbardziej uzasadnionego, a przez to naruszenie definicji aglomeracji określonej w dyrektywie 91/271/EWG. Ponadto zarzuciła przedstawienie nieprawdziwych i nierzetelnych danych w procedurze wyznaczania granic i obszaru aglomeracji.

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że przedmiotową uchwałą wyznaczono Aglomerację [...] o równoważnej liczbie mieszkańców [...] RLM z dwiema oczyszczalniami ścieków komunalnych tj. oczyszczalnią: "[...]" oraz "[...]". Zaskarżona uchwała poprzedzona została uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie propozycji planu Aglomeracji [...], gdzie Rada Miasta [...] pozytywnie zaopiniowała włączenie do aglomeracji [...] części dzielnicy [...] wyłączonej z aglomeracji [...] oraz wcześniejszą uchwałą Rada Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. pozytywnie opiniującą propozycję planu Aglomeracji [...], z której wyłączono część dzielnicy [...].

Skarżąca Spółka podniosła, że Prezydent miasta [...] skierował pismo do Prezydenta Miasta [...], w którym wskazano, że na obszarze osiedla [...] położonego, w dzielnicy [...], kanalizacja sanitarna jest własnością gminy [...], dlatego obszar ten powinien znajdować się w aglomeracji [...]. Uzgodniono, że nastąpi zmiana granic aglomeracji w części dotyczącej dzielnicy [...]. Jednak w ocenie skarżącej, podana informacja jest nieprawdziwa, gdyż gmina nie jest na tym obszarze właścicielem kanalizacji, a wyłącznym właścicielem kanalizacji sanitarnej na tym terenie jest skarżąca spółka. Stąd też, w ocenie skarżącej, nastąpiło uzgodnienie obszaru i granic aglomeracji [...] i [...] w oparciu o nieprawdziwe dane. Spółka zarzuciła, że informacje, jakie podała Gmina [...] w ramach prowadzonej procedury, są nierzetelne i nieprawdziwe, dają tylko pozorną zgodność z ustawą Prawo wodne oraz rozporządzeniem w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. W ocenie organu skarżąca nie wykazała interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, wskazując co najwyżej na istnienie interesu faktycznego. Wnosząc o oddalenie skargi organ podkreślił, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do wyznaczenia tej aglomeracji przez Sejmik Województwa [...] kwestionowaną uchwałą.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1140/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że została ona wniesiona przez Spółkę, która wykazała, na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. istnienie interesu prawnego w zaskarżeniu wymienionej uchwały. W ramach merytorycznej oceny złożonej skargi Sąd pierwszej instancji uznał brak dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa [...] jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 82 u.s.w. i narusza interes prawny skarżącej Spółki. W ocenie Sądu meriti przy podejmowaniu uchwały wyznaczającej Aglomerację [...], Sejmik Województwa [...] spełnił wszystkie przesłanki jej podjęcia, a mianowicie zmiany zostały zaproponowane przez samorządy gminne wymienionych miast [...] i [...], ich propozycje zostały pozytywnie zweryfikowane przez Marszałka Województwa, a także uzyskały niezbędne uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, a także współtworzących gmin w przyjętych uchwałach.

Od powyższego wyroku Spółka wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt. II OSK 1755/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. NSA zgodził się z zarzutem skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w ramach oceny legalność zaskarżonej uchwały wyznaczającej aglomerację skoncentrował się wyłącznie na kwestiach zachowania odpowiedniego trybu do podjęcia uchwały, natomiast nie dokonał prawidłowej merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. Nie zbadał bowiem normatywnych przesłanek wpływających na wyznaczenie obszaru i granic aglomeracji wynikających z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1800) – dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód". Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt. 4 tego rozporządzenia podstawę wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji stanowią m.in. wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 z późn. zm.) - dalej: "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki w ogóle nie zbadał, czy regionalny prawodawca, podejmując uchwałę, wziął pod uwagę, jako podstawę wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji, wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych przez co naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a.

Uchylając zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność dokonania w ramach ponownego rozpoznania sprawy oceny, czy uchwalając uchwałę z dnia [...] czerwca 2016 r, nr [...] w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji, Sejmik Województwa [...], jako podstawę wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji, wziął pod uwagę wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.

Ponownie rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji uznał ją za zasadną. Sąd meriti stwierdził, że badając czy kwestionowana uchwała została podjęta przy uwzględnieniu wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych uwaga tego Sądu skoncentrowała się przede wszystkim na znajdujących się w aktach administracyjnych dokumencie pn. "Propozycja planu Aglomeracji [...]". Ze względu na przebieg procedury poprzedzającej podjęcie przez regionalnego prawodawcę uchwały o utworzeniu aglomeracji, w aktach sprawy znajduje się wiele wersji tego dokumentu, różniących się ze względu na wprowadzane modyfikacje treści tego dokumentu. W związku z tym Sąd Wojewódzki stwierdził, że we wszystkich kolejnych wersjach tego dokumentu w części opisowej wskazującej dokumenty stanowiące podstawę do wyznaczania aglomeracji (w pkt 6 ppkt c) a w kolejnych wersjach w pkt 4 ppkt 4) znajduje się informacja dotycząca wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych stanowiących podstawę do wyznaczenia obszaru aglomeracji. W pierwotnej wersji dokumentu pn. "Propozycja planu Aglomeracji [...]" wskazano w tym zakresie na Plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2013-2015 Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] przyjęty Uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. oraz na Uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. w sprawie zmian ww. planu odnośnie roku 2014-2015. (karta 5 akt administracyjnych). Przywołany w tym miejscu Plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2013-2015 Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] wraz z uchwałą zmieniającą ten plan jest następnie wskazywany w kolejnych wersjach "Propozycji planu Aglomeracji [...]", z tym, że jest on wskazywany w innej jednostce redakcyjnej tego dokumentu tj. pkt 4 ppkt 4. Ogółem w aktach administracyjnych znajduje się dwanaście dokumentów pn. "Propozycja planu Aglomeracji [...]". Niektóre z nich stanowią kolejne wersje tego dokumentu podlegające weryfikacji w ramach procedury zmierzającej do podjęcia uchwały w sprawie wyznaczenia Aglomeracji [...]. Dokument ten stanowił przedmiot opiniowania kolejno przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] oraz przez organu uchwałodawcze poszczególnych, zainteresowanych gmin, w tym w szczególności przez Radę Miasta [...] i Radę Miasta [...]. Uwzględniając daty poszczególnych opinii Sąd Wojewódzki stwierdził, że znaczna ich część miała miejsce już po upływie okresu obowiązywania wskazanego powyżej Planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2013-2015 Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...]. Począwszy od 1 stycznia 2016 r. dokument pn. "Propozycja planu Aglomeracji [...]" stanowiący przedmiot weryfikacji i opiniowania w okresie bezpośrednio poprzedzającym przyjęcie uchwały o wyznaczeniu aglomeracji wśród podstaw wyznaczenia jej obszaru nie wskazywał już zatem żadnego obowiązującego w tym czasie planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych.

Sąd Wojewódzki wskazał jednocześnie, że w dniu [...] listopada 2015 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...]mw sprawie zatwierdzenia wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] na lata 2016-2018. Natomiast w dniu [...] maja 2016 r. przez Radę Miasta [...] podjęta została uchwała nr [...] w sprawie zatwierdzenia wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu Spółki w latach 2016-2020. Sąd meriti wskazał, że Rada Miasta [...], uchwałą z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia "Wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu Spółki w latach 2016-2020", uchwaliła przyjęcie przedłożonego przez Spółkę wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych na lata 2016-2020. Wcześniej wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych na lata 2011-2015 r. został uwalony uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...].

Z uwagi na powyższe Sąd Wojewódzki stwierdził, że żaden z wymiennych powyżej wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych nie został wskazany w którejkolwiek, znajdującej się w tych aktach, wersji dokumentu pn. "Propozycja planu Aglomeracji [...]". O żadnym z tym planów brak jest również jakiejkolwiek wzmianki w pozostałej dokumentacji dotyczącej czynności podejmowanych w ramach procedury poprzedzającej przyjęcie przez regionalnego prawodawcę kwestionowanej uchwały w sprawie utworzenia aglomeracji.

Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd meriti stwierdził, że kontrolowana ponownie uchwała w sprawie utworzenia aglomeracji [...] została podjęta z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód. Wbrew bowiem jednoznacznemu w swej treści nakazowi wynikającemu z normy prawnej zawartej we wskazanym powyżej przepisie obowiązujące w dacie podjęcia tej uchwały na terenie gminy [...] i terenie gminy [...] wieloletnie rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych nie zostały uwzględnione jako podstawa do wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji. W konsekwencji w ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności ze wskazanym powyżej przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Stwierdzone naruszenie prawa ma w ocenie Sądu pierwszej instancji charakter istotny, a zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 82 u.s.w. Mając zatem na względzie taki charakter naruszenia, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 190 P.p.s.a., Sąd ten stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Sejmik Województwa [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez:

1) błędne zastosowanie przepisu § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód wskazanym kilkukrotnie, na stronach 6, 8 i 9 uzasadnienia, jako podstawa rozstrzygnięcia, podczas gdy w przywołanym akcie normatywnym jednostka taka nie występuje. Ponadto przepis zawarty w § 3 przywołanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, zawiera normę odsyłającą do załącznika nr 1 rozporządzenia w zakresie określenia substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego powodujących zanieczyszczenie wód, które powinno być eliminowane (wykaz I), oraz substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, powodujących zanieczyszczenie wód, które powinno być ograniczane (wykaz II);

2) brak zastosowania § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji i w konsekwencji błędne przyjęcie, że wbrew jednoznacznemu w swej treści nakazowi wynikającemu z normy prawnej wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych na terenie gminy [...] nie został uwzględniony jako podstawa wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji, podczas gdy wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych stanowi akt kierownictwa wewnętrznego i nie stanowi aktu prawa miejscowego, co w konsekwencji nie obliguje Miasta [...] do stosowania uregulowań Miasta [...] w swoich aktach normatywnych, tym bardziej trudno było oczekiwać wskazania tych uchwał w projekcie aglomeracji [...]. Natomiast w planie aglomeracji przedstawionym do weryfikacji, a następnie poddanym procedurze uzgadniania i opiniowania wyraźnie powołano się na uchwalone i obowiązujące w dacie złożenia wniosku na terenie Miasta [...]: "Plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2013-2015 Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w [...] przyjęciu uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 roku oraz Uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 roku w sprawie zmian ww. planu odnośnie roku 2014-2015 (karta 5 akt administracyjnych), czyli przywołano prawidłowo wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych dla terytorium Miasta [...];

3) brak zastosowania § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji i w konsekwencji błędne przyjęcie, że przy każdej zmianie aktu stanowiącego podstawę przygotowania propozycji planu, a w dalszej kolejności planu uchwalanej aglomeracji należy zastosować się do przepisów uchwał aktualnych na dzień rozstrzygnięcia, podczas gdy obowiązująca w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały ustawa Prawo wodne, na takie okoliczności przewidywała procedurę aktualizacji i zmiany aglomeracji. Co więcej gdyby przyjąć zasadność konieczności dostosowania projektu planu aglomeracji do aktualnych przepisów z katalogu zawartego w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji z pominięciem procedury uzgodnień i konsultacji, powodowałoby to, że procedura ta była by zbędna, a Sejmik mógłby uchwalać aglomeracje w ustalonym przez siebie dowolnym kształcie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: rozpoznanie sprawy na rozprawie, zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] na przedmiotową uchwałę. Ewentualnie na wypadek nie uwzględnienia ww. wniosku wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wymienione powyżej zarzuty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szerzej umotywowano.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o przyjęcie skargi do rozpoznania z uwagi na powołany powyżej zarzut naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, a także na występujące w sprawie istotne zagadnienie prawne wymagające rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 P.p.s.a., a to:

1) Czy uchwały rad gmin, które sąsiadują z gminą wnioskującą o ustanowienie aglomeracji, przyjmujące wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych stanowiące akt kierownictwa wewnętrznego mogą przesądzać o prawach i obowiązkach mieszkańców gminy występującej o ustanowienie aglomeracji oraz czy brak powołania w podstawie ustanowienia aglomeracji wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych w gminach sąsiadujących (ościennych) z gminą wnioskującą o aglomerację stanowi przeszkodę do jej ustanowienia, a w wypadku uchwalenia podstawę do stwierdzenia nieważności aktu ją ustanawiającego ?;

2) Czy aglomeracja ma zostać uchwalona w oparciu o projekt planu aglomeracji załączony do wniosku, zweryfikowany, czy ustalony w oparciu o pozaprawne, bliżej nie określone kryteria aktualne na dzień uchwalenia aglomeracji ?

W piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, [...] Sp. z o.o. w [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz Spółki kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

W odpowiedzi na zawiadomienie skierowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 15zzs(4) ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695, 875) strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Przedmiotem ponownej kontroli Sądu Wojewódzkiego była uchwała Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] o wyznaczeniu Aglomeracji [...]. Niniejsza sprawa była bowiem przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez Spółkę skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt. II OSK 1755/17 uchylił w całości wyrok WSA w Gliwicach z dnia z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1140/16 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w przepisie art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 P.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2686/12, LEX nr 1454898; W. Sawczyn, Związanie kasacyjnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2014 r., s. 138-139). .

Sąd Wojewódzki stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały uznał, że: "kontrolowana ponownie uchwała w sprawie utworzenia aglomeracji [...] została podjęta z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Wbrew bowiem jednoznacznemu w swej treści nakazowi wynikającemu z normy prawnej zawartej we wskazanym powyżej przepisie obowiązujące w dacie podjęcia tej uchwały na terenie gminy [...] i terenie gminy [...] wieloletnie rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych nie zostały uwzględnione jako podstawa do wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji. W konsekwencji w ocenie Sądu zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności ze wskazanym powyżej przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu".

W wyroku z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt. II OSK 1755/17, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, że Sąd pierwszej instancji nie zbadał normatywnych przesłanek wpływających na wyznaczenie obszaru i granic aglomeracji wynikających z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia podstawę wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji stanowią wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Uchylając zaskarżony wyrok NSA wskazał na konieczność dokonania, w ramach ponownego rozpoznania sprawy oceny, czy uchwalając uchwałę nr [...] w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji, Sejmik Województwa [...], jako podstawę wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji, wziął pod uwagę wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, będąc z mocy art. 190 P.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie uwzględnił jej w zaskarżonym wyroku. Błędnie bowiem zastosował przepis § 3 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Tymczasem akt ten w ogóle nie miał zastosowania w sprawie. Nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, jak również nie miał zastosowania przez Sądem Wojewódzkim w wyroku z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1140/16, a także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym rozpoznającym skargę kasacyjną od tego wyroku. Poza tym w przywołanym akcie normatywnym jednostka redakcyjna: § 3 ust. 1 pkt. 4 w ogóle nie występuje Trafny jest zatem zarzut skargi błędnego zastosowanie przepisu § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód.

Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Za istotne naruszenie prawa uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się m. in. naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, jak również naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwą interpretację (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 2001/1-2, s. 102). Podstawą do zastosowania sankcji nieważności uchwały jest zarówno ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa, jak i naruszenie przepisów prawa, które wprawdzie nie jest kwalifikowane do takich rodzajów naruszenia prawa, ale przez błędną wykładnię lub wadliwe zastosowanie, naruszenie przepisu prawa jest również obwarowane sankcją nieważności. Przekroczenie granic regulacji przez nieuwzględnienie ustanowionych w przepisie prawa nakazów, jest kwalifikowanym naruszeniem prawa, które uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności.

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalne jest stwierdzenie przez sąd administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., nieważności aktu prawa miejscowego z powodu sprzeczności z prawem niestanowiącym w ogóle jego podstawy materialnej. Konstytucyjna zasada praworządności oraz samodzielności samorządu wymaga precyzyjnego - rzetelnego operowania kryterium zgodności z prawem w procesie badania legalności aktu prawa miejscowego. Trzeba przy tym mieć też na uwadze, że na podstawie art. 13 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461z późn. zm.) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wyrok sądu administracyjnego wydany na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. musi być więc sformułowany w taki sposób, aby nie było wątpliwości co do treści danego aktu prawa miejscowego. Ingerencja sądu administracyjnego w treść aktu prawa miejscowego nie może powodować wątpliwości co do zakresu obowiązywania tego aktu. Ogłoszenie wyroku oznacza przekazanie informacji o treści prawa obwiązującego w przedmiocie utworzenia Aglomeracji [...]. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę uznał, że w tych okolicznościach prawnych nie może funkcjonować w systemie prawa lokalnego orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji z powodu wadliwego powołania, przez Sąd Wojewódzki, nieadekwatnego wzorca normatywnego tj. § 3 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, zamiast § 3 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji

Odnośnie pozostałych zarzutów skargi skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że opierają się one na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt. II OSK 1755/17. Podważają i naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku, wydanym na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.

W tych okolicznościach prawnych pozbawiony jest doniosłości prawnej wniosek strony skarżącej kasacyjnie o zainicjowanie trybu postępowania, o którym mowa w art. 187 § 1 P.p.s.a.

Wobec powyższego sprawa powinna zostać raz jeszcze rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z uwzględnieniem stanowiska i argumentacji zawartej w wyroku NSA z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt. II OSK 1755/17 oraz w przedmiotowym wyroku.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji uchylając zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy w rozpatrywanej sprawie zasadniczą przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć [...] Sp. z o. o. w [...] kosztami postępowania kasacyjnego.