Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 719/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. M. i H. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., znak: [...]. II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz J. M. i H. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak: [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. i H. małż. M[...] (dalej także: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], nakazującą M. A. i L. M. (dalej: uczestnicy), współwłaścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości I., gmina R., wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia tego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

W toku wszczętego na wniosek skarżących postępowania przeprowadzono [...] stycznia 2017 r. oględziny, podczas których stwierdzono, że na ww. działce znajduje się parterowy budynek mieszkalny jednorodzinny, murowany z cegły (podpiwniczenie) i bloczków belitowych (parter) z dachem czterospadowym (kopertowym) konstrukcji drewnianej i pokryciem z eternitu. Wymiary budynku w rzucie wynoszą ok. 8,00 m x 9,00 m. Ponadto ustalono, na podstawie dokumentów przekazanych przez skarżących, że budynek wybudowany został na podstawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z [...] czerwca 1975 r., L.dz. [...]/75 Nr [...], wydanego z upoważnienia Naczelnika Urzędu Gminy R.. Na planie sytuacyjnym w skali 1:500, stanowiącym załącznik do tego pozwolenia (który jako jedyny dokument inwestora zachował się z czasów budowy), zlokalizowano projektowany budynek mieszkalny oznaczony lit. A w odległości 1,0 m od granicy z działką nr [...], będącą własnością skarżących.

Decyzją z [...] marca 2017 r., znak: [...], organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), odmówił nałożenia na uczestników obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych, do stanu zgodnego z prawem. Uchylając to rozstrzygnięcie decyzją z [...] czerwca 2017 r., znak: [...] oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy wytknął organowi pierwszej instancji brak ustalenia średniego obciążenia ogniowego w kG drewna na m2 budynku na działce nr [...] oraz budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] oraz wskazał, że poprawki naniesione kolorem czerwonym na dołączonym do akt sprawy planie sytuacyjnym w skali 1:500, nie mogą być brane pod uwagę z tego powodu, iż brak jest informacji kto i kiedy dokonał tych poprawek.

[...] sierpnia 2017 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny podczas których uzupełniono pomiary usytuowania budynku mieszkalnego uczestników (na działce nr [...]) względem istniejącego słupa energetycznego oraz budynku mieszkalnego skarżących (na działce nr [...]), oznaczonego nr [...] na szkicu wykonanym w trakcie oględzin. Ustalono, że budynek uczestników oddalony jest ok. 3,55 m od słupa energetycznego i ok. 5,00 m w linii prostopadłej do budynku mieszkalnego skarżących nr [...]. Odległość pomiędzy narożnikami tych budynków wynosi ok. 6,25 m. Ponadto ustalono, że granica między działkami nr [...] jest sporna, albowiem według uczestnika M. A. granica przebiega ok. 1,00 m od jego budynku (linia przerywana na szkicu nr [...] z [...] sierpnia 2017 r.), a według skarżących – wzdłuż ściany tego budynku (linia ciągła na szkicu nr [...] z [...] sierpnia 2017 r.).

[...] sierpnia 2017 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji pismo z Wójta Gminy R. z [...] sierpnia 2017 r., z którego wynika, że Gmina nie posiada dokumentów sprzed 1990 r. ani nie posiada rejestru pozwoleń na wykonywanie robót budowlanych, wydanych przed 1990 r.

[...] października 2017 r. w siedzibie organu pierwszej instancji została przeprowadzona rozprawa administracyjna, w trakcie której przeprowadzono dowód z zeznań świadków S. A. i E. M. oraz oświadczeń uczestników i skarżących. Uczestnik M. A. zeznał, że budowa budynku na działce nr [...] została trwała w latach 1975-1977. Budowę wykonywał nieżyjący już L. S., a inwestorem był S. A.. Uczestniczka L. M. zeznała, że w okresie budowy budynku nie była współwłaścicielem działki (prawa do własności nabyła w 2017 r.). Zeznała, że budowę budynku rozpoczęto w roku 1975 i zakończono dwa lata później. Budowę wykonywał L. S., a inwestorem był S. A.. Skarżący H. M. zeznał, że budowa była realizowana w latach 1975-1980. Zeznał, że jego rodzice nie wyrazili zgody na przybliżenie budynku do granicy, gdyż nie było takiego wniosku ze strony S. A.. Jego zdaniem, budynek został wybudowany samowolnie, a załącznik do wydanego pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych jest niewiarygodny, gdyż wydana zgoda na prowadzenie robót budowlanych nie dotyczyła budowy spornego budynku. Sama mapa została opracowana niedokładnie, gdyż usytuowanie wrysowanego na mapie słupa energetycznego, nie pokrywa się z jego usytuowaniem w terenie. Skarżąca J. M. zeznała, że podważyła wiarygodność załącznika do pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, gdyż nie wynika z niego, do jakich robót została wydana zgoda Urzędu Gminy. Zdaniem strony, ww. załącznik nie dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a gdyby nawet dotyczył, to i tak budynek na działce nr [...] został wybudowany niezgodnie z tym załącznikiem. Świadek S. A. oświadczył, że wybudował wskazany budynek na podstawie wydanego pozwolenia przez Gminę R. , jednakże nie pamięta, czy obiekt został przekazany do użytkowania, kto sporządzał projekt, mapę sytuacyjną ani jakie dokumenty składał do Urzędu Gminy w związku z planowaną budową. Zeznał, że przed budową budynku uzgodnił z M. M., że może wybudować budynek w granicy w zamian za zgodę budowy stodoły w granicy przez M. M.. Ostatecznie jednak budynek wybudował 1,00 m od granicy działki sąsiedniej. Świadek E. M. zeznał, że budowa przedmiotowego budynku była realizowana w latach 70-tych ubiegłego wieku. Zeznał, że nic nie wie na temat spraw związanych z wydaniem pozwolenia na wykonywanie robót czy też innych dokumentów związanych z budową.

[...] października 2017 r. do organu pierwszej instancji wpłynęły dokumenty przekazane przez skarżących, w tym kserokopia pisma z [...] listopada 2016 r., w którym Starosta Ś. informuje, że w posiadanych przez organ rejestrach wydanych pozwoleń na budowę nie odnaleziono wpisu o wydanym pozwoleniu na budowę spornego budynku.

Decyzją z [...] listopada 2017 r., znak: [...] organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 40 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38, poz. 229 ze zm. - dalej także jako: "prawo budowlane" lub "p.b."), odmówił nałożenia obowiązku wykonania w oznaczonym terminie zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Organ drugiej instancji decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak: [...] uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu WINB wskazał na brak wyjaśnienia do przyjętego przez PINB w Ś. ustalenia średniego obciążenia ogniowego w kG drewna na nr przedmiotowego budynku na działce Nr [...] oraz budynku mieszkalnego usytuowanego na działce Nr [...] położonej w miejscowości I., gmina R.. Ponadto organ drugiej instancji stwierdził, że wymagane jest, by przebieg granic pomiędzy działkami ustalać na podstawie aktualnych dokumentów geodezyjnych – kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

[...] lutego 2018 r. przeprowadzone zostały kolejne oględziny, podczas których stwierdzono, że na pokryciu dachowym przedmiotowego budynku występują luźne elementy gąsiorów z eternitu. Stwierdzono też, że rury spustowe znajdują się przy granicy z działką nr [...] i zwrócone są równolegle do tej granicy. Dodatkowo ustalono materiały z jakich wykonane są zewnętrzne przegrody starego budynku mieszkalnego, należącego do skarżących, to jest ściany zewnętrzne parteru konstrukcji drewnianej obmurowane cegłą czerwoną i otynkowane, ściana szczytowa budynku nad parterem drewniana, dach konstrukcji drewnianej pokryty eternitem.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], organ pierwszej instancji, działając w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazał uczestnikom wykonanie przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...], w terminie do [...] czerwca 2018 r., następujących zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami:

- umocowanie luźnych gąsiorów dachowych wykonanych z eternitu,

- przedłużenie rur spustowych znajdujących się przy granicy z działką o nr ewid.[...] tak, aby wylot znajdował się minimum 1,5 m od granicy z działką o nr ewid.[...] i był skierowany w stronę działki o nr ewi. 627.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 70-tych ubiegłego wieku, a plan zagospodarowania przestrzennego Gminy R. obowiązuje dopiero od 1985 r., tym samym nie można stwierdzić niezgodności usytuowania budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie jego budowy. Ponadto z dołączonej mapy sytuacyjnej w skali 1:500 z okresu budowy wynika, że teren był przeznaczony pod zabudowę, chociażby z faktu, że na przedmiotowej działce istniał już jeden budynek mieszkalny. Dodatkowo organ wskazał, że jak wynika z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z pracownikiem Urzędu Gminy R., że działka nr [...] położona jest w obszarze zabudowy zagrodowej, dla której dopuszcza się adaptację istniejącej zabudowy (notatka służbowa z [...] października 2017), co pozwala stwierdzić, że wspomniany budynek nie narusza obecnie obowiązujących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R.. Tym samym w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie zachodzą też okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2, tej ustawy, gdyż nie stwierdzono, aby wybudowany budynek powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Budynek istnieje od ponad 40 lat i nigdy nie spowodował niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia.

Ponadto, zdaniem organu, budynek jest w dobrym stanie technicznym i nie narusza § 20 ust. 2 zarządzenia (omyłkowo wpisano "rozporządzenia") Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. Min. Bud. nr 10, poz. 44 ze zm.; dalej także: zarządzenie), obowiązującego w dacie budowy obiektu. Organ stwierdził, że skoro budynki o ścianach z materiałów palnych należy zaliczać do grupy powyżej "175 kG/m2", to dokonując interpolacji tabeli z § 20 ust. 2 zarządzenia budynek usytuowany na działce nr [...] należy zaliczyć do grupy "do 25 kG/m2". Ściany zewnętrzne tego budynku w części nadziemnej wykonane są z bloczków gazobetonowych, w części piwnicznej z cegły ceramicznej pełnej, a stropy są typu "Kleina". Wynika z tego, że zarówno ściany jak i stropy są wykonane w całości z materiałów niepalnych w rozumieniu § 3 zarządzenia. Natomiast ściany istniejącego budynku mieszkalnego oznaczonego jako nr 1 na szkicu z [...] sierpnia 2017 r. wykonane są głównie z materiałów niepalnych i w niewielkim stopniu z materiałów palnych. Ściany na parterze są drewniane, obmurowane cegłą ceramiczną i otynkowane, ściana szczytowa nad parterem drewniana. W związku z tym budynek należy zaliczyć do grupy "26-175 kG/m2. Biorąc powyższe pod uwagę odległość pomiędzy tymi budynkami powinna wynosić minimum 6 m (w stanie faktycznym odległość pomiędzy narożnikami tych budynków wynosi ok. 6,25 m).

W tej sytuacji, skoro nie stwierdzono, aby usytuowanie budynku na działce nr [...] stwarzało zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia w tym zagrożenia przeciwpożarowego, brak jest podstaw do nakazania zamurowania okien w tym obiekcie, gdyż raziłoby to nadmiernym rygoryzmem.

Nie zachodzą również okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż nie stwierdzono innych ważnych przyczyn, poza wymienionymi w ust. 1, które uzasadniałyby konieczność rozbiórki obiektu.

Dodatkowo organ stwierdził, że samo naruszenie przepisów technicznych dotyczących usytuowania budynku nie musi automatycznie stwarzać niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Oznacza to, że naruszenie przepisów technicznych, bez naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym, nie musi prowadzić do niebezpieczeństwa, które jest warunkiem orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego.

Mając zaś na względzie treść art. 40 powołanej ustawy organ nakazał uczestnikom wykonanie określonych zmian lub przeróbek budynku w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucili:

- wadliwe przyjęcie, że średnie obciążenie ogniowe budynku na działce nr [...] wynosi 25 kG/m2, a budynku mieszkalnego oznaczonego jako nr [...] na szkicu z [...] sierpnia 2017 r. wynosi 26-175 kG/m2 i w związku z tym odległość pomiędzy budynkami powinna wynosić minimum 6 m, w sytuacji gdy nie przedstawiono, w jaki sposób wyliczono średnie obciążenie ogniowe tych budynków;

- błędne stwierdzenie, że wspomniane budynki znajdują się prawidłowej odległości od siebie, w sytuacji, gdy nie w ścianie budynku uczestników zwróconej w stronę działki skarżących znajdują się płaszczyzny szklone szkłem zwykłym i w związku z tym odległość pomiędzy tymi budynkami należało zwiększyć o 50% w stosunku do odległości, w jakiej powinny znajdować się budynki wolnostojące nieoddzielone ścianą przeciwpożarową i nawet przy przyjęciu, że organ prawidłowo przyjął średnie obciążenie ogniowe budynków to odległość między budynkami powinna wynieść co najmniej 9 m;

- pominięcie, że budynek uczestników jest zlokalizowany zbyt blisko granicy działki (a w rzeczywistości nawet ją przekracza), w sytuacji gdy nawet przy założeniu minimalnej odległości jednego budynku o średnim obciążeniu ogniowym do 25kG/m2 od drugiego budynku o średnim obciążeniu ogniowym do 25kG/m2, wynoszącej 4 m, odległość budynku od granicy działki powinna wynieść co najmniej 2 m;

- wadliwe przyjęcie, że powyższy budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, w sytuacji gdy przekracza on granicę działki nr [...] i zalegający śnieg na dachu bezpośrednio spada na działkę nr [...] oraz otwory okienne w granicy pogarszają warunki bezpieczeństwa pożarowego.

Po rozpoznaniu tego odwołania, organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję PINB w [...]. Organ odwoławczy podtrzymał w całości argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji, uznając zarzuty skarżących za całkowicie niezasadne. Odnosząc się do zarzutu, że organ pierwszej instancji, kwalifikując pod względem odporności ogniowej znajdujący się na ich działce budynek mieszkalny drewniany obmurowany, nie wziął pod uwagę facjat drewnianych świadczących o obciążeniu ogniowym budynku wynoszącym powyżej 175 kG/m2, WINB stwierdził, że ściany i pokrycie dachowe omawianego tego obiektu wykonano z materiałów niepalnych, obiekt ten jednak posiada drewniane facjaty, dlatego jego klasę odporności ogniowej należało określić jako od 26 do 175 od kG/m2.

Decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona przez J. M. i H. M. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Wnosząc o uchylenie decyzji, w skardze powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2018 r., które – zdaniem skarżących – prowadzą do naruszenia art. 6, 7, 11, 77 § 1 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 20 ust. 2, 5 i 8 pkt 2, 54 ust. 4, 76 zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sąd uwzględnił skargę także z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze.

Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji tych uchybień organy naruszyły także przepisy prawa materialnego.

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że w myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji naruszyły wskazane reguły postępowania. Organy nie zebrały bowiem wyczerpująco całego materiału dowodowego, nie rozważył go i nie poddały ocenie, w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Wymaga podkreślenia, że badając legalność budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości I., gmina R., organy obu instancji ustaliły prawidłowo, że został on zrealizowany w latach 70-tych ubiegłego wieku, jako samowola budowlana.

Zasadnie zatem organy te prowadząc postępowanie naprawcze stosowały przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W myśl bowiem art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przepisu art. 48 tej ustawy (dotyczącego budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy (to jest przed 1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

W świetle przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia,

W myśl art. 40 cytowanej ustawy, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodziły okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej obowiązany być wydać inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

W rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane, że omawiany budynek skarżących nie spełnia negatywnych przesłanek legalizacji samowoli budowlanej określonych w art. 40 w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Budynek ten został wybudowany w latach 70-tych ubiegłego wieku, zaś plan zagospodarowania przestrzennego Gminy R. obowiązuje dopiero od 1985 r., nie można więc stwierdzić niezgodności usytuowania budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie jego budowy. Poza sporem było, że w okresie budowy teren obecnej działki nr [...] przeznaczony był pod zabudowę. Budynek nie narusza również obecnie obowiązujących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R., albowiem położony jest na obszarze zabudowy zagrodowej, dla którego dopuszcza się adaptację istniejącej zabudowy.

Co do zasady brak jest także uzasadnionych podstaw do uznania, że w sprawie spełniona została hipoteza art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. W toku postępowania nie zostało bowiem wykazane, że budynek uczestników powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, przy czym zastrzec należy, że organy nie wyjaśniły w sposób należyty i dokładny wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza, że także i tej kwestii nie można uznać za definitywnie rozstrzygniętą.

Powyższe, a więc w istocie stwierdzenie braku podstaw do nakazania obligatoryjnej rozbiórki obiektu z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego z 1974 r. oznacza, że postępowanie winno zakończyć się legalizacją obiektu, po ewentualnym uprzednim zastosowaniu środków z art. 40 p.b.

Jak trafnie bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2017 r., II OSK 242/17 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy jego realizacja była zgodna z pozostałymi przepisami p.b., w tym normami techniczno-budowlanymi uprzednio obowiązującymi, a także przepisami o planowaniu przestrzennym. Dopiero stwierdzenie w tym zakresie naruszenia prawa warunkuje - po wykluczeniu przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. z 1974 r. - zastosowanie środków przewidzianych w art. 40 tej ustawy. Stosowanie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie legalizacji samowoli budowlanej jest uzasadnione wówczas, gdy dany obiekt już w okresie realizacji naruszał wymogi techniczne (m.in. w zakresie odległości od granicy i zabudowań sąsiednich) i zachodzi potrzeba doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Trudno bowiem przyjąć, aby w ramach legalizacji organ nadzoru budowlanego nakazywał właścicielowi budynku dostosowanie do współczesnych wymogów techniczno-budowlanych w sytuacji, gdy został on wybudowany zgodnie z przepisami technicznymi obowiązującymi na etapie jego budowy, ale bez uprzedniego pozwolenia na budowę.

Z tych też względów podstawowe znaczenie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy miało ustalenie, czy przy wznoszeniu budynku uczestników doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, w tym w szczególności wymogów dotyczących zachowania właściwej odległości od zabudowań sąsiednich, z czym - z uwagi na obowiązujące wówczas przepisy - wiązała się wprost kwestia ustalenia obciążenia ogniowego obu usytuowanych po sąsiedzku budynków.

W tym zakresie zasadne były zarzuty skarżących, że organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie ustaliły wyczerpująco podstawowej w tym zakresie kwestii dotyczącej odporności ogniowej budynku mieszkalnego skarżących, położonego na działce nr [...], oznaczonego nr [...] na szkicu wykonanym w trakcie oględzin z [...] sierpnia 2018 r. oraz nie wyjaśniły jednoznacznie w jaki sposób ustalono odporność ogniową budynku mieszkalnego uczestników, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości I.. Precyzyjne rozstrzygnięcie tego zagadnienia warunkuje zaś ocenę spełnienia warunków określonych w art. 40 prawa budowlanego i zastosowania środków przewidzianych w tym przepisie.

Spełnienie wymogów technicznych przez budynek mieszkalny uczestników, organy oceniały odnosząc się wyłącznie do obowiązujących w dacie realizacji spornego obiektu przepisów zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego.

Zauważyć ponownie należy, na co zwrócono uwagę już wyżej, że w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę, konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy jego realizacja była zgodna z pozostałymi przepisami prawa budowlanego, w tym normami techniczno-budowlanymi uprzednio obowiązującymi, a także przepisami o planowaniu przestrzennym. W przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, które mogą być usunięte – poprzez wykonanie określonych w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. "zmian lub przeróbek", organy nadzoru budowlanego obowiązane są do podjęcie rozstrzygnięcia, o jakim mowa w tym ostatnim przepisie. Niewątpliwie bowiem samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Skutkiem naruszenia tych przepisów mogą być jedynie okoliczności wymienione w tym przepisie: niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. organ powinien rozważyć, czy źródło niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia jest nierozerwalnie związane z samym istnieniem obiektu oraz, czy istnieje możliwość zniwelowania pogorszenia warunków, przez nakazanie czynności określonych w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Nakaz rozbiórki może mieć natomiast zastosowanie dopiero w sytuacji, gdy nie ma innej możliwości usunięcia zagrożeń w oparciu o art. 40 tej ustawy. Samo naruszenie warunków dotyczących sytuowania budynków nie może być utożsamiane z niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, które automatycznie skutkuje rozbiórką (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2053/11).

Wskazać także trzeba raz jeszcze, że stosowanie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie legalizacji samowoli budowlanej jest uzasadnione dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone ponad wszelką wątpliwość, że dany obiekt już w okresie jego realizacji naruszał wymogi techniczne (m.in. w zakresie odległości od granicy i zabudowań sąsiednich) i w związku z tym zachodzi potrzeba doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem.

Należy przy tym stwierdzić, że jakkolwiek organy administracji omyłkowo posłużyły się w uzasadnieniu swych decyzji sformułowaniem "rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego", zamiast – jak należało – "zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego", to nie budzi wątpliwości, że organy te odnosiły się do "zarządzenia" Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. MB. nr 10, poz. 44; dalej: zarządzenie), wydanego na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 87 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, poz. 46 ze zm.) oraz w wykonaniu § 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. nr 26, poz. 157). Niezasadne były zatem zarzuty skargi, jakoby decyzje organów obu instancji zostały oparte na akcie nieistniejącym albowiem wskazane wyżej niedokładności organu miały charakter oczywistej omyłki.

Zgodnie z § 20 ust. 2 zarządzenia, dla budynków zaliczonych do III, IV i V kategorii niebezpieczeństwa pożarowego i o wysokości do 5 kondygnacji w budynkach mieszkalnych o wysokości do 15 m w innych budynkach odległości pomiędzy budynkami wolnostojącymi, nieosłoniętymi ścianą przeciwpożarową, powinny w zależności od średniego obciążenia ogniowego tych budynków (mierzonego w kG drewna na m2) powinny wynosić co najmniej 4, 6, 8 lub 10 m. Przy tym, wymagana minimalna odległość 6 m od drugiego budynku powinna być zachowana, gdy oba budynki stanowią budynki o średnim obciążeniu ogniowym mieszczącym się w przedziale od 26 do 175 kG drewna na m2 albo gdy jeden z budynków spełnia takie wymogi średniego obciążenia ogniowego, a drugi jest budynkiem o średnim obciążeniu ogniowym do 25 kG drewna na m2. Natomiast zachowanie minimalnej odległości 4 m od drugiego budynku jest zgodne z wymogami ochrony przeciwpożarowej wyłącznie wówczas, gdy oba budynki stanowią budynki o średnim obciążeniu ogniowym do 25 kG drewna na m2.

Skoro, jak ustaliły organy obu instancji, odległość pomiędzy budynkiem mieszkalnego uczestników (na działce nr [...]) a budynkiem mieszkalnym skarżących (na działce nr [...]), oznaczonym nr [...] na szkicu wykonanym w trakcie oględzin, wynosi około 6,25 m, to o spełnieniu wymogów sytuowania samowolnie wybudowanego budynku skarżących względem budynku uczestników (zrealizowanego wcześniej) można mówić w trzech przypadkach, a mianowicie gdyby:

- oba te budynki stanowiły budynki o średnim obciążeniu ogniowym do 25 kG drewna na m2;

- oba te budynki stanowiły budynki o średnim obciążeniu ogniowym mieszczącym się w przedziale od 26 do 175 kG drewna na m2;

- jeden z budynków jest budynkiem o średnim obciążeniu ogniowym do 25 kG drewna na m2, a drugi – budynkiem o średnim obciążeniu ogniowym mieszczącym się w przedziale od 26 do 175 kG drewna na m2.

Jedynie zatem w takich trzech przypadkach możliwe było uznanie przez organy nadzoru budowlanego, że budynek uczestników spełniał w dacie budowy wymogi z § 20 ust. 2 zarządzenia.

Z przepisów powołanego zarządzenia wynika zarazem, że ustanawia się podział materiałów budowlanych na:

1) niepalne (sztuczne i naturalne nieorganiczne materiały, np.: kamień, ceramika, beton, stal itp.),

2) palne – to jest materiały, które nie spełniają warunków, określonych w pkt 1 (§ 3 ust. 1).

Przepis § 20 ust. 5 zarządzenia wskazuje przy tym jako regułę, że budynki o ścianach lub stropach wykonanych z materiałów palnych należy zaliczyć do budynków o średnim obciążeniu ogniowym powyżej 175 drewna na m2.

Zdaniem Sądu, co najmniej przedwczesne jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, orzekających w sprawie, że budynek skarżących spełniał w dacie budowy wymogi z § 20 ust. 2 zarządzenia.

Przede wszystkim, pomimo jednoznacznych wskazań zawartych w decyzjach kasacyjnych Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2017 r. oraz [...] stycznia 2018 r., znak: [...], organy nie wyjaśniły należycie, w jaki sposób dokonały w niniejszej sprawie wyliczeń średniego obciążenia ogniowego budynków. Zauważyć przy tym należy, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uchylił się od jakiegokolwiek wyjaśnienia tej kwestii przyjmując jedynie jako swoje ustalenia organu pierwszej instancji, zaś ten ostatni organ oparł swoje stanowisko w tym zakresie tylko na wskazaniu, że "zarówno ściany, jak i stropy [budynku uczestników] są wykonane w całości z materiałów niepalnych", a "ściany istniejącego budynku mieszkalnego oznaczonego jako nr [...] na szkicu z [...] sierpnia 2017 r. wykonane są głównie z materiałów niepalnych i w niewielkim stopniu z materiałów palnych". W związku z tym organy oceniły, że budynek mieszkalny uczestników jest budynkiem o obciążeniu ogniowym do 25 kG drewna na m2, zaś budynek skarżących jest budynkiem o obciążeniu ogniowym mieszczącym się w przedziale od 26 do 175 kG drewna na m2.

Powyższe stanowisko budzi istotne wątpliwości. Niewątpliwie bowiem, jak wskazano wyżej, w świetle powołanego § 20 ust. 5 zarządzenia, do budynków o średnim obciążeniu ogniowym powyżej 175 kG drewna na m2 zalicza się budynki o ścianach lub stropach wykonanych z materiałów palnych. W przepisie tym posłużono się stwierdzeniem "budynki o ścianach lub stropach wykonanych z materiałów palnych", nie zaś stwierdzeniem "budynki o ścianach i stropach wykonanych z materiałów palnych". Należy mieć zaś na uwadze, że użycie przez prawodawcę w powołanym przepisie spójnika "lub", wyrażającego zgodnie z zasadami poprawnej legislacji tzw. alternatywę łączną, oznacza, że stwierdzenie już jednej z tych okoliczności prowadzi do wniosku, że dany budynek należy zaliczyć do budynków o średnim obciążeniu ogniowym powyżej 175 kG drewna na m2. Nie wyklucza to oczywiście wystąpienia tych przesłanek łącznie, gdyż prawodawca dopuszcza możliwość współwystępowania sytuacji komunikowanych przez zdanie łączone tym spójnikiem, a zatem możliwe jest spełnienie jednego bądź obu warunków wynikających z tego przepisu.

Inaczej mówiąc, dla oceny, że budynek należy zaliczyć do budynków o średnim obciążeniu ogniowym powyżej 175 kG drewna na m2 wystarczy stwierdzenie, że tylko strop tego budynku albo tylko jego ściany są wykonane z materiałów palnych.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że budynek skarżących został wybudowany pierwotnie jako budynek konstrukcji drewnianej, który następnie został obmurowany. Niesporne jest zarazem, że część ściany szczytowej tego budynku jest drewniana (zob. protokół z oględzin z [...] lutego 2018 r. wraz z dokumentacją fotograficzną – k. 197, 202 akt adm. I inst.).

Zarazem nie budzi wątpliwości, że organy obu instancji w ogóle nie wyjaśniły, jakiej konstrukcji jest strop budynku skarżących. Już ta tylko okoliczność przesądza, że stanowisko organów obu instancji co do tego, iż budynek skarżących spełnia wymogi z § 20 ust. 2 zarządzenia, jest nieprawidłowe. Jedynie bowiem jednoznaczne wykluczenie, że strop opisanego budynku jest drewniany umożliwiałoby przyjęcie, iż średnie obciążenie ogniowe tego budynku nie przekracza 175 drewna na m2.

Istota regulacji z § 20 ust. 5 zarządzenia polega na tym, że nawet budynki, których rzeczywiste średnie obciążenie ogniowe należy do jednej z dwóch niższych kategorii, tj. do kategorii do 25 kG drewna na m2 lub kategorii od 26 do 175 kG drewna na m2 muszą zostać zaliczone do kategorii najwyższej, tj. ponad 175 kG drewna na m2, jeżeli ściany lub strop takiego budynku wykonany jest z materiałów palnych.

O ile zatem budynek skarżących ma strop drewniany, a więc strop wykonany z materiałów palnych, to budynek ten musiałby zostać zaliczony do budynków o średnim obciążeniu ogniowym ponad 175 kG drewna na m2.

W takiej sytuacji, nawet przy przyjęciu, że budynek uczestników należy do budynków o obciążeniu ogniowym do 25 kG drewna na m2, wymagana między tymi budynkami odległość wynosiłaby 10 m (§ 20 ust. 2 zarządzenia – odległość przewidziana dla budynków o średnim obciążeniu ogniowym do 25 kG drewna na m2 i ponad 175 kG drewna na m2), co oznaczałoby, że przy budowie budynku uczestników doszło do naruszenia § 20 ust. 2 zarządzenia.

W sprawie organy powinny ustalić jakie było średnie obciążenie ogniowe obu budynków, jak też powinny w pierwszej kolejności wyjaśnić z jakich materiałów: palnych czy niepalnych został wykonany strop w budynku skarżących.

Co więcej organy ustaleń tych powinny dokonać w kontekście wyjaśnienia tego, czy przy wznoszeniu budynku uczestników doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, w tym w szczególności wymogów dotyczących zachowania właściwej odległości od zabudowań sąsiednich.

W tym zakresie istotny był zatem stan faktyczny istniejący w dacie wznoszenia budynku mieszkalnego uczestników.

Skoro jak wynika z akt administracyjnych sprawy budynek skarżących został wybudowany pierwotnie jako budynek konstrukcji drewnianej, który dopiero później został obmurowany, to powyższe może oznaczać, że w dacie wznoszenia budynku uczestników budynek skarżących posiadał ściany drewniane.

Powyższy fakt, z uwagi na dyspozycję § 20 ust. 5 zarządzenia, sprawiałby, że budynek skarżących musiałby zostać zaliczony do budynków o średnim obciążeniu ogniowym powyżej 175 kG/m2, co oznaczałoby, że budynek uczestników powinien zostać wybudowany co najmniej w odległości 10 m od istniejącego już na gruncie budynku skarżących.

Organu obu instancji bezpodstawnie zaniechały dokonania takich ustaleń, które mają podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zaniechanie to jest istotne i z tego względu, że wysoce prawdopodobne jest, iż wspomniany budynek skarżących o konstrukcji drewnianej, obmurowany cegłą czerwoną i otynkowany (zob. protokół z oględzin z [...] lutego 2018 r. – k. 202 akt adm. I inst.) posiada również drewniany strop. Okoliczność ta jednak winna zostać ustalona przez organy nadzoru budowlanego w sposób jednoznaczny, zgodnie z wymogami art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Brak wyjaśnienie tej kwestii niewątpliwie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a.

Organy odwoławczy nie ocenił również należycie podnoszonego przez skarżących zarzutu, że ich budynek nie może być kwalifikowany jako budynek o ścianach wykonanych z materiałów niepalnych. Ponownie należy wskazać, co jest okolicznością bezsporną w sprawie, że część ściany szczytowej tego budynku jest wykonana z drewna. Organ pierwszej instancji ocenił, że okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia na wynik sprawy, albowiem skoro "ściany istniejącego budynku mieszkalnego oznaczonego jako nr [...] na szkicu z [...] sierpnia 2017 r. wykonane są głównie z materiałów niepalnych i w niewielkim stopniu z materiałów palnych [...] budynek należy zaliczyć do grupy 26-175 kG/m2". Organ odwoławczy natomiast wskazał, że ściany i pokrycie dachowe omawianego tego obiektu wykonano z materiałów niepalnych, obiekt ten jednak posiada drewniane facjaty, dlatego jego klasę odporności ogniowej należało określić jako od 26 do 175 od kG/m2, co wynika z § 76 ust. 6 w związku z § 73 ust. 1 zarządzenia.

Stanowisko takie jest nieprzekonywujące.

Po pierwsze, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, budynek skarżących, co potwierdza zarówno protokół z oględzin z [...] lutego 2018 r., jak i wykonana wówczas dokumentacja fotograficzna (k. 197, 202 akt adm. I inst.), nie ma drewnianych facjat, lecz drewniane szczyty. "Szczytem" jest bowiem trójkątna ściana zamykająca przestrzeń pod dachem dwupołaciowym, zaś "facjata" to pomieszczenie mieszkalne w kondygnacji strychowej, którego okna przebite przez połać dachu, ujęte są we własne ścianki boczne, nakryte osobnym daszkiem prostopadłym do kalenicy dachu głównego (zob. P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013, s. 121, 507). Takich elementów konstrukcyjnych jak facjaty budynek skarżących nie posiada. Niewątpliwie więc – nawet i obecnie – ściany budynku skarżących nie są w całości wykonane z materiałów niepalnych.

Po drugie i co istotniejsze, organy powinny ustalić jakie było średnie obciążenie ogniowe obu budynków w dacie wznoszenia budynku przez uczestników, jak też wyjaśnić w jaki sposób ustaleń w tym przedmiocie dokonały. W tym kontekście organy powinny ustalić przede wszystkim to jaką konstrukcję posiadał budynek skarżących w dacie budowy budynku uczestników, w tym w szczególności czy w dacie tej budynek skarżących posiadał ściany lub stropy z materiałów palnych. Dla oceny czy przy wznoszeniu budynku uczestników doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, w tym w szczególności wymogów dotyczących zachowania właściwej odległości od zabudowań sąsiednich, istotne były okoliczności faktyczne istniejące w chwili wznoszenia budynku uczestników, albowiem to stan z tej właśnie daty decydował o tym jakie powinny zostać zachowane odległości pomiędzy budynkami zgodnie z dyspozycją § 20 ust. 2 zarządzenia.

Rozstrzygając w sprawie dotyczącej postępowania legalizacyjnego z art. 37 i 40 prawa budowlanego z 1974 r. organ musi rozważyć także to, czy przy realizacji obiektu budowlanego doszło do naruszenia norm techniczno-budowlanych i czy zachodzi potrzeba doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Rezultat powyższych rozważań musi zostać odzwierciedlony w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym w sposób umożliwiający dokonanie sądowej kontroli decyzji i rozstrzygnięcie, czy wydana decyzja nie cechuje się dowolnością.

Obowiązek taki odnosi się również do rozpoznającego odwołanie organu drugiej instancji.

Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej.

Organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu (zażaleniu) w stosunku do decyzji (postanowienia) organu pierwszej instancji.

W tej sytuacji obowiązkiem organu drugiej instancji było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Organ odwoławczy powinien zatem dokonać ustalenia i oceny wszystkich kwestii istotnych do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., bądź też do nałożenia na stronę środków przewidzianych w art. 40 tej ustawy.

Nadto obowiązkiem organu drugiej instancji, oprócz ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w całości, była także kontrola zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz odniesienie się do tych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego strona winna dowiedzieć się między innymi o tym, jak ten organ ocenił podniesione przez nią zarzuty, a stanowisko w tym zakresie powinno być wyczerpująco umotywowane (art. 107 § 3 k.p.a. i art. 127 § 2 k.p.a.).

Organ drugiej instancji nie dokonał należytej oceny zasadności zarzutów i twierdzeń podniesionych w odwołaniu w zakresie ustalenia średniego obciążenia ogniowego budynków i kwestii zachowania wymaganej odległości budynku uczestników od zabudowań skarżących, jak też – w uzasadnieniu decyzji – nie odniósł się w sposób wyczerpujący do tych zarzutów i twierdzeń.

Odnośnie zarzutu dotyczącego posiadania przez budynek skarżących facjat drewnianych organ stwierdził jedynie, że nie jest on zasadny, co uznać należy za oczywiście niewystarczające.

Organ nie wyjaśnił także w jaki sposób i na jakiej podstawie ustalono średnie obciążenie ogniowe obu budynków, zaś odwołanie się w tej kwestii do § 76 ust. 6 zarządzenia (błędnie określanego przez organ jako rozporządzenie z dnia 11 czerwca 1966 r.) jest oczywiście wadliwe z tego względu, że przepis ten dotyczy określenia klasy odporności ogniowej danego budynku w zależności od jego średniego użytkowego obciążenia ogniowego, a nie kwestii ustalenia średniego obciążenia ogniowego budynku.

Z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego uchyliły się od wnikliwego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a w konsekwencji tych uchybień nie rozpoznały istoty sprawy.

Mając na względzie wskazane naruszenia prawa Sąd, działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

Z uwagi na uchybienia, jakich dopuściły się organy obu instancji przedwczesne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów strony skarżącej. Sprawa wymaga bowiem ponownego rozstrzygnięcia w jej całokształcie, a dopiero wnikliwe i wszechstronne ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwoli w przyszłości na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organy te dokonają zatem ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy i w zależności od tej oceny podejmą stosowne rozstrzygnięcie. W szczególności organy administracji będą miały na uwadze, że co do zasady, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w dacie budowy budynku, jednakże powyższe dotyczy jedynie ustalenia tego, czy przy wznoszeniu budynku doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, w tym w szczególności wymogów dotyczących zachowania właściwej odległości od zabudowań sąsiednich. Jeśli zaś budynek wzniesiono niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, to celem postępowania naprawczego będzie doprowadzenie budynku do takiego stanu, który będzie akceptowany w świetle obecnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych (zob. powołany wyżej wyrok NSA z 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 242/17). Obowiązkiem organów będzie również odniesienie się do całości argumentacji skarżących, podnoszonej w toku postępowania.

Końcowo należy także zwrócić uwagę organom, że pismem z dnia [...] lipca 2017 r. (k.103 akt administracyjnych) poinformowano o utracie statusy strony postępowania M. O., będącego dzierżawcą gospodarstwa rolnego, a nie T. A., będącego dotychczasowym współwłaścicielem działki nr [...]. Powyższe – jak można wnioskować – było wynikiem omyłki albowiem z treści powyższego pisma jednoznacznie wynika, że utrata statusu strony postepowania wynikała z utraty prawa własności działki, co dotyczyło osoby dotychczasowego współwłaściciela nieruchomości, którym był T. A., a nie M. O., który był jedynie dzierżawcą gospodarstwa rolnego.

Omyłka powyższa nie ma istotnego znaczenia jeżeli chodzi o zwolnienie z udziału w sprawie T. A., albowiem osoba ta zmarła, zaś jej ewentualne prawa z tym związane reprezentuje biorący udział w sprawie następca prawny, tj. L. M..

Organy powinny natomiast ocenić czy w postępowaniu powinien w ogóle brać udział dzierżawca gospodarstwa rolnego M. O., przy czym konieczność taka nie zachodziłaby już wówczas, gdyby przedmiotem dzierżawy nie pozostawał budynek mieszkalny usytuowany na działce nr [...].

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.