Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2471/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 174, art. 184, art. 203 pkt 1, art. 141 par. 4, art. 134
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 4 ust. 2 pkt 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Tarno Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 1099/14 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2014 r. nr [..] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz E.S. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 1099/14 oddalił skargę E.S. na decyzję Dyrektora [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] października 2014r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2013 rok.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia 15 maja 2013 r. E.S. zwróciła się o przyznanie m.in. płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013). W formularzu: "Deklaracja pakietów rolno-środowiskowych w ramach PROW 2007-2013 w roku 2013", zadeklarowała realizację: Pakietu nr 2 - Rolnictwo ekologiczne, i w jego ramach: Wariant nr 2.2 - Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) na powierzchni 3,96 ha; Wariant nr 2.6 - Uprawy warzywne (w okresie przestawiania) na powierzchni 0,41 ha; Wariant nr 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) na powierzchni 1,11 ha; Pakietu nr 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, i w jego ramach: Wariant nr 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 8,23 ha.

W trakcie kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności w ramach Pakietu 4 jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na 2013 r.

Pełnomocnik skarżącej zwrócił się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z prośbą o zweryfikowanie powierzchni PEG na działce ewidencyjnej nr [...]. Oświadczył, że "powierzchnia PEG na powyższej działce nie uległa zmianie, a widoczne zakrzaczenia zostały usunięte".

W dniu 26 marca 2014 r. przeprowadzono wizytację terenową na działce ewidencyjnej nr [...], podczas której ustalono powierzchnię PEG dla działki rolnej Ł - 1,03 ha oraz dla działki rolnej ŁŁ- 0,23 ha. Na działce stwierdzono: ugór, brak koszenia oraz pozostałości po karczowaniu – pozostawiono wycięte siewki drzew.

Po zapoznaniu się z raportem z wizytacji, pełnomocnik skarżącej oświadczył, że "późne koszenie, mocniejsza konkurencja roślin gorszej jakości w stosunku do tych bardziej pożądanych, częściowe niekoszenie oraz wpływ chwastów rosnących na działkach sąsiednich wpływa na stopień degradacji tej działki jako łąki."

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [..] (Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) decyzją z dnia [..] lipca 2014 r., nr [...] przyznał płatność z tytułu realizowanych wariantów w następujący sposób: Płatność w ramach Pakietu 2: Rolnictwo ekologiczne i w jego ramach: Wariant 2.2 - Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) - do powierzchni 3,96 ha w kwocie 2.661,12 zł. po uwzględnieniu zmniejszenia płatności o kwotę 665,28 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Wariant nr 2.6 - Uprawy warzywne (w okresie przestawiania) - do powierzchni 0,41 ha w kwocie 508,40 zł po uwzględnieniu zmniejszenia płatności o kwotę 127,10 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Wariant nr 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) - do powierzchni 1,11 ha w kwocie 1.598,40 zł po uwzględnieniu zmniejszenia płatności o kwotę 399,60 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Płatność w ramach Pakietu nr 4: Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, i w jego ramach: Wariant nr 4.1 - ochrona siedliska lęgowych ptaków - do powierzchni 6,97 ha w kwocie 4.272,00 zł po uwzględnieniu zmniejszenia płatności o kwotę 4.092,00 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Łącznie przyznana kwota płatności to 9.039,92 zł.

Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddział Regionalny w R. (Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że skarżąca nie wywiązała się z zobowiązania rolnośrodowiskowego, tj. nie zachowała trwałych użytków zielonych zadeklarowanych w ramach wariantu 4.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, co zostało stwierdzone w trakcie przeprowadzonej wizytacji terenowej, podczas której na działce ewidencyjnej nr [...] ujawniono ugór, brak koszenia oraz pozostałości po karczowaniu – pozostawiono wycięte siewki drzew. Na podstawie dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas wizytacji terenowej organ odwoławczy stwierdził, że działka ewidencyjna nr [...] nie była użytkowana rolniczo od dłuższego czasu, karczowanie drzew i usuwanie zakrzaczeń dowodzi natomiast tego, że działka jest przywracana do użytkowania rolniczego.

Wobec powyższego organ stwierdził, że Skarżąca na działkach rolnych Ł, ŁŁ położonych na działce ewidencyjnej nr [..] nie realizuje wynikającego z § 4 ust. 2 pkt 1 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361, dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe) obowiązku zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady ( WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L 316/65 z 2 grudnia 2009 r. dalej: rozporządzenie nr 1120/2009), pomimo tego, że składając wniosek o przyznanie płatności w sekcji IX wniosku "Oświadczenia i zobowiązania" oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności oraz, że jest świadoma konsekwencji niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Skarżąca nie przedłożyła również żadnych dowodów, które mogłyby zakwestionować ustalony przez organ stan faktyczny pomimo tego, że na podstawie art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz.173) spoczywał na niej obowiązek udowodnienia faktów, z których wywodzi skutki prawne.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca wskazała, że zaskarża decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. w części dotyczącej działek rolnych Ł, ŁŁ nr ewidencyjny [...] położonych w miejscowości [..], gmina [...], powiat [...], jako sprzeczną ze stanem faktycznym i zasadami sprawiedliwości społecznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że przyczyną zmniejszenia płatności nie jest przedeklarowanie powierzchni, ale niezachowanie trwałych użytków zielonych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r. na wstępie podkreślił, że zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 1 lit. b rozporządzenia rolnośrodowiskowego w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone, na których występują zbiorowiska roślinne wykazujące cechy jednostek fitosocjologicznych i siedlisk przyrodniczych wymienione w ust. 2 pkt 2-9 załącznika nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu drugiego, trzeciego, czwartego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego i dziewiątego tych pakietów.

Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego: rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 1120/2009, oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Ponadto przez trwały użytek zielony, zgodnie z art. 2 lit. c rozporządzenia 1120/2009 należy rozumieć grunt wykorzystywany w sposób ciągły (przez przynajmniej pięć lat wstecz) do uprawy bylin paszowych, zarówno uprawnych (siewnych), jak również zasianych naturalnie, nie włączony do systemu płodozmianu w gospodarstwie.

Mając na uwadze przedstawione regulacje przez "nie zachowanie któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo" należy rozumieć, zdaniem Sądu, dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku którego grunt nie będzie już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie będzie już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Takie rozumienie przywołanych zapisów uwzględnia cel analizowanej regulacji, jakim jest zachowanie gruntów stanowiących trwałe użytki zielone oraz zajętych pod elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo.

WSA porównując opis trwałych użytków zielnych, zamieszczony w planie działalności rolno środowiskowej, ze stanem stwierdzonym podczas kontroli uznał, że skarżąca swoim działaniem nie zmierza do ich zachowania. Brak koszenia i ugór, a także czynności karczowania przeczą temu. Ze zgromadzonej dokumentacji fotograficznej wynika, że skarżąca pomimo zadeklarowania w programie rolnośrodowiskowym obowiązku koszenia nie wywiązywała się z niego – zdjęcia: 140 i 180, ponadto na zdjęciu nr 157 widoczne są ślady po karczowaniu. Dokonane ustalenia podczas wizytacji terenowej wskazują, że działka ewidencyjna nr [...] nie była użytkowana rolniczo od dłuższego czasu. Podejmowane zaś działania na tej działce jak karczowanie i usuwanie zadrzewień świadczą o tym, że jej powierzchnia jest przywracana do użytkowania rolniczego.

Sąd I instancji zauważył, że skarżąca nie przedstawiła dowodów przeczących tym ustaleniom, pomimo obowiązku spoczywającego na niej zgodnie z art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Takim dowodem nie mogą być jej twierdzenia, że złożone na przedmiotowej działce gałęzie pochodzą z prac na innych działkach, czy też, że dotyczą obszaru zwiększenia. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca faktycznie dokonała zwiększenia działki deklarowanej w wariancie 2,2 z czego później się wycofała. Zwiększenie dotyczyło powierzchni działki nr ewidencyjny [..] o powierzchni 1,45 ha. Ze zdjęć nie wynika jednak by działka ta była położona w pobliżu działki nr [..], tak by móc powziąć wątpliwość, czy stwierdzone nieprawidłowości dotyczą działki [..]

Zdaniem WSA brak było również podstaw do podważenia wyników przeprowadzonej przez organ kontroli na miejscu. Wbrew zarzutom skarżącej niepowiadomienie jej o terminie przeprowadzenia kontroli nie stanowiło uchybienia organu. Na raporcie weryfikacji zamieszczono adnotację: "Rolnik nie był powiadomiony o kontroli. Powiadomienie o kontroli zagrażałoby celowi kontroli". Przepisy unijne nakazują natomiast sporządzić z kontroli na miejscu sprawozdanie i doręczyć je kontrolowanemu rolnikowi, któremu w związku z doręczeniem przysługują odpowiednie uprawnienia. Powyższym obowiązkom organ uczynił zadość.

Sąd I instancji odnosząc się do podnoszonych w skardze argumentów, że w stosunku do działki [..] przewidziane są duże restrykcje, w tym wymóg jednorazowego koszenia w terminie jesiennym od 1 sierpnia do 30 września każdego roku, zakaz wykonywania zabiegów agrotechnicznych w okresie całego sezonu wegetacji roślin, oraz pozostawienie nieskoszonej powierzchni co roku 5 do 10 % działki rolnej, wskazał, że wymogi te dotyczą wyłącznie działek przeznaczonych w planie rolnośrodowiskowym do Pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 (załącznik nr 3 do rozporządzenia z 2013 r.), których przedmiotowy wniosek nie obejmował. Rozporządzenie nie przewiduje zaś takich restrykcji do objętego wnioskiem Pakietu nr 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000.

WSA stwierdził, ze organy prawidłowo ustaliły wysokość płatności w Pakiecie 4 na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z art. 16 ust. 3 i 4 rozporządzenia Komisji ( UE) nr 65/2011. Niezachowanie zaś określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo spowodowało, zgodnie z § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przyznanie płatności w pozostałym zakresie w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie.

E.S. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzuciła:

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w zw. z art. 2 lit. c rozporządzenia 1120/2009 - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że skarżąca nie zachowała trwałych użytków zielonych na działce nr [..], gdyż nie wykonywała uprawy traw nieprzerwanie w okresie 5 lat podczas gdy w dalszej części tej definicji trwałych użytków wskazuje się, iż "trawy lub inne pasze z roślin zielonych" oznaczają wszelkie rośliny zielone, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt) i wykonywanie zabiegów polegających na zachowaniu trwałych użytków zielonych (uprawa) jest realizowane w ramach programu rolnośrodowiskowego także wtedy, gdy nie wykonuje się jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych w okresie sezonu wegetacji roślin i nie kosi się co roku od 5-10% powierzchni działki rolnej objętej programem rolnośrodowiskowym. Jednocześnie, co należy podkreślić, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie mógł stwierdzić iż, skarżąca nie zachowała trwałych użytków zielonych w sytuacji w której z jednej strony stwierdza, że działka jest przywracana do użytkowania rolniczego (nie wskazując na czym miałoby polegać to "przywracanie do użytkowania rolniczego" i do jakiego "użytkowania rolnicznego" ma być przywrócona) z drugiej strony zaś wskazuje, że na działce istnieje ugór i nie było wykonywane koszenie, co świadczy o tym, że działka była nieużytkowana rolniczo. Już samo to zestawienie dwóch sprzecznych działań w obrębie tej samej nieruchomości wskazuje, że zarówno Dyrektor ARiMR a za nim WSA w R. nienależycie (niezgodnie ze stanem faktycznym) oceniły podjęte przez skarżącą działania i ustaliły błędnie stan faktyczny sprawy co w konsekwencji spowodowało, błędne zastosowanie § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w zw. z art. 2 lit. c rozporządzenia 1120/2009;

b. pkt IV ppkt 4 lit. a załącznika nr 3 (wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów) do rozporządzenia w sprawie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że wymogi dotyczące koszenia działki nr [...] należącej do skarżącej a wskazane w pkt IV ppkt 4 lit. a ww. rozporządzenia nie dotyczą Pakietu 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 a jedynie pakietu 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 podczas gdy z treści biorąc pod uwagę wykładnię celowościową i systemową tego przepisu są to obowiązki wspólne dla obu pakietów gdyż są to pakiety (i warianty) analogiczne co do treści, które różnią się tylko obszarem na którym są realizowane, stąd więc wymogi dla obu tych pakietów (4 i 5) muszą być wspólne. Stwierdzenie WSA w Rzeszowie o tym, że rozporządzenie nie przewidywały takich wymogów dla pakietu 4 (wariant 4.1.) jak dla pakietu 5 (wariant 5.1.) prowadziłoby bowiem do nieuprawnionego (sprzecznego z treścią załącznika) stwierdzenia, że ustawodawca w analogicznej sytuacji ukształtował odmiennie obowiązki i sytuację prawną podmiotów i to wówczas gdy wymogi te zostały umieszczone pod jednym tytułem dotyczącym pakietu 4 i 5 (a wiec już sama nazwa i tytuł załącznika wskazuje, że wymogi nim wskazane obejmują swoim zakresem zarówno pakiet 4 jak i 5). Zauważyć należy, że nawet w oficjalnych materiałach Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazuje się, że dla pakietu 4 i 5 "wymogi są wspólne", tak wiec wymogi szczegółowe jednego z pakietów 5 (wariantu 5.1) muszą znaleźć zastosowanie także w przypadku pakietu 4 (wariantu 4.1), brak jest bowiem przepisu statuującego możliwość wyłączenia obowiązku koszenia w odniesieniu do pakietu 4 (wariant 4.1.): a) co roku w terminie od 1 sierpnia do dnia 30 września; b) obowiązek pozostawienia co roku 5-10% działki rolnej nieskoszonej (w przypadku występowania wodniczki Acrocephalus paludicola - 30-50%), przy czym powinien to być inny fragment co roku; c) wysokość koszenia 5-15 cm; d) zakaz koszenia okrężnego od zewnątrz do środka działki; e) obowiązek usunięcia lub złożenia w stogi ściętej biomasy w terminie nie dłuższym niż 2 tygodnie (z wyjątkiem uzasadnionych przypadków) dla pakietu 4 (wariant 4.1.). W przedmiotowej sytuacji więc gdy takie czynności przewidziano w pakiecie 5 (analogiczny wariant 5.1) gdyż taka wykładnia przepisu byłaby sprzeczna z wykładnią systemową i celowościową przepisów pkt (działu) IV zapisów wskazanego na wstępie załącznika.

2. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 ppsa poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie sprawy w zakresie w jakim domagała się tego strona skarżąca formułując zarzuty (zarówno w samej skardze jak i pozostałych pismach), a w efekcie nie rozważenie wszystkich zarzutów strony i nie dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy. W szczególności zaś:

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA) oraz Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej Dyrektor ARiMR) w żaden sposób nie odniósł się i nie wyjaśnił użytego w treści uzasadnienia wyroku pojęcia "ugór". Zaznaczyć należy więc już w tym miejscu, że "ugór" to co do zasady pole wyłączone z rolniczego użytkowania na okres 1-2 lat na którym wykonywana jest odpowiednia pielęgnacja: mechaniczna (ugór czarny), chemiczna (ugór herbicydowy), lub pole nie pielęgnowane zarastające samoistnie chwastami segetalnymi i samosiewnymi zbóż (ugór zielony). Celem ugorowania jest poprawienie żyzności gleby (niekiedy ugór stosuje się jako metodę zwalczania chwastów na bardzo zachwaszczonych glebach). Mając na uwadze powyższe należy podnieść, że podczas kontroli nie mogło dojść do stwierdzenia wystąpienia ugoru, skoro musiałby to być teren wyłączony z użytkowania rolnicznego przez skarżącą i to w sposób zaplanowany i celowy, nie mający na celu realizacji programu rolnośrodowiskowego, gdyż wyłączałoby to ten obszar w sposób świadomy z trwałych użytków zielonych. Najprawdopodobniej więc w treści uwag sporządzonych podczas kontroli chodziło o obszar odłogowany, a więc grunty porolne, które pozostawiono bez ingerencji człowieka wyłączając je całkowicie z rolniczego użytkowania, jednak definicja ta nie przystaje do stanu sprawy. Biorąc pod uwagę wskazane rozróżnienie, stwierdzenia Dyrektora ARiMR a za nim WSA nie odpowiadają stanowi faktycznemu sprawy, bowiem na gruntach należących do skarżących nie wystąpiła żadna z tych sytuacji. Ustalenie z czego faktycznie wynikało i na czym było oparte stwierdzenie, że pewien obszar należący do skarżącej powinien być skoszony jak również dlaczego kontrola uznała, że część gruntów stanowi ugór stanowił obowiązek organów administracji i Sądu, który zupełnie nie wyjaśniając jakie ustalenia faktyczne świadczą o zasadności tak przyjętej kwalifikacji (na pewno zaś oparcie takich ustaleń na dokumentacji zdjęciowej nie było w stanie potwierdzić takich okoliczności) dopuścił się uchybienia powołanego przepisu prawa. Powyższe spowodowało, że nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania w tym zakresie. Istotą programu rolnośrodowiskowego w pakiecie 4 (podobnie i 5) jest ochrona cennych przyrodniczo siedlisk i zagrożonych gatunków ptaków, których powodem są przede wszystkim intensyfikacja gospodarki prowadząca do ubożenia roślinności na trwałych użytkach zielonych. Pakiety te różnią się przede wszystkim tym, do jakich obszarów mają zastosowanie, pakiet 4 bowiem ma zastosowanie do ochrony zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 zaś pakiet 5 ma zastosowanie do takiej ochrony na obszarach Natura 2000 w obu jednak pakietach identycznie przewiduje się odstąpienie od koszenia pewnego areału służące celom środowiskowym;

- kontrfaktycznie i bezpodstawnie WSA dokonał przyjęcia, że skarżąca nie dochowała obowiązków wynikających z programu rolnośrodowiskowego, którego obowiązki zostały określone wprost przepisami prawa, nie zaś w sposób który wynikać ma z kontroli. Powyższe jest nie do przyjęcia zważywszy na fakt, że wszelkie pisma skarżącej (czy wyjaśniania jej pełnomocnika) jednoznacznie naprowadzały, że właśnie ten fakt jest “osią sporu" a więc - czy w stosunku do działki nr [..] przewidziano wymogi takie jak dla pakietu 5 (wariant 5.1) na które wskazywała skarżąca (a skoro WSA w Rzeszowie nie ustaliło, że powyższy wymóg dla pakietu 4 był taki samym jak dla pakietu 5, to nie miał podstaw pomniejszyć dopłaty do płatności rolnośrodowiskowych za rok 2013).

- WSA zupełnie nie przeanalizowało i nie odniosło się do dokumentów będących podstawą przyznania płatności rolnośrodowiskowych, tj. dokumentacji przyrodniczo ornitologicznej na potrzeby programu rolnośrodowiskowego 2007-2013 realizowanego w latach 2007-2013, gdzie w wytycznych dla działki [..] wskazano na konieczności pozostawienia obszarów nieskoszonych jako warunek jego realizacji);

- nierozpoznaną kwestią w ramach postępowania przed WSA była sprawa ustalenia czy faktycznie gałęzie, które znajdowały się na działce w dniu kontroli były i pochodziły z tej nieruchomości, która była wg organu karczowana celem przywrócenia do rolniczego użytkowania;

- nie ustalił jaka była powierzchnia traw nieskoszonych (również jaka była to powierzchnia procentowo i czy mieścił się pomiędzy 5-10 %) i jaka była powierzchnia ugoru oraz przyjął bezzasadnie zmianę powierzchni w ramach działki [..], gdzie w części wskazano powierzchnię deklarowaną dla dopłat 1,02 ha + 0,22 ha, zaś w raporcie weryfikacji terenowej te same obw. mają 1,03 ha + 0,23 ha (!)

- wg Sądu pojęcie "kośny" dawało podstawę do stwierdzenia, że strona zobowiązała się do koszenia zadeklarowanych powierzchni, podczas gdy z definicji słownikowej słowa "kośny" wynika że jest to "nadający się do skoszenia lub przeznaczony do skoszenia". Nie można więc np. wywieść wprost z użycia przez stronę takiego słowa twierdzenia że strona zadeklarowała obowiązek (przynajmniej nie jedynie z takiego twierdzenia) koszenia i brak tego obowiązku powoduje, że zasadne było pomniejszenie płatności rolnośrodowiskowej.

Podsumowując powyższe należy wskazać, że na podstawie art. 134 ppsa WSA winien rozpoznać skargę nie tylko w granicach wyraźnie sformułowanego zaskarżenia, lecz w granicach sprawy administracyjnej. W związku z powyższym powinien mieć na uwadze konieczność wyjaśnienia kwestii dotyczących tego, jakie obowiązki miał skarżący złożył przedmiotowe wnioski, a jeśli tak winien rozstrzygnąć o konsekwencjach niezachowania tychże obowiązków, czego organ nie uczynił, myląc dodatkowo obowiązki wskazane w pakiecie 5 o którym mowa w załącznikach do rozporządzenia rolnośrodowiskowego podczas gdy wymogi dla pakietu 4 i pakietu 5 odnośnie koszenia są takie same;

b) tj. art. 141 § 4 ppsa — poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nie wskazaniu w treści uzasadnienia wyroku jakie faktycznie obowiązki w ramach programu rolnośrodowiskowego pakiet 4 wariant 4.1 miała skarżąca w sytuacji w której brak takiego stwierdzenia uniemożliwia pełną kontrolę orzeczenia i powoduje wadliwość mającą istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie w sprawie. Za niewystarczający bowiem należy uznać twierdzenie Sądu, że z załącznika nr 3 (wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów) do rozporządzenia w sprawie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 nie wynikały takowe obostrzenia, a te które Sąd uznał za podstawę pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowych nie wynikały one wprost z przepisów prawa ani też z dokumentów będących podstawą ustalenia tych wymogów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty posiadają usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Wobec takich regulacji poza sporem pozostaje okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zobowiązany jest do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytki zielonych w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody.

Trwałe użytki zielone zostały określone w ww. art. 2 lit. c rozporządzenia 1120/2009 jako " grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005; a w tym celu "trawy lub inne pasze z roślin zielonych" oznaczają wszelkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt). Państwa członkowskie mogą uwzględnić rośliny uprawne wyszczególnione w załączniku I".

Wymogi jakie musi spełnić rolnik realizując poszczególne pakiety i warianty zobowiązania rolnośrodowiskowego zostały określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, natomiast zasady zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów określa załącznik nr 7 do rozporządzenia.

W załączniku nr 7 określone zostały rodzaje uchybień, których popełnienie w realizowaniu zobowiązania rolnośrodowiskowego powoduje konkretne ustalone procentowo zmniejszenia płatności. Zmniejszenia takie przewidziane zostały również dla wariantu 4.1 (realizowanego przez skarżącą m.in. na działkach Ł i ŁŁ). Uchybienia, za które przewidziano zmniejszenia płatności, to przykładowo niewykoszenie lub wykoszenie w nieodpowiednim terminie, wykoszenie całej powierzchni, zastosowanie niewłaściwej techniki koszenia, niezłożenie ściętej biomasy na łące w stogi lub jej nieusunięcie w odpowiednim terminie.

W przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego przewidziano również sankcję za niezachowanie trwałych użytków zielonych (§ 38 ust. 8).

Taka konstrukcja zmniejszania płatności i nałożenia sankcji wskazuje, że nieprzeprowadzanie określonych przepisami zabiegów agrotechnicznych nie może być utożsamiane z niezachowaniem trwałych użytków zielonych.

Z przyjętego przez Sąd I instancji i niezakwestionowanego skutecznie w skardze kasacyjnej stanu faktycznego wynika, że na działkach Ł i ŁŁ stwierdzono brak koszenia, wykarczowane drzewa i zakrzaczenia oraz ugór, co w ocenie Sądu I instancji pozwala na przyjęcie, że skarżąca zmierza do niezachowania trwałych użytków zielonych.

Powyższe ustalenia były podstawą do stwierdzenia przez Sąd I instancji, że skarżąca nie realizuje wynikającego z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego obowiązku zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i zaakceptowania przyjętej przez organy orzekające okoliczności niezachowania przez skarżącą trwałych użytków zielonych na działkach Ł i ŁŁ.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalony w sprawie stan faktyczny nie dawał podstaw do zajęcia takiego stanowiska. Po pierwsze fakt nieskoszenia działki stanowi niewątpliwie naruszenie obowiązku wynikającego z zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach wariantu 4.1. Jest to jednak uchybienie powodujące określone w załączniku nr 7 zmniejszenie płatności, a nie podstawa do uznania, że nie zachowano trwałego użytku zielonego.

WSA nie wskazał również materialnoprawnej podstawy przyjęcia, że wykarczowanie krzewów czy drzew jest sprzeczne z realizacją przyjętego przez skarżącą zobowiązania rolnośrodowiskowego, co trafnie w ramach uzasadnienia zarzutu naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. podniosła skarżąca.

Zwrócić należy również uwagę na posłużenie się w "Raporcie z weryfikacji w terenie powierzchni PEG", która to weryfikacja terenowa miała miejsce dnia 26 marca 2014 r. na działce ewidencyjnej nr [..], określeniem "ugór", które to określenie bez zdefiniowania zostało powtórzone w decyzjach administracyjnych i przez WSA. Bez sprecyzowania co przeprowadzający weryfikację terenową, organy ARiMR oraz Sąd I instancji rozumieją przez "ugór", nie można przyjąć, że ustalony stan faktyczny pozwalał na stwierdzenie, że na działkach Ł i ŁŁ doszło do niezachowania trwałych użytków zielonych.

Uzasadniony jest podniesiony w punkcie 1 b skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji punktu IV ppkt 4 lit. a załącznika nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednak z przyczyn innych niż wskazane w skardze kasacyjnej. WSA odnosząc się do zarzutu strony, że w stosunku do działki [..] przewidziane są duże restrykcje w tym wymóg jednorazowego koszenia w terminie jesiennym od 1 sierpnia do 30 września każdego roku, zakaz wykonywania zabiegów agrotechnicznych w okresie całego sezonu wegetacji roślin, oraz pozostawienie nieskoszonej powierzchni co roku 5 do 10 % działki rolnej, stwierdził, że wymogi te dotyczą wyłącznie działek przeznaczonych w planie rolnośrodowiskowym do Pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 ( załącznik nr 3 do rozporządzenia z 2013 r.), których przedmiotowy wniosek nie obejmował, oraz że rozporządzenie nie przewiduje takich restrykcji do objętego wnioskiem Pakietu nr 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000.

Stanowisko WSA nie jest prawidłowe, bowiem w stosunku do zobowiązania rolnośrodowiskowego dotyczącego płatności na 2013 r. zastosowanie miał załącznik nr 3 w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 marca 2014 r., zgodnie z którym wymogi dla pakietu 4.1 i dla pakietu 5.1. były takie same.

Ustalenie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, przede wszystkim dlatego, że bez względu na to jak rygorystyczne byłyby wymogi dla realizacji danego pakietu, strona podejmująca, dobrowolne przecież, zobowiązanie rolnośrodowiskowe ma obowiązek je realizować.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołanie się na ten przepis wymaga wskazania, iż Sąd orzekł poza granicami danej sprawy lub powiązania z przepisem, którego naruszenia przez organ Sąd I instancji nie zauważył. Takie zarzuty nie zostały sformułowane.

Nieuzasadniony jest - zgłoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a) - zarzut niedołączenia do akt sprawy wniosku strony, bowiem wniosek strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (wraz ze zmianą) znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Wbrew twierdzeniu skarżącej Sąd nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku, bowiem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.), a nie zastępują organów administracji w ich działaniu. Sądy administracyjne nie dokonują również własnych ustaleń.

Nie może odnieść zamierzonego skutku próba podważania ustaleń stanu faktycznego oraz prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, ponieważ w skardze kasacyjnej nie zostały wskazane przepisy postępowania administracyjnego, które według autora skargi kasacyjnej zostały naruszone.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy stwierdzić, iż w przepisie tym ustawodawca określił niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia orzeczenia, do których zaliczył zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego spełnia kilka funkcji. Nie tylko legitymizuje wyrok, to znaczy ujawnienia racje, które stały za orzeczeniem rozstrzygającym o legalności decyzji organu administracji, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. Aby orzeczenie spełniało skutecznie powyższe funkcje, powinno nie tylko zawierać w sobie, w sensie formalnym, wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Uzasadnienie orzeczenia stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że adresatem uzasadnienia wyroku jest także Naczelny Sąd Administracyjny, a ta okoliczność powoduje, że na wojewódzkim sądzie administracyjnym spoczywa obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić więc przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną. Orzeczenie Sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli NSA nie tylko w kontekście braku wymaganych prawem elementów uzasadnienia, ale także i wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego czy prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia (vide wyrok NSA z 15.06.2010 r. II OSK 986/09, wyrok NSA z 5.02.2014 r. GSK 1757/12; publ: CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznanej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest uzasadniony w części dotyczącej omówionej już wyżej kwestii braku wskazania materialnoprawnej podstawy uznania, że wykarczowanie krzewów czy drzew jest sprzeczne z realizacją przyjętego przez skarżącą zobowiązania rolnośrodowiskowego. W pozostałej części zarzut nie jest uzasadniony.

Nie można podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, iż nie wskazanie w uzasadnieniu wyroku obowiązków skarżącej wynikających z zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach wariantu 4.1. uniemożliwia kontrolę orzeczenia. Obowiązki te szczegółowo zostały określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym, w załączniku nr 3, pkt IV i nie było podstaw do powtarzania ich w uzasadnieniu wyroku. W szczególności, bo tę okoliczność podnosi autor skargi kasacyjnej, obowiązki dotyczące koszenia trwałych użytków zielonych zgłoszonych w ramach wariantu 4.1 zostały określone w punkcie 2 ppkt 4 lit. a ww. załącznika, dotyczącym użytkowania kośnego trwałych użytków zielonych, a takie użytkowanie zadeklarowała skarżąca. Inne obowiązki obciążałyby skarżącą w przypadku zgłoszenia pastwiskowego użytkowania trwałych użytków zielonych, a jeszcze inne w przypadku zgłoszenia użytkowania kośno-pastwiskowego trwałych użytków zielonych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie weźmie pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko NSA.

Z wyżej wyłożonych przyczyn Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).