Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 717/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6339 Inne o symbolu podstawowym 633
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 48 poz 320
law: Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej
article: art. 217 § 2pkt. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1327/08 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego uprawnienie do wykonywania zawodu pracownika socjalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Ministra Pracy i Polityki Społecznej o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1327/08 oddalił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] odmawiające wydania A. W. zaświadczenia potwierdzającego uprawnienie do wykonywania zawodu pracownika socjalnego.

Wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia stanu faktycznego: A. W. pismem z dnia [...] lipca 2008 r. zwróciła się do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego uprawnienia do wykonywania w Polsce zawodu pracownika socjalnego podając, że w 2002 roku ukończyła wyższe studia zawodowe w Akademii Pedagogiki Specjalnej im. Marii Grzegorzewskiej w Warszawie na kierunku pedagogika specjalna, zaś zaświadczenie jest jej niezbędne do wykonywania zawodu pracownika socjalnego na terenie Wielkiej Brytanii.

Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], na podstawie art. 219 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 48, poz. 320), odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej osoby, które przed dniem 1 stycznia 2007 r. otrzymały dyplom wyższej szkoły zawodowej o specjalności praca socjalna, mogą wykonywać zawód pracownika socjalnego. Z przedłożonego przez skarżącą dyplomu wynika natomiast, że w 2002 roku ukończyła ona w Akademii Pedagogiki Specjalnej w Warszawie im. Marii Grzegorzewskiej wyższe studia zawodowe na kierunku pedagogika specjalna w zakresie pracy socjalnej, a studia te zostały zrealizowane w oparciu o obowiązujące w latach 1990 - 2005 przepisy ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), która utraciła moc na podstawie przepisu art. 276 pkt 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1366). Zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, nauczanie w uczelni odbywało się w ramach kierunków studiów. Z kolei wyższe szkoły zawodowe, o których mowa we wspomnianym już wyżej przepisie art. 5 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej, działały w latach 1997 - 2007 na podstawie odrębnej ustawy, tj. ustawy z dnia 26 czerwca 1997r. o wyższych szkołach zawodowych (Dz. U. Nr 96, poz. 590 ze zm.), która utraciła moc również na podstawie art. 276 pkt 3 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. Szkoły te, w przeciwieństwie do uczelni prowadzących kształcenie w ramach kierunków studiów, posiadały prawo do prowadzenia studiów zarówno na kierunkach jak i specjalnościach. Prowadząc studia tylko w ramach specjalności o nazwie "praca socjalna" wyższa szkoła zawodowa realizowała kształcenie w zakresie właściwym tylko dla tej specjalności w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponadto, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, wyższa szkoła zawodowa podczas studiów dziennych o specjalności praca socjalna, była zobowiązana do realizacji 2200 godzin związanych ze specjalnością praca socjalna oraz odnoszących się do zakresu tej specjalności co najmniej 15 tygodni praktyki.

Minister Pracy i Polityki Społecznej podkreślił, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej, dotyczy wyłącznie osób posiadających dyplom ukończenia wyższej szkoły zawodowej o specjalności praca socjalna, działającej na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych, a nie absolwentów studiów wyższych na kierunku pedagogika specjalna, którzy ukończyli studia na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Akademia Pedagogiki Specjalnej nie jest wyższą szkołą zawodową w rozumieniu powyższej ustawy. Z tych powodów organ odmówił wydania żądanego zaświadczenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, A. W. nie zgodziła się z stanowiskiem organu i zarzuciła, że osoby razem z nią studiujące są zatrudnione jako pracownicy socjalni i żadna z nich nie ubiegała się o imienne zaświadczenie, a dotyczy ono jedynie osób chcących pracować w tym zawodzie w krajach Unii Europejskiej. Zdaniem skarżącej, opracowanie takiej procedury, która dotyczy tylko osób, które chcą pracować w krajach UE poza Polską jest krzywdzące, gdyż pozbawia je uzyskanych kwalifikacji i dyskryminuje w życiu zawodowym. Ponadto nie sposób zrozumieć, że uzyskane przed 2005 rokiem kwalifikacje utraciły swoją moc.

Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2008r. W uzasadnieniu - poza argumentami przedstawionymi już w zaskarżonym postanowieniu - podał, że przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym nie nadawały uprawnień do wykonywania zawodu pracownika socjalnego, które wynikają z ustawy o pomocy społecznej. Natomiast osoby, które uzyskały lub uzyskają uprawnienia do wykonywania zawodu pracownika socjalnego na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów ustawy o pomocy społecznej, zachowują uprawnienia do zatrudnienia na tym stanowisku.

Organ podkreślił, że zawód pracownika socjalnego w Polsce jest zawodem regulowanym, a uprawienia do wykonywania tego zawodu wynikają z przepisów ustawy o pomocy społecznej. Obywatele polscy ubiegający się w krajach Unii Europejskiej o uznanie kwalifikacji do wykonywania zawodu pracownika socjalnego będącego zawodem regulowanym, są obowiązani do przedstawienia zaświadczenia potwierdzającego uprawnienia do wykonywania tego zawodu w państwie wnioskodawcy, a wynika to z przepisów ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 63, poz. 394).

Minister wskazał, że A. W. nie spełniała kryteriów, które wynikają z:

- art. 49 ust. 1 obowiązującej do dnia 30 kwietnia 2004 r. ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.);

- art. 116 ust. 1 obowiązującego do dnia 30 marca 2007 r. oraz art. 116 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728);

- art. 156 ust. 1a, ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej;

- art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej.

Zatem podniesiony przez A. W. zarzut dyskryminacji jest nieuprawniony.

Na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 48, poz. 320). W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, który obowiązywał w dniu ukończenia studiów przez skarżącą, w uczelni mogą być prowadzone jednolite studia magisterskie, studia wyższe zawodowe i uzupełniające studia magisterskie oraz uczelnia może również prowadzić studia podyplomowe, studia doktoranckie oraz studia i kursy specjalne, a także może prowadzić studia typu otwartego dla słuchaczy nie będących studentami. W związku z tym, na podstawie art. 4 ust. 4, uczelnia może nadawać absolwentom tytuły zawodowe magistra, lekarza, inżyniera, magistra inżyniera i innych określonych na podstawie art. 149 ust. 2. Zatem było w tym czasie możliwe prowadzenie studiów wyższych zawodowych na kierunku pedagogika specjalna w zakresie praca socjalna i nadawanie tytułu licencjata przez uczelnię funkcjonującą na podstawie powołanej ustawy.

Podobnie rzecz się ma z ustawą o wyższych szkołach zawodowych, które na mocy art. 6 ust. 1 dawały prawo uczelni do nadawania absolwentom tytułu zawodowego licencjata lub inżyniera.

W świetle przytoczonych regulacji prawnych, możliwe było uzyskanie dyplomu wyższych studiów z tytułem licencjata na dwu typach uczelni, funkcjonujących na podstawie wspomnianych już wyżej dwóch oddzielnych ustaw.

Jednak, jak podkreślił Rzecznik Praw Obywatelskich, dla prawidłowego rozumienia przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej zasadnicze znaczenie ma nie tyle charakter podmiotu wydającego dyplom, lecz treść owego dyplomu. Tym bardziej, że szkoły wyższe oferowały wyższe poziomy kształcenia. W konsekwencji prowadzi to do dyskryminacji pracowników migrujących, co jest przykładem "odwrotnej dyskryminacji", a więc dyskryminacji własnych obywateli pragnących podjąć pracę w innym państwie Unii Europejskiej. Literalna interpretacja tego przepisu zaprezentowana przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej prowadzi natomiast do naruszenia zasady równości i jest niedopuszczalna na podstawie art. 12 i art. 29 TWE.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie. Wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne organ dodał, że nie ma w rozpoznawanej sprawie elementów dyskryminujących, bowiem A. W. również w Polsce nie mogłaby podjąć pracy na stanowisku pracownika socjalnego. Wskazał, że ustawodawca wyodrębnił w przepisach dotyczących prawa do wykonywania tego zawodu grupę absolwentów wyższych szkół zawodowych, realizujących specjalność praca socjalna, tj. przedmioty i praktyki w całości związane z dziedziną pracy socjalnej, a także absolwentów konkretnych studiów wyższych, po których bez względu na ukończoną specjalność, absolwent może wykonywać zawód pracownika socjalnego. Natomiast wśród wskazanych kierunków, kierunek "pedagogika specjalna" - jak w przypadku A. W. - nie został wymieniony przez ustawodawcę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd wskazał, iż stosownie do treści art. 5 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, właściwy organ, na wniosek obywatela państwa członkowskiego zamierzającego wykonywać zawód regulowany na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego, wydaje zaświadczenie potwierdzające posiadanie kwalifikacji do wykonywania tego zawodu w Rzeczypospolitej Polskiej. W Polsce zawód pracownika socjalnego jest regulowany na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Wnioskodawczyni w 2002 r. ukończyła wyższe studia zawodowe w Akademii Pedagogiki Specjalnej im. Marii Grzegorzewskiej w Warszawie na kierunku pedagogika specjalna w zakresie pracy socjalnej. Uczelnia ta w chwili ukończenia studiów przez skarżącą działała nie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych lecz w oparciu o ustawę z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Wymienione ustawy utraciły moc na podstawie art. 276 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365).

Zgodnie z art. 116 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pracownikiem socjalnym może być osoba, która spełnia, co najmniej jeden z niżej wymienionych warunków:

1) posiada dyplom ukończenia kolegium pracowników służb społecznych,

2) ukończyła studia wyższe na kierunku praca socjalna,

3) do dnia 31 grudnia 2013 r. ukończyła studia wyższe o specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego na jednym z kierunków: a) pedagogika, b) pedagogika specjalna, c) politologia, d) polityka społeczna, e) psychologia, f) socjologia, g) nauki o rodzinie.

Z powyższych uregulowań wynika, że do wykonywania zawodu pracownika socjalnego nie jest wymagane bezwzględnie wykształcenie wyższe, bowiem z pkt 1 wynika, że mogą to być osoby ze średnim wykształceniem, pod warunkiem ukończenia kolegium pracowników służb społecznych, które działają na podstawie art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty Dz. U. z 2004, Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

A. W. nie ukończyła kolegium pracowników służb społecznych (pkt 1), jak również nie ukończyła studiów wyższych na kierunku praca socjalna (pkt 2). Natomiast omawiany przepis w zakresie, o jakim mowa w pkt 3, jest - po pierwsze - przepisem przejściowym działającym na przyszłość, (dopiero w dniu 1 października 2008 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2008 r. w sprawie specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego realizowanej w szkołach wyższych (Dz. U. Nr 27, poz. 158). Po drugie - a właściwie przede wszystkim - określenia "specjalność przygotowująca do zawodu pracownika socjalnego" nie można utożsamiać z określeniem "w zakresie pracy socjalnej". Nie ma to zastosowania do niniejszym przypadku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również na treść art. 5 ustawy z dnia 15 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej, który w ust. 2 stanowi, że osoby, które do dnia 1 stycznia 2008 r. otrzymały dyplom uprawniający do uzyskania tytułu zawodowego w zawodzie pracownik socjalny, mogą wykonywać zawód pracownika socjalnego, zaś w myśl ust. 3, osoby, które przed dniem 1 stycznia 2008 r. ukończyły lub kontynuowały studia wyższe o specjalności praca socjalna na jednym z kierunków: pedagogika, politologia, polityka społeczna, psychologia, socjologia lub nauki o rodzinie, po uzyskaniu dyplomu ukończenia tych studiów mogą wykonywać zawód pracownika socjalnego. W rozumieniu art. 5 ustawy zmieniającej z dnia 15 lutego 2007 r. A. W. nie uzyskała tytułu zawodowego w zawodzie pracownika socjalnego (ust. 2), ani też nie ukończyła studiów wyższych w rozumieniu ustawy o szkolnictwie wyższym z dnia 12 września 1990 r., o specjalności praca socjalna na jednym z wymienionych w przepisie kierunków (ust. 3).

A. W. nie jest uprawniona do wykonywania zawodu pracownika socjalnego na podstawie przejściowego przepisu obowiązującej obecnie ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy były zatrudnione na stanowisku pracownika socjalnego na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują uprawnienia do wykonywania zawodu. A. W. nie była w tym czasie zatrudniona na takim stanowisku, ani też nie spełnia przesłanek z ust. 1a, bowiem ukończyła przed 1 maja 2004 r. wyższe studia zawodowe, a nie studia wyższe, jak również był to kierunek pedagogiki specjalnej, a nie pedagogiki, psychologii, politologii, politologii i nauk społecznych lub socjologii.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zastosowania językowej wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej, zamiast wzięcia pod uwagę, iż dla prawidłowego rozumienia tego przepisu ma znaczenie nie tyle charakter podmiotu wydającego dyplom, co treść owego dyplomu, Sąd zauważył, że jest niewątpliwym, iż wnioskodawczyni nie uzyskała dyplomu o "specjalności praca socjalna", lecz dyplom o ukończeniu studiów "na kierunku pedagogika specjalna w zakresie pracy socjalnej", a ponadto nie otrzymała dyplomu "wyższej szkoły zawodowej", o której mowa w ustawie z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych, lecz dyplom ukończenia wyższych studiów zawodowych, o których mowa w ustawie z dnia 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym na kierunku pedagogika specjalna w zakresie praca socjalna.

Stąd też zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wykładnia leksykalna przepisu art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy jest jednoznaczna, bowiem w sposób niebudzący żadnych wątpliwości stanowi się w nim o "wyższej szkole zawodowej", a nie o "wyższych studiach zawodowych", które niewątpliwie prowadzono na podstawie ustawy o szkolnictwie wyższym. Stanowisko judykatury i poglądy doktryny są w tym względzie w zasadzie zgodne i sprowadzają się do tezy, że podstawą wykładni jest wykładnia językowa i zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda - nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. Tylko jeżeli dyrektywy wykładni językowej nie pozwalają z tekstu przepisu wyinterpretować jednoznacznej treści normy, to wtedy dopiero należy odwołać się do wykładni funkcjonalnej lub celowościowej. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Nie zachodzi w przedmiotowej sprawie dyskryminacja pracownika migrującego, bowiem także na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wykształcenie, jakim legitymuje się skarżąca, nie daje uprawnienia do wykonywania zawodu pracownika socjalnego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżając wyrok w całości zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej polegającą na przyjęciu, że osoba, która uzyskała dyplom odbycia wyższych studiów zawodowych w zakresie pracy socjalnej nadawany przez szkoły wyższe, nie nabywa uprawnień do wykonywania zawodu pracownika socjalnego, natomiast uprawnienia takie nabywa osoba, która otrzymała dyplom wyższej szkoły zawodowej o specjalności praca socjalna.

Na tej podstawie Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w oparciu o przepis art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej także jako "P.p.s.a".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że przedstawiona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wykładnia art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 15 lutego 2007 r. oznacza różne traktowanie osób kończących studia na poziomie zawodowym w zależności od typu uczelni (uczelnia zawodowa, uczelnia akademicka, uniwersytet) w oderwaniu od podstawy kształcenia w tej specjalności. Zastosowanie takiej metody wykładni prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z powyższej konstytucyjnej zasady można wyinterpretować dyrektywę jednakowego traktowania podmiotów prawa, które charakteryzują się wobec równym stopniu cechą istotną (relewantną) z punktu widzenia normy prawnej (por. np. wyrok Trybunału konstytucyjnego z dnia 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01, OTK ZU Nr 3/A/2002, poz. 35). Zdaniem Rzecznika cechą relewantną w niniejszej sprawie jest ukończenie studiów wyższych o specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego, a więc także w zakresie pracy socjalnej.

Wprowadzone w art. 5 ust. 1 zróżnicowanie uprawnień do wykonywania zawodu pracownika socjalnego, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, nie znajduje uzasadnienia dlatego, że w dacie jego wprowadzenia w szkołach wyższych nie obowiązywały standardy kształcenia na specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego. Standardy takie zostały dopiero określone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2009 r. (data podana błędnie -powinno być "25 stycznia 2008r.") w sprawie specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego realizowanej w szkołach wyższych (Dz. U. Nr 27, poz. 158), które weszło w życie 1 października 2008 r. Upoważnienie do wydania tego rozporządzenia zostało zawarte w art. 116 ust. 1a, wprowadzonym do ustawy o pomocy społecznej w ramach ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej, a więc w ramach zmiany

wprowadzającej również powoływany art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę o pomocy społecznej. W okresie wcześniejszym, związanym z ukończeniem szkoły przez A.W. (w 2002 r.), standardy kształcenia na specjalności praca socjalna nie były określone. Skoro nie było powszechnie obowiązującej regulacji podstaw kształcenia w specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego, to uzasadnione były oczekiwania osób, które ukończyły w tym czasie studia w zakresie (specjalności) praca socjalna, że nabędą uprawnienia do pracy w zawodzie pracownik socjalny. Z tego też względu Akademia Pedagogiki Specjalnej im. Marii Grzegorzewskiej w Warszawie wydała Pani A. W. zaświadczenie mówiące o tym, że ukończone w 2002 r. studia na kierunku pedagogika specjalna w zakresie pracy socjalnej zawierają treści kształcenia odpowiadające wymogom kwalifikacyjnym do wykonywania zawodu pracownika socjalnego.

W myśl aktualnie obowiązującego (a także obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej) przepisu art. 116 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pracownikiem socjalnym może być osoba, która spełnia co najmniej jeden z niżej wymienionych warunków: 1) posiada dyplom ukończenia kolegium pracowników służb społecznych; 2) ukończyła studia wyższe na kierunku praca socjalna; 3) do dnia 31 grudnia 2013 r. ukończyła studia wyższe o specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego na jednym z kierunków: pedagogika, pedagogika specjalna, politologia, polityka społeczna, psychologia, socjologia, nauki o rodzinie. Wykaz kierunków wymienionych w art. 116 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej był stale poszerzany. Ostatnia nowelizacja uzupełniła go o kierunek praca socjalna, co wynikało z wpisania tego kierunku do klasyfikacji nazw kierunków studiów wprowadzonej rozporządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 13 czerwca 2006 r. (Dz. U. Nr 121, poz. 838).

Zmiana ustawy o pomocy społecznej z dnia 16 lutego 2007 r. miała na celu uporządkowanie wymagań dotyczących wykształcenia pracowników socjalnych. Wcześniejsza konstrukcja art. 116 ust. 1 była niefortunna z uwagi na chęć oddzielenia specjalności obowiązujących w szkołach zawodowych od kierunków funkcjonujących w pozostałych uczelniach. Mimo jednak licznych zmian dotyczących kwalifikacji pracownika socjalnego koncepcja ustawodawcy nadal jest mało czytelna i niestabilna. Przykładowo nie jest zrozumiałe wprowadzenie cenzusu czasowego w art. 116 ust. 1 pkt 3 ustawy w świetle, z którego wynikałoby, że po upływie tego okresu pracownicy socjalni nie będą kształceni w ramach kierunków pokrewnych wskazanych w art. 116 ust. 1 pkt 3.

Wynikające z regulacji prawnej zawartej w art. 116 ustawy o pomocy społecznej preferencje ustawodawcy do powiązania omawianego zawodu jedynie z ukończeniem kolegium pracowników służb społecznych lub studiów na kierunku praca socjalna budzą wątpliwości (por. I. Sierpowska, Komentarz do art. 116 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (w:) I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz. ABC 2007, Lex Omega 14/2009). Jednocześnie Rzecznik Praw Obywatelskich podał, że na dyskryminujące luki w przepisach, naruszające zasadę praw nabytych, wskazywał już w dwóch wystąpieniach skierowanych do Ministra Pracy i Polityki Społecznej.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, zasadnicze znaczenie dla rozumienia tego przepisu ma nie tyle charakter podmiotu wydającego dyplom, ale treść dyplomu. wykładnia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej zaprezentowana w zaskarżonym wyroku prowadzi do wniosku, że przepis ten zachowuje uprawnienia do wykonywania zawodu pracownika socjalnego wyłącznie dla osób, które ukończyły wyższą szkołę zawodową prowadzącą kształcenie w ramach specjalności "praca socjalna", natomiast osoba, która otrzymała dyplom odbycia wyższych studiów zawodowych w szkole oferującej również wyższe poziomy kształcenia w oparciu o ustawę z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, jest takiej możliwości pozbawiona. Pani A. W. nie mogła uzyskać dyplomu o specjalności "praca socjalna", lecz dyplom ukończenia studiów na kierunku pedagogika specjalna w zakresie pracy socjalnej, dopiero bowiem w obowiązującym od 10 lutego 2009 r. wzorze określonym w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie rodzajów tytułów zawodowych nadawanych absolwentom studiów i wzorów dyplomów oraz świadectw wydawanych przez uczelnie (Dz. U. z 2009 r. Nr 11, poz. 61) zawarta została nazwa kierunku i specjalności.

Wobec powyższego, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, należy przyjąć, że użyte w przepisach ustawy o pomocy społecznej, które obowiązywały przed 10 lutego 2009 r. (art. 49 ust. 1 art. 116, art. 156, a także art. 5 ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej) określenia: "specjalność", "specjalność przygotowująca do zawodu pracownika socjalnego" są znaczeniowo tożsame z pojęciem "zakres", który został użyty we wzorach treści dyplomów wydawanych przez uczelnie działające w oparciu o ustawę z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 1985 r. Nr 42, poz. 201 ze zm.), ustawę z dnia 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), a także ustawę z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.).

Zastosowana przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia leksykalna przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej prowadzi do nierównego traktowania absolwentów studiów zawodowych w zależności od rodzaju szkoły wyższej prowadzącej takie studia, lepiej traktując w zakresie uprawnień do wykonywania zawodu pracownika socjalnego absolwentów wyższej szkoły zawodowej niż absolwentów wyższych studiów zawodowych.

Z tych względów, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, zaskarżony wyrok narusza art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 2007 r. (data ustawy błędnie podawana – powinno być "16 lutego 2007 r.) o zmianie ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię prowadzącą do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wydanych przez siebie postanowień.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Podstawę skargi kasacyjnej oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego – art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Naruszenie prawa, w ocenie skarżącego kasacyjnie Rzecznika Praw Obywatelskich, jest konsekwencją przyjęcia przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej literalnego brzmienia powołanego przepisu przy rozstrzyganiu w przedmiocie wniosku A. W. o wydanie zaświadczenia o posiadaniu kwalifikacji do wykonywania zawodu pracownika socjalnego w Rzeczypospolitej Polskiej.

Dokonując oceny powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać na przepis art. 5 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 63, poz. 394), zgodnie z którym właściwy organ, na wniosek obywatela państwa członkowskiego zamierzającego wykonywać zawód regulowany na terytorium innego niż rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego, wydaje zaświadczenie potwierdzające posiadanie kwalifikacji do wykonywania tego zawodu Rzeczypospolitej Polskiej. Z przytoczonej wyżej treści wynika istotna dla rozstrzyganej sprawy okoliczność, że potwierdzenie posiadania kwalifikacji do wykonywania zawodu regulowanego w Rzeczypospolitej Polskiej załatwiane jest w formie zaświadczenia.

Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei, stosownie do art. 218 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić, w koniecznym zakresie, postępowanie wyjaśniające.

Z powyższego wynika, że wydanie zaświadczenia wymaga jedynie ustalenia, czy osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego i czy obowiązujący w dacie wydania zaświadczenia stan faktyczny lub stan prawny znajduje odzwierciedlenie w posiadanej przez organ dokumentacji albo w innych danych będących w posiadaniu organu, z których wynikają treści, których potwierdzenia żąda wnioskodawca. Do zaświadczeń nie mają zastosowania przepisy działu II k.p.a.; organ administracji właściwy w sprawie nie prowadzi postępowania dowodowego. Przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, ale tylko w zakresie koniecznym do ustalenia treści, której potwierdzenia żąda wnioskodawca. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego indywidualnego stanu prawnego polegałoby na jego ustaleniu przez organ administracji i prowadziłoby w istocie do rozstrzygnięcia w przedmiocie istnienia bądź nieistnienia uprawnienia lub obowiązku, a rezultatem takiego działania organu jest decyzja administracyjna. Decyzja administracyjna jest zaś aktem jurysdykcyjnym rozstrzygającym sprawę co do istoty albo w inny sposób kończącym sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.); w ujęciu materialnym jest to przejaw woli organu administracji w konkretnej sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej. Zaświadczenie natomiast stanowi potwierdzenie wiedzy organu w zakresie stanu faktycznego lub stanu prawnego, który został już ustalony odpowiednim aktem prawnym, albo jest znany organowi z danych będących w jego posiadaniu.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli przeprowadzonej zaskarżonym wyrokiem było postanowienie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej odmawiające wydania A. W. zaświadczenia potwierdzającego uprawnienia do wykonywania w Polsce zawodu pracownika socjalnego. Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia, organ nie znalazł podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści z uwagi na brzmienie przepisów regulujących kryteria kwalifikujące do wykonywania zawodu pracownika socjalnego. Stanowisko organu zaakceptował Sąd I instancji uznając za zgodne ze stanem prawnym stwierdzenie, że kwalifikacje udokumentowane przez A. W. dyplomem ukończenia wyższych studiów zawodowych w Akademii Pedagogiki Specjalnej im. Marii Grzegorzewskiej na kierunku pedagogika specjalna w zakresie pracy socjalnej nie spełniają wymagań określonych w żadnym z uregulowań określających kwalifikacje pracownika socjalnego, tj.

- art. 49 ust. 1 obowiązującej w dacie ukończenia studiów przez A. W. ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.);

- art. 116 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej obowiązującej w dacie złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia,

- przepisu przejściowego - art. 156 ust. 1a, ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej;

- ani też art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi możliwości zakwestionowania tego stanowiska. Treść wskazanych przepisów nie daje podstaw do potwierdzenia w drodze zaświadczenia, że ukończenie przez A. W. wyższych studiów zawodowych na kierunku pedagogika specjalna w zakresie pracy socjalnej jest równoznaczne z kwalifikacjami opisanymi w tych przepisach.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej, iż potwierdzenie takie wywieść należy drogą wykładni celowościowej, uwzględniającej konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Należy zaznaczyć, że wykładnia jest zabiegiem towarzyszącym stosowaniu prawa, w trakcie którego dochodzi do konkretyzacji normy prawa materialnego co do indywidualnych praw lub obowiązków strony. Konkretyzacja ta znajduje jednak wyraz w rozstrzygnięciu mającym postać decyzji albo niekiedy postanowienia. Tymczasem, jak podkreślono, istotą i celem zaświadczenia nie jest rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do istoty, ale urzędowe potwierdzenie istnienia określonych faktów lub określonego stanu prawnego. Mając zatem na względzie naturę prawną zaświadczenia wynikającą z uregulowań zawartych w art. 217 § 2 i art. 218 § 1 k.p.a., należy stwierdzić, że przy wydawaniu zaświadczenia nie ma miejsca na jakąkolwiek inną, poza literalną, wykładnię ustalającą znaczenie normy prawnej, według której ukształtowana zostaje treść zaświadczenia. Stosowanie przez organ administracji zabiegów interpretacyjnych zmierzających do nadania normie prawnej znaczenia wykraczającego poza dosłowne brzmienie danej normy prawnej nadawałoby działaniu organu charakter postępowania jurysdykcyjnego zamiast informacyjnego.

W postępowaniu o wydanie zaświadczenia w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przepisy prawa określające wymagania kwalifikacyjne do wykonywania zawodu pracownika socjalnego należało odczytać dosłownie.

W tej sytuacji zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę o pomocy społecznej, nie jest uzasadniony. Powyższe czyni skargę kasacyjną RPO nieskuteczną.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zastrzeżenia Rzecznika Praw Obywatelskich w kwestii dysproporcji szans na uzyskanie statusu pracownika socjalnego pomiędzy absolwentami wyższych szkół zawodowych, które kształciły w specjalności praca socjalna, a absolwentami wyższych studiów zawodowych na kierunku pedagogika specjalna w zakresie praca socjalna. Jednak wyprowadzony z tego faktu zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości przez odmowę wydania przedmiotowego zaświadczenia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, byłby zbyt daleko idący. W istocie bowiem problem dotyczy przyjęcia odpowiednich uregulowań ustawowych i prowadzi do wniosków de lege ferenda.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.