Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 29/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 5 i ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 23a i art. 24 ust. 1 i art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 155 poz 924
law: Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej partii politycznej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 390/18 ze skargi A. S. na bezczynność partii politycznej [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. S. na rzecz partii politycznej [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 390/18 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność partii politycznej [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) dalej zwanej "u.d.i.p.", zobowiązał partię polityczną [...] (dalej zwaną też [...]) do rozpoznania wniosku skarżącego z 17 kwietnia 2018 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1). Ponadto stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 17 kwietnia 2018 r. A. S. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich umów zawartych przez [...] ze spółką [...] w 2017 roku.

W odpowiedzi na ten wniosek partia polityczna [...], pismem z [...] kwietnia 2018 roku, wskazała, że żądane informacje nie mają znamion informacji publicznych, nie istnieje bowiem żaden interes publiczny w tym, aby partie polityczne udostępniały wgląd w umowy cywilnoprawne służące kreowaniu ich wizerunku, taktyki lub strategii programowej czy politycznej. Zwrócono uwagę na uprawnienia partii politycznych do współpracy z profesjonalnymi podmiotami w ramach swobody doboru narzędzi służących realizacji ustawowych i statutowych zadań. Partia podkreśliła, że żądane informacje nie mają waloru publiczności, gdyż nie generują ani nie obrazują obowiązków lub uprawnień o charakterze publicznoprawnym lub indywidualnym.

A. S. złożył skargę do sądu administracyjnego na bezczynność partii politycznej [...] polegającą na nieudostępnieniu mu żądanych informacji publicznych. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p.". W uzasadnieniu powołał się na zasadę jawności wydatków partii politycznych zawartą w art. 23a ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 155 poz. 924). Wskazał też na nieprawidłowości związane z powstaniem spółki [...], potwierdzone przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, a także na to, że spółka ta wykonywała intratne i kontrowersyjne zlecenia [...] Fundacji [...] finansowane z pieniędzy publicznych.

W odpowiedzi na skargę partia polityczna [...] podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśniła, że wnioskowane umowy zawierają cały zbiór różnych informacji, z których aspekt finansowy stanowi wyłącznie znikomą część. Zasada jawności finansowania partii politycznej nie może stanowić skutecznego uzasadnienia dla każdej potrzeby uzyskiwania informacji o wewnętrznym życiu i sprawach partii. Jednocześnie wskazano, że nawet jeśli uznać, iż wnioskowane umowy posiadają walory urzędowych, to mają one charakter dokumentów wewnętrznych, tj. wytworzone zostały na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył (partii) i nie przedstawiają jego stanowiska (oświadczenia woli i wiedzy) na zewnątrz – nie mają cechy oficjalności.

Powołanym na wstępie wyrokiem uwzględniono skargę. Sąd pierwszej instancji uznał, że partia polityczna [...] pozostawała w bezczynności, błędnie przyjęła bowiem, że żądanie skarżącego nie dotyczy informacji publicznej zamiast udostępnić żądaną informację, bądź odmówić jej udostępnienia. Zdaniem Sądu umowy cywilnoprawne zawarte przez [...] ze spółką [...] w 2017 roku spełniają warunki informacji publicznej, dotyczą bowiem działania partii politycznej posiadającej największą reprezentację w parlamencie. Sąd uznał za nietrafny pogląd [...], że umowy te są dokumentami wewnętrznymi i w związku z tym nie podlegają rygorowi z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330) dalej zwanej "u.d.i.p.", który przyznaje prawo wglądu jedynie do dokumentów urzędowych. Podkreślono, że zagadnienie transparentności działania partii politycznych w zakresie ich finansowania przenosi się wprost na zagadnienie wydatkowania zgromadzonych przez partie środków finansowych. Dlatego też umowy zawarte przez te partie z innymi podmiotami mieszczą się w pojęciu przedmiotu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem obrazują cel, na który dana partia wydaje określone środki finansowe.

W ocenie Sądu wojewódzkiego bezczynność [...] nie miała kwalifikowanego charakteru, ponieważ była jedynie skutkiem błędnego przyjęcia, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła partia polityczna [...], zaskarżając go w całości. Wniosła o uchylenie tego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędne uznanie, że umowy cywilnoprawne podmiotu niewykonującego władzy publicznej stanowią sprawę publiczną, o której informacje podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 11 Konstytucji RP i art. 23a ustawy o partiach politycznych przez przyjęcie, że z zasady jawności finansowania partii politycznych można wywieść prawo obywateli i podmiotów prywatnych do wglądu w dokumenty prywatne partii oraz nieograniczone prawo do swobodnego żądania dowolnego zakresu informacji o działalności i funkcjonowaniu partii, co w konsekwencji stanowi ograniczenie zasady swobody działalności partii politycznych;

3) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez nieuprawnione przyjęcie, że dokumenty prywatne są objęte prawem dostępu do informacji publicznej oraz przez przyjęcie, że każdy dokument organu podlega udostępnieniu, bez względu na to, co jest jego przedmiotem;

4) naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie art. 13 i art. 16 u.d.i.p. przez przyjęcie, że partia nie dochowała czynności proceduralnych przewidzianych w przepisach u.d.i.p., podczas gdy przepisy te mogą być stosowane wyłącznie, jeśli wniosek obejmuje informacje publiczne;

5) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 "ust. 4" (powinno być "§ 4") p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do istotnych okoliczności prawnych i faktycznych podniesionych w odpowiedzi na skargę, takich jak niewykonywanie przez partie władzy publicznej ani zadań władzy publicznej, które warunkowałoby stosowanie wobec nich utrwalonej w orzecznictwie definicji informacji publicznej, a także pominięcie w uzasadnieniu odniesienia się do charakteru żądanych informacji, ich znaczenia dla zapewnienia swobodnego i wolnego od nacisków i zaburzeń pluralizmu na rynku partii politycznych;

6) w konsekwencji powyższego, naruszenie przepisów postępowania mających kluczowy wpływ na wynik sprawy, tj. zastosowanie art. 149 § 1 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. przez przyjęcie, że partia pozostawała w bezczynności oraz przez zobowiązanie jej do rozpatrzenia wniosku w sytuacji, gdy wnioskowane informacje nie mają waloru publicznego, a przedmiot wniosku kłóci się z ratio legis ustawy, która nie może stanowić narzędzia niezdrowego wpływu na swobodę i wolność funkcjonowania partii i dobór przez nią środków służących osiągnięciu ustawowych i statutowych celów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności wskazano, że partie polityczne nie spełniają funkcji publicznych w zakresie wykonywania zadań w zakresie władzy publicznej, a co za tym idzie podlegają reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącznie w ograniczonym zakresie - w zakresie gospodarki finansowej. Nie wszystkie aspekty działalności partii politycznych podlegają obowiązkowi informacyjnemu, pomimo że w jakiejś części mogą być uzależnione od ponoszonych kosztów. Podkreślono, że wnioskowane dokumenty źródłowe zawierają informacje różnego rodzaju, których udostępnienia nie uzasadnia zasada jawności finansowania partii. Daleko wykraczają poza aspekt związany ze zobowiązaniem partii do przestrzegania zasady jawności jej finansowania.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej żądane we wniosku dokumenty są dokumentami wewnętrznymi partii, nie są bowiem przeznaczone dla nieokreślonej i abstrakcyjnej grupy adresatów, nie są przeznaczone "na zewnątrz", nie traktują o sprawach publicznych, nie determinują i nie kreują obowiązków lub uprawnień kogokolwiek poza stronami umów. Nie posiadają zatem waloru publicznego. Ponadto zwrócił uwagę na konstytucyjne prawo partii politycznych do zachowania w tajemnicy aspektów dotyczących ich wewnętrznych decyzji, kształtowania wewnętrznej polityki, organizacji, linii programowych i ideowych, a także koncepcji, strategii i taktyki politycznej, czemu również może służyć zawieranie umów z profesjonalnymi podmiotami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Przedmiotem żądania zawartego we wniosku z dnia 17 kwietnia 2018 r. było udostępnienie (przedstawienie) wszystkich umów zawartych przez partię [...] (dalej także jako partia [...]) ze spółką [...] zawartych w 2017 r. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Umowy te, stanowiące czynności prawne z zakresu prawa cywilnego, zawierają zobowiązania stron. Jest bezsporne, że w części dotyczącej obowiązków partii [...] umowy określają świadczenia o charakterze majątkowym (świadczenia pieniężne). W związku z tym, istota sporu w zakresie obowiązku udostępnienia umów sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy wydatkowanie przez partię środków finansowych w ramach żądanych umów na wskazany w nich cel, uprawniało do zakwalifikowania ich jako informacji publicznych podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W demokratycznym państwie prawnym partie polityczne nie sprawują władzy publicznej, ani nie wykonują zadań władzy publicznej. Odnotować jednak należy ustrojową zasadę jawności finansowania partii politycznych ustanowioną w art. 11 ust. 2 Konstytucji RP. Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. W myśl zaś art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 580), partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Już z tych unormowań wynika dopuszczalna rola partii politycznych w państwie. Ich konsekwencją jest przepis art. 6 ustawy o partiach politycznych, zgodnie z którym, partie polityczne nie mogą wykonywać zadań zastrzeżonych w przepisach prawa dla organów władzy publicznej ani zastępować tych organów w wykonywaniu ich zadań. Partie polityczne nie wykonują więc samodzielnie władzy publicznej, wpływają natomiast na jej sprawowanie (patrz: Wojciech Brzozowski, glosa do postanowienia TK z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt Ts 256/09, Przegląd Sejmowy 2012/2/182-192).

Na poziomie ustawowym finanse i finansowanie partii politycznych regulują przepisy Rozdziału 4 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych. Jawność źródeł finansowania partii politycznych jest wprost wyrażona w normie art. 23a tej ustawy. Źródła finansowania partii politycznych zostały wymienione w art. 24 ust. 1 ustawy o partiach politycznych. Partie polityczne nie należą do wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej władz publicznych i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Wskazanie partii politycznych jako obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wśród organizacji związkowych i pracodawców, wskazuje na to, że obowiązek ten powinien być rozumiany ściśle, w oparciu o wyraźne regulacje powszechnie obowiązujące. Z przepisu art. 11 ust. 1 Konstytucji RP wynika przecież ustrojowa zasada wolności tworzenia i działania partii politycznych. Pamiętając o tym zastrzeżeniu, przyjąć jednak należy, z uwagi na brzmienie powołanych wyżej przepisów art. 11 ust. 2 Konstytucji oraz art. 23a i art. 24 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, że informacja dotycząca źródeł finansowania partii politycznej jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie nie chodzi jednak o finansowanie partii politycznych, ale o poniesione przez partię polityczną wydatki z posiadanego majątku. Rzecz jasna nie można utożsamiać źródła finansowania z wydatkowaniem środków finansowych. Z powszechnie obowiązujących regulacji wynika jednak, że także wydatkowanie środków finansowych przez partie polityczne stanowi informację publiczną, czemu nie zaprzecza także partia [...]. Przeznaczenie majątku partii politycznej nie jest wyłącznie sprawą wewnętrzną partii. W myśl art. 24 ust. 2 ustawy o partiach politycznych, majątek ten może być przeznaczony tylko na cele statutowe lub charytatywne. Zwrócić nadto należy uwagę na art. 28 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, zgodnie z którym, partia, która otrzymała w wyborach do Sejmu określone w art. 28 ust. 1 pkt 1 lub 2 ilości ważnych oddanych głosów, ma prawo do otrzymywania subwencji z budżetu państwa na działalność statutową. Przeznaczenie przez partię polityczną środków finansowych uzyskanych z budżetu państwa jest zatem istotne nie tylko z punktu widzenia interesu partii politycznej, ale także z punktu widzenia interesu publicznego polegającego na tym, aby majątek publiczny był przeznaczony w sposób zgodny z prawem, tj. na cele określone przez ustawodawcę. Publicznoprawny aspekt wydatkowania środków uzyskanych z subwencji potwierdza, ustanowiony i uregulowany w art. 34 i nast. ustawy o partiach politycznych, obowiązek sporządzania i składania corocznej informacji finansowej o otrzymywanej subwencji oraz o poniesionych z subwencji wydatkach. Informacja o majątku publicznym, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co do zasady stanowi informację publiczną. Przepisy art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-h nie mają charakteru uregulowania zamkniętego. Wynika to wprost z brzmienia przepisu, który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna "o majątku publiczny, w tym o:". Udostępnieniu podlega zatem każda informacja o majątku publicznym, a nie tylko w przypadkach wymienionych w punktach a-h. O tym, czy informacja o majątku jest informacją o majątku publicznym decydują więc obiektywne okoliczności, a nie to, czy została ona wymieniona w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-h ustawy o dostępie do informacji publicznej. Publiczny charakter części majątku partii politycznej pochodzącej z subwencji wynika ze źródła, z którego partia ten majątek uzyskuje oraz trybu jawności ustanowionego wobec obrotu składnikami tego majątku w powołanych wyżej przepisach ustawy o partiach politycznych. Zatem informacja o wydatkach z tej części majątku partii politycznej, która pochodzi z subwencji budżetu państwa, podlega udostępnieniu publicznemu, jako informacja o majątku publicznym, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tytułem uzupełnienia zauważyć należy, że także majątek partii politycznej uzyskany z darowizn, spadków i zapisów, nie jest wyłącznie sprawą wewnętrzną partii politycznej, w zakresie w jakim środki finansowe pochodzące z tych źródeł gromadzone są w ramach Funduszu Wyborczego (art. 35 i nast. ustawy o partiach politycznych).

W konsekwencji nie powinno budzić wątpliwości stanowisko, według którego żądana informacja w zakresie wydatkowania przez partię środków finansowych na opłacenie umów oraz ich przedmiot stanowi informację publiczną.

Jednakże zwrócić tu należy uwagę, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie wystąpił o udzielenie takiej informacji, lecz o przedstawienie mu umów zawartych przez partię polityczną [...] ze spółką [...]. Bowiem żądanie nie ogranicza się do informacji o wydatkowanych środkach finansowych i ich celu, lecz do udostępnienia dokumentów w postaci umów, będących nośnikami tych informacji i nie tylko tych.

Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Musi ona przy tym dotyczyć sfery istniejących już danych i faktów i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich. W doktrynie wyrażany jest ponadto trafny pogląd, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przy czym pojęcie "dokumentu" należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za "dokument w ogólności" należy uznać każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną.

Należy też stanowczo podkreślić, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej tylko z dostępem do dokumentów urzędowych. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów Kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (por. wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). W rezultacie informacją publiczną może być również treść zawarta w dokumencie prywatnym.

Z przytoczonej przez Sąd pierwszej instancji ukształtowanej przez doktrynę i orzecznictwo definicji informacji publicznej wynika, że informację publiczną mogą wytworzyć dwie grupy podmiotów tj. organy władzy publicznej oraz inne podmioty wykonujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Jak słusznie to zauważa autor skargi kasacyjnej, partia polityczna nie stanowi organu władzy publicznej. Nie powinno budzić też wątpliwości, że partie polityczne nie wykonują funkcji publicznych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej. Z omawianych już wyżej przepisów art. 11 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy o partiach politycznych wynika rola partii w państwie. Ich konsekwencją jest przepis art. 6 ustawy o partiach politycznych, zgodnie z którym, partie polityczne nie mogą wykonywać zadań zastrzeżonych w przepisach prawa dla organów władzy publicznej ani zastępować tych organów w wykonywaniu ich zadań. Zatem w demokratycznym państwie prawnym partie polityczne nie sprawują władzy publicznej, ani nie wykonują zadań władzy publicznej (por. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 6333/14).

Co prawda partie polityczne z natury rzeczy sprawują funkcje publiczne, bowiem ustawowy i konstytucyjny cel partii politycznych to udział w życiu publicznym, jednak nie wykonują funkcji publicznych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej. Jak to trafnie wskazuje autor kasacji, nie trudno wymienić wiele podmiotów, czy nawet poszczególnych osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu uczestnictwa w życiu publicznym (stowarzyszenia, fundacje, komitety obywatelskie, organizacje kultury czy sportu a niejednokrotnie aktorzy, artyści, działacze charytatywni, duchowni), które nie wykonują władzy publicznej (choć niejednokrotnie w rozumieniu pozaprawnym, społecznym, działania aparatu państwa zastępują), ani też nie sprawują funkcji publicznych w zakresie wykonywania zadań w zakresie władzy publicznej.

W konsekwencji partie polityczne nie mieszczą się w zakresie podmiotowym w.w. definicji informacji publicznej, zawierającej katalog podmiotów, z których działalnością wiąże się wytwarzanie informacji publicznych. Zatem, na gruncie niniejszej sprawy, zasadnie twierdzi skarżąca kasacyjnie partia [...], że partie polityczne podlegają reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej w ograniczonym zakresie, tj. co do prowadzonej przez nie gospodarki finansowej. Potwierdza to także analiza art. 4 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2, 3, i 4 u.d.i.p. tylko na podmioty określone w art. 4 ust 1 u.d.i.p. (a więc nie partie polityczne, które wymienione zostały w art. 4 ust. 2 u.d.i.p.) nałożono obowiązek udostępnienia informacji we wskazanym szerokim zakresie (organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, zasadach funkcjonowania podmiotów). Gdyby intencją ustawodawcy było uwzględnienie partii politycznych w katalogu podmiotów zobowiązanych na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy, to tak ukształtowałby treść tego przepisu ażeby swym zakresem obejmował także partie polityczne. Ustawodawca jednak tego nie uczynił, a skoro tak, to kierując się założeniem racjonalnego ustawodawcy, uczynił to celowo.

Sąd pierwszej instancji skupił się na zasadzie jawności finansowania partii, która to według niego kolejno legitymizuje każdy wniosek, który w jakiejś mierze dotyka gospodarki finansowej partii. Partia [...] przed sądem pierwszej instancji i w skardze kasacyjnej nie kwestionowała faktu jawności swoich finansów. Nie zaprzecza, że finansom partii politycznej przyznano walor jawności i publiczności. Jak trafnie podnosi partia [...], Sąd pierwszej instancji pominął, że w przedmiotowym wniosku o udostępnienie informacji nie żądano danych w postaci informacji "ile pieniędzy partia polityczna wydała na konkretny cel publiczny, czy "co było przedmiotem żądanych umów i ile partia polityczna wdała pieniędzy w związku z zawarciem tych umów". Sąd nie wziął też pod uwagę, że przedmiotowe umowy (dokumenty) źródłowe zawierają informacje różnego rodzaju, w tym te, których udostępnienia nie uzasadnia zasada jawności finansowania partii.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskowane udostępnienie umów wykracza poza aspekt związany z obowiązkiem partii do przestrzegania zasady jawności jej finansowania. Nie sposób uznać, że obowiązek udzielenia informacji w postaci przedmiotu zlecenia np. opracowania strategii, czy taktyki wizerunkowej, sposobu komunikacji z wyborcami w mediach itp. wynikał z ogólnej zasady jawności finansowania partii. Zasada jawności finansowania partii politycznej nie może stanowić skutecznego uzasadnienia dla każdej potrzeby uzyskania informacji o "wewnętrznym życiu" i wewnętrznych sprawach partii. Konstytucja RP w art. 11 obok zasady jawności finansowania partii politycznej przewidziała zasadę pluralizmu politycznego, stanowiącą konkretyzację zasady pluralizmu społecznego. Zasada ta nie tylko przewiduje wolność tworzenia partii politycznych ale też ich działania. Oznacza to swobodę w doborze, w ramach ustawowych, środków i narzędzi służących osiąganiu celów każdej partii politycznej. Nie sposób przyjąć, aby ustrojodawca, konstruując art. 11 Konstytucji RP, formułując zasadę jawności finansowania partii politycznej miał na myśli konsekwencje w postaci wglądu każdego zainteresowanego w meritum decyzji personalnych, organizacyjnych, kampanijnych i strategicznych partii politycznej. Wydaje się, że ustrojodawca miał na myśli jedynie pełną transparentność finansową partii. Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji uznające całą umowę cywilnoprawną za informację publiczną, nakazuje utożsamiać każdą aktywność partii politycznej z jej gospodarką finansową. A z tak błędnie rozumianą aktywnością finansową partii należałoby wiązać także np. spotkania ciał statutowych, narady, opracowania taktyki politycznej, podejmowanie decyzji personalnych i pracowniczych, które również na jakiejś płaszczyźnie mogą wiązać się z potrzebą wydatków poczynionych na ich organizację. Słusznie twierdzi autor skargi kasacyjnej, że nie oznacza to jednak, że koszt wynajęcia sali na spotkanie, opłata za zużyte media, oraz koszt zakupu usługi gastronomicznej pociągają za sobą jawność treści spotkania, narady czy zwykłej rozmowy politycznej liderów partii.

Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do sygnalizowanych przez partię [...], w odpowiedzi na skargę, zagrożeń dla pluralizmu politycznego jakie niesie za sobą tak szerokie rozumienie zasady jawności finansowania partii politycznych. Trzeba oczywiście zgodzić się z Sądem pierwszej instancji w zakresie w jakim konstatuje, że zasada transparentności finansów partii politycznych spełnia doniosłą rolę, służy bowiem jako narzędzie przeciwko korupcji politycznej, czy też zapewnieniu równości podmiotów na scenie politycznej. Jest to, jak też przyznaje skarżąca kasacyjnie, zasada ze wszech miar pożądana. Jednak zasada ta nie może być utożsamiana z nieograniczonym i swobodnym dostępem wszystkich zainteresowanych do wszystkich działań partii politycznych, tylko z tej przyczyny, że mają jakikolwiek najluźniejszy, nawet pośredni związek z wydatkami finansowymi.

Sąd pierwszej nie wyjaśnił, czy umowa cywilnoprawna, zawarta pomiędzy partią polityczną a np. profesjonalna służbą marketingową, stanowi nośnik informacji publicznej (informacji o sprawach publicznych). Nie odniósł się do charakteru i prawnego statusu wnioskowanych dokumentów źródłowych (umów). Tymczasem partia [...] podnosiła ich prywatny charakter. Sąd pierwszej instancji ograniczył się do teoretycznych rozważań o charakterze informacji publicznych zawartych w dokumentach, pomijając najistotniejsze, tj. rozstrzygnięcie, które z wnioskowanych elementów umów mogą potencjalnie stanowić informację o sprawie publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji nie zauważa, że spór w sprawie dotyczy rozumienia jawności finansów publicznych jako nieograniczonego wglądu w całokształt działalności partii politycznej albo jako doniosłego z punktu widzenia społeczeństwa przeciwdziałania nieuczciwym i korupcjogennym praktykom finansowania partii z restrykcyjną kontrolą gospodarki finansowej, ale przy równoległym poszanowaniu innej konstytucyjnej zasady, tj. wolności i swobody tworzenia i działania partii politycznych. Jak już wyżej wyjaśniono, każda aktywność niesie za sobą pewne ujęcie kosztowe. W całości żadna umowa zawarta przez partię polityczną np. z podmiotem doradzającym wizerunkowo, marketingowo czy też strategicznie, opisująca zasady współpracy, szczegółowo przedmiot zlecenia lub usługi terminy wykonania, nie mieści się w zakresie wykonywania przez partię zadań władzy publicznej a w konsekwencji w znacznej części informacje te nie dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jak to trafnie zauważono w skardze kasacyjnej, o wadliwości stanowiska Sądu świadczy nieuprawnione uproszczenie Sądu, dokonywane według schematu: "źródła finansowania partii są jawne – działalność partii politycznej jest jawna – każda informacja związana nawet pośrednio z wątkiem finansowym jest jawna". Daje się to wywieść z fragmentu uzasadnienia Sądu pierwszej instancji (str. 6): "Skoro zatem działalność partii politycznych, w tym zwłaszcza subwencje i dotacje budżetowe przeznaczone na ten cel z budżetu państwa, może stanowić przedmiot informacji publicznej, tym samym żądana przez skarżącego informacja w zakresie umów cywilnoprawnych podpisanych przez partię [...] ze Spółką [...] zawartych w 2017 r., spełnia warunki informacji publicznej, dotyczy bowiem działania partii politycznej posiadającej największą reprezentację w parlamencie". Należy tu jeszcze zauważyć, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony dokonuje "wyróżnienia" partii politycznej ze względu na wynik wyborczy, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa regulujących udostępnianie informacji publicznej.

Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o udostępnienie umów nie mógł być uwzględniony ponieważ umowy te stanowią dokumenty prywatne. Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji, a dokładniej – nośników tych informacji. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Jak już wyżej podano, prawo do uzyskania informacji publicznej dotyczy informacji o sprawach publicznych zawartych w dokumentach, nie tylko w dokumentach urzędowych ale również w dokumentach prywatnych. Jednak prawo wglądu do dokumentów zawierających informację publiczną (udostępnienia dokumentu jako nośnika tej informacji, udostępnienia postaci tego dokumentu) jest stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. ograniczone do dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym stosownie do art. 6 ust. 2 u.d.i.p. jest w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem kwalifikując żądane przez wnioskodawcę dokumenty (umowy) jako urzędowe albo prywatne należało przede wszystkim ustalić, czy umowy zawierane między partią polityczną podpisuje funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 i § 19 Kodeksu karnego i to działający w ramach swoich kompetencji. Nie powinno budzić wątpliwości, że osoba składająca oświadczenia woli w imieniu partii politycznej [...], działającej jako podmiot stosunków cywilnoprawnych, nigdy nie będzie działała jako funkcjonariusz publiczny podpisujący dokument w ramach jego kompetencji. Nie reprezentuje on bowiem władzy publicznej ani nie realizuje zadań władzy publicznej. Osoba reprezentująca partię polityczną nie jest wymieniona w art. 115 § 13 i § 19 Kodeksu karnego, zatem nie może być uznana za funkcjonariusza publicznego. Gdyby nawet osoba podpisana pod taką umową była równolegle, w chwili jej zawierania, funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego, to składanie oświadczeń woli w imieniu partii politycznej nie mieści się w zakresie kompetencji żadnego funkcjonariusza publicznego. W rezultacie żądane dokumenty (umowy) zawarte przez partię [...] ze spółką prawa handlowego, nie są dokumentami urzędowymi lecz dokumentami prywatnymi. Zatem nie podlegają udostępnieniu przez ich wgląd na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Należy bowiem wyraźnie odróżnić samą informację publiczną od zawierającego ją nośnika.

Skoro wniosek o udostępnienie umów nie jest sam w sobie wnioskiem o informacje publiczne zawarte w treści tych umów będących dokumentami prywatnymi – to umowy te, jako nośniki zawartych w nim informacji (nie tylko publicznych), nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Należy tu jednak zaznaczyć, że nie jest wykluczone udostępnianie zawartych w umowach informacji o charakterze publicznym, mimo że same umowy będą stanowić niepodlegający uznaniu za informację publiczną dokument prywatny. Uznanie żądanych przez A. S. umów za niepodlegające udostępnieniu (jako informacji publicznej) – nie przeczy bowiem temu, że informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowić mogą zawarte w nich informacje mogące mieć walor publiczny np. dotyczące przedmiotu tych umów i kosztów związanych z ich wykonaniem. Jednak wniosek A. S. z dnia 17 kwietnia 2018 r. będący przedmiotem niniejszego postępowania, nie dotyczy zawartych w umowach informacji co do przedmiotu tych umów i kosztów związanych z ich wykonaniem, lecz udostępnienia poprzez "przedstawienie" przedmiotowych umów.

Słuszne okazały się zatem zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a. ją uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę.

W przedstawionych wyżej rozważaniach wykazano, że żądane umowy zawarte przez partię [...] ze spółką [...] nie podlegają udostępnieniu na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Partia [...] w terminie 7 dni poinformowała wnioskodawcę o przyczynach odmowy udostępnienia żądanych umów. W tych okolicznościach brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanych umów na podstawie art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji partia [...] nie pozostawała w bezczynności w udostępnieniu żądanych umów. Brak było zatem przesłanek do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. W rezultacie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego od A. S. na rzecz partii [...] orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.