Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 378/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały ...
Powołane przepisy: article: art 90 ust 1
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 576
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
article: art 27 ust 1
journal: Dz.U. 1995 nr 147 poz 713
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : WSA Bogusław Wolas WSA Maria Zawadzka Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi D. Z. na uchwałę nr VIII/92/07 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 r. w sprawie obwodów łowieckich województwa małopolskiego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym obwodu łowieckiego nr 237 w części obejmującej nieruchomość składającej się z działek ewidencyjnych nr 273, 274, 276/1, 276/3 ,276/5, 278/1, 299, 302/2 objętych księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]; II. zasądzą od Sejmiku Województwa Małopolskiego na rzecz skarżącego D. Z. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr VIII/92/07 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 r. w sprawie obwodów łowieckich Województwa Małopolskiego, wydaną na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1590 ze zm.) oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13.10.1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. Nr 127 z 2005 r., poz. 1066 ze zm.), zwanej dalej "Prawem łowieckim", dokonano podziału województwa małopolskiego na 256 obwodów łowieckich, stwierdzono, że wykaz obwodów łowieckich z wyszczególnieniem ich nowej numeracji, obszaru obwodów oraz opisem granic stanowi załącznik nr 1 do tej uchwały, z kolei graficzny przebieg granic obwodów łowieckich przedstawia mapa województwa małopolskiego w skali 1:200 000 z naniesionymi na nią granicami, stanowiąca załącznik nr 2 do tej uchwały (§1). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Województwa Małopolskiego (§2). Wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego (§3).

Skargę na powyższą uchwałę (zmienioną uchwałami: Nr XXXV/557/09 z dnia 31.08.2009 r., Nr XLVIII/790/10 z dnia 30.08.2010 r., Nr XVII/276/12 z dnia 30.01.2012 r., Nr XXVII/447/12 z dnia 24.09.2012 r.) wniósł D.Z. , domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Nr VIII/92/07 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 r. w sprawie podziału obwodów łowieckich Województwa Małopolskiego oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego, który w dniu 22.01.2016 r. utracił moc obowiązującą w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10.07.2014 r. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegającą na upoważnieniu do objęcia reżimem obwodu łowieckiego nieruchomości bez zapewnienia jej właścicielowi odpowiednich środków ochrony praw w sytuacji sprzeciwu wobec wykorzystywania należącej do niego nieruchomości na cele związane z organizacją i prowadzeniem polowań na zwierzęta. Skarżący podniósł, iż skarżona uchwała została podjęta w sposób naruszający konstytucyjne prawa i wolności, bowiem nie została zapewniona prawnie skuteczna możliwość sprzeciwienia się włączeniu posiadanej nieruchomości do obwodu łowieckiego, a ponadto zarzucił, że pozostawanie w obrocie prawnym tejże uchwały, mimo braku istnienia podstawy prawnej, oznacza istnienie stanu istotnego i rażącego naruszenia prawa, bowiem uchwała Sejmiku wywierająca bezpośrednie skutki prawne w sferze uprawnień i obowiązków osób trzecich, nie może mieć charakteru samoistnego i zachowywać moc obowiązującą mimo tego, że podstawa do jej wydania odpadła, a zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego sposób wyznaczania obwodów łowieckich zastosowany przy jej podejmowaniu naruszał konstytucyjnie chronione uprawnienia właścicieli nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazał, że przed wniesieniem skargi do Sądu wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc stosowne wezwanie w dniu 11 stycznia 2018 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podniósł, iż skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, na co organ odpowiedział pismem z dnia 30 stycznia 2018 r. Zdaniem organu skarżący nie posiadaj jednak legitymacji do wniesienia skargi i żądania stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, nie sformułował bowiem, poza ogólnym żądaniem stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, tez wskazujących na czym opiera swą legitymację skargową do zaskarżenia całości aktu, oprócz stwierdzenia istnienia interesu prawnego wynikającego z prawa własności do gruntu objętego uchwałą. Podkreślono także, iż skarga powinna zawierać nie tylko wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia po stronie skarżącej, ale przede wszystkim należy wykazać, że interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Organ wskazał również, że zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z wymogami proceduralnymi i w oparciu o ważną podstawę prawną w chwili jej uchwalania. Projekt wskazanej uchwały, która jest aktem prawa miejscowego, został skierowany do wymaganych opinii, a organ, uchwalając przedmiotową uchwałę, dochował wszystkich wymaganych prawem warunków wynikających z obowiązującego na czas podziału art. 27 Prawa łowieckiego. Podkreślił również, iż przepisy prawa obowiązujące w 2006 i 2007 roku nie przewidywały konsultacji z właścicielami nieruchomości. Wskazano, że zaskarżonemu organowi znany jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10.07.2014 r., sygn. akt: P 19/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 951), przy czym istotne znaczenie ma fakt, że utrata mocy prawnej przez art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego nie spowodowała zniesienia istniejących obwodów łowieckich. Uchwały sejmików województw o podziale województwa na obwody łowieckie niezależnie, czy uznać je za akty stanowienia prawa miejscowego, czy też za akty stosowania prawa, miały charakter jednorazowy i "skonsumowały się" z chwilą wejścia w życie, skutkując powstaniem obwodów łowieckich o indywidualnie wyznaczonych granicach, a sam Trybunał Konstytucyjny pośrednio wskazał, że skutkiem jego wyroku nie jest likwidacja obwodów łowieckich istniejących w dniu wejścia w życie orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej P.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie za podstawę prawną wniesionej skargi uznać należy art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 913, dalej u.s.w.). Zważywszy na regułę intertemporalną z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) w niniejszej sprawie istotne jest brzmienie powołanego przepisu sprzed nowelizacji dokonanej wspomnianą ustawą.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w. – w odnośnym brzmieniu – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ województwa uchwały – aktu prawa miejscowego w sprawie z zakresu administracji publicznej – którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami P.p.s.a.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 roku Nr VIII/92/07 w sprawie obwodów łowieckich województwa małopolskiego, która to uchwała uznana winna być za akt prawa miejscowego wydany w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 9 i 89 u.s.w.). Do skargi załączone zostało także datowane na 11 stycznia 2018 r., sporządzone przez skarżącego, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które zostało skierowane do Sejmiku Województwa Małopolskiego w zakresie, który odpowiada sporządzonej następnie skardze skierowanej do niniejszego Sądu. Nie budzi także wątpliwości, iż skarżący zachował zakreślony przez przepisy termin do wniesienia skargi. Konieczne było także wykazanie interesu prawnego skarżącego, którego istnienie kwestionowane było przez organ już w odpowiedzi na skargę. Skarżący poprzez złożone przez siebie odpisy ksiąg wieczystych wykazał, iż jest on właścicielem nieruchomości włączonych do obwodu łowieckiego nr [...] , których to dotyczy złożona w niniejszej sprawie skarga. Poddanie owych nieruchomości pod reżim obwodu łowieckiego stanowi, co wykazano między innymi w wielokrotnie przywoływanym już wyroku TK z dnia 10 lipca 2014 r. o sygnaturze akt P 19/13 (Dz.U.2014.951), silne ograniczenie chronionego już na gruncie Konstytucji RP prawa własności. Bezprzedmiotowa w niniejszej sprawie jest zatem zaprezentowana w odpowiedzi na skargę argumentacja organu, co do istnienia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na zbyt szeroki zakres zaskarżenia. Stwierdzić bowiem należy, iż skarżący miał interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 roku Nr VIII/92/07 w sprawie obwodów łowieckich województwa małopolskiego, żądając stwierdzenia jej nieważności w zakresie, który dotyczy działek stanowiących jego własność.

Podstawę do podjęcia wskazanej wyżej uchwały stanowił art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie. Przepis ten na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. o sygnaturze akt P 19/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 951) został uznany za niezgodny art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i w związku tym w dniu 22 stycznia 2016 r. utracił moc obowiązującą. We wskazanym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego podniesiono między innymi, że właścicielom nieruchomości wchodzących w skład obwodu łowieckiego nie przysługują żadne środki prawne umożliwiające wyrażenie sprzeciwu wobec wykonywania polowania na gruntach będących przedmiotem ich własności. Niewątpliwie są oni zobowiązani do znoszenia ingerencji w ich prawo własności przez osoby wykonujące polowanie zgodnie z normami wyrażonymi w przepisach między innymi Prawa łowieckiego. W ramach analizy przeprowadzonej przez Trybunał wykazano ponadto, że możliwe byłoby nawet, aby właściciel nie został skutecznie poinformowany o tym, iż na jego nieruchomości będzie odbywać się polowanie. Podkreślono także wysokie ryzyko powstania szkód w mieniu, które to bezpośrednio związane jest z przeprowadzeniem polowania na cudzym gruncie.

W świetle poglądu zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny włączenie danej nieruchomości do obwodu łowieckiego związane jest z licznymi ograniczeniami dla możliwości swobodnego korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa własności. Owo skrępowanie przy wykonywaniu prawa własności dotyczy kwestii fundamentalnych dla konstrukcji tegoż prawa. W orzecznictwie Trybunału wielokrotnie podkreślano, iż wszelkie środki prawne stanowiące ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności każdorazowo muszą być zaprojektowane w ten sposób, aby w jak najmniejszy stopniu stanowić uciążliwość dla podmiotu, którego prawa i wolności zostały przez nie ograniczone. Zastosowanie przez ustawodawcę narzędzia, którego skutek możliwy był do osiągnięcia przy zastosowaniu odpowiednika o mniej dolegliwym stopniu ingerowania w sferę konstytucyjnych praw i wolności stanowi zatem działanie sprzeczne z Konstytucją RP. Odnosząc to do kwestii tworzenia obwodów łowieckich, stwierdzić należy, przy uwzględnieniu wszelkich implikacji dla właścicieli nieruchomości objętych obwodem łowieckim, iż przyjęty przez ustawodawcę mechanizm ich tworzenia jest sprzeczny z nakreśloną powyżej przesłanką proporcjonalności sensu stricto. W orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego szczególnie silnie podkreślono również niedopuszczalną z uwagi na ochronę konstytucyjną, a dozwoloną na bazie analizowanych przepisów, asymetrię informacji, której negatywny wymiar przejawia się w zakresie niedoinformowania właścicieli nieruchomości objętych obwodem łowieckim w zakresie przeprowadzanych polowań.

Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, nie ma przy tym znaczenia, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po podjęciu zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego. Wskazać należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt I OSK 54/14, w którym zaznaczono, iż w orzecznictwie zauważalne jest dominujące stanowisko, zgodnie z którym konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygnięć, opartych na podstawie przepisów, których niekonstytucyjność została stwierdzona. Uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją przepis prawa nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, co oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Wraz z wejściem w życie negatywnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego łączyć należy nierozerwalnie fikcję prawną, w myśl której uznany za niekonstytucyjny przepis nigdy nie obowiązywał. Konieczne jest przyjęcie analogicznej koncepcji w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, które wydane zostały na postawie przepisów, które następnie uznane zostały za niekonstytucyjne. Przepisy prawne, które zezwalały na wydanie między innymi zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały przez Sejmik Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 roku Nr VIII/92/07 względem obwodów łowieckich województwa małopolskiego, od samego początku stanowiły wadliwą podstawę prawną, która poprzez niespełnienie przesłanki proporcjonalności była już pierwotnie sprzeczna z Konstytucją RP.

To z kolei oznaczało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...] w zakresie nieruchomości stanowiących własność skarżącego. Tylko bowiem w zakresie nieruchomości właścicielem których jest skarżący, jego interes prawny skarżoną uchwałą był naruszony. Sąd podziela w tym zakresie pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 r. II OSK 1973/14, żew2 postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała (...) jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (...). Jeśli zatem skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2008 r. II OSK 978/08 wskazując, iż w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie "w granicach" interesu prawnego skarżącego. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r. II SA/Gd 536/16, orzekła, iż w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest jedynie w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości (...) natomiast uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Ponieważ skarga oparta o przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma taki sam charakter jak skarga wywiedziona na podstawie 90 ustawy o samorządzie województwa, poglądy wyrażone wyżej, które w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, mają tu pełne zastosowania.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.