Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2313/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 21 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1610
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 91/17 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 91/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 13 stycznia 2017 r. Wojewoda [...] (dalej organ nadzoru bądź Wojewoda) wniósł na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej usg), art. 50 § 2, art. 54 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa) skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] listopada 2016 r. (dalej Uchwała bądź uchwała zmieniająca) zmieniającą uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto [...].

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 Uchwały w części nadającej brzmienie § 19a ust. 1 lit. c oraz ust. 2 we fragmencie "o których mowa w pkt 1 lit. c" uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto [...]. Wojewoda zarzucił Radzie Miejskiej w [...] (dalej Rada) podjęcie § 1 Uchwały w części nadającej brzmienie § 19a ust. 1 lit. c oraz ust. 2 we fragmencie "o którym mowa w pkt 1 lit. c" uchwały nr [...] z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610, dalej uol); polegającym na uniemożliwieniu gospodarstwom domowym o niskich dochodach zawarcia umowy najmu lokalu do remontu.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że podstawę prawną uchwały z [...] listopada 2016 r. nr [...] stanowił art. 21 ust. 1 pkt 2 uol.

Rada Miejska w [...] w dodanym do uchwały nr [...] § 19a wskazała osoby wobec których jest możliwe zawarcie umowy najmu lokalu przeznaczonego do remontu. Zgodnie z § 19a ust. 1 lit. c jednym z warunków jest osiąganie dochodów w wysokości nie mniejszej niż 150%, a nie większej niż 300% najniższej emerytury na każdą osobę w rodzinie. Tymczasem zgodnie § 6 ust. 1 uchwały "ustala się kryteria dochodowe uzasadniające oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego:

1) udokumentowany średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wynosi poniżej 125% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym oraz poniżej 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym dla osób ubiegających się o najem lokalu na czas nieoznaczony;

2) udokumentowany średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wynosi poniżej 100% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym oraz poniżej 125% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym dla osób ubiegających się o najem lokalu socjalnego."

Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 2 uol gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Kompetencja do ustalenia jaki dochód należy uznać za "niski" zostało przekazane radzie gminy w art. 21 ust. 3 pkt 1 uol. To rada gminy ma dokonać oceny jaki dochód że względu na specyfikę lokalną należy uznać za niski na terenie danej gminy. Rada Miejska w [...] dokonała takiej oceny podejmując cytowany wyżej § 6 uchwały nr [...] (dalej uchwała bądź uchwała zmieniana).

Oznacza to, że w Mieście [...] umowę najmu na czas nieoznaczony mieszkania komunalnego przeznaczonego do remontu może zawrzeć osoba osiągająca ponad dwukrotnie wyższy dochód (w gospodarstwie wieloosobowym) niż osoba uznana przez Radnych za osiągającą niski dochód, co więcej osoby niezamożne, nawet już znajdujące się na liście oczekujących na mieszkanie komunalne zostaną przy tym pominięte, bo nie osiągają wystarczającego dochodu.

Po wprowadzeniu § 19a, uchwała nr [...] Rady Miejskiej [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto [...] stała się wewnętrznie sprzeczna. Zgodnie z § 28 uchwały "wyboru osób, które otrzymują skierowanie do zawarcia umowy o udostępnienie pomieszczenia niemieszkalnego w budynku lub lokalu do remontu, dokonuje Prezydent Miasta. Pierwszeństwo do otrzymania skierowania przyznaje się osobom, z uwagi na następujące kryteria: 1) okres oczekiwania na liście socjalnej lub wykwaterowań; 2) przegęszczenie; 3) dochód na jedną osobę w rodzinie; 4) czas wykonania remontu". Z cytowanego przepisu wynika, że osobom kwalifikującym się do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego dotychczas przysługiwało pierwszeństwo w przypadku zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego przeznaczonego do remontu, po nowelizacji te osoby straciły w ogóle możliwość zawarcia takiej umowy.

W ocenie Wojewody, Rada Miejska naruszyła w sposób istotny art. 4 ust. 2 uol przez uniemożliwienie gospodarstwom domowym o niskich dochodach zawarcia umowy najmu lokalu do remontu, dopuszczając jednocześnie możliwość zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego dla osób o dochodach wyższych niż niskie.

Ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 3 uol przyznał radzie kompetencje do wskazania okoliczności, których wystąpienie skutkuje wcześniejszym zawarciem umowy z osobą oczekującą na przyznanie lokalu komunalnego, ale osoba ta musi bezwzględnie być osobą o niskim dochodzie.

Ponieważ § 19a ust. 2 w części nawiązuje bezpośrednio do § 19a ust. 1 lit. c organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności także tego fragmentu Uchwały.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie, wskazując, że niezgodne z literalnym brzmieniem art. 4 ust. 2 uol... jest stanowisko Wojewody, który w skardze skoncentrował się na interpretacji tego przepisu tylko pod kątem ustalania przez daną radę gminy, jaki dochód należy uznać za "niski". Wojewoda nie wziął pod uwagę treści całego art. 4 ust. 2 uol, który wyraźnie dzieli się na dwie części. W pierwszej z nich gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne; w drugiej gmina zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Obie te części składowe art. 4 ust. 2 uol znajdują odzwierciedlenie w treści uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto [...] (ze zmianami).

Zdaniem organu nic nie stoi na przeszkodzie, by gmina w rozdziale 9 uchwały (Inne przypadki zawarcia umowy najmu), wskazała kryteria, które mają spełniać osoby wyrażające wolę przekazania im do remontu na cele mieszkaniowe wolnych lokali, które ze względu na stopień zużycia elementów budowlanych i urządzeń technicznych kwalifikują się do wykonania gruntownego remontu. Ważkim argumentem przemawiającym za słusznością stanowiska organu jest również to, że zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 1 uol, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy winny określać wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego.

Organ uchwałodawczy w § 19a uchwały określił, między innymi, wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem wolnego lokalu kwalifikującego się do wykonania gruntownego remontu, co nie stoi w żadnej mierze w sprzeczności zarówno z art. 4 ust. 2, jak i z art. 21 ust. 3 pkt 1 uol.

Wojewoda formułując skargę nie wziął pod uwagę treści fundamentalnego dla ustawy o ochronie praw lokatorów... art. 4 ust. 1 uol, w myśl którego tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy.

Rada Miejska ustalając kryteria zawarte w § 19a uchwały brała pod uwagę następujące, jakże ważne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarki mieszkaniowej w gminie, argumenty:

- określenie progu dochodowego miało na celu umożliwienie wykonania, przez zainteresowaną osobę, rozległego remontu (kosztownego, nawet przy pracach wykonywanych systemem gospodarczym),

- umożliwienie wynajmu lokalu do samodzielnego remontu osobom osiągającym dochody, ale nie mającym zdolności kredytowej do nabycia mieszkania na wolnym rynku (np. przez zatrudnienie na podstawie umowy o pracę na czas określony, kontrakty na czas określony),

- możliwość wynajęcia lokalu od gminy, jako argument na zatrzymanie migracji do innych miast,

- wsparcie i promowanie osób, szczególnie młodych, które przejawiają aktywność zawodową oraz życiową i nie oczekują pomocy ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej,

- mieszkanie do remontu od gminy jest ofertą dla członków wspólnoty samorządowej, którzy poszukują mieszkań na rynku wtórnym, nie mając innej alternatywy i na ten cel przeznaczają większość swoich dochodów, nie mając przez to motywacji, ani wolnych środków, do zakładania rodziny i posiadania dzieci.

Uregulowanie § 19a umożliwia Gminie przekazanie do remontu mieszkań usytuowanych w starym budownictwie, wymagających wykonania rozległych prac i modernizacji, w których szacowany koszt remontu jest wysoki w przypadku zatrudnienia firm wyłonionych w przetargach, do czego zobligowana jest gmina ustawą Prawo zamówień publicznych. Przez zabezpieczenie z tego względu większych środków umożliwi to gminie zapewnienie osobom o niskich dochodach lokali zdatnych do zasiedlenia, tzn. po remoncie wykonanym przez gminę, które nie wymagają przeprowadzenia gruntownego remontu.

Przywołany przez Wojewodę § 28 uchwały ustala kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo do otrzymania skierowania do zawarcia umowy o udostępnienie pomieszczenia niemieszkalnego w budynku lub lokalu do remontu na koszt własny przyszłego najemcy, co wskazuje na inny zakres i cel uregulowań § 19a i § 28 uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 skargę oddalił.

Podstawę materialnoprawną podjętej Uchwały stanowił art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610).

W Uchwale organ uchwałodawczy postanowił, co następuje:

§ 1. W uchwale nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto [...] po § 19 dodaje się § 19a w brzmieniu:

"§ 19a. 1.Wolne lokale, które ze względu na stopień zużycia elementów budowlanych i urządzeń technicznych kwalifikują się do wykonania gruntownego remontu, mogą być przekazane do remontu na cele mieszkaniowe osobom, które jednocześnie spełniają nw. warunki:

a) są członkami wspólnoty samorządowej Miasta,

b) mają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe lub zamieszkują w lokalach, wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta, a chcą poprawić swoje warunki mieszkaniowe,

c) osiągają dochody w wysokości nie mniejszej niż 150 %, a nie większej niż 300 % najniższej emerytury na każdą osobę w rodzinie,

d) wykonają remont zgodnie z obowiązującymi przepisami, na podstawie umowy zawartej z Miastem, określającej zakres i sposób rozliczenia wykonanych prac.

2. Wnioskodawca, który składa wniosek o wynajem lokalu do remontu, zobowiązany jest wykazać fakt uzyskiwania dochodów, o których mowa w pkt. 1 lit. c poprzez złożenie stosownych dokumentów. Oświadczenie rodziny lub innych osób o udzieleniu pomocy finansowej, złożone na rzecz wnioskodawcy nie jest dokumentem potwierdzającym źródło uzyskiwania dochodów.

3. Postępowanie w sprawie przydzielenia lokalu do remontu wykonanego we własnym zakresie, rozpoczyna się od złożenia wniosku.

4. Szczegółowe zasady ubiegania się o przydział mieszkania do remontu określać będzie Regulamin przyjęty zarządzeniem Prezydenta Miasta".

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta [...].

§ 3. Uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

W art. 21 ust. 3 uol, ustanowione zostały zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Z przytoczonego przepisu wynika, że kategoria gospodarstwa domowego o "niskich dochodach" nie została zdefiniowana w ustawie w szczególności w słowniczku pojęć ustawowych (art. 2 ustawy). W pkt 9 tego słowniczka mowa jest wprawdzie o gospodarstwie domowym jednakże przepis ten odsyła do pojęcia gospodarstwa domowego użytego w przepisach o dodatkach mieszkaniowych. W ustawie tej pod pojęciem gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby (art. 4 ustawy).

Z definicji tej wynika wprost, że ustawodawca i w tym miejscu nie określił niskiego dochodu, tego rodzaju gospodarstwa. Nie budzi przy tym wątpliwości organu nadzoru, że to jak należy rozumieć pojęcie niskich dochodów pozostawione zostało lokalnemu prawodawcy.

Skarżący trafnie stwierdził, że rada gminy ma dokonać oceny jaki dochód uznać za niski na terenie określonej gminy. Organ nadzoru stwierdził, że Rada dokonała takiej oceny podejmując § 6 uchwały z [...] czerwca 2011 r. nr [...]. Jednakże w przepisie tym Rada ustaliła kryteria dochodowe uzasadniające oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Biorąc pod uwagę pkt 1 i 2 § 6 ust. 1 stanowiący: udokumentowany średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wynosi poniżej 125% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym oraz poniżej 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym dla osób ubiegających się o najem lokalu na czas nieoznaczony (pkt 1); udokumentowany średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wynosi poniżej 100% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym oraz poniżej 125% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym dla osób ubiegających się o najem lokalu socjalnego (pkt 2), skarżący uznał, że w tych kategoriach mieści się gospodarstwo domowe o niskim dochodzie. Takiego zapatrywania nie sposób podzielić. Gospodarstwo domowe o niskim dochodzie winno być wyraźnie zdefiniowane w uchwale rady gminy a nie być wyprowadzone z tekstu uchwały w drodze interpretacji. Tak się dzieje natomiast w niniejszym przypadku. Wojewoda porównując treść § 19a i § 6 uchwały uznaje, że gospodarstwa domowe o niskich dochodach są to gospodarstwa, o których mowa w § 6. Tymczasem z odpowiedzi na skargę wynika, że "uregulowanie § 19a umożliwia też gminie przekazanie do remontu mieszkań usytuowanych w starym budownictwie, wymagających wykonania rozległych prac i modernizacji, w których szacowany koszt remontu jest wysoki w przypadku zatrudnienia firm wyłonionych w przetargach, do czego zobligowania jest gmina ustawą Prawo zamówień publicznych. Poprzez zabezpieczenie z tego względu większych środków umożliwi to gminie zapewnienie osobom o niskich dochodach lokali zdatnych do zasiedlenia, tzn. po remoncie wykonanym przez gminę, które nie wymagają przeprowadzenia gruntownego remontu."

W odpowiedzi na skargę brak precyzyjnego oddzielenia gospodarstw domowych o niskim dochodzie od innych kategorii gospodarstw domowych.

Nie można zarzucać Radzie, że istotnie naruszyła art. 4 ust. 2 uol przez uniemożliwienie gospodarstwom domowym o niskich dochodach zawarcia umowy lokalu do remontu skoro jak wcześniej wywiedziono, gospodarstwa domowego o niskim dochodzie rada w ogóle nie zdefiniowała. Gdyby przyjąć punkt widzenia organu nadzoru i rozumieć pod pojęciem gospodarstwo domowe o niskim dochodzie te, które zostały wymienione w § 6 uchwały nr [...] to zwrócić należy uwagę, że rozdział 3 tej uchwały zatytułowany jest: "Wysokość, dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy".

Można przyjąć, że i ta kategoria gospodarstw domowych została uwzględniona przez Radę konkretyzującą zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy.

Zgodzić się należy z odpowiadającym na skargę, że nie ma sprzeczności między § 28 a § 19a uchwały. Przepis § 19a stanowi, że wolne lokale, które ze względu na stopień zużycia elementów budowlanych i urządzeń technicznych kwalifikują się do wykonania gruntownego remontu, mogą być przekazane do remontu osobom, które spełniają określone warunki a szczegółowe zasady, ubiegania się o przydział mieszkania do remontu określać będzie regulamin, wprowadzony zarządzeniem Prezydenta Miasta. Jeśli uwzględni się przy tym treść § 28 ust. 1 zd. 1, że wyboru osób, które otrzymują skierowanie do zawarcia umowy o udostępnienie pomieszczenia niemieszkalnego do remontu dokonuje Prezydent Miasta, to nie można dopatrywać się rozbieżności między tymi regulacjami (k. 26, 33-40 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda [...], reprezentowany przez r. pr. M.G. Wojewoda zaskarżając w całości wyrok IV SA/Wr 91/17, zarzucając naruszenie na podstawie:

1. art. 174 pkt 2 ppsa - art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zaprezentowaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niejednoznacznych, a także sprzecznych i wzajemnie wykluczających się ustaleń oraz oceny prawnej odnośnie do kwestii określenia w zaskarżonej uchwale wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lokalu kwalifikującego się do wykonania gruntownego remontu;

2. art. 174 pkt 1 ppsa - art. 4 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że gmina wykonując zadanie własne w zakresie tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, może dyskryminować gospodarstwa domowe o niższych dochodach przez uniemożliwienie zawarcia tym gospodarstwom umowy najmu lokalu do remontu.

Wojewoda wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych (k. 48-52 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610).

Stosownie do art. 4 ust. 2 uol gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przepis ten wyznacza dwa zadania gminy: 1. zapewnienie lokali socjalnych i lokali zamiennych, 2. zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Posłużenie się przez ustawodawcę spójnikiem "a także" pełni w przytoczonym przepisie rolę funktora zdaniotwórczego a nie nazwotwórczego (Z. Ziembiński, Logika praktyczna, WN PWN 1998, s. 19-21, 34). W konsekwencji uchwalone przez gminę zasady wynajmowania lokali mogą (lecz nie muszą) rozłącznie regulować zasady w zakresie zapewnienia lokali socjalnych i lokali zamiennych oraz zasady w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uol).

Prawodawca lokalny nie zdecydował się na wyraźne rozróżnienie obu trybów. W rozdziale 3 uchwały Rady Miejskiej - Wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy - zostały określone kryteria warunkujące oddanie w najem lokalu socjalnego (§ 6 uchwały; przepisy w zakresie najmu lokali zamiennych i najmu lokali na czas nieoznaczony nie są relewantne w niniejszej sprawie, dlatego wywody w tym zakresie zostaną pominięte w dalszej części uzasadnienia). Rada Gminy definiując termin "lokal socjalny" odwołała się do definicji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 5 uol (§ 2 pkt 4 uchwały), zgodnie z którą jest to lokal nadający się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, którego powierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy nie może być mniejsza niż 5 m2, a w wypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego 10 m2, przy czym lokal ten może być o obniżonym standardzie. By nająć lokal socjalny - w rozumieniu uchwały - należy spełnić kryteria określone w § 6 uchwały, w tym kryteria dochodowe (§ 6 ust. 1 pkt 2 uchwały).

Dodany Uchwałą § 19a został umieszczony w rozdziale 9 - Inne przypadki zawarcia umowy najmu. Paragraf ten przewiduje możliwość wynajęcia wolnego lokalu, który ze względu na stopień zużycia elementów budowlanych i urządzeń technicznych kwalifikuje się do wykonania gruntownego remontu. W uzasadnieniu do zaskarżonej Uchwały zostało wskazane, że "Duża ilość pustostanów... nie spełniających kryteriów do wynajmu lokali z zasobu komunalnego..., wysokie koszty modernizacji i remontów lokali mieszkalnych, powodują konieczność wprowadzenia nowych rozwiązań zagospodarowania lokali komunalnych" (akta administracyjne). Unormowane w § 19a uchwały lokale nie są tożsame z lokalami socjalnymi (wyróżnikiem nie jest obniżony standard ani powierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego lecz wyłącznie stopień zużycia elementów budowlanych i urządzeń technicznych, kwalifikujący owe lokale do wykonania gruntowanego remontu). Dodatkowo osoby wnioskujące o przydzielenie tego lokalu obowiązane są do jego wyremontowania (§ 19a ust. 1 lit. d uchwały).

Nie budzi wątpliwości, że lokal przeznaczony do remontu różni się od lokalu socjalnego (wskazuje na to również wykładnia systemowa - tytuł rozdziału 9). Możliwe jest zatem wprowadzenie nie tylko różnych trybów składnia wniosków o zawarcie umowy najmu poszczególnych rodzajów lokali, lecz także określenie innych wymagań (ustawodawca w odrębnych punktach wyraźnie wskazał, że zasady wynajmowania lokali... powinny określać w w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem... lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego,.. 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieznaczony i lokalu socjalnego). Oczywiście zróżnicowanie podmiotów prawa nie może mieć charakteru arbitralnego, gdyż mogłoby to godzić w konstytucyjne zasady równości i niedyskryminacji (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Aktualny jest pogląd, w świetle którego zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (wyroki NSA z: 17.11.2004 r. OSK 883/04, Lex 164541; 15.4.2008 r. I OSK 82/08, Lex 470923).

W niniejszej sprawie osią sporu jest kryterium dochodowe. Porównanie § 19a ust. 1 lit. c (§ 19a ust. 2; nie mniej niż 150% i nie więcej niż 300% najniższej emerytury na każdą osobę w rodzinie) oraz § 6 ust. 1 pkt 2 (poniżej 100 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym na jednego członka gospodarstwa domowego oraz poniżej 125% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym) w zakresie średniego miesięcznego dochodu na jednego członka rodziny prowadzi do wniosku, że zróżnicowane dochodowe nie jest wysokie (proporcjonalność sensu stricto), natomiast jest uzasadnione: 1) gorszym standardem lokalu, 2) obowiązkiem jego wyremontowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skoro najem lokali do remontu wiąże się z większymi nakładami pieniężnymi ze strony najemcy, to zasadne jest wymaganie od niego, by dysponował większym dochodem, umożliwiającym pokrycie koszów remontu (wymóg ten jest konieczny i zdatny do osiągnięcia spodziewanego rezultatu, wyrok TK z 31.1.2013 r. K 14/11, OTK-A 2013/1/7).

Zróżnicowanie kryterium dochodowego z § 19a ust. 1 lit. c uchwały i § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały jest uzasadnione. Gmina spełnia przy tym wymagania nałożone na nią przez art. 4 ust. 2 uol, ponieważ zapewnia lokale socjalne i zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Rada gminy ustalając wysokość dochodu gospodarstwa domowego nie wprowadziła dolnej granicy dochodu (art. 21 ust. 3 pkt 1 uol w zw. z § 6 ust 1 pkt 2 uchwały). Jej górne określenie - do którego rada była kompetentna - jest adekwatne (przynajmniej 100% najniższej emerytury na osobę w skali miesiąca). Mimo, że prawodawca lokalny nie zdefiniował pojęcia gospodarstwa o niskich dochodach (brak tejże definicji także w art. 2 ust. 1 pkt 9 uol i ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, Dz. U. z 2013 r., 966 ze zm.), to nie ulega wątpliwości, że ta ustawowa kategoria gospodarstw znajduje należytą ochronę na gruncie uchwały. Nie jest przy tym obowiązkiem rady gminy umożliwić każdemu gospodarstwu ubieganie się o dowolny lokal, jeśli tylko stoją za tym usprawiedliwione powody, tak jak ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Mimo skąpego uzasadnienia zarówno Uchwały zmieniającej, jak i uchwały zmienianej, nie ulega wątpliwości, że ratio legis Uchwały zmieniającej jest podjęcie działań dla zachowania substancji mieszkaniowej należącej do mieszkaniowego zasobu gminy (art. 4 ust. 3 uol), przez doprowadzenie do wykonania gruntownych remontów - zgodnie z obowiązującymi przepisami - wolnych lokali, które ze względu na stopień zużycia elementów budowlanych i urządzeń technicznych, kwalifikują się do wykonania gruntownych remontów (§ 19a ust. 1 in princ. i lit. d uchwały). Brak gruntownych remontów takich lokali prowadzić może do dalszego pogarszania się kondycji technicznej budynków, w których znajdują się lokale należące do mieszkaniowego zasobu gminy, z wszystkimi skutkami społecznymi, wskazanymi przez Radę (s. 4 uzasadnienia wyroku IV SA/Wr 91/17).

Autor skargi kasacyjnej przeinacza uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji nie wskazuje, że "nie ma sprzeczności pomiędzy § 28a a § 19a skarżonej uchwały" (s. 7 akapit 3; ten sam "§ 28a a § 19a skarżonej uchwały" – s. 5 akapit 1 skargi kasacyjnej). Tymczasem w uchwale zmienianej brak "28a" - jest wyłącznie "§ 28" tej uchwały. Uchwałą zmieniającą nie dodano "28a" do uchwały zmienianej. Trafnie Sąd I instancji podnosi, że "nie ma sprzeczności pomiędzy § 28 a § 19a skarżonej uchwały", prawidłowo uwzględniając w dalszych rozważaniach "treść § 28 ust. 1 zd. 1" uchwały zmienianej (s. 8 akapit przedostatni wyroku IV SA/Wr 91/17).

Skarżący kasacyjnie nietrafnie twierdzi, że zachodzi sprzeczność między § 28 [ust. 1 pkt 3] a § 19a [ust. 1 lit. c] uchwały. Szczegółowe zasady ubiegania się o przydział mieszkania do remontu określi Regulamin przyjęty zarządzeniem Prezydenta Miasta (§ 19a ust. 4 uchwały).

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa (zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie) i poddaje się kontroli instancyjnej.

Sąd I instancji wskazał, że "gospodarstwa domowego o niskim dochodzie rada w ogóle nie zdefiniowała". W dalszej kolejności Sąd przyjął punkt widzenia organu ("Gdyby natomiast przyjąć..."), że gospodarstwo o niskich dochodach zostało zdefiniowane w uchwale i z tej perspektywy rozpoznał zarzut (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) - Sąd wykonał operację myślową polegającą na rozpoznaniu zarzutu przy uwzględnieniu interpretacji Wojewody. WSA wyraźnie przy tym zaznaczył, że rozpatruje sytuację hipotetyczną, ocenił jej skutki, a przy tym nie pozostawił wątpliwości, co do własnego stanowiska w ocenie rozpatrywanej kwestii, wskazując że zaskarżona uchwała nie naruszyła istotnie art. 4 ust. 2 uol.

Zarzut naruszenia art. 153 ppsa był w niniejszej sprawie bezprzedmiotowy z uwagi na oddalenie skargi i brak dalszego postępowania, do którego obowiązany byłby Wojewoda.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ppsa - skargę kasacyjną oddalił.