Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1708/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, 174,183,184,189,204 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7,8,77,80,61 par. 1,107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak, Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1280/18 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz Z. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 14 lutego 2019r., sygn. akt II SA/Rz 1280/18 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych - uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził postępowanie w sprawie remontu i przebudowy budynku inwentarskiego posadowionego na działkach o nr ewid. [...] i [...] w [...], gm. [...]. W dniu 16 maja 2016 r. organ przeprowadził oględziny. W dniu kontroli roboty budowlane nie były prowadzone, ale i nie zostały zakończone. W trakcie kontroli inwestor nie okazał dokumentów i nie udzielił innych informacji mogących potwierdzić uzyskanie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych lub dokonanie zgłoszenia. W tak ustalonych okolicznościach PINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r., poz. 260), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy samowolnym remoncie i przebudowie przedmiotowego budynku inwentarskiego, po czym decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nałożył na J. J. (inwestora robót i właściciela działki nr [...]) obowiązek dostarczenia w terminie do 31 stycznia 2017 r. odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz dotyczących wykonanych robót budowlanych, z uwzględnieniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o warunkach zabudowy w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] września 2016 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

PINB kolejną decyzją z dnia [...] września 2016r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, stwierdził brak podstaw do działania organu: w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego; w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2, nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na przedstawioną w dniu 4 sierpnia 2016r. opinię techniczną wykonanych robót i stwierdził, że samowolne roboty budowlane dotyczące remontu i przebudowy budynku inwentarskiego posadowionego na działkach nr [...] i [...] wykonano prawidłowo i nie zachodzi potrzeba nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem lub nakazu rozbiórki obiektu, bądź doprowadzenia do stanu poprzedniego czy też zaniechania dalszych robót budowlanych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, uchylił decyzję PINB z dnia [...] września 2016r. w całości i nakazał J. J. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z remontem i przebudową budynku inwentarskiego posadowionego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Organ odwoławczy uznał, że postępowanie dotyczy samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie budynku inwentarskiego. Wskazał także, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie z dnia [...] czerwca 2016r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy samowolnym remoncie i przebudowie obiektu, gdyż przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia organ wydał decyzję z [...] lipca 2016 r. Z opinii technicznej wynika, że wykonane dotychczas roboty budowlane w budynku inwentarskim są zgodne ze sztuką budowlaną oraz warunkami technicznymi wykonania i odbioru robót. Wymienione elementy wykonano z nowych materiałów dopuszczonych do powszechnego stosowania w budownictwie. Roboty budowlane przyczyniły się do poprawy ogólnego stanu technicznego budynku oraz jego zabezpieczenia przed dalszą degradacją. Te okoliczności powodują, że brak jest podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. PWINB podał, że rozstrzygnięcie zawarte w kontrolowanej decyzji organu I instancji może dotyczyć robót budowlanych zakończonych. Natomiast w ustalonym stanie faktycznym zasadnym jest nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych. Taka decyzja powoduje zalegalizowanie dotychczasowych robót, jako wykonanych zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Natomiast rozpoczęte roboty budowlane nie mogą być dalej kontynuowane w warunkach samowoli budowlanej. Wydany nakaz nie przesądza o tym, że inwestor nie będzie mógł wykonywać żadnych robót budowlanych, jednak tych, które rozpoczął, nie może dokończyć bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Powyższe ustalenia uzasadniają uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i wydanie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku posiadania przez inwestora tytułu prawnego do działki nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa, PWINB wyjaśnił, że postępowanie dotyczy robót budowlanych wykonanych w budynku inwentarskim, polegających na remoncie i przebudowie. W wyniku wykonanych robót budowlanych nie zmieniły się charakterystyczne parametry budynku, takie jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Podczas wykonanych robót, usytuowanie budynku będącego pozostałością z zespołu folwarcznego z drugiej połowy XIX wieku, nie uległo zmianie.

W skardze na powyższą decyzję Z. K. zarzucił naruszenie art. 48 ust. 1, art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Podkreślił, że decyzja nie wyeliminowała samowoli budowlanej tej części budynku usytuowanej na działce Skarbu Państwa nr [...]. Działka ta stanowi drogę publiczną, którą dojeżdża do swoich nieruchomości rolnych i budynków. Zlokalizowanie części obiektu na tej działce uniemożliwia bezpieczne dojechanie do jego gruntów i zabudowań. Końcowo podkreślił, że posiada interes prawny by żądać rozbiórki dobudowanej części budynku, który zawęża drogę do 4 m szerokości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017r., sygn. akt II SA/Rz 477/17, oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 62/18, uchylił wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. NSA stwierdził, że wydanie zaskarżonego wyroku nastąpiło w warunkach nieważności postępowania z uwagi na błędnie zapisany skład sędziowski w protokole rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie w niniejszej sprawie wszczął zawiadomieniem z dnia 24 maja 2016 r. w sprawie samowolnego remontu i przebudowy budynku inwentarskiego, posadowionego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] gmina [...]. Z treści zawiadomienia, którym wyznaczono również termin rozprawy administracyjnej oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy nie wynika, czy postępowanie jest prowadzone na wniosek czy z urzędu. Postanowieniem organu I instancji z dnia [...] czerwca 2016 r. nakazano wstrzymanie robót budowlanych przy samowolnym remoncie i przebudowie budynku inwentarskiego, posadowionego na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...] gmina [...], stanowiących własność J. J. (dz. nr [...]) i Skarbu Państwa - użytkownik Gmina [...] (dz. nr [...]). Wszystkie wydane decyzje w sprawie dotyczą obydwu ww. działek, pomimo tego, że postępowanie zostało wszczęte tylko do działki nr [...] i w toku postępowania nie rozszerzono zakresu przedmiotowego o działkę Skarbu Państwa o nr ewid. [...]. Zakres przedmiotowy prowadzonego postępowania tylko w stosunku do działki nr [...] wynika też z treści uzasadniania zawartego na str. 3 postanowienia. Sąd podkreślił, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania ma istotne znaczenie dla określenia granic przedmiotowego postępowania. Niespójność, wynikającą z zakresu przedmiotowego sprawy, potwierdza też sentencja zaskarżonej decyzji oraz treść uzasadnienia, że postępowanie dotyczy tylko budynku inwentarskiego, który jest pozostałością z zespołu folwarcznego z drugiej połowy XIX wieku. Stwierdzenie tego naruszenia, należy uznać za wystarczającą okoliczność dla uchylenia decyzji obydwu instancji i postanowienia organu I instancji z dnia [...] czerwca 2016r. Ponadto Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy w sposób niebudzący wątpliwości, czym naruszyły art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości i nie podlega weryfikacji kwestia legalności budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce nr [...]. Z akt administracyjnych sprawy pośrednio wynika, że poprzednik prawny inwestora nabył kontrolowany obiekt w drodze przetargu publicznego, który należał do "A." w [...]. W aktach administracyjnych brak jest oferty przetargowej oraz aktu notarialnego, na podstawie którego J. J. nabył budynek objęty niniejszym postępowaniem. Na podstawie tej dokumentacji można byłoby określić przeznaczenie tego obiektu, a także skontrolować granice nabytej nieruchomości. Nadto organy nie wyjaśniły, kiedy i kto wybudował przybudówkę, nazywaną przez organ II instancji częścią socjalną, zlokalizowaną częściowo na działce nr [...] oraz kiedy nastąpiło wydzielenie działki nr [...]. Zestawienie tych dat może mieć istotne znaczenie dla określenia konfiguracji nieruchomości w dacie, gdy została wzniesiona przybudówka i ustalenia warunków jej realizacji. Stan na dzień wydania zaskarżonej decyzji wskazuje, że część przybudówki położona na działce nr [...], będąca własnością J. J., a część na działce nr [...] stanowiącej własność gminy [...]. Podział nieruchomości nie wpłynął na zmianę funkcji tej przybudówki, tak przynajmniej można wywieść z dokumentacji fotograficznej, ani też nie doprowadził do wyodrębnienia tej części przybudówki, która pełniłaby samodzielną funkcję użytkową i nie była związana z obiektem głównym. Wyraz temu dał Sąd Rejonowy w [...] Wydział II Karny w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt [...]. Ze względu jednak na odmienny stan własnościowy i dysponowanie prawem własności do stosownych części przybudówki może to mieć wpływ na treść podjętej decyzji w postępowaniu legalizacyjnym. W zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, które z wykonanych robót wymagały pozwolenia na budowę, a które zgłoszenia. Przedstawienie prawnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych przy kontrolowanym obiekcie pozwoliłoby na ich weryfikację z obowiązującymi przepisami prawnymi. Tymczasem organ II instancji poprzestał na jednozdaniowym stwierdzeniu, które nie poddaje się kontroli i nie wyczerpuje zasady przekonywania stron o prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa materialnego ze względu na brak jakichkolwiek argumentów tym bardziej, że zaskarżona decyzja jest decyzją reformatoryjno - merytoryczną, w wyniku której doszło do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd wskazał, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oznacza zakończenie postępowania naprawczego wynikiem negatywnym dla inwestora i z uwagi na jej skutki, wymaga jednoznacznego i wyczerpującego wykazania przez organ stanu niezgodności z prawem wykonanych robót budowlanych przez wskazanie przepisów naruszonych. Sąd stwierdził także, że orzekając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, musi stwierdzić, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. Takiej oceny nie zawiera zaskarżona decyzja, a równocześnie orzekając reformatoryjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ II instancji nie podważył opinii technicznej biegłego z dnia 3 sierpnia 2016r. Z opinii tej wynika, że wykonane dotychczas roboty budowlane w budynku inwentarskim posadowionym na działkach nr [...] i [...] położonych w [...] gm. [...] wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną oraz warunkami technicznymi wykonania i odbioru robót. Autor opinii wskazał też, że wszystkie wykonane roboty budowlane korzystnie przyczyniły się do poprawy ogólnego stanu technicznego budynku oraz jego zabezpieczenia przed dalszą degradacją. Ponadto organ II instancji stwierdził, że w wyniku wykonanych robót budowlanych nie zmieniły się charakterystyczne parametry budynku, takie jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W podsumowaniu organ II instancji raz jeszcze stwierdził, że prace przy budynku inwentarskim polegały na remoncie i przebudowie nie definiując ich według definicji użytych w art. 3 Prawa budowlanego. Organ II instancji stwierdził, że podczas wykonanych robót, usytuowanie budynku, będącego pozostałością zespołu folwarcznego z drugiej połowy XIX wieku, nie uległo zmianie. Z opinii biegłego wynika, że roboty budowlane polegały na wymianie elementów i ta okoliczność, to jest zakres robót i ich kwalifikacja w kontekście definicji remontu i budowy, musi zostać jednoznacznie określona i zawarta w uzasadnieniu decyzji. Ponadto wątpliwości organu II instancji nie budził prawidłowy sposób wykonanych robót budowlanych, a przecież decyzje wydawane na podstawie art. 51 ust. 1 dotyczą takich robót budowlanych wykonanych w obiekcie, w stosunku do których nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. W ocenie Sądu organ dokonał błędnej subsumpcji przepisów prawa materialnego do przyjętego stanu faktycznego, wykluczając możliwość podjęcia dalszych prac wykończeniowych przez inwestora. Sąd zwrócił uwagę, że prawnie dopuszczalnym jest wydanie decyzji, w której organ stwierdza, że wykonane w warunkach samowoli roboty budowlane są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, co nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. W takiej sytuacji nie ustaje przyczyna, dla której wszczęto postępowanie legalizacyjne (zrealizowanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia) i nie niknie przedmiot tego postępowania - samowolnie zrealizowane roboty budowlane. Sąd podniósł ponadto, że w aktach administracyjnych brak jest wypisu dla działki nr [...], na podstawie którego można byłoby ustalić, czy istotnie działka ta jest drogą publiczną. Kwestia została zupełnie pominięta przez organ II instancji. W ocenie Sądu naruszono art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż nie ustalono w wystarczającym wszystkich okoliczności faktycznych - warunkujących działanie organu II instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - zgodnie z zasadą prawdy materialnej i ochroną praw własnościowych poprzez nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych na przyszłość. Ponadto nie bez znaczenia są interesy ekonomiczne inwestora, który nabył budynek do prowadzenia działalności gospodarczej. Przekroczono też zakres orzekania ze względu na granice wszczętego postępowania wynikające z zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co Sąd szczegółowo przedstawił w motywach uzasadnienia. Sąd zaznaczył, że pominął ocenę prawną dokumentu przedłożonego przez skarżącego przy piśmie z dnia 29 stycznia 2019 r., które wpłynęło do Sądu 30 stycznia 2019 r., czyli po zamknięciu rozprawy, co miało miejsce 24 stycznia 2019 r.

Skargą kasacyjną [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który pozbawia zarówno organ jak i strony postępowania informacji o powodach uwzględnienia skargi, a także nieuzasadnienie podstawy prawnej wyroku, brak stanowiska WSA w Rzeszowie co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, zawarcie wskazań co do dalszego postępowania, które nie dotyczą przedmiotu postępowania administracyjnego - co nie daje rękojmi, że dokonano w sposób zgodny z przepisami kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2016r. znak [...] oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...];

II. prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1203 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych w obiekcie budowlanym w ogóle wyklucza możliwość zakończenia ich przez inwestora, podczas gdy nakaz ten ma na celu uniemożliwienie inwestorowi kontynuowanie robót budowlanych wykonywanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy - Prawo budowlane, a które mogą być kontynuowane i zakończone na podstawie pozwolenia na budowę lub skutecznie dokonanego zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej.

W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że brak wskazania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, czy postępowanie jest wszczęte z urzędu czy na wniosek, nie może mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Ponadto skoro brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie dyskwalifikuje późniejszego toku czynności procesowych, bowiem sanuje go pierwsza czynność procesowa w postępowaniu wobec strony, to tym bardziej niewskazanie w takim zawiadomieniu numeru ewidencyjnego działki, na której posadowiony jest obiekt budowlany, którego dotyczy przedmiot postępowania, nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Nie jest także zrozumiałe dla organu w jakim celu miałby badać przeznaczenie obiektu, skoro tego nie dotyczył przedmiot postępowania i czy w ogóle organ jest uprawniony do "skontrolowania granic nabytej nieruchomości". Organ nie wie też na jakiej podstawie miałby żądać od stron dokumentów przetargowych albo aktu notarialnego i jaki wpływ miałby to na postępowanie dotyczące remontu oraz przebudowy tego obiektu oraz jakie czynności mógłby podjąć, gdyby strony udostępnienia takich dokumentów odmówiły i czy ich brak tamowałby przebieg postępowania. Organ podkreślił, że nie zajmował się legalnością obiektu budowlanego, bo jak wskazywano, nie było ku temu podstaw. Zdaniem organu nie ma też racji WSA uznając, że stan własnościowy i dysponowanie prawem własności do stosownych części "przybudówki" może mieć wpływ na treść podjętej decyzji w postępowaniu legalizacyjnym. Organ wskazał, że - według jednego z poglądów prezentowanych w orzecznictwie - brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może skutkować nakazem organu przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego lub obowiązkiem rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, jeżeli w wyniku wykonania tych robót pogorszyłby się stan techniczny i użytkowy obiektu budowlanego. W tej sprawie, nawet gdyby inwestor nie dysponował tytułem prawnym pozwalającym na wykonywanie robót budowlanych i nie nabyłby tego prawa w toku postępowania naprawczego, organ nie mógłby zastosować sankcji, które mógłby spowodować pogorszenie stanu technicznego obiektu budowlanego. WSA nie zakwestionował, że w obiekcie budowlanym, usytuowanym na działce nr [...] oraz nr [...], wykonano roboty budowlane polegające na jego przebudowie i remoncie. Wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie obiektu budowlanego objęte są procedurą wskazaną w art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane z uwagi na fakt, że nie prowadzą do wykonania obiektu budowlanego czyli nie są budową. Bez znaczenia dla sprawy ma więc fakt, że organ nie wskazał, które z wykonanych przez inwestora robót budowlanych wymagały pozwolenia, a które zgłoszenia, ponieważ i tak podlegają tej samej procedurze naprawczej. Organ podniósł, że skoro nie zakwestionował prawidłowości wykonanych robót budowlanych, nie było podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, a tym bardziej podstaw do zastosowania nakazu rozbiórki czy nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Ponieważ roboty te nie zostały zakończone, nie było też podstaw do uznania, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Sankcją dla inwestora był więc zakaz ich samowolnego kontynuowania. Nie ma możliwości wydania nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych, gdy roboty te naruszają prawo, np. przepisy warunków technicznych. W takim wypadku niezbędne jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, a następnie kontynuować procedurę opisaną w art. 51 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. W przypadku, gdy takie roboty budowlane nie zostały zakończone, inwestor może je kontynuować po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. Nie ma zatem żadnych podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w aspekcie możliwości nakazania doprowadzenia robót do stanu zgodnego prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Stwierdzić należy, iż wprawdzie niektóre zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne, to nie uzasadniają one uchylenia zaskarżonego wyroku. Zaskarżony bowiem wyrok odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, a to z poniższych względów.

Po pierwsze, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1203 ze zm.) poprzez błędną wykładnię.

Podkreślić należy, że celem postępowania naprawczego uruchomionego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (dalej: ustawy - Prawo budowlane) jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie legalizacyjne winno służyć przywróceniu stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy – Prawo budowlane). W pierwszej kolejności zatem organ nadzoru budowlanego winien ustalić i rozważyć, czy w danej sprawie istnieje możliwość doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 bądź art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane.

W doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, iż decyzje wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, winny być wydawane przez organy nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 tej ustawy. Przy czym "stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, dotyczy nie tylko przepisów tej ustawy, lecz także norm zawartych w innych aktach, które mogą znaleźć zastosowanie w stanie faktycznym danej sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 27 września 2017r., sygn. akt II OSK 135/16; z dnia 8 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 57/15 – publik. CBOSA). Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy oznacza zakończenie postępowania naprawczego wynikiem negatywnym dla inwestora. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, iż wydanie w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane oznacza zakończenie postępowania naprawczego wynikiem negatywnym.

Przypomnieć należy, iż postępowanie naprawcze (legalizacyjne) jest dwuetapowe. W pierwszym etapie organ wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Wydanie takiej decyzji jest uzasadnione, jeśli istnieją możliwości zalegalizowania samowoli. Podstawę do wydania takiej decyzji, w przypadku zakończenia robót budowlanych stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 tej ustawy. Decyzja wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie legalizuje samowoli i nie rozstrzyga jeszcze o losie samowoli budowlanej. Decyzja legalizująca samowolę budowlaną wydawana jest na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane (bądź w przypadku art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy na mocy art. 51 ust. 4 lub art. 51 ust. 5 ustawy). Zgodnie z art. 51 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Zauważyć też należy, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane upoważnia organ do wydania decyzji orzekającej o obowiązku wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych robót budowlanych lub czynności. Użyty bowiem w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy zwrot "wykonanie określonych czynności" oznacza także wykonanie odpowiedniej dokumentacji powykonawczej. Na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy organy nadzoru budowlanego są bowiem upoważnione do nałożenia w drodze decyzji obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (por. wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 167/06 - ONSAiWSA 2007/6/132, z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 165/10 - LEX nr 952971, z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1351/11 - LEX nr 1373487, z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 640/15 – ONSAiWSA 2018/1/4; z dnia 23 sierpnia 2018r., sygn. akt II OSK 2119/16 – publik. CBOSA).

Postępowanie naprawcze może zakończyć się także wydaniem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane decyzji orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych lub czynności. Warunkiem niezbędnym wydania takiej decyzji jest stwierdzenie w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, przede wszystkim na podstawie dokumentacji powykonawczej, stanu zgodnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W takiej sytuacji zbędne jest prowadzenie dalszego postępowania dowodowego, skoro wymagana dokumentacja została już zgromadzona. W przypadku, gdy organ dysponuje pełną dokumentacją i ustali, że roboty budowlane wykonane zostały zgodne ze standardami i nie wymagają przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, może zachodzić podstawa do odstąpienia od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane (por. wyroki NSA z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1738/15 - LEX nr 2290017; z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1351/11; z dnia 15 czerwca 2010r. sygn. akt II OSK 1012/09 - publik. CBOSA).

Z powyższych względów nie można podzielić stanowiska organu, że nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych w obiekcie budowlanym ma na celu uniemożliwienie inwestorowi kontynuowanie robót budowlanych wykonywanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy - Prawo budowlane, a które mogą być kontynuowane i zakończone na podstawie pozwolenia na budowę lub skutecznie dokonanego zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. Z uwagi na naruszenie przez organy obu instancji art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane nie można wykluczyć potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w aspekcie przesłanek z art. art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut kasacji, iż w tej sprawie nie doszło do naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 61 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte w sprawie wykonania robót budowlanych dotyczących przedmiotowego budynku, a zatem należy uznać, że dotyczy tych działek, na których usytuowany jest budynek i to niezależnie od tego, czy w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wskazano numery wszystkich działek, na których znajduje się ten obiekt. Rację ma organ, że przedmiotem niniejszego postępowania nie była określona działka, lecz obiekt budowlany.

Podzielić należy też stanowisko organu, że na wynik sprawy nie miała wpływu okoliczność, czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu czy na wniosek.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie jednolicie przyjmuje się, że organy nadzoru budowlanego wszczynają postępowanie z urzędu nawet wówczas, gdy "sygnał" dotyczący konieczności zbadania legalności wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych pochodzi od określonej osoby (fizycznej lub prawnej). Formalne zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego nie jest warunkiem niezbędnym do uznania, że postępowanie zostało wszczęte. Datą bowiem wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej (por. postanowienia NSA z dnia 22 kwietnia 1981 r., sygn. akt SA 1089/81 - ONSA 1981/1/34: z dnia 21maja 1981 r., sygn. akt II SA 83/81 - ONSA 1981/1/42, z dnia 22 kwietnia 1981 r., SA 473/81 - ONSA 1981/1/33, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 312 ).

Nadto organy – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - nie naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczność, iż organy w uzasadnieniu decyzji prezentują błędny pogląd i uzasadniają podjęte rozstrzygnięcie w oparciu o ten pogląd nie uzasadnia przyjęcia, że uzasadnienie nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji i podał motywy podjętego rozstrzygnięcia. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Odrębną kwestię stanowi zasadność i prawidłowość stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu pierwszej instancji stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 p.p.s.a. Takie zarzuty w tej sprawie zostały postawione przez organ i zasadność tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny omówił powyżej.

Nie można też podzielić zarzutu organu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wskazał, że organ nadzoru budowlanego winien rozważyć w pierwszej kolejności, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane i jeżeli jest to możliwe, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wskazał też, że wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone ustaleniami faktycznymi, co do możliwości zalegalizowania samowoli. Jednocześnie - zaznaczając, iż nie przesądza o treści przyszłej decyzji – wskazał, że prawnie dopuszczalnym jest wydanie decyzji, w której organ stwierdza, że wykonane w warunkach samowoli roboty budowlane są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, co jednak nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. W takiej sytuacji nie ustaje przyczyna, dla której wszczęto postępowanie legalizacyjne (zrealizowanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia) i nie niknie przedmiot tego postępowania - samowolnie zrealizowane roboty budowlane. W tych okolicznościach sprawy nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazań co do dalszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.