Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 578/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 2, art. 8 ust. 2a, art. 8 ust. 2b, art. 67 ust. 2 pkt 6, art. 64 ust. 5, art. 72 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 15, art. 33 § 2 pkt 1, art. 33 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 4 ust. 2, art. 66
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędziowie WSA Katarzyna Nikodem (spr.) WSA Barbara Rennert po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Związku Międzygminnego "[...] Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi" w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.


UZASADNIENIE

Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] prowadził postępowanie egzekucyjne względem Gminy W. na podstawie tytułu wykonawczego z [...] listopada 2020 r., nr [...] dotyczącego niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym - udziału w kosztach działalności Związku Międzygminnego "[...] Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi" z siedzibą w [...], powstałych na skutek obowiązku zwrotu części dofinansowania budowy Punktów Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych.

Gmina W. pismem z [...] grudnia 2020 r. wniosła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, powołując się na art. 33 § 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm. – dalej w skrócie: "u.p.e.a.").

W ocenie skarżącej w sprawie nie zaistniała możliwość prowadzenia egzekucji administracyjnej, ponieważ należności objęte tytułem wykonawczym nie wynikają ani z decyzji, bądź postanowień właściwego organu, ani nie są to należności wprost wynikające z przepisów prawa. Zdaniem skarżącej uchwała nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego "[...] Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi" z dnia [...] października 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości oraz terminu wpłat gmin, uczestników Związku Międzygminnego, z tytułu udziału w kosztach działalności Związku, powstałych na skutek obowiązku zwrotu części dofinansowania budowy Punktów Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych na terenie Gminy i Miasta O. oraz Gminy W. , w związku z podjęciem przez organy stanowiące tych gmin uchwał o wystąpieniu ze Związku (dalej jako – uchwała nr [...]) nie stanowi tytułu egzekwowanego obowiązku. Uchwała ta na skutek złożenia przez skarżącą sprzeciwu utraciła moc obowiązującą, ponieważ Związek Międzygminny miał obowiązek podjąć nową uchwałę, nie zaś rozpoznawać sprzeciw. W konsekwencji zdaniem skarżącej uchwała nr [...] nie może stanowić podstawy tytułu wykonawczego. Uchwała Zgromadzenia Związku nie jest aktem prawa miejscowego oraz aktem organu jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, którego kontrola objęta byłaby właściwością sądów administracyjnych, a właściwym do rozstrzygnięcia sporu powstałego na tle wynikających z niej rozliczeń jest wyłącznie sąd powszechny. W ocenie skarżącej w sprawie istnieje konflikt cywilnoprawny pomiędzy nią a Związkiem Międzygminnym, co oznacza że wierzytelność winna wynikać z orzeczenia sądowego zapadłego w postępowaniu cywilnym, które nie zostało wydane. Gmina podnosi, że stosunki pomiędzy Gminą a Związkiem Międzygminnym są równorzędne, a rozliczenia noszą cechy rozliczeń pomiędzy osobami prawnymi o równym statusie, pozbawionymi względem siebie uprawnień do podejmowania działań władczych. Skarżąca wskazała, że stosownie do postanowień art. 67 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm. – dalej w skrócie: "u.s.g.") gminy uczestniczące w związku są zobowiązane partycypować - na zasadach określonych w statucie - w kosztach wspólnej działalności oraz w zyskach, a także w pokrywaniu strat związku. Ustawodawca pozostawił uregulowanie tej kwestii materii statutowej, która związana jest instytucjonalnie z reżimem czynności cywilnoprawnych. Zdaniem skarżącej istniejący w sprawie spór dotyczący rozliczeń między nią a Związkiem Międzygminnym jest sprawą cywilną, podlegającą w oparciu o art. 8 ust. 2b, art. 74 w zw. z art. 64 ust. 5 u.s.g. rozpoznaniu przez sądy powszechne.

Skarżąca podniosła również, że tytuł wykonawczy, w oparciu o który prowadzona jest egzekucja, został wystawiony błędnie z uwagi na nieprzesłanie przez Związek stosownego upomnienia. Podniesiono również, że w treści tytułu nieprawidłowo oznaczono wierzyciela.

Zarząd Związku Międzygminnego "[...] Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi" z siedzibą w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., nr [...] oddalił zarzuty skarżącej w sprawie egzekucji administracyjnej w zakresie nieistnienia obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym oraz braku uprzedniego doręczenia upomnienia.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Zarząd wyjaśnił, że należy rozróżnić sytuację istnienia sporu majątkowego pomiędzy związkiem międzygminnym oraz gminą uczestniczącą, podlegającego kognicji sądu powszechnego od sytuacji nieuregulowania należności o charakterze dotacyjnym, ukształtowanej w ramach wiążącej prawnie uchwały związku międzygminnego (jako organu stanowiącego) podjętej w oparciu o art. 69 ust. 1 u.s.g. oraz obowiązującego statutu związku ukształtowanego m.in. na podstawie art. 67 ust. 2 pkt 6 u.s.g. W tym drugim przypadku uchwały dotyczą udziału w kosztach działalności związku międzygminnego gmin i stanowią bezpośredni tytuł prawny ustalający należności o charakterze dotacyjnym gmin uczestniczących w zakresie przekazania środków z budżetów gmin do budżetu związku. W ocenie Zarządu uchwała Zgromadzenia Związku nr [...] jest prawnie wiążąca i wymagalna, a strony nie pozostawały i nie pozostają w sporze majątkowym, który podlegałby rozpoznaniu przez sąd powszechny. Wyjaśniono, że wskazaną uchwałą nr [...] ustalono wysokość oraz termin wpłat gmin - uczestników Związku Międzygminnego - z tytułu udziału w kosztach działalności Związku, powstałych na skutek obowiązku zwrotu części dofinansowania budowy Punktów Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych na terenie Gminy i Miasta O. oraz Gminy W. , w związku z podjęciem przez organy stanowiące tych gmin uchwał o wystąpieniu ze Związku. Uchwałą tą ustalona została wysokość wpłaty z tego tytułu m.in. od Gminy W. w kwocie [...]zł. Termin zapłaty określono na dzień 6 listopada 2020 r. Środki objęte egzekwowaną uchwałą posiadają charakter dotacyjny oraz podlegają ujęciu w planach gmin uczestniczących. Środki te stanowią rodzaj niepodatkowych należności budżetowych, do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm. – dalej w skrócie: "u.f.p.") oraz do których ma zastosowanie pobór odsetek w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych. Należności te objęte są regulacją art. 2 § 1 pkt 1a u.p.e.a., a ich poddanie egzekucji administracyjnej nie eliminuje rozstrzygania ewentualnych sporów przed sądem powszechnym. Dodatkowo treść art. 66 u.f.p. jednoznacznie wskazuje, że do egzekucji należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy zastosowanie mają przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wyjaśniono również, że w sprawie sporządzone zostało upomnienie z [...] listopada 2020 r. doręczone skarżącej. Upomnienie to zawiera elementy, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 23 lipca 2020 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. poz. 1294 – dalej w skrócie: "rozporządzenie MF") oraz wskazuje, że brak zapłaty należności objętej upomnieniem skutkować będzie podjęciem przez Związek adekwatnych kroków prawnych w celu wyegzekwowania całej należności oraz powstaniem obowiązku zapłaty kosztów egzekucyjnych.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, wskazano również, że konsekwencją wniesienia sprzeciwu na uchwałę zgromadzenia związku międzygminnego jest podjęcie przez zgromadzenie uchwały utrzymującej w mocy uchwałę dotychczasową lub uchwały o utracie mocy uprzednio podjętej uchwały. Wniesienie sprzeciwu od uchwały nie jest równoznaczne z utratą jej mocy prawnej, a także nie zwalnia organu od obowiązku przesłania jej do Wojewody w celu opublikowania w stosownym dzienniku. Wniesienie m. in. przez przedstawiciela skarżącej sprzeciwu od uchwały nr [...] spowodowało ponowne rozpatrzenie przez Zgromadzenie Związku sprawy, na skutek którego wydana została uchwała nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego "[...] Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi" z dnia [...] października 2020 r. utrzymująca w mocy uchwałę nr [...] Tym samym pierwsza wskazana uchwała Zgromadzenia Związku nie utraciła mocy prawnej.

Pismem z [...] stycznia 2021 r. skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie Zarządu z [...] grudnia 2020 r., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uznanie zarzutu skarżącej w całości ze skutkiem umorzenia w całości prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Zarządu z [...] grudnia 2020 r.

Kolegium wyjaśniło, że w aktach sprawy znajduje się uchwała nr [...] Zarządu Związku Międzygminnego "[...] Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi" upoważniająca E. S. Zastępcę - Przewodniczącego Zarządu Związku m.in. do podejmowania w imieniu Zarządu Związku jako wierzyciela wszelkich czynności w postępowaniach egzekucyjnych w administracji, w tym wystawiania i podpisywania tytułów egzekucyjnych i wydawania postanowień. Upoważnienie zostało udzielone na czas nieokreślony. W § 2 uchwały wskazano, że upoważnienie wygasa z chwilą cofnięcia (odwołania) upoważnienia albo rozwiązania stosunku pracy. W związku z powołaniem E. S. na kolejną kadencję, nie wygasł jej mandat Zastępcy Przewodniczącego Zarządu Związku i zachowała ona ciągłość zatrudnienia. W konsekwencji zdaniem Kolegium nie doszło do wygaśnięcia umocowania E. S. do jednoosobowego podpisywania postanowień w postępowaniach egzekucyjnych w administracji.

Wskazano również, że w uchwale nr [...] ustalona została wysokość wpłaty z tytuły udziału w kosztach działalności Związku powstałych na skutek obowiązku zwrotu części dofinansowania budowy Punktów Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych na terenie Gminy i Miasta O. oraz Gminy W. , w związku z podjęciem przez organy stanowiące tych gmin uchwał o wystąpieniu ze Związku. W uchwale tej ustalona została wysokość wpłaty z tego tytułu m.in. Gminy W. w kwocie [...]zł oraz termin jej uregulowania na rzecz Związku – [...] listopada 2020 r. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 69 ust. 1 u.s.g. oraz § 12 ust. 2 pkt 13 w zw. z § 47 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 Statutu Związku Międzygminnego "[...] Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi" (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2016 r. poz. 5040 ze zm.). Nie wydano żadnego aktu, którego skutkiem byłoby wygaśnięcie obowiązku określonego tą uchwałą. Nie podzielono stanowiska skarżącej, że uchwała nr [...] na skutek złożenia przez skarżącą sprzeciwu utraciła moc obowiązującą. Zdaniem Kolegium nieuprawniona jest wykładnia art. 72 ust. 1 i 2 u.s.g., według której następstwem wniesienia sprzeciwu jest nie tylko wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, ale także utrata przez nią mocy prawnej. Zdaniem Kolegium pomiędzy Związkiem a skarżącą istnieje spór co do charakteru prawnego należności wynikającej z uchwały nr [...] Zarzuty co do cywilnoprawnego charakteru należności, w opinii Kolegium, nie mogą stanowić uzasadnienia zarzutu nieistnienia obowiązku w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., lecz w istocie rzeczy sprowadzają się one do kwestionowania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, co może stanowić ewentualną przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego określoną w art. 59 § 1 pkt 1 powołanego aktu.

Stwierdzono również, że w aktach sprawy znajduje się upomnienie z [...] listopada 2020 r., nr [...] doręczone skarżącej 12 listopada 2020 r. Wskazane pismo w ocenie Kolegium zawiera elementy wymagane przez art. 15 § 1 u.p.e.a., gdyż sformułowano w nim w sposób niebudzący wątpliwości wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wskazano również, że kwestia błędnego określenia wierzyciela poprzez wskazanie w treści tytułu wykonawczego na Zarząd Związku Międzygminnego jako wierzyciela dochodzonej należności, nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu. W aktualnym stanie prawnym niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. nie stanowi podstawy zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, lecz stanowi przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego określoną w art. 59 § 1 pkt 3 tego aktu.

Pismem z [...] maja 2021 r. skarżąca (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) wniosła skargę na postanowienie SKO [...], wnosząc o jego uchylenie w całości wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1) art. 33 § 2 pkt 1 i 4 u.p.e.a. przez błędne niezastosowanie powyższych przepisów do rozpatrzenia sprawy, na skutek błędnego przyjęcia, iż w sprawie nie doszło do przesłanki zarzutu w postaci nieistnienia obowiązku oraz, że w sprawie nie doszło do przesłanki zarzutu w postaci braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli było wymagane;

2) art. 34 § 2 u.p.e.a. przez błędne niezastosowanie powyższego przepisu do rozpatrzenia sprawy, na skutek błędnego przyjęcia, iż w sprawie doszło do wydania przez wierzyciela - Związek Międzygminny "[...] Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi" w [...] postanowienia nr [...] z [...] grudnia 2020 r. o oddaleniu w całości zgłoszonych zarzutów dotyczących prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie umocowania z uchwały nr [...] Zarządu Związku dla E. S. - Zastępcy Przewodniczącego Zarządu Związku do jednoosobowego podpisania postanowienia Związku;

3) art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 256 ze zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") poprzez brak należytego zastosowania powyższych przepisów w toku prowadzonego postępowania i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Rozstrzygnięcie sporu wymaga dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem tym utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji oddalające zarzuty skarżącej w sprawie egzekucji administracyjnej. W ocenie organów brak jest podstaw do uznania zarzutów skarżącej podnoszących nieistnienie egzekwowanego obowiązku, jak również wskazujących na brak uprzedniego doręczenia upomnienia. Skarżąca kwestionuje powyższe zapatrywanie organów. W tym zakresie skarżąca podnosi m. in., że cywilnoprawny charakter dochodzonego roszczenia wyklucza prowadzenie postępowania egzekucyjnego w administracji.

W ocenie Sądu pierwszorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają postanowienia art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2b u.s.g. Zgodnie z art. 8 ust. 2 u.s.g., zadania z zakresu administracji rządowej gmina może wykonywać również na podstawie porozumienia z organami tej administracji. W świetle art. 8 ust. 2a powołanego aktu, gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego. Jak stanowi zaś art. 8 ust. 2b u.s.g. spory majątkowe wynikłe z porozumień, o których mowa w ust. 2 i 2a oraz w art. 74 rozpatruje sąd powszechny. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 5 analizowanego aktu, do związków międzygminnych stosuje się odpowiednio art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4.

Na tle wskazanych przepisów w orzecznictwie przyjęto, że stosunki pomiędzy związkiem międzygminnym a tworzącymi go gminami są równorzędne, rozliczenia noszą wszystkie cechy rozliczeń między osobami prawnymi o równym statusie i pozbawionymi względem siebie uprawnień do podejmowania władczych działań, charakterystycznych dla stosunków administracyjnoprawnych. Konieczność podporządkowania się uchwałom związku przez jego członków nie wynika z hierarchicznego układu nadrzędności i podrzędności, gdyż związek nie jest nadrzędny w stosunku do uczestniczących w nim gmin, lecz z zasad współdziałania określonych wspólnie w statucie. Wprawdzie statut jest źródłem prawa miejscowego, lecz sposób jego uchwalania, przedmiot regulacji i ustawowo wyznaczone granice swobody treści statutu nie pozwalają upatrywać w nim źródła władczych uprawnień związku wobec uczestniczących w nim gmin. Zasady współdziałania przez gminy w związku międzygminnym przemawiają za cywilnoprawnym charakterem powstałych na tym tle roszczeń [tak: SN z 24 lipca 2013 r., V CSK 396/12]. Z kolei we wcześniejszym orzeczeniu SN, tj. wyroku z 2 kwietnia 2003 r., I CK 265/02 stwierdzono, że stosownie do postanowień art. 67 § 2 pkt 6 u.s.g. gminy uczestniczące w związku są zobowiązane - na zasadach określonych w statucie - partycypować w kosztach wspólnej działalności oraz w zyskach, a także w pokrywaniu strat związku. Ustawodawca pozostawił zatem uregulowanie tej istotnej dla działalności związku i jego sprawnego funkcjonowania materii statutowi, który związany jest instytucjonalnie z reżimem czynności cywilnoprawnych. Spór dotyczący rozliczeń między związkiem a uczestniczącą w nim gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku jest sprawą cywilną, ponieważ źródłem tego sporu jest umowa zawarta między równorzędnymi podmiotami. NSA w postanowieniu z 13 czerwca 2018 r., I GSK 2256/18 stwierdził, że uchwała związku międzygminnego dotycząca rozliczeń pomiędzy gminą, która wystąpiła z tego związku, a tym związkiem, nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani też aktem organu jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z kolei w postanowieniu z 29 maja 2012 r., II OSK 671/12 NSA stwierdził, że powstałe w wyniku uchwał Związku Międzygminnego spory majątkowe pomiędzy gminą, która wystąpiła ze związku międzygminnego a tym związkiem, mają charakter cywilnoprawny a tym samym do ich rozpoznania właściwe są sądy powszechne. Wynika to z charakteru tych sporów, a wprost przesądza o tym art. 8 ust. 2b u.s.g., stanowiący, iż "spory majątkowe wynikłe z porozumień, o których mowa w ust. 2 i 2a oraz w art. 74, rozpatruje sąd powszechny" i przepis art. 64 ust. 5 tejże ustawy, w myśl którego "do związków międzygminnych stosuje się odpowiednio art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4 u.s.g.".

Kierując się powyższymi poglądami, należy stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia ze sporem majątkowym w rozumieniu art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2b u.s.g. Najlepszym tego dowodem jest fakt, że skarżąca nie uiściła dobrowolnie dochodzonej przez Związek należności. Na mocy art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2b u.s.g. organem państwa właściwym do rozpatrzenia tego rodzaju sporu (będącego sprawą cywilną) jest sąd powszechny. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu przyjąć należy, że ewentualna egzekucja roszczeń Związku Międzygminnego w przypadku ich kwestionowania przez skarżącą winna zostać poprzedzona w pierwszej kolejności rozstrzygnięciem sporu majątkowego przez sąd powszechny. Dopiero ewentualny wyrok sądu powszechnego rozstrzygający tego rodzaju spór może stanowić podstawę egzekucji roszczeń Związku Międzygminnego. Zasadą prowadzenia sporów cywilnych jest bowiem to, że egzekucja roszczenia musi zostać poprzedzona przeprowadzeniem postępowania rozpoznawczego kończącego się wydaniem (podlegającego następnie egzekucji) orzeczenia stwierdzającego istnienie dochodzonego roszczenia. Do czasu wydania tego rodzaju orzeczenia noszącego znamiona wykonalności przez sąd powszechny, przyjąć należy, że brak jest obowiązku podlegającego egzekucji. W konsekwencji do tego czasu za spełnioną należy uznać podstawę zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej wskazaną w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., tym samym orzekające w sprawie organy winny za zasadny uznać zarzut skarżącej wniesiony w oparciu o ten przepis.

Niezależnie od powyższego, mając na uwadze, że w aktualnym staniem prawnym niedopuszczalność egzekucji administracyjnej nie może już stanowić podstawy zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a., marginalnie wskazać należy, że w rozumieniu art. 2 powołanego ostatnio aktu egzekucji administracyjnej podlegają tylko obowiązki o charakterze publicznoprawnym [tak: wyrok NSA z 23 maja 1994 r., IV SA 791/93]. Tymczasem jak wynika z powyższych poglądów orzecznictwa spór dotyczący rozliczeń między związkiem a uczestniczącą w nim gminą jest sprawą cywilną. W konsekwencji sporne należności Związku Międzygminnego względem gminy będące należnością cywilnoprawną nie mogą być dochodzone przez Związek w trybie przepisów u.p.e.a., lecz w trybie egzekucji sądowej normowanej przepisami k.p.c.

Stanowisko organów nie znajduje również uzasadnienia w powołanych przez nie przepisach u.f.p. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 powołanego aktu przepisy tej ustawy dotyczące jednostek samorządu terytorialnego stosuje się odpowiednio do związków metropolitalnych oraz związków gmin i powiatów. W ramach nakazanego przez ten przepis odpowiedniego stosowania, m. in. do związków gmin przepisów dotyczących jednostek samorządu terytorialnego uwzględnić należy fakt, że na mocy art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2b u.s.g. spory majątkowe pomiędzy gminą, która wystąpiła ze związku międzygminnego a tym związkiem, mają charakter cywilnoprawny. Powyższego rodzaju charakter sporu wyklucza zastosowanie do występujących w niniejszej sprawie roszczeń Związku art. 66 u.f.p., stanowiącego, że do egzekucji należności stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym zastosowanie mają przepisy u.p.e.a. W konsekwencji brak jest podstaw prawnych umożliwiających Związkowi dochodzenie spornej w niniejszej sprawie należności o charakterze cywilnym w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji.

Sąd nie podziela jednak zarzutu skargi naruszenie art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. Upomnienie z [...] listopada 2020 r. zawiera elementy wymagane przez art. 15 u.p.e.a. Zgodnie z powołanym przepisem, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. We wskazanym piśmie sformułowano wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

Sąd nie podziela również zarzutów skargi ukierunkowanych na wykazanie, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało podpisane przez nieupoważnioną do tego osobę. Odnosząc się do zarzutów w tym zakresie należy wyjaśnić, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się koncepcję organu organizacyjno-przedmiotową a nie podmiotową (personalną). Od organu jako wyodrębnionej części aparatu państwowego (jednostki organizacyjnej), powołanej do wykonywania określonych przez prawo zadań publicznoprawnych, wynikających z przysługującej państwu zwierzchniej władzy (imperium), należy odróżnić konkretną osobę wykonującą kompetencje organu, będącą "piastunem". Organ administracji publicznej istnieje niezależnie od jego obsady personalnej, co wiąże się z ciągłością państwa i ciągłością działania jego organów. W imieniu Państwa jako takiego, działają jego organy, a nie osoby fizyczne stanowiące obsadę personalną poszczególnych organów. Istnienie organów i ich kompetencje nie są uzależnione od tego, kto w danej chwili piastuje dany urząd i czy urząd ten posiada aktualnie obsadę personalną. Mówiąc prościej "ludzie się zmieniają a urzędy trwają" niezależnie od tego [tak: wyrok NSA z 9 maja 2008 r., II OSK 531/07]. Upoważnienia udzielone przez organ są bezterminowe i nie tracą mocy prawnej z chwilą zakończenia piastowania stanowiska przez określoną osobę. Pełnomocnictwo czy też upoważnienie udzielone przez organ administracji publicznej jest ważne do chwili jego odwołania przez ten organ, działający poprzez tę samą osobę bądź też przez jej następcę. Sama zmiana na stanowisku piastuna organu administracji nie wywołuje bowiem automatycznie skutku w postaci wygaszenia wszystkich udzielonych przez niego pełnomocnictw dla pracowników [tak: wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., I OSK 177/16 oraz powołane tam orzecznictwo]. Wydając poddane sądowej kontroli postanowienie trafnie wskazano, że w aktach sprawy znajduje się uchwała nr [...] Zarządu Związku Międzygminnego "[...] Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi" upoważniająca E. S. Zastępcę - Przewodniczącego Zarządu Związku m.in. do podejmowania w imieniu Zarządu Związku jako wierzyciela wszelkich czynności w postępowaniach egzekucyjnych w administracji, w tym wystawiania i podpisywania tytułów egzekucyjnych i wydawania postanowień. Co zaś ważne omawiane upoważnienie zostało udzielone na czas nieokreślony. W § 2 omawianej uchwały wskazano, że upoważnienie wygasa z chwilą cofnięcia (odwołania) upoważnienia albo rozwiązania stosunku pracy. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby doszło do cofnięcia upoważnienia albo rozwiązania stosunku pracy z osobą, na rzecz której udzielono upoważnienia. Jak trafnie wskazało Kolegium w związku z powołaniem E. S. na kolejną kadencję nie wygasł jej mandat Zastępcy Przewodniczącego Zarządu Związku i zachowała ona ciągłość zatrudnienia.

Sąd nie podziela również poglądów skarżącej głoszących, że wniesienie sprzeciwu od uchwały nr [...] skutkowało utratą jej mocy obowiązującej. Zgodnie z art. 72 ust. 2 u.s.g. wniesienie sprzeciwu wstrzymuje wykonanie uchwały i wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy. Przytoczony przepis jest językowo jasny, a z jego postanowień wynika, że skutkiem wniesienia sprzeciwu od uchwały zgromadzenia związku jest wstrzymanie jej wykonania nie zaś utrata jej mocy obowiązującej.

W ocenie Sądu za nietrafne należało uznać również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Wydając zapadłe w sprawie postanowienia, dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych, czego wyraz dano w ich uzasadnieniach. Nieprawidłowe zastosowanie postanowień art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., w związku z omówionymi powyżej przepisami u.s.g. i u.f.p., nie świadczy zaś o naruszeniu wskazanych ostatnio przepisów k.p.a.

W związku z powyższym zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu. Jak wynika z powyższych rozważań w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia ze sporem majątkowym w rozumieniu art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2b u.s.g. Ewentualna egzekucja roszczeń Związku Międzygminnego w przypadku ich kwestionowania przez skarżąca, winna zostać poprzedzona w pierwszej kolejności rozstrzygnięciem sporu majątkowego przez sąd powszechny. Dopiero ewentualny wyrok sądu powszechnego rozstrzygający tego rodzaju spór może stanowić podstawę egzekucji roszczeń Związku Międzygminnego. Do czasu wydania orzeczenia noszącego znamiona wykonalności przez sąd powszechny, przyjąć należy, że brak jest obowiązku podlegającego egzekucji. W tok powtórnego postępowania w sprawie obowiązkiem organów będzie uwzględnienie wykładni prawa zawartej w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) należało orzec, jak w sentencji.