Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 822/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Transportu Kolejowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1950/13 w sprawie ze skargi Związku N. P. K. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz Związku N. P. K. w W. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 13 stycznia 2014 r. (sygn. akt VII 1950/13) w sprawie ze skargi Związku N. P. K. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie ograniczenia prawa do wglądu do materiału dowodowego: uchylił zaskarżone postanowienie.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: Prezes UTK) postanowieniem z [...] maja 2013 r., (sygn. [...]), ograniczył Związkowi N. P. K. z siedzibą w W. (dalej: ZNPK) prawo wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje zawarte w piśmie P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: P.) z [...] marca 2013 r. Uznał, że przekazane przez P. dokumenty stanowią tajemnice przedsiębiorstwa o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm. – zwanej dalej: u.z.n.k.).

Związek N. P. K. oraz Izba Gospodarcza T. L. z siedzibą w W. (dalej: IGTL) wniosły o ponowne rozpatrzenie.

Prezes UTK postanowieniem z [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy w mocy postanowienie z [...] maja 2013 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 73 k.p.a., zgodnie z którym w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Z art. 74 § 2 k.p.a. wynika natomiast, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Organ wyjaśnił, że P. S.A. w piśmie z [...] czerwca 2013 r. wskazało, na potrzebę ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa na gruncie art. 74 § 2 k.p.a., co należy tłumaczyć względami ważnego interesu państwowego, o którym mowa w powołanym przepisie. O tym natomiast, że przepis ten stanowi podstawę prawną dla ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w toku postępowania administracyjnego niejednokrotnie wypowiadał się w szeregu orzeczeń Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (sygn. XVII Amz 67/11, XVII Amz 68/11, XVII Amz 5/12), w których orzekał, że podstawę dla ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 74 § 2 k.p.a.

Umożliwienie ZNPK i IGTL wglądu do materiału zgromadzonego w prowadzonym z urzędu postępowaniu, opatrzonego klauzulą "tajemnic przedsiębiorstwa", mogłoby doprowadzić do znacznego osłabienia pozycji konkurencyjnej spółki P. S.A. na rynku transportu kolejowego poprzez pozyskanie przez podmioty konkurencyjne informacji strategicznych Spółki. Miałoby to niewątpliwie skutek naruszenia ważnego interesu państwa, jakim jest ochrona interesów gospodarczych i konkurencyjnej pozycji na rynku transportu kolejowego P. S.A. jako spółki Skarbu Państwa.

Prezes UTK zauważył, że podstawą ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej, jest art. 20 Konstytucji RP stanowiący o społecznej gospodarce rynkowej, której przymiotem jest konkurencyjny rynek. Następnie powołał się na art. 76 Konstytucji, stanowiący o ochronie konkurencji, której celem jest dobrobyt konsumentów.

Zdaniem organu, ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie przewiduje możliwości uzyskania dostępu do tych informacji po spełnieniu pewnych wymogów. Stąd też ustawa o ochronie informacji niejawnych nie może być podstawą do oceny prawidłowości wydanego postanowienia. Ustosunkowując się do twierdzenia ZNPK, że do wyłączenia jawności postępowania z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa niezbędna była przewidziana przez ustawodawcę podstawa prawna, pozwalająca organowi na zachowanie dokumentów w tajemnicy, Prezes UTK stwierdził, że w jego ocenie brak bezpośredniego nakazu chronienia informacji gospodarczej w ustawie nie oznacza, że organ nie jest obowiązany stosować innych przepisów, w tym przypadku Konstytucji RP i ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Powołał się także na art. 61 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że "prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów" (ust. 2), a ograniczenie tego prawa "może nastąpić wyłącznie ze wzglądu na określone w ustawach ochroną wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa" (ust. 3). Tak więc sam fakt ustanowienia w art. 11 ust. 1 u.z.n.k. określonej ochrony informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa, sprawia, że w omawianej sytuacji, nie jest wymagane osobne upoważnienie ustawowe do ochrony tych informacji.

Prezes UTK zaznaczył, że informacje, do których, zgodnie z ustawą o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ograniczono stronom postępowania dostęp, opatrzone zostały przez P. S.A. klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa". W świetle art. 5 u.d.i.p. prawo dostępu do nich podlega ustawowemu ograniczeniu niezależnie od tego czy stanowią one informację publiczną czy nie. W tej sytuacji organ nie mógł decydować o ich udostępnieniu.

W ocenie Prezesa UTK przywołane powyżej orzeczenia SOKIK zostały wydane w stosunku do Prezesa URE, który podobnie jak Prezes UTK, wydaje postanowienia w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., nie mając podstawy prawnej przewidzianej wprost w przepisach ustawy kompetencyjnej (tj. np. Prezes UKE w ustawie prawo telekomunikacyjne czy też Prezes UOKIK w przepisach u.o.k.k.). Bezsporne jest, że zarówno działania podejmowane przez regulatora rynku energetycznego, jak i transportu kolejowego wiążą się z koniecznością uzyskania dostępu do informacji stanowiących tajemnice poszczególnych przedsiębiorstw działających w danym sektorze rynku.

Organ uznał za błedny zarzut ZNPK jakoby ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa, których ochrona zachodzi w toku postępowania administracyjnego wynikała wyłącznie z lex specialis, odnoszącego się do określonych postępowań administracyjnych. Ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa w toku jakiegokolwiek postępowania administracyjnego znajduje podstawę prawną przewidzianą przez ustawodawcę w art. 74 § 1 k.p.a. W związku z tym przepis art. 69 u.o.k.k. należy interpretować wyłącznie jako normę prawną wynikającą z Konstytucji RP i regulacji ogólnych k.p.a. Ponadto regulacja art. 69 u.o.k.k. wynika z powtórzenia analogicznych przepisów unijnych (art. 27 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu). W konsekwencji nieuprawnione byłoby twierdzenie, że na gruncie regulacji, które nie zawierają treści analogicznej do art. 69 u.o.k.k., tajemnica przedsiębiorstwa podlegałaby wyłączeniu spod ochrony prawnej.

W przypadku twierdzenia ZNPK, że nieuzasadnione jest powoływanie się przez Prezesa UTK na możliwość poniesienia ewentualnej odpowiedzialności na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, organ podniósł, że w postanowieniu z [...] maja 2013 r. nie odnosił się w żadnej jego części do problematyki odpowiedzialności za naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. opisanym na wstępie wyrokiem uchylił postanowienie z [...] lipca 2013 r., uwzględniając z urzędu naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Powołany przepis nakazuje wyłączenie od udziału w postępowaniu pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W sprawie rozpoznawanej zarówno pierwsze postanowienie, jak i postanowienie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał Wiceprezes Urzędu Transportu Kolejowego, a więc osoba nie piastująca funkcji monokratycznego organu centralnej administracji rządowej. Tymczasem z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwiać sprawne rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie. Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest także m.in. obowiązek uzasadniania rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji. Zgodnie natomiast z powołanym przepisem, każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Materialną treścią prawa do zaskarżenia jest stworzenie stronom możliwości uruchomienia procedury służącej weryfikacji rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji. Jest to ważna gwarancja oraz środek ochrony prawa stron do zaskarżenia wszystkich orzeczeń i decyzji do wyższej instancji bez względu na to, w jakim trybie i w wyniku jakiej czynności zostały one wydane. Na potrzebę bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy wskazują również przepisy prawa europejskiego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gwarancje te nie są w pełni zachowane, jeżeli osoba orzekająca w trybie art. 127 § 3 k.p.a. bada własne rozstrzygnięcie (decyzję lub postanowienie), wówczas bowiem jest sędzią we własnej sprawie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że nie można w sposób kategoryczny stwierdzić, że przepisy k.p.a. wykluczają stosowanie instytucji wyłączenia w postępowaniach kończących się wydaniem postanowienia. Przepisy art. 126 i art. 144 k.p.a. (dotyczące postanowień i zażaleń) zawierają odesłania do innych przepisów kodeksu i nie zawierają katalogu zamkniętego. WSA nie zgodził się ze stanowiskiem, że w postępowaniach kończących się wydaniem rozstrzygnięcia w formie postanowienia nie obowiązują podstawowe zasady określone w rozdziale drugim kodeksu postępowania, administracyjnego (art. 6, 7, 8, 9.). Ponadto zwrócił uwagę na odesłanie do art. 145 k.p.a. wynikające z art. 126 k.p.a. Ogólna formuła przepisu odsyłającego (art. 126 k.p.a.), przy jednoczesnym braku wyłączeń wynikających z art. 145 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że instytucja wznowienia postępowania obejmuje wszystkie podstawy określone w tym przepisie.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z udziałem pracownika organu, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Takie naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), zatem stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) należało uchylić zaskarżone postanowienie jako niezgodne z prawem, ze wskazaniem konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy bez udziału pracownika podlegającego wyłączeniu.

Prezesa UTK zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 24 pkt 5 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia na skutek wadliwego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., że do Prezesa UTK, jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., jak i do działającego w jego imieniu i z jego upoważnienia, w czasie nieobecności, Wiceprezesa UTK, stosuje się art. 24 §1 pkt 5 k.p.a., jak i uchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo nieistnienia w niniejszej sprawie podstaw do wznowienia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane przez pracownika organu, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 127 § 3 i 144 k.p.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo że do postanowień wydawanych przez Prezesa UTK nie stosuje przepisów art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w związku z art. 126 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia, wobec wadliwego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., że do postanowień wydawanych przez Prezesa UTK stosuje się przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pomimo, że przepis art. 126 kpa, w zamkniętym katalogu przepisów do jakich w stosunku do postanowień przepis mają odpowiednie zastosowanie, nie wymienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 11 ust. 3 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1594), poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do uznania, iż Wiceprezes UTK podlega wyłączeniu od ponownego rozpoznania sprawy zakończonej postanowieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota zarzutów w niej zawartych sprowadza się, do kwestii stosowania i rozumienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., także w stosunku do środków zaskarżenia o charakterze niedewolutywnym.

Zaskarżone postanowienie w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego zostało wydane wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W pierwszej kolejności należało więc rozważyć, czy przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie do postanowień wydanych na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a. Powołany ostatnio przepis stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Takie odpowiednie zastosowanie w rozumieniu art. 144 k.p.a. – w przypadku zaskarżalnego zażaleniem postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. – ma przepis art. 127 § 3 k.p.a.

Odesłanie w art. 144 k.p.a. do przepisów dotyczących odwołań wskazuje na regulację zawartą w art. 140 k.p.a., w myśl której w sprawach nieuregulowanych w art. 136–139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Takie podwójne odesłanie do art. 140 k.p.a. wymaga określenia jego zakresu. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera regulację w Dziale I zatytułowanym "Przepisy ogólne" i w Dziale II zatytułowanym "Postępowanie". Przepis art. 140 k.p.a. nie obejmuje regulacji Działu I, którą organy odwoławcze są w pełni związane. Odpowiednie stosowanie dotyczy przepisów Działu II. Z kolei przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje się w Dziale I "Przepisy ogólne" w Rozdziale 5 – "Wyłączenie pracownika oraz organu". Zgodnie z powołanym przepisem, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie (tj. według stanu prawnego obowiązującego po 11 kwietnia 2011 r.), pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. mowa jest więc o decyzji, a nie o postanowieniu. Rozstrzygnięcie, czy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma też odpowiednie zastosowanie do postanowień wymaga uwzględnienia regulacji zawartej w art. 126 k.p.a. Powołany przepis stanowi, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2–5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145–152 oraz art. 156–159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Z treści normy prawnej zawartej w art. 126 k.p.a. wynika m.in., że do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio art. 145 k.p.a.

Zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. na postanowienie ograniczające stronie prawo wglądu do materiału dowodowego służy zażalenie. Tym samym do tego rodzaju postanowień stosuje się odpowiednio art. 145 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Ustawodawca w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wprost odwołuje się do art. 24, a więc także do treści zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Na gruncie regulacji z art. 126 k.p.a. wystąpiły w doktrynie wątpliwości czy przepisy normujące m.in. wznowienie postępowania stosuje się bez odnoszenia do nich "odpowiedniości", podkreślając, że do postanowień nie jest możliwe zastosowanie wprost wszystkich przepisów o wznowieniu postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 12, Warszawa 2012, s. 478–479). Podkreśla się jednakże stanowczo, że przepis art. 126 k.p.a. należy interpretować w ten sposób, że ustawodawca chciał, aby wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności dotyczyły wszystkich postanowień zaskarżalnych w drodze zażalenia, a nie tylko postanowień kończących postępowanie. Istotą postanowień jest rozstrzygnięcie o poszczególnych kwestiach wynikających w toku postępowania administracyjnego (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, to znaczy postanowienie załatwia sprawę co do istoty). Przedmiotem więc postanowień jest załatwienie konkretnej kwestii proceduralnej, która pojawiła się w postępowaniu. O ile kwestia ta zostanie rozstrzygnięta, to rozstrzygnięcie w tej materii należy traktować jako zakończenie sprawy, w której postanowienie zostało wydane w rozumieniu art. 145 § 1 k.p.a. Odpowiednie stosowanie przepisu art. 145 § 1 k.p.a. do postanowień musi oznaczać, że można wznowić postępowanie administracyjne, a precyzyjniej – jego fragment, zakończony wydaniem ostatecznego postanowienia rozstrzygającego kwestię proceduralną, która pojawiła się w postępowaniu. Wszystkie przesłanki wznowienia postępowania wyliczone enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. mogą mieć odpowiednie zastosowanie do wznowienia postępowania w przedmiocie postanowienia z wyjątkiem przesłanki określonej w punkcie 6 (por. W. Chróścielewski, Nowelizacja artykułu 126 k.p.a. a nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1996, nr 2, s. 20nn.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając powyższe rozważania, należy opowiedzieć się za poglądem G. Łaszczycy, że większość enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. podstaw do wznowienia postępowania znajduje zastosowanie do postanowień w sprawie zawieszenia postępowania w sposób prosty (bezpośredni) lub wymagający modyfikacji w ujęciu przedmiotowym. Brak jest przeszkód do wznowienia postępowania w oparciu o podstawy wymienione w art. 145 § 1 pkt 1–5 oraz 8 (por. G. Łaszczyca, Wznowienie fragmentu postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznym postanowieniem w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego [w:] Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005). Prowadzi to do wniosku, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na regulacje zawarte w art. 126 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień wydanych na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.

W związku z tym stwierdzić należy, że w przypadku rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od zaskarżalnego zażaleniem postanowienia, zastosowanie ma zakaz przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, których następstwem zgodnie z art. 24 § 1 k.p.a. powinno być jego wyłączenie od udziału w sprawie, jest wadliwość postępowania, która pociąga za sobą w przypadku postanowienia ostatecznego (o którym mowa w art. 126 k.p.a.) sankcje w postaci wznowienia fragmentu postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Istotą instytucji prawnej wyłączenia - unormowanej w Dziale I Rozdziale 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym: "Wyłączenie pracownika oraz organu" - jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Należy zwrócić także uwagę na gwarancyjną funkcję przepisów prawa procesowego o wyłączeniu, które z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania".

Ratio legis instytucji wyłączenia polega na stworzeniu prawnych warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości, co do bezstronności pracowników (P. Suwaj, Gwarancje bezstronności organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Wrocław 2004 r. s. 170). Podkreślił to NSA w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. (sygn. akt II GPS 2/06 ONSAiWSA 2007 nr 3 poz. 61 s. 93-94), stwierdzając, że: "Przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne". Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przy czym przez pracownika rozumieć należy osobę zatrudnioną w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowaną do wydawania decyzji ze stosownym upoważnieniem.

Za zgodne ze standardami bezstronnego i sprawiedliwego procedowania uznać trzeba dążenie do możliwie najszerszego eliminowania sytuacji, w których pracownik biorący wcześniej udział w czynnościach konkretnego postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony pogląd, byłby w jakikolwiek sposób determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z poprzednim udziałem w tym postępowaniu, przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy. Zaznaczenia przy tym wymaga, że zwrot "brać udział" użyty w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza zarówno wykonywanie czynności procesowych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji jak i wydawanie zaskarżonej decyzji przez pracownika na mocy stosownego upoważnienia.

Kwestia możliwości wyłączenia pracownika organu monokratycznego, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., była przedmiotem rozważań składu powiększonego Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12 (ONSAiWSA 2013, nr 4, poz. 458) wyjaśniono, że "Artykuł 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu." W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa i nie może być uzależniona od modelu postępowania administracyjnego. Każde postępowanie powinno dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy. Powinny zatem istnieć możliwości wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Powołana uchwała chociaż wprost odnosi się do stanu prawnego obowiązującego przed 11 kwietnia 2011 r., to stanowisko w niej zawarte znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zmiana w treści art. 24 § 1 pkt 5, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., polegająca na usunięciu zwrotu " w niższej instancji" powoduje, że waga argumentów podniesionych przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale przemawia za potrzebą ich uwzględnienia. We wspomnianej uchwale skład 7 sędziów NSA wiele uwagi poświęcił wykazaniu, że art. 24 § 1 pkt 5 ma także zastosowanie w przypadku dwukrotnego rozpoznawania sprawy przez ten sam organ. W związku z wprowadzeniem omawianej zmiany w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. tym bardziej należało opowiedzieć się za potrzebą stosowania powołanego przepisu w przypadku rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Powyższe poglądy należy w pełni odnieść do postanowień wydawanych na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a., do których stosuje się art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., mając na względzie, że przedmiotem tych postanowień jest załatwienie konkretnej kwestii proceduralnej, która pojawiła się w postępowaniu.

Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę z tej przyczyny, że w sprawie dwukrotnie wydał postanowień Wiceprezes UTK. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowienie z 1 lipca 2013 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z 15 maja 2013 r. zostały wydane z upoważnienia Prezesa UTK przez Jakuba Majewskiego – Wiceprezesa UTK. Okoliczności tej nie kwestionował organ w skardze kasacyjnej, wyjaśniając jedynie, że zastępca organu administracji nie jest typowym pracownikiem organu i należy go traktować analogicznie jak organ.

Z przyczyn oczywistych pogląd ten nie może być uznany za trafny. Tylko Prezes UTK jako piastun funkcji organu nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, gdyż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie dotyczy osób piastujących funkcję organu administracji publicznej (por. uchwała NSA z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 82).

Dodać jedynie należy, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stwarza warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. W myśl zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia jednej z podstaw wznowienia, określonych w przepisach k.p.a., sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny mając na względzie dotychczasowe rozważania uznał za nietrafne zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej kwestionujące możliwość stosowania w rozpatrywanej przez organ sprawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niewadliwy sposób realizuje funkcję perswazyjną – w tej mierze, zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, nie uzasadnia jeszcze oceny o wadliwości kontrolowanego wyroku w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Uzasadnienie spełnia również funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia i nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w zakresie, który został wyznaczony granicami wniesionego środka zaskarżenia. W uzasadnieniu każdego wyroku, szczególnego rodzaju miejsce ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej, uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, co z kolei ma istotne znaczenie dla wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11). Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, w którym nie została wyjaśniona podstawa prawna rozstrzygnięcia nie realizuje, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej. Z taką sytuacją, nie mamy jednak do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Uwzględniając wnioski formułowane na tle analizy treści uzasadnienia kontrolowanego wyroku w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd pierwszej instancji – kontrola legalności postanowienia Prezesa UTK w przedmiocie ograniczenia prawa do wglądu materiału dowodowego – stwierdzić należy, że WSA w W. nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawił to autor skargi kasacyjnej.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a.