Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2474/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157 par. 1 i 2, art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez P. Spółkę z o.o. w Ś. ("skarżąca") jest decyzja Prezesa Wód Polskich nr [...] z [...] października 2021 r., wydana w postępowaniu nadzorczym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie sprawy:

Pismem z 12 października 2020 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w B. ("organ I instancji") zawiadomił o wszczęciu z urzędu (wobec ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniu 22 września 2020 r. dot. m.in. wprowadzania wód chłodniczych do wód podziemnych za pomocą studni S-2, zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] obręb Ś., gmina K., na terenie Zakładu [...] w Ś., eksploatowanej przez skarżącą), postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], w części dotyczącej odprowadzania wód chłodniczych do czwartorzędowej warstwy wodonośnej wód podziemnych za pomocą studni S-2, tj. ust. II pkt 2 lit.: a, b, c, d, e, f, ust. II pkt 1 (w zakresie wód chłodniczych), ust. III pkt 1 i 2, ust. V pkt 2 ww. decyzji, którą udzielono skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w powyższym zakresie.

Następnie decyzją znak: [...] z [...] grudnia 2020 r. ww. organ, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., "k.p.a.") w związku z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], w części dotyczącej odprowadzania wód chłodniczych do czwartorzędowej warstwy wodonośnej wód podziemnych za pomocą studni S-2, tj. ust. II pkt 2 decyzji oraz ust. III pkt 1 (w zakresie prowadzenia rejestru odprowadzanych wód chłodniczych), ust. III pkt 2 i V pkt 2 ww. decyzji.

W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji wskazał, że kontrola gospodarowania wodami przeprowadzona w dniu 22 września 2020 r. wykazała wprowadzanie wód chłodniczych do wód podziemnych za pomocą studni S-2, zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] obręb Ś., gmina K., na terenie Zakładu [...] w Ś. Na ww. wprowadzanie wód chłodniczych do czwartorzędowej warstwy wód podziemnych skarżąca posiadała pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2014 r. znak: [...], obowiązujące do 28 sierpnia 2024 r.

Wody chłodnicze powstające na terenie Zakładu [...] w Ś., stanowią zużyte wody, wykorzystane na cele technologiczne związane z wylęgiem drobiu, tj. woda chłodząca do aparatów lęgowych (inkubatorów) i klujników.

W brzmieniu ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2012 r. poz.145 ze zm.), obowiązującej w czasie wydawania przez Starostę [...] decyzji z [...] sierpnia 2014 r., ścieki stanowiły wody zużyte w szczególności na cele bytowe lub gospodarcze, co określono w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a. W treści art. 9 ust. 1 pkt 17 ww. ustawy ustawodawca uściślił definicję ścieków przemysłowych wskazując, że przez ten rodzaj ścieków rozumie się ścieki, niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu. W aktualnie obowiązującej ustawie Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.) występuje tożsamy zapis. Zgodnie z art. 16 pkt 61 ww. ustawy poprzez ścieki rozumie się wody zużyte na cele bytowe lub gospodarcze, natomiast treść art. 16 pkt 64 ww. ustawy uściśla definicję ścieków przemysłowych wskazując, że przez tego rodzaju ścieki rozumie się ścieki niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu.

P. Sp. z o.o. pobiera z zasobów wodę podziemną, którą wykorzystuje następnie do celów chłodniczych, zatem woda ta zostaje zużyta do procesu technologicznego niezbędnego do prowadzanie działalności jaką jest prowadzenie wylęgarni drobiu. Powstające na terenie Zakładu [...] wody pochłodnicze stanowią ścieki technologiczne, a ściślej ścieki przemysłowe.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, obowiązującej na dzień wydawania przez Starostę [...] pozwolenia wodnoprawnego, zabronione było wprowadzanie ścieków bezpośrednio do wód podziemnych. Również aktualnie obowiązująca ustawa Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. w treści art. 75 pkt 1 zakazuje wprowadzania ścieków bezpośrednio do wód podziemnych. Zakaz ten jest obligatoryjny i nie ma od niego odstępstw.

Zakaz wprowadzania ścieków do wód podziemnych określony w ustawie Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania decyzji przez Starostę [...] jest określony w art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w sposób jasny i oczywisty. W związku z powyższym orzeczenie przez Starostę [...] o udzieleniu skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód chłodniczych (ścieków) do wód podziemnych stanowiło rażące naruszenie prawa. Skarżąca w piśmie z 19 listopada 2020 r. powołała się na § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (obowiązującego na dzień wydawania decyzji) wskazując, że wody chłodnicze z otwartych układów chłodzenia oraz z zamkniętych obiegów chłodzących mogą być wprowadzane do wód lub do ziemi pod warunkiem, że ich temperatura nie jest wyższa niż 35 °C. Organ wyjaśnił w tym kontekście, że zgodnie z ww. przepisem do wód mogą być wprowadzane wody chłodnicze, jednakże wprowadzanie to nie może naruszać przepisów ustawy, na podstawie której rozporządzenie zostało wydane. Rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy, co oznacza, że jest wydane w celu wykonania ustawy i nie jest z nią sprzeczne. W ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w art. 39 ust. 1 pkt 1 zakazano wprost wprowadzania ścieków do wód podziemnych. Zakaz ten jest definitywny i bezsprzeczny. Upoważnieniem ustawowym do wydania rozporządzenia jest art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, na podstawie którego ustawodawca poprzez rozporządzenie rozwinął zakres ustawy, jednak rozwinięcie to w żaden sposób nie wykracza poza zakres podstawowy określony w upoważnieniu ustawy. Rozporządzenie nie może i nie wprowadza ustępstwa od zakazu określonego w ustawie tj. zakazu wprowadzania ścieków do wód podziemnych. W związku z powyższym przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. dopuszcza wprowadzanie wód chłodniczych do wód innych niż wody podziemne (np. wody powierzchniowe). Organ dodał, że ww. rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, zgodnie z którym Minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej określił, w drodze rozporządzenia warunki, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, w tym najwyższe dopuszczalne wartości zanieczyszczeń, oraz warunki, jakie należy spełnić w celu rolniczego wykorzystania ścieków, a także miejsce i minimalną częstotliwość pobierania próbek ścieków, metodyki referencyjne analizy i sposób oceny, czy ścieki odpowiadają wymaganym warunkom. Podkreślił, że uwzględnienie w ww. rozporządzeniu dotyczącym ścieków - wód chłodniczych jednoznacznie wskazuje, że wody chłodnicze stanowią ścieki, których wprowadzanie do wód innych niż wody podziemne lub do ziemi dopuszcza się pod warunkami określonymi ściśle w § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia.

W konsekwencji przyjął, że należało wyeliminować w części z obrotu prawnego decyzję Starosty [...] z uwagi na jej wydanie w tej części z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków pochłodniczych do wód podziemnych, pomimo zakazu określonego ustawą Prawo wodne (art. 39 ust. 1 pkt 1 obowiązującej na dzień wydawania decyzji ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne). Organ wskazał jednocześnie, że naruszenie prawa jest tym bardziej rażące, że ustawodawca wprowadzenie ścieków do wód podziemnych podniósł do rangi wykroczenia podlegającego karze grzywny (art. 194 pkt 4 obowiązującej na dzień wydawania decyzji ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. i art. 478 pkt 5 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne).

Dodał też, że stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej w części można dokonać, gdy tylko ta część zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a, a wady te nie wywierają wpływu na treść pozostałego rozstrzygnięcia, które może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze podał, że wyodrębnił z ww. decyzji Starosty [...] jedynie element dotknięty wadą prawną i na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji w części dotyczącej odprowadzania wód chłodniczych do czwartorzędowej warstwy wodonośnej wód podziemnych za pomocą studni S-2, tj. ust. II pkt 2 decyzji oraz ust. III pkt 1 (w zakresie prowadzenia rejestru odprowadzanych wód chłodniczych), ust. III pkt 2 i ust. V pkt 2 ww. decyzji, pozostawiając w obrocie prawnym pozostałe rozstrzygnięcia decyzji dotyczące poboru wód podziemnych.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od ww. decyzji, Prezes Wód Polskich decyzją nr [...] z [...] października 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu orzeczenia podzielił ocenę/argumentację zawartą w decyzji organu I instancji. Wskazał, że zgodnie z art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) przez ścieki rozumie się wprowadzane do wód lub do ziemi: a) wody zużyte, w szczególności na cele bytowe lub gospodarcze, b) ciekłe odchody zwierzęce, z wyjątkiem gnojówki i gnojowicy, przeznaczonych do rolniczego wykorzystania w sposób i na zasadach określonych w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033 oraz z 2011 r. Nr 106, poz. 622 i Nr 171, poz. 1016), c) wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów, d) wody odciekowe ze składowisk odpadów oraz obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, w których są składowane odpady wydobywcze niebezpieczne oraz odpady wydobywcze inne niż niebezpieczne i obojętne, miejsc magazynowania odpadów, wykorzystane solanki, wody lecznicze i termalne, e) wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, f) wody wykorzystane, odprowadzane z obiektów chowu lub hodowli ryb łososiowatych, g) wody wykorzystane, odprowadzane z obiektów chowu lub hodowli ryb innych niż łososiowate albo innych organizmów wodnych, o ile produkcja tych ryb lub organizmów, rozumiana jako średnioroczny przyrost masy tych ryb albo tych organizmów w poszczególnych latach cyklu produkcyjnego, przekracza 1500 kg z 1 ha powierzchni użytkowej stawów rybnych tego obiektu w jednym roku danego cyklu. Przez ścieki bytowe (art. 9 pkt 15) - rozumie się ścieki z budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej, powstające w wyniku ludzkiego metabolizmu lub funkcjonowania gospodarstw domowych oraz ścieki o zbliżonym składzie pochodzące z tych budynków; ścieki komunalne (art. 9 pkt 16) - rozumie się ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych; ścieki przemysłowe (art. 9 pkt 17) - rozumie się ścieki niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu.

W obowiązującym w dniu wydania decyzji systemie prawnym rzeczywiście imiennie nie zostały wyszczególnione specyficzne ścieki, czyli wody odprowadzane z zamkniętych czy otwartych układów chłodzenia. Jednakże nie oznaczało to, że wody takie, bezsprzecznie pobrane do konkretnego celu technologicznego, w przypadku ich wprowadzania do środowiska, nie były zaliczane do kategorii ścieków. Tego rodzaju wody są wykorzystywane do konkretnego celu gospodarczego, zaś w przypadku wprowadzania tych zużytych wód do środowiska należy uznawać je jako ścieki. Spełnione są wówczas zasadnicze przesłanki wynikające z art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo wodne, które uprawniają do kwalifikacji takich zużytych wód do kategorii ścieków. Potwierdzeniem tego było również uwzględnianie tych specyficznych ścieków w obwiązującym wówczas rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Należy wyjaśnić, iż tego typu ścieki mogą być wprowadzane wyłącznie do wód powierzchniowych lub do ziemi (uwzględniając odbiorniki środowiskowe), pod warunkiem że ich temperatura nie jest wyższa niż 35 °C, o czym stanowił § 18 ww. rozporządzenia.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Prezes Wód Polskich wskazał, że skarżąca pobieraną z zasobu wodę podziemną wykorzystuje do celów technologicznych wylęgu piskląt. Jak wynika z dokumentacji, tj. "Operatu wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód pobór wód podziemnych ze studni S1 i S3 oraz odprowadzanie wód chłodniczych do studni S2" wykonanego w maju 2014 r. przez mgr inż. A. P., "instalacja zasilająca wylęgarnie w wodę musi być w stanie dostarczyć dużą ilość wody, jaka zużywana jest w tego typu zakładach. Zasilanie w wodę aparatów składa się z następujących systemów: woda chłodząca do aparatów i klujników, woda grzejąca do spiralnych wymienników (klimatyzacja) i woda do nawilżenia". Zatem pobierana woda podziemna zostaje zużyta do procesu technologicznego i zgodnie z powyższym należy ją traktować jako ścieki.

I dalej, organ II instancji wskazał na przepisy regulujące zasady ochrony wód. Podał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r., zabrania się wprowadzania ścieków bezpośrednio do wód podziemnych. Zakaz ten jest obligatoryjny i nie ma od niego odstępstw. Przyjął w efekcie, że działanie polegające na odprowadzaniu wód chłodniczych - ścieków - za pomocą studni do wód podziemnych nie jest dopuszczalne, niezależnie od temperatury tych wód. Podniósł następnie, że mimo zakazu zawartego w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r., Starosta [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód chłodniczych do czwartorzędowej warstwy wodonośnej wód podziemnych za pomocą studni S-2 (ust. II pkt 2 decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...]), czym rażąco naruszył art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych przyczyn za prawidłowe uznał stanowisko zawarte w decyzji organu I instancji.

W skardze do Sądu na ww. decyzję Prezesa Wód Polskich, skarżąca zarzuciła naruszenie:

-art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. w brzmieniu na dzień [...] sierpnia 2014 r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wody chłodnicze są ściekami w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że wody chłodnicze nie stanowią ścieków, a co za tym idzie nie ma do nich zastosowania art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. w brzmieniu na dzień [...] sierpnia 2014 r.;

-art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. w brzmieniu na dzień [...] sierpnia 2014 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na przyjęcie, że wody pobierane przez skarżącą ze studni oraz do niej następnie odprowadzane w stanie nie gorszym, aniżeli stan pierwotny tychże wód, stanowią wody zużyte a co za tym idzie ścieki, w sytuacji gdy powyższe wody z uwagi na to, że odprowadzane są do studni w stanie nie gorszym, a nawet o lepszych parametrach aniżeli stan pierwotny tych wód nie stanowią wód zużytych, w szczególności na cele bytowe lub gospodarcze, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. w brzmieniu na dzień [...] sierpnia 2014 r., a co za tym idzie nie ma do nich zastosowania art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. w brzmieniu na dzień [...] sierpnia 2014 r.;

-§ 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r., Nr 137, poz. 984) obowiązującego w dniu wydania decyzji tj. na dzień [...] sierpnia 2014 r. poprzez jego błędną wykładnię i konsekwencji uznanie, że:

uwzględnienie w ww. rozporządzeniu dotyczącym ścieków - wód chłodniczych wskazuje, że wody chłodnicze stanowią ścieki, w sytuacji gdy powyższy wniosek jest nieprawidłowy, albowiem brak jest możliwości rozszerzania zakresu pojęcia ścieków określonego przepisami ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. w brzmieniu na dzień [...] sierpnia 2014 r., poprzez akt rangi niższej aniżeli ustawa, co więcej sama nazwa rozporządzenia nie przesądza o tym, że powyższy akt dotyczy wód stanowiących wyłącznie ścieki,

z uwagi na to, że w ocenie organu wody chłodnicze stanowią ścieki w sprawie nie ma zastosowania § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szkodliwych dla środowiska wodnego zgodnie, z którym "wody chłodnicze z otwartych układów chłodzenia oraz z zamkniętych obiegów chłodzących mogą być wprowadzane do wód lub do ziemi pod warunkiem, że ich temperatura nie jest wyższa niż 35 °C.", pomimo, że powyższy przepis stanowił m.in. podstawę wydania decyzji przez Starostę [...], co w konsekwencji prowadzi do naruszenia tego przepisu poprzez jego niezastosowanie;

-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie wskutek błędnego uznania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, a nadto nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie brak jest wyraźnej i oczywistej sprzeczności decyzji z treścią prawa, albowiem w szczególności konieczne było dokonanie wykładni przepisów prawa w tym przepisu art. 9 ust. 1 pkt 14 oraz pkt 17 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. w brzmieniu na dzień [...] sierpnia 2014 r.;

-par. 7 ust. 1 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]" poprzez brak utrzymania istniejącej struktury użytkowania gruntów przylegających do rezerwatu.

-art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

-art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz niezebranie i niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w szczególności poprzez arbitralne uznanie, że wody pobierane przez skarżącą ze studni oraz do niej następnie odprowadzane w stanie nie gorszym aniżeli stan pierwotny tychże wód są ściekami i w sprawie zastosowanie znajduje art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. w brzmieniu na dzień [...] sierpnia 2014 r.;

-art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez prawidłowego uzasadnienia oraz niewyjaśnienie w sposób dostateczny motywów rozstrzygnięcia.

Podnosząc i wywodząc jak wyżej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o uchylenie w całości decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2020 r. i umorzenie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich wniósł o jej oddalenie, uznając podniesione zarzuty za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Wód Polskich nr [...] z [...] października 2021 r., która zakończyła uruchomione z urzędu postępowanie w trybie nadzorczym, w przedmiocie oceny legalności w części decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...]. Organy orzekające w tej sprawie zgodnie przyjęły, że wskazana decyzja Starosty w badanej części dotknięta jest wadą nieważności uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tego też powodu orzeczenie to, w części, mocą zaskarżonej decyzji Prezesa Wód Polskich wyeliminowano ostatecznie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a rozstrzygnięcie to – zdaniem Sądu – odpowiada prawu.

Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a., jest ustalenie, czy wystąpiły wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), inną: niewykonalność decyzji w dniu jej wydania i o charakterze trwałym (pkt 5).

W toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, właściwy organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty; ocena dokonywana przez organ administracji w tym postępowaniu (o charakterze nadzorczym) jest ograniczona wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności. W przypadku ustalenia ich wystąpienia, organ ma obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.) Niemniej jednak, z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia przesłanek nieważności winna mieć charakter ścieśniający.

Analizując sprawę i badając decyzję Starosty [...], Prezes Wód Polskich (za organem I instancji) miał na uwadze tryb w jakim orzeka; kierował się także prawidłową wykładnią art. 156 § 1 k.p.a. Prawidłowo w efekcie, oceniając decyzję Starosty [...] w części, uwzględnił stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Prawidłowo także uznał, że w weryfikowanej części została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Przesłanka ta ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przy czym, nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Taką też wadliwość wykazały organy orzekające w niniejszej sprawie.

I tak Sąd zauważa, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło legalności decyzji Starosty [...] znak: [...] z [...] sierpnia 2014 r., wydanej w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, w części dotyczącej odprowadzania wód chłodniczych do czwartorzędowej warstwy wodonośnej wód podziemnych za pomocą studni S-2 tj. ust. II pkt 2, ust. III pkt 1 (w zakresie wód chłodniczych) i ust. III pkt 2, ust. V pkt 2 ww. decyzji. Decyzję tę wydano w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r., Nr 137, poz. 984 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej i uwzględnieniu, że woda wykorzystywana jest przez skarżącą do celów technologicznych wylęgu piskląt. Wydając tę decyzję wzięto też pod uwagę złożony przez skarżącą operat wodnoprawny z maja 2014 r.

Kwestionując to orzeczenie, organy orzekające w niniejszej sprawie wskazały na obowiązującą wówczas treść art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r., zgodnie z którym zabronione było wprowadzanie ścieków bezpośrednio do wód chłodniczych. Wskazały na sprzeczność ww. decyzji Starosty -w weryfikowanym zakresie- z przytoczonym przepisem ustawowym. Kierowały się przy tym definicją legalną ścieków, uregulowaną w art. 9 ust. 1 pkt 14 ww. ustawy Prawo wodne oraz ścieków przemysłowych (v. art. 9 ust. 1 pkt 17 tej ustawy). Uwzględniły także powołane w badanej decyzji rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organy te dokonały prawidłowej weryfikacji ww. decyzji (w badanej części), a ich ocena musiała w efekcie prowadzić do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; Sąd nie znajduje podstaw do jej podważenia.

Sąd zaznacza bowiem, że jak słusznie dostrzegł Prezes Wód Polskich, w dniu wydania badanej decyzji w systemie prawnym nie zostały wyszczególnione specyficzne ścieki, tj. wody odprowadzane z zamkniętych czy otwartych układów chłodzenia. Niemniej jednak wody takie, pobrane do konkretnego celu technologicznego, w przypadku ich wprowadzania do środowiska, były zaliczane do kategorii ścieków. Przemawia za tym brzmienie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ww. ustawy, zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o ściekach rozumie się przez to wprowadzane do wód lub do ziemi wody zużyte, w szczególności na cele bytowe lub gospodarcze, a także art. 9 ust. 1 pkt 17 ww. ustawy, dotyczący ścieków przemysłowych, przez które ustawodawca rozumie ścieki, niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu. Biorąc pod uwagę, że zakwestionowane w części pozwolenie wodnoprawne odnosi się wód chłodniczych, wykorzystywanych do celów technologicznych wylęgu piskląt, również do mycia klujników przy pomocy podciśnieniowych myjek (z użyciem detergentu, v. str. 14 operatu wodnoprawnego), zgodzić się należy z organami wodnymi co do uznania tych wód za ścieki, dokładnie - ścieki przemysłowe. Nie sposób bowiem uznać inaczej niż że wskazane wody chłodnicze stanowią wody "zużyte", tu: w procesie technologicznym, wprowadzane następnie do środowiska, a to nie pozwala na inną niż przyjęta przez organy ich kwalifikację. Za prawidłowością takiej kwalifikacji przemawia także uwzględnienie tego rodzaju ścieków w obwiązującym wówczas rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Rozporządzenie to, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r., określało m.in. warunki, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, w tym najwyższe dopuszczalne wartości zanieczyszczeń, oraz warunki, jakie należy spełnić w celu rolniczego wykorzystania ścieków. Odnosząc się w § 18 do wód chłodniczych, potwierdziło "tylko" przyjęcie tego rodzaju wód także za ścieki. To zaś oznacza, że decyzja Starosty [...] w badanej części prawidłowo została uznana za sprzeczną z cyt. powyżej art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, regulującym bezwzględny zakaz wprowadzania ścieków bezpośrednio do wód podziemnych. Akt niższej rangi niż ustawa zakazu tego zmienić nie może; dlatego też ww. § 18 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym wody chłodnicze z otwartych układów chłodzenia oraz z zamkniętych obiegów chłodzących mogą być wprowadzane do wód lub do ziemi pod warunkiem, że ich temperatura nie jest wyższa niż 35 °C, należało odczytywać tylko jako zezwolenie na wprowadzenie wód chłodniczych do wód innych niż podziemne, a więc do wód powierzchniowych lub do ziemi (uwzględniając odbiorniki środowiskowe).

W tych warunkach Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze charakter przepisu prawa, z którym badana w części decyzja okazała się być sprzeczna, jak i ewentualne konsekwencje stwierdzonego naruszenia, zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało uznać w sprawie za konieczne i uzasadnione.

Oceny tej nie zmieniają zarzuty skargi, stanowiące w istocie polemikę z argumentacją przyjętą w wydanych decyzjach. Tak Sąd ocenia zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo wodne z 2001 r. oraz ww. § 18 ust. 1 rozporządzenia. Stwierdza jednocześnie, że w świetle tych przepisów nie znajduje podstaw do podważenia ustaleń organów, które to przyjęły, że wody chłodnicze stanowią rodzaj ścieków i dotyczył ich w takiej sytuacji zakaz uregulowany w art. 39 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z 2001 r. Przepis ten dotyczył wprowadzania ścieków bezpośrednio do wód podziemnych i wobec zakresu objętego postępowaniem nieważnościowym pozwolenia wodnoprawnego, musiał być uwzględniony w sprawie. Znaczenia prawnego w tym przypadku nie miał natomiast powołany w skardze art. 39 ust. 1 pkt 2 czy art. 39 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w których uregulowano m.in. wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, wód z przelewów kanalizacji deszczowej oraz wód chłodniczych do wód powierzchniowych lub do ziemi, w odległości mniejszej niż 1 kilometr od granic kąpielisk i plaż publicznych nad wodami.

Również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie Sąd uznaje za nietrafiony. W tej materii Sąd dostrzega, że organy orzekające kierowały się właściwą/zawężającą wykładnią tego przepisu. Uwzględniły przesłanki wypracowane w orzecznictwie, które to mają wskazywać na wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 106/19). Prawidłowo przy tym uznały, że ma miejsce oczywista sprzeczność części decyzji z obowiązującym w dacie jej wydania przepisem prawa. Prawidłowo także przyjęły, że dla jego właściwego zastosowania nie był wymagany skomplikowany proces wykładni, czy inaczej: wskazany przepis nie był różnie interpretowany i stosowany, co powoduje, że jego naruszenie mogło mieć charakter kwalifikowany. Dotyczy to także przepisów prawa, które definiują pojęcie ścieków i ścieków przemysłowych.

Sąd nie znalazł też podstaw do zarzucenia organom orzekającym naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. w sytuacji, gdy organy te przeprowadziły postępowanie we właściwym zakresie, adekwatnym do uruchomionego trybu postępowania, a dokonaną ocenę wyraziły w należy sposób w uzasadnieniach decyzji, spełniających wymogi uregulowane w art. 107 k.p.a.

W kontekście naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]" poprzez brak utrzymania istniejącej struktury użytkowania gruntów przylegających do rezerwatu Sąd wskazuje (za organem, v. odpowiedź na skargę), że nie wywołuje takiego skutku zaskarżona decyzja, skoro (jak wyjaśnił Prezes Wód Polskich), warunki wodne w ww. obszarze chronionym kształtowane są poprzez I poziom wód gruntowych, który to poziom zasilany jest wyłącznie poprzez infiltrację opadów atmosferycznych; skarżąca winna zaś zaprzestać odprowadzania wód chłodniczych do czwartorzędowej warstwy wodonośnej wód podziemnych za pomocą studni S-2.

Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.