Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1195/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi U. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej U. R. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1195/15

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].03.2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej SKO) uchyliło decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...].01.2015 r. nr [...] i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy przedstawia się następująco.

Uchyloną decyzją Wójt Gminy L. po raz trzeci ustalał, czy doszło do takiego naruszenia stosunków wodnych na działce o nr. ew. [...], położonej w N., które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.

W efekcie zobowiązał jej współwłaścicieli, M. O. i J. G. do wykonania w terminie do dnia [...] czerwca 2016 r. odwodnienia działki o nr. ew. [...] zgodnie z uzyskanym wcześniej pozwoleniem wodno-prawnym, określającym sposób gromadzenia i odprowadzania ścieków opadowych o objętości powyżej 5 m³ na dobę oraz rodzaj i parametry urządzeń retencyjno-rozsączających na tej nieruchomości. A następnie zobowiązał do zgłoszenia wykonania odwodnienia zgodnie z uzyskanym pozwoleniem wodno-prawnym do tutejszego Urzędu Gminy, celem dokonania odbioru przeprowadzonych prac.

Postepowanie to prowadzone jest od 2009 r., kiedy to J. M., właściciel działki o nr. ew. [...], położonej po drugiej stronie ul. T., naprzeciw działki o nr. ew. [...], zwrócił się do Wójta Gminy L. o wydanie na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne decyzji administracyjnej nakazującej właścicielowi działki sąsiedniej o nr. ew. [...] przywrócenie pierwotnego stanu poziomu gruntu na tej działce. J. M. zgłosił cyklicznie pojawiający się problem zatapiania nieruchomości o nr. ew. [...], stanowiącej jego własność oraz nieruchomości sąsiednich wodami spływającymi z działki o nr. ew. [...], w związku z wybudowaniem na tej działce budynku przedszkola o dużej kubaturze. W innych prowadzonych postępowaniach administracyjnych i sądowych wykazywał realizację gmachu przedszkola niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Przyczyny zalewania jego działki, drogi i innych gruntów upatrywał w pozostawieniu zbyt małej powierzchni biologicznie czynnej na działce o nr. ew. [...] i jej podniesieniu w znacznie większym stopniu niż pozostałe nieruchomości na tym terenie. W dniu [...] czerwca 2011 r. Prokuratura Okręgowa w W. zgłosiła udział w prowadzonym przez Wójta Gminy postępowaniu administracyjnym w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez właścicieli działki o nr. ew. [...] w N.

Dwukrotnie I. instancja zobowiązywała współwłaścicieli działki o nr. ew. [...] do przywrócenia właściwych stosunków wodnych na ich działce, zobowiązując ich do określonych działań. Dwukrotnie też SKO decyzje te uchylało i sprawę przekazywało do ponownego rozpoznania Wójtowi Gminy L. W decyzji z [...]07.2013 r. SKO stwierdziło, że w oparciu o opinię z 2010 r. fakt naruszenia stanu wody na działce nr ew. [...] uznać należy za zaistniały. Stan ten z kolei szkodliwie oddziałuje na działkę o nr ew. [...]. Wyjaśnienia wymaga natomiast kwestia rowu melioracyjnego i wpływu jego likwidacji na te stosunki wodne.

Obie decyzje uchylające SKO kontrolowane były przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który oddalił wniesione skargi kasacyjne.

Reasumując, w efekcie prowadzonego od 2009 r. postępowania wyjaśniającego opracowane zostały przez biegłych z dziedziny hydrologii trzy ekspertyzy. Pierwsza z 2009 r. została uzupełniona w 2010 r. Biegli odnieśli się do zarzutów M. O. w piśmie z [...].06.2012 r. Nadto przedstawili w dniu [...] grudnia 2011 roku , w dniu [...] lipca 2012 r. oraz w dniu [...] września 2012 r. aktualne stanowiska i wyjaśnienia w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22.01.2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2158/13 podzielił trafność stanowiska SKO o konieczności dodatkowego ustalenia, czy na tym terenie przebiegał rów melioracyjny i jaki miał wpływ na odbiór wód opadowych z tego obszaru. W efekcie w tym zakresie opracowana została ekspertyza z 2014 r.

Po przeanalizowaniu całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym sporządzonych ekspertyz i opracowań hydrologicznych, wykonanych zarówno na zlecenie organu, jak też na zlecenie M. O., jak również korespondencji U. R. i J. M., a także stanowisk w sprawie przedstawianych przez właściciela działki o nr. ew. [...], Wójt w decyzji z [...].01.2015 r. stwierdził, iż właściciele działki o nr. ew.[...] zakłócili układ stosunków wodnych na omawianym terenie, szkodliwie wpływając na grunty sąsiednie.

Wójt powołując się na sporządzone ekspertyzy, stwierdził, że na skutek zmiany rodzaju pokrycia terenu i zwiększenia spadku terenu współczynnik spływu powierzchniowego na działce o nr. ew. [...] został zwiększony, co przy ograniczonej zdolności retencyjnej urządzeń melioracyjnych, znajdujących się na tej nieruchomości, powoduje odprowadzenie części wód na teren działki nr ew. [...].

Z kolei analizowany rów melioracyjny był urządzeniem melioracji szczegółowych, którego zadaniem było poprawienie stosunków wodnych w glebie na terenach użytkowanych rolniczo, poprzez obniżenie poziomu wód gruntowych oraz odprowadzanie nadmiaru wód pochodzących ze spływów powierzchniowych. Rów ten był odbiornikiem wód spływających z naturalnych, nieutwardzonych powierzchni, poddawanych zabiegom agrotechnicznym, które zwiększały przepustowość i zdolność retencyjną gleb.

W chwili wykonywania operatu podziałowego dla działki o nr. ew. [...], przebieg użytku rów praktycznie pokrywał się z przebiegiem nowoprojektowanej działki nr ew. [...] ( droga - ulica T.) wzdłuż granicy z działkami nr ew. [...] i częściowo [...] (na odcinku 6 m).

Ustalona przez biegłego pojemność retencyjna rowu, przy maksymalnym napełnieniu wynosiła 1732,5 m³, a teoretyczna przepustowość rowu, wynosiła 0,075 m³/s. Przedstawione parametry techniczne rowu melioracyjnego świadczą w ocenie Wójta o tym, że już wiele lat przed zabudową obszarów w rejonie ul. T. występował problem z okresowym nadmiarem wody na tym terenie. Likwidacja rowu przyczyniła się do pogorszenia stosunków wodnych w rejonie ulicy T.. Jego rolą było odprowadzanie nadmiaru spływu powierzchniowego. Ze względu na mało przepuszczalne gleby gliniaste, bezpośrednie oddziaływanie rowu na obniżenie wód gruntowych było niewielkie - około 10 m po obu jego stronach.

Zaznaczył, że po zabudowie działek dotychczas rolnych, nie występował problem zalewania i nikt z właścicieli tych nieruchomości takiego problemu nigdy nie zgłaszał.

Sytuacja zmieniła się wraz z realizacją gmachu przedszkola na działce o nr. ew. [...]. Największe przekształcenia terenu, polegające na uszczelnieniu dużych powierzchni, nastąpiły właśnie na działce o nr. ew. [...], na której powstał duży 3-kondygnacyjny budynek przedszkola, a przedmiotowy rów melioracyjny przebiegał wzdłuż całej granicy działki nr ew. [...]. Jednocześnie działka o nr. ew. [...] została podwyższona najbardziej - w granicach od 0,15 – 0,40 m.

Wójt ustalił też, że na kilku pozostałych działkach objętych postępowaniem tj. [...], [...], [...] i [...] wybudowano domy jednorodzinne. Wszystkie te nieruchomości zostały nieco podwyższone - w granicach od kilku do ok. 20 cm. Nieruchomości te są jednak płaskie, a cokoliki pod ogrodzenia wysokie. Dlatego nie następuje spływ wody na tereny sąsiednie. Działki o nr. ew. [...] i [...] są nieruchomościami niezabudowanymi.

Jednocześnie Wójt zaznaczył, że po wykonaniu cokolika pod ogrodzenie, spływy powierzchniowe wód deszczowych i roztopowych z działki nr ew. [...] praktycznie nie występują.

Stwierdził też, że w ocenie organu, bezpodstawnym działaniem byłoby nakładanie obowiązku na innych właścicieli działek, także na tych, których nieruchomości położone są "na trasie przebiegu" omawianego rowu melioracyjnego.

Przyznał jednak, że po większych opadach deszczu woda może stagnować na powierzchni terenu.

Organ I. instancji podał, że na terenie działki o nr. ew. [...] wykonano kilka studni infiltracyjno-retencyjnych i zbiornik bezodpływowy na gromadzenie wód opadowych i roztopowych. Ze względu na to, iż płytko zalegające wody gruntowe wypełniają prawie całą ich objętość, jakikolwiek dopływ dodatkowej wody powoduje szybkie ich wypełnienie do powierzchni terenu i lokalne podniesienie zwierciadła wód gruntowych. Natomiast obliczona ilość powstających ścieków opadowych na działce nr ew. [...] znacznie przekracza wielkość 5 m³ na dobę.

Dlatego Wójt uznał za kwestię bezsporną konieczność wykonania operatu wodno-prawnego i uzyskania pozwolenia wodno-prawnego przez właścicieli działki o nr. ew. [...]. Jednocześnie zaznaczył, że nakładany obowiązek pozwoli jednoznacznie określić parametry urządzeń melioracyjnych, które zastosowane powinny być na działce o nr. ew. [...].

W ocenie Organu I. instancji, wykonanie odwodnienia działki o nr. ew. [...], na podstawie uzyskanego przez właścicieli tej nieruchomości pozwolenia wodno-prawnego określającego sposób gromadzenia i odprowadzania ścieków opadowych oraz rodzaj i parametry urządzeń retencyjno-rozsączających, pozwoli na stworzenie systemu odwadniającego działkę o nr. ew. [...] i zapobiegnie zalewaniu sąsiednich nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchylając także i tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez I. instancję stwierdziło, że w dalszym ciągu nie wyjaśniono wielu kwestii.

SKO, po rozpatrzeniu odwołania M. O., stwierdziło, że Organ I. instancji wyjaśnił stan faktyczny sprawy w sposób niedostateczny, co narusza art. art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

Dostrzegło rozbieżności pomiędzy stanowiskiem prezentowanym w opiniach biegłych p. L. i p. S., a stanowiskiem strony odwołującej, bazującym na wydanych w sprawie mapach, z których wynika jedynie kilkucentymetrowa (3 cm) różnica poziomów pomiędzy dz. ew. nr [...] a działkami p. R. i p. M.

Podzieliło zarzut odwołania, że ekspertyzy biegłych (z 2009 r. i 2014 r.) nie obejmują działek o numerach: [...], [...], [...], [...], co może mieć znaczenie dla wniosków w nich zawartych. Należałoby zatem dokonać uzupełnienia ekspertyz w tym zakresie. Ponadto organ I. instancji nie rozważył w jakim stopniu wybudowanie drogi - ul. T., mogło, zakłócić stosunki wodne na przedmiotowym terenie.

Podniosło, że z kolei, zlikwidowanie rowu melioracyjnego istniejącego uprzednio na tym terenie - według ekspertyzy biegłego uprawnionego hydrogeologa T. S. z 2014 r. - ze względu na znaczną pojemność retencyjną i przepustowość tego rowu jaka występowała, gdy odprowadzał on wodę poza ul. G. w M. - przyczyniło się do pogorszenia stosunków wodnych na przedmiotowym terenie, w rejonie ul. T. w N. Należało zatem rozważyć zlecenie ekspertyzy biegłemu w tym zakresie.

SKO wyraziło pogląd, że gdyby nawet działka o nr. ew. [...] została podwyższona, to należało wyjaśnić, czy przyczyniło się to, do zalewania sąsiednich działek wodami opadowymi, mając zwłaszcza na uwadze to, że działki sąsiednie zostały podwyższone, do ich zalewania przyczyniła się likwidacja istniejącego dawniej rowu melioracyjnego i że prawdopodobnie przyczyniło się do zalewania wybudowanie ul. T.. SKO zaznaczyło, że już w decyzji z 2010 r. wskazywało, iż sprawa zalewania przedmiotowych działek winna być rozpatrzona kompleksowo (konieczność zbadania stosunków wodnych na większym obszarze).

We wniesionej skardze U. R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzuciła SKO naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1. błędnych ustaleń faktycznych prowadzących do całkowicie niewłaściwych wniosków, tj. przypisywanie jej rzekomego podwyższenia jej działki, kwestionowanie bezspornego spływu wód opadowych ze skrajnie wadliwie zabudowanej działki o nr. ew. [...], na jej działkę o nr. ew. [...], kwestionowanie ewidentnie udokumentowanego w postępowaniu znacznego podniesienia poziomu gruntu przez właścicieli działki o nr. ew. [...],

2. całkowicie bezprawnego pominięcia stanowiska strony, tj. pisma (wniosku dowodowego) U. R. z dnia [...] marca 2015 r., będącego odpowiedzią strony na skargę M. O. do SKO na decyzję Wójta Gminy L. nr [...],

3. obrazy przepisów postępowania poprzez niedopuszczalne, całkowite zignorowanie istotnego materiału dowodowego przekazanego przez U. R. oraz J. M.,

4. błędnych ustaleń faktycznych, mających wpływ na treść decyzji, dokonanie oceny dowodów w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami prawidłowego rozumowania oraz pominięcie istotnych dokumentów przekazanych przez U. R..

Wniosła także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zaznaczyła, że Wójt Gminy L. dysponuje istotnymi "Wynikami Kontroli z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego" z dn. [...].06.2014 r., przeprowadzonej na polecenie Prokuratury W. przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego na działce o nr. ew. [...], należącej do J. G. i M. O. (powierzchnia biologicznie czynna na działce o nr. ew. [...] jest znacznie niższa niż dopuszczalna, a kubatura budynku przedszkola wynosi 3 243,60 m³, podczas gdy zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty P. nr [...] z dnia [...].06.2007 r. kubatura miała wynosić 1 880,00 m³).

Zarzuciła, że pominięto istotne środki dowodowe - zdjęcia jej nieruchomości (oraz ul. T.), dramatycznie zalewanej wodami opadowymi, spływającymi ze znacząco podwyższonej i skrajnie wadliwie zabudowanej działki nr [...].

Wskazała, że organ I. instancji dokonał już ustaleń w tym zakresie i w oparciu o sporządzone opinie specjalistyczne wyraził stanowisko, że "właściciele działki o nr. ew. [...] zakłócili układ stosunków wodnych na omawianym terenie, szkodliwie wpływając na grunty sąsiednie. Sporządzona ekspertyza hydrologiczna w 2009 roku, jej uzupełnienie w 2010 roku, jak również stanowiska biegłych przedstawiane w kolejnych latach stwierdziły, iż na skutek zmiany rodzaju pokrycia terenu i zwiększenia spadku terenu współczynnik spływu powierzchniowego na działce nr ew. [...] został zwiększony, co przy ograniczonej zdolności retencyjnej urządzeń melioracyjnych, znajdujących się na tej nieruchomości, powoduje odprowadzenie części wód na teren działki nr ew. [...]". Podała także, iż "największe przekształcenia terenu, polegające na uszczelnieniu dużych powierzchni nastąpiły właśnie na działce o nr. ew. [...]. na której powstał duży 3-kondygnacyjny budynek przedszkola, a przedmiotowy rów melioracyjny przebiegał wzdłuż całej granicy działki nr ew. [...]".

Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy bezzasadnie pominął dowody świadczące o tym, że wody opadowe spływają z nadmiernie zabudowanej olbrzymim gmachem i dużym parkingiem wybrukowanym betonową kostką działki nr [...], której powierzchnia jest znacząco podniesiona i wyprofilowana w stronę jej działki oraz działki J.M., przez wąską ulicę T..

Zarzuciła, że SKO zaznaczając, iż "likwidacja rowu na przedmiotowym terenie (...) przyczyniła się do pogorszenia stosunków wodnych na rozpatrywanym terenie",

pominęło niezwykle istotny fakt, iż rów melioracyjny biegł wzdłuż całej 50-metrowej działki o nr. ew. [...] M. O. (także częściowo wzdłuż ul. T.), dalej na północ w kierunku M., co bezspornie potwierdzają zarówno mapa Wójta Gminy L. z dn. [...].06.1999 r., jak też mapa MPZP z 2003 r. Przebieg rowu potwierdza również Opracowanie dr hab. inż. T.S. z Pracowni H., wykonane na zlecenie Urzędu Gminy L. z września 2014 r.

Stwierdziła, iż zarówno od strony północnej jej działki o nr. ew. [...] (wzdłuż granicy z działką [...]), jak też w ogóle, na terenie jej nieruchomości nie znajdują się jakikolwiek "góry ziemi" (wskazywane w pismach M. O.). Jakiekolwiek rzekome podwyższenie terenu w ogóle nie miało miejsca. Załączone zdjęcia pokazują dramatycznie zalaną jej działkę, sąsiadującą ze znacząco podwyższoną, suchą działką M. O.. Na zdjęciach ewidentnie nie ma żadnych "gór ziemi". Powołała się na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2011 r. nr [...], wskazującą na to, iż na jej działce nr [...] nie były wykonywane roboty budowlane, które mogłyby wpłynąć na zmianę stosunków wodnych. Podkreśliła, że woda pod górę nie płynie. Po intensywnych opadach deszczu to jej działka jest dramatycznie zalewana wodą opadową, spływającą z działki nr [...].

Powołała się wreszcie na to, że Sąd Rejonowy dla . w W. (III Wydział Karny) w postanowieniu z dn. [...].12.2013 r. w sprawie z jej powództwa oraz sąsiada J. M. jednoznacznie stwierdził: "Należy dodać, że wskazane przez skarżących uchybienia zostały dostatecznie uprawdopodobnione dokumentacją przedłożoną przez skarżących (w tym zdjęcia, szkice sytuacyjne, a także materiał poglądowy, który dokumentuje notoryczne zalewanie nieruchomości sąsiednich wodami opadowymi (...)". Wywiodła stąd, że dowody "notorycznego zalewania nieruchomości sąsiednich wodami opadowymi" z działki o nr. ew. [...] są wiarygodne dla Wydziału Karnego Sądu Rejonowego, natomiast te same dowody są pomijane i ignorowane przez SKO.

Stanowisko Skarżącej poparł także obecny na rozprawie uczestnik postępowania J. M. Zwrócił się o traktowanie jako jego stanowiska w sprawie, zarzutów sformułowanych w odrzuconej przez Sąd skardze na tę decyzje SKO. Zarzucił w niej, że powinna wystąpić przesłanka wyłączenia członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którzy uprzednio brali udział w orzekaniu w tej samej sprawie, zatem zasadna staje się wątpliwość co do ich wpływu na obiektywne rozpatrzenie konkretnej, trzeciej sprawy, stanowiącej kontynuację - uzupełnienie poprzednich postępowań. Podniósł, że w pozwoleniu na budowę tego przedszkola, w pkt 4c był nałożony już w roku 2007 obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, z racji tego że zabudowa nieruchomości nr [...] kolidowała z występującym na jej terenie rowem melioracyjnym. Zaznaczył, że z ekspertyz wynika, iż inwestorzy wyprofilowali nachylenia terenu na nieruchomości [...], tak aby jak najprostszym sposobem pozbywać się wód opadowych, spławiając je na nieruchomości sąsiednie. Stwierdził, że na działkę nr [...] przypadało przeszło 150m³ brakującej pojemności retencyjnej dla wód opadowych. Odtworzenie takiej pojemności na i tak rażąco zabudowanej nieruchomości [...], bez dalszego pogłębienia niedopuszczalnych przekroczeń zabudowy, w jego ocenie, wydaje się całkowicie niemożliwe do zrealizowania.

Hipokryzją właścicieli działki o nr. ew. [...] nazwał próbę podziału odpowiedzialności za naruszenie stanu wód na gruncie nieruchomości nr [...]. Niewielka wschodnia część skarpy tego rowu po części wchodziła w światło działki drogi o nr. ew. [...] (obecnie ul. T.), przykrytej kratową płytą betonową, zgodnie z prawidłowo udzielonym pozwoleniem na budowę na wykonanie drogi gminnej w 2006 r. Prawidłowo wykonane odwodnienia tej drogi, stanowią równolegle do obu jej brzegów wykonane rowy chłonno-rozsączające o szerokości 0,5-0,8 m, wypełnione tłuczniem do głębokości ok. 0,8-1 m i przykryte kratową płytą betonową. Odwołujący się od decyzji I. instancji zarzuca bezzasadnie Wójtowi rzekomy brak skompensowania pojemności skarpy zlikwidowanego rowu przy budowie drogi, podczas gdy w rzeczywistości obydwa skrajne rowy w ul. T. wykonane zostały na długości aż 100 m, zatem bez problemów wchłaniałyby wody opadowe, gdyby nie były permanentnie zatapiane ze znacznie nadsypanej i wyprofilowanej spadkami działki nr [...], ponadto nadmiernie zabudowanej nieruchomości niezdolnej (jak wykazała ekspertyza) do zagospodarowania własnych wielkich ilości wód opadowych przekraczających normatywne kryterium 5m³/dzień. Nie do pominięcia jest również, zdaniem uczestnika fakt, że podczas budowy przedszkola samochody i jeżdżący sprzęt budowlany stale wywłóczyły glinę z terenu budowy, a ta nie sprzątana przez inwestorów zalepiała i zalepia nadal otwory płyt kratowych przykrywające rowy poboczy pasa jezdnego ul. T., czym pogłębiony został negatywny efekt stagnowania powierzchniowego wód, w postaci kałuż spływających naturalnie, jak wykazała analiza, kierunków spływu wód na teren gminnej drogi z działki o nr. ew. [...] i dalej nieuchronnie na niżej położone nieruchomości sąsiednie.

Uczestnik nadmienił też, że w dniu 5 lutego 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie o wznowieniu postępowania i połączeniu trzech skarg kasacyjnych, związanych z realizacją spornej inwestycji na nieruchomości o nr. ew. [...] w N., a pozostających we współwłasności odwołującego się M. O.. Są to skargi w odniesieniu do:

• unieważnienia wyroku WSA ws. decyzji o odmowie unieważnienia pozwoleniu na użytkowanie budynku przedszkola, jako wydanej z naruszeniem prawa, w tym niekonstytucyjności przepisu, iż stroną w postępowaniu może być tylko inwestor i organ, w sytuacji kiedy zrealizowana inwestycja jest rażąco niezgodna prawem budowlanym, udzielonym pozwoleniem i w następstwie tego negatywnie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie.

• unieważnienia wyroku WSA ws. decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie bezodpływowego zbiornika o pojemności 10m³ na wody opadowe wybudowanego pod parkingiem zrealizowanym w warunkach samowoli budowlanej i niezgodnym z warunkami określonymi w MPZP oraz bez stosownego pozwolenia wodno-prawnego.

• unieważnienia wyroku WSA ws. nieuzasadnionej odmowy uczestniczce w związku z wnioskiem o wznowieniem postępowania przez Starostę P. w odniesieniu do wydanego pozwolenia na budowę gmachu przedszkola na nieruchomości o nr. ew. [...] w N..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, że skarga oparta została na uzasadnionych podstawach.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że dla wydania decyzji w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne niezbędne jest wykazanie, że zmiany stanu wody na gruncie, spowodowane przez właściciela tego gruntu, szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.

W ocenie Sądu, Organ odwoławczy stając wobec konieczności zajęcia stanowiska co do zarzutów sformułowanych w odwołaniu oraz będąc zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w myśl art. 15 K.p.a., po raz trzeci, w sposób tym razem nie znajdujący oparcia w okolicznościach sprawy, dostrzegł potrzebę uzupełnienia jej materiału dowodowego w takim zakresie, iż uznał, że wymaga to cofnięcia sprawy do I. instancji.

SKO podało, że ma wątpliwości, czy działka o nr. ew. [...] została podwyższona, a jeśli nawet by była podwyższona, to czy ma to negatywny wpływ na działki sąsiednie. Zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy jednoznacznie dokumentują, że jest to znacznie większa różnica poziomu gruntu, niż owe 3 cm deklarowane przez M. O.

Podkreślenia wymaga, że Skarżąca w piśmie procesowym skierowanym do SKO zajęła stanowisko, co do zarzutów odwołania. Organ odwoławczy w swym rozstrzygnięciu nie odniósł się jednak do jej argumentacji.

Należy też zauważyć, że obecne stanowisko SKO nie jest spójne z poprzednio zajmowanym i zaakceptowanym przez WSA (oddalenia skarg).

W uprzedniej swej decyzji uchylającej z [...].07.2013 r., SKO wyraziło bowiem pogląd przeciwny do obecnie zajętego. Organ odwoławczy stwierdził tam, że ekspertyza biegłych hydrologów z 2009 r. jest wewnętrznie spójna i zawiera uprawnione wnioski. SKO uznało przy tym fakt naruszenia stanu stosunków wodnych na działce nr [...] za zaistniały. Nie budziło wątpliwości SKO, że na skutek zmiany pokrycia terenu i zwiększenia jego spadku, współczynnik spływu powierzchniowego na działce [...] został zwiększony, co przy ograniczonej zdolności retencyjnej urządzeń melioracyjnych na działce o nr. ew. [...], powoduje odprowadzanie części wód opadowych z tej działki na działkę o nr. ew. [...]. Ten stan z kolei szkodliwie oddziałuje na działkę o nr. ew. [...]. W konkluzji tego wywodu SKO podało, że prawidłowo organ I. instancji uznał, iż właściciele działki o nr. ew. [...] zakłócili układ stosunków wodnych, szkodliwie wpływając na grunty sąsiednie.

Za konieczne SKO uznało natomiast wyjaśnienie kwestii związanych z przebiegiem dawnego rowu melioracyjnego.

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z 22.01.2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2158/13 oddalił skargę na tę decyzję i potwierdził trafność dostrzeżonej przez SKO potrzeby ustalenia, jakie skutki dla zmiany stosunków wodnych na tym terenie wywołała likwidacja rowu melioracyjnego. Z uwagi na brak tego elementu, WSA uznał materiał dowodowy w sprawie za niekompletny. Wyraził też pogląd, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie daje podstaw do jednoznacznego przyjęcia (o co wnioskuje M. O.), że nie ponosi on żadnej odpowiedzialności za zmianę stosunków wodnych.

Wobec tego – z uwagi na sporządzenie ekspertyzy tyczącej owego rowu melioracyjnego - powinnością SKO, rozpatrującego odwołanie M. O. od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...].01.2015 r. nr [...] było poczynienie ustaleń merytorycznych w sprawie, w oparciu o zgromadzony, bogaty materiał dowodowy i wykazanie, czy decyzja I. instancji odpowiada prawu.

Sąd podziela w całości stanowisko Prokuratora występującego w tej sprawie, który wniósł na rozprawie o zobowiązanie SKO do wydania decyzji merytorycznej i wnioskował o uznanie za nieprawidłową decyzji kasatoryjnej tego organu.

W sytuacji natomiast, gdyby w trakcie rozpatrywania odwołania M. O., SKO doszło do przekonania, że w celu zweryfikowania prawidłowości decyzji I. instancji musi zebrać pewne dodatkowe dane i informacje, lub poczynić ustalenia - możliwość taką dawał mu art. 136 K.p.a. Reasumując, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba i zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Wbrew stanowisku SKO, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Podstawowe wątpliwości zostały już bowiem wyjaśnione.

Jako jedną z kwestii do wyjaśnienia, SKO wskazało pominięcie w ekspertyzach z lat 2009-2010 działek o numerach: [...],[...],[...] i [...]. Na rozprawie Sąd ustalił, że są to działki drogowe. Działka nr [...] stanowi część ul. T., a z kolei działki nr [...] i nr [...] stanowią część ul. P. Strony obecne na rozprawie sądowej, w tym uczestnik M. O. oświadczyły, że na tym terenie nie ma działki o nr. ew. [...], wymienionej przez SKO. Wynika stąd, że zalecenia te SKO zaczerpnęło bezkrytycznie z odwołania M. O., nie weryfikując ich celowości. Odnotowania przy tym wymaga, że M. O. na rozprawie przedłożył skierowane do niego pismo Wójta Gminy L. z [...].09.2015 r., z którego wynika, że w ramach prac drogowych prowadzonych na ul. T. oraz ul. P., w oparciu o decyzję Starosty P. z [...].07.2010 r. nr [...] wykonano m. in. kanalizację deszczową. Drogi te zatem posiadają kanalizację deszczową, zaprojektowaną przez fachowca i nie można bez dostatecznych argumentów zakładać, że nie spełnia ona swej roli.

Na tę okoliczność powołał się zresztą uczestnik postępowania J. M., podając argumenty świadczące o prawidłowości zastosowanych systemów odwodnienia ul. T., w kontekście istniejącego dawniej rowu melioracyjnego. Nadmienił, że odwodnienia tej drogi, stanowią wykonane równolegle do obu jej brzegów, na długości aż 100 m, rowy chłonno-rozsączające o szerokości 0,5-0,8 m, wypełnione tłuczniem do głębokości ok. 0,8-1 m i przykryte kratową płytą betonową. Bez problemów zatem wchłaniałyby wody opadowe, gdyby nie były permanentnie zatapiane ze znacznie nadsypanej i wyprofilowanej spadkami działki o nr. ew. [...], ponadto nadmiernie zabudowanej nieruchomości, niezdolnej do zagospodarowania własnych wielkich ilości wód opadowych, przekraczających normatywne kryterium 5m³/dzień. Problemów w zakresie stosunków wodnych uczestnik upatrywał natomiast w tym, że podczas budowy przedszkola samochody i jeżdżący sprzęt budowlany stale rozprowadzały glinę z terenu budowy, a ta niesprzątana przez inwestorów zalepiała i zalepia nadal otwory płyt kratowych, przykrywające rowy poboczy pasa jezdnego ul. T., czym pogłębiony został negatywny efekt stagnowania powierzchniowego wód w postaci kałuż spływających naturalnie, jak wykazała analiza kierunków spływu wód na teren drogi gminnej z działki o nr. ew. [...] i dalej nieuchronnie na niżej położone nieruchomości sąsiednie.

Trzeba też odnotować, że wprawdzie w ekspertyzie z 2009 r. zaznaczono, że od północy możliwy jest napływ wody z drogi na działkę o nr. ew. [...], jednak zważywszy na zrealizowaną instalację deszczową tak ul. T. jak i ul. P. na podstawie decyzji z 2010 r., SKO w oparciu o art. 136 K.p.a., winno ustalić czy obawy te nadal są aktualne i uzasadnione.

Zasadnicze znaczenie dla rozpoznania sprawy miał zatem fakt, że w opinii z 2009 r. podano, iż największe przekształcenia terenu, polegające na uszczelnieniu dużych powierzchni, nastąpiły na działce o nr. ew. [...]. Dostrzeżono, że pozostałe działki też zostały podwyższone, ale nie w takim stopniu, są płaskie i mają na ogół wysokie cokoliki pod ogrodzenia, które uniemożliwiają spływ wody na tereny sąsiednie. Podano, że działka o nr. ew. [...] w przeciwieństwie do działki o nr. ew. [...] ma dużą powierzchnię biologicznie czynną (co powinno stanowić zasadę) i woda opadowa oraz roztopowa jest w zasadzie wprowadzana do gruntu w jej obrębie. Nie może też zalewać działki [...]. Czynienie zatem dalszych ustaleń co do wpływu tych działek na zmianę stosunków wodnych na tym terenie nie było, w ocenie Sądu, celowe.

W ekspertyzie podano także, iż zastosowanie na działce o nr. ew. [...] studni chłonnych nie jest efektywne, z uwagi na małą zdolność filtracyjną gruntu (grunt gliniasty) oraz wysoki poziom wód gruntowych (wody te wypełniają prawie całą ich objętość). W ekspertyzie uzupełniającej z 2010 r. wskazano zaś, że działce o nr. ew. [...] nadano spadek o ok. 1,4 % w stronę działki Skarżącej o nr. ew. [...] (poprzednio był to teren płaski). Działka o nr. ew. [...] jest nadto położona w bezodpływowym obniżeniu terenowym. Wszystkie te ustalenia, zobowiązane było uwzględnić SKO.

Kwestią konieczną do wyjaśnienia przez SKO było natomiast ustalenie, czy wokół działki nr [...] wykonane zostały cokoliki pod ogrodzenie i czy tak jak podano w decyzji I. instancji, są one "wystarczające i spływy powierzchniowe wód deszczowych i roztopowych z działki nr [...] praktycznie nie występują". Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem ustosunkowanie się do zgromadzonego obszernego materiału dowodowego i ustalenie, czy po realizacji owych cokolików pod ogrodzenie działki o nr. ew. [...], w dalszym ciągu dochodzi do szkód na gruntach sąsiednich, które byłyby wynikiem zmiany stosunków wodnych na działce o nr. ew. [...].

Ma to istotne znaczenie, zważywszy, iż pomimo stwierdzenia, że doszło do realizacji owych cokolików pod ogrodzenie działki o nr. ew. [...], I. instancja nałożyła jednocześnie obowiązek odwodnienia tej działki, z uwagi na gromadzenie i odprowadzanie ścieków opadowych o objętości powyżej 5 m³ na dobę.

SKO winno zatem wyjaśnić, w oparciu o zebrany już obszerny materiał dowodowy, uzupełniając to postępowanie w razie potrzeby w trybie art. 136 K.p.a., czy spełnione zostały warunki do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a więc czy spowodowane przez właścicieli gruntu (działki o nr. ew. [...]) zmiany stanu wody na tym gruncie, szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Tylko bowiem w tej sytuacji możliwe jest utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia I. instancji.

Należy odnotować, że wśród zaleceń ekspertyzy z 2009 r., sformułowano m. in. konieczność podwyższenia cokolików pod ogrodzenie na działce o nr. ew. [...], co jak można wnosić z decyzji I. instancji zostało już zrealizowane. Ponadto zalecono zmianę ukształtowania powierzchni terenu działki [...], zgodnie z decyzją Wójta Gminy L. z [...].01.2010 r. nr [...] (ta kwestia również winna być przedmiotem ustaleń organu odwoławczego) oraz wskazano na konieczność zapewnienia odpowiedniej pojemności retencyjnej zbiorników na wodę opadową, spływającą z powierzchni szczelnych (min. 30 m³ wg ekspertyzy z 2009 r.), wskazując, iż winny być na bieżąco opróżniane.

Formułując swą ocenę, SKO zobowiązane było zatem do uwzględnienia, że w ekspertyzie uzupełniającej z 2010 r. stwierdzono, iż nie ma już powierzchniowych spływów wody z działki o nr. ew. [...] na działki o nr. ew. [...] i [...], a spływy na asfaltową ul. T. możliwe są tylko z niewielkiej części działki o nr. ew. [...] przy bramie wjazdowej.

Przeprowadzone dotychczas ekspertyzy, wyjaśniły już bowiem zasadnicze wątpliwości występujące w sprawie. Wobec czego kierowanie sprawy do I. instancji, w celu przeprowadzenia kolejnych ekspertyz i wyjaśnienia okoliczności nie budzących już zasadniczych wątpliwości, nie jest celowe.

Drobne ustalenia, aktualizujące stan sprawy na datę rozstrzygania przez SKO i dokumentujące wykonanie instalacji deszczowych na ulicach T. oraz P., mogły być – w ocenie Sądu - wykonane w trybie art. 136 K.p.a

Nie może budzić wątpliwości, w świetle zebranego materiału dowodowego, że działka o nr. ew. [...] została podwyższona w większym stopniu niż pozostałe działki, jest w dużym stopniu zabudowana, przez co jej powierzchnia biologicznie czynna nie pozwana na to, by woda opadowa oraz roztopowa była wprowadzana do gruntu w jej obrębie, a od strony działki o nr. ew. [...] nadano jej spadek o ok. 1,4 %, podczas gdy uprzednio była płaska. W ekspertyzie z 2014 r. ustalono z kolei, że rów melioracyjny, stanowiący nieewidencjonowane urządzenie melioracji szczegółowych przebiegał wzdłuż 50 metrowej długości działki [...] (w połowie przekroju po jej terenie), a jego likwidacja przyczyniła się do pogorszenia stosunków wodnych w rejonie ul. T. Jednakże z uwagi na rodzaj gleby (mało przepuszczalna gliniasta) nie był on zasadniczym odbiornikiem ścieków opadowych z tego terenu. Jak ustalono w ekspertyzie z 2014 r. - bezpośrednie oddziaływanie rowu na obniżenie wód gruntowych było niewielkie - około 10 m po obu jego stronach. Nadto, jak podniósł uczestnik postępowania J. M., w pozwoleniu na budowę tego przedszkola, w pkt 4c, już w roku 2007 był nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, z racji tego że zabudowa nieruchomości o nr. ew. [...] kolidowała z występującym na jej terenie rowem melioracyjnym.

Odnosząc się do zarzutów uczestnika postępowania J. M. należy zauważyć, że sformułowany przez niego zarzut, jakoby niewłaściwy skład SKO rozpatrywał sprawę i składał się częściowo z osób podlegających wyłączeniu nie jest trafny. Znajdowałby on tylko wówczas zastosowanie, gdyby cały czas w obrocie prawnym pozostawała ta sama decyzja I. instancji, a po raz trzeci wydawano by decyzję organu odwoławczego. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w rozpatrywanej sprawie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie uchylił zaskarżoną decyzje kasatoryjną. O uchyleniu jej orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 P.p.s.a. - w pkt. 1 sentencji.

O kosztach postępowania – w pkt 2 sentencji - orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartych w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.