Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 90/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 71 a, art 29, art 30, art 71 ust 1 pkt 2, art 71a ust 1, art 71a ust 4, art 61, art 5 ust 2, art 5 ust 1 pkt 9, art 59 ust 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 61a par. 1, art 28, art 61 par. 1, art 61a par. 2, art 7, art 77 par. 1, art 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 134 par. 1, art 3, art 145 par. 1, art 145 par. 1 pkt 2, art 135, art 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art 153, art 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 140, art 144
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art 1 par 1, art 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art 6 ust 2 pkt 1, art 6 ust 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie L W I N B w L. z dnia [..] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [..] nr [..]; II. zasądza od L W I N B w L. na rzecz A. M. 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 7 czerwca 2013 r. [...] zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego w miejscowości [...], na działkach nr [...]i [...], wobec dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia.

Wyjaśnił w uzasadnieniu, że pierwotny sposób użytkowania obiektu określony został w zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych zgodnie z art. 29 i 30 prawa budowlanego przez właściciela nieruchomości [...]. Namiot o lekkiej konstrukcji zbudowany z profili aluminiowych oraz pokryty materiałem plandekowym przeznaczony miał być przez właściciela sąsiedniej nieruchomości na magazynowanie narzędzi rolniczych. Natomiast właściciel w obiekcie tym magazynuje używane części samochodowe pochodzące z rozbiórki samochodów. Taki sposób użytkowania obiektu jest niezgodny zarówno ze zgłoszonym do właściwego organu sposobem użytkowania obiektu, jak i obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazany obiekt budowlany jest wykorzystywany niezgodnie ze zgłoszeniem, ponieważ w ramach prowadzonej bez stosownej decyzji administracyjnej działalności gospodarczej, są tam realizowane działania związane z demontażem pojazdów oraz składowaniem części pochodzących z ich demontażu. Obie wymienione działki znajdują się w obszarze objętym ochroną przyrody na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...]Rady Gminy [...]., a właściciel nieruchomości został ukarany przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska grzywną w wysokości 30.000 zł, która następnie została podtrzymana przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Na poparcie swoich twierdzeń [...] załączył fotografie wnętrza obiektu.

Postanowieniem z dnia 30 września 2013 r. nr [...]wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej zwanej "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]odmówił [...] wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania [...] przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego do przechowywania i składowania sprzętu ogrodniczego na działkach o nr [...]położonych w miejscowości [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że obiekt objęty jest pozwoleniem na budowę udzielonym przez Starostwo Powiatowe w [...] oraz jak wynika ze zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, pozostaje z nim w zgodzie. Usytuowanie budynku na działkach nr [...] nie wprowadza ograniczeń w swobodnym korzystaniu z działki nr [...], której występujący z wnioskiem jest współwłaścicielem, a także nie każda zmiana sposobu wykorzystania z obiektu budowlanego lub jego części jest zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W ocenie organu wnoszący podanie nie legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., ponieważ nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu. Taki interes posiada jedynie właściciel ewentualnie zarządca budynku, ponieważ to do nich jedynie mogą być kierowane rozstrzygnięcia podejmowane na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 ustawy prawo budowlane. Nadto postępowanie administracyjne w przedmiocie zgodności z przepisami prawa budowlanego jest postępowaniem wszczynanym z urzędu.

W zażaleniu na to postanowienie skarżący [...] powtórzył argumenty zawarte w podaniu o wszczęcie postępowania oraz wyjaśnił, że na działkach [...] były prowadzone czynności kontrolne Urzędu Gminy oraz czynności biegłego w ramach innego postępowania, na podstawie których można ustalić, że [...] w zrealizowanym obiekcie budowlanym magazynuje części samochodowe. Zdaniem skarżącego sąsiedztwo jego nieruchomości z działkami nr [...] powoduje znaczny wzrost ograniczeń i uciążliwości, w tym hałasu, a sposób użytkowania obiektu budowlanego przez sąsiada pogarsza stan środowiska naturalnego.

Postanowieniem z dnia [...] Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał argumentację Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nadto przywołał okoliczności świadczące o poprawności przebiegu realizacji spornego obiektu. Organ wskazał, że sporny obiekt został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę znak: [...] , a jego budowa została zakończona w 2012 r., o czym świadczy zawiadomienie z dnia 13 sierpnia 2012 r. o zakończeniu budowy budynku gospodarczego do przechowywania i składowania sprzętu ogrodniczego na działkach o numerach ewidencyjnych [...]. Do zawiadomienia inwestor dołączył wymagane załączniki, w tym dziennik budowy i oświadczenie kierownika budowy [...] o zgodności budowy z projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę oraz obowiązującymi przepisami i normami. Z oświadczenia kierownika budowy z dnia 11 sierpnia 2012 r. wynika również, że teren budowy został doprowadzony do należytego stanu i porządku, a w wyniku analizy dokumentów dostarczonych przez inwestora PINB w [...] pismem znak: [...]. zawiadomił [...], iż nie wnosi sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu. Organ II instancji wskazał na obowiązki właściciela lub zarządcy nieruchomości wynikające z art. 61 oraz art. 5 ust. 2 prawa budowlanego i konieczność poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego. W ocenie organu, w obecnym stanie prawnym osoby trzecie nie są stronami w postępowaniu z zakresu rozdziału 6 prawa budowlanego.

W skierowanej do Sądu skardze na powyższe postanowienie skarżący [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżący powołał się na wcześniejsze swoje twierdzenia oraz scharakteryzował działalność na nieruchomości sąsiedniej jako gromadzenie i obrót odpadami. Według skarżącego zgodnie z treścią planu zagospodarowania przestrzennego [...] teren, na którym znajduje się sporny obiekt budowlany jest przeznaczony na usługi nieuciążliwe i zabudowę mieszkalną. Tymczasem właściciel tego terenu od samego początku prowadzi na swoich działkach magazyn odpadów pochodzących z rozbiórki ruchomości, a nie zgłoszoną działalność rolniczą. [...] nie jest posiadaczem gospodarstwa rolnego i nigdy nie miał zamiaru składować w obiekcie narzędzi ogrodniczych. Zdaniem skarżącego sposób wykorzystywania spornego obiektu prowadzi do wniosku, że nie spełnia on przesłanek do zakwalifikowania go do kategorii obiektów mogących znajdować się na tym terenie w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego obiekt ten kwalifikuje się jako magazyn, a z uwagi na bliskość parku krajobrazowego i obszaru "Natura 2000" jego usytuowanie jest niedopuszczalne.

Wreszcie skarżący podniósł, że zgodnie z art. 28 k.p.a. jest stroną, gdyż posiada interes prawny wypływający z przepisów prawa materialnego, to jest Kodeksu cywilnego, które to przepisy dają mu jako właścicielowi prawo do działania w celu ochrony własności. Dlatego organ w sposób dowolny przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dowolnie ocenił dowody, co doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i zapewnił, że przeprowadzona w sposób szczegółowy analiza przymiotu strony pod kątem materialnoprawnego stosunku skarżącego do przedmiotu sporu, daje podstawy do uznania ponad wszelką wątpliwość, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 71 zawartego w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane – jest wyłącznie właściciel nieruchomości lub jej zarządca. Skarżący do tej kategorii podmiotów nie należy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa.

Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji publicznej prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa (materialnego i procesowego) w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a"). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dlatego aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Według zaś art. 61a § 2 k.p.a., na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

Jak zatem wynika z art. 61a § 1 k.p.a., odczytywanej z uwzględnieniem art. 61 § 1 k.p.a., postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wówczas, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot, który nie posiada przymiotu strony (przeszkoda natury podmiotowej), bądź też gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przeszkoda natury przedmiotowej). Ocena, czy istnieje przeszkoda natury podmiotowej wymaga ustalenia, czy osoba, od której pochodzi żądanie wszczęcia postępowania jest stroną w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Natomiast przeszkoda o charakterze przedmiotowym zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, zaś brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do rozpoznania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej (tak A. Plucińska-Filipowicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/el. 2011).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] oraz utrzymujący w mocy jego decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania argumentując, że w świetle przepisu art. 61 § 1 k.p.a. nie jest on uprawniony do żądania wszczęcia postępowania toczącego się w trybie art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Organy obu instancji uznały, że legitymacja procesowa przysługuje jedynie właścicielowi lub zarządcy obiektu, odnośnie którego nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, gdyż tylko te osoby mogą być adresatami rozstrzygnięć, które zapadają na podstawie wskazanego przepisu. Organ odwoławczy stwierdził, że dotyczy to wszystkich postępowań toczących się w oparciu o przepisy rozdziału 6 ustawy prawo budowlane (rozdział: Utrzymanie obiektów budowlanych).

Przede wszystkim należy stwierdzić, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty Powiatowego [...], udzielająca [...] pozwolenia na budowę budynku gospodarczego do przechowywania i składowania sprzętu ogrodniczego na działkach o numerach ewidencyjnych [...].

Zgodnie z art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Przez zmianę sposobu użytkowania należy rozumieć w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ odmiennie, aniżeli przyjęły to organy obu instancji, w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części krąg stron wyznacza się w oparciu o ogólną normę przepisu 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Niniejsza sprawa dotyczy ocenianej przez skarżącego jako nielegalna, zmiany sposobu użytkowania obiektu znajdującego się na nieruchomości sąsiedniej, a w tym zakresie przepisy prawa budowlanego nie regulują inaczej (w sposób szczególny) przymiotu strony, niż jest to określone w art. 28 k.p.a. W tego typu sprawie nie ma zastosowania przepis art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, ani tym bardziej art. 28 ust. 2 tej ustawy (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2012, sygn. akt II SA/Gd 533/12).

Jak wynika z treści art. 28 k.p.a., pojęcie strony w kodeksie postępowania administracyjnego oparte jest na kryterium interesu prawnego, ujmowanego szeroko. Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba prawnej ochrony; jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany oraz aktualnie istniejący, a zaspokojenie tego interesu prawnego może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej. Inaczej mówiąc, ten interes prawny, który określony jest w art. 28 k.p.a. jako znamionujący stronę postępowania, musi występować w sprawie, w której właściwy jest organ administracyjny i w której to sprawie organ ten władny jest wydać decyzję administracyjną konkretyzującą prawo nabyte lub obowiązek (zob. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 kwietnia 1991 r., III ARN 13/91; por. także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2002 r., sygn. akt IV SA 2238/01).

W rozumieniu art. 28 k.p.a. zgodnie przyjmuje się, że o interesie prawnym przesądza norma prawa materialnego, na podstawie której na podmiot mogą być nałożone konkretne obowiązki lub na podstawie której jednostka może dochodzić realizacji swoich uprawnień, ale poszukiwania tej normy prawnej nie można ograniczać tylko do materialnego prawa administracyjnego. Norma ta może bowiem należeć do każdej gałęzi prawa. Taką normę mogą stanowić więc m.in przepisy cywilnego prawa materialnego regulującego stosunki prawne miedzy osobami fizycznymi oraz osobami prawnymi, stojącymi względem siebie w relacji równorzędności. W tym wypadku adekwatnej normy prawnej należy poszukiwać przede wszystkim na gruncie Kodeksu cywilnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II OZ 865/09).

Dlatego za utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, że przymiot strony wynika ze stosunku prawnego, a nie z rozstrzygnięcia organu administracji, akceptującego udział w postępowaniu danego podmiotu jako strony.

Skarżący w skardze zasadnie powołał się na swoje prawo własności do jego nieruchomości, doznającej zakłóceń ze względu na działalność na nieruchomości sąsiedniej. Źródłem interesu prawnego może być bez wątpienia stosunek prawa własności łączący właściciela z pozostałymi uczestnikami obrotu prawnego (skuteczność bezwzględna), a więc również istniejący pomiędzy skarżącym a właścicielem sąsiednich działek nr [...] Treść i wykonywanie prawa własności, a więc także tzw. prawo sąsiedzkie, regulowane jest przepisami działu II Kodeksu cywilnego, którego postanowienia wobec twierdzeń o nadmiernych utrudnieniach w korzystaniu z nieruchomości wywołanych bezprawną działalnością [...] powinny być uwzględnione na etapie ustalania stron postępowania.

Prawo własności podlega daleko idącej ochronie i nikt nie może być pozbawiony takiej ochrony w innym trybie, niż wyraźnego przepisu ustawowego. Niedopuszczalna jest taka wykładnia art. 71a Prawa budowlanego, zgodnie z którą nawet w przypadku stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia oraz bezpośredniego oddziaływania takiej zmiany na nieruchomość sąsiednią, właściciele tej nieruchomości nie mogliby być stroną postępowania administracyjnego.

Skarżący jako współwłaściciel działki o numerze ewidencyjnym [...]jest chroniony przede wszystkim normami art. 140 k.c. i 144 k.c., nakazującymi korzystanie z prawa własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zarazem zakazującymi poodejmowania przez właściciela działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W tym duchu wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 maja 2011 (sygn. akt II OZ 394/11).

W wyroku z dnia 18 maja 2010 roku, sygn. akt II OSK 842/09 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że "interes prawny właściciela (współwłaściciela) nieruchomości wynikający z materialnoprawnej normy art. 140 Kodeksu cywilnego może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie, skoro wpływa, a w każdym razie może wpłynąć na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości". W kontekście omawianego wcześniej przepisu art. 28 k.p.a. należy stwierdzić, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05).

Prawo do ochrony własnego interesu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych statuuje również art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.). W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, pod warunkiem nienaruszania chronionego prawem interesu publicznego oraz chronionego prawem interesu osób trzecich. Wynikające z tej regulacji prawo ochrony własnego interesu dotyczy nie tylko etapu realizacji inwestycji, ale także etapu użytkowania obiektu już wybudowanego (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1204/13). Przepis ten nie jest jednak samoistną regulacją chroniącą interes prawny podmiotu przy zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie tworzy nowych praw podmiotowych dla jednostki (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 64).

Organy Nadzoru Budowlanego rozpoznające sprawę w obu instancjach uznały, że skarżący nie może być stroną postępowania dotyczącego legalności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach sąsiednich, przeznaczonego do przechowywania i składowania sprzętu ogrodniczego, jednak w świetle powyższych rozważań ich ustalenia należy ocenić jako niewystarczające dla poczynienia takich konstatacji. Organy obu instancji nie zbadały bowiem należycie statusu skarżącego pod względem naruszenia prawa własności. Organy obu instancji nie zbadały wcale podnoszonych przez skarżącego od, świadczących w jego ocenie, że bezpośrednie oddziaływanie budynku gospodarczego posadowionego na działkach należących do sąsiada [...], wywołuje negatywne skutki w stosunku do jego nieruchomości.

Organ pierwszej instancji odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego stwierdził, że usytuowanie budynku gospodarczego będącego przedmiotem postępowania nie wprowadza ograniczeń w swobodnym korzystania z działki skarżącego o numerze ewidencyjnym [...], ponieważ tak wynika z dokumentów. Wydając formalne rozstrzygnięcie organ stwierdził, że nie każda zmiana sposobu wykorzystania obiektu budowlanego jest zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, które to stwierdzenie stanowi niedopuszczalne w trybie art. 61a § 1 k.p.a. formułowanie wniosków i ocen dotyczących meritum sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11).

Organ drugiej instancji generalnie uznał, że we wszystkich sprawach prowadzonych na podstawie przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego, stroną może być wyłącznie właściciel lub zarządca nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, a jednocześnie nie badając podnoszonej przez skarżącego kwestii oddziaływania budynku gospodarczego na nieruchomości sąsiednie, organ II instancji uznał de facto argumenty organu pierwszej instancji za własne. Wskazał przy tym na obowiązki ciążące z mocy Prawa budowlanego na właścicielu lub zarządcy nieruchomości, w tym na obowiązek poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, o którym stanowi art. 5 ust. 1 pkt 9. Organ nie przeprowadził jednakże badania, czy skarżący posiada uzasadnione interesy, czy interesy skarżącego występują w obszarze oddziaływania obiektu gospodarczego, ani czy zostały poszanowane.

Jak to już wyżej wskazano, w orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny właściciela (współwłaściciela) nieruchomości wynikający z materialnoprawnej normy art. 140 k.c. może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie, skoro rozstrzygnięcie to wpływa lub może wpłynąć na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z art. 144 k.c. wynika, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Nie wyjaśniając należycie podnoszonych przez skarżącego kwestii dotyczących oddziaływania przedmiotowego obiektu na jego nieruchomość, organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego obu instancji było bowiem w przedmiotowej sprawie zbadanie, czy obecny sposób użytkowania obiektu przez [...]może oddziaływać na nieruchomość skarżącego, co pozwoliłoby na prawidłowe ustalenie, czy służy mu przymiot strony postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu. Organy winny były zatem zgromadzić w sposób wyczerpujący materiał dowodowy w odniesieniu do aktualnego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, z wykorzystaniem wszelkich dopuszczalnych środków dowodowych. Takich ustaleń w przeprowadzonym postępowaniu organów obu instancji zabrakło, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (Barbara Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 r., str. 67). Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W niniejszej sprawie organy powyższych obowiązków należycie nie wykonały. Mimo niewyjaśnienia w sposób prawidłowy istnienia okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że skarżący nie może być stroną postępowania, organy odmówiły wszczęcia postępowania objętego wnioskiem skarżącego, nie dokonując ustalenia okoliczności faktycznych dotyczących oddziaływania obecnego sposobu użytkowania obiektu gospodarczego [...]na nieruchomość skarżącego. W tym zakresie materiał dowodowy należało ocenić jako niepełny. W konsekwencji ocenę organu drugiej instancji, że skarżącemu nie służy przymiot strony postępowania, należało uznać za przedwczesną i dowolną, albowiem nie została oparta na całokształcie materiału dowodowego sprawy (art. 80 k.p.a.).

Spowodowało to w konsekwencji, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy w swoich postanowieniach dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 61a § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ administracji publicznej uwzględni powyższe uwagi (art. 153 p.p.s.a.), które stanowić będą mogły podstawę podjęcia stosownego rozstrzygnięcia sprawy uzależnionego od niewadliwie dokonanych ustaleń faktycznych.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest przepisami art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt II wyroku).