Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 725/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1, 3,
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]"r. Starosta "[...]" (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") odmówił ustalenia odszkodowania za działkę nr "[...]", położoną "[...]", wydzieloną na podstawie decyzji Wójta "[...]" (dalej "Wójt") z "[...]"r.

W uzasadnieniu podał, że zgodnie z wnioskiem "[...]" (dalej: "Skarżąca"), na podstawie decyzji Wójta "[...]"r., ww. nieruchomość została wydzielona pod drogę wewnętrzną dojazdową, zgodnie ze zmianami w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]". Starosta stwierdził, że z ww. decyzji nie wynika, aby dana działka została wydzielona pod drogę publiczną i przeszła z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego - Gminy, lecz nadal stanowi własność Skarżącej, co potwierdzają wpisy w ewidencji gruntów i budynków oraz w księgach wieczystych. Wyjaśnił, że warunkiem ustalenia w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że konkretna działka została przejęta pod drogę publiczną, przy czym musi to jednoznacznie wynikać z treści decyzji podziałowej oraz że nastąpiło przejście prawa własności nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.

Starosta ocenił, że nie ma potrzeby przeprowadzenia oględzin w celu ustalenia skomunikowania przedmiotowych dróg z innymi drogami, gdyż zostało to uwidocznione na załączonej do wniosku mapie nieruchomości.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Skarżąca zarzuciła powyższej decyzji naruszenie:

- art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, z późn. zm.), dalej: "u.g.n.", przez przyjęcie, że warunkiem ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, iż działka została przejęta pod drogę publiczną, przy czym musi to jednoznacznie wynikać z treści decyzji podziałowej, oraz uprzednie przejście prawa własności nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, podczas gdy postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż przejście prawa własności nie następuje

z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa;

- art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a., przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego zbadania i rozważenia całego materiału dowodowego w sprawie, co stanowi konsekwencję błędnej interpretacji art. 98 ust. 1 u.g.n. i skupieniu się przez organ na ustaleniach, że brak jest uchwały o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii;

- art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie decyzji polegające na pominięciu przez organ istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, zaniechanie wskazania dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz zaniechanie przedstawienia w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa.

Wojewoda "[...]" (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z "[...]"r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewoda stwierdził, uwzględniając art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. oraz aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne, że ustalenie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne możliwe jest w razie kumulatywnego spełnienia następujących warunków: (1) z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny wynika, że konkretny grunt został na wniosek właściciela wydzielony pod drogę publiczną, (2) decyzja podziałowa, o której mowa wyżej stała się ostateczna i w związku z tym istnieje dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia przez podmiot publicznoprawny określonej działki gruntu z mocy prawa, z dniem w którym decyzja ta stała się ostateczna oraz wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego, (3) właściciel oraz właściwy organ nie osiągnęli porozumienia co do finansowej rekompensaty za odjęcie prawa własności. Koniecznym zatem jest ustalenie zaistnienia powyższych przesłanek. Uznał za bezsporne, że przedmiotowa działka wydzielona została na podstawie ww. decyzji podziałowej, zatwierdzającej projekt podziału działki nr "[...]"na działki numerach "[...]". Podziału dokonano na wniosek Skarżącej, będącej właścicielem nieruchomości. Zauważył, że w decyzji tej stwierdzono, że projektowany podział jest zgodny ze zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego fragmenty gminy "[...]"w obrębie geodezyjnym "[...]" (uchwała Rady Gminy "[...]"r.). Wojewoda stwierdził również, że spełniona została przesłanka dotycząca przeprowadzenia rokowań między właścicielem nieruchomości a właściwym organem. Podał, że wnioskiem z 30 października 2018 r. Skarżąca wystąpiła do Wójta o przeprowadzenie rokowań w celu uzgodnienia wysokości odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi gminne, w tym za m.in. przedmiotową działkę. W odpowiedzi Wójt w piśmie z 19 listopada 2018 r. wskazał, że zgodnie z decyzją podziałową działka wydzielona została pod drogę dojazdową wewnętrzną i nie stała się z mocy prawa własnością Gminy, w związku z czym nie ma zastosowania art. 98 u.g.n.

Odnosząc się do kwestii wydzielenia na mocy decyzji podziałowej działki pod drogę publiczną, Wojewoda wyjaśnił, że podstawowe znaczenie ma treść decyzji podziałowej, gdyż to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Z decyzji podziałowej musi więc wynikać, że wydzielona pod drogę działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego. Zauważył, że w niniejszej sprawie podstawę wydania decyzji Wójta Gminy stanowią przepisy art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). W decyzji tej stwierdzono, że zgodnie z ustaleniami do zmian w planie zagospodarowania przestrzennego powstała w wyniku podziału działka nr "[...]" przeznaczona jest na cele zabudowy przemysłowo-składowej"[...]", natomiast działka przedmiotowa pod drogę wewnętrzną dojazdową.

Wojewoda wyjaśnił, że z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie wynika, że droga lokalna, lub droga dojazdowa jest drogą gminną, a więc drogą publiczną, a jedynie - jakie parametry techniczne może mieć droga gminna. O zaliczeniu danej drogi do drogi publicznej decydują przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji podziałowej, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych, natomiast art. 2 wyodrębniał następujące kategorie dróg publicznych ze względu na funkcje w sieci drogowej: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Z kolei w art. 8 ust. 1 ustawy określono definicję drogi wewnętrznej, która stanowi kategorię drogi przeciwstawną do drogi publicznej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

W powołanej podstawie prawnej oraz treści decyzji Wójt wskazał, że podział działki

nr "[...]"m.in. na działkę nr "[...]", wydzieloną pod drogę wewnętrzną dojazdową, jest zgodny ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 93 ust. 1 u.g.n.). Przeprowadzona przez Wojewodę analiza części tekstowej i części graficznej planu miejscowego potwierdziła, że przedmiotowa działka została wydzielona pod projektowany sięgacz o szerokości w liniach rozgraniczających "[...]"m zakończony tarczą nawrotną o wymiarach "[...]" m. Powyższe świadczy o tym, że działka ta została wydzielona w celu umożliwienia dojazdu do nowopowstałej działki i ma charakter drogi wewnętrznej, zatem nie może zostać zaliczona do dróg publicznych klasy gminnej.

Wojewoda zauważył, że na gruncie wyroku ETPCz z 6 listopada 2007 r. w sprawie

nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce wykształcił się pogląd, zgodnie z którym

w związku z wydzieleniem działek może dojść do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe, z czym powinien wiązać się obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania. Taki przypadek w niniejszej sprawie jednak nie występuje. W przywołanej sprawie decyzja podziałowa wyodrębniła działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne służące do użytku publicznego, a wyrok z 6 listopada 2007 r. zapadł w odniesieniu do stanu prawnego sprzed stycznia 2000 r., kiedy to pojęcie "dróg wewnętrznych" jako osobnej kategorii dróg, użyte w treści zaskarżonej decyzji nie występowało w u.g.n. Mógł wówczas budzić wątpliwości zakres regulacji obowiązującego art. 98 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne.

Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że na podstawie rozstrzygnięcia Wójta wyodrębniono działkę pod drogę wewnętrzną dojazdową, w związku z czym nie miał zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n.

Wojewoda zgodził się ze Skarżąca, że przejście prawa własności na rzecz Gminy nie dokonuje się z mocy samej decyzji w sprawie podziału, lecz z mocy prawa. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że nie ma możliwości kwestionowania w prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym ostatecznej decyzji podziałowej. Nie może również wbrew temu rozstrzygnięciu uznać, iż zastosowany został wówczas art. 98 u.g.n., skoro nie powołano tego przepisu w podstawie prawnej decyzji , w jej rozstrzygnięciu i uzasadnieniu. Zaznaczył, że nie ma wątpliwości, że Skarżąca nadal pozostaje właścicielem przedmiotowej działki, co potwierdza zapis w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, w związku z czym z tytułu wydania decyzji podziałowej dotychczas Skarżąca nie poniosła żadnej szkody. Spółka wystąpiła z wnioskiem o dokonanie podziału nieruchomości, który został uwzględniony przez Wójta, natomiast Skarżąca tego rozstrzygnięcia nie zakwestionowała w zakresie przyjętego w decyzji podziałowej charakteru wydzielonej pod drogę wewnętrzną dojazdową działki gruntu i tym samym decyzja ta stała się ostateczna 19 czerwca 2008 r. Stwierdził też, że w sprawie zbędne było przesłuchanie świadków na okoliczność faktycznego sposobu wykorzystywania przedmiotowej działki i dokonywanie oględzin tej nieruchomości na okoliczność skomunikowania jej z innymi drogami i stanowienia przez te drogi ciągów ogólnodostępnych.

Skarżąca wywiodła skargę do tut. Sądu na ww. decyzję Wojewody. Zarzuciła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem:

- art. 98 ust. 3 u.g.n. przez przyjęcie, że o przejściu z mocy prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną na własność gminy decyduje treść decyzji podziałowej i zapisy w księdze wieczystej, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że przejście własności następuje w chwili gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna, zaś działka została wydzielona pod drogę publiczną (również projektowaną), przy czym o tym, czy droga zalicza się do kategorii dróg publicznych decydują okoliczności dotyczące funkcji, jaką ona ma spełniać, a więc czy ma to być droga ogólnodostępna połączona z siecią dróg publicznych, przeznaczona dla nieograniczonej liczby osób, czy też droga służąca tylko do wyłącznego użytku określonych podmiotów;

- art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyjaśnienia czy droga urządzona na przedmiotowej działce jest częścią sieci komunikacyjnej gminy, jest dostępna nie tylko dla właścicieli działek powstałych w wyniku podziału i odbywa się przez nią transport publiczny, w efekcie czego organ bezpodstawne przyjął, że działki nie zostały przeznaczone pod drogę publiczną.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie od Wojewody kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca powołała się na ww. wyrok w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce i stwierdziła, że kluczową kwestią jest zweryfikowanie czy przedmiotowe działki stanowią drogę służącą wyłącznie właścicielowi działek, czy też mają charakter ogólnodostępny jako ulice będące elementem układu komunikacyjnego w sieci dróg ogólnodostępnych, niezależnie od kwestii formalnego zaliczenia jej do dróg publicznych. W ocenie Skarżącej, analiza planu zagospodarowania przestrzennego nie potwierdza, że w wyniku podziału wydzielono działkę gruntu pod drogę wewnętrzną. Zaznaczyła, że przedmiotowa działka, ma szerokość umożliwiającą budowę na niej jezdni o parametrach właściwych dla dróg publicznych zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W ocenie Skarżącej, działka spełnia wszelkie przesłanki do uznania jej za drogę publiczną, ponieważ jest połączona z siecią dróg publicznych, jest dostępna dla ogółu użytkowników i nie ma możliwości ograniczenia dostępu do tej drogi na rzecz konkretnych użytkowników. Co więcej zgodnie z aktualnym planem miejscowym przedmiotowa droga stanowić ma połączenie ul. "[...]"z drogą "[...]", zatem faktycznie służyć ma nieograniczonej liczbie użytkowników co bezwzględnie stanowi o jej publicznym charakterze. Ponadto wywiodła, że nie stanowi ograniczenia możliwości dochodzenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi, brak wpisu podmiotu publicznoprawnego do księgi wieczystej, gdyż wpis ten ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Zaznaczyła ponadto, że Gmina "[...]"w 1999 r. przekazała aportem Skarżącej tereny inwestycyjne w obrębie "[...]"w celu realizacji wspólnego przedsięwzięcia. Dzięki działalności Skarżącej na inwestycje na tym trenie zdecydowało się wielu przedsiębiorców, co przyczyniło się do rozwoju regionu i zapewniło Gminie dodatkowe wpływy do budżetu, np. w postaci podatków. W tej sytuacji, za nadużycie prawa należy uznać przerzucenie przez Gminę na Skarżącą własnych zadań związanych z budową i utrzymaniem dróg.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącej o połączenie skarg wniesionych przez Spółkę na decyzje dotyczące odszkodowań za wskazane wyżej działki gruntu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w trybie art. 111 § 2 p.p.s.a., gdyż sprawy te nie pozostają ze sobą w związku, gdyż wnioski o odszkodowania dotyczą podziałów działek dokonanych odrębnymi decyzjami, podjętymi w różnych okresach.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że art. 98 ust. 1 zd. pierwsze u.g.n. w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji podziałowej (2 czerwca 2008 r.) stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Stosownie zaś do art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Zatem podstawą do przyznania odszkodowania jest ustalenie, że nastąpiło przejście

z mocy prawa wydzielonych działek na rzecz wyżej wskazanych podmiotów (w tym gminy) z przeznaczeniem pod drogę publiczną. W toku postępowania dotyczącego odszkodowania organ musi więc ustalić, czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tzn. czy konkretne działki - wobec zatwierdzonego podziału - zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tego przepisu.

W niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, iż działka nr "[...]", wydzielona na podstawie decyzji podziałowej Wójta z "[...]"r. nie przeszła z mocy prawa na własność Gminy "[...]", gdyż nie została wydzielona pod drogę publiczną. Jak wynika z decyzji podziałowej, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy "[...]"), przedmiotowa działka przeznaczona została pod drogę wewnętrzną dojazdową. Takie oznaczenie nieruchomości nie przesądza, że droga ta ma charakter publiczny. Także okoliczność, że określone w planie parametry dróg odpowiadają parametrom określonym w przepisach rozporządzenia w sprawie dróg publicznych nie może mieć wpływu na ocenę charakteru ww. działki. Parametry te mogą mieć znaczenie przy dokonywaniu podziału nieruchomości, który w myśl art. 93 ust. 1 u.g.n. winien być zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Natomiast przy ustalaniu prawa do odszkodowania istotna jest treści decyzji podziałowej. O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza bowiem organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie, ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11, z 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 229/13, z 20 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2681/12 oraz z 8 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 748/16, dostępne w Internecie). W związku z tym, to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną.

Należy zatem zauważyć, że w decyzji Wójta z "[...]"r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie wskazano w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 98 ust. 1 u.g.n., zaś w jego uzasadnieniu przedmiotowe działka została określona jako droga wewnętrzna dojazdowa. Skarżąca nie kwestionowała takich zapisów w decyzji podziałowej i nie odwoływała się od niej w administracyjnym toku instancji.

Odnośnie do powołanego w skardze wyroku ETPC z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (sygn. 22531/05) podnieść należy, że sprawa ta dotyczyła innego stanu faktycznego i prawnego. Wyrok ten zapadł bowiem w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego przed nowelizacją u.g.n. dokonaną ustawą z 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. nr 6, poz. 70), kiedy to pojęcie dróg wewnętrznych jako osobnej kategorii dróg nie występowało w u.g.n. Natomiast zarówno w obecnym stanie prawnym, jak i w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej, ustawodawca w art. 98 ust. 1 u.g.n. w sposób precyzyjny ograniczył zakres stosowania tego przepisu do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe.

Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2710/16, na gruncie powyższego rozstrzygnięcia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka stwierdził, że co do zasady - ograniczenie przez organy Państwa korzystania z prawa własności działek, przeznaczonych na drogi publiczne, służące do użytku powszechnego, uniemożliwia właścicielom efektywne czerpanie korzyści z prawa ich własności. Chodzi tu jednak o ograniczenie korzystania z prawa własności wskutek inicjatywy organów administracji. W takiej sytuacji niewątpliwie po stronie Państwa istnieje obowiązek odszkodowawczy, gdyż w ten sposób ograniczone zostaje prawo własności, chronione konstytucyjnie, a utworzona droga służy w istocie do użytku powszechnego. Jednak - na co warto zwrócić szczególną uwagę - ograniczenie samo w sobie wskazuje na inicjatywę i moc sprawczą organów Państwa w tym zakresie, co z pewnością winno rodzić po jego stronie odpowiedzialność odszkodowawczą. Tymczasem sytuacja wygląda zgoła odmiennie, jeśli właściciel z własnej woli podejmuje inicjatywę i dąży do podziału swojej nieruchomości, doprowadzając do powstania nowych działek, wśród których znajdują się także te tworzące drogę, niemającą statusu drogi publicznej. Trudno wówczas uznać, by tego rodzaju "ograniczenie", podejmowane z inicjatywy właściciela, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, czy też precyzyjniej - samoograniczenie własności, rodziło po stronie Państwa obowiązek odszkodowawczy (por. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1681/10, z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2892/14, z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1810/16).

Skoro wyłącznym dysponentem wydzielonych pod drogi działek jest Skarżąca, nie można uznać, że w niniejszej sprawie doszło do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe.

Sąd podziela ponadto pogląd wyrażany w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ewentualne odszkodowanie za działki wydzielone pod ogólnodostępne drogi wewnętrzne może być dochodzone jedynie w trybie cywilnym (por. P. Czechowski [red.], Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", opubl. WK 2015, kom. do art. 98 u.g.n.; wyrok NSA z 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2548/12). Sprawy wywłaszczeniowe, w tym sprawy o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie, są sprawami o charakterze cywilnoprawnym, które ustawodawca przekazał do rozstrzygania w trybie administracyjnym, ale tylko w zakresie wyraźnie określonym w przepisach u.g.n. Natomiast pozostałe spory na gruncie spraw związanych z wywłaszczeniem podlegają właściwości sądów powszechnych.

Z powyższych względów Sąd nie podziela poglądów wyrażonych w przywołanych w skardze wyrokach NSA o sygn. akt I OSK 795/18 oraz I OSK 2891/17.

W tych okolicznościach za niezasadny należy uznać zarzuty Skarżącej co do naruszenia przepisów postępowania przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych. Skoro bowiem o charakterze wydzielonej drogi orzeka organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości, to organ orzekający w przedmiocie odszkodowania nie mógł czynić własnych ustaleń w tym zakresie. Natomiast zupełnie poza zakresem niniejszej sprawy pozostają kwestie związane z działalnością Spółki na rzecz regionu, a także z jej relacjami z Gminą "[...]".

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.

Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie

art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.