Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 687/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 30 maja 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził na działce nr [[...]] przy ul. K. w Ł. kontrolę, podczas której stwierdził, że T. S. – właściciel budynku mieszkalnego, wydzierżawił część usługową budynku W. W., który przeprowadził roboty budowlane polegające na dobudowie tarasu z zadaszeniem o wymiarach 9,80 m x 3,60 m na słupach drewnianych. Na roboty te właściciel budynku ani jego dzierżawca nie posiadali pozwolenia na budowę, nie dokonali również ich zgłoszenia.

Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzone roboty budowlane i nakazał zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób niepowołanych, a także nakazał W. W. przedłożenie do dnia 15 lipca 2006 r.: zaświadczenia Burmistrza Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zobowiązany nie przedłożył wymaganych dokumentów w zakreślonym terminie, wobec czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 10 sierpnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał rozbiórkę samowolnie dobudowanego tarasu z zadaszeniem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 listopada 2006 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że w prowadzonym postępowaniu nie ustosunkowano się do istniejącej wiaty przy przedmiotowym budynku oraz prowadzonych robót na sąsiedniej działce nr [[...]].

W ponownym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 7 grudnia 2006 r. kolejne oględziny i ustalił, że: wiata i garaż zlokalizowane na działce nr [[...]] dobudowane do budynku mieszkalnego są obiektami postawionymi przez właściciela działki T. S. łącznie z budynkiem mieszkalnym w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku i nie są objęte niniejszym postępowaniem; dzierżawca W. W. ukończył samowolnie dobudowany do budynku mieszkalnego na działce nr [[...]] przy ul. K. taras drewniany z zadaszeniem na wysokości I piętra na słupach wsporczych drewnianych o pow. 82,32 m2 (w trakcie kontroli stwierdzono zdemontowane stalowe schody ściągane na okres jesienno – zimowy); w sierpniu 2006 r. bez pozwolenia na budowę na dachu płaskim budynku usługowego zlokalizowanego na działce nr [[...]] przy ul. P. w Ł. zrealizował za zgodą współwłaścicieli taras o pow. 120,58 m² z jednoczesnym wykonaniem nowej konstrukcji drewnianej dachu; w sierpniu 2006 r. wykonał ponadto bez pozwolenia na budowę pomost drewniany nad działką nr 45/4 o wym. 4,15 m x 4,20 m łącząc ze sobą tarasy na działkach nr [[...]] oraz [[...]], w celu uzyskania wspólnej powierzchni służącej w okresie letnim celom handlowym.

Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2007 r. organ pierwszej instancji wstrzymał prowadzenie robót i nałożył na W. W. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 marca 2007 r.: zaświadczenia Burmistrza Miasta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji Burmistrza Miasta o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinaniem, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dniu 30 marca 2007 r. zobowiązany przedłożył: projekt budowy tarasu z zadaszeniem nad budynkiem usługowym zlokalizowanym na działce nr [[...]] przy ul. P. wraz z decyzją Burmistrza Miasta z dnia 25 lipca 2006 r. nr [[...]] oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z uwagi na nieprzedłożenie wszystkich dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia 23 stycznia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 2 maja 2007 r., nałożył na W. W. obowiązek uzupełnienia, w terminie 14 dni, przedłożonej dokumentacji samowolnie wybudowanego tarasu z zadaszeniem na budynku usługowym, zlokalizowanym na działce nr [[...]] przy ul. P. w Ł. o doprojektowanie wejścia na przedmiotowy taras.

Decyzją z dnia 2 maja 2007 r. organ pierwszej instancji nakazał W. W. rozbiórkę tarasu wraz z konstrukcją wsporczą i zadaszeniem zamontowanym na ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [[...]] przy ul. K. w Ł. wraz z drewnianym balkonem nad działką nr [[...]] przy ul. P. w Ł. Następnie decyzją z dnia 30 maja 2007 r., w związku z niewykonaniem przez W. W. postanowienia z dnia 2 maja 2007 r., organ nakazał rozbiórkę tarasu na działce nr [[...]] przy ul. P. w Ł.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzjami z dnia 14 lipca 2010 r., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 maja 2007 r. oraz decyzję dnia 30 maja 2007 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W decyzji organu drugiej instancji wskazano że: Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 uznał, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit b i ust. 3 ustawy Prawo Budowlane obejmujący wyrażanie "w dniu wszczęcia postępowania" jest niezgodny z Konstytucją RP; w stosunku do obu części połączonego tarasu na działkach nr [[...]]-[[...]] należy prowadzić jedno postępowanie, gdyż tworzy on jedną całość funkcjonalną; należy również ustalić, czy przedmiotowy teren objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zażądać zaświadczenia Burmistrza Miasta o zgodności zrealizowanego tarasu z planem zagospodarowani przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy; należy ustalić ponadto, czy na działce nr [[...]] i [[...]] znajdują się wiata i schody.

W ponowionym postępowaniu w dniu 26 października 2010 r. przeprowadzono oględziny, podczas których stwierdzono, że: na działce nr [[...]] nie istnieje już wiata; wykonane przez W. W. tarasy z zadaszeniem stanowiące nadbudowę budynku usługowego (działka nr [[...]]) oraz rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego (działka nr [[...]]) poprzez połączenie pomostem nad działką nr [[...]] stanowią całość obiektu o funkcji gastronomicznej; dojścia z terenu do tarasów są dwa: poprzez dojście klatką schodową z budynku usługowego i schodami drewnianymi montowanymi na okres sezonu turystycznego.

Postanowieniem z dnia 9 listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał W. W. do przedłożenia, w terminie do dnia 20 lutego 2011 r.: ostatecznej decyzji Burmistrza Ł. o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi obejmującymi całość tarasu zlokalizowanego na działkach nr [[...]], [[...]] i [[...]] oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dniu 21 lutego 2011 r. zobowiązany przedłożył: trzy egzemplarze projektu budowy tarasu na budynku usługowym w Ł. przy ul. P. (działka nr [[...]]) opracowanego dla części wspólnej inwestycji w 2006 r. (bez uzgodnień z rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych, osób sprawdzających i innych obowiązujących uzgodnień) oraz braku powiązań z pozostałą częścią inwestycji (taras nad działkami nr [[...]] i [[...]]); umowę najmu pomieszczeń o pow. 30 m² z dnia 1 września 2010 r. z właścicielem działki nr [[...]] T. S. pod działalność gastronomiczną; pismo Starosty z dnia 27 listopada 2006 r. do Ministra Budownictwa w sprawie udzielenia zgodny na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie nadbudowy tarasu zadaszonego usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką na nieruchomości nr [[...]] Ł.

W związku z nieprzedłożeniem wszystkich wymaganych postanowieniem z dnia 9 listopada 2010 r. dokumentów, kolejnym postanowieniem z dnia 23 lutego 2011 r., organ wezwał W. W. do przedłożenia następujących dokumentów: ostatecznej decyzji Burmistrza Ł. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi obejmującymi całość inwestycji zlokalizowanej na działkach nr [[...]]-[[...]]; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ponieważ w wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 5 maja 2011 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623), nakazał W. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanego: tarasu drewnianego z zadaszeniem, wykonanym na dachu budynku usługowego na działkach nr [[...]] i [[...]] w Ł. przy ul. P. oraz tarasu drewnianego z zadaszeniem dobudowanym do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [[...]] w Ł. przy ul. K.

Organ ustalił, że decyzja Burmistrza Miasta z dnia 25 lipca 2006 r. o warunkach zabudowy dotycząca wykonania tarasu na istniejącym parterowym budynku usługowym na działce nr [[...]] Ł. ul. P. nie obejmuje swoim zakresem całości inwestycji zrealizowanej na działkach nr [[...]]-[[...]].

Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie wniósł W. W., domagając się jej uchylenia. Zdaniem odwołującego się decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż do problemu organ nadzoru budowlanego podszedł powierzchownie, nie badając wszystkich istotnych elementów w sprawie.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8 października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Organ odwoławczy ponowił ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji, a następnie wskazał, że samowolna budowa obiektu budowlanego narusza art. 28 ustawy Prawo budowlane, a brak pozwolenia na budowę obliguje organ do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 tej ustawy. Ustalono, że działając w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wstrzymał postanowieniem roboty budowlane i dla całości zrealizowanej inwestycji zobowiązał inwestora do dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projektu budowlanego obejmującego całość inwestycji wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, oraz dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ W. W. nie dostarczył w wyznaczonym terminie projektu budowlanego i decyzji o warunkach zabudowy dla całej zrealizowanej w 2006 r. inwestycji, organ zmuszony był do zastosowania art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do treści odwołania wskazano, że dostarczona przez inwestora decyzja o warunkach zabudowy z dnia 25 lipca 2006 r. jak i projekt budowlany dotyczy zadaszonego tarasu nad istniejącym parterowym budynkiem usługowym na działce nr [[...]] i nie obejmuje pozostałej części zrealizowanej inwestycji. Brak zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a także brak projektu budowlanego uniemożliwia organowi ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych i wydanie decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, to jest decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Inwestor nie przedkładając żądanej dokumentacji uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. Niespełnienie tych warunków skutkuje obowiązkiem organu nadzoru budowlanego orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części.

Na opisaną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W. W. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji.

Skarżący zarzuca naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 48 Prawa budowlanego - poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy taras drewniany z zadaszeniem nie stanowi całości techniczno – użytkowej i tym samym nie jest obiektem budowlanym, lecz częścią budynku; art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez ich niezastosowanie organy dokonały błędnej oceny, że przedmiotowy taras z zadaszeniem tworzy całość funkcjonalną i stanowić może samodzielny obiekt budowlany, organy nadzoru budowlanego niezasadnie przyjęły, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane nie stanowiły przypadku innego niż określonego w art. 48 ustawy Prawo budowlane podczas gdy miały one w istocie taki właśnie charakter, przedmiotowy taras nie jest częścią obiektu budowlanego rozumianego jako część samodzielna, lecz częścią legalnie istniejącego budynku mieszkalnego, a w szczególności częścią budynku usługowego dla którego jest on dachem. Wykonanie nałożonego obowiązku spowoduje, że budynek usługowy zostanie bez dachu i nie będzie mógł być użytkowany; art. 9 kpa w związku z art. 49 ust. 2 i w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego - poprzez wadliwe uznanie, że samowolę stanowi budynek gastronomii a taras to nie budynek; art. 11 w związku z art. 52 ustawy Prawo budowlane - poprzez niewyjaśnienie dlaczego nakaz rozbiórki został nałożony na skarżącego, gdyż co prawda roboty budowlane zostały wykonane przez najemcę, ale za wiedzą i zgodą właścicieli nieruchomości. Skarżący wskazał też, że orzekając rozbiórkę części obiektu budowlanego należy brać pod uwagę wykonalność tej decyzji z punktu widzenia warunków technicznych tj. możliwości dokonania rozbiórki bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego wykonanej zgodnie z prawem.

W uzasadnieniu skarżący koncentruje się na wyjaśnieniu stanowiska odnośnie wykonanych robót budowlanych jako odpowiadających przypadkowi innemu niż określony w art. 48, co odpowiada art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Na poparcie stanowiska strona przytacza szereg orzeczeń sądów administracyjnych odnoszących się do art. 48 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że inwestorem robót był W. W., a prowadzenie postępowania legalizacyjnego w stosunku do inwestora jest zgodne z dyspozycją art. 52 ustawy Prawo budowlane. Podtrzymuje stanowisko, że taras na słupach wsporczych z zadaszeniem dobudowany do budynku na działce nr [[...]] oraz taras z zadaszeniem wybudowany na dachu budynku na działkach nr [[...]] i [[...]], połączony pomostem drewnianym tworzy całość funkcjonalną i stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo budowlane, do których zastosowanie ma art. 48 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania tej decyzji. Kontrolując zaskarżoną decyzję według przedstawionych kryteriów sąd uznał, że nie narusza ona prawa, w tym przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.

Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 maja 2011 r., którą nakazano inwestorowi – W. W. dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego: tarasu drewnianego z zadaszeniem, wykonanym na dachu budynku usługowego na działkach nr [[...]] i [[...]] w Ł. przy ul. P. oraz tarasu drewnianego z zadaszeniem dobudowanym do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [[...]] w Ł. przy ul. K. Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, ze zm.).

Ustalony przez organy nadzoru budowlanego stan faktyczny sprawy dotyczącej samowoli budowlanej nie budzi zastrzeżeń, a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone bez istotnego naruszenia przepisów postępowania. Ustalenia faktyczne dotyczące rozmiaru i zakresu robót budowlanych oraz inwestora tych robót zostały dokonane w szczególności na podstawie dowodu z oględzin, który został przeprowadzony w 26 października 2010 r. (protokół z oględzin k. 31 akt administracyjnych pierwszej instancji). Wynika z nich, że nadbudowa budynku usługowego na działce nr [[...]] polegająca na budowie na dachu tego budynku tarasu z zadaszeniem oraz rozbudowa i nadbudowa tarasem z zadaszeniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [[...]] stanowią funkcjonalną całość jako obiekt usługowy, poprzez wykonanie połączenia w formie pomostu drewnianego nad działką nr [[...]]. Roboty budowlane wykonano w 2006 r., inwestorem był W. W., który nie posiadał na ich wykonanie pozwolenia na budowę. Do protokołu oględzin dołączono potwierdzone za zgodność z oryginałem fotokopie zdjęć przedmiotowego obiektu budowlanego. Powyższe ustalenia nie budzą wątpliwości i w istocie nie są kwestionowane przez skarżącego. Akceptując zatem ustalenia dokonane przez rozstrzygające sprawę organy nadzoru budowlanego odnośnie zakresu wykonanych robót budowlanych w związku z przedmiotową budową zgodzić się trzeba z oceną, że wymagały one pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. W niniejszej sprawie, jak trafnie wykazał organ odwoławczy, mamy do czynienia z rozbudową i nadbudową budynków usytuowanych na wskazanych działkach. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie mowa jest o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei przez roboty budowlane rozumie się (art. 3 pkt 7): budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Jak stanowi art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wykonane roboty budowlane nie mieszczą się wśród wyjątków objętych przepisem art. 29 ustawy Prawo budowlane, a zatem wymagają pozwolenia na budowę, według ogólnej reguły ustanowionej w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Jest zaś w sprawie bezsporne, że inwestor nie posiadał pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Wprawdzie ustawodawca nie zamieścił w ustawie Prawo budowlane legalnej definicji "rozbudowy", niemniej analiza przepisów art. 3 pkt 6, 7 i 7a ustawy Prawo budowlane, definiujących terminy: "budowa", "roboty budowlane" i "przebudowa" pozwala na stwierdzenie, że taki zakres robót budowlanych, którego skutkiem jest zmiana bryły obiektu budowlanego (w zakresie powierzchni zabudowy, kubatury, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji) wypełnia pojęcie "rozbudowy". Opisany w decyzjach obu instancji przedmiot budowy: taras z zadaszeniem, na słupach drewnianych, dobudowany do budynku mieszkalnego, na płaskim dachu budynku usługowego (dz. nr [[...]]) wybudowany taras i nowa drewniana konstrukcja dachu oraz pomost drewniany nad działką nr [[...]] łączący tarasy na działkach nr [[...]] i [[...]], z dwoma dojściami: jednym z klatki schodowej na taras na budynku usługowym, drugim - montowanymi w okresie letnim schodami drewnianymi do tarasu na działce nr [[...]], prawidłowo został oceniony jako całość funkcjonalna, służąca celom gastronomicznym. Przekonują o tym inne zebrane w sprawie dowody: zawarta z W. W. umowa dzierżawy nieruchomości gminnej (części działki nr [[...]]), umowa najmu pomieszczenia w przedmiotowym budynku mieszkalnym zawarta przez skarżącego z T. S., jak również wydana na wniosek W. W. decyzja o warunkach zabudowy z dnia 25 lipca 2007 r. nr [[...]] dla inwestycji polegającej na wykonaniu zadaszonego tarasu nad istniejącym parterowym budynkiem usługowym, przewidzianej do realizacji na działce nr [[...]] położonej w Ł. przy ul. P. stanowiącej integralną całość z działkami nr [[...]]-[..]. Cel przedmiotowej budowy nie może zatem budzić wątpliwości, a ustalenia organów należy uznać za prawidłowe.

W konsekwencji, oceniając trafnie, że opisane roboty budowlane, w rezultacie których powstał obiekt będący częścią budynku mieszkalnego i budynku usługowego (wraz z łącznikiem) wymagał pozwolenia na budowę, rozstrzygające sprawę organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały w przedmiotowej sprawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, umożliwiający legalizację samowoli budowlanej, którą jest między innymi wybudowanie lub budowa (a zatem rozbudowa i nadbudowa) obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Sąd nie podziela w tym kontekście zarzutu skargi, że niniejsze postępowanie powinno toczyć się na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, a więc w trybie postępowania naprawczego, przewidzianego dla przypadków polegającej na prowadzeniu robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub też w innych okolicznościach niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Stosowanie tego trybu przewidziane jest w sytuacji wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliło się również stanowisko, że art. 48 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania do inwestora, który wybudował obiekt na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie zostało wyeliminowana z obrotu. W takiej sytuacji obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wdrożenie procedury określonej w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 560/11, LEX nr 1219253; z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 814/11, LEX nr 1219263). Konkludując, do robót budowlanych niezaliczanych do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane nie mają zastosowania przepisy art. 48 ust. 1 ani art. 49b ust. 1 tej ustawy, a przepisy art. 50-51 regulujące postępowanie naprawcze. Również w literaturze przyjmuje się, że zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 wstrzymanie robót budowlanych może dotyczyć robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, jako że nie są to prace mieszczące się w pojęciu budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 (zob. Prawo budowlane Komentarz pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis warszawa 2012, str. 476-477). Inny zakres przedmiotowy określają art. 48 i art. 49b ustawy Prawo budowlane, w których to przepisach mowa jest o "budowie". Opisana przez organy nadzoru budowlanego budowa przedmiotowego obiektu budowlanego, będąca rozbudową i nadbudową oraz stanowiąca całość funkcjonalną, nie stanowi wykonania robót budowlanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ustawy Prawo budowlane, nie jest również budową wykonaną na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 155/11 (LEX nr 1219065), przepisy art. 48 i 49b oraz 50 i 51 ustawy Prawo budowlane dotyczą samowoli budowlanej, ale o zróżnicowanym charakterze. Przyjmuje się bowiem, że w przypadku art. 48 i 49b ww. ustawy chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a w przepisach art. 50 i 51 ustawy chodzi jedynie o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem (w sytuacji gdy jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia), a dopiero wówczas, gdy inwestor zaniecha wykonania nałożonego na niego obowiązku można orzec nakaz rozbiórki (porównaj: motywy do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1460/10, niepubl. czy z dnia 9 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1752/07, LEX nr 516969).

Sąd aprobuje zatem stanowisko organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a więc z uwzględnieniem obowiązku legalizacji samowoli budowlanej, na zasadach w przepisie tym określonych. Zgodnie z powołanym przepisem: "1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona".

Jak wynika z ustaleń organu i niekwestionowanych okoliczności sprawy decyzja o rozbiórce została poprzedzona postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 9 listopada 2010 r., uzupełnionego postanowieniem z dnia 23 lutego 2011 r., w którym w szczególności ponownie nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji Burmistrza Ł. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z terminem wykonania do dnia 15 kwietnia 2011 r. Zważywszy, że było to kolejne zobowiązanie w tym zakresie, w istocie termin na uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jak i złożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego dla całości inwestycji obejmował kilkanaście miesięcy. Jak to już sąd wyjaśnił, odwołując się do ustaleń organu i materiału dowodowego, inwestor w toku postępowania składał decyzję o warunkach zabudowy nr [[...]] dla tarasu na budynku usługowym oraz projekt budowlany opracowany tylko dla tej części inwestycji. Niewątpliwie zatem nałożone wskazanymi postanowieniami obowiązki dotyczące całej inwestycji nie zostały wykonane. Należy też nadmienić, że prawidłowo inwestor powiadomiony został w postanowieniu z dnia 9 listopada 2011 r. o kolejnym etapie postępowania legalizacyjnego, jakim jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Ponieważ przedmiotem niniejszego postępowania nie jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej, którą ustala się w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), a idąc dalej - możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego, sąd nie uwzględnia zarzutu skargi naruszenia art. 49 ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wskazane przepisy nie były podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia, ponieważ nie został zakończony etap legalizacji przewidziany w art. 48 ust. 3 tej ustawy. W niniejszym postępowaniu wysokość opłaty legalizacyjnej nie jest przedmiotem ustalenia, badania i oceny. Natomiast w związku z wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane istnieje obowiązek poinformowania strony o dalszych etapach postępowania legalizacyjnego i konsekwencjach z niego wynikających, co odpowiada wymogowi wynikającemu z art. 9 kpa, którego naruszenie również bezzasadnie zarzuca się w skardze.

W konsekwencji niewykonania obowiązków wynikających z opisanych postanowień organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji zobowiązany był zastosować nakaz wynikający z art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Niemniej wymaga podkreślenia, że skarżącemu umożliwiono zalegalizowanie przedmiotowej samowoli budowlanej, o jej sposobie oraz skutkach braku legalizacji został pouczony we wskazanym postanowieniu, lecz z własnej woli z uprawnienia tego nie skorzystał. Z tych przyczyn niezasadny jest zarzut błędnego zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego wykazał poprzez przeprowadzone postępowanie dowodowe, że inwestor nie posiadał wymaganego prawem pozwolenia na budowę, wobec czego tryb wskazany zakwestionowanym przepisem zastosowany został prawidłowo. W konsekwencji organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymując w mocy prawidłową decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 maja 2011 r.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 52 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z treści tego przepisu, w postępowaniu prowadzonym między innymi na podstawie art. 48 obowiązanym do dokonania na swój koszt czynności wynikających z nakazu rozbiórki jest w pierwszej kolejności inwestor, a następnie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nie budzi wątpliwości orzecznictwa sądowoadministracyjnego ani doktryny, że ustalona w tym przepisie kolejność adresatów decyzji, o których mowa w art. 52 nie jest przypadkowa, a więc ich adresatem w pierwszym rzędzie powinien być inwestor, jako sprawca samowoli budowlanej. Co do zasady też inwestor jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowlanego (art. 18 ustawy Prawo budowlane), jak również jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor nie musi być właścicielem nieruchomości, na której usytuowany jest sporny obiekt, a jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z innych tytułów, niż prawo własności. Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. To że skarżący jest inwestorem nie budzi wątpliwości w świetle niezaprzeczonych ustaleń organu, natomiast wymaga podkreślenia, że w toku niniejszego postępowania administracyjnego W. W. kilkakrotnie składał dokumenty (umowy najmu i dzierżawy z właścicielami nieruchomości), z których uprawnienie to wywodził. Podkreślić też trzeba, że właściciele nieruchomości – Gmina Ł. oraz T. S. będący uczestnikami zarówno postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowego uprawnień skarżącego w tym zakresie nie podważali. Ani z ustaleń organu ani z treści skargi nie wynika, żeby skarżący prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie posiadał, bądź je utracił. Prawidłowo zatem i w zgodzie z art. 52 ustawy Prawo budowlane adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę ustalono inwestora W. W.

Kolejny zarzut skargi, odnośnie braku wykonalności decyzji z punktu widzenia warunków technicznych jest również nietrafny. Powoływanie się na przedstawione w skardze, wyrwane z kontekstu poglądy wyrażone w artykule prasowym z 1997 r., jest chybione, ponieważ przedstawione tam rozważania autora nie przystają do okoliczności niniejszej sprawy, a i stan prawny od tego czasu uległ zmianie. Przede wszystkim zaś ten zarzut nie był składany ani w toku postępowania przed organem pierwszej instancji ani też w odwołaniu od decyzji o rozbiórce z dnia 5 maja 2011 r., wobec czego nie był przedmiotem rozważań organów nadzoru budowlanego rozstrzygających niniejszą sprawę. Natomiast sąd może ocenić jedynie, że z ustaleń organu i oceny materiału dowodowego nie wynika, żeby ze względów konstrukcyjnych rozbiórka nie była wykonalna. Tym samym wskazany zarzut jako całkowicie dowolny, przez to, że nie poparto go żadnymi przekonywającymi dowodami, nie mógł zostać uwzględniony.

Sąd uznał zatem, że rozstrzygające sprawę organy administracji dokonały ustalenia wszystkich istotnych dla jej rozpatrzenia okoliczności faktycznych, co odpowiada obowiązkom wynikającym z art. art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi ustawowe określone w art. 107 § 3 kpa, jest kompletne, logiczne i zrozumiałe co do motywów, którymi się organ odwoławczy kierował, a prawidłowość zastosowania przepisów prawa nie budzi wątpliwości sądu. W uzasadnieniu tym odniesiono się także do zarzutów odwołania. Niewątpliwie skarga stanowi jedynie polemikę z prawną kwalifikacją przedmiotowej samowoli budowlanej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje stanowisko organów uzasadnione ustalonymi okolicznościami sprawy i poparte zebranym materiałem, którego wartości dowodowej w skardze skutecznie nie podważono.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił.