Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 646/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2010-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 § 1 pkt 6, art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 2 lit. c oraz art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 3 lutego 2010 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą "zagospodarowanie terenów na cele dydaktyczne Zespołu Szkół w O. w tym: zagospodarowanie terenów pod uprawy sadownicze i ogrodnicze, budowa budynków gospodarczych i magazynowych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, budowa infrastruktury towarzyszącej (sieć wodociągowa, kanalizacyjna i elektroenergetyczna) na terenie części działek nr 880/11 i nr 880/13 oraz w sąsiedztwie działki nr 880/12, a także budowa zjazdu z drogi publicznej kategorii wojewódzkiej na terenie działki nr 880/11 z działki nr 881 obr. [...]".

W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwana dalej w skrócie k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwana dalej jako Upizp.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikać ma, że wnioskiem

z dnia 7 marca 2008 r. Starosta Powiatowy wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o ustalenie lokalizacji na działkach nr 880/11, 880/12 i 880/13 położonych w O., inwestycji celu publicznego polegającej na "budowie infrastruktury technicznej, sportowej i dydaktycznej dla Zespołu Szkół w O.". Organ poinformować miał strony o wszczęciu postępowania w sprawie i możliwości składania uwag i wniosków zawiadomieniem z dnia 7 marca 2008 r. Informacja w tym zakresie zostać miała również podana do publicznej wiadomości poprzez obwieszczenie. Zastrzeżenia złożyć mieli M. R. i P. G. domagając się uwzględnienia innej koncepcji inwestycji. Następnie wnioskodawca sprecyzować miał swoje żądanie i wnieść o wydanie dwóch odrębnych decyzji dla działek nr 880/11 i 880/12, o czym z kolei organ poinformować miał strony zawiadomieniem z dnia 6 maja 2008 r. Pismo sprzeciwiające się ponownie inwestycji wnieść mieli M. R. i P. G., prosząc o wydanie decyzji negatywnej. Zamierzenie inwestycyjne pozytywnie uzgodnili Zarząd Dróg Wojewódzkich oraz Starosta. Burmistrz Miasta i Gminy po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zamierzona inwestycja jest zgodna z kierunkami przyjętymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy. Przeanalizowano warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i dokonano oceny stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Burmistrz wskazał, że przeznaczenie terenu oraz warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki zostały ustalone przy uwzględnieniu przepisów szczegółowych. Podał, że zakres inwestycji objęty wnioskiem inwestora dotyczy zagospodarowania terenu rolnego gospodarstwem ogrodniczym, sadowniczym i szkółkarskim prowadzonym na potrzeby dydaktyczne Zespołu Szkół w O. Organ podkreślił, że przeznaczenie terenów zostało wnioskowane na cele dydaktyczne w zakresie prowadzenie gospodarstwa rolnego – ogrodniczego, sadowniczego ze szkółką, dlatego też teren nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów, gdyż grunty rolne pozostają w dalszym użytkowaniu jako grunty użytkowane na cele rolnicze.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył M. R. wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, że organ I instancji nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych uzasadniających zasadność inwestycji. Wyjaśnił, że na podstawie umowy z Agencją Nieruchomości Rolnych dzierżawi wraz P. G. działki nr 880/11, 880/12 i 880/13 jako sad jabłoniowy. Według odwołującego się przedmiotowa lokalizacja celu publicznego dla Zespołu Szkół w O. na terenie działek nr 880/11 i 880/13 jest niezgodna z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zwrócił uwagę na nieracjonalność realizacji przedsięwzięcia na terenie wnioskowanym pod zabudowę działek, który wykorzystywany jest na cele rolne.

Po rozpoznaniu odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] marca

2009 r., opisaną na wstępie, uznało odwołanie za niezasadne i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że rozstrzygnięcie Burmistrza jest prawidłowe pod względem formalnoprawnym i jako właściwe merytorycznie nie podlega uchyleniu. Z ustaleń organu wynika, że na terenie Gminy dla terenu inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Aktualnie działki nr 880/11, 880/12 i 880/13 pozostają niezainwestowane. Wnioskowany pod zagospodarowanie teren przeznaczony jest pod obwodnicę, kompleksy gleb chronione pochodzenia mineralnego, tereny zmeliorowane. Teren w.w. działek nie jest zaś objęty ochroną konserwatorską, nie jest chroniony przyrodniczo i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. W zasięgu znajdują się ponadto sieci uzbrojenia technicznego – sieć kanalizacyjna i gazowa. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazując na treść przepisu art. 50 ust. 1 Upizp wyjaśniło, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie zaś do art. 53 ust. 4 Upizp decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu ze stosownymi organami. Zgodnie z tym przepisem przedmiotowa inwestycja została uzgodniona z Zarządem Dróg Wojewódzkich oraz ze Starostą. Jak podkreślił organ odwoławczy stronom postępowania zapewniono udział na każdym etapie prowadzonego postępowania doręczając pisma procesowe, umożliwiając składanie wniosków, uwag i zastrzeżeń, a także informując o podjętych postanowieniach i decyzji, także w formie obwieszczeń. Nadto Burmistrz stosownie do art. 53 ust. 3 Upizp sporządził analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, która zalega w aktach sprawy. Powołując treść przepisu art. 54 Upizp Kolegium podkreśliło, że decyzja organu I instancji spełnia wymagania tego przepisu. Odnosząc się do treści odwołania uznało je za nietrafne lub nie mające znaczenia dla podjętej decyzji. Wskazano, że Starosta uzgodnił wnioskowane przedsięwzięcie pod względem ochrony gruntów rolnych i leśnych uznając, że "projektowane pod inwestycję grunty rolne stanowiące użytek rolny kl. III o pow. do 0,5 ha, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze". W konkluzji Kolegium podniosło, że odwołujący się nie przedstawił dowodów potwierdzających postawione zarzuty, a ponadto uznało, że poza zakresem kompetencji organu odwoławczego leży kwestia dotycząca racjonalności realizacji przedstawionego zamierzenia inwestycyjnego.

M. R. i P. G. zaskarżyli tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rzeszowie, wnosząc o uchylenie decyzji pierwszej instancji. Skarżący ponownie zarzucili, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W zasadzie powtórzyli argumentację wyrażoną jak w odwołaniu. W skardze dodatkowo podkreślili, że jako strony postępowania na etapie przygotowania lokalizacji inwestycji byli ignorowani, gdyż wskazywali inne możliwości tej inwestycji. Ponadto podnieśli, że Starosta jako organ prowadzący Zespół Szkół w O. raz sprzedaje obiekty dydaktyczne osobom prywatnym, a innym razem zwraca się do Agencji Nieruchomości Rolnych o bezpłatne przekazanie 19 ha sadu na rzecz zespołu szkół. Zwrócili uwagę podobnie jak w odwołaniu, że spada liczba uczniów i kandydatów do szkoły ogrodniczej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 646/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę M. R. z uwagi na nieuiszczenie przez niego w terminie wpisu sądowego. P. G. w terminie do uiszczenia wpisu sądowego od skargi złożył wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych, wniosek ten nie został uwzględniony, a wpis został przez niego następnie uiszczony, z tego względu jego skarga podlega rozpoznaniu przez sąd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.

W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd nie będąc związany zarzutami skargi uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Na marginesie dalszych ustaleń Sądu stwierdzić należy, że skarżącemu były doręczane decyzje wydane w I i II instancji, a on sam traktowany był jako strona postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przede wszystkim zauważyć należy, że akta administracyjne nie zawierają źródłowego wniosku Starosty Powiatu o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W aktach brak jest eksponowanych w uzasadnieniu decyzji SKO: zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 7.03.2008 r., pisma M. R. oraz P. G. z 2.04.2008 r., modyfikacji wniosku o wydanie odrębnych decyzji dla działek nr 880/11 i 880/12 datowanej na 5.06.2008 r., zawiadomienia organu o zmianie źródłowego wniosku z 6.05.2008 r., pisma M. R. i P. G. z 17.06.2008 r. Dokumenty te nie figurują w "Karcie poglądowej" i wykazie stron akt od nr 1 do 57 sporządzonej w aktach organu I instancji. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 54 § 2 Ppsa obowiązkiem organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej, jest przekazanie skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Egzegeza uzasadnienia decyzji SKO wskazuje, że organ ten rozpoznając odwołanie dysponował powyższymi dokumentami skoro ujął je w uzasadnieniu swej decyzji. Określenie użyte w art. 54 § 2 Ppsa oznacza, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie całości akt danej sprawy administracyjnej, a nie jej części, odmienna praktyka działania organu nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. To na SKO ciążył obowiązek sprawdzenia, czy organ I instancji prawidłowo wywiązał się z nałożonego na niego nakazu przekazania akt sprawy, o którym mowa w piśmie Kierownika Biura SKO z 30.04.2009 r. Nieprawidłowe wywiązanie się z obowiązku, o jakim mowa w art. 54 § 2 Ppsa utrudnia sądowi administracyjnemu wykonywanie kontroli działania organów administracji publicznej. W ocenie Sądu brak w/w dokumentów w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych wobec innych, dostrzeżonych naruszeń prawa oraz przy uwzględnieniu obowiązku dążenia do załatwienia sprawy sądowoadministracyjnej na pierwszej rozprawie (art. 7 Ppsa), nie wyklucza jednak wydania wyroku.

Tryb postępowania oraz zasady orzekania w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego regulują przepisy Upizp w Rozdziale 5 zatytułowanym "Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalanie warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji". W myśl art. 50 ust. 1 "Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio". Zgodnie z art. 50 ust. 4 "Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów". W sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 51 ust. 1 pkt 2 Upizp). Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 1 i 2 Upizp). O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie (art. 53 ust. 1 Upizp). Brak w aktach administracyjnych dokumentów, które umożliwiałyby Sądowi wyrzeczenie w taki sposób, aby stwierdzić, czy źródłowy wniosek spełniał wymogi ustawy, nadto czy organ I instancji prawidłowo zawiadamiał o poszczególnych czynnościach procesowych.

W myśl art. 53 ust. 3 Upizp "Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zgodnie z art. 53 ust. 4 Upizp decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 cyt. ustawy, wydaje się po uzgodnieniu m.in. z: organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (pkt 6); właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (pkt 9). Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 53 ust. 5 Upizp). W realiach przedmiotowej sprawy organy obu instancji wywodziły, że projekt decyzji został uzgodniony z Zarządem Dróg Wojewódzkich (ZDW) oraz ze Starostą. W przypadku pierwszym organ I instancji fakt uzgodnienia z powyższym podmiotem eksponował, iż nastąpiło to "w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego". Z załącznika nr 2 do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy wynika, że do obszaru ujętego w decyzji jako planowany do zainwestowania przylega droga wojewódzka, oznaczona na załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji jako ulica Z. W postanowieniu ZDW z [...].07.2008 r. określono, że wydano je w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 Upizp, powołano się także na art. 35 ust. 3 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych, podając przy tym nieaktualny na dzień wydawania rzeczonego postanowienia tekst jednolity tej ustawy. Rzecz jednak w tym, że uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 Upizp ma nastąpić z "zarządcą drogi". Pojęcie zarządcy drogi w odniesieniu do drogi wojewódzkiej określa art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zm., zwana dalej Udp) – jest nim co do reguły zarząd województwa. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Udp zarządca drogi, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Udp rozróżnia zatem "zarząd drogi" od "zarządcy drogi". W myśl art. 21 ust. 1a Udp "Zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych". Lektura postanowienia ZDW wskazuje, że podpisał je Zastępca Dyrektora ds. Inwestycji A. M., który nie działał z upoważnienia zarządu województwa. Błędnie zatem przyjęto, jakoby to ZDW był zarządcą drogi wojewódzkiej uprawnionym do uzgodnienia projektu decyzji. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy, że decyzja organu I instancji została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.), co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. Utrzymanie przez SKO w mocy decyzji dotkniętej powyższym uchybieniem stanowi z kolei obrazę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Dostrzeżenie tego uchybienia procesowego uzasadnia uchylenie decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa.

Nie jest to jedyne naruszenie prawa, jakiego dopatrzył się Sąd kontrolując zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Zgodnie z art. 54 Upizp "Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1". Do decyzji organu I instancji dołączony został załącznik graficzny w skali 1:2000 oznaczony jako załącznik nr 1. Zdaniem Sądu załącznik ten nie spełnia w zakresie skali wymogów, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 Upizp, gdyż w myśl cyt. przepisu teren inwestycji należy wyznaczyć na mapie w skali "1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000". Ponieważ decyzja I instancji ustala lokalizację pod budowę budynków gospodarczych i magazynowych oraz zjazdu z drogi publicznej, przeto załącznik graficzny winien zostać sporządzony na mapie w skali 1:500 lub 1:1000. Z kolei treść rozstrzygnięcia ujmuje budowę infrastruktury "towarzyszącej" (sieć wodociągowa, kanalizacyjna, elektroenergetyczna), która w ogóle nie została przedstawiona na załączniku graficznym, zaś w ustaleniach, co do obsługi w zakresie infrastruktury technicznej podano jedynie, aby "w rozwiązaniach projektu budowlanego uwzględnić warunki wynikające z przebiegu istniejących sieci infrastruktury technicznej i dotyczące włączenia nowych sieci obsługujących teren zamierzenia inwestycyjnego". W ocenie Sądu nie spełnia to podania "szczegółowych zasad zagospodarowania terenu" a decyzja I instancji zapadła z naruszeniem art. 54 pkt 2 lit. c oraz art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 Upizp.

W art. 67 ust. 3 Uzp zamieszczono delegację dla ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, celem określenia, w drodze rozporządzenia, stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oznaczeń i nazewnictwa, mając w szczególności na uwadze wymagania, o których mowa w art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W wykonaniu tego upoważnienia Minister Infrastruktury wydał w dniu 26.08.2003 r. rozporządzenie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 589). Zgodnie z § 2 pkt 3 i 6 cyt. rozporządzenia ustala się m.in. następujący sposób zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy: ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu; ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Z kolei § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia stanowi, iż "W części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji". W ocenie Sądu wymogów zawartych w cyt. przepisach decyzja organu I instancji nie spełnia. Po pierwsze: brak jest parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do całości działek objętych zamiarem inwestycyjnym; po drugie: brak jest określenia sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych – wymogu tego nie spełnia wieloznaczne i zupełnie nieczytelne określenie, aby "sieci infrastruktury technicznej prowadzić wzdłuż granic nieruchomości"; po trzecie: w treści decyzji w pkt 2.1 lit. a użyto określenia "część terenu działki nr 880/13 w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami A-K" oraz "część terenu działki nr 880/11 w granicznych oznaczonych na załączniku graficznym do niniejszej decyzji literami obr. L-R", zaś w pkt 2.1 lit. b użyto określenia "jak oznaczono na załączniku graficznym ... literami P-T", podczas gdy żadne z tych oznaczeń literowych nie występuje na załączniku graficznym oznaczonym jako załącznik Nr 1 do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy. Ta ostatnia uwaga oznacza, że występuje rozdźwięk między ustaleniami tekstowymi, a graficznymi decyzji organu I instancji. Powyższe uchybienia stanowią naruszenia wskazanych przepisów prawa, które zdaniem Sądu ocenione muszą zostać w kategorii naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa), co dodatkowo uzasadnia orzeczenie, jak w pkt I wyroku.

Kwestią, która zupełnie nie znalazła uwagi organów obu instancji jest dopuszczalność wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 Upzip w odniesieniu do zakresu zamiaru inwestycyjnego, jaki został ujęty w decyzji I instancji. Rodzaj inwestycji określono w niej jako "zagospodarowanie gospodarstwa sadowniczo-ogrodniczego w Zespole Szkół w O.". Sąd zwraca uwagę, że pojęcie inwestycji celu publicznego zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 Upizp, pod tym pojęciem należy rozumieć "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543 ze zm.). Są to następujące cele: publiczne: 1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji, 1a) wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie, 2) budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, 3) budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania, 4) budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, 5) opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, 5a) ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady, 6) budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej i placówek opiekuńczo-wychowawczych, 7) budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich, 8) poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie i składowanie kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową, 9) zakładanie i utrzymywanie cmentarzy, 9a) ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej, 9b) ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody, 10) inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. Tylko takie zamierzenie inwestycyjne, które mieści się w jednym z celów ujętych w cyt. powyżej przepisie można ująć w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z lektury uzasadnienia decyzji obu instancji nie sposób ustalić, który z tych celów stanowi uzasadnienie dla wydania inkryminowanych decyzji. Sąd nie może przy tym dokonać weryfikacji zakresu ujętego w źródłowym wniosku zamiaru inwestycyjnego z zakresem inwestycji wyrzeczonym w decyzji I instancji, brak zidentyfikowania w uzasadnieniu tej decyzji rodzaju zadania publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 Upizp oceniać należy jako naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie prawidłowego uzasadniania podjętej decyzji. Brak takiego ustalenia przesądza zarazem o przedwczesności wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Trafne z kolei są wywody SKO, że argumentacja o charakterze celowościowym, zbędność inwestycji w ocenie skarżącego, nie mogły mieć znaczenia dla oceny legalności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co się tyczy głównego zarzutu skargi o naruszeniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie dopuszczenia do inwestycji bez uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rolnictwa na wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej to organ zwalczał go poprzez wywodzenie, że w tej kwestii orzekał Starosta, który postanowieniem z [...].06.2008 r. pozytywnie uzgodnił pod względem ochrony gruntów rolnych i leśnych zamiar inwestycyjny. W ocenie Sądu rozpoznając skargę na decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, Sąd nie jest uprawniony, aby objąć w ramach tej sprawy sądowoadministracyjnej zakresem kontroli i ewentualnego wyrzekania postanowienia wydanego w kwestii uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący może postanowienie to usiłować wzruszyć w innych trybach kontroli (zwyczajnym lub nadzwyczajnym), a po wyczerpaniu środków administracyjnych uczynić przedmiotem odrębnej skargi sądowoadministracyjnej. Taką kontrolę postanowienia Starosty może także zainicjować SKO w ramach postępowania prowadzonego z urzędu.

Zgodnie z art. 53 ust. 7 Uzpizp "Nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio", zaś z mocy art. 53 ust. 8 cyt. ustawy "Nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia". Ponieważ uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nastąpiło z innych przyczyn, niż w wskazane w cyt. przepisach, to nie stanowiły one bariery prawnej przed wyrokiem o treści, jak w jego pkt I.

Uwzględniając skargę Sąd opatrzył wyrok klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa. Wobec jednoznacznego oświadczenia skarżącego, że nie wnosi o zwrot kosztów, Sąd w tym zakresie nie orzekał.