Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 81/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 103,  art. 145  par. 1,  art. 146  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Edyta Balcer-Szczęsna po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. i R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 823/05 w sprawie ze skargi J. i R. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 r., II SA/Po 823/05, oddalił skargę J. B. i R. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

a) Decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. znak [...] Prezydent Miasta Poznania udzielił pozwolenia na budowę przez A. K. budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (prawy segment) na działce położonej w Poznaniu przy ul. [...].

Natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. znak [...], Prezydent Miasta Poznania zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w Poznaniu.

b) Postanowieniem Prezydenta Miasta Poznania z dnia 16 stycznia 2001 r. na wniosek R. B. zostało wznowione (we trybie art.145 § 1 pkt 3 K.p.a.) postępowanie administracyjne w sprawie wspomnianego wyżej projektu budowlanego, albowiem decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. została wydana przez pracownika, który podlegał wyłączeniu stosownie do artykułów 24, 25 i 27 K.p.a. Pracownik ten wcześniej opracował projekt inwestycji oraz pełnił funkcje kierownika budowy.

c) Decyzja z [...] grudnia 1999 r. została uchylona przez Prezydenta Miasta Poznania, który wydał w tej sprawie decyzję z [...] grudnia 2003 r.

Jednak decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. uchylona została powyższa decyzja z [...] grudnia 2003 r.

d) Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Prezydent Miasta Poznania ponownie uchylił decyzję własną z dnia [...] grudnia 1999 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku nr 6, natomiast odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] grudnia 1994 r.

Z ustaleń organu wynikało, że nie nastąpiło wygaśnięcie pozwolenia na budowę z [...] grudnia 1994 r., o czym świadczą zapisy w dzienniku budowy. Na budynku J. B. i R. B. oznaczonym numerem 6a, usytuowanym w sąsiedztwie szeregowym, istnieje grupa kominowa odległa o 4,5m od wzniesionej ściany kominowej projektowanego budynku oznaczonego nr 6. Zgodnie z obowiązującą normą istnieje możliwość podniesienia kominów. Gotowość wypełnienia takiego obowiązku zgłosił A. K. (inwestor budowy oznaczonej nr 6), na co jednak nie zgodzili się J. i R. B..

Wysokość budynku mieszkalnego przewidzianego w projekcie zamiennym nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z 1975 r., a na planie zagospodarowania działki w projekcie budowlanym zamiennym J. B. i R. B. wyrazili zgodę na realizację obiektu według projektu zamiennego, obejmującego przebudowę kominów budynku nr 6a, usytuowanych przy granicy z projektowanym budynkiem.

W sprawie pojawiły się jednak okoliczności nieznane organowi w dniu wydania decyzji z [...] grudnia 1999 r. w postaci istnienia drugiej grupy kominowej na budynku nr 6a i z tego względu organ stwierdził, że realizowana przez A. K. inwestycja narusza prawidłowe funkcjonowanie budynku nr 6a poprzez zakłócenie odprowadzania spalin budynku.

e) Wojewoda Wielkopolski, po rozpoznaniu odwołania J. i R. B., decyzją z dnia [...] czerwca 2005r., nr [...], (a) uchylił decyzję Prezydenta Miasta Poznania z [...] kwietnia 2005 r., (b) stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 1999 r. została wydana z naruszeniem prawa (art.145 § 1 pkt 3 K.p.a.) i (c) odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. z uwagi na upływ 5 lat od daty doręczenia decyzji (art.146 § 1 K.p.a.).

Decyzja z [...] grudnia 1999 r. została doręczona J. i R. B. w dniu 3 stycznia 2000 r., więc z dniem 4 stycznia 2005 r. minął pięcioletni okres, ustalony przez art.146 § 1 K.p.a. Decyzja Prezydenta Miasta Poznania z [...] kwietnia 2005 r. została wydana po upływie tego terminu, a więc z naruszeniem negatywnej przesłanki uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Niezależny od przyczyn przekroczenia tego terminu uchylenie decyzji nie było dopuszczalne.

f) W skardze na decyzję z [...] czerwca 2005 r. J. B. i R. B. zarzucili Wojewodzie Wielkopolskiemu, że przy obliczaniu pięcioletniego okresu organ naruszył prawo nie odliczając okresu zawieszenia postępowania już po jego wznowieniu (art.103 K.p.a.). Termin "przedawnienia" minął z winy organów administracji gdyż wniosek o wznowienie postępowania skarżący wnieśli już w 2000 r., a postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób przewlekły.

Na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2006 r. skarżący wnieśli o zastosowanie terminu 10 letniego z uwagi na fakt popełnienia przestępstwa sfałszowania dokumentów w postaci dziennika budowy, przy czym przyznali, że postępowanie w tym zakresie zostało umorzone.

2. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2006, II SA/Po 823/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. i R. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...].

Zarzuty skargi są bezskuteczne wobec upływu czasu dzielącego dzień doręczenia postanowienia o wznowieniu postępowania i wydania decyzji przez organ I instancji. W ocenie Sądu I. instancji art.146 § 1 K.p.a. określa w tym zakresie negatywną przesłankę uchylenia decyzji w postaci terminów, liczonych od dnia doręczenia kwestionowanej decyzji. Gdyby dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe lub gdyby decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, termin przedawnienia wyniósłby 10 lat. Natomiast w pozostałych przypadkach wymienionych w art.145 § 1 K.p.a. - termin wynosi 5 lat.

Przesłanki wznowienia postępowania objętej dziesięcioletnim terminem przedawnienia, muszą być ustalone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Postępowanie karne obejmujące dochodzenie w sprawie sfałszowania dokumentu (dziennika budowy) zostało umorzone postanowieniem Prokuratora Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald z dnia [...] września 2001 r. ([...]).

Trafnie organ II instancji wskazał na upływ terminu 5 letniego (art.146 § 1 w związku z art.145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Okoliczność ta bezwarunkowo wyklucza rozstrzyganie co do istoty we wznowionym postępowaniu. Skutkiem zawieszenia postępowania jest wstrzymanie biegu terminów procesowych i nie obejmuje terminu przedawnienia ustanowionego w art.146 § 1 K.p.a.

3. J. i R. B. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny lub przekazanie sprawy Sądowi I. instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Alternatywnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie sprawy Sadowi I instancji, z jednoczesnym zawieszeniem postępowania do czasu zakończenia postępowania karnego w sprawie przestępstwa dotyczącego akt postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie.

- art.146 § 1 K.p.a. w związku z art.145 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż dziennik budowy nie został sfałszowany i zastosowanie 10-letniego okresu przedawnienia;

- art.145 § 1 lit.b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a. "), w związku z art.304 § 2 k.p.k. oraz art.7 K.p.a. przez brak uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego oraz niezwłocznego zawiadomienia o przestępstwie prokuratora lub Policję albo nakazania skierowania takiego zawiadomienia przez organ administracji w ramach postępowania dowodowego,.

Dokumentacja sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę zawiera sfałszowane dzienniki budowy. Dlatego zarówno na Prezydencie Miasta Poznania, Wojewodzie Wielkopolskim, jak i Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym spoczywał obowiązek złożenia zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa (art.304 § 2 k.p.k.).

W trakcie wznowionego postępowania na żadnym jego etapie nie była rozważana kwestia ewentualnego uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej przez organ administracji publicznej, mimo że przemawiał za tym interes społeczny i słuszny interes strony. Przedmiotowa decyzja narusza nie tylko strony, ale również interes społeczny, gdyż budowla grozi w każdej chwili katastrofą budowlaną.

Zaprojektowane kominy przyścienne na granicy styków budynków oraz pominięcie w projekcie grupy kominowej odległej o 4,5 m od wzniesionej ściany projektowanego budynku są sprzeczne z Polską Normą nr PN-89/B-10425 - "Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły". Potwierdza to znajdująca się w aktach sprawy opinia Zakładu Kominiarskiego z dnia 7 września 2000 r. oraz opinia mgr inż. R. P. z dnia 20 września 2002 r..

Postępowanie administracyjne przeprowadzono z naruszeniem art.35 K.p.a. oraz zasad ogólnych K.p.a., ponieważ nieskomplikowana sprawa rozpoznawana była przez cały rok. Skarżący nie byli informowani na bieżąco o przebiegu sprawy, ani o przyczynach przesunięcia terminu, a z winy organu upłynął pięcioletni termin, gdyż wniosek o wznowienie postępowania wniesiono już w 2000 r. Ponadto rozpoznawanie sprawy przez organ administracji przez 5 lat narusza konstytucyjne prawo strony do równego traktowania przez władze publiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:.

A. Podstawowe znaczenie dla sformułowania oceny zaskarżonego wyroku Sądu I.instancji ma jego przedmiot: wznowienie postępowania administracyjnego.

Zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. zakończyła postępowanie zainicjowane wnioskiem R. B. z dnia 25 września 2000 r. o "wszczęcie postępowania zgodnego prawem budowlanym [...] w sprawie zezwolenia na budowę budynku przy ulicy [...]". Od pierwszej decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] października 2000 r., poprzez kolejne rozstrzygnięcia nigdy nie budziło wątpliwości ustalenie, że wspomnianym wnioskiem z dnia 25 września 2000 r. R. B. domagał się wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 1994 r. znak [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującą budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej (prawy segment) na działce położonej w Poznaniu przy ul. [...].

B. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaakcentował w zaskarżonym wyroku z dnia 5 lipca 2006 r., że samo wznowienie postępowania administracyjnego nie przesądza jeszcze o dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi i ewentualnego uchylenia wcześniejszej decyzji.

Sąd I. instancji skoncentrował się w swym uzasadnieniu prawnym na owej dopuszczalności, dochodząc następnie do wniosku, że "zarzuty skargi nie mogły być uwzględnione wobec upływu czasu pomiędzy doręczeniem postanowienia o wznowieniu postępowania a wydaniem decyzji przez organ I instancji. [...] W przypadku gdyby dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe lub gdyby decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, termin przedawnienia wyniósłby 10 lat [...] Wykazanie zaistnienia pierwszej przesłanki, na którą wskazują skarżący, wznowienia postępowania objętej dziesięcioletnim terminem przedawnienia, musi zostać ustalona prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu".

Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I.instancji błędną wykładnię art.146 § 1 K.p.a. w związku z art.145 § 1 kpa. Zarzut ten nie może być uwzględniony, gdyż opiera się on na nieprawidłowej interpretacji art.146 § 1 K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że terminy pięciu i dziesięciu lat ustalone przez art.146 § 1 K.p.a. mają charakter materialnoprawny. Dlatego nie są one objęte regułą z art.103 K.p.a., obejmującą wyłącznie terminy o charakterze proceduralnym. "Ustawodawca wprawdzie w art. 103 K.p.a. zawarł stwierdzenie, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, ale nie rozciągnął tego unormowania na wszystkie terminy zamieszczone w tej ustawie. W szczególności przepis art. 103 K.p.a. nie ma zastosowania do terminów o charakterze materialnoprawnym, które zostały przewidziane w art. 146 § 1, czy art. 156 § 2 tej ustawy. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że zawieszenie postępowania administracyjnego pociąga za sobą wstrzymanie biegu jedynie terminów procesowych regulujących przebieg postępowania administracyjnego, do których należy zaliczyć terminy dokonania czynności przez organy administracyjne oraz strony postępowania." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2009 r., II SA/Gl 434/09)

C. Drugim zarzutem wysuniętym w skardze kasacyjnej pod adresem Sądu I.instancji jest niewłaściwa interpretacja art.146 § 1 K.p.a. w związku z art.145 § 1 kpa, tj. uznanie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej za niebędący przesłanką wznowienia postępowania. Brak zawiadomienia prokuratury przez organy administracyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu o sfałszowaniu dziennika budowy jest (zdaniem skargi kasacyjnej) kluczowy dla sprawy, gdyż decyduje o dopuszczalności uchylenia decyzji w stosunku do której wznowiono postępowanie.

Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie może być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny badający zgodność zaskarżonego wyroku z prawem. Sąd I. instancji podkreślił bowiem w uzasadnieniu swego wyroku, że postępowanie karne obejmujące dochodzenie w sprawie sfałszowania dokumentu (dziennika budowy) zostało umorzone postanowieniem Prokuratora Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald z dnia [...] września 2001 r. [...], zatem brak jest orzeczenia sądu przesądzającego o zaistnieniu przesłanki z art.145 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. brakuje ustalenia kompetentnego organu, iż dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Tego argumentu skarga kasacyjna w ogóle nie kwestionuje.

Dlatego nie może być zaakceptowany zarzut nieprawidłowego oddalenia skargi, mimo że oparto się na sfałszowanych dowodach czyli dziennikach budowy.

D. Nie formułując w tym miejscu oceny, kto (inwestor czy skarżący) w większym stopniu przyczynił się do przedłużenia wznowionego postępowania, wystarczy w tym miejscu powtórzyć to, o czym wspomniał już Sąd I. instancji: takie rozwiązanie ustawowe jest niezbędnym kompromisem.

Kompromis ten okazał się w niniejszej sprawie o tyle mniej bolesny dla skarżącego, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 1999 r., [...].

E. W skardze kasacyjnej znalazło się jeszcze kilka innych zarzutów, które nie zostały uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Twierdzenie, że "w trakcie wznowionego postępowania na żadnym jego etapie nie była rozważana kwestia ewentualnego uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej przez organ administracji publicznej, mimo że przemawiał za tym interes społeczny i słuszny interes strony" nie mieści się w ramach standardów trwałości decyzji i przesłanek uchylenia decyzji dotkniętych wadami wyliczonymi w art.145 § 1 K.p.a. Zarzut ten abstrahuje również od omówionej wyżej niedopuszczalności uchylenia decyzji z powodu upływu terminu.

Jeszcze słabszy jest zarzut naruszenia terminów załatwienia sprawy, określonych przez art.35 K.p.a. Tą przesłanką nigdy nie może się kierować organ prowadzący wznowione postępowanie i oceniający konieczność i dopuszczalność uchylenia wcześniejszej decyzji.

F. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. oddala skargę kasacyjną.