Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 172/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności

SENTENCJA

Dnia 21 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2022 roku sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 kwietnia 2022 roku, I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, II. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałej części skargę oddala, V. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom na rzecz skarżącego M. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2022 roku skarżący M. K. złożył wniosek o "udostępnienie informacji dotyczącej inwestycji dotyczącej dróg gminnych na terenie Miasta i Gminy Wolbrom w okresie od 2020 roku do dnia dzisiejszego".

We wskazanym piśmie wniósł o:

"1. Udostępnienie kopii pełnej dokumentacji wraz z fakturami za zakup materiałów do utrzymania dróg jak również karty drogowe, raporty, protokoły kontrolne, dziennik służbowy wydanych poleceń.

2. Udostępnienie kopii całej dokumentacji przetargowej związanej z utrzymaniem dróg gminnych w okresie zimowym i letnim. Udostępnienie pełnej dokumentacji bilansowej z utrzymaniem w okresie letnim i zimowym."

Informacja, stosownie do wniosku, miała być udostępniona w formie papierowej oraz przesłanie na adres skarżącego.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2022 roku, skierowanym do skarżącego, Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom wskazał, że "zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 roku, poz. 902)". W ocenie podmiotu zobowiązanego żądana informacja publiczna musiała zostać zakwalifikowana jako przetworzona, ponieważ jej sporządzenie będzie wymagało szeregu czynności o charakterze analitycznym tj. zebraniu różnych rejestrów (umów, zleceń, pełnej dokumentacji przetargów itp.) i przygotowaniu zupełnie nowych zestawień. Wytworzenie takich zestawień niewątpliwie wymagałoby znacznych nakładów czasowych i osobowych. Docelowo mogłoby ujmować kilkaset pozycji. Biorąc pod uwagę powszechną opinię wyrażaną przez sądy administracyjne dla właściwego rozstrzygnięcia wniosku wymagającego przetworzenia informacji publicznej, podmiot zobowiązany powinien wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, by dokonywać wnioskowanego przetworzenia.

Mając na uwadze powyższe organ wezwał skarżącego w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, do wykazania w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych. Dodatkowo wskazano, że w razie braku odpowiedzi we wskazanym terminie podmiot obowiązany samodzielnie dokona oceny, czy w sprawie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia wnioskowanych informacji publicznych. Organ wskazał, że "wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego" (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2111/13).

W odpowiedzi na powyższe, skarżący pismem z dnia 6 maja 2022 roku wskazał, że organ nie wyjaśnił dokładnych przesłanek, które jednoznacznie wskazują, że żądana przez niego informacja jest informacją przetworzoną, zatem w jego ocenie nie zachodzi potrzeba na tym etapie wskazywania powodów, którymi kieruje się skarżący w uzyskaniu wnioskowanej informacji publicznej. Wskazał ponadto, że organ w przypadku uznania, że chodzi o informację przetworzoną poza tym stwierdzeniem winien w sposób szczegółowy i wyczerpujący przedstawić argumenty, które za tą tezą przemawiają, gdyż prowadzi ona do odmowy informacji jawnej, a co za tym idzie ogranicza prawa obywatelskie. Skarżący oświadczył przy tym, że kiedy organ jednoznacznie potwierdzi, iż "mamy do czynienia z informacją przetworzoną chętnie w sposób wyczerpujący przedstawię powód jakim się kieruję w uzyskaniu wnioskowanej informacji".

Następnie pismem z dnia 18 czerwca 2022 roku, Burmistrz wskazał, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowej analizy wniosku, w oparciu o orzecznictwo Sądów Administracyjnych informacja na przedmiotowy wniosek zostanie udzielona w terminie do "20 czerwca 2022 r."

Następnie pismem z dnia 20 lipca 2022 roku Burmistrz ponownie wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego udzielenia informacji publicznej, ponieważ w ocenie organu żądana informacja publiczna musiała zostać zakwalifikowana jako przetworzona, ponieważ jej sporządzenie będzie wymagało szeregu czynności o charakterze analitycznym tj. zebraniu różnych rejestrów (umów, zleceń, pełnej dokumentacji przetargów itp.) i przygotowaniu zupełnie nowych zestawień. Podmiot obowiązany wskazał przy tym, że wytworzenie takich zestawień niewątpliwie wymagałoby znacznych nakładów czasowych i osobowych. Docelowo informacja, o którą zwraca się wnioskodawca mogłaby ujmować kilkaset pozycji. Poinformowano ponadto, że informacje dotyczące dokumentacji przetargowej publikowane są w Biuletynie Informacji Publicznej, w związku z czym na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 roku, poz. 902) i informacja w tym zakresie została udzielona w powyższym publikatorze.

Skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom wniósł w dniu 29 czerwca 2022 roku skarżący, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni i nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Powołując się na powyższe wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku 20.04.2022r., zasądzenie od organu na moją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz ukaranie winnego naruszenia prawa w związku z rażącą bezczynnością.

W skardze rozwinięto podniesione zarzuty i podkreślono, iż od dnia złożenia wniosku do dnia złożenia skargi upłynęło 70 dni co stanowi 2 miesiące i 9 dni a organ nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, jak również nie wydał decyzji odmownej.

Powołując się szeroko na orzecznictwo sądów administracyjnych w skardze wskazano, że zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z 20 maja 2020 r., sygn. II SAB/Kr 54/20, "Jeżeli w sprawie zachodzą przesłanki do przedłużenia terminu udzielenia informacji, to stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. należy udostępnić żądaną informację najpóźniej z upływem dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku.", natomiast stosownie do treści wyroku WSA w Krakowie z 6 października 2014 r., sygn. II SAB/Kr 242/14, "Termin określony w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej."

Istotną kwestią jest fakt, że organ bez wątpienia nadużył możliwość zastosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p w celu odroczenia obowiązku jaki na nim spoczywa zgodnie z u.d.i.p., co jest niedopuszczalne. W skardze przywołano liczne orzeczenia: wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 czerwca 2020 r., sygn. II SAB/Bd 14/20, w uzasadnieniu do którego wskazano, że "O ile zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, to z uprawnienia tego organ może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej). Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej."; wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2022 r., sygn. II SAB/Kr 149/21, w uzasadnieniu do którego wskazano, że "Wydłużenie terminu na zasadzie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie może służyć do "odroczenia" wykonania obowiązków informacyjnych."; wyrok WSA w Olsztynie z 22 lutego 2022 r., sygn. II SAB/01 14/22, w uzasadnieniu do którego wskazano, że "Przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej."; oraz wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 2245/16, w uzasadnieniu do którego wskazano, że "Art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie może służyć do wydłużenia terminu przewidzianego do wydania decyzji odmownej w sprawie, gdyż organ musi - zgodnie z literalną treścią omawianych przepisów - poinformować o "terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku" a ustawodawca wyraźnie stanowi o terminie udostępnienia informacji, a nie o terminie rozpatrzenia wniosku o informację publiczną (a zatem organ w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązany jest albo odmówić udostępnienia żądanej informacji albo ustalić, że podlega ona udostępnieniu, przy czym dla jej udostępnienia niezbędny jest dodatkowy czas)."

Skarżący zaznaczył, że "bez wątpienia organ dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym nie udostępniając żądanej informacji publicznej lub nie wydając decyzji w ustawowym terminie", powołując się przy tym na wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2751/16, w uzasadnieniu do którego wskazano, że "Oceniając czy bezczynność zobowiązanego organu miała charakter rażący należy mieć również na uwadze, że celem u.d.i.p. jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie."

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom wskazał, że jego zdaniem informacja publiczna, o którą wnioskował skarżący musiała zostać zakwalifikowana jako przetworzona, a to z tego względu, że sporządzenie informacji wskazanych we wniosku wymagałoby szeregu czynności o charakterze analitycznym tj. zebraniu różnych rejestrów (umów, zleceń, pełnej dokumentacji, przetargów itp.) i przygotowaniu zupełnie nowych zestawień. Ponadto wytworzenie takich zestawień wymagałoby znacznych nakładów czasowych i osobowych. Jednocześnie organ wskazał, że informacje dotyczące dokumentacji przetargowej publikowane są w Biuletynie Informacji Publicznej i informacja w tym zakresie została udostępniona w powyższym publikatorze zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p.

Wskazano również, że konstytucyjne prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne dotyczy również niewątpliwie udostępnienia informacji publicznej prawo to nie jest jednak prawem absolutnym. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 07 września 2021 roku, sygn. III OSK 1035/21 Konstytucja wskazuje na możliwość ograniczenia prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2, ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Prawo do informacji publicznej ze swej natury nie jest więc prawem absolutnym. Ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji musi odpowiadać warunkom uregulowanym w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Art. 31 ust. 3 Konstytucji wskazuje zaś, że "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw."

Podstawą ustawową w zastanym stanie faktycznym jest art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wskazuje on bowiem, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej, jednakże w takim tylko zakresie, w jakim jest to szczególnie, istotne dla interesu publicznego. "Zakres szczególnie istotny dla interesu publicznego" jest zatem dodatkową przesłanką, która musi zostać wykazana przez wnioskującego. Niewykazanie więc zakresu szczególnie istotnego dla interesu publicznego, mimo wielokrotnych wezwań oznacza brak spełnienia wymagań z art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p poprzez skarżącego.

Odnosząc się ponadto do zarzutów skarżącego dotyczących braku wyjaśnienia dokładnych przesłanek, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną, Burmistrz powołał się na wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 23 czerwca 2022 roku, sygn. III SA/Gd 382/22, w uzasadnieniu do którego wskazano, że "Informacja przetworzona jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji/obowiązków organu, a powstanie informacji przetworzonej jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, służącego przygotowaniu specjalnie dla wnioskodawcy informacji, wedle wskazanych przez niego kryteriów."

Wskazując zatem, że informacja o którą ubiega się podmiot jest informacją przetworzoną, nakreślając że sporządzenie informacji wskazanych we wniosku wymagałoby szeregu czynności o charakterze analitycznym tj. zebraniu różnych rejestrów (umów, zleceń, pełnej dokumentacji, przetargów itp.) i przygotowaniu zupełnie nowych zestawień, a ponadto podkreślenie, że wytworzenie takich zestawień wymagałoby znacznych nakładów czasowych i osobowych, jest wystarczającym uzasadnieniem, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną.

Organ wskazał także, że nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, iż organ udzielił informacji innej niż ta jakiej oczekiwał i jakiej domagał się skarżący w ramach procedury dostępu do informacji publicznej. Równolegle bowiem (w tym samym dniu 29 czerwca 2022 r) do pisma wskazującego adresy do odpowiednich stron internetowych, na których zamieszczono interesująca Skarżącego dokumentację przetargową, organ wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego udzielenia informacji publicznej, wskazując argumenty dlaczego jego zdaniem informacja publiczna musiała zostać zakwalifikowana jako przetworzona. Na korespondencję w tym zakresie organ nie otrzymał odpowiedzi od Skarżącego. Zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku ma miejsce wówczas, gdy organ w terminach wskazanych w art. 13 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie komunikuje stronie w żaden sposób, jak zakwalifikował żądanie, jak zamierza w stosunku do niego procedować oraz tego, co strona powinna uzupełnić, wyjaśnić i wskazać, aby nadać wnioskowi prawidłowy bieg, ewentualnie (gdy powziął wątpliwości), nie wzywa strony do określenia rodzaju trybu, w jakim występuje ona o udostępnienie informacji publicznej. W sytuacji gdy organ tym wymogom sprostał wzywając stronę do uzupełnienia wniosku, a strona pomimo dwukrotnego wezwania nie przedstawiła stosownych wyjaśnień, to trudno przejść do porządku dziennego nad stwierdzeniem, iż organ dopuścił się bezczynności i to w sposób rażący, a tym bardziej, ze udzielił stronie niepełnej informacji, a wręcz sprzecznej z żądaniem strony.

W myśl art. 10 ust. 1 tej ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej' uważa się za udostępnione, jednakże załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w takim zakresie odbywa się poprzez wskazanie stron internetowych Biuletynu Informacji Publicznej, na których znajdują się informacje objęte wnioskiem.

Ponadto organ wskazał, że wniosek skarżącego budzi także wątpliwości w świetle najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 1188/21 stwierdził, iż żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów.

Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym uwzględnić, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępniania zbioru i materiałów jako takich.

W tym stanie rzeczy Burmistrz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 119 pkt. 4) w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a.") sprawa niniejsza ze skargi na bezczynność została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt. 8) p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1) - 4) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a). W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a.

Skarga w przedmiotowej sprawie okazała się zasadna.

Skarżący domagał się udostępnienia wnioskowanej informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 roku, poz. 902 ze zm.) – dalej jako "u.d.i.p.". Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Dla rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną i że adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia takiej informacji.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu u.d.i.p. podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Natomiast informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Z treści art. 4 ust. 1-5 tej ustawy, a zwłaszcza z użytego w jego konstrukcji sformułowania "w szczególności" wynika, że dokonane przez ustawodawcę wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru wyczerpującego. W powyższej regulacji elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Wskazane przepisy nie wykluczają przy tym istnienia innych podmiotów nienależących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne, pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają. Struktura organizacyjna i własnościowa takich podmiotów nie ma decydującego znaczenia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 45/14)

Na gruncie przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, iż Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom jako organ jednostki samorządu terytorialnego w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. mieści się w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Na gruncie niniejszej sprawy skarżący złożył wniosek w dniu 20 kwietnia 2022 roku o "udostępnienie informacji dotyczącej inwestycji dotyczącej dróg gminnych na terenie Miasta i Gminy Wolbrom w okresie od 2020 roku do dnia dzisiejszego".

We wskazanym piśmie wniósł o:

"1. Udostępnienie kopii pełnej dokumentacji wraz z fakturami za zakup materiałów do utrzymania dróg jak również karty drogowe, raporty, protokoły kontrolne, dziennik służbowy wydanych poleceń.

2. Udostępnienie kopii całej dokumentacji przetargowej związane z utrzymaniem dróg gminnych w okresie zimowym i letnim. Udostępnienie pełnej dokumentacji bilansowej z utrzymaniem w okresie letnim i zimowym."

Informacja, stosownie do wniosku, miała być udostępniona w formie papierowej oraz przesłana na adres skarżącego.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2022 roku (odebranym w dniu 2 maja 2022 roku) Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom wskazał, że w jego ocenie wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną i wezwał skarżącego do "wykazania w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych". Jednocześnie organ wskazał, że w razie braku odpowiedzi organ samodzielnie dokona oceny czy zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia tych informacji. Pomimo jednak takiego zastrzeżenia organ samodzielnie nie dokonał w tym zakresie oceny, lecz pismem z dnia 20 czerwca 2022 roku ponownie skierował do skarżącego to samo zapytanie. Dodatkowo trzeba wskazać, że pismem z dnia 18 maja 2022 roku organ poinformował wnioskodawcę, że informacja zostanie udzielona do dnia 20 czerwca 2022 roku, co jednak nie nastąpiło.

Stosownie do art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w powyższym terminie określonym, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Bezczynność organu polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.

Ustawa z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Ponad wszelką wątpliwość, na gruncie niniejszej sprawy organ ani nie udzielił informacji, ani też nie odmówił jej udostępnienia, ani też nie umorzył w tym zakresie postępowania.

Podejmowane natomiast przez organ czynności, to jest dwukrotne wezwanie skarżącego do wykazania, że w sprawie zachodzi szczególna istotność interesu publicznego, która uzasadniałaby przetworzenie informacji publicznej i przedłużanie z tego powodu terminu do udostępnienia informacji nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Na gruncie niniejszej sprawy nie było podstaw do dwukrotnego przedłużania terminu do załatwienia wniosku. W konsekwencji należy przyjąć, że brak uzasadnionych powodów przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie daje podstawy do przyjęcia, że powiadomienie o wydłużeniu rozpoznania sprawy jest skuteczne i zwalnia organ z zarzutu bezczynności (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 24 listopada 2021 roku, sygn. III OSK 42330/21).

Wobec powyższego należy uznać, że organ dopuścił się bezczynności nie załatwiając wniosku skarżącego z dnia 20 kwietnia 2022 roku.

Jakkolwiek podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej dopuścił się bezczynności, to nie można jednak uznać, aby bezczynność ta miała charakter rażący.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (por. uzasadnienia: do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. I OSK 3918/18, do wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 lutego 2022 roku, sygn. II SAB/Kr 242/21). O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu.

Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4394/21, WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. II SAB/Ol 182/21).

Taka sytuacja jednak nie ma miejsca na gruncie niniejszej sprawy.

Bezczynność podmiotu obowiązanego, jak wynika z akt sprawy a także z odpowiedzi na skargę, nie ma swojego źródła w działaniu organu, które można zinterpretować jako unikanie udzielenia informacji, ale wynika raczej z trudności organu, co do zakwalifikowania wniosku.

Z jednej strony organ przyjmuje, że żądana informacja powinna być zakwalifikowana jako przetworzona, z drugiej natomiast wskazuje (tak w odpowiedzi na skargę), iż wniosek w istocie nie dotyczy informacji publicznej, a to z tego powodu, że żądanie udostępnienia określonego zbioru nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

W ocenie Sądu stanowisko przyjmujące, że żądanie udostępnienia określonego zbioru nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej jest trafne.

Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, iż nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, stanie państwa). Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, bowiem nie jest określony zakres żądania. Podobnie żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13, zauważył ponadto, że w kontekście wniosku o dostęp do informacji publicznej należy mieć na względzie charakter akt (dokumentacji). Akta i składające się na nie dokumenty są bowiem nośnikiem wielu różnorodnych informacji, w tym także takich, którym można przypisać cechę publicznych. Sam charakter akt składających się z różnego rodzaju dokumentów stanowiących źródło wielu różnorodnych informacji, w większości niemających charakteru publicznych i wymagających ograniczenia dostępności, przemawia za słusznością stanowiska, że u.d.i.p. nie reguluje uprawnienia polegającego na dostępie do akt. Akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich które są informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią nie mogą jako całość być udostępnione, chociażby ze względu na konieczność ochrony tych ostatnich. Pogląd, że akta jako całość nie stanowią informacji publicznej został wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m. in. w wyrokach z dnia 28 października 2009 r. o sygnaturze I OSK 714/09, z dnia 16 kwietnia 2010 r. o sygnaturze I OSK 83/10 i z dnia 14 lutego 2013 r. o sygnaturze I OSK 2662/12. Istotnie w tej mierze jest to, że różnorodność informacji zawartych w aktach wymagałyby każdorazowo od podmiotu dysponującego aktami ich szczegółowej analizy, a następnie "wyodrębnienia" tych z nich, które mają charakter publiczny od tych które takiego charakteru nie mają, przy czym podkreślenia wymaga, że chodzi o "wyodrębnienie" informacji, a nie ich nośników czyli dokumentów. Informacje niemające charakteru publicznych jako niepodpadające pod tryb objęty ustawą wymagałyby odmowy udostępnienia w formie pisma. Dlatego też wniosek dotyczący udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w aktach sądowych powinien precyzować, o jaki rodzaj informacji chodzi. Pozwala to podmiotowi na udzielenie tej informacji, nawet w postaci kserokopii materiałów znajdujących się w aktach, przy zapewnieniu ochrony wszystkich dóbr ustawowo chronionych, w tym przy uwzględnieniu poszanowania prawa do prywatności (por. uzasadnienie do: uchwały NSA z dnia z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13, wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 roku, sygn. VIII SA/Wa 72/13).

Powyższe nie zmienia faktu pozostawania w bezczynności przez podmiot obowiązany do udzielenia informacji. Nawet w sytuacji uznania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, organ jest zobligowany do podjęcia czynności przewidzianej przez ustawę.

Nie mógł być w żadnej mierze uwzględniony, a zawarty w skardze wniosek o "ukaranie winnego naruszenia prawa w związku z rażącą bezczynnością". Należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 149 p.p.s.a. Sąd nie ma kompetencji do "ukarania winnego naruszenia prawa w związku z rażącą bezczynnością", dlatego też wniosek w tym zakresie podlegał oddaleniu (punkt IV sentencji wyroku).

Sąd zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie czternastu dni. Mając na uwadze charakter sprawy oraz podjęte już czynności, w ocenie Sądu wyznaczony termin jest wystarczający do załatwienia tej sprawy przez Burmistrza.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1 pkt. 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt I, II i III sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie V sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł, na co składa się 100 zł wpisu od skargi.