Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 1003/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A.Z. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynności; 2. bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 4. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego A.Z. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. Z. pismem z dnia [...] września 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej jako Prezes ULC) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wskazując na naruszenie przez Prezesa ULC art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1. w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek w ustawowym terminie, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia w całości wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w dniu 27 sierpnia 2015 r. o godzinie 23:42:57 za pomocą dokumentu elektronicznego wysłanego z platformy ePUAP i opatrzonego certyfikowanym podpisem elektronicznym złożył wniosek do Urzędu Lotnictwa Cywilnego o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na następujące pytania:

1) Ile skarg na przewoźnika lotniczego ([...] rejs nr [...]) wpłynęło do Urzędu Lotnictwa Cywilnego dotyczącego lotu z [...] do [...] w dniu [...] czerwca 2014 r.?

2) Czy w prowadzonych postępowaniach została już wydana jakaś decyzja/decyzje?

3) Jakie powody opóźnienia wskazywał przewoźnik w korespondencji z ULC?

4) Jakie numery sygnatur nadane przez ULC noszą postępowania dotyczące wskazanego lotu?

Skarżący we wniosku oświadczył, iż rezygnuje z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, zgodnie z art. 391 § 1d k.p.a.

Zdaniem strony skarżącej żądana informacja jest informacją publiczną i jest w posiadaniu organu, do którego złożono wniosek na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Do dnia wniesienia skargi, pomimo upływu ustawowego terminu, podmiot zobowiązany nie udostępnił żądanej informacji, a zatem pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W uzasadnieniu pisma procesowego Prezes ULC podniósł, iż w dniu [...] września 2015 r. Urząd zarejestrował wniosek A. Z. wniesiony za pośrednictwem systemu ePUAP w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W dniu 11 września 2015 Prezes ULC udzielił odpowiedzi na zadane przez wnoszącego pytania. Z uwagi na fakt, że wnoszący oświadczył, iż rezygnuje z doręczania pism drogą elektroniczną, odpowiedź zawierająca informację publiczną została wysłana na adres pocztowy wnoszącego podany we wniosku. Powyższe pismo zostało doręczone wnoszącemu w dniu 2 października 2015 r. A. Z., pismem datowanym na dzień [...] września 2105 r. (podpisanym elektronicznie w tym dniu o godzinie 20:55 i zarejestrowanym oraz wydrukowanym [...] października 2015 r.) wniósł przedmiotową skargę. Jednakże przed wniesieniem skargi nie wezwał on Prezesa ULC do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 52 i art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.). Ponadto skarga wniesiona przez A. Z. nie spełniała wymagań formalnych przewidzianych dla pisma procesowego. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest wydrukiem wiadomości elektronicznej wniesionej poprzez system ePUAP i nie zawiera oryginalnego własnoręcznego podpisu. Ponadto do przedmiotowej skargi nie dołączono dowodu uiszczenia wpisu przez skarżącego. Z tego powodu Prezes ULC zawnioskował o rozważenie możliwości wezwania w trybie art. 49 p.p.s.a., do przedłożenia przez A. Z. do akt sprawy uzupełnionej skargi, a w przypadku nie uzupełnienia wskazanych braków formalnych w wyznaczonym przez Sąd terminie, przedmiotowa skarga powinna podlegać odrzuceniu.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Prezes ULC podniósł, iż A. Z. wniósł za pośrednictwem platformy ePUAP wniosek datowany na dzień [...] sierpnia 2015 r. i podpisany o godzinie 21:42. Przedmiotowy wniosek został zarejestrowany oraz zabezpieczony w Systemie Elektronicznego Obiegu Dokumentów w dniu [...] września 2015 r. Tym samym za dzień złożenia wniosku nie można uznać dnia nadania wniosku poprzez platformę ePUAP, ale faktyczny dzień odebrania powyższego wniosku przez organ wraz z jego prawidłowym zabezpieczeniem dającym gwarancję, iż dany plik elektroniczny nie będzie mógł zostać zmieniony i jest prawidłowo podpisany przez wnoszącego certyfikowanym podpisem elektronicznym. W niniejszej sprawie wniosek wnoszącego został zarejestrowany i zabezpieczony w dniu [...] września 2015 r. W związku z powyższym termin na udzielenie odpowiedzi skarżącemu winien upływać w dniu 16 września 2015 r., a nie w dniu 11 września 2015 r. Niemniej jednak, Prezes ULC w dniu 11 września 2015 r. udzielił skarżącemu żądanej informacji. Została ona udzielona pismem z tego dnia, które zostało wysłane na adres skarżącego i skutecznie mu doręczona w dniu 2 października 2015 r. W związku z powyższym organ spełnił ciążący na nim obowiązek udzielenia odpowiedzi skarżącemu w terminie przewidzianym przez przepisy prawa. Prezes ULC nie może ponosić odpowiedzialności za fakt, iż skarżący odebrał skierowane do niego pismo dopiero w dniu 2 października 2015 r. Nie bez znaczenia jest fakt, iż skarżący zrezygnował z możliwości doręczania mu pism drogą elektroniczną, w związku z czym Prezes Urzędu był zobowiązany nadać pismo kierowane do skarżącego za pośrednictwem placówki pocztowej operatora publicznego. Prezes Urzędu nie pozostawał zatem względem skarżącego w stanie bezczynności. Wobec powyższego, zasądzenie na rzecz skarżącego, na podstawie art. 200 p.p.s.a. jakichkolwiek kosztów postępowania od organu jest oczywiście niezasadne. Na marginesie Prezes ULC dodał, iż skarżący A. Z. nie po raz pierwszy wnosi skargę do WSA w Warszawie w takiej samej spawie jeszcze przed upływem terminu jej załatwienia przez Prezesa ULC i żąda zasądzenia kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego ustosunkował się do argumentacji organu wskazanej w odpowiedzi na skargę podnosząc, iż skarżący poprzez system ePUAP wniósł do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej (opatrzony podpisem elektronicznym) w dniu [...] sierpnia 2015 r. Wniosek dotarł do organu w dniu 27 sierpnia 2015 r. o godz. 23:42:57. Termin na wniesienie skargi minął w dniu 10 września 2015 r. Przeczy to w oczywisty sposób twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę, iż skarga wniesiona została w dniu [...] września 2015 r. Organ twierdzi, że udostępnił wnioskowaną informację publiczną w dniu 11 września 2015 r., lecz w tej dacie sporządził jedynie pismo, które nadał na poczcie w dniu 16 września 2015 r. Z systemu śledzenia przesyłek Poczty Polskiej wynika, że przesyłka (nr nadania [...]) została nadana w dniu 16 września 2015 r. o godz. 18:23. Skarga na bezczynność została wniesiona poprzez system ePUAP w dniu 14 września 2015 r. o godzinie 22:55:26. Przeczy zatem to kolejnym twierdzeniom organu o nadaniu odpowiedzi na wniosek w dniu 11 września 2015 r., jak również faktowi, że skarga na bezczynność organu została wniesiona do Prezesa ULC w dniu [...] października 2015 r. W chwili zatem złożenia skargi przez skarżącego organ pozostawał w bezczynności i ustała ona 2 dni po wniesieniu skargi. Przedstawione w odpowiedzi na skargę fakty przywoływane przez organ są gołosłowne i nie znajdują żadnego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym w aktach sprawy.

Pełnomocnik skarżącego wskazał nadto, że zaistniały przesłanki do wymierzenia organowi zobowiązanemu grzywny za przekazanie skargi na bezczynność wraz z aktami postępowania i odpowiedzią na skargę z uchybieniem 15-dniowego terminu do jej przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skoro skarga na bezczynność została wniesiona w dniu [...] września 2015 r., a termin przekazania jej do Sądu wraz z aktami postępowania i odpowiedzią na skargę upłynął w dniu [...] września 2015 r., to organ nadając przesyłkę dopiero w dniu [...] października 2015 r. uchybił ustawowemu terminowi. W tej sytuacji strona skarżąca zwróciła się o wymierzenie organowi grzywny z urzędu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy za przekroczenie terminu na dokonanie obowiązków wynikających z ustawy.

Z uwagi na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązywania organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wraz z zasądzeniem kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżącego według norm przepisanych, jak również wymierzenie grzywny z urzędu za uchybienie terminowi do przesłania skargi na bezczynność organu wraz z odpowiedzią na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Odnosząc się na wstępie do wniosku o odrzucenie skargi wskazać należy, iż skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy k.p.a. nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie wyżej wymienionej ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mimo, iż warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w przywołanym przepisie, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa nie przewiduje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji) to należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05).

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 13 ust. 1 przewiduje, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z kolei art. 16 ust. 1 ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

W niniejszej sprawie skarżący wniósł wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu [...] sierpnia 2015 r. o godz. 23:42 za pośrednictwem platformy ePUAP. Zatem już następnego dnia, biorąc pod uwagę godziny pracy Urzędu, wniosek skutecznie dotarł do adresata. Nie mają przy tym znaczenia dla realizacji tego wniosku czynności podejmowane przez organ związane z jego rejestracją oraz zabezpieczeniem w Systemie Elektronicznego Obiegu Dokumentów, na co powołuje się Prezes ULC w odwiedzi na skargę. Trzeba mieć na względzie, iż przesłane pocztą elektroniczną zapytanie należy uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może bowiem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Wobec braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy wniosek taki nie musi zawierać podpisu, o ile możliwa jest realizacja wniosku w oparciu o samą treść wniosku, tj. np. gdy wnioskodawca podał swój adres elektroniczny oraz adres zamieszkania (patrz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Gl 157/14, publik. LEX nr 1678784). Zatem w dniu [...] sierpnia 2015 r. wniosek skutecznie wpłyną do organu (w tym dniu została dokonana czynność, od której należy ustalać termin do realizacji wniosku), wobec tego 14 – dniowy termin jego realizacji upływał z dniem 11 września 2015 r. Wprawdzie w tym dniu pisemna odpowiedź na wniosek została przez organ sporządzona, lecz przesyłkę nadano w urzędzie pocztowym dopiero w dniu 16 września 2015 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia przesyłki poleconej nr [...]. W związku z powyższym wnioskodawcy udostępniono informację publiczną nie tylko po terminie, ale i po wniesieniu skargi z dnia [...] września 2015 r. do Sądu. Skargę bowiem wniesiono drogą elektroniczną w dniu 14 września 2015 r. o godz. 22:55, co oznacza, iż w dniu następnym Prezes przedmiotową skargą dysponował.

Jak już wskazano wyżej dla oceny, czy bezczynność miała miejsce bez znaczenia pozostają powody, dla których organ nie wykonał swoich obowiązków. Okoliczności te - podobnie jak długość trwania stanu bezczynności - mają natomiast znaczenie dla oceny, czy nastąpiło rażące naruszenie prawa.

W ocenie Sądu brak było podstaw do przyjęcia, iż bezczynność stwierdzona w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stan bezczynności trwał zaledwie 4 dni, a bezczynność ustała już dzień po tym jak organ otrzymał skargę. Wszystkie te okoliczności przemawiają za przyjęciem, że w niniejszej sprawie choć bezczynność wystąpiła, to jednak Prezes ULC nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Wobec powyższego w wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności, jednakże nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tych też powodów Sąd nie uwzględnił wniosku stron o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Należy podkreślić, że w dacie wpłynięcia skargi w sposób, w który organ mógł zapoznać się z jej treścią, tj. 15 września 2015 r. Prezes ULC pozostawał w stanie bezczynności, która ustała w dniu następnym. Z tego względu Sąd nie mógł oddalić skargi w całości.

Odnosząc się do postulatu pełnomocnika skarżącego, aby Sąd przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy wymierzył organowi "grzywnę z urzędu za przekroczenie terminu na dokonanie obowiązków wynikających z ustawy", należy wskazać, iż zgodnie z art. 55 § 1 zdane pierwsze, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W analizowanym przypadku strona skarżąca domaga się działania Sądu z urzędu, gdy w tej sprawie postępowanie może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, który nie został złożony.

W przedmiocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).