Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 190/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 46, art. 48, art. 51 ust.2
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 33 ust.1, 3
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 153, art. 190, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 grudnia 2021r., znak: SK0.4020.0C/872/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej po rozpatrzeniu wniosku Zarządów Wspólnot Mieszkaniowych z [...] oraz S. K. - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 3 lutego 2009r., Nr ODR.7628/02/09 wydanej dla inwestora "B." S.. z o.o. w W., określającej środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji polegającej na budowie bioelektrowni rolniczej o mocy ok. 1 MW energii elektrycznej i o mocy 1 MW energii cieplnej w [...], gm. [...] na działce nr ewid. [...] o pow. ok. 2 ha.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 10 września 2008 r. do organu I instancji wpłynął wniosek inwestora - B. S.. z o.o. o wydanie decyzji o warunkach środowiskowych inwestycji na wybudowanie bioelektrowni rolniczej o mocy 1MW energii elektrycznej i 1MW energii cieplnej, wytwarzanej w kogeneracji ze spalania biogazu powstałego w wyniku procesu beztlenowej fermentacji substratów pochodzenia rolniczego (kiszonka z kukurydzy i traw). Realizacja zamierzenia inwestycyjnego została przewidziana na terenie obiektów b. PGR w [...], na działce o nr ewid. [...]. Do wniosku dołączono informację o planowanym przedsięwzięciu zawierające dane o: rodzaju i skali zamierzenia inwestycyjnego i jego usytuowania, rodzaju technologii, przewidzianym zużyciu wody i innych surowców, zagadnieniu związanym z ochroną środowiska, rodzaju i ilości wprowadzonych do środowiska substancji lub energii, obszarach polegających ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

W związku z tym, że wniosek inwestora o wydanie decyzji środowiskowej wpłynął do organu przed dniem 15 listopada 2009r., postępowanie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), dalej jako "p.o.ś." - stosownie do przepisu przejściowego tj. art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), dalej jako "u.i.o.ś."

Postanowieniami z dnia 31 grudnia 2008 r. (PPIS w [...] i z dnia 22 grudnia 2008 r. (Starosty Powiatowego) wyrażono opinię o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanej inwestycji biogazowni rolniczej, w związku z czym postanowieniem z dnia 7 stycznia 2009 r. Wójt Gminy [...] orzekł o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia takiego raportu. Następnie postanowieniami z dnia 16 stycznia 2009 r. (PPIS w [...]) oraz z dnia 20 stycznia 2009 r. (Starostwo Powiatowe w [...] uzgodniono pozytywnie środowiskowe uwarunkowania dla spornego przedsięwzięcia i Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 3 lutego 2009 r., wydaną na podstawie art. 46 ust. 1 i 7 pkt 4, art. 48 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. i § 3 ust. 1 pkt 52a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie" określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji spornej inwestycji.

W dniu 6 maja i 10 lipca 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej wpłynęły wnioski Zarządów Wspólnot Mieszkaniowych w [...] oraz S. "N. P." o stwierdzenie - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. - nieważności powyższej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wnioskodawcy wskazywali na:

1. błędne zakwalifikowanie bioelektrowni jako "zespołu zabudowy przemysłowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 1ha", o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 52a rozporządzenia, co spowodowało stwierdzenie braku obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko,

2. niewyznaczenie na mapie obszaru analizowanego, w tym obszaru z zabudową mieszkaniową (osiedla bloków mieszkalnych),

3. brak dokonania oceny oddziaływania na środowisko, o jakiej mowa w art. 46 ust. 3 i art. 47 p.o.ś.,

4. niewymienienie w decyzji danych w zakresie rodzaju technologii, wariantu przedsięwzięcia, zużycia wody i innych surowców, materiałów i paliw (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.),

5. brak analizy wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, oddalony ok. 200m od zamierzenia inwestycyjnego,

6. błędne ustalenie stron postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.), w tym pominięcie skarżącego Stowarzyszenia,

7. wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji przed kwestionowaną decyzją środowiskową,

8. brak określenia w decyzji środowiskowej o gospodarowaniu wodą w procesie produkcji (i niewskazanie obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia wodno-prawnego),

9. brak powiadomienia społeczeństwa na etapie procedowania o decyzji środowiskowej,

10. nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji środowiskowej przepisów u.i.o.ś.,

11. niezbadanie zgodności planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...],

12. brak postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie decyzji środowiskowej,

13. nieuzgodnienie warunków realizacji inwestycji z Wojewodą Lubelskim stosownie do art. 48 ust. 2 i ust. 2 pkt 3 p.o.ś.

Decyzją z dnia 1 marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej odmówiło stwierdzenia nieważności, stanowisko to podtrzymało Kolegium w kolejnej swojej decyzji z 20 czerwca 2017r. wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2018r., sygn. akt II SA/Lu 812/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił obie te decyzje, wskazując, że Kolegium przedwcześnie uznało brak podstaw do stwierdzenia nieważności spornej decyzji. Kolegium nie dostrzegło bowiem popełnionych przez Wójta uchybień w zakresie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym na obszar Natura 2000, na który wskazał RDOŚ w piśmie z dnia 3 grudnia 2015r., oraz w zakresie potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, co uzasadniało uchylenie decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności spornej decyzji środowiskowej. Sąd ten stwierdził, że Wójt przy wydaniu na podstawie art. 51 ust. 2 p.o.ś. postanowienia o odstąpieniu od obowiązku sporządzania raportu, a następnie przy wydaniu spornej decyzji środowiskowej, pominął określone § 5 rozporządzenia wymagania uwzględnienia zasięgu odziaływania inwestycji – obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać tj. w niniejszej sprawie - istniejącego osiedla mieszkaniowego, czym rażąco naruszył te przepisy. Mając na uwadze, że – jak wskazał RDOŚ w piśmie z 3 grudnia 2015r. - w pobliżu inwestycji znajduje się obszar Natura 2000, Sąd stwierdził, że Wójt nie zbadał również, czy inwestycja nie narusza art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz.880 ze zm.), dalej jako "u.o.p.", który zabrania podejmowania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, co również stanowi rażące naruszenie tego przepisu.

Z oceną Sądu I instancji nie zgodził Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 23 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 57/21 uchylił wyrok Sądu I instancji przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że ewentualne rażące naruszenie prawa odnoszące się do postanowienia z art. 51 ust. 2 p.o.ś. powinno być podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności tego postanowienia, nie można bowiem kwestionować zgodności z prawem takiego postanowienia w odwołaniu lub w formie innych środków zaskarżenia dotyczących decyzji środowiskowej (m.in. wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji). Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii stwierdzenia nieważności spornej decyzji środowiskowej pozostają zatem wszelkie wadliwości związane z wydanym w dniu 7 stycznia 2009 r. postanowieniem o odstąpieniu od sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. NSA nie zaakceptował w pełni także wywodów Sądu I instancji związanych z oceną wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Podniósł, że obszar Natura 2000 "[...] [...]" był odmiennie uregulowany w dacie wydania decyzji środowiskowej, jak i w dacie sporządzenia pisma RDOŚ z 3 grudnia 2015 r., na które wskazywał Sąd I instancji. Kwestia ta powinna zostać ponownie oceniona z uwzględnieniem odpowiedniego stanu prawnego, ponieważ dopiero tego rodzaju ocena pozwoli na jednoznaczne stwierdzenie, czy organ wydający decyzję środowiskową rażąco naruszył cytowany przepis. NSA uznał zatem ocenę prawną wyrażoną przez Sąd I instancji w wyroku II SA/Lu 812/17 w tym zakresie za przedwczesną.

W konsekwencji w sprawie zapadł kolejny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 czerwca 2021r., sygn. akt II SA/Lu 341/21. Sąd podkreślił związanie wytycznymi Sądu II instancji i wyjaśniając, że sądy nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia, uchylił ponownie obie decyzje Kolegium zobowiązując ten organ do ponownej oceny, czy przy wydaniu decyzji środowiskowej doszło do naruszenia art. 33 ust. 1 i 3 u.o.p., a jeśli tak to, czy uchybienie takie stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślił, że kwestia ta powinna zostać oceniona z uwzględnieniem odpowiedniego stanu prawnego, przez co należy rozumieć istniejący w dacie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obszar Natura 2000 [...] [...]. Teren tego obszaru ochrony kształtowało w tym okresie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. z 2004 r. Nr 229, poz. 2313 ze zm.). w ocenie Sądu, organ powinien zwrócić przy tym uwagę, że przedmiotowa inwestycja, według dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, usytuowana jest na działce nr [...], a nie - jak wskazano to w piśmie RDOŚ z dnia 3 grudnia 2015 r. - na działkach nr [...] i [...]. Organ powinien również ocenić, czy w związku z istnieniem na tym terenie obszaru Natura 2000 "[...]" nie doszło także do innych rażących naruszeń prawa przy wydawaniu decyzji środowiskowej. Wprawdzie organ w tym zakresie dokonał już pewnych ocen w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednakże z uwagi na ich dość dużą ogólność nie jest jasne, czy odnosiły się one do prawidłowo ustalonego terenu i położenia obszaru Natura 2000 [...] [...].

Rozpatrując ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności spornej decyzji środowiskowej, Kolegium badając, czy zachodzi przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa), odniosło się kolejno do wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności, wad decyzji.

W pierwszej kolejności Kolegium podniosło, że w przepisach rozporządzenia nie wymieniono bioelektrowni, stąd też tego rodzaju przedsięwzięcie należało zakwalifikować do innej kategorii inwestycji o zbliżonych do bioelektrowni cechach, uwzględnionej w rozporządzeniu. W praktyce przez okres obowiązywania rozporządzenia organy administracji kwalifikowały bioelektrownie niejednolicie: jako instalacje do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 3 (oraz w § 3 ust. 1 pkt 4) rozporządzenia, jako instalacje do produkcji paliw z produktów roślinnych (§ 3 ust. 1 pkt 44 rozporządzenia) oraz jako zespół zabudowy przemysłowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha (§ 3 ust. 1 pkt 51 lit. a rozporządzenia). Skoro więc obowiązujące ówcześnie przepisy prawa nie pozwalały na jednoznaczne zaliczenie tego typu inwestycji do ściśle oznaczonej kategorii to tym samym zakwalifikowanie przedmiotowej bioelektrowni jako zespołu zabudowy przemysłowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Zakwalifikowanie przez Wójta Gminy [...] spornej bioelektrowni do kategorii zespołu zabudowy przemysłowej nie stanowi więc rażącego naruszenia prawa, co wprost stwierdził WSA w Lublinie w wydanych w tej sprawie wyrokach o sygn. akt II SA/Lu 812/17 i II SA/Lu 341/21).

Następnie Kolegium za bez znaczenia dla rozstrzygnięcia uznało wadliwości postanowienia z 7 stycznia 2009r. o odstąpieniu od sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jak stwierdził NSA w sprawie sygn. akt III OSK 57/21 ewentualne rażące naruszenie prawa odnoszące się do postanowienia z art. 51 ust. 2 p.o.ś. powinno być podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności tego postanowienia lub postanowienia wydanego na skutek zażalenia na postanowienie organu I instancji. Nie można natomiast kwestionować tego postanowienia we wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji środowiskowej.

W dalszej kolejności SKO badało, czy przy wydaniu decyzji środowiskowej doszło do rażącego naruszenia art. 33 ust. 1 i ust. 3 u.o.p. W tym zakresie Kolegium wskazało, że realizację spornego przedsięwzięcia przewidziano na działce nr ewid. [...], o pow. ok. 2 ha. Inwestycja nie została więc przewidziana do wykonania na obszarze Natura 2000 "[...] [...]". Teren tego obszaru ochrony kształtowało w tym okresie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. z 2004 r. Nr 229, poz. 2313 z późn. zm.). Teren oznaczony "[...] [...]" (kod obszaru PLB060006), obejmował obszar o pow. 14 024,3 ha położony w województwie lubelskim na terenie gmin: [...] Jak wynika z pisma Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie datowanego na 3 listopada 2021r. wskazana powyżej działka nr [...], na dzień 9 lutego 2009r. znajdowała się w odległości ok. 236 m od obszaru Natura 2000 [...] [...] PLB060006. Obliczona odległość jest najkrótszą drogą od przedmiotowej działki do obszaru chronionego, wyznaczona w oprogramowaniu geoinformacyjnym QGIS. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że na podstawie Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie z dnia 12 stycznia 2015r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] [...] PLB060006 (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2015r. poz. 176), nastąpiła zmiana granic wskazanego obszaru, jednak była to zmiana korekcyjna, dopasowująca jedynie ich przebieg w stosunku do aktualnego przebiegu granic działek ewidencyjnych, co nie miało znaczącego wpływu na odległość przedmiotowej działki od obszaru. Do pisma organ załączył mapę przedstawiającą położenie działki w stosunku do obszaru Natura 2000 [...] [...] PLB060006.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Lublinie w piśmie z 8 listopada 2021r. wskazał zaś, że działka nr [...], zgodnie z przeprowadzonym pomiarem (mapa poglądowa załączona do tego pisma) zlokalizowana jest 247 m od granicy obszaru Natura 2000 "[...] [...]" PLB060006. Organ ten wyjaśnił, że we wskazanym rejonie nie prowadzono prac zmieniających przebieg granicy Obszaru Natura 2000 od momentu jego utworzenia. Powyższe potwierdzają zapisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. z 201 lr. Nr 25, poz. 133 z późn. zm.), które określają obszar Natura 2000 "[...] [...]" w odniesieniu do takiej samej powierzchni jak poprzednio.

Ponadto z treści charakterystyki przedsięwzięcia zamieszczonej w "Informacji sporządzonej stosownie do art. 49 ust. 3 p.o.ś." stanowiącej załącznik do wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań wynika, że nie będzie on oddziaływać negatywnie na obszar podlegający ochronie stosownie do ustawy o ochronie przyrody. Wprawdzie w kwestionowanej decyzji środowiskowej Wójt Gminy [...] nie odniósł się do możliwego wpływu inwestycji na Obszar Natura 2000 jednak odwołał się do postanowienia Starosty [...] z dnia 20 stycznia 2009r. uzgadniającego środowiskowe uwarunkowania, w którym stwierdzono, że w zasięgu bezpośredniego potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie występują obiekty podlegające ochronie prawnej w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody. Potwierdził to również Wójt Gminy [...] w pisemnych wyjaśnieniach z 23 lipca 2009 r.

W świetle powyższego, w ocenie Kolegium, nie doszło do naruszenia art. 33 ust. 1 i ust. 3 u.o.p.

Ponadto w sprawie bezspornie został zachowany wymóg przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na zasadach określonych w p.o.ś. Po wyrażeniu opinii przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (opinia sanitarna z dnia 31 grudnia 2008r.) i wyrażeniu opinii przez Starostę [...] (postanowienie z dnia 22 grudnia 2008r.) Wójt Gminy wydał postanowienie z dnia 7 stycznia 2009r. o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanej inwestycji. Opinie tych organów podjęte stosownie do ich kompetencji, nie mają charakteru wiążącego ale po ich ocenie organ I instancji prowadzący postępowanie w ramach rozpatrywania materiału dowodowego uznał stanowiska tych organów za własne. Podzielając ich argumentację orzekł o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z uwagi na jego zakres i rodzaj, uwzględnił także wielkość zajmowanego terenu oraz ogólnikowo wskazał na skalę i rodzaj możliwego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Po zakończeniu postępowania w zakresie braku obowiązku sporządzenia raportu, Wójt Gminy przeprowadził uzgodnieniowe postępowanie w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko (art. 48 ust. 2 - ust. 3 p.o.ś.) uzyskując akceptację dla realizacji planowanego przedsięwzięcia ze strony PPIS oraz Starosty [...], którzy stwierdzili, że w zasięgu bezpośredniego potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie występują obiekty podlegające ochronie prawnej w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody.

W decyzji środowiskowej Wójt wskazał rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia oraz określił działania jakie należy podjąć na etapie jego realizacji i eksploatacji, w tym że należy przyjąć rozwiązania funkcjonalne i techniczne ograniczające lub eliminujące wpływ budowy bioelektrowni na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Nie jest zasadne wywodzenie rażącego naruszenia przepisów u.o.p. z odmiennej oceny racji przemawiających za potrzebą przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2015r. sygn. akt III OSK 1829/13). Opisane działania i przeprowadzone przez organ I instancji ustalenia mieszczą się w realizacji zasady przezorności ustanowionej w art. 6 p.o.ś. i wskazują na przeprowadzenie analizy wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 "[...] [...]".

Zdaniem Kolegium, na etapie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące nieustalenia wszystkich stron postępowania i niedoręczenia im decyzji środowiskowej, gdyż są to przesłanki wznowienia postępowania.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący sprzeczności spornej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Przepis art. 56 p.o.ś obligował organ wydający decyzję środowiskową do stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym, a nie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 września 2017r., II SA/Kr 634/17).

Nietrafny jest także zarzut, że decyzja środowiskowa została wydana już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań było prowadzone na podstawie przepisów p.o.ś., która nie ustalała kolejności (pierwszeństwa) wydawania takich decyzji, jak to ma miejsce w art. 72 ust 1 pkt 3 aktualnie obowiązującej u.i.o.ś., zgodnie z którym wydanie decyzji środowiskowej następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

Kolegium za niezasadny uznało także zarzut niepowiadomienia społeczeństwa o postępowaniu w przedmiocie wydania spornej decyzji środowiskowej. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 53 p.o.ś społeczeństwo miało zagwarantowany udział w tych postępowaniach, w których sporządzany był raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Oznacza to, że w postępowaniach, dla których przeprowadzenie oceny miało charakter fakultatywny, społeczeństwo miało zagwarantowany udział dopiero od momentu sporządzenia raportu, którego w postępowaniu zakończonym sporną decyzją z 3 lutego 2009r. nie sporządzano. Mimo to, organ I instancji podał, że stosownie do p.o.ś. przeprowadzono postępowanie z udziałem społeczeństwa i w jego toku nie wpłynęły uwagi i zastrzeżenia do planowanego przedsięwzięcia.

Kolegium przyznało, że choć w podstawie prawnej decyzji środowiskowej faktycznie organ I instancji powołał uchylony przepis art. 46 ust. 7 pkt 4 p.o.ś., to jednak obok wskazał przepis właściwy, a więc w takiej sytuacji nie jest to wada decyzji o charakterze rażącego prawa, zwłaszcza gdy uchybienie to nie ma wpływu na jej wynik (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 września 2021r., sygn. akt I SA/Lu 330/21).

Kolegium podniosło, że organ I instancji nie był uprawniony do wydania postanowienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie decyzji środowiskowej, ponieważ postępowanie administracyjne w tej sprawie, zostało wszczęte na wniosek inwestora z dnia 20 sierpnia 2008r. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a obowiązkiem organu pozostawało zawiadomienie wszystkich stron o złożeniu wniosku inwestora (art. 61 § 3 i § 4 K.p.a.). Uchybienie tym przepisom nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że przy wydaniu spornej decyzji środowiskowej nie dopuszczono się rażącego naruszenia prawa. Podniesione przez wnioskodawców wadliwości natury proceduralnej (pominięcie udziału strony w postępowaniu, błędne przeprowadzenie postępowania z udziałem społeczeństwa, albo materialnej (brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do poszczególnych zasobów środowiska narażonych na zanieczyszczenie oraz oddziaływanie przedsięwzięcia, czy też brak załącznika w postaci charakterystyki przedsięwzięcia) są albo nieuzasadnione albo nieistotne, bo nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie stanowią jej kwalifikowanej formy. W związku z tym Kolegium wskazaną na wstępie decyzją z dnia 23 grudnia 2021r. odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, S. K. domagało się uchylenia tej decyzji, zarzucając jej wydanie z naruszeniem:

1) przepisów art. 7,77 i 80 k.p.a. poprzez: a) błędne przyjęcie, że pisma Generalnego i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Lublinie z 3 i 8 listopada 2021 r. oraz treść postanowienia Starosty [...] z 20 stycznia 2009 r. oraz pisemne wyjaśnienia Wójta Gminy [...] z 23 lipca 2009 r. mogą stanowić wystarczający dowód na to, że w toku wydawania kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia art. 33 ust. 1 i 3 u.o.p. oraz poprzez: b) nieustalenie, że zmiany obszaru Natura 2000 "[...] [...]" dokonane między 2009 a 2015r. nie miały znaczenia dla odległości przedsięwzięcia objętego kwestionowaną decyzją od obszaru Natura 2000; organ powinien samodzielnie ocenić w decyzji środowiskowej możliwy wpływ przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 812/17 trafnie wskazał na pismo RDOŚ z grudnia 2015 r., zgodnie z którym "w bliskim sąsiedztwie terenu bioelektrowni w kierunku wschodnim i południowym znajduje się granica Obszaru Natura 2000 "[...] [...]".

2) przepisów art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 33 ust. 1 i 3 u.o.p. w związku z § 5 pkt 2 lit. "e" rozporządzenia poprzez uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 33 ust. 1 i 3 u.o.p., chociaż wpływ przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 w ogóle w kwestionowanej decyzji środowiskowej nie był analizowany. Jak wskazał WSA w wydanym w niniejszej sprawie wyroku II SA/Lu 812/17 – "z uwagi na to, że koniecznością oceny wpływu na obszar Natura 2000 są objęte nie tylko przedsięwzięcia znajdujące się w jego granicach, lecz także te poza jego granicami, których realizacja może wpływać na stan chronionych siedlisk lub gatunków priorytetowych, analiza konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 występuje w zasadzie w każdym przypadku. Oczywiście nie oznacza to, że automatycznie musi być zawsze przeprowadzona. Organ wydający decyzję będzie musiał jednak wskazać w jej uzasadnieniu, że konieczność taka była przez niego oceniana. Nie można bowiem przyjąć założenia, że brak oddziaływania jest jednoznaczny z brakiem takiego obowiązku (...). W związku z tym, analizując w praktyce oddziaływania przedsięwzięcia, nie można ograniczać się tylko do oddziaływań wymienionych w art. 33 ust. 1 u.o.p., ale należy analizować również inne potencjalne źródła zagrożeń. Ponadto należy zauważyć, że do wystąpienia negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000 wystarczy wystąpienie chociaż jednego z oddziaływań na obiekty chronione na terenie obszaru Natura 2000. Niepoczynienie przez Wójta żadnych ustaleń w zakresie wpływu planowanego przedsięwzięcia na położony w pobliżu obszar Natura 2000 stanowi, wbrew ocenie Kolegium, rażące naruszenie art. 33 ust. 1 i 3 u.o.p. w związku z § 5 pkt 2 lit. e rozporządzenia". Skarżące Stowarzyszenie podniosło, że w wyroku akt II SA/Lu 341/21 WSA w Lublinie – zgodnie ze stanowiskiem NSA w sprawie III OSK 57/21 - wskazał, że ww. ocena nie tyle była nieprawidłowa, co jedynie przedwczesna, a jej przedwczesność wynikała z faktu braku oceny odmiennego uregulowania obszaru Natura 2000 "[...] [...]" między 2009 r. a 2015 r. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, Kolegium wskutek uzyskania stanowisk GDOŚ i RDOŚ z 3 i 8 listopada 2021 r., powinno mieć świadomość, że zmiana przedmiotowego obszaru między 2009r. a 2015r. nie miała znaczenia dla odległości przedsięwzięcia od obszaru Natura 2000, a co za tym idzie ocena naruszenia art. 33 u.o.p. dokonana przez WSA w Lublinie, choć wówczas wyrażona przedwcześnie, była w istocie trafna, a skoro Wójt Gminy w kwestionowanej decyzji nie odniósł się do zagadnienia możliwego wpływu przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, to znaczy, że w ogóle nie analizował przedsięwzięcia w kontekście art. 33 u.o.p., a zatem w ogóle tego przepisu nie zastosował, choć powinien był to zrobić - czym rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że kontrola sądu administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do zbadania legalności, a więc zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Wynika to z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako "p.p.s.a.". Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga samodzielnie spraw administracyjnych, nie wydaje decyzji ani nie dokonuje samodzielnie ustaleń faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia.

Ponadto – stosownie do art. 153 p.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zaś zgodnie z art. 190 p.p.s.a - sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przedstawione zasady zostały uwzględnione obecnie przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę.

Tak więc Sąd przede wszystkim miał na uwadze to, że wniosek o stwierdzenie nieważności spornej decyzji środowiskowej, pochodzący również od skarżącego Stowarzyszenia, był już przedmiotem kilkakrotnego rozpatrywania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a decyzje Kolegium odmawiające stwierdzenia nieważności podlegały kontroli sądów administracyjnych obu instancji. Kontrolując obecnie zaskarżone decyzje Sąd związany był więc dokonaną przez sądy wykładnią przepisów, a jego rola ograniczała się do zbadania, czy także Samorządowe Kolegium Odwoławcze tę wykładnię uwzględniło, a ponadto, czy wykonało zalecenia sądów wskazane w wyrokach uchylających poprzednie decyzje Kolegium.

Dokonana kontrola doprowadziła Sąd do przekonania, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a Kolegium przy jej wydaniu nie naruszyło przepisów, przeprowadzając postępowanie stosownie do wytycznych sądów.

W pierwszej kolejności Kolegium słusznie podkreśliło szczególny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Otóż postępowanie to jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki NSA z dnia 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1062/86 i z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85). Nie ulega też wątpliwości, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa".

Skarżące Stowarzyszenie domagało się stwierdzenia nieważności spornej decyzji środowiskowej, zarzucając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc że obarczona jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie, jest pojęciem, które nie budzi rozbieżności interpretacyjnych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się, że oznacza ono oczywistą niezgodność w przypadku zestawienia treści rozstrzygnięcia z treścią zacytowanego przepisu jako podstawy prawnej. Dokonując wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", bardzo ważnym jest, by rozróżnić wady decyzji powodujące jej wzruszalność od wad tak istotnych, że powodują one – przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki – nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. W doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko wskazujące, że treść przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadnia konieczność eliminowania z obrotu prawnego jedynie tych decyzji, które obarczone są uchybieniami o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy przed wydaniem decyzji. To oznacza, że naruszenia prawa winny być kwalifikowane jako rażące wyłącznie wtedy, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 156, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, SIP Legalis). W konsekwencji, z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie, a także o skutki wadliwej decyzji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93).

W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że kwestionowana decyzja środowiskowa nie jest obarczona takimi wadliwościami, które obligowałyby organ nadzorczy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzja została wydana na podstawie art. 46 ust. 1 i 7 pkt 4 i art. 48 ust. 2 pkt 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (powoływanej jako "p.o.ś.") w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 listopada 2008 r. oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 52a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (powoływanego jako "rozporządzenie"), stosownie do przepisu przejściowego tj. art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (powoływanego jako "u.i.o.ś.").

Decyzją tą Wójt Gminy [...] ustalił Spółce z o.o. B. w W. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie bioelektrowni rolniczej o mocy ok. 1 MW energii elektrycznej i o mocy 1MW energii cieplnej, w miejscowości [...].

Skarżące Stowarzyszenie (a także Wspólnoty Mieszkaniowe w [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji (k.36 akt admin.) zarzucało przede wszystkim rażąco błędne zakwalifikowanie spornej bioelektrowni jako zespołu zabudowy przemysłowej, tj. na podstawie § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia, zamiast do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 44 rozporządzenia. Jego zdaniem błędna kwalifikacja spornej inwestycji doprowadziła organ do stwierdzenia braku potrzeby sporządzania raportu i nieprawidłowe określenie obszaru oddziaływania inwestycji. Również organy opiniujące wyraziły swoje stanowisko mając na względzie taką błędną kwalifikację spornej biogazowni, w konsekwencji błędnie przyjęły obszar oddziaływania określony na mapie, na której pominięto zabudowę mieszkaniowej.

Według strony skarżącej:

1) Organ wydając decyzję środowiskową nie przeprowadził oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 46 ust. 3 i art. 47 pkt 1a u.o.ś., gdyż nie określił jej wpływu na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi.

2) Nie przeprowadził także analizy wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oddalony ok. 200 m od inwestycji, co stanowi naruszenie art. 46 b w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 3a p.o.ś.

3) W decyzji nie zawarto elementów wymaganych w art. 56 ust. 2 i 3 p.o.ś. tzn. rodzaju technologii, wariantów przedsięwzięcia, rozwiązań chroniących środowisko etc. Zdaniem wnioskodawców, braki w tym zakresie stanowią podstawę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

4) Decyzja została wydana już po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zapis w decyzji o warunkach zabudowy, że uciążliwość spornej inwestycji powinna zawierać się w granicach własnej działki, powinien być w decyzji środowiskowej uściślony poprzez wskazanie jakich standardów środowiska należy dotrzymać.

5) Decyzja nie zawiera też nakazu racjonalizacji w gospodarowaniu wodą w procesie produkcyjnym, nie nakłada obowiązku uzyskania pozwolenia wodno-prawnego, choć zakłada wykorzystywanie wody w procesie produkcji.

6) Organ nie dokonał analizy zawartych w karcie informacyjnej założeń i danych w zakresie szczelności procesu produkcyjnego. Z karty wynika, że produkty i substrat mają być na otwartej powierzchni, co oznacza, że będą one wydzielać substancje odorowe.

7) W toku postępowania nie stosowano przepisów u.i.o.ś., organ nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania i nie powiadomił społeczeństwa o wydaniu decyzji, a stwierdzenie przez organ w piśmie z 23 lipca 2009r., że stosował u.i.o.ś jest nieprawdziwe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zarówno w aktualnie zaskarżonej decyzji, jak i w poprzednich decyzjach, które były przedmiotem kontroli przez sądy administracyjne, odnosiło się do powyższych zarzutów, przy czym obecnie stanowisko i uzasadnienie Kolegium jest bardziej szczegółowe.

Podstawowy zarzut S. "N. P." dotyczył nieprzeprowadzenia przez organ wydający decyzję środowiskową tj. Wójta Gminy [...] oceny oddziaływania spornej inwestycji na środowisko, w tym przede wszystkim niesporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. W sprawie nieprawidłowo określono obszar oddziaływania, pomijając zabudowę wielorodzinną oraz obszar Natura 2000. W konsekwencji również organy opiniujące i uzgadniające nie odniosły się do tych elementów otoczenia i możliwych oddziaływań spornej inwestycji na te elementy.

Zarzut ten podzielił Sąd I instancji w pierwszym wyroku wydanym w niniejszej sprawie, tj. w wyroku z dnia 6 lutego 2018r., sygn. akt II SA/Lu 812/17, stwierdzając, że "Kolegium przedwcześnie uznało brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie dostrzegło popełnionych przez wójta uchybień w zakresie oceny potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko". Sąd przytoczył treść § 5 rozporządzenia, który przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nakazuje uwzględniać szczegółowe, wymienione w tym przepisie, uwarunkowania. Sąd podkreślił, że kwalifikowanie przedsięwzięcia do sporządzenia raportu dokonywane jest w formie postanowienia, odrębnego od wydawanej następnie decyzji środowiskowej i w uzasadnieniu tego postanowienia zarówno potwierdzającego konieczność sporządzania raportu, jak i stwierdzającego brak takiej konieczności, organ powinien odnieść się do wszystkich elementów wymienionych w przepisie § 5 rozporządzenia. Tymczasem – zdaniem tego Sądu - "Wójt Gminy [...] nie przeprowadził żadnych analiz oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem liczby ludności zamieszkującej znajdujące się w pobliżu inwestycji osiedle mieszkaniowe, w tym nie określił prawdopodobieństwa oddziaływania inwestycji na mieszkańców osiedla, jego czasu trwania, częstotliwości i odwracalności. (...) Pominięcie przez Wójta dyspozycji § 5 rozporządzenia w związku z art. 51 ust. 5a P.o.ś. przy wydaniu postanowienia o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu, a w konsekwencji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowi oczywiste i daleko idące w skutkach naruszenie prawa". Sąd zauważył, że "rozstrzygnięcie w przedmiocie odstąpienia od obowiązku sporządzenia raportu zostało oparte jedynie na stanowiskach innych organów – starosty oraz inspektora sanitarnego, a także na informacji sporządzonej przez inwestora na podstawie art. 49 ust. 3 P.o.ś., których argumentację Wójt Gminy [...] powielił w uzasadnieniu postanowienia, a następnie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie dokonując żadnych własnych ocen". Sąd ponadto zwrócił uwagę na pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 3 grudnia 2015 r. (k. 74), że "w bliskim sąsiedztwie terenu bioelektrowni w kierunku wschodnim i południowym znajduje się granica obszaru NATURA 2000 [...] [...] (około 700 m od granicy działek nr [...] oraz [...])". W związku z okolicznością ujawnioną w tym piśmie, Sąd uznał za konieczne zbadanie przez Kolegium rozpatrujące wniosek o stwierdzenie nieważności spornej decyzji środowiskowej, czy decyzja nie naruszyła art. 33 ust. 1 u.o.p., który zabrania podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Sąd I instancji stwierdził, że "niepoczynienie przez wójta żadnych ustaleń w zakresie wpływu planowanego przedsięwzięcia na położony w pobliżu obszar Natura 2000 stanowi, wbrew ocenie kolegium, rażące naruszenie art. 33 ust. 1 i 3 u.o.p. w związku z § 5 pkt 2 lit. e rozporządzenia".

Na skutek skargi kasacyjnej inwestora, NSA stwierdził, że Sąd I instancji naruszył art. 51 ust. 2 p.o.ś., gdyż przepis ten stanowi podstawę wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a takie postanowienie (w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania spornej decyzji środowiskowej) podlegało odrębnemu zaskarżeniu, niż decyzja środowiskowa, co - zdaniem NSA- oznacza, że ewentualne rażące naruszenie prawa odnoszące się do postanowienia z art. 51 ust. 2 p.o.ś. powinno być podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności tego postanowienia, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej. W konsekwencji – zdaniem NSA - Sąd I instancji naruszył również art. 33 ust. 1 i 3 u.o.p. w związku z § 5 pkt 2 lit. e rozporządzenia przez przyjęcie, że Wójt Gminy [...] przy wydawaniu postanowienia z 7 stycznia 2009 r. dopuścił się naruszenia tych przepisów.

NSA za wadliwe uznał wytyczne Sądu I instancji dotyczące obowiązku ustalenia przez kolegium okoliczności wskazanych oraz § 5 pkt 3 lit. a), lit. d) oraz lit. e) rozporządzenia w zw. z art. 51 ust. 2, 5a p.o.ś. i § 3 pkt 52 lit a rozporządzenia, a więc okoliczności decydujących o zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko. Zdaniem NSA, Sąd I instancji w istocie nakazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu dokonać oceny oddziaływania inwestycji na znajdujące się w bliskim sąsiedztwie osiedle mieszkaniowe oraz obszar Natura 2000 "[...] [...]", co było niedopuszczalne w tym postępowaniu. NSA podniósł, że kontroli Sądu I instancji podlegała decyzja wydana w trybie nieważnościowym, w którym właściwy organ bada jedynie wystąpienie enumeratywnie wymienionych przesłanek stwierdzenia nieważności i co do zasady nie prowadzi nowego postępowania dowodowego. Postępowanie nieważnościowe nie jest kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, natomiast ocena prawna Sądu I instancji prowadziła do nałożenia na organy orzekające w tej sprawie obowiązku uzupełnienia postępowania dowodowego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji środowiskowej.

W konsekwencji NSA stwierdził, że wyrok Sądu I instancji był przedwczesny, ponieważ Sąd ten w istocie nie wykazał jednoznacznie, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu spornej decyzji, natomiast zobowiązał organ do dokonywania takich ustaleń, które w postępowaniu nieważnościowym są niedopuszczalne. NSA także zauważył, że w dacie pisma RDOŚ z 3 grudnia 2015r., w którym organ ten wskazał na istnienie obszaru Natura 2000 w sąsiedztwie spornej inwestycji, które to pismo powołał Sąd I instancji stwierdzając naruszenie art. 33 ust. 1 i 3 u.o.p., obszar Natura 2000 miał inne granice, niż w dacie wydania decyzji środowiskowej w 2009r. W związku z tym, zdaniem NSA, "Kwestia ta powinna zostać ponownie oceniona z uwzględnieniem odpowiedniego stanu prawnego, ponieważ dopiero tego rodzaju ocena pozwoli na jednoznaczne stwierdzenie, czy organ wydający decyzję środowiskową rażąco naruszył cytowany przepis". W konsekwencji tego wyroku, Sąd I instancji powołanym już wyżej wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021r., II SA/Lu 341/21 uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzając, że "to organ administracji obowiązany jest rozpatrzeć czy przy wydaniu decyzji z dnia 3 lutego 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach doszło do naruszenia art. 33 ust. 1 i 3 u.o.p., a jeśli tak to, czy uchybienie takie stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.", przy czym "Kwestia ta powinna zostać oceniona z uwzględnieniem odpowiedniego stanu prawnego, przez co należy rozumieć istniejący w dacie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obszar Natura 2000 [...] [...]. Teren tego obszaru ochrony kształtowało w tym okresie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. z 2004 r. Nr 229, poz. 2313 ze zm.)"

Z przytoczonych wyroków wynika, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności spornej decyzji środowiskowej, ze względu na obowiązujące w dacie wydania tej decyzji przepisy, Kolegium nie jest uprawnione do badania tych (wskazywanych we wniosku o stwierdzenie nieważności) okoliczności, które bierze pod uwagę organ wydający postanowienie w przedmiocie stwierdzenia potrzeby sporządzania raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Na gruncie stanu prawnego niniejszej sprawy wadliwości w tym zakresie powinny być oceniane w odrębnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego na podstawie art. 51 ust. 2 p.o.ś.

W świetle wydanych wyroków, obowiązkiem Kolegium było obecnie zbadanie, czy decyzja środowiskowa została wydana z naruszeniem art. 33 ust. 1 i 3 u.o.p., który zabrania podejmowania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000r. z uwzględnieniem tego, że obszar Natura 2000 [...] [...], w dacie wydania spornej decyzji środowiskowej (a więc nie w dacie pisma RDOŚ z 2015r.) został ukształtowany rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. z 2004 r. Nr 229, poz. 2313 ze zm.)"

Wykonując zalecenie Sądów, Kolegium przed wydaniem zaskarżonej decyzji ustaliło, że teren oznaczony "[...] [...]" obejmował obszar o pow. 14 024,3 ha położony w województwie lubelskim na terenie gmin: [...] Kolegium na podstawie z pisma GDOŚ z 3 listopada 2021r. ustaliło, że działka objęta inwestycją nr [...], na dzień 9 lutego 2009r. znajdowała się w odległości ok. 236 m od obszaru Natura 2000 [...] [...]. Odległość ta jest najkrótszą drogą od przedmiotowej działki do obszaru chronionego, wyznaczona w oprogramowaniu geoinformacyjnym. Oznacza to, że sporna biogazownia nie leży w obszarze Natura 2000 [...] [...]. W świetle wytycznych NSA, Kolegium nie było zobowiązane do dokonywania oceny oddziaływania inwestycji na ten Obszar. NSA podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego w takich samych granicach, jak w postępowaniu zwykłym. Kolegium miało zatem jedynie ocenić, czy ze względu na pobliskie usytuowanie obszaru Natura 2000 nastąpiło rażące naruszenie art. 33 u.o.p. W tym miejscu Kolegium trafnie podniosło, że rażące naruszenie art. 33 ust. 3 u.o.p. należy wiązać z pominięciem przeprowadzenia oceny oddziaływania na zasadach określonych w p.o.s. Nie ma zaś podstaw do łączenia z art. 33 u.o.p. rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do wyników tej oceny (tak NSA w wyroku z 23 marca 2021.r, III OSK 57/21). Zasadnie Kolegium uznało, że przed wydaniem spornej decyzji została przeprowadzona ocena odziaływania na środowisko, przy czym należy podkreślić, że ocena była dokonywana na podstawie wówczas obowiązującej ustawy o ochronie środowiska, a nie na podstawie aktualnie obowiązującej u.i.o.ś. Decyzja została więc – zgodnie z tą procedurą - poprzedzona opiniami z RDOŚ i GDOŚ oraz opinią PIS, zostało wydane również postanowienie o stwierdzeniu braku potrzeby sporządzania raportu oddziaływania na środowisko. Jak podkreśliły WSA i NSA w wydanych w sprawie wyrokach – ewentualne wydanie tego postanowienia z rażącym naruszeniem prawa może być oceniane w odrębnym postępowaniu nieważnościowym. Kwestia nieuwzględnienia przy wydawaniu tego postanowienia obszaru Natura 2000 również może być podnoszona w odrębnym postępowaniu. Jednocześnie Kolegium wskazało, że w postanowieniu uzgodnieniowym Starosta [...] stwierdził, że w zasięgu bezpośredniego potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie występują obiekty podlegające ochronie prawnej w rozumieniu ochrony przyrody.

W ocenie Sądu, wskazane okoliczności były wystarczające do stwierdzenia przez Kolegium, że przy wydaniu decyzji środowiskowej nie nastąpiło rażące naruszenie art. 33 ust. 1 i 3 u.o.p. Zarzuty skargi dotyczące nieprzeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym na obszar Natura 2000 [...] [...], nie zasługują więc na uwzględnienie.

Kolegium odniosło się w zaskarżonej decyzji szczegółowo także do pozostałych zarzutów nieważności podniesionych przez m.in. skarżące Stowarzyszenie. Niektóre z nich były już przedmiotem kontroli sądowej: dotyczy to niewłaściwego zakwalifikowania spornej inwestycji do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia, zamiast do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 44 rozporządzenia tj. jako zespołu zabudowy przemysłowej (WSA w sprawie II SA/Lu 812/17 jednoznacznie stwierdził, że ewentualna błędna kwalifikacja nie stanowi rażącego naruszenia prawa) i braku uzasadnienia spornej decyzji środowiskowej (WSA w wyroku j.w.). Ze względu na związanie tym stanowiskiem obecnie organów i sądów, zbędne jest szczegółowe odnoszenie się do nich. Nie było również kwestionowane przez Sądy obu instancji stanowisko Kolegium (takie samo, jak wyrażone w obecnie zaskarżone decyzji) co do pozostałych zarzutów nieważności. Należy podkreślić, że w zasadzie wszystkie są bezpośrednio związane z głównym zarzutem tj. z zarzutem nieprzeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym na obszar Natura 2000 [...] [...]. Również zarzuty obecnie rozpatrywanej skargi dotyczą wyłącznie nieprzeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Ocena taka została przeprowadzona, jednak na podstawie wówczas obowiązujących przepisów p.o.ś., a nie na podstawie u.i.o.ś., która zapewnia znacznie szerszy udział społeczeństwa w toku wydawania decyzji środowiskowej. Natomiast szczegółowe parametry mające wpływ na zakres oddziaływania inwestycji środowisko (§ 5 rozporządzenia) wymagały omówienia i ustalenia w postanowieniu, wydawanym na podstawie art. 51 ust. 2 p.o.ś., w przedmiocie stwierdzenia potrzeby sporządzenia raportu (stosownie do wyroku NSA III OSK 57/21), które to postanowienie może być kwestionowane w odrębnym postępowaniu.

W świetle stanowiska NSA, Kolegium nie było obecnie uprawnione do przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji, gdyż to było możliwe wyłącznie w postępowaniu zwykłym. Kolegium zobowiązane było więc przeanalizować dokonane w postępowaniu zwykłym ustalenia i przeanalizować zgromadzony w nim materiał dowody. Dokonana analiz doprowadziła Kolegium do stwierdzenia, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie spornej decyzji środowiskowej, jakkolwiek ogólnie, to jednak ustalono, że inwestycja nie będzie oddziaływać na obiekty chronione w rozumieniu u.o.p. W świetle wskazanych wytycznych NSA, którym Kolegium i obecnie Sąd, są związane, było to wystarczające do przyjęcia, że organ nie naruszył rażąco przepisów u.o.p. Zarzuty skargi, w konsekwencji nie mogły być uwzględnione.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).