Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 470/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono niezgodność z prawem oraz nieważność zarządzeń
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 234, art. 147, art. 170
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28, art. 86, art. 91, art. 93
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 36a
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Michna Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skarg Wojewody na zarządzenia Burmistrza A z dnia 2 czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora samorządowej placówki oświatowej oraz z dnia 28 listopada 2017 r. nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w A I. stwierdza niezgodność z prawem zarządzenia Burmistrza A z dnia 2 czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora samorządowej placówki oświatowej; II. stwierdza nieważność zarządzenia Burmistrza A z dnia 28 listopada 2017r. nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w A.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia 2 czerwca 2016 r. nr [...] Burmistrz A działając na podstawie art. 36 a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.) i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2010 r., Nr 60, poz. 373 ze zm.) w związku z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zatwierdził konkurs przeprowadzony na podstawie zarządzenia nr [...] Burmistrza A z dnia 30 kwietnia 2014 r. na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w A.

Zarządzeniem z dnia 28 listopada 2017 r. nr [...] Burmistrz A działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) i art. 36 a ust. 4 i 13 w związku z art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. powierzył D. Z. stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w A od dnia 1 września 2014 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.

Pismem z dnia 28 marca 2018 r. Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na zarządzenie z dnia 2 czerwca 2016 r. nr [...] zarzucając naruszenie:

1/ art. 36a ust 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez odmowę powierzenia stanowiska dyrektora kandydatowi, który otrzymał bezwzględną większość głosów,

2/ § 6 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, poprzez stwierdzenie nierozstrzygnięcia konkursu na kandydata na dyrektora szkoły, w sytuacji gdy jeden z uczestników otrzymał bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji,

3/ § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r.

w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, poprzez zatwierdzenie wadliwie przeprowadzonego konkursu, w którym nie wyłoniono kandydata na dyrektora szkoły,

4/ art. 170 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. Postępowanie przed sądami

administracyjnymi, poprzez niezastosowanie w sprawie orzeczenia sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w dniu 2 czerwca 2014 r. w A przeprowadzono konkurs na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...]. W wyniku przeprowadzonego głosowania Komisja uznała, że nie udało się jej wyłonić kandydata na dyrektora szkoły. Zarządzeniem Nr [...] z dnia 12 czerwca 2014 r. Burmistrz A zatwierdził wynik tego i innych konkursów na stanowiska dyrektorów pięciu szkół w A, I i R. Ze względu na niewyłonienie kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w A, Burmistrz po konsultacjach z radą szkoły i radą pedagogiczną zarządzeniem Nr [...] z dnia 10 lipca 2014 r. powierzył stanowisko Dyrektora D. Z.

Pismem z dnia 18 grudnia 2014 r. Wojewoda zawiadomił Burmistrza A o wszczęciu postępowań nadzorczych dotyczących oceny zgodności z prawem wzmiankowanego zarządzenia. Na podstawie kwestionowanego wówczas zarządzenia Nr [...], Burmistrz zatwierdził konkurs na Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w A w oparciu o art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.); § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r., nr 60, poz. 373 ze zm.) w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Co istotne, zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 36a ustawy o systemie oświaty, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Natomiast jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej (art. 36 a ust. 4 ustawy).

W wyniku dokonania analizy prawnej zarządzenia oraz protokołów konkursu z dnia 2 czerwca 2014 r. Wojewoda stwierdził, że stanowiące przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego zarządzenie w stopniu istotnym narusza obowiązujący porządek prawny, w tym w szczególności przepisy wskazanych wyżej aktów prawnych. Organ nadzoru stwierdził, iż w konkursie, który zorganizowano 2 czerwca 2014 r. w sposób błędny obliczono głosy z naruszeniem normy § 6 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r., zgodnie z którym: "Konkurs wyłania kandydata na dyrektora, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji". Zgodnie z przedłożonym protokołem z posiedzenia komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w A, w posiedzeniu brało udział dziewięciu członków komisji. Następnie po sprawdzeniu kart do głosowania stwierdzono, iż oddano 4 ważne głosy oraz 5 głosów nieważnych, a kandydaci uzyskali następującą liczbę głosów: M. B. - 0 głosów, K. B. - 0 głosów, E. K. - 4 głosy. Komisja w protokole stwierdziła, iż zgodnie z regulaminem nie wyłoniono kandydata na dyrektora, a zatem konkurs nie został rozstrzygnięty.

Analiza przedstawionej sytuacji wskazuje, iż Komisja uznała, że w głosowaniu żaden z kandydatów nie uzyskał bezwzględnej większości głosów, a zatem konkursu nie rozstrzygnięto. Nie sposób zgodzić się z tym stanowiskiem, ponieważ przepis § 6 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r., wprost stanowi, iż "konkurs wyłania kandydata na dyrektora, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji". Istotę instytucji bezwzględnej większości głosów stanowi większość ważnie oddanych głosów za w stosunku do sumy głosów przeciwnych i głosów wstrzymujących się. Zauważyć należy, iż w świetle ww. przepisu Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. otrzymanie bezwzględnej większości głosów w tym przypadku stanowiłoby uzyskanie przez jednego z kandydatów 3 spośród 4 ważnie oddanych głosów. Tymczasem głosów oddanych "za" było 4, a zatem wszystkie spośród ważnie oddanych głosów.

Ze względu na powyższe należało uznać za nieważną tę część zarządzenia Burmistrza Nr [...] z dnia 12 czerwca 2014 r., którym zatwierdził wadliwe wnioski Komisji konkursowej. Ze względu na przywołane powyżej błędy formalne oraz proceduralne, którymi obarczone były procedura konkursowa oraz kwestionowane zarządzenie, to ostatnie musiało zostać wyeliminowane z obrotu prawnego stosownym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z dnia 5 stycznia 2015 r. Wyżej przywołane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało zaskarżone przez Gminę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 217/15, oddalił skargę.

Następnie Burmistrz A w dniu 2 czerwca 2016 r. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora samorządowej placówki oświatowej tj. Szkoły Podstawowej Nr [...] w A. Pismem z dnia 21 czerwca 2016 r. organ nadzoru zawiadomił gminę o wszczęciu postępowania nadzorczego. Z przesłanych w dniu 4 lipca 2016 r. wyjaśnień wynika, iż Burmistrz nie organizował ponownego konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w A, chciał jedynie zatwierdzić istniejący stan faktyczny, mimo iż w sprawie (przywołanej na wstępie) wciąż toczyło się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, zakończone postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2016 r. o odrzuceniu skargi kasacyjnej na wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 listopada 2015 r., oddalający skargę Gminy A na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, w sprawie stwierdzenia nieważności. Jak wskazał Burmistrz, ponieważ wyeliminowano z obrotu prawnego zarządzenie nr [...], w jego ocenie koniecznym stało się podjęcie ponownego rozstrzygnięcia w przedmiocie konkursu. Przy czym ww. stanowisko dyrektora szkoły powierzono osobie spoza procedury konkursowej.

W dalszej części skargi Wojewoda wskazał, że wątpliwości organu wzbudziła kwestia ponownego zatwierdzenia konkursu z dnia 30 kwietnia 2014 r., wobec którego toczyło się postępowanie sądowe. Ponadto, wbrew wnioskom z protokołu pokonkursowego, że przeprowadzony w dniu 30 kwietnia 2014 r. konkurs w istocie wyłonił kandydata, a zatem nie zachodziły przesłanki do powierzenia stanowiska dyrektora osobie spoza procedury konkursowej. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 36a ust. 4 i 13 w zw. z art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Należy podkreślić, że zgodnie z przepisami przywołanej ustawy, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się tylko i wyłącznie w drodze konkursu. Natomiast prawidłowo wyłonionemu kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ówczesny art. 36a ust 2 ustawy o systemie oświaty oraz § 6 wyżej cyt. Rozporządzenia). A zatem istniała możliwość powierzenia stanowiska osobie wybranej w wyniku pierwszego konkursu. Natomiast nie było podstaw do wydania ponownego zarządzenia zatwierdzającego konkurs z 30 kwietnia 2014 r.

Ponadto skarżący organ wskazał na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2015 r., (sygn. akt III SA/Kr 217/15) w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora, w którym Sąd podkreślił, iż poprzednie zarządzenie Burmistrza A z dnia 12 czerwca 2014 r. zostało podjęte z naruszeniem przepisów regulujących procedurę konkursową na stanowisko dyrektora publicznej szkoły, należało więc uznać, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i stwierdzić jego nieważność. A zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast Zarządzenie nr [...] Burmistrza A zostało wydane dnia 2 czerwca 2016 r. bez uwzględnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2015 r.

W konkluzji wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz A wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podniesiono, że istotą sporu w sprawie jest wykładnia przepisu § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Przepis ten stanowi, że konkurs jest rozstrzygnięty, jeżeli jeden z kandydatów otrzyma bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji. Bezwzględna większość głosów to po prostu więcej niż połowa. Ażeby móc stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie jeden z kandydatów uzyskał bezwzględną większość koniecznym byłoby założenie, że członkowie, którzy oddali głos nieważny, nie byli obecni przy głosowaniu.

Pismem z dnia 28 marca 2018 r. Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na zarządzenie Burmistrza A z dnia 28 listopada 2017 r. nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił:

1/ podjęcie zarządzenia w oparciu o nieobowiązujące przepisy prawa tj. ustawę z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty,

2/ zastosowanie art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego (poprzednio art. 36a ust. 4 i 13 w zw. z art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty), w sytuacji braku szczególnych przesłanek jego zastosowania,

3/ naruszenie art. 63 ust. 10 Prawa oświatowego, poprzez niewyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora w drodze konkursu,

5/ naruszenie art. 170 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w sprawie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu skarżący organ wskazał, że ze względu na niewyłonienie kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w A, Burmistrz po konsultacjach z radą szkoły i radą pedagogiczną zarządzeniem nr [...] z dnia 10 lipca 2014 r. powierzył stanowisko Dyrektora osobie spoza grona kandydatów, tj. D. Z.

Pismem z dnia 18 grudnia 2014 r. organ nadzoru zawiadomił Burmistrza A o wszczęciu postępowań nadzorczych. Zgodnie z obowiązującym ówcześnie art. 36a ustawy o systemie oświaty, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Natomiast jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej (art. 36a ust. 4 ustawy).

W wyniku dokonania analizy prawnej ww. zarządzenia oraz protokołów konkursu z dnia 2 czerwca 2014 r., a także wobec stwierdzenia przez Wojewodę nieważności zarządzenia Burmistrza Nr [...] z dnia 12 czerwca 2014 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora w Szkole Podstawowej A należało stwierdzić, że zarządzenie Nr [...] z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora, w stopniu istotnym narusza obowiązujący porządek prawny i stwierdzić jego nieważność, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 stycznia 2015 r. Analiza sytuacji wykazała, iż Komisja uznała, że w głosowaniu żaden z kandydatów nie uzyskał bezwzględnej większości głosów, a zatem konkursu nie rozstrzygnięto. Nie sposób zgodzić się z tym stanowiskiem, ponieważ przepis § 6 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r., wprost stanowi, iż "Konkurs wyłania kandydata na dyrektora, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględna większość głosów obecnych, członków komisji". Istotę instytucji bezwzględnej większości głosów, stanowi większość ważnie oddanych głosów za w stosunku do sumy głosów przeciwnych i głosów wstrzymujących się. Organ nadzoru stwierdził w przywołanym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż w dniu 2 czerwca 2014 r. Komisja konkursowa w sposób niewłaściwy obliczyła głosy i bezpodstawnie uznała, że nie da się wyłonić kandydata na Dyrektora Szkoły. W ocenie organu nadzoru, zważywszy na przedstawioną analizę prawną, należało uznać, że w ww. konkursie w dniu 2 czerwca 2014 r. wyłoniono kandydata na Dyrektora Szkoły. Ze względu na powyższe naruszenie Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Nr [...] z dnia 12 czerwca 2014 r, w tej jego części, która dotyczyła zatwierdzenia wyników konkursu w A. Zgodnie z art. 36 a ust. 2 zdanie 2 ustawy o systemie oświaty kandydatowi (wybranemu w drodze konkursu) nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 5 stycznia 2015 r. zostało zaskarżone przez Gminę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 218/15, oddalił skargę.

Następnie zarządzeniem z dnia 28 listopada 2017 r. Burmistrz A ponownie powierzył stanowisko dyrektora szkoły D. Z. Z przesłanych wyjaśnień wynika, iż Burmistrz nie organizował ponownego konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w A, chciał jedynie zatwierdzić istniejący stan faktyczny, mimo iż w sprawie wciąż toczyło się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (sygn. akt I OSK 1914/17), zakończone w dniu 22 listopada 2017 r. oddaleniem skargi kasacyjnej Gminy A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2017 r.

W dalszej części uzasadnienia skargi organ wskazał, że wątpliwości budzi przywołana w zarządzeniu nr 857/17 z dnia 28 listopada 2017 r. podstawa prawna, tj. art. 36a ust. 4 i 13 w zw. z art. 5 pkt 2 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 256. poz. 2572 ze zm.). Ustawa Prawo wprowadzające prawo oświatowe w art. 15 pkt 54 uchyliła art. 35b-44 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w tym także art. 36a, na który powołuje się Burmistrz. Zgodnie z art. 369 ustawy Prawo wprowadzające prawo oświatowe, weszła ona w życie z dniem 1 września 2017 r. z pewnymi wyjątkami, bowiem część przepisów weszła w życie już po upływie 14 dni od ogłoszenia ustawy - wymienionymi w siedmiu punktach. W art. 369 pkt 2 wyliczono artykuły, które wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy, m.in. art. 15 pkt 54 w zakresie art. 36a ust. 14, który wszedł w życie już po upływie 14 dnia od ogłoszenia ustawy. A zatem art. 35b-44 poprzedniej ustawy zostały uchylone od 1 września 2017 r., a w ich miejsce obowiązuje ustawa Prawo oświatowe z dnia 14 grudnia 2016 r., która o powierzeniu stanowiska bez konkursu mówi w art. 63 ust. 10, ust. 12 i nast. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż Burmistrz podjął zarządzenie Nr [...] w oparciu o nieobowiązujące przepisy prawa, tj. uchyloną ustawę o systemie oświaty. Ponadto w sytuacji, gdy nie przeprowadzono ponownego konkursu, a poprzednio przeprowadzony w istocie wyłonił kandydata, w ocenie skarżącego organu nie zachodziły przesłanki zastosowania art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego (poprzednio art. 36a ust. 4 i 13 w zw. z art. 5 pkt 2 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r.). Zgodnie z tym przepisem jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 63 ust. 10 Prawa oświatowego, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się tylko i wyłącznie w drodze konkursu. Prawidłowo wyłonionemu kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. A zatem istniała możliwość ponownego zorganizowania konkursu, bądź powierzenia stanowiska osobie wybranej w wyniku pierwszego konkursu. Natomiast nie było podstaw do ponownego powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w A osobie spoza grona kandydatów.

W konkluzji skarżący organ wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia Burmistrza A.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz A wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazano, że zarzut zastosowania przepisów ustawy poprzednio obowiązującej jest chybiony, bowiem trzeba odróżnić obowiązywanie jako czas od wejścia w życie do uchylenia normy, a moc obowiązującą, czyli możliwość zastosowania danej normy jako wzorca oceny konkretnego stanu faktycznego. Zatem Burmistrz A ponownie przystępując do oceny prawidłowości prowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora, a następnie powierzenia tego stanowiska, wobec nierozstrzygnięcia konkursu przeprowadzonego dnia 30 kwietnia 2014 r., musiał zastosować przepisy poprzednio obowiązującej ustawy jako obowiązującej w czasie procedury konkursowej i części kadencji. Konkurs na stanowisko dyrektora został przeprowadzony prawidłowo, a komisja konkursowa trafnie oceniła, że konkurs nie wyłonił kandydata. Zaskarżone przez Wojewodę zarządzenie nie narusza także skutków prawomocności wyroku NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1914/17. Otóż skarżone zarządzenie jest nowym aktem prawodawczym, na który nie mogą oddziaływać bezpośrednio wyroki dotyczące wcześniejszych zarządzeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skargi wniesione w niniejszej sprawie są zasadne i zaskarżone zarządzenia Burmistrza A nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., powoływanej dalej jako u.s.g.), stosownie do którego nieważne jest zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. O nieważności zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Organem nadzoru jest wojewoda, z mocy art. 86 tej ustawy, przy czym stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiego zarządzenia. Organ nadzoru może zaskarżyć zarządzenie do sądu administracyjnego, który dokona jego kontroli w zakresie zgodności z prawem.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie zarządzenie Burmistrza A z dnia 2 czerwca 2016 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu przeprowadzonego na podstawie zarządzenia nr [...] z dnia 30 kwietnia 2014 r. na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w A oraz zarządzenie Burmistrza A z dnia 28 listopada 2017 r. nr [...] w sprawie powierzenia D. Z. stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w A od dnia 1 września 2014 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.

Rozpoznając przedmiotową sprawę nie można stracić z pola widzenia faktu, że rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z dnia 5 stycznia 2015 r. nr: [...] stwierdzono nieważność zarządzenia Burmistrza A z dnia 12 czerwca 2014 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [....] w A w zakresie § 1 pkt 4. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 217/15 oddalił skargę Gminy A wniesiona na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 5 stycznia 2015 r. W cytowanym powyżej prawomocnym wyroku WSA w Krakowie wyraźnie stwierdził, że przepis § 8 ust 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy konkursowej, wydanego na podstawie art. 36a ust. 12 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty stanowi, że "organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu". Przed wydaniem zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia konkursu bądź jego unieważnienia organ przeprowadza procedurę konkursową, a w jej ramach obowiązany jest do uwzględnienia treści § 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym "konkurs wyłania kandydata na dyrektora, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji". Co więcej w wyroku tym organ rozstrzygnął kwestię zasadniczą i udzielił odpowiedzi na pytanie o rozumienie zwrotu "bezwzględna większość głosów obecnych członków komisji", tj. czy większość tę należy odnosić wyłącznie do głosów ważnych czy też rozstrzygająca jest tu ilość wszystkich oddanych głosów, w tym głosów nieważnych – w sytuacji, gdy § 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia ani inny przepis mający zastosowanie w tej sprawie nie określa sposobu ustalania bezwzględnej większości lub jakiejkolwiek innej większości, a zwłaszcza jak należy obliczać głosy oddane za danym kandydatem, jak kwalifikować ewentualne głosy wstrzymujące się (jeżeli takowe byłyby) lub głosy nieważne, a także kiedy dany głos jest ważny, a kiedy nieważny. W ocenie Sądu wyrażonej w wyroku z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 217/15 należy zaakceptować pogląd zaprezentowany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 1995 r., sygn. akt: W 18/94 (OTK z 1995 r, nr 1, poz. 7), w którym Trybunał wywiódł, że "bezwzględna większość głosów" oznacza co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, to znaczy przeciwnych i wstrzymujących się. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany przez orzecznictwo sądowe. Nie można uznać za negację tego stanowiska fakt, że Trybunał Konstytucyjny wywiódł swój pogląd na podstawie nieobowiązującego obecnie art. 28 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Przepis § 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym "Konkurs wyłania kandydata na dyrektora, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji" powinien być zatem rozumiany w ten sposób, że "bezwzględna większość głosów" dotyczy bezwzględnej większości ważnie oddanych głosów, a fragment powyższego przepisu stanowiący o obecnych członkach komisji jedynie wyjaśnia, że tylko obecni członkowie komisji mają prawo głosowania. Tym samym Sąd stwierdził, że skoro konkurs przeprowadzony w dniu 2 czerwca 2014 r. w sprawie wyboru kandydata na Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w A wyłonił kandydata na stanowiska dyrektora tej szkoły, ponieważ E. K. otrzymała 4 głosy spośród 4 głosów ważnie oddanych przez członków komisji konkursowej, to zatwierdzenie w § 1 pkt 4 zaskarżonego zarządzenia Burmistrza A z dnia 12 czerwca 2014 r. Nr [...] wyników tych konkursów jako nierozstrzygających o wyłonieniu kandydatów w istotnym zakresie narusza prawo, to jest § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak uznania, że jeden z kandydatów przystępujący do konkursu w dniu 2 czerwca 2014 r. uzyskał bezwzględną liczbę głosów obecnych członków komisji.

Jak już podkreślono wyżej wskazany wyrok jest prawomocny, a zgodnie z brzmieniem art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a., wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana.

Zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego, nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne, dotyczące danej sprawy administracyjnej. Jeżeli w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa, co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, obowiązkiem sądu administracyjnego (a wcześniej organu) jest uwzględnienie wynikającego z przepisu art. 170 p.p.s.a. związania, a więc przyjęcia, że dana kwestia prawna kształtuje się tak jak, stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

Tym samym uznać należy, że argumentacja Burmistrza Miasta A przedstawiona w odpowiedzi na skargę co do interpretacji przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. jest bezzasadna i pozbawiona podstawy prawnej. W cytowanym orzeczeniu WSA w Krakowie przesądził bowiem, jak należy rozumieć sformułowanie "bezwzględna większość głosów obecnych członków komisji". Skoro tak, to Burmistrz A działał niezgodnie z prawem wydając zarządzenie nr [...] z dnia 2 czerwca 2016 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora samorządowej placówki oświatowej. Po wyroku WSA w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 217/15 istniała możliwość powierzenia stanowiska osobie wybranej w wyniku pierwszego konkursu. Natomiast nie było podstaw do wydania ponownego zarządzenia zatwierdzającego konkurs z dnia 30 kwietnia 2014 r. Wyraźnie wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 36a ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora placówki lub szkoły osobie wyłonionej w drodze konkursu, a taki skutek wywarło zakwestionowane przez organ nadzoru zarządzenie, gdyż w jego następstwie zostało wydane zarządzenie z dnia 28 listopada 2017 r. nr [...] o powierzeniu D. Z. stanowiska dyrektora szkoły.

Drugie z kwestionowanych przez Wojewodę zarządzenie dnia 28 listopada 2017 r. nr [...] jest również wadliwe i wydane bez podstawy prawnej. Skoro organ nie zastosował się do wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 217/15, który upoważnił Burmistrza A do powierzenia stanowiska osobie wybranej w wyniku pierwszego konkursu i nie przeprowadził ponownego konkursu, a poprzednio przeprowadzony w istocie wyłonił kandydata, to nie zachodziły przesłanki zastosowania art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego (poprzednio art. 36a ust. 4 i 13 ustawy o systemie oświaty). Co więcej rację ma Wojewoda, że zarządzenie Burmistrza A wydane zostało w oparciu o nieobowiązujący przepis. Na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia ustawa Przepisy wprowadzające prawo oświatowe w art. 15 pkt 54 uchyliła art. 35 b – 44 ustawy z dnia 7 września 1991 r. prawo oświatowe.

Podkreślić również należy, że byt prawny zarządzenia z dnia 28 listopada nr [...] zależał w całości od legalności zarządzenia z dnia 2 czerwca 2016 r. nr [...], a jak wyżej wskazano zarządzenie to zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa.

Oczywistość naruszenia prawa przy wydaniu z kolei zarządzenia z dnia 28 listopada 2017 r. polegała na tym, że Burmistrz A powierzył stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej osobie, która ani nie przystąpiła do konkursu na to stanowisko, ani tym bardziej tego konkursu nie wygrała, mimo że taki konkurs się odbył i jedna osoba uzyskała wystarczającą liczbę ważnie oddanych głosów uzasadniającą przedstawienie tej osoby do powołania na to stanowisko. Tym samym Sąd w tej sprawie podziela pogląd zawarty w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym w przypadku, gdy wadliwie został przeprowadzony sam konkurs zmierzający do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora placówki oświaty, to także wadliwe jest późniejsze zarządzenie o powierzeniu stanowiska dyrektora takiej placówki (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 852/14, opub. w LEX nr 2071470). Przyjęcie odmiennego stanowiska byłoby nie tylko nielegalne, ale i nielogiczne, gdyż otwierałoby niczym nieograniczone pole do naruszania prawa przez organ prowadzący placówkę oświaty, który mógłby dowolnie uznać, że np. prawidłowo przeprowadzony konkurs na dyrektora szkoły nie zawiera wskazania żadnego kandydata i takie byłoby wydawane zarządzenie, a w związku z tym kolejnym zarządzeniem powierzane byłby stanowisko dyrektora szkoły innemu kandydatowi (nie objętemu konkursem).

Z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność zarządzenia z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania zarządzeń, podstawy prawnej podejmowania zarządzeń, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania zarządzeń (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, opub. w OwSS 1998/3/79).

Zarządzenie Burmistrza A z dnia 2 czerwca 2016 r. nr [...] oraz zarządzenie tego organu z dnia 28 listopada 2017 r. zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Ponieważ od daty wydania zarządzenia z dnia 2 czerwca 2016 r. nr [...] upłynął rok, a zarządzenie to nie jest aktem prawa miejscowego i nie został naruszony obowiązek przedłożenia go organowi nadzoru, Sąd stwierdził wydanie zarządzenia z naruszeniem prawa. Zarządzenie z dnia 28 listopada 2017 r. natomiast musi zostać z obrotu prawnego wyeliminowane. W związku z powyższym w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.