Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 608/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 30 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 8 lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 23 grudnia 2012 r. B Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w W. dokonała zgłoszenia Prezydentowi Miasta G. montażu urządzenia reklamowego w postaci siatki winylowej z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem na elewacji budynku. Do zgłoszenia dołączono projekt budowlany oraz projekt elektryczny oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgłoszenie uzupełniono w dniu 27 grudnia 2012 r. poprzez przesłanie potwierdzenia opłaty od pełnomocnictwa dla pełnomocnika inwestora.

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 20 stycznia 2012 r., nr [...], podjętą na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako ustawa – Prawo budowlane, wniósł sprzeciw w sprawie powyższego zgłoszenia uznając, że inwestycja wymaga pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji wywiódł, że zgłoszenie obejmuje nie tylko instalację urządzenia reklamowego, ale również rozbudowę instalacji elektrycznej, wymagającą pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 w związku z art. 3 pkt 1 lit. a, pkt 6 i pkt 9 ustawy – Prawo budowlane.

Od powyższej decyzji odwołał się inwestor, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane poprzez wniesienie sprzeciwu po upływie 30-dniowego terminu od zgłoszenia; art. 30 ust. 6 oraz art. 3 pkt 1, 3, 6, 7

i art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane na skutek błędnego uznania, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem wymagają pozwolenia na budowę; naruszenie przepisów postępowania – art. 6 – 8, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z 18 kwietnia 2012 r.,

nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji, że instalacja urządzeń reklamowych jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast rozbudowa instalacji elektrycznej wymaga tego pozwolenia. Odnosząc się do zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu wyjaśniono, że w dotychczasowym orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Ustalono, że inwestor złożył wniosek

dnia 23 grudnia 2012 r., decyzja zawierająca sprzeciw wysłana została

dnia 20 stycznia 2012 r., a inwestor odebrał ją dnia 8 lutego 2012 r. Zatem od złożenia wniosku do nadania na poczcie sprzeciwu nie minęło więcej niż 30 dni.

Wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 426/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił powyższą decyzję Wojewody

z dnia 18 kwietnia 2012 r.

Sąd, rozważając kwestię zachowania terminu do zgłoszenia sprzeciwu, stwierdził, że zgłoszenie wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 23 grudnia 2011 r., decyzja zawierająca sprzeciw wydana została w dniu 20 stycznia 2012 r., natomiast nadano ją w urzędzie pocztowym dnia 24 stycznia 2012 r., a podjęta została przez skarżącą spółkę w dniu 8 lutego 2012 r. Jako nieprawidłowe ocenił Sąd ustalenie organu drugiej instancji, że decyzję o sprzeciwie wysłano w dniu 20 stycznia 2012 r., jednakże wskazane uchybienie nie miało zdaniem Sądu wpływu na ocenę zachowania w niniejszej sprawie terminu do wniesienia sprzeciwu.

Sąd przyjął, że termin 30 dni do wniesienia sprzeciwu jest terminem materialnoprawnym, maksymalnym, po upływie którego właściwy organ traci kompetencje do wydania decyzji o sprzeciwie, a inwestor uzyskuje prawo rozpoczęcia robót budowlanych (budowy) objętych zgłoszeniem. Podzielił przy tym te poglądy orzecznictwa, które stoją na stanowisku, że termin do wniesienia sprzeciwu na podstawie

art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane jest zachowany, gdy w tym terminie wydano decyzję zawierającą sprzeciw. Zgłoszenie sprzeciwu następuje przez samo złożenie przez właściwy organ administracji oświadczenia woli, to jest wydanie decyzji spełniającej wszystkie wymogi określone w art. 107 k.p.a.

W ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy stanowisko, które sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, zgodnie z którym rozstrzygające znaczenie ma data wydania decyzji zawierającej sprzeciw, natomiast data jej nadania może mieć znaczenie dowodowe oznacza, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia 20 stycznia 2012 r. (jak wynika z kalendarza był to piątek), wydana została w terminie 30 dni, a dokładnie dwudziestego ósmego dnia liczonego od daty doręczenia organowi pierwszej instancji przedmiotowego zgłoszenia. Ponadto, fakt wydania decyzji potwierdza nadanie przesyłki w urzędzie pocztowym, co miało miejsce dnia 24 stycznia 2012 r. (we wtorek następnego tygodnia po wydaniu decyzji), wprawdzie już po upływie terminu, o którym mowa

w art. 30 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, jednakże z uwagi na charakter tej czynności jako wyłącznie technicznej, potwierdzającej wydanie decyzji i przy braku kwestionowania przez skarżącą daty wydania decyzji, okoliczność ta nie podważa daty decyzji pierwszej instancji. Oznacza to, że decyzja organu pierwszej instancji zawierająca sprzeciw wydana została w terminie określonym w art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, a więc sprzeciw byłby prawnie skuteczny, gdyby był zasadny.

Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego co do ustawowego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla robót określonych przez organy obu instancji jako "rozbudowa instalacji elektrycznej". Co do zasady, według art. 28 ustawy – Prawo budowlane, inwestor przed realizacją robót budowlanych obowiązany jest uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane generalnie podlegają kontroli i reglamentacji organu architektoniczno - budowlanego, przy czym tryb zgłoszeniowy przewidziany w art. 30 ustawy – Prawo budowlane ma charakter wyjątku od zasady określonej

w art. 28 tej ustawy.

W ocenie Sądu przedmiotowe urządzenie reklamowe (jak opisano w zgłoszeniu: siatka winylowa z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem, usytuowana na elewacji budynku biurowego) niewątpliwie spełnia warunek, o którym mowa

w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Opisane roboty budowlane wymagają natomiast zgłoszenia (vide art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy).

Sąd wyjaśnił, że instalowanie urządzeń reklamowych według

art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane obejmuje tylko takie roboty budowlane, które nie stanowią budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, a więc nie polegają na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie obiektu budowlanego. Z kolei zgodnie

z art. 3 pkt 7 tej ustawy, pod pojęciem robót budowlanych rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Termin "rozbudowa" nie został zdefiniowany przez ustawodawcę, natomiast "przebudową", zgodnie z art. 3 pkt 7a tejże ustawy jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Zdaniem Sądu przedmiotowe zgłoszenie instalacji tablicy reklamowej wraz z oświetleniem na elewacji budynku przemawia za oceną, że mieści się ono w normie wyrażonej w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Nie zmienia tej oceny dołączony do zgłoszenia projekt elektryczny, bowiem nie wynika z niego konieczność "rozbudowy" instalacji elektrycznej istniejącej w użytkowanym budynku biurowym, podlegającej obowiązkowi pozwolenia na budowę. Na stronie 5 przedmiotowego projektu wskazuje się, że obejmuje on wykonanie instalacji elektrycznej zasilania i sterowania oraz rozmieszczenia naświetlaczy oświetlających baner. Przewiduje się wyprowadzenie zasilania z tablicy rozdzielczej budynku (vide: projekt elektryczny w aktach administracyjnych). Wprawdzie organ odwoławczy nie uzasadnił dostatecznie wyczerpująco swego stanowiska odnośnie konieczności uzyskania na prace elektryczne wewnątrz użytkowanego budynku pozwolenia na budowę, Sąd stwierdził jednak, że przedmiotowy projekt elektryczny nie ma charakteru "rozbudowy", o której mowa

w art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, mimo bowiem pewnych niewątpliwych zmian w istniejącej wewnętrznej instalacji elektrycznej budynku nie dojdzie do zmiany tych parametrów, które zostały przez ustawodawcę uznane za charakterystyczne w punkcie 7a art. 3, definiującym "przebudowę" istniejącego obiektu budowlanego. Tak więc przedmiotowe roboty w wewnętrznej instalacji elektrycznej budynku (stanowiącej część tego obiektu budowlanego) nie prowadzą do takiej zmiany parametrów użytkowych lub technicznych tego budynku, która uzasadniałaby przyjęcie robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 6 ani 7a oraz art. 28, art. 29 i art. 30 ustawy - Prawo budowlane. W konsekwencji, roboty związane z przedmiotowym projektem elektrycznym nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Sąd przywołał ponadto poglądy zawarte orzeczeniach innych sądów administracyjnych, w których podnoszono, że rozbudowę instalacji wewnętrznych obiektu budowlanego należy postrzegać i kwalifikować jako element zmiany tego obiektu, który w zależności od charakteru zakresu robót może prowadzić do jego przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane. O ile w wyniku tych robót nie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, nie stanowią one robót budowlanych, o których mowa

w art. 3 pkt 7a oraz art. 28 – 30 ustawy – Prawo budowlane i nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę albo ich zgłoszenia.

Sąd zważył, że wobec wykonywania przedmiotowej instalacji wewnątrz budynku (na zewnątrz instalowany jest baner reklamowy z oświetleniem) i w związku z tym, że nie prowadzi to do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych tego obiektu, nie wymaga pozwolenia na budowę. Nie wymaga również odrębnego zgłoszenia, chyba że tak jak w niniejszej sprawie stanowi element zgłoszonego zamiaru zainstalowania urządzenia reklamowego wraz z oświetleniem, na elewacji budynku. Takie zaś zgłoszenie niewątpliwie podlega reżimowi wynikającemu z art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz

art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy – Prawo budowlane.

W tym kontekście Sąd podzielił zarzuty naruszenia przez Wojewodę wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, art. 30 ust. 5 i 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem Sądu organ odwoławczy naruszył również w sposób istotny

art. 138 § 1 k.p.a. przez to, że utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, który wniósł sprzeciw, o którym mowa w art. 30 ust. 5, błędnie stosując przepis

art. 30 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Wyjaśnił, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. W administracyjnym toku instancji sprawa jest więc rozstrzygnięta dwukrotnie, a organ odwoławczy nie ogranicza się do kontroli zasadności i prawidłowości decyzji pierwszej instancji. W konsekwencji Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył zarówno wskazane przepisy prawa materialnego, jak i w sposób istotny przepis postępowania i z tych przyczyn uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd wskazał, aby przy ponownym rozpatrzeniu odwołania Wojewoda dostosował się do przedstawionej oceny prawnej, mając na względzie brak podstaw do wniesienia sprzeciwu z przyczyny określonej w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny – rozpoznając skargę kasacyjną Wojewody od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku – wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3061/12 oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie wyjaśnił, że bez znaczenia dla wyniku postępowania kasacyjnego pozostawać musi to, że Wspólnota Budynku Biurowego X wypowiedziała skarżącej Spółce umowę najmu i z tego powodu nie mogą zostać wykonane roboty, których dotyczy sporne zgłoszenie, gdyż Spółka utraciła tytuł cywilnoprawny uprawniający ją do ich przeprowadzenia. Okoliczność ta, przywołana dopiero na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wystąpiła już po wydaniu w sprawie decyzji odwoławczej, więc nie mogła mieć wpływu na ocenę jej zgodności z prawem, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji według stanu z dnia rozstrzygnięcia, a tym samym na prawidłowość zaskarżonego wyroku. Nie została ona też podniesiona w skardze kasacyjnej, zwłaszcza nie stała się, choćby pośrednio, punktem odniesienia któregokolwiek ze sformułowanych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że spór w sprawie koncentrował się natomiast wokół klasyfikacji robót polegających na doprowadzeniu zasilania do banera reklamowego z koniecznym wykorzystaniem instalacji elektrycznej budynku, na którym baner miał być zamontowany. Stanowisko organu jest w tym zakresie niespójne i niekonsekwentne. W zaskarżonej decyzji utrzymywał on, że zgłoszenie obejmuje oprócz instalacji banera także rozbudowę instalacji elektrycznej, podtrzymując ten pogląd w odpowiedzi na skargę, w której nawiązał do opisu robót zamieszczonego w zgłoszeniu, który zresztą wcale do takiego wniosku nie uprawniał, po czym częściowo od niego odstąpił w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera wszak zarzut naruszenia art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane przez błędną wykładnię przyjmującą, że planowane przedsięwzięcie nie będzie stanowiło przebudowy budynku, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponownie nawiązano do wcześniejszego stanowiska, że roboty te w istocie stanowią rozbudowę budynku. Tymczasem pojęcia przebudowy i rozbudowy nie mogą być ze sobą utożsamiane, co Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przebudową w rozumieniu

art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane jest wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zmiana tych ostatnich parametrów, zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy-Prawo budowlane, pozwala uznać roboty budowlane za budowę, przez którą, stosownie do art. 3 pkt 6 tej ustawy, należy rozumieć m.in. rozbudowę obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji miał świadomość tak wspomnianych różnic pojęciowych, jak i następstw prawnych, jakie pociąga zaliczenie robót budowlanych do jednej ze wspomnianych kategorii, np. tego, iż rozbudowa instalacji elektrycznej wymaga pozwolenia na budowę. Trafnie przy tym stwierdził w konkluzji, że ocena rodzaju robót, jakie mają zostać wykonane, zawsze wynika z konkretnego, indywidualnego przedsięwzięcia.

Nie można więc – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu błędnej wykładni prawa materialnego, czyli niewłaściwego ustalenia jego znaczenia. Sąd ten prawidłowo wyinterpretował normę prawną znajdującą zastosowanie w stosunku do ustalonego w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego, w świetle którego zmiany, jakie trzeba było dokonać w instalacji elektrycznej budynku celem doprowadzenia energii elektrycznej do urządzenia reklamowego, nie stanowiły ani jej rozbudowy, ani jej przebudowy, lecz były jedynie elementem robót budowlanych objętych zgłoszeniem, tj. instalacji banera reklamowego, w myśl art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane niewymagającej pozwolenia na budowę. Ocena stanu faktycznego nie została skutecznie zakwestionowana w ramach zarzutów procesowych, co oznacza, że nie może być uwzględniony zarzut podnoszący nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego.

Wojewoda, ponownie rozpatrując odwołanie B Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w W., decyzją z dnia 8 lipca 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie

art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowania pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że wobec wykonywania przedmiotowej instalacji elektrycznej wewnątrz budynku (na zewnątrz instalowany jest baner reklamowy z oświetleniem) i w związku z tym, że nie prowadzi to do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych tego obiektu, nie wymaga pozwolenia na budowę. Nie wymaga również odrębnego zgłoszenia, chyba że tak jak w niniejszej sprawie stanowi element zgłoszonego zamiaru zainstalowania urządzenia reklamowego wraz z oświetleniem, na elewacji budynku. Takie zgłoszenia podlega reżimowi wynikającemu z art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy – Prawo budowlane.

Organ odwoławczy dodał, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2014 r. zawarto informację, iż Wspólnota Budynku Biurowego X wypowiedziała skarżącej Spółce umowę najmu i z tego powodu nie mogą zostać wykonane roboty, których dotyczy sporne zgłoszenia, gdyż Spółka ta utraciła tytuł cywilnoprawny uprawniający ją do ich przeprowadzenia.

Skargę od powyższej decyzji złożyła B Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w W., zarzucając jej naruszenie:

- art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, poprzez uznanie, że inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy toczy się postępowania sądowe dotyczące umowy najmu elewacji budynku przy ul. S. w G., w którego toku zabezpieczono powództwo poprzez zakazanie właścicielowi nieruchomości rozporządzanie ścianą budynku na rzecz innych podmiotów,

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania,

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy przed Sądem Okręgowym w G. toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia istnienia umowy najmu elewacji budynku przy ul. S. w G.,

- art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 77 k.p.a.

i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy powinien zawiesić postępowanie administracyjne do czasu rozpoznania sprawy w przedmiocie ustalenia istnienia umowy najmu elewacji budynku przy ul. S. w G. Wskazała, że umowa ta została wypowiedziana przez właściciela nieruchomości. Złożone oświadczenie o wypowiedzeniu zostało zakwestionowane przez inwestora, na skutek czego przed Sądem Okręgowym w G. toczy się postępowanie sądowe w przedmiocie ustalenia istnienia umowy najmu. W toku tego postępowania Sąd Okręgowy zabezpieczył powództwo poprzez orzeczenie zakazu dysponowania ściana budynku przez właściciela nieruchomości na rzecz innych podmiotów na czas prowadzonego postępowania. Zdaniem skarżącej rozpoznanie jej odwołania od decyzji wnoszącej sprzeciw nie jest możliwe bez zakończenia postępowania toczącego się przed sądem powszechnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że udzielenie zabezpieczenia powództwa poprzez ustanowienie zakazu rozporządzania ścianą budynku nie oznacza, że skarżąca Spółka posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jedynie, że Wspólnota S. w G. (budynek biurowy X) nie może podnająć elewacji innemu podmiotowi do czasu zakończenia sprawy prowadzonej przed Sądem Okręgowym w G.

Na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. uczestnik postępowania Wspólnota budynku Biurowego X wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji rozstrzygnięć organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego na dzień rozstrzygnięcia prawa materialnego i procesowego.

Podstawę prawną decyzji organu architektoniczno – budowlanego pierwszej instancji stanowił art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do treści art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, do wykonywania robót można przystąpić jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu (i nie później, niż po upływie dwóch lat od określonego w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia robót).

Z kolei decyzja organu odwoławczego zapadła na podstawie

art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Powyższy przepis art. 138 k.p.a. nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Należy zatem uznać, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została uregulowana w komentowanym przepisie, i przyjąć, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140 k.p.a.), czyli przepis art. 105 k.p.a. W tym kierunku zmierza również piśmiennictwo i orzecznictwo sądowo-administracyjne, które zgodnie przyjmuje, że organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 167; B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 590), przy czym idzie tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego o której mowa

w art.105 § 1 k.p.a. ( patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 1985 r., sygn. akt III SA 1105/84, RNGA 1986, nr 2, s. 37; GAP 1987, nr 5, s. 43, w którym stwierdzono, że: "art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji. Wydaje się jednak oczywiste, że umarzając postępowanie organu I instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami - bezprzedmiotowością postępowania.") Zatem gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli okoliczność taka zostanie stwierdzona na etapie postępowania odwoławczego przez organ II instancji, organ ten uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 555/11, Lex nr 1086559 )

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się również, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia m.in. w przypadku, gdy brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 753/10, Lex nr 754527). Przesłanka bezprzedmiotowości występuje również wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie ma podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego,

czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1170/10, Lex nr 753445)

W tym miejscu należy wskazać, że w prawomocnym wyroku

z dnia 24 października 2012 r. tutejszy Sąd zawarł wiążącą ocenę prawną, iż przedmiotowe roboty budowlane objęte zgłoszeniem skarżącej Spółki podlegają reżimowi wynikającemu z art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. Zamiar ich wykonania podlega zgłoszeniu, nie wymaga zaś uzyskania pozwolenia na budowę. Ocenę prawną przyjęta przez tutejszy Sąd podzielił

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. oddalającym skargę kasacyjną Wojewody. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, co oznacza, że decyzja organu pierwszej instancji o sprzeciwie wobec dokonanego przez inwestora zgłoszenia podlegała uchyleniu przez organ odwoławczy, albowiem nie mogła ostać się w obrocie prawnym.

Mieć przy tym należy na uwadze, że wniesienie sprzeciwu przez organ ograniczone jest terminem 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, a w przypadku nałożenia przez organ obowiązku uzupełnienia dokumentów, terminem 30 dni od daty złożenia brakujących dokumentów lub upływu terminu wyznaczonego postanowieniem nakładającym taki obowiązek. W niniejszej sprawie zgłoszenia dokonano w dniu 23 grudnia 2011 r., zatem termin do wniesienia sprzeciwu upłynął w dniu 22 stycznia 2012 r. Decyzja o sprzeciwie z dnia 20 stycznia 2012 r. podlegała uchyleniu. Okoliczności te mają znaczenie dla oceny legalności decyzji organu odwoławczego. Zgodnie w judykaturze przyjmuje się, że termin z art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane ma charakter terminu prawa materialnego, który nie podlega przedłużeniu, a jego upływ powoduje utratę przez właściwy organ kompetencji do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw. Taką charakterystykę omawianego terminu Sąd podziela. Ma ona wpływ na katalog rozstrzygnięć, jakie może w konsekwencji wydać organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji o sprzeciwie, może orzec o jej utrzymaniu w mocy. Może też orzec o jej uchyleniu i umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy uzna decyzję organu I instancji za wadliwą, a termin ustalony do wydania decyzji już upłynął. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji. Z tego względu zdecydowanie dominuje w orzecznictwie stanowisko, że organ odwoławczy nie może zastosować art. 138 § 2 k.p.a., uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. Z analogicznych powodów nie może organ odwoławczy, po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, uchylić decyzji organu I instancji i orzec w sprawie co do istoty, skoro kompetencja organów do wniesienia sprzeciwu wygasła (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2767/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy, w warunkach związania oceną prawną, zwartą w ww. wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozbawiony został możliwości wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Wobec stwierdzonej wadliwości decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy był obowiązany uchylić decyzję o sprzeciwie i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Ewentualne wydanie rozstrzygnięcia co do istoty naruszałoby

art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane.

W tak opisanych okolicznościach faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy, należało odmówić decydującego znaczenia dla jej wyniku podnoszonym w skardze faktom dotyczącym posiadania albo utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w tym wyniku postępowania sądowego toczącego się przed sądem powszechnym o ustalenie istnienia umowy najmu elewacji budynku oraz faktu zabezpieczenia powództwa przez ten sąd). Bez względu na wynik powyższego postępowania przed sądem powszechnym Wojewoda byłby zobowiązany do podjęcia rozstrzygnięcia w postaci decyzji zaskarżonej, tj. uchylenia wadliwej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji.

Dodać jedynie należy, że obecna sytuacja prawna skarżącej Spółki w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym jest tego rodzaju, że nie posiada ona prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na skutek wypowiedzenia jej umowy najmu elewacji budynku. Fakt wypowiedzenia umowy najmu nie został dotychczas skutecznie przez skarżącą zakwestionowany. Prawa do dysponowania elewacją na cele budowlane nie posiada również żaden inny podmiot na skutek udzielonego zabezpieczenia powództwa przed sądem powszechnym. Organy administracji publicznej załatwiają sprawę na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie podjęcia rozstrzygnięcia (art. 6 k.p.a., art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Okoliczności powyższe Wojewoda był zatem obowiązany uwzględnić na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji powyższych rozważań bezzasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego (art. 30 ust. 2 w zw.

z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane), jak i przepisów postępowania

(art. 105 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej, że organ II instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i prawnego sprawy (art. 7 i art. 77 k.p.a.), naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), naruszył zasady pogłębiania zaufania do organów państwa i zasadę przekonywania (art. 8 i art. 11 k.p.a.). W ocenie sądu organ odwoławczy należycie ustalił wszystkie istotne okoliczności stanu faktycznego w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty i na tej podstawie wyciągnął prawidłowe wnioski w konsekwencji których wydał właściwą decyzję. Uzasadnienie decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i na których oparł swoją decyzję, a nadto wyjaśnienie podstawy prawnej jej wydania. Wszystkie te niezbędne elementy uzasadnienia znalazły się w zaskarżonej decyzji. Nie może być w takiej sytuacji mowy o naruszeniu art. 8 i art. 11 k.p.a. Istotne okoliczności w sprawie wynikały z prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

z dnia 24 października 2012 r. oraz z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 27 maja 2014 r. Treść wyroków przesądziła sposób załatwienia sprawy. Znana była też stronie skarżącej. W skardze nie wykazano, jakie czynności planował był podjąć inwestor – zawiadomiony o możliwości zaznajomienia się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Tymczasem, w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. konieczne jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (por. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1109/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Ewentualne wyjaśnienia skarżącej dotyczące toczącego się postępowania przed Sądem Okręgowym w G. nie miałyby znaczenia dla sposobu załatwienia sprawy przez organ odwoławczy. Z tych przyczyn uchybienie polegające na zaniechaniu zawiadomienia stron w trybie art. 10 § 1 k.p.a. nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.