Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 920/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.7, art. 77, art. 80, art. 107 par 3, art. 11, art. 76, art. 79 par 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant - st. spec. Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez P. O., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą T.[...] P. O. (dalej: Skarżący, Odwołujący, Beneficjent) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: Minister lub Organ) z dnia [...] 2017 r. nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. z dnia [...] 2016 r. nr [...] dot. zwrotu środków dofinansowania w kwocie 348 534,09 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, z których zostały poniesione wydatki niekwalifikowalne do dnia zwrotu.

Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Skarżący realizował w ramach Poddziałania 7.2.2 PO KL Wsparcie ekonomii społecznej projekt konkursowy pt. Spółdzielnia socjalna - od wiedzy do działania! od [...] 2011 r. do [...] 2013 r., na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] z [...] 2011 r. zmienionej aneksem zawartym [...] 2011 r. Wartość projektu wynosiła 824 610 zł. Głównym celem projektu była aktywizacja zawodowa 22 osób bezrobotnych do 25 roku życia z wykształceniem maksymalnie średnim, zamieszkałych na terenie gmin P., P. M., K. D., J. poprzez założenie lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej do [...].2013 r.

Zgodnie z wnioskiem, Beneficjent zaplanował realizację siedmiu zadań:

1. zarządzanie projektem, promocja, monitoring i ewaluacja - koszt 188 360 zł;

2. rekrutacja uczestników - koszt 4 480 zł;

3. doradztwo indywidualne - koszt 26 500 zł;

4. grupowe doradztwo - koszt 7 900 zł;

5. szkolenie "Spółdzielnia socjalna" - koszt 62 040 zł;

6. przyznanie środków finansowych na założenie lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej - koszt 361 600 zł (dotacje w wysokości 20 000 zł);

7. wsparcie pomostowe - koszt 119 330 zł (koszt jednego wsparcia pomostowego: 1 317 zł mies./os );

8. koszty pośrednie - 54 400 zł.

Projekt skierowany był do 22 osób fizycznych (13 kobiet, 9 mężczyzn) zarejestrowanych jako bezrobotne zagrożonych wykluczeniem społecznym z powodu bezrobocia zamieszkałych w rozumieniu Kodeksu cywilnego na terenie gmin P., P. M., K. D., J., z pominięciem osób, które posiadały wpis do rejestru Ewidencji Działalności Gospodarczej lub były zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym w okresie 12 miesięcy przed przystąpieniem do projektu.

W wyniku śledztwa prowadzonego przez Wydział do Walki z Przestępczością Gospodarczą Komendy Wojewódzkiej Policji w L. (sygn. akt IV K 458/15) przeciwko prezesowi Spółdzielni Socjalnej C. utworzonej w ramach projektu Beneficjenta, na podstawie akt sprawy zgromadzonych w toku ww. postępowania (dopuszczonych jako dowód w sprawie postanowieniem z [...] 2016 r.) oraz zeznań świadków, Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. ustalił, że spółdzielnia socjalna nie prowadziła działalności gospodarczej, co stanowi naruszenie Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 z dnia 1 czerwca 2010 r., zobowiązującego Beneficjenta do monitorowania prawidłowości wydatkowania środków przyznanych uczestnikom projektu.

W związku z powyższym, organ I instancji uznał za niekwalifikowalny:

1. koszt wsparcia finansowego i pomostowego (podstawowego i przedłużonego) spółdzielni socjalnej C. - 209 608,00 zł,

2. koszt wsparcia szkoleniowo-doradczego członków ww. spółdzielni socjalnej - 36 776,40 zł oraz stwierdził

3. nieosiągnięcie celu głównego i celów szczegółowych projektu, wobec czego zastosował regułę proporcjonalności określoną w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013, w wyniku czego uznał część kosztów zarządzania projektem i kosztów pośrednich projektu za niekwalifikowalne - 102 149,69 zł.

Pismem z [...]2016 r. instytucja wdrażająca (Instytucja Pośrednicząca II stopnia) - Wojewódzki Urząd Pracy w L. wezwała Skarżącego do zwrotu wskazanej kwoty.

Z uwagi na brak zwrotu, [...] 2016 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydał decyzję z dnia [...] 2016 r. orzekającą o zwrocie środków dofinansowania w kwocie 348 534,09 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, z których zostały poniesione wydatki niekwalifikowalne do dnia zwrotu.

Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i odwołał się w całości od decyzji do Ministra Rozwoju jako organu odwoławczego.

Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. z dnia [...] 2016 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, iż członkowie spółdzielni (pomimo jej założenia i zarejestrowania) nie prowadzili działalności gospodarczej w zakresie produkcji cukierniczej. Zarzut kierowany w stronę Odwołującego to zaniechanie obowiązków kontrolnych mających na celu monitorowanie i potwierdzenie, że środki finansowe udzielone na działalność spółdzielni zostały wykorzystane zgodnie z charakterem jej działalności. Obowiązki kontrolne Odwołującego w powyższym zakresie wynikały wprost z umowy zawartej ze spółdzielnią i zapisów Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych PO KL, z którymi zgodność jest podstawowym warunkiem kwalifikowalności kosztów w ramach projektu PO KL. Wobec powyższego, organ t instancji słusznie uznał za niekwalifikowalny całkowity koszt wsparcia niefunkcjonującej spółdzielni w zakresie produkcji cukierniczej.

Minister wskazał, iż na podstawie § 3 umowy o dofinansowanie Odwołujący zobowiązał się podczas wydatkowania środków dofinansowania do stosowania aktualnych Wytycznych, z których jasno wynika podstawowy warunek kwalifikowalności wydatków jakim jest zgodność wydatku ze Szczegółowym Opisem Priorytetów PO KL. Jednocześnie, zgodnie z § 29 umowy o dofinansowanie, w sprawach nieuregulowanych umową zastosowanie mają odpowiednie reguły i zasady wynikające z Programu, przepisy prawa wspólnotowego. Odwołujący nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku weryfikacji wydatkowania środków udzielonych dotacji spółdzielniom socjalnym zgodnie z charakterem ich działalności do czego był zobowiązany zapisami Szczegółowego Opisu Priorytetów PO KL oraz dokumentami programowymi. Co istotne, do takiej kontroli zobowiązał się wprost w umowie zawartej ze spółdzielnią, której pozytywny wynik warunkował kwalifikowalność dotacji udzielonej spółdzielni socjalnej. Zatem nie jest prawdą - jak twierdzi Odwołujący - że nie miał on możliwości przeprowadzenia kontroli w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej przez spółdzielnię, ponieważ wprost przeciwnie był on do niej zobowiązany - to na Odwołującym spoczywał obowiązek potwierdzenia prawidłowości wykorzystania środków dotacji przez spółdzielnię zgodnie z przeznaczeniem prowadzonej działalności gospodarczej. Tymczasem, z akt zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika jednoznacznie, że członkowie spółdzielni nie prowadzili w ogóle działalności gospodarczej w zakresie produkcji cukierniczej.

Minister wskazując na twierdzenie Odwołującego, że nie ma podstaw do żądania zwrotu środków od spółdzielni, stwierdził, iż Odwołujący powinien jednak zwrócić uwagę na zapisy swojego wniosku o dofinansowanie projektu w pkt 3.1, w którym wprost wskazuje, że oczekiwanym efektem realizacji projektu będzie stworzenie możliwości założenia/przystąpienia do spółdzielni socjalnej 18 osobom zagrożonym wykluczeniem społecznym, zaś zrealizowanie celu projektu ma przełożyć się na oczekiwany efekt realizacji PO KL, tj. poprawę dostępu do zatrudnienia osób zagrożonych wykluczeniem społecznym I wsparcie rozwoju sektora ekonomii społecznej - co w przypadku uczestników projektu Odwołującego będących członkami spółdzielni socjalnej C. nigdy nie nastąpiło.

Wskazano również, że powyższe zobowiązanie Odwołującego (z wniosku o dofinasowanie projektu) wynikało z dokumentów programowych, o których mowa w § 29 umowy o dofinansowanie, tj. ze Szczegółowego Opisu Priorytetów PO KL oraz z Ogólnych zasad udzielania wsparcia na zakładanie i przystępowanie do spółdzielni socjalnych w ramach Poddziałania 7.2.2 PO KL. W omawianej sprawie nie ma zastrzeżeń do wydatkowania dotacji na zakup sprzętu przez spółdzielnię socjalną, lecz do przeznaczenia środków wsparcia przez Odwołującego na funkcjonowanie spółdzielni, która de facto nie prowadzi swojej działalności gospodarczej, tj. nie osiągnęła efektów projektu i celu Działania 7.2 PO KL. Minister wskazał na regulację art. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2006 o spółdzielniach socjalnych (Dz. U. z 2006 r, nr 94, poz. 651), który stanowi, że przedmiotem działalności spółdzielni socjalnej jest prowadzenie wspólnego przedsiębiorstwa w oparciu o osobistą pracę członków, przez co należy rozumieć działania mające na celu odbudowywanie i podtrzymanie umiejętności uczestniczenia w życiu społeczności lokalnej i pełnienia ról społecznych w miejscu pracy, zamieszkania lub pobytu oraz zawodowej reintegracji jej członków, przez co należy rozumieć działania mające na celu odbudowywanie i podtrzymywanie zdolności do samodzielnego świadczenia pracy na rynku pracy, a działania te nie są wykonywane w ramach prowadzonej przez spółdzielnię socjalną działalności. Tym samym, samo zarejestrowanie spółdzielni w KRS, czy nawet podejmowanie działań przez jej prezesa, przy braku zaangażowania jej członków w prowadzenie spółdzielni, brak współpracy i podejmowania działań na rzecz integracji zawodowo-społecznej nie przyczyni się do realizacji celu Działania 7.2 PO KL.

Minister wskazał, iż okres, w jakim Odwołujący powinien monitorować i kontrolować w ramach projektu powstałe spółdzielnie socjalne i potwierdzić, że wykorzystują zakupiony sprzęt zgodnie z charakterem swej działalności to 12 miesięcy od zawarcia umowy na ich finansowanie. Termin ten wynika wprost ze Szczegółowego Opisu Priorytetów PO KL i co najważniejsze - z umowy zawartej pomiędzy Odwołującym a spółdzielnią socjalną C. dnia [...] 2012 r. W zestawieniu z zapisami umownymi budzi zdziwienie organu odwoławczego brak świadomości Odwołującego, iż zobowiązany był on do monitoringu i kontroli spółdzielni nie jednokrotnie i nie bezpośrednio po rozpoczęciu działalności przez spółdzielnię, a w sposób systematyczny, ponieważ monitoring to proces ciągły, którego celem w omawianym przypadku było potwierdzenie, że środki dofinansowania zostały wykorzystane przez spółdzielnię zgodnie z przeznaczeniem działalności gospodarczej jej członków. Jednocześnie, ani Szczegółowy Opis Priorytetów PO KL, ani umowa o dofinansowanie, ani umowa zawarta ze spółdzielnią socjalną nie ograniczały Odwołującego w zakresie podejmowanej działalności kontrolnej, w tym co do liczby prowadzonych kontroli. Odwołujący zobowiązał się bowiem do przeprowadzenia tylu kontroli i takiej jakości kontroli działalności danej spółdzielni, aby potwierdzić, że działalność spółdzielni socjalnej została podjęta i jest kontynuowana zgodnie z planem działania, na podstawie którego zawarła umowę z Odwołującym - co jednak nie wystąpiło w omawianej sprawie. W sytuacji natomiast, gdy przeprowadzone kontrole nie wykazują prawidłowego funkcjonowania spółdzielni, Odwołujący może żądać zwrotu środków od spółdzielni, gdyż warunkiem wypłaty dotacji dla spółdzielni jest jej funkcjonowanie w ciągu 12 miesięcy od zawarcia umowy na finansowanie.

W ocenie organu odwoławczego, wbrew temu co twierdzi Odwołujący i co oświadczył we wnioskach o płatność, nie dopełnił on procedur obowiązujących w ramach programu PO KL, tj. zaniechał obowiązku monitoringu wykorzystania środków wsparcia zgodnie z przeznaczeniem działalności spółdzielni. Odwołujący nie zweryfikował i nie potwierdził, że jego uczestnicy projektu, tj. osoby zakładające lub działające w spółdzielni socjalnej, którym udzielił przecież znacznego wsparcia finansowego i szkoleniowo-doradczego prowadzą swą działalność gospodarczą w wymaganym okresie, do czego zobowiązywał go Szczegółowy Opis Priorytetów PO KL, z którym zgodność jest podstawowym warunkiem kwalifikowalności jakichkolwiek kosztów uczestnictwa osób w projekcie PO KL (patrz pkt 1 podrozdział 3.1 Wytycznych). Odwołujący zaakceptował jako zgodną z celem projektu sytuację, w której zaplanowane działania nie zostały zrealizowane przez spółdzielnię w zaplanowanym okresie, uzasadniając to ryzykiem ekonomicznym prowadzonej działalności gospodarczej. Tymczasem, swoim zaniechaniem działania kontrolnego Odwołujący wyeliminował możliwość wsparcia finansowego i szkoleniowego osobom gotowym na udział w projekcie: wpierw w przeszkoleniu, a następnie w uzyskaniu wsparcia finansowego na rozpoczęcie i prowadzenie działalności gospodarczej wraz z finansowym wsparciem pomostowym. Odwołujący działał na szkodę potencjalnych uczestników projektu. Nie budzi wątpliwości fakt, że Odwołujący zaniedbał swych obowiązków kontrolnych dopuszczając do sytuacji, w której przeznaczył znaczne środki finansowe w ramach projektu na funkcjonowanie niedziałającej spółdzielni socjalnej C. Biorąc pod uwagę zapisy podrozdziału 3.1 pkt 1 Wytycznych w ocenie Ministra nie ma wątpliwości, że doszło do naruszenia przedmiotowych zapisów w zakresie poniesienia kosztów niezgodnie ze Szczegółowym Opisem Priorytetów PO KL.

Tym samym w ocenie Ministra organ I instancji słusznie uznał poniesione przez Odwołującego koszty wsparcia członków spółdzielni, którzy nie prowadzili działalności gospodarczej za wydatki niekwalifikowalne, które tym samym w związku z Ich rozliczeniem we wnioskach o płatność podlegają zwrotowi. Koszt wsparcia finansowego oraz pomostowego, który Odwołujący jest zobowiązany zwrócić został rozliczony we wnioskach o płatność w wysokości 209 608 zł.

Organ odwoławczy uznał, że Odwołujący zaniechał swego obowiązku kontrolnego, tj. nie zweryfikował i nie potwierdził, że spółdzielnia prowadzi swą działalność, tj. wykorzystuje zakupiony sprzęt na produkcję ciastek. Nie ulega wątpliwości, że nierzetelna kontrola przeprowadzona przez Odwołującego w siedzibie spółdzielni nie spełniła swojego nadrzędnego celu jakim było ustalenie i potwierdzenie, że sprzęt zakupiony w ramach projektu jest wykorzystywany zgodnie z charakterem działalności spółdzielni. Odwołujący zaniechał całkowicie kontroli prowadzonej wobec uczestników jego projektu, tj. członków spółdzielni celem potwierdzenia, że w ramach utworzonej spółdzielni świadczą pracę czy realizują usługi. Warunkiem rozliczenia środków dotacji dla spółdzielni w ramach projektu było natomiast potwierdzenie przez Odwołującego, że inwestycja spółdzielni została zrealizowana zgodnie z wnioskiem o przyznanie dotacji. Odwołujący jednak tego nie czynił, dopiero śledztwo przeprowadzone przez Komendę Wojewódzką Policji w L. wykazało nieprawidłowości w ramach projektu. Gdyby kontrola została przeprowadzona przez Odwołującego właściwie (w sposób zgodny z zapisami umowy zawartej ze spółdzielnią, zapisami Szczegółowego Opisu Priorytetów PO KL i ogólnymi zasadami udzielania wsparcia na zakładanie i przystępowanie do spółdzielni socjalnych w ramach Poddziałania 7.2.2 PO KL), Odwołujący doszedłby do przekonania, że niezasadnie wypłacił koszty wsparcia spółdzielni socjalnej, która w ciągu 12 miesięcy od zawarcia z nią umowy w ramach projektu nie wykorzystywała sprzętu zakupionego z dotacji zgodnie z charakterem jej działalności. Dlatego też, kwotę wydatków uznanych przez organ I instancji za niekwalifikowalne należy uznać za nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. W ramach PO KL jako nieprawidłowość należy bowiem traktować wszelkie naruszenie przepisów prawa wspólnotowego lub prawa krajowego lub zapisów umowy o dofinansowanie wynikające z działania lub zaniechania ze strony beneficjenta, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Odwołujący wykorzystał dofinansowanie niezgodnie z celem, co stanowi o szkodzie finansowej w ogólnym budżecie Unii Europejskiej. Niekwalifikowalność kosztów wsparcia spółdzielni socjalnej w zakresie produkcji cukierniczej wynika z zaniechania działania przez Odwołującego, które doprowadziło do poniesienia kosztu naruszającego podstawowy warunek kwalifikowalności wydatków z pkt 1 podrozdziału 3.1 Wytycznych, do stosowania których zobowiązał się w umowie o dofinansowanie (§ 3 ust. 4), stanowiących procedury, o których mowa w art. 184 ufp. Organ odwoławczy ocenił, że ustalona przez organ I instancji wysokość zwrotu kwoty otrzymanego dofinansowania jest adekwatna i proporcjonalna do naruszenia, ponieważ projekt Odwołującego nie przyniósł oczekiwanego efektu założonego we wniosku o dofinansowanie. Kwota dofinansowania powinna była zostać wykorzystana przez Odwołującego na działalność funkcjonującej spółdzielni socjalnej, gdyż efektem projektu było zapewnienie trwałości funkcjonowania jednostek ekonomii społecznej, tymczasem Odwołujący zezwolił na wypłatę środków finansowych spółdzielni socjalnej, która nie realizuje swych zadań. Organ odwoławczy potwierdził tym samym konieczność dokonania zwrotu przez Odwołującego kwoty 209 608 zł.

Tym samym w ocenie Ministra została spełniona przesłanka określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którą w przypadku, gdy środki są wykorzystane z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia kiedy decyzja organu I instancji stała się ostateczna.

Zgodnie z regulaminem przyznawania środków finansowych - opracowanym przez Odwołującego dla uczestników omawianego projektu, warunkiem przyznania wsparcia finansowego na założenie spółdzielni socjalnej (o którym była mowa w pkt 1 uzasadnienia decyzji) był udział i ukończenie przez członków spółdzielni bloku szkoleniowo-doradczego realizowanego przez Odwołującego (potwierdzone zaświadczeniem), co było równoznaczne z wzięciem udziału w min. 80% godzin wsparcia szkoleniowo-doradczego. Nieukończenie wymaganej liczby zajęć uniemożliwiało Odwołującemu pozytywne rozpatrzenie wniosku członków spółdzielni o udzielenie wsparcia. Tymczasem, uczestnicy projektu będący członkami spółdzielni socjalnej C. zeznali, że albo w ogóle nie wzięli udziału w szkoleniach i tylko ewentualnie podpisywali listę obecności na szkoleniu, albo co prawda uczestniczyli w szkoleniu, ale w niewystarczającej liczbie zajęć (jako dowód wskazano zeznania świadków przytoczone w pkt 1 uzasadnienia decyzji). W świetle powyższych dowodów, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo uznał koszty poniesione przez Odwołującego na organizację szkoleń i doradztwa dla wszystkich ww. osób za niekwalifikowalne jako niespełniające podstawowego warunku kwalifikowalności z pkt. 1 lit. a Wytycznych, tj. niezbędności dla realizacji projektu i związku z bezpośrednim celem projektu.

Zgodnie z Wytycznymi (rozdz. 3.1.5 Reguła proporcjonalności) końcowe finansowe rozliczenie projektu zależy od stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie. Zatem, punktem wyjścia dla ustalenia przesłanek do rozliczenia projektu według reguły proporcjonalności jest weryfikacja stopnia realizacji założeń merytorycznych projektu. Mając na względzie powyższe uregulowania Wytycznych oraz ustalony stan faktyczny w ocenie organu odwoławczego w analizowanej sprawie zaistniały przesłanki do rozliczenia projektu z zastosowaniem reguły proporcjonalności. Bezsprzecznym dla Ministra było, iż w projekcie nie zrealizowano założeń merytorycznych przekładających się na brak realizacji kluczowych wskaźników w 40% i 44,44%.

Organ odwoławczy w analizowanej sprawie nie zidentyfikował czynników zewnętrznych niezależnych od beneficjenta, które miały wpływ na nieosiągnięcie przez beneficjenta założeń projektu, w szczególności nie dopatrzył się wystąpienia siły wyższej, co ewentualnie uzasadniałoby odstąpienie od rozliczenia projektu w oparciu o regułę proporcjonalności. Wobec czego w ocenie organu zasadnym jest pomniejszenie dofinansowania proporcjonalnie do zrealizowanej koncepcji projektu. Ponieważ Odwołujący nie zrealizował w pełni założeń merytorycznych, w ocenie organu odwoławczego zasadnym jest proporcjonalne pomniejszenie dofinansowania projektu, uwzględniające stopień niezrealizowania jego założeń, czyli rozliczenie końcowe projektu z zastosowaniem reguły proporcjonalności.

Minister wskazał, iż prawidłowo organ I instancji wyliczył łączną kwotę kosztów niekwalifikowalnych po zastosowaniu reguły proporcjonalności dotyczącej kosztów zarządzania i kosztów pośrednich na 102 149,69 zł, a tym samym łączna kwota wydatków niekwalifikowalnych orzeczonych w niniejszej decyzji to 348 534,09 zł.

P. O. – reprezentowany przez pełnomocnika – złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...]2017 r.

Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej przez niewłaściwą ich wykładnię a w konsekwencji błędne zastosowanie i przyjęcie, że doszło do wykorzystania środków przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych przez przyjęcie, że spółdzielnia socjalna Centrum Aktywizacji Zawodowej i jej członkowie nie prowadzili działalności gospodarczej w zakresie produkcji cukierniczej w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy na finansowanie działalności spółdzielni socjalnej.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to:

• art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny, wybiórczy, niewyczerpujący i bezzasadne oraz sprzeczne z zasadami logiki uznanie, że spółdzielnia socjalna C. nie prowadziła działalności gospodarczej w zakresie produkcji cukierniczej, zaś uczestnicy nie świadczyli na jej rzecz pracy, wskazując przy tym na brak przesłuchania świadka S.K. o – Prezesa spółdzielni socjalnej C., jak też błędne uznanie, że Skarżący nie wywiązał się z obowiązku kontroli;

• art. 138 § 1 pkt 1 w zw. 7, 75 § 1 i 77 § 1 w zw. z art. 76 § 1 i 79 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez ten organ zasad swobodnej oceny dowodów i oparcia się w znacznej części postępowania dowodowego na protokołach z zeznań świadków uzyskanych przed Komendą Wojewódzką Policji w L. i Prokuraturą Rejonową w P. - nadanie protokołom z tych przesłuchań waloru dokumentu urzędowego także w zakresie dotyczącym treści zeznań świadków oraz powielenie tej nieprawidłowości postępowania dowodowego przez organ II instancji a nadto naruszenie art. 79 § 2 k.p.a. przejawiające w fakcie niemożności uczestniczenia przez Skarżącego w przesłuchaniu świadków przed KWP w L. i Prokuraturą Rejonową w P.;

• art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu skarżonej decyzji przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej fakturom i oświadczeniom dokumentującym nabycie towarów i usług na cele produkcji cukierniczej, protokołowi kontroli z [...] 2012 r. przeprowadzonej przez skarżącego w spółdzielni C., fakturom poświadczającym prowadzenie działalności gospodarczej przez C. w okresie objętym monitoringiem i kontrolą T. a załączonymi do pisma T. z [...] 2016 r. oraz zeznaniom świadków;

• art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie skarżonej decyzji bez odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu z [...] 2016 r. od decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. a to do zarzutu oznaczonego w odwołaniu cyfrą 4 i wobec powyższego nienależytą kontrolę instancyjną decyzji organu I instancji;

• art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu skarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł w zakresie ustalenia, że produkcja ciastek nigdy nie została uruchomiona a uczestnicy projektu nie prowadzili swej działalności w zakresie produkcji cukierniczej oraz, że "odwołujący nie dołożył wszelkich starań aby rzetelnie przeprowadzić kontrolę działalności spółdzielni oraz monitoring jej działalności" a "monitoring działalności spółdzielni został zlecony przez odwołującego niezgodnie z dokumentami programowymi i w efekcie zrealizowany nierzetelnie".

Minister Rozwoju i Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 z p. zm. - dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra Rozwoju i Finansów - przedstawiony w części historycznej uzasadnienia - uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy słusznie uznano, że Spółdzielnia Socjalna C. nie prowadziła działalności gospodarczej w zakresie produkcji ciastek. Zdaniem Strony skarżącej zebrane dowody wskazują na prowadzenie działalności gospodarczej w tym zakresie, świadczą o tym dowody potwierdzające zakup maszyn związanych z produkcją cukierniczą i materiałów oraz zeznania świadków. Przeciwnego zdania są organy orzekające, które opierając się na zeznaniach świadków wskazują, że spółdzielnia w tym zakresie nie prowadziła działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu rację w tym sporze należy przyznać organowi.

Zgodnie z § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu Strona skarżąca zobowiązała się do realizacji projektu na podstawie wniosku o dofinansowanie.

Na podstawie § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie Strona skarżąca zobowiązała się do stosowania aktualnie obowiązującej treści Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL. Wszystkie wersje Wytycznych mających zastosowanie w niniejszej sprawie, a także obowiązujące w dacie podpisania umowy (wydane w dniu 15 grudnia 2011 r. – strona 9, oraz 14 sierpnia 2012 r. – strona 9) zawierały następujący zapis (podrozdział 3.1 pkt 1 lit. j) cyt. "wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają następujące warunki: j) są zgodne z Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki i Szczegółowym opisem priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki".

W myśl SzOP PO KL z 1 czerwca 2010 r. w ramach Poddziałania 7.2.2 PO KL (strona 238-242) możliwe było przyznanie środków finansowych (w wysokości do 20 000 zł na osobę) na założenie i/lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej - o ile wszyscy członkowie będą osobami, które rozpoczęły prowadzenie działalności lub przystąpiły do spółdzielni socjalnej w wyniku uczestnictwa w projekcie. Jednocześnie dokument ten wskazuje, że beneficjent ma obowiązek monitorowania prawidłowości wydatkowania środków na założenie i/lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej przyznanych uczestnikowi projektu w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy o przyznanie środków finansowych z uczestnikiem projektu. Uczestnik projektu, który otrzymał środki finansowe na założenie i/lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej ma obowiązek dokonać zwrotu środków wraz z należnymi odsetkami, jeżeli prowadził działalność gospodarczą lub był członkiem spółdzielni socjalnej przez okres krótszy niż 12 miesięcy, albo naruszone zostały inne warunki umowy, w tym zwłaszcza dotyczące przeznaczenia przyznanych środków.

Z kolei § 13 ust. 1 umowy o dofinansowanie wskazuje, że jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez beneficjenta: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, beneficjent zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Ponadto, każdy podmiot realizujący projekt w ramach konkursu nr 1/POKL/7.2.2/2010 (w ramach tego konkursu wybrano projekt Strony skarżącej) zobowiązany był uwzględnić przy realizacji działań projektowych dokumenty regulujące zasady funkcjonowania spółdzielni socjalnej oraz udzielania dofinansowania na założenie spółdzielni socjalnej lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej, tj. ustawę z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych (Dz. U., Nr 94, poz. 651) oraz Zasady Instytucji Wdrażającej (Instytucji Pośredniczącej II Stopnia) dla Beneficjentów (Projektodawców) ubiegających się o dofinansowanie projektów w ramach Priorytetu VII Promocja Integracji Społecznej Działanie 7.2 Przeciwdziałanie wykluczeniu i wzmocnienie sektora ekonomii społecznej Poddziałanie 7.2.2 Wsparcie ekonomii społecznej Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w województwie lubelskim; Typ projektu "Wparcie osób fizycznych zamierzających rozpocząć prowadzenie działalności gospodarczej w formie spółdzielni socjalnej" oraz "Wsparcie dla osób prawnych wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2006 z o spółdzielniach socjalnych" (dalej: Zasady IW dla Beneficjentów"), stanowiące załącznik do dokumentacji konkursowej. Dokument ten określał minimalne wymagania dotyczące Beneficjentów (Projektodawców), typy projektów, uczestników projektów (bezpośrednich odbiorców pomocy), zasad przyznawania wsparcia, w tym zasad udzielania pomocy publicznej oraz monitorowania i rozliczania przyznawanej pomocy. W myśl zapisów przywołanego dokumentu, każdy Beneficjent zobowiązany był do opracowania i przedłożenia do akceptacji IW (IP 2) dokumentów regulujących zasady rekrutacji uczestników i udzielania im wsparcia, w tym m.in. Regulaminu rekrutacji, Regulaminu przyznawania środków finansowych na założenie/przystąpienie do spółdzielni socjalnej lub zatrudnienie w spółdzielni socjalnej, wzoru Planu założenia i działalności spółdzielni socjalnej (stanowiącego załącznik do wniosku o przyznanie środków finansowych), Regulaminu przyznawania wsparcia pomostowego (podstawowego i przedłużonego).

Zgodnie z pkt 6 Podrozdziału 3.2.3.2 Zasad IW dla Beneficjentów (strona 23) beneficjent kontroluje prawidłowość wykonania umowy, w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia Umowy o wsparcie finansowe na przystąpienie do spółdzielni socjalnej, w szczególności poprzez weryfikację spełnienia warunków, o których mowa w pkt 3. Tym samym beneficjent weryfikuje przede wszystkim: a. fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez spółdzielnię socjalną; b. wykorzystanie przez spółdzielnię socjalną zakupionych towarów i usług zgodnie z charakterem prowadzonej działalności, w tym zatwierdzonym Planem. Beneficjent nie weryfikuje poszczególnych dokumentów księgowych potwierdzających zakup towarów i usług przez spółdzielnie socjalną.

W szczególności spółdzielnia socjalna powinna posiadać sprzęt i wyposażenie zakupione z otrzymanych środków i wykazane w rozliczeniu, o którym mowa w pkt 5. W przypadku gdy w ramach kontroli stwierdzone zostanie, iż spółdzielnia socjalna nie posiada towarów, które wykazała w rozliczeniu, a które nabyła w celu zużycia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej (np. materiały zużywane w celu świadczenia usług) lub w celu dalszej sprzedaży, spółdzielnia socjalna powinna wykazać przychód z tytułu świadczonych usług lub sprzedaży towarów lub w inny sposób uzasadnić fakt nieposiadania zakupionych towarów.

Co więcej w pkt 9 i 16 (strona 7) Rozdziału II, podrozdział 2.1 "Wymagania wobec Beneficjentów (operatorów wsparcia)" ww. Zasad wskazano, że do obowiązków beneficjenta realizującego projekt w ramach Poddziałania 7.2.2 należy przede wszystkim: dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania środków przyznanych uczestnikowi projektu w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy o przyznanie środków finansowych z uczestnikiem projektu oraz monitorowanie prawidłowości wydatkowania środków finansowych przyznanych uczestnikowi projektu w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy o przyznanie środków finansowych z uczestnikiem projektu.

Powyższe zobowiązanie Skarżącej strony zostało uregulowane również w umowie nr [...] o wsparcie finansowe na założenie i działalność spółdzielni socjalnej, zawartej pomiędzy Beneficjentem realizującym projekt a Spółdzielnią Socjalną C. z dnia [...] 2012 r., tj. w § 4 ust. 12 i 13 ww. umowy, w myśl którego Strona skarżąca (Projektodawca) dokona weryfikacji faktu prowadzenia działalności gospodarczej m.in. na podstawie dokumentów potwierdzających fakt nabycia i sprzedaży usług przez spółdzielnię w okresie poprzedzającym czynności sprawdzające (faktury VAT, wystawione rachunki, umowy zawierane z osobami trzecimi) oraz weryfikacji posiadania statusu członka spółdzielni. Natomiast w § 5 ust. 2 wskazano, że główny obowiązek monitorowania i kontroli w zakresie prawidłowości wydatkowania przyznanego wsparcia finansowego i prowadzenia działalności gospodarczej spoczywa na Stronie skarżącej (Projektodawcy). Integralną część Umowy o wsparcie finansowe na założenie/przystąpienie do spółdzielni socjalnej stanowił Plan założenia i działalności spółdzielni socjalnej (stanowi załącznik do umowy). Z załącznika tego wynika, że Beneficjent zobowiązany był również, do zweryfikowania faktu prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z ww. planem. Zobowiązanie takie wynika również z opisu Zadania 6 (pkt 3.3 wniosku o dofinansowanie), w którym strona także zobowiązała się do monitorowania prawidłowości wydatkowania środków przyznanych spółdzielni w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy o przyznaniu środków finansowych.

Na podstawie § 18 ust. 1 i 4 umowy o dofinansowanie, beneficjent zobowiązany jest poddać się kontroli dokonywanej przez instytucję wdrażającą oraz inne uprawnione podmioty w zakresie prawidłowości realizacji projektu, a ustalenia tych podmiotów mogą prowadzić do korekty wydatków kwalifikowalnych rozliczonych w ramach projektu.

Natomiast w myśl § 17 ust. 1 i 2 strona zobowiązana jest, w przypadku zlecania zadań merytorycznych lub ich części w ramach projektu wykonawcy, do zastrzeżenia w umowie z wykonawcą prawa wglądu do dokumentów wykonawcy związanych z realizowanym projektem, w tym dokumentów finansowych. Ponadto Strona skarżąca zobowiązała się do przechowywania dokumentacji związanej z realizacją projektu do dnia 31 grudnia 2020 r.

W sprawie, w toku postępowania prowadzonego przez Wydział do Walki z Przestępczością Gospodarczą Komendy Wojewódzkiej Policji w L. (sygn. akt IV K 458/15) i co zostało potwierdzone w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez Dyrektora WUP, ustalono, że - pomimo zawartych ze spółdzielnią socjalną, której były członkami, umów o pracę (w wymiarze 1/50 etatu - z wyjątkiem jednej osoby, która nie miała podpisanej umowy) członkowie spółdzielni faktycznie nie wykonywali żadnej pracy na rzecz spółdzielni. Nie bez znaczenia jest tu także fakt, że większość uczestniczek (6 osób) w trakcie trwania projektu podjęło zatrudnienie poza spółdzielnią, a tym samym nie mogła świadczyć pracy na rzecz założonej spółdzielni. Część z tych osób nie była nigdy w siedzibie spółdzielni, ani w miejscach, gdzie miała się odbywać produkcja. Pozostałe osoby zeznały, że uczestniczyły dwukrotnie w szkoleniu w zakresie produkcji ciastek, które miało miejsce przy ul. T. w L., niemniej jednak - jak wynika z zeznań, były to w rzeczywistości jedyne okresy, w których produkowane były ciastka. Członkowie spółdzielni w większości zeznali również, iż nie są pewni ilu członków liczy spółdzielnia, do której należeli, kto jeszcze był jej członkiem, twierdzą, iż nie znają pozostałych członków. Ponadto żaden z uczestników projektu nie załatwiał żadnych spraw związanych z funkcjonowaniem spółdzielni, niektórzy nie wiedzieli nawet o wsparciu finansowym udzielonym spółdzielni w ramach projektu, nie wiedzieli na co zostały przeznaczone środki ze wsparcia.

Ustalone przez organy powyższe fakty w ocenie Sądu w żaden sposób nie mogą świadczyć, że spółdzielnia socjalna prowadziła działalność gospodarczą w zakresie produkcji ciastek w okresie 12 miesięcy dnia zawarcia umowy o przyznanie środków finansowych, a tym samym że zachowana była tzw. trwałość projektu w okresie 12 miesięcy.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 94, poz. 651) przedmiotem działalności spółdzielni socjalnej jest prowadzenie wspólnego przedsiębiorstwa w oparciu o osobistą pracę członków. Tym samym aby stwierdzić, że spółdzielnia prowadziła działalność w zakresie cukierniczym w okresie 12 miesięcy od podpisania umowy należało ustalić, czy członkowie spółdzielni świadczyli przez cały ten okres osobistą pracę w zakresie działalności cukierniczej. W sprawie tego Skarżący nie wykazał, a tym samym nie zachowano trwałości projektu w tym zakresie, co było wymagane dokumentacją konkursową.

Powyższe także potwierdzają dalsze zeznania świadków - członków spółdzielni, którzy jednoznacznie podali, że nie brali udziału w produkcji ciastek, byli zatrudnieni na ułamkową część etatu (1/50) i w zasadzie oprócz ubezpieczenia społecznego nie uzyskiwali żadnego wynagrodzenia (za wyjątkiem drobnych kwot).

Podobnie rzecz się ma odnośnie uczestnictwa poszczególnych członków spółdzielni w organizowanych szkoleniach. W ocenie Sądu również i w tym przypadku organy dokonały poprawnych ustaleń w tym zakresie.

W tym miejscu trzeba zauważyć, że wskazywane przez Stronę skarżącą konkretne zeznania świadków w żaden sposób powyższym ustaleniom nie zaprzeczają, różnią się jedynie pewną semantyką. Jednakże z zeznań tych przebija się fakt, że działalność gospodarcza w sensie ciągłej, zorganizowanej odpłatnej działalności w zakresie produkcji ciastek nie była prowadzona. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznaczne wskazuje, że spółdzielnia socjalna nie rozpoczęła produkcji i tym samym nie było potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Prowadzenie takiego postępowania jawiłoby się jako opieszałe działanie organu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Tym samym prowadzenie kolejnych, czasochłonnych dowodów, nie doprowadziłoby do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. To konkretnie omówione w decyzjach organów orzekających zeznania świadków doprowadziły organ do takich jak w sprawie ustaleń. Strona skarżąca oprócz gołosłownych twierdzeń nie wskazuje żadnych dowodów, które w połączeniu z innymi ustaleniami mogłyby zaprzeczyć jednoznacznym ustaleniom. To, że zeznania świadków częściowo różnią się w zakresie drobnych elementów, nie zmienia jednoznacznych ustaleń, że spółdzielnia socjalna nie prowadziła działalności gospodarczej w zakresie wypieku ciastek. Nie ma żadnego bezpośredniego, ani pośredniego dowodu potwierdzającego ten fakt. To, że zdaniem Strony skarżącej ustalenia te są nieprawidłowe - jednocześnie bez przedstawienia żadnych dowodów i twierdzeń przeciwnych - nie może prowadzić do odmiennych wniosków od tych, które zaprezentowały organy orzekające. Samo niezadowolenie Strony skarżącej z podjętego rozstrzygnięcia nie świadczy jeszcze o naruszeniu przepisów proceduralnych wskazanych w skardze.

Sąd także nie ma żadnych wątpliwości, że organy orzekające mogły oprzeć się m.in. na dokumentach z postępowania karnego. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Tym samym organ miał podstawy do dopuszczenia tych dowodów i uwzględnienia ich przy orzekaniu. W szczególności, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zostały potwierdzone dowody z postępowania karnego.

Reasumując tę część uzasadnienia należy wskazać, że powyższe ustalenia dają jednoznaczną podstawę do stwierdzenia, że spółdzielnia socjalna nie prowadziła działalności cukierniczej, do której mocą podpisanej umowy się zobowiązała. Zaznaczenia wymaga, że żadna z osób mających docelowo zajmować się produkcją ciastek nie potwierdziła faktu, iż taka produkcja rzeczywiście miała miejsce.

Strona skarżąca miała natomiast obowiązek monitoringu i kontroli działalności spółdzielni socjalnej, powstałej w ramach projektu. Jednakże strona zaniechała nałożonego na nią obowiązku. Tym samym w sprawie doszło do naruszenia procedur, do których przestrzegania Beneficjent zobowiązał się w umowie o dofinansowanie. Mowa tu zwłaszcza o Wytycznych, punkt 1 podrozdziału 3.1 lit. j), tj. poniesienia kosztu naruszającego zapisy SzOP POKL, zwłaszcza w zakresie monitorowania wykorzystania zakupionego sprzętu zgodnie z celami projektu - w przedmiotowej sprawie - produkcji ciastek. Okoliczności sprawy w sposób jednoznaczny wskazują, że Strona skarżąca nie podeszła do swoich obowiązków w sposób rzetelny, gdyż nie dokonała rzeczywistej działalności spółdzielni i jej członków, w szczególności zaniechała kontroli produkcji cukierniczej.

Beneficjent ograniczył się w rzeczywistości do sprawdzania wpisu w KRS (potwierdzającego, że spółdzielnia socjalna nadal prowadzi swą działalność - nie została wykreślona, nie zawiesiła swej działalności). W tym miejscu trzeba wskazać, że powołane wyżej zapisy dokumentacji konkursowej, do której stosowania zobowiązała się Strona skarżąca, w sposób jednoznaczny wskazywały jak winna wyglądać kontrola i monitoring spółdzielni socjalnej przez Skarżącą stronę. Kontrola taka wymagała przeprowadzenia kontroli w miejscu prowadzenia działalności przez uczestników projektu (członków spółdzielni socjalnych) celem potwierdzenia, że sprzęt zakupiony w ramach udzielonego wsparcia jest wykorzystany zgodnie z charakterem działalności spółdzielni w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy o przyznanie środków finansowych.

Zapewnienia Skarżącego wskazane we wnioskach o płatność o prowadzeniu monitoringu i kontroli na miejscu działalności spółdzielni socjalnych okazały się zapewnieniami iluzorycznymi i niezgodnymi ze stanem faktycznym. Późniejsze zeznania członków personelu (A. R. A. Ś., I. J.-N.) jednoznacznie wskazują, że kontrola taka, jak wymagana dokumentacją konkursową, nie była przeprowadzona. Jeden z członków personelu Strony skarżącej był w L. przy ul. T., gdzie - wg twierdzeń prezesa spółdzielni - była prowadzona produkcja, lecz tej produkcji nie widział, żaden z członków personelu Skarżącego nie skontaktował się z członkami spółdzielni socjalnej w celu potwierdzenia prowadzonej produkcji. Kontrola ograniczyła się jedynie do lokalu w L. i zrobieniu tam zdjęć oraz kontaktów z prezesem spółdzielni, nie będącym uczestnikiem projektu, który nie otrzymał dofinansowania. Część z personelu Strony skarżącej także zasłania się brakiem pamięci lub też faktem, że kontrola i monitoring nie należały do jej obowiązków. Tym samym prawidłowo organy orzekające uznały, że w sprawie w stosunku do spornej spółdzielni kontrola i monitoring (jest to proces ciągły) działalności nie były prowadzone prawidłowo. Prowadzony przez pracowników Skarżącej strony nadzór nad prawidłowością wydatkowania środków przez spółdzielnię był bardzo ograniczony. Z akt sprawy wynika, że Skarżący tak na prawdę poprzestał na wypłaceniu środków finansowych spółdzielni, rozliczeniu ich poprzez weryfikację dokumentów przedkładanych przez uczestników projektu oraz sprawdzeniu faktu posiadania przez spółdzielnie sprzętu zakupionego z przyznanego wsparcia. Innymi słowy kontrola i monitoring ograniczyły się do kwestii formalnych bez rzeczywistego prowadzenia działalności gospodarczej.

Gdyby Skarżąca strona monitoring prowadziła rzetelnie, to wcześniej zorientowałby się, że przekazane środki spółdzielnia nie wykorzystuje do prowadzenia działalności cukierniczej. Pozwoliłoby to Skarżącemu na żądanie zwrotu środków od spółdzielni (§ 3 ust 2 umowy nr 5). Skarżący natomiast zaniechał obowiązku monitoringu wykorzystania środków wsparcia zgodnie z przeznaczeniem. Nie zweryfikował i nie potwierdził, że uczestnicy projektu, którym udzielono znacznego wsparcia finansowego i szkoleniowo-doradczego prowadzą swą działalność gospodarczą w wymaganym okresie, do czego zobowiązywał go SzOP POKL. Skarżący zaakceptował jako zgodną z celem projektu sytuację, w której zaplanowane działania nie zostały zrealizowane przez spółdzielnię w zaplanowanym okresie. Strona w ten sposób działała na szkodę potencjalnych uczestników projektu. Skarżący zaniechał całkowicie kontroli prowadzonej wobec uczestników jej projektu, tj. członków spółdzielni. Natomiast warunkiem rozliczenia środków dotacji dla spółdzielni w ramach projektu było potwierdzenie przez Stronę skarżącą, że inwestycja spółdzielni została zrealizowana zgodnie z wnioskiem o przyznanie dotacji. Skarżący natomiast, bez kontroli i monitoringu, dokonał rozliczenia w sposób nieprawidłowy.

Podobnie rzecz się ma odnośnie braku kwalifikowalności kosztu wsparcia szkoleniowo-doradczego członków spółdzielni (uczestników projektu).

W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły obowiązek zwrotu tego kosztu, albowiem zgodnie z regulaminem przyznawania środków finansowych (opracowanym przez Skarżącego) dla uczestników projektu, warunkiem przyznania wsparcia finansowego na założenie spółdzielni socjalnej był udział i ukończenie przez członków spółdzielni bloku szkoleniowo-doradczego realizowanego przez Skarżącego (potwierdzone zaświadczeniem), co było równoznaczne z wzięciem udziału w min. 80% godzin wsparcia szkoleniowo- doradczego. Trzeba przy tym podkreślić, że nieukończenie wymaganej liczby zajęć uniemożliwiało Skarżącemu pozytywne rozpatrzenie wniosku członków spółdzielni o udzielenie wsparcia.

Tymczasem organy ustaliły, iż uczestnicy projektu - będący członkami spółdzielni socjalnej C. - zeznali, że albo w ogóle nie wzięli udziału w szkoleniach i tylko ewentualnie podpisywali listę obecności na szkoleniu, albo co prawda uczestniczyli w szkoleniu, ale w niewystarczającej liczbie zajęć. W ocenie Sądu organ tym samym prawidłowo uznał koszty poniesione przez Skarżącego na organizację szkoleń i doradztwa dla wszystkich ww. osób za niekwalifikowalne jako niespełniające podstawowego warunku kwalifikowalności z pkt. 1 lit. a Wytycznych, tj. niezbędności dla realizacji projektu i związku z bezpośrednim celem projektu.

Mając powyższe na względzie, wobec faktu naruszenia procedur przy realizacji projektu, organy słusznie uznały za niekwalifikowalny koszt wsparcia niefunkcjonującej spółdzielni w zakresie produkcji cukierniczej oraz wsparcia szkoleniowo-doradczego członków spółdzielni. Obowiązki kontrolne strony w powyższym zakresie wynikały wprost z cyt. powyżej umowy zawartej ze spółdzielnią i zapisów SzOP PO KL, z którymi zgodność jest podstawowym warunkiem kwalifikowalności kosztów w ramach projektu PO KL.

Prawidłowo również organy orzekające uznały za niekwalifikowalne koszty pośrednie i koszty zarządu. Zasadnie także do ustalenia wielkości środków niekwalifikowalnych użyły reguły proporcjonalności. Prawidłowo także wyliczyły tę wartość oraz zażądały od Skarżącej strony, a nie spółdzielni, zwrotu środków finansowych.

W tym miejscu należy zauważyć, że żądanie od Skarżącej strony zwrotu, a nie od spółdzielni, środków finansowych wynika przede wszystkim z faktu, że to Skarżący jest stroną umowy o dofinansowanie i to on naruszył procedury. Oczywiście Stronie skarżącej będzie przysługiwał regres w stosunku do spółdzielni z tego tytułu (strona może wystąpić do sądu powszechnego z odpowiednim roszczeniem). Organy administracji, jak prawidłowo zauważył Minister, nie są stronami umowy zawartej pomiędzy Skarżącym a spółdzielnią i jej członkami, dlatego też brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, aby mogły one żądać zwrotu dofinansowania od spółdzielni. Co więcej, umowa zawarta między Skarżącym a spółdzielnią nie stanowi także innych procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych.

Słusznie zauważono również w zaskarżonej decyzji, że szkoda finansowa dla budżetu ogólnego Unii Europejskiej powstała w wyniku zaniechania działań strony i zaniechanie to w całości wypełnia definicję nieprawidłowości określoną w art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, który stanowi, że nieprawidłowość, to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Organy orzekające udowodniły, że Skarżący wykorzystał dofinansowanie niezgodnie z celem, co stanowi o szkodzie finansowej w ogólnym budżecie Unii Europejskiej. Niekwalifikowalność kosztów wsparcia spółdzielni socjalnej w zakresie produkcji cukierniczej wynika z zaniechania działania przez Skarżącego, które doprowadziło do poniesienia kosztu naruszającego podstawowy warunek kwalifikowalności wydatków z pkt 1 podrozdziału 3.1 Wytycznych. Wysokość zwrotu kwoty otrzymanego dofinansowania jest adekwatna i proporcjonalna do naruszenia, gdyż projekt strony nie przyniósł oczekiwanego efektu założonego we wniosku o dofinansowanie. Kwota dofinansowania winna była zostać wykorzystana przez na działalność funkcjonującej spółdzielni socjalnej, gdyż efektem projektu było zapewnienie trwałości funkcjonowania jednostek ekonomii społecznej. Tymczasem, jak zasadnie zauważył organ odwoławczy, Strona skarżąca zezwoliła na wypłatę środków finansowych spółdzielni socjalnej, która nie realizuje swych zadań.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 z p. zm.; obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 2077; dalej jako u.f.p.) w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Natomiast art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Tym samym naruszenie Wytycznych stanowi naruszenie prawa i tym samym wydatek dokonany w ten sposób i zrefundowany ze środków europejskich może stanowić szkodę w budżecie unijnym, gdyż wydatkowano środki w sposób nieprawidłowy. Wykorzystano bowiem środki dofinansowania na: wsparcie spółdzielni socjalnej, która nie wykorzystała sprzętu zakupionego w ramach projektu zgodnie z charakterem prowadzonej działalności i wsparcie członków spółdzielni, którzy nie prowadzili działalności gospodarczej w ramach spółdzielni.

W ocenie Sądu w sprawie w żaden sposób nie doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym wskazywanych w zarzutach skargi.

Należy przy tym podkreślić, że gospodarzem postępowania jest organ i to on jest zobowiązany do zebrania materiału dowodowego. Powyższe nie oznacza, że Strona skarżąca może pozostać bierna. Przeciwnie - stronie przysługuje inicjatywa dowodowa i może sama zbierać i przedstawiać dowody, bądź wnioskować o ich przeprowadzenie przez organ. Jednakże organ przeprowadza dowody na okoliczności wątpliwe i jeżeli uzna, że z materiału dowodowego jakaś okoliczność została dostatecznie udowodniona, to winien zaprzestać poszukiwania dalszych dowodów potwierdzających tę okoliczność. Działanie takie w żaden sposób nie może zostać uznane za nieprawidłowe. Podkreślenia wymaga również, że jeżeli strona powołuje się na jakieś okoliczności, to winna je udowodnić. A zatem, Skarżąca strona winna udowodnić, że prawidłowo przeprowadzała czynności kontrolne, czego w sprawie nie uczyniła.

Za chybiony należy również uznać zarzut Skarżącego zawarty w skardze dotyczący braku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, bowiem zarzut, do którego nie odniósł się organ (odnośnie wystąpienia przez WUP w L. z roszczeniem o zwrot środków od prezesa spółdzielni socjalnej), stanowił jedynie polemikę do zaprezentowanego przez organ w decyzji stanowiska odnośnie odpowiedzialności Skarżącego za prawidłową realizację umowy zawartej na realizację programu. Tym samym zarzut ten jest niezasadny.

Organ działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Organ w sposób kompletny i zrozumiały wyjaśnił także zasadnicze powody podjętego rozstrzygnięcia, wypełniając kryteria przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, zdaniem Sądu, działanie organu nie stanowi w tym zakresie naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

W sprawie w żaden sposób nie było potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w tym przesłuchania prezesa spółdzielni S. K., gdyż okoliczność, że spółdzielnia socjalna nie prowadziła działalności cukierniczej, została w sposób dostateczny udowodniona innymi dowodami. Tak samo, jak okoliczność braku prowadzenia przez Skarżącego kontroli i monitorowania działalności tej spółdzielni.

Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to – zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż jak to chciałaby Strona skarżąca, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Jak już wyżej wskazano, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem przepisu prawa materialnego wpływającym na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 litera a-c p.p.s.a.).

Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa materialnego czy procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanych w niej stosunków administracyjnoprawnych materialnych lub procesowych. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję, musi zatem wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (patrz: wyrok NSA z 19 października 2011r., sygn. akt I OSK 915/11; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.gov.pl).

Dlatego też zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylenie decyzji może nastąpić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w takim wypadku rzeczą Sądu jest wykazanie, że uchybienie przepisom prawa przez organ orzekający było tak istotne, że przy poprawnym ich zastosowaniu brzmienie osnowy decyzji byłoby lub mogłoby być inne.

Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.