Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3332/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt II SA/Op 309/18 w sprawie ze skargi Miasta O. na negatywne rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa Opolskiego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 309/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Miasta O. na rozstrzygnięcie protestu Zarządu Województwa Opolskiego z dnia [...] lipca 2018 r., w przedmiocie dofinansowania projektu złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] października 2017 r. Miasto O. złożyło wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]".

Pismem z dnia [...] maja 2018 r., Zarząd Województwa Opolskiego poinformował wnioskodawcę, że w wyniku oceny merytorycznej projektu, przeprowadzonej przez Komisję Oceny Projektów, stwierdzono, że projekt nie spełnienia bezwzględnych kryteriów merytorycznych, tj. Założenia projektu zgodne z celami działania/poddziałania/typem projektu, Wykonalność i efektywność projektu oraz Kwalifikowalność wydatków. W związku z tym projekt został oceniony negatywnie.

Zarząd Województwa Opolskiego - Instytucja Zarządzająca (dalej również: IZ) rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2018 r., na podstawie art. 57 i art. 58 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1460, ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa), rozpatrzyła negatywnie protest złożony przez Miasto O. od negatywnej oceny projektu. W uzasadnieniu wskazała, że z zapisów wniosku o dofinansowanie wynika jednoznacznie, że wydatki kwalifikowalne dotyczące elementów infrastruktury (zadanie nr 5), w skład którego wchodzą roboty dotyczące budowy alejek, elementy małej architektury, obszar aktywności fizycznej, roboty budowlane branży drogowej, przebudowa linii napowietrzno-kablowej, budowa sieci oświetlenia alejek parkowych, zasilanie i szafka rozdzielcza, budowa monitoringu, koszt zlecenia nadzoru autorskiego i inwestorskiego, w wysokości 5.604.324,01 zł stanowią ponad 76% całkowitych kosztów kwalifikowalnych projektu. Organ zgodził się z oceniającymi, że nie stanowią one uzupełniającego elementu projektu, gdyż tak jak wskazują definicje, uzupełnienie to dopełnienie czegoś czy też - dodatek, wstawka. Tymczasem zaplanowane przez wnioskodawcę zadanie nr 5 nie ma uzupełniającego charakteru, a wiodące w projekcie. Organ nie zgodził się również z wnioskodawcą, że uzupełniający element projektu można odnieść do powierzchni objętej projektem, a nie do kosztu, wskazując, że takie podejście prowadziłoby do nadużyć w wydatkowaniu funduszy europejskich i byłoby sprzeczne z ideą wsparcia, które zawsze jest wsparciem finansowym. Organ stwierdził nadto, że tak rozbudowane elementy infrastruktury nie mają bezpośredniego związku z promocją różnorodności biologicznej i ochroną przyrody.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosło Miasto O.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, stwierdził, że dokonując kontroli prawidłowości stanowiska IZ, należy uwzględnić stosowne postanowienia Regulaminu Konkursu RPO WO na lata 2014-2020, Oś priorytetowa V "Ochrona środowiska, dziedzictwa kulturowego i naturalnego", działanie 5.1 "Ochrona różnorodności biologicznej" przyjętego uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 5408/2018 z dnia 30 kwietnia 2018 r., kwiecień 2018 r., wersja nr 4. I tak, w pkt 4 Regulaminu - Szczegółowe warunki konkursu w ppkt 2 jednoznacznie określono, że elementy infrastruktury, w tym turystycznej, stanowić mogą uzupełniający element projektu i wspierane będą tylko wówczas, gdy istnieć będzie bezpośredni związek z promocją różnorodności biologicznej i ochroną przyrody. Definicję omawianego kryterium zawarto natomiast w Załączniku nr 7 do Regulaminu, wedle której sprawdza się zgodność założeń projektu z celami działania określonymi w RPO WO na lata 2014-2020 oraz w "Szczegółowym opisie osi priorytetowych RPO WO 2014-2020". Wyjaśniono jednocześnie, że kryterium to ma charakter bezwzględny, a oceny jego spełnienia dokonuje się na podstawie wniosku o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami. Sąd wskazał, że należy dostrzec, że również w Szczegółowym opisie osi priorytetowych RPO WO 2014-2020 w zakresie Osi V "Ochrona środowiska, dziedzictwa kulturowego i naturalnego", Działanie 5.1 "Ochrona różnorodności biologicznej", w pkt 18. "Limity i ograniczenia w realizacji projektów" wskazano, że elementy infrastruktury, w tym turystycznej, stanowić będą uzupełniający element projektów realizowanych w ramach PI 6d i wspierane będą tylko wówczas, gdy istnieć będzie ich bezpośredni związek z promocją różnorodności biologicznej i ochroną przyrody.

Badając zasadność dokonanej przez organ oceny kryterium pn. "Założenia projektu zgodne z celami działania/poddziałania/typem projektu", Sąd uznał, że nie nosi ona cech dowolności, ani też nie jest oderwana od celów i kryteriów określonych w Regulaminie konkursu oraz RPO WO na lata 2014-2020. Poza tym według WSA stanowisko organu zostało logicznie i przekonująco umotywowane. W tym zakresie organ zasadnie wskazał, że skoro wydatki na infrastrukturę stanowią ponad 76% całkowitych kosztów kwalifikowanych projektu, to nie sposób uznać, że stanowią one jedynie element uzupełniający projektu. Przy czym - zdaniem Sądu - skarżący błędnie przyjmuje, że element uzupełniający można odnieść do powierzchni objętej projektem, a nie do jego kosztu. Jak trafnie wywiódł organ, celem przedmiotowego wsparcia jest przecież wsparcie finansowe i tylko w tym kontekście można ocenić spełnienie warunku określonego w pkt 4 ppkt 2 Regulaminu.

Nie bez znaczenia dla oceny spełnienia omawianego kryterium pozostaje według WSA także podniesiona przez organ okoliczność, że tak rozbudowane elementy infrastruktury nie mają bezpośredniego związku z promocją różnorodności biologicznej i ochroną przyrody, natomiast przytoczone wyżej przepisy Regulaminu i SZOOP wyraźnie statuują warunek bezpośredniości takiego związku. Tymczasem zaplanowane przez wnioskodawcę w ramach zadania 5 elementy dotyczące stworzenia układu komunikacyjnego [...] dla ruchu pieszego i rowerowego, urządzeń do ćwiczeń, placów pod urządzenia rekreacyjne, rozbudowanej sieci oświetlenia terenu czy monitoringu, trudno powiązać z promocją różnorodności biologicznej.

Tym samym, zdaniem WSA, nie można uznać, że projekt jest zgodny z dominującym celem wsparcia i Regulaminem działania 5.1. Z przedstawionego przez skarżącego zakresu działań zaplanowanych w ramach zadania 5 niewątpliwie bowiem wynika, że ochrona bioróżnorodności nie stanowi głównego celu przedmiotowego projektu. Ponadto skarżący w toku prowadzonej przez Komisję oceny wniosku o dofinansowanie był wzywany do złożenia stosownych wyjaśnień (m.in. pismo z dnia [...] marca 2018 r.) w zakresie wydatków zaplanowanych w ramach zadania 5. Wówczas oceniający jednoznacznie sformułowali swoje uwagi, stwierdzając, że przewidziane wydatki stanowią 76% całkowitego kosztu projektu i nie mogą zostać uznane za element uzupełniający projektu oraz brak jest bezpośredniego związku pomiędzy tym zadaniem a promocją bioróżnorodności i ochroną przyrody. Skarżący nie dokonał jednak stosownej korekty wniosku w omawianych zakresie. W ocenie Sądu, prawidłowość stanowiska organu znajduje dodatkowe potwierdzenie we wnioskach przedstawionych w Listach sprawdzających przez oceniających, którzy zgodnie uznali, że wydatki zaplanowane w ramach zadania 5 nie mogą zostać uznane za uzupełniający element projektu, ponieważ stanowią ponad 76% całkowitego kosztu projektu, a elementy infrastruktury nie mają bezpośredniego związku z promocją bioróżnorodności i ochroną przyrody.

W konsekwencji powyższej oceny Sąd stwierdził, że organ prawidłowo również uznał, iż nie zostało przez wnioskodawcę spełnione Kryterium merytoryczne uniwersalne (bezwzględne) nr 3 pn. "Kwalifikowalność wydatków". W Załączniku nr 7 do Regulaminu wyjaśniono, że w odniesieniu do omawianego kryterium bada się racjonalność i efektywność wydatków zaplanowanych/poniesionych w ramach projektu z uwzględnieniem m.in. niezbędności do realizacji projektu. W przekonaniu Sądu, wysokość kosztów przewidzianych na realizację elementów infrastruktury oraz brak bezpośredniego związku zadania 5 z promocją bioróżnorodności i ochroną przyrody nie pozwalał na zaliczenie tych wydatków do kosztów kwalifikowanych. Nie można bowiem kosztów tych uznać za racjonalne i niezbędne dla realizacji głównego celu projektu.

Ponadto, Sąd uznał zaskarżone rozstrzygnięcie za kompletne i dostatecznie uzasadnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto O., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

a) pkt 4 "Szczegółowe warunki konkursu" ppkt 2 Regulaminu Konkursu (...), w zw. z zał. 7 do Regulaminu Konkursu oraz "Szczegółowym opisem osi priorytetowych RPO WO 2014-2020 w zakresie Osi V "Ochrona środowiska, dziedzictwa kulturowego i naturalnego", Działanie 5.1 "Ochrona różnorodności biologicznej", przez jego błędną wykładnię,

b) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej,

2) przepisów postępowania, tj. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej poprzez jego niezastosowanie, mimo istniejących ku temu przesłanek, w związku z błędną wykładnią ww. przepisów prawa materialnego, skutkującą naruszeniem art. 39 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.

Z uwagi na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku WSA w całości oraz o rozpoznanie i uwzględnienie skargi, a więc stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono - odnośnie do zarzutu błędnej wykładni art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - że Sąd I instancji wadliwie naruszenie zasad wskazanych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wiąże wyłącznie z etapem dokonania oceny projektu, podczas gdy zasadom tym powinny odpowiadać także dokumenty konkursowe.

W piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2019 r. Zarząd Województwa Opolskiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjni zważył, co następuje:

Wobec braku okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji. W myśl bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a. - poza wskazaną wyżej możliwością uwzględnienia z urzędu określonych przypadków nieważności postępowania - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, nie może wobec tego rozpatrywać sprawy w aspekcie uregulowań prawnych, które nie zostały określone w skardze kasacyjnej jako naruszone, choćby ten aspekt był istotny w sprawie i mógł mieć znaczenie dla oceny legalności kontrolowanych rozstrzygnięć.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w skardze kasacyjnej wnioski nie mogły zostać uwzględnione. Zarzuty stawiane Sądowi I instancji nie podważają bowiem zasadności orzeczenia zaskarżonym wyrokiem, że skarga na informację o nieuwzględnieniu protestu od informacji o negatywnej ocenie projektu podlegała oddaleniu na podstawie art. 1 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.

W zarzutach kasacyjnych sformułowanych w ramach podstaw z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej (poprzez jego niezastosowanie) w zw. z art. 39 ust. 2 i art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej - w powiązaniu także z zarzutem błędnej wykładni pkt 4 ppkt 2 Regulaminu konkursu oraz załącznika 7 do tego Regulaminu.

Odnosząc się do tak stawianych zarzutów zasadne jest podkreślenie, że w rozpatrywanym przypadku nie ma sporu co do tego, że w sprawach - przedmiotem których jest ocena projektu, dokonywana w oparciu o przepisy ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 - poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego wzorzec kontroli stanowią również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego w rozumieniu art. 6 § 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Z uwagi na fakt, że w świetle ostatniego z powołanych przepisów katalog dokumentów mogących wejść w skład systemu realizacji jest otwarty, na system ten składają się różnego rodzaju dokumenty, w tym nie tylko wskazany w ustawie szczegółowy opis osi priorytetowych ale także Regulamin konkursu, wraz z załącznikami, określający - w myśl art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej - kryteria wyboru projektu (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., II GSK 1517/17). Zasadnie bowiem przyjmuje się, że wnioskodawca - przystępując do naboru wniosków o dofinansowanie - zna jego zasady naboru i wyraża akceptację dla tych warunków, a chcąc uzyskać wsparcie ze środków unijnych, godzi się postępować ściśle według tych zasad. De facto postanowienia zawarte w szeroko pojmowanych dokumentach systemu realizacji projektu mogą więc stanowić podstawę praw i obowiązków wnioskodawców (por. Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 - pod red. R. Poździka; Wyd. sejmowe, 2016; komentarz do art. 6 teza 4-5 i powołane tam orzecznictwo).

Przepis art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej stanowi wprost, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów.

Według art. 37 w ust. 1 powyższej ustawy właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Rzetelność wyboru projektów pojmowana jest jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami. W kwestii zasady przejrzystości skład orzekający w pełni przychyla się do poglądów orzecznictwa i doktryny, że - co do zasady - organy administracji publicznej, aby ich działanie pozostawało w zgodzie z zasadą przejrzystości, muszą ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów. W szczególności kryteria wyboru projektów powinny być precyzyjne, aby wnioskodawcy mieli wszelkie niezbędne informacje potrzebne do prawidłowego zrozumienia wymogów uzyskania płatności. Zachodzą zatem podstawy do uznania, że umieszczenie w treści dokumentacji konkursowej (regulamin, kryteria wyboru itd.) niejednoznacznych postanowień stanowić będzie naruszenie zasady przejrzystości. Za jednoznaczne postanowienie uznaje się zaś takie, które dopuszcza jedną tylko możliwą interpretację, jest wyraźne, ma jedno znaczenie (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r. II GSK 2636/17 i powołany tam Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanej w perspektywie finansowej 2014-2020 pod red. R. Goździka; Wyd. Sejmowe, 2016, komentarz do art. 37 i wskazane tam orzecznictwo).

Zgodzić należy się z prezentowanym przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną poglądem, że obowiązek poszanowania wskazanych wyżej zasad dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie tego postępowania konkursowego (por. np. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17 oraz z 20 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 1597/17).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jednak podstaw by uznać, że Sąd I instancji wyraził w tej materii odmienny pogląd. Zarzut kasacyjny w tym zakresie pozostaje w sprzeczności pisemnymi motywami zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia - jak wskazuje zresztą także autor skargi kasacyjnej - Sąd ten stwierdził bowiem, że dokumenty konkursowe spełniają wymogi z art. 37 ustawy wdrożeniowej. Powyższe jednoznacznie świadczy o tym, że WSA kontrolował dokumenty stanowiące podstawę do oceny wniosku w kontekście zasad wprowadzonych powołanym przepisem.

Zarzut błędnej wykładni art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nie mógł więc być uznany za usprawiedliwiony.

Dla oceny zaś, czy kryterium merytoryczne uniwersalne określone w załączniku nr 7 do Regulaminu konkursu - l.p. 1 - o nazwie "Założenia projektu zgodne z celami działania/oddziałania/typem" w istocie odpowiada zasadzie przejrzystości, zasadne jest przytoczenie związanych z tym regulacji.

Definicja kryterium - zawarta w powołanym załączniku - wskazuje, że "Sprawdza się zgodność założeń projektu z celami działania określonymi w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa Opolskiego na lata 2014-2020 oraz w Szczegółowym opisie osi priorytetowych RPO WO 2014-2020".

W Szczegółowym opisie osi priorytetowych /.../ odnośnie do Działania 5.1 ("Ochrona różnorodności biologicznej") wskazano, że cel szczegółowy działania to: "Wzmocnione mechanizmy ochrony bioróżnorodności w regionie". W Działaniu tym przewidziano 5 typów działania - w tym wskazany w ocenianym wniosku typ: - ppkt 1 – reintrodukcja, ochrona ex situ, ochrona in situ gatunków zagrożonych, ochrona i odbudowa zdegradowanych i zagrożonych siedlisk przyrodniczych, m.in. na obszarach parków krajobrazowych i rezerwatów przyrody (w tym położonych na obszarach Natura 2000), - ppkt 5 - opracowanie planów/programów ochrony dla parków krajobrazowych i rezerwatów przyrody (w tym położonych na obszarach Natura 2000) oraz pozostałych obszarów cennych przyrodniczo (z wyłączeniem obszarów Natura 2000), inwentaryzacji przyrodniczej).

Analogiczne regulacje odnośnie do typów projektów określonych dla działania 5.1. zawiera Regulamin konkursu.

Szczegółowe warunki konkursu w tym przedmiocie w pkt 4 ppkt 2 stanowią, że "Elementy infrastruktury w tym turystycznej, stanowić mogą uzupełniający element projektu i wspierane będą tylko wówczas, gdy istnieć będzie ich bezpośredni związek z promocją różnorodności biologicznej i ochroną".

Z treści regulacji wynika zatem jedynie, że elementem projektu dla działania "Ochrona różnorodności biologicznej" może być infrastruktura. Zgodność założeń takiego projektu z celem działania będzie jednak zachowana m.in. gdy element infrastruktury będzie uzupełniający.

Zakres dopuszczalnego "uzupełnienia" projektu elementami infrastruktury nie został dookreślony.

Zgodzić należy się z tym, że słownikowo "uzupełnienie" to dopełnienie czegoś, dodatek, wstawka. Trafnie jednak strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że synonimem uzupełnienia jest też kompletowanie (czynienie kompletnym), udoskonalanie.

Uzasadnienia i oparcia w powołanych regulacjach nie znajduje więc stanowisko - prezentowane w zaskarżonej informacji i w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku - że elementy infrastruktury nie stanowią uzupełnienia projektu, w sytuacji gdy wydatki na ten element stanowią 76 % całkowitych kosztów kwalifikowanych projektu.

Wywód, że skoro celem wsparcia jest wsparcie finansowe to tylko w tym kontekście (finansowym/kosztowym) można oceniać spełnienie kryterium "uzupełniającego elementu" nie jest - w ocenie składu orzekającego NSA - wystarczający dla przyjęcia, że postanowienia Regulaminu konkursu w pkt 4 ppkt 2 są w przedstawionym zakresie jednoznaczne i dopuszczają jedną tylko możliwość interpretacji. Zasadnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi nadto, że dokumentacja konkursowa nie definiuje, że miarą uzupełnienia jest jakikolwiek koszt bądź wysokość cząstkowego udziału finansowego w całości. Istotnie, dokumentacja konkursowa w spornej materii nie tylko nie wskazuje, że element uzupełniający to element niedominujący w kosztach projektu ale i nie wyjaśnia w jakiej części udział kosztów infrastruktury w kosztach ma charakter elementu uzupełniającego w rozumieniu pkt 4 ppkt 2 Regulaminu konkursu. Zawężając na etapie oceny projektu użyte w dokumentacji konkursowej pojęcie "uzupełnienia" do wartości kosztowej nie określono więc nawet progu tak rozumianego uzupełnienia

W świetle dotychczasowych uwag nie można się zgodzić z Sądem I instancji, że w omówionym zakresie ustanowiono czytelne i precyzyjne zasady, zgodnie z wymogiem przejrzystości w rozumieniu z art. 37 ust.1 ustawy wdrożeniowej.

Kontrola zasadności oceny spełnienia kryterium merytorycznego uniwersalnego (zgodność założeń projektu z celami działania, oddziałania/typem projektu) - w kontekście spełnienia szczegółowego warunku dotyczącego możliwości wsparcia projektu, elementem którego jest infrastruktura - wymaga jednak uwagi, że z treści pkt 4 ppkt 2 Regulaminu konkursy wynika też, że infrastruktura może - dla uzasadnienia wsparcia projektu - stanowić element projektu nie tylko wtedy gdy jest elementem uzupełniającym ale także gdy istnieć będzie ich (elementów) bezpośredni związek z promocją różnorodności biologicznej i ochroną.

W rozpoznawanej sprawie - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - Sąd I instancji za prawidłową uznał ocenę, że wskazane we wniosku elementy infrastruktury, takie jak układ komunikacyjny [...] dla ruchu pieszego i rowerowego, urządzeń do ćwiczeń, placów pod urządzenia rekreacyjne, rozbudowanej sieci oświetlenia terenu czy monitoringu nie pozostają w bezpośrednim związku z promocją różnorodności biologicznej i ochroną.

W skardze kasacyjnej wskazano wprawdzie, że skarżący nadal kwestionuje istnienie "rzekomego" braku bezpośredniego związku elementów infrastruktury z promocją różnorodności biologicznej i ochroną. Niemniej jednak nie postawiono w tym zakresie formalnego zarzutu. Powyższe stwierdzenie zawarto jedynie w uzasadnieniu omówionego zarzutu naruszenia pkt 4 ppkt 2 Regulaminu konkursu - przez błędną jego wykładnię ale odnoszącą się do nieprawidłowego odczytania pojęcia "uzupełniającego elementu projektu". Tak więc poza kontrolą kasacyjną pozostaje kwestia prawidłowości oceny, że wyżej określone elementy infrastruktury - jako niepozostające w bezpośrednim związku z promocją różnorodności biologicznej i ochroną (jak stwierdzono) - nie są elementem projektu w rozumieniu pkt 4 ppkt 2 Regulaminu konkursy.

W świetle powyższego brak podstaw by twierdzić, że wadliwie uznano za niespełnione kryterium merytoryczne uniwersalne z l.p. 1 Załącznika nr 7 do Regulaminu konkursu w związku z pkt 4 ppkt 2 (w zakresie dotyczącym oceny bezpośredniego związku określonych elementów infrastruktury z promocją różnorodności biologicznej i ochrona przyrody).

Podkreślenia wymaga, że strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała a wręcz zgodziła się z poglądem Sądu I instancji - wywodzonym z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - że sąd administracyjny nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez oceniających np. przez odmienną ocenę założeń projektu, lecz że jest uprawniony do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny takich jak równość, przejrzystość, bezstronność i rzetelność, a także z punktu widzenia kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów.

Tymczasem przedstawione wyżej twierdzenia, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje istnienie "rzekomego" braku bezpośredniego związku elementów infrastruktury z promocją różnorodności biologicznej i ochroną środowiska ocenić należy jako niczym niepoparte, sprowadzające się do polemiki z oceną dokonaną przez oceniających.

Brak też zarzutów, by regulacja dotycząca wymogu bezpośredniego związku elementów infrastruktury z promocją różnorodności biologicznej i ochroną była niejasna. Niewątpliwie stwierdzenie istnienia/nieistnienia tego typu związku planowanej infrastruktury z promocją różnorodności biologicznej i ochroną środowiska jest kwestią ocenną. Jednakże - jak już wskazano - oceny ekspertów co do trafności i zasadności przyznanej punktacji - co do zasady - nie podlegają merytorycznej kontroli przez sąd administracyjny. W skardze kasacyjnej brak stosownych zarzutów co do jasności kryteriów przyjętych w tym zakresie jak i co do tego, czy oceny ekspertów są kompletne, przekonujące, czy odpowiadają kryteriom takim jak równość, przejrzystość, bezstronność i rzetelność a także z punktu widzenia kompletności tej oceny. Wobec powyższego kwestia ta jest poza kontrolą kasacyjną.

Pozostające poza sporem stanowisko Sądu I instancji, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, ma też istotne znaczenie dla odniesienia się do oceny niespełnienia kryterium "Wykonalność i efektywność projektu". Przypomnieć należy, że niespełnienie tego kryterium Sąd I instancji - podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonej informacji - wiązał z brakiem logicznego powiązania pomiędzy realizacją działań na [...], a inwentaryzacją przyrodniczą na terenie obszarów Natura 2000. Także w tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie jedynie w uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni pkt 4 ppkt 2 Regulaminu konkursu ograniczyła się do twierdzeń, że nie zgadza się z tak dokonaną oceną. Uniemożliwi to sądowi kasacyjnemu odniesienie się do tej materii - związanej z oceną spełnienia kryterium merytorycznego uniwersalnego z l.p. 2 Załącznika nr 7 do Regulaminu konkursu ("Wykonalność i efektywność projektu").

Przypomnieć trzeba, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji podzielił stanowisko zawarte w informacji o nieuwzględnieniu protestu, co do niespełnienia określonych Załącznikiem nr 7 do Regulaminu konkursu kryteriów merytorycznych uniwersalnych z l.p. 1 ("Założenia projektu zgodne z celami działania/oddziałania/typem projektu"), l.p. 2 ("Wykonalność i efektywność projektu") i l.p. 3 ("Kwalifikowalność wydatków").

W podstawach, na których skargę kasacyjną oparto, jak i w jej uzasadnieniu, brak jakichkolwiek zarzutów dotyczących "Kwalifikowalności wydatków". Kwestia ta – wobec zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej - pozostaje zatem poza kontrolą kasacyjną. Można jednak zauważyć, że niewątpliwie ocena w tym zakresie jest konsekwencją uznania, że projekt nie spełnia kryterium zgodności założeń projektu z celami działania/oddziałania/typem projektu (l.p.1 Załącznika do Regulaminu konkursu), a - świetle dotychczasowych rozważań -prawidłowość oceny tego kryterium skutecznie podważona nie została.

Wypada także wyraźnie podkreślić, że kryteria merytoryczne uniwersalne mają charakter bezwzględny i podlegają ocenie na zasadzie TAK/NIE. W Regulaminie konkursu na etapie oceny merytorycznej przyjęto zaś zasadę, że nie może zostać wybrany do dofinansowania projekt, który nie spełnia bezwzględnych kryteriów merytorycznych lub otrzymał w wyniku oceny mniej nic 50 % punktów.

W tym stanie rzeczy jeżeli wszystkie kryteria merytoryczne uniwersalne nie zostały spełnione - nawet mimo częściowo nietrafnych ocen co do tych kryteriów - negatywna ocena projektu a w następstwie nieuwzględnienie protestu są uzasadnione.

Sądowi I instancji nie można więc postawić skutecznego zarzutu niezastosowania art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. W myśl tego przepisu bowiem, sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo tylko gdy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

Taki stan rzeczy w sprawie miejsca nie miał.

Wprawdzie, jak już wyżej wskazano, wadliwie nie dostrzeżono, że dokumentacja konkursowa: Regulamin konkursu - szczegółowe warunki - co do wymogu, by elementy infrastruktury były elementem uzupełniającym, nie precyzowała tego pojęcia zgodnie z wymogiem przejrzystości. Skoro jednak skutecznie nie podważano oceny, że projekt nie spełniał kryterium z l.p.1 – z uwagi na fakt, że określone elementy infrastruktury nie pozostają w bezpośrednim związku, o którym mowa w pkt 4 ppkt 2 tego Regulaminu, a nadto nie podniesiono w sposób skuteczny zarzutów co do oceny kryteriów z l.p. 2 i 3 załącznika nr 7 do Regulaminu o bezwzględnym charakterze - to znaczy, że wskazane na wstępie uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. W ocenie składu orzekającego nie można się zgodzić ze stroną wnoszącą skargę kasacyjną, że kwestia pojęcia "uzupełnienia" ma tak kluczowe znaczenie, że "dopiero po pominięciu argumentu o braku uzupełniającego charakteru elementów infrastruktury" może nastąpić negatywna ocena z uwagi na zarzut dotyczący braku bezpośredniego związku elementów infrastruktury z promocją bioróżnorodności i ochrony środowiska.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.