Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 235/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART 156 PAR. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Alina Balicka, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. P. i E. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

K. P. i E. P. (dalej jako: "skarżące") wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] maja 1973 r. ustalającej odszkodowanie za przejęte na własność Państwa nieruchomości stanowiące własność M. F. Stan sprawy przedstawia się następująco:

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. w dniu [...] marca 1973 r. podjęło uchwałę w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi C. na obszarze gminy K. w powiecie S. (Dz. Urz. [...] w G. z dnia [...] grudnia 1973 r., Nr [...], poz. [...]). W załączniku do ww uchwały w wykazie gruntów we wsi C. przejmowanych na własność Państwa przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budownictwa mieszkaniowego pod pozycją 7 zostały wymienione nieruchomości stanowiące własność M. F.: [...]. Decyzją z [...] maja 1973 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. (zwaną dalej: "decyzją z 1973 r.") przyznało odszkodowanie za przejęte na własność Państwa nieruchomości stanowiące własność M. F. w kwocie [...] zł. Pismem z 6 października 2015 r. K. P. i E. P. wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] maja 1973 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano na brak przeprowadzenia rozprawy, brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania o ustalenie odszkodowania, brak przedstawienia opinii biegłego, niewysłuchanie biegłego na rozprawie i brak wskazania podmiotu uprawnionego do wypłaty odszkodowania.

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1973 r. Odwołanie od powyższej decyzji z [...] czerwca 2016 r. złożyły K. P. i E. P.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy decyzje Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie nieruchomości położone w C., oznaczone jako działki o numerach i powierzchniach wyżej wymienionych zostały objęte uchwałą nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] marca 1973 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi C. na obszarze gminy K. w powiecie S. (Dz. Urz. [...] w G. z dnia [...].03.1973 r., Nr [...] poz. [...]).

Podstawę uchwały stanowił przepis art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi [(Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216) – zwaną dalej: "ustawą z 1961 r"]. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 1961 r., za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [(Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) – zwanej dalej: "ustawą z 1958 r."] z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Natomiast art. 10 ust. 2 ustawy z 1961 r. stanowił, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna była w szczególności zawierać ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Organ zauważył, że przepisy ustawy z 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 20 sierpnia 1970 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1970 r., Nr 22, poz. 183) wskazywało, że odszkodowanie ustalał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Ówcześnie obowiązujące przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości i ustalaniu z tego tytułu odszkodowania regulowały przepisy ustawy z 1958 r. Na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Cena za grunty o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1972 r., Nr 39, poz. 217). Z powyższego wynikało, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. W niniejszej sprawie zastosowanie miała uchwała Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1973 r. o zmianie uchwały Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] sierpnia 1972 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa z przeznaczeniem na działki budowlane na obszarze wsi powiatu S. (Dz. Urz. z 1973 r., Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z § 1 ww uchwały Nr [...] stawka odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty w trybie art. 8 ust. 1-3 ustawy z 1961 r. została podniesiona do 300 % m. in. we wsi C.

Z decyzji z 1973 r. wynika, że nieruchomości stanowiące własność M. F. łącznie obejmowały powierzchnię [...] m2, na którą składały się grunty rolne klasy V o pow. [...] m2 i klasy VI o pow. [...] m2. Powierzchnia nieruchomości, za którą przyznano odszkodowanie odpowiadała swą wielkością powierzchni nieruchomości wymienionej w poz. 7 załącznika do Uchwały Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi C. na obszarze gminy K. w powiecie S. Zastosowanie miało zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1972 r. nr 39, poz. 217), gdzie cena gruntów ornych w grupie powiatów III strefy wiejskiej dla klasy V wynosiła 6000 zł za 1 ha, a dla klasy VI gruntu ornego cena wynosiła 4500 zł za 1 ha. Strefa III powiatu s. wynikała natomiast z załącznika nr 1 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz. U. z 1971 r., Nr 31, poz. 282) stanowiącego tabelę zaliczenia powiatów (miast) do poszczególnych grup oraz stawki kwotowe podatku gruntowego, gdzie pod Ip. VIII znalazł się m. in. powiat s. zakwalifikowany do grupy III powiatów. Odszkodowanie w przedmiotowej sprawie ustalono za grunty rolne klasy V o pow. [...] m2 oraz grunty rolne klasy VI o pow. [...] m2. Stawka wynikająca z zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r., dla klasy V wynosiła 0,6 zł za 1 m2 powiększona o 300 % zgodnie z Uchwałą nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1973 r. wyniosła [...] zł za 1 m2 dało kwotę [...] zł ([...] m2 x [...] zł), czyli taką kwotę jak w decyzji z 1973 r. Natomiast stawka za grunt klasy VI wynosiła [...] zł powiększona o 300 % wyniosła [...] zł za 1 m2. Zatem [...] m2 x [...] zł dało kwotę [...] zł, która to kwota została również wskazana w decyzji z 1973 r. Zatem z tytułu przejęcia nieruchomości M. F. otrzymała odszkodowanie w kwocie [...] zł ([...] zł + [...] zł.). W ocenie organu odwoławczego przyznane odszkodowanie odpowiadało ówczesnym przepisom i brak jest podstaw do twierdzenia, że przy jego ustalaniu doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Odnosząc się natomiast do ustaleń Wojewody [...], iż w przedmiotowej sprawie zaistniał nieznaczny błąd w ustaleniu kwoty odszkodowania, który nastąpił prawdopodobnie na skutek zaliczenia pow. [...] m2 działki [...] do klasy V, przez co odszkodowanie zostało zawyżone o [...] zł, organ wskazał, że takie wnioskowanie jest nieuprawnione. W przedmiotowej sprawie część przejętych działek, tj. działki nr [...] stanowiły w części grunty w kategorii V a w części kategorii VI. Obecnie w wyniku znacznego upływu czasu od wydania zaskarżonej decyzji i wobec braku pełnego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy nie można jednoznacznie uznać, że organ odszkodowawczy przyjął błędną kategorię dla części jakiejś działki. Tymczasem Wojewoda [...] dokonał szczegółowych obliczeń w związku z pozyskaniem informacji odnośnie klas gruntu poszczególnych działek ustalonych na podstawie wykazu zmian gruntowych z [...] grudnia 1972 r. i Uchwały Nr [...] z [...] marca 1973 r., które pozwoliły na wysnucie wniosku, iż działkę nr [...] zaliczono do błędnej kategorii. Organ jednak zauważył, że powierzchnie przejętych działek różnią się nieznacznie od tych wskazanych w piśmie Starostwa Powiatowego w S. z [...] kwietnia 2016 r. Zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie organ przyznał odszkodowanie niezgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby w przedmiotowej sprawie doszło do zawyżenia kwoty o [...] zł, która stanowi 0,23% całej kwoty odszkodowania to za Wojewodą [...] należało uznać, że jest ona nieznacznie zawyżona w stosunku do całego odszkodowania. Ponadto właścicielka kwoty tej nie kwestionowała i nie podnosiła zarzutu błędnej klasyfikacji gruntów, tym samym, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Odnosząc się do zarzutu braku rozprawy organ wskazał, że przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy. Nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy z 1961 r. Jak wskazano powyżej obowiązujące ówcześnie przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Ustawa z 1961 r. i rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 20 sierpnia 1970 r. stanowiły, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania zastosowanie miały przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości. Wówczas kwestie związane z wywłaszczeniem regulowały przepisy ustawy z 1958 r. Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym a nie odszkodowawczym. Ustawa z 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretne przepisy ustawy miały zastosowanie z ustawy z 1958 r. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności. Problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywany był w orzecznictwie w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r., Nr 27, poz. 192), która zawierała podobne rozwiązania prawne, co badana w przedmiotowej sprawie ustawa z 1961 r. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.03.2015 r., sygn. akt I OSK 1534/14).

W niniejszej sprawie odszkodowanie za grunt zostało ustalone na podstawie sztywnej stawki wynikającej z zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1972 r., Nr 39, poz. 217) oraz uchwały nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] lutego 1973 r. o zmianie uchwały Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] sierpnia 1972 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa z przeznaczeniem na działki budowlane na obszarze wsi powiatu S. (Dz. Urz. z 1973 r., Nr [...], poz. [...]).

Tym samym w kontekście zebranego materiału dowodowego nie uprawnionym jest twierdzenie, aby przyznane odszkodowanie zostało ustalone w nieprawidłowej wysokości w sprzeczności z ówcześnie obowiązującymi przepisami. A zatem nie można uznać, że decyzja z 1973 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i wywoływało skutki niemożliwe do zaakceptowania. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, aby decyzja z 1973 r. naruszała pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. Organ też wskazał, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12.04.2015 r., sygn. akt P 46/13). W niniejszej sprawie nie można stwierdzić naruszenia ustawowych wymogów przyznania odszkodowania. Oznacza to, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. K. P. i E. P. w skardze wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. Skarżące zarzuciły wydanie zaskarżonej decyzji z:

1) naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie, wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zobowiązywał organu do stosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, a w konsekwencji uznanie, że niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie narusza rażąco prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszeniem art. 6 K.p.a. polegającym na zaniechaniu dokonania interpretacji przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi i ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i wskazaniu, że wątpliwości interpretacyjne związane z interpretacją przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji; 3) naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. przez niezebranie materiału dowodowego dającego podstawę do prawidłowego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji powtórzenie wszystkich błędów, które zostały dokonane w postępowaniu prowadzonym przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., poprzedzającym wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania z [...] maja 1973 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W motywach skargi odnosząc się do stwierdzenia Ministra, że nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy ustawy z 1958 r. miały zastosowanie, a wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności, skarżące wskazały, że w przypadku wątpliwości interpretacyjnych organ powinien dokonać wykładni przepisów zgodnie z ustalonymi w nauce prawa dyrektywami i rodzajami wykładni w celu ustalenia treści normy prawnej. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji strona przedstawiła swoją interpretację przepisów (opartą na wykładni językowej), która w zasadzie w całości została potwierdzona przez organ pierwszej instancji, który jednak uznał, że naruszenia te nie miały wpływu na wysokość odszkodowania, tak więc nie miały one charakteru rażących naruszeń. Organ II instancji wskazał, że art. 9 ustawy z 1961 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Takie stanowisko organu II instancji - przy braku odniesienia się co do interpretacji przedstawionej we wniosku i w decyzji organu I instancji - należy uznać za niezgodne z prawem uchylanie się organu od dokonania własnej interpretacji przepisów, a w konsekwencji od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W ustawie z 1961 r. tylko 3 artykuły odnoszą się do kwestii odszkodowania: art. 9 - zawierający odesłanie do ustawy z 1958 r. w celu ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz upoważniający prezydia rad narodowych do ustalania wyższych stawek odszkodowania, art. 10 ust. 2-4 zawierający wskazanie co do treści decyzji o odszkodowaniu i art. 16 zawierający delegację dla Ministra Rolnictwa. Przepisy ustawy z 1961 r. nie regulują w całości kwestii odszkodowania, odsyłając w tym zakresie do przepisów ustawy z 1958 r. Zasady ustalania odszkodowania zawarte są nie tylko w rozdziale II ustawy z 1958r., albowiem rozdział ten zawiera jedynie zasady wyliczania wysokości odszkodowania, a dopiero w rozdziale III zawarte są zasady ustalania i wypłacania odszkodowania, takie jak: forma w jakiej dokonuje się wyceny nieruchomości, konieczność przeprowadzenia rozprawy, wysłuchanie opinii biegłego, odroczenie wypłaty odszkodowania, zasady doręczania decyzji, wnoszenia środków zaskarżenia. Ustawa z 1961 r. wyraźnie wskazywała, że do ustalenia odszkodowania mają zastosowanie przepisy ustawy z 1958 r. w całości, ze zmianami, które może wprowadzić prezydium powiatowej rady narodowej, ale jedynie co do wysokości stawki odszkodowania za grunt. Tak więc jedyną modyfikacją jaką wprowadziła ustawa z 1961 r. co do zasad ustalenia odszkodowania była możliwość oficjalnego ustalenia wysokości stawki za grunt. Według skarżących w sprawie nie powinny mieć miejsca wątpliwości interpretacyjne, o których pisze organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji. Ustawy z 1961 r. i 1972 r. inaczej regulowały kwestię odszkodowania, albowiem ustawa z 1961 r. nakazywała ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie ustawy 1958 r., natomiast ustawa z 1972 r. odsyłała do przepisów ustawy z 1958 r. jedynie w zakresie wypłaty odszkodowania. Przeprowadzenie wykładni per analogiam dopuszczalne jest w sytuacjach nieuregulowanych prawnie, a w niniejszej sprawie procedura ustalania odszkodowania był wyraźnie określona. Ponadto ani w petitum, jak i w uzasadnieniu decyzji z 1973 r. nie przywołano jako podstawy wydania decyzji zarówno ustawy z 1961 r., jak i ustawy z 1958 r. Co prawda przywołano § 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 20 sierpnia 1970 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi, jednak tak wskazana podstawa prawna, jak też sposób prowadzenia postępowania przez organ bezsprzecznie naruszyły podstawowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 9 K.p.a. (którego odpowiednikiem był art. 7 K.p.a., w brzmieniu na dzień wydania decyzji przez PPRN w S.). Tak więc w ocenie skarżących ówcześnie przy orzekaniu nie zastosowano ustaw z 1961 i z 1958 r., ale też nie zastosowano ogólnych zasad dotyczących postępowania administracyjnego, co bezsprzecznie należy uznać za rażące naruszenie prawa. Skarżące wskazały też, że nie zarzucały błędów w obliczeniach stricte matematycznych, ale błędy w sposobie ustalenia odszkodowania, polegające właśnie na prostym przemnożeniu powierzchni gruntów przez ustaloną stawkę za grunt, bez ustalenia stanu nieruchomości przez biegłego, znajdujących się na niej nasadzeń, ogrodzenia, itp. Nieprzeprowadzenie przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. postępowania administracyjnego nawet w minimalnym zakresie w zasadzie pozbawiło byłą właścicielkę podstaw do złożenia odwołania, gdyż otrzymując decyzję nie wiedziała ona na jakiej podstawie ustalono klasy gruntów, jakie stawki przewidywało zarządzenie Ministra Rolnictwa, na które powoływał się organ w uzasadnieniu decyzji, dlaczego odszkodowanie zostało podwyższone o 300 %, a nie o jakikolwiek inny wskaźnik, czy jest to już decyzja ostateczna, czy też będzie w przyszłości wydana kolejna uwzględniająca nie tylko klasy gruntów, ale też stan nieruchomości. Była właścicielka nie podniosła zarzutów względem odszkodowania, gdyż organ nie zawiadomił jej o prowadzonym w tym przedmiocie postępowaniu, sposobach wyliczenia odszkodowania, wskazania w jaki sposób ustalił klasyfikację gruntów, itp. Jedynie została poinformowana w formie decyzji o ustaleniach organu. W celu oszacowania prawidłowej wysokości odszkodowania organy rozpatrujące wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, w celu potwierdzenia swojego stanowiska o prawidłowym ustalenia odszkodowania powinny były przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające polegające na ustaleniu stanu nieruchomości w dniu przejęcia, np. poprzez dowód z przesłuchania świadków. Minister Infrastruktury i Budownictwa – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Minister wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ocenił, iż odszkodowanie za grunt zostało przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy, bowiem pozyskane przez Wojewodę [...] materiały były wystarczające do ustalenia, że wysokość przyznanego odszkodowania odpowiadała prawu; wskazał, że ani przepisy ustawy z 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 20 sierpnia 1970 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1970 r., Nr 22, poz. 183) wskazywało, że odszkodowanie ustalał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. A ówcześnie obowiązujące przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości i ustalaniu z tego tytułu odszkodowania regulowały przepisy ustawy z 1958 r. W sprawie przyznane odszkodowanie było konsekwencją przejęcia nieruchomości z mocy prawa. Tym samym pozbawienie prawa własności nie nastąpiło w wyniku wywłaszczenia, które miało swój tryb, przepisy w skład których wchodziły zarówno te dotyczące wywłaszczenia jak i ustalenia odszkodowania. Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym a nie odszkodowawczym. Ustawa z 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretne przepisy ustawy miały zastosowanie z ustawy z 1958 r. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności. Podobnie było na gruncie ww ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. (wyrok NSA z 10.03.2015 r., sygn. akt I OSK 1534/14). Dalej decyzja zawiera wszystkie informacje o zastosowanych stawkach, przelicznikach ujętych w aktach prawnych, a ponadto informację o prawie odwołania się, z którego była właścicielka nie skorzystała. Nie można także mówić o tym, że właścicielka nie wiedziała, że zostanie przyznane jej odszkodowanie w sytuacji, gdy uchwałą nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. ustaliło granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi C. na obszarze gminy K. w powiecie S. (Dz. Urz. [...] w G. z dnia [...].12.1973 r., Nr [...], poz. [...]). W załączniku do ww. uchwały w wykazie gruntów we wsi C. przejmowanych na własność Państwa przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budownictwa mieszkaniowego pod pozycją 7 zostały wymienione nieruchomości stanowiące własność M. F. Odnosząc się do zarzutu związanego z orzecznictwem dotyczącym ustawy z 1972 r., organ odwoławczy wskazał na nie jedynie w kontekście porównawczym, bowiem zarówno ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi zawierały odesłanie do przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania. Na gruncie obu ustaw wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca bądź wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12.03.1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretne przepisy ustawy miały zastosowanie z ustawy z 1958 r. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogły więc stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ też zauważył, że wyrokiem z 21 listopada 2016 r. (IV SA/Wa 1740/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie ustawy z 1961r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2016 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono przywołanych w treści skargi naruszeń, tak prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów postępowania, tj. art. 6 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto i naruszeń, które Sąd zobowiązany byłby wziąć pod uwagę z urzędu.

Kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa została wydana w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu nieważnościowym. Z kolei przedmiotem przeprowadzonego przez organy postępowania nieważnościowego była decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] maja 1973 r., którą ustalono odszkodowanie za przejęte na własność Państwa nieruchomości opisane w stanie sprawy stanowiące własność M. F. W tym miejscu należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ich zaistnienie ocenia się według stanu faktycznego oraz prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji i nie może być domniemywane.

W ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo uznał brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1973 r. i Sąd podziela argumentację przytoczoną na uzasadnienie stwierdzonego braku. Z przedstawionego stanu sprawy, akt sprawy i treści wydanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji wynika, że organy dokonały oceny decyzji z 1973 r. w aspekcie wszystkich podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym w szczególności jednej z tych podstaw, mianowicie podstawy z punktu 2, tj. "rażącego naruszenia prawa" i Sąd uznał tę ocenę za prawidłową. Oznacza to, że w dalszej części rozważań odparcia wymaga argumentacja skargi przemawiającą – zdaniem skarżących – za nieważnością decyzji opartą na przesłance z pkt 2 § 1 art. 156 K.p.a., czyli wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa. Z brzemienia normy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12.12.1988 r. (II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Inaczej ujmując, w odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 art. 156 K.p.a., nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że wywoływanych przez decyzję skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności. W przedmiotowej sprawie - wbrew zarzutom skargi - nie można było, kierując się powyższymi kryteriami, uznać że doszło do oczywistego naruszenia prawa, którego skutki jako aktu wydanego przez organ państwa, nie są do pogodzenia z zasadami praworządności. Dlatego też nie było możliwe uznanie, że organ wydający decyzję z 1973 r. rażąco naruszył przepisy ówcześnie obowiązujące i zastosowane w sprawie jako związane z przedmiotem postępowania odszkodowawczego. Przede wszystkim niesłusznie zarzucają skarżące, iż organ nadzoru naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez brak uznania, iż w postępowaniu, w którym wydano decyzję z 1973 r. nie doszło do rażącego naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 2016 r.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo wykazał, że zgromadzona przez organ pierwszej instancji dokumentacja archiwalna sprawy pozwoliła na wnioskowanie co do prawidłowo przyznanego odszkodowania za grunty, ustalonego na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów. Również należy zgodzić się z organem, że tak przepisy ustawy z 1961 r., jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. Powołane w podstawie prawnej decyzji z 1973 r. rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 20 sierpnia 1970 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 22, poz. 183) wskazywało, że odszkodowanie ustalał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Ówcześnie obowiązujące przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości i ustalaniu z tego tytułu odszkodowania regulowały przepisy ustawy z 1958 r. Norma art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 1961 r., za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane było i wypłacane według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Z kolei według art. 10 ust. 2 ustawy z 1961 r. po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna w szczególności zawierać: ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Niewątpliwe więc przepis art. 9 ust. 1 ustawy z 1961r. odsyłał w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania do zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r., jednak co istotne nakazywał też uwzględnienie postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Oznaczało to zatem nakaz uwzględnienia odmienności jakie charakteryzowały obie ustawy. Podstawową odmiennością, była ta, że ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi dotyczyła nieruchomości przejmowanych na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, a więc bez stosowania postępowania wywłaszczeniowego (art. 8 ust. 3 ustawy), w odróżnieniu od ustawy z 1958 r. regulującej zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości. Odmiennością była też możliwość ustalenia wyższej niż obowiązująca na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. stawki odszkodowania za przejęty grunt (art. 9 ust. 2 ustawy). Nadto inne elementy konieczne decyzji odszkodowawczej (art. 10 ust. 2 ustawy). Odesłanie z kolei zawarte w art. 9 ustawy z 1961 r. nie wskazywało jednoznacznie w jakim zakresie przepisy ustawy z 1958 r. miały zastosowanie do ustalania i wypłaty odszkodowania należnego na podstawie ustawy z 1961 r. Wskazać należy, że ustawa z 1958 r. zawierała dwa odrębne rozdziały dotyczące problematyki odszkodowań, mianowicie rozdział 2 zatytułowany "Odszkodowanie" (art. 7 – art. 13) i rozdział 3 zatytułowany "Postępowanie wywłaszczeniowe" (art. 14 – art. 29). Na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Cena za grunty o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. I tak z uzasadnienia decyzji 1973 r. wynika, że odszkodowanie za grunty zostało obliczone na podstawie ww zarządzenia i podwyższone o 300 % stosownie do uchwały nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] lutego 1973 r.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu, że właścicielce uniemożliwiono zakwestionowanie przyznanego odszkodowania przez brak informacji o prowadzonym postępowaniu, sposobie wyliczenia odszkodowania, wskazania w jaki sposób została ustalona klasyfikacja gruntów, Sąd w pełni podziela twierdzenia organu co do jego bezzasadności. Organ odwoławczy słusznie wskazał – w odpowiedzi na skargę – że, decyzja z 1973 r. zawiera po pierwsze wszystkie informacje o zastosowanych stawkach, przelicznikach ujętych w aktach prawnych; po drugie pouczenie o prawie wniesienia odwołania (z którego była właścicielka nie skorzystała); po trzecie nastąpiło jej doręczenie właścicielce. Nie można także podzielić twierdzenia skarżących, jakoby właścicielka nie wiedziała, że zostanie przyznane jej odszkodowanie w sytuacji, gdy uchwałą nr [...] z [...] marca 1973r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. ustaliło granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi C. na obszarze gminy K. w powiecie S. (Dz. Urz. [...] w G. z [...].12.1973 r., Nr [...], poz. [...]). W załączniku do ww uchwały w wykazie gruntów we wsi C. przejmowanych na własność Państwa przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budownictwa mieszkaniowego pod pozycją 7 zostały wymienione nieruchomości stanowiące własność M. F.

Dalej odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego braku przeprowadzenia rozprawy w postępowaniu odszkodowawczym zakończonym decyzją z 1973 r., trzeba zauważyć, iż organ odwoławczy wskazał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej przez wydaniem decyzji z 1973 r. nie było zobowiązane do przeprowadzenia rozprawy. Obowiązek ten nie wynikał bowiem wprost z przepisów ustawy z 1961 r. Jak wskazano już wyżej obowiązujące ówcześnie przepisy nie precyzowały wprost i jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Nadto ustawa z 1961 r. odsyłała do ustawy z 1958 r. i jak już wspomniano zasady ustalania odszkodowania w ustawie z 1958 r. uregulowano w rozdziale 2, natomiast przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z regulacjami rozdziału 3, czyli postępowaniem wywłaszczeniowym a nie odszkodowawczym. Odesłanie zawarte w art. 9 ustawy z 1961 r. nie wskazuje jednoznacznie w jakim zakresie przepisy ustawy z 1958 r. miały zastosowanie do ustalania i wypłaty odszkodowania należnego na podstawie ustawy z 1961 r. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretne przepisy ustawy miały zastosowanie z ustawy z 1958 r., a przeprowadzenie rozprawy było wymagane na gruncie regulacji rozdziału 3 ustawy z 1958 r., czyli "Postępowania wywłaszczeniowego", w którym pozbawienie prawa własności następowało w wyniku wywłaszczenia (które miało swój tryb, przepisy w skład których wchodziły zarówno te dotyczące wywłaszczenia, jaki ustalenia odszkodowania), a nie jak w sprawie przyznanie odszkodowania było konsekwencją przejęcia nieruchomości z mocy prawa. Zatem skoro kwestia zastosowania art. 21 (następczo art. 22) ustawy z 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z 1961 r. (w tym art. 9), powoływanie się na jego rażące naruszenie jako przepisu bezwzględnie obowiązującego do ówczesnego zastosowania w sprawie nie mogło prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie bez przeprowadzenia rozprawy. Na orzecznictwo dotyczące ustawy z 1972 r., organ odwoławczy wskazał jedynie w kontekście porównawczym, bowiem zarówno ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi zawierały odesłanie do przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania. Na gruncie obu ustaw wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca bądź wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Błędne jest stanowisko skarżących, jakoby organ nadzoru przez zaniechanie dokonania interpretacji przepisów ustawy z 1961 r. i ustawy z 1958 r. w postępowaniu nieważnościowym dopuścił się naruszenia art. 6 K.p.a., a nadto że wątpliwości interpretacyjne związane z brzmieniem przepisu mogą stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Rozbieżności interpretacyjne wskazujące na istnienie wątpliwości co do wykładni danego przepisu stosowanego przez organ w postępowaniu zwyczajnym będącym przedmiotem postępowania nieważnościowego nie mogą być rozstrzygane przez organ na gruncie postępowania nadzwyczajnego. Skarżące nie mają więc racji, że w postępowaniu nieważnościowym, w przypadku wątpliwości interpretacyjnych, organ powinien dokonać wykładni przepisów stosowanych w postępowaniu, w którym doszło do wydania decyzji z 1973 r. zgodnie z ustalonymi w nauce prawa dyrektywami i rodzajami wykładni w celu ustalenia treści normy prawnej. W postępowaniu nadzwyczajnym organ nie stosuje przepisów na gruncie, których wydano akt w postępowaniu zwyczajnym, ale kontroluje prawidłowość ich zastosowania przez organ ówcześnie wydający akt administracyjny, przy czym nie w kategorii każdego ich naruszenia, mającego wpływ na wynik sprawy, tylko wyłącznie naruszenia rażącego, a taką cechę ma jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że wywoływanych przez akt skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, niedopuszczający możliwości odmiennej wykładni. Wreszcie w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA z 25.11.1997 r., sygn. akt III SA 1201/96). Zatem interpretacja przepisu dokonana we wniosku, na którą powołują się skarżące, nie mogła odnieść żadnego skutku w postępowaniu nieważnościowym. Miejscem na interpretację jest postępowanie zwykłe. Dokonany w nim przez organ wybór jednego stanowiska, nawet gdyby uznać je później za błędne, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym aspekcie sprawy nie można zatem postawić organowi – jak tego chcą skarżące – zarzutu uchylenia się od dokonania własnej interpretacji przepisów, a w konsekwencji od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (odszkodowawczej?). Minister rozstrzygnął merytorycznie sprawę w postępowaniu nieważnościowym.

Podnoszone przez skarżące nieprzywołanie tak w podstawie prawnej, jak i w uzasadnieniu decyzji z 1973 r. - ustawy z 1961 r. i ustawy z 1958 r., świadczące ich zdaniem o ówczesnym niezastosowaniu w postępowaniu zakończonym decyzją z 1973 r. nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu postępowanie kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym było prowadzone na podstawie ustawy z 1961 r. i ustawy z 1958 r., świadczy chociażby o tym zastosowane rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 20 sierpnia 1970 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi, jako wydane na podstawie delegacji ustawowej art. 12 ust. 4 i art. 16 ustawy z 1961 r. i treść art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. odsyłającego do ustawy z 1958r.

Sąd nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaś zarzut skarżących dotyczący niezebrania w postępowaniu nieważnościowym materiału dowodowego dającego podstawę do prawidłowego rozstrzygnięcia postępowania odszkodowawczego, a w konsekwencji powtórzenia wszystkich błędów, które zostały dokonane w postępowaniu prowadzonym przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., poprzedzającym wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania z [...] maja 1973 r., jest nietrafny na gruncie postępowania nieważnościowego. Postępowanie to, jak już wyżej zauważono jest jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, sprowadzającym się do kontroli aktu wydanego w postępowaniu zwyczajnym pod względem zaistnienia wad kwalifikowanych unormowanych w art. 156 § 1 K.p.a. Nie jest kolejnym postępowaniem w administracyjnym toku instancji, w sensie postępowania odwoławczego, w którym można byłoby podnosić i rozważać naruszenia prawa o charakterze mającym czy mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a nadto przeprowadzać postępowanie dowodowe (np. wspomniany przez skarżące dowód z przesłuchania świadków na okoliczność stanu nieruchomości w momencie przejęcia). Żadnego oparcia w ówcześnie zgromadzonym materiale sprawy nie znajduje również twierdzenie skarżących jakoby wtedy doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania dowodowego.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.