Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 964/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 33, 36, 37
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk, Sędziowie Asesor WSA Anna Kuczyńska - Szczytkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga dotyczy przewlekłości w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie z wniosku złożonego przez S. S. (dalej: strona, skarżący) z dnia 25 kwietnia 2019 roku w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła strona naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 oraz at. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz.256 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie przez co w konsekwencji nastąpiło rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Strona wniosła o: stwierdzenie bezczynności postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie spraw z jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku i akt postępowania, orzeczenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w połowicznej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 10.000 złotych,

Strona uzasadniała, że złożyła wniosek 25 kwietnia 2019 roku. Organ przez ponad 22 miesiące nie zakończył postępowania. Pismem z dnia 14 września 2020 roku pełnomocnik strony złożył ponaglenie i następnie 11 marca 2021 roku za pośrednictwem Wojewody Dolnośląskiego skargę do Sądu.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu 16 marca 2021 roku wydał decyzję udzielającą stronie zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 30 września 2021 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.

Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jaki stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu w postępowaniu.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości, wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego z 25 kwietnia 2019 roku nie został załatwiony we właściwym terminie. Do dnia wniesienia skargi 11 marca 2021 roku organ nie zakończył postępowania. Z akt wynika, że pismem z dnia 25 kwietnia 2019 roku organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania i równocześnie wskazał, że przewidywany termin zakończenia postępowania wyznacza się na dzień 25 października 2019 roku z uwagi na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. Pismem z dnia 5 lutego 2020 roku oraz 10 lutego 2020 roku strona wniosła o przyspieszenie załatwienia sprawy. Pierwszą czynność w sprawie organ podjął dopiero w dniu 13 lutego 2020 roku, to jest wystąpił na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 35) do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w K. przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 14 lutego 2020 roku organ poinformował stronę, iż decyzja zostanie wydana w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku wraz z dokumentami niezbędnymi do potwierdzenia danych zwartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o wydanie zezwolenia (zaświadczenia uczelni o kontynuacji studiów, jako dokumentu potwierdzającego okoliczności pobytu w okresie dłuższym niż 3 miesiące; zaświadczenia uczelni o niezaleganiu w opłacie czesnego; udokumentowania posiadania wystarczających środków finansowych na pokrycie nauki i utrzymania się, potwierdzenia posiadania aktualnego ubezpieczenia zdrowotnego). W dniu 2 marca 2020 roku organ uzyskał informację od Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. o braku zagrożeń dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z 10 marca 2020 roku strona wniosła o przyspieszenie załatwienia sprawy. Pismem z dnia 29 kwietnia 2020 roku organ poinformował stronę, iż przewidywany termin zakończenia postępowania ustala się na dzień przypadający 90 dni po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii liczonego od odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni oraz wezwał do przedłożenia dokumentów (zaświadczenia uczelni o niezaleganiu w opłacie czesnego; udokumentowania posiadania wystarczających środków finansowych na pokrycie nauki i utrzymania się). Pismem z 26 maja 2020 roku, 29 września 2020 roku organ poinformował stronę, że decyzja zostanie wydana w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku wraz z dokumentami niezbędnymi do potwierdzenia danych zawartych we wniosku oraz wezwał do przedłożenia dokumentów (zaświadczenia uczelni o niezaleganiu w opłacie czesnego; udokumentowania posiadania wystarczających środków finansowych na pokrycie nauki i utrzymania się). Nadmienić należy, iż strona po każdym wezwaniu przez organ przedkładała stosowne dokumenty. Pismem z dnia 14 września 2020 roku strona złożyła na podstawie art. 37 kpa ponaglenie wobec niezałatwienia w terminie sprawy administracyjnej. Pismem z dnia 1 października 2020 roku Wojewoda Dolnośląski przekazał ponaglenie wraz z odpisami akt sprawy do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Do dnia wniesienia skargi na bezczynność Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie rozpoznał ponaglenia. Pismem z dnia 9 listopada 2020 roku organ poinformował stronę o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami w sprawie w terminie 7 grudnia 2020 roku oraz wezwał do przedłożenia stosownych dokumentów. Za czynności zmierzające do załatwienia sprawy nie można uznać poinformowania strony o wszczęciu postępowania w dacie złożenia wniosku (wszczęcie wywołał sam wniosek), ani też wyznaczenie terminu zakończenia postępowania. Z akt sprawy nie wynika, aby sprawa miała charakter skomplikowany i wymagała aż tak długiego czasu na jej załatwienie. Należy zauważyć, że czynności podjęte przez organ nie wymagają wielkiego nakładu pracy i mogły zostać wykonane już w dniu złożenia wniosku.

Oceniając działanie organu Sąd ma również na uwadze przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; (w tym art. 15 zzs uchylonego przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Wskazać trzeba, że na obszarze Rzeczypospolitej Polskie ogłoszono: z dniem 14 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 433) obowiązujący do 20 marca 2020 r. (Dz.U. 2020, poz. 490), a następnie ogłoszono od 20 marca 2020 r. do odwołania stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 491). W wyniku powyższego w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. organ nie pozostawał w bezczynności.

Jednocześnie jednak mając na uwadze, że organ postępowanie prowadzi od 25 kwietnia 2019 roku i w okresie od kwietnia 2019 roku do dnia skargi nie zakończył postępowania, w ocenie Sądu w sprawie organ dopuścił się bezczynności.

Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a.

Sąd z uwagi na informację o zakończeniu postępowania, tj. wydaniu 16 marca 2021 roku (już po wniesieniu skargi) decyzji udzielającej zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie.

Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14).

Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie jest podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiają załatwienie sprawy.

Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd uznał przy tym, że żądana przez stronę skarżącą kwota jest zbyt wygórowana.

Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności (przewlekłości) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.