Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1360/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Andrzej Irla SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. W. na decyzję Komendanta [...] Policji w K. z dnia 22 września 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l Instancji, II. zasądza od Komendanta [...] Policji w K. na rzecz skarżącego L. W. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komendant Miejski Policji w T. decyzją Nr [...] z dnia 29 lipca 2020 r., znak: [...] - po rozpatrzeniu wniosku Ł. W. z 10 czerwca 2020 r. w sprawie przekazania informacji publicznej dotyczącej przebiegu kariery byłych i czynnych funkcjonariuszy Policji pełniących służbę w jednostkach i komórkach organizacyjnych Komendy Miejskiej Policji w T. - orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez Ł. W. Komendant Policji w [....] decyzją z dnia 22 września 2020 r., znak [...], nr [...] utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695, 1298 r.) zwanej dalej "k.p.a.", art. 16 ust. 1,2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z 2020 r. poz. 695) zwanej dalej "u.d.i.p.".

W jej uzasadnieniu wskazał, że w dniu 10 czerwca 2020 r. Ł. W. - Radca Prawny z Kancelarii Radcy Prawnego Ł. W. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w T. z wnioskiem w trybie u.d.i.p o wydanie informacji o przebiegu kariery byłych i/lub czynnych funkcjonariuszy Policji tj: M. D., W. Ś., K. R., P. D., G. H., J. W., M. Z., K. C., D. M., T. J., Sylwestra Zachary, A. P., P. M., S. Ł.- Z., B. C., E. P., I. S., A. Z., P. K.. Wnoszący uszczegółowił zakres żądanych informacji:

1. numer legitymacji służbowej i aktualne miejsce zatrudnienia, stopień służbowy i aktualnie pełniona funkcja w Policji;

2. wykształcenie i data zatrudnienia w Policji;

3. pełna nazwa stanowiska służbowego, pełna nazwa komórki organizacyjnej i jednostki Policji, w której funkcjonariusz rozpoczął służbę w Policji;

4. pełne nazwy wszystkich kolejnych jednostek Policji i komórek organizacyjnych, w których funkcjonariusz pracował od daty zatrudnienia w Policji wraz z określeniem pełnionych w nich funkcji i okresu, w jakim pracował w danych jednostkach Policji (dokładne daty: dzień, miesiąc, rok);

5. dokładne daty, w których funkcjonariusz był awansowany i/lub odznaczany za pełniona służbę wraz z określeniem stopnia i stanowiska w Policji, na które funkcjonariusz otrzymał awans.

Jednocześnie w tym samym wniosku zażądał wydania kserokopii nieuwierzytelnionej dokumentacji policyjnej z przebiegu kariery wskazanych funkcjonariuszy.

Po analizie wniosku i na podstawie dokonanych ustaleń Komendant Miejski Policji w T. wskazał, iż część wnioskowanych danych znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki w T.. W pozostałym zakresie organ wystąpienie potraktował jako informację publiczną o charakterze przetworzonym, o której mowa w art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. W dniu 22 czerwca 2020 r. Komendant Miejski Policji w T., pismem przesłanym elektronicznie na adres e-mail oraz w formie tradycyjnej wezwał wnioskodawcę o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w terminie 7 dni. Dodatkowo powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie zakwalifikowania danej informacji jako przetworzonej, jednocześnie wskazując ogólnie na złożony proces udostępnienia wnioskującemu żądanych danych.

Wnioskodawca zażądał informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że w stosunku do osób pełniących funkcję publiczną, informacją publiczną podlegającą udostępnieniu pozostaje m.in.:

- imię, nazwisko, stanowisko;

- informacja o spełnieniu wymogów dla określonej funkcji tj. wiek, wykształcenie obywatelstwo, doświadczenie zawodowe;

- przebieg procesu rekrutacji;

- zakres kompetencji, usytuowanie w strukturze instytucji, urzędu;

- orzeczenia wydane w postępowaniu dyscyplinarnym;

- wynagrodzenie i jego składniki;

- działania podejmowane w ramach pełnionych funkcji.

Bezsprzeczne jest, że żądane przez Ł. W. dane dot. informacji o funkcjonariuszach publicznych byłych i obecnych uznawane są za informacje publiczne, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie.

Na dzień 10 czerwca 2020 r. dane te dotyczyły 5 byłych funkcjonariuszy oraz 14 czynnych. W przypadku 12 czynnych funkcjonariuszy akta osobowe znajdowały się w Wydziale Wspomagającym Komendy Miejskiej Policji w T., w przypadku 2 w Wydziale Kadr Komendy Policji w [....] natomiast w przypadku 5 byłych funkcjonariuszy akta osobowe zostały przekazane do archiwum policyjnego miejscowego oraz zamiejscowego.

Wnioskowane dane o charakterze publicznym w przypadku Komendanta Miejskiego Policji w T. M. D. oraz Zastępcy Komendanta W. Ś. zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej Komendy Miejskiej Policji w T., o czym wnioskodawca został poinformowany, zatem tryb wnioskowy w tym zakresie nie miał zastosowania (art. 10 ust.1 u.d.i.p). Ponadto w toku postępowania ujawniono, że Ł. W. składał już wniosek w tym samym trybie i zakresie do Komendy Policji w [....] wobec wskazanych funkcjonariuszy. Z uwagi na fakt, że akta osobowe komendantów miejskich/powiatowych oraz ich zastępców znajdują się w Wydziale Kadr Komendy Policji w [....], w dniu 10 czerwca 2020 r. uzyskał on z tej jednostki wyczerpującą odpowiedź.

Kolejne żądane dane, dotyczące 12 czynnych funkcjonariuszy gromadzone są w aktach osobowych policjantów zgodnie z Zarządzeniem nr 678 Komendanta Głównego Policji z dnia z dnia 17 czerwca 2005 r. w sprawie zasad prowadzenia przez przełożonych dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym policjantów oraz sposobu prowadzenia akt osobowych oraz zarządzeń zmieniających tj. Zarządzenia 15 Komendanta Głównego Policji z dnia 10 stycznia 2008 r., Zarządzenia 20 Komendanta Głównego Policji z dnia 8 lipca 2014 r., Zarządzenia nr 46 Komendanta Głównego Policji z dnia 6 października 2014 r., Zarządzenia nr 8 Komendanta Głównego Policji z dnia 23 stycznia 2018 r. zmieniających zarządzenie w sprawie zasad prowadzenia przez przełożonych dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym policjantów oraz sposobu prowadzenia akt osobowych. Dostęp do przedmiotowych akt może nastąpić tylko w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Akta personalne składają się z trzech wyodrębnionych części i zawierają obszerną dokumentację personalną policjanta (wskazaną w zarządzeniu), gromadzoną przez cały okres jego służby. Formalności dot. udostępnienia akt personalnych, ilość gromadzonych w nich dokumentów, pomnożona przez kilkanaście teczek, weryfikacja danych, zgodnie z zakresem wniosku a kolejno usystematyzowanie ich w określonej formie i stworzenie gotowej informacji końcowej rodziłoby po stronie organu konieczność zaangażowania osobowego pracowników komórki kadrowej, co wiązałoby się z odsunięciem ich na ten czas od codziennych obowiązków służbowych, zakłócając tym samym znacząco prace jednostki. W przypadku policjantów zwolnionych ze służby, sposób postępowania przy sporządzeniu informacji jest taki sam jak w przypadku policjantów czynnych, przy czym wypożyczenie takich teczek wiąże się również z określonymi procedurami.

Wnioskodawca domagał się również kserokopii nieuwierzytelnionych dokumentów z przebiegu kariery funkcjonariuszy KMP w T.. Słusznie organ I instancji zaznaczył, że każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać, co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (I OSK 219/15 - wyrok NSA z dnia 25-08-2016). Nawet zakładając, że wnioskodawcy chodziło o kserokopie dokumentacji, w których zawarte są informacje, o które szczegółowo wnosił w pierwszej części wniosku, to należy uznać, iż w jednym wniosku są dwa razy takie same żądania tylko w innej formie, wymagające podjęcia tożsamych czynności.

W dalszym ciągu uzasadnienia decyzji organ przywołał cechy różnicujące informację prostą i przetworzoną, wynikające z orzecznictwa sądowego.

Informacją prostą, a nie przetworzoną jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. Informacja prosta od razu może być udostępniona lub udostępnia się ją po wykonaniu pewnych zwykłych, nie wymagających większego wysiłku działań (WSA w Krakowie z 25.10.2012 II SAB/Kr 140/12).

Informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Przetworzenie informacji wymaga, zatem dokonania działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (NSA z 5.03.2013 r. I OSK 3097/12, wyr WSA w Warszawie z 6.04.2016 r. VIII SA/WA1122/16, niepubl., Dostęp do informacji publicznej/informacja zwykła a informacja przetworzona s.45 pod red.P. Szustakiewicza 3.wyd. Warszawa 2019)

Bez wątpienia nawet zbiór informacji prostych może być w pewnych przypadkach uznany za informację przetworzoną, w sytuacji, gdy udostępnienie może wpłynąć na bieżące wykonywanie ustawowych zadań. W praktyce orzeczniczej niebudzącej wątpliwości przyjęto jednoznacznie, że jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności, gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (por. np. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16.01. 2020 r., sygn. akt II SA/Po 639/19, publ. LEX nr 2775530)

Mając na uwadze całokształt nakładu pracy, jaka miałaby zostać wykonana w celu udostępnienia informacji zgodnie z zakresem wniosku, stanowisko Komendanta Miejskiego Policji w T., iż żądana informacja, ma charakter informacji przetworzonej, jest słuszne, a udostępnienie jej wymaga wykazania szczególnego interesu publicznego ze strony wnoszącego.

Przepisy u.d.i.p nie definiują pojęcia szczególnej istotności dla interesu publicznego, w związku z tym odmowa udzielenia informacji publicznej na tej podstawie nosi znamiona uznaniowości. Organ orzekający w sprawie jest obowiązany ocenić, czy udostępnienie informacji przetworzonej będzie służyć ogólnie pojmowanemu dobru społecznemu, przyczyni się do poprawy funkcjonowania przestrzeni publicznej, czy też będzie służyć tylko realizacji indywidualnych (prywatnych) celów, niemających związku z poprawą funkcjonowania państwa itp. Ponadto podkreślić należy, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych mogą mieć wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu stosownych informacji (wyr. WSA w Warszawie z 16.07.2014 r. z II SA/Wa 738/14). Przykładowo podmiotami mającymi rzeczywistą możliwość wykorzystania uzyskanych przetworzonych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów mogą być np. posłowie lub senatorowie zasiadający w komisji ustawodawczej, mający możliwość kształtowania uchwalanych przepisów prawa, organizacje związkowe lub społeczne mogące wpłynąć na funkcjonowanie organów, np. poprzez realne przeprowadzenie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej.

Ł. W. wprost wskazał, że domaga się informacji o policjantach, którzy cyt: "...w 2015 roku umówili się w komisariacie Policji T. - Z. , że pokażą miejsce w szeregu K. G. i uruchomią przeciwko niej postępowania wykończeniowe i karne oraz ich kolegów z Policji, którzy od 2015 r., za wiedzą kierownictwa Komendy Miejskiej Policji w T., Komendy Policji w [....] i Biura Spraw Wewnętrznych Policji, świadomie posługiwali się danymi o zawartości baz Policji (m.in. tworzyli dokumentację policyjną, w której powoływali się na nieistniejącą dokumentację policyjną, podawali fałszywe dane m.in. o nigdy niezaistniałych czynnościach policyjnych a nawet fikcyjnym leczeniu psychiatrycznym K. G., aby doprowadzić do jej umieszczenia w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym za ujawnienie niezgodnych z prawem zachowań policjantów m.in. głośne nocne imprezy oraz nierejestrowanie zawiadomień o możliwym przemycie narkotyków"). Zatem jednoznacznie można stwierdzić, że Ł. W. składając wniosek o dostęp do informacji publicznej miał na celu realizacje interesu prywatnego m. in. K. G.. W ocenie organu, w sprawie nie istnieją okoliczności wskazujące na to, że udzielenie informacji publicznej przetworzonej wnioskodawcy zapewni ich wykorzystanie w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Wnioskodawca nie wykazał, że posiada w chwili składania wniosku indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r.. I OSK 2111/13).Natomiast podkreślił, że policjanci o których dane wnioskuje byli zaangażowani w postępowanie przeciwko m.in. K. G., a dane potrzebne są do dokładnej analizy ścieżki kariery funkcjonariuszy publicznych (np. dokładne daty dzień, miesiąc rok pełnienia służby na poszczególnych stanowiskach, nazwy komórek organizacyjnych itp.), która to ma służyć ochronie interesu publicznego i zapewni, że Policja będzie wypełniać swojej ustawowe obowiązki i będzie chronić obywateli.

W opisanej sprawie nie trudno zauważyć, że wnioskodawca działa w interesie indywidualnej osoby przedstawiając ją jako osobę pokrzywdzoną na skutek działań Policji.

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że uzyskanie wnioskowanych informacji nie wypełnia celu kontroli władzy publicznej, funkcjonowania instytucji publicznej, istniejących w ramach jej procedur, wyznaczonych zadań czy procesu ich realizacji, ale zmierza do uzyskania informacji w odniesieniu do prywatnego interesu.

Co więcej organ II instancji uznaje, iż w tym przypadku doszło do nadużycia prawa do informacji publicznej. Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy jakiś podmiot podejmuje prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Takie działanie lub zaniechanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu "mającego prawo", ale nie służy społecznie uzasadnionym interesom tego podmiotu (H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowo administracyjnym). W doktrynie twierdzi się, że nadużycie prawa to sytuacja, w której podmiot czyni użytek ze swego prawa niezgodnie z zakładanymi w danym systemie ocenami czy normami uzasadnionymi aksjologicznie (A. Knopkiewicz, O nadużyciu prawa do informacji publicznej, Państwo i Prawo 2004 nr 10). Z założenia powinno ono służyć jawności życia publicznego i kontroli władzy publicznej. Zalew wniosków o udostępnienie informacji publicznej składanych w celach sprzecznych z tym założeniem powoduje czasami, że adresat wniosków, starając się uporać z ich realizacją, nie jest w stanie wykonywać zadań, do których jest powołany.

Z tych powodów, organ zobowiązany uznał, że wniosek nie spełnia przesłanki przedmiotowej, która w myśl postanowień u.d.i.p. decydowałaby o istnieniu obowiązku udostępnienia informacji publicznej zgodnie z zasadami i trybem określonym w treści tego aktu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. należy uznać, że ratio legis takiego rozwiązania leży w tym, aby decyzja była zindywidualizowana i łatwo było ustalić osoby, które odpowiadają za jej treść. Jeżeli pod decyzja podpisuje się organ z imienia i nazwiska oraz podaje swoją funkcje jest to wystarczające do realizowania celu tej normy prawnej.

W ocenie organu II instancji wyżej wskazane okoliczności przemawiają za uznaniem, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i wniosek o utrzymanie w mocy tego orzeczenia jest uzasadniony.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Ł. W., zarzucając jej naruszenie następujących przepisów prawa:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p.") poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie tj. odmowę udzielenia informacji publicznej i odmowę wydania dokumentacji mimo że przepis jednoznacznie zobowiązywał do udostępnienia informacji oraz wydania dokumentacji w zakresie żądanym we wniosku z dnia 10 czerwca 2020 r.;

2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, podczas gdy żądanie obejmuje informacje o charakterze prostym, których przetworzenie nie wymaga od organu znacznego nakładu sił i środków oraz przyjęcie, że udostępnienie informacji nie jest uzasadnione szczególnym interesem publicznym;

3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 2) u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i odmowę wydania nieuwierzytelnionych odpisów dokumentów będących w posiadaniu organu, mimo że przepis nie uzależnia prawa wglądu do tych dokumentów od tego czy informacja ma charakter przetworzony, a wykonanie odpisów dokumentów nie jest czynnością przetwarzania informacji publicznej;

4) naruszenie prawa materialnego tj. art. 16 ust. 2 pkt 2) u.d.i.p. poprzez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej oraz niewskazanie czy i jakie osoby zajęły stanowisko odnośnie wniosku o wydanie informacji publicznej oraz podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej;

5) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 i 8 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia żądanej informacji i odmowę wydania żądanej dokumentacji, mimo że organ powinien wydać decyzję o udostępnieniu informacji publicznych w żądanym zakresie, a w razie wątpliwości wezwać stronę do doprecyzowania zakresu żądania;

6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że organ drugiej instancji powinien zmienić decyzję organu pierwszej instancji i udostępnić żądane informacje publiczne w zakresie objętym wnioskiem z dnia 10 czerwca 2020 r.

Na podstawie tych zarzutów wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, o zobowiązanie organu do wydania decyzji o udostępnieniu informacji publicznej w zakresie żądanym wnioskiem z dnia 10 czerwca 2020 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Komendant Policji w [....] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 28 grudnia 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Skarga jest uzasadniona.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej zwana u.d.i.p.), która kompleksowo reguluje kwestię dostępu do informacji publicznej, określając zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb udostępniania tej informacji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Udostępnienie informacji może nastąpić jednak tylko wówczas, gdy podmiot do którego został skierowany wniosek należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej oraz gdy jest on w posiadaniu informacji mającej charakter publiczny. Na podstawie bowiem art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem podmioty o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, będące w posiadaniu takich informacji.

Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (pkt 1). W myśl ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art.1 ust. 1), przy czym w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że Komendant Miejski Policji w T. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej.

Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 tej u.d.i.p., wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"). W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się przy tym szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", za którą uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Okolicznością niesporną między stronami jest to, że żądana informacja stanowi informację publiczną, a spór w sprawie sprowadza się do tego, czy żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji przetworzonej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wnioskodawca żądał informacji odnoszących się do 19 funkcjonariuszy Policji, jednak ostatecznie – wobec faktu, że dane dotyczące Komendanta Miejskiego Policji w T. M. D. oraz Zastępcy Komendanta W. Ś. zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej Komendy Miejskiej Policji w T. – wniosek dotyczy 17 osób.

Skarżący zadał w swoim wniosku pięć pytań, wszystkie bez rozróżnienia zostały potraktowane przez organy jako informacja przetworzona. Pierwsze pytanie dotyczyło podania numerów legitymacji służbowych, aktualnego miejsca zatrudnienia i aktualnie pełnionej funkcji w Policji.

Odpowiedź na to pytanie z całą pewnością nie stanowi informacji przetworzonej, albowiem zupełnie niewiarygodne są twierdzenia organów, że ustalenie podstawowych i nieskomplikowanych informacji o kilkunastu funkcjonariuszach stanowić może jakikolwiek wysiłek organizacyjny.

Nie można natomiast odmówić racji organom, że żądanie "wydania kserokopii nieuwierzytelnionej dokumentacji policyjnej z przebiegu karieru wskazanych funkcjonariusz" jest nieprecyzyjne, albowiem z jego treści nie można wywnioskować jakich konkretnie dokumentów domaga się wnioskodawca, a nie jest rzeczą pytanych organów snuć domysły co do zakresu żądanej informacji. W tym zakresie skarga jest nieuzasadniona.

W istocie rzeczy problem, który poddany został rozstrzygnięciu Sądu dotyczy odpowiedzi na pytania od nr 2 do nr 5, bo zakres tylko tych pytań może budzić wątpliwości co do tego, czy odpowiedź na nie stanowi informację przetworzoną, czy też nie.

Rację ma organ wskazując, że w orzecznictwie sądowym ukształtowany jest jednolity w zasadzie pogląd, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia przez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania.

Równocześnie jednak organ nie dostrzegł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ obligowany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11).

W rozpatrywanej sprawie oznaczało to zatem konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak choćby dostępne zasoby kadrowe; ilość czasu, którą jeden pracownik musiałby poświęcić na (sprawne) przygotowanie żądanego zestawienia dla jednego funkcjonariusza itp. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, że po akta osobowe trzeba sięgnąć do archiwum. Formacja Policji w Polsce liczy około 98 670 osób, natomiast w Korpusie Służby Cywilnej zatrudnionych jest 11 764 osób, co oznacza, że na jednego czynnego funkcjonariusza przypada ponad 8 osób służby cywilnej. (dane na 1.01.2019r.,źródło:https://info.policja.pl/inf/organizacja/stan-zatrudnienia/49216,Stan-zatrudnienia-na-dzien-1-stycznia-2019-roku.html).

Dla każdego funkcjonariusza prowadzone są akta osobowe na których wykonywane są określone operacje – tak jak w każdym przypadku osoby pozostającej w stosunku pracy lub stosunku służbowym. Policja jest organizacją mundurową, z założenia sprawną i dobrze zorganizowaną, zatem sprowadzenie kilku akt z archiwum nie może przerastać jej możliwości organizacyjnych.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej, ponieważ formalności dotyczące udostępnienia akt personalnych, ilość gromadzonych w nich dokumentów, pomnożona przez kilkanaście teczek, weryfikacja danych, zgodnie z zakresem wniosku a kolejno usystematyzowanie ich w określonej formie i stworzenie gotowej informacji końcowej rodziłoby po stronie organu konieczność zaangażowania osobowego pracowników komórki kadrowej, co wiązałoby się z odsunięciem ich na ten czas od codziennych obowiązków służbowych, zakłócając tym samym znacząco prace jednostki.

Jest to zdaniem Sądu niezwykle ogólne wskazanie, z którego w żaden sposób nie wynika, że udzielenie odpowiedzi sparaliżowałaby działania komórki kadrowej.

Trzeba przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.u.i.p., zasadą jest co prawda udostępnienie informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jednakże jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Oznacza to, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których przygotowanie informacji do udostepnienia może zająć więcej czasu niż 14 dni i dał organowi dwa miesiące na jej przygotowanie i udzielenie, po poinformowaniu o tym wnioskodawcy.

W tej sytuacji Sąd uznał, że organ nie wykazał, że kwerenda 17 teczek osobowych i przygotowanie na ich podstawie żądanych informacji w terminie 2 miesięcy przekracza możliwości organizacyjne, kadrowe i techniczne organu I Instancji tj. Komendanta Miejskiego Policji w T..

Na koniec dodać jeszcze należy, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że nie ma wątpliwości co do tego, że wnioskodawca zażądał informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, co do których udostępnieniu podlegają m.in.: imię, nazwisko, stanowisko; informacja o spełnieniu wymogów dla określonej funkcji tj. wiek, wykształcenie obywatelstwo, doświadczenie zawodowe; przebieg procesu rekrutacji; zakres kompetencji, usytuowanie w strukturze instytucji, urzędu; orzeczenia wydane w postępowaniu dyscyplinarnym; wynagrodzenie i jego składniki; działania podejmowane w ramach pełnionych funkcji. Skoro zaś tak, to pojawia się pytanie: jakiej liczby funkcjonariuszy musiałby dotyczyć wniosek aby organ uznał, że nie stanowi on wniosku o udzielnie informacji przetworzonej? Czy siedemnaście odrębnych wniosków, dotyczących każdego funkcjonariusza z osobna, składanych w pewnych odstępach czasu doprowadziłoby organ do innej oceny prawnej?

Wobec stwierdzenia, że żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonej, poza kontrolą Sądu pozostaje, czy wskazany przez skarżącego powód żądania udostępnienia informacji publicznej stanowi o szczególnym interesie społecznym czy też nie.

Wobec powyższego organ będzie obowiązany udostępnić żądane we wniosku informacje zawarte w pytaniach od nr 1 do nr 5, nie będzie natomiast miał takiego obowiązku co do żądania dotyczącego przekazania kserokopii dokumentów, albowiem zakres żądanej informacji jest nieprecyzyjny i nie można ustalić czego konkretnie dotyczy.

Wobec naruszenia przepisów prawa materialnego, zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. Decyzja organu I Instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.