Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1685/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 170 ust. 1 i 3, art 276 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2078/18 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...].


UZASADNIENIE

I OSK 1685/19

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r. o sygn. II SA/Wa 2078/18, po rozpoznaniu skargi J. K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, oddalił skargę.

Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej "Szef KAS") postanowieniem z [...] września 2018r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257, ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia J. K. (zwany dalej: "skarżącym") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. (zwany dalej: "DIAS") z [...] sierpnia 2018r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowienia te wydano w związku z tym, że skarżący [...] lipca 2018r. zwrócił się do DIAS o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. w ww. postanowieniu, powołując się na art. 61a § 1 i 2 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie, gdyż nie zaszły przyczyny umożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej. DIAS podniósł, że aby można było zastosować procedurę administracyjną, uregulowaną przez k.p.a., postępowanie musi dotyczyć sprawy administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący nie otrzymał natomiast propozycji służby/pracy w Izbie Administracji Skarbowej i jego stosunek służbowy wygasł [...] sierpnia 2017r. Ustawodawca w art. 169 ust. 4 ustawy z 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm., zwana dalej: "u.p.w.u. o KAS"), wyraźnie zastrzegł, że charakter decyzji administracyjnej posiada jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Organ stwierdził, iż brak propozycji nie wiąże się z obowiązkiem wydania decyzji administracyjnej, a w konsekwencji w sprawie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Ustawodawca pozostawił organom prawo do decydowania o tym, czy danej osobie zostanie złożona propozycja służby bądź zatrudnienia oraz wyboru rodzaju zatrudnienia. W przepisach u.p.w.u. o KAS brak jest unormowań, zobowiązujących organ do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Przepisy te nie umożliwiają weryfikacji w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym kwestii zasadności niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy, jak ma to miejsce w sytuacji określonej wyraźnie w art. 169 ust. 4 u.p.w.u. o KAS i odnoszącej się do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, i od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Z analizy przepisów ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018r., poz. 508 ze zm., zwanej dalej: "ustawą o KAS") wynika, że ustawodawca wyraźnie wskazał katalog spraw ze stosunku służbowego, do którego stosuje się przepisy k.p.a., a zarazem podlegającego kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 276 ustawy o KAS są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa", przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP i zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania formy działania, jaką jest decyzja administracyjna. Podstawę do wydania decyzji należy wyprowadzać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, że dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. W kwestiach związanych z procesem przedkładania/nieprzedkładania propozycji służby/pracy uregulowanych w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 u.p.w.u. o KAS, poza sytuacją z art. 169 ust. 4 tej ustawy nie można rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej.

Skarżący w zażaleniu do Szefa KAS wniósł o uchylenie ww. postanowienia DIAS, z uwagi na obrazę:

a) art. 61 a § 1 k.p.a. przez błędne jego zastosowanie wyrażające się w tym, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. błędnie przyjął, że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny," dla których postępowanie nie może być wszczęte, wyrażające się w tym, iż decyzja o zwolnieniu ze służby w takiej sytuacji w ogóle nie powinna być wydawana;

b) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 i art. 78 Konstytucji RP - przez nierówne traktowanie skarżącego, wyrażające się w tym, że wbrew przytoczonym przepisom DIAS nie wydał decyzji o zwolnieniu ze służby, pomimo ciążącego obowiązku i pozbawił skarżącego prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej decyzji, stosując niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej.

Szef KAS w ww. postanowieniu z [...] września 2018r. utrzymał w mocy ww. postanowienie DIAS, podtrzymując jego argumentację i wskazując, że w sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna z art. 61a § 1 k.p.a. - brak materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania skarżącego w trybie administracyjnym. Żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w zakresie żądanym przez skarżącego organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni.

Szef KAS stwierdził, że skoro skarżący nie otrzymał propozycji służby/pracy w Izbie Administracji Skarbowej, ocenę możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym również dopuszczalności jego badania merytorycznego przez Szefa KAS, jako organu II instancji, należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i stosownych przepisów k.p.a. Stosunek służbowy skarżącego, jako funkcjonariusza, w związku z brakiem przedstawienia mu propozycji zatrudnienia w służbie do [...] maja 2017r., na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS, wygasł [...] sierpnia 2017r., na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. W przypadku propozycji pracy lub braku propozycji pracy/służby przepisy u.p.w.u. o KAS nie przewidują formy decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej, od której przysługiwałoby m.in. prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Treść art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS nie reguluje, m.in. ze względu na traktowanie przez ustawodawcę wygaśnięcia stosunku służby, tak, jak zwolnienia ze służby, formy prawnej wygaśnięcia stosunku służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej przez załatwienie sprawy w trybie wydania decyzji administracyjnej. Z uwagi na wygaśnięcie stosunku służby z mocy ustawy, brak jest podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o ustaniu tegoż stosunku służbowego przez jego wygaśnięcie, czy też zwolnienie ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego. Przepisy ww. ustawy stanowią jedynie, że w sytuacji nieotrzymania przez funkcjonariusza pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, stosunek pracy/służby wygasa [...] sierpnia 2017r. Przepisy u.p.w.u. o KAS nie wskazują też możliwości weryfikacji w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym, jak ma to miejsce w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 tej ustawy, a odnoszącej się do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, i od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarżący nie otrzymał propozycji dalszego pełnienia służby/zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w oparciu o wyraźne unormowanie przewidziane przez ustawodawcę ze wskazanym równocześnie skutkiem prawnym powstającym ex lege (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.w.u. o KAS), a więc to ustawodawca ukształtował jego sytuację prawną w związku z nieprzedstawieniem przez DIAS do [...] maja 2017r. propozycji służby/pracy.

Szef KAS stwierdził też, że z analizy przepisów ustawy o KAS wynika, że ustawodawca wyraźnie wskazał katalog spraw ze stosunku służbowego, w których stosuje się przepisy k.p.a i które podlegają kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 276 ustawy o KAS są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. W katalogu tym nie znalazły się sytuacje dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego. Nie można więc domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, iż dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. Tym samym za niezasadny uznano podniesiony w zażaleniu zarzut naruszenia zasad konstytucyjnych. Określone w Konstytucji prawo dostępu do sądu należy rozpatrywać przez pryzmat art. 78 ustawy zasadniczej, wskazujący na prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ I instancji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, które można by było poddać kontroli instancyjnej a następnie sądowo- administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r. o sygn. II SA/Wa 2078/18, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje ani wprost ani wyraźnie, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza na podstawie przepisów u.p.w.u. należy wydać decyzję administracyjną w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Tym samym nie można uznać, że organy administracyjne, wydając w sprawie: zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające go postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. naruszyły jakikolwiek przepis prawa, w tym przede wszystkim art. 61a § 1 i 2 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał również, że wygaśnięcie z mocy prawa stosunku służbowego skarżącego powodowało, że DIAS nie miał możliwości korzystania z prawem określonego władztwa, bo władztwa takiego nie przewidział ustawodawca. DIAS nie miał więc możliwości ani negatywnego, ani pozytywnego ustosunkowania się do sytuacji prawnych powstałych z mocy samego prawa. Prawidłowe było zatem stanowisko organów administracyjnych obu instancji, które mając na uwadze obowiązujące uregulowania prawne, stwierdziły brak podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o ustaniu stosunku służbowego skarżącego poprzez jego wygaśnięcie, czy też zwolnienie ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego, czemu dały wyraz w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień.

Ponadto Sąd wskazał, że art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.w.u. o KAS, jako przepisy szczególne w stosunku do regulacji zawartych w art. 276 o KAS wprowadziły instytucję wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. W ocenie Sądu nie występuje zwolnienie funkcjonariusza ze służby w trybie administracyjnym, lecz zdarzenie prawne występujące ex lege, do którego przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty poprzez uchylenie zaskarżonego skargą postanowienia oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylenie poprzedzającego go postanowienia I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej k.p.a.) polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo tego, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie I instancji obarczone były wadliwością mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy; w nieuprawniony sposób WSA zaaprobował pogląd organów obu instancji, że żądanie skarżącego w przedmiocie przedstawienia mu propozycji pełnienia służby w zreformowanej Służbie Celno-Skarbowej lub alternatywnie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego ze skutkiem zwolnienia ze służby z racji braku podstaw do takiej propozycji, nie podlega załatwieniu w formie decyzji; w nieuprawniony sposób pozbawiono skarżącego jako stronę w postępowaniu administracyjnym prawa do załatwienia jego sprawy decyzją orzekającą co do istoty, jak wymagał tego art. 104 § 2 k.p.a. odczytywany w łączności z przepisami kompetencyjnymi (prawa materialnego) wymienionymi w pkt II petitum skargi kasacyjnej;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pozorne formułowanie uzasadnienia wyroku, tzn. wskazywanie takich motywów, które nie pozostają w związku z wynikiem sprawy;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, w postaci art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 i art. 170 ust. 1 pkt 1 i art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948, dalej u.p.w.u. o KAS), poprzez pominięcie w procesie wykładni tych przepisów, że podanie z dnia [...] lipca 2018 r. stanowiące wniosek w sprawie osobowej, podlegało załatwieniu przez właściwy organ administracji (w I instancji przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie) w prawnej formie decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., a zwłaszcza tego, że regulacje te, tak dla pozytywnego rozstrzygnięcia załatwiającego takie podanie (w przedmiocie przedstawienia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby; art. 169 ust. 4 Przepisów wprowadzających), jak i negatywnego (o stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego ze skutkiem zwolnienia ze służby wskutek braku podstaw do przedstawienia propozycji dalszego pełnienia służby; art. 170 ust. 1 pkt 1 i art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających) wprost przewidywały kompetencję jurysdykcyjną z art. 1 k.p.a., wskazując na konieczność wydania decyzji w sprawie personalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o podstawę z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., t.j. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenia zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo tego, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie I instancji obarczone były wadliwością mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy; w nieuprawniony sposób WSA zaaprobował pogląd organów obu instancji, że żądanie skarżącego w przedmiocie przedstawienia mu propozycji pełnienia służby w zreformowanej Służbie Celno-Skarbowej lub alternatywnie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego ze skutkiem zwolnienia ze służby z racji braku podstaw do takiej propozycji, nie podlega załatwieniu w formie decyzji; w nieuprawniony sposób pozbawiono skarżącego jako stronę w postępowaniu administracyjnym prawa do załatwienia jego sprawy decyzją orzekającą co do istoty, jak wymagał tego art. 104 § 2 k.p.a. odczytywany w łączności z przepisami kompetencyjnymi (prawa materialnego) wymienionymi w pkt II petitum skargi kasacyjnej;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pozorne formułowanie uzasadnienia wyroku, tzn. wskazywanie takich motywów, które nie pozostają w związku z wynikiem sprawy;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, w postaci art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 i art. 170 ust. 1 pkt 1 i art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS, poprzez pominięcie w procesie wykładni tych przepisów, że podanie z dnia [...] lipca 2018 r. stanowiące wniosek w sprawie osobowej, podlegało załatwieniu przez właściwy organ administracji (w I instancji przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R.) w prawnej formie decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., a zwłaszcza tego, że regulacje te, tak dla pozytywnego rozstrzygnięcia załatwiającego takie podanie (w przedmiocie przedstawienia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby; art. 169 ust. 4 u.p.w.u. o KAS), jak i negatywnego (o stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego ze skutkiem zwolnienia ze służby wskutek braku podstaw do przedstawienia propozycji dalszego pełnienia służby; art. 170 ust. 1 pkt 1 i art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS) wprost przewidywały kompetencję jurysdykcyjną z art. 1 k.p.a., wskazując na konieczność wydania decyzji w sprawie personalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko Sądu I instancji sprowadzające się do przyjęcia, że żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza na podstawie przepisów u.p.w.u. należy wydać decyzję administracyjną w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, było nieuzasadnione.

Podkreślenia wymaga, że stosunek służbowy funkcjonariusza nawiązuje się na podstawie mianowania, a zatem w takim przypadku powstaje stosunek o charakterze administracyjnoprawnym. Stosunek ten charakteryzuje, z jednej strony – pewne ograniczenie praw, dyspozycyjność, hierarchiczne podporządkowanie oraz nadrzędność interesu służby nad interesem jednostkowym funkcjonariusza, z drugiej jednak strony – cechuje go prawo do szeregu dodatkowych uprawnień i większą trwałość niż stosunek pracy, regulowany przepisami Kodeksu pracy.

Należy wskazać, że przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy zawiera jedynie sformułowanie, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1 (ustawa o KAS), wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia [...] maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Przepis ten zatem nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie ze służby funkcjonariusza z dniem [...] sierpnia 2017 r. Jednak w tego rodzaju przypadku taki obowiązek należy przyjąć. Tylko bowiem wydanie takiej decyzji gwarantuje funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który nie otrzymał propozycji dotyczącej nowych warunków służby lub zatrudnienia, prawo do sądu. Skoro z mocy art. 170 ust. 3 ustawy przepisów wprowadzających ustawę o KAS wynika wprost, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, to można uznać, że ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkami wygaśnięcia stosunku służbowego. Zachodzi zatem domniemanie załatwienia sprawy w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

W tym miejscu wskazać należy, że wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania przepisów wprowadzających ustawę o KAS, zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., o sygn. I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy w/w ustawy wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim, decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.

Biorąc pod uwagę wiążące rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego z ww. uchwały I OPS 1/19 należy wskazać, że w niniejszej sprawie istniała podstawa prawna do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego, który traktuje się jako zwolnienie ze służby. Sąd jeszcze raz podkreśla, że podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS.

Wskazać również należy, że wprawdzie wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono w terminie do dnia [...] maja 2017 r. propozycji nowych warunków służby lub nowych warunków pracy, następuje w dniu [...] sierpnia 2017 r., ale powyższe terminy materialne wyznaczają jedynie okres skorzystania przez organ ze swych kompetencji. W rozpoznawanej sprawie, organ zaniechał swojego działania, gdyż nie przedstawił funkcjonariuszowi żadnej propozycji nowych warunków służby (pracy), ani też nie wydał decyzji stwierdzającej zwolnienie go ze służby. Tymczasem termin materialny, odnoszący się do daty [...] sierpnia 2017r., o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających, wywołuje właściwy skutek, tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do dnia [...] maja 2017 r. Skoro organ nie skorzystał ze swojej kompetencji, w/w termin materialny nie biegnie.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS, wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, które następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Forma w jakiej realizowane jest zwolnienie ze służby wynika z ustawy o KAS. Skoro zatem ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Orzekanie w formie decyzji wymaga zaś uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych. Przesłankami wymagającymi rozważenia będą w tym przypadku przesłanki określone w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS. Wydając decyzję stwierdzającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego wobec nieprzedstawienia mu propozycji służby, organ każdorazowo będzie zobowiązany wziąć pod uwagę i rozważyć kryteria o jakich mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS. Stwierdzić zatem należy, że w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. winien był wydać decyzję dotyczącą stosunku służbowego J. K. a w jej uzasadnieniu wskazać kryteria, jakimi się kierował.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...].