Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 319/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Wiśniowa z dnia 16 czerwca 2008 r. nr XIV/89/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Wiśniowa I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały: II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

W dniu 5 marca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga Wojewody na uchwałę Rady Gminy Wiśniowa Nr XIV 89/08 z dnia 16 czerwca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości W. Organ nadzorczy zaskarżył uchwale w całości i wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie, w jakim jej postanowienia odnoszą się do objętych planem działek nr 1 i 2.

Strona skarżąca podała, iż w odniesieniu do przedmiotowej uchwały Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 5 sierpnia 2008 r., znak: [...], stwierdzające nieważność uchwały Nr XIV 89/08 Rady Gminy Wiśniowa z dnia 16 czerwca 2008 r. w zakresie § 51 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały.

Organ stwierdził, w wyniku dokonanej oceny nadzorczej przedmiotowej uchwały i w uwzględnieniu zarzutów podnoszonych w kierowanych do organu interwencjach, iż w jego ocenie przedmiotowa uchwała w sposób rażący narusza obowiązujący porządek prawny wskutek zaistnienia uchybień natury proceduralnej w przedmiocie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ podał, iż w odniesieniu do działki nr 1 będącej własnością M. I J. P. nastąpiło naruszenie procedury planistycznej. W wyłożonym do publicznego wglądu projekcie przedmiotowego planu miejscowego działka o nr 1 przeznaczona była częściowo pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i zagrodowej (ze względu na położenie jej części w obszarze oznaczonym symbolem MNR/U i opisanym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i zagrodowej). Na części tej działki w bezpośrednim sąsiedztwie dróg KDG i KDD wyznaczony został w projekcie planu teren oznaczony symbolem KU2, opisany jako teren urządzeń komunikacyjnych. Zgodnie z zapisanym w części tekstowej projektu ustaleniem zawartym w § 57 projektu uchwały w terenie KU2 dopuszcza się lokalizację stacji paliw (§ 57 ust. 2 projektu). Jak wynika z przekazanej organowi nadzoru interwencji J. i M. P., właściciele działki nr 1 zainteresowani byli właśnie takim sposobem zagospodarowania swojej własności.

Organ stwierdził, iż w odniesieniu do tego obszaru na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, zostało wniesionych 5 uwag, zawierających sprzeciw wobec projektowanego zagospodarowania działki nr 1 jako terenu przeznaczonego pod lokalizację stacji paliw. W znajdującym się w dokumentacji planistycznej wykazie uwag i wniosków wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu pod pozycjami nr 156, nr 157, nr 158, nr 159 i nr 180 zawarte zostały uwagi osób sprzeciwiających się budowie stacji paliw na działce nr 1. Ponadto w przedmiotowym wykazie pod pozycją nr 162a umieszczona został uwaga M. i J. P., zawierająca wniosek o pozostawienie części działki nr 1 jako terenu przemysłowego w celu wybudowania na nim stacji paliw LPG. Ta ostatnia uwaga została uwzględniona przez Wójta Gminy W., który jednocześnie nie uwzględnił 5 uwag zawierających sprzeciw wobec projektowanych na działce nr 1 rozwiązań. Zatem Radzie Gminy W. przedstawiony został projekt planu miejscowego miejscowości W., umożliwiający lokalizację na działce nr 1 stację paliw.

Organ wskazał, że Rada Gminy W., korzystając z przysługujących jej uprawnień zawartych w przepisie art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonała zmian w zakresie zagospodarowania terenu działki nr 1 i zadecydowała o przeznaczeniu tej działki w całości pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i zagrodowej - w uchwalonym planie miejscowym dla miejscowości W. działka nr 1 w całości położona jest w obszarze oznaczonym symbolem MNR/U. W załączniku nr 2 do uchwały Nr XIV/89/08 Rady Gminy Wiśniowa z dnia 16 czerwca 2008 r. pod pozycją nr 24, nr 25, nr 26, nr 27 i nr 30 jako sposób uwzględnienia uwag sprzeciwiających się lokalizacji na terenie działki nr 1 stacji paliw LPG zapisano, iż uwagi te zostały przez Radę Gminy W. uwzględnione.

Organ nadzorczy podniósł, że w wyniku powyższego, Rada Gminy W. dokonała zmian w przedstawionym jej do uchwalenia projekcie planu, które to zmiany polegały na ustaleniu innego sposobu zagospodarowania fragmentu działki nr 1 niż przewidziany w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu bez jednoczesnego powtórzenia w tym zakresie procedury planistycznej.

Wojewoda wskazał, iż przepis art. 19 ust. 1 cytowanej ustawy umożliwia radzie gminy wprowadzanie zmian do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z tym jednakże, iż po dokonaniu powyższego winny zostać ponowione w niezbędnym zakresie czynności proceduralne. W omawianej sytuacji Rada Gminy W. nie zrealizowała dyspozycji przepisu art. 19 ust. 1. Odstąpienie natomiast rady gminy od powtórzenia w niezbędnym zakresie procedury planistycznej jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego i winno skutkować stwierdzeniem nieważności wszystkich ustaleń planu miejscowego odnoszących się do tych obszarów wyznaczonych w planie, w odniesieniu do których nastąpiło owo naruszenie.

Organ podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność powtórzenia procedury, bowiem zakres i rodzaj wprowadzonych do projektu planu zmian podjęcia tego rodzaju działań bezwzględnie wymagał. W wyniku tej zmiany bez ponowienia procedury Rada Gminy W. pozbawiła właścicieli działki nr 1 możliwości obrony przysługujących im względem ich własności uprawnień. W ocenie skarżącego zmiana przeznaczenia jakiegokolwiek terenu znajdującego się w obrębie planu, musi zostać poddana ponownie pod dyskusję publiczną.

Organ nadzoru wskazał, iż w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. obejmującego miejscowość W. działka nr 2, której współwłaścielem jest M. D., znajdowała się w całości w obszarze oznaczonym symbolem MNR/U i opisanym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i zagrodowej. W odniesieniu do proponowanych w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu rozwiązań zostały wniesione uwagi, zawarte pod pozycjami nr 210 i nr 211 w sporządzonym przez Wójta Gminy W. wykazie uwag i wniosków do projektu planu miejscowego dla miejscowości W. Przedmiotowe uwagi, dotyczące wniosku o przekwalifikowanie terenu działki nr 2 na tereny komunikacyjne, zostały uwzględnione przez Wójta Gminy W. W wyniku powyższego w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości W. działka nr 2 została wyodrębniona liniami rozgraniczającymi i oznaczona symbolem KP6 - tereny ciągów pieszo-jezdnych, dla których to terenów jako przeznaczenie podstawowe w planie zapisano trasy komunikacyjne oraz obiekty i urządzenia usług komunikacyjnych (§ 48 uchwały).

Wojewoda podał, iż Wójt Gminy W. dokonał zmiany przeznaczenia działki nr 2 w porównaniu z przeznaczeniem w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu, a następnie przedstawił zmieniony w tym zakresie projekt planu pod obrady Rady Gminy W.. W ocenie strony skarżącej Wójt Gminy W. naruszył tym samym obowiązujący porządek prawny, ponieważ dokonał powyższego bez ponowienia w tym zakresie czynności procedury planistycznej.

Wojewoda podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt po podjęciu przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego podejmuje kolejno szereg czynności opisanych w punktach od 1 do 14, w tym m. in. rozpatruje uwagi wniesione do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu (pkt 12), wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (pkt 13), przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (pkt 14). Z kolei, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w szczególności zgodnie z przepisem § 12 wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, składającej się m. in. z rozstrzygnięcia organu sporządzającego projekt planu miejscowego w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego (pkt 17), z dowodów potwierdzających czynności ponawiane w związku z uwzględnieniem uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego (pkt 18) oraz z uchwały rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego wraz z załącznikami i uzasadnieniem (pkt 20).

W ocenie strony skarżącej nie wszystkie obligatoryjne czynności proceduralne zostały przy sporządzaniu i podejmowaniu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości W. przeprowadzone w należyty sposób, co więcej - nie wszystkie czynności zostały udokumentowane w dokumentacji planistycznej w sposób odpowiadający wymogom § 12 cytowanego wyżej rozporządzenia. Ostateczne ustalenia uchwalonego przez Radę Gminy W. przedmiotowego planu miejscowego w zakresie odnoszącym się do działki nr 2 odbiegają od ustaleń projektu planu, który był przedmiotem przeprowadzonego postępowania. Zmiany projektu planu miejscowego dokonane wskutek uwzględnienia uwag, zostały dokonane bez zachowania wymaganej przepisami prawa procedury sporządzania projektu planu miejscowego, w tym etapu jego ponownego wyłożenia do publicznego wglądu ze względu na dokonanie w projekcie zmian wskutek wniesionych uwag. Wobec takiego działania w ocenie strony skarżącej doszło tym samym do naruszenia przepisu art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 12 pkt 18 rozporządzenia stanowiącego o konieczności przedstawienia w dokumentacji planistycznej dowodów potwierdzających czynności ponawiane w związku z uwzględnieniem uwag zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu.

W ocenie strony skarżącej organ planistyczny uwzględniając zgłoszone do projektu planu miejscowego uwagi i zmieniając wskutek tego brzmienie projektu planu wykładanego do publicznego wglądu, winien był przeprowadzić ponownie procedurę planistyczną w niezbędnym zakresie, w tym także winien był dokonać ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w zakresie, w jakim wprowadzono doń zmiany. Ponowne wyłożenie umożliwia bowiem podmiotom zainteresowanym odniesienie się do zmienionej części projektu planu miejscowego. Bez ponowienia w tym zakresie procedury podmioty akceptujące pierwotnie projekt planu w brzmieniu z wyłożenia, w wyniku uwzględnienia uwag i zapisania ustaleń odmiennych od tych z okresu wyłożenia, są automatycznie pozbawione możliwości interweniowania w obronie akceptowalnych przez siebie zapisów projektu planu, ponieważ pozbawione są prawa do składania uwag w odniesieniu do zmienionego projektu planu. Dopiero ponowne wyłożenie do publicznego wglądu zmienionego przez organ planistyczny projektu planu pozwala nie tylko zapoznać się wszystkim zainteresowanym z przeznaczeniem obszaru, którego dotyczy zmiana, ale pozwala także wszystkim zainteresowanym złożyć uwagi do zmienionego projektu planu miejscowego, które będą podlegały dalszemu rozpoznaniu.

Konkludując strona skarżąca podkreśliła, iż w sytuacji braku powtórzenia procedury planistycznej w tym zakresie właściciele działki nr 2 pozbawieni zostali jakiejkolwiek możliwości interwencji w obronie akceptowalnych przez siebie rozwiązań planistycznych odnoszących się do ich własności.

W związku z powyższym w ocenie strony skarżącej zaistniałe uchybienia natury proceduralnej przy sporządzaniu projektu przedmiotowego planu miejscowego obejmującego miejscowość W. wypełnia określony w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek istotności naruszenia trybu sporządzania planu. Skutkiem wymienionych uchybień winno być stwierdzenie nieważności wszystkich ustaleń tekstowych i graficznych przedmiotowego planu w zakresie, w jakim odnoszą się one do działki o nr 1 oraz nr 2, leżących w obszarze objętym planem miejscowym dla miejscowości W. Organ nadzoru na poparcie swojego stanowisko przywołał poglądy orzecznictwa wyrażone w wyroku NSA z dnia 3 października 2008 r., II OSK 367/08 oraz wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 sierpnia 2006 r., II SA/Kr 927/05.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. uznała ją za zasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała cała uchwała Nr XIV 89/08 Rady Gminy Wiśniowa z dnia 16 czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości W.

Należy zauważyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że w przypadku zaskarżenia tylko części uchwały, sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52).

Ustalenie powyższe było niezbędne, albowiem o ile sąd administracyjny nie jest związany wnioskami skargi i może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów, o tyle wiąże go przedmiot zaskarżenia określony w skardze. Określenie tego przedmiotu jest zatem szczególnie istotne, zwłaszcza w przypadku uchwał dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ze względu na ich wyżej wskazaną specyfikę. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

W niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia został wprawdzie określony poprzez wskazanie całej uchwały jako aktu zaskarżonego, jednakże wnioski skargi są nieprecyzyjne, gdyż dotyczą "stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie, w jakim jej postanowienia odnoszą się do objętych planem działek nr 1 i 2", bez wskazania konkretnych postanowień zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwzględnienie tak sformułowanych wniosków uniemożliwiałoby sformułowanie sentencji wyroku stwierdzającego nieważność uchwały w zaskarżonej części, gdyż w sentencji tej musiałoby być zawarte nieprecyzyjne określenie - "w zakresie, w jakim jej postanowienia odnoszą się do objętych planem działek nr 1 i 2", co w ocenie Sądu byłoby niedopuszczalne.

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

Z akt planistycznych wynika, iż do publicznego wglądu wyłożony został projekt planu, którego ustalenia w istotny sposób odbiegają od ustaleń zawartych w tekście zaskarżonej uchwały. Z treści zaskarżonej uchwały wynika bowiem, iż działka nr 1 została objęta w całości obszarem oznaczonym symbolem MNR/U (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa i zagrodowa), podczas gdy z dokumentacji planistycznej wynika, że w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie przedmiotowego planu miejscowego działka o nr 1 jedynie częściowo przeznaczona była pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i zagrodowej, gdyż tylko w części była objęta ustaleniami dla obszaru MNR/U. W pozostałej części - w bezpośrednim sąsiedztwie dróg KDG i KDD - działki tej dotyczyły ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem KU2, opisanego jako teren urządzeń komunikacyjnych. Oznacza to, że na skutek dokonanej zmiany projektu planu wykluczono dopuszczalność na powyższej działce możliwość lokalizacji stacji paliw (możliwość taką przewidują ustalenia planu w terenach KU2). Z kolei działka nr 2 w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. obejmującego miejscowość W. znajdowała się w całości w obszarze oznaczonym symbolem MNR/U, natomiast - na skutek uwzględnienia przez Wójta Gminy W. części uwag złożonych do planu - w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości W. działka ta objęta została ustaleniami dla obszaru KP6 - tereny ciągów pieszo-jezdnych, dla których to terenów jako przeznaczenie podstawowe w planie zapisano trasy komunikacyjne oraz obiekty i urządzenia usług komunikacyjnych (§ 48 uchwały). Nie ulega zatem wątpliwości, iż doszło do merytorycznej zmiany treści planu miejscowego z naruszeniem trybu przewidzianego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy właściciele nieruchomości objętych planem zostali wprowadzeni w błąd co do rzeczywistej treści planu i uniemożliwiono im zgłaszanie stosownych uwag w ustawowym trybie, a jednocześnie uniemożliwiono w ten sposób innym właściwym organom dokonanie koniecznych uzgodnień na gruncie aktualizowanej treści planu.

Powyższe uchybienie organu planistycznego należy zakwalifikować jako istotne naruszenie trybu sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza okolicznością, iż doszło do zmiany treści planu w stosunku do jego projektu (lub projektów) bez ponowienia procedury planistycznej (tym bardziej bez ponowienia w niezbędnym zakresie, o czym stanowi art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), uchybienie powyższe nie pozwala na ustalenie, jak treść projektu planu została uwzględniona w uzgodnieniach i opiniach do projektu planu i co w konsekwencji zostało uzgodnione i pozytywnie zaopiniowane.

Rozważenia wymaga również kwestia skutków stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego w kontekście potrzeby ponowienia określonych czynności planistycznych.

Kwestię konieczności ponowienia czynności planistycznych w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustawodawca uregulował w art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Analizując zakres obowiązku rady gminy ponowienia określonych czynności w wyniku zmian wprowadzonych do projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego i obejmuje: ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, etap składania wniosków do planu i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający plan, wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów, uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, wprowadzenie ewentualnych zmian w sporządzonym projekcie planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, dyskusję publiczną, etap zgłaszania uwag do projektu planu, rozstrzygnięcie rady gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag. Sformalizowane - również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego prowadzi do wniosku, że kształt uchwalanego planu miejscowego powinien być wcześniej znany właściwym organom, a także osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, skoro podmioty te są uprawnione do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu, tj. na jednym z ostatnich etapów procedury poprzedzającym uchwalenie planu. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest zatem m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a także zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Należy podkreślić, że każde uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego pociąga za sobą konsekwencje nie tylko w sferze prawa własności, ale również w sferze obciążeń finansowych. Wykładnia celowościowa powyższych przepisów uzasadnia zatem wniosek, iż treść uchwalonego planu nie powinna stanowić zaskoczenia dla lokalnej społeczności. Z wnioskiem tym korespondują rezultaty wykładni systemowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 cyt. ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in. prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 ustawy).

W świetle treści art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, iż skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego (a tym bardziej w przypadku dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego), w tym uwzględnienia przez organ planistyczny uwag dotyczących projektu, należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne - może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian.

Bardziej rygorystycznie należy podejść do sytuacji, gdy merytoryczna zmiana ustaleń zawartych w projekcie planu, następuje bez jakiegokolwiek uzasadnienia, a zwłaszcza nie jest następstwem uwzględnienia uwag złożonych do projektu planu. Taka sytuacja, gdy zainteresowane podmioty, których interesów prawnych będą dotyczyły ustalenia przyszłego planu, nie mają - nawet przy dołożeniu szczególnej staranności - możliwości wcześniejszego zapoznania się z projektem aktu prawa miejscowego, ani nawet sugestiami co do jego modyfikacji wyrażonymi w złożonych uwagach, ma w ocenie sądu znamiona istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jakkolwiek z art. 19 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że zmiany w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego nie muszą być następstwem wyłącznie uwzględnienia uwag do projektu planu, to w sytuacji, w której treść aktu prawa miejscowego jest kształtowana z pominięciem i tak wyjątkowo słabych ustawowych gwarancji ochrony interesów zainteresowanych podmiotów, konieczne staje się ponowienie co najmniej tych etapów procedury planistycznej, w których gwarancje tego rodzaju ustawodawca przewidział, tj. etapów od wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W konsekwencji należy stwierdzić, że wprowadzenie do miejscowego planu zmian polegających na zmianie przeznaczenia działek nr 1 i nr 2 wymagało, jak słusznie zauważył Wojewoda, powtórzenia procedury w odpowiednim zakresie czyli wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości W. po dokonaniu opisanych zmian. Zaniechanie tego obowiązku wywołało daleko idące skutki dla właścicieli przedmiotowych działek, gdyż w istocie postępowanie Rady Gminy W. uniemożliwiło im obronę swych praw, w tym prawa zgłoszenia uwag co do proponowanych zmian, którymi byliby żywotnie zainteresowani.

Treść zaskarżonej uchwały jest wynikiem zmiany projektu planu. Jest to zmiana merytoryczna dotycząca obligatoryjnych elementów planu, tj. przeznaczenia terenów (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zaskarżona uchwała odbiega przy tym w znaczący sposób od projektu, który był przedmiotem przeprowadzonego postępowania. Wprowadzenie na ostatnim etapie procedury planistycznej istotnej modyfikacji w możliwości korzystania z nieruchomości stanowi znaczną zmianę treści projektu uchwały w stosunku do projektu wyłożonego do publicznego wglądu. W ten sposób cele sformalizowanej procedury planistycznej nie zostały zrealizowane, a w konsekwencji należy stwierdzić, że w sytuacji wprowadzania tego rodzaju istotnych merytorycznych zmian w uchwalanym planie - brak ponowienia czynności planistycznych ma znamiona istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie tego trybu pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z treścią zaskarżonej uchwały.

Zaskarżona uchwała jest wadliwa również z przyczyny nie wskazywanej w skardze organu nadzoru. Należy zauważyć, że art. 13 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż obowiązkowym elementem planu jest określenie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. - opłatę planistyczną. Ponadto § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. 2003 Nr 164, poz. 1587) stanowi, iż ustalenia stawek procentowych powinny dotyczyć wszystkich terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów. W badanym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego w § 57 dotyczącym ustalenia stawki procentowej Rada Gminy zróżnicowała stawki procentowe, co jak wskazano jest dopuszczalne. Jednakże nie ustalono stawek procentowych dla wszystkich grup nieruchomości. Pominięto w tym zakresie tereny oznaczone symbolami: UP (C), U1, U1 (C), U3 (C), US1, US2, US3, US4. Takie uregulowanie oznacza, iż dla wymienionych obszarów nie określono w ogóle stawki procentowej, która jak wspomniano wyżej jest elementem obligatoryjnym planu. Stawka procentowa, o której wspomina art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej zgodnie z art. 36 ust. 4 powołanej ustawy. Zatem wykluczone jest ustalenie stawki procentowej zerowej lub co jest z tym tożsame nieustalenie stawki procentowej w ogóle. Organ nie może z góry przesądzić, iż wartość nieruchomości dla wskazanych obszarów nie wzrośnie. Jako obligatoryjny element planu stawka procentowa musi zostać określona, przy czym musi zostać określona w sposób umożliwiający naliczenie opłaty planistycznej, co z kolei wyklucza stawkę w wysokości 0%. Z podanych wyżej przyczyn Sąd orzekający nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2007 r. II SA//Gl 378/07 Lex nr 381629, w którym sąd doszedł do wniosku, iż obowiązek zawarcia w planie stawki procentowej jest określeniem obligatoryjnym, jednakże "obligatoryjność" ta jest uzależniona od warunków faktycznych w panujących w terenie. W konsekwencji uznano, że jeśli stawka 0% odnosi się do terenu, na którym plan nie przewiduje wzrostu wartości nieruchomości, to brak jest podstaw do uznania, iż taki zapis uchwały jest sprzeczny z prawem i winien podlegać stwierdzeniu nieważności. Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela tego stanowiska, bowiem, jeżeli ustawa - tak jak w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego art. 15 ust. 2 pkt. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przewiduje jakiś element planu jako obligatoryjny, to bezwzględnie jest to wiążące dla organów i sądów. Natomiast powołane orzeczenie dopuszcza koncepcję względnej obligatoryjności, co zdaniem Sądu orzekającego pozbawione jest podstaw prawnych.

Mając na uwadze rozumienie zasad sporządzania planu miejscowego jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń ((zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254), należy stwierdzić, że brak określenia stawki procentowej opłaty planistycznej stanowi naruszenie tych zasad. Skoro określenie stawki procentowej stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty planistycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest elementem obligatoryjnym planu, to stwierdzenie braku określenia stawki nawet dla niektórych tylko obszarów planu musi skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości. Podkreślić należy, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254).

Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest cała uchwała Rady Gminy Wiśniowa Nr XIV 89/08 z dnia 16 czerwca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Wiśniowa, a także mając na uwadze wskazany wyżej charakter uchybień zaskarżonej uchwały, w tym okoliczność, iż doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej, tj. trybu sporządzania planu (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt.: II OSK 1278/06, niepubl.), należało - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdzić nieważność całej uchwały Rady Gminy Wiśniowa Nr XIV 89/08 z dnia 16 czerwca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości W.

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana.