Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3229/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 art. 6 ust. 1 art. 9
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1087/14 w sprawie ze skargi E. Z. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1087/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. Z. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Rada Gminy W. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...], działając na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 4 oraz art. 7 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. 2010 r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.) w związku z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. 2011 r. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego E. Z. wybranego do Rady Gminy W. na kadencję 2010 – 2014 w okręgu wyborczym Nr [...] – [...] z powodu braku prawa wybieralności w dniu wyborów.

W uzasadnieniu podano, że w dniu 13 stycznia 2014 r. do Urzędu Gminy W. wpłynęło pismo skierowane do M. F. - Przewodniczącego Rady Gminy W., w którym wnioskodawca M. B. wniósł o podjęcie działań zmierzających do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu E. Z. na skutek utraty przez niego prawa wybieralności, ponieważ nie zamieszkuje on na terenie Gminy W. tj. nie przebywa tam z zamiarem stałego pobytu i jest jedynie na terenie Gminy W. zameldowany na niezabudowanej nieruchomości usytuowanej przy ul. [...] [...], gdzie jednocześnie ma zarejestrowaną działalność gospodarczą pod nazwą "[...]". Na stałe zaś zamieszkuje w miejscowości I. w gminie S., we własnym domu z garażem, którego formalną właścicielką jest jego kuzynka. Tam też prowadzi gospodarstwo, posiada nieruchomości i tam koncentruje się jego życie. Na terenie W., w [...] zatrzymuje się tylko sporadycznie w domku letniskowym swojej matki. Informacje zawarte we wniosku, a dotyczące adresu zameldowania i prowadzenia działalności gospodarczej, potwierdził Referat Spraw Obywatelskich, Handlu i Usług Urzędu Gminy W. w piśmie skierowanym do Przewodniczącego Rady Gminy W. z dnia 16 stycznia 2014 r. Wobec poczynionych ustaleń i wskazanych okoliczności Rada uznała, iż podjęcie przedmiotowej uchwały jest konieczne. Przywołując treść art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1 oraz art. 9 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, a także art. 25 Kodeksu cywilnego, przyjęto, że skoro E. Z. nie zamieszkuje na stałe na obszarze działania Rady Gminy W. zasadnym było stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego.

Rada zwróciła uwagę, że w ramach postępowania dowodowego Doraźna Komisja na posiedzeniu w dniu 22 kwietnia 2014 r. wysłuchała wyjaśnień sąsiadów skarżącego, którzy potwierdzili fakt braku zamieszkiwania skarżącego na terenie Gminy W.. Podkreślono, że o fakcie stałego zamieszkania nie przesądza także prowadzenie przez radnego w tym miejscu działalności gospodarczej tym bardziej, że adres firmy nie pokrywa się z adresem stałego pobytu radnego tj. domem jego matki. Nie można uznać za logiczne twierdzenia o zamieszkiwaniu w domu (letniskowym) matki w sytuacji, gdy skarżący posiada rozliczne nieruchomości w tym trzy mieszkania, jak również fakt pozostawania przez radnego w konkubinacie z osobą zamieszkującą w miejscowości I., co potwierdza radny, jak również M. B. Brak stałego miejsca zamieszkania radnego Z. potwierdza również postanowienie wydane przez Sąd Rejonowy w Legionowie I Wydział Cywilny z dnia 27 marca 2014 r., mocą którego oddalono reklamację złożoną przez skarżącego na decyzję Wójta Gminy W. z dnia 19 marca 2014 r., którą to decyzją E. Z. został skreślony z rejestru wyborców Gminy W. z tożsamych powodów jak przedstawione powyżej tj. braku posiadania stałego miejsca pobytu na terenie Gminy W., zaś na mocy art. 365 § 1 k.p.c. Rada Gminy W. jest związana tym orzeczeniem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E. Z. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na podjęcie jej z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 7, 77, 80, i 107 § 3 k.p.a. poprzez:

– nie zaproszenie na posiedzenie Komisji Doraźnej (chociażby kilku) osób spośród 370 podpisanych na listach społecznych, jak również żadnego z członków rady sołeckiej czy sołtysa, czym Komisja stronniczo zbadała argumenty w sprawie,

– nieprzeprowadzenie wizji lokalnej w miejscowości, którą organ uznał w uzasadnieniu (bez zbadania sprawy) za inne miejsce jego stałego zamieszkania,

– nie zaproszenie go na tą część posiedzenia Komisji Doraźnej, w której swoje oświadczenia i wyjaśnienia składali M. B. i inni "oskarżyciele", czym pozbawiono go możliwości wyjaśnienia spornych kwestii,

– subiektywne i tendencyjne opisanie wizji lokalnej w miejscu jego zamieszkania oraz przyjęcie oświadczeń osób obciążających go, bez należytej weryfikacji faktycznej,

– brak stanowiska Komisji Doraźnej, co do wartości dowodowej dokumentów, które w sposób bezsporny udowadniają kłamliwy charakter oświadczeń złożonych szczególnie przez wnioskodawcę tj. M. B.

Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącego, organ naruszył:

– art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji Wyborczej, poprzez nieumożliwienie mu złożenia wyjaśnień do stawianych mu w uchwale zarzutów, bowiem na sesji bez wprowadzenia do porządku obrad, wprowadzono nowy projekt uchwały wraz z uzasadnieniem. Rada Gminy przegłosowała również nieodczytywanie nowego projektu uchwały i jej uzasadnienia i w tej sytuacji nie mógł, więc ustosunkować się i zapoznać z nowymi zarzutami oraz tezami Komisji doraźnej opisanymi w nowej uchwale,

– art. 190 ust. 3 Ordynacji Wyborczej, poprzez badanie sprawy przez Komisję doraźną na dzień i stan obecny, podczas gdy rada gminy podjęła uchwałę o wygaszeniu jego mandatu na dzień wyborów tj. 21 października 2010 r. i stanu tego nie sprawdzono. Ponadto na zbadanie sprawy "utraty prawa wybieralności w dniu wyborów" ustawowo organ miał 3 miesiące, później już mógł jedynie badać sprawę pod kątem utraty prawa wybieralności (w czasie kadencji);

– art. 20 ustawy o samorządzie gminnym korelującym z § 24 ust. 2 pkt 3 Statutu Gminy W., poprzez niedostarczenie w materiałach na sesję "nowej" uchwały wraz z uzasadnieniem. Nie wprowadzono jej ani do porządku sesji, ani nie zgłoszono i przegłosowano autopoprawki, a zatem jest to rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołując treść art. 190 ust. 3 oraz art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 9 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta bez należytego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz bez właściwego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni wpływ na możliwość stwierdzenia zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a uzasadniających podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.

Sąd podkreślił, że na podstawie zeznań M. B. Rada uznała, że ośrodkiem swoich stałych interesów osobistych, majątkowych i rodzinnych skarżący ustanowił miejscowość Izbicę w gminie S.. Podał on bowiem, że "był zapraszany do domu p. E. Z. – ale do jego domu w Izbicy (...) zapisał dom na jej siostrę [żony], na jaką M. B. nie wie, jednak jest przekonany, że p. E. Z. mieszka w Izbicy". Tymczasem z zaświadczenia Starostwa Powiatowego w L. z dnia 21 lutego 2014 r. wynika, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości zabudowanych położonych na terenie miasta i gminy S.. Zatem samo "przekonanie" jednego ze świadków i to niepoparte żadną analizą przez organ, a ponadto w zestawieniu z powyższym zaświadczeniem, nie jest – zdaniem Sądu – wystarczającym dowodem za przyjęciem, iż stałym miejscem zamieszkania skarżącego jest I., a nie [...]. Tym bardziej, że M. B. nie kryje faktu, że jest ze skarżącym skonfliktowany. Zatem w takiej sytuacji należało bardziej krytycznie podejść do jego zeznań i uzasadnić, dlaczego temu świadkowi daje wiarę, a odmawia jej skarżącemu.

Niezależnie od powyższego zeznania pozostałych świadków przed komisją doraźną, nie prowadzą – w ocenie Sądu – do przekonywujących wniosków o niezamieszkiwaniu skarżącego w miejscowości [...]. K. W. stwierdził, że mimo wszystko widuje skarżącego, co drugi, trzeci dzień, a to jeszcze nie przeczy tezie o braku stałego miejsca zamieszkiwania. Kolejny świadek stwierdził jedynie i to bez żadnego uzasadnienia, że skarżący nie mieszka w [...], zaś A. W. oświadczył, że "brat powiedział już w zasadzie wszystko i że może stwierdzić, że p. E. Z. praktycznie tam nie przebywa, przyjeżdża sporadycznie, czasem coś pograbi poza tym nic tam nie robi. Natomiast K. S. oświadczył, że nie widuje skarżącego na działce dodając niepochlebne opinie o nim. Natomiast nikomu, poza K. W., nie zadano pytania, czy skarżący nie przebywa w domu swojej matki. W kontekście powyższego nie przesłuchano chociażby matki skarżącego, która mogłaby wnieść istotne elementy do sprawy, a poza tym nie podano, dlaczego tym świadkom dano wiarę w tezę skarżącego. Ponadto nie wnosi nic istotnego do sprawy zeznanie Z. B., bowiem dowoził on na działkę skarżącego korespondencję, przy czym – co całkowicie pominięto w uzasadnieniu uchwały – stwierdził, że raz skarżący wyszedł po przesyłki. Skoro zaś tak, to musiał – w ocenie Sądu – tam przebywać, a jeżeli innym razem nie wychodził, to absolutnie nie oznacza, że tam nie zamieszkiwał.

Sąd zwrócił również uwagę, że żadnemu ze świadków nie zadano pytania, o jakim okresie czasowym zeznają. Jest to o tyle ważne, że w uchwale przyjęto brak prawa wybieralności ze względu na brak stałego miejsca zamieszkania w [...] od dnia wyborów, a więc od roku 2010. Nie można zatem wykluczyć, że świadkowie zeznawali co do aktualnego stanu faktycznego, a nie do stanu od roku 2010.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że przebywanie przez skarżącego u swojej konkubiny w Izbicy w żadnym stopniu nie świadczy, że to u niej on zamieszkuje. Na tą okoliczność należało przesłuchać konkubinę i zestawić jej zeznania z zeznaniami przeciwnymi i dopiero wówczas, po tak dokonanej analizie, wyciągnąć końcowe wnioski.

Nie do zaakceptowania jest fakt, że Rada w swoich rozważaniach pominęła stanowisko Rady Sołeckiej [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w którym stwierdza się, że E. Z. od 2006 roku, nieprzerwanie zamieszkuje w [...]. Podobnie rzecz się ma z podpisami przeszło 300 osób, które będąc mieszkańcami [...] oświadczyły, że: "kontakt z Panem E. Z. jako radnym, był i jest zawsze swobodny oraz powszechny i to zarówno w jego miejscu zamieszkania w [...](...)". Wprawdzie rada gminy stwierdza, że podpisy na liście złożyły osoby niezamieszkujące w sąsiedztwie skarżącego, lecz faktem jest, że z tej samej miejscowości, a ponadto nie podano, co należy uważać za "sąsiedztwo" i w konsekwencji, które i gdzie te osoby zamieszkują. Zatem powyższy dowód został przez organ, bez właściwego uzasadnienia, całkowicie zmarginalizowany.

Sąd zauważył nadto, że w czasie obrad rady gminy – jak wynika z protokołu – nie przedstawiono sprawozdania komisji doraźnej, czym naruszono § 33 ust. 2 Statutu. Ponadto nie wprowadzono do porządku obrad uchwały z nowym uzasadnieniem, jak i też nie dostarczono tegoż uzasadnienia radnym przed sesją, a jedynie zarządzono przerwy w obradach celem zapoznania się z jego treścią. Spowodowało to, że niektórzy radni nie zdążyli doczytać w trakcie tej przerwy protokołu. Także skarżącemu nie dostarczono materiałów na sesję, skoro sam organ w odpowiedzi na skargę nie neguje tego faktu oświadczając, że: "(...) projekt uchwały (nie różniący się od poprzedniej uchwały w tym przedmiocie) wraz z uzasadnieniem (uzupełnionym w stosunku do uzasadnienia poprzedniej uchwały tylko o okoliczności związane z ustaleniami Komisji Doraźnej) został przedstawiony radnym w taki sposób, że mogli się z nim zapoznać – została ogłoszona 15 min. przerwa, (...)", co narusza cytowany już wyżej § 24 ust. 2 pkt 3 Statutu. Tymczasem obowiązek dostarczenia radnym projektu uchwały przed sesją, na której ma być przedmiotem głosowania, nie tylko zapewnia wszystkim radnym możliwość merytorycznego przygotowania się do zajęcia stanowiska w sprawie, ale - co równie istotne - chroni mniejszość radnych, którzy powiadomieni o treści projektu, którego nie akceptują, mogą podjąć starania o pozyskanie poparcia dodatkowej liczby radnych.

Sąd wskazał, że rada gminy nie odniosła się do również kwestii budowy domu przez skarżącego na terenie tej gminy.

Stwierdzono także, że skoro przepis art. 16 ust. 2a ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy ustanowił zasadę stosowania przepisów dotychczasowych, to skarżący nie mógł być skreślony z rejestru wyborców i o czym stanowi w art. 18 § 1 Kodeks wyborczy, bowiem stosownie do art. 33 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa, osoby, którym przysługuje prawo wybierania, wpisuje się do spisu wyborców (a nie do rejestru wyborców).

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina W. zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. tj. z 2010r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.) - dalej ustawa Ordynacja wyborcza, w związku z art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 9 tej ustawy poprzez uznanie, że umieszczenie w rejestrze wyborców stwarza niewzruszalne domniemanie, że dana osoba posiada czynne i bierne wyborcze do danej rady,

2. art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy Ordynacja wyborcza poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego E. Z.,

3. art. 9 ustawy Ordynacja wyborcza w związku z art. 25 k.c. poprzez uznanie, że organ poza ustaleniem, że skarżący nie zamieszkuje w Gminie W. powinien ustalić inne stałe miejsce zamieszkania skarżącego.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez błędne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy polegające na uznaniu, że organ nienależycie rozpatrzył materiał dowodowy oraz nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych oraz dopuścił się wielu zaniedbań, co doprowadziło do uznania, że brak jest dostatecznych dowodów potwierdzających, że radny nie zamieszkuje w gminie W..

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi; a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. Z. wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko i argumentację Sądu pierwszej instancji zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza przepis art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, gdyż według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Rada Gminy W. podjęła uchwałę Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego E. Z. z powodu utraty przez niego prawa wybieralności w dniu wyborów, gdyż uznała, że radny nie zamieszkuje stale na terenie Gminy W..

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w sprawie mają zastosowanie postanowienia ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) W myśl art. 5 ust. 1 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma każdy obywatel polski, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 1, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze działania rady. Prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady (art. 7 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 9 omawianej ustawy, przy ustalaniu stałego zamieszkania dla potrzeb ustawy stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Stosownie do treści art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 – dalej k.c.) miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z kolei w myśl art. 28 k.c. można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania, co oznacza że miejscem zamieszkania danej osoby jest ta miejscowość, w której w większym stopniu niż w innych, koncentruje się jej aktywność życiowa. Skoro można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania, to w tym samym czasie można być członkiem tylko jednej wspólnoty samorządowej na poziomie podstawowej jednostki samorządu terytorialnego.

Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje ex lege z chwilą stałego zamieszkania na terenie podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, bez względu na dopełnienie obowiązku meldunkowego. Uprawnienia do głosowania w wyborach samorządowych nie należy bowiem wiązać z dokonaniem czynności materialno-technicznej, jaką jest zameldowanie. Instytucja zameldowania ma charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy. Nie można utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, gdyż z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków.

Odstąpienie w prawie wyborczym od ustalania miejsca zamieszkania według reguł dotyczących ewidencji ludności uznać należy za słuszne. Konstytucja RP nie uzależnia bowiem korzystania z praw wyborczych od zameldowania, dzięki temu w wyborach mogą brać udział osoby nigdzie nie zameldowane. Ustalenie faktu stałego zamieszkania dla potrzeb określenia, kto posiada czynne i bierne prawo wyborcze z jednej strony powinno mieć na względzie umożliwienie obywatelowi skorzystania z prawa wyborczego, z drugiej zaś nie może być jednak przyzwoleniem na nadużywanie tego prawa. Z tego powodu dla oceny miejsca stałego pobytu nie należy kierować się wyłącznie oświadczeniami osoby zainteresowanej, konieczne jest natomiast uwzględnienie okoliczności zewnętrznych mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście zamierza stale przebywać w tej miejscowości.

O miejscu zamieszkania decydują występujące łącznie dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości (corpus, tj. czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus, tj. czynnik wewnętrzny). Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę stałego miejsca zamieszkania.

Zamiar stałego pobytu może przejawiać się poprzez zlokalizowanie w danej miejscowości tzw. stałego ogniska domowego, co oznacza m. in. zakup domu, czy mieszkania. Przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu chodzi nie tylko o związki natury ekonomicznej, ale też emocjonalnej, czy rodzinnej. W orzecznictwie wyraźnie podkreśla się, że faktyczne przebywanie w danej miejscowości nie może być rozumiane jedynie, jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Przebywanie w miejscowości musi wiązać się ze skupieniem w niej życiowej aktywności, związanej nie tylko z pracą, ale również z rodziną. Animus musi być więc wystarczająco uzewnętrzniony w postaci określonych zachowań, w szczególności czynności prawnych (administracyjnych, pracowniczych, cywilnoprawnych, rodzinno-prawnych (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 479/13, LEX nr 1337428).

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że legitymację do sprawowania mandatu radnego stanowi wola mieszkańców podstawowej jednostki samorządu, wyrażona w głosowaniu powszechnym. W procedurze wygaszania mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych, stosując normy określające przesłanki jego wygaśnięcia w określonym stanie faktycznym, trzeba mieć na uwadze, że wykładnia tych norm prowadząca w efekcie do utraty mandatu, a zwłaszcza swoisty rygoryzm procedury wygaszania mandatu, dotyczą nie tylko biernego, ale również czynnego prawa wyborczego mieszkańców, gdyż akt wyborczy jest unicestwiony przez rozstrzygnięcie organu administracji. Instytucja wygaśnięcia mandatu nie powinna zatem prowadzić do pochopnego i niezgodnego z prawem zniweczenia wartości podstawowej dla funkcjonowania społeczności lokalnej, jaką jest wybór członków organu stanowiącego w wyborach powszechnych, bezpośrednich i tajnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 listopada 1998 r., sygn. K. 39/97, OTK ZU nr 6/1998, poz. 99).

Wbrew zarzutom i argumentom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że organ nie ustalił w sposób obiektywny, czy radny E. Z. zamieszkuje stale w gminie W., w której jest zameldowany, i czy w tym miejscu stałego zamieszkiwania koncentruje się jego życie osobiste i rodzinne. Jak też nie wykazał, że radny skupił aktywność życiową, związaną nie tylko z pracą, ale również z rodziną, w miejscowości I. w gminie S..

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że Komisja Rady analizująca okoliczności uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcie mandatu radnego z powodu braku prawa wybieralności w dniu wyborów, w wyniku powzięcia informacji, że radny nie zamieszkuje na stałe w miejscowości [...] na terenie Gminy W., dopuściła się istotnych uchybień proceduralnych mających wpływ na wynik sprawy. Nie dokonała rzetelnej analizy i weryfikacji zeznań świadków, którzy mieli, w ocenie rady, wykazać, że [...] nie jest miejscowością, w której skarżący fizycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu, albowiem ośrodkiem swoich osobistych, rodzinnych, jak też majątkowych interesów, ustanowił miejscowość I. w gminie S.. Nadto zasadnie uznano, że przesłuchanie świadków miało miejsce bez obecności skarżącego, co jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Rada gminy nie odniosła się również do kwestii budowy domu przez skarżącego na terenie gminy W..

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz jego ocena wykazuje wadliwość i arbitralność ustaleń poczynionych przez Radę Gminy W.. Trafnie też uznał Sąd pierwszej instancji, że w sprawie Rada Gminy całkowicie pominęła stanowisko Rady Sołeckiej [...], z którego wynika jednoznacznie, że radny E. Z. od 2006 roku, nieprzerwanie zamieszkuje w [...]. Nie wzięła też pod uwagę podpisów ponad 300 osób, mieszkańców [...], którzy oświadczyli, że kontakt z radnym E. Z.: "był i jest zawsze swobodny oraz powszechny i to zarówno w jego miejscu zamieszkania w [...](...)".

W nawiązaniu do powyższych uwag, raz jeszcze podkreślić należy, że do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Niewątpliwie instytucja wygaśnięcia mandatu jest najdalej idącą sankcją oddziałująca na sferę biernego prawa wyborczego. Mamy tu bowiem do czynienia z wkroczeniem przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa jednostki, jakim jest prawo wyborcze. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne, (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym (transparentnym) przesłankom powinna odpowiadać procedura stanowiąca gwarancję tej ingerencji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU 26/3/A/2007). Na tym tle, wbrew zarzutom i argumentom skargi, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że postępowanie w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego E. Z. nie spełnia standardów demokratycznego państwa prawnego. Trzeba też mieć na uwadze, że rada gminy jest organem kolegialnym, dlatego każdy z biorących udział w głosowaniu radnych powinien mieć własne zdanie na temat podejmowanych uchwał. Całość materiałów zgromadzonych w toku postępowania wraz z projektem uchwały i jej uzasadnieniem powinna zostać właściwie przekazana radnym, aby mieli możliwość merytorycznego przygotowania się do zajęcia stanowiska w sprawie. Zasadnie zatem stwierdził Sąd pierwszej instancji, że skarżącemu i innym radnym nie dostarczono właściwie materiałów na sesję. Projekt uchwały wraz z uzasadnieniem został przedstawiony radnym w taki sposób, że mogli się z nim zapoznać tylko w czasie 15 min. przerwy w obradach.

Chybiony jest zarzut kasacji naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez błędne przedstawienie stanu faktycznego sprawy.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku powinno zawierać przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie podkreśla się, że po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1620/10, [w:] CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, tym samym było możliwe dokonanie jego instancyjnej kontroli. Spełnia zatem wymagania normatywne przewidziane w art. 141 § 1 P.p.s.a.

Zaznaczyć trzeba, że Sąd badając zaskarżoną uchwałę pod względem legalności, nie jest zobligowany do dokonywania własnych ustaleń, bowiem to z jej treści muszą wynikać wykazane przez organ niebudzące wątpliwości fakty, które przesądziły o stwierdzeniu przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego. Uchwała taka winna wskazywać okoliczności, które rada gminy uznała za udowodnione oraz dowody, na których się oparła i przyczyny odmowy przypisania mocy dowodowej oświadczeniom, czy dokumentom, które zostały pominięte przy czynieniu ustaleń. Uzasadnienie uchwały powinno być na tyle szczegółowe, aby możliwa była ocena motywacji towarzysząca radzie przy podejmowaniu uchwały. W szczególności uzasadnienie uchwały powinno zawierać wskazanie faktów, które rada uznała za decydujące dla wyrażenia takiej zgody. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się wprawdzie w jego kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności, nie może być uznane za zgodne z prawem.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w związku z art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 9 tej ustawy poprzez uznanie, że umieszczenie w rejestrze wyborców stwarza niewzruszalne domniemanie, że dana osoba posiada czynne i bierne prawo wyborcze do danej rady. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji takiej konstatacji nie zawarł.

Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 16 ust. 1 Konstytucji RP członkostwo we wspólnocie samorządowej nie jest warunkowane wpisem do stałego rejestru wyborców. Wpis do stałego rejestru wyborców nie kreuje podmiotowego prawa wyborczego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2006 r., sygn. K 9/05 (OTK ZU 2006, nr 2, poz. 17) stwierdził, że okoliczność wpisania do rejestru wyborców w gminie stanowi czynność formalną, nie jest natomiast warunkiem przynależności do wspólnoty samorządowej, a tym samym nie powinna być uważana za przesłankę związanych z tą przynależnością praw wyborczych. Decyzja o wpisie do rejestru wyborców nie ma znaczenia rozstrzygającego w przedmiocie oceny posiadania biernego prawa wyborczego. Na użytek postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego należy, więc wykazać za pomocą innych środków dowodowych, że radny nie posiadał biernego prawa wyborczego.

Mając na uwadze powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.