Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 576/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 23 lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 11 czerwca 2019 r., nr [...]


UZASADNIENIE

W dniu 17 marca 2019 r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego wpłynął wniosek M. R. W. (dalej skarżący), o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie:

1. wysokości wynagrodzeń wypłaconych w okresie od 1 stycznia 2018 r. do dnia wykonania wniosku, na rzecz pracowników zatrudnionych w ramach umowy o pracę z uwzględnieniem stanowiska, wskazania czy zatrudnienie nastąpiło na podstawie konkursu (kiedy konkurs był organizowany, kiedy rozstrzygnięty), kwota wynagrodzenia brutto, kwota dodatków brutto zawartych w kwocie wynagrodzenia brutto;

2. wysokość wynagrodzeń wypłaconych w okresie od 1 stycznia 2018 r. do dnia wykonania wniosku na rzecz osób zatrudnionych w ramach umów zlecenia, z uwzględnieniem zakresu prac do wykonania, kwoty wynagrodzenia brutto, czasu trwania umowy;

3. wysokość wynagrodzeń wypłaconych w okresie od 1 stycznia 2018 r. do dnia wykonania wniosku na rzecz osób zatrudnionych w ramach umowy o dzieło z uwzględnieniem zakresu prac do wykonania, kwoty wynagrodzeń brutto, czasu trwania umowy;

4. wysokość wynagrodzeń wypłaconych w okresie od 1 stycznia 2018 r. do dnia wykonania wniosku dla osób świadczących usługi na rzecz zobowiązanego do udostępnienia informacji na podstawie umów innych niż wskazane w pkt 2 i 3 powyżej, z uwzględnieniem zakresu wykonanych usług, kwot wynagrodzenia brutto, czasu trwania umowy.

Decyzją z 11 czerwca 2019 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego odmówił udostępnienia informacji publicznej przywołując art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330), dalej u.i.d.p..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał organ I instancji, że pismem z 21 marca 2019 r. wezwał wnioskodawcę do wskazania w jakim zakresie objęte wnioskiem żądanie jest szczególnie istotnie dla interesu publicznego, gdyż żądanej informacji organ nie posiada wprost, a jej sporządzenie wymagałoby wykonania zestawień, analiz i wyliczeń, co z kolei nadałoby wnioskowanym danym charakter informacji przetworzonej.

W piśmie z 25 marca 2019 r. wnioskodawca oświadczył, że zawęża zakres złożonego wniosku domagając się udzielenia informacji z punktu 1 tylko w odniesieniu do wszystkich zatrudnianych pracowników albo pracowników zatrudnionych na samodzielnym stanowisku oskarżyciela skarbowego i pracowników zatrudnionych na innych stanowiskach, ale uprawnionych (ustawowo lub z nadania służbowego) do pełnienia funkcji oskarżyciela skarbowego oraz innych pracowników mających uprawnienia ustawowe lub służbowe do oskarżania (podejrzenia lub formułowania i stawiania zarzutów karnoskarbowych) i prowadzenia postępowań karnoskarbowych, albo pracowników objętych opisem z poprzedniego punktu, lecz wprost zajmujących się lub w jakikolwiek powiązanych z wszczęciem, prowadzeniem i skierowaniem do Prokuratury postępowania karnoskarbowego w sprawie o sygn. akt [..] przeciwko M.W.; wniosek o udostępnienie informacji w zakresie punktów od 2 do 4 został ograniczony do pracowników objętych opisem z poprzedniego punktu, lecz wprost zajmujących się lub w jakikolwiek powiązanych z wszczęciem, prowadzeniem i skierowaniem do Prokuratury postępowania karnoskarbowego w sprawie o sygn. akt [..] przeciwko M.W.

Decyzją z 29 marca 2019 r. organ I instancji umorzył postępowanie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, konieczne zatem jest istnienie szczególnie istotnych dla interesu publicznego przesłanek przemawiających za jej udostępnieniem. Za interes publiczny nie można uznać żądania informacji w swojej indywidualnej sprawie, na co wskazywał wnioskodawca w uzasadnieniu swojego wniosku.

Decyzją z 29 kwietnia 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W ocenie organu II instancji przy ponownym rozpoznawaniu wniosku M. W., należy rozważyć jego zasadność w kontekście zaistnienia przesłanek ograniczających prawo do informacji publicznej wynikających z art. 5 u.i.d.p. polegających m. in. na ograniczeniu tego prawa w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także na ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Ponadto, należy zbadać, czy wnioskodawca wykazał, że objęte wnioskiem żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że w przypadku, gdy organ rozpatrujący wniosek uzna, iż wnioskowane informacje mają charakter przetworzony, a wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego (nie dostrzegł go także organ rozpatrujący wniosek) organ I instancji powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Naczelnik Urzędu Skarbowego decyzją z 11 czerwca 2019 r. odmówił udostępnienia informacji wnioskowanych przez stronę w pismach z 15 marca 2019 r. i 25 marca 2019 r. Podtrzymał organ I instancji stanowisko, że informacje, których udostępnienia żąda skarżący, mają charakter informacji przetworzonej. Akta spraw karnoskarbowych w Urzędzie Skarbowym prowadzone są wyłącznie w wersji papierowej, co powoduje konieczność ich ręcznej weryfikacji celem wyboru z istniejącego zbioru poszczególnych informacji, które następnie zestawione musiałyby być z informacjami kadrowymi gromadzonymi w odrębnych zbiorach danych. Dopiero w wyniku takich czynności możliwe byłoby uzyskanie danych zgodnych ze złożonym wnioskiem. Tymczasem skarżący nie wykazał, że wnioskowane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, co stanowi negatywną przesłankę do udostępnienia wnioskowanych informacji. Skarżący powołuje się na swój indywidualny interes, a nie interes publiczny.

Powołując się na regulację przepisu art. 5 ust. 2 u.i.d.p. stanowiącego, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (...) wskazał organ I instancji, że żądane przez skarżącego informacje stanowią bezspornie dobra osobiste przysługujące pracownikom, a ich ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika naruszałoby prawnie chronioną sferę prywatności osoby fizycznej oraz narażałoby pracodawcę na niezgodne z prawem naruszenie dóbr osobistych. Poszczególne składniki wynagrodzenia takie jak dodatek za staż pracy, dodatek służby cywilnej, dodatek zadaniowy, zasiłek macierzyński, chorobowy czy opiekuńczy wpływają na zróżnicowanie kwot wynagrodzeń brutto poszczególnych pracowników, nadając im osobisty wymiar. Zindywidualizowana kwota wynagrodzenia brutto jest sprawą prywatną pracownika, a jej udostępnienie podlega ograniczeniu ze względu na przysługujące pracownikowi prawo do prywatności wynikające, poza przepisami konstytucyjnymi, także z przepisów o ochronie danych osobowych. Na podstawie powyższych przepisów ochronie podlegają wszystkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Zakresem tej prywatności są objęte informacje o wynagrodzeniu konkretnego pracownika. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, udostępnienie wnioskowanych przez M. W. danych, w związku z toczącym się w jego indywidualnej sprawie postępowaniem karnoskarbowym, nadałoby prymat prawu do informacji nad prawem określonych osób do ochrony ich prywatności, czyniąc prawo do prywatności prawem drugiej kategorii.

Wobec złożonego przez skarżącego odwołania Dyrektor Izby Skarbowej decyzją z 23 lipca 2029 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wskazał w jej uzasadnieniu, że organ I instancji odmawiając udzielenia żądanych informacji "skupił się" na indywidualnym charakterze żądania zawartego we wniosku z 15 marca 2019 r. (uzupełnionego pismem z 25 marca 2019 r.) i będącym jego konsekwencją braku wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego.

Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Niewątpliwie skarżący jest podatnikiem Urzędu Skarbowego, wobec którego toczy się w jego indywidualnej sprawie postępowanie karnoskarbowe. Niewątpliwie, informacje jakich żąda skarżący - na co sam wskazuje - związane są z działaniem w imieniu własnym, ze względu na interes własny faktyczny wnioskodawcy oraz jego rodziny. Kwestia ta nie jest jednak - w ocenie organu odwoławczego - rozstrzygająca na gruncie braku podstaw prawnych do pozytywnego załatwienia żądania skarżącego (aczkolwiek także istotna).

Konieczność odmownego załatwienie tego wniosku jest bowiem przede wszystkim skutkiem ograniczonego zakresu informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji prawnie chronionych, tzn. zastosowania dyspozycji art. 6 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5 ust.2 u.i.d.p..

Cytując przepis art. 6 ust. 1 u.i.d.p. wskazał organ odwoławczy, że każdy wnioskodawca ma prawo do uzyskania informacji dotyczącej tzw. osób funkcyjnych w podmiotach zaliczanych do organów władzy publicznej.

Prawo do udzielania informacji publicznej nie obejmuje zatem informacji o wszystkich pracownikach świadczących pracę w danej jednostce. Tym bardziej, że informacje dotyczące osób fizycznych (w tym przypadku pracowników urzędu skarbowego) co do zasady podlegają istotnym ograniczeniom prawnym (z uwagi m.in. na ochronę danych), co wynika ewidentnie z treści art. 5 ust.2 u.i.d.p.: prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji publicznej o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Nie ma zatem możliwości udostępnienia - z uwagi na literalne brzmienie cyt. wyżej przepisów art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.i.d.p. - szczegółowej informacji o pracownikach zatrudnionych w administracji publicznej w zakresie otrzymywanych przez nich wynagrodzeń, zwłaszcza jeśli na podstawie takiej informacji można zidentyfikować konkretną osobę fizyczną. Jak wyżej wykazano - z wyłączeniem osób funkcyjnych dane te podlegają ochronie prawnej. Informacja w tym zakresie mogłaby zostać udzielona jeśli miałaby charakter ogólny a nie szczegółowy - uwzględniający sprecyzowane okoliczności stanu faktycznego (ustalane na podstawie dokumentacji pracowniczej). Z ingerencją w dane dotyczące strefy prywatności - prawnie chronionej - nie mamy do czynienia jedynie wówczas, jeśli informacja dotyczy ujawnieniu wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku. Informacją publiczną jest wówczas kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych, a nie wynagrodzenie konkretnej osoby.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ochrona informacji o wynagrodzeniu pracowników (poza wskazanymi art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) wynika z różnych przepisów prawa, m.in. z:

ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 138,723), (uodo),

Kodeksu pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 2432) (kp) oraz

rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE. L.2016.119.1 z 04.05.2016r.) zwanej RODO.

Z mocy art. 111 kp pracodawca obowiązany jest szanować godność i inne dobra osobiste pracownika. Do tego rodzaju dóbr należy prywatność. Do tej sfery zaliczają się także informacje o wysokości wynagrodzenia pracownika. Ujawnienie informacji o wynagrodzeniu oznacza co do zasady naruszenie dóbr osobistych pracownika. Odstępstwo od tej zasady (czyli prawo do ujawnienia danych) musi wynikać wprost z innych przepisów szczególnych (por. osoby funkcyjne wg ustawy o dostępie do informacji publicznej). Udostępnienie informacji o wynagrodzeniu jest przetwarzaniem jego danych osobowych w rozumieniu art. 7 pkt 2 uodo. Abstrahując od powyższego, szczególnego znaczenia nabrała ochrona dóbr osobistych, w tych wszelkiego rodzaju tzw. danych wrażliwych dotyczących konkretnej osoby fizycznej (do których zalicza się także dane o wynagrodzeniu) na gruncie przepisów o RODO. Na gruncie tej ustawy niedopuszczalne jest przekazywanie/udostępnianie jakichkolwiek informacji mogących zidentyfikować daną osobę.

W tej konkretnej sprawie wnioskodawca zażądał szczegółowych danych "pracowników objętych opisem (...) wprost zajmujących się lub w jakikolwiek sposób powiązanych z wszczęciem, prowadzeniem (tokiem) i skierowanym do Prokuratury, postępowania karnoskarbowego, (por. czas trwania umowy, zakres zrealizowanych czynności). Niewątpliwe żądanie to dotyczy konkretnych osób, a zakres żądanych informacji -jest na tyle szeroki (szczegółowy), że pozwala na identyfikację konkretnej osoby innym osobom postronnym.

Jak trafnie podkreślił organ pierwszej instancji, żądane przez stronę informacje stanowią bezspornie dobra osobiste przysługujące pracownikom, a ich ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika naruszałoby prawnie chronioną sferę prywatności osoby fizycznej oraz narażałoby pracodawcę na niezgodne z prawem naruszenie dóbr osobistych. Poszczególne składniki wynagrodzenia takie jak dodatek za staż pracy, dodatek do służby cywilnej, dodatek zadaniowy, zasiłek macierzyński, chorobowy czy opiekuńczy wpływają na zróżnicowanie kwot wynagrodzeń brutto poszczególnych pracowników, nadając im osobisty wymiar. Zindywidualizowana kwota wynagrodzenia brutto jest sprawą prywatną pracownika, a jej udostępnienie podlega ograniczeniu ze względu na przysługujące pracownikowi prawo do prywatności wynikające, poza przepisami konstytucyjnymi, także z przepisów o ochronie danych osobowych. Na podstawie powyższych przepisów ochronie podlegają wszystkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Zakresem tej prywatności są objęte informacje o wynagrodzeniu konkretnego pracownika.

Reasumując powyższe organ odwoławczy zauważył, że łączne odczytanie treści cytowanych wyżej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w zw. z art. 5 ust.2) w kontekście treści wniesionego żądania (szczegółowy zakres informacji o wynagrodzenia osób zatrudnionych w urzędzie) wyklucza możliwość jego pozytywnego załatwienia. Słusznie także wyjaśnił organ I instancji - odwołując się do treści art. 3 ust. 1 u.i.d.p., że w przypadku konieczności udzielenia informacji przetworzonej, wnioskodawca zobligowany jest ustawowo do wykazania wystąpienia ważnego interesu publicznego. Nie można bowiem konieczności wykonania określonego nakładu pracy przez pracowników zatrudnionych w jednostce publicznej uzasadniać prywatnym interesem. W tej sytuacji niewątpliwie interesu publicznego wnioskodawca nie wykazał.

We wniesionej skardze M. W. zakwestionował prawidłowość wydanych decyzji powołując się na wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego celem uzyskania wnioskowanego zakresu informacji publicznej. Wskazał również na ponad dziesięcioletni okres toczącego się postępowania karnoskarbowego wobec jego osoby. Używając obraźliwych słów wobec pracowników zarówno organu I, jak i II instancji, jak także wysoce negatywnie oceniając wykonywaną przez nich pracę i realizowane obowiązki służbowe, wskazał, że sam zawsze był uznawanym i szanowanym, a nie rzadko odpowiednio wynagradzanym pracownikiem i to zarówno ze strony podległych mu pracowników, jak i ze strony przełożonych, ze strony uczniów i studentów, ale i ze strony zarządu szkoły lub szkoły wyższej. Podkreślił, że taką właśnie miarą ocenia użyteczność i przydatność lub ignorancję i dyletantyzm innych osób, pracowników i urzędników. Takiej oceny skarżący dokonał wobec pracy wykonywanej w Urzędzie Skarbowym. Ocena ta jest powalająca i dramatycznie zła. Wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej (m.in. zapytanie o posiadane kompetencje pracowników zatrudnionych na znaczących stanowiskach urzędowych) mógł być (dla inteligentnego i rzetelnego "urzędu") wręcz łaską ze strony obywatela i społeczeństwa oraz jedyną w swoim rodzaju możliwością wykazania urzędowej rzetelności, uczciwości i prawości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym. Nie budzi wątpliwości, że organy podatkowe należą do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jednocześnie, w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące wypłacanych wynagrodzeń pracownikom Urzędu Skarbowego pełniącym funkcje publiczne za poszczególne miesiące wskazane we wniosku oraz podstawy ich przyznania stanowią informację publiczną.

Zgadza się Sąd, ze stanowiskiem orzekających organów, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP. Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. konkretyzuje powyższą zasadę wskazując wprost na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Osobny katalog wartości chronionych zawierają przepisy ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1000 ze zm.) wdrażającej rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.U. UE, seria L, poz.119). Z zestawienia tych wartości - zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, należy wyprowadzić wniosek, że dopuszczalne jest udostępnianie informacji publicznej, ale w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu między innymi anonimizacja danych wrażliwych (por. wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 976/11 i 11 stycznia 2013 r., I OSK 2267/12; CBOSA).

Jeśli chodzi o zakres dostępu do informacji dotyczącej wynagrodzeń pracowników w sferze publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, w tym nawet w stosunku do pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Dla uznania takich danych za informację publiczną nie ma znaczenia to, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz to, czy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Ma to bowiem znaczenie wyłącznie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14 i I OSK 796/14 oraz z dnia 5 grudnia 2019 r., I OSK 1783/18; CBOSA).

Udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie wiąże się z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim w sytuacji, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem wówczas na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną w takim przypadku nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych (por. wyroki NSA z dnia 16 kutego 2018 r., I OSK 657/16 i 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16 oraz wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 17 lipca 2019 r., II SAB/Gd 59/19; WSA w Łodzi z dnia 18 września 2019 r., II SAB/Łd 52/19; WSA w Warszawie z 25 stycznia 2017 r., II SAB/Wa 349/16 i WSA w Olsztynie z dnia 19 maja 2020 r., II SA/Ol 169/20; CBOSA).

Również w doktrynie przyjmuje się, że kwestia wynagrodzeń pracowników instytucji publicznej ma charakter informacji publicznej, podlegającej udzieleniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś względy ochrony prawa do prywatności mają znaczenie w odniesieniu do tych pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych, lecz jedynie usługowe. Podkreśla się przy tym, że ujawnienie wysokości wynagrodzeń na danym stanowisku bez wskazywania danych osobowych nie narusza prawa do prywatności pracowników (por. A. Partyk, Wynagrodzenia pracowników instytucji publicznych jako przedmiot informacji publicznej, SIP LEX).

Zanim Sąd przystąpi do kontroli zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji należy jednoznacznie ustalić jaki zakres wniosku skarżącego podlegał ostatecznie rozpoznaniu przez organy skarbowe. Z akt sprawy wynika, że w piśmie z 25 marca 2019 r. skarżący oświadczył, że domaga się udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie wysokości wynagrodzeń wypłaconych w okresie od 1 stycznia 2018 r. do dnia wykonania wniosku, na rzecz pracowników wprost zajmujących się lub w jakikolwiek sposób powiązanych z wszczęciem, prowadzeniem i skierowaniem do Prokuratury postępowania karnoskarbowego w sprawie o sygn. akt [..] przeciwko M. W.; wniosek o udostępnienie informacji w zakresie punktów od 2 do 4 został ograniczony do pracowników zatrudnionych na podstawie umowy zlecenia i umowy o dzieło oraz na podstawie innych umów wprost zajmujących się lub w jakikolwiek sposób powiązanych z wszczęciem, prowadzeniem i skierowaniem do Prokuratury postępowania karnoskarbowego w sprawie o sygn. akt [..] przeciwko M. W.

Przy tak zakreślonym przedmiocie wniosku jako pierwsza wadliwość ocenianych decyzji jawi się w tej sytuacji automatyczne uznanie przez organy, że w istocie skarżący domaga się udzielenia informacji przetworzonej.

Pojęcie "informacja przetworzona" występuje w ustawie jedynie w jej art. 3 ust. 1 pkt 1 i nie zostało zdefiniowane. Próby dookreślenia znaczenia tego pojęcia muszą odbywać się poprzez odwołanie się do okoliczności czy względów pozaprawnych, czyli nieprzewidzianych wprost w przepisach, ale takich, co do których można uznać, iż leżały u podstaw rozwiązania przyjętego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowiąc jego uzasadnienie. Dostrzega się, że choć tzw. anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów, i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu (tak M. Jaśkowska, Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje, Kwartalnik Prawa Publicznego 2012, nr 3, s.72). Podobnie wykorzystywanie środków elektronicznych nie oznacza bezwzględnego obowiązku tworzenia lub przystosowania dokumentów do formatu wskazanego we wniosku, jeśli wymaga to nieproporcjonalnie dużego wysiłku wykraczającego poza prostą czynność (G. Sibiga, "Informacja przetworzona" i "przetworzenie informacji" po nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej z 16 września 2011 r., Kwartalnik Prawa Publicznego 2012, nr 3, s. 167-168 - Autor nawiązał w tym zakresie do dyrektywy nr 2003/98/We Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, Dz.U.UE.L z 2003 r., poz. 345, s. 90).

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie uzasadniły w przekonywujący i rzetelny sposób, że grupa pracowników wprost zajmujących się lub w jakikolwiek powiązanych z wszczęciem, prowadzeniem i skierowaniem do Prokuratury postępowania karnoskarbowego w sprawie o sygn. akt [..] przeciwko skarżącemu jest tak liczna, że kwalifikuje się do uznania wniosku jako żądania uzyskania informacji przetworzonej. Suma tzw. informacji prostych może być uznana za informację przetworzoną pod warunkiem, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania i skopiowania, iż zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 315/14). Ten aspekt sprawy wymaga wyjaśnienia poprzez podanie szczegółowych danych.

Kolejną sporną pomiędzy stronami kwestią jest ocena, czy istniały podstawy do ograniczenia udostępnienia żądanej informacji z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi, iż :

- prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze),

- ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie).

W swoim wniosku skarżący wspomina o pracownikach Urzędu Skarbowego pełniących funkcje oskarżyciela skarbowego i pracowników zatrudnionych na innych stanowiskach, ale uprawnionych (ustawowo lub z nadania służbowego) do pełnienia funkcji oskarżyciela skarbowego oraz innych pracowników mających uprawnienia ustawowe lub służbowe do oskarżania (podejrzenia lub formułowania i stawiania zarzutów karnoskarbowych) i prowadzenia postępowań karnoskarbowych wprost zajmujących się lub w jakikolwiek powiązanych z wszczęciem, prowadzeniem i skierowaniem do Prokuratury postępowania karnoskarbowego w sprawie o sygn. akt [..] przeciwko skarżącemu.

Z uzasadnienia zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji nie można wywnioskować czy w sprawie o sygn. akt [..] brały udział osoby będące funkcjonariuszami publicznymi albo osoby pełniące funkcje publiczne czy mające związek z pełnieniem funkcji publicznych, gdyż zawarte w art. 5 ust. 2 u.i.d.p. prawo do ochrony prywatności nie przysługuje takim osobom. Z brzmienia powołanego przepisu wprost wynika, że ograniczenie dostępu do informacji nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne (art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny Dz. U. z 2018 r. poz. 1600 z późn. zm.), mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera samodzielnej, własnej definicji funkcjonariusza publicznego. Przy interpretacji tego pojęcia należy zatem posiłkować się definicją zawartą w innych aktach prawnych. Jedna z definicji pojęcia funkcjonariusza publicznego zawarta jest w art. 115 § 13 Kodeksu karnego. W świetle tego przepisu funkcjonariuszem publicznym jest:

1)Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej;

2)poseł, senator, radny;

2a)poseł do Parlamentu Europejskiego;

3)sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy;

4)osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych;

5)osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe;

6)osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej;

7)funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej;

8)osoba pełniąca czynną służbę wojskową, z wyjątkiem terytorialnej służby wojskowej pełnionej dyspozycyjnie;

9)pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe.

Inna definicja funkcjonariusza publicznego zawarta jest w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169). Zgodnie z tą definicją, funkcjonariuszem publicznym jest osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonującą w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorącą udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ.

Orzekające w sprawie organy nie dokonały analizy, czy w rozpatrywanej sprawie nie należy przyjąć, że pracownicy organu, którzy brali udział w sprawie [..] są funkcjonariuszami publicznymi albo osobami pełniącymi funkcje publiczne bądź mają związek z pełnieniem funkcji publicznych i w tym kontekście nie przysługuje im ochrona prywatności. Zdaniem Sądu istota sprawy wymaga rozważenia tego aspektu sprawy, a już sam brak takiej analizy w skarżonych rozstrzygnięciach skutkować winien wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego.

Ocena funkcji i stanowisk pracowników biorących udział w sprawie karnoskarbowej prowadzonej przeciwko skarżącemu powinna być dokonana przez organy. Obie decyzje nie zawierają jednak uzasadnienia stanowiska w tej mierze, w szczególności odniesienia do tego, które to z objętych wykazem stanowisk i funkcji obejmuje ewentualnie takie wyłączenie. Uzasadnienie tej okoliczności i wykazanie jej należy wyłącznie do organu, bo sąd administracyjny, pełniący określoną przepisami ustrojowymi funkcję kontrolną, a nie rozpoznawczą, nie może go w tym zakresie zastąpić.

Przypomnieć tu należy, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" jest szersze, niż określone definicją kodeksu karnego. Wskazuje się tu, że cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. To tego katalogu należą takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób (por. wyroki NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14 i 20 września 2016 r., I OSK 168/16, CBOSA, por. również I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, oraz M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, tezy do art. 5, zob. również (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS nr 3/2015, s. 17).

Spod zakresu pojęcia funkcji publicznej wyłączone są stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają jedynie charakter usługowy lub techniczny. Chodzi tu w szczególności o osoby pełniące funkcje organizacyjne, pomocnicze, doradcze, opiniujące, konsultujące, których kompetencje oraz rezultaty wykonywania tych funkcji nie są wiążące, a które tylko mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio sytuację prawną jednostek w ramach danej instytucji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., I OSK 2130/15, CBOSA).

Tak, jak wskazano to wyżej, analiza spełnienia albo niespełniania tych warunków w odniesieniu do konkretnego stanowiska lub funkcji objętych wnioskiem należy wyłącznie do organu, czego w decyzjach nie uczyniono.

Słuszna jest argumentacja organów podatkowych tylko w zakresie indywidualnej możliwości wyłączenia ograniczenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W przypadku, gdy osoba zajmująca dane stanowisko lub pełniąca funkcję indywidualną i możliwą do jednostkowej identyfikacji nie należy do grupy osób pełniących funkcje publiczne, a zatem, gdy organ wykaże, że może ona korzystać z prawa do ochrony jej prywatności, nie jest to ostateczną przeszkodą do udostępnienia informacji. Osoba taka może bowiem zgodzić się na udzielenie informacji w żądanym zakresie, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z akt sprawy i uzasadnienia obu decyzji nie wynika, by organy pytały któregokolwiek pracownika, który spełnia powyższy warunek (o ile takie osoby w podmiocie są), o taką zgodę. Bez wyrażenia woli przez bezpośredniego zainteresowanego i chronionego prawem podmiotu odmowa udzielenia informacji oparta na prawie do prywatności jest więc przedwczesna. Brak takiej zgody musi być przez organ wykazany w sposób nie budzący wątpliwości (por. art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.).

Nie można też podzielić stanowiska orzekających w sprawie organów, że podstawą do odmowy udzielenia żądanej informacji mogłyby być przepisy RODO, gdyż przepisy te nie wyłączają stosowania przepisów u.d.i.p. Powołane przez organy przepisy RODO dotyczą zbierania i przetwarzania danych osobowych osób fizycznych, a nie ich udostępniania w ramach dostępu do informacji publicznej. Te kwestie regulują bowiem przepisy u.d.i.p.. Wskazać tu należy na postanowienia art. 86 RODO, zgodnie z którymi – dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. Także przepisy Kodeksu pracy oraz ustawy o ochronie danych osobowych mają rozłączną materię regulacyjną w odniesieniu do u.i.d.p..

W konsekwencji sąd uznał, że organy z naruszeniem art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. odmówiły skarżącemu udostępnienia informacji zawartych w jego wniosku, co uzasadniło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Odnosząc się jeszcze do treści skargi wskazać należy, że sposób jej sformułowania i użycie słów nacechowanych ujemnymi emocjami, wręcz obraźliwych, wobec wszystkich pracowników organów podatkowych w S. i organu drugiej instancji przeczy słowom skarżącego o posiadaniu przez niego wskazanych w skardze wysoce pozytywnych walorów charakteru i osobowości oraz jego dążeniu do doskonałości tak w życiu zawodowym, jak i prywatnym. Być może podstawy ku negatywnemu postrzeganiu przez organy podatkowe daje sam skarżący formułując obraźliwe epitety pod adresem pracowników organów podatkowych. Natomiast skarga do sądu administracyjnego nie jest miejscem na formułowanie prywatnych ocen innych osób, nawet jeśliby byłyby zasadne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą związane oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.). Oznacza to, że w pierwszej kolejności organy zidentyfikują wszystkich pracowników biorących udział w sprawie [..], następnie odnośnie pracowników którzy są funkcjonariuszami publicznymi albo pełnią funkcję publiczne rozważą udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem mając na uwadze czy istotnie udzielenie informacji spowoduje powstanie informacji przetworzonej, zaś w odniesieniu do pozostałych pracowników wystąpią do nich z zapytaniem czy wyrażają zgodę na udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem skarżącego.