Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 580/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 79 c ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia WSA - Anna Siedlecka (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przyjmowanie odpadów do składowania pomimo decyzji o zamknięciu składowiska oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 79c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 185 poz. 1243 ze zm.) w związku z art. 246 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), którą po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa D. z dnia [...] r. nr [...], wymierzającą Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za przyjmowanie odpadów do składowania, pomimo decyzji o zamknięciu składowiska.

W uzasadnieniu decyzji kolegium podano, że organ pierwszej instancji, nałożył na Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej karę pieniężną za przyjmowanie odpadów do składowania na składowisku w S., pomimo wydania decyzji o zamknięciu składowiska. Zakład odwołał się od powyższej decyzji i podnosząc naruszenie prawa materialnego i procesowego, wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do organowi do ponownego rozpoznania.

Kolegium rozpatrując sprawę jako organ II instancji podało, że stosownie do art. 79c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, zwanej dalej "ustawą" - jeżeli zarządzający składowiskiem pomimo decyzji o zamknięciu składowiska przyjmuje odpady do składowania podlega karze pieniężnej w wysokości 20.000 zł. Przytoczony przepis wskazuje jednoznacznie, że karze podlega zarządzający składowiskiem jeżeli pomimo decyzji o zamknięciu składowiska przyjmuje odpady do składowania. Nałożenie kary pieniężnej jest więc uzależnione od kumulatywnego spełniania przesłanek: ukaranym może być tylko zarządzający składowiskiem (przesłanka podmiotowa), za przyjmowanie odpadów do składowania na zamkniętych prawnie składowisku (przesłanki przedmiotowe). Kary pieniężne, o których mowa w art. 79c, wymierza, w drodze decyzji, właściwy marszałek województwa.

Kolegium stwierdziło, że w sprawie jest bezsporne, iż strona jest zarządzającym składowiskiem w S. i, że składowisko to, z upływem dnia 31 grudnia 2009 r., zostało zamknięte. Nie można zatem było, po tym terminie, przyjmować na nim, do składowania, odpadów (dowód: decyzja Starosty Z. z dnia [...] r., zmieniona decyzją z dnia [...]r.). Fakt składowania na nim niesegregowanych odpadów komunalnych, został przez stronę przyznany (oświadczenie z dnia 25 maja 2011 r., pismo z 24 czerwca 2011 r., protokół z przesłuchania strony). Jednak zaprzeczyła ona, jakoby deponowała odpady w celu składowania. Zdeponowanie odpadów na zamkniętym składowisku odpadów jest warunkiem sine qua non nałożenia kary. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Ministerstwa Środowiska przytoczonym przez organ pierwszej instancji, które co prawda zostało wyrażone do projektu aktualnie obowiązującego przepisu art. 104 ust. 1 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r., jednak pomocniczo można je zastosować także do przepisów obowiązujących pod rządami wcześniejszej ustawy, co wynika również z samego stanowiska. Ministerstwo stwierdziło, że przez składowisko należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. Oznacza to, że na kwaterach składowiska nie można dokonywać innych sposobów zagospodarowania odpadów niż ich składowanie. Przepis ten precyzuje, że składowisko odpadów to obiekt budowlany służący do składowania odpadów, nie zaś ich magazynowania. Przepis ten nie będzie dotyczył całego terenu, na którym zlokalizowane jest składowisko, a jedynie jego kwater, w szczególności tych będących w trakcie eksploatacji oraz zamkniętych. Należy zaznaczyć, iż miejsce magazynowania odpadów, zgodnie z obowiązującymi (czyli ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 r.), jak i projektowanymi przepisami, mogłoby być usytuowane na kwaterze jedynie w takiej sytuacji, gdy na danej kwaterze do tej pory nie były składowane odpady (kwatera jest pusta), a zarządzający składowiskiem odpadów - zgodnie z przepisami prawa budowlanego wystąpi o zmianę sposobu użytkowania kwatery, na której mają być magazynowane odpady i fakt ten zostanie uregulowany w odpowiednich decyzjach z zakresu gospodarki odpadami, a więc odpowiednio w pozwoleniu zintegrowanym, pozwoleniu na wytwarzanie odpadów albo zezwoleniu odzysk lub unieszkodliwianie (a zgodnie z projektem ustawy o odpadach - zezwoleniu na przetwarzanie odpadów). Wówczas teren kwatery traktowany jest jako miejsce magazynowania odpadów.

Zdaniem kolegium, stwierdzić należy, że wbrew stanowisku strony, doszło do składowania odpadów, poprzez samo ich złożenie na składowisku. Magazynowanie zakłada możliwość ich późniejszego wywiezienia, wymaga utwardzonej osobnej kwatery. Zmieszanie odpadów podlegających składowaniu i magazynowaniu powoduje brak możliwości rozdzielenia jednych od drugich. Dodatkowo zauważyć należy, że fakt przewiezienia odpadów na inne składowisko nie konwaliduje naruszenia przepisów i nie zmienia charakteru składowania na magazynowanie. Nadto, pierwsza informacja o zdeponowaniu odpadów na składowisku pochodzi z pisma z dnia 28 lutego 2011 r., z którego wynika, że w dniu 23 lutego 2011 r. pracownicy firmy [...] SA oddział w K. stwierdzili świeży zrzut odpadów komunalnych na składowisku. Zdeponowanie odpadów w tym okresie potwierdza także dokumentacja fotograficzna oraz zeznania świadków W. W. oraz A. G.. Z kolei kontrola Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska została przeprowadzona w dniach 15-22 kwietnia 2011 r. (zarządzenie pokontrolne z dnia 2 czerwca 2011 r.). Strona miała więc prawie dwa miesiące na usunięcie odpadów ze składowiska, co uczyniła dopiero po przeprowadzeniu kontroli, a nie jak podaje w piśmie z dnia 24 czerwca 2011 r., niezwłocznie odebrała i przewiozła na najbliższe składowisko odpadów komunalnych. Powyższe wskazuje, w ocenie kolegium, że celem strony było pozostawienie odpadów na składowisku, a nie jak wskazuje - "krótkotrwałe przechowywanie".

Odnosząc się do samego faktu składowania odpadów na składowisku po jego zamknięciu kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji zgodnie z wytycznymi kolegium zebrał materiał dowodowy, wolny od wad procesowych, pozwalający bez wątpliwości stwierdzić, że odpady zostały zdeponowane przez stronę po zamknięciu składowiska. Po pierwsze w piśmie z dnia 28 lutego 2011 r. spółki [...] do Urzędu Marszałkowskiego, pracownicy nadawcy stwierdzili "świeży zrzut odpadów komunalnych niesegregowanych", co zostało dodatkowo potwierdzone dokumentacją fotograficzną oraz zeznaniami świadków W. W. oraz A. G., pracowników firmy [...]. Z dokumentacji fotograficznej przesłanej organowi wraz z pismem z dnia 21 lipca 2011 r., bezsprzecznie wynika że złożone odpady są świeże - nie są pokryte warstwą śniegu. Dodatkowo powyższe potwierdza także protokół z oględzin z dnia 15 kwietnia 2011 r., w którym w pkt 4 stwierdzono: "Na obrzeżach wierzchowiny potwierdzono obecność świeżo zdeponowanych odpadów komunalnych wwiezionych na teren składowiska w roku 2011, tj. po terminie wyłączenia ww. obiektu z eksploatacji". Nadto, sama strona trzykrotnie, po raz pierwszy w oświadczeniu z dnia 20 kwietnia 2011 r., przyznaje, że "w miesiącu lutym 2011 r. zostały tymczasowo zdeponowane odpady na nieczynnym składowisku odpadów komunalnych w K. obręb S. w ilości około 15 ton". Po raz drugi w piśmie z dnia 24 czerwca 2011 r. - "nieczystości stałe zostały złożone na składowisko we wsi S., gm. Z. tymczasowo celem krótkotrwałego przechowywania. Masa złożonych odpadów nie była znaczna" oraz po raz trzeci podczas przesłuchania strony w imieniu której działał G. C. - "pod koniec lutego 2011 r. awarii uległ samochód typu śmieciarka, w wyniku awarii skrzyni biegów. Tym samym kierowca pojazdu zmuszony był przewieść odpady na najbliższe nieczynne składowisko w S." (protokół przesłuchania strony z dnia 22 sierpnia 2013 r.).

Zdaniem kolegium organ pierwszej instancji uzupełnił materiał dowodowy według wytycznych kolegium, w sposób umożliwiający stwierdzenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Do akt dołączono kolorową dokumentację fotograficzną, będącą załącznikiem do protokołu z kontroli przeprowadzonej z w dniu 12 października 2010 r. W protokole stwierdzono, że "wierzchowina składowiska jest płaska, przykryta w większości materiałem izolacyjnym", tj. ziemią i "nie stwierdzono śladów nowo dowożonych odpadów", a "odpady nieprzykryte w większości porośnięte są trawa i chwastami". Powyższe potwierdza, że przed zdarzeniem nikt inny poza stroną nie składował odpadów po zamknięciu składowiska. Przeprowadzono dowód z zeznań świadków W. W. oraz A. G., pracowników firmy [...] [...] SA oddział w K., których zeznania potwierdziły treść pisma z dnia 28 lutego 2011 r. i pozwoliły na wyjaśnienie kto, kiedy i gdzie wykonał fotografie oraz nagrał filmy z dnia 23 lutego 2011 r. Przeprowadzono dowód z wizji lokalnej składowiska odpadów w S., w trakcie której w dniu 16 maja 2012 r. w obecności strony stwierdzono, że dokumentacja fotograficzna wykonana przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, Starostwa Powiatowego w K. oraz pracowników [...] [...] SA oddział w K. przedstawiają to samo składowisko odpadów w S.. Organ pierwszej instancji sanował także błędy proceduralne wyjaśniając wątpliwości co do pełnomocnika strony w osobie A. J., uzupełniając akta sprawy o dokumenty świadczące o utworzeniu Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. oraz stosowne pełnomocnictwo. Również uchybienia z zakresie dowodów z zeznań świadków i przesłuchania strony zostały sanowane poprzez ponowne wezwanie i przyjęcie zeznań świadków A. G. i W. W. w dniu 15 października 2013 r., a także ponowne przesłuchanie strony w dniu 22 sierpnia 2013 r.

Kolegium zgodziło się z organem pierwszej instancji, wbrew stanowisku strony, że nie mają znaczenia dla sprawy kwestie związane ze zdarzeniem jak awaria śmieciarki, ilość składowanych odpadów, świeżość śniegu itp. Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do stwierdzenia przez organ faktu składowania odpadów na składowisku po jego zamknięciu, niezależnie od okoliczności w jakich doszło do składowania. Zgodzić się należy z przywołanym przez organ pierwszej instancji orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. [...], w którym kolegium stwierdziło, że do nałożenia kary niezbędne jest stwierdzenie przez właściwy organ, że określony podmiot, pomimo decyzji o zamknięciu składowiska, przyjmuje odpady do składowania. Dokonując tego ustalenia organ nie ma obowiązku badania przyczyn, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony. Mając na uwadze powyższe, w przedmiotowej sprawie, nie mają znaczenia argumenty strony o incydentalnym, awaryjnym charakterze składowania odpadów na składowisku, już jednorazowe składowanie odpadów na zamkniętym składowisko podlega karze w pełnej wysokości. Ustawodawca nie pozostawił organowi możliwości miarkowania kary w zależności od sytuacji konkretnej sprawy, winy strony czy incydentalnego charakteru sprawy.

W rozpatrywanej sprawie kolegium, nie dopatrzyło się żadnych uchybień procesowych w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ prawidłowo zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania oraz o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów pismem z dnia 17 października 2013 r. Zastrzeżeń nie budzi ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które odbyło się z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Także uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodne z wymogami art. 107 § 1 i 3 Kpa. Prawidłowo organ wskazał ustalenie faktyczne i interpretację przepisów prawnych, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wniósł Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K.. W skardze zarzucono, że decyzja narusza przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 2 i 3 KPA, poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, powolność w wydaniu decyzji oraz niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji. Nadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 79c ust. 2 ustawy o odpadach (w brzmieniu obowiązującym do dnia 22.01.2013 r.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy doszło do naruszenia tego przepisu w związku z wypełnieniem jego znamion przedmiotowych, tj. poprzez ustalenie, iż miało miejsce składowanie odpadów na zamkniętym wysypisku we wsi S.. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej wg norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Na uzasadnienie skargi podano, że Zakład, jako zarządzający składowiskiem odpadów we wsi S., zgodnie z art. 276 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, był podmiotem obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska tj. za składowanie odpadów we wsi S. do końca II półrocza 2009 r. a więc do czasu wyłączenia wspomnianego składowiska z eksploatacji. Na tej też podstawie strona przedkładała informacje o rodzaju i ilości składowanych odpadów i wnosiła regularne opłaty z tego tytułu na rachunek Urzędu Marszałkowskiego Województwa D.. Dnia [...] r. Starosta Z. wydał stronie decyzję, znak: [...], wyrażającą zgodę na zamknięcie ww. składowiska odpadów komunalnych. Decyzja ta była dwukrotnie zmieniana, w drodze aktów o numerach: [...]. Tym samym termin zaprzestania przyjmowania odpadów na składowania określono na dzień 31 grudnia 2009 r.

W dniu 6 czerwca 2011 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we W. przekazał do Dyrektora Wydziału Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. we W. informację o ustaleniach kontroli przeprowadzonej w kwietniu 2011 r. na terenie zamkniętego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne we wsi S.. We wspomnianym piśmie zarzucono zarządzającemu składowiskiem naruszenie warunków decyzji Starosty Z. poprzez złożenie niesegregowanych odpadków komunalnych na kwaterze składowiska we wsi S. w I półroczu 2011 r., pomimo decyzji o jego zamknięciu. W związku z powyższym, pismem z dnia 13 czerwca 2011 r. organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia stronie kary pieniężnej na podstawie art. 79c ust. 2 ustawy o odpadach (w brzmieniu obowiązującym do dnia 22.01.2013 r.). Jednocześnie, na podstawie art. 10 ustawy - kodeks postępowania administracyjnego został wyznaczony stronie siedmiodniowy termin do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w powyższej sprawie. W konsekwencji organ wymierzył Zakładowi w drodze decyzji z dnia [...] r. karę pieniężną za przyjmowanie odpadów do składowania pomimo decyzji o zamknięciu składowiska. Od przedmiotowej decyzji strona złożyła odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło w decyzji z dnia [...]r., znak: [...] o uchyleniu w całości rozstrzygnięcia I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na podstawie ponownie zgromadzonego materiału dowodowego organ ponownie wymierzył stronie karę pieniężną za przyjmowanie odpadów do składowania pomimo decyzji o zamknięciu składowiska. Od ponownej decyzji strona wniosła odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania SKO decyzją z dnia [...] r., znak [...], orzekło o uchyleniu decyzji I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Na skutek tego Marszałek Województwa D. wydał decyzję z dnia [...]r., która została utrzymana w mocy obecnie zaskarżoną decyzją SKO we W.. Kwestionując w całości zasadność decyzji przede wszystkim wskazać należy, iż z uzasadnienia wynika, że organ swobodnie i intencjonalnie interpretuje informacje uzyskane od osobowych źródeł dowodowych, ponadto błędnie rekonstruuje normy prawne, zawarte w przepisach ustawy o odpadach. Organ ponadto, wbrew zaleceniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego, któremu przedkładano sprawę już trzykrotnie, nie uzupełnił należycie braków postępowania dowodowego i nie zreferował w sposób niebudzący wątpliwości zagadnień merytorycznych w uzasadnieniu decyzji. Ponadto argumentacja wynikająca z treści uzasadnienia jest lakoniczna i niespójna w kontekście zasadności naruszenia przez skarżącego przytaczanych przepisów ustawy.

Zdaniem skarżącego, nie można stwierdzić, iż organ udowodnił z całą pewnością prawdziwości przedłożonych w toku postępowania dowodów. Co więcej, logiczną konsekwencją zasady prawdy materialnej jest ciążący na organie obowiązek czerpania wiadomości o faktach z pierwszego źródła, dającego największe szanse dojścia do prawdy. Preferowane zatem powinny być dowody pierwotne przez pochodnymi, oraz dowody bezpośrednie przed pośrednimi. W pierwszej więc kolejności organ zobowiązany był do przesłuchania świadków zdarzeń czy uzyskania oryginału dokumentu urzędowego. Istotnym jednak pozostaje, iż w niniejszej sprawie brak naocznych świadków zdarzenia. Przesłuchano natomiast osoby będące pracownikami konkurencyjnej firmy [...], którzy sfotografowali złożone tymczasowo odpady post factum. Zdjęcia dostarczone przez podmiot trzeci nie posiadają waloru dowodu, nie mogą zostać potraktowane jako dokumentacja danego zdarzenia, protokół z oględzin czy też czynności kontrolne. Ponownie należy podkreślić, iż nieznana jest data wykonana fotografii ani miejsce ich wykonania. Niewątpliwie organ wykonał podstawową czynność w celu zebrania materiału dowodowego, jednak bezspornie nie zmierzał do zebrania pełnego materiału w sprawie, gdyż zebrane dowody, tak naprawdę niczego istotnego dla ponownej ceny sprawy nie ujawniają i nie wyjaśniają.

Skarżący dodał, że słusznie wskazano w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż karze podlega urządzający składowiskiem, jeśli pomimo decyzji o jego zamknięciu, przyjmuje odpady do składowania. Nałożenie kary pieniężnej jest więc uzależnione od kumulatywnego spełnienia ustępujących przesłanek: ukaranym może być tylko zarządzający składowiskiem (przesłanka podmiotowa) za przyjmowanie odpadów do składowania na zamkniętych prawnie składowisku (przesłanki przedmiotowe). Niesłusznie przyjęto, iż strona dopuściła się składowania odpadów na zamkniętym składowisku, gdyż zaistniała sytuacja obejmowała zaledwie magazynowanie przed dalszym transportem, która to czynność nie jest objęta sankcją administracyjną. Ponadto nieprawidłowo (choć miało to z pewnością charakter pomocniczy) powołano się w rozstrzygnięciu na stanowisko Ministerstwo Środowiska, który to dokument nie posiada mocy źródła prawa, ponadto został opublikowany jako komentarz do projektu aktualnie obowiązującego przepisu art. 104 ust. 1 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r.

W ocenie skarżącego chwilowe, tymczasowe umieszczenie odpadów na składowisku z całą stanowczością nie wypełnia przesłanki z art. 79c ustawy o odpadach, która jednoznacznie zakłada, że kara zostaje nałożona na zarządzającego, jeśli ten przyjmuje odpady do składowania. Niewątpliwie składowanie odpadów jak i ich magazynowanie nie są pożądane z punktu widzenia ochrony środowiska. Ustawodawca musiał jednak rozstrzygnąć, co należy uczynić z odpadami, których nie da się poddać odzyskowi albo odzysk ma charakter jedynie częściowy. Dlatego też konieczne było uregulowanie zarówno sposobów, jak i miejsc, gdzie można składować i magazynować odpady. Oznacza to zatem, iż składowanie odpadów nie jest tożsame z magazynowaniem odpadów, przez które rozumie się czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich (dalszym) transportem, odzyskiem lub unieszkodliwieniem. W okoliczności tymczasowego przechowania przed dalszym transportem mamy do czynienia z zupełnie inną sytuacją, dla której brak jest szczególnych regulacji czy sankcji. Z całą pewnością, gdyby ustawodawca uznał za stosowne usankcjonowanie odpowiedzialności za tymczasowe magazynowanie odpadów znalazłoby to swoje odzwierciedlenie w uchylonych oraz aktualnie obowiązujących przepisach ustawy; na chwile obecną zapisy takie nie funkcjonują. Definicja czasowego przetrzymywania lub gromadzenia odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwieniem zawarta została w art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach. Składowanie odpadów w celu ich unieszkodliwienia jest z całą pewnością inną czynnością aniżeli ich czasowe przetrzymywanie przed dalszym transportem, zwłaszcza, iż sytuację awarii pojazdu specjalnego należy uznać za jednorazową i nadzwyczajną. Gdyby skarżący zamierzał przyjmować odpady pomimo decyzji o zamknięciu składowiska zapewne podjąłby wszelkie czynności zmierzające do jak najszybszej rekultywacji terenu. Z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach jasno wynika, iż zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do tego, aby ustalić ilość odpadów przed ich przyjęciem na składowisko oraz potwierdzić zgodność przyjmowanych odpadów z danymi zawartymi w karcie przyjęcia na składowisko. W niniejszej sprawie do sporządzenia dokumentacji nie doszło, ponieważ nie przyjęto odpadów do składowania w myśl przepisów ustawy.

Zdaniem skarżącego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej obowiązany był podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zgodnie z konkretyzacją tej zasady organ administracji publicznej zobowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przeprowadzonych dowodów nie wynika odpowiedzialność Zakładu za żadne działanie niezgodne z prawem. Po analizie przeprowadzonego postępowania wskazać należy, iż nie doszło do naruszeń. Postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie w żaden sposób nie potwierdziło domniemanego faktu przyjmowania odpadów na składowisko pomimo decyzji o zamknięciu składowiska.

Skarżący stwierdził ponadto, że dołączona do akt sprawy kolorowa dokumentacja fotograficzna i protokół kontroli sporządzony przez organ w jednoznaczny sposób wskazują, iż nie doszło do składowania odpadów. Wierzchowina składowiska była płaska, przykryta w większości materiałem izolacyjnym, nie twierdzono śladów nowo dowożonych odpadów, a te nieprzykryte w większości porośnięte były trawą i chwastami. Przedmiotem kontroli był fakt ustalenia czy doszło do składowania odpadów. Należy wnioskować zatem, iż tymczasowe magazynowanie odpadów przed ich dalszym transportem sposób jednoznaczny nie zostało zakwalifikowane jako magazynowanie, w przeciwnym przypadku w protokole kontroli uczyniono by stosowne zastrzeżenia. W aktach sprawy znajduje się pismo [...] SA (przesłane w formie donosu) wraz z załącznikami, które nie powinno stanowić dowodu w niniejszym postępowaniu, gdyż jest jedynie oświadczeniem o spostrzeżeniach firmy świadczącej usługi konkurencyjne, a dokument został podpisany przez osoby nieupoważnione do reprezentacji. W rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia z dokumentem urzędowym, ani z pisemnym oświadczeniem osoby fizycznej, ani nawet z oświadczeniem osób upoważnionych do reprezentowania spółki. Natomiast jak wynika z zeznań świadków W.W. i A. G. celowo delegowano ich w okolice wsi S., by zgodnie z wydanym poleceniem służbowym uzyskać jakiekolwiek dowody obciążające skarżącego. Przesłuchiwani zeznali, iż ich pracodawca prowadził działalność konkurencyjną wobec skarżącego. Świadkowie potwierdzili, iż podczas oględzin okolica była nierówno pokryta około 1 cm śniegu. Zeznania świadków złożone w toku sprawy pozostają wzajemnie sprzeczne i ukierunkowane przeciwko skarżącemu. Podczas ponownego przesłuchania świadków w toku sprawy pojawiły się nie dające się usunąć wątpliwości do faktycznego przebiegu zdarzeń. Poważne zastrzeżenia co do obiektywności budzi fakt, iż początkowo wraz z zawiadomieniem do sprawy złożono tylko dwa bliżej nieokreślone zdjęcia a dopiero w późniejszym okresie ręczono kolejne 3 zdjęcia i dwa filmy. Na marginesie wskazać należy, iż nie ma żadnych dowodów potwierdzających, iż przesłane fotografie wykonane zostały we wskazanym terminie, co nie pozwala na jednoznaczne i nie budzące wątpliwości stwierdzenie, że pochodzą one z wysypiska na terenie wsi S. z daty zarzucanego zdarzenia. Podczas wizji lokalnej dnia 16 maja 2012 r. nie było możliwości jednoznacznego stwierdzenia, iż fotografie pochodzą właśnie z przedmiotowego składowiska odpadów. Nawet gdyby zgodzić się z dość wątpliwą oceną jakości i prawdziwości przedłożonych fotografii, nie sposób ocenić z jakiego okresu czasu pochodzą. Przedłożone fotografie nie dowodzą, że wykonane zostały w dniu 23 lutego 2011 r. Równie prawdopodobne jest, iż zostały wykonane jeszcze przed zamknięciem składowiska w 2010 bądź 2009 roku. Powyższe w żaden sposób nie wskazuje więc na winę skarżącego.

Nadto skarżący zauważył, iż w decyzji I instancji wskazano, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. nie przesłał kopii kart przekazania odpadów potwierdzających przyjęcie na składowisko w U. odpadów od Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K., o które wzywał organ w piśmie z dnia 20 czerwca 2012 r. Pomimo braku doręczenia żądanej dokumentacji i przy wątpliwym materiale dowodowym nie wyjaśniającym stanu sprawy, organ wydał decyzję niekorzystną dla skarżącego, pomijając dostępne tym zakresie środki dowodowe.

W ocenie strony skarżącej, niedopuszczalne jest, aby decyzja wydana przez organy państwowe nakładająca na skarżącego tak wysoką sankcję jaką jest konieczność zapłaty 20.000,00 zł kary, oparta została tylko na poszlakach i twierdzeniach osób, które posiadają interes faktyczny w wydaniu niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia. Zeznania pracowników firmy prowadzącej działalność konkurencyjną należy uznać za niepotwierdzone i nierzetelne. Nie sposób ustalić daty sporządzenia fotografii i filmu znajdującego się w aktach sprawy. Przeprowadzone przez organ kontrole oraz wizje lokalne nie wykazały nieprawidłowości w zakresie stanu utrzymania wysypiska po dniu wydania decyzji o jego zamknięciu.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 6 października 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 580/14) po rozpoznaniu wniosku skarżącego odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie skarżącego zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r. (sygn. akt II OZ 1323/14).

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 5 lutego 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie była zasadna.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Na wstępie powiedzieć należy, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 79c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Przepis ten utracił wprawdzie moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21), to jest z dniem 23 stycznia 2013 r., jednak na mocy art. 246 tejże ustawy, w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte w dniu 13 czerwca 2011 r., a więc zastosowanie art. 79c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach jako podstawy prawnej decyzji było uzasadnione. Przepis art. 79c ust. 2 stanowi, że: "Jeżeli zarządzający składowiskiem pomimo decyzji o zamknięciu składowiska przyjmuje odpady do składowania podlega karze pieniężnej w wysokości 20.000 zł.". Zdaniem sądu do wymierzenia kary pieniężnej spełnione muszą być następujące przesłanki: 1) organ musi stwierdzić przyjęcie odpadów do składowania, 2) przyjmującym odpady musi być zarządzający składowiskiem oraz 3) w chwili przyjęcia odpadów musi być w obrocie prawnym decyzja administracyjna o zamknięciu składowiska.

W przekonaniu sądu, okolicznością niesporną i niebudząca wątpliwości jest na gruncie niniejszej sprawy okoliczność, że spełniona jest przesłanka nr 3. Jak wynika z akt sprawy, składowisko odpadów we wsi S. zostało zamknięte z dniem 31 grudnia 2009 r. (tak decyzja Starosty Z. z dnia [...] – w aktach). Nie ulega wątpliwości również, że zarządzający składowiskiem to w realiach niniejszej sprawy Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. (przesłanka nr 2).

Jeśli chodzi o badanie przesłanki nr 1, to akta administracyjne zgromadzone przez Marszałka Województwa D. potwierdzają, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we W. w trakcie kontroli przeprowadzanej w miesiącu kwietniu 2011 r.(protokół z kontroli nr [...]) ujawnił, że na terenie składowiska znajdują się "świeżo złożone odpady komunalne" oraz "na obrzeżach wierzchowiny potwierdzono obecność świeżo zdeponowanych odpadów komunalnych wwiezionych na tren składowiska w roku 2011, tj. po terminie wyłączenia w/w obiektu w eksploatacji (...) wwożenie odpadów na składowisko i deponowanie ich na kwaterze składowiska, stanowi niewypełnienie wymogów wynikających z decyzji w odniesieniu do niedotrzymania terminu zaprzestania składowania odpadów na składowisku ustalonego na dzień 31 grudnia 2009 r.", a także, że "kontrolowana jednostka nie posiada decyzji dopuszczającej do magazynowania odpadów na terenie w/w składowiska". W toku postępowania przed marszałkiem pozyskano również dokumentację z wcześniejszej kontroli przeprowadzonej przez Starostę Z. w dniu 12 października 2010 r., z której wynika, że "nie stwierdzono dowożonych odpadów. Na składowisku odpady nie przykryte w większości porośnięte są trawą, chwastostan". Nadto strona skarżąca w trakcie postępowania przyznała – co należycie omówiono w uzasadnieniach decyzji obu instancji – że na terenie składowiska w miesiącu lutym 2011 r. przyjęto odpady tymczasowo z racji awarii śmieciarki. Jednak odpady te zalegały kilka miesięcy na składowisku odpadów aż do chwili, gdy zostały wywiezione w miesiącu kwietniu/maju i czerwcu po przeprowadzeniu uprzedniej kontroli przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska terenu składowiska. Całokształt tych okoliczności pozwalał, zdaniem sądu, przyjąć, że istotnie doszło do przyjęcia odpadów do składowania na zamkniętym składowisku (przesłanka nr 1 – zob. powyżej), a nie do magazynowania odpadów. Trzeba zaznaczyć, że zdeponowanie i rozplantowanie spornych odpadów niesegregowanych na czaszy składowiska (kwaterze) świadczy o ich składowaniu a nie magazynowaniu, gdyż ulegają zmieszaniu z odpadami wcześniej złożonymi. Istniejące lecz zamknięte składowisko odpadów (wyłączone z eksploatacji) było przeznaczone tylko i wyłącznie do prowadzenia działalności w zakresie składowania odpadów a ich magazynowania. Po dacie wyłączenia z eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w S. (po 31 grudnia 2009 r.) nie można było legalnie wwozić na jego teren jakichkolwiek odpadów, gdyż po tej dacie możliwe było prowadzenie na jego terenie tylko i wyłącznie działalności rekultywacyjnej. Zatem nie jest słuszny zarzut strony skarżącej jakoby tylko magazynowała na terenie ww. składowiska wwiezione w lutym 2011 r. odpady komunalne, tym bardziej że na magazynowanie odpadów na tym składowisku też nie posiadała stosownego zezwolenia(decyzji).

Odnosząc się do argumentacji skargi trzeba podkreślić, że dla postępowania dowodowego przed marszałkiem województwa pisma spółki [...] SA nie były traktowane jako wyłączny dowód, ale jako asumpt do przeprowadzenia własnych ustaleń w sprawie. Zaskarżonej decyzji Kolegium można postawić przy tym zarzut, że niedostatecznie oceniono w jej uzasadnieniu wartość poszczególnych dowodów zgromadzonych w sprawie, co jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Z racji tego uchybienia strona mogła odnieść wrażenie, że organy oparły się wyłącznie na zeznaniach pracowników konkurencyjnej spółki i fotografiach przedstawionych przez te osoby. Tak jednak nie było, bowiem organy oparły się na materiale dowodowym, który zgromadziły w sposób należy i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, więc nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Natomiast jeśli chodzi o składowanie odpadów, to na potrzeby stosowania przepisu art. 79c ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach należy sięgnąć do definicji "składowiska odpadów" zawartej w tej ustawie, w myśl której przez składowisko odpadów należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów (art. 3 ust. 2 pkt 16 cyt. ustawy). Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy, przez "magazynowanie odpadów" należy rozumieć czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwianiem. Strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego, jak i w postępowaniu przed sądem usiłuje dowieść, że ewentualnie zgromadzone odpady na terenie składowiska w S. były jedynie "magazynowane", a nie "przyjęte do składowania". Idąca w tę stronę argumentacja strony skarżącej, jak już wcześniej zauważono, nie zasługuje na uznanie.

Zdaniem sądu trzeba bowiem zauważyć, że składowanie odpadów odbywa się na składowisku. Natomiast magazynowanie odpadów nie musi odbywać się na składowisku. Różnica między składowaniem a magazynowaniem odpadów jest jakościowa, ponieważ zgodnie z art. 63 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. odpady przeznaczone do składowania mogą być magazynowane jedynie w celu zebrania odpowiedniej ilości tych odpadów do transportu na składowisko odpadów, nie dłużej jednak niż przez okres 1 roku. Przyjąć zatem należy, zdaniem sądu, że na terenie składowiska odpadów nie jest dopuszczalne magazynowanie odpadów (ani inne metody postępowania z odpadami), a jedynie ich składowanie. Takie rozumienie roli składowiska dotyczy zarówno czynnego, jak i zamkniętego składowiska. Dlatego też składowanie odpadów może się odbywać w sposób legalny lub nielegalnie – tak jak to miało miejsce w omawianym przypadku. Trzeba też zauważyć, że jest zupełnie oczywiste, iż w warunkach przyjęcia odpadów na składowisko, które zostało zamknięte, zarządzający składowiskiem (ani przekazujący odpady) nie będą sporządzać karty przekazania odpadu. Fakt przyjęcia odpadów do składowania ma w tym wypadku charakter czynności nielegalnej i brak dokumentu stwierdzającego przyjęcie odpadów jest bez znaczenia dla możliwości udowodnienia, że doszło do przyjęcia odpadów. Z tych względów organ przeprowadził w tym zakresie drobiazgowe postępowanie dowodowe, które pozwoliło na dokonanie przekonujących ustaleń.

W tym stanie rzeczy sąd w składzie rozpoznającym skargę nie dopatrzył się naruszeń art. 7, art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem sądu, uzasadnienie decyzji Kolegium w sposób niedostateczny realizuje jednak wymogi art. 107 § 3 k.p.a. (brak przytoczenia przebiegu postępowania przed organem I instancji), co jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Treść uzasadnienia decyzji Kolegium w sposób dostateczny wypełnia bowiem wymóg powiązania ustalonych okoliczności faktycznych sprawy z odnośnymi przepisami prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Sąd rozpoznający skargę stwierdził bowiem, że nie doszło w trakcie postępowania przed Kolegium do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie doszło również do naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Z analizy zgromadzonych akt sprawy nie wynika również, aby w postępowaniu doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) lub do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – na podstawie art. 151 p.p.s.a. –oddalił skargę.