Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1795/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) protokolant Anna Pańczyk po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. S. P. M. i S. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 202/18 w sprawie ze skargi Ł. S. P. M. i S. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej oraz skreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 22 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 202/18, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę Ł. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z 21 grudnia 2017 r. w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej oraz skreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA wywiodło Ł. w Ł. zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości ewentualnie jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. 1. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 978; powoływanej dalej jako: u.k.p.), co do stwierdzenia, że odwołujący jako kierownik ośrodka szkolenia kierowców nie spełnił obowiązku przedstawienia staroście właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, najpóźniej w następnym dniu roboczym od dnia rozpoczęcia kursu, listę uczestników kursu oraz informację o terminie, czasie i miejscu rozpoczęcia pierwszych zajęć teoretycznych w ramach danego kursu;

b) art. 27 ust. 6 ustawy o kierujących pojazdami (w brzmieniu obowiązującym do dnia 06.10.2016 r.) wraz z ustawą z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne;

c) art. 28 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami;

d) art. 43 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o kierujących pojazdami;

e) art. 44 ust. 4 ww. ustawy o kierujących pojazdami;

f) art. 45 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami;

g) art. 45 ust 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami przez jego niewłaściwą wykładnię;

h) art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 818; powoływanej dalej jako: u.s.d.g.);

i) art. 71 ust. 2 u.s.d.g.;

j) art. 72 ust. 1 u.s.d.g.;

k) § 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 971; powoływanego dalej jako: rozporządzenie);

m) § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia.

II. przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w przedmiocie zakazania wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego odniesienia się do zarzutów skargi.

III. przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

a) art. 7a k.p.a.;

b) art. 8 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy;

c) art. 8 la § 1 k.p.a., naruszenia zasady rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony oraz określa wyjątki od tej zasady;

d) 107 § 3 k.p.a.;

e) nieuwzględnienie w postępowaniu w niniejszej sprawie pisma Ministerstwa Cyfryzacji - Departament Utrzymania i Rozwoju Systemów z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...], załączonego do akt sprawy.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej, przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzonej przez pracownika SKO, organ wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej w całości, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o jej oddalenie w całości. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do przeprowadzenia rozprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Pomimo mnogości zarzutów skargi kasacyjnej problematyka przedmiotowej sprawy zawiera się w istocie dwóch podstawowych zagadnieniach – kwestii naruszenia art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, co do stwierdzenia, że odwołujący jako kierownik ośrodka szkolenia kierowców nie spełnił obowiązku przedstawienia staroście właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, najpóźniej w następnym dniu roboczym od dnia rozpoczęcia kursu, listy uczestników kursu oraz informacji o terminie, czasie i miejscu rozpoczęcia pierwszych zajęć teoretycznych w ramach danego kursu oraz art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami przez jego niewłaściwą wykładnię, poprzez (jak to wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej) brak odniesienia pojęcia "wielokrotności" do skali działalności prowadzonej przez podmiot przeprowadzający szkolenia kierowców.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA prawidłowo przyjął, że stwierdzone w toku postępowania nieprawidłowości i uchybienia w prowadzeniu przez skarżącego ośrodka szkolenia kierowców (O. S. K.) w pełni uzasadniały wydanie decyzji o zakazie prowadzenia działalności. Stosownie do treści art. 43 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, starosta sprawuje nadzór m.in. w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień kierowania pojazdami silnikowymi z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy, w ramach którego wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Art. 44 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy nakłada na starostę obowiązek kontrolowania ośrodka co najmniej raz w roku. Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy starosta wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia takiego ośrodka. Sformułowanie to zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy, w myśl którego polega ono na wielokrotnym prowadzeniu szkolenia: w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć (lit. a), w sposób niezgodny z programem szkolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 2 (lit. b), pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24 (lit. c), wielokrotnym nieprzedstawieniu informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 (pkt 2), wielokrotnym wystawieniu niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia (pkt 3) lub odmowie poddania się kontroli, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 2 (pkt 4).

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że w art. 45 ust. 2 u.k.p., ustawodawca wprost określił jakie działania podmiotu prowadzącego ośrodek stanowią rażące naruszenie warunków wykonywania tej działalności gospodarczej. W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji uznał, że stwierdzenie naruszeń określonych w omawianym przepisie musi zostać uznane za rażące w rozumieniu tego przepisu, niezależnie od świadomości i umyślności działania podmiotu prowadzącego ośrodek szkolenia. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że nie ma podstaw do interpretowania ustawowego stwierdzenia "wielokrotne naruszenie" z uwzględnieniem skali prowadzonej działalności.

Za usprawiedliwiony uznać należy także pogląd Sądu I instancji o istnieniu podstaw do uznania, że żaden z przedstawionych przez skarżącego kasacyjnie dokumentów nie potwierdza stanowiska strony, że w stosunku do wskazanych w wyroku WSA osób szkolonych w ośrodku strony skarżącej, spełniła ona warunek wynikający z art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, strona może twierdzić, że wypełniła swój obowiązek z art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. tylko wtedy, gdy decydując się na przekazanie informacji poprzez system ePUP jest w posiadaniu Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia (UPP) danego dokumentu. W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji uznał, że w przypadku, gdy strona nie otrzymała UPP po wysłaniu - jak twierdzi – informacji, powinno to wzbudzić jej wątpliwości do wykonania nałożonego przez ustawę obowiązku informacyjnego i skłonić do jej przekazania w innej dopuszczalnej formie np. pocztą lub osobiście w organie.

Odnosząc się do pozostałych kwestii należy podkreślić, że w przypadku licznych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami, art. 43 ust. 1 pkt 2 u.k.p., art. 44 ust. 4 u.k.p., art. 71 ust. pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 71 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 72 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, § 7 i § 13 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie przedstawił w zasadzie żadnej argumentacji na poparcie podniesionych zarzutów prawa materialnego, niewskazując nawet, co ma wynikać z treści tych przepisów. Dodatkowo strona skarżąca nie wskazała formy naruszenia tego przepisu - błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Obowiązek taki wynika z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i również w tym przypadku Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastąpić strony w precyzowaniu stawianych zarzutów. Argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszą się tylko do kwestii niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego oceny, a więc naruszenia prawa procesowego oraz do naruszenia innych przepisów prawa materialnego. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011, s. 600). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania ustaleń faktycznych. W sytuacji, gdy ustaleń tych w skardze kasacyjnie skutecznie nie można było podważać, zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego nie może być uznany za usprawiedliwiony jedynie na skutek dokonania przez autora rozpoznawanej skargi kasacyjnej odmiennej od przyjętej przez Sąd I instancji oceny dowodów i wysnucie na tej podstawie innych wniosków co do stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 832/04, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zamierzonego skutku nie mógł także odnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 27 ust. 6 u.k.p. wraz z ustawą z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie wskazał w tym zarzucie jakiejkolwiek jednostki redakcyjnej ww. ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów, która miałaby być stosowana w sprawie. Nie ma bowiem wątpliwości, że tak ogólnie sformułowany zarzut nie podlega rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny z tego względu, że cytowana ustawa składa się z odrębnych jednostek redakcyjnych (artykułów, punktów), zaś autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, który z przepisów tej ustawy został naruszony. Podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Obowiązek taki wynika z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i również w tym przypadku Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastąpić strony w precyzowaniu stawianych zarzutów. W rozpoznawanej sprawie ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano jednostki redakcyjnej cytowanego aktu prawnego, co powoduje, że nie został spełniony wymóg prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu.

Nie mają usprawiedliwionych podstaw także zarzuty procesowe. Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi w przedmiocie zakazania wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Odnosząc się do tych zarzutów należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1199/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1979/13 oraz wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt I FSK 205/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – to oznacza, że przepis ten ma zastosowanie tylko w razie uwzględnienia skargi. Podstawą do jego zastosowania jest bowiem stwierdzenie przez sąd, że nie tylko akt lub czynność bezpośrednio do sądu zaskarżone, ale także akt lub czynność poprzedzająca wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2012 r. I FSK 1678/11 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie tymczasem WSA skargę oddalił. Uwzględniając powyższe omawiany zarzut należy uznać za chybiony. Art. 135 p.p.s.a. wyznacza bowiem jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Tylko ewentualne ustalenie przez WSA, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu. Jednak nie odpowiada mu uprawnienie skarżącego do żądania, objęcia zakresem orzekania tych aktów. Sąd nie musi odnosić się do złożonego w tym zakresie wniosku, czyli nie musi rozstrzygać w tym zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r., II GSK 50/10 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2012 r., I OZ 677/12 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, a może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskały również zarzuty naruszenia art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy; art. 81a § 1 k.p.a., naruszenia zasady rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony, art. 107 § 3 k.p.a. oraz nieuwzględnienie w postępowaniu w niniejszej sprawie pisma Ministerstwa Cyfryzacji - Departament Utrzymania i Rozwoju Systemów.

Odnosząc się zatem do tych zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. W szczególności za całkowicie chybiony uznać należy zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Z art. 8 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny w tym, także w odniesieniu do okoliczności podnoszonych przez strony mające sporne interesy. Zasada ta wiąże się z zasadą informowania (art. 9 k.p.a.) oraz przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zaskarżone rozstrzygnięcie w sposób zrozumiały i czytelny przedstawia skarżącemu zasadność przesłanek, którymi kierowano się w sprawie. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem ww. procesowe zarzuty kasacyjne.

WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał także wytykanych mu art. 7a k.p.a. i art. 81a k.p.a. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z art. 7a § 1 k.p.a., jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Stanowi ona uzupełnienie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), ponieważ celem jej zastosowania jest ustalenie treści przepisów prawa, na których podstawie działają organy administracji publicznej. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności – w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Organ stosując tę zasadę winien zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy – ten, który jest najbardziej korzystny dla strony (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, LEX 2022). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje, wobec czego zarzut naruszenia powyższego przepisu nie został uwzględniony, tak jak i zarzut naruszenia art. 81a k.p.a. Przepis ten odnosi się wyłącznie do rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są chybione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.