Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 76/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.11 i art 37
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
article: art 7 art 77 § 1 art 78 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 145 § 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 74/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 30 listopada 2020 r. nr SKO-4110/580/20 w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 74/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 30 listopada 2020 r. nr SKO-4110/580/20 w przedmiocie zasiłku stałego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Jarocin z dnia 6 lipca 2020 r., którą organ ten odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego z powodu biernej postawy i braku rozeznania telefonicznego i kontaktu z nim w celu ustalenia faktycznej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej, zdrowotnej i majątkowej. Wskazał, że wnioskodawca jest zobowiązany do współdziałania z organem prowadzącym postępowanie. Pomoc społeczna jest instytucją stanowiącą przejaw subsydiarnej działalności państwa, celem przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Wnioskodawca nie zrobił nic, aby wyjaśnić, jaka jest jego sytuacja, co warunkuje możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. Postawa wnioskodawcy jest roszczeniowa i bierna. Stąd organy nie miały żadnej możliwości pomocy wnioskodawcy. Kolegium wyraziło przekonanie, że postępowanie wnioskodawcy jest celowe z uwagi na chęć pomniejszania swojego majątku, podczas gdy wiadomym jest z urzędu, że wnioskodawca jest właścicielem kilkunastu samochodów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniósł [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu w składzie orzekającym ziściły się wszelkie przesłania, aby twierdzić, że Skarżący uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, którego odbycie stanowi warunek sine qua non dla wydania decyzji w przedmiocie świadczenia z pomocy społecznej, Niewyrażenie przez stronę zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a za takie wypada uznać uchylanie się od przeprowadzenia tej czynności, może stanowić samodzielną podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Pierwszym wysiłkiem, jaki powinien uczynić ubiegający się o pomoc społeczną, jest udzielenie organowi pomocy w ustaleniu własnej sytuacji faktycznej. Jednoznaczna odmowa zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, obliguje organ do odmownego załatwienia wniosku, zgodnie z art, 107 ust. 4a u.p.s.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

a) art. 37 ustawy o pomocy społecznej poprzez brak analizy przez Organ czy zostały spełnione przesłanki ustawowe do przyznania Skarżącemu zasiłku stałego w sytuacji, gdy nie zostały poczynione odpowiednie działania celem ustalenia rzeczywistej sytuacji, a brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie wynikał z winy Skarżącego,

b) art. 11 ustawy o pomocy społecznej poprzez bezzasadne przyjęcie, że Skarżący miał roszczeniową i bierną postawę, która to uniemożliwiła ustalenia sytuacji Skarżącego co spowodowało wydanie przez Organ decyzji o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego zwłaszcza w sytuacji pandemii koronawirusa i ograniczeń z tym związanych,

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ rzetelnego postępowania w zakresie ustalenia sytuacji zdrowotnej, bytowej i dochodowej Skarżącego, brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, brak uwzględnienia, że sytuacja zdrowotna Skarżącego, a także epidemiczna wymaga czynienia przez Organ szczególnych ustaleń celem sprawdzenia czy zostały spełnione przesłanki do przyznania pomocy z świadczeń społecznych, a postawa Skarżącego nie wynika z jego złej woli tylko z trudnej sytuacji bytowej, a także zdrowotnej.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, również o uchylenie w całości decyzji Miejskiego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 6 lipca 2020 r., o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie opłaconych w całości ani w części.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 376, dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie wskazać należy, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (vide uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiony w niniejszej sprawie środek odwoławczy nie odpowiada omówionym wyżej wymogom, autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i brak analizy art. 37 oraz art. 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 zez m., dalej: u.p.s.). Tymczasem art. 37 zawiera 6 ustępów oraz punkty i podpunkty, zaś art. 11 zawiera 3 ustępy - nie wskazane jednak precyzyjnie w zarzutach. Brak wskazania konkretnie naruszonego przepisu prawa materialnego i powiązania go z przepisem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tudzież ogólnego wskazania naruszenia przepisów ustawy materialnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się jedynie ogólnie do wskazanego zarzutu. Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zobowiązany jest bowiem wskazać konkretne przepisy prawa naruszone przez Sąd I instancji oraz uzasadnić swoje stanowisko przez odwołanie się do konkretnych fragmentów zaskarżonego wyroku. Sporządzona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada temu wzorcowi. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2009r., II OSK 1327/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc zatem do analizy tak postawionych niezasadnych zarzutów materialnych wskazać trzeba, że stosownie do art. 106 ust. 4 u.p.s., zgodnie z którym decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego i zgromadzeniu materiału dowodowego. Wnioskodawca nie odbierał wezwań do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie odnosił się do propozycji do skontaktowania się, jeśli zaś już zareagował to stawiał organom warunki na jakich ma ten kontakt przebiegać. Organ I instancji stwierdził, że postawa wnioskodawcy uniemożliwia ustalenie, w jakiej sytuacji on się znajduje. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że skoro wnioskodawca uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, do czego jest zobowiązany, odmowa przyznania świadczenia była nieunikniona.

Na mocy art. 11 ust. 1 u.p.s. wnioskodawca jest zobowiązany do współdziałania z organem prowadzącym postępowanie. Pomoc społeczna jest instytucją stanowiącą przejaw subsydiarnej działalności państwa, celem przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Wnioskodawca nie zrobił nic, aby wyjaśnić, jaka jest jego sytuacja, co warunkuje możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wymaga współpracy strony z organem, a odmowa tej współpracy z mocy u.p.s., jest traktowana jako naruszenie przez nią obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji podzielił ocenę organów, że skarżący swoją postawą uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Niewyrażenie przez stronę zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a za takie należy uznać uchylanie się od przeprowadzenia tej czynności, wypełniało dyspozycję art. 11 ust. 2 u.p.s. - to jest brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym. Tym samym odmówić należy słuszności zarzutowi naruszenia art. 11 ustawy o pomocy społecznej.

Nie można się zgodzić również z zarzutem naruszenia art. 37 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Jak już wyżej wskazano wskutek nie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, trudno uznać skarżącego za samotnie gospodarującego, niezdolnego do pracy, skoro nie umożliwił ustalenia swojej sytuacji bytowej. Nie sposób również ustalić czy skarżący czyni jakiekolwiek kroki, by poprawić swoją sytuację materialno-bytową. Tymczasem ze zgromadzonej przez organy dokumentacji wynika, że skarżący nie współpracuje z pracownikami socjalnymi. Ponadto wprowadza organy administracji publicznej w błąd twierdząc, iż nie posiada żadnych pojazdów. Tymczasem jak wynika z informacji Starostwa Powiatowego w Jarocinie odwołujący jest właścicielem kilkunastu pojazdów.

Nie można tracić z oczu, że pomoc społeczna ma na celu jedynie wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, zaś udzielane świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

Biorąc pod uwagę powyższe wskazania i analizę sytuacji faktycznej w sprawie, za całkowicie bezpodstawny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ rzetelnego postępowania w zakresie ustalenia sytuacji zdrowotnej, bytowej i dochodowej skarżącego, brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, brak uwzględnienia, że sytuacja zdrowotna skarżącego, a także epidemiczna wymaga czynienia przez organ szczególnych ustaleń celem sprawdzenia czy zostały spełnione przesłanki do przyznania pomocy z świadczeń społecznych, a postawa skarżącego nie wynika z jego złej woli tylko z trudnej sytuacji bytowej, a także zdrowotnej. Jak już wykazano skarżący uniemożliwił dokonanie czynności organom, nie wykazał woli współpracy, nie może wobec tego oczekiwać wyniku postępowania i orzeczenia innego niż zaskarżone.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zachowanie skarżącego kasacyjnie wobec przeprowadzenia próby wywiadu przez pracownika socjalnego, jako kluczowego materiału dowodowego dla oceny przyznania świadczeń z pomocy społecznej prawidłowo zostało ocenione przez organy orzekające i Sąd I instancji, jako brak zgody na przeprowadzenie tego wywiadu. O ile bowiem organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., o tyle na osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej również spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, zgodnie z art. 4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4a, 5 i 5b u.p.s., mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak zgody bądź uniemożliwianie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego może przejawiać się bowiem nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, ale także w unikaniu ustalenia terminu jego przeprowadzenia, czy też uniemożliwiania pracownikowi socjalnemu bezpiecznego kontaktu ze stroną w jej miejscu zamieszkania, bądź telefonicznie jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. W niniejszej sprawie skarżący swoją postawą bezspornie uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2020r., I OSK 1966/19, II OSK 1327/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

W związku z żądaniem pełnomocnika z urzędu działającego w ramach prawa pomocy o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 254 §1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.