Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 905/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2160/07 w sprawie ze skargi L. S. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 marca 2008 r., sygn. VII SA/Wa 2160/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi L. S. uchylił postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, iż postanowieniem nr [...] wydanym dnia [...] marca 2007r. na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy podjął zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego z garażem podziemnym na działkach nr ew. [...], [...] i części działki [...] w Warszawie przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ podał, że w trakcie toczącego się postępowania inwestor [...] S.A. z siedzibą w Warszawie został zobowiązany postanowieniem z dnia 2 października 2006r., do usunięcia nieprawidłowości wniosku.

Na wniosek inwestora z dnia 28 września 2006r. postanowieniem nr 514/Wol/06 wydanym dnia 2 października 2006r. organ zawiesił postępowanie do czasu uzupełnienia dokumentów stanowiących wykonanie nałożonych na inwestora obowiązków.

W dniu 5 marca 2007r., inwestor złożył wniosek o podjęcie postępowania podając, iż ustąpiły przyczyny dla których je zawieszono.

Zażalenie na postanowienie o podjęciu postępowania złożył L. S., właściciel lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...], podnosząc, że inwestycja objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę jest niezgodna z prawem budowlanym.

Wojewoda Mazowiecki, postanowieniem z dnia [...] października 2007r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie zażaleniowe.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż żalący się nie wykazał, że ma przymiot strony w toczącym się postępowaniu, wobec czego uznając, że zażalenie nie pochodzi od strony, organ umorzył postępowanie zażaleniowe jako bezprzedmiotowe.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł L. S., podnosząc, że projektowany budynek ma przylegać do budynku przy ul. [...] w którym jest on właścicielem dwóch lokali mieszkalnych. Lokale te usytuowane są na 21 i 22 piętrze, przy czym budynek projektowany ma być wyższy, niż budynek przy ul. [...] i po jego zrealizowaniu w odległości 4 m. od okien lokali należących do skarżącego zostanie wybudowana ściana która zasłoni widok z okien i spowoduje obniżenie wartości lokali - co zdaniem skarżącego powoduje, że ma on interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. by wziąć udział w postępowaniu administracyjnym związanym z planowaną realizacją sąsiedniego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku, że postępowanie zażaleniowe umorzono, uznając, że składający je nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu toczącym się w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie wziął natomiast pod uwagę faktu, że art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., - Prawo budowlane określa, że stronami w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania.

Zgodnie z treścią art. 3 pkt 20 tej ustawy przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa pozwalają więc na uznanie jej właściciela, użytkownika lub zarządcę za stronę postępowania w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę. Skarżący jest właścicielem lokali mieszkalnych w sąsiadującym z planowaną inwestycją budynku przy ul. [...]. Jest także członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej tej nieruchomości.

Zasadą jest, że w imieniu członków wspólnoty działa jej zarząd. Jednakże orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza od tej zasady pewne wyjątki. Jeśli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny to istnieje podstawa aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu w spawie w której może wystąpić także Wspólnota (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt IV SA 1996/97 z dnia 13 grudnia 1999r.). Po to więc, aby skarżący mógł samodzielnie występować jako strona postępowania w sprawie pozwolenia na budowę musi istnieć przepis prawa, który ogranicza możliwości zagospodarowania mieszkania stanowiącego jego własność.

W rozpoznawanej sprawie organ przeprowadził postępowanie z naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 77 k.p.a. a uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia nie spełnia wymogów art. 107 k.p.a., przy czym naruszenie wymienionych przepisów mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ powinien wezwać skarżącego do wskazania w czym upatruje naruszenie swojego interesu prawnego tj. w jaki sposób planowana inwestycja ogranicza możliwości zagospodarowania będących jego własnością mieszkań i dopiero po tym ocenić czy w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane skarżący ma on przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w Warszawie. Zaskarżając wyrok w całości spółka zarzuciła orzeczeniu:

– błędne zastosowanie art. 28 k.p.a. oraz jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, iż negatywne następstwa w sferze ekonomicznej świadczą o istnieniu interesu prawnego skarżącego oraz

– nieprawidłową interpretację art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż ma on zastosowanie dopiero po wskazaniu przez skarżącego naruszenia interesu prawnego.

W uzasadnieniu spółka podała, iż skarżący podnosi, że kwestionowane przez niego zamierzenie inwestycyjne wpłynie negatywnie na wartość lokali których jest właścicielem. Powoływanie się przez L. S. na te okoliczności eliminuje już na samym wstępie zasadność dalszych rozważań o istnieniu interesu pranego skarżącego. Interes prawny do uczestnictwa na prawach strony musi być rozumiany jako interes oparty na przepisach prawa materialnego. Interes faktyczny przejawiający się zainteresowaniem sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy i związanymi z tym obawami, nie poparty konkretnym przepisem prawa materialnego mogącym stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracyjnego, nie uzasadnia uczestnictwa na prawach strony w danym postępowaniu administracyjnym. Ewentualne negatywne następstwa ekonomiczne (spadek wartości nieruchomości) są jedynie zjawiskiem sfery faktu. a nie prawa i nie mają wpływu na konkretne uprawnienia lub obowiązki danego podmiotu prawa. Poza tym spadek wartości mieszkania pozostaje w sferze hipotez i przewidywań. Nie można zatem w tym przypadku mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też wskazanie przez Sąd konieczności dokonania ponownej oceny przez organ wojewódzki naruszenia interesu prawnego skarżącego jest całkowicie bezzasadne, bowiem interes czysto ekonomiczny nie stanowi surogatu interesu prawnego. Abstrahując jednocześnie od powyższego uchybienia interpretacyjnego przyjęcie przez Sąd, iż organ wojewódzki winien wpierw ustalić kwestie naruszenia interesu prawnego, a dopiero po tym ocenić czy w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane skarżący ma przymiot strony jest również błędne, albowiem w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę nie art. 28 k.p.a. będzie stanowił o tym czy dany podmiot jest czy nie jest stroną, ale to, czy obiekt będzie znajdował się w sferze oddziaływania inwestycji.

Porównanie obu przepisów wskazuje. że art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w sposób znacznie węższy określa krąg podmiotów uprawnionych do występowania jako strona w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i w stosunku do art. 28 k.p.a. stanowi lex specialis. Jednocześnie sam fakt bycia właścicielem nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego zamierzenia inwestycyjnego, nie świadczy automatycznie o posiadaniu przymiotu strony w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. albowiem kwestia bezpośredniego sąsiedztwa i zasłanianie widoku z okna nie świadczy o znajdowaniu się w strefie oddziaływania przyszłej inwestycji w rozumieniu w/w przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania wymienionymi w § 2 tego artykułu, z których żaden w sprawie nie zachodzi.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 28 k.p.a. oraz 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Zarzuty te uznać należy za nieuzasadnione.

Na wstępie należy stwierdzić, że oba zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej należy uznać za należące do wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawy kasacyjnej – naruszenia przepisów prawa materialnego. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych art. 28 k.p.a., pomimo zlokalizowania go w ustawie regulującej procedurę administracyjna, zawiera normę o charakterze materialnoprawnym (por. wyrok NSA z 09.01.2008r., sygn. akt I OSK 349/07, publ.: LEX nr 453447 i wyrok NSA z 22.03.2007r., sygn. akt II OSK 634/06, publ.: LEX nr 325255).

Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony, gdyż słuszne jest stanowisko sądu I instancji zgodnie z którym przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. w takim zakresie w jakim zawęża on krąg stron postępowania w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie wzajemna relacja między obu regulacjami jest tego rodzaju, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie sprawia że przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 k.p.a. ma zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę albowiem na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 28 marca 2007r. sygn. akt II OSK 208/06, niepubl. i "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2007r., s. 332).

Sąd I instancji wskazał, że możliwość występowania przez L. S. w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku na nieruchomości sąsiedniej zależy od tego, czy istnieje przepis prawa ograniczający możliwości zagospodarowania mieszkania stanowiącego jego własność, przy czym to on powinien wskazać w jaki sposób planowana inwestycja ogranicza jego możliwości zagospodarowania posiadanych lokali.

Tezę powyższą należy uściślić, uwzględniając treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i wskazując, że o tym, czy L. S. przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę decyduje to, czy jego nieruchomość położona jest w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. Wyjaśnienie tej kwestii należy natomiast do właściwego organu administracji, którego obowiązkiem jest z urzędu ustalenie kręgu stron prowadzonego postępowania.

Nie jest bowiem słuszne stanowisko zgodnie z którym zawsze i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd dotyczą co do zasady nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000r. nr 80 poz. 903 z późn. zm.) , co wynika wprost z przepisów rozdziału 4 tej ustawy, a w szczególności z jej art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i ust. 3. Każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć swój własny interes prawny podlegający ochronie nie tylko w oparciu o przepisy prawa cywilnego, ale także na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego. Nie sposób zatem zaakceptować stanowiska, wedle którego z kręgu stron postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę należy z zasady i całkowicie wykluczyć właściciela lokalu mieszkalnego, będącego jednocześnie członkiem wspólnoty mieszkaniowej i współwłaścicielem nieruchomości wspólnej.

Strefa oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego to kategoria o charakterze obiektywnym, definiowana w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w ten sposób, że jest to wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Nie jest zatem wystarczającym powodem uznania, że L. S. nie ma przymiotu strony w postępowaniu sam fakt stwierdzenia przez niego, że jego nieruchomości stracą na wartości wskutek realizacji inwestycji – co wskazuje na istnienie interesu faktycznego. Rozważenia wymaga bowiem to, czy nie zachodzą okoliczności wskazujące na to, że to właśnie naruszenie interesu właściciela lokalu opartego na normach prawa gwarantujących mu określony sposób zagospodarowania (użytkowania) nieruchomości prowadzi do podnoszonych przez niego konsekwencji w sferze interesów faktycznych.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.