Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 672/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 7, art. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 961
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych
article: art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2016 r., nr [..]. Zaskarżoną do sądu decyzją uchylono decyzję Wójta Gminy z dnia 1 czerwca 2016 r. nr [..] ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, oraz uchylono postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 19 stycznia 2016 r. nr [..] i umorzono postępowanie wszczęte z wniosku Wójta Gminy z dnia 26 czerwca 2015 r. w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia pn.: "Budowa 13 elektrowni wiatrowych o mocy do 39 MW wraz z niezbędną infrastrukturą elektroenergetyczną, drogami dojazdowymi i placami manewrowymi, realizowanego na terenie gmin: G., D. i S.".

Decyzję SKO podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia z dnia 1 czerwca 2016 r., nr [..] Wójt Gminy ustalił na wniosek A. środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa 13 elektrowni wiatrowych o mocy do 39 MW wraz z niezbędną infrastrukturą elektroenergetyczną, drogami dojazdowymi i placami manewrowymi, realizowanego na terenie gmin: [..]-[..]", polegającego na budowie 12 elektrowni wiatrowych o mocy ok. 3,3 MW każda, wraz z niezbędną infrastrukturą elektroenergetyczną, drogami dojazdowymi i placami manewrowymi realizowanego na terenie gmin: [..]-[..]. Decyzja określiła rodzaj i miejsca realizacji przedsięwzięcia, warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Nadto, na inwestora nałożono obowiązki w zakresie prowadzenia monitoringu porealizacyjnego, wykonania analizy porealizacyjnej oraz przedłożenia RDOŚ analizy oddziaływania przedsięwzięcia na klimat akustyczny. Integralną częścią decyzji uczyniono charakterystykę przedsięwzięcia. Z uzasadnienia decyzji wynika, że przedmiotowa inwestycja została zakwalifikowana jako mogąca potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., nr 213, poz. 1397 ze zm.). Organ pierwszej instancji wskazał, że przedsięwzięcie jest planowane do realizacji na terenach, na których obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dopuszczają przeznaczenie terenu pod energetykę wiatrową, drogi i infrastrukturę techniczną powiązaną z tą funkcją. Wnioskodawca ubiega się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wójt Gminy wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz do Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego (wniosek przekazany do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zgodnie z właściwością) o wydanie opinii w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz w przedmiocie określenia zakresu raportu.

Oba organy opiniujące uznały za konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, wobec czego postanowieniem z dnia 21 lipca 2014 r. Wójt Gminy orzekł o przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko oraz określił zakres raportu. Spółka A. przedstawiła sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko

Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pozytywnie uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia, a w piśmie z dnia 29 lipca 2015 r. organ inspekcji sanitarnej wydał w stosunku do realizacji przedsięwzięcia opinię pozytywną.

W toku postępowania Wójt Gminy uznał, że spółce B. -właścicielowi działek nr [..]-[..] obręb Ż. przysługuje status strony tego postępowania, nie podzielając jednak jej zarzutów co do naruszenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, nieprawidłowości karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz do naruszenia praw strony postępowania.

Oceniając zgromadzony materiał dowodowy organ pierwszej instancji uznał, że przedstawiony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko odpowiada pod względem struktury art. 66 ustawy o ocenie oddziaływania na środowisko, a jego ustalenia, przy uwzględnieniu przedstawionych wyjaśnień, są spójne, logiczne i przekonujące. Wójt Gminy podzielił także w całości ustalenia i ocenę przedstawioną w pisemnych stanowiskach organów współdziałających. Wskazano, że maksymalna wysokość konstrukcji jednej siłowni wiatrowej, z łopatą ustawioną pionowo do góry, wyniesie do 150 m. Lokalizację 12 elektrowni określono w punkcie I decyzji, zaś zasadnicze parametry techniczne w charakterystyce przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do decyzji. Przyjęty wariant realizacyjny uwzględnia monitoring ptaków i nietoperzy oraz przeprowadzoną analizę akustyczną. Uwzględniono oddziaływanie na teren planowanej inwestycji innych elektrowni wiatrowych, lokalizację w otoczeniu planowanej farmy wiatrowej dwie wsie — K. (ok. 0,75 km na zachód od siłowni T1) i Ś. (ok. 1,0 km na wschód od siłowni T10) oraz zabudowań zagrodowych na północ od planowanej farmy wiatrowej, w odległości około 1,1 km od siłowni T7. Na północ od zwartej zabudowy miejscowości Ś. położone jest zgrupowanie kilku zabudowań wielorodzinnych i jednorodzinnych, w odległości 0,65 km na południe od siłowni T12. Kilka zabudowań zagrodowych rozlokowanych jest wzdłuż drogi relacji Ś. – M. (około 0,7 km na południowy wschód od siłowni T9). Uwzględniając wszystkie zabudowania przeznaczone na stały pobyt ludzi, budynek położony najbliżej farmy wiatrowej, znajduje się w zgrupowaniu zabudowań na północ od Ś., w odległości 0,65 km na południe od wiatraka T12.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji w sposób szczegółowy omówił wpływ inwestycji na środowisko przyrodnicze, na klimat akustyczny, na środowisko gruntowo - wodne, na krajobraz i klimat oraz na zabytki oraz zdrowie i warunki życia ludzi. Omówiono również kwestie związane z możliwością wystąpienia oddziaływań w kontekście transgranicznym, kwestie związane z gospodarowaniem odpadami oraz z oddziaływaniem promieniowania elektromagnetycznego.

Odwołanie od decyzji Wójta Gminy wniosła B., zaskarżając jednocześnie postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 19 stycznia 2016 r. znak: [..]. Decyzji zarzucono:

1. naruszenie obowiązujących norm dotyczących hałasu, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych norm poziomów hałasu,

2. naruszenie przepisów ustawy ooś, w tym art. 81 ust. 1, poprzez wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania pomimo niezgodności przedstawionego wariantu realizacji przedsięwzięcia z normami dotyczącymi dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku,

3. naruszenie przepisów ustawy ooś poprzez wydanie decyzji pozytywnej na podstawie nierzetelnego raportu o oddziaływaniu na środowisko, zawierającego liczne niezgodności w jego treści z załączoną do wniosku kartą informacyjną przedsięwzięcia,

4. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zdawkowe brak przyczyn odmowy przypisania nieruchomościom odwołującej się cech terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bez wskazania dowodów, na których organ się w tym zakresie oparł,

5. naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie całokształtu stanu faktycznego sprawy oraz brak zebrania i przedstawienia jakichkolwiek dowodów na poparcie stanowiska organu w przedmiocie odmowy przypisania nieruchomościom skarżącej cech terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

6. naruszenie art. 9 i 10 k.p.a. poprzez niedokonanie obwieszczenia o wystąpieniu do organów opiniujących w sprawie opinii co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz w razie stwierdzenia tego obowiązku - co do zakresu raportu oddziaływania na środowisko, jak również obwieszczeń o wydaniu powyższych opinii,

7. naruszenie art. 30 i 33 ust. 1 pkt 4 ustawy ooś poprzez niedokonanie obwieszczenia o wystąpieniu do organów opiniujących w sprawie opinii co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz w razie stwierdzenia takiego obowiązku - co do zakresu raportu oddziaływania na środowisko,

8. naruszenie art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. poprzez pobieżną analizę złożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz niewyjaśnienie niezgodności pomiędzy raportem oddziaływania na środowisko, a kartą informacyjną przedsięwzięcia, a co za tym idzie niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy i pomimo tego wydanie decyzji ustalającej warunki realizacji przedsięwzięcia.

Odwołująca się spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia RDOŚ, a w związku z tym uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wójta Gminy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 września 2016 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 1 czerwca 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz uchyliło postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 19 stycznia 2016 r. i umorzyło postępowanie w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO w pierwszej kolejności wyjaśniło kwestię legitymacji B. do brania udziału w postępowaniu w charakterze strony. Podobnie jak organ pierwszej instancji przymiot strony Kolegium wywiodło z faktu, że nieruchomości stanowiące własność B. położone są w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji.

Rozpoznając sprawę merytorycznie, organ odwoławczy powołując się na zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. podkreślił, że organ administracyjny pierwszej instancji zobowiązany jest do stosowania przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji, natomiast organ odwoławczy powinien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Jeżeli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w okresie między wydaniem decyzji pierwszej instancji, a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego.

W niniejszej sprawie w dniu 16 lipca 2016 r., a więc po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, do polskiego porządku prawnego weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy określa ona warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych oraz warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej. Natomiast na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych "odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane:

1) elektrownia wiatrowa - od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, oraz

2) budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej

- jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Wskazano, że zgodnie z art. 6 pkt 7 ustawy, odległość określoną w myśl art. 4 uwzględniają organy wydające decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach - przy wydawaniu tych decyzji. W myśl natomiast art. 15 ust. 3 tej ustawy, jeżeli w planie miejscowym obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy, przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4. Ustawa nie zawiera uregulowań przejściowych, odnoszących się do zakresu i sposobu stosowania przepisów nowych lub dotychczasowych w postępowaniach w sprawach ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Wynika z tego, że nowe uregulowania powinny być stosowane od dnia ich wejścia w życie.

Z treści decyzji Wójta Gminy z dnia 1 czerwca 2016 r. wynika, że pozostaje ona w sprzeczności z przepisami, które weszły w życie po dniu jej wydania, a które muszą być brane pod uwagę przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydawaniu niniejszego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji oraz z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że maksymalna wysokość konstrukcji, z łopatą ustawioną do góry wyniesie 150 m. Najbliższe od siłowni T12 zabudowania przeznaczone na stały pobyt ludzi położone są w odległości 0,65 km na południe. Dziesięciokrotność wysokości konstrukcji z łopatą wynosi 1500 m, a więc ponad dwukrotnie przekracza odległość od najbliższych zabudowań mieszkalnych. Mniejsze odległości od zabudowy mieszkaniowej, niż przewidziane ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, występują również w przypadku planowanej lokalizacji siłowni T1, T7, T9 i T10. Stoi to w sprzeczności z przepisami nowej ustawy, co powinno powodować uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualne inne określenie usytuowania poszczególnych elektrowni wiatrowych. Inna lokalizacja, a być może również inny zakres inwestycji, wpłynie także na treść podstawowego dokumentu w postępowaniu, jakim jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. To powoduje konieczność uchylenia postanowienia uzgadniającego, wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w dniu 19 stycznia 2016 r. Umorzenie postępowania "wpadkowego" wywołanego wystąpieniem Wójta Gminy o wydanie uzgodnienia spowoduje, że sprawa wszczęta przez RDOŚ z wniosku organu pierwszej instancji z dnia 26 czerwca 2016 r. nie będzie pozostawała w stanie "zawisłości" przed organem uzgadniającym i możliwe będzie ponowne wystąpienie o dokonanie uzgodnienia, po wezwaniu inwestora do przedstawienia wariantu lokalizacji przedsięwzięcia zgodnego z przepisami ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Wskazano, że ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji powinien wystąpić do wnioskodawcy A. o przedstawienie nowego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uwzględniającego lokalizację siłowni wiatrowych zgodnie z przepisami nowej ustawy. Następnie powinno ponownie uzgodnić realizację przedsięwzięcia z RDOŚ oraz wystąpić o opinię do PWIS. W toku prowadzonego postępowania powinno się zapewnić czynny udział stron oraz udział społeczeństwa, zgodnie z przepisami ustawy ooś.

Kolegium wskazało również na naruszenia procedury powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazano na zmianę zakresu inwestycji poprzez ograniczenie ilości siłowni wiatrowych z 13 na 12 sztuk, której dokonał pełnomocnik A. A. S. Kolegium uznało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należałoby zweryfikować umocowanie wskazanego pełnomocnika do dokonywania tego rodzaju czynności. Wskazano również, że organy działające w porozumieniu z Wójtem Gminy, to jest Wójt Gminy oraz Wójt Gminy nieprawidłowo zastosowały w sprawie art. 75 ust. 4 ustawy ooś, nadając porozumieniu w sprawie projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach formę pisma Wójta Gminy z dnia 31 maja 2016 r. oraz postanowienia Wójta Gminy z dnia 27 maja 2016 r. Oba powyższe uzgodnienia zostały wysłane wyłącznie do organu prowadzącego postępowanie, z pominięciem stron postępowania. Takie działanie uznano za błędne.

Kolegium dostrzegło częściową zasadność zarzutów odwołującej się spółki, dotyczących braku poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym dla twierdzenia dotyczącego charakteru zabudowy na działkach [..]-[..] obr. Ż. W przypadku, gdy działki te w dalszym ciągu będą znajdowały się w zasięgu oddziaływania inwestycji, organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić oględziny i określić, jakiego typu zabudowa znajduje się na tej działce, biorąc również pod uwagę, czy w najbliższym jej otoczeniu znajdują się jakiekolwiek budynki gospodarcze. Wójt Gminy, powołując się na treść art. 115 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.) nie dokonał jednocześnie żadnych czynności polegających na zbadaniu faktycznego sposobu wykorzystania tych działek oraz terenu sąsiedniego. Może to mieć znaczenie w świetle zarzutu odnoszącego się do przekroczenia norm dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku.

Pozostałych zarzutów odwołania Kolegium nie uznało za zasadne.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest:

a) art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016, poz. 353 ze zm.) zwanej dalej ooś, poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że pismo Wójta gminy nie spełnia wymogów powyższej regulacji, podczas gdy powyższe pismo jest w istocie postanowieniem w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego,

b) art. 6 pkt 7 oraz art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy wydawanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest elementem lokalizacji elektrowni wiatrowej oraz brak jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, który pozwoliłby na zastosowanie przepisu art. 15 ust. 3 tej ustawy,

c) art. 4 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten ma zastosowanie do lokalizacji elektrowni wiatrowych, a zatem postępowań administracyjnych i planistycznych określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegających w szczególności na uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także,

2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że zakaz lokalizacji inwestycji wiatrowych określony przepisami ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych dotyczy przedsięwzięcia określonego we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

b) art. 28 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez rozpoznanie odwołania mimo braku przymiotu strony odwołującej, powiązanie przymiotu strony z zakazem lokalizacji elektrowni wiatrowych wynikającym z art. 4 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego oraz brak było spełnionej przesłanki w postaci konieczności wyjaśniania sprawy w zakresie uzasadniającym uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji,

c) art. 142 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 19 i 20 k.p.a. poprzez przekroczenie właściwości rzeczowej organu odwoławczego i uchylenie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 19 stycznia 2016 r.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W skardze wniesiono ponadto o przedstawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 4 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. 2016 r., poz. 1157) następującego pytania prawnego:

"czy przepis art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ustawy odległościowej przewidując zakaz lokalizowania i budowania elektrowni wiatrowej w odległości mniejszej niż 10-krotność całkowitej wysokości tej elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego lub o funkcji mieszanej, od form ochrony przyrody oraz od leśnych kompleksów promocyjnych - są zgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności, art. 5 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 i ust. I art. 64 ust. 1, ust. I ust. 3, art., 20 i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz zasadą pomocniczości wynikającą z preambuły Konstytucji RP;

czy przepis art. 15 ust. 3 ustawy odległościowej pozbawiając inwestora możliwości uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy w dniu wejścia w życie ustawy odległościowej spełnione były przesłanki lokalizacji na danym terenie inwestycji w zakresie elektrowni wiatrowej są zgodne z wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP zasadą zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa, zasadą ochrony praw nabytych i interesów w toku, art. 5, art. 21 ust. 1 i ust 2 i art. 64 ust. 1 ust. 2 ust. 3, art. 10, art. 20 i art. 22 konstytucji RP oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP".

Ponadto na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE 2016 C 202, s. 1., dalej: TFUE) wniesiono o wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wydanie orzeczenia prejudycjalnego, czy art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ustawy odległościowej przewidując zakaz lokalizowania i budowania elektrowni wiatrowej w odległości mniejszej niż 10-krotności całkowitej wysokości tej elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego lub o funkcji mieszanej, od form ochrony przyrody oraz od leśnych kompleksów promocyjnych - są zgodne z Dyrektywą 2009/28/WE, z uwagi na to, że wynikający z ustawy nakaz lokowania elektrowni wiatrowych w odległości co najmniej 10-krotności ich wysokości w stosunku do budynków mieszkalnych uniemożliwia spełnienie wymogów określonych w Dyrektywie 2009/28/WE, polegających na:

1) promowaniu przez państwa członkowskie wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych (art. 1 Dyrektywy 2009/28/WE),

2) zapewnieniu przez państwa członkowskie, że wszelkie krajowe przepisy dotyczące procedur autoryzacji, certyfikacji i licencjonowania, które są stosowane w elektrowniach wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii będą proporcjonalne i niezbędne (art. 13 ust. 1 akapit 1 Dyrektywy 2009/28/WE),

3) osiągnięciu przez Polskę pułapu 15% udziału energii ze źródeł odnawialnych w całkowitym zużyciu energii brutto, jaki Polska ma osiągnąć w 2020 r. (Załącznik nr 1 do Dyrektywy 2009/28/WE);

4) zastosowanie art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ustawy odległościowej podczas gdy ustawa nie została notyfikowana Komisji Europejskiej, a obowiązek notyfikacji wynika z Dyrektywy 2015/1535/UE oraz Dyrektywy 2006/123/WE.

Brak notyfikacji skutkuje niemożnością zastosowania tych przepisów przez organy państwowe. Sprzeczność wskazanych wyżej przepisów ustawy odległościowej z Dyrektywą 2009/28/WE skutkuje niemożnością zastosowania ustawy odległościowej przez organy państwowe.

Z obszernego uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca kwestionuje udział w postępowaniu odwołującej się B., zarzucając brak jej legitymacji procesowej i tym samym niezgodne z prawem rozpoznanie odwołania. Według skarżącej w postępowaniach dotyczących oddziaływań przedsięwzięć na środowisko do kręgu stron postępowania nie można zaliczać wszystkich powołujących się na jakiekolwiek oddziaływanie tych przedsięwzięć. O statusie strony takiego postępowania przesądzają bowiem przekroczenia poziomów normatywnych oddziaływań, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W zakresie oddziaływań akustycznych przepisy uzależniają dopuszczalną wielkość tego oddziaływania od rodzaju terenów, co powoduje konieczność dokładnego ustalenia rodzaju terenu objętego oddziaływaniem. Organy winny były ustalił, czy planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości odwołującej w sposób ograniczający ją w zagospodarowaniu tych działek. Należało uwzględnić faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie działek. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że nieruchomość B. posiada charakter niezamieszkałej zabudowy zagrodowej, co powoduje, że wszelkie ewentualne oddziaływania mieścić się będą w granicach dopuszczalnych powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, to jest rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112).

Z tych względów brak jest podstaw, by realizacja planowanego przedsięwzięcia mogła nawet potencjalnie oddziaływać na nieruchomości B. oraz ograniczać nawet w przyszłości prawo własności nieruchomości do jej zagospodarowania zgodnie z aktualnym przeznaczeniem. Powinno to było doprowadzić do uznania, że B. nie jest stroną tego postępowania, a organ odwoławczy powinien był stwierdzić niedopuszczalność odwołania, ewentualnie umorzyć postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Skarżąca wskazała też na uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Następnie obszerną grupę zarzutów oparto o naruszenie przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych poprzez jej zastosowanie. W oparciu o przedstawioną zasadę prymatu prawa unijnego nad porządkiem krajowym, którą skarżąca zobrazowała odnośnym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, sąd krajowy w ramach swojej jurysdykcji ma obowiązek zapewnić pełną skuteczność przepisom prawa unijnego przez niezastosowanie przepisu prawa krajowego, który jest niezgodny z prawem unijnym. Brak notyfikacji przepisów technicznych skutkuje niemożnością stosowania tych przepisów zarówno przez sądy, jak i wszystkie organy państwa. Tym samym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podczas wydawania decyzji nie mogło rozważać odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia powołując się na art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Nawet gdyby przyjąć, że wymóg zachowania stosownej odległości między elektrownią wiatrową a budynkami mieszkalnymi nie ma charakteru "przepisu technicznego", o którym mowa w Dyrektywie 2015/1535/UE, to ze względu na ograniczenia terytorialne ustanowione w ustawie, podlega ona obowiązkowej notyfikacji z uwagi na art. 15 ust. 7 Dyrektywy 2006/123/WE, który stanowi samoistną podstawę obowiązku notyfikacyjnego. W myśl tego przepisu, państwa członkowskie powiadamiają Komisję o wszelkich nowych przepisach ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, które ustanawiają m.in. wymogi ilościowe lub terytorialne ograniczenia zwłaszcza w postaci limitów ustalonych w związku z liczbą ludności lub minimalną odległością geograficzną pomiędzy usługodawcami oraz o przyczynach wprowadzenia takich wymogów.

Według skarżącej polski ustawodawca powinien w pierwszej kolejności notyfikować przepisy ustawy do Komisji Europejskiej, ponieważ jak to wykazano tworzą one reglamentacje terytorialne, tj. wyznaczają pewien ograniczony obszar, na którym możliwa jest wyłącznie lokalizacja elektrowni wiatrowych, czego nie uczyniono. Dodatkowo, polski ustawodawca powinien wskazać racjonalne przyczyny dla przedmiotowych zakazów, a zatem że są one uzasadnione względami nadrzędnego interesu publicznego, są proporcjonalne oraz niedyskryminujące. Tego obowiązku także zaniechano.

Obowiązek notyfikacji ustawy odległościowej został także zauważony przez Ministra Spraw Zagranicznych, który w opinii z dnia 31 marca 2016 r. przyznał, że regulacje ustawy w zakresie odległości minimalnej od zabudowy mieszkalnej są przepisami technicznymi w rozumieniu Dyrektywy 2015/1535/UE, a także, że wymagają notyfikacji Komisji Europejskiej z uwagi na treść Dyrektywy 2006/123/WE, co stanowi samoistną podstawę obowiązku notyfikacyjnego.

Przepis art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych jest też sprzeczny z Dyrektywą 2009/28/WE, z uwagi na to, że nakaz lokowania elektrowni wiatrowych w odległości co najmniej 10-krotności ich wysokości w stosunku do budynków mieszkalnych uniemożliwia spełnienie wymogu, polegającego na zapewnieniu przez państwa członkowskie, że wszelkie krajowe przepisy dotyczące procedur autoryzacji, certyfikacji i licencjonowania, które są stosowane w elektrowniach wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii będą proporcjonalne i niezbędne (art. 13 ust. 1 akapit 1 Dyrektywy 2009/28/WE). Organ nieprawidłowo zastosował art. 4 ust. 1 oraz art. 6 pkt 7 oraz art. 15 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w sytuacji, gdy wydawanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest elementem lokalizacji elektrowni wiatrowej. Normy prawne określone ustawą mają zastosowanie do lokalizacji elektrowni wiatrowych, a zatem postępowań administracyjnych i planistycznych określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegających w szczególności na uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem w niniejszej sprawie organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, która nie jest tożsama z ustaleniem lokalizacji planowanego przedsięwzięcia.

Ponadto organ zaniechał ustalenia stanu faktycznego w sprawie, który pozwoliłby na zastosowanie przepisu art. 15 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mimo, że w chwili wydawania decyzji dysponował wyczerpującym materiałem dowodowym, pozwalającym na wydanie orzeczenia merytorycznego, określonego przepisem art. 138 § 1 k.p.a. Z tych względów doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia kasatoryjnego. Okoliczność wejścia w życie nowych regulacji dotyczących materii będącej przedmiotem orzeczenia w sprawie, nie jest i nie może być podstawą wydania decyzji o uchyleniu orzeczenia organu pierwszej instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z uwagi na kompletny materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, obowiązkiem organu była ocena stanu prawnego na dzień wydawania rozstrzygnięcia i jego wydanie w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Skarżąca poszerzyła również argumentację towarzyszącą zarzutom natury procesowej. Podkreślono nieważność zaskarżonej decyzji Kolegium w części uchylającej postanowienie RDOŚ uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej i instancyjnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja kasacyjna jest zgodna z prawem.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie.

Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Kontrolowana decyzja kasacyjna Kolegium podjęta została w niniejszym przypadku w sprawie wszczętej z wniosku inwestora o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji polegającej na budowie 13 elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą elektroenergetyczną, drogami dojazdowymi i placami manewrowymi na terenie gmin [..]-[..]. Organ pierwszej instancji procedował zatem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353), zwanej dalej ustawą ocenową. Zasadniczą przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania była zmiana przepisów prawa w toku instancji administracyjnej, polegająca na wejściu w dniu 16 lipca 2016 r. w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961). Kolegium uznało, że wielkość i jakość tych zmian istotnie wpływa na konieczny do przeprowadzenia zakres postępowania wyjaśniającego i obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych, których rozmiar znacznie przekracza możliwości dowodowe organu odwoławczego określone w art. 136 k.p.a.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela i uznaje za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego.

Wyjaśnić należy, że przedmiotem jurysdykcji wykonywanej przez organ drugiej instancji jest ta sama sprawa administracyjna, która była przedmiotem działań jurysdykcyjnych organu pierwszej instancji. To, co dzieje się przed organem drugiej instancji jest nadal tym samym procesem stosowania prawa materialnego. Jednakże fakt przejścia sprawy administracyjnej do organu drugiej instancji implikuje jej tożsamość, czyli identyczność jej zasadniczych elementów: stron, podstawy prawnej i sytuacji faktycznej. Organ odwoławczy w toku prowadzonej jurysdykcji winien zbadać, czy stan prawny w związku z upływem czasu nie uległ zmianie i czy ta ewentualna zmiana nie powoduje takich konsekwencji procesowych, jak bezprzedmiotowość postępowania bądź powstanie nowej sprawy, do prowadzenia której organ nie jest właściwy. Zmiana przepisów może również doprowadzić do zmiany okoliczności faktycznych koniecznych do ustalenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zakres koniecznego do rozstrzygnięcia postępowania wyjaśniającego organ winien ocenić biorąc pod uwagę możliwość podjęcia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy winien ustalić wymiar, w jakim mają być gromadzone dowody, wyjaśniane fakty i na nowo interpretowane prawo bądź stosowane nowe prawo i w oparciu o te ustalenia podjąć decyzję o ewentualnym zastosowaniu dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Zwrócić bowiem należy uwagę, że możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie ww. przepisu i wydawanie decyzji kasacyjnych w innych sytuacjach, niż zostały w nim wskazane. Skoro zatem wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady, przy możliwości wydania np. orzeczenia reformatoryjnego, sprzyjającego szybkości postępowania - art. 12 k.p.a., to winno być poprzedzone dokładnymi i przekonującymi rozważaniami w tym zakresie.

W niniejszej sprawie Kolegium w sposób prawidłowy, kompletny i przekonywujący wykazało, że zmiana przepisów spowodowana wejściem w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r., w pierwszej kolejności będzie miała zastosowanie do rozpoznawanej sprawy, a po drugie, spowodowała zmianę warunków w zakresie dopuszczalnej lokalizacji siłowni wiatrowych, której zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem inwestora o ustalenie środowiskowych uwarunkowań inwestycji polegającej na budowie farmy wiatrowej.

Powołana ustawa nie zawiera uregulowań przejściowych, odnoszących się do zakresu i sposobu stosowania przepisów nowych lub dotychczasowych w postępowaniach w sprawach ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Wynika z tego, że nowe uregulowania powinny być stosowane od dnia ich wejścia w życie. Organ bierze bowiem pod uwagę stan prawny istniejący w momencie wydawania przez niego decyzji, chyba że samo prawo wprowadza tu inną regułę. Organ nie jest związany ani granicami poprzednio obowiązującego stanu prawnego, ani granicami wcześniej istniejących lub ustalonych faktów. Jedyną granicą są ramy sprawy administracyjnej.

Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych określa warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych oraz warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej. Natomiast na mocy art. 4 ust. 1 ustawy odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane:

1) elektrownia wiatrowa - od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, oraz

2) budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej

- jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

W art. 6 pkt 7 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych przewidziano, że odległość określoną w myśl art. 4 uwzględniają organy wydające decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach - przy wydawaniu tych decyzji. W myśl natomiast art. 15 ust. 3 tej ustawy, jeżeli w planie miejscowym obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy, przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4.

W niniejszej sprawie lokalizacja elektrowni wiatrowych jest przewidziana przez miejscowe plany zagospodarowania terenu obejmujące obszary objęte wnioskiem o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, obowiązujące na dzień wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Kolegium wnikliwie zweryfikowało uwarunkowania planowanej inwestycji w kontekście nowych regulacji ustawy z dnia 20 maja 2016 r. stwierdzając, że obecne uwarunkowania inwestycji nie będą spełniały wymogów odległościowych wskazanych w art. 4, co spowoduje konieczność zastosowania dyspozycji art. 15 ust. 3 tej ustawy. To z kolei będzie determinowało konieczność zmiany w obrębie kształtu inwestycji, w tym położenia poszczególnych siłowni wiatrowych w odniesieniu do zabudowań mieszkalnych i wymagało ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w oparciu o raport oddziaływania uwzględniający powyższe okoliczności.

Kolegium wykazało, że zmiana przepisów skutkuje koniecznością ponownego wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i sporządzenia dokumentacji uwzględniającej nowy stan prawny. Sąd nie ma zastrzeżeń do uzasadnienia organu odwoławczego, z którego jednoznacznie wynika, że w niniejszej sprawie, z uwagi na jej charakter oraz zgromadzony materiał dowodowy, który nie spełnia wymagań zmienionych przepisów, nowelizacja wprowadzona na etapie postępowania odwoławczego ma istotny wpływ na sprawę. SKO potwierdziło swoje stanowisko opierając się na wynikach analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zwłaszcza raportu oddziaływania na środowisko, z którego wynika, że żadna z planowanych siłowni wiatrowych nie będzie spełniała norm odległościowych wprowadzonych nową ustawą.

Sąd podzielił też stanowisko organu odwoławczego co do wpływu wejścia w życie nowej regulacji dotyczącej inwestycji w zakresie elektrowni wiatrowych na rozstrzygnięcie sprawy z wniosku inwestora. Kolegium, zgodnie z zasadą stosowania przepisów nowego prawa, nie mogło zignorować nowej regulacji przepisu art. 6 pkt 7 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nakazującej organowi wydającemu decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji uwzględniać odległości określone zgodnie z art. 4 tej ustawy. Wobec jednak zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia w celu rozstrzygnięcia sprawy SKO nie mogło we własnym zakresie przeprowadzić tego postępowania, albowiem naraziłoby się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a.

Sąd zaakceptował również jako prawidłowe uchylenie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 19 stycznia 2016 r. wydanego w trybie uzgodnieniowym przewidzianym w art. 77 ustawy ocenowej. Ustawodawca regulując procedurę dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowiącą współdziałanie organów administracji publicznej, o którym mowa w art. 106 k.p.a., wyłączył możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie (art. 77 ust. 7 ustawy ocenowej). Nie wyłączył przy tym stosowania w takim przypadku normy art. 142 k.p.a., w konsekwencji postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia (zarówno pozytywne jak i negatywne) może zostać przez stronę zaskarżone w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w konsekwencji stanowić przedmiot kontroli i oceny organu odwoławczego. Choć decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uzależniona jest od niezaskarżalnego i istotnie kształtującego ją postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, to jednak powinno ono podlegać wnikliwej kontroli organu odwoławczego. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego. Wobec faktu, że organ pierwszoinstancyjny wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym jako związany tym postanowieniem, nie może go oceniać, to oczywistym jest, że do jego kontroli uprawnionym jest organ drugiej instancji rozpoznający odwołanie od decyzji głównej, który z kolei zdaniem sądu nie jest pozbawiony możliwości podjęcia wobec takiego postanowienia jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 138 k.p.a.

Nietrafne są również zarzuty skargi zmierzające do podważenia przymiotu strony odwołującej B. i wskazywanie na naruszenie art. 28 k.p.a. skutkujące dalej naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, uzasadnień decyzji obu instancji i jest to poza sporem, odwołująca spółka była stroną postępowania toczącego się przed organem pierwszej instancji, jako właściciel nieruchomości oznaczonych numerami [..]-[..] obr. Ż. Krąg stron postępowania administracyjnego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, toczącego się na podstawie ustawy ocenowej niewątpliwie wyznacza przepis art. 28 k.p.a. Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie opiera się na prawie materialnym, lecz ustawodawca nie wymaga dla posiadania przymiotu strony wykazania naruszenia tego prawa. W niniejszej sprawie interes prawny odwołującej wynika wprost z prawa własności nieruchomości, która może być objęta nienormatywną emisją hałasu, a więc z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych norm poziomów hałasu (Dz. U. z 2014 r., poz. 112). Spółka kwestionuje bowiem ustalenie organu pierwszej instancji co do charakteru zabudowanej nieruchomości, według niej właściwej jako zabudowa jednorodzinna a nie zagrodowa, co ma wpływ na oznaczenie dopuszczalności poziomu hałasu w stosunku do przedmiotowych nieruchomości. Jak ustalił organ odwoławczym i wynika to z raportu odziaływania na środowisko (załączników graficznych) przedmiotowe działki usytuowane są pomiędzy izoliniami hałasu 40 db i 45 db. Zatem prawidłowe ustalenie charakteru zabudowy na tych działkach ma istotne znaczenie dla ustalenia zasięgu przedmiotowego przedsięwzięcia. W konsekwencji jest to wystarczające zdaniem sądu dla wykazania przymiotu strony kontrolowanego postępowania, z czym nie miał zresztą wątpliwości organ pierwszej instancji. Właściciel nieruchomości nie musi bowiem wykazać negatywnego oddziaływania na swoje nieruchomości, to na organie administracji spoczywa obowiązek prawidłowego i bezsprzecznego wykluczenia takiego oddziaływania. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjmuje powszechnie, że przymiot strony postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia przysługuje tym właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości, na które rozciąga się oddziaływanie przedsięwzięcia, przy czym chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 118/12, dostępny CBOSA). Zasięg tego oddziaływania ustalany jest zasadniczo w oparciu o dane wynikające z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2064/12, CBOSA). W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 236/16 (dostępny w CBOSA) wyjaśniono, że dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - innych, niż wnioskodawca - podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Przy tym z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela tak ukształtowany w judykaturze pogląd, który znajduje zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Trafnie wobec tego wskazało SKO, że ponownego wyjaśnienia wymagać będzie kwestia uwzględnienia w analizie dotyczącej emisji hałasu przeznaczenia terenu działek o numerach [..]-[..]. Ponieważ problem dotyka w tym zakresie treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, będącego zasadniczym dowodem w sprawie, nie mógłby on podlegać uzupełnieniu w trybie art. 136 k.p.a. Zakres postępowania dowodowego konieczny do przeprowadzenia ma zatem też w tej kwestii charakter istotny dla treści rozstrzygnięcia.

W konsekwencji sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 127 § 1 k.p.a., gdyż rozpatrzono odwołanie strony niniejszego postępowania administracyjnego, a w rezultacie błędne są zarzuty i wywody skarżącej spółki kwestionujące przymiot jako strony odwołującej B. Sąd nie dopatrzył się też błędnego ustalenia terminu odwołania. Jak wynika z akt sprawy odwołanie zostało wniesione w dniu 21 czerwca 2016 r. (data pieczęci na kopercie), a więc z zachowaniem terminu wynikającego z treści art. 49 k.p.a., ponieważ obwieszczenie o wydaniu decyzji przez Wójta Gminy miało miejsce w dniu 6 czerwca 2016 r.

Sąd nie podziela też zarzutów skargi odnośnie naruszenia art. 75 ust. 4 ustawy ocenowej, poprzez przyjęcie przez organ, że pismo Wójta Gminy nie spełnia wymogu postanowienia. W niniejszej sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia podjęta została w warunkach porozumienia, o którym mowa w art. 75 ust. 4 ustawy ocenowej, przez inne organy – Wójta Gminy i Wójta Gminy z uwagi na fakt, że planowane przedsięwzięcie wykracza poza obszar jednej gminy. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 80/15 (dostępny w CBOSA) porozumienie, o którym mowa w art. 75 ust. 4 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to przypadek współdziałania organów administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej, do którego stosuje się art. 106 k.p.a. Od strony praktycznej może to polegać na tym, że organ właściwy do wydania decyzji, po zakończeniu postępowania dowodowego, przygotowuje projekt decyzji i przedstawia go organom współdziałającym, które go akceptują albo odmawiają zaakceptowania, przy czym swoje stanowisko wyrażają w formie postanowienia, na które służy zażalenie. W ten sposób zostaje zrealizowana myśl ustawodawcy wyrażająca się w tym, że decyzja ma być wydana w porozumieniu organów.

Akceptując przedstawione stanowisko odnośnie wykładni art. 75 ust. 4 ustawy ocenowej sąd zgadza z Kolegium, że pismo Wójta Gminy skierowane do Wójta Gminy narusza art. 106 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi samo podpisanie pisma przez wójta nie czyni z niego formy postanowienia – brak jest w piśmie podstawy prawnej, pouczenia o przysługującym zażaleniu, wreszcie doręczenia wszystkim stronom w trybie art. 49 k.p.a. Z kolei postanowienie Wójta Gminy podjęte zostało we właściwej formie, również z prawidłowym pouczeniem o środku zaskarżenia, ale nie zachowuje trybu określonego w art. 106 k.p.a. poprzez brak doręczenia postanowienia stronom postępowania. Wprawdzie tak wykazana wadliwość postępowania przed organem pierwszej instancji w zakresie porozumienia, o którym mowa w art. 75 ust. 4 ustawy ocenowej nie była rozstrzygającym elementem dla podjęcia zaskarżonej decyzji kasacyjnej, ale sąd aprobuje takie stanowisko organu odwoławczego, które zarzuca organowi pierwszej instancji uchybienie natury proceduralnej.

Z tych wszystkich względów sąd uznał, że rozstrzygnięcie kasacyjne SKO odpowiada przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżona decyzja zawiera też wskazania co do dalszego postępowania, w konsekwencji zarzuty skargi w tej kwestii są niezasadne.

Sąd nie przychylił się do wniosków skarżącej o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności z Konstytucją RP wskazanych przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wydanie orzeczenia prejudycjalnego dotyczącego stosowania przepisów art. 4 ust. 1 i art. 6 powołanej ustawy.

W odniesieniu do tych wniosków sąd pragnie wyjaśnić, że zaskarżona decyzja ma charakter wyłącznie procesowy, a podstawą jej wydania nie były przepisy nowej ustawy. Dopiero w konsekwencji zaskarżonej decyzji te przepisy znajdą zastosowanie dla rozstrzygnięcia wniosku inwestora. Przy tym podkreślić należy, że nawet wskazanie przez organ odwoławczy w decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. okoliczności, które organ powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie zmienia takiego stanowiska, albowiem organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Jest bowiem wyłącznie związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy okolicznościami, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Orzekanie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wyklucza uchylenie zaskarżonej decyzji z jednoczesnym dokonaniem przez organ drugiej instancji wiążącej interpretacji przepisów ustawy i w istocie ich subsumcji. To organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę winien mieć możliwość samodzielnego zinterpretowania i zastosowania stosownych przepisów prawa.

Oznacza to, że zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i decyzja SKO nie była wydana co do istoty sprawy przy zastosowaniu kwestionowanych przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Z tych względów zadanie wnioskowanych pytań zarówno Trybunałowi Konstytucyjnemu, jak i Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznać należało za pozbawione podstaw, a w każdym razie za przedwczesne.

Zgodnie z art. 193 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483) każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Z sytuacją takowej zależności nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, albowiem do tej pory żaden z orzekających w administracyjnym toku instancji organów nie stosował przepisów kwestionowanej ustawy, w tym nawet formułując wskazania zgodnie z art. 138 § 2 in fine k.p.a. To właśnie brak jej stosowania przez organ pierwszej instancji stał się zasadniczą przyczyną podjęcia przez Kolegium rozstrzygnięcia kasacyjnego, którego następstwem będzie dopiero zastosowanie przepisów tej ustawy. Oznacza to, że ocena konstytucyjności przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem, a zwrócenie się z wnioskowanym pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego miałoby w istocie charakter abstrakcyjny. Sąd jedynie na marginesie zauważa, że w Trybunale Konstytucyjnym zawisły sprawy grup posłów na Sejm RP odnośnie zbadania zgodności szeregu przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych z przepisami Konstytucji RP (również w zakresie wnioskowanym w niniejszej skardze) oraz ustawy tej jako całości a sprawy te zostały zarejestrowane pod wspólną sygnatura K 51/16. Z takich też względów jak przedstawione sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w połączonych sprawach K 51/16 i K 54/16, skoro przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja procesowa a nie rozstrzygająca sprawę administracyjną co do istoty na podstawie kwestionowanych przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r.

Podobnie rzecz ma się z wnioskiem skarżącego o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Możliwość taka wynika z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który orzeka w trybie prejudycjalnym:

a) o wykładni Traktatów;

b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii.

Dalej przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania.

Oznacza to po pierwsze, że decyzja o przedstawieniu pytania prejudycjalnego zależy wyłącznie do uznania sądu krajowego, z jednym wyjątkiem, a po drugie, sąd może je skierować do Trybunału, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku w zawisłej przed nim sprawie.

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż kwestia ważności ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w kontekście obowiązujących przepisów unijnych nie ma żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji kasacyjnej, co skłoniło sąd do nieuwzględnienia również tego wniosku skarżącej spółki.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.