Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1956/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.5 ust.1, art.11 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art.174 pkt 1 i 2,art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Maciej Dybowski(spr.) Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 361/10 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nabycia nieodpłatnie z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie kwotę 300 /trzysta/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 361/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych SA w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nabycia nieodpłatnie z mocy prawa własności nieruchomości. Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2009 r.), po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych SA (dalej PKP) od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2009 r.), stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Kraków prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Kraków-P., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,1609 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]– utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny.

Z wniosku Polskich Kolei Państwowych SA Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie wydania w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ([j.t.] Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 [ze zm.], dalej u.g.n.) decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez PKP, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Kraków-P., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,1609 ha. Na potwierdzenie prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości wnioskodawca przedłożył decyzję Urzędu Dzielnicowego Kraków-P. z dnia [...] października 1987 r. o ustaleniu i naliczeniu dla PKP opłaty rocznej za zarząd przedmiotowym gruntem. Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewoda Małopolski (dalej Wojewoda) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa opisanej wyżej nieruchomości przez Gminę Kraków - w trybie przepisów art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: p.w.s.t., ustawa z 10 maja 1990 r. bądź ustawa komunalizacyjna). Z uwagi na fakt, że postępowanie komunalizacyjne, mające na celu ustalenie właściciela nieruchomości w dacie 27 maja 1990 r., ma charakter zagadnienia wstępnego dla postępowania uwłaszczeniowego - postępowanie uwłaszczeniowe zostało zawieszone.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] stwierdził, że 27 maja 1990 r. Gmina Kraków nabyła z mocy prawa nieodpłatnie, prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Kraków-P., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1609 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w dacie 27 maja 1990 r. PKP nie legitymowały się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu do tej nieruchomości wydanym w formie przewidzianej prawem, gdyż decyzja o naliczeniu opłat rocznych za zarząd gruntem dla PKP nie może - w prowadzonym postępowaniu komunalizacyjnym - stanowić o wyłączeniu przedmiotowego gruntu z komunalizacji. Ustalił, że owa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. była własnością Skarbu Państwa i nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, tym samym należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego – spełniała zatem przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 p.w.s.t. W związku z tym Wojewoda uznał, że przedmiotowa nieruchomość podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy Kraków.

Odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego wniosły Polskie Koleje Państwowe SA. W uzasadnieniu wskazały, że prawo zarządu sporną nieruchomością należy wywieść z decyzji o ustanowieniu opłaty rocznej. Komunalizacji z mocy prawa przeczą przepisy ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe.

Po rozpoznaniu odwołania, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej Komisja) decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2010 r.) utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] września 2009 r.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Komisja stwierdziła, że prowadzone - na podstawie art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP - postępowanie uwłaszczeniowe toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r. Ten stan rzeczy stał się powodem, dla którego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. [K 30/03] stwierdził, że art. 34a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W związku z tym postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 wskazują na brak, po stronie PKP, tytułu prawnego do uwłaszczanej nieruchomości. Komisja stwierdziła, że PKP SA - na podstawie decyzji o ustaleniu opłat za użytkowanie - nie przysługiwał tytuł prawny do owej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. W dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty rocznej, tj. w dniu [...] października 1987 r., obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99, dalej u.g.g.), która określała w art. 38 ust. 2, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W orzecznictwie NSA rygorystycznie stosowana jest wykładnia art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., która nakazuje przyjmować, że dla stwierdzenia zarządu nieruchomością przez jednostkę podległą ministrowi niezbędna jest decyzja o ustanowieniu zarządu na jej rzecz albo stosowna umowa cywilna. Gdy żadnego z tych dokumentów nie ma – nieruchomość podlega komunalizacji. Ponieważ PKP nie wykazały tytułu prawnego do spornego mienia - Komisja nie mogła podzielić ich poglądu, że owa nieruchomość pozostawała w zarządzie PKP.

Ostatecznie Komisja stwierdziła, że skoro skarżącym nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., jak trafnie - w ocenie Komisji - orzekł Wojewoda w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ([j.t.] Dz. U. z 1989 r. nr 14, poz. 74, dalej u.g.g.), grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Na podstawie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe PKP takiego tytułu nie tworzą. Żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie PKP konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu. Tylko tak sformułowane prawo może wyłączać komunalizację z mocy prawa. Faktyczne jej objęcie i władanie nie tworzy formalnoprawnego zarządzania.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe SA w Warszawie, zarzucając jej:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przez błędne zastosowanie tych przepisów w związku z błędnym uznaniem, że nieruchomość ta należała w dacie 27 maja 1990 r. do terenowych organów administracji stopnia podstawowego;

b) naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, 8, 10, 77 § 1, 107, 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z 18 września 2009 r.

W uzasadnieniu Polskie Koleje Państwowe SA podniosły, że ich poprzednik prawny Przedsiębiorstwo Państwowe PKP zawsze działało i gospodarowało wydzielonym mieniem ogólnonarodowym na podstawie odrębnych przepisów, określających zwierzchnictwo naczelnych organów administracji nad przedsiębiorstwem. W dacie wejścia ustawy komunalizacyjnej obowiązywały przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe. Zgodnie z treścią art. 1 tej ustawy, PP PKP jest przedsiębiorstwem transportu publicznego. Na mocy art. 46 ust. 2 ustawy, w stosunku do PKP funkcje organu założycielskiego pełnił Minister Transportu Żeglugi i Łączności, a zatem organ administracji centralnej, a nie organ administracji terenowej stopnia podstawowego. Mienie to nie należało zatem do terenowych organów administracji stopnia podstawowego (dalej t.o.a.p.). Owa nieruchomość stanowi fragment linii kolejowej, a zarządzanie liniami kolejowymi do 2001 r. należało do skarżącego – co jest faktem notoryjnym, jak również wynikało z obowiązujących przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego stwierdzającą nabycie przez Gminę Kraków z mocy prawa własności nieruchomości. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.). Organy orzekające w sprawie prawidłowo stwierdziły, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma charakter deklaratoryjny. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym, a zatem, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny, komunalizacja nie następuje.

Decydujące znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm.), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 u.g.g., dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 u.g.g., zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany.

Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach [Dz.U. nr 22, poz. 159, dalej u.g.t.], którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 1985 r. - w myśl art. 87 ust. 1 - przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Brak podstaw do przyjęcia, jak twierdzi skarżący, że nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż należała do PKP. Zgodnie z punktem 1 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37), termin normatywny należące do użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych [o] charakterze władczym należały do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów. Z akt administracyjnych wynika, że owa działka gruntu stanowiła bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa i należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Oznacza to - przy braku przesłanek wyłączeniowych - że stała się z tym dniem z mocy prawa mieniem Gminy i utraciła charakter mienia ogólnonarodowego (państwowego). Skarżąca wywodzi prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości z powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, lecz nie wskazała konkretnego przepisu prawa, z którego ten tytuł miałby wynikać, przedłożyła tylko decyzję z [...] października 1987 r. o ustaleniu i naliczeniu opłaty rocznej za zarząd gruntem. Z całości materiału dowodowego nie wynika, by PKP przysługiwały prawa do przedmiotowej działki gruntu. Jak wskazano wyżej na dzień 27 maja 1990 r. owa działka stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdowała się we władaniu PKP, jednakże bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej. PKP nie przedłożyło żadnego dokumentu z którego wynikałoby prawo zarządu do tej działki gruntu według stanu na dzień 27 maja 1990 r. Powoływanie się przez PKP na prawo zarządu ową nieruchomością wynikające z decyzji o naliczeniu opłat i twierdzenie, że jest ona równorzędnym dowodem przekazania nieruchomości w zarząd zarówno w postępowaniu uwłaszczeniowym jak i w postępowaniu komunalizacyjnym – nie zyskało aprobaty Sądu. Oznacza to, że PKP nie może wylegitymować się dokumentem potwierdzającym jej prawo zarządu nieruchomością.

Mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, brak dokumentu, który wskazywałby tytuł prawny Polskich Kolei Państwowych do władania tą nieruchomością, przy istnieniu specjalnych możliwości ustanowionych aktami prawa powszechnie obowiązującego i przepisami szczególnymi, należy uznać, że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą. Brak po stronie PKP tytułu prawnorzeczowego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa. W niniejszej sprawie nie miał zastosowanie także art. 11 ust.1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. - wyłączający spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Otóż po pierwsze, określenie należące do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym - to jest posiadanie określonego tytułu prawnego (którego PKP do owej nieruchomości nie miało), a po drugie przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej. W wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. nr 15, poz. 301) nie zostało ujęte przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe.

Skarżąca wywodzi prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości z powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, lecz nie wskazała konkretnego przepisu prawa, z którego ten tytuł miałby wynikać. Powoływała się na ustawę z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie PKP (Dz. U. nr 26 poz. 138) - z której wyprowadziła wniosek, że owa nieruchomość pozostaje w zarządzie PKP. Argument ów w ocenie Wojewódzkiego Sądu jest chybiony. Przepisy te, jako normy powszechnie obowiązującego prawa, mają charakter abstrakcyjny i nie odnoszą się do konkretnie oznaczonej nieruchomości. Z tych ogólnych norm ustawowych nie można wyprowadzić prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, tym bardziej, że z akt sprawy nie wynika, że nieruchomość ta stanowiła składnik wydzielonej części mienia ogólnonarodowego nabyty przez przedsiębiorstwo PKP w toku jego działalności. Określone prawo do nieruchomości państwowej takie jak zarząd, użytkowanie, czy użytkowanie wieczyste w myśl przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. kreowane było w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji), bądź cywilnoprawnego (umowy). Mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, brak tytułu prawnego dla Polskich Kolei Państwowych do władania tą nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., przy istnieniu specjalnych możliwości ustanowionych aktami prawa powszechnie obowiązującego i przepisami szczególnymi, należy uznać, że skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą i nie miał zastosowania art. 11 ustawy z 10 maja 1990 r. - a zatem zaskarżona decyzja Komisji i poprzedzająca ją decyzja Wojewody są zgodne z prawem. Sąd I instancji ocenił, że powyższe stanowisko jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z: 14.9.2006 r., I OSK 1259/05; 15.10.2007 r., I OSK 1456/06). Sąd uznał, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do owej nieruchomości, a podjętą decyzję uzasadniła w sposób wyczerpujący i jasny, odnosząc się do wszystkich podniesionych kwestii.

Skargę kasacyjną od wyroku złożyła Polskie Koleje Państwowe SA Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie, reprezentowana przez radcę prawnego D. O., zaskarżając ów wyrok w całości i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz Strony kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła wyrokowi z 5 sierpnia 2010 r. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej p.p.s.a.) przez jego niezastosowanie na skutek błędnej wykładni:

* art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (dalej p.w.s.t.) i błędne przyjęcie, że komunalizacja nie następuje w sytuacji gdy przedsiębiorstwo państwowe, wykonujące zadania o charakterze ogólnonarodowym, posiadało tytuł prawny do nieruchomości, co oznacza, że nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem podlega komunalizacji z mocy prawa;

* art. 5 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 p.w.s.t. i przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. nr 15, poz. 301, dalej rozporządzenie z 1990 r.) przez błędne przyjęcie, że jedynie mienie podmiotów wymienionych w załączniku do rozporządzenia z 1990 r. podlega wyłączeniu z komunalizacji;

* art. 5 ust. 1 pkt 2 p.w.s.t. w związku z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości Dz.U. nr 22, poz. 99 ze zm.) polegającej na błędnym uznaniu, że przedsiębiorstwa państwowe zobowiązane były do uzyskiwanie decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, a zatem błędne przyjęcie, że brak dokumentów stanowiących decyzję administracyjna poświadczającą prawo zarządu przysługujące przedsiębiorstwu państwowemu skutkuje komunalizacją mienia.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie na skutek przyjęcia, że w toku postępowania administracyjnego nie zostały naruszone przepisy postępowania tj. art. 6, 7, 8, 15, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę PKP SA Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w Warszawie z dnia "[...] stycznia 2010 r. nr [...]" [winno być "[...] grudnia 2009 r. nr [...]"] w sprawie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez Gminę Kraków prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Kraków P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...].

Skarżąca zgodziła się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że art. 11 p.w.s.t. zawiera wyłączenia komunalizacji mienienia określonego w art. 5 ust 1-3, a zatem mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa:

- należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia odstawowego

- przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

- zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1.

Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że komunalizacji podlega mienie przedsiębiorstw państwowych podległych radom narodowym i terenowym organom administracji - jeżeli należało do tych przedsiębiorstw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że określenie należało oznacza tytuł prawny do nieruchomości w postaci przysługującego przedsiębiorstwu państwowemu zarządu. "Tymczasem samym", w świetle przywołanego art. 5 ust. 1, wbrew przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładni, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości, komunalizacja "następowała", a nie jak wynika z zaskarżonego orzeczenia "nie następowała". Art. 5 ust. 1 pkt 2 p.w.s.t., w sposób jednoznaczny stanowi bowiem - jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Ze wskazanego wyżej obszaru przedmiotowego, w oparciu o treść art. 11 p.w.s.t., wyłączone zostało mienie przeznaczone do wykonywania zadań określonych w ust. 1 w pkt od 1 do 3, w tym należące do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim z zastrzeżeniem art. 14. Powyższe dotyczy jednak, co należy ponownie podkreślić, wyłącznie przedsiębiorstw podległych radom narodowym bądź podległych terenowym organ administracji stopnia podstawowego (art. 5 ust. 1 pkt 1 -3).

PP PKP - poprzednik prawny skarżącej, wprawdzie wykonywał zadania o charakterze ogólnokrajowym i ponadwojewódzkim, jednakże Przedsiębiorstwo Państwowe PKP, nie podlegało organom administracji terenowej. PP PKP było przedsiębiorstwem użyteczności publicznej podległym administracji centralnej (naczelnym organom administracji). Wobec czego brak było podstaw dla umieszczenia PP PKP w wykazie przedsiębiorstw określonym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji ( Dz.U. nr 51, poz. 301), co Skarżąca bezskutecznie zarzucała przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Wykaz ten obejmuje bowiem przedsiębiorstwa państwowe i jednostki organizacyjne podporządkowane lub nadzorowane przez byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, których składniki majątkowe, będąc mieniem ogólnonarodowym (państwowym), nie stają się mieniem komunalnym. Zgodnie z § 1 rozporządzenia z 1990 r. "ustala się wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych podporządkowanych, lub nadzorowanych przez byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, których składniki majątkowe będąc mieniem ogólnonarodowym (państwowym) nie stają się mieniem komunalnym, stanowiący załącznik do rozporządzenia".

Oznacza to, że wykaz nie dotyczył przedsiębiorstw o charakterze ogólnonarodowym podporządkowanym organom administracji centralnej, a takim przedsiębiorstwem było PP PKP. Powyższe nie oznacza jednak, że mienie PKP podlegało komunalizacji z mocy prawa.

Skoro jak wskazano powyżej, przywołane przepisy stanowią, że należenie mienia do przedsiębiorstw państwowych przesądza o komunalizacji tego mienia, w ocenie Skarżącego błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który dokonał wykładni sprzecznej z literalnym brzmieniem art. 5 ust. 1. Nadto Sąd pierwszej instancji, dla jednorodnych podmiotowo osób prawnych jakimi były przedsiębiorstwa państwowe, stosuje różne kryteria przesądzające o statusie prawnym mienia tych podmiotów w dacie 27 maja 1990 r. mimo, że przepis takiego rozróżnienia nie przewiduje.

Przyjmując, jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny, że pojęcie należące do jest tożsame z pojęciem zarząd, w ocenie Skarżącego, jeżeli podlega komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw podległych t.o.a.p., to błędne i nie zasługujące na akceptację jest stanowisko przeciwne, prezentowane w treści zaskarżonego wyroku, że podlega komunalizacji mienie nie należące do przedsiębiorstw państwowych. Stanowisko to jest także sprzeczne logicznie. Jeśli by przyjąć, że mienie przedsiębiorstw podległych t.o.a.p, a nie należące do tych przedsiębiorstw, podlega komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 - taką interpretację stosuje Wojewódzki Sąd Administracyjny - to w zasadzie bez znaczenia staje się przesłanka art. 5 ust. 1 pkt 2 , ponieważ bez wglądu na to czy mienie należy, czy też nie należy do tych przedsiębiorstw, winno ono ulec komunalizacji.

Powyższe oznacza, że należenie mienia do t.o.a.p. i należenia mienia do przedsiębiorstw państwowych należy badać z uwzględnieniem wykonywania wobec tego mienia czynności władczych przez te podmioty.

Tym samym treść art. 5 ust. 1 pkt [...] przesądza, że w zakresie komunalizacji mienia przedsiębiorstw państwowych skutkom powstania prawa własności na rzecz gminy podlega wyłącznie mienie należące do przedsiębiorstw podległych radom narodowym i t.o.a.p., a contrario mienie nie należące do tych przedsiębiorstw nie podlega komunalizacji. Wobec czego nie można przyjąć za usprawiedliwioną tezy, że mienie nie należące do innych przedsiębiorstw - podległych organom administracji centralnej, ulega komunalizacji z mocy prawa. Takie stanowisko prowadziłoby dodatkowo do różnego traktowania tych podmiotów, co także, w ocenie Skarżącej, nie zasługuje na akceptację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny jako podstawę prawną obowiązku wykazania zarządu w postępowaniu komunalizacyjnym przywołał art. 38 i 87 ust. 2 u.g.g., a także ustawę z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przepisy te odnosiły się w takim samym zakresie do przedsiębiorstw podległych organom administracji centralnej jak i przedsiębiorstw podległych administracji terenowej. Art. 38 u.g.g., nie stanowił podstawy do przyjęcia obowiązku po stronie państwowych osób prawnych uzyskiwania "tytułu prawnego" do nieruchomości. Przepis ten wskazywał jedynie sposób przekazywania nieruchomości państwowych państwowym osobom prawnym w dacie jego obowiązywania. Nie kreował jednak obowiązku, jak również nie tworzył, po stronie państwowych osób prawnych, tytułu prawnorzeczowego. Natomiast, zgodnie z przywołanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 87 u.g.g., posiadaczom gruntów państwowych, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej, wydanej bez konieczności uprzedniego złożenia wniosku o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych.

Wbrew wywodom zaskarżonego wyroku, przedsiębiorstwa państwowe nie były zobowiązane do składania wniosków o wydanie decyzji o zarządzie. To terenowe organy administracji zobowiązane były wydać stosowne orzeczenia przekazujące mienie posiadaczom gruntu w zarząd. W ten sposób to na organy administracji przerzucony stał ciężar uregulowania spraw związanych z zarządem nieruchomości państwowych. Ustawodawca kierował się bowiem potrzebą ostatecznego uregulowania, w formie decyzji administracyjnych, spraw związanych z przydzieleniem gruntów państwowych, które zarządzane były przez przedsiębiorstwa państwowe.

Zarząd, jako określony stan faktyczny, pozwalający danej jednostce realizować jej zadania - cel społeczno - gospodarczy, stanowił bowiem podstawę do działania tej jednostki w imieniu własnym bądź w imieniu Skarbu Państwa w stosunku do powierzonego mienia. Wobec czego ustalenie, w trakcie postępowania komunalizacyjnego, że dana cześć mienia służy wykonywaniu zadań państwowej osoby prawnej, zdaniem Skarżącego oznacza, że należała ona w dacie 27 maja 1990 r. do tego podmiotu, a zatem nie należała do terenowego organu administracji.

Powyższe znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w przywołanej w zaskarżonym wyroku uchwale z 9 grudnia 1992 r. stwierdził " termin normatywny należące do, użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będące w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punku widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym należały do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wyżej wymienionych gruntów...". Trybunał Konstytucyjny w treści ww uchwały uznał że, komunalizacja mienia przedsiębiorstw państwowych dla których organem założycielskim był jeden z organów wymienionych w art. 5 ust. 1 lub 2 (także w ust. 3) ustawy komunalizacyjnej oznacza zmianę podmiotu, któremu przysługuje prawo własności nieruchomości, na marginesie należy jedynie wskazać, że ww uchwała dotyczyła wyłącznie przedsiębiorstw państwowych podległych t.o.a.p. i nie odnosiła się w ogóle do innych podmiotów działających w tej samej formie prawnej.

Zdaniem Skarżącej, ewentualna bezczynność właściwych organów administracji, w wykonywania obowiązków ustawowych art. 87 ust. 2, nie może skutkować odjęciem Skarbowi Państwa na mocy obecnie obowiązujących przepisów mienia, które według założeń ustawodawcy winno pozostać jego własnością.

Brak przedmiotowych decyzji dla nieruchomości m.in. PP PKP - Skarżącej, może wynikać z rożnych przyczyn, tak natury faktycznej jak i prawnej. Istnieje bowiem możliwość, co oczywiste, że organ przeprowadzający postępowanie w niniejszej sprawie, nie wyczerpał wszystkich możliwości procesowych dla odszukania stosownego dokumentu. Bądź wobec konkretnej nieruchomości, brak było w ogóle podstaw do wydania decyzji o przekazaniu w zarząd, ewentualnie jak wskazano powyżej, decyzja ta nie została wydana wobec bezczynności organu. Jednakże, odwołując się ponownie do treści art. 87 ust. 2, zarząd nieruchomością wynikał z posiadania, a zatem określonego stanu faktycznego. Natomiast decyzja wydana w trybie art. 87 ust. 2 potwierdzała jedynie istnienie zarządu, użytkowania lub użytkowania wieczystego. Miała wiec charakter deklaratoryjny. Wobec czego jej brak nie może przesadzać o komunalizacji mienia. W toku postępowania organ administracji obowiązany był, w sytuacji braku decyzji, ustalić przesłanki art. 87 ust. 2, która to okoliczność, wobec błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, została pominięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Działka stanowiąca przedmiot postępowania powstała [z] parcel gruntowych objętych spisem II Gm. Kat. P., w którym prawo własności wpisane było na rzecz kolei. Grunt ten, co najmniej od momentu umieszczenia w tym spisie, znajduje się w zarządzie kolei. Wobec czego to na organach administracji spoczywał obowiązek ustalenia czy dla dz. ewid nr [...] występowały przesłanki art. 87 ust. 2 ustawy stanowiące o konieczności wydania, w oparciu o ten przepis, dodatkowej decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wskazywała, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, stanowi fragment linii kolejowej. W aktach sprawy zalegają dokumenty wykazujące, że nieruchomość należała do PKP, a zatem że wystąpiły przesłanki do wydania decyzji w trybie przewidzianym w art. 87 ust. 2 u.g.g. Jednak Sąd nie uwzględnił tych okoliczności. Dokonując błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w sposób wadliwy ocenił materiał dowodowy, a także przebieg postępowania przed organami obu instancji, czym naruszył także przepisy postępowania.

Jest bezsporne w sprawie, że działka nr [...] stanowi infrastrukturę kolejową.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. nr 86, poz. 786 ze zm., dalej u.t.k.), przez infrastrukturę kolejową należy rozumieć - linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz zajętymi pod nie gruntami usytuowane na obszarze kolejowym, przeznaczone do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury kolejowej. Sieć kolejowa to układ połączonych ze sobą linii kolejowych będących własnością zarządcy infrastruktury lub zarządzanych przez zarządcę. Sposób zarządzania infrastrukturą kolejowa określa Rozdział 2 ustawy. Zawarty w nim art. 8 stanowi, że grunty zajęte pod infrastrukturę kolejową zwolnione są z opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Art. 9 określa tryb likwidacji linii kolejowych ustanawiając w tym zakresie właściwość naczelnych organów państwa do wydawania decyzji władczych. Likwidacja linii może zostać wstrzymana m.in. na skutek określonych tym przepisem czynności organu samorządu terytorialnego. Dodatkowo art. 9 ust. 5 stanowi, że jeżeli przychody ze sprzedaży gruntów i środków trwałych należących do likwidowanych linii kolejowych lub odcinków linii kolejowych o których mowa w art. 6 ust. 1, będą mniejsze od kosztów likwidacji różnicę pokrywa budżet państwa.

Na mocy art. 15 ustawy z dnia 8 września 2000 o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. nr 84 poz. 948 ze zm., dalej u.k. PKP) PKP SA tworzy spółkę akcyjną do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, działająca pod firmą "PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna" zwana dalej "PLK S.A." , która staje się zarządem kolei, w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym art. 14 ust. 2 pkt 2. PLK SA zarządza liniami kolejowymi i pozostałą infrastrukturą kolejową określoną przepisami ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym. Dalsze przepisy nakładają na PKP SA obowiązek wyposażenia m.in. zarządcy infrastruktury w mienie stanowiące infrastrukturę kolejową jako składniki majątku konieczne do prowadzenia działalności PLK - zarządcy infrastruktury. Z uwagi na powyższe ustawodawca wprowadził regulacje art. 34 i 34a, kierując się potrzebą uregulowania stanu prawnego gruntów kolejowych dla wypełnienia założeń aktów normatywnych odnoszących się do transportu kolejowego.

Dokonując analizy powyższych przepisów należy wskazać, że zamiarem ustawodawcy było pozostawienie gruntów kolejowych we władztwie Skarbu Państwa. Ustawodawca wprowadzając powyższe regulacje przewidział także możliwość przekazywania mienia samorządom, co oznacza, że nie zakładał możliwości komunalizacji mienia stanowiącego infrastrukturę kolejową.

Nieuzasadniona komunalizacja mienia stanowiącego infrastrukturę kolejową, po pierwsze pozbawia Skarb Państwa jego mienia, a po drugie niweczy założenia ustawowe związane z realizacją przez Państwo polityki związanej z transportem kolejowym. Sprzeczna jest także z celami art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Ustawodawca, wprowadzający te uregulowania, kierował się potrzebą wyposażenia gmin, jako nowopowstałych jednostek samorządowych, w majątek konieczny do prowadzenie działalności samorządu terytorialnego - wyposażenie gmin w mienie należące, w tej dacie, do terenowych organów administracji stopnia podstawowego, bądź podmiotów w tym przepisie wymienionych podległych t.o.a.p. Nie było zatem zamiarem ustawodawcy, z naruszeniem interesów Skarbu Państwa, wyposażenie gmin w całe mienie ogólnonarodowe, a już z pewnością wyposażenie w infrastrukturę kolejową, która dla swej obsługi i utrzymania wymaga uzyskania stosownych decyzji administracyjnych, i zapewnienia specjalistycznej obsługi przewidzianej przepisami dotyczącymi transportu kolejowego. Władanie infrastrukturą uzależnione jest od władczych decyzji administracyjnych, zwłaszcza infrastrukturą stanowiącą linie kolejowe o znaczeniu państwowym.

W świetle powyższego grunty należące do PP PKP, nie zostały objęte zakresem przedmiotowym art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r., a PP PKP nie zostało objęte zakresem podmiotowym tego przepisu. Wykładnia celowościowa nie pozwala także na przyjęcie przeciwnej tezy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wadliwy ocenił stosowanie się przez organy do podstawowych zasad postępowania administracyjnego uznając, że nie zostały one naruszone. Z powyższym stwierdzeniem nie można się zgodzić, gdyż zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji w sposób rażący naruszyły przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności organy administracyjne w sposób całkowicie swobodny odmówiły mocy dowodowej dokumentom przedłożonym do akt sprawy, w szczególności decyzji wywłaszczeniowej, jak również decyzjom o opłatach za użytkowanie, nie podważając jednocześnie ich zgodności z prawem. Organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego celem ustalenia istnienia przesłanek koniecznych do komunalizacji mienia, skupiając się jedynie na znalezieniu argumentów kwestionujących prawo zarządu Skarżącego, co do działek "[...],[...]". Wojewoda i Komisja nie rozpatrzyły ewentualnych negatywnych przesłanek komunalizacji wskazanych w art. 11 ust. 1 p.w.s.t., ograniczając się jedynie do wyjaśnienia, że postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone na podstawie art. 34 u.k. PKP, nie stoi na przeszkodzie komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ustawy komunalizacyjnej. W tym miejscu można jedynie wskazać, że owa działka w dacie 27 maja 1990 r. znajdowała się we władaniu Skarżącej. Bez wątpienia, przedmiotowe mienie na którym znajduje się infrastruktura kolejowa, wykorzystywane było do realizacji zadań o charakterze ogólnonarodowym i ponadwojewódzkim, co w świetle art. 11 ust. 1 pkt 2 p.w.s.t. wyklucza komunalizację. Dodatkowo z treści art. 14 p.w.s.t. wynika, że nie podlega komunalizacji mienie które wykorzystywane jest zgodnie z jego przeznaczeniem i służy realizacji zadań o charakterze ogólnonarodowym, jakimi z pewnością są zapewnianie transportu kolejowego. W tym zakresie organy nie przeprowadziły żadnego postępowania i nie wykazały, że powyższe przesłanki negatywne w niniejszej sprawie nie zachodzą.

W związku z powyższym nie może budzić wątpliwości, że w toku postępowania administracyjnego w sposób rażący naruszone zostały art. 6, 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co winno skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] grudnia "2010" [winno być "2009"] r. w sposób rażący narusza art. 15 k.p.a. Przepis ten ustanawia jedną z podstawowych zasad postępowania, znajdującą swe oparcie w Konstytucji RP, która gwarantuje stronie prawo dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy

Analizując zaskarżoną decyzję w oparciu o tę zasadę stwierdzić należy, że Komisja, rozpoznając odwołanie PKP od decyzji Wojewody, w żadnym wypadku nie dokonała ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ nie przeprowadził między innymi ponownej oceny dowodów, jak również nie rozpoznał istoty sprawy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się jedynie do odpowiedzi na zarzuty podniesione przez PKP. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania są doniosłe "Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa." (wyrok NSA z 10.3. 1995 r., SA/Wr 1699/94).

Nie można zatem zgodzić się z zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie, który oddalił skargę na decyzję Komisji z [...] grudnia "2010" [winno być "2009"] r. uznając, że została ona podjęta zgodnie z prawem. Przytoczone powyżej okoliczności i argumenty jednoznacznie wskazują, że w toku postępowania komunalizacyjnego popełnione zostały liczne błędy i uchybienia, dotyczące zarówno wykładni prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Z uwagi na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wadliwy przeprowadził kontrolę postępowania administracyjnego, niniejsza skarga kasacyjna jest konieczna, a podniesione zarzuty w pełni uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarżąca trafnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie na skutek przyjęcia, że w toku postępowania administracyjnego nie zostały naruszone przepisy postępowania tj. art. 6, 7, 8, 15, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 80 k.p.a. ocenił, że PKP nie przedłożyło żadnego dokumentu, z którego wynikałoby prawo zarządu przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990 r. Sąd I instancji z naruszeniem norm wywiedzionych z tychże przepisów wskazał, że "nie uzyskało aprobaty Sądu" powoływanie się przez PKP na prawo zarządu przedmiotową nieruchomością, wynikające z decyzji o naliczaniu opat i twierdzenie, że jest ona równorzędnym dowodem przekazania nieruchomości w zarząd w postępowaniu uwłaszczeniowym, jak i komunalizacyjnym, nie wskazując jednak żadnych przepisów, przemawiających za takim stanowiskiem. W istocie przepisy uwłaszczeniowe jak i komunalizacyjne, nie regulują w sposób szczególny postępowania dowodowego, co nakazuje uznać, że postępowanie dowodowe w każdym z tych postępowań odbywa się na zasadach ogólnych. Na tle ustawodawstwa regulującego postępowania administracyjne (tj. k.p.a. i Ordynacji podatkowej), utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów przez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi (odpowiednio – na tle art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej; wyrok NSA z: 1.9.2008 r., II FSK 1541/06; uchwała 7 Sędziów NSA z 7.11.2010 r., I FPS 1/10, ONSAiWSA 2011/1/4; na tle k.p.a. – przykładowo – wyrok NSA z 6.9.2010 r., I OSK 1401/09; 6.9.2010 r., I OSK 1430/09).

Zagadnienie dopuszczalności każdego dowodu, nie będącego sprzecznym z prawem, jako przejawu rzetelności proceduralnej w postępowaniu administracyjnym, było już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryny. W szczególności w polskim systemie prawa nie obowiązuje formalna teoria dowodów (wyrok NSA z 9.3.1989 - II SA 961/88-ONSA 1989/1/33, akceptowany przez zespół sędziów NSA pod red. R. Hausera "Kpa z orzecznictwem NSA, SN i TK" W.Pr.1995 s.165 t. 8; uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.10.2010 r., I FPS 1/10; odpowiednio- K. Piasecki "Kpc z komentarzem" W.Pr.1989 t. 2 s. 412 uw.1). Legalna teoria dowodów nie obowiązuje w polskiej procedurze karnej, polskiej procedurze cywilnej ani w polskiej procedurze administracyjnej bądź sądowoadministracyjnej. Już pod rządem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.2.1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe i zasad wypłaty tych świadczeń (Dz.U. 10/83/49 ze zm.) utrwalonym był pogląd Sądu Najwyższego, z którego wynika, że przed Sądem ubezpieczeń społecznych dopuszczalne są wszelkie dowody nie zakazane przez prawo procesowe (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 4.3.1997, III Aua 105/97, Apel.W-wa 1997/2/7; wyrok SN z 25.7.1997, II UKN 186/97, OSNAP 1998/11/342; wyrok SN z 24.5.2001, PKN 413/00, Mo.Pr. 2001/22/1102= Rzeczpospolita 24-26.12.2001 s.C1, akceptowane przez A. Krajewskiego "Ubezpieczenie społeczne- praktyczne omówienie z orzecznictwem" WZPP 2002 s.173; wyrok SN z 3.11.1994, I PZP 45/94, OSNAP 1995/6/74, akceptowany przez J. Gudowskiego - PS 1998/4/81).

Już pod rządem Konstytucji PRL z 22.7.1952 r. (j.t. Dz.U. 7/76/36, zm. 2/80/81, 11/82/83, 39/83/175) Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem z dnia 10.6.1987 r.- P 1/87 (OTK 1987 p.1, akceptowanym przez: T. Żyznowskiego "Cywilnoprawna problematyka ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości-wybrane zagadnienia" W-wa 1988 s. 55; K. Działochę i S. Pawelę "Orzecznictwo TK 1986-93- wybór, opracowanie, piśmiennictwo" Wyd. Pr. IUSTITIA 1996 s. 129 i n.,poz.7; zespół sędziów NSA pod red. R.Hausera- op. cit. s. 167 t. 17) orzekł, że przepisy § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.9.1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków (Dz.U. nr 47, poz. 244) są niezgodne z przepisem art. 88 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99) i art. 75 k.p.a. Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu owego orzeczenia, że celem art. 88 ust. 1 u.g.g było umożliwienie repatriantom zaliczenia wartości pozostawionego mienia na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali. Prawo repatrianta do zaliczenia tego mienia wynikało ex lege z art. 88 ust. 1 owej ustawy i nie wymagało żadnego dowodu do czasu złożenia wniosku o zaliczenie wartości tego mienia w sprawie wcześniej przezeń wszczętej o ustanowienie na jego rzecz użytkowania wieczystego względnie nabycia państwowej nieruchomości. Prawo repatrianta realizowało się dopiero w konsekwencji wszczęcia takiego postępowania i jego zakończenia decyzją administracyjną. Wydanie decyzji musiało być poprzedzone postępowaniem według reguł k.p.a. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej - udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszelkich legalnych środków (art.: 7, 75, 76 § 3 i art. 86 k.p.a.). Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że jakiekolwiek ograniczenie w tym przedmiocie wynikać może tylko z przepisów ustawowych.

Tym samym błędnie organy obu instancji, a w ślad za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznali, że ostateczna i prawomocna decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków P. z dnia [...] października 1987 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 1987 r.), którą na podstawie art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 44, 45, 47, 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99), § 1 ust. 1, § 2, 3, 5-10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (Dz. U. nr 47, poz. 241) i uchwały Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 1985 r. nr XIV/65/85 w sprawie zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczane grunty i ustalania cen gruntów państwowych na obszarze województwa krakowskiego (Dz.Urz. WRN nr 17, poz. 120), którą ustalono cenę gruntu państwowego, położonego w Krakowie, nr działki wg załącznika nr 1, łącznego obszaru 119 ha 52a 85 m, znajdującego się w użytkowaniu wieczystym, zarządzie i użytkowaniu Południowej Dyrekcji Okręgowych Kolei Państwowych, oraz z dniem 1 stycznia 1986 r. ustalono dla Południowej Dyrekcji Okręgowych Kolei Państwowych opłatę roczną za użytkowanie wieczyste, zarząd i użytkowanie gruntów gruntu opisanego w punkcie 1, nie stanowiła dostatecznej podstawy do ustalenia - w powiązaniu z pozostałymi dowodami zebranymi w sprawie - że przedmiotowa działka nr [...] należała do PKP w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r.

W uzasadnieniu decyzji z [...] października 1987 r. wskazano w szczególności, że dla określenia Nr działek i ich łącznego obszaru przyjęto dane z ewidencji gruntów dzielnicy P. W załączniku nr 1 wskazano w szczególności pod poz. 1, w obrębie [...], działkę nr [...] o powierzchni 44.6170 m2.

Błędnie organy obu instancji i Sąd I instancji pominęły w ocenie dowodów prawomocną i ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa (dalej Prezydent) z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2002 r.), którą na podstawie art. 7d pkt 1, art. 20, art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( j.t. Dz.U. 100/00/1086 ze zm., dalej p.g.k.), § 2 ust. 2 pkt 2, § 9, 36 pkt 5, § 45, 46, i 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U nr 38, poz. 454) i art. 104 k.p.a., orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obr. 52 j. ewid. Kraków-P., polegającej na rozdzieleniu odrębnych nieruchomości błędnie połączonych w działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 44.6343 ha, w wyniku którego powstały nowe działki ewidencyjne: [...] o pow. 44.5579 ha – objęta m.in. Spis II P. – Własność Kolei oraz KW [...] Skarb Państwa, oraz 18 innych działek, o kolejnych numerach od [...] do [...], o różnych (choć niewielkich powierzchniach – od 0.0075 ha do 0.2676 ha, objęta księgami wieczystymi bądź hipotecznymi, o innych numerach, stanowiące własność innych osób fizycznych bądź innych osób prawnych. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że Polskie Koleje Państwowe wniosły o sprostowanie błędu w operacie ewidencji gruntów dla obrębu nr [...] j. ewid. Kraków-P., polegającego na połączeniu w działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 44.6343 ha różnych ciał hipotecznych. Przeprowadzona analiza materiałów geodezyjno-prawnych potwierdziła, że w działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 44.6343 ha, faktycznie połączone są różne ciała hipoteczne. Powstała konieczność rozdzielenia poszczególnych nieruchomości od siebie, jednego objętego m. in. Spis II P., stanowiącego wg badania ksiąg wieczystych własność Kolei oraz KW [...] Skarb Państwa. Prezydent stwierdził konieczność rozdzielenia wymienionych w decyzji nieruchomości, zgodnie z mapą katastralną. W aktach znajdują się także odpisy zwykłe ksiąg wieczystych – w tym [...], założonej w trybie migracji dla nieruchomości, dla której prowadzona była księga wieczysta dawna, gdzie w szczególności uwidoczniona jest działka nr [...], w obrębie ewidencyjnym 52, gdzie jako sposób wykorzystania wpisano TK- tereny kolejowe (k. 71 akt administracyjnych). W aktach administracyjnych znajdują się nadto Wykazy zmian gruntowych, w tym obejmujące działkę nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej P., przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Brak oceny tychże dowodów i ich pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego, czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadnym.

Trafnie Skarżąca zarzuca także niewyczerpanie wszystkich możliwości procesowych dla odszukania stosownego dokumentu. W toku postępowania Skarżąca wskazywała, że działka stanowiąca przedmiot postępowania, powstała z parcel gruntowych, objętych spisem II G. Kat. P., w którym prawo własności wpisane było na rzecz Kolei (k. 43, 47 akt administracyjnych – informacje z ksiąg wieczystych dawnych; przy czym dokumenty na k. 45 i 47 są przedziurkowane w sposób umożliwiający odczytanie niektórych numerów działek). Organy zaniechały poszukiwania dokumentów, świadczących o prawnorzeczowym bądź swoistym tytule prawnym dla PKP SA bądź jej poprzedników prawnych, do władania tym gruntem. Organy pominęły twierdzenia Skarżącej, że owa nieruchomość stanowi fragmenty linii kolejowych nr: 91 Kraków Gł. Osob. – Medyka; 100 Kraków Mydlniki - Gaj; 94 Kraków Płaszów – Oświęcim; 603 Kraków Prokocim Tow. PRD – Kraków Bonarka, wskazujące dokumenty źródłowe dla tych twierdzeń (wniosek z [...] kwietnia 2004 r.). Organy błędnie ograniczyły swe poszukiwania jedynie do dokumentu potwierdzającego prawo zarządu nieruchomością, w oparciu o art. 38 ust. 2 u.g.g., w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. (j.t. Dz.U. z 1989, nr 14, poz. 74, zm. z 1989, nr 29, poz. 154; z 1990 r., nr 14, poz. 90; 1990, nr 34, poz. 198).

Tymczasem istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, kiedy powstała linia kolejowa, do pobudowania infrastruktury której posłużono się działką nr [...] (uprzednio nr [...], wcześniej nr [...] i o jeszcze dawniejszych numerach) oraz jaki tytuł prawny przysługiwał Skarbowi Państwa i poprzednikowi prawnemu PKP SA w dacie nabycia przedmiotowej działki na potrzeby budowy linii kolejowej. Z odpowiedzi Archiwum Akt Dawnych z dnia [...] stycznia 2009 r. wynika, że w swoim zasobie przechowuje akta CK Ministerstwa Kolei Żelaznych z lat 1896-1918, lecz podając, że sprawa dotyczy działki nr [...] obr. [...] (k. 79 akt administracyjnych) wnosić należy, że w zapytaniu Wojewoda nie podał ani precyzyjnych danych dawnej numeracji działki, ani nie pytał, kiedy owa linia kolejowa powstała. Z informacji Archiwum Państwowego w Krakowie z dnia [...] lutego 2009 r. wynika, że Archiwum prosiło o dodatkowe informacje, tj. odpisy z księgi wieczystej [...] Na podstawie danych znajdujących się w ww księdze, a w szczególności liczb hipotecznych widniejących przy wpisach na karcie B, będzie możliwe przeprowadzenie kwerendy w zachowanych w tutejszym zasobie aktach notarialnych (do 1951 r.), w Zbiorach Dokumentów Hipotecznych Sądu Okręgowego i Grodzkiego (do 1944 r.), będących podstawą do wpisów hipotecznych. Prosimy o [...] określenie daty (rocznej) przekazania nieruchomości w użytkowanie PKP [...] (k. 81 akt administracyjnych). W decyzjach brak ustaleń co do uzupełnienia zapytań i wyników prawidłowo przeprowadzonej kwerendy, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 80 k.p.a. usprawiedliwionym.

Organy nie rozważyły konieczności ustalenia przy pomocy dokumentów źródłowych i ewentualnie opinii biegłego z dziedziny geodezji (art. 84 § 1 kpa), które z pierwotnych wpisów, dotyczących działek o dawnych numerach, w dawnych księgach, dotyczą nieruchomości, obecnie oznaczonej numerem [...].

Najbardziej pomocne mogły okazać się między innymi zapisy w księdze wieczystej (ewentualnych księgach wieczystych) dotyczących działki nr [...] (bądź nieruchomości, obejmującej tę działkę, uprzednio oznaczoną innymi numerami).

Księgi wieczyste (także te zamknięte) są jawne, co oznacza, że każdy jego uprawniony do przeglądania akt i otrzymywania z nich odpisów (art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361 ze zm., dalej k.w.h.). Przy każdej księdze wieczystej prowadzi się akta księgi wieczystej. Do akt tych składa się dokumenty i pisma dotyczące nieruchomości (art. 28 tej ustawy). Odpisy ksiąg wieczystych, obejmujące wpisy wykreślone wydaje się tylko na żądanie sądu, [...], organu administracji rządowej [...] a w wypadkach uzasadnionych, również na żądanie osoby, której określony wpis dotyczył (art. 362 ust. 2 k.w.h.). Na żądanie osób zainteresowanych, sądu, organu administracji rządowej, wydaje się odpisy dokumentów znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych (art. 362 ust. 3 k.w.h.).

Prawdopodobnie w archiwach państwowych znajduje się dokumentacja związana z wytyczeniem drogi żelaznej, opisanej we wniosku PKP z [...] kwietnia 2004 r., wywłaszczeniami dla jej budowy i samą budową, a następnie przejęciem jej przez odrodzone Państwo Polskie.

Należy pamiętać o tym, że wyciąganie dla strony negatywnych skutków, w razie nieprzedstawienia przez nią określonych dowodów, jest możliwe po uprzednim zakreśleniu stronie terminu do dostarczenia tych dowodów (wyrok NSA z 1.8.2007 r. I OSK 1516/06 - Lex nr 360142).

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym było uporządkowanie ustaleń co do faktów historycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zmian stanu prawnego w okresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy i zdarzeń prawnych, wskazujących na powstanie praw po stronie PKP bądź jej poprzedników prawnych, przekształcenia tych praw bądź ewentualnie ich wygaśnięcia. Ustaleń takich i rozważań w stopniu dostatecznym nie poczyniono.

W grę wchodzić mogą co najmniej trzy możliwości, które mogą różnicować część okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - zdarzenia te mogły mieć miejsce: a) przed odbudową Państwa Polskiego, bądź b) w okresie między 11 listopada 1918 r. a 31 grudnia 1946 r., albo c) po dniu 1 stycznia 1947 r.

Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej (art. 7 kpa), jednakże organy obu instancji obowiązkom wynikającym z tej zasady tej w niniejszej sprawie nie sprostały, a Sąd I instancji uchybień tych nie dostrzegł.

Wojewoda nie ustalił, od kiedy Polskie Koleje Państwowe SA i bądź poprzednik prawny – Południowa Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych albo wcześniejsi poprzednicy prawni PKP SA władali działką nr [...] (następnie oznaczoną nr [...], obecnie nr [...]) i na podstawie jakiego tytułu prawnego. Zarówno Wojewoda, jak i Komisja, całkowicie pominęły twierdzenia PKP SA o tym, że przedmiotowa nieruchomość objęta była Spisem II P., gdzie wpisano własność Kolei, a co zdają się potwierdzać informacje z ksiąg wieczystych (dawnych) na k. 43, 47 akt administracyjnych, przy czym zapis na k. 43 zdaje się wskazywać, że dokonano go na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1914 r. o uzupełnieniu ksiąg gruntowych przez wpisanie dobra publicznego (Dz. u. kr. z 1916 r., nr 1, poz. 53.1), a co nie wyklucza wcześniejszego powstania tych praw, mimo że uprzednio ich nie ujawniano (§ 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 1874 r. względem założenia i wewnętrznego urządzenia ksiąg hipotecznych (gruntowych) dla Królestwa Galicji i Lodomerii z Wielkim Księstwem Krakowskiem (Dz. u. kr. z 1874 r., nr 1, poz. 29.89, zm. 1894, nr 1, poz. 16.1; 1916 r., nr 1, poz. 53.1).

Do twierdzeń tych Wojewoda i Komisja nie odnieśli się; wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i art. 77 § 1 kpa; nie dokonali żadnych ustaleń, które te twierdzenia potwierdziłyby bądź w sposób prawem przewidziany im zaprzeczyły.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne było kolejno prawidłowe ustalenie w szczególności, kiedy powstała pierwsza linia kolejowa, obejmująca przedmiotową nieruchomość, a jeśli powstała ona przed dniem 1 stycznia 1947 r., to czy poprzednikowi prawnemu PKP SA przysługiwało prawo rzeczowe bądź inne swoiste prawo na tej nieruchomości.

Organy obu instancji błędnie ograniczyły się do badania stanu prawnego działki nr [...] jedynie w okresie po dniu 21 października 1961 r. (art. 50 u.g.t.). Na konieczność uwzględnienia stanu prawnego, istniejącego w całym okresie funkcjonowania na tej działce linii kolejowej – począwszy od podjęcia działań prawnych dla pozyskania owej nieruchomości dla budowy linii kolejowej – wskazał Trybunał Konstytucyjny w części II punkcie 3 uzasadnienia postanowienia z 24 maja 2010 r., P 13/09 (OTK-A 2010 poz. 44). Trybunał Konstytucyjny wskazał na istnienie sytuacji, w której wnioskodawcy domagający się odszkodowania, nie byli dotychczasowymi właścicielami gruntu w rozumieniu art. 37a ust. 7 zd. 1 ukPKP, skoro nieruchomość w sprawie II SA/Gd 504/08 była już uprzednio własnością Skarbu Państwa ex lege.

W aktach administracyjnych znajdują się informacje z ksiąg wieczystych (dawnych), z których wynika, że własność wpisana jest na rzecz Generalnego Gubernatorstwa (przykładowo k. 37, 39, 41 61 akt administracyjnych), choć z ustaleń organów obu instancji nie wiadomo, czy dokumenty te dotyczą przedmiotowej nieruchomości. W okresie II wojny światowej przejęcie własności nieruchomości przez Rzeszę Niemiecką, stanowiących własność Skarbu Państwa i obywateli polskich, odbyło się na podstawie zdarzeń prawnych, bezwzględnie nieważnych (jako naruszających prawo międzynarodowe). W szczególności wpisy hipoteczne i rejestrowe, wniesione na podstawie orzeczeń z mocy dekretu nieważnych, podlegały z urzędu, a także na wniosek osób zainteresowanych wykreśleniu, z jednoczesnym przywróceniem wpisów nieprawnie wykreślonych (art. 151 ust. 1 dekretu z 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej – Dz.U. 25/45/151 ze zm.).

By ustalić jakie prawa do posiadanych przez siebie gruntów miało przedsiębiorstwo PKP bądź jego poprzednicy prawni, konieczne jest wskazanie na zasady korzystania przez przedsiębiorstwa państwowe z mienia ogólnonarodowego (państwowego) i niezbędna jest analiza przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa PKP i jego poprzedników prawnych, z uwzględnieniem w szczególności prawa zaborowego i obowiązującego do 31 grudnia 1946 r. na terenie Galicji, jak i regulacji ogólnopolskich, w tym międzynarodowych.

Z ustaleń Wojewody, nie kwestionowanych przez Skarżącą wynika, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest księgą wieczystą nr [...], w której prawo własności wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 208 Traktatu z dnia 10 września 1919 r., między Mocarstwami Sprzymierzonymi i Stowarzyszonymi z Austrią, podpisanego w Saint-Germain-en-Laye (dalej Traktat z Saint-Germain-en-Laye). Wnosić stąd można, że przedmiotowa nieruchomość stała się przed odbudową Państwa Polskiego własnością Skarbu Państwa Austrowęgier, bądź Kolei austrowęgierskich.

Sądowi z urzędu wiadomym jest, że P., będący obecnie dzielnicą w południowej części Krakowa (dzielnica administracyjna P., położona na prawym brzegu Wisły) leżał w granicach przedrozbiorowych Korony Królestwa Polskiego, po I rozbiorze (z rażącym naruszeniem prawa międzynarodowego), znalazł się w zaborze austriackim, który otrzymał nazwę Królestwa Galicji i Lodomerii – granica zaboru do 1846 r. przebiegała brzegiem Wisły (Stanisław Kutrzeba hasło "Galicja Wschodnia" w: "Encyklopedja podręczna prawa publicznego" red. Z. Cybichowski Instytut Wyd. Bibljoteka Polska t. 1 s. 154-156; "Nowa Encyklopedia Powszechna PWN" 1996 t. 4, s. 920; mapa "Polska w okresie rozbiorów" w: red. Wł. Czapliński, T. Ładogórski "Atlas historyczny Polski" PPWK 1985 s. 28). Kraków, położony na lewym brzegu Wisły, po III rozbiorze, przypadł Austrii. Dnia 9 czerwca 1815 r., w akcie głównym Kongresu Wiedeńskiego ogłoszono miasto Kraków, łącznie z okręgiem, miastem na zawsze wolnym, neutralnym i ściśle pod protektoratem Rosji, Austrii i Prus. Patentem cesarskim z 11 listopada 1846 r. Austria, za zgodą mocarstw opiekuńczych, dokonała aneksji Krakowa. Następnie Kraków wchodził w skład Cesarstwa Austrowęgierskiego jako Wielkie Księstwo Krakowskie. W drugiej połowie XIX w. Podgórze rozwinęło się jako silny ośrodek przemysłu. W 1915 r. Podgórze przyłączono do Krakowa, z którym szybko się zintegrowało (A. Matuszczyk, N. Orliński, J. ZInkow "Małopolska południowo-zachodnia" SiT 1991 s. 108-109). Przed 11 listopada 1918 r. nie istniało Państwo Polskie, zatem linia kolejowa (jeśli powstała przed odbudową Państwa Polskiego), obejmująca działkę, która obecnie jest oznaczona numerem [...], stanowiła własność Skarbu Państwa Austrowęgier bądź Kolei austrowęgierskich i była użytkowana przez koleje austrowęgierskie. Państwo Polskie odrodziło się 11 listopada 1918 r., a ziemie byłego zaboru austrowęgierskiego – w szczególności Województwo Krakowskie, weszło w skład Rzeczypospolitej Polskiej w 1918 r.

Wyzwolenie b. Galicji odbyło się samorzutnie. Rządy nad tą dzielnicą objęły początkowo władze wyłonione przez miejscowe organizacje polityczno-społeczne. W chwili rozpadania się monarchii Habsburgów. Jako tymczasowy rząd dzielnicowy powstała Polska Komisja Likwidacyjna, zorganizowana przez koła poselskie dnia 27 października 1918 r., która w pierwszych dniach listopada przejęła rządy od władz austriackich w Galicji Zachodniej. Na skutek porozumienia z rządem warszawskim czynników politycznych te władze zastąpiła Komisja Rządząca dla Galicji, Śląska Cieszyńskiego oraz Górnej Orawy i Spiszu (Dekret N.[naczelnika] P.[państwa] 10 stycznia 1919 r. – Dz. Pr. nr 76), posiadająca władzę ustawodawczą i kontrolującą. Rozporządzenia tymczasowe Komisji z mocą ustawy, jeśli zmieniały ustawy państwowe lub krajowe, musiały uzyskać aprobatę Naczelnika Państwa na wniosek właściwego Ministra i nie mogły być sprzeczne z ustawami lub rozporządzeniami, wydawanymi przez Rząd z mocą obowiązującą dla całego państwa. Rozporządzenie Rady Ministrów z 7 marca 1919 r. ustanowiło urząd Generalnego Delegata Rządu (Dz. Pr. 240). Komisja Rządząca, jako odrębna władza naczelna, od 26 marca 1919 r. przestała istnieć. Delegat Rządu był tylko władzą wykonawczą, o uprawnieniach byłego namiestnika Galicji. Rząd nie przejął niektórych działów administracji państwowej w Galicji, ustanawiając dla tych działów swych delegatów przy Generalnym Delegacie, sprawującym ogólne kierownictwo i kontrolę. W 1919 r. stopniowo przejmowano administrację. Z chwilą wprowadzenia władz wojewódzkich Galicji (1 września 1921 r.), zniesiono urząd Generalnego Delegata, jako władzy II instancji (B. Wasiutyński "Encyklopedja prawa obowiązującego w Polsce" pod red. Prof. dra Peretiatkowicza cz. I zesz. 2 Poznań 1929 Fiszer i Majewski Księgarnia Uniwersytecka s. 3-4).

Zgodnie doświadczeniem życiowym, budowa linii kolejowej w państwie austrowęgierskim i według austrowęgierskiego prawa, nie odbywała się na gruncie, do którego inwestor nie miał prawa własności. Na obszarze ówczesnego zaboru austriackiego obowiązywała wówczas ustawa o wywłaszczeniu na rzecz kolei z 18 lutego 1878 r. (D.u.p. nr 30 z 1878 r.), która obowiązywała również po odrodzeniu Państwa Polskiego (dr J. Panejko w: K.W. Kumaniecki, B. Wasiutyński, J. Panejko "Polskie prawo administracyjne w zarysie" Kraków Księgarnia Powszechna b.d.w., s. 375). Wszystkie wpisy dotyczące własności nieruchomości w zaborze austriackim, a następnie w dzielnicy małopolskiej (byłym zaborze austriackim), odbywały się w latach przed odbudową Państwa Polskiego, a następnie w Dwudziestoleciu Międzywojennym na podstawie: Kodeksu cywilnego austriackiego z 1911 r., ustawy z dnia 25 lipca 1871 r. o zaprowadzeniu powszechnej ustawy o księgach gruntowych wraz z przepisami powszechnej ustawy o księgach gruntowych (Dz.u.p. austr. nr 95); trzeciej noweli częściowej z 19 marca 1916 r. do kodeksu cywilnego austriackiego (Dz.u.p. austr. nr 69; Jakób Glass w: "Encyklopedja podręczna prawa publicznego" red. Z. Cybichowski Instytut Wyd. Bibljoteka Polska t. 1 s. 362-363, 365). Przepisy te uległy uchyleniu dnia 1 stycznia 1947 r. (art. IV § 1 pkt 1, 10, 28 dekretu z 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające Prawo rzeczowe i Prawo o księgach wieczystych). W szczególności zgodnie z § 431 Kodeksu cywilnego austriackiego, obowiązującego w zaborze austriackim, a następnie na terenie byłego zaboru austriackiego, do przeniesienia własności nieruchomości aby tytuł nabycia wniesionym był do ksiąg publicznych na to przeznaczonych. Wniesienie to nazywa się wpisem hipotecznym (intabulacją). Zgodnie z doświadczeniem życiowym, w kulturze prawnej obowiązującej na terenie byłego zaboru austriackiego, do 31 sierpnia 1939 r. wszelkie zdarzenia prawne, dotyczące prawa na gruntach, były każdocześnie ujawniane w księgach wieczystych.

Państwo Polskie, przyjmując po byłych państwach zaborczych sieć kolei żelaznych, weszło faktycznie (z małymi wyjątkami, nieliczne odcinki kolei prywatnych na terytorium b. Królestwa Kongresowego i drobne koleje prywatne na terytorium b. Galicji, pozostawały w XX-leciu międzywojennym pod administracją państwową) w monopol w dziedzinie kolejnictwa. Odpowiadało to ówczesnym tendencjom ogólnoeuropejskim, bowiem państwa wówczas istniejące występowały bądź same jako przedsiębiorstwa kolejowe, bądź w wypadkach dopuszczenia prywatnych przedsiębiorstw kolejowych, zastrzegały dla siebie specjalne uprawnienia w stosunku do tych przedsiębiorstw. Na obszarze b. zaboru austriackiego obowiązywała ustawa o wywłaszczeniu na rzecz kolei z 18 lutego 1878 r. (D.u.p. nr 30 z 1878 r.); obszarze b. zaboru pruskiego nadal obowiązywała ustawa o wywłaszczeniach nieruchomości z 11 czerwca 1874 r. (Zb. U. str. 221), a na obszarze b. zaboru rosyjskiego dekret Naczelnika Państwa z 7 lutego 1919 r. (Dz.U. z 1919 r. nr 14 poz. 162; J. Panejko – op. cit. s. 370-375).

W tym stanie rzeczy przejęcie prawa własności gruntu, na którym w czasach zaborów pobudowano linię kolejową (po uprzednim wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa Monarchii Austrowęgierskiej), nastąpiło w 1920 r. na rzecz Skarbu Państwa Polskiego (przy ewentualnych zobowiązaniach Skarbu Państwa w zakresie odszkodowań), na podstawie art. 208 Traktatu z 10 września 1919 r. z Saint-Germain-en-Laye, który uprawomocnił się 16 lipca 1920 r., a obowiązującego Polskę od 22 sierpnia 1924 r. (Dz.U. nr 17/25 poz. 115 oraz załącznik; Z. Cybichowski – op. cit. t. 2 s. 1041; J. Makowski "Encyklopedja prawa obowiązującego w Polsce" pod red. Prof. dra Peretiatkowicza cz. I zesz. 3 Poznań 1925 Fiszer i Majewski Księgarnia Uniwersytecka s. 10-11) i podlegało ujawnieniu w księgach wieczystych.

Zgodnie z art. 91 Traktatu, Austria zrzekła się na rzecz Głównych Mocarstw Sprzymierzonych i Stowarzyszonych swych praw suwerennych do terytoriów, które przedtem należały do monarchii Austriacko-węgierskiej, a obecnie znalazły się poza granicami nowej Austrii i nie zostały przyznane żadnemu innemu państwu – dotyczyło to tylko terytorium dawnego Królestwa Galicji i Lodomerii, które już wtedy stanowiło de facto stanowiło część Państwa Polskiego. Dla sformalizowania tej sprawy Główne Mocarstwa Sprzymierzone i Stowarzyszone zawarły 10 sierpnia 1920 r. z państwami cesyjnymi poaustriackimi traktat graniczny w Sevres. W Traktacie tzw. Galicja Wschodnia figuruje jako państwo odrębne na równi z Polską (art. 1, 2, 3), delegat Polski odmówił złożenia pod nim swego podpisu. Nieokreślona sytuacja pod względem prawnym trwała do 15 marca 1923 r., gdy Konferencja Ambasadorów, w wykonaniu art. 87 Traktatu Wersalskiego, z powołaniem się na rezolucję Rady Ligi Narodów z 3 lutego 1923 r., uznała wschodnie granice Polski, uznając jej suwerenność nad Galicją Wschodnią i dawną ziemią Wileńską (Dz.U. z 1923, nr 49, poz. 333). Częścią składową Traktatu Pokoju w St. Germain jest tzw. Traktat Cesyjny państw poaustriackich, podpisany w Sevres 10 sierpnia 1920 r., regulujący rożne kwestie bieżące w dziedzinie gospodarczej między tymi państwami i między ich przynależnymi (Z. Cybichowski – op. cit. t. 2 s. 1041; J. Makowski – op. cit. s. 10-11; J. Michalski "Traktat Pokojowy z Saint-Germain a obciążenie Polski" Kraków 1921; A. Raczyński "Traktaty Pokojowe wobec praw majątkowych" Warszawa 1920).

W byłym zaborze rosyjskim przejmowanie zarządu następowało na podstawie dekretu Naczelnika Państwa o przejściu kolei zbudowanych przez b. władze okupacyjne pod zarząd Ministerstwa Komunikacji (Dz.U. z 1919 nr 14 poz. 155), a następnie na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1920 r. o przejęciu kolei, zbudowanych przez byłe władze okupacyjne, pod zarząd Ministerstwa Kolei Żelaznych (Dz.U. z 1921 r., nr 3, poz. 5). Ustawą z 12 czerwca 1924 r. o zakresie działania Ministra Kolei Żelaznych i o organizacji urzędów kolejowych (Dz.U. nr 57, poz. 580) uregulowano ustrój organów odpowiedzialnych za kolej i ustalono, że Minister Kolei zarządza polskimi kolejami państwowymi, jako przedsiębiorstwem państwowym. Rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 28 grudnia 1924 r. o przedsiębiorstwie dla eksploatacji kolei państwowych (Dz.U. R.P. nr 116, poz. 1034), powierzono eksploatację kolei państwowych oraz zarząd majątkiem skarbu państwa przedsiębiorstwu pod nazwą Polskie Koleje Państwowe (Z. Cybichowski – op. cit. s. 248-252).

Dnia 28 września 1926 r. weszło w życie rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. R.P. z 1926 r., nr 97, poz. 568). Od samego początku istnienia PKP miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu nieruchomości, przy czym w dzielnicy małopolskiej na podstawie wyżej powołanych aktów prawnych, nadal obowiązujących w byłym zaborze austriackim, a w byłym zaborze rosyjskim - w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (w zakresie własności byłych rosyjskich kolei państwowych; Dz.U R.P. 81/32/714).

W art. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. – w pierwotnym brzmieniu - normodawca generalnie postanowił, że przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe prowadzi eksploatację wszystkich linij kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy [...]. W art. 6 postanowiono, że cały majątek, oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe w użytkowanie i powierniczy zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa [...]. Normodawca nie likwidował zatem własności przedsiębiorstwa PKP, a nawet przewidywał oddanie nie tylko w użytkowanie i zarząd powierniczy, lecz i na własność przedsiębiorstwa. Podobną technikę legislacyjną zastosował normodawca w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 22 marca 1926 r. o utworzeniu państwowego przedsiębiorstwa Polska Poczta, Telegraf i Telefon (art. 4 i 5; j.t. Dz.U. R.P. z 1932 r., nr 105, poz. 879).

Także w powojennym orzecznictwie Sąd Najwyższy odwoływał się do powierniczego zarządu wskazując, że użytkowanie przez Skarb Państwa nieruchomości przedsiębiorstwa, przekazanej mu w "powierniczy zarząd", jest z samej istoty prawem na rzeczy cudzej w rozumieniu art. 130 pr. rz. i art. 578 Kod. Nap. (orz. SN z 29.9.1948, Wa.C 160/48, ZbO 2-3/49/43, akceptowane przez S. Breyera w: S. Breyer, J. Ignatowicz, K. Lipiński, M. Piekarski, J. Pietrzykowski, W. Święcicki "Prawo cywilne z orzecznictwem, literaturą i przepisami związkowymi" t. II W. Pr. 1958 s. 215 uw. 11). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że zarząd powierniczy może powstać w drodze ustawy, w drodze decyzji administracyjnej i w trybie przewidzianym w przepisach prawa cywilnego. Przykładem zarządu powierniczego wynikającego z ustawy jest powołanie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (A. Stelmachowski w: "System Prawa Prywatnego" t. 3 Prawo rzeczowe" s.172-175 nb 209, 211-214).

Zarząd powierniczy uległ przekształceniu w zarząd, wskutek skreślenia z dniem 3 sierpnia 1948 r. wyrazu "powierniczy" w art. 4, 6, 7, i 15 rozporządzenia (art. 1 pkt 19 w zw. z art. 4 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o zmianie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. nr 36, poz. 255), stąd w jednolitym tekście rozporządzenia (Dz.U. z 1948 r., nr 43, poz. 312), mowa już tylko o zarządzie.

Żaden przepis prawa, który wszedł w życie w Polsce od 1944 r., nie doprowadził do wywłaszczenia przedsiębiorstw państwowych z ich majątku. Do dnia 1 lutego 1989 r. obowiązywała w Polsce zasada jednolitego funduszu własności państwowej (uchwała 7 Sędziów SN z 16.10.1961 r., I CO 20/61, OSN 1962, poz. 41), lecz wprowadzoną tę zasadę w drodze wykładni prawa. Zgodnie z obowiązującym do dnia 1 lutego 1989 r. dnia przepisem art. 128 Kodeksu cywilnego, prawo własności mienia państwowego służyło wyłącznie Skarbowi Państwa. Przedsiębiorstwa państwowe wykonywały tylko w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego (państwowego) uprawnienia płynące z własności państwowej. Zgodnie z art. 128 § 1 i 2 k.c. w pierwotnym brzmieniu, własność ogólnonarodowa przysługiwała wyłącznie Państwu. Państwowe osoby prawne w granicach swej zdolności prawnej wykonywały, w imieniu własnym, względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego, uprawnienia płynące z własności państwowej.

Dopiero nowelizacja art. 128 k.c., obowiązująca od 1 lutego 1989 r. dopuściła możliwość nabywania przez przedsiębiorstwa państwowe mienia na własność tych jednostek w drodze czynności cywilnoprawnych. Późniejsze regulacje prawne (art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.) doprowadziły do uwłaszczenia państwowych osób prawnych gruntami będącymi w dniu 5 grudnia 1990 r. w ich zarządzie. Dotyczyło to więc i państwowych przedsiębiorstw spełniających te wymogi.

Istotnym jest obecnie właściwe rozumienie obowiązywania konstrukcji jednolitego funduszu własności państwowej. W czasie obowiązywania konstrukcji tzw. jednolitego funduszu własności państwowej samoistne posiadanie nieruchomości przez przedsiębiorstwo państwowe nie było możliwe, ponieważ samoistnym posiadaczem nieruchomości państwowych był Skarb Państwa, a przedsiębiorstwo państwowe wykonywało tylko władztwo faktyczne i uprawnienia wynikające z tzw. zarządu operatywnego w zakresie odpowiadającym pojęciu posiadania zależnego (orz. Sądu Najwyższego z: 7.9.1993 r. III CRN 73/93; 17.9.1993 r. III CRN 76/93). Co do zasiedzenia nieruchomości niepaństwowej, to przedsiębiorstwo państwowe, nie mogąc samo nabyć własności, mogło wykonywać w stosunku do tych nieruchomości tylko dzierżenie w imieniu Skarbu Państwa (art. 338 kc), przy czym posiadaczem samoistnym był Skarb Państwa. Z upływem terminu zasiedzenia nabywcą przez zasiedzenie stawał się Skarb Państwa (S. Rudnicki, G. Rudnicki "Komentarz do Kodeksu cywilnego. Własność i inne prawa rzeczowe" LexisNexis 2008 s. 227-228 uw. 19). Jednakże państwowa osoba prawna może zaliczyć sobie okres posiadania sprzed 1 lutego 1989 r. na poczet okresu zasiedzenia, którego termin upływa po tej dacie, gdy Skarb Państwa podczas biegu zasiedzenia przeniósł na nią posiadanie (art. 176 § 1 kc; S. Rudnicki, G. Rudnicki s. 228 uw. 19 akapit 2). Dla oceny poszczególnych zdarzeń nie może pozostać obojętne to, że po II wojnie światowej PKP traktowane były bardziej jako składnik państwowej administracji gospodarczej niż jako przedsiębiorstwo. Pod rządem ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. z 1960 r. nr 54 poz. 311 ze zm.), Minister Komunikacji był w istocie dyrektorem PKP (art. 16 ust. 1; P. Świątecki "Nowe prawo kolejowe. Praktyczny komentarz" Kolejowa Oficyna Wydawnicza 2000 s. 6).

Przykładowo - w przypadku ustalenia, że Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego bądź PKP SA, nie był właścicielem danej działki, brak podstaw do przyjęcia, że nie będzie możliwe ustalenie, że Skarb Państwa był poprzednikiem prawnym, posiadającym samoistnie ową działkę przez co najmniej 30 lat (art. 37a ust. 7 zd. 3 u.k. PKP; zasada racjonalności ustawodawcy).

Płacenie podatków od nieruchomości jest jednym z przejawów animus rem sibi habendi, lecz nie jest warunkiem ani koniecznym, ani wystarczającym, by wykazać posiadanie samoistne nieruchomości – tym bardziej, gdy nieruchomość objęta w ewidencji gruntów opisem tereny kolejowe, w ogóle jest od obowiązku płacenia podatku od nieruchomości zwolniona. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu pierwotnym Dz.U. 30/89/163; obecnie art. 21 ust. 1 tej ustawy – j.t. Dz.U. 10/10/19) podstawę wymiaru podatków i świadczeń, stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Skoro w ewidencji gruntów działka nr [...] oznaczona była symbolem "Tk" (tereny kolejowe), to nie było podstawy prawnej dla opłacania za tę działkę podatku od nieruchomości.

Wykonując w stosunku do mienia państwowego, w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 lutego 1989 r. uprawnienia właścicielskie, przedsiębiorstwom państwowym służyło tylko prawo określone zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie jako "zarząd", "zarząd operatywny" lub "zarząd i użytkowanie" ("System prawa cywilnego", t. II Ossolineum 1977, s. 67 i nast.; ). Sposób wykonywania zarządu wydzielonych części mienia ogólnonarodowego (państwowego) określał art. 141 k.c.

Sąd Najwyższy w postanowieniu z 14.6.1963 r., I CR 336/63, OSNC 1964, nr 11, poz. 223, z glosą S. Breyera OSP 1966/5/97) wyjaśnił, że było to prawo swoiste, odmienne od znanych ustawodawstwu praw rzeczowych, w szczególności własności i ograniczonych praw rzeczowych; prawo zarządu i użytkowania podlegało wpisowi w dziale II księgi wieczystej, jako wpis ujawniający tego, kto jest uprawniony do wykonywania w imieniu własnym własności państwowej. Powstawanie tego prawa oraz jego przenoszenie regulowały różne, często podustawowe akty prawne, na przykład uchwały Rady Ministrów. Przyjmowane bowiem było założenie, że obrót dokonuje się w obrębie jednolitej własności państwowej i nie wymaga to regulacji ustawowej. Najczęściej, jako prawną podstawę przekazywania mienia państwowego w zarząd i użytkowanie przedsiębiorstwom państwowym stanowiły przepisy art. 3 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (j.t. Dz.U. z 1952 r. nr 4, poz. 31) i rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 47, poz. 354 ze zm.). Powszechnie przyjmowano, że prawo zarządu mieniem państwowym może powstać na mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie określonej państwowej jednostki organizacyjnej. Pogląd taki był przyjmowany zarówno w doktrynie (wyrok 5 Sędziów Sądu Najwyższego z 9.4.1992 r., III ARN 15/92, OSNC 1993, z. 9, poz. 158, akceptowany przez Z. Truszkiewicza w: E. Drozd, Z. Truszkiewicz "Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz", Zakamycze 1995, s. 345 uw. 12) jak i w wyrokach NSA z: 16.3.2006 r., I OSK 583/05, Lex 198195 i 24.3.2006 r., I OSK 674/05, 29.3.2004 r., I SA 1056/02. We wskazanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny dał przykłady regulacji prawnych odnoszących się do powstania konkretnych podmiotów, które jednocześnie ustanawiały zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa (przykład: nieruchomości państwowe w granicach Tatrzańskiego Parku Narodowego - zgodnie z rozporządzeniem RM z 30 października 1954 r. o utworzeniu TPN, Dz.U. z 1955 r. nr 4, poz. 23 ze zm.). Sąd Najwyższy uchwałą składu 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 16.11.1990 r., III AZP 10/90 (OSNC 1991, nr 4, poz. 39) stwierdził, że grunty państwowe zajęte pod drogi publiczne nie podlegają przekazaniu dyrekcjom okręgowym dróg publicznych w zarząd na podstawie art. 4 i 87 u.g.g. (j.t. Dz.U. z 1989 r., nr 14, poz. 74 ze zm.). W uzasadnieniu SN wskazał w szczególności, że przekazywanie w drodze decyzji administracyjnej gruntów lokalnych w zarząd okręgowym dyrekcjom dróg publicznych jest zbędne i niecelowe, skoro wcześniej już uzyskały one prawo do pełnienia tego zarządu mocą ustawy o drogach publicznych. Rozważając skutki zmiany stanu prawnego, wynikające z ustawy z 10 maja 1990 r., Sąd Najwyższy wskazał, że wprawdzie zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 p.w.s.t. mienie państwowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) mieniem właściwych gmin, to jednocześnie art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stwierdza bez żadnej wątpliwości, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Okręgowe dyrekcje tych dróg należą do administracji rządowej, a grunty leżące pod drogami publicznymi o znaczeniu ogólnopolskim w świetle tak wyrażonej intencji ustawodawcy nie podlegałyby komunalizacji.

Należy więc przyjąć co do zasady, że możliwe jest powoływanie się na akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu i wykazywanie, że zgodnie z jego regulacją całe określone w sposób niezindywidualizowany mienie przeszło w zarząd tego podmiotu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dostrzegł też żadnych przekonywujących argumentów dla poglądu, że akty prawne regulujące status prawny PKP oraz akty nacjonalizacyjne nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości. W ustawodawstwie niejednokrotnie określa się w sposób abstrakcyjny przesłanki, z których wyprowadza się skutki prawne do konkretnych przedmiotów (np. przepisy dotyczące uwłaszczeń). Stan taki nie wskazuje na uzyskanie zarządu w sposób dorozumiany, a stanowi o nabyciu zarządu powierniczego bądź zarządu ex lege.

Ustrój i zasady funkcjonowania przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, ze względu na znaczenie kolejnictwa dla funkcjonowania państwa, były regulowane przepisami ustawowymi lub zrównanymi z ustawowymi. W tym celu zostały wydane odpowiednie akty prawne regulujące utworzenie i działalność tego przedsiębiorstwa łącznie z przepisami dotyczącymi jego mienia. Należy zauważyć, że rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (w brzmieniu j.t. Dz.U. z 1948 r. nr 43, poz. 312) używa identycznej terminologii, jaką w latach 1944-1989 stosowały przepisy w stosunku do sposobu władania częścią mienia państwowego posiadanego przez inne przedsiębiorstwa państwowe.

Rozporządzenie z 24 września 1926 r. zostało uchylone art. 48 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (j.t. Dz.U. z 1970 r. nr 9, poz. 76), której część dotycząca przedsiębiorstwa PKP została następnie zastąpiona przepisami ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. nr 26, poz. 138). Przepis art. 50 ust. 1 tej ustawy stanowił, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, działającego dotychczas na podstawie ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP, działającego na podstawie przepisów niniejszej ustawy.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.) oraz środki nabyte przez PKP w toku dalszej jego działalności".

Dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości użytkowanych przez PKP istotne znaczenie ma też przepis art. 80 (pierwotnie 87) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127). Przepis ten stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Z omówionej wyżej regulacji prawnej wynika - zdaniem Sądu - że grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa PKP i jego poprzedników prawnych, oddane zostały w jego użytkowanie i zarząd. Bez względu więc na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP. Fakt taki stanowi przeszkodę do komunalizacji tego mienia.

O tym, iż ustawodawca przewidział, że PKP posiadało grunty Skarbu Państwa nie legitymując się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej, dobitnie świadczy przepis art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. nr 84, poz. 948 ze zm.). Wymieniony przepis - przy spełnieniu określonych przesłanek - przyznaje z wejściem w życie ustawy, z mocy prawa, prawo wieczystego użytkowania tych gruntów przedsiębiorstwu PKP. Jednocześnie art. 34a wymienionej ustawy stanowi, że "grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych". Wyjaśniając wątpliwości związane z tymi przepisami Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., K 30/04 (Dz. U. z 2005 r. nr 69, poz. 525; OTK-A 2005, z. 4, poz. 35) stwierdził, że "celem zakwestionowanego przepisu było wyłączenie określonych gruntów spod komunalizacji i zapewnienie PKP stabilnej sytuacji prawnej [...] w stosunku do nieruchomości wskazanych w art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP". Również przyjmując założenie racjonalności ustawodawcy należy uznać, że wyłączył on grunty zarządzane przez PKP bez formalnego dokumentu potwierdzającego tytuł prawny spod komunalizacji. Przyjęcie stanowiska przeciwnego prowadziłoby do wniosku, że normy z art. 34 i 34a u.k. PKP są puste, gdyż grunty takie zostały już skomunalizowane z dniem 27 maja 1990 r.

Posiadanie w zarządzie powierniczym, a następnie zarządzie przez przedsiębiorstwo PKP gruntów kolejowych stanowiących własność państwa wyłączało te nieruchomości spod komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie... (Dz. U. z 1990 r. nr 32, poz. 191). Zgodnie bowiem z tym przepisem "jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe należące do:

1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1

- staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin".

Przyjmowanie, że grunty, w stosunku do których PKP nie legitymuje się dokumentem wykazującym prawo tego przedsiębiorstwa, są zarządzane przez terenowe organy administracji publicznej z mocy art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest nietrafne z tego powodu, że nie dotyczy to gruntów oddanych w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste (argument z początkowej części przepisu). Skoro jednak - jak wyżej wykazano - grunty kolejowe mogły być mocy prawa w zarządzie powierniczym, a następnie zarządzie PKP, a nawet mogły stanowić własność poprzedników PKP, to nie można uznać, że jednocześnie były zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej. Również charakter i przeznaczenie tych gruntów przeczy ich lokalnemu charakterowi, o jakim stanowi wymieniony przepis. Należy w tym miejscu powołać się na poglądy wyrażone w uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 9.12.1992 r., W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37). Trybunał Konstytucyjny rozróżnił bowiem uprawnienia władcze przysługujące Państwu jako właścicielowi gruntów pozostających w zarządzie przedsiębiorstw państwowych, wykonywanych przez organy administracji państwowej stopnia podstawowego, od uprawnień, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W konkluzji stwierdził, że "z punktu widzenia tych organów i wykonywanych przez nie uprawnień względem gruntów, będących w zarządzie przedsiębiorstw państwowych, można mówić o "należeniu" tych gruntów do wymienionych organów. Jednakże to "należenie" ze względu na jednocześnie istniejące uprawnienia przysługujące względem tych gruntów przedsiębiorstwom państwowym, na podstawie wykonywanego przez nie zarządu, było inne niż "należenie" mienia do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, o których mówi przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych".

Z faktu, że rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. nr 51, poz. 301), wydane na mocy art. 11 ust. 2 omawianej ustawy z 10 maja 1990 r. nie wymieniło przedsiębiorstwa PKP w wykazie przedsiębiorstw wyłączonych spod komunalizacji na mocy art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy nie oznacza, że jego nieruchomości podlegały komunalizacji. Przepis art. 11 ustawy wymieniający składniki mienia państwowego nie podlegającego komunalizacji nawiązuje do art. 5 w ten sposób, że wyłącza od komunalizacji mienie, które - przede wszystkim - odpowiada warunkom z art. 5 ust. 1-3. W § 1 Rada Ministrów wyraźnie wskazała, że wykaz obejmuje przedsiębiorstwa państwowe i jednostki organizacyjne podporządkowane lub nadzorowane przez byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, którym to przedsiębiorstwem PKP ani jego poprzednicy prawni nigdy nie byli. Analiza przedsiębiorstw wymienionych w wykazie wskazuje, że są to przedsiębiorstwa drobne, o lokalnym charakterze. W szczególności w wykazie nie zamieszczono żadnego z przedsiębiorstw, które zarówno przed II wojną światową, jak i po II wojnie światowej działały na podstawie odrębnych ustaw bądź aktów rangi ustawowej. Ze swej istoty PKP (podobnie ja Poczta Polska, Telegraf i Telefon) było przedsiębiorstwem państwowym, wykonującym zadania charakterze ogólnokrajowym (art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r.). Skoro mienie kolejowe z zasady nie podlega komunalizacji, to nie dotyczy go też przepis art. 11 ustawy (wyrok NSA z: 6.9.2010 r., I OSK 1401/09; 6.9.2010 r., I OSK 1430/09).

Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył wymienione w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego zarówno przez ich błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie.

Uzasadnia to uchylenie tego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.