Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2328/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.4 pkt 16, art.156 ust.1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.12 ust.5, art. 18 ust.1i ust.1e
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1389/13 w sprawie ze skargi R. S. i K. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność Państwa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1389/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. S. i K. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] kwietnia 2013 r.

nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Nieruchomość położona w gminie P., obrębie B., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z [...] listopada

2008 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej Nr [...] Granica Państwa-[...], węzeł "[...]", odcinki od km [...] do km [...] i od km [...] do km [...].

Decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz K. i R. S. (dalej jako skarżący) za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa wyżej opisanej nieruchomości, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnieśli, że ustalona kwota odszkodowania jest zbyt niska, gdyż organ powinien uwzględnić operat szacunkowy sporządzony na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomość sąsiednią, która posiadając takie same cechy jak nieruchomość skarżących, została oszacowana niemalże dwukrotnie wyżej.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości, stanowi operat szacunkowy sporządzony 24 maja 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. I. Z przedstawionego przez rzeczoznawcę opisu wynika, że wyceniana nieruchomość położona jest w miejscowości B. i posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Nieruchomość nie jest zabudowana, a powierzchnia gruntu zasadniczo wyrównana. Działka posiada uzbrojenie i bardzo dobrą możliwość dojazdu. Autor operatu ustalił również, iż na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi B. i Z., przyjęty uchwałą Rady Gminy P. Nr [...] z [...] października 2000 r., zgodnie z którym wyceniana działka położona jest na terenie oznaczonym jako obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny usług komercyjnych. Na potrzeby wyceny przyjęto przeznaczenie mieszkaniowe gdyż dotyczy ono przedmiotu wyceny. Organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, o których mowa w § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Podkreślił, że dla potrzeb wyceny rzeczoznawca wstępnym badaniem i analizą objął rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położonych możliwie blisko przedmiotu wyceny. Obszar geograficzny badanego rynku obejmował gminy B. oraz S., bowiem cel wywłaszczenia nie zwiększa wartości szacowanej nieruchomości. Na tak określonym rynku odnotowano 8 transakcji nieruchomościami mieszkaniowymi, znajdujących się w przedziale cenowym od [...] zł/m2 zł do [...] zł/m2. Do ostatecznej analizy biegły przyjął 3 transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę. Szacując wartość rynkową nieruchomości rzeczoznawca określił te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Według biegłego są to: lokalizacja – waga 25%, otoczenie – waga 30%, dostęp – waga 20% oraz potencjał – waga 25%. W następnej kolejności biegły dokonał korekty cen w oparciu o ustalone cechy różnicujące, ostatecznie obliczając wartość rynkową prawa własności gruntu na kwotę [...] zł, w wysokości której Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie. Jednocześnie Minister podniósł, że aby dokonać oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy należy mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w szczególności § 36. Wobec faktu, że cel wywłaszczenia nie zwiększa wartości nieruchomości biegły prawidłowo wziął do porównań nieruchomości nabywane na cele mieszkaniowe, co odpowiada sposobowi wyceny opisanemu w § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. W ocenie Ministra, analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem opinii biegłego jako dowód w sprawie. Opinia zawiera bowiem wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że operat szacunkowy o wartości nieruchomości jest opinią autorską sporządzającego ją rzeczoznawcy majątkowego. Każdy z operatów szacunkowych zawiera elementy indywidualne, zaś sama pozycja rzeczoznawcy majątkowego zbliżona jest do osoby zaufania publicznego, który ostatecznie wskazuje cechy szacowanej nieruchomości oraz ich wpływ na jej wartość. O jego wadliwości nie może natomiast świadczyć okoliczność, że sąsiednia nieruchomość, mająca zdaniem skarżących takie same cechy, została oszacowana wyżej. Ustosunkowując się zaś do wniosku stron o uwzględnienie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie skarżących organ stwierdził, że do dnia wydania niniejszej decyzji strony nie przedstawiły przedmiotowej wyceny. Ponadto organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, która – z uwagi na przepis art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n.") – stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania. Oznacza to, że ustalenie odszkodowania przez organ następuje w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, powołanego przez organ, przed którym toczy się postępowanie. Nie ma natomiast możliwości ustalenia odszkodowania w oparciu o operat sporządzony na zlecenie strony postępowania, bowiem taki rzeczoznawca majątkowy nie może być uznany za biegłego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Co do dołączonych do odwołania ofert sprzedaży nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny o znacznie wyższych cenach, Minister wskazał, że są to jedynie ceny ofertowe. Przepisy dotyczące wyceny nieruchomości nakazują przyjęcie do porównania cen transakcyjnych, zawartych w aktach notarialnych. Powyższe oznacza, że same oferty nie mogą podważyć wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R. S. i K. S., zarzucając jej naruszenie:

- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego i obiektywnego rozpatrzenia wyjaśnień skarżących, nie wzięcie pod uwagę faktów znanych organowi z urzędu, tj. wysokości odszkodowań, jakie Wojewoda [...] ustalił względem działek podobnych, znajdujących się w pobliżu lub bezpośrednio sąsiadujących z działką skarżących, a także dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodu w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego – A. I. – na podstawie której ustalona została wysokość odszkodowania;

- art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez lakoniczne uzasadnienie treści wydanej decyzji, w tym w szczególności nie odniesienie się do okoliczności istotnych w sprawie (zgłaszanych przez skarżących w toku postępowania) oraz poprzez brak wskazania w treści wydanej decyzji podstawy prawnej, tj. nie podanie przepisów prawa materialnego, na których oparł się organ II instancji wydając tę decyzję;

- art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, zwana dalej "specustawą drogową"), poprzez brak powiększenia wysokości ustalonego na rzecz skarżących odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, pomimo, iż skarżący wydali wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość gruntową w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna;

- art. 8 K.p.a., poprzez niezastosowanie zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] października 2012 r., co umożliwi organowi administracji publicznej ustalenie na rzecz skarżących kwoty odszkodowania w prawidłowej wysokości, uwzględniającej faktyczną wartość wywłaszczonej nieruchomości, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na okoliczność, że zarzut niezastosowania przez organy przepisu art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej nie był podnoszony na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego, organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższy przepis uzależnia powiększenie należnego odszkodowania wyłącznie od aktywności w tym zakresie uprzedniego właściciela we wskazanym w nim terminie, zaś udowodnienie tej okoliczności pozostaje w interesie uprawnionego. W toku całego postępowania administracyjnego skarżący nie przedłożyli żadnych dowodów na okoliczność wydania przez nich nieruchomości.

Pismami z 8 sierpnia 2013 r. i 5 lutego 2014 r. skarżący podtrzymali zarzuty skargi i wnieśli szczegółowe uwagi do operatu szacunkowego. Zarzucili brak precyzyjnego wskazania przez rzeczoznawcę majątkowego podstawy prawnej sporządzonego operatu, co utrudnia prowadzenie z nim polemiki, uniemożliwiając jednocześnie przeprowadzenie należytej kontroli sądowoadministracyjnej. Zdaniem skarżących rzeczoznawca majątkowy niewłaściwie dobrał nieruchomości porównawcze, stanowiące podstawę dokonania wyceny wywłaszczonej nieruchomości, bowiem autor operatu szacunkowego przedstawił jako nieruchomości porównawcze jedynie te, które są zlokalizowane na terenie Gminy B., a każda z trzech opisanych w operacie szacunkowym nieruchomości jest usytuowana w tej samej miejscowości – L., nie wyjaśniając dlaczego nie poddał analizie nieruchomości usytuowanych w miejscowości B., czy w gminie, w której ta nieruchomość jest usytuowana, tj. w Gminie P. Ponadto skarżący podnieśli, że pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami porównawczymi są inne znaczne różnice, które zostały zbagatelizowane przez organy obu instancji. Z przedstawionego przez rzeczoznawcę majątkowego opisu wywłaszczonej nieruchomości wynika bowiem, że w ewidencji gruntów i budynków przedmiot wyceny oznaczony został jako RIVa; RIVb; RV. W dokumentach planowania przestrzennego, tj. w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego wsi B. i Z. przyjętego na podstawie uchwały Rady Gminy P. Nr [...] z [...] października 2000 r., przedmiot wyceny został określony symbolem MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i UC – tereny usług komercyjnych. Zdaniem skarżących, przeznaczenie wywłaszczonej działki pod tereny zabudowy mieszkaniowej oraz tereny usług komercyjnych, czyniło tą działkę, przy uwzględnieniu jej powierzchni, bardzo atrakcyjną. Tymczasem biegły do porównania przyjął 3 nieruchomości położone w miejscowości L., oznaczone w Planie Miejscowym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Strona skarżąca opisała dwie pozostałe istotne różnice związane z dostępem do mediów oraz możliwością dojazdu do gruntu. Skarżący zarzucili też przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego wartości wycenianej nieruchomości z dnia innego niż dzień ustalenia wysokości odszkodowania. Zdaniem skarżących tak sporządzony operat jest niezgodny z treścią art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy narusza również treść § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., gdyż biegły dokonując wyceny wywłaszczonej nieruchomości oparł się na cenach nieruchomości porównawczych, w przypadku których transakcje były zawierane odpowiednio 7 czerwca 2011 r., 27 sierpnia 2010 r. oraz 19 maja 2010 r. Tymczasem odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nastąpiło na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] października 2012 r. i to właśnie ta data powinna stanowić podstawę przyjęcia cen, celem określenia wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości. Strona skarżąca zarzuciła również, że organ ustalił wysokość odszkodowania w oparciu o jej stan z innego dnia niż dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co oznacza, że został on sporządzony niezgodnie z treścią art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz niezgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie

20 lutego 2014 r., pełnomocnik skarżących oświadczył, że nieruchomość wyceniana została wydana niezwłocznie po uzyskaniu przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji waloru ostateczności. Nie było jednak żadnego formalnego przejęcia.

20 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał powołany na wstępie wyrok.

Sąd wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, zgodnie z jej art. 23, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy czym, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958 ze zm.), do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, zaś art. 6 ust. 3 tej ustawy nakazuje w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosować przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (tj. ustawą z dnia 25 lipca 2008 r.).

W związku z powyższym za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi sprowadzający się do braku wyszczególnienia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, na których oparł się wydając zaskarżoną decyzję.

Sąd podzielił ocenę organów administracji, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. I. jest prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. W ww. operacie rzeczoznawca majątkowy zastosował się do reguł wyceny nieruchomości określonych w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, po dokonanej zmianie w sierpniu 2011 r., na co wskazuje data sporządzenia operatu – maj 2012 r., jego lektura, jak również wskazanie na ten przepis przez organ odwoławczy na str. 4 zaskarżonej decyzji. Zarzut skargi sprowadzający się do okoliczności, że biegły w treści operatu nie wskazał wprost z jakiej daty zastosował przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., jak również nie przytoczył brzmienia § 36 ww. rozporządzenia, nie czyni, zdaniem Sądu, operatu wadliwym. Na stronie 5 w pkt 5 ppkt 5.3. operatu biegły wyraźnie wskazał, że stan przedmiotu wyceny uwzględniono na [...] listopada 2008 r. (co zgodne jest z § 36 ust. 1 rozporządzenia), wyjaśniając jednocześnie w pkt 7 ppkt 7.3., że ze względu na rozpoczęcie prac budowlanych przed dniem oględzin, tj. 21 marca 2012 r., stan fizyczny przedmiotu wyceny nie odpowiadał stanowi na ustalony w przepisach dzień jego określenia, wobec tego dla potrzeb szacowania wartości stan przedmiotu wyceny określono jedynie na podstawie dostępnych dokumentów oraz charakteru otoczenia. Sąd I instancji takie wyjaśnienia uznał za wystarczające, nie wpływające na ważność operatu. Z ewidencji gruntu wywłaszczonej nieruchomości, jak również z księgi wieczystej i protokołu oględzin wynika, że działka ta jest wykorzystywana na cele rolnicze.

Następnie Sąd wskazał, że dla określenia wartości gruntu rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W myśl przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Natomiast, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego, i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.). Z bazy danych biegły wybrał 8 nieruchomości z gminy B. oraz S. (rynek lokalny, co jest zgodne z przepisami ww. rozporządzenia), z okresu od lutego 2010 r. do dnia wyceny, z których wybrano 3 spełniające przyjęte założenia. Nieruchomości uwzględniane w szczegółowej analizie cenowej były dobierane pod względem maksymalnego możliwego podobieństwa do przedmiotu wyceny (co jest w przedmiotowej sprawie kwestionowane). Sąd stwierdził, że zastosowane przez biegłego metoda i podejście są prawnie dopuszczalne. W przedmiotowej sprawie biegły zaznaczył, że na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi B. i Z., przyjęty uchwałą Rady Gminy P. Nr [...] z [...] października 2000 r., zgodnie z którym wyceniana działka położona jest na terenie oznaczonym jako obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny usług komercyjnych. Na potrzeby wyceny przyjęto przeznaczenie mieszkaniowe gdyż dotyczy ono przedmiotu wyceny. Biegły do porównania przyjął 3 nieruchomości położone w miejscowości L., oznaczone w Planie Miejscowym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem strony skarżącej nieruchomości porównawcze nie spełniały warunku podobieństwa tym bardziej, że istniały również dwie pozostałe różnice pomiędzy działką przejętą a porównywanymi, a mianowicie związane z dostępem do mediów oraz możliwością dojazdu do gruntu. W związku z powyższym Sąd zauważył, że definicja pojęcia nieruchomości podobnej została zamieszczona w art. 4 pkt 16 u.g.n. Wymieniono w niej cechy, jakie należy brać pod uwagę porównując nieruchomości – położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zdaniem Sądu, z treści art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., nie wynika dla rzeczoznawcy majątkowego obowiązek (nakaz) przyjmowania do analizy porównawczej nieruchomości o wszystkich identycznych cechach. To rzeczoznawca majątkowy, analizując na potrzeby wyceny dany rynek i uzasadniając swoje stanowisko, ustala jednoznacznie, jakie cechy i w jakim stopniu wpływają na wartość szacowanej nieruchomości, a w przypadku ich odmienności koryguje ceny tych działek stosownymi poprawkami kwotowymi, wynikającymi z ustalonych różnic w przyjętym zbiorze nieruchomości porównawczych. Dobór nieruchomości do analizy porównawczej jest bowiem zabiegiem wymagającym posiadania wiadomości specjalnych. Rolą organu administracji jest natomiast ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Sąd I instancji stwierdził, że prowadzący postępowanie organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W przedmiotowej sprawie średnia cena trzech nieruchomości porównawczych została skorygowana o wielkości obliczonych poprawek, co zostało uwidocznione w trzech tabelach na str. 11-13 operatu w części "Cechy porównawcze" w zakresie cech "Dostęp" i "Potencjał".

W konsekwencji Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania wskazując, że art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, stanowiący przepis szczególny w stosunku do regulacji zawartej w art. 130 u.g.n., określa kryteria, według których następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Kryteriami tymi są: stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz wartość rynkowa nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. W ocenie Sądu zarówno pierwsze, jak i drugie kryterium zostało spełnione.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, przyznając rację organowi odwoławczemu, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające podwyższenie odszkodowania o 5% z tytułu wydania nieruchomości. Skarżący nie przedstawili żadnych dowodów potwierdzających okoliczność wydania nieruchomości, twierdząc jedynie w skardze oraz na rozprawie, że nastąpiło to faktycznie, niezwłocznie po uzyskaniu przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji waloru ostateczności, podnosząc jednak, że nie było żadnego formalnego przejęcia. Zdaniem Sądu, w celu potwierdzenia wydania nieruchomości w terminie 30 dni niezbędne było zawarcie protokołu zdawczo-odbiorczego, złożenie jednostronnego oświadczenia przez właściciela lub użytkownika wieczystego lub faktyczne zajęcie nieruchomości przez zarządcę drogi. Innymi słowy musi istnieć w aktach sprawy dowód wskazujący na dokonanie przeniesienia posiadania w tym okresie, czego w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono.

Ponadto Sąd podkreślił, że organ nie był zobligowany do działania z urzędu, czy też do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Żaden przepis nie nakłada na organ takiego obowiązku. W ocenie Sądu prawidłowo Minister stwierdził, że sąsiednia nieruchomość była szacowana w odrębnym postępowaniu, zakończonym odrębną decyzją. Wskazania skarżących, że identyczny stan obu nieruchomości (sąsiedniej i wycenianej) przemawia za uznaniem wartości wyższej dotyczącej nieruchomości sąsiedniej, nie mogą odnieść zamierzonego skutku w tym postępowaniu, w szczególności biorąc pod uwagę, że podstawę ustalenia odszkodowania stanowi operat szacunkowy, w którym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Istnienie korzystniejszego dla stron operatu dotyczącego innej, sąsiedniej nieruchomości, nie pozwala na twierdzenie, że jest to przeszkoda do wydania pozytywnej opinii weryfikowanemu w tym postępowaniu operatowi.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zarzucili naruszenie:

1. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako P.u.s.a.) w zw. z art. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i przyjęcie, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia błędnego założenia, iż organy administracji publicznej, a następnie sąd administracyjny są uprawnione do zbadania operatu szacunkowego jedynie pod względem formalnym, tzn., że operat taki został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, że zawiera wymaganą przepisami prawa treść oraz nie zawiera pomyłek czy też braków, gdy tymczasem tak ograniczona analiza operatu szacunkowego, sprawia, iż operat szacunkowy, jako jeden z dowodów w sprawie, w sposób niedopuszczalny wyłączony byłby z zakresu swobodnej oceny dowodów, co finalnie mogłoby prowadzić do sytuacji, w której oczywiście niewłaściwy dobór przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania nieruchomości podobnych, nie mógłby zostać zakwestionowany, ani przez organy administracji publicznej, ani też następnie przez sąd administracyjny,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 156 u.g.n. w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 157 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 4 K.p.a., poprzez bezpodstawne i błędne przyjęcie, iż "Nieruchomości uwzględnione w szczegółowej analizie cenowej były dobierane pod względem maksymalnego możliwego podobieństwa do przedmiotu wyceny", podczas gdy faktycznie, ani organy administracji publicznej, ani też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie poddały krytycznej analizie operatu szacunkowego w zakresie prawidłowości doboru do sporządzonej wyceny "nieruchomości podobnych", które to zaniechanie spowodowało, iż kluczowe i prezentowane od samego początku zastrzeżenia skarżących nie zostały w toku postępowania administracyjnego oraz w toku postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznane, a których weryfikacja prowadzi do wniosku, iż rzeczoznawca majątkowy w sposób niewłaściwy przyjął do porównania nieruchomości zlokalizowane w miejscowości L., które nie są podobne do działki gruntu skarżących, która została wywłaszczona, co w konsekwencji spowodowało zaniżenie wyceny, a ostatecznie niewłaściwe ustalenie kwoty należnego skarżącym odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,

3. art. 1 P.u.s.a. w zw. z art. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., poprzez oddalenie skargi pomimo tego, iż sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy ustalał wartość wywłaszczonej nieruchomości na dzień inny niż dzień ustalenia wysokości odszkodowania, a także opierał się na cenach nieruchomości porównawczych, w przypadku których transakcje były zawierane 7 czerwca 2011 r. (nieruchomość porównawcza nr 1), 27 sierpnia 2010 r. (nieruchomość porównawcza nr 2) oraz 19 maja 2010 r. (nieruchomość porównawcza nr 3), gdy tymczasem odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nastąpiło na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] października 2012 r. i to właśnie ta data powinna stanowić podstawę przyjęcia cen, celem określenia wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, poprzez oddalenie skargi i nieuprawnione przyjęcie, iż powiększenie wysokości ustalonego na rzecz skarżących odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, wymagało przedstawienia przez skarżących dowodu wskazującego na dokonanie przeniesienia posiadania wywłaszczonej działki gruntu, która to wykładnia przepisów prawa w sposób nieuprawniony przerzuca na skarżących obowiązek dowodowy, pozostający w kolizji z zasadą oficjalności postępowania administracyjnego, gdy tymczasem przepis stanowiący podstawę do powiększenia na rzecz skarżących wysokości odszkodowania, nie wymaga żadnej aktywności dowodowej po stronie dotychczasowych właścicieli, zaś wydanie nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, może w ocenie skarżących nastąpić przez czynności konkludentne, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie w terminie przewidzianym w ustawie, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lutego 2014 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów, podtrzymując jednocześnie dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko uczestnik postępowania wskazał, że Sąd I instancji dokonał stosownej całościowej oceny zarówno formalnej, jak i merytorycznej prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego i w wyniku takiej jego wszechstronnej analizy uznał ten dowód za w pełni wiarygodny i prawidłowy.

Zdaniem uczestnika postępowania zawartą w zaskarżonym wyroku ogólną konkluzję, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć w sposób dowolny, że wartość nieruchomości jest inna niż ustalił to rzeczoznawca majątkowy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił, że w niniejszej sprawie Sąd dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadał, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową, ale także odniósł się do jego treści merytorycznej i dokonał też analizy tego operatu szacunkowego pod kątem zarzutów skargi co do niego, i nie stwierdził, aby nie mógł on być podstawą do ustalenia wartości odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy kasacyjne, co zwykle wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa procesowego. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania zostanie dokonana łącznie z oceną zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Stosownie do art.156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie taki operat został sporządzony i stanowił zasadniczy dowód w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w obrębie B., gmina P., stanowiącą własność skarżących. Jak wskazał Sąd I instancji w sprawie niniejszej zachodziła konieczność dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość rynkową nieruchomości przejętej pod drogę, gdyż sporna pozostaje wysokość przyznanego stronom odszkodowania.

Oczywistym jest, iż to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii jako dowodu na okoliczność wartości nieruchomości, jak również jej przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. Podstawę prawną dla dokonania takiej oceny stanowi przepis art. 80 K.p.a.

Zarówno organ, jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowani są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest on logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności, winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Tylko operat szacunkowy spełniający zarówno warunki formalne, jak i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07; z 22 grudnia 2009 r., I OSK 373/09; z 12 stycznia 2011 r., I OSK 379/10, cbois.nsa.gov.pl).

Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartą na operacie szacunkowym, zobligowany jest zbadać czy organ prawidłowo, zgodnie z przepisami postępowania, m.in. z art. 77 § 1 i 80 K.p.a., dokonał oceny tego dowodu, a co za tym idzie, również sąd administracyjny winien dokonać takiej oceny. W niniejszej sprawie Sąd I instancji przedstawił swoją ocenę co do prawidłowości sporządzonego operatu i skarżący kasacyjnie skutecznie jej nie zakwestionowali. Wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki nie zbadał operatu szacunkowego jedynie pod względem formalnym, ale także odniósł się do jego treści merytorycznej. Sąd stwierdził jedynie, że nie może wkraczać w sferę wiadomości specjalnych i takie stanowisko Sądu należy uznać za prawidłowe.

Zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Przywołany przepis pozostawia organowi swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego. Przepisy szczególne mogą jednak nakładać obowiązek zasięgnięcia w danych rodzajach spraw opinii biegłego. Taki obowiązek wynika m.in. z art. 7 u.g.n., stosownie do którego jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego. Rzeczoznawca dysponuje wiadomościami specjalnymi odnośnie szacowania nieruchomości i ani organ, ani sąd nie może wkraczać w ten zakres opinii, do którego wymagana jest wiedza o charakterze specjalistycznym. W przeciwnym razie, przy przyjęciu, że organ może sam określać wartość nieruchomości, zbędna byłaby regulacja nakazująca korzystanie w tym zakresie z opinii rzeczoznawcy majątkowego. W takim przypadku operat traciłby ustawowy walor opinii z zakresu wiadomości specjalnych, wynikający z art. 7 i 156 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2009 r., I OSK 1087/09, cbois.nsa.gov.pl).

W ramach prowadzonego postępowania dowodowego organ obowiązany jest natomiast poddać uzyskany operat szacunkowy wnikliwej analizie i ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. jego wartość dowodową, tj. czy jest on dowodem wiarygodnym, sporządzonym zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami. Winien również ustosunkować się do zgłoszonych w toku postępowania administracyjnego zarzutów stron podważających prawidłowość ustaleń dokonanych w operacie.

W rozpoznawanej sprawie taka ocena została dokonana. W pierwszej kolejności organy, a następnie Sąd Wojewódzki oceniły wartość dowodową operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. I. Dokonano oceny tego operatu pod względem formalnym, tj. czy został sporządzony i podpisany przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa treści, czy nie jest obarczony pomyłkami, brakami, bądź czy nie występują w nim niejasności, które powinny być sprostowane lub uzupełnione. Odniesiono się również do treści merytorycznej i dokonano analizy operatu pod kątem zarzutów co do niego zgłoszonych. Zarzutów tych ani organy, ani Sąd kontrolujący wydane w sprawie decyzje nie podzielili. Nie uznano aby rzeczoznawca majątkowy dokonał niewłaściwego doboru nieruchomości podobnych. Podkreślenia wymaga, że w toku postępowania administracyjnego skarżący nie zgłaszali zastrzeżeń w tym zakresie. Nie twierdzili aby działki uwzględnione przez rzeczoznawcę do porównania nie wypełniały określonych przepisami prawa wymogów działek podobnych. W istocie skarżący na etapie postępowania administracyjnego podnosili jedynie, że za działkę położoną w bezpośrednim sąsiedztwie ich działki, również przejętą na inwestycję drogową, przyznano dwukrotnie wyższe odszkodowanie. I do tej okoliczności odniósł się zarówno organ, jak i Sąd Wojewódzki. Wyjaśniono skarżącym, iż dla każdej nieruchomości, w ramach samodzielnego postępowania w przedmiocie przyznania odszkodowania, sporządzany jest odrębny operat szacunkowy, który nie może być wykorzystywany jako dowód w innej sprawie. Jednocześnie wskazano, że strony, jeżeli mają zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogą, w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia operatu wykonanego na zlecenie organu, przedstawić dowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Powyższe stanowisko należy uznać za prawidłowe, podkreślając, iż w sprawach, w których istnieje wymóg uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego, jej negacja nie może być przeprowadzana poprzez opinię innego rzeczoznawcy majątkowego odnoszącej się do innej nieruchomości. Jako dopuszczalne przyjąć natomiast należy przedłożenie kontropinii, która wprawdzie nie może stanowić podstawy do procedowania przez organ w zakresie przyznania odszkodowania, ale winna skłonić organ do podjęcia działań mających na celu weryfikację uzyskanego wcześniej dowodu w postaci operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie skarżący zapowiadali złożenie takiej opinii, co jednak ostatecznie nie nastąpiło. Stawiane zarzuty opierali jedynie na własnej analizie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanych decyzji. Subiektywne przekonanie stron, że wskazana w operacie szacunkowym cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości operatu, skoro strony nie przedstawiły alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Organ nie dopatrzył się natomiast w uzyskanym w sprawie operacie szacunkowym żadnych nieprawidłowości, nie powstały po stronie organu uzasadnione wątpliwości, nie uznał zatem za celowe podejmowanie w tym zakresie dodatkowych czynności. I nie można mu w związku z tym czynić jakichkolwiek zarzutów, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji. Po stronie organu administracji obowiązek skorzystania z trybu uregulowanego w art. 157 ust. 1 u.g.n. powstaje dopiero wówczas, gdy ocena operatu w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwa, lub gdy operat został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa.

Uwzględniając powyższe jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należy ocenić zarzut naruszenia art. 1 P.u.s.a. w zw. z art. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 156 u.g.n. w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 157 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 4 K.p.a.

Definicja nieruchomości podobnej zawarta została w art. 4 pkt 16 u.g.n., stosownie do którego przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Treść powyższego przepisu w powiązaniu z przepisem art. 153 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym "Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej", pozwala na uznanie, że rzeczoznawca majątkowy poszukując do analizy porównawczej nieruchomości, nie musi uwzględniać nieruchomości o wszystkich identycznych cechach. Porównywalność w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności wskazanych w nim parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku zależy od oceny rzeczoznawcy. W świetle powyższego, przez nieruchomości podobne, porównywalne, należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Rzeczoznawca musi zatem skorygować ceny uzyskane za przyjęte do analizy nieruchomości, uwzględniając występujące między nimi różnice.

W rozpoznawanej sprawie analiza wypełniająca powyższe warunki została przeprowadzona, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji. Rzeczoznawca majątkowy opracowujący sporny operat szacunkowy, opisał nieruchomości będące przedmiotem przeprowadzonych transakcji, które zostały wybrane do porównania w ramach zastosowanego przez biegłego podejścia określenia wartości nieruchomości. Zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego dla określenia wartości rynkowej nieruchomości przyjmuje się dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości. Z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że co do zasady winien to być rynek lokalny miejsca położenia nieruchomości. Nie jest to jednak twierdzenie zawsze uzasadnione. O tym, jaki rynek winien być poddany analizie rzeczoznawcy, decyduje bowiem niewątpliwie charakter nieruchomości. Ponadto nawet w bliskim sąsiedztwie mogą być zlokalizowane nieruchomości znacznie różniące się cechami wpływającymi na ich wartość rynkową, stąd ceny nieruchomości sąsiadujących wcale nie muszą być podobne. Może się również zdarzyć sytuacja, w której brak będzie transakcji dotyczących nieruchomości danego rodzaju na rynku lokalnym. Nic nie stoi wtedy na przeszkodzie, aby w takiej sytuacji skorzystać z danych rynkowych dotyczących nieruchomości gdzie indziej położonych, ale na obszarze o podobnych warunkach lokalizacyjnych, o analogicznym charakterze, niesąsiadujących ze sobą. Nie można bowiem nie zauważać, że stopień rozwoju rynku nieruchomości w różnych częściach kraju jest bardzo różny, nadto rynek ten nawet w obrębie jednego województwa czy regionu może być poważnie zróżnicowany (tak Stanisława Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 646 i 649).

W przedmiotowej sprawie biegły wskazał, że dla doboru rynku nieruchomości kluczowe znaczenie miało przeznaczenie przedmiotu wyceny. Podał, że do analizy porównawczej przyjęto rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, o przeznaczeniu mieszkaniowym. Nieruchomości takie odnalezione zostały w gminie B. i S.. Skarżący, kwestionując dobór nieruchomości podobnych, co nastąpiło dopiero na etapie skargi skierowanej do sądu administracyjnego, pomijają, że biegły skorygował cechy porównawcze badanych nieruchomości w zakresie dostępu i potencjału. Zbadał również trend cen gruntu na rynku lokalnym w okresie uwzględnionym w analizie, tj. od lutego 2010 r. do dnia wyceny. Nadto uwzględnił rynek nieruchomości o przeznaczeniu takim jakie zostało przewidziane dla nieruchomości przedmiotowej. Jak w operacie szacunkowym podał rzeczoznawca, i na co wskazał również Sąd I instancji, dla gruntu, który był przedmiotem wyceny, przewidziane zostało w dokumentach planowania przestrzennego przeznaczenie mieszkaniowe. Założenia tego w toku postępowania administracyjnego skarżący skutecznie nie podważyli. Zaznaczenia przy tym wymaga, że czym innym jest przeznaczenie danego terenu, a czym innym konkretne przeznaczenie znajdującego się w jego granicach gruntu.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji poddał krytycznej analizie sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy w zakresie doboru do sporządzenia wyceny nieruchomości podobnych. Sąd odniósł się do zastosowanego przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego, uznając, że jego wybór był w okolicznościach przedmiotowej sprawy prawidłowy. Wyjaśnił również dlaczego uznał dobór nieruchomości przyjętych do porównania za prawidłowy, i tak przedstawione stanowisko Sądu pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.

Zaskarżone orzeczenie Sądu Wojewódzkiego nie zostało skutecznie podważone również przez zarzut naruszenia art. 1 P.u.s.a. w zw. z art. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

W myśl art. 18 ust. 1 ww. ustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Natomiast stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Wycena przedmiotowej nieruchomości została przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych wskazań. Rzeczoznawca majątkowy podał, z jakiego okresu dla oszacowania wywłaszczonej nieruchomości zostały wykorzystane transakcje, zaznaczając jednocześnie, iż zbadał trend zmian cen gruntów na rynku lokalnym w analizowanym okresie. Przeprowadzone badanie pozwoliło na wyprowadzenie tezy, że zaobserwowane zmiany w cenach nieruchomości nie są istotne statystycznie. Uwzględniając panującą na rynku nieruchomości zrównoważoną sytuację, rzeczoznawca uznał, że nie zachodzi konieczność aktualizacji cen transakcyjnych na dzień wyceny. Powyższe pozwala na uznanie, że wartość nieruchomości została ustalona w sposób prawidłowy. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej, dla ustalenia wartości nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania nie jest możliwe wykorzystanie cen uzyskanych za nieruchomości porównawcze z tej daty, już chociażby z tego względu, że wartość nieruchomości może określić tylko rzeczoznawca majątkowy, stosownie do przepisu art. 7 u.g.n., a ten swoją opinię musi sporządzić przed datą decyzji i to z uwzględnieniem cen transakcji nieruchomości podobnych. Wyszukanie takich transakcji chociażby na dzień sporządzania opinii wydaje się być mało prawdopodobne, stąd przeprowadzone przez biegłego badanie tendencji zmiany cen transakcyjnych na rynku nieruchomości. W ten sposób prawidłowo ustalona została wartość wywłaszczonej nieruchomości na dzień ustalania wysokości odszkodowania. Zaznaczenia przy tym wymaga, że skoro do ustalenia wartości nieruchomości przepisami prawa został wyznaczony rzeczoznawca majątkowy, to wartość określoną przez tego rzeczoznawcę musi przyjąć organ ustalając wartość odszkodowania należnego wywłaszczonym. Stąd wartość ta jest z daty sporządzenia operatu szacunkowego, co nie może być uznane za naruszenie powyższych przepisów nakazujących ustalenie wysokości odszkodowania z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zasadnie zatem, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, Sąd I instancji uznał, że w sprawie zostały spełnione kryteria, według których następuje ustalenie wysokości odszkodowania, do których zaliczył stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz wartość rynkową nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Biegły wyjaśnił bowiem, które to wyjaśnienia zasadnie zaakceptował Sąd Wojewódzki, że stan przedmiotu wyceny uwzględniono na [...] listopada 2008 r., pomimo że ze względu na rozpoczęcie prac budowlanych przed dniem oględzin, stan fizyczny przedmiotu wyceny nie odpowiadał stanowi na ustalony w przepisach dzień jego określenia. Biegły określił jednak w sposób przekonujący, w jaki sposób ustalił stan przedmiotu wyceny na tenże dzień.

Oceniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej i jego argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest uzasadnienia dla tak ukształtowanego zarzutu.

W myśl regulacji zawartej w art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

– wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Powiększenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości ma na celu zachęcić byłego właściciela do jak najszybszego wydania nieruchomości wykonawcy inwestycji drogowej. Ta swoista premia ma w założeniach umożliwić jak najszybsze w istniejących warunkach uruchomienie procesu budowy drogi publicznej. Wydanie, o którym mowa w tej regulacji, następuje nie tylko w drodze pisemnej, ale także wówczas gdy były właściciel nieruchomości nie czyni przeszkód do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi i do takiego przejęcia nieruchomości dochodzi.

Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony.

W rozpoznawanej sprawie skarżący w toku postępowania administracyjnego nie podnosili, iż wydali nieruchomość w terminie określonym w powyższym przepisie, nie przedłożyli też żadnych dowodów na okoliczność wydania nieruchomości. Dopiero w skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucili organowi brak powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, nie przedkładając w dalszym ciągu dowodów na potwierdzenie swych twierdzeń. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem skarżących kasacyjnie, że nieskorzystanie przez nich z możliwości zaskarżenia decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r., świadczy w sposób jednoznaczny, że wydali nieruchomość w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zasadnie zatem Sąd I instancji ocenił ten zarzut jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.