Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2517/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1560/19 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Z. S. na rzecz Wojewody [...] kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2020 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę:

1. uchylił zaskarżoną decyzję,

2. zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Z.S. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że poddaną kontroli w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej: k.p.a."), w wyniku rozpatrzenia odwołania Z.S. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. Ż. w W.

W toku postępowania w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] nałożył na inwestora obowiązek ich usunięcia, a następnie decyzją z [...] kwietnia 2019 r., działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. [...] ze zm.; zwanej dalej: p.b.) orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wskazanej wyżej inwestycji.

Wojewoda ocenił, że Prezydent m. st. Warszawy w toku postępowania zasadnie stwierdził istnienie nieprawidłowości w złożonym wniosku, nakładając na inwestora postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. obowiązek ich usunięcia. Z.S. nie doprowadził do zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. P. L. uchwalonego uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z [...] lipca 2010 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 174, poz. 4421; zwanego dalej: planem) w zakresie zapewnienia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 60%, naruszając tym samym § 8 ust. 9 pkt 3 planu.

Wojewoda Mazowiecki odnosząc się do zamieszczonego w odwołaniu poglądu, że wskazane w projekcie powierzchnie działki inwestycyjnej wzmocnione zostały kratą trawnikową i jako takie powinny być uwzględnione w bilansie powierzchni biologicznie czynnej, stwierdził, że podziela go, gdyż tego typu powierzchnie, jak również 50% powierzchni tarasów i stropodachów z nawierzchnią zapewniającą naturalną wegetację roślin, można zaliczyć do terenu biologicznie czynnego zgodnie z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065,zwane dalej rozporządzeniem). Jednakże w rozpoznawanej sprawie plan miejscowy w § 4 pkt 9 doprecyzował stosowanie definicji powierzchni biologicznie czynnej na terenie Pyr Leśnych, wykluczając możliwość zaliczenia do niej stropodachów i tarasów urządzonych jako trawniki lub kwietniki oraz powierzchni stanowiących dojazdy i dojścia piesze. Jak wynika z projektu budowlanego, teren z kratą trawnikową ma służyć właśnie jako dojazd i dojście do istniejącego budynku mieszkalnego, jak również pod dwa miejsca postojowe, przez co nie może być potraktowany jako powierzchnia biologicznie czynna w rozumieniu planu miejscowego. Nawet jeżeli użycie kratki Geosystem G4 faktycznie pozwala na naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych na mocno eksploatowanych częściach działki, to takie ujęcie definicji powierzchni biologicznie czynnej, jakim posługuje się obowiązujący na przedmiotowym terenie plan miejscowy, nie pozwala na włączenie żadnych dojazdów ani dojść pieszych do bilansu tej powierzchni.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.S. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody zarzucając jej naruszenie:

- art. 7 i 8 k.p.a. mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, mając na uwadze słuszny interes obywateli oraz zasadę równego traktowania;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez uznanie, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506; zwanej dalej: u.s.g.) na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Przepis wyższego rzędu może bądź sam regulować treść danej materii, upoważniając organ samorządu terytorialnego do określenia samego tylko trybu wykonania tej regulacji, bądź też w określonym przedmiocie i określonych granicach może upoważniać organ samorządu terytorialnego do samodzielnego regulowania stosunków w ramach tego upoważnienia. Postanowienia aktu prawa miejscowego nie powinny wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w ustawie, ale także nie powinny być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym także nie powinny modyfikować ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. W procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), dalej: u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, szczególnego znaczenia nabierają definicje legalne pojęć, którymi posługuje się rada gminy, określając przeznaczenie terenów, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a także pozostałe kwestie, które powinny zostać w planie określone. W tym zakresie rada gminy powinna zasadniczo zawsze posługiwać się tymi znaczeniami używanych w planie pojęć, którymi posłużył się ustawodawca, wprowadzając ich definicje. Dotyczy to zarówno definicji ustawowych, jak i tych definicji, które zostały zamieszczone w rozporządzeniach wykonawczych. W ocenie Sądu relację między aktem prawa miejscowego, a rozporządzeniem należy widzieć w świetle zasady związania aktów prawa miejscowego ramami stworzonymi przez ustawę, na gruncie której treść aktu prawa miejscowego powinna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami jako aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego w celu wykonania ustaw. Dotyczy to także zgodności definicji legalnych formułowanych w akcie prawa miejscowego i rozporządzeniu. Organ tworzący akt prawa miejscowego jest zatem zobowiązany odwołać się do regulacji ustawowych oraz regulacji wydawanych w celu wykonania ustawy i w tym zakresie powinien powołać się na definicję zawartą w rozporządzeniu. Nie może natomiast tworzyć własnej definicji, pomijając to, że dane pojęcie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy lub przepisach wydanych na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, ewentualnie jej modyfikować.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w ramach kontroli zgodności przedłożonego przez skarżącego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. nie może zostać zaaprobowany pogląd, który uzasadnienie dla wydania zaskarżonej decyzji odmownej czerpie z ustalenia, że zamierzenie inwestycyjne pozostaje sprzeczne z wymaganiem określonym w § 8 ust. 9 pkt 3 w zw. z § 4 pkt 9 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr [...]. W sytuacji, gdy plan miejscowy zawiera pojęcie i definicje, które nie są dookreślone w przepisach powszechnie obowiązujących, to, pojęcia te powinny być rozumiane w sposób określony w planie. Ta reguła nie może jednakże dotyczyć definicji pojęcia powierzchni biologicznie czynnej, albowiem definicja tejże powierzchni została zamieszczona w § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a przy tym - co najistotniejsze - relacja obu definicji nie opiera się na ich równoważności treściowej, co kazałoby stwierdzić, że w planie miejscowym została wyłącznie powtórzona definicja legalna, nie wpływając tym samym na zakres praw i obowiązków właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie oznaczonym symbolem MU III. Wojewoda Mazowiecki określił definicję wprowadzoną w § 4 pkt 9 uchwały jako "doprecyzowanie" definicji powierzchni biologicznie czynnej na terenie Pyr Leśnych w stosunku do zamieszczonej w rozporządzeniu, co zasadniczo właściwie oddaje jej charakter z uwagi na znaczące zawężenie rodzaju terenu, któremu może zostać przypisany status powierzchni biologicznie czynnej. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny, wobec czego zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego kształtowała w niniejszej sprawie ocena rozwiązania przedstawionego przez skarżącego dokonywana przez pryzmat treści § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a nie z punktu widzenia "definicji doprecyzowującej" zamieszczonej w uchwale Rady Miasta Stołecznego Warszawy przyjmującej, że powierzchni biologicznie czynnej nie stanowi niezabudowana powierzchnia pokryta roślinnością, jeżeli stanowi nawierzchnię dojazdów i dojść pieszych. Takiego warunku nie formułuje definicja przyjęta w § 3 pkt 22 cyt. rozporządzenia, odwołująca się w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji wyłącznie do "terenu o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych [...]". Żaden przepis obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dał organom gminy takich kompetencji, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy określać powierzchnię biologicznie czynną powierzchni działki znajdującej się na obszarze objętym planem. W granicach przyznanego radzie gminy upoważnienia do uchwalenia planu miejscowego mieści się określenie konkretnego minimalnego wskaźnika procentowego powierzchni biologicznie czynnej na danym obszarze z uwagi na potrzebę ochrony środowiska przyrodniczego, a także zapewnienia korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu, przy założeniu jednak, że sposób rozumienia tego pojęcia nie jest dowolny i nie jest możliwe modyfikowanie przyjętej w przepisach jego definicji. W toku postępowania planistycznego art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. co prawda posiadał inne brzmienie, niemniej jeszcze przed wejściem w życie uchwały nr [...](23 października 2010 r.), na mocy przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) ogólne upoważnienie do określenia "parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu" zostało w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. uszczegółowione.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem normatywnym powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo, jak długo nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną one uchylone lub zmienione. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i organy, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych, w tym przepisów p.b. O ile organy administracji architektoniczno-budowlanej nie były w kontrolowanej sprawie upoważnione do pominięcia przy zastosowaniu art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. ustaleń wynikających z § 8 ust. 9 pkt 3 w zw. z § 4 pkt 9 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr [...], o tyle Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego mógł odmówić zastosowania ww. przepisu aktu prawa miejscowego jako pozostającego w analizowanym zakresie w sprzeczności z normą ustawową i rozporządzeniem. W tej sprawie ocena zarzutów podnoszonych przez skarżącego wobec rozwiązań kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście przedłożonego projektu budowlanego oznacza, że Sąd dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji nr [...] w oparciu o kryterium prawne odmienne od tego, którym mógł posłużyć się Wojewoda Mazowiecki. Powyższe pozwala Sądowi stwierdzić, że kontrolowanemu rozstrzygnięciu należy przypisać naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 3 pkt 22 r rozporządzenia. Prowadziło to do uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy prawa materialnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zobowiązał Wojewodę Mazowieckiego do dostosowania się do wskazań zawartych w uzasadnieniu i dokonania niezbędnych ustaleń faktycznych w zakresie objętym dyspozycją art. 35 ust. 1 p.b. poddając kontroli to, czy przedstawiony przez skarżącego projekt budowlany spełnia warunek określony w § 8 ust. 9 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. P. L. w zakresie zachowania minimalnego procentu powierzchni biologicznie czynnej na terenie MU III uwzględniając przy swojej ocenie treść § 3 pkt 22 rozporządzenia, biorąc pod uwagę równocześnie to, że o tym, czy dany teren pokryty kratą trawnikową może być zaliczony do terenu biologicznie czynnego zasadniczo przesądza sposób urządzenia danej nawierzchni, wobec czego analizie powinna zostać poddana technologia wykonania dojazdów i dojść na działce nr ew. [...] w celu przesądzenia, czy faktycznie zapewnia ona naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 8 ust. 9 pkt 3 i § 4 pkt 9 uchwały Nr [...]Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. Pyr poprzez przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku usługowego wraz z elementami zagospodarowania terenu na działce nr [...] (obręb [...] przy ul. Ż. w W.) oraz związany z nim projekt budowlany są zgodne z przywołanymi powyżej przepisami planu, skutkiem czego nie ma podstaw do utrzymania decyzji organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę.

Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że istota problemu sprowadza się do oceny czy wykładania przepisów planu miejscowego może w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzić do zaniechania stosowania przepisów prawa miejscowego. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co z kolei w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji nadaje mu rangę źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które go ustanowiły. Postanowienia planu miejscowego kształtują ład przestrzenny na danym terenie oraz tym samym wyznaczają sposób wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego, itp.) względem nieruchomości gruntowej. Ustalenia te z racji przymiotu prawa powszechnie obowiązującego wiążą nie tylko podmioty legitymujące się stosownym tytułem prawnym do nieruchomości, ale także organy administracji publicznej, we właściwości których znajdują się sprawy dotyczące kształtowania praw i obowiązków podmiotów objętych postanowienia planu. Oznacza to zatem, że ustalenia sposobu zagospodarowania terenu w gminie, podjęte odpowiednią uchwałą , która jest aktem prawa miejscowego nie mogą być kwestionowane przez organy stosujące prawo. Na płaszczyźnie postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę w szczególności akcentuje się w orzecznictwie zakaz przeprowadzania wykładni rozszerzającej przepisów planu, w efekcie czego ograniczone zostałaby wykonywanie prawa własności i postuluje się wykładnię proinwestorską w sytuacji gdy przepisy planu są niejasno sformułowane i istnieją wątpliwości co do intencji uchwałodawcy, czy też zakresu znaczeniowego zwrotów użytych w planie. W żadnym jednakże wypadku w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę - tak jak stwierdził to Sąd I instancji - wykładnia nie może prowadzić do derogowania normy prawa powszechnie obowiązującego. Weryfikacja legalności aktów prawa miejscowego odbywa się w całkowicie odmiennych trybach, tj. bądź to w postępowaniu nadzorczym o którym stanowią art. 90-91 u.s.g. bądź w następstwie wniesienia skargi przewidzianej art. 101u.s.g. Oznacza to, że plan miejscowy obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, lub nie zostanie uchylony lub zmieniony.

Zdaniem Wojewody niezrozumienie wywołuje stanowisko Sądu I instancji, w myśl którego skoro organ administracji architektoniczno-budowlanej nie był władny do zakwestionowania mocy obowiązującej przepisu § 4 pkt 9 planu z uwagi na jego sprzeczność z § 3 pkt 22 rozporządzenia to taki obowiązek leżał po stronie WSA w Warszawie. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotem weryfikacji jest zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie badanie czy postanowienia planu są zgodne z innymi aktami prawnymi, w tym z przepisami dotyczącymi warunków technicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności które mogłyby wskazywać na błąd w ustaleniach stanu faktycznego stanowiącego podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest jako podstawę oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wziąć pod uwagę stan faktyczny przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Zrzut naruszenia prawa materialnego zdaniem skarżącego kasacyjnie polega na przyjęciu przez Sąd, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami planu. Zauważyć należy jednak, iż Sąd nie przesądził, że zamierzona inwestycja jest zgodna z planem, wskazał jedynie, że przy ocenie planu w zakresie definicji minimalnej powierzchni biologicznej czynnej należy wziąć pod uwagę definicję przyjętą w § 3 pkt 22 rozporządzenia, która jest odmienna od treści definicji zawartej w planie.

O wymogu zbadania zgodności przedłożonego projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 roku – Dz.U. Nr 78, poz. 483 oraz art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), wiążącym organy stosujące prawo. Jego postanowienia odnoszą się do abstrakcyjnego adresata i regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu, w tym zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 u.p.z.p. przeznaczenie danego terenu oraz zasady kształtowania zabudowy. Stanowią one zatem zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ważność aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego co do zasady nie podlega kontroli w indywidualnej sprawie, lecz w specjalnych trybach przewidzianych przez przepisy prawa. Wyłącznym trybem kontroli uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest tryb przewidziany w art. 90, 94 bądź w art. 101 ust. 1 u.s.g. Stwierdzenie nieważności poszczególnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogłoby być przedmiotem ewentualnej odrębnej jego skargi wniesionej we właściwym w trybie. W publikacji pod redakcją prof. Zbigniewa Niewiadomskiego pt. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" Komentarz, wydanie 11, został wyrażony pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny podziela zgodnie z którym "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że ma moc wiążącą taką jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany, bez względu na to, czy jego rozwiązania budzą stosunek krytyczny, dopóki nie zostanie zmieniony. Zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być przedmiotem oceny przez sąd w granicach skargi złożonej na konkretną decyzję organu administracyjnego". Na gruncie obowiązujących przepisów, do wyeliminowania z obrotu uchwały organu administracji publicznej konieczny jest akt stwierdzający nieważność uchwały, bowiem zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § pkt 5 i 6, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy podkreślić, że wyeliminowanie wadliwego aktu prawnego z obrotu następuje w określonym postępowaniu, którego granice określa przedmiot sprawy. W tym też postępowaniu bada się ewentualne istotne naruszenie prawa. Skutek prawny wadliwości uchwały wynika ze skutków, jakie wywiera orzeczenie sadów administracyjnych ustalające, że kontrolowany akt istotnie narusza prawo. Oznacza to, że dopóki dany akt funkcjonuje w obrocie wywołuje skutki prawne, dlatego organy winny stosować jego postanowienia rozstrzygając indywidualne sprawy, tak jak i sąd kontrolując legalność wydanych w oparciu o te akty decyzji w indywidualnych sprawach. Co do zasady Sąd nie może badać prawidłowości postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w innych postępowaniach (np. w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę), bowiem model kontroli takich aktów w przypadku zamiaru ich podważenia przez jednostkę której prawa zostały naruszone wynika z art. 101 u.g.n. Powyższe regulacje prawne wyłączają możliwość pominięcia stosowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w indywidualnej sprawie, co podkreśla skarżący kasacyjnie (por. wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r. II OSK 2039/19 oraz z dnia 16 października 2020 r. II OSK 729/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyjęte w ustawie o samorządzie gminnym oraz w ustawie prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyżej przedstawione regulacje prawne w pełni zapewniają ochronę konstytucyjnych praw obywateli poprzez możliwość indywidualnego wnoszenia skarg na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia koncepcji pominięcia stosowania w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowalnego i udzielenie pozwolenia na budowę postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku gdy uprzednio nie zostały one usunięte z obrotu prawnego w drodze odrębnych postępowań określonych w art. 91 , art. 94 i art. 101 u.u.g.

Mając na uwadze powyższe rozważania nie można podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, że w ramach kontroli zgodności przedłożonego przez skarżącego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ powinien odnieść się do definicji zamieszczonej w § 3 pkt 22 rozporządzenia. Można zgodzić się z poglądem Sądu, że hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny, ale nie można podzielić poglądu, że zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego kształtowała w niniejszej sprawie ocena rozwiązania przedstawionego przez skarżącego dokonywana przez pryzmat treści § 3 pkt 22 rozporządzenia, a nie z punktu widzenia definicji zamieszczonej w uchwale Rady Miasta Stołecznego Warszawy .

Odnosząc się do stanowiska Sądu I instancji, co do wyższości hierarchicznej rozporządzenia Rady Ministrów nad aktem prawa miejscowego Naczelny Są Administracyjny podkreśla, że akty prawa miejscowego, podobnie jak rozporządzenia, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej, a więc zajmują analogiczną pozycje w hierarchii źródeł prawa. Różnica pomiędzy rozporządzeniami, a aktami prawa miejscowego sprowadza się do innego obszaru obowiązywania każdego z powyższych rodzajów źródeł prawa, jako że każdy z organów je wydających usytuowany jest na innym szczeblu administracji publicznej. Zarówno rozporządzenia jak i akty prawa miejscowego wiążą adresatów w sposób analogiczny, a zatem ich moc obowiązywania jest taka sama ((por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II OSK 102/08; 29 grudnia 2011 r. II FSK 1077/10; z dnia 1 grudnia 2017 r. II GSK 754/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe,zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje usprawiedliwione podstawy zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. W art. 35 ust. 1 p.b. ustawodawca określił zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jako że dokumenty te określają w sposób wiążący m. in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego oznacza między innymi, że do wykładni postanowień tego planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych.

Słusznie Sąd pierwszej instancji zauważa, że plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest usytuowany wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stanowi zatem część systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem pozostawać powinien w zgodności z konstytucją, ustawami i aktami podustawowymi. Organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, iż mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Celowi dostosowania planu zagospodarowania przestrzennego do sytuacji rzeczywistej służy art. 32 u.p.z.p., obligujący organy gminy do analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy. Organy gminy mają ustawowy obowiązek poddawania analizie tych zjawisk i formułowania ocen w sprawie aktualności planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmowania działań, o których mowa w art. 27 u.p.z.p. Gmina ma obowiązek dbania o to, aby uchwały planistyczne nie tylko były uchwalane w zgodzie z prawem, ale by pozostawały w zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Akt powszechnie obowiązujący może być pomocny przy interpretacji przepisów planu, jeżeli budzą one wątpliwości, ale nie może (w niniejszej sprawie rozporządzenie) zastępować zapisów planu, gdyż plan może być zmieniony tylko w określonym trybie. Sąd natomiast jednoznacznie wskazał , że ocena powierzchni biologicznie czynnej powinna być dokonana na podstawie przepisów rozporządzenia.

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że brak było podstaw do bezpośredniego stosowania w niniejszym postępowaniu przepisów rozporządzenia , a obowiązkiem organu administaracyjnego i Sądu pierwszej instancji było zbadanie czy przedłożony projekt budowlany w zakresie ustalenia powierzchni biologicznej czynnej był zgodny z § 4 pkt 9 ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. Pyr Leśnych uchwalonego uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z [...] lipca 2010 r. nr [...](Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 174, poz. 4421), który wprowadzał nakaz zachowania minimalnego procentu powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 60%. oraz z § 8 ust.9 pkt 3 i § 2 pkt.3 tego planu.

W tych okolicznościach sprawy należało wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę ponownie, dla prawidłowej oceny, czy istnieją podstawy do wydania decyzji o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego dokona analizy realizacji zamierzonej inwestycji w zakresie nakazu zachowania minimalnego procentu powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 60 % na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a