Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 746/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5, art. 151 § 1 i § 2, art. 149 § 1, § 2, § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi R. W., M. K. i Z. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania i odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty Powiatu z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących R. W., M. K. i Z. K. solidarnie kwotę 631 zł /słownie: sześćset trzydzieści jeden złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 746/20

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi M. K., R. W. i Z. K. jest postanowienie Wojewody z [...] maja 2020 r. nr [...] dotyczące odmowy wznowienia postępowania i odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej.

Jak wynika z jego uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, Starosta Powiatu decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] uznał za mienie gromadzkie wymienione w niej nieruchomości położone w obrębie 69 T., gmina [...], stanowiące tereny wieloużytkowe.

M. K., R. W. i Z. K. wnioskiem z [...] lutego 2020 r. -powołując się na przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) - zażądali wznowienia postanowienia zakończonego w/w decyzją Starosty oraz wstrzymania jej wykonania. Wskazali, że nie zostali poinformowani o toczącym się postępowaniu zakończonym wydaniem objętej wnioskiem decyzji, a tym samym nie brali w nim udziału.

Starosta - działając na podstawie art. 149 § 1 i 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 152 § 1 i 2 k.p.a. - postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...]odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z [...] maja 2019 r. oraz wstrzymania wykonania. W ocenie organu, strony zostały prawidłowo zawiadomione o wszczęciu postępowania (poprzez zawiadomienie wywieszone na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym i w Urzędzie Gminy – art. 49 i 49a k.p.a.), zaś wydana decyzja została podana do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego i Urzędu Miejskiego, a także opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej tych Urzędów i w Regionalnym Tygodniku "[...]".

W zażaleniu na postanowienie Starosty M. K., R. W. i Z. K. zarzucili niedokonanie oceny, czy wniosek o wznowienie postępowania złożyła osoba do tego legitymowana, czy dotyczy on decyzji ostatecznej oraz czy podano właściwą przyczynę wznowienia wymienioną w art. 145 k.p.a. Zarzucili niezasadne przyjęcie, że nie zaszły przesłanki wznowienia postępowania oraz zakwestionowali odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia mimo, że w przedmiotowej sprawie ujawniono nowe dowody i nowe okoliczności, a strona bez swojej winy nie brała udziału w sprawie, pominięcie wnioskowanych dowodów w postaci przesłuchania świadków oraz zbyt skrótowe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia i nieodniesienie się do drugiej przesłanki wznowieniowej na której oparto wniosek, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wojewoda opisanym na wstępie postanowieniem z [...] maja 2020 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 i art. 144 k.p.a. – utrzymał w mocy postanowienie Starosty z [...] marca 2020 r.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że objęta wnioskiem decyzja została wydana w oparciu o art. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U z 2016 r., poz. 703, dalej: u.z.w.g.), z uwzględnieniem stanu nieruchomości istniejącego w dacie wejścia ustawy w życie, tj. 5 lipca 1963 r., poświadczając jedynie stan prawny nieruchomości istniejący w tym dniu (art. 8 ust. 1). Na podstawie synchronizacji opisowej dla wymienionych w decyzji działek przyjętej do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatu pod nr [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...] z [...] marca 2018 r. i nr [...] z [...] marca 2019 r. ustalono, że odpowiadające działkom parcele gruntowe stanowiły własność ujawnioną w istniejących, zamkniętych i zaginionych Lwh gm. kat. T., które zostały włączone około 1958 r. jako drogi gromadzkie do korzystania dla ogółu społeczeństwa. Działki te mają charakter ogólnodostępny i służą wszystkim mieszkańcom.

Strony zgodnie z art. 49 i 49a k.p.a. zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania poprzez zawiadomienie wywieszone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy i w Starostwie Powiatowym. Zgodnie z art. 8 ust. 6 u.z.w.g., decyzja Starosty z [...] maja 2019 r. została wywieszona na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego oraz opublikowana w BIP tegoż Starostwa w dniach [...] - [...] maja 2019 r. oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego i BIP tegoż Urzędu w dniach [...] maja - [...] czerwca 2019 r. Ponadto przedmiotowa decyzja została opublikowana w Regionalnym Tygodniku "[....]" Nr [...] (...) w dniu [...] maja 2019 r.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia Wojewoda wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że odmowa wznowienia postępowania może być uzasadniona także tym, że z podanych przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania twierdzeń można w oczywisty sposób wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego między wskazaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji kończącej postępowanie, bez przeprowadzania postępowania wznowieniowego. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, przy czym w ocenie organu II instancji, stanowisko to nie jest wadliwe. Wnioskodawcy oparli żądanie wznowienia na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Wedle tych przepisów, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (pkt 1) oraz wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (pkt 5).

Okoliczności podawane przez wnioskodawców na poparcie wystąpienia wskazanych wyżej przesłanek wznowienia postępowania dotyczyły m.in. braku udziału strony w postępowaniu i wydania decyzji z pominięciem istotnych dla sprawy nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi (wniosek o stwierdzenie zasiedzenia części nieruchomości z [...] maja 2019 r.). Wnioskodawcy wskazali również argumenty dotyczące wadliwości podania decyzji do wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości P.

W tej sytuacji wg Wojewody wskazane we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności i twierdzenia nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. W związku z tym, że strony lub inne osoby którym przysługiwały prawa do działek były prawidłowo powiadomione o toczącym się postępowaniu, nie można uznać zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o braku udziału w postępowaniu. W zażaleniu nie wskazano również dowodów istotnych dla sprawy, które byłyby fałszywe lub potwierdzały istnienie okoliczności istniejących w dniu [...] lipca 1963 r., a nieznanych organowi. Brak jest zatem podstawy prawnej do wznowienia postępowania administracyjnego.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na postanowienie Wojewody z [...] maja 2020 r. M. K., R. W. i Z. K. (działający przez pełnomocnika – radcę prawnego) zarzucili:

a) naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 ust. 6 u.z.w.g., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że aby decyzja o ustaleniu które nieruchomości stanowią mienie gromadzkie została prawidłowo podana do wiadomości publicznej wystarczające jest jej wywieszenie w urzędzie gminy oraz w starostwie powiatowym, a także zamieszczenie w BIP gminy i powiatu oraz w prasie lokalnej, podczas gdy art. 8 ust 6 ustawy wskazuje warunki prawidłowego podania do wiadomości, które muszą zostać kumulatywnie spełnione i jednym z nich, który nie został spełniony w zaistniały stanie faktycznym, jest obligatoryjne podanie decyzji do wiadomości publicznej w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości; naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do błędnych wniosków i przyjęcia, że strony zostały prawidłowo zawiadomione o decyzji, a zatem nie można uznać, że nie brały bez własnej winy udziału w postępowaniu (brak spełnionej przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.);

b) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie merytorycznej oceny przesłanek wznowienia postępowania bez wszczęcia postępowania wznowieniowego, podczas gdy taka ocena może być dokonana dopiero na etapie postępowania właściwego i oceniona w postanowieniu wydanym po wznowieniu postępowania;

c) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez uznanie, że zaszła wyjątkowa sytuacja uprawniająca organ administracyjny do odmowy wszczęcia postępowania bez przeprowadzenia postępowania wznowieniowego polegająca na tym, że wniosek o wznowienie nie zawierał ustawowych podstaw wznowieniowych, podczas gdy wniosek o wznowienie postępowania został oparty na dwóch podstawach wznowieniowych, tj. art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., a zatem nie było podstaw do odmowy wznowienia postępowania bez wszczęcia postępowania wznowieniowego;

d)naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez uznanie, że przyczyny wznowieniowe podane we wniosku, tj. okoliczność iż strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu oraz okoliczność iż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne oraz nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi który wydał decyzję nie miały żadnego związku z wydaną decyzją w przedmiocie mienia gromadzkiego, a w konsekwencji były oczywiście bezzasadne i uprawniały organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy strony na uzasadnienie powołanych podstaw wskazały, iż nie zostały poinformowane o wydanej decyzji w sposób zwyczajowo przyjęty oraz przedłożyły dokumenty i wskazały okoliczności z których wynikało, że działki nr [...] z uwagi na niespełnienie przesłanek nie można zaklasyfikować jako mienia gromadzkiego, a analiza sposobu korzystania z działki nr [...] w dniu wejścia w życie u.z.w.g., tj. [...] lipca 1963 r. była co najmniej przedwczesna, a zatem podstawy te pozostawały w bezpośrednim związku z zaskarżoną decyzją i bez przeprowadzenia postępowania wznowieniowego i przeprowadzenia merytorycznej ich oceny nie było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania;

e) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji, że Starosta był uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego bez wszczęcia postępowania o wznowienie, gdyż wniosek o wznowienie był oczywiście bezzasadny w sytuacji, gdy organy obu instancji nie przeanalizowały drugiej przesłanki wznowieniowej opartej na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (organ I instancji nie mógł odmówić wznowienia postępowania z uwagi na oczywisty brak związku wskazanych we wniosku podstaw wznowieniowych z zaskarżoną decyzją, gdyż w ogóle nie przeanalizował przesłanki wznowieniowej opartej na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.);

f) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 3 w zw. z 149 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że odmowa wszczęcia postępowania jest uzasadniona z uwagi na to, że przyczyny wznowieniowe wskazane we wniosku o wznowienie były nieuzasadnione, podczas gdy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego bez przeprowadzenia postępowania właściwego może być wydane tylko w sytuacji, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji, a powodem tym nie może być brak podstaw wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu;

g) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 3 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania z przyczyn merytorycznych, w sytuacji, gdy odmowa wznowienia postępowania następuje tylko wtedy gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym;

h) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 w zw. z art. 7 k.p.a. polegające, po pierwsze, na nieodniesieniu się przez organ II instancji do wszystkich podstaw wznowieniowych wskazanych we wniosku o wznowienie postępowania, po drugie, na przyjęciu i przeanalizowaniu przez organ II instancji podstawy wznowieniowej niewskazanej we wniosku o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), po trzecie, na niedostrzeżeniu, że organ I instancji wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w ogóle nie odniósł się do drugiej podstawy wznowieniowej z art. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., podczas gdy organ związany jest wskazanymi we wniosku podstawami wznowienia;

i) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 k.p.a. polegające na usankcjonowaniu przez organ II instancji działania organu I instancji polegającego na przyjęciu, że w okolicznościach analizowanej sprawy zachodziła wyjątkowa sytuacja polegająca na oczywistej bezzasadności podstaw wznowieniowych wskazanych we wniosku oraz braku związku pomiędzy nimi a zaskarżoną decyzją, która uprawniała organ I instancji do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w sytuacji, gdy w żadnym miejscu zaskarżonego orzeczenia organ I instancji nie uzasadnił odmowy wznowienia postępowania oczywistością braku spełnienia przesłanek wznowieniowych, a zamiast tego dokonał merytorycznej oceny wniosku i podstawy wznowieniowej;

j) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, zawierające wewnętrzne sprzeczności, uniemożliwiające kontrolę instancyjną, a polegające po pierwsze na tym, że zasadnicza część uzasadnienia (s. 4 i 5) stanowi wierną kopię uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z 12 marca 2019 r. II SA/Kr 31/19, po drugie, organ II instancji w uzasadnieniu powołuje się na różne przesłanki wznowieniowe, raz jest to podstawa z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a w innym miejscu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., podczas gdy we wniosku o wznowienie postępowania zostały wskazane wyłącznie dwie przesłanki wznowieniowe oparte na art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. (a nie na art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), po trzecie, organ II instancji uzasadniając prawidłowość odmowy wznowienia postępowania i brak związku podanych przyczyn wznowieniowych z zaskarżoną decyzją wskazuje na brak przedstawienia przez skarżących sfałszowanych dowodów, w sytuacji gdy skarżący nie powoływali się na taką podstawę wznowieniową, w związku z czym taka konieczność nie wystąpiła;

k) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a., po pierwsze, poprzez brak wyjaśnienia dlaczego przedłożone do wniosku o wznowienia postępowania dokumenty i ujawnione okoliczności nie uzasadniały wznowienia postępowania, a po drugie, poprzez niewyjaśnienie, które ze sposobów doręczeń decyzji uznającej nieruchomości za mienie gromadzkie stanowiło "podanie decyzji do wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości";

l) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., a także w zw. z art. 15 oraz art. 8 k.p.a. polegające na braku merytorycznej treści w uzasadnieniu w postaci odniesienia się do zarzutów odwołania;

m) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne obarczone było wadami w stopniu przesądzającym o konieczność jego uchylenia (np. przeprowadzenie kontroli merytorycznej bez wszczęcia postępowania wznowieniowego, brak formalnej kontroli wniosku o wznowienie, pominięcie drugiej przesłanki wznowieniowej 145 § 1 pkt 5 k.p.a.);

n) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i oparcie zaskarżonego orzeczenia wyłącznie na fragmencie dokumentów zebranych w sprawie, o czym świadczy uznanie przez organ II instancji, że nowym dokumentem, nieznanym organowi w dniu wydania decyzji (w oparciu o który została sformułowana przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) był wniosek o zasiedzenie z [...] maja 2019 r., podczas gdy, co wynika wprost z wniosku o wznowienie postępowania, tymi nowymi dokumentami są między innymi: dokumenty z rozprawy spadkowej z 27 lipca 1932 r. - na okoliczność nieruchomości wchodzących w skład spadku po J. W.; akt zejścia J. W., odpisy skrócone aktów urodzenia wnioskodawców - na okoliczność wykazania następstwa prawnego wnioskodawców po J. W.; synchronizacja opisowa gm. kat. T.; wykaz zmian pomiędzy stanem ewidencyjnym a stanem hipotecznym dla działki nr [...] - na okoliczność wykazania, że działka nr [...] o pow. 7,4109 powstała z działek [...] i [...] LWH [...]; postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z 21 marca 2017 r. sygn. akt [....] - na okoliczność wykazania, że działki objęte zaskarżoną decyzją stanowiły część działki nr [...]; wykaz zmian danych ewidencyjnych wraz z mapą z [...] maja 2017 r. - na okoliczność wykazania, że działka nr [...] stanowiła część działki nr [...] wyodrębnionej z działki nr [...];

o) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ II instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający, a nadto na niekompletnym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego i nieodniesieniu się do części zgromadzonych dowodów, dokonaniu oceny zebranego materiału w sposób nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym, mimo ustawowego zobowiązania organu do pełnego i dokładnego gromadzenia środków dowodowych. Ponadto jako dowód w sprawie organ powinien dopuścić wszystko co może przyczynić się do rozstrzygnięcia sprawy, a nie jest sprzeczne z obowiązującym porządkiem; co więcej, to na organie - zgodnie z zasadą oficjalności - spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego;

p) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. przez pominięcie wnioskowanych dowodów w postaci przesłuchania świadków oraz dokumentów załączonych do wniosku o uzasadnienie na okoliczności mające istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący zażądali uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylenia poprzedzającego go postanowienia Starosty z [...] marca 2020 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także zasądzenia od Wojewody na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Jeżeli w wyniku kontroli legalności danego aktu Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń, skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody z [...] maja 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Powiatu z [...] marca 2020 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z [...] maja 2019 r. (dotyczącej uznania za mienie gromadzkie wymienionych w decyzji nieruchomości położonych w miejscowości T.) oraz o odmowie wstrzymania wykonania tej decyzji. Stosując wskazane wyżej kryteria kontroli Sąd stwierdził, że zarzuty skargi są zasadne.

Postępowanie wznowieniowe jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego służącym do wzruszania decyzji ostatecznych. Może być ono wszczęte z urzędu bądź na wniosek strony (art. 147 k.p.a.).

Enumeratywny katalog przesłanek wznowienia postępowania zawarty jest w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.).

W ramach uruchamianego żądaniem strony postępowania wznowieniowego wyodrębnić można dwie jego fazy. W pierwszej (wstępnej) organ administracji publicznej bada, czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie, czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych, czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu o którym mowa w art. 148 k.p.a. oraz czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 lub art. 145a k.p.a.

Pozytywne ustalenia w powyższym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), które stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W odróżnieniu od wszczynanego na wniosek strony postępowania zwykłego, żądanie wznowienia postępowania rodzi po stronie organu obowiązek wydania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania o ile nie zachodzą przesłanki do wydania postanowienia o odmowie jego wznowienia.

Ustalenie na etapie poprzedzającym formalne wszczęcie postępowania, iż wniosek nie pochodzi od strony zakończonego ostatecznie postępowania, bądź osoba występująca z żądaniem nie posiada zdolności do czynności prawnych, bądź wniosek złożony został po upływie terminu wskazanego w art. 148 k.p.a., bądź nie opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie z powodu jego niedopuszczalności. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych, jednakże może do niej dojść także, gdy w sposób oczywisty z twierdzeń strony będącej wnioskodawcą można wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, gdy zaistnienie bądź brak spełnienia tego wymogu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli zatem przeszkody formalne nie występują, organ wszczyna i przeprowadza postępowanie w trybie art. 149 § 1 i 2 k.p.a., które kończy wydaniem decyzji na podstawie art. 151 k.p.a. Późniejsze stwierdzenie, w drugiej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie odmową wznowienia postępowania.

Wznowienie postępowania może, co do zasady, nastąpić z urzędu lub na wniosek strony. W odniesieniu do przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a., wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie na wniosek strony.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd wskazuje, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie wystąpili M. K., R. W. i Z. K., którym przysługiwał status stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji w przedmiocie uznania nieruchomości za mienie gromadzkie, objętej wnioskiem o wznowienie. Wniosek ten pochodził zatem od stron postępowania i co do tej kwestii organy nie podnosiły żadnych wątpliwości.

Wniosek ten wpłynął do organu I instancji [...] lutego 2020 r., przy czym w aktach administracyjnych brak jest koperty w której został nadany ani też adnotacji na prezentacie, jakoby złożony został osobiście. Wnioskodawcy (skarżący) podali we wniosku, że o wydaniu decyzji dowiedzieli się [...] stycznia 2020 r. na zebraniu wiejskim Sołectwa [...], jednak postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego, jak i również utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie organu II instancji nie zawiera żadnego odniesienia do zagadnienia zachowania bądź niezachowania terminu do złożenia wniosku. Wprawdzie w niniejszej sprawie kwestia terminowości złożenia wniosku nie jest sporna, jednak wskazane uchybienie może naruszać art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 148 k.p.a. Ustalenie bowiem, że wniosek został złożony z uchybieniem terminu pozbawiałoby organy uprawnienia do wypowiadania się na temat zasadności powołanych podstaw wznowienia, obligując je do odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu.

Przechodząc kolejno do oceny legalności zaskarżonego postanowienia należy zauważyć, że we wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawcy powołali podstawy wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., stosownie do których w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli odpowiednio: strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu lub wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Powołując się na zaistnienie pierwszej przesłanki skarżący podnieśli, że nie zostali poinformowani o wszczęciu postępowania ani też o wydaniu decyzji Starosty objętej wnioskiem o wznowienie, a w konsekwencji nie brali udziału w żadnej czynności prowadzącej do wydania zaskarżonej decyzji. Wynikało to z faktu, że decyzja ta, w ocenie skarżących, nie została podana do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości [...] poprzez poinformowanie o jej wydaniu Sołtysa oraz zamieszczenie jej na stronie internetowej Gminy, jak również w prasie lokalnej, a więc z naruszeniem art. 8 ust. 6 u.z.w.g. Tym samym osoby bezpośrednio zainteresowane decyzją nie zostały o niej poinformowane.

Uzasadniając zaistnienie drugiej przesłanki wznowieniowej skarżący wskazali na okoliczności i powołali się na dokumenty (wykaz nieruchomości wchodzących w skład spadku po zmarłym J. W.), które w ich ocenie wyłączały możliwość uznania za mienie gromadzkie objętych decyzją działek nr [...], [...] i [...], położonych w obr. T., gm. [...] Wynikało to z faktu, że jako działki wydzielone z nieruchomości o nr [...], powstałej z pgr [...] i pgr [...], należały do spadku po zmarłym J. W., będącym poprzednikiem prawnym wnioskodawców. W kontekście powyższego należy stwierdzić, że rozpatrujący wniosek skarżących organ I instancji nie odniósł się do drugiej powołanej we wniosku przesłanki wznowieniowej (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), ograniczając swoje rozważania tylko do przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Takie działanie organu narusza zasadę praworządności, ukonstytuowaną w art. 6 k.p.a. oraz świadczy o niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w sposób zgodny z art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutu kwestionującego prawidłowość podania do publicznej wiadomości decyzji Starosty z [...] maja 2019 r. należy zauważyć, że organ ten pominął całkowitym milczeniem kwestię niepodania tej decyzji do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w tej miejscowości, co w przypadku potwierdzenia tego zarzutu (w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodu na tę okoliczność) wskazywałoby na naruszenie art. 8 ust. 6 u.z.w.g. (stanowiącego, że decyzję o ustaleniu, które nieruchomości stanowią mienie gromadzkie, podaje się do wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz ogłasza wywieszając w urzędzie gminy oraz w starostwie powiatowym na okres 14 dni, a także zamieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej gminy i powiatu oraz w prasie lokalnej).

Uchybienia wskazane wyżej powielił organ II Instancji, błędnie wskazując jakoby wnioskodawcy oparli żądanie wznowienia postępowania na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., przy czym w swoim uzasadnianiu odniósł się jedynie do podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., także pomijając przesłankę wymienioną w pkt 5. Wadliwie - z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w ten sposób w mocy postanowienie organu I instancji.

W ocenie Sądu, badanie wskazanych wyżej okoliczności powinno nastąpić już po formalnym wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. i skutkować wydaniem decyzji o uchyleniu bądź o odmowie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu lub decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 151 § 1 i 2 k.p.a. Faktyczne prowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia nie może kończyć się wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Opisane uchybienie narusza art. 149 § 2 i 3 w zw. z art. 151 § 1 i 2 k.p.a.

Końcowo należy ubocznie zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię. Otóż działki objęte decyzją Starosty z [...] maja 2019 r. - jak wskazano w jej uzasadnieniu - mają charakter ogólnodostępny i służą nie tylko lokalnej społeczności, ale przeznaczone są do użytku wszystkich mieszkańców. Na podstawie synchronizacji opisowej dla wymienionych działek przyjętej do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatu, parcele gruntowe odpowiadające działkom będącym przedmiotem postępowania stanowiły własność ujawnioną w istniejących, zamkniętych i zaginionych lwh gm. kat. T., które zostały włączone ok. 1858 r. jako drogi gromadzkie do korzystania dla ogółu społeczeństwa. W świetle tego oraz powołanej podstawy wznowienia i przedstawionych w tym zakresie przez skarżących dokumentów budzi pewne wątpliwości fakt, że działki oznaczone nr [...] oraz nr [...] zostały nią objęte, co wynika z ich kształtu (prostokąt) i powierzchni (wynoszącej odpowiednio 1,77 ha i 3,89 ha). Zastrzeżenia co do ich zakwalifikowania jako dróg same w sobie nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia, ale w połączeniu z pozostałymi okolicznościami powołanymi przez skarżących we wniosku oraz z treścią przedstawionych przez nich dokumentów, powinna zostać wzięte pod uwagę przez organy rozpatrujące sprawę.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

O należnych skarżącym kosztach postępowania - obejmujących opłacony od skargi wpis (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł - ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz uiszczone opłaty skarbowe od pełnomocnictw (3 x 17 zł) – orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy w pierwszej kolejności ocenią zachowanie formalnych warunków do złożenia wniosku o wznowienia postępowania celem ustalenia zaistnienia ustawowych podstaw do jego wznowienia, a w przypadku jeśli postępowanie zostanie wznowione, przeprowadzą postępowanie administracyjne co do przesłanek wznowienia z uwzględnieniem wszystkich podstaw wznowienia powołanych we wniosku oraz wskazówek wynikających wprost z treści niniejszego uzasadnienia.