Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 441/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz - Frymus Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant Sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 grudnia 2009 r. przy udziale sprawy ze skargi N G K (...) Sp. z o. o. na uchwałę Rady Miasta Puszczykowa z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zagospodarowania przestrzennego 1. orzeka o niezgodności z prawem uchwały (oświadczenia) Rady Miasta P. z dnia (...) r. nr (...) 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus /-/ M.Dybowski


UZASADNIENIE

W dniu (...) r. Rada Miasta Puszczykowa na podstawie § 1 ust. 4 pkt 3 Regulaminu Rady Miasta, stanowiącego Załącznik nr 4 do Statutu Miasta Puszczykowa i § 12 ust. 10 pkt 1 uchwały Rady Miasta nr 229/01/III z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów usług, oświaty, kultury, administracji, sportu, turystyki i rekreacji oraz terenów zabudowy mieszkaniowej w Puszczykowie w rejonie ulic Wysokiej, Podgórnej, ks. Posadzego, Poznańskiej i Kościelnej (Dz. Urz. Wojew. Wielkopolskiego 147/01/3049 – dalej Plan) wydała oświadczenie nr (...), w którym wskazała, że Rada Miasta akceptuje koncepcję programowo-przestrzenną zagospodarowania miasta Puszczykowa w rejonie ulic: Poznańska-Kościelna, oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu oznaczonego symbolem U/M, sporządzoną przez Agencję Obsługi Architektonicznej ("...") Sp. z o.o. w P. w miesiącu styczniu 2002 r. w zakresie układu urbanistycznego, schematu funkcjonalnego obiektów kubaturowych i wytycznych architektonicznych zgodnie z rysunkiem koncepcji i jej częścią tekstową. Przedstawiony w rysunku układ urbanistyczny placów, komunikacji pieszej i kołowej, parkingów, podziału na działki przyjmuje się jako wytyczne do opracowania szczegółowych projektów drogowych, małej architektury i geodezyjnych (k. 1 akt administracyjnych= k. 29 akt Wojewody nr (...)= k. 47 akt sądowych).

W dniu (...) r. Rada Miasta Puszczykowa na podstawie § 17 ust. 1 pkt 3 Statutu Miasta Puszczykowa i § 12 ust. 10 pkt 1 uchwały Rady Miasta nr 229/01/III z dnia 19 listopada 2001 r. wydała oświadczenie nr (...), w którym wskazała, że Rada Miasta akceptuje zmianę koncepcji programowo-przestrzennej zagospodarowania centrum miasta Puszczykowa w rejonie ulic Poznańska –Kościelna, oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu symbolem U/M przyjętej Oświadczeniem nr (...) Rady Miasta Puszczykowa z dnia (...) r. – w zakresie Koncepcji programowo-architektonicznej budynku Centrum Handlowo-Kulturalnego (w miejscu dotychczas projektowanego hotelu) na terenie Centrum Miasta Puszczykowa sporządzonej przez ("...") – Pracownię projektową (k. 41 akt Wojewody nr (...)= k. 48 akt sądowych).

W kolejnych oświadczeniach z dnia: (...) r. nr (...) i (...) r. nr (...), Rada Miasta Puszczykowa również jako podstawę prawną wskazała w szczególności § 12 ust. 10 pkt 1 uchwały Rady Miasta nr 229/01/III z dnia 19 listopada 2001 r. (k. 52 i 53 akt sądowych)

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2008 r. - II SA/Po 792/08 (dalej wyrok z 2 grudnia 2008 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA) stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Puszczykowa z dnia 19 listopada 2001 r. nr 229/01/III w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów usług, oświaty, kultury, administracji, sportu, turystyki i rekreacji oraz terenów zabudowy mieszkaniowej w Puszczykowie w rejonie ulic Wysokiej, Podgórnej, ks. Posadzego, Poznańskiej i Kościelnej w części obejmującej przepis art. 12 § ust. 10 pkt 1 (k. 23-36, a zwłaszcza k. 32 akt sądowych). W uzasadnieniu WSA wskazał w szczególności, że wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanowienia w przedmiocie opracowania i uzgodnienia koncepcji zagospodarowania terenu z Radą Miasta, nastąpiło z naruszeniem art. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 15/94/139 ze zm. – dalej uzp), co w konsekwencji prowadziło do naruszenia przepisu art. 94 Konstytucji RP.

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2009 r. – II OSK 521/09 (dalej wyrok z 22 czerwca 2009 r.) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta Puszczykowa od wyroku WSA w Poznaniu z 2 grudnia 2008 r. - II SA/Po 792/08 (k. 111-118v akt sądowych).

Pismem z dnia (...) r. radca prawny M. S. (dalej Pełnomocnik), działając jako pełnomocnik N G K (...) sp. z o.o. (dalej Spółka bądź (...)), wezwał, powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. 142/01/1591 ze zm. dalej ustawa o samorządzie gminnym bądź usg), Radę Miasta Puszczykowa do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie czterech uchwał bezzasadnie nazwanych oświadczeniami, to jest uchwały (oświadczenia) nr (...) z dnia (...) r., nr (...) z dnia (...) r., nr (...) z dnia (...) r. i nr (...) z dnia (...) r. Uchwały te zostały wydane bez wymaganej podstawy prawnej, którą stanowić może wyłącznie akt prawny rangi ustawy, a nie regulamin Rady Miasta Puszczykowa. Uchwały te naruszają interes prawny (...), albowiem wykorzystywane są jako przesłanka uzasadniająca odmowę udzielenia Spółce pozwolenia na budowę na nieruchomości, którą nabyła od gminy miasta Puszczykowa w użytkowanie wieczyste (k. 30-31 akt administracyjnych= k. 12-13 akt sądowych).

Uchwałą nr (...) z dnia (...) r. Rada Miasta Puszczykowa na podstawie art. 101 i 18 ust. 2 pkt 15 usg, nie uwzględniła wezwania N G K (...) sp. z o.o. do uchylenia oświadczeń Rady Miasta Puszczykowa nr (...) z dnia (...) r., nr (...) z dnia (...) r., nr (...) z dnia (...) r. i nr (...) z dnia (...) r.

W uzasadnieniu wskazano, ze wyrokiem z dnia 2 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność powołanego art. 12 § ust. 10 pkt 1 uchwały Rady Miasta Puszczykowa nr 229/01/III. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną złożyło Miasto Puszczykowo. Sprawa nie została jeszcze prawomocnie rozstrzygnięta. Nadto zgodnie z § 6 ust. 4 pkt c Regulaminu Rady Miasta w sprawach, w których Rada nie realizuje swoich uprawnień stanowiących i kontrolnych, może podejmować w trybie przewidzianym dla uchwał oświadczenia zawierające stanowisko w określonej sprawie (k. 34 akt administracyjnych).

Radca prawny M. S., działając jako pełnomocnik N G K (...) sp. z o.o., jednym pismem z dnia (...) r. (data nagłówkowa pisma, w nadesłanych przez organ administracji aktach brak koperty, brak również na skardze adnotacji o jej osobistym wniesieniu) złożył cztery skargi na cztery uchwały (oświadczenia) Rady Miasta Puszczykowa: z dnia (...) r. nr(...) , z dnia (...) r. nr(...) , z dnia (...) r. nr (...) i z dnia (...) r. nr (...) i wniósł o ich uchylenie w całości. Uchwały te zostały nazwane "oświadczeniami", mimo tego, ze zostały uchwalone podczas sesji Rady Miasta Puszczykowa w drodze głosowań z udziałem samych radnych Rady Miasta Puszczykowa. Uchwały te zostały podjęte bez wymaganej podstawy prawnej, którą stanowić może wyłącznie akt prawny rangi ustawy. Zamiast tego, w ich podstawie prawnej powołano Regulamin Rady Miasta oraz unieważniony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 2 grudnia 2008 r. - II SA/Po 792/08, § 12 ust. 10 pkt 1 uchwały Rady Miasta nr 229/01/III z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów usług, oświaty, kultury, administracji, sportu, turystyki i rekreacji oraz terenów zabudowy mieszkaniowej w Puszczykowie w rejonie ulic Wysokiej, Podgórnej, ks. Posadzego, Poznańskiej i Kościelnej (Dz. Urz. Wojew. Wielkopolskiego 147/01/3049). W istocie wszystkie te oświadczenia zostały podjęte przez Radę Miasta Puszczykowa bez podstawy prawnej, bowiem jedyny wskazany w podstawie prawnej oświadczenia z dnia 26 marca 2008 r. przepis rangi ustawy nie wspomina ani jednym słowem o uchwalaniu oświadczeń, lecz o tym, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przyjmując szczególną nazwę dla ww. uchwał, Rada Miasta Puszczykowa poczuła się zwolniona nie tylko z obowiązku oparcia swych uchwał na odpowiedniej podstawie prawnej i zatroszczenia się o to, czy dla podejmowanych uchwał rzeczywiście jest podstawa prawna. Poczuła się zwolniona także z obowiązku przekazania tych uchwał Wojewodzie Wielkopolskiemu do tzw. legalizacji (k. 2-9 akt sądowych). Pełnomocnik zmodyfikował żądanie skargi na rozprawie dnia 02 grudnia 2009 r. (k. 135 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Puszczykowa wniosła o jej oddalenie wskazując, że bezpośrednią delegacją do wydania zaskarżonych oświadczeń Rady Miasta są odpowiednio § 17 ust. 1 pkt 3 poprzednio obowiązującego Statutu Miasta Puszczykowa (tak oświadczenia nr 2/S45/02/III i nr 1/06/IV) oraz § 6 ust. 4 aktualnego Regulaminu Rady Miasta Puszczykowa (oświadczenia nr (...) i nr(...)) przyjętego uchwałami Rady Miasta Puszczykowa nr (...) z dnia (...) r. oraz nr (...) z dnia (...) r. Powyższe akty prawa miejscowego zostały przedłożone Wojewodzie Wielkopolskiemu zgodnie z dyspozycją art. 90 ust. 1 usg, a zatem dopełniona została w stosunku do nich tzw. procedura legalizacyjna. Na podstawie tak uchwalonego § 6 ust. 4 Regulaminu w sprawach, w których Rada nie realizuje swych uprawnień stanowiących i kontrolnych, może podejmować w trybie przewidzianym dla uchwał oświadczenia zawierające stanowisko w określonej sprawie. Oczywistym jest zatem, że powyższe poświadczenia nie podlegają już podniesionej przez Skarżącego legalizacji Wojewody, gdyż nie dotyczą one uprawnień stanowiących, ani kontrolnych Rady Miasta. Stanowią one w istocie rzeczy jedynie zwerbalizowanie przyjętego przez Radę Miasta stanowiska, które jednak w żaden sposób nie ingeruje w istniejący porządek prawny i nie wzrusza warunków obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego zgodnie z uchwałą Rady Miasta Puszczykowa nr 229/01/III z dnia 19 listopada 2001 r. (k. 60-63 akt sądowych).

Postanowieniami z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt: IV SA/Po 442/09, 443/09 i 444/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargi N G K (...) sp. z o.o. na uchwały (oświadczenia) Rady Miasta Puszczykowa - odpowiednio - z dnia: (...) nr(...) , (...) r. nr (...) i (...) r. nr (...) w przedmiocie zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu postanowień wskazano, że Pełnomocnik będący radcą prawnym, wniósł cztery skargi z zakresu zagospodarowania przestrzennego, zarejestrowane przez Sąd pod czterema sygnaturami: IV SA/Po 441/09; IV SA/Po 442/09; IV SA/Po 443/09; IV SA/Po 444/09. Zgodnie z przepisem § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 221/03/2193 ze zm.- dalej rozporządzenie) wpis stały wynosi w sprawach skarg, nieobjętych wpisem stosunkowym, z zakresu zagospodarowania przestrzennego - 500 zł. Oznacza to, że Pełnomocnik wnosząc 4 skargi na 4 odrębne uchwały (oświadczenia) Rady Miasta Puszczykowa, winien był uiścić 4 wpisy stałe- każdy z nich w wysokości po 500 zł.

Uchwała (oświadczenie) Rady Miasta Puszczykowa z dnia (...). Nr (...),(...) r. nr (...) i z (...) r. nr (...) (dalej Uchwały), przywołują jako podstawę prawną w szczególności § 12 ust. 10 pkt 1 uchwały Rady Miasta Puszczykowa z dnia 19 listopada 2001 r. nr 229/01/III w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Wojew. Wielkopolskiego 147/01/3049), a przepis ów ustala obowiązek opracowania i uzgodnienia koncepcji zagospodarowania terenu z Radą Miasta (k. 31 akt IV SA/Po 442/09 w zw. z k. 13 akt administracyjnych; k. 32 akt IV SA/Po 443/09 w zw. z k. 25 akt administracyjnych; k. 32 akt IV SA/Po 444/09 w zw. z k. 26 akt administracyjnych). Organy administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę, Uchwały te postrzegały jako kryterium oceny zgodności projektu z ustaleniami określonymi w Planie (art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) - choć odmiennie kwalifikowały te Uchwały (k. 15-22 akt IV SA/Po 441/09; k. 14, 17-18 akt IV SA/Po 442/09; k. 15, 18-19 akt IV SA/Po 443/09; k. 15, 18-19 akt IV SA/Po 444/09). Przemawia to za przyjęciem, że skarga dotyczy uchwał z zakresu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, nie zaś aktu organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu w § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia.

Wobec tego, że każda ze skarg podlegała odrębnemu wpisowi stałemu i wniesione zostały przez Pełnomocnika będącego radcą prawnym, na Pełnomocniku spoczywał obowiązek opłacenia bez wezwania każdej ze skarg w wysokości określonej w § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. Niewypełnienie tego obowiązku obliguje Sąd do odrzucenia skargi, stosownie do treści art. 221 ppsa. Każde z tych postanowień uprawomocniło się bez wywiedzenia od nich skarg kasacyjnych.

Dnia (...)r., pismem procesowym datowanym dnia (...) r., Pełnomocnik wniósł, w związku z odrzuceniem trzech skarg w sprawach oznaczonych sygn. akt IV SA/Po: 442/09, 443/09 i 444/09, o rozważenie zasadności zastosowania w stosunku do uchwał (oświadczeń) Rady Miasta Puszczykowa przepisu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm., dalej ppsa), ponieważ uchwała "oświadczenie" z dnia (...) r. nr (...) nie ma samodzielnego charakteru. Stanowi ona bowiem zmianę uchwały "oświadczenia" z dnia (...) r. Winna być więc przedmiotem oceny Sądu nie w pierwotnym jej brzmieniu, lecz w brzmieniu po zmianie. Nadto wszystkie cztery zaskarżone uchwały zostały wydane z powołaniem się na ten sam przepis art. § 12 ust. 10 pkt 1 Planu, który został prawomocnie unieważniony (w wyroku z 22 czerwca 2009 r. NSA podzielił w całości stanowisko wyrażone przez WSA w Poznaniu w wyroku z 2 grudnia 2008 r.), dotyczą interesu prawnego Skarżącej Spółki, bowiem były one używane jako narzędzie służące przeszkadzaniu w udzieleniu Skarżącej pozwolenia na budowę obiektu budowlanego w Puszczykowie przy Rynku, a więc w rejonie ulic: Wysokiej, Podgórnej, ks. Posadzego, Poznańskiej i Kościelnej. Uchwałą "oświadczeniem" z (...) r., negatywnie zaopiniowano przedstawioną przez Skarżącą koncepcję Jej inwestycji. Natomiast uchwałą "oświadczeniem" z dnia (...) r. przyjęto koncepcję zagospodarowania płyty rynku, która umniejsza radykalnie ilość miejsc parkingowych przed budynkiem Skarżącej w stosunku do ilości miejsc parkingowych zagwarantowanych Jej w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Nadto wszystkie te uchwały dotyczą tego samego terenu. Przy użyciu tych uchwał "oświadczeń" w sposób niedopuszczalny delegowano uprawnienia z dziedziny władztwa planistycznego, które Rada Miasta Puszczykowa może wykonać tylko w ramach i trybie planu miejscowego, do odrębnych aktów (k. 109-110 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych( Dz. U. 153/02/1269, zm. 169/05/1417, dalej: usa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art. 1 § 2 usa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 101 ust. 1 usg każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do Sądu administracyjnego.

Skarżąca Spółka, wzywając bezskutecznie dnia (...) r. do usunięcia naruszenia prawa, wyczerpała tryb zaskarżenia przewidziany w art. 101 ust. 1 usg, uzyskała dnia (...) r. odpowiedź Rady Miasta Puszczykowa o odmowie uwzględnienia wezwania i pismem z dnia (...) r. wniosła skargę do WSA (k.30- 34a akt administracyjnych, k. 2-9 akt sądowych).

Otworzyło to Skarżącej drogę do Sądu w niniejszej sprawie (art. 101 ust. 1 usg w zw. z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ppsa; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2.4.2007 r.- II OPS 2/07- ONSAiWSA 3/07/60; k. 65v akt sądowych).

Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny Skarżącej bowiem materia, której dotyczy, związana jest z prawami i obowiązkami Skarżącej – użytkownika wieczystego działki nr (...), usytuowanej w rejonie ulic (...) i (...) w Puszczykowie (k. 73 akt sądowych; k. 69-79 akt Wojewody nr (...)), przez ponad (...) udaremnianie otrzymania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, położonego w Puszczykowie na tej nieruchomości (k. 95 akt Wojewody nr (...); k. 15-22, 73-74, 125-127, 131-132 akt sądowych) w rejonie ulic (...), (...), (...),(...) i (...), (dla których uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego uchwałą z dnia 19 listopada 2001 r. nr 220/01/III) i wprowadza bez upoważnienia ustawowego ograniczenia w sposobie i zakresie korzystania z rzeczy – prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (wyrok NSA z 3.9.2004 r.- OSK 476/04- ONSAiWSA 1/05/2, akceptowany przez W. Kisiela w: "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" W. Pr. LexisNexis 07 – dalej "Komentarz do usg" s. 715 uw. 4; postanowienie NSA z 24.2.2009 r.- II OSK 181/09- k. 172v akt IV SA/Po 156/09). Spełnione zatem zostały przesłanki dopuszczalności skargi.

Trafnie Skarżąca podnosi, że oświadczenie z dnia (...) r. nr(...) \, jest uchwałą Rady Miasta Puszczykowa, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, mogącą być przedmiotem skargi na podstawie art. 101 ust. 1 usg. W doktrynie trafnie wskazuje się, że przedmiotem uchwały rady gminy może być nie tylko akt prawa miejscowego, ale i opinia, wszelkie inne oświadczenia woli czy wiedzy (art. 14 usg; W. Kisiel w: "Komentarz do usg" s. 195 uw. 1 akapit 3, s. 195-196 uw. 2).

Ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązującą wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadza w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą gminę do stanowienia aktów prawa miejscowego "na obszarze gminy" tylko "na podstawie upoważnień ustawowych". Art. 40 ust. 1 usg koresponduje z art. 7 Konstytucji, formułującym zasadę praworządności. Gminny samorząd terytorialny, będący pierwotnym adresatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, jest legitymowany do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy, wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Samorząd terytorialny nie ma prawa do samoistnego, nie mającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych własnego działania. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednie w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Art. 40 ust. 1 zawiera generalna normę upoważniającą administrację do normatywnego wkraczania w sferę rzeczywistości administracyjnej w formie aktów prawa miejscowego na podstawie norm ustawowych zawartych zarówno w tej, jak i w innych ustawach (P. Dobosz w: "Komentarz do usg" s. 391-392 uw. 4).

W niniejszej sprawie zaskarżone oświadczenie z dnia (...)r. nr (...) wydane zostało na podstawie m. in. § 12 ust. 10 pkt 1 uchwały Rady Miasta Puszczykowa z dnia 19 listopada 2001 r. nr 229/01/III. Wyrokiem z 2 grudnia 2008 r. - II SA/Po 792/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej przepis § 12 ust. 10 pkt 1 wskazując, że wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanowienia w przedmiocie opracowania i uzgodnienia koncepcji zagospodarowania terenu z Radą Miasta, nastąpiło z naruszeniem art. 2 i art. 10 ust. 1 uzp, co w konsekwencji prowadziło do naruszenia przepisu art. 94 Konstytucji RP. Z punktu widzenia zasad legislacji jest rzeczą niedopuszczalną, by sformułowanie lub uściślenie tych przepisów mogło następować w nieprzewidzianym w ustawie innym akcie niż stanowiony plan zagospodarowania przestrzennego. Ani przepisy Konstytucji RP (art. 94), ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym (art. 40-41), ani przepisy obowiązującej w czasie podjęcia zaskarżonej uchwały, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2 i 10) nie stwarzają możliwości przeniesienia przysługujących gminie w tym zakresie uprawnień poza granice miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do bliżej nieokreślonego aktu wykonawczego. Wyrok ten stał się prawomocny, bowiem w dniu 22 czerwca 2009 r. - II OSK 521/09 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Przepisy art. 92 i art. 94 Konstytucji mają zbliżony cel- służą realizacji prymatu ustawy i zachowaniu spójności systemu prawa. Na tle art. 92 Konstytucji utrwalił się pogląd, że zawsze zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji (wyrok TK z 10.4.2001- U 7/00- OTK 3/01/56 s. 380, akceptowany przez L. Garlickiego w: "Konstytucja RP- komentarz" Wyd. Sejm. 2005 t. IV s. 13 uw. 11 do art. 22). Wymóg ustawowego określenia ograniczeń zawiera w sobie nakaz dochowania odpowiedniej jakości unormowania ustawowego- zwłaszcza z punktu widzenia zasady określoności. Zarówno na tle klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), jak i art. 31 ust. 3, wykluczone jest ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji (L. Garlicki- op. cit. s. 14 do art. 22). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego winno być szczegółowe, w celu wykonania ustawy; winno zawierać szczegółowe wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego ( art. 92 ust. 1 Konstytucji; orzeczenie TK z: 19.X.1988- Uw 4/88- OTK 1988 s. 79; 23.X.1995- K 4/95- OTK 2/95/s.100; 22.9.1997- K 25/97- OTK 3-4/97/s.304; 25.5.1998- U 19/97- OTK 4/98/s.262-263; wyrok z: 24.3.1998- K 40/97- OTK 2/98/s.72; 26.X.1999- K 12/99 OTK 6/99/120 s. 682-685 i przywołane piśmiennictwo; K. Działocha w: "Konstytucja RP. Komentarz“ Wyd. Sejmowe 2001 t. II s.10-14, 16-35 do art. 92). Upoważnienie ustawowe nie musi być zawarte w przepisie ustawy, wprost upoważniającym do wydania aktu podustawowego- wystarczy, że wytyczne dadzą się wyinterpretować także z innych przepisów ustawy (cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku TK z 26.X.1999 r. - K 12/99- OTK 6/99/120 s. 684, z aprobującą glosą Sł. Wronkowskiej- Prz. Sejm. 3/00/100).

W doktrynie wskazuje się, że art. 94 Konstytucji określa względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie. Luźniejszym w każdym razie niż ten, jaki wynika z formuły art. 92 ust. 1 Konstytucji, nakazującej wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Wyklucza on co do zasady wymóg wykonawczego charakteru aktów prawa miejscowego jako warunek ich legalności (K. Działocha w: "Konstytucja RP. Komentarz" Wyd. Sejm. 2001 t. II uw. 4 s. 5 do art. 94).

Skoro prawomocnym wyrokiem stwierdzono nieważność uchwały z 19 listopada 2001 r. nr 229/01/III w części obejmującej przepis § 12 ust. 10 pkt 1, to nie mógł on stanowić podstawy do wydania zaskarżonej uchwały. Uchwała ta, jak słusznie wskazał Pełnomocnik Skarżącej, została wydana bez podstawy prawnej. Upoważnienie do wydania takiego aktu musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach ustawowych, tymczasem żaden przepis ustawowy nie mógł być podstawą dla wydania tej uchwały. Dla bytu sprawy nie ma znaczenia, że Rada Miasta nazwała zaskarżoną uchwałę oświadczeniem, ponieważ nie zmienia to faktu, że akt ten jest uchwałą. Ustawodawca, legitymując organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, przypisuje formę uchwał, jako instytucjonalną formę wydawania aktów prawa miejscowego jej organowi kolegialnemu, którym jest obecnie tylko rada gminy (art. 41 ust. 1; P. Dobosz w: "Komentarz do usg" s. 407 uw. 1). Wszelkie ograniczenie korzystania z nieruchomości przez właściciela (bądź odpowiednio – użytkownika wieczystego – art. 251 w zw. art. 233 kc), może być dokonane tylko w drodze ustawy i z zachowaniem zasady proporcjonalności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Obie powołane w uchwale z (...) r. nr (...) (k. 47, 62, 63 akt sądowych) uchwały Rady Miasta, nie spełniają wymogów ustawy i nie mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy.

Sąd, rozważając wniosek Skarżącej o zastosowanie art. 135 ppsa w stosunku do uchwał, które zostały zaskarżone w odrzuconych skargach z powodu nieuiszczenia wpisu Sąd wskazuje, że w świetle powołanego przepisu sąd administracyjny zobowiązany jest do podjęcia przewidzianych w ustawie ppsa środków, a wiec wydania stosownego orzeczenia, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Wszystkie trzy wskazane w piśmie z dnia (...) r. uchwały (k. 48, 52, 53, 109-110 akt sądowych), nie mieszczą się w granicach danej sprawy, w rozumieniu art. 134 § 1 w zw. z art. 135 ppsa i art. 101 ust. 1 usg. Podobnie w sprawie ze skargi na uchwałę o planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego, Sąd nie może w trybie art. 134 § 1 w zw. z art. 135 ppsa i art. 101 ust. 1 usg objąć orzekaniem uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na które to studium przysługuje stronie odrębna skarga.

Skoro uchwała z dnia (...) r. nr (...) wydana została bez jakiejkolwiek podstawy ustawowej, nie może być zatem aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji; art. 40 ust. 1 usg). Skoro zatem upłynął ponad rok od podjęcia zaskarżonej uchwały, a Sąd stwierdził przesłanki stwierdzenia nieważności, przeto na podstawie art. art. 147 § 1 ppsa i 94 ust. 1 i 2 usg, orzekł jedynie o jej niezgodności z prawem (pkt 1 sentencji wyroku).

Na podstawie 152 ppsa orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku.

/-/ M. Dybowski /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/E.Makosz-Frymus

jh