Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1162/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 20
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Sławomir Pauter /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1004/16 w sprawie ze skargi E. S. i J. S. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia [..] nr [..] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez E.S. i J.S. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r., którym oddalono skargę w/w na uchwałę Rady Miasta i Gminy K. z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów wsi K., R., C., części wsi C.1 oraz części wsi C.2 - część B w Gminie K.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Rada Miasta i Gminy K. w dniu [...] 2016 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 201 6r., poz. 446 - dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. dalej u.p.z.p.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów wsi: K., R., C., części wsi C.1 oraz części wsi C.2 - część B w gminie K. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2016 r. poz. 4968 - dalej uchwała). Postanowieniami tegoż planu jest objęta między innymi część nieruchomości stanowiącej współwłasność E.S. i J.S. położona w miejscowości C.2 o numerze geodezyjnym [...].

E.S. i J.S. po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, działając na podstawie art. 101 u.s.g., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na w/w uchwałę Rady Miasta i Gminy K. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w § 18 uchwały zawarto zapisy, zgodnie z którymi na znacznej części należących do nich działki o nr geodezyjnym [...] położonej w miejscowości C.2, objętej planem i położonej na obszarze oznaczonym symbolem 14R, ustalono zasady zagospodarowania terenów związane z zachowaniem rolniczego sposobu zagospodarowania oraz zakaz lokalizacji budynków przy jednoczesnym dopuszczeniu lokalizacji dróg dojazdowych do gruntów rolnych i sieci infrastruktury technicznej. Zdaniem skarżących stanowi to naruszenie art. 2, art. 7, art. 31 i art. 32 Konstytucji RP oraz art. 4, art. 7 § 1, art. 15 u.p.z.p., w związku z czym skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jednocześnie skarżący wskazali, że podobnie jak sąsiedzi kupując na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] 2003 r., przedmiotową działkę nabyli w celu zabezpieczenia i zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodziny. Dalej wskazano, że dokonany uprzednio przez organy publiczne podział obszarowy działek wskazywał jednoznacznie, iż zmierzał on do przeznaczenia tych działek na cele budowlane. Działek tych nie sposób bowiem wykorzystywać racjonalnie w inny sposób, aniżeli tylko dla celów budowlanych. Przemawia za tym również niska klasa ziemi (oznaczona jako V), która powoduje, że działka ta nie była i nie jest wykorzystywana na cele produkcji rolniczej. Wskazali na zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., z których wynikało, że tereny Gminy "stanowić będą zaplecze sypialniane P., a zagwarantowanie sprawnego skomunikowania tych obszarów z aglomeracją [...] będzie czynnikiem stymulującym dalsze utrwalania się tych przekształceń" (pkt. 2 - Układ dziedziczny) - oraz, że tereny m.in. C.2 zakwalifikowane do VI rejonu rolniczego, ze względu na obszar o mniejszej przydatności dla gospodarki rolniczej "ulegną największym przemianom strukturalnym i zmniejszy się ilość gospodarstw rolnych" (pkt 42 - Rolnictwo). Mimo licznych wniosków, dotyczących przeznaczenia działki na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej uwagi te przez organ planistyczny gminy nie zostały uwzględnione. Gmina dokonała jedynie wyłączenia z obszaru opracowania planu niewielkiej części działki. Przedmiotowa uchwała, zdaniem skarżących, całkowicie ogranicza prawo do dysponowania w/w nieruchomością, czyniąc jednocześnie bezprzedmiotowym wcześniejszy zakup nieruchomości, zmierzający do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i niweczy wieloletnie plany w tym zakresie. Ponadto, zdaniem skarżących, uchwała świadczy o nierównym traktowaniu obywateli, gdyż na działkach sąsiadujących z ich działką o takim samym statusie prawnym, Gmina nie tylko dopuściła zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ale również wielorodzinną i szeregową.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy K. reprezentowana przez Burmistrza wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi Rada wskazała, że uchwała będąca przedmiotem skargi została podjęta w ramach ustawowych kompetencji władztwa planistycznego przysługującego gminie oraz z zachowaniem procedury przewidzianej w u.p.z.p., w tym także zgodnie z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla obszaru objętego uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, powołując się na art. 151 p.p.s.a, oddalił ją w całości.

Na wstępie rozważań Sąd I instancji uznał, że wniesiona skarga spełnia wymogi formalne, jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego oraz zachowanie terminu do jej wniesienia skargi przy uwzględnieniu treści art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Skarżący, legitymując się w dniu uchwalania planu prawem własności działki o nr geodezyjnym [...] położonej w miejscowości C.2, objętej planem i położonej na obszarze oznaczonym symbolem 14R posiadają również interes prawny w kwestionowaniu ustaleń przyjętych w zaskarżonej uchwale. Ustalenia miejscowego planu w zakresie objętym dyspozycją § 18 uchwały kształtują bowiem sposób wykonywania prawa własności należącej do skarżących nieruchomości.

Skoro wymogi z art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione, to Sąd przystąpił do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie bowiem do treści tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Stwierdził, że przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Jednocześnie podniósł, że za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Następnie powołując się na art. 17 u.p.z.p. Sąd stwierdził, że procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została w niniejszej sprawie zachowana. Przystąpienie do sporządzania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło na podstawie uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów wsi K., R., C., części wsi C.1 oraz części wsi C.2, Gm. K. Stosownie do art. 17 pkt 1 u.p.z.p. ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia w/w miejscowego planu ukazało się prasie miejscowej (gazeta "K." z dnia [...] 2012 r.). Nadto obwieszczenie zostało ogłoszone na stronie internetowej, wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w dniach od [...] 2012 r. do [...] 2012 r. oraz sołectw C.2, C.1, C., K. i R. Burmistrz zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko, które to organy nałożyły obowiązek opracowania prognozy zgodnie z art. 51 ust. 2 i art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Równolegle, na podstawie art. 17 pkt 2 u.p.z.p, Burmistrz zawiadomił pisemnie instytucje i organy właściwe do uzgadniania i projektowania planu. Burmistrz zgodnie z art. 17 pkt 3 u.p.z.p., po zapoznaniu się z wnioskami wniesionymi do miejscowego planu, rozstrzygnął o sposobie ich rozpatrzenia. Sporządzony przez Burmistrza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną wraz z "Prognozą oddziaływania na środowisko do projektu miejscowego planu", został poddany procedurze opiniowania i uzgodnień. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w terminie od [...] marca 2015 r. do [...] kwietnia 2015 r., a więc na okres dłuższy od minimalnego okresu czasu wskazanego w art. 17 pkt 9 u.p.z.p., zaś wyłożenie zostało poprzedzone stosownymi ogłoszeniami, zgodnie z art. 17 pkt 9 w związku z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. (zob. ogłoszenie w gazecie "K." z dnia [...] 2015 r. oraz obwieszczenie w gablotach Urzędu Miejskiego w K.).

W dniu [...] 2015 r. odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Uwagi wniesione do projektu planu zostały rozpatrzone przez Burmistrza. Ponieważ Burmistrz częściowo uwzględnił wnoszone uwagi, projekt planu był jeszcze dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu; każdorazowo Burmistrz ogłaszał o ponownym wyłożeniu, w sposób określony w art. 17 u.p.z.p. Projekt uchwały wraz z załącznikami i listą nieuwzględnionych uwag został przedstawiony przez Burmistrza Radzie Gminy, celem podjęcia uchwały. Rada Gminy, uchwalając miejscowy plan, rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 2 do Uchwały) oraz rozstrzygnęła o sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania (załącznik nr 3 do Uchwały). Zdaniem Sądu, nadesłana wraz z odpowiedzią na skargę dokumentacja planistyczna wykazuje zatem naocznie, że organ prowadzący procedurę planistyczną dopełnił czynności przewidzianych przepisami art. 14-20 u.p.z.p.

Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W związku z tym, zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną – "rozdziału" ustaleń pomiędzy częścią tekstową i częścią graficzną. Zawsze jednak - niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy częścią tekstową i częścią graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r., Il OSK 32/08, Lex nr 510231). W studium dokonuje się zgodnie z art. 10 u.p.z.p. kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany, gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, wyłączenie z możliwości zabudowy części działki skarżących i przeznaczenie jej jako teren rolniczy, które to postanowienia planu miejscowego kwestionowali skarżący nie jest konsekwencją przekroczenia władztwa planistycznego organów gminy, czy też arbitralnej ingerencji w uprawnienia skarżących. Według przedstawionego m.p.z.p. teren, na którym znajduje się działka skarżących przeznaczony jest pod tereny rolnicze, oznaczone na planie symbolem 14R, z którym to przeznaczeniem wiąże się zachowanie rolniczego sposobu zagospodarowania oraz istniejących oczek wodnych, cieków, rowów, zieleni śródpolnej i dróg dojazdowych do gruntów rolnych, zakaz lokalizacji budynków, dopuszczenie wprowadzenia nasadzeń drzew i krzewów, dopuszczenie lokalizacji dróg dojazdowych do gruntów rolnych, sieci infrastruktury technicznej i dopuszczenie zachowania i przebudowy istniejących sieci infrastruktury technicznej (§ 18 uchwały). Powyższe przeznaczenie określone w planie wynika z zapisu ujednoliconego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 1998 r. nr [...] gdzie teren, na którym znajduje się działka skarżących, określono jako łąki i tereny rolnicze wyłączone z zabudowy.

Zdaniem Sądu zapisy Studium, na które wskazywali w skardze skarżący odwołując się jednocześnie do ogólnego charakteru Studium i skonfrontowaniu ich z innymi jego zapisami, wśród których należy wskazać takie jak: "niezmiernie ważnym jest zachowanie istniejących na terenie gminy wód powierzchniowych, torfowisk, oczek wodnych, użytków zielonych, zadrzewień oraz zwiększenie ich powierzchni, co przyczyni się to utrzymania właściwej struktury krajobrazu rolniczego" (pkt 1.1.3. Ocena stanu środowiska) oraz z uwagi na pojawiające się "nowe" źródła zagrożeń dla środowiska przyrodniczego oraz krajobrazu, do których zaliczono ekspansję budownictwa mieszkaniowego i rekreacyjnego, przy uwzględnieniu dotychczasowego rolniczego przeznaczenie gruntów należących do skarżących (grunty rolne i użytki zielone) i położenia terenu oznaczonego symbolem 14R w bezpośrednim sąsiedztwie cieku wodnego uzasadniały podjęcie uchwały w treści odpowiadającej zapisom § 18 tejże uchwały. W ocenie Sądu, poprzez wyłączenie z obszaru opracowania między innymi części działki należącej do skarżących na głębokość ok. 80 m od północnej granicy działki i umożliwienie realizacji zabudowy wiejskiej w układzie ulicówki, gdzie front działki stanowić będzie budynek mieszkalny, a drugą linię zabudowy budynki gospodarcze i inwentarskie, Rada Miasta i Gminy K. nie ograniczyła ich uprawnień właścicielskich. Umożliwiła bowiem w ten sposób wykorzystanie działki w sposób zgodny z ich oczekiwaniami.

Dalej Sąd stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżących, że została naruszona zasada równości wyrażona w art. 32 Konstytucji RP. Uzasadniając powyższy zarzut skarżący wskazali, że w niedalekiej odległości od ich działki ustanowiono strefę budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, jak również zabudowę wielorodzinną i szeregową. Określenie przeznaczenia gruntu nie po myśli właściciela, nie może zawsze prowadzić do skutecznego torpedowania planu. Nadto z okoliczności sprawy wynika, że istniejąca zabudowa mieszkaniowa na terenach sąsiednich powstała na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleń na budowę wydanych w okresie przed wydaniem kontrolowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wpisanie do obowiązującego m.p.z.p, przeznaczenia terenu zgodnie z wydanymi wcześniej decyzjami wyklucza sądową kontrolę zapisów w tym zakresie. Sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może bowiem dotyczyć badania racjonalności (celowości) przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10, z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 834/10), lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r. złożyli E.S. i J.S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w ty kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Powyższemu wyrokowi skarżący zarzucili:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy tj:

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy oraz nieuwzględnieniu w całości dokumentacji planistycznej i w efekcie uznanie, że ustalenia planu miejscowego zostały dokonane w sposób odpowiadający prawu, z uwzględnieniem i prawidłowym rozpoznaniem wniosków i uwag zgłaszanych przez skarżących w toku prowadzenia procedury planistycznej, podczas gdy organ administracji publicznej istotnie uchybił przepisom w zakresie zapewnienia udziału obywatela w postępowaniu, a nadto nie dokonał merytorycznej oceny zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżących, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji braku prawidłowego rozpoznania przez organ gminy K. uwag i wniosków zgłoszonych przez skarżących w toku sporządzania planu miejscowego, a co za tym idzie naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego w sytuacji, gdy podejmując uchwałę o planie, organ uchwałodawczy gminy zobligowany jest do podjęcia odrębnej uchwały w przedmiocie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag,

- art. 18 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 12 u.p.z.p., poprzez błędne uznanie, że organ gminy rozpoznał uwagi zgłoszone przez skarżących do projektu planu miejscowego w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie co do nieuwzględnionych uwag ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwag, zatem ich rozpatrzenie nie może być lakoniczne, a uzasadnienie nieuwzględnienia sformułowanych uwag musi podlegać możliwości kontroli sądowej,

- art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że z przepisu tego nie wynika zasada planowania przestrzennego polegająca na nakazie kształtowania polityki przestrzennej gminy w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zgodnych z aktualnymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji w przypadku podjęcia uchwały o przystąpieniu do uchwalania nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, do uwzględniania postanowień projektu tego studium oraz uwzględniania stanowiska skarżących wyrażonego we wnioskach i uwagach, które przy ich uwzględnieniu na dalszych etapach prac mogłyby wpłynąć na inny niż projektowany kształt uchwalanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to w związku z wnioskami o zmianę przeznaczenia gruntu na budowlany - zabudowa mieszkaniowa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że Sąd I instancji opierając swoje rozstrzygnięcie na częściowym jedynie materiale, nie dokonał prawidłowej analizy przedmiotowej sprawy. Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uwagi skarżących zgłaszane w toku przygotowywania projektu planu miejscowego nie zostały prawidłowo rozpatrzone. Zgodnie z art. 18 ust.1 u.p.z.p. uwagi do projektu plami miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu. Natomiast art. 20 ust. 1 ustawy stanowi, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu. Rozpatrzenie uwag stanowi czynność odrębną od uchwalenia planu miejscowego. Wątpliwości w niniejszej sprawie budzi, czy w przypadku, gdy rada gminy wszystkie uwagi odrzuci w formie głosowania, to wystarczy podjęcie jednej uchwały akceptującej plan miejscowy. W orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjny wskazuje się, że głosowanie nad "listą" uwag do projektu planu nieuwzględnionych przez organ wykonawczy stanowi istotne naruszenie zasad postępowania planistycznego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżących w wyroku z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 467/10, Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za stanowiskiem, iż każda ze zgłoszonych uwag powinna być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały posiadającą stosowne uzasadnienie. Podobne stanowisko jest przedstawiane w doktrynie prawnej. W ocenie skarżących, uchybiając powyższemu Sąd I instancji nie skontrolował w sposób dostateczny postępowania organu administracji publicznej w tym zakresie. Skarżący kasacyjnie nie podzieli również stanowiska Sąd I instancji, który oddalając skargę na uchwałę Rady Miasta i Gminy K. stwierdził, że rzeczona uchwała nie ograniczyła uprawnień właścicielskich skarżących w stopniu uzasadniającym zakwestionowanie przepisów dotyczących obszaru, na którym położona jest ich działka. Plan miejscowy może wprowadzać różne ograniczenia w zakresie zagospodarowania działek, ale te ograniczenia nie mogą być dowolne, lecz muszą być uzasadnione, które znajduje podstawę w obowiązujących przepisach prawa materialnego. W tym celu gmina ma obowiązek zasięgania opinii i uzgodnień projektu planu z właściwymi organami i instytucjami wymienionymi w art. 17 ustawy oraz przepisach szczególnych. Te właśnie wyspecjalizowane organy i instytucje wskazują na pewne ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenu (wyrok NSA z 9 marca 2012 r., II OSK 2691/11, niepubl,). Na tle powyższego nie sposób uznać, iż organ administracji publicznej nie uwzględniając wniosków i uwag składanych przez skarżących oparł swe rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie na podstawach merytorycznych. Taka konstatacja powstaje tym bardziej w związku z analizą pisma Urzędu Gminy i Miasta K. z dnia [...] 2015 r., w którym poinformowano skarżących, że nieuwzględnienie ich uprzednich wniosków i uwag nastąpiło nie z przyczyn merytorycznych a finansowych. Zdaniem skarżących sam fakt zgłoszenia uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego generuje konieczność konkretnego, precyzyjnego pochylenia się nad nimi i wywiedzenie merytorycznie uzasadnionego stanowiska.

Nie sposób również zdaniem skarżących podzielić stanowiska Sądu I instancji, aby zapisy ogólnego charakteru Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które obowiązywały w chwili nabycia nieruchomości przez skarżących wskazywały na kierunki zmian zmierzających do pełnienia przez obszary miejscowości C.2 funkcji mieszkalnych należało - tak jak to uczynił Sąd - skonfrontować z innymi zapisami, które dopiero w późniejszym czasie narzuciły ograniczenia ze szkodą dla prawa własności skarżących.

Niezrozumiały i wykraczający poza zakres przedmiotowy skargi jest również zdaniem skarżących kasacyjnie powoływanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku na kwestię wyłączenia przez Gminę K. z obszaru opracowania części nieruchomości skarżących (str. 8 uzasadnienia). Skarga dotyczyła wszak obszaru objętego procedurą planistyczną, podczas gdy Gmina nie uwzględniła w ogóle wcześniejszych wniosków skarżących o wyłączenie z tej procedury całej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 133 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. byłby uzasadniony wtedy, gdyby Sąd nie wziął pod uwagę dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, który miał istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom, Sąd rozpatrując niniejszą sprawę uwzględnił wszystkie dokumenty dotyczące istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, znajdujące się w nadesłanych przez organ administracji publicznej aktach, w tym zgłaszane przez skarżących uwagi do wyłożonego projektu planu miejscowego odnośnie przeznaczenia działek, w tym działki będącej ich własnością położonych w obszarze oznaczonym symbolem R14, i sposób ich rozstrzygnięcia, co znajduje między innymi odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. To, że dokonana przez Sąd I instancji ocena znaczenia dowodu dla rozstrzygnięcia nie jest zbieżna z oceną strony skarżącej nie może być podnoszone w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2376/16, LEX 2578643). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, lecz nakazuje sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 17 pkt 12 u.p.z.p. poprzez brak podjęcia przez Radę Miasta i Gminy K. odrębnych uchwał dotyczących poszczególnych uwag zgłoszonych do projektu uchwały i nieuwzględnionymi przez Burmistrza K., w tym zgłoszonych przez skarżących kasacyjnie. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwała rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, a część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Rozstrzygnięcie rady dotyczące rozpatrzenia uwag do projektu planu stanowi załącznik do uchwały.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie i to w formie odrębnej uchwały rady. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. Zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W świetle tych przepisów należy przyjąć, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2841/16, LEX nr 2591446; wyrok NSA z 16 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3056/17, LEX nr 2569304; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1533/17, LEX nr 2462985; wyrok NSA z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 220/15, LEX nr 2169063; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 3099/14, LEX nr 2106717; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 437/13, LEX nr 1559757; wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1405/12, LEX nr 1251806; wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1317/11, LEX nr 1068992; wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1435/11, LEX nr 1070332).

Prawnie dopuszczalną i zarazem powszechną praktyką rad gmin jest rozpatrywanie wszystkich nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag do projektu planu na sesji rady, na której uchwalany jest plan miejscowy i wyrażenie stanowiska rady w tym przedmiocie w formie załącznika do uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Także i w niniejszej sprawie Rada Miasta i Gminy K. rozpatrzyła uwagi zgłoszone przez skarżących łącznie z innymi wniesionymi przez zainteresowanych, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie stanowi załącznik nr 2 do uchwały. Należy także stwierdzić, że rozstrzygnięcie rady gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu jest elementem procedury planistycznej i jest to rozstrzygnięcie o charakterze indywidualnym odnoszące się do uwag konkretnych podmiotów. Naczelny Sad Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości pogląd wyrażony między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2018 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2841/16, zgodnie z którym uchwała w przedmiocie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu miejscowego nie ma charakteru normatywnego, stanowi jedynie uzasadnienie odmowy przyjęcia konkretnych rozwiązań planistycznych wnioskowanych przez podmioty prywatne (tak też NSA w uzasadnieniu wyroku z 16 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3056/17, LEX nr 2569304).

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że ustalenia przyjęte w studium wiążą organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4) oraz że studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5). Przesądza to o charakterze prawnym studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego wiążącym bezpośrednio organy gminy. W myśl art. 20 ust. 1 plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Podkreślenia wymaga, że studium – jak zasadnie zauważył Sąd I instancji – jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys oraz kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenu następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu nie mogą naruszać przyjętych w studium rozwiązań planistycznych - muszą być zgodne z założeniami studium (zob. wyrok NSA z 25 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1676/2013, LexisNexis nr 8120043, CBOSA; wyrok NSA z 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 528/2013, LexisNexis nr 7514220).

Podnieść należy, że "wiążący charakter" ustaleń studium dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych zawsze odnosi się do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu, a nie rozwiązań precyzujących powyższe kwestie. Intencją ustawodawcy było zróżnicowanie treści aktów planistycznych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny i kierunkowy, o tyle ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 - w miarę szczegółowe. Studium nie może ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to dość jednoznacznie z brzmienia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 5, np. dopiero w planie określa się linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania - art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 751/2007, LexisNexis nr 1994536; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 853/2012, LexisNexis nr 3960262; wyrok WSA we Wrocławiu z 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 830/12, CBOSA). Warto w tym miejscu wskazać, że ustawodawca dokonał zmiany związania pomiędzy aktem polityki przestrzennej gminy a aktem ją realizującym, tj. planem miejscowym, zastępując "zgodność" planu miejscowego ze studium "nienaruszeniem" ustaleń studium przez ustalenia planu miejscowego. Powyższa zmiana podyktowana była zamiarem ustawodawcy rozluźnienia przepisów i umożliwienia szybszego, sprawniejszego uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, K. Buczyński, P.T. Sosnowski i inni). Należy zauważyć, że stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od szczegółowości zapisów studium. Im bardziej szczegółowe będą ustalenia studium, tym zakres związania nimi planu miejscowego będzie silniejszy. Jeśli ustalenia będą sformułowane ogólnie, związanie ustaleniami studium będzie słabsze (wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/2012, LexisNexis nr 6820929; wyrok NSA z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2836/2012, LexisNexis nr 8046753).

W przedmiotowej sprawie w studium o treści obowiązującej w chwili uchwalania spornego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzono jedynie, że tereny Gminy "będą zapleczem sypialnianym P., a zagwarantowanie sprawnego skomunikowania tych obszarów z aglomeracją poznańską będzie czynnikiem stymulującym dalsze utrwalanie tych powiązań" oraz, że obszary miejscowości C.2 z uwagi na obszar o mniejszej przydatności dla gospodarki rolnej ulegną przemianom strukturalnymi zmniejszy się ilość gospodarstw rolnych. Jednak z powyższych ogólnych sformułowań Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako aktu określającego politykę przestrzenną gminy nie wynika, że na całym obszarze objętym postanowieniami planu miejscowego winna być dopuszczalna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W przedmiotowym studium jednocześnie podkreśla się co trafnie zauważył Sąd I instancji, że niezmiernie ważne jest zachowanie na terenie gminy wód powierzchniowych, torfowisk, oczek wodnych, użytków zielonych, zadrzewień i podkreśla się jednoczenie konieczność zwiększenia powyższych powierzchni, co ma się przyczynić się do utrzymania właściwej struktury krajobrazu rolniczego. Należy zauważyć, że tereny objęte postanowieniami § 18 oznaczone na planie miejscowym symbolem R 14 jeszcze przed uchwaleniem planu, w tym w momencie nabycia działki przez skarżących, miały przeznaczenie rolnicze. Są one położone w bezpośrednim sąsiedztwie cieku wodnego, co z uwagi na powyższe założenia studium uzasadniało przyjęcie uchwały odnośnie tych obszarów o treści odpowiadającej zapisom § 18 tejże uchwały, czyli zachowujących sposób ich użytkowania występujący przed uchwaleniem spornego planu miejscowego. Należy podkreślić, że w Studium, w którym nie ma określonego zakazu budowy nie może wiązać organów gminy w ten sposób, że w planie miejscowym takiego zakazu budowy nie można wprowadzić. Podobnie nie można przyjąć, że plan miejscowym, w którym przewidziano określony zakaz budowy narusza ustalenia studium, w którym takiego zakazu nie przewidziano. Inaczej mówiąc, skoro w studium nie ma ustalenia, z którego wynikałby określony zakaz budowy na określonym obszarze, to nie oznacza to, że w planie miejscowym takiego zakazu nie można umieścić. Nie ma wpływu na powyższą ocenę podnoszona przez skarżących okoliczność, że przed uchwaleniem planu miejscowego na rzecz innych osób zgodnie z uprzednio złożonymi przez nie wnioskami, wydano decyzję ustalające warunki zabudowy dla działek o przeznaczeniu rolnym. Istotną w niniejszej sprawie wbrew twierdzeniom skarżących jest okoliczność, że część ich działki podobnie jak i działki sąsiednie, nie zostały objęte postanowieniami planu miejscowego (na głębokości 80 metrów licząc od strony drogi). Stwarza to między innymi skarżącym możliwość realizacji swoich zamierzeń co do przeznaczenia w przyszłości działek (zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodziny), po uprzednim spełnieniu warunków wynikających zarówno z ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym, ustawy Prawo budowlane oraz innych ustaw szczególnych. Stanowi to dowód, iż organy planistyczne gminy uwzględniły zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny właścicieli poszczególnych działek. Brak jest podstaw do przyjęcia, aby interes indywidualny właściciela działki objętej postanowieniami planu miejscowego, jego zamierzenia co do ewentualnego przeznaczenia działki w przyszłości w całości na cele budowlane dotychczas o przeznaczeniu rolnym determinował postanowienia planu miejscowego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.