Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 31/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 2 i 6, art. 35 ust. 1, 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 31 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2017 roku sprawy ze skargi A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. T. na bezczynność Starosty w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 15 lipca 2016 r. A. spółka z o.o. z siedzibą w P. T. (dalej: spółka lub inwestor) zwróciła się do Starosty [...] w W. z wnioskiem o pozwolenie na budowę jednej elektrowni wiatrowej z infrastrukturą towarzyszącą, placem manewrowym, drogą dojazdową ze zjazdem z drogi gminnej na działce oznaczonej nr ewid. [...] obręb S., gm. W.. Do wniosku dołączono oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wypis spółki z Krajowego Rejestru Sądowego. W piśmie przewodnim, z którym złożono wniosek wskazano, że dla terenu objętego przedmiotowym zamierzeniem budowlanym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a spółka wystąpiła do Wójta Gminy W. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i postępowanie w tej sprawie się toczy. Zdaniem spółki zważywszy, że wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę zależy od rozstrzygnięcia sprawy warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji, należy uznać, że sprawa obejmująca ustalenie warunków zabudowy jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.). W dowód tego spółka powołała przepis art. 35 ust. 1 pkt b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: P.b.). Inwestor podał również, że wystąpił do Wójta Gminy W. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 13 elektrowni wiatrowych o nazwie "Park Wiatrowy W. " wraz z infrastrukturą towarzyszącą i postępowanie w tej sprawie toczy się.

Starosta pismem z dnia 26 lipca 2016 r., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał spółkę do uzupełnienia – w terminie 7 dni od doręczenia wezwania - złożonego w dniu 15 lipca 2016 r. wniosku o pozwolenie na budowę poprzez przedłożenie:

- 4 egzemplarzy projektu budowlanego,

- zaświadczenia projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego,

- decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b.)

- specjalistycznej opinii, jeżeli jest wymagana (art. 33 ust. 3 p.b.),

- pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, jeżeli jest wymagane (art. 39 ust. 1 P.b.),

- dowodu uiszczenia opłaty skarbowej dotyczącej pozwolenia na budowę,

- dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa,

- decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko- t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej: u.u.i.ś.),

- decyzji o zezwoleniu zarządcy drogi o lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jeżeli jest wymagana,

- decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, jeżeli jest wymagana,

- decyzji o zezwoleniu na wyłączeniu z produkcji gruntów rolnych lub leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli jest wymagana,

- zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm., dalej: u.d.p.)

- zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 u.d.p., jeżeli jest wymagana.

Ponadto organ wezwał do uzupełnienia dołączonego do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o podanie identyfikatora cyfrowego obrębu geodezyjnego działki, której dotyczy oświadczenie, datę złożenia oświadczenia oraz nazwę organu wydającego dokument tożsamości osoby podpisującej oświadczenie.

Powyższe wezwanie zostało doręczone inwestorowi w dniu 1 sierpnia 2016 r.

W dniu 8 sierpnia 2016 r. spółka powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wniosła o zawieszenie postępowania do czasu wydania przez Wójta Gminy W. decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wniosku spółka powołała przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1 P.b. oraz przepisy art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.) i podniosła, że skoro rozstrzygnięcie sprawy o pozwolenie na budowy zależy – w przypadku braku planu miejscowego – od rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej decyzję o warunkach zabudowy, to sprawa ustalenia warunków zabudowy jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy o wydanie pozwolenia na budowę. Do wniosku spółka dołączyła wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowieniem z dnia [...] 2016 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Starosta odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy jednej elektrowni wiatrowej z infrastrukturą towarzyszącą, placem manewrowym, drogą dojazdową ze zjazdem z drogi gminnej na działce oznaczonej nr ewid. [...], obręb ewid. S. , gm. W..

Pismem z dnia 23 sierpnia 2016 r. nr [...] Starosta w związku z nieuzupełnieniem w podanym w terminie dokumentów żądanych w wezwaniu z dnia 26 lipca 2016 r. pozostawił bez rozpoznania złożony w dniu 15 lipca 2016 r. wniosek spółki A.

W wyniku zażalenia spółki na bezczynność Starosty Wojewoda W. postanowieniem z dnia [...] 2016 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 37 § 2 oraz art. 123 K.p.a. uznał zażalenie za bezzasadne i odmówił wyznaczenia Staroście dodatkowego terminu do załatwienia sprawy.

Wojewoda W. postanowieniem wydanym tego samego dnia stwierdził niedopuszczalność zażalenia spółki A. na postanowienie Starosty z dnia [...] 2016 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Pismem z 11 stycznia 2017 r. A. sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty zarzucając organowi niezałatwienie sprawy z wniosku spółki z dnia 15 lipca 2016 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla elektrowni wiatrowej na działce nr [...] w Stołężynie poprzez niezakreślenie odpowiedniego terminu do złożenia dokumentów i w konsekwencji nierozpatrzenie wniosku inwestora. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Starosty do zakreślenia inwestorowi odpowiedniego terminu do złożenia wymaganych dokumentów, rozpatrzenia wniosku i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto wniesiono o zasądzenie na organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W motywach skargi podniesiono, iż spółka wystąpiła do organu z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji w dniu 15 lipca 2016 r. Pismem z dnia 26 lipca 2016 r. Starosta – na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. – wezwał spółkę do uzupełnienia braków wniosku. W zakreślonym przez organ terminie spółka przesłała kompletnie wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ponadto wniosła o zawieszenie postępowania do czasu wydania przez Wójta Gminy W. decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia – przedmiotowej inwestycji. Zdaniem spółki w tej sytuacji organ błędnie przyjął w piśmie z dnia 23 sierpnia 2016 r., że w zakreślonym terminie inwestor nie usunął wszystkich wskazanych braków formalnych wniosku. Podkreślono przy tym, że organ nie wskazał, które z braków uznał za nieusunięte. Spółka dodała, że ponadto postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2016 r. Starosta odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania.

Mając powyższe na względzie skarżąca podniosła, że Starosta winien był zakreślić spółce – mając na uwadze treść art. 35 ust. 3 P.b. – odpowiedni termin, dający realną możliwość ustosunkowania się do wezwania. Odmienne działanie jawi się jako sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywatela do Państwa (art. 8 K.p.a.). Spółka podniosła, że w zakreślonym przez organ terminie - w dniu 26 lipca 2016 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wniosła o zawieszenie postępowania. Trudno zatem – zdaniem skarżącej – czynić spółce zarzut bezczynności w niniejszym postępowaniu, zważywszy przy tym, że nieuzupełnienie braków wniosku w zakreślonym przez organ terminie nastąpiło bez jej winy, z przyczyn niezależnych. Ponadto podniesiono, że organ powinien był rozważyć, czy planowana inwestycja nie spełnia warunków do zakwalifikowania jej jako inwestycji liniowej, do której zastosowanie mają inne przesłanki.

W odpowiedzi Starosta wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że do złożonego przez spółkę w dniu 15 lipca 2016 r. wniosku o pozwolenie na budowę inwestor nie dołączył dokumentów wymaganych przepisem art. 33 ust. 2 P.b. Dlatego pismem z dnia 26 lipca 2016 r. został przez organ wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku i wskazano dokumenty, które należało przedłożyć do wniosku. Organ zaznaczył, że m.in. brak było 4 egzemplarzy projektu budowlanego podpisanych przez osobę sporządzającą projekt i posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, zaświadczenia projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnego na dzień opracowania projektu, decyzji o warunkach zabudowy terenu. Ponadto organ wyjaśnił, że załączone przez inwestora do wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawierało wymaganych prawem elementów, dlatego inwestor miał obowiązek je uzupełnić. Starosta stwierdził, że skoro wymienione brak stanowią braki formalnoprawne wniosku o pozwolenie na budowę to miał obowiązek wezwać inwestora do ich usunięcia na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Organ zaznaczył, że określony w tym przepisie termin do uzupełnienia braków formalnych podania jest terminem ustawowym i nie może być przez organ przedłużany. W związku z tym w ocenie organu zarzut niezakreślenia odpowiedniego terminu do złożenia dokumentów jest chybiony. Starosta podkreślił, że w zakreślonym terminie inwestor przedłożył jedynie uzupełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie dołączył zaś żądnego z pozostałych dokumentów, w tym projektu budowlanego.

Odnosząc się do nieuwzględnienia wniosku inwestora o zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie organ stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy i decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinny być dołączone do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Tego zaś braku nie można konwalidować w trakcie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Starosta powołał przy tym przepisy art. 33 ust. 2 P.b. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 72 ust. 3 u.u.i.ś. i wskazał, że niedołączenie powyższych decyzji do wniosku o pozwolenie na budowę oznacza, że wniosek posiada braki formalne, lecz nie oznacza, że istnieje zagadnienie wstępne związane z koniecznością rozstrzygnięcia tychże spraw. Dlatego zdaniem organu z powodu nieuzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę w ustawowym terminie nastąpił ustawowy skutek w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). w tej sytuacji zarzut bezczynności Starosta uznał za bezzasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna, albowiem w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu.

Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sądowa kontrola organów administracji publicznej obejmuje sprawy dotyczące bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekle prowadzonego postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma zapobiegać naruszeniu prawa, jakim jest nierozpoznanie przez organy administracji publicznej sprawy w terminach określonych przepisami prawa procesowego, stanowiąc tym samym środek dyscyplinujący organy do podejmowania działań w terminach przewidzianych przepisami prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., przejawia się w niewydaniu przez organ, mimo ciążącego na nim obowiązku załatwienia określonego rodzaju spraw zgodnie z obowiązującą w tym zakresie procedurą, przewidzianego prawem rozstrzygnięcia lub niepodejmowaniu czynności w sprawie w terminie do tego wyznaczonym. Bezczynność polega na tym, że organ nie dokonuje żadnych czynności w sprawie a także gdy wprawdzie prowadzi postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Należy przy tym zwrócić uwagę, że nie każdy brak wydania rozstrzygnięcia w terminie do tego wyznaczonym powinien skutkować stwierdzeniem bezczynności. O tym, czy zaistniała bezczynność decydują także okoliczności, które doprowadziły do niewydania rozstrzygnięcia w terminie określonym stosownymi przepisami (art. 35 k.p.a.). Już art. 35 § 5 K.p.a. wskazuje okoliczności, które mają wpływ na zachowanie terminu załatwienia sprawy. I tak do terminów załatwienia sprawy określonych w § 1- 4 art. 35 K.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zatem prowadząc postępowanie organ zobowiązany jest załatwić sprawę w przewidzianym dla niej terminie jednak w ww. wymienionych sytuacjach termin ten nie będzie wiążący. Z bezczynnością mamy również do czynienia gdy organ prowadząc postępowanie nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Organ powinien wykazać, że podejmował wszelkie możliwe działania obliczone prowadzące wprost do rozstrzygnięcia sprawy w terminie i z przyczyn leżących poza nim nie był w stanie wydać rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1758/15, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, stwierdzić należy, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.

W niniejszej sprawie spółka A. zarzuciła Staroście bezczynność poprzez nierozstrzygnięcie sprawy z wniosku spółki z dnia 15 lipca 2016 r. o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie jednej elektrowni wiatrowej z infrastrukturą towarzyszącą, placem manewrowym, drogą dojazdową ze zjazdem z drogi gminnej na działce nr ewid. [...], obręb S., gm. W..

Należy zaznaczyć, że skarga spółki została poprzedzona wniesieniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., co stanowi spełnienie przesłanki objętej regulacją art. 52 § 1 P.p.s.a. Skarżąca wniosła do Wojewody W. zażalenie, a Wojewoda postanowieniem z dnia 14 grudnia 2017 r. uznał je za niezasadne.

Wyjaśnić należy, że w judykaturze i nauce procesowego prawa administracyjnego przyjmuje się, że na pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. nie przysługuje stronie żaden środek odwoławczy, a strona może wnieść jedynie skargę do sądu na bezczynność organu (przykładowo: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 1130/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt VI SAB/Wa 27/16; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1042/13, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 2011, s. 311).

W związku z powyższym jedynym środkiem kontroli legalności działania Starosty w niniejszej sprawie na tym jej etapie była skarga do tutejszego Sądu na bezczynność organu przejawiającą się pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, poprzedzona zażaleniem w trybie art. 37 § 1 K.p.a.

Zdaniem Sądu kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ocena, czy zastosowane przez organ rozwiązanie (nie można bowiem uznać go za rozstrzygnięcie) w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., było prawidłowym sposobem zakończenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę dla planowanej przez skarżącą spółkę inwestycji scharakteryzowanej we wniosku z dnia 15 lipca 2016 r.

W tym kontekście istotną okolicznością sprawy jest, iż wniosek skarżącej spółki z dnia 15 lipca 2016 r. dotyczył pozwolenia na budowę. Zważyć należy, że przepis art. 64 § 2 K.p.a. nie znajduje zastosowania do wszystkich braków wniosku o pozwolenie na budowę. Nie w każdym przypadku wystąpienia braków wniosku organ architektoniczno-budowlany władny jest – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia tychże braków – do pozostawienia wniosku o pozwolenie na budowę bez rozpoznania.

Z przepisu art. 63 § 2 i 3 K.p.a. wynika, że podanie powinno wskazywać osobę, od której pochodzi oraz jej adres, a także określać jej żądanie; ponadto powinno być podpisane. Z kolei przepis art. 64 § 2 K.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wobec zawierającego braki wniosku o pozwolenie na budowę przepis art. 33 ust. 6 P.b. normuje, w jakich sytuacjach zastosowanie znajdzie instytucja wezwania do usunięcia braków formalnych przewidziana przepis art. 64 § 2 K.p.a., a kiedy należy postanowieniem nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości (art. 35 ust. 3 P.b.).

Zgodnie z art. 33 ust. 6 P.b. w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 K.p.a., z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku.

Wyjaśnienia wymaga, że w odniesieniu do braków wniosku, o których mowa w art. 35 ust. 1 P.b., zastosowanie ma regulacja art. 35 ust. 3 P.b., tj. w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 P.b. właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę Prawo budowlane w art. 33 ust. 2 przewiduje dodatkowe podstawowe wymogi formalne, a wśród nich wymienia m.in. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnego na dzień opracowania projektu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy decyzję o warunkach zabudowy.

Natomiast art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.u.i.ś., zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia projektanta, wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem projektanta.

Z kolei przepis art. 35 ust. 3 P.b. przewiduje, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Konkludując stwierdzić należy, że jeżeli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a., natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien zastosować art. 35 ust. 3 P.b., który odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 917/10, LEX nr 746927, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Gd 42/10, LEX nr 756037, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 11/13, LEX nr 1330046).

W niniejszej sprawie spółka A. do wniosku z dnia 15 lipca 2016 r. skierowanego do Starosty, poza przedłożeniem niekompletnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz odpisem z KRS z rejestru przedsiębiorców, nie przedłożyła załączników stanowiących zarówno braki formalne, do których znajduje zastosowanie przepis art. 64 § 2 K.p.a., jak i załączników, których ocena przybiera charakter materialnoprawny (art. 35 ust. 3 P.b.).

Co najistotniejsze spółka nie przedstawiła niezbędnych czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz zaświadczenia projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnego na dzień opracowania projektu budowlanego (art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b.), a także decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b.).

Zważyć należy, że wezwanie skierowane do spółki przez Starostę pismem z dnia 26 lipca 2016 r. (doręczone w dniu 1.08.2016 r.) wykraczało w swej treści poza braki formalne, do których usunięcia należało wezwać na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Trzeba przypomnieć, że organ wezwał spółkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę poprzez przedłożenie:

- 4 egzemplarzy projektu budowlanego,

- zaświadczenia projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego,

- decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b.)

- specjalistycznej opinii, jeżeli jest wymagana (art. 33 ust. 3 p.b.),

- pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, jeżeli jest wymagane (art. 39 ust. 1 P.b.),

- dowodu uiszczenia opłaty skarbowej dotyczącej pozwolenia na budowę,

- dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa,

- decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 3 u.u.i.ś.),

- decyzji o zezwoleniu zarządcy drogi o lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jeżeli jest wymagana,

- decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, jeżeli jest wymagana,

- decyzji o zezwoleniu na wyłączeniu z produkcji gruntów rolnych lub leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli jest wymagana,

- zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (art. 29 ust. 1 u.d.p.)

- zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 u.d.p., jeżeli jest wymagana.

Jakkolwiek powyższe wezwanie w swej treści zawierało również kwestie, które podlegają weryfikacji na podstawie art. 35 ust. 1 P.b. (jak choćby decyzja środowiskowa) to nie budzi wątpliwości Sądu, że obejmowało ono również te braki, których usunięcia należało żądać na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Toteż w ocenie Sądu Starosta prawidłowo zareagował na odpowiedź spółki z dnia 8 sierpnia 2016 r. na powyższe wezwanie. Zważywszy, że spółka ograniczyła się do przedłożenia jedynie wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr 203/1 położonej w S. na cele budowlane, nie uzupełniając wniosku o pozwolenie na budowę o niezbędne cztery egzemplarze projektu budowlanego i zaświadczenie projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, Starosta pozostawił wniosek spółki bez rozpoznania (pismo z dnia 23 sierpnia 2016 r.). Organ słusznie przyjął, że skoro spółka - pomimo upływu wyznaczonego w wezwaniu siedmiodniowego terminu – nie uzupełniła wniosku o pozwolenie na budowę o niezbędną dokumentację projektowo-budowlaną, to nie doszło do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie i nie mogło dojść do jego merytorycznego prowadzenia i rozstrzygnięcia. Koniecznym zatem było zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a. i pozostawienie wniosku z dnia 15 lipca 2016 r. o pozwolenie na budowę przedmiotowej elektrowni wiatrowej bez rozpoznania.

W tym miejscu należy wyjaśnić, iż aby wszcząć postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wniosek (podanie) musi spełniać zarówno warunki wynikające z art. 63 K.p.a., jak i art. 33 ust. 2 P.b. (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 r., sygn. II OSK 330/11, dostępny j.w.). Określony w art. 64 § 2 K.p.a. termin siedmiodniowy jest terminem ustawowym i nie może być skrócony, ani przedłużony, może być zaś przywrócony na zasadach i w trybie określonym w art. 58-59 K.p.a. Tryb określony w art. 64 § 2 K.p.a. służy wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Natomiast, jak już wyżej wyjaśniono, regulacja zawarta w art. 35 P.b. dotyczy już merytorycznego postępowania, które następuje wówczas gdy wniosek został złożony zgodnie z wymogami określonymi w art. 33 ust. 2 P.b.

Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., podanie zawierające żądanie odpowiada warunkom formalnym i procesowym, a organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 433; por. B. Adamiak, Niekonstytucyjność aktu normatywnego, s. 50). Dopiero złożenie wniosku niedotkniętego wadami formalnym powoduje wszczęcie postępowania (por. wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r., II OSK 537/08; z dnia 12 września 2008 r., II OSK 1012/07, dostępne j.w.; też R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 4, Warszawa 2014, źródło: Lex Omega).

Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym z zakresu problematyki prawa budowlanego uznaje się, że okres od dnia wpłynięcia wniosku o wydanie decyzji obarczone brakami formalnymi do czasu ich usunięcia nie podlega wliczeniu do terminu na wydanie decyzji, bowiem stanowi on okres opóźnienia spowodowany z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 873/11 (dostępny j.w.) stwierdził wprost, że termin na wydanie decyzji rozpoczyna swój bieg dopiero wtedy, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest kompletny, nie posiada braków, odpowiada wymogom ustawowym (por. też wyrok NSA z 12 września 2008 r., II OSK 1012/07; wyrok NSA z 16 kwietnia 2009 r., II OSK 537/08; wyrok NSA z 8 lipca 2010 r., II OSK 1190/09; dostępne j.w.; B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 292). Należy więc przyjąć, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 K.p.a. jednak pod warunkiem, że podanie, żądanie, wniosek spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 K.p.a., co w tym przypadku oznacza również, że musi "czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych".

Szczególnie podkreślić w tym miejscu należy brak przedłożenia przez Spółkę - mimo wezwania - projektu budowlanego. Zauważyć bowiem trzeba, iż w świetle art. 35 ust. 1 P.b. dopiero przedłożenie projektu budowlanego umożliwia organowi zbadanie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zbadanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, czy też zbadanie kompletności tegoż projektu i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Co za tym idzie w przypadku nieprzedłożenia projektu budowlanego nie jest możliwym stwierdzenie naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 P.b. i zastosowanie trybu o jakim mowa w art. 35 ust. 3 P.b.

Stąd też jedynym trybem postępowania jaki może zastosować organ w przypadku nieprzedłożenia przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę projektu budowlanego jest tryb postępowania przewidziany w art. 64 § 2 K.p.a.

Skoro zatem Starosta prawidłowo na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał spółkę do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę, a spółka nie przedłożyła w wyznaczonym jej siedmiodniowym terminie wymaganych przepisami art. 33 ust. 2 P.b. dokumentów, zasadnym było pozostawienie wniosku A. 4 bez rozpoznania. Tym samym nie można uznać, by Starosta pozostawał w bezczynności, skoro nie ziściły się przesłanki do wszczęcia postępowania tj. wniosek o pozwolenie na budowę - na skutek wad formalnych – nie mógł zostać merytorycznie rozpoznany.

Na marginesie Sąd pragnie dodać, że uchybieniem organu było z kolei poprzedzenie pozostawienia wniosku spółki bez rozpoznania wydaniem w dniu 22 sierpnia 2016 r. postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego może zostać wydane dopiero w sytuacji, gdy postępowanie zostanie wszczęte. Skoro zaś wniosek spółki A. nie został prawidłowo złożony i nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, to tym samym brak było podstaw do rozpatrywania wniosku spółki o zawieszenie postępowania. Uchybienie to, wobec powyższych rozważań, nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji wyroku.