Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1472/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 , art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Kazimierz Bandarzewski (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M.B. , T.S. i J.S. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 lipca 2009r ., nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej M.B. kwotę 260 zł ( dwieście sześćdziesiąt złotych ) a na rzecz T.S. i J.S. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

W kwietniu 2005 r. M.B. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o nielegalnym postawieniu rury wentylacyjnej przez T. i J.S.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w wezwaniu z dnia 12 maja 2005 r. zwrócił się do T. i J.S. o złożenie wyjaśnień co do wykonanej kanalizacji do budynku nr 1 (akta administracyjne, [...] ). Następnie zawiadomieniem z dnia 7 czerwca 2005 r. znak: [...] poinformował, że wszczyna na wniosek M.B. , postępowanie administracyjne w sprawie budowy przyłącza wraz z pionem kanalizacyjnym w budynku nr 1 w S. przez J. i T.S. (akta administracyjne, [...] ).

Po wszczęciu postępowania organ I instancji zgromadził materiał dowodowy, obejmujący w szczególności przeprowadzone oględziny, dowód potwierdzający udzielenie zgody z dnia 25 marca 2005 r. na budowę przyłącza kanalizacyjnego dla posesji nr 1 w S. wydany na rzecz T.S. przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji oraz Usług Komunalnych w N. (akta administracyjne, [...]), decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z 14.05.2002 r. kanalizacji części zachodniej Gminy N. w miejscowości S. obejmującej - w zakresie tej sprawy - budowę kanału [...] (akta administracyjne [...] ), a także odbiór wykonanego przyłącza przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji oraz Usług Komunalnych w N. nastąpił 2.04.2005 r. (akta administracyjne,[...]).

Pismem z dnia 25.07.2005 r. Dyrektor Zakładu Wodociągów i Kanalizacji oraz Usług Komunalnych w N. wyjaśnił, że projekt budowlany tej kanalizacji obejmował wykonanie kanalizacji grawitacyjnej, sięgaczy, kanałów bocznych aż do ścian budynków (akta administracyjne [...] ). Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że samo wykonanie przyłącza kanalizacyjnego w budynku nie zostało przez inwestorów (T. i J.S. ) zgłoszone właściwemu Staroście, ani ci inwestorzy nie uzyskali na nie pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia [...].08.2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył, działając na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do 30 dni oświadczenia o prawie do dysponowania terenem nieruchomości na cele budowlane, dwoma egzemplarzami szkiców i rysunków przyłącza kanalizacji wraz z pionem kanalizacyjnych wraz z uzgodnieniami, opiniami i pozwoleniami wymaganymi odrębnymi przepisami oraz dwoma projektami zagospodarowania działki wraz z opisem technicznym wykonanego przyłącza wraz z pionem kanalizacyjnym.

W dniu 26 kwietnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie wybudowanego urządzenia tj. przyłącza wraz z pionem kanalizacyjnym przy budynku mieszkalnym nr 1 w S. przez inwestorów P.P. T. i J.S. (akta administracyjne sprawy, [...]). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że skoro pozwolenie na budowę obejmowało budowę kanałów głównych kanalizacji i przyłączy, a pod pojęciem przyłączy należy rozumieć całą instalację na posesji, co potwierdził projektant, to tym samym bezzasadne są zarzuty M.B. co do nielegalności wykonanego przez T. i J.S. przyłącza.

Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] . Organ odwoławczy stwierdził w niej, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie co prawda potwierdza legalne wykonanie sieci kanalizacyjnej oraz przyłącza kanalizacyjnego, jednakże nie wyjaśnia legalności wykonanej wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej, tj. instalacji pomiędzy wykonaną studzienką kanalizacyjną na posesji nr 1 w S. , a budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym na tej działce.

Postanowieniem wydanym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].01.2008 r. znak::[...] wyłączono A.J. - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. od udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym pod sygnaturą [...] w sprawie "budowy przyłącza wraz z pionem kanalizacyjnym przy budynku nr 1 w S. " i wyznaczono do załatwienia w/w sprawy jako organ właściwy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.

W tym stanie sprawy, po przeprowadzeniu dodatkowych oględzin, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanego przez T.S. i J.S. przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku nr 1 w S. z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa ta dotyczy dwóch kwestii: pierwszej – oceny legalności budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku nr 1 w S. i drugiej – oceny legalności wykonania pionu kanalizacyjnego przy tym budynku. Organ wskazał, że ta druga kwestia zostanie załatwiona odrębną decyzją po zebranie materiału dowodowego.

Organ I instancji uzasadniając umorzenie postępowania w pierwszym z ww. zakresów wskazał, że zgodnie z art.30 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego budowę przyłącza kanalizacyjnego można prowadzić po uprzednim dokonaniu przez inwestora zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej lub zgodnie z art. 29a ww. ustawy bez zgłoszenia po dopełnieniu wymogów stawianych tym przepisem. T. i J.S. - inwestorzy budowy przedmiotowego przyłącza, dokonali stosownych uzgodnień z Zakładem Wodociągów i Kanalizacji oraz Usług Komunalnych w N. w zakresie przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków i w zakresie tym ustalono warunki techniczne przyłączenia do kanalizacji sanitarnej dla posesji w S. nr 1 .

Organ podniósł, że w omówionych okolicznościach nie istnieje podstawa prawna na gruncie Prawa budowlanego do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy – tzn. uznania wybudowanego przyłącza za nielegalne i to stanowi o bezprzedmiotowości postępowania w tej kwestii.

Budowa przyłącza została dokonana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 14.05.2002 r. nr [...] i pozwolenie obejmowało budowę przykanalików, sięgaczy, kanałów bocznych, kanałów głównych, czyli wszystkich elementów kanalizacji aż do ścian budynków. Wszystkie odcinki kanalizacji wynikają z projektu budowlanego i znajdujących się w nim map, a dla przykanalików w dokumentacji zaznaczono je linią przerywaną, ponieważ stanowiły one część instalacji wewnętrznej.

Całość tak określonej kanalizacji, aż do ścian budynków wykonywał inwestor – Gmina N. i po wybudowaniu tej kanalizacji zawiadomiono Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o zakończeniu budowy.

Budowa fragmentu kanalizacji sanitarnej od studzienki kończącej przykanalik do ściany budynku została dokonana przez T. i J.S. . Ten odcinek stanowi w świetle art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – przyłącze kanalizacyjne. Z protokołu odbioru technicznego przyłącza kanalizacji sanitarnej z dnia 2.04.2005 r. sporządzonego przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji oraz Usług Komunalnych w N. wynika, że ta przyłącz została wykonana, ma długość 3 metrów i Zakład ten odebrał jej wykonanie. Przyłącz wykonano zgodnie z warunkami technicznymi. Na budowę tego przyłącza kanalizacji T. i J. S. nie otrzymali ani pozwolenie na budowę, ani nie dokonali zgłoszenia w trybie przepisów Prawa budowlanego.

Tak wybudowane w 2005 r. przyłącze kanalizacyjne jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jako urządzenie związane z budynkiem. Inwestorzy mieli możliwość wyboru sposobu wszczęcia postępowania związanego z budową tego przyłącza: albo na podstawie zgłoszenia w trybie art. 29 i 30 Prawa budowlanego, albo na podstawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i inwestorzy wybrali tryb ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Dokonali bowiem stosownych uzgodnień z Zakładem Wodociągów i Kanalizacji oraz Usług Komunalnych w N. Na podstawie tej ustawy ustalono warunki techniczne wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku nr 1 w S.

Tym samym organ I instancji stwierdził, że nie może budzić wątpliwości fakt, że obiekty budowlane niewymagające ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia nie mieszczą się w regulacji art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Dla tak wybudowanych obiektów i urządzeń mają zastosowanie przepisy ww. ustawy w zakresie obejmującym jej rozdział 6 "Utrzymanie obiektów budowlanych". Zgromadzony zaś w aktach sprawy materiał dowodowy nie budzi wątpliwości organu orzekającego o dostatecznym stanie technicznym przyłącza.

Zdaniem organu krąg uczestników postępowania ustalony został prawidłowy. Zgodnie bowiem z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ rozstrzygający sprawę uznaje, że interes prawny uczestników tego postępowania jest uzasadniony a krąg stron zamknięty.

Dodatkowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].02.2009 r., działając na podstawie art. 77 K.p.a. i art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na T. i J.S. obowiązek dostarczenia do 30 listopada 2009 r. dokumentów.

Odwołanie od decyzji z [...].02.2009 r. w ustawowym terminie wnieśli T. i J.S. oraz M.B . Dodatkowo M.B. złożyła pismo zawierające doprecyzowanie odwołanie. W odwołaniu T. i J.S. podniesiono, że organ I instancji bezpodstawnie prowadzi nadal postępowanie, mimo że je umorzył. Nie wyjaśnił, kto wszczął to postępowanie, niczego nie ustalił, stworzył nową sprawę dotycząca budowy samego pionu kanalizacji. Wskazano również na naruszenie właściwości miejscowej przez organ rozpoznający tą sprawę, który został wyznaczony do oceny legalności wykonania samego przyłącza, a nie pionu kanalizacyjnego.

W odwołaniu M.B,. podniesiono, że pozwolenie na budowę kanalizacji z 2002 r. nie obejmowało jej wykonania aż do ścian budynków. Na mapach stanowiących załączniki do tego pozwolenia nie naniesiono przyłącza do budynku. Linią przerywaną zaznaczono istniejące od 20 lat przyłącze kanalizacji do szamba i tą samą trasą miano wykonać nowe przyłącze kanalizacji. T. i J.S. wykonali dodatkowe przyłącze nie objęte pozwoleniem na budowę. Tak wybudowane przyłącze nie zostało naniesione na mapę inwentaryzacji powykonawczej. Nielegalnie wykonane przyłącze obejmuje również wykonanie studzienki, aż do przykanalika.

W wyniku rozpatrzenia odwołań stron Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...] , wydana na podstawie art. 138 § l pkt. 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy.

Po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanej decyzji, organ II instancji powtórnie rozpatrzył sprawę w granicach zakreślonych przez postępowania pierwszoinstancyjne i stwierdził, że organ ten uczynił zadość przepisom ustawy Prawo budowlane oraz ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy zaznaczył, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy zaszły przesłanki do wydania przez organ I instancji decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wybudowanego przez T. i J.S. przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku nr 1 w S.

Organ odwoławczy wywodził, że ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy N. decyzją z dnia [...] maja 2002 r. nr rejestru: [...] udzielił na rzecz Stowarzyszenia [...] pozwolenia na budowę kanalizacji w zachodniej części gminy N. w miejscowości S. wraz z fragmentami wsi P. . Decyzją tą została zatwierdzona m.in. budowa kanału [...] , przebiegającego przez nieruchomość, na której znajduje się budynek nr 1 w S. , stanowiąca współwłasność M.B. oraz T. i J.S. . Z materiału dowodowego wynika ponadto, że T.S. uzyskała od Zakładu Wodociągów i Kanalizacji oraz Usług Komunalnych w N. w dniu 25 marca 2005 r. warunki techniczne przyłączenia do kanalizacji sanitarnej nr [...] . Wykonane przyłącze kanalizacji sanitarnej zostało odebrane przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji oraz Usług Komunalnych w dniu 2 kwietnia 2005 r. W protokole odbioru przyłącza stwierdzono, że "zakres robót został wykonany zgodnie z wydanymi warunkami technicznymi i ustaleniami dodatkowymi".

Organ podniósł, że w kwestii budowy kanalizacji w miejscowości S. wraz z fragmentami wsi P. wypowiedział się Zakład Wodociągów i Kanalizacji oraz Usług Komunalnych informując, że dokumentacja wykonanej kanalizacji sanitarnej zatwierdzona ww. pozwoleniem na budowę obejmowała w zakresie kanalizacji grawitacyjnej przykanaliki (trasy), sięgacze, kanały boczne, kanały główne, zatem wszystkie trasy i rodzaje kanałów aż do ściany budynku. Powyższe potwierdza protokół z kontroli przeprowadzonej w dniach 18 - 28 października 2005 r. na podstawie zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] października 2005 r. w sprawie przeprowadzenia kontroli w Zakładzie Wodociągów i Kanalizacji oraz Usług Komunalnych w N. . W świetle powyższego należało uznać, że decyzja Urzędu Miasta i Gminy N. o pozwoleniu na budowę dnia 14 maja 2002 r. znak: [...] , przeniesiona na rzecz Gminy N. decyzją Starostwa Powiatowego w W. z dnia 11 września 2003 r. znak: [...] obejmowała budowę kanalizacji w miejscowości S. i z fragmentami wsi P. wraz z przyłączami aż do ściany budynku. Decyzja ta nie została uchylona, zatem zgodnie z art. 16 K.p.a. jest ona prawomocna i pozostaje w obiegu prawnym. Zatem należy zgodzić się z twierdzeniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. , że przyłącze kanalizacji sanitarnej na działce nr 2 w S. nie wymagało dodatkowego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Z akt sprawy wynika też, że stan techniczny wykonanego przyłącza nie budzi żadnych wątpliwości. Powyższe ustalenia pozwalają stwierdzić, że w sprawie przedmiotowego przyłącza brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, co stanowi o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na zawarty w odwołaniu zarzut T.S. , co do uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. organ wyjaśnił, że uzasadnienie decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. [...], a organ I instancji szczegółowo i krok po kroku wyjaśnił, jakie okoliczności uznał za udowodnione oraz w oparciu o jakie przepisy orzekł (przytaczając również treść tych przepisów, a nie poprzestając jedynie na podaniu artykułu lub paragrafu). W ten sposób organ I instancji udowodnił związek, jaki zachodzi między przyjętą przez siebie oceną stanu faktycznego a treścią rozstrzygnięcia. W ocenie organu odwoławczego nie ma żadnych wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. dokładnie i prawidłowo uzasadnił przyjęcie art. 105 K.p.a. jako podstawy rozstrzygnięcia. Organ nie dopatrzył się też sprzeczności pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem.

W odpowiedzi na zarzut strony dotyczący prowadzenia postępowania mimo jego zakończenia decyzją, organ podał, że organ I instancji prowadził jedno postępowanie dotyczące dwóch różnych przedmiotów postępowania tj.: w sprawie legalności budowy przyłącza oraz w sprawie legalności pionu kanalizacyjnego wykonanego na posesji nr 1 w S. przez J. i T.S. Decyzją niniejszą umarza się postępowanie wyłącznie w części dotyczącej budowy przyłącza, natomiast postępowanie w części dotyczącej pionu kanalizacyjnego będzie kontynuowane i zakończone stosownym rozstrzygnięciem. Oznacza to, że postanowienie wydane w dniu [...] lutego 2009 r., znak: [...] dotyczy tej części postępowania, która nie została umorzona, czyli kwestii legalności pionu kanalizacyjnego. Postępowanie to prowadzone jest pod inną sygnaturą i winno zakończyć się decyzją - zgodnie z art. 104 K.p.a. Tym samym ocena ww. postanowienia może nastąpić wyłącznie w postępowaniu odwoławczym od decyzji kończącej postępowanie prowadzone pod znakiem [...] . Zatem w niniejszym postępowaniu brak jest podstaw do rozpatrzenia uwag zawartych w piśmie z dnia 9 czerwca 2009 r.

Organ podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. został wyznaczony do prowadzenia sprawy "budowy przyłącza wraz z pionem kanalizacyjnym przy budynku nr 1 w S. " i nie prowadził ani nie prowadzi postępowania w sprawie "stanu technicznego przewodów instalacyjnych kanalizacji", jak zarzucała T.S. . Jedyna wzmianka w tym temacie znalazła się w uzasadnieniu do przedmiotowej decyzji z [...] lutego 2009 r., gdzie na stronie [...] organ I instancji stwierdził, że "zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie budzi wątpliwości organu orzekającego o dostatecznym stanie technicznym przytacza".

Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów M.B. , dotyczących braku uzgodnień przyłącza kanalizacyjnego do działki 2 w S. organ nadmienił, że na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] maja 2002 r. nr rejestru: [...] o pozwoleniu na budowę kanalizacji w zachodniej części gminy N. w miejscowości S. wraz z fragmentami wsi P. , T. i J.S. mieli prawo wybudować przyłącze aż do ściany budynku nr 1 w S. , wobec czego należy przyjąć, że wymagane do jego budowy uzgodnienia zostały przeprowadzone przed wydaniem ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie złożyła M.B. . Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa i wniosła o uchylenie decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji podał błędną podstawę prawną, zamiast art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., podano art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. a ta ostatnia podstawa nie mogła uzasadniać utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z pismem Starosty Powiatowego z dnia 8 kwietnia 2009 r. brak było uzgodnień przyłącza kanalizacyjnego na działce nr 2 w S. do sieci. Nie wyjaśniono w toku postępowania, czy przyłącze kanalizacyjne do posesji nr 3 w S. zostało wykonane na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wyjaśnienia Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Gminy N. są nieprawdziwe, bo pozwolenie na budowę nie obejmowało wykonana przyłączy aż do ścian budynków.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie złożyli również T.S. i J.S. . Skarżący ci zarzucili zaskarżonej decyzji brak podstawy prawnej, wydanie decyzji dotkniętej wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 7 K.p.a., prowadzenie sprawy na wniosek, w sytuacji gdy taki wniosek nigdy nie został złożony, nierzetelne i błędnie prowadzenie kontroli instancyjnej, błędne przyjęcie okoliczności faktycznych i prawnych stanowiących podstawę odrzucenia zarzutów skarżących, naruszenie art. 7 K.p.a., 10 § 1 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a., poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozdzielenia jednego postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek poprzez zmianę kwalifikacji i rozdzielenie go na dwa odrębne, ignorancja orzeczeń sądów administracyjnych, naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu tej skargi wskazano na błędną podstawę orzekania, jaką był art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. To naruszenie winno być kwalifikowane jako istotna wada, uzasadniająca stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Jej bowiem wyrzeczenie nie koresponduje z uzasadnieniem. Nawet jeśli postępowanie w tej sprawie wszczęto na wniosek, to obowiązkiem organu było dokładnie ustalenie, jaka była treść tego wniosku, a tego w tej sprawie zaniechano. Nieuzasadnionym było rozdzielanie jednej sprawy na postępowanie w sprawie oceny legalności wykonania przyłącza i pionu kanalizacyjnego. Jeżeli już organ takie odrębne postępowanie prowadzi, to winien je najpierw wszcząć. W ocenie skarżących w ogóle nie toczy się to drugie postępowanie.

Ponadto mimo wskazania, że postępowanie wszczęto na wniosek M.B. , to takim wnioskiem organ nigdy nie dysponował a to uzasadnia zaistnienie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.

Skarżący podnieśli, że w tej sprawie obowiązkiem organu odwoławczego było również zbadanie legalności postanowienia z dnia [...] .02.2009 r., które zostało wydane z naruszeniem art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i to pomimo tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, jak należy ten przepis interpretować.

Skarżący T. i J.S. w skardze zaskarżyli również postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] .01.2008 r. którym wyznaczono do załatwienia tej sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. , wskazując, że to postanowienie wydano złośliwie. Takiego postanowienia nie mógł w ogóle wydać Wojewódzki Inspektor. Dodatkowo wyznaczenie organu tak daleko znajdującego się od skarżących stanowi dodatkową uciążliwość. Organ odwoławczy zaczyna wyznaczać coraz to innych inspektorów do załatwiania poszczególnych spraw.

Skarżących nie zawiadomiono o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w myśl art. 10 K.p.a., a to w związku z krótkimi godzinami pracy urzędu (do godziny 15-tej).

W odpowiedzi na skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi T. i J.S. podniesiono, że powołanie się na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. istotnie było pomyłką, ale nieistotną. W aktach sprawy znajduje się wniosek M.B. , a więc postępowanie wszczęto na wniosek. Rozdzielenia obu spraw dokonano decyzją z dnia [...] .10.2007 r. Zarzut pozbawienia skarżących prawa do czynnego udziału w postępowaniu jest bezzasadny. Wojewoda wyjaśnił, że istotnie nastąpiła pomyka w podanej podstawie wydania decyzji, zamiast art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. powołano się na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., ale nie miało to znaczenia dla treści rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2009 r.

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Skargi są uzasadnione, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa, a w takim zakresie, tj. pod względem zgodności z prawem Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych.

Przede wszystkim nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym ta część przyłącza kanalizacyjnego, która biegnie od studzienki przykanalizacyjnej do ściany budynku nr 1 została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Takie ustalenie, będące podstawą do wydania decyzji o umorzeniu w tym zakresie postępowania, zostało uzasadnione dwoma podstawowymi argumentami: po pierwsze, że budowa tego przyłącza nastąpiła na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 14 maja 2002 r. kanalizacji w zachodniej części gminy N. w miejscowości S. wraz z fragmentami wsi P. i po drugie (na co przede wszystkim zwraca uwagę organ I instancji), że budowa tego przyłącza nastąpiła w trybie odrębnej ustawy.

Ta argumentacja nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Pozwolenie na budowę z dnia 14 maja 2002 r. obejmowało, jak wskazują na to organy administracji, budowę kanału [...]". Istotnie w aktach sprawy jest to pozwolenie na budowę (akta administracyjne, [...]), ale z jego treści nie wynika, co obejmowało zamierzenie budowlane pod nazwą budowa kanałów [...]". W aktach sprawy nie ma projektu budowlanego, który potwierdzałby przebieg tych kanałów, w tym kanału [...]" na działce nr 2 w S. albo w pobliżu tej działki. Nie ma projektu budowlanego i to pomimo tego, że organ I instancji w swojej decyzji wskazał, że wszystkie trasy i rodzaje przykanalików zostały opisane na stronie [...] pod punktem [...]. Wprawdzie strona o tym oznaczeniu znajduje się w aktach sprawy ([...] ), ale z opisu na tej stronie wynika tylko tyle, jak będą odprowadzane ścieki. Z tego opisu nie wynika, czy przyłącza/przykanaliki stanowią istniejącą już część tej sieci, czy też zostały objęte projektem, czy może będą budowane niezależnie od kanału sanitarnego [...]". W szczególności nie zawiera ona żadnego przebiegu kanalizacji.

Na kartach nr [...] (akt administracyjnych ([...]) znajduje się nieczytelna kopia z opisu technicznego, a na karcie nr [...] jest informacja, że trasy podłączeń zostały ustalone z poszczególnymi użytkownikami posesji oraz że pokazano je wyłącznie na załączonych planach sytuacyjno-wysokościowych i wyróżniono linią przerywaną i że będą to podłączenia wykonywane z rur PCV o średnicy Ø 160 mm. Taka jednak informacja (zamieszczona w punkcie [...] na stronie o nieczytelnym numerze) w żaden sposób nie pozwala na stwierdzenie, czy te przyłącza to są właśnie takie przyłącza, które są objęte tą sprawą, czy to są inne przyłącza. Ma to również ważne znaczenie w tej sprawie, ponieważ z szeregu map wynika, że miedzy trasą kanał [...] a budynkiem mieszkalnym nr 1 na działce nr 2 znajduje się studzienka i sam "przykanalik" został doprowadzony tylko do tej studzienki (np. tak wynika z mapy z 21.06.2005 r., karta [...] akt administracyjnych stanowiącej inwentaryzację powykonawczą kanalizacji sanitarnej w S. ). Z kolei mapa znajdująca się na karcie nr [...] ) również zawierająca geodezyjną inwentaryzację powykonawczą kanalizacji sanitarnej w S. nie zawiera żadnego "przykanalika" z kanału [...] " do budynku mieszkalnego na działce nr 2 . Mapa ta obejmuje tylko przyłącze wodociągowe – oznaczenie na mapie symbolem [...] . Mapa znajdująca się [...] (karta nr [...] ) sporządzona na 2000 r. i stanowiąca projekt (nie wiadomo jednak czego) zawiera linię przerywaną poprowadzoną od kanału [...] " do budynku nr 1 ale bez żadnej studzienki.

Dodatkowo na szkicu sporządzonym w dniu 7.10.2008 r. w trakcie przeprowadzania dowodu z oględzin (karta nr [...] ) znajduje się rysunek zawierający dwa zbiorniki na ścieki, studzienkę kanalizacyjną, studzienkę przykanalika, studnie i przyłącz kanalizacji. Porównując przebieg tego przyłącza z mapą znajdująca się na karcie nr [...] tomu [...] akt administracyjnych należy zauważyć, że są to dwie różne trasy przyłącza lub przyłączy. Dalej na mapie ([...] ) jest narysowana kanalizacja od kanału [...] " do budynku nr 1 wraz ze studzienką.

Tym samym mając na uwadze tak zebrany materiał dowodowy nieuprawnionym było, a co najmniej przedwczesnym stwierdzenie, że budowa przyłącza (nazywanego przez organy "przykanalikiem") była objęta pozwoleniem na budowę z 14 maja 2002 r. Nie wynika to bowiem z żadnego dokumentu, a wręcz przeciwnie więcej dowodów organy zebrały na to, że to przyłącze, a szczególności od studzienki przykanalika do budynku nr 1 nie zostało ujęte w mapach inwentaryzacji powykonawczej. Sąd nie może jednak tej kwestii, czysto dowodowej, rozstrzygnąć ponieważ należy stwierdzić w tym zakresie istotne braki w materiale dowodowym. Żeby tą okoliczność wyjaśnić, należało zgromadzić w aktach sprawy przynajmniej tą część projektu budowlanego budowy kanalizacji, która obejmowała kanał [...] w zakresie objętym tą sprawą oraz wyjaśnić, dlaczego na mapach inwentaryzacji powykonawczej różnorodnie to przyłącze albo zaznaczano, albo też było jego brak.

Samo oświadczenie projektanta, znajdujące się na karcie nr [...] ([...] ) zgodnie z którym budowa kanalizacji obejmowała budowę całej instalacji na posesji jest i bardzo ogólne (co to oznacza budowa całej kanalizacji na posesji ?, czy to również budowa tzw. "pionu kanalizacyjnego"?) i nie zostało poparte treścią projektu budowanego. Nie jest do zaakceptowania stanowisko, że projekt budowlany nie musiałby określać robót budowlanych i ich usytuowania w terenie (tras przyłączy), a uszczegółowienie tego pozostawiono dowolnej interpretacji czy to inwestora czy też projektanta dokonanej ex post.

Wreszcie organy obu instancji błędnie ustaliły okoliczność legalnej budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej na podstawie pisma Dyrektora Zakładu Wodociągów i kanalizacji oraz Usług Komunalnych w N. z dnia 25.07.2005 r. (akta administracyjne, [...]). Z tego pisma wynika bowiem, że na działce (prawdopodobnie nr 2 ) znajdują się dwie studzienki i samo przyłącze zrealizowano tylko do jednej z tych studzienek, a prace wykonywane w zakresie od tej studzienki do budynku mieszkalnego nie były odbierane przez ten Zakład ani nie były sprawdzane. Jednocześnie z tego pisma wynika, że pozwolenie na budowę obejmowało wykonanie kanałów aż do ściany budynku z jednoczesnym stwierdzeniem, że wszystkie odcinki objęte projektem i ujęte w kosztorysie zaznaczono linią ciągłą (podkreślenie składu Sądu), a przykanaliki jako część instalacji wewnętrznej zaznaczono linią przerywaną.

Na tle takiej informacji nieuzasadnionym było stwierdzenie, że z tego pisma wynika objęcie projektem budowlanym budowy kanalizacja aż do ścian budynku nr 1 .

Tym samym należy jeszcze raz podkreślić, że bez gruntownego zbadania zamierzenia budowlanego i jego przebiegu opisanego projektem budowlanym ustalenia organów w tym zakresie są niekompletne.

W decyzji organu I instancji, a tym samym po utrzymaniu tej decyzji przez organ odwoławczy również i w zaskarżonej decyzji organy stwierdziły, że budowa samego przyłącza kanalizacji sanitarnej została wykonana przez inwestorów (T. i J.S ) na podstawie alternatywnej możliwości budowy, jaką zawiera ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 z późn. zm., przed ogłoszeniem tekstu jednolitego w Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858). Istotnie ta ustawa pozwalała na alternatywny sposób (wobec Prawa budowlanego) na realizację budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej. Jednakże możliwość skorzystania z tej ustawy zaistniała dopiero od dnia 26 września 2005 r. (art. 1 pkt 7 w związku z art. 8 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364). Od tego dnia zaczął obowiązywać art. 29a Prawa budowlanego, który pozwala na skorzystanie z tej alternatywnej możliwości legalnego wybudowania przyłącza kanalizacji sanitarnej.

Tymczasem z akt sprawy wynika, że przyłącze kanalizacji sanitarnej do budynku mieszkalnego nr 1 zostało wykonane przed kwietniem 2005 r. Wskazuje na to protokół odbioru technicznego przyłącza kanalizacji sanitarnej z dnia 2 kwietnia 2005 r. (akta administracyjne, [...] ). Również z treści tego protokołu wynika, że przyłącze to zostało wykonane osobiście przez T. i J.S. . Odbiór techniczny wykonanego przyłącza nie oznaczał jego legalizacji, a obowiązujące w dacie wykonania tego przyłącza przepisy nie pozwalały jeszcze na jego wykonanie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w tej sprawie nie wyjaśniono, czy budowa przyłącza kanalizacji sanitarnej od kanału [...] " do budynku mieszkalnego nr 1 została zrealizowana na podstawie innego niż pozwolenie na budowę dostępnego trybu legalnej budowy takiego przyłącza. Dopiero wyjaśnienie tej kwestii, mającej podstawowe znaczenie w sprawie, pozwoli na rozstrzygnięcie nie tylko co do legalności budowy tego fragmentu przyłącza, ale i możliwości odrębnego rozpoznawania sprawy wybudowania instalacji wewnętrznej kanalizacji sanitarnej w dwóch odrębnych postępowaniach obejmujących przyłącze od studzienki do ściany budynku i odrębnie część tejże kanalizacji już w samym budynku. To jednak wymaga ustalenia legalności wykonania przyłącza.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów zawartych w skargach, należy stwierdzić, że istotnie nieprawidłowo organ odwoławczy wskazał jako podstawę swojej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w sytuacji, w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wada ta nie ma jednak istotnego znaczenia, ponieważ treść samego rozstrzygnięcia nawiązuje do uzasadnienia tego rozstrzygnięcia. Błędne podanie podstawy prawnej decyzji, mimo niewątpliwego istnienia właściwej podstawy prawnej, która została zastosowana, nie stanowi samodzielnej wady uzasadniającej uchylenie takiej decyzji.

Zarzut dotyczący braku uzgodnień przyłącza kanalizacyjnego we właściwej jednostce Starostwa Powiatowego w W. (jednostką uzgadniającą dokumentację projektową) może stanowić przesłankę, która pozwoli na wykazanie, że projekt budowlany nie obejmował budowę takiego przyłącza. Na etapie sporządzania projektu budowlanego należało bowiem ustalić przebieg sieci uzbrojenia terenu i je "uzgodnić" z właściwym wydziałem Starostwa Powiatowego. Brak takiego uzgodnienia uzasadniałby ewentualną wadę projektu budowlanego, ale ta sprawa nie obejmuje badania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym sama okoliczność braku uzgodnienia planowanego przyłącza jeszcze nie przesądza o jego legalności wykonania.

Tym samym zarzuty zawarte w skardze T. i J.S. a dotyczące niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego i na tej podstawie poczynienia błędnych ustaleń są prawidłowe w tym zakresie, że istotnie te ustalenia nie pozwalały na wydanie w tej sprawie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Sąd nie dopatrzył się, aby w tej sprawie zasadnymi były zarzuty T. i J.S. , a dotyczące braku podstawy prawnej dla wydawania decyzji w tej sprawie. Postępowanie w sprawie zbadania legalności wykonanych prac budowlanych może być wszczęte z urzędu i jak to wynika z akt sprawy, właśnie w tej sprawie takie postępowanie z urzędu wszczął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. , który już pismem z dnia 12 maja 2005 r. (akta administracyjne, [...] ) wezwał strony do złożenia wyjaśnień w sprawie budowy kanalizacji do budynku nr 1 w S. Jest to pierwsze pismo zawierające tak określony przedmiot postępowania i z chwilą, z którą otrzymali to pismo adresaci, nastąpiło wszczęcie postępowania z urzędu. Okoliczność, że wcześniej M.B. zawiadamiała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nielegalnym wybudowaniu rury wentylacyjnej i wykonaniu innych prac nie stanowiła przeszkody przed wszczęciem postępowania administracyjnego właśnie w przedmiocie legalności wybudowanej kanalizacji. Sąd nie dopatrzył się również zaistnienia wad o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 K.p.a. Wady te, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego dotyczą naruszenia właściwości, wydania tego aktu bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa lub zawierającego wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa. Żadna z tych wad nie zachodzi. Wprawdzie organ odwoławczy wyznaczył do prowadzenia tej sprawy inny organ niż organ miejscowo właściwy, ale w ocenie Sądu postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nie zawiera wady uzasadniającej uchylenie tego aktu. Z treści tego postanowienia wynika bowiem, że oprócz postępowania cywilnego prowadzone było postępowanie karne z wniosku M.B. , mające związek z prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi. Zgodnie zaś z art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a. wyłącza się pracownika od prowadzenia sprawy również wtedy, gdy z powodu sprawy administracyjnej wszczęto przeciwko pracownikowi postępowanie karne.

Ponieważ zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania dotyczy tylko budowy przyłącza od studzienki do ściany budynku, a odrębne postępowanie dotyczy budowy samej kanalizacji w budynku, stąd w tej sprawie Sąd nie objął kontrolą postanowienia z dnia [...] lutego 2009 r. o nałożeniu obowiązków.

Zasadnie podnoszą skarżący zarzut nieprawidłowego zawiadamiania o przeprowadzeniu dowodu z oględzin. Wprawdzie art. 79 § 1 K.p.a. stanowi, że strony należy zawiadamiać o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na 7 dni przed tym terminem, ale w tej sprawie, w której oględziny przeprowadzano na podstawie przepisów Prawa budowlanego, należało stosować art. 81 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora (...). Tym samym jest to sytuacja, w której należało wezwać inwestorów wybudowanego przyłącza do udziału w oględzinach. Ta jednak okoliczność nie ma większego znaczenia dla oceny prawidłowości prowadzonego postępowania.

Zarzut braku zapewnienia stronom możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym nie jest zasadny, ponieważ w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z dnia 6.01.2009 r. o możliwości zapoznania się w trybie art. 10 K.p.a. o zebranym materialne dowodowym.

Mając powyższe należy uznać, że oba organy wadliwie przeprowadziły w tej sprawie postępowanie administracyjne. Zgodnie z treścią art. 7 K.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne i konieczne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do tego artykułu jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest zebranie z urzędu materiału dowodowego pozwalające na ustalenie niewątpliwego stanu faktycznego sprawy.

Ciężar dowodu spoczywa przede wszystkim na organie administracji publicznej prowadzącym dane postępowanie. Z zasady tej wynika między innymi treść art. 77 §1 K.p.a. statuującego obowiązek organu administracji do określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego oraz ich poszukiwania.

Brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy stanowi również naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Takie naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych.

W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. i art. 105 K.p.a.).

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy powinien, kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku, ustalić w szczególności legalność wybudowanego przyłącza i po ustaleniu tej okoliczności prowadzić postępowanie.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącym od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania.