Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1749/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, 9, 10 §1, art. 75, art. 77 §1, art. 80, art. 97 §1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 83 ust. 1 i 2, art. 83 ust. 6 pkt 4, art. 88 ust. 1 pkt 1, art. 89 ust. 7
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 747/16 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 747/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika to z ustaleń sądu wojewódzkiego, Prezydent Miasta [...] w dniu 24 września 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie usunięcia drzew bez zezwolenia z terenu działki nr [...], położonej przy ul. [...] w [...].

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność 12 osób, w dniach 19-20 września 2014 r. z jej terenu usunięto 20 sztuk drzew z gatunku sosna zwyczajna (w tym 1 sosna dwupniowa) i 1 sztukę z gatunku świerk pospolity. Usunięcia drzew dokonał A. M., mąż współwłaścicielki nieruchomości – D. M., ze względu na brak dojazdu do nieruchomości. W piśmie z dnia 6 listopada 2014 r., D. M. wyjaśniła, że według jej wiedzy drzewa na działce nr [...] nie wymagały zezwolenia na usunięcie, bowiem ich wiek nie przekraczał 10 lat. Drzewa te posadzone zostały przez P. J. bez zgody pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości w celu uniemożliwienia im korzystania z drogi.

W celu ustalenia wieku drzew organ I instancji zlecił wykonanie ekspertyzy w tej sprawie. W dniu 12 grudnia 2014 r. dokonano oględzin z udziałem stron i pobrano materiał w postaci karpin po ściętych drzewach do dalszej analizy i policzenia słoi. Zgodnie z ekspertyzą, spośród 21 sztuk usuniętych drzew (w tym 1 dwupniowe), 7 sztuk to drzewa w wieku 11 lat, 4 sztuki to drzewa w wieku 12 lat, 3 sztuki to drzewa w wieku 14 lat. W przypadku 3 sosen i 1 świerka ich wiek określono na 10 lat.

Biorąc powyższe pod uwagę, Prezydent Miasta [...] uznał, że 16 sztuk drzew (17 pni) z gatunku sosny zwyczajnej usunięto bez wymaganego zezwolenia, co uzasadniało wymierzenie D.M. administracyjnej kary pieniężnej, jej wysokość na kwotę 79.840,83 zł ustalono decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. Wyliczenia tej kary dokonano (wobec braku usuniętych drzew) na podstawie obwodów pni drzew, pomniejszonych o 10%.

W wyroku przytoczono dalej, że od powyższej decyzji odwołanie wniosła D. M. wskazując, że wiek wyciętych drzew nie przekraczał 10 lat, a wykonawca ekspertyzy nie wykazał się przygotowaniem merytorycznym do sporządzania tego typu opinii.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], SKO w [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium wskazało, że sporządzona na potrzeby przedmiotowej sprawy ekspertyza jest lakoniczna i nie pozwala na ocenę poprawności dokonanych ustaleń. Nie został wyjaśniony wybór metody oceny wieku drzew, jak i okoliczność kwestionowana przez odwołującą się polegająca na doliczeniu 2 lat jako sadzonki do określenia wieku drzew oraz treść pisma P. J. z dnia 15 czerwca 2009 r. (złożonego w sprawie cywilnej o dział spadku), w którym stwierdził, że sporne drzewa mają 4 lata. Poza tym organ odwoławczy nakazał uwzględnić okoliczność, że w dniu 25 czerwca 2015 r. została uchwalona ustawa o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045, ustawa zmieniająca), która weszła w życie z dniem 28 sierpnia 2015 r. W świetle unormowań intertemporalnych, a w szczególności art. 52 ust. 3 ustawy zmieniającej, w przedmiotowej sprawie może zachodzić przypadek "względniejszej kary" za przedmiotowe zdarzenie, ustalone w wysokości dwukrotnej, a nie trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, K.p.a.), art. 83f ust. 1 pkt 3 ppkt b, art. 88 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3, art. 89 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, Uop) w zw. z art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej, § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. z 2004 r. Nr 228, poz. 2306 ze zm., rozp. MŚ z 2004/opłaty), pkt 2 obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 24 października 2013 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2014 (M.P. z 2013 r., poz. 835, obwieszczenie z 2013) oraz § 2 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. z 2004 r., Nr 219, poz. 2229, rozp. MŚ z 2004/tryb), wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 51.757,20 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 16 drzew z terenu działki nr ewid. [...], położonej w [...], przy ul. [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła D. M., zarzucając decyzji błędy w ustaleniach faktycznych polegające na:

- bezpodstawnym przyjęciu, że ta strona dokonała wycięcia bez zezwolenia drzew powyżej 10 lat,

- przyjęciu, że działka nr [...] stanowi grunt rolny, gdy tymczasem jest to droga o szerokości 3 m, prowadząca do nieruchomości odwołującej się,

- naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 80 i art. 84 K.p.a. przez wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 51.757,20 zł,

- naruszeniu prawa materialnego w postaci art. 83f ust. 1 pkt 3 Uop w nowym brzmieniu przez ustalenie wysokości kary administracyjnej za usunięcie drzew, których wiek nie przekracza 10 lat.

Odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji organu gminy i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją z [...] lipca 2016 r. Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., orzekło o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy.

Organ odwoławczy uznał, że opinia wydana w przedmiotowej sprawie przez J. N.-M. nie budzi wątpliwości, bowiem jest logiczna, spójna bez pomyłek i niejasności, poparta literaturą fachową.

Organ II instancji zaakceptował wymierzenie skarżącej kary pieniężnej na podstawie znowelizowanej Uop (jako względniejszej) według kryterium obwodu pnia mierzonego na wysokości 5 cm od gruntu.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 80, art. 84 i art. 107 § 3, art. 77 § 1 K.p.a. przez nie objęcie oceną całokształtu materiału dowodowego oraz błąd w ustaleniach faktycznych, który miał istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie bezpodstawnego uznania, że skarżąca dopuściła się wycięcia bez wymaganego zezwolenia 16 sztuk drzew;

2) art. 83f ust. 3 Uop przez ustalenie wysokości kary administracyjnej za usunięcie drzew, których wiek nie przekracza 10 lat (25 cm obwodu);

3) art. 89 ust. 4 i ust. 7 Uop przez ustalenie wieku drzew na podstawie fałszywych przesłanek;

4) art. 89 ust. 7 Uop przez brak weryfikacji materiału dowodowego i poddaniu ocenie, czy wycięcie drzew nie było kierowane stanem wyższej konieczności z uwagi na istniejącą blokadę dojazdu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki w pierwszej kolejności stwierdził, że organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły osobę, której wymierzyły karę pieniężną za usunięcie drzew bez zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę ekspertyzy biegłego w przedmiotowej sprawie dokonaną przez organy, uznając tę opinię za merytoryczną, logiczną, jasną i spójną, w której biegły wyjaśnił, w jaki sposób ustalił wiek drzew, dlaczego wybrał metodę liczenia słojów oraz dlaczego do liczby słojów doliczał 2 lata. W kontekście przekonującej opinii biegłego nie mają znaczenia załączone przez skarżącą do odwołania materiały z literatury fachowej, których biegły nie kwestionował, tylko wskazał, że zamieszczone w nich tabele dotyczą ustalania wieku drzew stojących, a nie wyciętych.

Sąd ten podzielił również stanowisko organów, że biegły orzekający w tej sprawie jest uprawniony do wydawania ekspertyz w zakresie ustalania wieku drzew, uznając ponadto, że wyliczenia wysokości kary pieniężnej dokonano prawidłowo, zgodnie ze znowelizowaną Uop.

Sąd pierwszej instancji uznał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły osobę, której wymierzyły karę pieniężną za usunięcie drzew bez zezwolenia. Jak wynikać ma bowiem z akt sprawy skarżąca jest współwłaścicielką działki nr [...], położonej w [...], przy ul. [...], a więc osobą, która była uprawniona do złożenia wniosku o uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew z terenu ww. działki. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że fizycznego usunięcia drzew dokonał mąż oraz synowie skarżącej, jednak nie ulega wątpliwości, że skarżąca o tym wiedziała i godziła się na to, ponieważ chciała oczyścić drogę z drzew, aby mieć dojazd do swojej działki. Jak wyjaśniła D. M. w dniu 6 listopada 2014 r., od chwili stania się współwłaścicielem działki nr [...] wyrażała zgodę na usunięcie drzew z tej działki, aby zapewnić dojazd do wszystkich nieruchomości znajdujących się wzdłuż drogi, a należących do pozostałych współwłaścicieli. Poza tym skarżąca sama sobie przeczy, podnosząc że nie była obecna podczas wycięcia drzew, skoro widnieje ona na jednej z fotografii dołączonej do akt sprawy, obrazującej wycinkę drzew dokonywaną przez jej synów, a której to obecności wcześniej nie kwestionowała. Świadek H. J. w dniu 29 stycznia 2015 r. zeznała, że skarżąca nadzorowała usuwanie drzew przez jej męża i synów, bo chciała udrożnić drogę, co zostało udokumentowane fotografiami z dnia 20 września 2014 r. Podkreślenia raz jeszcze wymaga fakt, że w odwołaniu z dnia 4 sierpnia 2015 r. od decyzji Prezydenta skarżąca wprost przyznała, że zleciła wycięcie drzew, ale w przekonaniu, że mają one wiek do 10 lat.

Sąd wojewódzki uznał ponadto, że działanie skarżącej związane z samowolnym usunięciem drzew nie było kierowane stanem wyższej konieczności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości wywiodła D. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Powyższemu orzeczeniu zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa) naruszenie:

1) prawa procesowego w postaci art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wydaniu orzeczenia w niniejszej sprawie pomimo wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego skutkującego błędnym przyjęciem, że skarżąca ponosi odpowiedzialność za usunięcie drzew bez zezwolenia, dokonanie wadliwej oceny protokołu przesłuchania skarżącej z dnia 2 lutego 2015 r. wskazującego, że skarżąca nie była obecna podczas wycięcia drzew, przybyła na miejsce zdarzenia w celu zapobieżenia wycince drzew przez jej męża i synów oraz w celu poproszenia wymienionych, żeby wyznaczyli granicę działki; bezkrytyczne obdarzenie wiarygodnością zeznań świadka H. J. w zakresie przebiegu zdarzenia pomimo, iż świadek nie była obecna podczas usuwania drzew; zaniechanie dopuszczenia dowodu z przesłuchania skarżącej oraz z jej konfrontacji z P. J. w celu ustalenia wieku wyciętych drzew; bezkrytyczne obdarzenie wiarygodnością opinii J. N.-M. w zakresie określenia wieku i obwodu wyciętych drzew w sytuacji zachodzących w sprawie wątpliwości co kwalifikacji i bezstronności eksperta; zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu dendrologii - w celu ustalenia wieku wyciętych drzew; błędną ocenę pisma P. J. z dnia 15 czerwca 2009 r. w zakresie określenia daty posadzenia drzew; błędne ustalenie wieku i obwodu wyciętych drzew w sytuacji zachodzących w sprawie wątpliwości co do daty ich posadzenia; błędne ustalenie wysokości wymierzonej skarżącej kary pieniężnej w oparciu o nierzetelne obmiary obwodów pni podczas oględzin w dniu 15 października 2014 r.; błędne ustalenia, że wycięcie drzew nie było kierowane stanem wyższej konieczności; błędne ustalenia faktyczne, które doprowadziły do ustaleń, że skarżąca jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew z terenu działki [...]; zaniechanie objęcia oceną znacznej części materiału dowodowego wskazującego, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem do sądu powszechnego o udzielenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością wspólną, polegającą na udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew ze wspólnej drogi dojazdowej; błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że wycięcie drzew nie było podyktowane stanem wyżej konieczności;

naruszenie przepisu prawa procesowego w postaci art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wydaniu orzeczenia w niniejszej sprawie pomimo, że na etapie postępowania administracyjnego przed organami administracyjnymi obu instancji istniały przesłanki do jego zawieszenia z uwagi na istniejące zagadnienie prejudycjalne, tj. złożenie przez skarżącą wniosku do sądu powszechnego o udzielenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd, tj. wycięcie drzew w celu udrożnienia drogi i prowadzone postępowanie cywilne, którego wyniki będą miały znaczenie na ustalenie osoby uprawnionej do złożenia wniosku na wycięcie drzew z terenu drogi;

naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a mianowicie art. 83 ust. 1 i 2 Uop polegającą na błędnym przyjęciu, iż wniosek o zezwolenie na usunięcie drzew może uzyskać samodzielnie posiadacz nieruchomości lub współwłaściciel bez zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości z której usunięto drzewa;

4) naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 88 ust. 1 pkt 1

znowelizowanej Uop i wymierzenie skarżącej kary pieniężnej za wycięcie drzew, pomimo iż skarżąca nie była obecna podczas wycięcia drzew, nie zlecała wykonania tej czynności i nie godziła się na wycinanie drzew przez innych członków rodziny, a zatem nie została wyczerpana dyspozycja wskazanego przepisu;

naruszenie przepisów prawa materialnego przez brak zastosowania art. 89 ust. 7 znowelizowanej Uop pomimo, iż na gruncie niniejszej sprawy

usunięcie drzew nastąpiło w okolicznościach uzasadnionych stanem wyżej konieczności, który należy upatrywać w konieczności zapewnienia dostępu do drogi dla nieruchomości położonych w jej sąsiedztwie;

naruszenie prawa materialnego w postaci art. 83 ust. 6 pkt 4 Uop przez brak zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy wiek drzew nie przekroczył 10 lat.

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Nadto wnosi o dołączenie jako załącznika do protokołu rozprawy swego wniosku złożonego do Sądu Rejonowego w [...] o wyrażenie przez Sąd zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością oznaczoną nr [...] polegającej na wycięciu drzew z drogi oraz przyznanie prawa pomocy przez zwolnienie jej z ponoszenia opłaty od wywiedzionej skargi kasacyjnej w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ administracji publicznej, orzekając wobec właściciela nieruchomości, karę za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia powinien wykazać i udowodnić, iż właściciel nieruchomości co najmniej wiedział o usuwaniu drzew lub krzewów z jego nieruchomości i na takie działanie się godził.

Dalej wskazano, że skarżąca nie występowała o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew, bowiem nie posiadała zgody pozostałych współwłaścicieli na złożenie takiego wniosku. Oznacza to, że jako współwłaściciel nie miała możliwości uzyskania pozytywnej decyzji zezwalającej na wycięcie drzew bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Zatem nie powinna być uznana za osobę, która mogła uzyskać zezwolenie na usunięcie drzewa z terenu przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem strony istnieją więc wątpliwości czy zaistniały podstawy prawne do wymierzenia jej kary pieniężnej z art. 88 ust. 1 pkt 2 Uop.

Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2017 r. WSA w Warszawie zwolnił skarżącą kasacyjnie od kosztów sądowych.

W odpowiedzi uczestnika postępowania P. J. na złożoną skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości, albowiem skarżąca – mając tego świadomość - samowolnie dopuściła się wycinki drzew, nie respektując obowiązującego prawa. Do pisma dołączono kilka zdjęć, na których – według wnoszącego to pismo – ma być uwidoczniona skarżąca w momencie dokonywania wycinki drzew, a także jej mąż i synowie.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 28 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie złożył do akt w formie załącznika do protokołu rozprawy postanowienie Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] lutego 2018 r. sygn. akt [...] oraz postanowienie Sądu Okręgowego w [...] IV Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] listopada 2018 r. sygn. akt [...]. Wyjaśnił również, że przepisy prawa procesowego powołane w pkt 1 skargi kasacyjnej to odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Nie jest usprawiedliwionym zarzut wskazany w pkt 1) skargi kasacyjnej dot. naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów K.p.a. (jak to wyjaśnił pełnomocnik skarżącej na rozprawie przed NSA), które mogło mieć istotnym wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie pomimo wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, skutkującego błędnym przyjęciem, że skarżąca ponosi odpowiedzialność za usunięcie drzew bez zezwolenia.

Zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. nie jest zasadny już z tego powodu, że w toku całego postępowania administracyjnego skarżąca brała w nim udział, była zawiadamiana o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i do niej były kierowane decyzje administracyjne. Tym samym zarzut braku zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Art. 10 § 1 K.p.a. nie stanowi natomiast wzorca kontroli dla innych działań organu administracyjnego, niż tylko naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w toku postępowania administracyjnego.

Nie jest trafnym zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. Przepis ten zawiera zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek podejmowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Naruszenie tej zasady miałoby miejsce wtedy, gdyby organ zrezygnował w ogóle z przeprowadzania postępowania dowodowego i ustalania stanu faktycznego sprawy. Taka zaś sytuacja w tej sprawie nie miała miejsca, a organy administracyjne podjęły należyte czynności celem ustalenia stanu faktycznego sprawy, co trafnie stwierdził także sąd pierwszej instancji. Wypadnie zauważyć, że sprawa była dwukrotnie rozpoznawana przez organ I instancji w wyniku decyzji kasacyjnej SKO w [...], przeprowadzono oględziny, uzyskano stosowną opinię biegłego odnośnie wieku wyciętych drzew.

Podkreślić należy, że brak jest podstaw do uznania jako zasadnego także kolejnego zarzutu proceduralnego, tj. naruszenia art. 8 i 9 K.p.a. poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do obywateli.

Organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy administracyjnej w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony. Zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona została w art. 8 K.p.a. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy. Wynikająca z art. 8 K.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., II GSK 183/06, LEX nr 290139).

Podkreślić należy, że organy prowadziły postępowanie dowodowe w zakresie uznania, że to skarżąca jest odpowiedzialna za wycinkę drzew z działki nr [...] bez wymaganego zezwolenia, a także w zakresie ustalania wieku drzew. Ten właśnie przedmiot postępowania administracyjnego wpływał na zakres postępowania dowodowego. W uzasadnieniu decyzji zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego zostały wskazane argumenty dotyczące ustalenia osoby, której wymierzono karę pieniężną za usunięcie drzew bez zezwolenia. Wskazano również z jakich powodów uznano za trafną opinię biegłego J. N.-M., w której biegły wyjaśnił, w jaki sposób ustalił wiek drzew, dlaczego wybrał metodę liczenia słojów oraz dlaczego do liczby słojów doliczał 2 lata (jako dla sadzonek). Trzeba w tym miejscu wskazać, że ekspertyza jest dowodem w sprawie i organ administracji publicznej ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. wartość dowodową sporządzonej ekspertyzy. Organ jest obowiązany sprawdzić czy opinia jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Organ nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca. Po analizie sporządzonej ekspertyzy w przedmiotowej sprawie i jej uzupełnienia Kolegium uznało, że jest ona logiczna, spójna, nie stwierdzono pomyłek, błędów i niejasności. Ekspertyza została poparta literaturą fachową i zgodzić się należało sądem wojewódzkim, że nie budziła ona wątpliwości.

Odnośnie "Zastrzeżeń do wykonywanego projektu" P. J. z dnia 15 czerwca 2009 r., w którym to dokumencie wyżej wymieniony podnosi, że omawiane drzewa mają 4 lata, słusznie Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w tamtej chwili trudno było ocenić, czy do tak określonego wieku drzew dodany został okres niezbędny do osiągnięcia przez młode drzewo wysokości pniaka. Wprawdzie z tego dokumentu wynika, że posadzone przez P. J. drzewa mają 4 lata, jednak już w toku postępowania wyżej wymieniony podał, że usunięte drzewa miały ponad 10 lat. W tej sytuacji, Kolegium słusznie uznało, że dopuszczenie dowodu przesłuchania stron i konfrontacji skarżącej z P. J. nie pozwoliłoby na dokonanie jednoznacznych ustaleń w zakresie wieku usuniętych drzew, a zatem przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron było niecelowe, w szczególności w sytuacji zastosowania przepisów znowelizowanej Uop, gdzie kryterium wieku drzew dla ustalenia obowiązku uzyskania zezwolenia, zastąpione zostało kryterium obwodu pnia.

Trafnie również uznały organy administracyjne, a w ślad za nimi sąd pierwszej instancji, że wycięcie drzew nie było kierowane stanem wyższej konieczności, a szerzej o tym Sąd wypowie się w odniesieniu do zarzutu wskazanego w pkt 5 skargi kasacyjnej dot. naruszenia art. 89 ust. 7 Uop.

B. Nie mógł być uznany za skuteczny zarzut naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wydaniu orzeczenia w niniejszej sprawie pomimo, że – zdaniem skarżącej kasacyjnie – na etapie postępowania administracyjnego przed organami administracyjnymi obu instancji istniały przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie z uwagi na istniejące zagadnienie prejudycjalne, tj. złożenie przez skarżącą wniosku do sądu powszechnego o udzielenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd, tj. wycięcie drzew w celu udrożnienia drogi i prowadzone postępowanie cywilne, którego wyniki będą miały znaczenie na ustalenie osoby uprawnionej do złożenia wniosku na wycięcie drzew z terenu drogi.

Wyjaśnienia wymaga, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa może być naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tej podstawy autor skargi kasacyjnej powinien bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik. Wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć, skoro go nie stosował, bowiem reguluje on postępowanie przed organami administracji publicznej. Rolą sądu wojewódzkiego było jedynie dokonanie oceny braku jego zastosowania w sprawie przez orzekające organy nadzoru budowlanego obu instancji.

Niezależnie jednak od powyższej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej, odnosząc się do uzasadnienia ww. zarzutu wskazać należy, że brak było podstaw, aby wniosek D. M. o wyrażenie przez sąd powszechny zastępczo zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością w postaci złożenia podania o zezwolenie na usunięcie drzew z terenu działki m. in. [...], traktować jako zagadnienie prejudycjalne w postępowaniu w sprawie o wymierzenie tej stronie kary pieniężnej z tytułu samowolnego usunięcia 16 drzew z terenu w/w działki. Jest tak dlatego, że skoro skarżąca kasacyjnie wpierw doprowadziła do usunięcia bez zezwolenia powyższych drzew, a dopiero następczo ubiegała się o wyrażenie zgody przez sąd powszechny na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością, to oczywiste jest, że wniesienie przez nią wniosku o uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew nie mogło dotyczyć drzew już usuniętych samowolnie. Jak wynika z kopii pisma kierowanego do Sądu Rejonowego w [...], datowanego na dzień [...] października 2015 r., zostało ono sporządzone już pod dacie kasacyjnej decyzji SKO w [...] z dnia [...] września 2015 r. uchylającej pierwotną decyzję organu I instancji w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej z tytułu samowolnego usunięcia drzew. Z tych względów, skoro najpierw doszło do samowolnej wycinki, to późniejsze ubieganie się o legalną możliwość usunięcia drzew z terenu nieruchomości nie ma znaczenia dla biegu postępowania prowadzonego w kierunku wymierzenia kary z tytułu samowolnego usunięcia drzew. Z wymienionych przyczyn organy administracji obu instancji nie miały obowiązku zawieszenia postępowania w tej sprawie.

C. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 83 ust. 1 i 2 Uop poprzez jego błędną wykładnię, polegającą - zdaniem skarżącej - na błędnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, iż wniosek o zezwolenie na usunięcie drzew może uzyskać samodzielnie posiadacz nieruchomości lub współwłaściciel bez zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości z której usunięto drzewa. Przede wszystkim zarzut ten jest nietrafny, albowiem WSA w Warszawie takiej wykładni powyższego przepisu w zaskarżonym wyroku nie prezentował, wskazując jednakowoż jakie podmioty mogły ubiegać się o uzyskanie zezwolenia, a w konsekwencji być adresatami decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej z tytułu samowolnego usunięcia drzew z trenu nieruchomości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano w jednolity sposób, że karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez zezwolenia można wymierzyć jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu danej nieruchomości (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2320/10, ONSAiwsa 2013/1/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 121/13, LEX nr 1326579). Stosownie do art. 83 ust. 1 pkt 1 i 2 Uop w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej, wniosek o zezwolenie na usunięcie drzew złożyć mogli posiadacz nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości, a także właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 K.c.

Okoliczność, że skarżąca jest jedynie współwłaścicielem działki nr [...], położonej w [...], przy ul. [...] nie zwalniała jej z odpowiedzialności w trybie art. 88 Uop. Przed dokonaniem wycinki drzew D. M. powinna była uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli, a następnie złożyć wniosek o zezwolenie na wycięcie drzew. Podkreślenia wymaga, że to właśnie ona - co sama zresztą wprost przyznała w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...] - zleciła wycięcie drzew, którego dokonali fizycznie jej mąż oraz synowie skarżącej, bez zgody i wiedzy pozostałych współwłaścicieli, ale w przekonaniu, że mają one wiek do 10 lat. W takiej sytuacji obciążanie karą wszystkich współwłaścicieli, a więc także tych, którzy nie wiedzieli o wycince przedmiotowych drzew, byłoby niewłaściwe. Potwierdzeniem, że taka możliwość istnieje – paradoksalnie dla skarżącej kasacyjnie – jest właśnie postanowienie Sądu Rejonowego w [...] wydane w sprawie [...] z dnia [...] lutego 2018 r., którym udzielono m. in. skarżącej, zgody na złożenie wniosku o usunięcie drzew z trenu działek nr [...] i [...] w [...] przy ul. [...].

Nałożenie kary administracyjnej na skarżącą nie stanowi - wbrew zarzutom skargi - naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2 Uop. Na podobnym stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2009 r., II OSK 488/08, w którym zaaprobowano nałożenie kary pieniężnej za wycięcie drzewa bez zezwolenia tylko na tego ze współwłaścicieli nieruchomości, który zdecydował o usunięciu drzewa. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał: "Odpowiedzialność administracyjna za bezprawne wycięcie drzew nie jest uzależniona od winy ukaranego. Została ona zobiektywizowana; jej ustalenie wymaga wykazania, iż istnieje związek przyczynowy pomiędzy zachowaniem konkretnej osoby a zniszczeniem drzew lub krzewów. Zachowanie to przejawiać się może w każdej formie (działanie i zaniechanie). Organy muszą zatem wykazać, że posiadacz nieruchomości przynajmniej wiedział o usuwaniu drzew z jego nieruchomości albo, że na usunięcie drzewa świadomie się godził i mu nie zapobiegł". Trafnie ocenił sąd wojewódzki, że D. M. jako współwłaściciel działki, z terenu której były samowolnie usuwane drzewa, godziła się na to.

D. Nie jest – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – skuteczny zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 88 ust. 1 pkt 1

znowelizowanej Uop i wymierzenie skarżącej kary pieniężnej za wycięcie drzew, pomimo, iż skarżąca miała nie być obecna podczas wycięcia drzew, nie zlecała wykonania tej czynności i nie godziła się na wycinanie drzew przez innych członków rodziny. Tak skonstruowany zarzut istocie odnosi się do ustaleń faktycznych w sprawie, nie zaś do błędnego zastosowania w/w przepisu prawa materialnego.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 znowelizowanej Uop, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. Kara za powyższe jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 K.c., albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Stosownie natomiast do art. 89 ust. 1 Uop, administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1 tej ustawy.

W świetle zebranych w postępowaniu administracyjnym dowodów, w ocenie Sądu Naczelnego, zasadnie sąd pierwszej instancji nie dał wiary przywołanym w sakrze wyjaśnieniom skarżącej, mających w jej przekonaniu doprowadzić do tego, że nie została wyczerpana dyspozycja wskazanego przepisu art. 88 ust. 1 pkt 1 Uop. Argumentacja D. M. jest zresztą wewnętrznie sprzeczna, skoro zaprzeczając, aby to ona kierowała wycinką, wywodzi iż stanowiła ona zarazem działanie w stanie wyższej konieczności, a także przyznając w swym odwołaniu, że w istocie to ona za wycinkę drzew odpowiada zlecając jej dokonanie, choć pozostawała w błędnym przekonaniu co do wieku usuwanych drzew (k. 70 akt administracyjnych).

E. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. 89 ust. 7 Uop poprzez brak jego zastosowania, pomimo że gruncie niniejszej sprawy

usunięcie drzew nastąpić miało w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, który należy upatrywać w konieczności zapewnienia dostępu do drogi dla nieruchomości położonych w jej sąsiedztwie

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym aspekcie ocenę WSA w Warszawie, aprobującą stanowisko organu, zawarte w odpowiedzi na skargę. Niewątpliwie podana przez skarżącą przyczyna (tj. udrożnienie drogi), dla której drzewa zostały wycięte, stanowi właśnie podstawę do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew z terenu działki, stanowiącej dojazd do innych działek, będących własnością poszczególnych spadkobierców po rodzicach skarżącej. Ta okoliczność w żadnym razie nie upoważniała jej jednak do usunięcia drzew bez zezwolenia, ponieważ nie był to stan wyższej konieczności. Stan taki, w którym drzewa utrudniać miałyby dojazd do oznaczonych działek nie był zjawiskiem nagłym, istniał dłuższy czas.

W tym miejscu należy wskazać w ślad za sądem wojewódzkim, że na gruncie Uop przyjmuje się, że z działaniem siły wyższej, a co za tym idzie, wystąpieniem stanu wyższej konieczności, mamy do czynienia wówczas, gdy jest ona spowodowana działaniem czynników obiektywnych, których w normalnym stanie nie da się przewidzieć, a wartość chronionego dobra jest wyższa od zniszczonych drzew. Oznacza to, że o stanie wyższej konieczności w żadnym razie nie będzie można mówić w przypadku działania czynników zależnych od posiadacza nieruchomości (np. tak jak w przedmiotowej sprawie usunięcie drzew w celu udrożnienia drogi dojazdowej). Działania z powołaniem się na siłę wyższą muszą być prowadzone z niezwykłą ostrożnością i tylko w sytuacjach, w których nie ma wątpliwości, że taki stan występuje.

F. Wreszcie nie może także być uznany za skuteczny zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 6 pkt 4 Uop przez jego brak zastosowania, w sytuacji, gdy wiek drzew nie przekroczył 10 lat.

Zgodnie z art. 83 ust. 6 pkt 4 Uop, obowiązującej do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, zezwolenie nie było wymagane dla drzew i krzewów, których wiek nie przekracza 10 lat. Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie miało zatem prawidłowe ustalenie wieku usuniętych drzew. W tym celu organ I instancji zlecił opracowanie ekspertyzy J. N.-M. W tym miejscu podkreślić należy, że J. N.-M. wbrew zarzutowi skarżącej uprawniony był do wydania ekspertyzy w tym zakresie. Zgodnie bowiem z zaświadczeniem z [...] listopada 2005 r., Nr [...], wydanym przez Międzynarodowe Towarzystwo Ochrony Drzew uprawniony jest on do wydawania opinii i ekspertyz dotyczących stopnia zagrożenia i oceny stanu drzew. Nie ma przy tym znaczenia, że nie jest on biegłym sądowym, oraz że nie należy on do grona rzeczoznawców Polskiego Towarzystwa Chirurgii Drzew, jak również Międzynarodowego Towarzystwa Uprawy i Ochrony Drzew. Z akt sprawy wynika, że posiada on fachową wiedzę z dziedziny dendrologii, zaś treść powołanego wyżej zaświadczenia dowodzi, że uprawniony jest do wydawania opinii i ekspertyz dotyczących m. in. stanu drzew, a zatem także i ich wieku.

W oparciu o oględziny na terenie spornej nieruchomości i pobrany materiał do analizy J. N.-M. ustalił wiek spornych drzew. Z przedłożonej opinii wynika, że z 21 usuniętych drzew, 16 było w wieku powyżej 10 lat, co zatem oznacza, że na ich usunięcie wymagane było uzyskanie zezwolenia.

G. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono, jak w sentencji wyroku.