Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 723/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 138 par. 1 pkt 1 i art. 15, art. 11, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3, art. 140
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] 2010 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ J. Zieliński /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2010 r. Burmistrz P. odmówił P. B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu [...]rodzinnego z garażem [...] i [...] na terenie działki nr geod. [...] arkusz [...], położonej w [...], gmina [...].

Uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, iż planowana inwestycja nie spełnia jednego z warunków przewidzianych w art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm., dalej - u.p.z.p.). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ wskazał, iż w terenie otaczającym działkę brak jest zabudowy - stanowią go obszary typowo rolnicze, jedynie dalsze sąsiedztwo stanowi zabudowa zagrodowa. Nie ma więc możliwości spełnienia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Organ podkreślił także, iż wnioskodawca wystąpił o warunki zabudowy dla [...]rodzinnych domów na przedmiotowej działce. W sąsiedztwie wnioskowanej działki nie ma zatem działki lub terenu, zabudowanych w sposób podobny do zabudowy planowanej przez P. B. Planowana inwestycja, z uwagi na swe rozmiary, dotyczy zespołu budynków, który stanowi zupełnie nową jakość w obszarze analizowanym. W orzecznictwie i doktrynie natomiast podkreśla się, że decyzje o warunkach zabudowy nie mogą zastępować planów miejscowych. Zdaniem organu inwestycja ta jest sprzeczna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Burmistrz wskazał również na treść przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.), w którym określono jakie parametry należy zbadać w obszarze analizowanym, by można było ustalić parametry dla nowej zabudowy. Zdaniem organu treść tego uregulowania wskazuje, iż decyzje o warunkach zabudowy powinny dotyczyć obszarów już zagospodarowanych, powinny być wydawane dla zabudowy uzupełniającej. Tylko na takich obszarach można ustalić parametry dla nowej zabudowy, które będą stanowiły kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Muszą istnieć obiekty, które pozwolą na stwierdzenie, jaka ma być nowa zabudowa. Takich decyzji nie wydaje się dla terenów wolnych od zabudowy. Obszary te winny być zagospodarowywane w oparciu o plany miejscowe natomiast dla wnioskowanego terenu nie opracowano dotychczas takiego planu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. B. podnosząc w pierwszej kolejności, iż w analizie bezpodstawnie użyto określenia "teren otaczający działkę i dalsze sąsiedztwo". Zgodnie z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. teren musi zostać dokładnie określony, a zakres analizy uzasadniony. W dalszej części odwołania zarzucił, iż organ niesłusznie odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na rozmiar inwestycji skoro w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie zawarto jakichkolwiek zapisów uzależniających ustalenie warunków zabudowy od wielkości planowanej inwestycji. P. B. wskazał również, iż w decyzji powołano się na zasadę dobrego sąsiedztwa. Natomiast nigdzie w przepisach nie określono dokładnie, co to znaczy "dobre sąsiedztwo" i jaka musi być odległość między sąsiadami, aby móc określić wszelkie parametry nowej zabudowy. Ponadto zarzucił, że organ nie uzasadnił jakimi przesłankami kierował się ustalając wielkość analizowanego obszaru. Z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wynika, że organ ma możliwość decydowania o wielkości obszaru analizowanego. We wsi [...] znajduje się zarówno zabudowa zagrodowa jak i [...]rodzinna dostępna z tej samej drogi publicznej. Powiększając zatem obszar analizy istnieje możliwość ustalenia sąsiedztwa i wszelkich parametrów nowej zabudowy dla planowanej inwestycji. Skarżący zwrócił także uwagę, że w decyzji stwierdzono, iż decyzje o warunkach zabudowy powinny dotyczyć obszarów już zagospodarowanych - powinny być wydawane dla zabudowy uzupełniającej. Natomiast takie stwierdzenie nie pada w żadnym z przytoczonych przepisów, a rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. zostawia pewną dowolność w ustalaniu obszaru analizy jak i parametrów nowej zabudowy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Burmistrza P., że wydanie decyzji określającej warunki zabudowy następuje w przypadku braku miejscowego planu miejscowego, jednak w żadnym razie go nie zastępuje. Za jej pomocą nie można ustalić czy zmienić przeznaczenia terenu ani kształtować nowego ładu przestrzennego na nieruchomości objętej zakresem decyzji. Ustalenie warunków zabudowy służy jedynie uzupełnieniu zabudowy już istniejącej. Kolegium stwierdziło, iż wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie i formie w jakich wystąpił o to wnioskodawca, doprowadziłoby w istocie do stworzenia nowego ładu przestrzennego, w postaci zwartego kompleksu zabudowy, przy równoczesnym braku zabudowy na obszarze objętym analizą. Tym samym przełamana zostałaby, wynikająca z przepisu ustawy, wymagana zasada kontynuacji funkcji rozumianej jako nawiązanie do dotychczasowego sposobu zagospodarowania, co dotyczy nie tylko określonego rodzaju zabudowy ale też jej intensywności, stwarzającej nowy rodzaj ukształtowania przestrzeni pod względem urbanistycznym.

Kolegium wskazało także na przepis art. 59 u.p.z.p. określający wymóg ustalenia warunków zabudowy dla każdej inwestycji w przypadku braku planu miejscowego, który wyraźnie mówi o zmianie zagospodarowania terenu, w tym przypadku polegającej na budowie obiektu budowlanego. Wykładnia literalna, a także celowościowa tego przepisu nasuwa zdaniem Kolegium wniosek, że zamiarem ustawodawcy było ograniczenie możliwości realizacji inwestycji na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy do jednego obiektu budowlanego na jednej nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazał również, iż analiza urbanistyczna została przygotowana prawidłowo. W szczególności w części graficznej porównano parametry planowanej inwestycji z ewentualną zabudową znajdująca się w obszarze wyznaczonym i objętym analizą zgodnie 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalając, że teren ten nie jest zabudowany. W ocenie Kolegium zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wykazał i uzasadnił, że wnioskowana inwestycja nie spełnia dwóch z pięciu wymogów wskazanych przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. , dopuszczających wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na okoliczność, że obszar objęty analizą, stanowią grunty rolne niezabudowane, planowana inwestycja nie stanowiłaby wymaganej kontynuacji pod względem funkcji i innych atrybutów w stosunku do zabudowy istniejącej, w ramach dobrego sąsiedztwa. Ponadto grunt na których jest planowana przedmiotowa inwestycja stanowi grunt rolny (grunty III i IV klasy) i dotąd w żadnym trybie nie doszło do zmiany przeznaczenia terenu.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł P. B.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 12 k.p.a., art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż ustalony w sposób arbitralny i "spłycony" w uzasadnieniu stan faktyczny nie mógł posłużyć organom państwowym do dokonania prawidłowej subsumcji pod określone normy prawa materialnego.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 6 grudnia 2010 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę zarzucając, iż organ I instancji niewłaściwie wyznaczył obszar analizowany o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zdaniem skarżącego z załącznika graficznego załączonego do zaskarżonej decyzji wynika, iż analizy dokonano na obszarze znacznie mniejszym niż trzykrotność szerokości frontu wnioskowanej działki. Analiza załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji świadczy o ograniczeniu przez organ zasięgu mapy celem wykazania przezeń niespełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Nadto, mapa stanowiąca załącznik do decyzji obejmuje obszar mniejszy, aniżeli mapa załączona do wniosku o wydanie decyzji, złożonego przez skarżącego. Z treści przepisów wspomnianego wyżej rozporządzenia, określającego m.in. parametry, jakie należy zbadać w obszarze analizowanym, by można było ustalić parametry nowej zabudowy wynika, iż decyzje o warunkach zabudowy powinny dotyczyć obszarów już zagospodarowanych. Istotnym jest zatem, by w obszarze analizowanym istniały obiekty, które pozwolą określić parametry dla nowej zabudowy.

Skarżący zanegował jednocześnie stwierdzenie Burmistrza, iż jedyne dalsze sąsiedztwo dla przedmiotowej działki stanowi zabudowa zagrodowa. W rzeczywistości najbliższymi zabudowaniami (działki nr [...] i [...]) są wyłącznie budynki mieszkalne.

Ponadto skarżący stwierdził, iż podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie powinien był brać pod uwagę innych spraw przezeń procesowanych w odniesieniu do działki nr [...]. Organ jest bowiem związany treścią wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i nie może powoływać się na rozmiar inwestycji oraz fakt, iż wystąpiono również o wydanie warunków zabudowy na sąsiednie działki.

Skarżący zarzucił nadto, iż organ II instancji dokonał niewłaściwej i niekonsekwentnej wykładni art. 59 u.p.z.p. Zdaniem P. B. nawet gdyby przyjąć taką niewłaściwą wykładnię za prawidłową, to należałoby stwierdzić, że wnioskowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotowe postępowanie dotyczy zmiany zagospodarowania terenu poprzez budowę jednego obiektu budowlanego, tj. poprzez budowę budynku [...]rodzinnego wolnostojącego.

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy wbrew obowiązkowi nie rozpoznał ponownie sprawy w pełnym zakresie. Kolegium błędnie uznało, iż analiza urbanistyczna został wykonana prawidłowo. Świadczy o tym niewłaściwe przyjęcie wielkości obszaru analizowanego. Ponadto organ II instancji stwierdził również, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. co zdaniem skarżącego jest niezrozumiałe. P. B. wyjaśnił, iż zgodnie z treścią przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004r., nr 12, poz. 1266 ze zm.), zgody na tzw. "odrolnienie" wymaga zmiana przeznaczenia gruntów stanowiących użytki rolne klas I- III, a nie - jak wskazuje Kolegium - użytki rolne klas III i IV. Natomiast grunt objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi wyłącznie użytek rolny klasy IV czyli nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

Skarżący wskazał również na szereg uchybień proceduralnych, które wpłynęły na treść rozstrzygnięć organów. Zarzucił m.in. naruszenie art. 79 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o przeprowadzeniu oględzin terenu, o którym mowa w decyzji organu I instancji i uniemożliwieniu jej wykonywania prawa do aktywnego udziału w postępowaniu dowodowym.

Zdaniem skarżącego, o spełnieniu przez zaplanowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 świadczy także złączona do pisma procesowego z dnia 6 grudnia 2010 r. analiza przeprowadzona na zlecenie skarżącego.

Skarżący podniósł na marginesie, iż w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowe tereny były częściowo przeznaczone pod zabudowę mieszaną, tj. mieszkaniową [...] lub zagrodową. Natomiast w aktualnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. teren, którego dotyczy wniosek przeznaczony jest pod tereny osadnicze dopuszczające lokalizację zabudowy mieszkaniowej [...]. W związku z czym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy spełniłoby wymóg kontynuacji funkcji terenu, jak również zrealizowałoby politykę przestrzenną gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie można zgodzić się ze wszystkimi podniesionymi w niej zarzutami.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02, publ. Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02, publ. Lex 146750).

W przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, jak i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji. Obie wskazane powyżej decyzje naruszają bowiem przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Odnosząc się w pierwszym rzędzie do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] zauważyć należy, iż w myśl art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Nadto organ odwoławczy działając zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie.

Zauważyć wreszcie należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna określa art. 107 k.p.a., który na podstawie art. 140 k.p.a. znajduje zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji.

Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę i przede wszystkim odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone obowiązki. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98, publ. Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 – nie publikowane)

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzja organu II instancji nie tylko nie spełniła przesłanek wskazanych powyżej, lecz wręcz stanowi świadectwo tego, iż organ II instancji procedując w sprawie jedynie pobieżnie, o ile w ogóle, zapoznał się zarówno z aktami sprawy, jak decyzją organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji nie podało numeru decyzji Burmistrza P. od której rozpoznawano odwołanie, ani oznaczenia geodezyjnego działki której dotyczył wniosek, co być może stało się przyczyną, że zaskarżona decyzja jak i decyzja SKO z tej samej daty Nr [...] od której skargę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Po 721/10, zawiera identyczne rozstrzygnięcie i uzasadnienie mimo, iż wnioski wszczynające postępowanie w obu sprawach są różne. W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...]11.2009r. dotyczył działki o oznaczeniu geodezyjnym [...], arkusz: [...], część [...][X], natomiast w sprawie II SA/Po 721/10, działki nr geodezyjny [...], arkusz: [...], część [...][Y]. Jak wynika z map załączonych do obu wniosków planowane zabudowy usytuowane są w różnych częściach działki, czego w uzasadnieniu decyzji nie zauważono.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazano nadto, iż teren objęty analizą urbanistyczną przeprowadzoną w sprawie stanowią grunty rolne niezabudowane, w sytuacji gdy zarówno z analizy tej jak i z decyzji organu I instancji wynika w sposób jednoznaczny, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa w postaci bliżej nie określonej zabudowy zagrodowej.

W zaskarżonej decyzji wskazano, że organ I instancji wykazał i uzasadnił, że wnioskowana inwestycja nie spełnia dwóch z pięciu wymogów wskazanych przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dopuszczających wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w tym wymogu przewidzianego w art. 61 ust. pkt 5 bowiem nie doszło do zmiany przeznaczenia terenu i nie jest możliwym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wbrew przepisom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w sytuacji gdy w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wprost wskazano, że przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nie leśne oraz, iż spełniony jest warunek zgodności decyzji o wnioskowanej treści z przepisami odrębnymi, a jedyną przesłanką odmowy ustalenia warunków zabudowy podnoszona przez organ Burmistrza P. było nie spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to jest warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Wreszcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ustalił, że nieruchomość objęta wnioskiem stanowi grunt rolny III i IV klasy, w sytuacji, gdy w decyzji organu I instancji brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, zaś ze znajdującej się w aktach sprawy analizy architektoniczno-urbanistycznej, jak i z dołączonych przez skarżącego do wniosku kopii map ewidencyjnych wynika, iż na działkę na której zrealizowana ma być inwestycja składają się grunty orne kategorii (klasy) IV a.

Organ II instancji nie wskazał przy tym w oparciu o jakie dowody poczynił przytoczone powyżej ustalenia co do zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym wyłącznie jako niezabudowanych gruntów rolnych, oraz przede wszystkim co do klasy gruntu na działce objętej przedmiotowym wnioskiem. Przy czym podkreślić należy, że w aktach sprawy brak jest wypisu z ewidencji gruntów i budynków dotyczących przedmiotowej działki pozwalających na weryfikację sprzecznych ze sobą stwierdzeń odnośnie klasy gruntów rolnych występujących w uzasadnieniu decyzji organu II instancji i analizie architektoniczno-urbanistycznej.

Powyższe jednoznacznie wskazuje na naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od wskazanych powyżej naruszeń przepisów postępowania obciążających wyłącznie organ II instancji, wskazać nadto należy, iż za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy uznać nadto należy zaaprobowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybień w procedowaniu jakich dopuścił się organ I instancji.

W niniejszej sprawie istotne wątpliwości budzi bowiem wartość dowodowa samej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej przecież najistotniejszy w niej dowód.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań zauważyć należy, że choć w sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, to jednak na organie spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10, publ. Lex nr 577117). Organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie zadośćuczyniły temu obowiązkowi i recypowały do swoich decyzji wady, jakimi była obciążona analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie.

W szczególności już pobieżne zapoznanie się z przedmiotową analizą pozwala na ustalenie, iż została ona sporządzona z naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem nie objęła ona swoim zasięgiem całego niezbędnego w świetle powyższego przepisu obszaru. Zgodnie z § 3 ust. 1 przywołanego powyżej rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, zaś ust. 2 tego samego § stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (to jest na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W przedmiotowej sprawie obszar analizowany pomimo, że nie dotyczył inwestycji liniowej wyznaczony został na kopii mapy o niewłaściwej skali (1:2.000 miast wymaganej prawem mapy w skali 1:500 lub 1:1.000), a nadto co bardziej znaczące i mające potencjalnie istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, mapa na jakiej wyznaczono obszar analizowany nie objęła całości tegoż obszaru, albowiem w części położonej na wprost frontu działki objętej postępowaniem (po przeciwległej stronie nieruchomości oznaczonej na mapie symbolem K i przeznaczonej pod drogę) mapa ta "urywa się" w odległości zbliżonej do pojedynczej szerokości frontu działki, w sytuacji gdy jak wskazano powyżej, odległość ta nie może być mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem.

Z treści 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika nadto konieczność sporządzenia analizy w taki sposób, aby działka podlegająca zainwestowania znajdowała się w centrum terenu analizowanego. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że właściwy organ wyznacza obszar analizowany "wokół działki budowlanej". Wskazane rozporządzenie nie zawiera wprawdzie w słowniczku wyjaśnienia na potrzeby tego aktu pojęcia "wokół", jakim rozporządzenie się posługuje, to jednak zauważyć należy, iż wokół, to (między innymi) przyimek określający centralne miejsce lub środowisko, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Konkludując, działka, lub działki, na których ma być realizowana inwestycja, dla której organ wydaje decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi stanowić centralne miejsce obszaru analizowanego, którego kryterium normatywnego załącznik graficzny do analizy niewątpliwie nie spełnia.

Nadto przedmiotowa analiza w sposób zbyt lakoniczny odnosi się do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, poprzestając na stwierdzeniu, iż jest to zabudowa mieszkalna [...], o dachach [...], otoczona budynkami gospodarskimi. W analizie brak jakiejkolwiek bliższej charakterystyki parametrów istniejącej zabudowy, a nawet wskazania na jakich położonych w obszarze analizowanym działkach jest ona zlokalizowana, jaka jest wielkość tych działek, co uniemożliwia weryfikację postawionej w orzeczeniu organu I instancji tezy, że w oparciu o tą zabudowę nie ma możliwości spełnienia przez planowaną inwestycję warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy.

Podkreślić bowiem trzeba, iż skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej.

Gwoli odniesienia się do całości występujących w sprawie zagadnień związanych z przeprowadzeniem analizy architektoniczno-urbanistycznej i obszaru nią objętego wskazać natomiast należy, iż nietrafne są te zarzuty skarżącego, w których widzi on naruszenie prawa materialnego w wyznaczeniu tegoż obszaru w minimalnym określonym w przepisach wymiarze, albowiem przywołany powyżej 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. daje organowi taką możliwość. Jednocześnie zauważyć jednakże należy, iż w świetle zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, w którym wskazywał on na potrzebę wyznaczenia obszaru analizowanego w większym wymiarze, organ II instancji winien uzasadnić, dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar, a uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. Za wyjaśnienie takowe nie może być uznane lakoniczne stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony "zgodnie z przepisami rozporządzenia". Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. II OSK 919/07, publ. Lex nr 488144 i z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1872/06 ,publ. Lex nr 467129). Co za tym idzie w tym też zakresie dopatrzyć się można w czynnościach organów administracji orzekających w niniejszej sprawie naruszenia prawa, aczkolwiek naruszenie to ocenić należy jako uchybienie przepisom procedury polegające na braku jakiegokolwiek uzasadnienia zajętego i mieszczącego się w granicach dopuszczalnego uznania administracyjnego stanowiska, a nie jako naruszenie prawa materialnego.

Podkreślić przy tym należy, iż także przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.

Wskazane uchybienia w procedowaniu jakich dopuścił się organ I instancji, a których nie konwalidował organ odwoławczy, uniemożliwiły Sądowi dokonanie oceny zarzutów skargi dotyczących naruszeń prawa materialnego, albowiem ocena taka byłaby w obecnym stanie sprawy przedwczesna i równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, z dnia 13 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 12/06 i z dnia 20 grudnia 2006r. sygn. akt I FSK 259/06 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

W szczególności organ winien po wyznaczeniu adekwatnego obszaru analizowanego uzyskać kompletną i odnoszącą się do całości obszaru analizowanego analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalić w sposób jednoznaczny kategorię gruntów stanowiących przedmiotową działkę oraz dokonać zbadania wpływu zabudowy występującej na działkach sąsiednich na dopuszczalność zabudowy planowanej przez inwestora, a następnie wyniki przeprowadzonego postępowania uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez skarb państwa kosztów pomocy udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a.

/-/ J.Zieliński /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ W.Batorowicz