Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 995/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 67, art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3484/15 w sprawie ze skargi [A.] S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] S.A. w W. na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego; 3. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r. o sygn. akt V SA/Wa 3484/15 w ten sposób, że w wersie piętnastym od góry w miejsce numeru decyzji "[...]" wpisać "[...]".


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3484/15 oddalił skargę [A.] S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] kwietnia 2012 r. została zawarta pomiędzy [A.] S.A. w W., a Województwem Ł., umowa o dofinansowanie projektu "Ziemia obiecana dla kadr ICT". Zgodnie z ostateczną wersją wniosku o dofinansowanie projektu jednym z trzech celów szczegółowych projektu (pkt 3.1.3 wniosku) było "Zdobycie certyfikatów kompetencji zawodowych specjalisty ICT przez min. 122 osoby (min. 80%), w tym min. 34K (min.28%) do XI2013 w woj. łódzkim".

W końcowym wniosku o płatność Beneficjent wykazał, iż ww. cel szczegółowy nie został osiągnięty. Beneficjent nie osiągnął kluczowego wskaźnika: "Liczba pracujących osób dorosłych, które zdały certyfikaty kompetencji zawodowych" - wskaźnik ten został zrealizowany na poziomie 66,39%, gdyż tylko 81 osób z założonych 122, zdobyło certyfikat kompetencji zawodowych. Działania podejmowane przez Beneficjenta w celu osiągnięcia ww. wskaźnika nie były skuteczne i efektywne. Wobec powyższego Instytucja Pośrednicząca PO KL zastosowała regułę proporcjonalności w stosunku do kosztów związanych z rekrutacją, zarządzaniem oraz kosztów pośrednich.

W dniu [...] października 2014 r. Marszałek Województwa Ł. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydał decyzję z dnia 23 grudnia 2014 r. nr 29/POKL/2014 zobowiązującą [A.] S.A w W. do zwrotu kwoty 123.379,46 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków tj. [...] września 2013 r.

Organ pierwszej instancji podkreślił, iż zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie (§ 3 ust. 1) Spółka zobowiązana była do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, a zatem do realizacji wskaźnika dotyczącego liczby osób, które uzyskają certyfikaty kompetencji specjalisty kadr ICT na poziomie 122. Wobec niezrealizowania przywołanego wskaźnika organ był uprawniony na mocy Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków PO KL (rozdz. 3.1.5.1 pkt a) do rozliczenia projektu z zastosowaniem reguły proporcjonalności. Spółka nie poinformowała o wysokim ryzyku nieosiągnięcia celu szczegółowego, a w konsekwencji również nie podjęła żadnych środków zaradczych.

W wyniku rozpoznania odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia 29 czerwca 2015 r., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno materiały dowodowe, jak i sama Spółka, potwierdzają, iż w projekcie nie został w pełni zrealizowany wskaźnik dotyczący osób, które miały uzyskać certyfikat kompetencji specjalisty kadr ICT.

Zdaniem organu z analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż na nieosiągnięcie wskaźnika przełożył się niski udział uczestników projektów w egzaminie zewnętrznym prowadzącym do uzyskania przedmiotowego certyfikatu. Zgodnie z treścią umów, jakie skarżąca Spółka zawarła z uczestnikami projektu, zapewniała ona organizację i przeprowadzenie zewnętrznego egzaminu państwowego. Kluczowym więc była frekwencja oraz zdawalność podczas zorganizowanych egzaminów. Organ stwierdził, że w przypadku obydwu czynników nie sposób uznać, iż nie były one znane skarżącej wcześniej, a zatem Spółka mogła odpowiednio wcześniej podjąć stosowne środki zaradcze, by zapobiec ich negatywnemu wpływowi na oczekiwany poziom wskaźnika. Zdaniem organu projekt wymagał dodatkowych, niestandardowych działań ze strony Spółki, by zostały spełnione założenia umowy o dofinansowanie. Działania podjęte przez Spółkę były niewystarczające.

W ocenie organu odwoławczego nieosiągnięcie założonego poziomu kwestionowanego wskaźnika nie nastąpiło w wyniku czynników zewnętrznych, co ewentualnie uzasadniałoby odstąpienie od rozliczenia projektu wg reguły proporcjonalności. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na zapis Wytycznych, które jednoznacznie wskazują na prawo do "uznaniowości" podmiotu nadzorującego realizację projektu w przedmiotowym zakresie oraz w ramach określonych samą regułą. Zdaniem organu odwoławczego Instytucja Pośrednicząca nie naruszyła przedmiotowych zapisów, zobowiązując Spółkę do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych z tytułu reguły proporcjonalności.

Organ odwoławczy podkreślił, iż podziela opinię organu pierwszej instancji co do wysokości orzeczonych wydatków niekwalifikowalnych w związku z rozliczeniem zaskarżonego projektu z zastosowaniem reguły proporcjonalności.

Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca Spółka wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie, który uznał, że skarga jest niezasadna.

Zdaniem Sądu skoro skarżąca sama określiła, że jest możliwe dokonanie przez nią naboru właściwych uczestników programu, przeprowadzenie szkoleń, poszerzenie kompetencji kadr ICT – w tym uzyskanie międzynarodowych certyfikatów przez co najmniej 80 % uczestników ("pracujących osób dorosłych, które zdadzą certyfikaty kompetencji zawodowych"), to obecne nie może ona oczekiwać odmiennej ich oceny. Nie może być tak, że na użytek oceny zgłoszonego projektu do dofinansowania wskazywane są wysokie, możliwe do osiągnięcia poziomy określonego celu, a potem, bez zaistnienia okoliczności nadzwyczajnych, te same poziomy określonego celu wskazywane są jako niemożliwe do osiągnięcia i niezależne od podmiotu je ustalającego. Takie podejście do sprawy, zdaniem Sądu, nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia.

Skarżąca nie wskazała żadnej okoliczności nadzwyczajnej, która wpłynęłaby na brak osiągnięcia ww. celu dotyczącego liczby uzyskanych certyfikatów.

Twierdzenie skarżącej, iż nie ma jej winy w tej kwestii nie zasługuje na uwzględnienie. To skarżąca dokonywała naboru uczestników według własnych zasad. Również skarżąca zawierała z uczestnikami umowy na realizację szkolenia i przystąpienie do egzaminu. Zdaniem Sądu nie można uznać za zasadne twierdzenie skarżącej, iż nie mogła przewidzieć, że brak odpłatności za udział uczestnika w szkoleniu i egzaminie może być dla uczestników demotywujący, przez co nie osiągnięto założonego celu.

W ocenie Sądu słusznie organ ustalił, że skarżąca na etapie realizacji projektu nie informowała o wysokim ryzyku nieosiągnięcia celu szczegółowego (braku zainteresowania uczestników projektu zdobyciem certyfikatów kompetencji zawodowych), a w konsekwencji nie podjęła żadnych środków zaradczych.

Sąd nie znalazł podstaw do uznania zasadności zarzutu o naruszeniu przepisów postępowania z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Nie budzi też wątpliwości sądu wskazanie organu, iż cele EFS to m.in. podniesienie i dostosowanie kwalifikacji i umiejętności osób pracujących do potrzeb regionalnej gospodarki. Wskaźnika dotyczącego liczby osób skarżąca nie zrealizowała przez co organ był uprawniony na mocy Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków PO KL (rozdz. 3.1.5.1 pkt a) do rozliczenia projektu z zastosowaniem reguły proporcjonalności.

Kontrolowana decyzja, wbrew zarzutom skargi, zawiera również ustalenia i analizę odnoszącą się do charakteru okoliczności, które skutkowały nieosiągnięciem celu szczegółowego projektu. Organ podkreślił, że stosowane w sprawie Wytyczne stanowią, iż "reguła proporcjonalności ma miejsce pod warunkiem, że nieosiągnięcie założeń projektu wynika z przyczyn leżących po stronie beneficjenta, zaś podczas ustalania stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu podmiot będący stroną umowy bierze pod uwagę m.in. stopień niezrealizowania celu projektu oraz stopień winy lub niedochowania należytej staranności skutkujące nieosiągnięciem ww. założeń, a także charakter kryterium, okoliczności zewnętrzne mające na to wpływ etc.". Niestety w przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności zewnętrzne, które wyłączałyby zastosowanie zasady proporcjonalności w stosunku do skarżącej. Działania skarżącej nie były wystarczające, aby osiągnąć w pełni wszystkie wskaźniki w projekcie, które Spółka samodzielnie określiła we wniosku o dofinansowanie stanowiącym załącznik do umowy o dofinansowanie. Organ prawidłowo wskazał, że niezrealizowany wskaźnik odpowiadał za realizację tylko jednego spośród trzech celów szczegółowych projektu.

Zdaniem Sądu w świetle polityki EFS znaczenie mają wypracowane rezultaty, a w przedmiotowym przypadku powinno to dotyczyć osiągnięcia założonego celu w zakresie uzyskania certyfikatów, co oznaczałoby pokierowanie wsparcia do osób, które realnie go potrzebowały.

W świetle stosowanych w sprawie Wytycznych nie sposób dopatrzyć się podstaw do obniżenia kwoty określonej do zwrotu na wysokość jednej trzeciej części z uwagi na fakt, iż tylko jeden z trzech założonych celów szczególnych nie został osiągnięty.

Reasumując Sąd uznał, że w sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania z art. 8, art. 11 i art. 12 k.p.a. Organ prawidłowo zastosował również przepisy prawa materialnego. Powołując się na naruszenie treści umowy (§ 3) prawidłowo wywiódł, że doszło do naruszenia art. 184 i art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 u.f.p. Prawidłowo też zastosował Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków PO KL (stosowane w sprawie zgodnie z umową – § 3 umowy, rozdz.3.1.5.pkt.1 Wytycznych).

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożyła [A.] S.A. w W. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Z ostrożności procesowej na wypadek uznania przez NSA, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona wniosła o wydanie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) orzeczenia uchylającego w całości wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie o V SA/Wa 3484/15 i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r., a w granicach dopuszczalnych przez art. 135 p.p.s.a. również uchylenie w całości decyzji Marszałka Województwa Ł. z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania przed Sądem I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa pomimo, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. polegającego na niedokonaniu przez organ wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie i w rezultacie dokonaniu błędnych ustaleń skutkujących przyjęciem, że niezrealizowanie jednego ze wskaźników Projektu wynika z przyczyn leżących wyłącznie po stronie skarżącej, podczas gdy skarżąca dołożyła należytej staranności w celu osiągnięcia założeń Projektu, a na brak realizacji zakwestionowanych wskaźników wpływ miały również okoliczności od skarżącej niezależne;

art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. poprzez wadliwą, kontrolę działalności administracji publicznej i oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Ministra Rozwoju była decyzją wadliwą, naruszającą przepisy postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego wskazane przez Skarżącą w skardze, a prawidłowe orzeczenie Sądu powinno zostać oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylać zaskarżoną decyzję w całości, zgodnie z żądaniem skarżącej.

oraz naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane przez skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., będące konsekwencją naruszenia przez Organ postanowień Rozdziału 3 Podrozdziału 1 Sekcji 5 punkt 1 lit. b oraz pkt 3 i 4 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL poprzez:

- nieuzasadnione zastosowanie reguły proporcjonalności w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy uzasadniał odstąpienie od jej zastosowania, a przynajmniej znaczne obniżenie wysokości wydatków uznanych za niekwalifikowalne z tego tytułu; - ustalenie wysokości środków określonych do zwrotu w odniesieniu do wydatków na Zadanie 2 — Rekrutacja, podczas gdy okoliczności sprawy nie uzasadniały zastosowania reguły proporcjonalności w odniesieniu do tego zadania;

- przyjęcie przez organ błędnej metodologii wyliczenia środków przypadających do zwrotu, poprzez ustalenie wysokości wydatków niekwalifikowalnych bez uwzględnienia udziału, jaki w merytorycznych zadaniach Projektu stanowi niezrealizowane zadanie oraz bez uwzględnienia udziału zakwestionowanych wskaźników w realizacji celu głównego Projektu;

Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do uznania przez Sąd, że decyzje wydane przez organy administracji publicznej nie naruszają prawa, a zastosowanie reguły proporcjonalności w sposób i w wysokości określonej przez Instytucję Pośredniczącą było prawidłowe wobec braku realizacji wskaźnika realizacji jednego z celów szczegółowych.

Ponadto z ostrożności procesowej - na wypadek nieuwzględnienia przez NSA ww. zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane przez skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., a zatem żądanie ich zwrotu w wysokości określonej w decyzji było zasadne, podczas gdy reguła proporcjonalności została zastosowana niezgodnie z postanowieniami Sekcji 3.1.5. pkt 3 i 4 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków oraz Zasadami finansowania POKL, a jej wysokość ustalona została wbrew przyjętej w Zasadach finansowania POKL metodologii wyliczenia wydatków niekwalifikowalnych z tytułu zastosowania reguły proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie posiada usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę normy prawnej. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Skarżąca spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie zarówno przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego wymienionych w petitum skargi kasacyjnej. Wskazując na zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniosła, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do uznania przez Sąd, że organy administracji publicznej nie naruszyły prawa a zastosowanie reguły proporcjonalności w sposób i w wysokości określonej przez Instytucję Pośredniczącą było prawidłowe wobec braku realizacji wskaźnika jednego z celów szczegółowych. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że nie są one zasadne. Skarżąca stara się wykazać, że nie powinna być zobowiązana do zwrotu części środków dofinansowania, ponieważ brak realizacji przez nią jednego ze wskaźników projektu był spowodowany okolicznościami nie zawinionymi przez skarżącą. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogą być uwzględnione bowiem organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Dodać należy, że skarżąca nie podnosi zarzutu, że materiał dowodowy nie był kompletny. Organ dokonał też wszechstronnej oceny tego materiału. Zdaniem NSA, organ wydając decyzję nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, ponieważ w tej ocenie oparł się na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu i nie można uznać, że była to ocena dowolna. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem, że organ dokonał błędnych ustaleń skutkujących przyjęciem, że niezrealizowanie jednego ze wskaźników projektu wynika z przyczyn leżących wyłącznie po stronie skarżącej. Z materiału dowodowego wynika, że nieosiągnięcie przez skarżącą założonego poziomu jednego ze wskaźników projektu, nastąpiło z winy skarżącej. Przede wszystkim zauważyć należy, że to skarżąca samodzielnie określiła cel główny i cele szczegółowe projektu. To skarżąca zaproponowała wskaźniki służące do weryfikacji stopnia osiągnięcia tych celów. Skarżąca nie wystąpiła też z inicjatywą zmiany wskaźników projektu i kontynuowała realizację projektu w niezmienionej formie, zwłaszcza w sytuacji gdy miała, jak twierdzi, świadomość, że nastąpił spadek poziomu zdawalności egzaminów. Słusznie uznał Sąd I instancji, że nie jest okolicznością uwalniającą od odpowiedzialności za brak osiągnięcia przedmiotowego wskaźnika projektu to, że na zdawalność egzaminów istotny wpływ miało podejście i motywacja uczestników. Zauważyć należy, że spadek poziomu zdawalności egzaminów następował systematycznie w przeciągu czterech lat, a mimo to skarżąca nie zgłaszała organom zastrzeżeń ani problemów w realizacji projektu i nie podjęła żadnych działań, które mogłyby ją uchronić przed niezrealizowaniem celu projektu. Skarżąca na etapie określania poziomu wskaźników, przygotowując wniosek o dofinansowanie powinna wziąć pod uwagę znane jej cechy i zjawiska związane z organizacją szkoleń nie tylko współfinansowanych ze środków publicznych, ale także te zjawiska specyficzne dla szkoleń finansowanych ze środków europejskich. Ponieważ skarżąca od wielu lat zajmuje się profesjonalnie organizacją i wdrażaniem projektów, miała świadomość, że nieosiągnięcie przez nią założeń sformułowanych we wniosku o dofinansowanie może spowodować zastosowanie reguły proporcjonalności i redukcję wydatków poczynionych przez skarżącą w ramach danego zadania. Dla niniejszej oceny nie ma znaczenia niesporna okoliczność podnoszona przez skarżącą, że pozostałe dwa cele szczegółowe projektu zostały przez skarżącą osiągnięte. Słusznie zdaniem organu fakt ten nie ma wpływu na ocenę stopnia realizacji celu trzeciego. Nieuzasadnione są więc zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli decyzji i niezauważenie, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 67 u.f.p.

Niezrealizowanie wszystkich wskaźników projektu stanowi też naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie (§ 3 pkt 1 umowy), a tym samym procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., co w konsekwencji zaowocowało wydaniem decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasada proporcjonalności, wbrew twierdzeniom skarżącej, została zastosowana zgodnie z postanowieniem sekcji 3.1.5. pkt 3 i 4 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków oraz zasadami finansowania POKL i zgodnie z metodologią wyliczenia wydatków niekwalifikowalnych z tytułu zastosowania reguły proporcjonalności. Jeszcze raz należy podkreślić, że skarżąca sama określiła założenia projektu i wytyczyła poziom wskaźników realizacji projektu a zatem ponosi odpowiedzialność za skutki nieosiągnięcia wyznaczonych celów. Okoliczności wskazywane przez skarżącą, towarzyszące realizacji umowy, a niezależne od skarżącej jak wzrost poziomu trudności egzaminu, indywidualne predyspozycje uczestników, zbędność posiadania certyfikatu dla wykonywania zawodu powinny być przez skarżącą przewidziane na etapie przygotowywania wniosku o dofinansowanie. Niedostrzeżenie tych okoliczności świadczy o błędach w analizie sytuacji rynkowej na etapie przygotowywania wniosku i prawidłowo zostało uznane przez organ oraz Sąd I instancji za okoliczność zawinioną przez skarżącą. Nie należy też tracić z pola widzenia faktu, że środki publiczne w ramach POKL są przekazywane beneficjentom pod warunkiem osiągnięcia ściśle określonych celów polegających na wywołaniu zmiany społeczno ekonomicznej, takiej jak m.in. podniesienie kwalifikacji zawodowych, czy wzrostu motywacji do znalezienia pracy. Istotną jest ocena czy cele zostały osiągnięte i w jakim stopniu. Należy pamiętać, że pełna kwota byłaby przyznana tylko pod warunkiem zrealizowania wszystkich celów w 100%. Nie jest zasadny zarzut, że organ nie uwzględnił okoliczności, że poza zakwestionowanym wskaźnikiem, cały proces szkoleniowy przeprowadzony przez skarżącą został uznany za prawidłowy. Należy zauważyć, że organ odstąpił od naliczenia wydatków niekwalifikowanych w ramach tej kategorii budżetu. Biorąc po uwagę wszystkie te okoliczności wskazać należy, że organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, a wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy i nie narusza prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).