Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 127/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 28aa ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący, Sędziowie, , Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędzia WSA Barbra Ciołek, Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi R. P. na uchwałę Rady Gminy L. P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy L. P. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. P. (dalej: strona, skarżący) jest uchwała (dalej: uchwała) z dnia [...] 2020 r. Nr [...] Rady Gminy L. (dalej: Rada, organ) w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy L. (dalej: Wójt).

Uchwała zgodnie z jej zapisami podjęta została na podstawie art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 – dalej u.s.g.). W § 1 uchwały wskazano, że po rozpatrzeniu raportu o stanie Gminy L. oraz przeprowadzeniu debaty nad przedstawionym raportem, Wójtowi Gminy L. nie udziela się wotum zaufania.

Skarżący działając w imieniu własnym zaskarżył uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając naruszenie interesu prawnego skarżącego jako osoby pełniącej funkcję Wójta, poprzez sprzeczne z prawem i nieuzasadnione merytorycznie nieudzielenie skarżącemu pełniącemu funkcję Wójta wotum zaufania za rok 2019. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. oraz art. 28aa ust. 4 i 9 u.s.g., art. 7 Konstytucji RP, poprzez brak przeprowadzenia przed podjęciem uchwały przez Radę podczas sesji w dniu [...] 2021 r. merytorycznej debaty na temat przedstawionego Raportu o stanie Gminy za rok 2019 i związanej z tym oceny działań Wójta – skarżącego w szczególności w zakresie realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego przez co podjęcie uchwały w sprawie wotum zaufania Wójtowi w której Rada nie udzieliła Wójtowi wotum zaufania za rok 2019 bezwzględną większością głosów, miało charakter wyłącznie personalny, polityczny, a podjęta uchwała jest sprzeczna z głównym założeniem instytucji wotum zaufania, jakim jest zwiększenie nadzoru nad działalnością organu wykonawczego i transparentności jego działań.

Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. oraz art. 28aa ust. 4 i 9 u.s.g., art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez brak rzetelnego ustosunkowania się przez Radnych do zaprezentowanego na sesji Rady Gminy Raportu o stanie Gminy L. za rok 2019, poruszanie podczas debaty kwestii innych niż te, które zostały przedstawione w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, dostarczonym przez Przewodniczącego Rady Gminy kilka dni po odbyciu ww. sesji, co uniemożliwiło w tym zakresie złożenie przez Wójta swoich wyjaśnień i odniesienie się co do tych zastrzeżeń merytorycznie, a zarazem stanowi sprzeczność z głównymi założeniami polskiego systemu prawnego wskazującymi, że Radni jako członkowie kolegialnego organu władzy publicznej zobowiązani są w swojej działalności do podejmowania działań na podstawie i w granicach prawa, a także zobowiązani są przy wykonywaniu swoich funkcji kierować się zasadami budowania zaufania do organów państwa.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że uchwała została podjęta bez przedstawienia uzasadnienia i bez wskazania przyczyn rozstrzygnięcia w relacji do skarżącego.

Wniosła strona o dopuszczenie dowodów z dokumentu uchwały, nagrania z sesji Rady z [...] 2020 r., pisma Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] 2020 r., oraz raportu o stanie Gminy w 2019 r. z [...] 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym debata Radnych nad raportem o stanie gminy odbyła się podczas sesji [...] 2020 r., łącznie z zabraniem głosu przez mieszkańców, co potwierdza protokół z sesji jak i zapis audiowizualny. Po zakończeniu debaty nad raportem przeprowadzono głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania i nie nastąpiło żadne naruszenie prawa. Zastały spełnione wszystkie formalne wymogi poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie wotum zaufania Przepisy prawa przyznają radzie gminy prawo oceny działań wójta, a tym samym rada mogła sposób i kierunek działań wójta ocenić pozytywnie lub negatywnie. Strona przeciwna wskazała, że Rada w momencie podejmowania uchwały o nieudzieleniu wotum zaufanie dla Wójta posiadała wiedzę o wykorzystaniu przez Wójta funduszy niezgodnie z przyjętym przez Radę budżetem. Podkreśliła, że sytuacji które podważają zaufanie do Wójta jako organu wykonawczego w 2019 r. było wiele. Rada wskazała, że ustawodawca w kwestii wotum zaufania pozostawił pełną swobodę decyzji organowi stanowiącemu gminy i nie zostały wprowadzone żadne kryteria, którymi rada ma się kierować oceniając raport..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z powołanego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego" i wymaga stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. O istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy istnieje przepis prawa, z którego można wywieść dla danego pomiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny powinien zatem być osobisty, własny, indywidualny i bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Składający skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną chronioną prawem sytuacją a zaskarżoną uchwałą.

Skoro konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Przy takiej definicji interesu prawnego i legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. należy wywieść, że wójt (burmistrz czy prezydent miasta), będący organem gminy, nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady tej gminy. Organy gminy nie mają własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Natomiast podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium z wykonania budżetu wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję. (por. wyrok NSA z dnia 18.02.2019 r. sygn.. akt I GSK 2998/18, wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1531/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA)

Jak wynika z akt sprawy skarga została wniesiona przez skarżącego – czyli osobę pełniącą funkcję Wójta, którego dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Tym samym, uchwała została skutecznie zaskarżona. Strona posiada legitymację skargową.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały stwierdził, że nie narusza ona prawa.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Wójtowi za 2019 r. Zasadnicze zarzuty skargi kierowane pod adresem spornej uchwały dotyczą braku przeprowadzenia debaty nad przedstawionym na sesji Raportem o stanie gminy w 2019 r. i braku uzasadnienia uchwały

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi niezbędne jest omówienie instytucji wotum zaufania.

Instytucja wotum zaufania dla organu wykonawczego gminy jest instytucją stosunkowo nową, wprowadzona została do u.s.g ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 130, dalej: nowela do u.s.g.). W uzasadnieniu do ww. noweli ustawodawca wskazał, że wprowadzane są zmiany, które realnie przyczynią się do zapewnienia społeczności lokalnej większego udziału w funkcjonowaniu organów danej jednostki samorządu terytorialnego, pochodzącej z aktu wyboru oraz zagwarantują obywatelom właściwą kontrolę nad władzą samorządową, a tym samym przyczynią się do zwiększenia więzi oraz odpowiedzialności za wspólnotę samorządową, w której zamieszkują. Wśród wprowadzonych zmian jest właśnie coroczna debata o stanie samorządu połączona z udzieleniem wotum zaufania organowi wykonawczemu.

Na gruncie u.s.g. przy omawianiu instytucji wotum zaufania zasadnicze znaczenie mają dwa przepisy, tj. art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa.

W art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. ustawodawca wskazał, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu.

A art. 28aa u.s.g. stanowi, że 1. Wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. 2. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. 3. Rada gminy może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu. 4. Rada gminy rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę. 5. W debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych. 6. W debacie nad raportem o stanie gminy mieszkańcy gminy mogą zabierać głos. 7. Mieszkaniec, który chciałby zabrać głos w trybie określonym w ust. 6, składa do przewodniczącego rady pisemne zgłoszenie, poparte podpisami: 1) w gminie do 20 000 mieszkańców - co najmniej 20 osób; 2) w gminie powyżej 20 000 mieszkańców - co najmniej 50 osób. 8. Zgłoszenie składa się najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień, na który zwołana została sesja, podczas której ma być przedstawiany raport o stanie gminy. Mieszkańcy są dopuszczani do głosu według kolejności otrzymania przez przewodniczącego rady zgłoszenia. Liczba mieszkańców mogących zabrać głos w debacie wynosi 15, chyba że rada postanowi o zwiększeniu tej liczby. 9. Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. 10. W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio.

W ocenie Sądu powołane przepisy wzajemnie się dopełniają i wynika z nich określona rola i udział różnych podmiotów, tj. rady gminy – organu stanowiącego, wójta - organu wykonawczego oraz mieszkańców gminy, w procesie rozpatrywania raportu o stanie gminy oraz stosowania instytucji wotum zaufania.

Z powołanych przepisów wynika przede wszystkim, że pomiędzy raportem o stanie gminy a podjęciem uchwały o wotum zaufania występuje ścisły związek Wskazuje na to jednoznacznie przepis art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie określił, że rada rozpatruje raport o stanie gminy oraz podejmuje uchwałę w sprawie wotum zaufania "z tego tytułu". Nadto podkreślenia wymaga, że w ww. przepisie rozpoznanie raportu o stanie gminy zostało wprost powiązane z dwoma rodzajami uchwał, tj. z uchwałą w sprawie udzielenia, jak i nieudzielenia wotum zaufania (w przepisie zawarto zapis "...podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu").

Z kolei w art. 28aa u.s.g. określona została rola wójta w procesie rozpatrywania raportu o stanie gminy, procedura rozpatrywania raportu przez radę, udział mieszkańców, procedura podejmowania uchwały o wotum zaufania oraz skutki prawne, jakie w związku z powyższym mogą wystąpić.

Art. 28 aa u.s.g. przewiduje, że raport o stanie gminy sporządza organ wykonawczy gminy – wójt. Wójt ma obowiązek przedstawić organowi stanowiącemu – radzie gminy do 31 maja każdego roku raport o stanie gminy (ust. 1). Przy czym raport dotyczy stanu gminy, ale ma obejmować podsumowanie działalności organu wykonawczego – wójta w poprzednim roku (ust. 2). W przepisie nie został zawarty zamknięty katalog tego, co winno znaleźć się w raporcie, ustawodawca wskazał jedynie, co "w szczególności" powinien zawierać raport, jak również dał możliwość, aby rada gminy określiła szczegółowe wymogi dotyczące raportu (ust. 2 i 3). A zatem to na wójcie spoczywa ciężar sporządzenia właściwego i jak najlepiej obrazującego jego działania w poprzednim roku raportu, uwzględniającego wszystkie przewidziane prawem obszary jego aktywności.

Zgodnie z ust. 4 raport o stanie gminy ma być rozpatrywany podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu. Raport rozpatrywany ma być w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym przez wójta raportem o stanie gminy przeprowadzana jest debata. W debacie mogą bez ograniczeń zabierać głos radni, jak również w debacie mogą brać udział mieszkańcy gminy. Udział mieszkańców odbywa się na określonych warunkach. (ust. 7 i 8).

Po zakończeniu debaty nad raportem organ stanowiący – rada gminy podejmuje decyzję (przeprowadza głosowanie) o wotum zaufania. Zauważa Sąd, że z przepisu wynika, że ustawodawca przewidział wyłącznie głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. A nadto, że uchwałę o udzieleniu wotum zaufania rada podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Natomiast w przypadku niepodjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania, ustawodawca wprowadził rozwiązanie w postaci zrównania ww. sytuacji z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. (ust. 9).

Podkreśla jednak ponownie Sąd, że zarówno uchwała, w której bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy udzielono wójtowi wotum zaufania, jak i uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania (będąca wolą ustawodawcy następstwem niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania) są uchwałami z tytułu rozpatrzenia raportu o stanie gminy. Powyższe wynika z powoływanych wyżej zapisów art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. A zatem nie ma podstaw, aby uchwałę o nieudzieleniu wotum zaufania traktować jako "milczącą" w znaczeniu braku określonych motywów jej "podejmowania".

Dalej ustawodawca przewidział, że w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach, rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Kompetencja rady gminy jest fakultatywna ("może podjąć uchwałę").

Z omówionych przepisów wynika, że rada gminy realizując swoją kompetencję z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. w zw. z art. 28 aa u.s.g nie działa w warunkach dowolności, ponieważ, wotum zaufania jest powiązane z raportem o stanie gminy (rozpatrzeniem przez radę gminy raportu), a nadto dochowane muszą być przewidziane procedury (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Wr 283/21).

W tym miejscu wyjaśnić również trzeba, że przepisy u.s.g., normujące zagadnienia związane z podejmowaniem uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania wójtowi, nie formułują obowiązku uzasadniania przez radę gminy tego rodzaju uchwały.

Jednakże zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie wskazuje się, że takie uzasadnienie powinno być sporządzane, ponieważ pełni ono określone cele. Podkreślić należy, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1348/17, dostępny w CBOSA), że chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13).

W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45).

Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, LEX 247924; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, LEX 490933; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, LEX 597395; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2009 r., II OSK 400/09, LEX 555875; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1431/09, LEX 580915; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215; wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 2401/13; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r., I OSK 2136/16; wyrok NSA z dnia 5 października 2018 r., I OSK 2539/17). Podkreśla się, że "żadne rozstrzygnięcie organu publicznego w demokratycznym państwie prawnym nie może być arbitralne (art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP). Im bardziej uznaniowe jest rozstrzygnięcie, tym ważniejsze jest przestrzeganie obowiązku sporządzenia uzasadnienia. Wymóg uzasadnienia uchwały (...) wynika z zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa - art. 2 Konstytucji RP" (wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., II OSK 1154/12, LEX 1251758).

Mając na uwadze treść art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, a także odpowiednie regulacje wszystkich trzech ustaw samorządowych, zgodnie z którymi przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem oraz stanowisko judykatury, wg którego do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu tych unormowań należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX 33805, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, LEX 192932), należy przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, LEX 490933). Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

W świetle przytoczonych powyżej regulacji art. 28aa u.s.g., wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, a w procesie jego udzielania konieczne jest co najmniej dokonanie oceny realizacji przez organ wykonawczy polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Jak wynika bowiem z art. 28aa ust. 2 u.s.g., "raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego". Tym samym, opisana powyżej, a wymagana w tego rodzaju sprawach, ocena rady gminy odpowiada minimalnemu zakresowi raportu o stanie gminy przedstawianemu przez wójta, stanowiącemu następnie przedmiot debaty, po zakończeniu której rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy wskazać należy, że z akt wynika, że sporna uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania Wójtowi Gminy jest następstwem niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania. Po przeprowadzeniu głosowania w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy wotum zaufania za rok 2019 Rada Gminy stosunkiem głosów: za - 6, przeciw - 9, nie podjęła uchwały w przedmiocie udzielenia Wójtowi Gminy wotum zaufania za rok 2019. Z uzasadnienia uchwały wynika, że podczas debaty rozpatrywano Raport o stanie gminy za rok 2019. Nad raportem przeprowadzono debatę. Dyskusja dotyczyła także działań Wójta w roku 2019 w zakresie realizacji zadań Gminy, które wykazują szereg nieprawidłowości. Zdaniem Rady dotyczą one niezrealizowania planu wydatków przyjętych w budżecie, niezrealizowania inwestycji zaplanowanych na rok 2019. W szczególności Rada wskazała, że Wójt nie wykazał żadnych starań co do pozyskania zewnętrznych środków finansowych na zakup pojazdu dla Straży Pożarnej jak również nie wykorzystano środków z promesy na budowę przedszkola. Nie zrealizował Wójt Budżetu Obywatelskiego, co było wynikiem nieprawidłowości w przygotowaniu uchwały w tym zakresie przez Wójta i w konsekwencji uchylenie tej uchwały przez nadzór Wojewody Dolnośląskiego. Rada biorąc pod uwagę przebieg debaty oraz informacje uzyskane w jej toku postanowiła nie udzielić votum zaufania Wójtowi.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwala Rady Gminy zawiera wszystkie obowiązkowe elementy uchwały wskazane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Uchwała ta posiada tytuł, datę jej wydania, numer, a także podstawę prawną jej podjęcia wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 4 oraz art. 28aa ust. 9 u.s.g. Z § 1 uchwały wynika jej treść, zaś § 2 wskazuje termin wejścia jej w życie. Zaskarżona uchwała zawiera również uzasadnienie , w którym wyjaśniono podstawę prawną jej podjęcia, oraz wskazano, że uchwała została podjęta po rozpatrzeniu "Raportu o Stanie Gminy a także prawidłowo przedstawiono wyniki głosowania.

W niniejszej sprawie, jak wynika z protokołu nr [...] z [...] 2020 r. oraz zapisu audiowizualnego przebiegu obrad sesji Rady z tego dnia, najpierw został przedstawiony raport o stanie gminy w postaci multimedialnej, który przedłożyli przedstawiciele spółki sporządzający raport, następnie w pierwszej kolejności głos zabrało 4 mieszkańców gminy a potem prowadzący obrady Przewodniczący Rady udzielił głosu 9 Radnym i Wójtowi i odbyło się to w ramach przyjętego w porządku obrad punktu "Debata nad Raportem". Następnie po dyskusji, w myśl przepisu art. 28 aa ust. 9 zd. 3 u.s.g. podjęto uchwałę o nieudzieleniu Wójtowi wotum zaufania przy 9 głosach przeciwnych udzieleniu wotum zaufania, 6 głosach za jego udzieleniem. Nikt nie wstrzymał się od głosu. Wynik tego głosowania nie budzi wątpliwości co do tego, że nie zostały uzyskane wymogi przewidziane w art. 28aa ust. 9 u.s.g. Uchwała o udzieleniu wotum zaufania nie zyskała bowiem bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady gminy (15 radnych - jak wynika z listy obecności). Zgodnie z art. 28 aa ust. 9 ostatnie zdanie u.s.g. uchwała nie została podjęta co jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania.

Zaznaczyć trzeba, że Sąd w niniejszej sprawie kontrolował wyłącznie legalność uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Biorąc pod uwagę to i wcześniejsze wywody Sąd stwierdza, że uzasadnienie to przynajmniej we wcześniej opisanym zakresie odnosi się do działalności Wójta dotyczącej jego ustawowych kompetencji. Nie jest natomiast kompetencją sądu administracyjnego weryfikacja prawdziwości sformułowanych w nim stwierdzeń odnoszących się do działalności Wójta Biorąc pod uwagę treść ustnych wystąpień Radnych po przedstawieniu Raportu, uzasadnienie to odzwierciedla motywy, jakimi kierowali się Radni, głosując przeciwko udzieleniu Wójtowi wotum zaufania.

Sąd administracyjny nie ma także możliwości ustalenia czy uzasadnienie to zostało - jak twierdzi Wójt - antydatowane. Nie przedstawiono bowiem na to żadnych dowodów. Oprócz twierdzeń samego skarżącego, nie ma dowodów na to, że uzasadnienie zostało sporządzone w inny dzień niż ten, którego data na nim widnieje. W tej sytuacji nie można się zgodzić z zarzutami skargi, że uzasadnienie nie zostało sporządzone - bo fizycznie znajduje się ono w przedstawionych Sądowi aktach, odzwierciedla motywy negatywnej oceny działalności Wójta przez radnych.

Jak wcześniej wskazano Sąd co do zasady nie podziela stanowiska skarżącego, że zarówno debata jak i uzasadnienie uchwały dotyczącej udzielenia wotum zaufania muszą wprost odnosić się do dosłownej treści przedstawionego Raportu. Przyjęcie takiego stanowiska mogłoby prowadzić do sytuacji, w której wówczas gdy podmiot sporządzający raport nie ująłby pewnych, niewygodnych dla siebie kwestii, które powinny się tam znaleźć, jako że mieszczą się w pojęciu "działalności" wójta (burmistrza, prezydenta), a które celowo zostałyby pominięte jako negatywnie świadczące o tej działalności, to te okoliczności w ten sposób zostałyby "wyjęte" spod oceny radnych.

Zauważyć na koniec należy, że u.s.g. ani żadna inna ustawa nie przewidują możliwości zmuszenia radnych do określonego głosowania. Radni zostaną ocenieni i rozliczeni przez wyborców ze sposobu wykonywania swego mandatu w kolejnych wyborach, jeśli zdecydują się na start. Natomiast nawet dwukrotna negatywna ocena działalności Wójta przez Radę nie przesądza sama przez się o jego odwołaniu.

Mając na uwadze powyższe Sąd nie znalazł podstaw do podważenia legalności zaskarżonej uchwały i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 180 z późn. zm.). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID - 19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione.