Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 30/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: § 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 54 pkt. 2 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję w części obejmującej uzasadnienie; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego I. W. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi I I (skarżącego) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 października 2016 r. nr [...] , wydana w przedmiocie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 9 czerwca 2016 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w granicy z działkami nr 2506 i 2507/3 oraz budowie zjazdu indywidualnego z drogi gminnej, na działce nr 1987/2 położnej w [...] przy ul. [...].

Decyzją z dnia 16 września 2016 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] ustalił na rzecz skarżącego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr 1987/2 (Obręb 1. [...]) położonej w [...] przy ul. [...] oraz budowie zjazdu indywidualnego z ul. [...] (działka nr 1987/1).

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowaniami administracyjnego (k.p.a.), art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), § 3 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, że mając na uwadze warunki, wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. działki położone w obszarze analizy dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób umożliwiający określenie kontynuacji funkcji oraz cech, parametrów i wskaźników nowej zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem.

Organ podał, że parametry i wskaźniki określone w pkt 2a decyzji przyjęto zgodnie z wynikami analizy funkcji oraz cech, parametrów i wskaźników wykonanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględniając następujące okoliczności prawne i faktyczne:

1. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 prowadzonej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - stanowiącej załącznik mapowy do analizy.

2. Teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajduje się w centrum analizowanego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice tego obszaru wynosi ponad 50 metrów, powiększona w ten sposób, by w jego obrębie znalazły całe działki wyznaczone ewidencyjne oraz znalazła się charakterystyczna zabudowa zlokalizowana po północnej stronie ul. [...].

3. Zlokalizowana w tym obszarze zabudowa, pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, obejmuje bowiem fragment zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o jednolitym charakterze zlokalizowanym przy ulicach: [...]. Zabudowa ta pozwala wyodrębnić charakterystyczne parametry w zakresie gabarytów i wskaźników zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Zdaniem organu I instancji, tak wyznaczony obszar analizowany uwzględnia zasadę "dobrego sąsiedztwa" i pozwala na wykazanie spójności planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Organ I instancji stwierdził również, że wnioskowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć o których mowa w art. 61 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p. Organ podał, że w obszarze analizy znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkalno-usługowa i mieszkaniowa wielorodzinna zrealizowana w oparciu o dojazd z ulic: [...]. Zabudowę tą uzupełniają budynki gospodarcze i garażowe. Na działce objętej wnioskiem znajduje się blaszany garaż (przeznaczony do rozbiórki). Teren inwestycji położony jest na skarpie o spadku w kierunku południowo -wschodnim.

W ocenie organu I instancji budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest kontynuacją funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej występującej w obszarze analizy. Organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

Organ podał, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Zdaniem organu I intonacji zabudowa położona przy ul. [...] jest rozproszona, a zatem linię zabudowy ustala się jako nieprzekraczalną, a niejako obowiązującą. Linia zabudowy od strony ulicy [...] dla budynków sąsiadujących z terenem inwestycji pokrywa się z granicą ewidencyjną ww. ulicy. W związku z powyższym nieprzekraczalną linię zabudowy należało w ocenie organu przyjąć w granicy ewidencyjnej ul. [...].

Organ I instancji podniósł, że analizę dotyczącą lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce, oprócz ustalenia linii zabudowy, poszerzono o aspekt dotyczący możliwości lokalizacji w granicy działki. Organ wskazał, że zabudowa dla budynków położonych przy południowej części ul. Legionów i północnej stronie ul. [...] posiada charakter kamienicowy, zwarty (przy czym od strony ul. [...] znajdują się części oficynowe tych budynków). Zabudowa dla budynków położonych przy południowej części ul. [...] oraz części budynków od północnej strony tej ulicy ma charakter wolnostojący. Wolnostojące budynki mieszkalne na działkach nr 2510, 2508, 1985 i 1988/4 są położone w granicy z działkami sąsiednimi. Wniosek inwestora dotyczy budowy budynku usytuowanego w granicy z działkami nr: 2506 i 2507/3.

Zdaniem organu w świetle powyższego oraz w celu zachowania charakteru ww. zabudowy, należało uznać, że lokalizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działkami nr 2506 i 2507/3 jest logiczna i stanowi kontynuację trendu funkcjonującego w obszarze analizy. Z tego względu możliwość lokalizacji budynku w granicy należy dopuścić w decyzji o warunkach zabudowy jako element wynikający z potrzeby zachowania ładu przestrzennego.

Organ podał, że zasadność takiego ustalenia znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2009 r. II OSK 503/08, zgodnie z którym jeżeli w sąsiedztwie planowanej inwestycji powszechnym standardem zabudowy jest zabudowa na granicy działki, to jest to element ładu przestrzennego, którego warunki i wymagania ochrony należy wskazać w decyzji o warunkach zabudowy. Organ zaznaczył, że zapis w decyzji o warunkach zabudowy dotyczący możliwości usytuowania budynku w granicy nie jest obligatoryjny. Kwestia ta zostanie rozstrzygnięta na etapie wydawania pozwolenia na budowę. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego podstawie aktów wykonawczych, jak również ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy.

Organ podał, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Organ wskazał, że w opisywanej sprawie wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy budynków położonych w obszarze analizy w stosunku do powierzchni działek w przedziale: 0,02 - 1,0. Zgodnie z wnioskiem inwestora realizacja inwestycji spowoduje zagospodarowanie części działki objętej wnioskiem przy wskaźniku wykorzystania terenu w wysokości do 0,83. Ponieważ jest to wartość średnia zawarta w ww. przedziale organ podał, że dopuszczono realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem. Organ podniósł również, że przy ustalaniu powierzchni biologicznie czynnej uwzględniono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, powierzchnie zajęte pod dojścia i dojazdy, wielkość działki objętej wnioskiem oraz wielkość powierzchni biologicznie czynnej w obszarze analizy. Po analizie tych wielkości ustalił powierzchnię biologicznie czynną na min. 0,10.

Organ wskazał, że szerokość elewacji frontowej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Organ I instancji podał, że szerokość frontu zabudowy budynków położonych w obszarze analizy wynosi od 5 m do 19 m. Średnia szerokość elewacji frontowej tych budynków wynosi około 10 m. Z uwagi na fakt, że działka objęta wnioskiem posiada szerokość około 9,4 m, przyjęto szerokość elewacji frontowej 9,4 m, z tolerancją do 20%.

Organ podał, że w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy.

Organ zaznaczył, że zabudowę mieszkaniową jednorodzinną położoną przy ul. [...] stanowią budynki parterowe, dwukondygnacyjne i trzykondygnacyjne. Część budynków w obszarze analizy posiada kondygnację podziemną (jest podpiwniczona). Organ podał, że wniosek inwestora dotyczy budowy budynku mieszkalnego z dwiema kondygnacjami nadziemnymi (parterem i poddaszem użytkowym) i z podpiwniczeniem. Zdaniem organu I instancji realizacja obiektu o takich gabarytach wpisze się w istniejącą zabudowę w zakresie ilości kondygnacji. W związku z powyższym ustalono, że budynek mieszkalny należy zaprojektować do dwóch kondygnacji nadziemnych (parter i poddasze użytkowe) oraz z podpiwniczeniem (dostępnym z zewnątrz od strony południowo-wschodniej). Organ podniósł, że wysokości okapów budynków na działkach sąsiednich nr 1985 i 2506 wynoszą około 3,5 m. W związku z powyższym, wysokość okapu planowanego budynku w narożniku północno- zachodnim przyjęto o wartości 3,5 m z tolerancją do 1,2 m, umożliwiającą swobodne zaprojektowanie budynku w nawiązaniu do istniejących warunków terenowych. Organ podał, że wysokość istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr 2506 (sąsiadującej z terenem inwestycji) wynosi około 7,0 m. Organ wskazał, że jest to jedyna zabudowana działka sąsiadująca z działką objętą wnioskiem, wobec czego dla ustalenia wysokości projektowanego budynku przeanalizowano wysokości budynków w obszarze analizowanym. Wysokości budynków w obszarze analizy mieszczą się w przedziale 5 m - 12 m. Średnia wysokość budynku w obszarze analizy wynosi 8,0 m. W związku z powyższym, wysokość planowanego budynku przyjęto o wartości 8,0 m z tolerancją do 1 m, umożliwiającą zdaniem organu swobodne zaprojektowanie budynku w nawiązaniu do istniejących warunków terenowych.

Organ podał, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ zaznaczył, że budynki położone w obszarze analizy posiadają dachy strome dwuspadowe lub wielospadowe, o spadku połaci od około 25° do około 45°. Główne kalenice budynków położonych w obszarze analizy są równoległe do ulic przy których są położone. Organ podał, że z uwagi na nieregularny kształt działki objętej wnioskiem odstąpiono od określania układu kalenicy dla projektowanego budynku. Geometrię dachu na zasadniczej bryle budynku mieszkalnego przyjęto jak w obszarze analizy: tj. dach stromy dwuspadowy lub wielospadowy, o nachyleniu połaci dachowych od 25° do 45°.

Końcowo organ wskazał, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.:

1. teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej,

2. istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co potwierdzają dostarczone do wniosku branżowe zapewnienia dostawy energii elektrycznej, gazu, wody i odbioru ścieków sanitarnych,

3. teren objęty wnioskiem stanowi użytek B - teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze,

4. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Tym samym w ocenie organu I instancji teren inwestycji spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Organ podał, że zgłoszony przez stronę postępowania brak zgody na wnioskowaną inwestycje nie może skutkować odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zgodnie z art. 56 i 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ wskazał również, że poinformował stronę, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza szczegółowej lokalizacji, ani gabarytów projektowanej budowy budynku. Kwestia odległości budynku od granic działek sąsiednich będzie mogła być rozstrzygnięta dopiero w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu na etapie wydawania pozwolenia na budowę przez organ architektoniczno-budowlany - Starostę Powiatu [...]. Zgodność lokalizacji oraz rozwiązań projektowych z przepisami szczególnymi oraz z wydaną decyzją o warunkach zabudowy będzie z kolei badana przez w/w organ architektoniczno-budowlany.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła JO, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Odwołująca się podniosła, że przy ul. [...] są budynki mieszkalne jednorodzinne położone w granicy z działką sąsiednią, jednakże tylko jedną ścianą (ścianą boczną). Strona podniosła również, że budynek mieszkalny jednorodzinny zaprojektowany został w granicy z trzema działkami sąsiadującymi - od południa ścianą boczną z działką nr 2507/3, od północy ścianą boczną z działką nr 1987/1 oraz od zachodu ścianą główną ze stanowiącą jej własność działką nr 2506, a nie z dwiema, jak wskazano w decyzji. Odwołująca się podała, że w opisywany przypadku zaistniała tym samym konieczność stosowania tzw. ścian przeciwpożarowych, mających dodatkowo negatywny wpływ na architekturę. Niezależnie od powyższego odwołująca się podniosła, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wskaźnik intensywności wykorzystania terenu (który nie został uwzględniony w decyzji) będzie bardzo znacznie różnił się od wartości wskaźnika istniejącej zabudowy jednorodzinnej przy ul. [...]. Z racji budowy dwukondygnacyjnej wynosił będzie co najmniej 1,6 podczas gdy dla istniejącej tu zabudowy wynosi około 0,25, a dla działki nr 2506 wynosi około 0,2. Zdaniem odwołującej się wskazane powyżej wpływają na naruszenie ładu przestrzennego i powodują brak podobieństwa pod względem architektury do istniejącej zabudowy, jak również brak podobieństwa w zakresie zagospodarowania terenu.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, istotą sprawy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest określenie przez właściwy organ warunków i wymagań, których zachowanie uprawnia inwestora do podjęcia czynności wynikających z przepisów prawa budowlanego, niezbędnych do realizacji zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Zakres badania sprawy przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy wyznaczony jest przez treść, jaką decyzja ta powinna zawierać, zgodnie z art. 54 u.p.z.p., jak również przez funkcję, jaką omawiana decyzja spełnia w procesie inwestycyjnym. Przede wszystkim celem decyzji jest bowiem stwierdzenie, czy inwestycja jest dopuszczalna w świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a następnie konkretyzacja warunków i zasad realizacji zamierzenia inwestycyjnego, którego rodzaj i cechy określone zostały we wniosku. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Zdaniem Kolegium należy podkreślić, że decyzja ta nie stanowi podstawy do rozpoczęcia planowanej inwestycji, nie podlega więc wykonaniu. .

Organ odwoławczy podał, że decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest tylko wówczas, gdy zostaną łącznie spełnione wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Należą do nich: kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, czyli tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, dostęp do drogi publicznej, zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu, brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze oraz zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi. Wymaga to, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczenia wokół działki budowlanej tzw. obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim wszechstronnej analizy, uwzględniającej wszystkie charakterystyczne funkcje i cechy znajdującej się na nim zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wyniki tej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w części tekstowej, (analiza tekstowa) i graficznej (mapa), stanowiących załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (§ 9 rozporządzenia). Organ odwoławczy podał, że określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dokonane zostało w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium podało, że w realiach opisywanej sprawy, przed wydaniem decyzji organ sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1 u.p.z.p. Analiza ta wykazała, że w obszarze analizy znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkalno-usługowa i mieszkaniowa wielorodzinna zrealizowana w oparciu o dojazd z ulic: [...]. Zabudowę uzupełniają budynki gospodarcze i garażowe. Stwierdza się, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej występującej na obszarze analizowanym.

Organ odwoławczy podniósł, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Zdaniem Kolegium zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r. II OSK 952/10). W ocenie organu odwoławczego, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji.

Kolegium podało, że w zakresie dotyczącym ustalenia warunków zabudowy w granicy z działka sąsiednią uwzględnić należy, że jedynie plan miejscowy aktem normatywnym powszechnie obowiązującym na określonym terenie, w związku z tym mógłby przewidywać szczegółowe usytuowanie budynków na działkach budowlanych względem granic z działkami sąsiednimi. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy jest aktem indywidualnym rozstrzygającym sprawę konkretnego podmiotu w przedmiocie warunków zabudowy. Z przepisu art. 54 u.p.z.p., mającego odpowiednie zastosowanie od decyzji o warunkach zabudowy, wynika, że decyzja określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji, natomiast nie określa szczegółowego usytuowania planowanego obiektu w terenie. Usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Organ odwoławczy wskazał, że to w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Kontrola ta obejmuje także prawidłowość usytuowania obiektu budowlanego na działce. Decyzję o usytuowaniu obiektu budowlanego na działce, a więc względem granicy z działkami sąsiednimi, podejmuje dopiero organ architektoniczno-budowlany, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Dlatego zdaniem Kolegium organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w zakreślone ustawowo kompetencje organu architektoniczno-budowlanego. W ocenie organu odwoławczego należy także zwrócić uwagę, że delegacja ustawowa zamieszczona w art. 7 ust. 2 ustawy Prawo budowlane upoważnia właściwego ministra do wydania aktu wykonawczego określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Do materii objętej zakresem delegacji nie należy rozszerzenie uprawnień organów gminy i powierzenie im orzekania w kwestii usytuowania obiektu budowlanego względem granic działki w decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo ustawa Prawo budowlane nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., lecz odnosi się do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, który następuje po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji przepis § 12 ust. 2 omawianego rozporządzenia również nie może być traktowany jako przepis odrębny. Kolegium wskazało, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. II OSK 2065/10, uznał, iż zamieszczenie w decyzji o warunkach zabudowy pozwolenia na usytuowanie garażu bezpośrednio przy granicy działki inwestora z działką innego podmiotu lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy stanowi naruszenie prawa materialnego. Jednocześnie NSA stwierdził, że przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest sprzeczny z ustawami o planowaniu przestrzennym i prawo budowlane.

Organ odwoławczy zauważył, że w decyzji o warunkach zabudowy określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w takim zakresie, jaki wynika z art. 54 pkt 2 lit. a-e w zw. z art. 64 u.p.z.p., jednakże z żadnego w wymienionych w tej regulacji warunków decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wynika, aby w decyzji tej dopuszczalne, a nawet niekiedy konieczne, było ustalenie jako warunku zabudowy usytuowania jej przy granicy działki. Wręcz przeciwnie, rozstrzyganie aktem indywidualnym (decyzją administracyjną) o konkretnym usytuowaniu na działce należącej do inwestora, w tym względem granic działki, należy do wyłącznej właściwości organu architektoniczno-budowlanego.

Ponadto zdaniem Kolegium uwzględnić należy, że przepis § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. normujący sposób ustalania obowiązującej linii zabudowy stanowi, że ustalona w decyzji o warunkach linia zabudowy jest linią obowiązującą w tym sensie, iż wiąże ona organ architektoniczno-budowlany wydający na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego decyzje o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego przepis § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zawiera następujące wskazania co do sposobu ustalania linii zabudowy: zasadniczo linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1), linię zabudowy należy ustalić zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi, jeżeli istniejąca na działce sąsiedniej linia zabudowy jest niezgodna z tymi przepisami (§ 4 ust. 2), linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega, tworząc uskok (§ 4 ust. 3), jeżeli z analizy urbanistycznej, o której mowa w § 3 ust. 1, wynika dopuszczalność ustalenia linii zabudowy innej, niż wynika to z przedstawionych wyżej sposobów, to dopuszczalne jest inne ustalenie linii zabudowy (§ 4 ust. 4). W ocenie Kolegium chodzi tutaj o linię zabudowy ustalaną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego linię zabudowy ustala się w tym celu, aby określić, od którego miejsca na działce, patrząc od strony drogi publicznej, możliwa jest nowa zabudowa. Zatem regułą jest, iż linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (posiadających wspólną granicę). Kolegium podkreśliło, że każde odstępstwa jednak jako wyjątki od zasady winny być umotywowane.

W świetle poczynionych wyżej rozważań organ odwoławczy podał, że w oparciu o analizę sporządzoną w opisywanej sprawie organ I instancji bardzo ogólnie stwierdził, iż linia zabudowy od strony ulicy [...] dla budynków sąsiadujących z terenem inwestycji pokrywa się z granicą ewidencyjną ulicy. W związku z czym linie zabudowy przyjęto w granicy ewidencyjnej ul. [...]. Zdaniem Kolegium zarówno z decyzji jak i analizy nie wynika jednak jak dokładnie przebiega linia zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą planowaną inwestycją, a więc jak powinna ona przebiegać przy zastosowaniu ogólnej reguły z § 4 ust. 1 lub. ust. 3 rozporządzenia. Organ I instancji nie wskazał nadto z jakiego fragmentu analizy urbanistycznej wywiódł powyższe wnioski.

Organ odwoławczy podał, że intensywność wykorzystania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określa się poprzez wskaźnik zabudowy, określony w § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Chodzi tutaj o stosunek wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki albo terenu. Wskaźnik ten co do zasady ustalany jest na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszczalne jest ustalenie innego wskaźnika zabudowy, jeżeli będzie wynikało to z danych przedstawionych w analizie urbanistycznej (§ 5 ust. 2). Wystąpienie tych przesłanek organ powinien jednak ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 12 marca 2009 r. II OSK 359/08). Kolegium podało, że ustalając wskaźnik zabudowy należy brać pod uwagę działki zabudowa.

W ocenie organu odwoławczego sporządzona analiza nie daje odpowiedzi na pytanie jak ustalony został wskaźnik powierzchni zabudowy oraz które działki zostały uwzględnione do jego obliczenia. Kolegium wskazało, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wielkość powierzchni nowej zabudowy nie może zbytnio odbiegać od wielkości powierzchni zabudowy na innych działkach zabudowanych, znajdujących się w analizowanym obszarze.

Końcowo organ odwoławczy podniósł, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może zawierać rozstrzygnięcia odnośnie do budowy zjazdu indywidualnego, gdyż kwestie te regulowane są ustawą o drogach publicznych. Kolegium podało, że w opisywanej sprawie wnioskodawca uzyskał decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] zezwalającą na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej ul. [...], działka nr 1987/1 na działkę nr 1987/2 obręb 1, wydaną na podstawie art. 29 ust. 1,3 i 5 ustawy o drogach publicznych. Rozstrzygnięcie w tej kwestii nie może być zatem przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, co zdaniem Kolegium potwierdza orzecznictwo sądowe, w tym WSA w Rzeszowie.

Organ odwoławczy wskazał, że w ponownym postępowaniu organ I instancji uwzględniając linię orzeczniczą i zalecenia zawarte w decyzji kasatoryjnej winien ponownie rozpoznać wniosek w zakresie dotyczącym braku możliwości sytuowania obiektu w ramach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu względem nieruchomości sąsiednich oraz uzasadnić sposób ustalenia parametrów zabudowy, w tym w szczególności dotyczących wskaźnika intensywności zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie I I wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed organami administracji i Sądem.

Zdaniem skarżącego zaskarżoną decyzją organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację, nie wskazując jednakże w treści tak sformułowanego zarzutu żadnych konkretnych przepisów tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie podziela stanowiska Kolegium zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby jedynie plan miejscowy mógłby przewidywać szczegółowe usytuowanie budynków na działkach budowlanych względem granic z działkami sąsiednimi, zaś decyzja o warunkach zabudowy jest aktem indywidualnym rozstrzygającym sprawę konkretnego podmiotu w przedmiocie warunków zabudowy. Zdaniem skarżącego orzecznictwo sądowe wskazuje, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma obowiązek wyjaśnienia możliwości dopuszczenia lokalizacji budynku w granicy z działką sąsiednią. Określenie usytuowania obiektu budowlanego na działce, w tym bezpośrednio przy jej granicy, jest możliwe pod warunkiem jednak, że jest ono elementem zastanego ładu przestrzennego, kontynuacją sposobu zabudowy w analizowanym terenie (wyrok Najwyższego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2014 r. II OSK 817/13). Zgodnie, bowiem z art. 54 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym pojęciu należy upatrywać możliwości określenia w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania planowanej inwestycji na działce budowlanej.

Skarżący podniósł, że wynikająca z art. 61 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są, zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2011 r. II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009 r. II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013 r. II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013 r. II OSK 1173/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 kwietnia 2014 r. II SA/Ke 132/14). W ocenie skarżącego kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć zatem należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające sie tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z istniejącymi, bądź tez ściśle odpowiadającym zabudowaniom na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2009 r. akt IV SA/Po 295/09).

Skarżący podniósł, że organ I instancji wydający decyzję o warunkach zabudowy zbadał i ustalił, że dopuszczenie możliwości usytuowania budynku w granicy z działkami sąsiednimi jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze i nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym. Planowana inwestycja będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Zdaniem skarżącego wskazany wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy mieści się w przedziale 0,02-1,0 dla wielości powierzchni zabudowy budynków położonych w obszarze analizy. Jest to średnia zawarta w tym przedziale. Skarżący podniósł, że uznaje właściwe i zgodne z obowiązującą wykładnią § 4 wyznaczenie linii zabudowy. Zastosowanie reguły, iż linie zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jest dla tego przypadku nie do przyjęcia i niezgodne z prawem. Dodatkowo w ocenie skarżącego należy podkreślić, że tak ustalona linia nie narusza przepisów szczególnych tzn. przepisów regulujących położenie budynków od drogi gminnej.

Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że podziela stanowisko, iż na samo zamierzenie inwestycyjne w zakresie budowy zjazdu z drogi gminnej nie jest konieczne uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na postawie u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań kompetencyjnych organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest – co do zasady – związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych.

Skarga w niniejszej sprawie podlega częściowemu uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja kasatoryjna organu odwoławczego jest wadliwa w zakresie uzasadnienia. Nie budzi natomiast wątpliwości Sądu prawidłowość samego rozstrzygnięcia skarżonego organu, który zgodnie z treścią przesłanek ustanowionych w art. 138 § 2 k.p.a. wydał rozstrzygnięcie niemerytorczne (według stanu prawnego na dzień 28 października 2016 r.), uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Dopuszczalność uchylenia przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej w części obejmującej uzasadnienie lub jego fragmenty wynika przede wszystkim z zasady niezwiązania sądu granicami skargi (z której wynika m.in. brak związania wnioskiem strony skarżącej co do zakresu zaskarżenia) oraz z konstrukcji kompetencji orzeczniczych sądu w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję administracyjną z urzędu uchyla ją w całości albo w części jedynie w takim zakresie, w jakim stwierdzi naruszenia prawa, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.), albo które stanowią podstawę uchylenia decyzji niezależnie od przesłanki wpływu na treść rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.). Jeżeli więc w postępowaniu sądowoadministracyjnym zostanie stwierdzone, że zaskarżona decyzja w zakresie rozstrzygnięcia odpowiada prawu, natomiast jedynie stanowiące jej integralną część uzasadnienie (zob. art. 107 § 1 k.p.a.) w całości albo w części jest wadliwe, przede wszystkim ze względu na niezgodne z prawem oceny prawne lub wskazania co do dalszego postępowania, sąd administracyjny jest władny do skorzystania z kompetencji do częściowego uwzględnienia skargi w części obejmującej uzasadnienie zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę charakter decyzji oraz wpływ częściowego uchylenia decyzji na dalsze postępowanie lub końcowe załatwienie sprawy. Nie podlega bowiem dyskusji fakt, że konsekwencją częściowego uwzględnienia skargi w zakresie uzasadnienia jest jej oddalenie w części obejmującej rozstrzygnięcie, a w miejsce uchylonego uzasadnienia organu wchodzi uzasadnienie wyroku sądu, którego oceny prawne i wskazania będą na podstawie art. 153 p.p.s.a. wiązać organy ponownie orzekające w sprawie.

Powyższe uwagi należy odnieść w szczególności i przede wszystkim do odwoławczych decyzji kasatoryjnych, które pomimo spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. mogą być wadliwe w części obejmującej uzasadnienie, m.in. ze względu na niepełne lub błędne wskazania co do dalszego postępowania; brak wskazania lub błędne wskazanie okoliczności, które należy wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy; błędne oceny prawne (w tym materialnoprawne); przesądzenie treści rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju procesowe kasatoryjne decyzje prawidłowe w swej osnowie (decyzja organu pierwszej instancji została bowiem legalnie uchylona) antycypująco wadliwe oddziałują za pośrednictwem uzasadnienia na przyszłe postępowanie lub ponowne rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszej instancji. Nie jest jednak uzasadnione w takiej sytuacji uchylenie decyzji kasatoryjnej i spowodowanie przekazania sprawy do organu odwoławczego, aby ten ponownie wydał rozstrzygnięcie kasatoryjne z prawidłowym uzasadnieniem, skoro sąd jest uprawniony do usunięcia wad uzasadnienia zaskarżonej decyzji we własnym uzasadnieniu. Dzięki takiemu podejściu sprawa po uprawomocnieniu wyroku sądu może od razu powrócić do organu pierwszej instancji, który mając na względzie osnowę decyzji organu odwoławczego oraz uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego może przystąpić do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego.

W sprawie będącej przedmiotem skargi organ odwoławczy zasadnie stwierdził realizację przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co oznacza, że zastosowanie kompetencji do orzekania kasatoryjnego należy ocenić jako prawidłowe. Organ pierwszej instancji istotnie wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest na tyle istotny, że ma zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Niezależnie jednak od prawidłowości osnowy zaskarżonej decyzji, w jej uzasadnieniu pojawiły się błędy, które – w razie oddalenia skargi – mogłyby "przeniknąć" do dalszego postępowania w sprawie lub które – ze względu na niewskazanie wszystkich zasadniczych uchybień organu pierwszej instancji – mogłyby sprawić, że końcowe rozstrzygnięcie sprawy w ponownym postępowaniu byłoby nadal wadliwe.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie wyznaczył w sposób prawidłowy granic obszaru analizowanego. Prawidłowe wyznaczenie granic tego obszaru jest warunkiem koniecznym dalszych rozważań i rozstrzygnięć co do możliwości ustalenia warunków zabudowy oraz wymagań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanej inwestycji.

Z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że głównym i obligatoryjnym źródłem danych oraz ocen, które mają być podstawą ustaleń planistycznych zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, jest analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz jej wyniki. Sporządzenie powyższej analizy musi być jednak poprzedzone prawidłowym wyznaczeniem wokół działki lub działek tworzących teren inwestycyjny obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jakkolwiek z powyższego przepisu wynikają jedynie wartości minimalne granic obszaru (co nie wyklucza ich przekroczenia), to jednak stanowią one punkt wyjścia dla operacji wyznaczania tych granic. W celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy zatem prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu (min. 3,0).

Zgodnie z treścią § 2 pkt. 5 cyt. rozporządzenia front działki jest rozumiany jako ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jest przy tym oczywiste, że organ musi w tym zakresie wyznaczyć określony fragment tej działki objętej wnioskiem, na którym zaplanowano umiejscowienie (zlokalizowanie) wjazdu lub wejścia na działkę stanowiącą całość albo część terenu inwestycyjnego. Należy jednak pamiętać, że tak rozumiana część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, albowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt. 5 rozporządzenia stanowi front działki.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy, należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji nie wyznaczył – w części graficznej i w części tekstowej analizy urbanistycznej i decyzji – precyzyjnych ustaleń co do szerokości frontu, jak również nie wskazał precyzyjnie na mapie odcinka przylegającego do właściwej działki lub jej fragmentu i pełniącego funkcję tzw. frontu. W dalszej kolejności nie określono i szczegółowo nie uzasadniono wartości mnożnika szerokości frontu (min. 3,0) przyjętego w celu ustalenia granic obszaru analizowanego.

Z treści załącznika graficznego do analizy (mapy) wynika jedynie, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległościach wielokrotnie (znacznie) przekraczających minimalną wartość mnożnika szerokości frontu (3,0). Powstaje zatem pytanie w jaki sposób i w oparciu o jakie przesłanki organy ustaliły wielokrotność frontu działki we wszystkich kierunkach obszaru analizowanego oraz z czego wynika zróżnicowanie tych odległości względem terenu inwestycyjnego. Jeśli przykładowo przyjąć, że planowany wjazd (front) miałby pokrywać się z odcinkiem D-C (szerokość 1,3 cm na mapie stanowiącej załącznik graniczny do analizy), a odległość od granic obszaru inwestycyjnego od zewnętrznej granic obszaru analizy waha się na mapie od ok. 12 do ok. 14 cm, to nie ulega wątpliwości, że wartość mnożnika szerokości frontu znacznie przekracza wartość minimalną. Organy są natomiast zobowiązane uwzględnić, że obszar analizowany zasadniczo powinien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012r., II OSK 1492/11, LEX Omega nr 1367298).

Ponadto w sprawie, której dotyczy skarga, organ pierwszej instancji wadliwe wyznaczył odległość granic obszaru analizowanego od granic działek tworzących teren inwestycyjny. Odległość ta powinna rozciągać się równomiernie i koncentrycznie wokół granicy działki lub granic działek tworzących teren inwestycyjny. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości (równomiernie), a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2011r., II SA/Kr 495/11, Lex Omega nr 993327; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012r., II SA/Gd 601/12, Lex Omega 1379567, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2012r., II SA/Bk 495/12, Lex Omega nr 1248692). Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2010 r., II SA/Kr 527/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., II SA/Po 721/10).

Wadliwość wyznaczenia granic obszaru analizowanego co najmniej potencjalnie podważa prawidłowość dalszych ustaleń oraz ocen organu orzekającego, co oznacza konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (w tym analizy urbanistycznej) przez organ pierwszej instancji. Oznacza to również konieczność powtórzenia rozważań oraz ustaleń co do zasadniczych wymagań dotyczących planowanej zabudowy. Dotyczy to przede wszystkim takich wymagań, jak wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, parametry geometrii dachu. Organ pierwszej instancji – na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy – powinien w sposób pełny i wystarczająco precyzyjny powiązać wymagania urbanistyczno-architektoniczne z konkretnymi cechami zabudowy istniejącej na przyjętym obszarze analizowanym, uznając, że zasadą jest, iż wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla wyznaczenia skonkretyzowanych wymagań urbanistycznych i architektonicznych planowanej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej kolejności należy zatem dokonać prawidłowego i racjonalnie uzasadnionego wyboru spośród wszystkich nieruchomości wchodzących w skład obszaru analizowanego określonych działek, które ze względu na istniejące cechy zabudowy oraz uwarunkowania przestrzenno-urbanistyczne i architektoniczne są najbardziej adekwatne jako przedmiot nawiązania w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy, a następnie dokonać wnikliwego rozważenia oraz ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, precyzyjnie wiążąc je i konkretyzując na podstawie funkcji i cech adekwatnej zabudowy sąsiedniej.

Wszelkie odstępstwa od ogólnych zasad ustalania wymagań dla nowej zabudowy muszą zawsze logicznie i merytorycznie wynikać z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, co potwierdza expressis verbis treść § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Jako trafne w związku z powyższym należy ocenić spostrzeżenie organu odwoławczego, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy został wyznaczony przez organ pierwszej instancji w sposób dowolny, naruszając § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Powyższą ocenę należy dodatkowo uzupełnić stwierdzeniem, że organ pierwszej instancji jest zobowiązany do wyznaczenia nie tylko maksymalnego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, lecz także wskaźnika minimalnego (według formuły "od ...do"). Podobnie należy określić wartość maksymalną dla wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.

Odnosząc się natomiast do uwag organu odwoławczego w sprawie sposobu wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, należy stwierdzić, że zasadniczo trafnie skarżony organ wskazał na wadliwość rozważań i ustaleń organu pierwszej instancji co do ustalenia linii zabudowy. W tym miejscu należy jednak uzupełnić i częściowo zmodyfikować ocenę organu odwoławczego.

W świetle literalnej treści § 4 powyższego rozporządzenia istnieje obowiązek wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi publicznej, natomiast w zależności od konkretnych uwarunkowań i cech zabudowy na działkach sąsiednich względem działki inwestycyjnej linia zabudowy może mieć charakter linii nieprzekraczalnej albo linii obowiązującej. Oznacza to, że organ nie może odstąpić od wyznaczenia linii zabudowy na działce graniczącej z drogą publiczną, natomiast może – w zależności od wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej – przyjąć, że ze względu na cechy istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich uzasadnione jest wyznaczenie linii nieprzekraczalnej albo linii obowiązującej. Jeżeli organ na podstawie wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, dojdzie do przekonania, że uzasadnione jest wyznaczenie linii obowiązującej, a więc linii wiążącej inwestora w zakresie lokalizacji inwestycji w terenie, wtedy jej wyznaczenie musi odbyć się zgodnie z zasadami określonymi w § 4 ust. 1-3 lub wyjątkowo i sytuacyjnie określonymi przez organ na zasadzie odstępstwa zgodnie z § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia. Jeżeli natomiast wyniki analizy wskazują na zasadność odstąpienia od wyznaczenia linii obowiązującej, wtedy organ ma obowiązek wyznaczenia linii nieprzekraczalnej od strony drogi publicznej, która określa jedynie maksymalny zasięg położenia planowanej zabudowy względem drogi publicznej, nie przesądzając jednak ostatecznej lokalizacji. W tym ostatnim wypadku wyznaczona w decyzji odległość linii nieprzekraczalnej od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej musi zostać szczegółowo uzasadniona, jeśli jest ona mniejsza niż dopuszczalne odległości usytuowania obiektów budowlanych przy drogach, określone w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W przedmiotowej sprawie z pisma zarządcy drogi z dnia 21 lipca 2016 r. wynika, że zarządca wyraża zgodę na usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej (ulica [...]). Trzeba jednak wyjaśnić, jaka jest maksymalnie dopuszczone przez zarządcę drogi zbliżenie planowanej zabudowy do krawędzi jezdni. W szczególności należy jednoznacznie ustalić, czy planowana zabudowa może zostać usytuowana bezpośrednio przy drodze (możliwości takiej nie wyklucza art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych).

Niezależnie od powyższego należy podtrzymać ocenę organu odwoławczego, że przedmiotowa decyzja nie mogła zawierać postanowień dotyczących "projektowanego zjazdu" z drogi publicznej.

Nie może natomiast zostać zaakceptowana ocena prawna organu odwoławczego wyrażona na tle § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Nie jest bowiem uprawniona konstatacja, że przepis § 12 powyższego rozporządzenia jest sprzeczny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest również uzasadniona ocena, że organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nie może dopuścić w treści tej decyzji usytuowania planowanej zabudowy (np. budynku) bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią albo w odległości mniejszej niż 1,5 m od tej granicy. Możliwość taką dopuszcza bowiem expressis verbis § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Tym samym – o ile zostaną precyzyjnie i szczegółowo wykazane w analizie urbanistycznej oraz w uzasadnieniu decyzji wynikające z istniejącego ładu przestrzennego przesłanki uzasadniające tego rodzaju usytuowanie – właściwy organ jest uprawniony do ustalenia w treści decyzji dotyczącej warunków zabudowy dopuszczalności usytuowania budynku bezpośrednio w granicy lub w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią. W odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej właściwy organ musi natomiast zastosować szczególne wymagania wynikające z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., który stanowi lex specialis względem § 12 ust. 2.

Uwzględniając charakter zaskarżonej decyzji (procesowa decyzja kasatoryjna) oraz ograniczenia dopuszczalności formułowania przez sąd administracyjny w sprawach skarg na tego rodzaju decyzje ocen prawnych przesądzających sposób lub treść rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, należy uznać, że nie jest możliwe i dopuszczalne odnoszenie się do dalej idących zarzutów skarżącego.

Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy na drogę postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji, który będzie zobowiązany do uwzględnienia ocen prawnych oraz wskazań co dalszego postępowania wyrażonych przez Sąd w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Powyższe uzasadnienie zastępuje w istocie uzasadnienie decyzji organu odwoławczego i stanowi dla organu pierwszej instancji wiążące źródło ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.).

Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej uzasadnienie oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.