Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1412/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi B. Sp. k. z siedzibą w T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym do tut. Sądu postanowieniem z [...] maja 2021 r., znak [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu zażalenia Spółki Komandytowej B. z siedzibą w T., reprezentowanej przez r. pr. P. W. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. (dale: "RDOŚ") z [...] października 2020 r., znak: [...] - utrzymał w mocy ww. postanowienie.

Uzasadniając postanowienie organ wyjaśnił, że 18 września 2020 r. Burmistrz Gminy N. zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego branży spożywczo- przemysłowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce o nr [...], w miejscowości N., gmina N. Linie rozgraniczające teren inwestycji obejmują całą działkę, natomiast nieprzekraczalne linie zabudowy wyrysowano 15 m od krawędzi jezdni. Postanowieniem z [...] października 2020 r., znak: [...] organ I instancji odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że w przedmiotowej sprawie wymagane jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w związku z lokalizacją inwestycji w granicach obszaru chronionego krajobrazu, na terenie którego obowiązuje uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] października 2013 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] z 2013 r. poz. [...]). Organ I instancji stwierdził, że realizacja inwestycji, będzie się wiązać z naruszeniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 6 ww. uchwały, tj. dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka.

Zdaniem GDOŚ, organ I instancji przeanalizował możliwość zastosowania odstępstwa wskazanego w samym zakazie oraz odstępstw wymienionych w § 3 ust. 8 ww. uchwały, ale planowana inwestycja nie spełnia wymaganych przesłanek.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył pełnomocnik inwestora - Spółki Komandytowej B., wskazując, że planowana inwestycja nie będzie się wiązała z podniesieniem terenu działki poprzez nawiezienie warstw ziemi, a także z wykonaniem drenażu i melioracji w obrębie analizowanej działki, "ponieważ Inwestor planuje wykonać budynek na patowych fundamentach a więc w sposób, który byłby do zaakceptowania zarówno z punktu widzenia ochrony przyrody, jak i ochrony własności nieruchomości. Sposób ten nie naruszy stosunków wodnych".

GDOŚ omówił pozostałe zarzuty, podniesione w odwołaniu i stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w toku postępowania uzgodnieniowego - na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. - w którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, na działce o nr [...], w miejscowości [...] leży w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, na terenie którego obowiązuje uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...]. W niniejszej sprawie istotne było zatem wyjaśnienie przez organ I instancji, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia ww. obszaru chronionego, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody.

W ocenie GDOŚ zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, co do zasady było prawidłowe. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez RDOŚ podczas wizji terenowej 6 października 2020 r., "od południa i zachodu znajdują się tereny zurbanizowane (zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna). Z pozostałych stron sąsiedztwo przedmiotowej lokalizacji stanowią tereny mocno uwilgotnione (nieużytki). Jak stwierdzono w trakcie oględzin teren działki porośnięty jest roślinnością charakterystyczną dla obszarów wodno-błotnych i mocno uwilgotnionych - pałka szerokolistna, trzcina pospolita oraz różnie gatunki turzyc. Analizowana działka stanowi część większego kompleksu wilgotnych łąk i nieużytków ciągnących się w kierunku północno zachodnim. Działkę i jej sąsiedztwo przecina system rowów melioracyjnych. Bezpośrednio przy granicy przedmiotowej działki, od strony wschodniej, przed drogą wojewódzką, znajduje się rów odwadniający, w dniu lustracji prowadzący wodę".

Teren inwestycji obejmuje całą działkę inwestycyjną o powierzchni 4436 m2, stanowiącą łąkę trwałą (LVI) i obejmuje budowę budynku handlowo-usługowego branży spożywczo-przemysłowej (o powierzchni sprzedaży poniżej 950 m2) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Działka inwestycyjna sąsiaduje od północy z ciekiem naturalnym Dopływ z N., a wschodnia i zachodnia granica działki przylega do rowów melioracyjnych.

Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego GDOŚ uznał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy narusza zakaz określony § 3 ust. 1 pkt 6 ww. uchwały, tj. zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że choć pojęcie stosunków wodnych nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, to z obowiązujących przepisów można wywieść, że chodzi zwłaszcza o zmiany wody na gruncie. Może to być również zmiana kierunku odpływu wody opadowej, czy też kierunku odpływu wody ze źródeł. Zmiana stosunków wodnych spowodowana działalnością człowieka związana jest z konkretnym działaniem właściciela gruntu wpływającym na ukształtowany w terenie system zasobów wodnych. Do zmiany stosunków wodnych może dojść poprzez nawiezienie znacznej ilości ziemi na działkę jak i jej wywiezienie, czy też usunięcie z terenu podmokłego występującego zadrzewienia lub jego wprowadzenie. Należy również mieć na względzie fakt, że pod pojęciem "zmiany stosunków wodnych" rozumie się zwiększone nawodnienie danego obszaru, jak i jego nadmierne wysuszenie.

Odpowiadając na zarzut podniesiony w zażaleniu, organ odwoławczy zauważył, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie przewiduje wykorzystania palowych fundamentów, na których posadowiony zostałby planowany budynek. Organ ochrony przyrody zobowiązany jest orzekać w zakresie swoich kompetencji, a więc w zakresie obszarowych form ochrony przyrody oraz na podstawie przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dlatego też GDOŚ nie mógł wziąć pod uwagę zapewnień inwestora, co do planowanej do zastosowania technologii, która mogłaby zabezpieczyć teren przed negatywną zmianą jego charakteru i na tej podstawie uzgodnić przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy. Ocenie podlega przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, pod kątem jego zgodności z przepisami prawa. Organ ochrony przyrody w zakresie swoich kompetencji wypowiada się co do powyższej kwestii, a następnie uzgadnia, bądź też odmawia uzgodnienia tego projektu.

Zdaniem organu, inwestor musiałby osuszyć ww. teren, nawet jeśli nie pod budynek, to pod zjazd z drogi oraz pod parking, co ewidentnie należy zakwalifikować do działań zmieniających stosunki wodne. Ponadto w ocenie GDOŚ, działka o takim charakterze, położona w otoczeniu rowów melioracyjnych, jest podatna na zmiany stosunków wodnych, a zatem, planowana inwestycja nie może być zrealizowana, ponieważ spowodowałoby to naruszenie zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 6 ww. uchwały, tj. zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka.

W związku z naruszeniem powyższego zakazu, należało rozważyć możliwość zastosowania odstępstwa wskazanego w samym zakazie. Planowana inwestycja nie będzie służyła celom ochrony przyrody lub zrównoważonemu wykorzystaniu użytków rolnych i leśnych oraz racjonalnej gospodarce wodnej lub rybackiej z uwagi na to, że takiej funkcji nie pełni budynek handlowo-usługowy branży spożywczo-przemysłowej.

Ponieważ nie można było zastosować powyższego odstępstwa, należało rozważyć odstępstwa dopuszczone w § 3 ust. 8 pkt 1-3 ww. uchwały. Planowana inwestycja nie dotyczy "realizacji zapisów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dla których w wyniku postępowania przeprowadzonego zgodnie z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody wykazano brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody Obszaru", ani "czynności wykonywanych w ramach przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu, w zakresie niezbędnym do realizacji tych przedsięwzięć" ani "zabiegów czynnej ochrony przyrody wykonywanych przez organy ochrony przyrody", zatem nie można zastosować ww. wyjątków.

Projekt decyzji o warunkach zabudowy narusza również zakaz z § 3 ust. 1 pkt 7 ww. uchwały, tj. zakaz likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych. Wizja terenowa potwierdziła, występowanie podmokłego terenu oraz hydrofitów - roślin żyjących w środowisku wodnym, czyli pałki szerokolistnej, trzciny pospolitej oraz turzyc. W związku z tym, zasadnym jest zakwalifikowanie terenu podmokłego znajdującego się na przedmiotowej działce, jako obszaru wodno-błotnego.

Mokradła (równoznaczne z obszarami wodno-błotnymi według Konwencji Ramsarskiej) to ekosystemy podmokłe strukturalnie i funkcjonalnie, stanowią formy przejściowe między ekosystemami typowo lądowymi i typowo wodnymi, zwykle usytuowane są na ich pograniczu. Cechą wspólną mokradeł jest stałe lub okresowe przesycenie wodą podłoża, występowanie roślin wodolubnych (hydrofitów) oraz specyficznej gleby. Mokradła definiowane są, jako tereny, gdzie nasycenie wodą jest czynnikiem determinującym właściwości gleby, typy roślin oraz typy zwierząt. W związku z tym, należało uznać, że projekt decyzji dopuszcza realizację inwestycji na obszarze wodno-błotnym, i narusza wyżej wskazany zakaz.

Nawiązując do powyższego i odpowiadając na zarzut bezzasadnego wskazania przez organ I instancji, że w 2015 r. odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla domu jednorodzinnego planowanego do realizacji na terenie przedmiotowej działce ze względu na naruszenie zakazu zmian stosunków wodnych, GDOŚ wyjaśnił, że przywołanie tego faktu potwierdza, że działka nr [...] stanowi obszar o podmokłym charakterze, który nie ma charakteru epizodycznego, ale stały, co stanowi cechę wymaganą do uznania danego obszaru za obszar wodno-błotny. Ponadto należy zauważyć, że urządzenia techniczne w postaci rowów melioracyjnych potwierdzają, że obszar ten wymaga odwodnienia. Dodatkowo na wizji terenowej wykazano, że w rowie tym stagnuje woda, zatem jest to teren o znacznym uwilgotnieniu.

Aby zrealizować inwestycję, należy utwardzić i osuszyć teren działki, co wiązać się będzie z nasypaniem dużej ilości ziemi, a to pozbawi działkę inwestycyjną podmokłego charakteru, a więc w konsekwencji spowoduje zlikwidowanie obszaru wodno - błotnego.

Analizując możliwość zastosowania odstępstw wskazanych w ustawie o ochronie przyrody, GDOŚ uznał, że nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw wymienionych w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, stanowiących odpowiednio, że zakazy w obszarach chronionego krajobrazu nie dotyczą: wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego, wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych, co wynika wprost z samego charakteru planowanej do realizacji inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, w kwestii ograniczenia jego uprawnień właścicielskich GDOŚ wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Tego rodzaju sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie. Z art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, z późn. zm.) wynika jednoznacznie, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić przez poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, a więc w niniejszej sprawie na podstawie art. 23 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Odpowiadając na zarzuty inwestora, że organ i instancji naruszył szereg przepisów k.p.a., GDOŚ uznał je za bezzasadne. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowego postanowienia, w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 7, 77 i 80 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia szczegółowo wyjaśniono przesłanki, które wpłynęły na wydane rozstrzygnięcie. Przywołano przy tym przepisy prawne, na podstawie których dokonano rozstrzygnięcia, oraz wyjaśniono, dlaczego mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. RDOŚ biorąc pod uwagę, że strony postępowania mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych w ich sprawie rozstrzygnięć oraz że wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych winno pogłębiać zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych, dołożył starań, by uzasadnienie spornego postanowienia stanowiło zbiór logicznych przesłanek wyczerpująco uzasadniających rozstrzygnięcie i przekonujących strony o jego prawidłowości.

Ponadto odnosząc się do zarzutu wobec RDOŚ, że ten w sposób arbitralny i na podstawie materiałów z Internetu stwierdził naruszenie zmian stosunków wodnych, GDOŚ uznał go za bezzasadny; organ I instancji dochował wszelkich starań, aby w sposób dokładny i wyczerpujący zgromadzić i przeanalizować materiał niezbędny do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co potwierdza przeprowadzona przez RDOŚ wizja terenowa.

W zażaleniu błędnie podniesiono, że organ I instancji powinien wziąć pod uwagę cele ochrony Parku, gdyż planowana inwestycja zlokalizowana jest w granicach innej formy ochrony przyrody (nie w parku krajobrazowym, a w obszarze chronionego krajobrazu). Obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ust. 1 ustawy o ochroni przyrody). Z uwagi na treść art. 4 ww. ustawy, który obliguje organy administracji publicznej do dbałości o przyrodę i jej ochronę, organy ochrony przyrody muszą w granicach kompetencji dążyć do zachowania wszelkich walorów przyrodniczych, do ochrony których powołana zostaną dana forma ochrony przyrody, a w szczególności do egzekwowania przepisów prawa, w tym przepisów obowiązujących lokalnie (uchwały, rozporządzenia), które wskazują na ograniczenia związane z działaniami na danych formach ochrony przyrody.

Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swego pełnomocnika datowanym na 16 czerwca 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości i wnosząc uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik zarzucił postanowieniu "naruszenie art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania w oparciu o przypuszczenie i informacje z Internetu, nie weryfikując stanu faktycznego nieruchomości, ani planu inwestycji, która na przedmiotowej nieruchomości ma być realizowana. Oba organy naruszyły wszelkie zasady postępowania dowodowego, naruszając tym samym zaufanie strony do działalności administracji i jej organów".

Pełnomocnik skarżącej przytoczył tezy z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, stwierdzając, ż GDOŚ powielił argumentację organu pierwszej instancji, ‘a ponadto wskazał, że nie może opierać rozstrzygnięcia na stanowisku inwestora, a opierając się o swoje przypuszczenia zakłada, że nie można zrealizować planowanej inwestycji bez zmiany stosunków wodnych. Ponadto Organ wskazuje na istnienie na przedmiotowym terenie mokradeł, oraz snuje przypuszczenia, że dla realizacji inwestycji koniecznym będzie nawiezienie "dużej" ilości ziemi co pozbawi teren podmokłego charakteru".

Rozstrzygnięcia obu organów – zdaniem pełnomocnika – podjęte zostały w całkowitym oderwaniu od stanu faktycznego. Przedmiotowy teren nie był i nie jest stale zawilgocony (pierwotnie były to tereny PGR - był to zatem teren wykorzystywany do przemysłowej hodowli zwierząt". Nie ma zatem mowy, że miały by się tan znajdować jakieś mokradła co sugeruje organ. Faktycznie, teren ten i jego okolice w związku z wykorzystywaniem przez PGR i ubóstwem w wodę był zaopatrzony w rowy melioracyjne, które wraz z upadkiem PGR popadły w ruinę i obecnie zaburzają gospodarkę wodną okolicy. Przedmiotowa działka nie jest podzielona tymi nieużywanymi rowami, a znajdują się one w jej granicach; nieruchomość ze strony zachodniej na całej długości graniczy z drogą wojewódzką Nr [...] (bezpośrednio za którą zlokalizowane są warsztaty mechaniczne), leży 900 metrów od centrum miasta N., w odległości 150 metrów zlokalizowany jest hipermarket S., a w kierunku przeciwnym do miasta 300 metrów dalej zlokalizowana jest stacja BP. Zwarta zabudowa mieszkaniowa znajduje się 50 metrów na zachód i południe od granicy działki - osiedle na około 40 domów mieszkalnych. Działka otoczona jest z 3 stron zwartą zabudową mieszkaniową, handlową, usługową oraz przemysłem. W tym przedsięwzięciami znacząco oddziałowującymi na środowisko Tuż nad domami mieszkalnymi od strony zachodniej w kierunku wschodnim między warsztatem mechanicznym a stacją BP przebiegać będzie obwodnica N. - został już wydany ZRID i inwestor otrzymał informację o potrzebie zajęcia części jego nieruchomości pod obwodnicę. Trudno w takim stanie faktycznym mówić o konieczności ochrony szczególnych wartości przyrodniczych (krajobrazowych), czy też o ich ewentualnym naruszeniu (pełnomocnik przywołał wyrok NSA z 15 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2809/14).

Skarżący poinformował tak organ pierwszej, jak i drugiej instancji, że zamierzenie budowlane związane z budową budynku handlowo-usługowego nie będzie wiązało się z podniesieniem terenu działki poprzez nawiezienie warstw ziemi, czy też wykonaniem drenażu i melioracji w obrębie analizowanej działki, ponieważ Inwestor planuje wykonać budynek na palowych fundamentach, podobnie jak przynależności do budynku, a więc w sposób, który byłby do zaakceptowania zarówno z punktu widzenia ochrony przyrody, jak i ochrony własności nieruchomości. Sposób ten nie naruszy stosunków wodnych. Przyjęcie przez organ z góry, że sposób zagospodarowania działki będzie wiązał się z nawiezieniem ziemi lub wykonaniem drenażu stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. gdyż organ zamiast wyjaśnić stan faktyczny przyjmuje zupełnie dowolne założenia, które nie znajdują żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ w razie powzięcia wątpliwości powinien wezwać skarżącą do złożenia wyjaśnień czy przedłożenia dowodów, tymczasem organ dowolnie podejmuje zaskarżone rozstrzygniecie.

Zarówno Organ I jak i drugiej instancji nie ustalił ani zakresu zmian w stosunkach wodnych, które będą związane z realizacją planowanej inwestycji, ani nie wyjaśnił ewentualnie, jaki negatywny wpływ miałaby powodować na środowisko i jakie chronione prawem elementy krajobrazu miałyby być naruszone. Organ winien mieć na uwadze wskazane w ww. uchwale cele ochrony Parku, ponieważ nie każda zmiana stosunków wodnych jest tą uchwałą zakazana. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 6 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 217/12) zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących obszary chronionego krajobrazu, których ustawową podstawą jest art. 24 ust. 1 u.o.p., ograniczają prawo własności nieruchomości. Skoro ograniczają one prawo własności, a więc prawo konstytucyjnie chronione, podlegają one ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Jej istotnym elementem jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wartości dalej w powołanym przepisie wskazanych. Każdy zatem podmiot. który stosuje powołane przepisy uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, musi wyważyć prawo własności oraz ochronę przyrody, jako części środowiska.

Z zasady proporcjonalności wynika konieczność oceny stosowania zakazów ograniczających prawo własności nieruchomości w odniesieniu do zakresu ewentualnych zmian w środowisku.

Organ dokonał oceny zgodności planowanej inwestycji Uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] października 2013 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu bazując w zasadzie na przypuszczeniach, oraz nieprecyzyjnych informacjach z Internetu. Organ, z uwagi na rzekomą nieścisłość w mapach, jakie oglądał, wyciągnął wnioski na niekorzyść inwestora. Z uwagi na brak pewności co do materiału, w oparciu o który podejmuje rozstrzygnięcie powinien zwrócić się do organu, od którego mapa pochodzi o zajęcie stanowiska.

Organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu przywołuje dwa postepowania, które toczyły się przed organem co do przedmiotowej nieruchomości - pierwsze postępowanie dotyczyło zabudowy mieszkaniowej (wniosek z 2015 r.), drugie postępowanie z 2019 r. zostało umorzone w związku z wycofaniem wniosku przez inwestora, strony niniejszego postępowania - a co za tym idzie nie było merytorycznie rozpoznane przez organ. Inwestor nie wie, w jakim celu te postępowania zostały przywołane, organ powinien sprawę rozpoznać indywidualnie. Argumentacja, zgodnie z którą organ odmówił uzgodnienia, bo w innym stanie faktycznym na rzecz innego inwestora również postanowił odmówić uzgodnienia nie jest zgodna z polskim porządkiem prawnym – "jest absurdalna".

Projektowana inwestycja dostarczy kilkadziesiąt miejsc pracy, co będzie przeciwdziałać skutkom COVID-19, do których z pewnością należy zaliczyć dramatyczny wzrost bezrobocia w regionie.

Jak uznał pełnomocnik skarżącej, w związku z powyższym skarga jest zasadna.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienia nie naruszały prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że uzgodnienie projektu decyzji organu planistycznego (dokonywane zgodnie z art. 106 k.p.a.), mającej za przedmiot ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości położonej na obszarach objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, odbywa się na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Działający w tym trybie organ planistyczny (w niniejszym postepowaniu był nim Burmistrz Miasta i Gminy N.) zobowiązany jest do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W tym celu przesyła organowi uzgodnieniowemu projekt decyzji o takiej treści, jaka zostanie – po dokonaniu uzgodnienia – wydana.

Regionalny dyrektor ochrony środowiska dokonuje analizy wyłącznie takiej treści projektowanej decyzji, jaka została mu przesłana do uzgodnienia. Oznacza to, że jeżeli w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie zostały ujęte jakieś szczególne obowiązki podmiotu, na rzecz którego decyzja ma być wydana, to organ uzgodnieniowy nie może ich ani domniemywać, ani nie może też uzależnić uzgodnienia od dokonania przez organ planistyczny wskazanych zmian w przyszłej decyzji. Jeżeli projekt decyzji, według treści przedstawionej do uzgodnienia, nie zapewnia ochrony przyrody – w odpowiednio uzasadnionym przekonaniu regionalnego dyrektora ochrony środowiska – to obowiązkiem tego organu jest odmowa uzgodnienia.

Zgodnie z art. 78 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są na obszarze działania organów, które je ustanowiły źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Organa administracji publicznej są związane postanowieniami prawa miejscowego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skoro przedmiotowa nieruchomość znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu – co nie jest w sprawie kwestionowane – RDOŚ był związany również wynikającymi z uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] października 2013 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu postanowieniami w zakresie ochrony przyrody. Obowiązkiem organu I i II instancji w postępowaniu uzgodnieniowym było więc zbadanie, jaki wpływ będzie miała zamierzona budowa na ten obszar.

Jak wynika z analizy projektu decyzji o warunkach zabudowy, przedstawionej przez Burmistrza Miasta i Gminy N. organowi I instancji do uzgodnienia [...] września 2020 r. dla budowy budynku handlowo-usługowego na terenie działka nr ewid. [...] w Narolu organ planistyczny nie przewidział obowiązku posadowienia tego budynku oraz miejsc parkingowych na konstrukcji palowej, a więc w sposób podnoszony przez pełnomocnika skarżącego. Dlatego też RDOŚ nie miał ani podstaw, ani uprawnienia do analizowania, czy po pierwsze rzeczywiście powstanie konstrukcja palowa utrzymująca budynek i potencjalne miejsca parkingowe, niezbędne dla prowadzenia działalności handlowo – usługowej. Po drugie zaś nie miał ani podstaw, ani uprawnienia do analizowania wpływu takiego sposobu posadowienia budynku i ew. miejsc parkingowych na stosunki wodne na gruncie. Dlatego też prawnego znaczenia w sprawie nie miała informacja, o której wspomina pełnomocnik skarżącej, o zamiarze posadowienia budynku na konstrukcji palowej. Organ – jak już to Sąd wyjaśnił powyżej – nie prowadził żadnych innych ustaleń w sprawach niewynikających wprost z przedstawionego mu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Jak słusznie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt II OSK 3204/14, "zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy dla obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - w odniesieniu do obszarów innych niż parki narodowe w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ dokonujący uzgodnienia nie bada in abstracto, czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale bada, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z tych przepisów szczególnych. Stąd też podstawowym zagadnieniem jest prawidłowe, zgodne z przepisami sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli projekt decyzji o warunkach zabudowy nie będzie spełniał wymaganych warunków, to uzgodnienie tego projektu nie będzie możliwe, co nie oznacza, że takie uzgodnienie nie będzie możliwe w sytuacji, gdy projekt decyzji będzie sporządzony poprawnie. Dlatego też dla wyniku rozstrzygnięcia jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy".

RDOŚ mógł – wobec treści projektu decyzji o warunkach zabudowy – badać wyłącznie to, czy typowa budowa zamierzonych obiektów budowlanych, nieprzewidująca nietypowych obowiązków inwestora (posadowienia na palach), będzie miała potencjalnie negatywny wpływ na obszar objęty ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody i prawa miejscowego.

Dlatego też organ I instancji słusznie przeprowadził wizję na gruncie 6 października 2020 r. z udziałem przedstawiciela inwestora oraz przedstawicieli Burmistrza Miasta i Gminy N., a następnie dokonał analizy prawa miejscowego w postaci uchwały z [...] października 2013 r. Sejmiku Województwa [...], dotyczącej szczególnych zasad ochrony przyrody na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Poprawnie przeanalizował § 3 ust. 1 pkt. 1 - 5 tej uchwały, wskazując jednocześnie, że z punktów 6 i 7 tego paragrafu wynika zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka i zakaz likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że ustawowym obowiązkiem regionalnych dyrektorów ochrony środowiska i GDOŚ jest ochrona przyrody (art. 91 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1098). Dlatego właśnie ustawodawca w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. nakazał organom planistycznym uzgadnianie projektów decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Skoro więc z ustaleń organu I instancji wynikało, że działka [...] stanowi teren mocno uwilgotniony, porośnięty roślinnością higrofilną i podlega ochronie na podstawie ww. prawa miejscowego, to słusznie uznał RDOŚ, że typowa budowa budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży poniżej 950 m2 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną będzie wiązała się z wyniesieniem terenu działki (poprzez nawiezienie warstw ziemi), albo z wykonaniem drenażu i melioracji. W konsekwencji, wpłynie to na istotną zmianę stosunków wodnych, nie tylko działki [...] ale i całego kompleksu wilgotnych łąk i nieużytków w kierunku północno zachodnim. Takie logiczne stanowisko organów obu instancji jest, w ocenie tut. Sądu, w pełni uzasadnione ustalonym poprawnie stanem faktycznym.

Niewadliwym w tym kontekście było też ustalenia organu I instancji, że zamierzona inwestycja nie służy celom ochrony przyrody, nie jest związana ze zrównoważonym wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz nie jest związana z prowadzeniem racjonalnej gospodarki wodnej lub rybackiej.

RDOŚ dokonał również analizy przewidzianych w prawie miejscowym odstępstw od zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych, odnosząc się szczegółowo do dyspozycji § 3 ust. 8 uchwały z [...] października 2013 r. Sejmiku Województwa [...]. W celu należytego ustalenia stanu faktycznego i w związku z tym, że z uzasadnienia nadesłanego do uzgodnienia przez organ planistyczny projektu decyzji o warunkach zabudowy wynikało, że działka położona jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej, RDOŚ skorzystał z portalu geoinformatycznego GIS, zawierającego ogólnodostępne dane o geodezji i kartografii. Na tej podstawie stwierdził, że działka nr ewid. [...] zaliczana jest do obszaru łąk i pastwisk bądź upraw polowych, ale "niemożliwym okazało się bezsporne przyporządkowanie lokalizacji do odpowiedniego opisu terenu w związku ze słabej jakości podkładem mapowym". Dlatego też organ zapoznał się ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w N. Nr [...] z [...] listopada 2000 r. (z późniejszymi zmianami). Ustalił, że przedmiotowa działka "położona jest na granicy dwóch wersji załączników mapowych schematu funkcjonalno-przestrzennego [...] i niemożliwe okazało się bezsporne określenie przeznaczenia gruntów gdyż przedmiotowa lokalizacja nie jest ujęta w opisanych wyżej wymienionych załącznikach graficznych. Uznano tym samym za wiążące informacje uzyskane na podstawie serwisu [...] i sklasyfikowanie działki, jako obszaru łąk i pastwisk bądź upraw polowych".

Te zaś ustalenia doprowadziły RDOŚ do uznania, że nie ma możliwości zastosowania odstępstwa od zakazu dokonywania zmian w stosunkach wodnych na podstawie § 3 ust. 8 pkt 1 ww. uchwały, zgodnie z którym "Zakazy, o których mowa w ust. 1 pkt 2, 5), 6) nie dotyczą realizacji zapisów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dla których w wyniku postępowania przeprowadzonego zgodnie z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody wykazano brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody Obszaru".

Dlatego też zarzut pełnomocnika skarżącej, jakoby organa naruszyły art. 7, 77 i 80 k.p.a. był niezasadny. Tut. Sąd zwraca też uwagę, że – wbrew zarzutowi skargi – przepisów nie można naruszyć "poprzez ich niezastosowanie", a jedynie przez błędne zastosowanie lub wadliwą wykładnię. Jak wynika z poprzedzającej części uzasadnienia wyroku, organa obu instancji nie prowadziły postępowania "w oparciu o przypuszczenie i informacje z Internetu, nie weryfikując stanu faktycznego nieruchomości", ale uwzględniły stan faktyczny sprawy, ustalony starannie i zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Nie było zaś zadaniem RDOŚ i GDOŚ "weryfikowanie planu inwestycji, która na przedmiotowej nieruchomości ma być realizowana", gdyż zadaniem organu uzgodnieniowego była wyłącznie ocena wpływu konkretnej inwestycji, której warunki budowy zostały określone w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, na chronioną przyrodę. Organa ochrony środowiska nie mają kompetencji do oceny zamierzeń inwestycyjnych pod innym kątem.

W świetle powyższego niezasadnym był zarzut pełnomocnika skarżącej, że "oba organy naruszyły wszelkie zasady postępowania dowodowego, naruszając tym samym zaufanie strony do działalności administracji i jej organów". Zarzut ten, choć pełnomocnik skarżącego nie powołał konkretnego przepisu, dotyczy prawdopodobnie naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organa administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Należy więc wyjaśnić, że sposób prowadzenia sprawy przez organa obu instancji, a w szczególności staranne (wizja na gruncie, analiza Studium uwarunkowań) ustalenie stanu faktycznego, logiczne wnioski wysnuwane na podstawie tego stanu faktycznego powoduje, że nie sposób zarzucić organom postępowania naruszającego zaufanie do władzy publicznej.

Pełnomocnik skarżącej stara się uzasadnić zarzut naruszenia zasady proporcjonalności w zasadzie wyłącznie obszernym cytatem z wyroku NSA sygn. akt II OSK 217/12. Należy więc wyjaśnić, że NSA orzekał w sprawie, w której GDOŚ kwestionował stanowisko WSA w Warszawie, że prawidłowa wykładnia § 3 ust. 1 pkt 5 i 6 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu powinna uwzględniać właściwe wyważenie dwóch zbiegających się przedmiotów ochrony prawnej, to jest przyrody i prawa własności nieruchomości oraz że zakazami, które wynikają z powołanych przepisów, objęta jest wyłącznie działalność polegająca na istotnym, a nie jakimkolwiek przekształceniu rzeźby terenu oraz zmianie stosunków wodnych. Stwierdzając, że "z powołanej zasady proporcjonalności wynika bowiem również konieczność oceny stosowania zakazów ograniczających prawo własności nieruchomości w odniesieniu do zakresu ewentualnych zmian w środowisku. Taka ocena jest elementem ważenia wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji". NSA zwrócił jednakże uwagę na przyczynę wydania wyroku przez sąd I instancji. WSA w Warszawie uznał, że organa nienależycie ustaliły stan faktyczny sprawy i "uznał, iż konieczne jest wyjaśnienie przez organ administracji określonych okoliczności faktycznych i sporządzenie uzasadnienia, w którym wyjaśnienie tych okoliczności miało swój werbalny wyraz".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w niniejszej sprawie, nie kwestionuje konieczności ważenia interesu właściciela nieruchomości, wynikającego z prawa własności w rozumieniu art. 140 Kodeksu cywilnego i interesu ogólnospołecznego, wynikającego z ochrony przyrody. Stwierdza natomiast, że - w odróżnieniu od postępowania przeprowadzonego w sprawie zakończonej ww. wyrokiem NSA – organa obu instancji w niniejszej sprawie w sposób staranny zarówno ustaliły stan faktyczny, jak i przeprowadziły zgodny z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. wywód, uzasadniający treść rozstrzygnięcia. Dlatego też nie ma decydującego znaczenia wątpliwość tut. Sądu, czy aby owo ważenie interesów nie powinno być dokonywane w postępowaniu planistycznym (w którym w formie solennej ustala się dopuszczalne warunki zabudowy), a nie w postepowaniu uzgodnieniowym (w którym organa ochrony środowiska oceniają wyłącznie wpływ zamierzonej budowy na przyrodę).

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.