Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 179/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1303/08 w sprawie ze skargi W. G. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od skarżącego W. G. na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach kwotę 3 194, 80 zł. ( słownie: trzy tysiące sto dziewięćdziesiąt cztery zł. 80/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1303/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę W. G. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Zabrze decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...], zatwierdził W. G. projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku garażowo-magazynowego na działce nr [...] oraz przyłączy wod.-kan. I kanalizacji deszczowej na działkach nr [...],[...],[...],[...] zlokalizowanych przy ul. [...] w Z. W. G. pismem z dnia 24 lutego 2004 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Zabrza o zatwierdzenie projektu zamiennego budynku garażowo-magazynowego przy ul. [...] w Z.

Po przeprowadzeniu w dniu 11 maja 2004 r. kontroli obiektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zabrzu decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] nakazał W. G. doprowadzić wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawomocną decyzją, w dniu uzyskania pozwolenia na budowę, decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] października 2001 r. poprzez rozebranie wybudowanej samowolnie dodatkowej trzeciej kondygnacji oraz zobowiązano inwestora do przedłożenia projektu zamiennego docelowego uwzględniającego doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego w/w decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Po rozpatrzeniu odwołania W. G. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie Prezydent Miasta Zabrze decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zabrzu decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] nakazał W. G. dostarczenie w terminie 3 miesięcy projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z niezbędnymi do wykonania robót budowlanych ekspertyz i opinii. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zabrzu decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził na rzecz W. G. dokumentację składającą się z projektu budowlanego zamiennego, inwentaryzacji budowlanej i ekspertyzy technicznej obejmującą dobudowanie dodatkowej trzeciej kondygnacji użytkowej oraz zabudowanie bram wjazdowych na parterze budynku oraz zezwolił na wznowienie robót budowlanych z zachowaniem warunków wynikających z art. 36 Prawa budowlanego. Nałożył też na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu.

Po przeprowadzeniu kontroli na terenie nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] w dniu 26 czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zabrzu postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], na podstawie art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na W. G. grzywnę w kwocie 75 000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku magazynowo-garażowego znajdującego się przy ul. [...] na działce nr [...] w Z. bez dopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W. G. pismem z dnia 25 września 2008 r. wniósł zażalenie od powyższego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.

Po rozpatrzeniu zażalenia Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że jak wynika z ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zabrzu inwestor przystąpił do użytkowania trzech kondygnacji obiektu wskutek zmagazynowania – ekspozycji mebli. Z tego powodu nałożono na inwestora grzywnę za przystąpienie do użytkowania budynku magazynowo-garażowego bez dopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie, co należy uznać za zasadne i zgodne z prawem. Wysokość ustalonej kary uzależniona została od faktu zaliczenia obiektu do określonej kategorii – w tym przypadku – kategorii XVIII i przy zastosowaniu określonych współczynników. Magazynując meble także na kondygnacji przeznaczonej na cele garażowe nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania części garażowej obiektu na magazynową, co spowodowało zastosowanie przy wyliczeniu przedmiotowej kary kategorię XVIII – łagodniejszą niż w przypadku części garażowej (zaliczanej do kategorii XVII) obiektów budowlanych. Tym sposobem wyliczona kara jest niższa i korzystniejsza dla inwestora.

Pismem z dnia 28 listopada 2008 r. W. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższe postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1303/08, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, przewiduje, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy z tym, że stawka opłaty wynoszącą 500 zł podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, iż na inwestora nałożono obowiązek wystąpienia do miejscowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego po zakończeniu robót budowlanych o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego – budynku magazynowo-garażowego, zlokalizowanego w Z. przy ulicy [...].

W ocenie Sądu nie może być kwestionowany fakt przystąpienia do użytkowania pomieszczeń przedmiotowego obiektu budowlanego. Wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego", to jednak w świetle art. 5 ust. 2, art. 71 czy art. 71a ustawy należy przyjąć, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do znacznie szerszego zakresowo cywilistycznego pojęcia. Należy przez to rozumieć wykorzystywanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, które nie musi mieć charakteru trwałego i pełnego. Poza sporem pozostaje też, że przeprowadzona w dniu 26 czerwca 2008 r. kontrola pomieszczeń wykazała, iż wszystkie kondygnacje budynku wypełnione zostały meblami. Potwierdziła ten fakt dołączona do sprawy dokumentacja fotograficzna, ukazująca rozstawione meble – bez zabezpieczenia i opakowania. Nie może zatem budzić wątpliwości, niż budynek magazynowy – został wykorzystany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a nawet z pewnym odstępstwem, jak zauważył organ odwoławczy, gdyż pomieszczenia jednej z kondygnacji służyć miały jako garaż. Stwierdzenie powyższego stanu, obligowało organ do nałożenia na inwestora wymienionej powyżej kary i nie są już w tym momencie istotne okoliczności, które skarżący podnosi ani fakt uzyskania pozwolenia na użytkowanie w grudniu 2008 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1303/08 złożył W. G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

2. art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie oraz jego błędną wykładnię.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ww. Sądowi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach pismem z dnia 12 lutego 2010 r. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, które by mogły spowodować uchylenie zaskarżonego wyroku.

W świetle zgromadzonych materiałów w sprawie i zaskarżonego orzeczenia Sądu, należy zauważyć, że większość zarzutów podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, sprowadza się do powtórzenia zarzutów zamieszczanych wcześniej w skardze. Są to zarzuty natury procesowej, które zdaniem pełnomocnika skarżącego, nie zostały rozpatrzone przez Sąd pierwszej instancji, a teraz stanowią uzasadnienie dla zarzutów naruszenia przepisów art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 p.p.s.a.

W ocenie Sądu kasacyjnego powyższe zarzuty nie mają uzasadnienia jeśli przeanalizuje się całość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdyż wszystkie elementy uzasadnienia wymienione w § 4 art. 141 p.p.s.a. są w nim uwzględnione. Należy jednak przypomnieć, ze zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Tym samym, jeżeli w ocenie Sądu pierwszej instancji, która była prawidłowa, nie zostały naruszone w tej sprawie wszystkie powołane w skardze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie musiał Sąd ich omawiać w uzasadnieniu wyroku w sposób przypominający komentarz, czy też przegląd orzecznictwa, tak jak to przedstawiono w skardze z dnia 28 listopada 2008 r. Bowiem uzasadnienie wyroku, nie jest przeglądem poglądów doktryny i orzecznictwa, jeżeli wskazane w skardze przepisy, nie zostały faktycznie naruszone. Tym bardziej że zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. aby uwzględnić skargę, naruszenia te muszą mieć postać kwalifikowaną ("które miało wpływ na wynik sprawy", "jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy").

Ocenę prawną zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wyraził krótko i jednoznacznie na str. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku – "iż odpowiada ono prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych, ani przepisów procedury" z czym zgadza się również Naczelny Sąd Administracyjny.

Również zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie, jak to sformułowano w skardze kasacyjnej, nie znajduje uzasadnienia w tej sprawie. Bezspornym jest, że w wyniku przeprowadzonej kontroli organ nadzoru budowlanego stwierdził w protokole z dnia 26 czerwca 2008 r., że "wszystkie trzy kondygnacje budynku są wypełnione meblami przeznaczonymi do sprzedaży". Protokół ten podpisał również skarżący, który był obecny podczas kontroli. Nie ulega też wątpliwości, że inwestor nie posiadał w dacie kontroli na obiekt ten pozwolenia na użytkowanie, a co było wymagane zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zabrzu z dnia [...] marca 2005 r.

Powyższe okoliczności świadczą jednoznacznie o przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Wszystkie inne okoliczności i argumenty podnoszone w skardze kasacyjnej, nie mają wpływu na kwalifikację prawną w tej sprawie oraz nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla zachowań inwestora. Organ nadzoru budowlanego w takiej sytuacji, jest z mocy prawa zobligowany do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Nie można więc w tym przypadku dywagować o błędnym zastosowaniu, czy też błędnej wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż przeczą temu fakty.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.