Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 367/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 3, art. 36a ust. 5, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 3-5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 58 par. 1, art. 138 par. 2, art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 22 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 721/13 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 721/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Podstawę do wydania powyższego wyroku stanowił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olkuszu (dalej PINB w Olkuszu) na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, póz. 1623 ze zm., dalej jako ustawa Prawo budowlane) zatwierdził projekt budowlany zamienny dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, prowadzonej na nieruchomości w B. przy ul. G. nr ew. gr. [...] oraz udzielił inwestorom w/w przedsięwzięcia budowlanego – A. Ś. i P. W. pozwolenia na wznowienie wstrzymanych postanowieniem PINB w Olkuszu z dnia [...] marca 2004 r. robót budowlanych oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym należało dokonać oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z dokumentacją techniczną oraz pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Olkuszu z dnia [...] maja 1995 r. znak: [...].

Organ ustalił, że na terenie objętym inwestycją dopuszczono się istotnych zmian w stosunku do projektu zagospodarowania terenu (art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). To dało podstawę do wszczęcia postępowania naprawczego z art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane. Wówczas stwierdzono także nieprawidłowe wykonanie dylatacji, obróbek blacharskich i więźby dachowej. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r. wstrzymano roboty budowlane. W dniu [...] marca 2004 r. ponownie wydano postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót przy przedmiotowej budowie budynku mieszkalnego z uwagi na prowadzenie jej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Wydana następnie przez PINB decyzja z dnia [...] kwietnia 2004 r., w której zobowiązano inwestorów do wykonania robót niezbędnych do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, została uchylona przez organ II instancji. Następnie MWINB w Krakowie decyzją z dnia [...] marca 2007 r., znak [...] uchylił kolejną decyzję wydaną przez PINB z dnia [...] maja 2005 r. i orzekł o konieczności wykonania przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego realizowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. MWINB odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] marca 2007 r. w zakresie zmiany terminu wykonania projektu budowlanego zamiennego. Inwestorzy przedłożyli żądany projekt w dniu [...] lipca 2007 r. Projekt został uzupełniony i ponownie złożony w dniu [...] kwietnia 2009 r.

Organ uznał, że w związku z faktem, że projekt zamienny został ostatecznie, choć po terminie złożony przez zobowiązanych, brak było podstaw do wydania decyzji określonej w art. 51 ust 5 ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że zawarte w przedmiotowym projekcie orzeczenie techniczne, w którym stwierdzono nieprawidłowości i dalsze wnioski, winno być przez inwestorów uwzględnione przy dalszej realizacji prowadzonej inwestycji. Organ mając na uwadze wadliwość wykonania niektórych robót budowlanych zaznaczył, że po zakończeniu inwestycji, a w trakcie postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nastąpi weryfikacja stanu faktycznego z zatwierdzonym projektem zamiennym.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. K., M. I. i H. I., wskazując, że projekt zamienny został złożony po zakreślonym przez organ terminie. Nadto ściana szczytowa i kominy zostały źle zaprojektowane.

W piśmie uzupełniającym z dnia [...] lutego 2013 r. J. K. zarzuciła, że uzupełniony projekt został złożony powtórnie dopiero w dniu 22 kwietniu 2009 r. Nadto podniosła, że uzupełniony projekt zamienny nie spełnia wymogów prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych. Podała, że w przedłożonym projekcie nie przewidziano prac związanych z usunięciem wad kominów, rozwiązań dotyczących obniżenia i zaprojektowania podjazdu do garażu, w projekcie brak opracowania na temat wykonanego w garażu kanału oraz ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie zainicjowanym odwołaniem złożonym przez M. i H. I.

Z kolei decyzją znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., organ ten, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., na skutek rozpoznania odwołania J. K., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stwierdzone odstępstwo od warunków określonych w pozwoleniu na budowę spornej inwestycji wymagało nałożenia na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, co wynikało z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek ten ustalono w ostatecznej decyzji MWINB z dnia [...] marca 2007 r. Kolejnym etapem postępowania naprawczego, rozstrzygającego sprawę co do istoty było wydanie decyzji zgodnej z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że przedmiotem decyzji wydawanej na podstawie tego przepisu jest wyłącznie sprawdzenie, czy nałożony wcześniej przez organ nadzoru budowlanego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3) został wykonany. Tak określony przedmiot zaskarżonej decyzji organu l instancji przesądza o ograniczonym zakresie zagadnień podlegających obecnie weryfikacji przez organ odwoławczy. Poza zakresem kontroli pozostawać więc muszą wszelkie kwestie związane z procedowaniem na wcześniejszych etapach procedury naprawczej, a w tym prawidłowość decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji było przedwczesne, bowiem jego zdaniem przedłożony przez inwestorów projekt zamienny nie spełnia wymogów prawa. Organ wskazując na wady projektu zamiennego powołał przepisy art. 34 i 35 ustawy Prawo budowlane oraz przepisy § 8 ust. 1 i 2, § 8 ust. 3 pkt 3, §11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, póz. 1133) w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Wobec powyższego, zdaniem organu II instancji, przedmiotowy projekt budowlany winien zostać uzupełniony na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Podkreślił, że projekt budowlany zamienny musi mieć charakter kompleksowy i obejmować całość zamierzenia budowlanego, tj. łącznie z pracami objętymi dotychczasowym projektem budowlanym. Nie może ograniczać się tylko i wyłącznie do materii wynikającej ze stwierdzonych odstępstw. Potwierdzeniem słuszności tego poglądu jest dyspozycja art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Nadto organ odwoławczy wskazał, że w zaskarżonej decyzji zabrakło rozważenia kwestii kręgu stron postępowania. W postępowaniu pominięto osoby legitymowane do udziału w sprawie w charakterze stron. Status strony został przyznany właścicielom nieruchomości sąsiedniej, tj. działki nr [...], natomiast organ l instancji nie zapewnił czynnego udziału w postępowaniu D. K., tj. drugiemu - obok J. K.-współwłaścicielowi ww. działki.

W ocenie MWINB w Krakowie zakres uchybień skutkuje obowiązkiem przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Natomiast odnosząc się do zarzutu odwołania złożenia projektu budowlanego po terminie organ II instancji wskazał, że termin wykonania obowiązku nałożonego przez organ decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt ust. 3 ustawy Prawo budowlane ma charakter procesowy, dlatego jego niedotrzymanie przez inwestora nie może być samodzielną podstawą do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2013 r. W ocenie skarżącej, skoro organ II instancji doszedł do wniosku, że projekt zamienny nie został złożony we właściwej formie, to winien orzec o odmowie jego zatwierdzenia, a nie uchylać decyzję.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. K., bowiem doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja kasacyjna jest zgodna z prawem.

Sąd przywołał treść art. 138 § 2 K.p.a., wskazał przesłanki jego zastosowania przez organ odwoławczy i wyjaśnił, że użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji.

W dalszej części rozważań Sąd I instancji przywołał treść art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, z którego wynikało co powinien uczynić organ nadzoru budowlanego kiedy stwierdzi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego albo innych warunków pozwolenia na budowę. Następnie w oparciu o art. 36a ust. 5 tej ustawy Sąd wyjaśnił co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. W świetle tego przepisu za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać zmianę w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu, zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji, odstępstwo dotyczące ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że organ nadzoru budowlanego zasadnie uruchomił postępowanie naprawcze celem doprowadzenia do zgodności z prawem zrealizowanych robót budowlanych. Zauważył, że PINB w Olkuszu ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2007 r., wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu zamiennego oraz określił termin wykonania tego obowiązku - do dnia [...].05.2007 r. Z przedłożonych akt sprawy (k. [...],[...]) wynikało, że inwestorzy w dniu [...] maja 2007 r. wnieśli o przedłużenie wyznaczonego terminu do [...].08.2007 r. W aktach znajduje się teczka z daty: 07.2007 r. "Projekt zamienny" z pieczęcią organu, ale bez adnotacji o dacie wpływu.

Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu określonego w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku oraz wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku zaś niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Sąd I instancji podkreślił, że termin wykonania obowiązku dostarczenia projektu zamiennego, określony w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, ma charakter procesowy. W przypadku zatem jego uchybienia, zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a., organ winien go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli ten uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Sąd zwrócił uwagę na pogląd prawny zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w z dnia 23 listopada 2006 r., VII SA/Wa 441/06, LEX nr 304161, że niedotrzymanie terminu wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji projektowej nie może być podstawą orzeczenia nakazu rozbiórki budynku. Uchybienie temu terminowi, według Sądu, nie może też uzasadniać wydania nakazu zaniechania prowadzonych robót budowlanych. Organ w tym zakresie dysponuje bowiem tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Przepis art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, ma na celu wyegzekwowanie od inwestora wykonania obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, a tym samym nie powinien mieć zastosowania do sytuacji, w których projekt ten został przedłożony z niewielkim uchybieniem terminu.

Sąd wskazał, że sam fakt przedłożenia projektu zamiennego nie legalizuje samowolnie wykonanych robót budowlanych i nie nakłada na organ obowiązku wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Sąd podzielił pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 16 marca 2009 r. (sygn. II OSK 357/08), że organ administracji nie ma możliwości przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Do dokonania tej oceny niezbędne jest bowiem wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dopiero zatem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić będzie wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego.

Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że organ I instancji powinien dokonać oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami i stwierdzonym zakresem odstępstw, a dostrzegając uchybienia powinien był zastosować również art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym "w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę". Sąd zauważył, że postanowienie takie ma zarówno charakter informacyjny, gdyż wskazuje inwestorowi konkretne nieprawidłowości wymagające usunięcia, a także ukierunkowane jest na wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Pominięcie trybu z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę zdaniem Sądu stanowi naruszenie przepisów postępowania regulujących procedurę naprawczą w przypadku stwierdzenia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że decyzja kasacyjna wydana przez organ odwoławczy jest zgodna z prawem. Zasadne są również zastrzeżenia organu odwoławczego co do błędów organu l instancji w ustaleniu stron postępowania.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie przeprowadzenie oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego w zakresie jego prawidłowości, ustalenie czy obejmuje całość zamierzenia budowlanego oraz, czy uwidacznia wszystkie dokonane przez inwestorów odstępstwa. Organ winien również ustalić szczegółowy zakres tych odstępstw, mając na uwadze cały zebrany materiał dowodowy, w tym opinię z k. [...] akt oraz zweryfikować twierdzenia skarżącej (np. k. [...]). W razie potrzeby organ zobowiązany będzie do wydania postanowienia w trybie art.35 ust.3 Prawa budowlanego.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, 2012 poz. 270 ze zm. - zwaną dalej P.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skarżąca reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na jej rzecz.

W skardze kasacyjnej zarzucono, iż Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok dopuścił się naruszenia zarówno przepisów materialnych jak i przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).

Naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie upatruje w naruszeniu:

1. art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewydaniu decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji MWINB w sytuacji, gdy została wydana z naruszeniem art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, gdyż projekt budowlany zamienny został złożony po wyznaczonym terminie, co winno skutkować wydaniem decyzji na podstawie tego przepisu a zamiast tego MWINB uchylił decyzję PINB w Olkuszu celem dalszego prowadzenia sprawy choć PINB ustala, że projekt został złożony po terminie;

3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane polegające na oddaleniu skargi, gdy tymczasem prawidłowe rozstrzygnięcie Sądu polegałoby na uchyleniu zaskarżonej decyzji MWINB w Krakowie oraz decyzji PINB o zatwierdzeniu projektu budowlanego.

W zakresie naruszeń prawa procesowego skarżąca kasacyjnie wskazuje, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia:

1. art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo nieprawidłowego zastosowania przez organ art. 7 i 77 K.p.a. tj. nieustalenie, że organ tj. MWINB w Krakowie odmówił przedłużenia terminu do złożenia projektu zamiennego przez inwestorów, nieustalenie że projekt budowlany zamienny został przedłożony organowi przez inwestorów dopiero w dniu [...].07.2007 r., a więc po upływie terminu wyznaczonego przez organ na jego złożenie, nieustalenie że inwestorzy nie złożyli wniosku o przywrócenie terminu do złożenia projektu budowlanego zamiennego, a jedynie wniosek o przedłużenie terminu na złożenie projektu budowlanego zamiennego, który jednak nie został przez organ uwzględniony;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak przedstawienia prawidłowo ustalonego przez Sąd stanu faktycznego nieustalenie, że organ tj. MWINB w Krakowie odmówił przedłużenia terminu do złożenia projektu zamiennego przez inwestorów, nieustalenie że projekt budowlany zamienny został przedłożony organowi przez inwestorów dopiero w dniu [...].07.2007 r., a więc po upływie terminu wyznaczonego przez organ na jego złożenie, nieustalenie że inwestorzy nie złożyli wniosku o przywrócenie terminu do złożenia projektu budowlanego zamiennego;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji MWINB w sytuacji, gdy została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., a to dlatego, iż skoro organy nadzoru budowlanego ustaliły, że złożono projekt po terminie to nie było potrzeby wyjaśniania sprawy w dodatkowym zakresie, a co za tym idzie brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a należało orzec w oparciu o art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca twierdzi, że ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Sąd I instancji, są wadliwe i doprowadziły do wydania nieprawidłowego orzeczenia. Zaskarżona decyzja na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. powinna zostać uchylona bowiem przy jej wydawaniu został naruszony art. 138 § 2 K.p.a. Nie podziela też oceny prawnej Sądu w zakresie złożenia przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego po terminie wyznaczonym w decyzji przez organ nadzoru budowlanego.

Jej zdaniem Sąd naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż nie przedstawił w uzasadnieniu w sposób właściwy zaistniałego w sprawie stanu faktycznego.

Ponadto Sąd nie podał w uzasadnieniu, że organ nadzoru budowlanego nie uwzględnił wniosku o przedłużenie terminu do złożenia projektu zamiennego, nie podał również iż projekt zamienny został złożony w dniu [...].07.2007 r., a ta okoliczność wynika wprost z pisma przewodniego złożonego w tym dniu przez inwestorów, z którym to pismem złożono projekt zamienny. Brak podania konkretnego terminu złożenia projektu budowlanego powoduje, iż dowolne jest uznawanie, iż projekt został złożony z niewielkim przekroczeniem terminu, gdyż Sąd nie wie jak ten termin liczyć.

Skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd wykładnią i zastosowaniem przepisów prawa materialnego, zwłaszcza w wadliwie ustalonym stanie faktycznym.

Zdaniem skarżącej brak było podstaw prawnych do przyjęcia, iż termin wyznaczony do złożenia projektu budowlanego może nie być respektowany przez organ nadzoru budowlanego i że organ posiada "luz decyzyjny" umożliwiający mu nierespektowanie tego terminu. Stanowisko takie uważa za wypaczające sens przepisów regulujących postępowanie. W takiej sytuacji organ miałby prawo organu do dowolnego uznawania, czy czynność dokonana po upływie terminu będzie skuteczna czy też nie będzie, a strony niezadowolone z takiego dowolnego rozstrzygania nie miałyby żadnej prawnej możliwości zwalczania takiego działania. Termin procesowy jest terminem, który nie może być dowolnie ignorowany przez organ czy też Sąd. Podkreślono, że Sąd wyrażając pogląd o "luzie decyzyjnym" nie podaje żadnej podstawy prawnej, która by uzasadniała takie stanowisko, w szczególności która by eliminowała moc wiążącą legalnie wyznaczonego terminu procesowego.

Skarżąca odwołując się do poglądów wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Rzeszowie z dnia 22 października 2008r., sygn. akt II SA/Rz 841/07 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2406/10, stwierdziła, że dokonana przez Sąd w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 51 ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane jest wadliwa.

W ocenie skarżącej brak było podstaw do uznania, iż organ może swobodnie nie uwzględnić faktu, iż projekt zamienny złożono z przekroczeniem terminu, czego konsekwencją winno być uchylenie zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 51 ust. 5 ww. ustawy, a także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. albowiem projekt budowlany został złożony po wyznaczonym terminie.

Termin o którym mowa w art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ma charakter procesowy jeśli inwestor wykonał obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego po terminie, to samo niedochowanie terminu nie może być podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 ww. ustawy (wyrok NSA z dnia z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 993/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec faktu, że termin wynikający z art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ma charakter procesowy organ administracji może go na wniosek inwestora przywrócić. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2113/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) termin określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. ma charakter procesowy. W związku z tym, skoro omawiany termin jest terminem procesowym, należy przyjąć, że jeżeli zajdzie taka potrzeba, na wniosek strony termin ten może być przedłużony, aby umożliwić stronie wykonanie nałożonych obowiązków, bądź przywrócony. Przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jako kwestia wynikła w toku postępowania naprawczego winno nastąpić w drodze postanowienia.

Przytoczone wyżej poglądy należy w pełni podzielić. Mają on odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie. Zamienny projekt budowlany został przedłożony przez inwestorów po upływie terminu określonego w decyzji nakładającej na nich ten obowiązek. Inwestorzy złożyli wniosek o przedłużenie tego terminu jednak jak wynika z akt sprawy organ administracji wniosek ten został potraktowany jako wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Decyzja ta nie została zmieniona z uwagi na brak zgody pozostałych stron postępowania. Niemniej jednak stwierdzić należy, że przed złożeniem przez inwestorów zamiennego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego nie wydał decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w istocie doszło do przedłużenia terminu do złożenia projektu budowlanego zamiennego. Wobec przedłożenia przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było dokonanie jego merytorycznej oceny nie zaś wydawanie decyzji, o której mowa w art. art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji nie było też podstaw do uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wniesionej skargi.

Niezasadne są też zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustalenie, że organ nadzoru budowlanego odmówił przedłużenia terminu do złożenia projektu budowlanego zamiennego. Jak to zostało już wyżej wskazane przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jako kwestia wynikła w toku postępowania naprawczego winno nastąpić w drodze postanowienia. Inwestorzy złożyli wniosek o przedłużenie tego terminu jednak jak wynika z akt sprawy organ administracji wniosek ten potraktował jako wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Decyzja ta nie została zmieniona z uwagi na brak zgody pozostałych stron postępowania. Niemniej jednak przed złożeniem przez inwestorów zamiennego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego nie wydał decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, faktycznie doszło do przedłużenia terminu do złożenia projektu budowlanego zamiennego.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.