Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1037/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: rt. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: § 8
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Inne z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inne na rzecz skarżącego Zarządu Dróg Miejskich w P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 27 sierpnia 2018 r. nr [...] Inne działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne oraz art. 104 K.p.a. określił Z. P. za okres I kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] złotych za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że w dniu 30.07.2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody [...] Zarząd Zlewni w P. (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w P.") na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy Prawo wodne ustaliło, w formie informacji kwartalnej Z. P. za okres I kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] złotych za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Prezydenta Miasta P. decyzją z dnia 29 listopada 2011 r., Nr [...]

W dniu 13.08.2018 r., z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego, Z. P., złożył reklamację, w której nie zgodził się z wysokością opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ustaloną w powołanej informacji oraz w zakresie przyjętej zasady naliczenia opłaty zmiennej za usługi wodne. Z. P. podniósł, że opłata zmienna płacona według stawki jednostkowej określonej w § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. powinna odnosić się do rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych, a nie do Qmax rocznej podanej w pozwoleniu wodnoprawnym. Według Zarządu Dróg Miejskich, dla obliczenia ilości wody opadowej i roztopowej spływającej do miejskiej, kanalizacji deszczowej z danego obszaru, PGWWP Zarząd Zlewni w P. winien oprzeć się na opracowaniu sporządzonym w styczniu 2012 r. przez Instytut Inżynierii Lądowej Politechniki Poznańskiej, które zawiera wzory obliczeniowe ilości wód opadowych i roztopowych uwzględniające współczynniki spływu w zależności od rodzaju powierzchni. Tym samym w ocenie Z. P. opłata zmienna odnosi się do rzeczywistej ilości odprowadzanych wód danym wylotem w jednostce czasu (rok).

PGWWP Zarząd Zlewni w P. nie uznało reklamacji Z. P., gdyż zgodnie z art. 272 ust. 5 w związku z art. 272 ust. 17 Prawa wodnego, wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w graniach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzanych wód, wyrażonej w mł i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności Opłatę ustalają Wody [...] oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Tym samym w treści przekazanej informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne nr [...] ZZ P., OS/I kwartał/2018 z dnia 30.07.2018 r. PGWWP Zarząd Zlewni w P. wskazało, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki (0,75 zł za 1 mł), ilości odprowadzonych wód (214 mł) i czasu (I kwartał 2018 r.), a wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r.

Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto jednostkową stawkę opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Z kolei ilość odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych została przyjęta na podstawie przeprowadzonej kontroli gospodarowania wodami. Działając na podstawie art. 335 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 334 pkt 2 i 3 oraz art. 552 ust. 2 Prawa wodnego, PGWWP Zarząd Zlewni w P. w dniu 2.05.2018 r. przeprowadziło kontrolę gospodarowania wodami, z której spisano protokół pokontrolny nr [...] Za ustalenia z kontroli przyjęto wszelkie otrzymane od kontrolowanego pisemne wyjaśnienia oraz wypełniony i przesłany przez podmiot kontrolowany tabelaryczny wykaz z dnia 6.04.2018 r., zawierający informacje o usługach wodnych, za okres I kwartału, o czym mowa w protokole podpisanym przez Z. P.. Tym samym pomimo zapoznania się przez PGWWP Zarząd Zlewni w P. z opracowaniem sporządzonym w styczniu 2012 r. przez Instytut Inżynierii Lądowej Politechniki Poznańskiej nie uwzględniono przedmiotowego opracowania, gdyż ilość odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych została podana organowi podczas kontroli gospodarowania wodami przez podmiot kontrolowany, i przez ten sam podmiot wielkość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych została zaakceptowana w protokole.

Organ wskazał, że przepis art. 273 ust. 6 Prawa wodnego stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód [...] albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji.

Z. P. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 29.11.2011 r., Nr [...] wydanego przez Prezydenta Miasta P. na odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłaty za usługi wodne.

Z § 8 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast wynoszą bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych - [...] zł za 1 mł na 1 rok.

Opłata za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki (0,75 zł za 1 mł), ilości odprowadzonych wód (214 mł) i czasu (I kwartał 2018 r.).

Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Sądu Z. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w reklamacji, dotyczące niewłaściwego sposobu ustalenia wysokości opłaty zmiennej. W ocenie Skarżącego, PGWWP Zarząd Zlewni w P., opierając się na danych dotyczących teoretycznych, maksymalnych wartości parametrów przepływów rocznych, określonych w dokumentacji wylotu czyli pozwoleniu wodnoprawnym, udostępnionej przez skarżącego na wniosek kontrolujących, dokonał w sposób nieprawidłowy naliczenia opłaty zmiennej, przyjmując jako podstawę jej naliczenia (oprócz stawki jednostkowej z rozporządzenia Rady Ministrów) jedną czwartą wartości teoretycznego, maksymalnego, wskazanego w pozwoleniu wodnoprawnym, przepływu Qmax dla wskazanego tam okresu czyli jednego roku, gdyż ustalana był zapłata za I kwartał 2018 r. Skarżący dostarczył organowi opracowanie Instytutu Inżynierii Lądowej Politechniki Poznańskiej, sporządzonego na potrzeby obliczania ilości wód opadowych lub roztopowych, które zawiera naukowy algorytm postępowania przy obliczaniu i wzory obliczeniowe ilości wód opadowych lub roztopowych, uwzględniające współczynniki spływu w zależności od rodzaju powierzchni. Wskazano również na tożsamość metodyki zawartej w tym opracowaniu z praktycznymi metodami wyznaczania ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych z określonego obszaru, stosowanymi przez biegłych sądowych w licznych procesach zawisłych przed sądami powszechnymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy obowiązującej od 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566), dalej określanej też jako "ustawa" lub "u.p.w."). Ustawą tą wprowadzono m.in. nowe regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi. Korzystanie z usług wodnych powiązane zostało z obowiązkiem uiszczania opłat i stanowi jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami.

Ustawa Prawo wodne wprowadziła opłaty za usługi wodne, ustalając zasady naliczania tych opłat oraz górne jednostkowe stawki. Jednocześnie ustawa upoważniła Radę Ministrów do wydania rozporządzenia różnicującego jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, w zależności m.in. od wymogów ochrony środowiska, stopnia degradacji poszczególnych obszarów i zasobów, potrzeby zapewnienia szczególnej ochrony zasobów wód podziemnych i wód jezior, a ponadto od potrzeby racjonalnego gospodarowania wodami opadowymi lub roztopowymi.

Należy przy tym podnieść, że zgodnie z art. 272 ust. 17 ustawy do wyliczenia należności upoważnione są Wody [...] i to one decydują, na bazie jakich danych określone zostaną czas i wielkość opadów.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502, dalej jako "Rozporządzenie"), określiło wysokość tych stawek, a także współczynniki różnicujące, przez które mnoży się te jednostkowe stawki, zależne m.in. od rodzaju ścieków.

Zgodnie z art. 273 ust. 8 u.p.w. od decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za usługi wodne wydawanej w razie nieuwzględnienia reklamacji, podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Ponieważ od decyzji wydanej w tym trybie nie przysługują żadne środki zaskarżenia, skargę należało uznać za dopuszczalną, bez konieczności wyczerpania jakiegokolwiek trybu przedskargowego.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni, polegająca na badaniu zgodności z prawem postępowania prowadzonego przez organ administracji oraz wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c).

Zaskarżoną decyzją organ administracji określił Z. P., za I kwartał 2018 r., opłatę zmienną w wysokości [...] zł za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych. Ustalając powyższą opłatę organ oparł się na ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 29 listopada 2011 r., Nr [...] udzielającej skarżącemu Z. P. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód obejmujące wprowadzanie oczyszczonych ścieków deszczowych i roztopowych do S. J., budowę wylotów ścieków oraz przebudowę przepustu pod ulicą Grunwaldzką.

Podstawę prawną dla ustalenia w niniejszej sprawie opłaty zmiennej stanowił przepis art. 272 ust. 5 u.p.w. w zw. z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502).

Przepisy ustawy Prawo wodne z 2017 r. nie dostarczają prostej odpowiedzi na pytanie o moment powstania obowiązku uiszczenia opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych. Prawidłowe zweryfikowanie stanowiska zajętego w niniejszej sprawie przez organ wymaga kompleksowego przeanalizowania przepisów tej ustawy odnoszących się do powyższych kwestii w świetle uwarunkowań prawodawstwa unijnego.

Wejście w życie ustawy Prawo Wodne było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy [...] Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE [...] wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275 - zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną"). W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych. Ponadto państwa członkowskie mają zapewnić, że polityka opłat za wodę przewiduje odpowiednie działania zachęcające użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych i w ten sposób przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych tej dyrektywy (Druk nr [...] Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

Wobec powyższego w Rozdziale 1 - Korzystanie z wód i usługi wodne - zawartego w Dziale II ustawy - przewidziano, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód, przy czym podmiotom tym zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych w przepisach ustawy (art. 35 ust. 1 i 2 u.p.w.). Ustawodawca skatalogował też w ustępie 3 powyższego przepisu różne usługi wodne, wskazując w pkt 7, że jedną z nich jest odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Przy czym przez pojęcie wód opadowych i roztopowych rozumie się wody będące skutkiem opadów atmosferycznych (art. 16 pkt 69 u.p.w.). W świetle powyższych przepisów wskazać należy, że definicja usług wodnych, z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są przesłanki określone w art. 35 ust. 1 u.p.w., czyli cel usług wodnych, oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 3 u.p.w.

W ocenie Sądu, co istotne z treści art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. wynika, że usługa w postaci odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Idąc dalej, realizując wytyczne powyżej wskazanej Dyrektywy, w ustawie - Prawo wodne z 2017r., wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie zatem z art. 267 pkt 1 u.p.w. jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne.

Stosownie do art. 270 ust. 11 u.p.w. opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Konsekwentnie, z art. 268 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne z 2017 r. wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Wprawdzie Prawo wodne z 2017r. nie definiuje pojęcia "systemu kanalizacji deszczowej", wskazując jedynie na pojęcie "systemu kanalizacji zbiorczej", przez który rozumie się sieć o jakiej mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (sieć - przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki), zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków, to przez systemy kanalizacji deszczowej rozumieć należy zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. W przeciwieństwie do systemów kanalizacji zbiorczej systemy kanalizacji deszczowej powinny służyć wyłącznie odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, a nie ścieków (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, C.H. Beck, s. 42).

Oznacza to, że o ile rzeczywiście opłata ta wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Wynika z powyższego, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku uiszczania opłat z tytułu odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Stanowisko to znajduje już potwierdzenie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie administracyjnym (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, C.H. Beck, s. 41).

Z tego też wynika, że organy uprawione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, bowiem rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi obecnie, zgodnie z ustawą Prawo wodne z 2017 r., aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W przypadku braku tego rodzaju urządzeń wodnych, ujmujących uprzednio wody opadowe lub roztopowe zanim zostaną odprowadzone dalej do wód, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. W takiej sytuacji nie można również mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 3 u.p.w. obligującego podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty. Zdaniem Sądu z powyższego przepisu wynika, że obowiązek ponoszenia opłat nie powstaje w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ziemi. Dlatego też istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej jest niezbędne dla możliwości ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Musi to się zatem odbywać nie powierzchniowo, ale przy pomocy urządzeń kanalizacyjnych, co czyni z ich istnienia warunek niezbędny dla ustalenia opłaty. Stanowisko powyższe podzielają w licznych orzeczeniach sądy administracyjne, które wprawdzie wyrażono na gruncie ustalenia opłaty stałej, ale w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przedstawiona argumentacja ma także zastosowanie do reguł ustalania opłaty zmiennej, jak w niniejszej sprawie (wyr. WSA w Gdańsku z 11 lipca 2018r., sygn. akt II SA/Gd 294/18; z 18 lipca 2018r., II SA/Gd 262/18; 24 lipca 2018, sygn. akt II SA/Gd 293/18; z 25 lipca 2018r., sygn. akt II SA/Gd 296/18; z 1 sierpnia 2018r., sygn. akt II SA/Gd 297/18; wyr. WSA we Wrocławiu z dnia 7 sierpnia 2018r., sygn. akt II SA/Wr 388/18; wyr. WSA w Olsztynie z 28 sierpnia 2018r., sygn. akt II SA/Ol 399/18 i z 25 września 2018r., sygn. akt II SA/Ol 410/18; z 2 października 2018r., sygn. akt II SA/Ol 400/18; WSA w Białymstoku z 13 września 2018r., sygn. akt II SA/Bk 357/18; WSA w Rzeszowie z 10 października 2018r., sygn. akt II SA/Rz 865/18; WSA w Krakowie z 12 października 2018r., sygn. akt II SA/Kr 794/18 i z 16 października 2018r., sygn. akt II SA/Kr 873/18; wyr. WSA w Gorzowie Wlkp. z 21 listopada 2018r., sygn. akt II SA/Go 710/18; wyr. WSA w Opolu z 28 listopada 2018r., sygn. akt I SA/Op 305/18, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zgadza się z zaprezentowanym przez sądy administracyjne poglądem, że powyżej wskazana wykładnia przepisów ustawy Prawo wodne z 2017 r. odnosząca się do odpłatności za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód jest w pełni zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z tej ustawy, a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasadą "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w sytuacji braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wodę opadową lub roztopową.

Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, że w treści art. 274 u.p.w., ustawodawca uregulował maksymalną wysokość stawek opłat za usługi wodne, stanowiąc, że górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3 oraz w art. 269, wynoszą w punkcie "5 za odprowadzanie do wód - wód:

c) w formie opłaty zmiennej:

- wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych - [...] zł za 1 mł na 1 rok,".

Przy czym zauważyć, należy że we wskazanym przepisie, brak jest już regulacji normatywnej w przedmiocie maksymalnej wysokości stawek opłat za usługi wodne takie jak odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Jest w nim tylko mowa o tej maksymalnej wysokości stawek opłat za usługi wodne w postaci odprowadzania wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych.

Jednocześnie w treści art. 277 u.p.w. została sformułowana szczegółowa delegacja ustawowa w sprawie określenia jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 274 oraz w art. 275 ust. 20-24. Konsekwentnie zgodnie z powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502) wskazano stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast oddzielnie bez urządzeń retencjonowania i z urządzeniami retencjonowania wody o danej pojemności.

Z powyższego wynika, że dla ustalenia opłaty zmiennej za usługę wodną odprowadzania wód opadowych lub roztopowych spełnione musza być dwie przesłanki: z jednej strony odprowadzanie tych wód do wód, a nie do ziemi oraz ujęcie wód opadowych lub roztopowych przez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela też stanowisko zaprezentowane przez sądy administracyjne w powyżej wymienionych orzeczeniach, w których wskazano, że na prawidłowość przyjętej wykładni przepisów ustawy Prawo wodne z 2017 r. wpływa charakter opłat za usługi wodne, które są daninami publicznymi. Za daniny publiczne, zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., sygn. akt K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa.

Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 K.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Powyższa zasada nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie dla organu podstawą do ustalenia opłaty zmiennej było pozwolenie wodnoprawne wydane w oparciu o przepisy nieobowiązującej już ustawy - Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. (Dz.U. z 2017r., poz. 1121), które nie przewidywały opłat za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych za pomocą urządzeń kanalizacji deszczowej lub kanalizacji zbiorczej.

Odnosząc przedstawione rozważania do niniejszej sprawy Sąd podkreśla, że skarżący decyzją z 29 listopada 2011 r. uzyskał pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód obejmujące wprowadzanie oczyszczonych ścieków deszczowych i roztopowych do S. J. w km 7+715, dwoma wylotami oraz budowę wylotów ścieków i przebudowę przepustu pod ul. [...]. Z decyzji tej wynika wprowadzenie ścieków deszczowych i roztopowych do cieku. Zgodnie bowiem z treścią art. 22 pkt 1 u.p.w. śródlądowymi wodami płynącymi są wody w ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek. Natomiast mówiąc w ustawie o ciekach naturalnych - rozumie się przez to rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami.

W przedmiotowej sprawie organ ustalił opłatę zmienną w oparciu o wskazaną w decyzji maksymalną dopuszczalną roczną ilość ścieków, jakie można wprowadzić ze zlewni do wód, Qrmax wynoszącą ? 71121,00 mł/r., podzieloną przez cztery kwartały. Organ nie poczynił jednak żadnych ustaleń co do spełnienia drugiej przesłanki nałożenia opłaty zmiennej dotyczącej ujęcia wód opadowych i roztopowych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej.

Okoliczność, że organ poprzestał jedynie na ustaleniu, że skarżący uzyskał pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nie jest wystarczająca do ustalenia opłaty za taką usługę wodną. Mając na uwadze powyższe rozważania dla zastosowania konsekwencji prawnych w postaci nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych konieczne było ustalenie, czy wody są odprowadzane systemem kanalizacji deszczowej. Tego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienia organ nie wyjaśnił. O ile pozwolenie wodnoprawne może być źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty zmiennej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do ziszczenia się przesłanek dla określenia tej opłaty.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ procedując w niniejszej sprawie w ten sposób, że ustalenia stanowiące podstawę rozstrzygnięcia ograniczył do istnienia pozwolenia wodnoprawnego i wskazanych w nim maksymalnych rocznych wartości podzielonych na kwartały, pomijając jeszcze oddzielne zagadnienie naliczenia opłaty zmiennej na podstawie rzeczywistej ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych do wód, naruszył podstawowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu organ nie rozpoznał istoty sprawy naruszając przepisy art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Pomimo tego, że nie ustalił okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak określił opłatę zmienną za odprowadzanie wód opadowych do S. J.. Naruszył tym samym przepisy art. 268 ust. 1 pkt 3 u.p.w. oraz art. 272 pkt 5 u.p.w. przedwcześnie stosując tę normę do stanu faktycznego, który nie odpowiadał okolicznościom kształtującym hipotezę tego przepisu.

W tym zakresie w ocenie Sądu nie jest trafny i wystarczający argument organu dla uznania prawidłowości zaskarżonej decyzji, że to skarżący zawiadomiony o kontroli gospodarowania wodami i zobowiązany do samodzielnego ustalenia faktycznej ilości odprowadzanych wód, w przedłożonym mu formularzu winien był wpisać ilości odprowadzanych do wód – wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miasta w okresie I kwartału 2018r. Niesłuszny jest wywód organu, że skoro takie ilości odprowadzonych wód skarżący wpisał w formularzu, to na tej podstawie organ mógł zasadnie ustalić opłatę zmienną za odprowadzenie do wód – wód opadowych i roztopowych. Już z treści reklamacji skarżącego wynika, że kwestionuje wysokość i sposób wyliczenia opłaty, zatem to rolą organu rozstrzygającego w sposób władczy - decyzją administracyjną - o obowiązkach skarżącego było wyjaśnienie wszelkich jego wątpliwości, podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przede wszystkim prawidłowe sformułowanie tezy kontrolnej mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co nakazuje art. 7 K.p.a. Organy administracji publicznej załatwiając sprawę administracyjną działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) i zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). To rolą organu jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 §1 K.p.a.).

Wobec powyższego nieprawidłowe jest takie działanie organu, które w istocie spowodowało przerzucenie na skarżącego wszelkich negatywnych konsekwencji jego błędnego przeświadczenia i niewiedzy oraz niezrozumienia intencji organu, zwłaszcza, że chodzi o nowe regulacje Prawa wodnego. Stanowi bowiem o tym wprost treść art. 9 K.p.a. ujętego w katalogu podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, uchybienia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Organ ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., winien się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ powinien prawidłowo przeprowadzić kontrolę, w tym sformułować jej tezę, wyjaśnić, czy spełniona została przesłanka w postaci istnienia urządzeń kanalizacji deszczowej ujmujących wody opadowe lub roztopowe oraz jaka była rzeczywista ilość w okresie I kwartału 2018r. odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej do S. J., co umożliwi rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie opłaty zmiennej za usługę wodną. Jeżeli, zatem organ uzna, że przyczyni się to do prawidłowego rozpatrzenia i załatwienia sprawy, może także zwrócić się do skarżącego o udzielenie wymaganych informacji, czy udostępnienie danych celem ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy. Tylko bowiem jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie będzie przekraczać granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Przepis ten wymagają od organu wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, co ma istotną rolę w rozpatrywanej sprawie, która dotyczy nowego rozwiązania w zakresie usług wodnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzje, jak orzekł w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego uiszczony stosunkowy wpis sądowy od skargi w kwocie [...]zł (§1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczególnych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193), jak w punkcie 2 wyroku.