Wyrok NSA oz. w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 525/02
NSA oz. w Lublinie
Data orzeczenia: 2002-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Powołane przepisy: article: art. 28b ust. 1, art. 28b ust. 1a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym.
article: art. 136 ust. 2
journal: Dz.U. 1998 nr 155 poz. 1014
law: Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.
Teza: 1. Wniosek komisji rewizyjnej "sam w sobie" nie podlega głosowaniu, a jedynie ma służyć wzbogaceniu obrazu i poszerzeniu wiedzy rady gminy o stopniu wykonania jej własnego budżetu.

2. Sformułowanie zawarte w art. 28b ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./:

"w sprawie absolutorium" wskazuje, iż bezwzględna większość ustawowego składu rady wymagana jest dla podjęcia uchwały zarówno w sprawie udzielenia, jak i nieudzielenia absolutorium.

Każde zatem głosowanie "w sprawie udzielenia absolutorium" /art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych - Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./, nawet przy negatywnym wniosku komisji rewizyjnej, który, jak wyżej przytoczono, "sam w sobie" nie podlega głosowaniu, doprowadzi do definitywnego głosowania "w sprawie absolutorium" /jego udzielenia lub nie/. Co do zasady, głosowanie przeprowadza się "za" /czymś, kimś/, a nie "przeciw".

Sformułowanie uchwały poddanej pod głosowanie "o nieudzielenie absolutorium" i jej odrzucenie w wyniku nieuzyskania bezwzględnej większości głosów nie powoduje automatycznego przyjęcia, iż zarząd uzyskał absolutorium, świadczy jedynie o tym, iż nie podjęto uchwały o nieudzieleniu absolutorium.

TEZY

1. Wniosek komisji rewizyjnej "sam w sobie" nie podlega głosowaniu, a jedynie ma służyć wzbogaceniu obrazu i poszerzeniu wiedzy rady gminy o stopniu wykonania jej własnego budżetu.

2. Sformułowanie zawarte w art. 28b ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./:

"w sprawie absolutorium" wskazuje, iż bezwzględna większość ustawowego składu rady wymagana jest dla podjęcia uchwały zarówno w sprawie udzielenia, jak i nieudzielenia absolutorium.

Każde zatem głosowanie "w sprawie udzielenia absolutorium" /art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych - Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./, nawet przy negatywnym wniosku komisji rewizyjnej, który, jak wyżej przytoczono, "sam w sobie" nie podlega głosowaniu, doprowadzi do definitywnego głosowania "w sprawie absolutorium" /jego udzielenia lub nie/. Co do zasady, głosowanie przeprowadza się "za" /czymś, kimś/, a nie "przeciw".

Sformułowanie uchwały poddanej pod głosowanie "o nieudzielenie absolutorium" i jej odrzucenie w wyniku nieuzyskania bezwzględnej większości głosów nie powoduje automatycznego przyjęcia, iż zarząd uzyskał absolutorium, świadczy jedynie o tym, iż nie podjęto uchwały o nieudzieleniu absolutorium.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu 12 lipca 2002 r. sprawy ze skargi Gminy L. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. z 28 maja 2002 r. nr 122/ 2002 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w L. z 25 kwietnia 2002 r. nr 1413/XLIX/2002 w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi Miasta L. - oddalił skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą nr 122/2002 z 28 maja 2002 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w L. z 25 kwietnia 2002 r. nr 1413/XLIX/2002 w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi Miasta L., jako sprzecznej z art. 28b ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./.

W uzasadnieniu swojej uchwały Regionalna Izba Obrachunkowa podała, iż z treści nie zatwierdzonego protokołu z XLIX sesji Rady Miejskiej z 25 kwietnia 2002 r. wynika, iż przewodnicząca Rady Miejskiej poddała pod głosowanie projekt uchwały w sprawie nieudzielenia Zarządowi Miasta absolutorium za 2001 rok, zawierający wniosek Komisji Rewizyjnej o nieudzielenie absolutorium Zarządowi Miasta. Po ustaleniu wyników głosowania - przy 21 głosach "za", 27 "przeciw" i 5 "wstrzymujących się" - przewodnicząca stwierdziła, że wniosek Komisji Rewizyjnej nie uzyskał wymaganej większości głosów, w związku z tym Rada Miasta L. podjęła uchwałę w sprawie udzielenia Zarządowi Miasta absolutorium za 2001 rok. Uchwałę tej treści, tj. w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi Miasta L., przekazano 30 kwietnia 2002 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej. W tej sytuacji Kolegium Izby zarzuciło badanej uchwale istotne naruszenie prawa - przepisów art. 28b ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, bowiem zgodnie z nim, uchwały w sprawie absolutorium podejmowane są bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Przy 55 osobowym ustawowym składzie Rady Miejskiej w L. większość ta wynosi co najmniej 28 radnych opowiadających się "za".

W toku postępowania nadzorczego przekazano Izbie rozstrzygnięcia przewodniczącej Rady Miejskiej z 17 maja 2002 r. dotyczące uwzględnienia w głosowaniu nad absolutorium głosu radnego Z. T. -na jego wniosek z 25 kwietnia 2002 r. - jako 28 głosu "przeciw uchwale o nieudzielenie absolutorium Zarządowi Miasta". 24 maja 2002 r. Izbie przedłożono pismo, w którym przewodnicząca Rady Miasta stwierdziła, iż swoje rozstrzygnięcie z 17 maja 2002 r. anulowała, co miało związek z cofnięciem przez Z. T. wniosku o zmianę protokołu i uznanie jego głosu za oddany "przeciw" nieudzieleniu absolutorium. Z pisma tego wynika także, iż Rada Miejska na sesji z 23 maja 2002 r. nie zatwierdziła protokołu z XLIX sesji z 25 kwietnia 2002 r.

W tej sytuacji dla oceny stanu faktycznego przyjęto wynik głosowania ustalony - ogłoszony - przez przewodniczącą Rady na sesji z 25 kwietnia 2002 r., potwierdzony wydrukiem pt. "Wynik głosowania nr 4, wniosek o nieudzielenie absolutorium Zarządowi Miasta". Statut Miasta L. nie reguluje sposobu liczenia głosów w głosowaniu jawnym.

A zatem, gdy pod głosowanie poddana została uchwała w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Miasta i nie uzyskała ona poparcia bezwzględnej większości ustawowego składu Rady, a jednocześnie przeciwko niej głosowało mniej radnych niż bezwzględna większość ustawowego jej składu, to - zdaniem Kolegium Izby - Rada Miejska nie rozstrzygnęła sprawy absolutorium, a jedynie odrzuciła projekt uchwały zawierający wniosek Komisji Rewizyjnej o nieudzielenie absolutorium.

Dlatego też przekazana Izbie uchwała Rady Miejskiej w sprawie udzielenia absolutorium, którą sformułowano bez uwzględnienia wymogów ustalonych dla jej podjęcia w istotny sposób narusza przepis art. 28b ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym.

Żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do uznania, że Rada Miejska w zaistniałej sytuacji podjęła uchwałę o udzieleniu absolutorium, jako skutek głosowania odrzucającego projekt uchwały o nieudzielenie absolutorium. Uznanie, że podjęto uchwałę o treści odwrotnej do poddanego pod głosowanie jej projektu byłoby uprawnione wyłącznie w przypadku, gdyby Rada odrzuciła ją w głosowaniu w sprawie udzielenia absolutorium, gdyż tylko dla takiego stanu faktycznego przewidziano to szczególne rozwiązanie, na co wskazuje przepis art. 28b ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym. Przy czym w tym szczególnym trybie postępowania, które mimo głosowania uchwały o udzieleniu absolutorium, kończy się uchwałą o nieudzieleniu absolutorium, ustawodawca nie stawia wymogu, aby w głosowaniu przeciw wnioskowi o udzielenie absolutorium opowiedziała się bezwzględna większość ustawowego składu rady.

W tej sytuacji Kolegium Izby nie podzieliło stanowiska Zarządu Miasta, w myśl którego odrzucenie przez Radę uchwały o nieudzielenie absolutorium jest równorzędne z przyjęciem uchwały o jego udzieleniu, i orzekło jak w sentencji uchwały.

Na powyższą uchwałę nr 122/2002 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. Gmina L. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem i naruszającej art. 28b ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez jego błędną wykładnię oraz art. 91 ust. 1 cyt. ustawy, przez przyjęcie, że uchwała nr 1413/ XLIX/2002 Rady Miejskiej w L. jest sprzeczna z prawem, co skutkuje jej nieważność.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej błędnie zinterpretowało skutki wycofania przez radnego Z. T. wniosku z 15 maja 2002 r. o zmianę protokołu z sesji z 25 kwietnia 2002 r. i anulowania przez przewodniczącą swojego rozstrzygnięcia z 17 maja 2002 r. Samo oświadczenie o sposobie głosowania z 25 kwietnia 2002 r. stanowi załącznik do protokołu z XLIX sesji z 25 kwietnia 2002 r., zatwierdzonego na LI sesji z 6 czerwca 2002 r.

Radny Z. T. złożył oświadczenie o oddaniu swojego głosu przeciwko wnioskowi Komisji Rewizyjnej o nieudzielenie absolutorium Zarządowi bezpośrednio w dniu sesji, niezwłocznie po tym, jak dowiedział się, że jego głos nie został odnotowany w wydruku głosowania nad tym wnioskiem.

Statut Miasta nie reguluje sposobu liczenia głosów w głosowaniu jawnym. Zwłaszcza nie przyjmuje priorytetu wyniku głosowania elektronicznego nad ustalonym na podstawie podniesienia ręki, a zatem są wystarczające podstawy do przyjęcia, że Z. T. oddał głos przeciwko uchwale o nieudzielenie absolutorium. W ten sposób przeciwko tej uchwale głosowało 28 radnych, co oznacza jej ważność, nawet w świetle interpretacji zastosowanej przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L..

Abstrahując od tego, pogląd wyrażony przez Izbę jest nieuzasadniony, gdyż konsekwencją jego przyjęcia jest nałożenie na Radę obowiązku, nie przewidzianego przez ustawę, dodatkowego, drugiego głosowania w przedmiocie absolutorium. Ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa (...) /Dz.U. nr 45 poz. 497/ wprowadziła bardzo istotne zmiany w kwestii absolutorium.

W art. 28b ust. 1 dodano zdanie drugie:

"odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzielenie absolutorium jest jednoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium". Ponadto, do art. 28b dodano nowy ustęp 1a:

"uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy". Korekta przepisów niewątpliwie miała na celu stworzenie takiej konstrukcji prawnej, która umożliwi jednoznaczne rozstrzygnięcie kwestii absolutorium w akcie jednego głosowania i wyraźnie ustali skutki głosowania przeprowadzonego "w sprawie absolutorium". Przepis art. 28b ust. 1a miał być dopełnieniem ust. 1, który dotyczy także udzielenia absolutorium.

W konsekwencji, bezwzględna większość ustawowego składu rady wymagana jest jedynie dla odmowy udzielenia absolutorium.

Tylko systemowa, a nie gramatyczna wykładnia ww. przepisów jest zgodna z wolą ustawodawcy. Wykładnia gramatyczna, na której oparło się Kolegium Izby, powoduje utrudnienie procesu uzyskiwania absolutorium przez zarząd ponad rzeczywistą potrzebę i wbrew logice władzy, dla której utrzymania wystarczy większość w radzie podczas głosowania.

To od komisji rewizyjnej, która stawia wniosek, zależy, jaki będzie przedmiot głosowania "w sprawie absolutorium" - uchwała w przedmiocie wniosku o nieudzielenie absolutorium czy przeciwnie, o udzielenie absolutorium. Głosowanie w każdym z tych wypadków jest definitywne, a jego przedmiotem jest "uchwała w sprawie absolutorium", jak każe art. 28b ust. 1a.

Interpretacja dokonana przez Kolegium Izby prowadzi do sytuacji, że brakuje rezultatu, w formie uchwały, procedury absolutoryjnej. Zarządzenie powtórnego głosowania byłoby poddaniem pod nie tej samej materii "w spranie absolutorium", a niedopuszczalne jest uruchamianie ponownego trybu w sprawie udzielenia absolutorium. Ponadto, niedopuszczalne jest głosowanie nad projektem uchwały odmiennym od treści wniosku komisji rewizyjnej. Nie można też stwierdzić, kto miałby sformułować ten powtórny wniosek. Niedopuszczalna jest modyfikacja wniosku komisji rewizyjnej przez przewodniczącą rady i poddanie pod głosowanie projektu uchwały o udzielenie absolutorium zamiast wniosku komisji o nieudzielenie absolutorium. Trudno zaś oczekiwać od komisji rewizyjnej, aby po raz wtóry formułowała wniosek, niezgodnie z jej przekonaniem i wcześniejszym uzasadnieniem.

A zatem, w ocenie skarżącej, skutki odrzucenia głosowania nad uchwałą o nieudzielenie absolutorium są analogiczne do sytuacji dotyczącej głosowania nad uchwałą o udzielenie absolutorium /stosując a contrario art. 28b ust. 1 zdanie drugie/. Absolutorium zostało zatem udzielone i uchwała takiej treści przedłożona została Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej 30 kwietnia 2002 r., przez co wypełniony został obowiązek wynikający z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. wnosiło ojej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej uchwale.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Spór w sprawie sprowadza się do interpretacji art. 28b ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ w związku z treścią przedstawionej Regionalnej Izbie Obrachunkowej uchwałą nr 1413/ XLIX/2002 Rady Miejskiej w L. z 25 kwietnia 2002 r. w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi Miasta L.

Według stanowiska Regionalnej Izby Obrachunkowej zawartego w zaskarżonej uchwale, cytowana wyżej uchwała Rady Miejskiej w L. jest sprzeczna z art. 28b ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym.

Stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela z następujących względów:

Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalenie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi z tego tytułu.

"Absolutorium" to akt uznający, na podstawie przedłożonego sprawozdania, działalność finansową zarządu za prawidłową /tzw. skwitowanie lub rozliczenie/, por. też: L. Garlicki: Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd. 5, Warszawa 2001, str. 259. Uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium zarządowi podejmuje rada /organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego/ po rozpatrzeniu sprawozdania zarządu gminy z wykonania budżetu i po dokonaniu oceny działalności finansowej gminy za dany rok - stosownie do art. 136 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./.

Z art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż przed przystąpieniem do głosowania w sprawie absolutorium należy głosujących zapoznać ze stanowiskiem komisji rewizyjnej w sprawie wykonania budżetu gminy oraz opinią odnośnie do tego wniosku regionalnej izby obrachunkowej.

Wniosek komisji rewizyjnej "sam w sobie" nie podlega głosowaniu, a jedynie ma służyć wzbogaceniu obrazu i poszerzeniu wiedzy rady gminy o stopniu wykonania jej budżetu /por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., I SA/Wr 1798/99 - nie publ./, który to pogląd Sąd w niniejszym składzie w całości podziela.

Zasadą jest, iż uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej - art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wyjątek od tej zasady przewiduje ww. ustawa w art. 28b ust. 1a, stanowiąc, iż: "uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy". Bezwzględna większość ustawowego składu rady gminy oznacza liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem przewyższającą połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą /por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 1995 r., TK W 18/94 - OTK 1995 nr 1 poz. 7/.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż ustawowy skład Rady Miejskiej w L. wynosi 55 osób, a zatem bezwzględna większość głosów w rozumieniu art. 28b ust. 1a cyt. ustawy wynosi 28.

Na XLIX sesji Rady Miejskiej w L., po zachowaniu trybu przewidzianego ww. przepisami ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o samorządzie gminnym, poddano pod głosowanie uchwałę "w sprawie nieudzielenia Zarządowi absolutorium" (...). Za podjęciem uchwały głosowało 21 radnych, przeciw głosowało 27 radnych i 5 radnych wstrzymało się od głosu.

Nie ulega zatem wątpliwości, iż w głosowaniu "w sprawie absolutorium" nie uzyskano bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. Nie można podzielić poglądu strony skarżącej, iż 28 głos "przeciw nieudzieleniu absolutorium" oddał radny Z. T., składając w trybie par. 30 ust. 1 Statutu Miasta L. oświadczenie do protokołu z sesji Rady Miejskiej z 25 kwietnia 2002 r. (...). Stosownie bowiem do par. 30 ust. 1 Statutu, na wniosek radnego przewodniczący przyjmuje do protokołu z sesji wystąpienie radnego zgłoszone na piśmie, lecz nie wygłoszone w toku obrad, informując o tym niezwłocznie radę. Złożone "oświadczenie" nie ma charakteru "wystąpienia nie wygłoszonego w toku obrad", co nie może budzić wątpliwości, ze względu na przedmiot, w jakim zostało złożone.

Nie może być ono również uznane za głos radnego oddany w głosowaniu nr 4 w czasie XLIX sesji Rady Miejskiej, bowiem sposób głosowania jawnego określa par. 36 Statutu, zgodnie z którym przewodniczący obrad przeprowadza głosowanie jawne i ogłasza jego wyniki. Ogłoszone wyniki głosowania znajdują odzwierciedlenie w protokole z sesji Rady, zgodnie z par. 34 ust. 1 pkt 7 Statutu.

Treść zatwierdzonego protokołu z XLIX sesji Rady Miejskiej nie budzi wątpliwości co do wyniku głosowania nr 4, ogłoszonego po jego przeprowadzeniu. Twierdzenie, że Statut nie reguluje sposobu liczenia głosów w głosowaniu jawnym jest nieprawdziwe, bowiem kwestię tę reguluje par. 36 Statutu /oddane głosy liczy przewodniczący - ust. 1 lub wyznaczeni przez niego radni - ust. 2/. Kwestia priorytetu wyniku głosowania elektronicznego nad ustalonym na podstawie podniesienia ręki jest bezprzedmiotowa, bowiem niezgodności miedzy tymi wynikami nie stwierdzono, a przynajmniej nie wynika to z treści zatwierdzonego protokołu z sesji Rady.

Oświadczenie radnego Z. T. o pominięciu jego głosu przy liczeniu wyników w głosowaniu nr 4, o ile wpłynęło w czasie XLIX sesji Rady, mogło być potraktowane jedynie jako jego wniosek o reasumpcję głosowania nad tą uchwałą, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w protokole /na zasadzie analogii z art. 114 ust. 1 uchwały Sejmu RP z 30 lipca 1992 r.

- Regulamin Sejmu RP, t.j. M.P. 1998 nr 44 poz. 618/.

A zatem, teza, iż przeciwko uchwale o nie-udzielenie Zarządowi absolutorium głosowano bezwzględną większością głosów /28 radnych/, co oznacza ważność uchwały Rady Miejskiej, nie znajduje oparcia w wyżej przytoczonych przepisach prawa oraz ustaleniach faktycznych w sprawie.

Zdaniem strony skarżącej, nawet przyjęcie, że przeciwko uchwale głosowało 27 radnych nie daje podstaw do przyjęcia, iż podjęta uchwała "w sprawie udzielenia Zarządowi absolutorium" jest sprzeczna z prawem, ze względu na treść art. 28b ust. 1 zdanie 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 28b ust. 1a - dodanych ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa (...), /Dz.U. nr 45 poz. 497/.

Stosownie do ww. art. 28b ust. 1, uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o jego odwołanie, chyba że po zakończeniu roku budżetowego został on odwołany z innej przyczyny. Odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzielenie absolutorium jest jednoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium.

Uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy - art. 28b ust. 1a. Według strony skarżącej, taka treść przepisów oznacza, iż "bezwzględna większość ustawowego składu rady wymagana jest jedynie dla odmowy udzielenia absolutorium". Przepis art. 28b ust. 1a jest bowiem dopełnieniem art. 28b ust. 1, który dotyczy udzielenia absolutorium. Przyjęcie, że dla podjęcia uchwały absolutoryjnej zawsze potrzebna jest bezwzględna większość ustawowego składu rady, może prowadzić do sytuacji, która nie była zamiarem ustawodawcy i spowoduje utrudnienie procesu uzyskiwania absolutorium ponad rzeczywistą potrzebę i wbrew logice władzy, dla której utrzymania wystarcza większość w radzie podczas głosowania. Od komisji rewizyjnej zależy, jaki będzie przedmiot głosowania "w sprawie absolutorium", "za" czy "przeciw" jego udzieleniu, a głosowanie w każdym z tych przypadków jest definitywne. Nie można więc obronić poglądu Kolegium Izby, że rezultatem głosowania uchwały nr 4 na XLIX sesji jest tylko "odrzucenie projektu uchwały zawierającego wniosek komisji rewizyjnej o nieudzielenie absolutorium". Nie ma podstaw prawnych, by zarządzić powtórne głosowanie. Wniosek, niezależnie od jego brzmienia, dotyczył sprawy absolutorium. Nie jest prawnie dopuszczalne głosowanie nad projektem odmiennym od treści wniosku komisji rewizyjnej /wyrok z 3 listopada 2000 r., III SA 1765/00 - Orzecz. w sprawach Samorządowych 2000 nr 1 poz. 32/. Gmina L. uważa, że w przypadku głosowania nad uchwałą o nieudzielenie absolutorium skutki odrzucenia jej w głosowaniu są analogiczne do sytuacji dotyczącej głosowania nad uchwałą o udzielenie absolutorium /stosując a contrario art. 28b ust. 1 zdanie 2 ustawy/. Absolutorium zostało więc udzielone, co znalazło wyraz w treści uchwały przedstawionej Regionalnej Izbie Obrachunkowej 30 kwietnia 2002 r.

Ze stanowiskiem tym, w ocenie Sądu, nie można się jednak zgodzić. Sąd podziela pogląd zawarty w odpowiedzi na skargę, iż nie można przyjąć, iż przepis art. 28b ust. 1a jest dopełnieniem ust. 1 tego artykułu, który dotyczy także udzielenia absolutorium, a bezwzględna większość ustawowego składu rady wymagana jest jedynie dla odmowy udzielenia absolutorium. Art. 28b ust. 1 określa skutki, jakie powoduje uchwała w sprawie nieudzielenia absolutorium oraz konsekwencje odrzucenia uchwały o udzielenie absolutorium. W ust. 1a zawarta jest generalna zasada /wyjątek od zasady określonej w art. 14, o czym mowa wyżej/, ustalająca ważność głosowania nad uchwałą w sprawie absolutorium, zaś w ust. 2 - procedura związana z odwołaniem zarządu z powodu nieudzielenia absolutorium.

Sformułowanie zawarte w art. 28b ust. 1a "w sprawie absolutorium" wskazuje, iż bezwzględna większość ustawowego składu rady wymagana jest dla podjęcia uchwały zarówno w sprawie udzielenia, jak i nieudzielania absolutorium. Rację ma Kolegium Izby, iż intencją tego przepisu było, aby w efekcie takiego głosowania zarząd miał wiarygodne potwierdzenie lub odrzucenie finansowych efektów swojej pracy bezwzględną większością ustawowego składu rady, a tryb podjęcia takiej uchwały nie jest obojętny, skoro nieudzielenie zarządowi absolutorium jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o jego odwołanie /art. 28b ust. 1/. Gdyby przyjąć rozumowanie strony skarżącej co do tego, iż odrzucenie wniosku komisji rewizyjnej o nieudzielenie absolutorium /faktycznie zwykłą większością głosów/ jest jednoznaczne z udzieleniem zarządowi absolutorium, od treści wniosku stawianego przez komisję rewizyjną zależałoby, czy wynik głosowania, przy braku zdecydowanego poparcia ze strony rady, będzie pozytywny, czy negatywny dla zarządu. W tej konkretnej sprawie, w sytuacji głosowania uchwały o udzielenie absolutorium, gdyby wyniki głosowania były identyczne - za udzieleniem absolutorium byłoby 27 radnych, przeciw 21, a wstrzymujących się 5 - Zarząd, zgodnie z regułą interpretacyjną zawartą w art. 28b ust. 1 zdanie 2, nie otrzymałby absolutorium. Nie wydaje się, jak to podnosi Regionalna Izba Obrachunkowa, by intencją ustawodawcy było uzależnianie rezultatu głosowania od treści stawianego wniosku. Wyraźne sformułowanie reguły interpretacyjnej zawartej w zdaniu 2 art. 28b ust. 1 /działającej tylko w jedną stronę/, przy jednoczesnym wskazaniu w ust. 1a tego artykułu, że uchwały "w sprawie absolutorium" zapadają większością bezwzględną, nie daje podstawy do przyjęcia, iż przepis art. 28b ust. 1 zdanie 2 może być interpretowany a contrario. Słuszny zatem jest pogląd Kolegium Izby, iż wynik głosowania nr 4 na sesji XLIX Rady Miejskiej w L. świadczy jedynie o tym, "że nie podjęto uchwały o nieudzieleniu absolutorium Zarządowi". Treść uchwały przedstawionej Izbie "o udzieleniu Zarządowi absolutorium" jest sprzeczna z treścią uchwały głosowanej przez radnych. Sąd podziela pogląd zawarty w skardze, iż intencją ustawodawcy przy wprowadzaniu zmian w art. 28b ustawy o samorządzie gminnym było doprowadzenie do takiej sytuacji, aby głosowanie w sprawie udzielenia absolutorium było definitywne. Wskazuje na to treść art. 28b ust. 1 zdanie 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

Jak wskazano na wstępie, przepis ust. 2 art. 136 ustawy o finansach publicznych mówi, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego "podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium". Jednocześnie dodane zdanie 2 art. 28b ustawy o samorządzie gminnym brzmi: "odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium jest jednoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium". Poddanie zatem pod głosowanie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium zawsze doprowadzi do definitywnego rozstrzygnięcia głosowania. Podjęcie uchwały "za" udzieleniem absolutorium bezwzględną większością głosów nie budzi wątpliwości. Brak bezwzględnej większości "za" musi być interpretowany zgodnie z regułą interpretacyjną zawartą w art. 28b ust. 1 zdanie 2 /Jest równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium"/. Każde zatem głosowanie "w sprawie udzielenia absolutorium" /art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych/, nawet przy negatywnym wniosku komisji rewizyjnej, który, jak wyżej przytoczono, "sam w sobie" nie podlega głosowaniu, doprowadzi do definitywnego głosowania "w sprawie absolutorium" /jego udzielenia lub nie/. Co do zasady, głosowanie przeprowadza się "za" /czymś, kimś/, a nie "przeciw". Sformułowanie uchwały poddanej pod głosowanie "o nieudzielenie absolutorium" i jej odrzucenie w wyniku nieuzyskania bezwzględnej większości głosów nie powoduje automatycznego przyjęcia, iż Zarząd uzyskał absolutorium, świadczy jedynie, iż nie podjęto uchwały o nieudzieleniu absolutorium.

W tej sytuacji, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, należało skargę oddalić i orzec jak w sentencji.