Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 137/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1 lit a, art. 9 ust. 1 pkt 1, art. 8, art. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1539
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 3 poz 1  art. 1 ust. 9, art. 6, art. 7, art. 10
law: Rozporządzenie Rady (WE) NR 1/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i związanych z tym działań oraz  zmieniające dyrektywy 64/432/EWG i 93/119/WE oraz rozporządzenie (WE) nr 1255/97

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędzia WSA - Alicja Palus, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. z dnia 25 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania działalności polegającej na transportowaniu bezdomnych zwierząt uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19 maja 2015 r., nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w W., na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014r. poz. 1539) – dalej: u.o.z.z. oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej: k.p.a., nakazał wstrzymania działalności polegającej na transportowaniu bezdomnych zwierząt przez A. R., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] w B. przy ul. Z. nr [...] – dalej: powoływany także jako: "strona postępowania", "odwołujący się" lub "uczestnik postępowania", do czasu spełnienia właściwych wymogów weterynaryjnych, określonych w art. 5 i nast. u.o.z.z., rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia działalności w zakresie zarobkowego przewozu zwierząt lub przewozu zwierząt wykonywanego w związku z prowadzeniem innej działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 100, poz. 1012) – dalej: r.MRRW oraz rozporządzeniu Rady (WE) nr 1/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i związanych z tym działań oraz zmieniającym dyrektywy 64/432/EWG i 93/119/WE oraz rozporządzenie (WE) nr 1255/97 (Dz. Urz. UE z 2005 r. 3, str. 1 z późn. zm.) – dalej: rozporządzenie nr 1/2005.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że podjął takie rozstrzygnięcie w związku z postępowaniem wyjaśniającym dotyczącym wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie gmin powiatu wołowskiego i zapewnienia dalszej opieki nad tymi zwierzętami. W ramach tego postępowania, wystosował w dniu 3 listopada 2014 r. wezwanie, którym zobowiązał A. R. - prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] do zgłoszenia w formie pisemnej faktu prowadzenia działalności nadzorowanej w postaci transportu zwierząt w związku z prowadzeniem innej działalności gospodarczej, w celu nadania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego i wpisania jego działalności do rejestru podmiotów nadzorowanych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w W.. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 5 listopada 2014 r. A. R. oświadczył, że nie prowadzi, zarówno działalności polegającej na transporcie, jak i przetrzymywaniu bezdomnych zwierząt. W związku z powyższym, w dniu 20 listopada 2014 r. organ I instancji uznał za zasadne wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia przez A. R. działalności związanej z transportem zwierząt bezdomnych. W trakcie w ten sposób zainicjowanego postępowania, organ I instancji podał, że zgromadził dowody w postaci: umowy zlecenia nr [...] z dnia 13 stycznia 2014 r. zawartej między gminą W. a stroną postępowania, protokołu kontroli nr [...]/ bezdomne/kontrola z dnia 13 sierpnia 2014 r., umowy o świadczenie usług lekarsko-weterynaryjnych dla bezdomnych zwierząt na terenie Gminy B. z dnia 2 stycznia 2014 r., nr [...]. Po przenalizowaniu tych dowodów organ I instancji stwierdził, że pozwalają one ustalić w sposób jednoznaczny, że A. R. prowadzi działalność nadzorowaną w rozumieniu art. 1 pkt 1 lit. a u.o.z.z., w postaci transportu zwierząt wykonywanego w związku z wyłapywaniem bezdomnych zwierząt i prowadzeniem schroniska dla zwierząt. Według organu I instancji do takiego wniosku prowadzi analiza art. 5 ust. 1 pkt 1 u.o.z.z., zgodnie z którym, prowadzenie działalności nadzorowanej polegającej na transporcie zwierząt w związku z prowadzeniem innej działalności gospodarczej jest dozwolone po stwierdzeniu przez powiatowego lekarza weterynarii właściwego ze względu na przewidywane miejsce jej prowadzenia, w drodze decyzji, spełnienia wymagań weterynaryjnych określonych dla prowadzenia danego rodzaju działalności. Podmiot zamierzający prowadzić działalność nadzorowaną, zobligowany jest do zgłoszenia wniosku do powiatowego lekarza weterynarii na co najmniej 30 dni przed planowanym rozpoczęciem działalności. Na podstawie przedmiotowego wniosku powiatowy lekarz weterynarii wydaje decyzję, w której stwierdza spełnienie wymagań weterynaryjnych dla danego rodzaju działalności nadzorowanej i nadaje temu podmiotowi weterynaryjny numer identyfikacyjny. W ocenie organu I instancji, A. R. nie spełniając wymogów wynikających z przytoczonych przepisów, działa z naruszeniem norm prawa administracyjnego, nielegalnie, ze względu na brak wymaganego zgłoszenia, zarejestrowania i objęcia kontrolą urzędową inspekcji weterynaryjnej. Rozwijając powyższe stanowisko organ administracji wyjaśnił, że wymagania weterynaryjne dla prowadzenia działalności polegającej na transporcie zwierząt zostały określone zarówno w wydanym na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. – przepisach r.MRiRW, jak i w przepisach prawa wspólnotowego, w tym rozporządzeniu nr 1/2005. W przekonaniu organu I instancji, z przywołanych przepisów wynika, że podmiot prowadzący działalność w zakresie transportu zwierząt powinien dysponować m.in. środkami transportu spełniającymi właściwe wymagania techniczne, odpowiednimi urządzeniami do załadunku i wyładunku zwierząt, sprzętem do czyszczenia i odkażania, a także przeszkolonym personelem. Na podstawie § 4 r.MRiRW, przewoźnik ma ponadto obowiązek prowadzenia i archiwizacji dokumentacji dla każdego środka transportu używanego do przewozu zwierząt.

W końcowej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, że czyniąc zadość obowiązkom wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a., zapewnił stronie postępowania prawo czynnego w nim udziału. W tym względzie podniósł, że adresat nakazu został skutecznie zawiadomiony o wszczęciu postępowania i o zakończeniu postępowania dowodowego. Strona pomimo zapoznania się w dniu 9 kwietnia 2015r. ze zgromadzonym w toku postępowania materiałem dowodowym, nie wypowiedziała się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Do dnia wydania decyzji nie złożyła też żadnych nowych wniosków dowodowych w sprawie. Tym samym nie skorzystała z prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

W celu pełniejszego umotywowania przyjętego w decyzji rozstrzygnięcia organ I instancji odwołał się do stanowiska WSA w Łodzi, wyrażonego w wyroku z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 841/12, znajdującego potwierdzenie w wyroku NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 622/13, według którego fakt niezgłoszenia właściwemu organowi prowadzenia działalności nadzorowanej, o której mowa w art. 1 pkt 1 u.o.z.z. i związany z tym brak nadania numeru identyfikacyjnego prowadzącemu ją podmiotowi w trybie art. 5 ust. 9 nie stanowią przeszkody do zastosowania wobec tego podmiotu sankcji z art. 8 ust. 1 ww. ustawy.

O tej decyzji odwołał się A. R., który zarzucił organowi I instancji błędne ustalenie dotyczące uznania, że prowadzi on zarobkowy transport zwierząt. Autor odwołania wyjaśnił, że jako podmiot prowadzący przychodnię weterynaryjną pod nazwą: "[...]", nie wykonuje działalności z zakresu transportu bezdomnych zwierząt. W zakresie swoich działań, polegających na realizacji zadań własnych gmin określonych w art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (jedn. t.: Dz. U. z 2014 r., poz. 856 ze zm.) – dalej: u.o.z., w zakresie zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, odwołujący się przekonywał, że nie posiada zawartych umów na transport zwierząt. Jego działalność opiera się przede wszystkim na zapewnieniu opieki weterynaryjnej zwierzętom chorym, o których mowa w tym przepisie. A. R. wskazał, że działalność z zakresu transportu tychże zwierząt prowadzą dobrowolnie osoby fizyczne (wychodzące samodzielnie z taką inicjatywą), nieprowadzące działalności polegającej na transporcie zwierząt. Zazwyczaj również on, jako upoważniony członek stowarzyszenia "A.", na podstawie statutowych celów oraz działalności pro publico bono, dobrowolnie postanawia przewieźć zwierzęta do swojej lecznicy. Odwołujący zaznaczył przy tym, że są to działania, za które nie pobiera opłaty, jak również nie są one uregulowane jakimikolwiek sankcjami prawnymi. Uznanie przez organ I instancji, że ZLZ "[...]" prowadzi działalność w zakresie zarobkowego przewozu zwierząt lub przewozu zwierząt wykonywanego w związku z prowadzeniem innej działalności gospodarczej, jest wykroczeniem poza ustawowe obowiązki tegoż urzędu. W przekonaniu odwołującego się, organ I instancji w swych postanowieniach nie odróżnia działalności osoby fizycznej od działalności osoby prawnej, przez co wydawane są przez niego wadliwe decyzje administracyjne. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów, które postawił organ I instancji, A. R. wskazał, że wszelkie umowy jak również uchwały rad gminy nie zostały podważone przez organy sprawujące nadzór instancyjny nad właściwym działaniem samorządów gminy, ponadto wszelkie podejmowane przez rady gmin uchwały zyskały aprobatę Wojewody D., poprzez wpisanie ich do rejestru uchwał rad gmin, bez wskazywania niezgodności z przepisami art. 11a u.o.z. Zarzucając sprzeczność z rzeczywistym stanem faktycznym - ustalenia dotyczącego prowadzenia zarobkowego transportu zwierząt, A. R. wyjaśnił, że Gmina W. współpracuje z firmą odławiającą "[...]" Z. P. Transport Zwierząt z J., która na zgłoszenie telefoniczne w razie konieczności odławia zwierzęta i dostarcza je do schroniska. Według odwołującego się, to właśnie ten podmiot wykonuje faktycznie transport tych zwierząt.

Po rozpoznaniu tego odwołania, decyzją z dnia 25 sierpnia 2015 r., nr [...], D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r., Nr 112, poz. 744, ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił przebieg czynności podejmowanych w sprawie i dokonał ponownej analizy zebranych w sprawie dowodów. Na ich podstawie organ II instancji zauważył, że z programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizowanych na terenie Gminy W. - wprowadzonych uchwałami Rady Miejskiej w W. na rok 2014 oraz 2015, wynika, ze jedną z działalności strony odwołującej się jest świadczenie usług weterynaryjnych w ramach przedmiotowego programu od dnia 16-go każdego miesiąca do końca każdego miesiąca, polegających na całodobowej opiece weterynaryjnej nad zwierzętami, które uległy wypadkom drogowym na terenie gminy oraz usypianiu ślepych miotów. Ponadto zgodnie z umową nr 2/2014 z dnia 13 stycznia 2014 r. o świadczeniu usług lekarsko-weterynaryjnych zawartą na czas oznaczony od dnia podpisania umowy do 31 marca 2015 r. (na zapisach tej umowy oparł się również PLW w W.), pomiędzy Gminą W., a A. R. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą: [...], ul. Z. [...], [...] B., do usług lekarsko-weterynaryjnych świadczonych przez stronę postępowania należało: 1. całodobowa pomoc zwierzętom bezdomnym (psy i koty), które uległy wypadkom komunikacyjnym, 2. wyłapywanie zwierząt niebezpiecznych (psów i kotów), które zagrażają mieszkańcom, 3. wyłapywanie bezdomnych i chorych psów i kotów (wykazujących objawy kliniczne takie jak: otwarte rany, chrobry kończyn uniemożliwiające poruszanie, zdradzających objawy cierpienia), 4. udzielanie doraźnej pomocy bezdomnym, chorym psom i kotom (wykazujących objawy kliniczne takie jak: otwarte rany, chrobry kończyn uniemożliwiające poruszanie, zdradzających objawy cierpienia), 5. sterylizacja i kastracja bezdomnych psów i kotów objętych opieką w ramach umowy, które mają szansę powrotu do naturalnego środowiska, 6. przetrzymanie bezdomnych zwierząt objętych opieką do czasu oddania ich do adopcji, lecz nie dłużej niż 15 dni lub przekazanie ich do schroniska, 7. poszukiwanie nowych opiekunów dla bezdomnych zwierząt oraz oddanie ich do adopcji. Ponadto, w tej umowie A. R. oświadczył, że będzie dokonywał wyłapywania bezdomnych zwierząt przy pomocy m.in. środka transportu w postaci samochodu wraz z atestem oraz, że wyłapywane zwierzęta będą przetrzymywane w specjalnie przystosowanym pomieszczeniu przychodni "[...]", ul. Z. [...], [...] B.. Organ II instancji odwołał się ponadto do zapisów umowy nr [...] z dnia 26 lutego 2015 r. o świadczeniu usług lekarsko-weterynaryjnych, zawartej na czas oznaczony od dnia 1 kwietnia 2015 r. do 31 marca 2016 r., pomiędzy Gminą W., a A. R. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą: [...], ul. Z. [...], [...] B.. Z tej umowy wynika z kolei, że do usług lekarsko- weterynaryjnych nią objętych należą te same zadania, jakie zostały wyszczególnione w umowie nr [...] z dnia 13 stycznia 2014 r. Zgodnie z umową [...] nr [...] z dnia 12 lutego 2014 r. o świadczeniu usług lekarsko-weterynaryjnych zawartą na czas oznaczony od dnia 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r., pomiędzy Gminą W., a odwołującym się wynika, że do usług lekarsko-weterynaryjnych objętych tą umową należy: 1. całodobowa pomoc zwierzętom bezdomnym (psy i koty), które uległy wypadkom komunikacyjnym, 2. wyłapywanie zwierząt niebezpiecznych (psów i kotów), które zagrażają mieszkańcom, 3. wyłapywanie bezdomnych i chorych psów i kotów (wykazujących objawy kliniczne takie jak: otwarte rany, chrobry kończyn uniemożliwiające poruszanie, zdradzających objawy cierpienia), 4. udzielanie doraźnej pomocy bezdomnym, chorym psom i kotom (wykazujących objawy kliniczne takie jak: otwarte rany, chrobry kończyn uniemożliwiające poruszanie, zdradzających objawy cierpienia), 5. sterylizacja i kastracja bezdomnych psów i kotów objętych opieką w ramach umowy, które mają szansę powrotu do naturalnego środowiska, 6. przetrzymanie bezdomnych zwierząt objętych opieką do czasu oddania ich do adopcji, lecz nie dłużej niż 15 dni lub przekazanie ich do schroniska, 7. poszukiwanie nowych opiekunów dla bezdomnych zwierząt oraz oddanie ich do adopcji. Ponadto, zgodnie z umową [...] nr [...] z dnia 20 stycznia 2014 r. o świadczeniu usług lekarsko-weterynaryjnych zawartą na czas oznaczony od dnia 20 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r., pomiędzy Gminą W. a odwołującym się, do usług lekarsko- weterynaryjnych objętych tą umową należą te same zadania, jakie zostały wyszczególnione w umowie [...] nr [...] z dnia 12 lutego 2014 r.

Organ odwoławczy wskazał, że w tych umowach odwołujący się oświadczył, że będzie dokonywał wyłapywania bezdomnych zwierząt przy pomocy m.in. środka transportu w postaci samochodu wraz z atestem oraz wskazuje, że wyłapywane zwierzęta będą przetrzymywane w specjalnie przystosowanym pomieszczeniu przychodni "[...]", ul. Z. [...], [...] B.. Ponadto DWLW wskazał, że z protokołu kontroli Nr [...]/bezdomne/kontrola z dnia 13 sierpnia 2014r. wynika, że A. R. przewoził zwierzęta należącym do niego pojazdem. Nadto organ II instancji zauważył, że autor odwołania sam przyznał, że dobrowolnie przewozi zwierzęta do swojego zakładu leczniczego dla zwierząt, nie pobierając za to opłaty. W świetle takich ustaleń, organ II instancji uznał, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że A. R. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: [...], ul. Z. [...], [...] B., zajmuje się zarobkowym przewozem zwierząt lub przewozem zwierząt wykonywanym w związku z prowadzeniem innej działalności gospodarczej, a w związku z tym powinien spełniać wymogi weterynaryjne określone w art. 5 u.o.z.z. a także wymogi r.MRRW. W ocenie organu odwoławczego, powyższe przepisy prawne nie wskazują, że dla prowadzenia takiej działalności konieczne jest pobieranie opłat, np. za transport zwierząt, natomiast niezbędnym dla prowadzenia przedmiotowej działalności jest spełnienie określonych wymagań, które powiatowy lekarz weterynarii weryfikuje podczas kontroli i w przypadku gdy podmiot spełnia wymagania wydaje decyzję stwierdzającą spełnianie wymagań weterynaryjnych i nadaje podmiotowi weterynaryjny numer identyfikacyjny. Ponadto, biorąc również pod uwagę legalną definicję działalności gospodarczej określoną w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015r., poz. 584, z późn. zm.), do tego, aby uznać daną działalność za zarobkową działalność gospodarczą nie jest nawet konieczne uzyskiwanie z jej tytułu odrębnych dochodów (np. pobieranie odrębnych opłat za przewóz zwierząt). Mianowicie, art. 2 wspomnianej ustawy stanowi, że: "Działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły". Na to, że zarobkowego celu działalności gospodarczej nie należy kojarzyć z osiąganiem dochodów z tej działalności wskazuje liczne orzecznictwo sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego. Sąd Najwyższy wyraźnie stwierdził (por. uchwała z 30 listopada 1992r., III CZP 134/92), że kryterium dochodowości nie jest konieczną cechą definiującą działalność gospodarczą zaś kryterium takim jest cel wykonywanej działalności. Nie ma przy tym znaczenia - na co wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych - czy cel zarobkowy danej działalności jest jej głównym, czy też ubocznym celem (por. wyrok NSA z 15 września 2005 r., FSK 2643/2004), w tym bez znaczenia jest na co są przeznaczane ewentualne zyski z takiej działalności (por. wyrok z 26 kwietnia 2006 r., I SA/Bk 68/2006), albowiem brak ukierunkowania działalności na osiągnięcie zysku nie przesądza jeszcze w sensie negatywnym o gospodarczym charakterze działalności (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7 kwietnia 2008 r., IV SA/G11157/07).

W przekonaniu organu odwoławczego, biorąc pod uwagę, że przewóz zwierząt przez stronę wprost związany jest z jej działalnością gospodarczą - na co wskazują zakres wskazanych wyżej umów, należało uznać, że jeżeli nawet przewóz zwierząt nie odbywałby się bezpośrednio w ramach działalności polegającej na zarobkowym przewozie zwierząt, to był on wykonywany co najmniej w związku z prowadzeniem innej działalności gospodarczej przez stronę. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 lit. a) oraz art. 4 u.o.z.z. podmiot zajmujący się zarobkowym przewozem zwierząt musi spełniać wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności nadzorowanej. Z precyzującego te wymogi r.MRRW wynika, że podmiot prowadzący działalność w takim zakresie musi spełniać wymagania dotyczące posiadanego sprzętu oraz wymaganej dokumentacji prowadzonej przez przewoźnika, która musi zawierać: wskazanie miejsca i datę załadunku zwierząt; nazwisko posiadacza zwierząt i adres gospodarstwa lub nazwę podmiotu zajmującego się obrotem zwierzętami, pośrednictwem w tym obrocie lub skupem zwierząt wraz z weterynaryjnym numerem identyfikacyjnym obiektu, z którego zwierzęta są zabierane; wskazanie gatunku i liczby przewożonych zwierząt; datę i miejsce dostawy oraz adres, nazwisko lub nazwę podmiotu będącego odbiorcą zwierząt; datę i miejsce przeprowadzenia czyszczenia i odkażania. Wymaganą dokumentację przewoźnik przechowuje przez okres 3 lat od dnia dokonania w niej ostatniego wpisu. Organ odwoławczy tak jak w pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciu powołał się na stanowisko wyrażone w wyrokach: WSA w Łodzi z dnia 20 listopada 2012 r. II SA/Łd 841/12 i NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., II OSK 622/13.

Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, zasadność zastosowania nakazu z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.o.z.z. W przekonaniu tego organu, nakaz wstrzymania działalności do czasu usunięcia uchybienia jest wystarczającym środkiem, którego zastosowanie powinno doprowadzić do sytuacji, w której strona do czasu spełnienia wymogów weterynaryjnych nie będzie prowadziła działalności niezgodnej z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Od powyższej decyzji, na podstawie 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pismem z dnia 8 lutego 2016 r. skargę wywiódł Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej RPO). Zarzucił on organowi I instancji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 5 i art. 6 ust. 7 rozporządzenia nr 1/2005 w związku z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE C z 2010 r., Nr 83, s. 13 z późn. zm. w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez nakazanie wstrzymania transportu zwierząt nie podlegającego obowiązkowi uzyskania zezwolenia do czasu uzyskania decyzji w przedmiocie spełnienia wymagań weterynaryjnych do transportu zwierząt. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu RPO wniósł o stwierdzenie nieważności w całości ostatecznej decyzji z dnia 25 sierpnia 2015 r., jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 19 maja 2015 r., ewentualnie o ich uchylenie w całości.

Podając motywy, dla których zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji obarczone są wadami, które winny skutkować wyeliminowaniem ich z obiegu prawnego RPO zwrócił uwagę na treść art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE C z 2010 r., Nr 83, s. 13 z późn. zm.), zgodnie z którym, tu cyt.: "w celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich". RPO zwrócić uwagę, że w systemie źródeł powszechnie obowiązującego prawa rozporządzenia, o których mowa, zachowują pierwszeństwo przed przepisami prawa krajowego. W ocenie RPO, odwołanie się do fragmentu podstawowego aktu regulującego funkcjonowanie Unii Europejskiej nie jest przypadkowe, albowiem ma dla niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie. Organy inspekcji weterynaryjnej, choć miały pełną świadomość, że kwestia transportu zwierząt jest regulowania przepisami unijnymi, niemal całkowicie (poza przywołaniem rozporządzenia nr 1/2005), pominęły je przy wydawaniu decyzji. Odwołując się do wykładni historycznej RPO wskazał, że transport zwierząt jest przedmiotem unijnych regulacji już od 1977 r., tj. od czasów dyrektywy Rady z dnia 18 lipca 1977 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas międzynarodowego transportu (Dz.U.UE L Nr 200, s. 10). Dyrektywa ta została zastąpiona dyrektywą Rady 91/628/EWG z dnia 19 listopada 1991 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i zmieniająca dyrektywy 90/425/EWG oraz 91/496/EWG (Dz.U.UE L Nr 340, s. 17 z późn. zm.). Ta ostatnia ustanawiała warunki weterynaryjne dla transportu zwierząt, a także zakładała m.in. wprowadzenie w państwach członkowskich obowiązku rejestracji przewoźników zajmujących się transportem zwierząt oraz objęcia ich zezwoleniami na prowadzenie transportu (por. art. 5 dyrektywy), jak również karania osób nieprzestrzegających jej zapisów. Co istotne, stosowanie dyrektywy 91/628/EWG zostało ograniczone. Zgodnie bowiem z jej art. 1 ust. 2 lit. a tiret pierwsze, nie miała ona zastosowania do transportu zwierząt, odbywającego się na maksymalną odległość do 50 km liczoną od wyruszenia transportu do miejsca przeznaczenia. Dalej RPO przypomniał, że dyrektywa 91/628/EWG, w przeddzień akcesji Polski do Unii Europejskiej została implementowana do polskiego systemu prawnego – u.o.z.z., traktującą działalność polegającą na transporcie zwierząt jako działalność nadzorowaną, której podjęcie wymaga uprzedniego złożenia wniosku i uzyskania decyzji powiatowego lekarza weterynarii w przedmiocie spełnienia wymagań weterynaryjnych (działalność taka z chwilą wydania pozytywnej decyzji uznawana była za "zatwierdzoną w rozumieniu przepisów Unii Europejskiej"). Zaznaczył także, że już od 2002 r. w polskim systemie prawnym funkcjonowała – uregulowana pierwotnie w art. 24 u.o.z.- instytucja (wydawanych także przez powiatowego lekarza weterynarii) decyzji o dopuszczeniu pojazdu do przewozu zwierząt. RPO podkreślił, że w orzecznictwie sądowym - w sprawach rozpatrywanych na gruncie stanu prawnego obowiązującego w latach 2005-2007 - nie budziło wątpliwości, że polskie przepisy wprowadzające ograniczenia w transporcie zwierząt (zarówno obowiązek uzyskania decyzji o dopuszczeniu pojazdu do przewozu zwierząt, jak decyzji stwierdzającej spełnienie wymagań weterynaryjnych), odnosiły się tylko i wyłącznie do zakresu regulacji dyrektywy 91/628/EWG, tj. do przewozów na odległość powyżej 50 km. Dyrektywa 91/628/EWG utraciła moc z dniem 5 stycznia 2007 r., wraz z wejściem w życie rozporządzenia nr 1/2005. Podobnie jak poprzedniczka, rozporządzenie to przewiduje m.in. obowiązek uzyskiwania zezwolenia na transport zwierząt, z tą jednak różnicą, że jako regulacja stosowana bezpośrednio w Państwach Członkowskich, samo zawiera materialnoprawną podstawę jego wydawania (art. 10 rozporządzenia) - pozostawiając prawodawcom krajowym określenie organu, który zezwolenia będzie wydawał. Polski ustawodawca, regulacje mające służyć wykonaniu rozporządzenia nr 1/2005, zamieścił w ustawie o ochronie zwierząt, zastępując dotychczasowe przepisy dotyczące wydawania decyzji w przedmiocie dopuszczenia pojazdu do przewozu zwierząt, odesłaniem do rozporządzenia nr 1/2005 (art. 24 u.o.z. w obecnym brzmieniu), a także wskazując powiatowego lekarza weterynarii jako organ właściwy do wydawania zezwoleń określonych w rozporządzeniu. W przekonaniu RPO, wdrożenie przepisów rozporządzenia nr 1/2005 wiąże się z dwiema, istotnymi ze względu na przedmiot niniejszej sprawy kwestiami. Po pierwsze, polski ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie (dopuszczalnych zgodnie z art. 1 ust. 3 rozporządzenia) bardziej restrykcyjnych środków krajowych. Po wtóre, mimo ustanowienia w u.o.z. mechanizmu wykonawczego w stosunku do rozporządzenia nr 1/2005, pozostawiono w u.o.z.z. - tożsamy w treści - mechanizm wydawania decyzji w sprawie stwierdzenia spełnienia wymagań weterynaryjnych, będący implementacją poprzedniczki rozporządzenia 1/2005 - dyrektywy 91/628/EWG. Wskazany powyżej istniejący obecnie "dualizm" procedur (zezwolenia regulowane w art. 10 rozporządzenia nr 1/2005 i art. 24a u.o.z. oraz decyzje, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.o.z.z.), sprawia interpretatorowi pewne problemy. Pojawia się bowiem oczywiste pytanie, czy zezwolenia i decyzje, o których mowa są zupełnie odrębnymi bytami, czy też jednym i tym samym. W przekonaniu RPO, budzi również wątpliwości kwestia, czy dla podjęcia działalności w zakresie zarobkowego transportu zwierząt niezbędne jest uzyskanie zarówno zezwolenia, jak decyzji, czy też przepisy u.o.z.z. po wejściu w życie rozporządzenia nr 1/2005 należy traktować jako szczegółowe regulacje służące wykonaniu jej zapisów. Zdaniem skarżącego, niezależnie od odpowiedzi na tak postawione pytanie, w realiach niniejszej sprawy A. R. dla dokonywania transportu zwierząt nie był zobligowany do uzyskania uprzedniej zgody powiatowego lekarza weterynarii - czy to w formie zezwolenia na transport, czy w formie decyzji stwierdzającej spełnienie wymagań weterynaryjnych. Nawet bowiem przy przyjęciu, że mamy do czynienia z dwiema odrębnymi procedurami, wydając decyzję o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.o.z.z., powiatowy lekarz weterynarii musi stosować bezpośrednio przepisy rozporządzenia nr 1/2005 (co wynika ze wskazanej wyżej zasady pierwszeństwa unijnego rozporządzenia nad regulacjami krajowymi), a w świetle przepisów tego ostatniego, transport, jaki wykonuje A. R., nie podlega ograniczeniom w postaci wymogu uzyskania uprzedniej zgody w jakiejkolwiek formie.

W przekonaniu RPO, dla takiego wniosku zasadnicze znaczenie ma treść dwóch przepisów rozporządzenia nr 1/2005. Pierwszym z nich jest art. 1 ust. 5, zgodnie z którym, przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania "do transportu zwierząt nie mającego związku z działalnością gospodarczą oraz do transportu zwierząt bezpośrednio do lub z gabinetów lub klinik weterynaryjnych, odbywającego się z polecenia lekarza weterynarii". Ponadto, stosownie do art. 6 ust. 7 rozporządzenia 1/2005, obowiązek posiadania zezwolenia jest wyłączony w odniesieniu "do osób transportujących zwierzęta na maksymalną odległość 65 km, liczoną od miejsca wyjazdu do miejsca przeznaczenia".

Mając na względzie, że z ustalonego przez organy stanu faktycznego wynika, że punktem wyjściowym lub docelowym transportu zwierząt dokonywanego przez A. R. jest prowadzona przez niego przychodnia weterynaryjna, a ponadto, że transport dokonywany jest tylko w obrębie powiatu wołowskiego, którego powierzchnia (prostokąt o wymiarach ok. 20 na 30 km i powierzchni 675 km ), czyni niemożliwym pokonywanie dystansów większych niż 65 km, w ocenie RPO jest oczywistym i sprawia, że wymóg uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 10 rozporządzenia nr 1/2005, uczestnika niniejszego postępowania nie obowiązuje. Według RPO, organy nadzoru weterynaryjnego jednak, wbrew literalnej treści wskazanych przepisów rozporządzenia nr 1/2005, uznały prowadzony przez uczestnika postępowania transport zwierząt za wymagający uzyskania ich uprzedniej zgody, przez co naruszyły je w sposób rażący. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa, a zatem państwa, którego organy działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W udzielonej odpowiedzi na skargę DWLW – reprezentowany przez radcę prawnego – wniósł o jej oddalenie. W obszernych motywach tejże odpowiedzi jej autor podkreślił, że zasadniczą podstawą wydania decyzji organu I instancji w sprawie, była norma art. 8 ust. 1 pkt 2 u.o.z.z., która to norma musi stanowić wzorzec prawny do oceny, czy decyzja organu I instancji rzeczywiście wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z bezpośrednim jej brzmieniem, powiatowy lekarz weterynarii w przypadku stwierdzenia, że przy prowadzeniu działalności nadzorowanej, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a)-n) oraz p), są naruszone wymagania weterynaryjne określone dla tej działalności wydaje decyzję - nakazującą wstrzymanie działalności do czasu usunięcia uchybień. Jednocześnie, autor odpowiedzi na skargę podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury, w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji powinna być wykazana oczywistość naruszenia prawa, polegająca na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną (tak w szczególności wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1207/09), która to oczywistość w przedmiotowej sprawie po prostu nie występuje. Zwrócił także uwagę na to, że stosowanie normy art. 8 ust. 1 w "połączeniu" z pojęciem "działalności nadzorowanej" z art. 1 u.o.z.z., było już przedmiotem orzekania przez sądy administracyjne. Co więcej, pełnomocnik organu wskazał, że sprawy rozstrzygane przez sądy dotyczyły bezpośrednio prowadzenia działalności "nadzorowanej", czyli odnosiły się bezpośrednio do art. 1 pkt 1 u.o.z.z. W tym zakresie raz jeszcze zwrócić uwagę, na dwa powoływane już wcześniej orzeczenia wydane w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 841/12 i II OSK 622/13.

Ponadto, pełnomocnik zwrócił uwagę na aspekt szerokiego stopnia reglamentacji administracyjnej działalności polegającej na transportowaniu zwierząt. Po pierwsze, działalność taka jest działalnością nadzorowaną w rozumieniu art. 1 pkt. 1 lit. a u.o.z.z. Ponadto, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 1 u.o.z.z. prowadzenie działalności nadzorowanej polegającej na transporcie zwierząt w związku z prowadzeniem innej działalności gospodarczej jest dozwolone po stwierdzeniu przez powiatowego lekarza weterynarii właściwego ze względu na przewidywane miejsce jej prowadzenia, w drodze decyzji, spełniania wymagań weterynaryjnych określonych dla prowadzenia danego rodzaju działalności. Podmiot zamierzający prowadzić działalność nadzorowaną zobligowany jest do zgłoszenia wniosku do powiatowego lekarza weterynarii na co najmniej 30 dni przed planowanym rozpoczęciem działalności. Na podstawie przedmiotowego wniosku, powiatowy lekarz weterynarii wydaje decyzję, w której stwierdza spełnienie wymagań weterynaryjnych dla danego rodzaju działalności nadzorowanej i nadaje temu podmiotowi weterynaryjny numer identyfikacyjny. Strona nie spełniając zatem wymogów wynikających z art. 5 u.o.z.z., działała nielegalnie, tj. z naruszeniem norm prawa administracyjnego, ze względu na brak wymaganego zgłoszenia, zarejestrowania i objęcia kontrolą urzędową Inspekcji Weterynaryjnej. Wymagania weterynaryjne dla prowadzenia działalności polegającej na transporcie zwierząt zostały określone w wydanym na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. r.MRiRW z dnia 26 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia działalności w zakresie zarobkowego przewozu zwierząt lub przewozu zwierząt wykonywanego w związku z prowadzeniem innej działalności gospodarczej. Pełnomocnik podkreślił przy tym, że wymienione wymagania są wymaganiami weterynaryjnymi, w rozumieniu u.o.z.z., czyli wymaganiami, które zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy są wymaganiami lokalizacyjnymi, zdrowotnymi, higienicznymi, sanitarnymi, organizacyjnymi, technicznymi lub technologicznymi, zabezpieczającymi przed zagrożeniem epizootycznym, epidemicznym. Jednocześnie, zgodnie z zasadą racjonalnego prawodawcy, od wymagań weterynaryjnych należy odróżnić, wymagania z zakresu humanitarnej ochrony zwierząt podczas transportu (ich dobrostanu), czyli ochrony zwierząt przed zadawaniem im cierpienia ze strony człowieka. W systemie prawa polskiego te ostanie wymagania zostały określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt, a w systemie europejskiego prawa wspólnotowego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i związanych z tym działań oraz zmieniające dyrektywy 64/432/EWG i 93/119/WE oraz rozporządzenie (WE) nr 1255/97. Przy czym, przepisy rozdziału 7 "Transport zwierząt" - ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z zasadami stosowania aktów prawa wspólnotowego, mają na celu "ułatwienia" stosowania w polskim porządku prawnym norm rozporządzenia nr 1/2005. Zgodnie z art. 24 a u.o.z. powiatowy lekarz weterynarii jest organem właściwym do wydawania zezwoleń o których mowa w art. 10 rozporządzenia nr 1/2005. Z kolei art. 10 rozporządzenia nr 1/2005 określa wymagania, jakie musi spełnić przewoźnik, by zostało mu wydane zezwolenie. Wymagania te różnią się od wymagań określonych w r.MRRW, a zatem należy wskazać, że zezwolenie wydane na podstawie art. 10 rozporządzenia 1/2005 i decyzja zezwalająca na podjęcie prowadzenia działalności nadzorowanej są odrębnymi od siebie aktami administracyjnymi. Podmiot prowadzący działalność nadzorowaną polegającą na transporcie zwierząt jest zobowiązany zatem do uzyskania decyzji zezwalającej, wydanej na podstawie ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (w zakresie spełnienia wymagań weterynaryjnych) oraz zezwolenia wydanego na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 1/2005. Treść norm ww. rozporządzenia, jak również jego "preambuły" nie pozostawia wątpliwości, że reguluje ono sprawy z zakresu humanitarnej ochrony zwierząt (dobrostanu zwierząt), które nie są tym samym co weterynaryjna ochrona zdrowia zwierząt. Wobec powyższego pełnomocnik organu wskazał, że spełnienie przez podmiot odpowiednich wymagań z zakresu u.o.z.z., i tym samym zarejestrowania przez organy inspekcji weterynaryjnej działalności nadzorowanej polegającej na transporcie zwierząt, nie wyklucza możliwości naruszenia przez podmiot nadzorowany przepisów u.o.z. (oraz rozporządzenia nr 1/2005) i odwrotnie, czego w ogóle nie dostrzega RPO w swojej skardze, wskazując na niepotrzebny (w domyśle), "dualizm" procedur administracyjnych w wyżej przywołanym zakresie. Twierdzenia RPO nie uwzględniają też, że porównanie zakresu normatywnego regulacji r.MRiRW, z przepisami rozporządzenia nr 1/2005, wskazuje na całkowicie odmienny zakres tej drugiej regulacji. Organ administracji publicznej podniósł, że ww. rozporządzenie wykonawcze ministra właściwego do spraw rolnictwa, jako akt "implementowany", wskazuje w przypisie drugim, całkiem inny - do dziś obowiązujący akt prawa wspólnotowego, niż przywołana przez RPO dyrektywa Rady 91/628/EWG z dnia 19 listopada 1991 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i zmieniająca dyrektywy 90/425/EWG oraz 91/496/EWG (Dz. U. UE L Nr 340. s. 17 ze zm.). Dodatkowo, zgodnie z przywołanym przez RPO art. 6 ust. 7 rozporządzenia nr 1/2005 - jedynie niektórych przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się do osób transportujących zwierzęta na maksymalną odległość 65 km, liczoną od miejsca wyjazdu do miejsca przeznaczenia, nie zaś całego aktu prawa wspólnotowego. Autor odpowiedzi na skargę zauważył, że Rzecznik nie wyjaśnił, skąd czerpie swoją "wiarę" w stosunku do osoby, która w ramach prowadzonej działalności gospodarczej nie dopełniła praktycznie żadnego rygoru prawa administracyjnego, że ogranicza transport zwierząt tylko i wyłącznie do "obrębu powiatu wołoskiego". Podobnie ocenił zarzut Rzecznika, polegający na naruszeniu przepisu art. 1 ust. 5 rozporządzenia nr 1/2005, zgodnie z którym, aktu tego nie stosuje się do transportu zwierząt nie mającego związku z działalnością gospodarczą oraz do transportu zwierząt bezpośrednio do lub z gabinetów lub klinik weterynaryjnych, odbywającego się z polecenia lekarza weterynarii. Według pełnomocnika, powyższe wyłączenie nie ma znaczenia dla stosowania art. 1 pkt. 1 lit. a u.o.z.z. W jego ocenie, Rzecznik bezkrytycznie przyjął twierdzenia prowadzącego działalność, że wszystkie jego transporty są wykonywane w celu zapewnienia "opieki weterynaryjnej zwierzętom chorym", jak również, że "dobrowolnie przewozi zwierzęta do swojej przychodni, jednakże jest to działanie, za które nie pobiera opłaty i nie jest to uregulowane jakimikolwiek sankcjami prawnymi, a uznanie przez PLW w W., że zakład leczniczy dla zwierząt "[...]" prowadzi działalność w zakresie zarobkowego przewozu zwierząt lub przewozu zwierząt w związku z prowadzeniem innej działalności gospodarczej, jest wykroczeniem poza ustawowe obowiązki urzędu". Zarzucił skarżącemu, że uznał takie twierdzenia strony za prawdziwe, pomimo, że mają one ewidentnie na celu "obejście" prawa administracyjnego, które to obejście Rzecznik, zgodnie ze swoim stanowiskiem zdaje się "usprawiedliwiać". W ocenie autora odpowiedzi na skargę, w związku z umowami, które uczestnik postępowania zawarł z gminami powiatu wołowskiego, osoba ta sama oświadczyła, że będzie dokonywać wyłapywania bezdomnych zwierząt przy pomocy m.in. środka transportu w postaci samochodu wraz z atestem. Wskazał również, że transport zwierząt podyktowany względami lekarsko-weteranami (ratownictwa zwierząt), nie jest tożsamy z przewozem odłowionych zwierząt bezdomnych do schroniska, czego w swojej skardze Rzecznik w ogóle nie rozróżnia. Zgodnie z pkt (12) preambuły do rozporządzenia nr 1/2005, transport w celach komercyjnych nie jest ograniczony do transportu związanego z jednoczesną wymianą pieniędzy, towarów lub usług. Transport w celach komercyjnych obejmuje w szczególności transport, który bezpośrednio lub pośrednio wiąże się lub ma na celu, osiągnięcie korzyści finansowych. Transport zwierząt, zgodnie ze wspomnianymi wyżej umowami zawartymi przez uczestnika postępowania z gminami, nie odbywał się do gabinetu lub kliniki weterynaryjnej (zakładu leczniczego dla zwierząt), ale do specjalnie przystosowanego pomieszczenia przychodni, co samo w sobie, także wydaje się stanowić próbę obejścia prawa administracyjnego. Zgodnie bowiem z ustawą o zakładach leczniczych dla zwierząt oraz aktami wykonawczymi do niej, takie pomieszczenie, nie może stanowić części zakładu leczniczego dla zwierząt.

W odpowiedzi na skargę zauważono, że jak wynika z akt sprawy uczestnik postępowania zajmuje się zarobkowym przewozem zwierząt lub przewozem zwierząt wykonywanym w związku z prowadzeniem innej działalności gospodarczej, a w związku z tym, powinien spełniać wymogi weterynaryjne określone w art 5 u.o.z.z. oraz wymogi r.MRRW. Powyższe przepisy prawne nie wskazują, że dla prowadzenia w/w działalności konieczne jest pobieranie opłat, np. za transport zwierząt, natomiast niezbędnym dla prowadzenia przedmiotowej działalności jest spełnienie określonych wymagań, które powiatowy lekarz weterynarii weryfikuje podczas kontroli, zaś w przypadku, gdy podmiot spełnia wymagania, organ wydaje decyzję stwierdzającą spełnianie wymagań weterynaryjnych i nadaje podmiotowi weterynaryjny numer identyfikacyjny. Wskazując na legalną definicję działalności gospodarczej określoną w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, strona przeciwna zauważyła, że do tego aby uznać daną działalność za zarobkową działalność gospodarczą nie jest nawet konieczne uzyskiwanie z jej tytułu odrębnych dochodów (np. pobieranie odrębnych opłat za przewóz zwierząt). Na to, że zarobkowego celu działalności gospodarczej nie należy kojarzyć z osiąganiem dochodów z tej działalności, wskazuje też liczne orzecznictwo sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego. Stwierdzono w nim, że kryterium dochodowości nie jest konieczną cechą definiującą działalność gospodarczą zaś kryterium takim jest cel wykonywanej działalności (por. uchwała SN z 30 listopada 1992r., III CZP 134/92), nie ma też znaczenia, czy cel zarobkowy danej działalności jest jej głównym, czy też ubocznym celem (por. wyrok NSA z 15 września 2005 r., FSK 2643/2004), w tym bez znaczenia jest na co są przeznaczane ewentualne zyski z takiej działalności (por. wyrok z 26 kwietnia 2006 r., I SA/Bk 68/2006), albowiem brak ukierunkowania działalności na osiągnięcie zysku nie przesądza jeszcze w sensie negatywnym o gospodarczym charakterze działalności (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7 kwietnia 2008 r., IV SA/G11157/07). Mając na uwadze, że przewóz zwierząt wprost związany jest z działalnością gospodarczą strony - na co wskazuje zakres zawartych umów - autor odpowiedzi na skargę uznał, że jeżeli nawet, nie odbywałby się on bezpośrednio w ramach działalność polegającej na zarobkowym przewozie zwierząt, to był wykonywany, co najmniej w związku z prowadzeniem innej działalności gospodarczej.

Co więcej, zważywszy na brak definicji legalnej pojęcia "działalności gospodarczej", także w rozporządzeniu nr 1/2005, konieczne staje się odwołanie do definicji "działalności gospodarczej" określonej w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto, pkt 12 preambuły rozporządzenia nr 1/2005 stanowi, że transport w celach komercyjnych nie jest ograniczony do transportu związanego z jednoczesną wymianą pieniędzy, towarów lub usług. Transport w celach komercyjnych, obejmuje w szczególności transport, który bezpośrednio lub pośrednio wiąże się lub ma na celu osiągnięcie korzyści finansowych. Powyższe – zdaniem autora odpowiedzi na skargę - potwierdza najnowszy wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 3 grudnia 2015r. w sprawie C-301/14, zgodnie z którym: "Pojęcie działalności gospodarczej w rozumieniu art. 1 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i związanych z tym działań oraz zmieniającego dyrektywy 64/432/EWG i 93/119/WE oraz rozporządzenie (WE) nr 1255/97 należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ono w szczególności transport bezpańskich psów (...) prowadzony przez stowarzyszenie pożytku publicznego celem powierzenia tych psów osobom, które zobowiązały się je przyjąć, w zamian za zapłatę przez nie kwoty pokrywającej zasadniczo koszty poniesione w tym celu przez to stowarzyszenie".

W kontekście powyższego, pełnomocnik skarżonego organu wskazał, że podmiot zamierzający transportować zwierzęta w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej, w rozumieniu art. 2 lit. x rozporządzenia nr 1/2005 , traktowany jest jako "przewoźnik". Według pełnomocnika, brak zrozumienia powyższych okoliczności przez RPO świadczy tylko i wyłącznie o tym, że składając przedmiotową skargę, Rzecznik nie wziął pod uwagę specyfiki jaka wiąże się ze sprawowaniem nadzoru nad podmiotami prowadzącymi "działalność nadzorowaną" związaną z żywymi zwierzętami.

Pełnomocnik organu zwrócił także uwagę, że adresat spornej decyzji prowadził transport zwierząt w związku z wykonywaniem umów zawartych z gminami powiatu wołowskiego, które zawarte zostały w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej i miały charakter odpłatny. Wspomniana działalność gospodarcza, również miała charakter działalności nadzorowanej - schroniska dla zwierząt.

W piśmie przygotowawczym z dnia 11 maja 2016 r., ustosunkowując się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, RPO stwierdził, że zajęte przez organ stanowisko nie koresponduje z wydanymi w postępowaniu administracyjnym decyzjami. W stanowisku tym organ, zdecydowanie rozgranicza regulacje rozporządzenia nr 1/2005 i regulacje u.o.z.z. Szczegółowo wywodzi (s. 5 - s. 7 odpowiedzi na skargę), że pierwszy z powołanych aktów, dotyczy wyłącznie "wymagań z zakresu humanitarnej ochrony zwierząt podczas transportu", podczas gdy drugi, normuje zupełnie odrębną kwestię "wymagań weterynaryjnych [...] które zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy są wymaganiami, lokalizacyjnymi, zdrowotnymi, higienicznymi, sanitarnymi, organizacyjnymi, technicznymi lub technologicznymi, zabezpieczającymi przed zagrożeniem epizootycznym, epidemicznym". Rzecznik zauważył także, że PLW za materialną podstawą orzekania w przedmiocie wstrzymania transportu zwierząt wskazał przepisy rozporządzenia 1/2005, podczas gdy organ odwoławczy - w odpowiedzi na skargę - twierdzi, że nie znajdują one w niniejszej sprawie zastosowania i nie były one podstawą wydania decyzji. Wskazuje to na swoisty rozdźwięk pomiędzy stanowiskami organów obu instancji..

W celu przedstawienia możliwie pełnego spektrum spornego zagadnienia, RPO uznał za zasadne wskazać, że dyrektywą Rady 91/628/EWG z dnia 19 listopada 1991 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i zmieniająca dyrektywy 90/425/EWG oraz 91/496/EWG (Dz.U.UE L z 1991 r., Nr 340, s. 17, z późn. zm. - dalej jako "dyrektywa 91/628/EWG") - "poprzedniczką" rozporządzenia 1/2005, wprowadzono do unijnego prawodawstwa regulacje dotyczące dobrostanu zwierząt podczas transportu. Jej implementacja do polskiego porządku prawnego, dokonana została sześcioma aktami prawnymi: u.o.z.z., ustawą o inspekcji weterynaryjnej, ustawą o ochronie zwierząt, Kodeksem postępowania administracyjnego, ustawą o weterynaryjnej kontroli granicznej oraz ustawą o -kontroli weterynaryjnej w handlu. Fakt, że transponowanie ww. regulacji dotyczących dobrostanu zwierząt podczas transportu zostało dokonane poprzez przepisy u.o.z.z., przeczy postawionej przez organ tezie, jakoby regulacje tej ustawy nie miały nic wspólnego z regulowaną dyrektywą 91/628/EWG materią.

Według RPO, nie jest prawidłowa teza organu, zgodnie z którą, pojęcie wymogów weterynaryjnych nie obejmuje swoim zakresem "dobrostanu" zwierząt. Po pierwsze z samej treści art. 4 ust. 2 u.o.z.z. dotyczącego wymagań weterynaryjnych wynika, że obejmują one m.in. wymagania zdrowotne, których nie sposób nie zaliczyć do wymogów odnoszących się do dobrostanu zwierząt. Po drugie, zwrócić należy uwagę na powody, jakie kierowały ustawodawcą, że sformułował je w taki sposób. Stosownie do uzasadnienia do projektu u.o.z.z. (druk nr 2468 Sejmu RP IV kadencji) "zasadnicza zmiana przyjęta w projekcie ustawy w stosunku do obecnego stanu prawnego dotyczy więc przyjęcia rozwiązania obowiązującego w Unii, tj. stworzenia możliwości regulowania kompleksowo problematyki l weterynaryjnej w odniesieniu do poszczególnych gatunków zwierząt lub niejadalnych produktów pochodzenia zwierzęcego. Zmiana ta polega na znacznym rozszerzeniu pojęcia »warunki weterynaryjne« (art. 5 ust. 3 obowiązującej ustawy z dnia 24 kwietnia 1997r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej - przyp. własny), które postanowiono zastąpić pojęciem »wymagania weterynaryjne« i zasadniczo zmienić jego zakres. Określenie »wymagania weterynaryjne« nie występuje w ustawodawstwie Unii. Wprowadzono je do projektu w celu praktycznym, aby pojęcie to, którym można się konsekwentnie posługiwać w projekcie ustawy, oddawało różnorodność zagadnień występujących w poszczególnych [implementowanych nią - przyp. własny] dyrektywach. Takie rozwiązanie upraszcza projekt ustawy i umożliwia sformułowanie upoważnienia ustawowego, na podstawie którego jest możliwe wydawanie aktów wykonawczych, regulujących różnorodną tematykę". RPO przedstawił także szczegółową analizę sposobu regulacji innego rodzaju działalności nadzorowanej w rozumieniu u.o.z.z., a mianowicie, prowadzenia miejsc odpoczynku (art. 1 pkt 1 lit. d u.o.z.z.), uznając, że pomoże ona rozstrzygnąć wątpliwości, czy pojęcie "wymagań weterynaryjnych" obejmuje również kwestie dobrostanu zwierząt.

Skarżący za zasadne uznał także, wyjaśnienie wzajemnego stosunku obecnie obowiązującego rozporządzenia nr 1/2005 i dyrektywy Rady nr 64/432/EWG z dnia 26 czerwca 1964 r. w sprawie problemów zdrowotnych zwierząt wpływających na handel wewnątrzwspólnotowy bydłem i trzodą chlewną (Dz.U.UE L z 1964 r., Nr 121, s. 1977, z późn. zm. - dalej także jako "dyrektywa 64/432/EWG"), którą - jak słusznie zauważył organ na s. 7 odpowiedzi na skargę - implementowano r.MRiRW. Dyrektywa 64/432/EWG, tak jak wskazuje jej tytuł, normuje handel wewnątrzwspólnotowy bydłem i trzodą chlewną, z wyjątkiem zdziczałych świń (art. 1 dyrektywy). Jej regulacje zostały wprost przeniesione do rozporządzenia Ministra Rolnictwa. I tak: § 2 r.MRiRW przeniósł na polski grunt art. 12 ust. 1 lit. a dyrektywy 64/432/EWG, § 3 r.MRiRW stanowi odzwierciedlenie art. 12 ust. 1 lit. b dyrektywy 64/432/EWG, § 5 tego rozporządzenia transponuje z kolei art. 12 ust. 2 dyrektywy 64/432/EWG. To, co zostało do polskiego rozporządzenia przeniesione z dyrektywy 64/432/EWG, nie wyczerpuje jednak całości jej regulacji, w tym regulacji jej art. 12. RPO zwrócił uwagę w szczególności na art. 12 ust. 5 stanowiący, że "niniejszy artykuł nie stosuje się do osób transportujących zwierzęta na odległość maksymalnie 65 km, liczonych od miejsca wyruszenia do miejsca przeznaczenia" (wyraźne odniesienie do rozporządzenia 1/2005, które w art. 6 ust. 7 wyłącza w stosunku do osób transportujących zwierzęta na odległość do 65 km m.in. obowiązek uzyskania zezwolenia), a także art. 12 ust. 6, zgodnie z którym "w przypadku niespełnienia postanowień niniejszego artykułu, stosuje się mutatis mutandis przepisy dotyczące naruszeń i powiadomień o naruszeniach zawarte w art. 26 rozporządzenia (WE) nr 1/2005 w odniesieniu do zdrowia zwierząt". Dalej RPO podkreślił, że dyrektywa 64/432/EWG określa ustanowione nią wymogi, jako dodatkowe warunki, jakie muszą spełniać przewoźnicy (w brzmieniu z daty wydawania r.MRiRW, wstęp do art. 12 dyrektywy 64/432/EWG stanowił wręcz, że są to dodatkowe warunki, jakie muszą spełnić przewoźnicy określeni w art. 5 dyrektywy 91/628/EWG - poprzedniczki rozporządzenia 1/2005). Zwrócenia uwagi wymaga także to, że jej przepisy nie stanowią uszczerbku m.in. dla przepisów rozporządzenia 1/2005 (art. 1 dyrektywy 64/432/EWG w zw. z art. 33 rozporządzenia nr 1/2005). To pozwala z kolei stwierdzić, że art. 12 dyrektywy 64/432/EWG określić trzeba jako przepisy szczególne względem "ogólnych" wymogów, jakie muszą spełnić przewoźnicy na podstawie rozporządzenia 1/2005 (a uprzednio dyrektywy 91/628/EWG). Według RPO, niebagatelne znaczenie dla niniejszej sprawy ma okoliczność, że r.MRiRW zostało wydane w celu implementacji dyrektywy 64/432/EWG, której zakres ograniczony jest do kwestii związanych z wewnątrzwspólnotowym handlem bydłem. Stosując przepisy prawa krajowego, wprowadzone w celu wykonania dyrektywy, krajowe organy są bowiem zobowiązane do wykładni prawa krajowego zgodnie z treścią i celami implementowanej dyrektywy. Wniosek taki, wywodzony z obecnego art. 288 akapit trzeci Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE C 2012r. Nr 326 poz. 47), jednoznacznie potwierdza orzecznictwo TSUE (por. w szczególności wyrok TS z 10 kwietnia 1984 r. w sprawie 14/83). Jest on także obecny w orzecznictwie polskich sądów (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 20 lutego 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 2137/05). W świetle powyższego, regulacje r.MRiRW, nie mogą być interpretowane inaczej, jak w zgodzie z treścią i celami wprowadzonego przez nie do krajowego porządku prawnego art. 12 dyrektywy 64/432/EWG. Innymi słowy, zakres stosowania rozporządzenia Ministra Rolnictwa ograniczony być musi do przewoźników transportujących bydło i trzodę chlewną na odległość powyżej 65 km. Skoro określone w r.MRiR wymogi weterynaryjne mają tak ograniczone zastosowanie, to pojawia się pytanie, do jakich wymogów weterynaryjnych odwoływał się ustawodawca w u.o.z.z. przewidując, że rozpoczęcie każdej działalności polegającej na transporcie zwierząt (a nie tylko transporcie bydła i trzody chlewnej) wymaga uprzedniego stwierdzenia ich spełnienia. Zdaniem Rzecznika, to warunki określone onegdaj w dyrektywie 91/628/EWG (a obecnie w rozporządzeniu nr 1/2005). Wskazuje na to także brzmienie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.o.z.z., zgodnie z którym podmiot prowadzący działalność nadzorowaną, zobowiązany został do spełniania w szczególności wymagań dotyczących "środków transportu i warunków transportu zwierząt [...] będących przedmiotem działalności nadzorowanej lub wykorzystywanych do jej prowadzenia". Wymagania dotyczące środków transportu i warunków transportu zwierząt określone zastały w załączniku do dyrektywy 91/628/EWG (obecnie w załączniku nr 1 do rozporządzenia 1/2005). To z niego wynikało, w jakim stanie zdrowotnym zwierzęcia jego transport jest dopuszczalny, jak muszą być skonstruowane i obsługiwane środki transportuj kontenery i ich instalacje, aby można było za ich pomocą prowadzić transport. W przepisach technicznych do wskazanego aktu unijnego zawarte były normy określające dopuszczalną gęstość załadunku zwierząt, wymagane przerwy w trakcie transportu, kwestią dotyczące pojenia i karmienia i cała gama dalszych wymogów, które przewoźnik zobowiązany jest spełnić, by móc legalnie prowadzić transport zwierząt. Przepisy te zostały przy tym implementowane do polskiego porządku prawnego, tyle, że innymi niż u.o.z.z. i rozporządzenie Ministra Rolnictwa aktami prawnymi.

Przedstawiając stan prawny obowiązujący przed datą 5 stycznia 2007 r. RPO wskazał, że dyrektywa 91/628/EWG zawierała trzy zasadnicze elementy, będące przedmiotem jej regulacji. Po pierwsze, określała warunki prowadzenia transportu, m.in. zagęszczenie zwierząt, miejsca, z których możliwy jest transport, wymagania dotyczące personelu, przerwy w transporcie. Po wtóre, ustalała wymagania techniczne, jakie muszą spełniać środki transportu, w szczególności dotyczące ich konstrukcji i obsługi. Po trzecie, nakładała na Państwa Członkowskie obowiązek wprowadzenia procedury wydawania zezwoleń na transport oraz utworzenia rejestru przewoźników i środków nadzorczych. Implementacja dwóch pierwszych ze wskazanych elementów nastąpiła w u.o.z., która w obowiązującym do 5 stycznia 2007 r. art. 24 przewidywała, że "transport zwierząt odbywa się środkami do tego celu przystosowanymi i jest prowadzony w odpowiednich warunkach" i określała ogólne warunki, jakie spełniać muszą środki transportu i ogólne warunki samego transportu. Szczegółowe regulacje w tej kwestii, znalazły się z kolei w wydanym na podstawie ówczesnego art. 24 ust. 5 u.o.z. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 6 października 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobu transportu zwierząt (Dz.U. z 2003 r., Nr 185, poz. 1809 - dalej jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury"). Trzeci ze wskazanych elementów został transponowany przepisami u.o.z.z., które określiły zarobkowy transport zwierząt jako działalność nadzorowaną, której prowadzenie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji stwierdzającej spełnienie wymagań weterynaryjnych, określonych we wskazanych przepisach u.o.z. i przepisach wykonawczych do tej ustawy. Decyzja w przedmiocie spełnienia wymogów weterynaryjnych pełniła w kontekście powyższego funkcję "zezwolenia", o którym mowa art. 5 część A ust. 1 lit. a pkt i dyrektywy 91/628/EWG ("Państwa Członkowskie zapewniają, aby każdy przewoźnik był objęty zezwoleniem, które jest ważne dla całokształtu transportu zwierząt kręgowych [...]"). RPO zaznaczył, że wymagania te nie obejmowały transportu prowadzonego na odległość nieprzekraczającą 50 km. Wynikało to wyraźnie z treści § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zgodnie z którym, jego przepisów nie stosowało się "jeżeli odległość od miejsca wysyłki zwierząt do miejsca przeznaczenia nie przekracza 50 km". Z kolei odnosząc się do stanu prawnego obowiązującego od 5 stycznia 2007 r. RPO wyraził pogląd o zaburzeniu stanu prawnego z chwilą wejścia w życie rozporządzenia nr 1/2005, a w szczególności sposobu wprowadzenia przepisów wykonawczych do niego. W tym zakresie zauważył, że zakres regulacji rozporządzenia nr 1/2005 obejmuje te same trzy elementy, co zakres uchylonej nim dyrektywy 91/628/EWG, z tym jednak zastrzeżeniem, że jako akt bezpośrednio stosowany w Państwach Członkowskich nie wymaga implementacji, a jedynie wprowadzenia regulacji wykonawczych, określających w szczególności właściwość organów je stosujących. Najistotniejsze dla niniejszej sprawy jest to, że rozporządzenie 1/2005 samo stanowi bezpośrednią podstawę wydawania zezwolenia na transport zwierząt, a zatem wydawania aktu, którego funkcję pełniła przed 5 stycznia 2007 r. decyzja stwierdzająca spełnienie wymagań weterynaryjnych. Samo rozporządzenie stanowi także podstawę prowadzenia rejestru przewoźników (art. 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 1/2005), który przed jego wejściem w życie prowadzony być winien w oparciu o art. 11 ust. 1 u.o.z.z. implementujący art. 5 część A ust. 1 lit. a pkt i dyrektywy 91/628/EWG ("Państwa Członkowskie zapewniają, aby każdy przewoźnik był zarejestrowany w sposób umożliwiający właściwym organom szybkie wskazanie osoby, na wypadek niespełnienia wymogów niniejszej dyrektywy"). Rozporządzenie nr 1/2005 zawiera także bezpośrednio stosowane przepisy regulujące środki nadzoru nad przewoźnikami (art 26). Przed 5 stycznia 2007 r., tożsame w treści środki stosowane być winny, na podstawie art. 8-9 u.o.z.z., implementujących art. 18 ust. 1 i 2 dyrektywy 91/628/EWG. Polski ustawodawca, wprowadzając do krajowego systemu prawnego przepisy mające służyć wykonaniu rozporządzenia 1/2005, wyeliminował dotychczasowe przepisy u.o.z. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury określające wymagania, jakie muszą zostać spełnione przy transporcie zwierząt oraz wymagania, jakie muszą spełniać środki transportu zwierząt – u.o.z.z. Wskutek niewyeliminowania przepisów u.o.z.z. określających działalność w zakresie transportu zwierząt, jako działalność nadzorowaną, w chwili obecnej mamy jednak potencjalnie dwie podstawy wydawania decyzji, umożliwiających wykonywanie transportu zwierząt w oparciu o te same przesłanki. Jedną z nich jest art. 10 rozporządzenia nr 1/2005 (zezwolenie na transport zwierząt), a drugą art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt H zw. z art. 1 pkt 1 lit. a u.o.z.z. (decyzja stwierdzająca spełnienie wymagań weterynaryjnych do transportu zwierząt), pełniące tę samą funkcję. Wydanie decyzji na którejkolwiek z tych podstaw, umożliwia rozpoczęcie prowadzenia działalności. Podobnie, w obu aktach istnieją potencjalne podstawy do prowadzenia rejestru przewoźników oraz do podejmowania przez organy inspekcji weterynaryjnej, tożsamych działań naprawczych i nadzorczych. Zdaniem RPO dla wyjaśnienia które ze wskazanych przepisów należy stosować, należy sięgnąć do zasady pierwszeństwa prawa przyjętego przez Unię na podstawie Traktatów przed prawem Państw Członkowskich. Biorąc zatem pod uwagę zasadę prymatu prawodawstwa unijnego nad zwykłym ustawodawstwem krajowym, kwestię dopuszczalności prowadzenia zarobkowej działalności polegającej na transporcie (lub działalności zarobkowej związanej z transportem) zwierząt należy rozpatrywać w oparciu o przepisy rozporządzenia nr 1/2005. Nie oznacza to, że odnośne przepisy u.o.z.z. uznać należy automatycznie za regulacje sprzeczne z prawodawstwem unijnym. Zdaniem skarżącego nie ma przeszkód dla przyjęcia, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na transport zwierząt, o której mowa w art. 10 rozporządzenia nr 1/2005 jest jednocześnie decyzją w przedmiocie spełnienia wymagań weterynaryjnych do transportu zwierząt, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. Jednak to przepisy rozporządzenia nr 1/2005, określają ramy, w jakich odbywa się zarobkowy transport zwierząt i jeżeli zgodnie z nimi, dany podmiot zwolniony jest z obowiązku ich stosowania (w całości lub w części), to nie można tego stanu rzeczy modyfikować stosując w oderwaniu od rozporządzenia 1/2005 przepisów krajowych. Sens unijnych regulacji sprowadza się bowiem do tego, że jeżeli dany podmiot zamierza dokonywać zarobkowego transportu zwierząt na odległość powyżej 65 km, to musi uzyskać zezwolenie określone w rozporządzeniu nr 1/2005. Ażeby uzyskać zezwolenie należy spełnić wymogi określone w tym rozporządzeniu, a dodatkowo, jeżeli przedmiotem transportu będzie bydło lub trzoda chlewna, także spełnić wymogi określone w art. 12 dyrektywy 64/432/EWG (implementowanej przez rozporządzenie Ministra Rolnictwa).

Konkludując powyższy fragment niniejszego pisma RPO podkreślił, że w niniejszej sprawie organy były zobowiązane do bezpośredniego stosowania przepisów rozporządzenia 1/2005, a nie czyniąc tego, uchybiły im w sposób rażący.

Na okoliczność, gdyby Sąd nie uznał za słuszne twierdzeń RPO odnośnie do relacji pomiędzy zezwoleniem, o którym mowa w rozporządzeniu nr 1/2005 a decyzją w przedmiocie stwierdzenia wymagań weterynaryjnych do transportu zwierząt w rozumienia przepisów u.o.z.z., jak również zakresu stosowania r.MRiRW, Rzecznik zwrócił uwagę na okoliczność, która nawet przy uznaniu stanowiska organu za słuszne, świadczy o wadliwości wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Stosownie do § 1 r.MRiRW, "podmiot zajmujący się zarobkowym przewozem zwierząt lub przewozem zwierząt wykonywanym w związku z prowadzeniem innej działalności gospodarczej, zwany dalej »przewoźnikiem«, używa do przewozu zwierząt środków transportu dopuszczonych decyzją powiatowego lekarza weterynarii na podstawie przepisów o ochronie zwierząt". Przytoczony przepis określa, że podmiot chcący wykonywać transport zwierząt, musi uprzednio uzyskać dopuszczenie odpowiedniego pojazdu odrębną decyzją, wydawaną w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zwierząt. W dacie wejścia w życie r.MRiWR owymi przepisami były regulacje art. 24 u.o.z. Przewidywały one wówczas ogólne wymogi dotyczące charakterystyki pojazdów używanych do transportu zwierząt (art. 24 ust. 1), a także zawierały upoważnienie do określenia wymogów szczegółowych w rozporządzeniu wydawanym przez ministra właściwego do spraw transportu w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw rolnictwa i środowiska (art. 24 ust. 5). Spełnienie tych wymagań stwierdzał powiatowy lekarz weterynarii, wydając decyzję w sprawie dopuszczenia środka transportu drogowego do użycia w transporcie zwierząt (art. 24 ust. 4c). Przepis art. 24 u.o.z., zawierający przywołane regulacje przestał jednak obowiązywać z dniem 5 stycznia 2007 r. Po tej dacie, zezwolenia, o których mowa w rozporządzeniu nr 1/2005 mogą zawierać w sobie element dopuszczenia pojazdu do transportu. Mogą bowiem zawierać oprócz wskazania podmiotu, któremu udzielono zezwolenia, także wskazanie środka transportu (por. załącznik III do rozporządzenia). Prócz tego, rozporządzenie nr 1/2005 przewiduje wydawanie tzw. świadectw zatwierdzenia środka transportu drogowego (art. 18) ale wyłącznie, w odniesieniu do pojazdów wykorzystywanych do transportu długotrwałego. Przyjmując - jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę - że obowiązujący stan prawny jest wynikiem racjonalnego i przemyślanego działania ustawodawcy, RPO stwierdził, że za decyzję, o której mowa w § 1 r.MRiRW, uznać należy zezwolenie w rozumieniu rozporządzenia nr 1/2005 lub ewentualnie świadectwo zatwierdzenia środka transportu. Tym samym, warunkiem sine qua non możliwości uzyskania decyzji stwierdzającej spełnienie wymagań weterynaryjnych do transportu zwierząt, jest możliwość uzyskania wspomnianych dokumentów w oparciu o przepisy rozporządzenia nr 1/2005. Tej możliwości jednak uczestnik niniejszego postępowania nie posiada (o czym również niżej), w związku z czym, prowadzony przez niego transport nie może również podlegać rygorom u.o.z.z. Zdaniem skarżącego prezentowane przez niego stanowisko znajduje wsparcie w stanie faktycznym ustalonym w toku postępowania administracyjnego. Uzasadnienia decyzji obu instancji, jak też akta sprawy potwierdzają, że transport, prowadzony przez uczestnika niniejszego postępowania nie wymaga uzyskania zezwolenia ze względu na to, że: 1) jest prowadzony, do lub z, należącej do niego przychodni weterynaryjnej w związku z wykonywaniem zabiegów lekarsko-weterynaryjnych (art. 1 ust. 5 rozporządzenia 1/2005) na co wskazuje charakter działalności uczestnika obejmujący udzielanie świadczeń lekarsko-weterynaryjnych; 2) odległość transportu nie przekracza 65 km (art. 6 ust. 7 rozporządzenia 1/2005), co wynika z ustaleń organów, że transport prowadzony jest przez uczestnika wyłącznie na terenie powiatu wołowskiego. Wskazując na wyjaśnienia zwarte w protokole z dnia 13 sierpnia 2014 r. RPO stwierdził, że punktem początkowym lub docelowym jest przychodnia weterynaryjna. Wynika z nich bowiem, że po odłowieniu zwierzę zabierane jest do przychodni, gdzie poddawane jest odpowiednim zabiegom lekarsko weterynaryjnym – w zależności od stanu zdrowia i poziomu agresji. Następnie, kiedy stan zdrowia na to pozwala, a nie znalazł się nowy właściciel, zwierzę przewożone jest do kojców należących do gminy W.. Zwierzęta przy odłowieniu, oraz później przewożone są każdorazowo pojazdami należącymi do lekarzy weterynarii. Zauważając, że ustalenia te zostały uznane przez organ za zgodne z prawdą (por. s. 2 in fine - s. 3 ab initio decyzji organu drugiej instancji), skarżący podniósł, że brak też informacji, jakoby transport zwierząt odbywał się w innym trybie (tj. niezwiązanym z udzielaniem zabiegów lekarsko-weterynaryjnych w przychodni weterynaryjnej) zarówno w aktach, jak uzasadnieniach decyzji organów obu instancji.

Podobnie na zawartości akt sprawy oraz uzasadnień decyzji, będących przedmiotem kontroli Sądu, Rzecznik oparł swoje twierdzenie odnośnie odległości, na jakich prowadzi transport uczestnik niniejszego postępowania. W toku badania sprawy, organy ustaliły, że zawarł on umowy wyłącznie z gminami powiatu wołowskiego na odławianie zwierząt z obszarów tych gmin. Ponadto, poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że uczestnik nie przewoził odłowionych zwierząt do schronisk, z którymi gminy zawarty stosowne umowy (a które położone są poza obszarem powiatu wołowskiego). Jedyne informacje zawarte w ustaleniach organu dotyczących transportu odnoszą się do przewożenia odłowionych na terenie powiatu wołowskiego zwierząt do przychodni weterynaryjnej - również na terenie powiatu wołowskiego lub z tejże przychodni do "kojców", zlokalizowanych także w obrębie tej jednostki administracyjnego podziału kraju. Z tych informacji, a także notoryjnej wiedzy dotyczącej obszaru powiatu wołowskiego, RPO wyprowadził wniosek, że uczestnik niniejszego postępowania, transportując zwierzęta, nie mógł pokonywać dystansów dłuższych niż 65 km, a zatem prowadzenie przez niego działalności nie wymaga uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 10 rozporządzenia nr 1/2005.

RPO podkreślił również, że swoim stanowiskiem nie odmawia organom Inspekcji Weterynaryjnej możliwości kontrolowania podmiotów, które choć wykonują zarobkowy transport zwierząt, nie są zobligowane do uzyskania zezwolenia na jego prowadzenie. To, że dany przewoźnik nie musi uzyskiwać zezwolenia, nie oznacza, że nie musi on spełniać określonych w przywołanym akcie wymogów. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 7 rozporządzenia nr 1/2005, przewoźnicy transportujący zwierzęta na odległość do 65 km są zwolnieni z obowiązków: uzyskania zezwolenia, zawiadamiania o zmianach wpływających na treść zezwolenia, powierzenia obsługi zwierząt przeszkolonemu personelowi oraz posiadania licencji (jeżeli jest wymagana), ale nie są zwolnieni z obowiązku transportowania zwierząt zgodnie z przepisami technicznymi zawartymi w załączniku nr I do rozporządzenia. Oczywista jest w tym kontekście możliwość, podejmowania przez właściwe władze działań kontrolnych i nadzorczych, ale mogą się one sprowadzać wyłącznie do zgodności transportu ze wspomnianymi "przepisami technicznymi". Dotyczą one także przeciwdziałania narażeniu zdrowia zwierząt, o którym mowa na s. 12 odpowiedzi na skargę. Przedmiotem kontroli i nadzoru nie mogą być jednak w przypadku tej kategorii podmiotów prowadzących transport formalne warunki jego prowadzenia (złożenie wniosku i uzyskanie zezwolenia) - tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie (organy czynią względem uczestnika jedynie zarzut niesformalizowania działalności), ale jedynie faktyczne warunki transportowania zwierząt. Właściwy organ może względem tych podmiotów żądać usunięcia ewentualnych stwierdzonych podczas transportu naruszeń (art. 26 ust. 4 pkt a rozporządzenia 1/2005), a nawet zakazać prowadzenia transportu w razie naruszeń poważnych lub powtarzających się (art. 26 ust. 6), ale nie z tego względu, że nie poprzedziły one prowadzenia działalności uzyskaniem zgody organu, skoro zgody takiej uzyskiwać nie musiały.

W piśmie przygotowawczym z dnia 13 lipca 2016 r. pełnomocnicy organu administracyjnego, odnosząc się do pisma procesowego RPO z dnia 11 maja 2016r., podtrzymali w całości wnioski i argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę. Wyrażając na wstępie brak zrozumienia dla celu (wartość), które miałyby przyświecać RPO w przedmiotowej sprawie, pełnomocnicy organu wskazali na sprzeczność argumentacji RPO z wynikami kontroli Najwyższej Izby Kontroli. Zastrzegając, że informacja NIK o wynikach kontroli zapobiegania bezdomności zwierząt z dnia 1 czerwca 2016 r., nie dotyczy gmin powiatu wołowskiego, stwierdzili jednak, że dużą cześć nieprawidłowości tam wskazanych można by "zastosować" do działalności gospodarczej strony postępowania. Zaznaczyli, że celem ww. kontroli była m.in. ocena schronisk, przytulisk i podmiotów wyłapujących zwierzęta, w tym właściwych warunków bytowania zwierząt i adopcji i przedstawili podstawowe ustalenia kontroli NIK w tym zakresie.

Odnosząc się w do stanowiska RPO, zwłaszcza w kwestii braku zrozumienia istniejącego dualizmu w zakresie regulacji dotyczącej humanitarnej ochrony zwierząt i wymagań weterynaryjnych wynikających z u.o.z.z., pełnomocnicy zauważyli, że RPO w sposób szczątkowy, powołał się w piśmie przygotowawczym na przepisy ww. ustawy, pomijając treść niepasującą do tezy, którą następnie stara się obronić. Okoliczność ta – w ich ocenie - ma ogromne znaczenie, bowiem dotyczy kluczowego dla niej przepisu zawartego w art. 4 ust. 2, czyli definicji wymagań weterynaryjnych, z której to definicji wynika m.in. dualizm regulacji prawnych.

Stwierdzili także, że RPO nie zgadzając się ze stanowiskiem DWLW, odnosząc się do art. 4 ust. 2 u.o.z.z. wskazał, że pojęcie wymogów weterynaryjnych nie obejmuje swoim zakresem kwestii ich dobrostanu. Cytując fragment przepisu, z którego wynika, że wymagania weterynaryjne to, m.in. wymagania zdrowotne, RPO stwierdził, że świadomie pominął dalszy fragment przepisu, w którym wskazano, że spełnienie wymagań weterynaryjnych ma służyć zabezpieczeniu przed zagrożeniem epizootycznym, epidemicznym lub zapewnić właściwą jakość produktów. Dlatego zdaniem organu, wymagania zdrowotne, do których się odwołał, nie dotyczą wszystkich wymagań zdrowotnych określonych w obowiązujących przepisach, ale dotyczą konkretnych wymagań, które mają na celu zabezpieczenie przed zagrożeniem epizootycznym lub epidemicznym. Z kolei wymagania "dobrostanowe" /humanitarne wskazane w u.o.z., która w części jest przy tym tzw. "ustawą okołorozporządzeniową"/ kompetencyjną dla rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 nie są wymaganiami zdrowotnymi mającymi na celu zabezpieczenie przed zagrożeniem epizootycznym lub epidemicznym, ale mają na celu zapewnienie humanitarnego traktowania zwierząt. Podział taki jest racjonalny (przynajmniej dla doktryny prawa administracyjnego i dla organów administracji weterynaryjnej) i zasadny z punktu widzenia konieczności rozdzielenia dwóch różnych regulacji, które mają za zadanie, doprowadzenie do osiągnięcia różnych celów. Istotą u.o.z. jest humanitarna ochrona zwierząt. Pełnomocnicy podnieśli, że celem przepisów u.o.z.z. jest zabezpieczenie kraju przed występowaniem chorób zakaźnych zwierząt, a w przypadku wykrycia takiej choroby, jej zwalczenie. Oczywiście, część z wymagań wskazanych w ww. ustawach może być ze sobą zbieżna, co jednak w żaden sposób nie może prowadzić do wniosku, że podmioty - z uwagi na prowadzoną przez siebie działalność, czy też po prostu utrzymujące zwierzęta - spełniając warunki tylko jednej z ww. ustaw, będą działały zgodnie z prawem. Wręcz przeciwnie, z żadnego z przepisów przedmiotowych ustaw, nie wynika, że spełniając wymagania jednej z nich, podmioty realizują wymagania obu ustaw. W ocenie pełnomocników, takiego zaś twierdzenia próbuje bronić RPO wskazując na stronie 9 pisma z dnia 11 maja 2016 r., że pomimo istnienia dwóch osobnych trybów wydania decyzji/zezwolenia, określonych w dwóch różnych aktach prawnych, to "wydanie decyzji na którejkolwiek z tych podstaw umożliwia rozpoczęcie prowadzenia działalności". Dodatkowo RPO uzasadnia powyższą tezę, wskazując, że: "w obu aktach istnieją potencjalne podstawy do prowadzenia rejestru przewoźników oraz do podejmowania przez organy Inspekcji Weterynaryjnej tożsamych działań naprawczych i nadzorczych". Zauważa zatem, że mamy do czynienia z dwoma regulacjami zawartymi w różnych aktach prawnych, lecz uznaje, że organy inspekcji weterynaryjnej mogą, wybrać sobie jedną z tych regulacji, przy czym nie wiadomo, czym mają się kierować dokonując takiego wyboru.

Resumując dotychczasowe wywody, DWLW podkreślił, że w polskim porządku prawnym w zakresie transportu zwierząt istnieją dwie osobne regulacje, zawarte w dwóch różnych aktach prawnych, które mają różny cel.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazanych w piśmie RPO z dnia 11 maja 2016 r. organ administracji podkreślił, że powołane w rozstrzygnięciu decyzji PLW w W. rozporządzenia (WE) nr 1/2005 byłoby błędem - jednak i tak niemającym wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie - gdyby nie regulacja zawarta w § 1 r.MRRW zgodnie, z którym: "Podmiot zajmujący się zarobkowym przewozem zwierząt lub przewozem zwierząt wykonywanym w związku z prowadzeniem innej działalności gospodarczej, zwany dalej «przewoźnikiem», używa do przewozu zwierząt środków transportu dopuszczonych decyzją powiatowego lekarza weterynarii na podstawie przepisów o ochronie zwierząt". Tym samym, zgodnie z rozstrzygnięciem prawodawcy, podmiot prowadzący działalność w zakresie zarobkowego przewozu zwierząt lub przewozu zwierząt wykonywanego w związku z prowadzeniem innej działalności gospodarczej obowiązany jest spełnić wymagania weterynaryjne określone w oparciu o przepisy u.o.z.z.. jak również (niejako dodatkowo) wymagania dobrostanowe, określone w u.o.z., która to ustawa w art. 24 i art. 24 w wprost odsyła do regulacji rozporządzenia nr 1/2005. Stwierdzono, że nie jest winą organów (władzy wykonawczej), że taki sposób uregulował sporną kwestię polski prawodawca. Niezależnie od powyższego, jeszcze raz podkreślono, że podstawą prawną do wydania zaskarżonej decyzji (a nie elementem jej rozstrzygnięcia) był art. 8 ust. 1 pkt 2 u.o.z.z., który to przepis przewiduje w wypadku stwierdzenia naruszenia wymagań weterynaryjnych wydanie decyzji - nakazującej wstrzymanie działalności do czasu usunięcia uchybień. W przedmiotowej sprawie PLW w W. i DWLW stwierdzili na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że doszło do naruszenia wymagań weterynaryjnych, czyli wymagań o których mowa w art. 4 ust. 2 ww. ustawy, a w szczególności na niespełnieniu przez stronę wymogu wskazanego w art. 5 ust. 1 przedmiotowej ustawy, czyli niezgłoszeniu się do właściwego organu z wnioskiem o wydanie decyzji o stwierdzeniu spełniania wymagań weterynaryjnych. Z tego punktu widzenia decyzja PLW w W., jak i decyzja organu II instancji były prawidłowe, a fakt powołania w pierwszej z nich rozporządzenia nr 1/2005, nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy, jak również w świetle przywołanego powyżej krajowego rozporządzenia wykonawczego, nie może być traktowany, jako wada tejże decyzji.

Odnosząc się do argumentacji dotyczącej uznania, że przez wymagania weterynaryjne, o których mowa w art. 4 ust. 2 u.o.z.z., należy rozumieć też wymagania dobrostanowe, organ II instancji zaznaczył, że RPO powołując jako argument przemawiający za jego "teorią" przepisy dotyczące miejsc odpoczynku zwierząt, ponownie dokonał błędnej interpretacji tych przepisów. Pełnomocnicy zauważyli, że i tak kwestia ta nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż powołane wyżej przepisy nie stanowiły podstawy do jakiegokolwiek działania organów. Skoro jednak zostały przytoczone przez RPO, to przedstawione zostało polemiczne stanowisko w tej kwestii. Mając również na uwadze, że RPO w swoim piśmie powołał się na treść instrukcji Głównego Lekarza Weterynarii, pełnomocnicy strony przeciwnej wskazując na błędne jej rozumienie zauważyli, że jest to akt prawa wewnętrznie obowiązującego (akt kierownictwa wewnętrznego). Analizując wzajemny stosunek rozporządzenia nr 1/2005 i dyrektywy Rady 64/432/EWG z dnia 26 czerwca 1964 r. w sprawie problemów zdrowotnych zwierząt wpływających na handel wewnątrzwspólnotowy bydłem i trzodą chlewną, organ nie zgodził się też z poglądem RPO, że dyrektywa ta jest implementowana w rozporządzeniu MRiRW z dnia 26 kwietnia 2004 r. RPO pominął bowiem, że dyrektywa ta jest implementowana w aż 11 aktach prawnych, w tym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych w handlu bydłem i świniami (Dz. U. Nr 11, poz. 58, z póżn. zm.). Rozporządzenie to w odróżnieniu od rozporządzenia MRiRW z dnia 26 kwietnia 2004 r. dotyczy tylko i wyłącznie handlu bydłem i trzodą chlewną. Tak więc twierdzenie RPO, że z uwagi na proeuropejską wykładnię prawa przepisy rozporządzenia MRiRW z dnia 26 kwietnia 2004 r. należy ograniczyć tylko do bydła i trzody chlewnej jest chybione (strona przeciwna pominęła w tym miejscu, że to co wskazuje w swoim piśmie RPO ma raczej niewiele wspólnego z faktycznymi regułami stosowania zasady ogólnej prawa Unii Europejskiej, to jest zasady pierwszeństwa norm prawa unijnego nad normami prawa krajowego). W ocenie DWLW, przepisy ww. dyrektywy w zakresie dotyczącym tylko i wyłącznie tych dwóch gatunków zwierząt zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych w handlu bydłem i świniami. W przypadku natomiast r.MRiRW, z 2004 r. polski prawodawca uznał, że przepisy tego rozporządzenia będą miały zastosowanie do wszystkich gatunków zwierząt, a nie tylko do gatunków wskazanych w dyrektywie. Należy przy tym zauważyć, że z uwagi na brak regulacji unijnej dotyczącej wymagań weterynaryjnych związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa epizootycznego i epidemicznego przy prowadzeniu działalności związanej z transportem zwierząt z gatunków innych niż bydło i trzoda chlewna, uznanie takie jest jak najbardziej dopuszczalne i racjonalne. W przypadku, gdyby zamiarem polskiego prawodawcy było ograniczenie wymogów zawartych w r.MRiRW, do bydła i trzody chlewnej, to w przepisach powyższego rozporządzenia byłoby to wyraźnie wskazane. Odnosząc się do argumentacji wskazanej w punkcie III i IV pisma RPO z dnia 11 maja 2016 r. pełnomocnicy zauważyli, że dotyczy ona wyjątków z rozporządzenia nr 1/2005, które - jak już zostało wykazane - nie było podstawą prawną wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. Tym samym wyjątków wskazanych w tym rozporządzeniu nie stosuje się w przedmiotowym postępowaniu.

Na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 r. pełnomocnicy strony skarżącej i organu administracji podtrzymali dotychczasowe stanowiska prezentowane w sprawie. Uczestnik postępowania A. R. poparł skargę wnosząc o uchylenie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1) przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje więc przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jedn. t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - zwanej w dalszej części u.p.p.s.a). Istotne również jest, że Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji uwzględnia stan prawny i faktyczny istniejący w dniu ich podjęcia a nie w chwili wyrokowania.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.). Ponadto sąd może stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą podstawy określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.)

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 25 sierpnia 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. z dnia 19 maja 2015 r. Tą ostatnią decyzją, organ I instancji nakazał A. R., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą: [...] w B. wstrzymanie działalności polegającej na transportowaniu bezdomnych zwierząt do czasu spełnienia właściwych wymogów weterynaryjnych.

Tak określony przedmiot kontroli determinuje zakres postępowania sądowego, jakim jest wyłącznie ocena działalności gospodarczej uczestnika postępowania, pod kątem zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W tym zakresie Sąd ocenił, czy działanie organów administracji wyrażające się w formie decyzji wynika z przepisu prawa materialnego. Organ administracyjny nie może bowiem nałożyć obowiązku jeżeli nie wskaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa. Oznacza to konieczność wykazania wyraźnego przepisu prawa materialnego jako podstawy podjęcia decyzji administracyjnej i nałożonych nią obowiązków.

Materialnoprawną podstawą podjętego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014r. poz. 1539) – dalej: u.o.z.z. Według orzekających w sprawie organów, uczestnik postępowania prowadzi działalność nadzorowaną w rozumieniu art. 1 pkt 1 lit. a u.o.z.z., która polega na transporcie zwierząt wykonywanym w związku z wyłapywaniem bezdomnych zwierząt i prowadzeniem schroniska dla zwierząt. Do takiego wniosku doprowadziła organy administracyjne analiza treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. Wynika z niego, że prowadzenie działalności nadzorowanej polegającej na transporcie zwierząt w związku z prowadzeniem innej działalności gospodarczej jest dozwolone po stwierdzeniu przez powiatowego lekarza weterynarii właściwego ze względu na przewidywane miejsce jej prowadzenia, w drodze decyzji, spełnienia wymagań weterynaryjnych określonych dla prowadzenia tego rodzaju działalności. Podmiot zamierzający prowadzić działalność nadzorowaną, zobligowany jest bowiem do zgłoszenia wniosku do powiatowego lekarza weterynarii na co najmniej 30 dni przed planowanym rozpoczęciem działalności. Na podstawie przedmiotowego wniosku, powiatowy lekarz weterynarii wydaje decyzję, w której stwierdza spełnienie wymagań weterynaryjnych dla danego rodzaju działalności nadzorowanej i nadaje temu podmiotowi weterynaryjny numer identyfikacyjny.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że Skład orzekający w niniejszej sprawie, podziela ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym, zarówno decyzja o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.o.z.z., jak i zawiadomienie o zamiarze prowadzenia działalności w trybie art. 5 ust. 1 pkt 2 u.o.z.z., nie wywołują skutków konstytutywnych, albowiem od tych czynności nie zależy przypisanie określonej działalności do działalności nadzorowanej. Zauważyć wobec tego należy, że w przepisie art. 1 ust. 1 u.o.z.z. zdefiniowana została działalność nadzorowana, zaś w art. 4 ust. 1 i 2 ustawodawca wskazuje na zakres obowiązków podmiotu ją prowadzącego, podając, że jest on obowiązany spełniać wymagania weterynaryjne określone dla danego rodzaju i zakresu prowadzonej działalności nadzorowanej, w szczególności, jest obowiązany zapewniać wymagania lokalizacyjne, zdrowotne, higieniczne, sanitarne, organizacyjne, techniczne lub technologiczne, zabezpieczające przed zagrożeniem epizootycznym, epidemicznym lub zapewniające właściwą jakość produktów. Niewątpliwie są to obowiązki o charakterze materialnym. Ustawa o ochronie zdrowia zwierząt formułuje bowiem warunki zarówno materialno, jak i formalnoprawne dla możliwości legalnego rozpoczęcia i prowadzenia działalności nadzorowanej. Powyższe przepisy, wskazując wymogi prowadzenia owej działalności, nic nie mówią na temat tego, aby to skutkiem ich spełnienia było przypisanie określonej działalności do działalności nadzorowanej. Tym samym należy uznać, że zdefiniowana w art. 1 pkt 1 u.o.z.z. działalność nadzorowana ma charakter pierwotny w stosunku do wymagań stawianych owej działalności, a zatem owe wymagania nie determinują samego jej pojęcia. Każdy zatem przejaw aktywności opisany w art. 1 pkt 1 u.o.z.z. (działalność nadzorowana), skutkuje obowiązkiem podjęcia działań nadzorczych przez organy inspekcji weterynaryjnej w zakresie spełnienia wymagań weterynaryjnych. Bez znaczenia dla tego obowiązku pozostaje legalność przystąpienia do wykonywania takiej działalności nadzorowanej, czy uchybienie regulacji art. 5 ust. 1 u.o.z.z. (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. II SA/Łd 841/12, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2013 r., nr 4, s. 154-160 i oddalający skargę kasacyjną od tego orzeczenia – wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 622/13, a także wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1264/14).

Wychodząc z powyższych przesłanek, organ I instancji uznał, że aby móc nadal prowadzić działalność nadzorowaną, polegającą na transporcie bezdomnych zwierząt, uczestnik postepowania powinien spełnić wymagania weterynaryjne określone zarówno w wydanym na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. - rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia działalności w zakresie zarobkowego przewozu zwierząt lub przewozu zwierząt wykonywanego w związku z prowadzeniem innej działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 100, poz. 1012) – dalej: r.MRRW, jak i w przepisach prawa wspólnotowego, to jest w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i związanych z tym działań oraz zmieniającym dyrektywy 64/432/EWG i 93/119/WE oraz rozporządzenie (WE) nr 1255/97 (Dz. Urz. UE z 2005r. 3, str. 1 z późn. zm.) – dalej: rozporządzenie nr 1/2005. Powyższe stanowisko zaakceptował organ II instancji, utrzymując w mocy decyzję wydaną w pierwszoinstancyjnym postępowaniu.

Trzeba jednak zauważyć, że stanowisko organu II instancji dotyczące sposobu reglamentacji administracyjnej działalności polegającej na transportowaniu bezdomnych zwierząt uległo istotnej modyfikacji na etapie postępowania sądowego. Zaznaczając bowiem odrębność regulacji prawnej dotyczącej ochrony ludzi przed chorobami zwierzęcymi i regulacji służącej humanitarnej ochronie zwierząt podczas transportu (ich dobrostanu), DWLW stwierdził, że zawarte w r.MRiRW wymagania różnią się od wymagań określonych w rozporządzeniu nr 1/2005. Na tej podstawie skarżony organ przyjął, że zezwolenie wydane na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 1/2005 i decyzja stwierdzająca spełnienie wymagań weterynaryjnych na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. są odrębnymi od siebie aktami administracyjnymi. Podmiot prowadzący działalność w zakresie zarobkowego przewozu zwierząt lub przewozu zwierząt wykonywanego w związku z prowadzeniem innej działalności gospodarczej, obowiązany jest zatem spełnić wymagania weterynaryjne określone w oparciu o przepisy u.o.z.z., jak również (niejako dodatkowo) wymagania dobrostanowe, określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (dalej o.u.z.), która to ustawa w art. 24 i art. 24 wprost odsyła do regulacji rozporządzenia nr 1/2005. Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że powołanie w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji rozporządzenia nr 1/2005 było błędem, które nie miało jednak wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie.

W przeciwieństwie do przedstawionej zmiany stanowiska skarżonego organu, zarówno uczestnik postępowania jak i Rzecznik Praw Obywatelskich prezentują konsekwentnie pogląd, że w kontrolowanym przypadku, transport wykonywany przez uczestnika postępowania nie podlega obowiązkowi uzyskania zezwolenia organów nadzoru weterynaryjnego. Według RPO, dla takiego wniosku zasadnicze znaczenie ma treść dwóch przepisów rozporządzenia nr 1/2005. Pierwszym z nich jest art. 1 ust. 5, zgodnie z którym, przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania do transportu zwierząt nie mającego związku z działalnością gospodarczą oraz do transportu zwierząt bezpośrednio do lub z gabinetów lub klinik weterynaryjnych, odbywającego się z polecenia lekarza weterynarii. Ponadto, stosownie do art. 6 ust. 7 rozporządzenia nr 1/2005, obowiązek posiadania zezwolenia jest wyłączony w odniesieniu do osób transportujących zwierzęta na maksymalną odległość 65 km, liczoną od miejsca wyjazdu do miejsca przeznaczenia.

Opisana w tym miejscu odmienności stanowisk względem wzajemnych relacji przepisów unijnych i prawa krajowego, która pojawiła się przed sądem administracyjnym, a która niewątpliwie stanowi zasadniczą oś sporu w sprawie, daje doskonały asumpt do poczynienia kilku uwag natury ogólniejszej, dotyczących czasu i formy sporu prowadzonego przez strony. Niestety przyjdzie zauważyć, że merytoryczny dyskurs w sprawie, przeniósł się z poziomu administracyjnego toku instancji, czego wyrazem powinna być lektura uzasadnień do decyzji administracyjnych oraz wnoszonych odwołań a później skarg do sądu administracyjnego, na poziom wymiany pism procesowych w postępowaniu sądowym. Z pewnością, na taki przebieg postępowania wpływ miało późne włączenie się do udziału w sprawie RPO. Nastąpiło ono na etapie skargi do sądu administracyjnego. Wydaje się, że dopiero pod wpływem argumentacji przedstawionej w skardze, organ II instancji miał sposobność wnikliwszego zajęcia się skomplikowaną materią prawną, która była podstawą wydania skarżonych decyzji. Przyjdzie jednak zwrócić uwagę na utrwalone w orzecznictwie sądowym stanowisko, że postępowanie przed sądem administracyjnym nie jest miejscem ani też czasem, kiedy można uzupełnić lub ewentualnie konwalidować niedostatki argumentacyjne wydanych w sprawie decyzji administracyjnych (zob. wyroki WSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 15/11, z dnia 8 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 1228/09, z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 831/12, z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1723/07). Argumentacja organu wyrażona dopiero przed sądem administracyjnym jest niewątpliwie istotną wskazówką interpretacyjną, służącą wzmocnieniu stanowiska zawartego w zaskarżonym akcie, ale nie może zastępować właściwego uzasadnienia decyzji. W ocenie Składu orzekającego, swoista polemika jaka rozgorzała przez sądem administracyjnym nie może zastępować obowiązku przedstawienia udokumentowanego w stanie faktycznym i prawnym stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu decyzji. W niniejszym przypadku, lektura pism procesowych skłania do wniosku, że właściwie dopiero pod wpływem zarzutów i argumentów Rzecznika, organ II instancji odniósł się do istotnych kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na ocenę prawidłowości wydawanych w sprawie decyzji. Stało się to jednak zdecydowanie zbyt późno. To bowiem organ wydający decyzję administracyjną jest obowiązany przedstawić umocowane w stanie prawnym stanowisko względem ustalonego zgodnie z zasadami postępowania dowodowego stanu faktycznego, w tym przede wszystkim zgodnie z wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, w świetle której organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy. W tym też celu, zgodnie z wymogami określonymi w treści art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., decyzja organu powinna zawierać powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Niezależnie od zasady prawdy obiektywnej jedną z podstawowych zasad postępowania, którą winien brać pod uwagę organ II instancji przy rozpoznawaniu sprawy, jest wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą organ II instancji obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi drugoinstancyjnemu kompetencję do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Kwintesencję zasady dwuinstancyjności oddaje, wielokrotnie przytaczane w orzecznictwie i doktrynie, stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95): "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Z kolei w wyroku z dnia 20 grudnia 1999r. (sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ ten rozpatrując i rozstrzygając sprawę ponownie winien ustalić jej stan faktyczny nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także – o ile to konieczne - rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie (NSA w wyroku z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87). Obowiązek wszechstronnego i ponownego zbadania sprawy przez organ II instancji wynika również z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym zakresie usprawiedliwieniem dla organu II instancji nie może być fakt, że strona nie przedstawiła odpowiedniej argumentacji w odwołaniu, lecz pojawiła się ona dopiero na etapie postępowania sądowego. W tym miejscu wskazać należy, że stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy wskazanego już art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów (istotnych dla rozpatrzenia sprawy), podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania - w tym również w odwołaniu. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 Kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 Kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Podkreślić należy, że w piśmiennictwie oraz orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że naruszenie "prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa. W wyroku z 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88 (ONSA 1989, Nr 1, poz. 36) NSA przyjął: "Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 K.p.a.) godzi w podstawowe prawa i gwarancje obywatela i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa". (B. Adamiak, (w:) Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, Art. 15 Nb 1.). Wydanie zatem w drugiej instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, pomimo braku postępowania wyjaśniającego, w zakresie niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego, stanowi rażące naruszenie art. 15 k.p.a.

Przywołane poglądy orzecznictwa nie mogą być pominięte przy kontroli zaskarżonej decyzji. Z tego też względu, Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że swoista polemika prowadzona przez strony przed sądem administracyjnym nie może zastępować argumentacji, jaka - zgodnie z przedstawionymi poglądami judykatury - powinna zostać wyrażona w administracyjnym toku instancji. Brak należytego wyjaśnienia szeregu istotnych kwestii, które pojawiły się, lub zostały uwypuklone dopiero na etapie postępowania sądowego, powoduje, że tak naprawdę mamy do czynienia w dużej mierze z nową, niepoddaną wcześniej rozważaniom organu administracyjnego materią, która powinna stanowić podstawę podjętego rozstrzygnięcia. W świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, obowiązkiem organu II instancji było więc przede wszystkim zbadanie prawidłowości dokonania jego subsumcji pod znajdujący zastosowanie przepis prawa. W tym celu organ II instancji powinien ustalić podstawę prawną podjętej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W tym zakresie szczególnie wnikliwie i przekonująco powinna być uzasadniona decyzja, która nie uwzględnia stanowiska uczestnika postępowania, a który konsekwentnie twierdzi, że prowadzona przez niego działalność nie jest zarobkowym transportem zwierząt (zob. pismo z dnia 5 listopada 2014 r. tu cyt. "oświadczam, że nie prowadzę (...) zarobkowego transportu zwierząt lub transportu zwierząt wykonywanego w związku z prowadzeniem innej działalności"). Z uzasadnienia takiej decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę dotyczących braku podstawy prawnej do uznania, że wykonuje on działalność nadzorowaną, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Już tylko sam fakt pominięcia przez organ wskazanych okoliczności, prowadzi do wadliwości wydanego przez niego aktu administracyjnego. Konfrontacja uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie tylko zresztą ze stanowiskiem RPO, ale także z pismami przygotowawczymi DWLW, umacnia jeszcze te twierdzenie. Zaznaczając, że mamy do czynienia z postępowaniem dwuinstancyjnym (zasada dwuinstancyjności), to nie przed sądem administracyjnym, ale w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję, organ administracyjny powinien przedstawić i wyjaśnić pełną podstawę prawną i faktyczną utrzymanej w mocy decyzji. Polemika prowadzona przez sądem administracyjnym nie może zastępować argumentacji, która powinna zostać wyrażona w administracyjnym toku instancji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co stanowiło jedną z okoliczności prowadzących do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wracając zatem do zasadniczych rozważań należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie poczynione przez organy orzekające w sprawie ustalenia faktyczne nie budziły wątpliwości. W sprawie nie jest bowiem sporne, że A. R., w ramach praktyki lekarza weterynarii, którą prowadzi pod firmą: [...] w B., zawarł z gminami powiatu wołowskiego umowy o świadczeniu usług lekarsko-weterynaryjnych związanych z wyłapywaniem, zapewnieniem opieki oraz adopcją zwierząt bezdomnych wyłapanych na terenie gminy. Organy stwierdziły, że takie umowy zawał z Gminą W. (umowa nr [...] z dnia 13 stycznia 2014 r., umowa nr [...] z dnia 26 lutego 2015 r.), Gminą W. (umowa nr [...] z dnia 12 lutego 2014 r., umowa nr [...] z dnia 20 stycznia 2014 r.). W ramach tych umów A. R. zobowiązał się m.in. do: świadczenia całodobowej pomocy zwierzętom bezdomnym (psy i koty), które uległy wypadkom komunikacyjnym, wyłapywania zwierząt niebezpiecznych (psów i kotów), które zagrażają mieszkańcom, wyłapywania bezdomnych i chorych psów i kotów (wykazujących objawy kliniczne takie jak: otwarte rany, chrobry kończyn uniemożliwiające poruszanie, zdradzających objawy cierpienia). W zawartych umowach A. R. oświadczył, że będzie wyłapywał bezdomne zwierzęta przy pomocy środka transportu w postaci samochodu wraz z atestem oraz, że wyłapywane zwierzęta będą przetrzymywane w specjalnie przystosowanym pomieszczeniu przychodni. Bezspornym jest również, że z przyjętych przez Radę Miejską w W. uchwał z lat 2014 i 2015 - w sprawie programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizowanych na terenie Gminy W., wynika, że uczestnik postępowania - w ramach wykonywanej praktyki lekarza weterynarii, świadczył usługi weterynaryjne od dnia 16-go każdego miesiąca do końca każdego miesiąca, polegające na całodobowej opiece weterynaryjnej nad zwierzętami, które uległy wypadkom drogowym na terenie gminy oraz usypianiu ślepych miotów. Ponadto jest bezspornym, że uczestnik postępowania oświadczył do protokołu kontroli z dnia 13 sierpnia 2014 r., że przewoził zwierzęta należącym do niego pojazdem.

Konfrontując ustalony na podstawie powyższych dowodów stan faktyczny z zarzutami skargi, wymaga przede wszystkim rozstrzygnięcia kwestia prawidłowości kwalifikacji działalności uczestnika postępowania, jako podlegającej nadzorowi weterynaryjnemu z uwagi na to, że wykonuje on zarobkowy transport zwierząt lub transport zwierząt wykonywany w związku z prowadzeniem innej działalności gospodarczej (art. 1 pkt 1 lit. a u.o.z.z.). Jak wynika z przedłożonych akt sprawy, powodem wszczęcia postępowania było zawarcie przez uczestnika postępowania opisanych powyżej umów na świadczenie całodobowej pomocy zwierzętom bezdomnym, które uległy wypadkom komunikacyjnym, wyłapywanie zwierząt niebezpiecznych, które zagrażają mieszkańcom oraz wyłapywanie bezdomnych i chorych zwierząt. W ramach tych świadczeń uczestnik postępowania miał wykorzystywać posiadany środek transportu, którym przewoził wyłapane zwierzęta bądź do specjalnego pomieszczenia w klinice, bądź też do prowadzonych przez gminę kojców dla zwierząt. Można zatem stwierdzić – a contrario, że w przypadku pozostałej działalności związanej z praktyką lekarza weterynarii, organy nadzoru weterynaryjnego przyjęły możliwość korzystania przez lekarza weterynarii z posiadanego przez niego środka transportu, do przewożenia, np. chorych zwierząt od ich właścicieli, uznając, że taki transport weterynaryjny nie podlega nadzorowi z ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczeniu chorób zakaźnych zwierząt.

Z niepodważalnym faktem zawarcia przez uczestnika postępowania umów o świadczeniu usług lekarsko-weterynaryjnych związanych z wyłapywaniem zwierząt bezdomnych na terenie gminy, zapewnieniem nad nimi opieki oraz ich adopcją, nierozerwalnie związane jest zagadnienie, czy uczestnik postępowania był zobligowany do uzyskania uprzedniej zgody powiatowego lekarza weterynarii, w formie decyzji administracyjnej, na podjęcie tej działalności nadzorowanej, czy też ze względu na przywołane przez RPO regulacje unijne, zawarte w rozporządzeniu nr 1/2005, był on zwolniony z obowiązku uzyskania takiego zezwolenia. Rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia, w kontekście podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, ma istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Niezależenie zatem do tego, że w kwestii wzajemnych relacji przepisów unijnych i prawa krajowego - co do zasady – można zgodzić się ze stanowiskiem, że nie można wykluczyć sytuacji, w której podmiot prowadzący działalność nadzorowaną polegającą na transporcie zwierząt zobowiązany będzie do uzyskania decyzji wydanej na podstawie u.o.z.z. oraz zezwolenia wydanego na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 1/2005, to jednak w postępowaniu objętym obecną kontrolą sądu, organy nie przeprowadziły jakiejkolwiek - nie mówiąc już o pogłębionej - analizy na temat obowiązywania przepisów wspólnotowych i ich relacji do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa krajowego. Podstawową zasadą prawa wspólnotowego, ustaloną w orzecznictwie ETS, jest zasada nadrzędności, która przewiduje, że prawo pierwotne oraz akty wydane na jego podstawie będą stosowane przed prawem krajowym. Z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej system prawny Unii stał się naszym własnym systemem, czyli porządek prawny Polski obejmuje w chwili obecnej system prawa narodowego - krajowego i całe acquis communautaire (dorobek wspólnotowy) i w tym systemie musi się poruszać polski sąd (jak również organy administracji) dokując wykładni prawa zgodnie z jedną z podstawowych zasad prawa wspólnotowego – zasadą prowspólnotowej wykładni prawa krajowego. Zasada prowspólnotowej wykładni prawa krajowego oznacza, że sąd krajowy stosując prawo krajowe musi – w zakresie, jaki jest tylko możliwy – interpretować prawo krajowe tak, aby było zgodne z wymogami prawa wspólnotowego, jego treścią i celem. Obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem europejskim jest wyprowadzany z art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (TWE), na mocy którego państwa członkowskie powinny podjąć wszelkie środki w celu zapewnienia realizacji zobowiązań wypływających z Traktatu lub działań podejmowanych przez instytucje Wspólnoty. Prowspólnotowa wykładnia, pozwala na nadanie normom prawa krajowego takiego znaczenia, przy którym nie są one sprzeczne z normami prawa wspólnotowego; w takiej sytuacji nie ma potrzeby odwoływania się do pierwszeństwa prawa wspólnotowego. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zwraca się wyraźnie uwagę na to, że organy stosujące prawo powinny interpretować prawo krajowe zgodnie z prawem wspólnotowym, a dopiero, jeżeli taka interpretacja okaże się niemożliwa, powinny odmówić stosowania prawa krajowego. Podstawowym obowiązkiem sądu krajowego jest nadanie regulacji prawa wewnętrznego (krajowego) takiego sensu normatywnego, który będzie pozostawał w zgodzie z porządkiem prawnym Wspólnoty Europejskiej. Dopiero niemożliwość osiągnięcia niesprzeczności, uprawnia go do ewentualnej odmowy zastosowania przepisu krajowego. Wykładnia prawa krajowego musi być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności wspólnotowych, te zaś – zgodnie z doktryną effet utile (zasadą efektywności prawa wspólnotowego) – wymagają skoncentrowania się na funkcji (celu) unormowania i rozważenia jej zgodności z funkcją (celem) założoną przez normodawcę wspólnotowego. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości należy przyjąć, że stosowanie wykładni prowspólnotowej prawa krajowego stanowi bezwzględny obowiązek sądów krajowych, niezależnie od tego, czy interpretowane przepisy krajowe zostały wydane celem implementacji dyrektywy, czy też zostały wydane na długo przed przystąpieniem państwa do Wspólnoty Europejskiej (tak również: K. Kowalik-Bańczyk /w:/ "Prowspólnotowa wykładnia prawa polskiego", Europejski Przegląd Sądowy nr 3, grudzień 2005 r., s. 12 i powołane tam orzeczenie ETS w sprawie C-106/89 Marleasing SA v. Commercial Internacional de Alimentacioni S.A., Zbiór Orzeczeń /ECR/ 1990, s. I-4135).

W świetle powyższego stanowiska należy stwierdzić, że w sprawie nie zbadano czy uczestnik postępowania, ze względu na wskazane w skardze wyłączenia zawarte w art. 1 ust. 5 i art. 6 ust. 7 rozporządzenia nr 1/2005, jest zobowiązany do spełnienia wymagań wynikających z u.o.z.z. Inaczej mówiąc, nawet w przypadku uwzględnienia stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę oraz w późniejszych pismach procesowych, nie miałoby to wpływu na odmienne rozstrzygnięcie skargi przez Sąd. Skoro organ I instancji zastosował przepisy rozporządzenia nr 1/2005, to rozpoznając odwołanie, obowiązkiem organu II instancji było ponownie rozważyć i sprawdzić zasadność powołania się na regulację wynikającą z tego aktu. Co więcej, w kontekście zarzutów podniesionych w skardze, w niniejszej sprawie koniecznym stało się zbadanie i wyjaśnienie pełnej podstawy podjętej decyzji administracyjnej. Wymaga to wskazania przepisu prawa materialnego, tak krajowego jak i wspólnotowego, co wymaga zastosowania wyżej wymienionych metod wykładni prawa. Organ administracyjny nie może nałożyć obowiązku, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa. Przyjdzie wobec tego jedynie przypomnieć, że przepisy rozporządzenia nr 1/2005 obowiązują bezpośrednio w krajowym porządku prawnym. Zgodnie zatem z art. 1 ust. 5 rozporządzenia nr 1/2005, jego przepisów nie stosuje się do transportu zwierząt nie mającego związku z działalnością gospodarczą oraz do transportu zwierząt bezpośrednio, do lub z, gabinetów lub klinik weterynaryjnych, odbywającego się z polecenia lekarza weterynarii. Natomiast na podstawie art. 6 ust. 7 tego aktu, nie wymaga się uzyskania zezwolenia stosownych organów nadzoru weterynaryjnego na transport zwierząt, wykonywany na odległość nie przekraczającą 65 km.

Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy z punktu widzenia tego, czy jest on wystarczający aby stwierdzić, że uczestnik postępowania wykonuje działalność w zakresie zarobkowego transportu zwierząt lub transportu wykonywanego w związku z prowadzeniem innej działalności gospodarczej, zauważyć z kolei należy, że według przepisu art. 1 pkt 1 lit. a u.o.z.z. za działalność nadzorowaną należy uznać albo zarobkowy transport zwierząt, albo transport wykonywany w związku z prowadzeniem innej działalności gospodarczej albo też działalność wykonywaną jednocześnie w obu tych formach (świadczy o tym użycie przez ustawodawcę spójnika "lub"). W tym kontekście istotne jest, że według orzekających w sprawie organów, uczestnik postępowania wykonuje transport zwierząt w związku z wyłapywaniem bezdomnych zwierząt i prowadzeniem schroniska dla zwierząt. Takie stwierdzenie niewątpliwie wymaga zaś poczynienia ustaleń, po pierwsze w zakresie tego, czy uczestnik postępowania w ogóle wyłapuje bezdomne zwierzęta, po drugie, czy prowadzi schronisko dla zwierząt, po trzecie, czy jest (lub też nie jest) tak jak twierdzi uczestnik, że transportem zwierząt zajmują się osoby trzecie, ewentualnie on, ale robi to nie pobierając z tego tytułu wynagrodzenia. Dla wyjaśnienie tych kwestii konieczne było poczynienie przez organy szczegółowych rozważań. Z punktu widzenia mającej w sprawie zastanowienie normy prawnej, powinny one dotyczyć przede wszystkim, rozróżnienia działalności związanej z odławianiem zwierząt bezdomnych, którą prowadzą wyspecjalizowane w tym zakresie podmioty, od doraźnego odławiania takich zwierząt przez uczestnika postępowania, o którym mowa jest chociażby w pismach Urzędu Miejskiego w W. z dnia 21 maja 2013 r. oraz z dnia 22 listopada 2014 r. Biorąc pod uwagę, że wyrokiem wydanym w sprawie II SA/Wr 124/16, Sąd uchylił decyzję w przedmiocie nakazu wstrzymania działalności polegającej na przyjmowaniu w celu udzielenia schronienia bezdomnych zwierząt, przedwczesnym jest wiązanie działalności polegającej na transportowaniu bezdomnych zwierząt z faktem prowadzenia przez uczestnika postępowania schroniska dla zwierząt bezdomnych.

Nadto istotne zastrzeżenia Sądu wzbudziła sentencja decyzji organu I instancji, w której nakazano wstrzymanie działalności do czasu spełnienia wymagań weterynaryjnych, wynikających z rozporządzenia nr 1/2005. Sąd nie podzielił stanowiska organu II instancji – prezentowanego dopiero na etapie skargi - że nałożenie nakazu wstrzymania działalności polegającej na transporcie bezdomnych zwierząt do czasu spełnienia wymagań weterynaryjnych określonych w rozporządzeniu nr 1/2005 jest naruszeniem nieistotnym. Zauważyć bowiem należy, że sentencja decyzji składa się z części wstępnej, tzw. komparycji i z właściwego rozstrzygnięcia, zwanego tenorem. Niewątpliwym przy tym jest, że normatywne elementy determinujące treść decyzji administracyjnej, jako reglamentujące wolności jednostki w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, podlegają ścisłej, tekstualnej wykładni. Wykładnia przepisów i budowanie norm z postanowień prawa materialnego reglamentujących wolności jednostki, zasadniczo powinna, w jak największym stopniu, odpowiadać ich literalnemu brzmieniu i autentycznej treści. Dzięki temu, możliwe jest jednoznaczne skonstruowanie obowiązującej normy nakazującej, a ponadto wyraźna jest ratio legis tak ustalonej normy. W przypadku określania wymagań dla podjęcia działalności nadzorowanej niedopuszczalne jest doszukiwanie się intencji ustawodawcy i kreowanie norm wykraczających poza literalne brzmienie przepisu, w celu zwiększenia dolegliwości prawnych wobec jednostki. Ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt zawiera precyzyjne regulacje przewidujące sankcje w przypadku niezastosowania się do nakazów lub zakazów określonych w tej ustawie. Pamiętać przy tym również należy, że cel u.o.z.z., jakim jest ochrona zdrowia zwierząt, ale także ochrona zdrowia publicznego, w pełni usprawiedliwia tak restrykcyjny charakter omawianych przepisów. Naruszenie wymagań weterynaryjnych dla określonej działalności nadzorowanej skutkuje w pierwszej kolejności wydaniem jednej z decyzji, o których mowa w art. 8 ust. 1 u.o.z.z., a w razie niewykonania nakazu lub zakazu określonego w tej decyzji – wydaniem decyzji, o której mowa w art. 9 ust. 1 u.o.z.z.. W niniejszym przypadku, sformułowanie zawarte w decyzji organu I instancji, obejmujące nakaz wstrzymania działalność uczestnika postępowania do czasu spełnienia właściwych wymogów weterynaryjnych, określonych w art. 5 i nast. u.o.z.z., r.MRiRW oraz rozporządzenia nr 1/2005, jest zatem nieprecyzyjne i nasuwa wątpliwości co do jego treści. Tymczasem rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było jej wykonanie i by nie było wątpliwości, nawet po latach, czego owo rozstrzygnięcie dotyczyło. Ma to szczególne znaczenie w decyzjach, których wykonanie może przebiegać z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Sformułowanie zatem tenoru decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się jego treści, czy też interpretować jej treść odwołując się do stanowiska organu administracyjnego wyrażonego przed sądem administracyjnym, niewątpliwie narusza zasadę określoną w art. 8 k.p.a. Tenor decyzji nakładającej na stronę dane obowiązki jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Ma zatem charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy - w tym przypadku o nałożonym obowiązku. Co więcej, jeżeli organ II instancji, uznał że rozporządzenie nr 1/2005 nie ma w sprawie zastosowania, to takie stwierdzenie powinno skutkować podjęciem odpowiedniego rozstrzygnięcia. W takim przypadku organ odwoławczy nie powinien utrzymywać w mocy decyzji organu I instancji, ale powinien ją uchylić i orzec co do istoty sprawy – reformując odpowiednio orzeczenie organu stopnia powiatowego. Akceptacja natomiast stanowiska organu II instancji w zakresie kwalifikacji takiego uchybienia w rozstrzygnięciu decyzji administracyjnej jako nie istotnego i nie mającego wpływu na treść decyzji, oznacza nic innego jak zgodę na zamieszczenie w decyzji elementów, które nie stanowią przedmiotu rozstrzygnięcia i nie dotyczą istoty sprawy.

Mając na względzie, że regulacja prawna stanowiąca w niniejszej sprawie podstawę orzekania (jak wskazują choćby pisma procesowe składane na w postępowaniu sądowym) możne być różnie interpretowana - co wymaga całościowego zbadania przez organ II instancji – Sąd nie podzielił żądania skargi w zakresie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu. Zagadnienie wykładni prawa jest uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Jeżeli zatem - jak w niniejszym przypadku - przepis może być różnie rozumiany (o czym świadczy ożywiona wymiana argumentów na etapie postępowania sądowego), to taka sytuacja, nie skutkuje oceną aktu wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu - jako rażąco wadliwego. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza wadliwość aktu administracyjnego wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jednoznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV SA 905/02, Lex Polonica nr 364318). Ponadto w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji, niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. O stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze z którymi nie daje się pogodzić zasad praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07).

Z tych też względów, w ocenie Sądu, należało orzec jedynie o uchyleniu zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 6, art. 15, art. 107 § 3, art. 138 § 1 w związku z art. 11 k.p.a. Wskazane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje, że podjęte orzeczenie uznać należy za co najmniej przedwczesne.

Rozpoznając sprawę ponownie, stosując się do ocen prawnych i uwag zawartych w niniejszym wyroku, DWLW ponownie oceni materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Dokona tego z uwzględnieniem zasad płynących z art. 7. art. 8, art. 77 k.p.a. W szczególności - w świetle przeprowadzonych ustaleń - rozstrzygnie, przy uwzględnieniu wniosków i argumentów podnoszonych przez RPO, czy ze względu na regulację wynikającą z rozporządzenia nr 1/2005, transport zwierząt bezdomnych nie podlega obowiązkowi uzyskania zezwolenia do czasu uzyskania decyzji w przedmiocie spełnienia wymagań weterynaryjnych, które w takim przypadku mają zastosowanie, określając przy tym precyzyjnie jakie są to wymogi.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, nie znajdując tym samym podstaw do stwierdzenia jej nieważności.