Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 27/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 85a ust. 1, art. 69 ust. 1, art. 87
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 84 par. 1, art. 8, art. 79 par 1 i 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 24 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł ( spr. ) Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 21 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 8 lipca 2011 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego J. W. kwotę 17.313 ( siedemnaście tysięcy trzysta trzynaście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 lipca 2011 r. Starosta ustalił dla J. W. opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę z rażącym naruszeniem warunków koncesji na części działki nr [[...]] położonej w miejscowości M., gmina C. w wysokości: 1.009.512 zł. Przy czym jako rażące naruszenie warunków koncesji wymienił:

brak zawiadomienia Starosty o rozpoczęciu eksploatacji na dwa tygodnie przed zamierzonym terminem wydobycia,

brak samodzielnego ustalania i w terminie uiszczania opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę ze złoża,

brak przedstawiania organom koncesyjnym kopii wpłat opłat eksploatacyjnych za wydobycie kopaliny w poszczególnych kwartałach,

nie przedłożenie do Starosty żadnego operatu szacunkowego zmian w zasobach złoża do 31 marca każdego roku,

nie przedłożenie do Starosty operatu ewidencyjnego zmian w zasobach złoża wykonanego na podstawie obmiaru geodezyjnego raz na trzy lata do 31 marca,

nie przedłożenie Staroście Dodatku nr 1, pozwalającego na prawidłowe rozliczenie zmian w zasobach złoża M.,

brak przestrzegania określonej w koncesji Starosty do 25 tyś. ton rocznej wielkości wydobycia kopaliny (poza rokiem 2005),

przekroczenie eksploatacją obszaru górniczego określonego w koncesji Starosty i wykazaną w operacie ewidencyjnym zmian w zasobach złoża kruszywa naturalnego [[...]] w okresie od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2006 r. na podstawie obmiaru geodezyjnego, przedłożonego do wniosku J. W. w dniu 30 kwietnia 2007 r. w Starostwie Powiatowym.

Wyliczenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę z rażącym naruszeniem warunków koncesji wymienionym w punkcie 8 dokonano w następujący sposób:

28.042 ton x 0,45 zł/t x 80 = 1.009.512 zł, gdzie:

- 28.042 ton - wyliczona wielkość wydobycia poza granicami pionowymi i poziomymi złoża wykazana w operacie ewidencyjnym zmian w zasobach złoża kruszywa naturalnego [[...]] w okresie od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2006 r. na podstawie obmiaru geodezyjnego,

- 0,45 zł/t - stawka opłaty eksploatacyjnej obowiązująca w dniu wszczęcia postępowania, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2006 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz. U. Nr 214, poz. 1574),

- 80 - krotność stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, zgodnie z art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. nr 228, poz. 1947 ze zm.).

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 85a ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 86 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych.

J. W. prowadził wydobycie kopaliny pospolitej ze złoża [[...]] na części działki [[...]] w miejscowości M. na podstawie decyzji - koncesji na wydobywanie kopaliny Starosty z dnia 10 grudnia 2004 r., w której zostały określone prawa i obowiązki przedsiębiorcy. Zgodnie z udzielona koncesją został ustanowiony szczegółowy przebieg granic obszaru górniczego o powierzchni 16.014 m2, szczegółowy przebieg granic terenu górniczego o powierzchni 29.247 m2, granice terenu i obszaru górniczego określały przestrzeń objętą koncesją. Udokumentowane zasoby geologiczne bilansowe złoża w kategorii C1 wynosiły 179.7 tys. ton, o średnim punkcie piaskowym 96,2% i zasobach możliwych do wydobycia około 113.6 tys. ton. W koncesji została również określona przewidywana roczna wielkość wydobycia - około 25 tys. ton oraz przewidywany czas ważności koncesji: 31 grudnia 2010 r. (6 lat). W punkcie 4 koncesji zostały określone warunki dotyczące rozpoczęcia działalności - po uprawomocnieniu się decyzji i zdobyciu wszystkich wymaganych odrębnymi przepisami zezwoleń - 31 grudnia 2004 r. W punktach od 7 do 10 koncesji zostały szczegółowo określone warunki wydobycia kopaliny ze złoża, natomiast w punkcie 11 podstawowe obowiązki przedsiębiorcy rozpoczynającego eksploatację złoża. W punkcie 12 koncesji strona została zobowiązana do likwidacji wyrobisk w miarę postępu robót i wyczerpywania się zasobów przemysłowych złoża, prowadzenia rekultywacji zgodnie z wymogami prawa ochrony środowiska i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, powiadomienia organu koncesyjnego o rozpoczęciu eksploatacji - na dwa tygodnie przed zamierzonym wydobyciem, ustanowienia kierownika ruchu zakładu górniczego i zgłoszeniu go Okręgowemu Urzędowi Górniczemu, samodzielnego ustalania i terminowego uiszczania opłaty eksploatacyjnej za wydobyta kopalinę, przedstawiania organowi koncesyjnemu (Staroście) i organom koncesyjnym, na rzecz których wnosi się opłaty eksploatacyjne za wydobytą kopalinę ze złoża wraz z kopiami wpłaty, przedkładania operatów ewidencyjnych zmian w zasobach złoża do 31 marca każdego roku, w tym co trzy lata - wykonanego na podstawie geodezyjnego obmiaru wyrobiska.

W dniu 30 kwietnia 2007 r. J. W. złożył w Starostwie Powiatowym, po raz pierwszy od czasu kiedy rozpoczął eksploatację kopaliny, operat ewidencyjny zmian w zasobach złoża kruszywa naturalnego [[...]] w okresie od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2006 r. na podstawie obmiaru geodezyjnego. Operat ewidencyjny został wykonany i podpisany przez A., a obmiaru geodezyjnego dokonał uprawniony geodeta G. P. Uprawniony geolog na mapach jednoznacznie naniósł kolorem różowym obszar eksploatacji we wskazanym okresie. Obszar eksploatacji zaznaczony przez geologa L. H., pokrywa się z obmiarem wykonanym przez ww. geodetę.

Decyzją z dnia 31 października 2007 r. organ pierwszej instancji określił wielkość wydobycia kopaliny poza granicami pionowymi ustanowionego obszaru górniczego określonego w koncesji na 15.898 ton i obliczył opłatę za to wydobycie na kwotę 572.328 zł.

Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławczy.

Organ pierwszej instancji uzupełnił postępowanie dowodowe i decyzją z dnia 2 kwietnia 2008 r. ponownie określił opłatę za wydobycie kopaliny poza obszarem górniczym na kwotę 572.328 zł. Od decyzji tej odwołała się strona.

Ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławczego w dniu 7 lipca 2008 r. uchyliło decyzję Starosty i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nakazał jednoznaczne ustalenie, czy wydobycie nie obejmowało również gruzu i śmieci z ewentualnego składowiska.

W trakcie postępowania organ pierwszej instancji przesłuchał stronę i zlecił opracowanie opinii przez geologa M. G. Biegły uznał wielkość zasobów wydobytych poza koncesją obliczoną w operacie ewidencyjnym za okres od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2006 r. za wiarygodną i wiążącą dla toczącego się postępowania.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Starosta decyzją z dnia 29 kwietnia 2009 r. określił opłatę eksploatacyjną za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji w wysokości 1.009.512 zł. Tym razem uwzględnił przekroczenie granic poziomych i pionowych złoża, i naliczył opłatę odpowiednio: od 12.144 ton i od 15.898 ton.

Również od tej decyzji J. W. złożył odwołanie. Na jego na skutek decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które w orzeczeniu z dnia 29 czerwca 2009 r. nakazało przekazanie uwag pełnomocnika strony autorowi opinii sporządzonej w październiku 2008 r. oraz pozyskanie opinii uzupełniającej, mającej na celu wyjaśnienie wątpliwości strony.

W toku postępowania Starosta przekazał uwagi autorowi opinii. Następnie w dniu 5 lutego 2010 r. do pełnomocnika strony zostało przesłane uzupełnienie do opinii w sprawie eksploatacji kopalin sporządzone przez M. G Ponadto postanowieniem z dnia 18 listopada 2009 r. organ odmówił wyłączenia do rozpatrzenia sprawy pracowników Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego.

Decyzją z dnia 28 lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję organu pierwszej instancji oraz ww. postanowienie o wyłączeniu pracowników. Organ odwoławczy wskazał, że postanowienie nie zawierało obowiązkowego uzasadnienia. Ponadto organ pominął w zupełności stanowisko strony, która wnosząc o przeprowadzenie rozprawy wskazała, że po jej przeprowadzeniu będzie wnosić o dopuszczenie dowodu z innego biegłego.

Po raz kolejny rozpatrując sprawę Starosta przeanalizował wszystkie dotychczas zebrane dowody, uzupełnił zgromadzony materiał o nowe dowody, przeprowadził rozprawę administracyjną i rozpatrzył pisma procesowe pełnomocnika strony. Organ ustalił, że eksploatacja złoża nastąpiła w czwartym kwartale 2005 r. i stwierdził, że wydobycie poza obszarem górniczym miało miejsce w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. Była to kopalina o cechach przydatności do wykorzystania w budownictwie. Organ podkreślił, że z zebranych dokumentów wynika, iż strona posiadała wiedzę o prowadzeniu eksploatacji kopalin niezgodnie z warunkami udzielonej koncesji z dnia 10 grudnia 2004 r., a w szczególności o wielkości wydobycia kopalin w ciągu roku.

Organ wskazał również, że decyzją z dnia 19 października 2007 r. orzekł o wygaśnięciu koncesji na wydobywanie kopalin z wskazanego złoża. Nadto osobnymi decyzjami określił opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę. Podkreślił, że brak jest dowodów, które potwierdzałyby występowanie składowiska śmieci w miejscu wskazywanym przez stronę.

Zdaniem organu, przedstawiony przez stronę, operat ewidencyjny zmian w zasobach złoża [[...]] za okres od 10 grudnia 2004 r. do 31 lipca 2007 r., jako dowód rozpoczęcia eksploatacji w 2004 r. i istnienia składowiska śmieci, jest niewiarygodny i sporządzony niezgodnie z ustawą - Prawo geologiczne i górnicze.

Podsumowując organ wskazał, że zmienił kwalifikację: z wydobywania bez wymaganej koncesji, na wydobywanie z rażącym naruszeniem warunków koncesji, ze względu na ustalenie terminu, kiedy rzeczywiście nastąpiła eksploatacja kopaliny przez przedsiębiorcę, tzn. wydobycie nastąpiło w czasie kiedy posiadał on koncesję. Za jedynie wiarygodne dowody w sprawie organ przyjął dokumentację geologiczną sporządzoną zgodnie z przepisami ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Nie dał wiary wyjaśnieniom, że w 2004 r. na początku eksploatacji było zaznaczone składowisko śmieci i gruzu. Za wiarygodną i sporządzoną zgodnie z prawem dokumentację organ uznał operat ewidencyjny zmian w zasobach złoża kruszywa naturalnego [[...]] w okresie od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2006 r. sporządzony na podstawie obmiaru geodezyjnego, który był dokumentem na podstawie, którego rozliczył wydobycie kruszywa w 2005 r. i 2006 r.

W odwołaniu od tej decyzji strona kwestionowała postępowanie dowodowe oraz zarzuciła, że wymienione przez organ naruszenia nie można zakwalifikować jako rażące; dające podstawę do naliczenia zwiększonej opłaty eksploatacyjnej określonej w art. 85a ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Jej zdaniem, nie nastąpiło przekroczenie obszaru górniczego uprawniające do naliczenia tej opłaty. Wskazała również na brak bezstronności pracowników organu rozpatrującego sprawę. Przedstawiła także dotychczasowy przebieg postępowania.

Po rozpatrzeniu dowołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 października 2011 r. w oparciu m.in. o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 85a ustawy - Prawo geodezyjne i górnicze, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji nie budzi wątpliwości. Odwołujący przedstawił dokumenty, potwierdzające wydobycie prowadzone poza granicami obszaru górniczego ustalonego koncesją, tj. operat ewidencyjny za okres od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2006 r., który złożono w dniu 30 kwietnia 2007 r. W dokumencie tym wskazano granice obszaru górniczego oraz miejsce i powierzchnię jego przekroczenia. W oparciu o dowody przedłożone przez stronę sporządzono kwestionowaną w odwołaniu opinię wraz z jej uzupełnieniem, odpowiadającym na zarzuty strony. Opinia M. G. potwierdza przekroczenie obszaru górniczego oraz wielkość wydobycia poza granicami złoża, jak też ustalony w decyzji okres, w którym doszło do tych naruszeń.

Organ odwoławczy podzielił przyjętą przez Starostę kwalifikację działań strony. Podkreślił, że wydobywanie kopalin może nastąpić tylko ze złoża i tylko w obrębie obszaru górniczego. Przywołał przepis art. 2 pkt 8 ustawy - Prawo geodezyjne i górnicze określający obszar górniczy oraz wskazał, że jego wyznaczenie następuje na podstawie dokumentacji geologicznej i projektu zagospodarowania złoża (art. 51 ust. 3 tej ustawy). Projekt zagospodarowania złoża, w myśl art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo geodezyjne i górnicze powinien określać zamierzenia w zakresie: ochrony złóż kopalin, w tym kopalin towarzyszących i użytecznych pierwiastków śladowych występujących w złożu, zwłaszcza przez ich kompleksowe i racjonalne wykorzystanie oraz technologii eksploatacji, zapewniającej ograniczenie ujemnych jej wpływów na środowisko. Projekt powinien zostać dołączony do wniosku o udzielenie koncesji, a jego zmiany dokonuje przedsiębiorca w formie dodatku, który przedkłada organowi koncesyjnemu. Organ odwoławczy przytoczył również treść przepisu art. 85a ustawy - Prawo geodezyjne i górnicze.

Zdaniem organu odwoławczego, wydobycie kopaliny poza obszarem górniczym, do czego odnosi się pkt 8 decyzji organu pierwszej instancji jest wystarczające do uznania rażącego warunków koncesji, bo z ewidentnym naruszeniem prawa bezwzględnie obowiązującego w zakresie koncesjonowanej działalności. Wskutek opisanych działań uległ chociażby powiększeniu obszar, w którym mogły wystąpić szkodliwe wpływy przedsięwziętych prac. Nie ma znaczenia dla oceny ilość wydobytej kopaliny. Sam fakt świadomego wydobywania kopaliny z naruszeniem wyżej opisanych warunków koncesji jest wystarczający do uznania, że naruszenie koncesji było rażące. Organ odwoławczy ocenił również naruszenia wskazane w pkt 1-7 decyzji Starosty. Przyjął, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w pełni potwierdza te naruszenia, co w zasadzie nie było kwestionowane w odwołaniu. Strona kwestionuje jedynie możliwość uznania tych naruszeń za rażące.

Wszelkie zmiany w warunkach określonych koncesją, w tym przekroczenie granic obszaru górniczego, wymagały bezwzględnie wcześniejszego uzyskania zgody; a do jej uzyskania należało wstrzymać prowadzenie wydobycia. Nie zmienia tej oceny późniejsze uzyskanie koncesji obejmującej sporny teren oraz podnoszony w odwołaniu argument, że od 2007 r. strona była w trakcie sporządzania dokumentacji geologicznej poszerzającej poziome i pionowe granice złoża. Właśnie ta ostatnia okoliczność utwierdza w przekonaniu, że odwołujący się kwestię legalizacji powstałego stanu rzeczy odłożył na później nie licząc się z konsekwencjami wcześniejszego wydobywania kopalin, a swe działania starał się uzasadnić koniecznością zabezpieczenia prac realizowanych w obszarze górniczym oraz koniecznością usuwania odnalezionego tam gruzu. Porównanie dokumentów przedstawionych przez stronę pozwalało na ustalenie zakresu, w jakim przekroczono obszar górniczy i wielkość wydobycia. W szczególności wielkość pozyskanej poza obszarem górniczym kopalin potwierdza wspomniana opinia, którą ocenić należy, jako spójną, rzeczową i znajdującą potwierdzenie w dowodach zgromadzonych w sprawie. Autor opinii w jasny i rzetelny sposób przedstawił wyniki swych ustaleń.

Podstaw do odmiennej oceny wskazanych okoliczności nie daje przesłuchanie L. H. (przygotowującego dokumentację geologiczną dla strony), ani przesłuchanie pozostałych świadków słuchanych w toku postępowania. Nie zmienia tej oceny późniejsze ustosunkowanie się L. H. i jego uwagi do protokołu rozprawy, brane pod uwagę przez organ pierwszej instancji. Niewiarygodna była argumentacja, że poszerzenie złoża dotyczyło wydobycia gruzu. W świetle jego wyjaśnień jasnym było, że doszło do przekroczenia granic obszaru górniczego wobec twierdzeń, iż w kwestii składowiska gruzu korzystał jedynie z informacji odwołującego się. Nie było wiarygodne, że rzekomy gruz mógł znaleźć się pod wiele starszymi pokładami. Świadkowie słuchani w sprawie nie potwierdzili, aby w okresie ostatnich 40-50 lat mogło w spornym miejscu istnieć składowisko śmieci.

W sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował stawki opłat. z mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2006 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych.

Organ odwoławczy stwierdził, że strona miała możliwość zapoznania się z opinią uzupełniającą. Odrzucenie wartości dowodowej opinii wobec naruszeń zarzucanych w odwołaniu stanowiłoby niczym nie uzasadniony formalizm dowodowy. Poza naruszeniami procedury przy sporządzeniu opinii, strona nie podważyła w żaden sposób jej wartości dowodowej. Wbrew zarzutom organ prawidłowo określił zakres tej opinii zadając biegłemu konkretne pytanie dotyczące przedmiotu sprawy.

Wprawdzie postępowanie organu naruszało art. 7 i art. 8 k.p.a., niemniej jednak przeprowadzone postępowanie dowodowe, w związku z ponownym rozpatrzeniem sprawy, potwierdza słuszność decyzji. Stwierdzone poprzednio przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybienia proceduralne nie mają obecnie wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem organu odwoławczego, brak podstaw do kwestionowania postanowienia Starosty o odmowie wyłączenia od udziału w sprawie pracowników Starostwa. Co najwyżej można mówić o zaniedbaniach i wadliwym prowadzeniu przez te osoby postępowania. Niekorzystny wynik sprawy dla strony nie uzasadnia jednak sam w sobie uznania, że pracownicy ci byli stronniczy. Nic nie wskazuje aby osoby te miały osobisty interes w wydaniu przedmiotowej decyzji. Tak samo nie sposób przyjąć, że autor opinii naruszył swe obowiązki i działał na szkodę strony, czy też, że jest osobą nie mającą specjalistycznej wiedzy.

Na wynik sprawy nie miał też wpływu fakt udostępnienia akt sprawy osobie nieuprawnionej, tj. autorowi opinii przed dopuszczeniem dowodu z przeprowadzonej opinii. Wszelkie w tym zakresie domniemane naruszenia nie uzasadniają zmiany decyzji.

W ocenie organu odwoławczego, nie było potrzeby przeprowadzenia ponownej rozprawy z udziałem autora opinii ani dowodu z nowej opinii. Tym bardziej, że strona nie przedstawiła zarzutów do opinii ani nie pozyskała kontr opinii. Podobnie w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie może być powodem zakwestionowania decyzji organu pierwszej instancji kolejność przeprowadzonych dowodów, w tym co do kolejności w jakiej miała być słuchana strona. Co istotne w związku z ponownym rozpatrzeniem sprawy organ umożliwił stronie składanie wniosków dowodowych.

W świetle operatu ewidencyjnego złożonego w dniu 30 kwietnia 2007 r. w zestawieniu z później składaną dokumentacją jasnym było, że chodzi o okres naruszania rażąco warunków do dnia 31 grudnia 2006 r., a późniejsze twierdzenia strony dotyczące m.in. pozyskania gruzu traktować wypada jako przyjęty na poczet postępowania sposób obrony przed opłatą.

J. W. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Skarżący domagał się uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędne i niewłaściwe zastosowanie art. 85a ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze;

2. błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji będących następstwem naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 10 § 1, art. 12, art. 24 § 3, art. 75, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 84, art. 89, art. 107 k.p.a.

Skarżący stwierdził, że na podstawie obmiaru geodezyjnego sporządzone zostały operaty ewidencyjne zmian w zasobach złoża za okres od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2006 r. i za okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 lipca 2007 r. Operaty te przedstawiały wielkość eksploatacji złoża w zakreślonych ramach czasowych, natomiast nie przedstawiały wielkości eksploatacji złoża od początku, a zwłaszcza nie uwzględniały strat eksploatacyjnych i pozaeksploatacyjnych w złożu, a także nie uwzględniały zapisów służby geologicznej w prowadzonych książkach kopalni. Na etapie sporządzania drugiego operatu uprawniony geolog przyjął, że nie ma to większego znaczenia, gdyż skarżący od lutego 2007 r. był w trakcie sporządzania dokumentacji geologicznej poszerzającej granice poziome i pionowe złoża. Dopiero ta dokumentacja będzie podstawą rozliczenia całości eksploatacji prowadzonej na danym terenie.

Po wszczęciu postępowania administracyjnego, uprawniony geolog przystąpił do opracowania operatu ewidencyjnego zmian w zasobach złoża kruszywa naturalnego [[...]] w okresie od 10 grudnia 2004 r. do 31 lipca 2007 r., a więc za cały okres działalności eksploatacyjnej. Powyższy operat strona złożyła w dniu 8 listopada 2007 r. Operat ten przedstawia faktyczny zakres prac eksploatacyjnych i pozaeksploatacyjnych złoża.

Skarżący zarzucił, że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 27 listopada 2008 r., bez uprzedniego uzyskania dowodu z wyjaśnień strony, dopuścił dowód z opinii geologa. Ponadto opinia M. G. sporządzona została przed wydaniem postanowienia. Opinia ta nie spełnia wymogów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tymczasem w sprawie brak jest jakichkolwiek innych dowodów dla ustalenia opłaty eksploatacyjnej w kwocie 1.009.512 zł za wydobytą kopalinę bez wymaganej koncesji w ilości 28.042 tony. Skoro już w październiku 2008 r. gotowa była opinia biegłego, to dlaczego skarżący nie został z nią zapoznany. Organ w sposób nieuprawniony utajnił posiadaną opinię, co stanowi rażące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący wyraził przypuszczenie, że gdyby była ona korzystna dla przedsiębiorcy, nie zostałaby dołączona do akt i nie byłaby dowodem. Tylko z powodu tego, że opinia była niekorzystna dla niego dołączono ją jako dowód.

Z uwagi na nie uwzględnienie zgłaszanych w toku postępowania wniosków dowodowych i wprowadzenie nowych elementów w opinii, skarżący wniósł o uznanie dowodu z opinii biegłego z października 2008 r. za nieistniejący i nie mający znaczenia prawnego dla sprawy.

Zdaniem skarżącego, organ pierwszej instancji ocenił dowody zebrane w postępowaniu nazbyt dowolnie, uznając jedynie dowody na jego niekorzyść, a odrzucając dowody świadczące na korzyść skarżącego.

Podniósł dalej, że były podstawy do wyłączenia od rozpatrywania sprawy wskazanych pracowników Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego, gdyż dopuścili się oni licznych uchybień i naruszeń prawa oraz wykazali się brakiem bezstronności. Sposób zbierania dowodów i stosowanie środków pozaprawnych (notatek urzędowych) przez pracowników Starostwa świadczą o tendencyjności postępowania, które z góry nakierowane było na udowodnienie naruszeń prawa przez skarżącego. Pośrednio świadczy o tym wielokrotne uchylanie wydawanych w sprawie decyzji Starosty.

Skarżący stwierdził następnie, że całe dotychczasowe postępowanie oraz rozprawa administracyjna została przeprowadzona w sprawie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji. W rozprawie administracyjnej nie brał udziału biegły, który sporządzał opinię oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wyłączną i jedyną podstawą stwierdzenia przekroczenia koncesji i ustalenia wielkości wydobycia bez koncesji jest opinia biegłego. Z zaskarżonej decyzji wynika, że postępowanie przez wszystkie jego etapy toczyło się w sprawie wydobywania, kopaliny bez wymaganej koncesji, natomiast dopiero po odrzuceniu wszystkich wniosków dowodowych skarżącego nastąpiła zmiana stanowiska Starosty, który nie negował już posiadania koncesji, ale zarzuca mu wydobycie kopaliny z rażącym jej przekroczeniem. Podważa to całą koncepcję organu i czyni niektóre dowody zbędnymi oraz potwierdza i uzasadnia konieczność zebrania dodatkowych dowodów, w tym w szczególności dotyczących opinii biegłego.

Organ pierwszej instancji nie wykazał w sposób jednoznaczny, że wskazane naruszenia koncesji miały charakter rażący, jedynie ograniczył się do wyliczenia 8 punktów w sentencji decyzji. Zgodnie z orzecznictwem o tym czy naruszenie prawa jest "rażącym naruszeniem" nie tylko koncesji, ale prawa w ogólności, decyduje ocena skutków społeczno - gospodarczych jakie dane naruszenie pociąga za sobą. Za rażące naruszenie należy uznać takie naruszenie w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie ma natomiast znaczenia, ani oczywistość naruszenia określonego przepisu, ani charakter przepisu. W tym kontekście błędna jest interpretacja organów, że rażące naruszenie koncesji obejmuje wyliczone w decyzji punkty od 1-7. Dyskusyjny jest również pkt 8 dotyczący przekroczenia eksploatacją obszaru górniczego. To właśnie ten ostatni punkt może być bezspornie i wyłącznie wyjaśniony przez rzetelną dodatkową opinię biegłego. Ani skarżący, ani organ nie jest władny ocenić przekroczenia obszaru górniczego bez opinii eksperta posiadającego wiadomości specjalne.

Mimo wskazanych nieprawidłowości i naruszeń prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wadliwe rozstrzygnięcie. Dla organu odwoławczego nie było problemem zaakceptowanie stanowiska Starosty, że wyliczona przez biegłego ilość wydobytej z rażącym naruszeniem koncesji kopaliny została podwojona bez żadnych wyliczeń, bez oględzin miejsca wydobycia, a biegły nawet nie uczestniczył w rozprawie administracyjnej gdzie miałby okazję wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko. Zaznaczył, że wyliczona przez biegłego ilość wydobytej kopaliny poza koncesją jest większa od ilości wydobycia zgodnie z nią, na co jednak nie wskazuje przekroczony nieznacznie obszar wydobycia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Zdaniem organu, już samo świadome wydobywanie kopaliny poza granicą złoża jest wystarczające do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie koncesji.

W piśmie procesowym z dnia 22 listopada 2012 r. skarżący uzupełnił skargę podnosząc dodatkowe zarzuty, a mianowicie że: nastąpiło przedawnienie zobowiązania określonego zaskarżoną decyzją; zaskarżona decyzja narusza art. 84 ust. 8 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze poprzez określenie opłaty eksploatacyjnej łącznie za lata 2005 i 2006, gdy powinna być ona określona odrębnie za każdy kwartał 2005 r. i 2006 r.; naruszono art. 120 i art. 121 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa poprzez określenie opłaty łącznie, co w sposób istotny ogranicza prawo strony do obrony.

Skarżący twierdził, decyzja o ustaleniu przedmiotowej opłaty ma charakter deklaratoryjny, a zobowiązanie powstało z mocy prawa, na podstawie art. 84 ust. 8 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych tego typu zobowiązanie podatkowe przedawniają się w terminie 5 lat. Z uwagi na datę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, w dniu 21 października 2011 r. przedawnieniu podlegała opłata eksploatacyjna za cztery kwartały 2005 r. oraz za pierwsze trzy kwartały 2006 r.

W udzielonej odpowiedzi z dnia 13 grudnia 2012 r. organ nie podzielił zarzutów w przedmiocie przedawnienia, zaś w piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2013 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 października 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 8 lipca 2011 r., która ustaliła opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę z rażącym naruszeniem warunków koncesji.

Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2012 r., zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z przepisem art. 85a ust. 1 ustawy - w razie wydobywania kopalin bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania.

Organem właściwym do ustalenia powyższej opłaty w niniejszej sprawie był Starosta (art. 85a ust.1 pkt 2 ustawy).

Opłata określona w art. 85a ust. 1 ustawy ma niewątpliwie charakter sankcji majątkowej. Opłata podwyższona pobierana jest bowiem w przypadku, gdy zachowanie oznaczonego podmiotu ma charakter naganny i polega na prowadzeniu oznaczonej działalności bez wymaganej koncesji bądź z rażącym naruszeniem jej warunków.

Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny prawa, przedmiotowa opłata ma przede wszystkim charakter represyjny, a częściowo także prewencyjny. Jest samodzielną sankcją o charakterze administracyjnoprawnym.

Przepis art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż wymaga uzyskania koncesji. Koncesja, poza wymaganiami przewidzianymi w art. 22 ustawy, powinna wyznaczać granice obszaru i terenu górniczego oraz określać zasoby złoża kopaliny możliwe do wydobycia, a także minimalny stopień ich wykorzystania - art. 25 ust. 1 ustawy.

Złożem kopaliny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy jest takie naturalne nagromadzenie minerałów i skał oraz innych substancji stałych, gazowych i ciekłych, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą.

Natomiast obszarem górniczym, według art. 2 pkt 8 ustawy jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Wyznaczenie obszaru górniczego następuje na podstawie dokumentacji geologicznej i projektu zagospodarowania złoża - art. 51 ust. 3 ustawy.

Projekt zagospodarowania złoża powinien zostać dołączony do wniosku o udzielenie koncesji (art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy) i może zmieniany np. w przypadku istotnych zmian warunków technicznych - art. 54 ust. 1 ustawy.

Z przywołanych uregulowań jednoznacznie wynika, że wydobywanie kopalin może nastąpić tylko ze złoża i tylko w obrębie obszaru górniczego. Ponadto ustawodawca nakłada na podmioty prowadzące działalność gospodarczą polegającą na wydobywaniu kopalin szereg obowiązków, w tym obowiązek posiadania dokumentacji mierniczo-geologicznej, która winna być uzupełniana w miarę postępu robót górniczych (art. 69 ust. 1 ustawy). Prowadzenie takiej dokumentacji daje możliwość m.in. kontroli przebiegu eksploatacji złoża, w tym wielkości wydobycia.

Skarżącemu J. W. została udzielona koncesja na wydobycie kopaliny - decyzją Starosty z dnia 10 grudnia 2004 r., nr [[...]]. Koncesja ta została następnie wygaszona decyzją Starosty z dnia 19 października 2010 r., nr [[...]].

Przedmiotowa koncesja ustanowiła m.in. przebieg granic obszaru górniczego, określiła przewidywaną roczną wielkość wydobycia (około 25 tys. ton) oraz warunki wydobycia kopaliny.

Nałożyła również na przedsiębiorcę liczne obowiązki, w tym: powiadomienia o rozpoczęciu eksploatacji na dwa tygodnie przed zamierzonym wydobyciem, samodzielnego ustalania i terminowego uiszczania opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę, przedstawiania dowodów wpłat tych opłat, przedkładania operatów ewidencyjnych zmian w zasobach złoża do 31 marca każdego roku, w tym co trzy lata - wykonanego na podstawie geodezyjnego obmiaru wyrobiska.

W niniejszej sprawie została ustalona opłata w związku z rażącym naruszeniem warunków koncesji (punkty 1- 8 sentencji decyzji).

Przy czym spór zasadniczo dotyczył i koncentrował się wokół naruszenia polegającego na przekroczeniu eksploatacją obszaru górniczego.

Przepis art. 85a ust. 1 ustawy, ani przepisy tej ustawy, nie definiują pojęcia rażącego naruszenia warunków koncesji.

W literaturze prawa odsyła się w tym zakresie do poglądów wyrażanych na tle pojęcia - rażącego naruszenia prawa zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wśród których przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa stanowi naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego oraz procesowego, lub wskazuje się na ocenę skutków społeczno-gospodarczych dokonanego naruszenia.

Skarżący we wniesionej skardze zakwestionował możliwość zakwalifikowania zarzucanych mu naruszeń jako rażących, poza "ewentualnie dyskusyjnym" przekroczeniem eksploatacją obszaru górniczego.

Niewątpliwie, co do zasady, odstąpienie przez przedsiębiorcę od warunków koncesji znajdujących oparcie w przepisach prawa, przy braku okoliczności usprawiedliwiających takie działanie, powinno być kwalifikowane jako rażące odstąpienie od warunków wykonywania koncesji. Jednak o rażącym charakterze takich naruszeń powinny rozstrzygać konkretne okoliczności danej sprawy. Skarżącemu zostało zarzuconych w sumie osiem naruszeń warunków koncesji. Ocena czy dane naruszenie jest rażące powinna być dokonana dla każdego zarzucanego naruszenia oddzielnie. Nie można podzielić poglądu Kolegium Odwoławczego, aby "łączna ocena naruszeń" mogła pozwalać na przypisanie im rażącego charakteru. Takie stanowisko jest nieuprawnione.

Odnośnie zarzutu przekroczenia obszaru górniczego, to w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że samo wydobycie kopaliny poza obszarem górniczym stanowi rażące naruszenie warunków koncesji, gdyż następuje z ewidentnym naruszeniem prawa bezwzględnie obowiązującego w zakresie koncesjonowanej działalności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1736/10). Także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 09 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1100/11 - podnosi, że wydobycie kopalin poza granicami obszaru górniczego jest wykonywaniem koncesji w sposób rażący, bo wiąże się z prowadzeniem działalności w obszarze, w którym przedsiębiorcy nie przysługuje uprawnienie. Wydobycie więc poza obszarem górniczym traktowane jest jako rażące naruszenie warunków koncesji. I w tym zakresie, co do charakteru tego naruszenia, zasadniczo należy podzielić stanowisko organów. Jednak przypisanie pozostałym naruszeniom cech rażącego naruszenia, wymaga dokonania odrębnej oceny i oparcia jej w konkretnych okolicznościach sprawy. Taka zaś ocena w niniejszej sprawie nie została dokonana.

Przechodząc dalej, to istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie ilości wydobytej kopaliny. Przywołany bowiem przepis art. 85a ustawy wprost stanowi o ilości wydobytej w ten sposób kopaliny, tj. bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków.

Poczynienie takiego ustalenia wymagało wiedzy specjalnej. Stosownie do art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Taka opinia została sporządzona w październiku 2008 r. przez M. G., a następnie uzupełniona w styczniu 2010 r. Opina ta oraz jej uzupełnienie zostały zakwestionowane przez skarżącego nie tylko pod względem formalnym, ale i merytorycznym. Ponadto skarżący wnosił o sporządzenie opinii przez innego biegłego.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu odwoławczego, wartość dowodowa opinii, budzi uzasadnione wątpliwości. Z przyczyn wskazanych poniżej.

Biegły miał ustalić wielkość wydobycia kopaliny poza ustalonym obszarem górniczym, a także wypowiedzieć się w kwestii istnienia wysypiska śmieci.

W tym miejscu należy dodać, że na skutek wydania opinii, decyzją organu pierwszej instancji z dnia 29 kwietnia 2009 r. została ustalona opłata w wysokości 1.009.512 zł. W dwóch poprzednich decyzjach kwota opłaty wynosiła 572.328 zł. Do momentu bowiem sporządzenia opinii, organy przyjmowały tylko przekroczenie granic pionowych obszaru górniczego. Natomiast przekroczenie granic poziomych - przybierka w spągu złoża - była traktowana jako uzasadniona względami racjonalnej gospodarki na złożu.

Biegły swoją opinię oparł na jednym z trzech przedłożonych do akt sprawy operatów ewidencyjnych.

W aktach sprawy znajdują się trzy operaty ewidencyjne zmian w zasobach złoża kruszywa naturalnego [[...]]: pierwszy operat za okres od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2006 r., drugi operat za okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 lipca 2007 r. oraz trzeci operat za okres od 10 grudnia 2004 r. do 31 lipca 2007 r., zwane w dalszej części uzasadnienia odpowiednio: operat pierwszy, operat drugi i operat trzeci.

Przy czym według twierdzeń skarżącego, tylko ostatni operat obejmuje cały okres prowadzonej przez niego działalności eksploatacyjnej. Poprzednie zaś operaty nie przedstawiają wielkości eksploatacji złoża od początku oraz nie uwzględniają strat eksploatacyjnych i pozaeksploatacyjnych. Także we wstępie do trzeciego operatu podniesiono, że dotychczas sporządzone na podstawie obmiaru geodezyjnego operaty ewidencyjne (operat pierwszy i drugi) nie uwzględniały m.in. strat w złożu.

Biegły w swojej opinii "proponuje" uznać wielkość zasobów wydobytych poza koncesją obliczoną w pierwszym operacie "za wiarygodną i wiążącą dla toczącego się postępowania". Na poparcie "swojej propozycji" biegły nie przedstawia żadnej argumentacji, oprócz stwierdzenia, że obliczenie zostało dokonane na podstawie dokładnego obmiaru wyrobiska. Przy czym nie wyjaśnia dlaczego właśnie ten obmiar wyrobiska uznaje za dokładny. Nie weryfikuje też w żaden sposób prawidłowości dokonanych w tym operacie obliczeń.

Ponadto, co jest istotne, biegły uznał obliczenie operatu pierwszego za "ostateczne". Pomimo, że pozostałe dwa operaty ewidencyjne obejmują późniejszy okres eksploatacji złoża, a operat trzeci okres wcześniejszy. Trudno uznać, aby okres eksploatacji poza obszarem górniczym był przedmiotem ustaleń opinii. Biegły odwołał się jedynie do pierwszego operatu, który obejmował zmiany w okresie od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2006 r. Biegły uznając obliczenie operatu pierwszego za ostateczne przyjął, że "w zasobach tych (poza złożem) nie zostaną już wyznaczone straty eksploatacyjne i pozaeksploatacyjne (gdyż w nich nie występują) a zatem ich ilość nie ulegnie już umniejszeniu". Stanowisko to jest niejasne i nie zostało w żadnej mierze uzasadnione. Ten pogląd biegłego pozostaje w sprzeczności z treścią operatu pierwszego, który stanowił podstawę wydanej opinii. W operacie tym bowiem wskazano jedynie na przedwczesność wyliczenia strat pozaeksploatacyjnych. Podobnie jak w operacie drugim. W obu operatach - pierwszym i drugim, wskazano, że "na tym etapie eksploatacji wyliczono jedynie straty eksploatacyjnie w zasobach złoża, gdyż straty pozaeksploatacyjne będą możliwe do wyliczenia po całkowitym ukształtowaniu wyrobiska. Wyliczanie ich na tym etapie jest przedwczesne". Natomiast w trzecim operacie podniesiono, że na wielkość eksploatacji w rozpatrywanym okresie składa się ubytek w zasobach złoża pomniejszony o straty eksploatacyjne i pozaeksploatacyjne plus eksploatacja poniżej spągu złoża. Przy czym w tym operacie do strat pozaeksploatacyjnych zaliczono zasoby złoża pozostawione w skarpach poeksploatacyjnych oraz straty wynikające ze zlokalizowania w obrębie złoża składowiska śmieci. Jak również dokonano wyliczenia tych strat. Tym samym operat trzeci, w przeciwieństwie do operatu pierwszego i drugiego, nie uznał strat pozaeksploatacyjnych za przedwczesne.

Kwestia "przedwczesności" wyliczeń strat pozaeksploatacyjnych nie została w opinii wyjaśniona, jak również wpływu tych strat na wielkość wydobycia poza obszarem górniczym. Należy tu podkreślić, że biegły nie zdefiniował na potrzeby sporządzanej opinii, ani pojęcia strat eksploatacyjnych, ani pojęcia strat pozaeksploatacyjnych. Pomimo, że zarówno opinia, jak i każdy z trzech operatów ewidencyjnych, do tego rodzaju strat się odnosi. Opinia w tym zakresie jest niepełna. Można tu zauważyć, że w operacie trzecim wskazano, że straty eksploatacyjne powstają w wyniku naturalnych zanieczyszczeń złoża, niecelowości wybrania zagłębień spągowych, pozostawienie w spągu części złoża nie dającego się oddzielić od skał płonnych, a do strat pozaeksploatacyjnych zaliczono, oprócz strat związanych z istnieniem wysypiska śmieci, również pozostałości w skarpach poeksploatacyjnych (tzw. straty w skarpach). Ten ostatni rodzaj strat oraz ich wyliczenie, nie były przedmiotem oceny. Biegły wypowiadał się jedynie odnośnie istnienia wysypiska śmieci.

Z treści sporządzonych operatów wynika, że zarówno straty eksploatacyjne, jak i pozaeksploatacyjne, wpływają na wielkość wydobycia, w tym na wielkość wydobycia poza granicami złoża. Powinny więc zostać uwzględnione w obliczeniach. Są niezbędne dla ostatecznego określenia ilości wydobytej kopaliny w ujęciu przepisu art. 85a ustawy. Dlatego opinia powinna wyjaśnić jakie straty są startami pozaeksploatacyjnymi, a jakie są eksploatacyjnymi i czy straty pozaeksploatacyjne mogą zostać rozliczone czy też ich rozliczenie jest przedwczesne (lub niemożliwe). Następnie ustalić czy w toku prowadzonej eksploatacji złoża tego rodzaju straty rzeczywiście wystąpiły oraz ich wielkość.

Ponadto "propozycja" oparcia wielkości wydobycia tylko na operacie pierwszym, w przypadku sporządzenia jeszcze dwóch innych operatów, wymaga szczegółowego i rzetelnego uzasadnienia przyjętego stanowiska. Tym bardziej, że operat pierwszy wskazuje na eksploatację poza granicami poziomymi i pionowymi złoża, drugi operat na wydobycie w granicach obszaru górniczego, a operat trzeci na przekroczenie granic poziomych złoża. Przy czym operaty określają różne kierunki prowadzonej eksploatacji.

Jeśli pozostałe operaty ewidencyjne, jak i inne dokumenty geologiczne, które znajdują się w aktach sprawy, nie mają wpływu na ustalenie wielkości wydobycia poza granicami obszaru górniczego, to powinno to jednoznacznie wynikać z opinii.

I tak, oprócz trzech wskazanych powyżej operatów ewidencyjnych w aktach znajdują się również: Projekt Prac Geologicznych dla udokumentowania w kat. C1 złoża kruszywa naturalnego [[...]] - styczeń 2003, Dokumentacja Geologiczna złoża kruszywa naturalnego [[...]] w kat. C1 - sierpień 2003 oraz Dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego [[...]] w kat C1 - grudzień 2007 (który został złożony i przyjęty przez Urząd Marszałkowski Województwa). Dokumenty te nie są obojętne dla oceny zmian zachodzących w eksploatowanym złożu oraz jego stanu.

Dokumenty geologiczne obrazują m.in. początkowy stan złoża, a Dodatek nr 1 przedstawia stan złoża na dzień 31 grudnia 2006 r., przy czym obmiar wyrobisk pochodzi z takiej samej daty jak w operacie pierwszym. Jednak z Dodatku nr 1, nie wynika, aby w trakcie eksploatacji złoża nastąpiło przekroczenie granic obszaru górniczego. Pomimo, że obejmuje on zmiany w stanie zasobów złoża od ich stanu początkowego. Ten ostatni dokument został wymieniony w opinii, jednak nie był przedmiotem analizy. Natomiast w uzupełnieniu opinii, biegły na tle tego dokumentu stawia przede wszystkim pytania i zarzuty, np. braku odniesienia się do wydobycia poza granicami złoża. Jednocześnie podnosi, że w celu "zalegalizowania" tego wydobycia, zasoby zostały włączone opracowanym dodatkiem do nowo obliczonych zasobów złoża. Jednak stanowiska tego biegły nie wyjaśnia.

Ponadto biegły, co nie może ujść uwadze, dokonując analizy dostępnych materiałów kwestionuje m.in. prawidłowość sporządzenia dokumentacji geologicznej, w tym prawidłowość wyznaczenia granic pionowych złoża. Nie wyjaśnia przy tym, czy te nieprawidłowości mają lub mogą mieć wpływ na ustalenia dotyczące przekroczenia obszaru wydobycia, w tym jego granic pionowych.

W podsumowaniu należy jeszcze raz podkreślić, że wydana opinia stanowi podstawę ustalenia ilości wydobytej kopaliny i tym samym ustalenia wysokości podwyższonej opłaty. A opłata ma charakter represyjny i traktowana jest jako kara administracyjnoprawna. Zatem opinia musi być jednoznaczna i nie może nasuwać jakichkolwiek wątpliwości.

Poczynione rozważania wskazują, że przedmiotowa opinia tych wymagań nie spełnia. Dlatego konieczne jest dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy sporządzenie opinii, która uwzględni wszystkie powyższe uwagi.

W związku z nieprawidłowościami dotyczącymi powołania biegłego, kolejna opinia powinna zostać wydana przez innego biegłego. Należy tu przypomnieć, że opinia została sporządzona w październiku 2008 r. Natomiast postanowienie o dopuszczeniu dowodu z opinii pochodzi z okresu późniejszego, kiedy opinia była już sporządzona, a mianowicie z dnia 27 listopada 2008 r. Przy czym postanowienie to nie określało osoby uprawnionego geologa, chociaż wszystkie jego dane były już znane organowi, gdyż w dniu 3 października 2008 r. zawarto z M. G. umowę dotyczącą opracowania opinii.

Ponadto, opinia z października 2008 r. została doręczona pełnomocnikowi strony dopiero w dniu 23 kwietnia 2009 r., przy okazji zapoznawania się przez niego z materiałami sprawy. Oznacza to, że przez ponad pół roku od momentu jej sporządzenia strona nie została zapoznana z jej treścią. Takie postępowanie organu narusza niewątpliwie podstawową zasadę postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę zaufania wyrażoną w przepisie art. 8 k.p.a.

Niemniej, co jest ważne, skarżący został pozbawiony czynnego udziału w przeprowadzeniu tak istotnego dowodu dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z przepisem art. 79 § 1 i 2 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadka, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przez terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Co prawda, już po wydaniu opinii, biegłemu zostały przedstawione zastrzeżenia strony, które skutkowały wydaniem opinii uzupełniającej. Jednak należy podkreślić, że strona wniosła również uwagi i zarzuty do opinii uzupełniającej (pismo z dnia 4 marca 2010 r.). W związku z czym domagała się m.in. przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego. Jednak biegły był nieobecny podczas rozprawy. Ostatecznie nie doszło do zweryfikowania opinii uzupełniającej. Strona takiej możliwości została pozbawiona.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że to na organie administracji publicznej (a nie na stronie) ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Nie można tym samym zaaprobować stanowiska organu odwoławczego, który w związku z wnioskiem o innego biegłego, wskazuje na potrzebę przedstawienia przez stronę nie tylko zarzutów, ale i swojej "kontr opinii" w stosunku do już wydanej. Należy też dodać, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, prywatnie ekspertyzy sporządzane na zlecenie osób zainteresowanych (stron) i składne do akt (w toku sprawy lub przed wszczęciem postępowania) nie są opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Należy je traktować jako wyjaśnienie stanowiska strony.

Jak już zaznaczono, biegły w opinii odwołał się do pierwszego operatu, który obejmował zmiany w zasobach złoża w okresie od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2006 r. Okres ten następnie znalazł odzwierciedlenie w treści decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W sentencji decyzji w punkcie 8 jako zarzut wymienia się przekroczenie eksploatacją obszaru górniczego wykazaną w operacie ewidencyjnym zmian w okresie od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2006 r. Także wyliczona w sentencji wielkość wydobycia poza granicami złoża odnosi się do tego okresu. Natomiast w uzasadnieniu decyzji organ ustala, że eksploatacja kopaliny ze złoża rozpoczęła się dopiero w IV-tym kwartale 2005 r., a przekroczenie obszaru jeszcze później. Taka rozbieżność pomiędzy sentencją a uzasadnieniem decyzji nie powinna zachodzić i jest niedopuszczalna.

Przechodząc do dalszych rozważań, to przepis art. 87 ustawy nakazuje odpowiednie stosowanie do opłat uregulowanych w prawie geologicznym i górniczym, przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.). Nakaz ten obejmuje również opłatę przewidzianą w art. 85a ustawy. W przepisie tym ustawodawca, w przeciwieństwie do unormowania art. 84 ustawy, nie odwołuje się do okresu rozliczeniowego, jakim jest kwartał. Odnosi się natomiast bezpośrednio do "ilości wydobytej w ten sposób kopaliny". Przepis ten nie rozstrzyga również kiedy powstaje obowiązek uiszczenia opłaty. W treści przepisu art. 85a ustawy zawarta jest terminologia nawiązująca do ustalania opłaty ("właściwe organy ustalają, w drodze decyzji"). Do opłaty tej należy zatem stosować odpowiednio przepisy dotyczące decyzji "ustalających" wysokość zobowiązania podatkowego. Treść przepisu wskazuje, że źródłem zobowiązania, w tym przypadku jest akt władzy, jakim jest decyzja konstytutywna właściwego organu. W konsekwencji czego, nie można podzielić stanowiska skarżącego o deklaratoryjnym charakterze zobowiązania, ani w przedmiocie jego częściowego przedawnienia.

Na zakończenie należy podnieść, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania. Organ ten podniósł, że były one już przedmiotem jego oceny, w związku z rozpoznawaniem poprzednich decyzji organu pierwszej instancji. Stanowisko takie jest wadliwe i uniemożliwia dokonanie przez Sąd pełnej i prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji. Ponadto narusza prawo strony do obrony.

Niewątpliwie, w toku sprawy doszło do licznych zaniedbań i uchybień w prowadzeniu postępowania. Sam organ odwoławczy wskazuje na "naruszenie procedury przy sporządzaniu opinii". Podnosi również, że postępowanie "przeczyło art. 7 i 8 k.p.a.". Przy czym, słusznie organ odwoławczy zauważa, że w przypadku powoływania się na naruszenie przepisów prawa, skuteczne podniesienie zarzutów w tym zakresie wymaga wykazania, że naruszenie miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia przepisom postępowania lub prawa (nawet liczne), nie stanowią przesłanek do wyłączenia pracownika od udziału w sprawie. Podstawy wyłączenia zostały określone w art. 24 § 1 i 3 k.p.a. Dlatego należy zgodzić się z oceną przedstawioną przez organ odwoławczy dotyczącą zakwestionowanego przez stronę postanowienia z dnia 15 października 2010 r.

W konsekwencji poczynionych rozważań należy uznać, że zarówno decyzja organu odwoławczego i organu pierwszej instancji, nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić przedstawione powyżej uwagi, jak i ocenę prawną. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w punkcie pierwszym wyroku uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach orzeczono jak w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, uznając, że wykonanie wadliwej i uchylonej decyzji, nie ma aksjologicznego uzasadnienia i naraża stronę na szkodę.