Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1094/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 89  ust. 1 pkt 2, art. 92a  ust. 1, 3, 6,   art. 92b, art. 92c  ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 9,  art. 11,  art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 17 marca 2014r., znak: "[...]" Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92a ust. 1, 3 i 6, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013r., poz. 1414 j.t. - dalej powoływanej jako u.t.d.), nałożył na A. N. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą " Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowe "A" A. N. " karę pieniężną w łącznej wysokości 20.000 złotych za naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, stwierdzone protokołem kontroli z dnia 3 lipca 2013r. Organ wyjaśnił, że przedmiotem kontroli była zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie uprawnień do wykonywania przewóz drogowych określonych w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz przepisach wykonawczych do powyższej ustawy; przestrzeganie przepisów w zakresie regulacji czasu pracy kierowców określonych w przepisach rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady ( EWG ) nr 3821/85 i ( WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady ( EWG ) nr 3820/85 – Deklaracja Dz. Urz. L.102, 11/04/2006 P.0001-0014, rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym ( D. Urz. WE L370 z 31.12.1985r. P.0008-0021 ), rozporządzenia Rady ( EWG ) nr 3820 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego ( Dz. Urz. WE L370 z dnia 31.12.1985.P.0001-0007 ). W celach kontrolnych pobrano zapisy z urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, w tym wykresówki oraz dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu pochodzące od kierowców: T. M., M. M., S. P., J. K., K. A., R. W., A. L., E. K. wykonujących przewozy drogowe w ramach działalności przedsiębiorcy za okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 31 marca 2013r. Po przeprowadzonej analizie tarcz stwierdzono naruszenia wyszczególnione w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym pod pozycją:

- lp. 5.3.1 i 5.3.2 - polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę (16x100 zł i 11x 200 zł),

- lp. 5.1.1. – polegające na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut ( 3 x 100 )

- lp. 5.2.1 i 5.2.2 - polegające na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde rozpoczęte 30 minut (4x150 zł i 6 x 200 zł),

- lp. 5.4 – polegające na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny oraz za każda rozpoczętą godzinę ( 50 x 2 i 27 x 100 ),

- lp. 5.6.1. i 5.6.2. – polegające na przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni za czas powyżej jednej godziny do czterech godzin i za każdą następną godzinę ( 2 x 100 i 4 x 150 ),

- lp. 6.3.9. polegające na nieudostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy za każdy dzień ( 10 x 300 ),

- lp. 6.3.11. – polegające na naruszeniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy za każdego kierowcę ( 25 x 500 ) i

- lp. 6.3.12. – polegające na naruszeniu obowiązku wczytywania danych urządzenie rejestrującego za każdy pojazd ( 19 x 500 ).

Organ przytoczył poczynione ustalenia faktyczne względem każdego ze stwierdzonych naruszeń oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa krajowego i unijnego. Następnie odniósł się do wniesionego w toku postępowania pisma strony z dnia 29 lipca 2013r. i z dnia 27 września 2013r. Skutkiem powyższego organ uwzględnił część wyjaśnień strony w zakresie naruszeń: - lp. 6.3.9., - lp. 5.3.1. i - lp. 5.4. W pozostały zakresie organ nie uwzględnił wyjaśnień strony podając, iż strona nie wykazała, aby w sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 u.t.d. Wyjaśnił, że łączna suma kar stwierdzona w przedmiotowej kontroli, stosownie do art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nie mogła przekroczyć 20.000 zł, jako, że w okresie 6-ciu miesięcy poprzedzających kontrolę u skarżącego przedsiębiorcy przewozy wykonywało średnio 46 kierowców.

Odwołanie A. N. wniósł w zakresie nałożenia kary pieniężnej za:

- udostępnienie podczas kontroli niepełnych danych o aktywności kierowców,

- skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywania transportu drogowego,

- skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku,

- naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowców i

- naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego.

W pozostałym zakresie, tj. odnośnie naruszeń wyszczególnionych pod pozycją lp. 5.2.1. i 5.2.2. raz 5.6.1. i 5.6.2., jak również 5.1.1. decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna. Podnosząc zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w tym zakresie, względnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając podał, iż odnośnie udostępnienia podczas kontroli niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy, to większość z nich wynika z konieczności krótkotrwałego wyjęcia karty z tachografu. Są to przypadki wyjęcia kart do kontroli prowadzonych w Polsce i za granicą, co zobrazował przykładem kierowcy K. A.. Występują – jak dodał – przypadki awarii tachografu mogące polegać na zaniku napięcia lub awarii samochodu.

Odnośnie skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku w przypadku K. A. podał, że było to spowodowane koniecznością przestawienia samochodu na terminali rozładunkowy na polecenie uprawnionych osób tegoż terminalu, zaś w przypadku kierowcy J. K. zarzucone naruszenie nie miało miejsca.

Co do zarzutów naruszenia dziennego odpoczynku podał, iż K. A. przestawił samochód na parking na polecenie służb porządkowych na czas niezbędny na dojazd do bezpiecznego parkingu. Z kolei kierowca T. M. przestawiał samochód na polecenie obsługi terminala celem załadunku, podobnie jak kierowca J. P., zaś kierowca M. M. i R. W. pozostawili pojazd na parkingu. Natomiast przekroczenie dobowego czasu pracy przez kierowcę S. P. wynikało ze złych warunków atmosferycznych i opóźnienia się promu.

W zakresie naruszenia obowiązku wczytywania danych z kart kierowców oraz urządzenia rejestrującego podał, że nie wczytywanie danych jest związane z charakterem pracy przedsiębiorstwa transportowego, tj. że kierowcy wykonują nawet kilku tygodniowe przewozy na terenie UE, a co za tym idzie brak możliwości wczytywania danych przed powrotem kierowcy do bazy. Dodał, iż skoro dane rejestrowane przez tachografy są zapisywane cyfrowo, to nie ma ryzyka ich utraty, a okoliczność ich niewczytania w terminie nie wpływa na bezpieczeństwo wykonywania przewozu. Nieterminowe wczytywanie wynikało także z przypadków losowych, tj. przebywanie na niespodziewanym zwolnieniu lekarskim – kierowca J. K., bądź na urlopie wypoczynkowym, przypadki zjechania do bazy w dniu wolnym i w nocy, kiedy nie było pracownika odpowiedzialnego za wczytywanie danych,. Uznał, iż są to przypadki, za które nie ponosi odpowiedzialności, o których mowa w art. 92 b i c u.t.g. Reasumując wyraził niezrozumienie z nieuwzględnienia powyższych wyjaśnień, skoro część uwag do protokołu kontroli zawartych w piśmie z dnia 29 lipca 2013r. ( zastrzeżenia ) oraz w piśmie z dnia 27 września 2013r. ( dodatkowe wyjaśnienia ) zostały przez organ uwzględnione.

Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 13 sierpnia 2014r., znak: "[...]" orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy zważył, że organ pierwszej instancji naruszył art. 77 § 1 k.p.a. W tym zakresie podał, iż organ pierwszej instancji winien rozważyć słuszność nałożenia kary w zakresie naruszeń wskazanych w lp. 6.3.9. załącznika nr 3 do u.t.g., a w szczególności odnieść się do kwestii wybiórczego uwzględnienia wyjaśnień strony, zwłaszcza co do naruszeń kierowcy T. M.. W powyższym zakresie w ocenie organu wyższej instancji organ pierwszej instancji naruszył art. 9 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. Z kolei naruszenia wyszczególnione w lp. 6.3.12. wymagają uzupełnienia postępowania dowodowego, tj. organ nie odniósł się do wyjaśnień strony dotyczących zmiany numerów rejestracyjnych pojazdu o nr rej. "[...]" oraz sczytania danych z tachografu zainstalowanego w pojeździe o nr rej. "[...]". W zakresie zaś naruszeń pod pozycją lp.5.4. organ podał, iż uzasadnienie skarżonej decyzji nie wskazuje rekompensat, których odpoczynków tygodniowych kierowca nie wykonał.

W skardze A. N. zarzucił decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 77 § 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 92b u.t.d. i art. 92c u,t,d. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Podniósł, iż już w odwołaniu wskazywał, że naruszenia będące podstawą do nałożenia kary pieniężne wynikały z okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Podtrzymał, iż naruszenia polegające na udostępnieniu podczas kontroli niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy wynikały z konieczności krótkotrwałego wyjęcia karty z tachografu w trakcie kontroli drogowych. W zakresie naruszeń dotyczących skrócenia tygodniowego i dobowego czasu odpoczynku podał, iż były skutkiem przedstawienia pojazdów na terminalu rozładunkowym. Niektóre z naruszeń w ogóle nie stanowią przekroczenia uprawniającego do nałożenia kary, jak w przypadki kierowcy J. K.. Wskazał przypadki naruszeń, za które odpowiedzialność ponosi wyłącznie kierowca po myśli art. 92b u.t.d. ( przez kierowcę T. M. w dniu 1 grudnia 2012r. ), jak również na naruszenia, które wynikały z błędnego operowania selektorem tachografu. Dodał, iż GITD w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów odwołania.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej uchylenie podając, iż zarzut naruszenia art. 92b u.t.d. i art. 92c u.t.d. nie jest zasadny, jako, że prawidłowe ustalenia stanu faktycznego w danej sprawie pozwala na ocenę zasadności zastosowanych przepisów prawa materialnego i prawidłowość subsumpcji stanu faktycznego pod odpowiedni przepis prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję:

Na podstawie § 1 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 kwietnia 2011 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 89, poz. 506) właściwym w sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 13 sierpnia 2014r., stąd też skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem tej decyzji jest kara pieniężna w kwocie 20.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym nałożona na stronę skarżącą przez organ Inspekcji Transportu Drogowego w następstwie przeprowadzonej przez upoważnionych inspektorów kontroli w okresie od dnia 17 czerwca 2013r. do dnia 2 lipca 2013r., zakończonej protokołem kontroli z dnia 3 lipca 2013 r. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie kwestionuje uprawnień Inspekcji Transportu Drogowego do przeprowadzenia kontroli w odniesieniu do zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowców, o czym stanowi wprost art. 89 ust. 1 pkt 2 u.t.d.

W świetle podniesionych w skardze zarzutów i oświadczeń składanych w postępowaniu administracyjnym przyjąć należy, że kwestią sporną pozostaje możliwość zastosowania wobec skarżącego regulacji art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Skarżący starał się dowieść, że nie ponosi winy za stwierdzone naruszenia, gdyż, jak wywodził zapewniał właściwą organizację i dyscyplinę pracy, a stwierdzone naruszenia były immamentnie związane z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa przewozowego, za które to okoliczności nie ponosi odpowiedzialności po myśli przywołanych powyżej przepisów. Wbrew przekonaniu skarżącego organ pierwszej instancji wziął pod uwagę te wyjaśnienia, zasadnie jednak przyjmując, że nie mogły one usprawiedliwiać powstałych naruszeń, a tym bardziej świadczyć o wystąpieniu zdarzeń, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, czego wymaga art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Podstawę nałożenia na skarżącego kary stanowił art. 92a ust. 1 i 6 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tymi przepisami podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy.

Zgodnie z dyspozycją tego przepisu kara może być nałożona jedynie na podmiot wykonujący przewóz drogowy. Przepis ten ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy (por. D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Zakamycze, Kraków 2004, s. 150 i powołana tam uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 września 1995 r., III AZP 16/95, a także wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r., IV SA 1792/96, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1994 r., SA/Lu 49/94, czy też wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2001 r., III SA 2661/00). Organy administracji ustalają jedynie, czy doszło, czy nie doszło do naruszenia przepisów ustawy. W przypadku stwierdzenia naruszeń, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej i od obowiązku tego organ administracji odstąpić nie może. Oznacza to, że odpowiedzialność administracyjna przewoźnika jest niezależna od winy, czy dobrej lub złej woli, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 r., I OSK 1257/06, LEX nr 382716 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 364/11 publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dlatego też, co do zasady, bez znaczenia są okoliczności w jakich doszło do powstania naruszeń u przedsiębiorcy. Powyższy przepis stwarza domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Przy czym ustawodawca umożliwił obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d., których, jako stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz, nie można interpretować rozszerzająco.

Zgodnie z art. 92b ustawy o transporcie drogowym, nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił:

1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:

a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85,

b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym,

c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087);

2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W przypadku stwierdzenia tych okoliczności, za naruszenie powołanych przepisów karze grzywny, na podstawie stosownych przepisów, podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie tych naruszeń.

W myśl zaś art. 92c ustawy o transporcie drogowym, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ.

Powołane powyżej przepisy, przewidują co prawda możliwość zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa, jednakże jest to uzależnione od wykazania, że dołożył on należytej staranności, to znaczy uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych od niego okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Skoro za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, to na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z tą osobą (por. wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10, orzeczenie dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też ciężar dowodu, że w sprawie wystąpiły przesłanki, przewidziane w przepisach prawa, do zwolnienia z tej odpowiedzialności spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi z tych przepisów skutki prawne (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 989/08, orzeczenie dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wprawdzie oceniana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2014r. wprost nie odnosi się do okoliczności zwalniających skarżącego za dostrzeżone uchybienia, o których mowa w art. 92b i art.. 92c u.t.d, gdyż wynika to z kasacyjnego rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy zaskarżona decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

W ocenie organu wyższej instancji decyzja Wojewódzkiego Inspektora Ruchu Drogowego naruszyła art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a.

W orzecznictwie sądowo administracyjnym podnosi się, iż "Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe" (wyr. NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., I SA/Ka 1740/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., SA/Lu 2087/95, niepubl.; wyr. SN z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, teza publ. w PiP 1993, z. 3, s. 110 z glosą W. Tarasa oraz w PiP 1993, z. 8, s. 116 z glosą Jana Zimmermanna; zob. także analizę tego wyroku T. Górzyńskiej, Kilka słów o prawie do informacji..., s. 126-129; wyr. WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2004 r., II SA 4506/03, niepubl.). Pewną granicę realizacji obowiązku "wyczerpującego informowania stron" ustanawia judykatura w odniesieniu do strony korzystającej z fachowej pomocy prawnej: "należy (...) inaczej oceniać potrzebę pouczenia takiej właśnie strony postępowania, a inaczej strony będącej osobą fizyczną, niekorzystającej z pomocy prawnej" (wyr. NSA z dnia 28 kwietnia 1998 r., I SA 1697/97, niepubl.). W odniesieniu do tego ostatniego poglądu trzeba jednak podkreślić, że kodeks nie przewiduje wskazanego rozróżnienia. W szczególności w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r. III ARN 40/92 (opubl. W: POP 1993/9/68) z aprobującymi glosami W. Tarasa (opubl. w: PiP 1993/3/110) i J. Zimmermann (opubl. w: PiP 1993/8/116) Sąd Najwyższy stwierdził, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 kpa. ( parz także wyr. WSA w Łodzi z dnia 17 lutego 2009 r., II SA/Łd 807/08, niepubl.; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2008 r., IV SA/Po 758/07, LEX nr 509607).

Z kolei art. 11 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nakłada na organy administracji publicznej obowiązek dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone obowiązki (nakazy, zakazy). Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma, jak wspomniano, ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. ( patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005r. ( III SA/Wa 2169/05, LEX nr 192604 ).

Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94) doskonale obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Poza tym uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd ocenił, iż uzasadnienie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 marca 2014r. nie spełniało - co słusznie dostrzegł Główny Inspektor Transportu Drogowego w skarżonej decyzji - zasady informowania, ani tym bardziej zasady przekonywania co do przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Powyższe wynika z niezrozumienia skarżącego, z jakich przyczyn organ pierwszej instancji odmówił uznania ewentualnej zasadności części zarzutów zawartych w zastrzeżeniach do protokółu kontroli z dnia 25 lipca 2013r. ( wpływ w dniu 29 lipca 2013r. ) i w dodatkowych wyjaśnieniach zawartych w piśmie z dnia 27 września 2013r., skoro pozostałą część zarzutów uznał za słuszne. Tego rodzaju procesowa postawa organu może wzbudzać u skarżącego uzasadnioną obawę dokonania przez organ oceny dowodów z naruszeniem zasady swobodnej ich oceny wyrażonej w art. 80 k.p.a., tym bardziej mając na uwadze rodzajową tożsamość zarzutów, tych uwzględnionych i tych nie zasługujących na aprobatę. W tej mierze Sąd w pełni podziela stanowisko Głównego Inspektora Transportu Drogowego o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Jednakże – jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a. – naruszenie przepisów postępowania, acz konieczną, to nie jest wystarczającą przesłanką do podjęcia decyzji kasacyjnej w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż niezbędnym jest także, by konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ten wymóg w ocenie Sądu kwestionowana decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego także spełnia, jako, że organ wyższej instancji wskazał okoliczności wymagające weryfikacji procesowej, a skutek owych ustaleń niewątpliwie będzie miał wpływ na rozmiar ewentualne nałożonej kary pieniężnej za naruszenie przepisów u.t.d.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, ani też nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.