Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 647/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Marlena Wiktor po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Miasta B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia .... Nr .... w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta B. z dnia ...., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przy ulicy W. w B. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta B. podjęła w dniu ... r. uchwałę nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zlokalizowanego przy ulicy W.w B., zwaną dalej uchwałą, która do organu nadzoru wpłynęła dnia 2 czerwca 2011 r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia ... r., Nr ... Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały w całości w związku z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p.) w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej w skrócie rozp. MI), art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., a także art. 32 ust. 1, art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej w skrócie u.o.z.o.z.).

Zdaniem organu nadzoru pośród postanowień kwestionowanej uchwały nie znalazły się żadne przepisy, dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, co oznacza, że przyjęty przez Radę Miasta B. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera wszystkich wymaganych przez ustawodawcę elementów. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Z kolei na podstawie § 4 pkt 8 rozp. MI wynika, że przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego wymaga się określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, zawierających określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

W przekonaniu organu nadzoru stwierdzonego braku szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem nie może przy tym uzasadniać brak oznaczenia na rysunku planu granic obszarów wymagających przeprowadzenia scalania i podziału na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., albowiem zgodnie z art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej w skrócie u.g.n.) scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Z kolei z art. 101 ust. 2 tej ustawy wynika, że przepisy jej rozdziału 2 stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Oznacza to, że zasady i warunki scalania i podziału muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu, a nie tylko dla tych, które znalazły się w wyznaczonych w planie na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scalania i podziału. To z kolei implikuje konieczność ustalenia zasad i warunków scalania i podziału w każdym miejscowym planie, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Zasady te będą wykorzystywane na obszarach określonych przez radę, jako wymagające zastosowania tej instytucji, jak również na pozostałych obszarach, jeżeli z inicjatywą scalenia i podziału wystąpią właściciele i użytkownicy wieczyści.

W ocenie organu nadzoru w żadnym wypadku nie wyczerpuje wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. zamieszczenie w uchwale zasad podziału nieruchomości objętych planem, a regulacje takie, jako podjęte z naruszeniem normy kompetencyjnej, muszą zostać uznane za nieważne. Dotyczy to postanowień rozdziału 2 uchwały, zawartych w: § 5 wiersz 7 tabeli z wyłączeniem pkt 1 lit. a, § 6 wiersz 7 tabeli z wyłączeniem pkt 1 lit. a, § 8 wiersz 5 tabeli, gdzie określono zasady podziału na działki budowlane, obejmujące wytyczne co do minimalnej szerokości działek uzyskanych w wyniku podziału, warunków dostępu do drogi publicznej, zawierających regulacje dotyczące dopuszczalności wydzielania działek pod określone cele, pomniejszenia powierzchni jednej z nowo wydzielanych działek oraz połączenia działek lub też zakazujące dokonywania podziału działki budowlanej na cele inne niż pod lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji.

Powyższe odnosi się także do: § 9 wiersz 6 pkt 5 tabeli, § 10 wiersz 6 pkt 5 tabeli, § 11 wiersz 6 pkt 4 tabeli, normujących zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, gdzie wprowadzono ustalenia, na podstawie których dopuszcza się wydzielanie działek przeznaczonych pod lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji i zawierające wytyczne co do wielkości tych działek. W ocenie organu nadzoru ustalenia zawarte we wskazanych wyżej przepisach uchwały stanowią swego rodzaju wytyczne dla organu wydającego decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Do wydawania tego rodzaju wytycznych organ stanowiący nie jest jednak uprawniony, bowiem ustawodawca przyznał mu bardzo ograniczone kompetencje do określania zasad, na jakich może następować podział nieruchomości. Oznacza to, że organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad, jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości ponad to, co dopuszcza ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za dopuszczalne można zatem uznać wyłącznie zamieszczenie w planie miejscowym postanowień dotyczących minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych.

Wojewoda D. podsumowując tę część rozstrzygnięcia stwierdził, że brak określenia w uchwale szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości oraz zamieszczenie w niej postanowień dotyczących warunków i zasad, na jakich może zostać dokonany podział nieruchomości, z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., powodującego nieważność uchwały.

Organ nadzoru zwrócił ponadto uwagę na pozostałe istotne naruszenie prawa polegające na nieprawidłowym określeniu, dla poszczególnych terenów objętych planem, zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, gdyż w rozdziale 2 uchwały wprowadzono w przepisach: § 5 wiersz 5 tabeli, § 6 wiersz 5 tabeli, § 7 wiersz 5 tabeli, § 8 wiersz 4 tabeli, § 9 wiersz 4 tabeli, § 10 wiersz 4 tabeli, § 11 wiersz 4 tabeli uregulowanie, iż: 1) wszelkie odkryte w trakcie prac ziemnych przedmioty zabytkowe oraz obiekty nieruchome i nawarstwienia kulturowe podlegają ochronie prawnej; 2) w przypadku odkrycia znalezisk archeologicznych należy zawiadomić niezwłocznie wojewódzkiego konserwatora zabytków; 3) ewentualny nadzór archeologiczny oraz ratownicze badania archeologiczne metodą wykopaliskową będą prowadzone przez uprawnionego archeologa. Przepisy te wprowadzają obowiązek powiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz określają, kto będzie sprawował nadzór archeologiczny oraz prowadził ratownicze badania archeologiczne, gdy tymczasem uprawnienie Rady Miasta do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., musi być oceniane w kontekście m. in. przepisów art. 32 ust.1, art. 37 i art. 38 ust. 1 u.o.z.o.z.

Zdaniem organu nadzoru uregulowanie drogą ustawową kwestii obowiązków, jakie ciążą na osobach, które odkryły bądź przypadkowo znalazły zabytek archeologiczny jest równoznaczne z wyłączeniem tej materii z kompetencji organu stanowiącego gminy. Podobnie wskazanie przez ustawodawcę podmiotu uprawnionego do określenia wymagań, jakie muszą spełniać osoby uprawnione do prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, badań konserwatorskich i architektonicznych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz badań archeologicznych oznacza, że Rada Miasta nie jest uprawniona do zamieszczenia w wydawanym przez siebie akcie, kto będzie prowadził ewentualny nadzór archeologiczny oraz ratownicze badania archeologiczne metodą wykopaliskową.

Rada Miasta B. uchwałą Nr ... z dnia ... r. postanowiła wnieść skargę do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. jednocześnie upoważniając Prezydenta Miasta B. do wniesienia skargi, podejmowania wszystkich czynności w toku postępowania i reprezentowania skarżącego przed sądem administracyjnym.

W skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisach, w tym kosztów zastępstwa procesowego, strona skarżąca zarzuciła:

1) błędną wykładnię przepisów prawa, powodującą naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 1 oraz art. 22 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że istnieje obowiązek określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nawet w sytuacji, gdy na obszarze objętym planem w ogóle potrzeba przeprowadzenia scaleń i podziałów nie występuje;

2) naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., w skrócie u.s.g.) przez faktyczny brak uzasadnienia zarzutów dotyczących naruszenia ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W uzasadnieniu strona skarżąca, powołując się na treść art. 15 ust. 3 pkt 1 oraz art. 22 u.p.z.p., wywodziła brak konieczności zamieszczenia w planie miejscowym zasad scalania i podziału nieruchomości w sytuacji, gdy nie określa się w nim granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, jak też twierdziła, iż z tych przepisów nie można wyprowadzić wniosku, że przystąpienie do scalania i podziału nieruchomości musi nastąpić, nawet jeśli nie było takiej potrzeby.

Strona skarżąca uważa natomiast, iż jedyny sensowny sposób rozumienia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. jest taki, iż w planie miejscowym obowiązkowo określa się szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości, ale wyłącznie wtedy gdy określono granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, a przynajmniej w ogóle istnieje potrzeba przeprowadzenia scaleń i podziałów.

W ocenie strony skarżącej obowiązku zamieszczania takich regulacji nie sposób uzasadnić także brzmieniem art. 101 i art. 102 u.g.n., gdyż nie można za naruszenie prawa uznać faktu, że rada gminy w momencie uchwalania planu nie wzięła pod uwagę, że "mimo, iż w momencie uchwalania planu takiej potrzeby nie było, być może ktoś, kiedyś będzie chciał przeprowadzić scalanie i podział gruntów". Strona skarżąca podnosi przy tym, że radni, jako przedstawiciele mieszkańców, są zorientowani, czy na terenie ich gminy obiektywnie istnieje potrzeba scalenia i podziału gruntów, a tym bardziej czy istnieje w miarę zorganizowana grupa mieszkańców, którzy scalania i podziału się domagają, bądź chociaż tego nie wykluczają.

Strona skarżąca zarzuca także rozstrzygnięciu nadzorczemu brak uzasadnienia, z jakich względów zakwestionowany został zapis dotyczący ochrony zabytków. W jej ocenie użyte w uchwale określenie nie narusza prawa, bowiem nie określa się w nim, na czym polegają uprawnienia archeologa, a tym samym nie wkracza się w, wynikające z art. 37 u.o.z.o.z., kompetencje Rady Ministrów.

Strona skarżąca podnosi przy tym, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego powinno być tak sformułowane, żeby można było przyszłe uchwały formułować w sposób zgodny z prawem wynikającym z aktów wyższego rzędu, a zatem powinny być w nim użyte sformułowania wyraźnie wskazujące jakie przepisy prawa zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało. W tym kontekście strona skarżąca zarzuciła, iż na podstawie uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie można w ogóle określić jak powinny brzmieć zapisy uchwał dotyczące ochrony zabytków i dóbr kultury.

Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko przyjęte w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Dodatkowo organ nadzoru podniósł, iż nie kwestionuje i nie kwestionował w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości określa się w zależności od potrzeb. Możliwe jest zatem, że w konkretnym przypadku plan miejscowy nie będzie zawierał takiego oznaczenia, co zresztą dopuszcza ustawodawca, określając je jako jeden z fakultatywnych elementów planu miejscowego. W ocenie organu niewątpliwie jednak należy uznać za istotne naruszenie prawa nieuwzględnienie możliwości skorzystania przez właścicieli nieruchomości lub ich użytkowników wieczystych z prawa do wystąpienia o przeprowadzenie scalenia i podziału tych nieruchomości, co może nastąpić niezależnie od określenia granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości w planie miejscowym. Obowiązek określenia w planie miejscowym zasad podziału i scalania jest wyrażony wprost przez ustawodawcę poprzez określenie ich jako obligatoryjny elementu planu. Przywołany przez stronę skarżącą art. 22 u.p.z.p. nie może być interpretowany jako nakaz podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości w przypadku nie określenia granic obszaru objętego tą procedurą w planie i braku wniosku, o którym mowa w art. 102 ust. 2 u.g.n. Zdaniem organu nadzoru przepis ten jest podstawą do wszczęcia procedury scalenia i podziału nieruchomości w sytuacji, gdy wystąpi jedna z przesłanek wskazanych w art. 102 ust. 2 u.g.n., a jako taki nie stoi w sprzeczności ze stanowiskiem prezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewoda D. uważa również, iż nie mogą zasługiwać na uwzględnienie argumenty strony skarżącej o braku potrzeby przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości objętych planem, gdyż z inicjatywą przeprowadzenia procedury scalenia i podziału nieruchomości mogą wystąpić właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych planem, stąd Rada Miasta nie może wykluczyć, że osoby te zechcą z niej skorzystać. Za całkowicie chybioną należy uznać argumentację na temat rzekomej wiedzy radnych na temat tego, czy istnieje potrzeba scalenia i podziału gruntów i czy istnieje grupa mieszkańców zainteresowana jej przeprowadzeniem. Nieruchomości objęte planem mogą wszak być przedmiotem obrotu i nawet ustalony na dzień uchwalania planu stan prawny tych nieruchomości nie gwarantuje, że dokonano określenia w sposób ostateczny kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie scalenia i podziału nieruchomości. Organ zwrócił uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego między innymi z tego właśnie względu, że jego postanowienia są kierowane do nieokreślonej grupy adresatów.

W przekonaniu organu nadzoru nie zasługuje także na uwzględnienie argumentacja strony skarżącej w odniesieniu do treści uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie zapisów planu dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, gdyż przedstawiony w nim wywód jest spójny, logiczny i wyczerpujący, ponieważ opiera się on na wskazaniu kontrowersyjnych zapisów planu, zwięzłym sformułowaniu wynikającej z nich normy, wskazaniu przepisów ustawowych, których naruszenie organ nadzoru zarzuca oraz wyjaśnieniu, na czym polega naruszenie prawa w tym przypadku.

Wojewoda D. wyjaśnił nadto, że jego zarzuty dotyczą nie tylko sformułowania "ewentualny nadzór archeologiczny oraz ratownicze badania archeologiczne metodą wykopaliskową będą prowadzone przez uprawnionego archeologa", ale całej treści § 5 wiersz 5 tabeli, § 6 wiersz 5 tabeli, § 7 wiersz 5 tabeli, § 8 wiersz 4 tabeli, § 9 wiersz 4 tabeli, § 10 wiersz 4 tabeli i § 11 wiersz 4 tabeli kwestionowanej uchwały. Przywołane w treści uzasadnienia przepisy ustawy zawierają normy, które Rada Miasta powiela we wskazanych wyżej przepisach. Wskazuje się również w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że ustalenie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej w żadnym wypadku nie może polegać na powieleniu przepisów ustawowych w zakresie procedury, jakiej powinni podporządkować się inwestorzy w związku z odkryciem znaleziska archeologicznego - jeżeli jest ona normowana przepisami ustawowymi, to Rada Miasta nie jest w stanie wykazać swego uprawnienia do regulowania tej samej kwestii w akcie niższego rzędu, jakim jest jej uchwała.

Na zakończenie organ wyjaśnił, że celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wyłącznie eliminacja z obrotu prawnego przepisów niezgodny z obowiązującym prawem, trudno zatem oczekiwać od aktu nadzorczego, aby zawierał on wytyczne co do treści uchwały w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej przeprowadzaną pod względem zgodności z prawem wydawanych przez nią decyzji, postanowień bądź innych aktów. Stosownie zaś do art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorzadu terytorialnego.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta B. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych nie podzielił zarzutów i argumentacji skargi, co obligowało Sąd do jej odalenia jako niezasadnej.

Na początku rozważań wskazać trzeba, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności.

Z tych względów mimo, że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Istotne jest też, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność, realizowana w granicach dozwolonych prawem, podlega ochronie sądowej.

Ranga powinności praworządnego działania organów gminy w sferze planistycznej podkreślona została w przepisie art. 28 u.p.z.p. stanowiącym, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennego przez uprawniony organ. Co równie istotne, a mające swoje ugruntowanie w powszechnie akceptowanym systemie hierarchiczności źródeł prawa, plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego nie może regulować materii należących do aktów wyższego rzędu i nie może być z nimi sprzeczny.

Stwierdzając nieważność uchwały Rady Miasta B. z dnia .... r. Wojewoda D.wskazał na istotne naruszenie zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a konkretnie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozp. MI, art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., a także art. 32 ust. 1, art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 38 ust. 1 u.o.z.o.z. Organ nadzoru naruszenia zasad sporządzania planu dopatruje się zatem z jednej strony w braku zapisów określających szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, z drugiej zaś w zakresie wadliwego zapisu przyjętych ustaleń dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Przystępując do rozważań w zakresie pierwszego z zarzutów zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: jedną materialnoprawną - uwzględnienie zasad sporządzania planu, drugą formalnoprawną - zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (podobnie NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08). Nie budzi wątpliwości, że przesłanka materialnoprawna wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa. Ustawodawca nie stawia tu warunku istotnego naruszenia prawa. Powyższe stwarza więc obowiązek rygorystycznego przestrzegania ustawowo określonych zasad sporządzania planu miejscowego, co uzasadnia fakt, że plan miejscowy jako akt prawa miejscowego, ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności.

Ogólnie rzecz ujmując można powiedzieć, iż zasady sporządzania planu dotykają problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki - art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1 u.p.z.p.), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p.), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozp. MI, zob. też: Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa C. H. Beck 2005, s. 253- 254).

Dokonując wykładni tej przesłanki organy związane są przepisami prawa europejskiego, Konstytucją oraz przepisami prawa materialnego. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne gminy. Dlatego też sam art. 6 ust. 1 u.p.z.p. nie może być stosowany jako dający pełne władztwo planistyczne (podobnie NSA w wyroku z dnia 11 września 2009 r., sygn. akt II OSK 215/08). Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego, a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac, najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej plan miejscowy. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Nie może zatem pominąć żadnego z wymienionych w tym przepisie elementów, aczkolwiek w doktrynie wskazuje się, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (zob. Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa C. H. Beck 2005, s. 154). Mając zatem na względzie, że przywołany przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze ius cogens, organ gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Komentatorzy ustawy podkreślają jednak, że ujęcie w projekcie planu miejscowego obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1 -12, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. LEX: Komentarz do art. 15 [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004).

Według art. 15 ust. 2 u.p.z.p. rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym - jako element o charakterze obowiązkowym - szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości (pkt 8). Dookreślenie wymogów w tym zakresie zawarte zostało w § 4 pkt 8 rozp. MI, w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Plan miejscowy wypełnia zatem dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, skonkretyzowane przez rozporządzenie. Ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią następnie podstawę do przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i nast. u.g.n. Bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Wynika to z treści art. 102 u.g.n., który wskazuje, że podstawą dla postępowania w sprawie scalenia i podziału są stosowne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a treść planów wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Wszczęcie procedury scalenia i podziału może nastąpić zarówno z urzędu (co koreluje z treścią art. 22 u.p.z.p.), jak też na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających co najmniej 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. W tym ostatnim przypadku procedura scalania i podziału musi również oparta być na ustaleniach wynikających z planu miejscowego, co prowadzi do wniosku, że omawiane zasady i warunki muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu, a nie tylko dla tych które znalazły się w wyznaczonych w planie, na podstawie art. 15 ust. 3 u.p.z.p., granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału (tak E. Mzyk [w:] G. Bieniek, E. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 398-399). Tym samym należy przyjąć, że ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem organu stanowiącego gminy, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt. 1 u.p.z.p. W przeciwnym wypadku, niemożliwe byłoby przeprowadzenia procedury scalania i podziału z inicjatywy właścicieli lub użytkowników wieczystych ze względu na brak omawianych zasad i warunków. Będą one wykorzystywane przy scalaniu i podziale nieruchomości na obszarach określonych przez radę jako wymagające zastosowania tej instytucji, jak również na pozostałych obszarach, jeżeli z inicjatywną scalenia i podziału wystąpią właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości. W ślad za przedstawionym wcześniej poglądem doktryny, stwierdzić zatem można, że rada mogłaby odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalania i podziałów, gdyby wykazane zostało, że stan faktyczny obszaru objętego ustaleniami planu nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie.

Zdaniem Sądu prawidłowo organ nadzoru zwraca uwagę na konieczność odróżnienia instytucji scalania i podziału nieruchomości od instytucji podziału nieruchomości pomimo, że niewątpliwie celem ich obu jest doprowadzenie do powstania takich nieruchomości, które będą mogły być samodzielnie i racjonalnie zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z planu miejscowego. Istotą scalania i podziału jest stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów. Wskazana instytucja prawna ma doprowadzić zarówno do możliwości realizacji zapisów planu jak i do powstania najbardziej optymalnej struktury obszarowej, która pozwoli na wykorzystanie terenów według ich przeznaczenia określonego w planie. Scalanie i podział nieruchomości przeprowadzany jest dla osiągnięcia celu jakim jest stworzenie takiego stanu przestrzenno-powierzchniowego nieruchomości, który umożliwi najbardziej racjonalne ich zagospodarowanie według przeznaczenia określonego w planie miejscowym (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. C.H. Beck 2009). Procedura scalania i podziału gruntów polega najpierw na zniesieniu granic dotychczasowych nieruchomości (scaleniu), w wyniku czego dochodzi do połączenia nieruchomości w jeden obszar, a następnie na opracowaniu geodezyjnego projektu podziału tego obszaru na nowe działki gruntowe, które mogą być wykorzystane i zagospodarowane stosownie do postanowień planu. Czynności te dotyczą tego samego terenu, który był objęty scaleniem. Scalenie i podział prowadzi do zmian w sferze własnościowej przede wszystkim w zakresie terytorialnych granic wykonywania tego prawa. Podział nieruchomości nie jest natomiast poprzedzony wcześniejszym scaleniem. Podział geodezyjny nieruchomości odbywa się w granicach nieruchomości (w rozumieniu art. 46 k.c. lub art. 4 pkt 1 u.g.n.) i zmierza do wydzielenia w obrębie tej nieruchomości działek gruntu albo do zmiany linii granicznych i powierzchni działek tworzących nieruchomość. Podział geodezyjny (sam w sobie, bez podziału prawnego) nie powoduje zmian w sferze własnościowej.

Jak słusznie zwrócił na to uwagę organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu zamieszczenie w uchwale zasad podziału nieruchomości objętych planem w żadnym wypadku nie wyczerpują wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., a wręcz przeciwnie wprowadzenie do planu wytycznych dla organu wydającego decyzje o zatwierdzeniu planu podziału musi być uznane za nieważne, gdyż zostało podjęte z naruszeniem normy kompetencyjnej.

W niniejszej sprawie nie wykazano również, aby w terenie objętym ustaleniami planu zachodziły okoliczności faktyczne uprawniające Radę Miasta do odstąpienia od obowiązku zawarcia w planie tych zasad i warunków. Należy też podkreślić, co wprost wynika z ustawy, że warunki i zasady scalania i podziału nieruchomości powinny być w planie miejscowym określone w sposób szczegółowy. Podane w § 4 pkt 8 rozp. MI parametry działek to tylko minimalna ilość elementów tworzących zasady scalania i podziału, których określenie w planie uznano za konieczne. W akcie wykonawczym wskazano jednak, że treść planu powinna precyzować "w szczególności" te parametry, co nie oznacza, że tylko do tych parametrów postanowienia planu w omawianym zakresie powinny się ograniczać. Prawidłowo sporządzony plan powinien wyznaczać zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego i podziałowego. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 424/10, "plan miejscowy, jako przepis prawa miejscowego, zawarte w nim zagadnienia powinien regulować w sposób jednoznacznym nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych. Znaczenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można bowiem domniemywać. Dlatego przy konstruowaniu ustaleń planu należałoby korzystać z zasad techniki prawodawczej o których stanowi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 98)."

Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody prawne skład orzekający stwierdził, że skoro zakwestionowana uchwała nie zawiera obligatoryjnego elementu, jakim są zasady scalania i podziału nieruchomości, a ponadto zamieszczono w niej postanowienia dotyczące warunków i zasad, na jakich może zostać dokonany podział nieruchomości, z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., to zaistniały podstawy do zastosowania w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego art. 28 u.p.z.p., powodującego nieważność uchwały.

Odnośnie natomiast drugiego z zarzutów dotyczącego wadliwości zapisu przyjętych ustaleń dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej przypomnieć należy, iż w rozdziale 2 przedmiotowego planu ujęto w przepisach § 5 wiersz 5 tabeli, § 6 wiersz 5 tabeli, § 7 wiersz 5 tabeli, § 8 wiersz 4 tabeli, § 9 wiersz 4 tabeli, § 10 wiersz 4 tabeli i § 11 wiersz 4 tabeli jednobrzmiącą formułę, iż: 1) wszelkie odkryte w trakcie prac ziemnych przedmioty zabytkowe oraz obiekty nieruchome i nawarstwienia kulturowe podlegają ochronie prawnej; 2) w przypadku odkrycia znalezisk archeologicznych należy zawiadomić niezwłocznie wojewódzkiego konserwatora zabytków; 3) ewentualny nadzór archeologiczny oraz ratownicze badania archeologiczne metodą wykopaliskową będą prowadzone przez uprawnionego archeologa.

Powyższy zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęty został na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zgodnie nadto z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Stosownie natomiast do § 4 pkt 4 rozp. MI ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w art. 2 ust. 2 pkt 3 i art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., w skrócie u.p.b.), jak też w art. 31 i art. 32 u.o.z.o.z. Nie ulega więc wątpliwości, że przedmiotowa materia kompleksowo uregulowana została w przepisach rangi ustawowej zarówno co do konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też co do obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. Nie budzi wątpliwości, iż za jedną z form ochrony zabytku należy uznać ustalenie zasad jego ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże podkreślić należy, że ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a po drugie winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia.

W ocenie Sądu, przedstawione wywody prowadzą do wniosku, że jeżeli kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkiem zostały już kompleksowo uregulowane tak w ustawie – Prawo budowlane, jak i w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to określenie tejże materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98). Za powyższym stanowiskiem przemawia również zapis § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), który stanowi, że w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych.

Cytowane zapisy uchwały modyfikują regulację ustawową w zakresie przedmiotowym (rozszerzenie ochrony na odkryte w trakcie prac ziemnych obiekty nieruchome i nawarstwienia kulturowe), trybu zawiadamiania w przypadku odkrycia znaleziska archeologicznego (pominięcie zapisu o zawiadomieniu właściwego wójta, burmistrza, prezydenta miasta, jeżeli nie jest możliwe niezwłoczne zawiadomienie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków), jak też zakresu i rodzaju czynności zabezpieczających oraz podmiotu przeprowadzającego te czynności (wprowadzenie zapisu o ewentualnym nadzorze archeologicznym oraz ratowniczych badaniach archeologicznych metodą odkrywkową przez uprawnionego archeologa), co w sposób niezgodny z prawem rozszerza zakres obowiązków osób prowadzących prace ziemne, przy jednoczesnym pominięciu w uchwale przypadków prowadzenia robót budowlanych.

Zdaniem Sądu trafnie zatem organ nadzorczy zakwestionował zamieszczone w uchwale zapisy odnoszące się do zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, zaś uzasadnienie prawne w tej części nie narusza wymogów formalnych stawianych decyzjom i innym aktom administracyjnym.

Na marginesie rozważań Sąd podziela również pogląd Wojewody D., zawarty w odpowiedzi na skargę, iż celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wyłącznie eliminacja z obrotu prawnego przepisów niezgodnych z obowiązującym prawem, nie zaś formułowanie wytycznych co do treści ponownej uchwały, w tym zwłaszcza w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji.