Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 797/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1084/10 w sprawie ze skargi L. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1084/10 oddalił skargę L. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r., nr 257 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że Wojewoda Warszawski, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej: ustawa komunalizacyjna), decyzją z dnia 5 listopada 1992 r. nr 31892 stwierdził nieodpłatne nabycie przez Dzielnicę Gminę Warszawa Mokotów, z mocy prawa, prawa własności nieruchomości położonej w Warszawie, przy ul. W., oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Warszawa-Mokotów, obręb ewidencyjny (...), jako działka nr (...).

Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyły L. W. i J. R., powołując się na fakt, że są następczyniami prawnymi udziałowców wspólnoty gruntowej wsi M. W skład tej wspólnoty wchodziła, w ich ocenie, między innymi skomunalizowana nieruchomość, która nigdy nie stanowiła własności Skarbu Państwa, stąd nie mogła podlegać komunalizacji.

W wyniku rozpatrzenia wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 25 czerwca 2007 r. nr 308 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, a następnie decyzją z dnia 28 lutego 2008 r. nr 127 utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Powodem odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego był fakt, iż wnioskodawczynie nie wykazały, że są uprawnione do działania w imieniu wspólnoty gruntowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skargi od powyższej decyzji, wyrokiem z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 623/08 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia 25 czerwca 2007 r. W wyroku tym sąd uznał, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, jeśli chodzi o krąg stron występujących z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zdaniem sądu, uszło uwadze organu, że w piśmie z dnia 26 marca 2007 r. L. W. i J. R. oświadczyły, że przyłączają się jako osoby fizyczne do wniosku złożonego w imieniu wspólnoty gruntowej wsi M. w dniu 16 lutego 2006 r. i okoliczność ta nie została rozważona.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wydał dwie decyzje z dnia 30 lipca 2009 r., w których osobno rozpoznał wnioski złożone przez L. W. i J. R. – w imieniu wspólnoty gruntowej i w imieniu własnym, jako osób fizycznych. Decyzją nr 580 z dnia 30 lipca 2009 r. Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 5 listopada 1992 r. nr 31892 z wniosku L. W. i J. R., występujących w imieniu wspólnoty gruntowej osady M. Decyzję tę następnie utrzymał w mocy, na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją nr 258 z dnia 26 marca 2010 r. Organ wskazał, że po uzyskaniu informacji od Prezydenta m.st. Warszawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, iż nie ma dowodów na to, że wspólnota taka w ogóle istnieje i że działka nr (...) wchodziła w skład wspólnoty gruntowej. Postępowanie w sprawie majątku wspólnoty i jej członków jest w toku od 9 grudnia 2000 r. Nie ma zatem dowodów, że poprzednicy prawni wnioskodawczyń byli udziałowcami wspólnoty gruntowej i że wnioskodawczynię są reprezentantami takiej wspólnoty.

Decyzją z dnia 30 lipca 2009 r., nr 579 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego, w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. na wniosek L. W. i J. R. występujących w imieniu własnym.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiły L. W. i J. R.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 26 marca 2010 r. nr 257 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego wynika z faktu, że wnioskodawczyniom nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego, jak i przymiot ten wnioskodawczyniom nie przysługiwał w postępowaniu komunalizacyjnym. Wnioskodawczynie nie posiadały w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do władania sporną nieruchomością, który stałby na przeszkodzie jej komunalizacji, a tym samym nie legitymowały się w postępowaniu komunalizacyjnym, jak i nie legitymowały się w postępowaniu nadzorczym interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. W postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot (osoba), który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację i tylko taki podmiot (osoba) będzie również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego. Weryfikacja decyzji komunalizacyjnej będzie uzasadniona i zarazem konieczna, jeżeli zainteresowany podmiot wykaże, że w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się on tytułem prawnym uniemożliwiającym komunalizację. Tymczasem warunku takiego wnioskodawczynie nie spełniają.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 257 z dnia 26 marca 2010 r. wniosła L. W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 1 i art. 6 ust. 1 oraz art. 9 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, przepisów postępowania, w szczególności: art. 28 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., art. 75 § 1 w zw. z art. 76 § 1 i w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 107 §1 i 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd wskazał, że w świetle art. 1 ustawy dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych prawa przysługujące podmiotom określonym w art. 6 ustawy, można ogólnie podzielić na: szczególny rodzaj współwłasności (grunty nadane na wspólną własność), prawo do wspólnego posiadania lub wspólnego użytkowania nieruchomości cudzej. Zarząd nad wspólnotą oraz jej zagospodarowanie nie są wykonywane przez uprawnionych osobiście, ale poprzez utworzoną na podstawie art. 14 ustawy spółkę, wyposażoną w osobowość prawną (art. 15 ustawy). Swoje stanowisko co do zagospodarowania wspólnoty udziałowiec może wyrażać jedynie w pracach organów spółki, także wyłącznie spółka reprezentuje interesy udziałowców na zewnątrz (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1997 r., II CKU 28/97, Prok. i Pr. 1997, nr 10, s. 34).

Kwestie organizacyjne wspólnoty (organy spółki, sposób ich powoływania i zakres działania, prawa i obowiązki członków spółki, podział dochodów i strat itp.) regulowane są w statucie (art. 17 ustawy). Dokładną treść statutu wspólnoty gruntowej determinują przepisy zarządzenia Ministrów Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 29 kwietnia 1964 r. w sprawie ustalenia wzoru statutu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej (M.P. z 1964 r. Nr 33, poz. 145). Podstawą obowiązywania tego zarządzenia jest art. 78 w zw. z art. 11 ustawy z dnia z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 120, poz. 1268), który utrzymał w mocy akt prawny wydany na podstawie dotychczasowego upoważnienia ustawowego.

Wszystkie sprawy związane ze statusem wspólnot gruntowych objęte zostały reżimem prawa administracyjnego, z wyłączeniem w większości tych spraw właściwości sądów powszechnych. I tak, zgodnie z art. 8 ustawy, do wyłącznej kompetencji starosty należy ustalenie, w drodze decyzji administracyjnej, stosownie do art. 1 i 3 ustawy, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie (art. 8 ust. 1). Również starosta ustala, w drodze decyzji, wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie (art. 8 ust. 2). Zgodnie z art. 8 ust. 5 ustawy ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie, oraz ustalenie wykazów uprawionych do udziału we wspólnocie, wykazów obszarów ich gospodarstw oraz wielkości przysługujących im udziałów, powinno być dokonane w terminie 1 roku od dnia wejścia w życie ustawy. Termin, o którym mowa w art. 8 ust. 5 powyższej ustawy, jest terminem instrukcyjnym, a nie materialnoprawnym, a więc w razie wątpliwości co do tego, czy dana nieruchomość wchodzi w skład wspólnoty, bądź co do osób uprawnionych z tytułu udziałów, kwestie te są ustalane w drodze decyzji administracyjnej również obecnie. Od decyzji takiej służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, a o legalności ostatecznej decyzji administracyjnej orzekają sądy administracyjne. W istocie, przedmiotem rozstrzygnięcia organów i sądów administracyjnych będzie ustalenie istnienia prawa o charakterze cywilnym do konkretnej nieruchomości, oraz podmiotu, któremu prawo to przysługuje. Innymi słowy – rozstrzygają one w tym wypadku o stosunku cywilnoprawnym, w tym np. w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości.

W ocenie sądu pierwszej instancji należy wykluczyć zarzut, iż sprzeczne z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. jest uzależnienie możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej od tego, czy wniosek w tej sprawie złożył podmiot legitymujący się przymiotem strony. Decyzja, o jakiej mowa w art. 8 ust 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, określająca skład majątkowy i osobowy wspólnoty nie została dotychczas wydana. Organ wypełnił, przy tym wskazania sądu administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 22 października 2008 r. i ustalił stan postępowań dotyczących wspólnoty gruntowej osady Moczydło, a aktualność tych informacji potwierdziła skarżąca i jej pełnomocnik na rozprawie. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w odniesieniu do indywidualnych uprawnień skarżącej do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji komunalizacyjnej, wywodzonych z następstwa prawnego po udziałowcach we wspólnocie gruntowej, to zakładając nawet, że taka wspólnota istnieje, a działka nr (...) wchodzi w jej skład i skarżąca jest członkiem wspólnoty (co najpierw musiałoby zostać potwierdzone w trybie art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych), to słuszne jest stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odwołujące się do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 sierpnia 1968 r., III CZP 73/68, publ. OSNC 1969, nr 5, poz. 90, z której wynika, iż podmiotami powołanymi do zarządu, reprezentowania wspólnoty na zewnątrz, a więc również występowania w sprawach dotyczących nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty, są wyłącznie przewidziane w statucie organy wspólnoty. Poszczególny uczestnik wspólnoty może działać w omawianym zakresie jedynie za pośrednictwem organów statutowych, a nie własnym swoim prawem. Uprawnienia jego nie sięgają bowiem dalej niż przewiduje to statut oraz przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Przepisy przewidują jedynie prawo uczestnika wspólnoty do zbycia w warunkach ściśle przewidzianych w ustawie swego udziału (art. 26 i 27). Wspólnota gruntowa może działać tylko w ramach utworzonej przez uczestników spółki bądź też – gdy jej nie powołano – spółki przymusowej, utworzonej przez organ administracji rolnej. Z istoty więc i charakteru wspólnoty gruntowej oraz omówionych przepisów ustawy wynika, że aczkolwiek wspólnota gruntowa zbliża się do współwłasności, to jednak jest to współwłasność szczególna, rządząca się własnymi przepisami. W związku z tym stosowanie przepisów o współwłasności w drodze analogii w zasadzie nie będzie mieć miejsca. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z hipotetycznego (jak dotychczas) udziału we wspólnocie skarżąca nie może wywodzić własnych praw podmiotowych, które uzasadniałyby jej indywidualny interes prawny, co potwierdza uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 1969 r., III CZP 89/69 (OSN 1970, nr 10, poz. 173).

Sąd pierwszej instancji, wskazał, że nie dopatrzył się też innego naruszenia przepisów postępowania, o których mowa w skardze (art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 75 § 1 w zw. z art. 76 § 1 i w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.) w takim stopniu, aby mogło to mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

a) obrazie przepisów art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych – wyrażającej się w sprzecznym z ich brzmieniem stwierdzeniu, iż wspólnota gruntowa nie stanowi współwłasności osób uprawnionych,

b) obrazie przepisów art. 32 ust. i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z przepisami art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 27 i 28 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych polegającej na sprzecznej z konstytucyjnymi zasadami: zasadami równości obywateli wobec prawa i ochrony prawa własności w rozumieniu zakresu praw podmiotowych przysługujących osobom uprawnionym do udziałów we wspólnocie gruntowej jako ograniczonego wyłącznie do zbywania owych udziałów, na ściśle określonych warunkach;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

a) obrazie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wewnętrzną niespójność w pojmowaniu norm prawa materialnego cechującą uzasadnienie zaskarżonego wyroku, a także nierozważenie w jego wywodach wszelkich występujących w sprawie przesłanek pozwalających przypisać skarżącej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym objętym skargą,

b) obrazie art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1, w zw. z art. 151 i z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nienależytym dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z punktu widzenia naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności – naruszenia przepisów art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 127 § 3 i w zw. z art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a., a także przepisów art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a.

Skarżąca podniosła ponadto, że przy rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszło do naruszenia prawa skutkującego nieważnością postępowania (art. 183 § i w zw. z § 2 pkt 5 p.p.s.a.), gdyż J. R., która uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, została pominięta w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 12 w zw. z art. 33 ust. 1 p.p.s.a.).

Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia pojawia się pogląd, że w świetle art. 1 ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych prawa składające się na wspólnotę należało podzielić na szczególny rodzaj współwłasności oraz na prawo do wspólnego posiadania bądź wspólnego użytkowania rzeczy cudzej. Taka wykładnia art. 1 (w związku z art. 6) ustawy jest w ocenie skarżącej błędna i niczym nieuprawniona. Czym innym jest bowiem zróżnicowana geneza całego wachlarza stanów faktycznych i uprawnień wymienionych w punktach od 1 do 7 ustępu pierwszego tego artykułu, a czymś zupełnie innym – natura prawna wspólnoty gruntowej. Jej istotą jest bowiem współwłasność. Nabycie praw do gruntów składających się na wspólnotę gruntową nosiło cechy nabycia pierwotnego, co wprost wynika z uregulowania zawartego w art. 6 ustawy. Sąd wyraził też błędny pogląd, że uprawnienia do udziału we wspólnotach gruntowych są swoistym rodzajem ograniczonych praw rzeczowych. Nie jest słuszne przekonanie, że własne prawa podmiotowe osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej sprowadzają się wyłącznie do zbywania – w ściśle ustawowo określonych warunkach – uprawnień im służących. Przy tym, uprawnienia do indywidualnego zbywania zostały mylnie zidentyfikowane jako umieszczone w przepisach art. 26 i 27 ustawy, podczas gdy w rzeczywistości uregulowano je w art. 27 i 28. Wszelkie inne uprawnienia do gruntu - przyjęto w zaskarżonym wyroku – mogą być realizowane i chronione wyłącznie za pośrednictwem statutowych organów spółki, która obowiązkowo (albo nawet przymusowo) winna zostać powołana do zagospodarowania wspólnoty gruntowej. Tymczasem ta ostatnia generalizacja jest w zdaniem skarżącej błędna. O ile istotnie prawo reprezentacji w stosunkach zewnętrznych służy zarządowi spółki, o tyle indywidualne prawa podmiotowe członków wspólnoty nie mogą być negowane wskutek istnienia tego formalnego ograniczenia. Istotą wyżej wspomnianych indywidualnych praw podmiotowych członków wspólnoty jest prawo współwłasności. Skoro wynikiem prawidłowo przeprowadzonej analizy przepisów art. 1 i 6 ustawy z 1963 r. jest wniosek, iż wspólnota gruntowa stanowi szczególny rodzaj współwłasności, to w przypadku nieistnienia decyzji ustalającej grunty w jej skład wchodzące (a taki przypadek zachodzi w sprawie niniejszej) nie wolno odmawiać ochrony wszelkich praw podmiotowych osobom fizycznym powołującym się na istnienie po ich (bądź ich spadkodawców) stronie przesłanek skutkujących z mocy prawa nabycie (z datą wsteczną wynikającą z wejścia w życie ustawy w 1963 r.) ułamkowych udziałów w tej współwłasności. W sprawie niniejszej brak decyzji administracyjnych, o jakich mowa w art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy, jest wynikiem obiektywnej przeszkody do ich wydania, ponieważ w odniesieniu do terenu faktycznie z mocy samego prawa tworzącego wspólnotę gruntową istnieje wadliwa merytorycznie, lecz z obrotu prawnego nie usunięta decyzja o tak zwanej komunalizacji.

Nie można z powyższej przyczyny zamykać osobom roszczącym sobie prawo do ustalenia w postępowaniu administracyjnym istnienia i wielkości udziałów we wspólnocie gruntowej drogi do ochrony swoich praw podmiotowych, bowiem stanowiłoby to naruszenie art. 64 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP.

Zarzucając, że rozważania Sądu odnoszące się do prawnej istoty wspólnoty gruntowej cechuje niespójność skarżąca stwierdziła, że po stronie skarżącej istnieje własny interes prawny w stwierdzeniu nieważności wadliwej decyzji "komunalizacyjnej" odnoszącej się do działki gruntu, co do której służy skarżącej ułamek we współwłasności.

Źródło tego interesu prawnego tkwi w normach zawartych w art. 1 ust. 1, art. 6, art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a do przypisania skarżącej przymiotu strony wystarcza interes pośredni przejawiający się w tym, że wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji komunalizacyjnej otworzy skarżącej drogę do realizacji jej praw. Sam fakt uczestniczenia przez skarżącą na prawach strony w postępowaniu administracyjnym z art. 8 ustawy z 1963 r., toczącym się przed Prezydentem m.st. Warszawy w sprawie GN/GRL-IV/6013/Ws/Ur/1/00 statuuje jej interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności drogi komunalizacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był ustosunkować się do najdalej idącego zarzutu, zgodnie z którym przy rozpoznawaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszło do naruszenia prawa skutkującego nieważnością postępowania (art. 183 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., gdyż J. R., która uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, została pominięta w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 12 w związku z art. 33 ust. 1 p.p.s.a.).

Wbrew twierdzeniom skarżącej, J. R. nie została pominięta w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Doręczono jej bowiem w dniu 26 października 2010 r. (w trybie przewidzianym w art. 72 p.p.s.a.) zawiadomienie o terminie rozprawy wraz z odpisem skargi i odpowiedzią na skargę (k. 28 akt WSA). Zarzut jest więc oparty na nieporozumieniu, jej udział w rozprawie nie był obowiązkowy.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a. może skutecznie podnosić tylko osoba, której prawo do uczestniczenia w postępowaniu przed sądem zostało ograniczone, a nie inny podmiot (tak np. NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2005 r., II OSK 314/05).

Nie mogły być uznane za usprawiedliwione również pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zgłoszone w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uchybił w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, regulacji zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Akcentowana przez skarżącą niespójność wywodów Sądu i twierdzenie, że Sąd wyraził tezy wzajemnie się wykluczające, poglądy co do konstrukcji wspólnoty gruntowej i praw przysługujących udziałowcom wspólnoty nie w pełni koresponduje z treścią uzasadnienia sporządzonego w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Przedstawiony w części wstępnej rozważań Sądu rys historyczny w pewnej części nieistotny dla rozstrzygnięcia sprawy, nie uzasadnia twierdzenia, że uzasadnienie wyroku jest niespójne i niekonsekwentne.

Sąd pierwszej instancji dostatecznie jasno przedstawił i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, kontrola zaskarżonego wyroku nie jest w żaden sposób utrudniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uchybił też pozostałym przepisom postępowania, to jest art. 1 w związku z art. 3 § 2 pkt1 w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., co miało polegać na nienależytej kontroli zaskarżonej decyzji, a w szczególności z punktu widzenia naruszenia przez organ przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik spraw, w tym w szczególności naruszenia art. 28 w związku z art. 127 § 3 i w związku z art. 138 § 1 pkt 2 a także przepisów art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a.

Powyższy zarzut, bliżej niesprecyzowany również pozostać musiał nieskuteczny. Skarżąca nie wykazała, by Sąd pierwszej instancji kontrolując pod względem zgodności z prawem zaskarżoną decyzję dopuścił się uchybień procesowych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Spośród powołanych w zarzucie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie zarzut naruszenia art. 28 tego Kodeksu został w skardze kasacyjnej umotywowany. Zarzut ten powiązany został z zarzutami odnoszącymi się do naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, które postawiono w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Również i tu zarzuty są nieuzasadnione.

W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Dzielnicę Gminę Warszawa Mokotów z mocy prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy (27 maja 1990 r.) własności przedmiotowej nieruchomości. Stroną postępowania komunalizacyjnego – zgodnie z art. 28 k.p.a. – jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Ponadto, stroną takiego postępowania może być wyłącznie podmiot, który wykazał, że ma tytuł prawny do objętej postanowieniem komunalizacyjnym nieruchomości, który to tytuł wyklucza jej komunalizację. Te same zasady dotyczą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Tylko bowiem podmiot, który wykaże, że w dniu 27 maja 1990 r. służył mu do nieruchomości tytuł prawnorzeczowy wykluczający jej skomunalizowanie, gdyż nie była ona własnością ogólnonarodową, może skutecznie żądać przeprowadzenia takiego postępowania. Takiego warunku nie spełniały L. W. i J. R.

Nie budzi żadnych wątpliwości, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. musi być wywiedziony bezpośrednio z konkretnego przepisu prawa.

Słusznie w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że L. W. i J.R. nie wykazały tego rodzaju uprawnienia w postępowaniu komunalizacyjnym.

Prawa swoje do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyli komunalizacyjnej wnioskodawczynie opierają na twierdzeniu, że są spadkobierczyniami udziałowców wspólnoty gruntowej obejmującej skomunalizowaną nieruchomość.

Jednocześnie okolicznością niesporną w sprawie jest, że dotychczas nie została wydana decyzja o ustaleniu składników majątkowych wspólnoty – ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, nie ustalono też wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszaru gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie, stosownie do art. 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Przewidziana w art. 8 ust. 1 ustawy decyzja ma charakter deklaratoryjny, poświadcza stan prawny ustalony na dzień wejścia w życie ustawy (5 lipca 1963 r.).

Decyzja ta potwierdza istnienie wspólnoty.

Jej konsekwencją jest zaprzestanie prowadzenia ksiąg wieczystych dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową, dotychczasowe księgi wieczyste tracą moc i podlegają zamknięciu (art. 11 ustawy).

Dopiero wydanie decyzji potwierdzającej istnienie wspólnoty (art. 8 ust. 1 ustawy) oraz ustalenie wykazów uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie (art. 8 ust. 2 ustawy) pozwalałoby twierdzić, że uprawnienia udziałowców wspólnoty (lub ich spadkobierców), o ile istniały nadal w dniu 27 maja 1990 r. wykluczały możliwość komunalizacji przedmiotowej nieruchomości jako stanowiącej wspólnotę.

Wówczas dopiero mogłaby powstać potrzeba rozważenia reprezentacji udziałowców w stosownych postępowaniach. Należy jednak pamiętać, że wspólnota gruntowa, choć stanowi współwłasność, rządzi się własnymi, odrębnymi przepisami zawartymi w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zgodnie z art. 14 ust. 1 tej ustawy osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Spółka ta jest osobą prawną i działa na podstawie statutu (art. 15 ustawy).

Jeżeli uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej nie powołają w terminie określonym w art. 25 ust. 1 ustawy spółki właściwy wójt tworzy spółkę przymusową. Wspólnota gruntowa może działać tylko w ramach spółki, uprawnienie do działania na zewnątrz w imieniu i na rzecz członków wspólnoty należy do statutowych organów spółki.

Takie stanowisko, wyrażone także w zaskarżonym wyroku jest już utrwalone w orzecznictwie, w tym we wcześniejszych, powołanych w sprawie uchwałach Sądu Najwyższego z dnia 23 sierpnia 1968 r., III CZP 73/68 i z dnia 9 grudnia 1969 r., III CZP 89/69 a także późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych.

Twierdzenia wnioskodawczyń, że są spadkobierczyniami udziałowców wspólnoty gruntowej obejmującej przedmiotową nieruchomość, byt której to wspólnoty dotychczas w przypisany ustawą sposób nie został potwierdzony nie pozwalają na uznanie wnioskodawczyń za stronę postępowania komunalizacyjnego.

Słusznie więc odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek L. W. i J. R.

Wspólnota gruntowa, stanowiąca wspólną współwłasność rządzi się własnymi zasadami wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1969 r. i w zasadzie stosowanie co do wspólnot gruntowych w drodze analogii przepisów Kodeksu cywilnego o współwłasności nie może mieć miejsca. Uczestnik wspólnoty może działać na zewnątrz jedynie za pośrednictwem organów statutowych wspólnoty, przepisy ustawy przewidują jedynie prawa uczestnika wspólnoty do zbycia swojego udziału (art. 27 i 28 ustawy) (takie stanowisko wyraził też Sąd Najwyższy w powołanych wcześniej uchwałach). Tym bardziej więc za nieuprawnione i zbyt daleko idące wnioski uznać należy wywody skargi kasacyjnej zmierzające do przypisania praw porównywalnych ze współwłaścicielami nieruchomości, osobom, które twierdzą, że są spadkobiercami udziałowców wspólnoty gruntowej, co do której nie zostały wydane decyzje w trybie art. 8 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie akcentując odmowę uznania L. W. i J. R. za uprawnione w myśl art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji komunalizacyjnej nie uchybił poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r.

Nie zostało też w skardze kasacyjnej wykazane by doszło z tego powodu do obrazy art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolite Polskiej.

Z przedstawionych względów skarga kasacyjna została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.