Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 617/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 56 ust.1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Sygn.akt II OSK 617 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 marca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr), Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. i K. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 879/04 w sprawie ze skargi R. i K. Ż. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2005 r. sygn. akt II S.A./Lu 879/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę R. i K. Ż. na decyzję Lubelskiego, Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie .

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy :

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, działając jako organ drugiej instancji , po rozpatrzeniu odwołania M. i W. małżonków P., w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z dnia 21 października 2004 r. orzekł o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Z. z dnia [...] września 2004 r. znak [...] o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie kamienic na działkach 48 i 49 przy R. w Z. z przeznaczeniem na hotel a w dalszej kolejności , w sposób reformatoryjny , na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane , udzielił M. i W. małżonkom P. oraz R. i K. małżonkom Ż. , o statusie wspólników spółki cywilnej HOTEL C., pozwolenia na użytkowanie hotelu z restauracją i sklepami , zlokalizowanego w kamienicach przy R. w Z.

W uzasadnieniu organ odwoławczy , w kontekście postanowienia umowy spółki cywilnej , której wszyscy wspólnicy mają status inwestorów , a zawartego w jej § 7, uznał małżonków P., dwóch z grona czterech wspólników, za legitymowanych dla skutecznego ubiegania się w trybie administracyjnym, przed właściwym organem , o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego hotelu , w sytuacji gdy wniosek w tej materii z dnia 1 czerwca 2004 r., złożony przez W. P. został poparty przez M. P. w kolejnym piśmie z dnia 9 sierpnia 2004 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w toku instancji , organ odwoławczy stwierdził , z pozytywnym wynikiem , zrealizowanie , wszystkich obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego, skoro powiadomione o zakończeniu robót organy wymienione w art. 56 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nie zgłosiły sprzeciwu , a organowi nadzoru budowlanego, rozstrzygającemu, zostały przedłożone dokumenty wymienione w art. 57 cytowanej ustawy. Dodatkowo kontrola przeprowadzona w dniu 28 września 2004 r. potwierdziła zgodność realizacji obiektu hotelowego , objętego wnioskiem wszczynającym niniejsze postępowanie administracyjne , z ustaleniami i warunkami decyzji zatwierdzającej budowlaną dokumentację projektową z jednoczesnym udzieleniem pozwolenia na wykonanie robót budowlanych nią objętych .

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli R. i K. małżonkowie Ż., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji .W motywach skargi zarzucili naruszenie art. 59 ust. 7 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane , polegające na ich błędnej wykładni i zastosowaniu , poprzez przyznanie statusu inwestora spółce cywilnej , nie zaś małżonkom P. i małżonkom Ż., wszystkim łącznie ; a w dalszej kolejności art. 59 ust. 1 w związku z art. 40 i art. 17 pkt 1 przywoływanej wyżej ustawy Prawo budowlane , poprzez błędne ich zastosowanie , polegające na bezpodstawnym uznaniu prawnej racji dla udzielenia pozwolenia na użytkowanie adresowanego do wszystkich inwestorów w sytuacji wyraźnego sprzeciwu części osób z tego grona , gdy uprzednio nie nastąpiło odpowiednie przeniesienie uprawnień inwestorskich , regulowane w sposób szczególny .

W uzasadnieniu formułowanych zarzutów, skarżący akcentowali brak podstawy prawnej dla przypisywania spółce cywilnej bytu prawnego czy organizacyjnego, a w konsekwencji dla rozważania niniejszego sporu między inwestorami w kontekście reprezentacji . Zapis § 7 ust. 2 umowy spółki cywilnej interpretowali, jako obowiązek potwierdzenia czynności dokonanej samodzielnie przez jednego z grona wspólników , ale ze strony dowolnie wybranego z małżonków drugiej pary małżeńskiej , gdy status wspólników przypisywali obu małżeństwom . W świetle prezentowanego stanowiska , zaprezentowali stanowisko o łącznej legitymacji jedynie wszystkich osób fizycznych z grona inwestorów , dla skutecznego wystąpienia na drogę postępowania administracyjnego o uzyskanie wymaganego pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z obowiązkiem nałożonym mocą decyzji udzielającej pozwolenia na budowę .

W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wraz z argumentacją , zawarte w zaskarżonej decyzji .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) , wskazał iż ocenę legalności zaskarżonej decyzji należy rozpocząć od stwierdzenia istnienia obowiązku , spoczywającego na inwestorach , uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, nałożonego nań mocą decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z zatwierdzeniem dokumentacji projektowej dla realizacji prac modernizacyjno-budowlanych przy adaptacji kamienic usytuowanych w Z. R. z przeznaczeniem na hotel z restauracją i sklepami . Jednocześnie , właśnie ta decyzja jak wskazano przesądziła status inwestorów , jako adresowana do W. i M. P. oraz R. i K. Ż., z wyraźnym odniesieniem do przynależnego im przymiotu wspólników spółki cywilnej HOTEL C.

Zatem zdaniem Sądu I instancji legitymację do skutecznego wystąpienia na drogę postępowania administracyjnego o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie omawianej inwestycji , dla zrealizowania wskazanego warunku, stanowionego decyzją udzielającą pozwolenia na budowę z zatwierdzeniem projektu jej realizacji , należy analizować w kontekście regulacji stanowionej dla spółki cywilnej . Skoro inwestycja podlegała realizacji w ramach prowadzonej działalności gospodarczej przez wspólników spółki cywilnej , podlega zaliczeniu do majątku objętego współwłasnością łączną wspólników czy to jako część składowa nieruchomości gruntowej , czy to jako nakład , co w tej sprawie pozostaje bez rozstrzygającego znaczenia . Istotę współwłasności łącznej stanowi jej niesamodzielny charakter , bowiem każdorazowo musi mieć swe źródło w postaci szczególnego osobistego stosunku , łączącego określone grono osób , a bez którego nie może ona powstać ani istnieć . Stanowi je , w okolicznościach badanej sprawy administracyjnej , umowa spółki cywilnej , łącząca jej udziałowców . Dalszą cechą wyróżniającą współwłasność łączną jest jej bezudziałowy charakter , określany też mianem prawa niepodzielnej ręki, oznaczający w swej istocie uprawnienie każdego wspólnika do całości każdego składnika wspólnego majątku wspólników .

Wskazany reżim prawny w zakresie stosunków majątkowych wspólników spółki cywilnej , zakłada określenie reguł dla postępowania wspólników w odniesieniu do ich wspólnego majątku , jego wykorzystywania zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem , ocenianymi przez pryzmat zamierzonego , a umówionego przez wspólników celu gospodarczego. W tym kontekście , podlega wyodrębnieniu , z jednej strony kategoria działań definiowanych jako prowadzenie spraw spółki cywilnej , dotycząca jedynie stosunków wewnętrznych , między wspólnikami , by wymienić podejmowanie działań dla prawidłowego realizowania umówionego celu gospodarczego , z drugiej zaś reprezentacja wszystkich wspólników , polegająca na upoważnieniu do dokonywania czynności prawnych z osobami trzecimi , których istota sprowadza się do działania na zewnątrz .

Wystąpienie do właściwego organu na drogę postępowania administracyjnego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zmodernizowanego, wobec zrealizowanej adaptacji , obiektu budowlanego, podlega zaliczeniu do pierwszej z wymienionych wyżej kategorii działań wspólnika spółki cywilnej w ramach prowadzonej działalności gospodarczej . Dla analizy legitymacji do jej podjęcia , rozstrzygające znaczenie należy w dalszej kolejności przypisać przesądzeniu czy jest to czynność mieszcząca się w granicach zwykłego zarządu, czy też ten zakres przekracza . W okolicznościach kontrolowanego postępowania administracyjnego zdaniem Sądu wystąpienie z wnioskiem do właściwego organu administracji dla uzyskania pozwolenia na użytkowanie , stanowi czynność pozostającą w ramach zwykłego zarządu, zważywszy przede wszystkim umownie określony , a rozumiany przedmiotowo cel gospodarczej działalności jej wspólników , a dalej dyktowaną względami doświadczenia życiowego dyrektywę racjonalności , wymagającą podejmowania bez zbędnej zwłoki kroków dla zgodnego ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem wykorzystania już wzniesionej substancji , gdy niniejszym chodzi o etap finalizujący proces inwestycyjny , co leży w interesie wszystkich wspólników dla prawidłowego , pozbawionego przeszkód funkcjonowania, realizowania zamierzonej działalności gospodarczej .

Wskazując na przepis art. 865 kc. zauważono , iż ustępuje on pierwszeństwa postanowieniom umownym . Zatem w rozpoznawanej sprawie znaczenie ma treść § 7 ust. 3 przedłożonej umowy spółki cywilnej, stanowiąca wprost o uprawnieniu każdego wspólnika do samodzielnego prowadzenia spraw nieprzekraczających zakresu zwykłych czynności spółki , które to pojęcie kategorialne podlega wykładni jako synonimiczne do pojęcia czynności zwykłego zarządu . Wbrew stanowisku skarżących zdaniem Sądu wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie adaptowanego obiektu budowlanego , nie stanowi kategorii reprezentacji pozostałych wspólników, stąd nie znajduje racji w tym kontekście odwoływanie się do zapisu zawartego w § 7 ust. 2 umowy spółki .

Zgłoszenie w sposób wyraźny sprzeciwu ze strony małżonków Ż. wobec udzielenia spornego pozwolenia na użytkowanie , nie podważa przymiotu legalności kontrolowanej decyzji . Sprzeciw wyrażany przez jednego ze wspólników czy też grono kilku z nich w kontekście rozważanej regulacji umowy spółki cywilnej i komplementarnie art. 865 § 2 k.c. wywołuje skutek jedynie w sferze stosunków wewnętrznych między wspólnikami. Konsekwentne realizowanie przez wspólnika oprotestowanej czynności , może natomiast stosownie do okoliczności implikować odpowiedzialność działającego wspólnika wobec pozostałych , za naruszenie umowy spółki . Podobnie jak pochopne zgłoszenie przez wspólnika sprzeciwu , zmierzającego do nieuzasadnionego udaremnienia czynności , leżącej w dobrze rozumianym interesie i wspólników , może stanowić podstawę do jego z kolei odpowiedzialności na zasadzie winy . Nie niweczy zaś formalnoprawnej skuteczności takiej czynności w stosunkach zewnętrznych . Nie skutkuje w konsekwencji wadliwością decyzji powziętej w jego wyniku . Wskazano również na okoliczność statusu wspólników , przypisanego indywidualnie każdej z osób fizycznych , wymienionych w § 4 umowy spółki , z pominięciem więzów małżeńskich .

Uznano więc , że argumenty skarżących pozostają bez rozstrzygającego znaczenia dla wyniku kontroli legalności objętej skargą decyzji, przy prawidłowym jej skierowaniu do wszystkich z grona wspólników spółki cywilnej , których wymieniała decyzja udzielająca pozwolenia na zrealizowanie robót budowlanych z jednoczesnym , zatwierdzeniem dokumentacji projektowej, przy prawidłowej wykładni pojęcia inwestora, realizując wymogi z art. 57 oraz art. 59 w szczególności w ust. 7 przywoływanej wyżej ustawy Prawo budowlane .

Niekwestionowane w sprawie zrealizowanie przez zainteresowanych wspólników wymogów stanowionych ustawą Prawo budowlane dla uzyskania pozwolenia na użytkowanie , o których w art. 56 i następne, stanowiło przedmiot wyczerpującego postępowania wyjaśniającego ze strony organów administracji , którego pozytywny dla zainteresowanych rezultat , w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazł poparcie we wszechstronnym rozważeniu i prawidłowo na tej podstawie wywiedzionej ocenie wszystkich istotnych okoliczności dla merytorycznego rozstrzygnięcia żądania wniosku zgłoszonego organowi administracyjnemu , w sposób realizujący art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. ; i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Dla wyczerpującego odniesienia się do stanowiska skarżących, stwierdzono , że wymóg stanowiony przez art. 56 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy Prawo budowlane sprowadza się do braku sprzeciwu ze strony wymienionych jego mocą organów, który w niniejszym kontrolowanym postępowaniu z ich strony nie został w istocie zgłoszony, co rozstrzygające, gdy rozbieżne stanowiska organów administracji na gruncie prawidłowości formy dla wyrażenia pozytywnego stanowiska wobec wniosku o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, pozostają bez rozstrzygającego wpływu na jurydyczną ocenę legalności kontrolowanej decyzji . Jednocześnie Sąd dodał , że w badanym postępowaniu administracyjnym kontrola przewidziana mocą art. 59a rozważanej ustawy Prawo budowlane nie była obligatoryjną , gdy zważyć unormowanie przechodnie , zawarte w art. 7 ust. 3 ustawy ją nowelizującej z dnia 27 marca 2003 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli R. i K. Ż. zaskarżając go w całości . Wyrokowi temu zarzucono :

1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie przepisów art. 59 ust. 1 w zw. z art. 40 oraz art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zm.), polegające na bezpodstawnym uznaniu, że możliwe jest wydanie decyzji o wydaniu pozwolenie na użytkowanie obiektu na rzecz wszystkich inwestorów w sytuacji, gdy nie wszyscy wystąpili o wydanie tej zgody, a inwestorzy którzy o zgodę nie wystąpili zgłosili uprzedni sprzeciw co do wystąpienia o zgodę i wydania takiej decyzji;

2) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów art. 59 ust. 7 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. , Nr 106, poz. 1126, ze zm.) oraz § 7 ust. 3 umowy spółki cywilnej z dnia 10 lutego 1999 r. w zw. z art. 865 § 2 k.c. polegające na przyjęciu, że M. i W. P. byli legitymowani do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oraz że sprzeciw wyrażony przez wspólników R. i K. Ż. ma skutek jedynie w stosunkach pomiędzy wspólnikami, w sytuacji gdy :

- inwestorem inwestycji zlokalizowanej w Z. w kamienicach przy R. w Z. nie jest spółka cywilna "Hotel C. ", a wyłącznie M. i W. P. oraz R. i K. Ż;

- R. i K. Ż. wielokrotnie (w tym przed podjęciem czynności) sprzeciwiali się działaniom podejmowanym przez M. i W. P. w zakresie występowania do organu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego;

3) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 865 § 2 k.c. i przyjęcie, że wystąpienie o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego stanowiło w realiach niniejszej sprawy czynność zwykłego zarządu, w sytuacji, gdy obiekt budowlany - hotel wraz z wyposażeniem stanowił jedyny składnik majątku objętego współwłasnością łączną - przedmiot przedsiębiorstwa, a skarżący nie mieli wpływu na wygląd oraz końcowe prace w tym obiekcie.

Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi jak też o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego .

W motywach skargi kasacyjnej wskazano , iż inwestorem przedmiotowego hotelu z restauracją i sklepami, zlokalizowanych w kamienicach przy R. w Z. nie jest spółka cywilna "Hotel C.", a wymienione w treści decyzji o pozwoleniu na budowę osoby fizyczne – M. i W. P. oraz R. i K. Ż. Zatem stroną postępowania administracyjnego są wspólnicy tej spółki . Spółka cywilna jest jedynie umową łączącą jej wspólników (regulującą głównie wzajemne zasady rozliczeń) i niczym ponadto . Wedle regulacji kodeksu cywilnego spółka cywilna nie jest nawet jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej , a nadto nie ma żadnego własnego majątku. Tak zwany "majątek spółki" to w rzeczywistości majątek osób fizycznych - jej wspólników, objęty tylko na podstawie przepisów kodeksu cywilnego wspólnością łączną .Oceny tej nie zmieniają regulacje ustawy Prawo budowlane .

Z tych również przyczyn kwestia reprezentacji spółki jest w przedmiotowej sprawie bez znaczenia , bowiem po prostu nie istnieje podmiot , który możnaby reprezentować . Powyższe stwierdzenia oznaczają , że jedynie wszystkie podmioty, które uzyskały status inwestora i zostały wskazane w treści pozwolenia na budowę , a więc M. i W. P. oraz R. i K. Ż. byli legitymowani do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – hotelu .

Zdaniem skarżących o wydanie takiej zgody mogliby wystąpić M. i W. P., ale tylko w wypadku , gdy działaliby w imieniu własnym oraz posiadali stosowne umocowanie do działania w imieniu – R. i K. Ż. np. jako ich pełnomocnicy . W braku wniosku złożonego przez wszystkie uprawnione podmioty, a więc wszystkich współwłaścicieli nieruchomości przy R. w Z. organ powinien wydać decyzję odmowną , albowiem nie nastąpiła zmiany osoby inwestora . Dokonanie takiej zmiany jest możliwe, ale wyłącznie w szczególnym wypadku i przy zastosowaniu szczególnego trybu postępowania wynikającego z przepisu art. 40 ustawy. Taka zmiana wymaga zgody zainteresowanych stron, w tym wszystkich osób wskazanych w treści decyzji o pozwoleniu na budowę, jako inwestorzy, a jest bezsporne, że takiego szczególnego trybu w odniesieniu do inwestycji przy R. w Z. nie zastosowano.

Gdyby przyjąć za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie , że spółka cywilna , jako odrębny podmiot , może być w stosunkach zewnętrznych reprezentowana przez wspólników i każdy wspólnik spółki cywilnej jest umocowany do reprezentowania spółki w takich granicach , w jakich jest uprawniony do prowadzenia jej spraw (art. 866 k.c) to w takim wypadku umocowanie do działania w cudzym imieniu (wspólnika) opiera się na przepisie ustawy - umowy, a więc mamy do czynienia z przedstawicielstwem ustawowym , a nie pełnomocnictwem (art. 96 k.c).

W miejsce zatem regulacji wynikającej z art. 107 k.c. ma zastosowanie art. 865 k.c. Oznacza to, że każdy wspólnik jest uprawniony i zobowiązany do prowadzenia spraw spółki. Każdy wspólnik może bez uprzedniej uchwały wspólników prowadzić sprawy, które nie przekraczają zakresu zwykłych czynności spółki . Gdyby jednak choćby jeden z pozostałych wspólników sprzeciwił się, przed zakończeniem danej sprawy, prowadzenie jej przez innego wspólnika , wówczas potrzebna jest uchwała wspólników.

Wspólnik dokonując czynności z zakresu zwykłych czynności spółki cywilnej, czy też dokonując czynności nagłej przekraczającej ten zakres, działa we własnym imieniu, lecz w interesie także pozostałych wspólników, zgodnie z domniemaną ich wolą . Jednakże sprzeciw pozostałych wsporników powoduje, iż wspólnik ten traci umocowanie do podejmowania działań (wyrok SA w Warszawie z dnia 14 maja 1997 roku, sygn. I ACr 78/97,Pr.Gosp.Z1998r. ,Nr8, s.42).

W świetle tych stwierdzeń strona skarżąca wskazała , że interpretacja § 7 ust. 3 umowy spółki oraz przepisu art. 865 § 2 k.c. dokonana przez Sąd Administracyjny w Lublinie jest oczywiście błędna .

Choć przepis ten , jak słusznie wskazał to Sąd ma charakter dyspozytywny, a zatem strony w umowie spółki mogły inaczej ukształtować zasady reprezentacji, to brak jest podstaw dla twierdzenia, iż poprzez taki kształt przepisu § 7 ust. 3 umowy spółki chciały wyłączyć, bądź wyłączyły skutek przewidziany w przepisie zdania drugiego art. 865 § 2 k.c .

Skoro tak to wobec sprzeciwu R. i K. Ż. wyrażonego przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, a także po jego wydaniu M. i W. P. składając wniosek powinni byli dysponować, bądź załączyć do niego uchwałę wszystkich wspólników co do zgody na dokonanie tej czynności. Tylko istnienie takiej uchwały legitymowałoby wnioskodawców do skutecznego złożenia wniosku .Organ administracji, wiedząc o sprzeciwie R. i K. Ż,. powinien zatem wezwać W. i M. P. nie tyle do złożenia umowy spółki cywilnej (choć również i tej umowy), ale przede wszystkim do złożenia uchwały potwierdzającej zgodę wszystkich wspólników na dokonanie tej czynności.

Bez wątpienia Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie przed podjęciem decyzji znał treść samej umowy spółki, jak i treść sprzeciwu , a zatem te okoliczności wiązały go przy podejmowaniu decyzji. Jeżeli natomiast wspólnik dokona oprotestowanej czynności bez uchwały wspólników, co miało miejsce w niniejszej sprawie, to problem skuteczności takiej czynności regulują zasady przewidziane w przepisie art. 866 k.c. w zw. z art. 103 i 104 k.c. Skutki działania wspólnika bez umocowania lub z przekroczeniem jego zakresu podlegają bowiem ocenie według zasad dotyczących rzekomego pełnomocnika .

Powyższe oznacza, że nawet przechodząc na grunt reprezentacji spółki cywilnej i w konsekwencji stosując do możliwości reprezentacji strony (inwestora) postanowienia umowy spółki, organ mógłby wydać decyzję zgodną z wnioskiem M. i W. P. tylko w przypadku, gdyby o wydanie decyzji wystąpiliby wszyscy inwestorzy łącznie, względnie wystąpiliby tylko M. i W. P., a następnie wobec sprzeciwu R. i K. Ż. podjęto by uchwałę wspólników potwierdzającą dokonaną uprzednio czynność.

Tylko w takiej sytuacji i przy takiej interpretacji postanowień umowy spółki możnaby przyjąć, że spełniony został warunek, o którym mowa w art. 59 ust. 4a w zw. z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zdaniem skarżących całkowicie błędnie przyjął również, że wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego - w tym wypadku hotelu ma w realiach niniejszej sprawy charakter czynności nie przekraczającej czynności zwykłego zarządu.

M. i W. P., oraz R. i K. Ż. zawiązali spółkę wyłącznie po to, aby w oparciu o posiadane przez siebie nieruchomości wybudować hotel i w nim prowadzić działalność gospodarczą (w zakresie handlu, usług akwizycyjnych, usług hotelowych, gastronomicznych oraz turystycznych - § 2 umowy spółki). Istotą, bazą tego wspólnego przedsięwzięcia było wybudowanie hotelu tak, aby mógł on spełniać zamierzone przez wspólników funkcje . Czynność zgłoszenia zakończenia robót i uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu , jako odnosząca się i decydująca o całym majątku objętym wspólnością łączną -hotelu wraz z wyposażeniem, przesądzająca o perspektywach wspólnego przedsięwzięcia była strategiczną i doniosłą (niepowtarzalną) czynnością z samej zasady przekraczającą czynność zwykłego zarządu. Nie chodziło przecież tylko o zmianę przeznaczenia pokoju, czy umieszczenia otworów zewnętrznych w innym miejscu, które w świetle orzecznictwa też przekracza zwykły zarząd majątkiem wspólnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 – 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżących R. i K. Ż. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd . Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego , który nie był zastosowany przez Sąd czyni nieskutecznym zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania ( porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 11 ) .

Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie zauważyć należy , iż w zasadzie dotyczą one przyjęcia tezy , że małżonkowie P. – dwoje z czterech wspólników spółki cywilnej , którzy dokonali zgłoszenia zakończenia robót budowlanych wobec sprzeciwu skarżących małżonków Ż. w okolicznościach tej sprawy nie byli uprawnionymi podmiotami do dokonania tej czynności , albowiem stanowiła ona czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu .

Odnosząc się do tak wyrażonego w skardze kasacyjnej poglądu przypomnieć należy , iż jak wynika z lektury akt sprawy decyzją z dnia 23 kwietnia 1999 r. Prezydenta Miasta Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i W. P. oraz R. i K. Ż. – współwłaścicielom spółki cywilnej HOTEL C. pozwolenia na prowadzenie prac modernizacyjno- budowlanych przy adaptacji kamienic przy R. w Z. z przeznaczeniem na motel z restauracją i sklepem . Tym samym inwestorami w tej sprawie zgodnie z dyspozycją art. 17 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016 ze zm. ) byli wymienieni wyżej wspólnicy spółki cywilnej HOTEL C. a to małżonkowie M. i W. P. oraz R. i K. Ż.

Pozwolenie powyższe otworzyło inwestorom drogę do realizacji przedmiotowego zamierzenia ale także potwierdziło prawo inwestorów do zabudowy danej nieruchomości . W tym przedmiocie pozwolenie na budowę ma charakter deklaratoryjny , potwierdza istnienie tego prawa nie wiążąc z nim żadnych szczególnych uprawnień w sferze stosunków cywilnoprawnych . Jednocześnie decyzja ta w jej pkt 5 nakładała na w/w inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego . Jeżeli bowiem jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź ochroną środowiska to wówczas nakłada się w decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu . Taki obowiązek prawny uzyskania pozwolenia na użytkowanie nałożony został przez organ administracji architektoniczno – budowlanej na inwestorów we wskazanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę , który należało niezwłocznie wykonać po zrealizowaniu planowanej inwestycji a przed przystąpieniem do jej użytkowania . Tym samym nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , że przedmiotowe postępowanie dotyczące zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na użytkowanie hotelu z restauracją i sklepami zlokalizowanego w kamienicach przy R. w Z. jest konsekwencją decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia 23 kwietnia 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w/w inwestycji .

Zawiadomienie o zakończeniu budowy i wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mieści się w szeroko pojmowanym zakresie postępowania o pozwolenie na budowę i stanowi po prostu jego kolejny w tym wypadku końcowy etap . Ten etap procesu inwestycyjnego niezależny jest od woli inwestora . Zaniechanie bowiem zgłoszenia obiektu budowlanego po jego zrealizowaniu i całkowitym przygotowaniu do eksploatacji , niewątpliwie stanowi naruszenie obowiązku prawnego respektowanego przez powołaną wyżej decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 23 kwietnia 1999 r. pozwalając również w określonych sytuacjach wszcząć takie postępowanie z urzędu .

Czynności badania treści zgłoszenia a także dołączonej dokumentacji są elementem sformalizowanego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego .Postępowanie to toczy się w następstwie wszczęcia go na skutek zawiadomienia o zakończeniu budowy . Nie pozwala to jednak w okolicznościach tej sprawy na przyjęcie stanowiska , że mamy do czynienia z odrębnym postępowaniem administracyjnym , które wszczynane jest na wniosek strony, która w ramach reprezentacji spółki cywilnej musi być należycie( zgodnie z treścią umowy spółki ) upełnomocniona by takiego zawiadomienia dokonać .

To w § 7 umowy spółki cywilnej zawartej pomiędzy inwestorami w dniu 10 lutego 1999 r. w celu prowadzenia wspólnej działalności gospodarczej precyzyjnie określono , iż prowadzenie spraw spółki wspólnicy powierzają wszystkim wspólnikom ( ust.1 ) . Składanie oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych i niemajątkowych spółki , reprezentowania jej i składania podpisów w imieniu spółki oraz do zawierania umów upoważniony jest każdy wspólnik samodzielnie przy czym zobowiązany jest on do uzyskania potwierdzenia dokonanej czynności przez drugiego wspólnika (ust.2) . Zauważyć należy , że oświadczenie woli jest przejawem woli , który w sposób dostateczny komunikuje zamiar wywołania skutku w postaci powstania , zmiany lub ustania stosunku cywilnoprawnego . W przedmiotowej sprawie nie można mówić o rozdysponowaniu dobrem a tylko o nabyciu uprawnienia . Powiadomienie o zakończeniu budowy jako element obowiązku prawnego wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być rozpatrywane w kategoriach oświadczeń woli w zakresie praw i obowiązków spółki cywilnej . Zgłoszenie takie zatem jako element końcowy postępowania w zakresie pozwolenia na budowę oceniane musi być nie tyle w świetle prawa cywilnego lecz z punktu widzenia prawa publicznego

( administracyjnego ) . Niespornym jest , że poza zakresem orzekania przez organy administracyjne jak i sądy administracyjne pozostają kwestie cywilnoprawne gdyż te należą do właściwości sądownictwa powszechnego .

Dlatego też powyższe zapisy umowy w/w spółki cywilnej przy uwzględnieniu charakteru przedmiotowej sprawy nie mogą być przedmiotem rozważań w postępowaniu administracyjnym jak tego domagają się skarżący przedstawiając w skardze kasacyjnej argumentacje z uwzględnieniem orzecznictwa w sprawach cywilnoprawnych .

Natomiast z punktu widzenia prawa publicznego tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. Nr 207 , poz.2016 ze zm. ) a w szczególności z treści art. 56 ust.1 , art. 57 ust. 1 ,3, 4 tej ustaw obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania spoczywa na inwestorze . Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , że inwestorami w tej sprawie byli wspólnicy spółki cywilnej M. i W. P. oraz R. i K. Ż. Dokonanie zawiadomienia w powyższym zakresie przez którąkolwiek z tych osób stanowi realizację obowiązku prawnego zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania . Przepisy omawianego Prawa budowlanego nie zawierają wymogu dokonania takiego zgłoszenia przez wszystkich inwestorów realizujących dane zamierzenie , zatem wystąpienie z takim zawiadomieniem chociażby przez jednego z nich stanowi podstawę do podjęcia stosownych działań przez organy nadzoru budowlanego prowadzących do wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy . Tym samym dwoje inwestorów w tej sprawie wykonało przedmiotowy obowiązek ze skutkiem prawnym dla wszystkich inwestorów . Dlatego też wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie było potrzeby przeprowadzenia zmian w zakresie przeniesienia decyzji – pozwolenia na budowę na jednego inwestora co wynika z treści art. 40 cytowanej ustawy. Tym samym przepis ten wskazywany w skardze kasacyjnej nie był i nie mógł być stosowany w tej sprawie .

Wydaną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji w tej sprawie po jej zrealizowaniu zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia organ nadzoru budowlanego skierował do wszystkich wymienionych wyżej inwestorów zasadnie uznając , że podmiotem praw i obowiązków w stosunkach , w których występuje spółka cywilna są jej wspólnicy – przysługuje im zatem status strony zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym co także potwierdza treść art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane , który statuuje zasadę , iż strona w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

Wobec powyższego nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego art. 59 ust. 1 w związku z art. 40 oraz art. 17 pkt 1 Prawa budowlanego jak też przepisów art. 59 ust. 7 w związku z art. 17 pkt. 1 tej ustawy w związku z § 7 ust. 3 umowy spółki cywilnej z dnia 10 lutego 1999 r w związku z art. 865 § 2 kodeksu cywilnego . Również całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego art. 865 § 2 kodeksu cywilnego , albowiem przepis ten nie miał zastosowania w tej sprawie .

Konkludując wskazać trzeba , że postępowanie administracyjne nie może służyć rozstrzyganiu sporów cywilnoprawnych powstałych w trakcie realizacji inwestycji budowlanej pomiędzy inwestorami wspólnikami spółki cywilnej , a do tego w istocie zmierza stanowisko skarżących , którzy w oparciu o zapisy umowy spółki starają się nie dopuścić do dokonania zgłoszenia zrealizowanego już obiektu .

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę w tej sprawie przedstawiając odmienne uzasadnienie od tego wskazanego w niniejszych motywach . Jednakże orzeczenie Sądu I instancji odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia , bowiem przy zastosowanie właściwych przesłanek i tak doprowadziłoby do oddalenia skargi małżonków Ż.

Według art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną , jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu . Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawi , a to spowodowało na podstawie w/w przepisu oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej w tej sprawie .