Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 363/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 18, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2013r. sprawy ze skargi A. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 29 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-wschodniej części zespołu urbanistycznego [...] we W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy W. na rzecz strony skarżącej kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu [...] 2012 r. Rada Miejska W. uchwałą nr [...] przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla południowo-wschodniej części zespołu urbanistycznego [...] we W. Jako podstawę prawną uchwały zastosowano przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – zwanej dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z § 1 uchwały miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego objęto obszar W. ograniczony ul. Z. W., ul. E. W. i wschodnią granicą [...].

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (zwanej dalej: u.s.g.) - po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej W. do usunięcia naruszenia prawa – wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej powoływanej także jako: Spółka).

Reprezentujący spółkę pełnomocnik wskazał, że jego mocodawczyni jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], [...], obręb [...] przy ul. Z. W., która zgodnie z postanowieniami zaskarżonej uchwały położona jest w obrębie terenów oznaczonych symbolami: 5U (usługi I, rekreacja, infrastruktura drogowa, obiekty infrastruktury technicznej); 1ZO (ogrody tematyczne z zastrzeżeniem - wyłącznie ogrody zoologiczne, obiekty do parkowania, wody powierzchniowe, urządzenia infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne).

Powołując się na prawa właścicielskie do opisanej nieruchomości spółka zarzuciła Radzie Miejskiej naruszenie: 1) art. 2, art. 7, art. 21, art. 22, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; 2) art. 8 k.p.a. 3) art. 140 w związku z art. 251 k.c. 4) art. 1 ust. 1 oraz art. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie się w toku procedury planistycznej do ww. przepisów a tym samym nieuwzględnienie jej praw jako użytkownika wieczystego oraz naruszenie istoty tego prawa w drodze nadużycia władztwa publicznego. Z tego względu spółka wniosła o uchylenie uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych.

Motywując przedstawione zarzuty występujący w imieniu spółki pełnomocnik podkreślił, że kwestionowana uchwała, zastępując poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (z dnia [...] 2003 r. nr [...]), w sposób radykalny zmienia dotychczasowe zagospodarowanie terenu, przeznaczając w znacznej części na cele publiczne (pod rozbudowę ogrodu zoologicznego) grunty pozostające w użytkowaniu wieczystym spółki. Uzasadniając przedstawione stanowisko pełnomocnik wyjaśnił, że w poprzedniej uchwale była przewidziana możliwość budowy obiektów o przeznaczeniu komercyjnym, w tym hotelu oraz parkingu wielopoziomowego, co planowała uczynić skarżąca spółka. Poza działaniami o charakterze projektowym, spółka przedsięwzięła kroki wykonawcze, które natrafiły na nieuzasadnione trudności ze strony Gminy W. w zakresie proceduralnym, skutkującym m.in. odmową zatwierdzenia obsługi komunikacyjnej dla planowanej inwestycji oraz brakiem porozumienia z Zarządem Zieleni Miejskiej. Ponadto Gmina poprzez ustawienie znaków drogowych zakazu wjazdu, uniemożliwiła korzystanie z należącej do spółki nieruchomości zgodnie z obowiązującym planem. Według strony skarżącej działania te naruszały zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej.

Autor skargi zwrócił również uwagę na fakt, że treść zaskarżonej uchwały jest zbliżona założeniami do uchwały nr [...] z dnia [...] 2009 r., która została prawomocnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 17 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 510/09. Wyrok ten został następnie podtrzymany przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK1992/10. Według skarżącej, rażącym naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do administracji publicznej oraz zasady praworządności jest fakt, że Rada Miejska zupełnie zignorowała wskazane orzeczenia, które były przywołane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 22 lutego 2013 r. Według Spółki, zaskarżona uchwała nie tylko powiela błędy, które zostały wytknięte we wskazanych wyrokach, ale zawiera nowe błędy skutkujące daleko bardziej rażącym naruszeniem prawa. Wynikiem przeznaczenia większości działki nr [...] dla celów powiększenia ogrodu zoologicznego naruszona została jedna z podstawowych zasad, która powinna być stosowana przy planowaniu przestrzennym - zasada proporcjonalności. Według pełnomocnika uchwała w sposób istotny ogranicza prawa skarżącej, również w stosunku do części nieruchomości, która nie została przeznaczona na cele publiczne, co powoduje pozbawienie Spółki prawa rzeczywistej możliwości korzystania z nieruchomości i osiągania z niej korzyści.

Autor skargi poniósł, że mimo założeń z roku 2003, które przewidywały możliwość rozwoju infrastruktury w pobliżu [...] oraz [...], Rada Miejska reprezentująca interesy Gminy, kierując się nieznanymi powodami zdecydowała o powiększeniu terenu [...] nie bacząc na użyte środki. Dalej zwrócił uwagę, że uchwała przewiduje możliwość wybudowania na terenie pozostającym do dyspozycji Gminy W. "obiektów do parkowania", co miało być wyrazem zaspokajania aktualnych potrzeb mieszkańców W., ale jednocześnie Gmina rozpoczęła już w 2011 r. (ogłoszenie przetargu na wyłonienie wykonawcy i partnera prywatnego), przygotowania do inwestycji budowy parkingu podziemnego przy [...]. W przekonaniu Spółki takie działania bezsprzecznie naruszają podstawowe normy prawne, w tym normy Konstytucji RP. W sprawie doszło do nadużycia kompetencji władzy publicznej, selektywnym traktowaniem podmiotów prawa oraz wkraczaniem w sferę konstytucyjnych praw i wolności w sytuacji przedmiotowo i podmiotowo nieuzasadnionej. Wskazując, że podjęte w sprawie działania świadczą o woli wywłaszczenia należącej do Spółki nieruchomości autor skargi zauważył, że prawo użytkowania wieczystego podlega takiej samej ochronie jak prawo własności. Jedyną sferą ograniczającą prawo użytkowania wieczystego jest jego aspekt czasowy oraz cel określony w umowie. W niniejszym przypadku w umowie nie zastrzeżono przeznaczenia gruntu. Dlatego też Spółka nie kwestionując, że korzystanie z nieruchomości powinno odbywać się z uwzględnieniem treści m.p.z.p., nie zgodziła się ze zbyt daleko idącym zakresem władztwa planistycznego Gminy, które godzi w istotę przysługującego jej prawa i jest jaskrawym nadużyciem ratio legis ustawy. Powołując się na konstytucyjną regulację prawa własności - art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP autor skargi zarzucił Gminie podjęcie działań, które wbrew wcześniejszym ustaleniom całkowicie odmieniły politykę przestrzenną, pozbawiając nieruchomość strony skarżącej najistotniejszych atrybutów umożliwiających eksploatowanie jej zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem wynikającym z planu miejscowego. Narażono tym samym Spółkę na straty finansowe oraz naruszono zasady zaufania obywateli do organów państwa. W ocenie skarżącej ustalenia planu zmierzają do zmiany dysponenta gruntu przez wywłaszczenie. Wskazując, że instytucja wywłaszczenia może być stosowana tylko w ostateczności (gdy cele publiczne nie mogą być w inny sposób realizowane), według Spółki rozbudowa ogrodu zoologicznego na jej gruncie nie może być uznana za absolutną ostateczność. Jako przykład możliwości zastosowania w takim przypadku odmiennych rozwiązań autor skargi powołał się na przykład z Poznania, gdzie podjęto decyzję o przeniesieniu ogrodu zoologicznego na przedmieścia.

Według pełnomocnika skarżącej, Rada Miejska mając na uwadze główny cel przeznaczenia spornej nieruchomości (ogrody tematyczne - wyłącznie ogrody zoologiczne, wraz z obiektami towarzyszącymi, nienależącymi do innej kategorii przeznaczenia terenu - dla działek oznaczonych na planie symbolem 1ZO i 2ZO), powinna próbować wykazać, że spełniony został warunek określony w art. 6 pkt 9b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.- dalej: u.g.n.), tj. ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody. W takim przypadku zastosowanie znajdą regulacje zawarte w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r, nr 151, poz. 1220 z późn. zm. – dalej powoływanej jako: u.o.p.). Stosownie do art. 46 u.o.p., celem ochrony gatunkowej jest zapewnienie przetrwania i właściwego stanu ochrony dziko występujących na terenie kraju lub innych państw członkowskich UE rzadkich, endemicznych, podatnych na zagrożenia i zagrożonych wyginięciem oraz objętych ochroną na podstawie umów międzynarodowych, których RP jest stroną gatunków roślin, zwierząt i grzybów oraz siedlisk i ostoi a także zachowanie różnorodności gatunkowej i genetycznej.

Argumentując zarzut naruszenia prawa własności ze względu na tak określony cel publiczny autor skargi przyznał, że analiza przepisów ustawy o ochronie przyrody, przy założeniu, że na terenie przeznaczonym pod rozbudowę ogrodu zoologicznego będą hodowane zagrożone gatunki zwierząt, może prowadzić do wniosku, że przeznaczenie gruntów pod taką działalność spełnia warunek przeznaczenia nieruchomości na celu publiczny. Tym niemniej skarżący zwrócił uwagę na naruszenie proporcji między ochroną praw i wolności a celem publicznym, jakim ma być rozbudowa ogrodu zoologicznego. W tym zakresie autor skargi wskazał na konieczność rozważania kwestii dotyczącej tego, czy ochrona gatunków zwierząt i roślin, która jest wykonywana przez ich hodowlę również w innych ogrodach zoologicznych na terenie Polski, Unii Europejskiej oraz świata (o ile w ogóle planowane jest hodowanie chronionych gatunków zwierząt i rośli w planowanym do rozbudowy ogrodu zoologicznego) wymaga niszczenie lokalnie występujących wielu chronionych gatunków ptaków oraz nietoperzy na terenie oznaczonym na planie symbolem 3ZP. Według skarżącego Rada Miejska nie umotywowała, że rozbudowa ogrodu zoologicznego jest inwestycją niezbędną oraz, że nie jest możliwe jej wykonanie na gruntach będących własnością gminy. W sprawie nie rozważano również, wzorując się na działaniach zastosowanych przez inne miasta (np. Poznań), możliwość ewentualnej rozbudowy ogrodu zoologicznego poprzez wybudowanie go w innej części miasta. Oznacza to, że Rada Miejska nie wzięła pod rozwagę możliwości działań, które nie naruszałyby uprawnień Spółki, a próba wprowadzenie w życie postanowień zaskarżonego m.p.z.p., będzie wiązać się z koniecznością przeprowadzania postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto autor skargi zauważył, że dyrekcja ogrodu zoologicznego dokonując obecnie rozbudowy [...] czyni to właśnie w obecnych granicach tego obiektu.

W przekonaniu autora skargi również ustalenie przeznaczenia gruntów na drogi wewnętrzne (tereny oznaczone na planie symbolami: 1ZO, 2ZO i 3ZP), nie może zostać uznane za spełnienie warunku celu publicznego. Do takich samych wniosków doszedł Sąd oceniając uchwałę z 19 lutego 2009 r. (wyrok w sprawie II SA/Wr 510/09). Według Spółki dodatkową wątpliwość budzi przeznaczenie terenu oznaczonego na planie symbolem 1ZO na obiekty parkowania, ponieważ nie określono, czy mają one służyć celowi strategicznemu przeznaczonemu ogółowi społeczności, przez co można by uznać, że jest to urządzenie transportu publicznego, czy też mają być one parkingami do obsługi terenów przyległych, w tym ogrodu zoologicznego i terenów usługowych. W ocenie Spółki można jedynie domniemywać, że celem jest właśnie wspomaganie obiektów usługowych ([...]). Potwierdzeniem tego jest treść § 17 ust. 6 pkt 1 i 2 uchwały.

Dalej pełnomocnik skarżącej zwracając uwagę na fakt, że w bezpośrednim sąsiedztwie ogrodu zoologicznego (tereny przyległe do [...]) jest obecnie budowany parking na 770 miejsc postojowych podniósł, że obiekt ten z uwagi na wskazaną lokalizację będzie wykorzystywany również przez osoby odwiedzające [...]. Według pełnomocnika nie jest celowym budowa dwóch parkingów na tak znaczną liczbę pojazdów w tak bliskim sąsiedztwie. Pełnomocnik stwierdził, że taki argument nie może być sam w sobie badany przez Sąd, ale przemawia on za tym, że zamiarem Rady Miejskiej nie jest realizacja celu publicznego, a działalność wspomagająca dla ewentualnej rozbudowy ogrodu zoologicznego oraz - co również możliwe - działalność czysto komercyjna. W przekonaniu Spółki, nie można również wykluczyć, że tak jak budowany przy [...] parking, obiekt o takim samym przeznaczeniu, wskazany na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1ZO, będzie realizowany przy zastosowaniu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. Powyższe wskazuje, że działania Rady Miejskiej naruszają art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Natomiast zasada proporcjonalności będzie zawsze naruszona, gdy dojdzie do ingerencji w prawo własności chronione w myśl art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. bez uzasadnienia innymi wytycznymi racjonalnego planowania, wskazanymi w art. 1 ust. 2 tej ustawy (por. WSA w wyr. 21 marca 2012 r., IV SA/Wa 33/12).

Reasumując tę część zarzutów autor skargi wskazał, że nawet jeśli na terenie objętym zaskarżoną uchwałą będzie miała miejsce realizacja celu publicznego, to w dalszym ciągu Rada Miejska nie wskazała, że takich działań nie można realizować na terenach będących własnością gminy, jak i w obecnych granicach ogrodu zoologicznego. Według Spółki kwestią sporną jest również wykorzystanie władztwa administracyjnego dla stwierdzenia możliwości realizacji działalności komercyjnej mającej wsparcie (również finansowe) władz W. oraz przedkładanie jej nad przysługujące skarżącej prawo do nieruchomości. W efekcie prowadzi to do pozbawienia możliwości uzyskiwania przychodów z tej nieruchomości poprzez działalność gospodarczą.

Poza przedstawionymi zarzutami Spółka wskazała na szeroki zakres "uchybień techniczno-proceduralnych" oraz "nieścisłości" w zaskarżonej uchwale.

Do uchybień tych zaliczono:

1/ niewyznaczenie w planie granic i sposobu zagospodarowania terenów górniczych, a także obszarów szczególnie narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i nieustalenie sposobów zagospodarowania tych terenów (ze względu na ich brak), gdy – jak wynika z treści planu – na terenie oznaczonym 2 ZO i 3ZP, wytyczono 50 m strefę ochronną od stopy wału, która jest narażona na niebezpieczeństwo powodzi;

2/ nieokreślenie granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów – z uwagi na brak potrzeby wyznaczenia takich obszarów - w sytuacji gdy równocześnie w § 12 uchwały określono zasady dokonywania podziału i scalenia nieruchomości, wskazując, że powierzchnia nowo wydzielonych działek nie może być mniejsza niż 2 m². Pełnomocnik Spółki podniósł przy tym, że o ile w stosunku do m.p.z.p. z 2009 r. uniknięto podstawowych błędów wynikających z braku określania pozostałych obligatoryjnych parametrów podziału i scalania działek, to w kwestii ich powierzchni w dalszym ciągu aktualna pozostaje treść orzeczenia z 17 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 510/09, dotycząca pominięcia istoty podziału i scalania nieruchomości, czyli stworzenia korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów. Problemem przy dopuszczeniu do podziału na tak małe działki jest nie tylko rozdrobnienie, ale również faktyczna niemożność wybudowania budynków, co jest sprzeczne z regulacjami w przedmiocie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tymi przepisami nie jest możliwe wybudowanie żadnego obiektu budowlanego na działce o powierzchni mniejszej niż 2m². Według autora skargi nieprawidłowość w tym względzie jest jeszcze bardziej widoczna, gdy weźmie się pod uwagę § 17 ust. 3 pkt 3 i § 17 ust. 3 pkt 5 zaskarżonej uchwały, regulujące, że: udział obszaru zabudowanego III w powierzchni działki budowlanej nie może być większy niż 40% (§ 17 ust. 3 pkt 3); powierzchnia terenu biologicznie czynnego musi stanowić co najmniej 40% powierzchni działki budowlanej (§ 17 ust. 3 pkt 5);

3/ nieokreślenie granic terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych – ze względu na brak potrzeby wyznaczania takich terenów. Jednocześnie w § 17 ust. 1 uchwały dla terenu oznaczonego na planie symbolem 3ZP przewidziano przeznaczenie rekreacyjne;

4/ brak uregulowania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (§ 1 ust. 2 pkt 13 uchwały) z uwagi na brak takiej potrzeby, gdy ustalania zawarte w § 7 ust. 4 pkt 1c uchwały dla strefy ochrony konserwatorskiej terenu oznaczonego na planie symbolem 4MW-U zakazują budowy ogrodzeń betonowych z elementów prefabrykowanych;

5/ niezawarcie w m.p.z.p. dla terenów oznaczonych symbolami 1ZO oraz 2ZO nieprzekraczalnych i obowiązujących linii zabudowy (§ 3 ust. 2 pkt 3 uchwały);

6/ ustalenie, że dojazd do terenu oznaczonego na planie symbolem 2ZO, dopuszcza się wyłącznie przez teren oznaczony na planie symbolem 1ZO oraz od północno-zachodniej strony poprzez drogi wewnętrzne poza obszarami objętymi planem (§ 18 ust. 4). W tym zakresie pełnomocnik wskazał, że północno-zachodnia strona terenu oznaczona na planie symbolem 2ZO jest już objęta m.p.z.p. - uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 3 marca 2009 r. w sprawie uchwalenia m.p.z.p. dla części [...] we W.. Stosownie do tych zapisów wyznacza on jednoznacznie teren KDD jako ulicę klasy dojazdowej. Jednak teren oznaczony na planie symbolem KDD nie przylega bezpośrednio do terenu oznaczonego symbolem 2ZO (przylega on do terenu oznaczonego symbolem KDD/2), stąd obsługa komunikacyjna tego terenu jest niemożliwa;

7/ ustalenie, że dojazd do terenu oznaczonego na planie symbolem 1ZO ( §17 ust. 4 pkt 1) dopuszcza się wyłącznie od terenu oznaczonego na planie symbolem KKD/2 oraz od strony północno- zachodniej, poprzez drogi wewnętrzne usytuowane poza obszarem objętym planem. Teren oznaczony symbolem KKD/2 jest położony na działce nr [...][...] [...], dla którego wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę budynku hotelowego wraz z infrastrukturą techniczną. W projekcie zagospodarowania terenu w miejscu oznaczonym w m.p.z.p. jako KKD/2 zaprojektowana jest jednokierunkowa droga o szerokości 4,0 m;

8/ określenie, że na terenie oznaczony w planie symbolem 3ZP obowiązuje ciąg pieszo- rowerowy o szerokości co najmniej 4,0 m, tak by mógł on pełnić w razie potrzeby rolę drogi awaryjnej, umożliwiającej konserwację urządzeń hydrotechnicznych i prowadzenie akcji powodziowej (§ 19 ust. 2 pkt 6 i 7 uchwały). Według pełnomocnika istotnym problem w tym przypadku jest brak dalszego połączenia tej drogi z pobliskim osiedlem, z uwagi na to, że oddziela je teren prywatny. Ponadto zapis o ciągach pieszo- rowerowych jest sprzeczny z załącznikiem do prognozy oddziaływania na środowisko ustaleń m.p.z.p. dla południowo- wschodniej części zespołu urbanistycznego [...] odnośnie ochrony obszarów występowania chronionych ptaków, nietoperzy i stanowisk grzybów;

9/ nieścisłość w treści § 22 uchwały, polegająca na tym, że tereny oznaczone na planie symbolami 1ZO i 2ZO są ograniczone od strony zachodniej wałem ziemnym o wysokości 3,5 m z zielenią wysoką objętą ochroną konserwatorską, od strony południowej wałem przeciwpowodziowym rzeki Odry, od strony zachodniej zielenią parkową objętą ochroną konserwatorską. Według pełnomocnika do terenów oznaczonych na planie symbolami 1ZO i 2ZO, których powierzchnia przekracza 5 ha, stosownie do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24.07.2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg przeciwpożarowych (Dz. U. z dnia 06.08.2009 r.), należy zapewnić co najmniej dwa wjazdy odległe od siebie o nie mniej niż 75 m. Na rysunku m.p.z.p. do tego terenu prowadzi tylko jedna droga - przez teren oznaczony na planie symbolem KKD/2. Mając powyższe na uwadze, w ocenie pełnomocnika na działkach nr [...], [...] 6 (część), [...] i [...] AM-3 obręb [...], nie powinien powstać teren oznaczony na planie symbolem 1ZO. Tym samym wymóg nie jest spełniony dla terenu oznaczonego na planie symbolem 2ZO;

10/ niezgodność ustaleń dotyczących systemu transportowego dla terenu oznaczonego na planie symbolem 5U, uregulowanego w § 21 ust. 4 pkt 1 uchwały z ustaleniami wynikającymi ze stanu faktycznego oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia 15 marca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części [...] we W. - stanowi on teren oznaczony na planie symbolem 01KZ;

11/ wpływ na środowisko, zwłaszcza poprzez podwyższenie poziomu hałasu oraz spowodowanie uszkodzeń korzeni drzew i zniszczenie ściółki leśnej i gleby przez prace ziemne prowadzone na terenie oznaczonym na planie symbolem 3ZP, poprzez dopuszczenie budowy szaletów, placów zabaw, ciągów pieszo-rowerowych służących jako droga dojazdowa do wałów przeciwpowodziowych (§ 19 uchwały);

12/ brak w definiowaniu pojęć i zwrotów użytych w uchwale, w tym: "obiektu do parkowania" (§ 4 ust. 1 pkt 17), "obiektu towarzyszącego" (§ 4 ust. 1 pkt 21), "usług drobnych" (§ 4 ust. 1 pkt 11), "przekształceń" (§ 10). Ponadto w § 4 wymieniono 35 kategorii przeznaczenia terenu, w tym stacje transformatorowe, stacje gazowe, obiekty infrastruktury wodociągowej, obiekty infrastruktury kanalizacyjnej, a nie wymieniono sieci: elektroenergetycznych, gazowych, ciepłowniczych, wodociągowych i kanalizacyjnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu strona przeciwna wskazała przede wszystkim na wynikający z art. 9 ust. 4 i 5 i 20 ust. 1 u.p.z.p. obligatoryjny wymóg uwzględniania przez m.p.z.p. ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., przez zachowanie pełnej z nimi zgodności. Zaskarżony plan wymogi te spełnia. Według studium przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] 2006 r. nieruchomość pozostająca w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej, znajduje się w zespole urbanistycznym kulturowym [...]. Dominujące klasy przeznaczenia tego terenu to: gastronomia, rozrywka, kultura, nauka i szkolnictwo wyższe, działalność targowo – wystawiennicza, sport, wypoczynek i parki. Jako uzupełniające przeznaczenie przewidziano: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wielorodzinną, handel detaliczny, obsługę turystyki, biura, usługi drobne, opiekę zdrowotną i społeczną, edukację, bezpieczeństwo publiczne, produkcję, logistykę, obsługę transportu i telekomunikację. Jednocześnie wprowadzono ograniczenia dotyczące klas przeznaczenia, które zostały uwzględnione w planie – między innymi dopuszczono zabudowę mieszkaniową wyłącznie na terenie przez nią zajmowanym, niedopuszczono stadionów, specjalistycznych ośrodków sportowych z wyjątkiem marin, parków rozrywki.

Dalej strona skarżąca wyjaśniła, że dla obszaru objętego zaskarżonym planem obowiązywał uprzednio plan miejscowy zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej z dnia 20 lutego 2003 r. nr [...]. Według zatwierdzonych w nim ustaleń w obszarze działki należącej do skarżącego wyznaczono: 1) teren 1U ([...]) - teren ogrodu zoologicznego, 2) teren Kk - parking wielopoziomowy, 3) teren 2Uk - funkcja usług komercyjnych: hotel, gastronomia, obsługa turystyczna, parking, 4) teren 6ZP - zieleń parkowa, 5) tereny ulicy klasy lokalnej oraz ulicy klasy dojazdowej. W dniu 12 stycznia 2012 r. Rada Miejska podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części zespołu urbanistycznego [...] we W., będącego zmianą planu z roku 2003, między innymi, w celu określenia obszarów inwestycji celu publicznego realizowanej przez Gminę oraz dostosowania planu do wymogów u.p.z.p..

Autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że w nowym planie podtrzymano funkcję ogrodu zoologicznego, który ma za zadanie m.in. ochronę przyrody poprzez ochronę i hodowlę zagrożonych wyginięciem gatunków zwierząt i edukację ekologiczną, jednocześnie wyznaczając dodatkowe tereny pod rozwój i rozbudowę Miejskiego [...] i przeznaczając je łącznie jako tereny pod inwestycję celu publicznego. Zgodnie z art. 6 pkt 9b u.g.n. celem publicznym jest ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków zwierząt i roślin lub siedlisk przyrody. Według u.o.p. ogród zoologiczny to urządzony i zagospodarowany teren wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nim związanymi, gdzie przetrzymywane są oraz eksponowane publicznie, przez co najmniej 7 dni w roku, żywe zwierzęta gatunków dziko występujących, z wyjątkiem cyrków, sklepów ze zwierzętami, miejsc w których eksponowanych jest publicznie nie więcej niż 15 gatunków tych zwierząt i łącznie nie więcej niż 50 okazów gadów, ptaków, ssaków. Z tych względów autor odpowiedzi na skargę przyjął, że ogród zoologiczny realizuje cel publiczny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji strona przeciwna wskazała, że u.p.z.p. jest ustawą szczególną, która daje prawo ingerowania w prawo własności i w sposób kształtowania zagospodarowania terenu w oparciu o obowiązujące przepisy. Uchwalając plan gmina może przeznaczyć na realizację celów publicznych nie tylko grunty komunalne lub Skarbu Państwa ale również stanowiące własność prywatną. W tej mierze brak jest ograniczeń ustawowych, w szczególności zakaz taki nie wynika z Konstytucji, która choć chroni prawo własności, dopuszcza jednocześnie do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne. W przekonaniu Rady, przytoczony przez skarżącego przykład sposobu powiększenia ogrodu zoologicznego w Poznaniu nie znajduje odzwierciedlenia w sytuacji ogrodu [...]. W tym zakresie autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że ze względu na lokalizację (teren ograniczony zabudową mieszkaniową i ulicami), jedynym sposobem powiększenia [...] w P., było znalezienie nowej lokalizacji. Podkreślono również, że zgodnie z definicją ogrodu zoologicznego teren ten powinien stanowić funkcjonalno-przestrzenną całość. Dlatego w przypadku W., przyjęta forma rozbudowy jest jedyną możliwą. W tym zakresie autor odpowiedzi na skargę powołał się na złożony w dniu 10 maja 2012 r. przez zarząd B. sp. z o.o. wniosek do projektu planu, w którym dla działek nr [...] [...] postulowano utrzymać w mocy postanowienia mówiące o przeznaczeniu terenu objętego planem na rozwój ogrodu zoologicznego, zgodnie z uchylonym przez WSA planem z [...] 2009 r. nr [...]. Wniosek ten został uwzględniony w zarządzeniu Prezydenta W. z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu m.p.z.p.

Według autora odpowiedzi na skargę w zaskarżonej uchwale, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., uwzględniono wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Teren istniejącego ogrodu zoologicznego oraz przeznaczony pod jego rozbudowę, a także jego bezpośrednie sąsiedztwo, w tym teren oznaczony w m.p.z.p. symbolem 5U, należą do prestiżowych obszarów w mieście, dlatego też w ich granicach zostały dopuszczone wnikliwie wybrane przeznaczenia. Dalej nadmieniono, że na terenie 5U, oprócz usług drobnych (obiekty usług fotograficznych, introligatorskich, poligraficznych, jubilerskich, lutniczych, fryzjerskich, kosmetycznych, zegarmistrzowskich, studia wizażu i odchudzania, łaźnie i sauny, solaria, gabinety masażu, obiekty wynajmu i wypożyczania przedmiotów ruchomych, a także obiekty do nich podobne, nienależące do innej kategorii przeznaczenia terenu), dopuszczone zostały: handel detaliczny małopowierzchniowy A, gastronomia, rozrywka, obiekty upowszechniania kultury, wystawy i ekspozycje, pracownie artystyczne, biura, obiekty kongresowe i konferencyjne, obiekty hotelowe, poradnie medyczne (gabinety lekarskie oraz gabinety paramedyczne), zakłady lecznicze dla zwierząt, edukacja (obiekty szkół policealnych, wraz z obiektami towarzyszącymi, z wyjątkiem szkół wyższych), obiekty kształcenia dodatkowego (obiekty, w których prowadzone są kursy i szkolenia, wraz z obiektami towarzyszącymi), obiekty naukowe i badawcze, kryte urządzenia sportowe, rekreacja, infrastruktura drogowa i obiekty infrastruktury technicznej.

W zakresie zarzutu dotyczącego § 17 uchwały, zgodnie z którym dla terenu 1ZO dopuszczono obiekty do parkowania, ale wyłącznie jako towarzyszące ogrodom tematycznym na terenach 1ZO i 2ZO, autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że parkingi mogą pojawić się w ramach zagospodarowania terenu, ale nie jest to przeznaczenie, które może zaistnieć samodzielnie. Priorytetem jest możliwość realizacji celu publicznego na terenie 1ZO i tym samym zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ogrodu zoologicznego i ochrony gatunków roślin i zwierząt.

Wskazano, że zakaz wznoszenia na terenie ogrodu zoologicznego obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z jego działalnością wynika z art. 65 u.o.p. Przepisy u.o.p. nie precyzują, jakie są to kategorie obiektów i urządzeń. Mając na uwadze fakt, że jedną z funkcji ogrodu zoologicznego jest ekspozycja chronionych na jego terenie gatunków zwierząt przyjęto, że parking przeznaczony dla gości ogrodu jest jednym z jego elementów funkcjonalnych.

Niezależnie od powyższego autor odpowiedzi na skargę podkreślił, że plan sporządzany jest dla obszaru znajdującego się w kompleksie [...], która razem z ogrodem zoologicznym i [...]. stanowi jedną z najważniejszych atrakcji turystycznych W.. Skala tych obiektów oraz ich ponadregionalny charakter, a także wielofunkcyjność, jak w przypadku [...]. wymaga zapewnienia odpowiednich warunków dostępności. Wiąże się to z zapewnieniem dojazdu komunikacją zbiorową, wygodnych dojść pieszych oraz zapewnieniem miejsc do parkowania. Kompleks ten jest planowany całościowo i dąży się do tego, aby całościowo funkcjonował. Dlatego też w sąsiedztwie planu, przy [...], prowadzona jest inwestycja polegająca na budowie podziemnego parkingu, który będzie obsługiwał nie tylko [...], ale również ogród zoologiczny i [...] oraz inne atrakcje, które pojawią się w tym obszarze. Według strony przeciwnej, plan miejscowy poprzez kompleksowe potraktowanie terenów 1ZO i 2ZO, a więc dopuszczenie rozbudowy ogrodu zoologicznego oraz budowy parkingu czy dróg wewnętrznych, zapewnia podstawowe warunki do funkcjonowania obszaru w sposób całościowy.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów Spółki, autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 uchwały, w planie nie określono granic i sposobów zagospodarowania terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych - ze względu na brak takich obszarów i obiektów. W tym zakresie strona przeciwna powołała się na dostępne opracowania dotyczące problematyki zagrożenia powodziowego w dorzeczu O., w postaci: Generalnej strategii ochrony przed powodzią dorzecza górnej i środkowej O. po Wielkiej Powodzi Lipcowej 1997 r. - Hydroprojekt Wrocław, 1998 r., Opracowania zasięgów zalewów rzek - IMGW, 2003 r., Mapy terenów zalewowych w dolinie rzeki O. na obszarze woj. Dolnośląskiego, - WWF Polska, RZGW we W., 2007 r. W dalszej argumentacji autor odpowiedzi na skargę wskazał, że teren planu znajduje się poza obszarami, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi raz na 100 lat i raz na 10 lat. Obszar szczególnego zagrożenia powodzią znajduje się w międzywale, poza obszarem planu miejscowego. Zagrożenie powodziowe istnieje wyłącznie w przypadku przerwania wału lub przelania się wód przez koronę wału. W związku z tym strona przeciwna uznała jako bezzasadny zarzut pominięcia w zapisach przedmiotowej uchwały sposobu zagospodarowania w/w terenu jako terenu narażonego na niebezpieczeństwo powodzi.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku określenia w planie granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości strona przeciwna wyjaśniła, że ustalone w § 12 pkt 2 uchwały zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości oraz ustalenie powierzchni działki nie mniejszej niż 2 m2 jest jedną ze szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Jednocześnie skarżony organ zwrócił uwagę na konieczności odróżnienia instytucji podziału nieruchomości od instytucji scalenia i podziału nieruchomości, której istotą jest stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów, a nie jak zarzuca skarżąca - całkowite rozdrobnienie gruntów. Ustosunkowując się natomiast do podnoszonej przez Spółkę sprzeczności pomiędzy ustaleniami dotyczącymi zasad scalania i podziału nieruchomości a przepisami o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także ustaleniami § 17 ust. 3 pkt 3 uchwały (przewidującymi, że udział powierzchni obszaru zabudowanego III w powierzchni działki budowlanej nie może być większy niż 40%) oraz § 17 ust. 3 pkt 5 uchwały (stanowiącym, że powierzchnia terenu biologicznie czynnego musi stanowić co najmniej 40% powierzchni działki budowlane), autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że zgodnie z definicją z u.p.z.p. działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Definicja ta, a tym samym sporne przepisy, nie dotyczą wyłącznie budynków, ale także budowli i obiektów małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 1, 2, 3, 4 u.p.b. Przytoczone ustalenie, dotyczące obszaru zabudowanego III, zgodnie z definicją zawartą w uchwale dotyczy jedynie budynków (obszar zajęty przez budynek lub budynki, ograniczony jego lub ich zewnętrznym obrysem na poziomie terenu). Ponadto zwrócono uwagę, że § 5 pkt 6 uchwały stanowi, iż dla działek budowlanych pod obiekty infrastruktury technicznej nie obowiązują ustalenia zawarte w rozdziale 3, dotyczące: udziału powierzchni obszaru zabudowanego III oraz udziału powierzchni terenu biologicznie czynnego. Przedmiotowe ustalenie dotyczące zasad scalania i podziału nieruchomości - powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 2 m² - umożliwia np. przeznaczenie działki pod obiekty infrastruktury technicznej.

Powołując się na art. 15 ust. 3 pkt 5 u.p.z.p. Rada Miejska uznała za nieobowiązkowy element planu określenie granic terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych. Wskazano, że w § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały ustalono grupę kategorii przeznaczenia terenu: rekreacja, która obejmuje następujące kategorie: zieleń parkowa, zieleń parkowo-leśna, polany rekreacyjne oraz skwery. Według Rady, dopuszczenie zieleni parkowej czy skwerów nie jest równoznaczne z obowiązkiem określenia granicy terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz służących organizacji imprez masowych na danym terenie.

W dalszej części odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że nieokreślenie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane, wynikało z braku potrzeby takich regulacji. Według strony przeciwnej zakaz budowy ogrodzeń betonowych z elementów prefabrykowanych jest uwzględnieniem wniosku konserwatorskiego. Ma on charakter zapisu punktowego, dotyczącego wyłącznie obiektu umieszczonego w rejestrze zabytków, nie dotyczy ogólnej problematyki ogrodzeń tylko ochrony dziedzictwa kulturowego, a konkretnie zabytkowej willi wraz z otaczającym ją ogrodem. Według Rady, nie można potraktować jako "zasad i warunków" jedyne ustalenia i to dotyczące jednego, małego terenu w całym, zdecydowanie większym, obszarze planu. Wyjątkowość tego ustalenia, jest podkreślona właśnie umieszczeniem go w przepisach dotyczących zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, zawartych w § 7 ust. 4 pkt 1 c dla strefy konserwatorskiej terenu 4MW-U.

Powołując się na regulację zawartą w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że § 5 pkt 4 uchwały, dopuszcza sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od tej granicy lub bezpośrednio przy tej granicy. Ponieważ teren 1ZO graniczy w niewielkim stopniu z projektowaną drogą dojazdową, a teren 2ZO nie graniczy bezpośrednio z drogami uznano, iż wprowadzenie dodatkowych ograniczeń usytuowania budynków innych niż wynikające z przepisów odrębnych, nie ma uzasadnienia. Dlatego nie wprowadzono linii zabudowy na tych terenach. Natomiast brak linii zabudowy od strony ogrodu zoologicznego ma na celu umożliwienie spójnego zagospodarowania terenu ogrodu zoologicznego, lokalizację nowych obiektów również na granicach terenów (o tym samym przeznaczeniu - ogród zoologiczny).

Dalej wskazano, że zgodnie z art. 88n ust 1 pkt 3 u.p.w., wprowadzenie zabudowy w strefie ochronnej od wału o szerokości 50 m jest możliwe w przypadku, gdy nie wpłynie to na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych. Zabudowa może zostać dopuszczona w drodze decyzji wydawanej przez marszałka województwa oraz spełnieniu wymagań określonych w przytoczonym artykule w/w. ustawy.

W przekonaniu skarżonej strony, prawidłową jest regulacja uchwały umożliwiająca dojazd do terenu 2ZO od terenu 1ZO oraz od północno - zachodniej strony terenu poprzez drogi wewnętrzne usytuowane poza obszarem objętym planem (§ 18 ust. 4). Take rozwiązanie umożliwia funkcjonalne powiązanie terenu istniejącego [...] z terenem przeznaczonym pod jego rozbudowę. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowanie przestrzennego dla części [...] we W. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 3 grudnia 2009 r.) obszar usytuowany po północno - zachodniej stronie terenu 2ZO jest to teren 1ZO/2 i jako przeznaczenia dopuszczone są na wskazanym terenie m.in. ogrody tematyczne i drogi wewnętrzne. Funkcjonalnie teren 1ZO/2 zajęty jest obecnie pod [...]. Obszar [...] obejmuje także teren 2ZO, na którym obecnie zlokalizowany jest wybieg dla wilków. W przekonaniu wyrażonym przez autora odpowiedzi na skargę, dla uzyskania spójności terenów o tym samym przeznaczeniu, koniecznym jest umożliwienie ich połączenia komunikacyjnego poprzez dopuszczenie obsługi terenu 2ZO poprzez drogi wewnętrzne usytuowane poza obszarem objętym planem. Obsługa terenu 2ZO została wskazana także od terenu 1ZO, który przylega do terenu 2ZO od strony północnej i w przeznaczeniach ma spójny z terenem 2ZO profil funkcjonalny. W ocenie strony przeciwnej, jest to postępowanie właściwe i prawidłowe dla obsługi wszystkich terenów przeznaczonych pod ogrody tematyczne, zarówno tych wyznaczonych w przedmiotowym planie, jak i planie sąsiednim od strony północno - zachodniej. Podkreślono, że zgodnie z u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej poprzez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności drogowej. Lokalizacja i forma drogi wewnętrznej należy do zarządcy terenu, a wzajemne powiązanie dróg wewnętrznych, w przypadku terenów o różnym przeznaczeniu, zależy od umowy pomiędzy właścicielami terenu. Plan miejscowy zapewnia powiązania pomiędzy sąsiadującymi terenami o tożsamym przeznaczeniu i w przypadku rozbudowy ogrodu zoologicznego, zapewni spójność funkcjonalną terenów rozgraniczonych obecnie liniami, jak na rysunku planu.

Według strony przeciwnej wyznaczenie terenu drogi KDD/2 w miejscu projektowanej jednokierunkowej drogi nie stoi w sprzeczności z decyzją o pozwoleniu na budowę budynku hotelowego. Wyjaśniono, że funkcja części działki 1/2 AM-3, na której planowany był przebieg drogi jednokierunkowej nie zmienił się i zgodnie z planem miejscowym funkcja ta została zachowana - jako drogowa. Dla terenu KDD/2 przyjęto szerokość w liniach rozgraniczających 10 m, ponieważ taka szerokość jest wskazana jako minimalna dla ulicy klasy dojazdowej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43 z dnia 14 maja 1999r., poz.430). Droga ta ma umożliwić obsługę terenu 5U, a także terenu 1ZO, do którego droga KDD/2 przylega.

Odnosząc się do zarzutu skierowanego do treści § 19 ust. 2 pkt 6 uchwały, zgodnie z którym na terenie oznaczonym symbolem 3ZP obowiązuje ciąg pieszo - rowerowy wzdłuż wału przeciwpowodziowego o szerokości co najmniej 4,0 m, tak aby mógł pełnić w razie potrzeby rolę drogi awaryjnej, umożliwiającej konserwację urządzeń hydrotechnicznych i prowadzenie akcji przeciwpowodziowej, autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że takie rozwiązanie gwarantuje ciągłość ciągu pieszo – rowerowego, jak również zapewnienia służbom technicznym bezkolizyjny dojazd do wału i urządzeń technicznych. Powyższa regulacja ma na celu stworzenie pasa terenu wzdłuż wału umożliwiającego bezkolizyjną obsługę od strony układu istniejącego i projektowanych ulic. Wzdłuż obwałowań O. tworzone są miejsca dostępności awaryjnej nieograniczonej żadnym zagospodarowaniem. Nie muszą one być ciągłe dla wypełnienia swojej funkcji. Takie elementy zaprojektowano również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części [...] we W. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 3 grudnia 2009r.), w formie "(...) zapewnienia przejazdu". Według Rady dzięki takiemu rozwiązaniu tworzony jest regularny układ dostępności do wałów O.

Przeprowadzenie ciągu pieszo-rowerowego przez teren zieleni parkowej (3ZP) nie stoi w sprzeczności z ochroną gatunkową zwierząt (ptaków i nietoperzy), a także chronionych gatunków grzybów. Jest to teren zagospodarowany o ustalonej funkcji. Według strony przeciwnej, nie należy spodziewać się wytyczenia nowego szlaku prowadzącego przez ten teren. Budowa nowego obiektu wymagałaby cięć w drzewostanie, co nie byłoby racjonalne z punktu widzenia przyrodniczego i ekonomicznego. Istniejący ciąg w chwili obecnej umożliwia dojazd pojazdów do wału w celu jego obsługi technicznej, a także prowadzenia akcji przeciwpowodziowej. Funkcjonowanie ścieżki nie kłóci się z przyrodniczą funkcją terenu parkowego. Wykorzystywana jest ona od dziesięcioleci a ruch pieszo-rowerowy nie zagraża populacji chronionych gatunków zwierząt. Wyjaśniono również, że ścieżka przebiega w bezpiecznej odległości od stanowiska chronionych grzybów. Rada nie uznała argumentu spółki, że hałas wywołany ruchem pieszym i rowerowym może zagrażać występującym na tym terenie zwierzętom. Klimat akustyczny tego terenu kształtowany jest przede wszystkim przez ruch samochodowy i tramwajowy odbywający się na ul. W..

Zdaniem strony przeciwnej teren KDD/2 jest wielkości zapewniającej wprowadzenie drogi dojazdowej z uwzględnieniem parametrów wymaganych dla drogi publicznej, w tym zapewnienia minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających. Doprowadzenie terenu drogi publicznej do terenu 1ZO ma umożliwić oprócz obsługi terenu 5U także obsługę terenu 1ZO, który to teren został wyznaczony jako teren celu publicznego. Zarówno 1ZO jak i 2ZO stanowią tereny z przeznaczeniami umożliwiającymi rozbudowę ogrodu zoologicznego, więc oczywistym jest dążenie do zachowania spójności przestrzennej tych terenów. Wiąże się to między innymi z zapewnieniem obsługi komunikacyjnej pomiędzy sąsiednimi terenami o tym samym przeznaczeniu. Z tego też powodu obsługa komunikacyjna terenów 1ZO i 2ZO nie została ograniczona wyłącznie do terenu drogi KDD/2, ale plan miejscowy dopuszcza obsługę tych terenów także od strony dróg wewnętrznych znajdujących się po stronie północno - zachodniej, a więc od strony istniejącego Miejskiego [...].

W przekonaniu autora odpowiedzi na skargę przepisy przeciwpożarowe dotyczące ilości wjazdów na wydzielony teren (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych) dotyczą nie tyle wydzielonego terenu o wielkości przekraczającej 5ha, a terenu o wielkości przekraczającej 5ha, na którym usytuowane są obiekty wymienione w § 12 ust. 1 rozporządzenia oraz place targowe lub wystawowe. Tymczasem teren 1ZO został wydzielony w planie miejscowym liniami rozgraniczającymi i zajmuje obszar 4,73ha, a więc nie przekracza 5ha. Dodatkowo obiekty, które mogą powstać na tym terenie, to wyłącznie obiekty towarzyszące ogrodom tematycznym, a więc obiekty potrzebne do ich właściwego funkcjonowania i obsługi, m.in. takie jak: budynki administracji - np. gabinety dyrektorskie, pomieszczenia księgowych, sekretariat i tym podobne, pomieszczenia służące magazynowaniu i przygotowaniu żywności dla zwierząt - np. kuchnia, chłodnie, magazyny i tym podobne, kasy, pomieszczenia gospodarcze, toalety i inne. Z założenia są to małe obiekty i na etapie pozwolenia na budowę analizowana będzie ich konieczność ochrony przeciwpożarowej. Dla prawidłowego funkcjonowania terenu 1ZO została dopuszczona obsługa nie tylko od drogi KDD/2, ale także od dróg wewnętrznych po stronie północno - zachodniej. Według Rady taka obsługa zapewni dojazd co najmniej dwoma wjazdami. Przepisy przeciwpożarowe dotyczące dróg pożarowych nie precyzują rodzaju dostępu, a jedynie liczby niezbędnych wjazdów. Oznacza to, że wymogu co najmniej dwóch wjazdów na teren zgodnie z przepisami przeciwpożarowymi nie można utożsamiać z dostępem tychże dwóch wjazdów bezpośrednio z drogi publicznej a dopuszczalna jest każda inna forma dojazdu do terenu zapewniająca na niego wjazd i wykonana w standardzie wymaganymi przepisami dotyczącymi dróg pożarowych. Dodatkowo zauważono, że teren 2ZO stanowi obecnie część Miejskiego [...]. Teren ten jest intensywnie zagospodarowany zielenią wysoką i będąc częścią obiektu o przeznaczeniu: ogrody tematyczne, ma charakter parku leśnego. Niemniej jednak dla prawidłowej obsługi powyższego terenu został dopuszczony także dojazd co najmniej dwustronny: od terenu 1ZO oraz od strony północno - zachodniej poprzez drogi wewnętrzne.

Dalej wyjaśniono, że na terenie 5U infrastruktura drogowa została dopuszczona jako jedno z przeznaczeń. W ramach grupy kategorii: infrastruktura drogowa mieszczą się, między innymi drogi wewnętrzne. Oznacza to, że zgodnie z planem możliwa jest realizacja przejazdu do działki nr [...] od strony terenu KDD/2 poprzez działkę nr [...]. Pod kątem planistycznym jest to rozwiązanie prawidłowe, ponieważ umożliwia prawne zapewnienie obsługi pozostawiając jednocześnie przyszłe ustalenia w kwestii zadośćuczynienia za umożliwienie przejazdu właścicielom działek. Jest to postępowanie nie związane z procesem planistycznym lecz z umową cywilną. Strony mogą również na drodze porozumienia ustanowić służebność drogi koniecznej za odpowiednim wynagrodzeniem.

Planem miejscowym nie został także ograniczony dostęp do ul. Z. W.. Warunki dostępu do drogi publicznej są ustalane przez zarządcę drogi i jest to uprawnienie przypisane mu ustawowo. Sposób dostępu do drogi publicznej jest prowadzony odrębnym postępowaniem i wymaga akceptacji rozwiązań przez zarządcę drogi. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na brak możliwości odniesienia się w planie miejscowym do ustaleń dla terenu samej ul. Z. W. z uwagi na to, że znajduje się ona poza granicami planu, którego dotyczy wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Natomiast w przypadku zarzutu odnoszącego się do terenu 3ZP strona przeciwna zwróciła uwagę, że jest on pozostałością dawnego nieistniejącego już parku [...]. Obejmuje on zadrzewienie na terenie 3ZP, będącym pasem zieleni wysokiej zawierającym aleję z podwójnym nasadzeniem cennych odmian drzew. Jest to chętnie odwiedzany teren spacerowy prowadzący w stronę G. S.-B.. Wspomniany teren jest łącznikiem ekologicznym, będącym elementem podstawowego systemu powiązań przyrodniczych miasta, zapewniającym kontakt terenów zielonych w obrębie [...] i łączącym [...] z bogatą roślinnością doliny Odry, stanowiącą największy w skali regionu korytarz ekologiczny. Korytarz ten zapewnia migrację wielu gatunków roślin i zwierząt. Ustalenia planu chronią tę parkową pozostałość. Nie jest to teren rezerwatu przyrody, parku narodowego czy obszaru chronionego. Dlatego rekreacyjne wykorzystanie tego terenu nie stanowiło i nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska. Wyjaśniono, że wprowadzenie nowych elementów zagospodarowania w obrębie parku (np. szalety, place zabaw) wymagać będzie wydania odpowiednich decyzji administracyjnych. W odniesieniu do stanowiska grzybów, zastosowanie mają przepisy ustawy o ochronie przyrody i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących grzybów objętych ochroną. Lokalizacja nowych obiektów będzie musiała spełniać wymogi wynikające z tych aktów prawnych. Ponadto strona przeciwna podniosła, że obowiązujące przepisy dotyczące ochrony przyrody nie zabraniają wznoszenia budynków i obiektów budowlanych na terenach występowania ptaków i nietoperzy. Istotne jest również, że w planie nie wskazuje się miejsc sytuowania nowych elementów zagospodarowania terenu parkowego.

Brak negatywnego oddziaływania zagospodarowania terenu 3ZP na chronione elementy środowiska został wykazany w Prognozie oddziaływania na środowisko ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-wschodniej części zespołu urbanistycznego [...] we W., co zostało potwierdzone pozytywną opinią Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W..

Według strony przeciwnej nie ma potrzeby definiowania pojęć, które są rozumiane jednoznacznie i samo pojęcie zawiera precyzyjne znaczenie słowa lub wyrażenia. Tak jest w przypadku "obiektów do parkowania", w którym to wyrażeniu określona jest funkcja obiektu - a więc parkowanie. Słowo definicja pochodzi z języka łacińskiego, gdzie definitio oznacza określenie. Definicja jest sposobem opisania jednej rzeczy za pomocą innych zwrotów, słów, tak aby opisywaną rzecz przedstawić w języku prostszym, bardziej zrozumiałym. W przypadku "obiektów do parkowania" nie ma potrzeby określania tego wyrażenia w sposób bardziej zrozumiały. Zaś słowo "obiekt" w tym przypadku ma swoje odzwierciedlenie w przepisach budowlanych, które definiują pojęcie "obiekt budowlany".

Powołując się na treść § 4 ust. 1 pkt 21 uchwały, autor odpowiedzi na skargę zauważył, że przez ogrody tematyczne należy rozumieć ogrody zoologiczne, ogrody botaniczne lub inne parki z określonym tematem, wraz z obiektami towarzyszącymi, nienależącymi do innej kategorii przeznaczenia terenu. Skarżąca zarzuca, iż nie wyjaśniono co to są obiekty towarzyszące. Słowo "obiekt" ma swoje odzwierciedlenie w przepisach budowlanych, które definiują pojęcie "obiekt budowlany". Przez obiekty towarzyszące należy rozumieć obiekty, które towarzyszą przedmiotowej kategorii przeznaczenia terenu. W urbanistyce termin "towarzyszące" ściśle wiąże się z terminem "podstawowe", w tym przypadku są to obiekty potrzebne do właściwego funkcjonowania i obsługi ogrodów tematycznych, m.in. takie jak: budynki administracji, pomieszczenia służące magazynowaniu i przygotowaniu żywności dla zwierząt - np. kuchnia, chłodnie, magazyny i tym podobne, kasy, pomieszczenia gospodarcze, toalety i inne. Nie da się więc do końca przewidzieć listy obiektów towarzyszących, nie jest ona zamknięta. Natomiast sieci uzbrojenia są zdefiniowanym pojęciem w planie miejscowym jako "przewody wodociągowe i kanalizacyjne, gazociągi, sieci ciepłownicze, linie kablowe, sieci telekomunikacyjne i elektroenergetycznej, oraz inne podobne przewody, wraz z urządzeniami niezbędnymi do ich funkcjonowania". Dalej argumentowano, że sieci nie są kategorią przeznaczenia, ponieważ mają przebieg liniowy i służą funkcji przesyłowej. Plan ustala zasady dla obiektów infrastruktury, które powinny podlegać przestrzennym regulacjom w różnym zakresie, w tym usytuowania, formy bądź niezbędnego dojazdu. Ich lokalizacja oraz gabaryt mogą mieć wpływ na kompozycję przestrzeni i bez odpowiedniej regulacji mogą tę przestrzeń zaburzyć w sposób znaczący. Konieczne jest więc przypisanie tych obiektów do kategorii i ustalenie, na jakich zasadach plan dopuszcza ich funkcjonowanie.

Zgodnie z przyjętą techniką zapisu planistycznego na potrzeby miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustalono katalog przeznaczeń terenu (§ 4 uchwały) zawierający ich definicje. W rozumieniu uchwały usługi drobne to obiekty usług szewskich, krawieckich, rymarskich, fotograficznych, introligatorskich, poligraficznych, jubilerskich, lutniczych, fryzjerskich, kosmetycznych, zegarmistrzowskich, pogrzebowych, ślusarskich, stolarskich, obiekty napraw artykułów użytku osobistego i użytku domowego, konserwacji i naprawy sprzętu i wyposażenia biurowego, studia wizażu i odchudzania, łaźnie i sauny, solaria, gabinety masażu, gabinety wróżek i astrologów, pralnie, obiekty wynajmu i wypożyczania przedmiotów ruchomych, a także obiekty do nich podobne, nienależące do innej kategorii przeznaczenia terenu. Dodatkowo w celu uproszczenia zapisu uchwały utworzono grupy kategorii przeznaczeń z w/w katalogu, wśród których znalazły się usługi I obejmujące: handel detaliczny małopowierzchniowy A, gastronomię, rozrywkę, obiekty upowszechniania kultury, wystawy i ekspozycje, pracownie artystyczne, biura, obiekty kongresowe i konferencyjne, obiekty hotelowe, usługi drobne, poradnie medyczne, zakłady lecznicze dla zwierząt, edukację, obiekty kształcenia dodatkowego, obiekty naukowe i badawcze, kryte urządzenia sportowe.

Według strony przeciwnej wyznaczone granice obszarów wymagających przekształceń są tożsame z granicami obszaru objętego planem. Dlatego też nie ma potrzeby definiowania pojęć, które są rozumiane jednoznacznie i samo pojęcie zawiera precyzyjne znaczenie słowa lub wyrażenia. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego (pod redakcją Witolda Doroszewskiego) "przekształcać" oznacza nadawać inny kształt, wygląd, charakter, inną postać, przeobrażać kogoś, coś, zmieniać; natomiast "przekształcenie" jest formą rzeczownikową czasownika "przekształcać". Przedmiotowy plan realizuje więc w pełni przytoczoną definicję "przekształcenia" wprowadzając na przedmiotowym terenie nowe formy zagospodarowania, powiązane z planowanymi inwestycjami będącego w sąsiedztwie ogrodu zoologicznego.

Autor odpowiedzi na skargę zauważył, że dla terenu 1ZO w zarządzeniu Prezydenta W. z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie rozpatrzenia wniosków złożonych przez skarżącą do projektu przedmiotowego planu, uwzględniono w części wniosek w zakresie dotyczącym: obsługi komunikacyjnej terenu z ulicy publicznej Z. W. poprzez ulice dojazdowe, pokrycia stropodachu nad ostatnią kondygnacją budynku naturalną nawierzchnią roślinną tworzącego tak zwany zielony dach. Natomiast w zarządzeniu Prezydenta W. z dnia 13 listopada 2012 r. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu przedmiotowego planu uznano w części uwagę skarżącej za bezprzedmiotową, ponieważ postulaty zawarte w jej treści zostały uwzględnione w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu w zakresie dotyczącym jak powyżej. W przedmiotowej uchwale dla terenów 1ZO oraz 2ZO nie zapisano ustaleń odnośnie możliwości realizacji wielokondygnacyjnego budynku w części podziemnej ani możliwości pokrycia stropodachu naturalną nawierzchnią roślinną. Nie znaczy to jednak, że wymienione obiekty nie mogą zostać zrealizowane. Ustalenia planu nie regulują ilości kondygnacji ani głębokości podziemnych części budynków - ich realizacja zależy od możliwości technicznych, budowlanych i konstrukcyjnych oraz warunków gruntowych. Podobnie nie są regulowane sprawy wykorzystania powierzchni górnej stropodachów. Od woli inwestora zależy czy będą pokryte zielenią lub innymi materiałami ceramicznymi, bitumicznymi czy jakimikolwiek innymi. W ustaleniach planu regulowany jest wymiar pionowy budynku lub budowli przykrytej dachem oraz wartość wskaźnika intensywności zabudowy działki budowlanej.

Natomiast zgodnie z § 17 ust. 4 pkt 1 uchwały dojazd do terenu 1ZO dopuszcza się wyłącznie od terenu KDD/2 oraz od północno-zachodniej strony terenu poprzez drogi wewnętrzne usytuowane poza obszarem objętym planem. Według Rady, regulacja dotycząca obsługi komunikacyjnej terenu 1ZO z ulicy publicznej Z. W. poprzez ulice dojazdowe została uwzględniona, jednak nie są to proponowane przez wnioskodawcę i uwagodawcę ulice dojazdowe. Dlatego na etapie rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu m.p.z.p. powyższy zapis został w części uwzględniony, a w części nieuwzględniony.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej naruszenia przepisów Konstytucji RP, stwierdzić należy, że są one bezpodstawne, gdyż zapis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, w tym przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. A to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Ta sama sytuacja prawna dotyczy zarzutu naruszenia art. 140 k.c. W dalszej części stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. jest chybiony, z uwagi na fakt, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do procedury sporządzania planów miejscowych - co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wyjaśniono także, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego korzystanie z nieruchomości stało się niemożliwe, bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

W piśmie procesowym z dnia 17 czerwca 2013 r. strona skarżąca – wobec udzielonej odpowiedzi na skargę - podtrzymała w całości zgłoszone zarzuty. Nie kwestionując stanowisko wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że co do zasady rozbudowa ogrodu zoologicznego może być kwalifikowana jako inwestycja celu publicznego, podniesiono, że aby dokonać takiej kwalifikacji koniecznym jest, by w ogrodzie zoologicznym chronione były zagrożone wyginięciem gatunki roślin i zwierząt lub siedliska przyrody. Z przytoczonej ustawowej definicji ogrodu zoologicznego nie wynika zaś, aby jego celem (głównym czy choćby nadrzędnym) była hodowla i ekspozycja zwierząt gatunków zagrożonych wyginięciem (por. art. 5 pkt 11 u.o.p.). Co więcej, w dalszej części tego pisma strona przeciwna uwypukla aspekt komercyjny rozbudowy ogrodu zoologicznego. Według strony skarżącej, to nie ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt, będąca podstawą zakwalifikowania jako inwestycję celu publicznego, jest przesłanką zmiany kwalifikacji nieruchomości, ale uczynienie z ogrodu zoologicznego jeszcze większej atrakcji turystycznej. Dlatego trudno jest obronić argumentację, że mamy w sprawie do czynienia z celem publicznym wynikającym z art. 6 ust. 9b u.g.n.

Dalej pełnomocnik Spółki zauważył, że drugim argumentem podnoszonym przez stronę przeciwną, jest możliwość ingerencji w prawo własności mające swe źródło w u.p.z.p. Wyjaśniono, że skarżąca nie przeczy temu oczywistemu twierdzeniu. Jednak w ocenie pełnomocnika, Rada Miejska nie próbuje nawet odnieść się do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego powodującego złamanie nakazu zachowanie racjonalności i zasady proporcjonalności do celów tegoż władztwa. Strona przeciwna proponuje niejako pogodzenie się z tym, że planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt interesów. W przekonaniu Spółki, Rada Miejska nie wykazała w żaden sposób, że zmiana planu umożliwiająca rozbudowę ogrodu zoologicznego jest inwestycją niezbędną, którą nie można wykonać na gruntach przylegających do tegoż ogrodu, a będących własnością gminy. Dalej pełnomocnik argumentował, że jak przyznano w odpowiedzi na skargę, głównym celem nie jest ochrona gatunków roślin i zwierząt zagrożonych wyginięciem, ponieważ nie jest to wymogiem, ani nawet głównym celem prowadzenia ogrodów zoologicznych, ale co najwyżej podniesienie rangi tego obiektu jako atrakcji turystycznej. Zatem jedyną pośrednią korzyścią jaką będzie mogła odnieść lokalna społeczność, to poza samą rozbudową [...], ewentualne wyższe dochodu B. sp. z o.o., który może zostać przekazany w formie wypłaty dywidendy do budżetu gminy, bo ta jest jedynym udziałowcem tej spółki.

Pełnomocnik spółki zwrócił również uwagę na zmiana stanowiska Dyrektora ogrodu zoologicznego będącego jednocześnie Prezesem Zarządu B. sp. z o.o. w kwestii konieczności poszerzenia obszaru [...]. R. R. - dyrektor B. odnosząc się do kwestii przejęcia przez Gminę nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym skarżącej, dla "[...]" powiedział: "Każdy nowy kawałek (gruntu- przyp. R. S.) będzie bezcenny. Ale bez niego też sobie poradzimy. [...] wcale nie jest takie małe. Hoduje tylko zbyt dużo zwierząt". W ocenie Spółki przytoczona wypowiedź potwierdza, że realizowane i planowane inwestycje (wskazane w skardze) - dokonywane są bez konieczności powiększania obszaru [...]. Dalej zauważono, że jeden z niewielu niezrealizowanych postulatów z programu obecnego dyrektora ogrodu zoologicznego, "budowa przy [...] parkingu z prawdziwego zdarzenia", był możliwy do realizacji przed jego wyborem na stanowisko dyrektora [...]. W dniu 20 czerwca 2003 r. weszła w życie uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] 2003 r. (Biuletyn Urzędowy RMW z [...] 2003, nr [...], poz. [...]), która swoim zakresem uregulowała, że część nieruchomości należącej do skarżącej o pow. 3,0517 ha, oznaczona na planie symbolem 1U([...]) została przeznaczona pod usługi (tereny ogrodu zoologicznego); § 5 ust. 1. Ustalenia dla tego terenu obejmowały m.in.: zapewnienie wewnętrznej obsługi komunikacyjno- parkingowej terenu. Mimo takiego przeznaczenia tego terenu Gmina do dziś nie zrobiła nic, żeby zrealizować planowaną inwestycję. Pełnomocnik Spółki argumentował też, że biorąc pod uwagę skład właścicielski B. sp. z o.o. nie dziwi przychylenie się do wniosku do projektu m.p.z.p. z dnia 10 maja 2012 r. złożonego przez Zarząd B. sp. z o.o. o utrzymaniu zapisu o przeznaczeniu terenu objętego planem rozwoju ogrodu zoologicznego.

Pełnomocnik Spółki nie przecząc, że Gmina ma prawo, a nawet obowiązek dbania o ład przestrzenny oraz, że prawo to może wpływać na działania i plany właścicieli i użytkowników nieruchomości, podniósł fakt, iż przylegający do ogrodu zoologicznego teren oznaczony na planie symbolem 5U "należy do prestiżowych obszarów w mieście" nie jest żadnym argumentem za zmianą jego przeznaczenia, który (w następstwie utrzymania w mocy zaskarżonej uchwały) może być podstawą do wszczęcia procedury wywłaszczeniowej. Przyjęcie takiej argumentacji i ewentualne powielanie jej byłby szkodliwe już nie tylko dla skarżącej, ale dla każdych innych właścicieli terenów uznanych (lub faktycznie będących) atrakcyjnymi, czy prestiżowymi. Dobro i cel publiczny musi być równoważony przez prawo własności. Cel publiczny nie ma automatycznie prymatu nad prawem użytkowania wieczystego, które jest zrównane pod względem ochrony z prawem własności, tak jak prawo własności (użytkowania wieczystego) nie ma zawsze przewagi na dobrem publicznym.

W ocenie strony skarżącej Rada Miejska próbuje również powiązać plany rozbudowy [...] z niezbędnością wybudowania parkingów. Według autora skargi wydaje się to wątpliwe mając na uwadze przytoczony w skardze fakt budowy 770 stanowiskowego parkingu podziemnego na terenie położonym naprzeciwko ogrodu zoologicznego (tereny te są połączone kładką biegnąca nad ulicą W. oraz torowiskiem tramwajowym). Jest powszechnie znane, że teren ogrodu zoologicznego jest dobrze skomunikowany z centrum miasta (linie tramwajowe), ma szerokie chodniki. Nie można się też zgodzić z tym, że budowa parkingów i "obiektów parkingowych" (posługując się nazewnictwem zaczerpniętym z zaskarżanej uchwały) jest warunkiem niezbędnym do zwiększenia jego atrakcyjności. Rozumowanie takie jest błędne. To co może spowodować zwiększenie atrakcyjności [...], to sama ekspozycja i ceny biletów. Całościowe planowanie kompleksu ogrodu zoologicznego i [...], tłumaczy jedynie to, że parking, zaplanowany na terenie oznaczonymi na planie symbolami nie 1ZO i 2ZO ma służyć dla tych terenów. Nie przemawia to jednak za tym, że jest to inwestycja, która ma służyć lokalnej społeczności. Nie jest to także inwestycja strategiczna. Rada Gminy nie przeczyła temu, że wybudowanie parkingów i "obiektów parkingowych" jest projektowane głównie na potrzeby ewentualnej rozbudowy [...].

Natomiast odnosząc się do przywołanego przez Radę w odpowiedzi na skargę art. 65 u.o.p., Spółka wskazała jako wątpliwe, aby budowa parkingu była związana z działalnością ogrodów zoologicznych. Za parking związany z taką działalnością niewątpliwie można uznać obiekt budowlany, który służyć będzie jako miejsca załadunku i rozładunku np. karm i pasz dla zwierząt hodowanych w ogrodach zoologicznych, czy samych zwierząt. Można również twierdzić, że parkingiem związanym z działalnością [...], jest parking służący dla personelu zatrudnionego w ogrodzie zoologicznym. Jednak, w ocenie skarżącej, nie można przyjąć, żeby przeznaczony dla gości (zwiedzających) ogrodu parking jest jednym z jego elementów funkcjonalnych związanym z działalnością. Definicja ogrodu zoologicznego zawarta w ustawie o ochronie zwierząt, wyznaczająca również pośrednio zakres działalności tych obiektów, nie wskazuje, żeby poza hodowlą i ekspozycją wchodził inny zakres. Oczywiście dostęp do ekspozycji ogrodu zoologicznego nie powinien być utrudniony, jednak mając na uwadze [...] nie zachodzi taka obawa. Biorąc pod uwagę budowany w bezpośrednim sąsiedztwie 770 stanowiskowy parking, linie tramwajowe oraz parking przy ul. W., dostęp do ogrodu zoologicznego jest więcej niż wystarczający. Rada Miejska w odpowiedzi na skargę sama wskazuje, że budowany przy [...] parking docelowo na służyć nie tylko osobom chcącym odwiedzić [...], ale również [...] oraz [...].

Ustosunkowując się do kontrargumentów dotyczących uchybień techniczno- proceduralnych, skarżąca strona podtrzymała twierdzenia zawarte w skardze. W szczególności pełnomocnik spółki nie zgodził się z tym, że zarzut braku wyznaczenia granic terenu rekreacyjno- wypoczynkowych jest bezzasadny. Skoro Rada Miejska zdecydowała się, że na przeznaczenie terenie oznaczonego na planie symbolem 3ZP m.in. na rekreacja i place zabaw (§ 19 ust. 1 pkt 1 i 4 zaskarżanej uchwały), granice takiego przeznaczenia winno być określone. Fakultatywność określenia granic tego typu terenów powinna być rozumiana w ten sposób, że jeśli organ uprawniony do uchwalania m.p.z.p. nie przewiduje takiego terenu, to nie ma potrzeby wyznaczać jego granic. Zaś w przypadku, gdy teren ten został wyznaczony, to jego granice powinny być ustalone w mapie będącej obligatoryjnym załącznikiem do m.p.z.p. Wskazanie, w treści uchwały, że dany teren będzie spełniał (między innymi), funkcję rekreacyjno - wypoczynkową determinuje konieczność wyznaczenia jego granic.

Dalej pełnomocnik Spółki nie zgodził z argumentem, że jeśli oznaczenie dotyczące zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury oraz ogrodzeń (§ 1 ust. 2 pkt 13 przedmiotowej uchwały) miałby dotyczyć "jednego, małego terenu" to Rada uchwalając m.p.z.p. nie jest zobowiązana do określenia tych zasad. Według skarżącej spółki u.p.z.p. nie przewiduje wyjątku od ustalania zasad i warunków dlatego, że miałby on dotyczyć "jednego, małego terenu".

Odnosząc się do kontrargumentu podniesionego na obronę zapisów § 19 uchwały, dotyczącego ustalenia przeznaczenia terenu oznaczonego na mapie symbolem 3ZP, skarżąca zauważyła, że Rada Miejska skupiła się na wyjaśnieniu, że ciągi pieszo- rowerowe oraz drogi dojazdowe nie wywołają negatywnych skutków dla okolicznego środowiska. Dopuszczenie, żeby na terenie, który obecnie jest niezagospodarowany można było wybudować szalety, place zabaw i obiekty infrastruktury technicznej, nie może pozostać - zdaniem strony - bez wpływy na środowisko. Już sam proces budowy może zaburzyć to środowisko, a jego eksploatacja oraz konserwacja z pewnością przyczyni się do pogorszenia warunków. Jeśli obecny sposób korzystania z tego terenu nie wpływa negatywnie na środowisko i chronione gatunki ptaków i nietoperzy, to można mieć uzasadnione obawy, że zwiększenie liczby osób z niego korzystających, nie pozostanie obojętne dla rosnących tam rośli oraz żyjących zwierząt.

Zdaniem Spółki, za zupełnie niezrozumiałą należało potraktować podnoszoną przez organ kwestię braku wskazania miejsc sytuowania nowych elementów zagospodarowania przestrzennego (szalety, place zabaw). Za wewnętrznie sprzeczny, pełnomocnik potraktował fakt ustalenia dla terenu oznaczonego na mapie symbolem 3ZP przeznaczenia terenów, a następnie podniesienie, że Rada Miejska nie ma w tej kwestii sprecyzowanych planów i czynienie z tego argumentu, za tym, że dopuszczenie na budowę takich obiektów i budowli na terenach występowania chronionych gatunków ptaków oraz nietoperzy, a także stanowisk chronionych grzybów.

Co do kwestii braku definicji pojęcia "obiekty budowlane" autor skargi zwrócił uwagę, że w § 2 w pkt: 8, 9 i 10 uchwały, Rada Miejska zdefiniowała pojęcia: "parking samodzielny jednopoziomowy", "parking samodzielny wielopoziomowy" oraz "parking wbudowany". Według skarżącej, brak definicji pojęcia "obiekt budowlany" należy uznać co najmniej za wadliwość legislacyjną. W jednym akcie prawa (miejscowego) organ administracyjny zdefiniował kilka pojęć należących do zbliżonej grupy semantycznej, a następnie dopuścił pojęcie, które może być uznane za zawierające w swym desygnacie trzy wyżej wymienione zwroty, lub też jako osobne pojęcie. Wypływająca stąd możliwość różnej interpretacji nie może zostać uznana za poprawną, bo powoduje zbyt dużą niepewność odnośnie przyszłości terenu oraz możliwych do wybudowania na nich obiektów.

Podobny zarzut pełnomocnik Spółki sformułował odnosząc się do argumentacji przedstawionej dla uzasadnienia braku zdefiniowania zwrotu "obiekty towarzyszące". Skoro bowiem Rada Miejska w § 4 uchwały mogła zdefiniować pojęcia "obiekty upowszechniania kultury" (ust. 1 pkt 5), "biura" (ust. 1 pkt 8), "obiekty kongresowe i konferencyjne" (ust. 1 pkt 9), "obiekty hotelowe" (ust. 1 pkt 10), "obiekty kształcenia dodatkowego" (ust. 1 pkt 15) oraz "obiekty naukowe i badawcze" (ust. 1 pkt 16), to wydaje się, iż próba definiowania pojęcia "obiekty towarzyszące ogrodom zoologicznym" powinna zostać podjęta. Nie zgodził się, że powodem przemawiającym za brakiem zdefiniowania pojęcia "obiekty towarzyszące" jest niemożność przewidzenia listy obiektów, bo lista ta nie jest zamknięta. W takich sytuacjach dopuszczalną techniką legislacyjną jest wymienienie przykładowej listy obiektów tak by usunąć niepewność odnośnie desygnatu użytego zwrotu. W tym zakresie Spółka nie zgodziła się z tym, aby w przypadku "obiektów parkingowych" dopiero na etapie odpowiedzi na skargę Rada Miejska zdecydowała się na podjęcie próby zdefiniowania zwrotu użytego w uchwale.

Autor skargi nie zgodził się również z argumentem, że zarzuty naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej oraz art. 140 K.c. są bezzasadne wskazując, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.zp., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, dlatego też uchwała w przedmiocie m.p.z.p. powinna być oceniania także przez pryzmat tego, czy obowiązek ten został zachowany.

Na podstawie wydanego na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. postanowienia Sąd, poza rozprawą, przeprowadził dowód z dokumentów na okoliczność aktualnej struktury własnościowej nieruchomości objętych zaskarżonym planem oraz dokumentów przedstawiających strukturę własnościową tych nieruchomości na dzień podjęcia kwestionowanej uchwały. Na podstawie przedłożonych przez pełnomocnika Rady Miejskiej wypisów z rejestru gruntu ustalono, że według stanu na dzień 29 listopada 2012 r. oraz 5 września 2013 r. I. Park sp. z o.o. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowych oznaczonych geodezyjnie numerami: [...][...][...][...][...]. Według stanu na dzień 29 listopada 2012 r. właścicielem nieruchomości oznaczonej nr [...] jest Gmina W. Natomiast działki oznaczone nr [...][...] należą do osób trzecich, a działka nr [...] do B. sp. z o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej u.p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 u.p.p.s.a.

Dodać należy, że zgodnie z art. 134 przywołanej ustawy sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Daje to możliwość skontrolowania zaskarżonej uchwały również poza granicami podnoszonych zarzutów.

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że skarga kwestionująca legalność wskazanej wyżej uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] 2012 r. złożona została na podstawie art. 101 u.s.g.

Stosownie do treści ww. przepisu, skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Według przywołanej normy, przesłanki skutecznego wniesienia skargi są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego, po trzecie - skarga musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Nie budzi wątpliwości, że sprawa w której zaskarżona uchwała została podjęta - uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej, co nie wymaga szerszej argumentacji.

Na podstawie przedstawionych akt stwierdzić również można, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Strona skarżąca w piśmie z dnia 22 lutego 2013 r. skierowanym do Rady Miejskiej W., powołując się wprost na przepis art. 101 u.s.g. wezwała do usunięcia naruszenia prawa jakiego dopuszczono się podejmując ww. uchwałę. Rada nie uwzględniła powyższego wezwania (uchwała z dnia 21 marca 2013 r. nr [...]), o czym stronę poinformował Przewodniczący Rady pismem z dnia 25 marca 2013 r.

Oceniając przesłankę naruszenie interesu prawnego strony skarżącej należało mieć na uwadze, że jest ona użytkownikiem wieczystym nieruchomości pierwotnie oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb [...] oraz właścicielem ulokowanych na niej budynków i budowli (obiekt sportowy) - obecnie po podziale to działki nr [...][...][...][...][...] o łącznej powierzchni 5,6363 ha - znajdujące się na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według postanowień zaskarżonej uchwały ww. nieruchomość położona jest na obszarze objętym symbolami: 1 ZO oraz 5U. Zgodnie z § 17, teren oznaczony na rysunku planu symbolem 1 ZO przeznaczony został na: 1) ogrody tematyczne z zastrzeżeniem wyłączności dla ogrodu zoologicznego; 2) obiekty do parkowania; 3) wody powierzchniowe; 4) obiekty infrastruktury technicznej; 5) drogi wewnętrzne. W zakresie ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu postanowiono, że obiekty do parkowania dopuszcza się wyłącznie jako podziemne towarzyszące ogrodom tematycznym na terenach 1 ZO lub 2 ZO z zastrzeżeniem, że obiekty te mogą być wyłącznie jako podziemne parkingi samodzielne jednopoziomowe, podziemne parkingi wielopoziomowe a także jako parkingi wbudowane w obiekty terenowe lub budowle ogrodu tematycznego. Postanowiono również, że udział obszaru zabudowanego III w powierzchni działki budowlanej lub terenu nie może być większy niż 40%; powierzchnia terenu biologicznie czynna musi stanowić, co najmniej 40% powierzchni działki budowlanej a wartość wskaźnika intensywności zabudowy nie może być większa niż 3. Dojazd do tego terenu dopuszczono wyłącznie od terenów określonych na rysunku planu symbolem KDD/2 oraz od północno -zachodniej strony terenu poprzez drogi wewnętrzne usytuowane poza obrysem planu; w przypadku usytuowania wejścia na teren ogrodu zoologicznego obowiązują towarzyszące mu parkingi dla rowerów. Zgodnie z postanowieniami § 21, dla terenu oznaczonego symbolem 5U ustalono przeznaczenie: usługi I (stanowiące kategorię przeznaczenia terenu określoną w § 4 ust.2 pkt 1 z zastrzeżeniem ograniczającym zakres dopuszczalnych usług zgodnie z § 21 ust.2), rekreację, infrastrukturę drogową, obiekty infrastruktury technicznej. Teren 1ZO podobnie jak 2ZO oraz KDD/1 i KDD/2 przeznaczony został w całości na cele publiczne.

Z powyższego niewątpliwie wynika, że skarżąca posiadając tytuł prawny w postaci prawa użytkowania wieczystego do tych nieruchomości do których wprost odnoszą się uregulowania zaskarżonej uchwały, ma interes prawny w jej zaskarżeniu.

W przeciwieństwie do postępowania administracyjnego, w którym legitymację procesową wiąże się jedynie z faktem posiadania interesu prawnego, w postępowaniu skargowym inicjowanym na podstawie art. 101 u.s.g. nie wystarczy wykazanie faktu posiadania interesu prawnego, lecz konieczne jest również wykazanie, że interes ten zaskarżoną uchwałą został naruszony.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym obejmującym kontrole miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjęto, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjne oraz przez art. 140 k.c. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r. II OSK 17/08, LEX nr 470949). Podobnej ochronie jak prawo własności podlega również prawo użytkowania wieczystego. Dla oceny naruszenia interesu prawnego nie bez znaczenia pozostaje fakt zmiany przeznaczenia nieruchomości w stosunku do przeznaczenia wynikającego z wcześniej obowiązującego planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt li OSK 1719/08). O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga wówczas zmiana w sytuacji prawno-planistycznej (tak NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2009 r., II OSK 1239/09).

W świetle powyższych wywodów skarżąca skutecznie wykazała, że zaskarżona uchwała w zakresie obejmującym należącą do niej nieruchomość naruszyła jej prawem chroniony interes. Kwestionowana uchwała wprowadza bowiem zmiany dotyczące zarówno przeznaczenia jak i warunków zagospodarowania nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym w stosunku do wcześniej obowiązującego planu. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] 2003 r. Nr [...], działka nr [...] stanowiła teren usług 1U ([...]) - teren ogrodu zoologicznego, teren parkingu wielopoziomowy z tymczasowym użytkowaniem jednopoziomowym o nawierzchni trawiastej (maksymalnie na 2200 miejsc parkingowych) dla samochodów osobowych i 20 autokarów turystycznych (Kk), teren usług komercyjnych: hotel gastronomia, obsługa turystyczna, parking (2Uk), teren zieleni parkowej (6 ZP) oraz teren ulic klasy dojazdowej i klasy lokalnej. W planie tym ustalono maksymalną wysokość zabudowy 15m, liczbę kondygnacji obiektów budowlanych nie większą niż 2. Dla terenu 2 Uk wprowadzono ograniczenia w kształtowaniu zabudowy, w tym zakaz sytuowania otworów okiennych od strony [...]. Powyższe wskazuje, że przedstawiona wcześniej regulacja prawna zaskarżonej uchwały, odmiennie - w stosunku do wcześniej obowiązującej - kształtuje sytuację skarżącej Spółki. Nie tylko bowiem wprowadza zmiany w stosunku do dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania nieruchomości przewidzianego planem z 2003 r. ale również ogranicza uprawnienia użytkownika wieczystego do samodzielnego korzystania ze znacznej części nieruchomości, obejmującej obszar 4,73 ha, przeznaczając ją cel publiczny. Zaskarżona uchwała narusza zatem interes prawny skarżącej, gdyż ogranicza jej możliwość swobodnego wykonywania uprawnień wynikających z użytkowania wieczystego, ogranicza swobodę w korzystaniu z działek oraz uszczupla uprawnienia właścicielskie z docelowym ich pozbawieniem.

Natomiast w przypadku zarzutów odnoszących się do terenów 2ZO i 3ZP - w tym w szczególności polegających na: braku określenia w planie dla terenu 2ZO nieprzekraczalnych linii zabudowy co powodować miałoby naruszenie § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 – dalej określanego jako: "r.M.I."); niezapewnieniu dla terenu 2ZO dwóch wjazdów odległych od siebie co najmniej 75 m, które wymagane są rozporządzeniem MSWiA z dnia 24 lipca 2009 r.; dopuszczeniu dla tego terenu ciągu pieszo-rowerowego o szerokości 4 m, który pełnić ma rolę drogi ppoż. poprzez nieuwzględnienie, że ciąg ten nie ma dalszego połączenia z pobliskim osiedlem, gdyż oddziela go teren prywatny; dopuszczeniu na terenie 3ZP, na którym występuje zieleń wysoka, budowy szaletów, placów zabaw, ciągu pieszo-jezdnego, co będzie w istotny sposób wpływać na środowisko, Spółka nie wykazała swego interesu prawnego w odniesieniu do działek objętych tymi regulacjami. Teren oznaczony symbolem 2ZO jest bowiem terenem należącym do B. sp. z o.o., natomiast teren o symbolu 3ZP jest własnością komunalną. Wywodzenie legitymacji procesowej tylko z faktu, że tereny te znajdują się w sąsiedztwie z należącą do Spółki działką, bez wykazania, że uregulowania dotyczące tych terenów będą wpływały bezpośrednio na sposób wykonywania przez skarżącą prawa własności, w świetle przytoczonych wyżej zarzutów, nie stwarza podstawy prawnej do skutecznego skarżenia planu w tym zakresie.

Stwierdzenie, że interes strony skarżącej został naruszony otwiera drogę do kontroli legalności w tym zakresie zaskarżonej uchwały. Sąd zobowiązany jest więc do oceny jej zgodności z prawem. Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje jednak dopiero wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Jeżeli ustalenia planu nie mieszczą się w określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia planu jako aktu prawa miejscowego, to w takim zakresie plan ten, jako sprzeczny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, nie może wywierać skutków prawnych.

Stosownie do treści art. 3 ust 1 u.p.z.p kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalenie m.p.z.p., z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepisy omawianej ustawy szeroko określają granice w jakich gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego. Mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania terenu podlegającego jej władztwu planistycznemu, w tym również, przez przeznaczenie gruntów prywatnych na cele publiczne. Władztwo pianistyczne nie może być jednak traktowane jako niczym nie uzasadniona ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Jednostka terytorialna kształtując sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu nie może władztwa planistycznego nadużywać. Nie jest ono bowiem niczym nie ograniczone i powinno uwzględniać między innymi konstytucyjną zasadę równości ( art. 32 Konstytucji RP) w traktowaniu uczestników procesu planistycznego (por. NSA w wyroku z dnia 29 lipca 2010 r., II OSK 1070/10) oraz zasadę proporcjonalności w ważeniu interesu publicznego i interesów indywidualnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2009 r., II SA/Gl 183/9). Trafnie w odpowiedzi na skargę zauważa się, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP a także art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 1 Protokołu nr 1, nie jest prawem bezwzględnym nie doznającym ograniczeń. Ograniczenie wykonywania własności wynika z przepisów wielu ustaw, w tym również z u.p.z.p.. Co do zasady można więc przyjąć, że wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia związane z wykonywaniem uprawnień skarżącej Spółki względem nieruchomości, są prawnie dopuszczalne i nie stanowią same w sobie o naruszeniu prawa przez organ planistyczny, o ile działał on w granicach władztwa planistycznego. Wymaga to jednak od gminy wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych - ich celowości i słuszności, co ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie. W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nadużycie takie stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i jest samodzielną podstawą do stwierdzenia nieważności planu w całości lub w części (por. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 21 sierpnia 2012 r., II SA/Gd 1339/12).

Należy mieć na uwadze, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie i dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania tego prawa musi być adekwatnie, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

W świetle przedstawionych wywodów podstawową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest to, czy mająca miejsce przy uchwaleniu zaskarżonego planu, ingerencja gminy w uprawienia strony skarżącej wynikające z przysługującego jej użytkowania wieczystego, dokonana została z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności. Tym samym czy nie doszło do nieuprawnionego nadania prymatu interesowi publicznemu ponad interes jednostki. W tym względzie skład orzekający w całości podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., II OSK 878/12, zgodnie z którym: "ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swojej legalności wymaga bezwzględnego wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie planu miejscowego, wyjaśniającym przestanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania własności przez dysponenta prawa Uzasadnienie uchwały powinno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważała inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo, że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności jest jedynym możliwym w danych warunkach".

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy zauważyć należy, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym terenu o powierzchni 5,6363 ha, z czego na mocy zaskarżonej uchwały 4,73 ha tego terenu przeznaczone zostało na cel publiczny określony w § 17 ust. 1 i ust. 2 jako: ogród tematyczny - wyłącznie ogród zoologiczny wraz z obiektami towarzyszącymi; obiekty do parkowania; wody powierzchniowe; obiekty infrastruktury technicznej oraz drogi wewnętrzne. Po porównaniu z rysunkiem planu miejscowego z 2003 r. stwierdzić można, że obszar przewidziany w uchwale z 2003 r. pod ogród zoologiczny (kwalifikowany wówczas jako usługi), został obecnie istotnie powiększony i obejmuje również tereny przewidziane w planie z 2003 r. pod parking wielopoziomowy (symbol Kk).

Odnotować też wypada, że w aktach planistycznych znajduje się uzasadnienie do projektu zaskarżonej uchwały, podpisane przez Dyrektora Biura Urbanistycznego Miasta, natomiast brak jest uzasadnienia do przyjętej przez Radę Miejską W. uchwały.

W uzasadnieniu do projektu uchwały wyjaśniono, że celem uchwalenia planu jest określenie obszarów inwestycji celu publicznego oraz dostosowanie ustaleń planu do wymogów u.p.z.p. Podano również, że w planie wyznaczono tereny pod rozwój i rozbudowę ogrodu zoologicznego, który ma za zadanie, między innymi ochronę przyrody i hodowlę zagrożonych wyginięciem gatunków zwierząt i edukację ekologiczną. Jednocześnie jest celem publicznym realizowanym przez Gminę Miejską W., służącym ogółowi i przeznaczonym do zaspokajania potrzeb publicznych. W podobnym kierunku idą wywody zawarte w odpowiedzi na skargę. Jej autor podaje, że w zaskarżonym planie podtrzymano funkcję ogrodu zoologicznego wyznaczając dodatkowe tereny pod rozwój i rozbudowę ogrodu zoologicznego i przeznaczając je łącznie jako inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 9 b u.g.n., tj. ochronę zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody. Uzasadniając ingerencję w uprawnienia właścicielskie skarżącej dla realizacji tak określonego celu publicznego, gmina w odpowiedzi na skargę odwołała się do władztwa planistycznego, podkreślając uprawnienie do przeznaczania w planie miejscowym na cele publiczne również gruntów stanowiących własność osób fizycznych i prawnych. Argumentując konieczność zajęcia terenów Spółki, wskazano na wymóg zachowania funkcjonalno-przestrzennej całości terenu ogrodu zoologicznego, co powoduje, że przyjęta w planie forma rozbudowy ogrodu jest jedyną możliwą. Zaznaczono, że koncepcja ta zgodna jest też z wnioskiem B. sp. z o.o., złożonym na etapie opracowania planu, który to wniosek został uwzględniony. Podkreślono, że rozbudowa ogrodu zoologicznego uczyni go atrakcyjniejszym, co wiązać się będzie z większą liczbą odwiedzających.

W ocenie Sądu przedstawiona argumentacja nie uzasadnia w przekonujący sposób wprowadzenia na działkach należących do skarżącej ograniczenia poprzez przeznaczenie znacznej części jej terenu na realizację celu publicznego, tj. rozbudowę ogrodu zoologicznego. Z powodów wcześniej szeroko omówionych nie wystarcza w tym względzie odwołanie się jedynie do uprawnień gminy wynikających z władztwa planistycznego. Nie przekonuje również koronny argument wskazujący na konieczność rozbudowy ogrodu kosztem nieruchomości należących do skarżącej z tego względu, że ogród zoologiczny musi tworzyć funkcjonalno-przestrzenną całość, przez co rozbudowa jest możliwa tylko w tym kierunku. Wbrew wywodom Rady wymóg taki wcale nie wynika z definicji ogrodu zoologicznego. Z definicji tej wynika jedynie, że ogród zoologiczny ma stanowić teren urządzony i zagospodarowany, co w kontekście tylko tej definicji, nie przeszkadza aby rozmieszczony on był w kilku miejscach. Zdaniem Sądu, omawiany argument odnieść jednak należy do wymogu uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania funkcjonale, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 1 ust 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p ). Trzeba jednak mocno podkreślić, że nie jest to jedyny element który musi być uwzględniany w procedurze planistycznej. Na równi z nim ustawodawca postawił bowiem wymóg uwzględnienia w planowaniu prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7). Stosowanie obu tych zasad wymaga od organu gminy aby wprowadzone w planie ograniczenia prawa własności mieściły się w ramach wyznaczonych przepisami art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W szczególności organ powinien zadbać, aby ograniczenie prawa do nieruchomości objętych planem pozostawało w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Ingerencja gminy w prawo własności powinna odwoływać się do konstytucyjnie chronionych wartości. Może mieć ona więc miejsce wtedy, gdy jest to konieczne w sytuacjach określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W przypadku z jakim mamy do czynienia w niniejszej spawie, w grę wchodzi realizacja celu publicznego. Przeznaczenie znacznej części nieruchomości strony skarżącej na realizację celu publicznego wymagało od gminy wyważenia interesu publicznego i indywidualnego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje bowiem szczególnej ochrony interesowi prywatnemu, ani też nie preferuje interesu publicznego. Kierując się zasadą proporcjonalności organ gminy zobowiązany był zatem wskazać nie tylko o jaki interes publiczny chodzi, ale również udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska z tego obowiązku się nie wywiązała. Z przedstawionej wyżej argumentacji, jak też z dokumentacji planistycznej nie wynika bowiem, aby organ rozważał i w jaki sposób - czy ograniczenie uprawnień własnościowych skarżącej przez przeznaczenie znacznej części jej nieruchomości, między innymi pod rozbudowę ogrodu zoologicznego, nie stanowi nadmiernej i nieproporcjonalnej ingerencji w te uprawnienia. Zdaniem Sądu, dogłębnej analizy i wyjaśnienia wymagało, czy realizacja celu publicznego określonego w art. 6 pkt 9 b u.g.n., tj. ochrona gatunkowa zwierząt zagrożonych wyginięciem - który to cel realizuje ogród zoologiczny - bezwzględnie wymaga rozbudowy tegoż ogrodu kosztem nieruchomości skarżącej Spółki w takim zakresie jaki w planie został wskazany. Inaczej mówiąc, organ planistyczny zobligowany był wykazać niezbędność ograniczenia prawa własności strony skarżącej dla realizacji tak określonego celu publicznego - a więc ochronę zagrożonych wyginięciem gatunków zwierząt. Kwestia ta w świetle przedstawionych Sądowi materiałów planistycznych może bowiem budzić wątpliwości. Trafnie podnosi skarżący, że organ planistyczny gminy nie umotywował, że dla realizacji tak określonego celu jest niezbędna rozbudowa ogrodu zoologicznego i to w takim zakresie jak przewiduje plan. Brak również jakiejkolwiek argumentacji wykazującej, że nie jest możliwa realizacja tego celu tylko na gruntach komunalnych, które znajdują się obok nieruchomości skarżącej (teren 2ZO i 3ZP). Zupełnie pominięto fakt, że z nieruchomością skarżącego graniczą inne tereny stanowiące ogród zoologiczny - objęte uchwałą z dnia 3 grudnia 2009 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części ogrodu zoologicznego we W. - które przeznaczone zostały na cel publiczny z jednoczesnym dopuszczeniem usług ( np. gastronomia drobny handel) i obiektów do parkowania (por. § 12, § 14 i § 15 przywołane uchwały z 2009 r.), a więc również z dopuszczeniem funkcji komercyjnych. Ta okoliczność tymczasem budzić musi uzasadnione wątpliwości co do konieczności zwiększenia obszaru ogrodu zoologicznego o kolejną część nieruchomości Spółki. Rada w żaden sposób nie wypowiedziała się też co do niezbędności przeznaczenia pod rozbudowę ogrodu zoologicznego kolejnej już części terenu dawnej działki nr [...]. Brak przekonujących wyjaśnień i analizy potwierdzającej, że wskazany cel publiczny, w świetle ogólnych założeń planu, nie jest możliwy do zrealizowania na obszarze który przewidziany był w dotychczasowym planie pod rozbudowę ogrodu zoologicznego. Przede wszystkim zaś nie wykazano, że dla realizacji tego celu bezwzględnie konieczne jest przejęcie większej części nieruchomości Spółki niż określona planem z 2003 r. Nie wystarczają, zdaniem Sądu, ogólne wywody odpowiedzi na skargę, wskazujące na konieczność zachowania funkcjonalno-przestrzennej całości terenu ogrodu zoologicznego oraz podkreślające prestiżową lokalizację tych terenów.

Przy analizie niezbędności przeznaczenia części nieruchomości Spółki na cel publiczny nie można pominąć, że zgodnie z zapisami planu na terenie 1ZO (przeznaczonym w całości na cel publiczny) - obok ogrodu tematycznego - Rada dopuściła, między innymi, drogi wewnętrzne, obiekty do parkowania, wody powierzchniowe i urządzenia infrastruktury technicznej. Brzmienie § 17 ust. 1 uchwały wskazuje, że plan zezwala na wykorzystanie tego terenu zarówno na ogród tematyczny łącznie z drogami wewnętrznymi i obiektami do parkowania, jak też tylko pod ogród tematyczny lub tylko na obiekty do parkowania tub tylko na drogi wewnętrzne. Zauważyć jednak należy, że drogi wewnętrzne nie stanowią celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. Przy istniejących zapisach uchwały, można mieć również wątpliwości co do tego, czy kryteria celu publicznego w rozumieniu ww. przepisu art. 6 u.g.n. spełniają obiekty do parkowania. Plan nie precyzuje, czy w tym przypadku mamy do czynienia z parkingiem strategicznym służącym ogółowi społeczności, który mógłby być kwalifikowany jako urządzenie transportu publicznego (art. 6 pkt 1 u.g.n.), czy też z parkingiem do obsługi terenów przyległych, w tym ogrodu zoologicznego i terenów usługowych. Dopuszczenie na omawianym terenie możliwości realizacji wyłącznie dróg wewnętrznych czy też obiektów do parkowania kłóci się z przeznaczeniem w całości tego obszaru na realizację inwestycji celu publicznego. Powyższe okoliczności bezsprzecznie mają znaczenie dla oceny czy ograniczenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] Rada wprowadziła w odpowiedniej proporcji do celów których realizację na tym obszarze przewiduje plan.

Przedstawiona Sądowi dokumentacja planistyczna, w tym uzasadnienie do projektu uchwały, jak też odpowiedź na skargę wskazują, że w niniejszej sprawie dopuszczając ingerencję w uprawnienia właścicielskie Spółki, organ planistyczny gminy nie rozważał niezbędności takiej ingerencji w kontekście możliwości zrealizowania celu publicznego na nieruchomościach komunalnych, ewentualnie na nieruchomościach komunalnych i na części nieruchomości skarżącej Spółki przewidzianej na ogród zoologiczny w planie z 2003 r. Tym samym nie oceniano, czy rozwiązanie przyjęte z zaskarżonym planie, nie narusza w sposób nadmierny i nieproporcjonalny uprawnień strony skarżącej wynikających z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego.

Na znaczenie należytego uzasadnienia uchwały w sprawie planu miejscowego, która wprowadza istotne ograniczenia w uprawnieniach właścicielskich strony zwracał już uwagę Sąd w wyroku z dnia 17 maja 2010 r., II SA/Wr 510/09 rozpoznając skargę tej samej Spółki na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty na mocy uchwały z dnia 19 lutego 2009 r. dotyczący tego samego obszaru. Również NSA rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku z dnia 17 maja 2010 r. wskazał, że uzasadnienie uchwały przyjmującej plan miejscowy jest koniecznym elementem tej uchwały, który powinien umożliwiać zbadanie zgodności jej postanowień z prawem, a właścicielom nieruchomości ujętych w tym planie ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych, w szczególności, gdy wprowadzają one ograniczenia w korzystaniu z prawa własności (wyrok z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1413/09).

Pomimo, że niniejszej sprawie nie można wprost mówić o związaniu z art. 153 p.p.s.a., to jednak otwierając nową procedurę planistyczną obejmującą ten sam teren co plan z 2009 r. i przyjmując podobne rozwiania planistyczne, gmina powinna mieć na uwadze uwagi i wytyczne wyrażone wcześniej przez sądy administracyjne. Tymczasem przedstawione w niniejszej sprawie uzasadnienie (dotyczące jedynie projektu uchwały) jest dość lakoniczne i ogólne. Zdaniem Sądu, zawarta w nim argumentacja nie wyjaśnia przesłanek jakimi kierowała się gmina ograniczając uprawnienia właścicielskie Spółki przez przeznaczenie kolejnej już części jej nieruchomości na cel publiczny. Na podstawie przedstawionej w uchwale argumentacji trudno przyjąć, że Rada dochowała należytej staranności w przestrzeganiu konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości przy podejmowaniu kwestionowanych działań planistycznych. Z uzasadnienia projektu uchwały (jak też z odpowiedzi na skargę) nie wynika aby rozważane były inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, jak też brak jest przekonującej argumentacji dla stwierdzenia, że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo ingerencji w uprawnienia właścicielskie skarżącej, jest niezbędne i jedynie możliwe w danych warunkach.

Z przedstawionych wyżej motywów za zasadny należało uznać także zarzut skargi wskazujący na przekroczenie władztwa planistycznego poprzez wytyczenie dojazdu do działek nr [...][...][...]- oznaczonych w planie symbolem 5U - wyłącznie od strony terenu KDD/2 poprzez działkę nr [...]. Sąd nie podważa stanowiska, że żaden przepis prawa nie wprowadza obowiązku zapewnienia w m.p.z.p. bezpośredniego dostępu do drogi publicznej każdej działce, na której dopuszczalna jest zabudowa. Możliwa jest bowiem również zabudowa nieruchomości, która ma jedynie pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wynika to z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Tym niemniej kontrolując zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę, należało ocenić, czy taka ingerencja gminy w prawo własności należącej do skarżącej nieruchomości została dokonana z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności, a tym samym czy nie doszło do nieuprawnionego nadania prymatu interesowi publicznemu ponad interes Spółki. W ocenie Sądu, w realiach rozpatrywanej sprawy do tego rodzaju nadużycia władztwa planistycznego doszło. W toku procedury planistycznej oraz w uzasadnieniu do projektu zaskarżonej uchwały nie przedstawiono żadnych racjonalnych argumentów wskazujących, dlaczego dla nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...][...][...] nie dopuszczono obsługi komunikacyjnej od strony proponowanych przez Spółkę ulic dojazdowych, które w załączniku graficznym do przedłożonych przez stronę uwag z dnia 29 października 2012 r. zostały oznaczone symbolem "D". Przedstawione Sądowi materiały planistyczne nie rozstrzygają więc kluczowej kwestii, a mianowicie dlaczego było niemożliwym zaakceptowanie proponowanych przez skarżącą rozwiązań. Pozostaje również niezrozumiałym potraktowanie za bezprzedmiotowego w zarządzeniu Prezydenta W. z dnia 13 listopada 2013 r. postulatu zapewnienia obsługi komunikacyjnej tego terenu od strony ul. Z. W., z uwagi na pozytywne uwzględnienie jego w treści planu, skoro jak wynika z samego planu taka możliwość nie została przewidziana. W świetle okoliczności przedstawionych w skardze (ustawienie znaków drogowych zakazu zjazdu) musi budzić także wątpliwości zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja, tłumacząca brak bezpośredniego dojazdu od strony ul. Z. W., możliwością uzyskania odrębnych zezwoleń. Równie niezrozumiała jest dalsza część użytej w odpowiedzi na skargę argumentacji, gdzie wskazuje się na brak możliwości odniesienia się w zaskarżonym planie w kwestii dojazdu bezpośrednio od ul. Z. W. z uwagi na to, że ulica ta znajduje się poza granicami planu. Zauważyć zatem należy, że powyższy argument nie stał na przeszkodzie zapewnieniu obsługi terenu objętego planem przez drogi KDD/1 i KDD/2.

W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi wskazujące na naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego przez przekroczenie władztwa planistycznego.

Co do wątpliwości strony skarżącej, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 9b u.g.n., skład orzekający podzielając argumentację zawartą w wyroku z dnia 17 maja 2010 r. II SA/Wr 510/9 uznaje, że przeznaczenie terenu pod ogród zoologiczny mieści się w kategoriach celu publicznego określonego w art. 6 pkt 9 b u.g.n.

W kontekście zarzutów skargi wskazujących na naruszenie zasad sporządzania planu przez brak wyznaczenia w nim obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, nieokreślenie granic wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, nieokreślenie granic terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz służących organizacji imprez masowych, braku uregulowania w planie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury oraz ogrodzeń i ich gabarytów wskazać należy, że zgodnie z art. 15 u.p.z.p w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy wymienione w ust. 2, natomiast w zależności od potrzeb elementy wyliczone w ust. 3 tego przepisu. Zgodnie z przywołaną regulacją granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych, zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mają być wykonane określa się w planie miejscowym w zależności od potrzeb (art. 15 ust. 3 pkt 1, pkt 5, pkt 9). Brzmienie art. 15 ust. 3 u.p.z.p. wskazuje na to, że obejmuje on fakultatywne elementy planu, których umieszczenie uzależnione jest od konkretnych okoliczności faktycznych sprawy. Nie oznacza to jednak zupełnej dowolności gminy w tym względzie, gdyż zagadnienia wymieniowe w omawianej normie są przedmiotem polityki przestrzennej i ujęte są w studium. Zasada zgodności planu miejscowego ze studium powoduje konieczność uwzględnienia ich w planie dotyczącym danego obszaru. W niniejszej sprawie sytuacja taka jednak nie ma miejsca, gdyż w studium nie przewidziano tego rodzaju obszarów.

W szczególności nie doszło do naruszenia przepisów przez nieokreślenie w planie granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, skoro w studium obszarów takich na terenie objętym planem nie przewidziano. Odmienną kwestią jest natomiast ustalenie zasad scaleń i podziałów nieruchomości na podstawie art. 15 ust 2 u.p.z.p. Gmina zobligowana jest bowiem do ustalenia tych zasad jeżeli wymagają tego okoliczności faktyczne istniejące w terenie, niezależnie od tego, czy określone zostały granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Sąd nie dopatrzył się również aby określając w § 12 minimalną powierzchnię działki, Rada przekroczyła kompetencje ustawowe. Regulacja ta została bowiem wprowadzona jako zasada scalania i podziału nieruchomości (nie zaś podziału nieruchomości jak twierdzi skarżąca) a uprawnienie do określenia tych zasad wynika wprost z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w związku z § 4 pkt 8 r.M.I. Wprowadzenie tak małej powierzchni działki nie narusza wprost obowiązujących przepisów – w szczególności przywołanych w skardze przepisów Prawa budowanego oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Rację ma strona przeciwna twierdząc, że nie można wykluczyć możliwości zabudowania działki o pow. 2 m² np. obiektem małej architektury. Inną rzeczą jest natomiast celowość wprowadzenia takiej regulacji z uwagi na charakter instytucji scalenia i podziału nieruchomości. Na kwestię tę zwracał już uwagę Sąd w wyroku z dnia 17 maja 2010 r. zauważając, że dowodzi ona, iż Rada określając zasady scaleń i podziału nieruchomości nie rozważała celu jakiemu ma służyć ta instytucja. Ocena celowości wprowadzenia danej regulacji prawnej pozostaje jednak poza kontrolą Sądu, który bada jedynie legalność wprowadzonych zapisów.

Podzielić należy stanowisko strony przeciwnej, że nie było potrzeby wyznaczania w planie granic terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz służących organizacji imprez masowych. Zgodnie z zapisami planu rekreacja, która dopuszczona została na terenach 5U oraz 3ZP obejmuje bowiem zieleń parkową, zieleń parkowo-leśną, polany rekreacyjne i skwery, co nie jest jednoznaczne z terenami rekreacyjno-wypoczynkowymi oraz służącymi organizacji imprez masowych.

W odniesieniu do zarzutu niewyznaczenia w planie granic i sposobu zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym obszarów szczególnego zagrożenia powodziową, zauważyć należy, że wymóg taki wynika z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art 15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznie panujących na obszarze objętym planem. W przypadku elementu określonego w art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. chodzi o tereny podlegające ochronie ustalone na podstawie przepisów odrębnych. W odniesieniu do terenów szczególnego zagrożenia powodzią przepisami takimi są przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Zgodnie z art. 3 pkt 6 c ww. ustawy, przez obszary szczególnego zagrożenia powodzią rozumie się: a) obszary na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat; b) obszary na których prawdopodobieństwo powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat; c) obszary, między linią brzegu a wałem przewciwpowdziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w którym wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska o których mowa w art. 18 stanowiące działki ewidencyjne. Strona przeciwna przekonująco wykazała w odpowiedzi na skargę, powołując się na opracowania poruszające problematykę zagrożenia powodziowego w dorzeczu Odry, że teren planu znajduje się poza obszarami na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi raz na 100 lat i raz na 10 lat. Teren objęty planem nie znajduje się też pomiędzy linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym. Nie można też zgodzić się ze skarżącą, że skoro w planie zaznaczono 50 m obszar strefy ochronnej od stopy wału, to jest to tożsame z tak rozumianym obszarem szczególnego zagrożenia powodziowego. Tym samym podniesiony w skardze zarzut naruszenia pominięcia wymogu z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. okazał się niezasadny.

W zakresie zarzutu polegającego na braku określenia w planie dla terenów 1ZO nieprzekraczalnych obowiązujących linii zabudowy, co miałoby naruszać § 4 pkt 6 r.M.I., Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę nie podziela tak sformułowanego zarzutu. Wyjaśniając motyw przyjętego stanowiska przede wszystkim trzeba zauważyć, że Rada Miasta w zaskarżonej uchwale jak i w załączniku graficznym nie określiła dla należącego do Spółki terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1ZO, parametru zabudowy w zakresie dotyczącym linii zabudowy. W ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. linia zabudowy stanowi niewątpliwie element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu, a jej wyznaczenie winno uwzględniać zasady sformułowane w art. 1 ust. 2 ustawy, w szczególności służyć zachowaniu ładu przestrzennego i uwzględnienia w inwestycyjnym zagospodarowaniu terenów uzyskania odpowiednich walorów urbanistyczno-architektonicznych. Linia zabudowy pełni dwojaką funkcję - z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii (linia zabudowy obowiązująca), z drugiej zaś strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. To czy lokalny normodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej pozostawiono jego uznaniu. Ponadto wskazać należy, że w treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zostały zawarte jakiekolwiek przesłanki wskazujące, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone, w tym aby istniał obowiązek ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę. Przewidziany tym uregulowaniem obowiązek wyznaczenia linii zabudowy ma charakter względnie obowiązującego. Ponadto, zgodnie z § 4 pkt 6 r.M.I., przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy. Natomiast § 7 pkt 8 r.M.I. określa, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy. Nie można jednak w tym kontekście stracić z pola widzenia, że ustawodawca przyjął w § 7 r.M.I., jakie elementy powinien zawierać rysunek planu, a używając zwrotu "powinien" dopuścił możliwość pewnych modyfikacji w zakresie zawartości rysunku planu, o ile są one oczywiście uzasadnione okolicznościami danej sprawy. W świetle powyższego stanowiska należy przyjąć, że Rada wykazała okoliczności faktyczne zwalniające z obowiązku określenia linii zabudowy dla terenu 1ZO. Teren ten tylko w niewielkim stopniu graniczy z projektowaną drogą dojazdową. Ponadto w okolicznościach faktycznych sprawy w ocenie Sądu przekonujące jest stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym brak wprowadzenia dla tego terenu linii zabudowy od strony ogrodu zoologicznego oraz od strony terenu 2ZO wynika z konieczność zapewnienia spójnego kształtowania zagospodarowania terenu ogrodu zoologicznego i możliwości lokalizacji nowych obiektów również na granicach tych terenów. W takim przypadku wprowadzenie dodatkowych ograniczeń usytuowania budynków niż wynikające z przepisów odrębnych nie ma uzasadnienia. Natomiast od strony terenu oznaczonego w planie symbolem 5U zastosowanie znajdzie regulacja wynikająca z § 5 pkt 4 uchwały, zgodnie z którą dopuszczono sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od tej granicy lub bezpośrednio przy tej granicy. Ponadto, jak wynika z rysunku planu, dla obszaru 5U plan określa linię zabudowy. Co więcej, linia ta od strony terenu 1ZO jest dwukrotnie szersza niż z pozostałych stron na tym obszarze.

Również wbrew zarzutom skargi, w przypadku terenu 1ZO uchwała spełnia przepisy przeciwpożarowe dotyczące ilości wjazdów na wydzielony teren (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych). Dla prawidłowego funkcjonowania terenu 1ZO została dopuszczona obsługa od drogi KDD/2, ale także od dróg wewnętrznych po stronie północno – zachodniej planu. Podzielając zatem stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę należy przyjąć, że taka obsługa zapewni dojazd co najmniej dwoma wjazdami. Prawidłowo przy tym wskazuje się, że przepisy przeciwpożarowe dotyczące dróg pożarowych nie precyzują rodzaju dostępu, a jedynie liczbę niezbędnych wjazdów. Wymogu co najmniej dwóch wjazdów na teren nie można zatem utożsamiać z dostępem wjazdów bezpośrednio z drogi publicznej. Dopuszczalna jest w takim przypadku każda inna forma dojazdu do terenu, która zostanie wykonana w standardzie wymaganym przepisami dotyczącymi dróg pożarowych.

Zdaniem Sądu, nie można również podzielić zarzutu Spółki, w postaci posłużenia się w zaskarżonym akcie niejasnymi pojęciami, które nie zostały zdefiniowane ani w uchwale ani w żadnym akcie powszechnie obowiązującym, co może być różnie rozumiane. Żadna z powyższych sytuacji nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Nie ma potrzeby ani podstaw prawnych do definiowania aktem prawa miejscowego jednoznacznych i jasnych w świetle treści całego planu, takich pojęć jak: "obiekt do parkowania", "obiekt towarzyszący", "sieci uzbrojenia terenu" oraz "obszar wymagający przekształceń". Określenia te należy uznać za zrozumiałe, a zatem posłużenie się nimi nie narusza zasad techniki prawodawczej, określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (§ 6 w zw. z § 156 załącznika). W szczególności nie narusza zasady precyzji i komunikatywności tekstu prawa miejscowego określenie "obiekt do parkowania", w którym to wyrażaniu określona jest funkcja obiektu, jaką jest parkowanie. Podobnie jak w przypadku drugiego z kwestionowanych określeń "obiekt towarzyszący", użyte w kontekście parkowania określenie "obiekt" ma swoje odzwierciedlenie w przepisach budowlanych, które definiują pojęcie "obiekt budowlany". Dla prawidłowego odczytania użytego przez Radę znaczenia pojęcia "obiekt do parkowania", koniecznym jest odwołanie się do treści § 17 uchwały, zgodnie z którym obiekty do parkowania dopuszcza się wyłącznie jako podziemne towarzyszące ogrodom tematycznym na terenach 1ZO lub 2ZO z tym zastrzeżeniem, że obiekty te mogą być wyłącznie lokalizowane jako podziemne parkingi samodzielne jednopoziomowe, podziemne parkingi wielopoziomowe a także jako parkingi wbudowane w obiekty terenowe lub budowle ogrodu tematycznego. Analogicznie należy ocenić skutek niezdefiniowania pojęcia "obiekt towarzyszący", użytego w § 4 ust. 1 pkt 21 uchwały. Wbrew zarzutom Spółki pojęcie to zostało doprecyzowane poprzez powiązanie z kategorią przeznaczenia terenu. W tym przypadku są to obiekty potrzebne do właściwego funkcjonowania i obsługi ogrodów tematycznych (ogrodów zoologicznych, ogrodów botanicznych lub innych parków z określonym tematem). Jak wskazuje autor odpowiedzi na skargę, do takich obiektów można zaliczyć: budynki administracji, pomieszczenia służące magazynowaniu i przygotowaniu żywności dla zwierząt, kasy, pomieszczenia gospodarcze, toalety. Wbrew zarzutom skargi także "sieci uzbrojenia terenu" zostały zdefiniowane w zaskarżonej uchwale jako "przewody wodociągowe i kanalizacyjne, gazociągi, sieci ciepłownicze, linie kablowe, sieci telekomunikacyjne i elektroenergetyczne, oraz inne podobne przewody, wraz z urządzeniami niezbędnymi do ich funkcjonowania". Również w przypadku obszarów wymagających przekształceń nie ma potrzeby definiowania pojęcia "przekształcać", które to pojęcie jest rozumiane jednoznacznie. Dotyczy to także określonego w § 4 ust. 1 pkt 11 uchwały jako kategorii przeznaczenia terenu pojęcia "usług drobnych".

Na koniec rozważań dokonując kontroli trybu procedowania nad zaskarżoną uchwałą Sąd stwierdził, że w tym zakresie nie dochowano przepisom. W niniejszym postępowaniu obowiązkiem Prezydenta Miasta było umożliwienie właścicielom działek zgłaszania uwag dotyczących planu i ustosunkowanie się do w ten sposób zgłoszonych uwag (ich rozpatrzenie). W wyniku publicznej dyskusji skarżąca wniosła szereg uwag, po czym podjęto zarządzenie rozstrzygające o nieuwzględnieniu części z nich, jako kolidujących z rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym do publicznego wglądu planie oraz o uznaniu pozostałych uwag za bezprzedmiotowe, ponieważ postulaty w nich zawarte zostały uwzględnione w projekcie planu. Wprawdzie ustawodawca w przepisie art. 17 pkt 12 u.p.z.p. zobowiązując Prezydenta do rozpatrzenia uwag, nie określił wprost treści rozstrzygnięcia, to z uwagi na całą regulację znajdującą się w tym przepisie - w szczególności art. 17 pkt 14 u.p.z.p., gdzie mowa jest o przedstawieniu radzie gminy projektu miejscowego planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag - należy przyjąć, że Prezydent rozpatrując uwagi ma włącznie alternatywę polegającą na uwzględnieniu danej uwagi albo jej nie uwzględnieniu. Brak jest natomiast możliwości potraktowania uwagi za bezprzedmiotową, np. tak jak w niniejszej sprawie uznając, że postulaty zawarte w uwadze zostały już uwzględnione w treści projektu planu. W ocenie Sądu, brak przedstawienia Radzie Miasta z listą nieuwzględnionych uwag także tych uwag, które zostały potraktowane jako bezprzedmiotowe, oznacza ich wykazanie jako uwzględnionych. Taki wniosek nie znajduje umocowania nie tylko w przepisach prawa ale także w stoi w sprzeczności z treścią zarzutów skargi. Określony w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu i stwarza jedną z możliwości wpływania na jego treść. Złożone uwagi w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt planu - wójt, burmistrz, prezydent (art. 17 pkt 14 u.p.z.p.), a następnie rada gminy uchwala plan, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do planu. Z powyższego wynika, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu planu. Z załącznika do uchwały w sprawie planu powinno wynikać jednoznacznie, które uwagi zostały nieuwzględnione oraz z jakich powodów tak się stało. W niniejszej sprawie tak nie uczyniono. Pod głosowanie nad uchwaleniem projektu planu podano tylko nieuwzględnione uwagi, traktując pozostałe jako bezprzedmiotowe bez możliwości sprawowania w zakresie takiej kwalifikacji jakiejkolwiek kontroli.

W tym stanie rzeczy pomimo, że część zarzutów sformułowanych przez Spółkę pod adresem zaskarżonej uchwały nie była trafna, tym niemniej, Sąd mając na uwadze zasadność i charakter zarzutów omówionych w pierwszej części uzasadnienia był zobowiązany stwierdzić na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. nieważność kontrolowanej uchwały w całości. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie na podstawie art. 152 u.p.p.s.a., że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 u.p.p.s.a.