Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1895/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1, par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1, 3, 4, par. 3a, par. 4 ust. 1, 2, zał nr 27 pkt 7.1
journal: Dz.U. 2009 nr 86 poz 721
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych.
article: art. 3 ust.1, art. 4 pkt 1, 2, 3, 4,  art. 5 ust. 1, art. 33, art. 42 ust. 1, 2, 3a, art. 68 ust. 1 pkt 1, art. 74, art. 87 ust. 1-3, art. 92 ust. 1, 2, 4,; l.p. 1.1, 4.1 zał.
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędziowie Krystyna Anna Stec NSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W.-Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 233/11 w sprawie ze skargi M. W.-Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. W.-Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] marca 2010 r. na drodze krajowej nr 6 w miejscowości N.D., stacja paliw, został zatrzymany do kontroli samochód osobowy marki S. nr rej. [...] prowadzony przez Z. Ś.. W dniu kontroli wykonywany był przewóz rzeczy – ryb na trasie Hel-Darłowo. W trakcie kontroli kierowca okazał wypis nr 1 z zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne, wystawiony na skarżącą, natomiast nie okazał wykresówek ani żadnego dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za okres od 31 stycznia 2010 r. do 28 lutego 2010 r., ponadto okazał do kontroli niewypełniony odcinek kontrolny dobowej karty drogowej, przedziurkowany na dzień 28 lutego 2010 r. oraz przedziurkowaną winietę samoprzylepną tej samej karty. Kontrolę udokumentowano protokołem kontroli, który kierowca podpisał bez zastrzeżeń. Przesłuchano w charakterze świadka kierowcę, wykonano kserokopie okazanych dokumentów oraz sporządzono dokumentację fotograficzną.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że skarżąca posiada zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne nr [...], do którego został zgłoszony m.in. kontrolowany pojazd, nie posiada licencji na krajowy transport drogowy rzeczy, nie posiada również licencji na międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy. Przewożony podczas kontroli drogowej towar, tj. ryby należały do firmy skarżącej i zostały zakupione od firmy "J." A. Ł. Z kierowcą Z. Ś. łączyła skarżącą umowa zlecenie na kierowanie pojazdem w dniu kontroli drogowej.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 12.000 zł, na którą składały się kary: 500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia i kierowcy w odpowiednie dokumenty, 3.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd pod drogach krajowych, 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek, 500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne.

Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej kary za wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej licencji oraz bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 3 i 4, art. 5 ust. 1, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1–3, art. 92 ust. 1 i 2 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. - dalej: u.t.d.), § 3 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 86, poz. 721 – dalej rozporządzenie z dnia 5 czerwca 2009 r.). lp. 1.1 i 4.1 załącznika do u.t.d., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonym zakresie, tj. nałożenia kary pieniężnej w wysokości 11.000 zł. Organ odwoławczy wskazał – powołując się na definicję niezarobkowego przewozu drogowego – przewozu na potrzeby własne, zawartą w art. 4 pkt 4 u.t.d., iż jednym z warunków pozwalających na uznanie go za taki przewóz jest to, że pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Kontrolowany kierowca nie był pracownikiem skarżącej, ze skarżącą łączyła go umowa cywilna – umowa zlecenia. Bez znaczenia jest, czy przewóz wykonywany z naruszeniem art. 4 pkt 4 ww. ustawy ma charakter zarobkowy, czy też nie. Organ uznał bezzasadny zarzut o nieustaleniu charakteru przewozu, gdyż w chwili kontroli drogowej trudno jest ocenić charakter przewozu, który został ustalony w toku postępowania administracyjnego. Stwierdził, że dokonując przewozu ryb skarżąca wykonywała transport drogowy, co oznacza, że miała obowiązek posiadania licencji na jego wykonywanie. Powołując się na treść art. 5 ust. 1 u.t.d. organ wskazał, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, której skarżąca dokonując przewozu ryb nie posiadała.

Odnosząc się do drugiego z kwestionowanych naruszeń organ wskazał, że dowód uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych stanowi łącznie przedziurkowany odcinek kontrolny i przedziurkowana winieta o tym samym numerze i serii umieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu (§ 3 rozporządzenia z dnia 5 czerwca 2009 r.). Dobowa karta opłaty jest ważna wyłącznie w dniu, w którym została przedziurkowana, a nie przez okres 24 godzin od jej przedziurkowania. Na karcie opłaty nie umieszcza się adnotacji dotyczącej godziny jej przedziurkowania, wobec czego nie sposób obliczyć okresu dobowego używania karty. Podczas kontroli kierowca nie okazał żadnego z elementów karty opłaty za przejazd po drogach krajowych ważnej na dzień [...] marca 2010 r. Organ powołując art. 42 ust. 1 u.t.d. wskazał, że podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę za prawidłowe uznał twierdzenia organu, iż kontrolowany przewóz drogowy, będący przejazdem drogowym wykonywanym pomocniczo przez skarżącą (przedsiębiorcę) w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków niezarobkowego przewozu drogowego jest wykonywaniem transportu drogowego. Jednocześnie kontrolowany przewóz nie mógł być uznany za przewóz spełniający warunki przewozu na potrzeby własne o jakim mowa w art. 4 pkt 4 u.t.d. Kontrolowany przejazd drogowy nie spełniał wszystkich wymienionych w powołanym przepisie warunków, gdyż samochód używany do przewozu był prowadzony przez kierowcę, który nie był pracownikiem skarżącej. W myśl art. 2 Kodeksu pracy pracownikami są osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Kierujący pojazdem kierowca nie był pracownikiem przedsiębiorcy, ponieważ zatrudniony był na umowę zlecenie, zatem przejazd nie spełniał przesłanki przewozu na potrzeby własne wymienionej w art. 4 pkt 4 lit. a/ u.t.d. Skoro wykonywany przewóz nie był przewozem na potrzeby własne w rozumieniu ustawy, to w związku z treścią art. 4 pkt 3 lit. a/ ww. ustawy, był transportem drogowym, zatem przewóz ten wymagał licencji. W związku z tym organy trafnie uznały, że przejazd drogowy wykonywany w dniu [...] marca 2010 r. nie miał charakteru przewozu na potrzeby własne. Kontrolowany przewóz był przejazdem drogowym wykonywanym przez skarżącą pomocniczo w stosunku do jej podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w art. 4 pkt 4 u.t.d., a więc skarżąca powinna posiadać licencję na wykonywanie transportu drogowego i w związku z tym zasadnym było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł na podstawie załącznika lp. 1.1. do ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo też postąpił nakładając na skarżącą karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, a to z uwagi na treść art. 42 ust. 1 u.t.d. Wskazał, iż pracownik jednostki, dokonując sprzedaży karty opłaty drogowej, wpisuje na rewersie odcinka kontrolnego datę zakupu i składa podpis oraz przedziurkowuje winietę i odcinek kontrolny zgodnie ze wskazaniem podmiotu wykonującego przewóz drogowy, z wyjątkiem karty opłaty dobowej, którą przedziurkować może także podmiot wykonujący przewóz (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 5 czerwca 2009 r.). Karta opłaty składa się z dwóch części: winiety samoprzylepnej i odcinka kontrolnego (ust. 3). Dowód uiszczenia opłaty stanowi łącznie przedziurkowany odcinek kontrolny i przedziurkowana winieta o tym samym numerze i serii umieszczona w sposób, o którym mowa w ust. 3 pkt 1 (ust. 4). W załączniku nr 27 do rozporządzenia z dnia 5 czerwca 2009 r. w pkt 7 wskazano, iż zaznaczenie czasu przejazdu po drogach krajowych następuje poprzez przedziurkowanie określonych pól w następujący sposób: dobowa karta opłaty ważna jest wyłącznie w dniu określonym przez przedziurkowanie. Kierowca okazał dobową kartę opłaty przedziurkowaną na dzień 28 lutego 2010 r., podczas gdy kontrola miała miejsce w dniu [...] marca 2010 r. Nie mogła więc stanowić dowodu uiszczenia opłaty za przejazd w dniu kontroli. Niewiedza kierowcy w zakresie ważności karty dobowej nie jest okolicznością wyłączającą odpowiedzialność z tytułu nieuiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Okazana przez skarżącą karta nie dotyczyła kontrolowanego przewozu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M.W.-Ł., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. celem orzeczenia, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa. Ewentualnie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi we własnym zakresie. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zaś w przypadku wydania wyroku reformatoryjnego z art. 188 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. W oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności:

1) art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 u.t.d. poprzez uznanie, że wykonywanie transportu drogowego, niestanowiącego działalności gospodarczej, wymaga uzyskania licencji, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy;

2) art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095) poprzez uznanie, że jednorazowy przewóz drogowy wykonany przez skarżącą miał charakter zarobkowy (który to charakter implikuje konieczność posiadania licencji), mimo że z ustaleń kontroli wynika, że przewóz był nieodpłatny i był wykonywany na potrzeby własne, czyli nie miał charakteru zarobkowego;

3) art. 4 pkt 3a u.t.d. poprzez uznanie, że skarżąca wykonywała pomocniczy w stosunku do jej działalności gospodarczej przejazd drogowy niespełniający warunków z art. 4 pkt 4 ustawy (samochód nie był prowadzony przez skarżącą jako przedsiębiorcę ani przez jej pracownika) bez uwzględnienia, że przepis ten dotyczy transportu drogowego wykonywanego w ramach podjętej działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy;

4) art. 4 pkt 17 u.t.d. poprzez nieuwzględnienie, iż licencja uprawnia do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, której to działalności skarżąca – zajmująca się przetwórstwem ryb – ani nie podjęła, ani nie wykonywała;

5) art. 87 ust. 1 u.t.d. przez uznanie, że wykonywanie transportu drogowego na potrzeby własne wymaga posiadania licencji;

6) art. 92a w zw. z art. 4 ust. 4 u.t.d. poprzez nałożenie sankcji za brak licencji, w sytuacji gdy prawo takiej licencji nie wymaga;

7) art. 42 ust. 2 pkt 1 u.t.d. w zw. z pkt 7.1 zał. nr 27 do rozporządzenia z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, a także § 3a tegoż rozporządzenia poprzez przyjęcie, że dobowa karta opłaty drogowej jest ważna wyłącznie w dniu, w którym została przedziurkowana, a nie przez okres 24 godzin od jej przedziurkowania.

II. W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, szczególności polegające na zastosowaniu:

1) art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi zamiast art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. nakazującego uwzględnienie skargi, jeżeli zachodzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, że art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) nie przewiduje zmiany decyzji w ramach rozstrzygnięcia organu odwoławczego o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy; utrzymanie decyzji organu w mocy, mimo że organ II instancji nie mógł utrzymać decyzji organu I instancji w mocy jednocześnie zmieniając kwalifikacje prawną przewozu co stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, iż w postępowaniu administracyjnym istniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., albowiem organ I instancji winien był ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do charakteru przewozu, skoro rozstrzygnięcie co do rodzaju wykroczenia (transport drogowy bez licencji) odbiegało od ustaleń faktycznych zawartych w protokole kontroli (przewóz drogowy na potrzeby własne bez zaświadczenia);

4) art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, że wbrew treści art. 107 § 3 k.p.a. organy obu instancji doprowadziły do niedopuszczalnego na gruncie przepisów u.t.d. skumulowania w jednej decyzji naruszeń odnoszących się do dwóch rodzajów przewozu drogowego; inne bowiem są wymogi formalne odnośnie dokumentowania przewozu drogowego na potrzeby własne a inne odnośnie wymogów związanych z transportem drogowym (vide wyrok NSA z 4 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 165/09).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Została oparta na zarzutach naruszenia zarówno prawa procesowego, jak też materialnego.

Istota zarzutów sformułowanych w pkt I ppkt od 1 do 6 oraz w pkt II ppkt 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej dotyczy kwestii zgodności z prawem nałożenia na skarżącą kary pieniężnej wobec stwierdzenia naruszenia wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. W ramach naruszenia ww. przepisów postępowania skarżąca podnosiła, że Sąd I instancji nie uwzględnił, iż organ II instancji nie mógł utrzymać w mocy decyzji organu I instancji jednocześnie zmieniając kwalifikację prawną przewozu. Zarzuciła też, że w sprawie należało ponownie wyjaśnić charakter przewozu, skoro rozstrzygnięcie co do stwierdzonego naruszenia odbiegało od ustaleń faktycznych zawartych w protokole kontroli.

Skarżąca zarzuciła, że niedopuszczalne jest skumulowanie w jednej decyzji naruszeń odnoszących się do dwóch rodzajów przewozu drogowego. Z kolei w ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego (zarzuty z pkt I ppkt od 1 do 6) skarżąca zarzuciła, że Sąd I instancji wadliwie uznał, iż kontrolowany przewóz nie był przewozem na potrzeby własne w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, lecz był transportem drogowym wymagającym licencji w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.t.d.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy na wstępie zauważyć, że na każdym podmiocie realizującym przewozy drogowe ciąży obowiązek wyposażenia kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty. Z obowiązkiem wyposażenia kierowcy w wymagane dokumenty koresponduje obowiązek określony w art. 87 ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym kierowca jest zobligowany do posiadania w pojeździe wymaganych dokumentów i okazywania ich na żądanie kontrolującego.

Naruszenie powyższych obowiązków powoduje odpowiedzialność administracyjną w postaci kary pieniężnej nałożonej w drodze decyzji administracyjnej (art. 92 ust. 1 u.t.d.). Kontroli, o której mowa w art. 87 u.t.d. podlega m.in. kierowca wykonujący transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne (art. 68 ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządza się protokół (art. 74 u.t.d.). To oznacza, że czynność w postaci kontroli drogowej, o której mowa w art. 87 u.t.d. jest dokumentowana protokołem kontroli, w którym utrwalony jest stan rzeczy jaki inspektorzy kontroli zastali na drodze. Innymi słowy protokół kontroli drogowej jest to dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Ustalenia poczynione w trakcie kontroli drogowej zawarte w sporządzonym protokole stanowią więc dla organu podstawę do dalszej analizy, a następnie określenia zakresu postępowania wyjaśniającego i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ustalenia zawarte w protokole kontroli nie zawsze odzwierciedlają ostateczny stan faktyczny sprawy lecz stan faktyczny (rzeczywisty) istniejący w momencie kontroli, który kształtuje zakres sprawy administracyjnej w sensie materialnym.

W rozpoznawanej sprawie z protokołu kontroli sporządzonego w dniu kontroli drogowej, tj. [...] marca 2010 r., wynikało, że przedmiotem kontroli objęto dokumenty i zaświadczenie na przewozy na potrzeby własne, kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, wykresówki, tachograf analogowy. Z protokołu kontroli wynikało, iż skontrolowano przepisy w zakresie transportu drogowego, czasu pracy kierowców i ruchu drogowego. W załączniku do protokołu odnośnie opisu stwierdzonych naruszeń wskazano, że kierowca nie okazał zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu pow. 3,5 t, wykresówek z okresu objętego kontrolą, a nadto karty kierowcy i wydruków z urządzenia rejestrującego czas pracy w sposób cyfrowy. Stwierdzono też, że kierowca nie posiada ważnego odcinka kontrolnego karty opłaty drogowej. Istotne przy tym jest, że w opisie stwierdzonych naruszeń odnotowano, iż w dniu [...].03.2010 r. zatrzymano do kontroli opisany samochód ciężarowy, którym kierował Z. Ś., który "realizował przewóz drogowy w postaci ryb w ilości ok. 9 t na trasie Hel–Darłowo". Jednocześnie inspektorzy przesłuchali kierowcę w charakterze świadka, który m.in. zeznał, że jest zatrudniony w firmie skarżącej prawdopodobnie na podstawie umowy zlecenia. Tak stwierdzone w trakcie kontroli drogowej w dniu [...].03.2010 r. okoliczności, w sytuacji gdy kierowca okazał wypis z zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne wydany na rzecz skarżącej, uprawniały organ do wszczęcia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy spełnione zostały przez skarżącą w dniu kontroli drogowej warunki przewozu na potrzeby własne. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, prowadzone zgodnie z zasadami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, doprowadziło do poczynienia przez orzekające organy ustaleń, że przewożone w dniu kontroli drogowej ryby w ilości ok. 9 t należały do firmy skarżącej, jednakże kierowca nie był pracownikiem skarżącej lecz łączyła go z nią umowa cywilnoprawna, tj. umowa zlecenia. Jednocześnie ustalono, że skarżąca nie posiada licencji na krajowy drogowy przewóz rzeczy, ani też licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Ocena tak zgromadzonego materiału dowodowego, w świetle okoliczności stwierdzonych w protokole kontroli drogowej, uprawniała do formułowania wniosku, iż przewóz realizowany w dniu [...].03.2010 r. przez skarżącą nie spełniał warunków do uznania go za transport drogowy na potrzeby własne. Wbrew zarzutom skarżącej, okoliczności dotyczące stanu faktycznego, mające istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały wyjaśnione w sposób wszechstronny i nie zachodziła potrzeba stosowania przez organ odwoławczy regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, zakres stwierdzonych w czasie kontroli okoliczności uprawniał organ do wszczęcia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy zostały spełnione przez skarżącą w dniu kontroli drogowej, tj. [...].03.2010 r., warunki przewozu na potrzeby własne. Źródło stwierdzonych w zaskarżonej decyzji naruszeń tkwiło więc w stanie faktycznym utrwalonym w protokole kontroli drogowej. Ocena prawna odnosząca się do charakteru prawnego wykonywanego w dniu kontroli drogowej przewozu drogowego wynikała z okoliczności ujawnionych w protokole kontroli oraz zgromadzonego materiału dowodowego w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Nie są więc trafne zarzuty kwestionujące powyższe twierdzenia, gdyż nie znajdują oparcia w aktach sprawy administracyjnej, w tym w szczególności w protokole kontroli drogowej. Bezzasadne są też zarzuty, w których podnosi się, że organ II instancji "zmienił kwalifikację prawną przewozu". Decyzja ostateczna została wydana przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wydając tej treści rozstrzygnięcie, rozpoznał ten sam rodzaj sprawy, który był objęty zakresem rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Zmiana kwalifikacji prawnej sprawy miałaby miejsce w sytuacji zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej i wtedy prowadziłaby do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. W decyzji organu I instancji jako podstawę prawną nałożenia kary administracyjnej za stwierdzone naruszenia wskazano te same przepisy materialnoprawne, które zostały wskazane w decyzji organu II instancji, tj. art. 4 pkt 3 i 4, art. 5 ust. 1, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1–3 i art. 92 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 u.t.d., § 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia z dnia 5 czerwca 2009 r. oraz lp. 1.1. i 4.1. załącznika do u.t.d. Zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w zaskarżonej decyzji podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły te same ustalenia wynikające z tego samego materiału dowodowego. Organy obu instancji w sposób jednolity oceniły charakter prawny wykonywanego przez skarżącą przewozu drogowego. Nie są więc trafne zarzuty naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. w zakresie formułowanym przez skarżąca. Chybiony jest też zarzut, w którym skarżąca podnosi, że wbrew treści art. 107 § 3 k.p.a. doprowadzono do niedopuszczalnego skumulowania w jednej decyzji naruszeń odnoszących się do dwóch rodzajów przewozów drogowych. Na uzasadnienie tak sformułowanego zarzutu skarżąca nie przedstawia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej żadnej argumentacji. W podstawie kasacyjnej jedynie wskazuje: "(vide: wyrok NSA z dnia 4.11.2010 r. sygn. II GSK 165/09)". Tak określony zarzut w istocie wymyka się spod kontroli kasacyjnej, gdyż art. 107 § 3 k.p.a. określa jakie wymogi ma spełniać uzasadnienie decyzji administracyjnej. Odnosząc się do powołanego wyroku NSA należy zauważyć, iż sformułowane w jego uzasadnieniu poglądy odnosiły się do odmiennego stanu faktycznego aniżeli ustalony w rozpoznawanej sprawie, wynikającego z treści protokołu kontroli. W wyroku tym NSA podkreślił też, że w żaden sposób z treści decyzji oraz dokumentów stanowiących podstawę jej wydania nie można było wywieść jak potraktował sporny przewóz organ, a nadto, że organ II instancji utrzymując w mocy decyzję, w jej uzasadnieniu zmienił kwalifikację przewozu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Stwierdzone w decyzji organu I instancji, jak i w decyzji organu II instancji naruszenia, które są przedmiotem kontroli kasacyjnej z uwagi na zakreślone granice rozpoznania sprawy w oparciu o art. 183 § 1 p.p.s.a., zostały jednakowo zakwalifikowane.

Nie są w konsekwencji trafne zarzuty prawa materialnego (pkt I ppkt 1 do 6). Istota tych zarzutów sprowadza się do rozstrzygnięcia, jak należy kwalifikować przewóz rzeczy, kiedy przedsiębiorca wykonuje przewóz pomocniczo w stosunku do swojej podstawowej działalności i posiada zaświadczenie o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne, ale nie spełnia ustawowych warunków przewozu na potrzeby własne.

Z treści art. 4 pkt 1, 2 oraz 3 u.t.d. wynika, iż właściwie każdy przejazd drogowy wykonywany pojazdem niewyłączonym spod regulacji ustawy o transporcie drogowym na podstawie art. 3 ust. 1 tej ustawy, jest transportem drogowym wymagającym posiadania licencji. Z grupy przewozów wymagających posiadania licencji wyłączone są przewozy na potrzeby własne. Te przewozy zgodnie z art. 33 u.t.d. mogą być wykonywane przez przedsiębiorcę bez licencji, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.t.d., na podstawie zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne. Jest to jednak grupa przewozów, która musi ściśle odpowiadać warunkom określonym w ustawie, nie ma bowiem żadnego uzasadnienia, aby przepisy wyjątkowe, które pozwalają na wykonywanie transportu drogowego podmiotom niemającym licencji i niespełniającym wymagań koniecznych do uzyskania licencji transportowej, interpretować rozszerzająco. W konsekwencji podmioty, które wykonują transport drogowy na potrzeby własne nie spełniając warunków ustawowych tego przewozu, dopuszczają się naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez licencji. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 3a u.t.d. transport drogowy obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4. W myśl z kolei art. 4 pkt 4 u.t.d. przewozem na potrzeby własne (niezarobkowym przewozem drogowym) jest każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowany lub bez ładunku, przeznaczony do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki:

a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników,

b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi,

c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin,

d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych.

Z regulacji tych wynika, że aby omawiany przejazd mógł być traktowany jako przewóz na potrzeby własne, musi spełniać warunki wymienione w art. 4 pkt 4 lit. a-d u.t.d. łącznie. Niespełnienie któregokolwiek z tych warunków powoduje, że przejazd nie może być traktowany, jako przewóz na potrzeby własne, zatem stosownie do art. 4 pkt 3 u.t.d. jest transportem drogowym, zaś do wykonywania transportu drogowego niezbędna jest licencja w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.t.d., o której jest mowa w art. 5 ust. 1 u.t.d.

Skarżąca nie kwestionuje przyjętego w sprawie ustalenia, że kierowca, który wykonywał na jej rzecz w dniu kontroli drogowej przewóz nie był pracownikiem prowadzonej przez nią firmy. Nie kwestionuje też wykładni art. 4 pkt 4 lit. a/ u.t.d. dokonanej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd I instancji, a w szczególności użytego w tym przepisie terminu "pracownik", zgodnie z którą pojęcie to należy interpretować w zgodzie z art. 2 Kodeksu pracy (por. też wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. II GSK 601/10, zbiór lex 1083312).

W tym stanie sprawy za nietrafne należało uznać zarzuty skarżącej kwestionujące stanowisko Sądu I instancji co do oceny prawnej wykonywanego w dniu kontroli drogowej przewozu drogowego. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, w którym wskazuje się, że z przepisów art. 4 pkt 3, art. 4 pkt 4 i art. 5 ust. 1 u.t.d. nie można wyprowadzać wniosku, iż przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego o wszelkich cechach wynikających z przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i jej ewidencjonowaniu. Podkreśla się, że gdyby taka była wola ustawodawcy nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w praktyce byłoby niemożliwe, gdyż jedną z podstawowych cech działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego jest właśnie prowadzenie jej na podstawie licencji (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1058/10, zbiór lex nr 1132041). Innymi słowy zasadniczym kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie danego przejazdu na potrzeby własne jest służebny charakter tego przewozu wobec zasadniczej działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę. Jest to oczywiście przewóz niezarobkowy, nieodpłatny. Jednakże co istotne, ponadto muszą być bezwzględnie spełnione kumulatywnie warunki wymienione w art. 4 pkt 4 u.t.d. (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II GSK 905/10, zbiór lex nr 1068894). Z tych względów zarzuty zawarte w pkt I ppkt 1, 2, 3, 4, 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej są chybione.

W pkt I ppkt 7 petitum skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 42 ust. 2 pkt 1 u.t.d. w zw. z pkt 7.1. załącznika nr 27 do rozporządzenia z dnia 5 czerwca 2009 r. oraz § 3a tegoż rozporządzenia przez to, że dobowa karta opłaty drogowej jest ważna wyłącznie w dniu, w którym została przedziurkowana, a nie przez okres 24 godzin od jej przedziurkowania. Skarżąca zarzuciła, że zgodnie z powołanymi przepisami karta opłaty drogowej jest ważna na okres na jaki została wydana i związana jest z czasem przejazdu, a nie z momentem jej przedziurkowania.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy zauważyć, że zaskarżoną decyzją nałożono na skarżącą karę pieniężną za wykonywanie w dniu [...].03.2010 r. przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (lp. 4.1. załącznika do u.t.d.). Podstawą stwierdzenia tego rodzaju naruszenia było ustalenie wynikające z protokołu kontroli, iż kierowca podczas kontroli drogowej nie okazał żadnego z elementów karty opłaty za przejazd po drogach krajowych ważnej na dzień [...] marca 2010 r. Ustalono bowiem, że kierowca okazał jedynie niewypełniony odcinek kontrolny dobowej karty opłaty seria i numer [...] przedziurkowany na dzień 28 lutego 2010 r. oraz przedziurkowaną winietę samoprzylepną tej samej karty.

Zauważyć należy, że powyższe ustalenia nie były kwestionowane przez skarżącą. W szczególności nie zakwestionowano, że okazany odcinek kontrolny dobowej karty opłaty przedziurkowany na dzień 28 lutego 2010 r. był niewypełniony. To ustalenie ma zasadnicze znaczenie dla oceny, czy nastąpiło uiszczenie opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych przez skarżącą jako podmiot wykonujący na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy (art. 42 ust. 1 u.t.d.).

Zgodnie z art. 42 ust. 2 pkt 1 u.t.d. stawki opłaty, o której mowa w art. 1, uzależnione są m.in. od czasu przejazdu po drogach krajowych. Z treści art. 42 ust. 3a u.t.d. wynika, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, uiszcza opłatę roczną, miesięczną, siedmiodniową albo dobową.

Z kolei z przepisów rozporządzenia z dnia 5 czerwca 2005 r. wynika mechanizm uiszczenia przedmiotowej opłaty, który wymaga wykonania kilku czynności. Przede wszystkim uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat (§ 3 rozporządzenia) oraz jej prawidłowe wypełnienie. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia kartę opłaty wypełnia podmiot wykonujący przewóz drogowy przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu. Wypełnienie karty opłaty polega na wpisaniu numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego na jej odcinku kontrolnym (§ 4 ust. 2) oraz zaznaczeniu czasu przejazdu po drogach krajowych w sposób określony w punkcie 7 załącznika nr 27 do rozporządzenia z dnia 5 czerwca 2009 r. Istotnym jest i to, że zgodnie z art. 87 u.t.d. kierowca jest zobowiązany posiadać kartę opłaty w pojeździe podczas wykonywania przejazdu. Spełnienie łącznie tych warunków pozwala na stwierdzenie, że transport wykonywany jest właściwym pojazdem, a tym samym wysokość pobranej opłaty jest prawidłowa i odpowiada przesłankom z art. 42 ust. 2 u.t.d. Bez wypełnienia dobowej karty opłaty w zakresie dotyczącym numeru rejestracyjnego i zaznaczenia czasu przejazdu poprzez przedziurkowanie pól wskazujących dzień przejazdu, nie można przyjąć, że konkretny przewóz został opłacony. Analiza przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz rozporządzenia z dnia 5 czerwca 2009 r. wskazuje, że opłatę drogową uiszcza się za przejazd konkretnego samochodu po drodze krajowej. Tym samym brak prawidłowego wypełnienia karty opłaty w pojeździe w czasie przeprowadzenia kontroli jest w istocie uchyleniem się od wykonania ustawowego obowiązku uiszczenia opłaty należnej za przejazd określonym pojazdem w określonym czasie (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt T 9/08; OTK-A 210/3/26, Dz.U. 2010/61/388), w którym Trybunał zwrócił uwagę, że rozporządzenie z dnia 5 czerwca 2009 r. powtórzyło wszystkie regulacje rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych – Dz. U. Nr 151, poz. 1089).

W świetle tego co wyżej wskazano, nie są też trafne zarzuty skarżącej sformułowane w pkt I ppkt 7 petitum skargi kasacyjnej. Dodać należy, że stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 czerwca 2009 r. uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie karty opłaty w jednostce upoważnionej. Pracownik jednostki, dokonując sprzedaży karty opłaty dobowej, wpisuje na rewersie odcinka kontrolnego datę zakupu i składa podpis oraz przedziurkowuje winietę i odcinek kontrolny zgodnie ze wskazaniem podmiotu wykonującego przewóz drogowy, z wyjątkiem karty opłaty dobowej, którą przedziurkować może także podmiot wykonujący przewóz (ust. 2). Według § 3 ust. 3 tego rozporządzenia karta opłaty składa się z dwóch części: 1) winiety samoprzylepnej, umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu; 2) odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty. Dowód uiszczenia opłaty stanowi łącznie przedziurkowany odcinek kontrolny i przedziurkowana winieta o tym samym numerze i serii umieszczona w sposób, o którym mowa w ust. 3 pkt 1 (§ 3 ust. 4). Z kolei z § 3a rozporządzenia z dnia 5 czerwca 2009 r. wynika, że karta opłaty dobowej nabyta dla pojazdu lub zespołu pojazdów innych niż autobusy jest ważna na okres, na jaki została wydana, niezależnie od liczby osi oraz emisji spalin tych pojazdów. Natomiast w pkt 7 poz. 1 załącznika nr 27 do ww. rozporządzenia wskazano, że zaznaczenie czasu przejazdu po drogach krajowych następuje poprzez przedziurkowanie określonych pól w następujący sposób: dobowa karta opłaty ważna jest wyłącznie w dniu określonym przez przedziurkowanie. Powyższe prowadzi do wniosku, że ważność karty opłaty dobowej została powiązana z datą przejazdu, na którą wskazuje przedziurkowanie karty. W załączniku do rozporządzenia nie powiązano ważności karty z innymi czynnościami czy też zdarzeniami, w szczególności z momentem jej przedziurkowania. Taki sposób określenia ważności karty dobowej, wbrew zarzutom skarżącej, nie oznacza, że jej ważność, a tym samym stawka opłaty nie została powiązana z czasem przejazdu w rozumieniu art. 42 ust. 2 pkt 1 u.t.d. Użycie dla określenia okresu ważności karty opłaty dobowej sformułowania: "wyłącznie w dniu określonym przez przedziurkowanie" (poz. 1 pkt 7 załącznika nr 27) nie oznacza, że karta opłaty dobowej nie jest ważna przez dobę. W rym przypadku prawodawca przy określeniu okresu czasu, od którego uzależnił wysokość stawki opłaty za przejazd pojazdu po drodze krajowej, zastosował ogólne reguły interpretacyjne co do sposobu obliczania terminu (czyli wyznaczonego okresu czasu). Najkrótszą jednostką obliczeniową w świetle ogólnych zasad jest bowiem doba liczona od północy do północy (tzw. computatio civilis). Także przy uwzględnieniu ogólnych reguł interpretacyjnych dotyczących oznaczenia terminu (czyli okresu czasu) jako wyznacznika okresu ważności kart opłaty drogowej, określono ważność karty siedmiodniowej, miesięcznej, półrocznej oraz rocznej (poz. 2-4 pkt 7 załącznika nr 27).

Identyczne rozwiązania w kwestii powiązania ważności karty opłaty dobowej z datą przejazdu, na którą wskazuje przedziurkowanie karty, zostały zawarte w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089. Na gruncie tych regulacji jednolicie też przyjmowano, że dobowa karta opłaty drogowej jest ważna tylko w dniu określonym przez przedziurkowanie (por. wyroki NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1048/08; z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 72/11; baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Reasumując powyższe, za bezzasadny należało uznać zarzut zawarty w pkt II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Skoro Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, to prawidłowo oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.