Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 403/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant: asystent sędziego Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolno stojącego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr[...], wydaną po uprzednim dwukrotnym uchyleniu przez organ odwoławczy negatywnego dla wnioskodawczyni orzeczenia wydanego w tej sprawie z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, Prezydent W. działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647) w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 tej ustawy oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił A.Z. ustalenia warunków zabudowy terenu położonego we W. przy ul. B.T. [...] oznaczonego geodezyjnie jako działka nr [...], AM-[...], obręb O. dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego ze względu na niezgodność z wynikami analizy.

W osnowie decyzji Prezydent W. wskazał ponadto, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę członków Dolnośląskiej Okręgowej Izby Architektów pod numerem [...] E. G.

W obszernym, wyczerpującym, profesjonalnie sporządzonym uzasadnieniu organ orzekający w szczegółowy sposób przedstawił stan faktyczny sprawy i przebieg postępowania, uwzględniając w opisie wszystkie czynności procesowe; w tym orzecznicze podejmowane przez organy właściwe instancyjnie, a następnie zanalizował uwarunkowania prawne. W argumentacji odnoszącej się do tych kwestii Prezydent W. wyjaśnił treść i zakres zastosowania poszczególnych przepisów powołanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588), uwzględnionych w sprawie.

Ponadto w uzasadnieniu organ orzekający przedstawił wyniki – przeprowadzonej na potrzeby niniejszej sprawy – analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w przepisie § 3 ust. 1 wskazanego powyżej rozporządzenia oraz wyjaśnił powody odstąpienia od obowiązku uzyskania dla projektu decyzji uzgodnień jednostek współdziałających, wskazując m.in., że obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie projektów decyzji ustalających warunki zabudowy. Tylko wówczas bowiem organ uzgadniający może dokonać oceny, czy rodzaj planowanej inwestycji nie godzi w interesy, które organ uzgadniający w ramach przyznanych mu uprawnień ma chronić, bowiem tylko decyzja pozytywna ingeruje w zastany stan rzeczy. Przyjmując takie stanowisko Prezydent W. odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 810/07).

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający wskazał, że fakty, które uznał w niniejszej sprawie za udowodnione, to spełnienie kryteriów określonych w art. 61 ust.1 pkt 2--5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika z treści zebranego materiału dowodowego. Natomiast nie zostały spełnione przesłanki wskazywane w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, w zakresie linii zabudowy, wskaźnika zabudowy we wnioskowanej maksymalnej wersji i cech zabudowy (wysokości zabudowy).

W przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedynym narzędziem służącym kształtowaniu przestrzeni danego terenu. Co najistotniejsze, prawodawca przewidział, że jednym z podstawowych, normatywnych kryteriów planowania i zagospodarowania przestrzennego jest wymóg respektowania wymagań ładu przestrzennego (zob. art. 1 ust.1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy). Przy tym, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy jako ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Jednak przy dokonywaniu ustaleń ograniczających swobodę zabudowy trzeba także wziąć pod uwagę, że w procesie ustalania warunków zabudowy oprócz uwzględnienia zasady zachowania ładu przestrzennego należy uwzględnić również zasadę ochrony prawa własności. Prawo własności jest wartością chronioną normami rangi konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), przy czym prawo to może być ograniczone jedynie na mocy ustawy (art. 64 ust. 3 i art. 233 ust. 3 Konstytucji). Ramami prawa materialnego, wyznaczającymi zakres możliwości korzystania z własności (w tym: statuującymi właściwe ograniczenia) są m. in. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawodawca określił w niej z jednej strony uprawnienie swobodnej zabudowy nieruchomości w granicach prawa (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy), z drugiej zaś sformułował w art. 1 ust.1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 zasadę zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, która z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ogranicza możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu a zatem i gwarantowaną przez Konstytucję RP ochronę prawa własności, której zasadniczym filarem jest swoboda zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.

W trakcie postępowania lokalizacyjnego podstawowym zadaniem organu administracji publicznej jest zatem ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia wzmiankowane kryterium zachowania ładu przestrzennego, nie tracąc z oczu uprawnień wynikających z prawa własności.

Oceniając materiał dowodowy z uwzględnieniem przesłanek, o których wspomniano wyżej, organ uznał jednak, że uprawnienia właścicielskie względem nieruchomości nie mają charakteru bezwzględnego ani absolutnego. Zgodnie bowiem z art. 140 kodeksu cywilnego właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa, granice uprawnień właścicielskich wyznaczają zatem m.in. przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w tym również normy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu orzekającego w niniejszej sprawie wystąpił konflikt pomiędzy prawem do zabudowy, a ustawową dyrektywą zachowania ładu przestrzennego. Okoliczności faktyczne sprawy nie pozwalają – w uznaniu organu pierwszej instancji – na przyznanie prymatu prawa inwestora, a wydanie decyzji uwzględniającej wniosek prowadziłoby do naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a poprzez to uchybieniu przez organ orzekający obowiązkowi praworządnego działania.

Z przedstawionej przez Prezydenta W. argumentacji wynika, że działki sąsiednie – w stosunku do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji linii zabudowy.

Organ orzekający charakteryzując w motywach orzeczenia zabudowę obszaru analizowanego opisał występujące układy zabudowy, podkreślając przy tym stanowczo brak zabudowy w drugiej linii. Z tego względu – w ocenie organu – wnioskowana zabudowa stanowiłaby wyjątek i naruszała uwarunkowania ładu przestrzennego.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez A. Z., reprezentowaną przez pełnomocnika, który w odwołaniu zarzucił naruszenie:

1) art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną ich wykładnię w wyniku wydania decyzji odmownej;

2) § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

3) art. 8 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez nadmierne ograniczanie prawa własności;

4) art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez arbitralną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Powołując się na te zarzuty pełnomocnik A. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium przedstawiło obszerną argumentację prawną, w której wykorzystane zostały w szerokim zakresie fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych obu instancji, wydawanych w sprawach, których przedmiotem było ustalenie warunków zabudowy.

W ocenie Kolegium w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw prawnych do odmowy ustalenia kontynuacji linii zabudowy. Kolegium wskazało przy tym, że zarówno zasada zachowania ładu przestrzennego, jak i ochrony prawa własności muszą być uwzględniane w procesie planowania i ustalania warunków zabudowy. Tworzą one bowiem swoiste ramy normatywne procesu planowania oraz "narzucają" kierunek wykładni przepisów służących ich realizacji, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ, dokonując wykładni przepisów służących realizacji tychże zasad, nie może nie uwzględniać ich normatywnego znaczenia i celu, w jakim zostały stworzone. Istotne jest też przy stosowaniu tych przepisów, aby w przypadkach kolizji pomiędzy interesem publicznym (ochroną ładu przestrzennego), a interesem jednostki (swobodą zabudowy nieruchomości) uwzględniać zasadę proporcjonalności. Istnieje zatem konieczność zachowania adekwatności pomiędzy ograniczeniem zabudowy, a celami, jakim ograniczenie to ma służyć. Innymi słowy rzecz ujmując, odmowa ustalenia warunków zabudowy, co do zasady może nastąpić tylko wtedy, gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu sąsiedzkiego. Ograniczenia w zagospodarowaniu terenu nie mogą bowiem prowadzić do naruszenia istoty prawa własności. Trzeba w tym miejscu jednak zaznaczyć, że ustawodawca różnicuje zakres i intensywność ochrony ładu przestrzennego w zależności od tego, czy tego rodzaju cel ma być osiągany przy pomocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji przy ustalaniu warunków zabudowy nie jest tak samo chroniony w każdym jego normatywnym i pozanormatywnym aspekcie. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani też takiego planu nie zastępuje. Dlatego nie można w jednej płaszczyźnie stawiać możliwości ochrony ładu przestrzennego przez plan miejscowy i decyzje lokalizacyjne.

Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż obszar analizowany jest bardzo mocno zurbanizowany. Zarówno wzdłuż ulicy B. T. (po jej zachodniej stronie) oraz ulicy W. K., zabudowa charakteryzuje się uporządkowanym przebiegiem. Budynki usytuowane są względem drogi w odległościach do 10 m. Sporadycznie występują budynki gospodarcze, o niewielkich gabarytach, zlokalizowane na tyłach zabudowy mieszkaniowej. Po wschodniej stronie ulicy B.T. występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie szeregowym, o bardzo wyjątkowym, ale uporządkowanym układzie. Zdaniem Kolegium w tej sytuacji trudno nie przyznać racji organowi pierwszej instancji, że w obszarze sąsiedzkim nie ma zabudowy w drugiej linii, a organ rzeczywiście dokonał w tej kwestii wnikliwej oceny, mając na celu przede wszystkim ochronę walorów urbanistycznych.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium – odwołując się do wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powoływanej, dokonanej w licznie przywołanych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyjaśniło, że władztwo planistyczne gminy jest ograniczone do konkretnych wskazań ustawowych. W przypadku warunków zabudowy są to przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1. Jeżeli zostały one spełnione, to organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na rozporządzenie i ustalone tam sposoby wyznaczania linii zabudowy. W ocenie Kolegium, w znaczeniu normatywnym kontynuacja linii zabudowy jest w tym przypadku oczywista i brak jest podstaw do bezkrytycznego pominięcia dotychczasowej linii orzeczniczej sądownictwa administracyjnego bezspornie istotnie determinującej funkcjonowanie porządku prawnego (także i w przedmiotowej kwestii). Brak jej analizy w orzeczeniu pierwszej instancji, bezspornie zasługuje na dezaprobatę, jako budzący brak zaufania do organów władzy publicznej. Tym bardziej, że formalistyczne podejście organu gminy do niniejszej sprawy nie respektuje aksjologii za uwzględnieniem której trafnie opowiada się judykatura, znajdując przy tym normatywne uzasadnienie dla takiego stanowiska. Prowadzi natomiast do bezkrytycznego powielania niesłusznego normatywnie (niekoniecznie - urbanistycznie i architektonicznie) stanowiska w sprawach dotyczących zabudowy nieruchomości.

W uznaniu Kolegium z uwagi na powyższe trzeba przyjąć, że w istocie organ nie rozpatrzył sprawy, albowiem nie uwzględnił wszystkich jej aspektów normatywnych. Co jeszcze istotne, organ nie uwzględnił wytycznych Kolegium z poprzednich decyzji, dotyczących konieczności analizy dotychczasowego orzecznictwa w celu rozpoznania możliwości wykładni przepisów prawa materialnego. To w konsekwencji doprowadziło ponownie do błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z § 4 rozporządzenia. W takim układzie zastosowanie przez Kolegium rozstrzygnięcia reformatoryjnego naruszałoby standardy właściwe dla zasady dwuinstancyjności postępowania. Kolegium podejmując ewentualnie merytoryczne pozytywne rozstrzygnięcie musiałoby dokonać także uzgodnień projektu decyzji i dokonać je za organ pierwszej instancji. Te zaś czynności wykraczają poza postępowanie drugoinstancyjne. Podkreślił to Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku 21 lutego 2012 r. (II SA/Wr 805/11) - "skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym względzie stanowisko prezentowane w wyroku z dnia 10 marca 2011 r., sygn.akt II SA/Wr 726/10 (znanym również organowi administracji) w którym Sąd stwierdził, że rozpoznając odwołanie od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wydanej bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego przewidzianego art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 3-5a i art. 54 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może w uwzględnieniu tego odwołania wydać decyzji reformacyjnej przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i ustalić warunków zabudowy dla tejże inwestycji. W takim przypadku organ zobligowany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Przeprowadzenie przez organ odwoławczy brakującego postępowania uzgodnieniowego przekracza bowiem możliwości uzupełnienia postępowania przewidziane w art. 136 k.p.a. i godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania".

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium odniosło się do zawartego w odwołaniu wniosku o wydanie przez Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. postanowienia sygnalizacyjnego.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała A.Z. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżącej pełnomocnik zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie tj. zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy;

- art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie tj. zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję;

- art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez faktyczne pozbawienie skarżącej prawa do zagospodarowania należącego do niej terenu;

- art. 2, art. 7, art. 21, art. 64 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 75 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej poprzez faktyczne pozbawienie skarżącej prawa do zagospodarowania należącego do niej terenu;

- art. 7 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a nadto w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów Państwa.

Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik A.Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji celem wydania przez organ drugiej instancji decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy.

Z uzasadnienia skargi wynika, że w ocenie skarżącej decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, przepisów prawa materialnego oraz przepisów Konstytucji RP wskazanych w petitum skargi, albowiem brak jest jakichkolwiek podstaw aby zakładać, że przy ponownym - czwartym z kolei - rozpatrzeniu wniosku skarżącej Prezydent W. zastosuje się do przepisów prawa oraz uwzględni wskazania organu II instancji. Skarżąca podnosi, że rozpatrując po raz trzeci jej wniosek organ I instancji po raz trzeci dopuścił się szeregu naruszeń przepisów postępowania, już uprzednio zakwestionowanych przez organ II instancji. Pomimo wskazania w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., [...] oraz z dnia [...] r., [...], charakteru uchybień, których organ I instancji dopuścił przy wydawaniu decyzji nr [...] z dnia [...] r. oraz nr [...] z dnia [...] r., przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zastosował dokładnie taki sam, dwukrotnie zakwestionowany przez Kolegium sposób postępowania. W ocenie skarżącej organ I instancji właściwie zaniechał faktycznego rozpatrzenia jej wniosku, powielając w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniach dwóch uprzednio uchylonych decyzji. W szczególności organ I instancji nie uwzględnił wskazówek sformułowanych w decyzji SKO z dnia [...] r., aby przeprowadzić ocenę wnioskowanej inwestycji z uwzględnieniem szczególnego kształtu terenu inwestycji (działki nr[...]) i charakteru linii zabudowy, jako linii nieprzekraczalnej. W treści uzasadnienia decyzji organu I instancji pozostawiono nawet fragmenty uzasadnienia uchylonej decyzji nr [...] z dnia [...] r. nie uwzględniające modyfikacji przez odwołującą maksymalnej powierzchni oraz maksymalnej wysokości planowanej zabudowy. Organ I instancji pominął również okoliczność zapoznania się przez wnioskodawczynię z aktami postępowania, wypowiedzenia się przez nią odnośnie zebranych w nich informacji pismem z dnia 1 października 2012 r. oraz złożenia wniosku o uzupełnienie postępowania (w uzasadnieniu decyzji wskazano, że A. Z. nie skorzystała z możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia odnośnie ich treści). W ocenie skarżącej, takie zachowanie organu I instancji stanowi naruszenie prawa i nie zasługuje na akceptację.

Ponadto w uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że zaniechanie przez organ II instancji wydania orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po ewentualnym uprzednim zleceniu przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania w celu uzupełnienia dowodów faktycznie pozbawia skarżącą prawa do zagospodarowania należącego do niej terenu, albowiem nic nie wskazuje, aby Prezydent W. miał zamiar zacząć stosować się do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów wykonawczych do tej ustawy, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 3 czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przyjęte w sprawie, podkreślając ponownie, że w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji w ogóle nie rozpatrzył sprawy. W uzupełnieniu Kolegium wskazało, że w istniejącym stanie faktycznym rozpatrzenie sprawy przez Kolegium i wydanie decyzji reformatoryjnej naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Podejmując decyzję reformatoryjną Kolegium musiałoby wykonać następujące czynności dowodowe. Po pierwsze, Kolegium musiałoby przeprowadzić dowód z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wygasł 31 grudnia 2003 r. i ustalić, czy na terenie planowanego zainwestowania nie przewidywano inwestycji celu publicznego. Po drugie, organ drugiej instancji zobligowany byłby dokonać wymaganych prawem uzgodnień. Po trzecie, na skutek zmiany art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium musiałoby wezwać Inwestorkę i ustalić powierzchnię terenu podlegającą przekształceniu. Po czwarte, organ drugiej instancji musiałby zlecić biegłemu urbaniście przygotowanie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Po piąte, Kolegium musiałoby prowadzić postępowanie dowodowe w zakresie pozostałych ustaleń decyzji lokalizacyjnej, związanych np. z ochroną przeciwpowodziową.

Jak wynika z powyższego, w rozpatrywanej sprawie nie mielibyśmy do czynienia z uzupełniającym postępowaniem dowodowym, ale w zasadzie z koniecznością przeprowadzeniem pełnego postępowania lokalizacyjnego. Te zaś czynności procesowe wykraczają poza postępowanie drugoinstancyjne. Podkreślił to Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r. (II SA/Wr 805/11): przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z kolei w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 1564/10) wywiódł, że "rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji".

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 21 sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przecie wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uznał też za właściwe zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisem art. 134 § 2 tej ustawy Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 2 kpa i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z racji obowiązującej w postanowieniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, której istotą jest powinność organu odwoławczego rozpoznania i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy załatwionej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do wydania tego typu decyzji.

Zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Pośrednio treść przepisu wskazuje jako przyczynę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi wadliwość procesową wynikającą przede wszystkim z naruszenia zasad postępowania wyjaśniającego. Konsekwencją takiego postrzegania tej normy jest możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z ustanowionego nią uprawnienia wyłącznie wtedy, gdy czynności procesowe, które należy podjąć w sprawie dla zadośćuczynienia wymogowi legalnego działania należą do czynności objętych regulacją rozdziału 4 działu II kodeksu postępowania administracyjnego. Niekwestionowany ani przez doktrynę, ani przez judykaturę szczególny charakter decyzji kasacyjnej, wydawanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga zaistnienia koniunkcji przesłanek prawnych, których spełnienie wymaga odpowiedniej kwalifikacji naruszeń prawa i ich wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Ustawodawca wskazuje bowiem, że muszą to być naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy korzystając po raz trzeci z kompetencji przyznanej mu w omawianym powyżej przepisie uzasadnił swoją czynność orzeczniczą w istocie nierozpatrzeniem sprawy przez organ pierwszej instancji wobec nieuwzględnienia wszystkich jej aspektów normatywnych z jednoczesnym nieuwzględnieniem wytycznych Kolegium z poprzednich decyzji kasacyjnych dotyczących konieczności analizy dotychczasowego orzecznictwa "w celu rozpoznania możliwości wykładni przepisów prawa materialnego".

Kolegium w motywach podjętego orzeczenia odwołało się również do zasady dwuinstancyjności, której podporządkowane są organy dysponujące kompetencją orzeczniczą w postępowaniu administracyjnym, a które uniemożliwiała – w okolicznościach faktycznych istniejących w tej sprawie – podjęcie orzeczenia co do istoty w postępowaniu odwoławczym.

Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny i bezpośredni wpływ na jej rozstrzygnięcie w zasadzie zdeterminował rozstrzygnięcie organu drugiej instancji.

W obowiązujących warunkach prawnych nie można zarzucić zaskarżonej decyzji wadliwości obligującej do uwzględnienia skargi, ani zaakceptować twierdzeń zawartych w skardze.

Zasadnie bowiem Kolegium wskazuje na niemożność przeprowadzenia wyłącznie w postępowaniu drugoinstancyjnym zasadniczych w sprawie o ustalenie warunków zabudowy czynności postępowania wyjaśniającego t.j. uzyskanie uzgodnień z organami współdziałającymi, przygotowanie projektu decyzji pozytywnej dla wnioskodawczyni przez uprawnioną osobę, dokonanie wykładni przepisów ustawowych i wykonawczych, stanowiących podstawę orzeczenia.

Podjęcie tych czynności na etapie postępowania odwoławczego skutkowałoby – jak prawidłowo wyjaśnia Kolegium – naruszeniem zasady dwuinstancyjności, stanowiącym wadę obligującą do wyeliminowania orzeczenia nią obarczonego z obrotu prawnego w toku kontroli sądowoadministracyjnej czy nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego.

Zważyć przy tym należy, że postępowanie w tej sprawie prowadzone jest z udziałem nie tylko potencjalnego inwestora, ale również innych osób, którym właściwy organ przyznał status strony, a których interesy podlegają równoprawnej ochronie. Nie można zakładać, że interesy te są zbieżne z interesem wnioskodawczyni, a poprzez to uniemożliwiać im kwestionowanie w administracyjnym toku instancyjnym rozstrzygnięcia ocenianego przez te podmioty jako niekorzystne dla nich.

Sąd – podzielając twierdzenia Kolegium o braku legalnej możliwości reformatoryjnego orzekania w tej sprawie w postępowaniu odwoławczym – uznał jednak za właściwe zwrócić uwagę, że przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uprawnia do absolutyzowania – jak sugeruje to Kolegium – prawa do zabudowy terenu, do którego dany podmiot posiada tytuł prawny. Zasada swobody inwestorskiej nie może być interpretowania przez właściwe organy administracji publicznej jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków inwestowania bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne.

Nie można też ignorować tego, że ustawodawca powierzył ochronę ładu przestrzennego i jego komponowanie organom samorządu gminnego (wykonawczemu i uchwałodawczemu) i jest to działanie w interesie lokalnej społeczności, zmierzające do wykreowania pewnej estetyki w przestrzeni. Przejawem takiej woli ustawodawcy jest również tzw. zasada dobrego sąsiedztwa uwzględniona w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Celem tej zasady - jak wskazuje się w literaturze przedmiotu - jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne.

Zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze uznano, że ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest "ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną, estetyczną całość, skomponowaną wg urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego.

Omawiana zasada stanowi zatem normatywny instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, przyjętą - z pewnym ograniczeniem w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 powoływanej ustawy.

Stosownie do postanowienia ustawodawcy zawartego w tym przepisie decyzja o warunkach zabudowy uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W tak określonych warunkach prawnych i wobec akcentowanej w doktrynie i orzecznictwie zasady proporcjonalności ustalenie warunków zabudowy wymaga zawsze, a szczególnie w przypadkach powodujących wątpliwości, stosownego wyważenia wymagań ładu przestrzennego i swobody inwestorskiej.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do wyeliminowania zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

H.B.19.09.2013 r.