Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 816/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, pkt, 3, pkt 4 i pkt 5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus Sędzia WSA - Olga Białek /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel Protokolant - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 27 września 2012 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy klatki dla ptaków -wiwarium I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 500 /słownie: pięćset/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 1 sierpnia 2012 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie budowy na działce nr [...] przy ul. M. S. w O. Ś. klatki dla ptaków – wiwarium.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało w związku ze skargą S. K. "dotyczącą wybudowania wzdłuż granicy garażu o długości 5 m".

W dniu 28 lipca 2011 r. organ I instancji dokonał kontroli działki nr [...] będącej w posiadaniu H. i E. S., w toku której nie stwierdzono aby wzdłuż granicy działek wybudowany był garaż. Ustalono natomiast, że w tylnej części działki w granicy z działką nr [...] ustanowione jest ogrodzenie o długości ok. 6m - w części murowane, a w części składające się z rozciągniętej na stalowych słupkach stalowej siatki. Bezpośrednio przy granicy znajduje się niepołączone trwale z gruntem wiwarium (klatka na ptaki) o konstrukcji drewnianej i wymiarach 5x2 m. Według oświadczenia E. S., obiekt ten stawia on na swojej działce każdego roku na okres letni, a następnie na czas zimy usuwa - wówczas zabiera ptaki do budynku mieszkalnego. Co do muru, wyżej wymieniony wyjaśnił, że istnieje on od zawsze (powstał około 30 lat temu) i stanowi ogrodzenie międzysąsiedzkie. Oświadczył również, że dokonał wyłącznie konserwacji swojej strony muru, polegającej na odnowieniu tynku. Wysokość muru w najwyższym punkcie wynosi 2,18 m. Z kolei S. K. stwierdził, że sąsiad ma zamiar wybudować w granicy działek garaż, dlatego postawił przedmiotowy mur, który podniósł w roku 2011 o 50 cm (do wysokości 2,6 m), kładąc dodatkowe trzy warstwy pustaków. Z uwagi na podejmowane przez sąsiada działania, rosnące w granicy działek drzewo oraz postawioną w tejże granicy klatkę na ptaki (które "uniemożliwiają normalne i bezpieczne korzystanie z działki i zabudowań gospodarczych") S. K. domagał się rozbiórki klatki dla ptaków, trzech warstw pustaków oraz częściowego wycięcia drzewa.

Decyzją z dnia 27 grudnia 2011 r., nr [...], organ pierwszej instancji umorzył postępowanie wszczęte w sprawie robót budowlanych wykonywanych na działce nr [...] uznając je za bezprzedmiotowe.

Na skutek odwołania wniesionego przez S. K. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 lutego 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wyodrębnił poszczególne roboty budowlane wykonywane na działce nr [...] do odrębnych postępowań prowadzonych w sprawie – między innymi – budowy wiwarium.

W toku tak określonej sprawy przeprowadzone zostały ponowne oględziny nieruchomości oraz uzyskano dodatkowe wyjaśnienia od inwestora, który konsekwentnie podkreślał, że "wiwarium" nie stanowi obiektu budowlanego lecz jest zwykłą klatką dla zwierząt.

Decyzją z dnia 1 sierpnia 2012 r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na budowie wiwarium – klatki dla ptaków.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. K. kwestionując ustalenia organu pierwszej instancji i wnioskując o odsunięcie klatki od granicy.

W ocenie organu drugiej instancji odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zdaniem organu trafnie zastosowany został w sprawie przepis art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania wynika bowiem z faktycznego braku przedmiotu postępowania. Organ pierwszej instancji prawidłowo wykazał, że przedmiotowa klatka na ptaki nie jest obiektem budowlanym i tym samym nie podlega regulacjom ustawy – Prawo budowlane.

Argumentując takie same stanowisko organ odwoławczy wskazał, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, określając jednocześnie zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Precyzując w art. 1 omawianej ustawy jej zakres przedmiotowy, ustawodawca wskazał jednoznacznie przedmiot zainteresowania działających na podstawie tej ustawy organów administracji publicznej, którym są obiekty budowlane. Podejmowana zatem przez organy nadzoru budowlanego ingerencja może, innymi słowy, dotyczyć wyłącznie obiektów budowlanych.

Ustawa - Prawo budowlane definiuje jednocześnie w art. 3 pkt 1, pojęcie obiektu budowlanego, przez które to pojęcie należy rozumieć:

• budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

• budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami,

• obiekt małej architektury.

Odnosząc powyższe do okoliczności badanej sprawy, organ stwierdził, że zważywszy na charakterystykę zlokalizowanej na działce nr [...] klatki na ptaki, przymiotu obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane przypisać jej nie sposób. Jak bowiem wynika z poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń, sporna klatka to przesuwna konstrukcja drewniana, zadaszona, ale bez żadnej podstawy (stawiana na gruncie), z tylną ścianką drewnianą, z pozostałych trzech stron wykonana z metalowej siatki. Taki obiekt nie spełnia tym samym kryteriów kwalifikacji jako budynku, budowli czy też obiektu małej architektury.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, budynek, to obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundament i dach. Sporna klatka, jakkolwiek zadaszona, nie jest jednak związana trwale z gruntem i nie posiada fundamentu. Co do przegród budowlanych, można mówić w jej przypadku jedynie o jednej przegrodzie - ścianie tylnej – gdyż metalowej siatki przegrodą budowlaną nazwać nie można. Klatka ta nie posiada też żadnych instalacji czy urządzeń technicznych.

Z kolei budowla – jak wywodził dalej organ - stanowi każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem tworzący jednak, zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b tej samej ustawy, całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, taki jak: obiekty liniowe, lotniska, wiadukty, mosty, tunele, sieci techniczne, budowle ziemne, zbiorniki, oczyszczalnie ścieków, sieci uzbrojenia terenu czy budowle sportowe. Przedmiotowa klatka na ptaki budynkiem wprawdzie nie jest, ale nie tworzy żadnej całości techniczno-użytkowej z instalacjami i urządzeniami. Tym samym nie można jej – zdaniem organu - zaliczyć do tej samej kategorii, co przykładowo wymienione w art. 3 pkt 3 lotniska, mosty czy oczyszczalnie ścieków.

Obiekt malej architektury zdefiniowany natomiast został poprzez przykładowy katalog obiektów, takich jak: obiekty kultu religijnego (kapliczki, krzyże przydrożne, figury), obiekty architektury ogrodowej (posągi, wodotryski) oraz obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku (piaskownice, huśtawki, śmietniki). Katalog ten określa cechy obiektu małej architektury. Cechy zlokalizowanej na działce nr [...] klatki na ptaki nie odzwierciedlają, według organu, cech żadnej z wyżej wymienionych kategorii.

Dla potwierdzenie powyższych rozważań, w decyzji przywołano pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1800/07). Stwierdzono w nim bowiem jednoznacznie, że klatki, które są przeznaczone do trzymania w nich zwierząt futerkowych, nie są obiektami budowlanymi. Jak zaś oświadczył podczas przeprowadzonych w dniu 21 czerwca 2012 r. oględzin pełnomocnik E. S., przedmiotowa klatka na ptaki jest zwykłą klatką, jak klatka dla królików czy innych zwierząt domowych. Skoro sporna klatka nie jest obiektem budowlanym, nie mają też do niej zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym przepisy określające minimalne odległości obiektów budowlanych od granicy działki. Tym samym nie może być mowy o wydaniu przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do tejże klatki nakazu jej "odsunięcia od granicy działki na przepisową odległość 3 m".

Reasumując, organ odwoławczy podał, że zlokalizowana na działce nr [...] w O. Ś. klatka na ptaki, nie będąc obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy Prawo budowane, nie podlega regulacji tejże ustawy, ani związanych z nią przepisów wykonawczych. W takim przypadku ingerencja organów nadzoru budowlanego jest wykluczona. Skoro brak było w ramach niniejszego postępowania przedmiotu w stosunku do którego organy nadzoru budowlanego są uprawnione orzekać, jego bezprzedmiotowość pozostaje oczywista. Tym samym zasadne jest zastosowanie dyspozycji powołanego na wstępie art. 105 § 1 Kpa, co też organ pierwszej instancji słusznie uczynił.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S. K. wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego organy naruszyły obowiązujące prawo, uznając bezpodstawnie i bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, że "budowa" postawiona na granicy z jego działką nie jest obiektem budowlanym a tym samym nie podlega ustawie - Prawo budowlane, oraz przepisom wykonawczym w tej sprawie.

Skarżący kwestionując legalność postawionego na granicy jego posesji obiektu podkreślił, że winien on być zakwalifikowany jako wiata. W takiej sytuacji jej postawienie i usytuowanie podlega określonym regułom i procedurom.

W dalszych wywodach wyjaśniał, że wybudowana "w granicy drewniana szopa" o wymiarach 5m długości, 2m szerokości, 2m wysokości o powierzchni 10m2 - posiada 3 ściany drewniane, a czwartą zabudowaną siatką drucianą. Więźba dachowa drewniana pokryta jest papą. Tym samym – w jego ocenie - nie jest prawdziwy opis na 4 stronie decyzji Nr [...], że zbudowana "szopa", (według organów klatka) posiada tylko tylną ścianę drewnianą a pozostałe 3 ściany wykonane są z metalowej siatki. Skarżący zauważył, że ten nieprawdziwy opis pozwolił organowi drugiej instancji, nie uznać spornego obiektu jako obiektu małej architektury. Niezrozumiałe jest też dla niego nazwanie wybudowanej "w granicy szopy", klatką na ptaki - skoro w tej "szopie" (czy też klatce) nie ma ptaków.

Przedstawiając powyższe skarżący podniósł, że doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności art. 1, art. 3 oraz rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z przepisów tych wynika, że tego typu obiekt winien być zakwalifikowany jako wiata. Tym samym jego inwestor musi spełnić odpowiednie wymogi w postaci formalnego zgłoszenia do właściwego organu, spełniając też normy usytuowania wiaty od granicy działki tj. 3 - 4 m. W ocenie strony skarżącej, organy popełniły rażące błędy w ocenie stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej budowli bezpodstawnie przyjmując, że boczne ściany są z siatki i budowla jest przesuwana. Skarżący zwrócił uwagę, że obiekt posadowiony jest na stałe, na samej granicy sąsiadującej posesji, nie służy jako wiwarium, a z samej konstrukcji i wielkości obiektu wynika, że jest to po prostu wiata magazynowa. Tłumaczenia jej właściciela są gołosłowne i wprowadzające w błąd, w celu uniknięcia procedur budowlanych.

Reasumując skarżący stwierdził, że organ nadzoru budowlanego bezkrytycznie i bez wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności podjął nieuprawnioną i błędnie uzasadnioną decyzję.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały wyłącznie do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest również uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia.

W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych na nieruchomości położonej w O. Ś. przy ul. M. S. oznaczonej jako działka nr [...], [...], które przez organ pierwszej instancji określone zostały jako roboty polegające na budowie klatki na ptaki "wiwarium". Podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie z którym postępowanie administracyjne które z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu w drodze decyzji administracyjnej.

W doktrynie wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania jako zasadnicza przesłanka umorzenia postępowania może zaistnieć jeszcze przed jego wszczęciem, a może też powstać dopiero w trakcie toczącego się postępowania. Utożsamiana jest ona z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co uniemożliwia wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy. Przyczyny powstania bezprzedmiotowości mogą wiązać się z podmiotem jak też z przedmiotem postępowania. Przyczyną o charakterze podmiotowym będzie np. śmierć osoby fizycznej a przyczyną o charakterze przedmiotowym, np. brak podstaw prawnych do władczego działania organu administracji przez wydanie decyzji administracyjnej. W szczególności bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem pierwszej instancji. Chodzi więc o sytuacje w których nie ma konkretnego przepisu prawa, umożliwiającego dokonanie oceny zaistniałego stanu faktycznego, jak również brak jest przedmiotu postępowania.

Dla oceny legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia podstawowe znacznie ma zatem wyjaśnienie, czy zgromadzony materiał dowodowy uprawniał organy nadzoru budowlanego do przyjęcia, że w niniejszej sprawie brak było przedmiotu postępowania tj. obiektu budowlanego, wobec którego – na mocy kompetencji przyznanych ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, uprawnione i zobowiązane były do podjęcia określonych tą ustawą działań.

W niniejszej sprawie możliwość orzekania na podstawie przepisów Prawa budowlanego względem obiektu stanowiącego przedmiot wszczętego przez organ nadzoru budowlanego postępowania, uzależniona była od dokonania prawidłowej kwalifikacji i oceny charakteru prawnego tego obiektu, zgodnie z definicjami zawartymi w art. 3 ustawy – Prawo budowlane.

Podkreślenia wymaga, że podstawą właściwego zastosowania prawa materialnego jest prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Niepełne, a więc wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy nie daje podstaw do prawidłowej subsumcji odpowiednich norm prawa materialnego. Z tego też względu Kodeks postępowania administracyjnego zawiera zasady ogólne i szczegółowe dotyczące wyjaśniania stanu faktycznego sprawy, w tym gromadzenia materiału dowodowego oraz jego oceny. Zasady te wiążą zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy z urzędu stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązkiem organu wynikającym z art. 77 § 1 k.p.a. jest zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i uzasadnienie swego stanowiska w sposób zgodny z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz z przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Powinno też stwarzać organom nadzoru oraz sądom możliwość sprawdzenia, czy w sprawie co do okoliczności faktycznych dokonano wszystkich koniecznych ustaleń, a także rozważenia toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenia motywów rozstrzygnięcia.

Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji stwierdził, że organ II instancji uchybił powyższym zasadom, nie dokładając należytych starań dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, który pozwalałby w sposób jednoznaczny na potwierdzenie prawidłowości podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania.

Przede wszystkim wątpliwości budzą okoliczności faktyczne które przyjęte zostały przez organ odwoławczy przy dokonywaniu kwalifikacji prawnej spornego obiektu, co rzutuje oczywiście na prawidłowość samej kwalifikacji.

Według decyzji drugoinstancyjnej obiekt określony przez organ jako "wiwarium" (klata na ptaki) stanowi konstrukcję drewnianą, zadaszoną, posiadającą tylną ściankę drewnianą i trzy ścianki wykonane z siatki metalowej, bez podłogi ale z kółkami. Opis ten nie znajduje jednak pełnego potwierdzenia w ustaleniach organu I instancji. W protokole oględzin z dnia 28 lipca 2011 r. odnotowano, że przy granicy z działką znajduje się klatka na ptaki – o konstrukcji drewnianej (o długości około 5 m i szerokości około 2 m), która nie jest trwale połączona z gruntem i jest klatką przesuwaną. Według oświadczenia inwestora klatka ta na okres zimowy jest likwidowana (wywożona z posesji). Z kolei w protokole z oględzin z dnia 3 kwietnia 2012 r. odnośnie rzeczonej klatki zapisano jedynie, że stan na działce nr [...] nie zmienił się od ostatniej kontroli z dnia 28 lipca 2011 r. a inwestor podtrzymał w tym względzie swoje dotychczasowe oświadczenia. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 21 czerwca 2012 r. organ potwierdził w protokole, że obiekt – tak jak wynika z oświadczenia inwestora – jest klatką przenośną – posiada zamontowane koła – sześć sztuk i jest klatką jeżdżącą w chwili kontroli odsuniętą od granicy z działką sąsiednią o około 10 cm. W chwili kontroli nie było w nim ptaków. Podobne opisy obiektu stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania wynikają również z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Z przedstawionych dowodów stanowiących podstawę dla ustaleń faktycznych nie wynika zatem, aby sporny obiekt – tak przyjął to organ drugiej instancji – posiadał jedynie tylną ścianę drewnianą a z pozostałych trzech stron siatkę metalową. Takim ustaleniom zdecydowanie zaprzecza skarżący podnosząc, że obiekt posiada trzy ścianki drewniane a jedynie od przodu siatkę metalową. Nadto kryty jest drewnem obitym papą. Stanowisko skarżącego zdaje się potwierdzać dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu z oględzin, jak też przedstawionego przez niego zdjęcia. Tym samym należy zgodzić się z zarzutem skargi wskazującej na rozbieżności co do elementów stanu faktycznego sprawy dotyczących konstrukcji obiektu, przyjętych jako podstawa ustaleń przez organ drugiej instancji. Istotne przy tym jest, że organ odwoławczy przyjmując, że obiekt posiada trzy ścianki z siatki metalowej nie wyjaśnił, na podstawie jakiego dowodu ustalenie takie zostało poczynione pomimo, że nie znajduje ono wprost odzwierciedlenia w aktach sprawy. Tymczasem - zdaniem Sądu - to czy obiekt posiada trzy ścianki z siatki metalowej, czy też trzy ścianki drewniane, może mieć istotne znaczenie przy dokonywaniu jego prawnej kwalifikacji. Dlatego też ta powinna być przez organ drugiej instancji w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśniona i ustalona. W sytuacji, gdy okoliczność ta nie została przez organ jednoznacznie ustalona, podjęcie decyzji aprobującej umorzenie postępowania świadczy o naruszeniu obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w decyzji z dnia 22 lutego 2011 r. wydanej wcześniej w tej sprawie, trafnie organ odwoławczy zauważył, że przy kwalifikacji danego obiektu istotne znaczenie ma jego forma obejmująca charakterystyczne cechy konstrukcji oraz jest gabaryty. Cechy te nie mogą być pominięte przy kwalifikacji prawnej obiektu a organ nie może skupiać się tylko na funkcji podawanej przez właściciela obiektu. Pomimo tej trafnej uwagi wyrażonej już w postępowaniu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ odwoławczy w należyty sposób analizował istotne cechy i gabaryty spornego obiektu odnosząc je do definicji obiektu budowlanego, w szczególności do budowli.

Przepisy ustawy – Prawo budowlane, co zaznacza sam organ, znajdują zastosowanie do obiektów kwalifikowanych jako obiekty budowlane, które ustawa dzieli na trzy grupy: budynki, budowle i obiekty małej architektury. Organ drugiej instancji opierając się na przyjętych przez siebie, w sposób dowolny, ustaleniach faktycznych stwierdził, że badany obiekt nie należy do żadnej z tych grup obiektów budowlanych a zatem nie znajdują do nich zastosowania przepisy Prawa budowlanego.

Rozważając kwestię zakwalifikowania spornego obiektu do jednej z trzech ww. grup, już na tym etapie postępowania, pomimo stwierdzonych błędów, można jednak zgodzić się z organem odwoławczym co do tego, że obiekt ten nie może zostać zakwalifikowany do kategorii budynku (art. 3 pkt 2 ustawy). Przez budynek należy rozumieć bowiem obiekt który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Omawiany obiekt niewątpliwie – co jest niesporne i potwierdzone materiałem dowodowym – nie posiada fundamentu, tym samym nie może być uznany za budynek.

Tak przekonujące nie jest już jednak stanowisko organu co do tego czy przedmiotowy obiekt może być zakwalifikowany do kategorii budowli i obiektów małej architektury. Zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy przez obiekt taki należy rozumieć: niewielkie obiekty kultu religijnego (jak krzyże, kapliczki przydrożne, figury); architektury ogrodowej (jak: posągi, wodotryski i inne); użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku (jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki). Przywołana definicja ustawowa nie jest więc ścisła i precyzyjna, co powoduje, że należy ją interpretować indywidualnie w okolicznościach konkretnej sprawy. Lista obiektów małej architektury nie jest wyczerpująca i niewątpliwie można do nich zaliczyć również inne obiekty niż wskazane w ustawie. Zgodnie jednak z regułą interpretacyjną "eiusdem generis" (tego samego rodzaju), przy ocenie i kwalifikacji innych obiektów należy pomijać te, które nie wykazują istotnego (rodzajowego) podobieństwa do obiektów wymienionych. W każdym jednak przypadku istotną cechą obiektów małej architektury jest ich rozmiar oraz standard techniczny. W niniejszej sprawie organ uznał, że sporny obiekt nie jest obiektem małej architektury, gdyż cechy zlokalizowanej na działce nr [...] klatki na ptaki nie odzwierciedlają żadnej z cech przykładowo wymienionych w art. 3 pkt 4 ustawy obiektów. Organ nie podał jednak jakie cechy spornego obiektu ma na myśli, czy chodzi tu o wielkość obiektu, jego standard techniczny, czy też rodzaj (podane przez inwestora przeznaczenie) oraz nie wyjaśnił jakie konkretnie cechy obiektu zostały przez niego przyjęte. Zdaniem Sądu tak lakoniczne stanowisko organu bez żadnego odniesienia do stanu faktycznego sprawy i indywidualnych cech obiektu nie może być uznane za wystarczające i nie poddaje się ocenie. Nie wystarczy bowiem tylko arbitralne stwierdzenie organu, że przedmiotowy obiekt jako klatka dla ptaków nie jest obiektem budowlanym zwłaszcza, gdy stan faktyczny sprawy, dotyczący istotnych cech konstrukcyjnych obiektu nie został w dostateczny sposób wyjaśniony. Sąd zauważa, że również samo przeznaczenie obiektu nie zostało przez organ zweryfikowane. To czy obiekt istotnie stanowi klatkę dla ptaków tego samego rodzaju jak klatki dla zwierząt futerkowych o których mowa w przywołanym przez organ orzeczeniu NSA o sygn. akt II OSK 1800/07 powinno być samodzielnie i obiektywnie ustalone przez organ. Nie wystarczy w tym względzie oprzeć się tylko na oświadczeniu inwestora. Odpowiedniej analizy organu wymagało również ustalenie, czy mamy do czynienia z obiektem niewielkim. W wyroku z dnia 20 lipca 2006 r. (II SA/Bk 213/213/06, LEX nr 194610) wskazano, że: "ocena, czy w świetle art. 3 pkt 4 lit a/ Prawa budowlanego obiekt jest "niewielki" nie polega tylko na stwierdzeniu jego bezwzględnych wymiarów (wysokości, szerokości, długości) ale wymaga też odniesienia wielkości danego obiektu do jego usytuowania w konkretnej przestrzeni. Nie bez znaczenia będzie porównanie wysokości otaczających budowli oraz zasięgu terenu na którym ma być posadowiona inwestycja, jak również rodzaj przyjętej konstrukcji (ciężka betonowa, lekka ażurowa)". W niniejszej sprawie organ nawet nie podjął próby analizy powyższych okoliczności. Świadczy to o powierzchownej i niepełnej ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Przede wszystkim jednak - zdaniem Sądu - sporne i niewyjaśnione pozostaje nadal to, czy w świetle cech indywidualnych, przedmiotowy obiekt może być zakwalifikowany jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. W myśl przywołanego przepisu budowlą jest bowiem każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, przy czym ustawodawca w sposób jedynie przykładowy wyliczył obiekty budowlane stanowiące budowle. Analiza treści tego przepisu wskazuje, że są to z reguły obiekty o trwałej konstrukcji, stanowiącej całość techniczno-użytkową lub stanowiące odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość techniczno-użytkową, jak w przypadku części budowlanych urządzeń technicznych oraz fundamentów pod maszyny i urządzenia. Nadto zauważyć należy, że reglamentacji Prawa budowlanego poddane są również tymczasowe obiekty budowlane o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy, które posiadają cechy obiektu budowlanego oraz dodatkowe szczególne cechy. Z definicji zawartej w tym przepisie wynika, że tym, co odróżnia tymczasowy obiekt budowlany od innych obiektów jest albo czas użytkowania albo trwałość jego związania z gruntem (aczkolwiek ten ostatni element stanowi wyróżnik tylko pewnej grupy tymczasowych obiektów budowlanych).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostało jednak dostatecznie wyjaśnione i wykazane, czy i dlaczego sporny obiekt nie może być kwalifikowany jako budowla obejmująca tymczasowy obiekt budowlany. Nie przekonuje w tym względzie stanowisko organu, że obiekt nie jest budowlą, gdyż nie tworzy całości techniczno-użytkowej z instalacjami i urządzeniami. Co prawda organ twierdzi, że obiekt ten nie posiada trzech ścian drewnianych lecz tylko jedną – ale jak już wcześniej zauważono stanowisko to nie zostało w ogóle potwierdzone materiałem dowodowym. W kontekście kwalifikacji obiektu jako budowli okoliczność ta ma tymczasem istotne znaczenie, gdyż wiąże się np. z kwestią trwałego umocowania zadaszenia. Te kwestie powinny być jednoznaczne i precyzyjnie wyjaśnione w uzasadnieniu organu odwoławczego. O ile bowiem obiekt posiada trwałe zadaszenie, umocowane na trzech ściankach drewnianych – jak twierdzi skarżący i na co wskazuje materiał dowodowy organu pierwszej instancji – to rozważania wymaga, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wiatą. Natomiast brak instalacji, nie pozbawia możliwości zakwalifikowania obiektu jako budowli o ile tworzy on całość techniczno-użytkową. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, wiata lub altana kwalifikowana jest jako obiekt budowlany. Wskazuje na to wykładnia systemowa art. 29 ust. 1 pkt 2 (por. Zdzisława Kostka "Prawo budowlane" Komentarz ODDK, Gdańsk 2005). Również judykatura zalicza takie obiekty do budowli, także w tych przypadkach, gdy nie są one trwale związane z gruntem (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r. II OSK 1642/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 maja 2010 r. II SA/GL 22/10; WSA w Szczecinie z dnia 14 marca 2012 r. II SA/Sz 1363/11 – nsa.gov.pl). Należy także zwrócić uwagę, że gołębniki i woliery (do których to sporny obiekt ze względu na gabaryty i podawane przeznaczenie również jest zbliżony) kwalifikowane są w orzecznictwie jako obiekty budowlane (por. NSA w wyroku z dnia 15 marca 2000 r. II SA/Łd 278/97, WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 26 czerwca 2012 r. II SA/Bk 307/12; nsa.gov.pl). Na obecnym etapie postępowania – skoro nie zostały dostatecznie wyjaśnione okoliczności faktyczne sprawy i nie została prawidłowo przeprowadzona kwalifikacja obiektu, również przywołane przez organ orzeczenia odnoszące się do klatek dla zwierząt (klatki na lisy, kojce dla psów) nie mogą mieć do niej odniesienia, tym bardziej, że gabaryty tych obiektów istotnie różniły się od gabarytów obiektu stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania. Nadto w orzeczeniach tych uznano, że klatki przeznaczone do trzymania zwierząt futerkowych nie są obiektami budowlanymi ale tylko wówczas, gdy nie korzystają z trwałego zadaszenia w postaci wiat.

Wobec przedstawionych wyżej uwag Sąd stwierdził, że ocena charakteru prawnego spornego obiektu i kwalifikacja jego przeznaczenia, została w zaskarżonej decyzji dokonana bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i odniesienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych do definicji ustawowych zawartych w art. 3 pkt 3 pkt 4 i pkt 5 ustawy – Prawo budowlane. Tym samym zaskarżoną decyzję jako podjętą z istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego zawartych w art. 6, art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., uznać należy co najmniej za przedwczesną.

Rozpatrując sprawę ponownie organ nadzoru budowlanego mając na względzie powyższe uwagi, w pierwszym rzędzie podejmie czynności zmierzające do weryfikacji swojego stanowiska co do istotnych cech konstrukcyjnych obiektu i dokona w tym zakresie stosownych wyjaśnień. Organ rozważy też, czy stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób umożliwiający dokonanie prawidłowej kwalifikacji obiektu i w zależności od tego podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 a o kosztach na podstawie art. 200 ww. ustawy.