Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2199/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 136
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 808/15 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy 1.uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 808/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty K. z dnia 7 lipca 2015 r.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 16 czerwca 2015 r. J. P. zgłosił Staroście K. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków o pojemności około 6000 l wraz z drenażem na działce nr ewid. [...], w miejscowości W., gmina R..

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. organ I instancji wniósł sprzeciw w sprawie powyższego zgłoszenia, wskazując, że realizacja wspomnianej inwestycji wymaga – w jego ocenie – pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że aby można było wybudować przydomową oczyszczalnię ścieków na podstawie zgłoszenia muszą być spełnione łącznie trzy przesłanki: jej wydajność nie może przekraczać 7,50 m3, oczyszczalnia wraz z całą instalacją powinna być obiektem budowlanym usytuowanym bezpośrednio przy budynku mieszkalnym lub zespole budynków mieszkalnych, a nadto oczyszczalnia taka musi mieć charakter indywidualny. Zdaniem organu, określenie "indywidualna" należy rozumieć w ten sposób, że oczyszczalnia winna być przeznaczona dla konkretnego, sprecyzowanego budynku lub zespołu budynków. Oczyszczalnia taka powinna być wybudowana na potrzeby wydzielonego zespołu obiektów. Do oczyszczalni nie mogą być więc, jak wskazał organ, podłączone bliżej niesprecyzowane, obiekty o innej funkcji aniżeli obiekty wskazane w zgłoszeniu. Z przedłożonej mapy nie wynika, by budynek, do którego zaprojektowano przydomową oczyszczalnię ścieków, pełnił funkcje wyłącznie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to jest budynku o funkcji jedynie mieszkalnej, albowiem w opisie tej mapy nie podano funkcji wspomnianego budynku.

Ponadto organ wskazał, że jego zdaniem, działka skarżącego znajduje się na obszarze oznaczonym – według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] listopada 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...]ze zm.) – jako tereny zieleni parkowej, usług publicznych i komercyjnych o symbolu "ZP/U". Z zapisów tego planu wynika zaś, że na tym terenie budowa nowych obiektów, odtwarzanie, modernizacja i uzupełnienie istniejącej zabudowy jest możliwa wyłącznie po uzyskaniu stosownej zgody Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Zabytków.

Wojewoda [...] - decyzją z dnia [...] września 2015 r. - po rozpoznaniu odwołania skarżącego, uchylił w całości opisaną decyzję organu I instancji oraz wniósł sprzeciw w sprawie wskazanego na wstępie zgłoszenia, z uwagi na to, że projektowane roboty budowlane są niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom organu I instancji, zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, działka skarżącego znajduje się w terenach o symbolu "RZ - łąki, pastwiska, łęgi", co wynika z porównania załącznika mapy dołączonej do zgłoszenia i rysunku planu (plansza nr 4/14). Ponadto, jak wskazał Wojewoda, z rysunku planu (plansza nr 4/14) wynika, że działka inwestora znajduje się w obszarze Systemu Przyrodniczego Gminy R., w obszarach o głębokości do zwierciadła wód podziemnych do 2 m. Organ podkreślił, że na tym terenie plan zakazuje między innymi lokalizacji wszelkich budynków i innych obiektów budowlanych o charakterze kubaturowym. Nadto Wojewoda zwrócił uwagę, że w świetle zapisów planu cały obszar Gminy R. leży w zasięgu Głównego Zbiornika Wód Podziemnych [...], a to oznacza, że generalnie cały obszar tej gminy – poza terenami wyznaczonymi w planie – należy traktować jako obszar wyłączony z zabudowy, ze szczególnym uwzględnieniem terenów oznaczonych symbolem RZ oraz terenów wewnątrz przyrodniczego systemu Gminy.

W skardze do sądu administracyjnego na wskazaną decyzję Wojewody skarżący, zarzucił tej decyzji naruszenie: art. 8 ust. 1 i 2, art. 2, art. 7, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie, art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), przez jego wadliwe zastosowanie do kwalifikacji prawnej faktów istotnych dla rozpatrzenia sprawy i uznanie, że wystąpiły przesłanki orzeczenia wniesienia sprzeciwu, pomimo tego, że nie doszło do naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R., art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. przez ich niezastosowanie, § 5 ust. 18, § 6 ust. 7 pkt 1, § 3 ust. 3, 9, 11, 12, 13 planu miejscowego, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, co doprowadziło organ do stwierdzenia, że zamiar budowy przydomowej oczyszczalni ścieków jest niezgodny z przepisami tego planu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 11 marca 2016 r. skarżący podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko oraz poinformował o podjęciu przez Radę Gminy R. w dniu [...] grudnia 2015 r. uchwały uwzględniającej jego wniosek o wyłączenie działki nr [...] w W. z obszaru ochrony konserwatorskiej. Prawomocnym wyrokiem z dnia 28 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 598/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność tej uchwały.

Na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. pełnomocnik organu złożyła zdjęcie fragmentu części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R..

Postanowieniem z dnia 22 marca 2016 r. Sąd, działając w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), orzekł o dopuszczeniu dowodów uzupełniających z dokumentów złożonych przez strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd wskazał, iż materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ architektoniczno-budowlany wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza w szczególności ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd uznał, że organ drugiej instancji, naruszając przepisy art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3, 136 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wyjaśnił należycie jakie jest przeznaczenie działki inwestora w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R.. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący dokonując w dniu 16 czerwca 2015 r. zgłoszenia, wskazał, że teren inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem "ZP/U". Na potwierdzenie tego przedłożył kopię aktu notarialnego z dnia 6 listopada 2014 r., z którego wynika, że zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Gminy R. z dnia 5 września 2007 r. opisana działka zlokalizowana jest – w myśl unormowań planu miejscowego – w "terenach zieleni parkowej, usług publicznych i komercyjnych ZP/U". Organ I instancji nie kwestionował powyższej oceny skarżącego co do przeznaczenia nieruchomości w planie, a sprzeciw wniósł z tej przyczyny, że w jego ocenie planowana inwestycja nie spełnia jednego z warunków określonych w art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż budynek, do którego zaprojektowano przydomową oczyszczalnię ścieków, nie pełni funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Poza sporem jest przy tym, że w toku postępowania odwoławczego rozstrzygnięta została przez skarżącego powyższa wątpliwość. Wyjaśnił on bowiem – czego organ odwoławczy nie kwestionował – że znajdujący się na opisanej działce budynek posiada funkcję mieszkalną.

W tej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było należyte ustalenie, stosownie do wymogów art. 7, 77, 80 i 136 K.p.a., przeznaczenia wspomnianej nieruchomości, w celu stwierdzenia, czy planowana przez skarżącego inwestycja spełnia warunek zgodności z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy, bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, dokonał własnej analizy części graficznej obowiązującego planu miejscowego i stwierdził stanowczo, że działka skarżącego znajduje się w terenach o wyłącznym symbolu "RZ" – łąki, pastwiska, łęgi, co wynika z porównania załącznika mapy dołączonej do zgłoszenia i rysunku planu (plansza nr 4/14). W ocenie Sądu, stanowisko to jest nieuzasadnione. Treść części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. nie pozwala na proste wskazania granic tej działki, gdyż nie zostały one na niej naniesione. W powyższym przypadku ustalenie tych granic wymaga zatem wnikliwej analizy porównawczej części graficznej planu oraz – co oczywiste – map przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dotyczących omawianej nieruchomości. Nie budzi wątpliwości, że prawidłowe przeprowadzenie takiej analizy nie powinno nastręczać Wojewodzie żadnych trudności, zwłaszcza, że pełni on funkcję organu wyższego stopnia w stosunku do Starosty K., właściwego do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków gminy R.. Tymczasem organ odwoławczy nie zwrócił się do organu ewidencyjnego o przekazanie stosownych dokumentów – map tego obszaru, lecz oparł swe stanowisko w tej kwestii na przedłożonych przez inwestora dokumentach oraz wydruku ortofotomapy dostępnej na portalu Geoportal, wykonanym we własnym zakresie. W aktach organu odwoławczego znajdują się wprawdzie jeszcze dwa wydruki ortofotomapy z portalu Geoportal, jednakże zostały one wykonane przez organ w dniu 28 października 2015 r., a więc już po zakończeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, że mała dokładność wydruku wspomnianej ortofotomapy, wykonanej w toku postępowania odwoławczego, uniemożliwia precyzyjne ustalenie położenia omawianej nieruchomości na mapie stanowiącej część graficzną planu. Dokument ten nie może więc stanowić podstawy ustaleń organu w tej kwestii. Natomiast złożona przez skarżącego wraz ze zgłoszeniem kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej pozwala na stwierdzenie, że działka skarżącego nr ewid. [...] w miejscowości W. znajduje się na południowy-zachód od cieku wodnego oznaczonego na mapie jako działka ewidencyjna nr [...], na północny-zachód od drogi oznaczonej na mapie jako "dr [...]" oraz na północny-wschód od drogi oznaczonej na mapie jako "dr [...]" (karty 5-7 akt administracyjnych pierwszej instancji oraz 28 akt administracyjnych drugiej instancji). Zauważyć przy tym należy, że takie usytuowanie opisanej działki skarżącego – przy drodze stanowiącej działkę nr [...] oraz w pobliżu drogi oznaczonej jako działka nr [...] potwierdza jeden z wydruków ortofotomapy wykonany przez organ drugiej instancji już po wydaniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, dopuszczony – w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. – dowód w postaci kopii fragmentu części graficznej planu miejscowego nie daje podstaw do stwierdzenia, że opisywana działka skarżącego znajduje się na obszarze oznaczonym w planie jako tereny o symbolu "RZ" – łąki, pastwiska, łęgi. Co więcej odmienne stanowisko w zakresie interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. zajmował nie tylko skarżący, lecz również organ ewidencyjny – Starosta K., jak i organ wykonawczy Gminy. Podmioty te wskazywały bowiem, że działka ta usytuowana jest na obszarze oznaczonym – według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego – jako tereny zieleni parkowej, usług publicznych i komercyjnych o symbolu "ZP/U".

Sąd podkreślił, że o ile organ odwoławczy doszedł do innego przekonania dotyczącego treści unormowań planu odnoszących działki skarżącego, to – mając na uwadze opisane wyżej okoliczności – winien był wykazać w sposób jednoznaczny prawidłowość swego stanowiska w tym zakresie, czego organ ten nie uczynił. Tym samym organ odwoławczy, uchybił obowiązkowi ciążącemu na nim – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) – ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

Sąd polecił organom uwzględnić, w myśl art. 153 p.p.s.a., dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wytyczne co do dalszego postępowania. Organy administracji będą miały również na względzie uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części dotyczącej działek położonych w miejscowości W. nr [...]. Co prawda uchwała ta zapadła już po wniesieniu skargi, jednakże podlegać będzie ocenie przez organy w zakresie jej wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, wobec uchylenia przez Sąd decyzji organów obu instancji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda [...], podnosząc zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że organy administracji architektoniczno - budowlanej mają prawo do ponownego rozpatrywania zgłoszenia J. P. z dnia 16 czerwca 2015 r. dotyczącego zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce oznaczonej wg ewidencji gruntów [...] w miejscowości W., gm. W.;

2. naruszenie przepisów postępowania sądowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a. uznanie, że w toku postępowania przed organem administracji doszło do naruszenia art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3, 136, 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przeznaczenia działki inwestora w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

b. zawarcie w treści uzasadnienia wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie, w sytuacji kiedy z uwagi na upływ terminu do wniesienia sprzeciwu organy administracji architektoniczno - budowlanej utraciły możliwość rozpatrywania zgłoszenia z dnia 16 czerwca 2015 r. i wniesienia sprzeciwu - co dodatkowo stanowi naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Organ wniósł o uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia robót budowlanych należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Termin 30 dni, ze względu na jego skutki, uznawany jest w orzecznictwie i w doktrynie za termin prawa materialnego. Ma on więc charakter zawity i nie jest dopuszczalne jego przedłużanie przez organ administracji. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przekroczenie omawianego terminu skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Uchylenie zaś decyzji o sprzeciwie powoduje, że organ I instancji - nie mając już kompetencji do wniesienia sprzeciwu z uwagi na upływ czasu do jego wniesienia - może jedynie umorzyć postępowanie.

Zgłoszenie zostało złożone w dniu 16 czerwca 2015 r. Przy zachowaniu rozstrzygnięcia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 kwietnia 2016 r. uchylającego również decyzję Starosty K. nie jest możliwe wypełnienie skierowanych także do organu I instancji zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku na stronie 7. Ponieważ upłynął termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu, a decyzja organu administracji pierwszej instancji o zgłoszeniu sprzeciwu została wyeliminowana z obrotu prawnego, to w razie utrzymania orzeczenia zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ I instancji nie ma możliwości zgłoszenia sprzeciwu. Inwestor uzyska uprawnienia do realizacji inwestycji z naruszeniem przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Tym samym organy administracji publicznej nie będą mogły wykonać zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych na stronie 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Wojewoda wskazał ponadto, że do oceny przeznaczenia terenu inwestora posłużyły mu materiały: plansza nr 4/14 z rysunku Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] listopada 2004 r. oraz kolorowa plansza planu przesłana przez pracownika Urzędu Gminy R. pocztą elektroniczną, która została dołączona do akt wojewody (jako czarnobiała) następnie przekazana na rozprawie ta sama mapa w kolorze, z uwagi na wcześniejszy brak tuszu kolorowego. Mapy wydrukowane z geoportalu stanowiły jedynie materiał pomocniczy. Organ kontaktował się telefonicznie zarówno z organem I instancji, jak i Gminą R.. Starostwo potwierdziło pomyłkę w odczytaniu symbolu w planie, natomiast urząd gminy służbową pocztą elektroniczną przesłał kolorową kopię mapy. Pismem w toku postępowania organ II instancji zwrócił się do inwestora o uzupełnienie zgłoszenia - w celu między innymi potwierdzenia funkcji budynku - inwestor nie przedłożył wymaganych informacji, które by potwierdziły, że jest to budynek jednorodzinny. Organ dokonał oceny załącznika graficznego planu w oparciu o charakterystyczne elementy mapy dołączonej do zgłoszenia. Ponadto do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (na jego wniosek), Wojewoda [...] przedłożył kolorową planszę planu - o czym Sąd poinformował na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. Prawidłowość ustaleń organu II instancji potwierdza Wójt Gminy R. w piśmie z dnia 12 kwietnia 2016 r. Po rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, reprezentant organu II instancji zwrócił się z pismem z dnia 6 kwietnia 2016 r. do Wójta Gminy R. z prośbą o podanie przeznaczenia terenu dla działki nr [...] położonej w W., gm. R., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] listopada 2004 r. w dacie 17 września 2015 r. (data wydania decyzji tut. organu). Wójt w piśmie z dnia 12 kwietnia 2016 r. potwierdził, że jest to teren o symbolu "RZ" - co jest zgodne z ustaleniami organu ll instancji wskazanymi w decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 15 września 2016 r. J. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że w zaświadczeniu z dnia 5 września 2007 r. Wójt Gminy R. potwierdził, że sporne grunty są zakwalifikowane jako tereny zieleni parkowej, usług publicznych i komercyjnych (ZP/U).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że organy administracji architektoniczno - budowlanej mają prawo do ponownego rozpatrywania przedmiotowego zgłoszenia pomimo upływu terminu do wniesienia sprzeciwu. Zgodnie z tym przepisem zgłoszenia robót budowlanych należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Wskazany termin uznawany jest w orzecznictwie i w doktrynie za termin prawa materialnego, którego przedłużanie jest niedopuszczalne. Utrwalony jest również pogląd, iż uchylenie decyzji i orzeczenie o wniesieniu sprzeciwu przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, stanowi naruszenie prawa materialnego. Po tym terminie organ odwoławczy nie może wydać decyzji reformatoryjnej (a tym bardziej decyzji kasacyjnej), gdyż jest pozbawiony kompetencji do wniesienia sprzeciwu (wyroki NSA: z 6 marca 2009 r., II OSK 307/08, z 21 maja 2009 r., II OSK 724/08, z 14 marca 2012 r., II OSK 2471/10, z 13 lutego 2013 r., II OSK 1926/11, z 15 kwietnia 2013 r., II OSK 2358/11, z 20 października 2015 r., II OSK 957/15, z 11 lipca 2017 r., II OSK 2074/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to jeden z przypadków, gdy organ odwoławczy jest ograniczony w możliwościach podejmowania rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. (por. A. Gliniecki, [w:] A. Despot- Mładanowicz, A. Gliniecki, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, s.403). Po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu organ odwoławczy może jedynie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.). Podkreślenia przy tym wymaga, że sama zmiana materialnoprawnej podstawy wydanej decyzji (w tym wypadku podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu) nie wymaga uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i wydania decyzji reformatoryjnej. Organ odwoławczy powinien w takiej sytuacji utrzymać w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i w uzasadnieniu decyzji odwoławczej podać prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji jest bowiem jej integralną częścią (art. 107 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje legalności wydania tego rodzaju rozstrzygnięć przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 20 marca 2013 r., II OSK 2228/11, z 18 grudnia 2013 r., II OSK 1602/12, z 18 marca 2015 r., II OSK 1940/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem rację ma Wojewoda, że skutkiem wyroku Sądu I instancji uchylającego decyzje organów obu instancji wydane w tej sprawie będzie konieczność umorzenia postępowania przez organ I instancji. Brak będzie w takim wypadku prawnej możliwości zrealizowania przez organy wytycznych Sądu I instancji co do dalszego postępowania w sprawie, co dodatkowo stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.

Niezasadne są natomiast zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania poprzez uznanie, że w toku postępowania przed organem administracji doszło do naruszenia art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3, 136 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przeznaczenia działki inwestora w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji co do braku jednoznacznego ustalenia przeznaczenia działki inwestora w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, 136 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Ustaleń we wskazanym zakresie organ odwoławczy może dokonać na podstawie art. 136 k.p.a. Wojewoda nie może jednak brać pod uwagę wskazanej przez Sąd I instancji uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części dotyczącej działek położonych w miejscowości W. nr [...], gdyż uchwała ta została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 598/16.

Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę, Wojewoda poczyni ustalenia co do aktualnego przeznaczenia działki inwestora w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w zależności od tych ustaleń wyda stosowną decyzję, kierując się wytycznymi wskazanymi powyżej.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., gdyż w tej sytuacji procesowej koszty postępowania kasacyjnego powinien ponieść skarżący, natomiast koszty postępowania przed Sądem I instancji powinien ponieść organ. Koszty te podlegają więc wzajemnej kompensacji.