Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 859/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48a ust. 1, art. 46b pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 145 § 3, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P.Ł. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej P.Ł. kwotę 4117 zł (cztery tysiące sto siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej w skrócie: "PPIS") decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] wymierzył P.Ł., prowadzącej działalność gospodarczą w [...], karę pieniężną w kwocie 12.500 zł za niezastosowanie się do zakazu określonego w art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm. - dalej w skrócie: "u.z.z.z.") w zw. z § 9 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 447 ze zm. – dalej w skrócie: "rozporządzenie z 2021 r."), polegające na prowadzeniu w dniu [...] lutego 2021 r. mimo zakazu obiektu "K" przy ul. [...] związanego z konsumpcją i podawaniem napojów gościom siedzącym przy stołach.

W uzasadnieniu tej decyzji PPIS wskazał, że mimo zakazu określonego w powołanych wyżej przepisach, w dacie kontroli (czyli w dniu [...] lutego 2021 r.) opisanego lokalu był on otwarty i przebywali w nim klienci. W trakcie kontroli w lokalu przebywały 4 osoby, dwoje klientów zajmowało miejsca przy barze nie zachowując dystansu 1,5 m między sobą, spożywając napoje w szklanych naczyniach, kolejne dwie osoby zajmowały miejsca przy stoliku w sali konsumpcyjnej.

Na tej podstawie, po wszczęciu postępowania, zawiadomieniu strony, doręczeniu jej odpisu protokołu kontroli oraz umożliwieniu wypowiedzenia się przez jej pełnomocnika, PPIS wydał decyzję, której istota sprowadza się do zastosowania sankcji za niezastosowanie się skarżącej do zakazu określonego w § 9 ust. 11 rozporządzenia z 2021 r., zgodnie z którym do dnia 28 marca 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Strona prowadziła obiekt, w którym podawano napoje gościom siedzącym przy stołach oraz umożliwiła spożywanie posiłków przez gości siedzących przy stołach.

Nakładając sankcję organ wskazał, że zgodnie z art. 48a ust. 1 u.z.z.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w szczególności w art. 46 ust. 4 pkt 3 (czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy) lub w art. 46b pkt 2 (czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców) podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.0000 złotych. Zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.z.z., kary pieniężne określone w art. 48a ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. Organ wskazał także, że zgodnie z treścią art. 48a ust. 5 u.z.z.z., w przypadku ponownego popełnienia takiego samego czynu, o którym mowa w ust. 1 lub 2, wysokość kary pieniężnej : 1) jest nie niższa od wysokości kary pieniężnej wymierzonej poprzednio za takie naruszenie; 2) ustala się, dokonując powiększenia o 25% wysokości kary pieniężnej ustalonej zgodnie z pkt 1. Zatem w rozpoznawanej sprawie minimalna wysokości kary wynieść może 12 500 zł.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. PPIS sprostował decyzję w zakresie daty prowadzenia, mimo zakazu, obiektu, tj. że działalność ta prowadzona była w dniu [...] marca 2021 r.

W odwołaniu od tej decyzji, wniesionym w terminie, pełnomocnik P.Ł., domagając się jej uchylenia, zarzucił jej naruszenie przepisów art. 46a, 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z., załącznika do tej ustawy oraz § 9 ust. 11 rozporządzenia z 2021 r., które to normy prawne stoją w rażącej sprzeczności z art. 22 Konstytucji RP, który poza stanami nadzwyczajnymi nie przewiduje możliwości zamknięcia działalności gospodarczej, a jedynie jej ograniczenie (czyli określenie reżimu sanitarnego w jakim pub mógłby działać), a zatem przywołane przez organ I instancji normy prawne nie mogły stanowić podstawy do orzeczenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do bezprawnie wydanego przez niego zakazu.

W uzasadnieniu odwołania argumenty te zostały rozwinięte. Wskazano też, że skarżąca przestrzegała w lokalu reżimu sanitarnego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej w skrócie: "PWIS") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia WPIS wskazał, że decyzja organu powiatowego została wydana w związku z wprowadzonym stanem epidemii ogłoszonym na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.). Zgodnie z tym aktem, wydanym na podstawie art. 46 ust. 2 i 4 u.z.z.z., w okresie od 20 marca 2020r. do odwołania na obszarze RP ogłasza się stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Art. 46 ust. 2 u.z.z.z. mówi, że jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. Art. 46 ust. 4 pkt 3 u.z.z.z. stanowi, że w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 2 można ustanowić czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy. Z kolei w myśl art. 46b pkt 1 i 2 u.z.z.z., w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m.in.:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

Mając na uwadze powyższe Rada Ministrów, działając na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z., wydała rozporządzenie z 2021 r., które obowiązywało w dniu przeprowadzenia kontroli przez organ I instancji. Zgodnie z § 9 ust. 11 rozporządzenia do dnia 28 marca 2021 r., prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków, napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Podstawę materialnoprawną sankcji stanowiły przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z. w zw. z naruszeniem obowiązującego na dzień stwierdzenia naruszenia § 9 ust. 11 rozporządzenia z 2021 r. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Natomiast zgodnie z art. 48a ust. 5 u.z.z.z., w przypadku ponownego popełnienia takiego samego czynu, o którym mowa w ust. 1 lub 2, wysokość kary pieniężnej : 1) jest nie niższa od wysokości kary pieniężnej wymierzonej poprzednio za takie naruszenie; 2) ustala się, dokonując powiększenia o 25% wysokości kary pieniężnej ustalonej zgodnie z pkt 1.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania WPIS podkreślił, że prowadzenie działalności w ustalonych podczas kontroli warunkach stworzyło realne i sprzyjające rozwojowi pandemii warunki dla rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Odnosząc się do kwestii konstytucyjności stosowanej podstawy prawnej stwierdził, że organy administracji publicznej nie są uprawnione ani do rozstrzygania w sprawie zgodności z Konstytucją RP przepisów ustaw oraz innych aktów normatywnych, ani do orzekania o zgodności stosowanego przepisu z przepisami normującymi zasady i tryb stanowienia prawa.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. P.Ł., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję (błędnie nazwaną sprzeciwem), podnosząc zarzuty tożsame z powołanymi w odwołaniu, tj. naruszenia art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. oraz załącznika do tej ustawy i § 10 rozporządzenia, które to normy prawne stoją w rażącej sprzeczności z art. 22 Konstytucji RP, który poza stanami nadzwyczajnymi nie przewiduje możliwości zamknięcia działalności gospodarczej, a jedynie jej ograniczenie (czyli określenie reżimu sanitarnego w jakim pub mógłby działać), a zatem przywołane przez organ II instancji normy prawne nie mogły stanowić również podstawy do orzeczenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do bezprawnie wydanego przez niego zakazu. Nadto zarzucono naruszenie art. 27 ust. 2 o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Mając to na względzie wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości.

W odpowiedzi na skargę WPIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadminstracyjnej pod względem legalności przeprowadzonej w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a.") jest decyzja WPIS utrzymująca w mocy decyzję PPIS nakładającą na skarżącą karę w wysokości 12 500 zł.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 i 5, art. 46a, art. 46b pkt 2 u.z.z.z. w związku z § 9 ust. 11 rozporządzenia z 2021 r. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Kary pieniężne, o których mowa w ust.1, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.z.z.).

Powołanym powyżej rozporządzeniem Rada Ministrów ustaliła, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (§1 rozporządzenia). Natomiast w myśl § 9 ust. 11 rozporządzenia z 2021 r. - do dnia 28 marca 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do u.z.z.z. art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do u.z.z.z. w art. 46b wskazano (wersja obowiązująca od dnia 29 listopada 2020 r.), że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a można ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) oraz czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2). W myśl art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Oznacza to, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy.

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., II GSK 602/21, CBOSA).

Powiązanie unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa.

W odniesieniu do stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy. Dotyczy to w szczególności sytuacji określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego to przepisu wynika, wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności.

Zdaniem Sądu rozporządzenie, będące podstawą zaskarżonej decyzji, wykraczało poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieściło się w ramach podmiotowej i przedmiotowej delegacji ustawowej, która nie zawiera jakichkolwiek wytycznych. Niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć na względzie "zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., II GSK 602/21, wyroki WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1479/20; WSA w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2020 r., II SA/Sz 765/20; WSA w Opolu z dnia 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20 i WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 października 2021 r., II SA/Go 648/21; CBOSA). W tym stanie rzeczy należy uznać, że rozporządzenie nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jego treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. W konsekwencji podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji RP. Zgodnie z tym artykułem ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu odpowiednich upoważnień ustawowych, których nie zawiera u.z.z.z.

Podkreślić należy że przepis ustawowy, do którego odwoływało się rozporządzenie w art. 46b pkt 2 u.z.z.z. przewiduje jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Wskazany przepis nie zawiera jakichkolwiek wytycznych co do zakresu (w jakich okolicznościach, jakiego typu działalności gospodarczej itp.) takie ograniczenie mogłoby być wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2021 r., III SA/Kr 1306/20, CBOSA). Analogiczna sytuacja dotyczy możliwości ustanowienia w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46b pkt 1 u.z.z.z.).

Z § 9 ust. 11 rozporządzenia z 2021 r. wynika, że prowadzenie przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu. W sprawie skarżąca jest przedsiębiorcą, który prowadzi bar. Taka działalność gospodarcza polega w znaczniej części na sprzedaży i konsumpcji napojów przez klientów w lokalu tego baru.

W ocenie Sądu wprowadzona regulacja w analizowanym przypadku sprowadza się w istocie rzeczy do zakazu prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej. Dopuszczalny w świetle § 9 ust. 11 rozporządzenia z 2021 r. wąski zakres działalności gospodarczej związanej z konsumpcją i podawaniem napojów uniemożliwiał de facto skarżącej prowadzenie dotychczasowej działalności gospodarczej. W orzecznictwie wskazuje się, że ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia, czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20, CBOSA).

W świetle powyższych wywodów należy stwierdzić, że § 9 ust. 11 rozporządzenia z 2021 r. został wprowadzony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Nadto w analizowanym przypadku wprowadzona regulacja uniemożliwiła w zasadzie skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej, co stanowi o naruszeniu istoty wolności i praw w rozumieniu art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP w zw. z art. 22 Konstytucji RP. Nie powinno budzić wątpliwości, że celem przepisów rozporządzenia, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i 46b u.z.z.z. była ochrona zdrowia.

Wskazać należy, że sąd administracyjny ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji.

W ocenie Sądu należy jednak podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., II GSK 606/21 oraz wyrok SN z dnia 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, CBOSA, LEX). Należy również wskazać, że zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP.

Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. W analizowanej sprawie regulacja zawarta w § 9 ust. 11 rozporządzenia z 2021 r. doprowadziła do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia i nakładający sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa.

Sąd zdaje sobie sprawę ze znaczenia obowiązków profilaktycznych dla ograniczenia lub zapobieżenia skutkom pandemii. Ten jednak aspekt nie może być brany pod uwagę jako argument prawny rozstrzygający problem sprawy na poziomie aksjologii konstytucyjnej. To bowiem, że ustawodawca nie dopełnił spoczywającego na nim obowiązku nie może w państwie prawa stanowić podstawy do sankcjonowania jednostki na podstawie przepisu wprowadzonego niezgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa. Przyzwolenie na takie działanie w ogólnym wymiarze może prowadzić do dużo poważniejszych skutków społecznych i prawnych, niż odstąpienie od zastosowania sankcji w jednostkowym przypadku. Jak to wyżej wskazano po stronie prawodawcy nie wystąpiły jakiekolwiek obiektywne przeszkody uzasadniające odstępstwo od wskazanych wyżej standardów. W szczególności nie został wprowadzony jakikolwiek stan szczególny przewidziany Konstytucją przyznający większe kompetencje władzy wykonawczej, a zatem usprawiedliwiający ograniczenia w sferze wolności i praw obywateli za pomocą aktów wykonawczych.

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS. Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach należnych stronie skarżącej, która wygrała sprawę orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. Na ich łączną kwotę złożył się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 3.600,00 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł (wysokość kosztów zastępstwa procesowego skarżącej ustalono na podstawie § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności adwokackie, Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).