Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 662/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 43
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 roku sprawy ze skargi K. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Łowiczu z dnia 30 czerwca 2005 r. nr XLIII/266/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łowicza oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

K. P. zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w Łowiczu Nr XLIII/266/2005 z dnia 30 czerwca 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łowicza fragment obszarów urbanistycznych Kostka i Łowicka Wieś w rejonie ulic Katarzynów–Łyszkowickiej, w zakresie dotyczącym zapisu planu zakładającego zmianę zagospodarowania części należącej do skarżącego zabudowanej nieruchomości – działki położonej w Ł., obręb [...], oznaczonej nr ewid. [...] o powierzchni 0,0030 ha pod tereny dróg publicznych tj. pod poszerzenie ul. A, tak aby utworzyć zatokę do zawracania pojazdów.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

a) art. 64 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP, polegające na ograniczeniu prawa własności w innym niż ustawa akcie prawnym oraz naruszającym istotę prawa własności;

b) b) art. 2 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu zasady sprawiedliwości społecznej;

c) art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na nieuwzględnieniu przez Radę Miasta wymagań ładu przestrzennego, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, prawa ochrony własności, a także potrzeb interesu społecznego poprzez uznaniowe ustalanie w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego, bez poszanowania praw podmiotowych właścicieli nieruchomości objętych planem zagospodarowania;

d) art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez poczynienie ustaleń przez Radę Miasta w zakresie planu zagospodarowania, pozostających w sprzeczności ze wskazanym przepisem, zgodnie z którym obiekty budowlane w terenie zabudowy, przy drogach powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni;

e) art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak pouczenia strony przez organ, czy i w jakim trybie służy stronie odwołanie od decyzji, w razie gdyby strona nie zgadzała się z jej zapisami.

W motywach skargi jej autor wyjaśnił, iż przyjęty przez Radę Miejską plan zakłada zmianę zagospodarowania części należącej do niego nieruchomości, która wraz z działką o nr ewid. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Fragment działki skarżącego przeznaczono pod tereny dróg publicznych tj. pod poszerzenie ul. A, tak aby utworzyć zatokę do zawracania pojazdów. Krawędź dobudowanej drogi przebiegać ma w odległości 1 m od ściany budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce. Takie działanie organu pozostaje w sprzeczności z treścią art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych.

Dalej skarżący wskazał, że zgodnie z informacją uzyskaną od Burmistrza Miasta Łowicza w piśmie z dnia 28 lutego 2012 roku zarządca drogi – ul. A, zaakceptował takie poszerzenie drogi, ale wyraził tę zgodę po upływie pięciu lat od przeniesienia pozwolenia na budowę na skarżącego, więc po kilkunastu latach od uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Nie przedstawiono również żadnych motywów podjęcia takiej decyzji, które wskazywałyby na wspomniany szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za zorganizowaniem zatoczki. W sprawie zarządca drogi podjął decyzję o zastosowaniu art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, do krótkiej drogi wewnętrznej stanowiącej dojazd do pięciu nieruchomości przy niej położonych. Właściciele tych nieruchomości posiadają nieograniczoną możliwość manewrowania na ul. A, a ponadto posiadają również dojazd do głównej ul. B. Nie istnieje potrzeba wyjeżdżania pojazdami w kierunku przeciwnym do wylotu ul. A na ul. B, po to tylko, by na jej końcu zawrócić, skoro można od razu pojechać w kierunku głównej ulicy. Tak opisane okoliczności, w ocenie skarżącego, nasuwają wniosek, że nie zachodzi w tym przypadku "szczególnie uzasadniony przypadek" przemawiający za tak dużym zbliżeniem krawędzi drogi do budynku mieszkalnego.

Skarżący podniósł także, że jego nieruchomość jest zagospodarowana i ogrodzona. Na fragmencie działki, która ma być zajęta pod planowaną zatoczkę znajduje się ogrodzenie, ale w ocenie organu działka jest niezabudowana. W ocenie skarżącego, poprzez zmianę przeznaczenia części nieruchomości skarżącego gmina dopuściła się bezprawnej ingerencji w prawo własności. Tymczasem zgodnie z regulacją art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm), w zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględnić między innymi wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, a także potrzeby interesu społecznego. Nie jest możliwe uznaniowe ustalanie w takich sytuacjach, bez poszanowania praw właścicieli nieruchomości objętych planem zagospodarowania. Zamierzenie inwestycyjne nie służy ogólnemu interesowi publicznemu, a jedynie podniesieniu komfortu dojazdu, parkowania jednemu właścicielowi kosztem budżetu miasta, a także kosztem zniszczenia części nieruchomości skarżącego oraz znacznego obniżenia jej wartości.

Skarżący podkreślił, że gminie przysługuje "władztwo planistyczne", które materializuje się poprzez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz za wadliwe należy uznać te postanowienia, które stanowią nadużycie przysługujących gminie uprawnień, tzn. nie są konieczne dla zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, wolności i praw innych osób lub też nie są racjonalne i proporcjonalne. W ocenie skarżącego działanie podejmowane przez gminę, a którego celem jest zorganizowanie zatoczki do zwracania dyskryminuje skarżącego. Przepis art. 32 Konstytucji gwarantuje, że wszyscy mają być równo traktowani przez władze publiczne. W zaistniałej sytuacji właściciele pozostałych nieruchomości przy ulicy A posiadają swobodny dojazd z tej ulicy do głównej ulicy. Sąsiedzi nigdy nie uskarżali się na brak takiej możliwości. Przesunięcie drogi na odległość 1 m od okna skarżącego, w sytuacji gdy brak jest interesu publicznego, społecznego oraz gdy nawet lokalna społeczność nie jest zainteresowana takim rozwiązaniem należy uznać za nadmierną ingerencję w prawo własności. Co więcej, przypuszczalny interes jednego z sąsiadów nie usprawiedliwia takiego postępowania organu.

Skarżący dodał, że o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego dowiedział się dopiero, gdy otrzymał pismo informujące o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W toku czynności podjętych przez gminę doszło do wpisania ostrzeżenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Nie ulega wątpliwości, iż wpisanie takiego ostrzeżenia przyczyniło się do pogłębienia szkody jaką poniósł skarżący, z uwagi na fakt trudności ze sprzedażą, tak obciążonej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łowiczu wskazała, że zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia. Zgodnie z art. 64 ust. 4 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W oparciu o przepisy art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze z uwzględnieniem m.in. wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, potrzeb interesu publicznego. Wymagania ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia znajdują swoje materialnoprawne odniesienie w przepisach szczególnych, w tym w przepisach ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co oznacza, że zakres ochrony prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie zobowiązana jest uwzględnić także interesy ogólnospołeczne. Zgodnie z wymaganiami uregulowanymi w 12 ust. 9 i 10 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124 poz. 1030), a według stanu na dzień uchwalania planu w § 11 i § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121 poz. 1139), szerokość drogi pożarowej powinna wynosić co najmniej 4 m, a droga pożarowa powinna zapewniać przejazd bez cofania lub powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20 m x 20 m, względnie można przewidzieć inne rozwiązania umożliwiające zawrócenie pojazdu. Dopuszcza się wykonanie odcinka drogi pożarowej o długości nie większej niż 15 m, z którego wyjazd jest możliwy jedynie przez cofanie pojazdu. Zgodnie z § 125 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430), dla samochodów ciężarowych plac do zawracania powinien mieć promień nie mniejszy niż 9 m lub kształt kwadratu o wymiarach nie mniejszych niż 12,5 m x 12,5 m. Obecnie długość ulicy A wynosi 86 m, a szerokość pasa drogowego od 4,72 m do 5,09 m. Po realizacji planowanego poszerzenia tej ulicy zatoka do zawracania osiągnie wymiary 9 m x 12 m. Utworzenie zatoki manewrowej było zatem niezbędne dla zapewnienia mieszkańcom ulicy bezpieczeństwa i porządku publicznego, poprzez umożliwienie zawracania pojazdów straży pożarnej, pogotowia, policji i służb komunalnych. Konieczność poprawy warunków korzystania z drogi publicznej, w tym potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa komunikacyjnego na danym obszarze jest okolicznością istotną dla porządku publicznego braną przez organy planistyczne pod rozwagę w procesie planistycznym. Zapewnienie bezpieczeństwa komunikacyjnego (utworzenie placu do zawracania pojazdów), z uwagi na zabudowę i sposób zagospodarowania terenów położonych przy ulicy A, możliwe jest jedynie poprzez poszerzenie tej ulicy w jej końcowym odcinku. Organ nie podzielił zatem argumentu skargi, iż mieszkańcy mają zapewniony wystarczający wyjazd w kierunku ulicy B. Dla wyjeżdżających i wjeżdżających na swoje posesje mieszkańców jest on wystarczający, jednakże w celu zapewnienia bezpieczeństwa tych mieszkańców jako zbiorowości aktualne parametry ulicy nie są wystarczające. W tej sytuacji, zdaniem organu, spełnione zostały warunki ingerencji w prawo własności bez naruszenia zasad konstytucyjnych.

W ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 43 ustawy o drogach publicznych, bowiem z jego redakcji wynika, że jest on skierowany do inwestora, nie zaś do zarządcy drogi. Wbrew argumentom skargi organ nie miał obowiązku pouczenia o sposobie i trybie odwołania od decyzji, bowiem organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w zakresie, o którym mowa w skardze nie wydawał decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W konkluzji organ podniósł, iż z załączonej do sprawy sygn. akt [...] toczącej się przed Sądem Rejonowym w Ł. opinii technicznej wynika, iż celem wydzielenia działki nr [...] było poszerzenie ulicy A, zatem skarżący powinien był liczyć się z możliwością przeznaczenia tej działki na poszerzenie istniejącej ulicy. Nadto skarżący winien zgłosić uwagi do projektu planu, jeśli nie zgadzał się z założeniami projektu planu. W okresie od 2003 roku brak było zgłoszenia realizacji ogrodzenia. Wbrew zarzutom autora skargi, odległość ulicy wynosić będzie około 1,5 m od zachodniej ściany budynku mieszkalnego.

Wyrokiem z 25 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Łd 328/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Łowiczu z 30 czerwca 2005r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łowicza – fragment obszarów urbanistycznych Kostka i Łowicka Wieś w rejonie ulic Tatarzynów–Łyszkowickiej. Sąd ocenił i stwierdził w pierwszej kolejności, że w sprawie zostały spełnione warunki dopuszczalności skargi. Stwierdził także, że wszystkie wymagania formalne związane z poszczególnymi etapami prac planistycznych zostały zrealizowane w sposób prawidłowy i nie można w tym zakresie skutecznie postawić organowi zarzutu naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Następnie sąd wyjaśnił, że zarzuty skarżącego dotyczą planu w części dotyczącej wykonania na terenie działki skarżącego zatoczki do zawracania pojazdów. Działka skarżącego znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem 5.70. KDD. Z treści § 81 planu, który ustala przeznaczenie i szczegółowe warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w użytkowaniu dla terenu, który został oznaczony tym symbolem wskazano, że przeznaczenie to obejmuje teren dróg publicznych – ulica dojazdowa, a zasady i warunki zagospodarowania – nawierzchnia ulicy jednolita bez wydzielania chodników. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 14 planu Symbol KDD to teren dróg publicznych – ulica dojazdowa, gdzie wskazano, że jest to przeznaczenie służące działaniom ograniczonym do zachowania istniejących oraz realizacji projektowanych ulic o klasie dojazdowej o pasie drogowym określonym liniami rozgraniczającymi.

Zdaniem sądu, powołane przepisy planu nie przewidują zorganizowania zatoki do zawracania pojazdów na terenie działki skarżącego. Cytowany § 2 ust. 2 pkt 14 planu zawiera wskazania co do ulicy dojazdowej, ale z jego treści nie wynika przymus zorganizowania zatoki do zawracania pojazdów. Przepis § 81 planu określa jedynie wymagania, jakie spełniać musi droga wskazując, że nawierzchnia ma być jednolita bez wydzielania chodników. W ocenie sądu instancji, w przepisach tych trudno doszukać się obowiązku zorganizowania zatoki do zawracania pojazdów.

Sąd wskazał, że argumentacja skargi zmierzała także do zakwestionowania zgodności z zasadami konstytucyjnymi zamiaru wykonania zatoczki wkraczając na teren działki skarżącego. Sąd podkreślił, że w treści planu miejscowego trudno doszukać się przepisu przewidującego realizację zatoczki. Wskazał przy tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zastępuje na danym obszarze państwowy porządek planistyczny, określony ustawami o zagospodarowaniu przestrzennym i ustawami szczególnymi. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera przepisy, które ustalają w ramach władztwa planistycznego gminy wymogi wynikające z ustaw, wpływające na sposób korzystania z nieruchomości przez właścicieli bądź użytkowników wieczystych. Ustalenia te muszą się mieścić w granicach regulacji, wynikających ze szczególnych ustaw, wpływających na zagospodarowanie przestrzenne. W odpowiedzi na skargę organ powołał przepisy dotyczące szczególnych uwarunkowań w zakresie realizacji zatoczek i z tego powodu sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia wyszczególnionych w skardze zasad konstytucyjnych.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2015r., sygn. akt II OSK 2433/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny po pierwsze podkreślił, że zasadny okazał się zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z dyspozycją art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie braku oceny przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przekroczenia tzw. władztwa planistycznego przez gminę w zakresie, w którym ustalenia planu miejscowego wprowadzają ograniczenia prawa własności dotyczące działki skarżącego oznaczonej symbolem 5.70.KDD. Wynika to także z tego, że Sąd I instancji błędnie powołał w uzasadnieniu wyroku, że w tej sprawie ma zastosowanie "§ 2 ust. 2 pkt 14" cyt. uchwały Rady Miejskiej w Łowiczu z dnia 30 czerwca 2005 r. zamiast przepisu § 3 ust. 14 tejże uchwały Rady Miejskiej w Łowiczu, którego w uzasadnieniu Sąd I instancji w ogóle nie powołał. Dlatego też rozważenia w tym zakresie Sądu I instancji są wewnętrznie sprzeczne i niespójne, uwzględniając także § 81 cyt. uchwały Rady Miejskiej w Łowiczu. Oznaczało to, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie dotyczącym powołania prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia odnośnie ewentualnej konieczności ustalenia w planie miejscowym na działce skarżącego zatoki do zawracania pojazdów, w ramach poszerzenia ul. A.

Naczelny Sąd Administracyjny za całkowicie chybiony uznał natomiast zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., ponieważ w postępowaniu dotyczącym sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który regulują odpowiednie przepisy u.p.z.p., w ogóle nie stosuje się przepisów k.p.a. Jest to bowiem akt prawa miejscowego, a nie decyzja administracyjna.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że na etapie sporządzania i uchwalania planu miejscowego nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego, tj. § 125 cytowanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., ponieważ miasto opracowując i uchwalając plan miejscowy nie stosowało tego aktu normatywnego. Nie jest to bowiem etap ustalania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który kończy się wydaniem pozwolenia na budowę m.in. w zakresie zorganizowania zatoki do zawracania pojazdów w ramach projektowanego poszerzenia ulicy A oznaczonej symbolem K.DD na działce skarżącego oznaczonej symbolem 5.70.KDD.Z., którą to decyzję wydaje właściwy organ administracji publicznej.

Na rozprawie w dniu 29 października 2015r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował, iż wnosi o stwierdzenie nieważności § 81 i § 13 pkt 14 uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a". W przeciwnym razie sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd II instancji uznał za zasadny zarzut braku oceny przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 czerwca 2013r. przekroczenia tzw. władztwa planistycznego przez gminę w zakresie, w którym ustalenia planu miejscowego wprowadzają ograniczenia prawa własności dotyczące działki skarżącego oznaczonej symbolem 5.70.KDD. NSA wskazał, że przyczyną tego było błędne powołanie się przez Sąd I w uzasadnieniu wyroku, że w tej sprawie ma zastosowanie § 2 ust. 2 pkt 14 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Łowiczu z dnia 30 czerwca 2005r.

Uwzględniając zatem ww. stanowisko sądu kasacyjnego przypomnieć należy, że w § 81 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Łowiczu ustalono przeznaczenie i szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w użytkowaniu dla terenu, który został oznaczony symbolem 5.70.KD-D. (ulica A). Powołany wyżej przepis ustalił mianowicie, że przeznaczeniem dla tego terenu są tereny dróg publicznych – ulica dojazdowa, natomiast w zakresie zasad i warunków zagospodarowania ustalono, że nawierzchnia ulicy ma być jednolita bez wydzielenia chodników. Z kolei zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 14 planu uchwalonego zaskarżoną uchwałą przez "tereny dróg publicznych – ulica dojazdowa", czyli teren oznaczony symbolem "KD-D", należy rozumieć przeznaczenie służące działaniom ograniczonym do zachowania istniejących oraz realizacji projektowanych ulic o klasie dojazdowa, o pasie drogowym określonym liniami rozgraniczającymi.

W niniejszej sprawie kwestia sporna sprowadza się zatem do tego, czy ustalając na terenie działki, będącej własnością skarżącego, przytoczone wyżej przeznaczenie terenu oraz szczególne zasady i warunki jego zagospodarowania, Rada Miejska dopuściła się przekroczenia granic tzw. władztwa planistycznego.

W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2015r., poz. 199 ze zm.) – zwana w skrócie: "u.p.z.p." – do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W wyroku z dnia 14 grudnia 2011r., sygn. akt II OSK 2062/11 (dostępnym w internetowej Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: "Podstawowym celem uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w bliżej nieokreślonym horyzoncie czasowym (na przyszłość). Plan stwarza przy tym jednak warunki do podejmowania działań urbanistycznych nawet z chwilą wejścia w życie planu. Uchwalając te plany gmina realizuje przysługujące jej uprawnienia określane w doktrynie jako władztwo planistyczne gminy. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Ustawa u.p.z.p. wprost zatem wskazuje, że uprawnienia właścicieli do zagospodarowania nieruchomości są ograniczone kryterium godności z planem. (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 595/11 (dostępnym j.w.), podkreślono, że z ww. przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że prawo własności może być wykonywane w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy również uwzględniać uwarunkowania wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym m. in. wymagania ładu przestrzennego oraz wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, co niejednokrotnie prowadzi do kolizji tych wartości z wartościami innymi, takimi jak prawo zagospodarowania własnej nieruchomości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, czy potrzeby szeroko rozumianego bezpieczeństwa. Nie oznacza to jednak dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, bowiem działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że prawo własności, mimo że podlega konstytucyjnej ochronie nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011r., sygn. akt II OSK 13/11, dostępny jw.).

W cytowanym już wyroku z dnia 28 lipca 2011r., sygn. akt II OSK 2062/11, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana być musi przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a więc to na Sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności. Sąd winien zatem jednoznacznie stwierdzić, że albo przyjęte rozwiązania są niezgodne z prawem i miejscowy plan należy wyeliminować z obrotu prawnego, zaś Rada Miejska powinna poszukiwać innych rozwiązań, albo przyjęte rozwiązania są zgodne z prawem i brak jest podstaw do stwierdzania nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest w żadnym wypadku dopuszczalne stwierdzanie nieważności uchwały planistycznej jedynie celem dodatkowego rozważenia i uargumentowania przyjętej koncepcji. Ocenie sądu podlega nie tylko uzasadnienie zaskarżonej uchwały, ale przede wszystkim cała dokumentacja zgromadzona w procedurze uchwalania planu. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Sąd administracyjny nie posiada zatem kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności". Podobnie wypowiedziano się w wyrokach NSA z dnia 1 grudnia 2010r., sygn. II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010r., sygn. II OSK 834/10 – dostępnych jw.).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przyjęta w zaskarżonej uchwale regulacja polegająca na zaplanowaniu na działce skarżącego drogi publicznej – ulicy dojazdowej, jest dopuszczalnym możliwym rozwiązaniem konfliktu występującego między interesem publicznym, a indywidualnym interesem skarżącego i nie stanowi nadmiernego prymatu względów publicznych nad interesami indywidualnymi.

Nie doszło zatem do naruszenia zasady proporcjonalności przez Radę Miejską w Łowiczu przy opracowywaniu zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przypomnieć należy, że budowa dróg jest jednym z zadań własnych gminy - art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 1515), a potrzeba podejmowania tego rodzaju działań ma przede wszystkim na celu zapewnienie bezpieczeństwa organizacji ruchu drogowego, jak również umożliwienia lub udogodnienia dojazdu do dróg publicznych dla właścicieli nieruchomości przyległych. Przede wszystkim zaś, jak wynika z akt sprawy fragment nieruchomości skarżącego, objęty kwestionowanym zapisem od lat był uwzględniony pod przeznaczenie poszerzenia ulicy A. Nie bez przyczyny działka nr [...] została geodezyjnie wydzielona. Wynikało to już z postanowienia z 1985r. o dziale spadku i zniesieniu współwłasności przez poprzednich właścicieli, w którym działka powyższa wskazana została jako przeznaczona na cele drogowe. Tak więc nie można zarzucić, że kwestia poszerzenia drogi pojawiła się dopiero na etapie uchwalania planu miejscowego. Nie ma przy tym znaczenia, że jedynie działka skarżącego jest planowana pod budowę zatoczki. Jak wskazano we wcześniejszej części rozważań, sąd nie jest władny do rozstrzygania o słuszności przyjętych konkretnych rozwiązań i koncepcji ujętych w planie, one zastrzeżone są do kompetencji władczych organów planistycznych. Co ważne, postanowienia planu wymagają uszczegółowienia na etapie realizacji koncepcji i wówczas weryfikacji podlega konkretne już rozwiązanie drogowe. Brak podstaw w ocenie sądu do wniosku, że przyjęte rozwiązanie planistyczne w sposób nieuprawniony narusza prawo własności skarżącego. Niewątpliwe ograniczenie uprawnień właścicielskich jest uzasadnione interesem publicznym, związanym z koniecznością dostosowania ulicy A do wymogów wskazanych przez organ aktów prawnych. Z tych przyczyn nie może odnieść skutku zarzut nadużycia władztwa planistycznego.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 43 ustawy o drogach publicznych powtórzyć należy powtórzyć argumenty przytoczone w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Łd 328/13, które nie zostały zakwestionowane przez sąd II instancji, mianowicie, że ww. przepis określa minimalne odległości w jakich można lokalizować obiekty budowlane względem dróg (tj. zewnętrznej krawędzi jezdni). Powołany przepis statuuje generalny obowiązek zachowania, w szczególności ze względów bezpieczeństwa, odpowiedniej odległości pomiędzy obiektami budowlanymi zlokalizowanymi przy drodze a zewnętrzną krawędzią jezdni. Zakres przedmiotowy tej regulacji obejmuje "usytuowanie" obiektów budowlanych od drogi (od wchodzącej w jej skład jezdni), a "nie dotyczy sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego".

Z kolei do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015r., sygn. akt II OSK 2433/13, uznając go za całkowicie chybiony, z uwagi na fakt, że w postępowaniu dotyczącym sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który regulują odpowiednie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ogóle nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to bowiem akt prawa miejscowego, a nie decyzja administracyjna.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

a.bł.