Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 331/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 168 ust. 4, ust. 5, art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2495/16 w sprawie ze skargi Województwa Łódzkiego na decyzję Ministra Finansów z dnia 30 czerwca 2016 r. nr IP3.9712.3.2016 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2495/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa Łódzkiego na decyzję Ministra Finansów (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) z 30 czerwca 2016 r. w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa środków dotacji celowej.

Za podstawę swojego rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Samorząd Województwa Łódzkiego otrzymał od Wojewody Łódzkiego dotację celową, w trybie art. 10a ust. 1 ustawy z 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1065), w ramach zawartego 15 lipca 2010 r. porozumienia w sprawie przekazywania środków z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie kosztów ogólnych ponoszonych na realizację operacji: ,,Dolina Warty VI – przebudowa prawostronnego wału przeciwpowodziowego odcinek w km 15+ 315 – 16 + 755 gm. Warta, pow. sieradzki", realizowanej w ramach Działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Marszałek Województwa Łódzkiego, na podstawie art. 72 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 469), wydał 3 kwietnia 2014 r. (następnie dwukrotnie aneksowaną: 4 sierpnia 2014 r. i 27 maja 2015 r.) decyzję o współfinansowaniu z publicznych środków wspólnotowych wskazanej wyżej operacji. Ponadto, zgodnie z treścią decyzji, operacja ta była realizowana przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi (dalej: WZMiUW). W wyniku zmian decyzji całkowity koszt szacunkowy realizacji urządzeń melioracji wodnych podstawowych wyniósł 1.694.019,64 zł, w tym koszty kwalifikowalne 1.339.065,54 zł.

Decyzją z 3 kwietnia 2014 r. (następnie zmienianą 4 sierpnia 2014 r. i 27 maja 2015 r.) Marszałek, na podstawie art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 173) oraz § 2 i § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 czerwca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. 122, poz. 791 ze zm.), przyznał pomoc na wskazaną wyżej operację w ramach działania: "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi". W rezultacie zmian pomoc wyniosła: 1.339.065,54 zł w tym z krajowych środków publicznych 334.766,39 zł, a ze środków EFRROW - 1.004.299,15 zł.

Beneficjent (WZMiUW) 15 czerwca 2015 r. złożył w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Łódzkiego wniosek o płatność. Zgodnie z nim, koszty całkowite realizacji operacji wyniosły 1.648.952,62 zł, koszty kwalifikowalne 1.339.065,54 zł, a wnioskowana kwota pomocy 1.004.299,15 zł. Zwrot środków w wysokości udziału refundowanego ze środków EFRROW dokonany przez Samorząd Województwa na rachunek dochodów Urzędu Wojewódzkiego, w trybie art. 10a ustawy o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej wyniósł 1.004.299,15 zł.

Wojewoda Łódzki 22 stycznia 2016 r. wystąpił do Marszałka Województwa o zwrot nadmiernie pobranej dotacji celowej wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, wskazując, że kwota dotacji na wyprzedzające finansowanie kosztów kwalifikowalnych wyniosła 1.342.195,62 zł. Koszty kwalifikowalne we wniosku o płatność zostały określone w wysokości 1.339.065,54 zł. Różnica pomiędzy kwotą przekazaną na finansowanie kosztów kwalifikowalnych w ramach wyprzedzającego finansowania a kwotą wykazaną we wniosku wynosiła zatem 3.130,08 zł (z VAT 3.850 zł). W ostatecznym rozrachunku, uwzględniając kwotę zwróconą przez Województwo z tytułu refundacji, kwota należna do zwrotu wynosiła 3.849,99 zł.

Następnie Wojewoda decyzją z 11 marca 2016 r. orzekł o zwrocie przez Województwo Łódzkie środków dotacji celowej 3.849,99 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu wskazał, że dotacja na wyprzedzające finansowanie została udzielona w wysokości wyższej niż niezbędna, a w konsekwencji wysokość dotacji przewyższająca "wysokość niezbędną" podlega zwrotowi w trybie art. 169 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.).

Zaskarżoną decyzją Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego. Minister wyjaśnił, że w świetle art. 10a ustawy o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, dotacje na wyprzedzające finansowanie są formą quasi-pożyczki dla jednostek samorządu terytorialnego. Jej spłata powinna nastąpić w trybie art. 10a ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym, jednostka samorządu terytorialnego (...) dokonuje zwrotu środków, o których mowa w ust. 3 pkt 2 [środki z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie], (...) do wysokości udziału refundowanego ze środków EFRROW, na rachunek dochodów właściwego dysponenta, ze środków otrzymanych z agencji płatniczej tytułem refundacji kosztów kwalifikowalnych. Z powyższego organ wywiódł, że warunkiem prawidłowego rozliczenia wyprzedzającego finansowania jest zwrot całości kwoty refundacji otrzymanej przez samorząd. Brak całkowitego zwrotu do budżetu państwa kwoty refundacji wynikającej z umowy o dofinansowanie oznacza brak całkowitego rozliczenia dotacji na wyprzedzające finansowanie przez samorząd.

Dalej, Minister Finansów wyjaśnił, że w przypadku wyprzedzającego finansowania mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 168 ust. 5 u.f.p., gdyż o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji stanowią odrębne przepisy, regulujące finansowanie Wspólnej Polityki Rolnej - w szczególności ustawa o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Tym samym wykorzystanie dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie następuje nie przez zapłatę za zrealizowane zadania, lecz przez realizację celów wskazanych w ostatnio wskazanej ustawie, które należy rozumieć jako zrealizowanie w całości operacji, na którą dotacja została przyznana lub otrzymanie przez samorząd pełnej kwoty refundacji kosztów kwalifikowalnych zadania.

Zdaniem organu odwoławczego, dotacja na wyprzedzające finansowanie została w sprawie udzielona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w wysokości określonej w odrębnych przepisach. Jednak w sytuacji, gdy beneficjent w sprawie nie otrzymał całości refundacji, a przyczyną tego był brak kwalifikowalności określonych wydatków, dotacja udzielona na wyprzedzające finansowanie została udzielona w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, a co za tym idzie – część dotacji przewyższająca "wysokość niezbędną" podlega zwrotowi w trybie art. 169 ust. 1 u.f.p.

Powyższa zasada obejmuje zarówno środki przeznaczone na wyprzedzające finansowanie części "europejskiej", jak i środków współfinansowania krajowego. W przypadku, gdy właściwy organ – stosując zasady realizacji danego programu – uznał dany wydatek za niekwalifikowalny i odmówił udzielenia refundacji, należy uznać, że cel – o którym mowa powyżej – nie został zrealizowany, a zatem środki współfinansowania krajowego w wysokości odpowiadającej udziałowi tego współfinansowania w danym wydatku należy uznać za pobrane w nadmiernej wysokości.

Niezależnie od powyższego, organ zaznaczył, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zadania instytucji zarządzającej w zakresie wdrażania działań objętych programem, w tym przyznawania pomocy, wykonuje jako zadania delegowane zgodnie z art. 75 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2015: (...) samorząd województwa – w przypadku działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 [poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez: (a) scalanie gruntów, (b) gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi] oraz 19-23, z zastrzeżeniem pkt 3.

Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438, ze zm.), właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, (...), jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 [pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i wymienionych tam środków krajowych], czyli – zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich – marszałek województwa. ,,Merytoryczna" kontrola poprawności wykorzystania środków PROW (czyli ocena ich kwalifikowalności w świetle przepisów Europejskich, krajowych i dokumentów wydanych przez MRiRW) nie należy zatem do Wojewody, ani do Ministra Finansów, lecz właśnie do Marszałka Województwa, a także – w zakresie określonym w ustawie o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich – do ARiMR jako agencji płatniczej, oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako Instytucji Zarządzającej PROW. Jak wynika z przywołanych powyżej przepisów, rolą ,,właściwego dysponenta", który – zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej – udzielił dotacji na wyprzedzające finansowanie projektu, jest jedynie ustalenie faktu otrzymania przez beneficjenta refundacji z EFRROW i wysokości tej refundacji i ewentualne dochodzenie zwrotu środków dotacji w kwocie niezrefundowanej.

Jednocześnie organ podniósł, że do zwrotu przez samorząd województwa środków dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie nie stosuje się § 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi’’ objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - Dz. U. z 2015 r. poz. 2118). Przepis ten odnosi się bowiem do zwrotu środków przez beneficjenta na rzecz samorządu województwa, natomiast sprawa dotyczy konieczności zwrotu środków przez samorząd do budżetu państwa. Poza tym, przepisy rozporządzenia nie mogą wyłączyć obowiązywania przepisów ustawy o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej i ustawy o finansach publicznych, określających obowiązek zwrotu środków.

Wyżej opisane rozstrzygnięcie zaskarżył Marszałek Województwa Łódzkiego

Sąd pierwszej instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), podzielił stanowisko organów, że z art. 20 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1377) wynika, że kosztem kwalifikowalnym operacji w ramach omawianego działania był zakup ziemi, a nie koszt wykonania operatów szacunkowych.

Wyjaśnił także, że w przypadku wyprzedzającego finansowania ma zastosowanie regułą, o której mowa w art. 168 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, tj. o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji stanowią przepisy odrębne - w tym przypadku regulujące finansowanie wspólnej Polityki Rolnej w ustawie o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Wykorzystanie takich dotacji następuje przez realizację celów wskazanych w tej ustawie, które należy rozumieć, jako zrealizowanie w całości operacji, na którą dotacja została przyznana lub otrzymanie przez samorząd pełnej kwoty refundacji kosztów kwalifikowalnych zadania. Fakt, że dofinansowywana (dotowana) inwestycja została zrealizowana, a cel operacji został osiągnięty, nie oznacza jeszcze że zrealizowany został w całości cel, dla którego przyznana została dotacja celowa na wyprzedzające finansowanie tej operacji; nie oznacza również że żaden wydatek w ramach tej operacji nie może być uznany za niekwalifikowalny. W ocenie WSA dotacja na wyprzedzające dofinansowanie została w sprawie rozstrzyganej udzielona w oparciu o obowiązujące przepisy prawa oraz w wysokości wskazanej w przepisach odrębnych, jednak w sytuacji gdy beneficjent nie otrzymał całości refundacji z powodu braku kwalifikowalności określonych wydatków, to dotacja udzielona na wyprzedzające finansowanie została udzielona w wysokości wyższej niż niezbędna do dofinansowania bądź sfinansowania dotowanego zadania. W związku z tym w części przewyższającej wysokość niezbędną podlega zwrotowi na podstawie art. 169 ust. 4 ustawy o finansach publicznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo Łódzkie, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 168 ust. 4 i 5 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 10a ust. 1, 2 i 5 ustawy o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi, gdy tymczasem cel dla którego przyznano pomoc został osiągnięty i zachowany,

- art. 72 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że kosztem kwalifikowalnym w ramach operacji był tylko zakup ziemi, a nie koszt wykonania operatów szacunkowych.

2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Wskazując na powyższe skarżące Województwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie lub o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podkreślono, że do kosztów kwalifikowalnych nie sposób nie zaliczyć kosztów ogólnych, bezpośrednio związanych z przygotowaniem i realizacją operacji, poniesionych na przygotowanie dokumentacji technicznej operacji, w tym: usługi rzeczoznawcy majątkowego zgodnie § 5 ust. 1 pkt 1 lit. f rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi’’ objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W ramach realizacji operacji koszty wykonania operatów szacunkowych zostały poniesione w celu nabycia niezbędnych gruntów. Na etapie zlecania wykonania operatu szacunkowego beneficjent nie był w stanie przewidzieć wystąpienia okoliczności - przede wszystkim zmiany stanu prawnego nieruchomości w czasie procedury nabycia gruntu - które spowodowały trudności z jego nabyciem. Działania beneficjenta prowadziły do zrealizowania operacji, do czego niezbędne było skorzystanie z usług rzeczoznawcy majątkowego oraz przygotowanie innych dokumentów niezbędnych do jej realizacji. Bez tych działań i kosztów z nimi związanych cel operacji mógłby nie zostać osiągnięty i zachowany, a przynajmniej nie zostałby zachowany termin operacji. Wykonanie tychże operatów było warunkiem niezbędnym do przeniesienia tytułu własności gruntów. W związku z powyższym nie sposób zdaniem skarżącego zgodzić się Sądem, który stwierdził, że poniesione koszty są niekwalifikowalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to NSA związany jest granicami skargi kasacyjnej. W rozstrzyganej sprawie przesłanki te nie wystąpiły,

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, sąd pierwszej instancji zaaprobował w całości ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Finansów. Z ustaleń tych wynika, że na podstawie art. 10a ust. 7 i 8 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej (Dz.U. z 2012 r. poz. 1065), 15 lipca 2010 r., Województwo Łódzkie zawarło Porozumienie z Wojewodą Łódzkim w sprawie przekazywania środków z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie kosztów ogólnych ponoszonych na realizację operacji ,,Dolina Warty VI – przebudowa prawostronnego wału przeciwpowodziowego odcinek w km 15+ 315 – 16 + 755 gm. Warta, pow. Sieradzki", realizowanej w ramach Działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z porozumieniem planowane koszty całkowite operacji miały wynieść 1.828.100 zł, podczas gdy planowane koszty ogólne – 162.600 zł.

Ostatecznie, w związku z podpisanymi siedmioma aneksami do porozumienia, koszty całkowite zostały ustalone w wysokości 1.828.618,53 zł, a planowane koszty ogólne - 159.343,94 zł.

Wojewoda Łódzki wykonując porozumienie uruchomił 27 grudnia 2013 r. - na rzecz Marszałka - środki w wysokości 105.571 zł przeznaczonych na zapłatę za sporządzenie operatów szacunkowych (w tym 3.850 zł za wykonanie operatów).

3 kwietnia 2014 r. Marszałek Województwa wydał decyzję o przyznaniu pomocy na realizację operacji, przy czym po dwukrotnej zmianie tej decyzji, pomoc ta wyniosła 1.339.065,54 zł, w tym z krajowych środków – 334.766,39 zł. Również 3 kwietnia 2014 r. Marszałek wydał na podstawie art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), decyzję nr 24/2014, zmienianą dwukrotnie decyzjami z 4 sierpnia 2014 r. i 27 maja 2015 r. Decyzje te zostały uzgodnione z Wojewodą Łódzkim.

Wojewoda Łódzki uruchomił dotację w trzech transzach. Na podstawie decyzji Marszałka z 3 kwietnia 2014 r. o przyznaniu pomocy i wniosku o uruchomienie dotacji, przekazano środki na wyprzedzające finansowanie kosztów kwalifikowalnych w wysokości 1.342.195,62 zł, a koszty kwalifikowalne we wniosku o płatność zostały określone na kwotę 1.339.065,54 zł.

Różnica pomiędzy kwotą przekazaną na finansowanie kosztów kwalifikowalnych w ramach wyprzedzającego finansowania, a kwotą wykazaną we wniosku o refundację wyniosła 3.130,08 zł. Kwota ta była związana z uznaniem za niekwalifikowalne wydatków na wykonanie operatów szacunkowych. Do kwoty 3.130,08 zł (koszt netto operatów) dodano wartość pobranego w nadmiernej wysokości wyprzedzającego finansowania podatku VAT: 719,92 zł. Łącznie więc kwota wyprzedzającego finansowania pobranego w nadmiernej wysokości wyniosła 3.850,00 zł. Ponadto, kwota zwrócona przez Województwo Łódzkie z tytułu otrzymanej refundacji wyniosła 1.004.299,15 zł - wyższa od przekazanej na wyprzedzające finansowanie zrefundowanych wydatków kwalifikowalnych o 0,01 zł. Kwota należna do zwrotu została pomniejszona o tę wartość – w ostatecznym rozrachunku wyniosła 3.849,99 zł.

11 marca 2016 r. Wojewoda wydał decyzję, w której orzekł o zwrocie przez Samorząd Województwa Łódzkiego kwoty 3.849,99 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda uznał, że dotacja na wyprzedzające finansowanie została udzielona w wysokości wyższej, niż niezbędna na sfinansowanie dotowanego zadania, a co za tym idzie, część dotacji przewyższająca "wysokość niezbędną" podlega zwrotowi w trybie art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie obejmującej naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, należy wykazać istnienie potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania, przy czym nie chodzi w przypadku tego zarzutu o jakikolwiek wpływ ewentualnego uchybienia na wynik sprawy, lecz wpływ istotny, a więc mający znaczenie dla istoty rozstrzygnięcia. Oparcie skargi kasacyjnej na tej podstawie - naruszenie przepisów postępowania - jest przy tym konieczne, jeśli strona chce skutecznie zakwestionować ustalenia co do stanu faktycznego sprawy.

W ramach omawianej podstawy kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej - w pkt 2. skargi kasacyjnej - zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Przy tym autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje zasadniczego ustalenia stanu faktycznego, że różnica pomiędzy uzyskaną kwotą dotacji, a kwotą środków refundowanych jest wynikiem uznania części wydatków za niekwalifikowalne – tzn. takie, które nie podlegają refundacji. W ramach tego zarzutu autor skargi kasacyjnej odwołuje się do kwestii nieobejmującej okoliczności stanu faktycznego, podnosząc w uzasadnieniu niedostrzeżenie bądź niewłaściwą ocenę przez WSA naruszenia prawa materialnego i procesowego przez organ.

Podkreślić należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma charakter kompetencyjny i dotyczy uprawnień sądu administracyjnego w zakresie orzekania w danej sprawie, nie stanowiąc - co do zasady - samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez sąd pierwszej instancji musi być następstwem uchybienia innym przepisom procesowym.

Zastosowanie przez sąd pierwszej instancji instrumentu kontroli określonego w ustawie oraz niezastosowanie innego, nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. – co jest oczywiste – stanowi konsekwencję niestwierdzenia przez sąd pierwszej instancji wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a., których spełnienie daje podstawę do uwzględnienia skargi.

W tym kontekście trzeba zauważyć, ze zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu państwa, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie, przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi, Minister Finansów miał w pierwszej kolejności obowiązek ustalenia, jakie środki przeznaczone na realizację zadania zostały pobrane w nadmiernej wysokości, a w konsekwencji określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi. Dokonując ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi, organ administracji publicznej ustalił wszystkie istotne okoliczności związane z finansowaniem omawianej części działania, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W tym zakresie autor skargi kasacyjnej nie sformułował zarzutów.

Następnie organ administracji publicznej uznał, że mając na uwadze rezultat wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, spełnione zostały przesłanki orzeczenia o zwrocie części udzielonej dotacji, bowiem ustalony stan faktyczny odpowiada w całości hipotezie normy prawnej określonej w art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p.

W istocie rzeczy odmienna ocena autora skargi kasacyjnej dotyczy nie ustaleń faktycznych, bądź standardów proceduralnych, lecz kwestii oceny prawnej wyrażonej przez organy administracji publicznej, a zaakceptowanej – jako zgodne z prawem – przez sąd pierwszej instancji.

Z tego względu uznać należało, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do drugiej ze wskazanych podstaw skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 1 p.p.s.a., obejmującej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, zauważyć należy, że prawidłowe sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej opierającej się na tej podstawie wymaga wskazania formy naruszenia prawa materialnego. Jest jasne i akceptowane powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej zawartej w danym przepisie, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie - dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.

W ramach tej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 168 ust. 4 i 5 u.f.p. w związku z przepisami ustawy z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej (Dz.U. z 2012 r., poz. 1065), poprzez błędną ich wykładnię. Zgodnie z art. 168 ust. 4 i 5 u.f.p., wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji. W przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ wskazane przez autora skargi kasacyjnej jako naruszone przepisy prawa nie były podstawą prawną decyzji ostatecznej. Podstawą prawną decyzji ostatecznej był niewskazany przez autora skargi kasacyjnej jako naruszony art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którym dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy, nie może odnieść zamierzonego skutku.

Zarzut podniesiony w pkt 1 skargi kasacyjnej pozostaje w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego tj. ustaleniem, że różnica pomiędzy uzyskaną kwotą dotacji, a kwotą środków refundowanych jest wynikiem uznania części wydatków za niekwalifikowalne, a więc takie, które nie podlegają refundacji.

Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie prowadzą do wniosku, że spełnione zostały przesłanki do uznania, że część dotacji – w kwocie 3.850 zł – ma charakter dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, za które uznaje się dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. W istocie jest to zarzut błędu w ustaleniach faktycznych podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co nie jest formalnie dopuszczalne, przez co zarzut jest bezskuteczny. Skoro autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ustalenia, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Ponadto zauważyć należy, że zagadnienie tzw. kosztów kwalifikowalnych było przedmiotem decyzji z 3 kwietnia 2014 r., którą Marszałek przyznał pomoc na wskazaną operację w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" w wysokości 1.339.065,54 zł i w tym to postępowaniu kwestia kwalifikowalności kosztów została rozstrzygnięta, czego autor skargi kasacyjnej nie zauważa, a co miało istotne znaczenie w sprawie. Sąd pierwszej instancji nie naruszył więc prawa, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej i stosując środek określony w ustawie działał w ramach przepisów ustrojowych. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.