Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 658/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. D., K. R., K. R.-M., T. T., N. R., M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1466/11 w sprawie ze skargi I. D., K. R., K. R.-M., T. T., N. R., M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1466/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. D., K. R., K. R.-M., T. T., N. R. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (powoływanego dalej jako "Kolegium") z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]. Decyzją tą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego (powoływanego dalej jako "Marszałek") z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie przyznania T. T., N. M. R., M. A. R., K. A. R.-M., K. F. R. oraz I. D. prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym (prawa użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w Warszawie przy d. ul. [...] ozn. hip. nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

W dniu 20 sierpnia 1948 r. Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie złożył wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej do wyżej wymienionej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Marszałek umorzył postępowanie wszczęte powyższym wnioskiem i wskazał, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm., zwanego dalej "dekretem") podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej byli: właściciel gruntu, jego następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, osoby jego prawa reprezentujące bądź użytkownicy gruntów oddanych im w zarząd i użytkowanie wieczyste na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem organu dekret nie daje zatem prawa składania takich wniosków okręgowemu urzędowi likwidacyjnemu. Skoro zatem przepisy prawa wykluczają możliwość złożenia skutecznego wniosku dekretowego przez urząd likwidacyjny, to tym samym należało uznać, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Utrzymując decyzje w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., - zwanej dalej "K.p.a.") (obecnie tekst jedn. ustawy opubl. w Dz.U. z 2013 r., nr 267 – uw. NSA) Kolegium wskazało, że w sprawie nie było podstaw do rozpatrzenia wniosku, który nie spełniał wymogów określonych w art. 7 ust. 1 dekretu. Skoro postępowanie wszczął wniosek Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego pochodzący podmiotu nie posiadającego legitymacji strony, ani też nie będącego pełnomocnikiem strony, to należało je umorzyć z powodu bezprzedmiotowości.

W skardze I. D., K. R., K. R.-M., T. T., N. R. oraz M. R. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji zarzucając naruszenie:

1) art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 11 oraz 12 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) w zw. z art. 101 § 1, 2 i 4 w zw. z art. 103 w zw. z art. 120 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 października 1933 r. Kodeks zobowiązań (Dz. U. Nr 82, poz. 598) w zw. z art. XXVI ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 94 ze zm.), polegające na niewłaściwym uznaniu, iż:

– dla potwierdzenia wniosku dekretowego złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie mają zastosowania przepisy Kodeksu zobowiązań dotyczące działania pełnomocnika bez zlecenia;

– termin do potwierdzenia przez dawnych właścicieli złożenia wniosku dekretowego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny upływał w dniu 19 października 1948 r., w sytuacji gdy nie ma znaczenia data, w której doszło do potwierdzenia czynności dokonanej przez pełnomocnika działającego bez zlecenia;

2) art. 105 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r., w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie posiadał zdolności postulacyjnej, to jest nie mógł być pełnomocnikiem J. R. do złożenia wniosku dekretowego;

3) art. 2 zw. z art. 8 Konstytucji RP w zw. z art. 101 § 1, 2 i 4 w zw. z art. 120 rozporządzenia z dnia 27 października 1933 r. Kodeks zobowiązań w zw. z art. XXVI ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Przepisy wprowadzające kodeks cywilny poprzez negowanie zdolności postulacyjnej Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego, w sytuacji gdy w dacie złożenia wniosków dekretowych taka czynność uznawana była za w pełni prawidłową i skuteczną;

4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 6 K.p.a. poprzez pominięcie późniejszego potwierdzenia czynności złożenia wniosku dekretowego oraz brak uznania, że milczenie właściciela nieruchomości odnośnie złożenia wniosku dekretowego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny stanowiło aprobatę jego złożenia, nie zaś negowanie tej czynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1466/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w pierwszej kolejności, że zarzut niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 105 K.p.a. nie może się ostać, gdyż po pierwsze co do zasady procedura administracyjna służy dwóm podstawowym celom (art. 1 K.p.a.): stworzeniu zasad działania organów administracji dla realizacji norm materialnego prawa administracyjnego, a po drugie – zabezpieczeniu obywatela przed samowolą organów administracji. Cechą charakterystyczną tak określonej procedury jest to, że zakres jej stosowania obejmuje materialne prawo administracyjne. Natomiast art. 5 K.p.a. ustanawia zasadę domniemania stosowania K.p.a. w ramach prowadzonych przez organy postępowań administracyjnych. W pierwotnym tekście K.p.a. w przepisie art. 195 § 1 i 2 ustawodawca derogował dotychczasowe przepisy w sprawach uregulowanych w tym kodeksie, w szczególności straciło moc przywoływane przez skarżących rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Pomimo, że przepis ten został skreślony ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2004 r., nie ulega wątpliwości, że organ administracji wydający decyzję w sprawie zobowiązany jest do stosowania obecnie obowiązujących przepisów prawa w zakresie procedury administracyjnej.

Następnie Sąd zaznaczył, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości – wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożył Okręgowy Urząd Likwidacyjny. Dlatego zdaniem Sądu organy słusznie zauważyły, że nie był to podmiot uprawniony do składania wniosków dekretowych w imieniu byłych właścicieli. Takie stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z wyrokiem z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. akt OSK 440/05 Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie był legitymowany do działania w imieniu byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, w tym do składania wniosków w ich imieniu w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Następnie Sąd wyjaśnił, że Urzędy Likwidacyjne zostały powołane dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Z art. 7 ust. 2 tego dekretu wynika, że ich podstawowym zadaniem było zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu ich objęcia przez władze właściwe ze względu na rodzaj majątku lub odzyskanie posiadania tego majątku przez właściciela. Z § 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów Ziem Odzyskanych w sprawie organizacji i zakresie uprawnień urzędów likwidacyjnych (Dz.U. Nr 64, poz. 360) wynika, że działania Urzędów Likwidacyjnych były związane z zabezpieczeniem i zachowaniem majątków. Dotyczyły majątków opuszczonych i poniemieckich, które miały być przekazane w zarząd władzom, instytucjom lub osobom wymienionym w ust. 1 i 2 art. 12 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Do czasu tego przekazania Urzędy Likwidacyjne były obowiązane podjąć działania związane z zabezpieczeniem i zachowaniem substancji tych majątków. Urzędy Likwidacyjne nie zostały zatem upoważnione do występowania w charakterze osób reprezentujących prawa dotychczasowych właścicieli gruntów warszawskich. Wskazując na powyższe Sad pierwszej instancji wywiódł, ze złożony przez ten Urząd wniosek był prawnie nieskuteczny i oceny tej nie może zmienić stanowisko skarżących w zakresie potwierdzenia czynności Urzędu przez spadkobierców byłych właścicieli gruntów warszawskich, gdyż czynność ta jest o tyle choćby prawnie nieskuteczna, że ściśle określony był w przepisach dekretu termin do złożenia omawianego wniosku, którego przekroczenie powołało utratę uprawnień.

Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty skargi dotyczące naruszenia obowiązujących przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a.. Wskazał, iż stan faktyczny w sprawie ustalony został prawidłowo, jak również zastosowano właściwe przepisy. Sąd nie doszukał się też naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Niezależnie Sąd wyjaśnił, że nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżących o otwarcie na nowo zamkniętej rozprawy. Uznał bowiem, iż nie została spełniona przesłanka ujawnienia istotnych okoliczności dopiero po jej zamknięciu, a wniosek o dopuszczenie dowodu ze skopiowanych fragmentów publikacji Jarosława Durki "J. R. 1880-1967, Biografia Polityczna" był bezpodstawny.

Skargę kasacyjną od wyroku złożyli I. D., K. R., K. R.-M., T. T., N. R. oraz M. R.

Zarzucili naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a.") (obecnie tekst jednolity ustawy opubl. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. - uw. NSA) poprzez jego zastosowanie i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji bezzasadne oddalenie skargi, co - ich zdaniem - nastąpiło:

– w wyniku niezastosowania art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądnie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4 poz. 8) w zw. z art. 191 § 1 K.p.a. zgodnie, z którymi sprawy (postępowania) wszczęte przed dniem wejścia w życie Kodeksu postępowania administracyjnego rozpoznawane będą, aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych, to jest na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) - co w konsekwencji powoduje, iż we wszystkich sprawach nigdy nie rozpoznanych wniosków dekretowych zastosowanie mają wyłącznie przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.);

– na skutek niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) poprzez uznanie, iż uchylił on art. 195 § 1 i § 2 K.p.a. (w pierwotnym brzmieniu K.p.a.), podczas gdy ustawa ta uchyliła dział V K.p.a. dotyczący "rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracji państwowej a sądem";

– poprzez niewłaściwą wykładnię art. 12 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym i poprzez uznanie, iż Okręgowy Urząd Likwidacyjny bądź konkretna osoba działająca w ramach tego Urzędu nie mogli być pełnomocnikiem dawnego właściciela nieruchomości J. R. w zakresie złożenia wniosku dekretowego (zdaniem skarżących zachodziły przesłanki do uznania, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny działał na rzecz J. R. w ramach instytucji pełnomocnika bez zlecenia, którego czynności zostały skutecznie potwierdzone na podstawie art. 101 § 1, 2, i 4 w zw. z art. 120 rozporządzenia z dnia 27 października 1933 r. Kodeks zobowiązań, Dz.U. Nr 82 poz. 598, w zw. z art. XXVI ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. przepisy wprowadzające Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16 poz. 94);

– poprzez niezastosowanie art. 2 w zw. z art. 8 Konstytucji RP i negowanie, co do zasady, zdolności postulacyjnej Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego bądź konkretnej osoby działającej w ramach Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego, w sytuacji, gdy w dacie złożenia wniosku dekretowego taka czynność była w pełni prawidłowa i skuteczna;

– poprzez niezastosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak dokonania prawidłowej wykładni zgodnie z zasadą proporcjonalności i zasadą ochrony słusznego interesu obywateli, w świetle których to zasad brak sprzeciwu J. R. co do faktu złożenia wniosku dekretowego w jego imieniu i na jego rzecz przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny (bądź osobę działającą w ramach Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego), powinien być uznany za aprobatę dokonanych czynności, a nie ich zanegowanie.

Niezależnie od powyższego w skardze kasacyjnej skarżący postawili także zarzuty naruszenia przepisów postępowania:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 106 § 3, § 4 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 213 § 1 K.p.c. oraz 245 K.p.c. poprzez oddalenie wniosku o przeprowadzenie na rozprawie dowodu z oświadczenia K. R.-M. dotyczącego przyrzeczenia J. R. przez władzę państwowe poczynienia przez Państwo Polskie starań umożliwiających odzyskanie mu domu przy [...] w Warszawie (które to oświadczenie oparte było o fakty notoryjne powoływane w pracach naukowych: J. Durka, J. R. 1880-1967, Biografia polityczna, oraz w protokole Nr 1 z posiedzenia biura Politycznego KC PPR z dnia 3 stycznia 1948 r.). Zdaniem skarżących wymienione przepisy naruszono także poprzez brak otwarcia rozprawy po przedstawieniu przez wnioskodawcę nieznanych składowi orzekającemu dokumentów źródłowych, na podstawie których złożone zostało oświadczenie przez K. R.-M., pomimo iż w treści wniosku dekretowego wyraźnie stwierdzono, iż Okręgowy Urząd Likwidacyjny działa w imieniu J. R., a złożony wniosek dotyczy jego domu przy ul. [...] [...], a zatem przedstawiony dowód miał na celu skonfrontowanie i wyłożenie treści wniosku dekretowego badanego przez organy obu instancji;

– art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia przyczyn oddalenia wniosku o przeprowadzenia na rozprawie administracyjnej dowodu z oświadczenia K. R.-M.;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji Kolegium polegające na uznaniu, iż trafnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 K.p.a. utrzymana została w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, w sytuacji gdy wydano ją na podstawie przepisów K.p.a., nie na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji drugoinstancyjej polegające na uznaniu, iż trafnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 K.p.a. utrzymana została w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, w sytuacji gdy doszło do naruszenia prawa w wyniku niezastosowania przez organ pierwszej instancji art. 13 w zw. z art. 16 ust. 4 w zw. z art. 44 Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (brak wystąpienia przez organy rozpatrujące sprawę w pierwszej instancji po złożeniu wniosku dekretowego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny bądź konkretną osobę w ramach Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego do sądu o ustanowienie zastępcy osoby nieobecnej - J. R., oraz brak wezwania Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego bądź konkretnej osoby występującej w ramach urzędu likwidacyjnego do przedstawienia pełnomocnictwa do działania za J. R.);

– art. 145 § i pkt 1 lit c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji drugoinstancyjnej i nie uwzględnienie, że potwierdzenie złożenia wniosku dekretowego przez dawnych właścicieli było możliwe oraz, że J. R. oraz jego następcy prawni nie zanegowali skuteczności złożonego wniosku, a wręcz go potwierdzili.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o uchyleniu decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego.

Skarżący wnieśli także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna I. D., K. R., K. R.-M., T. T., N. R. i M. R. nie zasługuje na uwzględnienie.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okazała się w nieznacznej części chybiona - nie podważało to jednak ogólnej oceny zawartego w nim rozstrzygnięcia, jako odpowiadającego prawu (zob.: art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. i niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niezasadne (zdaniem skarżących) oddalenie skargi w sytuacji, gdy w świetle art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8) w zw. z art. 191 § 1 K.p.a. (w pierwotnej wersji Kodeksu) do sprawy powinno znaleźć zastosowanie rozporządzenie z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) (a nie Kodeks postępowania administracyjnego).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut nie jest zasadny. Jednak przed przedstawieniem zasadniczych motywów przemawiających za takim stanowiskiem konieczne jest przytoczenie kilku uwag wyjaśniających i porządkujących, dotyczących zmian w Kodeksie postępowania administracyjnego. W tym zakresie bowiem wywód zawarty w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołuje się w wyroku na zasadę domniemania stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w ramach prowadzonych przez organy postępowań administracyjnych. Jednocześnie odwołuje się do art. 195 K.p.a., który - jak Sąd ten wskazuje - miał zostać uchylony ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271) (Sąd błędnie powołuje się na pozycję "1270").

Powyższa argumentacja Sądu wymaga korekty. Skarżący trafnie zauważają, że do spraw wszczętych i nie zakończonych w danej instancji przed dniem wejścia w życie Kodeksu postępowania administracyjnego, stosuje się przepisy ustawy o postępowaniu administracyjnym z 1928 r. Jednoznacznie rozstrzyga o tym art. 191 § 1 pierwotnej wersji K.p.a., który stanowi: "Sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu rozpoznawane będą aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych" (zob.: wyrok z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 662/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ma więc znaczenia, że w art. 195 § 1 i 2 pierwotnego tekstu K.p.a. uchylono wszelkie przepisy dotyczące spraw uregulowanych w kodeksie, w tym rozporządzenie z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, gdyż o stosowaniu dotychczasowych przepisów rozstrzygał wyraźnie przepis przejściowy.

Na marginesie trzeba dodać porządkowo, że powołany wyżej przepis przejściowy - art. 191 pierwotnego tekstu K.p.a. został skreślony na mocy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1980 r. Nr 4, poz. 8), która jednak w przepisach przejściowych (art. 13) również zawierała zasadę stosowania przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych i niezakończonych. Z kolei art. 195 § 1 i 2 pierwotnego tekstu K.p.a. nie został uchylony ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), jak błędnie podał Sąd pierwszej instancji. Ustawa ta odnosiła się bowiem do nowej (współczesnej) numeracji K.p.a. Trzeba podkreślić, że art. 195 § 1 i 2 pierwotnego tekstu K.p.a. nie został uchylony, a jedynie pominięty w tekście jednolitym Kodeksu postępowania administracyjnego (z nową numeracją) zawartym w obwieszczeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. ogłoszonym w Dz.U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26. Fakt pominięcia art. 195 § 1 i 2 w tekście jednolitym wynika z pkt 2 wstępu do tego obwieszczenia. (Wstępne przepisy zawarte w obwieszczeniu z dnia 17 marca 1980 r. opublikowane zostały – co trzeba podkreślić – w oryginalnym tekście Dziennika Ustaw, a wstęp ten jest niekiedy pomijany w współczesnych, elektronicznych bazach prawnych).

Mające na względzie powyższe, co do zasady należy się zgodzić ze skarżącymi, że do spraw wszczętych przed wejściem w życie K.p.a. i nie zakończonych w danej instancji stosuje się rozporządzenie z 1928 r.

Mając na względzie powyższe uwagi porządkujące dotyczące zmian w Kodeksie postępowania administracyjnego zgodzić się też należy z argumentacją skarżących odnoszącą się do błędnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że art. 4 ust. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) uchylił przepis art. 195 pierwotnego tekstu K.p.a. (uchylono przepis o tym numerze, ale według nowej numeracji K.p.a.) (zarzut oznaczony jako I. b skargi kasacyjnej).

Powyższa konstatacja nie daje jednak podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu.

Należy zauważyć, że prowadzone przez organy postępowanie administracyjne z wniosku skarżących w istocie wszczęte zostało pismem z dnia 29 października 2009 r. (złożonym 3 listopada 2009 r. w Kancelarii Urzędu m.st. Warszawy), w którym to piśmie skarżący powołują się na pismo złożone w latach czterdziestych. Samo powołanie się w piśmie z 2009 r. na wniosek złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w dniu 20 sierpnia 1948 r. nie powoduje automatycznie, że pismo z 2009 r. powinno być traktowane niejako jak kolejne pismo w sprawie zapoczątkowanej wnioskiem złożonym przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny. Wniosek złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny był wnioskiem złożonym przez nieuprawniony do tego podmiot, który nie był umocowany przez skarżących, dlatego obecnie czynności skarżących nie mogą być uważane za uzupełnienie żądania z lat czterdziestych. Nie było to bowiem żądanie pochodzące od nich ani od ich poprzedników prawnych, ale od innego podmiotu (o tym niżej).

Z powyższych przyczyn w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie trafnie przyjęto, że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chociaż zostało to nieprawidłowo uzasadnione. Wobec tego dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej (I a i b), w których naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez "bezzasadne oddalenie skargi" powiązano z nieuprawnionym (zdaniem skarżących) zastosowaniem Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Dalsze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą bezzasadnego oddalenia skargi (art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a.), pomimo że zdaniem skarżących kasacyjnie naruszone zostały przepisy rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r. (art. 12 ust. 1) oraz przepisy Konstytucji RP (art. 2 i 8), które to naruszenia polegały na zanegowaniu zdolności postulacyjnej Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego składającego wniosek z dnia 20 sierpnia 1948 r.

Aby odnieść się do powyższych zarzutów należy w pierwszej kolejności rozważyć czy Okręgowy Urząd Likwidacyjny może być uznany za podmiot, który mógł skutecznie składać wnioski na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Kwestia ta już wielokrotnie była rozważana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w tym składzie podziela pogląd, że zasadniczo urząd likwidacyjny nie był uprawniony do składania powyższych wniosków.

W tym miejscu warto przytoczyć wywód Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 616/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl), który rozstrzygał identyczny problem prawny jak w tej sprawie, w zbliżonym stanie faktycznym: "Urzędy likwidacyjne, utworzone dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), także po zmianach dokonanych ustawą z dnia 18 listopada 1948 r. o zmianie organizacji i zakresu działania urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 57, poz. 454), nie były legitymowane do działania w imieniu byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, w tym do składania w ich imieniu wniosków w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2000 r., sygn. akt I SA 1236/00, LEX nr 54184; wyrok NSA z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt OSK 8/04, LEX nr 176106; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 440/05, LEX nr 193974). (...) Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie mógł także występować w roli pełnomocnika strony postępowania administracyjnego. Wynika to z treści art. 12 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, pełnomocnikiem mogła być osoba własnowolna, czyli w myśl art. 489 i nast. Kodeksu cywilnego Królestwa Polskiego, obowiązującego w chwili wejścia w życie rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r., osoba pełnoletnia lub małoletnia usamowolniona niepozbawiona własnej woli. Pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 311 ze zm.) była to osoba pełnoletnia nieograniczona w zdolności do czynności prawnych (por. Bronisław Graczyk "Postępowanie administracyjne", Wydawnictwo Prawnicze 1953 r., s. 42). W dzisiejszym rozumieniu (art. 33 § 1 K.p.a.) jest to osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Wniosek z dnia 11 lutego 1949 r. nie został złożony przez osobę fizyczną. (...) Wniosek ten został złożony przez Urząd Likwidacyjny, a nie przez pracownika tego Urzędu, działającego jako osoba fizyczna, niewystępująca w roli reprezentanta Urzędu. (...) Termin do złożenia wniosku, określony w art. 7 ust.1 dekretu ma charakter materialnoprawny. Jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do złożenia wniosku (patrz: uchwała NSA z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 3/03, ONSA 2004/1/6). Nawet zatem przyjmując, że wniosek zostałby zgłoszony przez osobę spełniającą wymogi art. 12 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, to zatwierdzenie tego wniosku przez stronę mogłoby by być skuteczne jedynie do terminu wygaśnięcia uprawnienia. Po upływie terminu i wygaśnięciu uprawnienia, zarówno złożenie wniosku przez stronę, jak i zatwierdzenie przez stronę wniosku złożonego przez pełnomocnika działającego bez upoważnienia strony byłoby bezprzedmiotowe".

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze skarżącymi, co do tego, że wnioski Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego nie zawsze i automatycznie powinny być uznawane za bezskuteczne. Dotyczy to jednak szczególnych przypadków. W powołanych w skardze kasacyjnej wyrokach z dnia 15 marca 2005 r. sygn. akt OSK 8/04 oraz z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 66/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w pewnych sytuacjach działanie Urzędu Likwidacyjnego w trybie dekretu z 1945 r. mogło być uznane za działanie skuteczne. W szczególności w sprawie I OSK 66/11 Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, że uprawniona do tego osoba w wymaganym terminie zwróciła się do Urzędu Likwidacyjnego o zwrócenie jej posiadania nieruchomości, a to pozwoliło sądzić, iż organ następnie składający wniosek w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 1945 r., nie tyle reprezentował, co niejako przekazywał złożone w terminie i skuteczne żądanie uprawnionej osoby.

Trzeba jednak podkreślić, że w niniejszej sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które pozwoliłyby przyjąć, że wniosek Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego z dnia 20 sierpnia 1948 r. przekazywał żądanie uprawnionej osoby, złożone w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. Jedyne okoliczności, na jakie wskazali skarżący, na poparcie których dowody złożyli oni częściowo zresztą po zamknięciu rozprawy w pierwszej instancji, to fakt, że J. R. – przedwojenny właściciel nieruchomości, której dotyczy postępowanie – "zabiegał o zwrot kosztowności z jego majątków" (u wiceministra). W złożonym oświadczeniu K. R.-M. fakt ten potwierdza, wskazując, że J. R. otrzymał zapewnienie zwrotu "ruchomości" oraz dochowania wszelkich procedur związanych z zachowaniem praw do majątku. Tak opisane starania J. R. nie pozwalają przyjąć, że złożył on w terminie żądanie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 1945 r. oraz, że wniosek Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego żądnie to jedynie realizował (tak jak przyjęto w sprawach OSK 8/04 i I OSK 66/11). Okoliczności niniejszej sprawy wskazują jedynie, że J. R. czynił niesformalizowane starania o odzyskanie ruchomości i bliżej nie określonego majątku. To nie jest wystarczające do ustalenia, że wyraził on pod adresem organów administracji żądanie, które można było zakwalifikować jako żądanie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 1945 r. dotyczące konkretnej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też stanowiska, że możliwe jest potwierdzenie wniosku Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego z dnia 20 sierpnia 1948 r. ze skutkiem wstecznym z powołaniem na przepisy prawa cywilnego - instytucję pełnomocnika bez zlecenia. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu cytowanego wyżej wyroku I OSK 616/11, po upływie materialnoprawnego terminu wynikającego z art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. potwierdzenie czynności innej osoby nie może być już uznane za skuteczne w sferze prawa administracyjnego.

Z wymienionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. (powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) oraz art. 2 w zw. z art. 8 Konstytucji RP poprzez negowanie, co do zasady, zdolności postulacyjnej Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego bądź konkretnej osoby działającej w ramach Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego. To samo dotyczy zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i dokonanie wykładni z pominięciem zasady proporcjonalności i zasady ochrony słusznego interesu obywateli, w świetle których brak sprzeciwu J. R., co do złożenia wniosku dekretowanego w jego imieniu i na jego rzecz, powinien być poczytywany jako aprobata dokonanych czynności, a nie ich zanegowanie.

Jak już wyżej wskazano całokształt okoliczności faktycznych sprawy nie pozwala uznać, że wniosek złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w 1948 r. w jakikolwiek sposób przekazywał udokumentowane żądanie osoby uprawnionej. O opartym o zasady konstytucyjne domniemaniu skuteczności wniosku Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego, które zdaniem skarżących powinno być zastosowane w sprawie, można byłoby mówić, gdyby zostało ustalone, że Urząd ten przekazywał aktywnie wyrażoną, a nie tylko biernie, wolę osoby uprawnionej zgłoszoną Urzędowi Likwidacyjnemu w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu. Taka właśnie sytuacja legła u podstaw powoływanego przez skarżących wyroku I OSK 66/11. Tymczasem w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić, że J. R. skierował do jakichkolwiek organów administracji i w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu żądanie ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy nieruchomości położonej w Warszawie przy d. ul. [...].

Odnosząc się do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zauważa, że w dużej mierze zarzuty te powiązane zostały z zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 106 § 3, § 4 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 213 § 1 K.p.c. oraz 245 K.p.c. skarżący argumentowali, że Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia K. R.-M. oraz nie otworzył rozprawy w celu przeprowadzenia dowodu z dokumentów, na podstawie których oświadczenie to zostało złożone.

Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a.: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Z kolei art. 133 § 2 P.p.s.a. stanowi, że "Sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo".

Stawiany zarzut skarżący opierają na założeniu, że oświadczenie K. R.-M. oraz powiązane z tym oświadczeniem dokumenty, a przede wszystkim protokół Nr 1 z posiedzenia biura Politycznego KC PPR z dnia 3 stycznia 1948 r. (z załączonego fragmentu publikacji J. Durki, J. R. 1880-1967, Biografia polityczna, wynika, że Autor ten korzystał z tego właśnie źródła) mają istotne znaczenie dla sprawy oraz, że przeprowadzenie tych dowodów uzasadniało otwarcie zamkniętej rozprawy na nowo.

Jak już wyżej wyjaśniono, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z przedstawionych dokumentów nie można wyprowadzić tak daleko idących wniosków, jak czynią to skarżący, a w szczególności, że J. R. składał wobec władz publicznych żądanie określone w art. 7 ust. 1 dekretu i w terminie określonym przepisie, a to dopiero mogłoby stanowić podstawę do przyjęcia, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny składając wniosek przekazywał niejako żądanie osoby uprawnionej (I OSK 66/11). Przeprowadzenie przedstawionych przez skarżących dowodów nie było zatem niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (art. 106 § 3 P.p.s.a.).

Z wymienionych wyżej przyczyn nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia przyczyn oddalenia wniosku o przeprowadzenie na rozprawie administracyjnej dowodu z oświadczenia K. R.-M. oraz przyczyn braku otwarcia rozprawy po przedstawieniu przez stronę dalszych dokumentów, na podstawie których oparto to oświadczenie. Jakkolwiek można się zgodzić, że nie zostało to wyraźnie wyartykułowane, to jednak z całokształtu przedstawionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny okoliczności i argumentów wynika, dlaczego Sąd ten uznał wniosek złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny za nieskuteczny, z czego można wywieść, że zdaniem Sądu przeprowadzenie przedstawionych przez skarżących dowodów nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Dodatkowo w końcowej części uzasadnienia Sąd wskazał, że w odniesieniu do przedstawionych dowodów nie została spełniona przesłanka ujawnienia nowych istotnych okoliczności dopiero po zamknięciu rozprawy.

Kolejne zarzuty proceduralne skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. (poprzez brak należytej kontroli decyzji drugoinstancyjej) odnosiły się do wyjaśnionej już na wstępie niniejszego uzasadnienia kwestii błędnego (zdaniem skarżących) zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zamiast rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r.

Jak już wskazano, zawarta w zaskarżonym wyroku argumentacja okazała się nieprawidłowa w części odnoszącej się do zmian w Kodeksie postępowania administracyjnego dokonanych w kolejnych ustawach nowelizujących (z 1980 r. i 2002 r.). Naruszenie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż konkluzja Sądu w tym zakresie ostatecznie odpowiadała prawu (zob.: wyjaśnienia na wstępie rozważań prawnych niniejszego uzasadnienia).

Wreszcie zdaniem skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § i pkt 1 lit c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji drugoinstancyjnej i nieuwzględnienie, że potwierdzenie złożenia wniosku dekretowego przez dawnych właścicieli było możliwe oraz, że J. R. oraz jego następcy prawni nie zanegowali skuteczności złożonego wniosku, a wręcz go potwierdzili.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak postawiony zarzut nie jest zasadny. Z przyczyn już wyżej wyjaśnionych, wbrew stanowisku skarżących, nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że po terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu możliwe było potwierdzenie wniosku dekretowego złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny. W niniejszej sprawie nie zachodzą także szczególne okoliczności, które pozwoliłyby przyjąć, że wniosek Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego z dnia 20 sierpnia 1948 r. niejako przekazywał żądanie uprawnionej osoby, które złożone było w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.