Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1071/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 24
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Tomasz Furmanek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 2 listopada 2022 r. nr SKO.4103.397.2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 4 października 2022 r., nr 121/VIII/2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz P. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 2 listopada 2022 r., nr SKO.4103.397.2022, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022r., poz. 902), powoływanej dalej jako: "u.d.i.p." utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 4 października 2022 r., nr 121/VIII/2022, wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. o odmowie udzielenia P.J. informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2022 r., tj.

1. Listy pracowników UMZ, którym dofinansowano następujące szkolenia:

– Collegium Civitas "Komunikacja zintegrowana - reklama, public relations;

– Krakowska Szkoła Biznesu Uniwersytetu w Krakowie "Program MBA in Community Management";

– Collegium Humanum "Doctor of Public Administration";

– Instytut Heweliusza (wszystkie studia nie objęte wcześniejszymi zapytaniami), z okresu 01.2021 - do chwili obecnej.

2. Kopii wniosków ww. pracowników UMZ zwracających się o dofinansowanie szkolenia w ww. podmiotach;

3. Czy w szkoleniu brali udział członkowie kierownictwa UMZ w osobach Prezydenta Przemysława Starnawskiego, Zastępcy Prezydenta Bohdana Bączaka oraz Sekretarza Roberta Chocholskiego? Jeśli tak proszę o informację o wysokości dofinansowania szkolenia dla tych osób;

4. W związku z tym, że wydatkowane zostały środki publiczne poproszę kopię korespondencji pomiędzy UMZ a jednostkami, które prowadziły ww. studia z okresu 01.01.2021 do chwili obecnej.

Organ I instancji stwierdził w pierwszej kolejności, że informacje dotyczące udziału pracowników UMZ w studium organizowanym przez Instytut Heweliusza zostały wnioskodawcy udostępnione ze względu na to, że faktycznie nie wymagały przetworzenia. Pozostałe podnoszenie kwalifikacji przez pracowników odbywało się w różnych szkołach (różni kontrahenci, różne sposoby zgłaszania pracowników, różne zasady komunikacji), dotyczyły różnych czasookresów kształcenia i były prowadzone przez kilku pracowników urzędu, którzy w czasie wpływu wniosku wnioskodawcy nie byli obecni w pracy lub przebywali na urlopie wypoczynkowym. Jednocześnie w dokumentach zgromadzonych przez pracownika, który przygotowywał odpowiedź na przedmiotowy wniosek nie było kompleksowych informacji, o które wystąpił wnioskodawca.

Następnie organ stwierdził, że umowy wraz z wnioskami, także całą dokumentacją np. z harmonogramami zajęć, a także dokumentami potwierdzającymi przyjęcie na studia znajdują się w Wydziale Księgowości. Kwoty dofinansowania są przelewane kontrahentom w przypadku wystawionych faktur, jak również w przypadku płatności ratalnych np. (za jeden semestr w jednym roku natomiast za drugi semestr w roku kolejnym) pracownikom korzystającym z dokształcania. Ze względu na dużą rozbieżność czasową styczeń 2021 - lipiec 2022 cała dokumentacja znajduje się kilkudziesięciu segregatorach. Jeśli chodzi o odnalezienie faktur, to w Wydziale księgowości znajduję się 39 segregatorów za cały rok 2021 oraz 26 segregatorów od stycznia do lipca 2022r., które zawierają co najmniej kilkanaście wyciągów bankowych z każdego dnia. Każdy wyciąg bankowy z danego dnia zawiera zaś kilkanaście lub kilkadziesiąt załączonych dokumentów, m. in. faktury z różnych wydziałów, koperty, karty wydatków, zgłoszenia rachunki, umowy, dyspozycje wypłatowe, raporty kasowe. Wyżej wymienione segregatory nie mają szczegółowych spisów zawartej w niej dokumentacji. Posiadają jedynie oznaczenia, tj. miesiąc, daty od do oraz numerację wyciągów. Dokumentacja jednego segregatora zawiera około 500 stron. Pracownik płac, który otrzymał od Stanowiska ds. Kadr umowę o dokształcanie przygotowuje dyspozycje do wypłaty wraz z opisem, którego semestru dotyczy dofinansowanie. W związku z powyższym tak duża ilość segregatorów i zawartych w nich dokumentów, poukładanych w sposób opisany powyżej, wymagałaby przejrzenia każdego z nich, rozpinania dokumentów załączonych do wyciągu bankowego celem odnalezienia konkretnej faktury lub rachunku, a następnie wykonania ksero lub skanu dokumentów. Celem odnalezienia żądanych informacji byłoby przejrzenie około 35.000 różnych dokumentów znajdujących się w Wydziale Księgowości w dwóch odrębnych pokojach. Dezorganizowałoby to pracę ok. 3 pracowników Wydziału Księgowości, którzy również uczestniczyliby w odnalezieniu poszukiwanych dokumentów, natomiast pozostałym pracownikom Wydziału Księgowości utrudniałoby to codzienną pracę. Dodatkowo wiązałoby się to z bardzo dużymi nakładami pracy pracowników Stanowiska ds. Kadr, którzy nie mogliby w sposób prawidłowy wykonywać swoich codziennych zadań realizowanych zgodnie ze swoimi zakresami czynności. Ponadto przygotowanie powyższej dokumentacji zajęłoby orientacyjnie 5 dni roboczych, co mogłoby doprowadzić do dezorganizacji pracy w Stanowisku ds. Kadr oraz Wydziału Księgowości.

W związku z powyższym informacja nie jest informacją prostą, a przetworzoną i jej udostępnienie musi być poprzedzone wykazaniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jednakże wnioskodawca nie wykazał ważnego interesu publicznego, bowiem w uzasadnieniu znajdują się same ogólniki, nie opisano żadnych konkretów, nie podano bowiem żadnych sprecyzowanych kroków czy określonych działań, które zamierza podjąć i do czego to może doprowadzić.

P.J. złożył odwołanie od powyższej decyzji, w treści którego wyrażając niezadowolenie z jej wydania i zarzucając jej naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. i ratyfikowany przez Polskę w dniu 03.03.77 r. (Dz. U. z 1977 Nr 38, poz. 167), art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3,5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 107 § 1 pkt. 6 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium, po przywołaniu treści art. 61 ust. 1-4 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1, ust. 2, ust. 2a, ust. 2b, ust. 3, ust. 4, art. 7 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 oraz art. 16 u.d.i.p. wskazało, że wniosek dotyczy udostępnienia informacji publicznej dotyczącej ogólnie rzecz biorąc – dofinansowania szkoleń pracowników Urzędu Miasta Zgierza we wskazanych uczelniach.

Organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta Zgierza, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, a ze względu na niewykazanie, że uzyskanie przedmiotowej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego należało odmówić udzielenia wnioskowanej informacji.

Przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1u.d.i.p., bowiem ilość dokumentacji jest tak duża, że w istocie nakład pracy wykracza poza wymagany do udzielenia informacji publicznej nieprzetworzonej. Natomiast P.J. nie wykazał, że udzielenie wnioskowanej informacji miałoby na celu ochronę interesu publicznego, ograniczając się do kwestionowania, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną bowiem w jego mniemaniu stanowi ona informację prostą.

Odnosząc się do sformułowanych zarzutów, organ stwierdził, że są one chybione i w konsekwencji pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, P.J. zaskarżył w całości decyzję organu II instancji, zarzucając naruszenie:

1. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, w ślad za organem I instancji, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej;

2. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskiej i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że organy nieprawidłowo przyjęły, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej. W ocenie skarżącego, niezasadne jest rozszerzanie kategorii "informacji przetworzonej" również na taką informację, która składa się z informacji prostych. Prawo do informacji stanowi bowiem prawo o randze konstytucyjnej, które należy traktować możliwie szeroko, a wyjątki od tego prawa - szczególnie wąsko. Co więcej ustawodawca przewidział też możliwość wydłużenia terminu odpowiedzi na wniosek o informację publiczną w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydobycie informacji, o które wnioskowałem, nie wymaga pracy kreatywnej, ani żadnego wytworzenia nowej informacji przez organ, a wyłącznie wyszukania określonych informacji i zestawienia, zupełnie jak w przypadku każdej innej informacji prostej. W sprzeczności bowiem z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii i anonimizacji, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie, w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, niewymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona.

Decyzja organu, choć obszerna, w bardzo ograniczonym zakresie odnosi się do przedmiotu sprawy - większą część uzasadnienia zajmuje przytoczenie stanowisk sądów administracyjnych, bez wskazania, jak wyrażone przez sądy poglądy odnoszą się do przedmiotowej sprawy. Organ ogranicza się do przytoczenia fragmentu decyzji Prezydenta, i przyjmuje jego ocenę, nie odnosząc się w żaden sposób do podniesionych w odwołaniu argumentów, ani nie analizując krytycznie stanowiska organu I instancji. Organ nie przedstawił żadnych działań, które miałyby charakter kreatywny (twórczy), i opiera swoje stanowisko wyłącznie na okoliczności, że realizacja wniosku jest czasochłonna. Prezydent nie tworzy żadnej nowej informacji, z której wynika coś więcej, niż to co jest zawarte w informacjach, którymi już dysponuje. Działania, które musi podjąć Prezydent, są wyłącznie odtwórcze i techniczne.

Ponadto, Organ nie wziął także pod uwagę okoliczności, iż skarżący jest radnym Rady Miejskiej w Zgierzu i z tego względu przysługuje mu prawo pozyskania informacji publicznej przetworzonej, natomiast organ w żaden sposób nie odnosi się do tej kwestii, zamiast tego przyjmując, iż skoro rzekomo nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w przetworzeniu informacji, to zasadne jest wydanie decyzji odmownej. To rolą organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a nie wnioskodawcy jest przeprowadzenie czynności mających na celu sprawdzenie, czy udostępnienie danej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak jest podstaw prawnych do "przerzucania" tego obowiązku na uprawnionego do informacji obywatela.

Naruszające prawo działanie organu powoduje, że skarżący nie może pozyskać żądanej informacji publicznej. Dla funkcjonowania prawa do informacji konieczne jest, aby instytucje publiczne proaktywnie udostępniały informacje w domenie publicznej, a także dokonały starań, aby umożliwić łatwy i dogodny dostęp do informacji. Ograniczenie zastosowane przez organy jest nadmiernie restrykcyjne, i nie spełnia wymogu proporcjonalności. Organ nie wykazał w przekonujący sposób, aby zasadne bądź konieczne na gruncie niniejszej sprawy było ograniczenie prawa do informacji ze względu na konieczność przetworzenia. Uzasadnione wątpliwości budzi samo zakwalifikowanie wnioskowanej informacji jako przetworzonej. Co więcej, organ zignorował okoliczność, że skarżący jest radnym Rady Miejskiej, a działanie są inicjowane często na prośbę mieszkańców miasta, motywowane dobrem publicznym i co najważniejsze mają wpływ na dużą liczbę obywateli i obywatelek, w tym przede wszystkim podnoszą świadomość obywatelską. W ocenie skarżącego nie sposób więc uznać, stosując test proporcjonalności i niezbędności, że zasadne jest zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. na gruncie niniejszej sprawy. Tym samym organ naruszył jedno z podstawowych praw człowieka, wynikające z art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o jej rozpoznanie w omawianym trybie zwrócił się skarżący zaś organ nie zażądał w zakreślonym terminie przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W ramach owej kontroli sąd administracyjny stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2022r., nr SKO.4103.397.2022, które na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 u.d.i.p. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 4 października 2022 r., nr 121/VIII/2022, wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. o odmowie udzielenia P.J. informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2022 r., tj.

W kontrolowanej sprawie zarówno prawna kwalifikacja objętej zakresem wniosku skarżącego informacji jak i adresat wniosku nie budzą wątpliwości.

Zasadniczym powodem odmowy udostępnienia informacji publicznej jest przekonanie organu, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, a wyjaśnienia wnioskodawcy dotyczące szczególnie istotnego charakteru informacji dla interesu publicznego są nieprzekonywujące.

Z poglądem tym nie zgadza się skarżący argumentując, że informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej a wskazanie na szczególny istotny charakter informacji dla interesu publicznego dotyczy poinformowania opinii publicznej o funkcjonowaniu urzędu i naprawy istniejących struktur administracyjnych. Wnioskujący natomiast jako radny Miasta Zgierza zamierza wykorzystać dane do wpływania na właściwe funkcjonowanie urzędu.

Biorąc pod uwagę tak zarysowaną istotę sporu pomiędzy stronami postępowania wyjaśnić w pierwszej kolejności trzeba, że problematyka dostępu do informacji publicznej została uregulowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ). W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 – Lex nr 2036020). W jedynym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyrok z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 – Lex nr 1839074). Tożsame stanowisko w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował w wyroku z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 504/19 (Lex nr 2987203). Dostęp do informacji publicznej stanowi narzędzie kontroli społecznej, dzięki któremu każdy obywatel staje się swego rodzaju "audytorem władzy", która poddana tak szerokiej kontroli powinna działać w taki sposób, aby wynik tej swoistej kontroli wypadał jak najlepiej. Szeroki dostęp do informacji ma jednocześnie powstrzymać organy władzy przed próbami manipulacji opinią publiczną, ponieważ jawność działania organów administracji publicznej powoduje, że wszelkie tego rodzaju działania wcześniej lub później zostaną ujawnione i staną się przedmiotem publicznej debaty (vide: wyrok NSA z 22 października 2019 r. sygn. akt I OSK 968/18 – Lex nr 2783585).

Stosownie do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.).

Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną.

W orzecznictwie Sądów administracyjnych wypracowanym na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zgodnie podkreśla się, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Wnioskodawca powinien wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Powinien wykazać przesłanki uzasadniające udostępnienie mu informacji przetworzonej i w jaki sposób udostępnienie mu żądanej informacji miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 29 października 2020 r. sygn. akt I OSK 969/20, 21 października 2020 r. sygn. akt I OSK 954/20, 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2820/19, 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 832/18, 23 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2405/16 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Innymi słowy, w przypadku gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., istotne znaczenie ma fakt, czy żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej jest umotywowane względami prywatnymi czy publicznymi. Nie jest wystarczające, że działania wnioskodawcy stanowią "szczególnie istotny interes publiczny" bowiem równie istotne jest, czy "uzyskanie żądanej informacji" jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Musi zachodzić uzasadniony (adekwatny) związek pomiędzy treścią wniosku a deklarowanym, mającym szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego, celem.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w przepisach u.d.i.p. Niemniej jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle rozważanego unormowania podkreśla się, że kryterium "przetworzenia" sprowadza się zasadniczo do dwóch grup stanów faktycznych. Jedno rozumienie przetworzenia uwzględnia aspekt jakościowy zmian wprowadzanych w odniesieniu do informacji prostych, drugie zwraca uwagę na aspekt techniczny i ilościowy, traktując przetworzenie informacji prostych w kategoriach czynności, jakim muszą zostać poddane, aby uzyskać dane podlegające udostępnieniu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach wyroków z 17 września 2020 r., sygn. akt I OSK 396/20 i z 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 574/20, oba te rozumienia "przetwarzania" informacji prostych nie stoją w sprzeczności z potocznymi intuicjami językowymi, nie wprowadzają zatem jakiegoś sztucznego rozumienia informacji przetworzonej. Nie stanowią też rozumień wzajemnie konkurencyjnych i wykluczających się, ale uzupełniają się, tworząc dwa kryteria uznawania informacji publicznej za informację przetworzoną. Posługując się niejednoznacznym terminem, ustawodawca dopuścił tę dwuznaczność. W pierwszym rozumieniu informacja przetworzona to informacja jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w ostatecznej treści i postaci, jej wytworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonych czynności analitycznych, porządkujących w odniesieniu do posiadanego zbioru danych. Przetworzeniem jest zebranie, często na podstawie różnych kryteriów, informacji prostych i ich następne zanalizowanie, zredagowanie, opracowanie w postaci nowego dokumentu i nowej informacji o treści, która do tej pory w takiej postaci nie istniała. Drugie rozumienie informacji przetworzonej dotyczy przypadków, gdy żądanie udostępnienia istniejącej informacji publicznej ma taki zakres i rozmiar, że wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia działań poza zakresem jego rutynowych czynności, a nakierowanych na przygotowanie żądanej informacji i nadanie jej formy umożliwiającej udostępnienie, albowiem proste udostępnienie w formie posiadanej przez podmiot zobowiązany nie jest możliwe. W tym drugim rozumieniu suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich wyselekcjonowaniem i przygotowaniem nakładem koniecznej pracy i środków, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z: 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1362/17; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1056/18; 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4369/18, 22 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2622/16, sygn. akt I OSK 2587/16, 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2336/17, 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17 oraz I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer 2016, komentarz do art. 3, teza 1). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wielkości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności i liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z 17 września 2020 r., sygn. akt I OSK 242/20).

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Skarżący pismem z 20 września 2022 r. ustosunkował się do wezwania organu z 26 sierpnia 2022 r., co do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Zaprezentowana przez niego argumentacja wskazywała, że co do zasady informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej a wskazanie na szczególny istotny charakter informacji dla interesu publicznego ma zadośćuczynić wezwaniu organu zaś uzyskanie informacji ma na celu poinformowanie opinii publicznej o funkcjonowaniu urzędu i naprawy istniejących struktur administracyjnych. Wnioskujący natomiast jako radny Miasta Zgierza zamierza wykorzystać dane do wpływania na właściwe funkcjonowanie urzędu.

Niezależnie więc od tego czy żądana informacja publiczna, z uwagi na jej obszerność i konieczność zaangażowania sił i środków celem jej wyłuskania z posiadanych dokumentów przez organ ma przymiot informacji przetworzonej czy też nie, co podnosił organ, to uzasadnienie przez Skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w jej otrzymaniu w piśmie 20 września 2022 r. nie pozostawia w ocenie Sądu wątpliwości co do wykazania uzasadnionego adekwatnego związku pomiędzy treścią wniosku a deklarowanym, mającym szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego, celem.

Z decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją wynika, że udostępniono skarżącemu informacje w zakresie udziału pracowników w studium organizowanym przez instytut Heweliusza.

Odnosząc się natomiast do zakresu pozostałej wnioskowanej informacji organ stwierdził, że umowy wraz z wnioskami, także całą dokumentacją np. z harmonogramami zajęć, a także dokumentami potwierdzającymi przyjęcie na studia znajdują się w Wydziale Księgowości. Kwoty dofinansowania są przelewane kontrahentom w przypadku wystawionych faktur, jak również w wypadku płatności ratalnych (...) Ze względu na dużą rozbieżność czasową (styczeń 2021 - lipiec 2022), cała dokumentacja znajduje się w kilkudziesięciu segregatorach. Jeśli zaś chodzi o odnalezienie faktur, to w Wydziale Księgowości znajduję się 39 segregatorów za cały 2021 r. oraz 26 segregatorów za 2022 r. (...) Dokumentacja jednego segregatora zawiera około 500 stron a celem odnalezienia żądanych informacji byłaby konieczność przejrzenie około 35.000 różnych dokumentów znajdujących się w Wydziale Księgowości w dwóch odrębnych pokojach. Dezorganizowałoby to pracę ok. 3 pracowników Wydziału Księgowości (...) natomiast pozostałym pracownikom Wydziału Księgowości utrudniałoby to codzienną pracę. (...) wiązałoby się to z bardzo dużymi nakładami pracy pracowników Stanowiska ds. Kadr, którzy nie mogliby w sposób prawidłowy wykonywać swoich codziennych zadań (...) przygotowanie powyższej dokumentacji zajęłoby orientacyjnie 5 dni roboczych, co mogłoby doprowadzić do dezorganizacji pracy w Stanowisku ds. Kadr oraz Wydziału Księgowości.

Biorąc więc pod uwagę tak ukierunkowane orzecznictwo, przywołane wyżej, można byłoby powiedzieć, że organ wyjaśnił dlaczego traktuje wnioskowaną informację jako przetworzoną, gdzie suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich wyselekcjonowaniem i przygotowaniem nakładem koniecznej pracy i środków, może być traktowana jako informacja przetworzona. Niezrozumiałym jest natomiast dla Sądu nieuwzględnienie argumentacji skarżącego jako uzasadniającej domagania się jej udostępnienia. Skarżący wskazał przecież na szczególnie istotne dla interesu publicznego pozyskanie żądanych informacji i połączył to ze swą funkcją radnego Rady Miasta Zgierza, o której to Sad wypowie się w dalszej części rozważań.

Niezależnie od zasadności odmowy przez organ udzielenia informacji publicznej przetworzonej, to rozstrzygnięcie decyzji pierwszoinstancyjnej i decyzji zaskarżonej odnosiło się jedynie do części wniosku, gdyż organ wyjaśnił wyłącznie sytuację dotyczącą faktur, natomiast wniosek dotyczył w szczególności:

1. listy pracowników, którym dofinansowano szkolenia, nie ma mowy w tym punkcie o fakturach odnosi się on do wskazania osób, które otrzymały dofinansowanie, a nie dotyczy wysokości dofinansowania;

2. kopii wniosków, a nie faktur pracowników o dofinansowanie, które składali pracownicy. W tym zakresie mamy najprawdopodobniej do czynienia również z sytuacją złożenia wniosku i nieotrzymania dofinansowania, zatem do takich wniosków nie byłoby powiązanych żadnych faktur;

3. informacji czy w szkoleniu brało udział kierownictwo UMZ – w tym zakresie również nie chodzi o faktury tylko o informację czy rzeczywiście brali udział w szkoleniu;

4. wysokości dofinansowania dla kierownictwa UMZ – dopiero tutaj skarżący zawnioskował o informację o wysokości dofinansowania, co mogłoby skutkować koniecznością oddelegowania pracownika do odnalezienia faktur dotyczących tych konkretnych osób. Choć wydaje się, że informacja o wysokości dofinansowania tylko dla ww. 3 osób, nie mogłoby zdezorganizować pracy całego działu, co zdaje się sugerować organ w uzasadnieniu decyzji;

5. kopia korespondencji między UMZ a jednostkami prowadzącymi studia – tutaj również nie ma mowy o żadnych fakturach i nie wydaje się, że aby ww. dokumentacja znajdowała się wraz z fakturami w wydziale księgowości, choć taka informacja mogłaby być uznana za przetworzoną, jednak w decyzji nie odniesiono się w sposób jednoznaczny do tego zakresu żądania.

Ponadto organ na początku stwierdza, że "umowy wraz z wnioskami, także całą dokumentacją np. z harmonogramami zajęć, a także dokumentami potwierdzającymi przyjęcie na studia znajdują się w Wydziale Księgowości", kończąc zaś swe rozważania wskazuje, że: "Dodatkowo wiązałoby się to z bardzo dużymi nakładami pracy pracowników Stanowiska ds. Kadr". Na podstawie decyzji nie można wywnioskować dlaczego pracownicy działu Kadr również byliby być zaangażowani w przetworzenie informacji, w jakim zakresie, a także jaki byłby ich wkład pracy.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu organ nie odniósł się kompleksowo do wniosku skarżącego, a wręcz ograniczył się do niewielkiej jego części próbując wskazać, że udzielenie informacji wiązałoby się z dużą ilością czasu pracy i dezorganizacją urzędu. Z decyzji wynika, że umowy z wnioskami znajdują się Wydziale Księgowości i dokumentacja znajduje się w kilkudziesięciu segregatorach. Jednakże szczegółowo organ opisał tylko sytuację związaną z "odnalezieniem faktur", co jest niewystarczające, by stwierdzić, że cała wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, do czego jedynie sprowadza się uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcie.

Decyzja organu II instancji nie zawiera argumentacji świadczącej o prawidłowości kontroli decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczono fragment decyzji organu I instancji oraz powołano się na orzecznictwo, natomiast odnosząc się do meritum rozważań organ stwierdził tylko: "ilość dokumentacji jest tak duża, że w istocie nakład pracy wykracza poza wymagany do udzielenia informacji publicznej nieprzetworzonej". naruszając tym art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu nie można też bezkrytycznie przyjmować, że sam fakt bycia radnym, uzasadnia posiadanie interesu publicznego i wiąże się z obowiązkiem udzielenia informacji przetworzonej. Konieczne jest jednoczesne wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego, jednak powoływanie się przez skarżącego na swój status społeczny, jak twierdzi zainteresowany dla wzmocnienia i uzasadnienia uzyskania informacji, gdyby okazała się ona informacją przetworzoną, wymaga też pewnej refleksji po stronie organu, która winna znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Przepisy ustawy o samorządzie gminnym w art. 24 stanowią:

Art. 24. [Obowiązek radnego udziału w pracach; uprawnienia radnego; interpelacje i zapytania]

1. Radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany.

2. W wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej.

3. W sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta.

4. Interpelacja dotyczy spraw o istotnym znaczeniu dla gminy. Interpelacja powinna zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego będącego jej przedmiotem oraz wynikające z niej pytania.

5. Zapytania składa się w sprawach aktualnych problemów gminy, a także w celu uzyskania informacji o konkretnym stanie faktycznym. Przepis ust. 4 zdanie drugie stosuje się odpowiednio.

6. Interpelacje i zapytania składane są na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie wójtowi. Wójt, lub osoba przez niego wyznaczona, jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania.

7. Treść interpelacji i zapytań oraz udzielonych odpowiedzi podawana jest do publicznej wiadomości poprzez niezwłoczną publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy, oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty.

Powstaje więc pytanie, czy skarżący w ramach bycia radnym i przysługujących mu uprawnień może skorzystać z pozyskania tych informacji na tej podstawie. Odpowiedź na tak postawione pytanie winna znaleźć się w uzasadnieniu do rozstrzygnięcia organów, z rozważeniem relacji przepisów prawa.

Zatem stwierdzić trzeba, że wydając decyzję o odmowie udostępnienia Skarżącemu informacji publicznej organ naruszył art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Rozpatrując sprawę ponownie organ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota 200 zł. jest tytułem zwrotu wpisu sądowego. is