Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 337/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1-5 w zw. z  art. 66 ust. 1  pkt 1-20
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 11c, art. 90 ust. 1 i 7 w zw. z  art. 91 ust. 1i 2 w zw. z  art. 72 ust. 1  pkt 10
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 15 czerwca 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1182/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] ([...]) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 sierpnia 2020 r., VII SA/Wa 1182/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] (Stowarzyszenie) na decyzję Ministra Rozwoju z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] ([...]), w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Minister Rozwoju powołaną powyżej decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2018, poz. 1474 ze zm., dalej "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu odwołań: M. Z., Stowarzyszenia i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) - uchylił w części decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], zezwalającą na realizację inwestycji drogowej (zrid): drogi ekspresowej S-7 na odcinku [...] - [...]; Odcinek II: węzeł [...] - węzeł [...], w km 627+500 do km 640+600 - i orzekł w tym zakresie (pkt I-VI rozstrzygnięcia w decyzji Ministra), a w pozostałej części (pkt VII) utrzymał w mocy ww. decyzję zrid.

Kolejno w wyroku wskazano, że Minister stwierdził, powołując się na wymogi określone w art. 11a ust. 1, art. 11 d ust. 1 pkt 1, art. 11d ust. 1 pkt 3 oraz art. 11 d ust. 1 pkt 2 i 4 art. 11 d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, że zostały one spełnione.

W ocenie organu II instancji projekt budowlany jest zgodny z:

- decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (RDOŚ) z [...] stycznia 2015 r., znak: [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla m.in. ww. przedsięwzięcia (decyzja środowiskowa), decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ) z [...] sierpnia 2017 r., [...], uchylającą w części i orzekającą co do istoty, a w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję środowiskową RDOŚ,

- postanowieniem uzgadniającym,

- decyzjami Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGWWP z [...] listopada 2018 r. oraz z [...] grudnia 2018 r. udzielającymi pozwoleń wodnoprawnych.

W ocenie Ministra, poza opisanymi w jego decyzji uchybieniami, – projekt spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (uPb) i rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2018, poz. 1935, rozp. MTBiGM 2012). Organ odwoławczy pokreślił, że strony wniosły uwagi i zastrzeżenia, do których ustosunkował się inwestor.

Dalej w wyroku przywołano, że z uwagi na nałożony w decyzji RDOŚ w K. obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2020, poz. 283 ze zm., "Uioś"), Wojewoda [...] zwrócił się o uzgodnienie warunków realizacji inwestycji, a po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wydano postanowienie uzgadniające.

Sąd wojewódzki zrekapitulował motywy zaskarżonej decyzji, Minister wywodził, w niej m. in., że zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej Wojewoda [...] doręczył decyzję wnioskodawcy i zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń. Organ II instancji zauważył, że wobec podziału oznaczonych działek geodezyjnych w obr. 0028 [...] przeznaczonych pod inwestycję inwestor skorygował dokumentację w tym zakresie, co uwzględniono w decyzji odwoławczej. W decyzji I instancji wymieniono szereg aktów prawnych, które uwzględniono przy określaniu obszaru oddziaływania, bez podania przepisów, co narusza art. 34 ust. 3 pkt 5 uPb w zw. z § 13a rozp. MTBiGM 2012. Po wezwaniu, inwestor złożył oświadczenie projektanta, że obszar oddziaływania wyznaczono na mocy § 9 ust. 1, § 177, § 181 i § 183 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016, poz. 124) oraz na mocy art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Udp), z powyższego oświadczenia wynika, że obszar ten w całości zamyka się w granicach działek inwestycyjnych. W konsekwencji Minister wprowadził zmiany w pkt I decyzji zrid, następnie obszernie uzasadnił konieczność korekty zapisów decyzji zrid dot. załączników, błędów w określeniu ograniczeń w korzystaniu z działek (trwałych i na czas budowy), które ujęto w pkt III oraz pozostałych uchybień uwzględnionych w pkt IV, V i VI decyzji.

Minister podniósł, że RDOŚ, przed wydaniem postanowienia, uzyskał opinię [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] i Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] PGWWP i stwierdził, że nie jest uprawniony do oceny postanowienia uzgadniającego co do kwestii merytorycznych podważanych w odwołaniu przez Stowarzyszenie. Nadto, uwzględniono wszystkie okoliczności mające wpływ na ochronę występujących w tym miejscu gatunków zwierząt. Prawidłowo też zdefiniowano warunki realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia zapewniające ochronę środowiska, które zapobiegną negatywnym oddziaływaniom.

Dalej w wyroku wskazano, iż organ II instancji uznał, że raport spełnia wymogi formalne (ustawowe), jest rzetelny i kompleksowy oraz zawiera logiczne wnioski. Minister zauważył, że w postanowieniu uzgadniającym wskazano na konieczność ochrony różnych elementów środowiska, w tym gatunków zwierząt. Pomimo, że inwentaryzacja nie wykazała na tym terenie chomika europejskiego, to uwzględniając, że jest on gatunkiem typowym dla Miechowszczyzny, nadto możliwą jego obecność w rejonie drogi, GDOŚ zmienił i uszczegółowił decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach co uwzględniono w postanowienia uzgadniającym decyzję zrid. Nałożono też obowiązek kontrolowania terenu przed przystąpieniem do robót przez m. in. teriologa, a w przypadku występowania chomika europejskiego – uzyskanie decyzji zezwalającej na odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do objętego ochroną chomika. Minister zaznaczył, że populację chomika europejskiego analizował RDOŚ, który oparł się nie tylko na raporcie inwestora, ale i na informacjach m. in. co do dogodnych warunków siedliskowych.

Sąd wojewódzki przywołał ocenę Ministra, wedle którego wydając postanowienie uzgadniające RDOŚ uwzględnił przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wprawdzie organ wojewódzki pozbawił stronę skarżącą przed wydaniem decyzji możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia np. o opinię biegłego, uzgodnienie wydał wyspecjalizowany organ w oparciu o raport oddziaływania na środowisko sporządzony przez osoby o fachowej wiedzy. Stanowisko to jest logiczne, spójne formalnie i merytorycznie.

Ponadto, Minister nie zgodził się z argumentacją co do naruszenia art. 86 pkt 2 Uioś poprzez niezgodność pomiędzy zakresem decyzji GDOŚ a skarżoną decyzją, która bardziej wąsko określa przedsięwzięcie, a zmiany wykraczają poza linie rozgraniczające inwestycji. Wyjaśnił, że w decyzji środowiskowej stwierdzono konieczność ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Inwestor złożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 88 ust. 1a ustawy). RDOŚ dostrzegł, że w wyniku uszczegółowienia prac zaszła konieczność wyjść czasowych i stałych poza linie rozgraniczające z etapu decyzji środowiskowej. Podkreślił jednak, że podany w projekcie i raporcie zakres inwestycji mieści się w granicach działek objętych decyzją środowiskową. Inwestor nie był zatem zobowiązany do uzyskania nowej decyzji środowiskowej. Stowarzyszenie pominęło, że decyzja RDOŚ dopuszczała zmiany w projekcie w trakcie wydawania decyzji, pod warunkiem przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, co wykonano. Nadto, przy ponownej ocenie analizowano wpływ całości inwestycji na środowisko, w tym zgodności rozwiązań projektowych z decyzjami środowiskowymi z uwzględnieniem zmian, jakie zaszły w środowisku od badań przy przygotowaniu dokumentacji dla wydania decyzji środowiskowej, a także konieczność doprecyzowania warunków ochrony środowiska wynikających z ostatecznych rozwiązań.

Dalej Minister ustosunkował się szczegółowo do zarzutów M.Z..

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że skargę na powyższą decyzję Ministra złożyło Stowarzyszenie wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając naruszenie:

- art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 4 w zw. z art. 5 pkt 9 w zw. z art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody (Uop) w zw. z art. 6 pkt 11 lit. a ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. 2019, poz. 1862 ze zm., Uzsś) poprzez nieprawidłowe określenie warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, dopuszczenie do znaczącego oddziaływania barierowego drogi i śmiertelności chomika europejskiego na jezdni, co może powodować szkody w środowisku;

- art. 88 ust. 1-5 "o.o.ś." w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1-pkt 20 "o.o.ś." w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaakceptowanie raportu ponownej oceny oddziaływania na środowisko, pomimo braków, uchybień i błędów merytorycznych (np. w zakresie nieprawidłowej inwentaryzacji przyrodniczej skutkującej brakiem ujawnienia licznej populacji chronionego gatunku w miejscu inwestycji), które powodują, że raport nie może stanowić podstawy do wydania prawidłowej decyzji;

- art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez brak dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (zwłaszcza w zakresie występowania na terenie inwestycji populacji chomika europejskiego, braku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na etapie budowy i funkcjonowania na ww. zwierzę, braku zaprojektowania odpowiednich przejść dla zwierząt na przebiegu siedlisk, braku wygrodzenia jezdni zabezpieczającego ww. zwierzęta przed śmiertelnością na jezdni), a w związku z tym wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego ze stanem faktycznym, co również skutkowało wadliwym uzasadnieniem decyzji;

- art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo, że przebieg inwestycji narusza przepisy prawa;

- art. 86 pkt 2 "o.o.ś." w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 "o.o.ś." zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 "o.o.ś." poprzez niezgodność pomiędzy zakresem decyzji środowiskowej, a skarżoną decyzją pomimo, że organy były związane jej zakresem, która węziej określa przedsięwzięcie, a zmiany te wykraczają poza linie rozgraniczające inwestycji i powodują, że część oddziaływań nie została w ogóle oceniona, w tym w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko;

- art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z 77 § 1 K.p.a. - poprzez naruszenie zasady czynnego udziału skarżącej w postępowaniu, zasady zaufania, zasady prawdy materialnej i ich gwarancji, poprzez brak umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranego materiału, przedstawienia dodatkowego stanowiska i ekspertyzy - w następstwie czego doszło do wydania zaskarżonej decyzji;

- art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo że nie istniały okoliczności związane z interesem społecznym; nie wyjaśniono szczegółowo i przekonująco tych przesłanek, a także rażące przekroczenie granic uznania administracyjnego.

Nadto, Stowarzyszenie zaskarżyło postanowienie uzgadniające RDOŚ z [...] lipca 2019 r. i wnosząc o jego uchylenie zarzuciło naruszenie:

1) art. 90 ust. 1 i ust. 7. w zw. 91 ust.1 i ust. 2 w zw. z art. 93 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 "o.o.ś.", poprzez wydanie postanowienia uzgadniającego, mimo że przedsięwzięcie nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa (poprawności inwentaryzacji przyrodniczej, oceny oddziaływania na populację i siedliska chomika europejskiego, działań minimalizacyjnych, tj. przejść dla zwierząt i wygrodzenia jezdni);

2) z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (zwłaszcza co do występowania na terenie inwestycji chomika europejskiego, braku przeprowadzenia oceny oddziaływania na etapie budowy i funkcjonowania na ww. zwierzę, braku zaprojektowania odpowiednich przejść na przebiegu siedlisk chomika europejskiego, braku wygrodzenia jezdni zabezpieczającego ww. zwierzęta przed śmiertelnością na jezdni), a w związku z tym wydanie decyzji sprzecznej ze stanem faktycznym, co również skutkowało wadliwym uzasadnieniem postanowienia.

Zdaniem Stowarzyszenia decyzja zrid Wojewody nie czyni zadość wymogom z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej w zakresie ochrony środowiska. m. in. zapewnienia swobodnej migracji zwierząt w poprzek drogi i eliminację śmiertelności na jezdni. Służą temu powszechne metody minimalizacji wpływu inwestycji transportowych na przyrodę – budowa przejść dla zwierząt oraz montaż wygrodzeń naprowadzająco - ochronnych.

Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że z akt sprawy wynika, że RDOŚ w dniu [...] grudnia 2019 r. (znak: [...]) wydał decyzję uprawniającą inwestora do m. in. umyślnego chwytania, transportu, niszczenia siedlisk lub ostoi, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku lub żerowania, umyślnego przemieszczania z miejsc regularnego przebywania na inne miejsca, płoszenia lub niepokojenia osobników tego gatunku. Należy przy tym zaznaczyć, że decyzja ta została udzielona również z zastrzeżeniem spełnienia wielu wymogów m. in. wykonywania wszelkich czynności pod ścisłym nadzorem przyrodniczym z udziałem teriologa, dokonywania czynności chwytania i przemieszczania chomików wyłącznie w okresach ich aktywności naziemnej od 21 marca do 15 maja oraz od 15 sierpnia do 15 listopada każdego roku obowiązywania decyzji. Organ zakazał ponadto niszczenia i rozkopywania nor, bez wcześniejszego upewnienia się, że nie są zasiedlone; sprawdzenie zasiedlenia nor jedynie pod nadzorem przyrodniczym przy zastosowaniu odpowiednich metod np. fotopułapek czy stolików pokarmowych, a ostateczne sprawdzenie nor odbywać się ma bezpośrednio przed ich zniszczeniem za pomocą endoskopu lub wideoskopu; prace związane z niszczeniem nor można rozpocząć dopiero po odłowieniu i przeniesieniu w inne miejsca całej zinwentaryzowanej populacji chomika z odcinka objętego pracami, a schwytane chomiki muszą zostać wypuszczone na stanowiska zastępcze wskazane przez nadzór przyrodniczy, w obszarach nieobjętych robotami budowlanymi, jak i nieobjętych drogami przejazdu dla pojazdów budowy. RDOŚ zaznaczył przy tym, że miejsca te powinny być niezagrożone, o takich samych lub zbliżonych warunkach siedliskowych oraz znajdować się minimum 500 m od inwestycji.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, przedstawione wyżej ściśle określone wymogi i środki ochronne – wbrew stanowisku Stowarzyszenia – pozwalają na właściwe zabezpieczenie populacji chomika europejskiego przed negatywnym wpływem inwestycji, a jej oddziaływanie będzie zminimalizowane.

W ocenie tegoż sądu nie jest trafny też argument o braku odpowiedniej ilości przejść dla małych zwierząt, nawet jeśli ich ilość jest mniejsza niż chciałoby tego skarżące Stowarzyszenie. RDOŚ w postanowieniu z [...] lipca 2019 r. zaakceptował bowiem podaną ilość i wielkość przejść dla zwierząt mając na uwadze, że ich lokalizacja podyktowana jest miejscami przecięć przez drogę tras lokalnej ich migracji.

Z takich samych przyczyn na uwzględnienie – w opinii WSA w Warszawie – nie zasługiwał zarzut dotyczący zaakceptowania raportu ponownej oceny oddziaływania na środowisko, pomimo braków, uchybień i błędów merytorycznych (np. w zakresie nieprawidłowej inwentaryzacji przyrodniczej skutkującej brakiem ujawnienia licznej populacji chronionego gatunku w miejscu inwestycji). Raport spełnia wymogi określone w art. 66 i art. 67 Uioś.

Dalej sąd pierwszej instancji wywodził, że zakres inwestycji pozostaje w granicach działek objętych decyzjami organów środowiskowych. Wyjścia poza linie rozgraniczające z zakresu decyzji środowiskowej wyniknęły z ukształtowania terenu przy projektowanych przejściach dla zwierząt, gdzie zwiększono obszar zajęcia terenu w związku z nasadzeniami zieleni naprowadzającej.

Sąd pierwszej instancji uznał, że Minister przeanalizował kompletny materiał dowodowy, zbadał prawidłowość przeprowadzenia postępowania przed I instancją oraz odpowiedział na zarzuty odwołań, w przypadku wątpliwości wzywano inwestora do przedstawienia wyjaśnień.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie – reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z:

art. 133 § 1 Ppsa - dokonanie kontroli legalności zaskarżonego aktu w oparciu o stan faktyczny (w szczególności w zakresie występowania chronionego gatunku chomika europejskiego w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia) istniejący na lipiec 2018 r., a tym samym rozpoznanie sprawy i wydanie wyroku na podstawie stanu faktycznego oderwanego od ustaleń i dowodów znajdujących się w aktach sprawy na dzień wydania decyzji przez organ II instancji;

art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez brak dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności przedmiotowej sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie (zwłaszcza w zakresie faktu występowania na terenie inwestycji populacji chronionego gatunku chomika europejskiego, braku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na etapie budowy i funkcjonowania na ww. zwierzę, braku zaprojektowania odpowiednich przejść dla zwierząt na przebiegu siedlisk chomika europejskiego, braku odpowiedniego wygrodzenia jezdni zabezpieczającego ww. zwierzęta przed zjawiskiem śmiertelności na jezdni), a w związku z tym wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego ze stanem faktycznym sprawy, co również skutkowało wadliwym uzasadnieniem skarżonej decyzji;

art. 88 ust. 1 - 5 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1-pkt 20 Uioś w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. – poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego zaakceptowania raportu ponownej ceny oddziaływania na środowisko, pomimo że zawiera braki, uchybienia i błędy merytoryczne (np. w zakresie nieprawidłowej inwentaryzacji przyrodniczej skutkującej brakiem ujawnienia licznej populacji chronionego gatunku w miejscu realizacji inwestycji), spowodowane nieprawidłowym uznaniem, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być podważony jedynie "kontrraportem" i wadliwym wskazaniem, że przysługuje mu szczególna wartość dowodowa, a tym samym naruszenie zasady równej mocy środków dowodowych, zasady prawdy obiektywnej i zasady swobodnej oceny dowodów;

art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a wręcz wybiórczej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w sprawie, w wyniku braku wzięcia pod uwagę i analizy: pisma Stowarzyszenia do RDOŚ wraz z fotografiami z 19 lipca 2019 r., inwentaryzacji przyrodniczej pod kątem występowania chomika europejskiego z 11 sierpnia 2019 r., opinii autorstwa dra. M. B. i G. O.-K. z 31 sierpnia 2019 r., inwentaryzacji przyrodniczej działki nr [...] z 10 października 2019 r. oraz protokołu z monitoringu terenowego działki nr [...] ([...]) na trasie S7 [...]-[...] pod kątem występowania chomika europejskiego w okresie od 6 lipca 2019 r. do 10 sierpnia 2020 r., z 14 sierpnia 2020 r. autorstwa K. K. i J. J.-A.;

art. 106 § 3 Ppsa poprzez nierozpatrzenie wniosku dowodowego skarżącego, zawartego w piśmie z 21 sierpnia 2020, a tym samym niewzięcie pod uwagę niezbędnego do wyjaśnienia sprawy dowodu w postaci protokołu z monitoringu terenowego działki nr [...] ([...]) na trasie S7 [...]-[...] pod kątem występowania chomika europejskiego w okresie 6 lipca 2019 r. do 10 sierpnia 2020 r. z 14 sierpnia 2020 r. autorstwa K. K. i J. J.-A. oraz pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 2 czerwca 2020 r.;

art. 141 § 4 Ppsa poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku przez sąd pierwszej instancji, w związku z pominięciem wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nie stwierdzeniu występowania w obszarze oddziaływania inwestycji chronionego gatunku chomika, pomimo tego, że materiał dowodowy niezbicie wskazywał, że gatunek ten występuje.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się również, na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w związku z:

art. 90 ust. 1 i ust. 7. w zw. 91 ust.1 i ust. 2 w zw. z art. 93 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10) Uioś poprzez zaakceptowanie postanowienia o uzgodnieniu realizacji i określeniu warunków realizacji przedsięwzięcia, mimo że nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa (w zakresie: poprawności inwentaryzacji przyrodniczej, oceny oddziaływania na populację i siedliska chomika europejskiego a w szczególności nie przewiduje działań minimalizacyjnych tj. przejść dla zwierząt i wygrodzenia jezdni), co doprowadziło do naruszenia art. 93 ust. 3 pkt 2 Uioś, a także nienałożenia w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej obowiązku działań zapobiegawczych i ograniczających oddziaływanie na środowisko w postaci co najmniej odpowiednich przejść dla chomika europejskiego oraz szczelnego wygrodzenia jezdni,

8) art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 90 ust. 1 i ust. 8 Uioś w zw. z art. 6 i 9 ust. 2 i 3 Konwencji z 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. 2001, nr 78, poz. 706, dalej jako: "Konwencja z Aarhus’’) oraz art. 11 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE. L. 2012 nr 26, dalej jako: "Dyrektywa OOŚ") - poprzez niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nie może być merytorycznie kontrolowane przez organ odwoławczy ze względu na ograniczoną kompetencję kontrolną organu odwoławczego, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności oraz udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska.

Stowarzyszenie wniosło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i w jej wyniku uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju, uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz uchylenie w całości postanowienia RDOŚ z [...] lipca 2019 r., uzgadniającego realizację przedsięwzięcia i określające warunki jego realizacji; względnie

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;

3) zasądzenie od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

4) rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie rozwinięto jej zarzuty. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia w decyzjach zezwalających nie zaplanowano żadnych działań minimalizujących oddziaływanie na chroniony gatunek chomika europejskiego na etapie funkcjonowania drogi, pomimo iż bezsprzecznie skarżący udowodnić miał jego występowanie na obszarze inwestycji, a także bezpodstawnie za działania minimalizujące oddziaływanie uznano konieczność wydania decyzji derogacyjnej. Sąd pierwszej instancji wskazanych sprzecznych z prawem postanowień nie zakwestionował.

Pismem procesowym uczestnika – GDDKiA – reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata), wniesiono o oddalenie skargi w całości jako pozbawionej uzasadnionych podstaw. W piśmie tym obszernie argumentowano, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r., na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 – sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności obligowało Sąd do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu, zwłaszcza że w skardze wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, co jest okolicznością notoryjną, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 Ppsa) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 Ppsa), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 Ppsa.

Jak trafnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 2 lipca 2021 r., III OSK 3353/21 (CBOSa.nsa.gov.pl), prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. W postanowieniu tym naprowadzano, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3.

Powyższy standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w związku z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Wpierw wypadnie podkreślić ograniczony do podstaw kasacyjnych i tam wskazanych przepisów prawa zakres kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając przeto to zastrzeżenie, przyjdzie uznać, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, przywołane przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym. Z art. 151 Ppsa wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części. Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę na tego typu przedmiot oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych w postępowaniu administracyjnym – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

B. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutowi skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę swego wyroku – art. 151 Ppsa – obszernie odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów i wyjaśnił dostatecznie komunikatywnie, z jakich powodów skargę ocenił jako nieuzasadnioną. Kwestia podniesienia błędu w ustaleniach faktycznych nie może stanowić podstawy skutecznego zarzutu art. 141 § 4 Ppsa, nadto to nie sąd dokonuje ustaleń faktycznych w sprawie administracyjnej, a tak został skonstruowany zarzut kasacyjny naruszenia w/w przepisu.

C. Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 Ppsa poprzez nierozpatrzenie wniosku dowodowego zawartego w piśmie z 20 sierpnia 2020 r. uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Cyt. przepis stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 106 § 3 Ppsa, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Z art. 106 § 3 Ppsa wynika ponadto, że skorzystanie z przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu jest prawem, a nie obowiązkiem sądu.

W piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (por. J. P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 265). Wedle art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc rozpatruje sprawę co do reguły na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 Ppsa, sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. W judykaturze trafnie zauważa się, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 Ppsa jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2747/14, LEX nr 2119358). Z art. 106 § 3 Ppsa wynika, że postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów, np. dowodu ze zdjęć, opinii biegłego czy też oględzin, jest niedopuszczalne. Podzielić należy ten pogląd prezentowany w orzecznictwie, wedle którego z przepisu art. 106 § 3 Ppsa wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wniosek) nie może być postrzegane jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2017 r., II FSK 3680/14, LEX nr 2253672).

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzuca sądowi pierwszej instancji, że nie rozpatrzył wniosku dowodowego tej strony, a odnoszącego się do protokołu z daty 14 sierpnia 2020 r. z monitoringu terenowego działki nr [...] w [...] pod kątem występowania na trasie S-7 populacji chomika europejskiego w okresie od 6 lipca 2019 r. do 10 sierpnia 2020 r. Rzecz w tym, że jak wskazano uprzednio, nie jest funkcją sądu administracyjnego dokonywanie ustaleń stanu faktycznego w sprawie administracyjnej w trybie art. 106 § 3 Ppsa, a ponadto wskazany dokument prywatny odnosi się w swej treści do okresu faktycznego poza datą, w której zapadła zaskarżona decyzja. W istocie zatem, nawet niewątpliwe pominięcie tego wniosku przez sąd pierwszej instancji, nie może prowadzić do konstatacji, że doszło do takiego naruszenia art. 106 § 3 Ppsa, który miałoby istotny wpływ na wynik sprawy rozstrzygniętej przez sąd wojewódzki.

D. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 Ppsa poprzez dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o stan faktyczny "istniejący na lipiec 2018 r.". Podnosząc ten zarzut Stowarzyszenie argumentuje, że wyrok wydano na podstawie stanu faktycznego oderwanego od ustaleń i dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Wbrew wywodom strony skarżącej kasacyjnie, zarówno w przywołanym przez sąd pierwszej instancji stanie faktycznym, jak i w części "zważeniowej" przywoływano te ustalenia faktyczne i akty podejmowane chociażby przed RDOŚ, które dokonywane były także w okresie po lipcu 2018 r., tj. po czasie przeprowadzanej w ramach oceny oddziaływania na środowisko inwentaryzacji przyrodniczej. Słusznie sąd pierwszej instancji wywodził, a z czym nie zgadza się skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie, iż nie można tak kategorycznie, jak czyni to ta strona, negować prawidłowości obserwacji wykonanych, na których została oparta inwentaryzacja przyrodnicza, zwłaszcza, że była ona dokonywana w innym czasie, niż opinia z 31 sierpnia 2019, pismo z 19 lipca 2019 r. do RDOŚ z fotografiami, na które powołuje się skarżąca kasacyjnie strona. Nie można także za trafne uznać zarzutów Stowarzyszenia wobec tego stwierdzenia, zawartego w zaskarżonym wyroku, w którym wywodzono, iż dokonano "oceny stanu faktycznego sprawy na podstawie przedstawionych akt administracyjnych, a nie stanu hipotetycznego, który może ulec zmianie w trakcie lub po zakończeniu postępowania, czy zakończeniu inwestycji". To samo Stowarzyszenie domagało się od sądu wojewódzkiego, a także podnosi jako zarzut w skardze kasacyjnej, rozpatrzenia wniosku dowodowego w postaci protokołu z monitoringu terenowego oznaczonej działki pod kątem występowania chomika europejskiego w okresie od 6 lipca 2019 r. do 10 sierpnia 2020 r. oraz pisma GDDKiA z 2 czerwca 2020 r. Jednocześnie strona eksponuje, że sąd pierwszej instancji winien uwzględnić stan faktyczny z daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Ta datą jest 28 kwietnia 2020 r., skoro więc strona skarżąca kasacyjnie chciałaby uwzględnienia okoliczności faktycznych, które nastąpiło już po dacie wydania zaskarżonej decyzji, zarzut kasacyjny uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisowi art. 133 § 1 Ppsa uznać wypadnie za chybiony.

E. Zarzuty naruszenia przepisów art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 88 ust. 1-5 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1-20 Uioś w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku.

Z przywołanego w w/w podstawach kasacyjnych przepisu art. 11 c specustawy drogowej wynika, że "Do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy". Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, w jaki sposób sąd pierwszej instancji miałby naruszyć ten przepis, skoro jego ocenom w kwestionowanym wyroku poddawane były liczne przepisy K.p.a., wskazywane w samej skardze. Brak jest podobnie we wniesionym środku odwoławczym uzasadnienia dla sformułowanych w podstawach kasacyjnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania w powiązaniu z przepisami art. 88 ust. 1-5 Uioś, normującymi różne konstrukcje związane z oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jak również w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1-20 Uioś, określającymi treść raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W konsekwencji takiego jak w przedmiotowym przypadku sformułowania podstaw kasacyjnych metodą wskazywania przepisów prawa w odniesieniu do jednostek redakcyjnych aktu normatywnego "od – do", bez uzasadnienia tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej, wbrew obowiązkowi, jakie nakłada na autora środka zaskarżenia ustawodawca w art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, powoduje iż te zarzuty kasacyjne nie poddają się kontroli. Biorąc pod uwagę zakres wskazanych przepisów, którym miałby uchybić sąd wojewódzki oddalający skargę, autor skargi kasacyjnej nie wziął pod rozwagę, że niektóre z tych przepisów z góry nie mogły mieć w sprawie zastosowania (np. ujęty w podstawie kasacyjnej, skoro posłużono się metoda "od – do", art. 66 ust. 1 pkt 10a Uioś odnoszący się do "instalacji spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW").

Stawiając zarzuty naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w powiązaniu z art. 6, 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wywodzi: brak dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych sprawy, zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w aspekcie występowania chomika europejskiego na terenie planowanej inwestycji, braku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na etapie budowy, braku zaprojektowania odpowiednich przejść dla zwierząt na przebiegu siedlisk chomika europejskiego, a w związku z tym wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego ze stanem faktycznym sprawy i wadliwym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, błędne zaakceptowanie raportu ponownej oceny oddziaływania na środowisko w zakresie braku ujawnienia populacji chomika europejskiego i nieuprawnione przyjęcie, że jego ustalenia mogą być podważone jedynie "kontrraportem", a tym samym naruszenie zasady równej mocy środków dowodowych, zasady prawdy obiektywnej i zasady swobodnej oceny dowodów, wreszcie – dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego i braku wzięcia pod uwagę oznaczonego materiału dowodowego. W ocenie Sądu w tym składzie wszystkie te zarzuty nie są trafne, nadto w części stanowią niemalże dosłowne powtórzenie niektórych zarzutów skargi, które podlegały rozpoznaniu przez sąd pierwszej instancji.

W zaskarżonym wyroku wskazano m. in., że kwestionowana przez Stowarzyszenie inwentaryzacja przyrodnicza przedstawia stwierdzone faktycznie w terenie siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt wymienione w dyrektywie Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, w której ujęty został gatunek chomika europejskiego. Sąd pierwszej instancji podkreślając prowadzenie obserwacji w okresie od 15 marca do 18 lipca 2018 r. po trasie projektowanej drogi ekspresowej S7, w odległości do 500 m po każdej stronie od jej osi, iż wówczas nie stwierdzono aktywnych (zamieszkanych) nor tego gatunku, a odnotowano obecność innych gatunków zwierząt, w tym 10 gatunków ssaków (innych niż nietoperze). Na tej podstawie sąd a quo uznał za prawidłowe przyjęcie, że chomik europejski nie występował na tym obszarze w badanym okresie. Tak akceptowane przez sąd wojewódzki ustalenie faktyczne nie zostało – w ocenie Sądu Naczelnego – skutecznie podważone w skardze kasacyjnej, mimo wywodu, iż świadczyć ma to jedynie o "braku prawidłowej inwentaryzacji przyrodniczej terenu objętego inwestycją". Stwierdzenie Stowarzyszenia takie nie zostało poparte przekonującą argumentacją, w szczególności nie może jej stanowić przywoływanie ustaleń wynikających z zaoferowanej organom ekspertyzy wykonanej na rzecz Stowarzyszenia w sierpniu 2019 r. lub zdjęć dokumentujących występowanie chomika europejskiego dołączone przy piśmie skarżącego kasacyjnie z lipca 2019 r. Nie jest też tak, jak wskazuje się w skardze kasacyjnej, że przedkładane przez Stowarzyszenie dowody w aspekcie występowania populacji chomika europejskiego zostały przez orzekające organy w całości pominięte czy też zlekceważone. Trafnie bowiem sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w aspekcie wywodów Stowarzyszenia podkreślającego okoliczność występowania ww. gryzonia na tym terenie, RDOŚ jako organ wyspecjalizowany w rozważanym zakresie w postanowieniu uzgadniającym z [...] lipca 2019 r. przewidział niezbędne środki ochronne również w przypadku wystąpienia (powrotu) tego gatunku na teren inwestycyjny i zalecenia te zostały uwzględnione. Przywołano w zaskarżonym wyroku te uwagi zawarte w zaskarżonej decyzji, w których eksponowano nakaz RDOŚ, aby przed rozpoczęciem zdejmowania wierzchniej warstwy gruntu koniecznie sprawdzić możliwe występowanie gatunków chronionych w szczególności płazów, jak i nor tego gryzonia, zaś w przypadku potwierdzenia obecności zasiedlonych nor za niezbędne uznał uzyskanie decyzji derogacyjnej zezwalającej na odłów lub płoszenie okazów chomika i ich przeniesienie na siedliska zastępcze.

G. W aspekcie roztrząsanych w tym miejscu zarzutów skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia odnośnie wadliwości postępowania wyjaśniającego, co miało z kolei mieć znaczenie z punktu widzenia braku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na etapie budowy, braku zaprojektowania odpowiednich przejść dla zwierząt na przebiegu siedlisk chomika europejskiego, a w związku z tym wydania rozstrzygnięcia sprzecznego ze stanem faktycznym sprawy i wadliwym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, trafnie sąd pierwszej instancji – nie uwzględniając takich zarzutów podnoszonych w samej skardze – eksponował wskazaną w decyzji Ministra okoliczność wydania tzw. decyzji derogacyjnej. Z akt sprawy wynika bowiem, że RDOŚ decyzją z [...] grudnia 2019 r. nadał inwestorowi uprawnienie do m. in. umyślnego chwytania, transportu, niszczenia siedlisk lub ostoi, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku lub żerowania, umyślnego przemieszczania z miejsc regularnego przebywania na inne miejsca, płoszenia lub niepokojenia osobników gatunku chomika europejskiego. Decyzja ta została udzielona z zastrzeżeniem spełnienia wielu wymogów m. in. wykonywania wszelkich czynności pod ścisłym nadzorem przyrodniczym z udziałem teriologa, nadto RDOŚ zakazał niszczenia i rozkopywania nor, bez wcześniejszego upewnienia się, że nie są zasiedlone, sprawdzenie zasiedlenia nor jedynie pod nadzorem przyrodniczym przy zastosowaniu odpowiednich metod. Z decyzji RDOŚ wynika ponadto, co przywołano w wyroku sądu wojewódzkiego, w ślad za zaskarżoną decyzją, że prace związane z niszczeniem nor można rozpocząć dopiero po odłowieniu i przeniesieniu w inne miejsca całej zinwentaryzowanej populacji chomika z odcinka objętego pracami, a schwytane chomiki muszą zostać wypuszczone na stanowiska zastępcze wskazane przez nadzór przyrodniczy, w obszarach nieobjętych robotami budowlanymi, jak i nieobjętych drogami przejazdu dla pojazdów budowy. Sąd wojewódzki trafnie eksponował, że w postanowieniu uzgadniającym RDOŚ zaznaczono, że inwestycja nie przecina żadnego z głównych korytarzy migracyjnych zwierząt, zaś w miejscach przecięć przez drogę tras lokalnej migracji zwierząt (głównie płazów) zaplanowano przejścia, nadto przewidziano wygrodzenia, mające charakter szczelnych zapór, projektowane w ten sposób, aby skierować zwierzęta na przejścia. W postanowieniu uzgadniającym zaakceptowano ilość zaprojektowanych przejść dla małych zwierząt, a organy i sąd wojewódzki nie znalazły podstaw do kwestionowania takiego ustalenia, w ocenie Sądu argumentacja skargi kasacyjnej nie prowadzi do uzasadnionego wniosku odnośnie nielegalności takiego ustalenia. W zaskarżonym wyroku wskazywano, że w ramach przedsięwzięcia przewidziano trzy przejścia - dwa dla małych zwierząt oraz jedno dla płazów i gadów, a niezależnie dwa przejścia dla średnich i dużych zwierząt, ponadto przewidziano ogrodzenia zabezpieczające przed wtargnięciem zwierząt na jezdnię. Wygrodzenia zaprojektowano w taki sposób, że mają one naprowadzać płazy oraz małe zwierzęta na przejścia dla nich przeznaczone. W przypadku przebiegu ogrodzeń wzdłuż bram, czy furtek technicznych, dla umożliwienia przejazdów służb utrzymania drogi, zastosowano zabezpieczenia ruchome (otwierane wraz z bramą). Są to szczelne zapory biegnące równolegle do drogi, wzdłuż linii prostych, jako konstrukcje samodzielne bądź w połączeniu z ogrodzeniem drogowym dla dużych i średnich zwierząt. W projekcie zachowano także szczelność wszelkich połączeń pomiędzy elementami ogrodzenia oraz pomiędzy ogrodzeniem a obiektami. W tych okolicznościach sformułowaną przez sąd a quo ocenę, wedle której zaprojektowane rozwiązania pozwalają na właściwe zabezpieczenie populacji chomika europejskiego przed negatywnym wpływem inwestycji, a jej oddziaływanie będzie zminimalizowane, wypadnie podzielić.

Wszystkie powyższe uwagi w tym punkcie rozważań skłaniają Sąd do wniosku, że nie mogły odnieść skutku zarzuty skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia odnośnie braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co miałoby z kolei prowadzić do braku zaprojektowania dostatecznych środków ochronnych dla gatunku chomika europejskiego w ramach inwestycji, a w efekcie do wadliwego oddalenia skargi Stowarzyszenia. Nie mogły odnieść także oczekiwanego skutku zarzuty naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w tym zakresie, w jakim kwestionowano ocenę sądu a quo odnośnie znaczenia raportu oddziaływania na środowisko. W skardze kasacyjnej zarzucono sądowi pierwszej instancji, iż nietrafnie sformułowano tezę w aspekcie sporządzonego w postępowaniu raportu oddziaływania na środowisko o jego szczególnej mocy dowodowej, skoro miał zostać sporządzony przez "wyspecjalizowane w tej dziedzinie organy" (s. 17 skargi kasacyjnej). Przyznać w tej mierze wypadnie rację stronie skarżącej kasacyjnie, choć tylko częściowo, skoro uwagę odnośnie szczególnej mocy dowodowej wobec raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sąd a quo sformułował łącznie w odniesieniu również do postanowienia uzgadniającego. To niefortunne połączenie obu tych przedmiotów wypowiedzi argumentacyjnej składu orzekającego sądu pierwszej instancji w części przypisującej autorstwo raportu "wyspecjalizowanemu organowi" jest oczywiście błędne, skoro raport ten stanowi dokument przedkładany w toku postępowania przez inwestora, przy czym wymogi, jakim powinien odpowiadać ten dokument wynikają z przepisów prawa. Sąd wojewódzki uznał natomiast, że raport spełnia wymogi określone w przepisach Uioś, wywodząc dalej, że takiej mocy dowodowej, jak raportu nie można przypisać opinii przedkładanej w toku postępowania przez skarżące Stowarzyszenie oraz pismu tej strony wraz z fotografiami i inwentaryzacją przyrodniczą z innego okresu, niż sporządzony raport, konkludując ten wywód stwierdzeniem, iż nawet w sytuacji wystąpienia chomika europejskiego na terenie inwestycji, kwestie te zostały uwzględnione. Nie jest przeto skuteczna ta argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, przypisująca sądowi pierwszej instancji autorstwo stwierdzenia jakoby jedynie "kontrraportem" można byłoby podważyć ustalenia raportu przedłożonego przez inwestora (s. 15 skargi kasacyjnej). Takiego stwierdzenia w zaskarżonym wyroku brak, przeto polemizowanie z nim w realiach konkretnej sprawy jest bezprzedmiotowe. Na ocenę nieskuteczności skargi kasacyjnej w roztrząsanym zakresie wpływ ma i to, na co wskazano w zaskarżonej decyzji, że orzeczenia w przedmiotowej sprawie wydawano w okresie rozciągniętym w czasie, co nakazuje uwzględniać zmienność warunków środowiskowych, w tym także możliwych nowych okoliczności już na etapie realizacji inwestycji.

W kontekście uprzednich wywodów podnieść należy, że w judykaturze trafnie zauważono, iż regionalny dyrektor ochrony środowiska jest wyspecjalizowanym organem ochrony środowiska oraz przyrody, przez co polemika z ustalonymi przez niego warunkami realizacji inwestycji nie może sprowadzać się do ogólnego zakwestionowania zajętego przez niego stanowiska i sformułowania na tej podstawie żądania procesowego w postaci powołania w sprawie biegłego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2017 r., II OSK 2343/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Podważenie ustaleń raportu, co do zasady, mogłoby nastąpić jedynie poprzez przedstawienie analizy uwarunkowań przyrodniczych, sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 kwietnia 2017 r., II OSK 2156/15 oraz 26 marca 2015 r., II OSK 2032/13, CBOSA.nsa.gov.pl).

H. Trafnie ponadto sąd wojewódzki nie uwzględnił – oddalając skargę – zarzutu uchybienia przez Ministra przepisu art. 107 § 3 K.p.a., zaskarżona decyzja trafnie została oceniona, jako zaopatrzona w uzasadnienie faktyczne i prawne spełniające wymogi stawiane w przywołanym przepisie. Skarżony organ obszernie uzasadnił swą decyzję pod względem faktycznym, posiada ona także wymagane uzasadnienie prawne. To, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie meriti nie zgadza się z tą decyzją, nie dowodzi skuteczności podniesionego zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., mającego błędnie być niedostrzeżonym przez sąd pierwszej instancji.

I. W konsekwencji powyższych uwag za nieskuteczny uznać przyjdzie zarzut naruszenia prawa materialnego, a to błędnej wykładni art. 90 ust. 1 i 7 w zw. z. art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 Uioś. Formułując tę podstawę kasacyjną Stowarzyszenie zarzuca sądowi wojewódzkiemu zaakceptowanie postanowienia o uzgodnieniu realizacji i określeniu warunków realizacji przedsięwzięcia, mimo że nie spełnia ona wymogów określonych w przepisach prawa (w zakresie: poprawności inwentaryzacji przyrodniczej, oceny oddziaływania na populację i siedliska chomika europejskiego, a w szczególności nie przewiduje działań minimalizacyjnych, tj. przejść dla zwierząt i wygrodzenia jezdni), co doprowadziło do naruszenia art. 93 ust. 3 pkt 2 Uioś, a także nienałożenia w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej obowiązku działań zapobiegawczych i ograniczających oddziaływanie na środowisko w postaci co najmniej odpowiednich przejść dla chomika europejskiego oraz szczelnego wygrodzenia jezdni. Tak skonstruowana podstawa kasacyjna zdaje się raczej wskazywać nie tyle błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa materialnego, ile ich niewłaściwe zastosowanie. Oceniając jednak podniesiony przez Stowarzyszenie zarzut błędnej ich wykładni wpierw wypadnie uwzględnić treść wskazanych przepisów materialnego, których błędną wykładnię zarzucono sądowi pierwszej instancji.

Z ujętego w roztrząsanej podstawie kasacyjnej przepisu art. 72 ust. 1 pkt 10 Uioś wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydawanej na podstawie specustawy drogowej. W zaskarżonym wyroku nie kwestionowano, że taka koincydencja czasowa w przedmiotowej sprawie zachodziła, z zaskarżonej decyzji wynika ponadto jednoznacznie (s. 7), że decyzję zrid Wojewody [...] z [...]sierpnia 2019 r. poprzedzała decyzja środowiskowa RDOŚ z [...] stycznia 2015 r., zreformowana decyzją GDOŚ z [...] sierpnia 2017 r. Nie ulega także wątpliwości, że w sprawie prowadzono ponowną ocenę oddziaływania na środowisko, w wyniku którego RDOŚ wydał postanowienie uzgadniające. W tej sytuacji zarzut błędnej wykładni w/w przepisu Uioś jest chybiony.

Z przepisów art. 90 ust. 1 i 7 Uioś wynika z kolei odpowiednio, że "Po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska albo właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia" oraz, że "Postanowienie, o którym mowa w ust. 1, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska albo właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje w terminie 45 dni od dnia otrzymania dokumentów, o których mowa w art. 89 ust. 2. Przepisy art. 35 § 1 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, nie wynika, aby sąd pierwszej instancji miał się dopuścić błędnej wykładni cyt. przepisów, skoro nie kwestionuje się, aby kontestowane przez Stowarzyszenie postanowienie RDOŚ miało zostać wydane przed przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, brak jest ponadto jakichkolwiek uwag odnośnie terminu wydania tego postanowienia. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra zaakceptowanie ustaleń meriti kontestowanego postanowienia uzgadniającego RDOŚ, to zaś nie dowodzi skuteczności zarzutu błędnej wykładni w/w przepisów Uioś.

Z przywołanych w roztrząsanej podstawie kasacyjnej przepisów art. 91 ust. 1 i 2 Uioś wynika odpowiednio, że "Postanowienie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, wymaga uzasadnienia" oraz iż, "Uzasadnienie postanowienia, niezależnie od wymagań wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać: 1) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa; 2) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: a) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) ustalenia zawarte w opiniach, o których mowa w art. 90 ust. 2 pkt 2 i ust. 2a, c) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone". Z kolei z powoływanego przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie art. 93 ust. 1 pkt 2 Uioś wynika, że właściwy organ wydaje decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, oraz pozwolenie, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4b, uwzględniając warunki realizacji przedsięwzięcia określone w postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinięto tak skonstruowanego zarzutu kasacyjnego, w istocie formułując krytyczne pod względem merytorycznym ustalenia zawarte tak w uzasadnieniu postanowienia uzgadniającego RDOŚ, jak i ujęte w nim warunki realizacji przedsięwzięcia.

W następstwie powyższych uwag, jak również uwzględniając obszerne wyjaśnienia inwestora zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, a dotyczące uwzględnienie obowiązku monitorowania zaprojektowanych przejść dla zwierząt w ramach monitoringu porealizacyjnego (s. 6 odpowiedzi na skargę kasacyjną), w ocenie Sądu Naczelnego sąd pierwszej instancji oddalając skargę nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 Ppsa w powiązaniu z wyłuszczonymi przepisami prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię.

J. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię, a to art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 90 ust. 1 i ust. 8 Uioś w zw. z art. 6 i 9 ust. 2 i 3 Konwencji z Aarhus oraz art. 11 ust. 1 Dyrektywy OOŚ – poprzez niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nie może być merytorycznie kontrolowane przez organ odwoławczy ze względu na ograniczoną kompetencję kontrolną organu odwoławczego, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności oraz udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska. Rozwijając tę podstawę kasacyjną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono uchylenie się przez Ministra od dokonania kontroli postanowienia uzgadniającego RDOŚ w pełnym zakresie, a co w konsekwencji ograniczać ma konstytucyjne prawa i wolności obywatelskie i jest niezgodne z prawem wspólnotowym. Podnosząc te argumenty Stowarzyszenie w istocie wskazuje, że świadczy to o "wadliwości regulacji prawnej wyłączającej możliwość odrębnego zaskarżenia tego postanowienia przed organem właściwym rzeczowo w zakresie dokonywania ocen oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" (s. 30 skargi kasacyjnej). W tym aspekcie Stowarzyszenie wskazując na art. 78 Konstytucji RP sformułowało zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. W ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie tak sformułowana podstawa kasacyjna w realiach przedmiotowej sprawy nie mogła zostać uznana za skuteczną.

K. Z treści art. 78 Konstytucji RP wynika, że "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Z przywołanego w podstawie kasacyjnej przepisu art. 90 ust. 8 Uioś wynika z kolei, że do postanowienia, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc te rozwiązania do postanowienia uzgadniającego RDOŚ, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie w istocie kwestionuje powyższą konstrukcję Uioś, wskazując że wniesienie zażalenia na powyższe postanowienie bez jego merytorycznego rozpatrzenia, stanowić ma oczywiste pogwałcenie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności (s. 30 skargi kasacyjnej). W ocenie Sądu Naczelnego powyższe nie dowodzi skuteczności roztrząsanej podstawy kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 6 Konwencji z Aarhus nie podaje się kontroli, a to z tego względu, że wskazany artykuł powyższej Konwencji dzieli się na 11 ustępów, skarga kasacyjna nie precyzuje którego z nich (których z nich) dotyczy powyższy zarzut, uzasadnienie wniesionego środka odwoławczego nie pozwala na odniesienie się do tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej.

Wypadnie zauważyć, że pojęcie "zaskarżenie" użyte w art. 78 Konstytucji RP należy rozumieć szeroko, co pozwala na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków prawnych, których cechą wspólną jest umożliwienie stronie uruchomienia procedury weryfikacji podjętego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Wbrew kierunkowi argumentacyjnemu zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia instancyjność postępowania i zaskarżalność orzeczeń nie są pojęciami tożsamymi, pojęcie zaskarżalności jest szersze niż pojęcie instancyjności, nadto z samego art. 78 Konstytucji RP, w przeciwieństwie do użytego wprost w art. 176 § 1 Konstytucji RP, nie wynika aby zaskarżalność oznaczała zarazem dwuinstancyjność. Sąd Naczelny nie dopatruje się naruszenia art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji z Aarhus, uwzględniając przy tym, że normy tej Konwencji są skierowane do stron Konwencji, a ich realizację w polskim porządku prawnym stanowią między innymi przepisy Uioś. Z przywołanych przepisów art. 9 ust. 2 i 3 tej Konwencji wynika nakaz zapewnienia dostępu członków zainteresowanej społeczności m. in. do "procedury odwoławczej" przed sądem dla "kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3 poniżej, innych postanowień niniejszej konwencji", a także zapewnienia, że "członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, będą mieli dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających postanowienia jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska". Minister rozpoznający odwołanie od decyzji zrid, a zarazem zażalenie na postanowienie RDOŚ uzgadniające, doszedł do przekonania iż stanowisko wyspecjalizowanego organu ochrony środowiska w zakresie zastosowanych środków mających ograniczyć oddziaływanie inwestycji m. in. na gatunek chroniony chomika europejskiego nie jest dowolne, że brano w nim także pod rozwagę argumentację Stowarzyszenia. Zaskarżając przeto decyzję Ministra i podnosząc zarzuty wobec niej Stowarzyszeniu nie odmówiono dostępu do sądowej kontroli decyzji w sprawie regulowanej przepisami Konwencji z Aarhus. Kwestia implementacji tej Konwencji w odniesieniu do treści art. 90 ust. 8 Uioś, pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego.

L. W ocenie Sądu Naczelnego nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 11 ust. 1 Dyrektywy OOŚ, który stanowi, że państwa członkowskie są zobowiązane zapewnić, by zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym, członkowie zainteresowanej społeczności: a) mający wystarczający interes lub ewentualnie; b) podnoszący naruszenie prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego, mieli dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą, by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, działań lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa. Jednocześnie, państwa członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, działania lub zaniechania (art. 11 ust. 2 Dyrektywy OOŚ). Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości jednocześnie wynika, że o ile nie wyklucza się, by członkowie zainteresowanej społeczności mogli w toku postępowania prowadzonego przed organami administracji wnieść formułowane przez siebie zarzuty, to istotą wymagania określonego w art. 11 Dyrektywy OOŚ jest nie tyle zapewnienie kontroli tychże zarzutów w toku postępowania administracyjnego, ile przyznanie ww. podmiotom prawa do podważenia przed sądem zgodności rozstrzygnięcia z prawem pod względem materialnym lub formalnym, w szczególności w takim jego aspekcie, który wiąże się z oceną skutków wywieranych na środowisko przez przedsięwzięcie mogące mieć istotny wpływ na to środowisko (por. wyrok TS z dnia 15 października 2015 r., C-137/14, Komisja przeciwko Niemcom, ECLI:EU:C:2015:683). Jak obszernie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., II OSK 3308/17 (CBOSA.nsa.gov.pl) "o ile zatem, w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona została wykładnia art. 92 w zw. z art. 90 ust. 1 i 8 Uioś nakazująca objęcie postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska kontrolą przez organ odwoławczy, o tyle zakresu tejże kontroli nie powinno się utożsamiać z zakresem merytorycznego postępowania, jakie w odniesieniu do tego rozstrzygnięcia mogłoby być prowadzone, gdyby postępowanie uzgodnieniowe wskutek złożenia zażalenia było przeprowadzane przez organ wyższego stopnia względem regionalnego dyrektora ochrony środowiska (ponowne rozpoznanie sprawy). Zasadnicze znaczenie dla analizowanej kwestii ma możliwość postawienia przez stronę decyzji o zezwoleniu na realizację przedsięwzięcia zarzutu, że ocena skutków wywieranych na środowisko została przeprowadzona nieprawidłowo oraz uprawnienie do objęcia tejże decyzji z tego względu kontrolą sądu administracyjnego, która w sytuacji wniesienia skargi na decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zostaje wdrożona na warunkach przewidzianych w art. 134 § 1 i art. 135 Ppsa. W przypadku, gdy zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uprawnienia zainteresowanej społeczności, w tym organizacji ekologicznej przewidziane w dyrektywie OOŚ w toku postępowania administracyjnego realizują się poprzez możliwość zgłaszania uwag i zastrzeżeń w postępowaniu prowadzonym przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz możliwości formułowania zarzutów w stosunku do postanowienia tego organu. Okoliczność, że kontrola instancyjna decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej obejmuje wskazane postanowienie, nie sprzeciwia się jednakże temu, by kompetencja kontrolna organu odwoławczego była węższa aniżeli kompetencja przysługująca organowi badającemu oddziaływanie inwestycji na środowisko i określającemu warunki realizacji przedsięwzięcia w powiązaniu z wydaną wcześniej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach". Pogląd powyższy aprobuje Sąd w tym składzie. W konsekwencji zatem również zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 1 Dyrektywy OOŚ uznać należało za nieskuteczny.

M. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa należało oddalić skargę kasacyjną, jako nieopartą na usprawiedliwionych podstawach.