Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 669/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały
Powołane przepisy: article: art.4 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ na uchwałę Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 28 czerwca 2018r., nr LVII/384/2018 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dobre Miasto stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą Nr LVII/384/2018 z dnia 28 czerwca 2018 r. Rada Miejska

w Dobrym Mieście, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994), dalej jako: "u.s.g." oraz art. 4 ustawy

z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r. poz. 1289), dalej jako: "u.c.p.g.", przyjęła regulamin utrzymania czystości

i porządku na terenie Gminy Dobre Miasto, stanowiący załącznik do ww. uchwały, zwany

w dalszej części "regulaminem".

W dniu 5 czerwca 2020 r. Prokurator Rejonowy Olsztyn-Północ w Olsztynie (dalej jako: "skarżący", "Prokurator") zaskarżył powyższą uchwałę, za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Zarzucił, że uchwała została wydana z rażącym naruszeniem: art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 i art. 5 u.c.p.g., a także § 29 i § 143 w zw. z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. Nr 100 poz. 908) i art. 7, 84 oraz art. 87 Konstytucji RP poprzez niedopełnienie i przekroczenie delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację, odesłanie i stworzenie definicji, w sytuacji gdy akt prawa miejscowego nie może być podstawą do obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu w szczególności poprzez:

1/ przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 1 uchwały poprzez wskazanie, iż brzmienie regulaminu określa załącznik do niniejszej uchwały, co stoi w sprzeczności

z treścią § 143, w zw. z § 29 ust. 2 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej";

2/ przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 1 regulaminu, a zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., bo do powyższego upoważnienia nie należało powielanie przepisów ustawowych zawartych w ustawie;

3/przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez odesłanie, modyfikację oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 ust 1-23 regulaminu, co stanowi nieuprawnione odesłanie w system prawa i nie jest przedmiotem czynionych regulacji prawnych i tym samym jako regulacja nie przewidziana prawem wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego;

4/ przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 pkt 6 regulaminu poprzez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację treści art. 4 ust. 2 c u.c.p.g., bo do powyższego upoważnienia nie należało powielanie przepisów ustawowych zawartych w ustawie;

5/ przekroczenie, jak i niewypełnienie upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 6 regulaminu poprzez naruszenie zasad techniki legislacyjnej w postaci użycia niepożądanej wieloznaczności w sformułowaniu, że kosze uliczne o pojemności min. 35 l będą "ustawione w zależności od potrzeb", a co za tym idzie nie wypełnienia również delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., w postaci ustalenia warunków rozmieszczenia ww. pojemników;

6/ przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 7 ust 1 regulaminu poprzez odesłanie do ustawy z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co stanowi nieuprawnione odesłanie w system prawa i nie jest przedmiotem czynionych regulacji prawnych i tym samym jako regulacja nieprzewidziana prawem wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego;

7/ przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 7ust. 2 regulaminu poprzez ustalenie, iż na terenie nieruchomości pojemniki na odpady komunalne należy ustawiać w miejscu wyodrębnionym, dostępnym dla pracowników podmiotu uprawnionego bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości lub gdy takiej możliwości nie ma należy wystawić je w dniu odbioru zgodnie z harmonogramem na chodnik lub ulicę przed wejściem na teren nieruchomości co stanowi nieuprawnione nałożenie obowiązku na właścicieli i wkroczenie w materię właściwą dla umów, wbrew wymogowi równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, faktu, iż nie każdy podmiot z różnych względów ma możliwość (jak np. osoby starsze, niepełnosprawne) i jest tym zainteresowany;

8/ przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 8 ust 1 i 2 regulaminu zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. poprzez błędne wskazanie częstotliwości odbioru odpadów co jest przewidziane dla materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6 r ust. 3 u.c.p.g.;

9/ przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 11 ust. 1 i 2 regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe dodatkowo obowiązków

w postaci : "prowadzenia każdego psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną i ich mieszańców lub innych psów zagrażających otoczeniu z dodatkowo nałożonym kagańcem" a także poprzez wskazanie, iż "zwolnienie psa z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach do tego przeznaczonych, w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy ono psów ras uznanych za agresywne i ich mieszkańców lub innych psów zagrażających otoczeniu", co bezprawnie ogranicza prawa wolności człowieka i obywatela, a także poprzez wskazanie w regulaminie, iż do wszystkich zwierząt domowych właściciel zapewnienia "skuteczny dozór" co jest sformułowaniem nieprecyzyjnym i stąd nie może się ostać;

10/ przekroczenie upoważniania ustawowego w § 12 ust. 2 regulaminu poprzez odesłanie do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co stanowi nieuprawnione odesłanie

w system prawa i nie jest przedmiotem czynionych regulacji prawnych i tym samym jako regulacja nieprzewidziana prawem wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego

Skarga przekazana została tutejszemu Sądowi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w dniu 5 sierpnia 2021 r. Pełnomocnik Gminy Dobre Miasto wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 1, § 2 ust. 1-23, § 3 ust. 1 pkt 6, § 6 ust. 6 w zakresie słów "ustawione w zależności od potrzeb", § 7 ust 1, § 7 ust. 2, § 8 ust. 1 i 2,§ 12 ust. 2. W uzasadnieniu radca prawny podniósł, że wniosek o stwierdzenie nieważności całej uchwały jest zbyt daleko idący. W okolicznościach niniejszej sprawy wystarczające jest stwierdzenie nieważności wymienionych przepisów, co spowoduje, że zaskarżona uchwała będzie odpowiadała prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność

z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne

z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności uchwały jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym.

Umocowanie sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego wynika z treści art. 3 § 1

w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i w orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nie ma cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym

w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych.

W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z przepisami tego unormowania, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania

w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki

i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble

i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane

i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Realizacja tak określonej delegacji powinna uwzględniać niewątpliwie cele jak

i rozwiązania systemowe zawarte w u.c.p.g., ale również ogólną specyfikę realizacji powierzonych gminie zadań wynikającą z innych przepisów rangi ustawowej. Przepisy obowiązującego prawa powinny bowiem być ze sobą spójne. W orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ma charakter bezwzględnie wiążący i wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na podstawie tej delegacji regulamin rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Z drugiej strony nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawowe wyliczenie zagadnień, które regulamin winien zawierać jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Oznacza to, że nie można w nim zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy.

W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami

(w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw mających być objętych regulaminem, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu).

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego winna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Oczywistym jest bowiem, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił zarzuty skargi, prócz sformułowanego

w pkt 1. Nie można się bowiem zgodzić ze skarżącym, że regulamin nie może zostać uchwalony w formie załącznika do uchwały. Praktyka taka jest utrwalona. Zauważyć można, że same "zasady techniki prawodawczej" zostały zredagowane w formie załącznika do rozporządzenia. § 29 ust. 1 cytowanego rozporządzenia w zw. z § 143 wskazuje, że akt prawny "może zawierać załączniki". Ust. 2 § 29 rozporządzenia stanowi zaś, że "w załącznikach do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym". Wyliczenie to jest przykładowe. Tym samym uznaniu prawodawcy pozostawiono czy doda załącznik i jakie treści zawrze

w załączniku. Załącznik do uchwały stanowi integralną część tego aktu i ma moc wiążącą.

W zakresie zarzutu z pkt 2 skargi, rację ma Prokurator, że § 1 regulaminu stanowi

w zasadzie powtórzenie art. 4 ust. 2 u.c.p.g., co narusza wskazane zasady techniki prawodawczej. Omawiany regulamin jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Oznacza to, że powinien zawierać tylko treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach prawa, bądź ich modyfikację. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09 (dostępny

w CBOSA) "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Zatem skoro przepisy regulaminu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa

i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych,

a tym bardziej ich modyfikacji. Uwagi te należy odnieść również do zarzutu z punktu 3 skargi.

Zgodzić należy się z Prokuratorem, że zamieszczony w § 2 ust. 1-23 regulaminu słowniczek definiuje w większości pojęcia, które zostały już zdefiniowane w ustawie

o odpadach lub w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dotyczy to definicji: odpadów komunalnych, odpadów zielonych, odpadów niebezpiecznych, odpadów ulegających biodegradacji, nieczystości ciekłych, zbiorników bezodpływowych, właścicieli nieruchomości, wytwórców odpadów. Powtórzenie definicji ustawowych stanowi również

§ 2 ust. 21 i 22 regulaminu, w których zdefiniowano takie pojęcia jak: zwierzęta domowe

i zwierzęta gospodarskie. Treść tych unormowań odpowiada brzmieniu art. 4 pkt 17-18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r. poz. 638). Natomiast, jak już wyjaśniono w akcie wykonawczym nie powtarza się definicji pojęć określonych w ustawach, a więc mających już charakter wiążący. Niezasadnie lokalny prawodawca definiuje też pojęcia, którymi posługuje się już ustawodawca w potocznym ich rozumieniu, dotyczy to pojęć: odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych

i rozbiórkowych (art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.), nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjo-wypoczynkowe, domki letniskowe (art. 6j ust. 3 b u.c.p.g.). Jeżeli ustawodawca posługuje się danym pojęciem w potocznym jego rozumieniu, to i lokalny prawodawca nie powinien tworzyć legalnych definicji tych pojęć. Zamieszczona w § 2 ust. 6 regulaminu definicja odpadów zmieszanych stanowi modyfikację definicji odpadów komunalnych zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 779). Z definicji odpadów komunalnych wyraźnie wynika, że są to odpady niesegregowane (zmieszane). Nie jest też uprawnione definiowanie przez lokalnego prawodawcę pojęcia punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, kiedy ustawodawca używa tego pojęcia i w art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach, wyjaśnia jakie rodzaje odpadów komunalnych takie punkty powinny przyjmować. Tak samo w przypadku definicji: nieruchomości zamieszkałej i nieruchomości niezamieszkałej (§ 2 ust. 18-19 regulaminu). W art. 6c ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca jednoznacznie określa jakie są to nieruchomości. Podobnie nie ma podstaw, aby uchwałodawca definiował takie pojęcia jak podmiot uprawniony, zezwolenie, wpis do rejestru działalności regulowanej, jakie musi posiadać podmiot prowadzący działalność

w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów. Jest to materia, którą reguluje szczegółowo u.c.p.g. i nie jest dopuszczone, aby w akcie prawa miejscowego jeszcze raz wyjaśniać te kwestie. Podkreślić należy, że lokalny prawodawca nie posiadał żadnego upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. do definiowania wskazanych pojęć, jak również konkretyzowania co to jest wojewódzki plan gospodarki odpadami. Stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a u.c.p.g., to ustawa o odpadach wyjaśnia co to jest wojewódzki plan gospodarki odpadami. Naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest istotne, gdyż poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, iż zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. W konsekwencji zatem przepisy regulaminu odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być odczytane inaczej, niż by to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć odczytanych przez pryzmat przepisów ustawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 7 kwietnia 2011 r. , sygn. akt II SA/Ol 145/11, publ. w CBOSA). Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, ale musi być to powtórzenie dosłowne, z jednoczesnym powołaniem się na konkretny przepis ustawy (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., II SA/Lu 485/08, Lex nr 475237).

Odnosząc się do zarzutu 4. skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i c u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 6 regulaminu, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie na ich terenie czystości i porządku poprzez uprzątanie błota, śniegu, lodu lub innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Porównując treść tego zapisu z delegacją ustawową, stwierdzić należy, że przepis ten powiela tylko treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., nie realizując w istocie celu tego unormowania. Zaskarżony regulamin prócz powtórzenia wymogu uprzątania błota, śniegu, lodu lub innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie określa jakie wymagania mają obowiązywać w tym zakresie.

W sposób istotny prawo narusza także treść § 4 regulaminu, zgodnie z którym dopuszcza się mycie i drobne naprawy pojazdów samochodowych należących do właściciela nieruchomości poza myjniami i warsztatami naprawczymi, wyłącznie pod warunkiem, że: 1) powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji; 2) powstające odpady będą gromadzone i usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Regulacja ta ma na celu realizację delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., jednak wykracza poza jej granice. Wyjaśnić należy, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. upoważnia jedynie do wskazania wymogów jakie należy mieć na uwadze przy myciu i naprawie pojazdów poza myjniami i warsztatami. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia

i naprawy pojazdów, mające na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (por. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18, publ. w CBOSA). Przepis ten nie upoważnia zaś rady gminny do wskazania miejsc, w których można myć

i naprawiać pojazdy poza myjniami i warsztatami samochodowymi. W świetle upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., do mycia i naprawy pojazdu na własnej nieruchomości nie jest wymagana zgoda rady gminy, a kwestia uzyskiwania zgody na naprawę i mycie pojazdu na nieruchomości cudzej należy do zagadnień cywilnoprawnych i w związku z tym nie może być regulowana aktem prawa miejscowego. Ponadto rada gminy w przywołanej delegacji ustawowej nie posiada uprawnienia do określania, jakie naprawy mogą być dokonywane na terenie nieruchomości. Przepis ten nie daje tym samym podstawy do ingerowania przez lokalnego prawodawcę w prawo posiadacza pojazdu samochodowego do władania rzeczą, tak jak to ma miejsce

w rozpatrywanym przypadku, gdzie ograniczono to prawo do "drobnych napraw", które to pojęcie dodatkowo jest niedookreślone, a więc nie może mieć charakteru normatywnego. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie pozwala radzie gminy na wprowadzanie ograniczeń lub wyłączeń, które nie oparte byłyby na normie upoważniającej i nie realizowały jej celu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 232/20, dostępne w CBOSA). Lokalny prawodawca powinien mieć na uwadze, że treść nakazów, czy zakazów obciążających właścicieli, czy osoby, którym przysługuje inne prawo do rzeczy, powinna być logiczna i służyć zapewnieniu utrzymania czystości

i porządku w gminie, a przez to jak najmniej ingerować w wykonywanie prawa rzeczowego, które podlega szczególnej ochronie prawnej. W tym kontekście nie można się też zgodzić

z ustanowionym generalnie przez Radę Miejską obowiązkiem odprowadzania ścieków

z mycia pojazdów do kanalizacji. Nie każda nieruchomość ma możliwość i obowiązek podłączenia do kanalizacji. Dotyczy to nieruchomości wyposażonych w szamba czy przydomowe oczyszczalnie ścieków. Poza tym stosowane przy myciu pojazdów środki mogą być biodegradowalne.

Zgodzić należy się ze skarżącym, że § 5 ust. 6 regulaminu nie wypełnia delegacji

z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., gdyż nie określa warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenach przeznaczonych do użytku publicznego. Wymogu tego nie spełnia ustalenie: "kosze uliczne o pojemności min. 35 l, ustawione w odległościach w zależności od potrzeb". Zauważyć należy, że § 6 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej formułuje generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Treść § 5 ust. 6 regulaminu nie spełnia powyższego wymogu precyzyjności i jasności norm prawa, co uniemożliwia interpretację i wyegzekwowanie tak określonego obowiązku.

Na akceptację zasługuje również zarzuty z pkt 6 i 7 skargi dotyczące § 7 ust. 1 i 2 regulaminu. Lokalny prawodawca przyjął w ust. 1, że: "Właściciel nieruchomości ma obowiązek umieścić pojemniki i worki w miejscach spełniających wymagania określone

w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". W ust. 2 zaś ustalono, że: "Na terenie nieruchomości pojemniki na odpady komunalne oraz worki z wyselekcjonowanymi odpadami należy ustawiać w miejscu wyodrębnionym, dostępnym dla pracowników podmiotu uprawnionego bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości lub, gdy takiej możliwości nie ma, należy wystawiać je w dniu odbioru, zgodnie

z harmonogramem, na chodnik lub ulicę przed wejściem na teren nieruchomości. Dopuszcza się także wjazd na teren nieruchomości pojazdów podmiotu uprawnionego

w celu odbioru odpadów zgromadzonych w pojemnikach". Przepisy te realizują delegację

z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Zgodnie z tym unormowaniem regulamin ma określać wymagania dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników. Z treści tego upoważnienia nie wynika, aby prawodawca lokalny mógł ingerować w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości,

w tym tworzyć nakazy jakie wymagania ma spełniać miejsce posadowienia pojemników na śmieci, a tym bardziej umieszczania worków, o których art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w ogóle nie wspomina. Powołany wyżej art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nie upoważnia także rady gminy do dopuszczenia możliwości wjazdu na teren nieruchomości pojazdów podmiotu uprawnionego w celu odbioru odpadów. Nie daje tez podstaw do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku rozmieszczenia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie, czy też wystawiania ich w określonym czasie przed teren nieruchomości. Powołany przepis upoważnia wprawdzie radę gminy do określenia warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, ale nie zezwala na ustalenie charakterystyki miejsca ustawienia pojemników. Podnieść przy tym należy, że art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek jej wyposażenia w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych, ale nie oznacza to, że w oparciu o przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. rada może wskazywać miejsca ich ustawienia. Nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie, w sposób nieuzasadniony prowadzi do ingerencji w prawo własności nieruchomości (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Op 336/19, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 79/2, publ.

w CBOSA). Przekracza także upoważnienie ustawowe zapis dotyczący kwestii usytuowania pojemników na opady w miejscu wyodrębnionym, widocznym i dostępnym dla przedsiębiorcy odbierającego odpady bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości lub – gdy takiej możliwości nie ma - wystawienia ich przed wejściem na nieruchomość. Treść tego przepisu wkracza w materię właściwą dla umów cywilnoprawnych, jak też wbrew zasadzie równości wobec prawa pomija sytuacje, gdy dany podmiot jest zainteresowany otwieraniem wejścia na teren nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2873/15, publ. w CBOSA).

Trafnie prokurator dostrzegł też, że § 8 ust. 1 i ust. 2, a także ust. 3 regulaminu wbrew delegacji z art. 3 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. reguluje częstotliwość odbioru odpadów, zamiast prawidłowo częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Zgodnie z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zgodnie z tym unormowaniem odbiór odpadów podlega odrębnej regulacji. Zakresy wymienionych upoważnień są rozłączne, gdyż adresowane są do różnych podmiotów.

Na uwzględnienie zasługiwał także zarzut z pkt 9 skargi dotyczący treści § 11 ust. 1 pkt 1 regulaminu, w którym zobowiązano właścicieli utrzymujących zwierzęta,

w odniesieniu do psów do: a) wyprowadzania każdego psa na uwięzi, a psy rasy uznawanej za agresywną i ich mieszańców lub innych psów zagrażających otoczeniu z dodatkowo nałożonym kagańcem; b) zwolnienia psa z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach do tego przeznaczonych, w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy ono psów ras uznawanych za agresywne i ich mieszańców lub innych psów zagrażających otoczeniu. W tym zakresie wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że rada gminy nie jest upoważniona do określenia w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, jak również wskazywania miejsc, czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16, publ. w CBOSA). Po pierwsze wskazać należy, że powyższe kwestie zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.). Zgodnie z art. 10 a ust. 3 tej ustawy zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Ustęp 4 art. 10a stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Treść zaskarżonego § 11 ust. 1 pkt 1 regulaminu w istocie stanowi modyfikację tych unormowań

i jest bardziej rygorystyczna niż przepisy ustawy. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku

z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 (publ. w CBOSA), zgodnie z którym generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Trzeba przy tym podkreślić, że postanowienia regulaminu czystości i porządku nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy (art. 31 ust. 3 konstytucji RP). Zasadnym jest też wskazać na art. 77 kodeksu wykroczeń, który stanowi, że kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Nakładanie na członków wspólnoty samorządowej obowiązków wynikających już z innych przepisów prawa naraża tylko posiadaczy zwierząt na dodatkową odpowiedzialność karną z art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości, który przewiduje karę grzywny za niewykonywanie obowiązków określonych w regulaminie.

Rację ma też skarżący nie może się ostać treść § 11 ust. 1 pkt 2 lit. a regulaminu, zgodnie z którym właściciele utrzymujący zwierzęta domowe zobowiązani zostali do zapewnienia stałego i skutecznego dozoru. Nie jest racjonalne wymaganie od właścicieli zwierząt, aby zapewnili stały dozór nad zwierzęciem, co wymagałoby od nich zapewnienia stałej obecności przy zwierzęciu lub jego monitorowania. Doświadczenie życiowe uczy, że dla zapewnienia bezpieczeństwa wystarczające jest pozostawienie zwierzęcia w miejscu, z którego się nie wydostanie. Określenie natomiast, że dozór ma być skuteczny jest sformułowaniem nieprecyzyjnym i ocennym, uniemożliwia interpretację i wyegzekwowanie tak określonego obowiązku.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi, dotyczącego treści § 12 ust. 2 regulaminu, w którym dopuszczono utrzymywanie zwierząt gospodarskich na użytek własny, pod warunkiem posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymagania ustawy Prawo budowlane, to stwierdzić należy, że zapis taki nie dotyczy w ogóle zasad utrzymania czystości i porządku, nie odpowiada więc delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.z.p.g. Cytowany przepis regulaminu bezpodstawnie ogranicza uprawnienia właścicielskie poprzez stwierdzenie, że utrzymanie zwierząt gospodarskich jest możliwe tylko na użytek własny. Poza tym art. 4 ust. 2 pkt 7 u.z.p.g. nie uprawnia do określania jakie normy powinien spełniać budynek gospodarczy. Obowiązek przestrzegania przepisów Prawa budowlanego przy wznoszeniu budynku przeznaczonego do hodowli zwierząt jest zupełnie odrębną kwestią wynikającą już

z przepisów powszechnie obowiązujących.

Omówione naruszenia uzasadniają stwierdzenie nieważności całego regulaminu

z uwagi na znaczną ilość wadliwych przepisów i konieczność uzupełnienia materii, która

z mocy ustawy obligatoryjnie powinna zostać uregulowana w regulaminie przez lokalnego prawodawcę. Wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko wyszczególnionych przepisów

w sposób istotny naruszających prawo, oznaczałoby funkcjonowanie ułomnego regulaminu, niewyczerpującego zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez radę gminy, a więc niespełniającego swojej funkcji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały

w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.