Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6914/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt IV SAB/Wr 141/21 w sprawie ze skargi Burmistrza Gminy T. na bezczynność Burmistrza Gminy P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 25 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt IV SAB/Wr 141/21) oddalił skargę Burmistrza Gminy T. na bezczynność Burmistrza Gminy P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 30 listopada 2020 r. Burmistrz Gminy T. zwrócił się do Burmistrza Gminy P. o udostępnienie mu w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176) następującej dokumentacji:

1) umów i zleceń związanych ze wszystkimi poniesionymi od listopada 2018 r. do chwili udzielenia odpowiedzi wydatkami Gminy P. (zarówno Urzędu Miasta i Gminy P. oraz jednostek organizacyjnych Gminy P.), dotyczących zamieszczania płatnych reklam i ogłoszeń w gazetach i czasopismach,

2) faktur dokumentujących poniesione wydatki, dotyczące zamieszczania płatnych reklam i ogłoszeń w gazetach i czasopismach, od listopada 2018 r. do chwili udzielenia odpowiedzi.

Pismem z 14 grudnia 2020 r. Burmistrz Gminy P. poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, co winno skutkować wykazaniem istotnego interesu publicznego, przemawiającego za jej udostępnieniem. Ponadto poinformował wnioskodawcę, że organy administracji publicznej nie są podmiotami, które na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą skutecznie domagać się dostępu do informacji publicznej.

W odpowiedzi na powyższe w piśmie z 4 stycznia 2021 r. wnioskodawca stwierdził, że żądana informacja stanowi informację publiczną prostą, a nie przetworzoną, zaś organy administracji publicznej są podmiotami uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej.

Pismem z 3 lutego 2021 r. Burmistrz Gminy P. wyznaczył termin załatwienia wniosku na dzień 4 marca 2021 r. z uwagi na ograniczenia w pracy Urzędu Miejskiego w P., związane z wystąpieniem stanu epidemii.

W tych okolicznościach Burmistrz Gminy T. wniósł skargę na bezczynność, zarzucając Burmistrzowi Gminy P. naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy P. wniósł o jej oddalenie.

Burmistrz Gminy P. przy piśmie z 3 marca 2021 r. udostępnił wnioskodawcy skany dokumentów żądanych we wniosku z 30 listopada 2020 r.

Oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w oparciu o art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176) wyjaśnił, że Konstytucja kształtuje dostęp do informacji publicznej jako prawo obywatelskie, natomiast ww. ustawa w art. 2 ust. 1 dostęp do informacji publicznej przyznaje "każdemu". W tym zakresie Sąd przytoczył poglądy wyrażane w orzecznictwie, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Sąd podkreślił, że przy wykładni użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "obywatel" oraz użytego w art. 2 ust. 1 ww. ustawy pojęcia "każdy" należy mieć na względzie przede wszystkim cel przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej, którym jest zapewnienie swego rodzaju "społecznej kontroli" nad organami władzy publicznej, transparentności działania tych organów. Omawiane uprawnienie przysługuje także obywatelom innych państw, bezpaństwowcom oraz osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Niemniej jednak zasadne jest przyznanie takich uprawnień wyłącznie podmiotom prawa prywatnego. Termin "każdy" nie może odnosić się do organów administracji publicznej, gdyż celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o stanie spraw publicznych, a nie umożliwienie organom administracji pozyskiwania informacji od innych podmiotów publicznych lub podmiotów realizujących zadania publiczne czy też dysponujących majątkiem publicznym. Jak podkreśla się w doktrynie, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są narzędziem prawnym, które ma służyć organom administracji publicznej do wzajemnego przekazywania informacji. Tutaj mają zastosowanie przepisy konstytucyjne oraz administracyjne przepisy ustrojowe. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej służy społecznej kontroli władzy publicznej przez społeczeństwo, a więc jest publicznym prawem podmiotowym, przy wykorzystaniu którego obywatel oraz podmiot zrównany z nim w pozycji prawnej sprawuje kontrolę funkcjonowania organów władzy publicznej, które przysługuje tylko tym, którzy pozostają poza strukturą organów władzy publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji strona skarżąca – Gmina (w której imieniu działa Burmistrz), będąca organem administracji publicznej, nie była uprawniona do wystąpienia o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wykonywanie ustawowych zadań organów administracji nie może bowiem odbywać się przy wykorzystaniu ustawy, której celem jest zagwarantowanie obywatelom prawa do informacji publicznej. Tym samym nieuzasadniony jest zarzut o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Burmistrz Gminy T., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) polegające na mylnym określeniu kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania dostępu do informacji publicznej i wyłączeniu Burmistrza Gminy T., jako podmiotu mogącego wystąpić z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na bezpodstawnym odrzuceniu skargi Burmistrza Gminy T. na bezczynność "Starosty T." w sprawie udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej na skutek błędnego ustalenia, że skarga jest niedopuszczalna ze względu na brak zastosowania do wniosku Burmistrza Gminy T. art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i tym samym przyjęcia braku obowiązku udostępnienia przez "Starostę T." informacji publicznej.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na jego rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego w niniejszym postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2020 r. I OSK 1927/18 publ. Lex nr 3082910, w którym wskazano, że "[m]oże się zdarzyć, że podmiot wykonujący zadania publiczne zwraca się do innego podmiotu, również wykonującego takie zadania, o udostępnienie informacji publicznej, ale do celów innych, niż realizacja przypisanych mu ustawą zadań. Informacja taka powinna być wówczas udostępniona, prawo do informacji, służy bowiem każdemu, a jednym z celów u.d.i.p. jest transparentność zachowań podmiotów publicznych". Interpretacja sformułowania "każdy" zakładająca, że w sformułowaniu tym mieszczą się wyłącznie podmioty prawa prywatnego jest – jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny – zbyt kategoryczna. "Przyjęcie takiej optyki pozbawia tego typu podmioty w każdym przypadku możliwości wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej", co w ocenie skarżącego jest zbyt daleko idącym ograniczeniem. Ponadto skarżący podniósł, że wnioskując o udostępnienie informacji chciał zrealizować przysługującemu także jemu (niezależnie od pełnionej funkcji) prawo do społecznej kontroli nad wydatkami jednostki samorządu terytorialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu, jako błędnie skonstruowany a przez to niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zarzut 2). Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie stosował w sprawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., w konsekwencji czego rozpoznał skargę na bezczynność a nie ją odrzucił. Skarżący nie wyjaśnił również na czym miałaby polegać niedopuszczalność skargi "z innych przyczyn", zaś w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę wobec braku wyraźnego wyłączenia w ustawie o dostępie do informacji publicznej organów administracji publicznej przesłanka ta nie znajdowała zastosowania w sprawie. Zwrócić również należy uwagę, że skarżący błędnie w treści analizowanego zarzutu określił także organ, na którego bezczynność wniósł skargę jako "Starostę T." zamiast "Burmistrza Gminy P.".

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zarzut 1), podzielić należało pogląd Sądu pierwszej instancji, że sformułowanie zawarte w tym przepisie "każdemu przysługuje (...) prawo dostępu do informacji publicznej" nie obejmuje organów administracji publicznej. Wprawdzie niekiedy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m. in. w powołanym przez skarżącego kasacyjnie wyroku z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1927/18, Lex nr 3082910, jak również wcześniejszym z 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 508/09, Lex nr 612788), można odnaleźć także odmienne stanowisko, jednak nie jest ono przekonywujące i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną go nie podziela. Dostatecznych argumentów w tym przedmiocie dostarcza zarówno wyczerpujące uzasadnienie Sądu pierwszej instancji, jak i opublikowana w Ius Novum (2010/2/189-197) i Lexie glosa do drugiego z ww. orzeczeń NSA autorstwa Przemysława Szustakiewicza. W publikacji tej trafnie zwrócono uwagę, że "przepisy prawa międzynarodowego, które legły u podstaw rozwiązań przyjętych w art. 61 konstytucji, a następnie w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie dają podstaw do tego, aby uznać, iż organy państwowe mają uprawnienia do dostępu do informacji publicznej, tak jak podmioty spoza administracji publicznej. Artykuł 19 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w ustępie 1 wskazuje, że to człowiek ma prawo do posiadania własnych poglądów, a w ustępie 2 stwierdza się, iż warunkiem tego prawa jest m.in. prawo do otrzymywania informacji. Przepis ten w żaden sposób nie uprawnia organów państwowych do otrzymywania informacji od innych podmiotów państwowych. Przepis ten w sposób jasny i klarowny odnosi się do istoty ludzkiej jako podmiotu uprawnionego do otrzymywania informacji, po to, aby wyrobić sobie własne poglądy. Z kolei Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w artykule 1 wskazuje na człowieka jako podmiot, któremu sygnatariusze mają obowiązek zapewnić prawa ustanowione w konwencji, w tym opisaną w art. 10 ust. 1 wolność wyrażania opinii polegającą na otrzymywaniu informacji od władz publicznych. Konwencja wyraźnie opisuje pewną dychotomię: istota ludzka (podmiot uprawniony do otrzymywania informacji) – władza publiczna (podmiot zobowiązany do jej udzielenia). Nie ma w niej miejsca na to, aby organy władzy państwowej korzystały z uprawnień, jakie przysługują ludziom." Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie "każdy" z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy interpretować w kontekście wyżej powołanych regulacji, jak i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, mając na względzie także cele ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na wszystkie te okoliczności zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, stąd też nie zachodzi potrzeba powtarzania jego argumentów. Zauważyć też należy, że skarżący organ poza zacytowaniem fragmentu powołanego orzeczenia NSA z 18 listopada 2020 r. (I OSK 1927/18) nie podjął jakiejkolwiek innej próby podważenia poglądu Sądu pierwszej instancji. Tymczasem prawny wywód dotyczący wykładni art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowy i wyczerpujący. Już tylko dodatkowo należy zauważyć, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nawet przyznanie słuszności stanowisku wyrażonemu w przywołanym przez skarżącego orzeczeniu nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W orzeczeniu tym bowiem mowa o możliwości skorzystania z uprawnienia dostępu do informacji publicznej przez organ władzy publicznej ale zupełnie wyjątkowo i jak wyjaśniono "do celów innych niż realizacja przypisanych mu ustawą zadań (np. z zamiarem ochrony prestiżu czy wiarygodności)." Tymczasem w rozpatrywanej sprawie skarżący Burmistrz, żądając udzielenia mu informacji publicznej, nie wskazywał na żadne konkretne powody tego żądania. W piśmie z 4 stycznia 2021 r. wskazywał z kolei na konieczność zachowania transparentności podmiotów publicznych, zaś w rozpoznawanej skardze kasacyjnej na chęć realizowania "prawa do społecznej kontroli nad wydatkami jednostki samorządu terytorialnego". Taka argumentacja jest jednak nie do przyjęcia, (także w świetle tych poglądów orzeczniczych, które przyznają niekiedy organom prawo dostępu do informacji publicznej), gdyż prowadzi do całkowitego zatarcia granic pomiędzy przyznanym obywatelom i podmiotom prawa prywatnego prawem do kontroli administracji publicznej, a wewnętrzną kontrolą lub nadzorem organów administracyjnych. Społeczna kontrola administracji nie może być prowadzona przez podmioty znajdujące się wewnątrz aparatu administracyjnego, nawet jeśli nie są one powiązane strukturalnie. Nie można uznać, że jednostki samorządu terytorialnego są uprawnione do wzajemnego kontrolowania bez wyraźnej podstawy prawnej, którą w tym przypadku nie może stanowić ustawa o dostępie do informacji publicznej. I chociaż żądane informacje w sprawie dotyczyły także celów innych niż realizacja przypisanych organowi ustawą zadań, to jednak nie stanowiły o konieczności ochrony wizerunkowej jako sposobu postrzegania instytucji państwowej, jak to miało miejsce w powyżej opisywanych sytuacjach. Żądanie tych informacji stanowiło próbę uzyskania dodatkowych uprawnień kontrolnych jednego podmiotu administracji publicznej względem innego podmiotu, co w takiej sytuacji należało ocenić jako niedopuszczalne także w myśl poglądu dopuszczającego niekiedy organy do korzystania z uprawnienia gwarantowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej, którego to poglądu, jak wyjaśniono wcześniej, Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, nie podziela.

W nawiązaniu natomiast do argumentacji skargi kasacyjnej, że "skarżący chciał zrealizować przysługujące także jemu (niezależnie od pełnionej funkcji) prawo do społecznej kontroli nad wydatkami jednostki samorządu terytorialnego", zauważyć trzeba, że w niniejszej sprawie realizował je jako piastun organu, a nie jako osoba fizyczna (obywatel), co w znaczący sposób wpłynęło na jego sytuację prawną w sprawie.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a.