Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2243/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1 i 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. i K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1688/17 w sprawie ze skargi A. C. i K. C. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. C. i K. C. solidarnie kwotę 1054 (jeden tysiąc pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1688/17 oddalił skargę A. C. i K. C. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] nakazujące inwestorom wstrzymanie robót budowlanych i zobowiązujące ich do przedstawienia oceny technicznej prac wraz z inwentaryzacją dotychczasowych robót. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Na skutek zawiadomienia Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w W. o przeprowadzanych w lokalu numer [...] robót budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzory Budowlanego [...] (dalej także jako PINB) wszczął postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie legalności prowadzonych robót.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. oraz nałożył na K. i A. C. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia oceny technicznej prawidłowości robót budowlanych wykonywanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., w tym uwzględniającą instalację elektryczną, wodno-kanalizacyjną, izolację akustyczną, wpływ prac na konstrukcję i statykę budynku oraz spełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) wraz z inwentaryzacją dotychczas wykonanych prac.

Organ uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, uzasadniające tymczasowe wstrzymanie prac. Wskazał, że w trakcie postępowania ustalono, że doszło do rozebrania części ścianek działowych, wykonano nowe z płyt kartonowo-gipsowych, wymieniono podłogi i zdemontowano dwie warstwy desek, wypełniono przestrzeń między legarami podsypką, na której ułożono płyty OSB i płyty firmy [...], obłożono podsufitkę i konstrukcję więźby dachowej płytami gipsowo-kartonowymi, dokonano wymiany instalacji elektrycznej, z przebudową instalacji wodno-kanalizacyjnej bez zmiany przebiegu pionów oraz wymieniono okna w lukarnach. Organ stwierdził, że oględziny dokonane przez inspektora nadzoru nie pozwalają na dokonanie jednoznacznej oceny zakresu i prawidłowości prowadzonych prac, dlatego niezbędne jest dokonanie odkrywek i obliczeń sprawdzających oraz przeprowadzenie pomiarów wykonanej instalacji elektrycznej wraz z izolacją akustyczną. Organ wskazał, że niezbędne jest nałożenie na inwestorów obowiązku w celu weryfikacji wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ sprecyzował, że opinia ma zawierać ocenę prawidłowości robót, w tym instalacji elektrycznej, instalacji wodno-kanalizacyjnej, izolacji akustycznej oraz wpływu na konstrukcję i statykę budynku oraz spełnienie pozostałych wymagań z ww. rozporządzenia. Ocena miała także zawierać wskazania co do dalszych działań, na wypadek stwierdzenia ich nieprawidłowości.

Zażalenie na powyższe postanowienie zostało wniesione przez A. i K. C. W zażaleniu podniesiono, że organ nie dokonał wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego w postaci protokołu oględzin z [...] marca 2017 r. i porównania jego treści z przepisami Prawa budowlanego. Zdaniem żalących PINB nie dokonał kwalifikacji przeprowadzonych prac wskazanych w protokole do kategorii remontu, przebudowy czy też innej, co uniemożliwia badanie słuszności rozstrzygnięcia. Podnieśli także, że ich prace nie wymagały ani zgłoszenia, ani zezwolenia, na co wskazuje dyspozycja art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego. W konsekwencji rozstrzygnięcie organu miało być nadmierną ingerencją, nieuzasadnioną zachodzącymi w sprawie okolicznościami.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako MWINB) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że z ustaleń PINB wynika, że Państwo C. nie dokonali zgłoszenia wykonywanych robót, ani nie uzyskali stosownego zezwolenia. Organ wskazał, że na tym etapie postępowania nie jest możliwe ustalenie zakresu przeprowadzanych w lokalu robót, jednak ich zakres wskazuje na co najmniej możliwość zakwalifikowania ich jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Nie jest jednak wykluczone stwierdzenie, że działania inwestorów wypełniają definicję przebudowy lokalu zawartą w art. 3 pkt 7a ww. ustawy. Zdaniem organu jednoznaczne stwierdzenie będzie możliwe po przedstawieniu przez inwestorów oceny technicznej, z której będzie wynikać czy doszło do zmiany funkcji i przeznaczenia poszczególnych pomieszczeń. Organ dokonując wykładni art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego wskazał, że pozwolenia na budowę wymaga wykonywanie przebudowy budynku, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli projekt budowlany takiego budynku wymagał uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Stwierdził, że budynek przy ul. [...] wymaga takiego uzgodnienia, co implikuje obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na przebudowę lokalu o numerze [...]. Ponadto Prawo budowlane nie zwalnia z uzyskania zezwolenia na przeprowadzenie remontu instalacji elektrycznej i przebudowy instalacji wodno-kanalizacyjnej.

Oceniając rozstrzygnięcie organu I instancji MWINB uznał jego działania za słuszne w świetle art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, który upoważnia organ do wstrzymania robót budowlanych prowadzonych bez zezwolenia. Zdaniem organu, na prawidłowość rozstrzygnięcia wskazują dokonane przez PINB oględziny lokalu [...], z których wynika że prowadzone są w nim prace, mimo braku dokonania zgłoszenia ani uzyskania stosownego zezwolenia. Organ odwoławczy nie dostrzegł także wadliwości działań w zakresie nałożenia na inwestorów obowiązku przedłożenia dokumentacji technicznej, na co zezwala dyspozycja art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Jak stwierdził organ, nie ulega wątpliwości, że część prowadzonych prac nie wymagała uzyskania zezwolenia ani dokonania zgłoszenia, to jednak przy dokonywaniu oceny należy je badać łącznie, a nie w oderwaniu od reszty, co wynika z faktu, że przedmiotem weryfikacji są wykonywane działania w całości, które w poniższej sprawie mają szeroki zakres.

Skargę na rozstrzygnięcie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli K. i A. C. Zarzucili organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

W zakresie naruszenia prawa materialnego wskazali na naruszenie:

1. art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7a i 8 Prawa budowlanego poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęć "remont" i "przebudowa",

2. art. 50 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, w zakresie uznającym go za podstawę do wstrzymania całości prac,

3. art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie, przez brak sprecyzowania żądania przedstawienia dokumentacji i żądanie przedstawienia zarówno inwentaryzacji dokonanych robót, jak i oceny technicznej przeprowadzanych prac.

Wskazując na naruszenie prawa procesowego wskazali na naruszenie przez organ:

1. art. 15 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżących prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ, poprzez zaniechanie rozpatrzenia wszystkich zarzutów zażalenia i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego pozwalającego na merytoryczne rozpoznanie sprawy,

2. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, poprzez przyjęcie za prawidłowe ustaleń organu I instancji, że działania skarżących wymagają zezwolenia lub zgłoszenia, a nie stanowią jedynie bieżącej konserwacji, dla której dokonania nie jest wymagana jakakolwiek ingerencja organów nadzoru,

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia,

4. art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, mimo przyznania przez organ, że nie dysponował on wystarczającym materiałem dowodowym, dla dokonania jednoznacznej kwalifikacji robót.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie postanowienia w całości. Wnieśli także o uchylenie postanowienia nr [...] PINB z [...] kwietnia 2017 roku. W razie nieuzwględnienia powyższego wniosku wnieśli o to, by na podstawie art. 145a § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., względnie na podstawie art. 145a § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zobowiązać organ II instancji do wydania postanowienia kasatoryjnego, obligującego do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący wnieśli także o zasądzenie od MWINB kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie zostało ono wydane z naruszeniem prawa uzasadniającego jego uchylenie bądź stwierdzenie nieważności.

Sąd wskazał, że jako podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.").

W ocenie Sądu organy przeprowadziły wystarczające postępowanie dowodowe pozwalające im na wydanie zaskarżonego postanowienia. Jak wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu, z ustaleń PINB, na których oparł swoje rozstrzygnięcie także WINB wynika jednoznacznie, że w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. prowadzone są prace remontowe. W ich wyniku doszło do rozebrania części ścianek działowych, wykonano nowe z płyt kartonowo-gipsowych, wymieniono podłogi i zdemontowano dwie warstwy desek, wypełniono przestrzeń między legarami podsypką, na której ułożono płyty OSB i płyty firmy [...], obłożono podsufitkę i konstrukcję więźby dachowej płytami gipsowo-kartonowymi, dokonano wymiany instalacji elektrycznej, z przebudową instalacji wodno-kanalizacyjnej bez zmiany przebiegu pionów oraz wymieniono okna w lukarnach. Organ ustalił te okoliczności w szczególności na podstawie oględzin przeprowadzonych przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego z [...] marca 2017 r. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie nie jest przedmiotem sporu zakres wykonanych prac, a ich zakwalifikowanie do odpowiedniej kategorii w rozumieniu Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia, dlatego nie można zarzucić organowi niepoczynienie dalszych czynności w postępowaniu dowodowym.

Przechodząc do rozważań dotyczących podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że przepis art. 28 Prawa budowlanego stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawa Prawo budowlane wprowadza wyjątki od ww. reguły w art. 29 -30.

Zasadniczym celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego, czy wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej oraz, w sytuacji stwierdzenia uchybień w ww. zakresie, zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przywołanymi wymogami.

Sąd stwierdził, że podstawowa kwestia odnosi się do zakwalifikowania prac prowadzonych przez inwestorów do jednej z kategorii określonych w przepisach Prawa budowlanego. Sąd powołał art. 3 pkt 8 (Sąd I instancji błędnie wskazuje art. 8 pkt 8) Prawa budowlanego definiujący pojęcie remontu, i wskazał, że za remont uważane są tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Organ musi więc stwierdzić, że działania inwestora polegają na zastąpieniu istniejących dotychczas elementów konstrukcjami tego samego rodzaju, w celu odnowienia istniejącego dotychczas stanu rzeczy. Należy jednak badać, czy podejmowane przez inwestorów działania nie noszą już cech przebudowy, na co wskazał w szczególności NSA w wyroku z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06, LEX nr 336707, podkreślając, że pozorne zastępowanie dotychczas istniejących elementów takimi samymi, jednak w skali która powoduje ingerencję w znaczną część konstrukcji, kwalifikuje się do przebudowy lub odbudowy, a nie remontu.

Natomiast art. 3 pkt 7a (Sąd I instancji błędnie wskazuje art. 8 pkt 7a) Prawa budowlanego) zawiera definicję przebudowy. Ustawodawca nie zdefiniował jednak co należałoby rozumieć przez zmianę parametrów użytkowych lub technicznych. W orzeczeniu z 4 marca 2010 r. (II OSK 493/09, LEX nr 597639) NSA bazując na zasadach wykładni językowej wskazał, że parametr to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenia jego przydatności. Zatem parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego.

W stanowiącym podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ustawodawca wskazał, że organ może tymczasowo wstrzymać prace, które prowadzone są bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Niezbędne jest więc stwierdzenie przez organ, że dla legalności działania inwestora wymagana jest bądź to akceptacja organu w postaci pozwolenia, bądź dokonanie zgłoszenia.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ nie mógł jednoznacznie wskazać jak zakwalifikować prowadzone w lokalu prace. Wyjaśnił, że prowadzone w lokalu czynności mogą spowodować zmianę przeznaczenia poszczególnych pomieszczeń, co może świadczyć o tym, że mają one charakter przebudowy. Wskazał jednak, że stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 1aa pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem budynków, których projekty budowlane wymagają uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Wynika więc z tego, że stwierdzenie okoliczności, iż dany budynek wymaga uzgodnienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej, co ma miejsce w odniesieniu do przedmiotowego budynku, obliguje inwestora do uzyskania pozwolenia.

W ocenie Sądu brak definitywnego rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego tego, czy wykonane roboty budowlane są remontem czy przebudową na tym etapie postępowania nie rodzi negatywnych konsekwencji.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że organy dokonały właściwej wykładni art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w świetle czego miały kompetencje do wydania takiego rozstrzygnięcia. Dokonały słusznej oceny, że zakres prowadzonych prac uzasadnia stwierdzenie, że nie mogą one być prowadzone bez uzyskania stosownej aprobaty organu budowlanego. W ocenie Sądu, nie można było przyjąć, jak chcą skarżący, że dokonano jedynie bieżącej konserwacji lokalu.

Użyte w art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego pojęcie bieżącej konserwacji nie zostało zdefiniowane, co wymagało wypełnienia go treścią w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 5 kwietnia 2006 r., II OSK 704/05, LEX nr 209107, NSA uznał, że pod pojęciem bieżącej konserwacji, należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót niepolegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu użytkowania go w stanie zgodnym z jego przeznaczeniem. Tak więc bieżącą konserwacją będą prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone jako remont. Sąd wskazał, że ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika, że skarżący przeprowadzali w lokalu prace na szeroką skalę. W ich wyniku doszło do rozebrania części ścianek działowych, wykonano nowe z płyt kartonowo-gipsowych, wymieniono podłogi i zdemontowano dwie warstwy desek, wypełniono przestrzeń między legarami podsypką, na której ułożono płyty OSB i płyty firmy [...], obłożono podsufitkę i konstrukcję więźby dachowej płytami gipsowo-kartonowymi, dokonano wymiany instalacji elektrycznej, z przebudową instalacji wodno-kanalizacyjnej bez zmiany przebiegu pionów oraz wymieniono okna w lukarnach. W ocenie Sądu, działania inwestorów nie mogą być zakwalifikowane do kategorii bieżącej konserwacji. W wyniku prowadzonych prac inwestorzy dokonali czynności, które wskazują jednoznacznie na okoliczność, że ich celem nie było jedynie utrzymanie lokalu w należytym stanie, ale przeprowadzenie prac powodujących odtworzenie stanu pierwotnego, bądź zmianę przeznaczenia poszczególnych pomieszczeń, co w konsekwencji nie zwalniało ich od poinformowania o przeprowadzanych pracach organu nadzoru.

Sąd nie podzielił argumentacji skarżących, wskazującej na błędną wykładnię prawa materialnego poprzez nakazanie wstrzymania całości prac i ocenianie ich przez organ łącznie. Choć opis argumentacji organu w tym zakresie na pierwszy rzut oka może wydawać się niewłaściwy, to zdaniem Sądu sens procesu myślowego organu jest akceptowalny. Stwierdzając, że prace muszą być oceniane łącznie organ chciał wskazać, że dokonując sprawdzenia należy unikać wybiórczej oceny poszczególnych prac, która może prowadzić do mylnych wniosków. W pewnych bowiem wypadkach dokonywanie oceny prac, bez uwzględnienia całości robót, mogłoby prowadzić do twierdzenia, że nie wymagają one ani pozwolenia ani zgłoszenia. Mogłoby to rodzić ryzyko nadużyć ze strony inwestorów, którzy prowadząc poszczególne prace pojedynczo, w krótkich odstępach czasu, mogliby uzyskiwać efekt w postaci przeprowadzenia zakrojonych na szeroką skalę prac, bez konieczności uzyskiwania aprobaty organów nadzoru budowlanego. Całościowe podejście do prowadzonych prac pozwala organowi na dokonanie właściwszej oceny, minimalizując ryzyko omijania przepisów prawa.

Organ nakładając na skarżących obowiązek przedstawienia oceny technicznej wskazał wyraźnie co powinno znajdować się w jej treści. Wskazano, że ocena techniczna (z uwzględnieniem części opisowej i graficznej) ma zawierać ocenę prawidłowości robót budowlanych wykonanych w lokalu, w tym uwzględniającą instalacje elektryczną, wodno-kanalizacyjną, izolacje akustyczną, wpływ prac na konstrukcje i statykę budynku oraz spełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wraz z inwentaryzacją dotychczas wykonanych prac. Zdaniem Sądu, tak opisane żądanie organu jest w wystarczający sposób precyzyjne dla możliwości jego prawidłowego wykonania.

Zgodnie z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Wynika z tego jednoznacznie, że kompetencja organu w tym zakresie ma charakter fakultatywny. To do niego należy stwierdzenie czy dla wydania ostatecznego rozstrzygnięcia niezbędne jest nałożenie na inwestora takiego obowiązku. Wykładnia tego przepisu wskazuje, że organ może nałożyć na inwestora jeden lub kilka wskazanych tam obowiązków. Użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" wskazuje na posłużenie się alternatywą łączną. W konsekwencji dopuszczalne jest zobowiązanie do jednoczesnego przedstawienia inwentaryzacji dotychczas wykonanych prac, jak i oceny technicznej. Sąd nie zgodził się z twierdzeniami skarżących, że stanowi to dla nich nadmierne obciążenie. Inwestor podejmując prace remontowo-budowlane musi mieć świadomość, że jego działania mogą spotkać się z ingerencją organów nadzoru, co będzie stanowić dla niego niewątpliwą uciążliwość. Jednak dopóty, dopóki mają one podstawę prawną i są współmierne do okoliczności sprawy, działania organu mają legalny charakter. Implikuje to konieczność stwierdzenia przez Sąd, że rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny wraz z inwentaryzacją prac było właściwe.

Za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące przedstawienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu organ w wystarczający sposób wskazał na czym oparł swoje rozstrzygnięcie. Stwierdził, że z ustaleń PINB wynika jednoznacznie okoliczność prowadzenia w lokalu prac remontowych, dokonując szczegółowego wskazania na czym one polegają. Oparł się przy tym na protokole oględzin sporządzonym przez powiatowego inspektora. Wyjaśnił, że na obecnym etapie zasadne jest stwierdzenie, że działania inwestorów wyczerpują co najmniej definicje remontu z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, choć nie jest wykluczone na dalszym etapie postępowania zakwalifikowanie ich do kategorii przebudowy lokalu. To właśnie temu, jak wskazał sam organ, ma służyć dalsze postępowanie prowadzone w sprawie. Zdaniem Sądu, na tym etapie naturalną rzeczą jest, że w przypadkach granicznych nie można ustalić jaki charakter mają dane roboty. Temu właśnie ma służyć instytucja nakazu wstrzymania prac, która ze swojego założenia ma charakter tymczasowy. W akcie tym organ nie przesądza definitywnie charakteru prowadzonych prac, lecz służyć to ma tymczasowemu uregulowaniu stosunków i zapobiegnięciu prowadzenia dalszych prac, co do których istnieją wątpliwości, co do ich legalności. Nie można więc czynić zarzutu organowi, że ma wątpliwości co do kwalifikacji prowadzonych robót, gdyż dopiero w wyniku dalszych czynności będzie możliwe rozstrzygnięcie w tym przedmiocie. Wystarczające jest stwierdzenie, że dane prace powinny być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia lub dokonaniem zgłoszenia.

W ocenie Sądu, dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego organ nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. O przekroczeniu granic prawa do oceny dowodów można mówić wtedy, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (zob. tezę pierwszą wyroku NSA z 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93, LEX nr 1688101). W poniższej sprawie nie jest możliwe stwierdzenie przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Sam fakt, że strona wyciąga z danych okoliczności inne wnioski niż organ, nie może przesądzać o uznaniu działań organu za dowolne. Zdaniem Sądu zajęte przez organ stanowisko poparte jest należytą argumentacją i nie przeczy zasadom logiki, co implikuje stwierdzenie o nieprzekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów.

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. C. i K. C., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 7a i 8 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegające na błędnej wykładni pojęcia "remont" oraz "przebudowa" skutkujące uznaniem, że w przedmiotowej sprawie dokonano prac remontowych przekraczających zakres bieżącej konserwacji lokalu oraz uznaniem wstrzymania robót budowlanych jako zasadnego;

2. z ostrożności procesowej w przypadku uznania przez Sąd, że kwalifikacja prac spełnia definicję remontu, dodatkowo - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegające na błędnej wykładni skutkującej uznaniem, że wykonywanie remontu obiektów budowlanych zawsze wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że nie wymaga zgłoszenia do odpowiedniego organu administracji architektoniczno-budowlanej wykonywanie remontu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. w sytuacji gdy dla danego obiektu nie jest wymagane pozwolenie na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] było uzasadnione koniecznością dokonania zgłoszenia do odpowiedniego organu administracji architektoniczno-budowlanej albo uprzednim pozyskaniem pozwolenia na budowę;

3. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów, nie uchylił zaskarżonego postanowienia M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], pomimo że zebrany przez organy materiał dowodowy okazał się niewystarczający do wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w lokalu [...] przy ul. [...] w W.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżących według norm prawem przewidzianych.

Przy piśmie z dnia 7 sierpnia 2019 r. skarżący kasacyjnie przedłożyli "Inwentaryzację powykonawczą budowlaną lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.; dalej "uCOVID-19") przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Dodatkowo godzi się zauważyć, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Celem rozwiązań procesowych, przyjętych w uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. W obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań uCOVID-19 w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W związku z tym, zachodzą przesłanki uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Stosownie zaś do art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

Jak słusznie wskazują skarżący kasacyjnie, przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego uprawnia organ nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, gdy są one wykonywane bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Powołany przepis ma zatem zastosowanie w sytuacjach, gdy doszło już do naruszenia przepisów prawa i to naruszenie zostało stwierdzone przez organ. Należy podkreślić, że przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w sytuacji wystąpienia co najmniej jednej z czterech wskazanych w nim przesłanek. Oznacza to, że właściwy organ musi najpierw stwierdzić, że zachodzi przynajmniej jedna z określnych ustawowo przesłanek, gdyż dopiero wówczas aktualizuje się obowiązek podjęcia działań określonych w omawianym przepisie. Odwrócenie tej zasady postępowania jest niedopuszczalne, a do takiej sytuacji w istocie doszło w rozpoznawanej sprawie.

W niniejszej sprawie organ nie zakwalifikował przeprowadzonych przez skarżących prac do konkretnej kategorii robót budowlanych, nie zostało więc ustalone, że na wykonanie tych prac było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, czy dokonanie zgłoszenia, a tym samym brak było podstaw do zastosowania ww. przepisu. Niezasadnie wywodzi Sąd I instancji, że brak definitywnego rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego tego, czy wykonane roboty budowlane są remontem czy przebudową na tym etapie postępowania nie rodzi negatywnych konsekwencji. Wskazać bowiem należy, że przesądzanie z góry, bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, że przeprowadzone prace stanowią remont albo przebudowę jest nieuprawnione.

Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Organ odwoławczy powołując powyższy przepis wskazuje jedynie tytułem przykładu zmianę przeznaczenia poszczególnych pomieszczeń. Sąd I instancji wskazuje zaś, że przeprowadzone prace powodują zmianę przeznaczenia poszczególnych pomieszczeń. Takie twierdzenie nie znajduje oparcia w aktach sprawy. W szczególności rozebranie ścianek działowych i wykonanie nowych z płyt kartonowo – gipsowych nie może być uznane za przebudowę lokalu. Ponadto ewentualnej zmiany aranżacji wnętrza w lokalu mieszkalnym nie należy utożsamiać ze zmianą parametrów użytkowych. Powierzchnie i kubatura lokalu mieszkalnego nie ulegną zmianie w wyniku przeprowadzenia tego typu robót. Należy także zauważyć, że z protokołu oględzin przeprowadzonych dnia [...] marca 2017 r. wynika, że nie stwierdzono ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku i więźby dachowej. Stosownie zaś do art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Organ odwoławczy wskazuje jako przykłady wymianę podłóg, wymianę okien w lukarnach, nie wyjaśniając jednak stanowiska w tym zakresie, zwłaszcza nie wskazuje, czy jego zdaniem prace te wymagały zgłoszenia. Organ odwoławczy pomija zupełnie w rozważaniach kwestię możliwości zakwalifikowania przeprowadzonych prac do "bieżącej konserwacji". Pojęcia "bieżącej konserwacji" użytego w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, nie zdefiniowano ustawowo, jednak w oparciu o brzmienie art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, bieżącą konserwacją określić można roboty polegające na wymianie jednych elementów na inne - nowe, bez konieczności odtwarzania stanu pierwotnego, co jest warunkiem koniecznym przy kwalifikowaniu robót budowlanych jako remontu (wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 704/05; z dnia 12 stycznia 2007 r., sygn. akt 460/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie przesądzając charakteru wykonywanych prac, wskazać należy, że organ winien odnieść się do ww. kwestii.

Należy podkreślić, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, powoduje negatywne konsekwencje dla inwestora, związane z brakiem możliwości kontynuowania wykonywanych prac, a nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego wiąże się dodatkowo z koniecznością poniesienia określonych kosztów przez stronę. Nadto nie przez pryzmat "negatywnych konsekwencji" należy oceniać zgodność z prawem działań organów administracji publicznej.

Oceniając prawidłowość postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożenia na stronę obowiązku przedłożenia oceny technicznej, należy mieć na względzie szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Zarówno powiatowy, jak i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest organem wyspecjalizowanym z zakresu prawa budowlanego, co do zasady zatem ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego, do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa. Pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą więc co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń dotyczących prawidłowości wykonywanych robót budowlanych. Zobowiązanie strony do przedłożenia oceny technicznej jest możliwe dopiero wówczas, gdy zostanie przeprowadzone postępowanie dowodowe zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., które nakładają na organy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i powinno być wykorzystywane w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości dotyczących wykonywanych robót. W niniejszej sprawie organy takich ustaleń nie przeprowadziły. Organ I instancji na podstawie oględzin lokalu przeprowadzonych w dniu [...] marca 2017 r. ustalił zakres prac wykonywanych przez skarżących, nie dokonał jednak ich kwalifikacji. Organ nie podjął próby wyjaśnienia, z jakimi pracami mamy w sprawie do czynienia, przerzucając ten obowiązek na skarżących poprzez zobowiązanie ich do przedłożenia oceny technicznej prac wraz z inwentaryzacją dotychczasowych robót. Nie można zatem uznać, by organ prawidłowo wykonał obowiązki nałożone na niego przez przepisy art. 7 i art. 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem nie podjął nawet próby ustalenia charakteru przeprowadzonych prac we własnym zakresie. Organ II instancji również nie przeprowadził pełnej analizy wykonanych prac przez pryzmat konkretnych regulacji Prawa budowlanego, wymieniając tytułem przykładu niektóre prace, nie wyjaśniając jednak, dlaczego uważa, że stanowią one "co najmniej remont". W sprawie organy nie dokonały oceny poszczególnych prac i nie ustaliły, czy dany rodzaj prac podlega obowiązkowi zgłoszenia, czy też nie, ewentualnie czy podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślenia przy tym wymaga, że uznając, że inwestor nie dopełnił obowiązku zgłoszenia, czy uzyskania pozwolenia na budowę organ musi wskazać przepis, z którego wywodzi taki obowiązek w stosunku do konkretnie wykonanych robót budowlanych.

Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., jak również art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem Sąd I instancji wadliwie zaakceptował przeprowadzone przez organy postępowanie, w którym nie dokonano prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, pozwalającego na wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w lokalu [...] przy ul. [...] w W. i nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej.

Ponownie prowadząc postępowanie organ będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują: wpis od skargi w wysokości 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika: przed Sądem I instancji w wysokości 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), przed Naczelnym Sądem Administracyjnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w wysokości 240 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw w wysokości 34 zł.