Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 134/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kaliszu na uchwałę Rady Gminy Mycielin z dnia 30 grudnia 2002 r. nr V(22)2002 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 22 ust. 3 załączonego do niej regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2. Określa, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w punkcie pierwszym wyroku nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Mycielinie (dalej: "Rada Gminy"), uchwałą nr V(22)2002 z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej: "Uchwała") - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: "ustawa o samorządzie gminnym", w skrócie "u.s.g.") oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.; dalej: "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę", w skrócie "u.z.z.w.") - przyjęła "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków" w brzmieniu stanowiącym załącznik do Uchwały (dalej: "Regulamin").

W przepisach § 22 Regulaminu określono, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej odbywa się na wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie (ust. 1); Urząd Gminy po otrzymaniu wniosku wydaje warunki techniczne wykonania przyłączenia nieruchomości (ust. 2), zaś osoba ubiegająca się o przyłączenie dokonuje wpłat w kwocie ustalonej w odrębnej umowie zawartej z Wójtem Gminy (ust. 3).

Pismem z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt Pa 71/12, Prokurator Rejonowy w Kaliszu (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył opisaną Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "jako wydaną bez podstawy prawnej tj. bez delegacji do jej wydania w przepisie prawa miejscowego". Zarzucając Uchwale, w zakresie § 22 ust. 3 Regulaminu, naruszenie art. 19 u.z.z.w. i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. – poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku ponoszenia odpłatności za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej – Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały we wskazanej wyżej części.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że z art. 18 ust. 2 pkt. 15 u.s.g. wynika, iż ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje stanowiące w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Rada Gminy może zatem skorzystać z tego uprawnienia wyłącznie, gdy inne normy prawa powszechnie obowiązującego wyrażone w ustawach przyznają jej kompetencje do regulacji materii określonej tymi przepisami. Takie uprawienie stwarza dla rady gminy przepis art. 19 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którym rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W ust. 2 art. 19 u.z.z.w. wskazano, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym m.in. warunki przyłączania do sieci.

Zdaniem Skarżącego, zawarte w przywołanym przepisie upoważnienie jest upoważnieniem określającym materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dającym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne, niż wymienione w tym przepisie. Sprzeczne z prawem jest zatem ustalenie w § 22 ust. 3 Regulaminu opłaty od osoby ubiegającej się o przyłączenie. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.z.z.w., osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Przyłączenie do sieci nie może być zatem uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, iż wymienione w przywołanym przepisie. Opłata przyłączeniowa nie stanowi zaś kosztu realizacji budowy przyłącza, w zakresie wskazanym w art. 15 ust. 2 u.z.z.w., gdyż jej poniesienie nie służy spełnieniu ustawowego wymogu dostępu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej.

W konkluzji prokurator stwierdził, że § 22 ust. 3 Regulaminu przewidujący możliwość pobierania opłaty przyłączeniowej, jako akt prawa miejscowego wydany został bez podstawy prawnej (z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.) i jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 u.z.z.w.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Mycielin (dalej: "Wójt") napisał, że uznaje w całości zarzuty podniesione w skardze i wniósł o umorzenie postępowania. Wyjaśnił, że Rada Gminy uchwałą nr XXI(103)2012 z dnia 27 kwietnia 2012 r. uchwaliła nowy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków i uchyliła zaskarżoną Uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Uchwała w zaskarżonej części narusza prawo.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"; por. też uzasadnienie uchwały NSA z 03.02.1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, CBOSA).

Przedmiotem tak zakreślonej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała nr V(22)2002 Rady Gminy w Mycielinie z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Od razu należy zastrzec, że pomimo zawartego w pierwszym akapicie skargi ogólnego sformułowania "zaskarżam uchwałę rady gminy", to zarówno treść zarzutów skargi (skierowanych wyłącznie wobec § 22 ust. 3 Regulaminu) oraz jej wniosku (o stwierdzenie nieważności Uchwały w części dotyczącej § 22 ust. 3 Regulaminu) wskazują jednoznacznie, iż w istocie przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie obejmuje wyłącznie przywołany przepis Regulaminu. W konsekwencji w takim też wyłącznie zakresie – tj. co do § 22 ust. 3 Regulaminu – Uchwała została poddana kontroli Sądu.

Jak wynika z części wstępnej zaskarżonej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 15 lipca 2003 r. (Nr 123, poz. 2295) i weszła w życie z dniem 30 lipca 2003 r. (§3 Uchwały), oraz że utraciła moc obowiązującą na skutek uchylenia przez § 2 uchwały Rady Gminy nr XXI/103/2012 z dnia 27 kwietnia 2012 r., która weszła w życie z dniem 09 czerwca 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Wielk. z dnia 25 maja 2012 r. Nr 2382).

W związku z powyższym należy w pierwszej kolejności podkreślić, iż fakt uprzedniego uchylenia Uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie. Sąd w składzie obecnym podziela bowiem dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd – nawiązujący w swej istocie m.in. do wykładni zaprezentowanej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. (sygn. W 5/94; OTK 1994, cz. II, poz. 44) – iż zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez ów sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. m.in.: wyroki NSA: z 04.08.2005 r., OSK 1290/04 oraz z 01.09.2010 r., I OSK 368/10; a także wyrok WSA z 07.12.2010 r., II SA/Ol 892/10 – CBOSA; podobnie w doktrynie, m.in.: W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 805–806; R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 220).

Z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w przypadku zaskarżonej Uchwały, która w okresie jej obowiązywania regulowała prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług (art. 19 ust. 2 u.z.z.w.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie zawartych w niej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (skutek ex nunc), czyli że wymienione przepisy od daty podjęcia uchwały do daty jej uchylenia traktowane być muszą jako istniejące i wiążące. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki już od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza więc, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jakby nigdy nie zostały podjęte. Ta zasadnicza różnica pomiędzy istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie można uznać postępowania sądowoadministracyjnego za bezprzedmiotowe (zob. wyrok WSA z 18.06.2008 r., II SA/Lu 320/08, ZNSA 2009/1/119).

Z powyższych względów Sąd uznał, że, zawarty w odpowiedzi na skargę, wniosek organu o umorzenie postępowania nie może zostać uwzględniony, lecz należy dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego w dacie uchwalania tego aktu.

Przechodząc do tej kontroli należy stwierdzić, że wprowadzony Uchwałą "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków" jest bez wątpienia aktem prawa miejscowego – co expressis verbis wynika z art. 19 ust. 1 zd. drugie u.z.z.w. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji należy stwierdzić, że omawiana uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej. W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynika wprost z art. 19 u.z.z.w.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym – jakim jest zaskarżona Uchwała – należy stwierdzić, że postanowienia tej Uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Nie mniej istotne znaczenie ma również, wynikający z przepisów ZTP (por. zwłaszcza § 6) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis takiego aktu winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. do § 6). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji..., s. 181 i n.).

Oczywiście absolutna precyzja i jednoznaczność tekstu prawnego (w tym tekstu aktu prawa miejscowego) stanowią ideał, do którego należałoby zasadniczo zmierzać we wszystkich działaniach legislacyjnych, ale który w praktyce jest trudny, a w większości przypadków wręcz niemożliwy, do osiągnięcia. Zresztą niejednokrotnie użycie zwrotów niedookreślonych (nieostrych) bywa zamierzonym i pożądanym działaniem prawodawcy, który w ten sposób dąży do wyposażenia tekstu prawnego w niezbędną elastyczność, która pozwala dostosowywać decyzje prawne w sposób adekwatny do wszystkich indywidualnych cech konkretnych sytuacji pojawiających się obecnie i w przyszłości (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 178-179). Zwraca na to uwagę także Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r. (sygn. SK 42/05; OTK-A 2006/10/148) podkreślił, że w praktyce nie jest możliwe posługiwanie się w tekstach prawnych wyłącznie pojęciami całkowicie ostrymi, a pewien rozsądny poziom nieostrości nazw używanych w tekstach aktów normatywnych pozwala uniknąć nadmiernej kazuistyki i zapewnić niezbędną elastyczność podczas stosowania prawa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TK stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Zarazem jednak TK wielokrotnie podkreślał, że niejasność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, iż wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa. Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie, okażą się niewystarczające (zob. np. wyrok TK z dnia 03.12.2002 r., sygn. P 13/02, OTK-A 2002/7/90).

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, analogiczne kryteria należy stosować także przy ocenie, czy ewentualna niejasność (nieprecyzyjność, niejednoznaczność) danego przepisu aktu prawa miejscowego nie jest posunięta tak daleko, iżby uzasadniała orzeczenie jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

W ocenie Sądu zaskarżona przepis § 22 ust. 3 Regulaminu jest taką istotną wadą obarczony. Na podstawie brzmienia tego przepisu nie sposób bowiem jednoznacznie ustalić jego normatywnej roli i treści. Wątpliwości – i związana z nimi wielość potencjalnie możliwych i jednakowo uprawnionych sposobów interpretacji – dotyczą już tego, czy przepis ten ma w ogóle walor normatywny, a więc czy nakłada jakiś określony obowiązek – w szczególności, jak przyjął to Prokurator, obowiązek uiszczania opłat przyłączeniowych – czy może tylko odsyła do innych regulacji obowiązujących w tym zakresie. W tym miejscu należy podkreślić, iż Sądowi wiadomym jest z urzędu (z akt sprawy o sygn. IV Sa/Po 133/13), że Rada Gminy na tej samej sesji, na której podjęto zaskarżoną Uchwałę (tj. 30.12.2002 r.), uchwaliła również uchwałę nr V(23)2002 w sprawie ustalenia zasad i wysokości opłaty za wykonanie przyłącza wodociągowego od istniejących sieci wodociągowych do poszczególnych nieruchomości – co może wskazywać na odsyłający do tego aktu, więc w istocie informacyjny, charakter § 22 ust. 3 Regulaminu.

Jeżeli zaś przepis ten ma charakter wyłącznie informacyjny, to nie powinien w ogóle znaleźć się w Uchwale, będącej wszak w całości aktem normatywnym (aktem prawa miejscowego). Tekst prawny powinien bowiem zawierać jedynie takie wypowiedzi, które służą wyrażeniu norm postępowania lub dokonaniu aktów konwencjonalnych (np. aktu derogacji) Z tego punktu widzenia wadliwe jest zamieszczanie w tekście prawnym wypowiedzi, które służą innemu celowi (np. informowaniu). Jest to zabieg tym bardziej niebezpieczny, że w procesie interpretacji owe "dodatkowe", nienormatywne wypowiedzi musiałyby być jednak interpretowane jako elementy współwyznaczające treść norm postępowania – zgodnie z niekwestionowaną dyrektywą wykładni, że każde wyrażenie tekstu prawnego ma charakter normatywny i w procesie wykładni nie może być pominięte (tzw. zakaz wykładni per non est). W rezultacie wynik interpretacji tekstu prawnego zawierającego tego rodzaju "dodatkowe" wypowiedzi może być rażąco nieadekwatny do zamiaru prawodawcy (por.: S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, uw. 1 do § 11; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 122–123).

W świetle powyższego, analizowany przepis § 22 ust. 3 Regulaminu musi być interpretowany jako wypowiedź o charakterze normatywnym. W tym przypadku pojawia się jednak problem w ustaleniu, jaką konkretnie normę przepis ten wyraża. W szczególności, czy nakłada obowiązek zawierania, wzmiankowanej w tym przepisie, umowy z Wójtem Gminy w przedmiocie "wpłat" przyłączeniowych. Takie unormowanie niewątpliwe wykraczałoby poza zakres upoważnienia z art. 19 ust. 1 u.z.z.w., a ponadto naruszałoby art. 3531 Kodeksu cywilnego normujący zasadę swobody umów i jej granice.

Konkludując, stopień braku precyzji w sformułowaniu zaskarżonego przepisu oraz niejasności wiążących z się z jego wykładnią uzasadniają stwierdzenie jego nieważności z uwagi na rażące naruszenie zasad prawidłowej legislacji, a tym samym istotne uchybienie zasadzie państwa prawnego wysłowionej w art. 2 Konstytucji RP.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku – tj. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej przepis § 22 ust. 3 Regulaminu – mając przy tym na względzie, iż w odniesieniu do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. Stosownie do art. 152 p.p.s.a Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku.

MZ