Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1922/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 3, 6 i 7, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15, art. 30 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 15zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwo w P. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru realizacji urządzenia reklamowego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2020 r., znak: [...], Starosta P. (dalej też jako "Starosta" lub "organ I instancji"), działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; dalej w skrócie "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") – po rozpatrzeniu zgłoszenia z [...] czerwca 2020 r. P. H. C. C. S.A. z siedzibą w P. (zwanej dalej "Spółką" lub "skarżącą") w sprawie realizacji mobilnego, wolnostojącego i nietrwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego zlokalizowanego w K. , gm. K., na działce nr ewid. [...] – wniósł sprzeciw w wyżej opisanej sprawie.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, Starosta wskazał, że skarżąca [...] czerwca 2020 r. dokonała zgłoszenia w sprawie zamiaru realizacji mobilnego, wolnostojącego i nietrwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego zlokalizowanego w K. , gm. K., na działce nr ewid. [...]. Planowany wolnostojący baner reklamowy o wymiarach [...] m x [...] m (wymiary konstrukcji stalowej: dł. [...] m, wys. [...] m, szer. [...] m) jest budowlą określoną w art. 3 pkt 3 p.b. i nie podlega zwolnieniu określonemu w art. 29 p.b. W celu uzyskania zgody na realizację wnioskowanego zamierzenia budowlanego inwestor zobowiązany jest do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Stąd na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. organ I instancji wniósł sprzeciw.

W odwołaniu od ww. decyzji Starosty – zarzuciwszy jej wydanie z naruszeniem:

a) art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. przez oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez stronę (pozbawioną w istocie prawa do czynnego udziału w postępowaniu) co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających je dowodów, w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione, ergo nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji;

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. przez:

- brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło Starostę do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych,

- zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w efekcie doprowadziło do zgłoszenia sprzeciwu w nin. sprawie,

- brak powołania biegłego w celu wykazania podnoszonych okoliczności;

c) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób;

d) art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. przez jego niezastosowanie,

e) art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. przez jego niezastosowanie,

f) art. 28 ust. 1 p.b. przez jego wadliwe zastosowanie

– Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, względnie uchylenie ww. decyzji i umorzenie postępowania.

Uzasadniając odwołanie, skarżąca podniosła w szczególności, że do zgłoszenia załączyła projekt, z którego wprost wynika, że zgłoszone urządzenie reklamowe nie jest w żaden sposób połączone z gruntem – składa się z części stalowej połączonej z betonowymi podstawami balastowymi. Może być instalowane na powierzchni utwardzonej, jak i nieutwardzonej, może być podniesione w całości i przestawione w inne miejsce przy użyciu specjalistycznego sprzętu budowlanego. Jego instalacja polega jedynie na złożeniu całości z gotowych elementów, zatem nie spełnia definicji "budowy". Urządzenia tego nie można zaliczyć do budowli. Organ nie powołał biegłego.

Decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu stwierdził w szczególności, że zgłoszone urządzenie reklamowe ma postać stalowego stelaża. Całkowita masa urządzenia wraz z blokami balastowymi nie została podana w zgłoszeniu, jednak niewątpliwie będzie bardzo duża, aby obiekt nie przewrócił się pod wpływem czynników atmosferycznych. Zdaniem Wojewody w kwestii trwałego związania z gruntem istotne jest przede wszystkim to, czy posadowienie urządzenia jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Przesądza o tym m.in. to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają trwałego związania. Sporny obiekt jest "budowlą" w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. – jest to "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe"; inwestycja oparta na stabilnej podstawie uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie czy zniszczenie. Tym samym inwestycję należy uznać za budowę obiektu budowlanego, nieobjętą zakresem art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b., a posiadającą wszelkie cechy "budowy" w myśl art. 3 pkt 6 p.b.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Wojewody, Spółka, reprezentowana przez r.pr. F. N. – zarzuciwszy naruszenie art. 3 pkt 3 p.b. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż każde urządzenie reklamowe, którego posadowienie "jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję" stanowi budowlę, której wykonanie wymaga pozwolenia na budowę – wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że skarżąca jest świadoma orzecznictwa dotyczącego urządzeń reklamowych, które jednak w jej ocenie jest błędne i wymaga rewizji. Opierając się na wykładni językowej, autor skargi stwierdził, że nie można utożsamiać "trwałego" z "jakimkolwiek" związaniem z gruntem. Opieranie się czynnikom mogącym zniszczyć daną konstrukcję jest cechą każdego prawidłowo posadowionego obiektu. W ocenie strony skarżącej "trwałe związanie z gruntem" oznacza wykonanie obiektu w taki sposób, że jego odłączenie od gruntu i likwidacja lub przeniesienie w inne miejsce wymagają podjęcia określonych, złożonych zabiegów i poczynienia starań oraz fizycznej ingerencji w sam obiekt i w jego elementy wiążące go z gruntem, których efektem jest często zniszczenie obiektu. Tymczasem sporne urządzenie specjalnie zaprojektowane jest tak, aby można je było łatwo zdemontować i przenosić z miejsca na miejsce – co stanowi istotę jego konstrukcji. Brak jest łączników między konstrukcją a gruntem, gdyż ta uzyskuje swą stabilność przez docisk ciężaru elementów betonowych do gruntu. Nadto postawienie takiego urządzenia nie wymaga sporządzenia projektu budowlanego, co jest nieodzowne przy wznoszeniu budowli. Następnie skarżąca przytoczyła wybrane orzeczenia sądowe odnoszące się do pojęcia "trwałego związania z gruntem" – dotyczące nieuznanych za obiekty tak związane z gruntem: wiat, kontenerowych stacji redukcyjno-pomiarowych, domków kempingowych, pawilonów handlowych, kontenerów telekomunikacyjnych – podkreślając niespójność i niekonsekwencję orzecznictwa w tym zakresie. W ocenie skarżącej "orzecznictwo sądów administracyjnych traktuje kwestię trwałego związania obiektu z gruntem w sposób czysto instrumentalny – odwołując się do całkowicie przeciwstawnych sposobów rozumienia tego pojęcia w zależności od kategorii obiektu i zapatrywań sądu na jego rolę i zasadność jego wykonania. Pojęcie to jest używane – w sposób łamiący elementarne zasady wykładni prawa – do systemowego zwalczania wszelkich zamierzeń o charakterze reklamowym, a jednocześnie nie stoi na przeszkodzie liberalnemu podejściu do obiektów o innym przeznaczeniu. Nie sposób jest przy tym nie zauważyć, że domki kempingowe, pawilony handlowe czy obiekty kontenerowe mogą oczywiście «opierać się czynnikom atmosferycznym». Takie wykorzystanie przepisów jest nieakceptowalne w państwie prawa respektującym zasady praworządności." Zdaniem skarżącej na gruncie wyżej opisanej linii orzeczniczej za trwale związany z gruntem należy uznać tylko taki obiekt, który jest zakotwiczony w gruncie swoimi fundamentami znajdującymi się poniżej poziomu gruntu, a nie taki, który utrzymuje się w stabilności jedynie siłą swojego ciężaru. Poza tym autor skargi przywołał przykłady obiektów, które nie wymagają pozwolenia na budowę, konkludując, że w świetle wykładni przyjętej przez organy skarżąca musiałaby spełnić mniejsze formalności, gdyby zamiast postawienia mobilnego banneru reklamowego zachciała wybudować np. dom, silos albo suszarnię kontenerową, na której zawiesiłaby potem tę samą reklamę. W ocenie skarżącej taka wykładnia prowadzi to do nałożenia na różne podmioty prawa nieproporcjonalnych obowiązków. Ponadto brzmienie całego art. 29 ust. 2 p.b. nie daje podstaw do uznania, że "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych", o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b., oznacza wykonywanie robót związanych z już istniejącymi obiektami. Końcowo skarżąca stwierdziła, że biorąc pod uwagę cel poddawanych wykładni przepisów nie można także tracić z pola widzenia dokonanych ostatnio głębokich zmian legislacyjnych w zakresie przepisów regulujących konieczność uzyskania pozwolenia na budowę i kierunku tych zmian, jakim jest niewątpliwie daleko idące ograniczenie biurokracji i ułatwienie inwestorom działania. W tym kontekście, zdaniem autora skargi, nie sposób znaleźć uzasadnienia dla wymagania pozwolenia na budowę na ustawienie mobilnego banneru reklamowego, który nie jest nawet w żaden sposób wkopany w grunt, przy jednoczesnym zwolnieniu z tego obowiązku (lub nawet zwolnieniu z obowiązku dokonania zgłoszenia) wykonania ponad 60 różnych kategorii obiektów budowlanych o nieporównywalnie większej skali.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania skargi w tym trybie, Sad miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody z [...] września 2020 r. ([...]) – utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. ([...]) o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia przez P. H. C. C. S.A. z siedzibą w P. zamiaru realizacji mobilnego, wolnostojącego i nietrwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego zlokalizowanego w Krerowie, gm. K., na działce nr ewid. [...] – Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni podstawą faktyczną dalszych rozważań.

Jest to tym bardziej uzasadnione, że przedmiotem sporu pomiędzy stronami w istocie nie były okoliczności faktyczne sprawy, a jedynie ich prawna kwalifikacja. A ściślej: prawna kwalifikacja zamierzenia inwestycyjnego, określonego w zgłoszeniu Spółki z [...] czerwca 2020 r. jako "realizacja mobilnego, wolnostojącego i nietrwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego w sposób określonych w załącznikach do wniosku", na terenie działki nr ewid. [...] w Krerowie, gm. K.. Zdaniem skarżącej zgłaszane przedsięwzięcie należało zakwalifikować jako "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; w skrócie "p.b."). Natomiast w ocenie organów obu instancji ma się w tym przypadku do czynienia z technicznoprawnie rozumianą (zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b.) "budową" budowli, jaką w myśl art. 3 pkt 3 p.b. są "wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe".

Należy w tym miejscu podkreślić, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły wyżej przywołane, oraz pozostałe, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., kiedy to weszła w życie obszerna i gruntowna nowelizacja Prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). Zgodnie bowiem z art. 25 ww. ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Podstawę sprzeciwu wniesionego przez organ I instancji wobec zgłoszenia Spółki zamiaru realizacji przedmiotowego urządzenia reklamowego stanowił art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, "jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę".

Pomimo licznych i dość gruntownych, zwłaszcza ostatnimi czasy, nowelizacji ustawy Prawo budowlane pozostaje zasadą – wysłowioną w art. 28 ust. 1 p.b. – że: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Ostatnio wskazane przepisy przewidują wyjątki od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, polegające na zwolnieniu z wymogu uzyskania zgody organu architektoniczno-budowlanego na realizację określonego przedsięwzięcia budowlanego, względnie na konieczności uzyskania takiej zgody w mniej sformalizowanej, niż pozwolenie na budowę, formie: braku sprzeciwu organu wobec inwestorskiego zgłoszenia zamiaru realizacji przedsięwzięcia.

W kontrolowanej sprawie Spółka upatrywała podstawy zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę – i zastąpienia go formą zgłoszenia, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. – w treści art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. W myśl tego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym".

W ocenie Sądu taka kwalifikacja prawna przedmiotowego przedsięwzięcia – jako polegającego właśnie na "instalowaniu urządzenia reklamowego" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 in principio p.b. – nie jest trafna.

Wypada zauważyć, że termin "instalowanie", użyty m.in. w art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b., nie ma swojej definicji legalnej w Prawie budowlanym. W tej sytuacji, określając zakres znaczeniowy tego pojęcia należy wyjść od znaczenia słowa "instalowanie" w języku polskim ogólnym (powszechnym, "potocznym") i skonfrontować je ze sposobem oraz kontekstem użycia tego słowa przez ustawodawcę w przepisach ustawy Prawo budowlane.

Na gruncie reguł znaczeniowych języka polskiego ogólnego "instalować" znaczy (w analizowanym tu, technicznym kontekście) tyle co "zakładać, montować urządzenia techniczne" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, hasło "instalować" w zn. 1.). Niewątpliwie do tego znaczenia nawiązał też Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, że "instalowanie wedle definicji językowej polega na montowaniu gdzieś urządzeń technicznych. Zaś montaż zgodnie ze znaczeniem językowym to zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych lub składanie urządzeń z gotowych części" (wyrok NSA z 26.06.2020 r., II OSK 4048/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA"). Wobec tego dodajmy, dla pełni wywodu, że w analizowanym tu kontekście termin "zakładanie" – utworzony od czasownikowa "zakładać" – może być rozumiany jako "umieszczanie czegoś gdzieś, w czymś, na czymś" lub "instalowanie jakiegoś urządzenia" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, hasło "założyć – zakładać" w zn. 2. i 3.).

Zarazem należy zauważyć, że ustawodawca posługuje się określeniem "instalowanie", tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 p.b.) oraz objętych obowiązkiem zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b.). W odniesieniu do części z nich (zob. pkt 14 i 15 w art. 29 ust. 2 oraz lit. a i lit. b w art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b.) wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w odniesieniu do "instalowania urządzeń" (art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust.1 pkt 3 lit. b p.b.) nakazuje przyjąć, że analizowany zwrot dotyczy zasadniczo robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane (por. wyroki NSA: z 17.05.2019 r., II OSK 1685/17; z 10.12.2019 r., II OSK 245/18 – CBOSA).

W konsekwencji należy zgodzić się z twierdzeniem, że w przypadku "instalowania tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. chodzi o wykonanie określonego rodzaju robót, które nie wskazują na trwałe połączenie tablicy reklamowej (odpowiednio: urządzenia reklamowego) z obiektem budowlanym, na którym są realizowane, jak np. przykręcenie do dachu lub elewacji budynku, lub której gabaryty (cechy charakterystyczne) nie mają wpływu na elementy konstrukcyjne budynku, a tym samym – na ocenę owego trwałego połączenia. Pojęcie to oznacza związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem – jak np. instalowanie krat na budynkach, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (zob. wyrok NSA z 26.06.2020 r., II OSK 4048/19,; por. też wyroki NSA: z 17.05.2019 r., II OSK 1685/17; z 10.12.2019 r., II OSK 245/18; dostępne w CBOSA) – a nie wprost z gruntem (por. wyroki NSA: z 25.05.2007 r., II OSK 754/06; z 10.12.2019 r., II OSK 245/18; dostępne w CBOSA).

Już z powyższych względów nie sposób uznać, że zgłaszana przez skarżącą konstrukcja podlega zwolnieniu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b.

Forsując swój pogląd, skarżąca zarazem kwestionuje zasadność uznania przez organy obu instancji zgłaszanej konstrukcji za "budowlę" w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. W myśl tego przepisu przez "budowlę" należy rozumieć "każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową". Zdaniem skarżącej przedmiotowy obiekt reklamowy nie może zostać uznany za "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe", o jakim mowa w cytowanym przepisie, z uwagi na brak cechy "trwałego związania z gruntem".

Z takim stanowiskiem strony skarżącej nie sposób się zgodzić.

Strona trafnie podnosi w skardze, że "[t]rwały to zgodnie ze słownikiem języka polskiego istniejący przez dłuższy czas i nie ulegający szybkim zmianom". W konsekwencji, co do zasady, nie można też odmówić racji stwierdzeniu, że "[p]ojęcie trwałego związania z gruntem należy więc rozumieć jako wykonanie obiektu w taki sposób, że jego odłączenie od gruntu i likwidacja lub przeniesienie w inne miejsce wymaga podjęcia określonych, złożonych zabiegów i poczynienia starań oraz fizycznej ingerencji w sam obiekt i w jego elementy wiążące go z gruntem, których efektem jest często zniszczenie obiektu – albowiem taki obiekt był stawiany z takim zamiarem, aby pozostał na stałe w jednym miejscu [...]".

W ocenie Sądu zaprezentowana przez stronę skarżącą wykładnia językowa analizowanych terminów jest, co do zasady, prawidłowa. Jednakże skarżąca popełniła błąd w subsumpcji, uznając, że zgłaszany "baner reklamowy" nie stanowi tak rozumianego: wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, będącego rodzajem budowli, wymienionym expressis verbis w art. 3 pkt 3 p.b.

Przede wszystkim już z treści zgłoszenia, w tym z załączonego doń "Szkicu zagospodarowania terenu" (k. 5 akt adm. I inst.), jasno wynika, że przedmiotowe urządzenie ma być posadowione w ściśle określonym miejscu w granicach działki nr ewid. [...] w K. , i że na tej działce nie jest przewidywane jego przemieszczanie. Innymi słowy, obiekt ten jest ewidentnie "stawiany z takim zamiarem, aby pozostał na stałe w jednym miejscu". W tym kontekście jako mylące należy ocenić określanie zgłaszanego przedsięwzięcia z użyciem słowa "mobilny" – oznaczającego w analizowanym tu kontekście tyle, co "taki, który łatwo daje się wprawić w ruch, ruchomy" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, hasło "mobilny" w zn. 1.) – skoro w toku jego eksploatacji na przedmiotowej działce nie zakłada się wprawiania ww. urządzenia w ruch.

Ponadto nie sposób uznać, że zgłaszany wolnostojący "baner reklamowy" o wymiarach powierzchni bocznej [...] m x [...] m (wymiary konstrukcji stalowej: długość całkowita [...] m, wysokość całkowita [...] m, szerokość całkowita [...] m; k. 4 akt adm. I inst.), obciążony ośmioma betonowymi blokami balastowymi o nie podanej w zgłoszeniu, ale z pewnością znacznej, wadze i o wymiarach [...] m x [...] m x [...] m każdy, to obiekt, który istnieje przez krótki czas, ulegający szybkim zmianom, czy którego przeniesienie nie wymaga podjęcia określonych, złożonych zabiegów i poczynienia starań oraz nie wymaga fizycznej ingerencji w obiekt, chociażby w postaci jego rozmontowania.

Podkreślenia wymaga, że trwałe związanie obiektu z gruntem wcale nie oznacza jego nierozerwalnego połączenia z gruntem. Tym bardziej, że jest faktem notoryjnym, iż przy obecnym stanie zaawansowania techniki budowlanej możliwe jest przesuwanie nawet całych budynków (por. znany przykład czasowego przemieszczenia zabytkowego budynku rewitalizowanej F. N. w W.). Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem istotne jest to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co może sprowadzać się do konieczności zapewnienia stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru (zob. wyrok NSA z 10.09.2019 r., II OSK 2782/18; por. też wyrok NSA z 26.02.2020 r., II OSK 1066/18 – CBOSA). Innymi słowy, o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy sposób, w jaki ewentualnie zagłębiono go w gruncie, ani technika, w jakiej to wykonano, ale masa całkowita obiektu i jego rozmiary, które wymagają trwałego związania z gruntem ze względów bezpieczeństwa (por. wyroki NSA: z 23.06.2006 r., II OSK 923/05; z 25.05.2007 r., II OSK 754/06 – CBOSA).

W związku z tym nie przekonuje także argumentacja skarżącej, która odwołując się do cywilistycznego pojęcia "części składowej rzeczy", wywodzi, że za obiekt trwale związany z gruntem należy uznać obiekt, który nie może być odłączony od gruntu bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Abstrahując nawet w tym miejscu od braku odniesień ustawodawcy do Kodeksu cywilnego w Prawie budowlanym, to – jak już wyżej wskazano – w kontrolowanej sprawie nie sposób jest zasadnie mówić o łatwym przesunięciu czy przeniesieniu w inne miejsce przedmiotowego urządzenia reklamowego bez jego istotnej zmiany. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację, w której konstrukcja stalowa o podanych wyżej gabarytach, obciążona betonowymi blokami balastowymi, jest przenoszona w inne miejsce bez jej uprzedniego demontażu (a więc "zmiany").

W stanie prawnym właściwym przy rozstrzyganiu kontrolowanej sprawy nadal aktualny pozostaje pogląd – który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że "[n]a gruncie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego można wyróżnić urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem (art. 3 pkt 3) i te urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6, wśród których można wyróżnić i wolnostojące niezwiązane trwale z gruntem, jednak są to zazwyczaj urządzenia stosunkowo lekkie, przenośne o małych gabarytach, do których niewątpliwie nie można byłoby zaliczyć tego, o które chodzi w niniejszej sprawie. [...] To, że ustawodawca wprost w przepisach ustawy nie wprowadza takiej klasyfikacji urządzeń reklamowych [zależnej od ich wielkości, masy i parametrów płaszczyzny reklamowej – uw. tut. Sądu], nie oznacza, że nie wynika to z przepisów o warunkach techniczno-budowlanych, czy też z elementarnych zasad projektowania obiektów budowlanych, czy też zasad techniki i praw fizyki. Wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są wyznacznikami tego, czy może to być obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też wolnostojący nie trwale związany z gruntem, czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym. Poza tym, należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 5 Prawa budowlanego, który jest adresowany do uczestników procesu budowlanego (art. 17), gdyż między innymi zwraca się uwagę na konieczność spełnienia wymagań bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego. Przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego ten sam przepis nakazuje brać pod uwagę przewidywany okres użytkowania obiektu, przepisy techniczno-budowlane oraz zasady wiedzy technicznej" (wyrok WSA z 25.05.2007 r., II OSK 754/06, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe uwarunkowania, nie sposób zgodzić się z poglądem, że realizacja przedmiotowego urządzenia reklamowego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie uskutecznienia zgłoszenia.

Także pozostałe zarzuty skargi są, zdaniem Sądu, niezasadne, a to w szczególności z następujących względów:

- dostrzegana przez skarżącą (acz przez nią kontestowana) powszechność i stabilność linii orzeczniczej sądów administracyjnych w kwestii sposobu rozumienia pojęcia "urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem" – słusznie uwzględniona przez organy obu instancji w kwestionowanych decyzjach – w ocenie Sądu spełnia standardy demokratycznego państwa prawnego, których naruszenie autor skargi zarzuca. W szczególności, z uwagi właśnie na ową trwałość i jednolitość ww. orzecznictwa, spełniony jest doniosły standard wyartykułowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym "[j]ednym z rudymentów zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa [stanowiącej komponent zasady demokratycznego państwa prawnego – uw. tut. Sądu] jest to, że obywatel może zakładać, że treści obowiązującego prawa są dokładnie takie, jak to zostało ustalone w orzecznictwie przez sądy" (zob. wyrok TK z 15.12.2008 r., P 57/07, OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178; tak też uchwała NSA z 15.06.2011 r., I OSP 1/11, ONSAiWSA 2011, nr 5, poz. 95);

- podnoszona w skardze okoliczność, że w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia "trwałego związania obiektu z gruntem" bywa różnie oceniana w odniesieniu do różnych obiektów budowlanych, zdaniem Sądu nie świadczy o traktowaniu tej kwestii przez judykaturę "w sposób czysto instrumentalny", lecz o uwzględnianiu istniejących różnic pomiędzy poszczególnymi kategoriami obiektów, istotnych zwłaszcza z perspektywy ww. względów, jak m.in. wielkość obiektu, jego masa, a przede wszystkim względy bezpieczeństwa. Dość powiedzieć, że obiekty przywołane w skardze jako uznawane w judykaturze za nietrwale związane z gruntem (wiaty, kontenerowe stacje redukcyjno-pomiarowe, domki kempingowe, pawilony handlowe, kontenery telekomunikacyjne) – poza tym, że co do zasady "nadają się" do przemieszczania w inne miejsce bez konieczności ich uprzedniej dekompozycji (demontażu) – to nie są one wyposażone w element, który w przypadku przedmiotowego urządzenia reklamowego zapewnia niezbędną stałość (i stabilność) jego posadowienia (a tym samym wymaganą "trwałość" związania z gruntem), w postaci betonowych bloków balastowych, zapewniających "docisk" podstawy urządzenia reklamowego do powierzchni gruntu. Godzi się przy tym zauważyć, że owe bloki balastowe pełnią jedną z istotnych funkcji wypełnianych standardowo przez fundamenty (których brak w tym przypadku eksponuje skarżąca), a mianowicie stateczność układu budowla–podłoże (grunt);

- wbrew sugestiom autora skargi, zwalczany przezeń pogląd – zgodnie z którym z "trwałym związaniem z gruntem" mamy do czynienia nie tylko w przypadku posadowienia określonego obiektu na fundamencie, ale już wówczas, gdy z uwagi na cechy konstrukcyjne tego obiektu można przyjąć, że nie zmieni on swojego położenia samoistnie lub pod wpływem działania sił przyrody – odnoszony jest w orzecznictwie sądowym nie tylko do urządzeń reklamowych, ale także do obiektów budowlanych o innym charakterze (por. np.: wyrok NSA z 19.12.2018 r., II OSK 697/18, CBOSA, dotyczący budynku gospodarczego; wyrok WSA z 22.04.2020 r., VII SA/Wa 470/20, CBOSA, dotyczący obiektów składających się na wytwórnię mas bitumicznych);

- sąd administracyjny nie jest władny wypowiadać się w kwestii (nie)zasadności lub (nie)racjonalności zaliczenia przez ustawodawcę określonych, przywoływanych w skardze rodzajów przedsięwzięć budowlanych do grupy przedsięwzięć, których realizacja wymaga – bądź nie – władczej zgody organu architektoniczno-budowlanego udzielanej w formie pozwolenia na budowę albo w trybie zgłoszenia.

Końcowo Sąd zaznacza, że jest poza sporem, iż w kontrolowanej sprawie realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia wymagać będzie wykonania określonych robót budowlanych, które zgodnie z art. 3 pkt 7 p.b. oznaczają "budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Uściślając, należy podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, w myśl którego przedmiotową inwestycję przyjdzie zakwalifikować jako budowę obiektu budowlanego nie objętą dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. Jej realizacja wykazuje bowiem cechy "budowy", zdefiniowanej przez ustawodawcę w art. 3 pkt 6 p.b. jako "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Wszak wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane, jak np. konstrukcja nośna, bez względu na to gdzie ta konstrukcja nośna została wytworzona, przesądza o tym, że wykonywanie tego obiektu jako całości w tym miejscu jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. (por. wyroki NSA: z 11.09.2008 r., II OSK 982/07; z 22.08.2013 r., II OSK 794/12; z 18.07.2018 r., II OSK 2077/16 – CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd podzielił stanowisko Wojewody co do prawidłowości wniesienia przez Starostę sprzeciwu wobec zgłoszenia Spółki, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.