Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 218/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 29
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi U. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zobowiązania do przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, Kolegium SKO w S.) znak: [...] z [...] listopada 2014 r. wydana na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu 20 listopada 2014 r. odwołania złożonego przez U. P. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) oraz E. K., pełnomocnika D. K., R. K. i G. K. od decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta G. (dalej: organ I instancji) znak: [...] z [...] sierpnia 2014 r., którą odmówiono zobowiązania R. K., D. K. i G. K. do przywrócenia stanu poprzedniego na dz. o nr ew. [...] położonej w G. przy ul. [...] oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W decyzji z [...] listopada 2014 r. SKO w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta G. [...] sierpnia 2014 r.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W postanowieniu znak: [...] z [...] września 2009 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działce o nr ew. [...] stanowiącej własność E. K. i działce o nr ew. [...] stanowiącej własność U. P., położonych w G. przy ul. [...].

W decyzji znak: [...] z [...] listopada 2009 r. Burmistrz Miasta G. nakazał E. K.:

1. Likwidację odpływu fi 50, służącego do odprowadzania wody do stawu, ze źródła znajdującego się po zachodniej stronie działki o nr ew. [...] przy granicy z działką o nr ew. [...].

2. Likwidację odpływu fi 100, służącego do odprowadzania wody ze stawu.

3. Likwidację rowka służącego do odprowadzania wody ze stawu na działkę o nr ew. [...] stanowiącej własność U. P.

4. Wykonanie na działce o nr ew. [...] rowka lub innego urządzenia do odprowadzenie nim wody ze źródła nr 1 do rowu przydrożnego przy ul. [...]

- w terminie 2 miesięcy od daty, kiedy przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna.

W wyniku odwołania wniesionego przez E. K. SKO w S. w decyzji z [...] stycznia 2010 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja SKO w S. z [...] stycznia 2010 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. K., jak również przez U. P.

W postanowieniu z 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 468/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę U. P.

W wyroku z 17 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi E. K. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie, oddalił skargę.

W decyzji znak: [...] z [...] maja 2011 r. Burmistrz Miasta G. nakazał E. K:

1. Likwidację odpływu fi 50, służącego do odprowadzania wody do stawu, ze źródła znajdującego się po zachodniej stronie działki o nr ew. [...] przy granicy z działką o nr ew. [...].

2. Likwidację odpływu fi 100, służącego do odprowadzania wody ze stawu.

3. Likwidację rowka służącego do odprowadzania wody ze stawu na działkę o nr ew. [...] stanowiąca własność U. P.

- w terminie 2 miesięcy od daty, kiedy przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna.

W wyniku odwołania wniesionego przez A. B. - pełnomocnika E. K., SKO w S. w decyzji znak: [...] z [...] sierpnia 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W decyzji znak: [...] z [...] sierpnia 2012 r. Burmistrz Miasta G. nakazał E. K. wykonanie na działce o nr ew. [...] podziemnego rurociągu o średnicy fi 100 mm służącego do odprowadzania wody od miejsca jej wypływu ze stawu do przydrożnego rowu z zachowaniem przepisów prawa budowlanego i prawa wodnego - w terminie 2 miesięcy od daty, kiedy przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna.

W decyzji z [...] stycznia 2013 r. znak: [...] SKO w S., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W decyzji znak: [...] z [...] sierpnia 2014 r. Burmistrz Miasta G. odmówił zobowiązania R. K., D. K. i G. K. do przywrócenia stanu poprzedniego na dz. o nr ew. [...] położonej w G. przy ul. [...] oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że powodem tego rodzaju rozstrzygnięcia jest fakt, że na dzień rozpatrywania sprawy nie dochodzi do naruszenia stosunków wodnych, gdyż jej spływ został zablokowany przez wybudowanie ogrodzenia.

W decyzji z [...] listopada 2014 r., znak: [...], organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ II instancji podniósł, że w niniejszej sprawie w sposób bezsporny wynika, że na dzień wydawania decyzji przez organ I instancji do szkody na działce U. P. o nr ew. [...], na skutek ewentualnych działań podjętych na działce [...], położonych w G., przy ul. [...], nie dochodzi z uwagi na wybudowane ogrodzenie betonowe. Zdaniem SKO w S., skoro postępowanie oparte na art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 145 ze zm., dalej: p.w.) doprowadzić ma, w zależności od wyniku ustaleń, bądź do nakazania właścicielowi gruntu dokonania odpowiednich czynności bądź też, w przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, do odmowy wydania wobec właściciela gruntu nakazu przewidzianego w art. 29 ust. 3 p.w., zatem rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji jest prawidłowe i odpowiada prawu w zastanym i stwierdzonym stanie faktycznym. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu U. P. organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie, nie ma potrzeby zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu rozpatrzenia zagadnienia prawnego w postaci rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed Burmistrzem Miasta G. pod sygn. [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki ogrodzenia wzniesionego i naruszenia stosunków wodnych przez odwołującą na działce sąsiedniej o nr ew. [...]. Według Kolegium, zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Z przepisu tego w ocenie SKO w S., wynika, że przerwanie postępowania i odłożenie decyzji w czasie może odnosić się tylko do takich sytuacji, w których organ rozpatrujący sprawę nie może jej rozstrzygnąć ze względu na pojawienie się zagadnienia wstępnego wymagającego uprzedniego odrębnego rozstrzygnięcia.

Zdaniem organu odwoławczego, podnoszona przez odwołującą okoliczność, dotycząca toczącego się przed organem I instancji postępowania w przedmiocie naruszenia przez nią stosunków wodnych, co jest związane z wybudowaniem ogrodzenia pomiędzy dwoma spornymi działkami, nie ma przymiotu zagadnienia wstępnego. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie jest bowiem w żaden sposób uzależnione od rozstrzygnięcia ww. postępowania, które toczy się zupełnie odrębnie. Ustosunkowując się do treści odwołania E. K., SKO w S. wskazało, że organ I instancji, wydając w przedmiotowej sprawie decyzję administracyjną, w sposób szczegółowy i dogłębny opisał toczące się postępowanie oraz przeprowadzone czynności dowodowe. Organ odwoławczy, rozpatrując odwołania złożone od decyzji organu I instancji, nie dostrzegł konieczności oraz zasadności przesądzania oraz rozstrzygania, co do tego, na podstawie jakich to działań i przez kogo podjętych miałoby dojść do ewentualnego naruszenia stanu wody na działkach objętych postępowaniem w sytuacji, gdy w sprawie, w dniu wydawania decyzji, brak jednego z istotnych i obligatoryjnych elementów prawno-materialnych w niniejszej sprawie, a mianowicie szkody na nieruchomości, która miałaby być spowodowana naruszeniem stosunków wodnych na działce sąsiedniej.

W skardze strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 140 k.p.a. przez to, że organ II nie zawiesił postępowania w sytuacji, w której był do tego zobowiązany z uwagi na istnienie zagadnienia prawnego wymagającego rozstrzygnięcia uprzedniego w stosunku do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,

2. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. przez to, że organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w sytuacji, w której winien on, albo uchylić tę ostatnią i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.), albo uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty zgodnie z wnioskiem skarżącej, tj. zobowiązać R. K., D. K. i G. K. do przywrócenia stanu poprzedniego na dz. o nr ew. [...] położonej w G. przy ul. [...] oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, a to na zasadzie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja jest wydana przedwcześnie i nie uwzględnia faktu toczenia się przed tym samym organem postępowania w przedmiocie legalności budowy ogrodzenia pomiędzy działkami [...] i [...], od którego istnienia uzależniona jest prawidłowość zaskarżonej decyzji, a co do którego nie wypowiedział się ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie.

Skarżąca w pierwszej kolejności oświadcza, że nie kwestionuje ustaleń organu I instancji w zakresie: 1) spadku terenu na działce nr [...] w kierunku ul. [...], 2) spływania w przeszłości pochodzącej ze źródła nr 1 wody przez działkę nr [...] w kierunku ul. [...], o czym zeznawali świadkowie, 3) istnienia na działce nr [...] studni, do której spływała woda ze źródła nr 1 oraz istnienia studni przy ul. [...], do której spływała woda ze studni, o której mowa na wstępie, 4) istnienia w latach 1958, 1973, 1977 i 1997 terenu pokrytego roślinnością bagienną i nieistnienia w tych latach na działce [...] zbiornika wodnego, 5) powstania zbiornika wodnego staraniem E. K., 6) przekierowania odpływu wody ze źródła nr 1 w taki sposób, że odpływ skierowano na działkę nr [...], 7) dokonania przez E. K. zmian stanu wody na działce nr [...] powodujących zakłócenie spływu wód z ww. działki, 8) podtapiania działki skarżącej na skutek działań opisanych w pkt 1, 9) ograniczenia możliwości korzystania przez skarżącą z własnej nieruchomości na skutek działań E. K. opisanych w pkt 1, 10) budowy przez skarżącą betonowego ogrodzenia pomiędzy działkami [...] i [...] skutkującego zablokowaniem spływu wód na działkę skarżącej i przywróceniem prawidłowego odprowadzenia wód z działki [...].

Skarżąca podnosi jedocześnie, że zgadza się wnioskami organu I instancji dokonanymi na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że wybudowanie przez skarżącą betonowego ogrodzenia przywróciło prawidłowość stosunków wodnych pomiędzy działkami [...] i [...], naruszonych działaniami E. K. Skarżąca nie zgłasza zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. czy wreszcie art. 80 k.p.a.

Skarżąca oponuje natomiast przeciwko uzależnieniu w zaskarżonej decyzji jej merytorycznego rozstrzygnięcia od istnienia lub nieistnienia ogrodzenia wybudowanego jej staraniem, a tym samym od "nieostatecznego" rozstrzygnięcia w sprawie znak: [...].

W ocenie skarżącej, zachodziły w postępowaniu przed organami administracji przesłanki do zawieszenia postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia ww. sprawy jako mającej za przedmiot zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Według skarżącej, zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., jako, że istniało zagadnienie wstępne, które winno być uprzednio rozstrzygnięte ostatecznie w toku innego postępowania. Zagadnieniem tym jest ocena legalności postępowania skarżącej objawiającego się wybudowaniem betonowego ogrodzenia. Dopiero ostateczne rozstrzygnięcie postępowania toczącego się pod sygn. akt [...] da podstawę do formułowania warunku, na którym można oprzeć rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Warunkiem wydania decyzji o treści zaskarżonej i jej prawidłowości jest bowiem istnienie wybudowanego przez skarżącą ogrodzenia betonowego. W przypadku uwzględnienia skargi E. K. i negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia ww. postępowania (i jego wykonania - rozebrania betonowego ogrodzenia), ostateczność zaskarżonej decyzji nie gwarantuje rozwiązania sprawy spływu wód z działki [...] na działkę skarżącej. Wszczynanie nowego postępowania, co sugeruje organ II instancji, związane jest z ponowieniem całej procedury, w tym również procedury gromadzenia i oceny dowodów. Nie sposób uznać, aby miało takie wskazanie na uwadze zasadę ekonomiki i sprawności postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, organ I instancji, a tym bardziej organ II instancji, wobec zaistnienia obligatoryjnych przesłanek zawieszenia postępowania winny wydać w tym przedmiocie postanowienie i zawiesić je do czasu "ostatecznego" rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawie znak: [...]. W przypadku utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy i zmiany decyzji w sprawie [...] w taki sposób, że skarżąca będzie zobowiązana do rozebrania betonowego ogrodzenia, zajdą przesłanki wznowienia niniejszego postępowania. Nie sposób zatem uznać, że na obecnym etapie sprawy, organ II instancji gwarantuje trwałość własnej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z 10 lutego 2015 r. strona skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego K. Z. złożyła wniosek dowodowy, którego przedmiotem jest dopuszczenie dowodu z decyzji SKO w S. z [...] stycznia 2015 r., znak: [...] wydanej w sprawie odwołania złożonego przez E. K., pełnomocnika D. K., G. K. oraz R. K. od decyzji wydanej przez Zastępcę Burmistrza G., znak: [...], którą po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zakłócenia stosunków wodnych przez właściciela nieruchomości o nr ew. [...] położonej w G. przy ul. [...] odmówiono zobowiązania właściciela nieruchomości obejmującej działkę o nr ew. [...] do przywrócenia stanu poprzedniego tj. do rozebrania ogrodzenia tej nieruchomości, od strony nieruchomości o nr ew. [...] oraz urządzeń zapobiegjącym szkodom.

W ocenie strony skarżącej, powyższa decyzja ukazuje sprzeczność między stanowiskiem SKO w S. w sprawie objętej skargą z 22 grudnia 2014 r. na decyzję SKO znak: [...] z decyzją znak: [...]. Obie te decyzję według skarżącej, dotyczą tego samego sporu i stanu faktycznego i są wzajemnie powiązane, ale ich jednoczesne wykonanie nie jest możliwe prawnie, ani zasadne merytorycznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 p.w., właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, według której zaskarżona decyzja jest wydana przedwcześnie i nie uwzględnia faktu toczenia się przed tym samym organem postępowania w przedmiocie legalności budowy ogrodzenia pomiędzy działkami o nr ew.: [...] i [...] należy stwierdzić, że na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2 p.w.). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 p.w.). Z treści art. 29 p.w. wynikają dla właściciela gruntu określone obowiązki.

Wyodrębniając części składowe obowiązku należy wskazać, że 1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli (zob. F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125.). W art. 29 p.w. ustawodawca określił obowiązek skierowany do właściciela gruntu związany z : 1) z zakazem zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz 2) zakazem odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. W literaturze wyrażono pogląd, że art. 29 ust. 2 p.w. ustanawia szczególny obowiązek właściciela w sytuacji, kiedy następuje zagrożenie interesów sąsiadów wskutek przypadku działania osób trzecich wpływających na odpływ wody (zob. W. Radecki, Komentarz do art. 29 Prawa wodnego, J. Rotko (red.), Prawo wodne. Komentarz, Wrocław 2002, s. 92). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, według którego "Wydanie decyzji o nałożeniu lub o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 p.w. wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Postępowanie takie wymaga wiedzy specjalistycznej i nie może ograniczyć się do stwierdzenia wykonania prac powodujących podwyższenie gruntu. Błędny jest przy tym pogląd, że wykonanie tego rodzaju prac powoduje automatycznie zmianę stosunków wodnych w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w.". (wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1538/11, LEX nr 1367319). Zmiana stanu wody na gruncie, względnie zmiana kierunku odpływu, jest bowiem dopuszczalna w dwóch przypadkach. Po pierwsze, gdy wprowadzona zmiana nie spowoduje szkody na gruntach sąsiednich, a po drugie, gdy taką sytuację będzie dopuszczał przepis szczególny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że odpływ wód spowodowany naturalnym ukształtowaniem terenu występuje na gruntach o różnej wysokości. Różnica poziomu terenu powoduje odpływ wód z wyżej położonych gruntów na niższe. Odpływające wody mogą być wodami z opadów atmosferycznych, ze źródeł, stawów i sadzawek oraz z rowów i kanałów. Podkreślenia wymaga, że odpływy takie z puntu widzenia obowiązków wynikających z art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w. powinny być rozważane jedynie ze względu na szkody, jakie powstają przez wprowadzenie sztucznych zmian w ukształtowaniu powierzchni gruntu, wpływającej na zatrzymanie, zahamowanie lub przyspieszenie odpływu, albo też na zmianę kierunku odpływu. Oznacza to, że właściciel gruntu niżej położonego zobowiązany jest do znoszenia naturalnego odpływu z gruntu wyżej położonego. Nie może on zatem osłaniając własny grunt przed zalewem, wstrzymywać odpływu wody z gruntu wyżej położonego, ze szkodą dla właściciela gruntu wyżej położonego lub innych sąsiadów. Właściciel gruntu nie może także na swoim gruncie przeprowadzać roboty, przez które zmieniałby kierunek odpływu zbierającej się na jego gruncie wody ze szkodą dla gruntu niżej położonego.

Od tej zasady po spełnieniu określonych warunków są dopuszczalne wyjątki, które powodują, że dozwolone zmiany odpływu, spowodowane zmianą gospodarczego użytkowania gruntu, np. wybudowaniem budynku oraz ogrodzeń nie stanowią naruszenia zakazów wynikających z art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w.

Właściciel nie może realizować ponadto takich robót, które odprowadzałyby wody zbierające się na jego gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z tych powodów nie wolno budować rowów lub kanałów, dzięki którym w sztuczny sposób wody przedostawałyby się na grunty sąsiednie. Działania właściciela gruntu albo będą w sztuczny sposób umożliwiały przepływ wód z wyżej położonych gruntów sąsiednich na niżej położone grunty sąsiednie, uniemożliwiając zatrzymywanie się wodom na gruncie właściciela, albo też będą ułatwiały taki przepływ, który w sposób bardziej utrudniony następowałby również bez tych działań, dzięki samej naturalnej pochyłości terenu. Należy jeszcze raz pokreślić, że wszystkie te czynności są tylko wtedy zabronione, jeżeli przynoszą szkodę właścicielom gruntów sąsiednich (zob. Z.K. Nowakowski, Wpływ gospodarki wodnej na własność ziemi, § 6. Odpływ wód, [w:] T. Dybowski, S.M. Grzybowski, Z.K. Nowakowski, Zagadnienia cywilistyczne prawa wodnego, Warszawa 1957, s. 257).

Naruszenie zakazu wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 1, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego, w wyniku którego może zostać wydana decyzja nakazująca właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Szkoda do międzygałęziowych oraz interdyscyplinarnych instytucji prawnych (por. np. postulaty A. Szpunara na temat potrzeby zharmonizowania podstawowych pojęć prawa cywilnego i prawa karnego w ramach jednolitego systemu prawa: A. Szpunar, Czyny niedozwolone w kodeksie cywilnym, St. Cyw. 1970, t. 15, s. 37; idem, Rozważania nad odszkodowaniem i karą, PiP 1974, nr 6, s. 27.). Ma to oczywiście swoje konsekwencje przy rozpatrywaniu tego zagadnienia na gruncie art. 29 p.w. Prawne znaczenie szkody dla gruntów sąsiednich jest w sposób naturalny związane z obowiązkiem przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających. Pojęcie to opiera się na założeniu, że możliwe jest zmierzenie zmian w gruntach dokonanych poprzez porównanie stanu wody po tych zmianach, ze stanem początkowym. Najczęściej szkoda dla gruntów sąsiednich jest następstwem działań, które są prowadzone przez właściciela gruntu. Szkoda dla gruntów może być spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez właściciela gruntu sąsiedniego. Wynika z tego, że musi zaistnieć związek przyczynowy pomiędzy działaniami prowadzonymi przez dany podmiot, a ich konsekwencjami, które mają postać szkody dla gruntów. Niezbędne jest zatem wystąpienie związku przyczynowego między zmianą stanu wody na gruncie, kierunkiem odpływu znajdującej się w gruncie wody opadowej, kierunkiem odpływu ze źródeł, a szkodą dla gruntów sąsiednich. Związek przyczynowy pełni funkcję przedmiotowej przesłanki odpowiedzialności właściciela gruntu. Stanowi on także podstawę obowiązków wynikających z art. 29 p.w. Postępowanie administracyjne może być prowadzone na podstawie ust. 3 tylko wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki – doszło do zmiany stanu wód i zmiana ta spowodowała szkody na gruntach sąsiednich. Organ administracji publicznej może nałożyć na właściciela nieruchomości, który spowodował zmiany stanu wód, dwa obowiązki – restytucyjny lub prewencyjny. Możliwe jest nałożenie obu tych obowiązków, a także tylko jednego z nich. Charakter restytucyjny ma obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, a obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom ma charakter prewencyjny (zob. Komentarz do art. 29, [w:] B. Rakoczy red., Z. Bukowski, K. Szuma, Prawo wodne. Komentarz, LEX 2013, nr 152806). Ogólna norma wynikająca z art. 29 p.w. ma wyraźnie prewencyjny charakter. Wybór działań, których celem jest zapobieganie szkodom dla gruntów sąsiednich powinien być określony na podstawie analizy kompleksowo ujętych przyczyn powstawania zagrożeń dla zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej oraz kierunku odpływu ze źródeł w połączeniu z określeniem skutków takich działań dla gruntów sąsiednich. Wszystkie postępowania zapobiegawcze, które polegają na tym, aby zawczasu zapobiec znanym i ocenionym jako niepożądane skutkom, należy traktować jako obowiązkowe dla właściciela gruntu. Zdaniem autorów J. Bocia i E. Samborskiej-Boć, "zasada prewencji w rozwoju ludzkiej cywilizacji leży od dawna u podstaw wielu zachowań, których pierwiastki rozważności, racjonalności, przewidywania i zapobiegania łączą się w treść reguły ogólnej, szanowanej, rozumianej czy przestrzeganej. W ten sposób mimo nie używania pojęcia prewencja wielokrotnie stanowiła podstawę także różnych instytucji i rozstrzygnięć prawnych"(zob. J. Boć i E. Samborska-Boć, Zasady ogólne w ustawie z 2001 r. Prawo ochrony środowiska, [w:] J. Boć (red.), Ochrona środowiska, Wrocław 2005, s. 147.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, który nie przesądził czy w przedmiotowej sprawie, przed zmianą ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego doszło do naruszenia stosunków wodnych i czy istniała konieczność zastosowania regulacji przewidzianych w art. 29 p.w., to jest nakazania R. K., D. K. oraz G. K. wykonania konkretnych czynności, które mogłyby zapobiec ewentualnym szkodom, ponieważ organ odwoławczy związany był stanem faktycznym istniejącym w dniu wydawania decyzji, który to stan wynikał zarówno z treści decyzji organu I instancji, jak i też decyzji SKO w S., podjętą w związku ze sprawą związaną z wybudowaniem przez skarżącą ogrodzenia pomiędzy spornymi działkami. Ponadto sama skarżąca potwierdziła, że w wyniku zrealizowanych przez nią działań na jej gruncie szkoda nie wystąpiła.

W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że na dzień wydawania decyzji przez organ I instancji do szkody na działce skarżącej o nr ew. [...], na skutek ewentualnych działań podjętych na działce o nr ew. [...] nie dochodzi z uwagi na wybudowane ogrodzenie betonowe.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego konieczności zawieszenia postępowania w sprawie, jak też wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego, należy stwierdzić, że zdaniem Sądu, nie zaistniały przesłanki do zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego w postaci rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed Burmistrzem Miasta G. znak: [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki ogrodzenia wzniesionego i naruszenia stosunków wodnych przez skarżącą na działce sąsiedniej o nr ew. [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, według którego "Zależność, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego" (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2014 r, sygn.. akt III SA/Kr 613/14, LEX nr 1490832).

Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, ponieważ należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "1. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. 2. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1559/07, LEX nr 516077).

Należy podzielić stanowisko organu II instancji, według którego w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z zagadnieniem prawnym, a jedynie z nowym stanem faktycznym, który stanowi odrębny przedmiot toczącego się postępowania przed Burmistrzem Miasta G. W tej sprawie występuje odmienny stan faktyczny.

Zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a musi wyrażać się w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Oznacza to, że zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego.

W orzecznictwie przyjmuje się, że istnienie konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07, LEX nr 489631, w którym stwierdzono, że: "Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego"). Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych.

Zasadne zdaniem Sądu, jest stanowisko organu odwoławczego, który twierdzi w odpowiedzi na skargę, że podnoszona przez skarżącą okoliczność dotycząca toczącego się przed organem I instancji postepowania w przedmiocie naruszenia przez skarżącą stosunków wodnych, co jest związane z wybudowaniem ogrodzenia pomiędzy dwoma spornymi działkami nie posiada przymiotu zagadnienia wstępnego. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, rozpatrywanej przez organy administracyjne nie jest w żaden sposób uzależnione od rozstrzygnięcia postępowania, którego przedmiotem są działania podjęte przez skarżącą. Postępowanie to toczy się bowiem odrębnie od postępowania w niniejszej sprawie. Należy stwierdzić, że zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe.

Organ administracji jest obowiązany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, przedmiotowe postępowanie można było prowadzić i zakończyć bez wcześniejszego rozstrzygania zagadnienia związanego z wybudowaniem przez skarżącą ogrodzenia.

Konkludując zatem stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja SKO w S. z [...] listopada 2014 r. utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta G. z [...] sierpnia 2014 r. odpowiada prawu.

Materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony i oceniony przez SKO w S. w sposób prawidłowy, a uzasadnienie podjętej decyzji w sposób przekonujący wyjaśnia motywy jakimi kierował się organ rozstrzygając sprawę, spełniając tym samym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.