Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1720/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. M. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: "Ministrem") decyzją z [...] maja 2019r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, ze zm.; zwanej dalej "u.z.e.f."), odmówił wyłączenia stosowania wobec M.M. (zwany dalej: "Skarżącym") art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

Minister w uzasadnieniu wskazał, że Skarżący wnioskiem z [...] marca 2017r. wystąpił do Ministra o zastosowanie art. 8a u.z.e.f. szczegółowo opisując swoją służbę. Skarżący wskazał, że jego służba na rzecz totalitarnego państwa była krótkotrwała i rzetelnie oraz z narażeniem zdrowia i życia wykonywał zadania oraz obowiązki powierzone mu w nowopowstałej formacji - w Policji. Nigdy nie chciał pracować w Służbie Bezpieczeństwa, ale z uwagi na trudną sytuację rodzinną i zapewnienie ze strony oficera przyjmującego do służby, że gdy zwolni się etat w Milicji Obywatelskiej, bez przeszkód będzie mógł przejść do pracy w ww. instytucji, zdecydował się na rozpoczęcie służby. Podczas realizacji zadań w Służbie Bezpieczeństwa nie prowadził czynności represyjnych, które mogłyby zostać skierowane przeciwko obywatelom Polski, a w szczególności przeciwko opozycji demokratycznej. Z obowiązków wywiązywał się najlepiej, jak tylko to możliwe, o czym świadczą awanse w stopniu, nagrody finansowe, podziękowania jednostek współpracujących oraz odznaczenia resortowe i państwowe w tym "Złoty Krzyż Zasługi".

Minister w toku postępowania ustalił, że Skarżącego zwolniono ze służby w Policji [...] maja 2014r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c u.z.e.f. Z pisma IPN – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że za służbę Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., uznano okres od [...] kwietnia 1989r. do [...] lipca 1990r. (rok i 4 miesiące). Całkowity okres służby wynosił 25 lat, 9 miesięcy i 1 dzień. Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby Skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989r.

Z dokumentów przekazanych przez Komendanta Głównego Policji (zwany dalej: "KGP") - informacji dotyczącej przebiegu służby wynika, że Skarżącemu w 1997r. obniżono, na 3 miesiące dodatek służbowy w związku ze stwierdzeniem uchybień w wykonywaniu obowiązków służbowych (duże zaniedbania w prowadzeniu dokumentacji i niewykonywanie poleceń przełożonych). KGP nie odniósł się do oceny rzetelności służby Skarżącego, ale informacji przekazanych przez ten organ wynika również, że Skarżącemu wielokrotnie przyznawano podwyżki uposażenia zasadniczego, dodatku służbowego i funkcyjnego do uposażenia, nadawano kolejny stopień służbowy, wyróżniano nagrodami pieniężnymi. W aktach osobowych znajdują się podziękowania (w tym od Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] i KGP) i listy gratulacyjne oraz zawiadomienie o orzeczeniu z [...] lipca 2014r. Nr [...], stwierdzające, że "rozpoznane schorzenia powodują całkowitą niezdolność Skarżącego do służby. (...) kwalifikacje do trzeciej grupy inwalidzkiej". Inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą. Skarżącego odznaczono m.in. Złotą Odznaką Zasłużony Policjant, Srebrnym Medalem Za Długoletnią Służbę i Złotym Krzyżem Zasługi. KGP stwierdził też, że brak jest dokumentów potwierdzających udział Skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego zdrowia i życia.

Minister, odwołując się do treści art. 8a u.z.e.f., wskazał, że przesłanki wskazane w ww. przepisie muszą być spełnione łącznie. Ich spełnienie otwiera możliwość zastosowania ww. przepisu względem konkretnej osoby, ale organ ma też obowiązek weryfikacji, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek.

Minister, analizując pierwszą z przesłanek wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, w ujęciu bezwzględnym - ogólnym (długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa) i w aspekcie proporcjonalnym - abstrakcyjnym (porównanie stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby). Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005r.). W tym miejscu należy podkreślić, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14).

Minister, analizując drugą z przesłanek podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Wykładnia językowa prowadzi do wniosku, że rzetelność to sumienne, solidne i dokładne wykonywanie obowiązków. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wiemy, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005r.). Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", uzasadniający wyłączenie względem Skarżącego stosowania przepisów: art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. Spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a u.z.e.f. jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi, gdy strona, poza spełnieniem dwóch ww. przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a u.z.e.f. ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Minister, wskazując, że całkowity okres pełnionej przez Skarżącego służby wynosi 25 lat, 9 miesięcy i 1 dzień, a służba na rzecz totalitarnego państwa trwała przez rok i 4 miesiące, odstąpił od jednoznacznej oceny krótkotrwałości służby Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa.

Minister odstąpił również od jednoznacznej oceny drugiej przesłanki z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. – rzetelności pełnionej przez Skarżącego po 12 września 1989r. służby, w kontekście wskazanego przez KGP obniżenia dodatku służbowego, za nieprawidłową realizację zadań. Wskazał, że z akt sprawy wynika, że brak jest dowodów, aby służba Skarżącego pełniona była z narażeniem jego zdrowia i życia. Świadczenie emerytalne wypłacane Skarżącemu nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005r. Nr 86 poz. 734, ze zm., zwane dalej: "Rozporządzeniem"). Służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, iż służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. - przez wskazanie, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg.

Argumenty Skarżącego o zaangażowaniu w realizację zadań i otrzymanych odznaczeniach państwowych, w tym m.in. Złotego Krzyża Zasługi, a co za tym idzie sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f.

2. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o: przeprowadzenie rozprawy, przesłuchanie Skarżącego na okoliczność wykonywanej służby, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Ministra i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwagi na: a) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji i mających wpływ na jej treść - przez przyjęcie, że brak jest dowodów, aby służba Skarżącego po 12 września 1989r. była pełniona z narażeniem zdrowia i życia, a w konsekwencji odmowę uznania sprawy Skarżącego za "szczególnie uzasadniony przypadek", gdy z opinii służbowej od [...] sierpnia do [...] grudnia 1990r. wynika, że Skarżący nadzorował i osobiście realizował zadania "wykrywawcze" w sekcji zwalczania przestępstw przeciwko mieniu, a także brał udział w pracach operacyjnych (opinia za okres [...] września 1998r.-[...] maja 2003r.), co potwierdza, że podczas realizacji zadań wielokrotnie podejmował czynności związane z narażeniem życia i zdrowia (zasadzki, pościgi, zatrzymania sprawców przestępstw przeciwko mieniu); b) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. - przez odstąpienie od jednoznacznej oceny czy służba Skarżącego: - miała charakter krótkotrwały i była rzetelna - gdy prawidłowe uzasadnienie decyzji wymaga przekonującej argumentacji i jasnego uzasadnienia, zarówno co do faktów, jak i co do prawa; c) naruszenie art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. - przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że brak dowodów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, przesądza o niespełnieniu przesłanki rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, gdy dodanie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie, a brak tej przesłanki nie przesądza o braku rzetelności, d) naruszenie art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. - przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest spełniona wyłącznie w sytuacji całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania, gdy jednorazowe, incydentalne zdarzenie w ponad 25-letniej służbie Skarżącego w Policji, wielokrotnie odznaczanego nie może przesądzać o braku rzetelności i niespełnieniu przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku.

Skarżący w uzasadnieniu wskazał, że organ, wydając ww. decyzję działał w ramach uznania administracyjnego, więc musiał rozważyć w sposób szczegółowy, rzetelny i pełny wszystkie okoliczności sprawy oraz uzasadnić odpowiednio stanowisko. Art. 8a u.z.e.f. zawiera pojęcia nieostre, ocenne: krótkotrwałość służby, rzetelność wykonywania obowiązków z narażeniem zdrowia i życia, szczególnie uzasadniony przypadek. Pojęcia te organ powinien wypełnić treścią, a w sprawie Minister nie wyjaśnił ww. pojęć w kontekście okoliczności faktycznych sprawy i kontekstu normatywnego. Wydał więc decyzję dowolną, naruszającą przepisy procedury administracyjnej. Minister nieprawidłowo odstąpił od jednoznacznej oceny krótkotrwałości służby i rzetelności służby pełnionej po 12 września 1989r., w związku z informacją o obniżeniu dodatku służbowego. Minister powinien wprost określić czy i dlaczego nie uznał, że Skarżący rzetelnie wykonywał powierzone mu obowiązki. Skarżący pełnił służbę przez 25 lat, a obniżenie dodatku służbowego miało miejsce na przełomie 1997/1998 na okres 3 miesięcy i jest nieproporcjonalne do jego dalszych osiągnięć służbowych. Skarżącego nigdy nie karano dyscyplinarnie, lecz odznaczono: Brązowym Krzyżem Zasługi, Brązową Odznaką Zasłużony Policjant, Srebrnym Krzyżem Zasługi, Srebrną Odznaką Zasłużony Policjant, Złotą Odznaką Zasłużony Policjant, Srebrnym Medalem Za Długoletnią Służbę, Złotym Krzyżem Zasługi. Jednorazowe uchybienie o znikomym ciężarze gatunkowym nie może przekreślić kolejnych 17 lat wzorowej służby. Świadczy to nieprawidłowości oceny dokonanej przez Ministra w zakresie przesłanki "rzetelności służby Skarżącego, który w świetle przyznanych odznaczeń oczywiście rzetelnie wykonywał obowiązki.

Minister błędnie też przyjął, że nie ma dowodów, że Skarżący pełnił służbę po 12 września 1989r. z narażeniem zdrowia i życia. Skarżący powołał się na opinie służbowe za okresy od [...] sierpnia do [...] grudnia 1990r. i od [...] września 1998r. do [...] maja 2003r., z których wynika, że nadzorował i osobiście realizował zadania wykrywcze i operacyjne, a dzięki jego informacjom wykryto kilka poważnych przestępstw kryminalnych. Zdaniem Skarżącego brak dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, nie stanowi podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona. Skarżący wyjaśnił, że nie występował o podwyższenie świadczenia emerytalnego na podstawie przepisów Rozporządzenia, gdyż długość służby i dodatek procentowy za inwalidztwo powodowały, iż otrzymywał świadczenie w najwyższej możliwej wysokości. Emerytura funkcjonariusza nie może przekroczyć 80% uposażenia na ostatnim zajmowanym stanowisku. Wniosek o dodatek na podstawie Rozporządzenia nie zostałby więc uwzględniony.

3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że zakończenie wskazanego w zaskarżonej decyzji okresu pełnienia przez Skarżącego służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

4. Skarżący w piśmie procesowym z 7 października 2019r. podtrzymał zarzuty skargi, przedstawiając dodatkową argumentację na ich poparcie.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga ma usprawiedliwione podstawy.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2107, zwana dalej: "P.u.s.a.") i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a.

3. Sąd, przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi, w celu lepszego zobrazowania tematyki, której sprawa dotyczy wyjaśnia, że u.z.e.f., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed [...] stycznia 1999r. i którzy w okresie od [...] lipca 1944r. do [...] lipca 1990r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 u.z.e.f., w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., i która pozostawała w służbie przed [...] stycznia 1999r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; 2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Stosownie do art. 15c ust. 2 u.z.e.f. przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się, zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.z.e.f., jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f.

Na mocy art. 15c ust. 3 u.z.e.f. wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zgodnie z art. 15c ust. 4 u.z.e.f. w celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1.

Na mocy art. 15c ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 u.z.e.f. w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

Przepis art. 22a ust. 2 u.z.e.f. stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej.

Zgodnie z art. 22a ust. 3 u.z.e.f. wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Art. 22a ust. 4 u.z.e.f. stanowi, że w celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 22a ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed 1990r., bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Stosownie do art. 8a ust. 1 u.z.e.f. minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zgodnie z art. 8a ust. 2 u.z.e.f. do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 u.z.e.f.

Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a u.z.e.f., tak jak prawidłowo wskazano w uzasadnieniu skargi, ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, wymaga sprawdzenia, czy organ administracji – Minister – ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. W doktrynie podnosi się, że obowiązkiem Sądu przy takim zakresie kontroli jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Sąd w sprawach uznania administracyjnego bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Warto powołać także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 622/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl) - który Sąd orzekający w sprawie Skarżącego w pełni podziela - że "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".

4. Sąd stwierdza również, że stopień dyskrecjonalności działania organu administracyjnego konkretyzują normy prawa materialnego. W sprawie rozpatrywanej takim przepisem był art. 8a ust. 1 u.z.e.f. Zawiera on ww. przesłanki, oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), wymagających oceny zindywidualizowanej. Minister, wydając zaskarżoną decyzję, był więc zobligowany w uzasadnieniu tej decyzji do dokonania interpretacji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. oraz do rozważenia zinterpretowanych pojęć w kontekście okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Zdaniem Sądu, choć Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, jak rozumie pojęcia, którymi posługuje się art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f. ("krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990r.", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", "szczególnie uzasadniony przypadek"), nie można uznać – na co prawidłowo zwrócono uwagę w skardze - że organ dokonał jednoznacznej oceny ww. przesłanek w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy. Ze s. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że "organ odstąpił od jednoznacznej oceny krótkotrwałości służby" Skarżącego "na rzecz totalitarnego państwa" oraz "organ odstąpił również od jednoznacznej oceny rzetelności pełnionej po dniu 12 września 1989r. w kontekście wskazanego przez Komendanta Głównego Policji obniżenia dodatku służbowego za nieprawidłową realizację zadań".

Zdaniem Sądu już z powodu ww. sformułowań zaskarżoną decyzję należało uznać za wadliwą i naruszającą art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niemożliwe było bowiem przyjęcie, że Minister w zaskarżonej decyzji zastosował w sposób należyty przepis prawa materialnego - art. 8a ust. 1 u.z.e.f. oraz, że zasadna była odmowa wyłączenia stosowania wobec Skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. W kontekście odstąpienia przez Ministra od dokonania jednoznacznych ocen ww. przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f. należało przyjąć, że odmowa wyłączenia stosowania ww. przepisów była przedwczesna i nie została uzasadniona w sposób należyty, zgodnie z wymogami przewidzianymi w ww. przepisach k.p.a., jak również w art. 8 i art. 11 k.p.a. Wprawdzie Minister, przedstawiając, jak rozumie poszczególne przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. w ujęciu abstrakcyjnym (czyli w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy), wyłożył je w sposób właściwy, jednak Minister przechodząc do analizy okoliczności faktycznych sprawy, nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytej oceny przesłanki krótkotrwałości służby Skarżącego ani rzetelności służby - w kontekście konkretnych okoliczności podniesionych przez Skarżącego we wniosku z [...] marca 2017r. – z uwzględnieniem zajścia wobec Skarżącego szczególnie uzasadnionego przypadku.

Zdaniem Sądu Minister, wydając zaskarżoną decyzję, w świetle ww. przepisów procesowych nie miał podstaw do odstąpienia od jednoznacznej oceny krótkotrwałości służby Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, jak również do odstąpienia od jednoznacznej oceny rzetelności służby Skarżącego po 12 września 1989r. Nie stanowi to prawidłowej, zgodnej z art. 80 k.p.a., oceny ww. przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f., której powinien dokonać organ, wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego.

Skoro bowiem Minister podkreśla na wstępie zaskarżonej decyzji, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie zindywidualizowanego podejścia do uprawnionego - Skarżącego, powinien być konsekwentny i ocenić krótkotrwałość służby Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b u.z.e.f., zarówno w ujęciu bezwzględnym, abstrakcyjnym, jak też w ujęciu proporcjonalnym do całości służby. Ocen tych próżno szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czego zaakceptować nie sposób z uwagi na treść art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także ze względu na zasadę zaufania do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a., jak również z uwagi na zasadę przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Sąd nie jest natomiast uprawniony do zastępowania organu administracji publicznej w dokonywaniu ocen, o których mowa w art. 80 k.p.a.

Tym samym już z tego powodu możliwe było uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że Minister naruszył ww. przepisy procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na brak zindywidualizowanej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f., choć Minister miał świadomość, że takiej wykładni należało w sprawie dokonać.

Sąd stwierdza ponadto, że jakkolwiek zgadza się ze stanowiskiem Ministra, że sposób sformułowania oraz gramatyczna wykładnia art. 8a ust. 1 u.z.e.f. wskazuje, że dwie przesłanki wymienione w tym przepisie powinny być spełnione łącznie, tym niemniej w rozpoznawanej sprawie Minister, analizując przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., dokonał jej wybiórczej i niepełnej oceny podkreślając na wstępie, że "odstąpił również od jednoznacznej oceny rzetelności pełnionej po dniu 12 września 1989r. w kontekście wskazanego przez Komendanta Głównego Policji obniżenia dodatku służbowego za nieprawidłową realizację zadań". Prawidłowo podnosi natomiast w uzasadnieniu skargi Skarżący, że pełnił służbę przez 25 lat, a obniżenie dodatku służbowego miało miejsce na przełomie 1997/1998 na okres 3 miesięcy i jest nieproporcjonalne do jego dalszych osiągnięć służbowych. Jednorazowe uchybienie o znikomym ciężarze gatunkowym nie może przekreślić kolejnych 17 lat wzorowej służby, która - jak ustalił Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wynosiła 25 lat, 9 miesięcy i 1 dzień. Minister nie zwrócił także uwagi, że ww. uchybienie miało miejsce przed 12 września 1989r. i w żadnej mierze nie może być uznane za nierzetelne pełnienie służby po 12 września 1989r.

Warto też wskazać, że w świetle dokumentów powoływanych przez Ministra, Skarżącego nigdy nie karano dyscyplinarnie, lecz odznaczono: Brązowym Krzyżem Zasługi, Brązową Odznaką Zasłużony Policjant, Srebrnym Krzyżem Zasługi, Srebrną Odznaką Zasłużony Policjant, Złotą Odznaką Zasłużony Policjant, Srebrnym Medalem Za Długoletnią Służbę, Złotym Krzyżem Zasługi. Te okoliczności organ uznał za zaangażowanie Skarżącego w realizację zadań w Policji, ale w żadnej mierze nie poddał ich ocenie z punktu widzenia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Można tylko przypomnieć, że z art. 16 ust. 1 ustawy z 16 października 1992r. o orderach i odznaczeniach (Dz.U. z 1992r. Nr 90, poz. 450 ze zm.) wynika, że Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom.

Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że o szczególnie rzetelnie wykonywanej służbie po 12 września 1989r. mogą świadczyć nagrody i awanse, których istotą jest przecież podkreślenie wyjątkowej postawy funkcjonariusza (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 60/19, dostępny na www.nsa.gov.pl). Skoro zatem Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie kwestionuje, że Skarżącego nagradzano i awansowano, jak również pomija wynikające ze znajdujących się w aktach opinii służbowych jego szczególne osiągnięcia, powinien ponownie przeanalizować sprawę w ww. zakresie, tak aby w sposób pełny zrealizować art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien więc w odniesieniu do poszczególnych awansów i przyznanych Skarżącemu nagród wyrazić swoje oceny, a nie dokonywać ocen ogólnikowych, w żaden sposób niezindywidualizowanych, które nie odnoszą się do okoliczności faktycznych wynikających z akt administracyjnych sprawy, a na które to okoliczności Skarżący zwracał uwagę w ww. wniosku i które wynikały z akt sprawy. Niepełne ustosunkowanie się przez Ministra do argumentów Skarżącego, jak również nazbyt ogólnikowe twierdzenia, które można wyrazić w każdej sprawie, nie stanowią o należytym rozpatrzeniu sprawy i nie budzą zaufania do organu, który powinien się wykazać szczególną dbałością przy wykładni pojęć nieostrych wynikających z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. i powinien oceniać je indywidualnie, mając na względzie konkretne okoliczności faktyczne, tym bardziej, że sam tak twierdzi na wstępie zaskarżonej decyzji, jeszcze przed przejściem do okoliczności konkretnej sprawy.

Sąd tym samym za dowolne i przedwczesne, a zarazem za naruszające art. 80 k.p.a. uznaje oceny Ministra wyrażone w zaskarżonej decyzji w kontekście niespełnienia przez Skarżącego przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. Sąd wskazuje ponadto, że z akt sprawy nie wynika, że organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji badał czy służba Skarżącego była pełniona z narażeniem życia i zdrowia, także w kontekście przyznanych Skarżącemu ww. odznaczeń.

5. W świetle powyższego Sąd uznaje że Minister wydając zaskarżoną decyzję dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 u.z.e.f. oraz nie ocenił właściwe okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu i w ten sposób naruszył w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.