Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2763/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], Komendant Główny Policji (dalej także: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a."), art. 97 ust. 5 i art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), a także § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1130), po rozpatrzeniu odwołania T. D. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") od decyzji Komendanta [...] Policji (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], stwierdzającej nieważność ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...], w przedmiocie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] lipca 2006 r. do dnia [...] listopada 2007 r. z powodu rażącego naruszenia prawa - utrzymał w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2019 r.

Zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy.

W dniu [...] stycznia 1992 r. skarżący T. D. wstąpił do służby w Policji, a od dnia [...] stycznia 1995 r. został mianowany do służby stałej.

W dniu [...] lipca 1996 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na rozbudowę domu jednorodzinnego w [...] przy ul. [...].

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Komendant Rejonowy Policji [...] decyzją z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...] przyznał skarżącemu pomoc finansową w formie zaliczkowej.

Następnie, decyzją z dnia [...] stycznia 1997 r., nr [...], Komendant Rejonowy Policji [...] przyznał skarżącemu dopłatę uwzględniającą zmianę stawki pomocy finansowej.

Z kolei, decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...] Komendant Rejonowy Policji [...] przyznał skarżącemu pełną pomoc finansową.

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Komendant [...] Policji, uwzględniając pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby, zwolnił skarżącego policjanta ze służby w Policji, z dniem [...] sierpnia 2012 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Komendant [...] Policji, uwzględniając wniosek skarżącego, działając na podstawie art. 155 k.p.a., uchylił w/w rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby.

Z dniem [...] maja 2017 r. skarżący, pozostając w dyspozycji Komendanta [...] Policji, został przeniesiony z urzędu do pełnienia dalszej służby w Komendzie Powiatowej Policji [...] z siedzibą w [...] i powołany na stanowisko Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji [...] z siedzibą w [...].

Od dnia [...] lipca 2017 r. skarżący pełni służbę na stanowisku Komendanta Powiatowego Policji we wskazanej wyżej Komendzie Powiatowej.

W dniu [...] czerwca 2017 r. skarżący złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości od dnia [...] czerwca 2017 r. W przedmiotowym oświadczeniu wykazał, że wraz z żoną i dwoma synami zamieszkuje w domu jednorodzinnym, położonym w [...] przy ul. [...], który stanowi współwłasność małżeńską. Ponadto, skarżący stwierdził, że czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby wynosi 1 godz. 40 minut w jedną stronę środkami komunikacji PKP i PKS. Jednocześnie skarżący policjant oświadczył, że zarówno on, jak i jego żona nie posiadali, ani nie posiadają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego bądź domu w miejscu pełnienia służby, ani w miejscowości pobliskiej. Ponadto, skarżący wykazał, że w 1996 r. korzystał z pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe w Komendzie Rejonowej Policji [...].

Komendant [...] Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. odmówił przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...] czerwca 2017 r.

Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania od ww. decyzji, Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r.

W wyniku rozpatrzenia skargi T. D. złożonej na ww. decyzję Komendanta Głównego Policji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2156/17, oddalił skargę T. D.

W uzasadnieniu wydanego wyroku WSA w Warszawie wskazał na możliwość wystąpienia okoliczności uzasadniającej wszczęcie przez organ postępowania w trybie nadzwyczajnym, pod kątem zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co - zdaniem Sądu - wynika z faktu pobierania przez skarżącego T. D. przedmiotowego świadczenia w latach 2007-2012.

Mając na względzie powyższe zastrzeżenia wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie, Komendant [...] Policji zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...], wydanej w przedmiocie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] lipca 2006 r. do dnia [...] listopada 2007 r. z powodu rażącego naruszenia prawa.

W dniu[...]lutego 2019 r. skarżący, działając na podstawie art. 78 k.p.a., złożył wnioski dowodowe o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka nadkom. H. K., ówczesnego Komendanta Powiatowego Policji [...] z siedzibą w [...] na okoliczność wydania przez niego decyzji z dnia [...] września 2009 r., z jednoczesnym wnioskiem o zbadanie, czy wydanie przedmiotowej decyzji zostało poprzedzone przez Komendanta Powiatowego Policji zasięgnięciem opinii prawnej, a jeżeli tak, to ustalenie, kto taką opinię prawną wydał.

Z kolei w dniu [...] kwietnia 2019 r. do organu wpłynęły kolejne wnioski dowodowe skarżącego, w których strona ponownie wniosła o przesłuchanie świadka nadkom. H. K. Jednocześnie, skarżący wniósł o przesłuchanie w charakterze świadka - radcy prawnego I. K. - na okoliczność wydania decyzji przez ówczesnego Komendanta Powiatowego Policji [...] z siedzibą w [...], z uwzględnieniem uregulowań prawnych stanowiących podstawę wydania opinii prawnej.

W dniu [...] maja 2019 r. Komendant [...] Policji postanowieniem nr [...] odmówił uwzględnienia wskazanych wyżej wniosków dowodowych skarżącego.

W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Komendant [...] Policji, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 oraz art. 158 § 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] stwierdził nieważność ostatecznej decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] wydanej w przedmiocie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] lipca 2006 r. do dnia [...] listopada 2007 r. z powodu rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Komendant [...] Policji wskazał na wstępie na regulacje prawne wyrażone w przepisach art. 88 i 92 ust. 1 ustawy o Policji. Jednocześnie, organ pierwszej instancji zauważył, że zasady dotyczące przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Wskazując na brzmienie § 1 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., Komendant [...] Policji stwierdził, że równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości.

W tym miejscu organ pierwszej instancji zauważył, że z akt niniejszej sprawy wynika, że Komendant Rejonowy Policji [...] decyzją z dnia [...] lipca 1996 r. przyznał skarżącemu pomoc finansową na rozbudowę domu jednorodzinnego w [...] przy ul. [...] w formie zaliczkowej, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 1997 r. przyznał skarżącemu dopłatę uwzględniającą zmianę stawki pomocy finansowej. Z kolei, jak zauważył Komendant [...] Policji, w dniu [...] grudnia 1998 r. decyzją nr [...] Komendanta Rejonowego Policji [...]przyznano skarżącemu pełną pomoc finansową. Komendant [...] Policji stwierdził, że podstawę prawną wspomnianych wyżej decyzji stanowiły przepisy zarządzenia nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 marca 1993 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania o zwracania (Dziennik Urzędowy MSW Nr 3 z dnia 1993 r., poz. 40).

W tym miejscu Komendant [...] Policji podkreślił, że regulacje prawne obowiązujące w latach 1991-1997 stwarzały możliwość (po uzyskaniu aprobaty przełożonego) przyznania pomocy finansowej na lokal mieszkalny w innej (niepobliskiej) miejscowości.

Uwzględniając powyższe, Komendant [...] Policji stwierdził, że skarżący nie spełniał przesłanek do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] lipca 2006 r. do dnia [...] listopada 2007 r., albowiem - stosownie do treści § 1 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. - obowiązywała zasada, że równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał on pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości.

Komendant [...] Policji zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest fakt udzielenia skarżącemu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, której wypłata nastąpiła w 1996 r., w 1997 r. i w 1998 r., na podstawie decyzji wydanych na w oparciu o przepisy cyt. zarządzenia nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 marca 1993 r., które stwarzały możliwość przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (domu) w miejscowości, która nie była miejscowością pobliską do miejsca pełnienia służby, z czego policjant skorzystał.

W tej sytuacji, organ pierwszej instancji stwierdził, że skoro zatem skarżący pełniąc służbę na terenie [...], uzyskał pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych swojej rodziny, to tym samym wykluczyło go to z kręgu osób uprawnionych do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.

Komendant [...] Policji zwrócił uwagę, że nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie było również to, że skarżący policjant dwukrotnie ubiegał się o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w wyniku czego Komendant [...] Policji dwukrotnie odmówił mu przyznania prawa do wskazanego równoważnika pieniężnego, zaś prawidłowość tych decyzji potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1966/12 oraz w wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2156/17.

Mając powyższe na względzie, Komendant [...] Policji uznał, że wydana w dniu [...] września 2009 r. decyzja nr [...] Komendanta Powiatowego Policji [...] z siedzibą w [...] przyznająca skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] lipca 2006 r. do dnia [...] listopada 2007 r. (pomimo skorzystania przez skarżącego z pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe) rażąco narusza przepis § 1 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r.

Tym samym, organ pierwszej instancji uznał, że zaistniała konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z siedzibą w [...] nr [...] z dnia [...] września 2009 r. z powodu rażącego naruszenia prawa, albowiem przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej na jego uzyskanie, nastąpiło wbrew przesłankom określonym w przepisach rozporządzenia, których treść nie jest niejasna, to zaś stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ustosunkowując się do złożonych przez skarżącego wniosków dowodowych, organ pierwszej instancji zauważył, że przeprowadzenie dowodów z przesłuchania w charakterze świadka H. K. oraz I. K., nie było konieczne, albowiem przedmiotem tego dowodu nie była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Komendant [...]Policji uznał, że - wbrew ocenie strony skarżącej - w przedmiotowym postępowaniu opinia radcy prawnego nie stanowi okoliczności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Organ pierwszej instancji uznał, że sporna opinia prawna nie ma charakteru wiążącego, a mogła stanowić jedynie wskazówkę, co do interpretacji określonych przepisów prawa.

W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. skarżący wniósł odwołanie od w/w decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2019 r.

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji, skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji:

- naruszenie art. 92 ustawy o Policji w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego - polegający na niesłusznym uznaniu, iż w okresie od dnia [...] lipca 2006 r. do dnia [...] listopada 2007 r. skarżący nie był osobą uprawnioną do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego;

- naruszenie przepisów art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. - polegające na odmowie uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego, w których zwrócił się o przeprowadzenie dowodu z zeznań osób biorących udział w wydaniu spornej decyzji nr [...], w sytuacji gdy dowód ten był niezbędny do ustalenia przesłanek wydania decyzji i wiedzy tych osób o fakcie wcześniejszego przyznania mu pomocy finansowej na rozbudowę domu jednorodzinnego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Komendant Główny Policji - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 97 ust. 5 i art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a także § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...]Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Komendanta Powiatowego Policji [...] z siedzibą w [...] w przedmiocie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] lipca 2006 r. do dnia [...] listopada 2007 r., z powodu rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu wydanej decyzji, Komendant Główny Policji na wstępie wyraźnie zaznaczył, iż postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest formą nadzoru, mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu, który służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego, ze skutkiem ex tunc, decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W tej sytuacji, jak wskazał organ odwoławczy, stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że sporna decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Komendant Główny Policji podniósł, że właściwy organ, działając jako organ nadzorczy, nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W konsekwencji, jak stwierdził organ odwoławczy, dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności.

Komendant Główny Policji podkreślił wyraźnie, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a zatem zaistnienie przesłanki powodującej konieczność stwierdzenia nieważności musi być oczywiste.

Organ odwoławczy podniósł, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym sporną decyzją, przez proste zestawienie ich ze sobą. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa (interpretacji przepisów), ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Mając powyższe na względzie, Komendant Główny Policji podniósł, że przepis § 1 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. enumeratywnie wylicza negatywne przesłanki, zaistnienie których prowadzi do odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Powołując się na brzmienie § 1 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., organ odwoławczy zauważył, że w świetle tego przepisu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości.

Uwzględniając powyższe, Komendant Główny Policji stwierdził, że powołany przepis § 1 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. wyklucza przyznanie policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli policjant otrzymał już pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu.

Tymczasem, jak zauważył organ odwoławczy, z akt sprawy wynika, iż Komendant Rejonowy Policji [...] decyzjami z dnia [...] lipca 1996 r., z dnia [...] stycznia 1997 r. oraz z dnia [...] grudnia 1998 r. przyznał skarżącemu pomoc finansową na rozbudowę domu jednorodzinnego przy ul. [...] w [...].

W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, nie może zatem budzić wątpliwości, że na dzień wydania spornej decyzji z dnia [...] września 2009 r. przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu, stan faktyczny sprawy wykluczał tego rodzaju rozstrzygnięcie, albowiem przyznana skarżącemu w dniu [...] grudnia 1998 r. pomoc finansowa w pełnej przysługującej wysokości uniemożliwiała przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Mając powyższe na względzie, Komendant Główny Policji stwierdził, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Komendant Powiatowy Policji [...] z siedzibą w [...], wbrew regulacji prawnej zawartej w § 1 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., w sposób nieprawidłowy, nie wynikający z postanowień powołanego przepisu, przyznał stronie skarżącej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

Organ odwoławczy wskazał, że bezsporne jest to, iż skarżący skorzystał z pomocy finansowej, będąc funkcjonariuszem Komendy Rejonowej Policji [...] bezpośrednio nadzorowanej przez Komendanta [...] Policji. Jednocześnie, również poza sporem pozostaje fakt, że skarżącego z Komendy Rejonowej Policji [...] przeniesiono do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji [...] z siedzibą w [...], niemniej jednak jednostka ta znajduje się w miejscowości pobliskiej poprzedniego miejsca pełnienia służby (tj. miejscowości, gdzie czas przejazdu publicznymi środkami transportu nie przekracza 2 godzin w obie strony), gdzie policjant skorzystał z pomocy finansowej. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, ustawowe prawo do lokalu, wynikające z art. 88 ustawy o Policji, zostało wobec skarżącego zrealizowane poprzez przyznanie tego świadczenia.

Komendant Główny Policji podkreślił, że z okoliczności posiadania domu w miejscowości niepobliskiej zarówno [...] (poprzedniego miejsca pełnienia służby), jak i [...] (obecnego miejsca pełnienia służby) nie można wywieźć faktu, iż równoważnik zainteresowanemu przysługiwał.

Organ odwoławczy zauważył, że pomoc finansowa przyznana została skarżącemu w czasie, kiedy przepisy warunkowo dopuszczały przyznanie takiego świadczenia na uzyskanie domu w miejscowości innej niż pobliska, na co strona wyraziła wówczas zgodę.

Ponadto, Komendant Główny Policji wyjaśnił, że ustawodawca w rozdziale 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" zawartym w ustawie o Policji, jako kryterium uzależniające przyznawanie poszczególnych uprawnień mieszkaniowych wskazuje miejsce pełnienia służby funkcjonariusza, określając je jako "miejscowość, w której policjant pełni służbę" (art. 88 ust. 1 ustawy o Policji), "miejscowość pobliska" (art. 88 ust. 4 cyt. ustawy) oraz "inna miejscowość" (art. 96 cyt. ustawy), tj. miejscowości gdzie czas przejazdu publicznymi środkami transportu przekracza 2 godziny w obie strony.

Komendant Główny Policji podkreślił, że faktem jest, iż skarżący został przeniesiony do pełnienia służby w miejscowości pobliskiej a nie w "innej miejscowości", którą wskazuje § 1 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Zdaniem organu odwoławczego, uznać należy zatem, że przeniesienie to pozostaje bez znaczenie w kontekście uprawnień skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, bowiem zainteresowany skorzystał z pomocy finansowej w miejscowości pobliskiej. Tym samym, jak stwierdził organ odwoławczy, brak było uzasadnienia do przyznania skarżącemu w 2009 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a więc sporna decyzja z dnia [...] września 2009 r. wydana przez Komendanta Powiatowego Policji [...] z siedzibą w [...] przyznająca to uprawnienie, wydana została z rażącym naruszeniem § 1 ust. 2 pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia.

W piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2019 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2019 r., skarżący zarzucił Komendantowi Głównemu Policji:

- rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92 ustawy o Policji w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego - polegające na niesłusznym uznaniu, iż skarżący w okresie od dnia [...] lipca 2006 r. do dnia [...] listopada 2007 r. nie był osobą uprawnioną do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego,

- naruszenie przepisów proceduralnych, w tym art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. - polegające na odmowie uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego, w których występował o przeprowadzenie dowodu z zeznań osób biorących udział w wydaniu spornej decyzji nr [...], w sytuacji gdy dowód ten był niezbędny do ustalenia przesłanek wydania decyzji i wiedzy tych osób o fakcie wcześniejszego przyznania skarżącemu pomocy finansowej na rozbudowę domu jednorodzinnego,

- naruszenie art. 156 k.p.a. - polegające na podjęciu decyzji o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji po upływie 10 lat od jej podjęcia, w sytuacji gdy brak jest podstaw do przyjęcie, iż ewentualne naruszenie prawa miało charakter rażący, a przedmiotowy przepis w części nieprzewidującej ograniczenia czasowego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych z powodu rażącego naruszenia prawa został uznany za niekonstytucyjny.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca, powołując się na brzmienie przepisu § 1 ust 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., stwierdziła, że analizując ustalony w sprawie stan faktyczny, stwierdzić należy, iż w przypadku skarżącego zachodzi wyjątek przewidziany w przedmiotowym przepisie. Skarżący zauważył bowiem, że w dacie przyznawania pomocy na rozbudowę domu w 1996 r. pełnił on służbę w Komendzie Rejonowej Policji w [...], a w dacie przyznania mu dodatku za brak lokalu pełnił służbę w jednostce policji w innej miejscowości, do której został przeniesiony. W tej sytuacji, skarżący uznał, że - wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - przepis § 1 ust 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. nie przewiduje "wyjątku od wyjątku" w postaci faktu, że policjant miał przed przeniesieniem lokal mieszkalny w miejscowości, w której wcześniej pełnił służbę i na który uzyskał pomoc finansową. Skarżący podniósł, że treść przepisu jest jasna i nie ma podstaw do przyjmowania jakichkolwiek dodatkowych kryteriów przyznawania pomocy. Skarżący stwierdził, że został przeniesiony do służby w innej miejscowości, w związku z czym ponownie stał się uprawniony do uzyskania dodatku za tzw. brak mieszkania. Skarżący zauważył, że stanowisko takie jest prezentowane również w orzecznictwie sądowym, czego przykładem może być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 107/18, który zapadł w podobnym stanie faktycznym.

Ponadto, skarżący wskazał, że organ prowadzący postępowanie niezasadnie odmówił uwzględnienia jego wniosku o przesłuchanie A. K. i I. K., które to osoby były odpowiedzialne za wydanie spornej decyzji z dnia [...] września 2009 r., a więc celowym jest poznanie przesłanek i motywów wydania ówczesnej decyzji.

Skarżący uznał, że nawet przy przyjęciu, iż decyzja o przyznaniu mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego była dotknięta wadami prawnymi, to nie można mówić o rażącym charakterze tych wad uzasadniających ich eliminację z obrotu prawnego po okresie 10 lat od ich wydania. Skarżący zauważył, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., uznającym za niekonstytucyjny przepis art. 156 § 2 k.p.a., wskazuje się na zasadę pewności prawa (bezpieczeństwa prawnego), jako zasadę pochodną wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego, jej treścią jest gwarancja ochrony praw nabytych, interesów w toku oraz ekspektatyw. Skarżący stwierdził, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art, 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. Skarżący podniósł, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje także, że z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. W ten sposób, wobec braku ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, w tym z urzędu, ryzyko wadliwego działania administracji może zostać w sposób nieograniczony przeniesione na adresata wadliwej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności, czy też zgodności z zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga T. D. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia z dnia [...] października 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Komendant Główny Policji wydając zaskarżoną decyzję utrzymująca w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Komendanta Powiatowego Policji [...] z siedzibą w [...] w przedmiocie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] lipca 2006 r. do dnia [...] listopada 2007 r. z powodu rażącego naruszenia prawa - nie dopuścił się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Sąd stwierdził bowiem, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Komendant Główny Policji w sposób prawidłowy i wszechstronny zarazem wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2019 r., dlaczego uznał, że w przypadku niniejszej sprawy zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważność spornej decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z siedzibą w [...] z dnia [...]września 2009 r. z powodu rażącego naruszenia prawa.

Ponadto, w ocenie Sądu, wydając obie sporne decyzje administracyjne, zarówno Komendant Główny Policji, jak i Komendant [...] Policji nie dopuścili się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu, nie można również zarzucić organowi, że stwierdzając nieważność spornej decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...], pominął w swych rozważaniach zarówno podstawowy cel rozwiązań prawnych zawartych k.p.a., a dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 k.p.a., jak też nie uwzględnił fundamentalnej zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 k.p.a.

Według Sądu, wydając obie sporne decyzje administracyjne, stwierdzające nieważność wskazanej powyżej decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...], organy obu instancji prawidłowo oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do wszelkich wątpliwości i argumentów strony skarżącej.

Na wstępie wszelkich rozważań dotyczących legalności zaskarżonej decyzji, należy - zdaniem Sądu - wyraźnie wskazać, iż zarówno Komendant Główny Policji, jak i Komendant [...] Policji, wydając obie decyzje w sprawie zainicjowanej zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...], był związany rygorami procedury administracyjnej określającej ich obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że Komendant Główny Policji był obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa (art. 8 § 1 k.p.a.), z której to zasady wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Realizując tą zasadę, organ administracji publicznej obowiązany jest przede wszystkim do ścisłego przestrzegania prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony skarżącej oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu wspomnianej wyżej strony postepowania administracyjnego. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Należy zauważyć jednocześnie, że z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż generalnie to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Jednakże, należy zarazem bardzo wyraźnie podkreślić, iż rozpoznając skargę na wydane przez organy Policji obu instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...], Sąd zobowiązany był jednocześnie uwzględnić fakt, iż przyjęta w Kodeksie postępowania administracyjnego konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej wiąże się jedynie ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa, określonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Jednocześnie, warto zauważyć, że nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, a zatem wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (tak: m.in. Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1578/09, LEX nr 746660).

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności, musi być oczywiste. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa, wskazać trzeba, że treść spornej decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, przy czym należy wyraźnie pamiętać o tym, iż naruszenie prawa musi mieć charakter niedwuznaczny.

W sposób rażący może zatem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Oznacza to, że sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Wskazać należy, że odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, choćby następnie okazała się błędną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Już sam fakt istnienia kilku różnych wykładni przepisów prawa może sugerować, że nie mamy do czynienia z zaistnieniem przesłanki rażącego ich naruszenia (por. m.in. wyroki NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08, z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 867/10, czy też z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 217/09; podobnie: m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 401/09).

Z uwagi na fakt, że instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji, stanowiący odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach k.p.a., należy przyjąć, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 402/10, LEX nr 952029).

Ponadto, warto zauważyć, że w przepisach procedury administracyjnej nie znajduje oparcia oczekiwanie, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji sprawa zakończona ostateczną decyzją zostanie po raz kolejny rozstrzygnięta co do jej istoty. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem postępowaniem nowym, w którym rzeczą organu jest jej zbadanie i rozstrzygnięcie wyłącznie co do nieważności decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności spornej decyzji, objęte przepisem art. 156 § 1 k.p.a., dotyczą wyłącznie prawa, a nie faktów. Tak więc, prowadzenie w postępowaniu nieważnościowym na nowo postępowania dowodowego w takim zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, nie jest możliwe (podobnie: Naczelny Sąd Administracyjny m.in. /w:/ wyrok z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08).

W tej sytuacji, uznać należy, że zakres rozstrzygania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie ograniczał się zatem wyłącznie do zbadania i oceny, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji w trybie zwykłym i taki też jest zakres kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie - w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego - sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (tak: B. Adamiak /w:/ Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP z 2001 r., zeszyt nr 8, s. 31).

Należy zauważyć, że stosownie do przepisu art. 16 § 1 k.p.a., statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w k.p.a. i w przypadkach przewidzianych w przepisach. Zasada trwałości decyzji administracyjnych, zawarta w art. 16 § 1 k.p.a., jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej a wręcz przeciwnie - muszą być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco. Tak więc, zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez k.p.a., trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. zbadanie, czy sporna decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia inne przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, a organ dokonujący nadzoru nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Warto zauważyć, że takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 1996 r. (sygn. akt III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258), w którym uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Należy wyraźnie zaznaczyć, że skoro postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych jest wyjątkowym środkiem ich weryfikacji i stanowi odstępstwo od ustanowionej w przepisie art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. zasady stabilności decyzji ostatecznych, to przedmiotowe postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, albowiem nie zastępuje ono postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Takiej weryfikacji, m.in. co do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, służy postępowanie odwoławcze, a nie tryb stwierdzenia nieważności.

Podkreślenia wymaga ponadto, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu normowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia.

Naruszenie prawa, o którym mówi przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć szeroko, bo na zakres tego pojęcia składają się zarówno przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Podkreślenia przy tym wymaga, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji. Oznacza to, że z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli treść decyzji odpowiada prawu (tak: np. NSA /w:/ wyrok z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 27/05). Sankcję nieważności może pociągać tylko takie naruszenie norm postępowania, które wprost godzi w samą decyzję, nie zaś naruszenie przepisów, które może, lecz nie musi mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Postępowanie szczególne, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, zmierzającym do ustalenia okoliczności sprawy i nie ma w nim miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, w przeciwieństwie do odwołania, nie pozwala na ponowne rozpoznanie sprawy, a tylko podczas takiego rozpatrywania można zbadać zasadność zarzutów związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego i jego oceną (vide: wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I FSK 104/06). Ewentualne wady postępowania mogą więc być korygowane na etapie odwołania w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym mogłyby być skuteczne tylko wtedy, kiedy prowadziłyby do wykazania rażącego naruszenia prawa materialnego.

Konkludując, stwierdzić należy, iż w przypadku nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego chodzi o niedopuszczalne przekroczenie prawa, które nastąpiło wówczas (a więc w dacie wydania spornej decyzji) w sposób jasny i niedwuznaczny.

Według Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja miała miejsce, co zasadnie stwierdził w zaskarżonej decyzji Komendant Główny Policji.

Należy zauważyć, iż szczegółowe zasady przyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, kształtuje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Przepis § 1 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. wylicza negatywne przesłanki, zaistnienie których prowadzi do odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości.

Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że powołany przepis wyklucza przyznanie policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli policjant otrzymał już pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że Komendant Rejonowy Policji [...] decyzjami nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...] z dnia [...] stycznia 1997 r. oraz nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. przyznał skarżącemu T. D. pomoc finansową na rozbudowę domu jednorodzinnego przy ul. [...] w [...].

W tej sytuacji, nie może zatem budzić wątpliwości, że na dzień wydania decyzji przyznającej zainteresowanemu równoważnik pieniężny za brak lokalu ([...] września 2009 r.) stan faktyczny sprawy wykluczał tego rodzaju rozstrzygnięcie, albowiem przyznana skarżącemu w dniu [...] grudnia 1998 r. pomoc finansowa w pełnej przysługującej wysokości uniemożliwiała przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Mając zatem powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Komendant Powiatowy Policji [...] z siedzibą w [...], wbrew regulacji prawnej zawartej w § 1 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., w sposób nieprawidłowy, niewynikający z postanowień powołanego przepisu przyznał stronie skarżącej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

Faktem jest, że skarżący skorzystał z pomocy finansowej, będąc funkcjonariuszem Komendy Rejonowej Policji [...]bezpośrednio nadzorowanej przez Komendanta [...] Policji. Również poza sporem pozostaje fakt, że skarżącego z Komendy Rejonowej Policji [...] przeniesiono do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji [...] z siedzibą w [...], niemniej jednak jednostka ta znajduje się w miejscowości pobliskiej poprzedniego miejsca pełnienia służby (tj.: miejscowości gdzie czas przejazdu publicznymi środkami transportu nie przekracza 2 godzin w obie strony), gdzie policjant skorzystał z pomocy finansowej.

W konsekwencji, uznać należy, że ustawowe prawo do lokalu, wynikające z art. 88 ustawy o Policji, zostało wobec skarżącego zrealizowane.

Warto zauważyć, że pomoc finansowa przyznana została skarżącemu w czasie, kiedy przepisy warunkowo dopuszczały przyznanie takiego świadczenia na uzyskanie domu w miejscowości innej niż pobliska, na co strona skarżąca wyraziła wówczas zgodę.

Zdaniem Sądu uznać należy, że skarżący został przeniesiony do pełnienia służby w miejscowości pobliskiej a nie w "innej miejscowości", którą wskazuje § 1 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. W tej sytuacji, uznać należy, że przeniesienie to pozostaje bez znaczenie w kontekście uprawnień skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, bowiem zainteresowany skorzystał z pomocy finansowej w miejscowości pobliskiej. Tym samym, brak było uzasadnienia do przyznania skarżącemu w 2009 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a decyzja nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Komendanta Powiatowego Policji [...] z siedzibą w [...] przyznająca to uprawnienie, wydana została z rażącym naruszeniem § 1 ust.2 pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. polegającego na podjęciu decyzji o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji po upływie 10 lat od jej podjęcia, należy zauważyć, że brak w art. 156 § 2 k.p.a. ograniczenia czasowego stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., jako pominięcie ustawodawcze, był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia jego zgodności z art. 2 Konstytucji RP. Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5, poz. 62, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Orzeczenie to ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Nie powoduje ono zmiany normatywnej ani nie wypowiada się co do wymaganego okresu prekluzyjnego.

W ocenie Sądu, uznać należy, że do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 in fine k.p.a.". Warto zauważyć, że podobnie orzekł NSA w wyroku z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 374/18, LEX nr 2532721, przyjmując, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia rażącego naruszenia prawa przez wprowadzenie w przesłance nieważności treści niezapisanych, jeżeli ma to godzić w prawa innych podmiotów. Nie jest do pogodzenia taka wykładnia, które udziela ochrony jednostkom, które nabywają prawa w następstwie rażącego naruszenia przepisów prawa, ingerując w chronione prawo osób, którym przepisy prawa udzieliły ochrony.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższe oznacza, że sam tylko znaczny upływ czasu nie może uzasadniać automatycznie odstąpienia od stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż muszą za tym przemawiać dodatkowe okoliczności, których Sąd w niniejszej sprawie nie dostrzegł.

W tej sytuacji, w tak ustalonym stanie faktycznym, Sąd uznał, że zasadne było wydanie przez Komendanta Głównego Policji decyzji utrzymującej w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] lipca 2006 r. do dnia [...] listopada 2007 r.

Wobec powyższego, należy uznać, że zarówno Komendant Główny Policji, jak i wcześniej Komendant [...] Policji, wydając sporne rozstrzygnięcia, nie uchybili normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem podjęli wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia sprawy.

Ponadto, poprzez właściwe - w ocenie Sądu - uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, organy obu instancji nie naruszyły normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógłby mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Komendant Główny Policji, utrzymując w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. nie dopuścił się również naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście zastosowania przepisu 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wszechstronnie wyjaśnił wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle powołanego wyżej przepisu k.p.a. - zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z 2009 r. przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.