Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 197/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 146 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151 w zw. z art. 134 § 1, art. 133 § 1, art. 113 ust. 1, art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 475/16 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy J. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz R. W. kwotę 1839 (tysiąc osiemset trzydzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 22 września 2016 r., II SA/Bk 475/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujący stan sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] kwietnia 2016 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania R. W. od decyzji Wójta Gminy J. z [...] listopada 2015 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie wsi S. gmina J., spowodowanego stworzeniem warunków technicznych do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Gmina J. zrealizowała inwestycję obejmującą budowę nawierzchni utwardzonej drogi gminnej i obustronnych chodników, kanalizacji sanitarnej z przepompownią ścieków i przyłączami do posesji, oświetlania ulicznego, zjazdów na posesje prywatne w pasie drogi, przebudowie linii energetycznej NN i urządzeń telekomunikacyjnych na działkach o numerach geodezyjnych [...],[...] oraz częściowo na działkach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie S.. Dnia [...] listopada 2012 r. Gmina J. zawiadomiła Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. o zakończeniu inwestycji. Wobec milczenia Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego, organ stwierdził, że z dniem [...] grudnia 2012 r. powstała możliwość podłączenia do kanalizacji sanitarnej.

Inwestycja ta spowodowała wzrost wartości nieruchomości, w tym działki nr [...], której właścicielem jest R. W.. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), tj. do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Powołany w sprawie rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy, w którym ustalił wartość wzrostu nieruchomości z tytułu zrealizowanej inwestycji. W ocenie organu operat został sporządzony prawidłowo. Wycena została dokonana na podstawie cen rynkowych z rynku lokalnego. Rzeczoznawca do szacowania nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi gminnej i kanalizacji sanitarnej jako podobne, w metodzie porównania parami, przyjął nieruchomości o zróżnicowanej powierzchni i kształcie lecz podstawowym kryterium podobieństwa był brak dostępu do utwardzonej drogi i sieci kanalizacji sanitarnej. Przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z [...] kwietnia 2006 r., w którym nieruchomość ta położona jest na obszarze jako tereny wielofunkcyjnego rozwoju oraz decyzji o warunkach zabudowy ustalającej warunki inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowej działce. Dlatego też rzeczoznawca oszacował wartość tej działki jako działki przeznaczonej pod zabudowę, a nie jako nieruchomość rolną.

W ocenie organu operat został sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności i odpowiadał ustawowym kryteriom, oraz nie pozostawia wątpliwości co do wartości wycenionej nieruchomości. Jednocześnie organ uznał, że R. W. nie wykazał, aby poniósł nakłady, które mogłyby być zakwalifikowane jako nakłady na zrealizowaną inwestycję.

W tych okolicznościach opłata adiacencka z tytułu wybudowania drogi została wymierzona przy uwzględnieniu wyceny z operatu szacunkowego rzeczoznawcy (wzrost wartości nieruchomości został ustalony na kwotę [...] zł) i [...]% stawki ustalonej przez Radę Gminy J. w uchwale Nr [...] z [...] maja 2000, tj. na kwotę [...] zł, co jest zgodne z art. 146 ust 1a u.g.n.

Odwołania, w którym M. W. kwestionował ustalenia rzeczoznawcy przyjęte w operacie szacunkowym, na podstawie którego organ podjął decyzję o wymierzeniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło.

Podzielając ustalony stan faktyczny SKO stwierdziło, że prawidłowo organ I instancji ustalił, że zaistniały podstawy prawne wskazane w art. 143 i 146 ust. 1 i 2 u.g.n. do wymierzenia opłaty adiacenckiej. Opłata ta została wymierzona w oparciu o wycenę wartości nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę, który w sposób przekonujący wskazał na argumenty uzasadniające dokonaną wycenę. Podniesione przez odwołującego się okoliczności, co do kształtu działki, wykorzystania działki jako drogi dojazdowej organ uznał za okoliczności mało istotne i nie wpływające w żaden sposób na wartość poszczególnych nieruchomości w zakresie, który nakazywałby uznać konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

Odwołujący się nie utracił na rzecz gminy własności jakiegokolwiek gruntu bez podstawy prawnej, na którym to gruncie gmina zrealizowała inwestycję skutkującą naliczeniem opłaty adiacenckiej. Nie można zatem było uznać gruntu "przekazanego" za partycypację w kosztach inwestycji gminnej.

W skardze na powyższą decyzję M. W. zarzucił jej naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art. 148 ust. 4 u.g.n. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie w wydanej decyzji nakładów poczynionych przez skarżącego, tj. ustalenie wysokości odszkodowania przysługującego Gminie z tytułu przyjęcia nieruchomości na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. za symboliczną kwotę w wysokości [...] zł za m.kw., czyli [...] zł, która zdecydowanie nie odpowiada wartości rynkowej nieruchomości i w zasadzie stanowi nieodpłatne przysporzenie na rzecz Gminy;

b) art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 363 k.c. poprzez ustalenie, że kwota odszkodowania stanowi wyrównanie uszczerbku na mieniu skarżącego i jest odpowiednią sumą pieniężną należną za przejętą przez gminę nieruchomość, pomimo, że celem skarżącego było przekazanie nieruchomości pod budowę drogi, co świadczy, że de facto jest to poniesiony nakład na inwestycję;

c) art. 146 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 153 ust. 1 oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przez ustalenie, że przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości były nieruchomościami podobnymi, pomimo, że jak wykazano w odwołaniu porównywane były z nieruchomościami foremnymi, a nalężąca do skarżącego nieruchomość nie jest nieruchomością foremną, a jest wydłużona w kształcie zbliżonym do trapezu oraz przecięta linią [...], w części porośnięta kilkuletnim drzewostanem sosnowym, położona na skraju skupiska zabudowy zagrodowej o powierzchni różniącej się w stosunku kilkakrotnym do porównywanych i z tej przyczyny nie powinna być wyceniana tak jak nieruchomości przyjęte do porównania;

d) art. 146 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez ustalenie, że przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości były nieruchomościami podobnymi, pomimo że biegły nie dokonał korekty cen uwzględniającej różnicę pomiędzy nieruchomością wycenianą a porównywaną;

e) art. 143 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez ustalenie opłaty nie tylko od budowy urządzeń infrastruktury lecz również od budowy linii [...], urządzeń telekomunikacyjnych mimo, że przepis takiej podstawy do naliczenia opłaty nie przewiduje;

2) przepisów postępowania, które to naruszenia miało istotny wpływ na jego wynik, tj.:

a) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, zaniechanie dokładnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym w szczególności ustalenia jaką w rzeczywistości wartość miała przyjęta przez Gminę J. działka nabyta na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. i w jakiej wysokości dokonano wypłaty odszkodowania, celem ustalenia ekwiwalentności świadczeń obu stron oraz oceny czy ze strony skarżącego nastąpiło przeniesienie majątku na rzecz Gminy celem budowy urządzeń i drogi stanowiących podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej i czy skarżący uzyskał stosowną rekompensatę za przejęcie na własność nieruchomości stanowiącej aktualnie własność Gminy i z tytułu powstałej różnicy nie dokonał żadnej korekty w określonej cenie;

b) art. 7 i 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie ustalenia w drodze przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego wartości nieruchomości przejętej na rzez Gminy celem oceny czynności pomiędzy stronami oraz oceny czy uszczerbek w majątku skarżącego na majątek Gminy w postaci przeniesienia na jej rzecz zyskał odpowiednią rekompensatę w postaci wypłaconego odszkodowania.

Wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 22 września 2016 r., II SA/Bk 475/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że zarzut, w którym skarżący podnosi, że z uwagi na przekazanie Gminie za symboliczną kwotę działki o nr [...] o pow. [...] ha organ był zobowiązany do uznania, że jest to poniesiony nakład na zrealizowaną inwestycję, ustalenia odszkodowania zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. i rozliczenia jako partycypacji w kosztach inwestycji gminnej jest całkowicie chybiony. Z aktu notarialnego Repertorium [...] Numer [...] sporządzonego przez notariusza B. M. wynika, że działka o nr [...] została sprzedana przez U. W. na rzecz gminy. Nie jest to więc wywłaszczenie podziałowe, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., a tym samym nie istniała podstawa do ustalenia odszkodowania w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n. i naliczenia go jako formy partycypacji w kosztach budowy inwestycji gminnej. Faktu tego nie zmienia także okoliczność sprzedaży za symboliczną kwotę, skoro strony o ewentualnej możliwości rozliczeń z tego tytułu w umowie nie ustaliły.

Nadto w sytuacji, gdy sprzedana działka nie stanowiła własności skarżącego brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że z tego tytułu poniósł on jakikolwiek nakład na zrealizowaną inwestycję, który winien być uznany jako partycypacja w budowie drogi.

Również zarzut dotyczący ustalenia opłaty adiacenckiej nie tylko od wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej ale także od budowy linii [...] i urządzeń telekomunikacyjnych nie ma żadnego uzasadnienia. Fakt, że w ramach zrealizowanej inwestycji dokonano także robót związanych z przebudową linii [...] i urządzeń telekomunikacyjnych nie oznacza, że z tytułu tego wymierzono jakąkolwiek opłatę. Ustalając, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości organy miały na uwadze jedynie wybudowanie drogi i kanalizacji sanitarnej i tylko budowę tej infrastruktury miał na uwadze rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy.

Ocena sporządzonego operatu, który był podstawą do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej dokonana przez organy nie budzi zastrzeżeń. Nie ma podstaw do kwestionowania przyjętych do wyceny nieruchomości wskazanych w operacie jako nieruchomości podobne. Kwestia ta została wyjaśniona w sposób dostateczny przez rzeczoznawcę, który wskazał, że mają one takie same przeznaczenie, wprawdzie zróżnicowany kształt i powierzchnię, lecz podstawowym kryterium podobieństwa jest w pierwszym przypadku brak dostępu do utwardzonej drogi, a w drugim wypadku dostęp do takiej drogi. Z tego też względu zarzut co do wyboru nieruchomości podobnych przez rzeczoznawcę i podzielenia tego przez organy nie może się ostać.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 22 września 2016 r., II SA/Bk 475/16, wniósł R. W.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

I. Prawa materialnego:

1. § 38 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wartość nieruchomości ustalona zgodnie z operatem szacunkowym nie powinna zostać pomniejszona o wartość ograniczonego prawa rzeczowego, tj. hipoteki kaucyjnej obciążającej nieruchomość o wartości [...] zł;

2. § 38 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wartość nieruchomości ustalona zgodnie z operatem szacunkowym nie powinna uwzględniać ograniczonych praw rzeczowych obciążających przedmiotową nieruchomość;

3. art. 148 ust. 4 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i nieuwzględnienie w wydanej decyzji nakładów poczynionych przez skarżącego, tj. nieuwzględnienie okoliczności, że wydzielona z nieruchomości skarżącego należąca do niego działka oznaczona nr [...] to działka, która jest wykorzystywana na inwestycję z tytułu, na podstawie którego skarżący został obciążony opłatą adiacencką, nie stanowi nakładu na przedmiotową inwestycję;

4. art. 146 ust. 1 w zw. z art. art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie, że przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości były nieruchomościami podobnymi, pomimo, że biegły w swojej opinii wskazał, że podstawowym kryterium podobieństwa był brak dostępu do utwardzonej drogi i sieci kanalizacji sanitarnej, pomimo, że żaden z przepisów ustawy, ani powołanego rozporządzenia nie definiuje cechy podobieństwa nieruchomości z nadaniem podstawowego znaczenia dla właściwości odległości od ww. urządzeń i nie uwzględnienie okoliczności wskazanych w odwołaniu nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa: m.in. nieruchomość w kształcie wydłużonym trapezowym porównywana była głównie z nieruchomościami foremnymi, a należąca do skarżącego nieruchomość jest nieruchomością przeciętą linią [...], położona na skraju skupiska zabudowy zagrodowej, położona w miejscowości bardzo różniącej się od miejscowości, w których leżały porównywane nieruchomości oraz o powierzchni różniącej się w stosunku kilkukrotnym do porównywanych;

II. przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na jego wynik, tj.

1. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję SKO w B. w całości, pomimo, że skarga w całości zasługiwała na uwzględnienie, z uwagi na naruszenia przepisów materialnych oraz proceduralnych wymienionych w skardze skierowanej do WSA w Białymstoku oraz naruszenia przez organy wydające decyzje § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i pominięcie, że operat szacunkowy stanowiący podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej przy określaniu wartości nieruchomości nie uwzględnił obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym o wartości [...] zł, jak również dane widniejące w operacie nie zostały potwierdzone żadnym dokumencie dotyczącym przeniesienia własności części wydzielonej działki i operat został sporządzony wbrew zapisom widniejącym w księdze wieczystej;

2. art. 151 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy, pomimo, że w aktach znajduje się m.in. operat szacunkowy który wskazuje, że nieruchomość jest obciążona ograniczonym prawem rzeczowym – hipoteką kaucyjną o wartości [...] zł, jednakże treść tegoż operatu nie uwzględnia zgodnie z hipotezą przepisu, o którym mowa w zarzucie II. 1 niniejszej skargi, wartości tego prawa rzeczowego przy określaniu wartości nieruchomości, a pominięcie tej okoliczności przy zapoznaniu się z materiałem dowodowym ma wpływ na wynik postępowania, gdyż podstawą do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej jest wycena dokonana w operacie szacunkowym, który w niniejszej sprawie został wykonany niezgodnie z ww. przepisami;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 113 ust. 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodu z urzędu i poczynienie ustaleń stanowiących podstawę do rozstrzygnięcia na podstawie wyłącznie akt sprawy, bez wyjaśnienia sprzeczności, które z nich wynikają, a mianowicie: treści skargi do Sądu I instancji, która wskazuje na sprzedaż nieruchomości na podstawie aktu notarialnego na rzecz Gminy J. oraz odpowiedzi Zastępcy Wójta na odwołanie skierowane przez skarżącego do SKO w B. z [...] grudnia 2015 r., w którym zaprzecza, aby nieruchomość została zbyta dobrowolnie, wskazując na zbycie w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz treści operatu szacunkowego, która dotyczy badania księgi wieczystej [...] dla działki o nr geod. [...], podczas gdy elektroniczna wersja tej księgi w wersji zupełnej, jak również znajdujące się w aktach pismo W. sp. z o.o. wskazuje, że objęta wskazanym przez biegłego w KW działka ma numer 16 i że nie dokonano wpisu w odrębnej księdze wieczystej na potrzeby wydzielonej działki, ani nie dokonano zmiany w tym zakresie, jak również nie zmieniła się od roku 2008 powierzchnia działki należącej do skarżącego, a zaniechanie przez sąd pierwszej instancji ustalenia przyczyn tych rozbieżności, miało wpływ na wynik postępowania, gdyż Sąd wydał rozstrzygnięcie bez ustalenia, czy nieruchomość pod urządzenia w ogóle nie została przeniesiona przez skarżącego, co ma wpływ na jej powierzchnię która w rzeczywistości jest inna, niż wyliczona w operacie, przez co kwota wartości nieruchomości powinna być inna lub że została przeniesiona w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n.;

4. art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 113 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodu z urzędu i poczynienie ustaleń stanowiących podstawę do rozstrzygnięcia na podstawie wyłącznie akt sprawy, bez wyjaśnienia sprzeczności, które z nich wynikają: operat szacunkowy stwierdza, że bazuje na treści księgi wieczystej i wskazuje na powierzchnię nieruchomości ujętej w księdze wieczystej o wielkości [...] ha, podczas gdy treść księgi w systemie powszechnie dostępnym elektronicznie wskazuje na [...] ha i dotyczy działki o innym numerze i te dokumenty są wewnętrznie sprzeczne w tym zakresie i nie wykazano w żadnym innym dokumencie, aby własność nieruchomości wydzielona pod drogę została w ogóle przeniesiona na rzecz Gminy i na jakiej zasadzie (dokonano podziału nieruchomości z działki [...] na działki [...] i [...], nie dokonano ustaleń, na czyj wniosek i nie ujawniono podziału w księdze wieczystej), pomimo że sąd odniósł się do tej kwestii w rozstrzygnięciu i z uwagi na brak aktu notarialnego odmówił uwzględnienia zarzutu skarżącego o zaliczeniu nakładów na przedmiotową inwestycję, bez ustalenia na jakiej podstawie Gmina korzysta z nieruchomości wydzielonej pod drogę gminną i czy gmina w ogóle przejęła na własność działkę;

5. art. 151 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 155 ust. 1 pkt 1 u.g.n. i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy, w których znajduje się treść operatu szacunkowego sprzeczna z wpisem do księgi wieczystej nr KW [...] i żaden z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wyjaśnia tej rozbieżności, a zwłaszcza żaden dokument nie potwierdza zmniejszenia powierzchni działki skarżącego na rzecz gminy i na jakiej podstawie ta zmiana nastąpiła.

Skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę lub uchylenie wyroku Sądu I instancji, jak również decyzji wydanych przez organy samorządowe w tej sprawie i umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Skarga kasacyjna jest zasadna choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczace naruszenia przepisów postępowania. Jednak w tej sprawie część zarzutów "procesowych" ma bezpośredni związek z zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego, a zatem muszą być rozpatrzone łącznie.

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 151, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. zostały powiązane z naruszeniem § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skarżący kasacyjnie kwestionuje w szczególności brak pomniejszenia wartości nieruchomości o wartość hipoteki obciążającej nieruchomość.

Zgodnie z § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2004 r. "Przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości. Przy określaniu wartości nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym jej wartość pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego." Przepis ten jest konsekwencją regulacji zawartej w art. 128 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że "Jeżeli na wywłaszczanej nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości są ustanowione inne prawa rzeczowe, odszkodowanie zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw." Regulacja ta odnosi się do wyceny nieruchomości przy wywłaszczaniu, z czym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ponadto z orzecznictwa wynika, że powyższa reguła nie zawsze odnosi się do hipoteki, jako ograniczonego prawa rzeczowego (zob. wyrok NSA z 21.04.2017 r., I OSK 1576/15; wyrok NSA z 18.02.2009 r., I OSK 397/08, LEX nr 516982; zob. też: wyrok NSA z 2.09.2008 r., I OSK 1093/07, LEX nr 511488; wyrok WSA w Warszawie z 27.09.2007 r., I SA/Wa 130/07). Ponadto zauważyć należy, że wartość hipoteki przed wybudowaniem i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej nie uległa zmianie, a zatem wartość tego prawa nie miała wpływu na wycenę różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń. Zarzuty te należy więc uznać za niezasadne.

Niezasadne są też zarzuty dotyczące naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 113 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje bowiem, że jest właścicielem działki nr [...], ale sugeruje wątpliwości co do jej powierzchni, w związku w treścią księgi wieczystej nr [...]. Zauważyć jednak należy, że dowodem rozstrzygającym o powierzchni nieruchomości nie jest księga wieczysta, ale ewidencja gruntów, a na niej oparte zostało ustalenie, co do powierzchni działki nr [...].

Ponadto wyjaśnić należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Skoro zatem w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy, to co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Podkreślić przy tym trzeba, że art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest więc wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu Sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w realiach niniejszej sprawy, w tym zwłaszcza ze względu na charakter dowodu, który miałby być przez Sąd I instancji przeprowadzony – ocena oświadczenia woli stron zawartych w umowie – a nie przeprowadzenie dowodu z dokumentów, nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania dowodowego w tym zakresie. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do rozstrzygania w przedmiocie oceny skutków oświadczenia woli, w tej kwestii właściwy jest sąd powszechny. Również organy administracji publicznej orzekające w przedmiocie opłaty adiacenckiej nie są właściwe do orzekania w kwestii oceny oświadczeń woli stron umowy sprzedaży.

Za usprawiedliwione należy natomiast uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 146 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ten ostatni przepis w ust. 1-3 (w odniesieniu do metody porównywania parami) operuje pojęciem nieruchomości podobnych w kontekście zarzutu dotyczącego ustalenia, że przyjęte do porównania przez rzeczoznawcę nieruchomości były nieruchomościami podobnymi, w tym w odniesieniu do przyjęcia przez rzeczoznawcę nieruchomości o tych samych cechach, jako podobnych zarówno przy ustaleniu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego stworzeniem warunków technicznych do podłączenia do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej, jak i spowodowanego budową drogi. Wszystko to oczywiście w kontekście wykazania wzrostu wartości nieruchomości, jako przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej.

Zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 u.g.n.). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Z operatu szacunkowego wynika, że w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze oraz metodę porównania parami.

Zasadą jest aby przy zastosowaniu metody porównania parami rzeczoznawca wyszukał nieruchomości mające jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie zastosował korektę przy zaistniałych różnicach właściwości nieruchomości stanowiących podstawę wyceny. Jednak pamiętać należy, że przy zastosowaniu metody porównania parami, która to metoda została zastosowana przez rzeczoznawcę w rozpoznawanej sprawie, koniecznym jest przyjęcie do porównania nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Jednocześnie wymaga wyjaśnienia, z jakich przyczyn do porównania przyjęto właśnie te nieruchomości. Istotą bowiem metody porównania parami jest uwzględnienie nieruchomości podobnych, to jest porównywalnych pod względem cech, o których mowa w art. 4 ust. 16 u.g.n. do nieruchomości wycenianej, aczkolwiek oczywiście nie identycznych z nieruchomością, w odniesieniu do której ma być ustalona opłata adiacencka. Możliwe jest korygowanie wyceny poprzez zastosowanie wskaźnika korygującego w odniesieniu do cech różnicujących nieruchomości stanowiących podstawę do wyceny, ale nie powinno to dotyczyć cech o zasadniczym znaczeniu dla wyceny. Przez nieruchomości podobne, porównywalne, należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony (por. też wyrok NSA z 8.02.2008 r., II OSK 2016/06, LEX nr 639427). Podobieństwo obiektu nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, do porównania nie przyjęto nieruchomości podobnych. Zgodnie z definicją nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n. za nieruchomość taką należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Szczególną uwagę należy zwrócić na "inne cechy wpływające na jej wartość", o których mowa w powołanym przepisie. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje, co należy rozumieć pod pojęciem "inne cechy wpływające na wartość nieruchomości". Z całą pewnością chodzi tu więc o elementy na tyle istotne i znaczące, że przekładają się one na wartość wycenianej nieruchomości.

W omawianym przypadku zachodziła sytuacja, że organ w dwóch odrębnych decyzjach ustalił wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości: w pierwszym przypadku w związku ze stworzeniem warunków technicznych do podłączenia do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej, a w drugim przypadku w związku z budową drogi. Przy czym, w obydwu przypadkach, w dwóch odrębnych operatach szacunkowych sporządzonych przez tego samego rzeczoznawcę wzięto do porównania przy wycenie przed wybudowaniem urządzeń dokładnie te same nieruchomości, natomiast przy wycenie po wybudowaniu urządzeń: w przypadku sieci kanalizacyjnej wzięto do porównania nieruchomości z urządzoną drogą asfaltową (poz. [...],[...] w spisie nieruchomości), natomiast w przypadku drogi, nieruchomości podłączone do kanalizacji sanitarnej (poz. [...],[...] w spisie nieruchomości). Samo zestawie tych dwóch operatów szacunkowych budzi wątpliwości, z uwagi na fakt, że bez względu na to, czy źródłem wzrostu wartości nieruchomości miało być wybudowanie drogi, czy stworzenie możliwości podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej, do porównania po wybudowaniu tych urządzeń przyjęto nieruchomości "uzbrojone" w te same urządzenia infrastruktury, z powodu których szacowano wzrost wartości nieruchomości. W kontekście zaś definicji nieruchomości podobnej, zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., nie można uznać, że na podobieństwo nie ma wpływu czy nieruchomość jest położona przy drodze utwardzonej oraz czy ma możliwość podłączania do kanalizacji sanitarnej czy też nie. W orzecznictwie wypowiedziany został pogląd, który NSA w okolicznościach tej sprawy podziela, że "Ustalając wzrost wartości nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej, rzeczoznawca powinien poszukiwać na rynku transakcyjnym nieruchomości podobnych dla wycenianej nieruchomości odrębnie przed wybudowaniem urządzenia oraz po wybudowaniu urządzenia. Z kolei, ustalenie wskaźnika korygującego, który zastępuje poszukiwanie nieruchomości posiadających tak istotną cechę różniącą, jaką jest podłączenie do urządzenia kanalizacyjnego, jest wadliwe, a w każdym razie nieuzasadnione" (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 22 marca 2018 r., IV SA/Po 1182/17, LEX nr 2470867).

W realiach rozpoznawanej sprawy celowym było, aby z uwagi na jednoczesną budowę urządzeń infrastruktury technicznej i oddanie jej w tym samym czasie do użytku (w postaci wybudowania drogi oraz sieci kanalizacji sanitarnej), wzrost wartości nieruchomości skarżącego kasacyjnie ustalić jedną decyzją, przy uwzględnieniu powstania obydwu urządzeń infrastruktury technicznej (nie było bowiem w takim przypadku problemu różnej daty trzyletniego przedawnienia – art. 145 ust. 2 u.g.n.). W przeciwnym razie można odnieść wrażenie, że skarżącemu kasacyjnie wymierzono dwa razy opłatę adiacencką za tą samą infrastrukturę podnosząca wartość nieruchomości, zwłaszcza w kontekście doboru nieruchomości porównawczych po wybudowaniu urządzeń, które – jak wykazano wyżej – posiadały te same cechy.

Powyższa wadliwość operatu szacunkowego przesądziła o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy J. z [...] listopada 2015 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na względzie powyższe rozważania oraz uwzględnią treść art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 1509).

Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w oparci o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.