Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2550/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33, 119, 121 par 2 i par 4, 122 par 2 i 3
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 19 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 398/13 w sprawie ze skargi C.P. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 398/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę C.P. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), oraz art. 23 § 1, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119, art. 121 § 2 i 4, art. 122 § 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia C. P., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], nakładające na C. P. grzywnę w wysokości 5 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w załączonym tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. wystawionym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu, tzn. rozbiórki czterech tymczasowych obiektów budowlanych, tj. drewnianego obiektu budowlanego o wymiarach 7,70 m x 2,55 m, wiaty drewnianej o wymiarach 5,24 m x 2,95 m, obiektu gospodarczego o wymiarach 1,24 m x 2,02 m, sanitariatu o wymiarach 0,98 m x 1,24 m, postawionych na działce nr [...]/8 w S. gm. Ustronie Morskie oraz wzywające zobowiązanego do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], nakazał C. i B. P. rozbiórkę wskazanych czterech tymczasowych obiektów budowlanych, postawionych na działce nr [...]/8 w S. bez stosownego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, w tym "drewnianego obiektu budowlanego o wymiarach 7,70 m x 2,55 m".

W związku z faktem, że zobowiązani nie wykonali powyższego nakazu, co zostało potwierdzone podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 19 sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu w dniu 25 sierpnia 2013 r. przesłał zobowiązanym pisemne upomnienie wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

W dniu 7 grudnia 2012 r. przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonali ponownych oględzin działki nr [...]/8 w S. i stwierdzili, że przedmiotowe obiekty budowlane nie zostały przez zobowiązanych rozebrane.

W związku z powyższym organ I instancji w dniu [...] stycznia 2013 r. wystawił tytuł wykonawczy numer [...], a następnie na podstawie art. 122 § 1 i 2 w zw. z art. 119 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wydał zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w wysokości 5 000 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym.

Na skutek pisma zobowiązanego C. P. z dnia 11 lutego 2013 r., informującego o dokonaniu rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych o konstrukcji drewnianej, które nie były trwale połączone z gruntem, organ powiatowy w dniu 13 lutego 2013 r. przeprowadził ponowne oględziny działki nr [...]/8 w S.. W protokole oględzin stwierdzono, że zostały rozebrane: wiata drewniana o wymiarach 5,24 m x 2,95 m, obiekt gospodarczy o wymiarach 1,24 m x 2,02 m, oraz sanitariat o wymiarach 0,98 m x 1,24 m. Na działce nadal stoi drewniany obiekt budowlany o wymiarach 7,70 m x 2,55 m.

Odnosząc się do argumentów skarżącego, iż wskazany w decyzji nakazującej rozbiórkę obiekt budowlany o wymiarach 7,7 x 2,55 m nie jest obiektem budowlanym, gdyż nie jest trwale związanym z gruntem, posiada koła, a zatem jest pojazdem, organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzuty podniesione przez skarżącego nie mogą zostać rozpatrzone w niniejszym postępowaniu, gdyż należało je wnieść na etapie toczącego się postępowania administracyjnego. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia można podnosić jedynie te okoliczności, których strona nie mogła podnieść na wcześniejszym etapie postępowania, tj. przez złożenie zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Jak wynika z akt sprawy C. P. nie wniósł odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], pomimo, że prawo takie posiadał. Na skutek nie wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji organ powiatowy obowiązany był wszcząć postępowanie egzekucyjne, które ma na celu przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu powiatowego.

Mimo rozebrania przez zobowiązanego części obiektów budowlanych, tj.: wiaty drewnianej o wymiarach 5,24 m x 2,95 m, obiektu gospodarczego o wymiarach 1,24 m x 2,02 m, sanitariatu o wymiarach 0,98 m x 1,24 m, obowiązek rozbiórki nadal istnieje wobec obiektu budowlanego o wymiarach 7,70 m x 2,55 m.

Z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że, z zastrzeżeniem przypadków gdy egzekucja dotyczy nakazu rozbiórki budynku, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Ponadto zgodnie z § 4 ww. artykułu, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa.

W związku z faktem, iż zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku od 2011 r. organ powiatowy zobligowany był do podjęcia takich środków prawnych, które mają na celu doprowadzenie do wykonania przedmiotowego obowiązku, ze wszczęciem postępowania egzekucyjnego włącznie. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że grzywna w celu przymuszenia winna być dla zobowiązanego dotkliwa na tyle, by skłonić go do wykonania obowiązku. W ocenie organu odwoławczego, pomimo rozbiórki przez zobowiązanego trzech wskazanych decyzją obiektów budowlanych i pozostawieniu tylko jednego obiektu, stanowiącego samowolę budowlaną, niecelowym było zmniejszenie kwoty nałożonej grzywny.

Skargę na powyższe postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył C. P..

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

- obrazę przepisów prawa materialnego mającą wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie należało na skarżącego nałożyć grzywnę w wysokości 5.000 zł, podczas gdy z okoliczności przedmiotowej sprawy wynikało, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego o wymiarach 7,7 m x 2,55 m jest sprzeczny z art. 3 pkt 1) i 2) ustawy Prawo budowlane, gdyż nie jest to obiekt budowlany,

- niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przez niedołożenie należytej staranności przy przeprowadzaniu oględzin przyczepy oraz stwierdzenie, że obiekt znajdujący się na przyczepie jest obiektem budowlanym.

Odpowiadając na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż zaskarżone postanowienie w pełni odpowiada prawu, zaś skarga jest nieuzasadniona.

Zaznaczył, że podstawowy zarzut i argument skargi opiera się na twierdzeniu skarżącego, iż wskazany w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu z dnia 7 kwietnia 2011 r. "obiekt budowlany o wymiarach 7,70 x 2,55 m", w rzeczywistości obiektem budowlanym nie jest, gdyż nie jest trwale związany z gruntem, posiada 8 kół, a zatem jest pojazdem drogowym (przyczepą) dostosowaną jedynie do celów mieszkalnych.

Sąd wojewódzki uznał, że powyższe tłumaczenia nie mogą jednak odnieść żadnego skutku w niniejszej sprawie, będącej na etapie postępowania wykonawczego (egzekucyjnego). Jest ono bowiem realizowane na podstawie tytułu wykonawczego opartego na prawomocnej decyzji organu, wydanej w postępowaniu jurysdykcyjnym tj. orzekającym o prawach lub obowiązkach strony postępowania administracyjnego, w tym wypadku nakazującym rozbiórkę m.in. spornego obiektu, uznanego przez organ nadzoru budowlanego za samowolnie wzniesiony obiekt budowlany. Decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym podlega weryfikacji w trybie przewidzianym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Nie podlega natomiast weryfikacji w postępowaniu egzekucyjnym, regulowanym przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawa ta (zwana dalej ustawą egzekucyjną) określa cel, zadania oraz zasady prowadzenia postępowania egzekucyjnego i tylko stwierdzenie naruszenia przepisów tejże ustawy stanowić może o zasadności skargi.

Skarga zarzutów w tym zakresie nie zawierała. Nie dopatrzył się także ich naruszenia Sąd, wychodząc z mocy art. 134 p.p.s.a. poza zarzuty i wnioski skargi.

Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na podstawie prawidłowo sporządzonego tytułu wykonawczego, opartego na ostatecznej decyzji administracyjnej, jednoznacznie określającej nałożony na skarżącego obowiązek o charakterze niepieniężnym. Poprzedziło je doręczenie zobowiązanemu upomnienia. Skarżący został też prawidłowo pouczony o zasadach prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w tym o prawie wniesienia zarzutów, z czego nie skorzystał. Podnoszona w skardze argumentacja nie odnosi się zresztą do okoliczności, o których mowa w art. 33 ustawy egzekucyjnej, jak też przepisów art. 119, 121 § 2 i 4 oraz art. 122 § 2 i 3 ww. ustawy, stanowiących prawną podstawę wydania zaskarżonego aktu.

W ocenie Sądu, nie budziła zastrzeżeń wysokość orzeczonej przez organ grzywny w celu przymuszenia. Jej celem jest wykonanie nałożonego przez organ administracji obowiązku, zaś w przypadku jego wykonania, jak wskazał organ, grzywna ta podlega umorzeniu (art. 125 ustawy egzekucyjnej). Podniesione w skardze zarzuty odnoszące się do decyzji nakazującej rozbiórkę wskazanego obiektu, tj. decyzji wydanej w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykraczają natomiast poza granice niniejszej sprawy, wobec czego nie mogą być rozpatrywane przez Sąd w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył C. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

- art. 3 pkt 1, art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez ich niezastosowanie i błędną wykładnię, a w szczególności, poprzez uznanie, iż zobowiązany nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], nakazującą rozbiórkę obiektów budowlanych, podczas gdy takowy obowiązek został wykonany i tym samym organ egzekucyjny nie był uprawniony do zastosowania środka przymusu - grzywny w celu przymuszenia,

- art. 2 pkt 50, art. 66 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), przez ich niezastosowanie, a w szczególności poprzez przyjęcie, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego nie został wykonany, podczas gdy zobowiązany usunął wszystkie elementy, czyniące przyczepę, obiektem budowlanym i przywrócił mu charakter pojazdu, który nie podlega reżimowi Prawa budowlanego,

- art. 6 § 1, art. 7, art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez ich niezastosowanie, a w szczególności, poprzez toczenie postępowania egzekucyjnego i zastosowanie środka egzekucyjnego, podczas gdy z uwagi na wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, zastosowanie tego środka nie było dopuszczalne,

- art. 7, art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - alternatywnie z ostrożności procesowej, w sytuacji uznania, iż zastosowanie grzywny w celu przymuszenia było dopuszczalne, przez ich niezastosowanie, a w szczególności poprzez zastosowanie bardziej uciążliwego w tej sytuacji środka niż inne, które organ mógł zastosować, a zwłaszcza wykonania zastępczego, a także nieuzasadnienie wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 106 § 3, 4, 5 p.p.s.a., art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1967 Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. nr 43, poz. 296 ze zm.), w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., przez ich niezastosowanie i błędną wykładnię, a w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z dokumentów wniesionych do Sądu przez stronę wnioskiem z dnia 10 czerwca 2013 r. - uzupełnienie skargi na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, tj.: dowodu rejestracyjnego pojazdu, ekspertyzy rzeczoznawcy techniki samochodowej, faktury zakupu przyczepy, pisma do Wojewódzkiego Inspektora Transportu Samochodowego z dnia 16 sierpnia 2003 r. oraz odpowiedzi z dnia 14 listopada 2003 r., nr [...] na to pismo, a także niewyjaśnienie przez Sąd dlaczego odrzucił powyższe dowody i nie uznał ich za dokumenty potwierdzające charakter spornego przedmiotu (po rozbiórce elementów tworzących z niego obiekt budowlany), jako pojazdu, tym samym naruszył zasadę swobodnej i pełnej oceny dowodów, czyniąc ją oceną dowolną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż na gruncie analizowanej sprawy inwestor został zobligowany do rozbiórki czterech obiektów budowlanych: drewnianego obiektu budowlanego o wymiarach 7,70 m x 2,55 m; wiaty drewnianej o wymiarach 1,24 m x 2,95 m; obiektu gospodarczego o wymiarach 1,24 m x 2,02 m; sanitariatu o wymiarach o,98 mx 1,24 m. Zgodnie z ustaleniami organu egzekucyjnego zobowiązany rozebrał trzy z ww. obiektów poza obiektem budowlanym o wymiarach 7,70 m x 2,55 m. Ustalenia te nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy, bowiem zobowiązany rozebrał wszystkie obiekty budowlane w tym elementy umieszczone na przyczepie kemingowej, a tworzące z niej obiekt budowlany. Na skutek wykonanych robót rozbiórkowych zostały usunięte wszystkie skutki wykonanej budowy, a obiekt odzyskał swój pierwotny charakter - przyczepy, nie podlegającej reżimowi Prawa budowlanego. Przedmiotowa przyczepa jest zarejestrowana i dopuszczona do ruchu drogowego, jest przemieszczana przez zobowiązanego i służy do przewozu osób. Jest wykorzystywana przez skarżącego i jego rodzinę do celów turystycznych i wyłącznie w okresach niekorzystania z niej, przechowywana na działce skarżącego. Żądania organu egzekucyjnego w przedmiocie rozbiórki samej przyczepy, wykraczają poza granice przepisów prawa budowlanego, ponieważ wykonane roboty rozbiórkowe spowodowały rozbiórkę samego obiektu budowlanego jaki stanowiła przyczepa po adaptacji.

Strona wskazała na podgląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym, tylko przyczepa kempingowa zaadaptowana do celów mieszkaniowych, niezarejestrowana, nie dopuszczona do ruchu drogowego, stanowi obiekt budowlany (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1774/07, LEX nr 537719; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 620/10, LEX nr 752582 ).

Skarżący zaznaczył, że wykonanie obowiązku, zgodnie z art. 7 § 3 u.p.e.a., czyni zastosowanie środka egzekucyjnego niedopuszczalnym, jest to również jedna z podstaw obligatoryjnego umorzenia tego postępowania (art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.). Ponadto, dodał z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu niedopuszczalności środka egzekucyjnego w sytuacji wykonania obowiązku, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał, iż kwestionowane postanowienia odpowiadają przepisom prawa, w sytuacji, gdy organy nie wyjaśniły dlaczego grzywna w celu przymuszenia, w tym konkretnym przypadku zmierza bezpośrednio do wykonania obowiązku i stanowi środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Podczas gdy wykonanie zastępcze w tej konkretnej sytuacji stanowi środek mniej uciążliwy, ponieważ rozbiórka przyczepy w rzeczywistości ograniczyłaby się do jej usunięcia, co z uwagi na okoliczność, iż mamy do czynienia z pojazdem stanowiłoby prostą czynność faktyczną, nie wiążącą się ze zbyt wysokimi kosztami.

Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia również nasuwa, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, wątpliwości co do zachowania przez organy orzekające oraz Sąd I instancji granic swobodnego uznania. Wysokość grzywny w celu przymuszenia ustawodawca pozostawił uznaniu organu orzekającego, przy czym przy jej orzekaniu organ winien kierować się zasadą celowości i skuteczności. Grzywna w celu przymuszenia jako jeden ze środków egzekwowania obowiązków o charakterze niepieniężnym, nie ma charakteru kary, ma jedynie spowodować impuls dla zobowiązanego do wykonania obowiązku. Przy czym organ przy jej nakładaniu nie może naruszyć zasady niezbędności. W ocenie skarżącego, nałożenie grzywny w wysokości 5000 złotych godzi w zasady niezbędności i racjonalnego działania, bowiem z uwagi na niskie koszty, które zobowiązany musi ponieść w związku z wykonaniem obowiązku, wystarczającym byłoby nałożenie grzywny w celu przymuszenia w wysokości o połowę niższej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

I tak, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 3, § 4, § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c., poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów wniesionych do Sądu przez stronę wnioskiem z dnia 10 czerwca 2013 r., tj.: dowodu rejestracyjnego pojazdu, ekspertyzy rzeczoznawcy techniki samochodowej, faktury zakupu przyczepy, pisma do Wojewódzkiego Inspektora Transportu Samochodowego z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz odpowiedzi z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] na to pismo, a także niewyjaśnienia przez Sąd dlaczego odrzucił powyższe dowody i nie uznał ich za dokumenty potwierdzające charakter spornego przedmiotu (po rozbiórce elementów tworzących z niego obiekt budowlany), jako pojazdu, co powoduje naruszenie zasady swobodnej i pełnej oceny dowodów.

Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 powołanego artykułu, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art. 106 § 5 p.p.s.a. mają zastosowanie jedynie w przypadku przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z art. 106 § 3 p.p.s.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie w ogóle nie stosował wskazanych przepisów dotyczących postępowania dowodowego. Nie mógł ich zatem naruszyć. Ponadto zauważyć należy, iż Sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić tylko wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy. W sprawie niniejszej, tak się jednakże nie stało, Sąd I instancji nie miał w tym zakresie wątpliwości. Nadto, zauważyć trzeba, iż posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nie przeprowadzenie, bowiem dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko to wynika również z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 160/09; z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt I GSK 243/10; z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 165/11; z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11). Strona formułując zarzut naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a. nie wskazała także, jakich to faktów powszechnie znanych Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, a powinien.

Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1, art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez ich niezastosowanie i błędną wykładnię, a w szczególności, poprzez uznanie, iż zobowiązany nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], nakazującą rozbiórkę obiektów budowlanych, jak również art. 2 pkt 50, art. 66 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, przez ich niezastosowanie, a w szczególności poprzez przyjęcie, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego nie został wykonany, podczas gdy zobowiązany usunął wszystkie elementy, czyniące przyczepę, obiektem budowlanym i przywrócił mu charakter pojazdu, który nie podlega reżimowi Prawa budowlanego.

Na wstępie wskazać należy, że skoro Sąd I instancji nie zastosował przepisu art. 3 pkt 1 oraz art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to nie mógł dokonać błędnej ich wykładni.

Zarzuty skargi oraz skargi kasacyjnej zmierzają do kwestionowania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu z dnia [...] kwietnia 2011 r., tj. rozbiórki "obiektu budowlanego o wymiarach 7,70 x 2,55 m", który jak twierdzi skarżący, nie jest obiektem budowlanym, gdyż nie jest trwale związany z gruntem, posiada 8 kół, zatem jest pojazdem drogowym (przyczepą). W chwili obecnej charakter pojazdu został przywrócony, elementy czyniące przyczepę, obiektem budowlanym zostały usunięte.

Przepis art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nakłada na organ egzekucyjny powinność zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która obejmuje dwie podstawowe czynności: ustalenie, czy egzekucja nałożonego obowiązku jest dopuszczalna oraz zbadanie, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1302/05, z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 946/10). Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania treści tytułu wykonawczego, ani też obowiązku podlegającego egzekucji. Nawet przysługujące stronie środki w tym postępowaniu nie mogą prowadzić do zmiany tytułu wykonawczego, stanowiącego podstawę postępowania egzekucyjnego. Wobec powyższego nie sposób jest przyjąć, by na etapie stosowania przez organ środka egzekucyjnego, który w niniejszej sprawie polega na wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia, możliwym byłoby weryfikowanie określonej w tytule wykonawczym treści obowiązku. Co prawda art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji regulując wysokość grzywny różnicuje ją w określonych sytuacjach, niemniej jednak powyższa okoliczność nie może stanowić podstawy do dokonywania przez organ egzekucyjny samodzielnych ustaleń odnoszących się wprost do przedmiotu obowiązku podlegającego egzekucji. W niniejszej sprawie, jak wynika z tytułu wykonawczego, obowiązek podlegający egzekucji określony jest, jako rozbiórka "drewnianego obiektu budowlanego o wymiarach 7,70m x 2,55m". Wobec tak wyraźnie sformułowanego nakazu nie może budzić wątpliwości jakiego rodzaju zrealizowana inwestycja objęta jest nakazem rozbiórki, a zatem jaki jest przedmiot egzekwowanego obowiązku. Nie sposób jest uznać, że wskazany w niniejszej sprawie w tytule wykonawczym przedmiot rozbiórki należy badać w kontekście definicji obiektu budowlanego zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, czy też mając na uwadze art. 2 pkt 50 i art. 66 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że argumentacja skarżącego nie mogła odnieść żadnego skutku w niniejszej sprawie, będącej na etapie postępowania wykonawczego (egzekucyjnego). Jest ono realizowane na podstawie tytułu wykonawczego opartego na prawomocnej decyzji organu, wydanej w postępowaniu jurysdykcyjnym tj. orzekającym o prawach lub obowiązkach strony postępowanie administracyjnego - w tym wypadku nakazującym rozbiórkę m.in. spornego obiektu, uznanego przez organ nadzoru budowlanego za samowolnie wzniesiony obiekt budowlany. Decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym podlega weryfikacji w trybie przewidzianym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Nie podlega natomiast weryfikacji w postępowaniu egzekucyjnym, regulowanym przepisami powołanej wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Tym samym, nie zasługuje również na uwagę zarzut naruszenia art. 6 § 1, art. 7, art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z powołanymi przepisami w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 § 1). Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie (art. 7 § 1). Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 2). Stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy (art. 7 § 3). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2).

Strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje naruszenia ww. przepisów, poprzez ich niezastosowanie, a w szczególności, poprzez toczenie postępowania egzekucyjnego i zastosowanie środka egzekucyjnego, podczas gdy z uwagi na wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, zastosowanie tego środka nie było dopuszczalne. Na wstępie wskazać należy, że tak postawiony zarzut jest wzajemnie sprzeczny, z jednej bowiem strony skarżący podnosi wadliwość prowadzenia egzekucji, a więc zastosowanie przepisów, a z drugiej strony uważa, że przepisy nie zostały zastosowane. Przepisy art. 7 i art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji składają się z paragrafów, zaś w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że strona wnosząca skargę kasacyjną winna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu. W przypadku zaskarżenia postanowienia/decyzji nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego poszukiwanie, zestawianie uzasadnienia skargi kasacyjnej, stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie konkretnego przepisu prawnego stanowiącego podstawę zarzutu. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia, winna zawierać konkretne zarzuty, które w razie potrzeby rozwijane są w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Prawidłowo sformułowany zarzut winien odnosić się do konkretnej jednostki redakcyjnej ze wskazaniem, czy przepis został naruszony poprzez zastosowanie lub niezastosowanie.

W niniejszej sprawie, z uwagi na niewykonanie przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu z dnia [...] kwietnia 2011 r. zachodziły podstawy stosowania art. 6 § 1, art. 7 § 1 i § 2 oraz art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Brak było natomiast podstawy do zastosowania art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Powyższe rozważania, w zakresie redakcji, odnoszą się także do wyartykułowanego zarzutu naruszenia art. 7, art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez ich niezastosowanie, a w szczególności poprzez zastosowanie bardziej uciążliwego w tej sytuacji środka niż inne, które organ mógł zastosować, a zwłaszcza wykonania zastępczego, a także nieuzasadnienie wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia.

Wskazać należy, że również i ten zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Nie można się bowiem zgodzić z twierdzeniem strony, że środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego, byłby mnie uciążliwy.

Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków określonych w tytule egzekucyjnym (wykonawczym). Dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Z regulacji prawnej zawartej w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wynika, że w sytuacji gdy organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku usunięcia skutków samowoli budowlanej ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien wybrać wykonanie zastępcze. Rozważając możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego należy uwzględnić przesłanki, ustanowione w przepisach ww. ustawy, stosowania tych środków. W postępowaniu dotyczącym rozbiórki obiektu budowlanego możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12 b) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. Podstawą nałożenia środka egzekucyjnego w niniejszej sprawie jest art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi natomiast, iż grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Generalną podstawę możliwości nałożenia kary grzywny stanowi § 1, ponieważ w niniejszej sprawie chodziło o spełnienie przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności - rozbiórki obiektu budowlanego, § 2 jest natomiast przepisem szczególnym i zgodnie z poglądami doktryny potwierdza on, iż środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia może być stosowany przy egzekwowaniu obowiązków wynikających z Prawa budowlanego (por. R. Hauser/Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. 2 wydanie, Warszawa 2004, s. 520). Natomiast wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt ( art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Z przepisów tych nie wynika pierwszeństwo stosowania wykonania zastępczego, jednakże przy rozważaniu tej kwestii nie można pominąć treści art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który określając elementy postanowienia o nałożeniu grzywny, co prawda nie stanowi o kolejności stosowania grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego, może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnych relacji przepisów art. 119 oraz art. 127, a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2, w procesie egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. W myśl art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej wysokości, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Powyższe regulacje wskazują na to, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego.

Należy także zauważyć, że zastosowana w przedmiotowej sprawie grzywna w celu przymuszenia nie może być uznana za środek bardziej uciążliwy dla skarżącego. Dla oceny grzywny w celu przymuszenia jako środka stosowanego zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma znaczenie prawne art. 125 § 1 i § 2 tej ustawy. Wykonanie obowiązku przez skarżącego daje podstawę do wystąpienia o umorzenie grzywny (art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W tym zakresie przepisy prawa nie pozostawiły uznaniu organu egzekucyjnemu umorzenia grzywny. Nieuzasadnione jest też przekonanie, że wykonanie zastępcze pozwoli na wykonanie obowiązku rozbiórki przy mniejszych kosztach rozbiórki niż nałożona grzywna w celu przymuszenia. Wykonanie zastępcze jest przeprowadzane przez podmiot zewnętrzny, zatem zobowiązany pomimo przewidzianych w art. 132 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uprawnień ma mniejsze możliwości decydowania, co do kosztów rozbiórki, sposobu jej prowadzenia, ewentualnego odzysku materiałów, niż przy rozbiórce zleconej bądź wykonanej własnym staraniem (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1387/10, z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny nałożonej na skarżącego nie naruszył także granic uznania administracyjnego, mając na uwadze rodzaj obowiązku, przewlekłość uchylania się przez zobowiązanego od jego wykonania, konieczność zastosowania efektywnego środka egzekucyjnego.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.