Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 333/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 16 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z 21 sierpnia 2014 r. znak [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz K. S. działki nr [...] o pow. 0,4571 ha, poł.w obr. B., jedn. ewid [...], powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 2,7889 ha, poł. w obr. B., jedn. ewid. [...], odpowiadającej części parceli l. kat. [...] o pow. 0,5568 ha. b. gm. kat, B.. objętej księgą wieczystą nr [...] (pkt 1). Ponadto Starosta zobowiązał K. S. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 5 080,61 zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oraz określił sposób i termin zapłaty tej należności.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 24 grudnia 1968 r. znak [...] pod budownictwo - z odwołaniem się do postanowień decyzji Nr [...] Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 5 sierpnia 1965 r. ustalającej lokalizację szczegółową dla magazynów na terenie położonym w M.. Starosta ustalił, że nieruchomość nie została w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Organ I instancji doprecyzował cel wywłaszczenia, wskazany ogólnie jako budownictwo (magazynowe), na podstawie pozyskanej do akt sprawy dokumentacji powstałej przed wywłaszczeniem, konkretyzując ten cel jako budownictwo specjalne w postaci magazynów wojskowych.

Po dacie wywłaszczenia cała wywłaszczona parcela l. kat. [...], b. gm. kat. B. stanowiła w części grunt wolny od zabudowy znajdujący się pomiędzy zewnętrznym ogrodzeniem kompleksu wojskowego a ogrodzeniem ostrzegawczym, który spełniał funkcję ochronną (część nieruchomości pozostająca poza zakresem zaskarżonej decyzji), natomiast w pozostałym zakresie (objętym ww. decyzją z 21 sierpnia 2014 r. znak [...]) - teren będący częścią pasa znajdującego się pomiędzy dwoma rzędami właściwego ogrodzenia kompleksu wojskowego oraz w pozostałej części - również niezabudowanej - wchodziła w skład ogrodzonego kompleksu magazynowego. Organ I instancji uznał przy tym, iż nie można uznać ogrodzeń znajdujących się na terenie przedmiotowej nieruchomości za realizację celu wywłaszczenia określonego jako budownictwo.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty wniosła Agencji Mienia Wojskowego podnosząc m.in., iż cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, którym była budowa w obiektu magazynowego - kompleks wojskowy [...] - obejmującego budynki magazynów wraz z infrastrukturą techniczną oraz strefami ochronnymi wynikającymi z przepisów szczegółowych z zakresu budowy obiektów o wojskowym charakterze (przeznaczonych do przechowywania m.in. środków wybuchowych, amunicji i uzbrojenia) wynikającymi z konieczności zabezpieczenia ludzi i mienia - realizowana na wniosek inwestora cywilnego na rzecz wojska w ramach inwestycji zamiennych za podobne nieruchomości na terenie [...] - został zrealizowany, w związku z czym nie można uznać przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel jej wywłaszczenia.

Wojewoda decyzją z dnia 16 stycznia 2015 r., znak [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. 2,7889 ha, poł.w obr. B., jedn. ewid. [...], w granicach projektowanej działki nr [...] o pow. 0,4571 ha, poł.w obr. B., jedn. ewid. [...], odpowiadającej części wywłaszczonej parceli l. kat. [...] o pow. 0,5568 ha, b. gm. kat. B., objętej księgą wieczystą nr [...], na rzecz K. S. (c. J. i K.).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał:

Precyzyjne określenie celu wywłaszczenia ma szczególnie istotne znaczenie dla późniejszej oceny przesłanek zbędności tej nieruchomości w kontekście realizacji celu wywłaszczenia i zasadniczo następuje poprzez przywołanie odpowiednich zapisów w decyzji wywłaszczeniowej, lub w umowie sprzedaży - z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia której nastąpiło wywłaszczenie.

Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 24 grudnia 1968 r. znak [...] pod budownictwo - zgodnie z decyzją Nr [...] Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 5 sierpnia 1965 r. o lokalizacji szczegółowej magazynów, zaś z wnioskiem ojej zwrot wystąpiła jej poprzednia właścicielka K. S., co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy stosowna dokumentacja.

W celu zagospodarowania pod budownictwo mieszkaniowe terenów zlokalizowanych na terenie miasta [...], zajętych wówczas przez wojsko, ustalono dla poszczególnych obiektów wojskowych lokalizacje zamienne. W zamian za przekazanie władzom cywilnym terenów wojskowych, władze miejskie zaproponowały lokalizację nowych terenów dla potrzeb wojska, obejmującą m.in. ok. 52 ha terenu istniejącego wówczas placu ćwiczeń na tzw. "[...]" (będących już w dyspozycji wojska) oraz ok. 178 ha terenów w granicach administracyjnych [...] i powiatu [...]. Z uwagi na fakt, że teren "[...]" nie zabezpieczał w całości potrzeb wojska, przewidziano zlokalizowanie inwestycji zamiennych na cele magazynowe w rejonie miejscowości M. na terenie o powierzchni ok. 30 ha.

Zgodnie ze sporządzonym i zatwierdzonym w 1964 r. Programem Inwestycji Zamiennych w Garnizonie [...], na powyższym terenie planowano zlokalizowanie budynków magazynowych wraz z zapleczem za takie same obiekty oddane miastu, a mianowicie: kompleks nr – [...], kompleks nr [...] i kompleks nr [...].

W rejonie miejscowości M. planowano podzielenie obiektu na dwie części: teren ścisły (techniczny), na którym planowano m.in. posadowienie budynków magazynowych oraz zbiornika przeciwpożarowego - zgodnie z "Przepisami o przechowywaniu i utrzymaniu sprzętu uzbrojenia i amunicji w oddziałach" - Uzbr. [...] - oraz teren gospodarczy stanowiący zaplecze obiektu, obejmujący wartownię na 4 posterunki, ustęp suchy, ujęcie wody oraz drogi, łącznie z drogą dojazdową. Z kolei cały obiekt miał zostać wyposażony w energię elektryczną, obwodnicę oświetleniową oraz być ogrodzony zgodnie z "Normatywem technicznym projektowania ogrodzeń terenów wojskowych", tj. dwoma rzędami ogrodzenia i ogrodzeniem ostrzegawczym.

Pismami z 31 lipca 1968 r. oraz z 17 grudnia 1968 r. znak [...] Dyrekcja Inwestycji Miejskich I w K. wystąpiła do Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa gruntów położonych w rejonie m. M. (w tym m.in. parceli l. kat. [...] o pow. 0,5568 ha poł. w sąsiedniej, b. gm. kat. B.), przeznaczonych pod ww. budownictwo zamienne (specjalne).

Z pozyskanego odrysu mapy katastralnej z zaznaczonymi granicami obszaru ww. inwestycji w gm. kat. M. oraz B. wynika, iż teren omawianej części parceli l. kat. [...], b. gm. kat. B., znalazł się w granicach ww. obszaru. W toku postępowania nie odnaleziono natomiast załącznika graficznego do powołanej w decyzji wywłaszczeniowej lokalizacji szczegółowej Nr [...] Wydziału Budownictwa, Urbanistyki o Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 5 sierpnia 1965 r., ustalającej lokalizację magazynów na terenie położonym w gm. kat. M. i B..

Pismem z 15 sierpnia 1968 r. znak [...] Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie zawiadomił właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z wniosku Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w K., a następnie decyzją z 13 września 1968 r. o tym samym oznaczeniu zezwolił wnioskodawcy, za zgodą Ministra Gospodarki Komunalnej (pismo z 19 sierpnia 1968 r. znak [...]), na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonych w b. gm. kat. M. i B..

Z kolei decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 24 kwietnia 1969 r. nr [...] zmieniono za zgodą stron m.in. ww. decyzję Nr [...] z 5 sierpnia 1965 r. o lokalizacji szczegółowej w ten sposób, że prawa przyznane decyzją zmienianą Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w K. przeszły na Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo - Budowlany w K., a całość terenu objętego tą decyzją użytkować miało Wojsko Polskie.

Z powyższych ustaleń wynika zatem, iż inwestycja planowana na m.in. przedmiotowej nieruchomości od początku miała zostać zainicjowana przez jednostkę cywilną (Dyrekcję Inwestycji Miejskich I w K.), lecz ostatecznie ukończony w wyniku tego obiekt miał być użytkowany przez jednostkę wojskową - w ramach realizacji tzw. budownictwa zamiennego - za tereny wojskowe położone w Krakowie, przekazane na cele mieszkalne. Zmiana podmiotowa w przypadku decyzji lokalizacyjnej ww. inwestycji - jak słusznie wskazał organ I instancji powołując się w tym zakresie na pogląd WSA w Krakowie zaprezentowany w wyroku wydanym na gruncie sprawy o zwrot nieruchomości wywłaszczonej pod budowę magazynów w M. (por. wyrok z 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1243/08) - nie powoduje zmiany celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, bowiem tego rodzaju zmiana co do zasady nie pociąga za sobą zmian przedmiotowych w inwestycji zatwierdzanej decyzją lokalizacyjną. Konstrukcja taka znana jest zresztą również na gruncie obecnie obowiązującego porządku prawnego (por. art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; por. również art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

W dacie sporządzania dokumentacji związanej z inwestycją stanowiącą cel wywłaszczania, jak również w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 24 grudnia 1968 r. znak [...] obowiązywały przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 ze zm.), które przez urządzenie budowlane związane z budynkiem nakazywały rozumieć urządzenia terenowe służące do celowego wykorzystania budynków, w tym np. ogrodzenia. Co więcej, wszelkie tego rodzaju urządzenia związane z budynkami stanowiły łącznie z nimi jeden obiekt budowlany. W świetle powyższego należy wskazać, iż konkretnym celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było ulokowanie części kompleksu magazynów wraz z zapleczem, w tym przestrzeni wolnej od zabudowy pomiędzy tymi obiektami - w granicach wykonanego ogrodzenia całego obiektu. Powyższy kompleks składać miał się z dwóch części: terenu ścisłego (technicznego), na którym planowano m.in. posadowienie budynków magazynowych oraz zbiornika przeciwpożarowego - zgodnie z "Przepisami o przechowywaniu i utrzymaniu sprzętu uzbrojenia ; amunicji w oddziałach" - Uzbr. [...] - oraz teren gospodarczy stanowiący zaplecze obiektu, obejmujący wartownię na 4 posterunki, ustęp suchy, ujęcie wody oraz drogi, łącznie z drogą dojazdowa. Cały obiekt miał zostać wyposażony w energię elektryczną, obwodnicę oświetleniową oraz być ogrodzony zgodnie z "Normatywem technicznym projektowania ogrodzeń terenów wojskowych", tj. dwoma rzędami ogrodzenia i ogrodzeniem ostrzegawczym.

Wojewoda podkreślił, iż w powołanym wcześniej piśmie Biura Planowania Przestrzennego z 9 marca 1978 r. poinformowano o wyznaczeniu trzystumetrowej strefy ochronnej dla obiektów specjalnych, przedkładając w załączeniu odrys mapy, na której pogrubioną linią oznaczono obiekt, dla którego wyznaczono strefę ochronną (przy uwzględnieniu skali 1:10000 obszar w kształcie kwadratu o bokach długości ok. 500 m bieżących w terenie) oraz cienką linię strefy ochronnej okalającą cały obiekt (przy uwzględnieniu ww. skali obszar w kształcie kwadratu o bokach długości ok. 300 m bieżących w terenie).

Porównując powyższe wartości w terenie ze stanem uwidocznionym na pozyskanych przez organ I instancji zdjęciach lotniczych z lat 1970; 1975 (wykonanych w skali 1:2000) należy stwierdzić, iż teren całego kompleksu, którego granice wyznacza ww. ogrodzenie ostrzegawcze (najdalej wysunięte od kompleksu), stanowi kwadrat o bokach długości nieco ponad 500 m bieżących w terenie (nie licząc terenu wartowniczego wraz z droga wjazdową), przy czym długości te są mniejsze od ww. 500 m licząc od drugiego z ogrodzeń "właściwych". Zauważyć należy, iż przedstawiony na ww. zdjęciach lotniczych pas wolny od zabudowy pomiędzy drugim z rzędów ogrodzenia "właściwego" (w ciągu którego zgodnie z mapą kompleksu stanowiącą załącznik do zaskarżonego postanowienia zainstalowano planowaną obwodnicę oświetleniową) a ogrodzeniem ostrzegawczym, na zdjęciu z 1970 r. w znacznej części stanowił obszar jednolity z przylegającymi do niego terenami rolniczymi (charakterystyczne pasy pól uprawnych), podczas gdy na zdjęciu lotniczym z 1975 r. teren ten wyraźnie odcina się od ww. pól uprawnych, stanowiąc obszar jednolity z pozostałym terenem kompleksu magazynowego.

Konkretnym celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była realizacja na przedmiotowej nieruchomości części kompleksu magazynowego dla potrzeb wojska, realizowanego na wniosek inwestora cywilnego w ramach budownictwa zamiennego o specjalnym (wojskowym) charakterze, który to kompleks stanowił jeden obiekt budowlany w rozumieniu obowiązujących wówczas przepisów prawa budowlanego (w tym regulacji szczególnych obowiązujących w zakresie budowy obiektów wojskowych), a tym samym odpowiednie zarzuty odwołania należało uznać za zasadne.

Konkluzja organu I instancji dotycząca spełnienia przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia w stosunku do przedmiotowej nieruchomości była również nieprawidłowa. Zarówno bowiem z powołanych zdjęć lotniczych, jak i z pozyskanych do akt sprawy protokołów: odbioru z 15 kwietnia 1972 r. Nr [...] oraz zdawczo-odbiorczego z 6 lutego 1975 r. wynika jednoznacznie, iż będąca przedmiotem niniejszego postępowania część dawnej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. B., znalazła się w granicach kompleksu magazynów wraz z zapleczem, z drogami wewnętrznymi, drogą dojazdową oraz obiektami wskazanymi w Programie Inwestycji Zamiennych w Garnizonie K. z 1964 r., w granicach ogrodzenia którego pozostawiono również tereny wolne od zabudowy (z uwagi na charakter kompleksu). Powyższy kompleks powstał w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., w związku z czym objętej wnioskiem nieruchomości nie można uznać za zbędną na cel jej wywłaszczenia.

Wskazaną wyżej decyzję Wojewody zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. S., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

I. naruszenie art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na dowolnej i rozszerzającej interpretacji przesłanki celu na jaki wywłaszczono nieruchomość, niezgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, zgodnie z którymi przesłanka ta powinna być interpretowana w sposób ścisły, co doprowadziło do poczynienia przez Organ błędnego ustalenia, że nieruchomość stanowiąca l. kat. [...], może być zagospodarowana na cel związany z utworzeniem niezabudowanej strefy ochronnej dla kompleksu wojskowego, podczas gdy wymieniona nieruchomość została wywłaszczona na cele budownictwa zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 24 grudnia 1968 roku o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej l. kat. [...], znak [...],

II. naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na dowolnej wykładni przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, skutkujące nieuzasadnionym przyjęciem, że skoro nieruchomość wchodzi w skład niezabudowanej strefy ochronnej, to nie jest ona zbędna na cel wywłaszczenia, podczas gdy w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 24 grudnia 1968 roku o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej l. kat. [...], znak [...] jako cel wywłaszczenia wskazano budownictwo,

III. naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa polegające na dokonaniu przez organ błędnych ustaleń faktycznych skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji Starosty z dnia 21 sierpnia 2014 roku, znak [...] w całości, polegających na:

1) niewyjaśnieniu przez organ pojęcia "budownictwa", za pomocą którego określono cel wywłaszczenia nieruchomości w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 24 grudnia 1968 roku o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej l. kat. [...], znak [...], skutkujące błędnym przyjęciem, w oparciu o dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, a pochodzące z okresu po wydaniu powyższej decyzji wywłaszczeniowej, że pojęcie "budownictwa" obejmuje ustanowienie na działce niezabudowanej strefy ochronnej dla obiektu wojskowego,

2) nieuzasadnionym przyjęciu, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wywłaszczona na cele związane z budownictwem zamiennym o specjalnym (wojskowym) charakterze, podczas gdy w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 24 grudnia 1968 roku o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej l. kat. [...], znak [...], wskazano, że nieruchomość wywłaszczana jest na cele budownictwa, a w poprzedzającej ją decyzji Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 5 sierpnia 1965 roku o lokalizacji szczegółowej nr [...] ustalono lokalizację szczegółową magazynów i w decyzjach tych nie wskazano, że za cel wywłaszczenia mają budownictwo obiektów o charakterze wojskowym, w związku z czym wnioski poczynione przez organ stanowią dowolną interpretację przesłanki celu wywłaszczenia,

3) bezpodstawnym przyjęciu, że wobec zbyt ogólnikowego określenia celu wywłaszczenia w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 24 grudnia 1968 roku o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej l. kat. [...], znak [...], cel ten może być doprecyzowany w oparciu o treść decyzji Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 5 sierpnia 1965 roku o lokalizacji szczegółowej nr [...], podczas gdy brak jest załącznika graficznego do tejże decyzji wskazującego rozmieszczenie elementów kompleksu wojskowego na wymienionej nieruchomości, natomiast decyzja dotyczy lokalizacji magazynów, bez wskazania ich konkretnego rodzaju, w związku z czym wnioski poczynione przez organ stanowią dowolną interpretację przesłanki celu wywłaszczenia,

4) bezpodstawnym przyjęciu, na podstawie pisma z 31 lipca 1968 roku oraz z 17 grudnia 1968 roku Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w K., że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wywłaszczona na cele związane z budownictwem zamiennym (specjalnym), o charakterze wojskowym, podczas gdy z decyzji o wywłaszczeniu wynika, że celem wywłaszczenia jest wyłącznie budownictwo,

5) bezpodstawnym przyjęciu na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, że cel wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, odpowiadającej części wywłaszczonej parceli l. kat. [...], określony w decyzji wywłaszczeniowej jako budownictwo, został osiągnięty poprzez wcielenie działki do niezabudowanej strefy ochronnej i umieszczenie na wymienionej nieruchomości jedynie ogrodzenia, podczas gdy z dokumentów zebranych w aktach niniejszej sprawy wynika, że nieruchomość nie jest w ogóle zabudowana, co świadczy o fakcie, że nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia,

6) bezpodstawnym przyjęciu, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, odpowiadającej części wywłaszczonej parceli l. kat. [...], znajduje się ogrodzenie, co miałoby rzekomo stanowić o realizacji celu wywłaszczenia, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika w jaki konkretnie sposób wymieniona nieruchomość jest zagospodarowana i w jaki sposób jest tam umieszczone ogrodzenie oraz jakiego rodzaju jest to ogrodzenie, zwłaszcza wobec treści protokołu z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości odpowiadającej części wywłaszczonej parceli l. kat. [...], która odbyła się w dniu 5 listopada 2013 roku, w którym brak jakichkolwiek informacji o posadowieniu ogrodzenia na wymienionej nieruchomości,

7) bezpodstawnym przyjęciu ustaleń poczynionych między innymi w zakresie sposobu zagospodarowania w odniesieniu do całości obszaru kompleksu wojskowego [...] położonego w gminie M., a w szczególności ustaleń wynikających z protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 30 maja 2006 roku, jako miarodajnych dla oceny realizacji celu wywłaszczenia oraz sposobu zagospodarowania na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, odpowiadającej części wywłaszczonej parceli l. kat. [...], podczas gdy sposób zagospodarowania wymienionej nieruchomości oraz okoliczności realizacji celu wywłaszczenia powinny być analizowane konkretnie w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej przedmiot wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości,

8) bezpodstawnym przyjęciu, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, odpowiadającej części wywłaszczonej parceli l. kat. [...], wzniesiono ogrodzenie stanowiące część kompleksu wojskowego, podczas gdy z protokołu rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami wymienionej nieruchomości, która miała miejsce w dniu 5 listopada 2013 roku, wskazano, że na nieruchomości znajdują się jedynie paliki, a działka ta jest niezagospodarowana i porośnięta młodymi drzewami, krzewami oraz dziko rosnącą roślinnością,

9) dokonanie analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób korzystny dla interesu społecznego, z pominięciem interesu indywidualnego wnioskodawczyni, poprzez przyjęcie, że określenie celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej jako "budownictwo" jest podstawą dla wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na niezabudowną strefę ochronną służącą kompleksowi wojskowemu,

10) bezpodstawne przyjęcie na podstawie zdjęć lotniczych z 1970 oraz 1975 roku, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, odpowiadającej części wywłaszczonej parceli l. kat. [...], zrealizowano cel wywłaszczenia, z uwagi na fakt, że na zdjęciu z 1970 roku pas wolny od zabudowy pomiędzy ogrodzeniem właściwym a ostrzegawczym stanowił obszar jednolity z przylegającymi do niego terenami rolniczymi, natomiast na zdjęciu z 1975 roku teren ten wyraźnie odcina się od tych terenów, stanowiąc obszar jednolity z pozostałym terenem kompleksu magazynowego, podczas gdy z wymienionych zdjęć nie wynika, aby na nieruchomości wykonany został cel wywłaszczenia jakim było budownictwo,

11) bezpodstawne przyjęcie, że z protokołu odbioru z 15 kwietnia 1972 roku, nr [...] oraz zdawczo-odbiorczego z 6 lutego 1975 roku, miałoby wynikać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, odpowiadającej części wywłaszczonej parceli l. kat. [...], w terminach wynikających z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy wymienione powyżej dokumenty nie znajdują się w aktach sprawy, w związku z czym organ poczynił ustalenia faktyczne na podstawie dokumentów, których brak w aktach sprawy,

12) zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez niewyjaśnienie kiedy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 24 grudnia 1968 roku o wywłaszczeniu nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, odpowiadającej części wywłaszczonej parceli l. kat. [...], znak [...], stała się ostateczna oraz niewyjaśnienie czy cel wywłaszczenia został wykonany z zachowaniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 ugn,

13) wybiórczej analizie materiału dowodowego polegającej na poczynieniu wniosków w oparciu o zebrany materiał dowodowy na poparcie tezy, że nieruchomość nie jest zbędna na cel budownictwa, na jaki ją wywłaszczono, podczas gdy z dokumentów zebranych w aktach niniejszej sprawy wynika, że celem wywłaszczenia nieruchomości było budownictwo, a nie utworzenie strefy ochronnej dla obiektów wojskowych.

14) brak pełnego wyjaśnienia podstawy faktycznej oraz prawnej wydanej decyzji, w szczególności w zakresie uzasadnienia na jakiej podstawie Organ przyjął, że

nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, odpowiadająca części wywłaszczonej parceli l. kat. [...], może być użyta na cel niezgodny z tym, który wskazano w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 24 grudnia 1968 roku o wywłaszczeniu nieruchomości.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 16 stycznia 2015 r. znak [...] oraz utrzymanie w mocy poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 21 sierpnia 2014 r., znak [...], a także o zasądzenie w oparciu o art 200 p.p.s.a. od Wojewody na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w sprawie wedle norm prawem przepisanych, w tym uiszczonego wpisu sądowego, uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł oraz kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zaprezentowane w niej w kilkunastu punktach zarzuty można sprowadzić do kwestii ustalenia celu wywłaszczenia i faktu jego realizacji na wywłaszczonej nieruchomości.

Organ odwoławczy wykorzystał wszystkie dostępne dokumenty pozwalające na poczynienie ustaleń w tej mierze i dokonał ich oceny. Nie sposób zarzucić organowi zaniedbań w tej mierze, w szczególności zaś nienależytego wyjaśnienia sprawy.

Z analizy dokumentów, w powiązaniu z przepisami prawa organ odwoławczy – odmiennie niż uczynił to organ I instancji - wywiódł wniosek, że celem wywłaszczenia było budownictwo przez które należało rozumieć wojskowy kompleks magazynowy zamknięty trzema liniami ogrodzeń. To w istocie z tym winsokiem, a więc z prawidłowością dokonanej oceny, skarżąca polemizuje twierdząc, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala jedynie na ustalenie, że celem wywłaszczenia było budownictwo, a nie powstanie kompleksu wojskowego.

Sąd w całości podziela ocenę dokonaną przez organ odwoławczy.

W decyzji wywłaszczeniowej z 24 grudnia 1968 r. jako cel wywłaszczenia wskazano "budownictwo" bez bliższego określenia jego charakteru. Takie, ogólne określenie celu wywłaszczenia w decyzji wymagało poczynienia dalszych ustaleń zmierzających do uszczegółowienia tego celu. Dopiero bowiem dokładne jego określenie pozwolić mogło na stwierdzenie czy został on zrealizowany. Realizując to zdanie organ prawidłowo sięgnął do wniosku o wywłaszczenie, w którym jako cel wskazano "budownictwo zamienne" z odwołaniem się do postanowień decyzji Nr [...] Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 5 sierpnia 1965 r. ustalającej lokalizację szczegółową dla magazynów na terenie położonym w M.. Nie odnaleziono co prawda graficznego załącznika do decyzji lokalizacyjnej, ale odnaleziono pochodzący z 1964 r. "Program Inwestycji Zamiennych w Garnizonie K.. Dokument ten słusznie uznany został za miarodajny, skoro stanowił on oficjalny element przygotowywania inwestycji, a jego treść odpowiada treści decyzji lokalizacyjnej i następnie wywłaszczeniowej. Za nieuzasadniony uznać należy zarzut skargi zmierzający do podważenia wartości dowodowej tego dokumentu i to tylko dlatego, że nie zachował się załącznik graficzny do decyzji lokalizacyjnej. To właśnie z tego powodu szczególnie istotne było odszukanie także i innych dokumentów pozwalających na niewątpliwe ustalenie konkretnego celu wywłaszczenia. Brak załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej ani nie stwarza domniemania, że nieruchomość była wywłaszczona na inny cel niż ustalono, ani też nie obala wiarygodności i miarodajności innych dowodów. W omawianym "Programie" zapisano, że inwestycja w M. ma polegać na budowie kompleksu magazynów wraz z zapleczem, w tym przestrzeni wolnej od zabudowy pomiędzy tymi obiektami - w granicach wykonanego ogrodzenia całego obiektu. Powyższy kompleks składać miał się z dwóch części: terenu ścisłego (technicznego), na którym planowano m.in. posadowienie budynków magazynowych oraz zbiornika przeciwpożarowego - zgodnie z "Przepisami o przechowywaniu i utrzymaniu sprzętu uzbrojenia ; amunicji w oddziałach" - Uzbr. [...] - oraz teren gospodarczy stanowiący zaplecze obiektu, obejmujący wartownię na 4 posterunki, ustęp suchy, ujęcie wody oraz drogi, łącznie z drogą dojazdowa. Cały obiekt miał zostać wyposażony w energię elektryczną, obwodnicę oświetleniową oraz być ogrodzony zgodnie z "Normatywem technicznym projektowania ogrodzeń terenów wojskowych", tj. dwoma rzędami ogrodzenia i ogrodzeniem ostrzegawczym.

Zdekodowany na podstawie w/w dokumentu ogólnie określony cel wywłaszczenia to budowa kompleksu magazynowego, a nie budowa konkretnych obiektów magazynowych. Wniosek ten został prawidłowo i logicznie przez organ wywiedziony. Sformułowanie "budownictwo" wcale nie jest - jak chce tego skarżąca - jednoznaczne ze wskazaniem, że na wywłaszczanej działce miał powstać budynek. Jest wręcz przeciwnie: właśnie w ramach takiego "zbiorczego" hasła mogły mieścić i mieściło w sobie zarówno same budynki, jak i ich zaplecze – w rozpatrywanym wypadku kompleks magazynowy. To zaś, że ów kompleks miał być zamknięty trzema ogrodzeniami, w tym zewnętrznym ostrzegawczym wynika wprost z programu inwestycji oraz z (od początku) zamierzonego jej charakteru i przeznaczenia wojskowego. Jest oczywiste, że obiekt wojskowy wymagał specjalnych zabezpieczeń, w tym także ogrodzeń.

Dokonując takiej oceny organ odwoławczy, wbrew zarzutowi skargi, nie postąpił niezgodnie z treścią art. 136 ust. 1 ustawy, ani z poglądami orzecznictwa czy doktryny nakazujących ścisłe interpretowanie celu wywłaszczenia, a wręcz przeciwnie: określony w decyzji ogólnie cel wywłaszczenia skonkretyzował w oparciu o wskazane dowody. To, że wynik tego zabiegu okazał się dla skarżącej niekorzystny nie oznacza wadliwości w stosowaniu prawa. Ustalenie celu wywłaszczenie – to ustalenie faktu jako jednej z obiektywnych przesłanek stosowanego w sprawie przepisu prawa. Z obiektywną oceną materiału dowodowego nie ma nic wspólnego "interes społeczny" lub "interes indywidualny", do którego odwołuje się skarżąca.

Na tak określony cel nieruchomość wywłaszczona została wykorzystana.

W tym zakresie organ odwoławczy powtórzył ustalenia organu I instancji stwierdzając, że objęta wnioskiem skarżącej nieruchomość znalazła się w całości wewnątrz ogrodzenia ostrzegawczego: po części pomiędzy nim a ogrodzeniem pierwszym "wewnętrznym", po części pomiędzy ogrodzeniami "wewnętrznym" i po części w centralnej części kompleksu. Cała więc nieruchomość stała się częścią kompleksu magazynowego, którego budowa i urządzenie mieściło się w kategorii "budownictwo". Okoliczność tę, tak jak wskazywał to organ odwoławczy, potwierdzają zdjęcia lotnicze z lat 1970 i 1975 i naniesione na nie i na mapę granice wywłaszczonej nieruchomości (por. "kompilacja" sporządzona przez geodetę T. C.), a także fakt, że nieruchomość wywłaszczona dzieliła losy całego kompleksu i w jego ramach była przekazywana (por. znajdujące się w aktach – wbrew twierdzeniom skargi -protokoły odbioru z 15 kwietnia 1972 i zdawczo – odbiorczy z 6 lutego 1975 r.). Potwierdzają to też przeliczenia powierzchni kompleksu oznaczone na zdjęciach lotniczych, a także na mapie stanowiącej załącznik do pisma Biura Planowania Przestrzennego z dnia 9 marca 1978 r. informującego o ustanowieniu strefy ochronnej. Z przeliczeń tych, wykonanych w stosunku do odpowiedniej skali wynika, że obszar zajęty pod kompleks magazynowy zamknięty trzema ogrodzeniami odpowiada (oczywiście w pewnym przybliżeniu) co do wielkości obszarowi, który od początku – zgodnie z programem inwestycji – miał być pod kompleks zajęty. Według Programu Inwestycji obszar ten miał wynosić ok. 30 ha, obszar oznaczony na zdjęciach lotniczych i na załączniku do pisma z 1978 r. to kwadrat o boku ok 500 m , a więc powierzchnia ok. 25 ha. Na te wielkości zwrócił uwagę organ odwoławczy podając wymiary ogrodzeń.

Mapa stanowiąca załącznik do pisma z 9 marca 1978 r. potwierdza jedynie tezę organu. Na mapie tej przedstawiono granice strefy ochronnej ustanowionej wokół kompleksu. Strefa ta miała wynosić 300 m i rzeczywiście, przy uwzględnieniu skali mapy tyle wynosi. Strefa ta jednak okala istniejący już kompleks o wyznaczonych granicach i zamknięty ogrodzeniami, o zaplanowanej powierzchni, w ramach którego mieści się wywłaszczona nieruchomość. Wyznaczenia tej strefy organ nie potraktował jako realizacji ustalonego celu wywłaszczenia. Przyjmowane przez skarżącą i leżące u podłoża jej zarzutów założenie, że wywłaszczona nieruchomość znajduje się w strefie ochronnej stanowi wynik nieporozumienia: takich ustaleń w sprawie żaden z organów nie poczynił. Nie ustaliły też organy, aby obecnie teren nieruchomości wnioskowanej do zwrotu był ogrodzony. Nie ma to jednak istotnego znaczenia, skoro istniejący obecnie stan nie stanowi dowodu na okoliczność sposobu wykorzystania nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Ten sposób wykorzystania został zaś zdaniem Sądu ustalony prawidłowo.

Bez znaczenia pozostaje także i brak ustalenia daty, w której decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna. Ponad wszelką wątpliwość kompleks magazynowy powstał w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia (por. choćby zdjęcia lotnicze) i jest to wystarczające dla stwierdzenia, że termin przewidziany przepisem art. 137 ust. 1 ugn został zachowany. W tej sytuacji zbędne są rozważania co do stosowania w/w przepisu do stanów sprzed jego wejścia w życie – zwłaszcza w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11.

Ostatecznie stwierdzić trzeba, że żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie jest uzasadniony. Nie dostrzegając także z urzędu ( w ramach kontroli przeprowadzonej w granicach określonych art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ppsa) uchybień mogących prowadzić do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji – Sąd, na podstawie art.. 151 ppsa skargę oddalił.