Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1295/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 195 ust. 5, art. 199
journal: Dz.U. 2019 poz 701
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 roku sprawy ze skargi E. O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2020 roku nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy) w decyzji z [...] kwietnia 2020r., znak [...] wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania E. O., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], ul. [...], [...] [...] (strona, skarżący) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ I instancji, [...] WIOŚ) z [...] lutego 2015 r., znak [...], wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 5 000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 701, ze zm.) o wymierzeniu stronie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów.

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

W związku z wnioskami Starosty [...] w sprawie podjęcie odpowiednich działań będących w kompetencji Inspekcji Ochrony Środowiska, dotyczących wykonywanej przez stronę, rekultywacji terenu niekorzystnie przekształconego, na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...] gmina [...], z uwagi na stwierdzone przez ten organ nieprawidłowości, m.in.: niewykonanie ekranu izolującego z glin do stropu glin rodzimych na całej powierzchni ścian bocznych wyrobiska (pismo z 18 lipca 2014 r., oraz pismo z 14 sierpnia 2014 r.), [...] WIOŚ w dniach od 14 do 27 października 2014 r. przeprowadził kontrolę działalności ww. podmiotu w miejscowości [...].

W czasie kontroli ustalono, że strona prowadziła działalność w zakresie: rekultywacji terenów zdegradowanych, gospodarowania odpadami, usług transportowych, wydobywania żwiru i piasku. Siedziba kontrolowanego podmiotu mieściła się w [...], natomiast działalność prowadzona była w różnych miejscach na terenie kraju. W miejscowości [...], gmina [...], skarżący od czerwca 2014r. prowadził rekultywację terenu niekorzystnie przekształconego po niekoncesjonowanym wydobyciu piasku, przez wypełnianie tego terenu odpadami - mieszankami popiołowo-żużlowymi z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych o kodzie 10 01 80, tj. przetwarzała odpady w procesie odzysku poza instalacjami i urządzeniami. Rekultywacja terenu niekorzystnie przekształconego prowadzona była na działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...] o ogólnej powierzchni 1,4249 ha. Transport odpadów do miejscowości [...] dokonywany był przez skarżącego własnymi lub wynajmowanymi środkami transportowymi. Podczas przetwarzania odpadów wykorzystywano sprzęt należący do strony. Skarżący posiadał: decyzję Starosty [...] z [...] października 2009 r. zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów o kodzie 10 01 80 - mieszanki popiołowo-żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych, w ilości 300 000 Mg/rok w procesie odzysku R14; decyzję Starosty [...] z [...] marca 2011 r. (zmienioną decyzją Starosty [...] z [...] marca 2011 r.), zezwalającą na przeprowadzenie rekultywacji i zagospodarowania gruntów zgodnie z założeniami określonymi w projekcie opracowanym przez [...] "[...]" z siedzibą w [...] w lutym 2010 r. przez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego mieszankami popiołowo-żużlowymi z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych o kodzie 10 01 80, w ilości 55 187 Mg, w ramach odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie R14.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 14 października 2014 r. stwierdzono i udokumentowano w protokole z oględzin, że na bocznej ścianie wyrobiska, w części jeszcze niezapełnionej odpadami, widoczna była warstwa rozprowadzonej, ale niezagęszczonej gliny z miejscowymi prześwitami piasku. Natomiast w części już wypełnionej, po stronie południowej, wyrobiska zostało wypełnione odpadami do rzędnej terenu, a po stronie wschodniej 0,5 m poniżej rzędnej terenu.

Podczas przesłuchania w dniu 27 października 2014 r. strona oświadczyła, że jedynie z dwóch stron wyrobiska, w części już zapełnionej odpadami, nie wykonała naturalnej bariery geologicznej uszczelniającej ściany boczne. Z dwóch pozostałych stron natomiast przedmiotowa bariera geologiczna została wykonana już po kontroli Starosty [...] w lipcu 2014 r.

Strona zobowiązała się ponadto do wykonania brakującej z dwóch stron wyrobiska w części już zapełnionej odpadami sztucznej bariery geologicznej z gliny - wybrana zostanie mieszanka popiołowo- żużlowa do dna wyrobiska na szerokość ok. 2 m, a następnie nasypana zostanie glina i zagęszczona w taki sposób, aby bariera z tych stron posiadała miąższość co najmniej 0,5 m.

Odnosząc się do wypełnienia wyrobiska skarżący oświadczył, że istotnie w dniu oględzin terenu wyrobisko, od strony drogi dojazdowej, wypełnione było odpadami do rzędnej terenu, a z drugiej strony 0,5 m poniżej rzędnej terenu, co spowodowane było problemami z dojazdem środkami transportu. Po oględzinach, wykorzystując posiadany sprzęt, odpady zostały zepchnięte do części niezapełnionej wyrobiska tak, że w części już wypełnionej pozostała warstwa o grubości 1 m na wykonanie warstwy pełniącej funkcję glebotwórczą. Strona zobowiązała się do wykonania dokumentacji fotograficznej wykonania powyższych prac i przesłania drogą e-mailową do kontrolującego.

Podczas kontroli ustalono ponadto, że w pobliżu terenu niekorzystnie przekształconego, jak wynikało z dokumentacji, nie występowały poziomy wodonośne o znaczeniu użytkowym. Ustalenia powyższe zostały odnotowane w protokole kontroli, podpisanym w dniu 27 października 2014 r. przez kontrolującego i kontrolowanego bez zastrzeżeń.

[...] WIOŚ w piśmie z 12 listopada 2014 r., zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W odpowiedzi na powyższe strona pismem z 1 grudnia 2014 r. wniosła o włączenie do akt sprawy wyjaśnień, złożonych do zarządzenia pokontrolnego Starosty [...] z [...] lipca 2014 r., przekazanych pismem z 17 sierpnia 2014 r., które zostały przekazane także do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...], Delegatura w [...]. Wyjaśnienia te, w ocenie strony, mają istotne znaczenie dla prowadzonego postępowania ze względu na fakt, że organ I instancji przeprowadził kontrolę na wniosek Starosty [...]. Strona wniosła ponadto uwagi do protokołu z oględzin, przeprowadzonych w dniu 14 października 2014 r. oraz do protokołu z przesłuchania z 27 października 2014 r.

[...] WIOŚ w decyzji z [...] lutego 2015 r. wymierzył stronie administracyjną karę pieniężną w wysokości 5 000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów.

Skarżący w piśmie z 23 lutego 2015 r. odwołał się od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu odwołania przedstawił swoje stanowisko w sprawie, wskazując m.in., że od 1997 r. zajmuje się profesjonalnie jako Firma rekultywacją terenów zdegradowanych z wykorzystaniem odpadów (górniczych, paleniskowych) i posiada w tym względzie spore doświadczenie.

GIOŚ w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2020 r. powołał się na zmiany w obowiązujących przepisów k.p.a. oraz ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm., dalej: u.o.) i wyjaśnił, że z uwagi na brak przepisów przejściowych w ustawie o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw w przedmiotowym przypadku, tj. postępowaniu w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej wszczętym przed dniem 1 czerwca 2017 r. (tj. przed dniem wejścia w życie przepisów zmienianej ustawy k.p.a. w zakresie wydawania decyzji administracyjnych), uwzględniając konstytutywny charakter decyzji wymierzającej karę pieniężną na podstawie art. 194 u.o. (tj. decyzji kształtującej stosunek administracyjnoprawny w chwili jej wydania, w przypadku której, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 28 września 1999 r., sygn. akt I SA/Wr 926/98 stosować należy przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili - przepisy nowe) oraz obowiązek nałożony przepisami k.p.a. na organ administracji publicznej o stosowaniu przepisów prawa materialnego i procesowego, obowiązujących w dacie wydania decyzji uznać należy, że przedmiotowa decyzja powinna zostać wydana na podstawie przepisów w brzmieniu nadanym nowelizacją z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw.

GIOŚ stwierdził, że odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] lutego 2015 r. nie ma uzasadnionych podstaw, a co za tym idzie nie może stanowić przyczyny odstąpienia od nałożonej kary.

Według GIOŚ, w rozpatrywanej sprawie [...] WIOŚ prawidłowo stwierdził, że strona gospodarowała odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, tj. z decyzją Starosty [...] z [...] października 2009 r. GIOŚ wyjaśnił, że zgodnie z warunkami ww. decyzji Starosty [...] z [...] października 2009 r. zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, określonymi w punkcie 3c), strona obowiązana była do wykonania sztucznej bariery geologicznej ścian bocznych wyrobiska, o określonej miąższości i współczynniku filtracji w miejscach, gdzie teren niekorzystnie przekształcony nie posiada naturalnej bariery geologicznej.

Do założenia ekranu izolującego z glin o określonych parametrach do stropu glin rodzimych i na całej powierzchni ścian wyrobiska zobowiązywała stronę także decyzja Starosty [...] z [...] marca 2011 r., ze zm. zezwalająca na przeprowadzenie rekultywacji i zagospodarowania gruntów zgodnie z założeniami określonymi w projekcie opracowanym przez [...] "[...]" z siedzibą w [...] w lutym 2010 r. przez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego mieszankami popiołowo-żużlowymi z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych o kodzie 10 01 80, w ilości 55 187 Mg, w ramach odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie R14, w punkcie III.3 i III.4.

Organ II instancji wyjaśnił, że w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji ustalono, że strona nie wykonała przedmiotowej sztucznej bariery geologicznej na całej powierzchni ścian wyrobiska, pomimo stwierdzenia braku naturalnej bariery geologicznej w bocznych ścianach wyrobiska.

Podczas przeprowadzonych oględzin w dniu 14 października 2014 r. stwierdzony został jej brak z dwóch stron wyrobiska, w części już zapełnionej odpadami, co potwierdziło również przeprowadzone w dniu 27 października 2014 r. przesłuchanie strony. Zdaniem GIOŚ, powyższe stanowiło naruszenie warunków posiadanego zezwolenia na odzysk odpadów, tj. decyzji Starosty [...] z [...] października 2009 r. GIOŚ w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2020 r. odniósł się także do stanowiska strony przedstawionego w odwołaniu od decyzji [...] WIOŚ z [...] lutego 2015 r.

W skardze skarżący zaskarżył w całości decyzję GIOŚ z [...] kwietnia 2020 r.

Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie rozstrzygnięcia, tj.: § 4 ust. 2-5 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów przez jego pominięcie i błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie należało wykonać ekran izolacyjny z glin w sytuacji, gdy w dnie wyrobiska występuje naturalna bariera geologiczna, która spełnia warunki określone w § 4 ust. 2-4 ww. rozporządzenia;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie przez naruszenie zasad ogólnych tego postępowania, tj. - art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność braku negatywnego wpływu działalności strony na środowisko oraz określenia czy prace prowadzone przez skarżącego były wykonywane prawidłowo z uwzględnieniem powszechnej praktyki przy wykonywaniu robót tego typu, wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że GIOŚ wymierzył skarżącemu karę mimo braku jednoznacznie i merytorycznie stwierdzonego wpływu działalności skarżącego na środowisko naturalne oraz określenia czy prace prowadzone były zgodnie z ogólnymi wytycznymi dla tego typu robót;

3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie przez naruszenie zasad ogólnych tego postępowania, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a., przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego oraz przez naruszenie wymogu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie skarżącego do władzy publicznej, skutkujący błędnym ustaleniem, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia warunków posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów w sytuacji gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i prawnego wynika, że do zaniechania bądź niewykonania obowiązków nie doszło, gdyż prace rekultywacyjne wykonywane były prawidłowo zgodnie z projektem technicznym opracowanym przez [...] "[...]" w [...], który zakładał etapowość wykonywania ekranu izolacyjnego z glin ze względu na wysokość ścian wyrobiska.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o: 1. uchylenie w całości, decyzji GIOŚ, 2. zasądzenie od GIOŚ na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja GIOŚ jest rażąco błędna. W ocenie skarżącego GIOŚ wydając decyzję w której wymierzył administracyjną karę pieniężną w wysokości 5 000,00 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, co miało niewątpliwie istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji.

Według skarżącego, GIOŚ dopuścił się w przedmiotowej sprawie obrazy przepisów prawa procesowego, tj. art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność braku negatywnego wpływu działalności strony na środowisko oraz określenia czy prace prowadzone przez skarżącego były wykonywane prawidłowo z uwzględnieniem powszechnej praktyki przy wykonywaniu robót tego typu wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że GIOŚ wymierzył skarżącemu karę mimo braku stwierdzonego wpływu działalności skarżącego na środowisko naturalne oraz określenia czy prace faktycznie były prowadzone niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów.

W ocenie skarżącego, wymierzona przez GIOŚ kara pieniężna w wysokości

5 000,00 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów przez niewykonanie ekranu izolacyjnego z glin rodzimych na całej powierzchni ścian wyrobiska, powstałego w wyniku eksploatacji piasku w miejscowości [...], gmina [...] jest nieuzasadniona, gdyż, jak wielokrotnie skarżący powtarzał, na terenie działek, których dotyczy przedmiotowa decyzja występuje naturalna, ciągła bariera geologiczna uszczelniająca cale podłoże i posiadająca miąższość >0,5 m.

W ocenie skarżącego, GIOŚ dopuścił się w przedmiotowej sprawie obrazy przepisu prawa materialnego tj. przepisu § 4 ust. 2-5 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów przez jego pominięcie i błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie należało wykonać ekran izolacyjny z glin w sytuacji, gdy w dnie wyrobiska występuje naturalna bariera geologiczna, która spełnia warunki określone w § 4 ust. 2-4 ww. rozporządzenia.

Skarżący uważa, że zobowiązanie go do wykonania ekranu izolacyjnego z glin na dnie wyrobiska było nieuzasadnione ze względu na to, że w dnie wyrobiska występuje naturalna bariera geologiczna. Rozwiązania takiego nie zawiera również projekt techniczny opracowany przez [...] "[...]" w [...], jak również decyzja rekultywacyjna Starosty [...] z dnia [...] marca 2011 r.

Zdaniem skarżącego, wykonanie sztucznej bariery geologicznej powinno być wykonywane w zależności od potrzeb, gdyż istnieje wiele innych metod jej wykonania. Alternatywnym rozwiązaniem dla ekranu z glin może być zastosowanie uszczelniania ścian lub dna wyrobiska folią lub mieszankami z gruntów i odpadów zapewniające powstanie ekranu nieprzepuszczalnego.

W ocenie skarżącego, GIOŚ wydając decyzję bez przeprowadzenia opinii biegłego z zakresu gleboznawstwa, rekultywacji i inżynierii środowiska, który dokonałby analizy czy prace rekultywacji prowadzone przez skarżącego były wykonywane prawidłowo z uwzględnieniem powszechnej praktyki przy wykonywaniu robót tego typu oraz określiłby czy wykonanie rekultywacji przez skarżącego ww. metodą, negatywnie wpłynie na środowisko jest rażącym naruszeniem przepisów mające istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. GIOŚ wydając przedmiotową decyzję, oparł się jedynie na ustaleniach Starosty [...] oraz [...] WIOŚ. Organ wydając decyzję bez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego naruszył zasady postępowania, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego oraz przez naruszenie wymogu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie skarżącego do władzy publicznej, skutkujący błędnym ustaleniem, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia warunków posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawą podstawę zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia stanowił art. 194 ust. 5 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm. dalej: u.o.).

Podkreślenia wymaga, że celem normy prawnej zawartej w art. 194 ust. 5 u.o. jest wymuszenie określonych legalnych zachowań oczekiwanych przez ustawodawcę. W przypadku bowiem naruszenia ustanowionych w art. 194 ust. 5 u.o. warunków prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przetwarzaniu odpadów, reakcją właściwego organu jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Należy zatem zwrócić uwagę, że przekraczając zakres posiadanych uprawnień wynikający z zezwolenia każdy podmiot każdorazowo powinien się liczyć z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska administracyjnej kary pieniężnej w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza że kara ta ma charakter środka prewencyjnego (por. wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., II OSK 3252/17, CBOSA).

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja GIOŚ z [...] kwietnia 2020 r., uchylająca zaskarżoną decyzję w całości i orzekająca na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 701, ze zm.) o wymierzeniu skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów.

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja GIOŚ nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy rozpoznały sprawę w zakresie, który należał do ich kompetencji, gdyż dokonały czynności zmierzających do ustalenia, że skarżący dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego prowadząc działalność z naruszeniem warunków zezwolenia.

Bezzasadne są zarzuty skargi odnoszące się do naruszeń przepisów postępowania związanych z ustaleniem stanu faktycznego (m. in. art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Stan faktyczny, który legł u podstaw wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej, przede wszystkim w odniesieniu do faktu głównego, czyli braku wykonania przedmiotowej sztucznej bariery geologicznej na całej powierzchni ścian wyrobiska, pomimo stwierdzenia braku naturalnej bariery geologicznej w bocznych ścianach wyrobiska. Podczas przeprowadzonych oględzin w dniu 14 października 2014 r. stwierdzony został jej brak z dwóch stron wyrobiska, w części już zapełnionej odpadami. Potwierdziło to również przeprowadzone w dniu 27 października 2014 r. przesłuchanie strony. Powyższe stanowiło naruszenie warunków posiadanego zezwolenia na odzysk odpadów udzielonego w decyzji Starosty [...] z [...] października 2009 r., znak [...]. Wskazać należy, że zgodnie z warunkami ww. decyzji Starosty [...] z [...] października 2009 r. zezwalającej na prowadzenie skarżącemu działalności w zakresie odzysku odpadów, określonymi w pkt 3c), na skarżącego nałożono obowiązek prawny wykonania sztucznej bariery geologicznej ścian bocznych wyrobiska o określonych w tej decyzji parametrach technicznych w miejscach, gdzie teren niekorzystnie przekształcony nie posiada naturalnej bariery geologicznej.

Wykonanie sztucznej bariery geologicznej ścian bocznych wyrobiska o określonych w tej decyzji parametrach technicznych było obowiązkiem prawnym nałożonym na skarżącego w decyzji administracyjnej.

Na gruncie prawa konstytucyjnego charakterystykę instytucji prawnej obowiązku przeprowadza F. S. Wyodrębniając części składowe pojęcia obowiązku, wskazuje na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli" (F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125). Powinno lub może to pociągać za sobą przewidziane przez prawo ujemne skutki dla adresata lub adresatów. Wyspecjalizowany organ kontroli przestrzegania przepisów prawa ochrony środowiska jakim jest [...] WIOŚ nie miał obowiązku skorzystania z opinii biegłego. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. To, czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ miał wątpliwości (por. wyrok NSA z 27 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2922, LEX nr 2340800).

W protokole z 13 października 2014 r. przesłuchania do protokołu kontroli Nr [...] skarżący oświadczył, że jedynie z dwóch stron wyrobiska, w części już zapełnionej odpadami nie wykonał naturalnej bariery geologicznej uszczelniającej ściany boczne. Skarżący zobowiązał się wykonać brakującą z dwóch stron wyrobiska w części już zapełnionej na ścianach bocznych sztuczną barierę geologiczną z gliny.

W aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli, który potwierdza ustalenia organów. W protokole kontroli nr [...] (data rozpoczęcia kontroli: 14-10-2014, data zakończenia 27-10-2014) stwierdzono, że m.in. że kontrolowany podmiot posiada decyzję Starosty [...] znak [...] z [...] marca 2011 r. zezwalającej przedsiębiorstwu z siedzibą w [...] na przeprowadzenie rekultywacji i zagospodarowania gruntów zgodnie z założeniami określonymi w projekcie opracowanym przez [...] "[...]" z siedzibą w [...] w lutym 2010 r. oraz decyzję Starosty [...] znak [...] z [...] października 2009 r. zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów firmie [...]. Kserokopia decyzji stanowi załącznik do protokołu. W treści ww. protokołu stwierdzono, że nie została wykonana sztuczna bariera geologiczna ścian bocznych o miąższości co najmniej 0,5 m i współczynniku filtracji k 1,0·10 – 7 m/s. Z dokumentacji wynika, że w podłożu wyrobiska występuje naturalna bariera geologiczna, natomiast ściany boczne nie posiadają naturalnej bariery geologicznej. Obowiązek wykonania ekranu izolującego z glin do stropu glin rodzimych i na całej powierzchni ścian wyrobiska nałożony został również w decyzji Starosty [...] znak [...] z [...] marca 2011 r. zezwalającej kontrolowanemu podmiotowi na przeprowadzenie rekultywacji i zagospodarowania gruntu.

Wskazać należy, że dowód z protokołu kontroli ma znaczenie szczególne, zostaje w nim bowiem utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Obrazuje stan faktyczny, który mógłby być później trudny do odtworzenia. Dowód ten może być co prawda kwestionowany przez stronę (art. 76 § 3 k.p.a.), ale konieczne jest tu przedstawienie przez zainteresowanego konkretnych dowodów w sposób nie budzący wątpliwości podważających wiarygodność dokumentu urzędowego (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r., II GSK 5223/16 i cyt. tam liczne orzeczenia NSA - CBOSA). Co więcej, ustalenia orzekających w sprawie organów znajdują potwierdzenie nie tylko w ww. protokole kontroli, ale również m.in. w zezwoleniu z Starosty [...] z [...] października 2009 r. oraz oświadczeniu skarżącego złożonym w protokole z przesłuchania do protokołu z kontroli nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji szczegółowo wyjaśnił, na czym polegało naruszenie popełnione przez skarżącego, czego konsekwencją było nałożenie na niego administracyjnej kary pieniężnej. GIOŚ określił także, jakimi przesłankami kierował się przy wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł, w tym m. in. dotyczącymi braku stwierdzonego wpływu prowadzonej przez skarżącego działalności na środowisko, co skutkowało niskim wymiarem nałożonej administracyjnej kary pieniężnej.

Z uwagi na naruszenie warunków posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, nawet pomimo braku stwierdzonego wpływu na środowisko, organ nie mógł odstąpić od wymierzenia przedmiotowej kary.

Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego argumentów, dotyczących braku zasadności wykonania przedmiotowych barier geologicznych w dnie wyrobiska z uwagi na występowanie tam naturalnej, ciągłej bariery geologicznej, uszczelniającej całe podłoże i posiadającej miąższość > 0,5 m, spełniającej wymagania określone w § 4 ust. 2-4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. z 2013 r. poz. 523, dalej: rozporządzenie w sprawie składowisk odpadów). Należy wskazać, że w niniejszej sprawie stwierdzono brak wykonania barier w dwóch bocznych ścianach wyrobiska, nie zaś w jego dnie, czego skarżący nie kwestionował także podczas prowadzonego postępowania. W ocenie skarżącego, bariery te nie były potrzebne z uwagi na naturalną spoistość gruntu. Zdaniem Sądu, subiektywna ocena skarżącego w tym zakresie nie mogła spowodować odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Stwierdzenie przez orzekające organy, że strona nie wykonała przedmiotowej sztucznej bariery geologicznej na całej powierzchni ścian wyrobiska stanowiło naruszenie warunków posiadanego przez skarżącego zezwolenia na odzysk odpadów tj. decyzji Starosty [...] z [...] października 2009 r. Podkreślenia wymaga, że strona na żadnym etapie postępowania, a także w toku kontroli prowadzonej przez [...] WIOŚ nie kwestionowała naruszenia warunków zezwolenia stwierdzonego przez organy I i II instancji.

Skarżący, rozpoczynając na przedmiotowym terenie działalność polegającą na wypełnianiu wyrobiska odpadami o kodzie 10 01 80 (mieszankami popiołowo-żużlowymi z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych), obowiązany był bezsprzecznie do przestrzegania warunków określonych w posiadanych decyzjach.

Bez znaczenia dla odpowiedzialności administracyjnej skarżącego, jest podnoszony argument dotyczący braku zasadności wykonania przedmiotowych barier geologicznych w dnie wyrobiska z uwagi na występowanie tam naturalnej, ciągłej bariery geologicznej, uszczelniającej całe podłoże i posiadającej miąższość > 0,5 m, spełniającej wymagania określone w § 4 ust. 2-4 rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów. Skarżący jako podmiot profesjonalnie prowadzący działalność gospodarczą zobowiązany był do zachowania należytej staranności obejmującej w szczególności przestrzeganie warunków prowadzenia działalności w zakresie odzysku odpadów określonych w decyzji Starosty [...] z [...] października 2009 r., a także w innych decyzjach administracyjnych określających warunki wykonywania działalności gospodarczej.

Skarżący, rozpoczynając na przedmiotowym terenie działalność polegającą na wypełnianiu wyrobiska odpadami o kodzie 10 01 80 (mieszankami popiołowo-żużlowymi z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych), obowiązany był bezsprzecznie do przestrzegania warunków określonych w posiadanych decyzjach.

W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasad ogólnych uregulowanych w k.p.a. Organy zgromadziły wymagany przepisami prawa materiał dowodowy, dokonały jego wszechstronnej oceny, a zawarta w uzasadnieniu decyzji argumentacja jest logiczna i przekonująca. Organ II instancji w wyniku dokonanych ustaleń i prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, w sposób zasadny zastosował art. 194 ust. 5 u.o.

Wbrew wszystkim zarzutom skarżącego zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał, że skarżący ponosi odpowiedzialność administracyjną za przypisane mu naruszenie przepisów prawa materialnego. Sankcją finansową za naruszenie przepisów prawa materialnego jest wymierzona w niniejszej sprawie administracyjna kara pieniężna. Administracyjna kara pieniężna wymierzona skarżącemu realizuje dwie podstawowe funkcje: 1) represyjną, i 2) prewencyjną. Podstawowym źródłem odpowiedzialności administracyjnej skarżącego w niniejszej sprawie jest szeroko rozumiany obowiązek prawny wynikający z cytowanych w decyzjach orzekających organów przepisów u.o. GIOŚ rozważył także przesłanki zastosowania w niniejszej sprawie art. 199 u.o.

Zdaniem Sądu, GIOŚ w sposób w pełni przekonujący wskazał argumenty przemawiające za wymierzeniem skarżącemu kary w wysokości 5 000 zł, przy czym należy zauważyć, że jest to kara w dolnych granicach ustawowego zagrożenia (maksymalna kara to 1 000 000 zł). Kara w wysokości 5 000 zł pozostaje w racjonalnej proporcji do skali działalności skarżącego, a nadto wypełnia wspominaną wyżej funkcję odstraszającą (według terminologii dyrektywy odpadowej), czyli funkcję prewencyjną. Reasumując, w świetle akt sprawy, w tym przede wszystkim protokołów kontroli oraz treści decyzji Starosty [...] z [...] października 2009r., administracyjna kara pieniężna w wysokości 5 000 zł nie może być uznana za nadmierną.

Naruszenie obowiązków wynikających z zezwolenia zgodnie z art. 194 ust. 5 u.o., sankcjonowane jest z woli ustawodawcy wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej. Skarżący nawet dysponującym dużym doświadczeniem zawodowym jako przedsiębiorca i podmiot korzystający ze środowiska nie jest uprawniony do modyfikowania obowiązków wynikający z zezwolenia. Opinia biegłego również nie mogła zmienić warunków zezwolenia z 12 października 2009 r.

Zezwolenia na gospodarowanie odpadami są wyrazem obowiązywania generalnej zasady reglamentacji prowadzenia działań o charakterze gospodarowania odpadami. Reglamentacja ta polega na konieczności uzyskania formalnej zgody właściwego organu administracji.

Z uwagi na naruszenie warunków posiadanego przez skarżącego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, nawet pomimo braku stwierdzonego wpływu na środowisko nie było możliwe odstąpienie od wymierzenia przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej.

W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.