Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 141/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art.205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 134
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi M. L., J. L., M. C., M. C., A. S., M. M. i D. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. L. i J. L. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. C. i M. C. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; VI. zasądza od Wojewody [...] na rzecz D. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia 3 listopada 2020 r. (IF-0.7840.605.2020.MB(RCH), na podstawie art. 134 k.p.a., oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. L., J. L., M. C., M. C.(1), N. S., D. W., A. S., P. C., M. M. i B. K. od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 15 września 2020 r., nr 2824/2020, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce H. Sp. z o.o. Sp. k. pozwolenia na budowę 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie wolnostojącej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną tj. instalacją kanalizacji sanitarnej, instalacją kanalizacji deszczowej, wiz oraz ciągiem pieszo-jezdnym na działkach nr [...] oraz [...] w miejscowości Ś., gmina D., stwierdził niedopuszczalność odwołania. Na uzasadnienie organ wskazał, że decyzją z dnia 15 września 2020 r., nr 2824/2020, Starosta Powiatu Wrocławskiego zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce H. Sp. z o.o. Sp. k. pozwolenia na budowę 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie wolnostojącej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną tj. instalacją kanalizacji sanitarnej, instalacją kanalizacji deszczowej, wiz oraz ciągiem pieszo-jezdnym na działkach nr [...] oraz [...] w miejscowości Ś., gmina D. Pismem z dnia 18 września 2020 r. spółka H. Sp. z o.o. Sp. k. zrzekła się prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji. Co istotne inwestor był jedyną stroną postępowania pierwszoinstancyjnego.

Odwołaniem z dnia 24 września 2020 r., uzupełnionym pismami z dnia 16 października 2020 r. i z dnia 22 października 2020 r., M. L., J. L., M. C., M. C.(1), N. S., D. W., A. S., P. C., M. M. i B. K. zaskarżyli decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 15 września 2020 r. W odwołaniu wskazano m.in., że "wszelkie informacje co do inwestycji powzięliśmy z tablicy informacyjnej budowy". Zaznaczono także, że w dniu 22 września 2020 r. rozpoczęły się roboty budowlane. "Rozpoczęcie prac było formą poinformowania nas o tej inwestycji post factum. W dalszej części podniesiono zarzuty merytoryczne względem inwestycji oraz zaskarżonej decyzji".

W wyniku analizy całości zgromadzonych akt, organ ustalił, co następuje:

Przed merytorycznym rozpatrzeniem odwołania wniesionego przez stronę postępowania na rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji w danej sprawie administracyjnej, organ odwoławczy, w postępowaniu wstępnym jest zobowiązany zbadać czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie (art. 134 k.p.a.). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06). Zaskarżona decyzja została wydana dnia 15 września 2020 r. Pismem z dnia 18 września 2020 r. spółka H. Sp. z o.o. Sp. k. zrzekła się prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji. Zgodnie z kolei z art. 127a § 1 k.p.a. w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. W myśl § 2 tego przepisu z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. W związku z tym zaskarżona decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia15 września 2020 r. stała się ostateczna w dniu 18 września 2020 r., o czym świadczy również adnotacja umieszczona na decyzji. Zatem od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna zaistniała przedmiotowa przesłanka niedopuszczalności ewentualnego odwołania, tj. wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego. Wobec powyższego orzeczono jak na wstępie.

Na ostateczne postanowienie skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego złożyli M. L., J. L., M. C., M. C.(1), A. S., M. M., D. W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. naruszenie przepisów postępowania, art. 7 k.p.a., poprzez pochopne potraktowanie złożonych przez stronę pism, niewyjaśnienie stanu faktycznego konkretnej sprawy i pominięcie interesu skarżących, 2. naruszenie interesu prawnego skarżących poprzez naruszenie zasady falsa demonstratio non nocet mającej na celu ochronę interesów jednostki. Naruszenie tej zasady, którą należy stosować np. w sytuacjach, w których z żądania strony być może nie wynika wprost, czego się domaga. W takich przypadkach, organy administracyjne mają obowiązek w taki sposób odczytać żądanie strony, aby nie poniosła ona negatywnych konsekwencji. W tym przypadku wniesienie odwołania było jednoznacznym z wnioskiem, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a. i spełniającym termin wynikającym z art. 58 § 2 k.p.a., czyli 7 dni od powzięcia wiadomości o decyzji jako otwierającego bieg terminu. 3. naruszenie przepisów art. 35 oraz art. 36 kodeksu postępowania administracyjnego tj. obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki i wydanie postanowienia po terminie rozpatrzenia sprawy. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wnoszą o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, uznanie dopuszczalności odwołania jako wniesionego w terminie, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i uznanie nas stronami postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę. Na uzasadnienie, z daleko posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek wątpliwości sądu rozpatrującego skargę skarżący informują, że oryginały wszystkich pism, również powoływanych w tym piśmie, znajdują się w aktach sprawy w organie I lub II instancji. W związku z tym nie jest możliwe dostarczenie uwierzytelnionych kopii tych pism, a jedynie kopie. Ponadto skarżący informują, że szczegółowy opis analiz i naszej argumentacji interesu prawnego zostały zawarte w poszczególnych pismach. Wskazują, że w pismach przedstawili argumenty i dowody, które wg skarżących określiły ich interes prawny do występowania w charakterze strony oraz naruszenie wymienionych w pismach przepisów Prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego. Oprócz przytoczenia konkretnych przepisów, argumentację poparto wyrokami Sądów Administracyjnych. Ponadto niezwłocznie po otrzymaniu fragmentu dokumentacji (rys. nr Z-1 "Zagospodarowanie Terenu" przeprowadzono analizę wysokościową zaprojektowanych budynków w stosunku do terenu istniejącego, aby wskazać konkretny przykład naruszenia interesu prawnego w odniesieniu do przedmiotowej dokumentacji projektowej. Wyniki analizy wskazują, zdaniem skarżących, że posiadają interes prawny do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, a ich działki leżą w obszarze oddziaływania inwestycji. Skarżący zwracają uwagę, że w rysunku zagospodarowania terenu wskazano, że teren na działkach objętych inwestycją będzie podniesiony nawet o prawie 1 metr i kształtowany z pochyleniem w kierunku ich działek, co spowoduje zalewanie działek. Podniesienie terenu nawet do metra jest znaczącą zmianą w ukształtowaniu terenu, bez poszanowania stosunków gruntowo-wodnych. Szczegółowa analiza wysokościowa została przedstawiona w piśmie uzupełniającym jak również w załączniku do tego pisma oraz stanowi załącznik do tego pisma. Mając na uwadze powyższe skarżący uważają, że w sposób niepodważalny udowodnili posiadany interes prawny do występowania w postępowaniu o wydanie decyzji w charakterze strony (naruszenie art. 28 k.p.a.). Ponadto informują, że wskazali liczne przykłady naruszenia art. 28 ust. 2 Prawo budowlanego - poprzez błędne określenie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę na skutek błędnego określenie obszaru oddziaływania inwestycji, a także art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego - poprzez brak poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Ad.2 jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu decyzja została wydana w dniu 15 września 2020 r. W związku z błędnym określeniem stron postępowania (naruszenie art. 28 k.p.a.) i błędnym określeniem obszaru oddziaływania inwestycji (określenie obszaru oddziaływania inwestycji,), organ I instancji uznał za jedyną stroną postępowania Inwestora. W związku ze zrzeczeniem się prawa do odwołania inwestora, decyzja stała się ostateczna w dniu 18 września 2020 r. W dniu 22.09.2020 r. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] AM-[...] obręb Ś. zlokalizowanych w miejscowości Ś. rozpoczęły się roboty budowlane związane z planowaną inwestycją na tych działkach, co skarżący zaznaczyli w piśmie [1] z dnia 24 września 2020 r. Jak widać od dnia powzięcia informacji o zaistniałej sytuacji i planowanej Inwestycji w ciągu dwóch dni złożyli pismo [1] w organie wydającym decyzję. Jak zaznaczają, jeśli intencją skarżących, poprzez złożenie tego pisma, nie byłoby skorzystanie z uprawnień nadanych art. 58 §1 k.p.a. i art. 58 § 2 k.p.a., po co wpisywaliby w to pismo "rozpoczęcie prac było formą poinformowania nas o tej inwestycji post factum". Wskazują, że ich intencją było właśnie podkreślenie dotrzymania terminu określonego art. 58 § 2 k.p.a i złożenie pisma było jednoznaczne z powyższym. Ad.3 Wniosek złożono w dniu 24 września 2020 r., został on uzupełnione w dniu 16 października 2020 r. i w dniu 6 listopada 2020r. Zatem termin rozpatrzenia sprawy minął w dniu 7 grudnia 2020 r. Postanowienie zostało wysłane przez Wojewodę Dolnośląskiego dopiero w dniu 22 grudnia 2020 r., a dostarczone 29 grudnia 2020 r. Co za tym idzie termin został przekroczony o niespełna miesiąc. Ponadto należy zaznaczyć, że skarżący nie otrzymali pisma o przedłużeniu rozpatrywania sprawy jako szczególnie skomplikowanej zgodnie z art. 36 k.p.a. Zasadą jest, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W tej sprawie nie ma również zastosowania tzn. "Tarcza antycovidowa". Z dniem 16 maja 2020 r. art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374) zostały uchylone (art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875). Ponowne zapisy zostały zawarte w ustawie z 9 grudnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, czyli po terminie rozpatrzenia tej sprawy. Wobec przedstawionych tutaj uwarunkowań faktycznych i prawnych skargę należy uznać za w pełni konieczną.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jego uchylenia. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wojewoda dopuścił się naruszenia prawa procesowego, a ściśle art. 134 k.p.a. W świetle ugruntowanego już stanowiska orzecznictwa i doktryny, prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje nie tylko adresatowi decyzji (stronie, której doręczono decyzję), ale również osobie, która nie została uznana przez organ za stronę, o ile spełnia ustawowe kryterium nabycia statusu strony postępowania, tj. wykaże, że sprawa dotyczy jej interesu prawnego (art. 28 k.p.a., a w warunkach tej sprawy należy zwrócić uwagę także na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Ponieważ ustawa wiąże początek biegu terminu do wniesienia odwołania z doręczeniem (ew. ogłoszeniem) decyzji organu I instancji (art. 129 § 2 k.p.a.), kłopotliwe jest ustalenie początku biegu tego terminu dla strony, której w ogóle nie została doręczona decyzja. W literaturze i orzecznictwie przyjął się obecnie nie kwestionowany już pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15. wyd., Warszawa 2017, s. 695-696; K. Glibowski, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 4. wyd., Warszawa 2017, s. 963 oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że nietrafne jest stanowisko wojewody, jakoby zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania w rozpoznawanej sprawie przez inwestora (jedyną stronę, której doręczono decyzję organu I instancji) spowodowało, że z dniem złożenia tego oświadczenia (18 września 2020 r;) decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 15 września 2020 r., nr 2824/2020 stała się ostateczna i prawomocna, wskutek czego odwołanie wniesione przez skarżących było niedopuszczalne. Istotnie, stosownie do treści art. 127a § 1 k.p.a., w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Dalej trzeba powiedzieć, że zgodnie z paragrafem 2 tego artykułu, z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Jednakże trzeba także pamiętać że, w ocenie sądu, na tle przywołanych regulacji nie może budzić wątpliwości teza, że skoro prawa do wniesienia odwołania może zrzec się wyłącznie strona, której odwołanie przysługuje, to należy uznać za niedopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowe stron, które takiego oświadczenia nie złożyły. Ponadto, w świetle przytoczonych, jednobrzmiących poglądów piśmiennictwa i orzecznictwa, termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej przez organ I instancji, jest powiązany z terminem doręczenia decyzji stronie uczestniczącej w postępowaniu. Takie unormowanie wskazuje na brak związku między zrzeczeniem się prawa do odwołania przez stronę uczestniczącą, a prawem do odwołania strony pominiętej. Skoro prawo do wniesienia odwołania przysługuje również stronie pominiętej (podmiotowi, który wykaże, że ma interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a.), tylko ona może tym prawem dysponować. Oświadczenia drugiej strony nie mogą skutkować pozbawieniem strony pominiętej podstawowego uprawnienia procesowego. Wojewoda wadliwie uznał zatem, że oświadczenie inwestora o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania mogło wywołać również skutki w odniesieniu do innych podmiotów, którym przysługuje przymiot strony, pozbawiając je prawa do wniesienia odwołania. Nadto, o niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 k.p.a. mogą również przesądzać przyczyny podmiotowe, wyrażające się w braku legitymacji procesowej. Jednakże, w świetle ugruntowanych już poglądów doktryny i orzecznictwa, uznanie odwołania za niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych ogranicza się wyłącznie do przypadków oczywistych, nie budzących żadnych wątpliwości. Z kolei jeżeli odwołanie wnosi podmiot, który twierdzi, że jest stroną, bo postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, weryfikacja tych twierdzeń, wymagająca dokonania czynności wyjaśniających, nie jest możliwa na tym wstępnym etapie postępowania odwoławczego. W takim przypadku obowiązkiem organu odwoławczego jest wszczęcie postępowania odwoławczego, dokonanie weryfikacji i gdy wypadnie ona negatywnie – umorzenie postępowania odwoławczego (por. przykładowo: B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 678; P. Glibowski, op. cit., s. 962 oraz powoływane tam orzecznictwo).

W rozpoznawanej sprawie skarżący wnosząc odwołanie jednoznacznie powoływali się na swój interes prawny w sprawie. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie było zatem możliwe na etapie wstępnego, formalnego badania odwołania, prowadzącego do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Weryfikacja twierdzeń odwołujących wymagała sięgnięcia do meritum sprawy. W świetle dotychczasowych wywodów należy stwierdzić, że: po pierwsze, oświadczenie inwestora o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania nie mogło wywołać skutków względem innych stron postępowania, nawet jeśli na etapie postępowania przed organem I instancji jedyna stroną w sprawie był inwestor. Po drugie, skoro decyzja organu I instancji została doręczona inwestorowi w dniu 18 września 2020 r. (adnotacja o odbiorze na ostatniej stronie decyzji, akta adm. organu I instancji), termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 2 października 2020 r. Okolicznością niesporną w sprawie jest, że skarżący wnieśli odwołanie dniu 25 września 2020 r. – wprawdzie do SKO, ale to w tym wypadku nie ma znaczenia. Oznacza to, że został zachowany termin do wniesienia odwołania. Po trzecie, skoro skarżący powoływali się jednoznacznie na swój własny interes prawny w sprawie, obowiązkiem organu drugiej instancji było wszczęcie postępowania odwoławczego i zweryfikowanie tych twierdzeń. Dopiero w razie negatywnej weryfikacji legitymacji procesowej odwołujących się (czy to wszystkich, czy poszczególnych osób – poprzez nie budzące wątpliwości ustalenie braku istnienia po ich stronie interesu prawnego), zaistnieje procesowa możliwość umorzenia postępowania odwoławczego w całości lub odnośnie do części odwołujących się.

Reasumując dotychczasowe rozważania należy dojść do wniosku, że wojewoda wadliwie zastosował w sprawie art. 134 k.p.a., a zatem naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi, w tym np. zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego jest na tym etapie postępowania przedwczesne. Jak szeroko wskazano wyżej organ, w zakwestionowanym rozstrzygnięciu wadliwie stwierdził niedopuszczalność odwołania. W związku z tym, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jego obowiązkiem będzie rozważenie w pierwszej kolejności, czy i którym odwołującym przysługuje status strony. Należy zatem na wstępie zweryfikować twierdzenia zawarte w odwołaniu, czy osoby wnoszące odwołanie w rozpoznawanej sprawie interes prawny. Jeśli wojewoda ustali, że któraś z osób wnoszących odwołanie legitymuje się przymiotem strony w prowadzonym postępowaniu, winien rozpoznać sprawę co do istoty.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.