Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 799/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Treść wyniku: Stwierdzono, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia : WSA Halina Jakubiec Sędziowie : AWSA Dorota Dąbek (Spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant : Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Zarządu Powiatu Wadowickiego z dnia 23 sierpnia 2002 r. Nr CXCVII/561/2002 w przedmiocie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 im. T. Kotarbińskiego w Andrychowie I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, III. zasądza od Powiatu Wadowickiego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 250,- zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 marca 2006r.

Uchwałą z dnia 23 sierpnia 2002 r., nr CXCVII/561/2002 Zarząd Powiatu Wadowickiego powierzył T. B. stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół nr 1 im. prof. Tadeusza Kotarbińskiego w Andrychowie. Jako podstawę prawną powołano art. 36a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7.09.2001r. o systemie oświaty oraz art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym.

Skarżący J. S. skargą z dnia [...] .12.2003r. (data nadania) zaskarżył uchwałę Zarządu Powiatu Wadowickiego z dnia 23 sierpnia 2002 r., nr CXCVII/561/2002 w sprawie powierzenia T. B. stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół nr 1 im. prof. Tadeusza Kotarbińskiego w Andrychowie, zarzucając naruszenie art. 36a ustawy z dnia 1991r. o systemie oświaty poprzez nieprawidłowe przyjęcie że zachodzą przesłanki określone w art. 39a ust. 4 w sytuacji, gdy wyniki konkursu w sposób jednoznaczny wskazały osobę której powinno być powierzone stanowisko dyrektora oraz powierzenie funkcji dyrektora osobie nie spełniającej warunków do objęcia tej funkcji z powodu braku oceny pracy z ostatnich 5 lat i braku pozytywnej opinii Kuratora Oświaty, a więc niezgodnie z art. 36 a ust. 2 ustawy oraz art. 6, 7, i 8 Konstytucji poprzez pominięcie interesu społecznego i zasady państwa prawnego w szczególności przez pominięcie opinii Rady Pedagogicznej, Rady Rodziców i Związków Zawodowych. Skarga poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia.

W odwiedzi na skargę Zarząd powiatu wniósł o odrzucenie skargi z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia, względnie jej oddalenia. Podniesiono, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż konkurs, który odbył się dnia 12.06.2002r. nie wyłonił dyrektora, albowiem żaden z nich nie uzyskał wymaganej bezwzględnej większości głosów. Wobec tego istniały przesłanki do zastosowania art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty i powierzenia stanowiska dyrektora szkoły osobie wskazanej przez organ prowadzący szkołę po zasięgnięciu opinii rady szkoły i rady pedagogicznej i pod warunkiem, że kurator nie zgłosi umotywowanego zastrzeżenia. Powyższe warunki zostały spełnione, albowiem uzyskano opinię Rady Pedagogicznej (pismo z dnia 20.06.2002r.), natomiast wobec niejasności treści pisma Kuratora z dnia 28.06.2002r. zwrócono się do niego z wnioskiem o potwierdzenie, czy stanowi ono zastrzeżenia w rozumieniu ustawy, ale Kurator na to pismo nie odpowiedział. Uznano zatem, że pismo to nie stanowiło zastrzeżeń w rozumieniu ustawy. Dodatkowo podniesiono, że drugi z kandydatów nie spełniał warunków ustawowych do pełnienia funkcji dyrektora. Zaskarżona uchwała została zatem podjęta z zachowaniem wymogów ustawowych.

Postanowieniem z dnia 23.03.2004 r., sygn. akt II SA/Kr 3198/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę J. S. na Uchwałę Zarządu Powiatu Wadowickiego z dnia 23 sierpnia 2002 r., nr CXCVII/561/2002 w sprawie powierzenia T. B. stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół nr 1 im. prof. Tadeusza Kotarbińskiego w Andrychowie, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazując art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 stycznia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.). W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że istnieje bogate orzecznictwo tak Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego uznające w tego rodzaju sprawach właściwość sądownictwa administracyjnego, ale również obfite orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazujące na właściwość sądów pracy, uwzględniających, że w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nieuregulowanych przepisami ustawy, mają zastosowanie przepisy Kodeksu pracy, a sprawy o roszczenia ze stosunku pracy nauczycieli, niezależnie od formy nawiązania stosunku pracy, rozpatrywane są przez sądy pracy - sprawa objęta skargą J. S. jest sprawą z zakresu prawa pracy, czyli cywilną, w rozumieniu art. 1 k.p.c., objętą kognicją sądów powszechnych, stosownie do art. 2 § 1 k.p.c.

Skargę kasacyjną na to postanowienie wniósł J. S., reprezentowany przez adwokata, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 36 a ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., nr 67, poz. 328, ze zm.) polegające na błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że powierzenie funkcji dyrektora szkoły jest czynnością cywilnoprawną, a nie administracyjno- prawną,

- art. 17 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (Dz. U. z 2003 r., nr 118, poz. . 1112, ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, mimo, że wynika z niego, że sprawy dotyczące zagadnień związanych z powierzeniem funkcji kierowniczych w szkole objęte są odrębną regulacją prawną nie pozostają w związku z charakterem czynności zatrudniania i zwalniania nauczycieli,

- art. 91 c Karty Nauczyciela przez błędną wykładnię stwierdzającą, że przepis ten znajduje również zastosowanie w sprawach powierzenia stanowisk kierowniczych w szkołach oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 58 § 1 pkt 1, w związku z art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez uznanie, że sprawa powierzenia stanowiska w drodze konkursu opartego na przepisach k.p.a. nie jest sprawą administracyjną podlegającą kognicji sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2005r., sygn. akt OSK 916/04 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że sprawa powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a przytoczone przez skarżącego podstawy skargi kasacyjnej uznał za usprawiedliwione. NSA podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 1991 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. nr 118, poz. 1112, ze zm.) mają zastosowanie do nauczycieli, w tym również piastujących stanowiska kierownicze, w sprawach wynikających ze stosunku pracy, a w zakresie nią nieuregulowanym do spraw tych ma zastosowanie Kodeks pracy, do którego odsyła jej art. 91 c ust. 1. Sąd podkreślił jednakże, że art. 117 ust. 1 tej ustawy do zasad powierzania stanowisk kierowniczych w szkole odsyła do odrębnych przepisów, którymi są nie przepisy Kodeksu pracy, ale ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Przepisy tej ustawy w art. 36 a regulują, w sposób kompletny, zasady i tryb powierzania stanowiska dyrektora szkoły lub placówki, nadając tej instytucji charakter administracyjno- prawny. Do takiego właśnie wniosku prowadzi analiza regulacji tej ustawy w zakresie powierzenia stanowiska dyrektora, tj. art. 36 a, a także art. 36, 37- 38 a. Przepisy te nakładają na organy prowadzące szkołę lub placówkę obowiązek dokonywania określonych czynności, mających na celu wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora, organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny przyznają prawo wniesienia umotywowanych zastrzeżeń, przez to czynności te nabierają charakteru publiczno- prawnego, zwłaszcza, że sam akt powierzenia, czy odwołania ze stanowiska może być zaskarżony do sądu administracyjnego np. przez mieszkańców gminy, gdy organem prowadzącym szkołę jest ta jednostka samorządu terytorialnego, jeżeli uważają, że czynności organu prowadzącego szkołę narusza ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast stosunek pracy dyrektora szkoły lub placówki ma charakter cywilny i roszczenia wynikające z tego stosunku podlegają kognicji sądów powszechnych- sądów pracy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odrzucenie skargi J. S. z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowo- administracyjnej, nastąpiło z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.).

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie zatem z zapatrywaniem prawnym przedstawionym przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając niniejszą sprawę uznał uchwałę zarządu powiatu w sprawie powierzenia funkcji dyrektora szkoły za mającą charakter publiczno-prawny i podlegającą zaskarżeniu w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. Uwzględniając zapatrywanie prawne wyrażone przez NSA w postanowieniu wydanym w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał merytorycznego rozpoznania skargi J. S..

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu Wadowickiego z dnia 23 sierpnia 2002 r., nr CXCVII/561/2002 w sprawie powierzenia T. B. stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół nr 1 im. prof. Tadeusza Kotarbińskiego w Andrychowie Sąd uznał, że przy jej wydawaniu naruszone zostały przepisy prawne stanowiące postawę do jej wydania, tj. ustawy z dnia 1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity na dzień podjęcia uchwały Dz.U. z 1996r. nr 67, poz. 329 z późn. zm.).

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 36a ust. 4 cytowanej ustawy w sytuacji, gdy w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata na dyrektora szkoły. Przepis ten daje w takim przypadku możliwość powierzenia stanowiska dyrektora ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły i placówki i rady pedagogicznej. Dodatkowo ustawodawca przewidział, że "Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio", z przepisu zaś tego wynika, że powierzenie przez organ prowadzący szkołę stanowiska dyrektora szkoły może nastąpić, jeżeli organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi, w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na to stanowisko, umotywowanego zastrzeżenia.

Analizując spełnienie przez zaskarżoną uchwałę wymienionych powyżej warunków należy na wstępie stwierdzić, że w niniejszej sprawie istniała podstawa do zastosowania cytowanego powyżej art. 36a ust.4 ustawy, albowiem wynik konkursu nie wyłonił kandydata. Zgodnie z treścią regulaminu konkursu konieczne było bowiem uzyskanie przez kandydata bezwzględnej większości głosów, a tymczasem na 12 głosujących pięciu głosowało za jednym z kandydatów, 3 za drugim, natomiast pozostali głosujący wstrzymali się od głosu. Sposób liczenia głosów w przypadku wymogu uzyskania bezwzględnej większości nie budzi wątpliwości w orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16.09.1993r., SA/Ka 1351/93, OSS 1994, nr 1, poz. 42; także uchwała TK z dnia 20 września 1995r., W 18/94, OTK 1995, nr 1, poz. 7) i oznacza wymóg uzyskania co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, to znaczy przeciwnych i wstrzymujących się. Wobec tego uznać należy, że w niniejszym przypadku żaden z kandydatów nie uzyskał bezwzględnej większości głosów, możliwym było zatem zastosowanie trybu powołania dyrektora z art. 36a ust. 4 cyt. powyżej ustawy.

Uznać też należy, iż spełniony został wymóg uzyskania opinii rady pedagogicznej. Pismo z dnia 20.06.2002r. wprawdzie nie jest formalnie zatytułowane opinia, ale przedstawiając wyniki głosowania odzwierciedla niewątpliwie stanowisko rady pedagogicznej w sprawie kandydatów na dyrektora, iż żaden z nich nie uzyskał wymaganej przez radę pedagogiczną bezwzględnej większości głosów. Opinia ze swej istoty nie ma charakteru wiążącego, stanowi tylko wyraz poglądów opiniującego, dlatego powyższe pismo uznać należy za spełniające wymogi opinii. Ponieważ zaś w niniejszej szkole nie działała rada szkoły, jej zadania zgodnie z art. 52 ust.2 ustawy o systemie oświaty wykonuje rada pedagogiczna, a zatem opinia rady szkoły nie była w niniejszej sprawie konieczna. Uznać zatem należy, że także i wymóg ustawowy uzyskania wymaganych zgodnie z art. 36a ust.4 ustawy o systemie oświaty opinii został, wbrew zarzutom skargi, spełniony.

W ocenie Sądu jednakże nie został w niniejszej sprawie spełniony ostatni z przewidzianych ustawą wymogów tj. wymóg dotyczący braku zastrzeżeń organu nadzoru pedagogicznego. Po powiadomieniu bowiem przez Zarząd Powiatu pismem z dnia [...] czerwca 2002r. organu sprawującego nadzór pedagogiczny tj. Małopolskiego Kuratora Oświaty, organ ten w ustawowym terminie zgłosił, pismem z dnia 28.06.2002r., umotywowane zastrzeżenia o jakich mowa w ustawie. W piśmie tym Kurator stwierdza m.in., iż "Informuję, że nie mogę zaakceptować zamiaru powierzenia stanowiska dyrektora szkoły T. B. (...)". W dalszej części pisma Kurator wyraził pogląd, że uważa, iż stanowisko to powinno się powierzyć tej osobie, która lepiej wypadła w konkursie". Z treści tego pisma wyraźnie wynikała wola kuratora sprzeciwienia się powołaniu zaproponowanego kandydata. Pismo to zawiera też umotywowanie tych zastrzeżeń polegające na wskazaniu, iż kandydat ten zdaniem kuratora nie powinien być wybrany z uwagi na gorsze wyniki w konkursie. Wbrew twierdzeniom Zarządu Powiatu, treść tego pisma jest jednoznaczna i nie wymagała dalszego doprecyzowania, w ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że stanowiło ono zastrzeżenia o jakich mowa w ustawie. Nieuzasadniony jest pogląd, iż poprzez swoje pismo Kurator w sposób nieuprawniony zaingerował w treść rozstrzygnięcia, które ustawodawca przekazał w ręce organu prowadzącego szkołę. To bowiem właśnie ustawodawca przewidział regulację z art. 36a ust. 4 w związku z ust. 2 ustawy o systemie oświaty, a więc ograniczył swobodę organu prowadzącego szkołę w podejmowaniu decyzji o wyborze dyrektora szkoły poprzez wyposażenie organu nadzoru pedagogicznego w możliwość zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń, które powodują niemożliwość powołania danego kandydatka na stanowisko dyrektora.

Mając powyższe na uwadze przyjąć zatem należy, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem wymogów ustawowych przewidzianych w art. 36a ust. 4 w związku z ust. 2 ustawy o systemie oświaty, a zatem jest niezgodna z prawem.

Ponieważ jednak od podjęcia tej uchwały upłynął już okres dłuższy niż 1 rok, zgodnie z art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270) w związku z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), niemożliwym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Z tego powodu Sąd uznając niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały orzekł, stosownie do dyspozycji wykonującej z art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Orzeczenie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana zapadło na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.