Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 641/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 94 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147 § 1, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 roku sprawy ze skarg R. S., M. M., M. P. i M. S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1/ stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2/ zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżących R. S., M. M., M. P. i M. S. kwoty po 300 złotych (słownie: trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu "[...]" Rada Miejska podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie uchwalenia zmiany uchwały Nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. polegającą na:

- uchyleniu załącznika nr 3 "polityka zagospodarowania przestrzennego" do uchwały Nr "[...]" i ustanowieniu nowego załącznika nr 3 do tejże uchwały, stanowiącego załącznik nr A do niniejszej uchwały;

- uchyleniu załącznika graficznego nr 2 do uchwały Nr "[...]" i ustanowieniu nowego załącznika graficznego nr 2 do tejże uchwały w skali 1:20000, stanowiącego załącznik nr B do niniejszej uchwały;

- uchyleniu załącznika graficznego nr 3 do uchwały Nr "[...]" i ustanowieniu nowego załącznika graficznego nr 3 do tejże uchwały w skali 1:10000, stanowiącego załącznik nr C do niniejszej uchwały.

W § 2 wskazano, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium stanowi załącznik nr D do niniejszej uchwały.

W § 3 niniejszej uchwały postanowiono zaś, że pozostałe przepisy oraz załączniki uchwały Nr "[...]" Rady Miejskiej nie ulegają zmianie.

W dniu 23 maja 2011r. (data wpływu do Urzędu Miasta i Gminy ) właściciele działek z obrębu J., gm. M, tj. : R. S. – właściciel działek nr "[...]", M. M. – właściciel działki nr "[...]", M. P. – właściciel działki nr "[...]" oraz M. S. – właściciel działek nr "[...]" wezwali Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wprowadzeniu niejasnych ustaleń dotyczących obszarów IIIA "osadniczo turystycznego". Wskazali, że Rozdział II ust. 1 pkt 14 lit. b stanowi, iż "poza terenami oznaczonymi na rysunku Studium jako tereny zabudowy (obszary urbanizacji Studium ustala możliwość lokalizacji ekstensywnych funkcji usługowych związanych z obsługą ruchu turystycznego, takich jak pola golfowe z niezbędnym zapleczem, stadniny koni i inne obiekty usług rekreacji i sportu z wyłączeniem funkcji mieszkaniowej, pod warunkiem opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wyprzedzającego uzbrojenia w sieci infrastruktury technicznej". Zdaniem wzywających zapis ten można rozumieć wieloznacznie i nie wiedzą jaki jest w istocie potencjał inwestycyjny ich gruntów. Podnieśli, że w szczególności niejednoznaczne uregulowania w materii dopuszczalnych funkcji w Studium, pozwalają na dowolną ich interpretację w trakcie rozpatrywania wniosków i uwag do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo wzywający podnieśli szereg zarzutów proceduralnych w zakresie uchwalania niniejszej uchwały, jak i zmienianej nią uchwały nr ‘[...]", następnie zmienianej uchwałami nr "[...]", domagając się doprowadzenia kwestionowanego aktu do zgodności z przepisami powszechnie obowiązującymi.

Pismem z dnia 3 czerwca 2011r. (doręczonym poszczególnym wzywającym w dniach 22-27 lipiec 2011r.) Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował skarżących, że nie może uwzględnić wniosków zawartych w piśmie z dnia 16 maja 2011r. Uzasadnił, że wymienione uchwały były sprawdzane przez Wojewodę, który nie dopatrzył się naruszenia zasad sporządzania studium lub istotnego naruszenia trybu sporządzania studium (w przeciwnym razie wydałby rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność tych uchwał). Podkreślono, że organ nadzoru nie stwierdził żadnych uchybień zarówno w samej procedurze uchwalania zmiany studium, jak również sprzeczności treści uchwał z przepisami powszechnie obowiązującymi. Wyjaśniono, że zgodnie z nauką prawa sprzeczność uchwały musi być oczywista i bezpośrednia, nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Niezależnie od powyższego Przewodniczący Rady podniósł, że wzywający nie wykazali jaki ich interes prawny lub uprawnienie naruszyła uchwała nr "[...]".

W dniu 18 lipca 2011r. (data nadania pocztowego) R. S., M. M., M. P. i M. S. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w jednym piśmie, ze skargami na uchwały Rady Miejskiej . w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M., tj.: nr "[...]", a także zmieniających ją uchwał nr "[...]", nr "[...]", a w szczególności nr "[...]".

Zarządzeniem z dnia 5 sierpnia 2011r. skargi na poszczególne uchwały zostały rozdzielone do odrębnych postępowań. W niniejszej sprawie rozpatrzeniu podlegały skargi na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M., zarejestrowane pod sygn. II SA/Ol 641-644/11. Na podstawie zarządzenia z dnia 11 października 2011r. skargi te połączone zostały do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Ol 641/11.

Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności, ewentualnie stwierdzenia niezgodności z prawem wskazanej uchwały nr "[...]", na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływanej jako: u.z.p) oraz art. 94 w zw. z art. 101 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: u.s.g.), stawiając zarzut:

1. Naruszenia procedury uchwalania zmiany studium z uwagi na podejmowanie czynności zastrzeżonych w art. 11 u.z.p. dla Burmistrza przez Sekretarza Gminy, który podpisał: ogłoszenie o przystąpieniu do zmiany studium, rozstrzygnięcia o wnioskach złożonych do studium, ogłoszenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu studium, korespondencję przesyłania projektu zmiany studium do opiniowania i uzgadniania. Skarżący przyznali, że w myśl art. 33 ust. 4 u.s.g. burmistrz może powierzyć prowadzenie określonych spraw w swoim imieniu sekretarzowi gminy. Jednak zgodnie z regulaminem organizacyjnym Urzędu sekretarz gminy może podpisywać dokumenty jedynie w trakcie łącznej nieobecności burmistrza i jego zastępców.

2. Naruszenia procedury uchwalania zmiany studium poprzez niewypełnienie wymogu ustawy polegającego na ogłoszeniu w prasie lokalnej, przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty informacji o przystąpieniu do zmiany studium. Podnieśli, że według obecnej ich wiedzy nie istnieje protokół wywieszenia ogłoszenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie, gdzie miało być ono wywieszone. W związku z tym wątpliwości budzi, czy zachowano 21-dniowy termin do składania wniosków, opisany w art. 11 u.z.p.

3. Braku wydania rozpatrzenia wniosków do zmiany studium w formie zarządzenia. Skarżący wskazali w tym zakresie, że ustawa nie precyzuje literalnie w jakiej formie burmistrz winien dokonywać rozstrzygnięcia wniosków (art. 11 ust. 32) i uwag. W ocenie skarżących, rozstrzygnięcia te winny mieć formę zarządzeń. Stwierdzili, że zasady demokratycznego państwa prawa wymagają, aby były one opatrzone numerem porządkowym, datą, podpisane i odpowiednio opublikowane, gdyż stanowią dowód wypełnienia obowiązków nałożonych przez ustawodawcę. Podali, że jedynie uwagi do wyłożonego planu zostały rozstrzygnięte przez Burmistrza w formie zarządzenia. Natomiast wnioski do studium rozstrzygnięte zostały przez Sekretarza Gminy w formie postanowienia. Zarzucili, że jest to forma nieprawidłowa, a ponieważ jednocześnie dokument podpisała osoba nieuprawniona aniżeli Burmistrz, to należy przyjąć, w ocenie skarżących, że nie rozpatrzono wniosków do zmiany studium w sposób przewidziany w ustawie.

4. Braku informacji o uprzednich zmianach studium. Podnieśli, że z posiadanych przez nich informacji wynika, iż studium z 1999r. było już co najmniej dwukrotnie zmieniane. Wskazali, że w BIP gminy M. są dostępne uchwały Rady Miejskiej: nr "[...]" z dnia "[...]". zmieniająca tekstowy fragment "Kierunków zagospodarowania przestrzennego" i nr "[...]" z dnia "[...]"., zmieniająca jeden z załączników rysunkowych do uchwały nr "[...]". Skarżący ustalili, że w Urzędzie Miasta i Gminy brak jest dokumentacji dotyczącej uchwalania tych zmian. Stwierdzili, że uchwały te obowiązują, gdyż brak jest informacji o ich uchyleniu. Podkreślili, że nie wspomina się o nich w ogóle w dokumentacji planistycznej i nie uwzględnia ich skarżona uchwała zmieniająca Nr "[...]". Nie wiadomo więc jaka treść Studium obecnie obowiązuje.

5. Wadliwej konstrukcji treści uchwały Nr "[...]". Podnieśli, że uchwała ta jest aktem zmieniającym, ale nie zmienia całej uchwały nr "[...]", a tylko uchyla jej poszczególne załączniki. Z § 3 uchwały wynika, że w obrocie prawnym nadal pozostają załączniki do uchwały "[...]" – tekstowe nr 1 i 2 oraz załącznik graficzny nr 1. Z uzasadnienia do zaskarżonej uchwały wynika zaś, że dotychczasowa uchwała w sprawie Studium traci moc, a nowe Studium przedstawione do uchwalenia jest przedkładane w ujednoliconej formie.

6. Niepodjęcia przez Radę Miejską stanowiska w sprawie nieuwzględnionych przez Burmistrza uwag do projektu zmiany Studium. Skarżący wskazali, że lista nieuwzględnionych uwag przez Burmistrza stanowi załącznik do zarządzenia Burmistrza nr 63 z dnia 25 czerwca 2010r. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.z.p. rada gminy winna rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia takich uwag. Z protokołu posiedzenia Rady Miejskiej (pkt obrad nr 7g) wynika zaś, że nie dokonano jakiejkolwiek analizy uwag zgłoszonych do projektu Studium, a w szczególności uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza co do sposobu ich rozstrzygnięcia. Nie odbyła się jakakolwiek prezentacja ustaleń Studium. W szczególności Burmistrz nie przedstawił czego dotyczyły uwagi tj. jakich obszarów i zagadnień. Jakie uwagi przyjął, a jakie odrzucił i dlaczego. Podnieśli, że skarżona uchwała zawiera załącznik nr D, który jedynie rzekomo stanowi dowód sposobu rozstrzygnięcia przez Radę Miejską uwag do planu nieuwzględnionych przez Burmistrza. W istocie jest to kopia zarządzenia nr 63 Burmistrza w sprawie sposobu rozstrzygnięcia uwag, zawierająca uwagi uwzględnione i nieuwzględnione. Zdaniem skarżących powyższe okoliczności dowodzą, że Rada Miejska nie dokonała oceny zasadności złożonych przez nich uwag.

7. Niewypełnienia przez uchwałę Nr "[...]" postanowień uchwały 123/2007 o wszczęciu zmiany Studium, nakazującej zmianę całego Studium stosownie do art. 10 ust. 1 i 2 u.z.p. Skarżący zauważyli w tym zakresie, że od momentu uchwalenia pierwotnego Studium minęło 12 lat. W tym czasie wystąpiły w przestrzeni gminy istotne zmiany faktyczne i prawne. W szczególności w stanie środowiska z uwagi na m.in. rozporządzenia Wojewody Warminsko-Mazurskiego w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Skarżący stwierdzili, że zapewne zmieniły się też kwestie związane ze stanem dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz warunki i jakość życia mieszkańców, a w szczególności potrzeby i możliwości gminy, w tym stan systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, co czyni odmiennym uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.z.p.

8. Braku przeprowadzenia prawidłowej strategicznej procedury oceny oddziaływania na środowisko. Skarżący podnieśli, iż "strategiczna ocena oddziaływania na środowisko" to nie tylko prognoza oddziaływania na środowisko, ale sformalizowana procedura z udziałem społeczeństwa i właściwych organów, określona w przepisach ustawy. Wskazali, że w dniu 7 listopada 2008r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Natomiast ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania zmiany Studium zostało wydane w dniu 12 listopada 2008r. Skarżący zarzucili, że w przedmiotowym ogłoszeniu nie poinformowano o rozpoczęciu strategicznej procedury oddziaływania na środowisko, w ramach którego sporządza się prognozę oddziaływania na środowisko. Według skarżących art. 39 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 powołanej ustawy wymaga, aby w dniu ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa istniały co najmniej założenia do tego dokumentu. Jednakże, jeśli nawet uznać, że udział społeczeństwa w strategicznej procedurze oddziaływania na środowisko jest dopiero możliwy na etapie wyłożenia do publicznego wglądu dokumentu, to w ocenie skarżących, organ powinien poinformować obywateli o możliwości składania uwag do prognozy w ogłoszeniu o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany studium. Podkreślono, że ogłoszenie z dnia 4 marca 2010r. informuje jedynie o możliwości składania uwag do zmiany studium. Ponadto skarżący zauważyli, że wbrew wymogom art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku organ gminy nie poinformował o "możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy", a konkretnie nie zostały udostępnione "załączniki oraz stanowiska innych organów". Udostępniono jedynie bowiem projekt prognozy.

9. Braku w ustaleniach szczegółowych Studium zapowiadanych w Rozdziale I ustaleń dotyczących obszarów i zasad ochrony dóbr kultury.

10. Wykraczania ustaleń Rozdziału II Studium - "Cele rozwoju miasta i gminy" oraz Rozdziału III Studium "Kierunki Zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M." poza ustawowe ramy. Skarżący wskazali, że w treści tych rozdziałów napotykamy na stwierdzenia niebędące formalnie ustaleniami bądź niemogące być ustaleniami studium, bądź będące twierdzeniami bez pokrycia w faktach (treści Studium). Za nieuprawnione stwierdzenia (wykraczające poza normy ustawowe dopuszczalnego zakresu ustaleń studium) uznali m.in. następujące zapisy: "ułatwienia dla bezrobotnych w zdobywaniu nowych zawodów", "dofinansowanie placówek i instytucji tworzących infrastrukturę społeczną miasta", Wskazali, że w Rozdziale III ust. 1 pkt 11 lit d i c mowa jest o "wprowadzaniu na gruntach rolnych metod produkcji ekologicznej z kontrolą nawożenia i ochrona roślin", w tym. "preferowanej lokalizacji czystego przemysłu", czy też "zaleceniu wprowadzenia zieleni izolacyjnej. W ocenie skarżących jest są to ustalenie bez pokrycia, gdyż nie zdefiniowano w Studium takiego pojęcia ani takich obszarów. Ponadto skarżący podnieśli, że w Rozdziale III ust. 1 pkt 13 lit h przyjęto, że "Studium ustala zachowanie obiektów i zespołów zabytkowych oraz postulowanych do objęcia ochroną na mocy ustaleń planów miejscowych". Stwierdzili przy tym, że Studium nie wskazuje obiektów i zespołów zabytkowych innych niż wpisane do rejestru zabytków, przez to powyższe twierdzenie jest gołosłowne. Zaznaczyli, że ochroną planistyczną obejmuje się obiekty i zespoły zabytkowe inne niż wpisane do rejestru zabytków, bo te podlegają ochronie z mocy ustawy.

11. Braku szczegółowych ustaleń Studium w zakresie celów określonych w Rozdziale II. Skarżący wyrazili wątpliwości, czy Studium realizuje cele o treści określonej w:

- Rozdziale II ust. 4 pkt 2 lit. d – "wprowadzenie i utrzymanie terenów zieleni publicznej". Podali, że w Studium nie określono terenów zieleni publicznej tylko tereny zieleni urządzonej i nieurządzonej;

- Rozdziale II ust. 2 pkt 1 lit. c – "poprawa struktury obszarowej gospodarstw indywidualnych". Stwierdzili, że żadne ustalenia Studium nie są tego dowodem;

- Rozdział II ust. 2 pkt 2 lit. c – "wspieranie gospodarstw specjalistycznych ekologicznych i agroturystycznych". Podnieśli, że brak w Studium ustaleń będących tego dowodem;

- Rozdział II ust. 2 pkt 1 lit. c "poprawa struktury obszarowej gospodarstw rolnych". Skarżący zarzucili, że Gmina nie wyznaczyła w Studium obszarów obowiązkowych scaleń gruntów.

12. Naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 4 u.z.p. poprzez niepodanie w Rozdziale III ust. 4 pkt 1 lit. b obszarów wpisanych do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków.

13. Naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 5 u.z.p. poprzez nieokreślenie kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury, a określenie jedynie kierunków modernizacji i rozbudowy. W tym skupiono się na zapewnieniu środków na modernizację i utrzymanie dróg oraz zwiększeniu częstotliwości ruchu pociągów i remoncie torów, co nie powinno być ustaleniem treści Studium.

14. Niewykazania w zmienianym Studium – w zakresie układu planowanych dróg (tzw. kierunki rozwoju) – które z tych dróg są inwestycjami o znaczeniu lokalnym, a które ponadlokalnym – stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt 6 i 7 u.z.p.

15. Rozbieżności ustaleń tekstu i rysunku Studium. Skarżący podali, że w Rozdziale III ust. 5 pkt 2 lit. h jest zapowiedź ścieżek rowerowych międzynarodowych, krajowych i lokalnych. Jednakże nie określono ich przebiegu na rysunku Studium (poza ścieżkami międzyregionalnymi). Podnieśli, że kwestia ścieżek rowerowych na rysunku Studium jest potraktowana jako informacja, a nie ustalenie. Dalej skarżący wskazali, że w Studium jest mowa o rezerwie terenu pod trasę gazociągu dystrybucyjnego (Rozdział III ust. 6 pkt 3 lit. e), ale na rysunku planu nie określono tego gazociągu. Zauważyli też, że na rysunku Studium nie ustalono rezerwy pod linie energetyczne, o czym stanowi Rozdział III ust. 6 pkt 5. Zaznaczyli ponadto, że w treści Studium wskazuje się inwestycje celu publicznego o charakterze ponadlokalnym, ale nie określa się ich na rysunku Studium. Nie uwzględniono na rysunku planowanych publicznych inwestycji obszarowych (szkół, obiektów sportowych). Stwierdzili, że na rysunku Studium brak terenów zamkniętych 9terenów kolejowych) mimo istnienia takich stref (Rozdział II ust. 17) i wbrew art. 10 ust. 2 pkt 15 u.z.p.

16. Braku jakichkolwiek ustaleń co do wymaganych ustawą (art. 10 ust. 2 pkt 5 u.z.p.) kierunków rozwoju infrastruktury technicznej. Skarżący wskazali, że w tym zakresie Studium jedynie ustala rezerwę na rozbudowę oczyszczalni ścieków, z tym, że nie wyrysowano tej rezerwy na rysunku Studium.

17. Niespełnienie przesłanek z art. 10 ust. 2 lit. g u.z.p., poprzez nieokreślenie obszarów, na których będą rozmieszczane inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, a jedynie zasygnalizowanie różnych planowanych inwestycji celu publicznego.

18. Nieczytelności rysunku Studium w stosunku do istniejącej i planowanej infrastruktury medialnej. Brak jednoznaczności granic stref II B i strefy I. Skarżący zauważyli, że na rysunku Studium nałożono i pomieszano dwie warstwy informacyjne: stan istniejący (częściowe uwarunkowania) i kierunki rozwoju. W istocie nie wiadom jaki jest stan istniejący w obszarach, gdzie zdefiniowano kierunki rozwoju.

19. Niedopuszczalności ustalenia wyznaczającego alternatywnie tereny do sporządzenia planu miejscowego (Rozdział III ust. 10 pkt 1 lit. a). Podnieśli, że tereny te wyznacza się do objęcia planem "o ile wystąpi potrzeba realizacji większych zakładów...".

20. Posługiwania się pojęciami niezdefiniowanymi w ustawodawstwie jak i treści samego Studium, np.: "tereny specjalne". Wskazali, że w treści Studium za teren specjalny uznano lokalne lądowisko dla helikopterów w rejonie wsi Woźnice.

21. Braku opublikowania uchwały Nr "[...]". Skarżący podnieśli, że uchwała ta nie jest powszechnie dostępna. Wyrazili wątpliwość, czy uchwała ta została w ogóle ogłoszona w sposób prawem przewidziany i weszła w życie. Wnieśli, aby Gmina przedstawiła wiarygodny dowód na tę okoliczność. Wskazali, że według ich wiedzy Gmina nie posiada stosownej teczki planistycznej i brak jest wnioskowanych dokumentów.

22. Niezgodności legendy z rysunkiem Studium. Podniesiono w tym zakresie, że w legendzie (obszar miejski) zdefiniowano oznaczenie "parki", które nie jest użyte na tymże rysunku. Zauważono też, że legenda rysunku obejmuje oznaczenie "budynki mieszkalne i gospodarcze", lecz rysunek Studium nie definiuje takich obiektów. Zdaniem skarżących niewiadomo, które z oznaczeń na rysunku Studium są jego ustaleniem, a które informacją. Stwierdzili, że zgodnie z treścią rysunku informacją, a nie ustaleniem jest lokalizacja oczyszczalni ścieków, złoża surowców naturalnych, strefy ochronnej wód podziemnych, wód powierzchniowych, lasów ochronnych, cmentarzy i międzyregionalnych tras rowerowych.

23. Niejasnych ustaleń dotyczących obszarów III A "osadniczo turystycznego" (Rozdział II ust. 1 pkt 14 lit. b). Wskazali, że są właścicielami działek we wsi Jora Wielka w strefie IIIA. Podnieśli, że Studium pierwotne tj. przyjęte uchwałą Nr "[...]" z dnia 26 lutego 1999r. dawało im jako właścicielom nieruchomości dużo większe możliwości zagospodarowania niż Studium po ostatnich zmianach przyjętych skarżoną uchwałą Nr "[...]". Uprzednio Studium dawało im możliwość zagospodarowania tych działek na cele (na funkcje) osadniczo turystyczne (pkt 15. lit. a). Ustęp 15.2 pkt 2 dopuszczał "zmiany użytkowania gruntów na cele zagospodarowania turystycznego i rekreacyjnego". W szczególności ust. 15.3 pkt 2 stanowił, że dopuszcza się możliwość przekształceń gruntów na cele turystyczne i rekreacyjne wyłącznie na obszarach stykowych z jednostkami osadniczymi (skarżący zauważyli, że są w takim styku) bądź poza strukturami osadniczymi, jeżeli wynikać to będzie z opracowań funkcjonalnych realizowanych w trybie planów miejscowych". Zdaniem skarżących oznaczało to, że nawet uchwalenie planu dawało możliwość zabudowy ich działek, jeśli by uznać, że zespół ich działek nie jest na styku z jednostką osadniczą. Zauważyli, że warunki zagospodarowania w planach uszczegółowiał ust. 15.3 pkt 3 Studium, zgodnie z którym w zagospodarowaniu na cele letniskowe preferować należało zasady tworzenia struktur o pojemności nie przekraczającej 20-25 użytkowników (średnio 100 osób), a minimalna działka nie powinna być mniejsza niż 1000 m2. Skarżący podali, że ich działki mają i miały powierzchnię 2-3 tys. m2 i jest ich około 25. Zaznaczono też, że pierwotne Studium w ust. 15.3 pkt 4 wskazywało, że obiekty wypoczynkowe i letniskowe winny być wyposażone w urządzenia zabezpieczające przed degradacją środowiska np. przez wprowadzenie zablokowanych oczyszczalni ścieków. Skarżący podnieśli, że wybierając swoje działki analizowali ustalenia Studium z 1999r. w kontekście możliwości ich zagospodarowania. W szczególności uznali, że skoro gmina zgodnie ze Studium zaopiniowała pozytywnie podział nieruchomości na działki 2000-3000 m2 i decyzje o podziale wydano, to podział ten świadczy o możliwości i zamiarze gminy przyszłej zmiany sposobu ich zagospodarowania z rolnego na turystyczno-rekreacyjny. Przekonywały też skarżących co do tego powstające w sąsiedztwie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i zabudowy, w oparciu o takie same ustalenia Studium. Skarżący wskazali, że analizowali również możliwość uzbrojenia należących do nich działek w infrastrukturę. W tym celu wystąpili do gestorów mediów o warunki ich dostawy. W zakresie zaopatrzenia w odę i odprowadzenia ścieków wystąpili do przedsiębiorstwa gminnego i otrzymali pozytywną odpowiedź o możliwości obsługi ich działek. Skarżący podali, że w czerwcu 2009r. złożyli wspólnie do Burmistrza wnioski do wszczętej przez gminę procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru J. wraz z koncepcją i szczegółowymi zasadami zagospodarowania. Koncepcja była zgodna z obowiązującym Studium. Prace nad tym planem wstrzymano i zintensyfikowano prace nad zmianą Studium. Zaznaczyli, że zgłaszali także uwagi do wyłożonego projektu zmiany Studium, bo uważali że ogranicza on dotychczasowe możliwości zagospodarowania należącego do nich terenu. Uwagi te jednak odrzucono. Skarżący podkreślili, że pierwotnie Studium pozwalało na lokalizację zabudowy letniskowej na ich działkach oraz funkcję mieszkaniową. Obecnie, mimo że też uznano obszar J., oznaczony IIIA, jako osadniczo turystyczny, to jednak wyznaczono obszary urbanizacji, do których nie należą ich działki, poza którym to obszarem urbanizacji realizacja funkcji innych niż rolna lub zieleń (lasy) jest dalece ograniczona. Skarżący stwierdzili, że Studium po zmianie uchwałą Nr "[...]" tylko teoretycznie dopuszcza poza obszarami urbanizacji lokalizację ekstensywnych funkcji usługowych związanych z obsługą ruchu turystycznego, ograniczając je jednocześnie poprzez wskazanie "pola golfowe z niezbędnym zapleczem, stadniny koni i inne obiekty usług i rekreacji sportu z wyłączeniem funkcji mieszkaniowej pod warunkiem opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Zdaniem skarżących zapis ten można rozumieć wieloznacznie. Wyjaśnili, że dla jednych oznacz to obszar pozbawiony możliwości wszelkiego noclegu, a dla innych "z wyłączeniem funkcji mieszkaniowej" oznacza zakaz budowy mieszkaniowej rozumianej jako domy jedno lub wielorodzinne, ale nie wyklucza lokalizowania "obiektów zamieszkania zbiorowego", czyli hoteli. Nie wiedzą więc jaki jest w istocie potencjał inwestycyjny ich gruntów. Podnieśli, że w szczególności niejednoznaczne uregulowania w materii dopuszczalnych funkcji w Studium, pozwalają na dowolną ich interpretację w trakcie rozpatrywania wniosków i uwag do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podali, że ostatecznie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego J. zanegował jakąkolwiek zabudowę na terenie należących do nich działek.

Reasumując, w ocenie skarżących doszło do naruszenia interesu prawnego każdego z nich, bowiem uchwalony akt nie stanowi kontynuacji dotychczasowej polityki gminy, ograniczając im prawo zagospodarowania działek. Tym samym przysługuje im legitymacja do wniesienia skargi.

W odpowiedzi na skargi Przewodniczący Rady Miejskiej powtórzył argumenty powołane w odpowiedzi na wezwanie (pismo z dnia 3 czerwca 2011r.), podkreślając, że Wojewoda badał uchwały i nie dopatrzył się żadnych uchybień zarówno w procedurze uchwalania zmiany Studium, jak również sprzeczności treści z przepisami powszechnie obowiązującymi. Zaznaczono też, że skarżący nie wykazali, jaki ich interes prawny lub uprawnienia naruszyła skarżoną uchwałą. Organ podniósł, iż judykaturze wskazuje się, że o naruszeniu interesu prawnego konkretnej osoby, uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, można mówić wówczas, gdy zaistnieje realne zagrożenie, istniejące już w chwili wejścia w życie uchwały. Organ zauważył, że powyższe kwestie rozpatrywane były przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na etapie skargi w sprawie II SA/Ol 36/11, która została oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skargi są zasadne, jednakże nie wszystkie podniesione zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje sprawę na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Ponadto rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa). Oznacza to, że sąd administracyjny nie załatwia sprawy merytorycznie i nie może zastępować organu właściwego do jej załatwienia, gdyż powołany jest tylko do kontroli zgodności działania administracji z prawem w odniesieniu do konkretnego aktu lub czynności.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była uchwała Rady Miejskiej z dnia "[...]", Nr "[...]" w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M., przyjętego uchwałą Nr "[...]" z dnia ‘[...]". Oceniając legalność tego aktu Sąd w pierwszej kolejności uwzględnił, że skarżący posiadają interes prawny do zaskarżenia studium.

Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny istnieje możliwość zaskarżenia uchwały rady gminy przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Z unormowania tego wynika, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 kpa), uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z 18 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 107/08, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zatem kwestionowanie uchwały organu gminy w tym trybie przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Mając powyższe na uwadze skład orzekający przyjął, iż skarżący wykazali, że kwestionowane zapisy studium dotyczące obszaru IIIA, na którym położone są działki skarżących, naruszają interes prawny skarżących poprzez realny wpływ na wykonywanie przysługującego im do działek prawa własności, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Zważyć należy w tym miejscu, że poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2). W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.z.p.). Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Tym samym skoro studium jest wiążące dla ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, który stanowiąc akt prawa miejscowego nie może naruszać ustaleń studium, a więc ustanawiać sprzecznych rozwiązań (co wynika jednoznacznie z treści art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.z.p), to wprowadzenie w studium ograniczeń co do sposobu zagospodarowania danego terenu ma realne przełożenie na uprawnienia właścicielskie skarżących. W szczególności, gdy jak podnoszą skarżący, została już wszczęta procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla spornego terenu i został sporządzony projekt planu zabraniający jakiejkolwiek jego zabudowy. Wobec tego, że radę gminy wiążą przy uchwalaniu planu ustalenia zaskarżonego studium to bez ich weryfikacji skarżący nie mają możliwości doprowadzenia do korzystnych dla siebie rozwiązań. W sytuacji skarżących tylko prawo zaskarżenia ustaleń studium uczyni realnym konstytucyjne prawo do sądu poprzez merytoryczne rozpoznanie zarzutów do rozwiązań planistycznych ustalonych w studium (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2011r. sygn. akt II OSK 1547/11 –www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie bez znaczenia dla oceny uprawnień skarżących pozostają podnoszone przez nich okoliczności, że ich działki są 20-30 arowe, że powstały w wyniku podziału, zatwierdzonego przez Burmistrza M., że zostało wydzielonych około 25 działek (z akt sprawy wynika, że poszczególne działki mają odrębnych właścicieli) i jak twierdzą skarżący położone są w styku z osadą. Na etapie uchwalania studium skarżący wnosili o dopuszczenie na ich działkach zabudowy jednorodzinnej ekstensywnej. Burmistrz nie uwzględnił ich uwag, uzasadniając odmowę tym, że dotychczas studium nie przewidywało takiej zabudowy na tym terenie, że wnioskowana zabudowa spowoduje defragmentację przestrzeni i zmianę jej dotychczasowego przyrodniczego charakteru, co w kontekście przepisów w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (OCHK Wielkich Jezior Mazurskich) oraz planowanych w sąsiedztwie obszarów NATURA 2000, w ocenie organu, należało uznać za niezgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju. Podkreślić tu trzeba, że skarżący wykazali, iż wbrew art. 12 ust. 1 u.z.p. zgłoszonych przez nich uwag, nieuwzględnionych przez Burmistrza, Rada Gminy w ogóle nie rozpatrywała, nie przeprowadzono bowiem na ten temat żadnej dyskusji i nie analizowano jakiego dokładnie obszaru dotyczą uwagi. Ostatecznie działki skarżących znajdują się poza terenami oznaczonymi na rysunku studium jako tereny zabudowy i przewidziano dla nich jedynie możliwość lokalizacji ekstensywnych funkcji usługowych związanych z obsługą ruchu turystycznego, takich jak pola golfowe z niezbędnym zapleczem, stadniny koni i inne obiekty usług rekreacji i sportu z wyłączeniem funkcji mieszkaniowej. A więc zmienione studium wskazuje na możliwość zabudowania działek skarżących, ale tylko obiektami usługowymi i sportu, bez funkcji mieszkaniowej. Powyższe oznacza w świetle przywołanej normy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, że zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego studium przez Sąd.

W związku z tym wskazać trzeba, że przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis powyższy wprowadza sankcję nieważności uchwały, za określone w nim naruszenia. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania studium lub planu miejscowego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku studium są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 11 i 12 ust. 1 ustawy. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania studium, jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). Zauważyć tu można, iż większym rygoryzmem nacechowane jest naruszenie zasad sporządzania planu. O ile bowiem naruszenie trybu sporządzania planu może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały, uznawane jest więc za rażące naruszenie prawa. O istotności naruszenia trybu decyduje natomiast wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

W pierwszej kolejności Sąd przeanalizował zgodność z przepisami prawa przeprowadzonej procedury uchwalania przedmiotowego studium. Kontrola ta potwierdziła podniesiony przez skarżących zarzut nierozpatrzenia przez Radę Miejską uwag wniesionych m.in. przez skarżących do projektu studium, a nieuwzględnionych przez Burmistrza. Z protokołu z posiedzenia Rady Miejskiej w dniu 30 czerwca 2010r., załączonego do skargi, jak i przedłożonego przez organ wynika, że pod głosowanie poddano samą uchwałę w przedmiocie zmiany studium. Nie ma w nim natomiast żadnej wzmianki, aby przed przyjęciem uchwały analizowano nieuwzględnione przez Burmistrza uwagi, zgłaszane przez właścicieli konkretnych działek i poddano pod głosowanie poszczególne uwagi. Zawarcie w § 2 zaskarżonej uchwały zapisu, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium stanowi załącznik do niniejszej uchwały nie wystarczy do uznania, że organ stanowiący zrealizował obowiązek rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag. W istocie załącznik ten stanowi dokładną kopię listy uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza, co też poddaje pod wątpliwość, aby Rada Miejska zweryfikowała zasadność nieuwzględnienia uwag przez Burmistrza. Zważywszy, że nałożony art. 12 ust. 1 u.z.p. na radę gminy obowiązek rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium służy zabezpieczeniu praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów, to brak rozstrzygnięcia w tym przedmiocie jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium.

Przepis art. 12 ust. 1 u.z.p. stanowi, że studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załącznik do uchwały o uchwaleniu studium. Ustawa nie zawiera rozstrzygnięcia co do formy dokonania tej czynności. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, że rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona. W doktrynie podkreśla się, że rada nie może ograniczyć się do rozpatrzenia "listy uwag" nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt studium, ale musi się zapoznać z ich treścią oraz poddać głosowaniu poszczególne uwagi z listy, a nie rozstrzygać zbiorczo wobec całej listy w jednym głosowaniu. Organ stanowiący gminy może zapoznać się z argumentacją wójta, burmistrza (prezydenta miasta), może też analizować treść poszczególnych uwag we własnym zakresie. W wyniku oceny zasadności uwag, rada gminy może uznać potrzebę ich uwzględnienia w studium, co może skutkować zmianą projektu studium i przekazaniem go organowi wykonawczemu w celu dokonania zmian wynikających z uwzględnienia przez radę uwag. Omawiany przepis mówi o uchwaleniu studium z jednoczesnym rozstrzygnięciem w sprawie uwag. Jednak skoro rada może uwzględnić uwagi i przez to wpłynąć na zmianę treści projektu studium, to niezasadne byłoby uchwalenie studium z załącznikiem, który uwzględnia uwagi bez odzwierciedlenia tego w treści studium. Rozpatrzenie uwag powinno być zatem czynnością odrębną od uchwalenia studium i poprzedzającą jego uchwalanie. W ten sposób możliwe byłoby przekazanie organowi wykonawczemu gminy uwag uwzględnionych przez radę do wprowadzenia ich do studium. Dopiero po uprzednim przegłosowaniu stanowiska wobec każdej z przekazanych radzie uwag, możliwe jest podjęcie zbiorczej uchwały w sprawie studium z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag jako jej załącznika (por. Niewiadomski Z., Jaroszyński K., Szmytt A., Złakowski Ł., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.Beck 2011, s.129-130).

Przedstawiony powyżej pogląd podziela również judykatura. Przytoczone poniżej wyroki wprawdzie dotyczą rozpatrzenia przez radę gminy uwag do projektu planu, a nie studium, jednak wobec uregulowania tych kwestii w sposób jednolity można je powołać dla uzasadnienia wagi stwierdzonego uchybienia. I tak w wyroku z dnia 23 marca 2011 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2587/10, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że norma nakazująca wraz z uchwaleniem planu rozstrzygnąć jednocześnie o sposobie uwzględnienia uwag do planu oznacza, że aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. NSA podkreśliło, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu "listy" uwag nie uwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Wobec tego, chociaż wykładnia gramatyczna nie daje jednoznacznej odpowiedzi, jak dokładnie miałoby wyglądać rozstrzygnięcie w kwestii uwag do planu, to wykładnia funkcjonalna i systemowa tej normy pozwala uznać, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu (podobnie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 589/10, z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 713/10, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wyroku z dnia 6 października 2011r. sygn. akt II OSK 1335/11 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że nierozpatrzenie poszczególnych uwag przez organ stanowiący gminy jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, skutkującym nieważnością uchwały. Sąd ten podkreślił, że ustawowy wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu i stwarza jedną z możliwości wpływania na jego treść. Zaznaczono, że właściciele nieruchomości mają prawo zgłaszania wniosków i uwag do projektu, które powinny być w całości rozpatrzone przez organy gminy. Na organach tych ciąży obowiązek szczegółowego wyjaśnienia, jakie przesłanki przemawiają za ograniczeniem prawa własności nieruchomości przysługującego danej osobie. NSA wyjaśniło, że nie można przyspieszać procedury planistycznej kosztem eliminowania z niej czynności, które są realizacją demokracji bezpośredniej i świadczą o transparentności organów władzy publicznej obligowanej do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Reasumując, zaniechanie przez Radę Miejską w Mikołajkach rozpatrzenia uwag skutkuje kwalifikowaną wadliwością uchwalonej zmiany studium, co obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego całego tego aktu. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Tryb stwierdzania nieważności uchwał rady gminy określony został generalnie w ustawie z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W myśl art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 tej ustawy, stwierdza się nieważność uchwały rady gminy sprzecznej z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z ust. 2 art. 94 u.s.g. wynika zaś, że w takim przypadku sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu było studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie będące aktem prawa miejscowego, o czym stanowi wprost art. 9 ust. 5 u.z.p. Akt ten uchwalony został nadto w dniu 30 czerwca 2010r., a więc od momentu jego podjęcia upłynął już ponad jeden rok i był on przedmiotem kontroli Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w trybie nadzoru. W związku z tym Sąd orzekł o niezgodności z prawem skarżonej uchwały Nr LIV/541/2010. Zgodnie z art. 94 ust. 2 zdanie drugie u.s.g. uchwała traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem.

Wobec nierozpatrzenia uwag przez Radę Miejską w Mikołajkach, na obecnym etapie Sąd nie może wypowiadać się co do zasadności przyjętych rozwiązań dla kwestionowanego przez skarżących obszaru oznaczonego symbolem IIIA. W szczególności z przedłożonych Sądowi akt nie wynika jaka jest dokładnie lokalizacja ich działek. Obecna na rozprawie pełnomocnik organu, także nie potrafiła umiejscowić tego terenu. Skarżący podnosili, że ich działki znajdują się w styku z osadą, Burmistrz zaś, rozpatrując ich uwagi twierdził przeciwnie, powołując się nadto na obszar chronionego krajobrazu i obszar Natura 2000. Przy czym z rysunku studium nie wynika w ogóle, aby obręb J. położony był na obszarze Natura 2000 zaś obszar chronionego krajobrazu zakreślony został na niewielkim skrawku tego terenu i nie wiadomo, czy dotyczy działek skarżących. Kwestie te należy wyjaśnić, mając na względzie, że akty planistyczne nie powinny wprowadzać większych ograniczeń prawa własności, niż wynika to z ustaw szczególnych, w tym przypadku ustawy o ochronie przyrody i wydanych na jej postawie rozporządzeń, mających charakter lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak: NSA w wyroku z dnia 2 września 2011r., sygn. akt II OSK 1167/11, dotyczącym przedmiotowego studium). Ustalić też trzeba, czy wydzielone decyzyjnie działki objęte były kiedykolwiek miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z wnoszonych przez właścicieli tych terenów uwag wynika, że istniała możliwość jego zabudowy na mocy poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M., który stracił moc z dniem 31 grudnia 2004r. Nie sposób też pomijać, jak podnoszą skarżący, że co do tych działek obowiązuje decyzja podziałowa. W związku z tym zasadnym jest ustalić w jakim trybie dokonano podziału, jaka jest odległość od najbliższych zabudowań i od brzegu jeziora. Najpierw organ wykonawczy, a następnie organ stanowiący gminy powinny przeanalizować możliwość zabudowy spornych terenów na cele mieszkaniowe. Istotne powinno być, czy istnieją obiektywne przeszkody faktyczne lub prawne, które uniemożliwiałyby uwzględnienie wniosków skarżących. Z przyjętych w studium rozwiązań wynika, że na terenie działek skarżących ogólnie dopuszczano możliwość zabudowy, ale tylko obiektów usługowych. Niezrozumiałym w związku z tym jest, dlaczego na etapie studium wykluczono zabudowę mieszkaniową.

Z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminie przysługuje niekwestionowane prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w których rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez właśnie ustalenie w aktach planistycznych przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Oznacza to, że gmina nie może przysługującego jej władztwa wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym względzie nie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008r., sygn. akt II OSK 1716/07, publ. LEX nr 497579). Organy gminy powinny rzetelnie uzasadnić i udokumentować odmowę uwzględnienia uwag właścicieli danych terenów co do ich przeznaczenia, aby przekonać, że ich indywidualny interes nie może zostać zaspokojony kosztem uprawnień innych osób lub interesu publicznego. Podnoszona przez Burmistrza okoliczność, że proekologiczny charakter polityki przestrzennej potwierdzony został pozytywną opinią Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w ogóle nie przesądza, że obszar, na którym położone są działki skarżących nie może mieć funkcji mieszkaniowej. Powyższe oznacza, że organy gminy ponownie przeanalizują zasadność przyjętych w studium ustaleń w kontekście zgłoszonych uwag, mając na względzie przedstawione wytyczne.

Ponadto zgodzić należy się ze skarżącymi, że skoro zamiarem organów była zmiana obowiązującego studium z 1999r., to nie można było pominąć dla porządku dwóch zmian tego aktu z lutego i czerwca 2003r. i należało wspomnieć o nich w skarżonej uchwale. Z analizy tych dwóch zmian wynika, że ich treść dotyczyła załączników do studium z 1999r. uchylonych niniejszym aktem. Przy czym stwierdzenie takie wymaga właśnie porównania i analizy treści tych aktów z obecnie obowiązującym, co uzasadniało wątpliwości skarżących w tym zakresie. Akty prawne powinny być zaś przejrzyste. Rada Miejska niekonsekwentnie też posługuje się nazewnictwem załączników do niniejszej uchwały. Wskazano bowiem, że mają to być załączniki nr A, B, C i D, a przyjęte do uchwały załączniki nie mają takich oznaczeń. Niezrozumiałe jest też twierdzenie zawarte w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały, iż dotychczas obowiązująca uchwała w sprawie studium traci moc, skoro w § 3 wskazano wyraźnie, że część przepisów i załączników do uchwały z 1999r. nie ulega zmianie.

Odnosząc się natomiast do pozostałych podniesionych zarzutów to stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 33 u.s.g. burmistrz może powierzyć prowadzenie określonych spraw w swoim imieniu zastępcy lub sekretarzowi gminy. Powierzenie takie może mieć miejsce na podstawie odrębnego upoważnienia wydanego w każdym czasie i dotyczyć prowadzenia spraw należących do właściwości burmistrza. Bez znaczenia są tu zatem zasady przyjęte przez organ stanowiący w regulaminie organizacyjnym, który reguluje kwestię zastępstwa pod nieobecność tego organu i braku odrębnego upoważnienia. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do twierdzenia, że Sekretarz Gminy, podpisując poszczególne pisma w toku prowadzonej procedury zmiany studium działał bez wiedzy i zgody Burmistrza, który osobiście rozpatrzył uwagi.

Wbrew twierdzeniu skarżących prawidłowo ogłoszono o przystąpieniu do zmiany studium. Z akt postępowania wynika, że w dniu 6 listopada Rada Miejska podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania zmian studium uchwalonego uchwałą "[...]". Ogłoszenie o tym ukazało się w Gazecie M. Nr 8(70) w dniu 12 listopada 2008r. i obwieszczono o tym na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta i Gminy od 12 listopada do 5 grudnia 2008r. W ogłoszeniach tych informowano o możliwości składania wniosków do 5 grudnia 2008r. Zachowany został wiec 21-dniowy termin do składania wniosków, o którym mowa w art. 11 pkt 1 u.z.p. Dodatkowo informację o przystąpieniu do zmiany studium rozesłano w listopadzie 2008r. do wszystkich sołectw.

Ustawa nie zastrzega formy do rozpatrzenia wniosków zgłaszanych na podstawie art. 11 pkt 1 u.z.p., w szczególności rozstrzygnięcie takich wniosków nie podlega zaskarżeniu (art. 7 u.z.p.). W istocie nie ma prawnego znaczenia jak zostanie nazwane pismo, w którym rozpatrzono wnioski. Ważne jest, że właściwy organ zajmie wobec zgłoszonych wniosków konkretne stanowisko i zakomunikuje je wnioskującym. W niniejszej sprawie Sekretarz Gminy powołując się na upoważnienie Burmistrza rozpatrzył wnioski 15 grudnia 2008r.

Zakres uchwalonego studium jest zgodny z uchwałą intencyjną z 6 listopada 2007r., w której określono przedmiot zmian stosownie do art. 10 ust. 1 i 2 u.z.p. Przedmiotowa uchwała utrzymała w mocy załącznik nr 2 do uchwały nr "[...]" zatytułowanego uwarunkowania rozwoju, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.z.p. oraz przyjęła nowe tekstowe rozwiązania w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 10 ust. 2. Ustalenia tekstowe przedstawiono także w formie graficznej.

W toku postępowania w sprawie zmiany studium przeprowadzona została strategiczna ocena oddziaływania na środowisko projektowanych zmian. Najpierw stosownie do wymogów art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku organ wykonawczy gminy wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. I takie uzgodnienia uzyskał. RDOŚ wypowiedział się na ten temat w piśmie z dnia 19 lutego 2009r., natomiast Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny rozstrzygnął o tym w opinii z dnia 1 grudnia 2009r. Następnie na zasadzie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku Burmistrz wystąpił do powyższych organów o zaopiniowanie projektu zmian studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi RDOŚ w piśmie z dnia 20 marca 2009r. poinformował Burmistrza o ustanowieniu na terenie gminy M. 16 form ochrony przyrody, wnioskując o pozostawieniu terenów w okolicach wsi Z., S. S. i J. w dotychczasowym użytkowaniu, celem zapewnienia ciągłości istniejących terenów leśnych z obszarami rolnymi i wodnymi w celu zachowania cennych korytarzy ekologicznych. Dodatkowo Regionalny Dyrektorowi Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 28 grudnia 2009r. wniósł uwagi do zapisów dotyczących Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Z akt sprawy nie wynika, aby organ sanitarny, mimo zawiadomienia, zajął stanowisko w tej kwestii. Wnioskować w związku z tym można, że nie miał zastrzeżeń do projektu zmian. Ocena oddziaływania na środowisko wyłożona została wraz z projektem studium do publicznego wglądu w dniu 4 marca 2010r., co potwierdzają sami skarżący. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku w ogłoszeniu o wyłożeniu do publicznego wglądu, Burmistrz powinien poinformować o możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy, w tym wymaganymi stanowiskami innych organów (art. 39 ust. 2 pkt 1 i 2) oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu. Słusznie w związku z tym skarżący podnoszą brak przedłożenia do publicznego wglądu opinii i uzgodnień.

Sąd nie podziela zastrzeżeń skarżących dotyczących zapisów Rozdziału II i III studium, jako wykraczających poza ustawowe ramy. Cytowane zapisy mają charakter programowy, są zaleceniami i mieszczą się w zakresie pojęcia kierunków rozwoju. Jako subiektywne należy też ocenić uwagi skarżących co do nieczytelności rysunku studium.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.