Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 298/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4 i par. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi M.G. , W.G. i R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 12 grudnia 2013 r. znak: [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącej M.G. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 marca 2013 r. Burmistrz Miasta ustalił na wniosek W. Z. warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako: budowa budynku gospodarczo-garażowego z wiatą na działce nr [...] przy ul. M. w B. wraz z: przyłączem wody z sieci wodociągowej na działce nr [...], przyłączem kanalizacji sanitarnej do sieci zlokalizowanej na działce nr [...] i przyłączem energii elektrycznej z sieci zlokalizowanej na działce nr [...] w B..

Od decyzji tej - w ustawowo zakreślonym terminie - odwołanie złożyli M. i W. G. oraz R. S.. W wyniku rozpatrzenia dowołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt: [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zwróciło uwagę na konieczność wyznaczenia prawidłowego obszaru analizowanego oraz sporządzenia analizy, która będzie odpowiadała zasadom ustalonym w tym przedmiocie.

Następnie decyzją z dnia 9 października 2013 r. Burmistrz Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako: budowa budynku gospodarczo- garażowego z wiatą na działce nr [...] przy ul. M. w B. wraz z: przyłączem wody z sieci wodociągowej na działce nr [...], przyłączem kanalizacji sanitarnej do sieci zlokalizowanej na działce nr [...] i przyłączem energii elektrycznej z sieci zlokalizowanej na działce nr [...] w B.. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ sporządził nową analizę terenu oraz projekt decyzji.

Od decyzji tej odwołanie złożyli M. i W. G. oraz R. S.. Odwołujący się zakwestionowali ustalenia organu wskazując, że w przypadku planowanej inwestycji nie można mówić o dobrym sąsiedztwie czyli kontynuacji funkcji. Jak wskazali tylko dwie działki to jest nr [...] i [...] zabudowane są wolno stojącymi budynkami gospodarczymi i gospodarczo-garażowymi. Ponadto zauważono, że do analizy przyjęto dwa budynki gospodarcze znajdujące się na działce nr [...], podczas gdy jeden z tych budynków, znajdujący się po północnej części tej działki został rozebrany. Odwołujący się zakwestionowali również ustalone parametry inwestycji.

Decyzją z dnia 12 grudnia 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 6477 z późn. zm.), orzekło w ten sposób, że uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 3 lit. a (podstawowe parametry inwestycji), w pkt 3 lit c (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki), w pkt 3 lit d (szerokość elewacji frontowej), w pkt 3 lit e (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) pkt 3 lit f (geometria dachu) i w tym zakresie ustaliło:

- "budynek gospodarczo garażowy z wiatą, parterowy z poddaszem użytkowym";

- "wskaźnik wielkości zabudowy budynku gospodarczo garażowego z wiatą do 12 %. Powierzchnia biologicznie czynna, nie mniej niż 70 %";

- "szerokość elewacji frontowej budynku gospodarczo garażowego od 9,5 m do 15 m";

- "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku gospodarczo garażowego od 3,5 m do 4,7 m";

- "geometria dachu: kąt nachylenia połaci dachowych od 30° do 45, wysokość kalenicy od 4 do 9 m, dach dwuspadowy lub wielospadowy symetryczny. [...] główna w osi północ – południe".

W pozostałym zakresie organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podaniem z dnia 19 października 2012 r. W. Z. zwrócił się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Określając parametry inwestycji wnioskodawcy podali, iż długość budynku będzie wynosiła 20 m, szerokość elewacji frontowej 9,50 m, wysokość do 10 m, orientacyjna powierzchnia zabudowy 200 m2, dwie kondygnacje. Do wniosku załączony został m.in. szkic sytuacyjny obrazujący rozmieszczenie inwestycji.

Organ wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z poglądem doktryny "wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy" (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne- Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, wydanie 3, str. 489). Stosownie do treści art. 61 ust. 7 ww. ustawy, wymagania dotyczące nowej zabudowy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Określone w nim wymagania dotyczą ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu.

Organ podał, że w trakcie powtórnego postępowania organ sporządził nową analizę terenu. Jej autorem jest architekt wpisany na listę izby samorządu zawodowego architektów. Wyznaczono obszar analizowany, którego wielkość jest ustalona zgodnie z wymogami § 3 ww. rozporządzenia. Jak ustalono działka objęta inwestycją jest już zabudowana. W obszarze analizowanym występuje głównie zabudowa mieszkaniowa uzupełniona budynkami garażowymi i gospodarczo- garażowymi. Działka nr [...] znajduje się przy drodze miejskiej ul. M., która wraz z działką nr [...] stanowią sięgacz komunikacyjny z ul. M.. Jak ustalono na działce nr [...] istnieje budynek mieszkalny i dwa budynki gospodarcze, na działce nr [...] istnieje budynek gospodarczy i mieszkalny, a część działek zabudowana jest budynkami mieszkalnymi z dobudowaną częścią gospodarczą lub garażową. Tak więc, jak stwierdził organ, w obszarze analizowanym, znajdują się działki dostępne z tej samej drogi publicznej, których parametry pozwalają na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Szczegółowy sposób ustalenia parametrów zabudowy reguluje przywoływane już wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Określając linię zabudowy organ wskazał, że linia zabudowy wyznaczona jest przez istniejący budynek mieszkalny z dobudowaną częścią garażowo - gospodarczą na działce nr [...] i wynosi 10 m. W odwołaniu strony wskazały, że organ nieprawidłowo ustalił warunki zabudowy dla budynku garażowo - gospodarczego z wiatą w pierwszej linii zabudowy. Odnosząc się do tego argumentu, trzeba stwierdzić, że brak jest podstawy prawnej do twierdzenia, że w pierwszej linii zabudowy nie mogą znajdować się tego typu obiekty. Dodać tu trzeba, że w pierwszej linii zabudowy znajduje się budynek mieszkaniowy z zabudową garażową na działce nr [...], który wyznacza linie zabudowy.

W analizowanym obszarze średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi ok.13 %, a dla działek z zabudową mieszkalną i garażową ok 12 %. Wskaźnik ten ustalono prawidłowo, Kolegium dokonało własnych obliczeń (na podstawie wskaźników uwidocznionych na mapie będącej załącznikiem do decyzji), z których wynika, że wskaźnik ten wynosi ok.11,55 %. A zatem wskaźnik zabudowy wynoszący 12 % ustalony został zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Co do szerokości elewacji frontowej, organ wskazał iż średnia szerokość elewacji frontowych wszystkich budynków w obszarze analizowanym wynosi ok 14,5 m. Z kolei średnia szerokość budynków gospodarczych i garażowych wynosi ok 10,25 m. W analizie architekt stwierdził, że szerokość ta może zostać wyznaczona do 22 m, bowiem tak wyznaczona szerokość elewacji frontowej nie zakłóci ładu przestrzennego w terenie. W decyzji organ ustalił szerokość elewacji frontowej na od 10 m do 15 m. Kolegium Odwoławcze dokonało obliczeń tego parametru inwestycji, bez uwzględnienia budynku gospodarczego na działce nr [...] w jego północnej części. Jak się bowiem okazało na dzień wydania decyzji przez organ I instancji budynek ten już został rozebrany. Tak więc średnia szerokość elewacji frontowej budynków gospodarczych wolnostojących wynosi ok. 5,74 m. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych z dobudowaną częścią gospodarczą bądź garażową wynosi ok. 6,21 m. Z kolei średnia szerokość elewacji frontowych wszystkich budynków wynosi ok 14,81 m. W odwołaniu skarżący wskazali, iż organ ustalając parametry winien wziąć pod uwagę jedynie budynki o funkcji garażowo- gospodarczej. Argument ten jest nietrafny. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W przepisie tym jest mowa o elewacjach frontowych istniejącej zabudowy. Nie ma zaś zastrzeżenia, że przy ustalaniu elewacji frontowych bierze się pod uwagę tylko te budynki, których funkcja jest identyczna z funkcją planowanej zabudowy.

Co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono, że budynki mieszkalne w obszarze analizowanym mają wysokość od 3,5 do 6 m, zaś budynki gospodarcze i garażowe od 2,5 do 4,5 m. W decyzji parametr ten ustalono od 3,5 do 4,7 m.

W zakresie geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), ustalono, że w obszarze analizowanym budynki zarówno mieszkaniowe jak i gospodarczo- garażowe posiadają dachy dwuspadowe o nachyleniu połaci dachowych od 30° do 45°. Kierunek kalenicy w przypadku zabudowy gospodarczej - prostopadły do drogi. Wysokość wszystkich budynków w obszarze analizowanym wynosi od 6 do 11 m, zaś budynków gospodarczych i garażowych od 4 do 9 m. Taką też wysokość kalenicy przyjęto dla planowanego budynku tj. od 4 do 9 m.

Warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy są w niniejszej sprawie również spełnione. Dojazd do działki nr [...] będzie realizowany z ul. M.. W rejonie inwestycji występują wszystkie sieci miejskie: wodociągowa, energii elektrycznej, kanalizacji sanitarnej (w aktach sprawy znajdują się zapewnienia dysponentów w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz energii elektrycznej). Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 ww. ustawy również jest spełniony z uwagi na fakt, że działka nr [...] w B. nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Inwestycja zgodna jest także z przepisami odrębnymi. W aktach sprawy zalega także projekt decyzji sporządzony przez uprawnionego architekta zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zakwestionowaną aktualnie decyzją kolegium dokonało zmiany decyzji organu w zakresie jakim strony obawiają się, że zaskarżona decyzja pomija parametry wiaty. Tak więc Kolegium ten element dodało do rozstrzygnięcia w zakresie parametrów zabudowy. Jednocześnie co do szerokości elewacji frontowej, wiata elewacji frontowej nie posiada. Podobnie się rzecz ma w zakresie górnej krawędzi elewacji frontowej. Co się zaś tyczy wskaźnika powierzchni zabudowy, Kolegium uznało, iż ten parametr w decyzji ustalony został nieczytelnie ("Mieści się w granicach 12 %"), albowiem z decyzji winno konkretnie wynikać ile ten parametr powinien wynosić. Ponadto kąt nachylenia połaci dachowych i wysokość kalenicy winny znaleźć się w rozstrzygnięciu dotyczącym geometrii dachu, a nie jak uczynił to organ w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zmiana decyzji organu I instancji --nastąpiła w oparciu o analizę urbanistyczną sporządzoną przez organ I instancji. Kolegium zmieniło dolną granicę szerokości elewacji frontowej na 9,5 m (tj. o 0,5 m), z uwagi na to, że taki był wniosek inwestora, a nie kłóci się to z analizą terenu w tym zakresie.

W zaskarżonej decyzji jak i analizie terenu organ dokonał, zdaniem Kolegium- właściwej oceny planowanej inwestycji z punku widzenia sposobu zagospodarowania terenu w powiązaniu z funkcją planowanej inwestycji. Organ wskazał jaka zabudowa funkcjonuje w obszarze analizowanym, jaka jest jej funkcja i jakie są jej parametry. Pozwoliło to na stwierdzenie, że planowana inwestycja, nie jest sprzeczna z zastanym sposobem zagospodarowania tego terenu. Jak bowiem ustalono, w obszarze analizowanym znajduje się różnoraka zabudowa w tym budynki mieszkaniowe, garażowe i gospodarcze.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Zwrócono uwagę, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Administracyjny zakaz uniemożliwiający wykonanie tego prawa, niejednokrotnie prowadzi do faktycznego pozbawienia właściciela przysługującego mu prawa. W praktyce sytuacja taka może prowadzić do tego, iż wykonywanie prawa własności w stosunku do nieruchomości, sprowadzać się może wyłącznie do obowiązku ponoszenia przez właściciela danin publicznych związanych z posiadaniem nieruchomości, bez możliwości faktycznego jej wykorzystania zgodnie ze swą wolą i gospodarczą potrzebą.

Analizując zagadnienie pojęcia działki sąsiedniej należy uwzględnić, że ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie.

Reasumując powyższe, stwierdzono, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją związaną, co wynika z treści art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jeżeli zatem wniosek inwestora dotyczy inwestycji, która jest zgodna z przepisami ww. ustawy jak i przepisami odrębnymi, to w zasadzie organ nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przy czym odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem prawa nakładającym wprost konkretne ograniczenia. W niniejszej sprawie nie sposób zarzucić organowi, że nie dokonał wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się M. G., W. G. i R. S. zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wnieśli o uchylenie wskazanej decyzji I i II instancji w całości jako naruszającej prawo, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zakwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, błędne ustalenie gabarytów inwestycji oraz uznanie, że w przypadku planowanego przedsięwzięcia mamy do czynienia z kontynuacją funkcji zabudowy.

Za nieprawidłowe uznano orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w pkt 2 zaskarżonej decyzji, dotyczące ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: "wskaźnik wielkości zabudowy budynku gospodarczo garażowego z wiatą do 12%". Wskaźnik określony w taki sposób dotyczy nowej zabudowy tj. budynku gospodarczo garażowego z wiatą, z pominięciem istniejącej już zabudowy na działce nr [...], na której ma być wzniesiony wymieniony budynek z wiatą. Powierzchnia rzeczonej działki wynosi 2955m2. Z przytoczonych wyżej ustaleń wynika, że powierzchnia zabudowy budynku gospodarczo-garażowego z wiatą może wynosić do 354,6 m2 (tj. 12% pow. działki). Przyjmując maksymalną szerokość elewacji frontowej ustaloną w punkcie 3 skarżonej decyzji tj. 15 m, okazuje się, że zgodnie z decyzją dopuszczalna jest budowa budynku gospodarczo-garażowego z wiatą, o wymiarach rzutu 15,00m x 23,64m. W obszarze analizy nie ma budynków o tak dużych parametrach, największą powierzchnię zabudowy tj. około 208 m2 ma budynek mieszkalny z częścią gospodarczą na działce nr [...] - dopuszczalna powierzchnia planowanego budynku gospodarczo-garażowego z wiatą jest o 74% większa. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania w § 5 podając sposób wyznaczania wskaźnika nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, mówi że wskaźnik ów "wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego", a nie przyjmuje jako średni wskaźnik tej wielkości, jak to uczyniono w omawianym przypadku. Zdaniem skarżących ustalając bowiem wielkość wskaźnika dla nowej zabudowy planowanej na działce już zabudowanej, należy istniejącą zabudowę w tym wskaźniku uwzględnić odpowiednio go zmniejszając, lub zaznaczyć w decyzji, że dotyczy on łącznej powierzchni zabudowy na działce (nowej i istniejącej).

Ponadto wydanie wymienionej na wstępie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza art. 9 i 10 K.p.a., gdyż nie zapewniono im jako stronom w postępowaniu, możliwości zapoznania się z wyjaśnieniami architekta który opracował projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, złożonymi po odwołaniu i przesłanymi wraz z aktami sprawy do organu II instancji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań określonych w art.107 § 3 K.p.a., nie wyjaśnia w sposób jednoznaczny i precyzyjny przesłanek podjętego rozstrzygnięcia:

uzasadniając prawidłowość przyjętego wskaźnika powierzchni zabudowy, Kolegium powołuje się na własne obliczenia, dokonane na podstawie wskaźników uwidocznionych na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, nie precyzuje jednak które działki zostały przyjęte do tych obliczeń i jaki wskaźnik zabudowy został przyjęty dla działki [...] wobec faktu rozebrania budynku gospodarczego, uwidocznionego na mapie - załączniku do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podważa to wiarygodność obliczeń wykluczając możliwość ich sprawdzenia, nie wyjaśniono też na podstawie jakiego dowodu przyjęto fakt rozbiórki wymienionego budynku, poprzestając na enigmatycznym stwierdzeniu: "jak się bowiem okazało n a dzień wydania decyzji przez organ I instancji budynek ten już został rozebrany".

Skarżący zakwestionowali utrzymanie w mocy ustaleń decyzji Burmistrza Miasta o ustaleniu warunków zabudowy, w zakresie dotyczącym funkcji i zagospodarowanie terenu (pkt 2 decyzji), w szczególności zaprotestowali przeciwko twierdzeniu, że planowany budynek gospodarczo garażowy z wiatą, o parametrach ustalonych w skarżonej decyzji stanowi kontynuację funkcji tego terenu. Jest to bowiem teren zabudowy jednorodzinnej, w którym budynki gospodarcze i garażowe powinny być związane z funkcją mieszkalną, być tej funkcji podporządkowane i jej służyć. Skala będącego przedmiotem decyzji budynku, jako obiektu o dopuszczalnej pow. 354,6m2 (na takiej powierzchni można pomieścić około 25 stanowisk samochodów osobowych) sprawia, że stanowi on element obcy w zabudowie jednorodzinnej i nie można tu mówić o kontynuacji funkcji oraz zachowaniu istniejącego ładu przestrzennego. Działka stanowiąca teren planowanej inwestycji jest położona w obszarze zabudowy mieszkaniowej uzupełniana budynkami garażowymi i gospodarczymi służącymi tej zabudowie, garaże w większości wbudowane w budynki mieszkalne, tereny użytkowane w części rolniczo na obrzeżach miasta. To zabudowa mieszkalna winna być dominującą w tym terenie, również ze względu na gabaryty. Obowiązujące przepisy nakazują oceniać inwestycję w perspektywie otaczających ją już istniejących budynków (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Organ ustalając gabaryty nowej zabudowy w danym terenie, winien więc brać pod uwagę budynki istniejące o funkcji odpowiadającej funkcji budynku projektowanego. Za takim podejściem przemawia również analiza tekstu któregokolwiek z obowiązujących np. na terenie miasta, planów zagospodarowania przestrzennego, gdzie dla terenów zabudowy jednorodzinnej, w ustaleniach szczegółowych dotyczących kształtowania zabudowy, podawane są dopuszczalne/wymagane wielkości parametrów dla budynków mieszkalnych i osobno wielkości tych parametrów - odpowiednio mniejsze - podawane są dla budynków gospodarczych i garaży w zabudowie jednorodzinnej. Konsekwencją tego, że do analizy parametrów przyjęto zarówno budynki mieszkalne jak i niemieszkalne (różne funkcje), jest zawyżenie wszystkich parametrów dla projektowanej zabudowy niemieszkalnej.

Skarżący podnieśli, że wobec przedstawionej powyżej argumentacji, że naruszone zostały również zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego określone w art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej argumenty uzasadniają uchylenie w sprawie obu decyzji organów administracji.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie - warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego lub też zagwarantowanie w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonanie uzbrojenia terenu;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Nie ulega wątpliwości, że przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego zostały spełnione. Przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinna być spełniona poprzez ustalenie podstawowych parametrów przyszłej inwestycji, przy czym parametry te winny być wyznaczane na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem". W tej sprawie, co wymaga podkreślenia, zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji ustalili warunki zabudowy, ale z naruszeniem wymogów wynikających z ww. rozporządzenia.

W pierwszej kolejności Sąd winien rozpoznać samą dopuszczalność ustalania warunków zabudowy przez organ odwoławczy. Wprawdzie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wprost wynika, że jedną z kompetencji organu odwoławczego jest możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji (w całości lub w części) organu I instancji i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy, ale możliwość skorzystania z takiej kompetencji musi uwzględniać charakter przepisów regulujących załatwianie danej kategorii spraw, a w szczególności wymogi procedury administracyjnej stanowiącej lex specialis wobec rozwiązań K.p.a. Zgodnie z art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje – co do zasady – wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, a projekt takiej decyzji sporządza osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy wymaga sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym (tzw. analizy urbanistyczno-architektonicznej).

Odnosząc te rozważania do sprawy należy wskazać, że organ I instancji - Burmistrz Miasta wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy po sporządzeniu projektu decyzji przez architekta wpisanego na właściwą listę architektów, dokonaniu uzgodnienia i sporządzeniu stosownej analizy. Czy w związku z tym po wniesieniu odwołania organ II instancji może zmienić już ustalone warunki zabudowy bez ponawiania czynności sporządzanych przez architekta lub urbanisty? Odpowiedź na to pytanie zależy od stopnia ingerencji organu II instancji. Jeżeli bowiem organ I instancji odmówiłby ustalania warunków zabudowy, a organ II instancji chciałby ustalić te warunki bez przestrzegania wymogów wynikających chociażby z powołanego art. 60 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia – wówczas należy odmówić możliwości stosowania przez organ odwoławczy kompetencji reformatoryjnych. Taki pogląd reprezentowany jest w orzecznictwie sądowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1564/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 805/11).

Jeżeli organ I instancji ustala warunki zabudowy, a po rozpoznaniu odwołania organ II instancji dokonuje zmiany tych warunków (uchylając warunki ustalone decyzją organu I instancji i orzekając w tym zakresie na nowo co do istoty) – to w tym zakresie także należy dokonać rozróżnienia dwóch sytuacji. Pierwsza polegałaby na nowym ustalaniu warunków zabudowy niezależnie od treści sporządzonej w postępowaniu I instancyjnym analizy urbanistyczno-architektonicznej. W tej sytuacji w istocie organ II instancji dokonywałby ustaleń warunków zabudowy w oderwaniu od warunków zawartych w analizie sporządzonej przez architekta lub urbanistę. W takim przypadku, w ocenie Sądu, niedopuszczalnym byłoby ustalanie warunków zabudowy przez organ II instancji. Byłaby to przy tym bardzo podobna sytuacja do przypadku, gdy organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy, a organ II instancji warunki te ustala. Przeciwko dopuszczeniu takiej możliwości należałoby podnieść co najmniej dwa podstawowe argumenty: po pierwsze, byłoby to ustalanie warunków zabudowy bez sporządzenia analizy uzasadniającej dane warunki, po drugie – strony zostałyby pozbawione jednej instancji administracyjnej, skoro warunki zabudowy zupełnie odmienne od ustalonych przez organ I instancji i nie wynikające z analizy określa dopiero organ II instancji.

Pozostaje jeszcze jedna sytuacja do rozważenia, mianowicie organ I instancji ustala warunki zabudowy po sporządzeniu odpowiedniej analizy, przygotowaniu projektu decyzji i uzgodnieniu projektu decyzji, a organ II instancji po rozpoznaniu odwołania zmienia te warunki ale tylko w zakresie wynikających ze sporządzonej analizy. W takim przypadku organ odwoławczy dokonuje niejako ponownej oceny sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej i ustala, że tak sporządzona analiza pozwala na ustalenie innych warunków. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, jest dopuszczalnym reformatoryjne orzekanie przez organ II instancji o ile ustalane na nowo warunki zabudowy mają uzasadnienie w sporządzonej w postępowaniu I instancyjnym analizie urbanistyczno-architektonicznej. W takiej też sytuacji z reguły zmiana warunków zabudowy przez organ odwoławczy powinna stanowi prawidłowe odczytanie tych warunków ze sporządzonej analizy i wina mieć charakter raczej niewielkiej zmiany co do wcześniej ustalonych warunków. Zakres i granice dopuszczalnym zmian nie można określić abstrakcyjnie i muszą one uwzględniać każdy przypadek odrębnie. W takim kierunku wydają się zmierzać poglądy zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1378/12 i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II OSK 878/11, opub. w LEX nr 1252223.

W tej sprawie organ II instancji zmienił zaskarżoną decyzję organu I instancji w zakresie kilku parametrów zamierzenia inwestycyjnego. Zmiany te polegały na tym, że organ I instancji ustalił inwestycję jako budynek gospodarczo-garażowy parterowy z poddaszem użytkowym, a organ II instancji określił ją jako budynek gospodarczo garażowy z wiatą (podkreślenie składu Sądu), parterowy z poddaszem użytkowym. Następnie organ I instancji ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki jako "mieści się w granicach 12 %. Powierzchnia biologicznie czynna nie mniej niż 70 %", a organ odwoławczy ustalił jako "wskaźnik wielkości zabudowy budynku gospodarczo garażowego z wiatą do 12 % (podkreślenie składu Sądu). Powierzchnia biologicznie czynna, nie mniej niż 70 %". Organ I instancji ustalił szerokość elewacji frontowej budynku gospodarczo-garażowego w przedziale od 10 metrów do 15 metrów, a organ II instancji ustalił ten parametr w następujący sposób: "szerokość elewacji frontowej budynku gospodarczo garażowego od 9,5 m do 15 m" (podkreślenie składu Sądu). Organ I instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku gospodarczo garażowego jako wysokość w kalenicy od 4 metrów do 9 metrów i wysokość górnej krawędzi okapu od 3,5 metra do 4,7 metra (podkreślenie składu Sądu). Organ II instancji ustalił ten parametr w następujący sposób: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku gospodarczo garażowego w przedziale od 3,5 metra do 4,7 metra (podkreślenie składu Sądu). Ostatnia zmiana dotyczyła geometrii dachu – organ I instancji ustalił ten parametr jako dach dwuspadowy lub wielospadowy symetryczny, kalenica główna w osi północ-południe, natomiast organ II instancji ustalił ten parametr w następujący sposób: kąt nachylenia połaci dachowych od 30° do 45°, wysokość kalenicy od 4 do 9 m, dach dwuspadowy lub wielospadowy symetryczny. Kalenica główna w osi północ – południe.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zmiana dokonana przez organ II instancji ma bardzo ograniczony zakres w stosunku do warunków ustalonych przez organ I instancji i wynika zasadniczo jedynie z uporządkowania tych parametrów, niż ich zmiany.

Organ II instancji dodał bowiem do warunków zabudowy wiatę, bo taki był wniosek samego inwestora, który złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczo-garażowego i wiaty. Ustalając wskaźnik powierzchni zabudowy organ II instancji dodał jedynie, że ten wskaźnik obejmuje także projektowaną powierzchnię wiaty. Zmiana wskaźnika szerokości elewacji frontowej budynku gospodarczo-garażowego wynosi 0,5 metra i jest to minimalny (dolny) przedział. Także zmiany w zakresie wysokości dotyczą tylko zastąpienia wysokości górnej krawędzi okapu na górną krawędź elewacji frontowej bez zmian samych wysokości. Pozostałe zmiany mają jedynie charakter porządkujący, a nie merytoryczny.

Tym samym mając na uwadze tak dokonane zmiany w zaskarżonej decyzji organu II instancji należy wskazać, że ich zakres nie jest istotny i powinny być oparte na prawidłowej analizie sporządzonej w postępowaniu I instancyjnym. Sam zakres byłby dopuszczalnym, gdyby został on dodatkowo należycie uzasadniony.

Dokonując oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie, a w szczególności prawidłowości analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, należy stwierdzić, że można w tym zakresie postawić zarzuty organom.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. § 3 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie zaś określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej - przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Obszar ten nie może być mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale nie mniej niż 50 metrów.

Taka analiza została w tej sprawie sporządzona i zakreślono obszar tej analizy na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W wyznaczonym na kopii mapy zasadniczej obszarze, którego sposób i cechy zabudowy oraz zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia) ustala się linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji jej gzymsu lub attyki, a także geometrię dachu i kierunek głównej kalenicy dachu.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W tej sprawie linia zabudowy ma charakter linii nieprzekraczalnej zabudowy (załącznik nr 1 do tejże decyzji) i wprawdzie linia zabudowy obowiązująca a linia zabudowy nieprzekraczalna nie są pojęciami tożsamymi, to jednak nie to uchybienie zaważyło na uchyleniu zaskarżonej decyzji. Tym niemniej organy powinny posługiwać się pojęciem "linii obowiązującej zabudowy", to tak wprost wynika to z przepisów rozporządzenia. Nieprawidłowo został ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy (podkreślenie Sądu) wyznacza się albo na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, albo na zasadzie wyjątku jako inny wskaźnik niż średnia wielkość powierzchni zabudowy, jeżeli jest to uzasadnione w analizie cechami i funkcjami zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej średni wskaźnik zabudowy dla wszystkich zabudowanych działek wynosi 13 %, a organ II instancji ustalił dokonując własnych obliczeń, że ten wskaźnik wynosi 11,5 % i ustaliło wskaźnik na 12 %.

Kolegium Odwoławcze ustaliło ten wskaźnik jako najprawdopodobniej wskaźnik nowej zabudowy dla budowy projektowanego budynku gospodarczo-garażowego i wiaty do 12 %. Rację mają skarżący podnosząc, że skoro na działce nr [...] znajduje się już budynek mieszkalny i budynek gospodarczy, a gdy do już istniejącej powierzchni zabudowy tej działki zostanie dodana nowa powierzchnia zabudowy w wysokości do 12 % - to w sumie średni wskaźnik zabudowy tej działki będzie zdecydowanie wyższy niż 12 % powierzchni całej działki. Tym samym łączna powierzchnia zabudowy działki nr [...] przekroczy współczynnik 12 %. Skoro współczynnik ten wyznaczono w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia który stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego – to należało ten wskaźnik ustalić w taki sposób, żeby obejmował on także istniejącą zabudowę. Nie można bowiem uznać za trafne takie wyznaczanie wskaźnika zabudowy, tak jak gdyby działka nr [...] w ogóle nie była zabudowana. W wyniku tak ustalonego wskaźnika może okazać się, że zamiast ustalenia średniego wskaźnika zabudowy dla tej działki, po wybudowaniu obiektów objętych wnioskiem inwestora, ten wskaźnik wzrośnie o kilka lub kilkanaście procent. Tym samym prawidłowo ustalając wskaźnik należało przyjąć, że wskaźnik zabudowy działki nr [...] wynosi do 12 %, ale wskaźnik nowej zabudowy będzie wynosił 12 % - wskaźnik procentowy powierzchni istniejącej zabudowy.

Ponieważ obliczenie wskaźnika zabudowy ma zasadnicze znaczenie w sprawie ustalania warunków zabudowy, błędne jego wyznaczenie winno skutkować uchyleniem decyzji. Wskaźnik zabudowy winien być przy tym ustalony w sposób albo bezwzględny, albo w przedziale od ... do ... . W zaskarżonej zaś decyzji ten wskaźnik ustalono tylko w przedziale do ..., bez określenia minimalnego progu.

W tym zakresie skarga skarżących jest zasadna. Istotnie tak ustalony wskaźnik spowoduje, że rzeczywista powierzchnia budowanej działki nr [...] będzie o wiele większa niż 12 %.

Ponadto w ocenie Sądu zarówno w analizie, decyzji organu I instancji, jak i w uzasadnieniu organu II instancji brak szczegółowego przedstawienia powierzchni procentowej zabudowy działek w obszarze analizy. Utrudnia to dokonanie oceny zgodności z prawem podanych przez organy współczynników średniej zabudowy.

Z tych też względów skarga jest zasadna i zaskarżone decyzje podlegają uchyleniu.

Szerokość elewacji frontowej ustalił organ I instancji na podstawie średnich szerokości wszystkich budynków w obszarze analizy. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Organ I instancji ustalił, że średnia szerokość elewacji frontowych wszystkich budynków wynosi ok. 14,5 metra. Organ II instancji kontrolując prawidłowość obliczenia tego parametru wskazał, że obejmuje on także już rozebrany budynek na działce nr [...] i ponownie przeliczając ten parametr stwierdził, że średnia szerokość wynosi 14,81 metra. Ustalił więc organ II instancji ten parametr w granicach od 9,5 metra do 15 metrów, przy czym szerokość 9,5 metra prawdopodobnie wynika z wniosku samego inwestora. Organy obu instancji wskazały przy tym, że obliczając szerokość tylko budynków gospodarczych ustalono średni wskaźnik w innej wysokości – ok. 5,7 metra dla budynków gospodarczych wolnostojących i 6,21 metra budynków mieszkalnych z dobudowaną częścią gospodarczą. Sąd kontrolując ustalenie tego wskaźnika dostrzega istotną wadę, mianowicie ani analiza, ani uzasadnienie organu II instancji nie zawiera przedstawienia szczegółowego numerów działek i szerokości elewacji budynków znajdujących się na tych działkach. Całkowicie nie znajduje uzasadnienia stanowisko, że maksymalna szerokość elewacji frontowej może być wyznaczona na 22 metry.

Trafnie jednak organy obu instancji uznały, że mimo zamiaru inwestora wybudowania budynku gospodarczo-garażowego nie można przyjąć współczynnika szerokości elewacji frontowej tylko dla budynków gospodarczo-garażowych. Powołany § 6 ust. 1 rozporządzenia wyraźnie nakazuje, aby taki współczynnik ustalać dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

Parametry wysokości organ II instancji ustala także na podstawie analizy, jedynie doprecyzowując, że wyznacza wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku gospodarczo garażowego w przedziale od 3,5 metra do 4,7 metra. Taki parametr wynika z analizy, ale także analiza nie zawiera szczegółowego zestawienia wysokości elewacji frontowych budynków na działkach objętych analizą i tej wady nie uzupełnia organ II instancji.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że nie są one zasadne. Niezasadny jest zarzut, że zamierzenie inwestycyjne inwestora nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu. Skoro w obszarze analizy zlokalizowane są budynki gospodarcze i garażowe, to nie można odmówić racji organom, że uznały istnienie takiej funkcji w obszarze analizowanym. Nie można w szczególności zobowiązywać inwestora nakładając na niego obowiązki dotyczące np. projektowania budynku gospodarczego tylko jako wbudowanego w budynek mieszkalny. Decyzje ustalające warunki zabudowy nie są podstawową formą kształtowania ładu przestrzennego – taką formą są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy określa te warunki tylko w stosunku do istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Oznacza to, że nawet gdyby w obszarze analizowanym był chociażby jeden budynek gospodarczy, to organy nie mogły odmówić ustalenia warunków zabudowy dla takiego budynku. Nie ma przy tym znaczenia analiza teksów planów miejscowych obowiązujących w innych częściach Miasta. Sąd zwraca przy tym uwagę, że ustalając warunki zabudowy należy mieć na uwadze także interes wnioskodawcy. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. (stosowanym do warunków zabudowy na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli dane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury nie mogą stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zarzut naruszenia art. 9 i 10 K.p.a. jest wprawdzie słuszny, ale w tej sprawie brak zawiadomienia skarżących przez organ II instancji o zgromadzonym materiale dowodowym w możliwością wypowiedzenia się co do niego, nie ma zasadniczego znaczenia. Kolegium Odwoławcze nie prowadziło bowiem odrębnego postępowania dowodowego, a jedynie ograniczyło się do dokonania uściślenia ustaleń zawartych w analizie sporządzonej na potrzeby tej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydane w tej sprawie decyzje są przedwczesne, ponieważ organy nie zwróciły się o uzupełnienie przedstawionych analiz i błędnie wyznaczyły wskaźnik powierzchni nowej zabudowy. Organy naruszyły tym samym przepisy postępowania określone w art. 7 K.p.a, art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4, 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Takie naruszenia skutkowały, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien zwrócić się o uzupełnienie analizy w zakresie wskazanych w uzasadnieniu oraz o ustosunkowanie się przez architekta lub urbanistę co do aktualności dotychczas sporządzonej analizy w pozostałym zakresie. Po sporządzeniu projektu decyzji należy przekazać go do uzgodnienia i sprawę zakończyć.

O wstrzymaniu wykonywania orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

Koszty postępowania zasądzono na podstawie art. 200 P.p.s.a.