Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1636/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Op 266/06 w sprawie ze skargi M. i H. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Op 266/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę M. K. i H. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego .

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.)., wstrzymał H. K. roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego w S., przy ul. [...], oraz nakazał przedłożenie do dnia [...] listopada 2005 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - aktualnymi na dzień sporządzenia opracowania, jak również oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych, w dniu [...] sierpnia 2005 r., czynności kontrolnych stwierdzono istnienie obiektu budowlanego, który opisany został w załączniku do protokołu. Ustalono, iż wymiary obiektu budowlanego wynoszą 23,43 x 4,80 m i wysokość około 2,60 m (w najmniejszym punkcie) i 3,20 m. Ponadto stwierdzono, że na 1/4 powierzchni dachu obiektu znajduje się pokrycie dachowe oraz, że na powierzchni niezadaszonej znajduje się płyta betonowa. Organ odnotował również, że w dniu kontroli H. K. złożył pisemne wyjaśnienia do protokołu, z których wynika, iż przedmiotowy obiekt stanowi letni wybieg dla bydła. Podczas kontroli nie przedłożył jednak dokumentów świadczących o legalności wykonania obiektu budowlanego, a jedynie decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...], Nr [...] wydaną przez Wójta S., dotyczącą budowy budynku szopogarażu na działce nr [...] w S., wraz z uzgodnieniami. Ponadto, w dniu [...] sierpnia 2005 r., przedłożył 4 zdjęcia przedstawiające przedmiot kontroli w dniu [...] sierpnia 2005 r. Organ zaznaczył, iż nie dał wiary wyjaśnieniom H. K., że przedmiotowy obiekt budowlany jest wybiegiem dla bydła. Powołując przepis art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego, organ stanął na stanowisku, iż obiekt ten stanowi budynek. Jednocześnie dostrzegł, iż w trakcie postępowania ustalone zostało, że przedmiotowy budynek powstał po 2003 r. Jako dowód pośredni w tym zakresie, wskazał aktualną mapę do celów projektowych, przyjętą do ewidencji geodezyjnej w dniu [...] sierpnia 2003 r., stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...], na której nie istnieje przedmiotowy budynek. Wskazując na przepisy art. 28 ust 1 i art. 29 Prawa budowlanego organ stwierdził, iż wyłącznie obiekty i roboty budowlane wskazane, w formie katalogu zamkniętego, w art. 29 nie wymagają pozwolenia na budowę. Powołując przepis art. 48 Prawa budowlanego organ wskazał, iż ma on zastosowanie w przypadku wybudowania budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Uznając, iż taki właśnie przypadek ma miejsce w niniejszej sprawie, organ dostrzegł, iż art. 48 ust. 1 daje organowi uprawnienia do nałożenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, iż odstępstwo od tej reguły uzależnione zostało od udowodnienia, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu lub ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności wykonanych robót z warunkami techniczno - budowlanymi (art. 48 ust. 2). W takim wypadku dopuszcza się bowiem zalegalizowanie samowoli budowlanej, po uprzednim wstrzymaniu robót budowlanych, bez względu na stopień ich zaawansowania, a więc również w przypadku gdy zostały już faktycznie zakończone.

Następnie, postanowieniem z dnia [...], Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) ustalił za budynek gospodarczy zlokalizowany w S. przy ul. [...], dla inwestorów M. i H. K., opłatę legalizacyjną w kwocie 25000 zł. wyjaśniając, iż postanowienie wydane zostało w związku z wykonaniem przez inwestora obowiązku nałożonego na niego postanowieniem z dnia [...].

Na skutek zażalenia wniesionego przez H. K. oraz I. i W. L., postanowieniem z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazał, iż okoliczności ustalone przez organ pierwszej instancji, nie dają możliwości dokonania przez organ drugiej instancji oceny zebranego materiału dowodowego oraz ponownego rozstrzygnięcia sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...], Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz., 2016 ze zm.) nakazał M. i H. K. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego w S. przy ul. [...]. Organ uznał, iż obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie, jest budynkiem w rozumieniu art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego. Został wydzielony z przestrzeni za pomocą ścian istniejącej wiaty i istniejącego budynku obory oraz ścian wykonanych z elementów betonowych ogrodowych. Posiada fundament, zarówno pod ścianami istniejącej juz wcześniej zabudowy (wiaty i obory), jak i pod słupami elementów ogrodzeniowych. Ponadto w 1/3 pokryty został dachem typu "onduline", a nad całym budynkiem wykonana została konstrukcja dachu w postaci krokwi dachowych drewnianych w rozstawie co 70 cm oraz łat dachowych. Nadto, w projekcie budowlanym, zrealizowanym na zlecenie inwestora, obiekt określony został jako budynek. Organ wyjaśnił, iż dokonał analizy przedłożonych planów sytuacyjnych z poszczególnych inwestycji realizowanych na przedmiotowej działce oraz skonfrontował je z aktualnymi mapami dla celów projektowych z 2003 i 2005 r., wykonanymi dla tego terenu przez uprawnionego geodetę. Jednocześnie zaznaczył, iż na wskazanych mapach brak jest wybiegów dla bydła przy budynku inwestorskim. Przytaczając treść przepisu § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno - kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133), określający elementy jakie, poza stanowiącymi treść mapy zasadniczej łącznie z granicami władania (własności) nieruchomości (działki), powinna zawierać mapa dla celów projektowych oraz art. 2 ust.7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r.- Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), definiujący pojęcie mapy zasadniczej, organ stwierdził, iż gdyby na przedmiotowej działce wybieg dla bydła istniał wcześniej, musiałby być uwidoczniony na mapach do celów projektowych zrealizowanych w 2003 i 2005 r., przyjętych do zasobów geodezyjnych. Brak takiego obiektu świadczy zatem o tym, iż inwestor zrealizował budynek będący przedmiotem postępowania w ostatnim czasie. Nie posiadał przy tym, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, stosownych dokumentów uprawniających do budowy. Wskazując na przepisy art. 28 ust. 1 oraz art. 29 - 31 Prawa budowlanego organ wyjaśnił, iż poza wyjątkami określonymi w przepisach art. 29-31 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdził przy tym, iż zrealizowany przez inwestora budynek, posiadający powierzchnię zabudowy 162,10 m2, nie mieści się w zamkniętym katalogu obiektów i robót budowlanych, w stosunku do których nie jest wymagane uzyskania pozwolenia budowlanego. Organ wskazał, iż we wcześniejszym postępowaniu wziął pod uwagę możliwość zalegalizowania zaistniałej samowoli budowlanej, poprzez zastosowanie procedury określonej w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Po dokładanej analizie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...], Nr [...], wydanej przez Wójta S., w sprawie budowy szopogarażu na działce nr [...], na rzecz M. i H. K., uznał jednak, iż zrealizowany obiekt nie odpowiada ustaleniom wynikającym z tej decyzji, w zakresie rodzaju i lokalizacji inwestycji. Organ stwierdził, iż zrealizowana inwestycja jest budynkiem, podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy zostały określone warunki dla budowli, która zgodnie z art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego, jest obiektem budowlanym nie będącym budynkiem lub obiektem małej architektury.

W odwołaniu M. i H. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podnieśli, iż decyzja ta jest niezgodna z prawem, nierzetelna, stronnicza oraz zawiera błędy w ocenie badanych okoliczności. Zarzucili organowi nieprawidłowe prowadzenie postępowania, poprzez przyjęcie, iż przedmiotowy obiekt stanowi budynek gospodarczy oraz rażące naruszenie zasad postępowania.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, wskazując na regulacje art. 28 ust. 1 oraz art. 29 - 31 Prawa budowlanego organ odwoławczy stwierdził, iż z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że inwestor nie legitymował się w dacie rozpoczęcia robót budowlanych pozwoleniem na budowę. Jako niewątpliwy fakt organ uznał również, iż wykonane roboty należy zakwalifikować jako budowę, na którą należało uzyskać pozwolenie. Dokonując rozważań co do charakteru przedmiotowego obiektu organ odwoławczy powołał treść art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Stwierdził, iż obiekt, nie posiada cech obiektu małej architektury . Nie jest on również budowlą. Jednocześnie uznał, iż przedmiotowy obiekt należy zakwalifikować jako budynek. Podkreślił, iż inwestycja jest niedokończona, jednakże po spełnieniu pewnych warunków stanie się budynkiem. Wskazał, iż nie zna powodów wstrzymania inwestycji na obecnym etapie, lecz z zebranego materiału dowodowego, a w szczególności z konstrukcji i rozwiązań technicznych przedmiotowego obiektu wynika, że stanowi on niedokończony budynek. Wprawdzie tymczasowe wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych skutkuje brakiem pokrycia dachowego, jednakże stopień zaawansowania robót budowlanych pozwala na przyjęcie, że takie rozwiązanie leżało u podstaw podejmowanych działań. Świadczy o tym konstrukcja dachu w postaci krokwi drewnianych w rozstawie co 70 cm oraz łat dachowych. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż na dzień wydania decyzji organu I instancji sporny budynek posiadał nie tylko fundamenty, ściany oraz był stale związany z gruntem, lecz również częściowo pokryty zadaszeniem typu "onduline". Uzasadniając słuszność nałożenia w niniejszej sprawie obowiązku rozbiórki spornego obiektu, organ odwoławczy powołał się na art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie występują okoliczności o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiące podstawę do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Wskazał, iż Gmina S. nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...], nr [...], dotyczy innego, niż zrealizowany, obiektu. Odnosząc się do żądania odwołujących dotyczącego wyłączenia organu od prowadzenia postępowania, organ odwoławczy uznał, iż w niniejszej sprawie nie występują przesłanki wyłączenia, określone w art. 25 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w Opolu, M. i H. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podnieśli, iż w decyzji tej dokonano błędnej kwalifikacji wybiegu letniego dla bydła jako budynku gospodarczego. Dodatkowo skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego i zasad postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie uwzględniając skargi na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podkreślił, że podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z przepisem art. 48 ust.1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust.2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Analizując hipotezę art. 48 ust.1 jak zaznaczono ustalić należy najpierw, czy będący w budowie lub wybudowany obiekt, jest obiektem budowlanym. Do obiektów budowlanych należą m.in. budynki. W myśl art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, budynkiem jest każdy obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadający fundamenty oraz dach. W świetle tego przepisu, mając na uwadze ustalenia dokonane w trakcie postępowania administracyjnego, zdaniem Sądu nie można uznać "wybiegu dla bydła" za budowlę, bądź obiekt małej architektury, na budowę którego nie jest wymagane pozwolenie. Nie stanowi on również tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Spełnia natomiast wszystkie wymagania określone dla budynku. Ustaleniom tym nie można zarzucić naruszenia art. 77 § 1, art. 79, art. 80 oraz art. 85 K.p.a. Z protokołu oględzin dokonanych w dniu 16 sierpnia 2005 r. wynika, iż sporny obiekt posiada ściany, a więc wydzielony został z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Posiada również zwieńczenie, w postaci krokwi, na których w części wykonane zostało pokrycie dachowe. Również w części budynku wykonana została posadzka z płyt betonowych. Bez znaczenia pozostaje fakt niewykonania zadaszenia nad całym obiektem. Wykonane pokrycie dachowe połączone bowiem zostało z konstrukcją wspierającą. Ponadto, elementy konstrukcji dachowej wykonane zostały pod zadaszenie całego obiektu. Również z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego wynika, iż w założeniach dach miał zostać wykonany nad całością obiektu. Konstrukcja budynku osadzona została na betonowych fundamentach. Fundamenty te istnieją pod ścianami wcześniej istniejącej zabudowy oraz pod słupami elementów ogrodzeniowych. Skoro zatem sporny obiekt budowlany spełnia wszelkie warunki przewidziane dla budynku uznać należy, iż do obiektu będzie miał zastosowanie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31 ustawy. Oznacza to, iż tylko w przypadkach wskazanych przez ustawodawcę w art. 29-31 Prawa budowlanego, wyłączony został obowiązek uzyska pozwolenia na budowę. Podkreślono, iż wskazane w art. 29 - 31 wyjątki stanowią katalog zamknięty, a jakiekolwiek stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej jest niedopuszczalne. Jeśli zatem zamierzenie inwestycyjne nie mieści się w katalogu wyjątków wskazanych przez ustawodawcę, konieczne jest przed przystąpieniem do budowy bądź wykonania innych robót budowlanych uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przystąpienie do robót budowlanych i wykonywanie ich bez wymaganej decyzji stanowi samowolę budowlaną.

Pojęcie robót budowlanych, do których odnosi się regulacja przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, określone zostało w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, który stanowi, iż przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Według art. 3 pkt 6, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Z powołanych przepisów wynika zatem, iż wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, jeśli nie mieści się w katalogu robót budowlanych, co do których wyłączony został obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, w każdym przypadku wymaga uzyskania takiego pozwolenia. Zgodnie z art. 28 ust.1 Prawa budowlanego, pozwolenie takie należy uzyskać przed rozpoczęciem robót budowlanych, a więc przed podjęciem prac przygotowawczych określonych w art. 41 ust.2 Prawa budowlanego.

Jak konstatował Sąd pierwszej instancji sporna inwestycja jest obiektem będącym w budowie. Trafna była ocena organu odwoławczego, że niedokończenie budowy nie pozbawia obiektu cech budynku. Takiej kwalifikacji obiektu nie zmienia, związana z niedokończeniem budowy, próba zdefiniowania go przez skarżącego jako wybiegu dla bydła. Uznano ,iż nawet zaakceptowanie twierdzeń skarżącego o zaliczeniu obiektu do budowli, przy opisanych wyżej cechach obiektu, nie zwalniałoby tego "wybiegu" od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wynika to wprost z treści art. 29 ust.1 Prawa budowlanego. W żadnym razie nie da się zaś zaliczyć spornego obiektu do obiektów małej architektury. Spełniona została zatem kolejna przesłanka hipotezy art. 48 ust.1 Prawa budowlanego.

Sąd przyjął za prawidłowe ustalenia organów , że budowa spornego budynku nie mieści się w zakresie robót budowlanych określonych w art. 29 Prawa budowlanego. W szczególności spornego budynku nie można zaliczyć do obiektów o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego. Powierzchnia budynku przekracza znacznie powierzchnię obiektów określonych w art. 29 ust.1 pkt 1a. Nie ma także podstaw do uznania, iż zachodzą przesłanki zastosowania innych przepisów stanowiących katalog zwolnień od omawianego obowiązku.

Inwestorzy nie uzyskali, przed przystąpieniem do budowy, wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 48 ust.1, Sąd pierwszej instancji dodatkowo zbadać, czy możliwe jest odstąpienie od wydania nakazu rozbiórki, w oparciu o warunki określone w art. 48 ust.2 Prawa budowlanego. Warunkiem koniecznym legalizacji samowoli budowlanej, przewidzianej w tym przepisie, jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ta zgodność, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, musi polegać na zgodności z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust.2 pkt 1b Prawa budowlanego). Podkreślono, że użycie w art. 48 ust.2 pkt 1 Prawa budowlanego określenia "w szczególności" nie oznacza, że możliwe jest ustalenie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób inny, niż poprzez ustalenie zgodności z planem miejscowym, a w razie jego braku z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wykazując tę zgodność inwestor ma obowiązek, wynikający z postanowienia opartego o art. 48 ust.3 pkt 1, przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w braku planu miejscowego. Zdaniem Sądu, posłużenie się łącznikiem "albo" świadczy nie tylko o rozłącznym charakterze alternatywy, ale także o enumeratywnym wyliczeniu sposobów wykazania wymaganej zgodności. Umacnia takie odczytanie omawianego przepisu brzmienie art. 48 ust.4 Prawa budowlanego, przewidującego obligatoryjne zastosowanie przepisu art. 48 ust.1 w razie niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust.3. Z łącznego zestawienia norm przepisów art. 48 ust.2 pkt 1, art. 48 ust.3 oraz art. 48 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.) wynika, że ustalenie zgodności budowy, o której mowa w art. 48 ust.1 tej ustawy, z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwe tylko wówczas, gdy budowa ta jest co najmniej zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Budynek skarżących położony jest na terenie, na którym nie było, w trakcie budowy i postępowania, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, iż warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, określone w decyzji wymaganej w art. 48 ust.2 pkt 1b Prawa budowlanego, muszą dotyczyć obiektu tożsamego z nielegalnie wybudowanym. Ustalone, w przedłożonej przez skarżących decyzji, warunki zabudowy terenu dotyczyły zaś innej inwestycji, niż budynek co do którego wszczęto postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej. Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła tej samej działki, na której powstał sporny obiekt, jednakże zakładała inne usytuowanie obiektu, dla którego została wydana. Z zebranego materiału dowodowego, a w szczególności z porównania map sytuacyjnych oraz fotografii powstałego obiektu wynika iż sporny budynek zlokalizowany został w innej części działki, niż wskazywała to decyzja o warunkach zabudowy. W porównaniu z decyzją znacznie mniejsza jest również powierzchnia zabudowy powstałego obiektu oraz inne jest jego przeznaczenie. Decyzja o warunkach zabudowy określa obiekt jako "kolejną wiatę do przechowywania sprzętu rolniczego". Obiekt wykonywany przez skarżących jest przez nich nazywany "wybiegiem dla bydła". Również w projekcie budowlanym, przedłożonym przez inwestorów w wykonaniu postanowienia z dnia [...] o wstrzymaniu robót budowlanych, dopuszcza się użytkowanie budynku w okresie letnim, jako wybiegu dla bydła. Powtórzono, iż obiekt z decyzji o warunkach zabudowy oraz obiekt wykonany różnią się usytuowaniem na działce, wielkością i przeznaczeniem. W tej ostatniej kwestii podniesiono, że o wyraźnym wyodrębnieniu budynków inwentarskich od pozostałych budynków gospodarczych świadczy specjalna regulacja ustanowiona dla tych obiektów w przepisach § 109 - 112 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.). Wszystkie te okoliczności, jednoznacznie zatem wskazują, iż nielegalnie wybudowany obiekt nie jest tożsamy z obiektem dla którego ustalono warunki zabudowy.

Konkludując podniesiono , że skoro inwestorzy nie spełnili warunków pozwalających na legalizację budowy, tj. nie uzyskali dla wykonanej inwestycji ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należało na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazać rozbiórkę spornego obiektu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik M. i H. K. zaskarżając go w całości.

Wyrokowi temu zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003, Nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie w stosunku do obiektu "wybiegu dla bydła" usytuowanego na nieruchomości skarżących,

2. z ostrożności procesowej wniesiono także zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art 141 § 4 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez lakoniczne stwierdzenie przez sąd orzekający w uzasadnieniu, iż organy obu instancji prawidłowo poczyniły ustalenia faktyczne i tym samym prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe w sprawie, nie naruszając tym samym powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mimo tego, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się w swojej decyzji do wniosku skarżących - ponownego dokonania oględzin przedmiotowego obiektu, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, w przypadku uznania zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających go decyzji organów administracji publicznej obu instancji alternatywnie zgłaszając w przypadku uznania zasadności naruszenia obu zarzutów żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne, niewłaściwe przyjęcie, iż "letni wybieg dla bydła" uwidoczniony na czterech zdjęciach znajdujących się w aktach sprawy należy zakwalifikować jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), w tej konkretnej sprawie jako budynek gospodarczy. W myśl powołanego wyżej przepisu przez pojęcie "budynek" należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Stanowiskiem Sądu pierwszej instancji wszystkie w/w przesłanki w odniesieniu do spornego obiektu zostały spełnione. Natomiast w ocenie skarżących wydzielona za pomocą płyt ogrodzeniowych część podwórka (de facto płot składający się z elementów ogrodzeniowych), która nie posiada krokwi opartych o ścianę szczytową wiaty garażowej, nie może być uznana za budynek w rozumieniu definicji zawartej w przepisach prawa budowlanego. Ponadto nie można również uznać, aby wydzielony "wybieg dla zwierząt" był trwale związany z gruntem za pomocą fundamentów, gdyż w przedmiotowym obiekcie brak jest fundamentów zarówno od strony zewnętrznej jaki i wewnętrznej (vide: dokumentacja zdjęciowa w aktach sprawy) . Wskazano , iż organy obu instancji zaniechały badania czy w przedmiotowej "zagrodzie" są fundamenty. Dalej Sąd w pierwszej instancji przyjął, iż skoro nie jest to budowla ani też obiekt małej architektury w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, to przyjąć należy, iż jest to budynek gospodarczy. Skarżący przyznali , iż obiekt ten to wydzielona część podwórza, częściowo zadaszona w celu ochrony zwierząt przed deszczem w porze letniej, która to nie jest zdefiniowana w prawie budowlanym.

Odnosząc się do podniesionego z ostrożności procesowej wskazanego w części wstępnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania to zauważono , iż stwierdzenia Sądu pierwszej instancji odnośnie przeprowadzonego postępowania administracyjnego są lakoniczne, bez wskazania argumentów przemawiających za słusznością zaniechania przez organy administracyjne orzekające w sprawie przeprowadzania zawnioskowanych przez skarżących ponownych oględzin spornego obiektu, co mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania . Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie , którejkolwiek z przesłanek nieważności , w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń stąd też ograniczono rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej .

Skarga ta zawiera zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię jak też niewłaściwe zastosowanie oraz zarzut naruszenia przepisów procesowych .

Błędna wykładnia to mylne rozumienie treści przepisu . Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji czyli wadliwe uznanie , że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej . Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznaczać to będzie brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut . Dopiero bowiem po przesądzeniu , że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo , że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego .

Przedmiotowa skarga kasacyjna w zakresie zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazała na przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 120 ze zm. ) , który określa , że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy , zarzutów podniesionych w skardze , stanowiska pozostałych stron , podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie . Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji , uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania .

Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia , dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter , sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia , że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i , że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa . Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji .

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie . Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny , czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu .

Podkreślić należy , iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw . Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy , w których są wątpliwości , w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania . Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku Sądu o jakim wyżej mowa . To z treści uzasadnienia powinno wynikać , że Sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze , konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy . Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa .

Uzasadnienie zatem powinno być przekonujące i nie budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w razie wniesienia skargi kasacyjnej , że zaskarżone orzeczenie zostało podjęte po wszechstronnej analizie akt sprawy oraz , że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione .

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy , iż powyższa norma prawa procesowego nie została naruszona zaskarżonym wyrokiem . Przede wszystkim w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przedstawił przesłanki oddalenia skargi . Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie warunki określone w powołanym wyżej przepisie, w tym również podstawę prawną oraz jej wyjaśnienie, o których stanowi treść tego przepisu. Sąd pierwszej instancji nie tylko wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 3 pkt 2 oraz art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. ), w brzmieniu obowiązującym w 2006 roku, lecz również przytoczył brzmienie wskazanych przepisów, dokonując także ich interpretacji. Ponadto wnikliwie i wyczerpująco wyjaśniono w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane konieczność uzyskania pozwolenia na budowę samowolnie zrealizowanego budynku jak też niemożność zastosowania procedury legalizacyjnej .

Niewątpliwie w tak prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu , wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji powołał się na wystarczające ustalenia organów administracji w zakresie materiału dowodowego i uzasadnienie w tym zakresie nie można uznać za lakoniczne . Jednocześnie wyjaśnić należy , iż jednym z podstawowych dowodów w tym materiale był właśnie protokół oględzin spornego obiektu sporządzony [...] sierpnia 2005 r. wraz ze szkicem stanowiącym załącznik do tego protokołu . Powyższy dowód wraz z pozostałymi zgromadzonymi w toku prowadzonego postępowania stanowił podstawę do podjęcia zaskarżonych decyzji i w okolicznościach tej sprawy nie można uznać by postępowanie to w jakimkolwiek zakresie wymagało uzupełnienia. Zaniechanie przez organ administracji przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżących ponownych oględzin nie można uznać za naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik przeprowadzonego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tak zgromadzonym materiale dowodowym nie występowała potrzeba przeprowadzenia po raz kolejny oględzin , a więc czynność ta była zbyteczna, natomiast to , że Sąd pierwszej instancji w sposób jednoznaczny tego nie ocenił w sformułowanych pisemnych motywach zaskarżonego wyroku nie uzasadnia przyjęcia naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

Tym samym wobec nie przedstawienia usprawiedliwionych zarzutów naruszenia prawa procesowego w tej sprawie , ustalenia faktyczne przyjęte w zaskarżonym wyroku wiążą Naczelny Sąd Administracyjny .

Ponadto skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenie prawa materialnego a to art. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2003 r. Dz. U. Nr 207 , poz. 2016 ze zm. ) poprzez jego błędna wykładnie i niewłaściwe zastosowanie . Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie naruszono w/w normę poprzez wadliwe przyjęcie , iż letni wybieg dla bydła stanowi budynek gospodarczy .

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji , iż naruszył poprzez błędna wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 7lipca 1994 r. Prawo budowlane zawierającego definicję budynku . Budynkiem jest tylko taki obiekt budowlany , który łącznie spełnia następujące warunki : jest trwale związany z gruntem , jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach . Obiekt budowlany zaprojektowany ( wykonany ) bez przegród zewnętrznych , fundamentów bądź bez dach lub nietrwale związany z gruntem nie odpowiada określonym w w/w przepisie warunkom i w związku z tym nie może być uznawany za budynek . O związaniu trwałym decyduje konstrukcja techniczna budynku .

Z niespornych przecież ustaleń faktycznych o czym wyżej była mowa jednoznacznie wynika , że przedmiotowy obiekt samowolnie zrealizowany przez skarżących należy określić jako budynek albowiem w pełni odpowiada normie art. 3 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Należy bowiem za Sądem pierwszej instancji przyjąć , iż sporny obiekt posiada ściany, a więc wydzielony został z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Posiada również zwieńczenie, w postaci krokwi, na których w części wykonane zostało pokrycie dachowe. Również w części budynku wykonana została posadzka z płyt betonowych. Trzeba zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu , że bez znaczenia pozostaje fakt niewykonania zadaszenia nad całym obiektem. Wykonane pokrycie dachowe połączone bowiem zostało z konstrukcją wspierającą. Ponadto, elementy konstrukcji dachowej wykonane zostały pod zadaszenie całego obiektu. Również z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego wynika, iż w założeniach dach miał zostać wykonany nad całością obiektu. Konstrukcja budynku osadzona została na betonowych fundamentach. Fundamenty te istnieją pod ścianami wcześniej istniejącej zabudowy oraz pod słupami elementów ogrodzeniowych. Tym samym nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z budynkiem w budowie co nie pozbawia go cech budynku , dla którego wymagane było pozwolenia na budowę. Skarżący jednakże dokonali samowoli budowlanej, która musiała być zwalczona zaskarżonymi decyzjami .

Z tych względów należało dojść do wniosku, iż zarzutu skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie .

Zważywszy zatem , że skarga nie ma uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej .