Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 553/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 27 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] maja 2013 r. M.R. wystąpiła do Biura Powiatowego ARiMR o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (w skrócie: płatność PRŚ) na rok 2013. Wniosek obejmował Pakiet 2 - rolnictwo ekologiczne: wariant 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawienia) o powierzchni 18,20 ha (działki rolne oznaczone symbolami A,B,C,D,E,F,G,H).

Podczas kontroli [...] sierpnia 2013 r. inspektorzy Biura Kontroli Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdzili m.in. co do działek rolnych: A powierzchnia deklarowana 2,20 ha, powierzchnia stwierdzona 2,33 ha, działki rolnej C powierzchnia deklarowana 2,42 ha, powierzchnia stwierdzona 2,53 ha, działki rolnej G powierzchnia deklarowana 6,61 ha, powierzchnia stwierdzona 6,46 ha. Jej ustalenia zawarto w raporcie, w którym zamieszczono też informację, że powiadomiono stronę o zamiarze przeprowadzenia kontroli i że uczestniczyła ona w tych czynnościach.

Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Kierownik BP ARiMR przyznał beneficjentce płatności PRŚ na 2013 r. w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie 28.512 zł. Wyjaśnił, że w wyniku kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu, po dokonaniu kompensacji powierzchni działek rolnych z płatności PRŚ wykluczono powierzchnię 0,16 ha. Ponadto, skoro podczas kontroli na miejscu stwierdzono nieprawidłowość obejmującą nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew na działce rolnej A (nieprawidłowość oznaczona kodem E7) w ramach wariantu 2.10 na płatność PRŚ nałożona została sankcja 100% do powierzchni działki rolnej A, zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 z późn. zm., dalej: rozporządzenie PRŚ 2009).

Po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z [...] kwietnia 2014r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w skrócie: Dyrektor OR ARiMR) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ ten stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia oraz wysokości środków finansowych przyznanych stronie miały wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie beneficjentki. W jej toku inspektorzy terenowi ustalili m.in., że na działce rolnej A nie jest utrzymywana minimalna obsada drzew i krzewów zgodnie z tabelą zawartą w załączniku nr 3 do rozporządzenia PRŚ 2009 (tj. 125 szt./ha). Organ powołując się na § 9 ust 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia PRŚ 2009 określającego warunki, jakie musi spełniać materiał nasadzeniowy w przypadku realizacji zobowiązania rolno środowiskowego w ramach wariantu 2.10. W przypadku działki rolnej A, przyjął, że tylko 201 szt. drzewek odpowiadało tymże wymogom. Natomiast pozostałe drzewka na działce rolnej A, tj. 80 szt. drzewek niekwalifikujących się (drzewka wyraźnie poniżej 80 cm) oraz 15 szt. drzewek uschniętych, nie spełniły ww. wymogów, a tym samym drzewka te nie zostały wzięte pod uwagę przy określeniu obsady drzewek kwalifikujących się zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia PRŚ 2009.

Dyrektor OR ARiMR wyjaśnił, że stwierdzenie stanu uprawy poszczególnych działek rolnych oraz obsady drzew i krzewów następuje w drodze oględzin dokonywanych przez inspektorów terenowych. Kontrola na miejscu - oględziny – ma pierwsze miejsce w systemie środków dowodowych zabezpieczających zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej, gdyż umożliwia bezpośrednie zetknięcie się organu orzekającego ze stanem faktycznym w danej sprawie.

Organ odwoławczy kierując się do treścią § 27 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009 i załącznika nr 7 do tego rozporządzenia, wskazał, że w przypadku działki rolnej A należy zastosować 100% zmniejszenia płatności, albowiem nie tylko nie została zachowana na niej minimalna obsada drzew na 1 ha użytków rolnych, ale też stwierdzona obsada drzew nie mieści się w dozwolonej tolerancji wynoszącej 5% wymaganej obsady. W przypadku pozostałych działek rolnych zadeklarowanych we wniosku strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie stwierdzono uchybienia dotyczącego nieutrzymywania minimalnej obsady drzew.

Dyrektor ARiMR także zauważył, że sposób oceny wagi stwierdzonej niezgodności został uregulowany w § 30 ust. 1-3 rozporządzenia PRŚ 2009, a wyrażoną w procentach wielkość zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej, w zależności od dokonanej oceny wagi stwierdzonej niezgodności określa § 31 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia PRŚ 2009. Jednakże, jego zdaniem, przepisy te odnoszą się do stwierdzonych niezgodności, w zakresie podstawowych wymagań, o których mowa w § 3 rozporządzenia PRŚ 2009. Natomiast w niniejszej sprawie stwierdzono uchybienie dotyczące nieutrzymywania minimalnej obsady drzew lub krzewów, a ten przypadek został uregulowany przepisami § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia PRŚ 2009, które odnoszą się do uchybień w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, a przepisy rozporządzenia PRŚ 2009 nie przewidują żadnych odstępstw od tych uregulowań.

Organ odwoławczy stwierdził też, że ewentualnie wystąpienie siły wyższej nie miałoby znaczenia dla ustalenia, czy działka gruntu rolnego spełnia warunki do przyznania płatności rolnośrodowiskowej, natomiast może mieć wpływ na zwolnienie producenta rolnego z obowiązku zwrotu środków pomocowych już wypłaconych w ramach wniosków złożonych za lata ubiegłe, co się czyni w odrębnym postępowaniu. Dyrektor ARiMR wskazał również, że łączna powierzchnia działek rolnych uwzględniona do płatności w ramach wariantu 2.10 wyniosła 18,04 ha. W przypadku działki rolnej D, organ I instancji, zgodnie z § 18 ust. 3 rozporządzenia PRŚ 2013, pomniejszył obszar tej działki do wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności (PEG), zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS). Natomiast w przypadku działki rolnej G, powierzchnia tej działki została pomniejszona do obszaru ustalonego w trakcie przeprowadzonej kontroli na miejscu, a ponadto z uwagi na zastosowanie kodu pokontrolnego DR22 (działka rolna jest niespójna) dokonano podziału obszaru przedmiotowej działki na 3 działki rolne oznaczone identyfikatorami G, GG, GGG, zgodnie z zapisami znajdującymi się w raporcie z czynności kontrolnych przedeklarowanie powierzchni w ramach wariantu 2.10 w ujęciu procentowym wyniosło 0,8869%. =(0,16 ha/l 8,04 ha)x100%. (gdzie: 0,16 ha - różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (18,20 ha) a powierzchnią stwierdzoną (18,04)). Organ odwoławczy powołał treść art. 16 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8, dalej: rozporządzenie nr 65/2011), na podstawie którego zastosowano względem deklarowanej powierzchni do płatności rolnośrodowiskowej zmniejszenie o kwotę 288 zł, odpowiadające wielkości przedeklarowania 0,16 ha.

Powyższą decyzję M.R. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, podnosząc m.in., że organy nie rozważyły możliwości niestosowania zmniejszenia płatności z uwagi na wystąpienie drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, dalej: rozporządzenie nr 73/2009) oraz art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 w myśl którego zmniejszenia oraz wykluczenia z płatności powinny być stopniowane w zależności od wagi nieprawidłowości, jak i § 30 rozporządzenia PRŚ 2009, który przewiduje zastosowanie oceny wagi niezgodności do przypadków uznawanych za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Organ też powinien był dokonać oceny, czy ilość sadzonek zakupiona, dopuszczona i dosadzona zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej i w terminie agrotechnicznym, a wynikająca z przedłożonych przez skarżącą dowodów, mieściła się w granicach uznania za drobną niezgodność. Strona podniosła też brak właściwego przygotowania merytorycznego i kwalifikacji po stronie inspektorów terenowych, których zadaniem było w ramach kontroli na miejscu, stwierdzić nie tylko powierzchnię deklarowanych działek oraz jakość uprawy, ale właśnie ustalić liczbę drzewek kwalifikujących się, czyli żywych i mających określoną minimalną wysokość określoną przepisami.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną i wyrokiem z 7 sierpnia 2014 r., II SA/Go 395/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Sąd I instancji odnotował ocenę organu, że przepisy rozporządzenia PRŚ 2009 nie przewidują żadnych odstępstw od stosowania § 27 ust. 1 i 2 w zw. z załącznikiem nr 7 do tej ustawy. Tym samym sankcja wynikająca z tego załącznika jest jedyną możliwą, co oznacza zastosowanie 100% zmniejszenia płatności.

Zauważył też, że według skarżącej, pomimo uregulowań zawartych w § 27 ust. 1 i 2 w zw. z załącznikiem nr 7 rozporządzenia PRŚ 2009, organ powinien rozważyć możliwość niestosowania zmniejszenia płatności z uwagi na wystąpienie drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009.

Sąd I instancji przede wszystkim zauważył, że organ prawidłowo ustalił, iż uchybienie dotyczące nieutrzymania przez skarżącą minimalnej obsady drzew lub krzewów podlega regulacji § 27 ust. 2 rozporządzenia PRŚ 2009. Organ rozważył 5% granicę błędu zaznaczając, że w przypadku działki rolnej A o powierzchni stwierdzonej 2,33 ha minimalna obsada wynosiła 291 szt. drzewek (z uwzględnieniem granicy błędu 5% – 277 szt. drzewek) a stwierdzona liczba drzew kwalifikujących się wyniosła 201 szt.). Wskazana korekta dotyczyła jednak sposobu obliczenia ilości drzew, nie zaś dozwolonej tolerancji w odniesieniu do rozmiaru, wagi, zasięgu i trwałość uprawy w kontekście przypadku "drobnej niezgodności".

Organy zaś nie rozważyły możliwości niestosowania zmniejszenia płatności z uwagi na wystąpienie drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 błędnie uznając, że załącznik nr 3 rozporządzenia PRŚ 2009 r., w którym określono minimalną obsadę jabłoni domowej nie należy do wymogów podstawowych o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009. Sąd uznał, że odesłanie z § 32 rozporządzenia PRŚ 2009 do przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest pojęciem bardzo szerokim. Obejmuje bowiem wszystkie akty normatywne składające się na system pomocy dla producentów rolnych, w którego zakres wchodzi również ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2013 r., poz. 173). Jak wskazuje treść art. 28c tej ustawy w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 51 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1698/2005, zmniejszenia nie stosuje się.

Odwołał się do wyroku WSA w Olszynie z 6 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 95/14 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl) zgodnie, z którym zasady prawa, w tym zasada proporcjonalności, mają rangę prawa pierwotnego (art. 6 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wersja skonsolidowana (Dz. Urz. U.E. C 326 z 26 października 2012 r.) i muszą być przestrzegane w prawie krajowym państw członkowskich, jak również w całym prawie wspólnotowym, i są wprost dostępne dla jednostek (osób fizycznych), w takim sensie, że jest dopuszczona możliwość odwoływania i powoływania się na ich naruszenie przed sądami wspólnotowymi. System zmniejszenia płatności oraz wykluczeń powinien być ustanowiony z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a w przypadku kryteriów kwalifikowalności, specjalnych problemów związanych z działaniami siły wyższej oraz w przypadku wyjątkowych oraz naturalnych okoliczności. W przypadku warunków wzajemnej zgodności zmniejszenia płatności oraz wykluczenia mogą być stosowane w przypadku zaniedbania (niedbalstwa) rolnika lub jego celowych (umyślnych) działań. Zmniejszenia płatności oraz wykluczenia z płatności powinny być oceniane na podstawie wagi popełnionej nieprawidłowości i powinny uwzględniać całkowite wykluczenie na określony czas z jednego lub więcej programów pomocy. W odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności potrącenia [zmniejszenia] oraz wyłączenia (wykluczenia) powinny uwzględniać szczegóły różnych programów pomocy.

W ocenie Sądu I instancji, jeżeli skarżąca podnosiła, że nieutrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów nastąpiło w wyniku okoliczności, na które nie miała wpływu, choć wskazuje szereg czynności, które podjęła aby jak najszybciej uzupełnić powstałe braki, organ powinien rozważyć czy w takiej sytuacji zaistniał przypadek drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Brak takiego zachowania po stronie organu świadczył nie tylko o naruszeniu przepisu prawa materialnego – art. 24 rozporządzenia nr 73/2009, ale także o naruszeniu zasad z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.).

Zdaniem Sądu, organ nie rozważył czy stwierdzona niezgodność, z uwagi na swój rozmiar, zasięg i trwałość może być uznana za drobną. Ze stanu podanego przez skarżącą wynikało, że uprawa została odtworzona w najbliższym możliwym czasie to jest terminie umożliwiającym sadzenie drzewek. Ta okoliczność miała istotne znaczenie dla oceny przesłanek zasięgu i trwałości. W konsekwencji uchybienia organów dotyczące uznania, że minimalna obsada jabłoni domowej nie należy do wymogów podstawowych, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009 skutkowało niewyjaśnieniem stanu faktycznego w odniesieniu do stanu uprawy w kontekście przesłanek "drobnej niezgodności".

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów dotyczących sposobu przeprowadzenia kontroli. Zauważył, że stosownie do treści § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1181 z późn. zm., dalej: rozporządzenie z 31 sierpnia 2007 r.), podmiot kontrolowany może zgłaszać na piśmie zastrzeżenia przed podpisaniem raportu, w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, zwracając jednocześnie uprzednio otrzymany raport. Z akt sprawy wynikało, że raport z czynności kontrolnych zawierał pouczenie o treści ww. przepisu i widniał na nim również podpis skarżącej. Wobec tego organ słusznie przyjął, że strona została w sposób wyczerpujący poinformowana o przysługujących jej prawach związanych z ewentualnym kwestionowaniem wyników czynności kontrolnych. Widniejący na raporcie podpis uprawniał również do przyjęcia, że skarżąca nie miała żadnych uwag oraz zastrzeżeń co do przeprowadzonych oględzin działek rolnych deklarowanych do płatności PRŚ. Nie wniosła też zastrzeżeń do przeprowadzonych pomiarów oraz sposobu ich wykonania kontroli w ustawowym terminie. Słusznie zatem organ przyjął, skarżąca zgodziła się z ustalonym przez organ stanem faktycznym wskazanym w protokole z czynności kontrolnych brak zatem podstaw do ich zmiany na podstawie aktualnie podnoszonych przez skarżącą zarzutów.

Stosownie do treści art. 16 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011, jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do tej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do tej grupy upraw. Dlatego w ocenie Sądu, organy zgodnie ze stwierdzonymi podczas kontroli uchybieniami w zakresie zadeklarowanych wielkości działek, zastosowały względem deklarowanej powierzchni do płatności rolnośrodowiskowej zmniejszenie o kwotę 288 zł, odpowiadającą wielkości przedeklarowania 0,16 ha.

Sąd zalecił, aby organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił wskazania sądu wynikające z niniejszego wyroku i po ustaleniu stanu faktycznego w tym zakresie rozważył, czy w niniejszej sprawie nie zachodził przypadek drobnej niezgodności, o którym mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 i art. 51 ust. 4 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1698/2005).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor OR ARiMR, zaskarżając wyrok w całości. W wyniku jej rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 22 kwietnia 2016 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

NSA stwierdził, iż spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli ustaleń dotyczących obsady jabłoniami działek wnioskodawczyni w kontekście sposobu rozumienia przez organ uregulowań określających charakter norm ustalających minimalną obsadę jabłoni – czy jest to wymóg podstawowy, czy też inny przypadek zasad przydzielania pomocy.

Dokonując analizy treści przepisów prawa w tym § 3 pkt 1, § 32 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009 i art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 NSA zauważył, że § 32 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009 dopuszcza możliwość uznania przypadków za drobną niezgodność jedynie w odniesieniu do podstawowych wymagań wskazanych w tego aktu. W ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 z późn. zm., dalej: ustawa o płatnościach) w art. 2 zdefiniowano "wymóg" (pkt 4) i "normę" (pkt 7). Wymóg oznacza wymóg w rozumieniu art. 2 pkt 35 rozporządzenia nr 1122/2009, co w kontekście zasady wzajemnej zgodności oznacza każdy z wymogów w zakresie zarządzania wynikający z jakiegokolwiek artykułu, o którym mowa w załączniku II do rozporządzenia (WE) nr 73/2009 w ramach danego aktu, i którego charakter różni się od innych wymogów zawartych w tym samym akcie. Przepis § 32 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009 przypadki drobnej niezgodności odnosi do podstawowych wymagań. Ponadto pojęcie niezgodności według art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 z późn. zm.) stanowi, że przez niezgodność należy rozumieć niezgodność w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1122/2009 czyli wszelką niezgodność z wymogami oraz normami.

Dlatego przepis ten nie może być zdaniem NSA stosowany w przypadku uchybienia wymogom dla poszczególnych pakietów i wariantów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia PRŚ 2009. W przypadku wystąpienia tych uchybień zastosowanie ma § 27 rozporządzenia PRŚ 2009. Tego rodzaju uchybienia należy klasyfikować jako nieprawidłowość według art. 2 pkt 5 ustawy o płatnościach, czyli nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1122/2009, czyli każdy przypadek nieprzestrzegania stosownych zasad przydzielania przedmiotowej pomocy, a nie jako niezgodność.

Podobnie, niezgodności i zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej w związku z naruszeniem podstawowych wymagań dotyczą § 30 i 31 rozporządzenia PRŚ 2009. Również powoływany § 24 rozporządzenia nr 73/2009 w ust. 1 mówi o szczegółowych zasadach dotyczących zmniejszeń i wykluczeń, o których mowa w art. 23 (przepis ten odnosi się do przypadków niezastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego i gdy taka niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać rolnikowi składającemu wniosek o pomoc w danym roku kalendarzowym) oraz o niezgodnościach (ust. 2), co oznacza że odnosi się do przypadków naruszenia podstawowych wymagań (wymogów i norm).

Według NSA sąd wojewódzki błędnie nakazał organowi rozważenie czy nie zaistniał przypadek drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 w powiązaniu z art. 7 i 8 k.p.a. Ponadto ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w art. 21 ust. 1 stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast w ust. 2 tego art. określa, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się (pkt 4). Przy czym, w myśl ust. 3 tego art. strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zdaniem NSA nie było podstaw do traktowania naruszenia w postaci braku minimalnej obsady jabłoniami jako naruszenia podstawowego wymogu (wymagania) stanowiącego niezgodność, a w konsekwencji oceny jej charakteru – czy np. jest drobna. Naruszenie to należało oceniać w kategoriach nieprawidłowości.

NSA zwrócił uwagę, iż sąd I instancji zaakceptował, że stwierdzone naruszenie podlega regulacji § 27 ust. 2 rozporządzenia PRŚ 2009, ale w kontekście braku rozpatrzenia przez organ omawianego przypadku jako drobnej niezgodności, nie rozważył zaś prawidłowości zastosowania tej regulacji przez organy. W takim podejściu Sądu I instancji wystąpiła sprzeczność, bo przyjął, że naruszenie to stanowiło nieprawidłowość, ale i równocześnie niezgodność, które to pojęcia w świetle przedstawionych uregulowań odnoszą się do odmiennych naruszeń.

Mając powyższe na uwadze NSA uchylając zaskarżony wyrok zobowiązał WSA do dokonania oceny decyzji szczególnie w kontekście stwierdzonej przez organ nieprawidłowości i zastosowanego § 27 rozporządzenia PRŚ 2009.

W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2016 r. skarżąca wskazała, że porównanie regulacji krajowej zawartej w rozporządzeniu PRŚ 2009 tj. rozporządzeniu wykonawczym rangi podstawowej z regulacją wspólnotową – rozporządzeniem 1122/2009, prowadzi do wniosku, że w prawie krajowym, odmiennie niż w prawie wspólnotowym, ustanowiono sankcję bardziej restrykcyjną i tym samym nadmiernie restrykcyjną w stosunku do wagi uchybienia wymagania utrzymania minimalnej obsady drzew w danym roku, za który wnioskowana jest płatność. Zdaniem skarżącej wykładnia i sposób stosowania prawa krajowego, według której nieprawidłowość w postaci nieutrzymania minimalnej obsady drzew lub krzewów bez względu na obiektywne i naturalne przyczyny wystąpienia nieprawidłowości, a także z pominięciem oceny wagi nieprawidłowości dla spełnienia celów wsparcia finansowego, pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia nr 1698 oraz rozporządzenia nr 1122/2009.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Niniejsze orzeczenie wydane zostało w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek uchylenia przez NSA wcześniejszego wyroku tutejszego Sądu, stąd konieczność uwzględnienia przy rozpoznaniu sprawy wymogu przewidzianego w treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a). Zgodnie z jego treścią Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a, a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09, wyrok dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl , dalej: CBOSA). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Na wstępie rozważań wskazać należy na materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, którą stanowiły między innymi przepisy rozporządzenia PRŚ 2009 (na jego podstawie M.R. w 2012r. podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe). Stosownie do treści § 50 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 58, tj. rozporządzenia PRŚ 2009, w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia PRŚ 2009. Zgodnie zaś z ust. 3 § 50 rozporządzenia PRŚ 2013, do kolejnych płatności rolnośrodowiskowych przyznawanych za realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy rozporządzenia PRŚ 2013, z tym że: 1) płatności te są przyznawane, w wysokości ustalonej zgodnie z rozporządzeniem PRŚ 2009, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w rozporządzeniu PRŚ 2009; 2) jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów, o których mowa w ust. 1, płatności te przysługują w danym roku w wysokości zmniejszonej zgodnie z przepisami rozporządzenia PRŚ 2009.

Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowiła przede wszystkim okoliczność, czy stwierdzone podczas kontroli na działce rolnej A nieprawidłowości w postaci nieutrzymania przez skarżącą minimalnej obsady jabłoni domowej, pozwalają na zastosowanie w odniesieniu do tej działki 100% zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok. W ocenie organu przepisy rozporządzenia PRŚ 2009 nie przewidują odstępstw od stosowania § 27 ust. 1 i 2 w zw. z załącznikiem nr 7 do tego rozporządzenia, z kolei skarżąca stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie organ pomimo uregulowań zawartych w tych przepisach powinien rozważyć możliwość niestosowania zmniejszenia płatności z uwagi na wystąpienie drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

W powyższym względzie zasadnicze znaczenie ma pogląd wyrażony w tym zakresie przez NSA w wyroku z 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2553/14. Mianowicie NSA orzekł, iż w przypadku wystąpienia uchybienia polegającego na nieutrzymaniu przez wnioskodawcę minimalnej obsady jabłoni domowej, zastosowanie ma § 27 rozporządzenia PRŚ 2009. Tego rodzaju uchybienia należy klasyfikować jako nieprawidłowość według art. 2 pkt 5 ustawy o płatnościach, czyli nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1122/2009, czyli każdy przypadek nieprzestrzegania stosownych zasad przydzielania przedmiotowej pomocy, a nie jako niezgodność. NSA stwierdził natomiast brak podstaw do rozważania w/w uchybienia w kategoriach wystąpienia drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, gdyż uchybienie to nie stanowi naruszenia podstawowego wymogu (wymagania).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2553/14, i Sąd zobowiązany jest przyjąć wykładnię prawa tam przedstawioną. NSA uchylając zaskarżony wyrok zobowiązał Sąd I instancji do dokonania oceny decyzji szczególnie w kontekście stwierdzonej przez organ nieprawidłowości i zastosowanego § 27 rozporządzenia PRŚ 2009. Przy czym NSA nie wskazał na odmienności regulacji krajowej zawartej w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26.02.2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z regulacją wspólnotową – rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009, a co za tym idzie odmienności tych nie nakazał badać. Niemniej jednak Sąd – wobec zarzutów w tym zakresie sformułowanych w piśmie skarżącej z [...].08.2016 r. – uznał, że nie można dopatrzeć się w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2009 r. naruszenia zasady proporcjonalności określonej w pkt 75 motywów rozporządzenia nr 1122/2009, które może wyrażać się procentowym ujęciem wielkości zmniejszenia w stosunku do liczby uchybień.

Przechodząc do oceny prawidłowości zastosowania przez organ treści § 27 rozporządzenia PRŚ 2009 po pierwsze zwrócić należy uwagę na szczególny charakter płatności rolnośrodowiskowych na tle systemu płatności rolnych. Płatności te stanowią pomoc finansową objętą Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, co wynika z treści art. 36 pkt a ppkt iv rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. UE z 2005r. L 277, s. 1), których udziela się rolnikom podejmującym zobowiązanie rolnośrodowiskowe (art. 39 ust. 2), przy czym obejmują one jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 4 i 5 oraz załącznikami III i IV rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie (art. 39 ust. 3). Ponadto, zgodnie z art. 50a ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 beneficjent otrzymujący płatność przestrzega w całym gospodarstwie podstawowych wymogów w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnie z ochroną środowiska – zamieszczonych w art. 5 i 6 oraz w załączniku II i III rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Jeżeli w jakimkolwiek momencie w ciągu roku kalendarzowego nie są przestrzegane ww. podstawowe wymogi lub zasady, o ile jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można przypisać bezpośrednio beneficjentowi składającemu wniosek o płatność wówczas zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia, na podstawie szczegółowych zasad, o których mowa w ust. 4 tegoż przepisu, redukuje się całkowitą kwotę płatności, która została lub zostanie przyznana temu beneficjentowi na dany rok kalendarzowy lub wyklucza się z niej beneficjenta. Natomiast szczegółowe zasady dotyczące redukcji i wyłączeń ustanawia się - według ust. 4 - zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 90 ust. 2, uwzględniając rozmiar, zasięg, trwałość i powtarzanie się stwierdzonej niezgodności, jak też kryteria dopuszczające - w przypadku zaniedbania - wielkość procentową redukcji nieprzekraczającą 5 %, a w przypadku powtarzających się niezgodności - 15 %. W należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu redukcji, gdy z uwagi na swój rozmiar, wagę, zasięg i trwałość przypadek niezgodności może być uważany za drobny.

Zasady powyższe zostały implementowane w ustawie krajowej obowiązującej w sprawie tj. ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz. 173). Ustawa przewiduje w art. 5 ust. 1 pkt 14 program rolnośrodowiskowy. W przepisie art. 10 ust. 2 stanowi, że pomoc jest przyznawana jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 oraz w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Natomiast w art. 18a stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest spełnienie w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, o których mowa w rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009 oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, przez te wymogi i normy rozumie się wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. W przepisie art. 28c ustawy znajduje się z kolei regulacja przewidująca, że w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 51 ust. 4 lit. a ww. rozporządzenia, zmniejszenia nie dokonuje się. Ustawodawca krajowy w art. 29 ustawy udzielił Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi delegacji do określenia w drodze rozporządzenia wykonawczego, szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem.

Jak wynika z przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., stanowiącego wykonanie tej delegacji, płatność rolnośrodowiskowa była przyznawana rolnikowi, który m.in. realizował 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, a także na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w pierwszym roku i w kolejnych latach uczestnictwa w programie, rolnik, zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1-3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r., zobowiązywał się do: 1) zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanego rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody; 2) prowadzenia na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestru działalności rolnośrodowiskowej; 3) przestrzegania innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. Przy czym, stosownie do § 4 ust. 3, wymogi dla poszczególnych pakietów i wariantów określone zostały w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Ponadto rolnik podejmujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe oświadczał, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, jak również, że jest świadomy konsekwencji niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Zobowiązywał się także m.in. do: 1) niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa: a) o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznawanie płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, b) o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, w szczególności gdy zmiana dotyczy: wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni oraz przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego; 2) umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych wstępu na teren gospodarstwa rolnego, a także okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności; 3) utrzymywania wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami oraz przestrzegania wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności; 4) realizacji 5 – letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Treść powołanych powyżej zobowiązań zawarta jest we wzorze wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, który skarżąca podpisała [...] maja 2013 r., a którego wymogi zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, oraz zawartości planu tego działania (Dz.U. Nr 39, poz. 210).

Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozp. RPŚ 2009 w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 (tj. pakietu Rolnictwo ekologiczne] płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli: a) wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego, (...), - w przypadku wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego i dwunastego.

Wskazane w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) wymagania określone zostały w części B poz. II pkt 1 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz.U.2007.29.189 ze zm.). W myśl tego przepisu, elitarny i kwalifikowany materiał szkółkarski dla drzewek owocowych powinien spełniać minimalne wymagania jakościowe: 1) wysokość powinna wynosić nie mniej niż 80 cm, mierząc od szyjki korzeniowej; 2) średnica pnia powinna wynosić nie mniej niż 8 mm, mierząc na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetniania; 3) powinny mieć korzeń główny i nie mniej niż 3 korzenie boczne albo wiązkę korzeni drobnych, albo korzenie przerastające całą objętość gleby w pojemniku.

Stosownie do § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia PRŚ 2009, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia, wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu.

W myśl § 27 ust. 2 ww. rozporządzenia, wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia. Z tabeli stanowiącej ten załącznik wynika, że "prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie dbałości o stan fitosanitarny i ochronę gleby" skutkuje zastosowaniem 100% zmniejszenia płatności (we wszystkich wariantach). Ponadto, dla upraw sadowniczych i jagodowych "nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów (granica błędu do 5% wymaganej obsady)" również skutkuje zastosowaniem 100% zmniejszenia płatności.

Nie może budzić większych wątpliwości, że w kontekście określonych powyżej zobowiązań rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w tym zobowiązania do przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu, mieści się także respektowanie zakreślonego przez ustawodawcę wymogu utrzymywania minimalnej obsady drzew, której wielkość dla jabłoni domowej (jako wymóg dla wariantu 2.10) określono w załączniku nr 3 do rozporządzenia PRŚ 2009r. na poziomie 125 szt./ha. W konsekwencji przyznanie rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości determinowane jest spełnieniem przez rolnika warunku określonego w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a. Natomiast niezachowanie minimalnej obsady skutkuje - stosownie do treści § 27 ust. 1 i ust. 2 oraz załącznika nr 7 do rozporządzenia - zastosowaniem sankcji w postaci 100 % zmniejszenia płatności. Nawet przejściowe niezachowanie minimalnych wymagań dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, naprawione następnie poprzez dosadzenie jabłoni, stanowi naruszenie § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozp. PRŚ 2009, bowiem skarżąca była zobowiązana do utrzymania w sposób ciągły minimalnej obsady drzew.

W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości; w wyniku kontroli ujawniono niezachowanie minimalnej obsady jabłoni. Powyższego faktu nie podważała także skarżąca w trakcie kontroli i po doręczeniu jej raportu z czynności kontrolnych Przemawiają za tym również podjęte przez nią czynności polegające na dosadzeniu drzewek

Brak jest podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości w sposobie przeprowadzenia kontroli na zadeklarowanych przez stronę do płatności działkach rolnych. Z raportu z kontroli na miejscu, które to dokumenty mają moc dokumentów urzędowych wynika, że kontrola została przeprowadzona prawidłowo, w obecności skarżącej. Zawarte w protokole z czynności kontrolnych wyniki oględzin działek znajdują oparcie w dołączonym do protokołu materiale graficznym i fotograficznym (materiał jest opisany, a organ uzasadniając decyzję odniósł się do niego szczegółowo). Stosownie do treści § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r., nr 168,poz, 1181 ze zm.), podmiot kontrolowany może zgłaszać na piśmie zastrzeżenia przed podpisaniem raportu, w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, zwracając jednocześnie uprzednio otrzymany raport. Z akt niniejszej sprawy wynika, że raport z czynności kontrolnych nr [...] zawiera pouczenie o treści ww. przepisu. Widnieje na nim również podpis skarżącej. Wobec tego organ słusznie przyjął, że skarżąca została w sposób wyczerpujący poinformowana o przysługujących jej prawach związanych z ewentualnym kwestionowaniem wyników czynności kontrolnych. Widniejący na raporcie podpis uprawniał również do przyjęcia, że skarżąca nie miała żadnych uwag oraz zastrzeżeń co do przeprowadzonych oględzin działek rolnych deklarowanych do płatności PRŚ. Nie wniosła też zastrzeżeń do przeprowadzonych pomiarów oraz sposobu ich wykonania kontroli w ustawowym terminie. Słusznie zatem organ przyjął, skarżąca zgodziła się z ustalonym przez organ stanem faktycznym wskazanym w protokole z czynności kontrolnych brak zatem podstaw do ich zmiany na podstawie aktualnie podnoszonych przez skarżącą zarzutów.

Ustalenia faktyczne zostały dokonane przez organy Agencji na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności w oparciu o dowód z protokołu z kontroli na miejscu, natomiast ocena zgromadzonego materiału nie przekracza reguł swobodnej oceny dowodów i uwzględnia całokształt okoliczności sprawy. Organy Agencji bowiem, powołując się na konkretne ustalenia i przepisy prawa, niewątpliwie i przekonująco wykazały, dlaczego płatność została pomniejszona.

Odnosząc się do powołanych przez stronę skarżącą a niezawinionych przez nią powodów uszczuplenia obsady drzew w postaci szkód łowieckich, podkreślić należy, iż przepisy normujące realizację programów rolnośrodowiskowych nie uzależniają odmowy, bądź pomniejszenia płatności od przyczyny braku minimalnej obsady drzew. W niniejszej sprawie bez znaczenia jest powoływanie się przez skarżącą na okoliczność wystąpienia szkód łowieckich, które jako inne - nie dające się przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a mające wpływ na realizację zobowiązania i będące wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika - okoliczności, o jakich mowa w § 35 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. kwalifikują się do kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności. Jednakże powyższe okoliczności zastosowanie znajdują tylko do uchylenia się od odpowiedzialności przy zwrocie pomocy (już przyznanej), a zatem nie na etapie jej przyznawania, a nadto uchylenie się od w/w odpowiedzialności uwarunkowane jest od powiadomienia Agencji przez rolnika o wystąpieniu takiej okoliczności w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskał taką możliwość, a którego to wymogu skarżąca nie dopełniła (zob. oświadczenie skarżącej z przesłuchania strony).

W zakresie pomniejszenia przyznanej skarżącej płatności z uwagi na przedeklarowanie o 0,16 ha w odniesieniu do działki G, wskazać należy, iż stosownie do treści art. 16 ust. 3 akapit drugi Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do tej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego, zgodnie z którym jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do tej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do tej grupy upraw. Mając na uwadze stwierdzone podczas kontroli uchybieniami w zakresie zadeklarowanych wielkości działek, organ prawidłowo zastosował względem deklarowanej powierzchni do płatności rolnośrodowiskowej zmniejszenie o kwotę 288 zł, odpowiadającą wielkości przedeklarowania 0,16 ha.

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 (zgodnie z którym państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go, lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji), wskazać należy, iż przepis ten stanowi normę kompetencyjną dla państw członkowskich do uregulowania w krajowym porządku prawnym zasad i metod określania kwot, podlegających zwrotowi lub pomniejszeniu w przypadku programów rolnośrodowiskowych w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji tych programów przez rolnika. Aktem określającym problematykę realizowania zobowiązań rolnośrodowiskowych jest rozporządzenie PRŚ 2013 oraz, jak w przedmiotowej sprawie, rozporządzenie PRŚ 2009.

W tym stanie sprawy, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.