Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 820/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 12 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za część nieruchomości oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania J. O., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] nr [...].

Jak wynika z akt sprawy J. O. wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2008r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Ł. o uregulowanie stanu prawnego działki nr 567/2 (obręb [...]) zajętej pod drogę publiczną ul. A za odszkodowaniem.

Ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzono nabycie z dniem 1 stycznia 1999r. z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. m. in. własności części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, zajętej pod drogę publiczną (ulicę A), oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 567/2 o pow. 0,2066 ha.

Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do prowadzenia sprawy ustalenia odszkodowania za wspomnianą część nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] Starosta [...] [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "ustawa", art. 128 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz J. O. za przedmiotową nieruchomość argumentując, że wniosek o ustalenie odszkodowania za działkę nr 567/2 został złożony w dniu 4 kwietnia 2008r., a więc już po upływie przewidzianego w ustawie terminu, który upłynął z dniem 31 grudnia 2005r.

W odwołaniu od tej decyzji J. O. wniosła o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 558/2, podnosząc iż wielokrotnie przed dniem 31 grudnia 2005r. w pismach, które trafiały do Prezydenta Miasta Ł., żądała odszkodowania za wywłaszczenie działek o numerach 567/2 oraz 558/2. Na potwierdzenie powyższego załączyła do odwołania kopię oświadczenia z dnia 23 maja 2005r.

Odwołująca podniosła również zarzuty, że przed dniem 31 grudnia 2005r. nie została poinformowana o konieczności złożenia wniosku o odszkodowanie, jak również nie posiadała – przed podjęciem przez Wojewodę [...] postępowania – wiedzy, iż należące do niej nieruchomości posiadają cechy, które powodują, iż z dniem 1 stycznia 1999r. stały się własnością gminy. W ocenie odwołującej limitowanie czasu dla zgłoszenia roszczeń odszkodowawczych za wywłaszczone nieruchomości jest niesprawiedliwe i narusza podstawowe konstytucyjne normy dotyczące prawa własności.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygniecie organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle regulacji art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który to przepis stanowi podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie, postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną wszczyna się na wniosek właściciela nieruchomości, który należało złożyć do właściwego organu w terminie od dnia 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005r.

Dalej organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr 567/2 w dniu 31 grudnia 1998r. stanowiła własność J. O., która niewątpliwie była uprawniona do zgłoszenia żądania ustalenia odszkodowania za przedmiotowy grunt. W tej sprawie wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony w dniu 7 kwietnia 2008r., a więc już po upływie terminu przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzający ustawy reformujące administrację publiczną, który stanowi, iż wniosek właściciela nieruchomości musiał być złożony najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Według organu odwoławczego nie można uznać, iż zawarta w oświadczeniu z dnia 23 maja 2005r. propozycja zbycia spornej działki nr 567/2 na rzecz Gminy Ł. stanowi o złożeniu przez J. O. w ustawowym terminie wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy. O ile, zawarte w tym oświadczeniu żądanie można byłoby zakwalifikować jako wniosek o ustalenie odszkodowania, o tyle – w przekonaniu Wojewody – nie został on złożony do organu administracji publicznej. Daty jego sporządzenia nie można zatem uznać za datę złożenia wniosku. W tym przypadku brak jest także podstaw do zastosowania przepisu art. 65 § 2 K.p.a., ponieważ Zakład A Sp. z o. o., do którego skierowane zostało wspomniane żądanie, nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast dla zachowania terminu w sposób, o którym mowa w art. 65 § 2 K.p.a., pismo musi być wniesione do podmiotu będącego organem administracji publicznej. Przepis ten zapewnia bowiem ochronę strony wyłącznie w postępowaniu administracyjnym.

Wojewoda zauważył także, że przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy oświadczenie J. O. z dnia 23 maja 2005r. zostało przekazane do Prezydenta Miasta Ł. przed końcem 2005r. Z informacji uzyskanych od Zakładu A Sp. z o. o. oraz [...] Spółki Infrastrukturalnej wynika, iż oświadczenie to nie wpłynęło do organu administracji przed upływem terminu zakreślonego przez ustawodawcę. Również Prezydent Miasta Ł. potwierdził, iż przed dniem 31 grudnia 2005r. nie wpłynęło do urzędu żadne pismo J. O., zawierające żądanie ustalenia odszkodowania za działkę nr 567/2.

Organ stwierdził jednocześnie, że nieistotny dla rozstrzygnięcia sprawy, a przede wszystkim biegu terminu do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania, jest zarzut odwołania, iż przed podjęciem przez Wojewodę [...] postępowania strona nie posiadała wiedzy, że należące do niej nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999r. stały się własnością gminy. Przepisy prawa nie wprowadzają możliwości prawnych obrony przed skutkami prawnymi uchybienia terminu materialnego. Nie ma możliwości jego przywrócenia. Bez znaczenia jest nadto fakt, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy wnioskodawcy. Ustawodawca nie uzależnił możliwości złożenia wniosku o rekompensatę od posiadania ostatecznej decyzji właściwego wojewody. Także żaden przepis prawa materialnego takiego obowiązku na organy administracji publicznej nie nałożył. Obowiązku takiego nie można wyprowadzać z art. 9 K.p.a., który obliguje organy do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości drogowe nabyte z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z woli ustawodawcy nie są bowiem wszczynane z urzędu lecz na wniosek byłego właściciela takiej nieruchomości. Zatem dopiero z chwilą złożenia podania przez byłego właściciela nieruchomości staje się on stroną postępowania i od tego momentu przysługuje mu ochrona przewidziana w art. 9 K.p.a.

Dodatkowo Wojewoda wskazał, że art. 73 ust. 4 ustawy był wielokrotnie przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który potwierdził, że ograniczenie terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania nie jest tożsame z wywłaszczeniem bez słusznego odszkodowania. Uchybienie terminowi zawitemu skutkuje utratą prawa do odszkodowania. Jednakże utratę tego prawa należy rozpatrywać w kategorii skutków braku dbałości o własne sprawy, a nie pozbawienia prawa do słusznego odszkodowania (vide: wyrok TK z dnia 19 maja 2011r. sygn. akt K 20/09, Lex nr 824247; wyrok TK z dnia 15 września 2009r. sygn. akt P 33/07, Lex nr 515880).

Ustalony stan faktyczny i prawny sprawy uzasadniał – w ocenie organu II instancji – wydanie decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. O. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając naruszenie prawa procesowego, które miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., co przejawiło się w dokonaniu przez organ dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznaniu, że wniosek J. O. z dnia 23 maja 2005r. obejmujący propozycję zbycia działki 567/2 na rzecz Gminy Miasta Ł. nie stanowi o złożeniu przez skarżącą wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy, w sytuacji gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nakazuje przyjąć, że wniosek z dnia 23 maja 2005r. oznacza złożenie przez J. O. wniosku o odszkodowanie w trybie wskazanej wyżej ustawy z zachowaniem ustawowo przewidzianego terminu. Skutkiem wyżej wskazanego naruszenia przepisów postępowania jest przyjęcie przez organ wadliwego ustalenia faktycznego, iż właściwy wniosek został złożony przez skarżącą w dniu 4 kwietnia 2008r.;

2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na utrzymaniu przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w mocy, mimo iż decyzja ta oparta została na błędnym ustaleniu faktycznym, że wniosek J. O. o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy został złożony dopiero w dniu 4 kwietnia 2008r.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę wskazując, że wraz ze skarżącą nie był w stanie poczynić ustaleń co do charakteru związku M. G. z Miastem Ł.. Jego zdaniem o tym, że taki związek istnieje świadczy oświadczenie, jakie składała ona w piśmie z dnia 25 maja 2005r.

Wobec powyższego sąd zobowiązał Prezydenta Miasta Ł. do wskazania w terminie 7 dni, czy M. G. będąca w maju 2005r. Kierownikiem Zespołu Dokumentacji Prawnej A Sp. z o.o. w Ł. była jednocześnie pracownikiem Gminy Ł. w owym czasie, a jeżeli tak, to jaki był zakres jej uprawnień i obowiązków.

Odpowiadając na powyższe Prezydent Miasta Ł. w piśmie z dnia 10 lutego 2015r. poinformował, że M. G. nie jest i nigdy nie była pracownikiem Urzędu Miasta Ł..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o odmowie ustalenia na rzecz J. O. odszkodowania za działkę nr 567/2 o pow. 0,2066ha zajętą pod drogę publiczną wykazała, że została ona podjęta z poszanowaniem norm obowiązującego prawa materialnego i procesowego, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.), w rozumieniu którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust. 4).

Cytowana wyżej norma prawna w swej treści jest jasna i nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych, ażeby stwierdzić, że wydanie przez właściwy organ administracyjny decyzji o ustaleniu w tym trybie odszkodowania uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, konieczne jest złożenie przez właściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Po drugie zaś, złożenie tego wniosku powinno nastąpić w ściśle określonym ustawą terminie, a mianowicie w okresie od dnia 1 stycznia 2011r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa i to bez względu na powody złożenia wniosku po terminie. Przepis art. 73 ust. 4 przewiduje prekluzję roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Wygaśnięcie roszczenia oznacza, że po upływie terminu wskazanego w ustawie, roszczenie nie przysługuje i nie może być dochodzone. Określony w powołanym przepisie termin jest więc terminem materialnym.

Na podkreślenie zasługuje w tym miejscu fakt, że przepis art. 73 ust. 4 ustawy był wielokrotnie przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 15 września 2009r. wydanym w sprawie o sygn. akt P 33/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. (vide: OTK-A 2009/8/123). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie SK 11/02. Art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005r. Skoro bowiem ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie wniosku w czasie określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy było wystarczającą czynnością by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wniosek ten stanowił bowiem oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w następnej kolejności zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze. Także w wyroku z dnia 19 maja 2011r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 20/09 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji (vide: OTK-A 2011/4/35).

Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w świetle poczynionych wyżej uwag stwierdzić trzeba, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo ustaliły, że wniosek J. O. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość nr 567/2 zajętą pod drogę publiczną został złożony w dniu 4 kwietnia 2008r., a więc po upływie zakreślonego przepisem art. 73 ust. 4 ustawy terminu.

Trafnie również organy orzekające w sprawie argumentowały, że termin wskazany w art. 73 ust. 4 ustawy jest terminem ustawowym, który nie może ulec przedłużeniu ani skróceniu, a wskutek bezczynności uprawnionego w ciągu określonego ustawą terminu następuje wygaśnięcie roszczenia. Termin ten, należący do terminów materialnoprawnych, nie może być przywrócony, bowiem instytucja ta, uregulowana w art. 58 – 60 K.p.a., może mieć zastosowanie jedynie do terminów procesowych.

W tej sytuacji, gdy wniosek złożono po terminie zakreślonym w art. 73 ust. 4 ustawy, to – jako dotyczący roszczenia, które wygasło – prawidłowo został uznany za bezskuteczny.

Nie budzi również zastrzeżeń zasadność argumentacji Wojewody [...], że powołana przez skarżącą propozycja zbycia działki nr 567/2 na rzecz Gminy Ł., zawarta w oświadczeniu z dnia 23 maja 2005r. nie mogła zostać potraktowana jako złożenie przez J. O. wniosku o ustalenie odszkodowania z zachowaniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy. Powyższe oświadczenie nie zostało bowiem złożone organowi administracji publicznej, a nadto daty jego sporządzenia nie można traktować jako daty złożenia wniosku. Także podjęte przez organ odwoławczy dodatkowe czynności wyjaśniające polegające na zwróceniu się do Prezydenta Miasta Ł., Zakładu A Sp. z o.o. oraz [...] Spółki Infrastrukturalnej Sp. z o.o. o udzielenie stosowych informacji w tym zakresie, nie potwierdziły stanowiska strony skarżącej o złożeniu wniosku o ustalenie odszkodowania z zachowaniem terminu. Dodać wreszcie trzeba, że z nadesłanego na wezwanie sądu pisma Urzędu Miasta Ł. z dnia 10 lutego 2015r. wynika, że M. G., która podpisała oświadczenie z dnia 23 maja 2005r., jako Kierownik Zespołu Dokumentacji Prawnej A Sp. z o.o. w Ł., nie jest i nigdy nie była pracownikiem organu I instancji. W tym stanie rzeczy niezasadne są zarzuty skargi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Rację ma także organ odwoławczy twierdząc, że z treści art. 9 K.p.a. nie można wywodzić obowiązku informowania właścicieli nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub gminę w trybie przewidzianym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. o przysługującym im roszczeniu odszkodowawczym jeszcze przed wszczęciem postępowania w tej sprawie. Prawo to uregulowane jest w powszechnie obowiązującym, opublikowanym akcie prawnym i jedynie od woli uprawnionego z tego tytułu podmiotu zależy, czy z prawa tego skorzysta i złoży w tym zakresie stosowny wniosek. Przepis ten nie nakłada na organy administracji obowiązku informowania stron o ich prawach poza ramami konkretnego postępowania administracyjnego.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawała dodatkowo okoliczność, że skarżąca nie posiadała wiedzy o tym, że należące do niej nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999r. z mocy prawa stały się własnością Gminy Miasto Ł..

Reasumując, skoro w świetle zgromadzonego materiału dowodowego wniosek skarżącej o ustalenie odszkodowania został złożony po terminie zakreślonym w art. 73 ust. 4 ustawy, to organ zobligowany był wydać decyzję o odmowie ustalenia odszkodowania.

Z tych powodów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.

a.bł.