Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 529/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 oraz art. 106 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Dobosiewicz-Sass, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. P. (dalej jako strona lub skarżąca) do tut. Sądu jest ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej jako organ odwoławczy, Kolegium lub SKO) z dnia 5 września 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L., Kierownika Działu Usług Społecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. (dalej jako organ I instancji lub Prezydent) z dnia 30 czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie zmiany decyzji nr [...] z dnia 9 maja 2013 r. wraz z decyzjami zmieniającymi w sprawie ustalenia odpłatności R. P. za pobyt ojca – J. M. w Domu Opieki "[...]" w L. (dalej jako DPS).

Wyżej opisane decyzje wydano w następującym stanie faktyczny sprawy:

Organ I instancji pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany decyzji nr [...] z dnia 9 maja 2013 r. wraz z decyzjami zmieniającymi w sprawie ustalenia odpłatności strony za pobyt jej ojca w DPS-ie z uwagi na uzyskaną od strony informację o zmianie sytuacji dochodowej rodziny, po czym opisaną na wstępie decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r. orzekł w przedmiocie zmiany tych decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca strony w następujący sposób: 1. w okresie od 30 czerwca 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. w kwocie 23,28 zł, 2. od 1 lipca 2016 r. w kwocie 698,42 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że odpłatność strony za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej została ustalona na mocy decyzji nr [...] z dnia 9 maja 2013 r. i kolejnych decyzji zmieniających tę decyzję, przy czym ostatnią z tych decyzji nr [...] z dnia 8 stycznia 2016 r. ustalono odpłatność w okresie od 8 stycznia 2016 r. do 31 stycznia 2016 r. w kwocie 2.172,30 zł, a od 1 lutego 2016 r. w wysokości 2.805,89 zł miesięcznie.

Prezydent wskazał, że zmiana pomiędzy obecnym dochodem, a dochodem strony uwzględnionym w ostatniej decyzji ustalającej wysokość odpłatności przekracza 10% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (tj. 51,40 zł), co zgodnie z przepisem art. 106 ust. 3b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm., dalej jako ustawa lub w skrócie u.p.s.), wpływa na wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Dalej wskazano, że ta okoliczność - zgodnie z przepisem art. 106 ust. 5 u.p.s. - nakłada na organ pomocy społecznej obowiązek zmiany decyzji dotyczącej odpłatności i ustalenia kwoty odpłatności przy uwzględnieniu zmiany sytuacji dochodowej. Zmiany decyzji dokonano począwszy od dnia jej wydania tj. od 30 czerwca 2016 r., uznając, że w przypadku świadczeń z pomocy społecznej postępowanie w sprawie wzruszenia decyzji jest postępowaniem nowym w stosunku do tego, w którym wydano decyzję podlegającą wzruszeniu. Decyzja wydana w tym trybie jako konstytutywna, kształtuje na nowo sytuację prawną strony. Każda zmiana sytuacji materialnej czy osobistej strony wiąże się z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem co do zasady na przyszłość.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, iż z uwagi na swoją sytuację rodziną, materialną i zdrowotną nie jest w stanie wykonać zaskarżonej decyzji w związku z czym wniosła o całkowite zwolnienie z obowiązku utrzymania jej ojca w DPS-ie.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta podał, że w jego ocenie organ I instancji zasadnie wskazał na konstytutywny charakter decyzji wydawanej w oparciu o 106 ust. 5 u.p.s., który skutkuje tym, że zmiana decyzji ustalającej opłatę za dom pomocy społecznej jest możliwa na przyszłość. Stąd pomimo, iż dochód strony uległ obniżeniu już od stycznia 2016 r. zmniejszenie opłaty mogło zostać dokonane od dnia wydania decyzji zmieniającej, tj. od 30 czerwca 2016 r. W przekonaniu Kolegium prawidłowo też organ I instancji ustalił, że odpłatność za dzień 30 czerwca 2016 r. wynosi 23,28 zł (698,42 zł: 30 dni). Dalej wskazano, że opłata strony została ustalona w pełnej kwocie 698,42 zł odpowiadającej przekroczeniu 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, bowiem suma kwot opłat płaconych przez mieszkańca J.M. i wszystkich zstępnych w kwocie 2.192,53 zł, nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu pobytu w tym DPS-ie wynoszącego 4.300 zł.

Odnosząc się z kolei do zawartego w odwołaniu wniosku strony o zwolnienie jej z odpłatności za pobyt jej ojca w DPS-ie stwierdzono, że podstawą do tego rodzaju wniosku jest art. 64 u.p.s., jednakże wniosek ten nie może być rozpatrywany w niniejszym postępowaniu i możliwe jest jego złożenie w organie I instancji.

Odnośnie argumentacji strony dotyczącej zasadności pobytu jej ojca w DPS-ie wyjaśniono, iż sprawa skierowania i umieszczenia ojca strony we wskazanym Domu została rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia 26 marca 2007 r., nr [...], wydaną w postępowaniu, w którym stroną był tylko ojciec skarżącej, a zatem w tej sprawie nie mogą być uwzględniane wnioski innych osób, w tym jego dzieci.

W skardze do tut. Sądu strona, wnosząc o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, zarzuciła decyzji SKO naruszenie:

1) art. 106 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 2 u.p.s., poprzez błędną wykładnię, bowiem nie ma podstaw do kategorycznego twierdzenia, że norma ta ma charakter konstytutywny, gdyż ma charakter mieszany i nie ma przeszkód do zmiany (uchylenia) uprzednio wydanej decyzji od chwili zdarzenia, a więc ze skutkiem ex tunc to jest od 1 stycznia 2016 r. zwłaszcza, że nawet konstytutywny charakter nie wyklucza automatycznie takiej możliwości, a ponadto ustawodawca jasno określił, w jakiej wysokości uiszcza się opłatę za pobyt,

2) art. 59 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 107 § 1 i 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia o wadliwą decyzję z dnia 9 maja 2013 r. nr [...], ponieważ decyzja ta nie zawiera podstawy prawnej, a to wymaganego dla tego typu decyzji art. 59 ust. 1 u.p.s., konkretyzującego i indywidualizującego obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej.

Motywując skargę pełnomocnik stwierdził, że w ramach procedury związanej ze zmianą ostatecznej decyzji Kolegium wskazało, że rodzina skarżącej osiąga dochód - za styczeń i luty 2016 r. poniżej kryterium dochodowego, dopiero za marzec i kwiecień 2016 r. ustalono, że jest ona powyżej kryterium dochodowego o kwotę 542,14 zł, zaś w maju 2016 r. o kwotę 698,42 zł. Jednocześnie wskazano, że zaobserwowana zmiana przekracza 10 % kryterium dochodowego, co nałożyło na organ obowiązek dokonania zmiany decyzji przy uwzględnieniu zmiany sytuacji życiowej. W uzasadnieniu decyzji podniesiono także, iż w obrocie znajduje się zaskarżona do WSA we Wrocławiu decyzja z dnia 4 marca 2016 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu zaległych opłat za pobyt w domu opieki, którą zobowiązano skarżącą od lutego 2016 r. do pokrywania kosztów pobytu ojca w DPS na kwotę ponad 2.805,89 zł miesięcznie. Pełnomocnik skarżącej zarzucił, że SKO nie pokusiło się jednak o uzasadnienie tak potężnej rozbieżności w wyliczeniu opłaty za miesiące styczeń/luty 2016 r., a różnica ta ma fundamentalne znaczenie i stanowi wymierną szkodę w jej majątku (za styczeń/luty - 2 x po 2.805,89 zł). W tym kontekście podniesiono, że organy I i II instancji posiadając tę wiedzę dokonały zmiany zaskarżanej decyzji dopiero na dzień 30 czerwca 2016 r., bez ingerencji w miesiące poprzednie, choć z posiadanego materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że w okresie od stycznia do marca 2016 r. pobieranie opłat za pobyt w DPS jest nieuprawnione, stanowi nadużycie prawa.

W ocenie pełnomocnika strony doszło do naruszenia art. 106 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 2 u.p.s. poprzez błędną wykładnię, bowiem nie ma podstaw do kategorycznego twierdzenia, że norma ta ma charakter konstytutywny, gdyż ma charakter mieszany i nie ma przeszkód do zmiany (uchylenia) uprzednio wydanej decyzji od chwili zdarzenia, a więc ze skutkiem ex tunc, t.j. od 1 stycznia 2016 r., zwłaszcza, że nawet konstytutywny charakter nie wyklucza automatycznie takiej możliwości, a ponadto ustawodawca jasno określił, w jakiej wysokości uiszcza się opłatę za pobyt. Pełnomocnik stwierdził, że w sprawie niesporne jest, że decyzje podejmowane na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. mają charakter konstytutywny, jednakże wbrew odmiennym zapatrywaniom organu I i II instancji deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o temporalne skuteczności takich aktów administracyjnych. Pełnomocnik podniósł, że sprawy, w której zapadły decyzje w przedmiocie częściowej weryfikacji pierwotnej decyzji nie można traktować jako nowej, gdyż z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej zachodziła konieczność zmiany decyzji jako takiej. Strona zatem uważa, iż skoro zachowana została ciągłość przedmiotowych obowiązków, na co wskazuje osnowa całej decyzji, to nie może budzić wątpliwości fakt, że mamy do czynienia stale z tą samą sprawą administracyjną w znaczeniu materialnym.

Pełnomocnik skarżącej wskazał, że w decyzji SKO z dnia 4 marca 2016 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu zaległych opłat za pobyt w domu opieki przyznano, że w podstawie prawnej decyzji nr [...] z dnia 9 maja 2013 r. (zmienianej właśnie w niniejszym postępowaniu i czego obecnie nie wyartykułowano) organ I instancji nie powołał art. 59 ust. 1 u.p.s. Strona zauważyła nadto, że organ odwoławczy próbując sanować ten brak podniósł, że powołano za to przepisy art. 60 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 1 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.p.s. dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i rozstrzygnął o ustaleniu tej odpłatności, dlatego też okoliczność nie powołania się na art. 59 ust. 1 u.p.s. nie powoduje, że decyzja ta jest wadliwa w takim stopniu, aby można było stwierdzić, że nie wywołuje skutku w postaci ustalenia odpłatności skarżącej za pobyt jej ojca w DPS-ie.

Pełnomocnik przywołując liczne orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.s. w zw. art. 107 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. poprzez oparcie się na wadliwej decyzji z dnia 9 maja 2013 r. nr [...], ponieważ nie zawiera ona podstawy prawnej, a to wymaganego dla tego typu decyzji art. 59 ust. 1 u.p.s., konkretyzującego i indywidualizującego obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej.

Na zakończenie zarzucono, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 14 u.p.s. poprzez załatwienie sprawy po upływie ustawowych terminów, czego w żaden sposób organ II instancji nie ocenił, choć był do tego zobligowany. Zdaniem skarżącej jest to o tyle istotne, że pomiędzy formalnym wszczęciem postępowania (5 kwietnia 2016 r.) a wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej (30 czerwca 2016 r.) minęły bez mała 3 miesiące i wydaje się, że organ zamiast zakończyć postępowanie po miesiącu, czekał nawet nie dwa, a prawie trzy miesiące, aż kryterium dochodowe skarżącej pozwoli wydać mu decyzję zmieniającą - bardziej dla niej niekorzystną - co w istocie miało miejsce.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów SKO wskazało, że nie podziela powołanych przez pełnomocnika skarżącej poglądów prezentowanych w orzecznictwie dopuszczających możliwość orzekania w decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. za okres wcześniejszy niż data wydania tej decyzji. Zwrócono uwagę, iż zaprezentowane przez pełnomocnika strony poglądy są odosobnione, bowiem w większości orzeczeń twierdzi się, że zgodnie z ustalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny, zatem uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może nastąpić z mocą wsteczną (np. od dnia zmiany sytuacji dochodowej skarżącego). W przypadku bowiem stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 u.p.s., organ wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą pierwotne rozstrzygnięcie ze skutkiem ex nunc, a co za tym idzie kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 14 u.p.s. wyjaśniono, że dokonaniu przez Kolegium oceny naruszenia przez organ niższego stopnia przepisów określających terminy załatwienia spraw nie służy postępowanie odwoławcze, ale odrębne postępowanie, które jest prowadzone w przypadku złożenia przez stronę zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Zwrócono przy tym uwagę, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca takiego zażalenia nie złożyła, jednakże organ I instancji informował skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy w związku z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, mającym na celu ustalenie sytuacji dochodowej rodziny (pismo z dnia 6 czerwca 2016 r.).

Odnośnie natomiast zarzutu skargi, iż w decyzji ustalającej opłatę nie został powołany art. 59 ust. 1 u.p.s. Kolegium stwierdziło że nie budzi wątpliwości, że zmieniana decyzja nr [...] z dnia 9 maja 2013 r. ustaliła odpłatność skarżącej za pobyt jej ojca w DPS-ie. Wprawdzie w podstawie prawnej tej decyzji organ I instancji nie powołał art. 59 ust. 1 u.p.s., ale powołał w niej przepisy art. 60 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. b u.p.s. dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i rozstrzygnął o ustaleniu tej odpłatności. W tym kontekście podkreślono, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), z której wynika domniemanie prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej. Dopóki więc decyzja nie zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym, dopóty chroni ją przymiot decyzji ostatecznej i wywołuje ona wszelkie skutki prawne. Determinuje to konieczność uwzględniania wynikających z decyzji administracyjnej uprawnień i obowiązków. Skoro decyzja ustalająca odpłatność pozostaje w obrocie prawnym, to uprawnione jest prowadzenie postępowania w przedmiocie jej zmiany w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań wskazanym jest podkreślenie, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do przesądzenia, czy możliwym jest orzekania w decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. za okres wcześniejszy niż data wydania tej decyzji, a także na odpowiedzi czy w podstawie prawnej decyzji dotyczącej ustalenia odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej wymagane jest przywołanie art. 59 ust. 1 u.p.s., konkretyzującego i indywidualizującego obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w DPS-ie.

Rozstrzygając ten spór warto wpierw przywołać art. 269 § 1 zdanie pierwsze u.p.p.s.a., mówiący o tym, iż "jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi". Zacytowany przepis oznacza, że skład sadu administracyjnego rozpoznający konkretną sprawę administracyjną nie jest uprawniony do samodzielnego przyjęcia wykładni przepisów prawa odmiennej od wykładni wyrażonej w treści sentencji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Innymi słowy wszystkie sądy administracyjne są związane stanowiskiem wyrażonym w uchwale do chwili, gdy nastąpi zmiana stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji zatem również organy administracyjne związane są takim stanowiskiem, skoro art. 153 u.p.p.s.a. wyraźnie stanowi, że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postepowania wyrażone w orzeczeniu sadu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie."

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, po rozpoznaniu abstrakcyjnego wniosku Prokuratora Generalnego wskazał, że "obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej".

Uzasadniając powyższą uchwałę wskazano m. in., iż "zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. W art. 61 ust. 1 ustawy przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą: po pierwsze świadome swego obowiązku, a po drugie jego wysokości. Muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określanymi w treści art. 61 ust. 2 ustawy, musi zostać ustalona albo w drodze umowy zaakceptowanej przez organ albo w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy przez właściwy organ administracji. Jednym słowem ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej poprzez indywidualny akt stosowania prawa musi zostać przekształcony w zobowiązanie do ponoszenia opłaty i dopiero w przypadku niewywiązywania się z tego zobowiązania, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków."

W uzasadnieniu tej uchwały zauważono także, iż "pojęcia sformułowane w art. 61 ust. 1, w art. 61 ust. 2a u.p.s., czyli "obowiązani do wnoszenia opłaty", "opłatę za pobyt ...mogą wnosić" oznaczają ogólny ustawowy obowiązek ponoszenia opłat. Natomiast w art. 64, mowa jest o "osobach wnoszących opłatę", a w art. 64a o "osobach zobowiązanych do wnoszenia opłaty", czyli w tych przypadkach sformułowane pojęcia nie oznaczają ogólnego obowiązku ponoszenia opłat, ale dotyczą takich sytuacji w których ogólny obowiązek ustawowy przekształcił się w konkretne zobowiązanie do wnoszenia opłaty, czyli ustalona została zarówno osoba zobowiązana do wnoszenia opłaty, jak i sama opłata. W takiej sytuacji sformułowanie zawarte w art. 61 ust. 3 ustawy "w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a z obowiązku opłaty za pobyt w domu społecznej" należy odnosić do sytuacji, w której ten obowiązek ustawowy przekształcił się w zobowiązanie konkretnej osoby do wnoszenia ustalonej opłaty, bowiem tylko wówczas będzie można stwierdzić, czy osoby te wywiązują się, czy nie wywiązują się z zobowiązania. Oznacza to, że małżonek, zstępni i wstępni należą z mocy prawa do kręgu osób obowiązanych do wnoszenia opłaty, natomiast stosowne żądanie do realizacji tego obowiązku pojawi się dopiero w wypadku zaistnienia ustawowych przesłanek. Zaistnienie tych ustawowych przesłanek, tj. skierowanie osoby do domu pomocy społecznej, która nie ponosi pełnej opłaty, oraz ustalenie konkretnej osoby zobowiązanej z wskazanego wyżej kręgu z zachowaniem wymaganej kolejności, która spełnia określone kryterium dochodowe pozwala dopiero, aby ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty został skonkretyzowany, czyli przekształcił się w konkretne zobowiązanie. Stąd też obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ale rozumiany jako zobowiązanie do wniesienia opłaty, czyli realizacja konkretnego obowiązku w związku z zaistnieniem przesłanek ustawowych nie może powstać z mocy samego prawa. Ustalenie osoby zobowiązanej do wniesienia opłaty w każdym indywidualnym, konkretnym przypadku następuje poprzez akt stosowania prawa, oczywiście mówiąc o osobie zobowiązanej do wniesienia opłaty należy mieć również na uwadze te sytuacje gdy osób tych będzie więcej niż jedna. Takim aktem stosowania prawa, w którym nastąpi ustalenie osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 ustawy, jest decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy. Adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, a więc osoby zobowiązanej do ponoszenia tej opłaty może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 nastąpi ustalenie zarówno osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty jak i ustalenie wysokości opłaty za pobyt w konkretnym domu pomocy społecznej, a także ustalenie jaka kwota opłaty (jaka część opłaty) przypada na poszczególne osoby zobowiązane do jej wnoszenia. Za takim zakresem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wskazuje również powoływany już wcześniej § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej, w którym zawarto wymóg dołączania do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczeń o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych, wstępnych, a więc osób objętych ustawowym obowiązkiem wnoszenia opłat. Dane te są niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy, decyzji o treści obejmującej wskazany wyżej zakres rozstrzygnięcia (takie stanowisko wyraził między innymi NSA w wyrokach z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3187/14, z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 20/15, z dnia 19 luty 2016 r., sygn. akt I OSK 1449/14, z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2726/12)."

W końcowej części uzasadnienia tej uchwały odniesiono się kwestii, która w istocie stanowi meritum sporu w niniejszej sprawie, gdyż wskazano, że "opowiadając się tym samym za poglądem, że zawarty w ustawie obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania, bądź w formie decyzji administracyjnej bądź w formie umowy, należy jeszcze mieć na uwadze, że upływ czasu i zmieniające się okoliczności faktyczne mogą powodować, że będzie zachodziła konieczność zmiany osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, bądź też wysokości tej opłaty. Te zmieniające się okoliczności faktyczne, które mogą mieć miejsce już po umieszczeniu osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, a które mogą dotyczyć zarówno samej osoby uprawnionej (np. dochód uzyskiwany przez nią uległ obniżeniu i nie wystarcza na poniesienie opłat) jak i osób, które w świetle art. 61 ustawy należą do osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, bądź też sytuacji dochodowej tych osób, albo zwolnienia tych osób całkowicie lub częściowo z obowiązku ponoszenia opłat na podstawie art. 64 powodują, że z problematyką dotyczącą ustalenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej spotykamy się nie tylko w chwili skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej, ale również w późniejszym czasie w trakcie pobytu w tym domu, w związku z zmieniającymi się okolicznościami. Powyższe wskazuje, że rozważając problematykę dotyczącą zasad ustalania opłat za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej należy poszukiwać takich rozwiązań, które uwzględniałyby wskazane wyżej okoliczności, a tym samym zapewniałyby, aby sytuacja prawna osób na które ustawodawca nałożył obowiązek ponoszenia opłaty była jednoznaczna, a przez to w postępowaniu dotyczącym zwrotu poniesionych przez gminę wydatków zapewnione zostałoby pewne bezpieczeństwo prawne. Równocześnie dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty należy mieć również na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej."

Sąd w składzie tu orzekającym podziela powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i przedstawioną w uzasadnieniu argumentację prawną przyjmuje jako własną. W konsekwencji nie budzi wątpliwości, że poglądy, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, należy ocenić jako nietrafne, co skutkuje stwierdzeniem, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisów art. 59 ust. 1 oraz art. 106 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 2 u.p.s.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić w pełni argumentację prawną przedstawioną w uzasadnieniu przywołanej powyżej uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, i w tym kierunku przeprowadzić postępowanie w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt ojca skarżącej w DPS-ie.

Z tych też względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach oparto o przepisy art. 200 i art. 205 § 2 u.p.p.s.a.