Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1562/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5  ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 7  ust. 1
journal: Dz.U. 1948 nr 43 poz 312
law: ROZPORZĄDZENIE PREZYDENTA RZECZYPOSPOLITEJ z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje  Państwowe -tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi P. [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. w W. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w W. od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2008 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę T. nieodpłatnie, z mocy prawa, nieruchomości położonej w K., gmina T., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] jako działka nr [...] (poprzednio działka nr [...]), utrzymała zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...], w wyniku postępowania wszczętego z urzędu, decyzją z [...] maja 2008 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej: "ustawa komunalizacyjna") w związku z art. 5 ust. 1 tej ustawy, stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. Gmina T., nabyła z mocy prawa nieodpłatnie nieruchomość położoną w K., gmina T., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] jako działka nr [...] (poprzednio działka nr [...]).

W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa na mocy art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zmianami), co potwierdza zaświadczenie Starosty T. nr [...] z dnia 25 października 2007 r. Według stanu na dzień 27 maja 1990 r., to jest na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej wykazana była w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] jako działka nr [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa, pozostająca we władaniu P. [...] Dyrekcji [...].

Wojewoda podkreślił, że z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż według obowiązującej na dzień 27 maja 1990 r. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zmianami) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za pozwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości.

W ocenie organu I instancji taki stan prawny w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. P. S.A. w W., jako następca prawny przedsiębiorstwa państwowego P., nie legitymują sie bowiem dokumentem o przekazaniu nieruchomości w zarząd.

O ustanowieniu zarządu nie przesądza, poniesiony w piśmie P. [...] S.A. z dnia 15 kwietnia 2008 roku fakt, iż przedmiotowa nieruchomość należała do kolei niemieckich i na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich przeszła na własność Skarbu Państwa oraz na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (tekst jednolity Dz. U. z 1948 r. nr 43, poz. 312 ze zmianami) stała się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" własnością Skarbu Państwa, zaś przedsiębiorstwo zatrzymało ją w swoim użytkowaniu i zarządzie.

Zdaniem organu I instancji skoro uzyskanie prawa zarządu nie mogło nastąpić w sposób dorozumiany, P. nie legitymowało się w dniu 27 maja 1990 roku tytułem prawnym do nieruchomości, uzyskanym w formie prawem przewidzianej.

Ponadto, Wojewoda podkreślił, że przedsiębiorstwo Państwowe P., pomimo ogólnokrajowego zasięgu działania i nadzorowania przez właściwego ministra, nie zostało objęte wykazem przedsiębiorstw państwowych, których mienie nie podlega komunalizacji, stanowiącym załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 roku (Dz. U. z 1990 r. nr 51, poz. 30).

W tej sytuacji, przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki do komunalizacji z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy, bowiem w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła ona mienie ogólnonarodowe i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Od decyzji Wojewody [...] odwołanie wniosły P.[...] S.A w W. (Oddział Gospodarowanie Nieruchomościami w W.), zarzucając organowi I instancji naruszenie prawa procesowego i materialnego.

Zdaniem odwołującego się naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa, podlega na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia w wyniku zaniechania rozważenia, od kiedy P. S.A. dysponuje przedmiotową nieruchomością położoną w K., w sytuacji, gdy z mocy przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. strona legitymowała się prawnorzeczowym tytułem do wszelkich nieruchomości przeznaczonych do użytku kolei, otrzymanych przez nią w użytkowanie i zarząd w okresie obowiązywanie tego rozporządzenia.

Odwołujący wskazał na naruszenia prawa materialnego obejmujące:

– art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r.,

– art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych,

– art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.),

– art. 11 ust. 1 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dn. 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w zw. z art. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.,

Zdaniem strony, decyzja Wojewody [...] stwierdzająca nabycie przez Gminę T. przedmiotowej nieruchomości została wydana z naruszeniem przepisów zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. Naruszono przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa wskutek niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Strona wskazała, że zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu na dzień 5 grudnia 1930 r. nadanym rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 82, poz. 641), wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie.

Zdaniem P. S.A., z powyższych regulacji wynika jednoznacznie, że dysponowały one, z mocy samego aktu prawnego rangi ustawowej, tytułem prawnorzeczowym do tych nieruchomości, które objęły we władanie do chwili uchylenia mocy obowiązującej rozporządzenia Prezydenta z 1926 r., tj. do 8 grudnia 1960 r. - bez konieczności uzyskania w tym względzie kształtującej decyzji administracyjnej.

P. [...] S.A zarzuciły, że organ I instancji pominął uregulowania wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w szczególności zaś uregulowania zawarte w art. 16 tej ustawy, zgodnie z którym mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego.

Ponieważ P. dysponowały przedmiotowymi nieruchomościami w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, nieruchomości te stały się jej mieniem. Nie mogły zatem należeć do t.o.a.p.

Ponadto, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt. 1 ustawy komunalizacyjnej składniki mienia ogólnonarodowego nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą do wykonywania zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy. W myśl art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym P., firma została utworzona do wykonywania przewozu osób i rzeczy kolejami użytku publicznego w komunikacji krajowej i międzynarodowej, w celu zaspokajania potrzeb ludności i gospodarki narodowej, a także obronności i bezpieczeństwa państwa. Zadania zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa należą do zadań organów administracji rządowej, zatem mienie pozostające we władaniu P. podlegało wyłączeniu spod komunalizacji.

Rozpoznając odwołanie i całokształt sprawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stanowi w art. 5 ust. 1 pkt 2, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organu założycielskiego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy mieniem właściwych gmin. Oznacza to, że mienie ogólnonarodowe "należące" - przez co należy rozumieć tytuł prawny do tego mienia - do przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim były inne niż wyżej określone organy administracji państwowej nie podlegało komunalizacji w trybie tego przepisu. Natomiast jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to mienie to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (wyrok NSA z 16.03.2006 r., I OSK 583/05, Lex nr 198195).

Zdaniem organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, iż określenie mienie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznacza należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, co wiąże się z posiadaniem określonego tytułu prawnego.

Organ odwoławczy podkreślił, że ze względu na deklaratoryjny charakter decyzji, podejmowanej na podstawie powołanego wyżej przepisu (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy), rozstrzygające znaczenie ma fakt spełnienia (niespełnienia) określonych w nim przesłanek na dzień 27 maja 1990 r. (data wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej).

Z kolei zgodnie z art. 34 kc, w brzmieniu obowiązującym w dacie komunalizacji oraz ustaloną w orzecznictwie komunalizacyjnym zasadą, mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż Państwo, państwowych osób prawnych (uchwała TK z dn. 9 grudnia 1992 r., W 13/91, Dz. U. z 1992 r., nr 97, poz. 486 i z 1993 r. nr 12, poz. 59). Ponadto, z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami (Dz. u. z 1989 r., Nr 14, poz. 74), t.o.a.p. stopnia podstawowego zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Wobec tego zdaniem organu, jeśli nie zostanie wykazane prawne "należenie" mienia ogólnonarodowego do przedsiębiorstwa państwowego, przyjąć trzeba, iż należało ono do t.o.a.p. stopnia podstawowego.

Organ odwoławczy podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w powołanej wyżej uchwale, zważając na różne znaczenie zwrotów "należeć do", "należące do" stosowanych w przepisach prawnych, ustalił powszechnie obowiązującą wykładnię terminu "należące do", użytego w art. 5 ust. 1 ustawy, przyjmując że "... w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów".

Zdaniem Trybunału należy odróżnić władztwo administracyjne (imperium), które przysługiwało wyłącznie t.o.a.p., od władztwa cywilnoprawnego (dominium), które mogło przysługiwać m.in. przedsiębiorstwom państwowym. Stąd wykonywanie przez P. określonych uprawnień wobec mienia, pozostających w zakresie władztwa cywilnoprawnego, nie wykluczało "należenie" tego mienia do t.o.a.p. stopnia podstawowego.

W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, przedsiębiorstwo państwowe PKP nie mogło wywodzić tytułu prawnego (w postaci prawa zarządu) do spornego mienia z norm prawa powszechnie obowiązującego, przyjmując jego powstanie ex lege. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroku NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA 1989/97, Lex nr 45054, z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, Lex nr 47368, z dn. 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, Lex nr 194864). Tytuł taki (zarząd), jak wykazuje analiza przepisów prawnych określających zasady przekazywania mienia państwowego, mógł powstać jedynie w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu, na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazanie między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej, umowy zawartej przez te jednostki (G. Bieniek, Trwały zarząd w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2004, s. 490-491; uzasadnienie wyroku NSA z 26 lutego 1998 r., I SA 1768/96, Lex nr 44632), w oparciu o protokół zdawczo - odbiorczy (uzasadnienie wyroku NSA z 16.03.2006 r., I OSK 583/05) albo na podstawie umowy kupna nieruchomości zawartej z jej właścicielem (uzasadnienie uchwały T.K. z dn. 9 grudnia 1992 r., W 13/91, OTK 1992, nr 2, poz. 37).

W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, nie można przyjąć tezy P. S.A., zgodnie z którą zarząd przedmiotowymi nieruchomościami mógł powstać na rzecz P. z mocy samego prawa. Ponadto, nie jest wiadomym, w jaki sposób następowałoby takie nabycie. Akt normatywny musiałby wymieniać konkretnie oznaczone nieruchomości albo przynajmniej określać ich granice, co w przypadku P. nigdy nie miało miejsca. Jedynie wyjątkowo mogło nastąpić nabycie przez określony podmiot zarządu (użytkowania) nieruchomości ex lege. Wyjątek ten dotyczy wyłączenia spod komunalizacji nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, które znajdowały się w dniu 27 maja 1990 r. w granicach [...] Parku Narodowego, gdyż w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. o utworzeniu Tatrzańskiego Parku Narodowego, szczegółowo zostały określone granice Parku. Stosowanie do § 18 rozporządzenia Dyrektor Parku sprawował zarząd Parku, co w orzecznictwie NSA i KKU zostało uznane za zarząd "ustawowy" (powstały z mocy prawa).

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że wbrew twierdzeniom strony, brak jest podstaw do wywodzenia tytułu prawnego do nieruchomości ze wskazanych w odwołaniu przepisów art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta z 24 września 1926 r. o utworzeniu PKP w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz. U. Nr 82, poz. 641). Przepis uległ drobnej modyfikacji od 3 sierpnia 1948 r. (Dz.U.48.36.255) poprzez zmianę terminu "powierniczy zarząd" na "zarząd". W świetle uwag poczynionych wyżej przepis ten stanowił podstawę do wykonywania pewnych uprawnień ze sfery władztwa cywilnego, natomiast nie powodował powstania prawa zarządu nad nieruchomościami nabywanymi przez P.

Również brak jest podstaw do wywodzenia tytułu prawnego z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, zgodnie z którym: "PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę". Zarówno wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe takie jak m.in. P.), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało przed 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22 poz. 99), a wcześniej w użytkowanie na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32 poz. 159), które przeszło potem w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47 poz. 354), oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 47 poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. z 1958 r. Nr 67 poz. 332 ze zm.).

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że przepis art. 16 wskazanej wyżej ustawy nie stanowi samodzielnej podstawy uzasadniającej tytuł prawny P. do posiadanego mienia. Powołane regulacje prawne określały sformalizowane tryby wydzielania i obejmowania mienia państwowego. W rozpatrywanej sprawie brak jest dowodów potwierdzających wydzielenie i objęcie spornych nieruchomości przez P. w takich trybach. Sama strona także tego argumentu nie podnosi.

Organ odwoławczy podniósł, że od samego początku swojego istnienia P. miały obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu Przedsiębiorstwu nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 81 poz. 714).

Zdaniem organu nie znajduje także uzasadnienia możliwość zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, wyłączającego spod komunalizacji mienie służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przepis ten, ustanawiający wyjątek od zasady przyjętej w ustawie komunalizacyjnej, powinien być interpretowany ściśle, bez możliwości stosowania wykładni rozszerzającej. Przedsiębiorstwo państwowe P. nie może być uznane za organ administracji rządowej. Nie można także przyjąć, iż jego mienie służyło bezpośrednio wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości takich organów, z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie podzieliła zarzutu odwołania, że w postępowaniu doszło do naruszenia prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa. P. wiąże te naruszenia z niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia w wyniku zaniechania rozważenia, od kiedy "P." S.A. dysponuje przedmiotowymi nieruchomościami położonymi w T. oraz sposobu w jaki weszła w posiadanie nieruchomości. W ocenie organu, w związku z koniecznością dysponowania przez P. tytułem prawnym, wywodzonym z decyzji o ustanowieniu zarządu albo z innych czynności prawnych ustanawiających zarząd, okoliczności te nie mają znaczenia dla rozpatrywanej sprawy.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. [...] S.A w W.

Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:

– art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie istotnych dla jej rozstrzygnięcia, a w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia od kiedy i na jakiej podstawie P. S.A. oraz jej poprzednik prawny P. dysponuje przedmiotową nieruchomością, skoro na podstawie art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwo Polskich Kolei Państwowych strona skarżąca legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do wszelkich nieruchomości przeznaczonych do użytku kolejowego,

– naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, iż sporna nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

– naruszenie art. 11 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - wyżej wskazanej ustawy w związku z art. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez ich pominięcie w wyniku przyjęcia, iż skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji, gdy z przepisów tych wynika, iż strona skarżąca została powołana do wykonywania zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, co nakazuje przyjęcie, iż komunalizacja mienia P. jest niedopuszczalna,

– naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r. nr 43, poz. 312) oraz dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1945 r., nr 51 poz. 2950) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipa 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969, nr 22, poz. 159) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości państwowych.

– naruszenie art. 16 oraz art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowe nieruchomości stanowią wyodrębnione mienie ogólnonarodowe, wyłączone spod komunalizacji,

– naruszenie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...].

Skarżący podkreślił, że swoje prawa do przedmiotowej nieruchomości wywodzi z przedwojennej regulacji prawnej, a mianowicie z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Z treści tego aktu prawnego wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe P. prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotąd przez Ministerstwo Komunikacji, obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Zgodnie bowiem z art. 4 rozporządzenia Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Jak wskazuje art. 6 rozporządzenia cały majątek oddany PKP w myśl art. 4 zostaje wyodrębniony z ogólnego majątku Skarbu Państwa.

Skarżący wskazał na przepisy dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), ustawę z dnia 3 stycznie 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z 1946 r., nr 3, poz. 17) a także na dekret z dnia 13 listopada 1945 r. (Dz. U. z 1945 r. Nr 51, poz. 295) o zarządzie Ziem Odzyskanych, z którego jego zdaniem wynika, iż na mienie odzyskane rozciąga się ustawodawstwo obowiązujące na obszarze Sądu Okręgowego w P. - art. 4 dekretu, a zatem także rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe i postanowień dotyczących zarządu PKP z mocy przepisów prawa. Skarżący podniósł, że przedmiotowe rozporządzenie z mocą ustawy o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" zostało powtórzone w regulacji stanów prawnych po 1945 r. Zachowane zostały również zapisy art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe dotyczące objęcia w zarząd przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" linii kolejowych oraz całego majątku ruchomego zarządzanego dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji.

W ocenie skarżącego wyżej powołane regulacje potwierdzają, że do wykazania tytułu prawnego przez P. wystarczającym jest wskazanie, że określone mienie pozostaje w dyspozycji Spółki i było przewidziane do eksploatacji infrastruktury kolejowej. Skarżący powołał też przepis art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. zgodnie z którym tereny stanowiące własność państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych przechodzą w użytkowanie tych jednostek, co zdaniem skarżącego oznacza, że jednostka taka nie musi legitymować się decyzją administracyjną. Skarżący podniósł, że zgodnie z ustawą z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r., Nr 9, poz. 760) wykonywanie funkcji zwierzchniego kierownictwa przedsiębiorstwa PKP oraz reprezentowanie go jako całości na zewnątrz należy do Ministra Komunikacji, co warunkuje przyjęcie, iż w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. P. było jednostką państwową, posiadając także uprawnienia z zakresu administracji publicznej.

Zdaniem skarżącego organ pominął uregulowania wynikające z przepisu ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, a w szczególności przepis art. 16 tej ustawy, który przewidywał, że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego.

Mienie to stanowi majątek P. będący w dyspozycji P. w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej oraz nabyty w toku dalszej działalności. Przepis art. 50 ust. 1 tej ustawy stwierdzał, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe działającego na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP, działającego na podstawie niniejszej ustawy. Taki stan prawny dotyczący przedsiębiorstwa państwowego obowiązywał w czasie istotnym dla stwierdzenia komunalizacji, to jest na dzień 27 maja 1990 r. i powinien być przez organ brany pod uwagę.

Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie i nieuwzględnienie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. (Dz. U. Nr 3, poz. 17). Według art. 2 tej ustawy na własność Państwa bez odszkodowanie przechodzą przedsiębiorstwa: przemysłowe, górnicze, komunikacyjne, bankowe ... itd. Według zaś art. 3 ust. 1 lit. C za odszkodowaniem przejmuje Państwo przedsiębiorstwa komunikacyjne (kolei żelaznych, kolei żelaznych normalnych i wąskotorowych, kolei elektrycznych, komunikacji powietrznej), przy czym przedsiębiorstwa te przejęte na zasadzie przepisu art. 3 przechodzą na rzecz Państwa w całości wraz z majątkiem ruchomym i nieruchomym (art. 6). Zdaniem skarżącego dla przedmiotowej sprawy istotnym jest fakt, iż na mocy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 4 listopada 1944 r. o militaryzacji Polskich Kolei Państwowych zarządzanie kolejami po ich zmilitaryzowaniu przeszło na Naczelnego Dowódcę Wojska Polskiego lub na upoważnione przez niego osoby. Dekret ten obowiązywał do 20 lipca 1949 r.

W ocenie skarżącego zasadny jest zarzut skargi, że organ odwoławczy pominął regulacje prawne, w oparciu o które kolej przejmowała majątek byłych kolei niemieckich. W okresie, gdy kolej była zmilitaryzowana podlegała innym zasadom zarządzania, mogły być wydawane polecenia kierowane do zmilitaryzowanej jednostki, a zatem mogły mieć charakter mniej sformalizowany.

Skarżący zarzucił, że nie zostało także wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego w jaki sposób, kiedy i w oparciu o jakie zdarzenie prawne P. weszło w posiadanie spornej nieruchomości. Organy administracji publicznej, nie przeprowadziły prawidłowo postępowania dowodowego, nie wyjaśniając przy tym wskazanych wyżej okoliczności. Ograniczyły się jedynie do wystąpienia do strony skarżącej o udokumentowanie zarządu stosowną decyzją, nie podejmując ustaleń z urzędu, mino iż ich wyjaśnienie rzutuje na prawidłowość rozstrzygnięcia. Organy nie wystąpiły do Naczelnej Dyrekcji Archiwów Państwowych czy do Archiwów Akt Nowych w W. z wnioskiem o udostępnienie urzędowej dokumentacji dotyczącej spornych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co skutkuje oddaleniem skargi wobec jej niezasadności.

Postępowanie komunalizacyjne dotyczące spornej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który to przepis organ prawidłowo zastosował.

Art. 5 ust. 1 pkt 1 określa, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. A więc z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim były inne niż wyżej określone organy administracji państwowej, nie podlegało komunalizacji w trybie ww. przepisu. Natomiast jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to mienie to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (wyrok NSA z 16 marca 2006 r. I OSK 583/0 Lex 198195). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa słusznie wskazała, że określenie mienie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznacza należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie faktycznym. Stanowisko takie utrwalone jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z 26 IX 2000 r. I SA1342/99 Lex 78921, z 2 II 2006 r. I OSK 1295/05 Lex 194864, z 16 III 2006 r. I OSK 583/05 Lex 198195, z 16 I 2008 r. I OSK 1947/06 niepub.), jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wobec powyższego istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżące przedsiębiorstwo P. S.A. miało w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w K., gmina T. Zważyć bowiem należy, że decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, którą stwierdza się stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wejścia w życie, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Dlatego wszelkie zmiany zarówno stanu faktycznego jak i prawnego mające miejsce po tej dacie nie mają znaczenia prawnego.

Wymaga podkreślania, że skarżący pismem z 25 lutego 2008 r. wezwany został przez organ I instancji do wykazania tytułu prawnego do spornej nieruchomości, jednakże takiego tytułu nie przedłożył. W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z 15 kwietnia 2008 r., wskazał, że tytuł ten nie jest potwierdzony żadnym dokumentem urzędowym, bowiem został on nabyty z mocy samego prawa, gdyż nieruchomość pozostaje w użytkowaniu i zarządzie P. S.A., co zdaniem skarżącego wynika z przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z 24 kwietnia 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzemieniu obowiązującym od 5 grudnia 1930 r. W tej sytuacji zarzut skargi iż organ nie poszukiwał stosownych dokumentów w archiwach nie zasługuje na uwzględnienie.

Jednakże, jak prawidłowo wskazał organ II instancji i szczegółowo omówił w uzasadnieniu decyzji w odniesieniu do poszczególnych aktów prawnych, tytuł prawny do zarządu nieruchomością Skarbu Państwa przez przedsiębiorstwa państwowe nie wynika z mających ogólny charakter aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego. Nie można go też domniemywać. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie i doktrynie, które organ prawidłowo powołał. Nie ma więc potrzeby ponownego jego powoływania. W tej sytuacji zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów art. 7 ust. 1 wyżej powołanego rozporządzenia oraz art. 16 i art. 51 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe - wobec ich nie zastosowania, są całkowicie niezasadne.

Organ prawidłowo wywiódł z powołaniem się na przepisy prawa, w jaki sposób na przestrzeni lat następowało przekazywanie nieruchomości gruntowych w zarząd przez państwowe osoby prawne i na podstawie, jakich dokumentów. Dowody takie nie zostały w sprawie przedstawione. Nie można podzielić zarzutu skargi, że organ przerzucił na skarżącego obowiązek wyjaśnienia sprawy. Skarżąca prawidłowo wezwana została do przedłożenia tytułu prawnego do spornej nieruchomości.

Zważyć bowiem należy, że w wyrokach z 16 stycznia 2008 r. (I OSK 1957/06 niepub.) w analogicznej sprawie (w której także przedsiębiorstwo nie wykazało się tytułem prawnym do nieruchomości), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niewskazanie przez przedsiębiorstwo tytułu prawnego do gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. i tym samym podlega on komunalizacji.

Również niezasadny jest zarzut skargi co do naruszenia przez organ art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego pominięcie. Przepis ten nie znajduje bowiem w sprawie zastosowania. P. nie może być uznane za organ administracji rządowej, ani nie można przyjąć, że jego mienie służyło bezpośrednio wykonywaniu zadań publicznych z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7 i 77 kpa, polegające zdaniem skarżącego, na zaniechaniu ustalenia przez organ, od kiedy P. dysponuje przedmiotową nieruchomością. Wobec faktu, że skarżący nie wykazał tytułu prawnego do nieruchomości, a prawo zarządu nieruchomością wywodził z przepisów powszechnie obowiązujących, to okoliczności, od kiedy skarżący włada nieruchomością, nie mają znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.