Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3831/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1694/17 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. oddala obie skargi kasacyjne, 2. zasądza na rzecz B. G. od Ministra Rozwoju i Technologii oraz P. S.A. z siedzibą w W. kwoty po 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] lipca 2017 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1950 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy W. (O. [...]).

Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i oceny prawnej sprawy.

Nieruchomość położona w W. przy ul. ulicy W. (O. [...]) objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), przywoływanym dalej jako: "dekret". Ogłoszenie o objęciu przez Gminę W. gruntu nieruchomości położonej przy ul. O. [...] ukazało się w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. nr [...] z dnia [...] listopada 1948 r., natomiast wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez J. G. w dniu 16 maja 1949 r., a zatem z zachowaniem terminu zakreślonego przepisami dekretu.

W toku postępowania ustalono, że grunt nieruchomości położonej przy ul. O. [...] w dacie wydania kwestionowanej decyzji objęty był Ogólnym Planem Zabudowania W. zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. i według tego planu przeznaczony pod przemysł znajdował się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów kolejowych. Nieruchomość została objęta zaświadczeniem lokalizacyjnym z dnia [...] listopada 1955 r., którym Prezydium Rady Narodowej wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową stacji ładunkowej dla Ministerstwa [...] w W. przy ul. O. na terenie dzielnicy [...] w W. Organ nadzoru uznał, że skoro nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę przemysłową skonkretyzowaną decyzją lokalizacyjną na budowę stacji ładunkowej przez P. oraz faktycznie zrealizowano tę inwestycję, nie było możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowych, prywatnych właścicieli. Mając na względzie te ustalenia, jak też obowiązujące w dacie wydawania kontrolowanego orzeczenia regulacje prawne Minister wywodził, że uprawnione było wskazanie w uzasadnieniu jako przeszkody uniemożliwiającej przyznanie prawa własności czasowej przeznaczenie przeznaczenia terenu pod użyteczność publiczną.

Ustosunkowując się natomiast do kwestii skierowania odmownego orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1950 r. do nieżyjącego w tej dacie S. G. organ nadzoru zauważył, że ustalając strony postępowania organ oparł się na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym. Właściciele nieruchomości zostali ustaleni na podstawie zaświadczenia hipotecznego złożonego wraz z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej przez J. G. Tym samym postępowanie dekretowe zostało wszczęte na wniosek dotychczasowej współwłaścicielki nieruchomości. Organ nie został poinformowany o śmierci S. G. ani przez wdowę – J. G. ani przez będące spadkobiercami dzieci. Decyzja Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1950 r. została skierowana do J. G. i jednej ze spadkobierczyń S. G., a więc do strony postępowania. Skierowanie kwestionowanej decyzji między innymi do S. G. należy więc uznać za jej wadę, jednakże mając na uwadze, że okoliczność ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia oraz fakt, że wynikało to z zaniedbania spadkobierców nie można uznać, że jest to wada na tyle poważna, która powinna skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji.

Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. G.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę uznając za zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. WSA wskazał, że S. G. (współwłaściciel nieruchomości [...] położonej przy ul. W. (O. nr [...]) – w dacie rozstrzygania o zasadności zgłoszonego przez J. G. żądania przyznania prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości, już nie żył. Ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego [...] w W. z dnia [...] maja 2012 r. sygn. akt [...] wynika, że zmarł on [...] listopada 1944 r., a spadek po nim nabyły dzieci H. G.i, M. G., J. G., Z. G. po ¼ części, z tym że małżonce J. G. przysługiwało prawo dożywotniego użytkowania 1/5 części spadku. Jednocześnie z treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. wynika, że rozstrzyga ono w sposób negatywny wprost o prawach ww. zmarłego stwierdzając: "odmawia dot. właść.: Ob. S. i J. malż. G. i innym mu prawa własności czasowej (...)". W aktach sprawy znajduje się również dowód doręczenia tego orzeczenia, skierowany również do S. G.. Kwestionowane orzeczenie kształtuje zatem sytuację prawną osoby nieżyjącej.

Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w stosunku do podmiotów, które nie mogły mieć wówczas statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej, to zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony, prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby bowiem można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 28 K.p.a., status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Ponadto jak wynika z treści art. 30 § 1 K.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś z art. 8 Kodeksu cywilnego, każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Takie same reguły należało stosować w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania orzeczenia dekretowego. Osoba interesowana (a więc strona) aby mogła uczestniczyć w postepowaniu i jej sytuację organ mógł władczo kształtować, musiała mieć zdolność prawną. Tę zaś po myśli § 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postepowaniu administracyjnym, władza oceniała według przepisów prawa cywilnego – w tym wypadku art. 6 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. – Przepisy ogólne prawa cywilnego.

Mając zatem na względzie, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Sąd I instancji uznał, że odmowa stwierdzenia jego nieważności przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa - o czym orzekł on decyzją z [...] maja 2016 r., narusza ww. przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji narusza tenże przepis także utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2017 r. To z kolei prowadzić musi do ich uchylenia.

Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.) Sąd I instancji orzekł o uchyleniu ww. decyzji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły dwa podmioty: Minister Inwestycji i Rozwoju oraz P. S.A. z siedzibą w W.

Minister zaskarżył wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: K.p.a.) w związku z art. 9 ust. 1 i art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. nr 36, poz. 341 ze zm., dalej jako rozporządzenie) w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej jako dekret) polegającą na przyjęciu, że decyzja dekretowa z dnia 15 kwietnia 1950r., kształtująca prawa i obowiązki osoby zmarłej winna być uznana za rażąco naruszającą prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

b) niezastosowanie art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia i nieuwzględnienie wynikającej z tego przepisu normy prawnej określającej przesłanki, których, wystąpienie jest przyczyną uchylenia decyzji z powodu jej nieważności,

c) zastosowanie art. 8 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93, dalej jako: K.c.) w sytuacji gdy orzeczenie administracyjne z dnia 15 kwietnia 1950 r. zostało wydane w kwietniu 1950 r., a więc w okresie gdy kodeks cywilny nie obowiązywał, a obowiązywały regulacje Prawa osobowego (dekret z dnia 29.08.1945 r. Dz.U. nr 40, poz. 223).

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 in principio P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w decyzji organu,

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 151 P.p.s.a., a w rezultacie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktury I Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna być ona oddalona, co miało wpływ na wynik sprawy.

P. S.A. z siedzibą w W. zaskarżyły wyrok w całości wnosząc o wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1950 r. i uznanie, że orzeczenie to kształtowało sytuację prawną osoby zmarłej – S. G. podczas, gdy przedmiotowe orzeczenie kształtowało sytuację prawną J. G., która złożyła wniosek o przyznanie własności czasowej i posiadała status strony w postępowaniu administracyjnym,

b) art. 141 § 4 oraz art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewskazanie w ocenie prawnej uzasadnienia zaskarżonego wyroku na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia wieku następców prawnych S. G. w chwili złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej oraz w razie ustalenia, że byli oni pełnoletni, na okoliczność ustalenia, czy J. G. składając wniosek została do tego umocowana przez spadkobierców prawnych S. G., co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w postępowaniu administracyjnym nie były w sposób należyty reprezentowani wszyscy współwłaściciele nieruchomości objętej wnioskiem.

2) naruszenie prawa materialnego - art. 89 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe, poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że złożenie przez J. G. wniosku o przyznanie własności czasowej należy traktować jako czynność zmierzającą do zachowania wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli w postaci prawa własności czasowej co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w postępowaniu administracyjnym nie byli reprezentowani wszyscy współwłaściciele nieruchomości objętej wnioskiem.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne B. G. wniósł o ich oddalenie oraz o zasądzenie od skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia w dniu 18 czerwca 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który - w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w obu skargach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Należy na wstępie podkreślić, że kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, zatem ocena powinna nastąpić wyłącznie w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W postępowaniu nieważnościowym, co do zasady, nie prowadzi się ponownego postępowania dowodowego, a jedynie postępowanie pod kątem przesłanek nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31; por. też wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., I OSK 1021/13, LEX nr 1655816).

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. dotyczy naruszenia przepisów materialnych, kompetencyjnych i procesowych. W większości pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych, jednak się do tego nie ogranicza.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury, to czy decyzja adresowana do osoby nieżyjącej jest dotknięta wadą nieważności zależy od okoliczności konkretnego wypadku. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie pojawiły się pewne wątpliwości przy ocenie, którą z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. wyczerpuje taka sytuacja (czy jest to rażące naruszenie prawa, czy też skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną). Obecnie za dominujący uznać należy pogląd, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, wedle którego nałożenie decyzją administracyjną obowiązków czy przyznanie uprawnień osobie zmarłej kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. np. wyroki NSA: z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06; z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1429/08; z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1275/13; z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 848/16; A. Matan (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, k.p.a. Komentarz, LEX 2010, s. 359).

Z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mamy do czynienia wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. A zatem o tym, czy naruszenie prawa jest rażącym, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Tak więc nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa, może być uznane za rażące (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1334/17). Ma rację kontrolowany Sąd, że wadliwość tę powoduje dopiero połączenie dwóch okoliczności – skierowanie decyzji do osoby zmarłej oraz pozbawienie udziału spadkobierców w postępowaniu.

Przesłanki tej nie wyczerpuje skierowanie decyzji do osoby zmarłej, w sytuacji gdy kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie zostało skierowane również do jednego z żyjących spadkobierców.

Pozbawienie w takiej sytuacji udziału w postępowaniu administracyjnym pozostałych współspadkobierców po zmarłym może być rozpoznawane wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (identycznie NSA w wyroku z dnia 11.09.2018r., sygn. akt I OSK 2256/16 oraz w wyroku NSA z dnia 12.06.2018r., sygn. akt I OSK 1832/16).

Podkreślić należy, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Pomiędzy trybem stwierdzenia nieważności oraz wznowieniem postępowania nie występuje konkurencyjność, rozumiana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę lub organ. Z kolei zastosowanie niewłaściwego trybu weryfikacji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wznowienie służy do usunięcia skutków wad procesowych, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji służy usunięciu wady samej decyzji.

W niniejszej sprawie decyzja została skierowana do zmarłego S. G. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego [...] w W. z dnia [...] maja 2012 r., sygn. akt [...] S. G. zmarł [...] listopada 1944 r., spadek po nim nabyły dzieci: H. G., M. G., J. G., Z. G. po ¼ części, małżonce J. G. przysługiwało prawo dożywotniego użytkowania 1/5 części spadku. W świetle przedłożonego postanowienia spadkowego małżonek spadkodawcy nie dziedziczył. Jego uprawnienia wobec tego, że spadek nabywały dzieci, ograniczały się do prawa dożywotniego użytkowania części spadku.

W przedłożonych aktach postępowania dekretowego brak dowodów z których wynikałoby, że orzeczenia Prezydium Miasta W. zostało skierowane do spadkobierców- dzieci zmarłego.

Ma rację kontrolowany Sąd, że niedoręczenie orzeczenia spadkobiercom spełnia przesłanki stwierdzenia jego nieważności z art. 156§1pkt.2 K.p.a.

Niedoręczenie orzeczenia w takim przypadku czyni niemożliwym przyjęcie, że okoliczność ta może być rozpoznana na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przesłanki nieważności nie wyczerpuje skierowanie decyzji do osoby zmarłej jednak wyłącznie w takim przypadku, gdy kontrolowane orzeczenie zostało skierowane choćby do jednego z żyjących spadkobierców.

Gdyby w trakcie postępowania nadzorczego okazało się, że orzeczenie zostało odebrane choćby przez jedno z dzieci zmarłego, także poprzez pełnomocnika, czy przedstawiciela ustawowego nie byłoby podstaw do przyjęcia nieważności z art. 156§1pkt.2 K.p.a.

Nie ma racji Minister Inwestycji i Rozwoju kwestionujący dopuszczalność stosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w sytuacji gdy w dacie orzeczenia Prezydium obowiązywało rozporządzenie z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Prowadzenie postępowania i skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która nie mogła mieć statusu strony, w rozumieniu ówczesnego art. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 1928 r. stanowiło przesłankę z art. 101 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia, a więc wydanie decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej (por. wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, OSPiKA z 1984 r. z. 5, poz. 108 wraz z glosą M. Stahl; z dnia 18 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1821/99 (niepubl.), z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004 z. 3, poz. 33). W stanie prawny obowiązującym aktualnie, według którego prowadzone jest postępowania nadzorcze odpowiada to przesłance z art. 156§1pkt.2 K.p.a.(por. także wyrok NSA z dnia 26.04.2010r. sygn.akt I OSK 908/09).

Wbrew stanowisku Ministra nie mogło mieć w sprawie istotnego znaczenia powołanie się przez kontrolowany Sąd na nieobowiązujące w dacie orzeczenia Prezydium przepisy prawa cywilnego odnoszące się do oceny zdolności prawnej człowieka. W istocie bowiem regulacje dekretu prawa osobowego z dnia 15 kwietnia 1950 r. również stanowiły, że zdolność prawna człowieka rozpoczyna się z chwilą urodzenia, a wygasa z chwilą jego śmierci (art. 2 § 1 dekretu z dnia 29 sierpnia 1945 r. Prawo osobowe - Dz. U. Nr 40, poz. 223).

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w kasacji P., że przepis art. 89 dekretu prawo rzeczowe, oznaczał konieczność przyjęcia, że złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli o przyznaniu własności czasowej stanowił o faktycznym reprezentowaniu przez taką osobę wszystkich pozostałych współwłaścicieli w ramach toczącego się postępowania. Charakterystyczną cechą reprezentacji, o której mowa w tym przepisie jest to, że współwłaściciel podejmuje czynność zachowawczą w imieniu własnym, ale w interesie wszystkich. Konstrukcja upoważnienia każdego współwłaściciela do wszelkich czynności zachowawczych nie opiera się na przedstawicielstwie ustawowym jednego współwłaściciela przez drugiego, tylko na wzajemnej reprezentacji interesów jednych współwłaścicieli przez drugich. W postępowaniu takim osoba podejmująca czynność zachowawczą występuje sama jako strona, tak jak i pozostali współwłaściciele, którzy jedynie odrębnie mogliby upoważnić osobę podejmującą czynność zachowawczą do działania w ich imieniu.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem zaprezentowanym w kasacji P., że dążąc do zbadania czy orzeczenie Prezydium dotknięte było wadą nieważności, organy nadzorcze winny były przeprowadzić dochodzenie na okoliczność tego czy spadkobiercy S. G. byli powiadomieni o treści orzeczenia Prezydium w sposób bezpośredni bądź przez pełnomocnika lub przedstawiciela ustawowego. W trakcie prowadzonego po kilkudziesięciu latach postępowania należało mieć na względzie, że w aktach postępowania dekretowego nie wszystkie dokumenty mogły się zachować. W tym kontekście zwrócić uwagę należało, że organy nadzoru zupełnie pominęły wynikający z pisma z dnia 9 stycznia 1952r, skierowanego do Dyrekcji O. fakt, iż jeden ze spadkobierców – J. G. posiadał wiedzę o wydanym orzeczeniu. W piśmie tym zawarł m.in. następujące stwierdzenie: "teren mój, własność matki został przejęty przez P."

Zgodzić należało się ze stanowiskiem, że kontrolowany Sąd pominął ocenę tej części akt, czym naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd nie zwrócił również uwagi, że oceny tej zabrakło w trakcie postępowania nadzorczego, co bez wątpienia naruszało art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Opisane wadliwości nie mogły jednak podważyć kontrolowanego wyroku, w wyniku którego doszło do uchylenia decyzji organów obu instancji, które zobowiązane będą przeprowadzić postępowanie na nowo.

W jego trakcie wszelkie braki w materiale dowodowym będą mogły zostać uzupełnione.

Wbrew stanowisku obu skarg kasacyjnych kontrolowany wyrok nie naruszał art. 141 § 4 P.p.s.a. Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. zostały pominięte lub zostały sformułowane sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Przepis ten nie służy do merytorycznego zwalczaniu stanowiska Sądu pierwszej instancji.

Wobec niezasadności obu skarg kasacyjnych należało je oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a. i stąd orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.