Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 516/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 1, art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 29 ust. 2, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: § 2 ust. 1 pkt 2, § 2 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1  art. 39 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: § 39 ust. 2 pkt 2, § 39 ust. 6, § 45
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 80 ust. 1, art. 80 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1, art. 1 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P. Ś. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego P. Ś. kwotę 13.107 zł (słownie: trzynaście tysięcy sto siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

1. P. Ś. (dalej jako: Skarżący, Strona) złożył w dniu [...] maja 2010 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B.(dalej jako: BP ARiMR, Agencja) wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r.

2. W dniu [...] czerwca 2011 r. Kierownik BP ARiMR w B. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2010 na kwotę 1 134 704,82 zł, w tym: (-) pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.4 - trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) do powierzchni 777,49 ha oraz (-) pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 777,49 ha. Przyznana płatność została zwiększona o kwotę 1 000,00 zł przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych. Płatność rolnośrodowiskowa została przekazana na rachunek bankowy wnioskodawcy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu 30 czerwca 2011 r.

3. Odnośnie postępowania w przedmiocie przyznania płatności za 2011 r. wskazać należy, że w dniu [...] maja 2011 r. P. Ś. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. W dniu [...] lutego 2012 r. Kierownik BP ARiMR w B. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. na kwotę 1 101 744,10 zł. w tym: (-) pakiet 2, wariant 2.4 - do powierzchni 754,70 ha oraz (-) pakiet 5, wariant 5.1 - do powierzchni 754,70 ha. Płatność rolnośrodowiskowa została przekazana na rachunek bankowy wnioskodawcy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu 8 marca 2012 r. A zatem w roku 2011 powierzchnia realizacji uległa zmniejszeniu w obu pakietach do 754,70 ha poprzez wielokrotne zmiany wniosku i wycofanie z niego części gruntów (wszystkie wnioski zmieniające i wycofujące dotyczące płatności za 2011 r. zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu wyroku WSA w Białymstoku z dnia z dnia 27 października 2016 r., I SA/Bk 307/16).

Następnie Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. w decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] lutego 2012 r. Prezes ARiMR w dniu [...] września 2013 r. wydał decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Na powyższą decyzję złożona została skarga do WSA w Warszawie. Sąd wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. oddalił skargę (V SA/Wa 2580/13). P. Ś. złożył skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 października 2015 r. oddalił skargę kasacyjną (II GSK 1975/14). Sądy, przychylając się do stwierdzenia przez Dyrektora nieważności decyzji dotyczącej przyznania płatności na 2011 r. stwierdziły, że zaniechanie przez Kierownika zastosowania w sprawie jednoznacznie brzmiącego przepisu prawa (§ 27 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej jako: Rozporządzenie rolnośrodowiskowe) poprzez przyznanie płatności bez koniecznego jej pomniejszenia o 20 % sankcję należy uznać za rażące naruszenie prawa.

Uwzględniając powyższy wyrok NSA, Kierownik BP ARiMR w B. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] przyznał płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na rok 2011 w wysokości 881 395,28 zł, w tym: (-) pakiet 2, wariant 2.4 - do powierzchni 754,70 ha oraz (-) pakiet 5, wariant 5.1 - do powierzchni 754,70 ha. Od powyższej decyzji pełnomocnik strony złożył odwołanie. Dyrektor POR ARiMR w Ł., decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję w dniu [...] lutego 2016 r. złożona została skarga do WSA w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 27 października 2016 r. oddalił skargę (I SA/Bk 307/16).

P. Ś. złożył skargę kasacyjną, która została oddalona wyrokiem NSA z dnia 4 września 2019 r. (II GSK 1270/18). Sądy uznały, że ze względu na naruszenie § 4 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organy prawidłowo zastosowały § 27 ust. 4 ww. Rozporządzenia i przyznały płatność rolnośrodowiskową na 2011 r. w wysokości zmniejszonej o 20 %.

4. Odnośnie postępowania w przedmiocie przyznania płatności za 2012 r. należy wskazać, że w dniu [...] maja 2012 r. Skarżący złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. Kierownik BP ARiMR wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2012 na kwotę 837 468,26 zł, w tym: (-) pakiet 2, wariant 2.3 - do powierzchni 725,67 ha oraz (-) pakiet 5, wariant 5.1 - do powierzchni 725,67 ha. Płatność rolnośrodowiskowa została przekazana na rachunek bankowy wnioskodawcy wskazany wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu 24 maja 2013 r. A zatem podobnie jak w 2011 r. w roku 2012 powierzchnia realizacji uległa dalszemu zmniejszeniu w obu pakietach poprzez wielokrotne zmiany wniosku i wycofanie z niego części gruntów (wszystkie wnioski zmieniające i wycofujące dotyczące płatności za 2012 r. zostały szczegółowo opisane w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2016 r., I SA/Bk 829/15). Od powyższej decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] kwietnia 2013 r. pełnomocnik strony złożył odwołanie. Dyrektor POR ARiMR w Ł., decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na niniejszą decyzję złożona została skarga do WSA w Białymstoku, który wskazanym już wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r. o sygn. I SA/Bk 829/15 oddalił skargę. P. Ś. złożył skargę kasacyjną, która została oddalona wyrokiem NSA z dnia 27 września 2018 r. (II GSK 893/18).

5. W dniu [...] sierpnia 2012 r. P. Ś. dokonał dobrowolnego zwrotu nienależnie pobranych płatności za rok 2010 w wysokości 33 231,47 zł, a w dniu [...] września 2013 r. dokonał dobrowolnego zwrotu nienależnie pobranych płatności za rok 2010 i 2011 w wysokości 47 271,66 zł.

6. Odnośnie postępowanie w przedmiocie przyznania płatności za 2013 r. wskazać należy, że w dniu [...] maja 2013 r. Skarżący złożył wniosek kontynuacyjny płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok. W dniu [...] kwietnia 2014 r. Kierownik BP ARiMR w B. wydał decyzję nr [...] przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013 na kwotę 834 921,95 zł, w tym: (-) pakiet 2, wariant 2.3 - do powierzchni 723,39 ha oraz (-) pakiet 5., wariant 5.1 - do powierzchni 723,39 ha. Od powyższej decyzji pełnomocnik strony złożył odwołanie. Dyrektor decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do WSA w Białymstoku, który wyrokiem z dnia [...] listopada 2014 r. uchylił decyzję Dyrektora (I SA/Bk 423/14). W pkt 2 sentencji Sąd stwierdził, iż decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Na ten wyrok Dyrektor złożył skargę kasacyjną. NSA wyrokiem z dnia 3 czerwca 2016 r. oddalił skargę kasacyjną (II GSK 159/15).

W związku z powyższym wyrokiem Dyrektor POR ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika z dnia [...] kwietnia 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik wydał decyzję z dnia [...] października 2016 r. nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013 na kwotę 834 921,95 zł, w tym: (-) pakiet 2, wariant 2.3 - do powierzchni 723,39 ha oraz (-) pakiet 5., wariant 5.1 - do powierzchni 723,39 ha. Od powyższej decyzji pełnomocnik strony złożył odwołanie. Organ odwoławczy w dniu [...] listopada 2016 r. decyzją nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ I insatncji decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] orzekł o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013 na kwotę 834 921,95 zł, w tym: (-) pakiet 2, wariant 2.3 - do powierzchni 723,39 ha oraz (-) pakiet 5., wariant 5.1 - do powierzchni 723,39 ha.

Od tej decyzji pełnomocnik strony złożył odwołanie. Dyrektor decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do WSA w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 7 września 2017 r. oddalił skargę (I SA/Bk 491/17). P. Ś. złożył skargę kasacyjną do NSA, który wyrokiem z dnia 30 lipca 2019 r. oddalił skargę kasacyjną (I GSK 566/18).

7. Odnośnie postępowania w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności wskazać należy, że w dniu [...] sierpnia 2015 r. Kierownik BP ARiMR w B. wystosował do Skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej.

Następnie Kierownik BP ARiMR w B. wydał decyzję z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, na mocy której dokonał ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 703 767,66 zł. Od ww. decyzji P. Ś. złożył odwołanie. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Dyrektor POR ARiMR w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu [...] września 2016 r. Kierownik BP ARiMR zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności do czasu uprawomocnienia się wyroku WSA w Białymstoku z dnia 3 października 2014 r. (I SA/Bk 423/14). W dniu 14 października 2019 r. organ podjął zawieszone z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności.

W dniu [...] lutego 2020 r. organ postanowił o dopuszczeniu wnioskowanych przez Skarżącego dowodów w postaci protokołu kontroli Centralnego Biura Antykorupcyjnego nr [...] z dnia [...] września 2019 r. i umotywowanych zastrzeżeń dotyczących ustaleń zawartych w tym protokole, złożonych przez M. G. w dniu [...] grudnia 2019 r. W dniu [...] czerwca 2020 r. organ odmówił dopuszczenia do akt sprawy dokumentu w postaci przedłożonej przez Stronę opinii prawnej.

Organ I instancji w dniu [...] lipca 2020 r. ponownie przesłał zawiadomienie nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., [...] lutego 2012 r. oraz [...] kwietnia 2013 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej. Jako przyczynę wskazał oczywistą pomyłkę popełnioną w uprzednio doręczonym zawiadomieniu. Ponadto w dniu [...] listopada 2020 r. organ wezwał Stronę do złożenia wyjaśnień w zakresie ustalenia prowadzenia działalności na gruntach rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r., na które to wezwanie Skarżący odpowiedział pismem z dnia 22 grudnia 2020 r.

Następnie Kierownik BP ARiMR wydał decyzję z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, na mocy której dokonał ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 228 970,36 zł. Wskutek wniesionego odwołania od ww. decyzji Dyrektor POR ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2021 r. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, na mocy której dokonał ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 228 970,36 zł.

8. Wskutek ponownie wniesionego odwołania organ odwoławczy wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wypłacone nienależnie P. Ś. środki publiczne za lata 2010-2012 z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego pochodzą z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a Ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. 2019 poz. 1505, dalej jako: ustawa o ARiMR).

Organ podkreślił, że decyzja Dyrektora POR ARiMR z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] jest ostateczna. W związku z tym, że postępowanie w sprawie przyznania płatności za 2012 r. zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną, Kierownik BP ARiMR w B. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, przyznanych Skarżącemu decyzją z dnia [...] lutego 2012 r.

Dyrektor POR ARiMR w tabeli dokonał wyliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności: 1 101 744,10 zł (kwota przyznanych płatności na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2012 r.) - 881 395,28 zł (kwota przyznanych płatności na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2015 r) = 220 348,82 zł (ustalona kwota nienależnie pobranych płatności).

Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu organ I instancji zobowiązany był do ustalenia, czy P. Ś. pobrał nienależnie lub nadmiernie płatność rolnośrodowiskową na 2011 r., co wynika z treści art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zaznaczył, że w sprawie niniejszej kwota nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 220 348.82 zł odpowiada różnicy kwoty przyznanej płatności uzyskanej za rok 2011 na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...].02.2012 r. wycofanej z obrotu prawnego, a ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Zatem w ocenie organu ustalenie P. Ś. kwoty nienależnie pobranych płatności nastąpiło w sposób prawidłowy, a środki wypłacone na rachunek bankowy w dniu [...] marca 2012 r. stanowiące różnicę między kwotą wypłaconą, a ustaloną w decyzji ostatecznej, są płatnością nienależnie pobraną.

W zaskarżonej decyzji przypomniano, że strona skarżąca, składając wniosek o przyznanie płatności na 2010 r., podjęła pięcioletnie zobowiązanie w ramach programu rolnośrodowiskowego przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od 15 marca 2010 r. do 15 marca 2015 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w ww. decyzji z dnia 7 czerwca 2011 r. oraz wynikało z przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm.).

W kwestii zmniejszenia przez rolnika obszaru, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe (zob. § 39 ust. 2 pkt 2 i ust. 6 Rozporządzenia Rolnośrodowiskowego) organ przedstawił w tabeli wyliczenie kwoty nienależnie pobranych płatności. Wyliczył, że kwota nienależnie pobranych płatności za lata 2010 – 2012, wynikająca ze zmniejszenia obszaru objętego zobowiązaniem w pakietach 2 i 5 wynosi 8 621 54 zł, przy czym kwota ta uwzględnia powierzchnię, za którą dokonano dobrowolnego zwrotu nienależnie pobranych płatności i powierzchnie, na której uznano silę wyższą. Organ wskazał, że Skarżący wcześniej dobrowolnie zwrócił kwoty w wysokości 33 231,47 zł za 2010 r. i 47 271,66 zł za 2010-2011 r. za zmniejszenie obszaru objętego zobowiązaniem. Z kolei w odniesieniu do obszaru o pow. 12,83 ha organ odstąpił od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z uwagi na działanie siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności (zob. § 45 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego), polegającej na wyłączeniu z zabiegów koszenia działek ewidencyjnych o numerach [...] położonych w gminie T., obręb G., wynikające z konieczności utrzymania strefy ochrony ścisłej miejsca rozrodu puchacza Bubo Bubo oraz tzw. strefy buforowej wokół siedliska lęgowego orlika grubodziobego Aąuila Langa.

Podsumowując organ stwierdził, że kwota do zwrotu łącznie za lata 2010-2012 wynosi: 228 970,36 zł (220 348,82 zł + 8 621,54 zł).

W ocenie Dyrektora POR ARiMR organ I instancji prawidłowo ustalił P. Ś. kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych wynikającą z niedotrzymania obszaru zobowiązania w ramach pakietu 2, wariantu 2.4/2.3 i pakietu 5, wariantu 5.1 - § 39 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Agencja uznała też, że Strona nie stworzyła sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności. Ponadto ustalono, że przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie art. 28a Ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1371) organ wskazał, że ustalona kwota nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych (za rok 2010 wysokości 3 327 53 zł, za rok 2011 w wysokości 223 011,57 zł i za rok 2012 w wysokość 2 531,26 zł) przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. Tym samym w ocenie organu w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Rozważając zastosowanie w niniejszej sprawie przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności na podstawie § 39 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013 poz. 361), organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji dokonał oceny przesłanek pod względem zmniejszenia obszaru i zasadnie ustalił, iż nie znajdują one zastosowania, bowiem w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów potwierdzających przeniesienie posiadania działek rolnych lub ich części na rzecz innego podmiotu. Ponadto zmniejszenie obszaru realizacji zobowiązania dokonane zostało po dniu 15 marca 2012 r.

Ponadto w ocenie organu w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 65 ze zm., dalej jako: Rozporządzenie nr 1122/2009) oraz w art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L Nr 25 str. 8 z 28.01.2011 r. ze zm.), skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez Skarżącego nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za lata 2010-2012.

W tym kontekście organ wskazał, że przekazana płatność rolnośrodowiskowa za 2010 r. w dniu [...] czerwca 2011 r., za 2011 r. w dniu [...] marca 2012 r. i za 2012 r. w dniu [...] maja 2013 r. na rachunek bankowy wskazany przez P. Ś. we wniosku o wpis do ewidencji producentów nie wynikała z pomyłki ARiMR. Dodał, że płatność została przyznana P. Ś. na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., [...] lutego 2012 r. oraz [...] kwietnia 2013 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej. Płatność rolnośrodowiskowa została przyznana w oparciu o złożony wniosek, zatem przekazanie płatności nie nastąpiło wskutek pomyłki ARiMR.

Organ podkreślił ponadto, że nie można też uznać, że została spełniona druga przesłanka wymieniona w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 i w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, gdyż błąd ten mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Rolnik miał możliwość wykrycia błędu, bowiem składając w dniu [...] maja 2010 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. złożył własnoręczny podpis w części IX wniosku Oświadczenia i zobowiązania, co świadczy o tym, że znane mu są zasady oraz tryb realizacji programu rolnośrodowiskowego - a zatem był świadomy ciążących na nim obowiązków wynikających z podjęcia pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Organ uznał zatem, że Skarżący posiadał wiedzę o warunkach i trybie przyznawania pomocy w ramach działania Program rolnośrodowiskowy. Zdaniem Dyrektora, ponieważ Strona nie wywiązała się z realizacji Programu rolnośrodowiskowego, żądanie zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2010-2012 jest uzasadnione.

Organ zajął stanowisko w kwestii terminu przedawnienia ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków finansowych (zob. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23 grudnia 1995 r. z późń. zm.). Za datę dopuszczenia się nieprawidłowości uznał dzień złożenia zmiany do wniosku za rok 2013, tj. [...] stycznia 2014 r. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie czteroletni okres przedawnienia został przerwany, a termin 8 lat nie upłynął. Organ wymienił jednocześnie 18 zdarzeń powodujących przerwanie biegu okresu przedawnienia. Pierwsze zdarzenie miało miejsce w dniu [...] czerwca 2014 r., a ostatnie [...] maja 2021 r.

Reasumując organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie ustalono, że kwota płatności rolnośrodowiskowej w łącznej wysokości 228 970,36 zł, jest płatnością nienależną i jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego Kierownik BP ARiMR w B. prawidłowo ustalił P. Ś. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego stosując § 39 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Odnosząc się do złożonego przez Stronę odwołania skonstatował, że nie zawiera ono wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.

9. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając decyzję organu odwoławczego zarzucił jej:

1) Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7, 77 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2021 poz. 735, dalej jako: k.p.a.) - zasady obiektywizmu, poprzez niezałatwienie sprawy po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść Skarżącego, a w konsekwencji bezpodstawnym, naruszającym słuszny interes Skarżącego ustaleniu i żądaniu zwrotu przyznanej pomocy w kwocie 228 970,36 zł;

b) art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, polegające na żonglowaniu przez organ faktami/dowodami w sprawie; tendencyjnym prowadzeniu całego postępowania w sprawie z zamiarem nie uwzględnienia okoliczności wskazujących na to, że doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu pobranych płatności;

c) art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na nieobiektywnym, wybiórczym rozpatrzeniu i ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, powodujące bezprawne, zamierzone nieuwzględnienie okoliczności i faktów, z których wynika, że dokonana przez organ wypłata płatności za 2011 r. była wynikiem błędu Organu, jak również to, że od daty zaistnienia nieprawidłowości upłynął okres przedawnienia - które to okoliczności powodują zwolnienie Skarżącego z obowiązku zwrotu nienależnie przyznanych płatności;

d) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wewnętrznie sprzeczne, nieprecyzyjne uzasadnienie wydanej decyzji, pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wyjaśnienie i rozstrzygnięcie sprawy, nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do powodów nieuwzględnienia argumentacji Skarżącego z której wynika, że zaistniały okoliczności uniemożliwiające Organowi dochodzenie zwrotu błędnie przyznanej płatności;

e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji, mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

f) naruszenie art. 3 ust 1 (akapit pierwszy i czwarty) rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 - poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, skutkujące bezpodstawnym żądaniem zwrotu przyznanej pomocy - w sytuacji, kiedy przedmiotowy stan sprawy wskazuje na to, że od daty dopuszczenia się nieprawidłowości upłynął ośmioletni okres przedawnienia i żądanie organu jest bezpodstawne,

g) naruszenie art. 5 ust 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 - poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji kiedy wypłacona kwota pomocy za rok 2011 spowodowana była błędem organu niemożliwym do wykrycia przez beneficjenta, a o zaistnieniu którego organ zorientował się dopiero w 2013 r.

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej, zasądzenie kosztów postępowania, zwolnienie z opłaty sądowej od skargi oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2021 r. Sąd postanowił wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.

10. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

2. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów, należy uznać, że skarga jest częściowo zasadna.

3. Zakreślając ramy prawne niniejszej sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej dalej "ustawą o Agencji" ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. W świetle art. 29 ust. 2 omawianego aktu prawnego właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1, tj. właściwy miejscowo Kierownik Biura Powiatowego ARiMR. Wypłacone nienależnie Panu P. Ś. środki publiczne za lata 2010- 2012 z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego pochodzą z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a wyżej cytowanej ustawy.

Zatem, powyższe regulacje pozwalają organom na ustalenie kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub też krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy europejskich, jak też finansowanie przez ARiMR pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Jak wynika z tego przepisu, uprawnienie do ustalenia tej kwoty jest realizowane przez ARiMR w drodze decyzji. Jako przesłanka działania organów ARiMR w tym trybie jawi się tylko i wyłącznie fakt ustalenia, że beneficjent otrzymujący dopłaty realizowane z funduszy unijnych (współfinansowanych z funduszy krajowych) otrzymał pomoc w sposób nienależny lub też otrzymał ją w nadmiernej wielkości (por. np. wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r., sygn. II GSK 2715/26, wyrok WSA w Szczecinie z 8 września 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 168/16, wszystkie cytowane orzeczenia dostępne w bazie CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenia będące podstawą wydania takiej decyzji mogą wynikać z przeprowadzonej kontroli przez stosowne komórki ARiMR, w czasie których zostaną stwierdzone nieprawidłowości czy też niezgodności, ale może też być podstawą wydania takiej decyzji fakt, że decyzja, na podstawie której daną pomoc przyznano, została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej.

4. W sprawie zawisłej przed Sądem poza sporem pozostaje kwestia ustalenia przez Agencję kwoty nienależnie pobranych przez Skarżącego płatności rolnośrodowiskowych, wynikająca z niedotrzymania obszaru zobowiązania w ramach pakietu 2, wariantu 2.4/2.3 i pakietu 5, wariantu 5.1 (zob. § 39 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Należy stwierdzić, czego zresztą nie kwestionuje sam Skarżący, że kwota nienależnie pobrana wynikająca z niedotrzymania obszaru zobowiązania, a konieczna do zwrotu, wynosi 8 621,54 zł. Bezsporne pozostaje również to, że zobowiązanie w tym zakresie nie uległo przedawnieniu. W ocenie Sądu wykładnia przepisów prawa oraz wyliczenia organu w tym zakresie są prawidłowe. Powyższe rozstrzygnięcie uwzględnia jednocześnie powierzchnię, za którą dokonano dobrowolnego zwrotu nienależnie pobranych płatności oraz powierzchnie, na której uznano silę wyższą, co również nie budzi wątpliwości Sądu ani strony skarżącej. Z uwagi na powyższe organ zasadnie orzekł o obowiązku zwrotu płatności za powierzchnię 2,28 ha w kwocie 8 621 54 zł (zob. tabela 1, wyliczenie kwoty nienależnie pobranych płatności, str. 9 zaskarżonej decyzji).

5. Na wstępie należy również podkreślić, że Sąd nie kwestionuje ani zasadności zastosowania 20% sankcji w kwocie 220 348, 82 zł z uwagi na niezachowanie TUZ w 2011 r., ani jej wysokości. Prawidłowość rozstrzygnięć w tym zakresie wynika jednoznacznie z wyroków WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r. (V SA/Wa 2580/13) oraz NSA z dnia 2 października 2015 r. (II GSK 1975/14), a także wydanych w ich następstwie decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] listopada 2015 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Dyrektora z dnia [...] stycznia 2016 r. Słuszność powyższych rozstrzygnięć została również potwierdzona przez sądy administracyjne (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 października 2016 r., I SA/Bk 307/16 oraz NSA z dnia 4 września 2019 r., II GSK 1270/18).

6. W ramach niniejszego postępowania Sąd zobligowany był jednak do dokonania kontroli decyzji w zakresie stwierdzenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, a więc również i tego, czy na gruncie niniejszej sprawy wystąpiły przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu.

Zdaniem składu orzekającego decyzja organów Agencji pozostaje wadliwa w zakresie stwierdzenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności w kwocie 220 348, 82 zł, przyznanych za rok 2011. W istocie spór w sprawie dotyczy ustalenia, czy przeprowadzone przez organ postępowanie uwzględniało wszystkie aspekty sprawy, które pozwoliłyby na uznanie, że nie zachodzą przesłanki odstąpienia od żądania zwrotu wypłaconych nienależnie Skarżącemu ww. płatności, określone w art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L Nr 25 str. 8 z 28.01.2011 r. ze zm., dalej jako: Rozporządzenie nr 65/2011). Konieczne było więc ustalenie, czy nienależna Skarżącemu płatność została przyznana i wypłacona w wyniku pomyłki organu I instancji oraz czy błąd ten mógł zostać wykryty przez Beneficjenta w zwykłych okolicznościach.

7. W tym kontekście należy wskazać, że stosownie do treści art. 5 ust. 1 Rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku dokonania nienależnej płatności, beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki. Jednakże w art. 5 ust 3 ww. rozporządzenia uregulowano zwolnienie z obowiązku zwrotu. Zgodnie z tym przepisem obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

W świetle art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 wyłączenie obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga zatem co do zasady spełnienia łącznie dwóch wymienionych w nim przesłanek. Po pierwsze płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, po drugie błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Podkreślić należy, że w treści art. 5 ust. 3 rozporządzenia Nr 65/2011, prawodawca unijny posłużył się w nim zwrotami niedookreślonymi takimi jak "pomyłka organu", czy też błąd, który "nie mógł zostać wykryty przez rolnika". Taka konstrukcja przepisu wskazuje jednoznacznie, że jego zastosowanie możliwe jest jedynie przez subsumcję, a zatem przez wypełnienie treści pojęć niedookreślonych konkretnymi elementami stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 16 marca 2016 r., II GSK 2157/14). Dokonanie ustaleń, czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Nr 65/2011, jest zatem elementem stanu faktycznego, którego ustalenie stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jest obowiązkiem organów (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 sierpnia 2018 r., I SA/Ke 213/18).

Przy czym zauważyć należy, że Rozporządzenie Nr 65/2011 nie definiuje pojęcia pomyłki organu, z tym, że w judykaturze utrwalony jest pogląd, że pod pojęciem "pomyłki organu" użytym w art. 5 ust. 3 należy rozumieć wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności. Pomyłka organu może zaistnieć zarówno wówczas, gdy np. na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych jak i za pomyłkę mogą być uznane wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności." (tak NSA w wyrokach z 10 kwietnia 2015 r., II GSK 584/14, z 11 października 2013 r., II GSK 849/12, z 11 marca 2014 r., II GSK 1861/12, z 18 kwietnia 2018 r., II GSK 1097/16, wyrok WSA w Kielcach z 30 listopada 2017 r., I SA/Ke 525/17 oraz z dnia 9 sierpnia 2018 r., I SA/Ke 213/18).

Z kolei ocena, co do możliwości wykrycia błędu przez rolnika, winna uwzględniać zarówno charakter nieprawidłowości będącej podstawą ustalenia i wypłacenia kwoty nienależne pobranych płatności jak i akcentowane w orzecznictwie sądowym prawo rolnika do działania w zaufaniu do zgodności z prawem działań organu zajmującego się przyznawaniem płatności (por. wyroki NSA: z 12 maja 2015 r. II GSK 870/14, z 18 kwietnia 2018 r., II GSK 1097/16).

8. Organy, weryfikując przesłankę odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności stwierdziły, że nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepis art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011. Uznały bowiem, że Skarżący posiadał wiedzę o warunkach i trybie przyznawania pomocy w ramach działania Program rolnośrodowiskowy. Skarżący natomiast kwestionuje stanowisko organu co do braku możliwości wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności dokonanych na skutek pomyłki organu. W jego ocenie spełniły się obydwie przesłanki zawarte ww. rozporządzeniu.

9. Przenosząc przedstawione rozważania prawne na grunt rozpoznanej sprawy, Sąd stwierdza, iż - wbrew stanowisku organu odwoławczego - w niniejszym przypadku błąd (polegający na wypłacie zawyżonej płatności za 2011 r.) powstał wyłącznie z winy organu, a ponadto nie mógł on zostać wykryty przez Skarżącego w zwykłych okolicznościach.

W stanie faktycznym sprawy Skarżący złożył prawidłowy pod względem formalnym wniosek o przyznanie płatności za 2011 r. (podlegał on następnie kilkukrotnym zmianom, wycofano również części gruntów). Z kolei organ Agencji, rażąco naruszając prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), przyznał płatność na 2011 r. bez koniecznego jej pomniejszenia o 20 % sankcję z tytułu niezachowania trwałych użytków zielonych. Obowiązek ten wprost wynikał z § 27 ust. 4 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.). Ocena prawna zasadności takiego obowiązku, a więc konieczności nałożenia sankcji jest utrwalano w orzecznictwie sądów administracyjnych i w tej sprawie została przesądzona m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2015 r., V SA/Wa 2580/13 (skarga kasacyjna została oddalona przez NSA wyrokiem z dnia października 2015 r., II GSK 1975/14), a także wydanych w ich następstwie decyzji dot. płatności za 2011 r. A zatem należy stwierdzić, iż organ niewątpliwie na skutek własnego błędu obliczył i wypłacił Skarżącemu płatność w zawyżonej wysokości (1 101 744,10 zł – 881 395,28 zł = 220 348,82 zł), a zatem spełniona została pierwsza z przesłanek zawartych w art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011.

10. Ponadto w ocenie Sądu, skoro sam organ jako profesjonalista, dysponujący wiedzą, doświadczeniem i fachowym zapleczem, rażąco naruszając prawo, nie zastosował § 27 ust. 4 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego, to mało przekonujące jest stwierdzenie, że Skarżący mógł wykryć ten błąd w zwykłych okolicznościach. To przede wszystkim na organach administracji spoczywa obowiązek działania w każdej sprawie zgodnie z prawem. Są one zobowiązane z urzędu do wnikliwego rozpatrywania wszystkich spraw. Winny posiadać pełną wiedzę o obowiązującym prawie (w zakresie przyznawania poszczególnych płatności) oraz ewentualnych zmianach w tych przepisach.

Poza znajomością stosownych przepisów prawa, Agencja dysponowała wszelkimi niezbędnymi i prawidłowymi danymi do wydania decyzji - a mimo to przyznała płatność za 2011 r. w kwocie zawyżonej. Trudno argument ten poczytać na niekorzyść strony skarżącej. Wprost przeciwnie, Skarżący mógł mieć uzasadnione prawo do pozostawania w pełnym zaufaniu do profesjonalizmu, rzetelności i wnikliwości działania organów administracji w jego sprawie (por. wyrok NSA z 11 marca 2014 r., II GSK 1861/12). Strona mogła więc przyjąć, że organowi są znane znajdujące w danej sprawie zastosowanie przepisy i skoro organ dysponujący wiedzą, doświadczeniem i fachowym zapleczem rażąco naruszył prawo poprzez niezastosowanie przepisów prawa materialnego przyznając przedmiotowe płatności, to wbrew stanowisku organu nie sposób uznać, że Skarżący mógł ten błąd wykryć w zwykłych okolicznościach.

Należy w tym miejscu wskazać na wyrok NSA, który na gruncie zbliżonej sprawy stwierdził, iż trudno jest uznać, aby organ administracji jako podmiot profesjonalny miał mniejszą wiedzę na temat wydanych przez siebie decyzji w sprawie skarżącej oraz na temat obowiązujących przepisów prawa niż rolniczka, która miała uzasadnione prawo pozostawania w przekonaniu co do zgodności z prawem i wnikliwości działań organów administracji i co do ich znajomości obowiązujących w sprawie przepisów. Trudno przykładać większą wagę do znajomości prawa przez rolnika, niż profesjonalne i wyspecjalizowane organy administracji, zwłaszcza gdy rolnik otrzymuje pozytywną dla siebie decyzję (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2015 r., II GSK 870/14).

11. Rozstrzygając zaistniały spór należy mieć także na uwadze zasadę demokratycznego państwa prawa, uregulowaną w art. 2 Konstytucji RP. Nie sposób przyjąć w demokratycznym państwie prawnym, że organy administracji przyznając określone świadczenie i wypłacając je obywatelowi nie dostrzegają, iż świadczenie to jest nienależne, oczekują natomiast, że fakt ten dostrzeże sam obywatel. Zasady demokratycznego państwa prawa nie pozwalają także na bezkrytyczne przyjęcie, iż w takich sytuacjach kosztami błędu organu obciążany ma być obywatel, osoba nieposiadająca specjalistycznej wiedzy, nieobeznana z przepisami prawa, w odróżnieniu od organów dysponujących wykwalikowanymi pracownikami.

Przy czym podkreślić należy, że mowa jest o przepisach prawa unijnego, które niejednokrotnie dla rolnika nie są przepisami prostymi i zrozumiałymi. Przepisy te również dla profesjonalistów wiążą się z często z koniecznością dokonania szeregu zabiegów interpretacyjnych w celu ich wykładni. Dlatego też nie zasługuje na uwzględnienie argument organu, iż rolnik miał możliwość wykrycia błędu, bowiem składając w dniu [...] maja 2010 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. złożył własnoręczny podpis w części IX wniosku Oświadczenia i zobowiązania.

Sąd, analizując treść tego oświadczenia doszedł do wniosku, iż ma on charakter na tyle ogólny, że nie sposób wymagać od rolnika, aby na jego podstawie posiadł wiedzę o obowiązku organu naliczenia 20 % sankcji za niezachowanie TUZ, zwłaszcza że w oświadczeniu tym nie ma nawet wskazanej treści § 27 ust. 4 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W sprawie niniejszej rolnik wykazał się świadomością ciążących na nim obowiązków wynikających z podjęcia 5 - letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, czego dowodzą chociażby wielokrotne zmiany wniosków i wycofanie części gruntów oraz dobrowolny zwrot nienależnie pobranych płatności z tytułu zmniejszenia obszaru zobowiązania. Jednakże nie sposób nakładać na rolnika obowiązku znajomości szczegółowych przepisów rozporządzenia, odnoszących się do pomniejszenia płatności o 20 % z tytułu niezachowania TUZ a także analizy, czy organ dokonując płatności za dany rok "pamiętał" o nałożeniu na niego owej sankcji.

Z tego względu zdaniem składu orzekającego niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ przyznaje jakieś świadczenie pieniężne w wyniku własnego błędu, wykazując się nieznajomością przepisów prawa, wnioskodawca w dobrej wierze wydatkuje te świadczenia, a następnie organ po wielu latach nakazuje mu zwrócić te świadczenia. Tego rodzaju praktyki nie są możliwe w państwie, gdzie zasada praworządności jest podstawą jego funkcjonowania.

Dodatkowo wskazać należy, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, iż podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działa zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale - w danych okolicznościach - usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny, mniemając, że one istnieją, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność tego mniemania można w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., II GSK 21/14). W niniejszym przypadku działanie Skarżącego nie było bezprawne. Strona działała w zaufaniu do organu i wydanej przez ten organ decyzji przyznającej mu świadczenie - trudno więc wymagać, by podejmowała działania mające na celu sprawdzenie jej prawidłowości.

W sprawie niniejszej organy nie dokonały wnikliwej oceny kwestii wystąpienia "dobrej wiary" Skarżącego w tej sprawie, pomijając przy tym fakt, iż Agencja jako organ administracji zobowiązana do wnikliwego rozpatrywania wszystkich spraw "z urzędu" winna posiadać pełną wiedzę o wydanych przez siebie decyzjach dotyczących rolnika, a także o obowiązujących przepisach prawa. Strona - rolnik miała uzasadnione prawo do pozostawania w pełnym zaufaniu do profesjonalizmu, rzetelnego i wnikliwego działania organów administracji publicznej w jej sprawie (zob. Wyrok NSA z dnia 12 maja 2015 r., II GSK 870/14)

13. Reasumując, w stanie faktycznym niniejszej sprawy zostały spełnione obydwie, określone w art. 5 ust. 3 Rozporządzenia nr 65/2011, przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za rok 2011 w kwocie 220 348,82 zł - płatność została bowiem dokonana na skutek pomyłki Agencji, a błąd ten nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.

12. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co uzasadniało wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

13. Nieuzasadniony jest podnoszony przez Skarżącego zarzut przedawnienia. Stosownie do art. 1 ust. 2 Rozporządzenia nr 2988/95 nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie Wspólnoty lub w budżetach przez nią zarządzanych. Dopuszczenie się nieprawidłowości należy zatem wiązać z faktem naruszenia przepisów prawa wspólnotowego powodującego rzeczywistą lub potencjalną szkodę w budżecie Unii, a nie z datą wykrycia przez organ tej nieprawidłowości.

W myśl art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 Rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu dla płatności pobranych nienależnie finansowanych w całości lub części ze środków unijnych wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, w przypadku przerwania okresu przedawnienia, a w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. A zatem prawidłowe ustalenie daty nieprawidłowości ma wpływ na właściwą ocenę przesłanek zastosowania okresu przedawnienia.

W sprawie niniejszej przerwanie biegu przedawnienia następowało wielokrotnie, przy "każdym akcie właściwego organu władzy" (zob. art. 3 ust. 1 akapit 3 Rozporządzenia nr 2988/95). W ocenie Sądu organ prawidłowo odkodował wszystkie zdarzenia przerywające bieg przedawnienia (str. 15-16 zaskarżonej decyzji), które, jak słusznie wskazał, stanowiły akty "odnoszące się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości." Należy podkreślić, że wszystkie wymienione przez organ decyzje i postanowienia zostały stronie skarżącej skutecznie doręczone. Sąd nie dopatrzył się tym samym manipulacji w datach i nadinterpretacji przepisów, co podnosi autor skargi.

W niniejszej sprawie wbrew twierdzeniom Skarżącego za datę dopuszczenia się nieprawidłowości przez Beneficjenta należy uznać datę złożenia zmiany do wniosku za rok 2013, w którym Strona dokonała zmiany w deklaracji działek rolnych, na których deklarowała trwały użytek zielony, tj. dzień [...] stycznia 2014 r. Skarżący wskazuje, że data [...] stycznia 2014 r. jest datą zmiany do wniosku za rok 2013, natomiast nie nałożona sankcja 20 % w kwocie 220 348,82 zł jest wynikiem złożenia wycofania części gruntu w dniu [...] września 2011 r. Jednakże w ocenie Sądu nie sposób liczyć 8-letniego terminu przedawnienia od tej daty, bowiem nieprawidłowość, której dopuścił się rolnik, stanowiła nieprawidłowość "powtarzającą się" w rozumieniu art. 3 ust. 1 ak. 2 cyt. Rozporządzenia.

Odnośnie przedawnienia nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się wypowiadał się już Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r. (Pfeifer & Langen GmbH & Co. KG przeciwko Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung, C-52/14, ECLI:EU:C:2015:381). TSUE orzekł, że nieprawidłowość ma charakter powtarzający się, jeśli czas, który upłynął pomiędzy składającymi się na nią nieprawidłowościami odrębnymi, nie przekroczył czteroletniego okresu przedawnienia określonego w art. 3 ust. 1 ak. 1 Rozporządzenia nr 2988/95. W takiej bowiem sytuacji, zdaniem Trybunału Sprawiedliwości, nieprawidłowości odrębne łączy wystarczająco ścisły związek czasowy. Nieprawidłowość powtarzająca się ustaje zatem w dniu, w którym ustaje ostatnia z nieprawidłowości odrębnych składających się na nieprawidłowość powtarzającą się (zob. również J. Łacny, Bieg terminów przedawnienia nieprawidłowości naruszających interesy finansowe Unii Europejskiej - wprowadzenie i wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 11.06.2015 r., C-52/14, EPS 2018, nr 9, s. 50-59, dostępne w LEX).

W sprawie zawisłej przed Sądem skarżący rolnik zobowiązał się do realizacji 5-letniego programu rolnośrodowiskowego na powierzchni 777,49 ha. W roku 2011, wskutek zmian i wycofania części gruntu, wynosiła ona 754,70 ha, a w roku 2013 już 723, 39 ha. Należy więc uznać, że Skarżący sukcesywnie każdego roku dopuszczał się tożsamej nieprawidłowości, polegającej na zmniejszaniu obszaru powierzchni objętej zobowiązaniem, co w ocenie Sądu niewątpliwie przekonuje o jej powtarzającym się charakterze. W takim przypadku, zgodnie z art. 3 ust. 1 ak. 2 cyt. Rozporządzenia, okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W sprawie niniejszej za ten moment należy uznać właśnie dzień 8 stycznia 2014 r., a więc datę złożenia zmiany do wniosku za rok 2013, albowiem po tej dacie rolnik nie zgłaszał już organowi zmniejszenia obszaru gruntów objętego zobowiązaniem. Reasumując, należy więc zgodzić się z organem, iż w przedmiotowej sprawie czteroletni okres przedawnienia został wielokrotnie przerwany, a okres ośmioletni nie upłynął.

14. Rozpatrując ponownie kwestię obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności za 2011 r., organ będzie zobowiązany do uwzględnienia przedstawionej przez Sąd oceny poszczególnych okoliczności w zakresie spełnienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 3 Rozporządzenia nr 65/2011. W szczególności, uwzględniając stanowisko Sądu, organ raz jeszcze oceni, czy w stanie faktycznym tej sprawy płatność za 2011 r. została dokonana na skutek pomyłki Agencji oraz czy błąd ten mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Wynik dokonanej subsumpcji organ przedstawi w uzasadnianiu decyzji spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Pozytywna ocena wystąpienia omawianych przesłanek wyłączających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności powinna skutkować umorzeniem postępowania w zakresie obowiązku zwrotu kwoty 220 348, 82 zł, wynikającej z płatności za rok 2011.

15. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") orzeczono, jak w sentencji wyroku.

16. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 13.107 zł. Na powyższe składa się wpis od skargi w kwocie 2 290 zł, opłata za pełnomocnictwo w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 10 800 zł wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. 2018 poz. 265).