Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1231/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2  pkt 7 art. 1 ust. 4 w zw. z  art. 2 ust. 1 art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 6 art. 7b art. 8 par. 1 i 2 art. 9 art. 10 art. 11
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art. 31 ust. 3 art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skarg A.S, K.S., J.P. i B.P. na uchwałę Rady Gminy[...] z dnia [...]września 2002 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Pismem datowanym na 31 maja 2022 r. K. S., A. S., J. P. i B. P., reprezentowani przez pełnomocnika r. pr. M. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę nr 886 Rady Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: "Rada") z 26 września 2002 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] i [...] (dalej: "MPZP") w części "co do § 6 pkt 12) Uchwały, tj. w zakresie, w jakim Uchwała zawęża definicję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do budynku mieszkalnego wolno stojącego jedno lokalowego lub zespołu takich budynków, co dotyczy nieruchomości Skarżących obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny położony na dz. ew. o numerze [...] z obrębu [...] pod adresem ul. [...] w Dzielnicy W. m.st. Warszawy".

Pełnomocnik skarżących zarzucił ww. uchwale:

"I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały:

1. art. 140 k.c. poprzez niezastosowanie i uniemożliwienie Skarżącym korzystania z rzeczy zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i ujawnienia stanu faktycznego nieruchomości, w której wyodrębnione zostały dwa lokale, co stanowi ograniczenie Skarżących w wykonywaniu władztwa nad stanowiącą ich własność nieruchomością i nieuzasadnione ograniczanie prawa podmiotowego Skarżących do dysponowania nieruchomością;

2. art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej "Pr. bud") w zw. z art. 87 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieuprawnione i bezpodstawne zawężenie definicji "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" poprzez dopuszczenie możliwości wydzielenia w budynku tylko jednego lokalu mieszkalnego, podczas gdy z powszechnie obowiązujących przepisów wyższego rzędu tj. rangi ustawowej wynika, iż w budynku mieszkalnym można wydzielić dwa lokale mieszkalne, naruszając tym samym przyjętą hierarchię aktów prawnych;

3. art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez niezastosowanie i przekroczenie przysługującego organowi władztwa planistycznego, wyrażające się w nieuzasadnionym i bezprawnym ograniczeniu w zakresie możliwości zabudowy należącej do Skarżących działki, a także zniesienie możliwości wydzielenia dwóch lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym;

4. art. 1 ust. 4 w związku z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i uchwalenie zaskarżonej uchwały z pominięciem uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, zasady zrównoważonego rozwoju oraz proporcjonalności;

5. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie i bezpodstawne ograniczenie Skarżących w korzystaniu z przysługującego im prawa podmiotowego polegającego na możliwości swobodnego dysponowania należącą do nich nieruchomością, oraz poprzez uniemożliwienie im uregulowania stanu prawnego ich nieruchomości i ujawnienia dwóch istniejących lokali we właściwych ewidencjach,

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej uchwały w postaci art. 6, 7b, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 10 i 11 k.p.a., poprzez zaniechanie dostatecznego uzasadnienia daleko idących ograniczeń w zakresie możliwości rozporządzania nieruchomością należącą do Skarżących, jak również poprzez brak uzasadnienia dla wprowadzenia definicji sprzecznej z definicją zawartą w ustawie prawo budowlane".

Pełnomocnik skarżących wniósł o "stwierdzenie nieważności § 6 pkt 12 zaskarżonej Uchwały zawężającej definicję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do budynku mieszkalnego wolno stojącego jedno lokalowego lub zespołu takich budynków, w zakresie nieruchomości obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny położony na dz. ew. o numerze [...] z obrębu [...] pod adresem ul. [...] w Dzielnicy W. m.st. Warszawy", a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że skarżący są właścicielami działki ewid. nr [...] z obrębu [...], ujętej w księdze wieczystej [...], nabytej na podstawie umowy sprzedaży, umowy ustanowienia służebności gruntowych oraz umowy o sposobie korzystania z nieruchomości zawartej 27 lipca 2021 r.

Na terenie nieruchomości obowiązuje MPZP rejonu ulic [...] i [...]. Działka ewid. nr [...] znajduje się w strefie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem MN-9. Na nieruchomości posadowiony jest budynek mieszkalny, jednorodzinny, dwulokalowy. Powyższe wynika z przekazanej skarżącym dokumentacji powykonawczej. Zgodnie ze sporządzoną adnotacją projektanta, wydzielenie dwóch lokali i dokonane zmiany w zakresie projektu miały charakter nieistotny, nie naruszały powierzchni biologicznie czynnej, wprowadzona ściana między lokalowa spełniała normy akustyczne. Wprowadzone zmiany nie wpłynęły na technologię oraz sposób ogrzewania nieruchomości.

Budynek został wybudowany zgodnie z ostateczną decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2017 r., wydaną na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4, 36 i 82 ust. 2 Pr. bud., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z zaświadczeniem Nr [...] z 1 marca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nie wnosił sprzeciwu.

Skarżący złożyli wniosek w sprawie wydania zaświadczeń potwierdzających samodzielność lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...], zlokalizowanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, położonym na tej działce.

Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy 13 sierpnia 2021 r. odmówił wydania zaświadczeń o żądanej treści, wskazując, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami MPZP oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę. Po przeanalizowaniu złożonej dokumentacji organ stwierdził niezgodność wyodrębnienia lokalu z ustaleniami MPZP oraz odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 listopada 2021 r., znak: KOC/5746/Zs/21 i K0C/5747/Zs/21.

Skarżący (pismem z 15 kwietnia 2022 r.) wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie zapisu § 6 pkt 12 wprowadzonego MPZP rejonu ulicy [...] i [...] w zakresie wprowadzenia definicji węższej, niż wynikająca z aktów wyższego rzędu (ustawy prawo budowalne], który definiuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jako budynek mieszkalny wolno stojący jednolokalowy lub zespół takich budynków. Powyższe wezwanie było bezskuteczne.

Pełnomocnik skarżących (odnosząc się do zarzutów wskazanych w skardze) wyjaśnił, że zaskarżony MPZP w § 6 pkt 12 wprowadza definicję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przez którą należy rozumieć budynek mieszkalny wolno stojący jednolokalowy lub zespół takich budynków. Powyższa definicja narusza szereg norm aktów wyższego rzędu, oraz stoi w sprzeczności z definicjami legalnymi zawartymi w akcie wyższego rzędu tj. ustawie Prawo budowlane. Art. 3 ust. 2a Pr. bud. zawiera definicję legalną pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przez który należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

§ 6 pkt 12 MPZP wprowadza nieuprawnione i bezpodstawne zawężenie definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, poprzez dopuszczenie możliwości wydzielenia w budynku tylko jednego lokalu mieszkalnego, podczas gdy z powszechnie obowiązujących przepisów wyższego rzędu wynika, że w budynku mieszkalnym wydzielić można dwa lokale mieszkalne. Co do zasady, kolizja przepisów zawartych w ustawie z przepisami zawartymi w akcie prawa miejscowego powoduje, że ważniejszy jest akt prawny wyższy rangą, czyli przepis zawarty w ustawie. Zgodnie z regułą hierarchiczną wykładni prawa przepis prawny wyższego rzędu uchyla przepis znajdujący się niżej w hierarchii ważności. Powyższą hierarchę ważności aktów prawnych statuuje art. 87 Konstytucji RP. Akty prawa miejscowego ustępują więc rangą m.in. rozporządzeniom i ustawom. Na potwierdzenie powyższego pełnomocnik skarżących przytoczył fragmenty wyroku NSA sygn. akt II OSK 2631/18, a także wyroku WSA w Gdańsku z 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 546/19.

W ocenie pełnomocnika skarżących, wprowadzone w MPZP ograniczenie narusza również przepisy prawa materialnego, takie jak art. 140 k.c., poprzez uniemożliwienie skarżącym korzystania z rzeczy zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i ujawnienia stanu faktycznego nieruchomości, w której wyodrębnione zostały dwa lokale, pomimo braku sprzeczności z wymogami prawa budowlanego. Zgodnie z powołanym przepisem właściciel w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Powyższe, stanowi rozwinięcie zasady zawartej w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Pełnomocnik dodał, że WSA w Poznaniu w wyroku z 20 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 451/19 podkreślił, że prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, ale w niektórych przypadkach, w drodze ustawy, może być ograniczone. Jednakże wszelkie ograniczenia, w tym również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ponadto zgodnie z zasadą "złotego środka", jego postanowienia nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawo własności. Niedopuszczalne jest też nadmierne rozszerzenie istniejących ograniczeń praw właścicielskich. Natomiast przy ustalaniu treści jego przepisów należy posługiwać się nie tylko argumentami językowymi, ale również celowościowymi i systemowymi. Dlatego też odmowa organu może nastąpić wyłącznie, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 a u.o.w.l., odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić dwa samodzielne lokale mieszkalne. Wydzielenie dwóch lokali mieszkalnych w budynku jednorodzinnym jest możliwe i dopuszczalne na gruncie prawa budowlanego. Kompetencja do badania zgodności realizacji inwestycji z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym a także zapisami planu miejscowego należą do organów nadzoru budowlanego i dokonają się na etapie postępowania tzw. naprawczego (art. 50 i 51 Pr. bud.) oraz pozwolenia na użytkowanie (art. 50 i nast. Pr. bud.). Organy nadzoru zostały wyposażone ustawowo w kompetencje do badania, czy realizacja inwestycji nie nastąpiła z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, którym są m. innymi zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz naruszenia ustaleń MPZP (art. 36a ust. 5 pkt 6 oraz 7 Pr. bud.). Zgodnie z wydanym zaświadczeniem PINB nr [...] z [...] marca 2021 r. nie zgłoszono sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego.

Pełnomocnik stwierdził, że zgodnie z dokumentacją powykonawczą, w domu jednorodzinnym przy ul. [...], wyodrębnione zostały na stałe dwa odrębne lokalne mieszkalne. Wprowadzone do dokumentacji powykonawczej zmiany, nie odstępują w sposób istotny od zatwierdzonego projektu. O tym czy lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, decydują tylko i wyłącznie kryteria z art. 2 ust. 2 u.o.w.l., dotyczące jego konstrukcji i funkcjonalności. Wobec braku zastrzeżeń i wątpliwości co do wyodrębnienia lokalu w sensie konstrukcyjnym, jedynym ograniczeniem co do ujawnienia stanu faktycznego nieruchomości, jest podjęta uchwała, sprzeczna z aktem prawa powszechnie obowiązującego wyższego rangą. Podstawową zasadą obowiązującą przy rozpatrywaniu hierarchii aktów prawnych jest fakt, że każdy akt niższego rzędu musi być zgodny z aktem rzędu wyższego. Co więcej, artykuł 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przedmiotowy plan wprowadza ograniczenie bez dostatecznej o ile nie żadnej przesłanki uprawniającej do wprowadzenia ograniczenia, oraz wbrew ustawom. Doszło zatem do przekroczenia tzw. władztwa planistycznego, a przez to do naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości objętej MPZP, co stanowi naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i art. 1 ust. 4 w związku z art. 2 ust. 1 u.p.z.p.

W datowanej na 28 czerwca 2022 r. odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Stołecznego Warszawy, reprezentowana przez r.pr. S. N. odniosła się do zarzutów stawianych przez pełnomocnika skarżących, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie skargi.

Uzasadniając stanowisko Rady, pełnomocnik stwierdziła, że skarżący kwestionują przyjętą przez MPZP rejonu ulicy [...] i [...] definicję zabudowy jednorodzinnej tj. § 6 pkt 12 w brzmieniu "zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej - należy przez to rozumieć budynek mieszkalny wolno stojący jedno - lokalowy lub zespół takich budynków" w zakresie nieruchomości obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny położony na działce ew. nr [...], która jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i znajduje się w południowej części Dzielnicy W. (przy granicy z Gmina K.) na obszarze istniejącego osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Osiedle to graniczy: od zachodu z terenami łąk i zadrzewień stanowiącymi obszar Natura 2000 - [...], zaś od wschodu z doliną rzeki [...] i [...] Obszarem Chronionego Krajobrazu. Są to tereny o szczególnych uwarunkowaniach środowiskowych, hydrologicznych i przyrodniczych, które są chronione od kilkudziesięciu lat, także w Miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonym Uchwałą Nr XXXV/199/92 z 28 września 1992r., który obowiązywał na przedmiotowej nieruchomości w trakcie sporządzania i uchwalania MPZP w rejonie ul. [...] i [...] (zatwierdzonym uchwałą Nr 886 Rady Gminy Warszawa – W. z 26 września 2002 r.).

Zgodnie z ww. planem ogólnym Warszawy z 1992 r., część wschodnia MPZP rejonu [...] i [...] znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem O-59 - strefa ochrony systemu przyrodniczego miasta (dolina rzeki [...]), natomiast część zachodnia, z działką skarżących, położona była w obszarze oznaczonym symbolem X-74 strefa możliwości urbanizacyjnych. Obszar X-74 bezpośrednio graniczył od zachodu z obszarem oznaczonym symbolem O-60 - strefa ochrony systemu przyrodniczego miasta (Natura 2000 - [...]). Ponadto, zgodnie z Uwarunkowaniami i ograniczeniami wynikającymi z ustaleń ogólnych miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zawartymi w ustaleniu Nr 11 - Podstawowy system wymiany i regeneracji powietrza w mieście, cały obszar MPZP [...] i [...] znajdował się w terenie tworzącym "system wymiany i regeneracji powietrza". Dodatkowo, cały obszar objęty planem znajduje się w zasięgu potencjalnego zagrożenia powodziowego zalewem wody stuletniej od rzeki W.

Rada dodała, że działka skarżących znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonym symbolem MN-9, dla którego ustala się: "W zakresie struktury funkcjonalno - przestrzennej:

a) przeznaczenie podstawowe terenu: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca;

b) przeznaczenie dopuszczalne terenu: zabudowa mieszkaniowo-usługowa z wbudowanymi usługami;

c) adaptuje się istniejącą zabudowę".

W związku z tym, że tereny, na których położona jest działka skarżących są to tereny o szczególnych uwarunkowaniach środowiskowych, hydrologicznych i przyrodniczych - to podstawowym celem MPZP w rej. ul. [...] i [...] jest wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej i usługowej ze szczególnym uwzględnieniem wytycznych zawartych w ww. planie ogólnym m.st. Warszawy z 1992 r. i w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu.

Stosownie do § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały "Celem planu jest ustalenie zasad Zagospodarowania terenu, w tym: m.in. kształtowania i utrzymania ładu przestrzennego w harmonii ze środowiskiem przyrodniczym, łączenia zabudowy z terenami chronionymi". Ponadto § 22 MPZP w rejonie ul. [...] i [...] stanowi, że "Przekształca się teren z rolniczego na budowlany. Realizację tej funkcji należy podporządkować warunkom wynikającym z ochrony środowiska. Ustala się podporządkowanie zagospodarowania przestrzennego obszaru zasadom ochrony przyrody wynikającym z położenia w strefie oddziaływania [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu". Uwarunkowania środowiskowe, hydrologiczne i przyrodnicze obszaru objętego planem, o których mowa powyżej, zostały przeanalizowane i uwzględnione na etapie tworzenia i uchwalania MPZP rejonu [...] i [...].

Rada podkreśliła, że na potrzeby planu miejscowego została wykonana "Prognoza skutków wpływu ustaleń miejscowego planu Zagospodarowania przestrzennego na środowisko przyrodnicze rejonu ulic [...] i [...] w Gminie Warszawa W." w październiku 2000 r., na zlecenie Zarządu Gminy Warszawa W., przez mgr R. K. (rzeczoznawca TUP - towarzystwo Urbanistów Polskich), mgr M. T. (biegły z listy MOŚZNiL - Ministerstwo Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa) i mgr W. Z. Prognoza środowiskowa stwierdza, że "Przedmiotem ustaleń planu w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego jest: 1) Podporządkowanie zagospodarowania przestrzennego obszaru zasadom ochrony przyrody, a dla terenu położonego na wschód od ulicy [...] dodatkowo warunkom wynikającym z jego usytuowania w obrębie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu poprzez: m.in. nakaz utrzymania minimalnej wielkości działki budowlanej o powierzchni 1000 m², nakaz utrzymania minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej 60% (tereny MN) i 80% (tereny MNR), zakaz lokalizacji zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej szeregowej " (strona 7).

Rada zdecydowała w planie miejscowym o przeznaczeniu rolnych, niezabudowanych terenów pod ekstensywną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - z uwagi na ograniczenia i uwarunkowaniach przyrodnicze, środowiskowe i hydrologiczne dla obszaru objętego MPZP rejonu ulicy [...] i [...]. Aby zabudowa ta miała charakter ekstensywny, Rada Gminy Warszawa W. zatwierdziła plan miejscowy na dużych działkach budowlanych o minimalnej powierzchni nowo tworzonej działki 1000m² (bez prawa wtórnego podziału) oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej terenu działki 60% na gruncie rodzimym. Dokładnie temu samemu celowi tj. zagwarantowaniu ekstensywnej zabudowy jednorodzinnej, służyło wprowadzenie definicji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla obszaru objętego MPZP rejonu ulicy [...] i [...], w § 6 pkt 12) w brzmieniu "zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej - należy przez to rozumieć budynek mieszkalny wolno stojący jedno - lokalowy lub zespół takich budynków".

Organ wyjaśnił, że MPZP w rejonie ul. [...] i [...] w Dzielnicy W. zatwierdzony uchwałą Nr 886 Rady Gminy Warszawa – W. z 26 września 2002 r., sporządzony został na podstawie ustawy z 7 lipca 1994r. u.p.z.p. z uwzględnieniem m.in. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994r. w spawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i definicją z § 3 zabudowy jednorodzinnej oraz budynku mieszkalnego w brzmieniu: "budynek mieszkalny - rozumie się przez to budynek wielorodzinny, dom mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania, dom jednorodzinny oraz dom mieszkalny w zabudowie zagrodowej, zabudowa jednorodzinna - rozumie się przez to budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolno stojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespól takich budynków".

W ocenie Rady, powyższe definicje nie ustalają konkretnej liczby lokali / mieszkań w budynku jednorodzinnym, lecz wskazują jedynie na maksymalną liczbę mieszkań tzn. "nie więcej niż 4 mieszkania". Oznacza to, że może być mniej niż 4, jeśli tak ustali rada gminy uchwalając plan miejscowy. Aby nie wprowadzać intensywnej zabudowy w rejonie ulic [...] i [...], Rada Gminy Warszawa W. zaskarżoną uchwałą Nr 886 z 26 września 2002 r., przesądziła o formie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - to budynek mieszkalny wolno stojący jedno - lokalowy lub zespół takich budynków.

Z ustalonym w planie miejscowym jednym lokalem w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej jest ściśle związana liczba miejsc parkingowych. Rada gminy ustalając układ drogowo - uliczny w § 15 ust. 3 stwierdziła, że "Ustala się zaspokojenie potrzeb parkingowych przez poszczególnych inwestorów na terenach własnych przy minimalnej liczbie: 2 stanowiska na lokal mieszkalny" (...). Więcej lokali mieszkalnych w budynku skutkowałoby zwiększeniem liczby miejsc parkingowych na terenie działki kosztem zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej. Zwiększenie liczby mieszkańców zwiększyłoby zapotrzebowanie w wodę pitną oraz spowodowałoby zwiększenie ścieków bytowych. Na terenie nie ma infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej. Ponieważ do czasu realizacji infrastruktury technicznej w MPZP [...] i [...] dopuszczone zostały indywidualne urządzenia w zakresie zaopatrzenia w wodę (studnie) i odprowadzania ścieków (szamba), powstało kilkadziesiąt budynków jednorodzinnych ze studniami i szambami. Zwiększenie liczby mieszkań spowodowało kolejno zwiększenie liczby szamb i zanieczyszczenie wód gruntowych.

Zdaniem Rady, tylko budynek jednorodzinny jednolokalowy gwarantuje spełnienie ustaleń planu w zakresie warunków i zasad kształtowania zabudowy i urządzenia terenu, takich jak minimalna powierzchnia nowo tworzonej działki - min 1000m². Dopuszczenie drugiego lokalu w budynku jednorodzinnym wiąże się z ewentualnym wyjściem ze współwłasności i w następstwie tego, wtórnym podziałem nieruchomości na mniejsze, niezgodne z planem działki. Działka ewid. nr [...] przy ul. [...] ma powierzchnię 1003 m², spełniając kryterium minimalnej powierzchni nowotworzonej działki. Nieruchomość jest współwłasnością dwóch skarżących małżeństw: P. oraz S. Na działce stoi dom jednorodzinny. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 28 czerwca 2017r. Nr 158/WIL/17 zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego i szamba szczelnego o poj. 9,5m³ na działce nr [...] T. Ś. i M. Ś. Zatwierdzony projekt obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego jednolokalowego. Kolejni nabywcy domu tj. skarżący posiadali więc wiedzę o pozwoleniu na budowę i liczby lokali w domu przy ul. [...].

Skarga dotyczy stwierdzenia nieważności ustaleń ogólnych tj. § 6 pkt 12) tzn. definicji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Definicja ta dotyczy całego obszaru planu miejscowego, a nie tylko ustaleń szczegółowych w zakresie działki skarżących. MPZP w rejonie ulic [...] i [...] był przedmiotem oceny zgodności zapisów planu z przepisami prawa w ramach procedury nadzorczej Wojewody Mazowieckiego, który nie zakwestionował ustalonej definicji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jednolokalowej. MPZP w rejonie ul. [...] i [...] obowiązuje od 2002 r. tj. od 20 lat i w tym czasie na jego obszarze, na terenach rolnych, z niewielką liczbą budynków mieszkalnych (10 budynków) zostało wybudowane całe osiedle tj. około 120 nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Nigdy ustalenia planu w zakresie definicji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jednolokalowej nie były kwestionowane albowiem, jest to elementem całego konstruktu zabudowy ekstensywnej na terenach chronionych przyrodniczo o szczególnych uwarunkowaniach środowiskowych. W aktualnych przepisach prawa zabudowa z czterema lokalami / mieszkaniami nie jest zabudową jednorodzinną, lecz wielorodzinną.

Rada uznała, że wprowadzenie definicji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jednolokalowej dla obszaru objętego MPZP rejonu ulicy [...] i [...] w brzmieniu "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - należy przez to rozumieć budynek mieszkalny wolno stojący jedno - lokalowy lub zespół takich budynków" - jest nie tylko zgodne z przepisami ówcześnie wiążącego rozporządzenia, lecz także uzasadnione charakterem terenu, celowi, jaki został wyrażony w zaskarżonym planie i uwarunkowaniom przyrodniczym i środowiskowym. Wprowadzona definicja zabezpiecza obszar przed intensywną zabudową mieszkaniową jednorodzinną i gwarantuje realizację ustalonego w planie miejscowym celu, jakim jest "ustalenie zasad zagospodarowania terenu, w tym: kształtowania i utrzymania ładu przestrzennego w harmonii ze środowiskiem przyrodniczym, łączenia zabudowy z terenami chronionymi". Przyjęte w planie rozwiązanie jest prawidłowe i mieści w ramach władztwa planistycznego ze względu na uwarunkowania przyrodnicze, ładu przestrzennego i krajobrazowe tego terenu oraz terenów otaczających. Zapisy uchwalonego planu miejscowy zabezpieczają teren przed bardziej intensywną zabudową, który stanowi niekwestionowane walory pozwalające na stworzenie założenia urbanistycznego spełniającego wszystkie wymogi wynikające z obowiązujących przepisów oraz realizującego aktualne postulaty zrównoważonego podejścia do kształtowania miast.

Ingerencja dokonana w prawo własności skarżących nie jest więc w żadnym zakresie nadmierna i nie uniemożliwia korzystania z nieruchomości. Brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała narusza bezprawnie interes prawny skarżących, jak również, że narusza zasady proporcjonalności i nadużycia władztwa planistycznego. Przyjęte w planie rozwiązania są uzasadnione merytorycznie oraz zgodne przepisami, na podstawie których zostały wprowadzone.

Pismem procesowym, datowanym na 1 sierpnia 2022 r. K. S., A. S., J. P. i B. P., reprezentowani przez pełnomocnika r.pr. M. M. uzupełnili skargę wniesioną do tut. Sądu.

Podnieśli m.in., że z ostrożności procesowej zaskarżają "w części Uchwałę Nr 886 Rady Gminy Warszawa – W. z dnia 26 września 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] i [...] [Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 08 listopada 2002 r. Nr 289, poz. 7602], co do § 6 pkt 12) Uchwały, tj. w zakresie, w jakim Uchwała zawęża definicję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do budynku mieszkalnego wolno stojącego jedno lokalowego lub zespołu takich budynków, w zw. z § 29 ust. 8 pkt 1 lit. a w zakresie, w jakim dopuszcza przeznaczenie podstawowe terenu, jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, w odniesieniu do nieruchomości Skarżących obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny położony na dz. ew. o numerze [...] z obrębu [...] pod adresem ul. [...] w Dzielnicy W. m.st. Warszawy".

Odnieśli się do braku wpływu dopuszczenia możliwości wyodrębnienia dwóch lokali w domu jednorodzinnym na uwarunkowania środowiskowe, hydrologiczne i przyrodnicze, z uwagi na przeznaczenie terenu do zabudowy mieszkaniowej, które dopuszcza i dopuszczało takie rozwiązanie. Podali, że zgodnie z cytowanym w odpowiedzi na skargę rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - przez budynek mieszkalny należało rozumieć budynek wielorodzinny, dom mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania, dom jednorodzinny oraz dom mieszkalny w zabudowie zagrodowej. Natomiast przez zabudowę jednorodzinną - budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolno stojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków.

Postanowienia zaskarżonego MPZP są nie tylko niezgodne z obecnie obowiązującą ustawą Prawo budowlane, ale były również sprzeczne z obowiązującym w chwili uchwalania ww. rozporządzeniem. Akty prawa miejscowego ustępują rangą zarówno ustawom jak i rozporządzeniom.

Skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko, że § 6 pkt 12 MPZP wprowadza nieuprawnione i bezpodstawne zawężenie definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, poprzez dopuszczenie możliwości wydzielenia w budynku tylko jednego lokalu mieszkalnego, podczas gdy z powszechnie obowiązujących przepisów wyższego rzędu wynika, że w budynku mieszkalnym wydzielić można dwa lokale mieszkalne.

W ocenie skarżących, przepis zaskarżonej uchwały jako sprzeczny z aktem prawnym wyższego rzędu powinien zostać uchylony ze skutkiem erga omnes. Biorąc pod uwagę wymóg wykazania interesu prawnego w skarżonym postanowieniu planu miejscowego, skarżący domagają się stwierdzenia nieważności przepisu w odniesieniu do ich nieruchomości. Z ostrożności procesowej zaskarżyli również postanowienie do § 29 ust. 8 pkt 1 lit. a, które stanowi, że przeznaczenie podstawowe terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżących to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca. Powyższe ograniczenie w planie, interpretowane łącznie z § 6 pkt 12 MPZP, zawierającego definicję zabudowy jednorodzinnej, wprowadzają ograniczanie możliwości wyodrębnienia dwóch lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona uchwała nie naruszała prawa, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że kwestionowanie ważności oznaczonej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) może być prawnie skuteczne tylko wówczas, gdy wskazywany zapis jest niezgodny z konkretnym przepisem rangi ustawowej, obowiązującym w dniu uchwalania prawa miejscowego. Pełnomocnik skarżących, zarzucając nieważność § 6 pkt 12 MPZP, wskazuje na jego niezgodność z art. 3 pkt 2a Pr. bud. i art. 140 Kodeksu cywilnego.

Uszło jednakże uwadze skarżących, że ww. art. 3 pkt 2a Pr. bud. został dodany przez art. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz.718) i uzyskał moc obowiązującą od 11 lipca 2003 r. Tym samym, przepis ten nie obowiązywał w dniu uchwalenia zaskarżonej w części uchwały nr 886 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 26 września 2002 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] i [...]. Dlatego też nie można uznać, że § 6 pkt 12 MPZP narusza (i to rażąco) prawo, które w dniu podejmowania uchwały przez Radę nie obowiązywało.

Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jak wynika z treści powołanego przepisu, granice wykonywania prawa zakreślają ustawy, a nie przepisy niższej rangi.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 503) takim ustawowym ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – które kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ograniczenie to zostało doprecyzowane w ust. 2 art. 6 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Z uwagi na powyższe, uznać należy, że Rada Miasta Stołecznego Warszawy miała ustawowe upoważnienie do ograniczenia sposobu zagospodarowania nieruchomości objętej planem, stanowiącej własność poprzedników prawnych skarżących, w sposób określony w § 6 pkt 12 zaskarżonej w tej części uchwały z 26 września 2002 r. Ograniczenie to nie było sprzeczne z Prawem budowlanym, obowiązującym w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały.

Odnoszą się natomiast do stanowiska prawnego pełnomocnika skarżących w zakresie, w jakim zarzuca on sprzeczność § 6 pkt 12 (a także § 29 ust. 8 pkt 2) MPZP z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wywodząc wyższość hierarchiczną rozporządzenia nad prawem miejscowym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że jest ono błędne.

Zgodnie z ust. 1 i 2 art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, zaś na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Nie można podzielić stanowiska pełnomocnika skarżących, co do wyższości hierarchicznej rozporządzenia nad aktem prawa miejscowego (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Akty prawa miejscowego, podobnie jak rozporządzenia – co wynika z wyżej przytoczonych przepisów ustawy zasadniczej, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej, a więc zajmują analogiczną pozycje w hierarchii źródeł prawa (por. np. wyrok NSA z 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1077/10, CBOSA, per analogiam).

Zwrócić też należy uwagę, że zgodnie z obowiązującym, jednolitym poglądem judykatury, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi ustawową podstawę prawną, zezwalającą radom gminy, uchwalającym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, na ograniczanie prawa własności, a plan przestrzenny jest jedynie aktem wykonującym ustawę. Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2574/15 (CBOSA) "przepisy Konstytucji RP są źródłem gwarancji a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. Konstytucja w art. 64 ust. 3 przewiduje, że ograniczenie własności dopuszczalne jest tylko w drodze ustawy. Tak więc prawo własności nie ma charakteru absolutnego – tak jak i inne konstytucyjne prawa i wolności jednostki może być poddawane przez ustawodawcę pewnym ograniczeniom. U.p.z.p. pozwala radom gminy, uchwalającym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, na ograniczanie prawa własności, a plan przestrzenny jest jedynie aktem wykonującym ustawę".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 31 października 2018 r. (sygn. akt II SA/Ol 171/18, CBOSA) stwierdził, że wykonywanie zadania publicznego w ramach tzw. władztwa planistycznego oznacza, że organy gminy mają prawo władczego (a więc bez zgody właściciela bądź użytkownika wieczystego) ingerowania w określenie sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie z poglądem, wyrażonym w wyroku NSA z 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1248/18 (CBOSA) przez zamieszczone w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykorzystywania prawa własności. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p.). Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 k.c. stanowiącym, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 42/18 (CBOSA) podkreślił, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. To właśnie stosowne przepisy ustawowe regulujące zachowanie ładu przestrzennego wprowadzają uzasadnione ograniczenia w możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli, a tym samym wraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wyznaczają granice prawa własności nieruchomości, w tym związane z tym prawem prawo zabudowy. Nie sposób zatem przyjmować, że decyzje właściwych organów wydane w zgodzie z przepisami u.p.z.p. prowadzą do naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 884/21 (CBOSA) podkreślił zaś dobitnie, że naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności.

Powyższa ocena prawna tut. Sądu powoduje, że za niezasadne uznać należało również i pozostałe zarzuty pełnomocnika skarżących, ujęte w pkt I. 3 – 5 i pkt II skargi. Wyjaśnić też należy, że prawa nie można naruszyć "przez niezastosowanie". Jest to typowy błąd logiczny, nazywany contradictio in adiecto (łac. sprzeczność w przydawce), polegający na tym, że jedno wyrażenie jest negacją drugiego. Przepis prawa może być naruszony wyłącznie przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tym niemniej, ze względów opisanych powyżej, nie został naruszony art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., gdyż Rada nie przekroczyła władztwa planistycznego, działając ramach ustawowego upoważnienia. Art. 1 ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. nie został tym samym naruszony przez pominięcie przez Radę wymagań ładu przestrzennego, zasady zrównoważonego rozwoju oraz proporcjonalności.

Z uwagi na powyższą ocenę prawną tut. Sądu i wyraźną treść art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej nie został też naruszony art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez "bezpodstawne ograniczenie skarżących w korzystaniu z przysługującego im prawa podmiotowego polegającego na możliwości swobodnego dysponowania należącą do nich nieruchomością, oraz poprzez uniemożliwienie im uregulowania stanu prawnego ich nieruchomości i ujawnienia dwóch istniejących lokali we właściwych ewidencjach".

W związku z powyższym w postępowaniu Rady w tej sprawie nie nastąpiło "naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej uchwały w postaci art. 6, 7b, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 10 i 11 k.p.a., poprzez zaniechanie dostatecznego uzasadnienia daleko idących ograniczeń w zakresie możliwości rozporządzania nieruchomością należącą do Skarżących, jak również poprzez brak uzasadnienia dla wprowadzenia definicji sprzecznej z definicją zawartą w ustawie prawo budowlane". Rada, działająca w procedurze planistycznej na podstawie art. 6 ust. 1 u.p.z.p., a więc upoważnienia ustawowego, działała zgodnie z prawem. Nie bardzo jasnym jest więc zarzut naruszenia art. 7b k.p.a., który po pierwsze nie obowiązywał w dacie uchwalania MPZP (został dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2017, poz. 935 – i wszedł w życie 1 czerwca 2017 r.), a pod drugie stanowi zasadę współdziałania organów administracji publicznej. W kontekście stawianego w rozwinięciu tezy zarzutu niezrozumiałe jest przywołanie art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. - zasady zaufania do władzy publicznej, a zwłaszcza utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw. Zasada z art. 9 k.p.a. dotyczy zaś informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie jest też zrozumiałe, jak Rada miała przy uchwalaniu MPZP naruszyć zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (i jaki miało to wpływa na treść prawa miejscowego), zwłaszcza biorąc pod uwagę, że zarówno sposób postępowania planistycznego, jak i udział w postępowaniu podmiotów, których prawa kształtowane być mają prawem miejscowym, jest precyzyjnie określony w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z zasadą przekonywania, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Ta zasada – z natury rzeczy – nie ma zastosowania w uchwalaniu prawa miejscowego (MPZP), ale właśnie przy "załatwianiu spraw" indywidualnych.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.