Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 54/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. C. i R. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia 6 listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 1 sierpnia 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 art. 104 K.p.a., art. 80 ust. 1 pkt 1, 81 ust. 1 pkt 2 art. 82 ust 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. C. i M. C. stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia 5 września 2012 r. znak: [...] nr [...] przeniesiona decyzją z dnia 17 października 2012 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przyłącza gazu średnioprężnego oraz wewnętrznej instalacji gazu niskoprężnego na działkach nr [...] i [...] w [...], gm. [...] została wydana z naruszeniem prawa (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z 10 K.p.a.) oraz odmówił uchylenia w/w decyzji Starosty [...] z dnia 5 września 2012 r., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłączenie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przesłanką wznowienia postępowania wskazaną przez wnioskujących był m.in. przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić należy, że M. C. i R. G. bezspornie byli, i nadal są, współwłaścicielami działki [...] obr[...] gm. [...], na której projektowana była budowa przyłącza gazu średnioprężnego, na które Starosta [...] wydał decyzję z dnia 5.09.2012 r. Z analizy akt sprawy oraz dokumentów złożonych przez wnioskodawcę wynika, iż w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem w/w decyzji wnioskodawcy M. i R. C. byli uznani za stronę postępowania natomiast w ich imieniu, w oparciu o przedłożone pełnomocnictwo działała spółka [...]. z o.o. z siedzibą, w K. (pełnomocnictwo własnoręcznie podpisane przez M. C. i R. C.). Zgodnie z art. 33 § 1 K.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Z wykładni językowej przepisu art. 33 § 1 K.p.a. wynika, że pełnomocnikiem strony może być jedynie osoba fizyczna. W świetle powyższych przepisów, w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przyłącza gazu średnioprężnego oraz wewnętrznej instalacji gazu niskoprężnego na działkach nr [...] i [...] w [...], gm. [...] to wnioskodawcy, a nie spółka [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w K. działająca w ich imieniu, winni brać czynny udział w postępowaniu i winni otrzymywać korespondencję kierowaną w tej sprawie przez organ do stron postępowania od jego wszczęcia po zakończenie poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Zatem błędnie uznano, iż w sprawie zakończonej decyzja Starosty [...] z dnia 5.09.2012r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. był pełnomocnikiem M. i R. C.. Organ wskazał, że ponownie badając wniosek R. i M. C. o wznowienie postępowania związany jest ustaleniami i wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 17 stycznia 2017r, sygn. akt II SA/Kr 1259/16. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku WSA w Krakowie wskazał, że skarżący mogli złożyć prawnie skuteczne oświadczenie o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (w tym wypadku działki nr [...] w [...], gmina [...]) i że oświadczenie to, choć złożone do w/w spółki, mogło w konsekwencji uprawniać do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, także inny podmiot niż spółka. Z akt sprawy wynika natomiast, że przedmiotowe pełnomocnictwo nie jest na pewno jedynym, a być może nie jest również samoistnym i samodzielnym oświadczeniem skarżących dotyczącym w/w nieruchomości. Z uzasadnienia wyroku SR [...] w K. z dnia 17 grudnia 2015 roku, sygnatura akt [...], będącego załącznikiem do skargi wynika bowiem, że odnośnie działki nr [...] skarżący składali oświadczenia również w akcie notarialnym umowy sprzedaży, a treść tych oświadczeń jest prawdopodobnie szersza niż treść oświadczenia złożonego w pełnomocnictwie. Na tej płaszczyźnie rozważań wskazać też należy, że w w/w uzasadnieniu wyrażony został pogląd, który Sąd podzielił, że zgoda na podłączenie mediów w oparciu o treść umowy sprzedaży może odpowiadać także treści pełnomocnictwa ale wcale nie musi, skoro strony zdecydowały się na sporządzenie dwóch osobnych aktów. W odniesieniu do powyższego starosta [...] wyjaśnił, że nie można jednak wykluczyć w szczególnych sytuacjach, iż pełnomocnikiem procesowym zostanie osoba prawna. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć w przypadku, gdy pełnomocnikiem zostaje osoba sprawująca zarząd majątkiem lub interesami strony lub osoba pozostająca ze stroną w stałym stosunku zlecenia. Dokumentem pełnomocnictwa własnoręcznie podpisanym przez M. C. i R. C. przed notariuszem w dniu [...] maja 2009 r. wnioskodawcy udzielili pełnomocnictwa Spółce [...] Spółka z o.o. i umocowali ją do reprezentowania w każdej sprawie związanej z nieruchomościami składającymi się między innymi z działki [...] położonej w [...] stanowiących drogi "w tym dokonywaniu czynności administracyjnych polegających na potwierdzeniu i podpisywaniu wymaganych dokumentów, do składania wszelkich oświadczeń, wyjaśnień, zapewnień, jak również do dokonywania innych czynności jakie w związku z tym pełnomocnictwem okażą się konieczne". W oparciu o tak udzielone pełnomocnictwo [...] Spółka z o.o. wyraziła zgodę W. M. (pierwotnemu inwestorowi) na przyłączenie wszystkich mediów do działki nr [...] położonej w [...], poprzez działkę o nr [...]. Nadto w § 4 umowy sprzedaży z dnia [...] maja 2009 r., (rep. A nr [...]) wnioskodawcy oświadczyli, że - w przypadku gdy [...] sp. z o.o. w K. lub jej następca prawny stanie się właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością składającą się z działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...], wyrażają swoją nieodwołalną zgodę na prowadzenie przez Spółkę lub jej inwestora zastępczego budowy budynków mieszkalnych na tych nieruchomościach i w związku z tym zobowiązują się, iż nie będą wnosić żadnych protestów czy zastrzeżeń co do ich rozpoczęcia i prowadzenia, także w ewentualnych postępowaniach administracyjnych związanych z tymi budynkami - wyrażają nieodwołalna zgodę Spółce pod firmą [...] sp. z o.o. w K. lub jej następcy prawnemu - w przypadku, gdy Spółka lub jej następca prawny stanie się właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością składająca się z działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...] - aby do wszystkich mediów, jakie znajdują się lub będą znajdować się na obszarze nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] położone w miejscowości [...] zostały nieodpłatnie przyłączone inne nieruchomości, pod warunkiem, że w przypadku wykonania takiego przyłączenia spółka będzie zobowiązana do doprowadzenia terenu do uprzedniego stanu; - nieodwołalną zgodę, aby do wszystkich mediów, jakie znajdują się lub będą znajdować na obszarze nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], zostały nieodpłatnie przyłączone inne nieruchomości pod warunkiem, że w przypadku wykonania takiego przyłączenia spółka będzie zobowiązana do doprowadzenia terenu do uprzedniego stanu. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że w nieruchomości wnioskujących składającej się z działki nr [...] (KW [...]) udział 70/200 części przysługuje małżonkom N. i W. T., którzy udział ten wraz z prawem własności nieruchomości stanowiącej działkę ewid. [...] położonej w [...] (KW [...]) nabyli umową sprzedaży z dnia [...] października 2012 r. od małżonków A. i W. M., którzy udział ten nabyli umową z dnia [...] listopada 2011r od [...] sp. z o.o. w K. . Wobec powyższego zdaniem Starosty [...] nieodwołana zgoda udzielona przez wnioskujących w akcie notarialnym na prowadzenie budowy przez [...] sp. z o.o. lub jej następców prawnych w sąsiedztwie sprzedawanych wnioskującym o wznowienie postępowania nieruchomości oraz nieodwołalna zgoda na przyłączenie do wszystkich mediów na nieruchomościach sprzedawanych wnioskodawcom, stanowi o wyrażeniu zgody dla inwestora na budowę przyłącza gazu średnioprężnego oraz wewnętrznej instalacji gazu niskoprężnego na działkach nr [...] i [...] w [...], gm. [...]. Tym samym przejęto, iż inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do pozostałych wniosków organ stwierdził, że brak wiedzy organu w dacie wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę o braku zgody na udzielenie/braku udzielenia prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest istotny. Wymieniona okoliczność nie miał charakteru istotnego, bowiem nie wpływa na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Co prawda dopiero w toku postępowania wznowieniowego zostało wykazane że prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z nieodwołanej zgody udzielonej przez wnioskujących w akcie notarialnym na prowadzenie budowy przez [...] sp. z o.o. lub jej następców prawnych w sąsiedztwie sprzedawanych wnioskującym o wznowienie postępowania nieruchomości oraz nieodwołalnej zgody na przyłączenie do wszystkich mediów na nieruchomościach sprzedawanych wnioskującym, co stanowi o wyrażeniu zgody dla inwestora na budowę przyłącza gazu średnioprężnego oraz wewnętrznej instalacji gazu niskoprężnego na działkach nr [...] i [...] w [...], gm. [...]. Zatem organ nie dysponował nimi i nie były mu znane w dacie wydawania decyzji, jednakże powyższa okoliczność nie wpływa na zmianę treści decyzji w zasadniczych kwestiach, co oznacza, że w sprawie nie mogłaby zapaść decyzja, co do istoty odmienna od dotychczasowej.

Od te decyzji odwołanie wnieśli R. i M. C., zakwestionowali ustalenia organu I instancji i wnieśli o dopuszczenie załączonych dowodów oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie ostatecznej decyzji Starosty [...] z 5 września 2012 r. o pozwoleniu na budowę, i orzeczenie o odmowie pozwolenia na budowę.

Wojewoda decyzją z dnia 6 listopada 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Starosty [...] po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17.01.2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1259/16. W ocenie organu odwoławczego, postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji przeprowadzono prawidłowo, dokonano wyczerpującej, pełnej analizy sprawy w świetle oceny prawnej i wskazań Sądu, a wydana decyzja jest słuszna merytorycznie, i organ odwoławczy w pełni podziela argumenty i stanowisko w niej zaprezentowane. Wskazał, że działka drogowa nr [...] w [...], na której zlokalizowano przyłącz gazowy do budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...], stanowi współwłasność wielu osób, w tym min. skarżących oraz inwestora, a także podmiotu - [...] Sp. z o.o. w K.. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmujące działki nr [...] i [...] w [...], a do wniosku o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmujące działki nr [...] i [...] w [...]. W aktach zawarta jest także poświadczona za zgodność z oryginałem kopia zgody [...] Sp. z o.o. w K. na przyłączenie i przejście wszystkich mediów przez działki [...],[...] i [...] w [...]. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z 5.09.2012 r. z naruszeniem prawa, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 10 K.p.a., ponieważ skarżący jako strony nie brali udziału w postępowaniu, a organ I instancji za pełnomocnika skarżących błędnie uznał spółkę [...] sp. z o.o. w K. , ponieważ zgodnie z art. 33 § 1 K.p.a., pełnomocnikiem strony może być tylko osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. W zakresie natomiast zagadnienia, czy inwestorowi przysługiwało prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, zbadano dokładnie akt notarialny umowy sprzedaży oraz ustanowienia hipoteki zwykłej kaucyjnej z [...] maja 2009 r. Repertorium A numer [...], oraz notarialne pełnomocnictwo z [...] maja 2009 r. udzielone przez skarżących Spółce pod firmą [...] sp. z o.o. w K. . Szczegółowa analiza treści tych dokumentów wskazuje, że ww. pełnomocnictwo umocowuje Spółkę [...] sp. z o.o. w K. , do reprezentacji skarżących w każdej sprawie związanej min. z działką drogową [...], i w ramach tej reprezentacji składania wszelkich oświadczeń oraz dokonywania innych czynności jakie w związku z tym pełnomocnictwem okażą się konieczne. Na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży oraz ustanowienia hipoteki zwykłej kaucyjnej z [...] maja 2009 r. Spółka [...] sp. z o.o. w K. , nabyła umocowanie prawne do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, i przekazania tego prawa innemu inwestorowi, co wynika z treści § 4 tego aktu, w którym skarżący wyrażają nieodwołalną zgodę Spółce [...] sp. z o.o. w K. , aby do wszystkich mediów jakie znajdują się lub będą znajdować się min. na działce drogowej nr [...] zostały nieodpłatnie przyłączone inne nieruchomości, pod warunkiem, że w przypadku wykonania takiego przyłączenia Spółka będzie zobowiązana do doprowadzenia terenu do uprzedniego stanu. W tych okolicznościach, w ocenie organu odwoławczego, Spółka była uprawniona do przekazania swojego prawa do dysponowania działką drogową nr [...] na cele budowlane, na rzecz innego inwestora. Skarżący złożyli bowiem oświadczenie o wyrażeniu zgody na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane w zakresie przeprowadzenia mediów dla innego podmiotu niż Spółka i równocześnie umocowali tę Spółkę do złożenia takiego oświadczenia w ich imieniu dla innego podmiotu.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M. C. i R. C. zarzucając naruszenie:

1/ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w wadliwym orzeczeniu przez organ administracji publicznej II instancji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w miejsce uchylenia w całości zaskarżanej decyzji i orzeczenia w całości co do istoty sprawy poprzez uchylenie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 5 września 2012 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przyłącza gazu średnioprężnego oraz wewnętrznej instalacji gazu niskoprężnego na działkach [...] i [...] w [...], gm. [...], i orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę;

2/ art. 146 § 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez jego zastosowanie, wyrażającą się w wadliwym przyjęciu przez organ administracji publicznej II instancji, iż brak jest podstaw do uchylenia objętej wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego decyzji z uwagi na okoliczność, iż podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym w sytuacji, gdy nieprawidłowo ustalony krąg stron postępowania i przeprowadzenie postępowania bez udziału skarżących jako stron skutkowało niemożnością wypowiedzenia się przez skarżących co do okoliczności braku udzielenia przez skarżących zgody konstytuującej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zarówno W. T., jak również W. M., w toku wznowionego postępowania skarżący ponownie oświadczali, iż nigdy nie udzielali, jak również nie udzielają przedmiotowej zgody zarówno W. T., jak również W. M., zaś organ administracji publicznej I i II instancji dokonał wadliwej wykładni treści udzielonego przez skarżących spółce [...] Sp. z o.o. w K. pełnomocnictwa;

3/ art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 86 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., wyrażającą się w pominięciu przez organ administracji publicznej II instancji okoliczności, iż organ administracji publicznej I instancji nie odniósł się do wniosków dowodowych skarżących zgłoszonych na okoliczności istotne z punktu widzenia rozpoznania sprawy, a związane z celem i zgodnym zamiarem skarżących i [...] Sp. z o.o. w K. jako ich pełnomocnika - stron umowy i stosunku pełnomocnictwa;

4/ art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez dokonanie wadliwych i dowolnych ustaleń faktycznych skutkujących naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, przy uwzględnieniu okoliczności, iż do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, wyrażającą się w pominięciu przez organ administracji publicznej II instancji okoliczności związanych z treścią składanych przez skarżących w toku wznowionego postępowania administracyjnego oświadczeń istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, pomniejszeniem ich przydatności z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bez dokonania konfrontacji powyższego z istotą oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także z okolicznością braku przedstawiania przez inwestora, pomimo wezwania go do tego przez organ administracji publicznej I instancji pismem z dnia 14 stycznia 2016 r., zgody konstytuującej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w następstwie obrazę:

5/ art. 6 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez organ administracji publicznej II instancji, iż organ administracji publicznej I instancji prowadził postępowanie z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i zasady praworządności, które to uchybienia przeniknęły do postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej II instancji, a to wobec niewykonywania ciążących na organach administracji publicznej obydwu instancji ciążących na nich z mocy ustawy obowiązków w zakresie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a także w dopuszczeniu się przez organ administracji publicznej I i II instancji wadliwej, sprzecznej z przepisami k.c. wykładni treści pełnomocnictwa udzielonego przez skarżących spółce [...] Sp. z o.o. w K. ;

6/ art. 32 ust. 4 P.b. w zw. z art. 3 pkt 11 P.b., poprzez jego niezastosowanie, wyrażającą się w pominięciu przez organ administracji publicznej II instancji okoliczności, iż wobec braku po stronie inwestora zgody konstytuującej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, brak jest podstaw do wydania mu pozwolenia na budowę, co wynika chociażby z braku przedstawienia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działek o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] w [...], gmina [...], do przedstawienia których został on wezwany przez organ administracji publicznej I instancji pismem z dnia 14 stycznia 2016 r., a także wobec zakwestionowania przez skarżących okoliczności dopuszczalności udzielenia przez spółkę [...] Sp. z o.o. w K. w oparciu o udzielone tej spółce przez skarżących pełnomocnictwo w ich imieniu zgody konstytuującej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co winno implikować przyjęcie przez organ administracji publicznej II instancji braku po stronie inwestora przedmiotowej zgody;

7/ art. 98 k.c., poprzez jego niezastosowanie, wyrażającą się w niedostrzeżeniu przez organ administracji publicznej II instancji, iż pełnomocnictwo ogólne obejmuje umocowanie do czynności zwykłego zarządu, zaś do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebne jest pełnomocnictwo określające ich rodzaj, chyba że ustawa wymaga pełnomocnictwa do poszczególnej czynności, w sytuacji, gdy treść udzielonego przez skarżących spółce [...] Sp. z o.o. w K. pełnomocnictwa nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż było ono pełnomocnictwem ogólnym;

8/ art. 201 k.c., poprzez jego niezastosowanie, wyrażającą się w niedostrzeżeniu przez organ administracji publicznej I i II instancji, iż czynność polegająca na udzieleniu zgody konstytuującej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu;

9/ art. 56 k.c. w zw. z art. 65 § 1 k.c. w zw. z art. 65 § 2 k.c., wyrażającą się w dokonaniu przez organ administracji publicznej I i II instancji wadliwej wykładni treści oświadczeń skarżących składających się na treść udzielonego przez skarżących spółce [...] Sp. z o.o. w K. pełnomocnictwa, albowiem nie odwołującej się do zgodnego zamiaru i celu stron tej czynności prawnej o charakterze umownym, w którym to zakresie organ administracji publicznej I i II instancji nie czynił żadnych ustaleń faktycznych.

W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu i instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszym postępowaniu jest ocenia legalności decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, stwierdzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa. Naruszenia prawa organ dopatrzył się w tym, że strona tego postępowania nie brała w nim udziału bez własnej winy. Zdaniem organu w postępowaniu mogłaby zapaść jedynie decyzja treścią odpowiadająca decyzji wydanej wadliwie (z naruszeniem prawa). Kierując się wskazaniami sądu rozpoznającego sprawę poprzednio i badając treść dokumentów jakie podpisali w postępowaniu administracyjnym skarżący organ uznał, że w postępowaniu umocowali oni [...] sp. z o.o. w K. do przekazania prawa do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane na rzecz inwestora. Skarżycy okoliczność tą kwestionują. Ponadto skarżący uważają, że udzielone pełnomocnictwo nie upoważniało do dokonywania czynności prawnych przekraczających zwykły zarząd a czynnością taką jest złożenie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W ocenie sądu skarga jest w sposób oczywisty niezasadna.

Przede wszystkim sprawa była przedmiotem oceny sądu w sprawie II SA/Kr 1259/16. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w sprawie, w przyszłości dokonywać nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 152/07 moc wiążąca wyroku określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Istota bowiem mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2127/10 oraz w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II FSK 805/12 wskazując, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana.

W wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r. w sprawie II SA/Kr 1259/16 sąd wyraził jasny pogląd prawny oraz wydał organowi wiążące zalecenia, które są obligujące także dla sądu kontrolującego sprawę ponownie, podobnie jak wyrażony w tym wyroku pogląd prawny. Sąd wskazał, iż "skarżący mogli złożyć prawnie skuteczne oświadczenie o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (w tym wypadku działki nr [...] w [...], gmina [...]) i że oświadczenie to, choć złożone w stosunku do w/w spółki, mogło w konsekwencji uprawniać do dysponowania nieruchomością na cele budowlane także inny podmiot niż spółka". W uzasadnieniu wyroku wskazano także, iż "odnośnie działki nr [...] skarżący składali oświadczenia również w akcie notarialnym umowy sprzedaży, a treść tych oświadczeń jest prawdopodobnie szersza niż treść oświadczenia złożonego w pełnomocnictwie. Na tej płaszczyźnie rozważań wskazać też należy, że w w/w uzasadnieniu wyrażony został pogląd, który tutejszy Sąd podziela, że zgoda na podłączenie mediów w oparciu o treść umowy sprzedaży może odpowiadać także treści pełnomocnictwa ale wcale nie musi, skoro strony zdecydowały się na sporządzenie dwóch osobnych aktów. Dlatego w ponownym postępowaniu, organ dokona oceny treści oświadczeń złożonych przez skarżących odnośnie działki nr [...] w [...], gmina [...] złożonych zarówno w tej umowie, jak i w pełnomocnictwie. Uwzględniając ich pełną treść dokona wnikliwej oceny, czy z oświadczeń tych wynika, że skarżący złożyli oświadczenie o wyrażeniu zgody na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane w zakresie przeprowadzenia mediów dla innego podmiotu niż spółka, bądź też że umocowali spółkę do złożenia takiego oświadczenia w ich imieniu dla innego podmiotu, czego nie należy mylić z pełnomocnictwem do reprezentowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W zależności od dokonanej oceny rozstrzygnie sprawę".

Tak więc sąd rozstrzygnął kwestię możliwości umocowania przez skarżących spółki [...] sp. z o.o. w K. do składania oświadczeń w przedmiocie dysponowania nieruchomością na cele budowlane czy przekazania tego uprawnienia na rzecz innych inwestorów. Obowiązkiem organu było okoliczność tę ustalić w oparciu o tekst dwóch dokumentów – pełnomocnictwa udzielonego [...] sp. z o.o. w K. przez skarżących i umowy sprzedaży i ustanowienia hipoteki kaucyjnej z [...] maja 2009 r. Organ zastosował się do zaleceń sądu, przeanalizował treść w/w dokumentów, oceniając, iż [...] sp. z o.o. w K. została przez skarżących umocowana do przekazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na rzecz innego podmiotu (inwestora). Stanowisko to zdaniem sądu jest w pełni zasadne. Szczególnie z umowy sprzedaży i ustanowienia hipoteki kaucyjnej z [...] maja 2009 r. wynika, że skarżący wyrażają zgodę [...] sp. z o.o. w K. aby z wszystkich mediów jakie znajdują się na działce nr [...] zostały nieodpłatnie przyłączone inne nieruchomości pod warunkiem że spółka doprowadzi teren do stanu poprzedniego.

Jak mowa wyżej sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany zaleceniami i oceną prawną dokonaną przez tut. sąd w spawie II SA/Kr 1259/16. Zarzuty skargi nie mogły odnieść zatem zamierzonego rezultatu, tak co do zakresu udzielonego przez skarżących umocowania na rzecz [...] sp. z o.o. w K. jak i charakteru czynności, jaką jest zmożenie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane i rodzaju pełnomocnictwa koniecznego do udzielenia umocowania do dokonania tej czynności. Wskazania sądu są wyraźne. Sąd dopuszcza możliwość przekazania przez skarżących na rzecz [...] sp. z o.o. w K. zgody na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane w zakresie przeprowadzenia mediów dla innego podmiotu niż spółka w oparciu o umocowanie zawarte w udzielonym spółce pełnomocnictwie oraz umowie z [...] maja 2009 r. Z umowy wynika, że skarżący składają oświadczenie, które uprawniało [...] sp. z o.o. w K. do przyłączenia sąsiadujących z działką nr [...], innych nieruchomości do wszystkich mediów jakie w granicach tej działki (nr [...]) były zlokalizowane. W tym rozumieniu [...] sp. z o.o. w K. dysponowała działką nr [...] na cele budowlane w zakresie doprowadzania z niej mediów do innych, sąsiadujących nieruchomości a prawo to wynikało ze stosunku obligacyjnego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę chciał zwrócić uwagę na inną jeszcze okoliczność wykazującą bezzasadność roszczeń skarżących. Otóż postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch faz. W pierwszej z nich bada się formalne podstawy wznowienia (zachowanie terminu do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania oraz wskazanie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a § 1 K.p.a.). W razie stwierdzenia że podstawa ta nie zachodzi, organ odmawia wznowienia postępowania. Jeżeli organ ustali, że podstawa wznowienia zachodzi, wznawia postępowanie i przechodzi do fazy drugiej, w której bada czy podstawa wznowienia wpłynęła na wynik sprawy tj. przeprowadza merytoryczne postępowanie mające ustalić jaki powinien być wynik sprawy (postępowania) po wyeliminowaniu wadliwości będącej przedmiotem wniosku o jego wznowienie. Po przeprowadzonym tego postępowaniu organ na podstawie art. 151 K.p.a. wydaje orzeczenie, którym:

– odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji (postanowienia), gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 lub art. 145a § 1,

– uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy,

– stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania.

To ostatnie rozstrzygnięcie – stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, organ wydaje w sytuacji, kiedy uzna, że podstawa wznowienia zachodziła, a zatem decyzja została wydana formalnie wadliwie, ale jest merytorycznie poprawna - wadliwość w postaci ziszczenia się okroczności będących podstawą wznowienia postępowania nie wpłynęły na wynik sprawy – nie wypaczyły tego wyniku.

Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest częścią procesu prowadzącego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 32 ust 4 pkt 2 Prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118). pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W stanie prawnym do 11 lipca 2003 r. przepis ten brzmiał - pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą procesu budowlanego nie jest składanie oświadczeń w zakresie posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ale fakt posiadania tego prawa. Zastąpienie wymogu wykazania się tym prawem, złożeniem oświadczenia miało na celu jedynie przyspieszyć i ułatwić proces wydawania pozwolenia na budowę a nie zmienić jego reguły. Organ nie musi sprawdzać (co do zgodności ze stanem rzeczywistym) złożonego oświadczenia, ale w razie wątpliwości co do prawdziwości tego oświadczenia, obowiązkiem organu jest jego weryfikacja. Złożenie oświadczenia o dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest też warunkiem "ważności" decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli nawet po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w postępowaniu nadzwyczajnym tj. bądź postępowaniu wznowieniowym, bądź o stwierdzenie nieważności decyzji, organ ustali, że inwestor nie złożył oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane bądź jest ono wadliwe (np. podaje błędną podstawę prawną istniejącego prawa – może nią być prawo własności ale też stosunek obligacyjny czy prawno-rzeczowy) ale prawem tym w rzeczywistości dysponował, to brak jakichkolwiek podstaw by decyzję o pozwoleniu na budowę eliminować z obrotu prawnego. Istotą sprawy jest bowiem nie to czy inwestor złożył prawidłowe oświadczenie ale czy w rzeczywistości dysponował nieruchomością na cele budowlane.

Przedmiot niniejszego postepowania dotyczył oceny prawidłowości (legalności) decyzji o pozwolenie na budowę przyłącza gazowego z działki drogowej nr [...] na działkę sąsiednią. Jak ustala organ w decyzji z 6 lipca 2017 r., których to ustaleń skarżący w żaden sposób nie negowali, działka nr [...] jest działką drogową przez którą przebiega sieć gazowa i stanowiła przedmiot współwłasności wielu osób w tym skarżących, [...] sp. z o.o. w K. oraz inwestora W. M., który złożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowalne (str. 2 decyzji). Z faktów tych wynika z tego kilka istotnych dla sprawy okoliczności.

Po pierwsze – charakter przedsięwzięcia budowlanego polegającego na wykonaniu przyłącza gazowego z linii przesyłowej zlokalizowanej w działce drogowej na teren nieruchomości sąsiadujących. Charakter tej inwestycji nie zakładał jakiejkolwiek ingerencji budowalnej w działkę drogową. Linia przesyłowa gazu nie jest przedmiotem własności współwłaścicieli działki drogowej po której przebiega a przedsiębiorstwa przesyłowego. Jeżeli mówić o ingerencji budowlanej tej inwestycji to dotyczyła ona działki do której przyłącz był wykonany (działki nr [...]). Po drugie inwestor K. M. był także współwłaścicieli działki nr [...]. W ocenie sądu przesądza to o tym, że inwertor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestią przesądzającą jest to, że był on współwłaścicielem działki z której przyłącz miał być wykonany a prace wykonywane na tej działce nie były zaś związane z jakimkolwiek zainwestowaniem budowlanym w ten teren (w tym znaczeniu można by poddać w wątpliwość, czy w stosunku do działki nr [...] inwestor musiał się jakimkolwiek prawem wykazywać – czego jednakże sąd uczynić nie może będąc związany stanowiskiem wyrażonym przez sąd poprzednio rozpoznający sprawę, który tej kwestii nie zanegował). Byłoby absurdem wymagać aby wszyscy współwłaściciele działki drogowej wyrażali zgodę na wykonanie z niej przyłącza do sąsiadującej z nią nieruchomości, której właściciel jest także współwłaścicielem nieruchomości drogowej. Taką jednomyślność w praktyce byłoby trudno osiągnąć.

Konkludując stwierdzić należy, iż zdaniem sądu w składzie rozpoznającego niniejszą sprawę, dla robót budowlanych polegających na wykonaniu przyłącza gazowego z działki drogowej stanowiącej współwłasność inwestora do działki sąsiedniej (jego własności) zbędna była zgoda pozostałych współwłaścicieli tej działki. Dysponował on zatem - inwestor (o ile w ogóle przyjąć, ze takim prawem musiał dysponować) nieruchomością na cele budowlane. Prace budowlane polegające na wykonaniu przyłącze gazowego można zresztą realizować w oparciu o zgłoszenie (art. 29 ust 1 pkt 20, art. 30 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) tj. w postępowaniu, w którym jedyną stroną jest właśnie inwertor.

Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.