Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 209/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 99 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 100 poz 696
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2019 r.; sygn. akt VI SA/Wa 1160/19 w sprawie ze skargi H. D. M. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zdjęcia ograniczenia z uprawnienia instruktora szkolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od H. D. M. na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 października 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1160/19 oddalił skargę H. D. M. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie odmowy zdjęcia ograniczenia z uprawnienia instruktora szkolenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że wnioskiem z [...] stycznia 2019 r. skierowanym do Urzędu Lotnictwa Cywilnego H. M. wniósł o zdjęcie ograniczenia LAPL only z uprawnienia instruktora szkolenia ogólnego , ograniczonego FI[A]R w licencji pilota turystycznego po ukończeniu szkolenia teoretycznego do licencji pilota liniowego samolotowego nr. [...] , wystawione przez Ośrodek Szkolenia Lotniczego U.

Do wniosku załączył opłatę za wpis uprawnienia do licencji . kserokopię licencji , kserokopię orzeczenia lotniczo-lekarskiego , oraz wydruk dokumentujący listę lotów strony.

Pismem z [...] lutego 2019 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w postaci zaświadczenia z egzaminu teoretycznego, potwierdzającego spełnienie wymagania dotyczącego wiedzy teoretycznej dla licencji CPL.

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. strona zarzuciła, że Prezes ULC nieprawidłowo utożsamia kwestię zdania egzaminu teoretycznego na licencję pilota zawodowego CPL, z kwestią spełnienia wymogu określonego w FCL.915.FI lit. b pkt 2 ppkt i Rozporządzenia nr 1178/2011, tj. posiadania wiedzy teoretycznej dla licencji CPL. Na poparcie swojej tezy strona wskazała szereg przepisów odnoszących się do szkolenia lotniczego na licencję pilota zawodowego samolotowego. Ponadto wnioskodawca wskazał, że jego zdaniem przedłożone przez stronę zaświadczenie o ukończeniu szkolenia teoretycznego na licencję ATPL poświadcza posiadanie przez wnioskodawcę wiedzy teoretycznej dla licencji CPL.

Zawiadomieniem z [...] lutego 2019 r. Prezes ULC poinformował stronę o zakończeniu postępowania w sprawie, wraz z informacją, że na dzień wysłania zawiadomienia strona nie udowodniła spełnienia wymogów do zdjęcia ograniczenia LAPL only z uprawnienia instruktora szkolenia ogólnego ograniczonego FI(A)R w licencji pilota turystycznego samolotowego nr [...], oraz że na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., strona ma możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się w sprawie w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zawiadomienia. Zawiadomienie zostało odebrane przez stronę 8 marca 2019 r. W wyznaczonym terminie strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r. Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 2 oraz art. 96 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2018 r. poz. 1183 z późn. zm., dalej jako: "Pl") oraz FCL.915.FI lit. b pkt. 2 w zw. z FCL.310 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1178/2011 z dnia 3 listopada 2011 r. ustanawiającego wymagania techniczne i procedury administracyjne odnoszące się do załóg w lotnictwie cywilnym zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 (Dz. U. L 311 z 25.11.2011, dalej: "Rozporządzeniem nr 1178/2011" oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a."), odmówił H. M.zdjęcia ograniczenia LAPL only z uprawnienia instruktora szkolenia ogólnego ograniczonego FI(A)R w licencji pilota turystycznego samolotowego PPL(A) nr [...], z powodu niespełnienia wymagania określonego w FCL.915.FI lit. b pkt 2 ppkt i Rozporządzenia nr 1178/2011.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem strony, iż ukończenie szkolenia teoretycznego do licencji ATPL spełnia wymóg dotyczący potwierdzenia wiedzy teoretycznej dla licencji CPL.

Prezes ULC powołał w tym zakresie treść FCL.915.FI lit. b pkt. 2 i Rozporządzenia nr 1178/2011, zgodnie z którym: "(...) dodatkowo w przypadku uprawnienia FI(A) posiadać co najmniej licencję PPL(A) oraz spełnić wymagania dotyczące wiedzy teoretycznej dla licencji CPL, z wyjątkiem instruktora FI(A) szkolącego jedynie do licencji LAPL(A)". Zdaniem organu powyższy przepis wskazuje wprost, że osoba ubiegająca się o uprawnienie FI musi w przypadku uprawnienia FI(A) posiadać co najmniej licencję PPL(A) oraz spełnić wymagania dot. wiedzy teoretycznej dla licencji CPL. Powyższego przepisu nie można jednak interpretować w oderwaniu od innych, określonych ww. częścią Rozporządzenia nr 1178/2011. Zgodnie zaś z FCL.310 Rozporządzenia nr 1178/2011 - "Osoba ubiegająca się o licencję CPL wykazuje podczas egzaminów, że posiada wiedzę odpowiednią dla nadawanych uprawnień w zakresie następujących przedmiotów (...)". Zdaniem Prezesa ULC powyższe oznacza, iż wykazanie się odpowiednią wiedzą nie może nastąpić w żaden inny sposób niż poprzez zdanie egzaminu państwowego w rozumieniu art. 99 ust. 1 Pl. Szkolenie w Ośrodku Szkolenia Lotniczego jest bowiem procesem nabywania takiej wiedzy, zaś egzamin - stanowi jej weryfikację. Jednocześnie zgodnie z AMC1 do FCL.025 lit. b Rozporządzenia nr 1178/2011 przez egzamin rozumiemy - wykazanie się posiadaną wiedzą w jednym lub większej ilości testów. Reasumując, organ stwierdził, że wykładnia celowościowa i systemowa ww. przepisów jasno wskazuje, iż spełnienie wymagania dotyczącego wiedzy teoretycznej do licencji CPL, może nastąpić jedynie w formie zdania egzaminu teoretycznego przed Lotniczą Komisją Egzaminacyjną w ww. zakresie. Powyższa wykładnia pozostaje także w zgodzie z przepisami art. 96 ust. 1 pkt 6 i 7 Pl oraz § 7 ust. 1 w zw. z § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 września 2013 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 839 z późn. zm., dalej: "r.l.p.l.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie.

Sąd nie miał wątpliwości, że skarżący zaliczył szkolenie teoretyczne w zakresie wymaganym dla licencji CPL w zatwierdzonym ośrodku szkolenia, natomiast nie wykazał się zdaniem egzaminu teoretycznego państwowego w rozumieniu art. 99 ust. 1 Pl. Podkreślił przy tym, że zaliczenie szkolenia teoretycznego jest warunkiem przystąpienia do tego egzaminu (cytowany wcześniej FCL.315 CPL Rozporządzenia nr 1178/2011). Spór w sprawie dotyczy zatem w istocie tego, czy przepis FCL.915.FI lit. b pkt. 2 i Rozporządzenia nr 1178/2011 w zakresie ustanowienia dla kandydatów wymogu "spełnienia wymagań dotyczących wiedzy teoretycznej dla licencji CPL" ustanawia w istocie jedynie wymóg zaliczenia szkolenia teoretycznego w zakresie wymaganym dla licencji CPL w zatwierdzonym ośrodku szkolenia (jak chciałby skarżący) czy też wymóg zdania państwowego egzaminu teoretycznego w rozumieniu art. 99 ust. 1 Pl i wykazania tym samym dopiero w efekcie zdania tego egzaminu, że posiada wiedzę odpowiednią dla nadawanych uprawnień (jak uważa organ).

Zdaniem Sądu, rację w tej mierze należało przyznać organowi. Sąd podzielił pogląd organu, iż spełnienia wymagań dotyczących wiedzy teoretycznej dla licencji CPL nie może nastąpić w żaden inny sposób niż poprzez zdanie egzaminu państwowego w rozumieniu art. 99 ust. 1 Pl. Szkolenie w zatwierdzonym ośrodku szkolenia jest bowiem procesem nabywania takiej wiedzy, zaś egzamin państwowy - stanowi jej weryfikację. Oceny Sądu nie zmienia fakt, iż skarżący zdał wewnętrzny egzamin teoretyczny w zatwierdzonym ośrodku szkolenia. Celem bowiem egzaminu wewnętrznego jest jedynie weryfikacja wiedzy szkolonego kursanta pod kątem, czy jest on gotowy – zdaniem zatwierdzonego ośrodka szkolenia - przystąpić do egzaminu państwowego. Powyższe wynika zresztą z treści samego zaświadczenia o zdaniu egzaminu wewnętrznego dostarczonego przez wnioskodawcę do organu. Różnice w zakresie trudności zdania egzaminów wewnętrznych w zatwierdzonym ośrodku szkolenia a egzaminów państwowych widać zresztą na tle niniejszej sprawy. Skarżący zdał wewnętrzny egzamin w zatwierdzonym ośrodku szkolenia, natomiast – mimo wielokrotnych prób – nie może zdać państwowego egzaminu. W ciągu 5 miesięcy skarżącemu udało się zaliczyć wyłącznie dwa z czternastu wymaganych przedmiotów. Co istotne, skarżący początkowo nie kwestionował wykładni prawa przez organ. Przed złożeniem wniosku w sprawie, tj. przed wszczęciem postępowania administracyjnego dotyczącego zdjęcia ograniczenia LAPL only z uprawnienia instruktora szkolenia ogólnego ograniczonego FI(A)R, wnioskodawca rozpoczął bowiem zdawanie egzaminów teoretycznych w wymaganym zakresie. Pełne zaliczenie powyższego egzaminu otrzymuje się w momencie zaliczenia wszystkich czternastu wymaganych przedmiotów. Skarżący kilkukrotnie podejmował próbę zaliczenia dziewięciu z nich, jak wskazano, zdał tylko dwa egzaminy na czternaście.

Sąd wskazał także, iż zgodnie z AMC1 do FCL.025 lit. b Rozporządzenia nr 1178/2011 przez egzamin rozumieć należy wykazanie się posiadaną wiedzą w jednym lub większej ilości testów. Reasumując, Sąd potwierdził ustalenia organu, że wykładnia celowościowa i systemowa ww. przepisów jasno wskazuje, iż spełnienie wymagania dotyczącego wiedzy teoretycznej do licencji CPL, może nastąpić jedynie w formie zdania egzaminu teoretycznego przed Lotniczą Komisją Egzaminacyjną w ww. zakresie. Ponadto, powyższe rozumienie przepisów Rozporządzenia nr 1178/2011 potwierdza jego tytuł, w którym podkreśla się, iż zostało ono wydane w celu ustanowienia wymagań technicznych i procedur administracyjnych odnoszących się do załóg w lotnictwie cywilnym zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008. Z kolei w motywie pierwszym Rozporządzenia nr 1178/2011 podkreślono, iż Rozporządzenie (WE) nr 216/2008 ma na celu ustanowienie i utrzymanie wysokiego, jednolitego poziomu bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego w Europie. Rozporządzenie to określa środki realizacji tego celu, a także pozostałych celów w zakresie bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego. Zdaniem Sądu, to właśnie zdanie egzaminu państwowego, a nie tylko wewnętrznego egzaminu w zatwierdzonym ośrodku szkolenia gwarantuje utrzymanie wysokiego, jednolitego poziomu bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego w Europie.

Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, że zaskarżona decyzja odmowna Prezesa ULC narusza przepisy postępowania w postaci art. 6 w z zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie tej decyzji bez podstawy prawnej. Wbrew twierdzeniom strony, skarżący winien albo posiadać co najmniej licencję CPL(A) albo spełnić wymagania dotyczące wiedzy teoretycznej dla licencji CPL, czyli zdać państwowy egzamin teoretyczny dla licencji CPL. W ocenie Sądu, nie jest konieczne zdawanie całości tego egzaminu, tj. łącznie z częścią praktyczną. Zatem wykazanie przez wnioskodawcę, iż spełnia on wymagania dotyczące wiedzy teoretycznej dla licencji CPL, może nastąpić tylko w formie zdania w tym zakresie egzaminu państwowego. Niewystarczające jest przy tym ukończenie szkolenia i zdanie wewnętrznego egzaminu w zatwierdzonym ośrodku szkolenia. Ponadto, skoro skarżący musi spełnić wymagania dotyczące wiedzy teoretycznej dla licencji CPL, to nie może kwestionować zakresu wiedzy wymaganej dla otrzymania tej licencji.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1) p.p.s.a.:

a) prawa materialnego, tj. regulacji FCL.915.FI lit. b pkt 2 ppkt i) zawartej w Załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 1178/2011 z dnia 03 listopada 2011 r. ustanawiającego wymagania techniczne i procedury administracyjne odnoszące się do załóg w lotnictwie cywilnym zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 (Dz.U L 311 z 25.11.2011 r.) /dalej: "Rozporządzenie 1178/2011"/ poprzez błędną wykładnie tego przepisu polegającą na błędnym przyjęciu, że spełnienie wymagań dotyczących wiedzy teoretycznej dla licencji CPL powinno nastąpić przez zdanie egzaminu państwowego w rozumieniu art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1580 z późn. zm.) - dalej: "Prawo lotnicze" - w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że spełnienie wymagań dotyczących wiedzy teoretycznej dla licencji CPL powinno nastąpić przez zaliczenie w zatwierdzonym ośrodku szkolenia, zgodnie z Dodatkiem 3 do Części FCL Załącznika I do Rozporządzenia 1178/2011 (do czego odsyła regulacja FCL.315 zawarta w Załączniku I do Rozporządzenia 1178/2011), szkolenia teoretycznego na licencję CPL lub licencję, która zawiera w sobie licencję CPL, a więc w szczególności - jak to wynika z regulacji FCL.505 lit. a pkt 1 zawartej w Załączniku I do Rozporządzenia 1178/2011 - szkolenia na licencje ATPL(A);

b) prawa materialnego, tj. regulacji FCL.310 zawartej w Załączniku I do Rozporządzenia 1178/2011 w powiązaniu z regulacją FCL.915.FI lit. b pkt 2 zawartą w Załączniku I do Rozporządzenia 1178/2011, przez jego niewłaściwe zastosowanie - w sytuacji gdy regulacja FCL.310 zawarta w Załączniku I do Rozporządzenia 1178/2011 określa zakres wiedzy weryfikowanej podczas egzaminu na licencję CPL u osoby ubiegającej się o teką licencję, a tymczasem skarżący nie ubiegał i nie ubiega się o licencję CPL, lecz jako posiadacz licencji PPL(A) ubiegał i ubiega się jedynie o zdjęcie ograniczenia LAPL only z uprawnienia instruktora szkolenia ogólnego ograniczonego FI(A)R, a zatem w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania tego przepisu;

c) prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 1 Prawa lotniczego, przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że wykazanie się wiedzą teoretyczną dla licencji CPL w rozumieniu regulacji FCL.915.FI lit. b pkt 2 ppkt i) zawartej w Załączniku I do Rozporządzenia 1178/2011 nie może nastąpić w żaden inny sposób niż poprzez egzamin państwowy w rozumieniu art. 99 ust. 1 Prawa lotniczego - w sytuacji gdy powyższy przepis dotyczy uzyskania licencji, a skarżący nie ubiegał i nie ubiega się o licencję CPL, lecz jako posiadacz licencji PPL(A) ubiegał i ubiega się jedynie o zdjęcie ograniczenia LAPL only z uprawnienia instruktora szkolenia ogólnego ograniczonego FI(A)R a zatem w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania tego przepisu;

d) prawa materialnego, tj. AMC1 do FCL.025 lit. b Rozporządzenia 1178/2011 przez jego zastosowanie pomimo nieistnienia takiego przepisu;

2. na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2) p.p.s.a.:

a) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. - w z zw. z art. 107 § 1 pkt 4) k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi na decyzję Prezesa ULC - a to przy uwzględnieniu, że w powyższej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.), które to naruszenie zaistniałe w ww. decyzji Prezesa ULC polegało na wydaniu tej decyzji bez podstawy prawnej w wyniku uznania, że skarżący ubiegając się o zdjęcie ograniczenia LAPL only z uprawnienia instruktora szkolenia ogólnego ograniczonego FI(A)R zobowiązany jest do zdania egzaminu państwowego na licencję CPL, przy uwzględnieniu, że skarżący posiada licencję PPL(A) oraz ukończył w zatwierdzonym ośrodku szkolenia (ATO - Approved Training Organisation) szkolenie teoretyczne na licencję ATPL(A) w formie szkolenia modułowego, o którym mowa w Dziale B Dodatku 3 do Części FCL Załącznika I Rozporządzenie 1178/2011, które to szkolenie na licencję ATPL(A) zawiera w sobie program szkolenia na licencję CPL, a żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie wymaga, aby pozytywne załatwienie (uwzględnienie) wniosku skarżącego przez Prezesa ULC uzależnione było od zdania przez skarżącego państwowego egzaminu na licencję CPL;

b) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące wadliwym uznaniem, że (wobec zamieszczenia w skierowanej do WSA skardze na decyzję Prezesa ULC zarzutu jej wydania bez podstawy prawnej, co w razie uznania zasadności tego zarzutu powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w całości) w skardze tej powinien być zawarty wniosek o stwierdzenie jej nieważności, a nie uchylenie - w sytuacji gdy zgodnie z powyższym przepisem WSA nie jest związany wnioskami skargi;

c) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z regulacją FCL.915.FI lit. b pkt 2 ppkt i) zawartą w Załączniku I do Rozporządzenia 1178/2011 poprzez jego wadliwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi na decyzje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...].03.2019 r. - a to przy uwzględnieniu, że w powyższej decyzji doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa materialnego, tj. regulacji FCL.915.FI lit. b pkt 2 ppkt i) zawartej w Załączniku I do Rozporządzenia 1178/2011 poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na błędnym przyjęciu, że spełnienie wymagań dotyczących wiedzy teoretycznej dla licencji CPL powinno nastąpić przez zdanie egzaminu państwowego w rozumieniu art. 99 ust. 1 Prawa lotniczego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że spełnienie wymagań dotyczących wiedzy teoretycznej dla licencji CPL powinno nastąpić przez zaliczenie w zatwierdzonym ośrodku szkolenia, zgodnie z Dodatkiem 3 do Części FCL Załącznika I do Rozporządzenia 1178/2011 (do czego odsyła regulacja FCL.315 zawarta w Załączniku I do Rozporządzenia 1178/2011), szkolenia teoretycznego na licencję CPL lub licencję, która zawiera w sobie licencję CPL, a więc w szczególności - jak to wynika z regulacji FCL.505 lit. a pkt 1 zawartej w Załączniku I do Rozporządzenia 1178/2011 - szkolenia na licencje ATPL(A), i tym samym WSA w zaskarżonym wyroku powinien był uchylić w całości ww. decyzję Prezesa ULC z uwagi na jej wadliwość (co mogłoby mieć miejsce w razie uznania niezasadności skierowanego pod adresem decyzji zarzutu wskazanego w punkcie 3 lit. a powyżej, który w razie jego uznania przez WSA za zasadny powinien skutkować stwierdzeniem w wyroku nieważności Decyzji w całości);

d) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z regulacją FCL.310 zawartą w Załączniku I do Rozporządzenia 1178/2011 w powiązaniu z regulacją FCL.915.FI lit. b pkt 2 zawartą w Załączniku I do Rozporządzenia 1178/2011 poprzez jego wadliwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi na decyzję Prezesa ULC - a to przy uwzględnieniu, że w powyższej decyzji doszło do naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy prawa materialnego, tj. regulacji FCL.310 zawartej w Załączniku I do Rozporządzenia 1178/2011 w powiązaniu z regulacją FCL.915.FI lit. b pkt 2 zawartą w Załączniku I do Rozporządzenia 1178/2011, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy regulacja FCL.310 zawarta w Załączniku I do Rozporządzenia 1178/2011 określa zakres wiedzy weryfikowanej podczas egzaminu na licencję CPL u osoby ubiegającej się o taką licencję, a tymczasem skarżący nie ubiegał i nie ubiega się o licencję CPL, lecz jako posiadacz licencji PPL(A) ubiegał i ubiega się jedynie o zdjęcie ograniczenia LAPL only z uprawnienia instruktora szkolenia ogólnego ograniczonego FI(A)R, a zatem w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania tego przepisu i tym samym WSA w zaskarżonym wyroku powinien był uchylić w całości ww. decyzję Prezesa ULC z uwagi na jej wadliwość (co mogłoby mieć miejsce w razie uznania niezasadności skierowanego pod adresem decyzji zarzutu wskazanego w punkcie 3 lit. a powyżej, który w razie jego uznania przez WSA za zasadny powinien skutkować stwierdzeniem w wyroku nieważności decyzji w całości);

e) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 99 ust. 1 Prawa lotniczego, poprzez jego wadliwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi na decyzję Prezesa ULC - a to przy uwzględnieniu, że w powyższej decyzji doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 1 Prawa lotniczego poprzez uznanie, że wykazanie się wiedzą teoretyczną dla licencji CPL w rozumieniu regulacji FCL.915.FI lit. b pkt 2 ppkt i) zawartej w Załączniku I do Rozporządzenia 1178/2011 nie może nastąpić w żaden inny sposób niż poprzez egzamin państwowy w rozumieniu art. 99 ust. 1 Prawa lotniczego, w sytuacji gdy powyższy przepis dotyczy uzyskania licencji, a skarżący nie ubiegał i nie ubiega się o licencję CPL, lecz jako posiadacz licencji PPL(A) ubiegał i ubiega się jedynie o zdjęcie ograniczenia LAPL only z uprawnienia instruktora szkolenia ogólnego ograniczonego FI(A)R i tym samym WSA w zaskarżonym wyroku powinien był uchylić w całości ww. decyzję Prezesa ULC z uwagi na jej wadliwość (co mogłoby mieć miejsce w razie uznania niezasadności skierowanego pod adresem decyzji zarzutu wskazanego w punkcie 3 lit. a powyżej, który w razie jego uznania przez WSA za zasadny powinien skutkować stwierdzeniem w wyroku nieważności decyzji w całości);

f) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 6 i 7 Prawa lotniczego poprzez jego wadliwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi na decyzję Prezesa ULC - a to przy uwzględnieniu, że w powyższej decyzji doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1 pkt 6 i 7 Prawa lotniczego, poprzez wadliwe uznanie, że w zgodzie z powyższym przepisem pozostaje konkluzja, że wykazanie się wiedzą teoretyczną dla licencji CPL w rozumieniu regulacji FCL.915.FI lit. b pkt 2 ppkt i) zawartej w Załączniku I do Rozporządzenia 1178/2011 nie może nastąpić w żaden inny sposób niż poprzez egzamin państwowy w rozumieniu art. 99 ust. 1 Prawa lotniczego, w sytuacji gdy powyższy przepis dotyczy wydawania licencji, a skarżący nie ubiegał i nie ubiega się o licencję CPL, lecz jako posiadacz licencji PPL(A) ubiegał i ubiega się jedynie o zdjęcie ograniczenia LAPL only z uprawnienia instruktora szkolenia ogólnego ograniczonego FI(A)R;

g) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 7 ust. 1 w zw. z § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 września 2013 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 839 zpóźn. zm., dalej: "r.l.p.l.") poprzez jego wadliwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi na decyzję Prezesa ULC - a to przy uwzględnieniu, że w powyższej decyzji doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa materialnego, tj. § 7 ust. 1 w zw. z § 34 ust. 2 r.l.p.l., poprzez wadliwe uznanie, że w zgodzie z powyższym przepisem pozostaje konkluzja, że wykazanie się wiedzą teoretyczną dla licencji CPL w rozumieniu FCL.915.FI lit. b pkt 2 ppkt i) zawartej w Załączniku I do Rozporządzenia 1178/2011 nie może nastąpić w żaden inny sposób niż poprzez egzamin państwowy w rozumieniu art. 99 ust. 1 Prawa lotniczego, w sytuacji gdy powyższe przepisy dotyczą wydawania licencji, a skarżący nie ubiegał i nie ubiega się o licencję CPL lecz jako posiadacz licencji PPL(A) ubiegał i ubiega się jedynie o zdjęcie ograniczenia LAPL only z uprawnienia instruktora szkolenia ogólnego ograniczonego FI(A)R;

h) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące nierozpoznaniem sprawy w zakresie, w jakim domagała się tego strona skarżąca formułując zarzuty skierowane przeciwko decyzji Prezesa ULC, a w efekcie nierozważenie wszystkich zarzutów strony i niedokonanie oceny ich zasadności na gruncie niniejszej sprawy, co dotyczy zamieszczonego w skardze na ww. decyzję zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy i polegającego na naruszeniu art. 96 ust. 1 pkt 6 i 7 Prawa lotniczego poprzez zastosowanie ww. przepisu i stwierdzenie, że konkluzja, iż wykazanie się wiedzą teoretyczną dla licencji CPL w rozumieniu regulacji FCL.915.FI lit. b pkt 2 ppkt i) zawartej w Załączniku I do Rozporządzenia 1178/2011 nie może nastąpić w żaden inny sposób niż poprzez egzamin państwowy w rozumieniu art. 99 ust. 1 Prawa lotniczego, pozostaje w zgodzie z ww. przepisem art. 96 ust. 1 pkt 6 i 7 Prawa lotniczego - w sytuacji gdy powyższy przepis dotyczy wydawania licencji, a skarżący nie ubiega się o licencję CPL, lecz jako posiadacz licencji PPL(A) ubiega się jedynie o zdjęcie ograniczenia LAPL only z uprawnienia instruktora szkolenia ogólnego ograniczonego FI(A)R;

i) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe przedstawienie oraz brak wyjaśnienia w zaskarżonym Wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznaczonej jako AMC1 do FCL.025 lit. b Rozporządzenia 1178/2011, co uniemożliwia ustalenie pochodzenia (źródła) i treści przepisu/regulacji oznaczonej jako AMC1, a tym samym uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wszystkie podniesione w niej zarzuty nie są trafne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Rozważając poszczególne zarzuty skargi kasacyjnej, w obrębie których NSA mógł się wyłącznie poruszać, oraz argumentację przytoczoną do tych zarzutów należy na wstępie zauważyć, że skarżący stawia podobne zarzuty w ramach obu podstaw kasacyjnych, a w szczególności zarzuca niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt.2 p.p.s.a., która dotyczy naruszenia przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy.

Skarżący w żadnym punkcie nie zakwestionował skutecznie ustaleń faktycznych organu Prezesa ULC odnośnie zakresu wniosku skarżącego o zdjęcie ograniczenia LAPL only z uprawnienia instruktora szkolenia ogólnego ograniczonego FI(A)R w licencji pilota turystycznego po ukończeniu szkolenia teoretycznego do licencji pilota liniowego samolotowego nr [...], zakończonego wystawieniem zaświadczenia wystawionym przez Ośrodek Szkolenia Lotniczego U., jak również dokumentów, załączonych do wniosku, uzasadniających żądanie wnioskodawcy. Niespornym jest również fakt braku weryfikacji wiedzy teoretycznej pilota w zakresie ubiegania się o licencję CPL w postaci egzaminu państwowego, wymaganej przepisami prawa w rozumieniu regulacji FCL.915.FI lit. b pkt 2 ppkt i) zawartej w Załączniku I do Rozporządzenia 1178/2011 w związku z art. 99 ust. 1 Prawa lotniczego. Zatem zarzuty naruszenia przepisów procesowych, a w szczególności art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a nie można uznać za usprawiedliwione. Wbrew tym zarzutom procesowym Sąd I Instancji odniósł się do zarzutów skarżącego i przytoczył pełną argumentację na poparcie swojego stanowiska.

Natomiast zasadniczym zagadnieniem spornym w tej sprawie nie są ustalenia faktyczne odnośnie materiału dowodowego i twierdzeń stron, a wykładnia i interpretacja przepisów prawa materialnego, dotyczących jednej z przesłanek uzyskania uprawnień w zakresie zdjęcia ograniczeń LAPL only z licencji instruktora, którą posiada skarżący, które to przepisy miały w tej sprawie zastosowanie, i w tej części uzasadnienie spełnia wymagania z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Dlatego też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a. są pozbawione podstaw merytorycznych. Skarżący może nie zgadzać się z poglądem i stanowiskiem organu – Prezesa ULC i Sądu I instancji odnośnie spełnienia przesłanki legitymowania się przez wnioskodawcę wiedzą teoretyczną w zakresie wymaganym do uzyskania licencji CPL z uwagi na zaliczenie egzaminu wewnętrznego w ośrodku szkoleniowym, dopuszczającym kandydata do egzaminu państwowego przed państwową komisją egzaminacyjną powołaną przez Prezesa ULC na podstawie art. 99 Prawa lotniczego, ale to nie oznacza, że Sąd wyrażając odmienny pogląd od skarżącego naruszył przepisy postępowania, a wśród nich przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie do podważenia jest prawidłowe rozumienie przez Sąd I Instancji przepisów prawa lotniczego, że wiedza teoretyczna w określonym zakresie jest weryfikowana przez komisję państwową powołaną przez organ odpowiedzialny za lotnictwo cywilne poprzez przeprowadzenie wymaganych przepisami prawa egzaminów państwowych, a nie odbycie jedynie szkolenia teoretycznego zakończonego sprawdzianem wewnętrznym, prowadzącego szkolenie. Zaliczenie bowiem szkolenia teoretycznego jest dopiero warunkiem przystąpienia do egzaminu państwowego, co wynika z przepisu art. 99 prawa lotniczego. Przepis art. 99 ust. 1 Prawa lotniczego stanowi, że warunkiem uzyskania licencji jest pozytywny wynik egzaminu państwowego składającego się z części teoretycznej lub praktycznej, złożonego przed komisją egzaminacyjną, chyba że przepisy prawa Unii Europejskiej dotyczące kwalifikacji personelu lotniczego stanowią inaczej.

Przepisy wykonawcze w sposób precyzyjny regulują sposób przeprowadzenia egzaminu państwowego na określoną licencję. Należy się zgodzić z rozumieniem pojęcia wiedzy teoretycznej, wymaganej do uzyskania określonego uprawnienia lotniczego, że nie chodzi tu o odbycie odpowiedniego szkolenia , zorganizowanego przez właściwy ośrodek szkoleniowy, zakończonego sprawdzianem, gdyż szkolenie w ośrodku certyfikowanym jest procesem nabywania wiedzy, a weryfikację tej wiedzy na użytek określonych uprawnień stanowi egzamin państwowy, przeprowadzony na podstawie art. 99 Prawa lotniczego i właściwych przepisów wykonawczych.

Przepisy prawa materialnego regulacją FCL.310 zawartą w Załączniku I do Rozporządzenia 1178/2011 w powiązaniu z regulacją FCL.915.FI lit. b pkt 2 zawartą w Załączniku I do Rozporządzenia 1178/2011 z dnia 03 listopada 2011 r. ustanawiającego wymagania techniczne i procedury administracyjne odnoszące się do załóg w lotnictwie cywilnym zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 (Dz.U L 311 z 25.11.2011 r.) jednoznacznie wymagają, dla uzyskania uprawnienia, o które ubiega się skarżący, wykazania się wiedzą teoretyczną niezbędną do otrzymania licencji CPL.

Spór w sprawie dotyczy zatem w istocie tego, czy przepis FCL.915.FI lit. b pkt. 2 i Rozporządzenia nr 1178/2011 w zakresie ustanowienia dla kandydatów wymogu "spełnienia wymagań dotyczących wiedzy teoretycznej dla licencji CPL" ustanawia w istocie jedynie wymóg zaliczenia szkolenia teoretycznego w zakresie wymaganym dla licencji CPL w zatwierdzonym ośrodku szkolenia (jak chciałby skarżący), czy też wymóg zdania państwowego egzaminu teoretycznego w rozumieniu art. 99 ust. 1 Pl i wykazania tym samym dopiero w efekcie zdania tego egzaminu, że posiada wiedzę odpowiednią dla nadawanych uprawnień (jak uważa organ).

Sąd I Instancji akceptując ustalenia faktyczne Prezesa ULC nie miał wątpliwości, że skarżący zaliczył szkolenie teoretyczne w zakresie wymaganym dla licencji CPL w zatwierdzonym ośrodku szkolenia, natomiast nie wykazał się wiedzą teoretyczną w pożądanym zakresie poprzez zdanie egzaminu teoretycznego państwowego w rozumieniu art. 99 ust. 1 Pl, wymaganego dla uzyskania licencji CPL. Podkreślił przy tym, że zaliczenie szkolenia teoretycznego jest warunkiem przystąpienia do tego egzaminu (cytowany wcześniej FCL.315 CPL Rozporządzenia nr 1178/2011). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I Instancji, podzielające rozstrzygnięcie organu, że wiedzę teoretyczną w wymaganym zakresie ubiegania się o licencję CPL można zweryfikować jedynie poprzez egzamin państwowy w rozumieniu art. 99 ust. 1 Prawa lotniczego, bowiem spełnienie wymagań dotyczących wiedzy teoretycznej dla licencji CPL nie może nastąpić w żaden inny sposób niż poprzez zdanie egzaminu państwowego w rozumieniu art. 99 ust. 1 Pl. Szkolenie w zatwierdzonym ośrodku szkolenia jest bowiem procesem nabywania takiej wiedzy, zaś egzamin państwowy - stanowi jej weryfikację.

Oceny NSA nie zmienia fakt, iż skarżący zdał wewnętrzny egzamin teoretyczny w zatwierdzonym ośrodku szkolenia. Celem bowiem egzaminu wewnętrznego jest jedynie weryfikacja wiedzy szkolonego kursanta pod kątem, czy jest on gotowy – zdaniem zatwierdzonego ośrodka szkolenia - przystąpić do egzaminu państwowego. Powyższe wynika zresztą z treści samego zaświadczenia o zdaniu egzaminu wewnętrznego dostarczonego przez wnioskodawcę do organu. Skarżący zdał wewnętrzny egzamin w zatwierdzonym ośrodku szkolenia, natomiast – mimo wielokrotnych prób – nie może zdać państwowego egzaminu. Przed złożeniem wniosku w sprawie, tj. przed wszczęciem postępowania administracyjnego dotyczącego zdjęcia ograniczenia LAPL only z uprawnienia instruktora szkolenia ogólnego ograniczonego FI(A)R, wnioskodawca rozpoczął bowiem zdawanie egzaminów teoretycznych w wymaganym zakresie, ale bezskutecznie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko Sądu I Instancji potwierdzające wykładnię celowościową i systemową zastosowanych w/w przepisów prawa materialnego dokonaną przez organ, która jasno wskazuje, że spełnienie wymagania dotyczącego wiedzy teoretycznej do licencji CPL może nastąpić jedynie w formie zdania egzaminu teoretycznego przed Lotniczą Komisją Egzaminacyjną w ww. zakresie. Ponadto, powyższe rozumienie przepisów Rozporządzenia nr 1178/2011 potwierdza jego tytuł, w którym podkreśla się, iż zostało ono wydane w celu ustanowienia wymagań technicznych i procedur administracyjnych odnoszących się do załóg w lotnictwie cywilnym zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008. Z kolei w motywie pierwszym Rozporządzenia nr 1178/2011 podkreślono, iż Rozporządzenie (WE) nr 216/2008 ma na celu ustanowienie i utrzymanie wysokiego, jednolitego poziomu bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego w Europie. Rozporządzenie to określa środki realizacji tego celu, a także pozostałych celów w zakresie bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego.

Zdaniem NSA, to właśnie zdanie egzaminu państwowego, a nie tylko wewnętrznego egzaminu w zatwierdzonym ośrodku szkolenia gwarantuje utrzymanie wysokiego, jednolitego poziomu bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego w Europie.

NSA po wnikliwej analizie wszystkich zastosowanych przepisów prawa lotniczego, włącznie z przepisami prawa unijnego i przepisami wykonawczymi cyt. wyżej stwierdza, wbrew zarzutom skarżącego, że przyznanie mu żądanego uprawnienia w ramach posiadanej licencji lotniczej wymagało, albo posiadania co najmniej licencji CPL(A) albo spełnienia wymagania dotyczącego legitymowania się wiedzą teoretyczną dla licencji CPL, czyli zdania państwowego egzaminu teoretycznego dla licencji CPL. Nie jest konieczne zdawanie części praktycznej.

Zatem wykazanie przez wnioskodawcę, że spełnia on wymagania dotyczące wiedzy teoretycznej dla licencji CPL, może nastąpić tylko w formie zdania w tym zakresie egzaminu państwowego. Niewystarczające jest przy tym ukończenie szkolenia i zdanie wewnętrznego egzaminu w zatwierdzonym ośrodku szkolenia. Ponadto, skoro skarżący musi spełnić wymagania dotyczące wiedzy teoretycznej dla licencji CPL, to nie może kwestionować zakresu wiedzy wymaganej dla otrzymania tej licencji.

Przyjmując, że dla uwzględnienia wniosku skarżącego wystarczyłoby potwierdzenie wiedzy teoretycznej w zakresie uzyskania licencji CPL poprzez zaświadczenie o ukończeniu szkolenia zakończonego sprawdzianem wewnętrznym, a w innym przypadku ubiegania się o licencję CPL taką samą wiedzę miałby potwierdzić wyłącznie państwowy egzamin na podstawie art. 99 ust. 1 Prawa lotniczego, to wówczas tę samą wiedzę teoretyczną w tym samym zakresie organ oceniałby w różny sposób, w zależności od rodzaju licencji. Tego rodzaju rozróżnienie sposobu weryfikowania wiedzy teoretycznej w tym samym zakresie nie znajdowałoby żadnego merytorycznego uzasadnienia.

Wprawdzie przepisy prawa lotniczego nie mówią ekspresis verbis o potwierdzeniu wiedzy teoretycznej w zakresie ubiegania się o licencję CPL poprzez egzamin państwowy na podstawie art. 99 ust. 1 Prawa lotniczego przy zniesieniu przedmiotowego ograniczenia LAPL z uprawnienia instruktora szkolenia ogólnego ograniczonego FI(A)R, ale skoro jest mowa w tych przepisach o warunku posiadania przedmiotowej wiedzy teoretycznej do uwzględnienia wniosku skarżącego, która to wiedza weryfikowana jest na podstawie wyniku egzaminu państwowego, to rozumienie pojęcia posiadania wiedzy teoretycznej w określonym zakresie, może być tylko takie, jakie prezentuje Prezes ULC i Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Skarżący nie może zaprzeczyć, że przesłanką uwzględnienia jego wniosku jest wykazanie się wiedzą teoretyczną w zakresie tożsamym z wiedzą teoretyczną wymaganą do ubiegania się o licencję CPL, która weryfikowana jest poprzez egzamin państwowy przewidziany w art. 99 ust. 1 prawa lotniczego.

Skoro okazało się również, że zarzuty skarżącego naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie są trafne i usprawiedliwione, to nie mogły zasługiwać na uwzględnienie i dlatego brak było podstawy z art. 174pkt 1 p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art.184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.