Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2965/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.298 ust. 1, pkt 2, art 299 ust. 1 , pkt 2, art 305 art. 1 ust 4
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.),, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej "Kpa", oraz na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672), dalej "Poś", w związku z art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś, art. 305 ust. 1 i ust. 4 Poś, po rozpatrzeniu odwołania Gminy R. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] wymierzającej Gminie R. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie złotych: [...]) za wprowadzanie w roku kalendarzowym 2011 ścieków do środowiska z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i wymierzył Gminie R. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] (słownie złotych: [...]) za wprowadzanie w roku kalendarzowym 2011 ścieków do środowiska z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty R. z dnia [...] października 2004 r. znak [...].

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył Gminie R. administracyjną karę pieniężną za odprowadzanie w 2011 r. ścieków do środowiska z oczyszczalni w R. u z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] października 2004 r.

Od decyzji tej pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. odwołała się Gmina R. , zarzucając naruszenie przepisów:

- art. 127 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.), poprzez niezasadne uznanie, że okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego liczy się od daty jego wydania, a nie od daty uzyskania przez decyzję waloru ostateczności w rozumieniu art. 16 § 1 Kpa, w sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym nie podlegała wcześniej wykonaniu wobec braku nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności ani z mocy ustawy, brak było podstaw do przyjęcia, że była zgodna z żądaniem wszystkich stron oraz nie zawierała odmiennego od zasad ogólnych przewidzianych w Kpa rozstrzygnięcia co do początkowej daty jej obowiązywania, a ponadto określała ważność pozwolenia do [...] października 2014 r. przy uwzględnieniu, że pozwolenie na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi wydaje się na okres nie dłuższy niż 10 lat,

- art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.), w związku z art. 281 ust. 1 Poś, poprzez doręczenie decyzji po upływie 3 letniego okresu przedawnienia.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

W przedstawionych okolicznościach, w wyniku rozpatrzenia odwołania strony, została wydana opisana na wstępie decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2016 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 68 § 1 Op w związku z art. 281 § 1 Poś, tj. przedawnienia prawa organu do wydania decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną za rok kalendarzowy 2011. Podał, że art. 281 Poś w zakresie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Działu III Ordynacji podatkowej. Zgodnie zaś z art. 68 § 1 Op zobowiązanie podatkowe, powstające przez doręczenie decyzji organu podatkowego, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Organ stwierdził, że odpowiednie stosowanie ww. przepisu do wymierzania administracyjnych kar pieniężnych wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, jaki moment na gruncie przepisów Poś odpowiadać będzie powstaniu obowiązku podatkowego w rozumieniu Op. W ocenie organu odwoławczego, momentem takim będzie moment, w którym organy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą ustalić, że w roku kalendarzowym (całym) nastąpiło naruszenie warunków korzystania ze środowiska i mogą określić wysokość kary, jaka powinna być wymierzona za to naruszenie, za cały rok kalendarzowy. Tak rozumiany obowiązek podatkowy na gruncie przepisów Poś oznacza, że wymierzenie kary za cały rok kalendarzowy możliwe jest dopiero w roku następującym po roku, za który wymierzana jest kara.

Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie pozwolenie wodnoprawne rozpoczęło obowiązywać nie od początku roku kalendarzowego, ale w trakcie roku. W takim przypadku ustalenia, czy nie zostały naruszone warunki pozwolenia wodnoprawnego, dokonuje się zgodnie z rocznymi okresami oceny, których początek biegu zależy od daty obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, chociaż karę wymierza się za rok kalendarzowy. Jeżeli okresy oceny nie pokrywają się z rokiem kalendarzowym, ustalenia czy nie nastąpiło naruszenie warunków pozwolenia, wodnoprawnego dokonuje się na podstawie oceny dwóch kolejnych okresów obejmujących dany rok kalendarzowy.

Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie ustalenie, czy w 2011 r. nastąpiło naruszenie warunków pozwolenia, wymagało przyjęcia dwóch kolejnych okresów oceny, ponieważ pozwolenie wodnoprawne wydane [...] października 2004 r. stało się ostateczne z dniem [...] października 2004 r. – a więc w trakcie roku kalendarzowego. Skoro pierwszy okres oceny rozpoczynał się w 2010 r. (od października 2010 r. do października 2011 r.), a drugi kończył się w 2012 r. (od października 2011 r. do października 2012 r.), to dopiero w 2012 r. (po dniu [...] października) można było ustalić, czy w 2011 r. zostały naruszone warunki korzystania ze środowiska. Stosując odpowiednio przepisy Op należało przyjąć, że obowiązek podatkowy powstał dopiero w 2012 r., z upływem okresu oceny kończącego się w październiku 2012 r. W takim stanie faktycznym, zgodnie z art. 68 § 1 Op, upływ terminu przedawnienia należało liczyć od końca roku 2012, co oznacza, że przedawnienie nastąpiłoby dopiero po dniu [...] grudnia 2015 r., natomiast decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska została doręczona stronie w dniu [...] grudnia 2015 r.

Organ dodał, że pomimo iż w okresie od października 2011 r. do października 2012 r. nie wystąpiło przekroczenie ani w jakości, ani w ilości ścieków, to do stwierdzenia tego potrzebna była ocena całego okresu, kończącego się [...] października 2012 r., a wchodzącego w rok 2011, za który wymierzono karę. Zgodnie bowiem z art. 305 ust. 4 Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304, w okresie objętym karą.

Analizując zarzut dotyczący naruszenia art. 130 § 4 Kpa, poprzez ustalenie początku okresów biegu pozwolenia od daty jego wydania, organ stwierdził, że jest on zasadny. Zauważył, że w zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przyjął do oceny dwa kolejne okresy obowiązywania pozwolenia, liczone od daty wydania pozwolenia, tj. I okres - od [...] października 2010 r. do [...] września 2011 r. oraz II okres - od [...] października 2011 r. do [...] września 2012 r. Tymczasem decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym może być wykonana z datą uzyskania przymiotu ostateczności, co w tej sprawie miało miejsce [...] października 2004 r. Z tych przyczyn, Główny Inspektor Ochrony Środowiska przyjął jako datę początkową okresu obowiązywania pozwolenia dzień [...] października 2004 r. oraz następujące okresy oceny w sprawie: I okres - od [...] października 2010 r. do [...] października 2011 r. oraz II okres - od [...] października 2011 r. do [...] października 2012 r.

Organ stwierdził, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w szczególności prezentacji wyników pomiarów przedłożonych [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska przez stronę wynika, że w I ocenianym okresie mieszczą się pomiary wykonane w dniach: [...] listopada 2010 r., [...] grudnia 2010 r., [...] stycznia 2011 r., [...] lutego 2011 r., [...] marca 2011 r., [...] kwietnia 2011 r., [...] maja 2011 r., [...] czerwca 2011 r., [...] lipca 2011 r., [...] sierpnia 2011 r., [...] września 2011 r., [...] października 2011 r. Natomiast w II ocenianym okresie mieszczą się pomiary wykonane w dniach: [...] listopada 2011 r., [...] grudnia 2011 r., [...] stycznia 2012 r., [...] lutego 2012 r., [...] marca 2012 r., [...] kwietnia 2012 r., [...] maja 2012 r., [...] czerwca 2012 r., [...] lipca 2012 r., [...] sierpnia 2012 r., [...] września 2012 r., [...] października 2012 r. Organ podał, że wyniki ww. pomiarów w zakresie stężeń zanieczyszczeń nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych norm określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Jednocześnie organ zauważył, że w udzielonym pozwoleniu wodnoprawnym Starosta R., poza najwyższymi dopuszczalnymi wartościami składu ścieków, określił również warunek dopuszczalnej ilości ścieków, która może być odprowadzana z oczyszczalni w R. u, w określonych przedziałach czasu, tj. Qśr.d = 7000 m3/d, Qmax.d= 7700 m3/d, Qmax.h = 600 m3/h. Stwierdził, że w pkt III.1 pozwolenia Starosta określił obowiązek prowadzenia pomiarów ilości ścieków z częstotliwością jeden raz na dobę oraz prowadzenia ewidencji odczytów. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie bezsporny jest stan faktyczny, udokumentowany przedłożonymi przez Gminę danymi o ilości ścieków odprowadzonych do środowiska, że w ocenianych okresach pozwolenia Gmina prowadziła wymagane pomiary zarówno jakości, jak i ilości odprowadzanych ścieków.

Organ odwoławczy, na podstawie danych o ilości ścieków odprowadzonych w okresie: październik 2010 r. - październik 2011 r. (załącznik nr 1 do pisma strony z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...]) ustalił, że strona odprowadziła: w październiku 2010 r. - 273 886 m3 ścieków, co na dobę daje średnio 8 835 m3 ścieków, a w okresie od [...] do [...] października 2010 r. (14 dni) - 123 690 m3 ścieków, w listopadzie 2010 r. - 294 995 m3 ścieków, w grudniu 2010 r. - 319 712 m3 ścieków, w styczniu 2011 r. - 357 870 m3 ścieków, w lutym 2011 r. - 243 462 m3 ścieków, w marcu 2011 r. - 248 032 m3 ścieków, w kwietniu 2011 r. - 214 855 m3 ścieków, w maju 2011 r. - 218 415 m3 ścieków, w czerwcu 2011 r. - 216 489 m3 ścieków, w lipcu 2011 r. - 258 630 m3 ścieków, w sierpniu 2011 r. - 242 390 m3 ścieków, we wrześniu 2011 r. - 224 010 m3 ścieków, w październiku 2011 r. - 203 170 m3 ścieków, co na dobę daje średnio 6 553,9 m3 ścieków, a w okresie od [...] do [...] października 2011 r. ([...] dni) - 111 416 m3 ścieków.

Wobec tego w I okresie - od [...] października 2010 r. do [...] października 2011 r. odprowadzono łącznie 3 073 966 m3 ścieków. W ocenie organu, biorąc pod uwagę dopuszczalną maksymalną na dobę ilość ścieków określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, strona mogła odprowadzić w I ocenianym okresie 2 810 500 m3 ścieków. Zestawiając ilości ścieków: dopuszczalną i faktycznie odprowadzoną, w ocenie organu można stwierdzić, że w I ocenianym okresie przekroczony został warunek pozwolenia co do ilości odprowadzonych ścieków o 263 466 m3.

Ponadto, na podstawie danych o dobowych ilościach ścieków odprowadzonych w okresie od [...] października 2011 r. do [...] października 2012 r., przedstawionych w prezentacjach wyników pomiarów przekazanych na podstawie art. 149 Poś do organu I instancji, Główny Inspektor Ochrony Środowiska ustalił, że w II okresie od [...] października 2011 r. do [...] października 2012 r. odprowadzono łącznie 2 734 610 m3 ścieków. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę dopuszczalną maksymalną na dobę ilość ścieków określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, strona w II ocenianym okresie mogła odprowadzić 2 818 200 m3 ścieków – co oznacza, że w tym okresie nie doszło do przekroczenia warunków pozwolenia w zakresie ilości odprowadzonych ścieków.

Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów, ustalenia faktyczne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, dokonane na podstawie pomiarów prowadzonych i przedłożonych przez stronę, zobowiązywały go do zastosowania sankcji w postaci wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie jednego z warunków pozwolenia wodnoprawnego, tj. dopuszczalnej ilości odprowadzanych ścieków. Główny Inspektor Ochrony Środowiska dokonał oceny spełniania warunków pozwolenia w nowo wyznaczonych okresach obowiązywania pozwolenia, liczonych od daty jego ostateczności. Podał, że stosownie do art. 314 ust. 4 Poś, przekroczenie ilości ścieków wyraża się ilością substancji wprowadzanych do wód lub do ziemi. Do ustalenia ilości substancji wprowadzonych do wód z ponadnormatywną ilością ścieków przyjął wyniki pomiarów wykonanych przez stronę, które mieszczą się w I nowo ustalonym okresie od [...] października 2010 r. do [...] października 2011 r. (w II okresie brak przekroczenia). Do ustalenia ilości substancji (Si) wyrażonej jako wskaźniki BZT5, ChZT, zawiesina ogólna, wprowadzonej do wód lub do ziemi z naruszeniem wymaganych warunków zastosował wzór określony w § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że zgodnie z art. 305 ust. 4 Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304 Poś, w okresie objętym oceną. W związku z powyższym, aby wymierzyć karę pieniężną za rok kalendarzowy 2011 należało przyjąć tylko te części wielkości naruszenia w kolejnych okresach obowiązywania pozwolenia, które miały miejsce w roku 2011, tj. od [...] stycznia 2011 r. do [...] października 2011 r. (290 dni), oraz od [...] października 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. (75 dni).

Organ podał, że zgodnie z § 8 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia z 2006 r., ścieki komunalne i bytowe wprowadzane do wód odpowiadają wymaganym warunkom w przypadku, gdy średnie roczne wartości azotu ogólnego i fosforu ogólnego nie przekraczają najwyższych dopuszczalnych wartości określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie zaś z art. 314 ust. 4 Poś, przekroczenie ilości ścieków wyraża się ilością substancji wprowadzanych do wód lub do ziemi. Stawki kar, które organ zastosował w niniejszej sprawie zostały określone w przepisach obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 21 października 2010 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2011 (M.P. Nr 78 poz. 965).

Wyjaśnił ponadto, że stosownie do § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, jeżeli przekroczenie dopuszczalnych ilości substancji w ściekach, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik, dotyczy więcej niż jednej substancji, do ustalenia kary przyjmuje się wszystkie substancje, których dopuszczalna wartość została przekroczona. Jeżeli przekroczenie dopuszczalnych ilości substancji, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik, dotyczy więcej niż jednej substancji, wymienionych w liczbie porządkowej 60-76 załącznika, to karę ustala się, przyjmując ilość tej substancji, której przekroczenie pociąga za sobą najwyższą karę.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu karę w przedmiotowej sprawie należało ustalić za ChZT w wysokości [...] zł, a po zaokrągleniu do pełnych złotych, zgodnie z art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) daje kwotę [...] zł. Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że poprzez przekroczenie dopuszczalnej ilości ścieków odprowadzanych do wód z oczyszczalni w R. u, w 2011 r. doszło do naruszenia warunków określonych w ostatecznej decyzji Starosty R. - pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] października 2014 r. znak: [...]. Ponadto organ podkreślił, że decyzja ustalająca wymiar administracyjnej kary pieniężnej została przez organ I instancji doręczona przed upływem 3 lat licząc od końca roku kalendarzowego 2012 r., w którym w tej sprawie powstał obowiązek podatkowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina R. . Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji, poprzez naruszenie art. 15 Kpa, tj. zasady dwuinstancyjności oraz orzeczenie przez organ II instancji na podstawie istotnie zmienionego stanu faktycznego i pozbawienie strony prawa kontroli dwuinstancyjnej nowej decyzji; orzeczenie zaskarżoną decyzją w zmienionym stanie faktycznym i prawnym bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności bez uwzględnienia dziennych przepływów ścieków co do ilości i ładunku za okresy niepełnych miesięcy od [...] października 2010 r. do [...] października 2010 r. oraz od [...] października 2011 r. do [...] października 2011 r.,

- błąd w ustaleniach faktycznych decyzji, poprzez przyjęcie uśrednionych przepływów dobowych ścieków za okresy od [...] października 2010 r. do [...] października 2010 r. oraz od [...] października 2011 r. do [...] października 2011 r. bez dokonania faktycznych ustaleń co do rzeczywistych dobowych przepływów ścieków w tym okresie, które winny stanowić podstawę wydania decyzji,

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 7613 ze zm.), poprzez wymierzenie kary pieniężnej w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2016 r. po upływie okresu przedawnienia, tj. po dniu [...] grudnia 2015 r.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz Gminy R. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia Gminie R. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za wprowadzanie w roku kalendarzowym 2011 ścieków do środowiska z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty R. z dnia [...] października 2004 r. znak [...].

Zdaniem Sądu, orzekający w sprawie organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.), jak też przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260, poz. 2177 ze zm.). Stawki kar zastosowane w niniejszej sprawie zostały określone w przepisach obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 21 października 2010 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2011 (M.P. Nr 78 poz. 965).

Stosownie do art. 273 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, administracyjna kara pieniężna jest ponoszona za przekroczenie lub naruszenie warunków korzystania ze środowiska ustalonych decyzją, w zakresie określonym w ust. 1 – w niniejszej sprawie, decyzją udzielającą pozwolenia wodnoprawnego, określającą warunki odprowadzania ścieków z oczyszczalni w R. u. W oparciu o art. 298 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, wojewódzki inspektor ochrony środowiska uprawniony jest do wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu. Zgodnie zaś z art. 299 ust. 1 pkt 2, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie pomiarów prowadzony przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Jak stanowi art. 12 Prawa ochrony środowiska, pomiary te powinny być dokonane z zastosowaniem metodyk referencyjnych, jeżeli metodyki takie zostały określone na podstawie ustaw lub innymi jeżeli udowodni się co najmniej ich pełna równoważność z metodykami referencyjnymi. Ponadto, przy dokonywaniu pomiarów muszą być też spełnione wymogi art. 147a Prawa ochrony środowiska oraz wymogi zawarte w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego.

W rozpatrywanej sprawie trafnie stwierdził organ odwoławczy, że ustalenie, czy w 2011 r. nastąpiło naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego, wymagało przyjęcia dwóch kolejnych okresów oceny. Pozwolenie wodnoprawne wydane w dniu [...] października 2004 r. stało się ostateczne z dniem [...] października 2004 r., a więc w trakcie roku kalendarzowego. Skoro pierwszy okres oceny rozpoczynał się w 2010 r. (od października 2010 r. do października 2011 r.), a drugi kończył się w 2012 r. (od października 2011 r. do października 2012 r.), to dopiero po dniu [...] października 2012 r. można było ustalić, czy w 2011 r. zostały naruszone warunki korzystania ze środowiska. Stosując odpowiednio przepisy Op należało przyjąć, że obowiązek podatkowy powstał w 2012 r., z upływem okresu oceny kończącego się w październiku 2012 r. Zgodnie z art. 68 § 1 Op, upływ terminu przedawnienia należy liczyć od końca roku 2012, co oznacza, że przedawnienie nastąpiłoby dopiero po dniu [...] grudnia 2015 r. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska została stronie doręczona w dniu [...] grudnia 2015 r., a więc przed upływem okresu przedawnienia.

Sposób ustalania kary za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi został szczegółowo określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. z 2005 r. Nr 260 poz. 2177 ze zm.), w którego § 9 ustawodawca określił wzór arytmetyczny do obliczenia substancji, w tym substancji wyrażonej jako wskaźnik, wprowadzonej do wód lub do ziemi z przekroczeniem warunków pozwolenia, w okresie objętym oceną. Okresy objęte oceną stanowią kolejne okresy obowiązywania pozwolenia, liczone od daty jego ostateczności. W niniejszej sprawie okresy te nie pokrywają się z rokiem kalendarzowym, dlatego obowiązek podatkowy w kontekście roku kalendarzowego 2011 powstał dopiero po dniu [...] października 2012 r. Jak słusznie zauważył Główny Inspektor Ochrony Środowiska w zaskarżonej decyzji, organ I instancji nieprawidłowo przyjął do oceny dwa kolejne okresy obowiązywania pozwolenia, liczone od daty wydania pozwolenia. Decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym może być bowiem wykonana dopiero po uzyskaniu przymiotu ostateczności, co w niniejszej sprawie nastąpiło [...] października 2004 r. Z tego względu, Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił wadliwą decyzję organu I instancji oraz orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej, przyjmując za datę początkową okresu obowiązywania pozwolenia [...] października 2004 r.

Odnosząc się do przesłanek wymierzenie kary pieniężnej, zauważyć należy, że w udzielonym pozwoleniu wodnoprawnym został zawarty warunek dopuszczalnej ilości ścieków, która może być odprowadzana z oczyszczalni w R. u w określonych przedziałach czasu. Ponadto, nałożony został obowiązek prowadzenia pomiarów ilości ścieków z częstotliwością jeden raz na dobę, jak również obowiązek prowadzenia ewidencji odczytów. Jak wynika z akt sprawy, w I okresie od [...] października 2010 r. do [...] października 2011 r. odprowadzono łącznie 3.073.966 m3 ścieków. Biorąc pod uwagę dopuszczalną maksymalną na dobę ilość ścieków określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, strona mogła odprowadzić w tym okresie 2.810.500 m3 ścieków. A zatem, w I ocenianym okresie został przekroczony warunek pozwolenia co do ilości odprowadzonych ścieków o 263.466 m3. Natomiast w II okresie od [...] października 2011 r. do [...] października 2012 r. odprowadzono łącznie 2.734.610 m3 ścieków. Biorąc pod uwagę dopuszczalną maksymalną na dobę ilość ścieków określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, strona w II ocenianym okresie mogła odprowadzić 2.818.200 m3 ścieków, co oznacza, że w II ocenianym okresie nie doszło do przekroczenia warunków pozwolenia w zakresie ilości odprowadzonych ścieków. W opisanych okolicznościach, zasadne było zatem wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie jednego z warunków pozwolenia wodnoprawnego, tj. dopuszczalnej ilości odprowadzanych ścieków.

Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 305 ust. 1 Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji i spełnione są warunki określone w art. 147a Poś. Zgodnie zaś z art. 305 ust. 4 Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304 Poś, w okresie objętym oceną. W związku z powyższym, aby wymierzyć karę pieniężną za rok kalendarzowy 2011, prawidłowo organ uwzględnił tylko te części wielkości naruszenia w kolejnych okresach obowiązywania pozwolenia, które miały miejsce w roku 2011, tj. od [...] stycznia 2011 r. do [...] października 2011 r. (290 dni) oraz od [...] października 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. (75 dni).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd nie dostrzegł uchybień w związku z przyjęciem przez organ odwoławczy - do ustalenia ilości substancji wprowadzonych do wód z ponadnormatywną ilością ścieków - wyników pomiarów wykonanych przez stronę, które mieściły się w I nowo ustalonym okresie. Za niesłuszny należy uznać zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uwzględnił zarzut strony podniesiony w odwołaniu, dotyczący dat obowiązywania pozwolenia, w związku z czym uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy. Przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie było konieczne, gdyż zgromadzone w sprawie dowody i materiały pozwalały na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy dysponował m.in. ustaleniami kontroli udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] wraz załącznikiem nr 2 zawierającym dane o miesięcznych ilościach ścieków odprowadzonych w 2010 r., pismem z dnia [...] marca 2014 r., wraz załącznikiem zawierającym dane o miesięcznej ilości ścieków odprowadzonych w październik 2010 r., postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r. o dopuszczeniu jako dowodu w sprawie m.in. ww. protokołu kontroli nr [...], pismem Burmistrza Gminy R. z dnia [...] listopada 2015 r. zawierającym w załączniku zestawienie miesięcznych ilość ścieków odprowadzonych w okresie od października 2010 r. do października 2011 r., wykazami dobowych ilości ścieków, przedłożonymi za okres od [...] września 2011 r. do [...] września 2012 r., a w szczególności wynikami dobowych ilości ścieków przedłożonymi przy pismach z dnia [...] października 2011 r. oraz z dnia [...] grudnia 2011 r., zawierającymi dane o dobowych ilościach ścieków odprowadzonych w październiku 2011 r.

Dysponując ww. materiałem dowodowym, prawidłowo organ nie uznał za konieczne przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego co do ilości ścieków odprowadzonych w nowych okresach. Ilość ścieków za okres od [...] października 2010 r. do [...] października 2010 r. została obliczona jako średnia na podstawie miesięcznej ilości ścieków odprowadzonych w październiku 2010 r., którą przedstawiała strona, zaś ilość ścieków za okres od [...] października 2011 r. do [...] października 2011 r., została obliczona na podstawie dobowych, rzeczywistych pomiarów, gdyż takie dane za ten okres przedłożyła strona. Dane zawarte w opisanych dokumentach umożliwiały organowi odwoławczemu ustalenie ilości ścieków odprowadzanych w nowo wyznaczonych okresach. Nietrafny jest zarzut nieuwzględnienia przy ustalaniu ilości odprowadzonych ścieków, dziennych przepływów w okresie od [...] października 2010 r. do [...] października 2010 r. oraz od [...] października 2011 r. do [...] października 2011 r., bowiem ilość ścieków za okres od [...] października 2011 r. do [...] października 2011 r. została obliczona na podstawie dziennych przepływów podanych przez stronę w załącznikach do wyników pomiarów, przedłożonych na podstawie art. 149 Poś. Natomiast ilość odprowadzonych ścieków za okres od [...] października 2010 r. do [...] października 2010 r. została obliczona jako średnia z miesięcznej ilości za październik 2010 r., gdyż strona nie wywiązywała się w sposób prawidłowy z obowiązku wynikającego z art. 149 ust. 1 i ust. 2 Poś w zakresie przedstawiania m.in. wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska wyników pomiarów wielkości emisji w podziale na doby.

Reasumując, słusznie stwierdził organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia warunków określonych w ostatecznej decyzji Starosty R. o pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] października 2014 r. znak [...] poprzez przekroczenie dopuszczalnej ilości ścieków odprowadzanych do wód z oczyszczalni w R. u w 2011 r. Okoliczność ta skutkować musiała wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej. Decyzja ustalająca wymiar tej kary została doręczona stronie przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, a więc przed upływem okresu przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 281 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.