Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1344/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi Z.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2015r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn.zm.), po rozpoznaniu sprawy z odwołania Sp. z o.o., uchylił w całości decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] 2015r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach o nr ewid.[...], [...] położonych w miejscowości [...] gmina [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] 2015r. Wójt Gminy [...], na wniosek Sp. z o.o., działającej przez pełnomocnika, odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] na działkach o nr ewid.[...], [...] położonych w miejscowości [...] gmina [...]. Organ stwierdził, że lokalizacja inwestycji będzie naruszała przepisy w zakresie kształtowania ładu przestrzennego, a psychiczny komfort mieszkańców zamieszkujących w sąsiedztwie masztu będzie ograniczony a nawet obniżony. Zgodnie zatem z art. 2 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym interes publiczny lokalnej społeczności, wyrażony w protestach zgłaszanych w trakcie postępowania, może zostać naruszony. Wnioskodawca nie uzupełnił także wniosku, w pełnym zakresie żądanym przez organ celem zweryfikowania zasięgu oddziaływania inwestycji i jej wpływu na środowisko.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor wniósł o jej uchylenie i wydanie decyzji zgodnie z pierwotnym wnioskiem spółki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.. Podniósł, że zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Tymczasem organ nie wskazał żadnego szczególnego przepisu, który sprzeciwiłby się realizacji inwestycji. Inwestycja nie będzie przekraczała dopuszczalnych norm a Wójt ma świadomość naruszania prawa bowiem w analogicznej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło odmowna decyzję tego organu i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "Kolegium") wskazało mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r. poz. 199 ze zm.) oraz ich wykładnię wskazującą kierunek i zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz podstawy prawne wydania ewentualnej decyzji odmownej.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w pierwszej kolejności obowiązkiem organu pierwszej instancji było dokonanie oceny czy wniosek inwestora z [...] 2014r., uzupełniony w trakcie postępowania pismem z [...] 2015r. o mapę w skali 1:1000, na której zaznaczono obszar oddziaływania inwestycji spełniał wszystkie przewidziane prawem warunki niezbędne do wszczęcia postępowania i nie wymagał uzupełnień. Organ nie wywiązał się z tego obowiązku.

Na podstawie akt sprawy Kolegium stwierdziło, że pierwotny wniosek inwestora w części opisowej zawierał informację, iż projektowana inwestycja zostanie zlokalizowana na działkach o nr ewid.[...], [...], do wniosku dołączono mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:1000, na której kolorem żółtym oznaczono jedną z działek wskazanych jako lokalizacja inwestycji – działkę nr [...]. Mapa nie zawierała legendy. Jako załącznik do wniosku dołączono także kopie mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 (skala nieprzewidziana w przepisach dla tego typu inwestycji) oraz nieopisany fragment kopii mapy, na którym oznaczono między innymi granice terenu inwestycji oraz granice terenu oddziaływania inwestycji. Świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, na kopii mapy wskazanej w przepisach w odpowiedniej skali, a nie fragmencie niepisanej mapy winny znaleźć się elementy w postaci wskazania terenu inwestycji, którego wniosek dotyczy oraz wskazania oddziaływania inwestycji. Ponadto część tekstowa wniosku winna być zbieżna z jej częścią graficzną oraz pozostałą dokumentacją dołączoną do wniosku. Organ odwoławczy wskazał, że analiza wniosku wraz z załącznikami wskazuje na pewne nieścisłości, które wymagały wyjaśnienia i uzupełnienia. Wątpliwości budzi również wskazana przez inwestora wielkość obszaru oddziaływania inwestycji, obszar wyznaczony na mapie (karta 1/6) nie jest zbieżny z obszarem wskazanym na mapie załączonej do pisma z [...].2015r. (karta 26), na której znalazła się większa ilość działek. Zatem wniosek w przedstawionym kształcie nie mógł być uznany za kompletny. Organ I instancji winien wezwać inwestora do jego uzupełnienia o wskazane elementy, a po jego uzupełnieniu zweryfikować sposób wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji, którego zasięg podlega merytorycznej ocenie organu. Organ powinien się zatem w uzasadnieniu odnieść do prawidłowości jego wyznaczenia, co ma wpływ ma prawidłowe ustalenie stron postępowania. W sprawie bowiem, w której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być ona lokalizowana oraz na które będzie ona oddziaływać, co wynika z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zdaniem Kolegium, na tym etapie nie jest możliwe dokonanie prawidłowych ustaleń w tym zakresie, Nie wynika z akt sprawy ani z uzasadnienia decyzji, w jaki sposób ustalenia takiego dokonał organ pierwszej instancji, w szczególności czy wziął pod uwagę zasięg oddziaływania inwestycji.

Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zwróciło również uwagę, że w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko nie pozostają poza sferą zainteresowania właściwego organu. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy, dane w tym zakresie będące charakterystyką inwestycji winny być zawarte we wniosku, względnie dokumencie stanowiącym do niego załącznik (jasne, czytelne, spojone i nie pozostawiające wątpliwości, jakie jest zamierzenie inwestora), a obowiązkiem organu jest poddać taki dokument własnej ocenie, nie wykluczają dowodu przeciwko treści takiego dokumentu. Kolegium zwróciło uwagę, że w niniejszej sprawie inwestor nieprecyzyjnie określił wysokość wieży, na której mają zostać umieszczone anteny, wskazując że planuje wieżę o wysokości do 62 m. Tymczasem w doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż decyzja o warunkach zabudowy (co dot. także o ustaleniu inwestycji celu publicznego) nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Wnioskodawca winien zatem wskazać bądź konkretna wysokość wieży, bądź wysokość od minimalnej do maksymalnej.

Kolegium wskazał, że wobec stwierdzonych braków, ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji winien doprowadzić do uzupełnienia wniosku inicjującego postępowanie, tak aby spełnił ustawowe wymagania, a także uzupełnić postępowanie wyjaśniające w sposób pozwalający ocenić spełnienie przesłanek do wydania decyzji. Rodzaj inwestycji musi być bardzo dokładnie określony i to przez parametry techniczne, na podstawie których organ zobowiązany jest dokonać kwalifikacji inwestycji w kontekście jej oddziaływania na środowisko, a więc czy zalicza się ona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Organ lokalizacyjny musi bowiem zbadać czy w sprawie istnieje wymóg uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z akt sprawy nie wynika, iżby organ pierwszej instancji dokonywał takich ustaleń w sprawie, nie dokonał żadnej oceny przedłożonej przez inwestora Kwalifikacji przedsięwzięcia, nie wypowiedział się czy kwalifikacja ta została sporządzona przez właściwa osobę, czy zawiera fachowe i przekonujące uzasadnienie, czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Kolegium stwierdziło, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej mogących decydować o jej wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny – instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, 2) liczba anten, 3) moc promieniowania poszczególnych anten, 4)emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny, 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, azymut promieniowania (oś głównej wiązki promieniowania) i wysokość zawieszenia anten na maszcie 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej (§ 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Zatem jedynie w tym obszarze organ może żądać uzupełnienia wniosku przez inwestora. Rację ma inwestor, że dobór konkretnych anten (model, typ, producent) nie następuje na tym etapie postępowania.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że nie przeprowadzono również w sprawie wystarczającej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, czego wymaga art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy. Wymagana analiza obejmuje między innymi ustalenie aktualnego stanu faktycznego terenu, a więc zagospodarowania i zabudowy, stanu infrastruktury technicznej, ukształtowania terenu. Dokonuje się w jej ramach także ustalenia zakresu zastosowania przepisów szczególnych. Ma to znaczenie dla ustalenia zakresu uzgodnień jak również dla oceny dopuszczalności lokalizowania inwestycji i wreszcie także dla wyważenia interesu stron postępowania. Jak podniósł organ odwoławczy, w rezultacie dopiero takie oceny organ rozpoznający sprawę ma prawo i możliwość określenia warunków i zasad zagospodarowania terenu. Zakres tej analizy jest szeroki bowiem zgodnie z art. 54 pkt 2 ustawy, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdzi, że nie sporządzono odrębnej analizy, a jedynie sporządzono dwa różniące się od siebie projekty decyzji tj. ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego oraz odmawiający jej ustalenia. Przy czym wbrew wymogowi z art. 53 ust. 4 ustawy, jedynie pierwszy z nich podlegał uzgodnieniom, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Wydając zatem decyzję bez wymaganego uzgodnienia, Wójt naruszył powyższy przepis. Organ zwrócił tez uwagę, iż na potrzeby przyszłego postępowania, akta sprawy muszą umożliwić weryfikacje ostateczności postanowień uzgodnieniowych. Kolegium wskazało, że z pierwszego projektu decyzji wynika, że analiza stanu faktycznego została ograniczona do stwierdzenia, iż działki na których planowana jest inwestycja stanowią własność W. P., nie odzwierciedla ona istniejącego stanu rzeczy, brak chociażby opisu ukształtowania, zabudowy i naniesień na nieruchomościach, na których planowana jest inwestycja i na które oddziaływuje. Z akt nie wynika również w jaki sposób poszczególne nieruchomości są faktycznie wykorzystywane, czy znajduje się na niech jakakolwiek zabudowa, brak danych o użytkach gruntowych i jakichkolwiek szczegółów dotyczących stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem. Organ wyłącznie lakonicznie odwołał się do zapisu z ewidencji gruntów odnośnie działek, bez informacji dotyczących aktualności tych danych ( wypis na dzień [...].2014r.). Kolegium wskazało nadto na obowiązek organu pierwszej instancji dokonania prawidłowej analizy stanu prawnego oraz ustawodawstwa w zakresie materialnego prawa administracyjnego po to by ustalić unormowania obejmujące obszar planowanej inwestycji, jej charakter ze względu na typ. W konsekwencji Kolegium stwierdził, że zaskarżona odwołaniem decyzja nie była poprzedzona wszechstronną analizą, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy, tym samym została podjęta z naruszeniem tego przepisu.

Organ odwoławczy zwrócił też uwagę na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie dokonywania obwieszczeń w trybie art. 53 ust. 1 ustawy i konieczność uzupełnienia dokumentacji, aby wyeliminować ewentualne wątpliwości.

Z powodu stwierdzonych naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania, zdaniem Kolegium, zaistniała potrzeba uzupełnienia postępowania w sprawie w zakresie określonym w art. 138 § 2 K.p.a., w zakresie i ze wskazaniami poczynionymi w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy jednocześnie ponownie podkreślił, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, ani uzależnić wydania tej decyzji od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. O odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej nie mogą zadecydować ogólne względy celowości czy słuszności, a jedynie wyraźna sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami nakładającymi konkretne (sprecyzowane) ograniczenia.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2015r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Z. G., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której inwestor nie wykonał nałożonego obowiązku i nie poda precyzyjnie parametrów technicznych inwestycji, co obligowało organ do wydania decyzji odmownej,

- art. 7, 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez stwierdzenie w decyzji, że inwestor nie musi podać typów anten, producenta, co uniemożliwia ustalenie faktycznej mocy anten oraz jej maksymalnego pochylenia,

- art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu, poprzez przyjęcie, że organ musi ponownie ustalić obszar oddziaływania obiektu na mapie w sytuacji, w której inwestor nie podał typów anten, ich faktycznej mocy, pochyleń albowiem zdaniem organu II instancji nie musi on tego uczynić.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że złożenie skargi jest konieczne, wobec stwierdzenia organu odwoławczego, że inwestor nie musi podać typów anten, producenta, co nie pozwoli ustalić faktycznej mocy planowanych anten, zatem organ musi posiadać do wglądu pełne dane techniczne anten. W tym zakresie skarżący powołał się na wyrok WSA w Olsztynie z 9.12.2014r. sygn. II SA/Ol 1161/14 oraz wyroku NSA z 25.10.2014r. sygn. II OSK 1485/10, podkreślając konieczność zweryfikowania ustalonej przez producenta danej anteny możliwości pochylenia tzw. TILT, co powoduje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2016r. Sąd dopuści Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] (dalej "Stowarzyszenie") do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Na rozprawie w dniu [...] 2016r. reprezentujący Stowarzyszenie Prezes zakwestionował stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stwierdził, że organ nie może pozostawić wniosku bez rozpatrzenia, albowiem postępowanie się toczy (była nawet przeprowadzona rozprawa administracyjna), co uniemożliwia uznanie, ze nigdy go nie wszczęto. Po drugie dokumentacja inwestora winna zawierać dokładne dane techniczne anten albowiem tylko tak organ jest w stanie zweryfikować faktyczne zamierzenie inwestora, istotna jest także możliwość zdalnego sterowania antenami i związana z tym możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Na poparcie tej tezy powołał się na cytowane orzeczenia sądów administracyjnych.

Zdaniem Stowarzyszenia w sprawie organy obu instancji nie dokonały w istocie żadnej oceny przedłożonej wraz z wnioskiem dokumentacji, w tym karty informacyjnej i kwalifikacji przedsięwzięcia, ograniczając się do powtórzenia jej stwierdzeń i wniosków. Podniesiono, ponownie że maksymalne tinty dla danej anteny można ustalić tylko na podstawie jej danych katalogowych, co wskazuje że decyzja jest wydawana dla konkretnych anten, które mogą być później zmienione ale tylko na identyczne. Stowarzyszenie podobnie jak skarżący podniosło, że na rozprawie administracyjnej przedstawiciel inwestora wskazał, że dla działania LTE potrzebne są mocy o wartości EIRP około 8000 W. Aktualnie moc EIRP anten dla stacji spółki [...] przekracza 10000 W na sektor.

Uczestnik postępowania Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że nie jest brakiem wniosku nie określenie producenta anten, bowiem maja zastosowanie przepisy rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które określają charakterystykę przedsięwzięcia. Zakwestionował również stanowisko Stowarzyszenia, zgodnie z którym dane anten wpisane do decyzji lokalizacyjnej wiązałyby, ponieważ nie wynika to z samej decyzji. Konkretne określenie anten, ich producenta następuje dopiero we wniosku o udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiot sądowej kontroli legalności działalności administracji publicznej, sprawowanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2012r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."), w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015r. uchylająca decyzję Wójta G. F. z dnia [...] 2015r. odmawiająca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] na działkach nr [...] w miejscowości [...] i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "K.p.a.", będącym podstawą prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art.138 § 2 K.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna. Organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art.136 kpa. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego dowodu organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Jednakże organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w żaden sposób narzucać mu treści rozstrzygnięcia – bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach K.p.a. Dokonana zaś przez ten organ ingerencja w postaci zalecenia co do sposobu załatwienia sprawy wykracza poza dyspozycję art.138 § 2 K.p.a. Zatem wskazania organu odwoławczego nie mogą dotyczyć tego, jakie rozstrzygnięcie ma być wydane po ponownym rozpoznaniu, a jedynie stanowią "podpowiedź" organu odwoławczego, aby organ I instancji dokonał rozważań w zakresie wskazanych okoliczności i w tej kwestii przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, wykorzystując już zgromadzony materiał dowodowy, jak też dopuszczając ewentualnie w razie potrzeby nowe dowody.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Kolegium odpowiada tym wymogom. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zwarzyć należy, że organ odwoławczy dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie koniecznym do oceny czy umożliwia on ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zainicjowanej wnioskiem inwestora ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Prawidłowo organ odwoławczy wskazał na niekompletność dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, w tym samego wniosku, który jest niejednoznaczny, i nie w pełni odpowiada wymogom jednoznacznie sprecyzowanym w przepisach ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prowadzenie zatem przez organ pierwszej instancji postępowania co do istoty na podstawie niekompletnej dokumentacji, która nie umożliwia jednoznacznego określenia charakterystycznych parametrów konkretnego zamierzenia niezbędnych do oceny jego charakteru, zasięgu i zakresu oddziaływania na środowisko, było wadliwe i nie mogło prowadzić do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, zgodnie z przepisami procedury administracyjnej oraz prawa materialnego. W tym miejscu wskazać należy, że wbrew sugestii ww. Stowarzyszenia, Kolegium nie wyraziło w zaskarżonej decyzji stanowiska, że w okolicznościach niniejszej sprawy, postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zostało wszczęte.

Sąd akceptuje w całości i podziela szczegółowo opisane w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji ustalenia i oceny co do stwierdzonego zaniechania przez organ pierwszej instancji dokonania własnych ustaleń stanu faktycznego, charakteru planowanej inwestycji, jej konkretnego usytuowania, obszaru oddziaływania, sposobu zagospodarowania nieruchomości objętych wnioskiem i nieruchomości, na które inwestycja może oddziaływać, w kontekście stosownych przepisów prawa materialnego – prawidłowo przywołanych przez Kolegium.

Nie budzi wątpliwości, że wykazana w uzasadnieniu wadliwość decyzji Wójta Gminy [...] zarówno w aspekcie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jak i oparcia rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, na argumentacji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach i zgromadzonym materiale dowodowym oraz bez uprzedniego przeprowadzenia wnikliwego postępowania co do istoty sprawy – dawała podstawę do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., co w sposób wyczerpujący zostało wyjaśnione w zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji przedstawiło szeroką argumentację odnoszącą się do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), regulujących zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie wnioskowanego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także do przepisów odrębnych. Organ odwoławczy wykazał prawidłowo, że jedną z zasadniczych kwestii w tego typu postępowaniu jest ustalenie wymaganych parametrów technicznych planowanego przedsięwzięcia koniecznych dla dokonania: po pierwsze prawidłowej oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, co ma znaczenie dla wyznaczenie kręgu stron danego postępowania (zgodnie z art. 28 K.p.a.) oraz określenia w ewentualnej pozytywnej decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, po drugie – kwalifikacji inwestycji w aspekcie oddziaływania na środowisko, a w konsekwencji ustalenia czy jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. b i c u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:

– określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej (mapy katastralnej) w skali 1:500 lub 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać,

– charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, jak również określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

W kontekście uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji, w pełni uzasadnione było również przywołanie przez organ odwoławczy normy art. 52 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którą nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Istotne znaczenie ma również art. 56 u.p.z.p., który stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Prze[is art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodzić się należało z Kolegium, że przedstawiona przez inwestora a nie poddana analizie przez organ pierwszej instancji charakterystyka przedsięwzięcia określona we wniosku i uzupełnieniu jak również dokumencie nazwanym "Kwalifikacja przedsięwzięcia" nie była wystarczająca do jego kwalifikacji na gruncie przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 1 pkt 3) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (m.in. § 3 ust. 1 pkt 8).

Oznacza to tym samym, że organ przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej nie zbadał wszystkich istotnych parametrów planowanej budowy "stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...]" mogących decydować o wpływie na środowisko i oddziaływaniu na sąsiednie nieruchomości. Organ pierwszej instancji nie sprecyzował nawet w sentencji decyzji rodzaju instalacji, wielkości emisji pola elektromagnetycznego o określonej częstotliwości, rodzaju anten, ich ilości i mocy promieniowania dotyczy ta decyzja. Treść decyzji nie pozwala również przyjąć, aby organ w zweryfikował podane przez inwestora informacje, i aby oceniał czy realizacja tego przedsięwzięcia wymaga czy nie uzyskania "decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach".

Wbrew stanowisku skarżącego oraz uczestnika postępowania – Stowarzyszenia, nie znajduje jednak uzasadnionej podstawy w obowiązujących przepisach prawa, ani też w poglądach judykatury uzależnianie możliwości wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji od wskazania danych producenta poszczególnych anten, czy też bez wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości powziętych w związku ze szczegółową analizą wcześniejszych dokumentów, tego typu informacji, jak np. "podanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta".

Określona w decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego (zarówno pozytywnej, jak i negatywnej), a zatem również w dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę charakterystyka parametrów technicznych anten musi być wystarczająca w świetle wymogów wynikających z art. 54 pkt 2 lit. b i d/ u.p.z.p. Z orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 16 czerwca 2015 r. II OSK 2706/13, z 12 czerwca 2014 r. II OSK 104/13, z 29 września 2015 r. II OSK 139/14, z 21 czerwca 2016r. sygn. II OSK 2538/14) wynika, że w przypadku gdy przedmiotem decyzji lokalizacyjnej jest obiekt i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej, to konieczne jest ustalenie charakterystycznych parametrów technicznych determinujących wpływ przedsięwzięcia na środowisko i nieruchomości sąsiednie z wyszczególnieniem miejsc dostępnych dla ludzi.

W tym zakresie, na co słusznie zwraca uwagę Kolegium, zasadnicze znaczenie odgrywa ustalenie, czy przedsięwzięcie to należy do kategorii "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) lub "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko" (§ 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia). Z powyższych przepisów rozporządzenia wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych. Konieczne są zatem ustalenia organu, poparte konkretnym środkiem dowodowym, które określałoby odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania każdej anteny. Podkreślić przy tym trzeba, iż przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów.

Według omówionych wyżej regulacji prawnych uwarunkowania środowiskowe muszą być zbadane przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej po to aby właściwie były określone warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania i zabudowy terenu inwestycji, zwłaszcza w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W rezultacie należy zaakceptować stanowisko szczegółowo uargumentowane w tym zakresie przez organ odwoławczy.

Podkreślić należy, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym procesu inwestycyjnego, a jej wydanie wymaga wyjaśnienia, czy na danym terenie jest dopuszczalna zabudowa określonego rodzaju, czy zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi oraz na jakich warunkach może być realizowane. W wyroku z 7 października 2015 r. II OSK 3213/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to organ wydający taką decyzję ma obowiązek sprawdzić, czy przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej inwestor nie powinien uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie wskazać na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez właściwy organ.

Nie powinno budzić wątpliwości, że z zebranej w sprawie dokumentacji oraz wydanej decyzji lokalizacyjnej powinno wyraźnie wynikać przeprowadzenie przez organ czynności sprawdzających co do kwalifikacji prawnej przedsięwzięcia i spełnienia wymogów m.in. w zakresie ochrony środowiska. Wiąże się to z obowiązkami ustanowionymi w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych,

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W rozpatrywanej sprawie stwierdzone przez Kolegium nieprawidłowości świadczą, że organ orzekający o odmowie lokalizacji przedmiotowej inwestycji z rażącym naruszeniem powyższych przepisów prawa zaniechał niemal całkowicie działań nimi wymaganych, co skutkować musiało wyeliminowaniem decyzji Wójta z obrotu prawnego. Z przyczyn wyżej omówionych należało uznać za zgodną z prawem kontrolowaną decyzję kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Konsekwencji powyższej oceny stwierdzić, należy że zarzuty skargi okazały się niezasadne, bowiem Kolegium nie naruszyło przywołanych w skardze przepisów postępowania jak również prawa materialnego.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 151 P.p.s.a.