Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 964/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2022 roku sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] 2021 r., nr [...], Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) – w skrócie: "k.p.a." – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] 2021 r., nr [...], którą na podstawie art. 104 § 1, art. 155 i art. 154 § 2 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ stopnia powiatowego odmówił zmiany decyzji własnej z [...] 2017 r., nr [...], nakazującej M. R. W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym frontowym wpisanym pod numerem [...], zlokalizowanym na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. AB 100 (działka nr [...] w obrębie [...]).

Organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że 29 lutego 2016 r. do organu stopnia powiatowego wpłynęło pismo z prośbą o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego w pierzei ul. AB w Ł. oraz budynku lewej oficyny wykorzystywanego również do celów mieszkalnych.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał [...] 2017 r., decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Prawa budowlanego nakazał M. R. W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez:

̶ naprawę uszkodzonych fundamentów;

̶ wykonanie poziomej izolacji przeciwwilgociowej oraz ocieplenie ścian fundamentowych;

̶ odtworzenie nadproży nad otworami okiennymi i drzwiowymi;

̶ wymianę stropów drewnianych na nowe w systemie rectolight;

̶ demontaż i odtworzenie stropu "Kleina" typu ciężkiego nad przejazdem bramowym;

̶ wymianę konstrukcji biegów i spoczników klatki schodowej z odtworzeniem okładzin stopnia i balustrady schodowej;

̶ rozebranie istniejących balkonów i wykonaniu nowych płyt balkonowych wraz z balustradami na wzór historycznych;

̶ naprawę kominów;

̶ wymianę konstrukcji dachu z odtworzeniem układu konstrukcyjnego więźby dachowej;

̶ naprawdę elementów elewacyjnych i sztukaterii w przejeździe bramowym poprzez wykonanie szablonów na podstawie zachowanych fragmentów i wykonaniu nowych metodami konserwatorskimi;

̶ wykonanie nowego układu warstw drogowych w przejeździe bramowym;

̶ wykonanie obróbek blacharskich, orynnowania i rur spustowych z użyciem blachy cynkowo- tytanowej

w budynku mieszkalnym wielorodzinnym frontowym wpisanym pod numerem [...], zlokalizowanym na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. AB 100 (działka nr [...] w obrębie [...]), zgodnie z ekspertyzą techniczną w zakresie stanu technicznego opracowaną przez mgr inż. P. S., upr. nr [...] oraz projektem budowlanym, określającym jednoznaczny sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego frontowego, zlokalizowanego w Ł. przy ul. AB 100, sporządzonego przez mgr inż. D. S., upr. nr [...] oraz inż. Z. L., upr. nr [...], będących załącznikiem do decyzji i stanowiących jej integralną część – w terminie do 30 września 2018 r. oraz zakazał użytkowania lokali mieszkalnych nr 8, 10, 11, 15, 18, 19, 20, 34 występujących w budynku mieszkalnym na czas wykonywania ww. zakresu robót.

W toku oględzin przeprowadzonych 2 września 2020 r. na nieruchomości przy

ul. AB 100 w Ł., organ stopnia powiatowego ustalił, że nie wykonano obowiązku wynikającego z decyzji z [...] 2017 r., nr [...].

Do organu l instancji wpłynęło 4 marca 2021 r. zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych polegających na usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości w budynku wielorodzinnym przy ul. AB 100 w Ł.. Termin ten inwestor ustalił na dzień 8 marca 2021 r.

Organ l instancji przeprowadził 18 marca 2021 r. oględziny na przedmiotowej nieruchomości, w toku których nie stwierdzono na nieruchomości przy ul. AB 100 w Ł., wykonywania robót wskazanych decyzją z [...] 2017 r., nr [...].

Do organu stopnia powiatowego wpłynął 26 marca 2021 r. wniosek M. W. o zmianę ostatecznej decyzji organu stopnia powiatowego nr [...] z [...] 2017 r. w części określającej sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego frontowego znajdującego się na nieruchomości w Ł. przy ul. AB 100 (dz. nr ewid. [...] obręb [...]) oraz określającej termin wykonania obowiązku. W zakresie wykonania obowiązku zmiana ma dotyczyć określenia, że wykonanie wzmocnień stropów, konstrukcji dachu, fundamentów i konstrukcji murowych ma nastąpić zgodnie z "Ekspertyzą dotyczącą możliwości zastosowania stropów drewnianych w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych przy ul. AB 100 z wytycznymi wykonania robót remontowych" sporządzonym we wrześniu 2020 r. przez Pana A. B. (nr uprawnień [...]) oraz "Projektem budowlanym dla robót polegających na wykonaniu wzmocnień stropów, konstrukcji dachu, fundamentów i konstrukcji murowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym" sporządzonym w lutym 2021 r. przez Ł. L. (nr uprawnień [...]) oraz poprzez określenie nowego terminu wykonania obowiązku na 30 czerwca 2021 r. Do wniosku załączono ekspertyzę dotyczącą możliwości zastosowania stropów drewnianych w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych przy ul. AB 100 z wytycznymi wykonania robót remontowych, projekt budowlany dla robót polegających na wykonaniu wzmocnień stropów, konstrukcji dachu, fundamentów i konstrukcji murowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym.

W tym stanie faktyczno-prawnym organ stopnia powiatowego wydał [...] 2021 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 104 § 1, art. 155 i art. 154 § 2 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego odmówił zmiany decyzji nr [...], nakazującej M. R. W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym frontowym, wpisanym pod numerem [...], zlokalizowanym na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. AB 100 (działka nr [...] w obrębie [...]).

W odwołaniu od powyższej decyzji z [...] 2021 r., nr [...], pełnomocnik M. W. zarzucił organowi l instancji brak rozważenia wniosku strony w kontekście przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., a uwzględnienie okoliczności zupełnie irrelewantnych prawnie. Tym samym w ocenie skarżącego nie rozpoznano istoty sprawy, co oznacza brak przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Do odwołania załączono dokumenty, wskazujące na podjęte przez skarżącego działania mające na celu wykonanie obowiązku zakazu użytkowania lokali mieszkalnych.

Następnie pismem z 9 lipca 2021 r. M. W. dokonał modyfikacji pierwotnie złożonego wniosku i wniósł o określenie terminu wykonania przedmiotowych obowiązków do 30 września 2021 r.

Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania wyjaśnił, że decyzja organu l instancji z [...] 2017 r., nr [...], będąca przedmiotem wniosku o jej zmianę, wydana została w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Prawa budowlanego, a jej przedmiotem był nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym frontowym, położonym przy ul. AB 100 w Ł.. Decyzja ta ma charakter związany. Tym samym, uznać należy, że nie jest dopuszczalne dokonanie zmiany decyzji administracyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] 2017 r., opartej na art. 66 Prawa budowlanego, w trybie art. 155 k.p.a.

Ponadto, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przedmiotem postępowania w trybie art. 155 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych przesłanek. Brak spełnienia któregokolwiek z nich, wklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory.

Organ II instancji zwrócił także uwagę, że wniosek M. W. z 26 marca 2021 r. o zmianę ostatecznej decyzji organu stopnia powiatowego z [...] 2017 r., nr [...], oparty jest o ekspertyzę dotyczącą możliwości zastosowania stropów drewnianych w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych przy ul. AB 100 z wytycznymi wykonania robót remontowych sporządzoną przez A. B. oraz o projekt budowlany dla robót polegających na wykonaniu wzmocnień stropów, konstrukcji dachu, fundamentów i konstrukcji murowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym sporządzony przez Ł. L.. Dokumenty te zostały przedłożone przez wnioskodawcę przy wniosku z 1 kwietnia 2021 r., a zatem stanowią one nowy materiał dowodowy w stosunku do stanu faktycznego ustalonego w dacie wydania decyzji z [...] 2017 r., nr [...]. W związku z tym rozpoznanie wniosku z 26 marca 2021 r. i orzeczenie w oparciu o nowo przedstawione dowody w postaci ekspertyzy technicznej i projektu budowlanego, stanowiłoby ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, co w trybie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalne.

Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że warunkiem koniecznym do spełnienia przy zmianie ostatecznej decyzji administracyjnej jest okoliczność, by za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanka "słusznego interesu strony", aczkolwiek niezdefiniowana, to wskazuje, że nie chodzi w niej o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Nadto w normie art. 155 k.p.a. ustawodawca wskazał, że interes strony ma mieć charakter słuszny, zatem jest to postać kwalifikowana "interesu strony". Wnioskodawca nie wykazał, by jego interes uzasadniający zmianę decyzji z [...] 2017 r., nr [...], miał przymiot "słuszności".

Organ II instancji nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, że względy finansowe i ekonomiczne oznaczają wystąpienie słusznego interesu strony w niniejszej sprawie. Zatem wnioskodawca nie przedstawił okoliczności wskazujących na wystąpienie słusznego interesu strony.

Na ostateczną decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M. W., zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) – Prawo budowlane – poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja administracyjna wydana na podstawie ww. przepisu ma w całości charakter związany (co w dalszej kolejności implikuje brak możliwości jej zmiany w jakiejkolwiek części), podczas gdy powyższa konstatacja jest słuszna jedynie co do wynikającego z ww. decyzji nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego, natomiast nie można bezkrytycznie odnosić jej do pozostałych elementów rozstrzygnięcia, jak sposób usunięcia nieprawidłowości oraz termin wykonania obowiązku, mających charakter uznaniowy.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 155 k.p.a. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się:

a) przyjęciem, że słuszny interes strony, będący jedną z przesłanek zmiany decyzji, ostatecznej, nie może mieć źródła we względach finansowych i ekonomicznych, podczas gdy brzmienie przepisu w żaden sposób nie uzasadnia takiego ograniczenia rozumienia ww. przesłanki;

b) uznaniem, że postępowanie wyjaśniające w trybie ww. przepisu musi być prowadzone "w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory", podczas gdy warunek zachowania tożsamości sprawy administracyjnej, z którego organ administracji wywodzi powyższy wymóg, w rzeczywistości odnosi się do konkretyzacji jednego stosunku administracyjnoprawnego (tożsamość sprawy nie zostaje naruszona, o ile zmiana okoliczności faktycznych zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego), zaś w wypadku art. 155 k.p.a. regułą jest, że to właśnie zmiany okoliczności faktycznych (w kwestiach prawnie nieistotnych) uzasadniają zastosowanie instytucji zmiany decyzji;

c) milczącym zaaprobowaniem jego błędnej wykładni dokonanej w decyzji organu pierwszej instancji (poprzez utrzymanie jej w mocy) polegającej na przyjęciu, że "z redakcji tego przepisu wynika [...] prymat interesu społecznego", podczas gdy na gruncie art. 155 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes strony mają charakter równoważny;

d) milczącym zaaprobowaniem jego błędnej wykładni dokonanej w decyzji organu pierwszej instancji (poprzez utrzymanie jej w mocy), polegającej na uznaniu, że przesłanką negatywną zmiany decyzji w trybie ww. przepisu jest upływ terminu wykonania obowiązku, podczas gdy w treści przepisu taka przesłanka nie została przewidziana, a ponadto takiego rozumienia art. 155 k.p.a. nie potwierdza (a wręcz wprost je neguje);

2. art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji odwoławczej do niektórych istotnych zarzutów sformułowanych w odwołaniu, przemawiających za wadliwością decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i uzasadniających jej uchylenie, co stanowi naruszenie zasady ogólnej przekonywania;

3. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej (o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia), pomimo tego, że wniosek skarżącego inicjujący postępowanie w przedmiotowej sprawie nie został przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. rozważony w kontekście przesłanek z art. 155 k.p.a. (w to miejsce został rozważony w kontekście wielu okoliczności irrelewantnych prawnie), a tym samym faktycznie nie doszło do przeprowadzenia postępowania w pierwszej instancji w niezbędnym zakresie.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, a ponadto o zasądzenie na jego rzecz od organu administracji zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 11 lutego 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 5 stycznia 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że pełnomocnik skarżącego nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 11 lutego 2022 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 5 stycznia 2021 r.).

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć.

Przede wszystkim wskazać należy, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] 2017 r., nr [...], wydana została w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie jest decyzją uznaniową. W przypadkach wymienionych w tym przepisie właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, co oznacza, że ma obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje zatem, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Jeśli więc wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Zgodnie zaś z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. są dopuszczalne w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Jednym z nich jest brak sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi. Przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest art. 66 ustawy Prawo budowlane. W świetle art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji administracyjnych, mających charakter "związany". Uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewiduje pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W przypadku gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy.

Decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie jest decyzją uznaniową, w ocenie Sądu, nie można jednak automatycznie wykluczyć możliwości jej zmiany. Co do zasady istnieje bowiem możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu ich wykonania, niezależnie od tego, czy wyznaczony termin upłynął. Natomiast ocena dopuszczalności jej zmiany w zakresie sposobu wykonania nałożonych obowiązków winna zostać poprzedzona dokładnym rozważeniem, czy proponowany przez stronę nowy sposób zapewni realizację celu, dla którego pierwotna decyzja została wydana.

W niniejszej sprawie wniosek o zmianę ostatecznej decyzji, wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie dotyczył wyłącznie zmiany terminu wykonania nałożonego na skarżącego obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym frontowym wpisanym pod numerem [...], zlokalizowanym na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. AB 100 (działka nr [...] w obrębie [...]). Wniosek ten obejmował również zmianę w zakresie sposobu wykonania tego obowiązku.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że roboty budowlane objęte nakazem wydanym w oparciu o art. 66 ust. 1 p.b. mają charakter naprawczy. Celem bowiem tego przepisu jest zapewnienie właściwego stanu technicznego oraz bezpiecznego użytkowania istniejącego obiektu budowlanego w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym, a zatem rodzaj i zakres wystosowanych nakazów przez organ nadzoru budowlanego powinien być dostosowany do ustalonych konkretnych potrzeb w danym przypadku. Przy czym, decyzja tego organu, w nawiązaniu do stwierdzonych nieprawidłowości, powinna wyraźnie określać czynności bądź prace i roboty budowlane, które adresat decyzji jest obowiązany wykonać w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obiektu lub jego części, w zakreślonym przez organ terminie. Zatem to organ decyduje, w jaki sposób usunięcie nieprawidłowości ma się odbyć oraz jest zobowiązany zapewnić bezpieczny dla użytkowników, zgodny z wymogami technicznymi sposób doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Owszem, organ może uwzględnić przy tym proponowany przez zobowiązanego sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, o ile rozwiązania te skutecznie zapewnią bezpieczne użytkowanie i utrzymanie w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego. Dlatego sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości powinien być określony w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego uzasadnił potrzebę zmiany decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] 2017 r., nr [...], możliwością obniżenia kosztów usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości przez zastosowanie rozwiązań załączonych do wniosku z 30 marca 2021 r. opracowań sporządzonych przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. Postulowana zmiana miała dotyczyć sposobu realizacji obowiązku, bez jakiegokolwiek uszczerbku dla jego istoty. Decyzja w zmienionym kształcie, proponowanym przez stronę, miałaby realizować dokładnie ten sam cel (usuwać te same nieprawidłowości), co decyzja w kształcie pierwotnym, a przy tym czyniłaby to w sposób jednakowo efektywny. Zmiana miałaby dotyczyć jedynie niektórych czynności wykonawczych prowadzących do osiągnięcia ww. celu.

Analiza przedłożonych przez skarżącego fachowych opracowań dotyczących usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynkach mieszkalnych wielorodzinnym frontowym i lewej oficyny wpisanych pod numerem [...], zlokalizowanych na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. AB 100 (działka nr [...] w obrębie [...]) daje podstawy do stwierdzenia, że nie wskazują one jednak na konkretne rozwiązania, które gwarantują w pełni zrealizowanie celu, dla którego wydana została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] 2017 r., nr [...], a przynajmniej nie w proponowanym przez skarżącego terminie trzech miesięcy (liczonego od daty złożenia wniosku do daty wykonania obowiązku).

Otóż zwraca uwagę fakt, że w obu ww. opracowaniach wskazano na potrzebę przeprowadzenia dodatkowych badań na etapie wykonywania prac budowlanych, w celu dostosowania działań, jakie dopiero należy podjąć. I tak na przykład zgodnie z "Ekspertyzą dotyczącą możliwości zastosowania stropów drewnianych w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych przy ul. AB 100 z wytycznymi wykonania robót remontowych" sporządzoną we wrześniu 2020 r. przez A. B. (nr uprawnień [...]) wskazano, że "(...) Zdaniem autora można utrzymać w budynku znaczną część stropów o konstrukcji drewnianej. Warunkiem jest jednak ich indywidualna ocena po całkowitym zdjęciu warstw podłogi i sufitu.(...)". Z kolei w opracowaniu pt.: "Projekt budowlany dla robót polegających na wykonaniu wzmocnień stropów, konstrukcji dachu, fundamentów i konstrukcji murowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym" sporządzonym w lutym 2021 r. przez Ł. L. (nr uprawnień [...]) wskazano, że "(...) Wzmacniane stropy wymagają szczegółowej oceny po zdjęciu podłóg i sufitów.(...)", "(...) W przypadku odkrycia znacznie uszkodzonych belek, dla których wzmocnienie byłoby problematyczne należy belki takie wymienić w porozumieniu z projektantem. Wstępny dobór wzmocnień w zależności od rozpiętości i przekroju belek pokazano na rysunkach. Wzmocnienia te należy zweryfikować po odkryciu belek na etapie realizacji. (...)", "(...) Elementy konstrukcji dachu muszą być szczegółowo zweryfikowane po zdjęciu poszycia dachu. (...)", "(...) Dokładny zakres wymiany możliwy będzie do określenia po demontażu poszycia dachu. (...)".

Co istotne obydwa opracowania różnią się pod względem oceny stanu technicznego budynku. I tak, w pierwszym z nich stwierdzono, że "Budynki kwalifikują się całkowicie do remontu kapitalnego.", natomiast w drugim stwierdzono, że "Dokonane oględziny i ocena techniczna poszczególnych elementów konstrukcyjnych budynku pozwalają na stwierdzenie, że konstrukcja budynku znajduje się w ogólnym stanie technicznym zadowalającym i nadaje się do planowanej modernizacji.".

Nie podważając jednak merytorycznej zawartości obu opracowań, to jednak zgodzić się należy z organem, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Skoro zatem z obu opracowań wynika potrzeba przeprowadzenia dodatkowych czynności sprawdzających w zakresie ustalenia rzeczywistego stanu technicznego niektórych części konstrukcyjnych budynku, to znaczy, że kwestia ostatecznego sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie jest jeszcze według ich autorów do końca przesądzona ani tym bardziej w ekspertyzach tych nie wskazano finalnych rozwiązań, których wdrożenie mogłoby stać się przedmiotem nałożonego obowiązku. To z kolei pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] 2017 r., nr [...], które precyzyjnie określa zakres prac jakie należy wykonać.

Nie można w związku z tym uznać argumentów pełnomocnika skarżącego za zasadne, że zmiana dotyczy wyłącznie terminu i sposobu wykonania nałożonego obowiązku, skoro jak wynika z powyższego zakres planowanych robót budowlanych (a więc i rozwiązania techniczne) uzależniony będzie dopiero od ustalenia stanu technicznego niektórych części konstrukcyjnych budynku. Nie ulega zatem wątpliwości, że żądanie skarżącego wkracza w tę część ostatecznej decyzji z [...] 2017, nr [...], która ma charakter związany, co wyklucza jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a.

Warto również podkreślić, że organ wydający decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie ma obowiązku kierowania się względami ekonomicznymi. Przepis ten nie uzależnia wydania nakazu od posiadania przez właściciela środków finansowych, pozwalających na ich wykonanie. Organ nie rozstrzyga bowiem o sposobach finansowania wykonania robót, a jedynie o obowiązku usunięcia niewłaściwego stanu technicznego obiektu. W związku z tym wysokość kosztów związanych z usunięciem nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku lub sposobu jego użytkowania nie jest czynnikiem determinującym rodzaj podejmowanych działań. Ważne jest natomiast, by został zrealizowany cel decyzji, o którym mowa w art. 66 Prawa budowlanego.

Abstrahując od powyższego wskazać także należy, że nawet gdyby uznać, że w niniejszej sprawie zmiana decyzji ostatecznej poprzez wskazanie innego rodzaju robót budowlanych i terminu ich wykonania byłaby dopuszczalna, to i tak w ocenie Sądu za zmianą tej decyzji w zakresie wskazanym we wniosku z 30 marca 2021 r. nie przemawia interes społeczny. Podkreślić należy, że pomimo upływu terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości żadne roboty budowlane w tym zakresie nie były dotąd wykonane. Szczególnego podkreślenia wymaga fakt, że termin wykonania obowiązku upłynął bezskutecznie 30 września 2018 r., a wniosek o zmianę ostatecznej decyzji został złożony dopiero 1 kwietnia 2021 r., w więc po upływie 2,5 roku (skarżący dokonał zresztą jego modyfikacji przesuwając termin wykonania obowiązku o kolejne miesiące). Tym samym stwierdzić należy, że działania skarżącego nie zmierzają do wywiązania się z nałożonego obowiązku, a wniosek o zmianę decyzji ostatecznej nie przyczyni się do szybkiego przywrócenia odpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, co z pewnością sprzeciwia się interesowi społecznemu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

P.J.