Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1112/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6403 Skargi organów nadzoru na uchwały sejmiku  województwa w przedmiocie ... (art. 82 ustawy o samorządzie województwa)
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 16
journal: Dz.U. 2012 poz 406
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity
Teza: Należy postawić więc tezę, że przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, o jakiej mowa w art. 16 ust. 2 ww. ustawy, nie stwarzają podstawy do ustanowienia przez organizatora konkursu norm przewidujących możliwości anulowania wyników konkursu

TEZY

Należy postawić więc tezę, że przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, o jakiej mowa w art. 16 ust. 2 ww. ustawy, nie stwarzają podstawy do ustanowienia przez organizatora konkursu norm przewidujących możliwości anulowania wyników konkursu


SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 roku sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 25 lutego 2015 r. nr 8/246/15 w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora teatru 1. stwierdza nieważność punktu 11 rozdziału III załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżącego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa kujawsko-Pomorskiego w dniu 25 lutego 2015 r., na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406 oraz z 2014 r., poz. 423) zwaną dalej: "u.d.k." oraz § 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. z 2004 r., Nr 154, poz. 1629), zwanego dalej: "rozporządzeniem wykonawczym", podjął uchwałę nr 8/246/15 w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Teatru im. Wilama Horzycy w Toruniu.

W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że zgodnie z art. 16 ust 1 u.d.k., kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury organizator może wyłonić w drodze konkursu i zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym, organizator w ogłoszeniu określa formalne kryteria postępowania konkursowego, wyboru kandydatów na stanowisko dyrektora, termin rozpoczęcia i przewidywany termin zakończenia postępowania konkursowego.

Stwierdzono, że w załączniku do rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 lipca 2012 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz. U., poz 889). Teatr im. Wilma Horzycy znajduje się w wykazie, pod numerem VIII, poz. 34.

Podano, że zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym, konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury ogłasza właściwy organizator. Postanowienie o ogłoszeniu konkursu określa w szczególności formalne kryteria wyboru kandydatów na stanowisko dyrektora, termin rozpoczęcia i przewidywany termin zakończenia postępowania konkursowego. Postanowienie organizatora o ogłoszeniu konkursu podaje się do wiadomości pracownikom instytucji kultury w sposób przyjęty w tej instytucji.

W pkt III. Ust. I. pkt 11 załącznika do podjętej uchwały, stwierdzono, że Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego zastrzega sobie prawo do unieważnienia konkursu bez podania przyczyn.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na ww. uchwałę. Powołując przepisy art. 82c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2013 r., poz. 596 z późn. zm.) w związku z art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej zwaną: "p.p.s.a.", zarzucił naruszenie przepisu art. 2 i 7 Konstytucji RP, art. 16 u.d.k i § 2-6 rozporządzenia wykonawczego oraz art. 15a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały nr 8/246/15 Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego, w części obejmującej zapis rozdz. III pkt 11 załącznika do uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że powyższą uchwałę przesłono organowi nadzoru w dniu 17 czerwca 2015 r. wraz z pismem z 10 czerwca 2015 r., w którym przedstawiono stan faktyczny i prawny sprawy. Po powiadomieniu Zarządu Województwa o wszczęciu postępowania nadzorczego, wyjaśnienia w sprawie organ ten przedstawił w piśmie z 15 lipca 2015 r. W zakreślonym ustawą terminie 30-stu dni organ nadzoru nie stwierdził nieważności uchwały.

Jak stwierdzono, kwestionowany zapis w rozdz. III pkt 11 załącznika do uchwały przyjęto bez podstawy prawnej - z naruszeniem wskazanych dalej przepisów.

Podkreślono, że Teatr im. Wilama Horzycy w Toruniu jest ujęty w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz.U. poz. 889) - w załączniku w rozdziale VIII poz. 34. Wobec tego, zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.k., wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje obowiązkowo w drodze konkursu.

Wywodzono, że dla analizy zakresu kompetencji organu samorządu istotne jest wskazanie, iż tryb powołania dyrektora, w tym etap konkursowy, został uregulowany przepisami u.d.k. i rozporządzenia wykonawczego, w szczególności sprawy określenia "trybu przeprowadzenia konkursu" powierzono ministrowi do spraw kultury, co oznacza, iż organ samorządu nie jest uprawniony do ustalania reguł dotyczących trybu przeprowadzania konkursu. Natomiast do takiego zakresu spraw - w ocenie skrzącego - należy zaliczyć kwestionowane postanowienie o możliwości unieważnienia konkursu. Jest to zastrzeżenie, które istotnie modyfikuje tryb konkursowy i jest sprzeczne z przepisem art. 16 ustawy, który wskazuje konkurs, jako wiążący sposób wyłonienia kandydata na dyrektora. Ostatecznie, działanie takie wkracza w kompetencje ministra (art. 16 ust. 6 ustawy). Natomiast wśród jasno oznaczonych kompetencji organizatora należy wyróżnić prawo określania szczegółowego trybu pracy komisji (wewnętrznych reguł obradowania). Ponadto wskazano, że kwestionowany zapis w żaden sposób nie precyzuje i nie ogranicza katalogu przyczyn unieważnienia postępowania. W praktyce stosowania tego zapisu organ samorządu, jako przyczynę unieważnienia wskazał, że przedstawiona przez kandydata wyłonionego przez komisję koncepcja nie odzwierciedla oczekiwań samorządowych władz województwa, co do misji i repertuaru..." (uchwałą nr 16/498/15 Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego unieważnił postępowanie konkursowe na stanowisko dyrektora Teatru im. Wilama Horzycy w Toruniu), co dowodzi szerokiego zamiaru stosowania zapisu do wszelkich powodów.

Podkreślono, że kwestionowany zapis w takim brzmieniu, nie tylko ingeruje w ustawowy tryb postępowania i celowość instytucji konkursu, ale narusza również przepis art. 16 ust. 2 i 4 ustawy i § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, które ustalają zadania i kompetencje komisji. Przepisy te nadają komisji kompetencję do wyłonienia kandydata, mając na uwadze ich kwalifikacje. Komisja samodzielnie ocenia kandydatów i podejmuje rozstrzygnięcie w tej sprawie.

Uznano, że przedstawiona interpretacja przepisów jest potwierdzona uniwersalnym zapatrywaniem orzecznictwa, iż wynik konkursu w służbie publicznej jest wiążący dla organu powołującego.

Przytoczono uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2001 r., sygn. III ZP 16/01, w której wskazano: "Konkurs jako metoda obsadzania kierowniczych stanowisk w służbie publicznej ma obywatelom zapewnić równy dostęp do tej służby (art. 60 Konstytucji RP), a więc być zaprzeczeniem zjawiska tzw. nomenklatury, czyli istnienia grupy ludzi wyznaczanych do pełnienia takich stanowisk kierowniczych (postanowienie z dnia 29 sierpnia 2001 r" III RN 123/00). (...) Przeprowadzenie konkursu nie jest celem samym w sobie. Wynika z tego podstawowe założenie, że rezultatem konkursu, a ściślej mówiąc jego wygrania przez określonego kandydata, powinien być obowiązek obsadzenia go na stanowisku, którego konkurs dotyczył. Obowiązek ten powinien dotyczyć osoby (organu) uprawnionego do obsadzenia stanowiska, a ściślej mówiąc powstaniu po jego stronie obowiązku nawiązania określonego stosunku prawnego."

Przedstawione wnioski należy konfrontować z konkretnymi regulacjami, "pozwalają jednak na pewne założenie wstępne, że jeżeli jest możliwa różna wykładnia przepisów, to należy się raczej opowiedzieć za interpretacją nakładającą obowiązek nawiązania odpowiedniego stosunku prawnego ze zwycięzcą konkursu, niż przyjmować brak takiego obowiązku (roszczenia po stronie zwycięzcy)."

Wskazano, że w orzecznictwie dominuje pogląd, iż postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na określone stanowisko powierzane przez organ administracji państwowej lub samorządowej jest postępowaniem w sprawie z zakresu administracji publicznej. Pogląd taki zaprezentowano w szczególności w odniesieniu do postępowania konkursowego zmierzającego do wyłonienia kandydata na wyższe stanowisko w służbie cywilnej (...), a także na stanowisko: dyrektora szkoły publicznej (...), dyrektora muzeum lub innej jednostki kultury, a sytuacja prawna uczestników konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji publicznej (oraz, jak przyjmuje część judykatury, przez komisję konkursowa):...", (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. IV SA Po 1173 12)

Stwierdzono, że Zarząd Województwa nie jest uprawniony do władczego, kasacyjnego ingerowania w pracę komisji - etap konkursowy, a działanie organu władzy publicznej bez upoważnienia stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP (zasada praworządności), a także jak wskazano, narusza kompetencje ministra (art. 16 ust. 6 ustawy) oraz jest sprzeczne z art. 16 ustawy i § 5 i 6 rozporządzenia wykonawczego, które ustalają zadania i kompetencje komisji.

Podniesiono, że kompetencji nie można domniemywać. Dlatego podany w wyjaśnieniach argument dotyczący podobnych procedur ("rozporządzeń"), które wprost przyznają kompetencje nadzorcze wobec pracy komisji raczej dowodzą, że uprawnienie takie powinno być bezpośrednio ustalone w przepisach powszechnie obowiązujących przez upoważniony organ.

Powołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2008 r. (sygn. I SA/Wa 220/07), w którym stwierdzono, że: "Jednak ustawa o jednostkach badawczo-rozwojowych wyraźnie określa sferę działania organu nadzoru w formie władczej. Analiza przepisów prawa prowadzi do wniosku, że takich uprawnień do działania w formie władczych rozstrzygnięć administracyjnych nie ma wśród przepisów regulujących całe postępowanie konkursowe." "Oznacza to, że przepisy prawa nie przewidują możliwości unieważnienia konkursu w drodze orzeczenia administracyjnego."

Wskazano, że w systemie prawnym uznanie przeprowadzonego postępowania za "nieważne" powinno być powiązane z wadami prawnymi tego postępowania (ustalenie sprzeczności działań z przepisami).

Stwierdzono, że organy wykonawcze samorządu terytorialnego nie posiadają kompetencji do stwierdzania nieważności nawet własnych uchwał.

Poddając krytyce zawarte w zaskarżonej części uchwały, sformułowanie: "bez podania przyczyn", przytoczono wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2013 r. (sygn. II SA/Wa 755/13), w którym stwierdzono: "wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Wymóg motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Taki pogląd jest konsekwentnie reprezentowany także w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2010 r., sygn. II OSK 723/10 i przywołane tam orzecznictwo)".

Podkreslono, że kwestionowane postanowienie uchwały narusza również przepis art. 15a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa: "Działalność organów województwa jest jawna." oraz zasadę zaufania do organów państwa (art. 2 Konstytucji RP).

Dodano, że zupełnie odrębną sprawą jest ocena ewentualnej zasadności roszczeń kandydata, która musi uwzględnić drugi etap procesu powołania - etap negocjacji umowy "programowej" (art. 15 ust. 5 ustawy, w tym: "Odmowa zawarcia umowy przez kandydata na stanowisko dyrektora powoduje jego niepowołanie na to stanowisko.") Znaczenie zdania drugiego tego przepisu, a contrario, wzmacnia wniosek o wiążącym charakterze werdyktu komisji.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu zajętego stanowiska, Zarząd Województwa, uznał, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia spornej kwestii czy na gruncie przepisów u.d.k., oraz rozporządzenia wykonawczego, "ustalenia" dokonane przez komisję konkursową mają charakter rekomendacji/opinii dla organizatora konkursu (jak twierdzi organ) czy też są dla niego wiążące i tym samym brak jest podstaw do unieważnienia konkursu (jak twierdzi skarżący).

W ocenie organu argumentacja prawna skarżącego przytoczona na poparcie tezy o wiążącym charakterze werdyktu komisji konkursowej pomija całkowicie odrębność procedury towarzyszącej powołaniu dyrektora jednostki kultury na tle innych ustaw przewidujących konkursowy tryb powołania dyrektorów.

Przywołane w uzasadnieniu skargi orzecznictwo Sądu Najwyższego i wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczy wykładni zapisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i ustawy o systemie oświaty, które odmiennie lub w innej szczegółowości regulują kwestie powołania dyrektorów tych jednostek.

Przykładowo art. 36a. ust 2 ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2004, Nr.256, poz.2572 ze zm.) stanowi, iż "Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora." W przepisach u.d.k. brak jest analogicznego zapisu.

Podobnie § 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz.U. z 2012, poz.182) i § 11 rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2013, poz.832) zawierają zamknięty katalog przesłanek unieważnienia konkursu podczas gdy w rozporządzeniu w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury w ogóle brak takich zapisów dotyczących unieważnienia konkursu.

Wywodzono, że z uwagi na racjonalność ustawodawcy brak analogicznych zapisów należy odczytywać, jako dopuszczenie możliwości unieważnienia konkursu w sytuacjach uznanych przez organizatora konkursu za uzasadnione. W tej sytuacji należy uznać, iż wynik postępowania konkursowego ma jedynie charakter rekomendacji dla organizatora podlegającej jego ocenie, a nie wskazanie osoby, której organizator ma obowiązek powierzyć stanowisko.

Powołano uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2001 r., sygn. akt: III ZP 16/01, w której stwierdza, iż "Te założenia wstępne (dotyczące obowiązku zawarcia umowy z kandydatem wyłonionym w drodze konkursu) wymagają oczywiście weryfikacji w świetle konkretnych przepisów prawa dotyczących przeprowadzenia konkursu i skutków jego wygrania. W obowiązującym systemie prawnym konkursy na obsadzenie stanowisk w służbie publicznej (szeroko rozumianej) przewidziane są w licznych przypadkach. Każdy z nich wymaga odrębnej analizy szczegółowych regulacji prawnych."

Podniesiono, że nieuprawniona jest teza skażanego, iż przytoczona przez niego argumentacja na poparcie tezy o wiążącym charakterze ustaleń komisji konkursowej "potwierdzona jest uniwersalnym zapatrywaniem orzecznictwa, iż wyniki konkursu w służbie publicznej jest wiążący dla organu powołującego". Tym bardziej, że pogląd ten nie znajduje potwierdzenia w jedynym powszechnie dostępnym głosie doktryny dokonującym wykładni przepisów rozporządzenia wykonawczego przedstawionym przez Rafała Golata w artykule "Obsadzanie stanowisk kierowniczych w instytucjach kultury" (Sł.Pracow.2004.11.25) w którym stwierdza on, iż "Werdykt komisji nie wiąże organizatora, który wyłanianego w jawnym głosowaniu kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury powoływać nie musi, choć sytuacje takie należą w praktyce do wyjątkowych, podobnie jak komisja nie musi kończyć swoich obrad wyborem określonych osób - jeśli stwierdzi nieprzydatność na funkcje dyrektora wszystkich kandydatów."

Zarząd Województwa wywodził, że niezasadna jest teza, iż nie jest uprawniony do władczego, kasacyjnego ingerowania w prace komisji, albowiem przepisy u.d.k. i rozporządzania nie są ani jednoznaczne ani szczegółowe, co wymusza na organie ich uzupełnienie.

Podniesiono, że tezie skarżącego o powszechnej i "uniwersalnej" opinii o wiążącym charakterze wyników konkursu w służbie publicznej przeczy praktyka przyjęta na tle wykładni z art. 29a ust 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej ( Dz.U z.U.2014 poz. 1111 ze zm.), stanowiącym, iż "W toku naboru komisja, o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 5, wyłania nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia dyrektorowi generalnemu urzędu celem zatrudnienia wybranego kandydata." jak wywodził dalej organ, wobec faktu, iż w ustawie tej nie ma zapisu o "nierozstrzygnięciu naboru na stanowisko" (istniejącego np. w ustawie o pracownikach samorządowych) stosując przyjętą przez skarżącego wykładnię należałoby przyjąć, iż dyrektor generalny urzędu ma bezwzględny obowiązek zawarcia umowy z jednym ze wskazanych kandydatów., co nie jest zgodne ze stanowiskiem praktyki i doktryny, stanowiącym, że dyrektor generalny nie jest związany decyzją komisji naborowej.

W ocenie organu na gruncie omawianej sprawy należy zastosować ww. stanowisko właściwe dla interpretacji przepisów ustawy o służbie cywilnej.

Zarząd Województwa wywodził, że ze względu na specyfikę jednostek kultury, ustawodawca celowo dopuścił większą niż w przypadku pozostałych jednostkach publicznych rolę decyzyjną organizatora na wszystkich etapach postępowania wyłaniającego dyrektora jednostki, za czym przemawia wprowadzenie w u.d.k., trójetapowej procedury powierzenia stanowiska dyrektora w instytucjach kultury (konkurs, negocjacje, podpisanie umowy i powierzenie stanowiska dyrektora).

Podkreślono, że wyłoniony w konkursie kandydat uzyskuje jedynie rekomendację komisji konkursowej do dalszych negocjacji w sprawie zawarcia ww. umowy. Aby jednak do negocjacji doszło, przedstawiona w konkursie wizja artystyczna i programowa kandydata oraz jego plany repertuarowe na cały okres pełnienia funkcji powinny być zgodne z oczekiwaniami organizatora. Strony muszą w tej materii złożyć zgodne oświadczenia woli i w tej materii brak jest delegacji ustawowych dla komisji konkursowej. Jeżeli już na etapie prezentacji konkursowej (jak to miało miejsce w niższej sprawie) wizja i program kandydata w ocenie organizatora rozmija się z jego oczekiwaniami, dalsze negocjacje są bezprzedmiotowe. Tym bardziej, że zakres działalności instytucji kultury w odróżnieniu od innych placówek publicznych (leczniczych, oświatowych itp.) nie jest wyznaczony konkretnymi miernikami czy uregulowany szczegółowymi przepisami prawa, ale opiera się w dużej mierze na zaufaniu do doświadczenia jej dyrektora i realizowanej przez niego wizji, spełniającej nie tylko funkcje stricte artystyczne, ale również misję publiczną. Wbrew tezie skarżącego nie można odmawiać organizatorowi, który finansuje, nadzoruje i odpowiada za działalność jednostki publicznej prawa do wpływu na wybór osoby ją kierującej.

Wywodzono, że to organizator, a nie komisja konkursowa decyduje o treści umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji, a ostatecznie to organizator składa oświadczenie woli o powołaniu dyrektora.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że brak uzasadnienia do decyzji o umorzeniu postępowania konkursowego narusza zasadę jawności postępowania oraz zaufania do organów państwa, podniesiono, iż może być on uznany za zasadny tylko w przypadku odczytywania zapisu regulaminu w oderwaniu od ogólnych zasady obowiązujących przy podejmowaniu uchwał przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Przyznano, że zapis o braku podawania przyczyn unieważnienia konkursu był nieprecyzyjny ale nie odpowiadał on faktycznym intencjom i obowiązkom Zarządu Województwa. Zarówno decyzja o rozstrzygnięciu postępowania konkursowego jak i jego umorzeniu zapada bowiem zawsze w formie uchwały Zarząd Województwa, która z mocy prawa zawsze wymaga uzasadnienia. Podkreślono, że jeżeli nawet regulamin konkursu zwalniał organizatora z obowiązku uzasadniania swojej decyzji to faktycznie do takiego naruszenia nie mogło dojść i nie doszło, tym bardziej, iż podejmując uchwałę o unieważnienia konkursu w dniu 22 kwietnia 2015 r. Zarząd Województwa uzasadnił swoją decyzję - nie doszło więc do rzeczywistego naruszenia zasad jawności w tym zarzucanego art. 2 i 7 Konstytucji RP i art. 15a ust 1 ustawy o samorządzie województwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w całości. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W działaniach tych mieści więc także, w myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., m. in. orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie, Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł skargę do Sądu w trybie art. 82 c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, wobec upływu 30 dniowego terminu, w którym przysługiwało mu uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Kwestionowany przez skarżącego przepis rozdziału III pkt 11 załącznika do uchwały nr 8/246/15 w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Teatru im. Wilama Horzycy w Toruniu, stanowi, że Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego zastrzega sobie prawo do unieważnienia konkursu bez podania przyczyn.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza sie więc do rozstrzygnięcia, czy zachodzą przyczyny nieważności uchwały, a więc czy doszło do naruszenia prawa, a jeżeli tak, czy było to istotne naruszenia prawa.

W ocenie Sądu doszło do istotnego naruszenia prawa, co zasadnie zarzuca skarżący. Zarząd Województwa naruszył wskazane w skardze przepisy art. 2 i 7 Konstytucji RP, art. 16 u.d.k i § 2-6 rozporządzenia wykonawczego oraz art. 15a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, gdyż brak było podstawy prawnej do uchwalenia załącznika w zaskarżonej części.

Podstawy prawnej w tym zakresie nie zawierają przepisy u.d.k., jak i rozporządzenia wykonawczego, które w sposób kompletny regulują materię wyboru kandydata na stanowisko dyrektora Teatru im. Wilama Horzycy w Toruniu.

Przepisy u.d.k., odnoszą się do materii wyłonienia i powołania dyrektora instytucji kultury w art. 15 i 16. Teatr im. Wilama Horzycy w Toruniu, należy do tej kategorii instytucji, z tym, że został on ujęty w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2015 r., w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz.U. z 2015 r., poz. 1298), Teatr im. Wilama Horzycy w Toruniu ujęto w załączniku do tego rozporządzenia w pkt VI pod pozycją 25. Oznacza to, że w stosunku do kandydata na dyrektora tego teatru ma zastosowanie przepis art. 16 ust. 2 u.d.k., który przewiduje wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 3 ww. ustawy, stanowiącego, że kandydat może zostać powołany przez organizatora z pominięciem konkursu, lecz za zgodą Ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

W przedmiotowej sprawie organizator odstąpił od możliwości wyboru przez siebie kandydata (za zgodą właściwego Ministra) i zdecydował się wyłonić go w drodze konkursu, co sprawia, że należało poddać analizie przepisy odnoszące się do tej formy wyboru. Materia konkursowa uregulowana jest wyłącznie w przepisie art. 16 u.d.k., w którym do kompetencji organizatora należy jedynie powołanie komisji konkursowej (art. 16 ust. 4).

Z kolei w rozporządzeniu wykonawczym, jedyną kompetencją przewidzianą w § 4 ust. 1 dla organizatora są następujące czynności:

1) powołanie członków komisji konkursowej,

2) określenie szczegółowego trybu pracy komisji;

3) wyznaczenie przewodniczącego komisji spośród jej członków.

Innych kompetencji dla organizatora, powyższe rozporządzenie nie zawiera.

Analizując, więc przepisy u.d.k., jak i rozporządzenia wykonawczego, bez trudu daje się zauważyć, że organizatorowi przypisano jedynie podjęcie określonych działań faktycznych. Jedyną normą dająca mu uprawnienia normotwórcze jest przepis w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, upoważniającego go do określenia szczegółowego trybu pracy komisji. Norma ta jednak nie daje upoważnienia do uchwalenia kwestionowanych w skardze przepisów. Jakkolwiek odnosi się ona do komisji konkursowej, to jednak jedynie do trybu jej pracy, który kończy się wraz z dokonaniem czynności konkursowych, co wynika wprost a § ust. 6 ww. rozporządzenia. Tymczasem kwestionowana regulacja nie dość, że wkracza w materię szerszą niż tryb pracy komisji konkursowej, to jeszcze reguluje czynności, które następują już po zakończeniu jej działalności, co oznacza, że z powyższych dwóch przyczyn, należało zakwestionować legalność zaskarżonej części uchwały.

Brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały przez organ samorządu województwa stanowi istotne naruszenie prawa, które musi skutkować stwierdzeniem nieważności tak uchwalonego aktu.

Można by rzecz jasna podjąć rozważania, czy wobec braku uregulowania przez ustawodawcę zagadnienia unieważnienia konkursu, organizator miał swobodę wypełnienia tego braku, uchwaloną przez siebie normą prawną. Rozważania te jednak mogłyby zostać podjęte w sytuacji, kiedy istniałaby podstawa prawna dla organizatora do określenia norm prawnych o szerszym charakterze niż przewiduje to przepis § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, upoważniającego go do określenia jedynie szczegółowego trybu pracy komisji. Tryb pracy komisji, to czynności podejmowane tylko przez nią, a nie przez inny organ i tylko na czas jej działalności, a nie po zakończeniu jej. Gdyby natomiast organizator miał upoważnienie do określenia regulaminu konkursu (nie pracy komisji), to niewątpliwie otworzyłoby to drogę do zamieszczenia w nim przepisów, które mogłyby przewidywać formy anulowania wyniku konkursu. Jednakże należy mieć na względzie, że ewentualne normy w tej materii musiałyby wiązać kasacje wyników konkursu z określonym naruszeniem ustalonych wcześniej norm jego przeprowadzenia, by nie naruszać porządku prawnego demokratycznego państwa prawa, wynikającego z przepisów art. 2 i 7 Konstytucji RP, z których wynika, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a jej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Ponadto brak uzależnienia możliwości unieważnienia konkursu od faktu istotnego naruszenia prawa, otworzyłoby drogę do obejścia przepisów o wyborze kandydata w drodze konkursu.

Należy postawić więc tezę, że przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, o jakiej mowa w art. 16 ust. 2 ww. ustawy, nie stwarzają podstawy do ustanowienia przez organizatora konkursu norm przewidujących możliwości anulowania wyników konkursu.

Trzeba również zauważyć, że treść zaskarżonej części uchwały, pomijając jej podstawową wadę - wydania bez podstawy prawnej - nie wskazuje w ogóle przyczyn nieważności konkursu, a ponadto nie przewiduje się nawet uzasadnienia rozstrzygnięcia o unieważnieniu konkursu, która to konstrukcja sama w sobie narusza podstawowe standardy państwa prawa.

Dlatego też w pełni zasadne są argumenty skarżącego, że uchwała w zaskarżonej części narusza nie tylko wskazane wyżej przepisy u.d.k., jak i rozporządzenia wykonawczego, ale też i przepisy art. 2 i 7 Konstytucji RP. Zasadnie też Wojewoda powołuje sie na naruszenie normy określonej w art. 15a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, stanowiącej o jawności działalności organów województwa. Podnoszony przez organ fakt, iż uchwała o stwierdzeniu nieważności konkursu, została wydana wraz z uzasadnieniem nie ma dla sprawy znaczenia, albowiem, fakt ten nie wpływa na ocenę istnienia podstawy prawnej do uchwalenia zaskarżonej części uchwały.

Odnosząc się natomiast do argumentów organu w zakresie twierdzenia, że w przepisach regulujących przeprowadzenie konkursów na podstawie innych aktów prawnych, istnieją regulacje zawierające zamknięty katalog przyczyn umożliwiających unieważnienie konkursu, jak i do argumentu, że z uwagi na racjonalność ustawodawcy brak analogicznych zapisów w u.d.k., jak i w rozporządzeniu wykonawczym, należy odczytywać, jako dopuszczenie możliwości unieważnienia konkursu w sytuacjach uznanych przez organizatora konkursu za uzasadnione, to trzeba stwierdzić, że powoływana argumentacja nie jest zasadna. Fakt, że w innych regulacjach prawnych przewidziano możliwość unieważnienia konkursu, jak to ma miejsce w przepisach § 8 rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (dz. u. z 2010, poz. 373), czy § 11 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 czerwca 2010 r., w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (dz. u. z 2013 r., poz. 832), czy też w § 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r., w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (dz. u. z 2012 r., poz. 182), nie może świadczyć o tym, że instytucja unieważnienia konkursu może zostać wprowadzona bez istnienia podstawy prawnej w tym zakresie. Obowiązywanie jej w innych uregulowaniach nie stworzyło takiej podstawy dla organizatora w niniejszej sprawie.

Organ ustosunkowując się do skargi w odpowiedzi na skargę, uznał, że istotą sporu jest dokonanie oceny, czy na gruncie przepisów u.d.k., oraz rozporządzenia, "ustalenia" dokonane przez komisję konkursową mają charakter rekomendacji/opinii dla organizatora konkursu, czy też są dla niego wiążące i tym samym brak jest podstaw do unieważnienia konkursu. Należy stwierdzić, że organ tym samym dokonał nieuprawnionego powiązania ze sobą dwóch odrębnych zagadnień, a mianowicie oceny wiążącego lub niewiążącego organizatora charakteru wyników konkursu z zagadnieniem istnienia podstaw do unieważnienia konkursu. Tymczasem zależność pomiędzy tymi zagadnieniami nie występuje. Innymi słowy ewentualne przesądzenie o tym, że wyniki konkursu nie wiążą organizatora w żadnym razie nie stanowi podstawy do powzięcia uchwały o możliwości unieważnienia konkursu, kiedy brak jest w tym zakresie podstawy prawnej. Dlatego też zagadnienie wiążącego, czy też niewiążącego charakteru konkursu, nie wpływa na wynik niniejszego postępowania i jest dla niego obojętny.

Z uwagi jednak na okoliczność, że materia ta dotyka przedmiotu postępowania i może stać się przyczyną faktyczną, różnorakich prób podważenia wyników legalnie przeprowadzonego konkursu, należy ubocznie odnotować, że przepisy u.d.k., jak i rozporządzenia wykonawczego, nie zawierają oczywistej regulacji w tej materii. Innymi słowy nie wskazują wprost, czy laureatowi konkursu powinna zostać powierzona funkcja dyrektora teatru. Nie oznacza to jednak, że woli ustawodawcy w tym zakresie nie można odczytać.

Analizując ten problem należy zauważyć, że ustawodawca w odniesieniu do funkcji dyrektora instytucji wpisanej do załącznika do rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 lipca 2012 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu, a więc w stosunku do kandydata na stanowisko dyrektora Teatru im. Wilama Horzycy przewidział dwojaki sposób wyłonienia dyrektora. Pierwszy sposób, to wybór dokonany przez organizatora za zgoda właściwego Ministra, a drugi sposób, to wybór w drodze konkursu, jak wynika to z art. 16 ust. 2 u.d.k.

Skoro ustawodawca wprowadził tylko te dwie możliwości, w tym określając szczegółowo skład i kompetencje komisji konkursowej, to nie sposób przyjąć, że organizator, który rezygnuje z własnego wyboru kandydata za zgodą Ministra, może zignorować werdykt komisji konkursowej. Oznaczałoby to sytuację, że wbrew przepisom ustawy, zostałby wykreowany trzeci wariant wyboru kandydata i to taki, który należy ocenić nie tylko, jako nieuregulowany w ustawie, ale jako sprzeczny z nią. Gdyby bowiem opowiedzieć się za takim trzecim wariantem wyboru kandydata, to byłoby to tożsame z uznaniem przeprowadzenia konkursu za zbędne, a racje dla uhonorowania jego wyników wynikałby tylko z arbitralnej, niczym nie kontrolowanej woli organizatora, czy laureat konkursu mu odpowiada, Byłoby to całkowitym zaprzeczeniem wprowadzonej do ustawy idei wyboru kandydata przez grono wybitnych znawców problematyki kultury i sztuki. Zainteresowanie organizatora, konkretnymi walorami i koncepcją prowadzenia teatru, realizuje się po pierwsze, zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, poprzez wskazanie przez organizatora w ogłoszeniu o konkursie formalnych kryteriów wyboru kandydatów na stanowisko dyrektora, a po wtóre, podczas postępowania konkursowego w trakcie którego te właśnie interesujące organizatora aspekty mogą podlegać ocenie przez członków komisji, w tym przez trzech zasiadających w niej przedstawicieli organizatora (art. 16 ust. 4 pkt 1u.d.k.).

Ponadto nalezy również zwrócić uwagę na treść przepisu art. 15 ust. 5 u.d.k., który stanowi, że" "organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Umowa wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. Odmowa zawarcia umowy przez kandydata na stanowisko dyrektora powoduje jego niepowołanie na to stanowisko". Należy zgodzić się ze skarżącym, że uzależnienie odmowy zawarcia umowy z możliwością niepowołania kandydata na stanowisko dyrektora, dodatkowo tylko świadczy o wiążącym charakterze konkursu. Skoro stronami umowy są podmioty suwerenne, a istotą umowy jest dobrowolność jej zawarcia, to nie sposób odczytać wskazanej wyżej normy, jako potwierdzającej wiążący dla organizatora charakter konkursu, w tym sensie, że dopiero, kiedy jego laureat odmawia podpisania umowy, to zwalnia to organizatora z obowiązku jej zawarcia właśnie z nim i otwiera możliwość rozpisania nowego konkursu.

W świetle powyższego, należało uznać, że skarga jest w pełni uzasadniona. Wobec więc okoliczności, że Zarząd Województwa dopuścił się istotnego naruszenia prawa, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 81 ustawy o samorządzie województwa, orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.