Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 501/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9a ust. 15 i ust. 13-5, ust. 8, uat. 10, uasst. 11-14, art. 9b ust. 1-2, art. 9c ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 147 par. 1.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1, § 2, § 3, § 4, § 7, § 10, § 16, § 24, § 25, § 27, § 29.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Ke [...]

UZASADNIENIE

Dnia 30 maja 2011 r., Rada Gminy działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 ze zm.) zwanej dalej "u.p.p.r.", podjęła [...] w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, których treść została określona w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł P. K., który domagając stwierdzenia jej nieważności we wskazanym niżej zakresie zarzucił, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj.:

- art. 9a ust. 1 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), zwanego dalej "rozporządzeniem" w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie oraz modyfikację § 1 załącznika do uchwały stanowiącego, że "Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę Zespołu", treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 1 u.p.p.r.;

- art. 9b ust. 1, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie oraz modyfikację § 2 załącznika do uchwały stanowiącego, że "Zespół realizuje działania określone w Gminnym Programie Przeciwdziałania Przemocy

w Rodzinie oraz założenia Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie" treści zapisu ustawowego, tj. art. 9b ust. 1 u.p.p.r.;

- art. 9b ust. 2, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz modyfikację w § 3 załącznika do uchwały dotyczącego zadań Zespołu Interdyscyplinarnego, treści zapisu ustawowego, tj. art. 9b ust. 2 u.p.p.r.;

- art. 9b ust. 2, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w § 4 załącznika do uchwały zadań Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy

przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania celów i zadań zespołu interdyscyplinarnego, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania;

- art. 9a ust. 3-5 i ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 7 załącznika do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy ww. przepisy nie upoważniają Rady do określania katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., a nadto dokonanie modyfikacji zapisu ustawowego poprzez pominięcie możliwości udziału w składzie zespołu przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz prokuratorów i przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie;

- art. 9c ust. 3, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w § 10 załącznika do uchwały dot. obowiązku złożenia oświadczenia o zachowaniu poufności, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 3 u.p.p.r., a nadto odesłanie do zapisu ustawowego w tym zakresie;

- art. 9a ust. 8 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i modyfikację w § 16 załącznika do uchwały stanowiącym, że "Zespół działa na podstawie porozumienia zawartego między Wójtem Gminy B. a podmiotami wskazanymi w § 7", podczas gdy z treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 8 u.p.p.r. wynika, iż porozumienia te winny być zawierane między wójtem a podmiotami, o których mowa w art. 9a ust. 3 lub ust. 5 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 10 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 24 załącznika do uchwały dot. możliwości tworzenia przez Zespół grup roboczych treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 11, ust. 12 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazanie w

§ 25 załącznika do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele mogą wchodzić w skład grup roboczych, podczas gdy ww. przepisy nie upoważniają rady

gminy do formułowania katalogu tych podmiotów, gdyż został on wyczerpująco określony w art. 9a ust. 11 i ust. 12 u.p.p.r., a nadto poczynienie tego w sposób odmienny od sformułowania ustawowego poprzez pominięcie możliwości udziału w składzie grup roboczych kuratorów sądowych;

- art. 9a ust. 14 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 27 załącznika do uchwały wskazującego, że "Prace w ramach grup roboczych

są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez Zespół oraz

wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach" treści

zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 14 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 13 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 29 załącznika do uchwały wskazującym, że "Członkowie Zespołu oraz grup

roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych" treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że zaskarżona decyzja jest aktem prawa miejscowego. Wnoszący skargę stwierdził, że Rada Gminy była zobowiązana w uchwale wskazać, w jakim trybie i w jaki sposób będą powoływani i odwoływani członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego. Ponadto ustawodawca nałożył na Gminę obowiązek określenia warunków, na jakich Zespół ten będzie funkcjonował. Mając na uwadze treść art. 7 Konstytucji RP, wnoszący skargę uznał, że odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Nadto cytując art. 94 Konstytucji RP skarżący podniósł, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Realizując kompetencję organ stanowiący musi uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu.

W niniejszej sprawie upoważnienie dla Rady Gminy do uchwalenia zaskarżonego aktu prawa miejscowego wynikało z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zaskarżone uregulowania przekraczają zakres delegacji ustawowej, istotnie naruszają normę kompetencyjną wskazaną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., jak również art. 9a ust. 1, ust.

3-5, ust. 8, ust. 10, ust. 11-14 u.p.p.r., art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r., art. 9c ust. 3 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Gmina B. uznała zarzuty w niej zawarte za słuszne i poinformowała, że na najbliższej sesji Rady Gminy zostanie podjęta nowa uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków gminnego zespołu interdyscyplinarnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga P. K. jest zasadna.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu, który podniósł, że na najbliższej sesji Rady Gminy zostanie podjęta nowa uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków gminnego zespołu interdyscyplinarnego. Podnoszona przez organ okoliczność pozostaje bez znaczenia prawnego dla sądowej kontroli uchwały zaskarżonej przez Prokuratora w niniejszej sprawie. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała weszła w życie, do chwili kiedy przestała obowiązywać na skutek stwierdzenia jej nieważności funkcjonowała w obrocie prawnym, powodując określone skutki prawne. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast uchylenie, zmiana uchwały czy też utrata jej mocy obowiązującej w związku z podjęciem późniejszej uchwały, wywołuje skutki dopiero od wejścia w życie "nowej" uchwały lub zmiany (ex nunc).

Także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W [...] (opubl. OTK z 1994r. z. 2 poz. 44) stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały

podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą.

Z tych przyczyn podjęcie przez Radę Gminy nowej uchwały w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, nie spowoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie.

Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, bez względu na datę jej podjęcia.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, [...] Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające.

Zgodnie z powołanym już wyżej art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego.

W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy działała na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba zatem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem, co do zasady, powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. Jednak zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, aczkolwiek powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w aktach prawnych rangi ustawowej, w aspekcie zasad techniki prawodawczej jest błędne, jednak nie w każdej sytuacji stanowić będzie podstawę do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Kontrolując zaskarżony akt Sąd każdorazowo bada dopuszczalność

powtórzenia przepisów ustawowych w realiach postanowień danego aktu prawa miejscowego, uwzględniając również w ramach tej kontroli specyfikę przedmiotu (materii), którą reguluje zakwestionowana przez stronę skarżącą uchwała. W drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się powtarzanie w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, s. 35 i 241). W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po [...], wyrok WSA w Krakowie z 7 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr [...], dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej Sąd uznał za trafne zarzuty skargi w zakresie § 1 i § 2 załącznika do uchwały. Zgodnie z treścią art. 9a ust. 1 u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Z kolei art. 9b ust. 1 u.p.p.r. stanowi, że zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Tymczasem w § 1 załącznika do uchwały postanowiono, że: gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę Zespołu. Z kolei w § 2 załącznika do uchwały wskazano, że: zespół realizuje działania określone w Gminnym Programie Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz założenia Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie.

Z powyższego zatem wynika, że w § 1 załącznika do uchwały Rada Gminy dokonała powtórzenia oraz niedopuszczalnej modyfikacji treści art. 9a ust. 1 u.p.p.r., czym innym jest bowiem "praca w zespole", a czym innym "praca Zespołu". W § 2 załącznika do uchwały Rada nie uwzględniła zaś zadań z zakresu ochrony ofiar przemocy w rodzinie, a w konsekwencji ograniczyła zakres kompetencji zespołu interdyscyplinarnego do działań określonych w zaskarżonym zapisie.

Odnośnie do § 3 załącznika do uchwały, w którym wskazano, że: zadaniem Zespołu jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, wskazać należy, że doszło nie tylko do powtórzenia, ale i modyfikacji treści art. 9b ust. 2 u.p.p.r., zgodnie z którym zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W postanowieniach § 3 załącznika do uchwały zamiast bowiem ustawowego określenia podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5 wstawiono "przedstawicieli różnych podmiotów". Taki zapis jest nieprecyzyjny i daje możliwość rozszerzenia zadań zespołu na nieokreślony krąg podmiotów, w tym innych niż wymienione w art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r.

Z kolei § 4 załącznika do uchwały, zgodnie z którym do zadań Zespołu należy w szczególności: diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie, podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku, inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie, rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielania pomocy w środowisku lokalnym, inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie, Rada Gminy powtórzyła treść art. 9b ust. 2 u.p.p.r., a nadto przekroczyła delegację ustawową poprzez sformułowanie zadań zespołu interdyscyplinarnego, bowiem przepisy ustawy upoważniają radę gminy jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków tego zespołu oraz określenia szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

W powyższym zakresie wskazać należy na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lipca 2021 r. w sprawie o sygn. akt III OSK [...], zgodnie z którym, cyt. "Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu prowadziłaby do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym."

Należy zgodzić się z Prokuratorem, że zapis zawarty w § 7 załącznika do uchwały narusza w sposób istotny art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Z zapisu tego wynika, że do prac Zespołu powołani zostaną przedstawiciele instytucji i organizacji działających na terenie gminy B., a w szczególności: 1) Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. , 2) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w B. , 3) Posterunku Policji w B. , 4) Zespołu Szkół Publicznych w B. , 5) Zespołu Opieki Zdrowotnej w B. , 6) Zespołu Kuratorskiej Służby Sądowej Sądu Rejonowego w Ostrowcu Św.

Wymieniając katalog podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, prawodawca lokalny pominął, że istnieje możliwość powołania do zespołu także prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5 u.p.p.r.). Należy stwierdzić, że art. 9a ust. 3, ust. 4 i ust. 5 u.p.p.r. określają w sposób szczegółowy skład zespołu interdyscyplinarnego, zaś z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. wprost wynika, że kompetencją rady gminy nie jest określanie składu zespołu interdyscyplinarnego, a jedynie określenie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Nie jest więc dopuszczalna modyfikacja jej składu, w tym pominięcie możliwości powołania przez wójta w skład zespołu podmiotów wymienionych w art. 9a ust. 5 u.p.p.r.

Za trafny należy uznać zarzut skargi w zakresie § 10 załącznika do uchwały zgodnie z którym przed przystąpieniem do wykonywania czynności wynikających z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180 poz. 1493 ze zm.), członkowie Zespołu, grup roboczych, osoby zaproszone oraz osoby wchodzące w skład obsługi administracyjno - technicznej, składają Wójtowi Gminy B. pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności, o treści określonej w art. 9c ust. 3 cyt. ustawy.

Treść omawianego zapisu stanowi nie tylko częściowe powtórzenie, ale i niedopuszczalną modyfikację normy art. 9c ust. 3 u.p.p.r., która wypacza istotę tej regulacji ustawowej. W zakwestionowanym zapisie Rada Gminy w sposób odmienny określiła krąg osób, które winny złożyć ww. oświadczenie, a także formę tego oświadczenia. Przepis art. 9c ust. 3 u.p.p.r. nie przewiduje bowiem, aby omawiane

oświadczenie składane było jedynie w formie pisemnej. Nadto, rację ma Prokurator, że Rada Gminy nie jest uprawniona do zawierania odesłań do ustawy, które to powodują nieczytelność tekstu uchwały. Poza tym art. 9c ust. 2 u.p.p.r. wyraźnie wskazuje, że obowiązek zachowania poufności dotyczy danych uzyskanych "przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3" u.p.p.r. Nieprawidłowe było więc uogólnienie tego przepisu poprzez wprowadzenie niekonkretnej kategorii bliżej nieokreślonych "czynności".

Z kolei w zapisie zawartym w § 16 załącznika do uchwały Rada uchwaliła, że: zespół działa na podstawie porozumienia zawartego między Wójtem Gminy B. a podmiotami wskazanymi w § 7. Należy podzielić stanowisko Prokuratora, że w powyższym zapisie doszło do nieuprawnionej modyfikacji art. 9a ust. 8 u.p.p.r., który stanowi, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5 u.p.p.r.

Rację ma Prokurator, że postanowienie zawarte w § 24 załącznika do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym Zespół może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach stanowi powtórzenie treści art. 9a ust. 10 u.p.p.r. To działanie prawodawcze nie jest uzasadnione koniecznością zapewnienia komunikatywności i przejrzystości oraz czytelności treści aktu prawa miejscowego, bowiem jak wskazano wyżej przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie.

Regulacja zawarta w § 25 załącznika do uchwały, w której postanowiono, że w skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele: jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, policji, oświaty, ochrony zdrowia, przedstawiciele innych podmiotów i specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, których Zespół powoła również stanowi przekroczenie zakresu delegacji ustawowej, gdyż art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie upoważniają rady gminy do formułowania katalogu podmiotów wchodzących w skład grup roboczych. Zauważyć należy, że katalog tych podmiotów określony został przez ustawodawcę w art. 9a ust. 11 i ust. 12 u.p.p.r. w sposób wyczerpujący. Nadto Rada Gminy określiła katalog ten w sposób odmienny od sformułowania ustawowego, pomijając możliwości udziału w składzie grup roboczych kuratorów sądowych, co istotnie narusza powyższe przepisy ustawy.

Słusznie zarzucił Prokurator, że w § 27 załącznika do uchwały Rada Gminy przekroczyła zakres delegacji ustawowej i powtórzyła treść art. 9a ust. 14 u.p.p.r., wskazujące, że prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez Zespół oraz wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach. Podobnie w § 29 załącznika do uchwały powtórzono treść zapisu ustawowego zawartego art. 9a ust. 13 u.p.p.r., postanawiając, że członkowie Zespołu oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Należy zgodzić się ze skarżącym, iż tego rodzaju zabiegi legislacyjne w sposób oczywisty naruszają prawo. Nie można bowiem uznać, aby powtórzenie przepisów ustawowych znajdowało podstawę w delegacji zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. a ponadto, aby było uzasadnione.

Reasumując, powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK [...], LEX nr 1081742; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK [...], LEX nr 1990891; wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK [...], LEX nr 2339667).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.