Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 766/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 4, 5 i 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 79 ust. 1 i 4, art. 81, art. 32 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 995
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: par. 4 ust. 1 pkt 2, par. 6 pkt 1, par. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 154 poz 1629
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA KULTURY z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na  stanowisko dyrektora instytucji kultury

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Zarządu Powiatu Starachowickiego z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr 101/2018 w przedmiocie powołania dyrektora muzeum I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Powiatu Starachowickiego na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr 101/2018 w sprawie powołania dyrektora Muzeum Przyrody i Techniki Ekomuzeum im. Jana Pazdury w Starachowicach, Zarząd Powiatu Starachowickiego na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 995, 1000, 1349 i 1432), dalej u.s.p. oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2017 r., poz. 862 i z 2018 r., poz. 152 i 1105), dalej ustawa o działalności kulturalnej, powołał T.K. na dyrektora Muzeum Przyrody i Techniki Ekomuzeum im. Jana Pazdury w Starachowicach na okres 5 lat, tj. od dnia 1 września 2018 r. do 31 sierpnia 2023 r. W kolejnych przepisach tej uchwały określone zostało miesięczne wynagrodzenie powołanego z tytułu wykonywania obowiązków Dyrektora. W § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Staroście Starachowickiemu, a w § 3 stwierdzono, że wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że w związku z przeprowadzeniem i rozstrzygnięciem konkursu na stanowisko Dyrektora Muzeum Przyrody i Techniki Ekomuzeum im. Jana Pazdury w Starachowicach, Komisja Konkursowa rekomendowała Zarządowi Powiatu kandydaturę T.K. na ww. stanowisko.

W dniu 13 listopada 2018 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Wojewoda Świętokrzyski, zarzucając rażące naruszenie:

- § 5 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz.U. z 2004 r., poz. 1629), dalej rozporządzenie ws. konkursu, w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej,

- § 5 ust. 3 pkt 1, ust. 5 i 6 załącznika do uchwały nr 95/2018 z 31 lipca 2018 r. w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu celem wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Muzeum Przyrody i Techniki Ekomuzeum im. Jana Pazdury w Starachowicach oraz określenia szczegółowego trybu pracy Komisji Konkursowej.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że 29 sierpnia 2018 r. wpłynęło do Wojewody Świętokrzyskiego pismo zawierające zarzuty, związane z postępowaniem konkursowym przeprowadzonym na to stanowisko, dotyczące m. in.: braku określenia kryteriów przydatności kandydatów na stanowisko dyrektora muzeum, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia ws. konkursu, braku dokonania przez komisję ocen dotyczących kwalifikacji kandydatów, ich wykształcenia, stażu pracy, doświadczenia zawodowego, koncepcji funkcjonowania Muzeum i rozmowy kwalifikacyjnej, a więc szczegółowych kryteriów przydatności kandydatów wskazanych w § 1 pkt 1-3 załącznika nr 1 do protokołu z posiedzenia komisji konkursowej datowanego na dzień 9 sierpnia 2018 r., naruszenia trybu pracy Komisji Konkursowej ustalonego przez Zarząd Powiatu Starachowickiego w załączniku do w/w uchwały Nr 95/2018 z 31 lipca 2018 r. przewidującego, że każdemu z członków Komisji przysługuje jeden głos, brak podjęcia uchwały dotyczącej wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora muzeum. Następnie autor skargi stwierdził, że na mocy uchwały Nr 72/2018 z 6 czerwca 2018 r. Zarządu Powiatu Starachowickiego został ogłoszony konkurs na stanowisko dyrektora Muzeum Przyrody i Techniki Ekomuzeum im. Jana Pazdury w Starachowicach. Jako wymagania niezbędne związane z tym stanowiskiem wskazano w załączniku do uchwały m. in. minimum 5-letni staż pracy, w tym 3-letni na stanowisku związanym z prowadzeniem lub organizowaniem działalności kulturalnej, posiadanie dobrej znajomości przepisów: ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o finansach publicznych, ustawy o muzeach, ustawy o organizowaniu działalności kulturalnej, ustawy prawo zamówień publicznych, kodeksu pracy, przepisów regulujących kwestie ochrony danych osobowych, Statutu i Regulaminu Muzeum Przyrody i Techniki Ekomuzeum im. Jana Pazdury w Starachowicach, dobrej znajomości komputera, umiejętności organizacyjnych i zarządzania czasem, umiejętności kierowania zespołem pracowników, umiejętności działania pod presją czasu, dyspozycyjność, wysoką kulturę osobistą, komunikatywność, samodzielność w realizacji zadań. Jako wymagania dodatkowe wskazano: zdolności organizacyjne i menadżerskie, doświadczenie w pozyskiwaniu środków finansowych pozabudżetowych, doświadczenie w organizowaniu wystaw i imprez kulturalnych, dyspozycyjność i odpowiedzialność. Następnie w § 5 ust. 3 pkt 1, ust. 5 i 6 załącznika do uchwały Nr 95/2018 z 31 lipca 2018 r. sformułowano wymogi określenia przez Komisję szczegółowych kryteriów, którymi będzie się ona kierować przy ocenie kandydatów i wyłonieniu kandydatów w drodze głosowania, w którym każdemu członkowi przysługiwał jeden głos. Pomimo takiego zobligowania do określenia szczegółowych kryteriów przydatności kandydata, obowiązek ten nie został zrealizowany zgodnie z wymogami, bowiem przesłanki oceny kandydatów zostały w nich określone bardziej ogólnie, niż wskazano w treści ogłoszenia o konkursie lub jako jeden z elementów koniecznych prowadzonego postępowania (§ 5 ust. 4 załącznika do uchwały Nr 95/2018). Wykładnia systemowa i językowa § 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia ws. konkursu prowadzi do wniosku, że kryteria oceny przydatności kandydatów powinny być określone przed przeprowadzeniem postępowania konkursowego oraz, że powinno to nastąpić w formie pisemnej i w postaci dokumentu odrębnego od protokołu z posiedzenia Komisji, skoro dokument taki ma być następnie do niego dołączony, zaś sam protokół sporządzany jest po zakończeniu posiedzenia. Odpowiedź udzielona Zarządowi Powiatu Starachowickiego pismem z 12 września 2018 r. oraz fakt, że dokument zatytułowany "Szczegółowe kryteria oceny przydatności kandydata" zawiera adnotację, iż stanowi załącznik nr 1 do protokołu 2/2018, który powstał po zakończeniu posiedzenia Komisji wskazują, że dokument zawierający te kryteria powstał z naruszeniem tych przepisów. Z protokołu z posiedzenia Komisji Konkursowej oraz odpowiedzi udzielonych pismami z 12 i z 21 września 2018 r. nie wynika, aby w toku postępowania sprawdzono zawarty w ogłoszeniu o konkursie wymóg posiadania przez kandydata dobrej znajomości w/w dziewięciu aktów normatywnych, pomimo, że taki obowiązek wynika z § 6 pkt 1 rozporządzenia ws. konkursu. Nie określono też wagi każdego z kryteriów sformułowanych przez Komisję. Skoro więc ocena spełnienia przez poszczególnych kandydatów niektórych wymagań niezbędnych i fakultatywnych, określonych w ogłoszeniu o konkursie nie znajduje odzwierciedlenia w dokumentacji z prac Komisji, to zasadnym jest wniosek, że nie były one brane pod uwagę, co w oczywisty sposób zaprzecza zasadzie równego traktowania kandydatów, a tym samym ma wpływ na przejrzystość i klarowność postępowania.

Skarżący zarzucił również, że do głosowania nad kandydatami przystąpiły cztery osoby i łącznie oddano 12 głosów, co świadczy o tym, że głosowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem § 5 ust. 6 uchwały Nr 95/2018, bowiem przeprowadzono 3 głosowania, zamiast jednego, w których każdy z członków Komisji uczestniczących w głosowaniach oddał łącznie 3 głosy.

Kolejny zarzut skargi dotyczył braku podjęcia przez Komisję Konkursową uchwały dotyczącej wyłonienia kandydata na dyrektora muzeum, choć z § 5 ust. 3 rozporządzenia ws. konkursu i § 2 ust. 6 uchwały Nr 95/2018 wynika, że formą, w jakiej organ kolegialny, jakim jest Komisja Konkursowa, podejmuje swoje decyzje, są uchwały.

Na koniec autor skargi podniósł, że skoro ustawodawca szczegółowo określił obowiązki komisji konkursowej, to nieprawidłowa realizacja części z nich lub jej brak powodują wadliwość postępowania konkursowego. Podjęcie uchwały w sprawie powołania na stanowisko dyrektora muzeum po przeprowadzeniu konkursu powinno być dopuszczalne jedynie po jego prawidłowym przeprowadzeniu. Brak spełnienia tego wymogu doprowadził do podjęcia przez Zarząd Powiatu wadliwej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Starosta Starachowicki stwierdził, że podniesione w sprawie zarzuty pod adresem zaskarżonej uchwały są zasadne, w związku z czym wniósł o uwzględnienie skargi. Z uzasadnienia tej odpowiedzi wynika przy tym, że organ uznał za zasadne wszystkie zarzuty przedstawione w uzasadnieniu skargi, tj. brak określenia szczegółowych kryteriów przydatności kandydata, co przejawiło się w ich określeniu w sposób bardziej ogólny niż w ogłoszeniu o konkursie, przeprowadzenie 3 głosowań, zamiast jednego i oddanie w związku z tym przez czterech członków Komisji Konkursowej 12 głosów, zamiast czterech oraz brak podjęcia przez Komisję Konkursową uchwały dotyczącej wyłonienia kandydata. Zarzuty te świadczą, zdaniem organu, o wadliwości postępowania konkursowego, którego prawidłowość powinien kontrolować Zarząd Powiatu. Na koniec odpowiedzi na skargę stwierdzono, że w zakresie kompetencji jednostek samorządu terytorialnego do stwierdzania nieważności własnych uchwał brak jest w orzecznictwie jednolitych poglądów, ale przeważa stanowisko, które podziela organ, że uprawnień takich nie ma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć tylko część jej zarzutów zasługuje na akceptację.

Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 2018.2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Sprawowana jest ponadto w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2018.1302 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przesłanki nieważności aktu organu powiatu określa art. 79 ust. 1 u.s.p., według którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art.79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisy art. 79 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.p. wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały organów powiatu: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu powiatu oznacza jej nieważność. Nieistotność naruszenia prawa uchwałą, stanowi negatywną przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu i pozytywną przesłankę do wskazania, iż uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Pojęcie "nieistotne naruszenie prawa" obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, nie dotyczące istoty zagadnienia, które są mniej doniosłe niż inne przypadki wadliwości, jak: nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego uchwały organu powiatu (np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały - przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia, oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa - por. P. Chmielnicki: Komentarz..., s. 554-555 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami prawa są w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na zgodność uchwały z prawem.

Wskazane wyżej zasady kontroli uchwał organów powiatu mają również zastosowanie w wypadku, o jakim mowa w art. 81 u.s.p., tj. wtedy, gdy w związku z upływem terminu 30 dni, o jakim mowa w art. 79 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu, tylko zaskarża ją do sądu administracyjnego. Do tego sądu należy wówczas ocena, czy zostały spełnione przesłanki zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Charakter zaskarżonej uchwały zarządu powiatu, a w szczególności to, że uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, nie było w sprawie kwestionowane. Pogląd taki należy podzielić. W orzecznictwie ugruntowało się zapatrywanie, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W ocenie Sądu adresatem zaskarżonej uchwały jest wyłącznie skarżący i nie zawiera ona żadnej normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Sąd wyraża pogląd, że uchwała ta ma charakter jednostronnego aktu kierownictwa wewnętrznego podejmowany w związku ze stosunkiem zależności służbowej występującej pomiędzy organizatorem, a osobą powoływaną na stanowisko dyrektora podległej mu instytucji kultury. Sąd podkreśla, że zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o działalności kulturalnej. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ww. ustawy dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Kolejną istotną dla sprawy kwestią było wyjaśnienie, jaki był przedmiot i zakres kontroli sądu administracyjnego. Ujawniona w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwość wynikła z faktu, że w toku postępowania konkursowego, również regulowanego przepisami ustawy o działalności kulturalnej i rozporządzenia ws. konkursu, podejmowanych jest szereg czynności przybierających niekiedy postać uchwał komisji konkursowej, co do których mogą się pojawić wątpliwości, czy mieszczą się w kategoriach aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a więc czy podlegają kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne na podstawie tego przepisu. Wskazana wątpliwość została rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 5/14. Wprawdzie NSA odniósł się w niej do kwestii powołania dyrektora placówki oświatowej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 60, poz. 373 ze zm.), ale z uwagi na podobieństwo regulacji dotyczących wyłaniania kandydatów na stanowisko dyrektora placówki oświatowej i dyrektora samorządowej instytucji kultury, wykładnia dokonana przez NSA w przywołanej uchwale może mieć też odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 grudnia 2016 r., IV SA/Gl 891/16). Zgodnie z treścią wspomnianej uchwały 7 sędziów NSA z 13 kwietnia 2015 r., uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły, podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 60, poz. 373 ze zm.), nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że kontrolą sądową nie mogą być objęte wszystkie kolejne czynności, czy akty wydane na poszczególnych etapach postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora (...). Kontrola ta nie musi obejmować rozstrzygnięć wstępnych, pod warunkiem, że ostateczne rozstrzygnięcie podlega kontroli sądowej. Podzielając taki pogląd należy zauważyć, że jednym z możliwych, ostatecznych rozstrzygnięć konkursu na stanowisko dyrektora samorządowej instytucji kultury, o jakiej mowa w art. 9 ustawy o działalności kulturalnej, kończącym postępowania konkursowe, jest powołanie kandydata wyłonionego w drodze konkursu na stanowisko dyrektora, czego dokonuje podmiot tworzący instytucje kultury, o których mowa w art. 9 ustawy o działalności kulturalnej, zwany organizatorem (art. 9, 10, 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o działalności kulturalnej). Forma prawna, w jakiej organizator będący jednostką samorządu terytorialnego organizującą działalność kulturalną (art. 9 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej) dokonuje takiego powołania, zależy od monokratycznego lub kolegialnego charakteru właściwego w takiej sprawie organu tej jednostki. W okolicznościach sprawy nie ma wątpliwości, że Zarząd Powiatu Starachowickiego będący organem kolegialnym, powołania dyrektora takiej instytucji kultury, jak Muzeum Przyrody i Techniki Ekomuzeum im. Jana Pazdury w Starachowicach dokonuje w drodze uchwały mającej swoje umocowanie również w art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. Ze względu na wskazane wyżej wyłączenie możliwości osobnego zaskarżania poszczególnych czynności, czy aktów wydawanych na poszczególnych etapach postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora instytucji kultury, w ramach kontroli uchwały powołującej takiego dyrektora, sąd administracyjny ocenia również, czy na wcześniejszych etapach postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia prawa. Jeśli bowiem miało to miejsce, to organizator, nie mógłby ważnie podjąć uchwały o powołaniu na dyrektora instytucji kultury osoby wyłonionej w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu konkursowym. Podnosząc wadliwość przeprowadzonego w sprawie postępowania konkursowego, a w konsekwencji i wadliwość zaskarżonej uchwały, Wojewoda Świętokrzyski wskazał na cztery zarzuty, z których jeden zasługuje na uwzględnienie i w wystarczającym stopniu uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu Starachowickiego z 21 sierpnia 2018 r.

Organizacja i tryb przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Muzeum Przyrody i Techniki Ekomuzeum im. Jana Pazdury w Starachowicach, oparte były na treści przepisów rozporządzenia ws. konkursu i podjętej na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia uchwały Zarządu Powiatu Starachowickiego nr 95/2018 z 31 lipca 2018 r. w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu celem wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Muzeum Przyrody i Techniki Ekomuzeum im. Jana Pazdury w Starachowicach oraz określenia szczegółowego trybu pracy Komisji Konkursowej. Ten szczegółowy tryb pracy komisji konkursowej określił załącznik do tej uchwały. Wśród przepisów wskazanych w skardze jako naruszone, znalazł się § 6 pkt 1 rozporządzenia ws. konkursu. Zgodnie z nim w ramach postępowania konkursowego komisja ustala spełnienie warunków określonych w ogłoszeniu o konkursie. Postanowienie o ogłoszeniu o konkursie określa natomiast w szczególności formalne kryteria wyboru kandydatów na stanowisko dyrektora (§ 2 pkt 1 rozporządzenia ws. konkursu). Dokonując w dniu 6 czerwca 2018 r. ogłoszenia o konkursie na stanowisko dyrektora Muzeum Przyrody i Techniki Ekomuzeum im. Jana Pazdury w Starachowicach Zarząd Powiatu określił wymagania niezbędne związane z tym stanowiskiem, wśród których znalazło się: minimum 5 lat stażu pracy, w tym 3-letni na stanowisku związanym z prowadzeniem lub organizowaniem działalności kulturalnej, posiadanie dobrej znajomości przepisów: ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o finansach publicznych, ustawy o muzeach, ustawy o organizowaniu działalności kulturalnej, ustawy prawo zamówień publicznych, kodeksu pracy, przepisów regulujących kwestie ochrony danych osobowych, Statutu i Regulaminu Muzeum Przyrody i Techniki Ekomuzeum im. Jana Pazdury w Starachowicach, dobra znajomość komputera, umiejętności organizacyjne i zarządzania czasem, umiejętności kierowania zespołem pracowników, umiejętności działania pod presją czasu, dyspozycyjność, wysoka kultura osobista, komunikatywność, samodzielność w realizacji zadań. Jako wymagania dodatkowe wskazano: zdolności organizacyjne i menadżerskie, doświadczenie w pozyskiwaniu środków finansowych pozabudżetowych, doświadczenie w organizowaniu wystaw i imprez kulturalnych, dyspozycyjność i odpowiedzialność.

Z prac Komisji Konkursowej sporządzone zostały dwa protokoły. W pierwszym z nich oznaczonym numerem 1/2018 z 6 sierpnia 2018 r. stwierdzono w ramach sprawdzenia ofert pod względem formalnym, że wszystkie trzy złożone oferty wpłynęły w terminie, zawierają wszystkie wskazane w ogłoszeniu dokumenty i z dokumentów tych wynika, że kandydaci spełniają wymagania formalno-prawne zawarte w ogłoszeniu o konkursie. W protokole nr 2/2018 z 9 sierpnia 2018 r. ocena spełnienia warunków określonych w ogłoszeniu o konkursie, w tym w szczególności warunków dotyczących wymagań dodatkowych nieobjętych sprawdzeniem ofert pod względem formalnym, nie została przedstawiona. Nie można bowiem za taką ocenę uznać dyskusji nad kandydatami zawierającej luźne refleksje poszczególnych członków komisji konkursowej na temat kolejnych kandydatów, zwłaszcza, że nie wszyscy członkowie komisji wyrazili swoje opinie na temat wszystkich kandydatów (brak opinii B. P. na temat kandydatów D. A. i T.K., brak opinii S. S. i M. P. na temat któregokolwiek z kandydatów). Również w punkcie XIV tego protokołu, gdzie z racji zatytułowania go mianem "Uwagi/Wnioski" można by się spodziewać podsumowującej oceny spełnienia przez poszczególnych kandydatów warunków podanych w ogłoszeniu o konkursie i - zwłaszcza z uwagi na konieczność wyboru najlepszego z tych kandydatów - oceny stopnia spełnienia przez kandydatów tych warunków w zestawieniu porównawczym pozwalającym na ustalenie, który z nich spełnia je w największym, a który w najmniejszym stopniu – nie znalazła się wymagana ocena. W punkcie tym bowiem stwierdzono jedynie, że dwaj członkowie Komisji odmówili udziału w głosowaniu, gdyż nie zgadzają się, aby Muzeum kierowała osoba przypadkowa, bez wiedzy i kompetencji w zakresie muzealnictwa przy istnieniu dwóch kandydatów spełniających wszystkie kryteria.

Oceniając taki sposób wywiązania się przez Komisję Konkursową z nałożonego przepisem § 6 pkt 1 rozporządzenia ws. konkursu obowiązku ustalenia spełnienia przez kandydatów warunków określonych w ogłoszeniu o konkursie, należy stwierdzić, że nie został on wypełniony. Za ocenę taką nie można bowiem uznać samego stwierdzenia tego faktu, ograniczonego w dodatku w punkcie II. 5 protokołu nr 1/2018 z 6 sierpnia 2018 r. do sprawdzenia ofert pod względem formalnym, a więc nie odnoszącego się do pozostałych, nieformalnych warunków określonych w ogłoszeniu o konkursie. Również dyskusja nad kandydatami, zwłaszcza zawierająca luki i luźne refleksje nad niektórymi z nich, nie może być uznana za spełnienie wymogu z § 6 pkt 1 rozporządzenia ws. konkursu. Sam natomiast wynik głosowania nad kandydatami, choć niewątpliwie stanowi już definitywną ocenę poszczególnych kandydatów przez Komisję Konkursową, również nie pozwala na ustalenie spełnienia warunków określonych w ogłoszeniu o konkursie. Uniemożliwia bowiem jakąkolwiek weryfikację przez organ mający powołać osobę wyłonioną w drodze konkursu na stanowisko dyrektora muzeum, jak i przez sąd administracyjny kontrolujący legalność uchwały o powołaniu i poprzedzającego ją postępowania konkursowego, prawidłowości ustaleń Komisji Konkursowej co do spełnienia przez kandydatów warunków określonych w ogłoszeniu o konkursie. Należy również zauważyć, że niektóre ze wspomnianych wyżej wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie jako niezbędne, tj. wykształcenie i staż pracy, zostały powtórzone jako jedne ze szczegółowych kryteriów oceny przydatności kandydatów określonych przez Komisję Konkursową w trybie § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ws. konkursu. W pierwszym wypadku są więc one traktowane jako warunki określone w ogłoszeniu o konkursie, które podlegają ocenie formalnej, a na kolejnym etapie postępowania konkursowego podlegają ponownej ocenie Komisji Konkursowej. W tej ocenie nie może jednak już chodzić o formalny wymóg posiadania wyższego wykształcenia i określonego w ogłoszeniu o konkursie minimalnego stażu pracy. Chodzi o ocenę, w jakim stopniu wymogi te spełniają poszczególni kandydaci. Takiej oceny jednak w sprawie zabrakło, gdyż z protokołów z posiedzeń Komisji Konkursowej nie wynika, czy i jak rodzaj posiadanego przez kandydatów wykształcenia oraz ich staż pracy, zostały wzięte pod uwagę. Nie da się też w żaden sposób stwierdzić, czy kandydaci spełniają określony jako niezbędny wymóg znajomości aktów prawnych wymienionych w ogłoszeniu o konkursie. W dokumentacji konkursowej nie ma bowiem w tym zakresie żadnych ocen. Powoduje to niemożliwość skontrolowania, czy kandydat powołany na stanowisko dyrektora Muzeum Przyrody i Techniki Ekomuzeum im. Jana Pazdury w Starachowicach, spełnia niezbędne wymagania związane z tym stanowiskiem, ani też, który z kandydatów spełnia je w najlepszym stopniu.

Należy również częściowo podzielić zarzuty skargi dotyczące szczegółowych kryteriów oceny przydatności kandydatów na stanowisko dyrektora Muzeum Przyrody i Techniki Ekomuzeum im. Jana Pazdury w Starachowicach. Wprawdzie wbrew podtrzymanemu na rozprawie zarzutowi Wojewody dotyczącemu niesporządzenia tych kryteriów na piśmie przed zakończeniem prac Komisji Konkursowej, te szczegółowe kryteria znajdują się w aktach jako załącznik nr 1 do Protokołu nr 2/2018 Komisji Konkursowej, w którym stwierdzono fakt ich jednogłośnego przyjęcia (co w świetle zapisów § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ws. konkursu, jak i § 5 ust. 3 pkt 1 załącznika do uchwały Nr 95/2018 Zarządu Powiatu Starachowickiego trzeba uznać za wypełnienie wymogów formalnych określonych w przywołanych przepisach), to jednak treść tych szczegółowych kryteriów należy uznać za niewystarczającą. Za taką oceną przemawia ich porównanie z niezbędnymi i dodatkowymi wymaganiami związanymi ze stanowiskiem Dyrektora Muzeum Przyrody i Techniki Ekomuzeum im. Jana Pazdury w Starachowicach, jakie zostały określone w ogłoszeniu o tym konkursie. Ogólnikowość, skrótowość i hasłowość kryteriów określonych przez Komisję Konkursową, nie pozwala ich uznać za szczegółowe kryteria, którymi miała się kierować Komisja przy ocenie przydatności kandydatów zgodnie z § 5 ust. 3 pkt 1 załącznika do uchwały Nr 95/2018 Zarządu Powiatu Starachowickiego. Nie można więc uznać, aby obowiązek nałożony na Komisję w ostatnio przywołanym przepisie został zrealizowany. Brak określenia rzeczywiście szczegółowych kryteriów nie pozwalał też na rzetelną, respektującą zasadę równego traktowania wszystkich kandydatów i poddającą się kontroli ocenę poszczególnych kandydatów na dyrektora muzeum.

Niezasadne, w ocenie Sądu były natomiast pozostałe zarzuty skargi.

Zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia ws. konkursu, komisja podejmuje uchwały zwykłą większością głosów, w głosowaniu jawnym. Realizując delegację zawartą w § 4 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, Zarząd Powiatu Starachowickiego uchwalił szczegółowy tryb pracy komisji. W § 5 ust. 6 ustalił, że Komisja dokonuje wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Muzeum Przyrody i Techniki Ekomuzeum im. Jana Pazdury w Starachowicach w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów, a każdemu z członków Komisji przysługuje jeden głos. Z § 5 ust. 7 i 8 załącznika do uchwały nr 95/2018 Zarządu Powiatu Starachowickiego wynika natomiast, że jeżeli pierwsza tura głosowania nie wyłoni kandydata na stanowisku Dyrektora Muzeum, Przewodniczący Komisji przeprowadza drugą turę głosowania. W razie natomiast odrzucenia wszystkich kandydatów w pierwszym etapie konkursu lub nieuzyskania przez żadnego z kandydatów zwykłej większości głosów, konkurs uznaje się za nierozstrzygnięty.

Dla rozstrzygnięcia omawianego zarzutu kluczowe wydaje się właściwe wyłożenie powołanego w skardze zapisu mówiącego, że każdemu z członków Komisji przysługuje jeden głos. W ocenie Sądu, literalna wykładnia tego przepisu zaprezentowana przez Wojewodę prowadzi do konsekwencji nie dających się pogodzić z powszechnie przyjmowanymi regułami głosowań na gruncie wszelkich regulacji prawnych, w tym zwłaszcza na gruncie ustaw samorządowych. W żadnych regulacjach nie jest bowiem kwestionowane, że przy podejmowaniu uchwał przez radę powiatu, zarząd powiatu, a także inne podmioty kolegialne funkcjonujące w powiecie, np. komisje rady powiatu, czy też komisje konkursowe, każdy z głosujących jawnie ma możliwość przy każdym głosowaniu oddać głos "za", "przeciw" lub wstrzymać się od głosowania. Nie do pogodzenia z tą zasadą byłoby przyjęcie, że przy głosowaniu w celu wyłonienia jednego z kilku kandydatów na stanowisko dyrektora muzeum, oddanie głosu przeciwko jednemu z kandydatów, czy tym bardziej wstrzymanie się od głosowania na jednego z kandydatów, uniemożliwiałoby oddanie głosu za którymkolwiek z pozostałych kandydatów. W związku z tym omawiany, niezbyt fortunny zapis § 5 ust. 6 zd. 2 załącznika do uchwały nr 95/2018 Zarządu Powiatu Starachowickiego należy rozumieć w ten sposób, że każdemu z członków Komisji Konkursowej przysługuje tylko jeden głos "za". Należy zauważyć, że tak rozumiane zasady głosowania nie zostały złamane podczas głosowania przeprowadzonego przez Komisję Konkursową powołaną do przeprowadzenia konkursu na dyrektora Muzeum Przyrody i Techniki Ekomuzeum im. Jana Pazdury w Starachowicach. Z punktu XV. protokołu nr 2/2018 z dnia 9 sierpnia 2018 r. wynika bowiem, że przy obecności czterech członków Komisji Konkursowej stanowiących wymagane 2/3 sześcioosobowego składu tej Komisji, za kandydatem D. A. oddano 0 głosów "za" i 4 głosy "przeciw", za kandydatem P.K. 1 głos "za" i 3 głosy "przeciw", a za kandydatem T.K. 3 głosy "za" i 1 głos "przeciw". Wynika stąd, że każdy z czterech członków Komisji Konkursowej oddał tylko jeden głos "za" którymś z kandydatów.

Niezasadny jest zdaniem Sądu również zarzut Wojewody dotyczący niepodjęcia przez Komisję Konkursową uchwały dotyczącej wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora muzeum. Aczkolwiek istotnie z treści § 5 ust. 3 rozporządzenia ws. komisji można wysnuć wniosek, że rozstrzygnięcia przyjmowane przez Komisję podejmowane są w formie uchwał, to trzeba zauważyć, że sposób wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora muzeum określony w § 5 ust. 6 załącznika do uchwały nr 95/2018 oraz sposób postępowania w przypadku wyłonienia takiego kandydata uregulowany w § 5 ust. 10 tego załącznika, nie przewiduje podejmowania uchwał w obu tych kwestiach. Wyłonienie kandydata następuje bowiem w drodze głosowania, a wynik konkursu, będący odzwierciedleniem wyniku tego głosowania przekazuje Zarządowi Powiatu Przewodniczący Komisji. Nie ma więc tu mowy o podejmowaniu jakichkolwiek uchwał. Przeciwko dopuszczalności podejmowania przez Komisję Konkursową uchwały dotyczącej wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora muzeum, przemawia zdaniem Sądu również mogąca się wówczas pojawić rozbieżność pomiędzy wynikiem głosowania wyłaniającego kandydata na to stanowisko, a wynikiem głosowania nad taką uchwałą, czego nie da się wykluczyć np. w przypadku zmiany zdania przez któregokolwiek z członków komisji konkursowej.

Nawet gdyby nie podzielić przedstawionego poglądu, to nie można przyjąć, aby niepodjęcie wskazanej uchwały stanowiło istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 79 u.s.p. Skoro bowiem zapis protokołu Komisji Konkursowej nr 2/2018 z dnia 9 sierpnia 2018 r. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, kto został wyłoniony jako kandydat na stanowisko dyrektora Muzeum Przyrody i Techniki Ekomuzeum im. Jana Pazdury w Starachowicach i czyja kandydatura zostanie przedstawiona Zarządowi Powiatu Starachowickiego, to brak dodatkowej uchwały w tym zakresie nie mógł mieć wpływu na ważność konkursu.

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że wskazane wyżej istotne naruszenia prawa popełnione przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały świadczą o jej sprzeczności z prawem, powodując konieczność stwierdzenia jej nieważności, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota odpowiada wynagrodzeniu reprezentującego stronę skarżącą radcy prawnego obliczonemu na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018.265 t.j. ze zm.).