Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 683/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107 par 3, art. 138 par 1 i 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2, art. 43 ust. 1, art. 189 ust. 2,
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 997/14 w sprawie ze skargi E. S. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany i zatwierdzenia oferty ramowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz E. S. z o.o. w W. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 997/14, po rozpoznaniu skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 23 listopada 2011 r. nr .... w przedmiocie zmiany i zatwierdzenia oferty Ramowej:

1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 8 kwietnia 2011 r.;

2. stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia:

Decyzją z 9 listopada 2006 r. (decyzja ,,SMP I") Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: UKE) wyznaczył E. Spółkę z o.o. (dalej ,,Skarżąca") jako przedsiębiorcę zajmującego pozycję znaczącą na rynku świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych lub telewizyjnych w celu dostarczania treści radiofonicznych lub telewizyjnych użytkownikom końcowym i nałożył na nią obowiązki regulacyjne, w tym obowiązek, o którym stanowi art. 42 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej: Prawo telekomunikacyjne lub p.t.) - przedstawienie w terminie 3 miesięcy Oferty Ramowej.

Prezes UKE wszczął w dniu 22 marca 2010 r. postępowanie w przedmiocie wniosku o zatwierdzenie projektu Oferty Ramowej, a w dniu 12 kwietnia 2010 r., na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 123 k.p.a. dopuścił do tego postępowania m.in. Polską Izbę Radiodyfuzji Cyfrowej w Poznaniu (dalej: ,,PIRC"), która złożyła swoje stanowisko w odniesieniu do projektu Oferty Ramowej.

W dniu 12 października 2010 r. Prezes UKE wydał decyzję (dalej ,,Decyzja SMP II"), w której określił rynek właściwy jako krajowy rynek świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych lub telewizyjnych w celu dostarczania treści radiofonicznych lub telewizyjnych użytkownikom końcowym.

Zaskarżoną decyzją z dnia 27 października 2010 r. Prezes UKE wydał decyzję (dalej: Decyzja ,,Zobowiązująca II’’), którą uchylił część Decyzji Zobowiązującej I dotyczącą zobowiązania do zmiany: definicji Wolnego Zasobu, informacji ogólnych, procedury zawierania umowy o dostępie, postanowień dotyczących umowy o dostępie, postanowień dotyczących oferowanych usług, warunków płatności, postępowania w przypadku reklamacji, postępowania w przypadku rozwiązania umowy o dostępie - i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy. W pozostałej części utrzymał Decyzję Zobowiązującą I w mocy.

Następnie Spółka E.przedstawiła modyfikację swojego wniosku w celu dostosowania projektu Oferty Ramowej do wymogów określonych w Decyzji Zobowiązującej II. Przedstawiła zmiany wniosku w zakresie definicji Wolnego Zasobu, informacji ogólnych, procedur określonych w projekcie oferty ramowej, oferowanych usług, warunków płatności oraz reklamacji w celu dostosowania projektu oferty ramowej do wymogów określonych w Decyzji Zobowiązującej II. Ponadto wniosła o zatwierdzenie przez Prezesa UKE propozycji zmiany projektu oferty ramowej.

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej ,,Prezes UKE") decyzją z dnia 8 kwietnia 2011 r. zmienił w całości i zatwierdził projekt "Oferty ramowej E. Sp. z o.o. o dostępie telekomunikacyjnym w celu świadczenia usług transmisji radiofonicznych i telewizyjnych" (zwanej dalej ",,Ofertą ramową") w brzmieniu zawartym w załączniku nr 1 do tej decyzji, stanowiącym jej integralną część.

Decyzją z dnia 23 listopada 2011 r. po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 8 kwietnia 2011 r. - Prezes UKE częściowo uchylił swoją decyzję i orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Uznał, że niektóre spośród zarzutów TPE obligują go do ponownego rozważenia części zapisów Oferty ramowej i zmienił postanowienia Oferty ramowej w następującym zakresie:

- składania wniosków o dostęp do infrastruktury telekomunikacyjnej TPE w oparciu o informacje dotyczące przedmiotu dostępu objętego planem wykorzystania, oraz

- zmiany harmonogramu prac oraz ich zakresu ze względu na wystąpienie okoliczności niezależnych od TPE i uniemożliwiających przeprowadzenie zaplanowanych prac np. warunki pogodowe. Tekst Oferty ramowej zawierający zmiany wskazane w decyzji z dnia 23 listopada 2011 r. wraz z załączonymi dokumentami, wprowadzony został jako załącznik do decyzji z dnia 23 listopada 2011 r., będąc jej integralną częścią.

Prezes UKE uznał, iż nie występował na gruncie sprawy obowiązek przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego i konsultacyjnego, bowiem postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia oferty ramowej nie stanowi postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku regulacyjnego. Jego zdaniem zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego, a postępowanie w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji, w trakcie którego, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., dokonano powtórnej analizy całości materiału procesowego, wykazało zgodność rozstrzygnięcia dokonanego w pierwszej instancji z prawem oraz jego merytoryczną poprawność w części, w jakiej Prezes UKE podtrzymał swoje rozstrzygnięcie przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa UKE z dnia 23 listopada 2011 r.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2012 roku sygn. akt VI SA/Wa 229/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa UKE z dnia 8 kwietnia 2011 roku oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Sąd I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), stwierdził, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku wskazał między innymi, że decyzja wydana na podstawie art. 43 ust. 1 p.t. powinna określać te zapotrzebowania na potrzeby rynku, które uzasadniają taką potrzebę. W ocenie WSA słusznie skarżąca podnosi zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 p.t. - poprzez zmianę projektu zmiany oferty ramowej, pomimo że przedłożony projekt odpowiadał przepisom prawa oraz potrzebom rynku, a także naruszenia art. 189 ust. 2 oraz art. 1 ust. 2 p.t. - poprzez określenie praw i obowiązków na postawie ww. przepisów poprzez ich błędne zastosowanie jako przepisów prawa podmiotowego, z którego płyną obowiązki bądź uprawnienia, a także zarzut rażącego naruszenia art. 7 k.p.a. - poprzez brak wskazania konkretnie w odniesieniu do danej dokonanej przez Prezesa UKE zmiany oferty ramowej podstawy lub istoty naruszenia przepisu prawnego, który uzasadnia zastosowanie normy art. 43 ust. 1 p.t. a także zarzut naruszenia przepisu art. 43 ust. 1 p.t. - poprzez wyjście poza potrzeby rynku określone w Decyzji Zobowiązującej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Prezes UKE, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy przez oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. Sp. z o. o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 roku sygn. akt II GSK 1811/12 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 229/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi.

NSA oceniając prawidłowość zastosowania art. 7 k.p.a. wskazał w uzasadnieniu, że Sąd I instancji winien mieć na względzie, że z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w tym przepisie wywieść należy, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego. Z akt sprawy wynika, że w zakwestionowanych decyzjach jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 43 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 i art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. b i c P.t.

NSA zaznaczył, że uzasadnienie decyzji - uchylonej w części, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - zostało skonstruowane w taki sposób, że Prezes UKE wskazał, że rozpoznając sprawę wziął pod uwagę normę art. 43 ust. 1 p.t. i przeanalizował zgodność projektu z opisem art. 1 ust. 2 oraz art. 189 ust. 2 tej ustawy - powołując w szczególności pkt 1 lit. b i c ostatniego z powołanym przepisów. Następnie w poszczególnych punktach omówił zmiany wprowadzone w projekcie - nie wskazując tam, jakim przepisom prawa projekt nie odpowiada, a stwierdzając, że projekt nie odpowiada potrzebom rynku nie dookreślił, w którym konkretnie punkcie zmian organ oparł się na lit. b lub pkt. c artykułu 189 ust. 2 pkt 1 p.t. NSA wskazał, że oceniając te podstawy prawne kwestionowanych decyzji Sąd I instancji przytoczył art. 43 ust. 1 p.t. - zgodnie z którym Prezes UKE zatwierdza projekt oferty ramowej, jeżeli odpowiada ona przepisom prawa i potrzebom rynku wskazanym w decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia oferty ramowej albo zmienia przedłożony projekt /.../ i go zatwierdza, a w przypadku nieprzedstawienia oferty ramowej w terminie - samodzielnie ustala ofertę. Z treści przepisu, Sąd wywiódł, że decyzja wydana na jego podstawie powinna wskazywać konkretnie, jakie usługi lub na czym polegające zmiany warunków rynkowych mogą uzasadniać potrzebę rynku. NSA podkreślił, że co do zasady należy się z tym zgodzić. Istotnie bowiem Prezes UKE - analizując projekt oferty ramowej - powinien kierować się dwiema przesłankami, tzn. zgodnością projektu z prawem oraz zgodnością projektu oferty z potrzebami rynku wskazanymi w decyzji nakładającej obowiązki, o ile we wcześniejszej decyzji potrzeby te określono. W uzasadnieniu powinno być wskazane, jakie elementy projektu oferty i dlaczego zmieniono. Modyfikacja może dotyczyć tych postanowień projektu, które są niezgodne z przepisami prawa lub nie spełniają potrzeb rynku. W ocenie NSA wskazane w art. 189 ust. 2 pkt 1 p.t. cele polityki regulacyjnej, w zestawieniu z art. 1 ust. 2 P.t. wspomagają wykładnię przepisów prawa i mogą być materialnoprawną podstawą decyzji, w szczególności przy ocenie czy projekt odpowiada potrzebom rynku. Zdaniem NSA rzeczą Sądu I instancji w niniejszej sprawie była ocena wszystkich zmian przedłożonego projektu. Tymczasem Sąd nie poddał kontroli wszystkich, wymienionych w decyzji zmian projektu, co uniemożliwia skuteczne wdanie się w tym zakresie w spór. Dalej NSA podkreślił, że rzeczywiście w poszczególnych punktach dotyczących zmian w przedłożonym projekcie oferty ramowej organ nie wskazał z naruszeniem lit. b czy lit. c artykułu 189 ust. 2 pkt 1 p.t. Prezes UKE wiązał stwierdzenie, że projekt nie odpowiadał potrzebom rynku i potrzebom określonym w uprzednio wydanej decyzji. NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważenia wymagało będzie jednak, czy uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności oceny wymaga, czy stwierdzone (opisowo) uchybienie odpowiada literalnemu brzmieniu powołanych w decyzji norm art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. c p.t.

Dodatkowo, w piśmie z dnia 8 lipca 2014 r. złożonym przed Sądem skarżąca uzupełniła argumentację skargi poprzez nowy zarzut nieważności postępowania poprzez naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. a art. 206 ust. 1 p.t. oraz art. 156 § 1 k.p.a. polegające na braku w zaskarżonej decyzji zawarcia rozstrzygnięcia. Wskazała, że istotą decyzji wydanej na podstawie art. 43 ust. 1 p.t. jest zatwierdzenie oferty ramowej. Oznacza to, że treść zatwierdzanej oferty ramowej musi stanowić element decyzji administracyjnej, stanowiąc jej rozstrzygnięcie. Następnie skarżąca podniosła, że poszczególne punkty projektu Oferty ramowej otrzymują określone brzmienie, ale – co istotne - nie wszystkie otrzymały nowe brzmienie. Dotyczy to m.in. pkt. 2.6 i 2.7, 3.4, 3.5, 3.6, 3.8, 5 (z wyłączeniem ostatniego zdania), pkt 6, pkt 7.1, 7.2, 8.2, (z wyłączeniem pkt 8.2.1.), 9.1, 9.2, 11, 12, 13.1, 14, 15.1, których treść nie została przytoczona w Załączniku do zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej oznacza to, że wbrew treści pktu II zaskarżonej decyzji, załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji nie zawiera Oferty ramowej.

Uczestnik postępowania Polska Izba Radiodyfuzji Cyfrowej poparła stanowisko skarżącej wnosząc o uwzględnienie skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem objętym rozpoznawaną skargą kasacyjną uznał, że skarga spółki zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, iż uwzględniając wytyczne NSA koniecznym jest dokonanie oceny właściwego powiązania przez Prezesa UKE w zaskarżonej decyzji wprowadzonych w ofercie ramowej zmian ze wskazanymi w art. 189 ust. 2 p.t. celami polityki regulacyjnej.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja przedmiotowych wymogów nie spełnia.

Sąd I instancji wskazał, iż po pierwsze, przyjęta przez organ konstrukcja decyzji drugoinstancyjnej nie odpowiada wynikającej z art. 15 k.p.a. - konieczności rozpoznania ponownego sprawy w jej całokształcie. WSA podniósł, iż Prezes UKE zaskarżoną decyzją z dnia 23 listopada 2011 roku nie rozstrzygał merytorycznie sprawy, lecz jedynie w kolejnych punktach odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżącą. Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona decyzja nie pozwala więc Sądowi na ocenę prawidłowości wprowadzonych w ofercie ramowej zmian konkretnych jej zapisów w świetle materialnoprawnych podstaw dla ich dokonania ujętych w art. 189 ust. 2 pkt 1 p.t.

Nadto Sąd I instancji wskazał, iż Prezes UKE w ramach decyzji zapadłej wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy, ograniczył się wyłącznie do oceny decyzji pierwszoinstancyjnej i kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia pierwszej instancji. Powyższe, zdaniem WSA nabiera szczególnego znaczenia z uwagi na fakt, że decyzja pierwszoinstancyjna nie wiąże enumeratywnie wymienionych w jej treści zmian oferty ramowej ze wskazanymi w art. 189 ust. 2 pkt 1 p.t., konkretnymi celami polityki regulacyjnej. Jedynie w części tej decyzji dotyczącej "Punktu 4.4. Prace eksploatacyjne TPE" organ podkreślił, że wprowadzone przez niego zmiany oferty ramowej są zgodne z art. 189 ust. 2 pkt 1 p.t.

Sąd I instancji uznał, iż Prezes UKE nie uzasadnił, który z podpunktów punktu 1 ust. 2 art. 189 p.t. stanowi podstawę prawną dla ingerencji w treść oferty ramowej w zakresie objętym omawianym punktem, co oznacza nie poddającą się kontroli wadliwość decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem Sądu o ile w punkcie omawiającym zakres zmian w definicjach oferty ramowej, organ w decyzji z dnia 8 kwietnia 2011 roku wskazał, że rozszerzenie definicji Wolnego Zasobu w zaproponowany przez niego sposób pozwoli na maksymalnie efektywne wykorzystanie infrastruktury telekomunikacyjnej, będącej w posiadaniu TPE, co wydaje się intencjonalnie odpowiadać zakreślonemu w podpunkcie b punktu 1 ust. 2 art. 189 p.t. celowi polityki regulacyjnej, czyli "efektywnym inwestowaniu w dziedzinie infrastruktury", o tyle w zakresie pozostałych zmian w projekcie oferty ramowej wymienionych w punktach decyzji pierwszoinstancyjnej Prezes UKE w ogóle nie powiązał wprost celowości ich wprowadzenia z dyrektywami polityki regulacyjnej wskazanymi w art. 189 ust. 2 pkt 1 P.t.

Sąd I instancji podniósł, iż w ramach przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego nie jest upoważniony do ustalenia w swym orzeczeniu związku pomiędzy poszczególnymi zmianami wprowadzonymi przez organ do projektu oferty ramowej skarżącej, a przesłankami polityki regulacyjnej wynikającymi z treści art. art. 189 ust. 2 pkt 1 P.t. Stanowiłoby to bowiem nieuprawnioną ingerencję w obowiązki organu, w szczególności w sytuacji, w której szczegółowy opis zmian ujęty został przez organ wyłącznie w decyzji pierwszoinstancyjnej.

Sąd I instancji wskazał również, iż w swej decyzji drugoinstancyjnej Prezes UKE nie odniósł się także w wyczerpujący sposób do postawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tezy, zgodnie z którą przedstawiony przez skarżącą projekt oferty ramowej winien odpowiadać potrzebom rynku wskazanym w Decyzji SMP I. Prezes UKE w sytuacji, w której uprzednio nałożył obowiązek przygotowania zmiany oferty ramowej w stosunku do operatora, co do którego została ustalona znacząca pozycja rynkowa i nałożony obowiązek regulacyjny decyzją SMP I, uchyloną w toku postępowania dotyczącego już samego zatwierdzenia przedstawionego przez skarżącą projektu oferty ramowej, winien szczegółowo wyjaśnić, jaki zakres obowiązków nałożonych decyzjami zobowiązującymi utracił aktualność i jak uchylenie decyzji SMP I i włączenie do akt sprawy decyzji SMP II, zmodyfikowało postulowaną uprzednio wobec operatora oczekiwaną przez organ regulacyjny treść oferty ramowej.

Sąd I instancji wskazał, iż tekst Załącznika nr 1 do decyzji nie odpowiada brzmieniu punktu II decyzji z dnia 23 listopada 2011 roku. Nie jest to bowiem tekst oferty ramowej lecz opis wprowadzonych w niej zmian. Zdaniem Sądu, rozbieżności tej nie można jednakże kwalifikować jako braku zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia, jak sugeruje skarżąca, bowiem decyzja zawiera rozstrzygnięcie w zakresie objętym dyspozycją art. 43 ust. 1 p.t. - zmienia bowiem przedłożony projekt oferty ramowej. Jednakże przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobowiązany będzie załączyć do decyzji bądź ujednolicony tekst oferty ramowej, bądź wskazać w jej treści, że załącznik obejmuje wyłącznie zmiany, które regulator wprowadził do oferty ramowej skarżącej.

W konsekwencji powyższego, Sąd I instancji wskazał, iż rozstrzygnięcia Prezesa UKE uchybiające normom procedowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniają uchylenie obu zaskarżonych decyzji. Sąd I instancji podniósł, iż naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). Wynika z niej obowiązek dokonania przez organ administracji publicznej wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r, SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Z kolei uzasadnienie decyzji, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się ona kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99).

Zdaniem WSA, decyzja Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie spełnia omówionych wyżej kryteriów. Za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

WSA wskazał, iż organ administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy jest obowiązany ją rozpoznać stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 roku sygn. akt II GSK 1811/12NSA, którego konsekwencją jest rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Zdaniem WSA, w przypadku wprowadzania zmian w ofercie ramowej organ winien uwzględnić między innymi zgodność z potrzebami rynku wskazanymi w decyzjach zobowiązujących, obowiązki regulacyjne określone Decyzją SMP II i jednoznacznie wskazać, które z postulowanych w decyzjach zobowiązujących uregulowań zachowują aktualność na gruncie obowiązków wynikających z treści decyzji SMP II, a które wynikały wyłącznie z decyzji SMP I i utraciły aktualność.

W tym stanie rzeczy, Zdaniem Sądu I instancji ustosunkowywanie się przez Sąd do pozostałych argumentów skargi o charakterze merytorycznym, byłoby na obecnym etapie postępowania przedwczesne.

Sąd I instancji wskazał również, iż nie widzi przeciwwskazań formalnoprawnych do udziału w niniejszej sprawie uczestnika postępowania Polskiej Izby Radiodyfuzji Cyfrowej. Zdaniem Sądu kwestia jej udziału w niniejszym postępowaniu została przekonująco przez organ uzasadniona.

W ocenie Sądu I instancji, nie można zatem odmówić słuszności argumentacji organu, że skoro oferta ramowa jest ofertą handlową skierowaną do nieograniczonego kręgu przedsiębiorców telekomunikacyjnych mogących być potencjalnymi kontrahentami skarżącej, a w celach statutowych jest reprezentowanie celów gospodarczych członków tej izby, to także interes społeczny nie przeciwstawia się udziałowi tej organizacji w postępowaniu dotyczącym zmian oferty ramowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Skargą kasacyjną zarzucono:

obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 43 ust. 1 Pt, w związku z art. 189 ust. 2 Pt oraz art. 1 ust. 2 Pt poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie prowadzące do przyjęciu przez Sąd I instancji, iż Prezes UKE wprowadzając zmiany do przedstawionego przez Skarżącą projektu oferty ramowej nie powiązał ich z konkretnymi celami polityki regulacyjnej oraz potrzebami rynku.

obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 kpa która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającą na błędnym przyjęciu, iż wydając decyzję z dnia 23 listopada 2011 r. nie rozpoznał i rozstrzygnął merytorycznie sprawę a jedynie odniósł się do podniesionych przez Skarżącą zarzutów.

Podnosząc te zarzuty Prezes UKE wniósł o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

zasądzenie od skarżącej na rzecz Prezesa UKE zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych.

ewentualnie gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w oparciu o art. 188 p.p.s.a. wniósł o:

uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi E. Sp. z o.o. ( dalej: Skarżąca bądź E.).

zasądzenie od Skarżącej na rzecz Prezesa UKE zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jej autor odwołuje się do obu podstaw kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a to oznacza, że stawia Sądowi I instancji zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt.2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że w ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym w jej ocenie uchybił Sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie odwołując się do treści art.174 pkt 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy kasator winien wskazać przepisy które jego zdaniem zostały naruszone oraz uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedstawienie powyższych uwag odnoszących się do wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej było o tyle zasadne, że autor skargi kasacyjnej odwołując się do podstawy kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art.138 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie rozstrzygnął merytorycznie sprawy a jedynie odniósł się do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów, o których mowa w art.138 § 1 k.p.a. a jej uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym w art.107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji podniósł, że z zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.) wynika dla organu odwoławczego obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie.

Odnosząc się do tak przedstawionego zarzutu skargi kasacyjnej należy zauważyć, że niewątpliwie przedmiotem postępowania rozpoznawczego przed organem odwoławczym na skutek wniesionego odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest rozpatrzenie sprawy indywidualnej rozstrzyganej decyzją organu pierwszej instancji. Nie jest sporne, jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze, że granice postępowania rozpoznawczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Organ odwoławczy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej oceny dowodów, dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Wniesienie odwołania przenosi więc na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Organ odwoławczy, co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Gdy tymczasem w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja nie spełnia tych wymogów bowiem organ odwoławczy odstąpił od takiej kompleksowej merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji poprzestając tylko na odniesieniu się do dokonanych zmian wprowadzonych w projekcie oferty i przytaczając treść art. 43 ust.1 p.t., a także wskazując na regulacje zawarte w art.189 ust.2 p.t. stwierdził, że zostały one uwzględnione przy wydawaniu rozstrzygnięcia w tym postępowaniu administracyjnym. W ocenie NSA trafnie wskazuje Sąd I instancji, że samo odwołanie się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do regulacji zawartej w art.138 § 1 k.p.a. i przytoczenie poglądów dotyczących dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie jest wystarczające dla uznania, że organ zastosował się do wskazanych przez siebie zasad.

Ponadto należy wskazać, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko judykatury, zgodnie z którym organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję w części, winien wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczącym tylko części decyzji organu pierwszoinstancyjnego, jak również konieczne jest orzeczenie co do pozostałej części decyzji, nieuchylonej, bowiem tylko wówczas sprawa rozpoznawanego odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Na tę problematykę należy spojrzeć w ujęciu systemowym. Nie wystarczy dokonać wykładni językowej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ dokonanie takiej interpretacji może prowadzić do powstania kolejnych problemów procesowych (vide wyrok NSA z dnia 11.02.2016 r. sygn. akt II OSK 1422/14, wyrok NSA z dnia 20.03.2012 r. sygn. akt II OSK 19/11, wyrok NSA z dnia 17.03.2015 r. sygn. akt II GSK 1217/14 niepublikowane).

W związku z powyższym zauważyć należy, że zaskarżona decyzja, odwołując się w swej podstawie prawnej do treści art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., zawiera rozstrzygnięcie o uchyleniu w części decyzji wydanej w pierwszej instancji i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy ale nie zawiera rozstrzygnięcia co do pozostałej części decyzji wydanej w pierwszej instancji to jest w zakresie w jakim nie została ona uchylona. Zasadnie także Sąd I instancji wskazuje na treść załącznika numer 1 do zaskarżonej decyzji. Z treści decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że załącznik numer 1 stanowi ofertę ramową, w której to ofercie ramowej dokonywane są zmiany. Tymczasem analizując tekst załącznika numer 1 do zaskarżonej decyzji można dostrzec, że zawiera on zmiany w projekcie oferty ramowej, a tym samym załącznik numer 1 nie zawiera jednolitego tekstu projektu oferty ramowej.

Również zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za niezasadny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lutego 2014 roku wydanym w sprawie sygnatura akt II GSK 1811/12, analizując projekt oferty ramowej organ powinien kierować się dwiema przesłankami, tzn. zgodnością projektu z prawem oraz zgodnością projektu oferty z potrzebami rynku wskazanymi w decyzji nakładającej obowiązki. W przywołanym wyroku NSA podniósł także, że organ winien wskazać jakie elementy projektu oferty zostały zmienione i z jakich powodów, a także podkreślił, że modyfikacja projektu może dotyczyć tych postanowień projektu, które są niezgodne z przepisami prawa lub nie spełniają potrzeb rynku.

W związku z powyższym podkreślić należy, że konstrukcja zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do stwierdzenia, iż Sąd I instancji naruszył przepis art.43 ust.1 p.t. w związku z art.189 ust.2 p.t. oraz art.1 ust.2 p.t. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie prowadzące do wskazania, że organ dokonując zmian w projekcie oferty ramowej nie powiązał ich z konkretnymi celami polityki regulacyjnej oraz potrzebami rynku. Przy takiej konstrukcji zarzutu naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że przepis art.1 ust.2 p.t. określa cele ustawy, a przepis art.189 ust.2 p.t. definiuje cele polityki regulacyjnej. Należy także podkreślić, że Sąd I instancji w uzasadnieniu przytoczył treść art.43 ust.1 p.t. nie dokonując jego wykładni i nie dokonywał wykładni art.1 ust.2 p.t. Tym samym Sąd I instancji nie mógł dopuścić się naruszenia wskazanych przepisów prawa poprzez ich błędną wykładnię. Tym bardziej, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje na czym miałaby polegać błędna wykładnia powołanych wyżej przepisów prawa. W tym miejscu przypomnieć należy, że skoro skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji to musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, w szczególności formalnoprawne, w tym odnoszące się do przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis prawa naruszony przez Sąd I instancji z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną konkretyzacji, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. W niniejszej sprawie wskazany mankament skargi kasacyjnej odnosi się do art.189 ust.2 p.t. oraz art.1 ust.2 p.t.

Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Autor skargi kasacyjnej w przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu prawa winien wskazać dlaczego on powinien być zastosowany. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej winien wyjaśnić dlaczego przepis, którego niewłaściwe zastosowanie jest przedmiotem skargi kasacyjnej nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Wymogów tych nie spełnia zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art.204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.