Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 58/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6 pkt 1, art. 93 ust. 1 i 2, art. 98
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 15 ust. 3 pkt 4a
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 80, art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 21 poz 267
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 marca 2000 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie podatku akcyzowego.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 707
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - tekst jednolity
article: par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2013 poz 461
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb  Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody z dnia 23 grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę 1. uchyla zaskarżaną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej D. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 czerwca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 129 ust. 1 i 5, art. 130, art. 132, art. 134 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej w skrócie jako "u.g.n.", Starosta ustalił na rzecz D. S. odszkodowanie za nieruchomość położoną w K., obręb [...], działka nr [...], w wysokości 185.811,00 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w chwili obecnej przedmiotowa działka stanowi własność Gminy Miejskiej K., stanowi ulicę A. S., w ewidencji gruntów i budynków oznaczona jest jako użytek "dr" – droga.

Organ stwierdził, że decyzją z dnia 28 lutego 2001 r. Burmistrz Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w K., obręb [...], stanowiącej własność D. S. Zgodnie z punktem 3. decyzji, powstała w wyniku podziału działka nr [...], przeznaczona pod projektowaną drogę dojazdową do wydzielonych działek, przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej K. W decyzji tej znalazł się również zapis: "Zgodnie z oświadczeniem z dnia 2001-02-27 Pani D. S. przekazuje w/w działkę na rzecz Gminy Miejskiej K. nieodpłatnie" (punkt 3. zdanie 2. sentencji decyzji).

Organ wyjaśnił również, że w dniu 29 listopada 2007 r. D. S. zwróciła się do Starosty z żądaniem stwierdzenia nieważności opisanej powyżej decyzji Burmistrza Miasta z dnia 28 lutego 2001 r. w części dotyczącej zdania drugiego punktu trzeciego rozstrzygnięcia. Powyższy wniosek Starosta przekazał według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, które - decyzją z dnia 14 kwietnia 2008 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 28 lutego 2001 r. zatwierdzającej projekt podziału działki położonej w K., obręb [...], nr [...], w części dotyczącej zdania drugiego punktu trzeciego decyzji, a następnie - decyzją z dnia 23 października 2008 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 14 kwietnia 2008 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi D. S. na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 października 2008 r., wyrokiem z 7 maja 2009 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 920/08, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Kolegium z dnia 14 kwietnia 2008 r., a ponadto stwierdził nieważność zdania drugiego punktu trzeciego sentencji decyzji Burmistrza Miasta z dnia 28 lutego 2001 r. oraz części uzasadnienia tej decyzji od słów: "Pismem z dnia 27.02.2001 r." do słów: "na rzecz Gminy Miejskiej K. bez odszkodowania".

Organ wskazał, że wnioskiem z dnia 9 grudnia 2009 r. D. S. wystąpiła do Starosty o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość (działkę nr [...]).

Organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta z dnia 26 kwietnia 2000 r., nr [...], ww. nieruchomość oznaczona jest symbolem KD – tereny dróg dojazdowych. Prowadzone w przedmiotowej sprawie rokowania i rozprawa administracyjna nie doprowadziły do porozumienia stron w zakresie ustalenia odszkodowania, w związku z czym organ uznał za zasadne wydanie decyzji przyznającej wnioskodawczyni odszkodowanie w wysokości 185.811 zł, ustalone zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 20 lutego 2013 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę M. W.

Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli D. S. oraz Burmistrz Miasta.

D. S. podniosła m.in., że od ustalonej w decyzji kwoty odszkodowania należą się jej odsetki ustawowe od dnia uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

Natomiast Burmistrz Miasta stwierdził, że pismo D. S. z dnia 27 lutego 2001 r. stanowi oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania za działkę nr [...] przejętą przez Gminę Miejską K. na drogę. Stwierdził także, iż w wyniku podjęcia przez niego decyzji z dnia 28 lutego 2001 roku własność ww. działki nie przeszła na Gminę Miejską K., a prawo własności pozostało przy D. S. Z obowiązującego w dniu wydawania ww. decyzji planu miejscowego wynika bowiem, że na terenie działki nr [...] została przewidziana droga dojazdowa, a nie droga publiczna, zatem odszkodowanie za tę działkę nie powinno być w ogóle ustalane.

Przy piśmie z dnia 28 listopada 2013 r. D. S. przesłała do organu odwoławczego kopię uchwały Rady Miasta z dnia 15 lutego 2006 r., nr [...], w sprawie nadania nazw drogom wewnętrznym położonym na terenie miasta K., oraz zdjęcie z nadaną działce nr [...] nazwą ulicy A. S.

Decyzją z dnia 23 grudnia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz D. S. za opisaną na wstępie nieruchomość.

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że postępowanie o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] prowadzone było na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Organ przytoczył treść art. 98 ust. 1 u.g.n., a następnie stwierdził, że nabycie przez podmioty publicznoprawne działek wydzielonych pod drogi - w myśl tego przepisu - następuje gdy spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: 1) wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną, 2) podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek właściciela albo użytkownika wieczystego, 3) decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna bądź orzeczenie o podziale jest prawomocne.

Oceniając, czy wydzielona działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę publiczną, Wojewoda wskazał, że z decyzji podziałowej Burmistrza Miasta z dnia 28 lutego 2001 r. wynika, że podział działki nr [...] został dokonany zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta i Gminy z dnia 26 lutego 1990 r., nr [...] oraz zmianami do tego planu zatwierdzonymi uchwałą Rady Miejskiej z dnia 30 listopada 1994 r., nr [...], ogłoszonymi w Dzienniku Urzędowym Województwa Gdańskiego nr 31 z dnia 1 grudnia 1994 r. wraz ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 22 kwietnia 1998 r. oraz zmianami zatwierdzonymi uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 26 kwietnia 2000 r., ogłoszonymi w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego nr 65 z dnia 5 lipca 2000 r., poz. 395. Zgodnie z tym planem miejscowym działka nr [...] była przeznaczona pod tereny dróg dojazdowych - symbol KD.

Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że w dacie podejmowania ww. uchwał w przedmiocie planu miejscowego nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), określające niezbędny zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej, w szczególności wymogi dotyczące m.in. stosowanych oznaczeń i nazewnictwa (§ 1 pkt 3 i 4). Rozporządzenie to wprowadziło wyraźne rozróżnienie w planie dróg publicznych i wewnętrznych.

Wojewoda wyjaśnił nadto, że w trakcie postępowania odwoławczego D. S. przesłała uchwałę Rady Miasta z dnia 15 lutego 2006 r., nr [...] w sprawie nadania nazw drogom wewnętrznym położonym na terenie miasta K. Powyższa uchwała obejmuje swoim zakresem działkę nr [...], której nadano nazwę ulicy A. S.

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda podzielił pogląd Burmistrza Miasta, że: "na terenie działki nr [...] została przewidziana jedynie droga dojazdowa oznaczona na rysunku planu symbolem KD. Plan w żadnym wypadku nie przewidywał, że droga ma być drogą publiczną". Organ odwoławczy stwierdził, że działka nr [...] na dzień wydania decyzji podziałowej nie była przeznaczona pod drogi publiczne, wobec czego warunek z art. 98 u.g.n. nie został w niniejszej sprawie spełniony, a ustalenia organu pierwszej instancji były w tym zakresie błędne. Skoro plan miejscowy nie przewidywał w tym miejscu drogi publicznej, oznacza to, że droga ta jest wyłącznie wewnętrzną drogą dojazdową, stanowiącą nadal własność D. S., a własność tej drogi nie przeszła na Gminę Miejską K.

Wojewoda stwierdził także, odnosząc się do zarzutu podnoszonego przez D. S., że od ustalonego w decyzji organu pierwszej instancji odszkodowania należą się odsetki ustawowe od daty wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia, że jest on bezpodstawny, ponieważ prawo własności działki nr [...] nie przeszło na Gminę Miejską K., tym samym nie ma możliwości ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Wyjaśnił też, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nie narusza zasady reformationis in peius zawartej w art. 139 k.p.a. W sytuacji bowiem gdy D. S. otrzymałaby odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], do której dalej posiada prawo własności, w przedmiotowej sprawie nastąpiłoby rażące naruszenie prawa.

Za bezcelowe organ uznał nadto odnoszenie się do zarzutów odwołanie Burmistrza Miasta dotyczących operatu szacunkowego.

W skardze na powyższą decyzję D. S. zarzuciła jej:

- naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez orzeczenie o odmowie ustalenia odszkodowania;

- nieważność przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w wyniku nieuwzględnienia prawomocnej decyzji Burmistrza Miasta z dnia 28 lutego 2001 r. potwierdzającej przejęcie z mocy prawa przez Gminę Miejską K. własności działki nr [...] przeznaczonej pod drogę oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 maja 2009 r. stwierdzającego nieważność zdania ww. decyzji stwierdzającego nieodpłatność przejęcia działki.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a także uzupełnienie decyzji organu pierwszej instancji o orzeczenie o odsetkach, przysługujących skarżącej od dnia 7 marca 2001 r., oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. organ jest zobowiązany do ustalenia odszkodowania, gdy Gmina przejęła własność nieruchomości z mocy prawa. Odmawiając ustalenia odszkodowania Wojewoda uznał, że własność działki nie przeszła z mocy prawa na Gminę Miasta K., czym naruszył art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., uchybiając zasadzie powagi rzeczy osądzonej. Ponadto, w ocenie skarżącej, decyzja organu pierwszej instancji pominęła orzeczenie o przysługujących skarżącej ustawowych odsetkach za zwłokę w wypłaceniu kwoty odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. pełnomocnik uczestnika postępowania Gminy Miejskiej K. wniósł o oddalenie skargi. Oświadczył, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną dojazdową, co wynika z planu miejscowego. W związku z tym za taką drogę nie powinno być wypłacone odszkodowanie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. W swoim orzeczeniu sąd zawiera ocenę prawną kontrolowanego aktu oraz wytyczne co do stosowania prawa w danej sprawie indywidualnej lub też stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Z tą chwilą rola sądu administracyjnego się kończy, a sprawa powraca do organów administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga natomiast sprawy administracyjnej in merito, jego zadaniem jest bowiem jedynie ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia wymaganej przez prawo podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Zadanie to sprowadza się do ustalenia, czy materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r., sygn. FSK 2282/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173165; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005 r., sygn. FSK 2161/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173175; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. GSK 589/04, ONSAiwsa 2004, nr 3, poz. 56).

Uwzględniając skargę na decyzję sąd może zatem jedynie uchylić zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd może również stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych, szczególnych przepisach, albo stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (vide art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Należy przy tym podkreślić również, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach rozpoznania i rozstrzygnięcia jej decyzją administracyjną. Stanowi o tym expressis verbis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Jak słusznie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt I OSK 183/11 (Baza Orzeczeń LEX nr 1096357): "Granice sprawy wyznacza rozstrzygnięcie w decyzji administracyjnej, a nie stosunek materialnoprawny wynikający z normy prawa materialnego, który nie został skonkretyzowany w wyniku autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w formie decyzji administracyjnej".

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.g.n.".

Zgodnie z tymi przepisami, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne; przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne; przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (art. 98 ust. 1 u.g.n.).

Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych; podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (art. 98 ust. 2 u.g.n.).

Za działki gruntu, o których mowa w ustępie 1. cytowanego artykułu, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem; przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio; jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 u.g.n.).

Jak wynika z zacytowanych powyżej przepisów, ustalenie prawa do odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. jest uwarunkowane wydzieleniem działek gruntu z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, pod drogi publiczne, w tym drogi gminne, i w związku z tym - przejściem ich z mocy prawa na własność podmiotu publicznego, w tym gminy.

Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie było zatem ustalenie, czy w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości dokonanego decyzją Burmistrza Miasta z dnia 28 lutego 2001 r., nr [...], nowopowstała działka oznaczona numerem [...] wydzielona została z przeznaczeniem pod drogę o charakterze drogi publicznej tj. drogę gminną, a co za tym idzie - czy działka ta – w wyniku wydania tej decyzji stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta K., czy też, jak twierdzi organ odwoławczy, wydzielenie przedmiotowej działki nie nastąpiło z przeznaczeniem pod drogę publiczną, a własność tej drogi nie przeszła na Gminę Miasta K.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ ten bowiem - z naruszeniem przepisów postępowania, błędnie ocenił ww. istotne okoliczności faktyczne sprawy. W szczególności organ odwoławczy błędnie ustalił, że przedmiotowa działka nie została wydzielona z przeznaczeniem pod drogę publiczną.

Pojęcie drogi publicznej uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Ustawa ta w art. 1 stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie powołanej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych; zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych).

Zgodnie z art. 8 ust. 1 powyższej ustawy, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi.

Jak wynika z powyżej cytowanych przepisów, ustawa o drogach publicznych dzieli wszystkie drogi na dwie kategorie: dróg publicznych i dróg wewnętrznych. Podział ten ma charakter wyczerpujący i nie przewiduje pojęcia dróg, które pozostawałoby poza tym podziałem.

W orzecznictwie sądów administracyjnym przyjęto, że za działkę wydzieloną pod drogę publiczną – gminną w rozumieniu art. 98 u.g.n., która przechodzi z mocy prawa na własność gminy, rozumie się działkę przeznaczoną na urządzenie drogi gminnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub - w przypadku braku takiego planu, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 413/08, Baza Orzeczeń LEX nr 602032). W doktrynie zwrócono przy tym uwagę na nieprecyzyjność uregulowania zawartego w art. 98 ust. 1 u.g.n., z uwagi na brak w dacie podziału aktu prawnego o zaliczeniu danej drogi do dróg publicznych. Przepis ten należy zatem odczytywać w tym znaczeniu, że chodzi o działki, które w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne. Zgodnie z normą art. 98 § 1 u.g.n., wydzielenie działki gruntu pod drogę publiczną w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości przesądza losy prawne gruntu. Własność gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną - gminną, z dniem w którym decyzja administracyjna o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna lub orzeczenie sądu o podziale prawomocne, przechodzi na gminę z mocy prawa.

Należy przy tym zauważyć, że opisane przez organ odwoławczy ustalenia planistyczne dla przedmiotowej nieruchomości (wynikające z uchwały Rady Miasta i Gminy z dnia 26 lutego 1990 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. oraz zmianami do tego planu zatwierdzonymi uchwałą Rady Miejskiej dnia 30 listopada 1994 r. nr [...], wraz ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 22 kwietnia 1998 r. oraz zmianami zatwierdzonymi uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia 26 kwietnia 2000 r.) stały się podstawą wydania decyzji Burmistrza Miasta z dnia 28 lutego 2001 r. o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] na wniosek skarżącej. Ustalenie w tym planie miejscowym, że działka nr [...] jest przeznaczona pod tereny dróg dojazdowych - symbol KD, zdaniem Sądu - nie oznacza jednak, że działki tej nie należy zaliczać do działki wydzielonej pod drogę publiczną.

Wyjaśnić bowiem należy, że ustawa o drogach publicznych nie posługuje się pojęciem drogi dojazdowej - poza niemającym znaczenia w niniejszej sprawie zaliczeniem do kategorii dróg krajowych dróg dojazdowych do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów). Ponadto do dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), dotyczącego stosowanych przy sporządzaniu planu oznaczeń i nazewnictwa, brak było wyraźnego rozróżnienia w planach miejscowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych.

W ocenie Sądu podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma treść decyzji Burmistrza Miasta z dnia 28 lutego 2001 r., którą organ (na wniosek skarżącej) zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w K., obręb [...], stanowiącej własność D. S. Zgodnie z punktem 3. tej decyzji, powstała w wyniku podziału działka nr [...] przeznaczona została pod projektowaną drogę dojazdową do pozostałych wydzielonych działek. W decyzji tej znalazł się również zapis, że działka ta "z mocy prawa przechodzi na własność Gminy Miejskiej K. z dniem w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna" (vide punkt 3. zdanie 1. sentencji decyzji ).

Należy również zauważyć, że w decyzji tej stwierdzono, że dokonany podział jest zgodny z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta i Gminy z dnia 26 lutego 1990 r., nr [...] oraz zmianami do tego planu zatwierdzonymi uchwałą Rady Miejskiej dnia 30 listopada 1994 r. nr [...], ogłoszonymi w Dzienniku Urzędowym Województwa Gdańskiego nr 31 z dnia 1 grudnia 1994 r. wraz ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 22 kwietnia 1998 r. oraz zmianami zatwierdzonymi uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 26 kwietnia 2000 r., ogłoszonymi w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego nr 65 z dnia 5 lipca 2000 r. poz. 395.

Zgodnie z zapisami ww. planu miejscowego (a w szczególności zapisami zawartymi w § 1 pkt 36 uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 26 kwietnia 2000 r.) teren działki nr [...] przeznacza się pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol MN) oraz drogę dojazdową - teren oznaczony symbolem KD, obecnie stanowiący działkę nr [...]. W § 1 pkt 36 uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 26 kwietnia 2000 r. ustalono następujące zasady zagospodarowania dla działki nr [...]: "dojazd z istniejącej drogi krajowej projektowaną drogą dojazdową o szerokości 10m; zjazd z drogi krajowej nr [...] na drogę lokalną KD /.../".

Jak z powyższego wynika, w planie miejscowym, wbrew stanowisku Gminy zaprezentowanym na rozprawie, przedmiotowa działka nie została określona jako droga wewnętrzna. Natomiast z decyzji podziałowej wynika wprost, że dokonujący podziału organ tej Gminy tj. Burmistrz Miasta uznał, że działka ta przeznaczona jest w tym planie pod drogę publiczną, skoro w decyzji zapisał, że działka ta "z mocy prawa przechodzi na własność Gminy Miejskiej K. z dniem w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna" (vide punkt 3. zdanie 1. sentencji decyzji ).

Zdaniem Sądu, z podjętej przez Burmistrza Miasta decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] wynika zatem jednoznacznie, że z działki nr [...] została wydzielona działka nr [...] "przeznaczona pod projektowaną drogę dojazdową do wydzielonych działek", która – również w ocenie organu dokonującego podziału - była drogą publiczną (gminną).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 920/08, stwierdził jedynie nieważność zdania drugiego punktu trzeciego sentencji ww. decyzji podziałowej, które brzmiało: "Zgodnie z oświadczeniem z dnia 2001-02-27 Pani D. S. przekazuje w/w działkę na rzecz Gminy Miejskiej K. nieodpłatnie", a ponadto stwierdził nieważność części uzasadnienia tej decyzji od słów: "Pismem z dnia 27.02.2001 r." do słów: "na rzecz Gminy Miejskiej K. bez odszkodowania". Skarga Gminy Miejskiej K. o wznowienie postępowania zakończonego ww. wyrokiem została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 99/10. W konsekwencji w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Burmistrza Miasta z dnia 28 lutego 2001 r., na mocy której została wydzielona działka nr [...] z przeznaczeniem pod drogę publiczną, przy czym nie ma znaczenia, że decyzja ta posługuje się pojęciem drogi dojazdowej. Skutek przewidziany w art. 98 ust. 1 u.g.n. – w postaci przejścia z mocy prawa własności działki wydzielonej pod drogę na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, wskazany w treści przedmiotowej decyzji podziałowej, dotyczyć bowiem może jedynie takiej działki gruntu, która została wydzielona w tym trybie z przeznaczeniem pod drogę publiczną.

W ocenie Sądu, błędne były również ustalenia organu odwoławczego odnośnie stanu prawnego działki nr [...]. Ustalenie organu, że działka ta nie jest własnością Gminy Miejskiej K., lecz pozostaje nadal własnością skarżącej, zostało poczynione w oderwaniu od zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego.

Zgodnie z cytowanym już przepisem art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (tutaj gminne) – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przejście prawa własności nieruchomości – działki nr [...] na Gminę Miejską K. nastąpiło zatem z mocy prawa z dniem, w którym decyzja Burmistrza Miasta z dnia 28 lutego 2001 r. stała się ostateczna. Prawo własności przedmiotowej nieruchomości - przysługujące Gminie Miejskiej K. zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw nr [...], w której w dniu 12 lutego 2004 r. w dziale II wpisano jako właściciela tej działki Gminę Miejską K. Z odpisu zwykłego tej księgi wieczystej (akta sądowe – k. 14 - 47) jednoznacznie wynika przy tym, że ujawnienie prawa własności nieruchomości nastąpiło w trybie art. 98 ust. 2 u.g.n., wpis został bowiem dokonany na podstawie decyzji Burmistrza Miasta z dnia 28 lutego 2001 r. o zatwierdzeniu projektu podziału.

Należy przy tym podkreślić, że Sąd Rejonowy - wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt [...] oddalił powództwo Gminy Miejskiej K. o uzgodnienie treści ww. księgi wieczystej, w którym Gmina wniosła o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości położnej w K., obręb [...] – działki nr [...] poprzez wyłączenie tej działki z dotychczasowej księgi, założenie dla niej nowej księgi i wpisanie w dziale II nowej księgi - w miejsce Gminy Miejskiej K., jako właściciela działki D. S. Sąd Okręgowy, wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt [...] oddalił apelację Gminy Miejskiej K. od powyższego wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd Okręgowy wyjaśnił, że stan prawny obecnej księgi wieczystej Kw nr [...] jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Wskazał, że działka nr [...] przeszła na własność powódki, zgodnie z wolą stron, która znalazła odzwierciedlenie w treści punktu 3. zdanie 1. decyzji Burmistrza Miasta z dnia 28 lutego 2001 r..

Dodać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 i ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) w związku z art. 6 pkt 1 u.g.n. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, jakimi są drogi gminne, dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podziału nieruchomości natomiast - zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. - można dokonać, jeżeli podział jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, w tym w zakresie przeznaczenia terenu. Do uznania działki gruntu za wydzieloną pod drogę publiczną nie jest zatem konieczne zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały rady gminy. Kategoryzacja dróg dokonana przez właściwe organy w trybie ustawy o drogach publicznych ma charakter drugorzędny i następczy wobec postanowień planu. Taka interpretacja wynika z faktu, że w momencie podziału nieruchomości, o jakim jest mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., z reguły wydzielane grunty nie są zabudowane drogami lecz dopiero przeznaczone pod drogi. Planowana na danym terenie droga, która nie jest jeszcze zrealizowana, nie może zatem mieć nadanej kategorii drogi gminnej w drodze uchwały rady gminy. Z tych przyczyn nie może mieć decydującego znaczenia w sprawie, że Rada Miasta uchwałą z dnia 15 lutego 2006 r., nr [...] w sprawie nadania nazw drogom wewnętrznym położonym na terenie miasta K., nadała nazwę również przedmiotowej działce.

Opisane powyżej błędne ustalenia organu odwoławczego zostały poczynione z naruszeniem art. 80 k.p.a., który statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie dawał bowiem podstaw do przyjęcia, że działka nr [...] nie stanowi działki wydzielonej pod drogę gminną, której własność przeszła z mocy prawa na Gminę Miejska K. Opisane w zaskarżonej decyzji ustalenia faktyczne dotyczącej tej kwestii organ odwoławczy poczynił w sposób dowolny, bez oparcia o dowody zgromadzone w aktach sprawy. Stanowiło to naruszenie art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, wobec jednoznacznej treści księgi wieczystej, prowadzonej dla ww. działki, która nie została podważona przez Gminę Miejską K. w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, Wojewoda– stwierdzając, że właścicielem przedmiotowej działki jest skarżąca, a nie Gmina Miejska K., naruszył także - wynikającą z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) - rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych.

W konsekwencji powyższych uchybień organ odwoławczy bezzasadnie odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej na tej podstawie, że działka nr [...] nie została w wyniku podziału przeznaczona pod drogę publiczną i nie stanowi własności Gminy Miejskiej K. Zdaniem Sądu, przedmiotowa działka stanowi działkę gruntu, o jakiej mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., ponieważ z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z treści decyzji Burmistrza Miasta z dnia 28 lutego 2001 r., wynika, że działka ta została wydzielona pod drogę publiczną – gminną, i z tej przyczyny przeszła, z mocy prawa, na własność Gminy Miejskiej K. Zatem - na mocy art. 98 ust. 3 u.g.n. - właściwy organ jest obowiązany rozpatrzyć wniosek skarżącej o ustalenie odszkodowania za tę działkę.

Przedmiotem rozpoznania Sąd uczynił wyłącznie powyżej omówione kwestie, ponieważ podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowiło ustalenie, że działka nr [...] nie została w wyniku podziału przeznaczona pod drogę publiczną i nie stanowi własności Gminy Miejskiej K. Poza granicami rozpatrzenia przez organ odwoławczy pozostały natomiast kwestie dotyczące samego ustalenia odszkodowania, prawidłowości operatu szacunkowego, jak również (podnoszona również w skardze) kwestia dotycząca odsetek od kwoty należnego odszkodowania. Trudno bowiem uznać za ustosunkowanie się do zarzutu skarżącej, zgodnie z którym od ustalonego w decyzji organu pierwszej instancji odszkodowania należą się jej odsetki ustawowe, stwierdzenia organu odwoławczego, że jest to zarzut niezasadny, ponieważ prawo własności działki nr [...] nie przeszło na Gminę Miejską K., tym samym nie ma możliwości ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Skoro ww. kwestie nie były rozpatrywane przez organ odwoławczy, pozostały także poza granicami sprawy zainicjowanej rozpoznawaną skargą. Sąd bowiem nie może czynić ustaleń za organ administracji.

Sąd uznał przy tym, że - wbrew twierdzeniom skarżącej - zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wady nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że nie zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy zakończonej decyzją Burmistrza Miasta o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] oraz zaskarżonej obecnie decyzji. Dotyczy ona bowiem innej sprawy, a mianowicie ustalenia odszkodowania za działkę przejętą na rzecz gminy z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Również w przywoływanym przez skarżącą wyroku tutejszego Sądu z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 920/08, nie orzekano o tym czy skarżącej przedmiotowe odszkodowanie się należy, czy też nie. W wyroku tym Sąd stwierdził bowiem jedynie nieważność zdania drugiego punktu trzeciego sentencji decyzji podziałowej uznając, że Burmistrz Miasta naruszył przepisy o właściwości, ponieważ orzekł w sprawie, w której właściwym organem był starosta.

Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku

z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 200 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł (wynagrodzenie – 240zł i opłata od pełnomocnictwa 17zł).