Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 661/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 207
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 Art. 2 pkt 7
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Szpitala Specjalistycznego im. Jędrzeja Śniadeckiego w Nowym Sączu na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 13 lutego 2014 r. nr FE-IV.3160.10.5.2012 w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1401/12 uchylił decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 9 sierpnia 2012 r. nr FE-IV.3160.10.2.2012, wydaną po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oraz decyzję tego samego organu z dnia 14 czerwca 2012 r. nr FE-IV.3160.10.1.2012, zobowiązującą Szpital Specjalistyczny im. Jędrzeja Śniadeckiego w Nowym Sączu do zwrotu środków europejskich w wysokości 1920, 51 zł, wraz z odsetkami od dnia 29 grudnia 2011r. i w wysokości 1, 51 zł. wraz z odsetkami od dnia 30 grudnia 2011r., udzielonych umową nr MRPO.06.03.01-12-203/09-00-IXA/1126/FE/09 z dnia 10 grudnia 2009r. o dofinansowanie Projektu pod nazwą "Ośrodek Onkologiczny Szpitala Specjalistycznego w Nowym Sączu wraz z przebudową pomieszczeń oraz zakupem wyposażenia dla potrzeb bloku operacyjnego".

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Zarząd Województwa Małopolskiego decyzją z dnia 19 grudnia 2013 r. znak: FE-IV.3160.10.4.2012 zobowiązał Szpital Specjalistyczny im. J. Śniadeckiego w Nowym Sączu do zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich w kwotach:

- 1.920,51 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych począwszy od dnia przekazania środków na rachunek beneficjenta, tj. od dnia 29 grudnia 2011r.;

- 1,51 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych począwszy od dnia przekazania środków na rachunek beneficjenta, tj. od dnia 30 grudnia 2011 r.

Orzeczono również, że zwrot tych kwot nastąpi przez pomniejszenie kolejnej płatności na rzecz Beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi wraz z odsetkami liczonymi do dnia zatwierdzenia wniosku o płatność, na którym dokonane zostanie pomniejszenie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 8 i ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE z dnia 31 lipca 2006 r. L.210/25 ze zm.), art. 26 ust. 1 pkt 15 w związku z art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.) oraz § 6a ust. 1 umowy nr MRPO.06.03.01-12-203/09-00-IXA/1126/FE/09 o dofinansowanie Projektu pod nazwą "Ośrodek Onkologiczny Szpitala Specjalistycznego w Nowym Sączu wraz z przebudową pomieszczeń oraz zakupem wyposażenia dla potrzeb bloku operacyjnego".

W uzasadnieniu podano, że na podstawie umowy zawartej w dniu 10 grudnia 2009r., MRPO.06.03.01-12-203/09-00-IXA/1126/FE/09, między Instytucją Zarządzającą Małopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym (dalej MRPO) a Szpitalem Specjalistycznym im. J. Śniadeckiego w Nowym Sączu oraz zgodnie z aneksami z dnia 3 marca 2010 r., 7 stycznia 2011 r., 10 stycznia 2013 r. oraz 27 marca 2013 r. na podstawie których pierwotny poziom dofinansowania ustalony na poziomie 46,08%, został zwiększony do poziomu 61,83% (aneks nr 2 do umowy) oraz 61,86% (aneks nr 3 do umowy), środki europejskie zostały Beneficjentowi wypłacone zgodnie ze złożonymi wnioskami o płatność. W § 4 ust. 3 umowy Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wytycznymi, zaleceniami i procedurami przewidzianymi w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie celów i wskaźników zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu. W ramach realizacji projektu Beneficjent zawarł w dniu 10 marca 2009 r. umowę z firmą "A" K. J., której przedmiotem było opracowanie studium wykonalności (§ 1 ust. 1 umowy) oraz wniosku aplikacyjnego dla Projektu (§ 1 ust. 2 umowy). Strony postanowiły, że za wykonanie czynności wykonawca otrzyma od zamawiającego wynagrodzenie w następujących ratach:

- pierwsza rata w wysokości 35.000 zł plus 22% podatku VAT płatna po przekazaniu studium wykonalności;

- druga rata w wysokości 10.000 zł plus 22% podatku VAT płatna po przekazaniu wniosku aplikacyjnego dla projektu.

Zapis ten był zgodny z ofertą złożoną przez Wykonawcę, w której zaproponowano następujące wynagrodzenie:

- studium wykonalności za cenę 35 000 zł netto (42 700 brutto),

- wniosek aplikacyjny za cenę 10 000 zł netto (12 200 brutto).

Następnie aneksem z dnia 10 lipca 2009 r. strony zmieniły zapisy umowy w ten sposób, że przedmiotem umowy było opracowanie przez wykonawcę na rzecz zmawiającego studium wykonalności oraz bezpłatne opracowanie wniosku aplikacyjnego dla projektu. Za wykonanie czynności wykonawca miał otrzymać od zamawiającego wynagrodzenie w wysokości 45.000 zł plus 22% podatku VAT. Zmiana ta była zdaniem Beneficjenta podyktowana wzrostem wartości całej inwestycji z 40 000 000 zł do 53 000 000 zł, w związku z czym Wykonawca wystąpił z wnioskiem o podniesienie wynagrodzenia na opracowanie studium wykonalności o 10 000 zł , jednakże aby nie narażać Beneficjenta na dodatkowe koszty zgodził się opracować wniosek aplikacyjny nieodpłatnie.

Zgodnie z zapisami Podręcznika kwalifikowania wydatków, studium wykonalności może być uznane za wydatek kwalifikowany, natomiast wydatkami niekwalifikowanymi są m. in. wydatki poniesione na przygotowanie karty projektu na potrzeby wstępnej kwalifikacji projektu, jak i sporządzenie formularza wniosku o dofinansowanie projektu. Zatem wydatek poniesiony na opracowanie wniosku aplikacyjnego musiałby zostać uznany za niekwalifikowany. W ocenie organu takie działanie Beneficjenta miało doprowadzić do obejścia przepisów dotyczących kwalifikowalności wydatków i w konsekwencji sfinansowania ze środków unijnych kosztów związanych z opracowaniem wniosku aplikacyjnego. W okresie od 1 lipca 2010 r. do 30 czerwca 2011 r. Projekt został objęty kontrolą Urzędu Kontroli Skarbowej w Krakowie pełniącego rolę instytucji audytowej w ramach prowadzonego audytu operacji MRPO na lata 2007-2013. Wyniki audytu zostały przedstawione w "Podsumowaniu ustaleń dokonanych w projekcie nr MPRO.06.03.01-12-203/09-00-IXA/1126/FE/09 pn. "Ośrodek onkologiczny (.....)", przekazanym IZMRPO w dniu 26 sierpnia 2011r. W trakcie audytu stwierdzono, że wydatki poniesione w ramach umowy zawartej przez Beneficjenta z wykonawcą nie są zgodne z zasadami kwalifikowalności określonymi w Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013 oraz w Podręczniku kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach MRPO na lata 2007-2013 w zakresie zaliczenia do kosztów kwalifikowanych wydatków związanych z opracowaniem wniosku aplikacyjnego. Zarząd zaznaczył, że przedstawienie przez Beneficjenta do dofinansowania ze środków unijnych wydatku, który nie może być uznany za kwalifikowany w świetle postanowień Podręcznika kwalifikowania wydatków, stanowiło naruszenie § 7 ust. 1 umowy, co skutkowało obowiązkiem zwrotu takiego dofinansowania. W związku z tym IZ MRPO uznała wydatek udokumentowany fakturą [...] dotyczącą opracowania wniosku aplikacyjnego w wysokości 12.200 zł za wydatek niekwalifikowany. Z uwagi na to, że płatność do wniosku nr 1, w ramach którego rozliczono tę fakturę, była dokonywana w czterech transzach, kwota przypadająca do zwrotu została podzielona na części odpowiadające procentowo otrzymanym transzom dofinansowania. Wskazano, że Beneficjent otrzymywał dofinansowanie w następujących częściach:

- w dniu 23 grudnia 2009 r. otrzymał kwotę 6.619.059,00 zł (74,52% całości otrzymanego dofinansowania w ramach wniosku o płatność nr 1);

- w dniu 4 lutego 2010 r. otrzymał kwotę 325,92 zł (0,00 % całości otrzymanego dofinansowania w ramach wniosku o płatność nr 1);

- w dniu 29 grudnia 2011 r. z uwagi na wzrost poziomu dofinansowania projektu otrzymał kwotę 2.261.038,57 zł (25,46% całości otrzymanego dofinansowania w ramach wniosku o płatność nr 1);

- w dniu 30 grudnia 2011 r. otrzymał kwotę 1.446,51 zł (0,02% całości otrzymanego dofinansowania w ramach wniosku o płatność nr 1).

Zatem Beneficjent otrzymał w ramach dofinansowania z wniosku o płatność nr 1 łączną kwotę w wysokości 8.881.870,00 zł. Organ wyjaśnił, że kwota przypadająca do zwrotu w związku z uznaniem wydatku dotyczącego opracowania wniosku aplikacyjnego za niekwalifikowany wynosi 7.543,26 zł i stanowi iloczyn wydatku uznanego za niekwalifikowany (12.200 zł) oraz poziomu dofinansowania (61,83%). W związku z wypłatą dofinansowania w ramach wniosku o płatność nr 1 w czterech częściach należy uznać, iż także wydatek dotyczący wniosku aplikacyjnego został zrefundowany w częściach i od poszczególnych dat wypłaty należy naliczać odsetki. Dlatego też Beneficjent jest zobowiązany do zwrotu następujących kwot:

- 5.621,24 zł - kwota dotacji rozwojowej przekazanej w dniu 23 grudnia 2009 r. -kwota ta stanowi iloczyn wydatku uznanego za niekwalifikowany (12.200 zł), poziomu dofinansowania (61,83%) oraz procentu dofinansowania wypłaconego w dniu 23 grudnia 2009 r. w stosunku do całości otrzymanego dofinansowania w ramach wniosku o płatność nr 1 (74,52 %), po zaokrągleniu zgodnie z wytycznymi IZ MRPO;

- 1.920,51 zł - kwota środków europejskich przekazanych w dniu 29 grudnia 2011 r. - kwota ta stanowi iloczyn wydatku uznanego za niekwalifikowany (12.200 zł), poziomu dofinansowania (61,83%) oraz procentu dofinansowania wypłaconego w dniu 29 grudnia 2011 r. w stosunku do całości otrzymanego dofinansowania w ramach wniosku o płatność nr 1 (25,46 %), po zaokrągleniu zgodnie z wytycznymi IZ MRPO;

- 1,51 zł - kwota środków europejskich przekazanych w dniu 30 grudnia 2011 r. - kwota ta stanowi iloczyn wydatku uznanego za niekwalifikowany (12.200 zł), poziomu dofinansowania (61,83%) oraz procentu dofinansowania wypłaconego w dniu 30 grudnia 2011 r. w stosunku do całości otrzymanego dofinansowania w ramach wniosku o płatność nr 1 (0,02%), po zaokrągleniu zgodnie z wytycznymi IZ MRPO.

Organ zaznaczył, że jego decyzja odnosi się do zwrotu dofinansowania środków europejskich, zaś kwestia zwrotu dotacji rozwojowej stanowiła przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego. Organ wskazał też, że pismem z dnia 27 kwietnia 2012 r. (doręczonym 2 maja 2012 r.) Beneficjent został wezwany do dokonania zwrotu lub wyrażenia zgody na pomniejszenie środków europejskich odpowiadających wydatkowi uznanemu za niekwalifikowany wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu, tj. w terminie do 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Jednakże Beneficjent nie dokonał zwrotu środków, ani nie wyraził zgody na pomniejszenie kolejnej płatności, a więc konieczne stało się wydanie decyzji w sprawie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich. Organ podkreślił, że uwzględnił wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1401/12 i dokonał szczegółowego wyliczenia kwot podlegających zwrotowi.

Szpital Specjalistyczny im. J. Śniadeckiego w Nowym Sączu złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniesiono, że zgodnie z treścią Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013 (rozdział 7 pkt 1 lit. h) jako wydatki niekwalifikowalne w przedmiotowym zakresie uznaje jedynie "wydatek poniesiony na wypełnienie formularza wniosku o dofinansowanie projektu". Zdaniem Szpitala pojęcie to nie jest tożsame z pojęciem "opracowania wniosku aplikacyjnego", które jest znacznie szersze i obejmuje szereg działań, z których wypełnienie formularza jest tylko jednym i nie można go rozciągać na całość prac związanych z przedmiotem postępowania. Szpital wskazał też na definicje zawarte w Podręczniku kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach MRPO na lata 2007-2013, który to dokument w części II. A. w pkt 13 przewiduje generalną zasadę, że wydatki poniesione na przygotowanie projektu są wydatkami kwalifikowanymi, od której to zasady przyjmuje w zasadzie jeden wyjątek, mianowicie za niekwalifikowane uznając "wydatki poniesione na przygotowanie karty projektu na potrzeby wstępnej kwalifikacji projektu jak i sporządzenie "formularza wniosku o dofinansowanie projektu". Szpital podkreślił, że wykonawca na opracowanie studium wykonalności oraz wniosku aplikacyjnego został wyłoniony zgodnie z art. 4 pkt 8 Prawa zamówień publicznych, a kryterium wyboru była cena usługi. Dodatkowo Szpital zarzucił Instytucji Zarządzającej, że w sposób arbitralny dokonywała oceny prawidłowości wydatkowania kosztów kwalifikowalnych poprzez zmianę swojego stanowiska w tym zakresie. Zdaniem Szpitala IZ ponosi współodpowiedzialność za prawidłowość wydatkowania kosztów kwalifikowalnych, ponieważ nie miała wcześniej żadnych uwag co do prawidłowości wydatkowanych kosztów w ramach kolejnych transz i dlatego nie powinna powoływać się na błędy w transzach już rozliczonych. W ocenie Szpitala nie można przerzucać ciężaru stwierdzonych nieprawidłowości w całości na Beneficjenta, skoro wcześniej jego działania były akceptowane.

Zarząd Województwa Małopolskiego decyzją z dnia 13 lutego 2014 r. znak: FE-IV.3160.10.5.2012 utrzymał w mocy decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 207 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w związku z art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 kpa oraz § 6 ust. 1 umowy nr MRPO.06.03.01-12-203/09-00-IXA/1126/FE/09 o dofinansowanie Projektu pod nazwą "Ośrodek Onkologiczny Szpitala Specjalistycznego w Nowym Sączu wraz z przebudową pomieszczeń oraz zakupem wyposażenia dla potrzeb bloku operacyjnego".

W uzasadnieniu powołano się na uregulowania dotyczące kwalifikowalności kosztów związanych z przygotowaniem projektu znajdujące się w rozdziale 6 podrozdziale 9 oraz rozdziale 7 pkt 1 lit. h) Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013. Organ wskazał, że zgodnie z tym dokumentem za niekwalifikowalny uznaje się wydatek poniesiony na wypełnienie formularza wniosku o dofinansowanie projektu, zaś podobne uregulowania są zawarte w Podręczniku kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach MRPO na lata 2007-2013, zgodnie z którym wydatkami niekwalifikowalnymi są: "wydatki poniesione na przygotowanie karty projektu na potrzeby wstępnej kwalifikacji projektu jak i sporządzenie formularza wniosku o dofinansowanie projektu". Zarząd zwrócił uwagę, że w Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków jest mowa o wypełnieniu formularza wniosku o dofinansowanie projektu, natomiast w Podręczniku kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach MRPO jest zapis o sporządzeniu formularza wniosku o dofinansowanie projektu. Jednakże, zdaniem Zarządu, należało wziąć pod uwagę to, że wniosek aplikacyjny powstaje na podstawie opracowanych dokumentów niezbędnych do przygotowania projektu, np. studium wykonalności, innej niezbędnej dokumentacji technicznej lub finansowej, jednak sam fakt sporządzenia wniosku aplikacyjnego sprowadza się do czynności wypełnienia formularza wniosku o dofinansowanie projektu. Zatem oba dokumenty wyraźnie wskazują, iż wydatek poniesiony na opracowanie wniosku aplikacyjnego jest kosztem niekwalifikowalnym. Z powyższych względów organ uznał zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy za bezzasadne i nie zasługujące na uwzględnienie, dlatego nie znalazł podstaw do zmiany decyzji.

Skargę na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 13 lutego 2014 r. wniósł Szpital Specjalistyczny im. J. Śniadeckiego w Nowym Sączu, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj.:

- pkt 1 lit. h rozdziału 7 Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 11 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju;

- pkt 13 części II.A. Podręcznika kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach MRPO na lata 2007-2013, stanowiącego załącznik do uchwały nr 1000/07 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 18 grudnia 2007 wraz z uchwałami zmieniającymi, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi podtrzymano stanowisko zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Beneficjent kwestionując stanowisko organu stwierdził, iż "opracowanie wniosku aplikacyjnego" jest pojęciem szerszym niż "wypełnienie formularza wniosku aplikacyjnego". Wniosek aplikacyjny przygotowywany jest w oparciu o szereg dokumentów np. biznes plan lub studium wykonalności, ocenę oddziaływania na środowisko, mapy lub szkice lokalizujące projekt, a także inną niezbędną dokumentację techniczną lub finansową. Opracowanie wymienionych dokumentów jest kosztem kwalifikującym się do współfinansowania, a zatem uzasadnione jest uznanie za wydatek niekwalifikowany sporządzenia na ich podstawie formularza wniosku aplikacyjnego.

Podkreślono, że wniosek wykonawcy o podniesienie wynagrodzenia za opracowanie studium wykonalności inwestycji spowodowany był wzrostem wartości inwestycji, natomiast wniosek aplikacyjny wykonawca zgodził się opracować bezpłatnie. Ponadto strona skarżąca podniosła, że pierwotne brzmienie umowy zawartej z wykonawcą nie wskazywało wprost, że wynagrodzenie należy się osobno za przedmiot umowy określony w § 1 pkt 1, a osobno za przedmiot określony w § 1 pkt 2, a jedynie strony postanowiły w § 5 ust. 1, że wynagrodzenie za wykonanie przedmiotu umowy wypłacane będzie transzami/ratami, przy czym jedna rata po wykonaniu przedmiotu umowy określonego w § 1 pkt 1, a druga po wykonaniu przedmiotu umowy zawartego w § 1pkt 2. Zdaniem strony skarżącej powiązanie wypłaty wynagrodzenia ratami z dwoma okresami nie świadczy jeszcze w żaden sposób o tym, iż wynagrodzenie zostało rozdzielone na te dwa przedmioty. Strona skarżąca podkreśliła, że wynagrodzenie zostało określone całościowo, a strony postanowiły jedynie rozłożyć je w czasie i podzielić na dwie raty. Oprócz wzrostu wartości Projektu, także już po podpisaniu umowy wyniknęła potrzeba doprecyzowania jej zapisów celem wyeliminowania wątpliwości związanych z jej interpretacją. Dlatego właśnie zawarto aneks, w którym uściślono, że wynagrodzenie obejmuje tylko przedmiot umowy określony w par. 1 pkt. 1 oraz uznano, że całość wynagrodzenia przy uwzględnieniu wzrostu wartości projektu w trakcie realizacji umowy – ujęta jest w tym właśnie zapisie. Rzeczywista intencja stron umowy wyrażała się właśnie w zawartym do niej aneksie. Zarzucono ponadto, że zgodnie z brzmieniem par. 5 pkt. 11 umowy o dofinansowanie Projektu (a następnie z brzmieniem par. 5a pkt. 2, 12, 13 lit. b i pozost.), Instytucja Zarządzająca miała obowiązek poświadczać - i zapewne to czyniła – faktyczne i prawidłowe poniesienie wydatków z zaliczki przed wypłatą kolejnej transzy. Dlatego zdaniem skarżącego Szpitala, IZ ponosi współodpowiedzialność za prawidłowość wydatkowania kosztów kwalifikowanych. Skoro bowiem nie miała wcześniej żadnych uwag co do prawidłowości wydatkowanych kosztów w ramach kolejnych transz, obecnie nie powinna powoływać się na błędy w transzach już rozliczonych. Nie można obecnie przerzucać ciężaru stwierdzonych nieprawidłowości w całości na Beneficjenta, skoro wcześniej jego działania były akceptowane a IZ nie stwierdzała naruszeń przepisów prawa ani odpowiednich wytycznych.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zasądzenia kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Małopolskiego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 12 maja 2014 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna może dotyczyć również braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Dla organu administracyjnego ponownie rozpatrującego sprawę charakter wiążący ma ocena prawna pozostająca w związku i mieszcząca się w ramach kognicji tego sądu, a więc ocena, która zdeterminowała stanowisko sądu administracyjnego w rozpatrywanej sprawie. Natomiast związanie sądu administracyjnego własną oceną prawną przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Jednocześnie należy podkreślić, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w tym przepisie oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, Lex nr 1277944, z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1865/11, Lex nr 1293568).

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności), zaś niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Natomiast oparcie skargi na podstawach sprzecznych z tą oceną prawną spowoduje, iż sąd administracyjny zobowiązany będzie skargę oddalić (tak. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2008, komentarz do art. 153, także wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2006r. III SA/Wa 3522/05, LEX nr 204453)

Mając na uwadze treść i skutki zapadłego przed tut. Sądem wyroku z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1401/12, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia nie narusza prawa w sposób uzasadniający wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Przypomnieć zatem należy, że WSA, uchylając wyrokiem z dnia 25 lipca 2013r., sygn. akt III SA/Kr 1401/12 decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 9 sierpnia 2012r. nr FE-IV.3160.10.2.2012 i decyzję ją poprzedzającą nie podzielił zarzutów skarżącego Szpitala dotyczących błędnego zakwalifikowania wydatków na sporządzenie wniosku aplikacyjnego. Sąd podzielił stanowisko organu, iż wydatek poniesiony na sporządzenie wniosku aplikacyjnego nie może być uznany za kwalifikowany, z uwagi na nie budzące wątpliwości unormowania w tym zakresie. Rozdział 7 pkt 1 lit. h) Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013 wskazuje, iż za wydatki niekwalifikowane w przedmiotowym zakresie uznaje się jedynie wydatek poniesiony na wypełnienie formularza wniosku o dofinansowanie projektu. Co prawda pojęcie wypełnienia formularza wniosku o dofinansowania projektu nie jest tożsame z pojęciem opracowania wniosku aplikacyjnego, które jest znacznie szersze i obejmuje szereg działań, z których wypełnienie formularza jest tylko jednym i nie można go rozciągać na całość prac związanych z przedmiotem postępowania, jednak w Rozdziale 6 Podrozdziale 9 wskazuje się, jakie wydatki mogą być kwalifikowanymi na wstępnym etapie uczestniczenia w Programie. W ramach dokumentacji niezbędnej do przygotowania projektu do współfinansowania kwalifikują się wydatki ściśle wskazane w wytycznych, a poniesione na opracowanie następującej dokumentacji związanej z przygotowaniem projektu, a) biznes planu lub studium wykonalności, b) oceny oddziaływania na środowisko, c) map lub szkiców lokalnych sytuujących projekt, d) innej niezbędnej dokumentacji technicznej lub finansowej, z wyjątkiem wypełnienia formularza wniosku o dofinansowanie projektu, o ile jej opracowanie jest niezbędne do przygotowania lub realizacji projektu. Wyłączenie wypełnienia formularza wniosku o dofinansowanie projektu jest jednoznaczne. W § 5 umowy strony postanowiły, że za wykonanie przedmiotu umowy wykonawca otrzyma od zamawiającego wynagrodzenie płatne w następujących ratach: pierwsza w wysokości 35.000 zł plus 22% podatku VAT płatne po przekazaniu studium wykonalności, druga rata w wysokości 10.000 zł plus 22% VAT płatna po przekazaniu wniosku aplikacyjnego. Uznał Sąd, że prawidłowe było rozumowanie organu, iż przekazanie wniosku to jego wypełnienie, sporządzenie, dokonane po analizie przeprowadzenia inwestycji, a więc po wykonaniu studium wykonalności. Wniosek aplikacyjny przygotowywany jest w oparciu o szereg dokumentów np. biznes plan lub studium wykonalności, ocena oddziaływania na środowisko, mapy lub szkice lokalizujące projekt, a także inną niezbędną dokumentację techniczną lub finansową. Opracowanie wymienionych dokumentów jest kosztem kwalifikującym się do współfinansowania, a zatem uzasadnione jest uznanie za wydatek niekwalifikowany sporządzenia na ich podstawie formularza wniosku aplikacyjnego. Natomiast odnośnie aneksu nr 1 do wyżej wymienionej umowy z dnia 10 lipca 2009 r., w którym postanowiono, iż opracowanie wniosku aplikacyjnego nastąpi nieodpłatnie przy jednoczesnym pozostawieniu wynagrodzenia za przedmiot umowy w pierwotnej wysokości tj. w kwocie 45.000 zł netto (54.900 zł brutto) ze względu na wzrost wartości inwestycji, wykonawca wystąpił z wnioskiem o podniesienie wynagrodzenia za opracowanie studium wykonalności o kwotę 10.000 zł z jednoczesnym opracowaniem wniosku aplikacyjny nieodpłatnie, to Sąd zważył, że wynagrodzenie w umowie określono w stałej wysokości, bez odniesienia do wartości inwestycji, a umowa nie zawierała żadnych postanowień waloryzacyjnych. Beneficjent nie miał obowiązku modyfikacji wynagrodzenia, chociażby wartość inwestycji uległa zmianie. Ponadto motywy zawarcia aneksu przedstawione przez Beneficjenta uznał Sąd za wewnętrznie sprzeczne - z jednej strony wykonawca żądał większego wynagrodzenia za przedmiot umowy i domagał się jej zmiany w tym zakresie, z drugiej strony zgodził się wykonać część umowy nieodpłatnie (wniosek aplikacyjny), tak, aby wartość wynagrodzenia pozostała na tym samym poziomie. W efekcie wynagrodzenie wykonawcy nie uległo zwiększeniu, a skutkiem aneksu było ujęcie kwoty wynagrodzenia za opracowanie wniosku aplikacyjnego w cenie studium wykonalności. Wydatek został udokumentowany fakturą nr [...] z dnia 13 sierpnia 2009 r. wystawioną przez "A" K. J. za opracowanie studium wykonalności na kwotę brutto 54.900,00 zł, VAT 9.900,00 zł, netto 45.000,00 zł. Dodatkowo Sąd podniósł, że skarżący słusznie wskazał, iż w rozdziale 7 pkt 1 lit. h opisanego dokumentu do wydatku niekwalifikowanego zalicza się wydatek poniesiony na wypełnienie formularza wniosku o dofinansowanie projektu. Poza tym strona skarżąca nie wykazała, na żadnym etapie postępowania, że samodzielnie wypełniła omawiany wniosek. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutów skargi formułowanych jako naruszenie przez organy prawa materialnego - art. pkt. 1 lit. h Rozdziału 7 Krajowych Wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i funduszu spójności w okresie programowania 2007-2013, oraz pkt 13 części II.A. Podręcznika kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach MPRO na lata 2007-2013. Uchylając jednak zaskarżoną decyzję i decyzję tego samego organu z dnia 14 czerwca 2012r. Sąd uznał, że z treści tych decyzji nie wynika, w jaki sposób organ wyliczył wysokość obu kwot, oraz dlaczego są to dwie kwoty. Organ nie wyjaśnił, w jaki konkretny sposób określił wysokość kwot do zwrotu. Wywody organów w tym przedmiocie uznał Sąd za niewystarczające i skutkujące brakiem możliwości przeprowadzenia przez Sąd pełnej kontroli zaskarżonej decyzji. W szczególności za niewystarczające Sąd uznał powołanie się przez organ na treść pisma z dnia 27 kwietnia 2012 r. skierowanego do skarżącego Szpitala, oraz brak wyjaśnienia, na czym polegały różne procedury zwrotu. Uchybienia powyższe uznał Sąd za naruszenie art. 107 § 3 k. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sad nakazał organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnienie i uzupełnienie wszystkich wskazanych braków uzasadnienia.

Z powyższego wynika, że WSA w Krakowie w wyroku III SA/Kr 1401/12 wyraził ocenę prawną w kwestii możliwości uznania za kwalifikowany wydatku poniesionego przez Szpital im. J. Śniadeckiego w Nowym Sączu na sporządzenie wniosku aplikacyjnego i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę oceną tą jest bezwzględnie związany. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy wydania decyzji. W stanie prawnym kontrolowanej sprawy za ocenę prawną w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. należy niewątpliwie uznać ocenę dokonaną przez sąd w toku kontroli rozstrzygnięcia mającego za przedmiot orzeczenie o zwrocie dofinansowania że środków europejskich. Ocena ta wyrażona została w związku ze stosowaniem przez organ norm wynikających z Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach MRPO na lata 2007-2013, Uszczegółowieniem Programu i podręcznikiem kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach MPRO na lata 2007-2013, których postanowienia są zgodne z aktami prawa europejskiego, w szczególności z Rozporządzeniem Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006, Rozporządzeniem (WE) nr 1088/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006, Rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006, oraz Rozporządzeniem nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady i polegała na odpowiednim zastosowaniu w/w przepisów do stanu wynikającego z zawartej przez skarżący Szpital umowy z "A" K. J. Wynikiem tej oceny było uznanie przez Sąd za niekwalifikowany wydatku poniesionego na sporządzenie wniosku aplikacyjnego. Jest to więc ocena prawna, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. i Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie nie może od niej odstąpić. Ponownie rozpatrując sprawę organ nie zmienił i nie mógł zmienić stanowiska w spornej kwestii. Przy braku ku temu podstaw prawnych z przyczyn wskazanych przez Sąd, uznanie argumentów skarżącego byłoby przede wszystkim sprzeczne z treścią art. 153 p.p.s.a.

Sąd stwierdza, że zarzut skargi w niniejszej sprawie jest identyczny z zarzutem postawionym w sprawie II SA/Kr 1401/12 i na jego uzasadnienie przytoczone są identyczne argumenty. W tamtej sprawie skarżący również zarzucał naruszenie pkt. pkt. 1 lit. h Rozdziału 7 Krajowych Wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i funduszu spójności w okresie programowania 2007-2013, oraz pkt 13 części II.A. Podręcznika kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach MPRO na lata 2007-2013. W tej sytuacji, powołując się na wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie dokonaną oceną prawną, należało uznać ten zarzut za pozbawiony podstaw prawnych. Odnośnie natomiast do zarzutu strony skarżącej, iż Instytucja Zarządzająca ponosi współodpowiedzialność za prawidłowość wydatkowania kosztów kwalifikowanych stwierdzić trzeba przede wszystkim, że brak w regulacjach unijnych jak i krajowych przepisu przewidującego współodpowiedzialność Instytucji Zarządzającej za wykorzystanie przez beneficjentów środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, lub pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości (art. 207 ust. 1 u.f.p.). Takiej możliwości nie przewidują również postanowienia umowy o dofinansowanie Projektu zawartej przez skarżący Szpital z Instytucją Zarządzają MRPO. Podkreślić trzeba bowiem, że podstawowym i bezpośrednim żródłem dochodzenia przez IZ MRPO zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami, o czym mowa w art. 207 ustawy o finansach publicznych są postanowienia umowy o dofinansowanie Projektu zawartej przez skarżący Teatr w dniu 10 grudnia 2010r. z Instytucją Zarządzającą. Nie ma jednak uzasadnienia twierdzenie skargi, iż podstawy współodpowiedzialności Instytucji Zarządzającej można by upatrywać w treści § 5 pkt. 11 umowy (a następnie w § 5a pkt.2, 12 i 13 lit. b umowy). Oceniając natomiast, czy Zarząd Województwa Małopolskiego zastosował się do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 25 lipca 2013r. stwierdzić należy, że w uzasadnieniu decyzji tego organu z dnia 19 grudnia 2013r. FE-IV.3160.10.4.2012 znalazło się szczegółowe wyliczenie wysokości i podstaw kwot, do których zwrotu zobowiązano skarżący Teatr, wraz ze wskazaniem i szczegółowym omówieniem sposobu tego wyliczenia. Organ wskazał nadto, z jakich przyczyn uznał, że co do kwot podlegających zwrotowi obowiązują odmienne procedury zwrotu. Uzasadnienie sporządzone zostało w sposób zrozumiały, zawiera prawidłowe motywy, którymi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie, odpowiada regulacji wynikającej z art. 107 § 3 kpa. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Zarząd Województwa Małopolskiego odniósł się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przedstawiając motywy prawne rozstrzygnięcia. Co prawda organ nie powielił szczegółowej argumentacji dotyczącej sposobu i podstaw wyliczenia należnych do zwrotu kwot, jednak z treści uzasadnienia wynika, że nie dopatrzył się podstaw do zmiany własnej decyzji z dnia 19 grudnia 2013r. powyższe oznacza, ze utrzymując w mocy tę decyzję podtrzymał także argumenty przytoczone na jej uzasadnienie. Brak ponownego wyliczenia wysokości kwot i podstaw tego wyliczenia nie może być w tym stanie prawnym uznany za wadę, która decydowałaby o konieczności wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Wada ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skoro zarzuty skarg nie mogły zostać uwzględnione z przyczyn wyżej wskazanych a kontrola sądowa przeprowadzona zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie wykazała istnienia wad, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skargę należało oddalić. W związku z powyższym na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.