Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1689/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, 188, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 15 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 17/18 w sprawie ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu I. z dnia [...] września 2017 r. znak: [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 17/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji wskazał m.in., że [...] maja 2017 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła do Starostwa Powiatowego w I. wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] w postaci wieży typu [...] o wysokości całkowitej 49,3 m n.p.t. wraz z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi, zasilającymi oraz zasilaniem elektrycznym na nieruchomości nr [...] obr. [...], m. L., przy ul. [...].

Postanowieniem z [...] lipca 2017 r., wydanym na podstawie art. 35 Prawa budowlanego, starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości poprzez doprowadzenie do zgodności z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Lubawa, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Lubawa nr XVI/182/2012 z dnia 27 czerwca 2012 r. W planie tym teren inwestycji posiada przeznaczenie podstawowe – zabudowa jednorodzinna, a jako uzupełniające – usługi nieuciążliwe. Na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną dopuszcza się lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, tj. lokalizację instalacji radiokomunikacyjnej wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, podczas gdy projektowana stacja ma wysokość 49,3 m.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z [...] lipca 2017 r., inwestor wyjaśnił, że projektowana stacja jest zgodna z ustaleniami planu. Jest ona zlokalizowana na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej, z przeznaczeniem podstawowym zabudowa jednorodzinna, zaś uzupełniającym – usługi nieuciążliwe. Zgodnie z załączoną do projektu analizą, rozpatrywana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja nie ograniczy użytkowania działek sąsiednich oraz nie spowoduje uciążliwości wykraczających poza teren działki inwestycyjnej.

Decyzją z [...] września 2017 r. Starosta I. odmówił udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na niewykonanie obowiązku zawartego w postanowieniu z [...] lipca 2017r., tj. niedostosowanie inwestycji do ustaleń planu miejscowego w zakresie lokalizacji inwestycji na terenie zabudowy jednorodzinnej.

Wskazał również, że nie stwierdzono nieprawidłowości w przypadku spełnienia wymagań środowiskowych w odniesieniu do uciążliwości obiektu.

Po rozpoznaniu odwołania inwestora, decyzją z [...] listopada 2017 r., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, że inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Lubawa, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Lubawa nr XV/1182/2012 z dnia 27 czerwca 2012 r. Teren inwestycji, tj. dz. nr [...] obr. [...], m. L., leży na obszarze elementarnym oznaczonym w planie jako [...]. Zgodnie z § 21 pkt 1 planu, ustala się przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Natomiast zgodnie z pkt 2 ustala się przeznaczenie uzupełniające – usługi nieuciążliwe. Ponadto podniesiono, że z uwagi na to, że lokalizacja tego typu inwestycji nie została określona w planie, w sprawie będzie miał zastosowanie art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1537).

Wojewoda wskazał, że stacja bazowa składa się z m.in. z anten sektorowych rozmieszczonych w trzech azymutach, przy czym w każdym z tych azymutów zainstalowane są po trzy anteny dla poszczególnych częstotliwości. Dokonując kwalifikacji przedsięwzięcia, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016r. , poz. 71), jako niezaliczającego się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, brano pod uwagę jedynie moc pojedynczych anten.

W ten sposób ustalono, że dla mocy zainstalowanych anten znajdujących się w przedziale powyżej 1000 W i mniej niż 2000 W, nie występują miejsca dostępne dla ludności w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. W ocenie Wojewody, moc anten zainstalowanych w poszczególnych azymutach należy zsumować. W ten sposób otrzymujemy sumaryczną moc pola w danym kierunku, która np. dla azymutu 25 wynosi 5895 W (azymut 145-5932 W, azymut 250-5895 W). W tym przypadku miejsca dostępne dla ludności (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. f ww. rozporządzenia) nie powinny się znajdować w odległości mniejszej niż 200 m i większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Co więcej, w otoczeniu występują miejsca dostępne dla ludności wyznaczone zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. c ww. rozporządzenia. Powyższe ustalenia wskazują, że inwestycja należy nie tylko do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ale również do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, co wiąże się z koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji.

Skargę na tę decyzję złożył inwestor, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z § 21 pkt 1 i 2 Uchwały Rady Miasta Lubawa nr XVI/18212012 z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Lubawy przy nowo projektowanej drodze nr [...] poprzez przyjęcie, że teren oznaczony jako [...] w miejscowym planie o przeznaczeniu podstawowym – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i przeznaczeniu uzupełniającym – usługi nieuciążliwe, przy jednoczesnym braku uwzględnienia w tym planie lokalizacji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jest sprzeczne z planowaną inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, ponieważ przeznaczenie obszaru również na cele usługowe (a nie wyłącznie na cele zabudowy mieszkaniowej) implikuje przyjęcie braku sprzeczności z przeznaczeniem terenu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, także innej niż lokalizacja infrastruktury o nieznacznym oddziaływaniu;

2. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 21 pkt 1 i 2 mpzp poprzez przyjęcie, że projekt budowlany skarżącej nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu;

3. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zwanym dalej: Rozporządzeniem o znaczącym oddziaływaniu), w zw. z art. 122a pkt 1 w zw. z art. 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej zwanej Prawem ochrony środowiska) w zw. z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (dalej zwanej Rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku) poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że projekt budowlany skarżącej powinien uwzględniać tzw. zjawisko kumulacji oddziaływania wszystkich anten, co zdaniem organu skutkuje koniecznością uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, co byłoby tożsame z nałożeniem na skarżącą obowiązku dokonania dokumentacji niezgodnie z jednoznacznym przepisem Rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu oraz w zakresie, w jakim działają przepisy Prawa ochrony środowiska i przepisów wykonawczych, w szczególności poprzez bezzasadne przyjęcie, że postanowienia Rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu nakładają obowiązek sumowania mocy anten, w sytuacji gdy przepisy nakazują badanie mocy wzdłuż wiązki pojedynczej anteny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, rozpoznając wniesioną skargę, stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd wojewódzki przywołał treść art. 35 Prawa budowlanego i stwierdził, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji, powinien sprawdzić w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z ustaleniami obowiązującego na tym terenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Lubawa, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Lubawa nr XV/1182/2012 z dnia 27 czerwca 2012 r., teren inwestycji, tj. dz. Nr [...] obr. [...], m. L., leży na obszarze elementarnym oznaczonym w planie jako [...]. Zgodnie z § 21 pkt 1 planu, ustala się przeznaczenie podstawowe tego terenu jako – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Natomiast zgodnie z pkt 2 ustala się przeznaczenie uzupełniające – usługi nieuciążliwe.

W ocenie sądu wojewódzkiego, w sprawie jest bezsporne, że z zapisów planu miejscowego nie wynika wprost zakaz lokalizowania wszelkich inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jaką jest analizowana inwestycja, na objętym nim terenie. Nie ma w nim również wskazanych jednoznacznie miejsc, gdzie tego typu inwestycje powinny być lokalizowane. W konsekwencji zatem, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia podejmowanego w niniejszej sprawie przez organy – oprócz wymienionego wyżej art. 35 ustawy – Prawo budowlane, uzupełniają regulacje ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1537), a w szczególności przepisy art. 46 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Sąd wojewódzki stwierdził, że z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wynika, że w razie braku umieszczenia w miejscowym planie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej możliwe jest lokalizowanie takiej inwestycji po spełnieniu dwóch warunków: 1. braku naruszenia ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, 2. braku sprzeczności z określonym w planie przeznaczeniem terenu.

W zakresie drugiego warunku wskazany przepis konkretyzuje sytuacje, w których nie zachodzi sprzeczność tego rodzaju inwestycji z obowiązującym przeznaczeniem terenu. Inwestycja z zakresu łączności publicznej nie jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolniczej, leśnej, usługowej lub produkcyjnej, a lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu z terenem o przeznaczeniu na cele zabudowy jednorodzinnej. Przy czym pod pojęciem infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu omawiana ustawa w art. 2 ust. 1 pkt 4 rozumie kanalizację kablową, linię kablową podziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000.

Odnosząc powyższe regulacje prawne do rozpoznawanej sprawy sąd wojewódzki przypomniał, że według obowiązującego planu miejscowego na terenie działki objętej projektowaną inwestycją nie ma wyraźnych zakazów ani ograniczeń odnoszących się do lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych, w tym dla budowy antenowej konstrukcji wsporczej na istniejących budynkach. Tego typu inwestycja nie jest też wyraźnie przewidziana w planie miejscowym na tym terenie. Plan miejscowy dla przedmiotowego terenu inwestycyjnego jednoznacznie natomiast wskazuje, że dominującą i podstawową funkcją dla tego obszaru jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ponadto jako uzupełniającą przewidziano funkcję usługową.

Niewątpliwie art. 46 ust. 2 ww. ustawy nie reguluje wprost sytuacji, gdy na danym terenie przewidziane są funkcje mieszane, np. tak jak w tej sprawie – zarówno funkcja mieszkaniowa, jak i usługowa. W takiej sytuacji jego wykładnia językowa, oderwana od rezultatów wykładni systemowej i funkcjonalnej, może prowadzić co najmniej do dwóch wniosków. Dlatego też prawidłowa wykładnia tego przepisu musi uwzględniać racjonalny cel, realizowany przez rozważaną regulację prawną. Cel ten natomiast należy dekodować ze stopnia ochrony przypisanego danemu rodzajowi przeznaczenia terenu, określonego w tej normie prawnej.

W ocenie sądu wojewódzkiego jest oczywiste, że ustalone w planie miejscowym dwie dopuszczalne funkcje terenu objętego projektowaną inwestycją, tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa, charakteryzują się różnym stopniem ochrony. Ten zróżnicowany stopień ochrony potwierdza ustawodawca w treści art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, skoro na terenie zabudowy usługowej dopuszcza lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej bez ograniczeń, natomiast na terenie przeznaczonym pod zabudowę wielorodzinną przewiduje istotne ograniczenia w zakresie lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej.

W konsekwencji, zdaniem sądu wojewódzkiego, aby nie zniweczyć ochrony zapewnionej dla zabudowy mieszkaniowej w art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, każdy potencjalny inwestor obowiązany jest dostosować swoje zamierzenie inwestycyjne do funkcji terenu wprowadzającej dalej idące ograniczenia (a więc w tym przypadku do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). W przeciwnym bowiem razie, przy wprowadzeniu mieszanego przeznaczenia terenu przez uchwałodawcę miejscowego, jak to ma miejsce w niniejszym stanie faktycznym, ochrona funkcji mieszkaniowej stałaby się iluzoryczna. Akceptacja poglądu zaprezentowanego w skardze, że w przypadku dopuszczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mieszanego przeznaczenia terenu, wystarczy dostosowanie planów inwestycyjnych potencjalnego inwestora do któregokolwiek z przeznaczeń terenu (a więc w rzeczywistości do mniej restrykcyjnego), prowadzi w istocie do zniweczenia ograniczeń skorelowanych z ochroną tego terenu bardziej restrykcyjną. Taka wykładnia analizowanego przepisu, jako sprzeczna z celem ochrony wprowadzonej na skutek przeznaczenia danego terenu pod określoną funkcję w planie miejscowym, w ocenie sądu wojewódzkiego, jest niewłaściwa.

Prawidłowa wykładnia art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych powinna prowadzić do wniosku, że niezależnie od występowania innych funkcji na danym terenie, dopuszczonych w planie miejscowym, jeżeli na danym terenie przewidziana jest funkcja zabudowy mieszkaniowej, także jednorodzinnej, budowa infrastruktury telekomunikacyjnej innej niż o nieznacznym oddziaływaniu nie jest dopuszczalna, zwłaszcza w sytuacji gdy funkcja mieszkaniowa jest podstawowa. Taka zaś sytuacja występuje na gruncie rozpoznawanej sprawy. Ponadto w ocenie sądu wojewódzkiego taka wykładnia ww. przepisów nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego może bowiem wprowadzać ograniczenia prawa własności, a w tej sprawie są one uzasadnione szczególnym charakterem zabudowy dopuszczonej na tym terenie.

W kontekście zaprezentowanej wyżej wykładni art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych projekt przedmiotowej inwestycji jest, w ocenie sądu wojewódzkiego, niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ jego realizacja godziłaby w przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem [...], dla którego przewidziano podstawową funkcję mieszkaniową jednorodzinną i jedynie dodatkową jako usługi nieuciążliwe.

Sąd wojewódzki dodał, że zgodnie z § 4 pkt 3 planu miejscowego przeznaczenie terenu, dla którego określona jest funkcja podstawowa skutkuje tym, że funkcją tą ma być objęte minimum 60% powierzchni terenu. Tak więc na terenie objętym zakresem rozpoznawanej sprawy zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna będzie stanowiła między 60 a 100% ogólnej powierzchni zabudowy. Nie można zaakceptować poglądu, że można zmniejszyć standardy chroniące zdrowie ludzi tylko dlatego, że jako funkcję uboczną na danym terenie dopuszczono usługi nieuciążliwe.

Jednym z parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej, jest ilość i moc anten. Obowiązkiem organów jest dokonanie jednoznacznej oceny, czy planowaną inwestycję można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z przepisami rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 j.t.). W przypadku stacji bazowej telefonii komórkowych kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny.

Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest nie tylko określenie równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie wiązek spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Sąd wojewódzki podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, zgodnie z którym dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko wymagane było uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia.

Sąd wojewódzki stwierdził, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, by dla przedmiotowej inwestycji przeprowadzono stosowne obliczenia w zakresie kumulacji promieniowania na tym samym sektorze celem dokonania odpowiedniej kwalifikacji prawnej inwestycji pod względem oddziaływania na środowisko. A jak wynika z projektu przedmiotowej inwestycji, stacja bazowa składa się z m.in. z anten sektorowych rozmieszczonych w trzech azymutach, przy czym w każdym z tych azymutów zainstalowane są po trzy anteny dla poszczególnych częstotliwości.

Dokonując kwalifikacji przedsięwzięcia, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako niezaliczającego się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, brano pod uwagę jedynie moc pojedynczych anten. W ten sposób ustalono, że dla mocy zainstalowanych anten znajdujących się w przedziale powyżej 1000 W i mniej niż 2000 W, nie występują miejsca dostępne dla ludności w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. W ocenie sądu wojewódzkiego prawidłowo przyjął organ odwoławczy, że moc anten zainstalowanych w poszczególnych azymutach należy zsumować. Tymczasem projekt budowlany zamierzenia inwestycyjnego w części dotyczącej analizy występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2, nie uwzględnia kumulacji pól elektromagnetycznych wytwarzanych przez poszczególne anteny. W ten sposób uzyskano jedynie sumaryczną moc pola w danym kierunku, która np. dla azymutu 25 wynosi 5895 W (azymut 145-5932 W, azymut 250-5895 W). Słusznie zatem Wojewoda skonkludował, że miejsca dostępne dla ludności (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit f ww. rozporządzenia) nie powinny się znajdować w odległości mniejszej niż 200 m i większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Z mapy dołączonej do akt administracyjnych wynika, że dla tak ustalonej mocy i odległości, w otoczeniu stacji, występują miejsca dostępne dla ludności (np. zabudowa jednorodzinna przy ul. [...],[...],[...],[...] i północna część ul. [...] oraz inne tereny niezabudowane z dopuszczeniem zabudowy do 12 m, zgodnie z planem miejscowym). Ponadto w otoczeniu występują miejsca dostępne dla ludności wyznaczone zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 lit c ww. rozporządzenia.

Niewątpliwie dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko wymagane było uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia, czego jednak w projekcie nie uwzględniono, a co słusznie, zdaniem sądu, wskazał organ odwoławczy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty I. z [...] września 2017 r. Skarżąca kasacyjnie wniosła też o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów:

prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj.:

1. art. 35 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ("Ustawa o wspieraniu") w zw. z § 21 pkt 1 i 2 Uchwały Rady Miasta Lubawa nr XVI/182/2012 z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lubawy przy nowo projektowanej drodze nr [...] ("Miejscowy Plan", "mpzp") poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przeznaczenie terenu oznaczone jako [...] o przeznaczeniu podstawowym – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i przeznaczeniu uzupełniającym – usługi nieuciążliwe, przy jednoczesnym braku uwzględnienia w Miejscowym Planie lokalizacji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jest sprzeczne z zamierzeniem budowlanym (objętym projektem budowlanym) z zakresu łączności publicznej innym niż lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, podczas gdy przeznaczenie strefy, także na cele usługowe (a nie wyłącznie na cele zabudowy mieszkaniowej) implikuje przyjęcie braku sprzeczności z przeznaczeniem terenu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, także innej niż lokalizacja infrastruktury o nieznacznym oddziaływaniu;

2. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ("Rozporządzenie o znaczącym oddziaływaniu") poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wskazane przepisy mogą stanowić podstawę sumowania parametrów planowanej inwestycji, niezgodnie z jednoznacznymi przepisami § 2 ust. 1 pkt, 7 oraz § 3 ust. 1 pkt Rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu, które nakładają obowiązek badania mocy wzdłuż wiązki pojedynczej anteny, w sytuacji gdy planowana stacja bazowa jest jedyną tego rodzaju instalacją na analizowanym obszarze, zatem nie zachodzą przesłanki do zastosowania § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu, ani tym bardziej sumowaniu parametrów na podstawie § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu;

naruszenie prawa procesowego, tj.:

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a.") w związku z ww. przytoczonymi przepisami prawa materialnego poprzez niezastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i nieuchylenie zaskarżonych decyzji organów administracji budowlanej na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, mimo zaistnienia przesłanki do jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że sąd wojewódzki postąpił nieprawidłowo, nie uwzględniając dotychczasowej wykładni art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, wypracowanej przez linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą ocena zgodności założeń zgłoszonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może zostać dokonana wyłącznie w oparciu o podstawowe przeznaczenie terenu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wykładnia literalna dokonana przez sąd wojewódzki prowadzi do przyjęcia jaskrawo niesprawiedliwego rozstrzygnięcia i w przypadku np. gdyby proporcje pomiędzy przeznaczeniami wynosiły odpowiednio np. 99% usługi i 1% zabudowa mieszkaniowa, to wciąż inwestycja skarżącej kasacyjnie byłaby niedopuszczalna.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie należy uwzględnić faktyczne przeznaczenie przedmiotowej działki oraz to, że przeznaczenie usługowe na przedmiotowym terenie ma charakter równie istotny, co mieszkaniowe. Wobec powszechności i dostępności korzystania z usług sieci telefonii komórkowej znaczna część podmiotów całkowicie rezygnuje z telefonii stacjonarnej na rzecz telefonii bezprzewodowej. Skarżąca kasacyjnie chce umieścić wieżę w przedmiotowej lokalizacji właśnie ze względu na potrzebę umożliwienia mieszkańcom dokonywania połączeń telefonicznych oraz korzystania z internetu bezprzewodowego, także w sytuacjach nadzwyczajnych. Powyższe pozostaje także w zgodzie z celem regulacji ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, tj. zapobieganiem tworzenia obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci telekomunikacyjnych. Ma to być możliwe dzięki regulacji normą rangi ustawowej, by postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie blokowały bez uzasadnionych powodów rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnych.

Pismem z [...] maja 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, R. K. wniósł o jej oddalenie.

Pismem z [...] maja 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, T. L. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Na wstępie wskazać należy, że nie można skutecznie zarzucić sądowi wojewódzkiemu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., ponieważ jest to przepis ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu.

Do tego, za błędnie skonstruowany należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wskazany przepis jest przepisem wynikowym, regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi i nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej. Dla potwierdzenia jego zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów w powiązaniu z nim.

Dodać również trzeba, w odniesieniu do zarzutu nr 2, dotyczącego naruszenia prawa materialnego, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie musi być precyzyjne. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, tj. wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11; z dnia 22 lutego 2012 r,. sygn. akt II GSK 20/11; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie "§ 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt" Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podany przepisy § 3 ust. 1 zawiera 107 punktów. Rolą profesjonalnego pełnomocnika jest precyzyjne wskazanie zarzutu według najmniejszej jednostki redakcyjnej, nie jest rolą sądu kasacyjnego snucie domysłów czy stawianie hipotez.

Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ("ustawa o wspieraniu").

Przede wszystkim, zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Powyższe oznacza, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1954/17, LEX nr 2 687 274).

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja dotyczy budowy stacji bazowej telefonii komórkowej o wysokości 49,3 m. Inwestycja ta niewątpliwie jest inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a więc zasadne było zastosowanie przepisów ustawy o wspieraniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2106/14, LEX nr 2083423).

Na podstawie art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Za infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu, uznaje się kanalizację kablową, linię kablową podziemną i nadziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000.

W niniejszej sprawie przedmiotowa stacja bazowa ma być zlokalizowana na terenie [...] (tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej): przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przeznaczenie uzupełniające – usługi nieuciążliwe (tj. usługi nie będące przedsięwzięciami mogącymi oddziaływać na środowisko oraz których uciążliwość nie może wykraczać poza teren lokalizacji działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny, § 4 pkt 8 planu miejscowego). Zgodnie z § 21 pkt 3 lit. f planu miejscowego ustalono, że maksymalna wysokość zabudowy na tym terenie to 12 m. Jednak na podstawie § 4 pkt 12 planu miejscowego, regulującego maksymalną wysokość zabudowy na terenie objętym planem, wskazano, że określona wysokość zabudowy w uchwale nie dotyczy inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Sąd wojewódzki pominął ww. przepisy, podkreślając za to, że z § 4 pkt 3 planu miejscowego wynika, że przeznaczenie terenu, dla którego określona jest funkcja podstawowa skutkuje tym, że funkcją tą ma być objęte minimum 60% powierzchni terenu. Samo dopuszczenie realizacji usług nieuciążliwych jako funkcji ubocznej, zdaniem sądu, nie może mieć miejsca, gdyby miało dojść do zmniejszenia standardów chroniących zdrowie ludzi.

Przedstawionej w zaskarżonym wyroku przez sąd wojewódzki interpretacji art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu, a w związku z tym z uznaniem planowanej inwestycji za sprzeczną z planem miejscowym, nie można podzielić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z tak radykalnym stanowiskiem sądu wojewódzkiego co do wykładni art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu, że niezależnie od występowania pozostałych funkcji, jeśli przeznaczeniem podstawowym terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to dopuszczalna jest na nim jedynie budowa infrastruktury technicznej o nieznacznym oddziaływaniu.

Przede wszystkim, już z przytoczonego § 4 pkt 12 planu miejscowego wynika możliwość realizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej bez ograniczeń wynikających z maksymalnej wysokości zabudowy na danym terenie. Ponadto, przywołany przez sąd wojewódzki § 4 pkt 3 planu miejscowego, wbrew zaprezentowanym stwierdzeniom, nie wprowadza zakazu budowy innej niż wynikająca z funkcji podstawowej. Nie można bowiem uznać, że w sytuacji, gdy dany teren przeznaczony na cele zabudowy jednorodzinnej dopuszcza również inne przeznaczenie, to jedynie ten pierwszy cel determinuje rodzaj infrastruktury telekomunikacyjnej, która może być realizowana. O ile tereny zabudowy jednorodzinnej, co do zasady, wprowadzają większe ograniczenia dla lokalizacji inwestycji niezwiązanej bezpośrednio z taką zabudową, o tyle przeznaczenie terenu na inne cele, zwłaszcza na cele produkcyjne i usługowe, takich szczególnych ograniczeń nie wprowadzają (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2057/13, LEX nr 2087391).

Należy przypomnieć, że istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2487/19, LEX nr 3036981).

Oczywiste przy tym jest, że po dokonaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej oceny co do zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym, konieczne jest poczynienie dalszych ustaleń co do jej zgodności z przepisami odrębnymi, w tym w przypadku stacji bazowej z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji), zwłaszcza w zakresie spełnienia warunku "usługi nieuciążliwej", wynikającego z planu miejscowego.

Rację ma więc sąd wojewódzki i organ drugiej instancji, że § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia jednoznacznie przewiduje sumowanie parametrów przedsięwzięcia i jest to parametr istotny dla ustalenia zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami tego rozporządzenia. Takie też jest ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1494/15, LEX nr 2325520, z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2877/17, LEX nr 2544110, z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 262/19, LEX nr 2656768, z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 945/17, LEX nr 2715568).

Nie przesądzając rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie trzeba podkreślić, że konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie, jakie jest przedmiotowe przedsięwzięcie – mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko czy też mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie – czy wymaga ono uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy nie. Należy ustalić, czy w jego pobliżu znajdują się miejsca dostępne dla ludności, ewentualnie wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentacji. Te ustalenia będą kluczowe dla wydania bądź odmowy wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu I. z dnia [...] września 2017 r.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.