Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 743/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 42 poz 421
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1999 r. w sprawie właściwości i trybu powoływania rzeczników dyscypliny finansów publicznych, organów orzekających oraz szczegółowych zasad postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 743/19 w sprawie ze skargi "A" na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz "A" kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 743/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi ,,A'' na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu: 1. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. uznał obowiązek Prezydenta Miasta [...] do dokonania zwrotu na rzecz ,,A'' części opłaty w wysokości 425 zł (czterysta dwadzieścia pięć złotych), pobranej za wydanie karty pojazdu marki [...]; 3. zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz ,,A'' 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z [...] kwietnia 2019 r. ,,A'' (dalej skarżąca bądź Spółka) wniosła do Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent bądź organ) o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu kwoty 425,00 zł stanowiącej część wniesionej [...] lutego 2005 r. opłaty za wydanie karty pojazdu nr [...] dla pojazdu marki [...] o nr rej. [...].

Pismem z [...] maja 2019 r. nr [...] Prezydent odmówił spełnienia żądanego świadczenia, wskazując, że ww. [nieprawidłowo określony jako [...]] pojazd został zarejestrowany [...] lutego 2005 r. Zgodnie z art. 118 kc, jeśli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi lat dziesięć, a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej - trzy lata. Organ wyjaśnił, że w razie podtrzymywania żądania zwrotu nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu, właściwym organem do rozpoznania powstałego na tym tle sporu jest sąd powszechny i do niego należy kierować stosowne pisma procesowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółka wniosła o: uchylenie aktu z [...] maja 2019 r.; uznanie obowiązku Prezydenta do dokonania na jej rzecz zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu dla ww. pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy [z dnia 20 czerwca 1997 r.] Prawo o ruchu drogowym [Dz. U. z 2003 r. nr 58 poz. 515 ze zm., dalej prd]; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 [ze zm.]), tj. 480 zł i 17 zł (równowartość opłaty skarbowej od złożenia odpisu pełnomocnictwa.)

Skarżąca wskazała, że przy rejestracji pojazdu uiściła na rzecz organu tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu 500 zł. Obowiązek uiszczenia ww. kwoty wynikał z § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. nr 137 poz.1310, dalej rozporządzenie z 2003 r.). Rozporządzenie z 2003 r. zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 59 poz. 421, dalej rozporządzenie z 2006 r.) i zastąpione przez to rozporządzenie. W § 1 rozporządzenia z 2006 r. określono opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w wysokości 75 zł.

Podstawą uchylenia rozporządzenia z 2003 r. był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17.1.2006 r. U 6/04 [OTK-A 2006/1/3, dalej wyrok U 6/04], w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prd [(Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, Nr 175, poz. 1462, Nr 179, poz. 1486 i Nr 180, poz. 1494 i 1497)] oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Skarżąca powołała uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.2.2008 r. I OPS 3/07 [, ONSAiWSA 2008/2/21, dalej uchwała I OPS 3/07].

W ocenie skarżącej, § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., do którego odnosił się wyrok U 6/04, był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania, bo podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną, co naruszało art. 217 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem daniny mogą być nakładane tylko na podstawie ustawy, a nie aktów podustawowych, takich jak rozporządzenia. Organy administracji samorządowej pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu w zawyżonej kwocie (przy uwzględnieniu faktu, że jej wysokość przewyższała faktyczny koszt jej wytworzenia) czyniły to bez stosownej podstawy prawnej, co w konsekwencji prowadzi do niezgodności takiego działania z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prd, i rodzi po stronie Prezydenta, który pobrał opłatę w wysokości nienależnej, obowiązek zwrotu nadpłaty.

Organ samorządowy pobierając zawyżoną opłatę za wydanie karty pojazdu dopuścił się również naruszenia art. 90 akapit 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), do którego stosowania był obowiązany, zgodnie z zasadą nadrzędności nad prawem krajowym oraz bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego. Zgodnie z treścią tego przepisu, żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Problematyka oceny zgodności przepisów krajowych dotyczących wysokości poboru opłat za wydanie kart pojazdów z regulacjami wspólnotowymi stała się przedmiotem rozważań Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z 10 grudnia 2007 r. C-134/07 w sprawie Piotr Kawala przeciwko Gminie Miasta Jaworzna (opubl. http://eur-lex.eurona.eu) udzielił odpowiedzi, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie (takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu), która to opłata jest w nakładana w praktyce w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany (p. 37).

Mimo że Trybunał Konstytucyjny odroczył do 1 maja 2006 r. [utratę] moc[y] obowiązując[ej] § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., to jednak należy przyjąć, że przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku, a sama odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako pozbawiona podstawy prawnej. Organ administracji samorządowej pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu w zawyżonej kwocie (przy uwzględnieniu faktu, że jej wysokość przewyższa niemal sześciokrotnie faktyczny koszt jej wytworzenia) winien był wiedzieć o wadliwości stosowanego przepisu, a w konsekwencji winien liczyć się z obowiązkiem późniejszego, przynajmniej w części, jej zwrotu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponosząc zarzut przedawnienia roszczenia. Określenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisu od 1 maja 2006 r. oznacza, że brak jest podstawy do żądania zwrotu nadpłaty, stanowiącej różnicę między uiszczoną opłatą w kwocie 500 zł, a nową opłatą w kwocie 75 zł. Organ podniósł zarzut przedawnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem III SA/Kr 743/19, na podstawie art. 146 § 1 i 2 ppsa orzekł jak w punktach "I" [winno być "1"] i "II" [winno być "2"] sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 [ze zm.]).

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z uchwałą I OPS 3/07, skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). W uchwale I OPS 3/07 jednoznacznie wskazano, że odmowę zwrotu części opłaty za kartę pojazdu należy traktować jako czynność z zakresu administracji publicznej, podlegającą kontroli sądu administracyjnego.

W konsekwencji powyższego tryb rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu następuje w formie czynności (rozstrzygnięcie dla strony pozytywne) lub aktu (rozstrzygnięcie negatywne), na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Czym innym jest nienależne świadczenie (instytucja prawa cywilnego) i dochodzenie z tego tytułu roszczeń na drodze postępowania cywilnego, a czym innym są kwestie prawidłowości ustalania opłat, jako świadczeń publicznoprawnych (domena prawa administracyjnego) i sporów na tym tle rozstrzyganych przez sądy administracyjne (wyrok NSA z 16.2.2018 r. I OSK 759/16, cbosa).

Skarżąca zarejestrowała ów samochód uiszczając opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 17.1.2006 r. "UVI/04" [winno być "U 6/04"] (Dz. U. z 2006 r. nr 15 poz. 119) orzekł, że przepis zawarty w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego organ ustalił i pobrał od skarżącej opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł jest niezgodny z [art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5] ustawy Prawo o ruchu drogowym [(Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, Nr 175, poz. 1462, Nr 179, poz. 1486 i Nr 180, poz. 1494 i 1497)] oraz [art. 92 ust. 1 i art. 217] Konstytucji RP i traci on moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Następnym rozporządzeniem z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 59 poz. 421) Minister Transportu i Budownictwa ustalił opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 75 zł.

Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. był niezgodny z Konstytucją RP od samego początku jego obowiązywania. Znaczy to, że sąd może odmówić zastosowania ww. przepisu rozporządzenia. Sąd administracyjny w ramach swoich kompetencji jest uprawniony zarówno do stwierdzenia niezgodności rozporządzenia z Konstytucją, jak i odmowy jego zastosowania w indywidualnej sprawie. Kompetencja ta wywodzi się z art. 8, [art.] 173, [art.] 178 ust. 1, [art.] 184 Konstytucji Rzeczypospolitej. Poglądy doktryny i orzecznictwa są zgodne co do uprawnień sądu administracyjnego do samodzielnej oceny konstytucyjności prawa wykonawczego w ramach kontroli stosowania prawa (uchwały NSA z: 22.5.2000 r. OPS 3/00; 30.10.2000 r. OPK 13/00; 15.12.2000 r. OPK 20-22/00, cbosa; postanowienie TK z 13.1.1998 r. U 2/97, OTK 1998/1/4). Uprawnienia sądów, o których wyżej mowa, nie kolidują z uprawnieniami Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, mimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Określenie przez Trybunał Konstytucyjny momentu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu wykonawczego nie wiąże sądu administracyjnego. Skoro sądy administracyjne posiadają kompetencj[ę] do odmowy zastosowania w indywidualnej sprawie przepisu rangi podustawowej w przypadku, gdy wcześniej Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność zawartej w nim normy prawnej, to nie ma podstaw do uznania, że samo tylko odroczenie w czasie orzeczenia o dacie utraty mocy obowiązującej uznanego za niekonstytucyjny § 1 rozporządzenia z 2003 r. pozwala na przyjęcie, że działanie organu związane z pobraniem opłaty w kwocie 500 zł było zgodne z prawem. Odroczenie w czasie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu rozporządzenia nie oznacza, że przepis ten ma być stosowany przez sąd do daty wskazanej przez Trybunał Konstytucyjny. Przepis uznany przez TK za sprzeczny z Konstytucją pozostawał niekonstytucyjny od dnia jego wydania i jako akt niższej rangi nie powinien być stosowany już od dnia jego wejścia w życie (wyroki NSA z: 6.2.2008 r. II OSK 1745/07; 25.8.2009 r. I OSK 1242/08).

Sąd I instancji podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z 1.4.2014 r. I OSK 567/13 [, Lex 2122155], w którym wyrażono pogląd, że odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisu stanowiącego podstawę pobrania opłaty nie ma znaczenia dla uznania, że opłata została pobrana bez podstawy prawnej. Skoro przepis okazał się niekonstytucyjny, to obowiązkiem organu było rozpatrzenie złożonego wniosku o zwrot części opłaty w stanie prawnym obowiązującym w dacie dokonania czynności pobrania opłaty, z uwzględnieniem konsekwencji wyroku Trybunału dla tego stanu prawnego. Należy mieć na uwadze art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który wskazuje, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a w sprawie nie chodzi o decyzję administracyjną, lecz o czynność organu administracji w postaci pobrania opłaty za kartę pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem w rozpoznawanej sprawie jest możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu i to w trybie przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłoby zniesienie ochrony jednostki, zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji.

Sąd I instancji, korzystając z przyznanych mu uprawnień, odmówił zastosowania niekonstytucyjnego przepisu § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, stanowiącego podstawę prawną pobrania od skarżącej opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. Pobrana przez organ opłata w ww. wysokości, wbrew treści art. 77 ust. 4 [pkt 2] i [ust.] 5 prd, nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, znacznie przekraczając koszty z tym związane, co oznacza, że Minister Infrastruktury wydając akt wykonawczy - rozporządzenie z 2003 r. - przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia zawartego w art. 77 ust. "6" [winno być "5"] w zw. z ust. 4 pkt 2 prd.

Podstawą do odmowy zastosowania § 1 rozporządzenia z 2003 r. jest również jego sprzeczność z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską), którego postanowienia są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co wynika z art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. W postanowieniu z 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex 354541) Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Z zasady pierwszeństwa ówczesnego prawa wspólnotowego (a obecnie unijnego) wynika, że sąd krajowy ma kompetencję do niestosowania sprzecznych z prawem wspólnotowym przepisów prawa krajowego, niezależnie nawet od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który ewentualnie odracza utratę mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne. W świetle przywołanego postanowienia ETS nałożenie opłaty za kartę pojazdu było od początku sprzeczne z prawem unijnym, co oznacza, że kupujący nie był obowiązany do uiszczenia tej opłaty (uchwała SN z 2.6.2010 r. III CZP 37/10, OSNC 2011/1/2).

Konsekwencją uznania przez WSA przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej jest stwierdzenie, że zaskarżona czynność Starosty [Prezydenta] polegająca na odmowie zwrotu części pobranej opłaty jest niezgodna z prawem, bo została podjęta bez podstawy prawnej.

Wydanie karty pojazdu i wniesienie opłaty ewidencyjnej za jej wydanie miało miejsce przed 1 stycznia 2010 r., rozważenia wymaga zarzucane przez organ, przedawnienie roszczenia.

Przywołany przez organ art. 118 kc [Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.], który określa terminy przedawnienia, nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Pięcioletni okres przedawnienia przewiduje art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.). Od 1 stycznia 2010 r. obowiązuje ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.), w której stwierdza się, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7). Sąd I instancji podzielił stanowisko NSA zawarte w wyroku z 21.3.2013 r. I OSK 1223/12 [, Lex 2204251], zgodnie z którym art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych [Dz. U. nr 157, poz. 1241 ze zm., dalej pwufp] przesądza, że w niniejszej sprawie nie miały zastosowania art. 67 i art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych [Dz. U. nr 157 poz. 1240 ze zm., dalej ufp]. Art. 60 pkt 7 ufp określa dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw jako niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Z kolei art. 67 ufp zawiera odesłanie w tych sprawach do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisów działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, w zakresie nieuregulowanym ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Art. 115 ust. 1 pwufp zawiera normę intertemporalną stanowiąc, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ufp wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (tak też NSA w wyrokach z 19.12.2012 r.: I OSK 2091/12, I OSK 2092/12, I OSK 2093/12, I OSK 2094/12, I OSK 2095/12, I OSK 2096/12). Jeżeli uwzględnić, że obowiązek wniesienia opłaty za wydanie karty pojazdu nie stanowi odrębnej sprawy, gdyż nie może być egzekwowany poza sprawą o zarejestrowanie pojazdu (tak m.in. NSA w uchwale I OPS 3/07), a rejestracja dokonywana jest w drodze decyzji administracyjnej, to art. 115 ust. 1 pwufp (a zatem również art. 60 pkt 7 i art. 67 ufp) nie może odnosić się do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, w której zarówno czynność wniesienia opłaty ewidencyjnej, jak i wydanie decyzji o rejestracji zostały podjęte przed 1 stycznia 2010 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. W wyroku I OSK 1223/12 NSA zwrócił uwagę, że taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z 6.6.2012 r. III CZP 24/12 (OSNC 2013/ 1/5), stwierdzając, że omawiany przepis przejściowy nie może odnosić się do spraw zakończonych decyzją ostateczną przed 1 stycznia 2010 r. Jednocześnie Sąd Najwyższy powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów nie oznacza istnienia luki prawnej, a regułą nie może być automatyczne stosowanie nowej ustawy do zdarzeń prawnych mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Sprzeciwia się temu zasada niedziałania prawa wstecz, mająca umocowanie w art. 2 Konstytucji RP, a kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, albo zasadzie bezpośredniego działania nowej ustawy, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, co wymaga również uwzględnienia skutków przyjęcia jednej lub drugiej zasady. NSA stwierdził, że należy uwzględnić, że opłaty za wydanie karty pojazdu od 1 stycznia 2010 r., stanowiące w myśl art. 60 pkt 7 ufp, niepodatkowe należności budżetowe ustalane w drodze decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 1 pkt 2), do których mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa (art. 67), dotyczą tylko tych opłat, które zostały pobrane po 1 stycznia 2010 r. Wobec powyższego przepisy te nie mogą być stosowane w odniesieniu do opłat nienależnie pobranych i podlegających zwrotowi, jako pobrane na podstawie niekonstytucyjnego rozporządzenia. Oznacza to, że nie będą miały zastosowania do tych spraw przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, lecz przepisy dotychczasowe.

W odniesieniu do spraw dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej przed 1 stycznia 2010 r., nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, a zatem również art. 70 § 1. Z kolei przepisy obowiązujące w dacie pobrania opłaty nie przewidywały przedawnienia roszczeń o zwrot opłaty.

Sąd I instancji, na podstawie art. 146 § 1 ppsa stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Jednocześnie WSA, uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za kartę pojazdu, ustalił jej wysokość, tj. 425 zł, jako różnicę między uiszczoną kwotą 500 zł, a należną za wydanie karty pojazdu, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w art. 77 ust. 5 prd, a określoną obecnie w § 1 ust. 1 obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. nr 59 poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł.

Skargę kasacyjną wywiódł Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez r. pr. S.S., który zaskarżając w całości wyrok III SA/Kr 743/19, zarzucił wyrokowi naruszenie:

1. art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a tym samym błędne uznanie, że przepisy ustawy o finansach publicznych oraz ustawy Ordynacja podatkowa nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie;

2. art. 67 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 79 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa przez ich niezastosowanie, a tym samym błędne przyjęcie, że żądanie skarżącej nie uległo przedawnieniu, podczas gdy prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty i zwrot części uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu wygasło wskutek przedawnienia zobowiązania;

3. art. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie przez jego niezastosowanie, a tym samym błędne przyjęcie, że skarżącej należy się zwrot kosztów postępowania w wysokości 597 zł.

Prezydent wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie - o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania wg norm przepisanych. Na wypadek braku podstaw do uchylenia wyroku w całości, Prezydent wniósł o jego uchylenie w części, tj. w zakresie pkt 3 i jego zmianę w tej części przez zasądzenie od Prezydenta na rzecz skarżącej kwotę 207 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną ,,A'', reprezentowana przez adw. M.S., wniosła o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie [zwrotu] kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty naruszenia art. 67 ustawy o finansach publicznych i art. 115 Przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych skonstruowane zostały niestarannie. Oba przepisy składają się z 2 ustępów, o różnej treści normatywnej. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutów przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Z uzasadnienia zarzutów wynika jednak, że skarżący ograniczył je do art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i art. 115 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych. W takim też zakresie zostały one rozpoznane.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.) w zw. z art. 79 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.; pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Kwestia charakteru opłat za karty pojazdów i przesłanek do stosowania przepisów wskazanych powyżej ustaw została już rozstrzygnięta w orzecznictwie, a Naczelny Sąd Administracyjny dotychczasowe stanowisko w tej kwestii podziela. Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (w brzmieniu pierwotnym - Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), powoływane przez organ w skardze kasacyjnej, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie ustawy o finansach publicznych.

Do przedmiotowych opłat nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Regulacje tej ustawy mają zastosowanie tylko w odniesieniu do opłat pobranych od 1 stycznia 2010 r., tj. po wejściu w życie wskazanej ustawy. Zgodnie z art. 60 pkt 7 ufp, opłata za wydanie karty pojazdu nie ma charakteru podatkowego, bowiem z woli ustawodawcy stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, której obowiązek zapłaty wynikał bezpośrednio z treści przepisów prawa (P. Majka w: red. Z. Ofiarski, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 441, uw. 3 akapit 2; uzasadnienie uchwały I OPS3/07, ONSAiWSA 2008/2/21, s. 20 akapit 1; s. 21 akapit 2). Jedynie wobec opłat za wydanie karty pojazdu, które zostały pobrane po dniu 1 stycznia 2010 r. przyjmuje się, że stanowią one - w myśl art. 60 pkt 7 ufp niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym ustalane w drodze decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 1 pkt 4 ufp; P. Majka - op. cit., s. 443, uw. 4 akapit ostatni). Na mocy art. 67 ust. 1 ufp, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768, 935, 1428 i 1537). Przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy (wyrok NSA z: 12.2.2012 r. I OSK 818/12; 21.3.2012 r. I OSK 1282/12; 19.12.2012 r.: I OSK 2091/12, I OSK 2092/12, I OSK 2093/12, I OSK 2094/12, I OSK 2095/12, I OSK 2096/12; 26.10.2018 r. I OSK 2883/16).

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157 poz. 1241 ze zm.; pkt 1 petitum skargi kasacyjnej).

Jak wynika z art. 115 ust. 1 pwufp, do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidział decyzyjnego trybu załatwienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", która winna zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie. Pod uwagę należy brać także skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10.4.2006 r. I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71, s. 66 akapit 1 i 3). W tym zakresie należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, tj. niedziałania prawa wstecz, sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem ich w życie, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego. Tak też przyjął NSA w wyroku z 13. 2.2014 r. I OSK 2163/12, Lex 1497294 zauważając, że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ufp, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 [ust. 1] ufp, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania wynikających z niej terminów przedawnienia. Taka jednak wykładnia wymienionych przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia (wyroki NSA z: 31.7.2014 r. I OSK 3045/12, Lex 1581570; 5.2.2014 r. I OSK 2128/12, Lex 1449873; prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 8.11.2016 r. II SA/Op 432/16, akceptowany przez L. Jantowskiego w glosie, GPS - Przegl. Orz. 2017/1/s. 15 i n.).

Stanowisko to zaaprobował SN stwierdzając w uchwale z 6.6.2012 r. III CZP 24/12, OSNC 2013/1/5, że od 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w Prawie o ruchu drogowym, stanowi - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ufp - środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72 op), gdyż takimi stały się dopiero po 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej (wyrok NSA z 7.12.2018 r. I OSK 333/17, Lex 2595673). Wskazane wyżej poglądy Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela i uznaje brak podstaw do zastosowania przepisów o przedawnieniu.

W dacie wyrokowania oraz w dacie dokonania zaskarżonej czynności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. nie był obowiązującym prawem. Przedmiotowe rozporządzenie straciło moc prawną z dniem 1 stycznia 2017 r. przez wejście w życie art. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1273 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 marca 2016 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu oraz jej wtórnik (Dz. U. z 2016 r. poz. 457, dalej rozporządzenie z 2016 r.). Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2016 r. również przewiduje opłatę w wysokości 75 zł za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym prawidłowe było określenie kwoty zwrotu w wysokości 425 (czterysta dwadzieścia pięć) zł. Przywołanie w uzasadnieniu przy ustaleniu wysokości zwrotu skarżącemu części opłaty za kartę pojazdu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., Dz. U. nr 59 poz. 421) nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż: 500 zł (kwota uiszczona) - 75 zł (kwota za wydanie karty pojazdu, zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2016 r.) = 425 zł.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Przedmiotem postępowania była sprawa zainicjowana skargą na czynność z zakresu administracji publicznej, dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sprawy tej kategorii nie są zaliczane do spraw dotyczących należności pieniężnych, a co za tym idzie wpis sądowy pobierany jest w takich przypadkach w oparciu o § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221 poz. 2193 ze zm.), a opłaty za czynności adwokatów ustalane w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (postanowienia NSA z: 15.6.2020 r. I OZ 387/20; 10.7.2020 r. I OZ 432/20; 10.8.2020 r. I OZ 444/20 i I OZ 466/20; 17.9.2020 r. I OZ 556/20 i I OZ 551/20, cbosa).

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine ppsa, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.; uchwała NSA z 19.11.2012 r. II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013/3/38).