Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2409/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 183 par. 2 pkt 5, art. 156 par 1 pkt 3, art. 141 par. 4, art. 188, art. 145 par 1 pkt 1 lit. c i b, art. 135, art. 203 pkt 1, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 63 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 8, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1, par. 9 ust. 2, par. 5, par. 7.1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant: asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 137/12 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz skarżącej M. P. kwotę 1.250 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 10 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 137/12 oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, po rozpatrzeniu odwołania m.in. skarżącej od decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2011 r., ustalającej na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego pięciokondygnacyjnego o 32 lokalach mieszkalnych z wbudowanymi boksami garażowymi oraz 20 miejscami postojowymi wraz z urządzeniami budowlanymi i towarzyszącą infrastrukturą. W decyzji organ określił szczegółowe warunki budowy tego budynku, wskazując m.in. linię zabudowy – minimum 73,0 m od krawędzi jezdni ulicy [...], szerokość elewacji frontowej – do 48,2 m, maksymalną wysokość budynku od poziomu terenu do kalenicy – od 17,0 do 18,0 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – do 14,0 m, geometrię dachu – dach dwuspadowy o kącie nachylenia do 40°, ilość boksów garażowych i sposób ich lokalizacji, ilość miejsc parkingowych – do 20, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki – do 30%. Zdaniem Burmistrza Miasta B. inwestor spełnił wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji stwierdzając, że ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Inwestor wraz z wnioskiem przedstawił koncepcję planu zagospodarowania wraz z mapą terenu, sporządzoną przez uprawnionego projektanta, która uwzględnia określone położenie projektowanego budynku na działce, kierunek kalenicy głównej, usytuowanie miejsc parkingowych oraz pozostałe parametry nowej zabudowy. Ustalenia zawarte w analizie urbanistycznej oraz w decyzji organu pierwszej instancji uwzględniają wskazaną przez wnioskodawcę koncepcję zabudowy, która bazuje na istniejących w terenie ograniczeniach w zakresie usytuowania budynku. Ograniczenia te miały istotny wpływ na sposób wyznaczenia parametrów zabudowy w decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego autor analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu prawidłowo określił obszar analizowany w odległości 50 m od granicy działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym. W obszarze tym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, a objęte wnioskiem działki stanowią wspólny obszar funkcjonalnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, położony w obszarze zabudowy wielofunkcyjnej [...]. Projektowany budynek stanowi uzupełnienie istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej. Działki, na których ma być realizowana planowana inwestycja, tworzą powierzchnię nieforemną, szerokość działki nr [...] od strony ulicy [...] różni się znacznie od szerokości tej działki od strony ulicy [...] a szerokość działek nr nr [...] i [...] od strony ulicy [...] różni się od szerokości działki nr [...] od strony ulicy [...]. Organ pierwszej instancji musiał wziąć także pod uwagę, iż wnioskiem objęto jednocześnie działki nr nr [...]. Wyznaczenie obszaru analizowanego w ten sposób, że jego granice obejmują wskazane wyżej ulice lub przebiegają wzdłuż tych ulic ma uzasadnienie urbanistyczne, gdyż przebieg tych ulic wyznacza swoiste granice dla obszaru zabudowy, który stanowić winien urbanistyczną całość. Niezasadne są również, zdaniem Kolegium, zarzuty naruszenia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Skoro w obszarze analizowanym zlokalizowane są nie tylko budynki jednorodzinne, ale i wielorodzinne, w tym 4 wielorodzinne budynki pięciokondygnacyjne, to na działce [...] dopuszczalna jest zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna, a w szczególności budowa wielorodzinnego pięciokondygnacyjnego budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy podkreślił, iż z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, by wysokość nowej zabudowy nie mogła przekraczać średniej wysokości budynków w obszarze analizowanym. Wbrew zarzutom odwołujących się, działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ulicy [...], a dojazd do budynku mieszkalnego, jak wynika z koncepcji zagospodarowania terenu, zapewniony zostanie drogą wewnętrzną urządzoną w granicach tejże działki. Droga ta łączyć będzie z ulicą [...] również działki nr nr [...]. Inwestor jest właścicielem wskazanych wyżej działek, a Zarząd Dróg Powiatowych w B. pozytywnie uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie Kolegium autor analizy urbanistycznej wykazał należycie przyczyny odstępstwa od przewidzianych w powołanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury zasad ustalania niektórych parametrów zabudowy, to jest: linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz określenia kierunku położenia górnej kalenicy dachu, z uwagi na kształt działki i planowane usytuowanie budynku. Zasadnie Burmistrz miasta B. podniósł, iż w latach 90-tych ubiegłego stulecia dla terenu objętego wnioskiem obowiązywał miejscowy plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia miasta Biłgoraj, zatwierdzony uchwałą Nr XIX/75/91 Rady Miejskiej Biłgoraja z dnia 5 sierpnia 1991 r., na podstawie którego dla Spółdzielni Mieszkaniowej została wydana decyzja z dnia [...] czerwca 1999 r., nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla budowy garaży wraz z urządzeniami budowlanymi na wskazanych działkach przy ulicy [...] w B. Inwestycja ta nie została jednak zrealizowana, a plan miejscowy – zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r. i obecnie brak jest obowiązującego planu miejscowego dla tego terenu.

Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Decyzjom tym skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że planowana inwestycja spełnia warunek "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy w obszarze analizowanym od strony ulicy [...] brak jest budynków mieszkalnych wielorodzinnych;

2. § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieuzasadnione wyznaczenie wielkości obszaru analizowanego, nazbyt oddalonego od działek inwestora, mimo że powołane przepisy wyznaczają minimalny obszar poddany analizie;

3. § 5 i § 6 powołanego rozporządzenia, poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie i wyznaczenie linii zabudowy na działkach objętych wnioskiem w odległości 73 m od krawędzi jezdni ulicy [...], podczas gdy linię tę należało wytyczyć zgodnie z istniejącymi zabudowaniami od strony ulicy [...];

4. art. 7 k.p.a., poprzez wadliwe stwierdzenie, że działka inwestora ma dostęp do dróg wewnętrznych stanowiących własność inwestora, podczas gdy inwestor posiada tylko część udziałów we własności działki nr [...], a z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż planowana droga wewnętrzna do ulicy [...] przebiega przez działkę nr [...], stanowiącą własność [...] S.A. Oddział w Z. i droga ta nie została wyodrębniona ewidencyjnie jako działka;

5. art. 77 k.p.a., poprzez oparcie istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych i prawnych na wadliwie skonstruowanej analizie urbanistycznej;

6. art. 107 k.p.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnień decyzji organów obu instancji;

7. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, to jest decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę;

8. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., poprzez wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, wskazując, że zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Sąd przywołał odpowiednie przepisy i stwierdził, że w analizie urbanistycznej określone zostały szczegółowo wszystkie konieczne parametry projektowanego zamierzenia inwestycyjnego w odniesieniu do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. W świetle zapisów tej analizy planowany przez inwestora w sąsiedztwie zabudowanych działek budynek mieszkalny wielorodzinny pięciokondygnacyjny odpowiada charakterystyce urbanistycznej, gdyż stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu na działkach położonych w obszarze analizowanym. Projektowany budynek odpowiada także charakterystyce architektonicznej w zakresie gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych zabudowy już istniejącej. W ocenie sądu nieuzasadnione są zarzuty skarżących co do wadliwego ustalenia linii projektowanej zabudowy w odległości 73 m od krawędzi jezdni ulicy [...]. Z treści pkt II analizy urbanistycznej wynika, że przyjęte w tym zakresie rozwiązania wynikają z kształtu działki nr [...], która, co bezspornie potwierdza część graficzna analizy, w części zachodniej przylegającej bezpośrednio do pasa drogowego ulicy [...] jest przewężona, co uniemożliwiało zlokalizowanie projektowanego budynku na tej części działki. Przyjęte w analizie rozwiązanie nie narusza zatem § 5 i § 6 rozporządzenia. Wbrew zarzutom skarżących nie można przyjąć, iż planowany budynek mieszkalny wielorodzinny narusza zasadę dobrego sąsiedztwa z tej przyczyny, że na działkach sąsiednich od strony ulicy [...] znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne. Należy bowiem mieć na uwadze, że w obszarze analizowanym położonym na terenie śródmiejskim znajdują się zarówno budynki mieszkalne jednorodzinne, jak i wielorodzinne. W bliskim sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji znajdują się cztery wielorodzinne budynki mieszkalne, posiadające – podobnie jak budynek projektowany – pięć kondygnacji naziemnych. Skoro zatem na działkach sąsiednich w stosunku do terenu planowanej inwestycji położone są budynki odpowiadające charakterystyce architektonicznej w zakresie gabarytów i formy architektonicznej projektowanego obiektu, co potwierdza analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzona przez uprawnionego urbanistę, to prawnie wadliwym byłoby uniemożliwienie realizacji tej inwestycji tylko z tej przyczyny, iż na innych działkach położonych w obszarze analizowanym takich wielorodzinnych budynków nie ma. W doktrynie i w orzecznictwie podkreśla się, iż wykładnia systemowa powołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nakazuje organom administracji (oraz sądowi) stosującym ten przepis uwzględniać zwłaszcza uregulowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Oznacza ona, że uprawniony do nieruchomości może ją zagospodarować dowolnie, w zakresie obowiązującego prawa. Musi to uczynić zgodnie z warunkami określonymi w decyzji, ale postanowienia w niej zawarte są tylko konkretyzacją przepisów. Wynika to także z przyjętej w polskim systemie prawa konstrukcji własności jako najszerszego prawa do rzeczy. Ingerencje w to prawo stanowią wyjątek. Elementem prawa własności nieruchomości jest wolność jej zagospodarowania. Zgodnie z tymi zasadami należy interpretować przepisy prawa, w tym przepisy ustawy. Skoro sformułowania w niej zawarte są niejasne, tak jak rozumienie sąsiedztwa, to należy interpretować je na korzyść uprawnień właścicielskich. Z powołanego § 3 ust. 2 wynika jednoznacznie, że określa on jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, którego granice winna zostać ustalone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oczywistym jest więc, że granice te mogą być wyznaczone w odległości większej niż wskazana w tym przepisie. Określając granice obszaru analizowanego organy administracji winny mieć na względzie, by obszar ten obejmował nieruchomości z terenów położonych w okolicy, tworzących pewną urbanistyczną całość, a nie jedynie tereny leżące w najbliższym sąsiedztwie działek objętych wnioskiem. W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został określony prawidłowo w odległości 50 m od granic działek nr nr ewid. [...]. Wyznaczenie obszaru analizowanego w ten sposób, że jego granice obejmują lub przebiegają wzdłuż ulic [...],[...] oraz pozostałych, jak wynika z części graficznej i opisowej analizy, ma uzasadnienie urbanistyczne, gdyż przebieg tych ulic wyznacza w istocie swoiste granice dla obszaru zabudowy, który stanowić winien pewną urbanistyczną całość. Prawidłowe jest w ocenie sądu również stanowisko zaskarżonej decyzji, iż planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, to jest do ulicy [...] (zał. nr 1, s. 115 akt adm.). Dojazd do budynku mieszkalnego, zgodnie z koncepcją zagospodarowania terenu opracowaną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, zapewniony zostanie drogą wewnętrzną urządzoną w granicach tejże działki, która będzie łączyć będzie z ulicą [...] także działki nr nr [...] (s. 31 akt adm.). Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że inwestor jest właścicielem wskazanych wyżej działek nr nr [...] jest nieprecyzyjne, albowiem istotnie działka nr [...] stanowi współwłasność kilkudziesięciu osób oraz Spółdzielni Mieszkaniowej, która posiada największy udział we współwłasności tej działki (s. 2 akt adm.). Powyższe uchybienie nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Fakt, iż w świetle powołanej wyżej koncepcji zagospodarowania terenu, znajdującej się w aktach administracyjnych i dołączonej przez skarżącą do akt sądowych, droga wewnętrzna położona na działce nr [...] została połączona poprzez zjazd z drogą osiedlową przebiegającą przez działkę nr [...], będącą własnością [...] S.A. Oddział Z., nie świadczy o tym, że działka inwestora nie posiada dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej, w myśl art. 2 pkt 14 ustawy, oznacza "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Przede wszystkim działki inwestora mają zapewniony dostęp do drogi publicznej – ulicy [...], stanowiącej drogę powiatową nr [...], poprzez zaprojektowaną w koncepcji zagospodarowania terenu drogę wewnętrzną. Okoliczność, że droga ta dotychczas nie została wyodrębniona jako działka gruntu o określonym numerze ewidencyjnym, wbrew zarzutom skarżącej, nie ma jakiegokolwiek wpływu na ocenę spełnienia przez inwestora wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, albowiem brak jest przepisu prawnego, który wprowadzałby taki wymóg w stosunku do osoby ubiegającej się o ustalenie warunków zabudowy. Nadto, jak wynika z części tekstowej i graficznej analizy urbanistycznej, działki inwestora położone są na terenie znajdującym się pomiędzy ulicami: [...]. Działki te mają powiązanie komunikacyjne poprzez układ osiedlowych dróg wewnętrznych z tymi ulicami stanowiącymi drogi publiczne. W ocenie sądu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy ani żaden inny przepis ustawy nie daje podstaw organowi administracji publicznej orzekającemu w sprawie warunków zabudowy do żądania od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw jest natomiast jednym z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt stanowiłoby odstępstwo od wynikającej z przepisów ustawowy zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do nieruchomości. Posiadanie prawa do zabudowy gruntu jest bowiem wymagane dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wprowadzenie takiego, niewyartykułowanego w przepisach ustawy, wymogu mogłoby również doprowadzić do narażenia inwestora na spore koszty, pomimo braku gwarancji uzyskania warunków zabudowy. Inwestor spełnił również pozostałe wymogi konieczne do uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Niekwestionowanym jest bowiem, iż istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren inwestycji, położony w centrum B., nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wydaniu decyzja nie sprzeciwiają się również przepisy odrębne. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. ustalono warunki zabudowy dla zespołu garaży wraz z urządzeniami budowlanymi na wskazanych działkach. Natomiast decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. udzielone zostało pozwolenie na budowę budynku wielorodzinnego na działce nr [...]. Decyzja ta była poprzedzona decyzją z dnia [...] lutego 1995 r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazane wyżej decyzje były wydane w oparciu o zapisy miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia miasta Biłgoraj, zatwierdzonego uchwałą Nr XIX/75/91 Rady Miejskiej Biłgoraja z dnia 5 sierpnia 1991 r. (Dz. Urz. Woj. Zamoj. Nr 23, poz. 166 ze zm.). Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by na działkach objętych wnioskiem inwestora zostały zrealizowane te inwestycje. Bezspornym jest nadto, że miejscowy plan zagospodarowania – na mocy art. 87 ust. 3 ustawy – wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r. W tej sytuacji zasadnie przyjęły organy administracji, iż brak było przeszkód prawnych do rozpoznania wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wbrew twierdzeniom skarżących organy administracji prawidłowo ustaliły krąg stron, zapewniając im prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto sąd podkreślił, że uchylenie przez sąd administracyjny decyzji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli może ono być wszczęte wyłącznie na wniosek (na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), może nastąpić tylko wówczas, gdy zarzut ten zgłosi strona pominięta, a więc nie może tego uczynić skutecznie strona uczestnicząca w postępowaniu, jak też sąd ten nie uwzględnia go z urzędu. Zasadą jest bowiem, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Z powyższego wynika, iż jeżeli istnieją podmioty, które uważają, że zostały pominięte jako strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją, to mogą one domagać się wznowienia postępowania w tej sprawie, a nie daje to podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji ani decyzji organu pierwszej instancji. Organy administracji, zgodnie z art. art. 7, 75 § 1, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy, a dokonana przez nie ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie była dowolna.

Od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. wadliwe zawiadomienia córki skarżącej o terminie rozprawy na adres w [...], przy ul. [...], (w przypadku gdy nigdy pod tym adresem nie mieszkała), mimo iż w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazano, iż zamieszkuje pod innym adresem tj. ul. [...], na co jako dowód załączono do skargi kopię wypisu z rejestru gruntów (zał. Nr 6 do skargi do WSA) co powoduje zdaniem mojego Mandata nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 33 § 1 p.p.s.a.

Ponadto z ostrożności procesowej podniosła także następujące zarzuty dotyczące naruszenia postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

2. naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał rzetelnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego, a w szczególności wyznaczenia granic obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra

Infrastruktury 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588);

3. art. 106 § 3 w związku z art. 113 § 1 p.p.s.a., poprzez brak przeprowadzenia dowodu z dokumentów na okoliczność prawidłowości doręczenia zawiadomienia o rozprawie oraz wydanie rozstrzygnięcia bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy;

4. art. 106 § 3 w związku z art. 109 p.p.s.a., poprzez brak przeprowadzenia dowodu z dokumentów na okoliczność prawidłowości doręczenia zawiadomienia o rozprawie, co doprowadziłoby do odroczenia rozprawy i prawidłowego doręczenia zawiadomienia o rozprawie;

5. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, pomimo naruszenia w

postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

* art. 7 k.p.a. in fine poprzez naruszenie zasady uwzględniania przez organy administracji publicznej interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz innych stron w rozumieniu art. 28 k.p.a.;

* art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błąd w rozpatrzeniu materiału dowodowego skutkujący naruszeniem jednej z elementarnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej;

* art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa mających zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie;

* brak wskazania podstaw przyjętych granic obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania co stanowi rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie wymogu uzasadnienia faktycznego decyzji;

6. art. 145 § 1 ust. 1 lit. "b" p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na decyzję Samorządowego Kolegium

Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta o ustaleniu warunków zabudowy wnioskowanych przez inwestora, w sytuacji gdy, decyzja SKO jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji winny zostać uchylone ze względu na naruszenie procedury administracyjnej w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich stron postępowania administracyjnego w sposób należyty, a w szczególności pominiecie dokumentów znanych organom z urzędu w celu ustalenia stron postępowania i prawidłowe doręczanie im pism w toku postępowania;

7. art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium, w sytuacji gdy, decyzja SKO jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji winny zostać uchylone ze względu na naruszenie procedury administracyjnej w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. gdyż zaskarżona decyzja jest drugą decyzją wydaną w tej samej sprawie, w stosunku do tego samego podmiotu - wnioskodawcy Spółdzielni Mieszkaniowej;

8. art. 145 § 1 ust 1 lit. "a" p.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 2 u.p.z.p., tj. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

9. art. 141 .§ 4 p.p.s.a. tj. błąd w ustaleniach faktycznych jakich dokonał sąd w trakcie procedowania poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne prowadzone przed organami administracji publicznej I i II instancji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, mimo iż w jego toku nie brały udziału wszystkie strony postępowania, które posiadały interes prawny w czynnym udziale w postępowaniu przed organami I jak również II instancji, poprzez co pozbawiono prawa obrony interesów tych osób o czym mowa powyżej, w wyniku czego uniemożliwiono tym osobom składania wniosków, uczestniczenia w czynnościach jak również wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, co w uzasadnieniu Sąd zauważył, jednakże uznał w oparciu o błędnie dokonane ustalenia faktyczne za uchybienia nie mające wpływu na przebieg postępowania, z czym zgodzić się nie można;

10. art. 141 § 4 p.p.s.a. tj. błąd w ustaleniach faktycznych jakich dokonał Sąd w trakcie procedowania poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., w sytuacji gdy w stosunku do tego samego podmiotu - Spółdzielni Mieszkaniowej prowadzone było postępowanie administracyjne, na mocy którego wydana została decyzja o warunkach zabudowy dotycząca budowy garaży na działkach objętych skarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją o warunkach zabudowy na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych i bezkrytyczne przyjęcie wyjaśnień Burmistrza w tym zakresie;

11. art. 141 § 4 p.p.s.a. tj. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nielogiczny i zawierający wewnętrznie sprzeczne ustalenia i wnioski, mające istotny wpływ na treść orzeczenia jak również powodujące po stronie uczestników, którym przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym, pogłębienie poczucia dowolności w działaniu i nie związania prawem organów administracji publicznej co stoi w sprzeczności z fundamentalnymi zasadami postępowania administracyjnego' w tym zasady określonej w treści art. 10 § 1 - zapewnienia czynnego uczestnictwa strony w postępowaniu administracyjnym, art. 6 - legalności działania, oraz art. 7, art. 8 K.p.a. Tak zaprezentowane stanowisko sądu w skarżonym wyroku doprowadziło do sytuacji, w której strona pozbawiona została prawa do obrony.

Podniosła też zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

12. niezastosowanie art. 34 ust. 2 u.p.z.p.;

13. w konsekwencji niezastosowania art. 34 ust. 2 naruszenie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 161 § 1 K.p.a. w ten sposób, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 1999 r., wydana w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego, który wygasł w związku z wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utraciła swoją moc i nie było podstaw do jej wyeliminowanie z obiegu prawnego poprzez jej wygaszenie.

Wniosła ponadto o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Obszernym uzasadnieniu rozwinęła ww. zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zasługują na uwzględnienie.

Nie może zostać uwzględniony pierwszy najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.183 § 2 pkt 5 p.p.s.a, czyli nieważności postępowania przed sądem I instancji, a polegający na wadliwym zawiadomieniu o terminie rozprawy M. P. – P.

Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić trzeba, iż stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Ma ona miejsce w sytuacji, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2000 r. sygn. akt III CKN 416/98, OSNC 2000 Nr 12, poz. 220). Podkreślić jednak również trzeba i tę okoliczność, że dla skuteczności uwzględnienia czy to na wniosek, czy też z urzędu takiej podstawy kasacji konieczne jest wniesienie kasacji przez podmiot, którego prawa naruszono, bowiem ustawodawca wprost wymaga spełnienia warunku pozbawienia strony wnoszącej kasację obrony "swych praw". Wyjaśnić trzeba, iż zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnieniami procesowymi rozporządza strona tego postępowania. Konkluzja ta jest efektem przyjętej w polskim porządku prawnym koncepcji zapewniania jednostce w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym podwójnej ochrony-poprzez prawo do procesu (obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu, z zagwarantowaniem także prawa do obrony za pomocą środków zaskarżenia) oraz poprzez prawo do sądu (prawo jednostki do zaskarżenia działania administracji publicznej w celu rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem przez niezawisły, bezstronny sąd). Stąd też zarzut naruszenia art.183 § 2 pkt 5 p.p.s.a mogła podnieść wyłącznie M. P.- P., która nie wniosła skargi kasacyjnej, dlatego zarzut ten podniesiony w skardze kasacyjnej M. P. nie mógł być uwzględniony.

Niezasadny jest również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 3 k.p.a.. Fakt uzyskania wcześniej przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej budowy garaży na działkach, które objęte są obecnie zaskarżoną decyzją o warunkach zabudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie stanowi podstawy o której mowa w art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art.63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Podkreślić należy, że również podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla danego terenu, ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, z tym że nie tych samych inwestycji (np.wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012r. II OSK 1683/10). Wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe do czasu, gdy nie zostanie wydana decyzja pozwolenie na budowę. Natomiast zgodnie z art.65 ustawy, organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. W przedmiotowej sprawie, w oparciu o wydaną wcześniej decyzję o warunkach zabudowy nie została wydana decyzja pozwolenia na budowę, tym samym nie było przeszkód prawnych do wydania zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy można uzyskać nawet jeżeli nie posiada się jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości na której miałaby powstać planowana inwestycja. Decyzja o warunkach zabudowy ma bowiem jedynie charakter wstępny w procesie inwestycyjnym, zakreślając najistotniejsze parametry przedsięwzięcia a jednocześnie wskazując potencjalnemu inwestorowi, czy jest w ogóle możliwe zrealizowanie określonej koncepcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero na etapie uzyskiwania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Natomiast zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art.7 k.p.a., art.77 § 1 k.p.a., art.8 k.p.a , art. 107 § 3 k.p.a., a także przepisy art.145 § 1 lit."b" i lit."c" p.p.s.a i art. 145 § 1 ust.2 p.p.sa.

Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie przeprowadził tej kontroli w sposób pełny i wyczerpujący. Szczególne wątpliwości budzi przeprowadzenie przez Sąd I instancji kontroli organów administracji z punktu widzenia poprawności przeprowadzonego postępowania dowodowego, a w szczególności poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie i zebranego materiału dowodowego w oparciu o który organ wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy podstawowym dowodem pozwalającym na określenie przez organ warunków o których mowa w art.61 ust.1-5 ustawy, a także pozwalającym na określenie przez organ parametrów, które ma spełniać planowana inwestycja w zakresie cech zabudowy i zagospodarowania terenu zdefiniowanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec tego wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, unormowanej w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu został określony, stosownie do delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 cytowanej ustawy, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Z regulacji tego aktu wykonawczego wynika z kolei, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Analiza ta musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w formie pisemnej i graficznej, zaś waga analizy jest istotna, gdyż jej część tekstowa i graficzna stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Wobec tego określenie cech nowej zabudowy jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Realizacja tego obowiązku wymaga, jak wyżej wskazano, wyznaczenia przez właściwy organ wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji należy przyjąć, że z analizy, jej części tekstowej i graficznej, winno wynikać w sposób jednoznaczny i czytelny jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji. To przeprowadzona analiza stanowi podstawę dla organu do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stąd też – zgodnie z § 9 powołanego rozporządzenia- wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i powinny być doręczane stronom. Natomiast w przedmiotowej sprawie w decyzji organu I instancji podano, że załączniki do decyzji są w posiadaniu adresata oraz do wglądu dla zainteresowanych stron w Urzędzie Miasta B. Skoro wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to oznacza, że są elementami składowymi tej decyzji.

Obowiązek załączania do decyzji wyników analizy powinien pozwolić stronom postępowania na weryfikację w zakresie prawidłowości ustalenia cech nowej zabudowy w aspekcie wyżej przedstawionych przepisów prawa. I

Mając na uwadze, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy tak istotną rolę pełni przeprowadzona analiza, to zarówno jej część tekstowa jak i część graficzna powinna być tak sporządzona, aby umożliwić organom jak i sądowi na przeprowadzenie jej oceny i weryfikacji. Jeżeli analiza nie spełnia tego warunków, poprzez swą lakoniczność i ogólnikowość, nie poddaje się weryfikacji to uniemożliwia prawidłowe przeprowadzenie kontroli decyzji, które zostały wydane w oparciu o tak sporządzoną analizę.

W konsekwencji należy przyjąć, że z analizy, jej części tekstowej i graficznej, winno wynikać w sposób jednoznaczny i czytelny jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji.

W niniejszej sprawie podstawowe wątpliwości dotyczą poprawności sporządzonej analizy, która z uwagi na swą lakoniczność, ogólnikowość nie poddaje się kontroli, nie pozwala tym samym na weryfikację wniosków w niej zawartych.

W rozpoznawanej sprawie natomiast organy obu instancji w gruncie rzeczy nie dysponowały analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza stanowiąca załącznik do decyzji organu pierwszej instancji ogranicza się do niepełnych dwóch i pól strony tekstu, stanowiącego ewentualnie wnioski końcowe co do parametrów planowanej inwestycji. Jednakże z części opisowej tej analizy nie wynika, ani jaki obszar został wyznaczony celem przeprowadzenia analizy, ani jakie faktycznie warunki panują na tym obszarze, jeżeli chodzi o zastaną zabudowę, jej cechy i parametry urbanistyczne (zagospodarowanie obszaru) oraz architektoniczne (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W analizie podano, że wnioskowane działki położone są w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz wielorodzinnej z usługami. W analizie poza stwierdzeniem, że istnieje zabudowa wielorodzinna nie podano żadnej informacji dotyczącej tej zabudowy np.liczby kondygnacji, gabarytów, nie podano, także na których działkach ewidencyjnych znajdują się ta zabudowa, jak ona usytuowana jest w stosunku do planowanej inwestycji.

Ogólnikowe wskazanie wysokości budynków, szerokości elewacji frontowej, wielkości powierzchni zabudowy bez konkretnego umiejscowienia poszczególnych obiektów w terenie obszaru analizowanego nie stanowi wystarczającej analizy, gdyż w gruncie rzeczy z tak ogólnikowych zapisów nie wynika żaden obraz architektoniczno-urbanistyczny. Z analizy, stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, nie można w ogóle odczytać, w którym miejscu, przy której ulicy znajdują się budynki, których parametry zostały podane jako wzięte pod uwagę przy ustalaniu parametrów planowanej inwestycji. Określając szerokość elewacji frontowej podano, że istniejąca zabudowa wielorodzinna posiada szerokość elewacji frontowej zmienną i kształtująca się w granicach: 54m. 39m,45m,55m, tym samym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 48,2 m. Średnia szerokość elewacji frontowej została wyliczona na podstawie danych dotyczących czterech niewskazanych bliżej działek. Zgodnie zaś z § 6.1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancja do 20%. Tym samym średnia szerokość elewacji frontowej powinna być ustalona na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, a nie na podstawie wybranych ( aczkolwiek nie wskazanych) czterech działek z obszaru analizowanego.

Jeśli chodzi w wskaźnik wielkości pow. nowej zabudowy w analizie podano, istniejące budynki wielorodzinne zlokalizowane są na kilku działkach ewidencyjnych każdy(cztery budynki mieszkalne wielorodzinne) wskaźnik istniejącej zabudowy jest zmienny i wynosi w przedziale od 32% do 24%, jako średni wskaźnik zabudowy dla wnioskowanej działki przyjęto 28%. Można zatem domniemywać, że średni wskaźnik wyliczono na podstawie danych dotyczących wskaźników dwóch działek tj 32 % i 24%. Tym czasem § 5 rozporządzenia stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do wielkości działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. A zatem średni wskaźnik planowanej zabudowy powinien być ustalony na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego, a nie na podstawie średniego wskaźnika dotyczącego dwóch budynków.

Z kolei jeśli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w analizie podano, że istniejące budynki zabudowy wielorodzinnej posiadają wysokość górnej krawędzi elewacji w granicach 13m do ok.14,50m , stąd też proponowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 13,60m, co jak podkreśla się w analizie nie przekracza wysokości elewacji frontowych istniejących budynków wielorodzinnych występujących w obszarze analizowanym. Natomiast zgodnie z § 7 .1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. A zatem dla ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej istotne jest wysokość górnej krawędzi na działkach sąsiednich, a nie na całym obszarze analizowanym. Z treści analizy nie wynika, czy podane wysokości górnej krawędzi tj 13m do ok.14,50m dotyczą budynków na działkach sąsiednich, czy też działek znajdujących się w obszarze analizowanym, ale nie będącymi działkami sąsiednimi.

Tym samym nie można się zgodzić z stanowiskiem Sądu I instancji, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji, jak zasadnie stwierdziło Kolegium, spełnia wymogi określone w powołanych przepisach rozporządzenia. W tym zakresie kontrola przeprowadzona przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji nie była prawidłowa, kontrola ta nie może bowiem ograniczać się do formalnej zgodności treści decyzji z treścią przeprowadzonej analizy, ale powinna również objąć samą analizę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa analiza nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie wskazanym w uzasadnieniu tego wyroku i dotyczącym analizy.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, a co miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu, które skutkowało w efekcie odmiennym niż podjętym w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciem, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.).

W związku z powyższym, wobec zaistnienia w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także wniesioną skargę, pomimo nie zamieszczenia w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., albowiem sąd kasacyjny może w takim wypadku orzec reformatoryjnie, gdyż związany jest granicami skargi tylko w fazie jej rozpoznawania, a nie w fazie wyrokowania ( wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010r. I FSK 478/10).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i uchylił zaskarżony wyrok oraz działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art.135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ja decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.