Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 210/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
658
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 37  art. 63
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9  ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk (sprawozdawca) Sędzia WSA – Andrzej Góraj Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi Wyższej Szkoły [...] w L. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2013 r. o nadanie uczelni uprawnienia do prowadzenia kształcenia na kierunku "[...]" na poziomie studiów I stopnia o profilu praktycznym 1. zobowiązuje Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do rozpatrzenia wniosku skarżącej Wyższej Szkoły [...] w L. z dnia [...] października 2013 r., w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Wyższa Szkoła Zawodowa [...] w [...] (dalej jako Wyższa Szkoła Zawodowa lub skarżąca) w dniu 5 lutego 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzuciła Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej jako Minister lub organ) bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie nadania Wyższej Szkole Zawodowej uprawnienia do prowadzenia kształcenia na kierunku "techniki dentystyczne" na poziomie studiów pierwszego stopnia.

W uzasadnieniu skargi Wyższa Szkoła Zawodowa podniosła, iż w dniu [...] lutego 2014 r. otrzymała zawiadomienie organu z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2013 r. w sprawie nadania skarżącej uprawnienia do prowadzenia kształcenia na kierunku "techniki dentystyczne" na poziomie studiów pierwszego stopnia. W uzasadnieniu podano, że skarżąca nie uzupełniła wniosku zgodnie z wymogami rozporządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. Nr 243 poz. 1445 ze zm.), o czym poinformowana została w pismach z dnia [...] października i [...] listopada 2013 r. Wyższa Szkoła Zawodowa wskazała, iż żądania organu wobec wniosku skarżącej wykraczają poza wymogi powołanego rozporządzenia. Nie zgadzając się z pozostawienie wniosku Wyższej Szkoły Zawodowej bez rozpoznania, strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji zgodnej z jej wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o jej oddalenie.

W uzasadnieniu pisma procesowego organ wskazał, iż w dniu [...] października 2013 r. do Ministerstwa wpłynął wniosek Rektora Wyższej Szkoły Zawodowej z dnia [...] października 2013 r. o "wyrażenie zgody na kształcenie na kierunku studiów I stopnia w zakresie technik dentystycznych". Pismem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Rektor Wyższej Szkoły Zawodowej został poinformowany o brakach formalnych wniosku z dnia [...] października 2013 r. W treści pisma wskazano, że wniosek nie spełnia niektórych przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. Nr 243, poz. 1445 ze zm.). Wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia dokumentacji w przedmiotowej sprawie w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma oraz pouczony o wynikających z art. 64 § 2 k.p.a. konsekwencjach nieuzupełnienia wniosku w terminie. Ponadto w treści pisma wskazano tryb postępowania w przypadku podtrzymywania przez uczelnię woli ubiegania się o utworzenie wnioskowanego kierunku studiów. Pismo z dnia [...] października 2013 r. zostało doręczone na podany we wniosku adres w dniu [...] listopada 2013 r., a jego odbiór został poświadczony pieczęcią Wyższej Szkoły Zawodowej Uczelni oraz własnoręcznym podpisem odbiorcy.

W dniu [...] października 2013 r. do Ministerstwa wpłynęło pismo z dnia [...] października 2013 r. zawierające uzupełnienie wniosku z dnia [...] października 2013 r. w zakresie punktu "Infrastruktura zapewniająca prawidłową realizację celów kształcenia". Nadto w dniu [...] listopada 2013 r. do Ministerstwa wpłynęło pismo z dnia [...] listopada 2013 r., stanowiące odpowiedź skarżącej na pismo z dnia [...] października 2013 r. W treści pisma Rektor Wyższej Szkoły Zawodowej przedstawił dodatkowe informacje w sprawie nadania uczelni wnioskowanych uprawnień.

Po ponownej analizie wniosku z dnia [...] października 2013 r. oraz nowych dokumentów w sprawie, pismem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]Rektor Wyższej Szkoły Zawodowej został poinformowany, że wniosek o nadanie uprawnień do prowadzenie kształcenia na poziomie studiów pierwszego stopnia na kierunku "techniki dentystyczne" - profil praktyczny nadal nie spełnia niektórych wymogów określonych w treści ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz w rozporządzeniu w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia. W treści pisma z dnia [...] listopada 2013 r. Rektor został poinformowany, że wniosek w dalszym ciągu nie zawiera planu studiów w formie stacjonarnej i niestacjonarnej (§ 5 ust. pkt 5 ww. rozporządzenia) oraz programu studiów dla kierunku, poziomu i profilu kształcenia który, powinien zawierać i spełniać warunki określone w § 5 ust. 1 pkt 1 i 2, 6, 7, 8, 9, 10 oraz ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia. Ponadto ww. pismem ponownie poinformowano, że zgodnie z § 13 ww. rozporządzenia, do minimum kadrowego studiów pierwszego stopnia są wliczani nauczyciele akademiccy zatrudnieni w uczelni na podstawie mianowania albo umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy, nie krócej niż od początku semestru studiów, jeżeli osobiście prowadzą na danym kierunku studiów zajęcia dydaktyczne w wymiarze co najmniej 30 godzin zajęć dydaktycznych, w przypadku samodzielnych nauczycieli akademickich i co najmniej 60 godzin zajęć dydaktycznych, w przypadku nauczycieli akademickich posiadających stopień naukowy doktora lub tytuł zawodowy magistra. W oświadczeniach nauczycieli nie zawarto wymienionych informacji.

W związku z powyższym Rektor został wezwany do uzupełnienia wskazanej dokumentacji oraz ponownie poinformowany o konsekwencjach nieuzupełnienia ww. braków formalnych w terminie. Ponadto Rektor został poinformowany, że w przypadku niedochowania terminu oraz jednoczesnego podtrzymywania przez skarżącą Uczelnię woli ubiegania o utworzenie wnioskowanego kierunku, konieczne jest ponowne wystąpienie do Ministra z nowym wnioskiem. Pismo zostało doręczone na podany we wniosku adres w dniu [...] listopada 2013 r., a jego odbiór został poświadczony pieczęcią Kierownika Sekretariatu Wyższej Szkoły Zawodowej oraz własnoręcznym podpisem odbiorcy.

W dniu [...] listopada 2013 r. wpłynęło kolejne pismo uczelni z dnia [...] listopada 2013 r., stanowiące odpowiedź na pismo Ministerstwa z dnia [...] listopada 2013 r. W treści pisma z dnia [...] listopada 2013 r. wnioskodawca wskazał, że żądanie uzupełnienia braków formalnych wskazanych w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. jest nieuzasadnione. W ocenie Rektora wniosek z dnia [...] października 2103 r., uzupełniony pismem z dnia [...] listopada 2013 r. "spełnia wymogi przepisów przy ubieganiu się o uzyskanie zgody na prowadzenie kształcenia w zakresie technik dentystycznych na poziomie pierwszego stopnia".

W wyniku ponownej analizy zgromadzonej dokumentacji stwierdzono, że wniosek Wyższej Szkoły Zawodowej o wyrażenie zgody na kształcenie na kierunku studiów I stopnia w zakresie technik dentystycznych nadal nie spełniał wszystkich wymogów formalnych określonych w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym oraz powołanym rozporządzeniu. Z uwagi na powyższe, zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Rektor Wyższej Szkoły Zawodowej został poinformowany, iż w związku z nieusunięciem w terminie 7 dni braków dotyczących wniosku z dnia [...] października 2013 r. w sprawie nadania uczelni uprawnień do prowadzenia kształcenia na kierunku "techniki dentystyczne" na poziomie studiów pierwszego stopnia o profilu praktycznym, wniosek został pozostawiony bez rozpoznania.

Na powyższe, bez uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Rektor Wyższej Szkoły Zawodowej wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania, w uzasadnieniu wskazując, że na wezwania organu przedstawił wyjaśnienia, a z uwagi na fakt, że żądania organu wykraczają poza wymogi przepisów prawa wnosi o rozpatrzenie wniosku i podjęcie decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, iż zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a., podanie powinno czynić zadość wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W świetle art. 11 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, podstawowa jednostka organizacyjna uczelni nieposiadająca uprawnienia do nadawania stopnia naukowego doktora habilitowanego może uzyskać uprawnienie do prowadzenia studiów, o których mowa w ust. 2, na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, wydanej po zasięgnięciu opinii ministra nadzorującego uczelnię oraz Polskiej Komisji Akredytacyjnej w zakresie spełniania warunków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 1. W przypadku kierunku studiów innego niż określony w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 2 jest wymagana również opinia Polskiej Komisji Akredytacyjnej o efektach kształcenia określonych przez senat uczelni.

Przepis z art. 9 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw szkolnictwa, do wydania aktów wykonawczych określających warunki, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia, w szczególności liczbę nauczycieli akademickich, posiadających tytuł naukowy lub stopień naukowy lub osób, które nabyły uprawnienia równoważne z uprawnieniami doktora habilitowanego na podstawie art. 21a ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, zaliczanych do minimum kadrowego, proporcje liczby wskazanych wyżej pracowników, do liczby studentów na danym kierunku studiów, z uwzględnieniem zasad, określonych w art. 9a i art. 1 12a oraz warunki, jakie musi spełniać program kształcenia z uwzględnieniem zakładanych efektów kształcenia, opisu procesu kształcenia prowadzącego do uzyskania tych efektów z punktami ECTS przypisanymi do poszczególnych modułów, sposobu weryfikacji efektów. Kwestie wskazane w powołanym wyżej przepisie ustawowym zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia, w którym określono m. in. warunki, jakie musi spełniać program kształcenia, oraz opis kwalifikacji pierwszego i drugiego stopnia oraz warunki, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku studiów oraz poziomie kształcenia, w tym liczbę i kwalifikacje nauczycieli akademickich zaliczanych do minimum kadrowego oraz proporcje tego minimum kadrowego do liczby studentów na danym kierunku studiów.

Po przeprowadzeniu analizy wniosku z dnia [...] października 2013 r., w świetle wymogów zawartych powołanych wyżej aktach prawnych ustalono, że wniosek Wyższej Szkoły Zawodowej nie spełnia wszystkich wymagań, określonych ww. przepisami prawnymi, w szczególności:

1. W programie studiów nie określono planu studiów prowadzonych w formie stacjonarnej lub niestacjonarnej, stosownie do § 5 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia;

2. Program studiów dla kierunku studiów, poziomu i profilu kształcenia nie określa, bądź określa w sposób niewystarczający:

— formę studiów (stacjonarne lub niestacjonarne);

— liczbę semestrów i liczbę punktów ECTS konieczną dla uzyskania kwalifikacji odpowiadających poziomowi studiów;

— łączną liczbę punktów ECTS, którą student musi uzyskać na zajęciach wymagających bezpośredniego udziału nauczycieli akademickich i studentów;

— łączną liczbę punktów ECTS, którą student musi uzyskać w ramach zajęć z zakresu nauk podstawowych, do których odnoszą się efekty kształcenia dla określonego kierunku, poziomu i profilu kształcenia;

— łączną liczbę punktów ECTS, którą student musi uzyskać w ramach zajęć o charakterze praktycznym, w tym zajęć laboratoryjnych i projektowych;

— minimalną liczbę punktów ECTS, którą student musi uzyskać, realizując moduły kształcenia oferowane na zajęciach ogólnouczelnianych lub na innym kierunku studiów;

— minimalną liczbę punktów ECTS, którą student musi uzyskać na zajęciach z wychowania fizycznego.

Do wniosku nie załączono dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie, że zostały spełnione wymagania z § 5 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia. Wniosek nie zawiera kompletnych oświadczeń, dotyczących tzw. minimum kadrowego, wymaganych na gruncie § 13 ww. rozporządzenia. Tym samym niezasadnym było kierowanie niekompletnego wniosku do oceny Polskiej Komisji Akredytacyjnej. W przypadku uczelni nieposiadających uprawnienia do nadawania stopnia naukowego doktora habilitowanego, prowadzenie studiów możliwe jest po uzyskaniu decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Wydając tę decyzję Minister stwierdza, że jednostka jest właściwie przygotowana do prowadzenia kierunku studiów i to w pełnym zakresie wskazanym w rozporządzeniu w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia. Decyzja Ministra musi być więc poprzedzona analizą wszystkich warunków niezbędnych do właściwej realizacji procesu dydaktycznego. Prawo szkoły wyższej do prowadzenia kształcenia jest bowiem sprzężone z prawem do nauki, wyrażonym w art. 70 ust. 1 Konstytucji. Urzeczywistnianie prawa do nauki wymaga zagwarantowania każdej osobie studiującej w szkole wyższej wysokiego standardu akademickiego — z zapewnieniem służącej temu celowi konkurencyjności uczelni na rynku usług edukacyjnych, a w warunkach państwa członkowskiego Unii Europejskiej — konkurencyjności w ramach sieci szkół wyższych wszystkich państw członkowskich. W związku z powyższym, nieuzasadnione jest twierdzenie strony skarżącej, że nie wszystkie warunki określone dla prowadzenia studiów podlegają ocenie Ministra na etapie ubiegania się o przyznanie tego uprawnienia. Zarówno decyzja Ministra, jak i ocena Polskiej Komisji Akredytacyjnej będąca wyznacznikiem poprawności procesu dydaktycznego nie jest oceną wstępną. Jest stwierdzeniem, że dana jednostka jest gotowa do kształcenia, gdyż w stopniu co najmniej zadawalającym wypełnia wszystkie nałożone prawem warunki. Przepis art. 1 ust. 3 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym wyraźnie wskazuje, że PKA przeprowadza ocenę w zakresie spełniania warunków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 1 ustawy, a więc wszystkich warunków. Przedstawienie niekompletnego wniosku nie pozwała na przeprowadzenie tej oceny. Zatem pozostawienie podania bez rozpoznania było w pełni uzasadnione i organ nie pozostawał w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy należ odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi z powodu jej niedopuszczalności.

Wobec rozbieżności w orzecznictwie kwestii dopuszczalności skargi na pozostawienie podania bez rozpoznania, w tym przedmiocie ostatecznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny podejmując w dniu 3 września 2013 r. uchwałę w składzie 7 sędziów, w której stwierdził, iż na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w uzasadnieniu tej uchwały, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). W orzecznictwie wyrażony został również pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, Nr 6, poz. 87). Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1-4a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji.

Konsekwencją zaakceptowania powyższego poglądu, na gruncie niniejszej sprawy, jest stwierdzenie, iż przedmiotem skargi Wyższej Szkoły Zawodowej stała się bezczynność Ministra w rozpoznaniu wniosku o wydanie decyzji przyznającej stronie konkretne ustawowe uprawnienie.

W świetle art. 37 ust. 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skargę zaś do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka - art. 52 § 1 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z administracyjnych zaś wynika, iż wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. Rektor Wyższej Szkoły Zawodowej zwrócił się do Ministra o "wyrażenie zgody na kształcenie na kierunku studiów I stopnia w zakresie technik dentystycznych". Następnie pismem z dnia 26 listopada 2013 r. skierowanym do Ministra tenże Rektor wskazał, iż żądanie organu "na obecnym etapie (przy ubieganiu się o zgodę na prowadzenie kształcenia) planów i programów studiów jest przedwczesne z uwagi na art. 68. Prawa o szkolnictwie wyższym". Zatem w ocenie wnioskodawcy "wymagania postawione w piśmie prowadzą do naruszenia prawa i naruszają autonomie szkoły wyższej".

Wobec powyższego należy stwierdzić, iż Wyższa Szkoła Zawodowa, wbrew stanowisku Ministra, przed wniesieniem skargi do Sądu (w dniu 5 lutego 2014 r.) wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, iż o charakterze środka procesowego nie przesądza jego nazwa, lecz treść pisma i treść żądań strony (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 1987 r., sygn. akt II SA 92/87, z dnia 16 grudnia 1987 r., sygn. akt IV SA 787/87, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12, opubl. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod tym kątem należało zatem ocenić treść pisma skarżącej z dnia 26 listopada 2013 r., a więc czy wynikał z niej w sposób wyraźny zarzut naruszenia prawa i bezczynności organu do wniosku o załatwienie sprawy w formie przewidzianej prawem. Złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie więc zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie (patrz postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1083/14, publik. LEX nr 1467706).

Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone m. in. pisemnie i powinny zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 k.p.a.) oraz być podpisane przez wnoszącego (art. 63 § 3 zd. 1 k.p.a). Wskazana regulacja opiera się na zasadzie wyznaczenia wymagań minimalnych (minimalnych elementów każdego podania). Wynika to z przyjętej przez kodeks zasady ograniczonego formalizmu także w tym zakresie. Jej celem jest, jak wskazuje judykatura, odformalizowanie na korzyść strony ustawowych wymagań co do formy i treści żądania w tym kierunku, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1461/81, publik. ONSA 1981, nr 2, poz. 71). Natomiast, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, jak stanowi art. 64 § 2 k.p.a. Do braków formalnych, które rodzą po stronie organu obowiązek wezwania strony do ich usunięcia w ustawowym terminie, należą braki podania wymienione w art. 63 § 2 k.p.a., a jeżeli strona działa przez pełnomocnika bądź przez osobę upoważnioną – dołączenie pełnomocnictwa lub upoważnienia, a nadto wymagania określone w przepisach szczególnych.

Przepisy szczególne przewidują inne, dodatkowe wymagania co do danych podania, a także określają dokumenty, które powinny być dołączone przy wniesieniu podania. Wymagania dodatkowe to wymagania ustanowione przepisami szczególnymi. Pojęcie przepisów szczególnych obejmuje wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Mogą one formułować dodatkowe wymagania co do treści podania (np. konieczność uzasadnienia), jak i wymagania dołączenia do podania określonych dokumentów, uiszczenia opłaty skarbowej, jak też formy (np. złożenia oświadczenia na formularzu wg. określonego wzoru). Takie przepisy szczególne w swej treści zakreślają wymagania jaki powinno spełniać podanie (wniosek). Przykładowo, art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1456) stanowi, iż wniosek powinien zawierać dane dotyczące: 1) osoby występującej o przyznanie świadczeń rodzinnych, w tym: imię, nazwisko, datę urodzenia, numer PESEL, a w razie gdy nie nadano numeru PESEL - numer dokumentu potwierdzającego tożsamość; 2) dzieci pozostających na utrzymaniu osoby, o której mowa w ust. 1, w tym: imię, nazwisko, numer PESEL, datę urodzenia, stan cywilny. Zaś ust. 4 tego art. wskazuje, iż do wniosku należy dołączyć odpowiednio: 1) zaświadczenia o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, każdego członka rodziny, wydane przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego, zawierające informacje o wysokości: a) dochodu, b) składek na ubezpieczenia społeczne odliczonych od dochodu, c) należnego podatku; 2) zaświadczenia dokumentujące wysokość innych dochodów; 3) i inne ... . Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414) także określa szczegółowe wymagania wniosku pochodzącego od podmiotu wykonującego krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym i pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 tej ustawy, licencji, o których mowa w art. 5b ust. 1 i 2 (ww. podmiotom), udziela się na wniosek przedsiębiorcy złożony na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego, po uiszczeniu opłaty, o której mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, zawiera: 1) oznaczenie przedsiębiorcy, jego adres i siedzibę albo miejsce zamieszkania; 2) informację o wpisie do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) albo numer w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS), jeżeli są wymagane; 3) numer identyfikacji podatkowej (NIP); 4) określenie rodzaju i zakresu transportu drogowego, a w zakresie transportu drogowego taksówką - także obszaru wykonywania przewozu; 5) i inne... .

Mając na względzie wskazaną konstrukcję przepisów prawnych, nie może budzić wątpliwości, iż dodatkowe kryteria warunkujące dopuszczalność wniosku muszą, być przepisami prawa ogólnie obowiązującego precyzyjne i czytelne określone, albowiem istota oceny tego wniosku sprowadza się do badania formalnoprawnego podania, w praktyce sprowadzającego się o oceny kompletności wniosku.

Powołane przez organ przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.), jak i wydanego na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 1, 2 i 5 tej ustawy rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. z 2014 r. poz. 131) nie określają formalnych wymogów wniosku o uzyskanie uprawnień do prowadzenia studiów. Przeciwnie, § 1 powołanego aktu wykonawczego do ustawy stanowi, iż rozporządzenie określa: 1) warunki, jakie musi spełniać program kształcenia, oraz opis kwalifikacji pierwszego i drugiego stopnia; 2) warunki, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku studiów oraz poziomie kształcenia, w tym liczbę i kwalifikacje nauczycieli akademickich zaliczanych do minimum kadrowego oraz proporcje tego minimum kadrowego do liczby studentów na danym kierunku studiów; 3) szczegółowe warunki tworzenia i funkcjonowania filii i zamiejscowych podstawowych jednostek organizacyjnych uczelni. Zatem są to wymagania warunkujące uzyskanie uprawnienia do prowadzenia studiów na określonym kierunku studiów i poziomie kształcenia, a więc wymagające oceny merytorycznej wniosku, nie zaś formalnej, jak to błędnie przyjął organ w niniejszej sprawie.

Zatem nie można przyjąć, iż złożony przez Rektora Wyższej Szkoły Zawodowej wniosek z dnia [...] października 2013 r. został obarczony brakami formalnymi, których nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie tamuje wszczęcie postępowania w sprawie. Organ winien był zatem przeprowadzić postępowanie administracyjne, przeprowadzić dowody z materiałów przedłożonych przez Wyższą Szkołę Zawodową, które pozwolą na ustalenie danych niezbędnych do oceny zasadności żądania przyznania wnioskowanego uprawnienia. Brak po stronie wnioskodawcy możliwości wykazania spełnienia wymogów zakreślonych w ww. rozporządzeniu powinno skutkować wydaniem decyzji odmownej, nie zaś formalną odmową wszczęcia postępowania. Pośrednio prawidłowość powyższego twierdzenia potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 191/14 wydany w sprawie skarżącej Wyższej Szkoły Zawodowej, której odmówiono przyznania prawa do prowadzenia studiów I stopnia z powodu niespełnienia wymogów przewidzianych w powołanym rozporządzeniu.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie Minister pozostaje w bezczynności, albowiem mylnie przyjął, iż pozostawiając wniosek skarżącej z dnia [...] października 2013 r. o nadanie Wyższej Szkole Zawodowej uprawnienia do prowadzenia kształcenia na poziomie studiów I stopnia na kierunku "techniki dentystyczne" – profil praktyczny bez rozpoznania prawidłowo (w sposób formalny) zakończył postępowanie w sprawie.

Z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji bezczynności organu mamy do czynienia, gdyby organ w ogóle pozostawił wniosek skarżącego bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie bądź przewlekał ustosunkowywanie się do wniosku skarżącego znacznie ponad ustawowe terminy przewidziane dla załatwienia sprawy.

Stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność Ministra nie ma jednak postaci kwalifikowanej, albowiem bezczynność organu nie wynikała z lekceważenia sprawy skarżącej, lecz błędnej interpretacji przepisów k.p.a. oraz Prawa o szkolnictwie wyższym i przepisów rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy.

W związku z powyższym Minister będzie obowiązany ponownie rozpoznać wniosek skarżącej z dnia [...] października 2013 r.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.