Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 818/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 80  ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosku [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...], decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] w rejonie ulic [...] i [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Współwłaścicielami nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] [...] oznaczonej jako dawna działka nr [...], z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, na podstawie Aktu Własności Ziemi Nr [...] Rep. [...] z dnia [...] maja 1974 r. byli L. i Z. małżonkowie K.

Spadek po Z. K. na podstawie ustawy nabyli: żona L. K., syn J. K., syn Z. K. oraz wnuk A. K. po 1/4 części spadku każde z nich.

W dniu [...] czerwca 1991 r. Z. K. złożył wniosek o zwrot nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako dawna działka nr [...], z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1974 r., nr [...] oraz decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...], zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] lipca 1972 r., z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]".

Nieruchomość wywłaszczona, oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...], odpowiada obecnie następującym działkom: 1) części działki nr [...] z obrębu [...]; 2) działce nr [...] z obrębu [...]; 3) działce nr [...] z obrębu [...]; 4) działce nr [...] z obrębu [...]; 5) działce nr [...] z obrębu [...]; 6) działce nr [...] z obrębu [...]. (pismo Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]).

W dniu [...] lipca 1997 r. Zarząd Gminy [...] decyzją nr [...] orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Budowlano- Mieszkaniowej "[...]", będącej w tej części następcą prawnym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, do gruntu obejmującego działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w obrębie [...].

L. K. , J. K., Z. K. i A. K. złożyli w dniu 13 sierpnia 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] żądanie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Zarządu Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r., w części dotyczącej działki nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], ze względu na rażące naruszenie prawa przy jej wydaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...], położonej w [...] w rejonie ulic [...] i [...] - z powodu rażącego naruszenia prawa - materialnego - art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) – zwanej dalej "uggwn" oraz przepisu art 97 § 1 pkt 4 Kpa.

Od powyższej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku wskazała, że nie zostało udowodnione, że przedmiotowy grunt w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie był w posiadaniu [...], niezasadnie przyjęto, że byli właściciele nieruchomości są stronami postępowania nadzorczego, dotyczącego przedmiotowej decyzji oraz że żądanie oparte jest na przesłankach wznowieniowych, a nie nieważnościowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która m.in. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie, wbrew przekonaniu wnioskodawcy, wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Decyzja o ustanowieniu użytkowania wieczystego wydana została w 1997 r., pomimo złożenia w 1991 r. wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, zatem z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 Kpa bowiem Zarząd Dzielnicy [...] powinien zawiesić postępowanie, do czasu rozpoznania tego wniosku.

W ocenie SKO w [...], naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa jest kwalifikowanym naruszeniem przepisu prawa materialnego, którego niezastosowanie oznacza wkroczenie w kompetencje innego organu państwowego (organu administracji publicznej, innego organu państwowego, sądu). Nie stanowi to przesłanki do wznowienia postępowania, a tego rodzaju naruszenie prawa nie jest usuwane w tym trybie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2204/10, LEX nr 1121211). Organ odwoławczy wskazał, że nieuwzględnienie pierwszeństwa postępowania zwrotowego naruszało zasadę pierwszeństwa byłych właścicieli, wobec czego również argument o nieuznawaniu ich jako strony postępowaniu nie jest do zaakceptowania.

Odnosząc się do kwestii użytkowania ogródków działkowych, Kolegium uznało, że jest to kwestia poboczna, stwierdziło jednak, że z pewnością ogrody te nie były w użytkowaniu Spółdzielni, a jedynie niektórych członków Spółdzielni [...]. Prowadzenie pogłębionego postępowania dowodowego w tym kierunku Kolegium uznało za niecelowe, ponieważ nie jest to element decydujący w sprawie, zaś z obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58) wynikało, że ogrodem działkowym był obszar gruntu rolnego podzielony na działki przeznaczone pod uprawy ogrodowe i oddane w użytkowanie osób fizycznych, co potwierdza, że Spółdzielnia nie mogła być użytkownikiem działek, lecz najwyżej niektórzy jej członkowie mogli wykorzystywać niezagospodarowany teren jako tzw. "dzikie działki". Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 514/11 w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Zdaniem SKO w [...], nie można ustalić w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, czy została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa bez odniesienia się do przepisów materialnoprawnych na podstawie których decyzja w postępowaniu zwykłym została wydana. Kolegium w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. przeprowadziło szczegółowy wywód, co do naruszeń prawa materialnego - art. 69 i art. 80 uggwn oraz art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.).

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] [...] Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa "[...]" wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, w szczególności: a) art. 69 ust. 1 uggwn poprzez jego błędne zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy; b) art. 80 ust. 2 uggwn poprzez jego niezastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) przepisów postępowania, w szczególności: a) art. 7, art. 28, art. 97 § 1 pkt 4, art. 157 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez ich błędną subsumcję, w stopniu mający istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 9 w zw. z art. 40 § 1 oraz art. 10 Kpa poprzez ich niezastosowanie, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 77 § 1 Kpa poprzez błędy w ustaleniach faktycznych, w stopniu mającym istoty wpływ na wynik sprawy. W skardze Spółdzielnia wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] – obu w całości, ewentualnie uchylenie obu tych decyzji w całości; 2) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; 3) przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów zgłoszonych w skardze; 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Spółdzielnia wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie zbadało okoliczności faktycznych, stanowiących o zasadności zastosowania art. 80 ust. 2 uggwn. Przytoczona podstawa prawa przesądzała o zgodności z prawem powołanej decyzji. [...] Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa ,,[...]" spełniała wszelkie przesłanki przytoczone w tym przepisie, zatem decyzja Zarządu Gminy [...] została wydana zgodnie z obowiązującym stanem prawnym w czasie jej wydania.

Skarżąca wskazała, że materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji Zarządu Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. stanowiły między innymi przepisy art. 80 ust 2 i 3 uggwn, zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd , użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie w granicach określonych liniami rozgraniczającymi (decyzja o lokalizacji inwestycji nr 184/72 z dnia 27 lipca 1972 r.) i ustaleniami w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub planach realizacyjnych. Wskazana decyzja została wydana zgodnie z decyzją nr [...] o lokalizacji z dnia [...] lipca 1972 r. ustalającą lokalizację osiedla [...] – [...] (część południowa), która obejmowała swym zakresem m. in. działkę nr [...] z obrębu [...].

Spółdzielnia zaznaczyła, że z wnioskiem o unieważnienie decyzji Zarządu Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. wystąpili spadkobiercy właścicielki wywłaszczonej nieruchomości, nie zaś właściciel tejże nieruchomości, jak również zgodnie ze wskazanym wyrokiem to Skarb Państwa w innym wskazanym stanie faktycznym, nie Zarząd Gminy [...] miał obowiązek zawiadomienia byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości o istnieniu okoliczności mających wpływ na sferę ich uprawnień i obowiązków. [...] Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[...]" otrzymała określone działki w użytkowanie wieczyste i na tej podstawie realizuje zgodnie z decyzją nr [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] lipca 1972 r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. cele w nich określone, podejmując działania faktyczne i prawne w dobrej wierze i w przeświadczeniu, że posiada tytuł prawny do nieruchomości. Unieważnienie decyzji godzi w interes społeczny oraz w słuszny interes obywateli korzystających ze wskazanego gruntu, naruszając art. 7 Kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe powinien poinformować poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następcę prawnego o roszczeniu przysługującym mu na podstawie art. 69 ust. 1 uggwn, a w związku z postępowanie uwłaszczeniowe powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 4 Kpa. Nie sposób zgodzić się z przytaczaną argumentacją, gdyż organ może skorzystać z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa tylko i wyłącznie w przypadku wydania decyzji bez podstawy lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione żadne ze wskazanych przesłanek, gdyż [...] Spółdzielnia Budowlano - Mieszkamovva "[...]" uzyskała użytkowanie wieczyste na podstawie art. 80 ust. 2 uggwn, spełniając wszystkie określone w tym przepisie przesłanki. Trudno zgodzić się z poglądem, że naruszenie miało charakter rażącego naruszenia prawa.

Skarżąca – powołując się na wyrok NSA z dnia 25 listopada 1997., sygn. akt Il SA 1201/96 – wskazała, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny oraz nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni, a stwierdzenie naruszenia ma znacznie większą wagę aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej, a także kiedy istnieje sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., sygn. Ill SA 388/94).

W ocenie Spółdzielni, przywoływany wyrok WSA w Warszawie z dnia grudnia 2010 r., sygn. akt l SA/Wa 1114/10 przez SKO w [...] został błędnie zinterpretowany, gdyż skład orzekający jasno stwierdził, że w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe nie objął postępowaniem wyjaśniającym okoliczności, czy nieruchomość może być przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, uchybił przepisowi art. 77 § 1 Kpa. Brak zawiadomienia poprzedniego właściciela o postępowaniu uwłaszczeniowym stanowił zaś uchybienie normom art. 9 oraz art. 28 Kpa. Uchybienia te nie skutkują przyjęciem, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, ale naruszenia te mogą być jednak oceniane w świetle art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Zatem należało uznać, że do rażącego naruszenia prawa nie doszło. Inna interpretacja tego przepisu na tle niniejszej sprawy i przedstawionego w niej stanu faktycznego doprowadziłaby do sytuacji, w której byli właściciele składaliby wnioski o zwrot nieruchomości tamując w ten sposób Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego oddanie ich gruntu w użytkowanie wieczyste, gdyż te organy musiałyby bez rozpoznania, czy nieruchomość stała się zbędna na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu każde postępowanie zawieszać. W niniejszej sprawie zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] lipca 1972 r. m. in. przedmiotowa nieruchomość miała zostać przeznaczona na lokalizację osiedla [...] - [...] (część południowa), w związku z czym nie stała się zbędna ze względu na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Prawomocna decyzja stanowiła podstawę do ujawnienia prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej, które wpisane zostało do księgi wieczystej Kw [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...].

Zdaniem skarżącej skład orzekający Kolegium błędnie uznał decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. za nieważną z myśl art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Skarżąca uważa, że taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem jedną z konsekwencji wydania poddanej ocenie decyzji ostatecznej było oddanie działki nr [...] z obrębu [...] w użytkowanie wieczyste, potwierdzone odpowiednim wpisem do księgi wieczystej, prowadzonej dla rzeczowej nieruchomości (zob. wyrok WSA z dnia 19 lutego 2002 r, sygn. akt I SA 1796/00).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie ustaliło też kwestii czynnej legitymacji L. K., J. K., Z. K. i A. K. w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy [...]. Z art. 28 Kpa wynika, że z ustalenia, czy określonemu podmiotowi przysługuje przymiot strony w danym postępowaniu, przesądzające znaczenie ma istnienie interesu prawnego. Z wyroku NSA z dnia 27 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 515/01 jednoznacznie wynika, że stronami postępowania w sprawie przekazania gruntu w użytkowanie wieczyste są z jednej strony Skarb Państwa lub gmina, z drugiej zaś podmiot, który wykaże, że spełnia przesłanki wymienione w art. 80 ust. 2 uggwn. Stroną postępowania mogła być także osoba, która była w stanie wykazać, iż przysługuje jej własność lub inne prawo rzeczowe do gruntu wynikające z konkretnej normy prawa materialnego. Skarżący, jak sami przyznają, są byłymi właścicielami części gruntu będącego przedmiotem zakwestionowanej decyzji. W dniu złożenia wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie przysługiwało wyżej wymienionym do nieruchomości żadne prawo rzeczowe określone w przepisie prawa materialnego. Przepis art. 157 § 2 Kpa w przedmiotowym stanie faktycznym mówi o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. Fakt wystąpienia z żądaniem zwrotu wywłaszczonego gruntu i to przez poprzednika prawnego nie stwarza po stronie L. K., J. K., Z. K. i A. K. przed ostatecznym rozstrzygnięciem w tej sprawie pozycji prawnej strony w postępowaniu dotyczącym realizacji uprawnień wynikających z art. 80 ust 2 uggwn. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 27 listopada 2002 r., sygn. akt l SA 515/01 jasno wyrażone jest stanowisko, że przyjęty przez organ nadzoru pogląd, iż były właściciel może być stroną każdego postępowania prowadzonego w stosunku do takiej nieruchomości i może mieć interes prawny w podważeniu innego aktu przekazującego tę nieruchomości w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi, w szczególności gdy złożył wniosek o zwrot, jest nie do pogodzenia z zasadą trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej i utrwalonym w orzecznictwie rozumieniem pojęcia interesu prawnego na gruncie art. 28 Kpa.

Spółdzielnia zauważyła, że wnioskodawcy podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r., w części orzekającej o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" działki nr [...] upatrują w niewywiązaniu się organu z obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia sprawy w zakresie dotyczącym posiadania gruntu przez Spółdzielnię oraz przekazaniu w użytkowanie wieczyste spornego gruntu Spółdzielni, w sytuacji gdy toczyło się postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia [...] czerwca 1991 r. Z. K., dotyczącym zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej, ich zdaniem, na cel wywłaszczenia. Skarżąca podkreśliła, że analizując podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ewentualnego naruszenia przepisów postępowania należy mieć na uwadze dwa założenia. Pierwsze, iż stwierdzenie nieważności decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania powinno nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zaistniałe naruszenia miały większą wagę od stabilności decyzji ostatecznej. Drugie, skutkujące kolejnym ograniczeniem możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, iż naruszenie przepisów postępowania mogłoby w określonych sytuacjach stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż tryby nadzwyczajne mające na celu usunięcie wadliwości decyzji nie mogą być stosowane zamiennie (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r., sygn. IV SA 543/90, ONSA 1991/1/1). Ujawnienie nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi wydającemu decyzję, stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 Kpa), a nie do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez błędy w ustaleniach faktycznych polegające na wybiórczym zebraniu materiału dowodowego (nie przeprowadzeniu dowodów ze świadków), przez co nierzetelnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i błędnym przyjęciu, że [...] w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie był w posiadaniu działki nr [...], podczas gdy grunt ten był w posiadaniu [...]SM, wykorzystywany pod ogródki działkowe przez członków [...]SM (poprzenika prawnego [...]SBM "[...]"), na którym to gruncie został zrealizowany cel wywłaszczenia – w tym miejscu powstał parking dla mieszkańców Spółdzielni. Utworzenie na działce nr [...] parkingu wykorzystywanego przez mieszkańców - członków Spółdzielni Mieszkaniowej nie oznacza w żadnym razie, iż ta nieruchomość nie pozostawała w posiadaniu tego podmiotu. Spółdzielnia będąc dobrowolnym zrzeszeniem o nieograniczonej liczbie osób, ma przede wszystkim służyć zaspokojeniu potrzeb jej członków. Stąd ewentualne wykorzystanie gruntu pozostającego w posiadaniu spółdzielni w początkowym okresie na zagospodarowanie przez poszczególnych jej członków, za przyzwoleniem Spółdzielni, w części na parkowanie samochodów, w części na tymczasowe ogródki działkowe, było forma przejściową i ostatecznie w miarę zamykania procesu inwestycyjnego zakończyło się zorganizowaniem infrastruktury osiedlowej, w tym wybudowaniem na tym terenie parkingu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało prezentowane dotychczas stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Istotne znaczenie dla oceny legalności decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] w rejonie ulic [...] i [...] miało to, czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, w sytuacji, gdy przed wydaniem tej decyzji nie został rozpoznany wniosek Z. K. złożony w Urzędzie Dzielnicowym [...] w dniu [...] czerwca 1991 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, z której pochodzi m.in. działka nr [...].

Zacząć należało od tego, że podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji z 1997 r. stanowił przepis art. 80 ust. 2 uggwn. Zgodnie z tym przepisem posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych.

Z powyższego przepisu wynika, że umożliwiał on regulację stanu prawnego gruntów będących w posiadaniu m.in. osób prawnych, które na dzień 1 sierpnia 1988 r. nie posiadały dokumentów potwierdzających tytuł prawny do gruntu. Nabycie prawa do gruntu następowało na drodze postępowania administracyjnego poprzez wydanie przez właściwy organ decyzji administracyjnej o przekazaniu gruntów m.in. w użytkowanie wieczyste. Decyzja o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste miała charakter konstytutywny, ponieważ warunkiem nabycia tego prawa był wpis do księgi wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste.

Faktem jest, że przepis ten nie zawierał przesłanki negatywnej o nienaruszaniu przez przekazanie gruntu praw osób trzecich. Takie zastrzeżenie było formułowane w przepisach o charakterze uwłaszczeniowym, które przewidywały nabycie użytkowania wieczystego, które następowało z mocy samego prawa (np. art. 182 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie uggwn).

Rację należy przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...], że brak w przepisie art. 80 ust. 2 uggwn zastrzeżenia o nienaruszaniu przez przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste praw osób trzecich nie oznacza, że zarząd gminy mógł wydać decyzję o przekazaniu Spółdzielni gruntów w użytkowanie wieczyste, z pominięciem zgłoszonego w toku postępowania o przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste roszczenia byłego właściciela gruntu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, które znajdowało podstawę prawną w przepisie art. 69 ust. 1 uggwn.

Zgodzić należało się z organem nadzoru, że wydanie decyzji o przekazaniu [...] Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej "[...]" nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w użytkowanie wieczyste, z pominięciem zgłoszonego w 1991 r. przez przedwywłaszczeniowego właściciela nieruchomości roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości świadczy o wydaniu decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...] z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W niniejszej sprawie kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z 1997 r. została wydana w rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 379/05; wyrok WSA w [...] z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1433/06; wyrok WSA w [...] z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 471/12; wyrok WSA w [...] z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 217/13 - opub. CBOSA). Przepis ten przewidywał, że organ administracji państwowej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Taka sytuacja ewidentnie wystąpiła w niniejszej sprawie. Rozpatrzenie sprawy o przekazanie gruntu Spółdzielni w użytkowanie wieczyste było uzależnione od wyniku sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu jej właścicielowi, który w toku postępowania zgłosił roszczenie, o którym mowa w art. 69 ust. 1 uggwn. W tej sytuacji Zarząd Gminy [...] miał obowiązek po pierwsze – wyjaśnić, czy na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku Spółdzielni "[...]" stały prawa osób trzecich, po drugie – zawiesić z urzędu postępowanie prowadzone w trybie art. 80 ust. 2 uggwn, do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Zdaniem Sądu, naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa było rażące także z tego względu, że kwestionowana decyzja z 1997 r. wywołała skutki, które były nie do pogodzenia z ówcześnie obowiązującą zasadą praworządności. Zgodnie z art. 1 obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.) Rzeczpospolita była demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Art. 7 Konstytucji RP przewidywał, że Rzeczypospolita Polska chroni własność oraz poręcza całkowitą ochronę własności osobistej. Z kolei art. 67 ustawy zasadniczej przewidywał, że Rzeczpospolita Polska umacnia i rozszerza prawa obywateli. Wydanie decyzji o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste spółdzielni budowlano-mieszkaniowej w trybie art. 80 ust. 2 uggwn, z pominięciem roszczenia poprzedniego właściciela gruntu z art. 69 ust. 1 uggwn oznaczało bowiem premiowanie prawa słabszego (użytkowania wieczystego) nad prawem silniejszym (własność), wynikającym z regulacji o wcześniejszym rodowodzie prawnym (regulacja z art. 80 ust. 2, wcześniej był to przepis art. 87 ust. 2, pojawiła się w uggwn w 1988 r., natomiast zwrot wywłaszczonych nieruchomości był instytucją obowiązującą od początku wejścia w życie uggwn – dawny art. 74). Decyzja o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste kosztem roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pomijała także uprzywilejowaną konstytucyjnie pozycję obywatela domagającego się realizacji swych praw.

Wydanie przez Zarząd Gminy [...] decyzji z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] w rejonie ulic [...] i [...], z opisanym wyżej rażącym naruszeniem prawa obligowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do stwierdzenia nieważności tej decyzji, niezależnie od tego, czy w niniejszej sprawie spełniona była przesłanka posiadania gruntu w przez skarżącą Spółdzielnię, czy też jej poprzednika prawnego – [...] Spółdzielnię Mieszkaniową. Prowadzenie postępowania mającego na celu wyjaśnienie tego zagadnienia nie było celowe z uwagi na wydanie kwestionowanej decyzji w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że SKO w [...] miało podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, ponieważ decyzja z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...], nie wywołała nieodwracalnych skutków prawych, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa. Materiał dowodowy sprawy oraz zaprezentowane w sprawie stanowiska stron postępowania i organu nie dowodzą tego, że przedmiotowy grunt był przedmiotem obrotu cywilnoprawnego na rzecz osób trzecich. Z akt sprawy wynika, że w dacie wydawania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji SKO w [...] działka nr [...] stanowiła grunt niezabudowany znajdujący się w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółdzielni (wydruk z elektronicznej księgi wieczystej Kw nr [...], informacja z rejestru gruntów i mapa załączona do pisma Biura Geodezji i Katastru Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r.).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że nie można podzielić zarzutu skarżącej Spółdzielni "[...]", że unieważnienie decyzji z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...], godziło w interes społeczny oraz słuszny interes obywateli korzystających z przedmiotowego gruntu, a przez to naruszało art. 7 Kpa. Sąd zauważa, że przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji przewiduje art. 156 § 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z powyższego wynika, że w stosunku do decyzji wydanej w warunkach nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przeszkodą do stwierdzenia nieważności jest sytuacja, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W praktyce chodzi o sytuację, gdy następstwem wydania decyzji jest dokonany obrót cywilnoprawny prawem rzeczowym wynikającymi z decyzji na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, którego to zdarzenia nie może odwrócić organ administracji w ramach toczącego się postępowania nadzwyczajnego. Taka sytuacja nie wynika z akt niniejszej sprawy. Nie można się przy tym zgodzić ze skarżącą Spółdzielnią, że nieodwracalny skutek prawny o którym mowa w art. 156 § 2 Kpa zaistniał poprzez samo dokonanie wpisu użytkowania wieczystego do księgi wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Nieodwracalne skutki prawne dotyczą następstw samej decyzji kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym, a nie późniejszych zdarzeń prawnych w postaci wpisu do księgi wieczystej (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 775/09, LEX nr 575949).

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej Spółdzielni, co do tego, że L. K. , J. K., Z. K. i A. K. nie mieli przymiotu strony w rozumieniu art. 28 i art. 157 § 2 Kpa w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...]. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogły skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie skutki stwierdzenia nieważności decyzji oddziałują na L. K. - przedwywłaszczeniową właścicielkę przedmiotowego gruntu oraz spadkobierców po Z. K. - przedwywłaszczeniowym właścicielu przedmiotowego gruntu (Akt Własności Ziemi z dnia [...] maja 1974 r., postanowienie spadkowe z dnia [...] marca 2008 r.). Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostało bowiem zawieszone, do czasu rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. (postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...]). L. K. i spadkobiercy po Z. K. mogą powołać się na przepisy prawa materialnego, dające im przymiot strony w niniejszym postępowaniu nieważnościowym (art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Sąd podziela stanowisko skarżącej Spółdzielni, że Zarząd Gminy [...] nie miał obowiązku informowania poprzedniego właściciela gruntu o przysługującym mu prawie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 69 ust. 1 uggwn. Sprawa o przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie art. 80 ust. 2 uggwn była sprawą odrębną od sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości toczącej się w trybie art. 69 ust. 1 uggwn, a zatem Zarząd Gminy [...] nie był uprawniony do badania w sprawie o uwłaszczenie Spółdzielni przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tym przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Dlatego też powoływanie się przez Spółdzielnię na realizowanie celu inwestycyjnego w oparciu o decyzję lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] lipca 1972 r. nie miało znaczenia dla niniejszej sprawy. Rzecz jednak w tym, że obowiązkiem Zarządu Gminy [...] było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy nie ma przeszkód do uwłaszczenia Spółdzielni w postaci praw osób trzecich, ponieważ uwłaszczenie nie mogło nastąpić kosztem roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, czego w niniejszej sprawie Zarząd Gminy [...] nie uczynił.

Sąd zwraca uwagę, że pominięcie przy uwłaszczeniu Spółdzielni "[...]" zgłoszonego przez Z. K. roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mogło uzasadniać żądanie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją uwłaszczeniową w oparciu o podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej na podstawie przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 379/05 – opubl. CBOSA), czy też żądanie wznowienia postępowania w oparciu o podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca. Z uwagi na dalej idące skutki prawne pierwszeństwo ma tryb stwierdzenia nieważności, o co zresztą wnosili w piśmie z dnia 30 lipca 2010 r. J. K., L. K. , Z. K. i A. K.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.