Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 697/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 160
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 417 (1) § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Małgorzata Pocztarek (spr.) NSA Tadeusz Geremek Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1821/07 w sprawie ze skargi Parafii [...] w N. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odszkodowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Parafii [...] w N. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1821/07, po rozpoznaniu skargi Parafii [...] w N. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odszkodowawczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a także zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz Parafii [...] w N. kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie, orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...] orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości stanowiącej własność Probostwa Parafii N., położonej w gm. kat. N. powiat B., oznaczonej jako pgr. L. kat. [...],[...] i [...] Lwh [...] o łącznej powierzchni [...] m2.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie, orzeczeniem z dnia [...] maja 1955 r., nr [...] sprostowało orzeczenie z dnia [...] stycznia 1954 r., w części dotyczącej powierzchni obszaru wywłaszczonych nieruchomości poprzez wskazanie, że teren wywłaszczenia obejmuje [...] m2.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 r. i orzeczenia z dnia [...] maja 1955 r., w części dotyczącej działki oznaczonej obecnie nr [...], zaś w pozostałej części stwierdził, że orzeczenia te zostały wydane z naruszeniem prawa.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2007 r. Parafia [...] w N. wystąpiła o przyznanie odszkodowania w wysokości [...] zł za niezgodne z prawem wywłaszczenie nieruchomości stanowiących własność Probostwa Parafii N.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania odszkodowania za szkodę wyrządzoną Parafii przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że do przyznania odszkodowania właściwy jest sąd powszechny.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2007 r. Parafia [...] p. w. [...] w N. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy, twierdząc, że odszkodowanie winno być ustalone przez organ administracji publicznej.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że do dnia wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, tj. do dnia 1 września 2004 r., kwestię odszkodowań regulował art. 160 § 1 K.p.a., zgodnie z którym stronie, która poniosła szkodę na skutek stwierdzenia nieważności decyzji służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Na mocy powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. uległ zmianie stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę powstałą w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 2 tej ustawy przepis art. 160 K.p.a. został uchylony z dniem 1 września 2004 r. i od tej daty do stanów i zdarzeń prawnych powstałych po tej dacie (art. 5 ustawy) stosuje się przepis art. 4171 § 2 K.c., wskazujący jako właściwy do rozpoznania roszczeń z tego tytułu wyłącznie tryb sądowy.

Oznacza to, że administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych stosuje się obecnie jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. Zatem wydanie decyzji nadzorczej po tej dacie skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 K.c., a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1356/05, LEX nr 191299).

Organ ustalił, że w przedmiotowej sprawie zdarzenie prawne, od którego uzależnione jest stosowanie art. 160 K.p.a. powstało w dniu [...] kwietnia 2005 r., bowiem w tym dniu została wydana ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność orzeczeń z dnia [...] stycznia 1954 r. i z dnia [...] maja 1955 r. w części dotyczącej działki oznaczonej obecnie nr [...], zaś w pozostałej części stwierdzająca, że zostały one wydane z naruszeniem prawa. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w uchwale Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...].

Od decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. Parafia [...] p. w. [...] w N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, przeprowadzenia w sprawie postępowania mediacyjnego i zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. W skardze Parafia zarzuciła Ministrowi Budownictwa naruszenie przepisów prawa, a przede wszystkim: 1) art. 6 K.p.a. poprzez przyjęcie za obowiązującą normę prawną uchwałę Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...], podczas gdy stosowna uchwała pozostaje poza enumeratywnie wymienionymi normami prawa obowiązującego na terytorium RP; 2) art. 7 i 8 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż strona skarżona nie jest organem władnym do orzekania w przedmiocie postępowania jurysdykcyjnego, podczas gdy zdarzenie prawne, jakie legło u podstaw do złożenia wniosku w oparciu o który wszczęto postępowanie, wystąpiło przed dniem 1 września 2004 r., co w oczywisty sposób podważa zaufanie strony skarżącej do sposobu działania organów administracji publicznej; 3) art. 16 § 1 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pierwsza nadzorcza decyzja Ministra Budownictwa nie jest decyzją ostateczną; 4) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nie zapewnienie wnioskodawcy możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego; 5) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie przesłanek świadczących o zasadności uwzględnienia wniosku stanowiącego podstawę do wszczęcia postępowania; 5) art. 127 § 3 w zw. z 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na uznaniu, iż Minister Budownictwa ponownie rozpatrujący sprawę jest wobec samego siebie instancją odwoławczą, podczas gdy intencją główną jest ponowna ocena zebranego materiału dowodowego, a nie zaś kontrola wedle administracyjnego toku instancji wydanego orzeczenia; 6) art. 107 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe rozstrzygnięcie sprawy wywołanej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu Parafia podniosła, że uznanie za skuteczną i jedynie wywołującą skutki prawne decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r. jest błędne. Skarżąca zwróciła uwagę, że wskazana powyżej decyzja jest decyzją utrzymującą w mocy decyzję pierwotną. Ponadto, czego wydaje się nie zauważać organ, decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2004 r. jest decyzją ostateczną, od której nie przysługiwało stronom postępowania odwołanie ani żaden inny zwyczajny środek zaskarżenia, który to powodowałby narodziny postępowania kontrolnego w ramach administracyjnego toku instancji. Zdaniem skarżącej, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest incydentalnym, a wręcz nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, przez co nie ma możliwości uznania, że nosi on znamiona środka odwoławczego. Skierowanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powoduje zawieszenia prawa do jej wykonywania. Powyższe pozwala z kolei na stwierdzenie, iż momentem, od którego należy liczyć wywoływanie skutków prawnych wydanego orzeczenia, choćby rozpatrywany był wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zawsze jest dzień wydania decyzji ostatecznej. O skuteczności zaistniałego zdarzenia prawnego decydować będzie zatem wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r., tak więc skuteczność orzeczenia wystąpiła jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Skarżąca podkreśliła, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie dokonała żadnych zmian w ukształtowanych stosunkach prawnych. Powyższe oznacza, iż wobec braku wystąpienia, w ocenie organu, przesłanek do weryfikacji treści decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r., decyzja ta właśnie wywołuje skutki w niej określone. Stąd też nie zmieniona, co do rozstrzygnięcia ani tym bardziej nie uchylona decyzja wydana przez Ministra Infrastruktury, pomimo ponownego rozpatrywania sprawy, wywołuje skutki od dnia jej wydania. W ocenie Parafii istotnym argumentem wskazującym na zasadność powyższych twierdzeń jest też wskazanie sposobu określenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do odszkodowania, którego niedochowanie stanowi o przedawnieniu roszczenia. Otóż, zgodnie z art. 161 § 4 K.p.a. termin do przedawnienia się roszczenia o zapłatę odszkodowania liczony będzie od dnia wydania decyzji w sprawie rozpatrywanej po raz pierwszy, natomiast skuteczność w zakresie ustalenia funkcjonalności organu ustalana będzie poprzez odniesienie się do terminu wydania orzeczenia wskutek wystąpienia jednej ze stron postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy. W obliczu powyższego należy uznać, iż prawną skuteczność należy oceniać wedle treści tej samej decyzji, a więc wedle decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2004 r. Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia przez organ art. 107 § 3 K.p.a. skarżąca zwróciła uwagę, że ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwy organ polega na ponownej ocenie zgromadzonego materiału, nie zaś na przepisaniu uzasadnienia do decyzji, z której to strona nie jest zadowolona. Powyższe wprost oznacza, iż brak jest możliwości dla uznania, że skarżona decyzja wydana została w sposób prawidłowy. Istotnym naruszeniem prawa jest również brak należytego uzasadnienia faktycznego powodującego uznanie zasadności decyzji, skoro organ nie ocenił i nie omówił argumentacji przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Analiza szczegółowa uzasadnienia skarżonej decyzji wprost wskazuje, że organ w sposób nieuprawniony zaniechał należytego uzasadnienia, sprowadzając je jedynie do przepisania motywacji decyzji z dnia [...] lipca 2007 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a także zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz Parafii [...] w N. kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma kwestia rozumienia zwrotu "zdarzenia" czy "stanu prawnego", o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zwrot "zdarzenia" czy "stany prawne" użyty w tym przepisie to sformułowania zbiorcze, skoro dotyczą różnych przedmiotowo spraw, w ramach których rozpatruje się kwestie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego, za różne przejawy bezprawnego działania funkcjonariuszy państwowych i samorządowych, w tym organów administracji publicznej, a wymienionych w art. 417, art. 420, art. 4201, 4202 K.c. oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 września 2004 r.).

Według Sądu analizy znaczenia tych zwrotów nie można więc dokonać li tylko na gruncie art. 5 ustawy zmieniającej, lecz należy je odnieść do konkretnej podstawy prawnej i faktycznej, które stanowią podłoże rozpatrywanej sprawy indywidualnej.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wynika, że postawę materialnoprawną niniejszej sprawy administracyjnej stanowi art. 160 K.p.a., którego centralnym punktem jest pojęcie poniesionej przez stronę "szkody". Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis ten normuje sytuacje, wskazujące na dwa odrębne źródła wyrządzonej stronie szkody. Wymienione w tym przepisie roszczenie o odszkodowanie służy bowiem stronie która:

1) poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a., bądź;

2) poniosła szkodę na skutek stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

Jednocześnie jak wynika z uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że stan faktyczny potwierdza, iż w rozpatrywanej sprawie wystąpił przypadek pierwszy, gdzie źródłem szkody są wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie dwa akty administracyjne: orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] stycznia 1954 r. i orzeczenie o sprostowaniu z dnia [...] maja 1955 r., oba – zdaniem organu nadzoru – obciążone kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (rażąco naruszające prawo).

Zatem na gruncie przedstawionego wyżej stanu faktycznego i prawnego należy dokonać wykładni zwrotów "zdarzenia" albo "stany prawne", o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw.

Zdaniem Sądu, pierwszoplanowe znaczenie dla uznania, czy do rozpoznania wniosku skarżącej o odszkodowanie właściwy jest Minister Budownictwa, czy sąd powszechny i czy w związku z tym uzasadnione było umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego o odszkodowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 5 ustawy zmieniającej, ma ustalenie, jakie zdarzenie albo stan prawny jest źródłem szkody wymagającej naprawienia przez przyznanie odszkodowania, inaczej mówiąc, jakie zdarzenie, czy stan prawny należy uznać za moment powstania szkody. Z wniosku o odszkodowanie z dnia [...] marca 2007 r. wynika, że Parafia [...] w N. wniosła o przyznanie na jej rzecz odszkodowania w wysokości [...] zł, w związku z ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2004 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 r. i orzeczenia z dnia [...] maja 1955 r., w części dotyczącej działki oznaczonej obecnie nr [...], zaś w pozostałej części stwierdzającą, że orzeczenia te zostały wydane z naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji, podniósł także, że rozpatrując prawo do żądania odszkodowania jako następstwa działania władzy publicznej nie sposób oderwać się od unormowania zawartego w art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustaleń orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego przyjętych na tle stosowania tego przepisu. Konstytucyjna zasada odpowiedzialności za szkody wyrządzone działaniem władzy publicznej wyrażona w art. 77 ust. 1 Konstytucji wiąże odpowiedzialność odszkodowawczą z bezprawnymi działaniami władzy publicznej. W wyroku z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt K 20/02 (OTK-A 2003/7/76), który bezpośrednio przesądził o kierunku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r., Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 77 ust. 1 Konstytucji przepisu art. 160 K.p.a., w zakresie, w jakim ogranicza on roszczenie o odszkodowanie do rzeczywistej szkody. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny zawarł istotne ustalenia odnoszące się do odpowiedzialności odszkodowawczej organów władzy publicznej za działania niezgodne z prawem. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w analizowanych przepisach, w tym w art. 160 K.p.a., nie określa się, jakie sytuacje są objęte bezprawnością działania władzy publicznej. Bezprawne działanie władzy publicznej, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, może przybierać różne postacie. Niewątpliwie źródłem szkody są decyzje administracyjne, które jako wadliwe muszą być wyeliminowane z obrotu najczęściej dlatego, że są obciążone wadami decydującymi o bezwzględnej ich nieważności. Bezprawność jest w tym wypadku ujawniana w ramach nadzwyczajnych procedur administracyjnych. Należy przy tym pamiętać, że istotny dla zaistnienia odpowiedzialności odszkodowawczej moment powstania szkody musi się wiązać ze skutkiem materialnym w postaci uszczerbku w majątku osoby poszkodowanej. W świetle rozważań Trybunału Konstytucyjnego przyczyną takiego uszczerbku jest wadliwa (bezprawna) decyzja organu administracji publicznej, o której mowa w art. 160 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie może nią być ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność orzeczeń administracyjnych, gdyż sama w sobie nie ma ona cechy bezprawności i z jej wydaniem nie wiąże się żaden uszczerbek w dobrach skarżącej, prawnie chronionych. Natomiast jej wydanie było konieczne dla ujawnienia, w ramach nadzwyczajnego postępowania nadzorczego – wad orzeczeń administracyjnych decydujących o ich nieważności (bezprawności). Przy czym – co warto podkreślić – decyzja organu nadzorczego wywarła skutek ex tunc, a więc skutki prawne nią wywołane odnoszą się do stanu zaistniałego przed dniem 1 września 2004 r., tj. do momentu wydania kwestionowanych orzeczeń (orzeczenia te są bezprawne z chwilą ich wydania i w części, w której stwierdzono ich nieważność, z tą chwilą przestają istnieć w obrocie prawnym). Zatem o bezprawności działania organu administracji publicznej i o wynikającej stąd ewentualnej szkodzie można mówić jedynie w odniesieniu do orzeczeń administracyjnych z dnia [...] stycznia 1954 r. i [...] maja 1955 r. Bezprawność w tym wypadku, polega bowiem – według art. 160 K.p.a. – na "wydaniu decyzji z naruszeniem art. 156 § 1", a nie "stwierdzeniu nieważności (stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa) takich decyzji".

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej Sąd pierwszej instancji podniósł, że za błędne należy uznać stanowisko zajęte przez Ministra Budownictwa, iż zdarzeniem o jakim mowa w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., mającym miejsce po dniu 1 września 2004 r. było wydanie przez Ministra Infrastruktury w dniu [...] kwietnia 2005 r. ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego i orzeczenia o sprostowaniu, w części dotyczącej działki nr [...] oraz stwierdzenie, że w pozostałej części orzeczenia te zostały wydane z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie "zdarzeniem", o którym mowa w art. 5 ustawy zmieniającej jest bowiem wydanie rażąco naruszających prawo (bezprawnych) orzeczeń.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że umorzenie przez Ministra Budownictwa jako bezprzedmiotowego postępowania odszkodowawczego odbyło się z istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury zaskarżając powyższy wyrok w całości, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw – poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zdarzeniem prawnym decydującym o stosowaniu art. 160 K.p.a. jest wyłącznie decyzja wydana z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a., a nie również decyzja stwierdzająca nieważność, która w niniejszej sprawie została wydana po dniu 1 września 2004 r.,

2) naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia nieuzasadnionych a wiążących organ wskazań co do dalszego postępowania w zakresie obowiązku przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego,

b) art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu prawnych i faktycznych okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu, w szczególności charakteru decyzji nadzorczej wydanej na podstawie art. 156 K.p.a.,

c) art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 5 ustawy zmieniającej oraz art. 105 §1 i 138 §1 pkt 1 poprzez przyjęcie, że organ naruszył przepisy prawa, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż wykładnia ww. art. 5 nie powinna skutkować umorzeniem postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje Ministra Budownictwa ocenił, że organ nieprawidłowo umorzył postępowanie odszkodowawcze prowadzone w trybie art. 160 K.p.a., gdyż organ nieprawidłowo ustalił, która decyzja wywołała szkodę, a tym samym niewłaściwie odniósł się do uregulowania art. 5 ustawy zmieniającej. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się z takim stanowiskiem. Wskazał on, że w sytuacji gdy brak jest podstawy prawnej do orzekania, a taka sytuacja ma miejsce z uwagi na uregulowanie art. 5 ustawy zmieniającej, to mamy sytuację niedopuszczalności postępowania. Zatem skoro zdaniem organu zastosowanie ma ww. art. 5, to organ może w takiej sytuacji tylko umorzyć postępowanie.

Organ wskazał przy tym, że istotne dla ustalenia zastosowania art. 160 K.p.a. w zw. z art. 5 ustawy zmieniającej jest ustalenie w jakim stanie faktycznym jest rozpatrywany wniosek odszkodowawczy. Stan faktyczny i prawny w przedmiotowej sprawie ustaliła decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], gdyż to ona ostatecznie rozstrzygała kwestię wadliwości decyzji wywłaszczeniowej. Tak ukształtowany po 1 września 2004 r. stan prawny determinował postępowanie organu, który dokonując wykładni zapisu art. 5 ustawy zmieniającej uznał, że przepis art. 160 K.p.a. w tej sprawie już nie obowiązuje. Niewątpliwie w pierwszej kolejności na stan prawny ma wpływ termin wydania decyzji wadliwej, w tym przypadku jest nią decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] stycznia 1954 r., jednakże do czasu wydania decyzji nadzorczej potwierdzającej wadliwość, decyzja uznawana jest za prawidłową. Wnoszący skargę kasacyjną powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2003 r., III CZP 6/03 (OSNC 2004, nr 1, poz. 4) w której stwierdzono, że dopiero niezgodność decyzji z prawem lub stwierdzenie nieważności takiej decyzji wypełnia podstawową przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianej w art. 160 § 1 K.p.a. Tym samym bez wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie można mówić o spełnieniu wszystkich przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, a według organu właśnie ich łączne spełnienie należy uznawać za okoliczność, która wpływa na właściwą wykładnię i stosowanie art. 5 ustawy zmieniającej. Organ zauważył również, że w art. 5 ustawy zmieniającej mowa jest zarazem łącznie o zdarzeniach i stanach prawnych, a więc nie można traktować wybiórczo tylko jednej okoliczności w sprawie, podczas gdy na cały stan prawny wpływ mają różne zdarzenia prawne.

Autor skargi kasacyjnej powołał się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z 21 października 2005 r. w którym Sąd ten stwierdził, że "Przyjęcie jakiejkolwiek innej interpretacji, w myśl której w tego rodzaju sprawach o możliwości zastosowania art. 160 K.p.a. rozstrzygałoby inne zdarzenie niż data ostatniej prawomocnej decyzji w sprawie, stanowiącej formalnoprawną przesłankę roszczenia odszkodowawczego, przesunęłoby możliwość stosowania wspomnianego wyżej przepisu na bardzo długi okres czasu. Byłoby to sprzeczne z intencją ustawodawcy, który zmierzał do powierzenia w określonym terminie rozstrzygania w tego rodzaju sprawach, z założenia kontradyktoryjnych i mających charakter majątkowy, sądom powszechnym ".

Ponadto organ podniósł, że przepis art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. jest przepisem przejściowym, który powinien być stosowany w ściśle określonych w nim sytuacjach i w określonych ramach czasowych. Dwa reżimy prawne mogą obowiązywać jedynie w okresie przejściowym – okres ten powinien mieć przynajmniej w przybliżeniu określone ramy czasowe. Odmienna wykładnia Sądu wprowadziłaby zatem bezterminowe stosowanie obu systemów odszkodowawczych. Podobne rozważania zawarł WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1895/07 "Przyjęcie odmiennej interpretacji, w myśl której w tego rodzaju sprawach o możliwości zastosowania art. 160 K.p.a. rozstrzygałoby inne zdarzenie niż data ostatniej prawomocnej decyzji w sprawie, stanowiącej formalnoprawną przesłankę roszczenia odszkodowawczego, przesuwałoby możliwość stosowania wspomnianego przepisu na bardzo długi okres czasu".

Powyższe argumenty zdaniem organu powinny wpłynąć na odmienną niż zastosowana przez Sąd w niniejszej sprawie wykładnię art. 5 ustawy zmieniającej. Jego zdaniem należy zauważyć, iż w podobnych sprawach zarysowują się rozbieżne stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co potwierdza w zaskarżonym wyroku Sąd.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) zwanej dalej ustawą nowelizacyjną, uchylony został art. 160 K.p.a.

Zgodnie z art. 160 K.p.a. obowiązującym do dnia 1 września 2004 r. o odszkodowaniu przysługującym stronie w związku z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej orzeka organ, który stwierdził jej nieważność lub niezgodność z prawem.

Ustawa nowelizacyjna dokonała istotnych zmian w zakresie odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa, wynikającej z wydania wadliwych decyzji administracyjnych.

W związku z uchyleniem art. 160 K.p.a. odpowiedzialność związana wydaniem nieważnej lub niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej uregulowana została w art. 4171 § 2 K.c.

Zgodnie z art. 5 ustawy nowelizacyjnej do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy.

W literaturze przyjmuje się, że stany prawne złożone z kilku zdarzeń prawnych można uważać za zrealizowane dopiero wówczas, gdy zaistniało ostatnie zdarzenie należące do złożonego stanu prawnego.

Niewątpliwie źródłem szkody i odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa jest decyzja administracyjna wydana niezgodnie z prawem lub której stwierdzono nieważność. Stanowi ona pierwsze zdarzenie prawne w rozumieniu art. 5 ustawy nowelizacyjnej. Możliwość żądania naprawienia szkody powstaje jednak dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji nadzorczej, bez której nie można przecież żądać odszkodowania.

Wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej stanowi kolejne zdarzenie prawne, składające się na określony stan prawny. Jest to jednocześnie ostatnie zdarzenie z zaistnieniem którego możliwe staje się wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi, zatem data w jakiej nastąpiło ma decydujące znaczenie dla trybu w jakim można będzie odszkodowania tego dochodzić.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy ostatnie zdarzenie prawne wystąpiło w dniu 5 kwietnia 2005 r. w momencie wydania ostatecznej decyzji nadzorczej. Oznacza to, że zgodnie z art. 5 ustawy nowelizacyjnej należy stosować nowe przepisy, W tym miejscu zasadne wydaje się powołanej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r. III CZP 99/06 (OSNC 2007, nr 6, poz. 79), w której stwierdzono, że na gruncie roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160 K.p.a. źródłem szkody jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej i z tą decyzją wiąże się przesłanka odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa w postaci bezprawności, z tym też zdarzeniem należy łączyć powstanie zobowiązania do naprawienia szkody. A zatem choć przesłanki powstania zobowiązania Skarbu Państwa zrealizowały się już wcześniej, z chwilą uprawomocnienia się wadliwej decyzji, to dopiero od chwili uprawomocnienia się decyzji nadzorczej powstała możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Bez wystąpienia tego zdarzenia prawnego w ogóle nie powstaje możliwość uruchomienia jakiegokolwiek trybu postępowania administracyjnego, ani sądowego, bowiem nie ma prejudykatu umożliwiającego dochodzenie roszczeń odszkodowawczych.

Z kolei w uchwale z dnia 6 listopada 2008 r. III CZP 101/08, Biul. SN 2008/11/7, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną po tym dniu.

Taka wykładnia art. 5 ustawy nowelizacyjnej stosowana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych.

I tak np. w wyroku z dnia 26 czerwca 2007 r. IV SA/Wa 732/07, LEX nr 352759 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, że:

1. Do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), tj. po 1 września 2004 r., nie ma już zastosowania art. 160 K.p.a. Aktualnie administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 K.p.a.) stosuje się jedynie w sprawach, w których decyzja nieważnościowa (art. 156 § 1 K.p.a.) stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. Natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem roszczenia odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym.

2. Uchylenie art. 160 K.p.a. – którego dotychczasową materię reguluje teraz art. 4171 § 2 K.c. spowodowało, że objęte tym przepisem roszczenie odszkodowawcze stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 K.p.a., do rozpoznawania zaś spraw cywilnych – stosownie do art. 2 § 1 K.p.c. – powołane są sądy powszechne.

Stanowisko takie zajął też Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r. VII SA/Wa 1765/06, LEX nr 304133. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przedstawioną wyżej wykładnią art. 5 ustawy nowelizacyjnej jest międzyczasowy charakter przepisu nastawiony na możliwie najkrótsze jego stosowanie, w celu doprowadzenia do najszybszego stosowania nowych regulacji prawnych.

Błędna wykładnia art. 5 ustawy nowelizacyjnej dokonana w zaskarżonym wyroku oznaczałaby stosowanie jeszcze przez długi czas art. 160 K.p.a., co pozostaje w sprzeczności z założeniami ustawodawcy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji.