Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 362/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 marca 2005 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 września 2004 r., nr [...] Burmistrz Miasta, na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania na żądanie K. K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego samego organu z dnia 6 lutego 2003 r., nr [...] dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z zasilaniem na działce nr [...] w miejscowości G.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wieś G. według ustaleń planu miejscowego objęta jest ochroną konserwatorską - nie jest to jednak obszar chroniony wpisany do rejestru zabytków.

Obszar będący przedmiotem wniosku znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej układu ruralistycznego osadniczego wsi. Układ ten nie figuruje w gminnej ewidencji zabytków, gdyż gmina takiej ewidencji nie posiada.

Układ ten pozostaje jednak zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568)

W rozumieniu art. 4 pkt 1 tej ustawy ochronie podlegają wszystkie zabytki spełniające przesłanki wynikające z treści art. 3 pkt 1 ustawy, nawet wtedy, gdy nie są objęte bezpośrednio którąkolwiek z form ochrony wymienionych w art. 7 ustawy. Ponieważ działka nr [...] w G. nie jest objęta ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków, to decyzja nie wymagała uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

K. K. wniósł odwołanie od tej decyzji, w którym wywodził, że Burmistrz pismem z dnia 17 lipca 2003 r. odstąpił od planowanej lokalizacji budowy stacji bazowej, co powinno być w ocenie odwołującego się traktowane jako przyrzeczenie publiczne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt [...], na podstawie art. 138 § 2, art. 145 i art. 148 k.p.a. uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu wskazano, że K. K. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., powołując się na stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawarte we wcześniejszej decyzji z dnia 19 sierpnia 2004r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 6 lutego 2003r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolegium wskazało, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, iż wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest nie dopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem terminu określonego w art.148 §1 i §2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Kolegium wywodziło, że Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, iż podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być merytoryczna

ocena przesłanek wznowienia postępowania, która to ocena może być dokonana dopiero na etapie postępowania i decyzji wydanej po wznowieniu postępowania. W związku z powyższym rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dokonane w oparciu o weryfikację przesłanki wynikającej z art.145 §1 pkt 6 k.p.a. jest nieprawidłowe i musi skutkować kasacją zaskarżonej decyzji - rozstrzygnięcie o istnieniu (nieistnieniu) w przedmiotowym stanie faktycznym okoliczności, którą organ przyjął jako podstawę wszczęcia postępowania (decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu) może nastąpić dopiero po formalnym wznowieniu postępowania (art.149 § 1 k.p.a.) w trakcie jego prowadzenia skutkując dokonaniem przez organ określonego rodzaju rozstrzygnięcia (art.151 k.p.a.).

Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wyjaśniło, iż decyzją z dnia 19 sierpnia 2004 r. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia 6 lutego 2003 r. nr [...], mocą której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pod planowaną budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Podstawą takiego rozstrzygnięcia był fakt, iż podane przez stronę jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może stanowić takiej podstawy.

Twierdzenie odwołującego się, iż Kolegium Odwoławcze wskazało, że we wsi G. wymaga się zgody Konserwatora Zabytków na budowę stacji telefonii komórkowej jest nieuprawnione.

Kolegium rozpatrywało sprawę w trybie stwierdzenia nieważności decyzji i badało czy występują przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast w niniejszym postępowaniu Kolegium rozpatrywało sprawę o wznowienie postępowania. Z uwagi na to, że nie została jeszcze przez organ I instancji rozstrzygnięta sprawa o wznowienie postępowania, brak jest podstaw do rozstrzygania czy zachodzą podstawy do wzruszenia decyzji organu I instancji z dnia 6 lutego 2003 r.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A Spółka z o.o. w W., która zarzuciła, że naruszono art. 148, 149, 138 § 2 oraz 145 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż występuje przesłanka, która uzasadnia formalne rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania.

Skarżąca spółka podkreśliła, iż wniosek o wznowienie postępowania mogła wnieść jedynie strona postępowania, który to przymiot nie przysługiwał K. K.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ponadto Kolegium wskazało, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.

Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Zgodnie z art. 149 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (§ 3).

W przypadku złożenia podania o wznowienie przez stronę wszczyna się postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia.

W tej fazie organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, Lex nr 47857: "Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. W przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a."; a także wyrok NSA z dnia 27 marca 2001 r., I S.A. 2390/99, Lex nr 54724: "W świetle art. 149 § 2 k.p.a. ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania, także wówczas, kiedy z góry wiadomo, że zarzucane przez skarżącego sfałszowanie dowodu nie ma potwierdzenia w orzeczeniu właściwego organu") – por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.

Artykuł 149 k.p.a. wyraźnie wskazuje więc, kiedy można na początku wydać postanowienie o wznowieniu, a kiedy decyzję o odmowie (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996 r., SA/Ka 2966/95, niepublikowany: "1. Ustalenie, iż wniosek złożyła osoba do tego legitymowana, że dotyczy on decyzji ostatecznej, oraz że podana przyczyna wznowienia jest wymieniona w art. 145 k.p.a. obliguje organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Przed wydaniem takiego postanowienia nie jest dopuszczalna ocena przyczyn wznowienia. Również w wyroku NSA z dnia 18 lutego 1998 r., I SA/Lu 78/97, niepublikowany: "W sytuacji gdy strona wnosi o wznowienie postępowania, powołując się na okoliczności, które wyczerpują co najmniej jedną z przyczyn wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., organ właściwy do rozpoznania tego wniosku uprawniony jest do prowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a.").

Jak wynika z powyższego w świetle art. 149 § 2 k.p.a. ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania, także wówczas, kiedy z góry wiadomo, że zarzucane przez skarżącego naruszenia są nieuzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 27.03.2001, I SA 2390/99, Lex nr 54724).

Postanowienie o wznowieniu postępowania jest bowiem jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści, poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Inaczej mówiąc, postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Stwierdzenia, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 kpa i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8.06.2001, sygn. akt SA 420/01, Lex nr 77650). Przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia, natomiast może nią być żądanie wznowienia postępowania z przyczyny innej niż wymieniona enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a.

Organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie odmówił wznowienia postępowania, wskazując w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, iż zarzucane przez skarżącego naruszenia nie miały miejsca w toku postępowania. Dokonano zatem merytorycznej oceny stanu faktycznego w toku postępowania wstępnego. Takie działanie organu pierwszej instancji było nieuzasadnione. W pierwszej bowiem fazie postępowania wznowieniowego, jak wskazano wyżej, mógł on jedynie dokonać oceny, czy możliwe było wznowienie postępowania na ściśle określonych przesłankach wskazanych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Na tym etapie organ nie był uprawniony do merytorycznego badania sprawy.

Na marginesie w tym miejscu wskazać należy, że w przypadku, gdyby organ podzielił zarzut A, iż wniosek został złożony przez osobę nie posiadającą przymiotu strony postępowania, to obowiązany był wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania z tej właśnie przyczyny, nie odnosząc się również do merytorycznych zarzutów (por. wyrok WSA w Warszawie, z dnia 11.02.2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 291/04, Lex 165013).

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 k.p.a. prowadzi do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ drugiej instancji w granicach określonych w przepisie art. 137 k.p.a., albo przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy

Zgodnie z treścią przepisu art. 138 § 2 k.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Konwalidowanie bowiem wadliwego postępowania organu I instancji, w takiej sytuacji, naruszałoby zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zgodnie z ww. zasadą każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni – por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.

W sytuacji zatem, gdy organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie nie przeprowadził w ogóle postępowania w zakresie badania przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, ustosunkowując się jedynie do późniejszej kwestii merytorycznych zarzutów, to organ drugiej instancji był zobligowany uchylić wadliwą decyzję pierwszo - instancyjną i przekazać sprawę temu organowi w celu przeprowadzenia stosownego postępowania. SKO udzieliło także Burmistrzowi wskazówek, jakie okoliczności powinny być wzięte pod uwagę.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stwierdzając, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).