Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 517/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lipca 2016 r. sprawy ze skarg J. K., I. D., M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z wbudowanym garażem oddala skargi w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], Prezydent W., stosując przepisy: art.59 ust.1 w związku z art.61 ust.1 i art.4 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz.U. z 2012r poz.647 z późn. zm.) oraz art.104 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił udzielenia warunków zabudowy na rzecz S. S. dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wbudowanym oraz niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej przewidzianej do realizacji we W. przy ul. O. (oznaczenie geodezyjne: obręb P., AM-4, działka nr [...]) ze względu na niespełnienie warunku określonego w art.6 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W osnowie decyzji zawarta została również informacja, że jej projekt został sporządzony przez osobę wpisaną na listę członków D. Okręgowej Izby architektów.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w związku z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji skierowanym w dniu 15 kwietnia 2014r. przez M. S..

Ponadto w uzasadnieniu organ orzekający szczegółowo opisał przebieg postępowania oraz przeprowadził analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, sposób sprawdzenia występowania warunku koniecznego do wydania decyzji o warunkach zabudowy i analizę urbanistyczną wykonywaną w celu ustalenia wymagań dla nowej inwestycji zabudowy.

W opisie wniosków z przeprowadzonej analizy urbanistycznej Prezydent W. wyjaśnił, że w jej wyniku ustalono, iż zamierzona inwestycja kontynuuje funkcję mieszkalną występującą w obszarze analizowanym i prawie wszystkie parametry wskazane w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast sposobem usytuowania przedmiotowa inwestycja odbiega znacząco od występujących w obszarze analizowanym, co powoduje, że w sprawie nie zostały spełnione łącznie warunki określone w art.61 ust.1 pkt 1-5 powoływanej ustawy. Organ orzekający wskazał przy tym na treść art.59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśnił, że stosownie do przepisu art.4 ust.2 tej ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast przywołany w podstawie prawnej decyzji przepis art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Organ orzekający wyjaśnił również, że zgodnie z przepisami art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) - decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych. Jednocześnie art.11a ust.3 tej ustawy precyzuje, że ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta. Podkreślił też, że art.60 ust.1 przywoływanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wskazuje wprost wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, jako organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez S. S., który zarzucił w odwołaniu, że w obszarze analizowanym występują budynki w drugiej linii zabudowy.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art.138 §2 kodeksu postepowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte orzeczenie Kolegium wskazało, że zaskarżona odwołaniem decyzja jest wadliwa i wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej przywoływanej, bowiem brak jest podstaw do odmowy ustalenia kontynuacji linii zabudowy.

Następnie Kolegium przedstawiło regulacje prawną wynikającą z powołanego powyżej przepisu oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588).

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło również, że zarówno zasada zachowania ładu przestrzennego, jak i ochrony prawa własności muszą być uwzględnione w procesie planowania i ustalania warunków zabudowy. Wskazało przy tym, że ustawodawca chroni ład przestrzenny statuując określone wymogi dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy, ład przestrzenny przy ustalaniu warunków zabudowy nie jest chroniony w każdym jego normatywnym i pozanormatywnym aspekcie, wynikającym przede wszystkim z art.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale tylko przez pryzmat wymogów określonych w art.61 ustawy. Jeżeli te wymogi są spełnione, to nie ma żadnych wątpliwości, że organ lokalizacyjny winien wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani takiego planu nie zastępuje (co się nieraz błędnie przyjmuje). Dlatego nie można w jednej płaszczyźnie stawiać potrzeby ochrony ładu przestrzennego przez plan miejscowy i decyzję lokalizacyjną.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium podało, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż obszar analizowany jest średnio intensywnie zurbanizowany. Zlokalizowana zabudowa przy ulicach O.i W. przebiega w sposób dość uporządkowany. Budynki faktyczne usytuowane są, co do zasady, w pierwszej linii zabudowy, w odległości około 5 m od drogi. Da się jednak zauważyć, że w zachodniej części obszaru analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa w drugiej linii zabudowy. Należy to choćby wskazać na zabudowę zlokalizowaną na działkach nr 292/2 i nr 294/2. Dodatkowo, duża liczba nieruchomości obsługiwanych jest za pomocą tzw. sięgaczy od ulicy O., co z punktu percepcji ładu przestrzennego, stwarza wrażenie ułożenia budynków w drugiej linii zabudowy. Taką właśnie specyfiką charakteryzuje się zabudowa na zachód od ulicy O.. W konsekwencji uwarunkowania obszaru analizowanego nie stoją na przeszkodzie do ustalenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Jest tak z kilku powodów, zarówno tych ściśle urbanistycznych, jak i normatywnych.

W ocenie Kolegium odmowa zabudowy przeczy cechom zabudowy wykształconym w obszarze sąsiedzkim a wykładnia art.61 ust.1 pkt 1 ustawy oraz §4 rozporządzenia planistycznego doprowadziły do wyników niedających się zaakceptować w kontekście konstytucyjnie chronionych praw i wolności, bowiem każdorazowy właściciel działki zostałby pozbawiony istotnego atrybutu prawa własności nieruchomości, jakim jest swoboda zabudowy nieruchomości. Takie założenie stoi w sprzeczności z zasadą ochrony prawa własności. Zdaniem Kolegium, obwarowania art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mogą prowadzić do skutków wykluczających zabudowę nieruchomości w jakimkolwiek układzie lub przeznaczeniu, bowiem celem art.61 ust.1 pkt 1 jest dostosowanie zabudowy do sąsiedztwa, a nie jej wykluczenie. Nie inaczej trzeba odczytywać twierdzenia organu pierwszej instancji, które w swej istocie doprowadziły do jasnej tezy, że działka nr [...], z uwagi na linię zabudowy, nie może być w żadnej konfiguracji zabudowana. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 724/10) wyraźnie podkreślił, że "zasada kontynuacji zabudowy (dobrego sąsiedztwa) wynikająca z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwłaszcza w kontekście prawa do zabudowy statuowanego art. 6 ust. 2 tej ustawy, nie może być niweczona zbyt formalistycznym podejściem do unormowań rozporządzenia wykonawczego, które co do istoty ma służyć wykonaniu ustawy w takim kierunku, aby możliwa była realizacja inwestycji, a nie powodować takiej sytuacji, że inwestycje budowlane będą blokowane".

Kolegium wskazało też w uzasadnieniu, że istotne jest rozważenie, czy w rzeczywistości art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyklucza zlokalizowanie budynku na działce nr [...]. Jak wyżej wskazywano, uwarunkowania ładu przestrzennego w postępowaniu lokalizacyjnym chronione są nie poprzez pryzmat ogólnych zasad ochrony wartości planistycznych (art.1, art.2 pkt 1), ale poprzez elementy określone tylko i wyłącznie w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy. Zakres ochrony ładu przestrzennego wynikający z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy jest znacznie węższy, niż wynikający z ogólny zasad ustawowych. Jest to oczywiście związane z definicją ładu przestrzennego, która jest znacznie szersza, niż ograniczenie wynikające z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy. Z tego też względu, zdaniem Kolegium, art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wyklucza lokalizacji inwestycji w takich właśnie sytuacjach. W wyroku z dnia 4 grudnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1944/2008 LexPolonica nr 2125311) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "spełnienie przesłanek z art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, łącznie z możliwością wyznaczenia linii zabudowy tyle, że w sposób odbiegający od ustaleń rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, nie może i nie powinno przesądzać o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji. Zatem, jeżeli przesłanki, o jakich mowa w powyższym artykule są spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć". Z kolei w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy przez Prezydenta W.) wymownie uszczegółowił poglądy w zakresie linii zabudowy, podkreślając, że "przy wykładni przepisów dotyczących ustalenia linii zabudowy należy mieć na uwadze, że z woli ustawodawcy działka sąsiednia to nie działka leżąca przy tej samej drodze, lecz działka dostępna z tej samej drogi. Skoro tak, to już ustawodawca zakłada, że można ustalić warunki zabudowy również wtedy, gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, działki pod inwestycję i ta, do której się nawiązuje (sąsiednia), są położone w istocie przy różnych drogach. Jeżeli ustawodawca zakłada, że dla tak położonych działek można ustalić warunki zabudowy, to znaczy, że można także dla nich ustalić linię zabudowy".

Kolegium podkreśliło, że dokonując analizy orzecznictwa trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę na powtarzalność i jednolitość argumentacji w zakresie drugiej linii zabudowy. W wyroku z dnia 5 sierpnia 2008 r. (II OSK 967/07) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z przytoczonym wyżej § 4 rozporządzania nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W konsekwencji, także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę". W wyroku z dnia 13 marca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 496/10, Legalis), rozpatrując bardzo podobny stan faktyczny wywiódł, że "oczywiste jest, iż zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora, jak to sugeruje się w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i w zaskarżonym wyroku. Wyłącznie szczegółowe i jednoznaczne wykazanie, że wniosek musi być załatwiony negatywnie ze względu na ważny, uzasadniony prawem interes państwa lub słuszny interes osób trzecich może doprowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora". Pogląd ten został powielony w wielu orzeczeniach sadów administracyjnych, w tym także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2011 r. (II SA/Wr 521/11),

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że w wyroku z dnia 16 marca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził się, iż "przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy mogą pełnić jedynie taką funkcję jaką nadaje im ustawodawca, a więc służyć wykonaniu danej ustawy. W żadnym razie natomiast nie można przypisywać im większego znaczenia niż ustawie, a zwłaszcza formalne (literalne) zastosowanie przepisów wykonawczych nie może prowadzić do zniweczenia celu ustawy. Jak to wyżej wskazano, celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest umożliwienie , inwestowania przy zachowaniu koniecznych wymogów wynikających z ustawy". Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji w istocie nie rozpatrzył sprawy, albowiem nie uwzględnił wszystkich jej aspektów normatywnych. W takim układzie zastosowanie przez Kolegium rozstrzygnięcia reformatoryjnego naruszałoby standardy właściwe dla zasady dwuinstancyjności postępowania. Kolegium podejmując ewentualnie merytoryczne pozytywne rozstrzygnięcie musiałoby dokonać także uzgodnień projektu decyzji, za organ pierwszej instancji, a te czynności wykraczają poza postępowanie drugoinstancyjne. Podkreślił to Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku 21 lutego 2012 r. (II SA/Wr 805/11) - "skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym względzie stanowisko prezentowane w wyroku z dnia 10 marca 2011 r., sygn.akt II SA/Wr 726/10, w którym Sąd stwierdził, że rozpoznając odwołanie od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wydanej bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego przewidzianego art.60 ust.1, art.53 ust.3-5a i art.54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może w uwzględnieniu tego odwołania wydać decyzji reformatoryjnej przewidzianej w art.138 §1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego i ustalić warunków zabudowy dla tejże inwestycji. W takim przypadku organ zobligowany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art.138 §2 kpa). Przeprowadzenie przez organ odwoławczy brakującego postępowania uzgodnieniowego przekracza bowiem możliwości uzupełnienia postępowania przewidziane w art.136 kpa i godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania".

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali J. K. oraz I. D. i M. D. poprzez skargi skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skargach powołując się na przepisy art.57 §3 pkt 1 w związku z art.145 §1 pkt 1 lit.a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. (Nr [...]) wydana została z naruszeniem prawa materialnego, a to: art 61 ust .1 pkt 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało wpływ na wynik sprawy, albowiem wskutek ww. naruszenia organ drugiej instancji niezasadnie uchylił w całości decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które miało wpływ na wynik sprawy, albowiem wskutek ww. naruszenia organ drugiej instancji niezasadnie uchylił w całości decyzję Prezydenta W. nr [...]z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Ponadto na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja narusza interesy prawne skarżących związane z przysługującym im prawem współwłasności nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jako działka numer 1[...], AM-4, obręb P., przy ulicy O. we W., dla której Sąd Rejonowy dla [...] prowadzi księgę wieczystą numer [...]oraz budynku przy ul. O. we W., dla którego prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla [...] KW nr [...] ( w przypadku J. K.) i nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jako działka o numerze [...], AM-4, obręb P. przy ul. O. we W., dla której Sąd Rejonowy dla [...] prowadzi KW nr [...] oraz lokalu nr 1 w budynku przy ul. O. we W., dla którego prowadzone jest przez Sąd Rejonowy dla [...] KW nr [...] i lokalu nr 2 przy ul. O. we W., dla którego prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla [...] KW nr [...] ( w przypadku I. D. i M.D.).

Wobec tez sformułowanych zarzutów skarżący - na podstawie art.134 §1 w związku z art.145 §1 pkt 1 lit.a ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania.

Uzasadniając skargi J. K. oraz I. D. i M. D. wskazali m.in., że opisane w skargach nieruchomości znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego przedmiotowym wnioskiem.

Zdaniem skarżących planowana inwestycja obejmująca budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wbudowanym naruszy ład przestrzenny (w rozumieniu art.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) tej części osiedla P., które zabudowane jest "w absolutnie przeważającej części jednorodzinnymi rezydencjami i willami".

Ponadto zrealizowanie tej inwestycji utrudni w sposób ponad miarę prawem dopuszczalną korzystanie z ich przedmiotów prawa własności.

W ocenie skarżących uznających potrzebę rozbudowy i modernizacji W. z uwagi na postępujący rozwój społeczny, budowa wielorodzinnych budynków mieszkalnych z wybudowanymi garażami winna być reglamentowana (ograniczona przez organy administracji publicznej) do miejsc dla takich inwestycji przystosowanych i odpowiednich (np. nowopowstałe, nie zabytkowe osiedla).

Ponadto – zdaniem skarżących - odmówienie ustalenia warunków zabudowy na rzecz S. S. dla opisywanej inwestycji choć w sposób oczywisty ogranicza prawo własności Inwestora, to go nie narusza, zaś zastosowane przez Organ pierwszej instancji ograniczenie jest dopuszczalne (a zarazem niezbędne) z uwagi nie tylko na wyżej opisany interes prawny poszczególnych właścicieli gruntów i budynków sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem S. S. o ustalenie warunków zabudowy, ale przede wszystkim z uwagi na interes publiczny, wyrażający się koniecznością (gdzie to faktycznie i prawnie możliwe) zachowania aktualnego (historycznego) ładu przestrzennego W. dla teraźniejszych i przyszłych pokoleń.

Skarżący podkreślili, że indywidualny interes faktyczny Inwestora motywowany przede wszystkim racjami merkantylnymi winien ustąpić wyżej opisanym interesom prawnym grupy właścicieli gruntów i budynków sąsiadujących z terenem objętym przedmiotowym wnioskiem

Dodatkowo skarżący zarzucili -ponad racje natury teleologicznej oraz aksjologicznej, że ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem S. S. o ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe ze względów normatywnych, a to w szczególności wobec sprzeczności zamierzonej inwestycji z wymogami stawianymi przez całokształt norm ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeń ją wykonujących.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący zgadzają się i uważają za prawidłową (w sensie stricte prawnym) obszerną i skrupulatną analizę stanu faktycznego i prawnego terenu dokonaną przez organ pierwszej instancji, w konkluzji której to analizy organ ten trafnie uznał, że inwestycja S. S. obejmująca budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wbudowanym oraz niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej nie spełnia warunku określonego w art.61 ust.1 pkt1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedziach na skargi przedstawionych w pismach doręczonych Sądowi w dniu 22 lipca 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skarg i podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzupełnieniu Kolegium wyjaśniło, że ustalenie warunków zabudowy przez Kolegium nie było możliwe. Kolegium dokonało oceny funkcji i cech zabudowy na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, dochodząc do odmiennych wyników niż te, do których doszedł organ pierwszej instancji. Jednak ustalenie warunków zabudowy w rozpatrywanej sprawie wymagałoby przeprowadzenia postępowania dowodowego, ukierunkowanego na ustalenie warunków zabudowy, tzn. postępowania dowodowego w zakresie nie tylko cech zabudowy (które to postępowanie dowodowe zostało już przeprowadzone), ale wszelkich innych uwarunkowań objętych decyzją o warunkach zabudowy. Trzeba bowiem podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa tylko parametrów i cech nowej zabudowy, ale także inne uwarunkowania, wymagające szczegółowego wyjaśnienia i ustalenia. O uwarunkowaniach tych rozstrzyga nie tylko rozporządzenie planistyczne, ale przede wszystkim przepis art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie nomenklaturowe. To bowiem ustalenia pozytywnej decyzji lokalizacyjnej determinują zakres postępowania dowodowego. A te wynikają z art, 54 ustawy i z rozporządzenia nomenklaturowego.

Tymczasem, organ pierwszej instancji przeprowadził analizę urbanistyczną i orzekł odmowę ustalenia warunków zabudowy na podstawie ustaleń cech zabudowy obszaru sąsiedzkiego. Organ nie prowadził natomiast postępowania dowodowego co do pozostałych ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Z rozporządzenia nomenklaturowego wynika tymczasem, że ustalenia parametrów i cech zabudowy są tylko jednym z elementów decyzji o warunkach zabudowy. Zatem zmierzając do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji organ drugiej instancji musiałby przeprowadzić postępowanie dowodowe co do pozostałych ustaleń decyzji lokalizacyjnej (np. postępowanie dowodowe w zakresie liczby miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji, ochrony osób trzecich, uwarunkowań ochrony środowiska oraz uwarunkowań w zakresie infrastruktury).

Kolegium zobligowane byłoby dokonać uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy. Te elementy postępowania dowodowego znacznie wykraczają poza ramy art. 136 Kpa, a rozmiar postępowania dowodowego dla pozytywnego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy jest bardzo obszerny.

W zakończeniu odpowiedzi na skargę Kolegium wskazało - powołując się na stanowisko judykatury, że postępowanie wyjaśniające w rozumieniu art.138 §2 kpa, obejmuje nie tylko zbieranie materiału dowodowego, ale także jego wszechstronne zanalizowanie tj. jego rozpatrywanie w rozumieniu art.77 §1 kpa, a skoro organ pierwszej instancji nie uwzględnił wyników analizy funkcji i cech zabudowy, to w istocie nie rozpatrzył sprawy i w takiej sytuacji należało zastosować art.138 §2 kpa.

W toku postępowania sądowoadminisracyjnego - pismami z dnia 22 lipca 2016r. -zgłosił swój udział w sprawie pełnomocnik I. D. i M. D.. W piśmie z dnia 22 lipca 2016r. pełnomocnik skarżących wniósł ponadto – na podstawie art.106 §3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – o dopuszczenie dowodu z dokumentu tj. decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...] na okoliczność jej treści.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 27 lipca 2016r. Sąd postanowił – na podstawie art.111 §1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączyć sprawę ze skargi J. K. (sygn. akt II SA/Wr 517/15) do rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi I. D. i M. D. (sygn. akt II SA/Wr 518/15), ponieważ sprawy te mogły być objęte jedną skargą i prowadzić je wspólnie pod sygnaturą akt II SA/Wr 517/15.

Ponadto Sąd dopuścił dowód z decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...].

Obecny na rozprawie skarżący J. K. oświadczył, że podtrzymuje skargę w całości, a pełnomocnik skarżących I. D. i M. D. oświadczył, że popiera wniosek i stwierdzenia zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przecie wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uznał też za właściwe zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisem art. 134 § 2 tej ustawy Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 2 kpa i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z racji obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, której istotą jest powinność organu odwoławczego rozpoznania i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy załatwionej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do wydania tego typu decyzji.

Zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Pośrednio treść przepisu wskazuje jako przyczynę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi wadliwość procesową wynikającą przede wszystkim z naruszenia zasad postępowania wyjaśniającego. Konsekwencją takiego postrzegania tej normy jest możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z ustanowionego nią uprawnienia wyłącznie wtedy, gdy czynności procesowe, które należy podjąć w sprawie dla zadośćuczynienia wymogowi legalnego działania należą do czynności objętych regulacją rozdziału 4 działu II kodeksu postępowania administracyjnego. Niekwestionowany ani przez doktrynę, ani przez judykaturę szczególny charakter decyzji kasacyjnej, wydawanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wskazuje na konieczność zaistnienia koniunkcji przesłanek prawnych, których spełnienie wymaga odpowiedniej kwalifikacji naruszeń prawa i ich wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Ustawodawca postanowił bowiem, że muszą to być naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy korzystając z kompetencji przyznanej mu w omawianym powyżej przepisie uzasadnił swoją czynność orzeczniczą w istocie nierozpatrzeniem sprawy przez organ pierwszej instancji wobec nieuwzględnienia wszystkich jej aspektów normatywnych i jednoczesnego pominięcia stanowiska prezentowanego dotychczas w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w odniesieniu do możliwości sytuowania zabudowy w drugiej linii oraz konieczności jej wyznaczania w decyzji lokalizacyjnej.

Kolegium w motywach podjętego orzeczenia odwołało się również do zasady dwuinstancyjności, której podporządkowane są organy dysponujące kompetencją orzeczniczą w postępowaniu administracyjnym, a która uniemożliwiała - w okolicznościach faktycznych istniejących w tej sprawie - podjęcie orzeczenia co do istoty w postępowaniu odwoławczym.

Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny i bezpośredni wpływ na jej rozstrzygnięcie w zasadzie zdeterminował rozstrzygnięcie organu drugiej instancji.

W obowiązujących warunkach prawnych nie można zarzucić zaskarżonej decyzji wadliwości obligującej do uwzględnienia skargi.

Zasadnie bowiem Kolegium wskazuje na niemożność przeprowadzenia wyłącznie w postępowaniu drugoinstancyjnym zasadniczych w sprawie o ustalenie warunków zabudowy czynności postępowania wyjaśniającego t.j. uzyskanie uzgodnień z organami współdziałającymi, przygotowanie projektu decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy przez uprawnioną osobę, dokonanie wykładni przepisów ustawowych i wykonawczych, stanowiących podstawę orzeczenia.

Podjęcie tych czynności na etapie postępowania odwoławczego skutkowałoby - jak prawidłowo wyjaśnia Kolegium - naruszeniem zasady dwuinstancyjności, stanowiącym wadę obligującą do wyeliminowania orzeczenia nią obarczonego z obrotu prawnego w toku kontroli sądowoadministracyjnej, czy nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego.

Zważyć przy tym należy, że postępowanie w tej sprawie prowadzone jest z udziałem nie tylko potencjalnego inwestora, ale również innych osób, którym właściwy organ przyznał status strony, a których interesy podlegają równoprawnej ochronie. Nie można zakładać, że interesy te są zbieżne z interesem wnioskodawcy, a poprzez to uniemożliwiać im kwestionowanie w administracyjnym toku instancyjnym rozstrzygnięcia ocenianego przez te podmioty jako niekorzystne dla nich.

Sąd - podzielając twierdzenia Kolegium o braku legalnej możliwości reformatoryjnego orzekania w tej sprawie w postępowaniu odwoławczym - uznał jednak za właściwe zwrócić uwagę, że przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uprawnia do absolutyzowania - jak sugeruje to Kolegium - prawa do zabudowy terenu, do którego dany podmiot posiada tytuł prawny. Zasada swobody inwestorskiej nie może być interpretowania przez właściwe organy administracji publicznej jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków inwestowania bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne.

Nie można też ignorować tego, że ustawodawca powierzył ochronę ładu przestrzennego i jego komponowanie organom samorządu gminnego (wykonawczemu i uchwałodawczemu) i jest to działanie w interesie lokalnej społeczności, zmierzające do wykreowania pewnej estetyki w przestrzeni. Przejawem takiej woli ustawodawcy jest również tzw. zasada dobrego sąsiedztwa uwzględniona w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Celem tej zasady - jak wskazuje się w literaturze przedmiotu - jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne.

Zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze uznano, że ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest "ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną, estetyczną całość, skomponowaną wg urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego.

Omawiana zasada stanowi zatem normatywny instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, przyjętą - z pewnym ograniczeniem w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 powoływanej ustawy.

Stosownie do postanowienia ustawodawcy zawartego w tym przepisie decyzja o warunkach zabudowy uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W tak określonych warunkach prawnych i wobec akcentowanej w doktrynie i orzecznictwie zasady proporcjonalności ustalenie warunków zabudowy wymaga zawsze, a szczególnie w przypadkach powodujących wątpliwości stosownego wyważenia wymagań ładu przestrzennego i swobody inwestorskiej.

Uwzględniając taki postulat w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy – zdaniem Sądu – zwrócić uwagę, że wnioskowana powierzchnia zabudowy zamierzonej inwestycji, stanowiącej budynek mieszkalny, znacznie odbiega od wielkościowych parametrów tej cechy zabudowy mieszkalnej w obszarze analizowanym, prawie dwukrotnie ją przekraczając. W ocenie Sądu powierzchnia zabudowy jest komponentem ładu przestrzennego, mimo nieuwzględnienia tego elementu w treści §1 powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Prawodawca wskazał w tym przepisie na intensywność wykorzystania terenu jako cechę i wskaźnik kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, ale równocześnie z takimi elementami ładu przestrzennego jak gabaryty i forma architektoniczna. Zdaniem Sądu dokonując oceny możliwości ustalenia wnioskowanych cech i wskaźników zamierzonej zabudowy nie można wskaźnika wykorzystania terenu, wynikającego z analizy urbanistycznej terenu wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, traktować w sposób bezwzględny i przy jego wykorzystaniu kreować twierdzenie o spełnieniu wymagań ustawowych przez wnioskowaną zabudowę.

Powierzchnia zabudowy jest bardziej czytelnym elementem sposobu zagospodarowania przestrzeni a jej wielkość – dostosowana do istniejącej w obszarze analizowanym – gwarantuje zachowanie standardów przyjętych dla komponowania ładu architektonicznego i krajobrazowego. Istotne przy tym jest, że rozwiązania architektoniczne i walory krajobrazowe, będące kategoriami estetycznymi są dobrami wspólnymi, szczególnie chronionymi przez prawo publiczne (np. P. Sosnowski, K. Buczyński, J. Dziedzic – Bukowska, J. Jaworski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2014).

W wyroku z dnia 8 lipca 2008r. (sygn. akt K46/07) Trybunał Konstytucyjny uznał, że wartości wskazane w art.1 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym walory architektoniczne stanowią odzwierciedlenie wartości wymienionych w art.31 ust.3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Tym samym konieczność uwzględnienia walorów architektonicznych i krajobrazowych może stanowić podstawę ograniczenia prawa własności (także wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2013r., sygn. akt II OSK 2444/11).

Z tego względu w judykaturze administracyjnej podkreślono też, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy wyznaczając obszar analizowany powinien uwzględniać to, że wielkość obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w granicach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki urbanistyczno-architektonicznej, a nie wyłącznie poszukiwaniu funkcji, cech i parametrów zabudowy, które uzasadnią formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Ustawowy wymóg zachowania ładu przestrzennego, gwarantowany przez zasadę dobrego sąsiedztwa wymaga badania wpływu zamierzonej inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego istotne są faktyczne warunki panujące aktualnie na danym obszarze (np. wyroki NSA z dnia 6 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 305/12; 7 sierpnia 2013r., sygn. akt II OSK 760/12).

W tych okolicznościach Sąd – mimo oddalenia skargi i uznania racji Kolegium w odniesieniu do stanowiska przyjętego przy orzekaniu przez organ pierwszej instancji, dotyczącego niemożności wyznaczenia drugiej linii zabudowy – nie podziela twierdzeń organu odwoławczego o ewentualnym pozbawieniu wnioskodawcy prawa korzystania z zasadniczego atrybutu prawa własności, czyli prawa do zabudowy. Teren potencjalnego zainwestowania (działka nr [...], AM-4, obręb P.) oczywiście może być zabudowany, ale przy zachowaniu parametrów wielkościowych, gabarytowych oraz cech architektonicznych istniejących w obszarze stanowiącym otoczenie tego terenu, a tworzącym określoną jednostkę urbanistyczno-architektoniczną. Właściciel działki usytuowanej na kameralnym osiedlu zabudowanym domami jednorodzinnymi powinien – w uznaniu Sądu – liczyć się w podejmowanych zamierzeniach inwestycyjnych z prawnymi ograniczeniami, jakie stwarza lokalizacja i takie sąsiedztwo, a tym samym powstrzymać od działań naruszających stan istniejący w zakresie zagospodarowania przestrzennego i jego ładu.

Te kwestie pozostały poza zakresem oceny dokonywanej w sprawie przez organ odwoławczy i powinny być rozważone przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w postępowaniu instancyjnym.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do wyeliminowania zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art.151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.