Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1102/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a  par. 1 kpa(tj. Dz.U.z 2021 poz. 735)
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. K. i R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta [...] W. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. K. i R. K. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

U z a s a d n i e n i e:

Wójt Gminy J. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], na podstawie art. 61 a § 1 i 2 oraz art. 123 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej: "kpa", po rozpatrzeniu wniosku skarżących, tj. R. i M. K. postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nr [...] z obrębu geodezyjnego [...] z działką [...] z obrębu geodezyjnego [...].

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że w związku z wniesieniem podania przez skarżących o wszczęcie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości [...] z działką [...] z dnia [...].07.2020r., zostało wydane postanowienie nr [...] z dnia [...].11.2020r. odmawiające wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji procesowej. Na skutek zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem nr [...] z dnia [...].02.2021r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził brak dowodów dołączonych do akt, skutkiem czego organ I instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego o udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjnego tj. kopię protokołu [...] oraz kopię mapy uzupełniającej [...] potwierdzającego wykonanie prac geodezyjnych mających na celu wznowienie punktów granicznych pomiędzy nieruchomościami [...] oraz [...]. Organ I instancji ustalił następnie, że został wznowiony punkt graniczny pomiędzy działkami [...], [...] oraz [...].

Mając na uwadze powyższe, podstawą odmowy wszczęcia postępowania był brak podstaw uznania wniesienia żądania przez osobę posiadającą legitymację procesową, albowiem wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w rozgraniczeniu działki [...] (wnioskodawcami były dwie osoby – uwaga Sądu).

Organ I instancji wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest wtedy, gdy granice działki są sporne, a nie w sytuacji, gdy granica jest uwidoczniona w dokumentach, lecz nie została wykazana w terenie. Posiadając szkic geodezyjny z 1977 roku zatytułowany "[...]" obecnie wskazanej jako droga powiatowa nr [...] zlokalizowanej na działce [...] uznać należy, że przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami [...] oraz [...] jest znany.

Wójt Gminy J. stwierdził, że w powyższej sprawie wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, a tym samym nie posiada legitymacji do zainicjowania postępowania.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wnieśli o jego zmianę w całości i wszczęcie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości wskazanych we wniosku.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że przed Sądem Rejonowym w M. toczy się postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej dla nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] i [...], będących własnością skarżących. W celu ustalenia przebiegu służebności drogi koniecznej Sąd dopuścił dowód z opinii biegłego geodety, w której wskazano, że dane dotyczące przebiegu granic działki m [...] z działką nr [...] (obecnie wzajemnie sprzeczne) nie spełniają obowiązujących standardów technicznych, a sporządzenie odpowiedniej dokumentacji na cele ustanowienia służebności drogi koniecznej nie jest możliwe do czasu przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, w wyniku którego każdemu punktowi granicznemu zostanie nadany odpowiedni identyfikator i współrzędne geodezyjne.

Stwierdzono, że z ww. opinii wynika, że zakończenie postępowania sądowego w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej nie jest możliwe bez wszczęcia postępowania w spr rozgraniczenie, co oznacza, że żalący mają interes prawny w tym ażeby organ wszczął postępowanie bowiem niewątpliwie mają interes prawny w powyższym rozstrzygnięciu.

Wywodzono, że legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości nie można utożsamiać z posiadaniem tytułu prawnego do którejś z nieruchomości, które mają zostać rozgraniczone, powołując wyrok Sądu Okręgowego w Kielcach z dnia 25.04.2016r. (sygn. akt II Ca 1530/15), zgodnie z którym za legitymowany do złożenia wniosku o rozgraniczenie nieruchomości uznano podmiot, który w dniu jego złożenia nie miał tytułu prawnego do żadnej z przedmiotowych nieruchomości, ale przez wiele lat działka znajdowała się w jego władaniu. W ten sposób Sąd uznał, że posiadał on interes prawny, aby być stroną w postępowaniu i był uprawniony do złożenia wniosku. Wskazano, że na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w Bydgoszczy z dnia 28.08.2017r. (sygn. akt II Cz 622/17), skarżący mają prawo do korzystania z działki nr [...] w celu dojazdu i wyjazdu ze swojej nieruchomości, co oznacza, że można ich uznać za - w ograniczonym zakresie - posiadaczy nieruchomości lub służebności, a posiadanie jest faktycznym władztwem nad rzeczą. Jest to zatem podobna sytuacja do opisanej w ww. wyroku. Wywodzono, że interes prawny skarżących wynika już z samego faktu toczenia się postępowania o ustanowienie służebności przejazdu.

Przytoczono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14.07.2016r. (sygn. akt II SA/Wr 549/12), w którym stwierdzono, że w pewnych przypadkach legitymację w postępowaniu rozgraniczeniowym mogą mieć także osoby posiadające ograniczone prawo rzeczowe (np. służebność) do nieruchomości podlegającej rozgraniczeniu oraz posiadacz samoistny nieruchomości.

Zwrócono uwagę na treść art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, z którego wynika konieczność wszczęcia postępowania z urzędu z uwagi na interes społeczny. Podniesiono, że wskazana przesłanka zachodzi w związku z możliwością uregulowania spraw dotyczących korzystania z wyjeżdżonej drogi przez całą lokalną społeczność, co było szeroko nagłaśniane w mediach i stanowi lokalny problem, a ponadto za istnieniem interesu publicznego przemawia okoliczność iż Sąd Rejonowy w Mogilnie, w związku z toczącym się postępowaniem pod sygn. akt I Ns 63/17, bez orzeczenia w zakresie rozgraniczenia spornych nieruchomości, nie może wydać orzeczenia w postępowaniu o ustanowienie służebności gruntowych, co oznacza pozbawienie sądu możliwości działania w ramach umocowania ustawowego.

Powołano się na okoliczność, że organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...].02.2021r. ponownie dostrzegł, iż z akt sprawy "nie wynika, że skarżący nie posiadają legitymacji procesowej strony", co oznacza powinność organu I instancji ponownie rozpatrzy to zagadnienie, a nie jedynie powieli swoje poprzednie stanowisko ograniczając się do sporządzenia jedynie niewiele szerszego uzasadnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 7, art. 77 , art. 127 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie w całości.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia przytoczono treść art. 7, 77 § 1 oraz art.107 § 3 kpa.

Wskazano, że nie jest wystarczające samo powołanie się na określone unormowania prawne, jak też szerokie nawet przedstawienie takiej podstawy prawnej poprzez przytoczenie w tym zakresie poglądów doktryny prawniczej czy orzecznictwa sądowego, ale realizacja wyrażonej w art. 8 kpa, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy, a także zasady z art. 11 kpa, która nakazuje organom wyjaśniać skoro nie wiadomo, dlaczego organ zdecydował się na określonej treści rozstrzygnięcie, to tym samym nie jest możliwa ocena czy jest ono faktycznie prawidłowe tj. zgodne z obowiązującym prawem.

Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy.

Stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka wniesienia podania przez osoby niebędące stronami, albowiem przepis art. 30 ust. 2 ustawy wykluczył możliwość wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu w innych przypadkach niż wymienione w tym przepisie.

Wskazano, że skoro ustawa nie zawiera autonomicznej definicji pojęcia strony postępowania, to określając to pojęcie w postępowaniu rozgraniczeniowym należy odwoływać się do definicji ogólnej zawartej w art. 28 kpa.

Podniesiono, że w piśmiennictwie wskazuje się, że stronami w postępowaniu rozgraniczeniowym będą właściciele (współwłaściciele) i użytkownicy wieczyści rozgraniczanych nieruchomości, a także ich samoistni posiadacze oraz podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do tych nieruchomości (m.in. użytkowanie, służebność, hipoteka). Stwierdzono, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że wniosek o rozgraniczenie mogą złożyć tylko te podmioty, które wykażą swój interes prawny w dokonaniu rozgraniczenia. Wywodzono, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygniecie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Interes prawny charakteryzuje to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

Wyjaśniono, że motywy uzasadnienia postanowienia Wójt Gminy J. są tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

W skardze złożonej do Sądu skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 124 § 2 kpa, w zw. z art. 8 § 1 i 9 kpa, poprzez brak zawarcia w zaskarżonym postanowieniu wyczerpującego uzasadnienia prawnego dla wydanego rozstrzygnięcia, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę postanowienia,

- art. 28 kpa, poprzez jego wadliwą wykładnię, skutkującą uznaniem, że skarżący nie są stroną, mimo iż postępowanie dotyczy ich interesu prawnego i obowiązku,

- art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez brak jego zastosowania i usankcjonowanie braku wszczęcia postępowania w sytuacji, w której wniosek został złożony przez podmiot, który powinien zostać uznany za stronę, a ewentualnie poprzez usankcjonowanie braku wszczęcia postępowania z urzędu, w sytuacji, w której uzasadniał to interes społeczny,

- art. 124 § 1 kpa, poprzez zawarcie w postanowieniu wadliwego pouczenia o możliwości i trybie jego zaskarżenia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uzasadnienie organu odwoławczego ograniczające się do konkluzji o niedopatrzeniu się w działaniach organu I instancji naruszeń przepisów postępowania, nie może zostać uznane za spełniające wymagania postawione organom administracji publicznej w art. 124 § 2 kpa., a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Wywodzono, że treść uzasadnienia powinna realizować założenia zawarte w zasadach ogólnych, głównie wyrażonej w art. 11 kpa, zasadzie przekonywania, zwłaszcza, że orzecznictwo wskazuje, że "pominięcie bowiem w uzasadnieniu [...] oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik, sprawy" (wyr. NSA z 9.4.2001 r., V SA 1611/00, niepubl.) (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 7, Warszawa 2021).

Zarzucono, że organ II instancji nie poczynił absolutnie żadnych rozważań prawnych na temat dokonanej przez, siebie wykładni art. 28 kpa, a jedynie lakonicznie wskazał, że nie dopatrzył się uchybień organu I instancji (mimo wcześniejszego dwukrotnego uchylenia jego postanowień). Nie wiadomo zatem dlaczego organ II instancji uznał, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony, Wytknięto, że organ odwoławczy nie odniósł się także w żaden sposób do argumentacji skarżących w zakresie konieczności wszczęcia postępowania z urzędu ze względu na interes społeczny. Podniesiono, że w wyniku ww. uchybień brak jest nawet możliwości odtworzenia toku myślenia organu II instancji, co w zasadzie uniemożliwia również merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia i już tylko z tego powodu zaskarżone postanowienie powinno zostać uchylone.

Powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu odnoszącą się do toczącej się przed sądem powszechnym sprawy o ustanowienie służebności gruntowej i wydanej w tej sprawie opinii biegłego, znaczenia dla oceny posiadania interesu prawnego, faktu władania gruntem, wynikającym z postanowienia Sądu Okręgowego w Bydgoszczy z dnia 28,G8.20I7r. (sygn. akt II Cz 622/17) oraz przesłanek wszczęcia postępowania z urzędu z uwagi na występowanie interesu społecznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Procesową podstawą odmowy wszczęcia, wnioskowanego przez skarżących postępowania, jest art. 61a § 1 zd. 1 k.p.a., który stanowi, że: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Materialnoprawną podstawę rozważań dotyczących legitymacji procesowej skarżących, winien był być art. 28 k.p.a., stanowiący, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek oraz 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r., Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 2052), stanowiący, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, jak też art. 30 ust. 1 i 2 ww. ustawy, stanowiący, że wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony (art. 30 ust. 1) oraz, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia (art. 30 ust. 2 ww. ustawy).

Niewątpliwie z samego art. 28 k.p.a. nie można wywodzić interesu prawnego strony. Musi on bowiem wynikać z określonej regulacji zawartej w przepisach materialnoprawnych. W związku zaś z tym, że wnioskodawcy domagali się wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, rozważania w zakresie dysponowania przez nich interesem prawnym, winny były uwzględniać z jednej strony, regulację ww. ustawy, a z drugiej, argumenty faktyczne i prawne przedstawione przez skarżących. Upatrywali oni swego interesu prawnego w tym, że:

- są posiadaczami działki [...] (dysponują prawem do korzystania z niej w celu dojazdu i wyjazdu), na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w Bydgoszczy z dnia 28.08.2017r. (sygn. akt II Cz 622/17);

- są wnioskodawcami w postępowaniu sądowym o ustanowienie służebności przejazdu przez ww. działkę.

Ponadto wywodzili, że na organie spoczywa obowiązek z mocy ustawy wszczęcia postępowania z urzędu z uwagi na interes społeczny.

Organ pierwszoinstancyjny nie odniósł się w jakikolwiek sposób do żadnej z powyższych kwestii. Prowadził natomiast postępowanie dowodowe na okoliczność wykonania prac geodezyjnych mających na celu wznowienie punktów granicznych pomiędzy nieruchomościami [...] oraz [...], ustalając, że został wznowiony punkt graniczny pomiędzy działkami [...], [...] oraz [...]. Brak interesu prawnego skarżących upatrywał w fakcie, że granice ww. działek nie są sporne, gdyż granica jest uwidoczniona w dokumentach i jest znana, lecz nie została wykazana w terenie, co wynika ze szkicu geodezyjnego z 1977 roku zatytułowanego "[...]", obecnie wskazanej jako droga powiatowa nr [...] zlokalizowanej na działce [...] Powyższa argumentacja nie uzasadnia w żaden sposób oceny o braku interesu prawnego skarżących, albowiem mogłaby zostać podniesiona w sytuacji merytorycznego rozpoznawania ich wniosku, a więc w sytuacji i na takim etapie postępowania, kiedy skutecznie wykazaliby swój interes prawny we wniesieniu wniosku o rozgraniczenie nieruchomości.

Z kolei organ odwoławczy w pełni zaakceptował tak przedstawione stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej oraz wskazał, że stronami w postępowaniu rozgraniczeniowym będą właściciele (współwłaściciele) i użytkownicy wieczyści rozgraniczanych nieruchomości, a także ich samoistni posiadacze oraz podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do tych nieruchomości (m.in. użytkowanie, służebność, hipoteka) oraz te podmioty, które wykażą swój interes prawny w dokonaniu rozgraniczenia. Organ ten nie odniósł jednak powyższych wywodów do skarżących, nie wyjaśniając, czy i z jakich względów nie spełniają oni kryterium interesu prawnego, pomimo tego, że powoływali się oni konkretne okoliczności mające wykazać ich interes prawny, a w tym, użytkowanie nieruchomości na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w Bydgoszczy (którego nawet nie poddał ocenie) oraz fakt toczenia się postępowania o ustanowienie służebności. Organ ten natomiast obszernie uzasadnił potrzebę wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięć organów administracji celem realizacji wyrażonej w art. 8 kpa, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy, a także zasady z art. 11 kpa, która nakazuje organom wyjaśniać sporne zagadnienie, a skoro nie wiadomo, dlaczego organ zdecydował się na określonej treści rozstrzygnięcie, to tym samym nie jest możliwa ocena czy jest ono faktycznie prawidłowe tj. zgodne z obowiązującym prawem.

Dokonując oceny stanowiska organów obu instancji należy mieć na względzie, że przepis art. 61a kpa, został dodany przez art. 1 pkt 11 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18) i wszedł w życie 11 kwietnia 2011 r. Celem wprowadzenia tej nowelizacji było odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (por. druk sejmowy nr 2987 z 16 kwietnia 2010 r., s. 4 uzasadnienia).

Oznacza to, że wszczęcie postępowania jest uzależnione od wstępnej oceny, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 kpa, musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy (por. G. Łaszczyca, Postępowanie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188, por. J. Chmielewski, Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2, s. 82-84).

Niewątpliwie odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie zatem art. 61a § 1 kpa, powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04, z 5 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05, z 2 października 2009 r., II OSK 1501/08, z 10 marca 2010 r., II GSK 433/09 oraz z 28 marca 2013 r., II GSK 321/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Co za tym jednak idzie, na organie administracji publicznej ciąży obowiązek wykazania tej okoliczności również w sposób oczywisty i nie budzący wątpliwości. Tymczasem organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu pierwszoinstancyjnego o braku interesu prawnego skarżących wynikającego z braku merytorycznych przesłanek do wszczęcia postępowania, co do których istnienia prowadził postępowanie dowodowe, co jak już wskazano należy uznać za ocenę nietrafną, a ponadto organy obu instancji nie wyjaśniły wprost z jakich konkretnie względów skarżący nie posiadają interesu prawnego i nie ustosunkowały się do ich argumentacji, którą w istotnym streszczeniu przedstawił Sąd. W tych warunkach trudno o powzięcie konkluzji, że organy w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wykazały oczywistość braku uprawnienia skarżących do złożenia podania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, zwłaszcza, że w orzecznictwie ukształtował się jednolity pogląd, iż dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a kpa, została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. m.in. np. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., II OSK 330/17, LEX nr 2429358). Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest dopuszczalna, gdy oczywistość braku przymiotu strony u wnioskodawcy wynika już z podania o wszczęcie postępowania lub została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, np. dotyczących interpretacji przepisów, z których wnoszący podanie wywodzi swoją legitymację procesową (por. wyrok WSA w Krakowie z 1 lutego 2018 r., Lex nr 2464350).

Ponadto obowiązek sporządzenia uzasadnienia orzeczenia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania określonej w art. 11 kpa. Jak słusznie wskazała NSA w wyroku z 29.06.2010 r., I OSK 124/10, "Zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowane do niej orzeczenie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innego rozstrzygnięcia było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności orzeczenia, np. odstąpi od jego uzasadnienia. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia."

Z powyższych względów zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi, która okazała się zasadna w zakresie zarzutu naruszenia art. 124 § 1 oraz § 2 kpa, w zw. z art. 8 § 1 i 9 kpa, poprzez brak zawarcia w zaskarżonym postanowieniu wyczerpującego uzasadnienia prawnego dla wydanego rozstrzygnięcia, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę postanowienia. Zarzut braku prawidłowego pouczenia o środkach odwoławczych był zasadny, lecz nie miał wpływu na prawidłowe zaskarżenie orzeczenia do Sądu.

Zasadności dokonania oceny pozostałych zarzutów skargi na obecnym etapie postępowania jest przedwczesna, skoro do powyższej materii nie ustosunkowały się organy.

W konsekwencji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań.