Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2951/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61a, art. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L. i E.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 815/19 w sprawie ze skargi M.L. i E.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 815/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę M.L. i E.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z [...] września 2017 r. M.L. i E.L., wystąpili do Wójta Gminy [...], dalej jako "Wójt" (jak później doprecyzowali) o rozgraniczenie nieruchomości, położonej w miejscowości [...], gmina [...], tj. działki nr [...] z działką nr [...] stanowiącą własność B.B.. Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r., nr [...] Wójt Gminy [...] ponownie odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, wskazując na brak interesu prawnego wnioskodawców. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Kolegium z [...] lutego 2019 r., nr [...].

Wobec powyższego skarżący wnieśli do WSA w Warszawie skargę.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga jest bezzasadna. WSA uznał prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego dokonanej na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Wskazał, że przeszkodą do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego była przesłanka podmiotowa, bowiem skarżącym nie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. uprawniający do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący nie są właścicielami, współwłaścicielami, czy też użytkownikami wieczystymi żadnej z nieruchomości objętych żądaniem rozgraniczeniowym, zatem nie legitymują się tytułem prawnym uprawniającym do rozporządzania nieruchomością i tym samym interesem prawnym dającym im prawo zainicjowania przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego.

Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucili naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z "art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 września 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji";

2) przepisów postępowania, tj. art. 61 a k.p.a. poprzez niewskazanie powodów dla których nie przyznano skarżącym prawa strony w przedmiotowym postępowaniu i brak rozważenia powyższego naruszenia przez w/w Sąd;

3) przepisów postępowania, tj. "art. 7 poprzez niewątpliwy brak wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie i nieuwzględnienie tego zarzutu przez w/w Sąd".

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania podług norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że są i czują się właścicielami przedmiotowej działki. Wskazali, że [...] stycznia 1999 r. przed notariuszem E.B. zawarli w formie aktu notarialnego Rep. [...] umowę sprzedaży nieruchomości z C.B. i Z.B. Podkreślili przy tym, że przedmiotem transakcji była również działka ewid. nr [...] położona w miejscowości [...], gm. [...], co potwierdza pisemne oświadczenie C. i Z. małż. B. z [...] października 2014 r. oraz fakt, że działki nr [...], [...], [...] stanowią całość gospodarczą, znajdują się w jednym ogrodzeniu. Nawet zaś, gdyby przyjąć że nie nabyli prawa oni własności działki nr [...] to w ich ocenie i tak są legitymowani do wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie z sąsiadującą nieruchomością, bowiem granica ta pozostaje sporna. Ponadto wskazali również, że właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na błędy i nieścisłości zawarte w zarzutach skargi kasacyjnej. W zarzucie oznaczonym numerem 1) skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 września 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji. Błąd w dacie ustawy należało uznać za oczywista pomyłkę. Zapewne skarżący kasacyjnie mieli na myśli przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 1989 nr 30 poz. 163), dalej jako "p.g.k.". Ponadto w zarzucie oznaczonym numerem 3) skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie "art. 7 poprzez niewątpliwy brak wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie i nieuwzględnienie tego zarzutu przez w/w Sąd" – nie precyzując jaką ustawę miał na myśli. Można jedynie domniemywać, że skarżący miał na myśli naruszenie art. 7 k.p.a., bowiem tę ustawę powołał w zarzucie oznaczonym numerem 2), jak też podnosi w nim brak wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego (choć kwestii tej nie można przesądzić także w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym to skarżący nigdzie nie powołuje się już na art. 7). Widać więc, że skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wskazanym na wstępie wymaganiom, niemniej zawarte w niej wady i błędy nie dyskwalifikują jej w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

W tym miejscu nadmienić należy, że zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Skarżący kasacyjnie kwestionują odmowę wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z uwagi na brak przymiotu strony. Wskazali oni, że rozstrzygnięcie WSA jest nieprawidłowe, nieuzasadnione konkretnymi powodami, a w sprawie zabrakło wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego. Swój interes prawny opierają na twierdzeniu, że są właścicielami działki ewid. nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Istota sporu sprowadza się zatem do oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji i organów co do przyjęcia, że skarżący nie mają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu o rozgraniczenie.

Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowym było postanowienie oparte o art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie w tym zakresie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zastosowanie tej regulacji ma miejsce wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, nie wymaga specjalnych ustaleń i rozważań, bowiem te mogą być prowadzone po wszczęciu postępowania, w toku którego są podejmowane czynności wyjaśniające (zob. wyrok NSA z 16 lutego 2017 r., I OSK 988/15, wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., II OSK 330/17). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., I OSK 1053/17, wyrok NSA z 8 marca 2017 r., II OSK 2600/16, wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1987/12). Postanowienie to poprzedzają więc jedynie czynności wstępne, niezaliczające się do czynności procesowych podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego, które to zaczynają się dopiero po wszczęciu danego postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 11 maja 2018 r.,

II OSK 1520/16). Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ administracji ma obowiązek zbadać, czy wnoszący podanie powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. W przypadku stwierdzenia, że w sposób oczywisty wnoszący podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego takiego interesu prawnego nie ma, to organ odmawia jego wszczęcia. W rozpoznawanej sprawie owa oczywistość miała miejsce. Instytucja rozgraniczenia nieruchomości jest bowiem procesem geodezyjno-prawnym prowadzącym do określenia zasięgu prawa własności do nieruchomości przez wyznaczenie i utrwalenie punktów granicznych, pomiędzy dwoma lub więcej nieruchomościami gruntowymi, przy czym w wyniku rozgraniczenia powstają granice prawne. Zasadniczy tryb rozgraniczenia normuje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ze względu na przedmiot, którym jest wyznaczenie granic prawa własności nieruchomości, rozgraniczenie jest sprawą cywilną, przekazaną do rozstrzygnięcia organowi administracji - na określonym etapie i w określonych warunkach (zob. wyrok NSA z 7 września 2017 r., I OSK 408/17). Natomiast stronami w postępowaniu rozgraniczeniowym są właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów, których rozgraniczenie dotyczy.

Zdaniem NSA w przedmiotowej sprawie zapadły prawidłowe rozstrzygnięcia. Słusznie bowiem uznano, że wniosek skarżących o rozgraniczenie, nie mógł zostać rozpoznany z uwagi na brak interesu prawnego, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie są właścicielami, współwłaścicielami, czy użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych żądaniem rozgraniczeniowym. Jak sami doprecyzowali wnioskowali oni o rozgraniczenie nieruchomości położonych w miejscowości [...], gmina [...], tj. działki nr [...] z działką nr [...]. Wskazali przy tym, że działka nr [...] stanowi własność sąsiadów, państwa B. Zasadniczy problem pojawił się odnośnie działki nr [...]. W ocenie skarżących również ta nieruchomości była przedmiotem transakcji z [...] stycznia 1999 r., kiedy to nabyli własność nieruchomości oznaczonych nr [...] oraz [...]. Co więcej w ich ocenie działki nr [...], [...], [...] stanowią całość gospodarczą, znajdują się w jednym ogrodzeniu. Jednakże jak słusznie wskazał WSA oraz organy wnioskodawcom nie przysługuje żaden tytuł prawny do działki nr [...] objętej wnioskiem o rozgraniczenie. Fakt ten potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Słusznie też wskazano, że okoliczności braku objęcia aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1999 r. działki nr [...], jak również okoliczność posadowienia na części działki budynku wnioskodawców, wskazują jedynie na interes faktyczny, który nie daje legitymacji prawnej do żądania wszczęcia postępowania w sprawie o rozgraniczenie tych nieruchomości. Interes faktyczny występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże takie zainteresowanie nie znajduje podstaw w przepisach prawa materialnego, stanowiących o jego prawach i obowiązkach. Przysługiwanie prawa własności do nieruchomości nie wynika z oświadczenia, czy też przekonania, lecz musi być udokumentowane w sposób przewidziany prawem. Z tego względu, nawet długoletnie posiadanie nieruchomości samo przez się nie jest stanem prawnym, lecz jedynie stanem faktycznym, świadczącym o przysługiwaniu skarżącym właśnie wspomnianego powyżej interesu faktycznego (wyrok NSA z 17 maja 2017 r., I OSK 2595/15).

Skoro zatem skarżący złożyli wniosek o rozgraniczenie działki nr [...] (w ich mniemaniu należącej do nich) z działką nr [...] (działką sąsiada), a podczas przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego ustalono, że skarżącym nie przysługuje tytuł prawny do działki nr [...], to w sprawie należało odmówić wszczęcia postępowania. Skarżący nie mają interesu prawnego, ponieważ nie są właścicielami nieruchomości graniczącej z działką oznaczoną nr [...], w stosunku do której wnioskują o rozgraniczenie. Jak wynika z art. 29 ust. 2 p.g.k., na co wskazywał także WSA, rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami co oznacza nieruchomość przyległą do nieruchomości stanowiącej przedmiot własności podmiotu wnioskującego o dokonanie rozgraniczenia. Wykazanie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. jest obowiązkiem tego podmiotu, który na taki interes prawny się powołuje. Tymczasem twierdzenia skarżących, że są oni właścicielami działki nr [...] nie mają oparcia w materiale znajdującym się w aktach sprawy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.