Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 209/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,art. 77,art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia WSA Stefan Kowalczyk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 października 2014r. sygn. akt II SA/Go 659/14 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że zarówno stanowiąca przedmiot skargi decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2011 roku, jak i utrzymana nią w mocy decyzja tego samego organu z dnia [...] lipca 2014 roku wydana z upoważnienia Prezesa, została podpisana przez tę samą osobę, tj. Zastępcę Dyrektor Oddziału ZUS. J.K. Sąd uznał, że okoliczność ta oznacza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zakazu ustanowionego w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem zaistniała przesłanka jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przystępując do ponownego rozpoznania wniosku M.Z. o ponowne rozpoznanie sprawy a objętej decyzją z dnia [...] września 2011 roku organ w pierwszej kolejności winien mieć na uwadze treść art. 24 pkt 5 k.p.a. i wyznaczyć takiego pracownika do rozpatrzenia wniosku, który nie brał udziału w wydaniu wskazanej decyzji. Nadto podkreślił, że organ zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a nadal jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku sądu z dnia 12 lutego 2014 roku. Rozpatrują ponownie wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy jest bowiem związany zgodnie z art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną w poprzednim orzeczeniu sądu.

Zaznaczyć przy tym należy, że postępowanie administracyjne, w wyniku orzeczeń wydawanych dotychczas przez Sąd, pozostaje wciąż na etapie rozpatrzenia wniosku M.Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2011r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy, za okres od miesiąca lutego 2011 r. do miesiąca kwietnia 2011 r. w łącznej kwocie 2.609, 24 zł.

Decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a i 3b, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (DZ.U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365).

W wyniku wyroku wydanego dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SA/Go 659/14 wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], podlegał zatem ponownie rozpatrzeniu przez organ odwoławczy. Rozpatrując sprawę ponownie Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2011 r. nr [...].

Organ wskazał, że przeprowadzone w sprawie czynności postępowania wyjaśniającego pozwoliły na ustalenie, że wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą pod nazwą "Zakład [...]" (na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej Urzędu Miasta pod nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r.), zaś z dniem [...] października 2012r. wykreślono wpis w ewidencji działalności gospodarczej Urzędu Miasta. Na dzień złożenia wniosku o umorzenie należności tj. [...] lipca 2011r. zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia za okres 02/2011r. - 04/2011 wynosi ogółem 2609,24 zł. Na dzień rozliczenia konta, tj. 13 sierpnia 2013r. do sprawy o ponowne rozpatrzenie w przedmiocie umorzenia należności zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek za okres 02/2011r. - 04/2011r. uległo zmniejszeniu i wynosi ogółem 2521,44 zł. Z przedłożonego w dniach: 5 lipca 2011r. oraz 26 czerwca 2012r. "Oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej ", pisma z dnia [...] marca 2013r., pisma z dnia [...] maja 2013r. jak również "Oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej" z dnia [...] sierpnia 2013r. wynika, że mieszka on w lokalu położonym przy ul. [...]. wspólnie z babcią, A.Z., która jest właścicielką w/w mieszkania i ponosi wszelkie koszty związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego jak również koszty związane z utrzymaniem zwierząt. Dochody dwuosobowej rodziny to świadczenia emerytalne A.Z. w wysokości 1336,51 zł. Natomiast w odniesieniu do wnioskodawcy z "Oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej" z dnia [...] maja 2014r. wynika, że osiąga on dochód w kwocie 520,00 zł miesięcznie z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego i ponosi wydatki z tytułu miesięcznych opłat tj. czynsz, energia itp. w kwocie 300,00 zł, koszty związane z leczeniem w kwocie 20,00zł, miesięcznie o raz ponosi inne wydatki w kwocie 200,00zł miesięcznie. Jednocześnie oświadczył on, że posiada zobowiązania u osób fizycznych w łącznej kwocie 7.000,00zł, których jednak nie spłaca.

Z kolei wywiad środowiskowy sporządzonym przez Centrum Pomocy Rodzinie wskazuje, że wnioskodawca zamieszkuje z babcią, lecz posiada własne dochody w kwocie 520,00zł z tytułu opieki nad niepełnosprawną babcią. A.Z. wydziela kwoty pieniężne na zakupy, opłaty, nie wyrażając zgody na to, aby dysponował on jej pieniędzmi. Do obowiązków wnioskodawców należy opieka nad babcią, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, przynoszenie węgla, palenie w piecu oraz szereg innych, czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Jest zobowiązany dokładać się do opłat mieszkaniowych w kwocie 150,00zł m-c. Dodatkowo ustalono, że wnioskodawca skarży się na stan zdrowia, jednak nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności.

Odnosząc się natomiast do wynikających z art. 28 ust. 2, 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przesłanek całkowitej nieściągalności, uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji analizując wymienione przesłanki słusznie stwierdził, że w stosunku do wnioskodawcy nie znajdzie zastosowania przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4, 4a i 5 ustawy, a także pkt 3 - z uwagi na fakt zaprzestania prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, zaś pkt 6 - z uwagi na fakt, iż aktualnie jest prowadzone nieskuteczne postępowanie egzekucyjne, brak jest podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Jednocześnie organ stwierdził, że biorąc powyższe pod uwagę można stwierdzić, że w przypadku zobowiązanego zachodzi okoliczność dająca podstawę do umorzenia należności jako całkowicie nieściągalnej. Jednakże zgodnie z przepisem art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych organ może, a nie musi umorzyć należności z tytułu składek, odwołując się tym samym do sfery uznania administracyjnego. Daje to organowi prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie jest dowolny lecz wynika z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i przepisów prawa.

Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 3a i 3b ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 201 Sr. poz. 121 ze zm.), należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co w sposób szczegółowy uregulowano w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Oceniając jednak zaistnienie wskazanych w tym przepisie okoliczności, organ bierze pod uwagę między innymi to, czy spłata zadłużenia w dłuższym okresie czasu nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi dla zachowania podstawowych potrzeb życiowych (wyżywienie, utrzymanie mieszkania, ubranie oraz inne), czy trudności płatnicze mają charakter okresowy czy stały i pogłębiający się, a także dokonuje się oceny szans i możliwości poprawy sytuacji finansowej. W niniejszej sprawie zaś Zakład nie może stwierdzić, że opłacenie należności z tytułu nieopłaconych składek pozbawiłoby wnioskodawcę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślił jednocześnie, że nie dał wiary dostarczonym przez wnioskodawcę dokumentom, z uwagi na ich nierzetelność. Podkreślił, że w "Oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym" z dnia [...] maja 2014r. podał on, że na stałe wydatki związane z utrzymaniem przeznacza łączną kwotę 520,00zł miesięcznie, tj. równowartość otrzymywanego zasiłku tytułu opieki nad babcią A.Z.. Natomiast według karty informacyjnej wywiadu środowiskowego Centrum Pomocy Rodzinie na te cele dokłada jedynie 150,00zł na opłaty. Zakupy do domu są finansowane z kwot, które wydziela Pani A.Z. ze swojej emerytury. Oznacza to, że wnioskodawca dysponuje zatem dochodem w kwocie 370,00 zł.

Zakład wskazał, że wprawdzie nie neguje, że jednorazowa spłata zadłużenia pozbawiłaby wnioskodawcę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jednakże Zakład stoi na stanowisku, że istnieje szansa spłaty zadłużenia w ramach umowy układu ratalnego w dłuższym okresie czasu, np. minimalnych ratach, które mogłyby wynieść ok. 60,00 zł, której opłacenie nie wypłynęłoby w sposób odczuwalny na jego sytuację finansową.

Organ podkreślił, że podejmując decyzję o umorzeniu należności organ musi mieć na względzie nie tylko interes jednostki, ale nade wszystko ogółu ubezpieczonych. Biorąc bowiem pod uwagę publicznoprawny charakter należności oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu tymi środkami. Zakład podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie zobowiązany jest do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym dlatego też, wskazując na wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności składkowych.

Odnosząc się do przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, organ wskazał, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających jej zaistnienie. Z kolei w odniesieniu do przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, organ stwierdził, że zaistniała ona w niniejszej sprawie, gdyż wnioskodawca opiekuje się babcią A.Z., którą Obwodowa Komisja Lekarska ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] dnia [...] kwietnia 1997r. zaliczyła do I grupy inwalidów oraz potwierdziła konieczność sprawowania nad nią opieki. Natomiast sam wnioskodawca miał orzeczony lekki stopień niepełnosprawności do [...] marca 2013r., który nie został przedłużony. Ponownie jednak organ podkreślił, że rozważając zaistnienie przesłanek wynikających z § 3 rozporządzenia działa na zasadzie uznania administracyjnego, a zatem zaistnienie jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek jedynie uprawnia go do umorzenia należności z tytułu składek, nie tworzy jednak takiego prawnego obowiązku. Tym czasem w ocenie organu II instancji rozstrzygając sprawę umorzenia zobowiązań składkowych musi mieć na uwadze fakt, iż zasadą jest uiszczanie zobowiązań stanowiących podstawowe źródło dochodów budżetowych, z których realizowane są cele ogólnospołeczne, gdyż ich wypełnienie ma charakter powszechnie obowiązujący. Tym samym sytuacja materialna wnioskodawcy nie może być wyłączną podstawą do umorzenia zaległych należności.

M.Z. wniósł skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu opisał w jakich okolicznościach doszło do powstania zaległości oraz wskazał na trudną sytuację finansową i agresywne zachowanie organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. prawomocnym wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Go 65/14 uchylił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Tym samym, zarówno organ rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, jak i Sąd w tym postępowaniu, z mocy art. 153 p.p.s.a., pozostawały związane oceną prawną oraz wytycznymi co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (por.: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 591-592). Artykuł 153 p.p.s.a. ma przy tym charakter bezwzględnie obowiązujący.

Na związanie oceną prawna i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Go 65/14, wskazał tutejszy w wyroku z dnia 16 października 2014 r.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lutego 2014 r. podniesiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w niniejszej sprawie przedwcześnie zastosował przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W przypadku wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego, który jest jednocześnie płatnikiem - a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie - organ stosuje art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i bada, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności, a dopiero w przypadku stwierdzenia, że nie występuje całkowita nieściągalność, bada sprawę pod kątem istnienia przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i rozporządzenia MGPiPS. Ma to istotne znaczenie, gdyż w przypadku całkowitej nieściągalności ustawodawca nie przewidział w art. 28 u.s.u.s. żadnych dalszych przesłanek jakimi powinien kierować się organ badając wniosek o umorzenie składek pozostawiając to uznaniu organu. Co do zasady, sytuacja życiowa i rodzinna dłużnika nie ma żadnego znaczenia przy podejmowaniu decyzji o umorzeniu na podstawie art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s. Natomiast w przypadku braku całkowitej nieściągalności zanim organ przejdzie na etap uznania obowiązany jest stwierdzić, iż zobowiązany do uiszczenia składek ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Organ dostrzegając przy ponownym rozpoznaniu sprawy zmianę okoliczności sprawy związaną z zaprzestaniem przez skarżącego z dniem [...] października 2012 roku prowadzenia działalności gospodarczej nie uwzględnił konsekwencji prawnych tej zmiany i nie poczynił dalszych ustaleń, które konieczne byłby dla stwierdzenia, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności określonej w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Przepis ten stanowi, że całkowita nieściągalność zachodzi, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należność, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa. Organ nie poczynił ustaleń co do możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, zwłaszcza na podstawie art. 111 i 112 Ordynacji podatkowej. Za błędne Sąd uznał również stanowisko organu, że skarżący nie musi sprawować bezpośredniej i stałej opieki nad chorym członkiem rodziny, uniemożliwiającej mu jednocześnie pozyskiwanie dochodów niezbędnych do podjęcia spłaty zadłużenia. Stanowisko to bowiem pozostaje w sprzeczności z istotą otrzymywanego przez skarżącego świadczenia, gdyż przyznany skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje – zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2004 roku (Dz.U z 2013r., poz. 1456 ze zm.) - osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uznając, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek jest decyzją uznaniową, Sąd zwrócił uwagę, iż każde rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinno być przekonywujące i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu.

W dalszym jednakże ciągu, w ocenie Sądu, organ nie uczynił zadość obowiązkom wynikającym z treści art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. sprowadzającym się w niniejszej sprawie do wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w tym ustalenia czy spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s oraz art. 28 ust. 3 a u.s.u.s., a w dalszej kolejności rozważenia i wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia zasadności odmowy uwzględnienia (lub uwzględnienia) wniosku strony. W tym zakresie zatem organ naruszył art. 153 p.p.s.a.

Nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. ma charakter uznaniowy. Zaznaczyć przy tym, że uznanie administracyjne odnosi się do etapu, gdy organ ustali, czy w sprawie zachodzą wymienione w tych przepisach przesłanki uzasadniające umorzenie należności i na tej podstawie przechodzi do etapu wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Odwołując się do orzecznictwa w tym zakresie warto przywołać uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP z 2004 r. nr 16, poz. 285), w której stwierdzono, że przepis art. 28 ust. 2 cyt. ustawy zbudowany jest w oparciu o uznanie administracyjne, co oznacza, że decyzja w sprawie umorzenia należności ubezpieczeniowych przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącym w przypadku określonym w art. 28 ust. 3 ustawy może, lecz nie musi umorzyć zaległości. Podobnie wypowiadał się też Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 29 sierpnia 2007 r. o sygn. akt II GSK 141/07; ten wyrok i dalej powoływane dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a także inne sądy administracyjne np. WSA w Warszawie (wyrok z dnia 22 grudnia 2006 r. o sygn. akt III SA/Wa 2427/06 ). Oparcie decyzji na konstrukcji swobodnego aktu administracyjnego tzw. uznania administracyjnego, oznacza, że organ administracji nie jest obowiązany do wydania jednoznacznej w treści decyzji w razie spełnienia czy zaistnienia ściśle określonych warunków (por. J. Boć, T. Kuta – Prawo administracyjne, PWN, Warszawa 1984). Podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o uznanie administracyjne (dyspozycja przepisu stanowiącego podstawę aktu swobodnego uznania skonstruowana jest m.in. przy użyciu wyrażenia "organ może") stanowi skorzystanie z uprawnienia administracji do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych. Innymi słowy, działając w ramach swobodnego uznania, organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym.

Jednakże nie można zapomnieć, że organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny, co prowadzi do wniosku, że zasadniczo, w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. Podkreślić przy tym należy, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza nakreśloną art. 2a ust. 1 i 2 pkt 2 zasadę równego traktowania ubezpieczonych (patrz: wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r. o sygn. akt II GSK 99/10). Rozważenie zatem obu interesów tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona została całkowita nieściągalność należności, czy trudna sytuacja majątkowa organ może odmówić ich umorzenia, gdyż jego obowiązkiem jest dochodzenie należności z tytułu składek. Ich umorzenie stanowi wyjątek od zasady powszechnego obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, który to wyjątek nie może być interpretowany rozszerzająco. W razie wykazania przez wnioskodawcę podstaw do umorzenia stosownie do treści art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s., uznaniowy charakter takiej decyzji mógłby przemawiać za odmową wniosku jedynie w sytuacji wykazania przez ZUS istnienia ważnego interesu publicznego.

Sąd nie kwestionuje faktu, że ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają – co do zasady – zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi.

Podkreślenia wymaga jednak, że interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela ani też z interesem publicznym. Przy czym umorzenie zaległości przy braku przesłanki całkowitej nieściągalności jest zastrzeżone jedynie dla sytuacji szczególnie krytycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia oraz inne względy społeczne i znikome źródło przychodów na utrzymanie, jest niemożliwe wywiązanie się strony z zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Rozważenie obu interesów, tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, który w sprawach o umorzenie składek ubezpieczonych musi być akcentowany szczególnie wyraźnie, znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06; z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt II GSK 745/09, z dnia 14.03.2012 r., sygn. akt II GSK 203/11, Baza CBOIS).

Jednocześnie postępowanie w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego, który jest jednocześnie płatnikiem - a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie – charakteryzuje się pewną p[prawidłowością, tj. organ stosuje art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i bada, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności, a dopiero w przypadku stwierdzenia, że nie występuje całkowita nieściągalność, bada sprawę pod kątem istnienia przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i rozporządzenia MGPiPS. Ma to istotne znaczenie, gdyż w przypadku całkowitej nieściągalności ustawodawca nie przewidział w art. 28 u.s.u.s. żadnych dalszych przesłanek jakimi powinien kierować się organ badając wniosek o umorzenie składek pozostawiając to uznaniu organu. Co do zasady, sytuacja życiowa i rodzinna dłużnika nie ma żadnego znaczenia przy podejmowaniu decyzji o umorzeniu na podstawie art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s. Natomiast w przypadku braku całkowitej nieściągalności zanim organ przejdzie na etap uznania obowiązany jest stwierdzić, iż zobowiązany do uiszczenia składek ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Z kolei kontrola legalności decyzji administracyjnej mającej charakter uznaniowy wymaga przeprowadzenia przez sąd administracyjny analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie sąd administracyjny nie może oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, mając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia w przypadku skarżącej zagraża jej egzystencji, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, ponownie zwraca uwagę fakt, że organ lakonicznie odnosi się do kwestii spełnienia się przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. W pewnym zakresie organ wskazuje na okoliczność zakończenia działalności gospodarczej oraz brak majątku ( art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.) czy też na prowadzenie nieskutecznej egzekucji należności ( art. 28 ust. 23 pkt 6 u.s.u.s.), nie przeprowadzając w tym zakresie głębszej analizy, która prowadziła by do wniosku, że w sprawie zachodzi okoliczność całkowitej nieściągalności należności. Poza lakonicznym stwierdzeniem w tym zakresie, organ nie wyjaśnił wskazanych okoliczności w sposób, który czyniłby zadość normie art. 7 i art. 77 k.p.a. Nie poczynił ustaleń także co do możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, zwłaszcza na podstawie art. 111 i 112 Ordynacji podatkowej. Z kolei odnosząc się do przesłanek wynikających z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w tym do § 3 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia, Zakład nie rozważył, na ile spełnienie wskazanych okoliczności wpływa na sytuację materialną wnioskodawcy i czyni realnym spłatę spornego zadłużenia. W dalszej kolejności zaznaczyć należy brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia i wyjaśnienia możliwości umorzenia spornych należności na tej podstawie.

Odmowę umorzenia należności organ uzasadnia jednakże troską o finanse publiczne, publicznoprawnym charakterem należności oraz celami na które są one przeznaczane, a także obowiązkiem dochowania przez organ szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu tymi środkami. Wskazał na teoretyczną możliwość ratalnej spłaty zadłużenia. Jednakże organ nie rozważył w sposób wyczerpujący sytuacji materialnej wnioskodawcy, nie odniósł swojej oceny dot. możliwości ratalnej spłaty do jego rzeczywistych możliwości, wpływu takiej spłaty na jego sytuację finansową, w tym rzeczywistego wpływu na możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych przy ustaleniu określonej wysokości dochodu. Pomimo wyraźnych do tego podstaw organ nie uznał, aby w sprawie zachodziła okoliczność, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 oraz § 3 ust. 3 pkt rozporządzenia, choć ustalił, że w sprawie zaległości prowadzona jest nieskuteczna egzekucja, zaś wnioskodawca uzyskuje dochód w wysokości poniżej gwarantowanego ustawowo poziomu minimum socjalnego ( np. art. 8 ust. 1 pkt 6 u.p.e.a. wskazujące kwotę wolną od egzekucji w wysokości 760 zł, jako gwaranta zasady ogólnej poszanowania minimum egzystencji).

Wątpliwości budzi także przeprowadzona przez organ ocena zgromadzonego materiału dowodowego. Organ w niniejszej sprawie ustalił, że wnioskodawca uzyskuje dochód w wysokości 520 zł, mieszka w lokalu położonym przy ul. [...] wspólnie z babcią, A.Z., która jest właścicielką w/w mieszkania i ponosi wszelkie koszty związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego jak również koszty związane z utrzymaniem zwierząt. A.Z. otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 1336,51 zł. W oparciu o kartę informacyjnej wywiadu środowiskowego Centrum Pomocy Rodzinie organ ustalił, że na cele związane z utrzymaniem domu wnioskodawca dokłada jedynie 150,00 zł. Zakupy do domu są finansowane z kwot, które wydziela A.Z. ze swojej emerytury. Oznacza to, ze wnioskodawca dysponuje zatem dochodem w kwocie 370,00 zł. Jednocześnie organ nie dał wiary oświadczeniom strony z dnia [...] maja 2014r., w którym wnioskodawca wskazał, że ponosi wydatki z tytułu miesięcznych opłat tj. czynsz, energia itp. w kwocie 300,00 zł, koszty związane z leczeniem w kwocie 20,00zł, miesięcznie o raz ponosi inne wydatki w kwocie 200,00zł miesięcznie. W ocenie Sądu analiza materiału dowodowego w niniejszej sprawie nosi znamiona dowolnej i wybiórczej, bowiem organ wydaje się pomijać, że z treści w/w karty informacyjnej wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca wprawdzie zamieszkuje wraz z babcią, którą się opiekuje, jednakże prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, a każda z osób odrębnie gospodaruje swoimi dochodami. Organ nie wyjaśnił dlaczego ustala dochód dla dwuosobowej rodziny, podczas gdy z wywiadu środowiskowego, na którego ustalenia organ powołuje się, wynika, że wnioskodawca i jego babcia osobno gospodarują swoim dochodem. Organ nie odniósł się do tej okoliczności, która w istocie prowadzić może do wniosku, że miesięcznie, na utrzymanie własne, na zaspokojenie swoich potrzeb życiowych wnioskodawca dysponuje kwotą 370 zł (po uwzględnieniu wydatków na utrzymanie domu). Okoliczność ta wymaga ustalenia i wyjaśnienia jak fakt dysponowania tak niskim dochodem stanowić ma gwarancję zachowania choćby minimum egzystencji, a w dalszej kolejności jak spłata spornego zadłużenia wpłynie na sytuację życiową zobowiązanego. Organ nie wyjaśnił, czy w opisanym stanie rzeczy możliwe jest pokrycie przez skarżącego należności bez uszczerbku dla jego miesięcznych dochodów służących utrzymaniu. Nie wyjaśnił również relacji pomiędzy interesem indywidualnym strony a interesem publicznym. Nie rozważył czy ewentualna spłata nie będzie w istocie powodować zwiększenia obciążeń publicznych, z uwagi na trudną sytuację wnioskodawcy a w efekcie korzystanie z pomocy społecznej. Nie odniósł się do okoliczności, iż dochód wnioskodawcy nie przekracza minimum socjalnego. Nie odniósł się i nie wyjaśnił zawartego w decyzji twierdzenia o prowadzeniu nieskutecznej egzekucji administracyjnej spornej należności oraz kosztów tej egzekucji, co również świadczy o realności oczekiwań organu co do spłaty zadłużenia.

Powyższe zaś świadczy o uchybieniu art. 153 p.p.s.a., bo już w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r. tut. Sąd wskazywał na konieczność pogłębienia dokonanej analizy sprawy, ustalenia zaistnienia przesłanek i rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą orzekania w oparciu o uznanie administracyjne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien dokonać rzetelnej oceny spełnienia wskazanych wyżej przesłanek umorzenia. Organ powinien dokonać szczegółowej analizy dotychczas prowadzonych postępowań egzekucyjnych pod kątem ich skuteczności, a sens dalszego prowadzenia egzekucji oceni uwzględniając również ewentualne skutki społeczne egzekwowania należności. Niezbędne będzie odniesienie się przez organ do sytuacji majątkowej strony, ustalenie, czy gospodaruje on swoim dochodem samodzielnie czy wraz z A.Z., uwzględnienie wszystkich zadłużeń oraz możliwości finansowych i zarobkowych skarżącego. Dopiero bowiem wnikliwe ustalenie sytuacji skarżącego umożliwi organowi podjęcie odpowiedniej decyzji w przedmiocie jej wniosku o umorzenie przedmiotowych należności publicznoprawnych.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.