Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3334/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SAB/Kr 37/15 w sprawie ze skargi D. i J C. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Burmistrza Miasta i Gminy [...]kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SAB/Kr 37/15 po rozpoznaniu skargi D.C. i J.C. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy [...]do wydania w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych, aktu w sprawie z wniosku D.C. i J.C. z dnia 8 maja 2012 r. o rozgraniczenie nieruchomości; oraz stwierdził, że przewlekłość i bezczynność postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

D.C. i J.C. wnieśli w dniu 2 marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]. W treści skargi wskazali, że Burmistrz Miasta i Gminy [...]postanowieniem z dnia 4 czerwca 2012 r. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe między działkami skarżących o nr ew. [...]/1 z działkami sąsiednimi nr [...]i [...]. W trakcie rozprawy rozgraniczeniowej w dniu 3 września 2012 r. skarżący zawarli ugodę z właścicielami działek [...]i [...], natomiast z właścicielami działki [...]/2 ustalono granice na podstawie zgodnych oświadczeń.

Burmistrz Miasta i Gminy [...]nie zakończył postępowania rozgraniczeniowego pomimo, że zdaniem skarżących, geodeta złożył wymagane dokumenty, a wskutek wniesionego zażalenia do organu wyższego stopnia Burmistrz został zobowiązany postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2014 r. do załatwienia sprawy w ciągu jednego miesiąca liczonego od dnia zwrotu akt. Jedynymi czynnościami podjętymi przez Burmistrza było przedłużenie terminów załatwienia spraw (ostatnie do 30 kwietnia 2015 r.).

W skardze D.C. i J.C. wnieśli o zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy [...]do zakończenia postępowania rozgraniczeniowego na podstawie dokumentacji sporządzonej przez geodetę R.M. oraz o zobowiązanie do wyjaśnienia i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że skarżący nie wyczerpali trybu zaskarżenia - w świetle okoliczności, że skarga dotyczy bezczynności oraz przewlekłości postępowania rozgraniczeniowego. Wniosek o oddalenie skargi organ uzasadnił szczegółowo przedstawiając stan faktyczny sprawy:

Burmistrz Miasta i Gminy [...]potwierdził, że postanowieniem z dnia 4 czerwca 2012 r. wszczęte zostało postępowanie rozgraniczeniowe dla nieruchomości położonej w [...]oznaczonej nr ewid. [...]/1 z działkami sąsiednimi o numerach [...],[...]i [...]/2 prowadzone pod znakiem sprawy [...]. Inicjatorami postępowania byli D. i J. C.. Do wykonania czynności geodety została upoważniona geodeta R.M. wskazana przez wnioskodawców ( skarżących ). W dniu 25 marca 2013 r. geodeta przedłożył wniosek wraz dokumentacją tj. operatem pomiarowym KERG 1212-104/2012 w celu dokonania oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic w dniu 3 września 2012 r. oraz zgodności sporządzonych przez niego dokumentacji z przepisami. Organ zwrócił geodecie (pismem z dnia 22 kwietnia 2013 r.) dokumentację w celu jej poprawy i uzupełnienia. Wezwaniami z dnia 4 czerwca 2013 r. i 4 lipca 2013 r. geodeta został ponadto zobowiązany do przedłożenia poprawionego i uzupełnionego operatu pomiarowego rozgraniczenia nieruchomości w celu dokonania jego ponownej oceny. Przesyłki zawierające wezwania nie zostały podjęte. Organ w związku z bezczynnością geodety postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2013 r. nałożył na niego karę grzywny w wysokości 50,00 zł. Postanowienie w przedmiocie grzywny zostało poddane kontroli w trybie administracyjnym, a następnie sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1556/13 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 7 października 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie grzywny.

Geodeta R.M. w dniu 3 grudnia 2013 r. ponownie przedłożyła w Urzędzie Miasta i Gminy dokumentację geodezyjną, jednakże organ pismem z dnia 10 grudnia 2013 r. wniósł tożsame do poprzednich zastrzeżenia i zobowiązał geodetę do odbioru złożonej dokumentacji w celu poprawienia i uzupełnienia w zakresie wskazanym w piśmie z dnia 22 kwietnia 2013 r.

Dalszy tok sprawy został przedłużony wskutek "ignorowania" przez geodetę powierzonej mu funkcji publicznej. Do geodety kierowana była korespondencja na adres R.M. [...]oraz na adres reprezentującego ją przedsiębiorcy K.M.. Korespondencja nie była w ogóle odbierana. Geodeta R.M. wniosła skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na bezczynność Burmistrza (9 marca 2014 r.), przy czym Kolegium odpowiedziało (pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r.), że nie jest władne do rozstrzygnięcia tego rodzaju skargi.

`D. i J. C. wnieśli w dniu 24 czerwca 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie zażalenie na bezczynność Burmistrza zarzucając niewydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie rozgraniczenia działki nr [...]/1 z działką nr [...],[...]i [...]/2.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 11 sierpnia 2014 r. wydało postanowienie uznające zażalenie D. i J. C. za uzasadnione i wyznaczyło organowi miesięczny termin do załatwienia powyższej sprawy. Termin ten upłynął w dniu 2 września 2014 r.

Organ, przedstawiając dalszy tok sprawy, odwołał się do treści ww. postanowienia, w którym wyrażona została potrzeba kontroli organu nad czynnościami geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym. W związku z tym zwrócono się do Głównego Geodety Kraju kolejno w dniach 25 kwietnia 2014 r. i 29 lipca 2014 r. o ocenę sporządzonej w sprawie dokumentacji geodezyjnej. W odpowiedzi Główny Geodeta Kraju ( pismo z dnia 6 sierpnia 2014 r.) wskazał, że granice działki nr [...]/1 z działką nr [...]/2 zostały ustalone przez geodetę z naruszeniem przyjętych kryteriów rozgraniczenia. Wyjaśniono, że "Nie doszło do zgodnego oświadczenia stron, jeżeli jedna z tych stron odmówiła złożenia podpisu pod tekstem oświadczenia. Odmowa złożenia podpisu pod tekstem oświadczenia jest rozumiana, jako brak wyrażenia zgody na opisaną treść oświadczenia. Zatem dokumentacja, załączona do wystąpienia z dnia 25 kwietnia 29 lipca 2014 r., zawiera brak formalny (brak zgodnego oświadczenia stron, na które powołuje się geodeta w protokole granicznym) i wada ta powinna zostać naprawiona przez geodetę uprawnionego poprzez ponowne przeprowadzenie czynności rozgraniczenia."

Dalsze czynności w sprawie skoncentrowały się na próbie skłonienia D. i J.C. (pismo z dnia 26 sierpnia 2014 r.) do wywarcia wpływu na geodetę R.M. w kierunku dokonania żądanych przez nią zmian bądź wyrażenia zgody na zmianę osoby geodety. Zaproponowano również ograniczenie wniosku o rozgraniczenie nieruchomości. Skarżący nie wyrazili zgody na żadną z przedstawionych propozycji (stanowisko zawarte w piśmie z dnia 3 września 2014 r.), natomiast geodeta i pełnomocnik odmówili dokonania czynności w terenie.

Organ w związku z powyższym zaznaczając, że kieruje się obowiązkiem terminowego załatwienia sprawy, w drodze postanowienia wydanego w dniu 1 października 2014 r. uchylił upoważnienie geodecie R.M. wyznaczając z urzędu nowego geodetę R.J. (uzyskał upoważnienie w formie postanowienia z dnia 2 października 2014 r.), jednocześnie uznając, że zawarte przed R.M. ugody są nieskuteczne. Nowemu geodecie wyznaczony został termin na wykonanie czynności na dzień 9 stycznia 2015 r.

W reakcji na powyższe D. i J.C. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie ww. postanowień z dnia 1 i 2 października 2014 r., zażalenia na te same postanowienia oraz ponowne zażalenie na niezałatwienie sprawy rozgraniczeniowej w terminie (z datą 10 października 2014 r.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 17 listopada 2014 r. uwzględniło zażalenie na niezałatwienie sprawy w (w stosunku do których zawarto ugody). Kolegium jednocześnie uznało, że Burmistrz Miasta i Gminy zakresie dotyczącym ustalenia granicy pomiędzy działką nr [...]/1 a działkami [...]i [...] nie pozostaje w bezczynności w odniesieniu do ustalenia granicy pomiędzy działką [...] /1 a [...] /2.

Następnie Burmistrz Miasta i Gminy [...] postanowieniem z dnia 28 listopada 2014 r. zmienił wydane uprzednio postanowienie w zakresie upoważnienia geodetów i przywrócił upoważnienie dla geodety R.M. uznając, że ugody zostały zawarte przed właściwą osobą. Równocześnie ograniczono upoważnienie udzielone nowemu geodecie do dokonania ustalenia granic pomiędzy działkami [...].

W dniu 12 stycznia 2015 r. zawiadomiono strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, wyznaczając datę na 30 kwietnia 2015 r. W tym samym dniu zwrócono się do geodety R.J. o przedłożenie dokumentacji z postępowania. W dniu 3 lutego 2015 r. Kolegium poinformowało Burmistrza Miasta i Gminy [...], że akta sprawy pozostaną w tym organie do dnia 2 marca 2015 r. (w związku z toczącymi się postępowaniami w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowień dotyczących upoważnień dla geodetów). W tym też dniu wpłynęła do Urzędu Miasta i Gminy [...] przedmiotowa skarga D. i J.C. W dniu 4 marca 2015 r. nowy geodeta poinformował organ o przewidywanym terminie zakończenia czynności na gruncie, a w dniu 9 marca 2015 r., powiadomił, że druga strona - Państwo K. usprawiedliwili nieobecność w dniu 16 marca 2015 r., w którym miały odbyć się czynności rozgraniczenia w terenie ze względu na wycieczkę zagraniczną, co potwierdzono stosownymi dokumentami.

W dalszym toku sprawy Burmistrz Miasta i Gminy [...] kilkakrotnie zwracał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o zwrot akt sprawy, które zostały ostatecznie udostępnione wraz z przekazaniem Burmistrzowi trzeciego z kolei postanowienia z dnia 18 marca 2015 r. rozstrzygającego zażalenie skarżących z dnia 19 lutego 2015 r. (trzeciego z kolei) na niezałatwienie sprawy w terminie – uznającego zażalenie za zasadne i wyznaczające organowi termin do załatwienia sprawy dotyczącej rozgraniczenia działki nr [...] /1 z działkami nr [...] /2 do dnia 30 kwietnia 2015 r. W międzyczasie D. i J.C. zgłosili nieobecność podczas planowanych przez geodetę R.J. czynności w terenie i wezwali tego geodetę do zaprzestania naruszenia przepisów prawa poprzez zaniechanie dokonywania jakichkolwiek czynności rozgraniczeniowych.

Organ I instancji ocenił ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie jako sprzeczne z dotychczasowymi wskazaniami tego organu, zwłaszcza co do terminu załatwienia sprawy i upoważnienia R.M.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ analizując przeprowadzone postępowanie z punktu widzenia zarzutów bezczynności i przewlekłości wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe z istoty składa się z szeregu czynności osób i organów. Zwykle trwa dłużej niż przewidziany w Kpa termin, z uwagi na sporny charakter postępowania. Pomimo, że w niniejszej sprawie postępowanie trwa około trzech lat, to nie można w ocenie organu przypisać mu cech przewlekłości czy bezczynności. Organ w ramach ustawowych obowiązków dokonywał oceny dokumentacji geodezyjnej, dyscyplinował uczestników postepowania oraz ograniczając ramy czasowe wyznaczał stronom właściwe terminy do zaprezentowania ich stanowisk w sprawie.

Postępowanie było wstrzymywane zdaniem organu z przyczyn od niego niezależnych i bez możliwości podjęcia ze względu na brak współdziałania ze strony geodety odmawiającego odbioru korespondencji i niestosującego się do wyników dwukrotnej oceny jego pracy. Na tok sprawy miały wpływ również liczne środki zaskarżenia stron, których rozpatrzenie wiązało się z przekazaniem akt do organu wyższego stopnia. Organ zaznaczył przy tym, że pomimo nieposiadania akt podejmował czynności mające na celu spowodowanie sporządzenia i przedłożenia przez geodetę dokumentacji rozgraniczenia i dokumentacji technicznej. Znaczenie dla organu ma okoliczność, że organ wyższego stopnia zaakceptował działania prowadzące do zakończenia postępowania w sprawie, w której strony ustaliły granice na podstawie zgodnych oświadczeń. Uwzględnienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce jedynie w przypadku ustalenia granic poprzez zawarcie ugody. Akta sprawy w tej części zostały zwrócone organowi w dniu 24 marca 2015 r., po dniu wniesienia skargi. Termin na załatwienie sprawy został ustalony na dwa tygodnie od dnia zwrotu akt. Organ zaznaczył, że postępowanie zostanie umorzone, jako bezprzedmiotowe. Natomiast w zakresie ustalenia granic działek [...] /1 a [...] /2 zarzut bezczynności i przewlekłości jest nieuzasadniony, gdyż nowy geodeta podjął czynności ustalenia granic na "rozprawie granicznej", jednak z powodu okoliczności niezależnych od niego i od organu tych czynności nie można wykonać (usprawiedliwiona nieobecność stron). Rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia ostatniej z granic nieobjętej ugodą powierzono nowemu geodecie, ograniczając w tej części upoważnienie R.M., są ostateczne.

Według organu nie doszło do przekroczenia ustalonych w sprawie terminów załatwienia sprawy. Burmistrz Miasta i Gminy w [...], po wniesieniu skargi, decyzją z dnia 22 kwietnia 2015 r. Nr [...] umorzył wskutek zawartych ugód postępowanie rozgraniczeniowe w zakresie dotyczącym ustalenia granicy pomiędzy nieruchomością położoną w [...] oznaczoną nr ew. [...] /1, dla której założona jest księga wieczysta nr [...] 6, opisaną w operacie ewidencji gruntów pod poz. rej. [...] jako własność D. i J.C. a działkami sąsiednimi o nr:

- [...] położoną w [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], opisaną w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] pod poz. rej. [...] jako własność H. i A.W.,

- [...] położoną w [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], opisaną w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] poz. rej. [...] jako własność I.S..

D. i J.C. odwołali się w dniu 20 maja 2015 r. od powyższej decyzji o umorzeniu części postępowania.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] zawiadomieniem z dnia 29 kwietnia 2015 r. poinformował strony postępowania, że postępowanie rozgraniczeniowe dla nieruchomości położonej w [...] ozn. jako działka nr [...] /1 z działką sąsiednią o nr [...] /2 nie może zostać zakończone w terminie wskazanym w poprzednim zawiadomieniu to jest 12 stycznia 2015 r. z przyczyn niezależnych od organu wydającego decyzję, gdyż organ nie dysponuje dokumentacją z czynności ustalenia granic tych nieruchomości, do których został upoważniony geodeta R.J. Czynności pełnomocnika organu nie zostały w tym zakresie zakończone. Operat nie został przedłożony celem dokonania jego oceny.

W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Sąd I instancji uznał za nietrafny zarzut organu dotyczący braku wyczerpania środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącym w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przewidziany art. 52 § 1 p.p.s.a. tryb wniesienia skargi niewątpliwie został wyczerpany, co wynika z faktu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowienia z dnia 11 sierpnia 2014 r. , o uwzględnieniu zażalenia skarżących z dnia 24 czerwca 2014 r. i zobowiązującego organ do załatwienia sprawy.

Ponowne zażalenie na nieterminowe załatwienie sprawy skierowane zostało do SKO w Krakowie w dniu 10 października 2014 r. oraz 19 lutego 2015 r., a postanowienia w tej sprawie organ nadzorujący wydał kolejno w datach 17 listopada 2014 r. i 18 marca 2015 r., uwzględniając złożone zażalenia.

W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Sąd I instancji stwierdził, że trwające od dnia 4 czerwca 2012 r. postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest w sposób przewlekły. Przewlekłości Sąd nie upatruje w braku działań organu lub ich pozorowaniu, lecz w tym, że czas jego trwania przekracza rozsądne granice, za co ostatecznie odpowiedzialność ponosi prowadzący je organ. Wprawdzie z przebiegu postępowania wynika, że czynności podejmowane były przez organ zasadniczo terminowo, jednakże w sposób nieefektywny. Przesądzający dla oceny zasadności zarzutów skargi jest charakter sprawy, a także sposób działania stron, które co najmniej dwukrotnie umożliwiły wykonanie geodecie zleconych czynności. Jednakże, nawet biorąc pod uwagę ten fakt oraz to, że postępowanie rozgraniczeniowe jest szczególnie złożone, wymagające szeregu czynności, które organ zleca geodecie, nie można przeoczyć faktu, że jest to postępowanie administracyjne, za którego przebieg odpowiada organ. Na nim ciąży obowiązek odpowiedniej organizacji tego postępowania, dyscyplinowanie działań stron oraz podmiotów, do których skierował zlecenie wykonania czynności. Oznacza to konieczność reagowania w ramach wytyczonych przez prawo. W sytuacjach, gdy niewykonanie zleconych zadań uniemożliwia zakończenie postępowania na przykład poprzez niezwłoczne powołanie innego geodety, który sporządziłby operat nadający się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjno – kartograficznego.

Sąd I instancji zauważył, że każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności lub przewlekłości mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy należało mieć na uwadze nie tyko charakter sprawy, lecz także sposób działania stron, uniemożliwienie działań geodety, a także postępowania wpadkowe, które niewątpliwie wpłynęły na przedłużenie postępowania rozgraniczeniowego.

Skargę kasacyjną o powołanego wyroku wywiódł Burmistrz Miasta i Gminy [...], zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj.:

- art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) poprzez uznanie, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] w prowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym może wydać tylko jedną decyzję kończącą postepowanie w sprawie nie dostrzegając, że w stosunku do dwóch granic zostały zawarte dwie ugody mające charakter ugody sądowej, co wymaga wydania decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe, natomiast w stosunku do trzeciej granicy nie zawarto ugody a wydana decyzja będzie miała inny charakter od wymienionej poprzednio,

- art. 31 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez uznanie, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] może upoważnić w jednym postępowaniu rozgraniczeniowym tylko jednego geodetę do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic, uznając jednocześnie za dopuszczalną, a nawet konieczną zmianę geodety w okolicznościach, gdy przed pierwszym z geodetów zawarto skuteczne ugody i jego zmiany nie można dokonać, a jedynie wyznaczyć nowego w stosunku do nieustalonej jeszcze trzeciej granicy.

Skarżący kasacyjnie podniósł także zarzut naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:

a) art. 3 § 2 pkt 8 i art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że prowadzone postępowanie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie jest przewlekłe, a w dniu składania skargi do sądu przez Państwa C. nie upłynął termin wyznaczony przez Burmistrza oraz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie na załatwienie sprawy, w okolicznościach, gdy długotrwałe postepowanie, jak stwierdził Sąd, zależne jest również od działania lub zaniechania stron, geodety i podmiotów trzecich czy organów wyższego stopnia,

b) art. 3 § 2 pkt 8 i art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 12 K.p.a., poprzez uznanie, że organ nie zakończył w terminie postępowania, bowiem zbyt późno zmienił geodetę (niewywiązującego się z obowiązków) na nowego, któremu ponownie należało powierzyć obowiązki ustalenia wszystkich trzech granic, co miało wpływ na niezakończenie rozgraniczenia w terminie, pomijając że niedopuszczalna była zmiana geodety, przed którym były zawarte ugody, pomijając że ugody te mają moc ugody sądowej i nie mogą być ani przez organ administracji ani przez geodetę zmienione lub prawnie zakwestionowane, a Burmistrz był zobowiązany zmienić geodetę jedynie w zakresie ustalenia jednej granicy,

c) art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a. i art. 35 K.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej nie zastosował odpowiedniego środka nakładając na Burmistrza Miasta i Gminy [...] obowiązek załatwienia sprawy w terminie miesiąca pomijając ocenę specyfiki postępowania rozgraniczeniowego, wymagającego nie tylko czynności organu a przede wszystkim czynności geodety (dwóch geodetów), stron postępowania niechętnych do współpracy, które według rozsądnych granic w tym przypadku nie może zostać zakończone.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.C. i J.C. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Odnośnie do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 33 i art. 34 oraz art. 31 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) zauważyć przede wszystkim należało, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni żadnego z powyższych przepisów, nawet ich nie przytoczył w swoim uzasadnieniu. Czyniło to stawiane zarzuty w aspekcie ich błędnej wykładni chybionymi.

Kolejne dwa zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do stwierdzenia, że postępowanie w sprawie jest prowadzone przewlekle. W ramach tych zarzutów Skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie przepisów art. 3 § 2 pkt 8 i art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 12 K.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 i art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a.

Odnosząc się do powołanych zarzutów zauważyć przede wszystkim należało, iż Skarżący naruszenie części wskazanych norm upatruje w szerszym zakresie niż wyznaczone to zostało normatywną treścią przytoczonych przepisów.

Niezrozumiałe i niewyjaśnione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest wskazanie na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przypomnienia wymaga że przedmiotem skargi do Sądu I instancji była bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania a nie decyzja lub postanowienie. Z kolei powołany przepis art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a stanowi, że do kognicji sądów administracyjnych należy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ponadto wskazane w zarzutach: art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a. - składają się odpowiednio z: 2, 4 i 2 jednostek redakcyjnych, a skarga nie precyzuje o które jednostki redakcyjne chodzi.

Za uzasadniony należało uznać ostatni zarzut skargi kasacyjnej, w którym Skarżący kasacyjne podnosi naruszenie art. 149 § 1 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 35 K.p.a. W dacie orzekania przez Sąd I instancji przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowił: "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Konstrukcja powyższego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Strona z uwagi na stan faktyczny sprawy może być zainteresowana i uprawniona do złożenia obu powyższych środków. Tym niemniej dostrzec trzeba, iż każdy z nich ma inne zadanie, inny jest cel jego zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że pojęcie "bezczynności" odnosi się do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por .wyrok NSA 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji uchylił się od oceny prawnej prowadzonego postępowania konstatując, że za przebieg postępowania administracyjnego odpowiada organ. Ocena dokonana przez Sąd I instancji w realiach rozpoznawanej sprawy jest niewystarczająca z następujących powodów: po pierwsze Sąd I instancji stwierdzając, że w sprawie miały miejsce "przewlekłość i bezczynność postępowania" (punkt II sentencji wyroku) nie uzasadnił dostatecznie swojego stanowiska w zakresie zaistnienia w sprawie obu wymienionych instytucji prawnych, po wtóre: stwierdzenie, że w określonej dacie można zakwalifikować postępowanie jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga wszechstronnego zbadania sprawy, dokonania szeregu ocen, toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w tej mierze nie jest wystarczające, zwłaszcza że Skarżący kasacyjnie podnosi, iż niemożność zakończenia postępowania wynika ze zdarzeń i okoliczności na które organ nie ma wpływu. Rolą Sądu I instancji jest ocena tych zdarzeń – ocena poprawności rozumowania w zakresie twierdzeń o niezależnej od tego organu niemożności zakończenia postępowania.

Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.