Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 275/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 64
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr SKO[...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy S. R. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z 26 lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. M. (dalej jako: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Wójta [...] R. z 5 grudnia 2018 r. w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło następujący stan sprawy:

Wspomnianą na wstępie decyzją z 5 grudnia 2018 r. organ I instancji zmienił swoją decyzję z 25 czerwca 2013 r. (zmienioną wskazanymi w rozstrzygnięciu decyzjami) w części dotyczącej ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i określił kwotę opłaty za pobyt J. M. w DPS w następujących wysokościach i okresach:

1) od 1 marca 2016 r. do 31 stycznia 2017 r. miesięczną opłatę ponoszoną przez: osobę skierowaną (J. M.) – [...] zł; przez osobę zobowiązaną do alimentacji tj. córkę M. M. – [...] zł; przez Gminę S. R. – [...] zł;

2) od 1 lutego 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. miesięczną opłatę ponoszoną przez: osobę skierowaną – [...] zł; przez M. M. – [...] zł; przez Gminę S. R. – [...] zł;

3) od 1 lutego 2018 r. miesięczną opłatę ponoszoną przez: osobę skierowaną – [...] zł; przez M. M. – [...] zł; przez Gminę S. R. – [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że w okresie umieszczenia J. M. w DPS dochód jego córki M. M. nie przekraczał 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W związku z powyższym córka nie była zobowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS. Na podstawie środowiskowego wywiadu alimentacyjnego przeprowadzonego w dniu 3 grudnia 2015 r., uzupełnionego potwierdzeniem wysokości dochodu z 15 stycznia 2016 r., organ ustalił, że skarżąca prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe. Miesięczny dochód rodziny wynosi [...] zł netto, zaś kryterium dochodowe dla dwuosobowego gospodarstwa domowego wynosi [...] zł (514 x 2 os. x 300%) co kwalifikuje skarżącą do wnoszenia częściowej odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie (3.170,84 zł – [...] zł = [...] zł).

Organ przedstawił również obszernie czynności zmierzające do ustalenia aktualnej sytuacji rodzinnej i dochodowej skarżącej. Z informacji tych wynikało, że od czerwca 2016 r. kilkukrotnie bezskutecznie usiłowano przeprowadzić wywiad środowiskowy u skarżącej (z pomocą MOPS w K., z uwagi na miejsce pobytu skarżącej). W korespondencji kierowanej do organu skarżąca powoływała się na swoje schorzenia, m.in. w postaci cukrzycy, na fakt udzielania matce dobrowolnego wsparcia finansowego, a także na fakt, że jej ojciec nigdy nie sprawował opieki nad dziećmi, ani nie łożył na ich utrzymanie. Organ kilkukrotnie bezskutecznie zwracał się do pracodawcy o udzielenie informacji na temat aktualnej wysokości wynagrodzenia skarżącej. Dopiero we wrześniu 2018 r. uzyskano odpowiedź, z której wynikało, że skarżąca nie jest już pracownikiem tego podmiotu od listopada 2017 r. Wójt uzyskał także informacje od organów podatkowych na temat zeznań podatkowych składanych przez skarżącą w latach 2013-2017. Organ podjął również czynności zmierzające do ustalenia miejsca zamieszkania, sytuacji rodzinnej, mieszkaniowej

i dochodowej E. G. (nazwisko rodowe: M.). Z ustaleń organu wynika, że E. G. nie figuruje w CEIDG, nie jest płatnikiem podatku rolnego, nie jest zarejestrowana jako bezrobotna, brak jest informacji o dochodach uzyskanych w 2016 i 2017 r., ostatnie zeznanie podatkowe zostało złożone za rok 2014. Jak poinformowała jej matka, E. G. od kilku lat przebywa we Włoszech, matka nie zna jej adresu, ani nie posiada numeru telefonu. W tej sytuacji organ stwierdził, że nie ma możliwości ustalenia faktycznego miejsca zamieszkania E. G., jej sytuacji rodzinnej, dochodowej, a tym samym nie ma możliwości ustalenia wysokości opłaty za pobyt ojca J. M. w DPS. Zdaniem organu nie ma również możliwości ustalenia aktualnej sytuacji dochodowej i rodzinnej M. M..

W odwołaniu od decyzji Wójta, skarżąca podniosła zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego oraz ustawy o pomocy społecznej. Wskazała, że skoro organ nie był w stanie ustalić sytuacji jej siostry, to nie powinien wydawać decyzji ustalającej wysokość opłat za pobyt ojca w DPS. Organ określił opłatę w sposób dowolny i niezgodny z prawem, nie ustalił aktualnej sytuacji rodzinnej i dochodowej skarżącej, nie uwzględnił zmiany wysokości kryterium dochodowego. Organ nie uwzględnił, że skarżąca powinna zostać zwolniona z obowiązku ponoszenia opłaty, na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej, nie wziął pod uwagę, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną, co potwierdza orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Nie wzięto również pod uwagę, że w obecnej sytuacji niedostatku jej ojciec znalazł się wyłącznie z własnej winy, w związku ze swoim nałogiem alkoholowym.

Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 26 lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu

I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło obszernie stan sprawy wymieniając poszczególne decyzje wydawane w przedmiocie opłaty za pobyt J. M. w DPS. Kolegium wskazało, że w wyniku skargi wniesionej przez M. M., wyrokiem z 23 stycznia 2018 r. (II SA/Lu 586/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Kolegium z 4 kwietnia 2017 r. oraz decyzję Wójta [...] R. z 5 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że żaden z organów nie zwrócił się do pracodawcy skarżącej o udostępnienie informacji o tym, czy nadal jest tam zatrudniona, a jeżeli tak, to jakie pobiera wynagrodzenie, uchybiając tym samym obowiązkowi poczynienia wszelkich kroków w celu ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji ustalił wysokość rocznych dochodów skarżącej na podstawie informacji pochodzących z zeznań podatkowych składanych przez skarżącą. Za pośrednictwem Policji podjął starania o ustalenie aktualnego adresu pobytu skarżącej.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów Kolegium stwierdziło, że zwolnienie z ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS może dotyczyć jedynie sytuacji w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Stanowisko takie, wyrażone już w poprzednio wydanej w sprawie decyzji, zostało zaakceptowane przez WSA w Lublinie. W związku z tym nie ma znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS kwestia negatywnych relacji z ojcem, jak również sytuacji rodzinnej i zdrowotnej.

Bezspornym jest, że w latach 2016-2018 kilkakrotnie próbowano przeprowadzić aktualizację wywiadu środowiskowego. Skarżąca nie skontaktowała się z pracownikiem socjalnym MOPS w K., tym samym uznano, że jej sytuacja dochodowa nie uległa zmianie. Wprawdzie od pracodawcy skarżącej uzyskano informację, że zatrudnienie u tego podmiotu ustało z dniem 30 listopada 2017 r., jednak z informacji uzyskanych drogą elektroniczną z ZUS wynika, że M. M. od 1 stycznia 2018 r. jest pracownikiem i podlega ubezpieczeniu społecznemu i zdrowotnemu. Zatem niewątpliwie skarżąca nadal pracuje.

W ocenie Kolegium, skoro skarżąca nie podejmuje działań, które mogłyby wspomóc organ w ustaleniu stanu faktycznego, to tym samym pozbawia się możliwości jego kwestionowania i twierdzenia, że został ustalony nieprawidłowo. Wydanie decyzji w rozpoznawanej sprawie poprzedziło postępowanie, w toku którego skarżąca uchylała się od udzielenia rzetelnych i wiarygodnych informacji w przedmiocie swojej sytuacji majątkowej. Oceny sytuacji dochodowej skarżącej dokonano w oparciu o materiał dowodowy, jaki można było zebrać w dostępnym przez organ zakresie.

Zdaniem Kolegium niezasadny jest zarzut, że kwotę opłaty ustalono od 2013 r. na przyszłość. Z decyzji wynika, że opłatę ustalono od 1 marca 2016 r. Wydanie decyzji w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

Organ pierwszej instancji nie ustalił sytuacji dochodowej E. G. ze względu na brak z nią kontaktu, nie udało się także ustalić jej miejsca pobytu. Nie ma to jednak wpływu na wysokość odpłatności żądanej od M. M.. Przepisy dotyczące odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie nakazują ustalenia obowiązku wszystkich osób zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji, nie formułują bowiem tzw. współuczestnictwa materialnego.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium M. M. podniosła zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o pomocy społecznej.

W ocenie skarżącej, wbrew stanowisku Kolegium organ I instancji powinien był rozpatrzyć wniosek skarżącej o zwolnienie z opłaty za pobyt ojca w DPS. Skarżąca wielokrotnie powoływała w toku postępowania okoliczności, które powinny stanowić podstawę zwolnienia jej z opłaty. Organ nie ustosunkował się do tych okoliczności, co stanowi rażące naruszenie prawa.

Skarżąca podniosła, że decyzję o ustaleniu opłaty wydano bez uwzględnienia jej aktualnej sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej. Skoro nie udało się przeprowadzić wywiadu środowiskowego to organ powinien podjąć wszelkie inne prawem dozwolone kroki w celu ustalenia sytuacji skarżącej. Niezasadne jest przyjęcie, że skoro nie udało się przeprowadzić wywiadu aktualizacyjnego to należy uznać, że sytuacja skarżącej przez kilka lat nie uległa zmianie. Skoro organ nie mógł ustalić miejsca zamieszkania skarżącej to nie powinien był prowadzić postępowania bez jej uczestnictwa, lecz powinien był ustanowić dla skarżącej kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu uczestnika postępowania. Podobnie taki kurator powinien być ustanowiony dla E. G.. Organy są przy tym niekonsekwentne - w przypadku niemożności ustalenia miejsca pobytu E. G. i jej sytuacji organ w ogóle nie orzekał o odpłatności. Z kolei w analogicznej sytuacji skarżącej organ wydal decyzję.

Zdaniem skarżącej organy nie zastosowały się do zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Wszystkie pojawiające się w sprawie wątpliwości rozstrzygnięto na korzyść organów.

Wbrew stanowisku organów, w sprawie konieczne było wydanie rozstrzygnięcia w odniesieniu do wszystkich osób zobowiązanych do uiszczenia opłaty. Organ powinien znać sytuację dochodową wszystkich osób zobowiązanych, bo wtedy dopiero będzie wiadomo, kto i w jakiej wysokości może zostać obciążony opłatą. W sytuacji gdy występują w sprawie zstępni, którzy potencjalnie mogą być obciążeni kosztami opłat, to organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty. Nieustalenie kręgu osób zobowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu pensjonariusza w DPS stanowi naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Zdaniem skarżącej, krzywdzące jest stwierdzenie, że uchylała się od współpracy z tymi organami. Brak współpracy jest wynikiem nieprawidłowo prowadzonego postępowania a nie postawy skarżącej.

Skarżąca podniosła również, że organ nie miał podstaw do ustalania opłaty "wstecz". Decyzja w sprawie odpłatności za pobyt osoby w domu pomocy społecznej powinna wywoływać skutki wyłącznie na przyszłość. Dlatego też ustalanie odpłatności za miesiące poprzedzające datę wydania decyzji nie jest prawidłowe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami prawnymi skutkującymi koniecznością jej uchylenia. Ponieważ analogicznymi uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana w I instancji (tj. decyzja Wójta Gminy S. R. z 5 grudnia 2018 r.), należało uchylić również i to rozstrzygnięcie, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Trzeba przy tym zauważyć, że Sąd nie podziela większości zarzutów podniesionych w skardze. Tym niemniej jednak, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

i ma obowiązek dokonać kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, niezależnie od zarzutów podnoszonych przez skarżącą.

Ponieważ zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu

I instancji zostały wydane na skutek uchylenia poprzednich rozstrzygnięć, istotnym elementem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była ocena zastosowania się organów do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z 23 stycznia 2018 r. (II SA/Lu 586/17). W ocenie Sądu organy podjęły niewątpliwie działania zmierzające do wykonania tych wskazań, jednak nie zrealizowały istoty tych wytycznych, nie wykorzystały bowiem wszystkich możliwości w celu ustalenia aktualnego dochodu skarżącej. Do zagadnienia tego nawiązywać będą wywody w dalszej części uzasadnienia.

Skarżąca w pierwszej kolejności podniosła zarzuty dotyczące nieuwzględnienia podnoszonych przez nią argumentów, które powinny stanowić podstawę zwolnienia z opłaty za pobyt ojca w DPS (w tym zwłaszcza okoliczności związane z niewywiązywaniem się ojca z obowiązków względem rodziny, brakiem utrzymywania kontaktów i jakiejkolwiek więzi z rodziną) oraz nierozpatrzenia wniosku skarżącej w tym przedmiocie.

W ocenie Sądu zarzuty te nie są zasadne. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że kwestia zwolnienia z opłaty za pobyt w DPS ma charakter odrębny i powinna stanowić przedmiot odrębnej sprawy administracyjnej. Dopiero po ustaleniu opłaty w określonej wysokości możliwe jest rozpoznanie wniosku o zwolnienie od tej opłaty. Takie stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w wydanym w rozpoznawanej sprawie wyroku z 23 stycznia 2018 r. (II SA/Lu 586/17). Skoro wyrok Sądu jest prawomocny, pogląd ten wiązał zarówno organy orzekające w sprawie po uchyleniu poprzednich decyzji, jak i Sąd rozpoznający sprawę w aktualnym jej stanie. Co więcej, trafność tego poglądu potwierdziła wydana już po wspomnianym wyroku uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r. (I OPS 7/17), której sentencja brzmi: "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 [u.p.s.], opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 [u.p.s.], wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 [u.p.s.] lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 [u.p.s.]".

W uzasadnieniu uchwały NSA trafnie zauważył, że z treści art. 64 u.p.s. wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba jak

i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt.

W świetle tych poglądów, zasadniczą w sprawie kwestią jest istnienie podstaw do obciążenia skarżącej opłatą za pobyt ojca w DPS (w części nie pokrywanej przez ojca). Zarzuty dotyczące okoliczności mających wpływ na ewentualne zwolnienie z opłaty pozostają zasadniczo poza zakresem rozpoznawanej sprawy.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że w aktach sprawy (k. 281) znajduje się wniosek skarżącej o zwolnienie z opłat za pobyt ojca w DPS. Zgodnie z przedstawioną wyżej argumentacją, wniosek ten będzie podlegał rozpatrzeniu, ale dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty.

Zasadniczo uzasadnione są zarzuty skargi dotyczące braku uwzględnienia aktualnej sytuacji skarżącej jako osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat. Jak wskazano wyżej, w tym zakresie, pomimo podjętych starań, organy nie wykonały w pełni wskazań zawartych w wyroku z 23 stycznia 2018 r. Błędy organów zadecydowały o uwzględnieniu skargi, choć Sąd miał również na uwadze argumenty nie podniesione w skardze.

Należy przypomnieć dla porządku, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia

12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507, ze zm.; dalej jako: u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca (który w rozpoznawanej sprawie ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym – art. 61 ust. 2 pkt 2). W kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty ustawodawca oprócz bezpośredniego beneficjenta (mieszkańca domu, w pierwszej kolejności) oraz gminy (w ostatniej kolejności) wymienił również małżonka oraz zstępnych przed wstępnymi, z zastrzeżeniem, że ich obowiązek aktualizuje się tylko w przypadku, gdy dochód (osoby samotnie gospodarującej albo osoby w rodzinie) jest wyższy niż 300% odpowiedniego kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.).

Z przytoczonych regulacji wynika, że opłata, jaką ponosi zstępny za pobyt krewnego w DPS jest wypadkową kilku czynników: średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca DPS, jego zdolności do ponoszenia ciężaru opłaty (jako zobowiązanego w pierwszej kolejności), aktualnego dochodu osoby zobowiązanej (tu: zstępnego) oraz aktualnej wysokości kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ustalenie wysokości opłaty ponoszonej przez zstępnego powinno uwzględniać wszystkie te czynniki, co więcej, zmiana tych czynników powinna znajdować odzwierciedlenie w wysokości opłaty.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 września 2019 r. (I OSK 1236/19), zarówno przyznawanie i korzystanie ze świadczeń z pomocy społecznej, jak i ustalanie opłat za świadczenia z pomocy społecznej związane jest z zasadą aktualności. Zmiana w stanie faktycznym, który przyjęty jest do orzekania przez organy w sprawie z zakresu odpłatności za pobyt w DPS, generuje konieczność wydania aktu administracyjnego właściwego dla nowego stanu faktycznego. Zmiana sytuacji prawnej strony dokonywana tym aktem musi być adekwatna do czasu w jakim nastąpiły zmiany w stanie faktycznym. Z tych przyczyn ustawodawca nakazuje przy udzielaniu świadczeń z zakresu pomocy społecznej (w tym umieszczanie w DPS i ustalanie wysokości odpłatności za pobyt) uwzględniać sytuację materialną świadczeniobiorcy adekwatną do czasu, w którym występuje on o przyznanie danej pomocy lub też z danej pomocy korzysta. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 ust. 3 u.p.s., sytuacja finansowa wnioskodawcy badana jest na miesiąc sprzed złożenia wniosku.

W kontekście zmiany czynników determinujących wysokość opłaty należy odróżnić sytuację zmiany w toku postępowania od zmiany, która nastąpiła już po tym, gdy postepowanie zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej. W pierwszej sytuacji organ powinien uwzględniać zmiany w treści swojego rozstrzygnięcia, ewentualnie różnicując wysokość opłat za poszczególne okresy, w drugim, istnieją podstawy do zmiany decyzji w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s.

Ustawodawca w art. 61 u.p.s. odwołał się do pojęcia dochodu, nie wprowadzając jednak jednocześnie żadnych szczególnych zasad jego obliczania. W związku z tym ustalając dochód osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty należy stosować zasady określone w art. 8 u.p.s., tym bardziej, że art. 61 odwołuje się do pojęcia "kryterium dochodowego na osobę w rodzinie", regulowanego w art. 8 ust. 1. Zastosowanie art. 8 u.p.s., w tym ust. 3 tego artykułu, do ustalenia dochodu osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty za pobyt w DPS wymaga jednak pewnych zabiegów interpretacyjnych, bowiem przepis ten odwołuje się zasadniczo do miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Ustalanie zstępnemu wysokości opłaty za pobyt krewnego w DPS odbywa się co do zasady z urzędu, a nie na wniosek.

Zgodnie z przywołaną wyżej zasadą aktualności, zmiana wysokości dochodu powinna znajdować odzwierciedlenie w zmianach wysokości opłaty, do jakiej zobowiązana jest osoba wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Jeżeli następuje zmniejszenie dochodu, inicjatywa w tym zakresie w pierwszej kolejności spoczywa na osobie zobowiązanej. Decyzja o wysokości opłaty powinna jednak bazować na jak najbardziej aktualnych ustaleniach co do dochodu, tego od organu wymaga zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Nie można jednak tej zasady rozumieć w sposób absolutny, prowadzący do absurdów. Nie można wymagać od organu, aby uwzględniał zmiany sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej, jeśli ta osoba nie wykazuje żadnej inicjatywy w tym względzie, a organ nie ma możliwości poczynienia ustaleń przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych mu środków dowodowych. Granica inicjatywy dowodowej organu sięga do granic racjonalnych wymagań w zakresie wykorzystania dostępnych środków dowodowych.

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu organ nie wyczerpał wszystkich dostępnych możliwości ustalenia stanu faktycznego w zakresie czynników determinujących przesłanki powstania i zakres obowiązku skarżącej do ponoszenia opłat za pobyt ojca w DPS. Problem dotyczy ustalenia aktualnego dochodu skarżącej.

Trzeba wziąć pod uwagę fakt, że organ uwzględniał zmianę czynnika w postaci średniego kosztu utrzymania pensjonariusza DPS, ponadto postępowanie trwało bardzo długo i rozstrzygnięcie objęło długi okres czasu – od 1 marca 2016 r. do grudnia 2018 r. kiedy to wydano decyzję w I instancji. Niewątpliwie trzeba przyznać rację organowi, że podejmował wielokrotne starania o ustalenie aktualnego dochodu skarżącej w sposób najbardziej bezpośredni, tj. poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Sąd nie ma wątpliwości, że to skarżąca swoją postawą uniemożliwiła aktualizację wywiadu, przeprowadzonego poprzednio w grudniu 2015 r. Zarzuty skarżącej, jakoby krzywdzące były stwierdzenia o braku woli współpracy z jej strony, są zupełnie niezasadne. Brak woli współpracy jest aż nadto widoczny w sprawie. Organ podjął również bezskuteczne starania o uzyskanie informacji o wysokości zarobków u pracodawcy skarżącej.

Pomimo podjętych czynności, zmierzających do zastosowania się do wskazań zawartych w wyroku w sprawie II SA/Lu 586/17, pozostały w ocenie Sądu takie możliwości ustalenia aktualnego dochodu skarżącej, z których organ mógł skorzystać, a nie uczynił tego.

Organ I instancji ustalał wysokość opłaty w rozbiciu na trzy okresy czasu.

Pierwszy to okres od 1 marca 2016 r. do 31 stycznia 2017 r. Rozstrzygnięcie w tym zakresie bazowało na informacjach uzyskanych w okresie grudzień 2015 – styczeń 2016 r. (wywiad środowiskowy i zaświadczenie o zarobkach z grudnia 2015 r.). Skarżąca nie wykazała zmniejszenia dochodu w pierwszym okresie objętym rozstrzygnięciem, ponadto organ uzyskał informację z Urzędu Skarbowego K.-Ś. (k. 89) o wysokości dochodu z deklaracji podatkowej za rok 2016, z której wynikało, że średni miesięczny dochód kształtował się na poziomie podobnym jak wynikający z zaświadczenia o zarobkach. W tej sytuacji, w ocenie Sądu nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości ustalenia przez organy wysokości odpłatności na okres od 1 marca 2016 r. do 31 stycznia 2017 r.

Za kolejny okres, od 1 lutego 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. organ uwzględnił zmianę tylko jednego czynnika, tj. średniego kosztu utrzymania pensjonariusza DPS. W zakresie dochodów oparł się na danych sprzed ponad roku (grudzień 2015 r.). W ocenie Sądu nie jest to działanie prawidłowe. Ustalenie dochodu bezpośrednio, poprzez aktualizację wywiadu środowiskowego czy informację od pracodawcy, okazało się niemożliwe w z uwagi na postawę skarżącej oraz brak reakcji pracodawcy na kierowane do niego pisma. Trzeba jednak zauważyć, że organ dysponował danymi z deklaracji PIT-37 skarżącej za 2017 r. (k. 75 akt adm.). W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę wynikający ze wspomnianej wyżej zasady aktualności, obowiązek dążenia do ustalenia w miarę możności najbardziej aktualnej sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej do ponoszenia płatności, zdecydowanie lepszym rozwiązaniem aniżeli oparcie się na danych sprzed ponad roku, było wykorzystanie informacji pochodzących z PIT i ustalenie średniego dochodu. Oczywiście, byłby to dochód średni, a zatem tą metoda nie udałoby się uwzględnić wahań dochodu w poszczególnych miesiącach, tym niemniej jednak jest to i tak ustalenie dużo bardziej aktualne, aniżeli oparcie się na informacjach z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przeszło rok wcześniej.

Ponadto – w aktach postępowania przed organem II instancji znajdują się wydruki faksów z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do Urzędu Gminy S. R., datowanych na 19 lutego 2019 r. Okoliczności przesłania tych faksów nie są wyjaśnione, ale zawarte w tych dokumentach informacje dotyczą składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne opłacanych za skarżącą w 2017 i 2018 r. Z informacji tych wynika, że w okresie od 2 lutego do 1 grudnia 2017 r. skarżąca podlegała składkom na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. Kwota składki na ubezpieczenie zdrowotne w tym okresie wyniosła [...] zł. W informacji ZUS wskazano NIP płatnika. Trzeba w tym miejscu wskazać, że prosta, ogólnodostępna weryfikacja NIP w systemach KRS pozwala na ustalenie konkretnych danych płatnika – jest to spółka L. G. B., z której we wrześniu 2018 r. uzyskano odpowiedź, że skarżąca nie jest już pracownikiem tego podmiotu od listopada 2017 r. Powstaje w tej sytuacji niestety wyłącznie retoryczne pytanie, dlaczego organ I instancji nie podjął nawet próby skierowania się tym tropem ustalenia dochodu skarżącej, bardziej aktualnego niż według danych z końca 2015 r. Niezrozumiałe jest, dlaczego nie zwrócono się do ZUS o podanie podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne

i ubezpieczenie zdrowotne skarżącej za poszczególne miesiące 2017 r., w trybie art. 105 u.p.s.?

Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego w zakresie czynników determinujących przesłanki powstania i zakres obowiązku skarżącej do ponoszenia opłat za pobyt ojca w DPS wystąpiły również w trzecim okresie wskazywanym w decyzji organu I instancji – od 1 lutego 2018 r. Podobnie jak wyżej, w informacjach przesłanych faksem przez ZUS wynika, że w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. skarżąca podlegała ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu (kwota składki na to ubezpieczenie – prawdopodobnie w całym tym okresie – wyniosła [...] zł). Informacja ZUS zawiera NIP płatnika – jest to spółka [...] (co można ustalić drogą prostej, ogólnodostępnej weryfikacji NIP w systemach KRS). Organ I instancji mógł bez trudu ustalić płatnika składek i zwrócić się do niego o udostępnienie informacji dotyczących wysokości wynagrodzenia skarżącej. Podobnie, można było również zwrócić się do ZUS o podanie podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne

i ubezpieczenie zdrowotne. Z żadnej z tych możliwości organ nie skorzystał, naruszając tym samym obowiązek dążenia do ustalenia aktualnego dochodu skarżącej, zgodnie z wymogami wynikającymi z zasady prawdy obiektywnej (art. 7

i art. 77 § 1 k.p.a.).

Ponadto organ popełnił w tym zakresie jeszcze jeden istotny błąd. Ustalając wysokość opłaty organ oparł się na kwocie kryterium dochodowego określonej w § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1058), tj. – 514 zł. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że decyzja organu I instancji została wydana w grudniu 2018 r., zaś od 1 października 2018 r. obowiązywała już inna kwota kryterium dochodowego – 528 zł (w § 1 pkt 1

lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej; Dz. U. poz. 1358). Jeżeli kwota kryterium dochodowego, jako istotnego czynnika kształtującego podstawy i zakres obowiązku zstępnego ponoszenia opłaty za pobyt krewnego w DPS, zmieniła się w toku postępowania, przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, zmianę też należało uwzględnić w rozstrzygnięciu. Organ naruszył zatem zasadę prawdy obiektywnej oraz art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., stosując w odniesieniu do okresu od 1 października 2018 r. nieaktualne kryterium dochodowe.

Z kolei w odniesieniu do innego czynnika determinującego obowiązek skarżącej, tj. stanu rodzinnego, należy wskazać, że ostatnia informacja w tym zakresie została podana przez skarżącą w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w grudniu 2015 r. Skarżąca podała, że prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe, wspólnie z konkubentem, który jest bezrobotny (kwestionariusz wywiadu i oświadczenie skarżącej, k. 90-93 akt adm.). Skoro skarżąca nie wskazywała na zmianę w tym zakresie, a organowi nie udało się ustalić, aby partner skarżącej uzyskał dochód w okresie późniejszym, objętym rozstrzygnięciem, trzeba przyjąć takie założenie, jakie wynikało z ostatniego wywiadu środowiskowego, z grudnia 2015 r., tj. że gospodarstwo domowe uzyskuje dochód wyłącznie z zatrudnienia skarżącej. Jest to założenie, które z dużym prawdopodobieństwem mogłoby okazać się fałszywe, jednak biorąc pod uwagę niemożność ustalenia dochodu partnera skarżącej, jest to nie dająca się usunąć wątpliwość co do stanu faktycznego, którą w świetle art. 81a k.p.a. należy rozstrzygnąć na korzyść skarżącej. Ustalając wysokość opłaty organy uwzględniły taki stan rodzinny skarżącej, w tym zatem zakresie nie ma zatem podstaw do kwestionowania prawidłowości ich działań.

Z powyższych rozważań płynie konkluzja, że zarówno zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy S. R. z 5 grudnia 2018 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postepowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem uzasadniającym uchylenie obydwu decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. Prawidłowe ustalenie aktualnego dochodu skarżącej mogło doprowadzić do innego rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie niewątpliwy wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia, choć w odniesieniu tylko do okresu od 1 października 2018 r. miało nieuwzględnienie zmiany kryterium dochodowego. Uchybienia organów stanowiły również naruszenie art. 153 p.p.s.a., poprzez niepełnie wykonanie wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku z 23 stycznia 2018 r.

Uchylenie zaskarżonej decyzji skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Obowiązkiem organu będzie przede wszystkim wyczerpanie dostępnych jeszcze możliwości ustalenia aktualnego dochodu skarżącej, w odniesieniu do poszczególnych okresów, w których następowała zmiana czynników determinujących powstanie i zakres obowiązku skarżącej ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS.

Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien mieć również na uwadze zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła z dniem 4 października 2019 r. W tym dniu weszła w życie ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. poz. 1690), która wprowadziła istotne zmiany m.in. w art. 61 u.p.s. (art. 1 pkt 7 ustawy zmieniającej). W świetle nowych regulacji (ust. 2d-3), w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (a zatem m.in. zstępnych mieszkańca domu), zawarcia umowy ustalającej wysokość opłaty (art. 103 ust. 2), wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (zob. art. 61 ust. 2d). W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (ust. 2e). Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia (ust. 2f). W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio (ust. 3).

Co kluczowe dla sprawy przy jej ponownym rozpatrzeniu należy stosować już nowe przepisy, co wynika z regulacji przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej (art. 4). Szczególnie istotny w sprawie jest ust. 7 tego artykułu, z którego wynika, że do postępowań o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 59 i art. 61 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Na skutek uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji Kolegium, jak

i decyzji organu I instancji, postępowanie w sprawie należy traktować jako wszczęte

i niezakończone przed dniem wejścia w życie nowelizacji.

W perspektywie zastosowania nowych przepisów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ powinien zwrócić szczególną uwagę na dwie kwestie.

Po pierwsze, jak wskazano wyżej, z nowego art. 61 ust. 2d u.p.s. wynika, że przypadku, gdy zstępny pensjonariusza DPS odmawia zawarcia umowy w sprawie odpłatności, wysokość opłaty ustala się w drodze decyzji, stosując jednak ograniczenia wskazane w art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s., w tym zwłaszcza odnoszące się do kryterium dochodowego. Jeżeli jednak zstępny nie tylko odmawia zawarcia umowy, ale dodatkowo nie wyraża zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy ustalaniu wysokości opłaty w drodze decyzji, nie mają już zastosowania wspomniane ograniczenia (art. 61 ust. 2e). Jest to rozwiązanie racjonalne, gdyż brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia ustalenie dochodu, a skoro tak, nie sposób zastosować ograniczeń determinowanych kryterium dochodowym.

Ponieważ są to rozwiązania, które weszły w życie dopiero w październiku 2019 r., ich zastosowanie wymaga podjęcia przez organ próby zawarcia ze skarżącą umowy w sprawie odpłatności oraz przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Dotychczasowy opór skarżącej w tym zakresie nie może stanowić wystarczającej przesłanki zastosowania daleko idących, negatywnych dla niej konsekwencji wynikających z przepisów, które weszły w życie już po wydaniu uchylonej przez sąd decyzji. Aby zastosować nowy stan prawny i nowe konsekwencje, trzeba aby przesłanki w postaci odmowy zawarcia umowy i odmowy zgody na przeprowadzenia wywiadu ziściły się już pod rządami znowelizowanych przepisów.

Po drugie, zastosowanie w sprawie nowych przepisów każe inaczej spojrzeć na kwestię zobowiązania do opłaty E. G., drugiej córki J. M..

W stanie prawnym miarodajnym dla wydania decyzji Wójta z 8 grudnia 2018 r. oraz decyzji Kolegium z 26 lutego 2019 r. ocena tej kwestii była inna. Zarówno skarżąca, jak i jej siostra mają obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS wywodzony z tej samej podstawy prawnej – art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Co prawda orzecznictwo wywodziło konieczność prowadzenia postępowania jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu zobowiązanych, ale reguły tej, jakkolwiek słusznej, nie można traktować w sposób bezwzględny. Nie może być bowiem tak, że niemożność dokonania oceny kryterium dochodowego w odniesieniu do jednej z osób zobowiązanych, uniemożliwia obciążenie obowiązkiem opłaty pozostałych zobowiązanych. Dowodzi tego rozpoznawana sprawa. Co więcej, w stanie prawnym miarodajnym dla wydania wspomnianych decyzji włączenie siostry skarżącej w partycypację kosztów zmniejszyłoby obciążenie odpłatnością Gminy, ale nie skarżącej. W tym stanie prawnym wysokość obciążenia skarżącej opłatą była wypadkową kosztów pobytu ojca w DPS oraz nadwyżki rzeczywistego dochodu na członka rodziny skarżącej nad kwotą 300% ustawowego kryterium dochodowego. Skoro tak, to włączenie jeszcze jednego zobowiązanego do partycypacji, nie obniżyłoby wysokości opłaty, do jakiej ponoszenia zobowiązana była skarżąca. Zmieniłaby się natomiast sytuacja Gminy, skoro wysokość opłaty ponoszonej przez Gminę to różnica między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że w razie gdyby jednak udało się ustalić sytuację dochodową

i rodzinną E. G., zawsze istniałaby możliwość zmiany decyzji ustalającej wysokość opłaty, na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., aczkolwiek jeszcze raz trzeba podkreślić, że zmiana ta nie wpłynęłaby na zakres obowiązku skarżącej.

W nowym stanie prawnym, który należy zastosować przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, na powyższy problem trzeba już spojrzeć inaczej. Jak wynika z przytoczonego wyżej art. 61 ust. 2e u.p.s. wysokość opłaty jest wypadkową średniego kosztu utrzymania w DPS, opłaty wnoszonej przez pensjonariusza oraz opłat wnoszonych przez pozostałe osoby w tym samym kręgu zobowiązanych. Ewentualne obarczenie siostry skarżącej obowiązkiem ponoszenia opłaty może potencjalnie wpłynąć na wysokość opłaty ponoszonej przez skarżącą.

Zasada prawdy obiektywnej nakazuje organowi podjąć wszelkie dostępne prawnie kroki w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. W związku z tym organ

I instancji powinien podjąć jeszcze raz próbę ustalenia miejsca pobytu E. G., nie wyłączając również sięgnięcia po pomoc polskich placówek dyplomatycznych

i urzędów konsularnych za granicą. Gdyby udało się ustalić miejsce pobytu E. G., trzeba będzie podjąć próbę zawarcia umowy w sprawie odpłatności za pobyt ojca w DPS, ewentualnie ustalenia sytuacji dochodowej i rodzinnej zobowiązanej.

Jak już wspomniano wyżej, obowiązków wynikających z zasady prawdy obiektywnej nie można traktować w sposób bezwzględny, prowadzący do nieakceptowalnych rezultatów. Również w nowym stanie prawnym nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której niemożność nawiązania kontaktu z jedną z osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty w tym samym kręgu uniemożliwia obciążenia opłatą pozostałych osób z tego samego kręgu. Równie nieracjonalne byłoby jednak przyjęcie rozwiązania, że w takim przypadku osoba, z którą udało się nawiązać kontakt ponosi cały ciężar opłaty (z wyłączeniem tej części, którą uiszcza sam pensjonariusz). Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że w analizowanym przypadku, wysokość opłaty za pobyt w DPS jest ustalana proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia (art. 61 ust. 2f u.p.s.). W związku z tym w ocenie Sądu należy przyjąć następującą wykładnię art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s.: część opłaty, która obarcza osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. jest rozkładana proporcjonalnie. Przykładowo: w przypadku dwóch osób zobowiązanych w tym kręgu, każda z nich ponosi ciężar opłaty w wysokości nie większej niż 50% części przypadającej na podmioty znajdujące się w tej samej grupie zobowiązanych. W kontekście rozpoznawanej sprawy prowadzi to do konkluzji, że górną granicą odpowiedzialności skarżącej jest 50% kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu (J. M.). Jeżeli nie będzie możliwe nawiązanie kontaktu z E. G. i obciążenie jej stosowną częścią opłaty, organ może obciążyć skarżącą opłatą do tej górnej granicy, przy założeniu spełnienia pozostałych przesłanek, wskazanych w art. 61 ust. 2e u.p.s.

Niezasadne są podniesione w skardze argumenty, z których wynika teza, że ustalenie wysokości opłaty ponoszonej przez skarżącą jest możliwe wyłącznie w drodze umowy. Do kwestii tej odniósł się tutejszy Sąd we wspomnianym prawomocnym wyroku z 23 stycznia 2018 r. wydanym w tej samej sprawie, uznając za niezasadny analogiczny zarzut podnoszony wówczas przez skarżącą

i podkreślając, że obowiązek wnoszenia opłaty kreuje nie umowa, ale decyzja administracyjne o ustaleniu opłaty. Niezależnie od faktu, że skład orzekający aktualnie w tej sprawie w pełni pogląd ten podziela, to formułowanie odmiennego poglądu prawnego stanowiłoby naruszenie art. 153 p.p.s.a., przez podważanie wiążącej oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku sądu wydanym w tej samej sprawie.

W ocenie Sądu niezasadny jest również zarzut braku podstaw do ustalania opłaty "wstecz", od dnia umieszczenia ojca w DPS.

Po pierwsze, opłaty nie ustalono od daty umieszczenia ojca skarżącej w DPS (2013 r.), ale od 1 stycznia 2016 r., od dnia, kiedy spełnione zostały ustawowe przesłanki obciążenia skarżącej opłatą w świetle art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.

Po drugie, w orzecznictwie zwraca się uwagę, że treść art. 59 ust. 1 u.p.s., w którym mowa o "decyzji ustalającej opłatę", wskazuje na konstytutywny charakter tego aktu. Oznacza to, że wydanie decyzji pierwotnej ustalającej wysokość świadczenia ma charakter konstytutywny, bo tworzy (konkretyzuje) w stosunku do poszczególnych osób zobowiązanych stosunki prawne, przy czym następuje to z mocy samej decyzji. Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. Kwestia tego, jaki skutek - ex tunc czy ex nunc - ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Biorąc pod uwagę fakt, że decyzja ustalająca opłatę na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., wydanie takiej decyzji może mieć skutek wsteczny. Decydujące znaczenie ma przy tym sytuacja finansowa zobowiązanego, której ustalenie możliwe jest nie tylko na przyszłość ale i z datą wsteczną. Brak jest przy tym jakichkolwiek racjonalnych podstaw do przerzucania na organy Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, których odpowiedzialność jest li tylko subsydiarna, ciężaru utrzymywania osób korzystających z prawa pobytu w domach pomocy społecznej, w sytuacji istnienia osób zobowiązanych do ich utrzymywania w pierwszej kolejności, których sytuacja materialna pozwala na ponoszenie takich kosztów (por. wyroki NSA z 9 czerwca 2017 r., I OSK 2763/16 i z 22 września 2017 r., I OSK 704/17 oraz powoływane tam orzecznictwo i literatura przedmiotu; podobnie NSA w powoływanym wyżej wyroku z 10 września 2019 r.).

Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższe poglądy. Skoro decyzja ustalająca opłatę za pobyt ojca skarżącej miała wprawdzie charakter konstytutywny, ale jedynie w tym sensie, że konkretyzowała obowiązek wynikający z mocy prawa (art. 61 u.p.s.), jak najbardziej dopuszczalne było ustalenie opłaty za okres sprzed wydania decyzji, od momentu kiedy ziściły się ustawowe przesłanki powstania obowiązku skarżącej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie zasądził na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, z uwagi na fakt, że ze względu na przedmiot sprawy skarżąca objęta była ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych. Skarżąca nie wykazała, aby poniosła inne koszty postępowania, które mogłyby zostać objęte rozstrzygnięciem sądu.