Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2275/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 6, ust. 7, art. 54, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego J. S. po rozpoznaniu w dniu 11 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Spółdzielni Mieszkaniowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1118/17 w sprawie ze skargi P. Spółdzielni Mieszkaniowej w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 31 sierpnia 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1118/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 31 sierpnia 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżoną decyzję wywiódł, że zarzuty skargi dotyczą prawidłowości sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej i wydanego na jej podstawie rozstrzygnięcia, a w konsekwencji wydania decyzji o warunkach zabudowy z 10 kwietnia 2015 r. Dotyczą one braku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji parametru funkcji z obszaru analizowanego, błędnego ustalenia wysokości i szerokości elewacji frontowej, błędnego wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy, nieprawidłowego ustalenia ilości miejsc parkingowych. Tak więc już sam tylko charakter podniesionych zarzutów co do zasady – niezależnie od ich zasadności – wykluczał stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji.

Oceniając podniesione przez skarżącą zarzuty Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) w zw. z art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) Sąd uznał za bezzasadny. Ustosunkowując się do podniesionego w skardze zarzutu rażącego naruszenia prawa, tj. art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przez Prezydenta Miasta P. – Sąd zwrócił uwagę, że powołany przez skarżącą przepis stanowi delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw budownictwa. Przepis ten stanowi bowiem, że w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania m.in. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Odnosząc się do argumentacji wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji w wydanej decyzji o warunkach zabudowy nie naruszył rażąco prawa ustalając wskaźnik powierzchni dla nowej zabudowy. Prezydent Miasta P. uwzględnił bowiem powierzchnię zabudowy tej części budynku, która jest widoczna ponad poziom terenu, a nie całkowitą powierzchnię (tj. wszystkich kondygnacji i hali garażowej). Tak obliczony wskaźnik (wynoszący 33%) odpowiada średniej intensywności wykorzystania terenu na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym (31%), która została wyliczona w taki sam sposób. W związku z tym, że obliczenia zostały wykonane w sposób prawidłowy, nieistotne jest, że w analizie urbanistycznej dla oznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy posłużono się pojęciem "intensywności zabudowy". Kluczowe znaczenie ma bowiem to, że organ w sposób poprawny dokonał obliczenia wskaźnika, o którym mowa w art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokonując oceny zasadności podniesionego zarzutu rażącego naruszenia art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd zauważył, że skarżąca przedstawiając argumentację na poparcie zasadności złożonego wniosku podnosi nieuprawnione posłużenie się terminem "wskaźnika intensywności zabudowy" wskazuje w istocie rzeczy na wadliwość przeprowadzonej analizy. Skarżąca wskazuje, że wadliwie Prezydent Miasta P. zamiennie traktuje wskaźnik "intensywności zabudowy" oraz "wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy". Ustosunkowując się do tego zarzutu Sąd wskazał, że w judykaturze przyjmuje się, że tylko w ogóle brak znamion przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określania koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inne uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego (braki w uzasadnieniu decyzji w tym szczegółowość i kompletność analizy lub jej wyników) można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie – w ogóle – nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób – oczywisty – wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2010 r. sygn. II SA/Kr 1655/09 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 marca 2013 r. sygn. II SA/Rz 1139/12, a także wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 marca 2012 r. sygn. II SA/Go 37/12; orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi – oczywista – sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r. sygn. II OSK 600/09; orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak jednak nie jest w przypadku decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 10 kwietnia 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazuje, że w decyzji o warunkach zabudowy Prezydent Miasta P. wyznaczył średni wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 31%. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy został wyznaczony na poziomie 33% powierzchni działki, co oznacza, że planowana inwestycja przekracza – średnią – wielkość powierzchni zabudowy zaledwie o 2%. Przyjęcie w niniejszej sprawie parametru zabudowy na poziomie wyższym o zaledwie 2% od średniej w obszarze analizowanym zostało – zarówno w analizie jak i w decyzji o warunkach zabudowy – logicznie uzasadnione. Organ wskazał, że w obszarze analizowanym działki zabudowane są na poziomie od 24% do około 44%. Ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na poziomie 33% było więc zgodne z art. § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia.

W ocenie Sądu, również bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z § 2 pkt 6 ww. rozporządzenia oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c) i d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Sąd wskazuje, że nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Brak obowiązku wskazania określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wyklucza jedynie takiej możliwości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21 lutego 2018 r. sygn. akt. IV SA/Po 1147/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd wskazał, że podziela stanowisko strony skarżącej, co do konieczności precyzyjnego określania parametrów takich jak szerokość elewacji frontowej. W ocenie Sądu, określenie tylko maksymalnej szerokości elewacji frontowej stanowi naruszenie wskazanych przepisów rozporządzenia. Sąd zauważył jednak, że w orzecznictwie obserwuje się rozbieżności we wskazanym wyżej zakresie. Sądy niekiedy dopuszczają określanie parametrów inwestycji poprzez wskazanie tylko maksymalnych wielkości (por. NSA w wyroku z dnia 28 września 2012 r. sygn. II OSK 1134/11, a także w wyrokach z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. II OSK 3038/13; z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2827/13; z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. II OSK 691/14). Zdaniem Sądu, z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie nie można więc klasyfikować ewentualnego naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów jako rażącego.

Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również Sąd uznał za bezzasadny. Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez uczestnika postępowania w piśmie procesowym z 18 grudnia 2017 r. co do tego, że skarżąca oprócz ogólnego zarzutu naruszenia przez Kolegium art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz powielenia argumentacji wskazującej, że wydana decyzja była niezgodna ze złożonym wnioskiem, nie wskazuje ani nie precyzuje, na czym naruszenie faktycznie miałoby polegać. Skarżąca wskazała, że wniosek inwestora z 1 grudnia 2015 r. dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku "mieszkalnego wielorodzinnego z usługami", a Prezydent Miasta P. wydając decyzję z dnia 10 kwietnia 2015 r. – jak wskazano – samowolnie ustalił i wyliczył parametry również dla lokali handlowych i zakładów rzemieślniczych. W tym miejscu Sąd wskazał, że inwestor we wniosku o wydanie warunków zabudowy wskazał, że "w obrębie budynku przewiduje się uzupełniającą funkcję handlowo-usługową". Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd zauważył również, że nie tylko Prezydent Miasta P. zalicza działalność o charakterze handlowym oraz usługi obejmujące działalność rzemieślniczą do usług. Zauważyć trzeba, że w art. 57 TFUE wskazuje się, że usługami w rozumieniu Traktatów są świadczenia wykonywane zwykle za wynagrodzeniem w zakresie, w jakim nie są objęte postanowieniami o swobodnym przepływie towarów, kapitału i osób, przy czym usługi obejmują zwłaszcza: działalność o charakterze handlowym (lit. b) oraz działalność rzemieślniczą (lit. c). Warsztaty rzemieślnicze do kategorii handlu i usług, zalicza również sam ustawodawca krajowy, który w tabeli stanowiącej załącznik do Prawa budowlanego, w kategorii XVII – "budynki handlu, gastronomii i usług" literalnie wymienia m.in. warsztaty rzemieślnicze. Dlatego też, w ocenie Sądu, nie sposób podzielić argumentacji skarżącej, co do tego, że wydana przez Prezydenta Miasta P. decyzja z dnia 10 maja 2015 r. w sposób rażący narusza prawo.

Zdaniem Sądu, Kolegium słusznie wskazało, że skoro wyniki analizy stanowią uzasadnienie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zaś przepisy rozporządzenia pozostawiają organom pewną swobodę w zakresie ustalania obszaru analizowanego oraz poszczególnych parametrów, to tylko w ogóle brak znamion przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określania koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inne uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób – oczywisty – wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego.

Decyzja o warunkach zabudowy z 10 kwietnia 2015 r. zawiera analizę. Sąd wskazał, że zarzuty dotyczące prawidłowości jej sporządzenia i wniosków wyciągniętych z analizy nie mogą być kontrolowanie w postępowaniu nadzwyczajnym w zakresie prawidłowości ustaleń analizy, ponieważ w istocie prowadziłoby to do zaistnienia kolejnego postępowania o charakterze odwoławczym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, strona skarżąca nie wykazała zaistnienia rażącego naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie. Rażącym naruszeniem prawa pozostaje stan, w którym ewidentnie, wyraźnie i w sposób oczywisty naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa (vide wyrok z dnia 17 listopada 2015 r., II SA/Łd 157/15; z dnia 9 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 13/15, CBOSA). W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się tak rażącego naruszenia wymagań związanych z ustaleniem warunków zabudowy. Organ bowiem zbadał i wypowiedział się na temat spełnienia przez inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i swojej ocenie, w sposób znajdujący oparcie w materiale dowodowym dał wyraz w decyzji z dnia 10 kwietnia 2015 r.

Sąd argumentował, że stwierdzenie nieważności to nadzwyczajna instytucja wzruszająca decyzję administracyjną ze ściśle określonych powodów. Na etapie postępowania nieważnościowego, pod uwagę brać należy jedynie przesłanki z art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuty skarżącej Spółdzielni nie dotyczą wystąpienia jakichkolwiek uchybień z rażącym naruszeniem prawa i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, a co najwyżej mogłyby być podnoszone i rozważane w skardze na decyzję wydaną w zwyczajnym trybie postępowania. Zarzuty te nie mogą odnieść oczekiwanego przez Skarżącą skutku w postępowaniu zainicjowanym skargą na decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym. Sąd podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy Kolegium zobligowane było wyłącznie do ustalenia i stwierdzenia, czy rozstrzygnięcie to zostało wydane z – rażącym naruszeniem przepisów, przede wszystkim dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wymogom tym organ w pełni sprostał, dając wyraz swemu stanowisku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd jeszcze raz podkreśla, że organ prowadzący postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (por. np. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01 – publ. Biuletyn Skarbowy z 2004 r., nr 3, poz. 26; Lex nr 109544). Przedmiotem zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie czy zachodzą lub też nie zachodzą przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie może być inaczej skoro wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, stanowi odstępstwo od zasady stałości (legalności) tej decyzji, wyrażonej w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym Sąd uznał, że bezzasadny jest główny zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej P. Spółdzielnia Mieszkaniowa w P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż dopuszczalna jest zabudowa, która narusza ład przestrzenny i nie stanowi ona rażącego naruszenia prawa,

b) art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że Prezydent Miasta P. mógł dowolnie wyznaczyć wskaźnik powierzchni zabudowy i uznać, iż jest on tożsamy ze wskaźnikiem intensywności zabudowy wskazanym w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i nie stanowi to rażącego naruszenia prawa,

c) art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez uznanie, że przepis pozwala na niejednoznaczność w określaniu parametrów zabudowy, a brak precyzyjnego określenia tych parametrów nie stanowi rażącego naruszenia prawa,

d) art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy,

e) art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 54 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż brak jednoznacznego określenia charakteru lokali znajdujących się w parterze budynku nie stanowi rażącego naruszenia prawa,

f) art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 52 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 57, TFUE poprzez uznanie, iż Prezydent Miasta P. mógł wydać decyzję niezgodną z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie stanowi to orzeczenia ponad żądanie wydanego bez podstawy prawnej.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w sytuacji, gdy decyzja Prezydenta Miasta P. nr ... o warunkach zabudowy rażąco narusza prawo i została oparta na błędnej analizie urbanistycznej,

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 2 ust. 1 i 4 ustawy o rzemiośle i art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich pominięcie, podczas gdy stanowią one podstawię prawną do rozróżnienia rzemiosła i usług.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. sp. z o.o. sp. k wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

1. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy nie są zasadne.

2. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię zostały zbudowane na konstrukcji prawnej zarzutu natury ogólnej i zarzutów szczególnych, z których następnie można wyprowadzić wypełnienie treścią zarzutu ogólnego.

2.1. Zarzut ogólny to zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, podstawą prawną zastosowania sankcji nieważności decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zasadnie Sad wywiódł, że zastosowanie sankcji nieważności decyzji na tej podstawie wymaga wykazania takiego stopnia naruszenia przepisu prawa, który nie da się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym, a zwłaszcza przez przyjęcie takiej treści rozstrzygnięcia sprawy, która pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisem prawa, na podstawie którego rozpoznano i rozstrzygnięto sprawę. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zabudowy terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linie zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Konkretyzacja treści wliczonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przedmiotem regulacji rozporządzenia, wydano na podstawie delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dla wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa wymagane jest wskazanie takiego naruszenia przesłanki, które jest w normie prawnej tak ustalona, że nie jest dopuszczalne jakiekolwiek odstępstwo. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza regulacji prawnej, która nie dopuszcza odstępstw, a to ma znaczenie dla wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa.

2. 2. Zarzut natury ogólnej, to jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu nie jest zasadny. Sąd nie dokonał wykładni powołanego przepisu, która prowadzi do przyjęcia stanowiska, że jest dopuszczalne takie jego stosowanie, które narusza ład przestrzenny. Sąd wskazał na związanie zasadą dobrego sąsiedztwa, nie przyjął możliwość prawnej naruszenia tej zasady, a jedynie wywiódł co do granic wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa.

2.3. Nie są zasadne zarzuty natury szczegółowej naruszenie prawa materialnego.

2.3.1. Tak nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 5 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia. W zaskarżonym wyroku Sąd nie dokonał wykładni o dowolności wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy. Według § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości do obszaru analizowanego. Wskaźnik zabudowy liczony jest na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Tak też Sąd przyjął dla oceny zgodności decyzji z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Nie można wyprowadzić rażącego naruszenia prawa wskazania w uzasadnieniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskaźnika zabudowy dla działek sąsiednich, skoro przyjęty w decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji przyjęty sposób obliczenia wskaźnika wielkości nowej zabudowy wyliczony jest na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla analizowanego obszaru. Nadto należy wskazać, że dla wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa konieczne jest uwzględnienie regulacji prawnej § 5 ust. 2 rozporządzenia, która dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia. Sąd przeprowadził prawidłową ocenę sposobu ustalenia wskaźnika zabudowy, który został ustalony dla obszaru analizowanego na poziomie od 24% do około 44%. Ustalenie zatem wskaźnika zabudowy na poziomie 33% nie stanowi rażącego naruszenia przepisu prawa. Sąd wywiódł też znaczenie braku precyzji w terminologii zastosowanej w decyzji "wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy" a "wskaźnikiem intensywności zabudowy", zasadnie przyjmując, że nie daje to jednak podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa.

2.3.2. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 6 powołanego rozporządzenia. Według § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszczono wyznaczenie innej szerokości elewacji, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Przyjęte unormowanie w § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, które wprowadza dopuszczenie wprowadzenia rozstrzygnięcia "z tolerancją do 20%" oraz oznaczenia innej szerokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia nie daje podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa.

2.3.2.1. Regulacja w tym zakresie nie jest jednoznaczna skoro dopuszcza odstępstwa. Czy rozstrzygnięcie mieści się w granicach przyjętych w § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia można wywieść tylko przez zarzut niewłaściwego zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Zastosowanie § 6 ust. 1 rozporządzenia przez wyznaczenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej z dopuszczeniem odstępstwa mieści się w granicach, któremu nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa.

2.3.3. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji objętej żądaniem zastosowania sankcji nieważności zostały określone uwarunkowania w zakresie ilości i sposobu urządzenia miejsc parkingowych i postojowych. § 2 pkt 6 powołanego rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. stanowi o ustaleniu wymaganej ilości miejsc parkingowych, a nie o wskazaniu konkretnej wielkości miejsc parkingowych.

2.3.4. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 54 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 64 ust. 1 ustawy stanowi o odpowiednim stosowaniu do decyzji o warunkach zabudowy art. 54 tej ustawy. Artykuł 54 ustawy reguluje elementy treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja objęta żądaniem zastosowania sankcji nieważności określa rodzaj inwestycji. Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy następuje na wniosek. Podważenie braku zgodności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z wnioskiem inwestora może nastąpić tylko na żądanie inwestora. Treść żądania o ustalenie warunków zabudowy należy wyłącznie do inwestora, a zatem nie może inna strona postępowania podważyć niezgodności decyzji z żądaniem inwestora.

2.3.4.1. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego z art. 52 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postawiony zarzut naruszenia art. 54 i art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uwzględnia, że przepisy zawierają kilka jednostek redakcyjnych. Brak ich skonkretyzowania czyni zarzut kasacyjny nieusprawiedliwionym.

2.3.4.2. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 57 TFUE przez wyprowadzenie niezgodności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z wnioskiem inwestora. Jak wskazano wyprowadzenie zarzutu rozpoznania sprawy niezgodnie z wnioskiem należy do inwestora. Nadto należy podkreślić, że interpretacja przepisów prawa wymaga uwzględnienia przepisów prawa unijnego jako mających zastosowanie w prawie krajowym. Zastosowanie zatem do ustalenia warunków zabudowy interpretacji usług w oparciu o art. 57 TFUE, a nie przepisów art. 2 ust. 1 i ust. 4 ustawy o rzemiośle i art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Artykuł 2 ust. 1 i ust. 4 ustawy o rzemiośle reguluje warunki wykonywania działalności gospodarczej zaliczonej do rzemiosła. Artykuł 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej reguluje pojęcie działalności gospodarczej. Rzemiosło jest wykonywaniem działalności gospodarczej, co nie daje podstaw do wyprowadzenia rozgraniczenia rzemiosła od usług, a jedynie do zakresu wymogów, które reguluje ustawa o rzemiośle dla wykonywania działalności gospodarczej zaliczonej do rzemiosła. Działalność gospodarcza w innych zakresach przedmiotowych nie jest regulowana ustawą o rzemiośle, a ustawami szczególnymi (np. ustawą o działalności leczniczej).

3. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania.

3.1. Postawiony zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wymagał rozpoznania z uwzględnieniem tego, że przedmiotem kontroli sądu była decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma za przedmiot rozpoznania ustalenie czy decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa materialnego, wyliczonego enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym nie prowadzi się zatem postępowania wyjaśniającego, co wyłącza skuteczne postawienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ten jest równie nieusprawiedliwiony i z tego względu, że podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a nie zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Nie został naruszony art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustalenie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, które uzasadnia zastosowanie środka prawnego prowadzącego do jej wyeliminowania z obrotu prawnego jest podstawą do rozstrzygnięcia oddalającego skargę.

3.2. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 2 ust. 1 i 4 ustawy o rzemiośle i art. 2 ustawy o działalności gospodarczej. Przyjęta wykładnia i argumentacja w uzasadnieniu wyroku nie narusza przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.