Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 251/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Protokolant – referent stażysta Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego K. J. kwotę 200 (słownie: dwustu) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2011 r. w siedzibie Urzędu Kontroli Skarbowej w W. skarżący K. J. oraz jego pełnomocnik zapoznali się z aktami postępowania kontrolnego, prowadzonego wobec niego przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w W. w zakresie nieujawnionych źródeł przychodów o nr [...].

Następnie w dniu [...] sierpnia 2011 r. skierował on do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych skargę o udostępnienie mu danych osobowych E. M. przez pracowników Urzędu Kontroli Skarbowej z siedzibą w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu podał m.in., że "w dniu [...] czerwca 2011 r. razem ze swoim pełnomocnikiem udaliśmy się do UKS w W. w celu zapoznania się z aktami kontroli w postępowaniu prowadzonym prze U. w sprawie nr (...). Zauważyliśmy z pełnomocnikiem, że na wierzchu tomu [...] akt znajdują się karty historii mojego rachunku bankowego [...] (...). Ponadto z pełnomocnikiem (...) zauważyliśmy, że w moich akiach sprawy znajdują się oznaczone karty nr [...] (w spisie akt pod poz. [...] tomu [...]), zawierające informacje stanowiące tajemnicę danych osobowych oraz tajemnicę skarbową, tj. dane osobowe i informacje o dochodach i innych transakcjach Pani [...] E. M., która występowała jako świadek. Informacje te przesłał UKS-owi Naczelnik Urzędu Skarbowego W. Informacje te w ocenie mojego pełnomocnika winny być wyłączone z akt sprawy i przechowywane w kancelarii tajnej. Nie powinny być udostępniane osobom trzecim, także mi jako stronie postępowania, albowiem dotyczą osoby obcej wobec której nie jest prowadzone postępowanie." Zatem – zdaniem skarżącego – informacje dotyczące [...] E. M., które mu zostały udostępnione, stanowią tajemnicę skarbową.

Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w W. pismem z dnia [...] września 2011 r. wskazał, że "historia rachunku bankowego [...] dotyczyła rachunku bankowego skarżącego i otrzymana została w trybie art. 33a ustawy o kontroli skarbowej. Po zakończeniu postępowania kontrolnego, zgodnie z adnotacją [...] (...) Zgodnie z obowiązującymi przepisami, dokumenty te były przechowywane w kancelarii wydziałowej pn. Tajemnica skarbowa. Z uwagi na złożone przez stronę odwołanie od decyzji Dyrektora UKS w W., kompletne akta sprawy (łącznie z dokumentami wyłączonymi adnotacją z akt) zostały przekazane Dyrektorowi Izby Skarbowej w W. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z tym, historia rachunku bankowego wraz z adnotacją o jej wyłączeniu znajdowała się w aktach sprawy, wpięta w segregatorze (tom [...]). Na żądanie strony dotyczące zapoznania się z aktami sprawy, kontrolowanemu udostępnione zostały kompletne akta. Historia rachunku bankowego stanowiąca zebrany materiał dowodowy jest jawna dla strony postępowania kontrolnego. Czynność przeglądania akt sprawy odbywała się specjalnie wyznaczonym pokoju przesłuchań, gdzie inni pracownicy Urzędu, czy osoby postronne nie miały dostępu. (...) Akta postępowania kontrolnego nr [...] zawierają w spisie pozycje [...] i są wyłącznie dane podatkowe w formie wydruków z bazy [...], dotyczące świadka postępowania Pani E. M."

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], mając za podstawę art. 105 K.p.a. w zw. z art. 12 pkt 2, art. 22 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926), umorzył postępowanie. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że skarżący kwestionuje udostępnienie mu cudzych danych osobowych, tj. E. M. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy o ochronie danych osobowych, każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Oznacza to zatem, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest jedynie osoba zainteresowana, tj. osoba, która uważa, że jej dane osobowe są przetwarzane w sposób naruszający ustawą. Z kolei, stosownie do treści art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przedmiot postępowania wiąże się ze stosowaniem przez organ publiczny przepisów materialnego prawa administracyjnego i w doktrynie wskazuje się, iż "bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 489). Ustalenie przez organ publiczny zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., zobowiązuje go, jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, do umorzenia postępowania, nie ma bowiem w sytuacji zaistnienia tej przesłanki podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania może być także wynikiem zmiany stanu faktycznego sprawy. Reasumując, dalsze prowadzenie postępowania należy uznać za bezprzedmiotowe ze względu na to, że skarżący nie jest osobą uprawnioną do wniesienia skargi, bowiem doszło do udostępnienia nie jego danych osobowych i w tym wypadku osobą uprawnioną byłaby osoba, której dane zostały udostępnione skarżącemu.

We wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przeprowadzenie w sposób prawidłowy postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji merytorycznej, zarzucając naruszenie:

– art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o ochronie danych osobowych przez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nieodniesienie się do okoliczności podawanej przeze niego od samego początku, a mianowicie przechowywania historii jego rachunku bankowego na wierzchu tomu akt, który to sposób umożliwiał zapoznanie się bezprawnie z jego danymi osobowymi, co skutkowało wadliwym umorzeniem postępowania w sytuacji, gdy skarga dotyczyła także jego danych osobowych;

– art.107 § 3 K.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia decyzji w części dotyczącej ustaleń faktycznych przez przytoczenie treści pisma Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej (nie wspominając już nawet o braku weryfikacji prawdziwości zawartych w nich informacji) oraz brak dokonania oceny dowodów.

W uzasadnieniu podał, że skarga była kierowane w jego sprawie, bowiem odnosiła się do jego danych osobowych i gdzie wskazywał na wadliwy sposób przechowywania historii swojego rachunku bankowego, który znajdował się na wierzchu tomu akt sprawy, zaś świadkiem tego był jego pełnomocnik i nie zostali oni przesłuchani. Stąd też pisemne uzasadnienie zaskarżonej decyzji o bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na to, że skarga nie dotyczyła naruszenia jego danych osobowych, jest zupełnie bezpodstawne. Ponadto nie ma racji organ, wskazując, że "podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi (...) jest jedynie osoba zainteresowana, tj. osoba, która uważa, jej dane osobowe są przetwarzane w sposób naruszający ustawę". Powszechnie bowiem przyjmuje się, że rozpoznanie skargi przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w trybie art. 12 ustawy o ochronie danych osobowych obejmuje zarówno takie wypadki, w których skarga pochodzi od podmiotu, którego dane osobowe dotyczą, jak i te, w których skarga pochodzi od innej osoby. W pierwszym wypadku skarga, jako pochodząca od strony, wszczyna postępowanie administracyjne (art. 61 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 22 ustawy o ochronie danych osobowych), w drugim natomiast skarga rozpatrywana jest w trybie art. 221 i następne K.p.a. a skarżący powinien być przez organ powiadomiony o sposobie załatwienia skargi (zob. J. Barta (w:) J. Barta i in., Komentarz do ustawy o ochronie danych osobowych, SIP Lex, teza 6 w komentarzu do art. 12). Wówczas postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu, a jeżeli zostało wszczęte, to organ powinien powiadomić o tym strony postępowania, w tym wypadku E. M.. Ponadto zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 K.p.a., bowiem organ dokonał ustaleń faktycznych przez zacytowanie treści pisma Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej i taki sposób sporządzenia uzasadnienia decyzji administracyjnej nie znajduje oparcia w powołanym przepisie. Nie wiadomo przy tym, czy organ treść tego pisma powołał dla przywołania stanowiska Dyrektora UKS, czy dla prawdziwości zawartych w nim informacji i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak też jest jakiejkolwiek oceny dowodów.

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., 1) uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie umorzenia postępowania w przedmiocie skargi K. J. na udostępnienie jego danych osobowych znajdujących się w aktach kontroli sprawy nr [...] osobom nieupoważnionym i w tym zakresie odmówił uwzględnienia wniosku, 2) w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że w zakresie, dotyczącym udostępnienia danych osobowych skarżącego przez pracowników UKS osobom nieupoważnionym, organ faktycznie błędnie ustalił przedmiot postępowania, gdyż w treści skargi skarżący podniósł również, iż: "zauważyliśmy wraz z pełnomocnikiem, że na wierzchu tomu I akt znajdują się karty mojego rachunku bankowego [...] (...) Przechowywanie tych dokumentów na wierzchu teczki w mojej ocenie naruszyło Konstytucję (...) albowiem każdy pracownik UKS i być może także inne osoby mogły mieć dostęp do tych dokumentów i poznać historię mojego rachunku". Zatem określony przez skarżącego przedmiot toczącego się postępowania dotyczył także udostępnienia jego danych osobowych przez pracowników UKS osobom nieupoważnionym. W dalszej części stwierdzono, że na mocy art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, administrator danych jest obowiązany zastosować środki techniczne i organizacyjne, zapewniające ochronę przetwarzanych danych osobowych odpowiednią do zagrożeń oraz kategorii danych objętych ochroną, a w szczególności powinien zabezpieczyć dane przed ich udostępnieniem osobom nieupoważnionym, zabraniem przez osobę nieuprawnioną, przetwarzaniem z naruszeniem ustawy oraz zmianą, utratą, uszkodzeniem lub zniszczeniem, zaś na podstawie ust. 2, administrator danych prowadzi dokumentację opisującą sposób przetwarzania danych oraz środki, o których mowa w ust. 1 i wyznacza administratora bezpieczeństwa informacji, nadzorującego przestrzeganie zasad ochrony, o których mowa w ust. 1, chyba że sam wykonuje te czynności (ust. 3). Natomiast, zgodnie z treścią art. 37 ustawy, do przetwarzania danych mogą być dopuszczone wyłącznie osoby posiadające upoważnienie, nadane przez administratora danych. W tej sytuacji organ ponownie wystąpił do Dyrektora UKS o złożenie wyjaśnień w sprawie i w związku z uzyskanym stanowiskiem, mając także na uwadze całość dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podkreślono, że nie ma dowodów na potwierdzenie określonych powyżej zarzutów. Zgodnie bowiem z wyjaśnieniami Dyrektora UKS, "historia rachunku bankowego [...] dotyczy rachunku bankowego kontrolowanego K. J. i otrzymana została w trybie art. 33a ustawy o kontroli skarbowej (...) W związku z tym, historia rachunku bankowego wraz z adnotacją o jej wyłączeniu znajdowała się w aktach sprawy, kontrolowanemu udostępnione zostały kompletne akta. (...) Czynność przeglądania akt sprawy odbywała się w specjalnie wyznaczonym pokoju przesłuchań, gdzie inni pracownicy Urzędu, czy osoby postronne nie miały dostępu". Dodatkowo w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. Dyrektor UKS wskazał, że "W momencie udostępnienia akt postępowania kontrolnego Nr [...] karty historii rachunków bankowych przekazanych przez [...], były wpięte w akta sprawy". Zatem nie ma podstaw do uznania, iż w toku czynności związanych z przeglądaniem przez skarżącego akt postępowania kontrolnego Nr [...], UKS nie zastosował środków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przetwarzanych danych osobowych wymienionego zawartych w historii rachunku [...] i nie można zgodzić się zatem z zarzutem, że "każdy pracownik UKS i być może także inne osoby mogły mieć dostęp do tych dokumentów i poznać historię mojego rachunku". Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia przez organ postępowania w zakresie udostępnienia skarżącemu danych osobowych E. M. przez pracowników UKS, podkreślono, że rozstrzygnięcie Generalnego Inspektora zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe i w dalszej części podtrzymał swoje stanowisko, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Oznacza to bowiem, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jest jedynie osoba zainteresowana, tj. osoba, która uważa, że jej dane osobowe są przetwarzane w sposób naruszający ustawą. Ponadto, zgodnie z treścią art. 22 ustawy, postępowanie w sprawach uregulowanych w niniejszej ustawie o ochronie danych osobowych prowadzi się według przepisów K.p.a., o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zatem do postępowania administracyjnego, toczącego się przed Generalnym Inspektorem, stosować należy także przepis art. 61 § 1 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W doktrynie dominuje pogląd, zgodnie z którym "z brzmienia tego przepisu wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie osoby, która jest stroną w rozumieniu art. 28 (w wyroku NSA z dnia 7 września 1989 r., SA/Ka 441/89, OSP 1991, z. 2, poz. 33, z glosą B. Adamiak, stwierdzono, że: "1. Złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną, ani nie działa jako pełnomocnik lub przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie odmownej decyzji z przyczyn formalnych, tj z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. 2. Prowadzenie postępowania administracyjnego zmierzającego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy mogłoby nastąpić, gdyby właściwy organ administracji państwowej wszczął postępowanie z urzędu albo na wniosek podmiotu do tego legitymowanego"; zob. także wyrok NSA z dnia 12 lutego 1988 r., I SA 624/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 35" (Jaśkowska M. Wróbel A., Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 00. 98. 1071). Zaś w kwestii podnoszonych przez skarżącego uwag w przedmiocie prowadzenia postępowania na zasadach określonych w art. 221 i następne K.p.a., wskazano, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny "Postępowanie skargowo–wnioskowe ma – zdaniem J. Borkowskiego – pewne tylko cechy uproszczonego postępowania administracyjnego. Na jego administracyjny charakter wskazuje zarówno umieszczenie w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i charakter organów oraz przedmiot skargi. Uproszczenie polega natomiast na braku stron oraz mniej sformalizowanym toku postępowania (brak jest tu toku instancji i środków zaskarżenia), a także na zastąpieniu rozstrzygnięć zawiadomieniami (por. J. Borkowski (w:) Komentarz 12, 2011, s. 697; por. też postanowienie NSA z dnia 17 lutego 2011 r., I OSK 196/11, LEX nr 1070819: "Postępowanie w sprawie skarg powszechnych ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego i kończy się czynnością materialno – techniczną, określoną w art. 238 § 1 k.p.a., informującą stronę o sposobie załatwienia skargi"). Uproszczenie postępowania w sprawie skarg i wniosków jest w istocie konsekwencją jego uniwersalności. Postępowanie to ma charakter uniwersalny zarówno ze względu na podmiot, jak i przedmiot" (Jaśkowska M. Wróbel A. Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 00. 98. 1071). Mając na uwadze powyższe, bezsprzecznym jest, że skarżący nie jest stroną w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Zatem organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż stosownie do postanowień art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania i w dalszej części powtórzono argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący K. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

– art. 77 w zw. z art. 7, art. 12 § 1 K.p.a. przez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niepełny, ograniczający się jedynie do analizy akt sprawy i "zasięgnięcia wyjaśnień" Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w W., podczas gdy organ mógł przeprowadzić szereg innych dowodów, które pozwoliłyby na ustalenie stanu faktycznego odpowiadającego rzeczywistości, w tym przesłuchać w charakterze świadka jego oraz pełnomocnika, bowiem byli świadkami tego, w jaki sposób w Urzędzie Kontroli Skarbowej w W. przechowywane były informacje o jego rachunku bankowym,

– art. 107 § 3 K.p.a. przez sporządzenie wadliwego uzasadnienia, niezawierającego w istocie oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, co nie pozwala skarżącemu na skuteczne kwestionowanie zaskarżonej decyzji,

– naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe umorzenie postępowania, w sytuacji gdy nie stało się ono bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu natomiast podał, że wadliwość wydanej decyzji jest wynikiem przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób niepełny, co doprowadziło do naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a., bowiem organ przy wydawaniu decyzji posiłkował się jedynie aktami sprawy, w tym pismami Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w W. i nie przeprowadził szeregu dowodów, które pozwoliłyby na ustalenie stanu faktycznego odpowiadającego rzeczywistości oraz pozwoliłyby wykazać, że stanowisko Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej nie odpowiada prawdzie. Przede wszystkim świadkami przechowywania informacji o jego rachunku bankowym był on sam i jego pełnomocnik, o czym wspominał m.in. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednakże organ z niewiadomych powodów nie zechciał przesłuchać ich w charakterze świadków i postanowił ograniczyć się w zbieraniu dowodów do przyjęcia pisemnego wyjaśnienia Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w W., tj. podmiotu zainteresowanego wynikiem postępowania. W zaskarżonej decyzji brak jest przy tym jakichkolwiek rozważań, dotyczących oceny wiarygodności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i organ, wbrew wynikającemu z art. 107 § 3 K.p.a. obowiązkowi, nie zechciał wskazać przyczyn, dla których stanowisko zawarte w piśmie Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej uznał za prawdziwe. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu trudno też poszukiwać rozważań, które miałyby wykazać, że ustalenia, na podstawie których sporządzono to pismo, odpowiadały prawdzie. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, zamiast samodzielnie przeprowadzić postępowanie dowodowe, ograniczył się do jego zastępienia pismem zainteresowanego organu, które było albo nie było poprzedzone jakimś (choć nie wiadomo jakim) postępowaniem wyjaśniającym. W konsekwencji taki sposób procedowania w sposób oczywisty spowodował naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a przy tym nie prowadzi do budowania zaufania obywatela do władzy publicznej, o czym mowa w art. 8 K.p.a. Ponadto dodano, że nie ma racji organ w zakresie, w jakim podtrzymuje decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość i powołał się w tej kwestii na rozważania zawarte już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże – przede wszystkim – z powodów innych, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Stosownie do brzmienia art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Natomiast w myśl zasady ogólnej, zawartej w treści art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji, po wniesieniu od niej odwołania, podlega ponownemu rozpoznaniu. Innymi słowy mówiąc, sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana, a co w konsekwencji oznacza powinność przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, a nie jedynie weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnej i z zasady dwuinstancyjności wynika prawo odwołania strony od każdej decyzji nieostatecznej, co daje możliwości obrony jej interesu prawnego. Zasada dwuinstancyjności jest ponadto na tyle istotna, że stało się nieodzowne jej zastosowanie w postępowaniu przed kierownikami centralnych urzędów administracji rządowej, a zatem również przed Generalnym Inspektorem Ochrony Danych Osobowych, którzy są równoznaczni ministrowi (art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a.). Stąd też na mocy art. 127 § 3 K.p.a. wprowadzono środek zaskarżenia oparty na konstrukcji niedewolutywnej, w myśl którego strona niezadowolona z decyzji m.in. Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych może się zwrócić z wnioskiem do niego o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosek ten stanowi podstawę – co należy zaakcentować – do przeprowadzenia ponownego postępowania w tej sprawie. Reasumując, zasada dwuinstancyjności (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), mieszcząca się w tzw. toku instancji, służy weryfikacji orzeczeń i w konsekwencji zagwarantowaniu stronie usunięcia błędów, omyłek i innych uchybień popełnionych przez organ pierwszej instancji (podczas pierwszego rozpoznania).

Natomiast w rozpoznawanej sprawie skarżący w dniu [...] sierpnia 2011 r. skierował do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych skargę, w której zawarł dwa zarzuty. Mianowicie, pierwszy z tych zarzutów był związany z osobą samego skarżącego i sprowadzał się do treści, iż "w dniu [...] czerwca 2011 r. razem ze swoim pełnomocnikiem udaliśmy się do UKS w W. w celu zapoznania się z aktami kontroli w postępowaniu prowadzonym przez UKS w sprawie nr (...). "Zauważyliśmy z pełnomocnikiem, że na wierzchu tomu I akt znajdują się karty historii mojego rachunku bankowego (...) Po karcie [...] znajduje się w tomie [...] adnotacja (oznaczenie [...]), że karty te przeniesiono do kancelarii tajnej, gdyż stanowią tajemnicę skarbową". Natomiast drugi z zarzutów dotyczył udostępnienia mu danych osobowych E. M. przez pracowników Urzędu Kontroli Skarbowej, stwierdzając, że "Ponadto z pełnomocnikiem (...) zauważyliśmy, że w moich aktach sprawy znajdują się oznaczone karty nr [...] (w spisie akt pod poz. [...] tomu II), zawierające informacje stanowiące tajemnicę danych osobowych oraz tajemnicę skarbową, tj. dane osobowe i informacje o dochodach i innych transakcjach Pani E. M., która występowała jako świadek. Informacje te (...) Nie powinny być udostępniane osobom trzecim, także mi jako stronie postępowania, albowiem dotyczą osoby obcej wobec której nie jest prowadzone postępowanie."

Tymczasem Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, rozpoznając niniejszą sprawę, w dniu [...] czerwca 2012 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której, mając za podstawę art. 105 K.p.a. w zw. z art. 12 pkt 2, art. 22 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926), umorzył postępowanie, zaś decyzja owa dotyczyła tylko drugiego zarzutu skarżącego ze skargi z dnia [...] sierpnia 2011 r., tj. udostępnienia mu danych osobowych [...] E. M. Natomiast pierwszy z zarzutów skarżącego i dotyczący jego osoby, a opisany już wyżej, nie został przez organ w żadnym stopniu rozpoznany.

Dopiero po złożeniu wniosku przez skarżącego w dniu [...] lipca 2012 r. do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniesiono pominięcie w zaskarżonej decyzji owego zarzutu, organ w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie umorzenia postępowania w przedmiocie skargi K. J. na udostępnienie jego danych osobowych znajdujących się w aktach kontroli sprawy nr [...] i w tym zakresie odmówił uwzględnienia wniosku. Rzecz jednak w tym, że organ – jak wynika z lektury decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. wraz z uzasadnieniem i jak już wyżej stwierdzono – w żadnym stopniu nie ustosunkował się w niej do zarzutu skarżącego na udostępnienie jego danych osobowych znajdujących się w aktach kontroli sprawy nr [...] i wobec powyższego niezrozumiałe i nie do zaakceptowania jest uchylanie decyzji w sprawie administracyjnej, która w żadnym stopniu nie była rozpoznawana. Po drugie zaś – i to przede wszystkim – zajmując się tym zarzutem skarżącego po raz pierwszy dopiero po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ pozbawił skarżącego jego gwarancji procesowych, dotyczących rozpoznawania sprawy administracyjnej dwukrotnie, czy też inaczej rzecz ujmując, pozbawił go prawa do dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o czym mowa w art. 15 K.p.a.

Niezależnie od powyższego przyznać należy rację skarżącemu, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w zaskarżonej decyzji w sposób bezkrytyczny dał wiarę wyjaśnieniom złożonym przez Dyrektora UKS w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r., który podał, że "W momencie udostępnienia akt postępowania kontrolnego Nr [...] karty historii rachunków bankowych przekazanych przez [...] były wpięte w akta spraw", a to z kolei dało podstawę organowi do odmówienia wniosku skarżącego. Natomiast w żaden sposób, skoro ograniczył się tylko do przeprowadzenia tych dowodów, nie zadośćuczynił wymogowi określonemu w art. 107 § 3 K.p.a., sprowadzającemu się do dokonania analizy dowodowej i uzasadnieniu, dlaczego dowodowi w postaci wyjaśnień Dyrektora UKS dał wiarę, zaś odmówił wiarygodności i mocy dowodowej faktom wskazanym przez skarżącego.

Już tylko tytułem uzupełnienia podać należy, że podobnie rzecz się ma ze stanowiskiem skarżącego, dotyczącym umorzenia postępowania wobec drugiego zarzutu zawartego w skardze z dnia [...] sierpnia 2012 r., a dotyczącym danych osobowych i informacji o dochodach oraz innych transakcjach [...] E. M.. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem interes prawny przejawia się w tym, że określony podmiot ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku, przy czym przyjmuje się w doktrynie prawa administracyjnego oraz w judykaturze, że pojęcie interesu prawnego ma charakter obiektywny i istnieje wówczas, gdy jego źródło istnieje w przepisach prawa materialnego i to odnoszących się wprost do sytuacji danego podmiotu, z którego można wywieść dla niego określone prawa lub obowiązki (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). Stąd też o legitymizacji interesu prawnego nie decyduje sama wola strony lub też jej subiektywne przekonanie, lecz okoliczność istnienia przepisu prawa materialnego, pozwalającego zakwalifikować interes tego podmiotu jako prawny i przyjmuje się, że "związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu.

Reasumując, ujawnienie skarżącemu danych osobowych i informacji o dochodach oraz innych transakcjach [...] E. M. w żaden sposób nie dotyczy jego praw bądź obowiązków, ani też nie ma wpływu na jego prawa i obowiązki. Wobec powyższego nie posiada on przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Skoro zatem tak, to w myśl art. 61a K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą strona lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Dodać jednak należy, że skoro postępowanie mimo wszystko w tej sprawie administracyjnej zostało już błędnie wszczęte, to faktycznie organ mógł jedynie je umorzyć.

Wobec powyższego stwierdzone powyżej uchybienia naruszają przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Zatem rozpoznając na nowo sprawę, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych winien będzie przede wszystkim uwzględnić zarzut ze skargi K. J. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w zakresie dotyczącym samego skarżącego i sprowadzający się do tego, iż "Zauważyliśmy z pełnomocnikiem, że na wierzchu tomu [...] akt znajdują się karty historii mojego rachunku bankowego (...) Po karcie [...] znajduje się w tomie [...] adnotacja (oznaczenie [...]), że karty te przeniesiono do kancelarii tajnej, gdyż stanowią tajemnicę skarbową", jak również – z uwzględnieniem poczynionych już wyżej uwag – zarzut dotyczący danych osobowych i informacji o dochodach oraz innych transakcjach notariusz E. M. Niezależnie od powyższego organ winien w podjętej przez siebie decyzji dokonać oceny materiału dowodowego według wskazań określonych już wyżej przez Sąd, a mających swoje uzasadnienie w treści art. 107 § 3 K.p.a. i dopiero wówczas podjąć rozstrzygnięcie w sprawie.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 152 i art. 132, a w sprawie kosztów na mocy art. 200 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.