Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1739/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 151 , art. 27 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Janusz Walawski, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję z dnia [...] lipca 2020 r., Komisji Rekrutacyjnej działającej w Żłobku Miejskim w [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia dziecka do żłobka 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza nieważność decyzji Dyrektora Żłobka Miejskiego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], 3. zasądza od Dyrektora Żłobka Miejskiego w [...] na rzecz skarżącej K. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. G. złożyła skargę na decyzję Komisji Rekrutacyjnej Żłobka Miejskiego w [...] z dnia [...] lipca 2020 roku (sprostowaną decyzją z dnia [...] lipca 2020 roku), utrzymującą w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Komisji Rekrutacyjnej z dnia [...] lipca 2020 roku o odmowie przyjęcia A. G. do Żłobka Miejskiego w [...] w roku szkolnym 2020/2021.

Zaskarżonej decyzji zarzucone zostało naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez nie uzupełnienie decyzji na wezwanie strony oraz nie przesłanie stronie uzasadnienia prawnego wydanej decyzji (art. 111 k.p.a. w związku z art. 112 k.p.a.) poprzez nieuzupełnienie decyzji na wezwanie strony oraz nie wydanie postanowienia o odmowie uzupełniania decyzji (art. 15 k.p.a. w związku z art. 17 k.p.a.) poprzez niezachowanie dwuinstancyjności postępowania, nie prowadzenie do ponownego rozpoznania sprawy i wydanie trzech decyzji w tej samej sprawie przez jedną osobę, art. 8 k.p.a. poprzez nie przedstawienie uzasadnienia decyzji w sposób spójny, logiczny i kompletny. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Komisji Rekrutacyjnej Żłobka Miejskiego w [...] z dnia [...] lipca 2020r., stwierdzenie nieważności regulaminu rekrutacyjnego Żłobka Miejskiego w [...] stanowiącego załącznik do Zarządzenia Dyrektora Żłobka Miejskiego w [...] z dnia [...] maja 2020r. jako niezgodnego ze statutem jednostki, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W przedmiotowym postępowaniu stroną jest Dyrektor Żłobka Miejskiego w [...]. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze organ wskazał, iż całe postępowanie przeprowadzone zostało w sposób zgodny z brzmieniem statutu żłobka, regulaminu organizacyjnego żłobka, a także zarządzenia nr [...] dyrektora żłobka w sprawie zasad rekrutacji dzieci do Żłobka Miejskiego w [...] na rok szkolny 2020/2021. Wszystkie złożone przez rodziców wnioski o przyjęcie do żłobka rozpatrzone zostały w pełnej zgodności z wyżej wskazaną procedurą i w tym zakresie nie nastąpiły żadne uchybienia. Podstawę prawna stanowiły: statut żłobka nadany uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2017r. w sprawie utworzenia Żłobka Miejskiego w [...] i nadania mu statutu, regulamin organizacyjny żłobka, zarządzenie nr [...] Dyrektora Żłobka z dnia [...] maja 2020r. w sprawie zasad rekrutacji dzieci do Żłobka Miejskiego w [...] na rok szkolny 2020/2021. Organ wskazał, iż Uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2017r. w sprawie utworzenia Żłobka Miejskiego w [...] i nadania mu statutu jest obowiązująca i ważna. Nie została ona uchylona przez organ nadzoru, ani też nie została stwierdzona jej nieważność. W oparciu o tę uchwałę i statut żłobka, zgodnie z § 8 statutu, nabór do żłobka organizuje dyrektor żłobka w oparciu o zasadę powszechnej dostępności, na podstawie wniosku rodziców, w drodze zarządzenia. Do żłobka przyjmowane są w pierwszej kolejności dzieci zamieszkałe na terenie Gminy [...], wychowywane samotnie przez pracującego rodzica oraz obojga rodziców pracujących. Drugim warunkiem przyjęcia do żłobka jest podpisanie umowy oraz złożenie karty informacyjnej o dziecku. Na podstawie upoważnienia zawartego w statucie żłobka, dyrektor placówki wprowadził zarządzeniem nr [...] z dnia [...] maja 2020r. regulamin rekrutacji dzieci do Żłobka Miejskiego w [...] na rok szkolny 2020/2021. Do regulaminu załączony został wzór wniosku o przyjęcie dziecka do żłobka. Dokumenty te zostały wywieszone na tablicy ogłoszeń żłobka i opublikowane na stronie internetowej żłobka. Ustalony został harmonogram naboru dzieci do żłobka, który rozpoczynał się w dniu 8 czerwca 2020r., zaś kończył w dniu 6 lipca 2020r. Spełnienie kryteriów należało udokumentować w sposób wskazany w regulaminie, między innymi zaświadczeniem o trudnej sytuacji rodzinnej wydanym przez OPS. W przypadku nie przedstawienia wymaganych dokumentów potwierdzających spełnienie danego kryterium, komisja rekrutacyjna rozpatrując wniosek nie uwzględnia tego kryterium. Dyrektor żłobka zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2020r. powołał 3-osobową Komisję Rekrutacyjną w składzie: I.C.- Przewodniczący Komisji, K. K. - Członek Komisji oraz A. C. - Członek Komisji. Do zadań komisji należała weryfikacja złożonych wniosków rekrutacyjnych, ustalenie i podanie do publicznej wiadomości listy dzieci przyjętych i nieprzyjętych oczekujących na przyjęcie do żłobka (listy rezerwowej), sporządzenie protokołu postępowania rekrutacyjnego, a także sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia kandydata. Na 18 wolnych miejsc, przyjęto 18 dzieci z najwyższa liczbą przyznanych punktów. Nie przyjęto 51 dzieci. Z protokołu Komisji Rekrutacyjnej wynika, że najwyższą liczbę punktów, po 20 pkt., uzyskało czworo dzieci i były to punkty przyznane za oboje rodziców pracujących (10 pkt.), wielodzietność rodziny (5 pkt) oraz jednoczesną rekrutację dwójki dzieci (5 pkt). Następny w kolejności wniosek uzyskał 16 pkt., tj. za pracującą matkę ( 6 pkt.), matkę samotnie wychowującą dziecko (5 pkt.) i niepełnoletnią matkę uczącą się w trybie dziennym (5 pkt.), przy czym przyznane zostało 6 pkt. za pracującą babcię dziecka, która z uwagi na niepełnoletność matki jest prawnym opiekunem dziecka. Kolejne 12 wniosków uzyskało po 15 pkt., a były to punkty przyznane za oboje pracujących rodziców (10 pkt. - wszystkie 12 wniosków), niepełnosprawność dziecka (5 pkt - 2 wnioski), wielodzietność rodziny (5 pkt. - 8 wniosków), jednoczesną rekrutację dwójki dzieci (5 pkt - 2 wnioski). Ostatnie przyjęte dziecko uzyskało 13 pkt, które zostały przyznane za oboje pracujących rodziców, z których jeden pracuje w pełnym wymiarze, zaś drugi pracuje w niepełnym wymiarze czasu pracy (8 pkt.) oraz wielodzietność rodziny (5 pkt.).

Na podstawie wniosku o przyjęcie do żłobka, wypełnionego i złożonego przez rodziców A. G., uzyskała ona 6 pkt, za jednego rodzica pracującego w pełnym wymiarze czasu pracy, zaś po dostarczeniu zaświadczenia o zatrudnieniu drugiego rodzica punktacja uległa zmianie i kandydatka uzyskała 10 punktów za oboje rodziców pracujących w pełnym wymiarze czasu pracy. Odnosząc się do punktu 6 zawartego we wniosku i dotyczącego trudnej sytuacji rodzinnej A. G., zgodnie z brzmieniem regulaminu rekrutacji konieczne było dostarczenie dokumentów w postaci niebieskiej karty, wsparcia asystenta rodziny lub niskiego dochodu dzieci ze wskazaniem z OPS.

W dniu [...] czerwca 2020r. K. G. przesłała zaś do sekretariatu żłobka drogą mailową orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane dla syna M. G. Niepełnosprawność członka rodziny według przyjętych kryteriów nie zaliczała się do "sytuacji trudnej" wskazanej szczegółowo w regulaminie rekrutacji do żłobka. Organ wskazał, iż uznanie tego kryterium i zaliczenie dodatkowych punktów za niepełnosprawność rodzeństwa stanowiłoby rażące naruszenie ustalonego regulaminu rekrutacji.

Organ podnosił, iż w ustawie z dnia 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2020r., poz. 326) nie określono procedury odwoławczej w sprawie przyjęcia dziecka do żłobka, jak to ma miejsce obecnie w ustawie z dnia 14 grudnia 2016r. prawo oświatowe (Dz.U. z 2020r. poz., 910). Jedyną regulacją przewidująca tryb odwoławczy jest regulamin rekrutacji przyjęty zarządzeniem dyrektora żłobka. Zgodnie z rozdziałem V regulaminu rekrutacji o przyjęciu dziecka do żłobka decyduje Komisja Rekrutacyjna powołana przez dyrektora żłobka. Komisja Rekrutacyjna sporządza protokół ze swojego posiedzenia, którego załącznikiem jest lista dzieci przyjętych oraz lista rezerwowa. Zgodnie zaś z rozdziałem VII regulaminu rodzic ma prawo odwołania się od decyzji Komisji Rekrutacyjnej. W terminie 7 dni od podania do publicznej wiadomości listy dzieci przyjętych do żłobka i dzieci nieprzyjętych (lista rezerwowa), rodzic może wystąpić do Komisji Rekrutacyjnej z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia jego dziecka do żłobka. Uzasadnienia Komisja Rekrutacyjna sporządza w terminie 5 dni. Uzasadnienie zawiera przyczyny odmowy przyjęcia dziecka, w tym najniższą liczbę punktów, która uprawnia do przyjęcia, oraz liczbę punktów, którą dziecko otrzymało w postępowaniu rekrutacyjnym.

W przedmiotowej sprawie lista dzieci przyjętych do żłobka wywieszona została w dniu 1 lipca 2020r. W dniu 7 lipca 2020r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Komisji Rekrutacyjnej o nieprzyjęciu jej dziecka A. G.do Żłobka. W dniu 8 lipca 2020r. doręczona została skarżącej decyzja administracyjna utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Komisji Rekrutacyjnej w sprawie nieprzyjęcia A. G. do Żłobka Miejskiego w [...] na rok szkolny 2020/2021. Decyzja ta została uzupełniona pismem Dyrektora placówki z dnia [...] lipca 2020r. w postaci doprecyzowania błędnie wskazanej podstawy prawnej na art. 104 kpa oraz dodania pouczenia o prawie wniesienia odwołania od decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni. Jak wynika z treści decyzji administracyjnej z dnia [...] lipca 2020r. była to decyzja odmowna o nieprzyjęciu córki skarżącej do żłobka w roku szkolnym 2020/2021. Jest to bowiem zewnętrzne, władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administracji jakim jest dyrektor żłobka, określające sytuację prawną konkretnego podmiotu w określonej sprawie administracyjnej.

K. G. złożyła skargę na decyzję Komisji Rekrutacyjnej Żłobka Miejskiego w [...] z dnia [...] lipca 2020 roku (sprostowana decyzją z dnia [...] lipca 2020 roku) utrzymującą w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Komisji Rekrutacyjnej z dnia [...] lipca 2020 roku o odmowie przyjęcia A. G. do Żłobka Miejskiego w [...] w roku szkolnym 2020/2021.

K. G. zaskarżyła powyższą decyzję w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz z art. 107 k.p.a poprzez nie uzupełnienie decyzji na wezwanie strony oraz nie przesłanie stronie uzasadnienia prawnego wydanej decyzji, przez co strona mogła uchybić terminowi na złożenie skargi;

2. obrazy art. 111 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a. poprzez nie uzupełnienie decyzji na wezwanie strony oraz nie wydanie postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji; - obrazy art. 15 k.p.a. w zw. z art. 17 k.p.a. poprzez nie zachowanie dwuinstancyjności postępowania, nie doprowadzenie do ponownego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia sprawy i wydanie trzech decyzji w tej samej sprawie przez tą samą osobę, z czego drugą i trzecią decyzję wydano jako decyzję organu drugiej instancji,

3. obrazy art. 8 k.p.a poprzez nie przedstawienie uzasadnienia decyzji w sposób spójny, logiczny i kompletny, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w niniejszej sprawie i uniemożliwienie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska.

Skarżąca wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Komisji Rekrutacyjnej Żłobka Miejskiego w [...] z dnia [...] lipca 2020 roku oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia Komisji Rekrutacyjnej z dnia [...] lipca 2020 r. oraz stwierdzenie nieważności regulaminu rekrutacyjnego Żłobka Miejskiego w [...] stanowiącego załącznik do Zarządzenia Dyrektora Żłobka Miejskiego w [...] z dnia [...] maja 2020 roku w sprawie zasad rekrutacji dzieci do Żłobka Miejskiego w roku szkolnym 2020/2021 - jako niezgodnego ze statutem placówki oraz ustawą z dnia 4 lutego 2011 roku o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. 2020, poz 326).

W uzasadnieniu skarżąca podnosiła m.in., iż Komisja Rekrutacyjna po przeprowadzeniu merytorycznej weryfikacji złożonego przez skarżącą wniosku o przyjęcie do Żłobka Miejskiego w [...] przyznała kandydatowi 10 punktów. Komisja Rekrutacyjna w rozstrzygnięciu z dnia [...] lipca 2020 odmówiła przyjęcia kandydata do Żłobka. W dniu ogłoszenia wyników rekrutacji, skarżąca otrzymała od Dyrektor I. C. jedynie ustne wyjaśnienia, że nie dostarczyła dokumentacji dostatecznie potwierdzających jej sytuację rodzinną. Skarżąca złożyła ustny wniosek o wgląd do dokumentów rekrutacyjnych i okazanie protokołu i pisemnej decyzji Komisji Rekrutacyjnej. Otrzymała odpowiedź odmowną.

Skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem Komisji Rekrutacyjnej, której Przewodniczącym była sama Dyrektor placówki. W związku z czym w dniu [...] lipca 2020 roku skarżąca wniosła odwołanie do Dyrektora Żłobka w którym wskazała, że dołożyła szczególnej staranności w zbieraniu informacji jak należy udokumentować swoją trudną sytuację rodzinną i została wprowadzona w błąd przez pracownika placówki. Wniosła o przesłanie pisemnej decyzji Komisji Rekrutacyjnej z dnia [...] lipca 2020 wraz z uzasadnieniem, tak aby mogła skutecznie odwołać się od tej decyzji do organu wyższej instancji. Skarżąca podniosła również w odwołaniu, że zarówno Regulamin rekrutacji jak i harmonogram rekrutacji są obarczone brakami dotyczącymi kwestii odwołania od decyzji Komisji Rekrutacyjnej z dwóch powodów: - po pierwsze, Regulamin nie określa do kogo można się odwołać - po drugie harmonogram rekrutacji określa terminy na podpisywanie umów o objęcie opieką placówki dzieci w terminie, który uniemożliwia przeprowadzenie procesu odwoławczego, gdyż przed upływem terminu na złożenie odwołania od decyzji Komisji Rekrutacyjnej, placówka podpisuje umowy z rodzicami i tym samym wyczerpuje liczbę miejsc dostępnych w placówce. Co za tym idzie, placówka nie ma interesu w ponownym rozpatrzeniu wniosku i stwierdzeniu jakichkolwiek uchybień. Dokument ten został złożony do wiadomości Burmistrza Miasta i Gminy [...] oraz Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w [...].

Dyrektor Żłobka Miejskiego w [...] wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Na wstępie należy wyjaśnić, że dyrektor przedszkola publicznego stanowi organ administracji oświatowej, któremu przysługuje szereg kompetencji z tego zakresu określonych w art. 68 ustawy Prawo oświatowe. W ust. 1 ustawodawca określając kompetencje, posłużył się terminem "w szczególności", co oznacza według stanowiska doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, że jest to katalog otwarty, pośród którego należy umieścić również decyzje wydawane w toku postępowania rekrutacyjnego. Stanowisko to znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowanym na tle spraw dotyczących dyrektorów szkół publicznych. System oświaty w rozumieniu ustawy Prawo oświatowe obejmuje m.in. przedszkola i szkoły, o czym stanowi art. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 1 ustawy, ilekroć w przepisach ustawy jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkole. O uznaniu za organ administracji szkolnej dyrektora szkoły wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 listopada 2008 r. o sygn. akt I OSK 1180/08. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 248/12.

Ustawa Prawo oświatowe w Rozdziale 6 zatytułowanym "Przyjmowanie do publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego, publicznych szkół i publicznych placówek" zawiera przepisy dotyczące postępowania rekrutacyjnego, którego geneza znajduje swoje źródło w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r. K 38/12 (Dz.U.2013/87). Wyrok ten zapadł na tle art. 22 ust. 1 pkt 1 poprzednio obowiązującej ustawy o systemie oświaty. Niemniej wskazania zawarte w treści tego orzeczenia skład Sądu rozpoznający przedmiotową sprawę uważa nadal za aktualne w postępowaniu rekrutacyjnym prowadzonym na podstawie Rozdziału 6 ustawy Prawo oświatowe. W powyższym wyroku TK zarzucił ustawie o systemie oświaty brak ogólnej regulacji procedury odwoławczej od decyzji o nieprzyjęciu dziecka do wybranej szkoły lub wybranego przedszkola. Tak więc orzeczenie o nieprzyjęciu do przedszkola jest decyzją administracyjną, nawet jeżeli ustawodawca posługuje się w przepisach rekrutacyjnych terminem rozstrzygnięcie. Decyzja administracyjna to jednostronna czynność (oświadczenie woli) z zakresu prawa administracyjnego. Decyzja administracyjna jako czynność prawna jednostronna charakteryzuje się tym, że dochodzi do skutku przez złożenie oświadczenia woli przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że jakkolwiek strona bierze udział w procesie kształtowania treści decyzji lub nawet podjęcie decyzji jest uwarunkowane zgodą (wnioskiem) strony, to ostateczne, prawnie wiążące określenie treści decyzji należy niepodzielnie do organu administracji publicznej (patrz - Andrzej Wróbel, Komentarz do art. 104 K.p.a., stan prawny 15 września 2013 r.).

Decyzja o nieprzyjęciu dziecka do żłobka (podobnie jak do przedszkola) korzysta z gwarancji przewidzianych w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, iż: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Zasady i tryb zaskarżenia decyzji wydanej w przedmiocie nieprzyjęcia kandydata do przedszkola regulują przepisy ustawy Prawo oświatowe, przewidując możliwość zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji przez komisję rekrutacyjną do dyrektora przedszkola w drodze odwołania, a z kolei od rozstrzygnięcia decyzji wydanej w drugiej instancji przez dyrektora przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Podobne zasady powinny obowiązywać w zakresie postępowania odwoławczego od decyzji komisji rekrutacyjnych w żłobkach. Zwłaszcza, że ustawa z dnia 4 lutego 2011r. o opiece na dziećmi do lat 3 (Dz.U. z 2020r., poz.326) nie przewiduje w tym zakresie innej procedury. Natomiast w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Regulamin Rekrutacji nie określa organu odwoławczego, co nie może przełożyć się na dowolność w działaniu organu. Powyższe wynika z gwarancyjnego charakteru art. 78 Konstytucji RP, o którym była mowa powyżej.

Ponadto, skoro ustawodawca poddał kontroli sądu administracyjnego między innymi rozstrzygnięcia wydawane w postępowaniu rekrutacyjnym do żłobka, to rozstrzygnięcia te, będąc decyzjami administracyjnymi muszą spełniać pewne wymogi, zwłaszcza w zakresie motywów ich podjęcia. Rozstrzygnięcie musi odnosić się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Elementy, jakie powinna zawierać decyzja, zostały wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. - decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. W świetle ustawowych regulacji nie ulega też wątpliwości, że decyzje wydawane przez komisje rekrutacyjne w sprawach przyjęcia do przedszkola są decyzjami organu kolegialnego, których zdolność do orzekania ustawodawca przyznał jedynie w składzie złożonym z członków powołanych przez kierownika jednostki organizacyjnej. Komisje rekrutacyjne nie tylko kolegialnie prowadzą postępowanie rekrutacyjne, ale także w sposób kolegialny wypracowują i wydają stosowne decyzje w sprawie przyjęcia do przedszkola, podpisując je w pełnym składzie. W konsekwencji skoro komisja rekrutacyjna jest organem kolegialnym, w decyzji przez nią wydawanej powinny zostać wymienione imiona i nazwiska wraz z podpisami wszystkich członków komisji, którzy podejmowali rozstrzygnięcie.

Zgodnie z treścią art. 158 ust. 9 ustawy Prawo światowe: "Dyrektor publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki rozpatruje odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej, o którym mowa w ust. 8, w terminie 7 dni od dnia otrzymania odwołania. Na rozstrzygnięcie dyrektora danego publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki służy skarga do sądu administracyjnego." Wprawdzie ustawa wskazuje jedynie na przedszkola publiczne i nie obejmuje swoją dyspozycją żłobków, tym nie mniej z uwagi na gwarancyjny charakter prawa strony do odwołania w postępowaniu administracyjnym (art. 73 Konstytucji RP) należy taką zasadę przyjąć. Ponadto, ustawodawca wyraźnie zaznaczył, iż cytowane regulacje dotyczą również innych niż przedszkola czy szkoły placówek publicznych. Taką właśnie placówką publiczną niewątpliwie jest Żłobek Miejski.

Wprawdzie w ustawie z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 ustawodawca nie określił wprost formy, w jakiej organ żłobka rozstrzyga o objęciu dziecka opieką lub o odmowie udzielenia opieki w formie żłobka, jednakże nie ulega wątpliwości, że oparte na przepisach prawa, zewnętrzne, władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administracji, określające sytuację prawną konkretnego podmiotu (tu dziecka), w określonej sprawie administracyjnej, które odpowiada wymogom formy określonym w art. 107 k.p.a. - stanowi decyzję administracyjną. Należy mieć na uwadze, że żłobek stanowi względnie samodzielną jednostkę organizacyjną, wyposażoną w trwale wyodrębnione środki rzeczowe i osobowe, której podstawowym celem jest ciągłe, bezpośrednie świadczenie usług o szczególnym znaczeniu społecznym, w postaci opieki nad dziećmi do lat 3, a więc kwalifikuje się do tzw. zakładów administracyjnych (publicznych) w rozumieniu nadawanym temu pojęciu przez doktrynę prawa administracyjnego. Nawiązanie stosunku zakładowego pomiędzy tym dzieckiem (jego opiekunami prawnymi) a żłobkiem (zakładem administracyjnym) stanowi zatem sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rozstrzyga o przyznaniu ciągłego świadczenia o charakterze administracyjnym sensu largo. W formie decyzji administracyjnej wydawanej w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego następuje także skreślenie z listy dzieci objętych opieką żłobka. Decyzja ta stanowi bowiem o zakończeniu stosunku prawnego między zakładem administracyjnym (publicznym) a jego użytkownikiem. Adekwatnie należy przyjąć, że rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej będzie także odmowa nawiązania stosunku prawnego pomiędzy zakładem administracyjnym a kandydatem, czyli odmowa przyjęcia dziecka do żłobka (por. Z. Czarnik, J. Posłuszny, Zakład publiczny (w:) R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego, t. 6. Podmioty administrujące, Warszawa 2011, s. 466-467, 489).

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej (zob. uchwała 7 sędziów NSA z 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, CBOSA). Za decyzyjną formą załatwienia sprawy administracyjnej przemawia, wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), prawo jednostki do procesu oraz do sprawiedliwości proceduralnej, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego.

Jak wspomniano już wcześniej decyzja o nieprzyjęciu dziecka do żłobka (podobnie jak do przedszkola) korzysta z gwarancji przewidzianych w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, iż: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Zasady i tryb zaskarżenia decyzji wydanej w przedmiocie nieprzyjęcia kandydata do przedszkola regulują przepisy ustawy Prawo oświatowe, przewidując możliwość zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji przez komisję rekrutacyjną do dyrektora przedszkola w drodze odwołania, a z kolei od rozstrzygnięcia decyzji wydanej w drugiej instancji przez dyrektora przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Podobne zasady powinny obowiązywać w zakresie postepowania odwoławczego od decyzji komisji rekrutacyjnych w żłobkach. Zwłaszcza, że ustawa z dnia 4 lutego 2011r. o opiece na dziećmi do lat 3 (Dz.U. z 2020r., poz.326) nie przewiduje w tym zakresie innej procedury.

Natomiast w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Regulamin Rekrutacji nie określa organu odwoławczego, co nie może przełożyć się na dowolność w działaniu organu. Powyższe wynika z gwarancyjnego charakteru art. 78 Konstytucji RP, o którym była mowa powyżej. W rozpoznawanej sprawie lista dzieci przyjętych do żłobka wywieszona została w dniu [...] lipca 2020r. W dniu [...] lipca 2020r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Komisji Rekrutacyjnej o nieprzyjęciu jej dziecka A. G. do Żłobka. W dniu [...] lipca 2020r. doręczona została skarżącej decyzja administracyjna utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Komisji Rekrutacyjnej w sprawie nieprzyjęcia A. G. do Żłobka Miejskiego w [...] na rok szkolny 2020/2021. Decyzja ta została uzupełniona pismem Dyrektora placówki z dnia [...] lipca 2020r. (określanym przez organ mianem "decyzji").

Komisja Rekrutacyjna wydając decyzję z dnia [...] lipca 2020r. postawiła się w roli organu II instancji. Utrzymując w mocy własne rozstrzygnięcie w sprawie nieprzyjęcia A. G. do Żłobka Miejskiego na rok szkolny 2020/2021.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (postanowienia).

W ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy organem II instancji w przedmiocie odwołania od decyzji Komisji Rekrutacyjnej był Dyrektor Żłobka Miejskiego w [...]. Co, de facto przełożyło się na wydanie tzw. decyzji z dnia [...] lipca 2020r. Powyższa czynność nie mogła jednak skutecznie konwalidować rażącego uchybienia polegającego na rozpoznaniu odwołania od decyzji Komisji Rekrutacyjnej przez tą samą Komisję poprzez wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2020r. Należy przy tym wskazać, że decyzja z dnia [...] lipca 2020r. została wydana personalnie przez te same osoby, które wydały decyzję o nieprzyjęciu A. G. do Żłobka Miejskiego na rok szkolny 2020/2021.

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Zasada dwuinstancyjności doznaje swoistego ograniczenia w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3). Ograniczenia tej zasady są przewidziane także przez przepisy szczególne.

W przedmiotowej sprawie ani z ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, ani z innych przepisów szczególnych ograniczenie takie nie wynikało.

Omówione wady decyzji Komisji Rekrutacyjnej z dnia [...] lipca 2020r. skutkowały potrzebą stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Należało też w trybie art. 135 p.p.s.a. wyeliminować z obrotu prawnego decyzję Dyrektora Żłobka Miejskiego w [...] z dnia [...] lipca 2020r., dotyczyła ona bowiem decyzji z dnia 8 lipca 2020r. dotkniętej wadą nieważności. Przy czym pomimo określenia "decyzja" nie zawierała rozstrzygnięcia władczego organu a jedynie miała charakter informacyjny, co w ocenie Sądu stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ - Dyrektor Żłobka Miejskiego w [...] winien ocenić czy skarżąca prawidłowo i skutecznie zainicjowała postępowanie odwoławcze. Przy ustaleniach, iż takie postępowanie odwoławcze zostało skutecznie zainicjowane organ II instancji winien ocenić prawidłowość rozstrzygnięcia Komisji Rekrutacyjnej z dnia [...] lipca 2019r. w sprawie niezakwalifikowania A. G. do Żłobka Miejskiego. Organ w pierwszej kolejności ma obowiązek zbadać, czy zachowane zostały w ww. rozstrzygnięciu wszystkie obligatoryjne elementy jakimi powinna charakteryzować się decyzja (omówione w części wstępnej rozważań sądu).

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność decyzji z dnia 8 lipca 2020r. oraz decyzji z dnia 17 lipca 2020r. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.