Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1256/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1210/18 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lutego 2019 r. II SA/Wa 1210/18, po rozpoznaniu skargi J. S. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] maja 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.

W uzasadnieniu wskazano na następujące okoliczności sprawy.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z [...] maja 2017 r., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: pwKAS), złożył J. S. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...].

Pozwem z września 2017 r., wniesionym do Sądu Rejonowego w [...] – [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, skierowanym przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...], J. S. wniosła o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia 1 czerwca 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od tego dnia na poprzednich warunkach służby i uposażenia. W uzasadnieniu pozwu przedstawiła przebieg swojej służby. Wskazała, że [...] maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS, otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], a w dniu [...] maja 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia, w związku z czym jej stosunek służbowy jako funkcjonariusza wygasł z dniem 31 maja 2017 r. i tym samym została ona zwolniona ze służby. Zdaniem skarżącej, w świetle pwKAS, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał obowiązek złożenia jej propozycji służby. Użyty przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 pwKAS zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy otrzymują propozycję pracy, a funkcjonariusze - propozycję służby. Zdaniem skarżącej zwolnienie ze służby w takim trybie jest niezgodne z Konstytucją poprzez fakt, że zastosowany proces nieprzedstawienia propozycji służby i w konsekwencji zwolnienia ze służby, jest niezgodny z zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Brak przedstawienia propozycji służby jest oznaką dyskryminacji, gdyż inni funkcjonariusze propozycje służby otrzymali. Zdaniem skarżącej zostały złamane również zasady wynikające z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 60 Konstytucji. W ocenie Skarżącej należało ustalić czy jej stosunek służbowy nadal istnieje czy jak twierdzi pozwany, wygasł.

Sąd Rejonowy w [...] Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z [...] października 2017 r. [...] stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i przekazał sprawę Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...].

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Pismem z [...] kwietnia 2018 r. J. S. wniosła zażalenie na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. Zdaniem skarżącej za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej, którzy otrzymali propozycję zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie umowy o pracę, pozbawienie zostali możliwości zakwestionowania zmiany ich statusu - zmiany stosunku służbowego na cywilny, czy pozbawieni jakichkolwiek środków odwoławczych.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z [...] maja 2018 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W rozpatrywanej sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, tj. brak materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Żaden bowiem przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w tym zakresie organ administracji publicznej rozstrzyga władczo, w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni. Skarżąca otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Przyjęcie propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza powoduje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Z kolei wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadku braku pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, bądź też jej nieprzyjęcie w określonym terminie, traktuje się jak zwolnienie ze służby. Ta ostatnia możliwość nie jest zwolnieniem ze służby w znaczeniu nadanym w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, jedynie została zrównana z nim w skutkach. W przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że nie zaszły przesłanki do zwolnienia skarżącej ze służby ani też wygaśnięcia jej stosunku służbowego, brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 pwKAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia wżycie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. W myśl postanowień art. 170 ust. 2 pwKAS funkcjonariusz, któremu przedłożono propozycję zatrudnienia składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku natomiast przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, o czym stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS. Z przywołanych przepisów wynika, że w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia, jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej nie wygasa ani też nie ulega rozwiązaniu, lecz przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę.

Złożonej skarżącej propozycji nie można również uznać za decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, ponieważ nie rozstrzyga ona żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej o ustaniu stosunku służbowego. Przedmiotowe pismo niczego w sposób władczy nie rozstrzyga, proponuje jedynie nowe warunki zatrudnienia.

Również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 stycznia 2018 r. I OSK 2587/17 stanął na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu propozycja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej - art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. W sprawie z pozwu J. S. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby, nie jest zatem możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a., zmierzającego do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego czy też o zwolnieniu ze służby.

J. S. wniosła skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu podniosła, ze zgodnie z postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której funkcjonariusze służby celno - skarbowej, którzy otrzymali propozycję zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie umowy o pracę, pozbawieni zostali możliwości zakwestionowania zmiany ich statusu - zmiany stosunku służbowego na cywilny - umowę o pracę, czy pozbawieni jakichkolwiek środków odwoławczych.

Z art. 169 ust. 4 pwKAS wynika, że funkcjonariusze nie pozostają w stosunku pracy, lecz w stosunku służbowym, który ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. Tym samym zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Inne rozwiązanie stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji poprzez taką interpretację art. 165 ust. 7 pwKAS, która pomija uznanie pisemnej propozycji zatrudnienia mianem decyzji administracyjnej. Wskazała również, że pogląd reprezentowany w tej sprawie przez stronę przeciwną prowadziłby do iluzoryczności konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach", zagwarantowanego przez art. 60 Konstytucji RP. Istnienie powyższych gwarancji jest konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady działania organów administracji wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę powołanym na wstępie wyrokiem z 11 lutego 2019 r. II SA/Wa 1210/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że stosunek służby różni się znacznie od stosunku zatrudnienia na podstawie przepisów prawa pracy. Mianowanie do służby powoduje nawiązanie pomiędzy funkcjonariuszem a organem administracji państwowej stosunku administracyjnoprawnego a nie cywilnoprawnego. Mamy więc w efekcie do czynienia z dwoma odrębnymi reżimami prawnymi.

Nadto służby państwowe, co do zasady, powoływane są do prowadzenia działań w imieniu Państwa Polskiego (którego przedstawicielami są organy administracji państwowej). Z uwagi więc już choćby na wagę prac wykonywanych przez funkcjonariuszy służb, ich stosunek służbowy winna cechować stabilizacja, pewność i ochrona przed potencjalnymi zakusami pozamerytorycznego wpływania na jej tok. Nie wymaga zaś dowodu teza, że funkcjonariusz będący wolnym od obaw o swój byt służbowy, w sposób bardziej obiektywny i dokładniejszy (a więc de facto w sposób lepszy), będzie wykonywał powierzone mu czynności. Taki zaś sposób pełnienia służby przekłada się wprost zarówno na dobro samej służby, jak i dobro całego Państwa.

Jednym z elementów wpływających na zapewnienie funkcjonariuszom służb stabilizacji zawodowej, jest zasada, że ich sytuacja służbowa kształtowana jest w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna kształtuje bowiem zarówno sytuację funkcjonariusza przyjmowanego do służby, funkcjonariusza awansowanego czy degradowanego, oraz funkcjonariusza kończącego służbę. Poprzez to funkcjonariusze w mniejszym stopniu są narażeni na bezprawną lub pozamerytoryczną ingerencję w ich stosunek służbowy. Każda decyzja podlega bowiem kontroli zarówno w toku instancyjnym jak i w drodze skargi do Sądu administracyjnego. To zaś ogranicza możliwość arbitralnego wpływania na sytuację funkcjonariuszy.

Poza sporem pozostawało to, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] złożył skarżącej propozycję pracy, którą strona przyjęła. Powyższe świadczy więc niezbicie o tym, że w ciągu trwającego stosunku służbowego skarżącej, nastąpiła swoista "luka". Stosunek służby strony został bowiem przerwany, lecz nie wydano w odniesieniu do skarżącej decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby.

Wbrew twierdzeniom organu nie sposób zaakceptować takiego stanu rzeczy. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalną jest bowiem sytuacja automatycznego przekształcania stosunku służby w stosunek pracy. Obydwie w/w podstawy zatrudnienia wynikają przecież z odrębnych reżimów prawnych. Mamy tu do czynienia z odrębnymi i nie pokrywającymi się stosunkami o charakterze administracyjnoprawnym i cywilnoprawnym.

Wobec powyższego uzasadniona jest konkluzja, że do skutecznego i prawnego zakończenia stosunku służby może dojść wyłącznie w drodze wydania przez organ stosownej decyzji administracyjnej. Przyjęcie zaś poglądu prezentowanego w skarżonym postanowieniu prowadziłoby do dyskryminacji skarżącej, która została pozbawiona możliwości zbadania poprawności rozwiązania stosunku służbowego. Skoro nie wydano wobec niej decyzji administracyjnej regulującej omawianą kwestię, nie mogła ona poddać jej badaniu w drodze instancyjnej a później w drodze skargi do Sądu administracyjnego. Taki zaś stan rzeczy, prowadzący de facto do pozbawienia funkcjonariusza prawa do Sądu, także świadczył o sprzeczności z podstawowymi zasadami jakie winny być stosowane w demokratycznym państwie prawa.

Sąd I instancji stwierdził zatem, że skarżone postanowienie jak i tożsame co do argumentacji postanowienie utrzymane nim w mocy naruszają prawo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Krajowej Administracji Skarbowej w [...]. Zaskarżając go w całości, podniósł zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., w zw. z art. 169 ust. 4 pwKAS, albowiem organ II Instancji po analizie pisemnego uzasadnienia nie wie, czym dokładnie naruszył art. 61a § 1 k.p.a. oraz na jakiej podstawie Sąd I Instancji dostrzega konieczność wydania stosownej decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego w warunkach z art. 171 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 170 ust. 2 pwKAS w niniejszej indywidulanej sprawie oraz jaka ma być to decyzja;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uchylenie postanowienia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] maja 2018 r. oraz utrzymanego w mocy postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] kwietnia 2018 r., w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia przyjęte w przedmiotowej sprawie przez organy I i II Instancji były prawidłowe, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył przepis mający charakter procesowy, tj. art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając postanowieniem wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, co ma istotny wpływ na wynik sprawy.

2. prawa materialnego:

- art. 188 pkt 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez badanie w ramach postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd I Instancji zarzutów natury konstytucyjnej, w szczególności w odniesieniu do art. 169 ust. 4 pwKAS, i zgodności przyjętych w ustawie rozwiązań (strony 13 - 14 pisemnego uzasadnienia), pomimo tego, że zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji to uprawnienie przypisane jest do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 pwKAS przez brak wyraźnego wskazania w części pisemnego uzasadnienia zawierającej rozważania Sądu ww. przepisów (strony 12 – 15), jak również przez pryzmat treści przywołanego w uchylonym postanowieniu stanu faktycznego i prawnego ich nieprawidłową wykładnię, tj.:

- błędne ustalenie (pominięcie) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rzeczywistego znaczenia normy prawnej zawartej w art. 165 ust. 7 pwKAS i przez to nieuprawnione przyjęcie, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia J. S. w Izbie Administracji Skarbowej w [...] złożona jej przez DIAS w dniu [...] maja 2017 r. jest aktem administracyjnym, który podlega ocenie administracyjnej w postępowaniu odnoszącym się do wydania stosownej decyzji dotyczącej stosunku służbowego (strona 14 pisemnego uzasadnienia),

- mylne przyjęcie przez Sąd I Instancji, że pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 pwKAS - musi być postrzegana jako akt administracyjny z tego powodu, już samo jej złożenie jest równoznaczne ze zwolnieniem (przerwaniem stosunku prawnego powodującym lukę - strona 14 pisemnego uzasadnienia) funkcjonariusza ze służby w sytuacji "ucywilnienia" i kontynuacji przekształconego stosunku prawnego przewidzianej przez art. 171 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, albowiem w ocenie Sądu na pojęcie "przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy" z art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS składają się dwa zdarzenia: po pierwsze przerwanie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie nawiązanie stosunku pracy. Sąd I Instancji uznaje, iż w ciągu trwającego stosunku służbowego Skarżącej - Pani J. S. nastąpiła swoista "luka",

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 7 pwKAS w zw. z art. 153 p.p.s.a. wyrażające się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał właściwość administracyjną do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji i jej skutków prawnych, nieprawidłowo przy tym przyjmując, że pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 pwKAS - jako akt władczy - wymaga uzupełnienia jej ustawowego brzmienia o element obligatoryjnego drugiego pisemnego aktu władczego DIAS w [...], w którym organ wyjaśni, stosując kryteria, o których mowa w art. 165 ust. 7 pwKAS, dlaczego w niniejszej sprawie w przypadku J. S., złożył funkcjonariuszowi propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, zamiast propozycji nowych warunków pełnienia służby,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS przez brak wyraźnego wskazania ww. przepisów w części pisemnego uzasadnienia zawierającej rozważania Sądu (strony 9 – 12), jak również przez pryzmat treści przywołanego w zaskarżonym postanowieniu stanu faktycznego i prawnego ich nieprawidłową wykładnię polegającą na:

- błędnym przyjęciu, iż w sytuacji wskazanej w art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS nie można przyjąć, że stosunek służby automatycznie przekształca się w stosunek pracy i taka sytuacja jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym, a obydwie podstawy prawne zatrudnienia wynikają z odrębnych reżimów prawnych (strona 12 pisemnego uzasadnienia).

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie orzeczenia Sądu I Instancji i rozważenie odrzucenia skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej.

W przypadku nieuwzględnienia przez NSA w Warszawie zarzutów o charakterze procesowym i merytorycznego rozpoznania sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości. Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (ostatecznie obydwie strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym), a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na postanowienie Szefa KAS utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora IAS w [...], uchylając oba orzeczenia. Sąd I instancji uznał, że organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wygaśnięcia stosunku służbowego w sytuacji przyjęcia przez stronę skarżącą propozycji pracy, skierowanej do niej przez organ na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS. Stanowisko Sądu I instancji było konsekwencją poglądu, że z chwilą przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy, co powoduje wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego, a to traktowane jest jak zwolnienie ze służby, co z kolei nakłada na organ obowiązek wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Obowiązkiem organu winno być wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego strony skarżącej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, z których wywiódł podstawy prawne do wydania decyzji o wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego w przypadku jego przekształcenia się w stosunek zatrudnienia, czym naruszył art. 61a § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., co czyni skargę kasacyjną uzasadnioną.

Szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych dokonana ustawą z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS (art. 11 ust. 1 cyt. ustawy). Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 7 pwKAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył więc prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 pwKAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Kolejnym rozwiązaniem prawnym pozostawionym uznaniu organu jest niezłożenie w terminie do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust. 1 pwKAS). Zgodnie z art. 170 ust. 3 pwKAS odmowa przyjęcia propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby, jak również niezłożenie w terminie do 31 maja 2017 r. przez organ pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby jest traktowana jak zwolnienie ze służby.

Powyższy pogląd odpowiada w pełni stanowisku prawnemu wyrażonemu w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów

z 1 lipca 2019 r. I OPS 1/19. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w jej uzasadnieniu, że pwKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej opisane już powyżej. Rozwiązanie polegające na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 pwKAS). Tylko w takich przypadkach dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 pwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 uKAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.

Z kolei rozwiązanie sprowadzające się do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia nie wymaga szczególnej formy prawnej oznaczającej koniec poprzedniego stosunku służbowego i początek nowego stosunku zatrudnienia. Przekształcenie w znaczeniu prawnym polega na tym, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 pwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia jest natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron, a nie w drodze aktu administracyjnego. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 pwKAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek zatrudnienia, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że Dyrektor IAS, działając na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS, przedstawił stronie skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która została następnie przez nią przyjęta. Doszło tym samym do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Wobec powyższego wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku, który rozpoznał sprawę ze skargi na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego strony skarżącej w sytuacji, w której przyjęła ona skierowaną do niego propozycję zatrudnienia. W przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Brak jest po pierwsze, normy kompetencyjnej określającej stan faktyczny, który uprawniałby organ do wszczęcia postępowania celem zastosowania normy materialnoprawnej. Po drugie, brak jest owej normy materialnej określającej uprawnienia lub obowiązki adresata – w rozpoznawanej sprawie byłych funkcjonariuszy – których "uwolnienie", tj. skonkretyzowanie byłoby konieczne "w sytuacji nieustalenia prawa" (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2016, s. 38), czyli sytuacji jednostki oczekującej uwolnienia mocy wiążącej normy materialnej w drodze autorytatywnej konkretyzacji w formie aktu administracyjnego (T. Kiełkowski, Przedmiot postępowania administracyjnego – sprawa administracyjna, w: System Prawa Administracyjnego, t. II cz. 1, red. W. Chróścielewski, Zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania administracyjnego ogólnego, Warszawa 2018, s. 46). Skutki prawne w postaci określonych praw i obowiązków wystąpiły bowiem w rozpoznawanym przypadku z woli ustawodawcy (ex lege), tj. z chwilą gdy strona skarżąca przyjęła propozycję zatrudnienia przedłożoną jej przez organ. Dodać należy, że prawodawca także wprost nie powiązał przedstawienia propozycji zatrudnienia ze skutkiem prawnym polegającym na obowiązku wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza. Brak jest więc podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że owych innych przyczyn uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania zalicza takie przypadki jak: żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją (wyrok NSA z 15.10.2013 r., II OSK 1395/12), żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, czy też upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się przyznania uprawnienia (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2012, s. 299).

Jeśli przepisy prawa materialnego nie przewidują potencjalnych praw lub obowiązków jednostki, a przepisy kompetencyjne nie określają sytuacji faktycznej, w której organ mógłby w drodze aktu stosowania prawa autorytatywnie przypisać je konkretnej jednostce, tj. gdy przepisy materialne i kompetencyjne nie kreują sprawy administracyjnej, której załatwienie wymagałoby wydania decyzji administracyjnej, to zachodzi inna uzasadniona przyczyna, o której mowa w art. 61 § 1 k.p.a., z powodu której postępowania nie może być wszczęte.

Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji odpowiadały tym samym przepisom prawa. W związku z powyższym zarzuty naruszenia powyżej omówionych przepisów uznać należy za uzasadnione. Rozpoznawanie zarzutów naruszenia przepisów art. 144 § 4 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe w związku ze skutecznością zarzutów naruszenia wskazanych powyżej norm.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Odstąpił też od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na charakter sprawy i konstrukcję norm prawnych, w oparciu o które sprawa była rozstrzygana. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o art. 182 § 2 p.p.s.a.