Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 229/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, art. 36a ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 12 udt. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] października 2015 r. R.K. zwrócił się do Prezydenta o zmianę decyzji Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w której organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z realizacją na działce o nr ewid. [...], przedkładając projekt budowlany zamienny (z października 2015 r.). Zgodnie z tym projektem zmiany miały dotyczyć poziomu posadowienia fundamentów i posadzki terenu, obniżenia budynku oraz wymiarów zewnętrznych budynku.

Decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...], Prezydent zmienił własną decyzję z [...] kwietnia 2015 r., poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z garażem na działce o nr ewid. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.M – właściciel sąsiedniej nieruchomości.

Wojewoda decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze, ponieważ nie uznał M.M. za stronę postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. po rozpoznaniu skargi M.M. na ww. decyzję Wojewody, wyrokiem z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Go 291/16, uchylił decyzję Wojewody z [...] lutego 2016 r., wskazując, że M.M., jako właściciel sąsiedniej nieruchomości, powinien być uznany za stronę postępowania.

Od ww. wyroku skargę kasacyjną złożył R.K.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2114/16 oddalił skargę kasacyjną.

Wojewoda decyzją z [...] października 2017 r., nr [...], uchylił decyzję Prezydenta z [...] grudnia 2015 r., nr [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu, iż organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne, zapewniając czynny udział w nim wszystkim stronom, którym przymiot ten przysługuje, a następnie wydać merytoryczne rozstrzygnięcie.

Następnie decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], Prezydent, na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. art. 36a ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej: Pr. bud.), zmienił własną decyzję z [...] kwietnia 2015 r., poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z garażem na działce o nr ewid. [...].

Wojewoda po rozpoznaniu odwołania M.M., K.M. i A.M. – decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) decyzją z [...] marca 2017 r. znak: [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu, zatem inwestycja została już zrealizowana i organ pierwszej instancji nie mógł wydać nowej decyzji zmieniającej dla obiektu który został już zrealizowany. Postępowanie przed tym organem okazało się zatem bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. po rozpoznaniu skargi R.K., M.M., A.M. i K.M. na ww. decyzję Wojewody, wyrokiem z 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 509/18, uchylił decyzję Wojewody z [...] maja 2018 r., wskazując, że wbrew twierdzeniu organu postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Sąd wyjaśnił, że organ pierwszej instancji powinien prowadzić postępowanie i wydać nową decyzję, zaś organ odwoławczy powinien ją poddać merytorycznej ocenie. Organ powinien także odnieść się do kwestii podnoszonych przez skarżących w zakresie niewykonania budynku handlowo-usługowego w całości.

Od ww. wyroku skargę kasacyjną złożył Wojewoda.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3725/18 oddalił skargę kasacyjną.

Następnie decyzją z [...] lutego 2022 r., nr [...], Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M.M., K.M. i A.M. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2017 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięte organ odwoławczy wyjaśnił, iż w jego ocenie wniosek inwestora – R.K. spełnia wymogi Pr. bud. Wojewoda badając projekt zamienny podał, że teren objęty inwestycją, zgodnie z uchwałą nr LI/660/09 Rady Miasta z 25 sierpnia 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] oraz polany położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...], oznaczony jest symbolem [...]. Podstawowym przeznaczeniem terenu MN1 jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ustalona w § 33 planu, dla której obowiązują następujące parametry zabudowy: procent terenów zabudowanych Pz do 50%, procent terenów biologicznie czynnych Pb od 30%, wskaźnik intensywności zabudowy Iz do 0,6. Organ wskazał, że w § 33 pkt 3 lit. a powyższej uchwały, dla terenów MN1, plan dopuszcza możliwość prowadzenia funkcji usługowej oraz nieuciążliwej działalności gospodarczej niezwiązanej z rolnictwem, zarówno w pomieszczeniach zintegrowanych z budynkiem jak i wolnostojącym budynku, pod warunkiem, iż: wielkość i gabaryty działki będą gwarantować właściwą obsługę funkcji dopuszczonych w zakresie dojazdów, dostaw, miejsc parkingowych, składowania odpadów itp. oraz prowadzona działalność gospodarcza nie będzie przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Podstawowe przeznaczenie w granicach działki, zgodnie z § 3 pkt 1 lit a planu, jest to obowiązujące przeznaczenie odnoszące się do więcej niż 50% powierzchni każdej działki, lub więcej niż 50% powierzchni całkowitej wszystkich budynków w istniejących i planowanych, położonych w jej granicach.

Wojewoda uznał, iż zarzut odwołujących dotyczący niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie zarówno powierzchni zabudowy jak i funkcji projektowanego budynku jest bezzasadny. Ocenił, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymagania określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wskazał, że stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 9 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 3015/18. Wojewoda wskazał, że nie mógł uwzględnić dowodu z przedstawionej opinii rzeczoznawcy, gdyż jest w sprzeczna z prawomocnym wyrokiem sądu, którym okoliczności będące przedmiotem opinii zostały już rozstrzygnięte. Organ odwoławczy wskazał także, że w obecnie prowadzonym postępowaniu ocenie podlegają jedynie wprowadzone zmiany względem pierwotnych rozwiązań projektowych. Podał, że zmiany projektu obejmują jedynie jego parametry – poziom posadowienie fundamentów i posadzki parteru budynku, obniżenie budynku oraz zmianę wymiarów zewnętrznych budynku. Nie dotyczą zatem zmiany przeznaczenia budynku. Zakres wprowadzonych zmian w inwestycji nie będzie także, zdaniem organu drugiej instancji, ograniczać nieruchomości sąsiednich nieruchomości nr [...], należących do skarżących.

Dalej Wojewoda wskazał, że kwestia stwierdzenia, czy inwestycja została zrealizowana w całości należy do organów nadzoru budowlanego, które przyjmując budynek do użytkowania stwierdzają, czy inwestor zrealizował swoje zamierzenie w całości, zgodnie z przepisami. Zaznaczył, że z akt sprawy wynika, iż decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego z garażem położonego na działce nr [...]. Zgodnie z tą decyzją budowa budynku handlowo-usługowego z garażem została zakończona, a do zakończenia inwestycji pozostała budowa miejsc parkingowych, bramy wjazdowej i chodnika wewnętrznego.

M.M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej:

I. naruszenie przepisu art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, przyjmując bezzasadnie, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], o której mowa wyżej;

II. naruszenie art. 138 §2 k.p.a. poprzez błędne niezastosowanie tego przepisu przez organ drugiej instancji i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., o której mowa wyżej, wobec rażącego naruszenia przez organ pierwszej instancji:

1. art. 10 w zw. z art. 73 i art. 78 k.p.a. poprzez: odmowę wydania skarżącemu kserokopii kompletnych dokumentów związanych z wydaniem decyzji Prezydenta Miasta nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R.K. pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. o zmianie decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi R.K. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z realizacją na działce o nr ewid. [...], a nawet odmowy wykonania osobiście przez skarżącego M.M. kserokopii dokumentów, o co wnosił pismami z dnia [...] listopada 2017 r. oraz [...] listopada 2017 r., co uniemożliwiło skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów w terminie zakreślonym przez organ pierwszej instancji, lecz dopiero w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r.;

2. pozbawienie skarżącego prawa inicjatywy dowodowej (art. 78 k.p.a.), co skutkowało pozbawieniem skarżącego prawa czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.) naruszenie art. 35 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 8 Pr., bud. poprzez błędne zastosowanie art. 35 ust. 6 pkt 1 tej ustawy, bezzasadnie przyjmując, że organ pierwszej instancji zobowiązany był wydać decyzję nr [...], nr [...] w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku handlowo-usługowego z realizacją na działce o nr ewid. [...], wydanej dla inwestora R.K. w terminie do dnia 21 grudnia 2017 r., albowiem w tym dniu upływał termin 65 dni na jej wydanie;

III. naruszenie art. 183 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), poprzez błędne przyjęcie, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w dniu 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3015/18, w sprawie ze skargi kasacyjnej A.M. i M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1755/17, w sprawie ze skargi A.M. i M.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu R.K. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego na działce nr [...], wiąże organ w niniejszej sprawie, skoro Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r., zgodnie z art. 183 p.p.s.a. rozpoznał sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, tj. w zakresie oceny czy decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2015 r., o której mowa wyżej, jest nieważna (na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.);

IV. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania przez Wojewodę, wynikających z uzasadnienia wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Go 291/16, który jednoznacznie wskazał na str. 16/17 wyroku, iż obowiązkiem organu (pierwszej instancji) było zapewnienie stronie (skarżącemu) czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2017 r. który zmienił własną decyzję z [...] kwietnia 2015 r., poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z garażem na działce o nr ewid. [...].

W ocenie Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Organ odwoławczy zasadnie uznał, że w postępowaniu w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę ocenie podlega zgodność z prawem przyjętych rozwiązań projektowych w zakresie określonym w przepisach Pr. bud. oraz odpowiednio do zakresu wprowadzonej zmiany. Należy bowiem wskazać, że w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32-35 Pr. bud. stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany (art. 36a ust. 3 Pr. bud.). Wydanie decyzji "zmieniającej", na podstawie art. 36a ust. 1 Pr.bud., podlega tym samym rygorom co wydanie pozwolenia na budowę (art. 32-35) (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2021 r., II OSK 2499/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Wojewoda podał, że zmiany projektu obejmują jedynie jego parametry – poziom posadowienia fundamentów i posadzki parteru budynku, obniżenie budynku oraz zmianę wymiarów zewnętrznych budynku. Zmianie uległa powierzchnia zabudowy -nastąpiło zmniejszenie o 17,8 m2 i powierzchnia całkowita - zmniejszenie o 5,2 m2.

W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odmiennie jest natomiast oceniany zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. postawiony w skardze do sądu administracyjnego. Jednym z warunków uwzględnienia takiego zarzutu jest bowiem wykazanie przez skarżącego, że strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy możliwości złożenia wyjaśnień i że uchybienie wskazanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie każde naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu prowadzi do wyeliminowania wydanej w takim postępowaniu decyzji, a tylko takie, które wywarło wpływ na treść decyzji. Argumentacja o naruszeniu art. 10 k.p.a. nie jest wystarczającą podstawą do uchylenia wydanych w sprawie decyzji przez sąd administracyjny. Stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie jest już ugruntowane. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi co najmniej uprawdopodobnić, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy mógłby być odmienny (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r., II OSK 326/17, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., I OSK 1691/18, CBOSA). Istotne jest, że przepis 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Przypadek kwalifikujący się do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zachodzi wówczas gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, a stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., II OSK 1022/17, CBOSA). Skarżący wiąże zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 73 k.p.a. i art. 78 k.p.a. między innymi z wyznaczeniem przez organ I instancji 5- dniowego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy. Zasadnie Wojewoda wskazał, że przekroczenie tego terminu nie pozbawia strony możliwości skorzystania z tego prawa, a organ nie ma obowiązku jego przedłużania. Prawo to przysługuje stronie w trakcie całego postępowania administracyjnego od momentu jego wszczęcia. Strona korzystała ze swoich uprawnień o czym świadczy złożenie pisma z dnia [...] grudnia 2017 r. zawierającego wnioski dowodowe. Nadto brak możliwości uzyskania w 2017 r. możliwości sporządzenia kserokopii akt sprawy nie świadczy o naruszeniu zasady czynnego udziału stronny w postępowaniu, które miało wpływ na treść decyzji. Postępowanie w niniejszej sprawie trwa kilka lat i skarżący miał taką możliwość w trakcie całego postępowania. Należy również zauważyć, że skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji podał, że uzyskał odpisy projektu budowlanego i projektu budowlanego zamiennego. Organ odwoławczy wskazał, że nie uwzględnił dowodu z przedstawionej opinii rzeczoznawcy, gdyż jest sprzeczna z prawomocnym wyrokiem sądu, którym okoliczności będące przedmiotem opinii zostały już rozstrzygnięte (zob. art. 78 § 2 k.p.a.). Również odnośnie wniosku skarżącego o powołanie biegłego sądowego w celu stwierdzenia zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i kwestii związanych z oddziaływaniem (uciążliwością) inwestycji na nieruchomości sąsiednie należy wskazać, że organ odwoławczy nie miał obowiązku jego uwzględnienia, gdyż dotyczy on również ustaleń wynikających z prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2021 r., II OSK 3015/18. Przedmiotem opinii biegłego są okoliczności dotyczące stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, wobec tego nie jest dopuszczalne powołanie biegłego co do obowiązywania i stosowania oraz wykładni przepisów prawa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 lipca 1998 r., I PKN 203/98, OSNAPiUS 1998/15/478), do czego w istocie zmierza wniosek skarżącego. Organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Nie można także tracić z pola widzenia, że niniejsze postępowanie dotyczy zmiany przeznaczenia budynku a jego parametrów. Brak odniesienia się do kwestii powołania biegłego w zaskarżonej decyzji należy uznać za naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., które nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ nie naruszył również art. 153 p.p.s.a., gdyż skarżący został uznany za stronę postępowania w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 maja 2016 r., II SA/Go 291/16 i korzystał z przysługujących mu uprawnień procesowych. Z ww. wyroku wynika również, że czym innym jest możliwość udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony w celu ochrony swojego prawa a czym innym stwierdzenie naruszenia interesu prawnego.

Wojewoda uznał, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymagania określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że kwestia zgodności inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z realizacją na działce o nr ew. gr. [...] z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została prawomocnie osądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 , II OSK 3015/18 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2018 r., VII SA/Wa 1755/17 oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy Wojewody o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2015 r. Organ odwoławczy wskazał także, że w obecnie prowadzonym postępowaniu ocenie podlegają jedynie wprowadzone zmiany względem pierwotnych rozwiązań projektowych. Podał, że zmiany projektu obejmują jedynie jego parametry – poziom posadowienie fundamentów i posadzki parteru budynku, obniżenie budynku oraz zmianę wymiarów zewnętrznych budynku. Nie dotyczą zatem zmiany przeznaczenia budynku. Zakres wprowadzonych zmian w inwestycji nie będzie także, zdaniem organu drugiej instancji, ograniczać zabudowy nieruchomości sąsiednich nieruchomości nr [...] w sposób większy niż to wynika z projektu pierwotnego.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że nie jest trafny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 183 w zw. z art. 184 p.p.s.a, gdyż przepis art. 183 p.p.s.a. dotyczy Naczelnego Sądu Administracyjnego i wprowadza zasadę związania sądu II Instancji granicami skargi kasacyjnej. Związanie to dotyczy zarówno podstaw skargi kasacyjnej, jak i jej wniosków. Nadto zdaniem pełnomocnika powyżej wskazany wyrok nie jest wiążący dla organu, gdyż dotyczył innej decyzji. Ustosunkowując się do powyższej kwestii należy wskazać, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się jednolicie, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak to zostało stwierdzone w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. wyrok NSA z 11 października 2018 r., II FSK 2918/16, CBOSA). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 maja 2016 r., II OSK 2295/14: "związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd". Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., I FSK 1227/16, CBOSA). W świetle art. 170 u.p.p.s.a. nie tyle istotne jest bowiem, jakich konkretnych aktów administracyjnych dotyczyło postępowanie sądowe zakończone wydaniem prawomocnego orzeczenia, lecz jakiego rodzaju zagadnienia powstałe na tle konkretnego stanu faktycznego zostały nim przesądzone. Wyrażona ocena prawna przez właściwy w danej sprawie sąd winna być respektowana, zaś art. 170 u.p.p.s.a. jest tego gwarancją procesową. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym orzeczeniu (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2021 r., III OSK 833/21, por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r., I OSK 252/21, CBOSA).

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że w niniejszej sprawie organ jak i Sąd był związany między innymi oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z dnia 8 lipca 2021 r., II OSK 3015/18, co do tego, że projektowana inwestycja (budowa budynku handlowo-usługowego z realizacją na działce o nr ew. gr. [...]) nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] oraz polany położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] uchwalonego przez Radę Miasta w dniu 25 sierpnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w cyt. wyroku, że obszar na którym położona jest działka inwestycyjna nr ewid. [...], w planie oznaczony jest symbolem MN1, który określa przeznaczenie terenów jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 4 ust 2 pkt 1).

Z regulacji § 33 planu miejscowego wynika, iż wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – MN1 z przynależnym zagospodarowaniem terenu, dla których ustala się następujące zasady zagospodarowania terenów:

1) nakazy:

a) obowiązujące parametry zabudowy: procent terenów zabudowanych, Pz do 50%, procent terenów biologicznie czynnych, Pb od 30%, wskaźnik intensywności zabudowy, Iz do 0,6,

b) dachy w budynkach nowych i przebudowywanych, z uwzględnieniem § 6 i 7:

-mieszkalnych - dwu- lub wielospadowe o nachyleniu od 20° do 45° głównych połaci dachu, dla dachów mansardowych nachylenie połaci do 80°,

-przeznaczonych dla działalności gospodarczej, pomocniczych lub gospodarczych, w tym garażowych - indywidualnie,

c) zieleń rekreacyjna i towarzysząca obiektom budowlanym;

2) zakazy:

a) budowy na działce garaży wolnostojących powyżej dwóch stanowisk, przy czym zakaz ten nie obowiązuje w przypadku występowania w granicach działki większej ilości samodzielnych lokali mieszkalnych lub lokali użytkowych,

b) lokalizacji garaży i wiat garażowych bezpośrednio w granicy linii rozgraniczającej drogę publiczną i w odległości mniejszej niż 5m od tej linii;

3) dopuszczenia:

a) możliwość prowadzenia funkcji usługowej oraz nieuciążliwej działalności gospodarczej niezwiązanej z rolnictwem, zarówno w pomieszczeniach zintegrowanych z budynkiem jak i w wolnostojącym budynku, pod warunkiem iż, wielkość i gabaryty działki będą gwarantować właściwą obsługę funkcji dopuszczonych w zakresie: dojazdów, dostaw, miejsc parkingowych, składowania odpadów itp., prowadzona działalność gospodarcza nie będzie przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,

b) możliwość lokalizacji dodatkowego pomocniczego budynku lub pomieszczeń innych, niezwiązanych z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczonym, takich jak wolnostojący lub przybudowany garaż, o powierzchni całkowitej do 30m2, wysokości budynku do 5m, dachu o nachyleniu połaci kształtowanym indywidualnie,

c) dachy mansardowe dopuszczone w jednostkach urbanistycznych A10, Al 1 i BI.

W szczególności z zapisów § 33 pkt 3 lit a planu wynika jednoznacznie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza możliwość prowadzenia na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej funkcji usługowej oraz nieuciążliwej działalności gospodarczej niezwiązanej z rolnictwem, zarówno w pomieszczeniach zintegrowanych z budynkiem jak i w wolnostojącym budynku, pod warunkiem iż:

- wielkość i gabaryty działki będą gwarantować właściwą obsługę funkcji dopuszczonych w zakresie: dojazdów, dostaw, miejsc parkingowych, składowania odpadów itp.,

- prowadzona działalność gospodarcza nie będzie przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Sporna inwestycja polega na budowie budynku handlowo - usługowego, w którym prowadzona ma być sprzedaż i usługi w zakresie elementów dekoracyjnych, wyposażenia wnętrz i ogrodów. Wielkość i gabaryty działki będą gwarantować właściwą obsługę funkcji dopuszczonych w zakresie: dojazdów, dostaw, miejsc parkingowych, składowania odpadów itp. Planowana działalność nie jest związana z rolnictwem. Nie jest również zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.71). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy powyższe, dopuszczają możliwość prowadzenia funkcji usługowej oraz nieuciążliwej działalności gospodarczej niezwiązanej z rolnictwem, zatem nie ograniczają dopuszczenia wyłącznie do funkcji usługowej; działalność handlowa w powyższym zakresie może zaś zostać zaliczona do działalności gospodarczej. Wbrew stanowisku skarżących nie można uznać w realiach tej sprawy, iż działka oznaczona symbolem A7/19.MN1 nie dopuszcza działalności handlowej. Skoro dopuszczono działalność gospodarczą, to działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły (art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej). Zatem twierdzenie, iż plan na spornym terenie nie dopuszcza działalności handlowej jest całkowicie nieuprawione. Z definicji nieuciążliwej działalności zawartej w planie - § 2 ust. 1 pkt 13 planu wynika, że przez nieuciążliwą działalność należy rozumieć taką działalność gospodarczą, której uciążliwość nie wykracza poza granice działki, do której jej właściciel lub użytkownicy posiadają prawo dysponowania, a także taką, która nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami odrębnymi. Sporna inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tym bardziej nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami odrębnymi (patrz: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że z projektu budowlanego wynika, że projektowany obiekt budowlany nie będzie emitował hałasu ani wibracji, emisja zanieczyszczeń gazowych (w tym zapachów) pyłowych odbywać się będzie bez szkodliwego wpływu na otoczenie i środowisko - dotyczy kominka na sali sprzedaży. W zakresie rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów podano, iż wytwarzane będą wyłącznie odpady gospodarcze. Projektowany obiekt nie będzie miał wpływu na drzewostan, powierzchnię ziemi, wód powierzchniowych i podziemnych. Wskazane zostało, że oddziaływanie inwestycji będzie w granicach działki inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutów skargi kasacyjnej, iż z uwagi na położenie działki nr [...] z działką skarżących nr [...] działalność gospodarcza inwestora jest działalnością uciążliwą wywołującą emisje hałasu, pyłu, płynów i spalin. Z analizy projektu budowlanego w konfrontacji z zapisami spornego planu i braku wykazania okoliczności z czym należy wiązać powoływane przez skarżących uciążliwości, skoro nie mamy w sprawie do czynienia z wielkopowierzchniową placówką handlową. Sporny obiekt o stosunkowo niewielkiej powierzchni, jak i rodzaj działalności (sprzedaż usług w zakresie elementów dekoracyjnych, wyposażenia wnętrz i ogrodów) nie uzasadniają przyjęcia twierdzeń skarżących, które w sposób oczywisty niebudzący jakichkolwiek wątpliwości uzasadniałyby twierdzenie o działalności inwestora, która w świetle rozwiązań przedstawionego wyżej planu byłaby działalnością uciążliwą.

Z definicji nieuciążliwej działalności zawartej w planie nie można wyprowadzić w stosunku do planowanej inwestycji przeciwnych wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w przypadku zabudowy na terenie jednostki [...] nie przewidziano przeznaczenia zamiennego, co oznacza, że obowiązują pełne ustalenia szczegółowe o jakich była mowa w § 33 planu w których dopuszczono możliwość prowadzenia funkcji usługowej oraz nieuciążliwej działalności gospodarczej. Z kolei w § 3 pkt 1 lit. a planu podano definicję podstawowego przeznaczenia w granicach działki. Jest to zatem obowiązujące przeznaczenie odnoszące się do więcej niż 50 % powierzchni każdej działki, lub więcej niż 50% powierzchni całkowitej wszystkich budynków istniejących i planowanych, położonych w jej granicach. Oznacza to, że zabudowa dopuszczona na podstawie § 33 ust. 3 pkt 1 do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej musi spełniać także wymagania § 3 ust. 1 lit. a planu a więc może mieć mniej niż 50% powierzchni działki, gdyż więcej niż 50% zarezerwowane jest dla zabudowy podstawowej. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji, że zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania określone w § 3 pkt 1 planu miejscowego, gdyż podstawowe przeznaczenie terenu obejmuje więcej niż 50% powierzchni działki. Natomiast to, że zdaniem skarżących budynek mieszkalny inwestora aktualnie zajmuje mniej niż 50% powierzchni działki nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji wobec budynku handlowo-usługowego na działce nr ewid. [...], który w pełni odpowiada zapisom omawianego planu zajmując jedynie 21,5% powierzchni działki. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu skarżących, iż błędnie Sąd pierwszej instancji nie zastosował § 12 pkt 2 a) i b) planu dot. ustaleń związanych z ochroną środowiska w myśl którego dla wszystkich terenów położonych w granicach planu zakazuje się wprowadzania w sąsiedztwie: terenów mieszkaniowych i obszarów przestrzeni publicznych, nowych funkcji, uciążliwych dla otoczenia i przeznaczania terenów, pogarszających jakość środowiska, a także związanych ze składowaniem, gromadzeniem lub przetwarzaniem odpadów, a także lokalizowania obiektów i urządzeń, których uciążliwość wykracza poza granice działki, do której jej właściciele lub użytkownicy posiadają prawo dysponowania, a także prowadzenia działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Skoro, jak ustalono w toku niniejszego postępowania, sporna inwestycja ma charakter usługowy oraz związana jest z nieuciążliwą działalnością gospodarczą, którą na przedmiotowym obszarze dopuszcza sam miejscowy plan zagospodarowania terenu, to zarzut naruszenia § 12 pkt 2 a i b planu uznać należy za chybiony. Przewidywana działalność inwestora nie jest działalnością ani znacząco ani potencjalnie znacząco oddziaływującą na środowisko, a więc przewidzianą spornym planem, tym samym nie można skutecznie wskazywać na rażące naruszenie prawa wobec braku rzucającej się w oczy sprzeczności przedmiotowej inwestycji z planem w tym zakresie, tym bardziej, iż wskazywane przez skarżących przesłanki takiego naruszenia są obiektywnie ocenne.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela przedstawione wyżej stanowisko również z uwagi na przedstawioną w niej argumentację. Wbrew stanowisku skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2021 r., II OSK 3015/18, posiada istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie funkcji budynku czy charakteru prowadzonej przez inwestora działalności zostały już prawomocnie rozstrzygnięte. Organ odwoławczy podniósł, że zmiana pozwolenia na budowę nie dotyczy zmiany przeznaczenia budynku, a jedynie jego parametrów – poziomu posadowienia fundamentów i posadzki parteru budynku, obniżenia budynku oraz zmianę wymiarów zewnętrznych budynku i w tym zakresie zasadnie stwierdził, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazać trzeba, że z projektu budowlanego zamiennego wynika, że zostały zachowane wskazane w § 33 uchwały parametry zabudowy. Organ I instancji wyjaśnił, że podstawowe przeznaczenie w granicach działki tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zgodnie z § 3 ust. 1 lit a planu stanowi więcej niż 50% powierzchni całkowitej wszystkich budynków istniejących i planowanych, położonych w jej granicach (§ 3 ust. 1 lit a planu). Wynika to z faktu, że powierzchnia całkowita domu jednorodzinnego istniejącego wynosi 269,9 m2, natomiast budynku projektowanego wynosi 214,2 m2. Nadto organ I instancji wskazał, że spełnione są przesłanki określone w § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a także warunki dotyczące przesłaniania i bezpieczeństwa pożarowego. wytwarzanych odpadów podano, iż wytwarzane będą wyłącznie odpady gospodarcze. Z projektu budowlanego zamiennego wynika, że oddziaływanie inwestycji będzie mieściło się w granicach działki inwestora. Należy stwierdzić, że przedmiotowe zmiany wskazane w projekcie budowlanym zamiennym polegające miedzy innymi na zmniejszeniu powierzchni całkowitej zabudowy i powierzchni zabudowy budynku nie zwiększają oddziaływania na nieruchomości sąsiednie (nr [...]). Zasadnie organ odwoławczy podniósł, że projekt budowlany nie zawiera żadnych dodatkowych rozwiązań mogących negatywnie wpłynąć na nieruchomości sąsiednie. Nie pozbawiają one nieruchomości sąsiednich możliwości zabudowy czy wykorzystania zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Organ II instancji w sposób prawidłowy przedstawił kwestię obliczenia terminu 65 dni (art. 35 ust. 6 pkt 1 Pr. bud.) na wydanie decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższych względów należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 35 ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Pr. bud., które oznaczają brak możliwości odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Pr. bud.)

W konsekwencji skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).