Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1087/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 190 art. 1 pkt 3, ust. 2, ust. 4, art. 7 ust. 1, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1, art. 152, art. 132
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – referent stażysta Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi E. Z. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy W. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 4 oraz art. 7 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. 2010 r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.) w związku z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. 2011 r. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu skarżącego radnego E. Z. wybranego do Rady Gminy W. na kadencję 2010 – 2014 w okręgu wyborczym Nr [...] – Komitet Wyborczy Wyborców "[...]" z powodu braku prawa wybieralności w dniu wyborów. W uzasadnieniu podano, że w dniu [...] stycznia 2014 r. do Urzędu Gminy W. wpłynęło pismo – wniosek datowany na dzień [...] stycznia 2014 r. skierowany do M. F. Przewodniczącego Rady Gminy W., w którym wnioskodawca M. B. wniósł o podjęcie działań zmierzających do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu skarżącego na skutek utraty prawa wybieralności. Mianowicie skarżący nie zamieszkuje na terenie Gminy W. tj. nie przebywa tam z zamiarem stałego pobytu i jest jedynie na terenie Gminy W. zameldowany na niezabudowanej nieruchomości usytuowanej przy ul. [...] M., gdzie jednocześnie ma zarejestrowaną działalność gospodarczą pod nazwą "[...]". Na stałe zaś zamieszkuje w miejscowości I. w gminie S., we własnym domu z garażem, którego formalną właścicielką jest jego kuzynka. Tam też prowadzi gospodarstwo, posiada nieruchomości i tam koncentruje się jego życie. Wnioskodawca ponadto podniósł, że skarżący na terenie W., w M. zatrzymuje się tylko sporadycznie w domku letniskowym swojej matki. W ocenie składającego wniosek, skarżący nie może w kontekście obowiązujących w tym zakresie przepisów pełnić funkcji radnego i reprezentować sołectwa M., ponieważ nie posiada prawa wybieralności. Dalej wnioskodawca skonkludował, że radny zameldował się na terenie M. przed wyborami samorządowymi w 2006 r., gdzie został wybrany do Rady Gminy N., a następnie do Rady Gminy W., jednakże jako osoba faktycznie niezwiązana rodzinnie, majątkowo i emocjonalnie z Gminą W., nie może godnie reprezentować jej mieszkańców, w tym społeczności M. W przedmiotowej sprawie poza samym wnioskiem, wymieniony złożył oświadczenie z dnia [...] lutego 2014 r., w którym nawiązał do wniosku i wyjaśnił źródła pozyskanej wiedzy. W materiałach znajduje się również oświadczenie A. W. z dnia [...] lutego 2014 r., w którym wymieniony potwierdza, że radny E. Z. nie zamieszkuje na terenie Gminy W. w miejscowości M., a w miejscu zameldowania widywany jest sporadycznie, głównie podczas odbioru korespondencji przez co kontakt z radnym jest utrudniony. Informacje zawarte we wniosku, a dotyczące adresu zameldowania i prowadzenia działalności gospodarczej, potwierdził Referat Spraw Obywatelskich, Handlu i Usług Urzędu Gminy W. w piśmie skierowanym do Przewodniczącego Rady Gminy W. z dnia [...] stycznia 2014 r. Zatem podjęcie przedmiotowej uchwały jest wobec poczynionych ustaleń i wskazanych okoliczności konieczne. W dalszej części wskazano na art. 16 ust. 2a ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy zgodnie z którym, do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 tj. Kodeks wyborczy weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że podstawę materialno – prawną stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego kadencji 2010 – 2014 stanowią przepisy ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Z kolei przepis art. 5 ust. 1 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw stanowi, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma każdy obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze działania rady. Prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady (art. 7 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 9 ustawy, przy ustalaniu stałego zamieszkania dla potrzeb ustawy stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Zatem w myśl art. 25 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują łącznie dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości i zamiar stałego pobytu, a jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. Na stałość pobytu w danej miejscowości wskazuje skupienie w niej życiowej aktywności. Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje ex lege z chwilą zamieszkania na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego, bez względu na dopełnienie obowiązku meldunkowego. Uprawnienia do głosowania w wyborach samorządowych nie należy bowiem wiązać z dokonaniem czynności materialno – technicznej, jaką jest zameldowanie, bowiem instytucja zameldowania ma charakter wyłącznie ewidencyjno – porządkowy i nie można utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania, gdyż z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków (K. Wlaźlak, "Wybrane aspekty wyborów samorządowych w orzecznictwie sądów administracyjnych", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2012 r., nr 3, s. 77; K. Skotnicki, "Zasada powszechności w prawie wyborczym. Zagadnienia teorii i praktyki", Łódź 2000 r., s. 22-24.). Odstąpienie w prawie wyborczym od ustalania miejsca zamieszkania według reguł dotyczących ewidencji ludności uznać należy za słuszne. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie uzależnia bowiem korzystania z praw wyborczych od zameldowania. Ponadto dla oceny miejsca stałego pobytu konieczne jest uwzględnienie okoliczności zewnętrznych mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście zamierza stale przebywać w danej miejscowości. Aby zamiar stałego zamieszkania był wiarygodny, musi wyrażać się w postaci konkretnych sprawdzalnych zachowań, które będą jego potwierdzeniem. Muszą to być codzienne czynności faktyczne prawne, które będą wyrazem zamiaru. Natomiast w ocenie Rady Gminy W. stwierdzenie wygaśnięcia mandatu jest konsekwencją braku prawa wybieralności w dniu wyborów do Rady Gminy W. kadencji 2010 – 2014. Dalej zwrócono uwagę, że M. w świetle przedstawionych faktów nie jest miejscowością, w której skarżący fizycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu, bowiem ośrodkiem swoich osobistych, w tym rodzinnych, jak też majątkowych interesów ustanowił miejscowość I. w gminie S. Tam koncentruje swoje życie i prowadzi gospodarstwo. Zameldowanie w tej sytuacji stanowi jedynie kategorię prawa administracyjnego i nie stanowi w świetle przedstawionych faktów wskazówki przy ocenie istnienia przesłanek określonych w art. 25 Kodeksu cywilnego. O zamieszkiwaniu na terenie Gminy W. można by mówić wówczas, gdyby wystąpiły okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że ta miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej skarżącego. Tymczasem złożone wnioski i oświadczenia oraz przeprowadzone w tym zakresie przez Doraźną Komisję postępowanie dowodowe temu przeczą. W ramach tego postępowania Doraźna Komisja na posiedzeniu jakie odbyła w dniu [...] kwietnia 2014 r. wysłuchała wyjaśnień sąsiadów skarżącego, tj. K. W., A. W., R. T. oraz K. S. i wszyscy oni potwierdzili fakt braku zamieszkiwania skarżącego na terenie Gminy W., zaś on sam stwierdził, że zamieszkuje na terenie Gminy W. w M., w domu swojej matki. Nie jest to przy tym miejsce, gdzie posiada zameldowanie na pobyt czasowy tj. na niezabudowanej działce leśnej znajdującej się na przeciwko działki, na której znajduje się dom jego matki (natomiast bezpośrednio z działką radnego Z. sąsiaduje działka, na której mieszka w znajdującym się tam domu brat E. Z.). Jednakże skonkludowano, że z przeprowadzonych przez Komisję dowodów nie wynika, aby skarżący zamieszkiwał w domu swojej matki lub w domu swojego brata, bowiem K. W., na pytanie o to czy E. Z. zamieszkuje u matki lub brata stwierdził, że: "widziałby, gdyby coś takiego miało miejsce, że nie widuje go poza jego przyjazdem i wyjazdem" (na swoją działkę). Poza tym K. W. wskazał, że radny Z. co kilka dni przyjeżdża na swoją działkę na kilkanaście minut i z niej wyjeżdża. Pozostałe osoby tj. R. T., A. W., K. S. stwierdziły, że praktycznie radny Z. na terenie M. nie przebywa lub przebywa sporadycznie na swojej działce. Tak również twierdziły dwie inne osoby zamieszkałe w bezpośrednim sąsiedztwie radnego Z., które rozmawiały z Komisją po tym jak Komisja udała się na miejsce wskazywane przez radnego jako miejsce jego stałego pobytu. Z wyjaśnieniami tymi korespondują, uzupełniają je i tworzą logiczną całość wyjaśnienia kierowcy Urzędu Gminy Z. B., który dostarcza radnym materiały na sesje Rady Gminy W., w tym również skarżącemu. Z. B. stwierdził, że materiały na sesje wrzuca do skrzynki znajdującej się przy wjeździe na działkę radnego i taki sposób dostarczania materiałów datuje się od chwili, gdy bratowa radnego nakrzyczała na niego gdy dostarczał przesyłkę – wcześniej, co najmniej kilkakrotnie, to właśnie tej osobie pozostawiał materiały na sesje. Po poinformowaniu skarżącego o tym zdarzeniu, umieścił on skrzynkę na swojej posesji, aby tam zostawiać przeznaczone dla niego materiały. Powyższe fakty potwierdził dodatkowo M. B., który stwierdził, że skarżący pojawia się na swojej działce tylko po odbiór korespondencji, zarówno przeznaczonej dla niego jako radnego jak i w ramach zarejestrowanej na tej działce firmy obrotu nieruchomościami, którą prowadzi. Powyższe wskazuje więc w sposób jednoznaczny, że dom matki radnego Z. nie jest miejscem jego stałego zamieszkania. Gdyby tak było to jego najbliżsi sąsiedzi potwierdziliby ten fakt. Poza tym, nie można logicznie wytłumaczyć faktu, że E. Z. przyjeżdża na swoją działkę w sytuacji, gdy twierdzi, że zamieszkuje na stałe, zaraz obok, w domu swojej matki. Gdyby tam faktycznie zamieszkiwał to z pewnością nie używałby żadnego środka lokomocji aby pokonać tak krótki dystans. Również z pewnością nie polecałby, aby dostarczać mu materiały na sesje do skrzynki na swojej posesji tylko bezpośrednio do miejsca stałego zamieszkania, do domu swojej matki. Nie pozwalałby również, aby tą korespondencję dostarczano mu do domu jego brata, gdzie przecież, jak sam twierdzi, nie zamieszkuje, bowiem byłoby to działanie zupełnie nielogiczne. Również pozostałe fakty wskazane przez skarżącego na potwierdzenie zamieszkiwania na terenie M. przeczą temu twierdzeniu. Nie można uznać za dowód potwierdzający jego miejsce zamieszkania przedstawionej przez radnego listy podpisów, gdyż nie odnosi się ona w ogóle do tego faktu. Zauważyć przy tym należy, że na tej liście złożyły podpisy osoby, które nie zamieszkują w sąsiedztwie radnego Z. i siłą rzeczy nie posiadają wiedzy o tym, czy radny zamieszkuje w M. czy też nie, lecz wyłącznie udzielają mu poparcia. Jak wskazano powyżej, że samo przekonanie danej osoby o jej miejscu stałego pobytu nie przesądza o tym fakcie pod względem prawnym, gdyż wymaga to również stałego fizycznego przebywania w danym miejscu i koncentracji tam swojego życia. Nie można więc za wystarczający dowód w tym względzie uznać gołosłownego twierdzenia skarżącego, tym bardziej, że pozostałe fakty temu stwierdzeniu przeczą. O fakcie stałego zamieszkania nie przesądza także prowadzenie przez radnego w tym miejscu działalności gospodarczej tym bardziej, że adres firmy nie pokrywa się z adresem stałego pobytu radnego tj. domem jego matki. Nie można uznać za logiczne twierdzenia o zamieszkiwaniu w domu (letniskowym) matki w sytuacji gdy skarżący posiada rozliczne nieruchomości w tym trzy mieszkania, jak również fakt pozostawania przez radnego w konkubinacie z osobą zamieszkującą w miejscowości I., co radny potwierdza. Fakt zamieszkiwania z konkubiną potwierdza również M. B. wskazując, że gdy był zapraszany do domu przez E. Z. to spotkania odbywały się zawsze w domu znajdującym się w I. Tak więc fakt, że formalnie radny Z. nie jest właścicielem tego domu bynajmniej nie oznacza, że nie jest to miejsce jego stałego zamieszkania. Brak stałego miejsca zamieszkania radnego Z. potwierdza również postanowienie wydane przez Sąd Rejonowy w L. I Wydział Cywilny z dnia [...] marca 2014 r., mocą którego oddalono reklamację złożoną przez skarżącego na decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] marca 2014 r. którą to decyzją E. Z. został skreślony z rejestru wyborców Gminy W. z tożsamych powodów jak przedstawione powyżej tj. braku posiadania stałego miejsca pobytu na terenie Gminy W. Orzeczenie to jest prawomocne, gdyż zgodnie z przepisem art. 22 § 5 w związku z art. 20 § 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, nie podlega ono zaskarżeniu. Stosownie do treści art. 365 § 1 k.p.c., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, uznać należy, że Rada Gminy W. jest związana tym orzeczeniem. Rada Gminy W. jest bowiem jako organ administracji samorządowej organem administracji publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący E. Z. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na podjęcie jej z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 7, 77, 80, i 107 § 3 k.p.a. poprzez:

– nie zaproszenie na posiedzenie Komisji Doraźnej (chociażby kilku) osób spośród 370 podpisanych na listach społecznych, jak również żadnego z członków rady sołeckiej czy sołtysa, czym Komisja stronniczo zbadała argumenty w sprawie,

– nieprzeprowadzenie wizji lokalnej w miejscowości, którą organ uznał w uzasadnieniu (bez zbadania sprawy) za inne miejsce jego stałego zamieszkania,

– nie zaproszenie go na tą część posiedzenia Komisji Doraźnej, w której swoje oświadczenia i wyjaśnienia składali B. i inni "oskarżyciele", czym pozbawiono go możliwości wyjaśnienia spornych kwestii,

– subiektywne i tendencyjne opisanie wizji lokalnej w miejscu jego zamieszkania oraz przyjęcie oświadczeń osób obciążających go, bez należytej weryfikacji faktycznej,

– brak stanowiska Komisji Doraźnej co do wartości dowodowej dokumentów, które w sposób bezsporny udowadniają kłamliwy charakter oświadczeń złożonych szczególnie przez wnioskodawcę tj. M. B.

Niezależnie od powyższego organ naruszył:

– art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji Wyborczej, poprzez nieumożliwienie mu złożenia wyjaśnień do stawianych mu w uchwale zarzutów, bowiem na sesji bez wprowadzenia do porządku obrad, wprowadzono nowy projekt uchwały wraz z uzasadnieniem. Rada Gminy przegłosowała również nieodczytywanie nowego projektu uchwały i jej uzasadnienia i w tej sytuacji nie mógł więc ustosunkować się i zapoznać z nowymi zarzutami oraz tezami Komisji doraźnej opisanymi w nowej uchwale.

– art. 190 ust. 3 Ordynacji Wyborczej, poprzez badanie sprawy przez Komisję doraźną na dzień i stan obecny, podczas gdy rada gminy podjęła uchwałę o wygaszeniu jego mandatu na dzień wyborów tj. [...] października 2010 r. i stanu tego nie sprawdzono. Ponadto na zbadanie sprawy "utraty prawa wybieralności w dniu wyborów" ustawowo organ miał 3 miesiące, później już mógł jedynie badać sprawę pod kątem utraty prawa wybieralności (w czasie kadencji).

– art. 20 ustawy o samorządzie gminnym korelującym z § 24 ust. 2 pkt 3 Statutu Gminy W., poprzez niedostarczenie w materiałach na sesję "nowej" uchwały wraz z uzasadnieniem. Nie wprowadzono jej ani do porządku sesji, ani nie zgłoszono i przegłosowano autopoprawki, a zatem jest to rażące naruszenie prawa.

W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny i uszczegółowiając zarzuty ze skargi – podał, że w dniu [...] lutego 2014 r. Rada Gminy W. na wniosek i oświadczenie M. B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, a w dniu [...] marca 2014 roku Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...], stwierdził nieważność tej uchwały w całości i organ nie zaskarżył tego rozstrzygnięcia. Już w dniu następnym tj. [...] marca 2014 r. Wójt Gminy W. na wniosek przewodniczącego rady gminy W. wydał decyzję o wykreśleniu go z rejestru wyborców, zaś przewodniczący umotywował reklamację do rejestru wyborców tym, iż rada gminy podjęła uchwałę o wygaszeniu mandatu i to pomimo tego, że uchwała ta została w całości uchylona, natomiast Sąd Rejonowy w L. oddalił jego skargę na powyższą decyzję. Ponieważ decyzja wójta powzięta była na podstawie uchylonej, a więc nieobowiązującej uchwały rady gminy, bez przeprowadzenia jakiejkolwiek procedury postępowania administracyjnego, doprowadziło to do tego, iż wiele niepodważanych faktów zostało pominiętych. W decyzji tej wójt nawet nie podał prawidłowego adresu, pod którym rzekomo nie zamieszkuje. Dlatego, też na podstawie art. 4241 § 2 k.p.c. w związku z art. 156 §1 ust. 2, 3 i 7 k.p.a. wniósł do Sądu Rejonowego w L. wniosek o stwierdzenie niezgodności z prawem postanowienia Sądu i aktualnie rozpatrywanie jego wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia jest w toku. W dalszej części dodał, że w dniu [...] czerwca 2014 r. na sesji nadzwyczajnej rada gminy podjęła uchwałę o powołaniu Komisji doraźnej, której celem było zbadanie istnienia przesłanek uzasadniających wygaśnięcie jego mandatu radnego z powodu braku prawa wybieralności w dniu wyborów i w tym dniu rozdano już radnym materiały na sesję w dniu [...] kwietnia 2014 roku, a w nich projekt uchwały wraz z uzasadnieniem o wygaśnięciu mandatu radnego, a zatem, jeszcze przed powołaniem doraźnej Komisji i jakimikolwiek jej ustaleniami. Projekt tej uchwały wniósł pod obrady rady zastępca wójta (nie mający do tego statutowych uprawnień), a nie przewodniczący rady gminy czyli ta osoba, do której wniosek o wygaszenie mandatu skierował M. B. Ponadto posiedzenie Komisji przeprowadzono w sposób stronniczy, bowiem zaproszono na nie jedynie 6 osób, które złożyły "szablonowe oświadczenia" o jego niezamieszkiwaniu i widywaniu go jedynie przy odbieraniu korespondencji ze skrzynki pocztowej. Natomiast on sam nie mógł zadać pytań tym osobom i na posiedzenie Komisji doraźnej nie zaproszono ani jednej z 370 osób, które podpisały się pod listą społeczną potwierdzającą jego zamieszkiwanie w M. Osoby te potwierdziły też fakt swobodnych kontaktów z nim, zarówno w miejscu jego jak i ich zamieszkania oraz kontakt telefoniczny. Na spotkanie nie zaproszono również żadnego z członków rady sołeckiej czy sołtysa, którzy w dniu [...] lutego 2014 r. wyrazili pisemnie swoje stanowisko. Tym samym organ nie ocenił całokształtu materiału dowodowego. Niezależnie od powyższego wskazał, że organ nie przyjmuje do wiadomości, iż to na działce jego mamy, a nie jego, stoją jej dwa murowane domy mieszkalne oraz murowany garaż z pomieszczeniem mieszkalnym oraz komórką. Wszystkie te budowle są pod jednym numerem [...]. W domach tych zamieszkuje brat z rodziną, on i matka. Zatem niedopuszczalnym jest, że dwukondygnacyjny murowany ocieplony dom jego matki ze wszystkimi instalacjami nazywany jest "domkiem letniskowym". Podobnie rzecz się ma z innymi uwagami przewodniczącej Komisji ujętymi w protokole z posiedzenia komisji o tym, że na stole w jego kuchni znajdowała się tylko cebula (były też pomidory, ciastka, pieczywo herbata) i czajnik elektryczny. Tak też sporządzono cały protokół nie zapisując w nim słowa o faktach i dowodach potwierdzających jego zamieszkiwanie na [...], bowiem nie wspomniano o szafach z jego ubraniami, meblach kuchennych i pokojowych, sprzęcie codziennego użytku, kwiatach, drukarce itp. Za to w uzasadnieniu uchwały napisano, że brak jest w miejscu zamieszkiwania komputera, lecz on ze względu na wyjazdowy charakter pracy mam dwa komputery typu laptop. Ponadto Komisja nie zechciała pojechać do miejsca jego rzekomego zamieszkania wskazanego przez M. B. Dalej wskazał, że nie mają żadnego znaczenia dla określenia jego miejsca zamieszkania stwierdzenia Komisji licznych nieruchomościach i to, że bywa (głównie w letnie weekendy) u swojej konkubiny, która przebywa jedynie sezonowo w I., a na stałe mieszka w W. W dalszej części podał, że kiedy przewodniczący rady gminy W. rozpoczął procedowanie punktu, zarządził 15 min. przerwę w celu zapoznania się z protokołem posiedzenia komisji i jej opinią (materiał ten powinien zostać radnym i jemu dostarczony na siedem dni przed sesją). Mimo jego próśb o więcej czasu i naniesienie swoich poprawek do protokołu Komisji, zignorowano to. Natomiast kiedy w swoich wywodach dotarł do wskazania faktu, iż projekt uchwały i jego uzasadnienie były gotowe na kilka dni przed powołaniem Komisji doraźnej, co jednoznacznie świadczy o tym, że Komisja doraźna ma jedynie "klepnąć z góry ustaloną już tezę", przewodniczący poprosił pracownika biura rady o rozdanie tekstu nowej uchwały wraz z uzasadnieniem. W sytuacji pełnego zaskoczenia wprowadzeniem nowej uchwały z nowym uzasadnieniem, nie był w stanie obronić się. W tych okolicznościach kontynuowanie wyjaśnień co do "starego uzasadnienia" nie miało już większego sensu, bowiem nowych zrzutów i stanowiska komisji oraz rady nie miał jednak szansy nawet poznać. Następnie radni przegłosowali najpierw fakt, że nie będą czytać uchwały i jej nowego uzasadnienia, po czym przyjęli nową uchwałę i jest to działanie zupełnie niezgodne z prawem dlatego, że projekt nowej uchwały nie znalazł się w materiałach na sesję, nie wprowadzono nowej uchwały do porządku obrad i nie zaopiniowała jej żadna komisja rady gminy czym skutecznie pozbawiono go szansy zapoznania się z jej treścią i złożenia merytorycznych wyjaśnień. Zatem doszło do "głosowania w ciemno", za z góry założoną tezą. Takie metody prowadzenia obrad i dostarczania dokumentów na sesję są niezgodne zarówno z art. 20 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 24 ust. 2 pkt 3 Statutu Gminy W. Niezależnie od powyższego § 52 Statutu Gminy W. nakłada obowiązek opiniowania projektu uchwały przez co najmniej jedną Komisję Rady Gminy przed tym nim trafi ona pod obrady rady gminy, jednakże takiej opinii Komisja nie wydała. Komisja doraźna zaopiniowała projekt uchwały z diametralnie innym uzasadnieniem tj. tym które znajdowało się w materiałach dostarczonych w dniu [...] kwietnia 2014 r., a nie ten faktycznie przyjęty przez radę Gminy w dniu [...] kwietnia 2014 roku. W dalszej części odniósł się do sytuacji politycznej, a następnie do miejsca zamieszkania wskazując, że zgodnie z art. 25 k.c., miejsce zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Istotny jest tu zarówno fakt fizycznego przebywania w danej miejscowości (corpus) jak i wola przebywania w niej (animus). Wola przebywania w danym miejscu jest pojęciem subiektywnym. Musi wiązać się z tym, iż miejsce to stało się ośrodkiem życia codziennego osoby fizycznej, w którym skoncentrowane są jej plany życiowe. Dane miejsce nie traci przymiotu miejsca zamieszkania wskutek dłuższego lub krótszego oddalenia się z niego, pod warunkiem, że osoba nie traci rzeczywistego związku z miejscem. Można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Natomiast całe jego życie osobiste, zawodowe, społeczne, rodzinne i towarzyskie skupione jest w M. przy ul. [...], będącym jego jedynym miejscem zamieszkania i stanowi jego życiowe centrum. Fakt, iż zamierza na stałe osiedlić się w M. potwierdza również uzyskanie pozwolenia na budowę własnego domu i fakt zgromadzenia materiałów na budowę. Ponadto on jak i nikt z jego bliskiej i dalszej rodziny nie ma własnego domu na terenie Gminy S. Życie zawodowe również prowadzi w miejscu zamieszkiwania, gdzie ma komputer, drukarkę i dokumenty firmowe niezbędne do pracy, regał i biurko itp. itp. Jego firma tj. Biuro [...] jest zarejestrowana i działa aktywnie pod adresem zamieszkiwania oraz zameldowania i jego firma nie jest wirtualna, a od czasu jej założenia w 2007 r., łączne podatki jakie zapłacił do Urzędu Skarbowego w L. zamknęły się kwotą [...] tys. zł. Na koniec zaś powołał się na swoją działalność w miejscu zamieszkania.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) do danej rady ma każdy obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze działania tej rady, zaś zgodnie z art. 7 ust. 1 tejże ustawy. prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady. Ponadto, jak stanowi się w art. 9 ustawy, przy ustalaniu faktu stałego zamieszkania dla potrzeb niniejszej ustawy, stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, zaś w myśl art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. z 2014 r., poz. 121), miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Natomiast wygaśnięcie mandatu radnego według art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa, następuję wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów, zaś na podstawie ust. 2 tegoż przepisu, wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, a w przypadkach określonych m.in. w ust. 1 pkt 3, przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Ponadto w myśl art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Ponadto w § 14 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy W. ustanowiono, że rada może powołać również inne stałe i doraźne komisje Rady, a sprawozdanie komisji rady składają przewodniczący tych komisji lub sprawozdawcy wyznaczeni przez komisje (§ 33 ust. 2 Statutu), zaś według § 24 ust. 2 pkt 3, przygotowanie sesji obejmuje między innymi zapewnienie dostarczenia materiałów na sesję radnym – obligatoryjnie (...).

W tym miejscu wskazać również należy, że mocą art. 10 pkt 2) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), utraciła moc ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa, jednakże zgodnie z brzmieniem art. 16 ust. 2a, do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, przede wszystkim komisja doraźna mająca na celu "zbadanie istnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcie mandatu radnego E. Z. z powodu braku prawa wybieralności w dniu wyborów" w wyniku złożonego przez M. B. wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. stwierdzającego, że skarżący nie zamieszkuje na stałe w miejscowości M., dopuściła się – w ocenie Sądu – wielu zaniedbań w procedowaniu i w sposób nie do zaakceptowania, wyciągnęła nie odpowiadające stanowi faktycznemu wnioski. Otóż w uzasadnieniu uchwały wskazano, że ośrodkiem swoich stałych interesów osobistych, majątkowych i rodzinnych skarżący ustanowił miejscowość I. w gminie S. Sądzić należy, że do takich wniosków rada doszła na podstawie zeznań M. B. przed komisją doraźną który podał, że "był zapraszany do domu p. E. Z.– ale do jego domu w I. (...) zapisał dom na jej siostrę [żony], na jaką p. M. B. nie wie, jednak jest przekonany, że p. E. Z. mieszka w I.". Tymczasem z zaświadczenia Starostwa Powiatowego w L. z dnia [...] lutego 2014 r. wynika, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości zabudowanych położonych na terenie miasta i gminy S. Zatem samo "przekonanie" jednego ze świadków i to nie poparte żadną analizą przez organ, a ponadto w zestawieniu z powyższym zaświadczeniem, nie jest – zdaniem Sądu – wystarczającym dowodem za przyjęciem, iż stałym miejscem zamieszkania skarżącego jest I., a nie M. Tym bardziej, że M. B. nie kryje faktu, iż jest ze skarżącym skonfliktowany. Zatem w takiej sytuacji należało bardziej krytycznie podejść do jego zeznań i uzasadnić, dlaczego temu świadkowi daje wiarę, a odmawia jej skarżącemu. Niezależnie od powyższego zeznania pozostałych świadków przed komisją doraźną, nie prowadzą – w ocenie Sądu – do przekonywujących wniosków o niezamieszkiwaniu skarżącego w miejscowości M. Z tego mianowicie powodu, że K. W. stwierdził, że mimo wszystko widuje skarżącego co drugi, trzeci dzień, a to jeszcze nie przeczy tezie o braku stałego miejsca zamieszkiwania. Kolejny świadek R. T. stwierdził jedynie i to bez żadnego uzasadnienia, że skarżący nie mieszka w M., zaś A. W. oświadczył, że "brat powiedział już w zasadzie wszystko i że może stwierdzić, że p. E. Z. praktycznie tam nie przebywa, przyjeżdża sporadycznie, czasem coś pograbi poza tym nic tam nie robi. Natomiast K. S. oświadczył, że nie widuje skarżącego na działce dodając niepochlebne opinie o nim. Natomiast nikomu, poza K. W., nie zadano pytania, czy skarżący nie przebywa w domu swojej matki. Chociaż ten ostatni ze świadków oświadczył, że widziałby ten fakt, gdyby miało miejsce, to powyższe nie wnosi nic do sprawy. W kontekście powyższego wszak nie przesłuchano chociażby matki skarżącego, która mogłaby wnieść istotne elementy do sprawy, a poza tym nie podano, dlaczego tym świadkom dano wiarę w tezę skarżącego. Ponadto nie wnosi nic istotnego do sprawy zeznanie Z. B., bowiem dowoził on na działkę skarżącego korespondencję, przy czym – co całkowicie pominięto w uzasadnieniu uchwały – stwierdził, że raz skarżący wyszedł po przesyłki. Skoro zaś tak, to musiał – w ocenie Sądu – tam przebywać, a jeżeli innym razem nie wychodził, to absolutnie nie oznacza, że tam nie zamieszkiwał. Dodać należy, że i w tym przypadku zabrakło jakiejkolwiek analizy zeznań. Ponadto nie do zaakceptowania jest teza zawarta w uchwale rady, że gdyby faktycznie skarżący zamieszkiwał w miejscu, które wskazuje, to nie polecałby powyższemu świadkowi pozostawienie korespondencji w skrzynce na swojej posesji, a nie u matki. Po pierwsze wniosek ten nie został w żaden sposób uzasadniony, a co jest bardzo istotne bo nie sposób poznać procesu myślowego prowadzącego do takiej konkluzji , po wtóre zaś wcale nie musi budzić podejrzeń fakt, że chciał, aby korespondencja była tam pozostawiana chociażby z uwagi na to, że chciał on, jako jedyny, mieć do niej dostęp. Rację również należy przyznać skarżącemu, że przesłuchanie powyższych świadków bez obecności skarżącego jest nie do zaakceptowania, bowiem uniemożliwiono mu zadawania im pytań. Niezależnie od powyższego zauważyć należy i co jest istotne w sprawie, że żadnemu ze świadków nie zadano pytania o jakim okresie czasowym zeznają. Jest to o tyle ważne, że w uchwale przyjęto brak prawa wybieralności ze względu na brak stałego miejsca zamieszkania w M. od dnia wyborów, a więc od roku 2010. A przecież nie można wykluczyć, że świadkowie zeznawali co do aktualnego stanu faktycznego, a nie do stanu od roku 2010.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że przebywanie przez skarżącego u swojej konkubiny w I. w żadnym stopniu nie świadczy, że to u niej on zamieszkuje. Po pierwsze jednym razem mówi się o nieruchomości siostry jego żony, drugim zaś o nieruchomości konkubiny. Skoro zaś tak, to należało również przesłuchać konkubinę i zestawić jej zeznania z zeznaniami przeciwnymi i dopiero wówczas, po tak dokonanej analizie, wyciągnąć końcowe wnioski.

Niezależnie od powyższego nie zaakceptowania jest fakt, że w swoich rozważaniach całkowicie pomięto stanowisko Rady Sołeckiej M. z dnia [...] lutego 2013 r. w którym stwierdza się, że Rada Sołecka M. stwierdza jednoznacznie, że Pan E. Z. od 2006 roku, nieprzerwanie zamieszkuje w M.". Podobnie rzecz się ma z podpisami przeszło 300 osób, które będąc mieszkańcami M. oświadczyły, że: "kontakt z Panem E. Z. jako radnym, był i jest zawsze swobodny oraz powszechny i to zarówno w jego miejscu zamieszkania w M. (...)". Wprawdzie rada gminy stwierdza, że podpisy na liście złożyły osoby nie zamieszkujące w sąsiedztwie skarżącego, lecz faktem jest, że w tej samej miejscowości, a ponadto nie podano, co należy uważać za "sąsiedztwo" i w konsekwencji, które i gdzie te osoby zamieszkują. Zatem powyższy dowód został przez organ, bez właściwego uzasadnienia, całkowicie zmarginalizowany.

Niezależnie od powyższego, w czasie obrad rady gminy – jak wynika z protokołu – nie przedstawiono sprawozdania komisji doraźnej, czym naruszono § 33 ust. 2 Statutu. Ponadto nie wprowadzono do porządku obrad uchwały z nowym uzasadnieniem, jak i też nie dostarczono tegoż uzasadnienia radnym przed sesją, a jedynie zarządzono przerwy w obradach celem zapoznania się z jego treścią. Spowodowało to, że niektórzy radni nie zdążyli doczytać w trakcie tej przerwy protokołu (vide: radny B.). Dodać również należy, że skarżący ma rację twierdząc, że i jemu nie dostarczono materiałów na sesję, skoro sam organ w odpowiedzi na skargę nie neguje tego faktu oświadczając, że: "(...) projekt uchwały (nie różniący się od poprzedniej uchwały w tym przedmiocie) wraz z uzasadnieniem (uzupełnionym w stosunku do uzasadnienia poprzedniej uchwały tylko o okoliczności związane z ustaleniami Komisji Doraźnej) został przedstawiony radnym w taki sposób, że mogli się z nim zapoznać – została ogłoszona 15 min. przerwa, (...)", co narusza cytowany już wyżej § 24 ust. 2 pkt 3 Statutu. Tymczasem obowiązek dostarczenia radnym projektu uchwały przed sesją, na której ma być przedmiotem głosowania, nie tylko zapewnia wszystkim radnym możliwość merytorycznego przygotowania się do zajęcia stanowiska w sprawie, ale - co równie istotne - chroni mniejszość radnych, którzy powiadomieni o treści projektu, którego nie akceptują, mogą podjąć starania o pozyskanie poparcia dodatkowej liczby radnych.

Niezależnie od powyższego rada gminy nie odniosła się do kwestii budowy domu przez skarżącego na terenie tej gminy, jak również nie zwróciła uwagi i nie nadała właściwej rangi oświadczeniu przewodniczącej komisji doraźnej złożone w trakcie posiedzenia rady gminy, w którym wymieniona podała, że co do miejsca zamieszkania skarżącego jest to: "jej subiektywna opinia".

Dodać się zatem godzi, że Sąd badając zaskarżoną uchwałę pod względem jej legalności, nie jest zobligowany do dokonywania własnych ustaleń, bowiem to z jej treści muszą wynikać wykazane przez organ nie budzące wątpliwości fakty, które przesądziły o stwierdzeniu przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego. Uchwała taka winna wskazywać okoliczności, które rada gminy uznała za udowodnione oraz dowody, na których się oparła i przyczyny odmowy przypisania mocy dowodowej oświadczeniom, czy dokumentom, które zostały pominięte przy czynieniu ustaleń. Uchwała, która nie odnosi się do wyżej wskazanych okoliczności wymyka się spod kontroli Sądu, który nie może zweryfikować ustaleń dokonanych przez organ i dokonać ich subsumpcji pod właściwy przepis prawa. Jakkolwiek, żaden przepis prawa nie obliguje rady gminy do sporządzenia uzasadnienia uchwały stwierdzającej brak podstaw do wygaśnięcia mandatu radnego czy też uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu zgodnie z wymogami wyrażonymi w regulacji art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., jednakże, jak już wyżej wyjaśniono ze względu na charakter tejże uchwały, jak również jedną z zasad, mającej charakter zasady uniwersalnej, związanej z wymogiem pogłębiania zaufania do Państwa, motywowania rozstrzygnięć organów, zasadnym jest zawrzeć w niej wyżej opisane elementy, które umożliwią dokonanie kontroli jej legalności.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie – co już wyżej wykazano – zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu na tyle istotnym, że uzasadnia to stwierdzenie jej nieważności. Jak zostało to wskazane, została podjęta bez należytego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz bez właściwego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni wpływ na możliwość stwierdzenia zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a uzasadniających podjęcie uchwały o wygaśnięcie mandatu radnego.

Niezależnie od powyższego zauważyć w tym miejscu należy, że w wyroku z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2482/13, NSA, oddalając skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji stwierdzającego nieważność uchwały rady powiatu w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, podał, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w piśmiennictwie wskazuje się na obowiązek uzasadniania uchwał w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, wyprowadzany w drodze wykładni systemowej i celowościowej (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 307-310 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych; A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, "Praca i Zabezpieczenie Społeczne" 1992, z. 7; por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 870/12, LEX 1216780). Uzasadnienie uchwały powinno wskazywać podstawę prawną decyzji i być na tyle szczegółowe, aby możliwa była ocena motywacji towarzysząca radzie przy podejmowaniu uchwały. W szczególności uzasadnienie uchwały powinno zawierać wskazanie faktów, które rada uznała za decydujące dla wyrażenia takiej zgody. Wynika to z ogólnej zasady, zgodnie z którą rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. Zdaniem NSA, zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, stanowiąca, że organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa, nakazuje uzasadniać każde rozstrzygnięcie, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała, pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się wprawdzie w jego kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do organów państwa oznacza, że organy władzy publicznej są zobligowane do uzasadniania swoich rozstrzygnięć. Obowiązek taki stanowi jeden ze standardów demokratycznego państwa prawnego oraz jest elementem zasady jawności działania organów władzy publicznej.

Na koniec zaś zauważyć należy, że skoro przepis art. 16 ust. 2a cytowanej już wyżej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy ustanowił zasadę stosowania przepisów dotychczasowych, to skarżący nie mógł być skreślony z rejestru wyborców i o czym stanowi w art. 18 § 1 Kodeks wyborczy, bowiem stosownie do art. 33 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa, osoby, którym przysługuje prawo wybierania, wpisuje się do spisu wyborców (a nie do rejestru wyborców).

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.