Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 128/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par.1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.7 ust.1 pkt 3-4
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 6 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. R. i T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 561/11 w sprawie ze skarg C. R. i T. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 stycznia 2011 r. nr 10/11 w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Gminy Józefów o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2011 r., IV SA/Wa 561/11 oddalił skargi C. R. i T. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi.

W uzasadnieniu stwierdził, że zarówno decyzja Wojewody Mazowieckiego, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty Powiatu Otwockiego nie naruszają prawa. Poczynione przez organy ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez ten organ ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Organy obu instancji wyczerpująco i zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej zbadały okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, (art. 7 i 77 k.p.a.). Nie doszło również do naruszenia praw skarżących jako stron toczącego się postępowania.

Podstawę materialnoprawną decyzji lokalizacyjnej stanowiły przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych przygotowaniach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm. – zwanej dalej "ustawą o szczególnych zasadach") w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958 – zwanej dalej "nowelą"). W czasie prowadzonego przez Starostę Powiatu Otwockiego postępowania weszła w życie z dniem 10 września 2008 r. Zmiany wprowadzone tą ustawą w istotny sposób zmieniły ustawę pierwotną. Jednak na mocy treści art. 6 ust. 1 noweli do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. Zatem z uwagi na wszczęcie postępowania w przedmiocie lokalizacji w dniu 8 sierpnia 2008 r. zastosowanie znalazły przepisy powołanej ustawy.

Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że decyzja lokalizacyjna czyni zadość wymaganiom zawartym w art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy zawarte w tym przepisie, tj. wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii oraz określenie linii rozgraniczających teren inwestycji. W decyzji określono również warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury, oraz potrzeb obronności państwa, a także wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Wbrew zarzutom skargi, że droga będąca przedmiotem inwestycji zawsze miała szerokość 10 metrów, z załączonych do akt map wynika, że dopiero przebudowa przedmiotowej drogi dostosuje parametry drogi do ogólnych wymagań, w tym poszerzenie ulicy do 10 metrów. Nie sposób przy tym zakwestionować twierdzeń inwestora, że poszerzenie drogi usprawni połączenie komunikacyjne z przyległymi drogami publicznymi tj. ul. [...] i ul. [...].

Ustosunkowując się do żądania skarżących o zmianę decyzji poprzez pominięcie działki, której są współwłaścicielkami, również należy zgodzić się z Wojewodą Mazowieckim, że zgodnie z przepisami ustawy, starosta pełni w procesie budowy drogi publicznej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany, na tym etapie, wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, a nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wobec powyższego, Starosta Powiatu Otwockiego nie mógł dokonać zmian w przedstawionej przez wnioskodawcę koncepcji przebiegu lokalizacji ww. drogi. Należy zaznaczyć, że przepisy ustawy nie określają obowiązku przedstawienia przez wnioskodawcę różnych wariantów przebiegu planowej inwestycji, dlatego też organ I instancji miał jedynie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jak przedstawił wnioskodawca.

Skarżące podnosiły również kwestie związane z pozbawieniem ich części nieruchomości bez ich zgody oraz obniżenie wartości ich nieruchomości poprzez zmniejszenie powierzchni 120 m2. Choć prawo własności jest prawem konstytucyjne chronionym (art. 21 Konstytucji RP) to nie oznacza, że jest prawem bezwzględnym. Prawo to doznaje ograniczeń na gruncie różnych ustaw, w tym przypadku ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a ich przejawem jest decyzja o lokalizacji drogi, na mocy której nieruchomości niezbędne do realizacji przedmiotowej inwestycji stają się własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji.

Wskazany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2011 roku został zaskarżony w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie tj. art. 6 ust. 1 noweli w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 3-4 ustawy o szczególnych zasadach w sytuacji, gdy przepisy te nie mogły mieć zastosowania do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, gdyż inwestor złożył skutecznie wniosek dopiero 1 września 2009 r., a więc w czasie, gdy przepisy te już nie obowiązywały, a nadto decyzja została wydana bez określenia w niej warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa oraz wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 oraz z art. 7 ust. 1 pkt 3-4 ustawy o szczególnych zasadach wobec oddalenia skargi pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a nadto bez określenia w niej warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, a także wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich,

b) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3-4 ustawy o szczególnych zasadach wobec oddalenia skargi pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana bez określenia w niej warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa a także wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, co wskazuje, że organ administracyjny nie dokonał żadnej analizy w tym zakresie, chociaż był do tego zobligowany,

c) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte 1 września 2009 roku, nie zaś 8 sierpnia 2008 roku, a co za tym idzie do postępowania tego nie mogły mieć zastosowania przepisy rozdziału 2 ustawy o szczególnych zasadach, które w dniu wszczęcia postępowania już nie obowiązywały,

d) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a. wobec oddalenia skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia dotyczącego ochrony uzasadnionych interesów osób skarżących, ograniczając się jedynie do podkreślania znaczenia inwestycji dla inwestora a pomijając całkowicie interes skarżących, a nadto stoi w sprzeczności z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego i jest nie do zaakceptowania w państwie prawa oraz narusza zasadę zaufania i przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

e) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, gdyż w chwili wszczęcia postępowania w tym zakresie, tj. 1 września 2009 roku przepisy rozdziału 2 ustawy o szczególnych zasadach już nie obowiązywały;

f) art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w okolicznościach sprawy powinien był to uczynić i dokonać analizy zaskarżonej decyzji pod kątem spełnienia przez nią wymogów określonych w art. 7 ust 1 pkt 3-4 ustawy o szczególnych zasadach w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w szczególności poprzez dokonanie wnikliwej analizy zgłaszanych zastrzeżeń, co do naruszenia ich interesów,

g) art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy była ona zasadna.

W oparciu o powyższe wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz 2) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew zapatrywaniu Sądu postępowanie w sprawie zostało wszczęte 1 września 2009 r. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne na żądanie strony wszczyna się z dniem doręczenia żądania organowi administracji. Należy mieć na uwadze, że przedmiotowy zakres postępowania został ustalony dopiero 1 września 2009 r., kiedy to do organu wpłynęło żądanie zmiany zakresu przedmiotowego wniosku. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna bowiem dopiero niewadliwy formalnie wniosek złożony przez legitymowany do tego podmiot (wyrok NSA z 19 stycznia 2009 r., II OSK 1892/07). Tym samym do tak wszczętego postępowania mają zastosowanie przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 września 2009 roku. Przeciwne stanowisko jest nie do pogodzenia z zasadą pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zasadą udzielania informacji (art. 9 k.p.a.). Sąd pominął w swoich rozważaniach przedmiotową zmianę wniosku inwestora. Doprowadziło to do sytuacji, w której postępowanie zostało wszczęte co do innego przedmiotu a następnie, po ponad roku, zmienił się zakres przedmiotowy postępowania a jednocześnie do nowego przedmiotu postępowania wadliwe zastosowanie znalazły przepisy ustawy nieobowiązującej w dacie 1 września 2009 roku. Wpływ tego uchybienia na wynik sprawy był oczywisty, albowiem do prawidłowo wszczętego postępowania nie mogły znaleźć zastosowania przepisy rozdziału 2 ustawy o szczególnych zasadach w związku z art. 6 ust. 1 noweli, a tym samym przepisy te nie mogły stanowić podstawy prawnej wydanej w sprawie decyzji. Akceptacja zapatrywania wyrażonego w zaskarżonym wyroku doprowadziłaby do niedopuszczalnej konstatacji, że w przypadku przewidywanej zmiany stanu prawnego, wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego o dowolnym zakresie przedmiotowym, a następnie jego zakres można zmienić, obejmując nim coraz to nowe sytuacje, które jednakże rozpatrywane będą z zastosowaniem nieobowiązujących już przepisów. W demokratycznym państwie prawnym interpretacja taka jest niedopuszczalna.

Konsekwencją naruszenia przepisów prawa materialnego było również naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 oraz z art. 7 ust. 1 pkt 3-4 ustawy o szczególnych zasadach albowiem stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, czego Sąd nie dokonał.

Sąd I instancji akceptując stanowisko organów administracji, wadliwie oraz sprzecznie z treścią art. 61 § 1 i 3 k.p.a. przyjmując, że wszczęcie postępowania nastąpiło 8 sierpnia 2008 roku, nie zaś 1 września 2009 roku, dopuścił się w konsekwencji naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., albowiem prawidłowe orzeczenie Sądu skutkowałoby uchyleniem decyzji Wojewody Mazowieckiego.

Obowiązkowym elementem decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi powinno być, stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3-4 ustawy o szczególnych zasadach, określenie warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa a nadto wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzja elementów takich nie zawierała, albowiem ograniczono się w niej jedynie do blankietowego odesłania, wskazującego że "w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę należy przedłożyć ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia" oraz że "należy uwzględnić wszelkie normy i warunki wynikające z obowiązującego prawa budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem art. 5 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane". Z całą pewnością stwierdzeń takich nie można uznać za ustalenie warunków i wymagań, o których mowa w treści art. 7 ust. 1 pkt 3-4 ustawy o szczególnych zasadach. W połączeniu z zawartym w uzasadnieniu decyzji Starosty Otwockiego stwierdzeniem, że "po przeprowadzeniu wymaganej przepisami procedury oraz stwierdzeniu, że wniosek spełnia warunki określone w/w ustawą zdecydowano jak w sentencji", wyczerpującym całość merytorycznego uzasadnienia decyzji, skutkuje to tym, że decyzja taka nie poddaje się merytorycznej kontroli. Pominięcie tego przez Sąd I instancji skutkowało naruszeniem przepisów art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3-4 ustawy o szczególnych zasadach.

Naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a. polegało na tym, że Sąd zaakceptował uzasadnienie decyzji pozbawione jakiegokolwiek waloru przekonującego. Decyzje, jako akty władcze skierowane do konkretnego adresata powinny zawierać rzeczowe i wyczerpujące uzasadnienie, w szczególności w części bezpośrednio dotykającej interesu skarżących. Tymczasem żadna z wydanych w sprawie decyzji w swym uzasadnieniu kwestii tych nie porusza, skupiając się na uzasadnieniu korzyści jakie jej wydanie niesie dla społeczności lokalnej oraz inwestora. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu administracyjnym interes ten był w ogóle uwzględniany. Równie pobieżnie odniesiono się do warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa. Akceptacja takiego sposobu procedowania przez Sąd I instancji doprowadziła do naruszenia wskazanych przepisów postępowania.

Równie poważnym uchybieniem jest dopuszczenie się przez Sąd obrazy przepisu art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co nastąpiło poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. W chwili zakreślenia przedmiotowego zakresu wniosku i wszczęcia postępowania w tym zakresie, tj. 1 września 2009 roku, przepisy rozdziału 2 ustawy o szczególnych zasadach już bowiem nie obowiązywały. Okoliczność ta pozostawałaby bez większego znaczenia w sytuacji jednakowego stanu prawnego obowiązującego w całym postępowaniu. W sytuacji gdy stan prawny ulega zmianie, przedmiotowa zmiana wniosku, a tym samym data wszczęcia postępowania administracyjnego przybiera na znaczeniu, gdyż nie pozwala na oparcie rozstrzygnięcia na przepisach uchylonych przez dartą końcowego, ostatecznego, określenia przedmiotu postępowania i jego zmiany.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. jest konsekwencją tego, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd jednakże nie wyszedł poza ich granice, mimo że w okolicznościach sprawy powinien był to uczynić i winien dokonać analizy zaskarżonej decyzji pod kątem spełnienia przez nią wymogów określonych w art. 7 ust 1 pkt. 3-4 ustawy o szczególnych zasadach w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Powinno to nastąpić w szczególności poprzez wnikliwe zbadanie zgłaszanych przez skarżące zastrzeżeń, co do naruszenia ich interesów, w tym poprzez naruszenie przysługującego im prawa własności. Skarżące jako zajmujące słabszą pozycję w stosunku do organu administracji, jak również w stosunku do inwestora występującego z wnioskiem o wszczęcie postępowania, nie mogą być pozbawione prawa do rzetelnego uzasadnienia ingerencji dokonanej w przysługujące im prawo własności. W szczególności nie może uzasadniać takiej ingerencji jednozdaniowe uzasadnienie zawarte w decyzji Starosty Otwockiego, zaakceptowane następnie decyzją Wojewody Mazowieckiego, odsyłającą zainteresowane do możliwości późniejszego wykonania pomiarów hałasu, poziomu zanieczyszczenia otoczenia czy możliwościami zastosowania specjalnych środków ochrony przed uciążliwościami związanymi z drogą. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzja o lokalizacji drogi musi zawierać warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

W pierwszej kolejności za błędny należało uznać zarzut naruszenia art. 61 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte 1 września 2009 roku, nie zaś 8 sierpnia 2008 roku, a co za tym idzie do postępowania tego nie mogły mieć zastosowania przepisy rozdziału 2 ustawy o szczególnych zasadach, które w dniu wszczęcia postępowania już nie obowiązywały. Uznać należy, że w dniu 8 sierpnia 2008 roku zostało wszczęte postępowanie w sprawie lokalizacji drogi gminnej na działkach położonych wzdłuż ul. [...] w Józefowie, a to oznacza, że zostało ono wszczęte w sprawie niniejszej. Dokonanie późniejszej (1 września 2009 roku) zmiany zakresu przedmiotowego wniosku zgłoszonego przez inwestora nie zmienia faktu, że postępowanie w dalszym ciągu toczyło się w sprawie lokalizacji tej samej drogi gminnej. Zmienił się jedynie obszar objęty zadaniem inwestycyjnym oraz zakres podmiotowy tego postępowania, o czym strony zostały powiadomione w trybie określonym w art. 49 k.p.a. Dodać należy, że uprawnienie strony wnoszącej o wszczęcie postępowania administracyjnego do modyfikowania wniesionego żądania w postępowaniu przed organem I instancji nie budzi najmniejszej wątpliwości zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze przedmiotu, ponieważ przepisy k.p.a. na to zezwalają.

W konsekwencji za niemające usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarówno zarzuty, że wydane w sprawie decyzje zapadły na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach, które nie obowiązywały w dacie wszczęcia postępowania, jak i twierdzenia skarżących, że zostały one wydane bez podstawy prawnej.

Także zarzuty naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 3-4 ustawy o szczególnych zasadach poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez określenia w niej warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, a także wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i art. 7, 8 i 9 k.p.a. wobec oddalenia skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia dotyczącego ochrony uzasadnionych interesów osób skarżących, ograniczając się jedynie do podkreślania znaczenia inwestycji dla inwestora a pomijając całkowicie interes skarżących, a nadto stoi w sprzeczności z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego nie są zasadne.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności: (...) 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Te elementy treści decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi – wbrew twierdzeniu skarżących – znajdują się w treści decyzji Starosty Powiatu Otwockiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] na s. 2 u dołu, a więc zasadnie przyjął Sąd I instancji, że wymagania wynikające z powyższego przepisu zostały dopełnione. Cyt. przepis art. 7 ust. 1 stanowi lex specialis w odniesieniu do art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a., a więc i te przepisy, nie zostały naruszone, ponieważ nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Zarówno przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonych decyzji, jak i wydane w tej sprawie orzeczenie dotyczą wszystkich aspektów rozpoznanej sprawy, co jasno wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zatem zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., polegający na tym, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice również należało uznać za bezzasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.