Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1092/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 1991 nr 101 poz 444
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
article: § 7 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2012 poz 1246
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
article: § 68 ust. 2 pkt 1 i § 68 ust. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 20 ust. 2 i 3a, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. i P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1790/17 w sprawie ze skargi D. K. i P. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia klasy bonitacyjnej gruntu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1790/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. K. i P. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia klasy bonitacyjnej gruntu.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy orzekł o ustaleniu VI klasy bonitacyjnej gruntu dla użytku leśnego, o symbolu "Ls VI", na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], zgodnie z operatem klasyfikacyjnym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 30 listopada 2015 r. pod nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w 1976 r. przeprowadzono gleboznawczą klasyfikacje gruntów, która została zatwierdzona ostateczną decyzja z dnia [...] września 1977 r. wydaną przez były Urząd Dzielnicowy Warszawa Praga-Północ. Przedmiotowe działki objęte były ww. decyzją, zgodnie z którą zostały zaklasyfikowane jako działki leśne. Powyższa decyzja klasyfikacyjna z 1977 r. nie została nigdy wprowadzona do ewidencji gruntów i budynków. Natomiast w wyniku odnowienia ewidencji powstały działki nr [...] i [...] w obrębie [...], dla których w rejestrze gruntów wpisano użytek "RVI" - grunty orne.

W 2009 r. na terenie dzielnicy [...] została przeprowadzona kompleksowa modernizacja ewidencji gruntów i budynków. Wykonawca modernizacji stwierdził nieaktualność użytków gruntowych wskazując, że na działkach ew. [...], [...], [...], [...] z ww. obrębu występuje las.

Na podstawie operatu modernizacji oraz decyzji z dnia [...] września 2010 nr [...], wydanej na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, Prezydent m.st. Warszawy dokonał zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów na wyszczególnionych 13 działkach ewidencyjnych, położonych na terenie dzielnicy [...] w obrębie [...].

Współwłaściciele nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] wystąpili o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji, dotyczącej również ich nieruchomości.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W związku ze złożonym przez strony odwołaniem Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2010 r. nr [...] z uwagi na niewyjaśnienie jakie podmioty były adresatami tej decyzji.

W efekcie tego rozstrzygnięcia organu nadzoru, D. i P. K. wnioskiem z dnia 30 lipca 2015 r. wystąpili o aktualizację danych objętych ewidencją gruntów i budynków dla ich działek o nr ew. [...] i [...] poprzez przywrócenie wpisów sprzed decyzji z dnia [...] września 2010 r., tj. "RVI" - grunty orne.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] odmówił żądanej aktualizacji danych ewidencyjnych wyjaśniając, że ustalenie rodzaju użytków gruntowych nie było przedmiotem postępowania klasyfikacyjnego, ponieważ zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r., ustalenia te nie należały do obowiązków klasyfikatora.

W ocenie organu, stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie klasyfikacji gruntów nie dawało podstaw do przywrócenia w ewidencji rodzaju użytku sprzed wydania tej decyzji. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy wskazując, że stwierdzenie nieważności decyzji klasyfikacyjnej nie podważa i nie może podważać ustaleń dokonanych w ramach prac modernizacyjnych zgodnie z projektem modernizacji. Prawidłowość tych ustaleń nie była zaś przedmiotem ww. postępowania. Organ ponadto wskazał, że podstawą aktualizacji ewidencji gruntów i budynków jest opracowanie geodezyjne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego a nie wykaz zmian danych ewidencyjnych. Wykonany w ramach tego opracowania wykaz zmian danych ewidencyjnych tylko obrazuje zakres zmian danych ewidencyjnych ustalonych w ramach wykonywanej pracy geodezyjnej.

Stwierdzenie nieważności decyzji klasyfikacyjnej oraz wejście w życie z dniem 29 listopada 2012 r. nowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246) zobowiązywały Prezydenta m.st. Warszawy do ponownego przeprowadzenia klasyfikacji gruntów na wymienionych w decyzji działkach. W związku z powyższym organ ewidencyjny uznał za konieczne podjęcie z urzędu działań w celu ustalenia gleboznawczej klasyfikacji dla zmienionego podczas modernizacji użytku gruntowego, w oparciu o § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia.

Z uwagi na powyższe została przeprowadzona gleboznawcza klasyfikacja gruntów na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] (aktualnie nr [...] i [...]), przez uprawnionego klasyfikatora A. K., w oparciu o przepisy obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. Wyniki i projekt ustalenia klasyfikacji przedstawione zostały w operacie klasyfikacyjnym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2015 r. pod nr [...].

Skarżący negatywnie odnieśli się do ustaleń klasyfikatora zarzucając m.in., że klasyfikator odwołał się jedynie do aktualnych zapisów figurujących w ewidencji gruntów i budynków bez należytej ich weryfikacji. W ocenie organu natomiast z operatu klasyfikacyjnego wynika, że przy ustaleniu użytku klasyfikator oparła się na rzeczywistym stanie faktycznym, w oparciu o podjęte czynności na gruncie, a nie o dane pochodzące z ewidencji. Dokonała bowiem samodzielnej oceny wieku i składu gatunkowego drzewostanu występującego na gruncie objętym klasyfikacją i stwierdziła, że jest to las o typie siedliskowym - bór świeży. Jak podał organ, właściciele nie zaprzeczali, że działki tworzą grunt o zwartej powierzchni ponad 0,1ha, pokryty roślinnością leśną oraz runem leśnym lecz kwestionowali, że zostało spełnione kryterium - przeznaczenia do produkcji leśnej - co w ich ocenie powoduje bezzasadne uznanie przedmiotowego gruntu za las.

Ostatecznie decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy orzekł o ustaleniu VI klasy bonitacyjnej gruntu dla użytku leśnego o symbolu "Ls VI" na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], zgodnie z ww. operatem klasyfikacyjnym.

Od decyzji tej D. K. i P. K. złożyli odwołanie.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego o Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że użytek "Ls" został ustalony na tych gruntach podczas klasyfikacji gruntów przeprowadzonej w 1977 r., zatwierdzonej ostateczną decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa Praga Północ z dnia [...] września 1977 r., która z niewyjaśnionych powodów nie została wykazana w ewidencji gruntów i budynków, a także podczas klasyfikacji gruntów przeprowadzonej w 2010 r. w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków (gdzie stwierdzenie nieważności decyzji klasyfikacyjnej z dnia [...] września 2010 r., nastąpiło z powodów jedynie proceduralnych). Natomiast w niniejszym postępowaniu klasyfikator potwierdził, że całe działki nr [...] i [...] stanowią grunt leśny (Ls) - bór świeży o czym decyduje drzewostan, który stanowią brzozy i sosny z niewielką domieszką dębu, podszyt zbudowany z odrostów ww. drzew i jałowca oraz runo leśne, w którym dominują trawy, mech i wrzos. Klasyfikator ustalił także, że właściwości badanej gleby zgodnie z urzędową tabelą klas gruntów odpowiadają VI klasie bonitacyjnej, Podniósł także, że według dokumentacji urządzeniowo-leśnej sporządzonej do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu i inwentaryzacji stanu lasu na dzień 15 września 2013 r., działki [...] i [...] wykazane zostały jako powierzchnie leśne zalesione. W projekcie tym wiek drzewostanu określony został na 65 lat - inaczej niż w operacie klasyfikacyjnym, w którym wiek drzewostanu oceniony został na ok. 30-40 lat, co zdaniem organu nie ma istotnego znaczenia dla ustalenia rodzaju użytku gruntowego. Jak wskazał, z obu opracowań jednoznacznie wynika, że ustalenia w zakresie zaliczenie działek do gruntu leśnego zalesionego są spójne. Ponadto dokumentacja urządzeniowo-leśna jest w fazie opracowania, zaś określenie przez klasyfikatora wieku drzewostanu nie było konieczne, ponieważ nie należy to do zakresu czynności klasyfikacyjnych wymienionych w § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Następnie organ wskazał, że o zaliczeniu gruntów do danego użytku gruntowego decyduje stan faktyczny, nie przesądzają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też brak tych dokumentów. Organ odwoławczy podtrzymał także poczynione przez organ I instancji ustalenia, że na całych działkach występuje roślinność leśna a powierzchnia konturu gruntów porośniętych roślinnością leśną większą niż 0,1000ha. Działki nie są także częścią terenów rekreacyjno- wypoczynkowych w rozumieniu zapisów w ust. 1 Lp. 16 Załącznika nr 6 do ww. rozporządzenia.

Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli D. i P. K., zarzucając naruszenie:

1) art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach;

2) § 68 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 68 ust. 6 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z ust. 1 Lp. 10 - Załącznika Nr 6 do ww. rozporządzenia;

3) § 68 ust. 3 pkt 5 ww. rozporządzenia w zw. z ust. 1 Lp. 16 pkt 6 Załącznika Nr 6 do ww. rozporządzenia;

4) § 68 ust. 3 pkt 5 cyt. rozporządzenia w zw. z ust. 1 Lp. 16 pkt 6 Załącznika Nr 6 do ww. rozporządzenia;

5) art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 68 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zwrócił uwagę, że w dniu 30 listopada 2015 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego został przyjęty operat, zawierający projekt ustalenia klasyfikacji sporządzony przez klasyfikatora dr A. K. we współpracy z geodetą uprawnionym Ł. K. Przeprowadzone badanie stanu faktycznego na przedmiotowym gruncie, potwierdzone dołączonymi do ww. protokołu fotografiami, w ocenie Sądu, w sposób nie budzący wątpliwości dowodzi, że użytek wykazany w ewidencji jako użytek leśny odpowiada definicji lasu zawartej w art. 3 ustawy o lasach.

Sąd zwrócił także uwagę, że dane zawarte w ewidencji gruntów mają charakter informacji i podlegają stałej aktualizacji a zatem tylko na tej podstawie, że przed 2010 r. działki gruntu były oznaczone jako "R VI" - grunty rolne, nie można wywieść zasadności zmiany użytku gruntu na ten wskazany przez stronę.

Wbrew stanowisku skarżących, protokół klasyfikatora stanowił jedynie podstawę dla wiążącej organy administracyjne wykładni art. 3 ustawy o lasach, które następnie samodzielnie przeprowadziły właściwą jego interpretację i zastosowały powołane przepisy prawa. Sąd przywołał też, że w postępowaniu wyjaśniającym uzyskano opinię Biura Ochrony Środowiska Urzędu m.st. Warszawy z dnia 26 października 2015 r. (załączony do ww. operatu), z której wynika, że badane działki objęte są inwentaryzacją stanu lasu dla lasów stanowiących własność osób fizycznych m.st. Warszawy Dzielnica [...] na okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2024 r. Nadto, według dokumentacji urządzeniowo-leśnej sporządzonej do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu i inwentaryzacji stanu lasu na dzień 15 września 2013 r., działki te wykazane zostały jako powierzchnie leśne zalesione. Niezależnie o powyższego z obu opracowań jednoznacznie wynika, że ustalenia w zakresie zaliczenie działek do gruntu leśnego zalesionego są spójne, poza kwestą wieku (w projekcie planu wiek drzewostanu określony został na 65 lat), co jednak nie ma znaczenia dla ustalenia rodzaju użytku gruntowego.

Sąd przyznał rację skarżącym, że sporządzenie projektu uproszczonego planu urządzenia lasu dla Dzielnicy [...], do którego skarżący zgłosili zastrzeżenia podnosząc, że ich działki nie są "lasem" w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit a ustawy o lasach (art. 21 ust. 5 ustawy), nie ma żadnego znaczenia wiążącego dla rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, jednakże powyższa okoliczność stanowi dowód na to, że przedmiotowe grunty, z uwagi na ich charakter, zostały zakwalifikowane jako las. Projekt planu lasu sporządzony jest, zgodnie z art. 19 pkt 5 ustawy o lasach, przez specjalistyczne jednostki lub inne podmioty wykonawstwa urządzeniowego a zatem również, jak przy klasyfikacji, przez osoby posiadające stosowną wiedzę. To z kolei prowadzi do wniosku, że aby działki zostały objęte tym planem musiały posiadać leśny charakter.

Sąd zwrócił uwagę, że skarżący nie zaprzeczają, iż działki tworzą grunt o zwartej powierzchni przekraczającej 0,1ha, pokryty roślinnością leśną oraz runem leśnym, co potwierdził ich pełnomocnik w piśmie z dnia 26 lipca 2016 r. Jednak w ich ocenie nie jest spełnione kryterium przeznaczenia do produkcji leśnej, co uniemożliwia uznania go za las. Pojęcie "produkcji leśnej" faktycznie nie zostało w ustawie o lasach zdefiniowane. Jednakże w pojęciu powszechnym za produkcję leśną uważa się sam wzrost i rozwój drzewostanu oraz roślin stanowiących podszycie i runo na gruntach leśnych.

Sąd, powołując się na treść wyroku Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt IV CSK 353/08 uznał za nietrafne stanowisko skarżących, że skoro na ww. działkach nie ma możliwości prowadzenia racjonalnej produkcji leśnej to drzewostan występujący na tym gruncie automatycznie nie jest lasem. W ocenie Sądu trafny jest pogląd, że nie wyklucza się zaliczenia do lasów również takich gruntów, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy, dla których inwentaryzacja stanu lasów nie została jeszcze wykonana i decyzja określająca zadania z zakresu gospodarki leśnej nie została jeszcze wydana. Również brak uproszczonego planu urządzenia lasu dla danego terenu nie powoduje, że objęte nim grunty nie maja charakteru gruntów leśnych.

W tym kontekście Sąd wskazał na stanowisko Biura Ochrony Środowiska Urzędu m.st. Warszawy, w myśl którego każdy las, zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, jeżeli nie jest wpisany do rejestru zabytków, nie stanowi rezerwatu przyrody lub nie wchodzi w skład parku narodowego jest przeznaczony do produkcji leśnej (pismo z dnia 22 listopada 2016 r.). Nie ma również znaczenia przeznaczenie gruntów w planie miejscowym na cele inne niż leśne czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy: nie stanowi to o pozbawieniu tych gruntów ich faktycznego, dotychczasowego charakteru: w tym wypadku leśnego. Zarówno według protokołu sporządzenia klasyfikacji, wykonanego przez klasyfikatora jak i z protokołu oględzin na wszystkich badanych działkach stwierdzono występowanie drzewostanu. Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu jednoznacznie stanowią, że grunt, na którym położone są działki skarżących ma charakter leśny. Oceniając stan sprawy należy brać także pod uwagę, że użytek "lasy" występuje również na innych sąsiadujących działkach, tworząc powierzchnie wielokrotnie większe niż 0,10ha. Opis gleby w protokole i opisie odpowiada kategorii las klasy VI. Decydującym czynnikiem jest więc powierzchnia ogólna gruntów zadrzewionych, wśród których znajdują się działki skarżących; nie można powierzchni tej rozpatrywać wyłącznie w odniesieniu do badanych działek w oderwaniu od terenu, na którym one występują. Tym bardziej, że z materiału w sprawie zgromadzonego wynika, że również działki sąsiednie spełniają kryteria zakwalifikowania ich do użytku "lasy". Sąd podkreślił natomiast, że powyższa klasyfikacja nie uniemożliwia skarżącym korzystania z ich własności zgodnie z ich intencją w celach "przydomowych", wizualnych, rekreacyjnyjno-wypoczynkowych.

W ocenie Sądu ustalenia poczynione przez organy należy w pełni zaakceptować. Wbrew twierdzeniom autorów skargi nie można zaliczyć przedmiotowego gruntu do kategorii gruntów Lzr - zadrzewionych i zakrzewionych na użytkach rolnych, do której to zalicza się grunty będące enklawami lub półenklawami użytków rolnych, na których znajdują się śródpolne skupiska drzew i krzewów lub tylko drzew, w wieku powyżej 10 lat, niezaliczone do lasów lub sadów ale też, których których pole powierzchni jest mniejsze niż 0,1000ha (lp. 6). Podobnie nie można także ich zaliczyć do terenów rekreacyjno-wypoczynkowych, oznaczonych symbolem - Bz.

Interpretując natomiast przepis art. 3 ustawy o lasach należy nie tylko oprzeć się na wykładni językowej oraz funkcjonalnej, ale również celowościowej i systemowej, a tym samym należy uwzględnić wskazówki interpretacyjne wynikające z generalnej zasady ochrony ustroju leśnego, którą można wyinterpretować z łącznie czytanych przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz.1205 ze zm.) jak i ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97 poz. 105 ze zm.).

Na marginesie wskazano, że pomimo że decyzja klasyfikacyjna z 1977 r. wskazująca na leśny charakter przedmiotowych działek nie została nigdy wprowadzona do ewidencji gruntów i budynków, to jednak stanowi ona dokument stwierdzający występujący ówcześnie taki sam charakter użytku przedmiotowego gruntu jak ustalonego podczas przedmiotowego postępowania. To z kolei prowadzi do wniosku, że przedmiotowe grunty spełniały również wówczas ustawowe warunki uznania je za grunty leśne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. K. i P. K., zarzucając:

I) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie za prawidłowe ustaleń organów administracji, że działki ewidencyjne zostały sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki leśne na podstawie decyzji z dnia [...] września 1977 r., gdy decyzja ta nie została nigdy ujawniona w ewidencji gruntów i budynków, a w związku z tym nie mogła wywoływać żadnych skutków prawnych dla oceny użytków na rzeczonych działkach, które przepisy o ewidencji wiązałyby z faktem jej ujawnienia, a zwłaszcza skutków dla oceny ich przeznaczenia do produkcji leśnej;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 7, 76 § 1, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie za prawidłowe ustaleń organów administracji, że działki ewidencyjne zostały prawidłowo sklasyfikowane jako użytki leśne w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 1977 r. - gdy z dokumentu urzędowego - operatu przyjętego do zasobów ewidencji w dniu 18 marca 1977 r. - wynika, że na dzień 18 marca 1977 r. rzeczone działki były gruntami rolnymi;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 153 P.p.s.a., art. 7, 76 § 1, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności wynikających z nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Administracyjnego sygn. akt IV SA/Wa 1443/17;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie za prawidłowe ustaleń organów administracji, że działki ewidencyjne wchodzą w skład zwartego kompleksu leśnego o łącznym obszarze znacznie przewyższającym obszar samych tych działek, gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego wniosek tego typu nie znajduje żadnego umocowania;

5) art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 170 P.p.s.a., art. 76 § 1 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu sprawy, tj. okoliczności wynikających z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 777/16;

6) art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., § 7 ust. 1 pkt 7, § 8 ust. 2 pkt 1 lit. 3 tiret 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem postępowania w sprawie klasyfikacji gleboznawczej działek ewidencyjnych nr [...] i [...] jest wyłącznie zmiana klasyfikacji gleby;

7) art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 1 ust. 2 oraz art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, art. 7, 76 § 1, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie zignorowania przez organy administracji, jak również samoistne zignorowanie mocy wiążącej dokumentu urzędowego - operatu przyjętego do .zasobów ewidencji w dniu 18 marca 1977 r. oraz mocy wiążącej dokonanego na jego podstawie wpisu ewidencyjnego o rodzaju użytku rolnego – "R VI";

8) art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 7, 76 § 1, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie zignorowania przez organy administracji, jak również samoistne zignorowanie mocy wiążącej dokumentu urzędowego - operatu przyjętego do zasobów ewidencji w dniu 18 marca 1977 r. oraz mocy wiążącej dokonanego na jego podstawie wpisu ewidencyjnego o rodzaju użytku rolnego - "R VI";

9) art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organy administracji nie ustaliły okoliczności objęcia działek ewidencyjnych jakimkolwiek miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co dowodzi, że działki te nie zostały nigdy przeznaczone do produkcji leśnej zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 14 ust. 3 ustawy o lasach;

10) art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez przyjęcie za prawidłowe ustaleń organów administracji, że zaliczenie przez klasyfikatora działek ewidencyjnych do rodzaju użytku gruntowego "lasy" - ("Ls") było właściwe, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działki te nie spełniają wymogów uznania ich za las w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach, a w szczególności nie były przeznaczone do produkcji leśnej;

11) art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez przyjęcie za prawidłowe ustaleń organów administracji, że działki ewidencyjne nie stanowią terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonych do lasów gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, oznaczonych symbolem "Bz", o których mowa § 68 pkt 5 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków i ust. 1 Lp. 1 pkt. 16 ppkt 6 Załącznika Nr 6 do rozporządzenia;

12) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., art. 145 § 3, art. 151 P.p.s.a na skutek nie stwierdzenia w zaskarżonej decyzji zarzucanych w skardze naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy oraz innych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności podstaw do umorzenia postępowania;

II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, że dla oceny przeznaczenia działek ewidencyjnych nie ma znaczenia wpis ewidencyjny o ich użytku rolnym, który obowiązywał od 18 marca 1977 r. do 2010 r., gdy wpis ten na mocy art. 1 ust. 2 oraz art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków oraz art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wiązał organy administracji, co do ustalenia rolnego przeznaczenia działek ewidencyjnych nr [...] i [...];

2) art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w zw. z § 68 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków i Lp. 1 ust. 10 jego Załącznika Nr 6 wskutek ich błędnej wykładni;

3) art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w zw. z § 68 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków i ust. 1 Lp. 1 pkt 10 jego Załącznika Nr 6 wskutek ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że użyte w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach pojęcie przeznaczenia do produkcji leśnej, oznacza sam wzrost i rozwój drzewostanu oraz roślin stanowiących podszycie i runo na gruntach leśnych;

4) art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w zw. z § 68 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków i ust. 1 Lp. 1 pkt 10 jego Załącznika Nr 6 wskutek ich niewłaściwego zastosowania, co skutkowało błędną kwalifikacją działek ewidencyjnych do kategorii "lasów" w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit ustawy o lasach, a tym samym do kategorii ewidencyjnego użytku "lasy, oznaczonego symbolem – Ls" (§ 68 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i ust. 1 Lp. 1 pkt. 10 jego Załącznika Nr 6);

5) art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne na skutek jego niewłaściwego zastosowania oraz art. 105 § 1 K.p.a. na skutek braku jego zastosowania, co skutkowało brakiem umorzenia postępowania przez organy administracji oraz - na etapie sądowym - przez rozpoznający skargę sąd administracyjny (art. 145 § 3 P.p.s.a), gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działki ewidencyjne nie stanowią "lasu" w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a ustawy, a tym samym nie stanowią gruntów leśnych w rozumieniu art. 20 ust 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, co uniemożliwiało objęcie ich gleboznawczą klasyfikacją gruntów, a tym samym wskazywało na bezprzedmiotowość postępowania;

6) § 68 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków i ust. 1 Lp. 1 pkt 16 ppkt 6 Załącznika Nr 6 do tego rozporządzenia na skutek ich niewłaściwego zastosowania;

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, i w tym zakresie orzeczenie o zmianie zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy oraz umorzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie.

Skarżący kasacyjnie wnieśli także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 2 sierpnia 2018 r. D. K. i P. K. wystąpili o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, tj. pisma Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 lipca 2018 r. oraz postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. postanowił dopuścić dowód z przedstawionych dokumentów.

Ponadto w piśmie z dnia 11 grudnia 2019 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy, skarżący kasacyjnie rozwinęli argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej oraz podtrzymali wnioski w niej zawarte.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów działek ewidencyjnych nr [...] i [...] o łącznej pow. [...]ha stanowiących użytek gruntowy las oznaczony symbolem "Ls", położonych na terenie dzielnicy [...] w obrębie [...]. Konieczność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów wynikła w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Przedmiotowe postępowanie toczyło się na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zgodnie z § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie obejmuje określone czynności wskazane w ust. 1 w pkt 1 do pkt 8 w tym wskazane w pkt 5 ustalenie typu siedliskowego lasu, jego drzewostanu, podszycia i runa na gruntach leśnych, a także wskazane w pkt 7 zaliczenie gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, rodzaju użytku gruntowego oraz klasy bonitacyjnej. W rozpoznawanej sprawie istota sporu zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowego nie dotyczyła ustaleń o których mowa w powołanym pkt 5, nie dotyczyła również zaliczenia do klasy bonitacyjnej, istota sporu dotyczy rodzaju użytku gruntowego. Mając bowiem na uwadze treść powołanego § 7 rozporządzenia z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, który dopuszcza w ramach postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów czynienie również ustaleń co do rodzaju użytku gruntowego, możliwa jest zatem sytuacja, że problematyka dotycząca prawidłowości oznaczenia w ewidencji gruntów rodzaju użytku gruntowego może być przedmiotem nie tylko postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, ale również przedmiotem postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, oczywiście tych gruntów co do których istnieje obowiązek ustalenia gleboznawczej klasyfikacji. Stąd też w rozpoznawanej sprawie, której przedmiotem było ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntu, co do którego w ewidencji wpisany był rodzaj użytku gruntowego las "Ls" spór koncentrował się na prawidłowości ustaleń dotyczących istniejącego rodzaju użytku gruntowego, czyli lasu, które to ustalenia uznane zostały za prawidłowe.

Należy zaznaczyć, że jedną z podstawowych zasad dotyczących ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności wpisów, stąd też rejestr ewidencji gruntów i budynków ma być odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego i faktycznego dotyczącego gruntu, czy budynku. Stąd też dokonując wpisu w ewidencji gruntów i budynków jak również dokonując aktualizacji istniejących wpisów, zarówno tych dotyczących stanu prawnego jak i tych dotyczących danych faktycznych, które ujawniane są w ewidencji podstawową zasadą, którą należy mieć na uwadze, jest zasada aktualności. Dlatego też w ewidencji gruntów i budynków nie dokonuje się wpisów, które nie mają waloru aktualności, czyli nie dokonuje się wpisów, które mają walor historyczny w oparciu o historyczne dokumenty, w sytuacji gdy na skutek zmiany okoliczności faktycznych, czy prawnych utraciły swoją aktualność. Procedura aktualizacji ewidencji gruntów i budynków ma charakter sformalizowany zarówno w zakresie zasad jak i określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu.

W obszernej skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Jednak z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że stan faktyczny istniejący aktualnie na przedmiotowych działkach skarżących jest bezsporny, a spór w rzeczywistości dotyczy przepisów prawa materialnego, czyli prawidłowej oceny prawnej istniejącego stanu faktycznego. Stąd też zauważyć należy, że w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania część z nich odnosi się do okoliczności i dokumentów z lat 70 tych ubiegłego wieku, które przytaczane były przez organ i sąd celem przedstawienia jak na przestrzeni lat kształtowały się okoliczności faktyczne sprawy, natomiast zarówno okoliczności te jak i dokumenty, pozostają bez wpływu na stan faktyczny istniejący aktualnie na przedmiotowych działkach, stąd też zarzuty te nie można uznać za zasadne.

Natomiast odniesienia się wymaga zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt 5, a dotyczący nieprawidłowego ustalenia stanu sprawy, to jest okoliczności wynikających z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 777/16. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę skarżących na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek ewidencyjnych [...] i [...] polegającej na wpisaniu użytku gruntowego i klasy gruntu "RVI - grunty orne" w miejsce wykazanego użytku "LsVI - lasy". Wskazano, że Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W efekcie tego rozstrzygnięcia skarżący wystąpili z wnioskiem o aktualizację danych objętych ewidencją poprzez przywrócenie wpisu sprzed decyzji z dnia [...] września 2010 r., tj. zmianę użytku gruntowego i klasy "LsVI - lasy" na "RVI - grunty orne". Odmawiając aktualizacji wskazano, że ustalenie użytków gruntowych nie było przedmiotem postępowania klasyfikacyjnego (wówczas zakończonego decyzją z dnia [...] września 2010 r.) ponieważ zgodnie z obowiązującym wówczas stanem prawnym, tj. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji ustalenia te nie należały do obowiązków klasyfikatora, w postępowaniu tym nie ustalano rodzaju użytku gruntowego, a tylko dokonywano klasyfikacji gruntu. Stąd też stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie klasyfikacji gruntów nie dawało podstawy przywrócenia w ewidencji gruntów rodzaju użytku gruntowego "R - grunty orne", dlatego też w ewidencji gruntów pozostał użytek gruntowy "Ls - lasy" ustalony w postępowaniu modernizacyjnym, a operat z modernizacji został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i stał się obowiązującym operatem ewidencji gruntów i budynków w dniu 25 maja 2010 r., co zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego nr 137 z dnia 15 lipca 2010 r. Tym samym ustalenie użytku gruntowego Ls nastąpiło w wyniku modernizacji, natomiast ustalenie użytku gruntowego nie było i nie mogło być w ówczesnym stanie prawnym przedmiotem postępowania klasyfikacyjnego, stąd też wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie klasyfikacji, nie prowadziło automatycznie do zmiany istniejącego użytku gruntowego Ls. Wobec stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, konieczne stało się ponowne przeprowadzenie postępowania klasyfikacyjnego dla użytku Ls ustalonego podczas modernizacji. To postępowanie klasyfikacyjne będzie prowadzone na podstawie aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, które (inaczej niż rozporządzenie z 1956 r.) w § 7 ust. 1 pkt 7 w ramach czynności klasyfikacyjnych obejmuje również czynności dotyczące zaliczenia gruntu do rodzaju użytku gruntowego. Tym samym Sąd w sprawie IV SA/Wa 777/16 wskazał, że postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, obejmie również czynności dotyczące zaliczenia gruntu do odpowiedniego użytku gruntowego.

Stąd też przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie była gleboznawcza klasyfikacja gruntu, ustalono VI klasę dla użytku leśnego na działkach nr [...] i [...]. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że w postępowaniu tym nie ograniczono się wyłącznie do ustalenia klasy gruntu, ale również podjęte zostały czynności dotyczące ustalenia, zweryfikowania prawidłowości istniejącego wpisu dotyczącego rodzaju użytku gruntowego, tj. Ls – las. Można nawet stwierdzić, że te czynności i ustalenia dotyczące weryfikacji poprawności istniejącego wpisu dotyczącego rodzaju użytku gruntowego, tj. lasu stały się istotą sprawy i głównym przedmiotem sporu. Tym samym w przedmiotowym postępowaniu w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów została nie tylko ustalona VI klasa gruntu, ale podjęte zostały również czynności mające na celu ustalenie, czy istniejący rodzaj użytku gruntowego jest prawidłowy. Powyższe uwagi prowadzą do jednoznacznego wniosku, że niniejsze postępowanie administracyjne, jego przedmiot i zakres jest nie tylko logiczną konsekwencją sprawy IV SA/Wa 777/16, ale i pozostaje w pełnej z nią zgodności. Dlatego też niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej z pkt 7, jak również zarzuty dotyczące nieuwzględnienia operatów z lat 70 tych ubiegłego wieku. Podkreślić należy, że w operacie ewidencji gruntów należy ujawniać aktualny rodzaj użytku gruntowego istniejący na gruncie, stąd też istotne są aktualne ustalenia co do istniejącego rodzaju użytku gruntowego, a nie ustalenia dotyczące ujawnionych w przeszłości użytków rolnych. Jeśli zaś chodzi o ustalenia dotyczące aktualnego stanu faktycznego istniejącego na działkach nr [...] i [...], to okoliczności te są bezsporne. W przeprowadzonym postępowaniu potwierdzone zostało, że działki pokryte są roślinnością leśną, tj. drzewami, krzewami oraz runem leśnym, istniejąca roślinność w sensie przyrodniczym niewątpliwie stanowi las, okoliczności te przyznaje skarżący kasacyjnie, bezsporna jest również powierzchnia działek ewidencyjnych z których każda przekracza 0,16ha, a łącznie stanowią kompleks o pow. [...]ha. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy oceny prawnej tego bezspornego stanu faktycznego. Stąd też zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego w okolicznościach tej sprawy mają szczególne znaczenie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego to w pkt 1 zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że dla oceny działek nr [...] i [...] nie ma znaczenia iż w okresie od 1977 r. do 2010 r. w ewidencji istniał wpis o ich rolnym charakterze. Zarzut ten jest niezasadny, jak wskazywano wcześniej, przedmiotem tego postępowania nie była ocena poprawności wpisu dotycząca użytku gruntowego dokonana w 1977 r., a ocena aktualnie istniejącego wpisu dotyczącego rodzaju użytku gruntowego czyli las. Ten rodzaj użytku gruntowego, czyli las został wprowadzony w ewidencji gruntów w 2010 r., a w prowadzonym obecnie postępowaniu ustalono i potwierdzono, że występujący na gruncie rodzaj użytku gruntowego nadal jest lasem, tym samym istniejący w ewidencji gruntów wpis rodzaju użytku gruntowego Ls - las zachowuje swoją aktualność.

Natomiast pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego sformułowane w pkt 2 do pkt 5 dotyczą aktualnego stanu prawnego, tj. przede wszystkim wykładni art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach w związku z § 68 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz załącznika nr 6 do rozporządzenia. Zaś zarzut sformułowany w pkt 6 dotyczy naruszenia § 68 ust. 3 pkt 5 powołanego rozporządzenia oraz pkt 16 ppkt 6 Załącznika nr 6, poprzez nieprzyjęcie, że spełnione zostały kryteria zaliczenia gruntów do kategorii terenów zieleni nieurządzonej niezaliczone do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych oznaczonych symbolem Bz.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy zwrócić uwagę jak kształtują się relacje pomiędzy ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne, a ustawą o lasach. Artykuł 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Z kolei art. 20 ust. 2 ustawy o lasach zawiera wymóg, aby w ewidencji gruntów uwzględniać ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów.

Przepis art. 20 ust. 3a P.g.k., nakazując uwzględnianie w ewidencji gruntów i budynków przepisów o lasach, stwarza dodatkowy reżim prawny dla organu ewidencyjnego; tym samym więc przepis ten traktować należy jako wyjątkowy, a zatem niepodlegający wykładni rozszerzającej. Zawarty zatem w art. 20 ust. 2 ustawy o lasach wymóg, aby w ewidencji gruntów uwzględniać ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, musi być rozumiany literalnie. W orzecznictwie wskazuje się, że nałożony w art. 20 ust. 2 ustawy o lasach obowiązek uwzględniania planów urządzenia lasu dotyczących granic i powierzchni lasów oznacza wyłącznie, że nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie terenów leśnych wbrew planom urządzania lasów. Z powyższych dwóch artykułów bezspornie wynika tyle, że w przypadku gdy zostały przyjęte plany urządzenia lasu i uproszczone plany urządzenia lasu, to organ ewidencyjny związany jest tymi planami, ale tylko w części dotyczącej granic i powierzchni lasów. Natomiast wątpliwości się pojawiają w przypadku konieczności stosowania przez organ ewidencyjny, w części dotyczącej lasów, innych przepisów o lasach. Rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków w § 67 wymienia grupy na które dzielą się użytki gruntowe w tym w pkt 2 grunty leśne. Z kolei § 68 ust. 2 rozporządzenia dzieli grunty leśne na: 1) lasy, oznaczone symbolem – Ls; 2) grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem – Lz. Z kolei w Załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych pkt 10 stanowi, że do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

Stąd też zawarta w art. 3 ustawy o lasach definicja lasu stała się podstawą sporu w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 3 lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków.

Na tle tak sformułowanej definicji lasu bezsporna jest konieczność spełnienia przesłanki dotyczącej roślinności, czyli grunt ma być pokryty roślinnością leśną, bezsporna jest przesłanka dotycząca powierzchni, natomiast wątpliwości się pojawiają odnośnie sformułowania "przeznaczony do produkcji leśnej". Te wątpliwości i trudności wynikają miedzy innymi stąd, że ustawodawca posłużył się w art. 3 pojęciem "przeznaczony do produkcji leśnej" natomiast pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie. Odnośnie wykładni tego pojęcia Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem prawnym Sądu I instancji. Natomiast nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że o spełnieniu przesłanki przeznaczony do produkcji leśnej można by mówić tylko wówczas, gdyby takie przeznaczenie wynikało z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), albo z decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1). Za tym, że proponowane stanowisko jest niezasadne przemawiają między innymi następujące argumenty. Przede wszystkim w przypadku wątpliwości co do znaczenia określonego pojęcia, z uwagi na brak jego definicji ustawowej, w pierwszej kolejności odpowiedzi należy poszukiwać analizując pozostałe przepisy tej ustawy, a dopiero później można sięgnąć do innych ustaw.

Ustawodawca w ustawie o lasach odwołuje się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie w kontekście i nie w związku z definicją lasu zawartą w art. 3 ustawy. Mianowicie zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozwiązanie zawarte w art. 14 ust. 3 ustawy, na które wskazują skarżący kasacyjnie podnosząc, iż w okolicznościach faktycznych sprawy brak było zarówno planu jak i decyzji o przeznaczeniu gruntu do zalesienia, a to oznacza, że nie można przyjąć, że mamy do czynienia z lasem, Naczelny Sąd Administracyjny uważa za błędne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zalesienie może być realizowane przez sukcesję naturalną lub sztucznie, przy czym sukcesja naturalna oznacza przekształcenie ekosystemów w inne. Taki proces naturalnej sukcesji następować może na obszarach nieuprawianych rolniczo np. z powodu zaniechania i gdzie w efekcie zjawisk przyrodniczych, bez udziału człowieka może dojść do samoistnego wzrostu i pokrycia dotychczasowego gruntu roślinnością leśną, tj. drzewami, krzewami, runem leśnym, czyli dojść do zalesienia. Zalesienie może być również realizowane jako planowe zamierzenie dążące do powiększenia zasobów leśnych, czyli wprowadzenia roślinności leśnej na grunty nieleśne i wówczas realizowane jest zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym art. 14 ustawy o lasach. Jednym słowem zasada wynikająca z art. 14 ust. 4 ustawy o lasach ma zastosowanie do zalesienia, które następuje w sposób sztuczny, a wiec w wyniku określonych czynności planowanych podejmowanych przez stosowne podmioty (tak też J. Bieluk, K. Leśkiewicz; Komentarz do art. 14 ustawy o lasach, Warszawa 2017 op. cit. s. 73). Dlatego też fakt, że w okolicznościach tej sprawy przedmiotowe działki nie zostały przeznaczone do zalesienia na podstawie art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, nie oznacza, że do zalesienia nie doszło, bo mogło to nastąpić w drodze naturalnego zalesienia. Nadto w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazuje się grunty, które są przeznaczenie do zalesienia, a nie do produkcji leśnej, czy też wskazuje się grunty które są przeznaczone na cele rolne, a nie do produkcji rolnej. Jednym słowem rozwiązanie zawarte w art. 14 ust. 3 ustawy o lasach prowadzi do dwóch wniosków: po pierwsze ma zastosowanie tylko w przypadku planowanego, zamierzonego zalesienia gruntu, a po drugie z powyższego przepisu wynika, że ustawodawca w ustawie o lasach jednoznacznie wskazał kiedy konieczne jest sięgnięcie do miejscowego planu lub decyzji, tym samym nie można tego wymogu stosować w innych przypadkach gdy ustawodawca go nie przewidział.

Nadto zauważyć należy, że przepis art. 3 ustawy o lasach nie odsyła do żadnych źródeł formalnych pozwalających na rozstrzygniecie, czy mamy do czynienia z lasem w rozumieniu tej ustawy. Wskazać jednak należy, że nie zawsze opis użytku gruntowego wskazującego na las w ewidencji gruntów i budynków będzie lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. O tym, że ustawodawca nie traktuje gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako las za spełniające wymogi definicji lasu według art. 3, świadczyć może regulacja zawarta w art. 37a ust. 1 ustawy o lasach, a dotycząca prawa pierwokupu. Zgodnie z art. 37a ust. 1 prawem pierwokupu, które przysługuje Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Lasy Państwowe, odrębnie zostały objęte grunty: oznaczone jako las w ewidencji gruntów, lub przeznaczone do zalesienia w miejscowym planie albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu albo o którym mowa w art. 3, objętego uproszczonym planem urządzenia lasu lub decyzją o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy o lasach. Gdyby ustawodawca uznawał, że oznaczenie gruntu w ewidencji gruntów i budynków jako las oznacza jednocześnie las w rozumieniu art. 3, nie czyniłyby tego rozróżnienia, albowiem wystarczyłoby wskazać, że prawem pierwokupu objęte są grunty stanowiące las zdefiniowany w art. 3 ustawy o lasach (J. Bieluk, K. Leśkiweicz; op.cit. s.15).

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zawarta w ewidencji gruntów m.in. informacja dotycząca rodzaju użytków gruntowych i ich klas bonitacyjnych jest informacją, która dotyczy stanu faktycznego istniejącego na gruncie, ten stan faktyczny może ulegać zmianie zarówno w wyniku czynności podejmowanych przez uprawniony podmiot jak i samoistnie w wyniku zjawisk przyrodniczych tak jak w przypadku zalesienia i w obu przypadkach informacja ta musi znaleźć się w ewidencji gruntów. Ponadto podkreślić należy, że rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów w § 67 dzieli użytki gruntowe na określone grupy, które stanowią zamknięty katalog. Natomiast w § 68 rozporządzenia w ramach określonych grup w sposób enumeratywny zostały wymienione poszczególne rodzaje użytków gruntowych. Z kolei w załączniku nr 6 do rozporządzenia zatytułowanym Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, określone zostały cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Zarówno wymienione użytki gruntowe jak i określone zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych stanowią katalog zamknięty, co oznacza, że w każdym stanie faktycznym w którym pojawia się kwestia ustalenia użytku gruntowego musi to nastąpić w ramach istniejącego katalogu rodzaju użytków gruntowych i zgodnie z określonymi zasadami zaliczania do poszczególnych użytków. Jednym słowem niemożliwa jest taka ocena i kwalifikacja stanu faktycznego występującego na gruncie z punktu widzenia rodzaju użytku gruntowego, którego nie można by zakwalifikować do żadnego z wymienionych rodzajów użytków gruntowych z powodu niespełnienia wymogów (zasad) decydujących o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntów. W niniejszej sprawie, skarżący kasacyjnie kwestionują istniejący w ewidencji gruntów wpis dotyczący rodzaju użytku gruntowego, tj. las. Gdyby czysto hipotetycznie zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że określenie użytku gruntowego jako las jest błędny, to równocześnie należałoby wskazać jaki rodzaj użytku gruntowego powinien być wpisany. Analizując przepisy § 67 i § 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz załącznik nr 6 do rozporządzenia, który określa zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, należy z całą stanowczością stwierdzić, że istniejący stan faktyczny na gruncie, który jest bezsporny (powierzchnia każdej działki ewidencyjnej wynosi 0,16ha i pokryte są roślinnością leśną) nie może być zakwalifikowany do innego rodzaju użytku gruntowego niż las, albowiem nie są spełnione zasady określające możliwość zaliczenie gruntu do innego rodzaju użytku gruntowego, niż las. Analizując zasady zaliczania gruntu do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych, należy stwierdzić, że w ramach grupy Grunty leśne, oprócz lasu – Ls, istnieje użytek grunty zadrzewione i zakrzewione – Lz, do tego rodzaju użytku gruntowego zalicza się grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze niż 0,1ha w niniejszej sprawie kryterium powierzchni nie jest spełnione.

Nie jest również możliwe, jak proponują to skarżący kasacyjnie, aby przyjąć, że są to tereny zieleni nieurządzonej niezliczone do lasu oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych oznaczone symbolem – Bz. Przede wszystkim tereny zieleni nieurządzonej niezliczone do lasu oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, nie stanowią rodzaju użytku gruntowego. Mianowicie symbolem Bz oznacza się rodzaj użytku gruntowego jakim są "tereny rekreacyjno-wypoczynkowe". Zgodnie z pkt 16 załącznika do rozporządzenia, do terenów rekreacyjno-wypoczynkowych zalicza się niezajęte pod budynki i związane z nimi urządzenia:

1) tereny ośrodków wypoczynkowych, tereny zabaw dziecięcych, plaże, urządzone parki, skwery, zieleńce (poza pasami ulic);

2) tereny o charakterze zabytkowym, takie jak: ruiny zamków, grodziska, kurhany, pomniki przyrody;

3) tereny sportowe, takie jak: stadiony, boiska sportowe, skocznie narciarskie, tory saneczkowe, strzelnice sportowe, kąpieliska, pola golfowe;

4) tereny spełniające funkcje rozrywkowe, takie jak: lunaparki, wesołe miasteczka;

5) ogrody zoologiczne i botaniczne;

6) tereny zieleni nieurządzonej niezaliczone do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych;

7) tereny rodzinnych ogrodów działkowych urządzonych na gruntach, które nie nadają się do upraw rolniczych, w tym na gruntach leśnych oraz zadrzewionych i zakrzewionych.

O tym, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe przyjęcie użytku gruntowego oznaczonego jako tereny rekreacyjno - wypoczynkowe symbol Bz (w tym również w rozumieniu pkt 6) świadczy treść rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Mianowicie z § 68 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że tereny rekreacyjno – wypoczynkowe, oznaczone symbolem – Bz stanowią jeden z rodzajów użytków gruntowych na które dzielą się "Grunty zabudowane i zurbanizowane" (konsekwentnie ten podział zachowany jest w załączniku), a przedmiotowe działki nie są gruntem zabudowanym.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie jest również możliwe określenie rodzaju użytku gruntowego jako Grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych – Lzr (który występuje w ramach grupy Grunty rolne), albowiem do tego rodzaju użytku zalicza się grunty będące enklawami lub półenklawami użytków rolnych, na których znajdują się śródpolne skupiska drzew i krzewów lub tylko drzew, w wieku powyżej 10 lat, niezaliczone do lasów lub sadów. Pozostałe rodzaje użytków gruntowych oraz zasady zaliczania do tych użytków dotyczą tak odmiennych stanów faktycznych, niż stan faktyczny w niniejszej sprawie, że bez bliższej analizy, ale z całą pewnością można stwierdzić, że nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Przedstawione uwagi prowadzą do zasadniczego wniosku, że w niniejszej sprawie stan faktyczny istniejący na gruncie z punktu widzenia rodzaju użytku gruntowego nie może być zakwalifikowany do innego rodzaju użytku gruntowego niż las, albowiem nie są spełnione żadne inne zasady zaliczania gruntu do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych określone w załączniku, a to oznacza niemożność przyjęcia innego rodzaju użytku gruntowego. Mając na uwadze ustawowy wymóg określenia w ewidencji gruntów rodzaju użytku gruntowego, jak również biorąc pod uwagę zamknięty katalog rodzaju użytków gruntowych i zasad zaliczania gruntów do poszczególnych użytków, to dokonując oceny prawidłowości ustalenia użytku gruntowego w danym stanie faktycznym można dokonać jej tylko w wyznaczonych wyżej ramach, skutkiem tej oceny nie może być taka sytuacja w której niemożliwe będzie ustalenie rodzaju użytku gruntowego. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.

W takich okolicznościach Naczelny Sad Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.