Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1479/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 868/15 w sprawie ze skargi Gminy K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, która przeszła z mocy prawa na własność gminy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy K. na rzecz A. sp. z o.o. [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lutego 2016r., sygn. akt II SA/Wr 868/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Gminy K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2015r., Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, która przeszła z mocy prawa na własność gminy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz D. Sp. z o.o. w W. za działki wydzielone pod drogi, które z mocy prawa stały się własnością gminy, do czasu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny sporu na tle § 3 ust. 1 umowy z dnia [...] lipca 2009r. w zakresie ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu organ podał, że wskazana umowa zawarta pomiędzy gminą a uprawnionym do odszkodowania dotyczyła współfinansowania sieci i budowy drogi gminnej. W § 3 strony umowy określiły warunki ustalenia wysokości przysługującego od gminy odszkodowania, która stała się sporna. Obecnie toczy się pomiędzy stronami umowy proces o ustalenie mocy wiążącej § 3 umowy oraz o ustalenie, czy odszkodowanie powinno być nie wyższe niż 77100 zł względnie 83486,64 zł. W związku z toczącym się procesem gmina wniosła o zawieszenie postępowania.

W zażaleniu Spółka zarzuciła nieistnienie zagadnienia wstępnego, a postanowieniem z dnia [...] października 2015r., Nr [...] Wojewoda [...] uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2015r.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości wydana została w dniu [...] lipca 2010r. i stała się ostateczna z dniem [...] lipca 2010r. Spółka wniosła o ustalenie odszkodowania za działki drogowe pismem z dnia 31 sierpnia 2012r. Starosta ustalił odszkodowanie decyzją z dnia [...] grudnia 2014r., którą organ uchylił decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu nie ma związku pomiędzy ustaleniem odszkodowania w decyzji a rozstrzygnięciem kwestii wynikających z umowy zawartej przez strony. W sprawie stosuje się art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 131 u.g.n. Etap cywilnoprawny ustalania odszkodowania, czyli rokowań i uzgodnień stron, może zostać zapoczątkowany dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział. Tymczasem umowa zawarta została przez strony przed wydaniem tej decyzji.

W skardze do sądu administracyjnego gmina zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r., poz. 1774 j.t ze zm., dalej u.g.n.). W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że Spółka jako deweloper zainicjowała zmianę planu miejscowego przez wyznaczenie dróg gminnych oraz zawarcie umowy, w której zobowiązała się do sfinansowania ich budowy, zaś strony ograniczyły wysokość odszkodowania przysługującego za działki drogowe. Obecnie powstał spór związany z interpretacją § 3 ust. 1 umowy regulującego wysokość odszkodowania, gdyż strony określiły zarówno maksymalną cenę 1 m2 gruntu, jak i kwotę 100 000 zł odszkodowania za [...] m2 działek. Tymczasem ich rzeczywista powierzchnia wynosi [...] m2. Przed wszczęciem postępowania Spółka domagała się odszkodowania licząc umówioną cenę za 1 m2 gruntu. Istnienie umowy nie pozwala na ustalenie odszkodowania w drodze decyzji. Gmina wytoczyła powództwo o ustalenie, że strony są związane treścią § 3 ust. 1 umowy oraz w jakim zakresie ogranicza ona rozmiar odszkodowania.

Gmina argumentowała, że spółka jest deweloperem i była zainteresowana zawarciem umowy o określonej treści przy jednoczesnej znajomości cen rynkowych. Wystąpienie o odszkodowanie w postępowaniu administracyjnym stanowi z jej strony nadużycie. W ocenie skarżącego umowa oznaczała zwolnienie gminy z długu przyszłego i była dozwolona (wyrok I ACa 148/13). Dlatego w ocenie Gminy rozstrzygnięcie sporu przez Sąd Okręgowy w W. będzie się przekładało na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Organ będzie bowiem związany wynikiem tego postępowania. Skarżący wskazał ponadto, że umowa mogła mieć charakter umowy przedwstępnej (wyrok II SA/Ol 1223/12, art. 390 k.c.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Spółka w piśmie procesowym podkreśliła, że między stronami nie doszło do zawarcia porozumienia w przedmiocie wypłaty odszkodowania za działki drogowe. Uzgodnienia dokonane przed wydaniem decyzji ostatecznej zatwierdzającej podział, są bezskuteczne (wyrok I SA 1658/00). Spółka zaprzeczyła temu, aby przez sądem cywilnym toczyło się jakiekolwiek postępowanie dotyczące tego uzgodnienia. W jej ocenie, w postępowaniu administracyjnym nie wystąpiło zatem zagadnienie wstępne (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Spółka zaznaczyła, że zagadnienie znaczenia uzgodnienia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zostało rozstrzygnięte przez organy orzekające w tej sprawie (decyzje z dnia [...] grudnia 2014r. i [...] czerwca 2015r., por. wyrok II GSK 1148/10). Wskazała, że z wyroku [...] wynika, iż zwolnienie z długu byłoby skuteczne po sprecyzowaniu obowiązku, co następuje w decyzji podziałowej, zaś według wyroku [...] przed zwolnieniem długu przyszłego powinno nastąpić dostateczne ukształtowanie sytuacji prawnej.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że jak wynika z akt administracyjnych pierwszej instancji (art. 133 § 1 p.p.s.a.), w dniu [...] września 2012r. wpłynęło do właściwego starosty podanie Spółki o ustalenie odszkodowania za określone działki drogowe, które stały się własnością gminy po wydaniu decyzji podziałowej z dnia [...] lipca 2010r. (art. 98 ust. 1 i 3, art. 130 u.g.n.). Do podania dołączyła m.in. odpis umowy z dnia [...] lipca 2009r. oraz dokumenty świadczące o bezskutecznych staraniach o uzyskanie odszkodowania od gminy. W szczególności Spółka pismem z dnia [...] lipca 2012r. wezwała gminę do zapłaty 83486,64 zł tytułem odszkodowania, zaś gmina pismem z dnia [...] sierpnia 2012r. odmówiła zapłaty. W ocenie Sądu, nie nastąpiło więc wymagane w art. 98 ust. 3 u.g.n. uzgodnienie, co uzasadnia wszczęcie postępowania.

Z pisma gminy z dnia [...] sierpnia 2012r. wynika, że gmina skłonna była zapłacić Spółce kwotę 77 170 zł, czego ta nie zaakceptowała. Gmina proponowała dokonanie zmiany umowy z 2009r. przez obniżenie ceny 1 m2 gruntu do 38,02 zł. Pismo gminy było odpowiedzią na wezwanie do zapłaty 83 486,64 zł wystosowane pod rygorem uznania, że brak zapłaty oznacza brak uzgodnienia przez strony wysokości odszkodowania (art. 98 ust. 3 u.g.n.).

Po wszczęciu postępowania gmina przesłała do starosty szereg dokumentów, w tym odesłany przez Spółkę bez akceptacji projekt porozumienia z dnia [...] lipca 2011r., w którym gmina proponowała ustalenie odszkodowania w wysokości 77170 zł. W piśmie do starosty gmina twierdziła, że po wszczęciu postępowania odszkodowanie nadal powinno zostać ustalone przez strony i dołączyła projekt aneksu do umowy z 2009r. ustalający odszkodowanie w kwocie 83467 zł. Kolejno gmina wniosła o umorzenie postępowania, skoro wysokość odszkodowania ustaliły strony w umowie z 2009r.

Na rozprawie administracyjnej gmina proponowała zapłatę 83486,64 zł w zamian za wycofanie podania. Spółka nie wyraziła na to zgody.

W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy gmina wniosła o zawieszenie postępowania, dołączając kserokopię pozwu o ustalenie z prezentatą Sądu z 19 czerwca 2015r. W pozwie gmina wniosła o ustalenie, że strony są związane zapisami § 3 ust. 1 umowy z 2009r. w zakresie ustalenia odszkodowania oraz, że należne odszkodowanie nie może być wyższe niż 77100 zł względnie 83486, 64 zł. W uzasadnieniu pozwu gmina twierdziła, że umowa z 2009r. stanowi uzgodnienie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Gmina nie podała jednak sygnatury akt sprawy sądowej zawisłej przed sądem cywilnym i nie opisała przebiegu tego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji uznał, że trafne były ustalenia organu, iż po wydaniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości Spółki, nie nastąpiło uzgodnienie odszkodowania przewidziane w art. 98 ust. 3 u.g.n. (Dz.U. z 2015r., poz. 1774), jak też pomiędzy Spółką a gminą nie ma sporu odnośnie tej okoliczności. Sąd argumentował, że przyjmując założenie, iż przed sądem powszechnym toczy się proces o ustalenie (założenie to jest niezbędne, bowiem Spółka temu przeczy, gmina nie była pewna czy jest to proces przed sądem rejonowym czy okręgowym, zaś organy tego nie sprawdziły), to dotyczy ono znaczenia umowy stron zawartej przed zatwierdzeniem podziału nieruchomości, dla postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki drogowe, które przeszły na własność gminy po decyzji podziałowej. W ocenie Sądu, wbrew wywodom skarżącej gminy, nie było sporne między stronami umowy, że została ona zawarta w sposób prawnie skuteczny, przy czym skutek ten w zakresie odszkodowania polegał w ocenie obu stron na przyjęciu jej za podstawę do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Rokowania w przedmiocie tego uzgodnienia strony prowadziły w oparciu o kryteria ustalenia rozmiaru odszkodowania przyjęte w treści § 3 ust. 1 umowy. Nie zakończyły się one zawarciem uzgodnienia, bowiem gmina uchyliła się od wykonania zobowiązania umownego. Wobec braku uzgodnienia zaistniała podstawa do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania. Sąd wywiódł, że w postępowaniu tym treść rokowań stron nie ma żadnego znaczenia. Ustawa ustanawia własne kryteria ustalenia rozmiaru odszkodowania w drodze decyzji. Na treść rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym nie wpływa treść zawartej przez strony umowy. Jej zawarcie o ile nastąpiło w okresie po utracie prawa własności nieruchomości i powstaniu roszczenia odszkodowawczego, ma jedynie wpływ na ocenę prawidłowości samego wszczęcia postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, jest wątpliwe, czy gmina uzyska wyrok sądu powszechnego zobowiązujący organ do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w określonej wysokości. Sąd I instancji uznał zatem, że w niniejszej sprawie nie ma zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie przez sąd powszechny stanowiłoby przesłankę decyzji. W ocenie Sądu, trafne były uwagi Spółki, że organy samodzielnie ocenią znaczenie umowy z 2009r. dla rozstrzygnięcia o odszkodowanie za nieruchomość utraconą na skutek wydania decyzji w 2010r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił argumentację Spółki na temat utrwalonego orzecznictwa sądowego o braku znaczenia umów zawartych przez strony przed wydaniem decyzji podziałowej (wyroki I SA 1658/00, I SA/Wa 2128/04 i I OSK 417/06 przytoczone w wyroku I OSK 238/07, orzecznictwo podane w wyroku II SA/BK 639/10) dla postępowania administracyjnego w sprawie z art. 98 ust. 3 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 p.p.s.a., oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej Gmina K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z [...] października 2015r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi z 24 listopada 2015r. mimo naruszenia przez organ, w toku postępowania administracyjnego, przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie, w sytuacji gdy spełnione były przesłanki zawieszenia toczącego się postępowania administracyjnego,

2) przepisu prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku strony uzgodniły wysokość odszkodowania za przejęte przez skarżącą działki gruntu. W ocenie skarżącej kasacyjnie, WSA a priori przyjął założenie, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę publiczną nie może nastąpić przed wydaniem decyzji podziałowej. W ocenie skarżącej kasacyjnie, założenie takie jest niewłaściwe, gdyż w ogóle nie bierze pod uwagę treści i warunków zawartej przez strony umowy.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, na gruncie przedmiotowej sprawy spełnione są przesłanki zawieszenia postępowania w myśl 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie administracyjne o ustalenie odszkodowania za przejęte przez skarżącą działki nr [...] oraz [...] zainicjowane przez Spółkę D. sp. z o.o. jest w toku, Zainicjowane przez skarżącą postępowanie cywilne nie zostało jeszcze zakończone, a rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny.

Nadto w piśmie procesowym z [...] maja 2018r. strona skarżąca kasacyjnie poinformowała o treści wyroku Sądu Najwyższego z [...] stycznia 2018r., sygn. akt [...], dołączając jego kserokopię.

W odpowiedzi na skargę D. sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie, a jej pełnomocnik na rozprawie w dniu 8 maja 2018r. wskazał, że Spółka zmieniła nazwę na A. sp. z o.o. w W. oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. Wymaga to zatem prawidłowego ich określenia. Kontrola instancyjna orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji w ramach postępowania kasacyjnego opiera się bowiem na ocenie zasadności stawianych zarzutów kasacyjnych, zaś systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. np. wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r., II FSK 2076/10, wyrok NSA z 20 października 2016 r., I FSK 359/16, wyroki dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Poczynienie powyższych uwag było niezbędne zważywszy na konstrukcję pierwszego zarzutu rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Nie odpowiada on w pełni wymogom z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Formułując zarzut natury procesowej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał bowiem, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podnieść w tym miejscu należy, że w drodze tak przedstawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można wyrokowi Sądu I instancji zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c p.p.s.a. Przepis ten nie był bowiem podstawą rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok oddalający skargę, zatem podstawą prawną działania Sądu I instancji był art. 151 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nadto zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest nieuzasadniony nie tylko dlatego, że nie stanowił podstawy orzekania przez Sąd I instancji, ale również dlatego, że nie było podstaw do jego zastosowania. Stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku co do rozstrzygnięcia organu uznać należało za prawidłowe.

Zaznaczyć w tym miejscu wymaga, że w judykaturze pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się kwestię prawną, która nie została prawomocnie przesądzona na drodze administracyjnej lub sądowej, a która wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy istnieje bezpośrednia zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jednocześnie bez rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w prowadzonym postępowaniu w sprawie głównej.

Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do właściwości innego organu lub sądu i może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1699/14, dostępny w CBOSA i LEX-el).

Ta zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyrażać się jednak musi w istnieniu takiego związku przyczynowego, który bezwzględnie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uprzednim rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji.

Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym w ogóle na wydanie decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 lipca 2015r., sygn. akt II SA/Bd 455/15, dostępny w CBOSA).

Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może kierować się przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie niewątpliwie jako kryterium prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działki przejęte pod drogę pozostaje ostateczna decyzja o podziale działek z dnia [...] lipca 2010 r.

W ocenie Sądu I instancji na wynik postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki przejęte pod drogę publiczną nie ma wpływu (jako prejudykat) treść zawartej przez strony umowy z dnia [...] lipca 2009 r. w zakresie ustalenia odszkodowania. Jak wskazano w skardze kasacyjnej, na dzień złożenia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2015r. zainicjowana przez skarżącą kasacyjnie sprawa cywilna w przedmiocie oceny ważności postanowień ww. umowy, nie została zarejestrowana w sądzie powszechnym, a pierwsza rozprawa odbyła się dopiero po ogłoszeniu zaskarżonego do NSA wyroku.

Kluczowe znaczenie ma zatem to, że skoro sąd administracyjny orzeka na podstawie akt administracyjnych sprawy według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania przez organ ostatecznego rozstrzygnięcia, to później zainicjowane postępowanie przed sądem powszechnym, nawet dotykające istotnej dla sprawy okoliczności, nie może stanowić prejudykatu. Trudno zatem oczekiwać od organu administracyjnego, aby zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z prowadzonym postępowaniem sądowym, skoro wnioskodawca nie dokumentuje tego faktu, a nawet przed sądem I instancji nie udziela żadnych informacji w tym zakresie. Co więcej jak wynika z uzasadnienia wyroku SN z [...] stycznia 2018r., sygn. akt [...] wyrok Sądu Okręgowego oddalający powództwo zapadł w dniu [...] czerwca 2016r., a wyrok Sądu Apelacyjnego, również oddalający powództwo, w dniu [...] stycznia 2017r. Zatem wszystkie orzeczenia w sprawie cywilnej z powództwa Gminy . w przedmiocie ustalenia, że jest ona związana ze stroną przeciwną postanowieniami § 3 ust. 1 umowy z [...] lipca 2009r. zapadły nie tylko po wydaniu postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania przez organy administracyjne, ale nawet po wydaniu wyroku przez WSA we Wrocławiu. Tym samym, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny na dzień wydania przez Wojewodę [...] postanowienia z dnia [...] października 2015r., nr [...], nie było podstaw do jego uchylenia, jako naruszającego prawo, gdyż nie zaistniały wówczas przesłanki zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślić jednak należy, że ze względu na swoją specyfikę odmowa zawieszania postępowania administracyjnego wydana w konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, nie tamuje możliwości złożenia kolejnego wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego.

Natomiast, w świetle wyroku Sądu Najwyższego z [...] stycznia 2018r., sygn. akt [...], częściowo uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię. Niewątpliwie art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty (cywilnoprawny - polegający na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania oraz administracyjnoprawny - polegający na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej). Co więcej wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnienia (zob. np. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13). Na tle niniejszej sprawy, w powołanym wyżej wyroku SN wyraził pogląd (odmienny niż prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym), że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.). Nadto podkreślono, w ślad za orzecznictwem sądów administracyjnych, cywilnych oraz piśmiennictwem, możliwość zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną (możliwość zwolnienia z długu przyszłego - art. 508 k.c.). Niewątpliwie organy administracyjne dalej prowadząc postępowanie w tej sprawie będą musiały mieć na względzie zapadły wyrok SN z [...] stycznia 2018r. oraz zamieszczone w jego uzasadnieniu wnioski i argumentację. Tym samym na nowo organy administracyjne będą musiały dokonać w tej sprawie oceny, czy została spełniona przesłanka prowadzenia postępowania administracyjnego z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. tj. czy między stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne i przejęte przez gminę z mocy prawa. Wymaga to stwierdzenia, czy umowa z dnia [...] lipca 2009r. zawiera essentialia negotii uzgodnienia wysokości odszkodowania.

Jednocześnie uznanie, że ten zarzut jest częściowo uzasadniony, przez pryzmat wyroku SN z [...] stycznia 2018r. nie wpływa na ocenę zasadności niniejszej skargi kasacyjnej, w kontekście wyżej wskazanych argumentów, a więc prawidłowości zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. na moment wydania zaskarżonego postanowienia.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. (stanowiące podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną - uchwała siedmiu Sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013/3/38).

-----------------------

1