Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 403/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2014 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na czynność Zarządu Powiatu Nyskiego z dnia 16 kwietnia 2014 r. w przedmiocie dotacji na ucznia szkoły niepublicznej 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2) zasądza od Zarządu Powiatu Nyskiego na rzecz A Sp. z o.o. w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 24 lutego 2014 r. [...] w [...] (dalej zwana także Spółką) zwróciła się do Starostwa Powiatowego w [...] o wskazanie wysokości miesięcznej dotacji na jednego ucznia, jaka będzie przekazywana w 2014 r. m.in. szkole policealnej kształcącej młodzież, tj. [...] w [...]. Jednocześnie w piśmie tym poddano pod rozwagę możliwość podwyższenia stawki procentowej do przeliczenia wysokości dotacji dla ww. szkoły.

W odpowiedzi, pismem z 16 kwietnia 2014 r., Zarząd Powiatu poinformował Spółkę, powołując się na § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uchwały Nr XXI/296/12 Rady Powiatu w [...] z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych i placówek niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu [...] oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, że została ustalona wysokość dotacji na poziomie 50% średniej kwoty wydatków bieżących, przypadających na jednego ucznia w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, funkcjonujących na terenie powiatu [...], tj. dla szkół policealnych dla młodzieży kształcących w zawodach medycznych, w wysokości 3.718 zł, co stanowi 50% wydatków bieżących ponoszonych w [...] Nr [...] (kształcącej w zawodzie technik [...]), funkcjonującej w [...] w [...]. Pismo to zostało doręczone w dniu 23 kwietnia 2014 r.

W odrębnym piśmie, z tej samej daty, wyjaśniono, że Zarząd Powiatu nie znalazł podstaw do żądanego podwyższenia stawki procentowej, ponieważ nie można różnicować zasad ustalania wysokości dotacji dla szkół tego samego typu.

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (pismo z 5 maja 2014 r., nadane 7 maja 2014 r.) Spółka domagała się ustalenia stawek dotacji w prowadzonej przez nią szkole w kwocie zagwarantowanej przepisem art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), zwanej dalej u.s.o., oraz z uwzględnieniem postanowień uchwały Nr XXI/296/12 Rady Powiatu w [...] z dnia 28 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu wezwania Spółka podniosła, że w przesłanym jej piśmie brakuje informacji, na jakiej podstawie, w jakiej formie i dacie ustalona została stawka dotacji. Podano ogólnikowo wysokość kwoty, bez wskazania danych służących jej wyliczeniu i składających się na nią wydatków. Z uwagi na te braki nie jest możliwe zweryfikowanie, czy stanowi ona 50% wydatków ponoszonych w szkole publicznej. Nie wiadomo również, czy wskazana kwota odnosi się tylko do wydatków ponoszonych w szkole policealnej uwzględnionej do wyliczenia, czy też do wydatków ponoszonych w ramach całego Zespołu, w którym szkoła ta funkcjonuje. Ponadto organ zaniechał porównania szkół pod kątem ich typu i rodzaju. Dalej w wezwaniu dostrzeżono, że przepisy nie posługują się pojęciem wydatków uśrednionych, jak to uczynił organ, natomiast powtórzenie zapisów uchwały Rady Powiatu w [...], bez przedstawienia obliczeń i innych wskazań dotyczących ustalenia dotacji, nie można uznać za wykonanie tej uchwały. Powyższe uniemożliwia merytoryczną kontrolę prawidłowości wysokości dotacji, co jest niezgodne z zasadą jawności gospodarowania środkami publicznymi.

W odpowiedzi na wezwanie, pismem z 21 maja 2014 r., Zarząd Powiatu wyjaśnił, że określenie "50% średniej kwoty wydatków bieżących" wynika z faktu, iż w poszczególnych miesiącach wysokość wydatków szkoły przedstawia się na różnym poziomie. Ponadto określenie to nie obejmuje wydatków całego Zespołu Szkół, co już wytłumaczono we wcześniejszej korespondencji ze Spółką. Kwota dotacji została ustalona przez [...] w [...], przy uwzględnieniu postanowień (przytoczone w piśmie) uchwały Nr 156/455/13 Zarządu Powiatu w [...] z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie procedury ustalania kosztów kształcenia jednego ucznia/słuchacza w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat [...] wprowadzonej w celu zapewnienia przestrzegania art. 90 ustawy o systemie oświaty, i wynika z wysokości wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w [...] kształcącej w zawodzie [...]. Zgodnie z zapisami ww. uchwały, do 15 grudnia zostanie dokonane ostateczne ustalenie rzeczywistych kosztów, po czym na tej podstawie, zgodnie z § 1 ust. 3 uchwały Nr XXX/401/13 Rady Powiatu w [...] z dnia 29 listopada 2013 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXI/296/12 Rady Powiatu w [...] z dnia 28 grudnia 2012 r., zostanie ustalona ostateczna wysokość należnej dotacji dla szkół niepublicznych za rok 2014. W piśmie przypomniano też, odnosząc się do zarzutu ograniczenia jawności informacji

o wysokości dotacji, że już w poprzedniej odpowiedzi wskazano, iż kwota 3.718 zł stanowi 50% wydatków bieżących ponoszonych przez szkołę tego samego typu i rodzaju. Końcowo organ pouczył Spółkę, że w celu skontrolowania działań Powiatu w zakresie dotowania prowadzonych przez nią szkół niepublicznych można zwrócić się o udostępnienie informacji publicznej. Pismo to zostało doręczone Spółce 26 maja 2014 r.

Pismem z 18 czerwca 2014 r. [...] w [...], reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę na czynność Zarządu Powiatu w [...] w zakresie obliczenia, na rok kalendarzowy 2014, dotacji w wysokości 3.718zł na jednego ucznia [...] o uprawnieniach szkoły publicznej, kształcącej w zawodach medycznych. Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej czynności i zobowiązania organu do usunięcia naruszenia przez obliczenie spornej dotacji zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o., oraz przedstawienia sposobu jej wyliczenia. Ponadto wniosła o zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych prawem. Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to art. 90 ust. 3 oraz ust. 3c u.s.o. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co polegało na obliczeniu dotacji w wysokości niezgodnej z przepisami prawa. W uzasadnieniu skargi Spółka odnotowała, że podejmowane na podstawie ww. przepisu czynności mające na celu ustalenie wysokości dotacji dla szkoły niepublicznej oraz przekazanie ustalonej kwoty dotacji uznaje się za czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegające kontroli sądów administracyjnych. Podała również, że wezwała Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia prawa, który to organ nie uwzględnił wezwania, jednak pismo w tej sprawie nie zostało podpisane, zatem brak jest możliwości zweryfikowania, czy zajęte w nim stanowisko zostało wyrażone przez kompetentny organ. W konsekwencji, zdaniem Spółki, należy uznać, że organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, jednak nie pozbawia to możliwości wniesienia skargi, która została złożona w terminie. W ocenie Spółki, naruszono art. 90 ust. 3 oraz ust. 3c

u.s.o., ponieważ pismo z 16 kwietnia 2014 r. nie odpowiada wymogom ustawowym. Nie wynika z niego, czy wskazana kwota stanowi wysokość miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia, czy jest to kwota roczna. Odnośnie niewyjaśnienia kolejnych istotnych kwestii dla obliczenia wysokości spornej dotacji, powtórzono argumentację wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Spółka podkreśliła, że prowadzona przez nią szkoła kształci, w odróżnieniu od wskazanej przez organ szkoły policealnej, w zakresie kilku zawodów medycznych, a nie jednego, stąd nie można przyjąć, że są to szkoły tego samego typu i rodzaju. W ramach danego typu szkół występują rodzaje szkół, które wyróżniają się odmiennymi, charakterystycznymi cechami, odrębną organizacją kształcenia lub inną formą kształcenia, co nie pozostaje bez wpływu na poziom kosztów prowadzenia tych szkół i stanowi o ich różnych rodzajach. Inaczej kształtują się też wydatki ponoszone w szkole funkcjonującej w ramach Zespołu, a inaczej (na znacznie wyższym poziomie) w przypadku jednostki samodzielnej, jak w przypadku szkoły prowadzonej przez Spółkę. Dokonania porównania w przedstawionym zakresie organ zaniechał. Ponadto sposób, w jaki przedstawiono wyliczenie bieżących wydatków pozbawiony jest konkretów, a więc jest niezrozumiały. Tytułem przykładu, Spółka wskazała na kilka aspektów mających wpływ na wysokość wydatków, które wynikają ze specyfiki szkół medycznych oraz szkół prowadzonych samodzielnie. Powyższe uzasadnia, w ocenie Spółki, domaganie się podania kwoty dotacji w ujęciu na jednego ucznia oraz globalnie, a także wykazania podstaw tego wyliczenia. Natomiast co do wyjaśnień organu dotyczących przyjęcia uśrednionych wydatków bieżących, uznano je za lakoniczne i niepoparte żadnym przykładem. Końcowo, za błędne uznano stanowisko o możliwości skorzystania przez Spółkę z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ w niniejszej sprawie chodzi o realizację prawa do dotacji, a żądane informacje mają istotne znaczenie przy ustalaniu rozmiaru dotacji dla szkoły niepublicznej i to na organie ciąży obowiązek wykazania prawidłowego obliczenia jej wysokości.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w [...] wniósł o oddalenie skargi. Organ przyznał, że wskutek pomyłki pismo z dnia 21 maja 2014 r. nie zawierało podpisu członków Zarządu, jednak treść pisma została zatwierdzona przez członka zarządu i taki egzemplarz pisma znajduje się w aktach sprawy. Następnie organ wyjaśnił, że wskazał wyraźnie w zaskarżonej czynności z 16 kwietnia 2014 r., iż wysokość kwoty dotacji stanowi 50% wydatków bieżących ponoszonych w [...]j Nr [...]. Podał też podstawę naliczenia dotacji, zaś z art. 90 ust. 3 u.s.o. nie wynika obowiązek informowania o sposobie oraz dacie ustalenia dotacji na dany rok budżetowy, ani do przedłożenia szczegółowego jej wyliczenia. Organ zaznaczył, że nie uchyla się od przekazania informacji na ten temat, dlatego w piśmie z 21 maja 2014 r. przedstawiono rodzaje kosztów i zasady wyliczenia dotacji dla szkół niepublicznych, które wynikają z uchwały Nr 156/455/13. Poinformowano też Spółkę o możliwości zapoznania się ze stosowną dokumentacją w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z czego skarżąca skorzystała już po wniesieniu skargi. Dalej, organ nie zgodził się z zarzutem wadliwego ustalenia typu i rodzaju szkoły, której wydatki bieżące stanowiły podstawę do wyliczenia dotacji dla [...] w [...]. Przy określaniu rodzaju szkoły uwzględniono nie tylko [...], ale również - biorąc pod uwagę fakt, że wysokość przekazywanej przez MEN subwencji na szkołę kształcącą w zawodach medycznych jest wyższa niż na pozostałe szkoły policealne, co świadczy o tym, że wydatki bieżące ponoszone przez szkoły medyczne mogą być wyższe niż w szkołach o innym kierunku kształcenia - wyodrębniono szczególny rodzaj szkoły ze względu na medyczny profil kształcenia. Uwzględniono więc wszystkie cechy wskazujące na ten sam rodzaj szkoły. Bez znaczenia natomiast jest, czy szkoła funkcjonuje odrębnie, czy też w ramach Zespołu. Okoliczność ta nie wpływa na określenie rodzaju szkoły, a jedynie na sposób jej zarządzania. Podobnie, nie można brać pod uwagę indywidualnych potrzeb finansowych szkoły, gdyż nie jest to kryterium obiektywne. Ponadto za zrozumiały i znajdujący swe źródło w uchwale uznano podany w piśmie z 21 maja 2014 r. sposób wyliczenia wydatków bieżących.

W piśmie procesowym z 15 września 2014 r. pełnomocnik Spółki podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, akcentując brak możliwości zweryfikowania prawidłowości wyliczenia spornej dotacji. Dodatkowo podniosła, że wskazany w odpowiedzi na skargę akt w postaci uchwały Nr 156/455/13 Zarządu Powiatu w [...]z dnia 30 grudnia 2013 r. został podjęty bez podstawy prawnej i nie powinien być podstawą ustalenia wydatków bieżących do wyliczenia dotacji dla szkół niepublicznych. Podkreśliła, że w ustawie o systemie oświaty brak jest odrębnej definicji "wydatków bieżących", dlatego przy dokonywaniu wykładni tego określenia należy kierować się przepisami ustawy o finansach publicznych(art. 236 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 lit. a i b) oraz przepisami rozporządzenia wykonawczego (załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących za źródeł zagranicznych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1053). W podstawie naliczenia dotacji winny znaleźć się wszystkie bieżące wydatki ponoszone na funkcjonowanie szkół, w tym koszty doskonalenia zawodowego nauczycieli, koszty ekonomiczno-administracyjnej obsługi szkół, koszty utrzymania - eksploatacji obiektów i korzystania z nich. Podobne stanowisko prezentuje Minister Edukacji Narodowej oraz RIO we Wrocławiu. Tymczasem organ takiego wyliczenia nie dokonał. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Spółka wskazywała na sposób rozumienia pojęcia "rodzaj szkoły" i wywodziła, że chodzi o szczególne cechy odróżniające daną szkołę od innych szkół tego samego typu. Podkreśliła, że od początku 2014 r. prowadzi w szkole naukę w zawodzie - terapeuta zajęciowy, a od września 2014 r. dodatkowo - opiekunka dziecięca oraz technik [...]. Ponadto skarżąca zauważyła, że od września 2014 r. w [...] w [...] nie jest prowadzony kierunek - technik [...]. Końcowo podniosła, że zaskarżona czynność narusza jej prawa gwarantowane w ustawie o systemie oświaty i w Konstytucji RP, zaś negatywne nastawienie wobec dotowanych szkół powoduje brak realizowania przez Powiat [...] obowiązku polegającego na zapewnieniu m.in. młodzieży świadczenia w postaci możliwości korzystania ze szkół ponadgimnazjalnych.

W wykonaniu zobowiązania Sądu strona skarżąca przedłożyła odpis z KRS-u. W piśmie procesowym z dnia 22 września 2014 r. pełnomocnik Spółki wyjaśnił z kolei, że zaskarżona czynność dotyczy dotacji dla szkoły, która jest szkołą niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej, kształcącą w zawodach medycznych. W zakresie typu i rodzaju szkoły podał, że jest to szkoła dla młodzieży, ponadgimnazjalna, policealna o okresie nauczania nie dłuższym niż 2,5 roku. Na potwierdzenie przedstawionej charakterystyki do pisma załączone zostało zaświadczenie z dnia 17 września 2014 r., nr 4/2014, o wpisie zmiany do ewidencji szkół i placówek oświatowych, niepublicznych Powiatu [...].

Na rozprawie pełnomocnik Spółki podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wskazana powyżej kontrola legalności obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). W myśl art. 146 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na taki akt lub czynność uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1), przy czym może również w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2). Nie może natomiast uchylić zaskarżonej czynności i zobowiązać organu do ponownego jej dokonania.

W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona na czynność Zarządu Powiatu [...], wyrażoną w piśmie z dnia 16 kwietnia 2014 r., polegającą na ustaleniu wysokości dotacji przypadającej na jednego ucznia szkoły niepublicznej.

Z uwagi na tak określony przedmiot zaskarżenia, w pierwszej kolejności rozważenia wymagał charakter zaskarżonej czynności oraz dopuszczalność jej zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Dokonując oceny w tym zakresie dostrzec trzeba, że skarżąca Spółka prowadzi ponadgimnazjalną, policealną szkołę niepubliczną dla młodzieży o uprawnieniach szkoły publicznej, o okresie nauczania nie dłuższym niż 2,5 roku, kształcącą w zawodach medycznych. Niewątpliwie zatem znajduje do niej zastosowanie art. 90 ust. 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (nadal zwanej w skrócie: u.s.o.), ustalający dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych o uprawnieniach szkół publicznych prawo do dotacji z budżetu powiatu. Skoro jest to szkoła policealna i nie należy ona do typu szkół, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, a więc szkół, o których mowa w art. 90 ust. 2a u.s.o., to do zaskarżonej czynności - w postaci ustalenia wysokości dotacji na jednego ucznia dla tej placówki - znajdował zastosowanie art. 90 ust. 3 u.s.o., który reguluje czynność zarządu powiatu dotyczącą przyznania i obliczenia dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, niewymienionych w art. 90 ust. 2a u.s.o. Na gruncie art. 90 ust. 3 u.s.o., Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że czynność organu wykonawczego powiatu polegająca na ustaleniu wysokości dotacji przypadającej na jednego ucznia dla szkoły niepublicznej, jako podejmowana w indywidualnej sprawie określonego podmiotu, niebędąca decyzją lub postanowieniem, oraz dotycząca potwierdzenia uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, tj. uprawnienia do otrzymania przez podmiot dotacji, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Na podstawie wskazanego przepisu, zgodność z prawem takiej czynności podlega natomiast kontroli sądów administracyjnych. Zauważyć można, że w kilku orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany został pogląd, wedle którego obliczenie należnej dotacji dla danej placówki oświatowej jest czynnością techniczną o charakterze księgowo-rachunkowym (por. postanowienia NSA: z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 563/12 i z 16 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1651/12, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), jednak dostrzegając, że czynność przyznawania i obliczania dotacji, o jakiej mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o., jako akt stosowania prawa wymaga kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, słusznie zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie odstąpiono w orzecznictwie od tego poglądu (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 321/13; postanowienie WSA w Szczecinie z 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 912/11; wyrok WSA w Poznaniu z 29 września 2011 r., sygn. akt I SA/Po 392/11 oraz wyroki WSA w Gdańsku: z 5 czerwca 2013 r, sygn. akt I SA/Gd 330/13 i z 2 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 501/14, patrz: ww. strona internetowa).

Tym samym, Sąd uznał, że zaskarżona w niniejszej sprawie czynność, podjęta na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy, jest czynnością organu wykonawczego Powiatu [...] z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a., podlegającą kontroli sądu. W tym miejscu zauważyć można, że wprawdzie pismo z dnia 16 kwietnia 2014 r. zostało podpisane tylko przez jednego członka Zarządu Powiatu w [...], jednak nie może być wątpliwości, że jest to czynność dokonana przez ten organ w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji. Okoliczności tej nie kwestionuje skarżąca, a ponadto takie stanowisko potwierdza wprost treść odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa i odpowiedzi skargę oraz pośrednio treść innego pisma z dnia 16 kwietnia 2014 r., stanowiącego odpowiedź na komentowany wniosek Spółki z 24 lutego 2014 r., a z którego to pisma wynika, że Zarząd Powiatu zajmował się również sprawą podwyższenia stawki procentowej do przeliczenia wysokości dotacji.

Dokonując oceny dopuszczalności kontroli merytorycznej zaskarżonej czynności, należy wskazać, że zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak, jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na czynność można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu tej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Analizując materiał dokumentacyjny sprawy, Sąd stwierdził, że Spółka spełniła ten wymóg. Pismo organu z dnia 16 kwietnia 2014 r., będące wyrazem czynności w postaci ustalenia wysokości dotacji, doręczone zostało bowiem skarżącej w dniu 23 kwietnia 2014 r., natomiast pismem z dnia 5 maja 2014 r. Spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Jak ustalono na podstawie załączonej do akt sądowych kserokopii książki korespondencyjnej prowadzonej przez skarżącą, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nadane zostało w urzędzie pocztowym w dniu 7 maja 2014 r., a więc w ostatnim dniu 14-dniowego terminu.

Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a, skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, skarżąca Spółka nie uchybiła również wynikającemu z tej regulacji terminowi do wniesienia skargi. Zauważyć przyjdzie, że organ odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 21 maja 2014 r., które doręczone zostało stronie skarżącej w dniu 26 maja 2014 r. Skarga nadana została natomiast przesyłką pocztową w dniu 25 czerwca 2014 r., a więc wniesiona została w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Stosownie bowiem do art. 83 § 3 P.p.s.a., data nadania przesyłki w polskim urzędzie pocztowym jest datą wniesienia skargi do sądu. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że przesłane Spółce, w odpowiedzi na wezwanie, pismo organu z dnia 21 maja 2014 r. nie zostało podpisane. W takim przypadku, przyjmując nawet, że wobec braku podpisów nie mogło ono stanowić skutecznej odpowiedzi, stwierdzić należy, że skarga wniesiona została w terminie 60 dni od dnia wystosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a więc również z zachowaniem terminu do wniesienia skargi.

Odnośnie zaskarżonej czynności odnotować trzeba, że stosownie do art. 90 ust. 3 u.s.o. dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Przechodząc zatem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności ustalenia wysokości dotacji wskazać należy, że w niniejszej sprawie w piśmie z dnia 16 kwietnia 2014 r. organ w żaden sposób nie poinformował skarżącej o sposobie wyliczenia ustalonej dotacji. Pewne informacje w tym zakresie przedstawił dopiero w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie można jednak w ocenie Sądu uznać, że są one wystarczające do uznania zaskarżonej czynności za prawidłową. Wprawdzie, jak wyżej podkreślono, czynność ustalenia wysokości dotacji nie jest decyzją administracyjną, jednak powinna ona zawierać wskazanie sposobu jej obliczenia. Obowiązek taki można wywieść z zasady jawności określonej w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885,

z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, gospodarka środkami publicznymi jest jawna. W powoływanej w orzecznictwie sądowym literaturze przedmiotu podkreśla się natomiast, że jawność ta może mieć znaczenie zarówno formalne, jak i materialne. Jawność w sensie materialnym oznacza możliwość faktycznego poznania i zrozumienia procesów składających się na finanse publiczne. Zasada ta może być realizowana jedynie wówczas, gdy finanse publiczne są przedstawiane publiczności w sposób przejrzysty (por. L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 151, oraz wyrok WSA w Poznaniu z 29 września 2011 r., sygn. akt I SA/Po 392/11, wyrok WSA w Gdańsku z 5 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 330/13, patrz: ww. strona internetowa). Wynikający z powołanego przepisu obowiązek zapewnienia jawności obliczenia i przekazania dotacji należy rozumieć w taki sposób, że organ administracji nie tylko nie może ograniczać jawności tego rozliczenia, ale ma obowiązek udzielenia informacji gwarantujących tę jawność, czego brak w piśmie z dnia 16 kwietnia 2014 r. W piśmie tym ogólnie odwołano się do przepisów uchwały w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych (...), podając kwotę dotacji i wyjaśniając, że stanowi ona 50% wydatków bieżących ponoszonych w [...]. Z kolei w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazano, że wysokość dotacji została ustalona na podstawie zapisów uchwały Rady Powiatu w [...] z dnia 28 grudnia 2012 r., nr XXI/296/12, przy uwzględnieniu wysokości wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w [...] kształcącej w zawodzie technik fa[...], których wysokość określona została przez [...] w [...], wedle zasad wynikających z postanowień uchwały Nr 156/455/13 Zarządu Powiatu w [...] z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie procedury ustalania kosztów kształcenia jednego ucznia/słuchacza w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat [...] wprowadzonej w celu zapewnienia przestrzegania art. 90 ustawy o systemie oświaty. Te ogólne informacje na temat trybu i zasad obliczania kwoty dotacji oraz wysokości przyjętej jako ostateczna kwoty wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w szkole publicznej, nie świadczą zdaniem Sądu o poinformowaniu w należyty sposób o sposobie wyliczenia dotacji. Wyjaśnić przyjdzie, że o ile nie ma podstaw do stawiania organowi ustalającemu wysokość dotacji bezwzględnego obowiązku uzasadnienia obliczenia dotacji w piśmie informującym o jej wysokości w takim zakresie, w jakim jest to wymagane dla decyzji administracyjnej, to jednak beneficjent dotacji powinien poznać sposób obliczenia i przyznania takiej dotacji. Innymi słowy, informacje Zarządu powinny być na tyle konkretne, by zainteresowany podmiot mógł dokonać weryfikacji kwoty dotacji, po wcześniejszym zapoznaniu się z danymi stanowiącymi podstawę wyliczenia dotacji. Na podstawie samej ustawy nie można bowiem wyliczyć wysokości dotacji. Także w uchwale podjętej na postawie art. 90 ust. 4 w związku z art. 90 u.s.o. ustalone są tylko ogólne zasady jej udzielania. Elementy konkretyzacji zawiera natomiast czynność obliczenia i przekazania dotacji, która powinna być postrzegana jako czynność materialno-techniczna z zakresu administracji publicznej, której elementem jest obowiązek poinformowania beneficjenta dotacji o sposobie jej obliczenia. Podejmując taką czynność organ powinien zatem wyjaśnić, jakimi przesłankami kierował się przy ustalaniu dotacji, w jaki sposób doszedł do obliczenia jej kwoty i jakie rodzaje szkół brał pod uwagę przy jej ustalaniu, przy czym - co istotne - powinien też wskazać okoliczności, z powodu których uznał daną szkołę publiczną (której wydatki wziął pod uwagę) za szkołę tego samego rodzaju.

Zauważyć należy, że zawarte w art. 90 ust. 3 u.s.o. odniesienie dotyczy "szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju". O ile jednak art. 9 ust. 1 u.s.o. wskazuje typy szkół publicznych i niepublicznych, to żaden przepis ustawowy nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem "rodzaj szkoły". Wobec braku legalnej definicji tego terminu należy uznać, że "rodzaj szkoły" to jej cechy szczególne, charakterystyczne w ramach danego typu szkoły. W ocenie Sądu, rozróżnienia szkoły zarówno z uwagi na typ, jak i na rodzaj należy dokonywać mając na względzie cel przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, w którym ustawodawca odwołuje się do tych pojęć. Oznacza to, że w przypadku sprawy dotyczącej sposobu i wysokości ustalenia dotacji dla szkoły niepublicznej, o której mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o., pojęcie "rodzaj szkoły" użyte w tym przepisie trzeba interpretować na potrzeby omawianego przepisu. Tym samym należy wykładać je w kontekście wydatków bieżących, o których stanowi art. 90 ust. 3 u.s.o., skoro ustawodawca w przepisie tym uzależnia przyznanie dotacji dla szkół niepublicznych w odniesieniu do wydatków bieżących ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Celem przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o. jest bowiem sprawiedliwy podział środków finansowych przez jednostkę samorządu terytorialnego pomiędzy szkoły (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 333/07, wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 501/14, patrz: ww. strona internetowa). Przy wykładni art. 90 ust. 3 u.s.o. w zakresie pojęcia "rodzaj szkoły" oraz użytego przez ustawodawcę zwrotu "wydatki bieżące" należało zatem przyjąć, że informacja o wysokości przyznanej dotacji powinna zawierać również informację o przesłankach, które zostały wzięte pod uwagę przy jej wyliczeniu. W szczególności powinna ona zawierać dane o bieżących wydatkach ponoszonych nie tylko przez dany typ, ale i rodzaj szkoły.

W kontrolowanym piśmie Zarządu Powiatu [...] z dnia 16 kwietnia 2014 r. brak jest elementów konkretyzacji czynności ustalenia wysokości dotacji. Organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający, jakimi przesłankami kierował się przy ustalaniu dotacji, czyli w jaki sposób doszedł do obliczenia jej kwoty i jakie okoliczności uwzględnił uznając publiczną [...] za szkołę tego samego rodzaju. Natomiast dopiero pełne poznanie przez beneficjenta przesłanek, które organ brał pod uwagę przy obliczeniu dotacji zapewni realizację powyższej wskazanej zasady jawności finansów publicznych i pozwoli stronie na jednoznaczne poznanie, czy kwota dotacji jest prawidłowa i czy podstawą do ustalenia jej wysokości były wydatki bieżące ponoszone w szkole publicznej tego samego typu i rodzaju, co szkoła przez nią prowadzona.

Wskazać ponadto trzeba, że sąd administracyjny nie ma możliwości ustalania stanu faktycznego i dlatego, jeżeli w toku czynności obliczenia i przekazania dotacji organ nie sprecyzował przesłanek, które wziął pod uwagę przy jej dokonaniu, to wymykają się one spod kontroli sądowej. Z tego też powodu w niniejszej sprawie Sąd nie mógł oceniać zaskarżonej czynności w kontekście zarzutów dotyczących oceny prawidłowości jej dokonania z uwzględnieniem wydatków bieżących konkretnej szkoły publicznej i obliczenia wysokości dotacji zgodnie z przepisami prawa. Skoro bowiem w zaskarżonej czynności organ nie podał, jakie konkretnie składniki uwzględnił przy obliczaniu dotacji i nie przedstawił wyjaśnień co do przesłanek uznania szkoły publicznej za szkołę tego samego rodzaju co szkoła prowadzona przez skarżącą, to przedwczesna byłaby ocena tych zarzutów skargi, które zmierzały do wykazania, że błędnie wyłożono pojęcie "wydatków bieżących" i "szkoły tego samego rodzaju".

Wobec tego, że zaskarżona czynność nie realizuje zasady jawności określonej w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i nie precyzuje uwzględnionych przez organ przesłanek konkretyzacji uprawnienia do dotacji, Sąd stwierdził, że skarga Spółki zasługuje na uwzględnienie, Za błędne uznał przy tym stanowisko organu, że informacje o danych, na podstawie których została obliczona wysokość dotacji, mogą zostać udostępnione skarżącej tylko w trybie dostępu do informacji publicznej. O ile bowiem stanowisko takie było kiedyś akceptowane, to uznając, że czynność ustalenia dotacji jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., przyjąć trzeba, że realizacja zasady jawności finansów publicznych i ocena legalności omawianej czynności jest możliwa jedynie wtedy, gdy organ przy jej dokonaniu przedstawi należycie sposób obliczenia dotacji, przy wskazaniu wszystkich przesłanek i okoliczności, jakie zostały przez niego uwzględnione.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Z uwagi na skutki orzeczenia o bezskuteczności zaskarżonej czynności, wskazać należy, że informując ponownie skarżącą o wysokości przyznanej dotacji, organ zobowiązany będzie podać, jakie konkretne przesłanki przesądziły o określonej wysokości dotacji. Informacja taka powinna zawierać wskazanie sposobu wyliczenia dotacji, w tym dane o bieżących wydatkach ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, zaś przy dokonywaniu czynności z uwzględnieniem bieżących wydatków ponoszonych w publicznej [...], wskazanie okoliczności uzasadniających uznanie, że jest to szkoła tego samego rodzaju, co szkoła prowadzona przez skarżącą Spółkę.