Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 283/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 32 ust 4a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1296/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 283/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1296/12 skargę oddalił.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że zaskarżoną decyzją Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą: "przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania wnętrz parteru i I piętra z usługowej w zakresie obsługi bankowej na usługę z zakresu gastronomii, zabezpieczenia stropów, przebudowa i rozbudowa wewnętrznych instalacji grzewczych, wod.-kan., wentylacji mechanicznej i klimatyzacji oraz elektrycznej i słaboprądowej w ww. pomieszczeniach w kamienicy przy ul [...] w K., na dz. nr [...] obr. [...]". Organ odwoławczy ustalił, że stanowiące przedmiot postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę roboty budowlane i instalacyjne w zakresie parteru i I pietra zostały wykonane, a w dniu przeprowadzonej kontroli przez nadzór budowlany, kawiarnia funkcjonowała. Ustalenia powyższe zapadły na podstawie pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 czerwca 2012 r. znak: [...]. Ponadto stwierdzono, że inwestor nie przedłożył wymaganej charakterystyki energetycznej przebudowywanego obiektu. Wojewoda wyjaśnił, że charakterystyka energetyczna jest elementem projektu budowlanego (§ 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego). Organ odwoławczy uznał również, iż inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "STARE MIASTO" w części, w której plan ten warunkuje możliwość lokalizacji lokali na dwóch pierwszych kondygnacjach naziemnych budynków, pod warunkiem zapewnienia dostępu komunikacyjnego do części mieszkalnej niezależnego od użytkowania lokali usługowych. Jak wynikało natomiast z projektu budowlanego klatka schodowa jest wspólna zarówno do części użytkowej i mieszkalnej, a winda jest dostępna dopiero ze wspólnej dla obu funkcji klatki schodowej z I piętra budynku, które jest kondygnacją użytkową.

W związku z powyższym, mając na uwadze art. 32 ust. 4a oraz 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, uznano, że nie można było udzielić inwestorowi pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody Małopolskiego oraz zasądzenie kosztów postepowania sądowego.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów:

- art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pomimo tego, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto" zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 roku nr XII/131/11,

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu l instancji zamiast jego uchylenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi uznał wniesiony przez skarżącego środek zaskarżenia za bezzasadny.

W pisemnych motywach wyroku Sąd pierwszej instancji powołał się na treść art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623), zgodnie z którym jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że określony przez wnioskodawcę zakres inwestycji określonej jako "przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania wnętrz parteru i I piętra z usługowej w zakresie obsługi bankowej na usługę z zakresu gastronomii, zabezpieczenia stropów, przebudowa i rozbudowa wewnętrznych instalacji grzewczych, wod.-kan., wentylacji mechanicznej i klimatyzacji oraz elektrycznej i słaboprądowej w ww. pomieszczeniach w kamienicy przy ul [...] w K., na dz. nr [...] obr. [...]" wymagał wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę.

Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, z ustaleń dowodowych organu odwoławczego, wynikało w sposób bezsporny, iż w parterze kamienicy przy ul. [...] w K., na dz. nr [...] [...] zorganizowana została kawiarnia, tj. dokonano zmiany przeznaczenia tej części kamienicy, z jednoczesnym wykonaniem robót budowlanych (w parterze i na pierwszym piętrze kamienicy), opisanych w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 czerwca 2012 r.

Powyższe zostało potwierdzone przez pełnomocnika strony skarżącej na rozprawie przed sądem administracyjnym. Zakresu tych robót dotyczył wniosek o udzielenie pozwolenia na "przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania wnętrz parteru i I piętra/....../" . Oznaczało to, w ocenie Sądu pierwszej instancji, że roboty budowlane objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę rozpoczęto z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowalnego. Trafnie zatem w ocenie tego Sądu organ odwoławczy wskazał na treść art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego jako podstawę odmowy wydania pozwolenia na budowę w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowe były również twierdzenia, że wnioskodawca nie spełnił wymogu przedłożenia charakterystyki energetycznej przebudowywanego obiektu. Obowiązek taki wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1f Prawa budowlanego i nie jest wyłączony z mocy art. 5 ust. 7 pkt 1 tej ustawy jak twierdzi strona skarżąca. Z art. 5 ust. 7 Prawa budowlanego wynika, że przepisów ust. 3-6 nie stosuje się do budynków podlegających ochronie na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza, to, że do budynków podlegających ochronie na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, czyli takich jak kamienica przy ul. [...] w K., nie mają zastosowania przepisy przewidujące dokonanie oceny charakterystyki energetycznej w formie świadectwa charakterystyki energetycznej, co jednak nie wyklucza samego obowiązku dokonania charakterystyki energetycznej przebudowywanego obiektu.

Sąd pierwszej instancji wskazał też że przedmiotowa kamienica znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (MW/U.18) objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto" przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r., nr XII/131/11, która § 72 ust. 3 pkt 5 stanowi, że w zakresie ochrony konserwatorskiej, sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy ustala się "możliwość lokalizacji lokali usługowych na dwóch pierwszych kondygnacjach nadziemnych budynków, a także w kondygnacjach podziemnych, pod warunkiem zapewnienia dostępu do części mieszkalnej (komunikacji wewnętrznej) niezależnego od użytkowania lokali usługowych". Przy czym wymóg niezależnego dostępu do części mieszkalnej budynku nie może być rozumiany jako zapewnienie komunikacji wspólnej dla części mieszkalnej i usługowej. Niezależny dostęp to - zgodnie z przyjętym w języku polskim znaczeniem przymiotnika "niezależny" - dostęp samodzielny (por. B. Dunaj: Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999 r., str. 613).

Sąd uznał, iż trafnie organy wskazały, że wymogu tego nie spełnia komunikacja wewnętrzna poprzez klatkę schodową wspólną zarówno do części użytkowej i mieszkalnej, ani winda, która jest dostępna dopiero ze wspólnej dla obu funkcji klatki schodowej z I piętra budynku, które jest kondygnacją użytkową, ani też okoliczność podnoszona przez stronę skarżącą, że w lokalu usługowym znajdują się schody, które stanowią dodatkową niezależną od klatki schodowej komunikację.

Mając powyższe na uwadze WSA w Krakowie ocenił, że zarówno postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, jak i zaskarżona decyzja są zgodne z prawem.

Nie godząc się z powyższym wyrokiem skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że organy obu instancji zasadnie odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo tego, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto" zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 roku, nr XII/131/11,

- art. 7, 77 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 (Dz. U. Nr 30, poz. 168, t. jedn. z dnia 9 października 2000 r. Dz.U. Nr 98, poz. 1071) - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej KPA, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że organy obu instancji nie naruszyły powyższych przepisów oraz zasad procesowych w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. nie podjęły wszelkich ".kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy,

- art. 107 § 3 KPA, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że organ II instancji nie naruszył powyższego przepisu nie wyjaśniając w sposób wymagany motywów podjętego w sprawie rozstrzygnięcia,

2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- naruszenie przepisu art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu co do podjętego rozstrzygnięcia, poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wystarczającego stanowiska co do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącego,

- naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3, ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, ze względu na naruszenie przez organy art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, a także art. 7, 77, 107 § 3 KPA,

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania,

2) Zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawierała podstaw, które mogłyby doprowadzić do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej zwanej p.p.s.a.– Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oceniając w tym aspekcie zarzuty skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie są one trafne.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja Wojewody Małopolskiego odmawiająca skarżącemu kasacyjnie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą: "przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania wnętrz parteru i I piętra z usługowej w zakresie obsługi bankowej na usługę z zakresu gastronomii, zabezpieczenia stropów, przebudowa i rozbudowa wewnętrznych instalacji grzewczych, wod.-kan., wentylacji mechanicznej i klimatyzacji oraz elektrycznej i słaboprądowej w ww. pomieszczeniach w kamienicy przy ul [...] w K., na dz. nr [...] obr. [...]".

Wojewoda Małopolski utrzymując w mocy decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę, jako główną przesłankę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wskazał przepis art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, który stanowi: "Nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1".

Organ ten ustalił, a Sąd I instancji uznał te ustalenia za prawidłowe i mające oparcie w materiale dowodowym, iż Skarżąca przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę wykonała prace objęte wnioskiem o pozwolenie. Zatem w pierwszej kolejności, oceniając prawidłowość kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji administracyjnej należało odnieść się do zarzutów kwestionujących powyższe ustalenie organów, i tym samym wskazujących na wadliwą ocenę Sądu I instancji w tym zakresie. Skarżąca kasacyjnie, wskazując na naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 oraz 80 Kpa zarzuciła Sądowi pierwszej instancji, iż ten " nie zawarł w treści uzasadnienia wyroku rozważań, co do zakresu rzeczywiście wykonanych robót budowlanych oraz co do wpływu ich wykonania na konieczność odmowy udzielenia pozwolenia na budowę dla całej inwestycji objętej wnioskiem inwestora".

Skarżący kasacyjnie wskazywał również, iż w lokalu usługowym wykonane zostały głównie roboty, które nie wymagały pozwolenia na budowę i nie były objęte przedłożonym projektem budowlanym. Zarzut ten nie znajduje jednakże potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Z treści decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, wynika, że poprzednim sposobem użytkowania pomieszczeń była działalność bankowa. Dla zmiany sposobu użytkowania konieczne było, również w ocenie samego skarżącego, uzyskanie pozwolenia na budowę. Ze zmianą sposobu użytkowania wiązała się bowiem również konieczność przebudowy pomieszczeń (art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). W sprawie nie budzi wątpliwości, iż przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, jak również przed uzyskaniem pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania skarżący uruchomił działalność gastronomiczną. W piśmie z dnia 27 czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w przedmiotowym lokalu "wykonano ściankę działową przeszkloną w zakresie parteru- oddzielającą salę prezentacji produkcji czekolady od korytarza wejściowego prowadzącego do klatki schodowej, wykonano w ścianach klatki schodowej witryny ze szkła żaroodpornego , osadzono na jednym z biegów klatki schodowej drzwi p.poż wydzielające strefę,/.../ oraz wykonano nowe, rozbudowane zespoły sanitarne na I piętrze wraz z przebudową istniejących instalacji elektrycznej, wod-kan, wentylacji mechanicznej". Z pisma tego wynika również, iż w dniu kontroli, tj. 22 czerwca 2012r. kawiarnia obsługiwała klientów.

Wskazany wyżej zakres robót był niewątpliwie objęty wnioskowanym projektem przebudowy części obiektu budowlanego. Wynika to chociażby z prostego zestawienia treści obu pism.

Mając na uwadze powyższe zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 7, 77 i 80 Kpa okazał się niezasadny. Nie bez znaczenia dla oceny tego zarzutu pozostaje fakt, iż skarżący kasacyjnie poza gołosłownym twierdzeniem, iż wykonane przez skarżącą prace nie były ujęte w projekcie przebudowy, nie uzasadnił własnego stanowiska. Nie przeprowadził również przeciwdowodu do stanowiska PINB zawartego w piśmie urzędowym z dnia 27 czerwca 2012 r. wykazując jego nieprawdziwość. Z samego faktu, że skarżąca nie zgadza się z oceną Sądu, nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Podkreślić też trzeba, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada, co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest natomiast ocena, czy organ, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska, co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Zatem to nie rolą Sądu było ustalanie stanu faktycznego sprawy. Jeżeli w ocenie Skarżącego stan faktyczny został ustalony w sposób wadliwy winien był wykazać to stosowanymi dowodami, w pierwszej kolejności przed organem odwoławczym, a następnie przed Sądem pierwszej instancji.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny musi odnieść się do rozstrzygnięcia organów administracji przy tak ustalonym stanie faktycznym sprawy. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, i to stanowisko jest w pełni podzielane przez obecny skład orzekający w tej sprawie, iż w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych przez uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, sprawa staje bezprzedmiotowa. Przyjęcie takiego stanowiska wynika przede wszystkim z istoty sprawy o pozwolenie na budowę. Stosownie do art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba że budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Oznacza to, że inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W przypadku robót budowlanych rozpoczętych w warunkach samowoli (bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę) kwestia niedopuszczalności udzielenia pozwolenia na budowę została uregulowana wprost w art. 32 ust. 4a, który stanowi, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1. Prawa budowlanego (w warunkach samowoli budowlanej). Za bezprzedmiotowością postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po zakończeniu robót budowlanych, także w przypadku gdy roboty budowlane nie zostały rozpoczęte w warunkach samowoli budowlanej, przemawia brzmienie art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek określić w decyzji szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie. W przypadku, gdyby przyjąć dopuszczalność prowadzenia postępowania o pozwolenie na budowę po zakończeniu robót budowlanych, to elementy konieczne decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogłyby być w niej zamieszczone, bowiem dotyczyłyby stanu, który już został zakończony, a nie który ma dopiero nastąpić. Oznacza to, że gdy organ właściwy do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę stwierdzi, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji, została zakończona, postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę dla tego zamierzenia staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Takie stanowisko została zaprezentowane między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 285/05.Tak też wyrok NSA sygn. akt II OSK 2808/12 z dnia 16.04.2014 r., wyrok NSA sygn. akt II OSK 983/12 z 24 września 2013 r. Prawidłowym zatem rozstrzygnięciem winno być w niniejszej sprawie umorzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stosownie do art. 105 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Jednakże w warunkach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż brak zarzutu co do formy rozstrzygnięcia nie pozwala temu Sądowi na działanie w tym zakresie z urzędu.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mają wpływu na ocenę prawidłowości wyroku Sądu I instancji. Mając jednakże na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010 r. nr 1 poz. 1), Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Art. 35 ust. 3, wbrew treści skargi kasacyjnej, określa jedynie sposób działania organu w przypadku braków merytorycznych wniosku o pozwolenie na budowę. Skarżący kasacyjnie wiąże natomiast zarzut naruszenia tego przepisu w wadliwym , w jego ocenie, stanowisku Sądu I instancji co do zgodności przedsięwzięcia z zapisami planu miejscowego, co oznacza, iż zarzut powinien odnosić się do ewentualnego naruszenia przez Sąd art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Tego zarzutu jednakże w skardze nie podniesiono.

Odnosząc się jednakże do uzasadnienia powyższego zarzutu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego , Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż nie zachodzi zgodność projektu przebudowy obiektu z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto". Skoro bowiem warunki zabudowy określone w planie możliwość lokalizacji usług na dwóch pierwszych kondygnacjach nadziemnych budynków uzależniają od zapewnienia dostępu do lokali mieszkalnych położonych na wyższych piętrach (komunikacji wewnętrznej) niezależnego od użytkowania lokali usługowych , to oznacza to, iż komunikacja obu części nie może być wspólna. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu wyroku.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Naruszenie tego przepisu ma co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. określa ogólny wzorzec, według którego kontrola ta ma być wykonana - jest nim co do zasady zgodność z prawem. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może też wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie wystąpiła. Stwierdzić trzeba, że wadliwej wykładni czy też wadliwego zastosowania przez sąd przepisów prawa nie można utożsamiać z zarzutem zastosowania przy kontroli kryterium innego, niż kryterium zgodności z prawem.

W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia omówionych wyżej przepisów postępowania nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Z przytoczonych wyżej względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, skargę kasacyjną należało oddalić na mocy art. 184 p.p.s.a.