Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 476/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Barbara Ciołek, , Protokolant referent Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest, wydana w wyniku odwołania M. Z., dalej: strona; skarżąca), decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (DOR ARiMR) z [...] lipca 2018 r. (nr [...]), uchylająca w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (Kierownik Biura Powiatowego) z [...] października 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnych w wysokości [...] zł oraz ustalająca kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł.

Jak wynika z akt sprawy, Kierownik Biura Powiatowego decyzją z [...] maja 2014 r. (nr [...]) przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w łącznej wysokości [...] zł, w tym:

wariant 2.2 – uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) w kwocie [...] zł, za powierzchnie 54,81 ha;

wariant 4.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków w kwocie [...] zł, za powierzchnie 3,46 ha;

wariant 4.7 – półnaturalne łąki świeże w kwocie [...] zł, za powierzchnie 5,27 ha;

wariant 4.6 – półnaturalne łąki wilgotne w kwocie [...] zł, za powierzchnie 2,32 ha.

Kolejną decyzją z [...] kwietnia 2015 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na rok 2014 ,w łącznej wysokości [...] zł. Odmówił przyznania płatności w wariancie 2.2 oraz nałożył sankcję wieloletnią. Decyzją z [...] października 2015 r. (nr [...]) Dyrektor Oddziału ARIMR utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji.

Zawiadomieniem z [...] lutego 2016 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego poinformował stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego.

W następstwie, decyzją z [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) organ pierwszej instancji ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej kwocie [...] zł. Organ wskazał, że strona zobowiązała się do realizacji 5 – letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Mając na uwadze decyzje o przyznaniu płatności za rok 2013 i rok 2014, uznać należy bowiem, że strona w 2014 r. zmniejszyła powierzchnię użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Jednocześnie organ wskazał, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji i zauważyła, że nie wskazano w decyzji podstaw do twierdzenia o zaniechaniu produkcji przez rolnika oraz jakich obszarów dotyczy zaniechanie. Organ wydający decyzję nie był też zainteresowany jakimikolwiek wyjaśnieniami rolnika, a rolnikowi nic nie jest wiadomo o zaniechaniu działalności na deklarowanych działkach.

Rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. (nr [...]) DOR ARiMR uchylił decyzję organu pierwszej instancji i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła brak określenia, której części działek dotyczą zmniejszenia, a tym samym uniemożliwienie skarżącej odniesienie się do tego zmniejszenia oraz zarzuciła nieprawidłową wykładnię przepisów dotyczących przedawnienia. Działki rolne zadeklarowane do programu rolnośrodowiskowego w 2013 r. są przez nią użytkowane rolniczo i na żadnej z nich nie zaniechano w 2014 r. produkcji rolnej.

Wskazać należy, że wyrokiem z dnia 09.06.2016 roku (sygn. akt III SA/Wr 1210/15) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchylił decyzję DOR ARiMR (nr [...]) z [...].10.2015 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika BP ARiMR w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi na rok 2014. W konsekwencji DOR ARiMR w [...].09.2016 r. wydał decyzję (nr [...]) o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Natomiast wyrokiem z 10.03.2017 r. (sygn. akt III SA/Wr 1295/16) WSA we Wrocławiu uchylił decyzję DOR ARiMR z [...].08.2016 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika BP za [...].06.2016 r. Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skoro błędnie zostały ustalone powierzchnie działek kwalifikujących się do płatności w roku 2014, to w konsekwencji błędnie została ustalona kwota nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Przedmiotowy wyrok uprawomocnił się w 05.05.2017 r.

W tej sytuacji,[...].07.2017 r. Kierownik BP ARiMR wydał decyzję (nr [...]) o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2014 w łącznej kwocie [...] zł, w tym za realizację wariantów:

6.1. - Produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych w wysokości [...] zł, za powierzchnię uwzględnioną w płatności 50,03 ha;

2.2 - Uprawy rolnicze w okresie przestawiania w wysokości [...] zł, za powierzchnię uwzględnioną w płatności 4,19 ha;

2.6 - Uprawy warzywne w okresie przestawiania w wysokości [...] zł, za powierzchnię uwzględnioną w płatności 50,03 ha;

4.7 - Półnaturalne łąki świeże w wysokości [...] zł, za powierzchnię uwzględnioną w płatności 5,21 ha;

4.6 - Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości [...] zł, za powierzchnię uwzględnioną w płatności 2,32 ha;

4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości [...] zł, za powierzchnię uwzględnioną w płatności 3,31 ha.

Od tej decyzji strona się nie odwołała, wobec czego powyższa decyzja stała się ostateczna.

Następnie, [...].10.2017 r. Kierownik BP ARiMR wydał decyzję (Nr [...]) o ustaleniu dla strony kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z niedotrzymaniem zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach wariantów: 2.2; 4.1; 4.7 na powierzchni odpowiednio: 0,59 ha; 0,27 ha; 0,07 ha, powstała kwota nienależnie pobranych płatności w łącznej wysokości [...] zł.

W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z [...] grudnia 2017 r. DOR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...].10.2017 r.

Po rozpatrzeniu skargi – w której strona podniosła, że nie zmniejszyła obszaru na którym realizowała program rolnośrodowiskowy, różnice wynikają z błędnego obliczania powierzchni i leżą tylko i wyłącznie po stronie Agencji – Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 79/18 uchylił zaskarżoną decyzję w całości.

Sąd wskazał, że z wyliczenia przedstawionego przez organ wynika, że kwota nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł. została wyliczona błędnie. W odniesieniu do wariantu 4.7 różnica bowiem pomiędzy: 5,27 ha a 5,21 ha wynosi 0,06 ha, a nie jak wyliczył organ 0,07 ha. Co w przeliczeniu daje do zwrotu kwotę [...] zł, a nie jak wskazał organ [...] zł. Tym samym, ustalona łączna kwota do zwrotu jest określona nieprawidłowo.

Sąd wskazał, że sam organ w odpowiedzi na skargę podniósł, że dokonał błędnego wyliczenia dla wariantu 4.7 przyjmując, że różnica pomiędzy: 5,27 ha a 5,21 ha wynosi 0,07 ha zamiast 0,06 ha, co ma wpływ na wysokość żądanej kwoty do zwrotu. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zapadłych w sprawie rozstrzygnięć.

Zdaniem Sądu powyższe oznacza, że błędnie została ustalona kwota nienależnie pobranych przez skarżącą płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego. Dlatego zasadnym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę, organ dokona w sposób prawidłowy wyliczenia i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych i w tym kontekście rozważy na nowo przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Zaskarżoną ww decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. organ uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (Kierownik Biura Powiatowego) z [...] października 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnych w wysokości [...] zł oraz ustalił kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł.

Organ podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę związany jest wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 79/18.

W uzasadnieniu organ wskazał, że tryb i warunki udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), zwane dalej: rozporządzeniem rolnośrodowiskowym, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz.173 ze zm.).

Zgodnie natomiast z § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (w brzmieniu obowiązującym dla zobowiązań podjętych przed 15 marca 2014 r.), płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem.

W uzasadnieniu wskazano, że z akt sprawy wynika, że strona w roku 2013 podjęła zobowiązanie w ramach wariantów: 2.2 na powierzchni 54,81 ha; 4.1 na powierzchni 3,46 ha; 4.7 na powierzchni 5,27 ha oraz 4.6 na powierzchni 2,32 ha. Natomiast na mocy ostatecznej decyzji z [...].07.2017 r. (nr [...]), w przedmiocie przyznanie płatności za rok 2014, Kierownika BP ARiMR ustalił, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności w ramach wariantów: 2.2; 4.1 4.7 wynosi odpowiednio: 54,22 ha; 3,31 ha; 5,21 ha.

Dalej podniesiono, że w sprawie niesporny jest stan faktyczny, że ostateczną decyzją z [...].07.2017 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2014, organ I instancji stwierdził, że skarżąca zmniejszyła powierzchnię objętą zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, za którą otrzymała płatność w 2013 r., dlatego zastosowanie w sprawie znalazł § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Organ I instancji zobligowany był do ustalenia stronie kwoty nienależnie pobranych płatności w związku z niewywiązaniem się z realizacji podjętego zobowiązania – zmniejszenia powierzchni objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Organ odwoławczy uznał jednak, że organ dokonał błędnego wyliczenia powierzchni, za którą ma zostać dokonany zwrot nienależnie pobranych płatności w ramach wariantu 4.7, przyjmując, że różnica pomiędzy 5,27 ha a 5,21 ha wynosi 0,07 ha zamiast 0,06 ha, co ma wpływ na wysokość żądanej kwoty do zwrotu.

W uzasadnieniu organ wskazał, że kwota do zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach wariantów kształtowała się następujący:

2.2 - 54,81 ha - 54,22 ha = 0,59 ha x 770,27, 27 zł = 454,46 zł;

4.1 - 3,46 ha - 3,31 ha = 0,15 ha x 1200,00 zł = 180,00 zł;

4.7 - 5,27 ha - 5,21 ha = 0,06 ha x 800,00 zł = 48,00 zł.

Daje to łącznie kwotę do zwrotu w wysokości: 454,46 zł + 180,00 zł + 48,00 zł = 682,46 zł.

Odnosząc się do przesłanek wykluczających zwrot nienależnie pobranych płatności organ powołując się na przepis art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz.UE.L1995.312.1 z późn. zm.) – dalej rozporządzenie nr 2988/95 stwierdził, że okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Przerwanie zaś okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postepowania w sprawie nieprawidłowości i po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Zdaniem organu w sprawie nie upłynął okres przedawnienia bowiem za datę, w której strona dopuściła się nieprawidłowości należy uznać datę złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014 r. tj. 15 maja 2014 r., zawierającego nieprawidłowe deklaracje odnośnie powierzchni uprawnionej do otrzymania płatności. Za pierwsze powiadomienie strony należy uznać zawiadomienie o wszczęciu postepowania administracyjnego w sprawie nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego z dnia [...] lutego 2016 r.

Organ uznał, że kwota nienależnie pobranych płatności przekracza kwotę stanowiąca równowartość 100 euro tym samym nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, o których mowa w art. 28a ustawy PROW 2007-2013.

Odnosząc się kolejnej przesłanki wykluczającej obowiązek zwrotu płatności określonej w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 r. z późn. zm.) – dalej rozporządzenie nr 65/2011, w sytuacji gdy płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy oraz błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika organ stwierdził, że nie wystąpiła ona w rozpoznawanej sprawie. Wskazał, że płatności wypłacone w dniu [...] maja 2014 r. na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2014 r. nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem wniosek strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 w oparciu o jej deklarację podlegał kontroli administracyjnej, która nie stwierdziła żadnych nieprawidłowości. Ustalenie, że przyznane uprzednio płatności były przyznane nienależnie wynika z ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. wydanej w postępowaniu mającym za przedmiot przyznanie płatności za rok 2014 i były podstawą do stwierdzenia, że strona nie realizuje 5-letniego zobowiązania na powierzchni, do której podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w pierwszym roku uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym.

Organ zaznaczył, że brak jest jakiegokolwiek dokumentu informującego organ o zaistnieniu siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, które także wyłączałyby obowiązek zwrotu płatności.

W skardze na powyższą decyzję z [...] lipca 2018 r. strona podniosła, że nie zmniejszyła obszaru na którym realizowała program rolnośrodowiskowy. Różnice wynikają z błędnego obliczania powierzchni i leżą tylko i wyłącznie po stronie Agencji. Nadto w decyzji nie uwzględniono przesłanki wykluczającej obowiązek zwrotu płatności o której mowa art. 5 ust. 3 Komisji (UE).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącej jeszcze raz podkreślił, że rozbieżności w pomiarze wielkości gruntów rolnych wynikają wyłącznie z nieprawidłowych pomiarów Agencji. Wskazał, że wypełniając wniosek opierał się na dokumentach przesłanych przez organ. Uważa, że doszło do przedawnienia roszczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, ze sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględniając skargę na decyzję sąd uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.".

Na wstępie należy przypomnieć, że przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345).

Organy orzekające w przedmiotowej sprawie jak i Sąd rozstrzygający skargę w niniejszej sprawie były zatem związane stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 79/18, zgodnie z którym kwota nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego została wyliczona błędnie w odniesieniu do wariantu 4.7. Sąd ten wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, organ dokona w sposób prawidłowy wyliczenia i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych i w tym kontekście rozważy na nowo przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Zdaniem składu obecnie orzekającego organ rolny zastosował się do wskazań zawartych w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 79/18 i wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 153 p.p.s.a.

Tryb i warunki udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), zwane dalej: rozporządzeniem rolnośrodowiskowym, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz.173 ze zm.). Zgodnie natomiast z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (w brzmieniu obowiązującym dla zobowiązań podjętych przed 15 marca 2014 r.), płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z nie sporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.

Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik: 1) nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, w szczególności w związku z dokonaniem wymiany działek, o której mowa w art. 10 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych, zwierząt lub miedz śródpolnych objętych danym wariantem; 2) zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem (ust. 2).

Skoro ostateczną decyzją z [...].07.2017 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2014, skarżąca zmniejszyła powierzchnię objętą zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, za którą otrzymała płatność w 2013 r., to zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego należało ustalić stronie kwoty nienależnie pobranych płatności w związku z niewywiązaniem się z realizacji podjętego zobowiązania.

W tym miejscu należy wskazać, że w wyroku, którym związany był organ Sąd ten nie kwestionował faktu, że skarżąca zmniejszyła obszar na którym powinna realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe i że zachodzą przesłanki z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Sąd zakwestionował jedynie wysokość określonego zwrotu, uznając, że błędnie została ustalona kwota nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego.

Organ ponownie rozpatrując sprawę poprawnie obliczył wysokość zwrotu.

W uzasadnieniu organ wskazał, że kwota do zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach wariantów kształtowała się następujący:

2.2 - 54,81 ha - 54,22 ha = 0,59 ha x 770,27, 27 zł = 454,46 zł;

4.1 - 3,46 ha - 3,31 ha = 0,15 ha x 1200,00 zł = 180,00 zł;

4.7 - 5,27 ha - 5,21 ha = 0,06 ha x 800,00 zł = 48,00 zł.

Dało to łącznie kwotę do zwrotu w wysokości: 454,46 zł + 180,00 zł + 48,00 zł = 682,46 zł.

Organ wykonał także kolejne zalecenia zawarte w poprzednim wyroku, w którym Sąd nakazał rozważenia na nowo przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Niesporne jest przy tym, że w sprawie nie wystąpiła siła wyższa lub nadzwyczajne okoliczności określone w art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 oraz że kwota nienależnie pobranych płatności przekracza kwotę stanowiąca równowartość 100 euro tym samym nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, o których mowa w art. 28a ustawy PROW 2007-2013.

Strona w skardze kwestionuje dwie przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu płatności: przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności oraz nieuwzględnienie przez organ faktu, że płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy.

Odnosząc się do kwestii przedawnienia należy wskazać, że przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności regulują przepisy ww. rozporządzenia nr 2988/95, w szczególności art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia. Podkreślić tu należy, że celem tego rozporządzenia było ustanowienie ogólnych zasad dotyczących jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego (art. 1 ust. 1).

Stosownie do art.1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

Wskazane rozporządzenie zostało wprowadzone dla ochrony interesów finansowych WE, a tym samym dla zagwarantowania obywatelom państw członkowskich, że środki unijnego budżetu są właściwie wykorzystywane przez otrzymujących je beneficjentów. Rozporządzenie to obowiązuje w odniesieniu do wszystkich obszarów polityki UE, w tym również w obszarze polityki rolnej i reguluje ogólne zasady dotyczące konsekwencji wykrycia przez organy nieprawidłowości w wykorzystaniu środków unijnych (zgodnie z art. 1 ust. 1 ogólne zasady jednolitych kontroli, środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego). W rozumieniu analizowanego aktu nieprawidłowość oznacza zaś jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem (art. 1 ust. 2 cyt. rozporządzenia). Zasadniczo, w przypadku wykrycia nieprawidłowości, bezprawnie uzyskana korzyść musi zostać zwrócona. Do środków cofnięcia korzyści można zaś przede wszystkim zaliczyć zobowiązanie beneficjenta do zwrotu kwot nienależnie pobranych, co jest dalej szczegółowo regulowane w adekwatnych przepisach stanowionych przez krajowego ustawodawcę. W przedmiotowej sprawie przepisami tymi są m.in. przepisy ustawy o Agencji, w tym omówiony wyżej art. 29 ust. 1 tej ustawy.

W art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 uregulowano instytucję przedawnienia, określającą termin po upływie którego, pomimo stwierdzenia nieprawidłowości o których mowa wyżej, wobec beneficjenta nie mogą zostać wyciągnięte konsekwencje o charakterze administracyjnym, w tym nie można wobec niego wydać decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Przepis art. 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia stanowi, że "okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.[...] Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary."

W przedmiotowej sprawie termin przedawnienia rozpoczął swój bieg w związku z datą [...] maja 2014 r. tj. w dniu złożenia przez rolnika wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, zawierającego nieprawidłowe deklaracje odnośnie powierzchni uprawnionej do otrzymania płatności.

Wydanie decyzji "o nałożeniu kary" w rozumieniu analizowanego rozporządzenia nastąpiło natomiast w dniu [...] października 2017 r. poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Zaś zaskarżona decyzja została wydana [...] lipca 2018 r.

W sprawie zasadnie wzięto pod uwagę, że 4-letni termin przedawnienia został przerwany tj. w dniu [...] lutego 2016 r. kiedy zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego

W ocenie Sądu doręczony w tej dacie akt stanowił akt odnoszący się do śledztwa i postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym mowa w art. 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. W szczególności aktem takim było zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego.

W wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. C-52/14, Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że "aby wydanie danego aktu mogło zostać uznane za czynność odnoszącą się do dochodzenia lub postępowania w rozumieniu tego przepisu, akt ten musi określać w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Z tego wymogu nie wynika jednak, że w akcie tym musi być mowa o możliwości nałożenia kary czy też zastosowania szczególnego środka administracyjnego". Aktami w rozumieniu cytowanego przepisu nie są zatem wyłącznie decyzje, lecz także inne czynności podejmowane w ramach dochodzenia lub postępowania wskazujące na istnienie podejrzenia wystąpienia nieprawidłowości. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że postępowanie zmierzające do określenia kwoty należności pobranych niezasadnie stanowi "postępowanie w sprawie nieprawidłowości" w rozumieniu art. 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Celem tego postępowania jest bowiem zbadanie czy nieprawidłowości wystąpiły i określenie ich konsekwencji w postaci zmniejszenia kwoty należnych świadczeń. Wskazać też należy, że również Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z 1 maja 2011 r., C-201-202/10, w sprawie Ze Fu Fleischhandel GmbH i Vion Trading GmbH przeciwko Hauptzollamt Hamburg-Jonas (teza nr 2) stwierdził, że [...] przyjmując art. 3 ust. 1 ak. 1 rozporządzenia nr 2988/95, prawodawca unijny zamierzał ustanowić ogólną regułę przedawnienia nieprawidłowości mającą zastosowanie w dziedzinie ochrony interesów finansowych UE, poprzez którą pragnął określić minimalny termin mający zastosowanie w państwach członkowskich oraz zrezygnować z możliwości odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych lub pobranych z budżetu UE po upływie 4 lat od wystąpienia nieprawidłowości (por. [...] – omówienie: Europejski Przegląd Sądowy 2018.8.49).

Tym samym uznać należy, że okres przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności w związku z jego przerwaniem w dniu [...] lutego 2016 r. na dzień wydawania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie upłynął.

Odnosząc się do kolejnej przesłanki wykluczającej obowiązek zwrotu płatności określonej w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, w sytuacji gdy płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy oraz błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika należy wskazać, że organ prawidłowo stwierdził, że nie wystąpiła ona w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2 (ust. 1). Obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach (ust. 3). Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

W świetle art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 wyłączenie obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga zatem co do zasady spełnienia łącznie dwóch wymienionych w nim przesłanek. Po pierwsze płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, po drugie błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Podkreślić należy, że w treści art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, prawodawca unijny posłużył się w nim zwrotami niedookreślonymi takimi jak "pomyłka organu", czy też błąd, który "nie mógł zostać wykryty przez rolnika". Taka konstrukcja przepisu wskazuje jednoznacznie, że jego zastosowanie możliwe jest jedynie przez subsumcję, a zatem przez wypełnienie treści pojęć niedookreślonych konkretnymi elementami stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 16 marca 2016 r. sygn. akt II GSK 2157/14 dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonanie ustaleń, czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, jest zatem elementem stanu faktycznego, którego ustalenie stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jest obowiązkiem organów.

Przy czym zauważyć należy, że rozporządzenie nr 65/2011 nie definiuje pojęcia pomyłki organu, z tym, że w judykaturze utrwalony jest pogląd, że pod pojęciem "pomyłki organu" użytym w art. 5 ust. 3 należy rozumieć wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności. Pomyłka organu może zaistnieć zarówno wówczas, gdy np. na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych jak i za pomyłkę mogą być uznane wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności." (tak NSA w wyrokach z 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 584/14, z 11 października 2013 r., sygn. akt II GSK 849/12, z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1861/12, z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1097/16, wyrok WSA w Kielcach z 30 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Ke 525/17 - dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei ocena, co do możliwości wykrycia błędu przez rolnika, winna uwzględniać zarówno charakter nieprawidłowości będącej podstawą ustalenia i wypłacenia kwoty nienależne pobranych płatności jak i akcentowane w orzecznictwie sądowym prawo rolnika do działania w zaufaniu do zgodności z prawem działań organu zajmującego się przyznawaniem płatności - (por. wyroki NSA: z 12 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 870/14, z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1097/16www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kwestia błędu i jego charakteru jako możliwego do wykrycia przez rolnika w zwykłych okolicznościach, o jakim mowa w ust. 3, w sytuacji "przedeklarowania" powierzchni działek rolnych wiąże się z zagadnieniem odpowiedzialności za merytoryczną treść wniosku o płatności. Podkreślenia wymaga, że za rzetelność danych we wniosku o przyznanie płatności odpowiada rolnik. Powinien on - jako beneficjent - być najlepiej zorientowany co do zakresu w jakim grunt jest użytkowany rolniczo zgodnie z normami (vide: wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., II GSK 609/09).

Nie zmienia tego fakt, przekazania rolnikowi spersonalizowanego wniosku, z którego wynika maksymalny obszar powierzchni kwalifikowanej (PEG). Jest to bowiem jedynie dokument pomocniczy przy wypełnianiu wniosku. Ponadto informacja ta z uwagi na termin jej przesłania (styczeń), jest przygotowywana na podstawie wcześniejszych danych, tym samym z zasady może się różnić od stanu faktycznego dotyczącego danego roku. Jednak to obowiązkiem rolnika jest deklarowanie powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo, zgodnej ze stanem faktycznym w roku składania wniosku. Czy błąd mógł zostać wykryty przez beneficjenta należy natomiast oceniać wg stanu na chwilę płatności pomocy (vide: wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 2 lipca 2015 r., C - 864/13).

W świetle przedstawionych okoliczności uznać należy, że organ wyjaśnił stan faktyczny także w tym zakresie. Płatności wypłacone w dniu [...] maja 2014 r. na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2014 r. nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem wniosek strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 w oparciu o jej deklarację podlegał kontroli administracyjnej, która nie stwierdziła żadnych nieprawidłowości. Ustalenie, że przyznane uprzednio płatności były przyznane nienależnie wynika dopiero z ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. wydanej w postępowaniu mającym za przedmiot przyznanie płatności za rok 2014 i były podstawą do stwierdzenia, że strona nie realizuje 5-letniego zobowiązania na powierzchni, do której podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w pierwszym roku uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym. Strona zaś nie przedstawiła żadnych dowodów z których wynikałyby wnioski przeciwne.

W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.