Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1289/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184 i art. 182 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] [...] [...] [...] [...] w [...] Okręg [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1257/18 w sprawie ze skargi [...] [...] [...] [...] [...] w [...] Okręg [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1257/18 oddalił skargę [...] [...] [...] [...] [...] w [...] Okręg [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium; organ nadzorczy) postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. sygn. akt: [...] odmówiło wszczęcia na wniosek [...] [...] [...] [...] [...] w [...] reprezentowanego przez Okręgowy [...] [...] (dalej: [...]-Okręgowy [...] [...]; [...] [...]; wnioskodawca) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika [...] [...] w [...] (dalej: decyzja Kierownika [...] w [...]) z dnia [...] stycznia 1989 r. znak [...] w sprawie ustalenia ceny gruntu oraz opłaty rocznej z tytułu zarządu – m.in. dla działki nr [...] obr. [...] o pow. [...] ha (z podziału, której powstały działki nr [...] i [...]).

Po rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego przez [...]-Okręgowy [...] [...], Kolegium postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W jego uzasadnieniu organ nadzorczy wyjaśnił, że we wniosku o stwierdzenie nieważności [...]-Okręgowy [...] [...] stwierdził, iż [...] [...] [...] [...] w [...] (dalej: [...] [...] w [...]) powstał w [...] r.; decyzją nr [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 1967 r. Prezydium [...] [...] [...] w [...] zatwierdziło lokalizację szczegółową [...] [...] [...] [...] w [...]; [...] [...] w [...] obejmujące działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha obręb [...] [...]. Wskazał na argumentację wnioskodawcy, że ustanowienie użytkowania gruntów państwowych – w późniejszym okresie przekształcone ex lege w prawo zarządu – wymagało wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej, a takiej decyzji brak w przedmiotowej sprawie, co potwierdziło również samo [...] wywodzące ewentualny tytuł prawny wyłącznie z decyzji ustalającej opłatę za zarząd; zarząd nie został nigdy legalnie ustanowiony, a zatem i ustalenie opłat z tytułu nieistniejącego prawa było rażącym naruszeniem prawa, które w rozumieniu art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto wyjaśnił, że zdaniem wnioskodawcy za rażące naruszenie prawa należy uznać fakt, iż przedmiotowa nieruchomość nie pozostawała we faktycznym zarządzie [...], a mimo to wydano przedmiotową decyzję; skoro zaś na nieruchomości tej od [...] r. istniał obecny[...] [...] w [...], to nieruchomość nie była zagospodarowana przez [...], co świadczy o braku podstaw do wydania decyzji ustalającej odpłatność za zarząd wykonywany przez [...].

Kolegium, odwołując się między innymi do treści art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i punktu [...] decyzji z dnia [...] stycznia 1989 r., stwierdziło, że cenę gruntu oraz opłaty roczne ustalano dla państwowych jednostek organizacyjnych, a w niniejszej sprawie dla Dyrekcji [...] [...] [...]. Organ nadzorczy wywiódł wniosek, że właśnie na tym podmiocie spoczywał następnie obowiązek uiszczania opłat rocznych i żadne inne podmioty – nawet takie, które faktycznie użytkowały teren, dla którego ustalona została cena oraz opłaty z tytułu zarządu – nie mogły stać się adresatami decyzji i kwestionować obowiązków ustalonych dla adresata decyzji.

W takich warunkach Kolegium uznało, że wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym nie tylko w odniesieniu do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1989 r. w zakresie ceny i opłaty za działkę nr [...], ale w ogóle nie przysługuje mu prawo do kwestionowania tej decyzji, bowiem na jej podstawie nie mógł stać się adresatem praw i obowiązków z niej wynikających, jak również żaden przepis prawa nie stanowi, że podmiot zajmujący grunt, za który ustalono opłatę związaną z zarządem, może kwestionować powyższą okoliczność, o ile oczywiście sam nie jest adresatem nałożonych obowiązków.

Zdaniem organu nadzorczego wywodzenie interesu prawnego z okoliczności, że toczy się postępowanie dotyczące ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...] S.A. m.in. na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] obr. [...] nie może powodować przyjęcia, że wnioskodawca ma prawo kwestionować decyzję wydaną na rzecz innego podmiotu (w tym wypadku Dyrekcji [...] [...] [...]), a dotyczącą ceny gruntu i opłat z tytułu zarządu, bowiem w razie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...] S.A., decyzja taka może być kwestionowana przez wnioskodawcę w trybie odwoławczym, a następnie sądowoadministracyjnym. Ponadto organ zauważył, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] na rzecz [...] S.A. nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania tych działek przez [...]. W ocenie organu, okoliczność, że te działki objęte są prawem użytkowania wieczystego, nie wyklucza a limine możliwości stwierdzenia prawa użytkowania, generalnie bowiem prawo użytkowania wieczystego może być obciążane prawami rzeczowymi ograniczonymi, w tym również prawem użytkowania, i brak jest przepisu, który taką sytuację by wykluczał.

Końcowo Kolegium uznało, że odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) z przyczyn podmiotowych – z uwagi na to, że [...] [...] [...] [...] [...] w [...] nie jest stroną tego postępowania.

Postanowienie organu nadzorczego zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej; WSA w Krakowie; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki) przez [...]-Okręgowy [...] [...] w [...] (dalej również: strona skarżąca) utrzymujący, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do wszczęcia postępowania na żądanie strony, a nawet z urzędu wobec rażącego naruszenia przepisów prawa w chwili wydawania przedmiotowej decyzji.

Motywując swoje rozstrzygnięcie, WSA w Krakowie, wyjaśnił, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a. Sąd zauważył, że kontrola zaskarżonego postanowienia sprowadza się do oceny, czy Kolegium prawidłowo odmówiło stronie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika [...] w [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. znak: [...]. Zarazem stwierdził, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że [...] [...] [...] nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej obecnie decyzji, gdyż jedyną stroną tego postępowania, a jednocześnie adresatem decyzji, były [...] [...] [...] – Dyrekcja [...].

Sąd I instancji wyjaśnił również, że we wniosku o stwierdzenie nieważności strona skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 1977/16, który został wydany w sprawie dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (działek o numerach [...] i [...] obrębu [...] położonych w [...]) przez [...] [...] [...] S.A. [...] [...] [...] w [...]; w wyroku tym NSA stwierdził, że "błędna ocena odpisu decyzji z [...] stycznia 1989 r., ustalająca opłatę roczną za zarząd przedmiotowego gruntu – w tym działek nr [...] i [...] – z dniem [...[ stycznia 1988 r., zatem na okres obejmujący dzień [...] grudnia 1990 r. (...) skutkowało naruszeniem wskazanych wzorców kontroli w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Sąd dodał, że stwierdzenie nieważności tejże decyzji na wniosek [...] [...] [...] ma zapobiec uwłaszczeniu [...] na działkach, które – zdaniem wnioskodawcy – nie pozostawały w tym czasie we władaniu tego podmiotu.

Sąd wojewódzki nie uznał zasadności tych argumentów, lecz podzielił stanowisko Kolegium, że cenę gruntu oraz opłaty roczne ustalano dla państwowych jednostek organizacyjnych, a zatem żadne inne podmioty – również takie, które faktycznie użytkowały teren objęty decyzją – nie mogły stać się adresatami takiej decyzji i nie mogły kwestionować obowiązków ustalonych dla adresata decyzji. Zdaniem Sądu, wynika to z samego przedmiotu decyzji, która ustalała cenę gruntu państwowego oraz wysokość opłat z tytułu zarządu. Sąd uznał, że również toczące się postępowanie dotyczące stwierdzenia nabycia przez [...] S.A. użytkowania wieczystego tych nieruchomości z mocy prawa nie stanowi źródła interesu prawnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności. Również w tym zakresie Sąd w całości podzielił stanowisko organu nadzorczego, że wydane w tym postępowaniu rozstrzygnięcia będą mogły być kwestionowane w toku instancji, a nawet ewentualne stwierdzenie nabycia prawa użytkowanie wieczystego przedmiotowych nieruchomości przez [...] S.A. nie będzie w żaden sposób stało na przeszkodzie stwierdzeniu nabycia prawa ich użytkowania przez stronę skarżącą.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego, Kolegium rozważyło wszystkie powołane we wniosku argumenty i w sposób szczegółowy zbadało, czy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1989 r. wnioskodawcy przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Sąd stwierdził ponadto, że podniesiony w skardze zarzut, iż Kolegium winno było rozważyć wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu leży poza granicami niniejszej sprawy, której przedmiotem jest kontrola prawidłowości postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Krakowie, [...]-Okręgowy [...] [...] zaskarżył to orzeczenie w całości i zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego ("na zasadzie art. 174 pkt 1" p.p.s.a.) "przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie", a to:

- art. 31 ust. 1 w związku z art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych poprzez jego pominięcie przez Sąd I instancji, skutkujące brakiem uwzględnienia, że [./..] [...] [...] [...] w [...] (dalej:[...] [...] w [...]) posiadał ustaloną lokalizację i stał się pracowniczym [...] [...], a taki status zachowuje po dzień dzisiejszy, a zatem w dniu [...] stycznia 1989 r. na przedmiotowych działkach nr [...] i [...] obręb [...] [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) istniał [...] [...] w [...] powstały na mocy decyzji nr [...] Prezydium [...] [...] [...] w [...] o sposobie wykorzystywania terenu "w oparciu o plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...]", zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium [...] [...] w [...] z dnia [...] września 1966 roku;

- art. 11 ust. 3 oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, a także art. 13 ust. 112 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych poprzez ich pominięcie, skutkujące brakiem uwzględnienia, że na przedmiotowych działkach nr [...] i [...] obręb [...] [...] znajdują się: infrastruktura [...] pozostająca we własności [...] [...] [...] oraz [...], urządzenia i obiekty stanowiące własność [...], które istniały w dniu [...] stycznia 1989 r., a mimo to wydano decyzję ustalającą cenę gruntu oraz opłatę z tytułu zarządu na rzecz innego podmiotu, z pominięciem ówczesnych użytkowników terenu, jak i właścicieli znajdującego się tamże majątku – "a zatem zaskarżona decyzja już w chwili jej wydania naruszała prawa właścicieli tychże rzeczy";

2. przepisów postępowania ("na zasadzie art. 174 pkt 2" p.p.s.a.), których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Kolegium "słusznie uznało, że w sprawie zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika [...] w [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. znak [...] w sprawie ustalenia ceny gruntu oraz opłaty rocznej z tytułu zarządu między innymi dla działki nr [...] obr. [...] ha (z podziału której powstały działki nr [...] i [...]), podczas gdy:

- istniały podstawy do wszczęcia postępowania, bowiem wbrew twierdzeniem organu nadzorczego, zaakceptowanym przez WSA w Krakowie, ewentualny brak interesu prawnego po stronie skarżącego nie jest kwestią oczywistą, a odmowa wszczęcia postępowania jest dopuszczalna, gdy ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni, zaś w przypadku wątpliwości co do posiadania przez skarżącego przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tą sprawę,

- brak było podstaw do przyjęcia, że rozważenie wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu leży poza granicami niniejszej sprawy, bowiem w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa w chwili wydawania przedmiotowej decyzji, z uwagi na ustalenie opłaty na rzecz podmiotu niezwiązanego z nieruchomością zajmowaną legalnie przez ówczesny [...] [...] w [...],

- Kolegium dokonało analizy merytorycznej przedmiotowej sprawy, podczas gdy rozstrzygnięcie winno być oparte wyłącznie na badaniu przesłanek formalnych,

- w przedmiotowej sprawie Kolegium przystąpiło do ustalania stanu faktycznego sprawy oraz badania i formułowania ocen, chociażby z uwagi na fakt, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. [...] zwróciło się do Prezydenta [...] [...] o ustosunkowanie się do zarzutów zawartych we wniosku oraz nadesłanie akt sprawy, pomimo braku formalnego wszczęcia postępowania, co de facto prowadzi do uzasadnionego wniosku, iż organ w istocie prowadził postępowania, a to z kolei skutkuje przyjęciem, zgodnym z wyrokiem WSA w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. sygn. akt: [...], że organ w istocie nie mógł odmówić wszczęcia postępowania,

przy czym autor skargi kasacyjnej stwierdził w tym względzie, że powyższe naruszenia niewątpliwie doprowadziły do oddalenia skargi, a zatem miały wpływ na wynik niniejszego postępowania,

2) art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika [...] w [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. znak [...] jest wyłącznie adresat tej decyzji, podczas gdy treść decyzji rzutowała, już w chwili jej wydania, na prawa innych podmiotów – [...] [...] [...] i samych [...]; ponadto autor skargi kasacyjnej dodał, że Sąd I instancji, w ślad za organem nadzorczym, błędnie przyjął, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji błędnie uznał, że nie przysługuje mu przymiot strony postępowania w sytuacji, gdy w toku postępowania skarżący wykazał swój interes prawny,

przy czym autor skargi kasacyjnej stwierdził w tym względzie, że powyższe błędne ustalenie miało istotny wpływ na wynik spraw – oddalenie skargi;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd I instancji obowiązku rozpoznania skargi w jej w granicach, "poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, znajdujących oparcie w stanie faktycznym, błędnie ocenionym przez organ, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.";

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez "nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności dotyczących naruszenia przez organ art. 61a § 1 i 2 oraz 61 § 1 k.p.a.";

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w trybie art 151 p.p.s.a w sytuacji, gdy w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Przy tak przytoczonych podstawach kasacyjnych, które zostały następnie umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona wniosła o "zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania". Ponadto strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. [wersja na dzień orzekania: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.] Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny; Sąd odwoławczy) nie stwierdził, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem – w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W rozpatrywanym przypadku skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zasadniczo sąd odwoławczy ma możliwość oceny prawidłowości zastosowania w danej sprawie norm prawa materialnego, jeżeli wcześniej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uchybiono przepisom procesowym (przede wszystkim przepisom Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i gdy sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że postępowanie administracyjne nie było wadliwe proceduralnie w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Omówienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy zacząć od podkreślenia, że naruszenie prawa procesowego może nastąpić w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Może zatem przejawiać się w dwóch różnych formach, tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Autor skargi kasacyjnej nie wskazał na rodzaj naruszenia, jednakże z treści zarzutów wynika, że w tym wypadku chodzi o niewłaściwe zastosowanie przepisów postępowania i przepisów ustrojowych.

Sąd I instancji nie naruszył przepisów ustrojowych, tj. art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., skoro nie uchylił się od wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. To zaś, czy uczynił to wadliwie, bo z naruszeniem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów proceduralnych, zależało oceny skuteczności pozostałych zarzutów powołanych w ramach procesowej podstawy kasacyjnej. Również naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. jako przepisów blankietowych jest wynikiem błędu, jaki sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia.

Sąd wojewódzki nie naruszył również przepisów art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., co miało nastąpić poprzez niedoniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności dotyczących naruszenia art. 61a § 1 i 2 oraz art. 61 § 1 k.p.a. Z kolei odrębnie podniesione naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. przez Sąd I instancji miało polegać na niedopełnieniu obowiązku rozpoznania skargi w jej granicach, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, znajdujących oparcie w stanie faktycznym błędnie ocenionym przez organ, co skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut naruszenia tego przepisu może być uzasadniony, jeżeli sąd nie zauważy lub nie weźmie pod uwagę niewskazanego w skardze naruszenia lub niezastosowania istotnego dla sprawy przepisu prawnego albo pominie ważną okoliczność faktyczną. Chodzi zatem o takie sytuacje, które wskazują na to, że w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, względnie gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez sąd wojewódzki pominięte (por. np. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 96/17, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – jest to adres bazy orzeczeń, pod którymi można znaleźć również pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych, jeżeli zostaną powołane w niniejszym uzasadnieniu). Nie zaś o przypadki, w których Sąd ocenił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności w ramach prawidłowo przyjętego stanu sprawy, jednakże ocena ta była błędna (popełniony został błąd wykładni lub subsumcji). Przy pomocy zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a. nie można też skutecznie zwalczać przyjętej przez sąd wojewódzki prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2608/16).

Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczą jedynie kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a rezultat ustaleń sądu powinien znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Tak też było w niniejszej sprawie. Sąd I instancji odpowiednio przedstawił swoje stanowisko co do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych. Nie miał przy tym obowiązku omawiać szczegółowo i odrębnie każdego z zarzutów i argumentów skargi, lecz powinien się odnieść do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zwięzłe i syntetyczne – co w ogóle nie może być poczytane za wadę, jeżeli tylko pozwala na odniesienie się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Uzasadnienie to zawierało wszystkie niezbędne elementy konstrukcyjne i w pełni poddawało się kontroli instancyjnej. Wskazywało jednoznacznie, że Sąd wojewódzki rozstrzygnął całą sprawę w jej granicach (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, dlaczego podzielił stanowisko organu nadzorczego co do zaistnienia w niniejszej sprawie podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Co się tyczy domniemanego naruszenia przez Sąd przepisów art. 61 § 1 i art. 61a § 1 i 2 k.p.a. w kształcie wynikającym z pierwszego obszernego zarzutu sformułowanego w ramach procesowej podstawy kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie znalazł on potwierdzenia w treści zaskarżonego wyroku.

Trafnie Sąd wojewódzki wskazał na to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, jak stanowi przepis art. 157 § 2 k.p.a. Treść tego przepisu koresponduje z przepisem ogólnym art. 61 § 1 k.p.a. Warto w tym miejscu zaznaczać, że postępowanie to jest nowym postępowaniem w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, a odmowa wszczęcia takiego postępowania poprzez wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., wymaga ustalenia, że podanie (żądanie) nie pochodzi od strony postępowania. Co do sposobu ustalania na podstawie art. 28 k.p.a. kręgu stron tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego, należy podkreślić, że krąg ten może być tożsamy ze stronami postępowania zwykłego (i to zarówno biorących udział w postępowaniu, jak i pominiętych), jak również szerszy. Osoba, która składa wniosek o stwierdzenie nieważności, powinna jednakże – czy to wprost, czy w sposób dorozumiany – wskazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym, jak to należy wywieść z treści art. 28 k.p.a., oznacza zaś ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa – najczęściej materialnego – na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny nie jest zatem tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1897/15 – i powołane tam stanowisko doktryny oraz orzecznictwa).

Trzeba w tym miejscu także wyjaśnić, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym ma charakter zarówno procesowy, jak i materialny (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 16, Warszawa 2019, komentarz do art. 28, teza [nb.] 2 – i powołane tam stanowisko doktryny), stąd też kwalifikacja przepisu art. 28 k.p.a. może budzić pewne trudności. Niemniej jednak, skoro stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego, to przepis art. 28 k.p.a. należy uznać za przepis prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia: 17 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1383/13, 11 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2698/15) lub przepis, który ma charakter mieszany – tj. tak procesowy, jak i materialny. Zresztą, z uwagi na ścisłe powiązanie zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. z pozostałymi zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania zasadne było omówienie tej problematyki wspólnie z zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa procesowego.

W warunkach niezakwestionowanego stanu faktycznego Sąd odwoławczy w pełni podziela stanowisko Sądu wojewódzkiego co do tego, że decyzja Kierownika [...] w [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. znak [...] w sprawie ustalenia ceny gruntu oraz opłaty rocznej z tytułu zarządu – m.in. dla działki nr [...] obr. [...] o pow. [...] ha (z podziału, której powstały działki nr [...] i [...]) nie formułowała żadnych uprawnień ani obowiązków względem [...] [...]. Cenę gruntu oraz opłaty roczne z tytułu zarządu nieruchomością ustalano dla państwowych jednostek organizacyjnych, a zatem żadne inne podmioty – również takie, które faktycznie użytkowały teren objęty decyzją – nie mogły stać się adresatami takiej decyzji i nie mogły kwestionować obowiązków ustalonych dla adresata decyzji.

Należy też wspomnieć, że to nie decyzja o opłatach za zarząd tworzyła prawo zarządu. Niewątpliwie bowiem ustanowienie opłaty za powstałe (istniejące) prawo zarządu jest konsekwencją przede wszystkim ustanowienia tego prawa. Zdarzenia prawne, będące podstawą zarządu zostały zaś wskazane w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. nr 14, poz. 74), który obowiązywał w dacie wydania kwestionowanej decyzji w przedmiocie opłaty za zarząd. Strona skarżąca nie przedstawiła takich argumentów, które skutecznie podważyłyby stanowisko Sądu wojewódzkiego. W szczególności nie odniosła się do stwierdzenia Sądu, że również toczące się postępowanie dotyczące stwierdzenia nabycia przez [...] S.A. użytkowania wieczystego tych nieruchomości z mocy prawa, nie stanowi względem [...] [...] źródła interesu prawnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o opłacie za zarząd. Tym bardziej, że Sąd uznał, iż nawet ewentualne stwierdzenie nabycia prawa użytkowanie wieczystego przedmiotowych nieruchomości przez [...] S.A. nie będzie w żaden sposób stało na przeszkodzie stwierdzeniu nabycia prawa ich użytkowania przez stronę skarżącą.

Sąd odwoławczy zgadza się ze stroną skarżącą co do tego, że oparta na art. 61a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z uwagi na brak interesu prawnego (przymiotu strony postępowania) jest dopuszczalna, jeżeli w sposób oczywisty podmiot występujący nie legitymuje się interesem prawnym. Natomiast w pozostałych przypadkach należy wszcząć postępowanie, gdyż to dopiero pogłębiona analiza okoliczności faktycznych i prawnych może pozwolić na rozstrzygnięcie tej kwestii. Nie oznacza to jednak, że przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego nie jest dopuszczalne pozyskanie przez organ pewnych materiałów, jak np. pełnych akt sprawy administracyjnej, w której wydano akt objęty żądaniem stwierdzenia jego nieważności. Innymi słowy, nie jest wykluczone pozyskanie takich materiałów procesowych, które właśnie pozwolą na oczywisty wniosek o braku przymiotu strony przez podmiot żądający wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. W ocenie Sądu kasacyjnego, nawet jeżeli w niniejszej sprawie organ pozyskał określone dokumenty (akta sprawy głównej), czy – jak to podniosła strona – wystąpił o stanowisko Prezydenta [...] [...], to jeszcze nie oznaczało, że wykluczone jest zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W tym wypadku można uznać, że były to czynności wyjaśniające, wstępne dla rozpatrzenia sprawy i rozstrzygnięcia, czy wnioskodawca ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej za nieruchomość pozostającą w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego.

Poza tym, nawet w razie uznania, że w przedmiotowej sprawie organ wszczął postępowanie nadzorcze na wniosek [...] [...], wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zamiast decyzji o umorzeniu postępowania nie miałoby wpływu na wynik sprawy, gdyż i tak by nie poddano analizie przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 599/18). Innymi słowy, jeżeli doszłoby do wszczęcia postępowania, to winno ono podlegać umorzeniu, co byłoby tożsame w skutku z odmową merytorycznej kontroli nadzorczej decyzji w postępowaniu w przedmiocie stwierdzania nieważności.

Tym samym, formułując zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 § 1 oraz art. 61a k.p.a., skarżący nie wykazał, by zarzucane naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r. sygn. FSK 6/04, LEX nr 129933).

Skoro Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko Kolegium co do tego, że brak jest podstaw prawnych do uznania, że [...] [...] przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzorczym, to nie naruszył art. 28 (i art. 157 § 2) k.p.a. Konsekwentnie też w takich warunkach zastosowanie w sprawie przez organ nadzorczy przepisu art. 61a § 1 k.p.a. było trafne, gdyż zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym z uwagi na złożenie wniosku w tym przedmiocie przez podmiot nieuprawniony.

Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rozważanie obowiązku wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu leżało poza granicami niniejszej sprawy. Nie można na organie nadzorczym wymóc w trybie procesowym (w ramach kontroli sądowoadministracyjnej) wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Argumenty strony skarżącej, powołującej się na "rażące naruszenie przepisów prawa w chwili wydawania przedmiotowej decyzji, z uwagi na ustalenie opłaty na rzecz podmiotu niezwiązanego z nieruchomością zajmowaną legalnie przez ówczesny [...] [...] [...] [...] w [...]", nie mogły odnieść zamierzonego skutku. I w tym zakresie należało zgodzić się z Sądem I instancji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają na organ administracji publicznej obowiązku wszczynania postępowań nadzorczych z urzędu. Brak jest również środków procesowych pozwalających stronie na zmuszenie organu administracji do podjęcia takich działań (por. wyroki NSA z dnia 3 kwietnia 1998 r. sygn. akt III SA/408/97, LEX nr 35555 i 13 października 2016 r. sygn. I OSK 3192/14).

Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 1 w związku z art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych oraz art. 11 ust. 3 i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, a także art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

Zarzuty te dotyczą błędów w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, pominięcia pewnych okoliczności faktycznych. Skarżąca kasacyjnie w istocie za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego próbuje podważyć ustalenia faktyczne co do stanu prawnego nieruchomości czy też pominięcie określonych okoliczności faktycznych. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. np. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 2872/17, dostępnym jw.).

Sąd I instancji (a także organ administracyjny) nie kwestionowały statusu [...] [...], lecz interes [...] [...] i status strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu ceny gruntu państwowego i wysokości opłaty nieruchomości oddanej w zarząd. To, czy infrastruktura [...] pozostająca we własności [...] [...] [...] oraz [...], urządzenia i obiekty stanowiące własność [...], które istniały w dniu [...] stycznia 1989 r., mogły stanowić argument o rażącym naruszeniu prawa w decyzji ustalającej cenę gruntu oraz opłatę z tytułu zarządu na rzecz innego podmiotu, mogłoby stanowić przedmiot merytorycznych rozważań, gdyby doszło do takiej kontroli nadzorczej względem decyzji z 1989 r.

Poza tym, obydwa zarzuty powołane w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej nie wskazują jednoznacznie na czym konkretnie miało polegać naruszenie każdego z powołanych przepisów prawa materialnego (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie). "Pominięcie" tych przepisów to nie to samo, co "niewłaściwe zastosowanie", o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie dopełnił w tym zakresie warunków z art. 174 pkt 1 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., co powodowało brak obowiązku odniesienia się do tych zarzutów.

W świetle przedstawionych argumentów należało uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia żadnego z przepisów prawa powołanych w skardze kasacyjnej (również naruszenie przepisów wynikowych), a tym bardziej w sposób, który mógłby mieć jakikolwiek wpływ na ocenę zgodności zaskarżonego wyroku z prawem.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, to wniesiony środek odwoławczy – jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw – podlegał oddaleniu na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd kasacyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.