Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 423/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2015 roku sprawy ze skargi S. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [..] Wojewoda [..], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Ł. od decyzji Starosty B., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 7 lipca 2014 r. w przedmiocie zwrotu części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 73a, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 118/11 o pow. 0,1087 ha, uregulowanej w księdze wieczystej, na rzecz A. i S. małż. Ł., bez zobowiązania tych osób do zwrotu zwaloryzowanej ceny sprzedaży nieruchomości, ustalonej proporcjonalnie do powierzchni zwracanej nieruchomości - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu działki nr 118/4 o pow. 0,1087 ha położonej w Ł.

Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Ł. pismem z dnia 9 maja 2008 r. zawiadomił A.Ł. i S. Ł. w trybie art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej jako: ustawa) o zamiarze zbycia i w związku z tym o możliwości zwrotu działek nr: 167/20, 167/21, 118/9, 162/1, 162/11, 162/17, pochodzących z wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 73a. Wnioskiem z dnia 29 maja 2008 r. Państwo Ł. wystąpili "o zwrot gruntów położonych przy ul. A nr 73a uregulowanych w księdze wieczystej KW [...]". Wniosek został sprostowany w piśmie z dnia 20 czerwca 2008 r. poprzez objęcie zakresem żądania działek nr 118/11 i nr 118/10, a następnie doprecyzowany osobiście w Urzędzie Miasta Ł. w dniu 24 lipca 2008 r. Zgodnie z oświadczeniem podanym do protokołu sporządzonego w dniu 24 lipca 2008 r. wnioskodawcy ograniczyli roszczenie zwrotu do działki nr 118/11 o pow. 1087 m².

Wnioskiem z dnia 1 września 2008 r. Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wystąpił do Wojewody [..] o wyłączenie w sprawie zwrotu działki nr 118/11. Postanowieniem z dnia [...]. Wojewoda wyznaczył Starostę B., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Starosta B. decyzją z dnia [...]., na podstawie art. 142 w związku z art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4, 6, art. 227 ustawy, orzekł o zwrocie na rzecz A. i S. małż. Ł. działki nr 118/11 oraz o braku zwrotu na rzecz Gminy Miasta Ł. zwaloryzowanej ceny sprzedaży. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta Ł., organ II instancji decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na konieczność ustalenia, czy istniejąca na gruncie infrastruktura techniczna stanowi element osiedla mieszkaniowego, pod budowę którego nastąpiło wywłaszczenie, a także przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii pozostawania działki w części pod drogą publiczną.

Decyzją z dnia [...] Starosta B., na podstawie art. 142 w związku z art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137 ustawy orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej działki. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Państwa Ł., Wojewoda [..] decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na konieczność ustalenia, czy sporna działka została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Decyzją z dnia [...] Starosta B., orzekł na podstawie art. 142 w związku z art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1 - 4 i 6, art. 217 ust. 2 ustawy o zwrocie na rzecz wnioskodawców przedmiotowej działki, bez zobowiązania ww. osób do zwrotu zwaloryzowanej kwoty sprzedaży. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na spornej działce zaplanowany był budynek mieszkalny nr 1 i ulica oraz chodniki łączące budynek z ulicą. Za budynkiem przebiegać miała linia wysokiego napięcia. Z dokonanych ustaleń wynika, że przez działkę przebiega sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna i kanalizacja deszczowa. Organ skonstatował, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Powstałe osiedle o nazwie "A" nie jest tym, które było planowane pod nazwą "B", a skoro planowane osiedle nie powstało, to istniejąca infrastruktura techniczna nie koliduje ze zwrotem, ponadto infrastruktura ta została wybudowana po upływie 7 lat od dnia wywłaszczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydent Miasta Ł. podniósł, że na działce nr 118/11 nie były zaplanowane budynki mieszkalne, ale ulica i infrastruktura techniczna osiedla mieszkaniowego w postaci wodociągu, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz linii energetycznej. Zdaniem odwołującego bez znaczenia pozostaje, że aktualnie osiedle nosi inną nazwę, aniżeli przewidywana, jak też to, że elementy osiedla powstały po terminach określonych w art. 137 ustawy. Strona powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 dotyczący normy zawartej art. 137 ustawy i na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 38/14 wydany w analogicznej sprawie.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...]Wojewoda [..] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej działki.

Uzasadniając, przywołał pełne brzmienie art. 136, art. 137, art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy i przypomniał, iż w niniejszej sprawie przejęcie przez Skarb Państwa nieruchomości stanowiącej współwłasność małż. Ł., nastąpiło na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia 12 września 1989 r. zgodnie z przepisami art. 8 i art. 50 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 17 z 1989 r., poz. 74). Państwo Ł., którym przysługuje roszczenie, wystąpili o zwrot działki nr 118/11, która wywodzi się z działki nr 118/2 powstałej z działki nr 118 - co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy.

Dalej podkreślił, iż co do zasady, by móc orzekać o zwrocie nieruchomości należy ustalić, na jaki cel nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa, a następnie czy cel ten zrealizowano. Przed przystąpieniem do oceny, czy zachodzą przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia niezbędnym jest zatem jak najściślejsze określenie celu wywłaszczenia, doprecyzowanego w sposób wykluczający wątpliwości. Podstawowym dowodem będzie w omawianym przypadku umowa sprzedaży z dnia 12 września 1989 r., gdzie w § 1 akapicie 3 podano, że stosownie do okazanej na okoliczność sporządzenia tego aktu decyzji nr 36/87 z dnia [...] Wiceprezydenta Miasta Ł., nabywana nieruchomość leży na terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Określenie w akcie notarialnym celu wywłaszczenia, jako budowa osiedla mieszkaniowego wykazuje charakter ogólnikowy. Dążąc do sprecyzowania celu wywłaszczenia organ sięgnął do decyzji z dnia [...] gdzie, w punkcie I sentencji decyzji, zgodnie z planem zagospodarowania województwa [..] zatwierdzonym uchwałą nr V/31/77 Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia 27 marca 1977 r. oraz zmianami do planu, na wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich wskazano lokalizację inwestycji budowlanej polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego B, na południe od ul. A. Teren pod projektowane osiedle został ograniczony ul. A, projektowaną ul. B, projektowaną Al. C i ulicą projektowaną łączącą Al. C z ul. B. Teren pod projektowane osiedle został określony na załączniku graficznym do decyzji.

Dodatkowo organ wskazał, że pismem z dnia 11 lipca 1988 r. Dyrekcja Inwestycji Miejskich II w Ł. (późniejsze Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Usług Inwestycyjnych Zakład [...]) wystąpiła do Urzędu Dzielnicowego Ł-Ś o wszczęcie postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej współwłasność małż. Ł., uzasadniając wniosek przeznaczeniem nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego m. Ł. pod budowę ulicy i osiedla mieszkaniowego B. Wnioskodawca powołał się na wydaną w dniu [...] decyzję o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji. Urząd Dzielnicowy Ł-Ś zawiadamiając o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wskazał, że wywłaszczenie następuje pod budowę osiedla mieszkaniowego C. Dalej jednak, w toku podejmowanych czynności organ podawał, że sprawa dotyczy budownictwa mieszkaniowego osiedla B (pismo z dnia 22 sierpnia 1988 r., uchylona decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...], także decyzja Urzędu Miasta Ł. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] wydana w postępowaniu odwoławczym). Z archiwalnych akt wywłaszczeniowych wynika, że działka nr 118/2, z której powstała działka nr 118/11, pozostawała w granicach lokalizacji inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego.

Reasumując, Wojewoda stwierdził, iż podstawowym dokumentem mogącym określić, jakie elementy osiedla miały znajdować się na terenie objętym wnioskiem o zwrot jest decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, wraz z załącznikami graficznymi. Przy piśmie z dnia 9 września 2014 r. Prezydent Miasta Ł. przedłożył do akt sprawy na etapie postępowania drugoinstancyjnego dokumentację mającą stanowić zdaniem ww. podmiotu załączniki do decyzji z dnia [...], w postaci "Koncepcji zagospodarowania jednostki [...] w osiedlu "B" i planu. Oba dokumenty pochodzą z lipca 1987 r. Z planu wynika, że na działce nr 118/11 przewidziano osiedlowe ciągi komunikacyjne. W marginalnym fragmencie zachodniej części działki widoczny jest fragment budynku (część przy wejściu do klatek schodowych) przewidywanego do posadowienia na terenie położonym na zachód od działki nr 118/11. Na planie nie wyrysowano przewidywanych urządzeń infrastruktury technicznej, a jedynie urządzenia istniejące zgłoszone do inwentaryzacji. Podaje się nadto, że w decyzji z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji zobowiązano inwestora do opracowania i zatwierdzenia planu realizacyjnego. Plan realizacyjny nie istniał zatem wg stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. W aktach sprawy znajduje się również dokument pod nazwą "Koncepcja realizacyjnego planu zagospodarowania funkcjonalno-przestrzennego os. "B" ze stycznia 1989 r. i plan z lipca 1988 r. Ustalenia planu z 1988 r. pokrywają się, choć nie w sposób ścisły, z ustaleniami uwidocznionymi na planie z 1987 r. Budynek, o którym mowa powyżej został określony jako wielorodzinny z usługami w parterze. Fragment południowo-wschodni działki przewidziany został pod drogę osiedlową. Organ zauważył, że o ile w przypadku koncepcji realizacyjnego planu zagospodarowania ze stycznia 1989 r. zostało wskazane, że jej podstawę stanowi decyzja z dnia [...], tak już w przypadku pozostałych wymienionych dokumentów nie jest wiadomym i oczywistym, czy faktycznie odnoszą się do decyzji z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.

Zdaniem organu odwoławczego, z poczynionych ustaleń wynika, iż wprawdzie na spornej działce nie powstały ciągi komunikacyjne, ani też nie wybudowano na terenie sąsiednim planowanego budynku mającego zajmować we fragmencie część działki nr 118/11 po zachodniej jej stronie to, co istotne, na działce poprowadzono sieci infrastruktury technicznej w ramach budowy osiedla mieszkaniowego (pismo Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Ł. z dnia 26 maja 2013 r.). Przez działkę nr 118/11, pod powierzchnią ziemi, przebiegają sieci infrastruktury technicznej: wodociągowa 160 mm, kanalizacja sanitarna 200 mm i kanalizacja deszczowa 300 mm. Kanalizacje sanitarna i deszczowa zostały wybudowane w okresie od 11 czerwca 1997 r. do 23 listopada 1998 r., a wodociągowa w okresie od 1 września 1998 r. do 5 października 1999r. Ze zgromadzonych materiałów wynika, że kanalizacja sanitarna i kanalizacja deszczowa zostały wybudowane stosownie do pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] "na osiedlu "A" w Ł.. Sieć wodociągowa również została wybudowana w celu zasilania w wodę terenów osiedla "A", co wynika z decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Niewątpliwie urządzenia techniczne typu kanalizacja sanitarna i deszczowa oraz wodociąg są niezbędne dla funkcjonowania osiedla mieszkaniowego.

Zdaniem organu ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ww. infrastruktura techniczna powstała w związku z budową osiedla mieszkaniowego funkcjonującego obecnie pod nazwą "A". Osiedle zlokalizowane na działce nr 115/20 w rejonie ulic: D, E i F mieści się w obszarze wskazanym w decyzji z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Chociażby w piśmie Urzędu Miasta Ł. Wydziału Budynków i Lokali z dnia 30 maja 2005 r. potwierdzono, że osiedle składające się, co ważne, z budynków komunalnych, podłączone jest do ww. sieci. Powyższe oznacza, że infrastruktura stanowi część zamierzenia uzasadniającego wywłaszczenie określone jako budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. Istniejące na gruncie urządzenia techniczne nie powstały w sposób przypadkowy, ale stanowią część przedsięwzięcia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. Infrastruktura techniczna pozostaje bowiem niewątpliwie elementem takiego osiedla, a to wyklucza możliwość orzeczenia o zwrocie gruntu na rzecz dawnego właściciela. Decydujące znaczenie ma w sprawie fakt użytkowania terenu zgodnie z celem wywłaszczenia. Celu wywłaszczenia nie niweczy bowiem realizacja infrastruktury technicznej zaplanowanego osiedla mieszkaniowego. Judykatura wielokrotnie opowiadała się za uznaniem szerokiego rozumienia pojęcia budowa osiedla mieszkaniowego jako inwestycji obejmującej swym zakresem również instalacje: sanitarną, gazową, czy elektryczną. Istniejąca na gruncie infrastruktura stanowi w istocie element osiedla mieszkaniowego i tym samym zostały wypełnione znamiona realizacji celu publicznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wprost się wskazuje, że infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym stanowią instalacje podziemne takie jak: linia komunikacyjna, wodociągi, kabel elektryczny, instalacja gazowa, sanitarna, kanały deszczowe. Ponadto, powołując się na pogląd sądów administracyjnych, pamiętać każdorazowo trzeba, że nie koliduje ze zwrotem jedynie taka infrastruktura, która powstała w związku z inną inwestycją aniżeli cel wywłaszczenia, względnie, gdy powstała jedynie sama infrastruktura, jako element celu głównego, a od realizacji celu głównego odstąpiono lub go zaniechano, czyniąc tym samym infrastrukturę zbędną lub służącą innym celem. W przedmiotowej sprawie infrastruktura techniczna powstała w związku z budową celu wywłaszczenia określonym jako osiedle mieszkaniowe i temu celowi służy, gdyż osiedle powstało, a zatem zwrot nie jest możliwy.

Wojewoda stwierdził nadto, iż zmiana nazwy osiedla z podanej w decyzji z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji B na A nie będzie oznaczała zmiany celu wywłaszczenia. W realiach sprawy mamy do czynienia jedynie ze zmianą drugiego członu nazwy zamierzenia inwestycyjnego, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego, nie zaś ze zmianą samego celu wywłaszczenia na cel inny, ściśle określony w przepisach prawa. Zdaniem organu, cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego pozostał niezmieniony. Ponadto, nie można w postępowaniu zwrotowym egzekwować powstania elementów osiedla typu ciągi komunikacyjne z dokładnością wskazywaną na planach realizacyjnych. Dopuszczalna jest bowiem modyfikacja położenia poszczególnych elementów danego celu w ramach jego realizacji, tym bardziej, jeżeli w grę wchodzi zamierzenie o tak szerokiej skali, jak osiedle mieszkaniowe, a rozpatrywane elementy osiedla stanowią część uzupełniającą stanowiącą wykorzystanie przestrzeni pozostałej po wybudowaniu budynków mieszkalnych. Przez zmianę celu wywłaszczenia należałoby rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji mieszczącej się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia.

Na koniec organ dodał, iż w trakcie prowadzonego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego podmiot publicznoprawny będący aktualnym właścicielem terenu nie przedłożył na wezwanie organu z dnia 25 sierpnia 2014 r. dokumentów mogących potwierdzać wprost, że na przedmiotowych działkach przewidywano poprowadzenie infrastruktury technicznej. Zgodnie z zapisami zawartymi na planach z 1987 r. i z 1989 r. dokumenty te nie obejmowały swym zakresem rozmieszczenia infrastruktury technicznej. Na obu planach widnieje zapis, że uwidoczniono jedynie przebieg przewodów podziemnych pomierzonych we wskazanym trybie i na podstawie dokumentacji archiwalnych, co może oznaczać, że plany nie uwzględniały rozmieszczenia przewidywanych przewodów, czy poprowadzenie infrastruktury nie zostało zgłoszone do zespołu opracowującego plan. W koncepcji realizacyjnego planu zagospodarowania ze stycznia 1989 r. podano natomiast, że uzbrojenie terenu w wodę, odprowadzanie ścieków i wód opadowych podlega opracowaniom branżowym. Taki też dopisek znajduje się w koncepcji z lipca 1987 r. Organ odstąpił od dalszego poszukiwania dokumentów, uznając takie działania za bezcelowe. Zasadą jest bowiem, że tego typu przewody prowadzone są na działkach wolnych od zabudowy, czyli np. na działkach, na których planowane są ciągi komunikacyjne, a jak wiadomo na spornym terenie przewidywano drogę (vide: uchwała Nr XIX/239/03 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 24 września 2003 r. w sprawie wprowadzenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Ł." określająca pasy ochronne wolne od zabudowy). Po wtóre, w przypadku inwestycji cechującej się szerokim rozmachem, a taką niewątpliwie jest budowa osiedla mieszkaniowego, dopuszczalna jest modyfikacja usytuowania poszczególnych elementów tego osiedla. Ewentualne odmienne od planowanego rozmieszczenie przewodów nie mogłoby zniweczyć realizacji celu wywłaszczenia. Ponadto, stosownie do stanowiska TK wyrażonego w wyroku z dnia

13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. W realiach sprawy przepis art. 137 ustawy nie będzie miał zatem zastosowania, cel publiczny w postaci wybudowania infrastruktury technicznej osiedla mieszkaniowego został bowiem zrealizowany w latach 1997 - 1999, czyli jeszcze przed złożeniem wniosku o zwrot. Co więcej, Gminie Miastu [...] przysługuje na podstawie decyzji Wojewody [..] z dnia [...], od dnia 27 maja 1990 r. prawo własności przedmiotowej działki na zasadzie tzw. komunalizacji polegającej na przejęciu składników mienia ogólnonarodowego. Własność przyznana jednostce samorządu terytorialnego jest prawem podmiotowym i korzysta z Konstytucyjnej ochrony tego prawa. Przysługująca gminie własność przyporządkowana została zadaniom publicznym, jakie gmina realizuje. Zadania publiczne wykonywane przez gminę na gruntach komunalnych służą zaś zaspokajaniu potrzeb wspólnoty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. S.Ł. zarzucił naruszenie:

- art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy, poprzez bezzasadne przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości, w sytuacji gdy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i brak jest podstaw do twierdzenia, iż zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci budowy infrastruktury technicznej służącej wybudowanemu osiedlu mieszkaniowemu;

- art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- art. 75 § 1, art. 77 § 1, 107 § 3 w związku z art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego i niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [..] z dnia [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego zastosowana przez organ II instancji wykładnia przepisów w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jest wykładnią wadliwą, w szczególności z uwagi na nadmierne rozszerzenie interpretacji celu wywłaszczenia. Cel ten w umowie przenoszącej własność nieruchomości na Skarb Państwa określony został bardzo ogólnie jako budowa osiedla mieszkaniowego "B". Wbrew stanowisku organu II instancji pojęcia osiedla mieszkaniowego nie można nadmiernie rozszerzać, ponieważ wówczas cel wywłaszczenia staje się pojęciem bardzo ogólnym. Odjęcie konstytucyjnego prawa własności możliwe jest natomiast jedynie na ściśle określony cel publiczny. Takie skonkretyzowanie celu wywłaszczenia nastąpiło w Koncepcji z lipca 1987 roku i planu, z których wynika, iż na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania miały powstać ciągi komunikacyjne oraz część budynku. Osiedle mieszkaniowe "B" ponad wszelką wątpliwość nie powstało.

Zdaniem organu II instancji fakt, iż powstało w sąsiedztwie osiedle mieszkaniowe "A" oznacza, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wniosek taki organ wyprowadza z okoliczności, iż usytuowane na działce urządzenia infrastruktury technicznej służą obsłudze tego osiedla (choć nie wyłącznie). Nie sposób zgodzić się z organem II instancji, trzeba podkreślić, iż mamy do czynienia z zupełnie inną inwestycją niż ta, która była planowana w 1987 roku: realizowaną przez inny podmiot, na innym terenie i w innym układzie funkcjonalnym. Inwestycja powyższa nie może zostać uznana za kontynuację poprzednio planowanego osiedla, ponieważ od początku do końca oparta została na innych podstawach prawnych i faktycznych - w oparciu o inne zamierzenia urbanistyczno - budowlane, inne plany zagospodarowania terenu, inne decyzje. Trzeba wskazać, iż wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej na spornej działce nastąpiło na wiele lat przed tym, jak przystąpiono do realizacji osiedla "A". Strona zauważyła, iż według poprzedniej koncepcji osiedle to miało być realizowane przez [...]Towarzystwo Budownictwa Społecznego, które uzyskało w roku 2003 decyzję o warunkach zabudowy. Następnie Wydział Budynków i Lokali UMŁ w związku z wieloletnim planem inwestycyjnym na lata 2005-2007 przystąpił do prac projektowych związanych z opracowaniem projektu osiedla i zamierzał dokonać przepisania powyższej decyzji na Urząd Miasta Ł. (pismo z dnia 20 maja 2005 r.). Ponieważ powyższe okazało się niemożliwe, co wynika z pisma Urzędu z dnia 27 maja 2005 r., konieczne stało się pozyskanie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz Miasta Ł. dla planowanej inwestycji. O wydanie takiej decyzji Urząd wystąpił, wskazując w piśmie z dnia 30 maja 2005 r. skierowanym do Urzędu Miasta Ł. Wydziału Urbanistyki i Architektury, iż inwestycja obejmie działki nr 115/20, 123/40 oraz 140/10. Z powyższego pisma wynika, iż wcześniej Gmina wykonała sieć wodociągową, sieć kanalizacji sanitarnej i deszczowej, wzdłuż ul. E przebiega sieć ciepłownicza, zaś w miesiącu maju rozpoczyna się realizacja nawierzchni drogowych wraz z oświetleniem ulic. W związku z powyższym istnieją warunki techniczne do podłączenia projektowanego osiedla do istniejących mediów. Zdaniem strony skarżącej wszystkie te okoliczności wskazują na to, iż nie mamy w niniejszej sprawie do czynienia z kontynuowaniem zamierzenia inwestycyjnego, jakie było planowane jako cel wywłaszczenia, ale z zupełnie nowym zamierzeniem, który jedynie nazwą nawiązuje do celu wywłaszczenia i którego konkretyzacja następowała dopiero w roku 2003. Jakkolwiek pod koniec lat 90-tych wybudowano na spornej działce sieć wodociągową, kanalizację deszczową i sanitarną wskazując, iż są one budowane na potrzeby osiedla "A", to nie sposób uznać, iż było to zgodne z celem wywłaszczenia. Celem tym niewątpliwie było wybudowanie ciągu komunikacyjnego, na co wskazuje chociażby kształt spornej działki, która stanowi naturalne przedłużenie z jednej strony ul. D, zaś z drugiej ul. G. Gdyby droga ta powstała niewątpliwie mielibyśmy do czynienia z realizacją celu wywłaszczenia, wówczas również można byłoby uznać, iż zlokalizowana w drodze infrastruktura stanowi również realizację celu wywłaszczenia. Ponadto, teren nieruchomości jest niezagospodarowany, zaniedbany. Jednocześnie teren osiedla "A", oddalonego od spornej działki o kilkaset metrów, stanowi spójny kompleks bloków mieszkalnych wraz i infrastrukturą osiedlową. Te dwie części terenu nie mają żadnego powiązania ze sobą, gdyż powiązania takiego nie stanowią urządzenia infrastruktury technicznej zlokalizowane w działce nr 118/11, ponieważ stanowią część większych sieci infrastrukturalnych, zasilających nie tylko powyższe osiedle mieszkaniowe.

W obecnym stanie faktycznym przyjęty przez organ II instancji sposób rozumowania, nadmiernie rozszerza cel wywłaszczenia i tym samym stanowi nadużycie prawa. W ocenie skarżącego wnioski wyciągnięte przez organ II instancji nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a zatem, nie można uznać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Trzeba przy tym podkreślić, iż wielokrotnie sądy opowiadały się za tym, iż zlokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej na nieruchomości nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości. Reasumując w ocenie skarżącego cel wywłaszczenia na nieruchomości nie został zrealizowany, nieruchomość stała się zatem zbędna na cel wywłaszczenia i winna podlegać zwrotowi, stosownie do decyzji organu I instancji. W powyższej sytuacji, wbrew uzasadnieniu decyzji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 roku sygn. akt P 38/11, nie stanowi przeszkody do orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Interpretacja przepisu art. 137 ust. 1 pkt. 2 miałaby znaczenie dla niniejszej sprawy w sytuacji, gdyby uznano, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, co niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.).

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda [..] uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zwrotu na rzecz A. i S. małż. Ł. działki nr 118/4 o pow. 0,1087 ha. Po pierwsze nie może umknąć uwadze, iż małżonkowie Ł. wystąpili o zwrot nieruchomości oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 118/11 o pow. 0,1087 ha, dla której urządzona jest księga wieczysta. Tak opisane żądanie wnioskodawców nie zostało przez nich zmienione, w szczególności poprzez wskazanie innej nieruchomości. Tymczasem organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji i orzekając o odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawców wskazał na działkę nr 118/4. I podał, iż działka nr 118/4 ma powierzchnie 0,1087 ha, natomiast z akt sprawy wynika jasno, w tym również z wyjaśnień organu I instancji, iż działka nr 118/11 o pow. 0,1087 ha odpowiada części działki nr 118/4 o pow. 1,1515 ha ujawnionej także w księdze wieczystej. Z powyższego wynika, iż organ odwoławczy niedostatecznie przeanalizował o jaką działkę chodziło wnioskodawcom, ale przede wszystkim błędnie ocenił, iż działki o numerach 118/11 i 118/4 to te same działki o tej samej powierzchni. W efekcie powyższego Wojewoda [..] odmówił zwrotu na rzecz wnioskodawców działki, o której zwrot nie występowali, co jest niedopuszczalne, gdyż uzasadnia ocenę nie tylko co do wadliwości postępowania wyjaśniającego ale i dowolnej interpretacji wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. To treść wniosku o zwrot precyzował zakres żądania i ukierunkował przebieg postępowania, organ nie jest uprawniony do jego dowolnej interpretacji, winien bowiem mieć na uwadze konsekwencje wydanego rozstrzygnięcia. O tym jaka jest treść żądania, która wyznacza przedmiot postępowania, decyduje strona i skoro wskazała na działkę nr 118/11 o pow. 0,1087 ha, to organ odwoławczy nie może orzekać w odniesieniu do innej działki, tym bardziej bez ewentualnego oświadczenia wnioskodawców co do zmiany żądania. Nawet jeśli przyjąć, że wskazanie działki 118/4 w sentencji decyzji nastąpiło pomyłkowo, gdyż jej uzasadnienie odnosi się do działki oznaczonej nr 118/11, to taki stan nie może funkcjonować w obrocie prawnym i tylko z tego powodu decyzja podlegała uchyleniu.

Ponadto, w ocenie Sądu nie zasługuje na podzielenie argumentacja organu odwoławczego co do braku podstawy do orzeczenia o zwrocie działki z uwagi na jej wykorzystanie zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona. Niezbędnym jest przypomnienie, iż stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ.

Z kolei, zgodnie z dyspozycją art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 częściowo został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 376) z dniem 24 marca 2014 r. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Istotą sporu w niniejszej sprawie była kwestia ustalenia spełnienia przesłanek z art. 137 ust. 1 ustawy tj. zbędności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 118/11 będącej przedmiotem wywłaszczenia dla osiągnięcia celu wywłaszczenia. Jeśli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany na działce objętej wnioskiem, zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja tego celu nastąpiła. Ustalenie celu wywłaszczenia jest zatem pierwszym, niezbędnym elementem do dalszego rozstrzygania wniosku o zwrot. Ustalenie tego celu musi być konkretne, gdyż z jednej strony art. 136 ust. 1 ustawy wyraża podstawową regułę, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z drugiej zaś art. 137 ust. 1 ustawy precyzuje, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji (umowie) o wywłaszczeniu. I co ważne doprecyzowanie celu wywłaszczenia winno nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji sporządzonej do celów wywłaszczenia nieruchomości (vide. wyroki NSA z dnia 28 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1650/99, z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1462/08 - dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z obszernej dokumentacji sprawy wynika, iż nieruchomość, której częścią jest obecnie działka oznaczona nr 118/11, została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "B". Z kolei na spornej działce nr 118/11 zaplanowany był budynek mieszkalny nr 1 i ulica oraz chodniki łączące budynek z ulicą. Za budynkiem przebiegać miała linia wysokiego napięcia. Z dokonanych przez organ I instancji ustaleń wynika, że sporna działka nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Natomiast ustalono, iż przez działkę przebiega sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna i kanalizacja deszczowa. Zgodnie z protokołami odbioru kanalizacji deszczowej i sanitarnej z dnia 1 grudnia 1998 r. oraz protokołu odbioru wodociągu z dnia 20 grudnia 2000 r., kanalizacja deszczowa i sanitarna zostały wykonane w okresie od dnia 11 czerwca 1997 r. do dnia 23 listopada 1998 r., zaś wodociąg został wykonany w okresie od dnia 1 września 1998 r. do dnia 5 października 1999 r. Uwzględniając przytoczone ustalenia podkreślić należy, iż budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Niemniej jednak, jeżeli zrealizowana infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, to wybudowaną infrastrukturę należy uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla (zob. wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 643/12). Wówczas nie ma podstaw do orzeczenia o zwrocie, z uwagi na ustalenie, iż ta właśnie infrastruktura techniczna była elementem realizacji celu wywłaszczenia.

Dokonując ustaleń w tym zakresie organ winien mieć na uwadze, iż osiedle mieszkaniowe "B" nie jest tą samą inwestycją co osiedle mieszkaniowe "A", którego realizacja – jak potwierdza obszerna dokumentacja – została rozpoczęta na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] i [...] (oraz poprzedzających je decyzji o warunkach zabudowy z [...] i [...]) oraz nie została jeszcze zakończona. Natomiast plany związane z budową osiedla "B" pochodziły z lat 1987 – 1989 (decyzja z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji z załącznikami: "Koncepcją zagospodarowania Jednostki "D" w osiedlu "B" z lipca 1987 i "koncepcją planu zagospodarowania jednostki "D" w osiedlu "B" z [...]) i nie zostały zrealizowane. Ponadto, nie przewidywały one uzbrojenia terenu w wodę, c.o., gaz, energię elektryczną oraz kanalizację sanitarno-deszczową, które postanowiono rozwiązać w odrębnych opracowaniach branżowych. Budowa sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej powstała – jak się wydaje – jako samodzielna inwestycja, niezwiązana z żadnym z planów realizacyjnych osiedli "B", czy "A" i miała miejsce w latach 1997 – 1999 (w oparciu o decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę z dnia [...] – nr [...] i z dnia [...] – [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Ł. zatwierdzonym uchwałą z dnia 2 czerwca 1993 nr LVII/491/93). Służy ona obsłudze osiedla "A" oraz osiedla "D" (tylko wodociąg). Należałoby więc przyjąć, że powstała infrastruktura nie koliduje ze zwrotem, gdyż powstała bez związku z inwestycją, na realizację której została wywłaszczona i służy innym celom niż przewidziane wywłaszczeniem.

Sąd więc nie podziela stanowiska organu odwoławczego, iż nastąpiła jedynie modyfikacja położenia poszczególnych elementów danego celu w ramach jego realizacji, gdyż w istocie nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia, polegająca na jakościowej zmianie inwestycji wymienionej w akcie wywłaszczeniowym

Dla ustalenia przesłanki zbędności nieruchomości (czy też niezbędności dla celu wywłaszczenia) istotne jest również to, że owa sieć infrastrukturalna znajduje się pod powierzchnią ziemi. A na powierzchni – jak wynika z przeprowadzonych oględzin – działka jest niezagospodarowana, porośnięta trawą, znajdują się na niej pojedyncze drzewa.

W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest już stanowisko, iż samo umieszczenie pod powierzchnią działek urządzeń infrastruktury technicznej (...) nie koliduje z natury rzeczy ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2011 r., II SA/Po 158/11, LEX 993579).

Podsumowując, w ocenie Sądu, istniejąca na terenie przedmiotowej nieruchomości sieć wodociągowa i kanalizacyjno-deszczowa nie stanowią przesłanki uzasadniającej w tej sprawie odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przede wszystkim celem wywłaszczenia, jak zostało to już wskazane, nie była budowa sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Samo istnienie infrastruktury technicznej w postaci tych sieci nie uniemożliwia korzystania z danej nieruchomości przez jej byłego właściciela lub inną uprawnioną osobę. Co najwyżej osoba, której taka nieruchomość jest zwracana, może być ograniczona w możliwości pełnego jej zagospodarowania, ale nie odbiera to możliwości samego zwrotu. Tym samym nie ma przeszkód przed zwrotem nieruchomości, na której wybudowano urządzenia infrastruktury technicznej na rzecz byłego właściciela, a ustalenie sposobu i warunków korzystania z takich sieci między właścicielem nieruchomości a odbiorcą jest poza przedmiotem tej sprawy (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 lipca 2008 r., II SA/Kr 556/08, LEX nr 57175).

Mając powyższe na względzie, stanowisko organu odwoławczego zmierzające do wykazania, iż nie zaistniały przesłanki do orzeczenia o zwrocie nieruchomości powinno zostać zrewidowane. Wojewoda [..] obowiązany będzie, uwzględniając wytyczne Sądu, ponownie rozpoznać sprawę i rozstrzygnąć, czy na spornej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia i czy działka ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Tym samym, konieczne stanie się dokonanie ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, chociażby o materiały na które wskazywał organ w zaskarżonej decyzji (a objęte wezwaniem organu z dnia 25 sierpnia 2014 r.). Postępowanie winno być zaś przeprowadzone z poszanowaniem podstawowych reguł wynikających wprost z k.p.a. – art. 7, art. 77 § 1 i 80, tak aby jego wyniki stały się podstawą wydania prawidłowej decyzji uzasadnionej okolicznościami oraz stanem faktycznym i prawnym sprawy (art. 107 § 3 k.p.a.).

Z tych wszystkich powodów, Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

IB