Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3584/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone zarządzenie zastępcze
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw z art. 148, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 par. 2 i art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 lutego 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 lipca 2019 roku sygn. akt II SA/Sz 412/19 w sprawie ze skargi Gminy K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220kV [...] od stacji elektroenergetycznej [...] do nacięcia linii [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone zarządzenie zastępcze, 2. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz Gminy K. kwotę 940 (dziewięćset czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2019 r., II SA/Sz 412/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Szczecinie oddalił skargę Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, powołanym na wstępie zarządzeniem zastępczym Wojewoda [...], działając na podstawie art. 12 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018 r., poz. 1945, Upzp), zarządził o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV Krajnik-Glinki od stacji elektroenergetycznej [...] do nacięcia linii Krajnik-Glinki w gminie [...]. Granica obszaru objętego zarządzeniem zastępczym Wojewody została wyznaczona na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część tego zarządzenia. W § 3 w/w zarządzenia wywiedziono, że opracowanie planu wynika z konieczności sporządzenia przez Wojewodę [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego na terenie gminy [...] w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na realizacji odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV Krajnik-Glinki od stacji elektroenergetycznej Pomorzany do nacięcia linii Krajnik-Glinki w gminie [...]. W uzasadnieniu podjętego zarządzenia organ nadzoru wskazał, że planowana inwestycja służy poprawie bezpieczeństwa energetycznego kraju, w ramach realizacji celów przyjętych w Polityce energetycznej Polski do 2030 r. Planowana linia jest jedną z inwestycji, których zadaniem jest wzmocnienie Krajowego Systemu Elektroenergetycznego oraz poprawa bezpieczeństwa energetycznego województwa [...], w tym aglomeracji szczecińskiej i została ujęta w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] przyjętym uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany Planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] (Dz. Urz. Woj. z 2010 r. Nr 136, poz. 2708, dalej: Plan Województwa).

Sąd wojewódzki przytoczył dalsze motywach zarządzenia, gdzie wskazywano, że Wojewoda podejmował czynności zmierzające do uzgodnienia terminu realizacji omawianej inwestycji oraz możliwości jej wprowadzenia do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Z korespondencji zgromadzonej w niniejszej sprawie, a także ze spotkań przedstawicieli [...] ([...]) S.A. (Inwestor, Spółka) z przedstawicielami Wojewody wynikać miało, że osiągnięcie porozumienia w sprawie możliwości wprowadzenia inwestycji do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] okazało się niemożliwe. Ostatecznie Rada Gminy [...] dnia 23 kwietnia 2018 r. przyjęła stanowisko wyrażające brak akceptacji budowy nowego odcinka dwutorowego linii 220 kV Krajnik - Glinki.

Jak dalej argumentował Wojewoda, przebudowa linii według nowej trasy jest niezbędna dla zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej do odbiorców, przede wszystkim z okręgu szczecińskiego, lecz także dla zabezpieczenia wielostronnego zasilania napięciem 220 kV. Linia Krajnik - Glinki ma kluczowe znaczenie dla zagwarantowania stabilnych dostaw prądu do północnej i zachodniej Polski, a zwłaszcza województwa [...]. Inwestycja jest odpowiedzią na rosnące potrzeby w zakresie energii elektrycznej w ujęciu regionalnym i krajowym, jak również potrzebę zapewnienia ciągłości dostaw energii elektrycznej o stałym napięciu i mocy biernej. W ocenie Wojewody istniejąca, dotychczasowa linia elektroenergetyczna 220 kV relacji Krajnik-Glinki przechodzi przez tereny zainwestowane (w Przecławiu i Warzymicach) oraz przez tereny, dla których gmina planuje lokalizację zabudowy, przede wszystkim zabudowy mieszkaniowej. Uzasadnione jest zatem poprowadzenie trasy linii w nowym przebiegu. Wyznaczona nowa trasa linii przebiegać będzie w przeważającej części przez tereny rolnicze, oddalone od zwartych skupisk zabudowy. Ponadto, przebieg linii został zaprojektowany wzdłuż planowanej zachodniej obwodnicy miasta [...]. Planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.).

Wojewoda wskazał na obowiązujące postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjęte uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. (dalej: Studium), w dziale III Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, w ust. 3, w zakresie rozwoju systemów infrastruktury i komunikacji, w punkcie 3.6 Elektroenergetyka - kierunki rozwoju, z których wynika, że w zakresie sieci przesyłowej dopuszcza się przebudowę istniejącej linii elektroenergetycznej o napięciu 220 kV na linię dwutorową lub na linię wielotorową wielonapięciową. Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy [...] nie określiła w przywołanym Studium wnioskowanego przez inwestora odcinka trasy dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej w przebiegu umożliwiającym realizację inwestycji celu publicznego ujętej w Planie Województwa. Zważywszy na powyższe oraz w związku z tym, że nie wprowadzano stosownej zmiany w Studium, dając temu wyraz w stanowisku z dnia 23 kwietnia 2018 r., Wojewoda pismem z dnia 10 sierpnia 2018 r. wezwał Radę Gminy [...] do uchwalenia zmiany Studium, przez wskazanie obszaru rozmieszczenia inwestycji celu publicznego w postaci dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej od stacji [...] do nacięcia linii Krajnik-Glinki w gminie [...] w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 grudnia 2018 r.

Odnosząc się do faktu, że pismem z dnia 3 października 2018 r. Wójt Gminy [...] poinformował, że Studium uwzględnia na terenie gminy [...] realizację odcinka dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV Krajnik-Glinki, Wojewoda podał, iż bezsporne pozostaje, że na mapie Studium nie ma wrysowanej omawianej inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym w przebiegu umożliwiającym realizację inwestycji celu publicznego na terenie gminy [...] w obrębach: [...],[...]. Z uwagi na bezskuteczny upływ terminu wskazanego uprzednio przez Wojewodę, a także "dalszy brak możliwości lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym na terenie gminy [...]", Wojewoda stwierdził, że jest ustawowo zobowiązany na podstawie art. 12 ust. 3 Upzp do podjęcia czynności związanych ze sporządzeniem miejscowego planu oraz wydania w tej sprawie zarządzenia zastępczego.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Gmina [...] wystąpiła do WSA w Szczecinie ze skargą na ww. zarządzenie zastępcze Wojewody [...], wnosząc o jego uchylenie w całości. Do skargi dołączono m. in. uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w sprawie jej wniesienia na wyżej przedstawione zarządzenie zastępcze Wojewody [...].

Skarżąca Gmina wywodziła, że wbrew ogólnikowym twierdzeniom Wojewody, w uchwale Rady Ministrów (RM) Nr 239 z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 nie wskazano przebiegu przedmiotowej linii energetycznej w sposób określony w zaskarżonym zarządzeniu. W rzeczywistości w/w uchwała RM zawiera jedynie bardzo ogólne wskazanie w formie tekstowej przebiegu linii energetycznych (w części tabeli 220 kV w pkt 6 zawarto jedynie krótkie sformułowanie "budowa linii 220 kV Krajnik — Pomorzany") , a z tej treści żadną miarą nie wynika jakakolwiek sprzeczność Studium z dokumentem rządowym.

Natomiast w obowiązującym aktualnie Planie Województwa został na terenie gminy [...] wytyczony na załączniku graficznym konkretny przebieg linii energetycznej, który w zestawieniu z załącznikiem graficznym do zaskarżonego zarządzenia okazuje się całkowicie rozbieżny z terytorialnym przebiegiem linii w zarządzeniu zastępczym. Zdaniem Gminy, zarządzenie zastępcze jest sprzeczne z Planem Województwa.

W związku z powyższym, Gmina nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody sformułowanym w uzasadnieniu do skarżonego zarządzenia, podnosząc, że Studium, tekst i rysunek jednolity zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 16 listopada 2015 r. uwzględnia już na terenie gminy [...] realizację odcinka trasy dwutorowej linii elektroenergetycznej 220 kV od stacji elektroenergetycznej [...] do nacięcia linii Krajnik – Glinki oraz realizację odcinka trasy dwutorowej linii elektroenergetycznej 220 kV Krajnik-Glinki.

Wytyczenie nowej trasy linii energetycznej gminny wzdłuż hipotetycznej zachodniej obwodnicy [...] nie jest przewidziane planem województwa, ani nie wynika z powyższej uchwały Rady Ministrów, w związku z czym Gmina nie miała żadnych podstaw, aby przewidzieć w swoim Studium lokalizację takiej inwestycji ponadlokalnej. Zdaniem Gminy, w niniejszej sprawie Wojewoda naruszył zasadę samodzielności samorządu terytorialnego, albowiem wydał zarządzenie zastępcze z innych przyczyn, niż przewidziane w art. 12 ust. 3 Upzp.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu nadzoru wszystkie przesłanki określone w art. 12 ust. 3 Upzp zostały w niniejszej sprawie spełnione, umożliwiając mu w pierwszej kolejności wydanie zarządzenia o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. W omawianej sprawie Gmina blokuje realizację kluczowej dla bezpieczeństwa energetycznego kraju inwestycji celu publicznego. Wyznaczony w zarządzeniu zastępczym przebieg przedmiotowej inwestycji liniowej wzdłuż zamierzenia infrastruktury drogowej uwalniać ma tereny od parcelacji i zapobiega dodatkowym uciążliwościom społecznym i środowiskowym.

W piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2019 r., ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła jak w skardze i przedstawiła dodatkową argumentację, precyzując skargę, mającą wykazywać nietrafność stanowiska Wojewody.

Sąd wojewódzki postanowił dopuścić inwestora – [...] S.A. z/s w [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania, który to uczestnik wniósł o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że dla prawidłowego określenia przebiegu linii energetycznej nie jest wystarczające określenie w części tekstowej odcinka początkowego i końcowego jej przebiegu. Właściwym miejscem uściślenia przebiegu inwestycji liniowej o znaczeniu ponadlokalnym jest załącznik do Studium w postaci mapy. Dalej sąd pierwszej instancji wskazał, że tymczasem załącznik nr 2 do uchwały nie precyzuje przebiegu linii elektroenergetycznej, o której mowa w części tekstowej Studium. Wojewoda prowadził działania w celu uchwalenia zmian w Studium w kierunku określenia w tym akcie odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii energetycznej w przebiegu umożliwiającym realizację przedmiotowej inwestycji.

Zdaniem sądu pierwszej instancji w zaistniałej sytuacji, skoro Gmina nie doprowadziła do konkretyzacji inwestycji w Studium w sposób umożliwiający ustalenie jej przebiegu, Wojewoda [...] mógł podjąć zarządzenie zastępcze we wskazanym przedmiocie. Wedle sądu a quo już sam brak naniesienia inwestycji liniowej w dokumentacji graficznej Studium upoważniał organ nadzoru do wydania zarządzenia zastępczego.

W opinii sądu pierwszej instancji rację ma Wojewoda, że Plan Województwa nie musi określać precyzyjnie położenia linii elektroenergetycznych, jest to akt polityki przestrzennej i nie zastępuje planu miejscowego w kwestii wyznaczenia granic terenu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść Planu Województwa jest z założenia ogólna i nie obejmuje ścisłego wyznaczenia przebiegu linii w terenie.

Sąd wojewódzki uznał tedy, że Wojewoda uzasadnił w sposób pełny i przekonujący podstawy faktyczne i prawne wydania przez niego zarządzenia zastępczego oraz powody, dla których uznał za koniecznie przystąpienie do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy [...] w zakresie niezbędnym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie przedmiotowego odcinka trasy napowietrznej linii elektroenergetycznej. Argumentację celowością zaprezentowaną w uzasadnieniu skarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody uznano za trafną. Z uwagi na powyższe sąd pierwszej instancji uznał ponadto, że w sytuacji gdy Gmina [...] pozostawała bezczynna i nie podjęła "pełnych działań planistycznych", koniecznym i uprawnionym stało się wkroczenie przez Wojewodę w jej kompetencje planistyczne i zarządzenie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w omawianym zakresie. Z tych względów skargę jako niezasadną oddalono.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości na podstawie art. 174 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., Ppsa).

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuca naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 Ppsa) – art. 12 ust. 3 Upzp, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w zaistniałym stanie faktycznym została spełniona przesłanka, iż Gmina nie doprowadziła do konkretyzacji przedmiotowej inwestycji w Studium w sposób umożliwiający ustalenie jej przebiegu, Wojewoda [...] prawidłowo wezwał Gminę do jej spełnienia i w konsekwencji uzyskał uprawnienie wynikające z powyższego przepisu, aby wydać zarządzenie zastępcze we wskazanym wyżej przedmiocie.

Wskazując na powyższą podstawę zaskarżenia skarżąca kasacyjnie wnosi, na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 Ppsa, o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, ewentualnie,

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody [...].

Pełnomocnik strony oświadczył ponadto, że skarżąca nie zrzeka się rozprawy kasacyjnej i wnosi o jej przeprowadzenie (art. 176 § 2 Ppsa).

W skardze kasacyjnej wskazano, że Gmina i jej mieszkańcy nie sprzeciwiają się samej inwestycji w stronę [...], ale forsowanemu przez inwestora wariantowi, gdzie nie uwzględnia się częściowo już uzgodnionego przebiegu podziemnego tej linii. Naprowadzano, że brak jej wkreślenia na rysunku Studium był uzgadniany z organami województwa, a także zaakceptowany przez Wojewodę [...], co miało umożliwiać uchwalenie miejscowego planu. Inwestor nigdy nie wskazywał na potrzebę zmiany Studium. Wojewoda nie kwestionował domniemania zgodności z prawem uchwały przyjmującej ustalenia Studium.

Zdaniem Gminy inwestycja polegająca na budowie linii energetycznej 220 kV od istniejącej linii energetycznej z Krajnika do Pomorzan została w Studium wprowadzona w sposób wystarczający, albowiem w istniejącej postaci umożliwia sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy uwzględniającego konkretny przebieg przedmiotowej linii. Art. 12 ust. 3 Upzp przewiduje niewątpliwie dolegliwą dla gminy sankcję, nic nie stało na przeszkodzie, aby uwzględnić w stosownej ustawie tę linię jako mająca znaczenie strategiczne dla kraju, do rozważenia jest także wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W skardze kasacyjnej podnoszono także kwestię ochrony samodzielności samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi Wojewody [...] na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wojewoda zwraca uwagę, że obowiązujące obecnie zapisy Studium, jedynie w części tekstowej bardzo ogólnie przewidują, że na terenie tej gminy dopuszcza się budowę linii elektroenergetycznej 2x220 kV albo linii wielotorowej, wielonapięciowej, z torem relacji Krajnik – Glinki i torem relacji Krajnik – Pomorzany – Glinki. Lokalizacja linii nie została jednak uwzględniona w części graficznej Studium. Zdaniem Wojewody nie można zatem twierdzić, że w rozumieniu art. 12 ust. 3 Upzp rada gminy określiła w nim obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego.

W odpowiedzi uczestnika postępowania [...] S.A. wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz zasądzenie na rzecz tego uczestnika kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Zdaniem Spółki Rada Gminy [...] nie wywiązała się w pełni z obowiązku przewidzianego w przepisie art. 12 ust. 3 Upzp.

Podczas rozprawy pełnomocnik Gminy [...] wnosił i wywodził jak w złożonej skardze kasacyjnej. Jednocześnie wnosił o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Pełnomocnik Wojewody [...] wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną o jej oddalenie, zaś w trybie art. 106 par. 3 Ppsa wnosił o przeprowadzenie dowodu z wyciągu z części graficznej, która była załącznikiem do uchwały Rady Gminy [...] w przedmiocie uchwalenia przedmiotowego Studium z naniesieniem inwestycji, która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Dodatkowo załączył wyciąg z części Planu Województwa. Pełnomocnik zainteresowanej Spółki wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej. Podtrzymał stanowisko zawarte w sformułowanej odpowiedzi na skargę kasacyjną. Wskazał, że zarzuty skargi kasacyjnej stanowią polemikę ze stanowiskiem organu zajętym w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę kasacyjną.

A. Podstawa skargi kasacyjnej sprowadza się do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 3 Upzp poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w oznaczonym stanie faktycznym, poprzez zaakceptowanie w zaskarżonym wyroku, że spełniona została przesłanka do podjęcia zarządzenia zastępczego przez Wojewodę [...].

Z treści art. 12 ust.1 Upzp wynika, że "Studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium", z kolei art. 12 ust. 2 Upzp określa, że "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę o uchwaleniu studium wraz z załącznikami, o których mowa w ust. 1, oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi". Przepis art. 12 ust. 3 Upzp, który to przepis ma węzłowe znaczenie w sprawie stanowi: "Jeżeli rada gminy nie uchwaliła studium, nie przystąpiła do jego zmiany albo, uchwalając studium, nie określiła w nim obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, wojewódzkim i metropolitalnym, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, w programach, o których mowa w art. 48 ust. 1 lub w ramowym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego, wojewoda, po podjęciu czynności zmierzających do uzgodnienia terminu realizacji tych inwestycji i warunków wprowadzenia tych inwestycji do studium, wzywa radę gminy do uchwalenia studium lub jego zmiany w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym upływie tego terminu wojewoda sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianę dla obszaru, którego dotyczy zaniechanie gminy, w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego oraz wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Przyjęty w tym trybie plan wywołuje skutki prawne takie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego".

W świetle ustaleń sądu wojewódzkiego niewątpliwe jest, że Rada Gminy [...] posiadała Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. dokonano jego zmiany wyłącznie w części tekstowej (por. § 1 ust. 2 cyt. uchwały), załącznikami do cyt. uchwały czyniąc tekst jednolity Studium oraz rysunek jednolity Studium w skali 1 : 10000. W tekście Studium stanowiącym załącznik nr 1 do w/w uchwały przewidziano w rozdziale III "Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy", z których wynika że na terenie tej gminy dopuszcza się budowę linii elektroenergetycznej 2 x 220 kV albo linii wielotorowej, wielonapięciowej, z torem relacji Krajnik-Gliki i torem relacji Krajnik-Pomorzany-Glinki. W tekście Studium wyraźnie wskazano, że dopuszcza się budowę linii elektroenergetycznej 2 x 220 kV. Niesporne jest zarazem, że przebiegu tych linii nie wrysowano w załączniku nr 2 do w/w uchwały, czyli na rysunku Studium. Zdaniem WSA w Szczecinie zaskarżone zarządzenie zastępcze było zgodne z prawem, albowiem pomimo obowiązku określonego w art. 10 ust. 2 pkt 7 Upzp, Gmina [...] nie określiła obszaru przedmiotowej inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym w Studium. W ocenie sądu a quo, "dla prawidłowego określenia przebiegu linii energetycznej nie jest wystarczające określenie w części tekstowej odcinka początkowego i końcowego jej przebiegu. Właściwym miejscem uściślenia przebiegu inwestycji liniowej o znaczeniu ponadlokalnym jest załącznik do Studium w postaci mapy". W wyroku II SA/Sz 412/19 wywiedziono, że skoro Gmina nie doprowadziła do konkretyzacji inwestycji w Studium w sposób umożliwiający ustalenie jej przebiegu, Wojewoda [...] mógł podjąć zarządzenie zastępcze we wskazanym przedmiocie, w ocenie sądu pierwszej instancji już sam brak naniesienia inwestycji liniowej w dokumentacji graficznej Studium upoważniał organ nadzoru do wydania zarządzenia zastępczego. Stanowiska tego – w realiach kontrolowanej sprawy – nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie.

B. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że zarządzenie zastępcze wojewody podejmowane na podstawie art. 12 ust. 3 Upzp jest aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 marca 2014 r., II SA/Bk 1162/13, ONSAiwsa 2015, nr 3, poz. 55). Wypadnie zatem przypomnieć, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), a działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP), trafnie w tym aspekcie podnoszono w skardze kasacyjnej powyższy atrybut jednostki samorządu terytorialnego. W piśmiennictwie podejmującym zagadnienia granic nadzoru nad samorządem terytorialnym wskazuje się m. in., że ocena działalności gminy wykraczająca poza ustawowo określone kryteria nadzoru stanowi naruszenie prawa podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a ponadto iż sąd administracyjny uchylając akt nadzoru może powoływać się przykładowo na to, że dokonana przez organ nadzoru wykładnia stosowanych przepisów ma charakter rozszerzający, albo że organ nadzoru ingeruje merytorycznie w proces uchwałodawczy gminy (por. A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy, Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002, s. 237). Uwagi powyższe wymagają uwzględnienia podczas rozstrzygania, czy w przedmiotowej sprawie trafnie sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonego zarządzenia zastępczego. W tym kontekście oceniając podstawę kasacyjną przyjdzie uznać, że jest ona uzasadnioną, gdy idzie o wadliwą wykładnię art. 12 ust. 3 Upzp, a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie. Zgodzić się należy z tą uwagą skarżącej kasacyjnie Gminy, że cyt. przepis stanowi pewną dolegliwą sankcję, także w aspekcie treści art. 12 ust. 4 Upzp, z którego wynika, że koszty sporządzenia planu w następstwie podjęcia przez wojewodę zarządzenia zastępczego ponosi gmina, wobec czego musi być niewątpliwe, że zachodzą przesłanki z art. 12 ust. 3 Upzp, upoważniające organ nadzoru do zastosowania opisanego w nim trybu działania. Należy przy tym brać pod uwagę, że w innym przypadku gmina mogłaby nie ponosi kosztów sporządzenia projektu planu miejscowego (por. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 4 Upzp).

C. Z treści art. 10 ust. 2 pkt 7 Upzp wynika, że w studium określa się w szczególności "obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1". Niesporne jest, że Plan Województwa przewiduje realizację oznaczonej inwestycji o znaczeniu krajowym, tj. budowę sieci elektroenergetycznej jako część pierścienia 220 kV wokół aglomeracji [...], a realizacja odcinka sieci 220 kV ujętego w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym stanowi element takiego przedsięwzięcia inwestycyjnego. WSA w Szczecinie podzielił to stanowisko Wojewody, wedle którego Rada Gminy [...] uchwalając Studium nie określiła w nim obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym linii relacji Krajnik-Pomorzany. Z treści art. 12 ust. 3 Upzp wynika, że działania wojewody jako organu nadzoru mają polegać na "podjęciu czynności zmierzających do uzgodnienia terminu realizacji tych inwestycji i warunków wprowadzenia tych inwestycji do studium". Innymi słowy, aby organ nadzoru mógł skorzystać z trybu określonego art. 12 ust. 3 Upzp, musi zachodzić stan faktyczny, w którym oznaczona inwestycja nie jest ujęta ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z lektury uzasadnienia zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku oraz z motywów zaskarżonego zarządzenia zastępczego wynika, że sąd wojewódzki podziela stanowisko Wojewody, że do podjęcia zaskarżonego zarządzenia zastępczego uprawniało go zaniechanie Gminy [...] polegające li tylko na braku wrysowania planowanego odcinka linii 220 kV na rysunku Studium. W wyroku II SA/Sz 412/19 nie kwestionuje się okoliczności uwzględnienia przedmiotowej inwestycji w tekście Studium, ale uznano, że "dla prawidłowego określenia przebiegu linii energetycznej" nie jest to wystarczające, a "właściwym miejscem uściślenia przebiegu inwestycji liniowej o znaczeniu ponadlokalnym jest załącznik do Studium w postaci mapy". Rzecz jednak w tym, że kompetencja organu nadzoru, o której mowa w roztrząsanym art. 12 ust. 3 Upzp, winna być wykładana w sposób zwężający, a nie rozszerzający. Skoro w przedmiotowej sprawie chodzi o inwestycję mającą charakter tzw. liniowy, to określenie w treści Studium punktów, które ma łączyć przebieg przedmiotowej linii, nawet przy braku wrysowania jej konkretnego przebiegu na rysunku Studium, w ocenie Sądu w tym składzie, nie uprawnia do stwierdzenia, że Rada Gminy nie określiła "obszaru rozmieszczenia inwestycji celu publicznego". Nie chodzi wszak o to, że rada gminy miała pozostawać bezczynna i nie podjęła "pełnych działań planistycznych" (vide: s. 15 uzasadnienia wyroku II SA/Sz 412/19), którego to pojęcia sąd a quo nie wyłuszczył, ale że ziściła się przesłanka do podjęcia aktu nadzorczego w warunkach ściśle ujętych w art. 12 ust. 3 Upzp. W ocenie Sądu w realiach kontrolowanej sprawy przesłanka taka nie ziściła się.

Nie bez znaczenia dla przyjęcia powyższego stwierdzenia będą okoliczności, na które naprowadzała strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2019 r., jak również w treści skargi kasacyjnej, a z których wynika, że brak wyznaczenia na mapie przebiegu planowanej linii 220 kV wynikał z uwarunkowań w trakcie przebiegu opracowywania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W piśmie tym wskazano, że pierwotnie rysunek Studium zawierał przebieg nowej linii, ale nie udało się go uzgodnić. Taki kształt Studium, w którym nie wkreślono przebiegu tej linii w załączniku graficznym miał umożliwić sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto został uzgodniony tak przez organy Województwa [...] oraz Wojewodę [...]. Skoro zatem organ nadzoru uprzednio akceptował takie ustalenia Studium, ta okoliczność winna być wzięta pod rozwagę przy ocenie trafności podjęcia zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

D. Sąd pierwszej instancji nie przywiązał ponadto należytej uwagi do okoliczności poprzedzających czynności Wojewody [...], a które zwieńczone zostały wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Z akt sprawy wynika bowiem, że inwestor ([...] S.A.) podejmował oznaczone działania, aby przedmiotową inwestycję wprowadzić do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co potwierdza pismo Spółki z dnia 14 stycznia 2016 r. do Wójta Gminy [...] w związku z uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie [...]. Innymi słowy Inwestorowi zależało, aby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnić przebieg planowanej inwestycji, w tym aspekcie toczyły się z udziałem różnych podmiotów negocjacje, proponowano warianty poprowadzenia linii relacji Pomorzany-Krajnik i Krajnik-Glinki. Z materiału aktowego wynika, że między Inwestorem, a organami Gminy [...] nie osiągnięto porozumienia, gdy idzie o ustalenie przebiegu linii 220 kV odnośnie w/w relacji w przygotowywanej zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na ten fakt wskazuje tak uzasadnienie zarządzenia zastępczego Wojewody, jak i uzasadnienie skarżonego wyroku (s. 15). Wynika to ponadto z pisma z dnia 14 stycznia 2016 r. kierowanego do Wójta Gminy [...] przez Inwestora, z którego wynika, że chodzi o zapewnienie w projekcie zmiany planu miejscowego możliwości przeprowadzenia projektowanej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV w przebiegu określonym w porozumieniu z Inwestorem, a także z kolejnego pisma Inwestora z dnia 11 września 2017 r.

Charakterystyczne jest, że w motywach swego wyroku sąd pierwszej instancji naprowadzając na to, że Plan Województwa nie musi określać precyzyjnie położenia linii elektroenergetycznych, a będąc aktem polityki przestrzennej i nie zastępuje planu miejscowego, ma strategiczny charakter, zaś plan miejscowy ma "konkretyzującą rolę" (por. s. 16 wyroku II SA/Sz 412/19), zarazem w istocie oczekuje, aby to studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zawierało w załączniku graficznym (rysunku)takiego, skonkretyzowany przebieg planowanej linii elektroenergetycznej, jakiego oczekuje Inwestor, odpowiedzialny za realizację inwestycji o znaczeniu krajowym, ujętej w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. W takim przypadku to graficzne ustalenie konkretnego przebiegu planowanej inwestycji o charakterze liniowym w Studium miałoby charakter ustalenia planistycznego, które w istocie zastępowałoby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wszak w myśl art. 14 ust. 1 Upzp podjęcie uchwały o przystąpieniu do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a także jego zmiany – art. 27 Upzp) następuje m. in. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, a z treści art. 15 ust. 3 pkt 4b Upzp wynika, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb "granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa". Innymi słowy, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie może zastępować ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym aspekcie słuszne co do zasady jest stwierdzenie sądu a quo o "konkretyzującej roli planu miejscowego", a także o tym, że plan województwa nie zastępuje planu miejscowego w kwestii wyznaczenia granic terenu lokalizacji inwestycji celu publicznego (s. 16 uzasadnienia wyroku II SA/Sz 412/19). Rzecz jednak w tym, że rozbieżność między Spółką a organami Gminy [...] co do ujęcia przebiegu planowanej linii w opracowywanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie uzasadniało stwierdzenia, że brak skonkretyzowania planowanej inwestycji na rysunku Studium – przy uwzględnieniu jego treści – czynił z kolei trafnym i zgodnym z prawem zarządzenie zastępcze w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W kontekście stanowiska uczestnika naprowadzającego na pominięcie w rysunku Studium określenia przebiegu planowanej nowej linii 220 kV, raz jeszcze wypadnie zaakcentować, że warunkiem skorzystania z kompetencji nadzorczej wojewody, przewidzianej w art. 12 ust. 3 Upzp, jest brak określenia w studium obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. W przedmiotowym Studium w jego treści ustalono punkty, które ma łączyć planowana linia elektroenergetyczna 220 kV, w tym zatem przypadku brak na jego rysunku określenia granic obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego (§ 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) nie mógł prowadzić do wniosku, że ziściła się kompetencja wojewody, określona w art. 12 ust. 3 Upzp. W szczególności nie można także podzielić stanowiska sądu wojewódzkiego, że brak ten uniemożliwia Inwestorowi realizację zamierzonej inwestycji, alternatywnym sposobem może być uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. także uwagi na ten temat w: Planowane i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2016, s. 153.).

E. Sąd ma świadomość znaczenia planowanej inwestycji i jej celowości, nie może to jednak stanowić usprawiedliwienia dla pominięcia takiej wykładni art. 12 ust. 3 Upzp, która w ocenie składu orzekającego w realiach kontrolowanej sprawy uzasadniała uwzględnienie skargi kasacyjnej. Nie mogły także mieć znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia przez Sąd – niewątpliwie ważkie i o charakterze celowościowym – argumenty na rzecz zrealizowania zamierzonej przez Spółkę inwestycji w konkretnym jej przebiegu, a które znalazły uznanie przed sądem pierwszej instancji. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne polegające m. in. na kontroli działalności administracji publicznej, dokonuje się – co do reguły – pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2019 r., poz. 2167).

F. Z tych wszystkich względów i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 148 Ppsa, biorąc pod uwagę, że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, orzeczono o uchyleniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku oraz o uchyleniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

G. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 Ppsa.