Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 710/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji sadzy i oleju pirolitycznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sąd ustalił następujący stan faktyczny sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy, wydane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. postanowienie tego organu z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na wniosek R. B., Z. A., D. J., J. S., D. G., T. L., A. H., S. G., L. D., C. B. oraz E. L. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] r. nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie zakładu produkcji sadzy i oleju pizolitycznego w Wilkowie".

Z ustaleń Kolegium wynika, że na podstawie wniosków o tożsamej treści ww. osoby wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Z. oznaczonej jak wyżej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zarówno w składzie osobowym rozpoznającym wnioski po raz pierwszy, jak i w składzie osobowym rozpoznającym wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdziło, że wnoszący podania nie wykazali – stosownie do art. 28 k.p.a. - swojego interesu prawnego w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją wydaną w trybie zwykłym przez Wójta Gminy Z.. Jak dowodzi treść wniosków, ich autorzy żądają uznania ich za strony (gdyż nie brali udziału w charakterze strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...] r. nr [...]) i wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji administracyjnej, powołując się na interes prawny wynikający z negatywnego oddziaływania przewidzianej do realizacji inwestycji na nieruchomościach, które nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego zamierzenia. Wnioskodawcy twierdzą, że ich interes prawny wnika z zamieszkiwania na nieruchomościach, na które ich zdaniem będzie docierać oddziaływanie planowanego zamierzenia na środowisko, a więc to oddziaływanie będzie szersze niż przyjęto w kwestionowanej decyzji. Organ stwierdził natomiast, że niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie, a w konsekwencji przymiotu strony poprzez rozstrzyganie w tym zakresie wątpliwości na korzyść jednostki wnoszącej podanie. Sprzeciwia się temu art. 61a § 1 k.p.a. zakazujący wszczynania postępowania administracyjnego na żądanie podmiotu niebędącego stroną, przywołują w tym zakresie wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 359/12).

Przymiot strony z zakresu ustalania uwarunkowań środowiskowych dla danej inwestycji mają bowiem podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a ponadto jeszcze inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu ewentualnego jego oddziaływania.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o treści tożsamej, D. A., Z. A., E. L. i J. S. zarzucili Kolegium, że pomimo tego, iż każdy z nich składał oddzielny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, to Kolegium rozpatrzyło te wnioski jednym postanowieniem. Takie postępowanie organu w ich przekonaniu jest nieprawidłowe, gdyż każdy składający wniosek posiada swój indywidualny interes prawny, który powinien podlegać indywidualnemu zbadaniu. Zatem zaskarżone postanowienie powinno zostać uchylone.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., wyniku rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy i analizy zebranego materiału w sprawie, nie znalazło podstaw do uwzględnienia żądań skarżących.

Kolegium na wstępie wyjaśniło, że art. 62 k.p.a. przewidział możliwość połączenia spraw do wspólnego rozpoznania na zasadach współuczestnictwa formalnego. W niniejszej sprawie wnioski o identycznej treści o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Z. złożyli właściciele i najemcy nieruchomości zlokalizowanych w miejscowości W.. Tym samym każdy z nich choć reprezentuje swój własny interes prawny, chroniony konkretnym przepisem prawa materialnego, to jednakże cel jaki chcą osiągnąć jest dla nich wspólny. Rozpoznając wszystkie wnioski, rozstrzygnięcie dla wszystkich wnioskodawców było takie samo.

Rozpoznając ponownie sprawę z tych względów, Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany stanowiska w sprawie.

Organ wskazał, że zgodnie z zasadą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalenie, czy składający żądanie jest stroną, następuje w fazie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Tylko przepis prawa materialnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację do bycia stroną postępowania. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne przymioty strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w postępowaniu rozstrzygnięć.

Zdaniem Kolegium ustalenie stron postępowania, w którym podejmowana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, w zasadzie powinno być możliwe już na jego wstępie, na podstawie dołączonej do wniosku inwestora mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującej obszar, na który oddziaływać będzie przedsięwzięcie. Szczególnie istotne znaczenie dla prawidłowych ustaleń w tym zakresie mają również informacje i dane zawarte w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej należy oceniać, w stosunku do podmiotów postępowania, w kontekście ewentualnych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, wynikających z konkretnego przepisu prawa administracyjnego. Interes prawny o wydanie decyzji środowiskowej ma, w ocenie Kolegium, ten podmiot, który wykaże, że wydanie decyzji stworzy po jego stronie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, wynikające z konkretnych przepisów administracyjnego prawa materialnego. Badaniu podlega zachowanie normatywnie przyjętych standardów jakości środowiska. Określone przepisami prawa materialnego normy jakości środowiska (np. normy hałasu, normy stężenia substancji wprowadzanych do powietrza i ziemi) stanowią punkt odniesienia do oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na bliższe i dalsze sąsiedztwo, także w kontekście ustalenia stron postępowania.

Przedmiotem kwestionowanej decyzji Wójta jest ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji sadzy i oleju pizolitycznego w W.. Z materiału dowodowego zebranego w tej sprawie wynika, że głównymi źródłami uciążliwości w przypadku realizację tego rodzaju przedsięwzięcia będzie hałas i emisja zanieczyszczeń do powietrza. Spodziewane pewne oddziaływanie na środowisko zamknie się, zdaniem Kolegium w granicach działki nr 490/76 w W.. Planowane przedsięwzięcie jest bowiem zlokalizowane na terenie byłych Zakładów Urządzeń Górniczych "[...]", przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod produkcję i usługi wielobranżowe, nie powodujące pogorszenia stanu środowiska oraz uciążliwości wykraczających poza granice ww. działki ( teren oznaczony "PU/Z 99"). Bezpośrednie sąsiedztwo działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr 490/76, obręb W., Gmina Z., na której inwestor planuje przedsięwzięcie, od strony wschodniej, północnej i północno-zachodniej stanowią tereny leśne, południowo- zachodniej droga dojazdowa, a na kierunku południowym oczyszczalnia ścieków i dalej tereny zabudowy przemysłowej, na których to terenach dopuszczalne poziomy hałasu są nienormatywne.

Z raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko wynika, że realizacja inwestycji nie spowoduje naruszenia standardów akustycznych, ustalonych dla terenów chronionych określonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz.826). Na podstawie szacunkowej analizy propagacji hałasu autor raportu stwierdził, że oddziaływanie przedsięwzięcia nie będzie mieć wpływu na klimat akustyczny, na terenach podlegających ochronie akustycznej, oddalonych o ok. 1,4 km od inwestycji.

W czasie procesu eksploatacji planowanej inwestycji będzie miała miejsce emisja zanieczyszczeń do powietrza z procesu spalania gazu dla potrzeb technologicznych. Na podstawie wskazanych w raporcie pomiarów SO², NO², CO², węglowodanów alifatycznych i aromatycznych z podobnej instalacji w [...], autor raportu stwierdził, że przyjęte rozwiązania zapewniają dotrzymanie wartości dopuszczalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz.U. Nr 95, poz. 558). Przeprowadzona analiza na stan nieczystości powietrza na terenach sąsiadujących z inwestycją oraz położonych w dalszej odległości wykazała, iż zostaną dotrzymane standardy stanu jakości powietrza, ustalone na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. Nr 16, poz. 87), zarówno na poziomie przedmiotowej działki, jak również na poziomach istniejącej zabudowy mieszkaniowej oddalonej o 1,4 km od planowanego zakładu.

Kolegium oceniło dokładnie i uznało, że wskazany raport spełnia wymogi określone w przepisie art. 66 ust. 1,2 i 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227 ze zm.). Ponadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. po zapoznaniu się z raportem, zaopiniowały pozytywnie planowaną inwestycję.

Skoro zatem oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach działki nr 490/76, to za strony postępowania należy uznać oprócz inwestora i użytkownika wieczystego przedmiotowej działki, także właścicieli i użytkowników wieczystych działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem tej działki. Wśród tych podmiotów nie znajduje się żadna z osób składających wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Z.. Każda z tych osób wskazując na swój interes prawny wynikający z prawa własności lub umowy o najem lokalu mieszkalnego, do wniosku przedłożyła stosowny dokument. Żadna z osób wnioskujących o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji środowiskowej nie wykazała jakie przesłanki wskazują, że planowane przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływać na ich nieruchomości. Nie przedłożyli też żadnego dokumentu, sporządzonego przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną, w której zakwestionowane by zostały ustalenia zawarte w raporcie przedłożonym przez inwestora. To bowiem podmiot, który chce zostać uznany za stronę postępowania powinien przedstawić okoliczności faktyczne i prawne wykazujący ten przymiot. Tymczasem złożone wnioski są tożsamej treści.

Kolegium dysponując mapą ewidencyjną uzyskaną z Urzędu Gminy Z., obejmującą obszar miejscowości W., na której zaznaczone zostały nieruchomości skarżących i teren działki planowanej inwestycji, ustaliło, że nieruchomości wskazane przez wnioskodawców nie graniczą z działką nr 490/76. Zatem w tych okolicznościach nie można uznać ich za strony w sprawie kwestionowanej decyzji środowiskowej.

Informacyjnie tylko Kolegium dodało, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...].

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. S., działający za pośrednictwem ustanowionego pełnomocnika procesowego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia ustaleń w zakresie rzeczywistej odległości przedsięwzięcia od nieruchomości skarżącego oraz zaniechanie weryfikacji prawidłowości ustalenia obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, a w konsekwencji bezpodstawne odmówienie skarżącemu przymiotu strony.

Wobec przedstawionych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. wraz z poprzedzającym go postanowieniem tego organu z dnia [...]. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z podatkiem od towarów i usług.

W ocenie autora skargi skarżący posiada interes prawny do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym z uwagi na to, że planowana inwestycja oznacza wprowadzenie do otoczenia budowli (zakładu pirolizy opon), która będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomości sąsiednie w bliskim i dalekim sąsiedztwie przez permanentny hałas oraz emisję zanieczyszczeń do powietrza, stanowiących zagrożenie życia i zdrowia ludzi, a przez to ograniczenie jego uprawnień właścicielskich wynikających z przepisów art. 140 -144 k.c. Należy przyjąć, że przymiot strony w sprawach wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia negatywnie oddziałującego na środowisko będą posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, ponieważ zostaną narażone na jego oddziaływanie. W grupie tych osób, oprócz podmiotów legitymujących się prawem własności będą również władający nieruchomościami, posiadający inne prawa rzeczowe, swoim zakresem zbliżone do prawa własności. Mówiąc o oddziaływaniu, pełnomocnik skarżącego podniósł, że ma na uwadze te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub w decyzjach na ich podstawie wydawanych. Gdyby bowiem, intencją ustawodawcy było ograniczenie oddziaływania tylko do tego przekraczającego określone normy, to mówiłby o terenach, na których zachodzi konieczność wyznaczenia na podstawie przepisu art. 135-136 Prawa ochrony środowiska obszaru ograniczonego użytkowania. Skarżący nie podziela stanowiska Kolegium, że skoro emisja zanieczyszczeń i uciążliwości nie przekroczy dopuszczalnych standardów jakości środowiska, a uciążliwości będą występowały tylko na terenie nieruchomości, do której inwestor będzie miał tytuł prawny, to właściciele bądź najemcy lokali mieszkalnych sąsiadujących z inwestycją nie mają interesu prawnego.

Zarzuty skargi wskazują, że organy obu instancji nie przeprowadziły rzetelnego i prawidłowego postępowania w jakiej rzeczywiście odległości znajduje się nieruchomość zamieszkiwana przez skarżącego i inne osoby składające wniosek.

Ponadto, pełnomocnik skarżącego podniósł, że przy ustalaniu strefy oddziaływania przedsięwzięcia organy obu instancji powinny wziąć pod uwagę to, że na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie jest związany treścią definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, definiującego "obszar oddziaływania obiektu", ale może zastosować go w drodze analogii i wobec braku związania tą definicją obszar oddziaływania wyznaczyć znacznie szerzej.

Składając swój wniosek, skarżący w sposób konkretny i szczegółowy uzasadnił swoje zarzuty wobec wydanej decyzji, jak i merytorycznych ustaleń raportu oddziaływania na środowisko spornego przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie podzieliło argumentacji skargi i wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, że zakwestionowanie ustaleń zawartych w przedłożonym przez inwestora raporcie, mogło nastąpić wyłącznie w oparciu o kontrekspertyzę. W omawianej sprawie taki przeciwdowód nie został przedłożony. W tych okolicznościach brak było podstaw do stwierdzenia, że obszar oddziaływania inwestycji będzie większy niż to przewidywał raport.

Jednocześnie Kolegium dodatkowo poinformowało, że zakończyło już postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] r. i wydało decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji (Nr [...]r.). Obecnie toczy się postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., poz.1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W ramach kontroli wydawanych przez organ administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność dokonanej w sprawie interpretacji prawa materialnego.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2012, poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a), według stanu faktycznego i prawnego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Przeprowadzając ocenę zaskarżonego postanowienia, co do jego zgodności z prawem Sąd nie stwierdził aby zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest dokonanie oceny przez Sąd, czy słusznie Kolegium uznało, że skarżący nie posiada przymiotu strony a więc, że nie był legitymowany do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...].

W niniejszej sprawie wniosek J. S. zmierzał do wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym, a więc w sytuacji kiedy to w obrocie prawnym funkcjonuje już kwestionowana ostateczna decyzja administracyjna ( art. 16 k.p.a. – zasada trwałości decyzji).

W przypadku istnienia wadliwości takiej decyzji, można ją wyeliminować z obrotu prawnego w jednym z trybów nadzwyczajnych ( w zależności od tego jakie przesłanki stanowią podstawę jej wadliwości) uruchomionych z urzędu albo przez uprawniony do tego podmiot, czyli stronę postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Przyjmując prosty sposób rozumowania, stroną takiego postępowania nadzwyczajnego będą zawsze te podmioty, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowaną decyzją. Jednakże niekiedy za stronę postępowania można uznać i inne podmioty, które nie uczestniczyły w postępowaniu zwykłym, o ile wykażą we wniosku o wszczęcie postępowania swój interes prawny. W niniejszej sprawie interes prawny strony ustala się w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Podkreślenia wymaga także, że wyznacznikiem kręgu podmiotowego sprawy administracyjnej jest przedmiot tej sprawy, albowiem przedmiot postępowania decyduje o tym jakie przepisy prawa materialnego będą podstawą rozstrzygnięcia.

Pojęcie interesu prawnego i jego zakres są przedmiotem bardzo obfitej literatury z zakresu prawa administracyjnego oraz obszernego orzecznictwa sądowego. Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 k.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje albo też norma wywodzona z art. 233 k.c., regulującego prawo użytkowania wieczystego. Konieczność oparcia interesu prawnego o obowiązującą normę porządku prawnego oznacza jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej.

Skarżący swój interes prawny wywodzi z umowy najmu lokalu mieszkalnego położonego w W. nr [...], na nieruchomości ( nr ewidencyjny działki [...]) stanowiącej własność Gminy Z. (umowa zawarta w dniu [...]r. ). Nie ulega wątpliwości, że umowa najmu ma charakter obligacyjny (obligatio – zobowiązanie). Zobowiązanie jest rodzajem stosunku cywilnoprawnego, w którym można wyróżnić następujące elementy: podmioty, przedmiot i treść. Jest to stosunek prawny między dwiema lub więcej osobami, na mocy którego jedna osoba może żądać od drugiej określonego działania lub zaniechania, a zobowiązany z umowy musi to świadczenie spełnić. Skoro zatem zawarta przez skarżącego z Gminą Z. umowa najmu ma charakter obligacyjny, to oznacza, że skarżącemu nie przysługuje do nieruchomości zabudowanej oznaczonej nr [...] żadne prawo rzeczowe. Zatem, w tej sytuacji skarżący J. S. nie wykazał interesu prawnego podlegającego ochronie z mocy art. 28 k.p.a., lecz co najwyżej wykazał swój własny, indywidualny interes faktyczny. Jednakże istnienie interesu faktycznego po stronie skarżącego, nie uprawnia go do domagania się od organu uznania go za stronę postępowania, w myśl art. 28 k.p.a. Interes prawmy to taki, który jest oparty bezpośrednio na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego (więcej: rozdział III "Źródła prawa" Konstytucja RP). W niniejszej sprawie ani organ orzekający, ani też Sąd nie dopatrzył się istnienia interesu prawnego skarżącego do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...].

Dodać jeszcze należy, że choć oba składy orzekające Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. pominęły rozważania w zakresie analizy interesu prawnego pod kątem umowy najmu, to jednak co do zasady, po pierwsze wydały prawidłowe rozstrzygnięcia a po drugie przeprowadzone przez Kolegium rozważania w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zwykłym, doprowadziły do prawidłowych ustaleń a w rezultacie i końcowych wniosków stanowiących podstawę do wydania niewadliwych rozstrzygnięć. Kolegium odniosło się bowiem obszernie i wystarczająco wnikliwie do ustaleń i wyników raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko. Uznało prawidłowo za organem gminy, że na tym etapie planowania inwestycji jej oddziaływanie zamknie się w granicach działki podlegającej przyszłemu zainwestowaniu, co oznacza że podmioty wnioskujące o wszczęcie postępowania nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu ostatecznej decyzji środowiskowej. Dodać tylko należy, że zakres poczynionych przez Kolegium rozważań dotyczył tylko i wyłącznie kwestii związanych z wyjaśnieniem, czy wnoszącemu podanie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, przysługuje przymiot strony. Sąd podziela zatem stanowisko Kolegium, że skarżący nie wykazał swojego indywidualnego i aktualnego interesu prawnego w zgłoszonym żądaniu. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. (sygn. akt I SA 1748/83) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby".

Brzmienie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W sytuacji zatem gdy podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest w etapie wstępnym badania podania (faza poprzedzająca wszczęcie postępowania administracyjnego) zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. W sytuacji gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji jest nie tylko uprawniony ale i zobowiązany do odmowy wszczęcia danego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7,8 i 77§ 1 k.p.a. w zakresie braku ustaleń Kolegium co do rzeczywistej odległości planowanego przedsięwzięcia i weryfikacji ustaleń zawartych w materiałach postępowania zwykłego, Sąd nie stwierdził naruszeń w tym zakresie, ponieważ organ nie prowadził postępowania dowodowego (takie może być prowadzone po skutecznym wszczęciu postępowania) lecz prowadził postępowanie wyjaśniające co do weryfikacji wniosku pod kątem wymogów art. 61a § 1 k.p.a.

Zupełnie nietrafny jest kolejny zarzut skargi, dotyczący nie zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze analogii do przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego definiującego obszar oddziaływania obiektu, przy dokonywaniu rozważań w zakresie ustalenia interesu prawnego składających podanie o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej poprzez badanie materiałów źródłowych określających zakres oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Kolegium nie dokonywało bowiem w tym zakresie swoich odrębnych ustaleń lecz posłużyło się istniejącym już materiałem zgromadzonym w sprawie wydania decyzji środowiskowej, po to aby zbadać tylko i wyłącznie – na tle tego materiału – interes prawny wnoszących podanie.

Na marginesie już tylko dodać należy, że skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie podziela poglądu o możliwości zastosowania w ogóle w prawie administracyjnym analogii jako metody wykładni prawa (podobnie jak w prawie karnym). Choć w doktrynie problem dopuszczalności analogii w prawie administracyjnym jest dyskusyjny, ale nieliczni tylko wypowiadają się za tą metodą wykładni (E. Smoktunowicz "Analogia w prawie administracyjnym", Warszawa 1970). Zdecydowana większość autorów opowiada się przeciwko takiej możliwości. Przepisy prawa administracyjnego mają charakter ius cogens a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP).

Mając na uwadze powyższe, wobec faktu, iż Sąd nie stwierdził naruszenia prawa wydaniem zaskarżonego postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.