Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 66/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi M. D., Ł. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] października 2019 r. Burmistrz [...] wystąpił do Starosty [...] o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych, przedkładając projekt decyzji o warunkach zabudowy opracowany na wniosek skarżących M. i Ł. D. (powoływanych również jako "Inwestor"), dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym R. W. P., gmina L..

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Starosta W., działając na podstawie m.in. art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej powoływanej jako "upzp"), nie uzgodnił w zakresie swojej właściwości, tj. w zakresie ochrony gruntów rolnych, przedłożonego przez Burmistrza [...] projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego.

W uzasadnieniu postanowienia Starosta wskazał, że przedmiotowa działka nr [...] stanowi grunty rolne sklasyfikowane jako użytki rolne, oznaczone w ewidencji jako grunty orne RIIIb i RIVa, oraz że teren na obszarze, którego inwestor planuje realizować swoje zamierzenie nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że działka inwestorska przy sporządzaniu nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie uzyskała zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Stwierdził, że w sprawie nie zostały również spełnione łącznie warunki, o których mowa w art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161, dalej powoływanej jako "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych" lub "uogrl"), niezbędne do odstąpienia od wymogu uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie użytków rolnych klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż dla działki nr [...] nie jest możliwe wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy. W otoczeniu przedmiotowej działki nie występuje bowiem zwarta zabudowa rozumiana jako zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m, a zatem co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu działki nr [...] nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. Ponadto, Starosta wskazał, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, a zmiana przeznaczenia terenu inwestycji obejmuje obszar wyznaczony jako działka, a nie zaś powierzchnia faktycznie zajęta pod lokalizowaną inwestycję, wskazana w załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący M. D. i Ł. D., domagając się jego uchylenia. Skarżący wskazali w szczególności, że w załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy, granice terenu inwestycyjnego zostały wskazane poza gruntami rolnymi dla chronionych RIIIb, a więc cała inwestycja usytuowana byłaby na gruntach sklasyfikowanych jako RIVa. Podnieśli przy tym, że nie ma żadnego konkretnego argumentu, aby nie dopuścić możliwości, w ramach której decyzja o warunkach zabudowy nie mogłaby dotyczyć części działki. Jak wskazali, zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Zaznaczyli jednocześnie, że działka nr [...] składa się w 77 % z gruntów sklasyfikowanych jako RIVa i że jedynie na tym terenie usytuowana byłaby inwestycja.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], działając na podstawie m.in. art. 7 ust. 1, 2 i 2a uogrl oraz art. 61 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Organ II instancji, wskazując w uzasadnieniu postanowienia, że działka nr [...] w części stanowi grunty rolne klasy RIIIb, stwierdził - tak jak organ I instancji - że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 7 ust. 2a pkt 1 uogrl, zwalniająca z obowiązku uzyskania zgodny ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie użytków rolnych klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne, co uzasadniało odmowę uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych. Dla działki inwestycyjnej nie jest bowiem możliwe wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy, gdyż w jej otoczeniu nie ma zwartej zabudowy w rozumieniu art. 4 pkt 29 uogrl, co wynika – jak podkreślił - z załączonych do akt map, w szczególności z wyrysu mapy wykonanej w skali 1:5000, sporządzonej dnia [...] października 2019 r. Organ wyjaśnił przy tym, że w otoczeniu przedmiotowej działki występuje wprawdzie zgrupowanie 5 budynków (za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej) – organ I instancji wskazał ich nawet 7 - jednak odległości pomiędzy nimi przekraczają 100 m. Wobec braku zwartej zabudowy wokół nieruchomości inwestorskiej, jak podsumował organ odwoławczy, nie jest możliwe wyznaczenie w sprawie obszaru zwartej zabudowy, co skutkuje niemożnością stwierdzenia, iż co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, i tym samym oznacza, że nie został w sprawie spełniony warunek z art. 7 ust. 2a pkt 1 uogrl, a wobec tego przeznaczenie nieruchomości rolnej na cele nierolnicze wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Ponadto SKO, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, podniosło że ocena spełnienia przez inwestora przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp i art. 7 uogrl powinna odnosić się do całej działki ewidencyjnej, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego i nie może się ograniczać się jedynie do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, tj. wynikający wyłącznie z woli inwestora. Tym samym, organ II instancji uznał, że bez znaczenia dla oceny spełnienia przesłanek i warunków wynikających z ww. przepisów pozostaje okoliczność określenia w sprawie granic terenu konkretnej lokalizacji inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi obejmującymi grunty klasy RIVa w załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższe postanowienie M. i Ł. D. zaskarżyli w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jego uchylenie w całości, jak i uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy mających wpływ na uzgodnienie oraz wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego,

- art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie postanowienia uzgodnieniowego po upływie przepisanego terminu,

- art. 107 § 3 kpa poprzez nieprzeprowadzenie żadnych rozważań w zakresie prawidłowej analizy pojęcia zwartej zabudowy, jak i nieprzeprowadzenie żadnych oględzin potwierdzających aktualny stan zabudowy terenu;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 ust. 2a pkt 1 uogrl poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali w pierwszej kolejności, iż Starosta W. błędnie wyznaczył teren zwartej zabudowy i naruszył art. 4 pkt 30 uogrl, a ponadto stanowisko w sprawie zajął po upływie przepisanego terminu. Organowi II instancji zarzucili natomiast błędne określenie zakresu obszaru zwartej zabudowy, niewskazanie dokładnie działek, które są objęte w obszarze zwartej zabudowy oraz błędne określenie budynków zwartej zabudowy w niniejszej sprawie, a tym samym nie ustalenie w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości czy planowana inwestycja nie spełnia w sposób łączny warunków określonych w art. 7 ust. 2a uogrl.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wraz z argumentacją wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. SKO podkreśliło, że w sprawie nie było możliwości wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy z uwagi na brak występowania w otoczeniu działki nr [...] zwartej zabudowy, o jakiej mowa w art. 4 pkt 29 uogrl. Wskazało przy tym na znajdującą się w aktach sprawy mapę sporządzoną w skali 1:5000 w dniu [...] października 2019 r., i wynikające z niej poszczególne odległości między budynkami zlokalizowanymi na wyszczególnionych działkach ewidencyjnych przekraczające 100 m. Odnosząc się do zarzutów skargi, SKO zaznaczyło, że nie jest organem kompetentnym do rozstrzygania w zakresie zgodności wydanego orzeczenia administracyjnego z przepisami ustawy zasadniczej, a także stwierdziło, że w sprawie organ odwoławczy odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy, czego wyraz stanowi uzasadnienie oparte na precyzyjnie wskazanych przepisach prawa materialnego, poprzedzone szczegółową analizą i oceną istniejącego stanu faktycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot niniejszej skargi stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2019 r. o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym R. W. P., gmina L..

Wskazane postanowienie odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych zostało wydane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, który przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy wymaga dokonania uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do postanowień art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Potwierdzeniem przedmiotowych postanowień jest art. 2 ust. 1 pkt 1 uogrl, który stanowi, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne.

Uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp jest zatem wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w ww. rozumieniu, a zatem m.in. do gruntów określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne, o których mowa w 2 ust. 1 pkt uogrl. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w przepisie art. 3 ust. 1 uogrl wyznacza kierunki ochrony gruntów rolnych, stanowiąc, że ochrona ta polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (pkt 1) i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi (pkt 2). Celem uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp jest więc ochrona rolnego charakteru gruntów.

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy - informacji z ewidencji gruntów i budynków – wynika jednoznacznie, że działka której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy tj. działka nr [...] ma powierzchnię 0,3000 ha i stanowi użytki rolne oznaczone jako grunty orne (R) klasy R-IIIb o powierzchni 0,0691 ha i klasy R-IVa o powierzchni 0,2309 ha. Zgodnie z art. 61 ust.1 pkt upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Wskazać należy, że w sprawie nie budziło sporu, że teren przedmiotowej inwestycji nie został objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, a okoliczność ta znajduje potwierdzenie w znajdującym się w aktach sprawy dokumencie tj. piśmie Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2019 r. (k. 9 akt administracyjnych organu I instancji).

Warunki i tryb przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze regulują przepisy art. 7 uogrl. Z ich treści wynika, że nie można dokonać przeznaczenia gruntu rolnego i leśnego na cele nierolnicze i nieleśne poza planem miejscowym, wtedy, gdy takie przeznaczenie wymaga zgody przewidzianej w art. 7 ust. 2 uogrl (art. 7 ust. 1 uogrl). Jeżeli taka zgoda jest wymagana, wtedy zmiany przeznaczenia można dokonać tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a postępowanie w sprawie uzyskania wymaganej zgody jest postępowaniem stanowiącym fragment procedury uchwalania miejscowego planu. Jeżeli zaś taka zgoda nie jest wymagana, to przeznaczenie gruntów rolnych (ale już nieleśnych, co do których zgoda wymagana jest zawsze) na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, praktycznie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Reguła art. 7 ust. 1 ugrl jest jasna - jeżeli zgoda jest wymagana przez art. 7 ust. 2 uogrl, to przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, który określa kiedy nie jest wymagana zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, stanowiąc że taka zgoda nie jest wymagana jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);

4) powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Z powyższego wynika, że ustawodawca rozróżnił tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymagające zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia (art. 7 ust. 2) oraz tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które takiej zgody nie wymagają, gdyż ich powierzchnia jest niewielka i znajdują się w obszarze zwartej zabudowy (szczegółowe przesłanki wymienia art. 7 ust. 2a uogrl). Zmiana przeznaczenia tych pierwszych terenów, uwarunkowana wymogiem uzyskania zgody właściwego organu, może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na takim terenie. Natomiast w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które spełniają wszystkie warunki z art. 7 ust. 2a uogrl, i które w związku z tym nie wymagają zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, możliwe jest uzyskanie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej na takim terenie.

W świetle poczynionych uwag, nie ulega wątpliwości, że ochrona gruntów rolnych przewidziana w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, realizowana jest m.in. w drodze ww. regulacji art. 7 uogrl, ograniczających przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, które to zapisy dotyczą użytków rolnych o wyższej klasie tj. klasie I-III, ale nie obejmują użytków rolnych klasy I-III nie wymagających zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia, a także gruntów rolnych o niższej klasie i niższej przydatności produkcyjnej.

W niniejszej sprawie orzekające organy uznały, że brak jest możliwości uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż analizowane zapisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią przeszkodę do realizacji inwestycji na terenie działki nr [...], bez zmiany przeznaczenia stanowiących część tej działki użytków rolnych klasy R-IIIb na cele nierolnicze, która to zgoda może być dokonana wyłącznie za zgodę ministra właściwego do spraw rozwoju wsi w miejscowym planie, jako że nie zachodzi w sprawie warunek z art. 7 ust. 2a pkt 1 uogrl, konieczny do odstąpienia od wymogu uzyskania zagrody właściwego organu do zmiany przeznaczenia tej klasy użytków rolnych.

Stanowisko to jest zdaniem Sądu prawidłowe i stanowi urzeczywistnienie realizacji celu ochronnego gruntów rolnych, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 uogr.

W sprawie bowiem – wbrew stanowisku skarżących – po pierwsze nie można było dokonać uzgodnienie tylko dla części działki obejmującej użytki rolne klasy R-IVa, a po drugie w otoczeniu działki nr [...] nie występuje zawarta zabudowa, co oznacza brak możliwości spełnienia warunku z art. 7 ust. 2a pkt 1 uogrl, który to determinowany jest koniecznością wystąpienia na danym obszarze zwartej zabudowy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wyrażonego w odwołaniu stanowiska skarżących o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...], obejmującej jedynie użytki rolne klasy R-IVa, które to nie zostały objęte wymogiem uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl, wyjaśnić należy, że w przekazanym Staroście W. do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy ustalono warunki zabudowy w granicach określonych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr [...] do decyzji, a więc dla części działki nr [...], obejmującej użytki rolne klasy R-IVa, jako że inwestor tak właśnie określił we wniosku o wydanie decyzji granice terenu inwestycji, tj. poza chronionymi gruntami rolnymi klasy R-IIIb. Zdaniem Sądu nie było w sprawie podstaw prawnych do przyjęcia, że teren dla którego ustalane są warunki zabudowy może być ograniczony tylko do części działki.

"Terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacji danej inwestycji, a nie fragment działki inwestycyjnej, wydzielony przez inwestora pod inwestycję (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06; z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1086/11; z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2363/12; z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14; z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1168/14; z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14; z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1837/14; z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2942/15; z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 777/16; z dnia 19 września 2019 r. II OSK 2561/17 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. Decyzja o warunkach zabudowy nie może więc odnosić się do części działki, jej fragmentu. Na konieczność takiej wykładni analizowanych przepisów pośrednio wskazuje również § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), albowiem w przepisie tym prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki gruntu jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek inwestycyjnych. Odmienna interpretacja terminu "teren" i umożliwienie wydawania warunków zabudowy jedynie dla wskazywanego przez inwestora fragmentu działki ewidencyjnej prowadzić może do obejścia prawa. Przykładowo wskazać można, iż taka interpretacja tego pojęcia umożliwiałaby inwestorom niedopuszczalne z punktu widzenia ładu przestrzennego obchodzenie ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działki poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze jest już zabudowana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1205/17 – dostępny jw.). Dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby więc tym, że przedmiot analizy urbanistycznej byłby również ograniczony. W takiej sytuacji także przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby ograniczony. To zaś w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. dotyczących wskaźników urbanistycznych (intensyfikacja zabudowy działek) lub związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych. Podkreślić należy, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) - jako wyjątek od tej zasady (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1442/11 - dostępny jw.). W przywołanym wyroku wskazywano ponadto, że "urzeczywistnianiu tej zasady oraz przeciwdziałaniu obchodzeniu rygorów wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, służyć miała właśnie wykładnia sprzeciwiająca się zawężaniu pojęcia obszaru (gruntów) przeznaczanych na cele nierolnicze tylko do powierzchni faktycznie zajmowanej przez lokalizowaną infrastrukturę. Działka ewidencyjna jest zatem jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2561/17; z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1205/17 – dostępne jw.). Regulacje art. 7 uogrl nie powinny więc być interpretowane w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. Dlatego też przy ocenie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp oraz art. 7 uogrl należy brać pod uwagę wszystkie części terenu objętego wnioskiem, które stanowią użytki rolne klas I-III. Sąd dostrzega, że w orzecznictwie nie wykluczono wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Dotyczy to np. sytuacji, gdy część działki objęta jest planem miejscowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 491/14; z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17 – dostępne jw.) czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw. Niemniej jednak, w przedmiotowej sprawie nie wskazano żadnych wyjątkowych, szczególnych okoliczności wyłączających zasadę, iż określenie warunków zabudowy, oraz poprzedzające je stosowne uzgodnienia, powinny dotyczyć całej działki, a niej jej części.

Wobec powyższego prawidłowo orzekające w sprawie organy uznały, że nie można było dokonać uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych tylko dla części działki obejmującej użytki rolne klasy R-IVa, lecz należało objąć uzgodnieniem całą działkę nr [...], przeciwdziałając tym samym obchodzeniu ograniczeń wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w zakresie m.in. przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze, czego odzwierciedleniem jest regulacja zawarta w art. 7 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 uogr stwarzająca możliwość przeznaczania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III tylko w miejscowym planie za zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z wyłącznie jedynie użytków rolnych klas I-III spełniających łącznie wszystkie warunki wyszczególnione w art. 7 ust. 2a uogrl, w tym więc i warunek wymieniony w pkt 1, aby co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy.

W ocenie Sądu prawidłowo również orzekające w sprawie organy stwierdziły, że ww. wymóg z art. 7 ust. 2a pkt 1 uogrl nie został w sprawie spełniony. Nie można orzekającym organom zarzucić w tym zakresie wadliwości rekonstrukcji normy prawnej opartej o przepisy art. 7 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 29 i pkt 30 uogrl. Jednym z warunków uzasadniających odstąpienie od obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze jest wymóg by, co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. Ustawowa definicja obszaru zwartej zabudowy, zawarta w art. 4 pkt 30 uogrl stanowi, iż pod tym pojęciem rozumie się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Poprzez zwartą zabudowę rozumieć z kolei należy, w świetle art. 4 pkt 29 uogrl, zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Uwzględniając treść cytowanych przepisów Sąd w całości potwierdza stanowisko organów, że dla działki nr [...] nie jest możliwe wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy, gdyż w jej otoczeniu w ogóle nie występuje zwarta zabudowa w rozumieniu art. 4 pkt 29 uogrl, a która to stanowi warunek konieczny możliwości spełnienia warunku z art. 7 ust. 2a uogrl. Z załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy analizy tekstowej i graficznej wynika, że w obszarze analizy występują tylko trzy budynki mieszkalne (a więc budynki nie mające funkcji wyłącznie gospodarczej), tj. na działkach nr [...], nr [...] i nr [...]. Jedynie odległość pomiędzy budynkami położonymi na działkach nr [...] nie przekracza 100 m, gdyż wynosi 90 m. Natomiast odległość pomiędzy budynkami na działkach nr [...] wynosi już 165 m. Natomiast ze znajdującego się w aktach administracyjnych organu I instancji (k. 3 akt administracyjnych) wyrysu mapy wykonanej w skali 1:5000, sporządzonej [...] października 2019 r. wynika, iż w otoczeniu (dalszym niż objęty obszarem analizy) działki nr [...] występuje wprawdzie zgrupowanie 5 budynków (za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej) - jest ich nawet 7, jednak odległości pomiędzy nimi przekraczają 100 m. I tak odległości pomiędzy budynkami zlokalizowanymi na działkach nr [...] wynosi 190 m, na działkach nr [...] wynosi 195 m, na działkach nr [...] wynosi 165 m, a na działkach nr [...] wynosi 145 m. Brak jest zatem wokół działki nr [...] zwartej zabudowy rozumianej jako zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków (z wyłączeniem budynków o funkcji jedynie gospodarczej) pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. W otoczeniu działki nr [...] nie ma bowiem minimum 5 budynków (za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej) usytuowanych w odległości nie przekraczającej 100 m. Wynika to wprost ze znajdujących się w aktach sprawy, wymienionych powyższej dokumentów, natomiast – co należy wyraźnie podkreślić - skarżący nie przedstawili żadnego dowodu, który by podważał poczynione na podstawie tych dokumentów ustalenia organów o braku występowania w sprawie zawartej zabudowy, a podniesione w tym zakresie przez skarżących zarzuty są ogólnikowe i nie przedstawiają żadnych konkretnych danych czy parametrów odmiennych od tych, które wynikają z akt sprawy. Niewystępowanie zawartej zabudowy skutkuje niemożnością wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy, której zwarta zabudowa jest immanentnym elementem, a to natomiast wyklucza możliwość stwierdzenia, iż co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu działki nr [...] zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, i tym samym oznacza, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 7 ust. 2a pkt 1 uogrl oraz, że nie ma możliwości zastosowania odstępstwa przewidzianego w art. 7 ust. 2a uogrl, jako że przepis ten wymaga łącznego spełnienia wszystkich wyszczególnionych w nim warunków, a więc nie tylko warunków wymienionych w pkt 2-4, ale także w pkt 1. Przeznaczenie zatem działki nr [...] na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i może być dokonane w miejscowym planie zagospodarowanie przestrzennego.

Jednocześnie należy podkreślić, że w sprawie nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut skarżących dotyczący błędnego określenia zakresu obszaru zwartej zabudowy, gdyż w sprawie nie został w ogóle wyznaczony obszar zwartej zabudowy z uwagi na brak występowania zwartej zabudowy. Bezzasadny jest również zarzut skargi wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych po upływie terminu, gdyż w sprawie – wbrew twierdzeniom skarżących - nie upłynął przewidziany w art. 53 ust. 5 upzp w zw. z art. 106 § 3 kpa maksymalny termin na przedstawienie stanowiska, wynoszący dwa tygodnie od dnia doręczenia organowi właściwemu w sprawie uzgodnienia żądania zajęcia stanowiska, jako że Staroście [...] zostało doręczone żądanie zajęcia stanowiska w dniu [...] października 2019 r. (k. 1 akt organu I instancji), a Starosta zajął stanowisko w dniu [...] listopada 2019 r., gdyż w tym dniu wydał postanowienia w sprawie przedmiotowego uzgodnienia. Bez znaczenia dla oceny legalności odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych są także wywody skargi dotyczące rodzaju alternatyw warunkujących prawidłowe ustalenia obszaru zwartej zabudowy, jakimi posłużył się ustawodawca w art. 4 pkt 30 uogrl ("lub", a nie "albo") i właściwego ich rozumienia, jako że w sprawia żadna z tych alternatyw nie mogła wystąpić z uwagi na wykazany powyżej brak możliwości wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy, wynikający z braku występowania w okolicy działki nr [...] zwartej zabudowy, w rozumieniu art. 4 pkt 29 uogrl.

Wobec powyższego uznając za prawidłowe stanowisko orzekających organów, iż w sprawie nie wystąpiły warunki do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające jej postanowienie Starosty [...] odpowiadają prawu, i że żaden z podniesionych przez skarżących w odwołaniu i skardze zarzutów nie mógł zostać uwzględnionych. Dlatego też Sąd wniesioną w sprawie skargę oddalił na podstawie art. 151 ppsa.