Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 808/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 6, art. 42 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 206 poz 1367
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1209/14 w sprawie ze skargi G.K. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odsetek od przyznanej odprawy mieszkaniowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G.K. na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa1209/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi G.K. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odsetek od przyznanej odprawy mieszkaniowej oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej ( Wojskowa Agencja Mieszkaniowa - dalej jako "WAM" ) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 144 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej jako "Kpa") oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia G.K. na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Szczecinie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w kwestii wydania decyzji o wypłacie odsetek ustawowych od przyznanej decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. odprawy mieszkaniowej, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że G.K. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej, a następnie wnioskiem z dnia 5 lipca 2010 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Szczecinie o wypłatę odprawy mieszkaniowej.

W dniu [...] sierpnia 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Szczecinie decyzją nr [...] odmówił wnioskodawcy wypłaty odprawy mieszkaniowej. W wyniku zaskarżenia powyższej decyzji Prezes WAM decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu [...] lutego 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Szczecinie decyzją nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy G.K., umorzył postępowanie w zakresie wypłaty odprawy mieszkaniowej. Prezes WAM, rozpatrując odwołanie od ww. decyzji, orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Szczecinie w dniu [...] sierpnia 2011 r. wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie G.K. w zakresie wypłaty odprawy mieszkaniowej. Prezes WAM, po rozpoznaniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Szczecinie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Decyzja Prezesa WAM z dnia [...] września 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Szczecinie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1230/13.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy G.K., zgodnie ze wskazówkami wyroku z dnia 10 września 2013 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Szczecinie w dniu [...] stycznia 2014 r. wydał decyzję nr [...] orzekającą o wypłacie G.K. odprawy mieszkaniowej. Strona przedmiotową decyzję otrzymała w dniu [...] stycznia 2014 r. i nie wniosła od niej odwołania.

Środki finansowe wynikające z decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej zostały stronie przekazane w dniu 27 stycznia 2014 r.

W dniu 10 marca 2014 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Szczecinie wpłynął wniosek G.K. o naliczenie i wypłatę odsetek ustawowych za zwłokę powstałą w wypłacie odprawy mieszkaniowej i rozstrzygnięcie sprawy w trybie przewidzianym przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, iż odprawa mieszkaniowa została wypłacona w dniu 22 stycznia 2014 r., tj. z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem środki finansowe z tytułu odprawy mieszkaniowej muszą być przekazane żołnierzowi nie później niż w dziewięćdziesiątym dniu, licząc od daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Zdaniem G.K. prawo do odsetek od odprawy mieszkaniowej należy się od dnia 1 czerwca 2009 r. do dnia 22 stycznia 2014 r.

Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Szczecinie postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odsetek ustawowych od przyznanej odprawy mieszkaniowej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że przepisy prawa materialnego, na których oparta jest decyzja o wypłacie odprawy mieszkaniowej, to jest ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie warunków i trybu wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 116, poz. 775) nie traktują o płaceniu przez dyrektora oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej odsetek ustawowych od przyznanej decyzją odprawy mieszkaniowej. Również w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest uregulowań prawnych dotyczących obowiązku płacenia odsetek ustawowych.

Wobec tego, ze względu na brak podstawy materialnej do orzekania w sprawie naliczenia i wypłacenia odsetek ustawowych od przyznanej odprawy mieszkaniowej sprawa nie może zostać rozstrzygnięta, co do istoty. Tym samym rozpoznawanie sprawy o odsetki ustawowe nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ nie ma podstaw prawnych do wydania takiej decyzji.

G.K. złożył w dniu 22 kwietnia 2014 r. zażalenie na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]. W zażaleniu strona wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i przyznanie prawa do wypłaty odsetek ustawowych od niewypłaconej w terminie odprawy mieszkaniowej liczonych od dnia wymagalności do dnia zapłaty na podstawie decyzji administracyjnej. Ponadto wskazanemu powyżej postanowieniu zostało zarzucone naruszenie art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 104 § 1 Kpa, poprzez jego błędną wykładnię i nie zastosowanie w sprawie, a tym samym zaniechanie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie naliczenia wysokości odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie odprawy mieszkaniowej oraz wydania decyzji w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej.

Organ wydając omawiane postanowienie naruszył art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji z dnia 01 lipca 2010 r. poprzez odmowę wydania w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego, poprzez odmowę wypłaty odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie odprawy mieszkaniowej, a tym samym naruszeniu podstawowych praw konstytucyjnych obywatela.

Organ odwoławczy podał, że Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Szczecinie, jako podstawę zaskarżonego postanowienia wskazał przepis art. 61 § 1, art. 61a § 1 Kpa, który stanowi, że gdy żądanie strony, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a na postanowienie takie służy stronie zażalenie (§ 2). Przyczyny te nie zostały w przepisie skonkretyzowane. Stąd należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego np., gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

W niniejszej sprawie istniała przeszkoda wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w zakresie naliczenia wysokości odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie odprawy mieszkaniowej. Organ nadmienił, iż odsetki od danej sumy pieniężnej zgodnie z doktryną (Kodeks cywilny) oraz przyjętym orzecznictwem należą się w trzech przypadkach:

- gdy wynika to bezpośrednio z czynności prawnej - przede wszystkim z umowy stron;

- w sytuacjach określonych przez ustawę - przede wszystkich z opóźnienia dłużnika w spełnieniu świadczenia pieniężnego, zgodnie z art. 481 Kodeksu cywilnego, jak również w innych przypadkach określonych przez odrębne ustawy, np. ustawy podatkowe;

- na podstawie orzeczenia sądu lub decyzji innego właściwego organu - sądy lub właściwe organy muszą mieć do tego upoważnienie w przepisie szczególnym.

Ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i wydane do tej ustawy rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie warunków i trybu wypłaty odprawy mieszkaniowej, kompleksowo regulują prawa i obowiązki związane z wypłatą odprawy mieszkaniowej. W powyższych przepisach nie ma jakiejkolwiek regulacji dotyczącej odsetek w razie opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego, w tym także wypłaty odprawy mieszkaniowej. Ponadto poza art. 29 ustawy, inne przepisy ustawy nie nakazują do stosunków prawnych uregulowanych w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, stosować pomocniczo bądź odpowiednio w sprawach w niej nieuregulowanych, przepisów Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że nie ma bezpośredniej regulacji prawnej uprawniającej żołnierza do żądania od Agencji odsetek od odprawy mieszkaniowej. W postępowaniu administracyjnym przepisy Kodeksu cywilnego mogą być stosowane tylko wówczas, gdy tak stanowi przepis prawa materialnego.

Przedstawiając powyższe stanowisko należy również powołać się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SA/Wa 1692/13), którego przedmiotem rozpatrywania była również skarga na brak rozstrzygnięcia w zakresie naliczenia i wypłaty odsetek za zwłokę w wypłaceniu należnego świadczenia z tytułu odprawy mieszkaniowej. Sąd po rozpatrzeniu skargi strony oddalił ją i w uzasadnieniu wyroku podał cyt.: "przepisy ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, jak również wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, które przyznają organowi kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej kwestii odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie przedmiotowych należności pieniężnych".

Wobec tego organ wydając postanowienie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o wypłacie odsetek ustawowych nie naruszył, jak to zostało wskazane w odwołaniu, przepisu art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 104 § 1 Kpa. Wydanie decyzji administracyjnej w omawianej kwestii dopuszczalne jest jedynie w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną zawartą w przepisach prawa materialnego, upoważniającą organ administracji publicznej do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej.

Także zarzut niezastosowania przez organ I instancji normy wynikającej z art. 481 Kodeksu cywilnego w związku z art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie zasługuje na uwzględnienie. Nadmienić należy, iż dyspozycja prawna art. 47 ust. 2 ww. ustawy mówi, iż dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, nie później jednak, niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Przepis ten nie stanowi, iż w terminie tym ma nastąpić również wypłata, jak zostało to wskazane w zażaleniu. Termin wypłaty reguluje rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie warunków i trybu wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2001 r. Nr 116, poz. 775). Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia wypłata odprawy mieszkaniowej na rachunek bankowy wskazany przez osobę uprawnioną, następuje w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja o wypłacie stała się ostateczna. Należy podkreślić, iż wypłata odprawy mieszkaniowej na rzecz G.K. nastąpiła zgodnie z terminem przewidzianym w ww. rozporządzeniu.

Wnosząc skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Postanowieniu zarzucił:

1. naruszenie art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w zw. z art. 104 § 1 Kpa poprzez jego błędną wykładnię i nie zastosowanie w sprawie, a tym samym zaniechanie wydania decyzji w przedmiocie naliczania wysokości odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie odprawy mieszkaniowej,

2. naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji z dnia 1 lipca 2010 r. poprzez odmowę wydania w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej,

3. naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 481 § 1 kc poprzez odmowę wypłaty odsetek ustawowych za zwlokę w wypłacie odprawy mieszkaniowej a tym samym naruszenie podstawowych praw konstytucyjnych obywatela. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał m. in., że podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 Kpa, który stanowi, że gdy żądanie strony, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przyczyny te nie zostały w przepisie skonkretyzowane. Dlatego należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i wydane do tej ustawy rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie warunków i trybu wypłaty odprawy mieszkaniowej, kompleksowo regulują prawa i obowiązki związane z wypłatą odprawy mieszkaniowej.

Powyższe stanowisko znalazło akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r. III PZP 1/05, OSNP 2006/14-16/227, Biul. SN 2006/1/22, ZNSA 2006/3/86) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r., OPS17/00, ONSA2001, Nr 3, poz. 100). W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że żądanie wypłaty odsetek za nieterminowe wypłacenie uposażenia i innych należności pieniężnych nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Tym samym rozpoznawanie sprawy o odsetki od wspomnianych świadczeń nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez organy administracji publicznej, nie ma bowiem podstaw prawnych do wydania takiej decyzji.

Wyjątek od powyższej zasady przewidziano jedynie w przepisie art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), w myśl którego, w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. O odsetkach ustawowych orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innych należności.

Wskazana regulacja wzmacnia przekonanie, że ingerencja w formie decyzji administracyjnej dopuszczalna jest jedynie w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną zawartą w przepisach prawa materialnego, upoważniającą organ administracji publicznej do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej.

Przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, jak również wydane na tej podstawie akty wykonawcze nie zawierają regulacji, które przyznają organowi kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej kwestii odsetek ustawowych od niewypłaconych w terminie przedmiotowych należności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G.K. zarzucając mu naruszenie:

- art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 104 § 1 Kpa, poprzez jego błędną wykładnię i nie zastosowanie w sprawie, a tym samym zaniechanie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie naliczenia wysokości odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie odprawy mieszkaniowej oraz wydania decyzji w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej.

- art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji z 1 lipca 2010 r., poprzez odmowę wydania w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej, a zastąpienie jej umową cywilno - prawną, co pozostaje w sprzeczności z treścią ustawy.

- art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 481 § 1 kc, poprzez odmowę wypłaty odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie odprawy mieszkaniowej, a tym samym naruszeniu podstawowych praw konstytucyjnych obywatela.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał m.in., że obowiązek naprawienia szkody pod postacią wypłaty odsetek ustawowych od niewypłaconej w terminie odprawy mieszkaniowej wynika wprost z treści art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Za wadliwą należy uznać również argumentację organu, która ma prowadzić do zaniechania wydania w sprawie w ogóle decyzji w przedmiocie wypłaty odsetek ustawowych od niewypłaconej w terminie odprawy mieszkaniowej. Sąd Najwyższy już kilkakrotnie zajmował się kwestią uprawnienia żołnierza lub/i byłego żołnierza zawodowego do wypłaty odsetek od niewypłaconego w terminie świadczenia, które wynikało z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Nie sposób jest zatem zaprzeczyć, że odprawa mieszkaniowa jest jedną z należności finansowych, której wypłata powiązana jest pośrednio, a czasami wręcz bezpośrednio ze stosunkiem służbowym żołnierza zawodowego. Nie ma przy tym znaczenia czy należność ta jest wypłacona podczas pełnienia służby czynnej czy też już po jej zakończeniu. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie zwracano uwagę na to, iż skutków błędu popełnionego przez organ administracji nie wolno przerzucać na stronę postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 9 listopada 1987 r., sygn. akt III S.A. 875/87). Uznaje się, że organ ma obowiązek stosowania przepisów dających ochronę interesom strony, która nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1989 r., sygn. akt IV SA 455/89, Prawo i Życie l990/2 str. 15).

Należy zwrócić uwagę na fakt, że pomimo pewnej specyfiki stosunków służbowych, żołnierz zawodowy nie może być w sytuacji odmiennej od sytuacji akceptowanej przez zapisy Konstytucji RP, a ta zapewnia obywatelowi równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Równość według tego artykułu rozumiana powinna być w ten sposób, że każdy czyjego interes prawny został naruszony ma prawo do wyrównania rzeczywistej szkody jaką poniósł.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "Ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Istota sprawy dotyczy odsetek od wypłaconej odprawy mieszkaniowej przysługującej skarżącemu kasacyjnie w związku ze zwolnieniem ze służby wojskowej. Bezsporne w sprawie jest bowiem, że Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Szczecinie w dniu [...] stycznia 2014 r. wydał decyzję nr [...] orzekającą o wypłacie G.K. odprawy mieszkaniowej. Strona przedmiotową decyzję otrzymała w dniu 10 stycznia 2014 r. i nie wniosła od niej odwołania. Środki finansowe wynikające z decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej zostały stronie przekazane w dniu 27 stycznia 2014 r.

Zgodnie z art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Powołany przepis określa zasadę praworządności czy też inaczej legalności. Oznacza to m.in. zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej (podstawa normatywna decyzji) i normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania (podstawa proceduralna decyzji). Z zasady praworządności wymagającej od organu administracji publicznej legitymowania się podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej wynika, że podstawa ta musi istnieć w dniu wydania decyzji.

Ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i wydane do tej ustawy rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie warunków i trybu wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2010r., nr 116, poz. 775) regulują w sposób kompleksowy prawa i obowiązki związane z wypłatą odprawy mieszkaniowej.

Żaden przepis wskazanej wyżej ustawy nie reguluje kwestii dotyczącej odsetek w razie opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego, w tym także wypłaty odprawy mieszkaniowej.

Jak trafnie wskazał Sąd I instancji żądanie wypłaty odsetek za nieterminowe wypłacenie odprawy mieszkaniowej nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r., OPS17/00, ONSA2001, Nr 3, poz. 100) oraz w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r. III PZP 1/05, OSNP 2006/14-16/227, Biul. SN 2006/1/22, ZNSA 2006/3/86).

Tym samym skoro w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw prawnych do wydania decyzji, Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 13 ust. 6 i art. 47 ust. 2.ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 104 § 1 Kpa, poprzez jego błędną wykładnię i nie zastosowanie w sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że obowiązek orzekania w decyzji administracyjnej o należnych żołnierzom zawodowych odsetkach ustawowych wprowadził art. 75 ust 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. (Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, obowiązującą w dacie złożenia wniosku przez stronę, w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. O odsetkach ustawowych orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności.

Wskazać jednak należy, że odprawa mieszkaniowa nie stanowi uposażenia lub innej należności pieniężnej, określonej w art. 73 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, lecz jest prawem przysługującym żołnierzowi zawodowemu określonym w art. 69 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Stwierdzić też trzeba, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 481 § 1 kc. Sąd powyższych przepisów nie stosował ani też nie mógł stosować w niniejszym postępowaniu, a zatem zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej odnoszący się do tych przepisów nie jest skuteczny w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach jest uzasadnione treścią art. 204 pkt 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r., poz. 490).

Wskazać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12 uznał, że art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 Ppsa wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ze względu na treść § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), zgodnie z którym "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji". Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została złożona w dniu 23 lutego 2015 r.