Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 947/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36  ust. 4 , art. 37  ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi E. B., M. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] Wójt Gminy [...] na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.) w związku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu Wsi [...] zatwierdzonym uchwalą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] czerwca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] poz. [...]) ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki ew. nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 1.800 m2 położonych we wsi [...] w wysokości 12.420 zł zobowiązując do dokonania jednorazowej wpłaty kwoty na konto Gminy [...]:

1. M. K. opłaty w wysokości 4.140 zł,

2. A. K. opłaty w wysokości 4.140 zł oraz

3. E. B. opłaty w wysokości 4.140 zł.

- na skutek zbycia udziałów ww. nieruchomości wynoszących po 1/3 dla każdego z nich.

Organ wskazał, że wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w dniu 6 sierpnia 2004 r. wynikającej ze zmiany przeznaczenia gruntu w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem nieruchomości aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z [...] kwietnia 2004 r.

Organ wskazał, że wydał już decyzję z [...] listopada 2005 r. nr [...] ustalającą opłatę we wskazanej wyżej wysokości, która została następnie uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2007 r. nr [...].

Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy [...] decyzją z [...] lipca 2008 r. nr [...] ponownie ustalił opłatę dla każdego z poprzednich współwłaścicieli. Na skutek odwołania, SKO w [...] decyzją z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję I instancji.

Organ wyjaśnił, że w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego wsi [...] część północna zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] listopada 1991 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) działki ew. nr [...] i [...] o łącznej pow. 1.800 m2 położone w obrębie Izabelin opisane były jako teren projektowanego budownictwa jednorodzinnego na dużych działkach leśnych symbol planistyczny A5-MN/RL). Realizacja zabudowy możliwa była jednak tylko na działkach, które uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia terenu leśnego na cele nieleśne.

Dla terenów na których położona jest sporna nieruchomość stosuje się pkt 2.1.10 planu. Zapisy te odnoszą się do działek, które uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia terenu leśnego na cele nieleśne. Dopiero kolejne zapisy planu pozostawiają dla inwestora "furtkę", zapewniając możliwość uzyskania takiej zgody. Z ustaleń w zakresie zagospodarowania programowo-przestrzennego w pkt 2.1.11 in fine wynika, że realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach, które nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia możliwa była jedynie po jej uzyskaniu w trybie indywidualnym. Z dokumentacji znajdującej się w Urzędzie Gminy wynika, że dla przedmiotowych działek nie została uzyskana wymagana zgoda.

Plan ten został zmieniony ww. planem z [...] czerwca 2003 r. Zgodnie z jego postanowieniami działki nr ewid. [...] i [...] obecnie znajdują się na terenie zabudowy jednorodzinnej - symbol MN. Dodać należy, że w prowadzonej procedurze planistycznej, dla działek tych Gmina uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne.

W wyniku zmiany planu nastąpiła zmiana przeznaczenia z terenu przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną na dużych działkach leśnych (bez możliwości zabudowy wobec braku zgody na zmianę przeznaczenia terenu gruntów leśnych na cele nieleśne), na teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową (wraz ze zgodą na zmianę przeznaczenia terenu gruntów leśnych na cele nieleśne), a co za tym idzie, nastąpiła zmiana wartości gruntu.

W toku prowadzonego postępowania pismem z 3 grudnia 2018 r. oraz pismem z 4 stycznia 2019 r. r.pr. G. L. (pełnomocnik M. K., A. K. i E. B.) został poinformowany o toczącym się postępowaniu w sprawie, w tym zleceniu sporządzenia nowego operatu szacunkowego celem kontynuowania postępowania w sprawie. Korespondencja wróciła do Urzędu awizowana. Pisma zostały wysłane na adres wskazany przez pełnomocnika znajdujący się w aktach sprawy, a ponadto na adres wynikający z Centralnej Ewidencji Informacji Działalności Gospodarczej. Organ podejmował również próby doręczenia korespondencji do stron postępowania.

Jak dalej wskazano, [...]lutego 2019 r. został opracowany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego J. M. S.-N. operat szacunkowy (Rep. Nr [...]) w celu ustalenia opłaty planistycznej za działki nr ewid. [...] i [...]. Z operatu wynika, że w związku ze zmianą planu nastąpił wzrost wartości i, który wyniósł 41.400 zł.

Odnosząc się do sporządzonego operatu, organ stwierdził że został on wykonany rzetelnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami i może stanowić dowód w sprawie. Rzeczoznawca majątkowa przedstawiła sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określiła prawidłowo przedmiot, zakres, cel wyceny oraz daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, opisała stan wycenianej nieruchomości, dokonała szczegółowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, uzasadniła wybór podejścia, metody i techniki, przedstawiła obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny z uzasadnieniem. Po wnikliwej analizie przedmiotowego operatu szacunkowego Wójt nie znalazł podstaw do zakwestionowania ww. operatu.

Ustosunkowując się do uwag zawartych w decyzji SKO w [...] z [...] sierpnia 2008 r. ([...]), a w szczególności kwestionowanego zapisu pkt 2.11 in fine poprzedniego planu z 1991 roku, tj. że realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach, które nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia, może nastąpić po jej uzyskaniu w trybie indywidualnym organ wskazał, że dla przedmiotowych działek nie została wydana decyzja o zmianie przeznaczenia (w trybie indywidualnym), o której mowa w pkt 2.11 in fine poprzedniego planu z 1991 roku. Na gruncie poprzednio obowiązującego planu dopuszczalne było uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia w trybie indywidualnym, a wystąpienie do właściwego organu zależało od woli właściciela nieruchomości, jednak nie oznaczało to automatycznie, że właściciel uzyska taką zgodę. Inwestor do dnia uchwalenia nowego planu nie miał możliwości realizacji na przedmiotowym gruncie inwestycji budowlanej.

Rzeczoznawca wyceniając przedmiotową nieruchomość przed uchwaleniem nowego planu i porównując ją z innymi nieruchomościami stanowiącymi przedmiot transakcji przyjętych do analizy pod kątem potencjału inwestycyjnego nieruchomości, uwzględniła również konieczność indywidualnego. wystąpienia o zgodę (zob. Tabela 9.5, str. 29).

W trakcie prowadzenia procedury planistycznej związanej ze zmianą planu z 1991 roku wyceniany grunt objęty był decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2001 r. wyrażającą zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne pod określonymi warunkami.

Zgoda ta wydana została do opracowywanego planu przyjętego w 2003 roku na wniosek Wójta, a przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne zostało dokonane w procedurze uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgoda ta nie stwarzała żadnych uprawnień o charakterze podmiotowym dla właścicieli gruntów objętych taką zgodą, w szczególności prawa domagania się wówczas uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na takiej działce. Przedmiotowe działki w czasie obowiązywania poprzedniego planu z 1991 roku nie posiadały "zgody leśnej", co stwarzało pewne ryzyko dla potencjalnego inwestora mającego zamiar np. wybudować dom.

W efekcie zabudowa mieszkaniowa (bez konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia) na wspomnianej. nieruchomości stała się możliwa po uchwaleniu nowego planu.

Powyższe wykazano w operacie szacunkowym, gdzie ustalając wartość nieruchomości sprzed zmiany planu, do porównania przyjęto transakcje dotyczące terenów pod zabudowę. Uwzględniono również, że są one położone na terenie przeznaczonym pod zabudowę ale wymagane jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Stąd różnica między wartościami gruntu jest relatywnie niska. Z dużą różnicą - jak wskazał organ - mielibyśmy do czynienia przy przyjęciu, że grunt był leśny, a obecnie przeznaczony jest pod zabudowę.

W sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości tj. plan został zmieniony, w wyniku jego zmiany nastąpił wzrost wartości nieruchomości (przed zmianą planu wartość działek oszacowana została na kwotę 228.600 zł, natomiast po zmianie planu na kwotę: 270.000 zł), zaś zbycie nastąpiło przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu (akt notarialny podpisany został [...] kwietnia 2004 r.) i w tym terminie organ wszczął postępowanie (postanowienie o wszczęciu z [...] sierpnia 2004 r.). W planie Rada Gminy [...] ustaliła stawkę opłaty planistycznej w wysokości 30% od wzrostu wartości nieruchomości. Skoro więc wzrost wyniósł 41.400 zł to wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalona została na kwotę 12.420 zł.

Orzeczenie organu w przedmiocie opłaty planistycznej ma charakter ustalający Wprawdzie art. 36 u.p.z.p. wskazuje, że adresatem decyzji jest właściciel lub użytkownik wieczysty, jednakże nie przewiduje on regulacji odnoszących się do sposobu ustalania wysokości opłaty w przypadku współwłasności nieruchomości. Z kolei postępowanie administracyjne toczy się na zasadach określonych przepisami k.p.a. Żaden z powołanych aktów prawnych nie wprowadza elementu solidarności zobowiązania ustalonego taką decyzją. W tej sytuacji, należy zdaniem Wójta odwołać się do przepisów prawa materialnego normujących dany stosunek prawny. Punktem wyjścia jest art. 195 k.c., według którego własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilki osobom. Z kolei przepis art. 196 § 1 k.c. wskazuje, że współwłasność może mieć charakter łączny lub ułamkowy. W sferze zobowiązań wynikających z przysługującego współudziału przepisy Kodeksu cywilnego przewidują, że współwłaściciele ponoszą wydatki i ciężary związane z rzeczą wspólną w stosunku do wielkości posiadanych udziałów. Biorąc powyższe pod uwagę należało w ocenie Wójta przyjąć, że zobowiązanie do uiszczenia opłaty planistycznej, ustalonej na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. dla nieruchomości stanowiącej współwłasność w częściach ułamkowych obciąża poszczególnych współwłaścicieli stosownie do wielkości ich udziałów w danej nieruchomości. Z art. 379 § 1 k.c. wynika, że jeżeli jest klika dłużników albo kilu wierzycieli, a świadczenie jest podzielne, zarówno dług, jak i wierzytelność dzielą się na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest dłużników albo wierzycieli. Świadczenie jest podzielne. jeżeli może być spełnione częściowo bez istotnej zmiany przedmiotu lub wartości, zgodnie z art. 379 § 2 k.c.

W niniejszej sprawie każdy z zobowiązanych do uiszczenia opłaty planistycznej powinien mieć indywidualnie określoną do zapłaty kwotę stosownie do posiadanych udziałów.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez zobowiązanych do uiszczenia opłaty oraz po rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności tego środka, SKO w [...] decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...].

W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że pismem z 6 sierpnia 2020 r. rzeczoznawca majątkowa potwierdziła aktualność opracowanego na potrzeby przedmiotowego postępowania operatu szacunkowego z [...] lutego 2019 r. Rep. [...], zaś postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed upływem 5 lat od zmiany przeznaczenia gruntu w uchwalonym planie i w okresie tym sprzedano nieruchomość, a także opierało się na niezakwestionowanym operacie szacunkowym.

Jak wyjaśniono, [...] sierpnia 2003 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu wsi [...] (uchwała Rady Gminy [...] nr [...]). Plan tez zmienił obowiązujący uprzednio miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] listopada 1991 r.).

E. B., M. K. i A. K. byli współwłaścicielami w udziałach po 1/3 części nieruchomości obejmującej dz. ew. nr [...] i [...], położonej we wsi [...] i w dniu [...] kwietnia 2004 r. sprzedali ją. Postępowanie w sprawie wszczął z urzędu organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2004 r.

W Starym Planie przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarze oznaczonym symbolem A5-MN/RL - teren projektowanej zabudowy jednorodzinnej na dużych działkach leśnych oraz ustalenia pkt. 2.1.10. Adaptacja i wymiana istniejącej zabudowy. Punkt 2.1.10 dotyczył działek, które uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia i w odniesieniu do tych działek przewidywał ograniczenia mające na celu przede wszystkim ochronę istniejącego drzewostanu. Ponadto punkt 2.1.11 poprzedniego planu przewidywał, że realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach, które nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia możliwa będzie po jej uzyskaniu w trybie indywidualnym. Nieruchomość obejmująca dz. ew. nr [...] i [...] nie uzyskała w procedurze planistycznej planu z 1991 roku zgody na zmianę przeznaczenia. W konsekwencji, możliwość zabudowy przedmiotowej nieruchomości uzależniona była od uzyskania indywidualnej zgody od właściwego organu administracyjnego, której nigdy nie uzyskano.

W nowym planie przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze oznaczonym symbolem MN - zabudowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług nieuciążliwych dla otoczenia. W toku procedury uchwalania nowego planu przedmiotowa nieruchomość uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia w planie miejscowym gruntów leśnych na cele nieleśne po spełnieniu określonych warunków (vide decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2001 r.). W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, dopóki zgoda nie została skonsumowana w planie miejscowym, nie umożliwiała uzyskania niezbędnych zgód na realizację zabudowy.

Zgodnie z § 34 nowego planu, (...) dla terenów objętych planem, ustala się dla naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stawkę w wysokości 30%.

Stary Plan dawał możliwość zabudowy przedmiotowej nieruchomości jedynie warunkowo, o ile wydane zostanie indywidualne zezwolenie na taką zabudowę. Nadto, działki objęte zezwoleniem na zmianę przeznaczenia z leśnego na nieleśne mogły być zabudowane w ograniczony sposób - tak, aby zachować w największym możliwym zakresie istniejący drzewostan. Nowy plan umożliwił na przedmiotowej nieruchomości zabudowę nieuzależnioną od jakichkolwiek dodatkowych, indywidualnych zgód na zmianę przeznaczenia terenu i spełnienia restrykcyjnych warunków ochrony drzewostanu. Powyższe okoliczności, w ocenie SKO miały wpływ na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości.

W wyniku wejścia w życie nowego planu nastąpił wzrost wartości nieruchomości Skarżących, zaś w nowym planie określono stawkę procentową wzrostu na 30% i co istotne nastąpiło zbycie przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych współwłaścicieli przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu.

Dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawowym dowodem jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego.

W dniu [...] lutego 2019 r. na zlecenie Gminy [...] rzeczoznawca majątkowa – J. M. S.-N. sporządziła operat szacunkowy określający zmianę wartości nieruchomości gruntowej położonej w [...] (dz. ew. nr [...] i [...]) spowodowaną zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Operat ten sporządzony został zgodnie z prawem przy zachowaniu postanowień § 56 i § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm.).

Zgodnie z art. 151 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 121 ze zm.), wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej.

W wyniku wyceny przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowa określiła wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości i zastosowała podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej.

W operacie określono zatem wartość rynkową nieruchomości przed uchwaleniem planu - 228.600 zł a po jego uchwaleniu na 270.000 zł. Data, na którą przyjęto stan przedmiotu wyceny to dzień [...] sierpnia 2003 r. (w którym wszedł w życie plan), a data, na którą określono wartości rynkowe przedmiotu wyceny, to dzień [...] kwietnia 2004 r. (sprzedaż nieruchomości).

W ocenie Kolegium rzeczoznawca wnikliwie, wyczerpująco i rzeczowo przedstawiła analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny jak również określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Obszernie opisała poszczególne etapy wyceny, charakterystykę rynku i badanych transakcji, a także cechy rynkowe nieruchomości wycenianej i przyjętych do porównań oraz ich wagi. Wycena jest logiczna, spójna, kompletna i należycie uzasadniona (zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym). Z operatu jednoznacznie wynika, że wskutek wejścia w życie planu wartość nieruchomości nieznacznie, ale jednak wzrosła. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. Operat szacunkowy ma przy tym moc prawną opinii biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i podlega ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

W ocenie Kolegium nie można operatowi zarzucić, że został sporządzony wadliwie, czy niezgodnie z prawem. Nie zawiera niejasności, pomyłek, ani braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione. W konsekwencji, nie ma podstaw do kwestionowania wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę.

W sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń (tak wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1418/12). Instytucja ulepszenia planistycznego opiera się właśnie na ustaleniu wartości nieruchomości przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego dysponującego wiadomościami specjalnymi w formie operatu szacunkowego.

Wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z wejściem w życie planu jest niewątpliwy. Z porównania obu wartości wynika, że różnica wynosi 41.400 zł. W planie określono 30% stawkę stanowiącą podstawę do określenia renty planistycznej. Stąd, aby ustalić wysokość przedmiotowej renty planistycznej należało obliczyć 30% z 41.400 zł co daje 12.420 zł. Przedmiotowa nieruchomość była współwłasnością skarżących E. B., M. K. i A. K. w udziałach po 1/3. Stąd renta planistyczna w odniesieniu do każdego ze Skarżących z osobna wynosi 4.140 zł (12.420 zł / 3).

W odniesieniu do zarzutów odwołania SKO uznało, że Wójt prawidłowo ustalił rentę planistyczną w odniesieniu do każdego ze Skarżących stosownie do przysługującego mu udziału. W przypadku współwłasności nieruchomości renta planistyczna obciąża współwłaścicieli stosownie do korzyści jaką odnieśli oni w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. To zaś oznacza, że w przypadku współwłasności w częściach ułamkowych w rozumieniu art. 196 § 1 k.c. sprzedających obciąża przedmiotowa opłata w częściach ułamkowych wynikających z udziałów we współwłasności (vide wyrok WSA w Gliwicach z 19 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 977/06).

Chybiony jest w ocenie SO zarzut przedawnienia opłaty. Żaden przepis nie ogranicza terminem możliwości wydania decyzji w sprawie renty planistycznej w trwającym postępowaniu, jeżeli zostało ono wszczęte przed upływem wskazanych w art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. 5 lat. Roszczenie o opłatę planistyczną jest zgłaszane przez właściwy organ administracji w drodze zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, przy czym przedmiotowe wszczęcie postępowania w sprawie wydania tej decyzji powinno mieć miejsce przed upływem pięcioletniego terminu liczonego od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Taka wykładnia wskazanych przepisów prawa odpowiada brzmieniu wykładanych przepisów i naturze stosowania prawa administracyjnego a zarazem jednoznacznie obiektywizuje zgodnie z prawem czas skutecznego wystąpienia przez organ gminy z właściwym roszczeniem. Przyjęcie innej koncepcji oznaczałoby, że dla skuteczności roszczenia ma znaczenie upływ czasu związany z koniecznością wydania przez właściwy organ ostatecznej i prawomocnej decyzji w przedmiotowej sprawie, co w pewnym stopniu uzależniałoby skuteczność wniesienia roszczenia od aktywności adresatów decyzji i zarazem wierzycieli gminy w przedmiocie korzystania z przysługujących im środków prawnych wobec decyzji administracyjnych. Przepis art. 37 ust. 3 i 4 w zw. z art. 3 ust. 4 u.p.z.p. określa tylko termin dla wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie tej opłaty, nie zawiera żadnych regulacji odnośnie do terminu wydania decyzji w sprawie. Roszczenia organu z tytułu zwiększenia wartości nieruchomości nie są zgłaszane zainteresowanemu w formie decyzji, a wydanie decyzji w sprawie opłaty po upływie okresu, o którym jest mowa w art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. nie następuje w sytuacji, w której wygasają, z uwagi na upływ czasu, podstawy prawne do jej wydania. Nie ma zatem uprawnionych podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie i wygaśnięcia kompetencji administracyjnej stanowiącej podstawę prawną ww. decyzji.

Powyższe koresponduje ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie. W wyroku z 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 207/10 NSA wskazał, że termin 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.), należy rozumieć jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opiaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie.

III.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli E. B., M. K. i A. K. i kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 36 ust. 4 zdanie drugie u.p.z.p. w zw. z art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.) oraz w zw. z art. 6 i art. 68 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.) poprzez wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne numer [...] i [...], o łącznej powierzchni 1.800 m2, położonych we wsi [...], po upływie przeszło 15 lat od daty zbycia tych nieruchomości przez ich właścicieli (uczestników niniejszego postępowania), które to zbycie miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2004 r. oraz po przeszło 15 latach od daty wszczęcia przez Wójta Gminy [...] postępowania w niniejszej sprawie, które to wszczęcie nastąpiło postanowieniem z [...] sierpnia 2004 r., a więc po upływie terminu przedawnienia,

2. art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 4 i 6 u.p.z.p. poprzez nałożenie na każdego ze Skarżących obowiązku zapłaty określonej kwoty pomimo nieziszczenia się wszystkich ustawowych przesłanek uzasadniających obciążenie obowiązkiem zapłaty tej kwoty oraz pomimo braku w ww. przepisach jakichkolwiek wytycznych odnośnie do określania charakteru i zakresu zobowiązań finansowych w przypadku, gdy zbywana nieruchomość jest przedmiotem współwłasności i po stronie zobowiązanej do zapłaty występuje kilka podmiotów (kilku współwłaścicieli).

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu Strona zakwestionowała lakoniczność wyjaśnień SKO w zakresie przedawnienia możliwości dochodzenia należności z tytułu renty planistycznej, jak również podniosła ich wadliwość.

Wskazała, że art. 36 ust. 4 zd. 2 u.p.z.p stanowi, że opłata jednorazowa, którą ma prawo naliczyć i pobrać wójt od zbywcy nieruchomości, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła (tzw. renta planistyczna), jest dochodem własnym gminy.

Jakkolwiek opłata ta wypełnia wszystkie elementy definicji podatku, zawartej w art. 6 Ordynacji podatkowej tzn. jest publicznoprawnym, nieodpłatnym, przymusowym oraz bezzwrotnym świadczeniem pieniężnym na rzecz gminy, wynikającym z ustawy, to jednak w zgodnym ujęciu orzecznictwa sądów administracyjnych oplata ta stanowi niepodatkową należność budżetową gminy w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm. - dalej jako u.f.p.).

Skoro opłata naliczana na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ma charakter publicznoprawny, a spory z nią związane są rozstrzygane w trybie administracyjnym, w przeciwieństwie do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. , przy którym ustawa zastrzega właściwość sądów powszechnych - art. 37 ust. 10 u.p.z.p. i stanowi niepodatkową należność budżetową gminy w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, to zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących tej opłaty, nieuregulowanych przepisami u.f.p. stosować się powinno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. Tym samym do postępowań administracyjnych dotyczących naliczania i egzekwowania tzw. renty (opłaty) planistycznej zastosowanie znajdą także zawarte w Dziale III Ordynacji podatkowej przepisy o przedawnieniu, w tym. art. 68 § 1 zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 tej ustawy, tj. zobowiązanie wymagające dla swego powstania doręczenia decyzji uprawnionego organu ustalającej wysokość tego zobowiązania, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Odnosząc powyższe przepisy u.p.z.p., u.f.p. oraz Ordynacji podatkowej do stanu faktycznego niniejszej sprawy, który jest w tym zakresie niesporny, Skarżący zwrócili uwagę na następujące okoliczności:

- plan miejscowy wszedł w życie po 14 dniach od jego opublikowania w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym,

- w dniu [...] kwietnia 2004 r. Skarżący zbyli nieruchomość,

- w dniu 6 sierpnia 2004 r. Wójt Gminy [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu,

- w dniu [...] listopada 2005 r. Wójt Gminy [...] wydał w sprawie pierwszą decyzję nr [...] ustalającą rentę planistyczną,

- SKO w [...] decyzją z [...] stycznia 2007 r. uchyliło powyższe rozstrzygnięcie,

- w dniu [...] lipca 2008 r. Wójt Gminy [...] wydał drugą decyzję Nr [...] ponownie ustalił rentę planistyczną,

- również i ta decyzja została uchylona przez SKO w [...] decyzją z [...] sierpnia 2008 r.

- sprawa została znowu przekazana do ponownego rozpoznania do Wójta Gminy [...], gdzie utknęła na przeszło 10 lat. bowiem dopiero w grudniu 2018 roku Wójt podjął dalsze czynności w sprawie i [...] czerwca 2019 r., a więc po 15 latach od daty wszczęcia postępowania wydał trzecią decyzję merytoryczną w tej samej sprawie.

Skarżący uznają, że z uwagi na publicznoprawny charakter opłaty planistycznej, niemożliwy do zaakceptowania jest pogląd, że samo wszczęcie przez właściwy organ postępowania w przedmiocie ustalenia tej opłaty oznaczać by miało w praktyce, że organ ten nie jest ograniczony żadnym terminem dla wydania decyzji administracyjnej rodzącej po stronie obywatela skutki finansowe - obowiązek zapłaty renty planistycznej.

Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej wszczęte zostało w sierpniu 2004 r. a więc przed upływem 5-letniego terminu ustawowego. Dwie pierwsze decyzje Wójta zostały uchylone a pomiędzy [...] sierpnia 2008 r. (data ostatniej decyzji SKO ), a grudniem 2018 r. (ponowne podjęcie przez Wójta Gminy [...] czynności w niniejszej sprawie) nie działo się nic. Jeśliby nawet przyjąć maksymalne (najdłuższe) terminy ustawowe, tj.:

- koniec 2008 roku jako termin, w którym Wójt miał prawo wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej (5 lat do daty wejścia w życie planu miejscowego) oraz

- maksymalny termin 5-letni na wydanie decyzji określającej publicznoprawne obowiązki finansowe obywatela według przepisów Ordynacji podatkowej,

to i tak trzecia decyzja merytoryczna mogłaby być przez Wójta wydana w niniejszej sprawie najpóźniej do końca 2013 roku.

W ocenie Skarżących nie sposób przyjąć, aby Wójt jako organ administracji publicznej nie był ograniczony żadnym terminem na wydanie decyzji ustalającej ich obowiązki finansowe wobec budżetu gminy, tzn. że w skrajnym przypadku, o ile wójt wszczął postępowanie przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego, powinni oni spodziewać się takiej decyzji praktycznie do końca życia. Wójt wydał decyzję po upływie przeszło 15 lat od zaistnienia zdarzenia prawnego, które było podstawą do wydania tej decyzji (akt notarialny z dnia [...] kwietnia 2004 r.), oraz po upływie przeszło 10-letniego okresu bezczynności w tej sprawie.

Stanowisko SKO w ogóle nie uwzględnia konieczności zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o finansach publicznych i Ordynacji podatkowej, a to z uwagi na publicznoprawny charakter renty planistycznej. W ocenie Skarżących przyjęta przez organy obydwu instancji koncepcja, że wszczęcie postępowania w zakreślonym przez przepisy u.p.z.p. terminie 5 lat otwierałoby dla wójta nielimitowaną w czasie możliwość wydania decyzji merytorycznej, co stanowi rażące naruszenie wskazanych na wstępie niniejszej skargi przepisów u.f.p. i Ordynacji podatkowej.

Pomimo, że przepis art. 37 ust. 3 i 4 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. określają tylko termin dla wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie renty planistycznej i nie zawierają regulacji odnośnie do terminu wydania decyzji w takiej sprawie, to jednak z uwagi na publicznoprawny charakter przedmiotowej opłaty nie można z pewnością pomijać w niniejszej sprawie powołanych wyżej przepisów, które wprowadzają okresy przedawnienia dla każdej opłaty publicznoprawnej. Koncepcja, że opłata (renta) planistyczna, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., miałaby być jedyną opłatą publicznoprawną, co do której organ administracyjny ma nieograniczoną w czasie możliwość obciążenia obywatela, stoi w oczywistej sprzeczności z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym.

Skarżący podnieśli również, że w decyzji z [...] sierpnia 2008 r. wskazano na uchybienie organu I instancji polegające na niedostatecznym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie poddania analizie operatu pod kątem zapisu w planie miejscowym, dotyczącym uzyskania zgody w trybie indywidualnym na zmianę przeznaczenia.

W ocenie Skarżących Wójt nie udowodnił, że w sprawie niniejszej zaistniały wszystkie przewidziane w przepisach art. 36 i art. 37 ust. 1, 4 i 6 u.p.z.p. przesłanki uzasadniające ustalenie i przymusowe pobranie jednorazowej opłaty z tytułu zbycia nieruchomości.

Zawarta w uzasadnieniu decyzji Wójta konkluzja, że pomimo wcześniejszego położenia działek na gruncie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową na działkach leśnych (zgodnie z planem z 1991 roku), bez uzyskania zgody Wojewody [...] z 2001 roku na zmianę przeznaczenia, działki Skarżących pozostawały działkami leśnymi bez prawa zabudowy, jest sprzeczna ze stanem faktycznym i prawnym, który stwierdzał, że nieruchomość Skarżących jest położona na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową na działkach leśnych. Wskazywał na to poprzedni operat wskazujący, że grunt jest z prawem zabudowy, jednakże w ograniczonym zakresie.

Wprawdzie pod rządami planu miejscowego z 1991 roku obowiązywały co prawda pewne ograniczenia w zakresie prawa zabudowy w odniesieniu do tego gruntu, ale obecnie obowiązujący plan miejscowy z 2003 roku także przewiduje przecież liczne ograniczenia. Ponieważ operat szacunkowy sporządzony w lutym 2019 roku dotyczy danych historycznych (z lat 2003 i 2004), nie może zmieniać czy modyfikować przeznaczenia nieruchomości obowiązującego w 2003 roku (przed planem) oraz w 2004 roku (po uchwaleniu planu, w dacie zbycia nieruchomości).

Nie można w ocenie Strony twierdzić, że zmiana przeznaczenia nieruchomości nastąpiła dopiero w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2003 roku. W takiej sytuacji wątpliwe jest uznanie różnicy wartości nieruchomości przed i po zmianie planu, przy założeniu, że zarówno przed zmianą jak i po zmianie planu miejscowego był to grunt z prawem zabudowy.

Skarżący zwrócili również uwagę, że Wójt wadliwie określił ich odpowiedzialność w wysokości odpowiadającej udziałom w prawie własności (każdy w 1/3 części).

Bezsprzeczne zdaniem Strony jest to, że treść art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przesądza, że po spełnieniu określonych w ustawie przesłanek po stronie gminy z mocy prawa powstaje uprawnienie do wystąpienia z roszczeniem do zbywcy o uiszczenie jednorazowej opłaty. Do renty planistycznej będą miały pełne zastosowanie zasady dotyczące nakładania na obywateli podatków i innych danin publicznych. Zasadą podstawową w powyższym zakresie jest reguła, w myśl której obowiązki o charakterze publicznoprawnym, które wkraczają w sferę praw i obowiązków obywateli, powinny być stanowione wyraźnie i nie mogą być w żadnym wypadku domniemywane.

Zdaniem Skarżących przepisy u.p.z.p. nie zawierają odrębnych regulacji, które wyjaśniałyby, jaki charakter należy przypisać obowiązkowi uiszczenia opłaty wynikającej z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w sytuacji, gdy zbywana nieruchomość była przedmiotem współwłasności, a więc wówczas, gdy po stronie zobowiązanej do uiszczenia renty planistycznej występuje więcej niż jedna osoba. Odpowiedzialność współwłaścicieli zbywanej nieruchomości z tytułu obowiązku zapłaty tzw. renty planistycznej nie może mieć z pewnością charakteru solidarnego - żaden przepis prawa nie ustanawia bowiem w tym wypadku tego rodzaju odpowiedzialności.

Współwłaściciele nie mogą również odpowiadać w tym wypadku w częściach równych, tzn. po podzieleniu wyliczonej przez gminę kwoty przez liczbę osób zobowiązanych, ani też przy zastosowaniu jakiejś innej proporcji, np. w stosunku do wielkości udziału we współwłasności. W przepisach u.p.z.p. brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do zastosowania tego rodzaju zasady odpowiedzialności. Niedopuszczalne byłoby również obciążenie obowiązkiem zapłaty całej kwoty tylko jednego ze współwłaścicieli.

W ocenie Strony kiedy nieruchomość była przedmiotem współwłasności kilku osób, organ administracji publicznej przy ustalaniu podmiotu obowiązanego do zapłacenia tzw. renty planistycznej nie może wybierać przeciwko któremu współwłaścicielowi skieruje decyzję. Uprawnione będzie postawienie tezy, że przepisy u.p.z.p. zawierają wyraźną lukę prawną - nie regulują bowiem charakteru i zakresu odpowiedzialności finansowej osób zobowiązanych do zapłaty tzw. renty planistycznej w sytuacji, gdy sprzedana nieruchomość była przedmiotem współwłasności. Analiza tych przepisów prowadzić może do wniosku, że ustawodawca "przeoczył" tego rodzaju sytuację, gdy nieruchomość, dla której wyliczana jest tzw. renta planistyczna, stanowi przedmiot własności kilku osób. Wydaje się, że logicznym byłoby w tym zakresie wprowadzenie do ustawy regulacji analogicznej do tej, jaka zawarta jest w art. 370 k.c. lub po prostu powtórzenie regulacji zamieszczonych w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych albo też zamieszczenie w przepisach u.p.z.p. zastrzeżenia, że w takim wypadku współwłaściciele odpowiadają finansowo w częściach odpowiadających ich udziałom we współwłasności nieruchomości.

Żadne względy natury celowościowej nie mogą przesądzać o przyjęciu jakiejś reguły zakładającej podział obowiązku uiszczenia renty planistycznej pomiędzy współwłaścicieli nieruchomości. Zdaniem strony nie jest to bowiem problem z dziedziny wykładni prawa, ale problem z dziedziny stanowienia prawa. Regulacje u.p.z.p. określające zasady ustalania i poboru tzw. renty planistycznej, jako przepisy nakładające na obywateli obowiązki finansowe o charakterze publicznoprawnym, powinny podlegać ścisłej wykładni.

Nadto, operat szacunkowy przygotowany przez rzeczoznawcę majątkową dotyczy wartości całej nieruchomości. Tymczasem w zaskarżonej decyzji podzielono po prostu przez "3" kwotę podaną przez rzeczoznawcę, choć jest oczywiste, że wartość całego prawa własności nieruchomości nie będzie prostą sumą wartości udziałów w tym prawie przysługujących poszczególnym współwłaścicielom. Rzeczoznawca nie szacował wartości udziałów przysługujących adresatom zaskarżonej decyzji przed dokonaniem przez nich zbycia przedmiotowej nieruchomości lecz oszacował wartość całej nieruchomości i w ten sposób uzyskaną kwotę podzielił po prostu przez "3" na potrzeby ustalenia wysokości renty planistycznej.

Skarżący zwrócili ponownie uwagę, że przy szacowaniu wartości nieruchomości całkowicie pominięto fakt, że na początku lat 2000-nych miał miejsce gwałtowny wzrost cen nieruchomości w okolicach W., związany z sytuacją na rynku nieruchomości. Wzrost ten datowany jest już od 2002 roku, a więc na co najmniej rok przed uchwaleniem nowego planu miejscowego dla tego terenu. Tak więc wysoce prawdopodobne jest, że jeśli nawet nastąpił w latach 2003-2004 wzrost wartości nieruchomości, to był on następstwem ogólnej koniunktury cenowej panującej na rynku nieruchomości podwarszawskich i nie miał nic wspólnego z ewentualnymi zmianami, jakie w 2003 roku zaszły w planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego. Tej zależności ani rzeczoznawca majątkowy, ani organy obydwu instancji, niestety nie wyjaśnili.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że podziela w całości ustalenia organów jak i zebrane w sprawie dowody, w szczególności zaś sporządzony operat szacunkowy, który w sprawach tego rodzaju jest głównym środkiem dowodowym na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Opracowanie sporządzone w niniejszej sprawie jest jednoznaczne i jasne, zatem Sąd nie widzi podstaw by je kwestionować, tym bardziej, że Strona nie przeciwstawia temu dowodowi żadnego innego środka dowodowego o równoważnej mocy.

Nie powtarzając w całości wywodów SKO odnośnie do charakteru postępowania o ustalenie renty planistycznej, roli operatu szacunkowego w ustaleniu wysokości należnej opłaty jak i czynności których wykonanie jest w tym przypadku konieczne, przypomnieć jedynie należy, że w myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Organy słusznie ustaliły, że zaistniały przesłanki wskazane w tym przepisie tj. po pierwsze, uchwalono plan miejscowy zmieniający dotychczas obowiązujący plan i w związku z jego uchwaleniem wartość nieruchomości Skarżących wzrosła, co wykazała szczegółowo sporządzona opinia, po drugie, Skarżący zbyli nieruchomość, po trzecie, plan określił stawkę opłaty na 30 % - por. § 34 planu.

Zgodnie więc z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. (...) wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Zgodnie z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. W myśl art. 37 ust. 4 u.p.z.p. przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4.

Organy zasadnie przywołały w decyzji niekwestionowane orzecznictwo sądowe z którego wynika, że dla zachowania przez organ terminu 5 lat wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie. Przepis art. 37 ust. 3 i 4 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. określa jedynie termin dla wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty, nie zawiera zaś żadnych regulacji odnośnie do terminu wydania decyzji w sprawie.

Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (renty planistycznej) jest więc odpowiednikiem zgłoszenia roszczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p.

Zasadniczym zarzutem skargi (nr 1) jest przekonanie Strony, że jej zobowiązanie wygasło wskutek przedawnienia. W szerokim wywodzie prawnym, przywołanym w części historycznej niniejszego uzasadnienia Skarżący próbują wykazać, że z uwagi na charakter renty planistycznej, zastosowanie do niej znajduje ustawa o finansach publicznych i Ordynacja podatkowa, co w efekcie prowadzi do wniosku, że wobec znacznej zwłoki organu w ustaleniu opłaty, zobowiązanie Skarżących wygasło.

Jakkolwiek Sąd w całości podziela krytyczne uwagi pod adresem Wójta Gminy [...], które w odpowiedniej sprawie winny się skończyć stwierdzeniem bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, to jednak nie podziela argumentacji Skarżących co do przedawnienia możliwości pobrania od nich renty planistycznej.

Dla ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego konieczne jest - jak wskazano - kumulatywne wystąpienie trzech przesłanek, tj.: wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego, określenie w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości w wysokości nie wyższej niż ustawowa i zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego. Wszystkie te przesłanki w niniejszej sprawie zaistniały.

W ocenie Sądu, dla "zatrzymania" biegu pięcioletniego okresu, w którym można naliczyć opłatę, wystarczy samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego naliczenia renty planistycznej. Możliwość skutecznego naliczenia opłaty powstaje zatem wówczas, jeśli w okresie 5 lat spełnią się co najmniej dwie przesłanki tj. 1. nastąpi zbycie nieruchomości; 2. uprawniony organ dokona wszczęcia postępowania administracyjnego. Pozostałe przesłanki to wzrost wartości nieruchomości oraz odpowiedni zapis w ustaleniach planu co do wysokości opłaty.

Skarżący uwypuklają bezczynność organu, sugerując że za opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będą odpowiadać bez ograniczeń czasowych. Jak już wskazano, słusznie zarzuca się organowi bezczynność w tym zakresie, jednakże Skarżący wiedząc o tym, że postępowanie jest wszczęte i nadal się toczy, a organ pozostaje bezczynny po dwóch uchyleniach wcześniejszych decyzji, nie podejmowali jakichkolwiek kroków by tę sprawę zakończyć w sposób prawem przewidziany i zgodnie z ich żądaniem tj. umorzeniem postępowania. To, że organ działał bezczynnie nie oznacza, że wygasła z tej przyczyny możliwość ustalenia Skarżącym należnej opłaty. Uwagi Skarżących dotyczące potrzeby wprowadzenia przedawnienia mogą stanowić wyłącznie głos w dyskusji de lege ferenda.

Odnosząc się w tym miejscu do kwestii naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej, które w ocenie Skarżących winny znaleźć zastosowanie i powodować jego umorzenie z uwagi na przedawnienie należności z tytuły renty planistycznej, Sąd wskazuje, że ich nie podziela.

Należy zauważyć, że w wyroku z 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 520/04 (publ. OSP 2005, z. 7-8, poz. 91, s. 394 i nast.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Sam fakt, że opłata ta stanowi dochód właściwej gminy i ma publicznoprawny charakter nie prowadzi do uznania jej za podatek w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej i to pomimo, że przez podatki rozumie się także opłaty i inne niepodatkowe należności budżetowe. Nie każda należność budżetu gminy, w tym nawet o pewnych cechach podatku, jest należnością budżetową, do której zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej. Wymagane byłoby w tym przypadku wyraźne wskazanie ustawowe nakazujące jej zastosowanie, nie zaś domniemanie stosowania tej ustawy, wywodzone w odesłania "w sprawach nieuregulowanych" (por. wyrok tutejszego Sądu z 3 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 807/07, wyrok NSA z 26 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 438/08, czy wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 606/11). Jako odosobniony i jednostkowy należy zatem traktować pogląd odmienny, wyrażony w wyroku NSA OZ w Gdańsku z 7 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 1948/01.

Podzielając argumentację prezentowaną w orzecznictwie (patrz wspomniany już wyrok NSA z 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 520/04 jak i wyrok z 26 września 2009 r. sygn. akt II OSK 438/08, z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 606/11, czy z 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 880/14), przyjąć trzeba, że renta planistyczna z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie jest podatkiem i wobec tego nie mają do niej zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej.

Podatkiem zgodnie z art. 6 Ordynacji podatkowej jest publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej. Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było nadanie rencie planistycznej statusu podatku i nie ma podstaw, aby ten fakt domniemywać i w konsekwencji do renty planistycznej stosować przepisy Ordynacji podatkowej, nawet na podstawie podwójnego i ogólnego odesłania z ustawy o finansach publicznych, na które powołują się Skarżący. O tym bowiem, czy przepisy Ordynacji podatkowej mają zastosowanie przy wydawaniu określonych decyzji stanowić powinna wprost ustawa. Nie można natomiast domniemywać nadania określonemu świadczeniu statusu równoważnego podatkowi.

Renta planistyczna nie ma również wymaganej definicją podatku cechy nieodpłatności. Obowiązek jej zapłaty nie wynika z obowiązku podatkowego, a tym samym nie stanowi zobowiązania podatkowego. Skoro opłata ta nie stanowi zobowiązania podatkowego, to nie znajdują do niej zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej.

Rację ma Stron twierdzą, że przepisy Ordynacji podatkowej odnoszą się także do niepodatkowych należnościach budżetowych (niebędących podatkami i opłatami należności stanowiących dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikających ze stosunków publicznoprawnych). Dotyczy to jednak tylko tych należności budżetowych, które są konkretnie wskazane w przepisach szczegółowych, co wynika z art. 2 i 3 Ordynacji podatkowej.

Nie ma także podstaw do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej o przedawnieniu zobowiązań podatkowych do renty planistycznej na podstawie odesłania z art. 67 u.f.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki z 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 148/14 oraz z 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 880/14) podkreśla się, że kwestię przedawnienia roszczeń związanych ze wzrostem wartości nieruchomości reguluje w sposób wyczerpujący art. 37 ust. 4 u.p.z.p. Nie można więc równolegle stosować art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej wywodząc taką możliwość z art. 60 i 67 u.f.p. Wejście w życie ustawy o finansach publicznych nie wywołało żadnych skutków i nie wywarło żadnego wpływu na ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powyższych względów niezasadny w całości jest zarzut nr 1 skargi wskazujący na ustalenie renty planistycznej w warunkach jej przedawnienia. Jak wskazano, do renty planistycznej nie mają zastosowania przepisy art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej.

VI.

Za nieuzasadniony Sąd uznaje również zarzut nr 2 wskazujący na naruszenie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 4 i 6 u.p.z.p. poprzez nałożenie na każdego ze Skarżących obowiązku zapłaty określonej części renty planistycznej pomimo nieziszczenia się wszystkich ustawowych przesłanek oraz pomimo braku w ww. przepisach jakichkolwiek wytycznych odnośnie do określania charakteru i zakresu zobowiązań finansowych w przypadku, gdy zbywana nieruchomość jest przedmiotem współwłasności i po stronie zobowiązanej do zapłaty występuje kilka podmiotów (kilku współwłaścicieli).

Z istoty zarzutu wynika po pierwsze niewłaściwe w ocenie Strony sporządzenie operatu, bowiem nieruchomość Skarżących nie zyskała na wartości bo nie nastąpiła zmiana jej przeznaczenia, a także nie uwzględniono trendu wzrostowego cen gruntów podwarszawskich istniejącego w tamtym czasie. Po drugie, Strona uważa, że dokonano niewłaściwego podziału kwoty renty bowiem nie ma podstaw do ustanawiania w tym zakresie ani solidarności ani też podziału według wysokości udziałów.

Odnośnie do pierwszej z poruszonych kwestii Sąd wyjaśnia, że nie można jej podzielić. Zarówno w operacie szacunkowym jak i w decyzji Wójta wyraźnie wskazano, że zmiana przeznaczenia gruntu polega na zniesieniu obowiązku uzyskania zgody na odlesienie gruntu.

Jak trafnie wskazano w decyzjach, w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego wsi [...] część północna zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] listopada 1991 r. działki Skarżących nr ewid. [...] i [...] opisane były jako teren projektowanego budownictwa jednorodzinnego na dużych działkach leśnych symbol planistyczny A5-MN/RL). Niemniej jednak realizacja zabudowy możliwa była tylko na działkach, które uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia terenu leśnego na cele nieleśne.

Działki Skarżących pomimo, że znajdowały się na terenie, który w starym planie dawał z uwagi na swoje ogólne przeznaczenie potencjalną możliwość zabudowy, nie były objęte zgodą na ich odlesienie, zatem nie miał do nich wprost zastosowania pkt 2.1.10 planu. Działki Skarżących nie uzyskały bowiem zgody na zmianę przeznaczenia terenu leśnego na cele nieleśne. Dopiero kolejne zapisy planu pkt 2.1.11 wprowadzały możliwość uzyskania takiej zgody w drodze indywidualnej. Realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach, które nie uzyskały zgody ogólnej na zmianę przeznaczenia możliwa więc była jedynie po jej uzyskaniu w trybie indywidualnym. Skarżący taką zgodą nie dysponowali. Nie można za nią z pewnością uznać decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2001 r. znak [...], gdyż odnosi się ona do zgody generalnej udzielanej na potrzeby nowo uchwalanego planu i procedury z tym związanej.

Dopiero zmiana planu z [...] czerwca 2003 r. wprowadziła przeznaczenie działek nr ewid. [...] i [...] jako budowlanych, umieszczając je na obszarze zabudowy jednorodzinnej – MN i odlesiając zgodnie z decyzją Wojewody.

W wyniku tej zmiany istotnej modyfikacji uległo przeznaczenie działek, bowiem z terenu przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną na dużych działkach leśnych (bez możliwości zabudowy w momencie uchwalania planu wobec braku zgody indywidualnej na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne), aktualnie teren ten jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową posiadając zgodę na zmianę przeznaczenia z gruntów leśnych na cele nieleśne. W wyniku tego, co wyraźnie wskazał rzeczoznawca, doszło do wzrostu wartości nieruchomości.

Znamienne jest też to, że przy wycenie rzeczoznawca uwzględnił dotychczasowe i nowe przeznaczenie gruntu, a ściślej jego uwolnienie spod wymogu uzyskania zgody indywidualnej na odlesienie i zwiększenie powierzchni zabudowy. Znalazło to również odzwierciedlenie w cenach transakcyjnych przyjmowanych przez rzeczoznawcę do porównania, gdyż ten nie traktował działki Skarżących przed zmianą planu jako niemożliwej w ogóle do zabudowania, ale jako działkę z istotnymi ograniczeniami w zabudowie, które zniósł nowy plan.

Nie są prawidłowe bliżej niesprecyzowane twierdzenia Skarżących, że nowy plan także zawiera ograniczenia w zabudowie, przez co nie doszło do zmiany przeznaczenia. Po pierwsze, są to jak wskazano twierdzenia gołosłowne, w żaden sposób przez Stronę niesprecyzowane. Po drugie, to że plan zawiera ograniczenia w zabudowie np. co do powierzchni, współczynnika zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, nieprzekraczalnej linii zabudowy, itp. nie świadczy o tym, że przeznaczenie wynikające z porównania dwóch następujących po sobie planów jest jednakowe. Istotą wzrostu wartości nieruchomości Skarżących było uwolnienie ich nieruchomości od obowiązku uzyskiwania zgód na odlesienie, czego Strona konsekwentnie nie dostrzega.

Za wadliwe Sąd uznaje także uwagi Skarżących o braku możliwości nałożenia na nich opłaty z tytuły renty planistycznej stosownie do posiadanych w prawie własności udziałów.

Stanowisko Skarżących w tym zakresie jest nie do zaakceptowania, albowiem prowadzi w istocie do konkluzji o braku możliwości orzekania przez organy o rencie planistycznej, gdyż ustawa nie rozstrzyga w jaki sposób powinna ona zostać nałożona w przypadku współwłasności nieruchomości. Sąd nie podziela tego stanowiska, w pełni akceptując stanowisko organów, szczegółowo omówione w decyzji Wójta, a wynikające z dotychczasowej, wieloletniej praktyki orzekania w tego rodzaju sprawach.

W przypadku współwłasności nieruchomości opłata planistyczna obciąża współwłaścicieli stosownie do korzyści, jaką odnieśli oni w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. Jeśli więc mamy do czynienia ze współwłasnością w częściach ułamkowych w rozumieniu art. 196 § 1 k.c., a tak jest w niniejszej sprawie (po 1/3), to zbywających obciąża przedmiotowa opłata w częściach ułamkowych wynikających z udziałów we współwłasności i nie jest to odpowiedzialność solidarna. Stanowisko takie nie wzbudza jakichkolwiek zastrzeżeń judykatury (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 14 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 640/14).

Z uwagi na powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).