Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 790/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: UCHYLONO ZASKARŻONĄ DECYZJĘ W PKT 2
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 153 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) NSA Andrzej Niecikowski Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skarg Gminy Miejskiej Kraków oraz K. B., I. G., J. K., A. K., D. K., K. K., R. K., M. P., E. S. i P. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących K. B., I. G., J. K., A. K., D. K., K. K., R. K., M. P., E. S. i P. W. solidarnie kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku z dnia 16 listopada 2011r.

Starosta K. decyzją z dnia 28 września 2007 r. nr [....] po rozpatrzeniu wniosku K.K. o zwrot nieruchomości orzekł:

- w punkcie l o odmowie zwrotu części działki nr [....] oraz części działki nr [....] , obj. [....] , położonych w obrębie [....] jedn. ewid. [....] , znajdujących się w granicach wywłaszczonej działki nr [....] obr. [....] , na rzecz K.K.,

- w punkcie 2 o zwrocie działki nr [....] o pow. 0,1993 ha, obj. [....] , położonej w obr. [....] edn. ewid. [....] , znajdującej się w granicach wywłaszczonej działki nr [....] obr. [....] , na rzecz K.K. w całości,

- w punkcie 3 o zobowiązaniu K.K. do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 989 608,00 PLN, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, powiększonej o kwotę stanowiącą różnicę wartości części nieruchomości wywłaszczonej, według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu,

- w punkcie 4 o sposobie wpłaty należności określonej w punkcie 3,

- w punkcie 5 o tym, że wierzytelności Gminy K. podlegają stosownemu zabezpieczeniu, a jeżeli zabezpieczenie to polegać ma na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, to decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej,

- w punkcie 6 o tym, że ostateczna decyzja o zwrocie działki nr [....] stanowi podstawę do ujawnienia zmian w operacie ewidencji gruntów dla obrębu [....] jedn. ewid. [....] oraz dokonania wpisu prawa własności w księgach wieczystych, na wniosek właściciela.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: Prezydent Miasta K. , A.K. i D.K. , I.G. , K.K. , K.B. , K.K. , R.K. , J.K. , M.M. , P.M. , K.B. , E.S. , M.P.

Prezydent Miasta K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części orzekającej o zwrocie działki nr [....] o pow. 0,1993 h, obr. [....] jedn. ewid. [....] m. [....] na rzecz K.K. podnosząc, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosty K. brak jest odniesienia do materiału dowodowego, który pozwalałby na określenie czy w okresach: 7 lat od dnia uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu tj. z dniem 1 kwietnia 1980r. podjęte zostały prace związane z realizacją celu wywłaszczenia i 10 lat od w/w daty cel wywłaszczenia został zrealizowany .

A.K. i D.K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 2 do 4 i wydanie decyzji o odmowie zwrotu działki nr [....] o pow. 0,1993 ha położonej obręb [....] jedn. ewid[....] w K. , ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie od pkt 2 do 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. Odwołujący wskazali m.in., iż plan realizacyjny zatwierdzony decyzją Biura Planowania Przestrzennego w K. nr [....] z dnia 31 października 1979r. obejmujący osiedle mieszkaniowe [....] oraz plansza zawierająca schemat powiązań komunikacyjnych na osiedlu mieszkaniowym [....] " pochodzącej z miesiąca sierpnia 1979r. "nie mogą być (...) uznane za wiarygodne, miarodajne i nie budzące żadnych wątpliwości w zakresie oceny zbędności niezagospodarowanej wywłaszczonej części nieruchomości" a ponadto podkreślili, iż wybudowanie pawilonu handlowo-usługowego "stanowi modyfikację inwestycji mieszczącej się w celu uzasadniającym wywłaszczenie". Zakwestionowano także prawidłowość dokonanego w przedmiotowej sprawie podziału działki nr [....] obr. [....] jedn ewid. [....] oraz wartość wywłaszczonej nieruchomości oszacowaną w operacie szacunkowym.

I.G. wniosła o uchylenie w całości przedmiotowej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o odmowie zwrotu wnioskodawcy K.K. części wywłaszczonej nieruchomości objętej działką [....] obr. [....] argumentując, iż jest to konieczne ze względu na rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania oraz rażące naruszenie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę przedmiotowej decyzji przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Odwołująca zarzuciła organowi l instancji m. in., iż materiał dowodowy zgromadzony przez organ l instancji nie pozwala na określenie okresów w jakich podjęto prace w związku z realizacją celu wywłaszczenia a także zakwestionowała wartość działki będącej przedmiotem postępowania, podkreślając, iż "opinia rzeczoznawcy jest nieadekwatna w stosunku do aktualnych warunków rynkowych ".

K.K. , zaskarżyła pkt 3, pkt 4 i pkt 5 decyzji w części określającej wysokość zobowiązania stanowiącego zwrot waloryzowanego odszkodowania na rzecz gminy K. i wniosła o uchylenie pkt 3, pkt 4 i pkt 5 decyzji Starosty K. z dnia 28 września 2007 r. nr [....] oraz o ponowne sporządzenie operatu szacunkowego uwzględniającego: fakt poniesienia nakładów na nieruchomość niezgodnie z prawem, treść zawartych umów dzierżawy nakazujących rozbiórkę pawilonów handlowych mieszczących się na nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz uwzględnienie przy wymiarze odszkodowania art. 140 w zw. z art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

K.B., K.K. , R.K. , J.K. , M.M. , P.M. , K.B. , E.S., M.P. , wnieśli o zmianę decyzji poprzez orzeczenie odmowy zwrotu działki nr [....] opow. 0,1993 ha, obj. [....] , położonej w obrębie [....] jedn. ewid. [....] m. [....], znajdującej się w granicach wywłaszczonej działki nr [....] obr. [....] , na rzecz K.K. oraz w przypadku nieuwzględnienia powyższego wnieśli o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego biegłego rzeczoznawcy majątkowego w celu ustalenia prawidłowej wartości rynkowej części działki nr [....] w obrębie [....] jedn. ewid. [....] m. K. , zabudowanej pawilonem handlowym, w zakresie ustalenia stopnia zwiększenia wartości tej nieruchomości.

Odwołujący się zarzucili Staroście K. m. in., iż w toku postępowania oparł zaskarżoną decyzję w zakresie oceny zbędności przedmiotowej nieruchomości dla celu wywłaszczenia nie na dokumencie stanowiącym podstawę jej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, tj. na planie realizacji inwestycji o nazwie "Budowa osiedla mieszkaniowego [....] , zatwierdzonym decyzją Biura Planowania Przestrzennego w K. z dnia 19 kwietnia 1979r. nr [....] , a na innych dokumentach nie mających związku z niniejszą sprawą". Podkreślono także fakt, iż organ l instancji niewystarczająco wykazał zbędność dla celów wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Ponadto odwołujący stwierdzili, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego zawiera szereg braków o charakterze merytorycznym, które w przekonaniu stron mogły mieć wpływ na ustalenie wartości nieruchomości i wysokości poniesionych nakładów.

Wojewoda [....] i decyzją z dnia 28 sierpnia 2008r., nr [....] , wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła K.K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim uchyla pkt 2 i 6 decyzji organu l instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1057/08 uchylił zaskarżoną decyzję.

Wojewoda [....] ponownie rozpoznając sprawę po wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2009r., sygn. akr II SA/Kr 1057/08 wydał decyzję w dniu 10 marca 2011r., nr [....] , którą:

I. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia 28 września 2007r., nr [....] w części dotyczącej punktu l, orzekającego o odmowie zwrotu części działki nr [....] oraz części działki nr [....] , obj. [....] , położonych w obrębie [....] jedn. ewid. [....] m. K. , znajdujących się w granicach wywłaszczonej działki nr [....] obr. [....] , na rzecz K.K. ;

II. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia 28 września 2007r. nr, [....] w części dotyczącej punktów: 2, 3, 4, 5 i 6, orzekających o zwrocie działki nr [....] o pow. 0,1993 ha, obj. [....] , położonej w obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. , znajdującej się w granicach wywłaszczonej działki nr [....] obr. [....] , w całości na rzecz K.k. oraz o rozliczeniach z tego tytułu i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił na wstępie, że zawarta w punkcie I decyzji Starosty K. z dnia 28 września 2007r. odmowa zwrotu dotyczy odrębnych działek w stosunku do części zaskarżonego rozstrzygnięcia orzekającego o zwrocie (pkt 2, 3, 4, 5 i 6), a więc kwestie te mogłyby stanowić przedmiot odrębnych rozstrzygnięć dwoma decyzjami administracyjnymi.

Następnie przytoczył ustalenia organu l instancji, w myśl których, postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [....] obręb [....] jedn. ewid. [....] m. K. zostało wszczęte na wniosek K.K. , wskutek zawiadomienia Zastępcy Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. z dnia 2 czerwca 2005r., iż powzięty został zamiar użycia na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej nieruchomości stanowiącej własność Gminy K. , składającej się z działki nr [....] o pow. 4,0493 ha, obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. , powstałej m. in. z części działki nr [....] obr. [....] . Wskazana wyżej działka nr [....] o pow. 0,2390 ha położona w obr. [....] , jako część działki nr [....] obr [....] , wraz z innymi działkami wchodzącymi w skład jednej nieruchomości objętej Lwh 268 c.d. Kw [....] , stanowiącej współwłasność R.L. w 1/4 części i K.K. w 3/4 częściach, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy [....] z dnia 31 grudnia 1979r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w b. gm. kat. [....] i o odszkodowaniu. W powołanej wyżej decyzji wskazano, że przedmiotowa nieruchomość wraz z innymi nieruchomościami była niezbędna Skarbowi Państwa na cele budowy osiedla mieszkaniowego [....] zgodnie z decyzją Biura Planowania Przestrzennego w K. z dnia 19 kwietnia 1979 r. zatwierdzającą plan realizacyjny przedmiotowej inwestycji. Z tytułu wywłaszczenia nieruchomości o łącznej powierzchni 16 831 m2 na rzecz współwłaścicieli ustalone zostało odszkodowanie w łącznej kwocie 305 564 zł, w tym za grunt w kwocie 302.958 zł, przyjmując wartość 1 m2 po 18 zł, a za składniki rolne w kwocie 2.606 zł.

Na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla m. K. Wydział II Niesporny z dnia 5 czerwca 1956r. Sygn. akt II Ns II 177/56 prawo do spadku po R.L. nabyły: wdowa H.L. w 1/4 części i córka K.K. w 3/4 częściach.

Na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla m. K. z dnia 6 sierpnia 1957r. Sygn. akt II Ns II 497/57 prawo do spadku po H.L. nabyła córka K.K. - w całości.

Z akt sprawy wynika również, że decyzją Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w K. nr [....] z dnia 29 marca 1982r., zmienioną decyzją z tej daty, nieruchomość państwową położoną w K. dz. adm. [....] b. gm. kat. [....] o łącznej powierzchni 9,9661 ha, w skład której wchodziła między innymi opisana wyżej wywłaszczona działka nr [....] , postanowiono oddać Spółdzielni Mieszkaniowej [....] w K. w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat, licząc od daty zawarcia umowy notarialnej. W wykonaniu tej decyzji w dniu 30 grudnia 1983r. zawarta została, w formie aktu notarialnego, umowa użytkowania wieczystego Rep. [....] , w treści której wskazano, iż oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło celem wybudowania na niej przez Spółdzielnię Mieszkaniową [....] w K. - spółdzielczych budynków mieszkalnych na warunkach określonych w planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją wydaną przez Biuro Planowania Przestrzennego w K. z dnia 19 kwietnia 1979r. nr [....].

Następnie na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [....] Urząd Dzielnicowy [....] ostateczną decyzją z dnia 15 czerwca 1987r., nr [....] . rozwiązał umowę użytkowania wieczystego Rep. [....] z dnia 30 grudnia 1983r., zawartą w wykonaniu decyzji Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w K. z dnia 29 marca 1982r., nr [....]. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KR [....] wydanym przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych Ekspozytura w K. w dniu 22 czerwca 2007r. (sygn. wniosku....) działka nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] stanowiło własność Gminy K.

W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego nie odnaleziono niestety w zbiorach archiwalnych planu realizacyjnego inwestycji o nazwie "budowa osiedla mieszkaniowego [....], zatwierdzonego decyzją Biura Planowania Przestrzennego w K. z dnia 19 kwietnia 1979r. nr [....] , który to dokument był podstawą wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa opisanej na wstępie działki nr [....] obr. [....].

Dokumentów tych poszukiwano w zbiorach akt przechowywanych do grudnia 2006r. w Starostwie Powiatowym w K. oraz w zbiorach Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta K.

Natomiast w trakcie poszukiwań odnaleziono plan realizacyjny zatwierdzony decyzją Biura Planowania Przestrzennego w K. nr [....] z dnia 31 października 1979r. obejmujący osiedle mieszkaniowe [....], którego treść wskazuje, iż teren działki nr [....] obr. [....] i działek sąsiednich znalazł się w obszarze przeznaczonym na urządzenie miejsc parkingowych.

Identyczny planowany sposób zagospodarowania terenu dziatki nr [....] obr. [....] przedstawiono na planszy zawierającej schemat powiązań komunikacyjnych na osiedlu mieszkaniowym [....] pochodzącej z miesiąca sierpnia 1979r.

Powyższe materiały wykorzystano więc dla dokonania oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu z dnia 31 grudnia 1979r. Organ podkreślił, że w toku postępowania wyjaśniającego akta sprawy zostały również uzupełnione dokumentami wskazującymi, iż dla terenu położonego w K. przy ulicy [....] (narożnik ul.....), oznaczonego wówczas jako działka nr [....] obr. [....] , decyzją z dnia 13 sierpnia 1991r. nr [....] Urząd Miasta K. Wydział Architektury zatwierdził pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny inwestycji budowlanej o nazwie: budowa zespołu pawilonów handlowo -usługowych (12 szt. - różnych branż) oraz udzielił pozwolenia na budowę tej inwestycji.

W uzasadnieniu tej decyzji podano, że opracowana dokumentacja obejmująca przedmiotową inwestycję była zgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu ogólnego m. K. oraz planu realizacyjnego osiedla [....] . W części graficznej projektu realizacyjnego zagospodarowania terenu dla zespołu handlowego u zbiegu ulic [....] i [....] , osiedle [....] znalazł się załącznik opisany jako orientacja w skali 1:2000 z zaznaczonym zakresem opracowania i bilansowania, z treści którego wynika, że przedmiotowa inwestycja miała być realizowana na terenie przeznaczonym pod budowę miejsc parkingowych. Powyższe ustalenie pozostaje, więc w zgodzie z ustaleniami wyżej wymienionych planów realizacyjnych pochodzących z drugiej połowy 1979r., zgodnie z którymi teren działki nr [....] obr. [....] i sąsiednich znalazł się w obszarze przeznaczonym na urządzenie miejsc parkingowych.

W oparciu o informacje przekazane przy piśmie Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. z dnia 21 kwietnia 2006r. ustalono, iż części działki oznaczonej obecnie nr [....] obr. [....] (poprzednie oznaczenie nr....), w granicach wywłaszczonej działki nr [....] obr. [....] , są dzierżawione z przeznaczeniem na handel i drogę dojazdową.

Z ustaleń dokonanych w trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu, przeprowadzonej w dniu [....] czerwca 2006 r. wynika, że objęty roszczeniem o zwrot teren działki nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] , w granicach wywłaszczonej działki nr [....] obr. [....] , od południa porośnięty jest pasmem drzew liściastych stanowiących nasadzenia, wysoką trawą i chwastami. Objęty roszczeniem o zwrot teren wzdłuż granic: zachodniej i północnej zabudowany został pawilonem handlowym stanowiącym kompleks segmentów połączonych ze sobą murowanymi ścianami i wspólnie zadaszony dachem pokrytym blachą falistą. W ścianach segmentów od strony zaplecza znajdują się drzwi i niewielkie okratowane okna, natomiast od frontu w ścianach znajdują się okna wystawowe i drzwi wejściowe do tych obiektów. Natomiast środkowa część opisywanego terenu wysypana została drobnym kamieniem i w chwili dokonywanych oględzin na terenie tym parkowały samochody oraz stanowił on dojazd od zaplecza do pawilonu handlowego. Na tej części znajdują się również studzienki kanalizacyjne wraz z pokrywami. Ponadto w oparciu o treść mapy zasadniczej ustalono, iż opisywany kompleks handlowy wyposażony został w media: kanalizację, prąd, wodę, gaz i teletechnikę, które to uzbrojenie, zgodnie z oświadczeniem dzierżawców, wykonane zostało z inicjatywy tych osób i przez nie sfinansowane.

Uporządkowanie i zagospodarowanie terenu wokół pawilonu również nastąpiło kosztem i staraniem dzierżawców, zgodnie z zaleceniami Urzędu Miasta K. Wydziału Geodezji.

Dalej organ wyjaśnił, że w celu określenia przedmiotu zwrotu projektem podziału nieruchomości, sporządzonym w dniu [....] marca 2007r. nr ks. rob. [....] przez geodetę uprawnionego E.K. (upr. Nr....). działającą w Zakładzie Usług Inwestycyjnych [....]. przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 16 kwietnia 2007 r. nr [....] oraz zatwierdzonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 4 maja 2007 r. działka nr-[....] o pow. 4,0493 ha obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. podzieliła się na działki: nr [....] o pow. 0.0243 ha, nr [....] o pow. 0,1993 ha (przeznaczona do zwrotu) oraz nr [....] o pow. 3,8257 ha.

W związku z powyższym Wojewoda [....] za prawidłowe ocenił przyjęcie przez organ I instancji, iż zachodzą podstawy do odmowy zwrotu części działki nr [....] oraz części działki nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. (powstałych z działki nr ...obr. ....jedn. ewid. ...m. K. ). Jak bowiem wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, na części działki nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. (w granicach działki nr...) zrealizowano w terminach ustawowych cel wywłaszczenia w postaci wspomnianej wyżej infrastruktury technicznej osiedla mieszkaniowego. Natomiast na części działki nr [....] (w granicach działki nr....) znajduje się wskazana wyżej cześć pawilonu handlowego, której projekt podziału (przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 16 kwietnia 2007r. nr [....] oraz zatwierdzony ostateczna decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 4 maja 2007r.....) sporządził - zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie - geodeta uprawniony Pani E.K. . działająca w Zakładzie Usług Inwestycyjnych [....] w dniu 27 marca 2007r. Wyjaśniono dalej, iż wskazany sposób podziału nieruchomości determinuje zakres zwrotu nieruchomości (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyr. z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 325/09), gdyż w jego wyniku część działki nr [....] (w granicach części wywłaszczonej działki nr....) nie mogła zostać objęta podziałem, a więc nie mogła zostać zwrócona, gdyż nie było możliwe inne poprowadzenie linii podziału w sposób równocześnie zgodny z przepisem art. 93 ust. 3b u.g.n. (linia podziału musiałaby przebiegać w poprzek budynku, tj. sprzecznie z w/w przepisem). Powyższe więc negatywnie wpłynęło na zakres przedmiotowy zwrotu nieruchomości "zmuszając" organ do odmowy zwrotu części działki nr [....] (w granicach części wywłaszczonej działki nr....).

Dalej organ wskazał, że na zlecenie organu l instancji rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy w celu ustalenia szacunkowej wartości rynkowej podlegającej zwrotowi części działki nr [....] poł. w obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. , zabudowanej w części opisanym wyżej pawilonem handlowym stanowiącym kompleks segmentów połączonych ze sobą murowanymi ścianami i wspólnie zadaszony dachem pokrytym blachą falistą, według stanu z dnia wywłaszczenia i zwrotu oraz poziomu cen z dnia wyceny, dla określenia stopnia zmniejszenia lub zwiększenia wartości nieruchomości, stosownie do art 140 ust. 4 wyżej cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W swym opracowaniu rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż wskutek wybudowania na wnioskowanej do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości pawilonu handlowego, jej wartość uległa zwiększeniu o kwotę 979 100,00 zł.

Następnie organ II instancji zwrócił uwagę na przepis art. 156 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym ,, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154". Zgodnie natomiast z art. 156 ust. 4 u.g.n. "operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził". Jednocześnie w standardzie VII.2, znajdującym się w zbiorze Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych wskazano, iż aktualizacja operatu szacunkowego nie może zostać dokonana, jeśli od poprzedniej wyceny upłynął okres ponad 2 lat. Upływ tego okresu skutkuje koniecznością ponownej wyceny nieruchomości.

Biorąc pod uwagę powyższe organ II instancji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie od momentu sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego Pana W.K. , stanowiącego podstawę ustalenia szacunkowej wartości rynkowej nieruchomości podlegającej zwrotowi upłynęły niespełna 4 lata, co powoduje konieczność sporządzenia nowej, aktualnej wyceny nieruchomości. Zdaniem organu takie stanowisko wynika z powołanych wyżej regulacji prawnych, w tym wewnętrznych regulacji branżowych rzeczoznawców majątkowych. W takiej sytuacji natomiast orzecznictwo sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1072/08) wskazuje na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego daje podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a wiec przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Podsumowując Wojewoda [....] stwierdził, że w kontekście przytoczonych powyżej argumentów, a zwłaszcza wobec faktu, iż strony odwołujące się podniosły liczne zarzuty względem operatu szacunkowego sporządzonego dotychczas w przedmiotowej sprawie, dokonanie ponownej wyceny nieruchomości tylko na etapie postępowania odwoławczego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, a tym samym pozbawiłoby strony postępowania prawa do dwukrotnego zgodnego z prawem merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Skargę na decyzję Wojewody [....] z dnia 10 marca 2011r., nr [....] , w części w jakiej decyzja Wojewody uchyla (w zakresie pkt. 2,3,4,5,6) decyzję Starosty K. z dnia 28 września 2007r. nr. [....] , złożyła Gmina Miejska K. reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. zast. przez pełnomocnika radcę prawnego M.Z. , wnosząc o uchylenie decyzji w zaskarżonej części.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności poprzez nie wyjaśnienie, czy ustalenia dokonane w decyzji z dnia 28 września 2007r. Starosty K. odnośnie ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym,

2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 136 k.p.a., poprzez nie przeprowadzenie dowodu z nowego operatu szacunkowego, a to wobec oceny dokonanej przez organ II instancji, iż operat szacunkowy sporządzony przed Organem I instancji utracił swą aktualność,

3. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 80 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny całości materiału dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji, w szczególności pod kątem prawidłowości ustalenia celu wywłaszczenia oraz kwestii dopuszczalności modyfikacji celu wywłaszczenia, podczas gdy organ administracji publicznej II instancji dokonuje oceny na podstawie całości materiału dowodowego, a w razie potrzeby może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe,

4. naruszenie prawa procesowego poprzez nie ustosunkowanie się do

wszystkich zarzutów zgłoszonych przez strony wnoszące skargę na decyzję

Starosty K. z dnia 28 września 2007r.

W uzasadnieniu podniesiono, iż decyzja organu odwoławczego wydana bez uwzględnienia wszystkich podnoszonych w odwołaniach zarzutów (dzierżawców pawilonów oraz K.K.) narusza jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. a także w art. 78 Konstytucji RP (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 502/08, Lex: nr 527256).

Ponadto dodano, że nie zostało przez Wojewodę [....] wskazane, czy ustalenia celu wywłaszczenia dokonane w decyzji Starosty K. (tj. budowa osiedlowego parkingu), determinujące dalsze rozważania odnośnie jego realizacji w ustawowych, terminach, znajdują potwierdzenie w zebranych w postępowaniu dokumentach i ustaleniach.

Dalej wskazano, iż Wojewoda nie rozważył także kwestii dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia. Cel wskazany bowiem w decyzji: budowa osiedla mieszkaniowego [....], obejmuje - zgodnie z bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych - nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Wskazano również, że odnośnie licznych zarzutów skarżących dotyczących sporządzonego, dla potrzeb postępowań o zwrot, operatu szacunkowego, Wojewoda [....] , nie dokonał jego merytorycznej oceny, a jedynie wskazał na utratę aktualności w/w operatu i powołał orzeczenia na poparcie swojego stanowiska. Zarzucono, że Wojewoda powinien dokładnie uzasadnić przyczyny, dla których uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a tego nie uczynił.

Równolegle na decyzję Wojewody [....] z dnia 10 marca 2011r., nr [....] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skierowali K.B. , I.G. , J.K. , A.K. , D.K. , K.K. , R.K. , M.P. , E.S. , P.W. (pismem opatrzonym prezentatą [....] Urzędu Marszałkowskiego z dnia......04.2011r.), reprezentowani przez radcę prawnego G.G. Skarga ta został zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 823/11.

W złożonej skardze zaskarżono pkt II przedmiotowej decyzji, zarzucając:

1. Naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego;

2. Naruszenie art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego;

3. Naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego;

4. Naruszenie art. 138 § l pkt. 1) i 2) oraz § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego

i wnosząc o:

* uchylenie powołanej decyzji w skarżonej części;

* zasądzenie od skarżonego organu kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych na rzecz Skarżących.

W uzasadnieniu podniesiono iż orzekając o uchyleniu decyzji Starosty K. w części dotyczącej punktów: 2, 3, 4, 5 i 6, i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, przy równoczesnym utrzymaniu w mocy decyzji Starosty K. w zakresie jej pkt. l, Wojewoda [....] rażąco naruszył art. 138 § l pkt. 1) i 2) oraz § 2 k.p.a., dokonując rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem.

Następnie zarzucono Wojewodzie [....] naruszenie przepisu art. 138 k.p.a. w ten sposób, iż wskutek wydania skarżonej decyzji uchylił się od ciążącego na nim obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy.

W dalszej kolejności skarżący podnieśli, że organ naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a., a to z tej przyczyny, iż w uzasadnieniu decyzji Wojewoda [....] obszernie przytoczył ustalenia organu I instancji i treść odwołań niektórych skarżących w sprawie, nie ustosunkowując się do nich, podczas gdy Skarżący argumenty przytoczone w odwołaniach w całości podtrzymują. Organ tylko w ograniczonym stopniu dokonał uzasadnienia swojej decyzji w zakresie oceny stanu faktycznego. De facto uczynił to pobieżnie jedynie w odniesieniu do rozstrzygnięcia w przedmiocie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Starosty K. z dnia 28 września 2007r. w części dotyczącej pkt. l, w pozostałym zakresie odsyłając do ponownego rozstrzygnięcia organu I instancji (strona 3 in fine skarżonej decyzji).

Dalej w skardze podniesiono, że brak oceny stanu faktycznego przez organ, który wydał skarżoną decyzję należy w tej sytuacji ocenić jako naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślono, że sporządzone przez organ uzasadnienie skarżonej decyzji nie daje możliwości odtworzenia motywów, jakimi kierował się on przy wydawaniu decyzji, co w efekcie uniemożliwia, bądź znacznie utrudnia, polemikę z jego orzeczeniem i z tego powodu stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Jednocześnie wskazano, iż w niniejszej sprawie uzasadnienie skarżonej decyzji Wojewody [....] jest - mimo sporej objętości tekstu - dość lakoniczne w części dotyczącej utrzymania w mocy pkt. l decyzji Starosty K. z dnia 28 września 2007r., natomiast odnośnie uchylenia decyzji Starosty K. w zakresie pkt. 2, 3, 4, 5 i 6, i przekazaniu sprawy w tej części do ponownego rozpoznania brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia.

Na koniec podniesiono także naruszenie art. 7 k.p.a., a konkretnie wyrażonej w tym przepisie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, a to z uwagi na fakt, iż zdaniem Skarżących Wojewoda [....] nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy, czego wyrazem jest w szczególności bezprawne uchylenie części powołanej decyzji Starosty K. , niedostateczne uzasadnienie własnej decyzji lub w ogóle jego brak, niedokonanie oceny stanu faktycznego w sprawie i wreszcie - będące skutkiem tych wszystkich działań - faktyczne uchylenie się od merytorycznego rozpoznania sprawy.

W odpowiedzi na skargi wniesiono o ich oddalenie, a zarzuty skarg uznano za bezzasadne.

Wyjaśniono, że przedmiotowa decyzja wydana została po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2009r. o sygn. akt II S.A./Kr 1057/08. Powyższym wyrokiem WSA w Krakowie uchylił wcześniejszą decyzję Wojewody [....] z dnia 28 sierpnia 2008r., nr [....] wskazując, iż w świetle zebranego w prawie przez Starostę [....] materiału dowodowego - organ II instancji błędnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a.

Rozpoznając skargę kasacyjną od w/w wyroku Naczelny Sąd Administracyjne w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2010r., sygn. akt I OSK 1483/09 podzielił pogląd WSA w Krakowie o nieprawidłowym zastosowaniu przez Wojewodę [....] przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie, wskazując jednocześnie iż organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy odnośnie działki nr [....] w kontekście spełnienia przesłanek z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co znajduje wyraz w uzasadnieniu decyzji Starosty K. z dnia 28 września 2007r. Związany wskazaną powyżej oceną stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo przed sądami administracyjnymi( Dz. U z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewoda [....] uznał zebranie i rozpatrzenie przez Starostę [....] materiału dowodowego za wyczerpujące i prawidłowe, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzez przytoczenie ustaleń organu I instancji. Za słuszne organ odwoławczy uznał, iż w sprawie będącej przedmiotem skargi zachodzi konieczność sporządzenia nowej wyceny nieruchomości podlegającej zwrotowi, wyjaśniając w sposób wyczerpujący związaną z tym faktem potrzebę zastosowania art. 138 § 2 w stosunku do części decyzji organu I instancji orzekającej o zwrocie działki nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. (w granicach działki nr....). Podsumowując Wojewoda zaznaczył, iż powyższe stwierdzenia dają podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zawierającego upoważnienie organu odwoławczego do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy organ ten stwierdzi, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Na rozprawie w dniu 16 listopada 2011r. połączono sprawę ze skargi Gminy Miejskiej K. o sygn. akt II SA/Kr 790/11 ze sprawą ze skargi K.B. , I.G. i innych ...., o sygn. akt II SA/Kr 823/11 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na zasadzie art. 111 § 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań należy przypomnieć, iż sprawa była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Otóż prawomocnym wyrokiem z dnia 26 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1057/08, utrzymanym przez wyrok NSA z dnia 16 września 2010r., sygn. akt I OSK 1483/09, WSA w Krakowie uchylił zaskarżoną przez K.K. decyzję Wojewody [....] z dnia 28 sierpnia 2008r., nr [....] .

W związku z powyższym na mocy art. 153 p.p.s.a., który mówi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, oznacza, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, zobowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony lub nie ulegną zmianie przepisy, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyrok NSA z 16 grudnia 1998r., I SA 977/98 oraz wyrok NSA z 27 listopada 1998r., I SA 1015/98).

W niniejszej sprawie organ był zatem związany tą oceną prawną i nie mógł on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z poglądem wyrażonym wcześniej w wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1057/08, (por. wyrok NSA z 22 marca 1999r., IV SA 527/97, wyrok WSA w Rzeszowie z 6 stycznia 2010r., II SA/Rz 712/09).

W powyżej wskazanym wyroku z dnia 26 lutego 2009r., Sąd rozpoznając sprawę stwierdził, że organ administracji publicznej II instancji rozpoznając sprawę naruszył art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że wydanie decyzji kasacyjnej przez organ II instancji mogło nastąpić tylko w przypadku, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Za przykłady takich sytuacji mogą służyć: brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów lub gdy w toku postępowania przed organem II instancji dowody zebrane w I instancji przestały być aktualne ze względu na zmianę stanu faktycznego. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w l instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest przewidziany wyjątkowo, gdyż jest wyłomem od reguły merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nie jest w tym zakresie możliwa ani dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Podkreśli również należy, że oddalając skargę kasacyjną od w/w wyroku, NSA w całości zaaprobował poglądy przedstawione przez sąd I instancji.

Tym samym organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę i będąc związany poglądami wskazanymi w uzasadnieniach w/w wyroków, zobligowany był do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Ocena postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji dokonana przez WSA, oraz ocena NSA, nie dawały podstaw do ponownego zastosowania w niniejszym postępowaniu art. 138 § 2 kpa. Podkreślić przy tym należy, że utrata aktualności operatu szacunkowego nic w tym wypadku nie zmienia albowiem zlecenie jego ponownego wykonania nie może zostać ocenione jako konieczność przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części i to szczególnie w kontekście wywodów prawnych wskazanych w powołanym powyżej wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1057/08, którymi jak już również wskazano organ był związany. Dodać można, że podobnie wypowiadano się w tym przedmiocie także w innych orzeczeniach, z których jedno zostało obszernie przytoczone w skardze Gminy K.

Tym samym decyzja organu II instancji wydana została z uchybieniem art. 153 p.p.s.a. i art. 138 § 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Kończąc rozważania wskazać należy, że również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi iż "uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa" - zasługuje na uwzględnienie. Uzasadnienie ma na celu wykazania prawidłowości procesu myślowego, który w następnej kolejności doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Składa się ono z uzasadnienia faktycznego zawierającego fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, a także powody dla których nie dopuścił innych dowodów. Uzasadnienie prawne decyzji administracyjnej, winno natomiast zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z równoczesnym przytoczeniem przepisów prawa. Do najistotniejszych wad uzasadnienia zalicza się m.in. niepełność uzasadnienia czy też jego brak.

W niniejszej sprawie skład orzekający stwierdził, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie w pełni dokonał oceny stanu faktycznego, sprowadzając ją zasadniczo tylko do części dotyczącej utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Starosty K. z dnia 28 września 2007r., a w pozostałej części odesłał ponownie do rozstrzygnięcia organowi I instancji. Organ odwoławczy ma natomiast obowiązek odnieść się do wszystkich okoliczności faktycznych, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Pominięcie tego rodzaju okoliczności faktycznych stwarza przesłankę do uznania, że organ naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie: wyrok NSA z 10 litego 1981r., SA 910/80, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2009r., sygn. akt IV SA/Wa 1870/2008.

Z przedstawionych w uzasadnieniu powodów, uwzględniając skargi, należało uchylić zaskarżoną decyzję w punkcie II (tj. w zakresie zaskarżenia) działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.