Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4298/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 112 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 18 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Miasta [..] i [..] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 835/18 w sprawie ze skargi [..] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [.] z dnia [..] stycznia 2018 r., nr [..] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 835/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [..] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody M. z dnia [..] stycznia 2018 r., nr [..] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [..] lutego 2016 r., nr [..] w zakresie punktów 3 i 4, zaś w pkt 2 w pozostałej części skargę oddalił.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem Nr [..] z dnia [..] maja 2015 r. Wojewoda M. wyznaczył Starostę W. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku Prezydenta [..] z dnia [.] kwietnia 2015 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wydanie decyzji o wywłaszczeniu na rzecz [..] przez pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowej uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [..], stanowiącej działkę gruntu nr [..] w obrębie [..] położoną w dzielnicy [..] w oparciu o art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Rokowania z właścicielem przedmiotowej działki [..] sp. z o.o. prowadzone były od roku 2013 i zakończone zostały wynikiem negatywnym.

Decyzją Nr [..] z dnia [..] lutego 2016 r. Starosta Powiatu W. orzekł o:

1. wywłaszczeniu poprzez pozbawienie prawa własności [..] sp. z o.o. - podmiotu, który w dacie wydania decyzji wpisany był w księdze wieczystej jako właściciel, nieruchomości gruntowej opisanej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [..] z obrębu [..] położonej w dzielnicy [..], dla której Sąd Rejonowy dla [..] prowadzi księgę wieczystą KW nr [..]. Wywłaszczenie nastąpiło na rzecz [..] z przeznaczeniem pod budowę Muzeum [..],

2. przejęciu własności opisanej w pkt 1 nieruchomości na rzecz [..] z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna,

3. ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w wysokości: 3.902.460 zł,

4. zapłacie odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu. Do wypłaty odszkodowania zobowiązano [..].

Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyła spółka [..] sp. z o.o.

W dniu 3 marca 2016 r. Starosta W. został poinformowany przez [..] sp. z o.o. o nabyciu na jej rzecz w dniu 19 lutego 2016 r., a więc przed dniem wydania decyzji Nr [..], w/w nieruchomości od spółki [..] sp. z o.o. Wpis w księdze wieczystej dotyczący zmiany właściciela nieruchomości został dokonany w dniu 8 marca 2016 r. Mając powyższe na uwadze, Starosta W. poinformował [..] sp. z o.o., że [..] sp. z o.o. nie jest już stroną postępowania i nie przysługuje jej prawo odwołania. Ponadto egzemplarz decyzji nr [.] z dnia [..] lutego 2016 r. został wysłany do [..] sp. z o.o. w dniu 15 marca 2016 r. wraz z odpowiedzią na pismo z dnia 3 marca 2016 r. oraz pouczeniem o możliwości odwołania się od przedmiotowej decyzji w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania.

W dniu 1 kwietnia 2016 r. odwołanie od decyzji z [..] lutego 2016 r. złożyła [..] sp. z o.o., zarzucając organowi błędne ustalenie właściciela nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia, pominięcie rzeczywistego właściciela w postępowaniu wywłaszczeniowym i wydanie decyzji orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości oraz przyznaniu w zamian odszkodowania wobec podmiotu, który w dacie orzekania nie był właścicielem wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda M. decyzją nr [..] z dnia [..] listopada 2016 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ stopnia wojewódzkiego zwrócił uwagę na dwa uchybienia organu I instancji: prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego wobec niewłaściwego podmiotu oraz niezbadanie wpływu okoliczności uprzedniego objęcia działki nr [..] z obrębu [..] postępowaniem prowadzonym na podstawie przepisów specustawy drogowej na dopuszczalność prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wyrokiem z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3293/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody M. nr [..], uznając że nie zachodzi w niniejszej sprawie konieczność przeprowadzenia od początku całego postępowania wywłaszczeniowego z udziałem nowego podmiotu, który stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości po dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami związanych z procedurą wywłaszczenia zakończoną decyzją Starosty Powiatu W. Nr [..] z dnia [.] lutego 2016 r. Nakazał za to organowi II instancji ocenę stanowiska [..] sp. z o.o. co do niemożności prowadzenia wobec podmiotu cypryjskiego postępowania wywłaszczeniowego i relacji tego postępowania do postępowania toczącego się w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zaskarżoną decyzją nr [..] z dnia [..] stycznia 2018 r. Wojewoda M., po rozpatrzeniu odwołania [..] sp. z o.o. od decyzji Starosty Powiatu W. Nr [..] z dnia [..] lutego 2016, uchylił pkt 3 zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w wysokości: 3.424.206,00 zł na rzecz aktualnego właściciela przedmiotowej nieruchomości [..] sp. z o.o., w pozostałym zakresie utrzymując decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że w niniejszej sprawie związany jest ustaleniami poczynionymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3293/16, uchylającym decyzję Wojewody M. z dnia [..] listopada 2016 r. W oparciu o wnioski zawarte w tym wyroku, bezspornym jest, że przedmiotowa nieruchomość została sprzedana w dniu 19 lutego 2016 r. [..] sp. z o.o. Nowy nabywca poinformował organ wywłaszczeniowy o zawarciu umowy sprzedaży pismem z dnia 3 marca 2016 r., a więc już po wydaniu decyzji. Niekwestionowane jest także, że w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości znajdował się wpis o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W dniu 25 stycznia 2016 r. organ I instancji wysłał do stron postępowania, w tym pełnomocnika [..] sp. z o.o., informację, że w terminie 14 dni od doręczenia pisma strona może zapoznać się z aktami sprawy i wypowiedzieć się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Skoro w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości nr [..] ujawniono wpis o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, to nowy nabywca nie może zasłaniać się brakiem wiedzy o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym. W interesie nowego nabywcy było niezwłoczne powiadomienie organu o zmianie właściciela, tym bardziej że poprzednik prawny został poinformowany o tym, że postępowanie wywłaszczeniowe zostanie zakończone, a w związku z tym może zapoznać się z aktami sprawy. W oparciu o wpis dokonany w księdze wieczystej, a dotyczący wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, nowy nabywca miał możliwość uzyskania od zbywcy, czy też organu, informacji dotyczącej etapu postępowania wywłaszczeniowego. Wpis do księgi wieczystej w oparciu o art. 117 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych nie stoi na przeszkodzie zbywaniu praw rzeczowych do nieruchomości objętej postępowaniem wywłaszczeniowym. Jednakże nie uprawnia to do skutecznego powoływania się na brak wiedzy o tym postępowaniu, a w konsekwencji postępowanie wywłaszczeniowe nie może być niweczone zmianami stanu prawnego nieruchomości. Podsumowując, w ślad za ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ uznał, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone zgodnie z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 umowy zawartej między Rzeczpospolitą Polską a Republiką Cypru w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestycji sporządzoną w Warszawie dnia 4 czerwca 1992 r.( Dz. U. z 1993, nr 117, poz. 521), każda umawiająca się strona zapewni inwestycjom dokonanym przez inwestorów drugiej umawiającej się strony uczciwe i sprawiedliwe traktowanie i nie będzie naruszać w sposób nieuzasadniony lub dyskryminacyjny prawa inwestorów do zarządzania, utrzymywania, wykorzystywania, osiągania korzyści bądź dysponowania inwestycjami. Każda ze stron ma przyznać takim inwestycjom pełne bezpieczeństwo i ochronę, które nie będą mniejsze niż przyznane przez nią inwestycjom dokonanym przez inwestorów jakiegokolwiek państwa trzeciego. Jednocześnie organ wskazał, że ww. umowa międzynarodowa nie wyklucza dopuszczalności prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w trybie art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami wobec podmiotu, będącego obecnie właścicielem nieruchomości i jednocześnie w 100 % własnością podmiotu cypryjskiego, tj. strony umowy międzynarodowej z dnia 4 czerwca 1992 r. W tym względzie organ powołał art. 4 ust. 1 umowy, stanowiący, że żadna z umawiających się stron nie podejmie działań wywłaszczeniowych bezpośrednio lub pośrednio w stosunku o inwestycji dokonanych przez inwestorów drugiej umawiającej się strony. W dalszej części przepisu zawarte są jednak enumeratywnie wymienione warunki, w razie spełnienia których działania wywłaszczeniowe są dopuszczalne, tj: - działanie takie ma być podjęte w interesie publicznym i zgodnie z właściwą procedurą prawną;- działanie nie będzie miało charakteru dyskryminacyjnego;- działaniom takim będzie towarzyszyć postanowienie w sprawie wypłaty niezwłocznego, właściwego i rzeczywistego odszkodowania zgodnie z procedurą państwa, w którym dokonywane jest wywłaszczenie. W ocenie Wojewody M., warunki dopuszczalności wywłaszczenia zawarte w art. 4 ust. 1 umowy zawartej między Rzeczpospolitą Polską a Republiką Cypru, zostały spełnione.

Przechodząc do nakazanej przez WSA oceny relacji między postępowaniem wywłaszczeniowym i postępowaniem prowadzonym w trybie specustawy drogowej, organ wskazał, że działka nr [..] z obrębu [.] została objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [..] z dnia [..] czerwca 2016 r., wydaną przez Prezydenta [..]. Na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 12, art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zatwierdzono podział nieruchomości stanowiących działki z obrębu [..] oraz zatwierdzono projekt budowlany pod nazwą "Projekt budowlany budowy ulic 5KDL i 8 KDL do Muzeum [..]". Decyzją Wojewody M. z dnia [..] listopada 2016 r., znak [..] ww. decyzja została uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Pismem z dnia 23 listopada 2016 r. inwestor - Prezydent [..] - wystąpił o wycofanie wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dróg 5KDL i 8 KDL do Muzeum [..] na terenie dzielnicy [..]. W związku z brakiem podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej co do działki nr [..] z obrębu [..], decyzją ostateczną z dnia [..] listopada 2016 r., nr [..] Prezydent [..] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w tej sprawie. Powyższa okoliczność powoduje, zdaniem organu, że nie ma konieczności ustalania w badanej sprawie, czy nie zachodzi kolizja pomiędzy postępowaniem wywłaszczeniowym prowadzonym w trybie art. 112 i nast. u.g.n., a postępowaniem w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie art. 1 a ust. 1, art. 12, art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych co do tej samej działki.

Jednocześnie, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy stwierdził, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. w dniu 12 września 2015 r., uzupełniony aneksami z dnia 3 listopada 2015 r., będący podstawą ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, utracił swoją ważność. W konsekwencji pismem z dnia 13 września 2017 r. Wojewoda M. wystąpił do Starosty W. w trybie art. 136 i 84 § 1 k.p.a. o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dla nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania. W odpowiedzi pismem z dnia 22 września 2017 r. Starosta W. przesłał wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego informujące, iż nie jest możliwe potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości z uwagi na zmianę stanu prawnego nieruchomości (zmianę właściciela). Pismem z dnia 28 września 2017 r. Wojewoda M., działając w trybie art. 136 k.p.a., zlecił organowi I instancji wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości położonej w W. oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [..] z obrębu [..]. W dniu 30 listopada 2017 r. Starosta W. przesłał operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. w listopadzie 2017 r. dotyczący określenia wartości rynkowej prawa własności do nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjna nr [..] z obrębu [..] położoną w [..] przy [..].

[..] sp. z o.o. z siedzibą w W. w dniu 13 lutego 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, uzupełnioną pismem z dnia 7 marca 2018 r., na decyzję nr [..] Wojewody M. z dnia [..] stycznia 2018 r.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że rację ma skarżąca zarzucając, że organ zaskarżoną decyzją naruszył sformułowany w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius poprzez orzeczenie o niższym odszkodowaniu w decyzji odwoławczej niż w decyzji organu pierwszej instancji, mimo wniesienia odwołania jedynie przez spółkę [..]. "Niekorzyść", o której mowa w art. 139, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Obniżenie odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość z kwoty 3.902.460 zł do kwoty 3.424.206 zł. na niekorzyść odwołującej się strony jest naruszeniem przez organ odwoławczy tego zakazu.

Jednocześnie Sąd zauważył, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. w dniu 12 września 2015 r., uzupełniony aneksami z dnia 3 listopada 2015 r., będący podstawą ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przez organ I instancji, utracił swoją ważność.

Na tych podstawach, Sąd uchylił decyzję Starosty Powiatu W. o z dnia [..] lutego 2016 w zakresie punktów 3 i 4, nie podzielając przy tym

pozostałych zarzutów skargi. Podkreślił, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylając decyzję Wojewody M. z dnia [..] listopada 2016 r., nr [..] wyrokiem z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3293/16, udzielił organowi wytycznych co do dalszego postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 24 marca 2016 r. WSA sformułował stanowisko, w którym przesądził, że: a) organ niezasadnie uznał, że [..] sp. z o. o. jako nabywca nieruchomości został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym, b) organ nie miał podstaw do uchylania decyzji organu I instancji, c) organ winien rozpatrzeć sprawę merytorycznie zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 k.p.a., d) organ zobowiązany był do dokonania oceny prawnej stanowiska zawartego przez [..] sp. z o.o. co do niemożności prowadzenia wobec podmiotu cypryjskiego postępowania wywłaszczeniowego jak i relacji tego postępowania do równolegle postępowania toczącego się w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W ocenie Sądu, organ właściwie zastosował zapisy umowy zawartej między Rzeczpospolitą Polską a Republiką Cypru w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestycji sporządzonej w Warszawie dnia 4 czerwca 1992 r. ( Dz. U. z 1993, nr 117, poz. 521). Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 umowy, każda umawiająca się strona zapewni inwestycjom dokonanym przez inwestorów drugiej umawiającej się strony uczciwe i sprawiedliwe traktowanie i nie będzie naruszać w sposób nieuzasadniony lub dyskryminacyjny prawa inwestorów do zarządzania, utrzymywania, wykorzystywania, osiągania korzyści bądź dysponowania inwestycjami. Każda ze stron ma przyznać takim inwestycjom pełne bezpieczeństwo i ochronę, które nie będą mniejsze niż przyznane przez nią inwestycjom dokonanym przez inwestorów jakiegokolwiek państwa trzeciego. Organ słusznie zauważył, że istnieją wyjątki od zasady zawartej w art. 4 ust. 1 umowy, zgodnie z którą, żadna z umawiających się stron nie podejmie działań wywłaszczeniowych bezpośrednio lub pośrednio w stosunku o inwestycji dokonanych przez inwestorów drugiej umawiającej się strony. W dalszej części ostatnio powołanego przepisu, umowy zawarte są enumeratywnie wymienione warunki, w razie spełnienia których działania wywłaszczeniowe są dopuszczalne, tj.:- działanie takie ma być podjęte w interesie publicznym i zgodnie z właściwą procedurą prawną; - działanie nie będzie miało charakteru dyskryminacyjnego; - działaniom takim będzie towarzyszyć postanowienie w sprawie wypłaty niezwłocznego, właściwego i rzeczywistego odszkodowania zgodnie z procedurą państwa, w którym dokonywane jest wywłaszczenie. Zdaniem Sądu, w świetle przywołanej regulacji słuszne było stanowisko organu, że istnieje możliwość prowadzenia postępowania w trybie art. 112 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami wobec skarżącej.

W ocenie Sądu, organ należycie wyjaśnił relację kontrolowanego postępowania do równolegle toczącego się postępowania w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W związku z brakiem podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej co do działki nr [..] z obrębu [..], decyzją ostateczną z dnia [..] listopada 2016 r., nr [..] Prezydent [..] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w tej sprawie. Organ prawidłowo przyjął, że okoliczność ta powoduje, że nie ma konieczności ustalania w badanej sprawie, czy nie zachodzi kolizja pomiędzy postępowaniem wywłaszczeniowym prowadzonym w trybie art. 112 i nast. u.g.n., a postępowaniem w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie art. 1 a ust. 1, art. 12, art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych co do tej samej działki.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezydent [..], zaskarżając wyrok w zakresie punktu 1 i 3 i zarzucając mu:

1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) Art. 153 i 170 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie oraz uchylenie w całości decyzji Wojewody . nr [..], w sytuacji, gdy zgodnie z oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3293/16 w procedurze wywłaszczenia Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami,

b) Art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uchylił decyzję Wojewody M. nr [..] w całości, w tym w zakresie wywłaszczenia, pomimo tego, że za uzasadniony uznał jedynie zarzut odnoszący się do odszkodowania,

c) Art. 3 §1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. przez niezasadne uznanie, że decyzja Wojewody M. nr [..] była decyzją wydaną na niekorzyść spółki [..] pomimo tego, że decyzja organu I instancji nie ustalała żadnych uprawnień na rzecz tej spółki.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 1 i 3 i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w zakresie punktów 1 i 3 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła również [.] sp. z o.o., zaskarżając wyrok w zakresie pkt 2, tj. w części, w jakiej Sąd oddalił skargę [..] sp. z o.o. oraz w zakresie pkt 3 w zakresie orzeczenia o kosztach postępowania sądowego, zarzucając mu naruszenie:

a) Art. 153 § 1 p.p.s.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że w zakresie zarzutów skargi zawartych w pkt 2 lit. a – d Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie może rozpoznać tych zarzutów, gdyż jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3293/16, podczas gdy wyrażone w tymże wyroku oceny prawne i wskazania nie odnoszą się do zarzutów skargi,

b) Art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi bez rozpoznania podniesionych w niej w pkt 2 lit. a –d zarzutów odnośnie decyzji nr [..] Wojewody M. z dnia [..] stycznia 2018 r.,

c) §16 i 15 ust. 3 pkt 1 – 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych przez zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości odpowiadającej stawce minimalnej mimo wyznaczenia rozprawy, skomplikowanego charakteru sprawy, jej wysokiej wartości oraz dużego nakładu pracy pełnomocnika skarżącej.

Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [..] sp. z.o.o., Prezydent [..] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt I OZ 432/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 835/18, w którym Sąd I instancji dokonał wykładni wyroku z dnia 6 lipca 2018 r., wskazując, że powyższym wyrokiem została uchylona decyzja Wojewody M. w części, w jakiej rozstrzyga o odszkodowaniu, a także poprzedzająca ją decyzja Starosty W. z dnia [..] lutego 2016 r. w zakresie pkt 3 i 4.

W piśmie z dnia Prezydent [..] w związku z prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 835/18 o dokonaniu wykładni wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 835/18, cofnął zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w pkt I. a i b skargi kasacyjnej Prezydenta [..].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, obie skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach przytoczonych w nich podstawach.

Jako pierwsza rozpoznana zostanie skarga kasacyjna wniesiona przez [..] sp. z o.o., gdyż jej zarzuty są dalej idące.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w skardze kasacyjnej [.]. sp. z o.o. zarzut naruszenia art. 153 § 1 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Organ i sąd administracyjny ponownie orzekający w tej samej sprawie są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Związanie oceną prawną i wskazaniami dotyczy również Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w danej sprawie, w której uprzednio został wydany prawomocny wyrok sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie wydany został w dniu 24 marca 2017 r. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2393/16. Na wyrok ten i jego uzasadnienie spojrzeć należy przez pryzmat art. 134 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd I instancji ma prawo i obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (wyrok NSA z 25.5.2016 r., I GSK 1555/14, wyrok NSA z 22.9.2011, II OSK 1390/10). Obowiązek ten dotyczy istotnych aspektów sprawy (wyrok NSA z 16.8.2016 r., I GSK 1867/14). Konsekwencją obowiązywania art. 134 § 1 p.p.s.a. jest to, iż granice rozpoznania sprawy przez sąd I instancji mogą być szersze niż granice zaskarżenia, gdyż są wyznaczone granicami sprawy administracyjnej, która w tym przepisie rozumiana jest w znaczeniu materialnoprawnym. Tym samym zakresem rozpoznania sądu stają się wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium i w jakim trybie zostały podjęte, a sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa (art. 135 p.p.s.a.). Sąd administracyjny ma obowiązek z urzędu rozpatrzyć, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie przepisu art. 135 p.p.s.a.

Wyrokiem z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3293/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody M. nr [..], uznając, że nie zachodzi w sprawie konieczność przeprowadzenia od początku całego postępowania wywłaszczeniowego z udziałem nowego podmiotu (tj. [..] sp. z o.o.), który stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w toku postępowania wywłaszczeniowego toczącego się przed organem I instancji zakończonego wydaniem decyzji Starosty Powiatu W. Nr [..] z dnia [..] lutego 2016 r. Oznacza to, iż Sąd I instancji orzekając w granicach danej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami obu skarg oraz powołanymi podstawami prawnymi, nie dostrzegł podstaw do uchylenia (zmiany) decyzji Starosty W. z dnia ..] lutego 2016 r. w związku z ewentualnym naruszeniem przepisów prawa. Nakazał za to organowi II instancji ocenę stanowiska [..] sp. z o.o. co do niemożności prowadzenia wobec podmiotu cypryjskiego postępowania wywłaszczeniowego i relacji tego postępowania do postępowania toczącego się w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Sąd stwierdził, iż "organ II instancji nie miał więc podstaw do uchylania zaskarżonej decyzji, lecz winien rozpatrzeć sprawę merytorycznie zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 k.p.a.".

Należy zauważyć także, iż skarga, która zainicjowała postępowanie przed Sądem I instancji zakończone wydaniem wyroku z dnia 24 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2393/16 w swej treści była zbliżona do złożonego w dniu 11 marca 2016 r. odwołania od decyzji z [..] lutego 2016 r. przez poprzednika prawnego [..] sp. z o.o., w którym spółka zarzuciła organowi błędne ustalenie właściciela nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia, pominięcie rzeczywistego właściciela w postępowaniu wywłaszczeniowym i wydanie decyzji orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości oraz przyznaniu w zamian odszkodowania wobec podmiotu, który w dacie orzekania nie był właścicielem wywłaszczonej nieruchomości. Sąd I instancji rozpoznając skargę w sprawie prowadzonej pod sygn. IV SA/Wa 2393/16 musiał więc ocenić decyzje wydane w sprawie przez pryzmat także tych zarzutów.

Słusznie tym samym przyjął Sąd I instancji rozpoznający ponownie tę sprawę, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem prawnym wyrażony wcześniej przez sąd. Prawidłowo uznał, iż wyrok WSA z dnia z dnia 24 marca 2017 r. wydany w sprawie sygn. IV SA/Wa 3293/16 należy czytać w taki sposób, iż zarzuty zawarte w skardze [..] sp. z o.o. w pkt. 2 lit. a – d nie zasługują na uwzględnienie w związku z treścią art. 153 p.p.s.a. Kwestie te zostały bowiem poddane ocenie w toku postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wydaniem prawomocnego wyroku w dniu 24 marca 2017 r. w sprawie sygn. IV SA/Wa 3293/16. Sąd nie dopatrzył się wówczas wad decyzji Starosty W. z dnia [..] lutego 2016 r., które uzasadniałyby jej uchylenie. Ocena prawna wyrażona tym wyrokiem była wiążąca dla organu II instancji. Wojewoda M.i w decyzji z dnia [..] stycznia 2018 r. kierując się wskazaniami sądu co do dalszego postępowania odniósł się do dopuszczalności prowadzenia wobec podmiotu cypryjskiego postępowania wywłaszczeniowego i relacji tego postępowania do postępowania toczącego się w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W związku z utratą ważności operatu szacunkowego uchylił decyzję organu I instancji w zakresie pkt. 3 i orzekł w tym zakresie o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości na rzecz aktualnego właściciela przedmiotowej nieruchomości. W pozostałym zakresie będąc związany oceną prawną wyrażoną wcześniejszym wyrokiem sądu utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Brak jest tym samym podstaw do uwzględnienia zarzutów sformułowanych w pkt 2 lit. a – b skargi kasacyjnej [..] sp. z o.o.

Zarzut naruszenia przepisów § 16 i 15 ust. 3 pkt 1 – 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych przez zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości odpowiadającej stawce minimalnej mimo wyznaczenia rozprawy, skomplikowanego charakteru sprawy, jej wysokiej wartości oraz dużego nakładu pracy pełnomocnika skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z §16 przywołanego powyżej rozporządzenia wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego może zawierać oświadczenie o wysokości kosztów obciążających stronę z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego. W braku takiego oświadczenia, opłatę ustala się w wysokości odpowiadającej stawce minimalnej, chyba że okoliczności określone w § 15 ust. 3 przemawiają za innym jej ustaleniem. Sąd I instancji słusznie uznał, iż sprawa nie należy do kategorii spraw szczególnie skomplikowanych, wymagających nadzwyczajnego nakładu pracy. Dodatkowo zauważyć należy, iż pełnomocnik posługuje się zbliżoną argumentacją w toku całego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W związku z brakiem powyższego oświadczenia radcy prawnego oraz w związku z brakiem okoliczności uzasadniających ustalenie wynagrodzenia w wysokości przewyższających stawkę minimalną w pełni uzasadnione było przyznanie kosztów zastępstwa w wysokości stawki minimalnej.

Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna wniesiona przez [..] sp. z.o.o. nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Miasto [..] nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga ta po częściowym wycofaniu zarzutów ograniczona została do zarzutu naruszenia art. 3 §1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. przez niezasadne uznanie, że decyzja Wojewody M. nr [..] była decyzją wydaną na niekorzyść spółki [..] pomimo tego, że decyzja organu I instancji nie ustalała żadnych uprawnień na rzecz tej spółki

Stosownie do treści art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Powyższy przepis prawa formułuje fundamentalną zasadę, a mianowicie zakaz "reformationis in peius" wskazując jego doniosłość jako gwarancji procesowych praw strony. Innymi słowy, strona składając odwołanie, nie powinna obawiać się, że jej sytuacja prawna pogorszy się wskutek rozpoznania odwołania i wydania nowej decyzji w sprawie (vide: np. Z. Janowicz, Kodeks..., s. 330 i n.; A. Wiktorowska (w:) M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne..., s. 209; A. Skóra, Reformatio in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, s. 57 i n.; W. Taras (w:) K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Kraków 2003, s. 14). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w sprawie zakaz uregulowany w art. 139 k.p.a. ogranicza się tylko do sytuacji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. do sytuacji w której organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (podobnie uchwała NSA z 4.5.1998 r., OSNP 2001, nr 3, poz. 60). Nie jest natomiast naruszony zakaz reformations in peius w sytuacji, gdy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i przekazuje sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (podobnie wyrok NSA z 26.6.2008, II GSK 175/08).

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż organ II instancji wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję z dnia 5 stycznia 2018 r. naruszył przepis art. 139 k.p.a., gdyż orzekła na niekorzyść strony składającej odwołanie. "Niekorzyść", o której mowa w art. 139 k.p.a., polega na zasądzeniu niższego odszkodowania. W decyzji odwoławczej ustalono na rzecz [..] sp. z o.o. kwotę 3.424.206 zł, a w decyzji organu I instancji orzeczona została kwota 3.902.460 zł.

Utrata ważności operatu szacunkowego obligowała organ do sporządzenia nowego operatu. Ustalenie w nowym operacie niższej wysokości odszkodowania nie prowadzi jednak do derogacji normy wynikającej z art. 139 k.p.a. W takiej sytuacji organ wbrew treści operatu musiał orzec o zasądzeniu kwoty wynikającej z poprzedniej decyzji administracyjnej. W przypadku sporządzenia nowego operatu, w którym wysokość odszkodowania ustalona zostałaby na poziomie wyższym niż w poprzedniej decyzji, organ II instancji zobowiązany byłby do orzeczenia wyższej kwoty.

Decyzja Wojewody M. nr [..] była decyzją wydaną na niekorzyść spółki [..] pomimo tego, że decyzja Starosty W. z dnia [..] lutego 2016 r. instancji nie ustalała żadnych uprawnień na rzecz tej spółki. Decyzja organu I instancji była adresowana do [..] sp. z o.o. W związku z przeniesieniem prawa własności nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia na rzecz [..] sp. z o.o., ostatni podmiot wstąpił w miejsce swojego poprzednika. Zmiana podmiotowa, będąca następstwem zbycia przedmiotu wywłaszczenia, oznaczała, iż nowy właściciel wstąpił w miejsce poprzedniego właściciela, w całokształt jego praw i obowiązków materialno - i formalnoprawnych.

Z tych przyczyn na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić skargę kasacyjną wniesioną przez Miasto [..].