Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 667/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 11a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Daria Laskowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ząbkowicach Śląskich na uchwałę Rady Miejskiej w Złotym Stoku z dnia 28 marca 2014 r. nr XXXVI/274/2014 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Złoty Stok w 2014 roku I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 28 marca 2014 r. Rada Miejska w Złotym Stoku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2013 r, Nr 594 ze zm., dalej jako u.s.g.) w zw. z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. jedn. Dz.U. z 2013 r., poz.856, dalej jako u.o.z.) podjęła uchwałę nr XXXVI/274/2014 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Złoty Stok w 2014 r.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Ząbkowicach Śląskich, działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuratorze (t. jedn. Dz.U z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a).

Wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności:

1) art. 11 a ust. 7 u.o.z. przez zaniechanie przekazania projektu uchwały organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Zdaniem Prokuratora, jeżeli na terenie gminy nie działa tego rodzaju organizacja (z siedzibą na terenie gminy), to Wójt powinien zwrócić się o zaopiniowanie projektu programu do tego rodzaju organizacji, która ma siedzibę w najbliższym mieście, bądź której zasięg działania ma większy charakter i dotyczy np. powiatu, województwa. Taka organizacja działa zaś na terenie gminy sąsiedniej w Ząbkowicach Śląskich;

2) art. 41 ust. 1 u.s.g. przez wskazanie, że uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., podczas, gdy ma ona charakter aktu prawa miejscowego, który powinien być wydany na podstawie art. 41 ust. 1 ww. ustawy;

3) art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych (t. jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 1997, poz. 1172 ze zm., w skrócie u.o.a.n.) oraz § 45 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej jako ZPT) przez postanowienie w § 24 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Jako akt prawa miejscowego przedmiotowa uchwała powinna być ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego i powinna wejść w życie 14 dni od ogłoszenia. Argumentując powyższe zarzuty (ad 2 i ad 3) skarżący odwołał się do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, w którym Sąd ten przyjął, że uchwała zawierająca program opieki nad zwierzętami jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera postanowienia generalno-abstrakcyjne oraz postanowienia o charakterze indywidualno-konkretnym. Wystarczy bowiem aby choć jedno postanowienie miało charakter abstrakcyjno-generalny by cały akt miał charakter prawa miejscowego;

4) § 126 ust. 1 pkt 1 lit. a ZPT przez nie zamieszczenie przepisu uchylającego poprzednią uchwałę Rady Miejskiej w Złotym Stoku w przedmiocie programu na rok 2013. W tym względzie autor skargi stwierdził, że aczkolwiek ustawodawca nałożył na organ gminy obowiązek corocznego podjęcia uchwały w zakresie przedmiotowego programu do dnia 31 marca, to nie można przyjąć, że uchwała zawierająca taki program obowiązuje jedynie w roku kalendarzowym (np. do 31 grudnia 2014 r.). Gdyby tak interpretować przepis, to w okresie od 1 stycznia do 31 marca 2015 r. nie obowiązywałby żaden przepis podjętej uchwały. Rady gmin wielokrotnie nie dotrzymują ustawowego terminu i podejmują uchwały po dniu 31 marca. Z tego względu należy przyjąć, że taka uchwała obowiązuje do czasu podjęcia nowej uchwały, dlatego powinna zawierać przepis uchylający poprzednią uchwałę;

5) art. 30 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. przez określenie w § 2 ust. 2 uchwały, że realizatorami programu są "gmina działająca poprzez Urząd Miejski w Złotym Stoku i organizacje pozarządowe, których celem statutowym jest ochrona zwierząt, współpracujące z Urzędem i innymi jednostkami organizacyjnymi Gminy Złoty Stok" podczas gdy faktycznie to organ wykonawczy gminy realizuje swoje zadania przez podjęcie działań prawnych i faktycznych zmierzających do wykonania aktów prawa organu wykonawczego gminy, na co chociażby wskazuje przyjęte w § 23 uchwały postanowienie, że "wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Złotego Stoku;

6) § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U Nr 116, poz. 753) z którego wynika, że wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy – w zależności od treści uchwały zawierającej program. Tymczasem w treści § 8 uchwały Rada pominęła charakter odławiania zwierząt;

7) § 156 ZPT przez odesłanie w § 10 i § 22 uchwały do przepisów obowiązujących aktów prawnych wyższych rzędów ( tj. ustaw i rozporządzeń). Wskazując na powyższe skarżący zauważył, że odesłanie do przepisów, które uzupełniają sprawy normowane daną ustawą, należy wprowadzić tylko w przypadku, gdy jest ono niezbędne. Nie powinno mieć ono zatem miejsca, gdy obowiązek stosowania danych przepisów jest już wyrażony w systemie prawnym, wynika z innych przepisów lub zasad systemu prawa (G. Wierczyński "Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych Komentarz" Oficyna 2009);

8) art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., poprzez nie wskazanie w § 17 uchwały konkretnego gospodarstwa rolnego, w którym będą zapewnione miejsca dla zwierząt gospodarskich, a jedynie powołanie się na możliwość sporządzenia w przyszłości umowy dotyczącej tego zadania z zakładem leczniczym;

9) art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. poprzez zaniechanie w zapisie § 15 pkt 1, § 16 oraz § 19 uchwały konkretnego podmiotu świadczącego usługi z zakresu medycyny weterynaryjnej, zapewniającego opiekę zwierzętom rannym na skutek zdarzeń drogowych oraz prowadzącego zabiegi sterylizacji, kastracji, znakowania i usypiania ślepych miotów (dot. kotów wolnożyjących), a posłużenie się tylko określeniem "Gmina zapewnia, na podstawie umowy z lekarzem weterynarii, całodobową opiekę weterynaryjną dla zwierząt, które uczestniczyły w zdarzeniu drogowym i z tego powodu wymagają leczenia bądź uśpienia";

10) art. 11a ust. 5 u.o.z. polegające na pominięciu w § 21 uchwały wysokości zabezpieczonych środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań wskazanych w uchwale, gdy tymczasem z treści tego przepisu ustawy wynika jednoznacznie, że organ stanowiący gminy jest zobowiązany w uchwale wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na cel określony w programie, gdyż ustawodawca posłużył się sformułowaniem "wskazanie środków finansowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Złotym Stoku wniosła o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność podnosząc generalnie, że brak wskazania żądanych zapisów w treści zaskarżonej uchwały pozostaje skutkiem niezależnych od Gminy Złoty Stok okoliczności faktycznych (brak zainteresowania podmiotów zawarciem stosownych umów), a ponadto brakiem regulacji prawnych nakładających wprost obowiązek zawarcia umów z podmiotami, które będą realizować Program (za wyjątkiem wyraźnego obowiązku wskazania gospodarstwa rolnego). Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazano, iż:

1) nie znajduje uzasadnienia zarzut zaniechania przekazania przez Burmistrza Złotego Stoku projektu w/w uchwały do zaopiniowania podmiotom wskazanym w art. 11 a ust. 7 pkt 2 u.o.z., albowiem na obszarze Gminy Złoty Stok nie działają organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Wobec powyższego Burmistrz Złotego Stoku nie miał faktycznych możliwości wykonania dyspozycji w/w przepisu, które nie dotyczy dowolnych organizacji, lecz tylko takich, które działają na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego;

2) także zarzut naruszenia przepisu art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n. pozostaje chybiony. Brak jest podstaw prawnych, które pozwalałyby traktować uchwały o charakterze programów jak akty prawa miejscowego. Powyższe znajduje potwierdzenie także w obowiązującej praktyce stosowania prawa na obszarze Województwa Dolnośląskiego. W Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego nie są publikowane tego rodzaju uchwały, co znajduje akceptację ze strony organu nadzoru - Wojewody Dolnośląskiego. Gdyby faktycznie przedmiotowa uchwała należała do kategorii aktów prawa miejscowego, to z pewnością już w miesiącu jej podjęcia interweniowałby Wojewoda Dolnośląski poprzez wydanie stosowanego rozstrzygnięcia nadzorczego;

3) nie został naruszony również § 126 ust. 1 pkt 1 lit. a ZPT. Brak jest potrzeby uchylenia poprzedniej uchwały Rady Miejskiej w Złotym Stoku w przedmiocie Programu na rok 2013, albowiem wskazany akt prawny dotyczy jedynie konkretnego roku kalendarzowego i nie obejmuje kolejnych, następujących po danym roku lat. Ponadto wskazany przepis dotyczy rozporządzeń, a nie aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym takich jak zaskarżona uchwała Gminy Złoty Stok;

4) wbrew twierdzeniom Skarżącego nie został naruszony także art. 30 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że jej wykonanie powierza się Burmistrzowi Złotego Stoku, a nie innym organom lub podmiotom. Powyższe z pewnością nie stoi na przeszkodzie wskazaniu jakie instytucje będą na mocy przepisów ustawy o ochronie zwierząt realizować cele Programu przy współdziałaniu z organem wykonawczym Gminy Złoty Stok;

5) nie doszło do naruszenia § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, albowiem charakter odławiania zwierząt został uregulowany w treści zaskarżonej uchwały, tj. w § 8 w/w uchwały w którym wskazano, że odławianie bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Złoty Stok będzie przeprowadzone "w miarę potrzeb", a zatem nie będzie wykonywane stale, ale jedynie okresowo;

6) nie został naruszony przepis § 156 ZPT wskutek odesłania w treści przepisu §10 i § 22 uchwały do przepisów właściwego rozporządzenia. Przepis § 156 w/w rozporządzenia wprost dopuszcza stosowanie rodzaju zabiegów legislacyjnych celem osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych. Zresztą sam ustawodawca często wskazaną technikę legislacyjną wykorzystuje, przykładowo w przepisie art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t. jedn.: Dz. U. 2011 r. Nr 45 poz. 236 ze zm.). Wobec powyższego trudno zarzucać gminnemu organowi stanowiącemu, że wykorzystuje te same instrumenty techniki legislacyjnej co ustawodawca sejmowy;

7) brak wskazania gospodarstwa rolnego w treści przepisu § 17 zaskarżonej uchwały był wynikiem braku zainteresowania uprawnionych w tym zakresie gospodarstw rolnych, a tym samym brakiem faktycznych możliwości nawiązania w tym zakresie umowy już na etapie uchwalania programu;

8) zgodnie z treścią art. 11 a ust. 2 pkt 8 u.o.z., obowiązkowe było zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; z przepisu tego nie wynika obowiązek wskazania podmiotu świadczącego w tym zakresie usługi już w treści uchwały. Co więcej zapis taki byłby niedopuszczalny, albowiem bezpośrednio skutkowałby naruszeniem zakresu kompetencji Burmistrza Złotego Stoku, który jest uprawniony do podejmowania samodzielnych decyzji dotyczących przyjęcia konkretnych rozwiązań służących zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej dla zwierząt, które doznały urazów wskutek wypadków drogowych. Powyższe dotyczy również braku obowiązku wskazania w treści Programu podmiotu prowadzącego zabiegi sterylizacji, kastracji, znakowania i usypiania ślepych miotów kotów wolnożyjących;

9) wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu wynika z uchwały budżetowej na 2014 r., a zatem zainteresowani mogą się z powyższym zapoznać na podstawie opublikowanej m.in. w BIP uchwale budżetowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części.

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Kontroli tutejszego Sądu podlegała uchwała Rady Miejskiej w Złotym Stoku z dnia 28 marca 2014 r. (Nr XXXVI/274/2014) w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Złoty Stok w 2014 r.

Rada Miejska w Złotym Stoku jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały wskazała na art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a u.o.z.

Przypomnieć trzeba, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 u.o.z. zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, winna corocznie do dnia 31 marca, w drodze uchwały, określić program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz

zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten powinien obejmować zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z., do których należą: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). W programie rada gminy musi zamieścić wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób ich wydatkowania, które w całości ponosi gmina (ust. 5). Projekt programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), który najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, przy czym podmioty te, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, wydają opinie o projekcie, z tym zastrzeżeniem, iż niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust. 6-8).

Mając na uwadze przywołane regulacje stwierdzić należy, że organ stanowiący gminy podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych ww. przepisach. Rada gminy jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia celowościowa art. 11a u.o.z., którą należy interpretować w powiązaniu z art. 11 u.o.z prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji określonych w nich zadań własnych gminy, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Uchwała podejmowana na podstawie art. 11 a u.o.z. powinna zatem zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1 -8 jako obligatoryjne ze skonkretyzowaniem ich treści. Program winien wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, konkretne podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, jak również wielkość środków

finansowych przeznaczonych na jego realizację i sposób ich wydatkowania. Za skonkretyzowaniem treści Programu przemawia także krótki - roczny - termin obowiązywania Programu. Zasadne jest więc dostosowanie go do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku a nie nadawanie programowi charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 247/14; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 389/14 CBOSA, nsa.gov.pl). W orzecznictwie akcentuje się, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące zadania. Zatem nie wskazanie konkretnego gospodarstwa rolnego, w którym będą zapewnione miejsca dla zwierząt gospodarskich, czy też danych podmiotu świadczącego usługi z zakresu medycyny weterynaryjnej (w tym określenie adresu), uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu.

Dokonując oceny niniejszej uchwały w kontekście przedstawionych wyżej regulacji i uwag, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił w pierwszej kolejności zarzut Prokuratora Rejonowego co do naruszenia zaskarżonym aktem art. 11a ust. 5 u.o.z. przez brak uregulowania w uchwalonym programie informacji o wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, a zwłaszcza stanowisko, że odwołanie się w § 21 uchwały do budżetu gminy nie można uznać za realizację normy kompetencyjnej z art. 11a ust. 5 u.o.z.

W tym zakresie zwrócić należy uwagę na aktualną treść tego przepisu, wprowadzoną ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 230, poz. 1371), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Wymieniony przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. zobowiązuje rady gminy, w celu wypełnienia obowiązku określonego w art. 11 ust. 1, tj. zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, do przyjęcia uchwały, corocznie do dnia 31 marca, w sprawie programu opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 5 tego przepisu wskazano, że: "programu zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków". Wymaga podkreślenia, że użyte sformułowanie "program zawiera" wskazuje na konieczność zamieszczenia wymienionego elementu w treści uchwalanego przez organ gminy programu, gdyż odnosi się do obligatoryjnego składnika tego programu. Jest więc normą o charakterze iuris cogentis i jego pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością takiego aktu. Dokonując dokładnej analizy treści załącznika do przedmiotowej uchwały Skład orzekający w niniejszej sprawie nie miał wątpliwości, iż odwołanie się w § 21 uchwały do budżetu gminy nie można uznać za realizację normy kompetencyjnej, gdyż nie doszło do wskazania określonej kwoty pieniężnej przeznaczonej na realizację programu.

Dalsza analiza treści niniejszej uchwały prowadzi do wniosku, że gminny prawodawca zaniechał wskazania konkretnego podmiotu dokonującego odławiania zwierząt, podania nazwy i adresu schronisk, do których mają trafić odłowione zwierzęta bezdomne oraz mają być przeprowadzane sterylizacje i kastracje zwierząt, jak też dokonywane przez lekarza weterynarii usypianie ślepych miotów zwierząt, podobnie nie podał danych tego lekarza, który na podstawie zawartej umowy sprawować miałby całodobowa opiekę weterynaryjna dla zwierząt, które uczestniczyły w zdarzeniu drogowym i z tego powodu wymagają leczenia lub uśpienia.

Jak już wcześniej zwrócono uwagę program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności winien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazanie co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Wobec tego, w przedmiotowym programie wskazane powinno być nie tylko konkretne schronisko celem zapewnienia bezdomnym zwierzętom w nim miejsca, czy też gospodarstwo rolne w którym zapewnione będą miejsca dla zwierząt gospodarskich ale także konkretny podmiot, który będzie zajmował się odławianiem zwierząt bezdomnych (jeżeli nie robi tego schronisko) z podaniem jego nazwy i adresu. Jeżeli będzie robić to schronisko to również powinno być to precyzyjnie zaznaczone w programie. Podobnie w tym względzie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13 stwierdzając " (...) dla zrealizowania zadań gminy w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami konieczne jest m.in. zapewnienie takim zwierzętom, w razie ich odławiania, miejsca w schronisku, zapewnienie obligatoryjnej kastracji lub sterylizacji w schronisku dla zwierząt, usypianie ślepych miotów. (...)". Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że to właśnie w Programie powinien zostać określony sposób zapewnienia przedmiotowej opieki - a nie - jak uważa organ gminny - przez późniejsze podjęcia działań przez nieokreślone w programie podmioty. Wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 11 a ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 7 i pkt 8 u.o.z. nie może być uzależnione od ewentualnego podpisania umów z nieodookreślonymi podmiotami. Powyższe, w ocenie Sądu, w sposób istotny narusza wskazany powyżej przepisy ustawy, bowiem wymóg zapewnienie opieki może być realnie spełniony tylko i wyłącznie w sytuacji gdy schronisko czy gospodarstwo rolne istnieją i są wskazane w programie, podobnie jak lekarz weterynarii prowadzi swoją praktykę zawodową i może świadczyć określone usługi weterynaryjne, gdyż tylko takim podmiotom można powierzyć realizację zadania wynikającego z tych przepisów. Sąd nie kwestionuje przy tym, że wyłonienie tych podmiotów należy do zadań własnych organu wykonawczego, nie mniej jednak powinno to nastąpić co najmniej na etapie opracowania projektu programu Nie wyłonienie takich podmiotów powoduje, że zadania nałożone na gminę nie mogłyby być zrealizowane.

Podzielić należy także zgłoszony przez Prokuratora zarzut odnoszący się do § 10 i § 22 uchwały. Zawarcie w nich zapisów stanowiących w istocie odesłanie do aktów wyższego rzędu, które w danym przypadku powinny być stosowane, stoi w sprzeczności z hierarchicznym system źródeł prawa wynikającym z Konstytucji. Takie zapisy są zbędne, gdyż wymóg stosowania w danej sytuacji odpowiedni regulacji w zakresie zamówień publicznych, czy też organizacji pożytku publicznego wynika wprost z aktów rangi ustawowej. Podobnie wskazane w § 10 rozporządzenie wykonawcze w sposób powszechny reguluje zasady odławiania bezdomnych zwierząt bez konieczności przywoływania go w treści uchwały.

Trafny okazał się także zarzut Prokuratora Rejonowego w Ząbkowicach Śląskich wskazujący na brak zaopiniowania projektu uchwały przez organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona zwierząt. Zdaniem Sądu, niezasięgnięcie opinii organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy, stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W literaturze wskazuje się, że nie poddanie zaopiniowaniu projektu omawianej uchwały właściwym organizacjom społecznym (jak również innym podmiotom określonym w art. 11a ust. 7 ustawy), a tym samym pozbawienie tych podmiotów uprawnienia przedstawienia własnej opinii powoduje, że uchwalenie aktu normatywnego następuje z pominięciem ustawowych wymogów proceduralnych, co z kolei stanowi istotne naruszenie prawa (por. J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego – na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka, Nr 4(29)/2012, s. 42).

Nie jest wystarczający podnoszony przez organ wykonawczy gminy argument, że na obszarze Gminy Złoty Stok nie działają tego rodzaju organizacje społeczne, co zwalnia gminę z obowiązku opiniowana uchwały. Za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar. W tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia. Ponadto, należy zgodzić się ze stanowiskiem, że to na organie gminy spoczywa obowiązek ustalenia, czy podmioty wskazane przez ustawodawcę obejmują swoim zakresem działania daną gminę. Ma on więc obowiązek ustalenia zasięgu działania tych podmiotów, bądź definitywne ustalenie, że teren gminy nie jest objęty działaniem podmiotów spełniających przesłanki ustawowe - jest to jedyna sytuacja, w której gmina będzie zwolniona z obowiązku zasięgnięcia opinii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 478/13, CBOIS nsa.gov.pl). Tymczasem w niniejszej sprawie – jak podaje skarżący – w Ząbkowicach Śląskich działa organizacja, która ma większy zasięg działania obejmujący również Gminę Złoty Stok. Nie można w tym miejscu nie wspomnieć, że działają także organizacje ochrony zwierząt, które swoim zasięgiem obejmują teren całego kraju, a tym samym i przedmiotową Gminę.

Zgodzić się należy także z Prokuratorem, co do wadliwości zapisu zawartego w § 2 ust. 2 uchwały, że realizatorami programu jest Gmina działająca przez Urząd Miejski w Złotym Stoku i organizacje pozarządowe. Przepisy art. 11a ust. 1 -5 u.o.z. nie zawierają bowiem normy prawnej, która dawałaby radzie gminy kompetencje do określenia w programie kto jest jego realizatorem. Ta kwestia wynika z przepisów rangi ustawowej. Zgodnie z art. 11 u.o.z. zadaniem własnym gminy jest zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnych oraz ich wyłapywanie. Rada gminy obowiązek w tym zakresie wypełnia przez uchwalenie programu określonego w art. 11a u.o.z. Już zatem z przepisów ustawowych wynika, że realizacja powyższego zadania przypisana została gminie. Sposób realizacji przez gminę przypisanych jej zadań publicznych określa zaś u.s.g (art. 8, art. 9) oraz przepisy szczególne, w tym przypadku u.o.z (por. art. 11 a ust. 3). Natomiast kwestia wykonania uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa, z mocy ustawy, przyznana została wójtowi gminy (art. 30 u.s.g), który wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu gminy (art. 33 u.s.g). Rada nie ma więc także kompetencji do przypisania w uchwale zadań i obowiązków do podmiotu organizacyjnie podlegającemu organowi wykonawczemu.

Zasadne są także zarzuty skargi prokuratorskiej wskazujące na uchybienia w § 8 uchwały ze względu na brak określenia w nim czasookresu odławiania zwierząt, w związku z brzmieniem § 2 rozporządzenia w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, według którego wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy, w zależności od treści uchwały o której mowa w art. 11 ust. 3 u.o.z. (ten ostatni przepis odsyła natomiast do art. 11a ww. ustawy). Należy zgodzić się ze skarżącym, że zapis o odławianiu zwierząt prowadzonym w miarę potrzeby, zastosowany w uchwale, nie mieści się pojęciu odławiania stałego ani okresowego.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi Prokuratora wiążących się z charakterem prawnym przedmiotowego aktu jako aktu prawa miejscowego. Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie charakter przedmiotowej uchwały jako aktu prawa miejscowego jest dyskusyjny. Sądowi znane są oczywiście orzeczenia kwalifikujące uchwałę zawierającą program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jako akt prawa miejscowego, jednak skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w dotychczasowych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – znajdujące wsparcie również w orzeczeniach innych sądów administracyjnych - że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego i zaliczany jest do aktów planowania, będących aktem prawa wewnętrznego (wyrok WSA we Wrocławiu z 6 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Wr 686/12, z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 410/14, wyrok z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 430/14, wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 listopada 2013 r., sygn. akt SA/Bd 887/13, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 514/14)

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 u.s.g., albowiem nie zawiera norm

abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz ma charakter programowy i zadaniowy. Zgodnie z językową definicją słowa "program", jest to plan zamierzonych czynności, przedsięwzięć itp., czy też założenia, postulaty i cele jakiejś działalności (zob. Słownik języka polskiego PWN, sjp.pwn.pl). W tym znaczeniu w rozpatrywanej sprawie program przede wszystkim powinien konkretyzować sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Powyższe przemawia za tym, że uchwalony program (w formie załącznika do uchwały) nie jest więc aktem prawa miejscowego. Dalej należy zwrócić uwagę, że analiza przepisów zaskarżonej uchwały, jak i samego programu, prowadzi do wniosku, że z żadnego z przepisów nie można by było wyprowadzić norm prawnych o charakterze ogólnym (abstrakcyjnych i generalnych) stanowiących prawo miejscowe. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wskazanie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych, okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę z żadnego z przepisów zaskarżonego aktu nie mógłby podmiot zewnętrzny wobec organów Gminy Złoty Stok wyprowadzić normy, która by go wiązała, nakładała na niego jakiś obowiązek, albo dawałaby mu uprawnienie. Tylko bowiem w takim wypadku można byłoby mówić o akcie prawa miejscowego. Nadto należy mieć na uwadze, że sama ustawa o ochronie zwierząt wymienionego programu do źródeł prawa (aktów prawa miejscowego) nie zalicza.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwała określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem skierowanym do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów, nie zawiera natomiast norm abstrakcyjnych, generalnych, adresowanych do podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną organów gminy. Omawiana uchwała nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach podmiotów, tworzących wspólnotę samorządową, nie jest skierowana do mieszkańców gminy, lecz jest aktem prawnym konkretyzującym zadania i sposoby ich realizacji przez gminę, zmierzającym do osiągnięcia celów ustawowych. Ma ona charakter zadaniowy. Przedmiotowy program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy (por. np. wyroki NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13; z dnia 24 stycznia 2012, sygn. akt I OSK 1865/11; z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1172/10; wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 649/13; z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 478/13; z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 315/13; z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 570/12; z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 628/12; z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 686/12; z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 548/12; z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 633/12; z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 621/12; z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 504/12; wyroki WSA W Gliwicach z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 548/12; z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 851/12; wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 463/12; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 487/12).

Przyjmując zatem stanowisko, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, należy też w konsekwencji stwierdzić niezasadność zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów wynikających z rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, gdyż nie znajdują one zastosowania wobec uchwał jednostek samorządu terytorialnego, które są aktami wewnętrznymi.

Reasumując stwierdzić należy, że wniesiona w niniejszej sprawie żądanie stwierdzenia nieważności całej uchwały okazało się uzasadniona, bez względu na fakt, że Sąd nie podzielił kilku z podniesionych zarzutów. Generalnie stwierdzić należało, że zakwestionowana uchwała nie wyczerpuje wszystkich kwestii w zakresie upoważnienia ustawowego przekazanego do uregulowania radzie gminy w art. 11a u.o.z. oraz narusza tryb jej podejmowania ze względu na brak wymaganej opinii organizacji społecznej, której celem statutowym jest ochrona zwierząt. Już tylko wskazane naruszenia prawa, niezależnie od innych opisanej wcześniej naruszeń, należy traktować jako istotne naruszenie prawa, co wobec treści art. 147 § 1 u.p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. prowadzić musiało do stwierdzenia jej nieważności w całości.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania art. 152 u.p.p.s.a.