Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 784/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art.5 ust.1 pkt15, art.10, art.21 ust.1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania pomocy na zalesianie i odmowa przyznania pomocy na zalesianie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 lutego 2011 r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I SA/Gd 784/11

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 26 maja 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., nr 98, poz.634 ze zm.), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 lutego 2011 r., nr [...], którą odmówiono przyznania skarżącemu W.K. płatności z tytułu wsparcia na zalesienie oraz premii pielęgnacyjnej oraz uchylił w całości decyzję ostateczną Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 6 lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie przyznania skarżącemu pomocy na zalesianie z tytułu wsparcia na zalesienie i premii pielęgnacyjnej i orzekł o odmowie jej przyznania.

Podstawą rozstrzygnięcia Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa był następujący stan faktyczny:

skarżący, działając jako rolnik, wystąpił w dniu 30 września 2008 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) z wnioskiem o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2008, w którym zadeklarował działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni całkowitej 13,98 ha wnioskując o płatność na wsparcie na zalesienie (z podziałem na drzewa iglaste – 0,2450 ha i liściaste – 2,2050 ha) i premię pielęgnacyjną do powierzchni 2,45 ha. Do wniosku dołączył kopię Planu zalesienia wraz z załącznikami: wypisem z rejestru gruntów, zaświadczeniem Wójta Gminy z dnia 21 września 2008 r., że działka o numerze ewidencyjnym [...] przeznaczona jest pod obszar użytków rolnych i tereny leśne, oświadczeniem rolnika w przedmiocie zgodności powierzchni działki wskazanej do zalesienia z powierzchnią zadeklarowaną we wniosku do Nadleśniczego Nadleśnictwa w sprawie sporządzenia Planu zalesień, mapą informacyjną sporządzona przez uprawnionego geodetę, na której zaznaczono powierzchnię przeznaczoną do zalesienie oraz wykazem zmian gruntowych.

W dniu 25 listopada 2008 r. skarżący złożył zmianę do wniosku wraz z korektą Planu zalesienia. Zmiany dotyczyły powierzchni grup zadeklarowanych do płatności na wsparcie na zalesienie, tj. iglaste na 0,25 ha oraz liściaste na 2,20 ha.

Oświadczenie skarżącego o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem nadleśniczego potwierdzające wykonanie zalesienia zgodnie z planem zalesienia wpłynęło do organu w dniu 29 grudnia 2008 r.

Decyzją ostateczną z dnia 6 lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu płatność w łącznej wysokości 7.425,50 zł, w tym z tytułu wsparcia na zalesienie w wysokości 4.363 zł oraz premii pielęgnacyjnej w wysokości 3.062,50 zł.

Przeprowadzona w dniu 17 lutego 2010 r. w gospodarstwie skarżącego kontrola wykazała, że powierzchnia działki przeznaczonej do zalesienia wynosi 1,77 ha, nie zaś jak zadeklarowano we wniosku – 2,45 ha.

W związku z powyższymi ustaleniami Kierownik Biura Powiatowego ARiMR postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2010 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 6 lutego 2009 r.

W wyniku przeprowadzonego postępowania co do przesłanek wznowienia organ stwierdził, że w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i decyzją z dnia 18 maja 2010 r., nr [...] uchylił własną decyzję ostateczną z dnia 6 lutego 2009 r. i odmówił skarżącemu przyznania pomocy na zalesienie.

Zgodnie z art. 16 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006 r.), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności zalesieniowej a powierzchnią stwierdzona przekracza 30% lecz nie więcej niż 50%, nie przyznaje się pomocy. Na podstawie protokołu z czynności kontrolnych ustalono zaś, że różnica pomiędzy stwierdzoną powierzchnią objętą sukcesją naturalną a powierzchnia zadeklarowana we wniosku wynosi 38,418079%.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazał, że stwierdzona w wyniku kontroli różnica powierzchni nie wynikała z jego winy. Wyjaśnił, że występując do uprawnionego geodety o dokonanie pomiaru gruntu przeznaczonego do zalesienia zwracał uwagę, że jego powierzchnia wynosi około 1,7-1,8 ha. Podniósł, że nie zgadzał się z ustaloną przez geodetę w wyniku pomiaru powierzchnią gruntu, tj. 2,45 ha, jednakże jego wątpliwości nie zostały wzięte pod uwagę. Nadmienił, że przed dokonaniem pomiaru zamierzał także zalesić dodatkowe 0,5 ha, ale po dokonaniu pomiaru odstąpił od tego, gdyż wówczas łączna zadeklarowana powierzchnia gruntu do zalesienia oraz powierzchnia gruntu do dopłat bezpośrednich przekraczałaby powierzchnię całkowita działki ewidencyjnej.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR) decyzją z dnia 22 października 2010 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 maja 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 18 czerwca 2007 r. (Dz. U. Nr 114, poz. 786 ze zm.) oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, którego przepisy mają zastosowanie w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r., co wynika wprost z art. 86 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora win (Dz. Urz. L 316 z 2.12.2009 r. ze zm.).

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że po przeprowadzeniu kontroli na miejscu i ustaleniu nieprawidłowości co do zadeklarowanej i rzeczywistej powierzchni działki przeznaczonej do zalesienia, skarżący zwrócił się z prośbą o umożliwienie mu dokonania korekty do planu zalesienia poprzez dołączenie gruntu o powierzchni 0,5 ha, znajdującego się na działce ewidencyjnej nr [...]. Zatem – zdaniem organu odwoławczego – intencją skarżącego była zmiana wniosku polegająca na dodaniu 0,5 ha działki przeznaczonej do zalesienia oraz jednoczesne wycofanie go w części poprzez pomniejszenie zadeklarowanej części działki o 0,68 ha, tj. różnicę pomiędzy 2,45 ha i 1,77 ha. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji zobowiązany był do ustosunkowania się do żądania skarżącego i rozpatrzenia jego wniosku zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, czego nie uczynił.

Organ odwoławczy podkreślił, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie rozważył kwestii możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r., który stanowi, że obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1 nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Z akt sprawy wynika, że załączona przez skarżącego do planu zalesienia mapa informacyjna sporządzona została przez uprawnionego geodetę. Zgodnie z przepisami mapa do planu zalesienia sporządzana jest przez osobę posiadającą w tym zakresie uprawnienia zawodowe i – w przypadku planowanego zalesienia części działki ewidencyjnej lub zalesienia gruntów inne niż rolne – musi zawierać: granice gruntów przewidzianych do zalesienia, granice oraz powierzchnie gruntów w poszczególnych klasach gleboznawczych, łączną powierzchnię gruntów przewidzianych do zalesienia. W konsekwencji skarżący we wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie uwzględnił powierzchnię gruntu, która wynikała z pomiarów dokonanych przez uprawnionego geodetę.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 3 lutego 2011 r. odmówił skarżącemu przyznania płatności z tytułu wsparcia na zalesienie i premii pielęgnacyjnej.

Organ pierwszej instancji stwierdził bowiem, że różnica pomiędzy ustaloną powierzchnią objętą sukcesją naturalną a powierzchnią zadeklarowaną we wniosku wynosi 38,418079%, co w myśl art. 16 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. skutkuje odmową przyznania pomocy. Poinformował także skarżącego o konieczności zwrotu nienależnie pobranej płatności. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), art. 16 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r., § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 48, poz. 390).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że stosownie do § 9 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. rolnik może dokonać zmiany złożonego wniosku o pomoc w wyniku której nastąpi zwiększenie pomocy na zalesianie, do dnia poprzedzającego dzień, w którym zostało mu doręczone postanowienie lub do dnia poprzedzającego dzień, w którym został on powiadomiony przez Agencję o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Kontrola stwierdzająca nieprawidłowości przeprowadzona została w gospodarstwie skarżącego w dniu 17 lutego 2010 r. Zmianę do wniosku o przyznanie pomocy skarżący złożył w dniu 27 grudnia 2010 r., a zatem po upływie terminów określonych w powołanym przepisie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. Podniósł zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. Podkreślił, że organ drugiej instancji zobowiązał Kierownika Biura Powiatowego ARiMR do oceny powoływanych przez skarżącego okoliczności braku zawinienia skarżącego w powstaniu nieprawidłowości, tj. zadeklarowanie powierzchni gruntów do zalesienia zgodnie z pomiarami dokonanymi przez uprawnionego geodetę. Skarżący zwrócił także uwagę, że w obrocie prawnym wciąż pozostaje decyzja ostateczna z 6 lutego 2009 r., którą przyznano mu wnioskowaną pomoc.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżoną decyzją uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 3 lutego 2011 r., którą odmówiono przyznania skarżącemu płatności z tytułu wsparcia na zalesienie oraz premii pielęgnacyjnej oraz uchylił w całości decyzję ostateczną Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 6 lutego 2009 r. w przedmiocie przyznania skarżącemu pomocy na zalesianie z tytułu wsparcia na zalesienie i premii pielęgnacyjnej i orzekł o odmowie jej przyznania.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy omówił przesłankę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazując, że wznawia się postępowanie, gdy ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji, są istotne dla sprawy i nowe (nieznane organowi w dniu wydania decyzji). Za taką zaś okoliczność uznać należy nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli w gospodarstwie skarżącego dotyczące zadeklarowanej i rzeczywistej powierzchni gruntów do zalesienia. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 150 k.p.a. organem właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie zmiany złożonego przez skarżącego wniosku o pomoc. Organ ustalił, że wniesiona przez skarżącego zmiana, która dotyczy działki rolnej B o powierzchni 0,5 ha, na której znajduje się kolejny kompleks przeznaczony do zalesienia, wniesiona została w jednym wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie (sporządzonym na podstawie planu zalesienia i aneksu do niego). W świetle obowiązujących regulacji plan zalesienia powinien obejmować grunty graniczące ze sobą, tworzące jeden kompleks przeznaczony do zalesienia (§ 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 marca 2009 r.). W rozpatrywanej sprawie występują zaś dwa kompleksy do zalesienia (w pierwotnym wniosku skarżący zadeklarował działkę rolną A). Zatem przepisy nie przewidują możliwości zmiany złożonego wniosku, który dotyczy przyznania pomocy do dwóch kompleksów w jednej deklaracji. Nadto, wniosek o przyznanie pomocy do działki rolnej B o powierzchni 0,5 ha został złożony po terminie przewidzianym w § 9 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r.).

Następnie odniósł się do możliwości zastosowania art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. Wskazał, że wprawdzie organ pierwszej instancji nie doniósł się do tej kwestii, w związku z czym nie sposób ustalić czy rozpatrzył sprawę biorąc pod uwagę ten jej aspekt. Wyjaśnił przy tym, że decyzją z dnia 22 października 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie został zobligowany do zastosowania powołanego przepisu, a jedynie poinformowany przez organ odwoławczy o konieczności zbadania, czy może mieć on zastosowanie w sprawie. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że z dokonanych ustaleń stanu faktycznego wynika, że skarżący wiedział, że zgłoszony przez niego do zalesienia areał nie może wynosić 2,45 ha, a mimo to grunty o takiej powierzchni zadeklarował we wniosku. Potwierdza to okoliczność, którą podnosił w toku postępowania, że informował geodetę, że działka do zalesienia według jego wiedzy może wynosić około 1,7-1,8 ha. W ocenie organu skarżący mógł zachować należytą staranność i uniknąć stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości poprzez zadeklarowanie do zalesienia faktycznej powierzchni gruntu, tj. 1,77 ha. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę na oświadczenie złożone przez skarżącego w sekcji XII wniosku o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń.

Organ odwoławczy wskazał również, że pomimo stwierdzonych uchybień jakich dopuścił się organ pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej celem ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji. Nie zaistniały także przesłanki do zlecenia uzupełnienia postępowania organowi pierwszej instancji.

W tak ustalonym stanie faktycznym Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał, że skarżący nie wykazał, że nie jest winien stwierdzonej nieprawidłowości, zatem brak jest podstaw do odstąpienia od obniżek i wyłączeń przewidzianych w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. Z tych względów uchylił w całości decyzję ostateczną Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 6 lutego 2009 r. i odmówił skarżącemu przyznania pomocy na zalesienie.

Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił skarżącemu, że roszczeń związanych z nierzetelnym sporządzeniem mapy informacyjnej przez geodetę może dochodzić przed sądem cywilnym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł W. K. żądając jej uchylenia w całości. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów o wznowieniu postępowania, art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 139 k.p.a., a także zarzucił, że zaskarżona decyzja nie zawiera kompletnej podstawy prawnej. Ponownie wskazał, że o braku jego zawinienia świadczy fakt, że to uprawniony geodeta popełnił błąd w pomiarach gruntu i mimo, że skarżący zgłaszał do wykonanych pomiarów zastrzeżenia, nie zostały one uwzględnione. Podkreślił, że w postępowaniu o przyznanie pomocy do zalesienia zobowiązany był do przedstawienia dokumentu sporządzonego przez uprawnionego geodetę. Przy czym osoba geodety został mu narzucona, nie mógł sam dokonać jej wyboru. W ocenie skarżącego okoliczności te wskazują, że nie może ponosić on skutków stwierdzonych nieprawidłowości w sytuacji gdy nieprawidłowości te powstały wskutek jego niezawinionego działania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

I.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że organ administracji dopuścił się takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR podjęte zostało bowiem z naruszeniem art. 150 § 1 k.p.a., art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 i 2 k.p.a., art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.

II.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, którą uchylił w całości dwie decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR:

- decyzję z dnia 3 lutego 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu płatności z tytułu wsparcia na zalesienie oraz premii pielęgnacyjnej oraz

- decyzję ostateczną z dnia 6 lutego 2009 r. w przedmiocie przyznania skarżącemu pomocy na zalesianie z tytułu wsparcia na zalesienie i premii pielęgnacyjnej i orzekł o odmowie przyznania tej pomocy skarżącemu.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 6 lutego 2009 r. Do organu w dniu 3 marca 2010 r. wpłynął raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącego, w którym stwierdzono, że zadeklarowana we wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie powierzchnia gruntu różni się od powierzchni zmierzone podczas kontroli. W wyniku wznowienia postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w związku z czym decyzją z dnia 18 maja 2010 r. uchylił własną decyzję ostateczną z dnia 6 lutego 2009 r. i odmówił skarżącemu przyznania pomocy na zalesianie.

Decyzja organu pierwszej instancji została uchylona w całości przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 22 października 2010 r., którą jednocześnie przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.

Co istotne organ odwoławczy zobowiązał Kierownika Biura Powiatowego ARiMR do rozstrzygnięcia dwóch kwestii, tj. rozpatrzenia wniesionej przez skarżącego zmiany wniosku polegającej na dodaniu 0,5 ha działki przeznaczonej do zalesienia i jednoczesne wycofanie go w części poprzez pomniejszenie zadeklarowanej części działki o 0,68 ha, tj. różnicę pomiędzy 2,45 ha i 1,77 ha oraz rozważenia możliwości zastosowania w sprawie art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r., który wyłącza zwrot przyznanej pomocy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 3 lutego 2011 r. odmówił skarżącemu przyznania pomocy na zalesienie. W tym miejscu zauważyć należy, że w powołanej podstawie prawnej nie został wymieniony żaden z przepisów regulujących wznowienie postępowania. Nadto, treść uzasadnienia decyzji wskazuje, że organ pierwszej instancji rozpatrzył jedynie – zgodnie z zaleceniami organu wyższej instancji – wniesioną przez skarżącego zmianę wniosku, informując przy tym skarżącego o konieczności zwrotu przekazanej płatności jako nienależnej.

W tak ustalonym stanie faktycznym Sąd stwierdza, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym pozostawała decyzja ostateczna Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Postępowanie, które zostało wznowione przez ten organ postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2010 r. nie zostało bowiem zakończone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sposób, o którym mowa w art. 151 k.p.a.

Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Organem właściwym, jak już wskazano, był Kierownik Biura Powiatowego ARiMR.

Tym samym uznać należało, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie będąc organem uprawnionym do wznowienia postępowania wydał decyzję, w której uchylił dotychczasową decyzję ostateczną i wydał nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Nie może budzić wątpliwości, że w niniejszej sprawie organem właściwym do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. był wyłącznie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji.

Zdaniem Sądu takie działanie organu narusza także określoną w art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, na której oparte jest również postępowanie w sprawie wznowienia, którego przedmiotem jest weryfikacja decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu zwykłym. Warto przypomnieć, że zasada dwuinstancyjności postępowania jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnie 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), który stanowi, że: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa." Zgodnie z tą zasadą każda sprawa indywidualna rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2004, s. 559).

Zaskarżona decyzja ma walor decyzji ostatecznej, a zatem skarżący pozbawiony został prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy, której przedmiotem jest odmowa przyznania pomocy na zalesianie po wznowieniu postępowania.

Zauważyć przy tym należy, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, ani też rozszerzać jej zakresu. Zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rozszerzenie zakresu sprawy. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 3 lutego 2011 r. rozstrzygnął wyłącznie sprawę dopuszczalności zmiany przez skarżącego wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie złożonego po przeprowadzeniu kontroli w jego gospodarstwie i stwierdzeniu nieprawidłowości. Organ odwoławczy zaś orzekł również o uchyleniu decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania skarżącemu pomocy na zalesianie i odmówił jej przyznania.

III.

Ponadto Sąd uznał, że rozstrzygnięcie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR kwestii możliwości zastosowania art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. nie tylko narusza zasadę dwuinstancyjności, ale również podjęte zostało z naruszeniem art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, odnosząc się do zarzutu odwołania o braku rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji ww. zakresie, wskazał, że decyzją kasacyjną z dnia 22 października 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie został zobligowany do zastosowania art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r., a jedynie poinformowany o możliwości uwzględnienia regulacji w nim zawartej w niniejszej sprawie. Następnie ocenił, że okoliczności sprawy nie uzasadniają możliwości odstąpienia od wydania negatywnego orzeczenia w przedmiocie pomocy na zalesianie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że jednym z motywów wydania decyzji kasacyjnej z dnia 22 października 2010 r., którą Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z 18 maja 2010 r. (wydaną w wyniku wznowienia postępowania), którą uchylono decyzję ostateczną z dnia 6 lutego 2009 r. i odmówiono przyznania skarżącemu pomocy na zalesianie, była konieczność dokonania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR oceny powoływanych przez skarżącego okoliczności co do zaistniałych rozbieżności w zadeklarowanej i stwierdzonej powierzchni gruntu w kontekście uregulowań zawartych w art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r.

Skoro organ odwoławczy wyraźnie wskazał, że okoliczność tę należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy to nie sposób uznać, że nie musiała ona zostać poddana ocenie i uwzględniona przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Takie działanie organu narusza zasadę prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej.

W tym miejscu Sąd zwraca uwagę na standardy państwa praworządnego określone w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji (dalej jako KDA) przyjęte przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2007 r., a do których stosowania Polska zobowiązała się przystępując do Unii Europejskiej. Wprawdzie jego postanowienia mają jedynie charakter zaleceń w sprawach załatwianych przez organy Wspólnot, to – jak wskazuje J. Świątkiewicz w komentarzu o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych (Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich Warszawa, styczeń 2005 r., str. 10) – mogą odegrać pozytywną rolę w pogłębianiu praworządności i zaufania w stosunkach z obywatelami. Jego wskazania współbrzmią w wielu miejscach z przepisami polskich postępowań administracyjnych oraz orzecznictwem sądowym to mogą stanowić cenną wskazówkę w interpretowaniu obowiązującego prawa. I tak, w art. 10 pkt 2 KDA wskazano, że urzędnik uwzględnia uzasadnione i słuszne oczekiwania jednostki, które wynikają z działań podejmowanych przez daną instytucję w przeszłości.

Stosownie do art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. L 141 z 30.4.2004 r.), obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości.

Zdaniem Sądu powoływane przez skarżącego okoliczności pozwalają przyjąć, że nie jest on winien stwierdzonych nieprawidłowości i uzasadniały zastosowanie art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r.

W toku postępowania przed organami administracji skarżący wielokrotnie podnosił, że w złożonym wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie podał powierzchnię gruntu przeznaczonego na ten cel zgodnie z dokonanymi przez uprawnionego geodetę pomiarami. Podkreślał, że podczas pomiarów zwracał uwagę, że grunt przeznaczony do zalesienia, który został wydzielony z działki ewidencyjnej nr 162/7 o powierzchni całkowitej 13,98 ha – według jego wiedzy – powinien odpowiadać powierzchni około 1,7-1,8 ha. Z uwagi na fakt, że podnoszonych przez skarżącego wątpliwości nie potwierdził dokonany przez geodetę pomiar, skarżący zadeklarował powierzchnię gruntu określoną w wyniku pomiaru i uwzględnioną na sporządzonej przez geodetę mapie informacyjnej, która wynosiła 2,45 ha.

Za brakiem winy skarżącego przemawiać może także fakt, że powierzchnia gruntu do zalesienia została wydzielona z powierzchni całkowitej będącej w jego posiadaniu działki ewidencyjnej, co oznacza, że granice gruntu wyodrębnionego fizycznie w wyniku pomiarów geodezyjnych nie pokrywały się z granicami działki; w ich wyniku powstała nowa działka gruntu, którą skarżący zamierzał zalesić i której powierzchni nie mógł dokładnie znać przed jej wydzieleniem.

W tych okolicznościach faktycznych sprawy nie sposób uznać za prawidłowe stanowiska organu, że skoro skarżący na etapie złożenia wniosku zdawał sobie sprawę z rozbieżności co do wielkości powierzchni gruntu przeznaczonego do zalesienia to mógł zadeklarować stwierdzony podczas kontroli rzeczywistą powierzchnię gruntu, tj. 1,77 ha. Podkreślić należy, że skarżący wskazywał jedynie przybliżoną powierzchnię gruntu. Aby wyjaśnić wątpliwości powstałe co do powierzchni gruntu pomiary geodezyjne musiałyby zostać zweryfikowane przez wykonującego je geodetę. Skoro geodeta, pomimo zgłaszanych przez skarżącego wątpliwości, nie uznał za konieczne powtórzenia pomiarów gruntu, to nie można skarżącemu przypisać winy w tym, że zadeklarował grunty o powierzchni określonej przez geodetę i wykazane na sporządzonej przez niego mapie informacyjnej, stanowiącej załącznik do planu zalesienia. Stwierdzić zatem należy, że skarżący działał w zaufaniu do osoby, która na podstawie obowiązujących przepisów prawa uprawniona była do dokonania pomiarów geodezyjnych gruntu i nie może ponosić negatywnych skutków nienależytego wykonania przez nią obowiązków.

Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji uwzględnią wyrażoną przez Sąd ocenę prawną w zakresie zastosowania przepisu art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. w postępowaniu wznowieniowym, które przeprowadzą w sposób prawidłowy, mając na uwadze powyższe wywody.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji wydano na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.

EK/MH