Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1040/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 195a par. z, art. 175 ust. 1, art. 174 ust 3 i 3a, art. 178 ust. 1 i 2, art. 152 ust. 3, art. 11 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16, art. 11 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Emilia Lewandowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nałożył na rzeczoznawcę majątkowego M. K. karę dyscyplinarną w postaci nagany w związku ze skargą [...] Urzędu Wojewódzkiego zawartą w pismach z dnia 20 marca, 13 czerwca i 16 lipca 2008 r., w których zarzucono M. K.:

1) określenie wartości nieruchomości w sposób niewłaściwy, tj. niezastosowanie odpowiedniego podejścia oraz metody wyceny wskazanej w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie z 2004 r.);

2) nieuwzględnienie współczynnika określającego różnice w poziomie rozwoju gospodarczego województw, wynikającego z art. 11 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm., dalej: ustawa z 2005 r.).

Zadaniem rzeczoznawcy było sporządzenie operatu szacunkowego dotyczącego określenia wartości rynkowej nieruchomości pozostawionej za granicą, położonej w osadach [...] i [...], gmina [...], powiat [....] (województwo [...]) na terenie obecnej B. Na tę okoliczność M. K. sporządził operat szacunkowy z dnia 30 listopada 2007 r., co do treści którego zostały zgłoszone powyższe zarzuty.

Minister podzielił stanowisko Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (KOZ), która uznała, że zarzut dotyczący określenia wartości nieruchomości w sposób niewłaściwy jest zasadny. Rzeczoznawca majątkowy w przedmiotowym operacie szacunkowym z dnia 30 listopada 2007 r. określił wartość odtworzeniową nieruchomości. Do określenia wartości gruntów zastosował cenę średnią, obliczoną na podstawie zbioru transakcji sprzedaży nieruchomości rolnych przyjętych do analizy jako średnia arytmetyczna (str. 12 operatu szacunkowego). Nie zastosował żadnej z metod wyceny właściwych dla podejścia porównawczego, wskazanych w § 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. O zastosowaniu tego przepisu rozporządzenia przesądza art. 149 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), zgodnie z którym przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określenia wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W przypadku operatów szacunkowych określających wartość tzw. "mienia zabużańskiego" nie stosuje się jedynie art. 156 ust. 3 i 4 oraz art. 158 u.g.n., o czym stanowi art. 10 ust. 2 ustawy z 2005 r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 września 2006 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 195, poz. 1437). Pominięcie podejść, metod i technik przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz zamieszczonych w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. i zastosowanie do obliczeń średniej arytmetycznej wybranych cen transakcyjnych prowadzi, zdaniem Komisji [i Ministra], do ustalenia ceny średniej, a nie do określenia wartości nieruchomości. Powyższe stanowi naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego art. 149 u.g.n. oraz § 4 i § 21 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

Drugi z postawionych rzeczoznawcy zarzutów Minister Infrastruktury, w ślad za KOZ, uznał za nieuzasadniony.

Natomiast poza tymi dwoma zarzutami rzeczoznawcy zarzucono także kilka innych uchybień formalnych i merytorycznych, w tym najistotniejsze to, że rzeczoznawca majątkowy przyjął bez należytego uzasadnienia (bez potwierdzenia w dowodach z dokumentów) powierzchnie użytkowe domu mieszkalnego, stodoły i chlewu.

W konsekwencji powyższe uchybienia stanowiły, zdaniem organu, naruszenie art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez nie zachowanie szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

M. K. pismem z dnia 25 maja 2009 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że zastosowana w operacie szacunkowym z dnia 30 listopada 2007 r. metodyka nie jest sprzeczna z art. 149 u.g.n., a jedynie odmienna, na dowód czego załączył pismo Ministerstwa Skarbu Państwa.

Minister Infrastruktury pismem z dnia 2 czerwca 2009 r. zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego M. K.

Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła, że rzeczoznawca majątkowy M. K., wykonując wyżej wskazany operat szacunkowy, nie wypełnił obowiązków określonych w art. 175 ust. 1 u.g.n. Komisja zawnioskowała o zastosowanie wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia.

Minister Infrastruktury po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2009 r. i orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że rzeczoznawca majątkowy M. K., wykonując czynności szacowania zawarte w operacie z dnia 30 listopada 2007 r., nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n., w stopniu uzasadniającym zastosowanie kary dyscyplinarnej. KOZ uznała bowiem ponownie, że rzeczoznawca majątkowy naruszył art. 149 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r. oraz nieprawidłowo określił wartość drzewostanu leśnego, z naruszeniem art. 10 ust. 1 ustawy z 2005 r. Mając na względzie ocenę czynności zawodowych wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego zawartą w protokole końcowym sporządzonym przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, a także wniosek Komisji co do wymiaru kary dyscyplinarnej, orzekł wobec rzeczoznawcy majątkowego M. K. karę dyscyplinarną w postaci upomnienia. Wskazał, że kara ta jest najbardziej zasadną, przy uwzględnieniu winy rzeczoznawcy majątkowego, stwierdzonej w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym.

Zdaniem Ministra Infrastruktury złagodzenie wymiaru kary dyscyplinarnej wynikało z innej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonanej przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej w drugiej instancji, która uznała, że określenie przez rzeczoznawcę majątkowego powierzchni budynków było zgodne z przepisami prawa. Rzeczoznawca majątkowy M. K. wprawdzie określił parametry zabudowy na podstawie innego dokumentu niż postanowienie Wojewody [...], jednak faktycznie przyjęte wielkości były identyczne, jak te zawarte w postanowieniu Wojewody.

Ponadto, organ podkreślił, że nie można pominąć faktu, że mając wątpliwości co do przepisów dotyczących wyceny mienia zabużańskiego, rzeczoznawca majątkowy występował kilkakrotnie do Ministra Skarbu Państwa o dokonanie ich interpretacji. Otrzymane pisma z tego zakresu mogły wprowadzić go w błąd.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 178 u.g.n. w zw. z art. 11 ustawy z 2005 r., a w konsekwencji bezzasadne ukaranie karą dyscyplinarną. Podniósł, że zwracając się pismem z dnia 14 sierpnia 2008 r. do Ministerstwa Skarbu Państwa z zapytaniem, czy wyceny mienia zabużańskiego na potrzeby prawa do rekompensaty należy dokonywać w sposób określony w ustawie z 2005 r., czy według § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r., otrzymał odpowiedź wskazującą jedynie na art. 11 ustawy z 2005 r., jako podstawę prawną do wyceny mienia zabużańskiego. Zdaniem skarżącego rozporządzenie wydane na podstawie art. 159 u.g.n. dotyczy wyłącznie tej ustawy i nie ma zastosowania do innej ustawy, w tym do ustawy z 2005 r.

Po rozpoznaniu tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r. I SA/Wa 1254/10 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2009 r.

WSA stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy rzeczoznawca majątkowy nie wypełnił wszystkich obowiązków wymienionych w art. 175 ust. 1 u.g.n., czy tylko niektórych z nich, a jeżeli tak, to których i w jaki sposób. Ponadto sąd zakwestionował stwierdzenie organu, że kara upomnienia będzie najbardziej zasadną karą, jaką można orzec wobec rzeczoznawcy majątkowego, przy uwzględnieniu winy rzeczoznawcy majątkowego, stwierdzonej w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym.

Zdaniem sądu, organ administracji publicznej orzekając o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych wymienionych enumeratywnie w art. 178 ust. 1 i 2 u.g.n., powinien wziąć pod uwagę przede wszystkim ciężar gatunkowy naruszenia obowiązków zawodowych i standardów zawodowych, ich rozmiar i zakres. Dla wyboru właściwej kary dyscyplinarnej zasadnicze znaczenie mają okoliczności dotyczące charakteru czynu (lub zaniechania). Przepisy u.g.n. nie dają organowi administracji publicznej możliwości badania winy, czy stopnia winy rzeczoznawcy majątkowego, jak również badania okoliczności osobistych obciążających czy też łagodzących.

Sąd stwierdził, iż orzeczenie o karze musi być następstwem precyzyjnego opisania zaistniałych i niebudzących żadnych wątpliwości naruszeń prawa ze wskazaniem konkretnego naruszonego przepisu. Według sądu I instancji należało wyjaśnić, na czym to naruszenie polegało, na czym polegało nie zachowanie należytej staranności, na czym polegało nie wywiązanie się ze wszystkich obowiązków i jakich obowiązków nałożonych przepisami, jakie zasady określone Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych i w jaki sposób naruszono.

Sąd I instancji podkreślił, że organ powinien szczególnie rozważyć, jeśli przepis prawa nie jest jasny i może być interpretowany odmiennie – co podnosił skarżący, czy w tej sytuacji można zarzucić rzeczoznawcy majątkowemu naruszenie tego przepisu, a w konsekwencji, czy jest możliwe zastosowanie kary dyscyplinarnej. Podkreślił, że wybór przez organ orzekający rodzaju kary z art. 178 § 2 u.g.n. wobec rzeczoznawcy majątkowego, nie może być dowolny. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidziana w tym przepisie od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia ustawowych obowiązków, jest właśnie ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego.

Zdaniem sądu, organ nie uzasadnił wystarczająco orzeczonej wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej, jak również nie sprecyzował naruszeń, których konsekwencją powinna być orzeczona kara. Podkreślił również, że obszerne przytoczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji działań i ustaleń Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, nie może zastąpić precyzyjnego opisania zaistniałych i niebudzących żadnych wątpliwości naruszeń prawa przez rzeczoznawcę majątkowego ze wskazaniem konkretnego naruszonego przepisu.

Dodatkowo sąd wskazał, że KOZ w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego nie bada operatu szacunkowego pod kątem, czy ustalona w nim wartość nieruchomości odzwierciedla lub nie rynkową wartość tej nieruchomości, ale bada, czy przy sporządzaniu tego operatu rzeczoznawca postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 u.g.n. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego spraw, zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach K.p.a.

Zdaniem WSA organ naruszył art. 7, 77, 80, 107 § 3 K.p.a., a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. WSA wskazał także, że organ rozpoznając ponownie sprawę, winien w szczególności uwzględnić, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje organowi administracji publicznej uprawnienia do określania winy rzeczoznawcy majątkowego.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA z dnia 25 listopada 2010 r. wniósł Minister Infrastruktury zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 175 ust. 1 u.g.n., poprzez uchylenie decyzji wynikające z błędnego uznania, że organ nie określił jakich obowiązków nie wypełnił rzeczoznawca majątkowy;

2. art. 178 ust.1 i ust. 2 w zw. z art. 175 ust. 1 u.g.n., poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie nie wykazało prawidłowości zastosowanej kary;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu wynikające z błędnego uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do innego naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez brak wskazania, na czym polegało dostrzeżone przez sąd inne naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy oraz brak wytycznych w tym zakresie co do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego.

M. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r. II GSK 452/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które jako pierwsze (przed zarzutami naruszenia prawa materialnego) podlegają ocenie, tj. art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a.

W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie oraz jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zostało sporządzone zgodnie z przywołanymi wymogami ustawowymi, naruszona została także konstrukcja uzasadnienia. Postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma szczególny charakter. Organ administracji publicznej podejmując decyzję w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, tj. decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej opiera swoją decyzję na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a więc na dowodach zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Bowiem organ administracji publicznej prowadzący takie postępowanie stosuje się do zasad procedury administracyjnej zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również zasad procedury administracyjnej zawartych w przepisach art. 194 - 195a u.g.n. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami (Dz. U. Nr 11, poz. 66).

Zgodnie z przepisem art. 194 ust.1 u.g.n. postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej z zastrzeżeniem ust. 1b i 1c (nie mających zastosowania w sprawie). Po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 195a cyt. ustawy minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, orzeka w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2 (...) albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej z zastrzeżeniem ust. 2. Z powyższych przepisów nie wynika wprawdzie, że minister jest całkowicie związany ustaleniami zawartymi w protokole Komisji, ale dyspozycja przepisu art. 195a ust.1, że minister orzeka na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, nakazuje poszukiwać szczegółowych ustaleń faktycznych dotyczących błędów i uchybień w pracy rzeczoznawcy majątkowego w protokole Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. Skoro organ sam nie przeprowadza postępowania wyjaśniającego, gdyż jest to zadanie Komisji, a w uzasadnieniu decyzji odwołuje się do ustaleń Komisji Odpowiedzialności Zawodowej i podziela jej stanowisko co do zasadności wymierzenia kary dyscyplinarnej upomnienia z uwagi na charakter naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego, to stawiając temu organowi zarzut niewłaściwego uzasadnienia decyzji (z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.) niewystarczające jest jedynie stwierdzenie, że organ nie uzasadnił wystarczająco orzeczonej kary i nie sprecyzował naruszeń, których konsekwencją powinna być orzeczona kara dyscyplinarna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie sąd I instancji stawiając organowi administracji publicznej zarzut wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji, mimo specyfiki i odmienności postępowania o odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, nie przedstawił argumentacji, która stanowiła podstawę do postawienia zarzutu, że organ nie przedstawił własnych ustaleń co do stwierdzonych naruszeń, w sytuacji gdy dysponował ustaleniami i wynikami postępowania wyjaśniającego Komisji.

Ponadto sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, powinien był dokonać oceny zarzutów w oparciu o całość zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Dopiero poczynione tak ustalenia powinny były stanowić podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Jednak uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje, by sąd takiej kontroli legalności zaskarżonej decyzji dokonał, w każdym razie nie przedstawił wyników tej kontroli w uzasadnieniu. Także wbrew wymogom ustawowym z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera przedstawienia wszystkich zarzutów skargi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadza się do powtórzenia za organem stanu sprawy, a wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie ogranicza się do przedstawienia przepisów prawa bez dokonania ich własnej wykładni, a jedynie przywołania stanowiska i poglądów sądów administracyjnych zaprezentowanych w innych sprawach. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wytyczne dla organu, wskazują organowi jedynie ogólnie, by ponownie rozpoznając sprawę wziął pod uwagę stanowisko sądu i cytowane orzecznictwo sądów administracyjnych, co nie spełnia przywołanych wyżej wymogów ustawowych z art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Istotną rolą dla przyszłego postępowania administracyjnego mają zawarte w wyroku wskazania, co do dalszego postępowania. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie, a także ewentualne postępowania sądowoadministracyjne. Dlatego też wskazania, co do dalszego postępowania i ocena prawna, której następstwem są wytyczne dla organu muszą być zredagowane w sposób jasny, nie budzący wątpliwości interpretacyjnych, czego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło.

Sąd I instancji mając na uwadze wiążącą ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, ponownie rozpoznając skargę na decyzję Ministra Infrastruktury odniesie się do zarzutów naruszenia obowiązkom zawodowym przez rzeczoznawcę majątkowego i dokona ich oceny w świetle zgromadzonych w aktach sprawy dowodów. Dokona też oceny zastosowanej przez Ministra Infrastruktury wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej i następnie odniesie się do wszystkich zarzutów skargi.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wymierzając skarżącemu M. K. karę dyscyplinarną upomnienia Minister Infrastruktury oparł się na wynikach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej (art. 195 a § 1 u.g.n.). KOZ uznała, że rzeczoznawca majątkowy M. K., wykonując czynności szacowania w operacie szacunkowym z dnia 30 listopada 2007 r., nie wypełnił obowiązków określonych w art. 175 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że "Rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości." Komisja stwierdziła, że skarżący naruszył art. 149 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r., a także art. 10 ust. 1 ustawy z 2005 r. Tym samym przy "określaniu wartości nieruchomości" naruszył zasady wynikające z przepisów prawa (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Ponadto KOZ zarzuciła skarżącemu "brak szczególnej staranności", jeśli chodzi o formę operatu (w zakresie źródeł danych merytorycznych), zbyt ogólnikowe uzasadnienie zastosowania podejścia kosztowego oraz niejasność co do rodzaju określanej wartości nieruchomości (rynkowa, czy odtworzeniowa). Przy czym za najpoważniejszy zarzut KOZ uznała brak zastosowania § 4 rozporządzenia z 2004 r. Stosownie do art. 178 ust. 1 i 2 u.g.n. uzasadnia to zastosowanie jednej z kar dyscyplinarnych.

Zdaniem sądu taka ocena nie narusza prawa.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Infrastruktury przychylił się także do wniosku KOZ i jego uzasadnienia, w zakresie zastosowania wobec skarżącego kary upomnienia (str. 4 decyzji). Uzasadnienie wniosku o karę dyscyplinarną w protokole końcowym KOZ (pkt VIII protokołu) wskazuje, że zasadniczym powodem wymierzenia kary dyscyplinarnej było potwierdzenie zarzutu naruszenia § 4 rozporządzenia z 2004 r.

W pierwszej kolejności należy odpowiedzieć więc na pytanie, czy uzasadniony jest zarzut naruszenia przez skarżącego § 4 rozporządzenia z 2004 r. Przepis ten, zamieszczony w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na podstawie art. 159 u.g.n., określa metody szacowania nieruchomości stosowane w podejściu porównawczym. Są to metody: porównywania parami, korygowania ceny średniej i analizy statystycznej rynku. Nie wchodząc w szczegóły dotyczące tych metod (jako, że jest to zbędne dla oceny niniejszej sprawy), zauważyć jedynie należy, że podejście porównawcze, które posługuje się tymi metodami wyceny, służy do określenia wartości rynkowej nieruchomości (obok podejścia dochodowego – art. 152 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n.). Z art. 11 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z 2005 r. wynika, że co do zasady określa się wartość rynkową nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie nieruchomości podobnych, z uwzględnieniem dalszej części art. 11, o czym jeszcze będzie mowa. Konieczność określenia rynkowej wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami R.P. "na podstawie nieruchomości podobnych" wskazuje, że przy wycenie zastosowanie powinno znaleźć podejście porównawcze (art. 153 ust. 1 u.g.n.), a w jego ramach metody określone w § 4 rozporządzenia z 2004 r. Jeśli bowiem z przepisów szczególnych nie wynika nic innego, przepisy działu IV u.g.n. dotyczącego wyceny nieruchomości stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Ustawowa zasada rynkowej wyceny nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, na potrzeby rekompensaty przewidzianej w ustawie z 2005 r., ma też swoją specyfikę. Polega ona przede wszystkim na tym, że w podejściu porównawczym, nieruchomości podobnych (i ich cen transakcyjnych) należy poszukiwać na obszarze porównywalnych rynków lokalnych funkcjonujących obecnie w Rzeczypospolitej Polskiej (art. 11 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z 2005 r.), a nie na rynku położenia nieruchomości pozostawionej (art. 153 ust. 1 u.g.n. i art. 4 pkt 16 u.g.n.). Po drugie, przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się przeciętne ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne, zbywane w miejscowości o zbliżonej liczbie mieszkańców, porównywalnym stopniu urbanizacji i charakterze administracyjnym do miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona, położonej na obszarze województwa lub miasta wydzielonego, o którym mowa w ust. 2, z uwzględnieniem współczynników określających różnice w poziomie rozwoju gospodarczego tych województw lub miast w okresie przed 1939 r., z zastrzeżeniem ust. 4 (art. 11 ust. 1 zd. drugie ustawy z 2005 r.).

Podkreślić przy tym należy, że użyty w zacytowanym zdaniu drugim ust. 1 art. 11 zwrot "przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się przeciętne ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne", należy rozumieć w ten sposób, że odnosi się on do zbioru nieruchomości podobnych (spełniających pozostałe kryteria zawarte w tym zdaniu, czyli z miejscowości o zbliżonej liczbie mieszkańców, porównywalnym stopniu urbanizacji itd.), z którego to zbioru, stosując podejście porównawcze przy wycenie, do porównania przyjmuje się tylko te nieruchomości podobne, za które uzyskano przeciętne ceny transakcyjne, czyli z wykluczeniem nieruchomości podobnych, których ceny transakcyjne odbiegają od przeciętnych.

I choć redakcja tego przepisu wymaga właściwej wykładni, to w ocenie sądu nie można uznać, jak twierdzi skarżący, że art. 11 ust. 1 zdanie drugie ustawy z 2005 r. tworzy nowe podejście (czy też metodę) rynkowej wyceny nieruchomości, odmienne od przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a polegające na uśrednieniu przy wycenie cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Gdyby przyjąć założenie skarżącego, to ustawa z 2005 r. musiałaby wyłączać stosowanie art. 149 u.g.n. lub (wobec jego treści) co najmniej art. 152 ust 3 zd. pierwsze u.g.n., a takich wyłączeń nie zawiera. W cytowanym przepisie – art. 11 ust. 1 zdanie drugie ustawy z 2005 r. – zawarte jest jedynie zastrzeżenie odsyłające do ust. 4 art. 11, z którego wynika, że "W przypadku braku cen transakcyjnych, o których mowa w ust. 1, przy określaniu wartości budowli, budynków lub części tych budynków określa się ich wartość odtworzeniową." Czyli wartości rynkowej nie określa się (a jedynie odtworzeniową), tylko w odniesieniu do budowli i budynków, jeżeli brak jest cen transakcyjnych, o których mowa w ust. 1. Inne wyłączenie z ogólnych zasad wyceny wartości rynkowej zawiera ust. 3 odnoszący się do nieruchomości stanowiących lasy lub plantacje kultur wieloletnich.

Tymczasem na stronie 12 operatu szacunkowego z 30 listopada 2007 r. skarżący dokonał wyceny gruntów uprawnych, która powinna odpowiadać ich wartości rynkowej, skorygowanej współczynnikami, o jakich mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z 2005 r. O ile współczynniki te zostały zastosowane, o tyle trudno mówić o wycenie wartości rynkowej gruntów uprawnych, skoro była ona wynikiem błędnego zastosowania art. 11 ust. 1 zd. drugie ustawy z 2005 r., z pominięciem podejścia i metod właściwych dla wyceny rynkowej wartości nieruchomości i z naruszeniem z art. 149, art. 152 ust. 3 zd. pierwsze, art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia z 2004 r., określającego metody wyceny rynkowej wartości nieruchomości, stosowane w podejściu porównawczym.

Jako niezasadny należy uznać w takiej sytuacji zarzut skarżącego, że art. 11 ustawy z 2005 r. w całości stanowi lex specialis odnośnie do metod wyceny rynkowej wartości nieruchomości wynikających z u.g.n., a § 4 rozporządzenia z 2004 r., jako przepis wykonawczy do u.g.n., nie może mieć zastosowania do innej ustawy, jeśli ona sama do stosowania tego przepisu nie odsyła. W ocenie sądu przepis rozporządzenia w niniejszej sprawie służy właściwemu wykonaniu przepisów u.g.n., mających zastosowanie do wyceny wartości rynkowej nieruchomości.

Stąd brak zastosowania tych metod wyceny, które wynikają z § 4 rozporządzenia z 2004 r., stanowi jego naruszenie, obok naruszenia powołanych wyżej przepisów u.g.n. – art. 149, art. 152 ust. 3 zd. pierwsze, art. 153 ust. 1 – wskazujących na zastosowanie podejścia porównawczego przy określaniu rynkowej wartości nieruchomości. Art. 11 ust. 1 ustawy z 2005 r. określa jedynie specyficzne dla celu wyceny korekty w stosowaniu podejścia porównawczego (omówione wyżej), nie wyłączając stosowania tego podejścia co do zasady.

Z tego punktu widzenia orzeczenie o zastosowaniu wobec skarżącego jednej z kar dyscyplinarnych, z powodu naruszenia zasad wynikających z przepisów prawa (art. 175 ust. 1 u.g.n.), nie narusza art. 195a ust. 1 u.g.n.

Co do pozostałych zarzutów postawionych skarżącemu przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, tj. naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy z 2005 r. oraz "braku szczególnej staranności", jeśli chodzi o formę operatu (w zakresie źródeł danych merytorycznych), zbyt ogólnikowe uzasadnienie zastosowania podejścia kosztowego oraz niejasność co do rodzaju określanej wartości nieruchomości (rynkowa, czy odtworzeniowa), zauważyć należy, że zarzuty te nie były kwestionowane przez skarżącego ani w skardze, ani w innych pismach procesowych. Sąd uznaje je więc za bezsporne oraz uzasadnione w świetle treści operatu szacunkowego z 30 listopada 2007 r. Ponadto te ostatnie zarzuty zostały potraktowane jako nieistotne i nie były brane pod uwagę przy wymiarze kary dyscyplinarnej, zarówno we wniosku KOZ zawartym w protokole końcowym (pkt VIII protokołu), ani w decyzji Ministra Infrastruktury o zastosowaniu kary dyscyplinarnej, który w tym zakresie, jak sam przyznał, przychylił się do wniosku KOZ i jego uzasadnienia.

Orzekając wobec rzeczoznawcy majątkowego karę dyscyplinarną właściwy minister nie bada winy rzeczoznawcy, ale to, czy przy sporządzaniu operatu postępował zgodnie z obowiązkami wynikającymi z art. 175 u.g.n. Stwierdzając naruszenie obowiązków wynikających z tego przepisu, dla właściwego wymiaru kary minister musi ocenić stopień i wagę tego naruszenia, z punktu widzenia dyrektyw w nim zawartych, tj. zagrożeń dla zawodowego charakteru czynności rzeczoznawcy, zasad etyki zawodowej i bezstronności w wycenie nieruchomości. Orzeczona wobec skarżącego kara upomnienia jest środkiem najmniej dolegliwym spośród katalogu kar dyscyplinarnych, wymienionych w art. 178 ust. 2 u.g.n. Trudno więc zakwestionować rodzaj orzeczonej kary, jeśli jest ona najmniej dolegliwa, przy potwierdzeniu naruszenia zasad wynikających z przepisów prawa (art. 175 ust. 1 u.g.n.), nawet jeśli to naruszenie było wynikiem błędnego procesu szkolenia. Brak możliwości oceny winy rzeczoznawcy powoduje, że o karze w tym przypadku zdecydowało obiektywne kryterium naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. sąd skargę oddalił.