Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1793/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 177 par. 1, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 180 ust. 2, art. 181 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 713/12 w sprawie ze skargi P. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 713/12 oddalono skargę P. D. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Minister Infrastruktury decyzją z [...] marca 2008 r., nr [...] orzekł o zastosowaniu wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami P. D. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres jednego roku. Od powyższej decyzji strona złożyła do tego samego organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Infrastruktury pismem z dnia 15 maja 2008 r. skierował przedmiotową sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W oparciu o powyższe pismo oraz załączoną skargę Stowarzyszenia Pośredników w Obrocie Nieruchomościami [...], Komisja Odpowiedzialności Zawodowej zbadała czy P. D., wykonując czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami wypełnił obowiązki określone w art. 181 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). W dniu 27 sierpnia 2008 r. odbyło się posiedzenie Komisji Odpowiedzialności Zawodowej na które stawił się P. D. W dniu 26 września 2008 r. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej sporządziła protokół końcowy z postępowania wyjaśniającego.

W dniu 20 i 21 listopada 2008 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynęły pisma pełnomocników P. D., w których zakwestionowano ustalenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, zawarte w protokole końcowym.

Na posiedzeniu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w dniu 21 stycznia 2009 r. P. D. podtrzymał swoje wyjaśnienia składane podczas poprzednich etapów postępowania.

W dniu 6 lutego 2009 r. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej sporządziła protokół końcowy, w którym ustaliła, że pośrednik P. D. w okresie objętym skargą prowadził działalność zawodową w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami pod firmą "[...] Nieruchomości D.", która posiadała trzy oddziały w S. Ponadto oddziały firmy znajdowały się w M. w i w W. Jedyną osobą posiadającą licencję zawodową w firmie "[...] Nieruchomości D." był właśnie skarżący. Pośrednik wykonywał działalność zawodową jednocześnie w S., M. i W. Zgodnie z danymi zamieszczonymi na stronie internetowej firmy, podstawowym miejscem aktywności zawodowej skarżącego był S., gdzie znajdowała się główna siedziba firmy oraz jej dwa oddziały. Kolejnym miejscem prowadzenia działalności o szerokim zakresie była W. Wojewódzki Inspektorat Inspekcji Handlowej w S. przeprowadził w dniu 23 października 2006 r. kontrolę w biurze nieruchomości "[...] Nieruchomości D. ". W wyniku kontroli stwierdzono szereg nieprawidłowości, które mogły zagrażać interesom konsumentów. Osoby współpracujące z pośrednikiem zatrudniane były jedynie na podstawie umowy ustnej. Pośrednik P. D., który jako jedyny posiadał licencję w biurze, podpisywał druki umów pośrednictwa in blanco, które następnie były wykorzystywane w kontaktach z klientami biura. Umowami posługiwały się osoby pracujące w biurze. Osoby te faktycznie wykonywały czynności pośrednictwa. Większość z 34 umów pośrednictwa zawartych w okresie od 1 września do 23 października 2006 r. była parafowana przez P. D., ale na kilku z nich brakowało jego podpisu. Jedna z osób współpracująca z pośrednikiem oświadczyła, że P. D. nie uczestniczy w podpisywaniu umów z klientami, a w biurze wykorzystuje się gotowe druki z jego podpisem. Ponadto podczas kontroli ustalono również, że w umowach brak jest wskazania osoby odpowiedzialnej zawodowo za jej wykonanie oraz używane są nieprawidłowe nazwy stron umowy pośrednictwa – "zleceniodawca- zleceniobiorca". Komisja Odpowiedzialności Zawodowej uznała, że pośrednik P. D., wykonując czynności zawodowe naruszył art. 181 w związku z art. 180 ust. 2 u.g.n., poprzez nie zapewnienie właściwego nadzoru nad czynnościami pośrednictwa wykonywanymi przez osoby wykonujące czynności pomocnicze w oddziałach firmy. Wszystkie oddziały posługiwały się licencją zawodową skarżącego i żaden z nich nie był objęty bezpośrednim nadzorem innego pośrednika. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej uznała za rzecz niemożliwą sprawowanie przez pośrednika właściwego nadzoru nad działalnością 5 oddziałów jednocześnie. Ponadto Komisja ta uznała działania pośrednika, polegające na podpisywaniu umów in blanco, za sprzeczne z zasadą sprawowania stałego i bezpośredniego nadzoru nad działalnością osób wykonujących jedynie czynności pomocnicze w ww. firmie. W szczególności zaznaczyła, że pośrednik nie miał możliwości sprawowania właściwego nadzoru nad osobami zatrudnionymi w oddziale firmy w W. z uwagi na znaczną odległość między S. a W. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie dała wiary wyjaśnieniom pośrednika, który stwierdził, że wszystkie czynności pośrednictwa w oddziale firmy w W. wykonywał sam. Komisja uznała za rzecz niemożliwą, aby czynności pośrednictwa wynikające tylko z tych kilkudziesięciu umów zawartych na wyłączność były wykonywane wyłącznie przez pośrednika P. D. Ponadto umowy pośrednictwa stosowane w firmie pośrednika nie zawierały wskazania pośrednika w obrocie nieruchomościami odpowiedzialnego zawodowo za wykonanie danej umowy, co stanowiło naruszenie art. 180 ust. 3 u.g.n.

Powołaną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku P. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej wcześniejszą decyzją z [...] marca 2008 r., uchylił swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie i orzekł o zastosowaniu wobec P. D. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres 6 miesięcy.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy Minister Infrastruktury stwierdził, iż P. D. naruszył przepisy art. 181 ust. 1 w związku z art. 180 ust. 2 i ust. 3 u.g.n. w stopniu uzasadniającym zastosowanie kary dyscyplinarnej. Ponadto organ podkreślił, że protokół z posiedzenia Komisji z dnia 27 sierpnia 2008 r., którego treść zakwestionowali pełnomocnicy, został sporządzony i odczytany w trakcie tego posiedzenia. Żaden z uczestników posiedzenia w dniu 28 sierpnia 2008 r. nie wniósł żadnych uwag czy poprawek do tego protokołu. Zatem zarzuty, dotyczące tego protokołu organ uznał za nietrafne. Minister Infrastruktury podniósł, że skoro to Komisja Odpowiedzialności Zawodowej ocenia czy dana okoliczność wpływa na zmniejszenie lub zwiększenie wymiaru wnioskowanej kary dyscyplinarnej, to inna ocena tych zdarzeń, dokonana przez pełnomocnika strony, nie wskazuje na zatajenie przez Komisję informacji korzystnych dla pośrednika, co podnoszone było w pismach z dnia 13 i 17 listopada 2008 r. Minister wskazał, że nie dopatrzył się uchybień w pracach Komisji mogących mieć wpływ na wynik postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 26 maja 2010r., sygn. akt I SA/Wa 1658/09 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu. Sąd uznał przedmiotowe decyzje za wadliwe, wskazując, że organy orzekające w sprawie w sposób bezwarunkowy zaakceptowały ustalenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej dotyczące zapewnienia właściwego nadzoru nad czynnościami pośrednictwa wykonywanymi przez pracowników nie posiadających licencji zawodowej w oddziałach firmy "R. Nieruchomości" stanowiącej własność skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Minister Infrastruktury nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym postępowanie przeprowadzone przez Komisję, które nie wyjaśniło w sposób bezsporny okoliczności związanych z dwoma zarzucanymi skarżącemu czynami, tj. brakiem bezpośredniego nadzoru nad pracownikami wykonującymi czynności pośrednictwa oraz podpisami in blanco na kilku umowach pośrednictwa, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Sąd jednocześnie podkreślił, że organ wymierzając karę nie uwzględnił doskonałej renomy firmy prowadzonej przez P. D. o międzynarodowym zasięgu, braku jakichkolwiek skarg na jej działalność w okresie kilkunastu lat, a także natychmiastowego dostosowania się do wytycznych pokontrolnych i zatrudnienia kilku pośredników w obrocie nieruchomościami posiadających licencję oraz wpływu zastosowanej kary na dalsze istnienie firmy.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1145/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd kasacyjny zakwestionował argumentację WSA, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Sąd I instancji uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") nie dostrzegł, że fakty istotne z punktu widzenia odpowiedzialności dyscyplinarnej skarżącego nie były przez niego kwestionowane. P. D. nie podważał ustaleń dotyczących prowadzenia działalności jednocześnie w kilku oddziałach, w miastach znacznie oddalonych od siebie oraz posługiwania się przy wykonywaniu tych czynności osobami, które nie posiadały licencji zawodowej. Poza sporem pozostawało także podpisywanie przez skarżącego umów pośrednictwa in blanco oraz stosowanie formularzy umów, w których nie wskazywano pośrednika w obrocie nieruchomościami odpowiedzialnego zawodowo za wykonanie konkretnej umowy. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego strony wyciągały różne wnioski. W ocenie Ministra Infrastruktury wspomniane ustalenia jednoznacznie świadczyły o wystąpieniu znamion deliktu dyscyplinarnego poprzez naruszenie art. 181 ust. 1 w związku z art. 180 ust. 2 i 3 u.g.n. Z kolei według skarżącego, jego działania nie spowodowały naruszenia wymienionych przepisów. Sąd I instancji nie zajął w tej kwestii jednoznacznego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie może być uznane za wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., lakoniczne stwierdzenie, że naruszenie przepisów postępowania przejawiało się w nieprawidłowej ocenie dowodów. W ocenie Sądu kasacyjnego WSA formułując pod adresem organu tego rodzaju zarzut miał obowiązek wykazać, że doszło do naruszenia, przyjętej w art. 80 k.p.a., zasady swobodnej oceny dowodów. W szczególności należało wyjaśnić, które dowody zostały ocenione z naruszeniem wspomnianej zasady i na czym ono polegało. Sąd I nie tylko nie sprecyzował na czym polegało uchybienie Ministra Infrastruktury w omawianym zakresie, ale także nie podjął próby wykazania, że to ogólnie określone naruszenie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, że był to wpływ istotny. Ponadto sąd pierwszej instancji dostrzegając naruszenie polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie wskazał jakie jego elementy, istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, nie zostały dotychczas wyjaśnione i przy pomocy jakich środków dowodowych powinno to nastąpić.

W ocenie NSA - wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji - zarzut stawiany skarżącemu nie dotyczył tego, że formularze umów podpisane in blanco, były następnie uzupełniane przez pracowników bez uzgodnienia ze skarżącym, lecz że podpisywanie umów in blanco było sprzeczne z zasadą sprawowania stałego i bezpośredniego nadzoru nad osobami wykonującymi czynności pomocnicze. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższe ustalenia przestawione w zaskarżonej decyzji należy uznać za wystarczające i nie wymagające uzupełnienia. Jego zdaniem natomiast inną kwestią jest ocena ustaleń faktycznych przyjętych w decyzji Ministra Infrastruktury w kontekście zastosowanych przez ten organ przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadził kontroli zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie jej zgodności z prawem materialnym. Dokonując oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że Sąd I instancji formułując stanowisko w kwestii sprawowania bezpośredniego nadzoru i wpływu "doskonałej renomy firmy prowadzonej przez skarżącego" na wymiar kary dyscyplinarnej nie powołał przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w sprawowanie bezpośredniego nadzoru powinno polegać na stałym, bezpośrednim pilnowaniu i kontrolowaniu pracy osób, którymi posługuje się pośrednik. Z uwagi na szeroki zakres czynności wykonywanych przez pośrednika w obrocie nieruchomościami, ich fachowe wykonywanie nie jest możliwe poprzez nadzór pośredni i doraźny, wykonywany przy pomocy dostępnych środków technicznych (telefon, Internet). Zdaniem NSA, Minister Infrastruktury słusznie podniósł w skardze kasacyjnej, że zróżnicowanie wymiaru kary powinno być związane z okolicznościami popełnienia konkretnego czynu, wynikającymi z bezpośrednich działań lub zaniechań pośrednika, a nie z jego umiejętnościami w prowadzeniu działalności gospodarczej. Renoma firmy czy zasięg terytorialny jej działania, nie może w żaden sposób wpływać na ocenę zachowania pośrednika, w kontekście odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Sąd kasacyjny zauważył, że rozpoznając sprawę ponownie sąd I instancji powinien ocenić legalność zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie dochowania wymaganej prawem procedury oraz poszanowania przepisów prawa materialnego mających zastosowanie przy jej podejmowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie oceniając legalność zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie dochowania wymaganej prawem procedury oraz poszanowania przepisów prawa materialnego mających zastosowanie przy jej podejmowaniu, stwierdził, że niekwestionowane zachowania skarżącego działającego jako pośrednik w obrocie nieruchomościami były sprzeczne z zasadą sprawowania stałego i bezpośredniego nadzoru nad osobami wykonującymi czynności pomocnicze. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 180 ust. 2 u.g.n. pośrednik wykonuje czynności, o których mowa w ust. 1 tego przepisu osobiście lub przy pomocy innych osób wykonujących czynności pomocnicze i działających pod jego bezpośrednim nadzorem, ponosząc za ich czynności odpowiedzialność zawodową określoną w ustawie. Na gruncie tak sformułowanego przepisu nie może budzić wątpliwości okoliczność, że pomocnik nie wykonuje zawodu pośrednika w obrocie nieruchomościami, bo nie ma uprawnień do wykonywania tego zawodu. Nadto firmowanie swoim nazwiskiem dwóch biur nieruchomości i brak należytego nadzoru nad osobami dokonującymi faktycznie czynności pośrednictwa stanowi oczywiste naruszenie przepisu art. 181 ust. 1 u.g.n., a działanie takie i brak należytego nadzoru stwarzałyby niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody klientom biur. Podobnie w świetle orzecznictwa oceniane jest prowadzenie przez jednego pośrednika działalności z zakresu pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w kilku miejscach jako, pozostające w sprzeczności z zasadami: profesjonalizmu, działania w ramach szczególnej staranności i ochrony interesu klientów. Ratio legis takiego unormowania jest jasne i zmierzające do zapewnienia właściwego nadzoru pośrednika nad współpracującymi z nim osobami, które nie posiadają licencji zawodowej i tym samym zapewnienia klientom pośrednika wysoki poziom usług. Nadzór ten ma być sprawowany osobiście przez pośrednika, w tych czynnościach nie może pośrednika zastąpić ani pomocnik ani pełnomocnik.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie zakwestionował ustalonego w zaskarżonej decyzji stanu faktycznego, w szczególności na etapie ponownego rozpoznania sprawy stwierdził min., że dostrzeżone przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej niedociągnięcia w jego dotychczasowej pracy zostały już wyeliminowane. Prawidłowym było zatem ustalenie i płynące z niego wnioski natury materialno-prawnej o nie zapewnieniu przez skarżącego bezpośredniego nadzoru nad osobami wykonującymi czynności pomocnicze. Z niezakwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że wszystkie oddziały firmy posługiwały się jedynie licencją zawodową skarżącego, czynności pośrednictwa wykonywały natomiast osoby nie posiadające odpowiednich kwalifikacji zawodowych do wykonywania tego typu czynności. Słusznie zatem organ w zaskarżonej decyzji zakwestionował taki sposób prowadzenia działalności zawodowej, nie wypełniającej dyspozycji przepisów prawa – art. 180 i 181 u.g.n., podkreślając, że skarżący dopiero w sierpniu i listopadzie 2008 r. na posiedzeniach Komisji Odpowiedzialności Zawodowej wskazał na innego, poza nim samym pośrednika w firmie - stąd właściwe było złagodzenie wymierzonej kary dyscyplinarnej. Prawidłowo i wnikliwie ustalony stan faktyczny sprawy, doprowadził zdaniem Sądu do właściwego zastosowania obowiązującego w powyższym zakresie przepisów prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Skarżący wniósł również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na grożącą skarżącemu szkodę w przypadku jej wykonania.

Podstawę kasacji stanowiło:

- naruszenie prawa procesowego:

1) art. 190 p.p.s.a. wobec niezastosowania się przez Sąd I instancji – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – do wiążącej wykładni prawa w tej samej sprawie w wyroku w sprawie II GSK 1145/10, poprzez błędną ocenę legalności decyzji organu administracji w płaszczyźnie dochowania wymaganej prawem procedury oraz przepisów prawa materialnego mających zastosowanie przy jej podejmowaniu; pominięcie faktu nie uwzględnienia składanych przez skarżącego istotnych wniosków dowodowych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji uznania naruszenia przez skarżącego przepisów prawa;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu wyroku na jakiej podstawie faktycznej Sąd uznał, że w firmie skarżącego inne osoby wykonywały czynności pośrednictwa oraz jakie faktyczne czynności pośrednictwa osoby te wykonywały zdaniem Sądu orzekającego;

- naruszenie prawa materialnego:

1) art. 181 ust. 1 w związku z art. 180 ust. 2 u.g.n. poprzez niezasadne uznanie, że niekwestionowane przez skarżącego zachowania były sprzeczne z zasadą sprawowania stałego i bezpośredniego nadzoru nad osobami wykonującymi czynności pomocnicze oraz przyjęcie – wbrew istnieniu przepisów prawa – iż pośrednik w obrocie nieruchomościami nie może prowadzić więcej niż jednego biura nieruchomości, albowiem stanowi to naruszenie art. 181 ust. 1 tego aktu.

Ponadto na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że przepisy, na podstawie których została wydana decyzja były niezgodne z Konstytucją RP, gdyż nie określały terminów przedawnienia dla przewinień dyscyplinarnych, a nadto czy, za który skarżący został pociągnięty do odpowiedzialności dyscyplinarnej od dnia 1 stycznia 2014 r. nie jest już penalizowany (protokół rozprawy, k. – 41 akt II GSK 1793/12).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Okolicznością taką nie mógł być zarzut, że błędnie określono organ, który wydał kwestionowaną decyzję. Należy zauważyć, że od dnia 18 listopada 2011 r. zostało zniesione Ministerstwo Infrastruktury i utworzone Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2011 r. w sprawie zniesienia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministerstwa Infrastruktury, opubl. Dz. U. Nr 250, poz. 1500 oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2011 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, opubl. Dz. U. Nr 250, poz. 1503). Stąd WSA w zaskarżonym wyroku wskazał już nowe Ministerstwo, kompetentne w omawianej sprawie. Należy jednocześnie zauważyć, że komórki organizacyjne Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zostały włączone do dotychczasowego Ministrostwa Rozwoju Regionalnego i z dniem 27 listopada 2013 r. utworzono Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz zniesienia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, opubl. Dz. U., poz. 1390.

Natomiast, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 120; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 461).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne. W niniejszej sprawie należy przede wszystkim zauważyć, iż stosownie do treści art. 190 p.p.s.a.: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.". Jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze wykładnia prawa wyrażona w uprzednim wyroku NSA musi być uznana za jedynie słuszną w rozpatrywanej sprawie, nawet gdyby organ i sąd orzekający w tej sprawie miały odmienne stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt I GSK 360/06, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl, J. Drachal, R. Stankiewicz, A. Wiktorowska (w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s.623 i nast.). Z przepisu art. 190 zd. 1 p.p.s.a. wynika związanie wykładnią prawa dokonaną przez NSA tylko przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, a nie również przy podejmowaniu każdego rozstrzygnięcia w sprawie tożsamej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może dotyczyć tylko następujących przypadków: 1) jeżeli stan faktyczny sprawy, który został ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania, uległ zmianie w taki sposób, że w ponownym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji należy stosować inną podstawę prawną (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05, wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl) 2) jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy zmienił się jednakże stan prawny (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05, opubl. tamże), 3) jeżeli NSA przyjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w orzeczeniu sądu kasacyjnego odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej (por. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FSP 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75, por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 127/11, Lex nr 1244526). Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012r., sygn. akt II FSK 1427/10, Lex nr 1106517).

W rozpoznawanej sprawie w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r.,

sygn. akt II GSK 1145/10 NSA dokonał oceny zasadności zarzutu naruszenia przez WSA przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Stwierdził bowiem: "Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił, iż w sprawie, z naruszeniem wymienionych wcześniej przepisów postępowania, nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności, a zatem uzasadnione było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.". Przedstawiona wykładania wyżej wymienionych przepisów postępowania na mocy art. 190 p.p.s.a. wiązała Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Jednocześnie pośrednio wyznaczała kształt prawidłowej oceny ustaleń stanu faktycznego, skoro NSA przyjął, że ustalenia przedstawione w skarżonej decyzji należało uznać za wystarczające i nie wymagające uzupełnienia.

Ponadto Sąd I instancji był związany wykładnią prawa materialnego dokonaną przez NSA co do przesłanki "sprawowania bezpośredniego nadzoru" wymaganej przy wykonywaniu czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami przez pośrednika przy pomocy innych osób, które mogły wykonywać jedynie czynności pomocnicze, w myśl art. 180 ust. 2 u.g.n.

Należy jednocześnie zauważyć, że nie wystąpiła żadna z okoliczności wyłączających związanie zasadą z art. 190 p.p.s.a.

Związanie wykładnią dokonaną w wyroku NSA na podstawie art. 190 p.p.s.a. oznacza zaś w praktyce, że sąd administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez NSA, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a w skardze kasacyjnej nie powinny być podawane zarzuty sformułowane w oparciu o odmienną wykładnię prawa, niż dokonał tego NSA w orzeczeniu uchylającym orzeczenie sądu I instancji i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. pod red. prof. Romana Hausera, prof. Marka Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, 2011, str. 624, wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1249/11, Lex nr 1291872).

Przechodząc zatem do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a., Sąd kasacyjny, odmówił mu słuszności, uznając, że został sformułowany z naruszeniem art. 190 zd. drugie p.p.s.a., sprowadzając się w gruncie rzeczy do polemiki ze stanowiskiem NSA zawartym w prawomocnym wyroku w sprawie II GSK 1145/10. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II GSK 1145/10 jako niewłaściwe ocenił wnioski WSA co do naruszenia przepisów postępowania przez Ministra Infrastruktury przy podejmowaniu kwestionowanej decyzji. Zauważył, że fakty istotne z punktu widzenia odpowiedzialności skarżącego nie były przez zainteresowanego kwestionowane. W ten sposób NSA uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne organu. Jednocześnie wyjaśnił, jak powinno rozumieć się na tle art. 180 ust. 2 u.g.n. sprawowanie bezpośredniego nadzoru. Zdefiniowanie tego pojęcia rzutowało na ocenę czynności innych osób (nie posiadających licencji i posługujących się licencją skarżącego), u skarżącego zatrudnionych, czynności wykonywanych we wszystkich pięciu oddziałach firmy skarżącego, zlokalizowanych w trzech różnych miejscowościach (S., M., W.). Czynności te obejmowały także czynności pośrednictwa, a nie wyłącznie czynności pomocnicze, skoro osoby te posługiwały się drukami umów pośrednictwa podpisanymi in blanco przez skarżącego (i podpisywały na takich drukach umowy z klientami), choć stwierdzono także umowy pośrednictwa bez podpisu skarżącego, a nadto w umowach brakowało wskazania osoby odpowiedzialnej zawodowo za wykonanie tej umowy. Za czynności tych osób odpowiedzialność zawodową ponosił skarżący, zgodnie z art. 180 ust. 2 u.g.n. Zatem określenie zakresu pojęcia "sprawowanie bezpośredniego nadzoru" przez NSA, rzutowało na ocenę prawną ustaleń faktycznych i prowadziło do wniosku, że posiadanie pięciu oddziałów w trzech oddalonych od siebie miejscowościach nie pozwalało skarżącemu na zorganizowanie pracy firmy w sposób umożliwiający sprawowanie bezpośredniego i stałego nadzoru nad czynnościami wszystkich pracowników w tych oddziałach, zwłaszcza, że osoby te wykonywały nie tylko czynności pomocnicze, ale i czynności pośrednictwa. Tym samym miało istotny wpływ na ocenę czynności zawodowych skarżącego w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.

W rezultacie WSA ponownie rozpoznając sprawę, działając na podstawie i w granicach prawa, a w szczególności z poszanowaniem art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a., nie mógł dokonać wykładni znajdujących zastosowanie przepisów w sposób odmienny niż to wynikało z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie

II GSK 1145/10.

Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zmierzającego do zakwestionowania ustaleń faktycznych, należy zauważyć, ze jest niezasadny. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast zarzut naruszenia

art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy.

W niniejszej sprawie skarżący właśnie poprzez ten zarzut próbuje podważyć ustalenia faktyczne jako błędne. Ponadto zarzut ten, w sposób, w jaki został sformułowany, narusza art. 190 p.p.s.a., gdyż zmierza do zakwestionowania istotnych okoliczności, które uznano za wyjaśnione.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, także należało uznać je za niezasadne. Co do sposobu rozumienia sprawowania bezpośredniego nadzoru wypowiedział się NSA w wyroku w sprawie II GSK 1145/10 i Sąd I instancji był związany tą wykładnią. Jak już podnoszono, nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 190 zd. drugie p.p.s.a.

Natomiast zarzut naruszenia art. 181 ust. 1 u.g.n. wskutek przyjęcia, że nie może pośrednik w obrocie nieruchomościami prowadzić więcej niż jednego biura, także należało uznać za nieuzasadniony. Ani Sąd I instancji, ani NSA nie zajęły takiego stanowiska. Nie chodziło w ocenie czynności skarżącego o liczbę prowadzonych oddziałów, ale o okoliczność, że zlokalizowanie ich w różnych, odległych od siebie miejscowościach uniemożliwiało skarżącemu sprawowanie bezpośredniego nadzoru nad czynnościami pracowników nie posiadających licencji pośrednika w obrocie nieruchomościami.

Skarżący w uzasadnieniu skargi rozważał kwestię możliwości skarżenia rodzaju i wysokości wymierzonej kary dyscyplinarnej, ale nie powiązał tego z żadnym zarzutem.

Z kolei na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącego podnosił zarzut nieokreślenia w przepisach terminów przedawnienia odpowiedzialności dyscyplinarnej pośredników nieruchomości, co pozostaje w sprzeczności z Konstytucją RP (bez wskazania konkretnego artykułu Konstytucji), jak i fakt, że czyn stanowiący podstawę odpowiedzialności skarżącego od dnia 1 stycznia 2014 r. nie jest już penalizowany.

Co do pierwszego zarzutu nie było potrzeby odnoszenia się jako do zarzutu spóźnionego, skoro z mocy art. 177 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną, jak i ewentualne jej uzupełnienia wnosi się w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu orzeczenia WSA z uzasadnieniem.

Natomiast, co do drugiego zarzutu, z uwagi na skutki, jakie mogłaby spowodować jego aprobata, należało odnieść się. Jednakże sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontroluje jedynie legalność zaskarżonego aktu, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Zatem kontrola dokonywana jest według przepisów obowiązujących w dacie wystąpienia naruszenia albo w dacie wydania decyzji, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Stanowisko to potwierdza także art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U., poz. 829), który mówi, że w przypadku orzeczenia wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami lub zarządcy nieruchomości kary dyscyplinarnej jej zatarcie następuje z dniem 1 stycznia 2014 r.

Z powyższych względów, uznając że skarga pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p,.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.