Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 356/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1, art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 33, art. 96 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 113 poz 759
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Wójt Gminy N. odmówił J. S. udostępnienia informacji publicznej – kosztorysu inwestorskiego Gminno – Parkowego Centrum Kultury i Ekologii w P.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że żądanie wnioskodawcy dotyczy procedury objętej ustawą z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. – Dz.U. z 2010r., nr 113, poz. 759 ze zm.), dalej powoływanej jako p.z.p. W związku z tym powinno zostać ocenione w pierwszej kolejności na podstawie tej ustawy, która normuje dostęp do informacji związanych z dokonywaniem zamówień publicznych. Ustawa ta określa sposób oraz tryb udostępniania informacji publicznej wytworzonej w trakcie dokonywania zamówienia publicznego. W myśl art. 96 p.z.p. wszelkie dane dotyczące postępowania w sprawie dokonania zamówienia publicznego zamawiający zawiera w protokole postępowania o udzielenie zamówienia, który jest jawny. Złożony wniosek dotyczy natomiast możliwości udostępnienia innych, związanych z postępowaniem o zamówienie publiczne dokumentów, mianowicie kosztorysu inwestorskiego, który służy zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 1 p.z.p. wyłącznie do ustalenia wartości zamówienia i nie podlega ogłoszeniu. W protokole postępowania o udzielenie zamówienia, którego wzór jest ustalony rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 października 2010r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, udostępnieniu podlega jedynie kwota, na jaką ustalono wartość zamówienia. Przepisy o zamówieniach publicznych nie dają wystarczających wskazówek do rozstrzygnięcia wątpliwości co do obowiązku udostępniania żądanych dokumentów. Zdaniem organu pierwszej instancji definicja legalna dokumentu urzędowego zawarta w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej powoływanej jako u.d.i.p. wyklucza możliwość interpretacji. Dokument taki jak kosztorys inwestorski nie spełnia przesłanek art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie jest również dokumentem urzędowym w myśl art. 6 ust 2 tej ustawy. Kosztorysy inwestorskie nie są dokumentem urzędowym, nie niosą komunikatów o sprawach publicznych, o jakich mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, stąd żądanie wglądu do tych dokumentów jest nieuprawnione.

W odwołaniu od tej decyzji J. S. wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu J.S. podniósł, że art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej definiuje jedynie pojęcie dokumentu urzędowego, jednakże nie definiuje pojęcia informacji publicznej. Informację publiczną definiują art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokumenty dotyczące inwestycji publicznych mają walor dokumentów urzędowych ,są informacją publiczną bez względu na to, kto je wytworzył. Wynika z tego, że kosztorys inwestorski dotyczący Gminno – Parkowego Centrum Kultury i Ekologii w P. będącej inwestycją gminną jest informacją publiczną.

Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że ze względu na to, iż większość zamówień udzielana jest ze środków publicznych lub z udziałem środków publicznych, każdy winien mieć prawo do uzyskania informacji o ich wydatkowaniu. Konstytucyjną zasadę dostępu do informacji publicznej rozwijają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta ma zastosowanie do informacji publicznej, w tym o majątku publicznym, a do jej udostępnienia obowiązane są władze publiczne i podmioty wykonujące zadania publiczne. Zakres podmiotowy zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i ustawy Prawo zamówień publicznych jest więc w znacznej części zbieżny. Ustawa Prawo zamówień publicznych wprowadza odmienne rozwiązania – zasady i tryb udostępniania informacji o prowadzonych postępowaniach o zamówienie publiczne, stanowiąc lex specialis. Przepisy tej ustawy określają sposób udostępniania informacji publicznych dotyczących zamówień publicznych. Nie eliminują natomiast uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczących sposobu załatwienia wniosku, tj. m.in. jej art. 14 ust. 2 i art. 16. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść art. 96 ust. 1 – 3 ustawy Prawo zamówień publicznych oraz § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2010r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz stwierdziło, że decyzją zamawiającego jest to, czy ujawni wartość zamówienia przed złożeniem ofert przez wykonawców.

W skardze na powyższą decyzję J. S. wniósł o nakazanie Wójtowi Gminy N. udostępnienia kosztorysu inwestorskiego dotyczącego inwestycji o nazwie Gminno – Parkowe Centrum Kultury i Ekologii w P. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania od Wójta Gminy N.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że w decyzji błędnie zdefiniowano informację publiczną jako dokument wytworzony i podpisany przez funkcjonariusza publicznego. W rzeczywistości ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 stanowi, że wszystkie informacje dotyczące spraw publicznych są informacją publiczną. Z ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że to treść dokumentu przesądza o tym, czy jest on, czy też nie jest informacją publiczną. W myśl tej ustawy nie jest ważne, jak dokument powstał i kto go podpisał. Kosztorys inwestorski jest dokumentem związanym z wykonywaniem inwestycji publicznej. Takie dokumenty, jak faktury czy protokoły odbiorów częściowych (inaczej – informacje o postępie prac) nie są podpisywane przez funkcjonariuszy publicznych, ale zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej są informacją publiczną. Organy administracji powołały się na przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych, z których jakoby ma wynikać zakaz udostępniania kosztorysu. W tej ustawie żaden taki zakaz nie występuje. Jedynym ograniczeniem wynikającym z tej ustawy jest termin ogłoszenia wartości kosztorysowej inwestycji – nie można tego zrobić wcześniej, niż w chwili otwierania ofert. Kosztorysowa cena inwestycji jest tylko częścią kosztorysu. Kosztorys inwestorski zawiera bowiem dwie informacje: przedmiar robót, czyli zakres rzeczowy jaki należy wykonać, by tę inwestycję zrealizować i średnie ceny robót i materiałów, których suma daje w wyniku cenę kosztorysową inwestycji. Ustawa Prawo zamówień publicznych reguluje jedynie termin i sposób udostępnienia ceny kosztorysowej. W kwestii przedmiarów w ogóle się nie wypowiada. Udostępnianie przedmiaru robót reguluje natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004r. W § 4 tego rozporządzenia wymienione są elementy składowe dokumentacji budowlanej służącej do opisu przedmiotu zamówienia. Między innymi, jako 3 element składowy takiej dokumentacji, wymieniony jest przedmiar robót. Jest to jeden ze składników dokumentacji udostępnianej wszystkim zainteresowanym w trakcie zbierania ofert i dostęp do niego nie podlega żadnym ograniczeniom. Przeciwnie, na inwestora nałożony jest obowiązek udostępniania tej informacji z chwilą ogłoszenia przetargu. W § 6 wyszczególniono wymagania, jakie powinien ten przedmiar spełniać. Tak więc po otwarciu ofert do wiadomości opinii publicznej powinny być przekazane wszystkie informacje zawarte w kosztorysie inwestorskim – przedmiar robót i cena. Wójt udostępniał oferentom dokumentację niezgodną z tym rozporządzeniem, nie zawierającą przedmiaru robót. Skarżący wyjaśnił, iż chciałby mieć pewność, że znajdujący się w kosztorysie inwestorskim przedmiar dotyczy kosztorysu z ceną 1.299.372,92 zł. Wymieniony w nim zakres robót powinien być objęty umową z wykonawcą z dnia 24 listopada 2008r. Taki zakres robót był przedmiotem zamówienia. Zarzucił nadto, iż ukrywanie kosztorysu stanowi ukrywanie dowodów przestępstwa i jest działaniem na szkodę interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływaną jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji sąd uznał, iż skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem sporu jest zasadność stanowiska organów, iż kosztorys inwestorski Gminno – Parkowego Centrum Kultury i Ekologii w P. nie stanowi informacji publicznej podlegającej ujawnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzasadniając powyższe stanowisko organy obu instancji powołały się na przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych (art. 33 ust. 1 pkt 1, art. 96 ust. 1 – 3) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2010r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (§ 2 ust. 1 pkt 3).

Pogląd taki jest błędny. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca wskazał jedynie przykładowo rodzaje spraw, których mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przyjmują szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

"Kosztorys inwestorski", o udostępnienie którego toczy się spór jest dokumentem zawierającym informacje o wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia dotyczącego inwestycji planowanej przez organ administracji. Dokument ten stanowi podstawę do planowania wydatków podmiotu zamawiającego i określa sposób gospodarowania jego mieniem. Obowiązek sporządzenia kosztorysu wynika wprost wynika z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo zamówień publicznych. Sporządza go zamawiający na poczet postępowania przetargowego. Należy podkreślić, że jeżeli, jak w rozpatrywanej sprawie, zamawiającym jest organ administracji publicznej, zamówienie dotyczy mienia gminnego, kosztorys służy wykonywaniu zadania publicznego, to stanowi on informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p., choć niespornie nie jest on dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust.2 u.d.i.p. Trafnie tę różnicę zauważa organ. Jednak ta konstatacja nie ma najistotniejszego znaczenia w rozpatrywanej sprawie, bowiem jak wskazano wyżej kosztorys spełnia przesłanki do uznania go za informację publiczną.

Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organów, że ustawa prawo zamówień publicznych w sposób wyczerpujący wskazuje rodzaje dokumentów i informacji, które podlegają ujawnieniu, co daje podstawę do wniosku, ż inne dokumenty sporządzane na potrzeby postępowania określonego w p.z.p. nie podlegają udostępnieniu. W szczególności nie jest trafny pogląd, że skoro zgodnie z art. 96 ust.2 p.z.p. protokół postępowania o udzielenie zamówienia jest jawny, to ustawodawca nie przyznał tego przymiotu innym dokumentom wytworzonym podczas postępowania. Zważyć też trzeba, że w art. 96 ust.1 p.z.p. nie wymieniono wszystkich dokumentów i informacji, jakie protokół winien zawierać. Świadczy o tym użycie sformułowania "protokół (...) zawierający co najmniej (...)". Tym samym w protokole mogą się mieścić inne niż wymienione w ust.1 tegoż przepisu informacje i one również są jawne.

Organy nie uwzględniły również generalnej zasady, że postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego jest jawne ( art. 8 ust.1 p.z.p.). Co więcej w art. 8 ust.2 p.z.p wyraźnie wskazano, że zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie. W ust.3 tegoż art.8 określono możliwość zastrzeżenia informacji przez wykonawcę, ale skarżący wnosił o udostępnienie informacji wytworzonej przez organ (zamawiającego). Z zapisów powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że zasada jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego rozciąga się również na inne dokumenty, związane z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego. Organy błędnie zinterpretowały zasadę jawności postępowania o udzielenie zamówienia, nadmiernie ją ograniczając.

Reasumując, kosztorys inwestorski sporządzany przez organ administracji publicznej w toku postępowania o udzielenie zamówienia na realizację zadania publicznego stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podlega zatem udostępnieniu w trybie tej ustawy. Z kolei przepisy ustawy prawo zamówień publicznych nie zawierają takich regulacji, które a priori wyłączałyby w każdym przypadku uwzględnienie wniosku o udostępnienie takiego dokumentu jak kosztorys inwestorski, zwłaszcza po zakończeniu postępowania o udzielenie zamówienia.

Z ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika także obowiązek udostępniania innych niż protokoły dokumentów posiadających walor informacji publicznej, a dotyczących postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień, skoro dostęp do informacji publicznej dotyczy sfery faktów.

Jak wynika z powyższych rozważań, wadliwa interpretacja prawa materialnego – normy art. 1 i 6 ust.2 u.d.i.p. oraz art. 33 i 96 ust.3 p.z.p. doprowadziły do nieuzasadnionego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zastosować się do wskazówek interpretacyjnych zawartych we wcześniejszych rozważaniach.

O kosztach orzeczono z mocy art.. 200 p.p.s.a.

ar