Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 514/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c i art. 4 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia[...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. stwierdza nieważność § 5 ust. 3 i § 19 ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Krypnie w dniu 30 grudnia 2019 r. podjęła uchwałę nr XIII/80/19 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Krypno, działając m.in. na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2019, poz. 2010 ze zm., dalej: "u.c.p.g."). W treści § 5 ust. 3 załącznika do ww. uchwały, stanowiącego Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Krypno (dalej: "Regulamin"), wskazano, że błoto, śnieg i lód uprzątnięty z przystanków komunikacyjnych oraz ulic należy gromadzić przy krawędzi jezdni poza terenem przystanku komunikacyjnego w sposób nieutrudniający ruchu oraz zatrzymywania się pojazdów, wysiadania i wsiadania pasażerów. Natomiast w § 19 ust. 3 tego Regulaminu Rada Gminy nałożyła na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek wyprowadzania psa na uwięzi, a psy należących do ras uznanych za agresywne, ich mieszańce oraz inne zagrażające otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe.

Skargę na ww. uchwałę wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Prokurator Rejonowy w B. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa, tj.:

1) art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zwanej dalej w skrócie: "u.c.p.g.") poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i uregulowanie w §5 ust. 3 Regulaminu sposobu uprzątania z chodników błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, jak również miejsca ich gromadzenia;

2) art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i nałożenie w § 19 ust. 3 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe bezwzględnego obowiązku wyprowadzenia psów na uwięzi, a psów należących do ras uznanych za agresywne, ich mieszańce oraz inne zagrażające otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Argumentując zarzuty skargi jej autor podkreślił, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.c) u.c.p.g. zezwala radzie Gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, ale nie na regulowanie sposobu i miejsca ich gromadzenia. Dlatego też Rada Gminy w Krypnie regulacją zawartą w §5 ust. 3 Regulaminu przekroczyła zakres przyznanego jej upoważnienia ustawowego.

Odnosząc się zaś do wprowadzonego w § 15 ust. 3 i 4 Regulaminu ograniczenia w zakresie wyprowadzania psów na smyczy i lub z założonym kagańcem, Prokurator powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz posiłkując się treścią art. 77 Kodeksu wykroczeń, wskazał, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i uwarunkowań, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Podkreślił, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, w tym uprawnień właścicieli psów bądź nałożenie na nich dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzone z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W ocenie skarżącego Prokuratora postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie w tym względzie specyficznych sytuacji, mogące zostać niekiedy uznane jako nadmierne i w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tą zasadę naruszać, przez co cała regulacja §19 ust. 3 Regulaminu jest sprzeczna z prawem. Takiego stanowiska, zdaniem skarżącego, nie może też zmienić przewidziany w §19 ust. 4 Regulaminu - wyjątek, zgodnie z którym zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu i gdy właściciel lub opiekun psa ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem. Spuszczenie psa ze smyczy wiąże się bowiem z kolejnym kategorycznym i nieprzewidującym wyjątków obowiązkiem, tj. posiadania przez psa kagańca. Obowiązek posiadania przez "wolno" puszczonego psa kagańca jest niezależny od wieku i stanu zdrowia konkretnego zwierzęcia, jego fizjologii, czy specyficznych cech biologicznych. Z powyższego wynika więc, że pies, który z jakichkolwiek przyczyn nie może mieć założonego kagańca (chociażby ze względu na stan zdrowia), nie może być również spuszczony ze smyczy, nawet wtedy kiedy ze względu na swoje właściwości fizyczne, stan zdrowia, rozmiar nie zagraża otoczeniu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Krypno wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Gminy określenie sposobu gromadzenia błota, śniegu czy lodu na krawędzi chodnika miało na celu zobowiązanie właścicieli do takiego działania, bowiem bez takiego określenia istnieje niebezpieczeństwo zrzucania substancji na jezdnie, co doprowadzi do zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów. Powołując się z kolei na pełną treść § 19 ust. 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Krypno, organ zwrócił uwagę, że zwolnienie z uwięzi psa bez kagańca jest dozwolone na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie, co pozwala na zachowanie określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności. Rada końcowo podkreśliła również, że zniesienie tej regulacji zostanie odczytane przez społeczeństwo po prostu jako przyzwolenie na dowolne wypuszczanie psów wszystkich ras bez możliwości zachowania kontroli nad nim wszędzie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa we wskazanym przepisie, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XIII/80/19 Rady Gminy Krypno z dnia 30 grudnia 2019r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie tej Gminy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1454; powoływanej dalej jako: "ustawa"). Uchwała rady gminy w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie, ma – stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rządu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej: "u.s.g."). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP, a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa.

Dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym przepisem regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie: uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1c ) oraz obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6).

Dokonując analizy powyższych regulacji należy jeszcze raz zaakcentować, że regulamin utrzymania czystości i porządku, jako akt niższej rangi wydany w wykonaniu delegacji ustawowej, nie może wykraczać poza zakres spraw ścisłe w nim określonych, a zatem nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepis art. 4 ust. 2 ustawy. Ponadto, co należy również podkreślić, wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zatem zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności" czy "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14, z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że organ stanowiący akt prawa miejscowego ma obowiązek ścisłej interpretacji treści normy upoważniającej, co oznacza, że nie może sobie przypisywać kompetencji nieobjętych normą upoważniającą, ani dokonywać rozszerzającej wykładni normy upoważniającej.

Odstępstwo od opisanych zasad tworzenia aktu prawa miejscowego z reguły stanowi istotne naruszenie prawa a w świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze

w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko

w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego ale również wówczas, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym, to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy

z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, a zatem także

z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), co oznacza, że również istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej"; zob. też np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 lipca 2020r. sygn. II SA/Bk 185/20, CBOSA).

Z treści § 115 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad Techniki Prawodawczej poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego to działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (vide: odesłanie zawarte w § 143 Zasad Techniki Prawodawczej), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) i wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (vide: § 134 i 135 Zasad Techniki Prawodawczej). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych. Z kolei z treści § 118 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wynika, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (vide, między innymi wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014r. sygn. IV SA/Po 792/13, Lex nr 1418249). Z Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (vide: § 149 zasad Techniki Prawodawczej). Z § 146 Zasad Techniki Prawodawczej wynika przy tym generalna zasada, że definicje danego określenia formułuje się w ustawie lub innym akcie normatywnym, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenia jego ostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Zapisy aktu prawa miejscowego stanowiące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają Zasady Techniki Prawodawczej stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic.

Dokonując kontroli legalności zakwestionowanych przez Prokuratora zapisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Krypno stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Krypnie, przez pryzmat opisanych wyżej zasad i reguł poprawnej legislacji, należy zgodzić się z Prokuratorem, że unormowania § 5 ust. 3 i § 19 ust. 3 zawarte w załączniku do zaskarżonej uchwały istotnie naruszają prawo.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Cytowany przepis zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. W tej kwestii wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne przyjmując, ze obowiązek gromadzenia ww. zanieczyszczeń, jak i określenie sposobu ich gromadzenia przekracza pojęcie "uprzątnięcia", o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 372/15, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 637/15, WSA w Kielcach w wyroku z dnia 27 lipca 2015r. sygn. akt II SA/Ke 572/15, WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 4 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Bk 179/20, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Podsumowując, zgodzić się należy z Prokuratorem, że regulacja zawarta w § 5 ust. 3 Regulaminu odnośnie sposobu postępowania z uprzątniętym z przystanków komunikacyjnych oraz dróg publicznych błotem, śniegiem, lodem i innymi zanieczyszczenia ewidentnie narusza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.p.c.g. Uzasadnieniem dla wprowadzenia powyższej regulacji nie może być też wyrażona w odpowiedzi na skargę obawa przed działaniami sprzecznymi z utrzymaniem porządku, np. polegającymi na gromadzeniu śniegu, lodu itp. w sposób utrudniający korzystanie z komunikacji publicznej.

Za niewłaściwą uznać należy także redakcję § 15 ust. 3 Regulaminu,

w którym określono obowiązki właścicieli psów na terenie gminy. Treść kwestionowanego zapisu zamieszczona została w Rozdziale 6 poświęconym obowiązkom osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W § 19 ust. 3 Regulaminu znalazł się natomiast zapis o następującej treści: "Psy muszą być wyprowadzane na uwięzi i tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psy rasy uznawanych za agresywne, ich mieszańce oraz inne zagrażające otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe". Upoważnieniem ustawowym dla uchwalenia przytoczonych zapisów był przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym Regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

W ocenie składu orzekającego wynikający z zapisu § 19 ust. 3 Regulaminu bezwzględny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na uwięzi, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także narusza przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 122) oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust.3 Konstytucji RP. Co do zasady, sąd stoi na stanowisku, że nakaz prowadzenia w miejscach publicznych psów na uwięzi nie jest sprzeczny ani z art. 10a ust. 3 wspomnianej ustawy, ani też z żadnym innym przepisem rangi ustawowej czy podustawowej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 198/19, CBOSA). Jednakże przepis w tym brzmieniu nie może pozostać w obrocie prawnym z uwagi na jego niezgodność z prawem w pozostałym zakresie. W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało bowiem stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane uchwałą środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 13 września 2012r. sygn. II OSK 1492/12, CBOSA). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Natomiast z art. 10 "a" ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc wprowadzony w § 19 ust. 3 uchwały bezwzględny nakaz wyprowadzania psów na uwięzi, nie przewidujący wyjątków uzasadnionych cechami osobniczymi zwierzęcia oraz stanem psychofizycznym zwierzęcia, jest zbyt restrykcyjny. Nadto sąd zwraca uwagę, że kwestionowany zapis uchwały zawiera niedookreślone zwroty (" psy inne zagrażające otoczeniu" czy "osoby dorosłe" – zwrot niedookreślony gdyż art. 10 § 1 K.c. definiuje osobę pełnoletnią, a nie osobę dorosłą). Taka nieprecyzyjna częściowo redakcja przepisu prawa miejscowego nakładającego na obywatela egzekwowalny obowiązek, godzi w zasadę określoności przepisów prawa i nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu a w konsekwencji prawidłowe jego stosowanie. Pojęcia nieprecyzyjne zawsze mogą być rozmaicie interpretowane.

W tym stanie rzeczy sąd uznał, że zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono o stwierdzeniu nieważności § 5 ust. 3 i § 19 ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Krypno stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Powyższe przepisy stanowią jedynie część jej regulacji, jednakże wyeliminowanie ich treści nie dezintegruje pozostałych postanowień uchwały, które mogą samodzielnie funkcjonować. Innymi słowy stwierdzenie nieważności ww. przepisów zaskarżonej uchwały pozostaje bez wpływu na pozostałą jej część. W konsekwencji stwierdzenie uchybień we wskazanych przepisach nie niesie za sobą konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały.