Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OPS 1/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 101
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
Teza: Przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ nie stanowi podstawy do wstrzymania wykonania uchwały rady gminy, stanowiącej przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy /przepisy gminne/, zaskarżonej w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

TEZY

Przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ nie stanowi podstawy do wstrzymania wykonania uchwały rady gminy, stanowiącej przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy /przepisy gminne/, zaskarżonej w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Włodzimierza Skoniecznego, prokuratora Prokuratury Krajowej w sprawie ze skargi Jerzego Adama B. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 16 marca 1998 r. (...) w przedmiocie sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach komunalnych oraz przyznania pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych po rozpoznaniu (...) wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 17 grudnia 1999 r. II SA/Kr 1817/99, do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

czy Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do wstrzymania, na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wykonania uchwały rady gminy, zaskarżonej przez stronę w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 17 grudnia 1999 r., II SA/Kr 1817/99, wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wątpliwości prawnej przytoczonej w sentencji uchwały.

Wątpliwość prawna powstała na tle następującego stanu faktycznego sprawy.

W dniu 16 marca 1998 r. Rada Miejska w W. podjęła uchwałę (...) w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach komunalnych oraz przyznania pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych. Zgodnie z par. 1 tej uchwały Rada Miejska przeznaczyła do sprzedaży lokale mieszkalne stanowiące własność Gminy W. na rzecz ich najemców wraz ze sprzedażą części ułamkowej w częściach wspólnych budynku oraz sprzedażą lub oddaniem w użytkowanie wieczyste części ułamkowej gruntu, za wyjątkiem lokali: a/ w budynkach przeznaczonych na inny cel niż mieszkalnictwo, b/ w których przewidywana jest zmiana funkcji, c/ wybudowanych, zmodernizowanych lub po remoncie kapitalnym po dniu 1 stycznia 1995 r., d/ wobec których toczy się postępowanie dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Gminę W. Szczegółowy wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży zabudowanych budynkami mieszkalnymi obejmuje załącznik nr 1 do uchwały. Uchwała w par. 2 przyznaje pierwszeństwo w nabyciu odrębnej własności lokali mieszkalnych najemcom, z którymi najem został nawiązany po dniu 12 listopada 1994 r. na podstawie umowy. Natomiast par. 3 uchwały został sformułowany w ten sposób, że "wyraża się zgodę na stosowanie bonifikaty od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz najemców w wysokości 80 procent ceny przy zakupie lokali za gotówkę i 50 procent ceny przy zakupie lokalu na raty." Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miejskiemu w W. Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 6, art. 68 ust. 1 pkt 7 oraz art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./.

Jerzy B. w dniu 16 września 1999r. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego (...), w której wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały (...) z dnia 16 marca 1998 r. Rady Miejskiej w W., w szczególności jej par. 3, oraz o wstrzymanie wykonania tej uchwały. W uzasadnieniu skargi podał, że w par. 3 uchwały postanowiono, iż sprzedaż lokali mieszkalnych na rzecz najemców następować będzie z zastosowaniem bonifikaty określonej w tym przepisie, natomiast uchwała nie przewiduje możliwości skorzystania z uprawnienia do uzyskania bonifikaty przy wykupie przeznaczonych do sprzedaży lokali mieszkalnych przez byłych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych tj. przez osoby, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego, ustawa ta w art. 34 ust. 1 pkt 2 zapewnia byłym właścicielom nieruchomości lub ich następcom prawnym ustawowo zagwarantowane pierwszeństwo nabycia zbywanych nieruchomości przez Skarb Państwa lub przez jednostkę samorządu terytorialnego. W myśl zaskarżonej uchwały właściciel lub następca prawny właściciela nie mógłby skorzystać z bonifikaty, o której mowa w par. 3 uchwały. Takie uregulowanie zawarte w kwestionowanej uchwale stanowi, zdaniem skarżącego naruszenie także art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym to przepisem za zgodą rady gminy może być udzielona bonifikata od ceny zbywanej nieruchomości, jeżeli nieruchomość sprzedawana jest poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu /art. 68 ust. 1 pkt 4/ lub jeżeli sprzedawana jest jako lokal mieszkalny /art. 68 ust. 1 pkt 7/.

Naczelny Sąd Administracyjny (...) rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 1999 r. uznał, że wystąpiła istotna wątpliwość prawna, czy Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do wstrzymania wykonania uchwały rady gminy na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zwanej dalej ustawą o NSA. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, zdaniem składu orzekającego, została spełniona przesłanka z art. 40 ust. 1 ustawy o NSA do wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały, natomiast powstaje wątpliwość, czy Naczelny Sąd Administracyjny jest w ogóle uprawniony do wstrzymania wykonania uchwały rady gminy w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy o NSA. Wątpliwości te wyłoniły się na tle rozbieżności występujących w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie. Skład orzekający powołał się w tym przedmiocie na stanowisko T. Wosia "Postępowanie sądowoadministracyjne" - Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r. oraz M. Rzążewskiej "Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego" - Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa - Zielona Góra 1997 r., których zdaniem Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny wstrzymać wykonania uchwały rady gminy zaskarżonej przez stronę w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96 - ONSA 1998 Nr 1 poz. 14.

W doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie NSA prezentowany jest również przeciwny pogląd, który przyjmuje kompetencję Naczelnego Sądu Administracyjnego do orzekania w sprawie wstrzymania wykonania uchwały organu gminy w razie jej zaskarżenia przez stronę i złożenia wniosku o wstrzymanie jej wykonania. Za takim poglądem opowiedział się Z. Kmieciak w glosie do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96 /OSP 1998 z. 3 poz. 54/ oraz J. Świątkiewicz - "Naczelny Sąd Administracyjny" - Komentarz do ustawy - Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Białystok 1999 r., który podziela pogląd Z. Kmieciaka. Za tym drugim poglądem opowiedział się NSA w postanowieniu z dnia 17 czerwca 1999 r., II SA/Kr 825/99, uwzględniając wniosek strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały rady gminy.

Zdaniem składu orzekającego przedstawiającego do wyjaśnienia wątpliwość prawną klasyfikacja prawnych form działania administracji publicznej na akty indywidualne oraz akty generalne jest utrwalona w doktrynie prawa administracyjnego, ale ta klasyfikacja nie wyjaśnia wszystkich trudności w interpretacji art. 40 ustawy o NSA. Przedmiotem skarg mogą być różnego rodzaju akty, zarówno indywidualne, jak i generalne, normatywne i stanowiące przejaw stosowania prawa. Art. 40 ust. 1 ustawy o NSA nie zawęża pojęcia aktu wyłącznie do aktów wymienionych w pkt 1 do 4 w art. 16 ust. 1 ustawy o NSA. Ponadto skład orzekający podniósł, że w art. 40 ust. 1 ustawy o NSA w ogóle nie ma odesłania do żadnego innego przepisu tej ustawy, a jedynie określona jest kompetencja sądu do ewentualnego wstrzymania wykonania aktów. W tym stanie brak jest podstaw prawnych do wykluczenia z zakresu zastosowania art. 40 ustawy o NSA aktów objętych punktami od 5 do 7 w art. 16 ust. 1 tej ustawy i we wszystkich przypadkach określonych tym przepisem, Sąd jest władny badać, czy uzasadniony jest wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Jako argument uzupełniający skład orzekający wskazał art. 93 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym sąd jest upoważniony do wstrzymania wykonania uchwały organu gminy, która została zaskarżona przez organ nadzoru. W sprawie stosowania art. 40 ust. 1 ustawy o NSA, zdaniem składu orzekającego nie można stosować wykładni celowościowej, gdyż nie można odwołać się do znaczenia zaskarżonej uchwały i do ewentualnych negatywnych konsekwencji jakie może wywołać ewentualne wstrzymanie wykonania takiej uchwały. Sąd podniósł, że dokonanie wyboru stanowiska będzie również miało znaczenie przy zaskarżaniu uchwały organów samorządu powiatowego /art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./ i samorządu województwa /art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniając wątpliwość prawną, zważył co następuje:

Przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle tego przepisu skarga wniesiona do sądu administracyjnego jest zatem środkiem ochrony przed uchwałą organu gminy i bezpośrednio kierowana jest przeciwko gminie, której organ podjął zaskarżoną uchwałę. Istnieją dwa ograniczenia ustawowe, co do zakresu przedmiotowego uchwał, które podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po pierwsze cały rozdział 10 ustawy o samorządzie gminnym, zatytułowany "Nadzór nad działalnością gminy", a więc i znajdujący się w tym rozdziale art. 101 ustawy, z mocy art. 102, nie ma zastosowania do rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych oraz - po drugie, przedmiotem uchwały muszą być sprawy z zakresu administracji publicznej /art. 101 ust. 1 ustawy/. Zgodzić się trzeba z poglądem, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym służy ochronie prawnych interesów różnych podmiotów, w tych sytuacjach, gdy w inny sposób nie gwarantuje się im w drodze procedur ochrony ich prawnych interesów, łącznie z zapewnieniem kontroli sądu administracyjnego lub powszechnego /Z. Leoński, glosa do postanowienia NSA z dnia 20 lutego 1992 r., SA/Po 1544/91 - Samorząd Terytorialny 1992 nr 12 str. 70-71/.

W trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym mogą być zaskarżone do sądu uchwały organów gminy, które mają charakter aktu normatywnego, zawierające generalno-abstrakcyjne normy prawne. Uchwały organów gminy, jak wynika z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. W 5/94 /OTK 1994 nr 2 poz. 44/ dzieli się na akty normatywne zawierające właśnie generalno-abstrakcyjne normy prawne i inne akty prawne. Uchwały normatywne stanowią przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy /przepisy gminne/. Tego rodzaju uchwała została zaskarżona w sprawie, w której skład orzekający przedstawił wątpliwość prawną, a wobec tego wyjaśnienie wątpliwości w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA należy ograniczyć do tego rodzaju uchwały, gdyż w takim tylko zakresie rozstrzygnięcie zależy od wyjaśnienia wątpliwości prawnej.

Nasuwa się pytanie, czy do uchwał o charakterze normatywnym zaskarżonych do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, może mieć zastosowanie art. 40 ust. 1 ustawy o NSA, mówiący o "wstrzymaniu wykonania aktu" lub "zawieszeniu czynności". Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie zarysowały się dwa poglądy /patrz T. Woś - Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996 r. oraz glosa Z. Kmieciaka do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96 - OSP 1998 z. 3 poz. 54/.

Dokonując analizy tego przepisu należy stwierdzić, że nie precyzuje on pojęcia "aktu" lub "czynności" których dotyczy, a w szczególności nie precyzuje czy "wstrzymanie wykonania" może dotyczyć każdej z form działania organów administracji publicznej, w odniesieniu do której dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1-7 ustawy o NSA, czy też tylko do skarg na pewne kategorie aktów administracyjnych podlegających zaskarżeniu na podstawie tych przepisów. Nie wynika to też z innych przepisów ustawy o NSA. Samo wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania "aktu", o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy. Sąd może jednak na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o "wstrzymaniu wykonania tego aktu". Jeżeli przepis używa określenia "tego aktu", odnosi się to niewątpliwie do zdania pierwszego, tj. do "aktu", na który wniesiono skargę.

Pojęcie "wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu" ma swoje źródło w przepisach postępowania administracyjnego. Przed utworzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o wstrzymaniu wykonania decyzji stanowił jedynie art. 113 Kpa. Zgodnie z tym przepisem przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie uległa wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymywało wykonanie decyzji. Po wejściu w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8/, wstrzymanie wykonania decyzji unormowane zostało ponadto w art. 201 par. 1 Kpa. Przepis art. 201 par. 1 Kpa dopuszczał z urzędu lub na wniosek wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ administracyjny przed przekazaniem skargi do NSA, a stosownie do art. 201 par. 2 Kpa, po przekazaniu skargi do NSA, o wstrzymaniu wykonania orzekał już sąd administracyjny. "Wstrzymanie wykonania" dotyczyło wyłącznie aktu administracyjnego w sprawie indywidualnej. Należy podnieść, że w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 1932 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym /Dz.U. nr 94 poz. 806/ wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu pozostawiono kompetencji organów administracyjnych.

Powołanie w 1990 r. samorządu terytorialnego związane było z poddaniem kontroli sądu administracyjnego uchwał organów gminy. Ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. nr 34 poz. 201/ dodano art. 216a, który stanowił, że przepisy działu VI /Zaskarżanie decyzji do sądu administracyjnego/ stosuje się odpowiednio do skarg na uchwałę organu gminy. Oznaczało to, że również przepis art. 201 Kpa mógł być odpowiednio stosowany w sprawie ze skargi na uchwałę organu gminy, wniesioną w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Tak więc co do zasady możliwość wstrzymania wykonania uchwały organu gminy nie była wyłączona. Problem sprowadzał się zaś do tego, czy na tej podstawie prawnej dopuszczalne było wstrzymanie wykonania uchwały stanowiącej przepisy gminne powszechnie obowiązujące.

Ustawa o NSA nie tylko, że nie określa pojęcia "akty" czy "czynności", ale również nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez "wstrzymanie wykonania". Wykonanie aktu może oznaczać spowodowanie lub sprawdzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan, którego spowodowanie wynika z aktu administracyjnego, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu jest więc zazwyczaj każde zachowanie podmiotu zobowiązanego do jego wykonania /adresat aktu/, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów. W rzeczywistości wykonanie aktu dotyczy najwcześniej aktów zobowiązujących, które określają dla adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania, aktów na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony /patrz. Postępowanie sądowoadministracyjne T. Woś, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1996/.

Skoro w ustawie o NSA nie określono pojęcia "wstrzymanie wykonania aktu", tym samym należy uznać, że przepis art. 40 ustawy o NSA dotyczy aktu administracyjnego, który kwalifikuje się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania. Nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia stanowiska, że ustawa o NSA wyłączyła co do zasady wstrzymanie wykonania uchwały organu gminy, pomimo że podstawa do wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały istniała pod rządem przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o NSA. Skład orzekający w uzasadnieniu postanowienia trafnie zwrócił uwagę, że w przepisie art. 93 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym mowa jest wprost o możliwości wstrzymania wykonania uchwały organu gminy, w przypadku zaskarżenia uchwały przez organ nadzoru. Problem sprowadza się więc do tego, czy instytucja procesowa wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, o której mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o NSA może mieć zastosowanie także do uchwały stanowiącej przepisy gminne.

Skład orzekający bardzo szeroko ujął budzące wątpliwości zagadnienie prawne, gdyż zwrócił się o wyjaśnienie tego, czy na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o NSA możliwe jest wstrzymanie wykonania uchwały rady gminy, zaskarżonej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Taki sposób ujęcia wspomnianych wątpliwości wydaje się wskazywać na to, że skład orzekający nie uwzględnił w dostatecznym stopniu tego, iż przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje możliwość zaskarżenia uchwał podejmowanych przez organy gminy w różnorodnych sprawach i o bardzo zróżnicowanym charakterze /szerzej por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, str. 69 i n./. Wyjaśnianie zagadnień prawnych dotyczących tych uchwał powinno zawsze być dokonywane przy uwzględnieniu charakteru i specyfiki prawnej konkretnej uchwały. Oznacza to, że skład orzekający, powołując się na art. 49 ust. 2 ustawy o NSA, mógł zwrócić się o wyjaśnienie podanych w postanowieniu wątpliwości prawnych tylko w odniesieniu do takiej uchwały rady gminy, która jest przedmiotem skargi złożonej w sprawie, a więc uchwały wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 34 ust. 1 pkt 3 i 6, art. 68 ust. 1 pkt 7 oraz art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Uchwała wyjaśniająca bowiem całą problematykę objętą postanowieniem składu orzekającego miałaby, w znacznej części, charakter abstrakcyjny. Ustawa o NSA nie przewiduje takiej kategorii uchwał wyjaśniających przepisy prawne.

Kolejna kwestia, która wymaga rozważenia w związku z wyjaśnianym problemem prawnym, łączy się z charakterem podjętej uchwały. Chodzi mianowicie o ustalenie tego, czy zaskarżoną uchwałę można uznać za akt normatywny, czy też za akt pozbawiony takiego /normatywnego/ charakteru. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma ważne znaczenie. W pierwszym bowiem wypadku należałoby wykluczyć stosowanie art. 40 ustawy o NSA, natomiast w drugim - wstrzymanie wykonania byłoby dopuszczalne.

Wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli uchwała stanowiąca przepisy gminne weszła już w życie, staje się obowiązującym prawem, a więc można mówić o stosowaniu jej przepisów. Z tego więc względu wstrzymanie wykonania aktu normatywnego obowiązującego nie może wchodzić w rachubę. Z tej niewątpliwie przyczyny uchylona już ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470 ze zm./ przewidywała w art. 10 ust. 2 możliwość zawieszenia aktu normatywnego, a nie "wstrzymanie wykonania" takiego aktu. W art. 40 ust. 1 ustawy o NSA jest wprawdzie mowa o "zawieszeniu", ale odnosi się to tylko do czynności, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, a nie uchwał normatywnych podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego.

Odnosząc się do charakteru zaskarżonej uchwały rady gminy należy stwierdzić, że szereg argumentów przemawia za tym, iż jest to akt normatywny. Przede wszystkim podstawa prawna tej uchwały, a w szczególności stanowiące ją przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje na to, że uchwała obejmuję materię prawną przekazaną do unormowania między innymi radom gminy przez wspomniane przepisy ustawowe. Uchwała więc spełnia w tym zakresie funkcję akty wykonawczego. Wprawdzie z treści uchwały można by wnioskować, że jest ona skierowana do określonej grupy podmiotów, jednakże bliższa analiza jej postanowień uzasadnia wniosek, iż krąg jej adresatów jest znacznie szerszy. Także ta okoliczność wskazuje na jej normatywny charakter. Według autorów komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wspomniana uchwała jest aktem "o charakterze programowym", określającym kierunki działania gminy "na obszarze rozporządzania własnością gminy w odniesieniu do lokali mieszkalnych". Jest ona również skierowana do organu wykonawczego gminy i w tym zakresie ma "charakter wewnętrzny" /por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska: Gospodarka nieruchomościami, przepisy i komentarz, Warszawa 1999, str.123/. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 sierpnia 1997 r., III CKN 154/97 /OSNIC z 1998 z. 1 poz. 18/.

Przyjmując, iż zaskarżona uchwała rady gminy stanowi akt normatywny należało dojść do wniosku, że przepis art. 40 ust. 1 ustawy o NSA nie stanowi podstawy do wstrzymania wykonania uchwały rady gminy stanowiącej przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy /przepisy gminne/, zaskarżonej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA, podjął uchwałę jak w sentencji.