Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 384/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par 6 ust. 2, par. 10 ust. 4, par. 4 ust. 1 pkt 1-3, par. 12 ust. 2, par. 10 ust. 1, 2, 3, par. 4, par. 5,
journal: Dz.U. 2007 nr 114 poz 786
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu  przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem  Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 64 par. 2, art. 75 par. 1, art. 78, art. 80, art. art. 8, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2, art. 7,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.21 ust. 2 pkt 2,
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na zalesianie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r., nr [...] wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P.; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., działając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. nr 98, poz. 634 ze za),art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz.427 ze za), § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r" Nr 48, poz. 390 oraz z 2010 r. Nr 94, poz. 608; przywoływane dalej rozporządzeniem zalesieniowym) - po rozpatrzeniu odwołania J. W. (zwanego dalej "skarżącym") od decyzji nr [...] z dnia [...] r., wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P., o odmowie przyznania pomocy na zalesianie – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy, w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] r. skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2010, deklarując do zalesienia część działki ewidencyjnej nr [...], położonej w Gminie G., obręb R. o całkowitej powierzchni ewidencyjnej [...] ha, o areale równym [...] ha.Wniosek został złożony wraz z kopią planu zalesiania, który zawierał: oświadczenie rolnika o powierzchni gruntów przeznaczonych do zalesienia, zawierające numery działek ewidencyjnych, na których położone są grunty; zaświadczenie wójta gminy potwierdzające, że przeznaczenie gruntów do zalesienia nie jest sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; wypis z rejestru gruntów dotyczący działki nr [...]; kopię części mapy ewidencyjnej gruntów i budynków dla tej działki. Następnie wnioskodawca uzupełnił wniosek o dokument potwierdzający wysokość dochodów innych niż dochody z rolnictwa (rozliczenie roczne z podatku PIT40A/11A), zaświadczenie o liczbie hektarów przeliczeniowych, pisemną zgodę pozostałych współwłaścicieli na zalesianie gruntów rolnych.

W wyniku kontroli administracyjnej wniosku skarżący został wezwany przez organ pierwszej instancji . o uzupełnienie brakujących elementów w przedłożonej kopii planu zalesienia, a to - kopii mapy sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe, nadane na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r.- Prawo geodezyjne i kartograficzne na podkładzie mapy zasadniczej lub na podkładzie ewidencyjnym, zawierającej w przypadku planowanego zalesienia części działki ewidencyjnej: 1.granice gruntów przeznaczonych do zalesienia, 2.granice oraz powierzchnie gruntów w poszczególnych klasach gleboznawczych. 3.łączną powierzchnię gruntów przeznaczonych do zalesienia, wskazanie, czy planowane zalesienie ma charakter zalesienia pełniącego funkcję wodochronne lub glebochronne zgodnie z zasadami hodowli lasu (pkt. 7 załącznika nr 3 rozporządzenia zalesieniowego), wskazanie wymagań, jakie powinno spełniać zalesienie ze względu na potrzeby ochrony środowiska, ze szczegółowym uwzględnieniem gatunków chronionych (pkt.8 sekcja 6 załącznika nr 3 rozporządzenia), złożenie kopii planu zalesienia poświadczonej przez nadleśniczego za zgodność z oryginałem.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący złożył korektę wniosku wraz z aneksem do planu zalesienia. Ponadto złożył pisemne wyjaśnienia, w których wskazał, że żądanie dostarczenia mapy, o jakiej mowa w wezwaniu jest nieuzasadnione, ponieważ pozostałą część działki stanowi las.

W dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję o odmowie przyznania pomocy na zalesianie, oceniając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy uniemożliwia wydanie postanowienia o spełnieniu warunków niezbędnych do zalesiania gruntów rolnych. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał § 10 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia zalesieniowego, przywołując także na § 6 ust.2 pkt 6, zgodnie z którym wnioskodawca ma obowiązek dostarczenia do planu zalesienia kopii mapy sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe, tak jak opisano to w wezwaniu organu. Wyjaśnienia skarżącego nie stanowiły zdaniem organu wystarczających przesłanek do uznania za spełniony opisanego warunku, który ma charakter obligatoryjny w sytuacji zalesienia części działki ewidencyjnej.

Od powyższego rozstrzygnięcia strona wniosła odwołanie wskazując, że żądanie kopii mapy nie jest zgodne z przepisami rozporządzenia, bowiem daje on alternatywę wyboru przez użycie słowa "albo" w § 6 ust. 2 pkt 5 i 6. Żądanie tego dokumentu było zdaniem skarżącego przejawem zbędnej biurokracji i nadinterpretacją prawa, narażającą go na zbędne koszty.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] r. wydał decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W ocenie organu odwoławczego, w przypadku braku wymaganego dokumentu – mapy sporządzonej przez geodetę - należy stwierdzić brak formalny w postaci załącznika do wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie.

Organ I instancji wezwał po raz kolejny skarżącego do usunięcia braków w planie zalesienia przez dostarczenia kopii mapy sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe. W odpowiedzi na wezwanie skarżący złożył skorygowany wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2010 oraz podtrzymał swoje stanowisko co do braku podstaw prawnych do żądania dołączenia do wniosku o pomoc na zalesienie załącznika w postaci kopii mapy sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe. W dniu [...] r. r. Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję o odmowie przyznania pomocy na zalesianie. W ocenie Kierownika Biura Powiatowego zebrany materiał dowodowy sprawie uniemożliwiał wydanie postanowienia o spełnieniu warunków niezbędnych do zalesiania gruntów rolnych. Przepis § 6 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia zalesieniowego w sposób literalny wskazuje na obowiązek dołączenia do planu zalesienia kopii mapy sporządzonej przez osobę posiadająca uprawnienia zawodowe, nadane na podstawie ustawy z dnia [...] r. w przypadku gdy planowane jest zalesienie tylko części działki ewidencyjnej. Zatem dołączony do wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie plan zalesiania zawiera braki formalne, których nie usunięcie skutkuje nie wypełnieniem wymogów zapisanych w rozporządzeniu.

W odwołaniu skarżący podkreślił, iż § 6 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia znajduje zastosowanie wówczas, gdyby dokumenty wymienione w pkt od 1 do 5 były niewystarczające dla nadleśniczego do sporządzenia planu zalesienia, a tak by było gdyby grunt rolny miał być na przedmiotowej działce ewidencyjnej zalesiony częściowo. Podkreślił, że zalesił całą powierzchnię gruntu rolnego o areale [...] ha. Dokumenty wymienione enumeratywnie w punktach od 1 do 5 zawierają niezbędne informacje do sporządzenia przez nadleśniczego planu zalesienia, wobec czego nie ma potrzeby dołączenie dokumentu o którym mowa w pkt 6.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] r. znowu uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Rozpoznając powtórnie sprawę Organ odwoławczy zważył, że uchylając wcześniejszą decyzję z powodu błędnego procedowania wniosku wskazał organowi pierwszej instancji, iż przy ponownym rozpatrzeniu wniosku powinien brak odpowiedniej dokumentacji koniecznej przy zalesieniu części działki ewidencyjnej potraktować jako brak formalny wniosku. Podczas ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura Powiatowego nie zastosował się jednak do wskazań organu odwoławczego i nie wezwał prawidłowo strony do usunięcia braków wniosku, tj. nie dokonał tego zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Tymczasem, dla możliwości oceny merytorycznej wniosku musi on spełniać wymogi formalne, a jeśli ich nie spełnia, organ obowiązany jest wezwać producenta rolnego do usunięcia braków na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, jeżeli braki te nie zostaną uzupełnione w terminie 7 dni, od daty doręczenia wezwania. Dopiero pozytywna ocena formalna wniosku może prowadzić do dalszego procedowania wniosku, które kończy się wydaniem decyzji co do istoty sprawy.

W związku z kolejnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, Kierownik Biura Powiatowego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a oraz § 6 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia zalesieniowego wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku przez przedłożenie kopii mapy sporządzonej przez osobę posiadająca uprawnienia zawodowe, w terminie 7 dni od daty doręczenia, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wobec zaś bezskutecznego upływu tego terminu - pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania.

Skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.W wyniku rozpatrzenia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] zobowiązał Kierownika Biura Powiatowego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] r. w terminie trzydziestu dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jak dalej w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia odwoławczego przedstawił Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji - po otrzymaniu prawomocnego wyroku Sądu dnia [...] r. - organ pierwszej instancji wystosował do skarżącego wezwanie do złożenia wyjaśnień, w którym zobowiązał go do wyjaśnienia, na jakim etapie zaawansowania prac zalesieniowych na działce nr [...] jest producent rolny, czy działka rolna została zalesiona zgodnie z planem zalesienia i w jakim terminie oraz czy rolnik złożył oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, o jakim mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia zalesieniowego. W odpowiedzi na wezwanie skarżący podał, że działkę nr [...] zalesił w dniu [...] r. zgodnie z planem zalesienia. Powyższy fakt potwierdza zaświadczenie nadleśniczego z dnia [...] r., które strona dołączyła do pisma. Zaświadczenie to zostało dostarczone do Biura Powiatowego w dniu [...] r. Ponadto strona oświadczyła, iż w latach 2011-2012 wykonywała wszelkie prace pielęgnacyjne zgodnie z harmonogramem określonym w planie zalesienia.

W tym stanie faktycznym organ pierwszej instancji wydał [...] r. decyzję nr [...] o odmowie przyznania pomocy na zalesianie. W ocenie Kierownika Biura Powiatowego zebrany materiał dowodowy w sprawie uniemożliwia wydanie postanowienia o spełnieniu warunków niezbędnych do zalesiania gruntów rolnych, bowiem strona nie złożyła w terminie do 20 maja roku, w którym wykonano zalesienie oświadczenia o jakim mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia zalesieniowego. W związku z powyższym w myśl § 13 ust. 1 rozporządzenia odmawia się płatności w drodze decyzji. Ponadto organ I instancji wskazał, że rolnik wykonał zalesienie przed otrzymaniem postanowienia o spełnieniu przez wnioskodawcę warunków określonych w § 4 ust. 1 pkt 1-3. Zgodnie bowiem z § 11 ust. 1 zalesienie wykonuje się po otrzymaniu postanowienia, w terminie wskazanym w planie zalesienia, jednak nie później niż w okresie sadzenia przypadającym na wiosnę roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o pomoc.

W dniu [...] r. skarżący złożył odwołanie zarzucając, że jej wniosek powinien zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia być rozpatrzony w terminie 60 dni, tymczasem organ I instancji zamiast postanowienia o spełnieniu warunków do zalesienia wydał decyzje odmawiające płatności. Przez 2 lata organy obu instancji twierdziły, że dokumentem niezbędnym jest mapa wykonana przez geodetę, tymczasem w wyroku WSA we W. z dnia [...] r. wskazano, iż pozostawienie wniosku bez rozpoznania było niegodne z prawem, a żądanie dołączenia do wniosku mapy sporządzonej przez geodetę uprawnionego było nieuzasadnione. Zdaniem skarżącego w tej sytuacji organ pierwszej instancji powinien wydać stosowne postanowienie i wyznaczyć nowy termin na poinformowanie Agencji o wykonaniu zalesienia, zamiast obarczać winą skarżącego i starając się na wyszukanie nowych sposobów odmowy uwzględnienia wniosku.

Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie zauważył w pierwszej kolejności, że wbrew stanowisku strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. nie stwierdził, że organy Agencji niezasadnie żądały od strony mapy, która stała się głównym przedmiotem sporu w sprawie. Sąd w uzasadnieniu wyroku wyraźnie wskazał, cyt.: "W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organów rolnych, że przepisy rozporządzenia wymagając wyżej wymienionego załącznika, a to mapy sporządzonej przez geodetą wskazują jednoznacznie, iż należy go dołączyć do planu w przypadku zalesienia części działki ewidencyjnej". Z orzeczenia Sądu wynika tyle, że skoro strona na każdym etapie postępowania informowała, iż w jej ocenie żądanie od niej mapy jest nieuzasadnione, niecelowe było zatem po upływie tak długiego czasu kierowanie do niej wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Dalej organ przytoczył zgodnie z treścią § 9 ust. 3 rozporządzenia zalesieniowego, że wniosek o pomoc na zalesienie, poza elementami podania określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiera między innymi informację o załącznikach. Zgodnie z § 9 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia do wniosku o pomoc dołącza się kopię planu zalesienia, potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez nadleśniczego, który sporządził ten plan. Z kolei § 6 ust. 2 wymienia jakie dokumenty stanowią załączniki do planu i zgodnie z pkt 5 tego przepisu w przypadku gdy rolnik chce zalesić część działki ewidencyjnej plan zalesienia musi zawierać mapę sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe, nadane na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), na podkładzie mapy zasadniczej lub na podkładzie ewidencyjnym, zawierającą wskazanie granic całości gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz określenie łącznej powierzchni tych gruntów, a także wskazanie granic gruntów przeznaczonych do zalesienia w poszczególnych klasach gleboznawczych i określenie powierzchni tych gruntów.

Biorąc pod uwagę zawarte w uzasadnieniu wyroku wskazania Sądu co do wyjaśnienia stronie w sposób zrozumiały kwestii konieczności złożenia mapy sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe w sytuacji, gdy działka [...] jest już zalesiona na powierzchni [...] ha, organ wskazał następnie, że podstawą żądania tego dokumentu jest cytowany wyżej § 6 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia zalesieniowego. Przepisy rozporządzenia wymagając wymienionego załącznika wskazują jednoznacznie, że należy go dołączyć do planu w przypadku zalesienia części działki ewidencyjnej. Ustawodawca posłużył się tu pojęciem działki ewidencyjnej, a nie gruntów rolnych znajdujących się na działce ewidencyjnej, nie przewidując wyjątków od tego wymogu. Sporządzenie takiej mapy zgodnie z wolą ustawodawcy jest wymagane zatem w każdym przypadku bez względu na to, czy na pozostałej części znajduje się inny grunt rolny, nieużytek czy las. Skoro zatem skarżący zadeklarował do zalesienia [...]ha stanowiące część działki ewidencyjnej nr [...] o całkowitej powierzchni [...] ha to bezsprzecznie zgłosił do zalesienia część działki ewidencyjnej i zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 5 zobowiązany był dołączyć do planu zalesienia kopię mapy sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe, nadane na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r.- Prawo geodezyjne i kartograficzne na podkładzie mapy zasadniczej lub na podkładzie ewidencyjnym, zawierająca w przypadku planowanego zalesienia części działki ewidencyjnej:

granice gruntów przeznaczonych do zalesienia,

granice oraz powierzchnie gruntów w poszczególnych klasach gleboznawczych.

łączną powierzchnię gruntów przeznaczonych do zalesienia.

Poza powyższą przeszkodą do wydania stronie postanowienia o spełnieniu warunków do zalesienia, która od samego początku postępowania stanowiła istotę sporu pomiędzy stroną a organami Agencji, za trafne Dyrektor uznał stanowisko prezentowane przez organ pierwszej instancji, wskazujące na dwie bezwzględne przeszkody do przyznania stronie pomocy na zalesienie. Pierwszą z nich jest fakt wykonania zalesienia działki przed uzyskaniem postanowienia o spełnieniu warunków o jakich mowa w § 4 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia zalesieniowego, a drugą okoliczność niezłożenia przez stronę w terminie do 20 maja roku, w którym wykonano zalesienie, oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem nadleśniczego potwierdzającym ten fakt. Przepisy rozporządzenia zalesieniowego, które mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących (ius cogens) wyraźnie wskazują w § 11 ust. 1, iż zalesienie wykonuje się po otrzymaniu postanowienia, o którym mowa w § 10 ust. 4, natomiast § 13 ust. 1, że kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji, odmawia przyznania pomocy na zalesianie, jeżeli rolnik nie złożył w wymaganym terminie oświadczenia, o którym mowa w § 12 ust. 2. Ponadto termin do złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia jest terminem materialnoprawnym, a skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie prawa do ubiegania się o pomoc na zalesienie, a więc wygaśnięcie uprawnienia o charakterze materialnoprawnym, a nie procesowym. Termin taki nie podlega przywróceniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach, z powodu ich niezgodności z prawem, oraz zwrotu kosztów postępowania.

Na poparcie skargi zarzucił, że zgodnie z § 10 ust.1 rozporządzenia zalesieniowego wniosek powinien być zweryfikowany w terminie 60 dni. Ponieważ zawierał on wszystkie niezbędne dokumenty, a skarżący spełniał wszystkie warunki do otrzymania pomocy tamże określonej organ pierwszej instancji miał obowiązek wydać w terminie postanowienie o spełnieniu warunków przez wnioskodawcę zgodnie z § 10 ust.4 i które to postanowienie zgodnie z § 10 ust. 5 powinno zawierać pouczenie o warunkach dotyczących formy, sposobu i terminu poinformowania Agencji o wykonaniu zalesienia. Fakt, że skarżący spełniał warunki do otrzymania pomocy potwierdził ten organ w decyzji o odmowie przyznania pomocy pisząc w pkt 2: "wykonanie zalesienia przed otrzymaniem postanowienia o spełnieniu przez wnioskodawcę warunków określonych § 4 ust. 1 pkt. 1 -3". Przekraczając ustawowy, 60-dniowy, termin na weryfikację wniosku, w dniu [...] r. zamiast postanowienia o spełnieniu przez wnioskodawcę warunków organ wydał decyzję odmawiającą przyznania pomocy z powodu nie dołączenia do wniosku kopii mapy sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe. Postępowanie przed organami z tego powodu trwało dwa lata i jak wynika z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia [...] roku, było niezgodne z prawem wskutek pozostawienia wniosku bez rozpoznania, ponieważ żądanie dołączenia do wniosku kopii mapy sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe było nieuzasadnione.

W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, należało naprawić błąd poprzez wydanie postanowienia o spełnieniu warunków do otrzymania pomocy w którym należało między innymi określić termin poinformowania Agencji o wykonaniu zalesienia. W tym konkretnym przypadku, gdyby nie błędy organów administracji wszystkie terminy były by zachowane. Niemniej skarżący zgodnie z obowiązującym go planem zalesienia zalesił w całości zadeklarowany grunt rolny. Zdaniem skarżącego ewentualny brak kopii mapy dołączany do wniosku rolnika kierowanego do nadleśniczego może być co najwyżej podstawą do odmowy przez nadleśniczego sporządzenia planu zalesienia dla rolnika. Cała część nowo zalesiana była gruntem rolnym a nie zalesiona była już starym lasem i nie było potrzeby przesyłać nadleśniczemu kopii nowej mapy. Skarżący dołączył do wniosku mapę ewidencyjną dla działki nr [...] wykonaną przez starostę w dniu. [...] r (zawiera oznaczone granice gruntu rolnego przeznaczonego do zalesienia oraz powierzchnię w klasie gleboznawczej) oraz wypis z rejestru gruntu wydany przez starostę dla działki nr [...] w dniu [...] r. (potwierdza powierzchnię gruntu rolnego i klasę gleboznawczą). Te dokumenty zawierały wszystkie dane opisane § 6 ust.2 pkt. 6 ppkt.a). Dlatego żądanie dostarczenia nowej mapy zawierającej te same elementy co w poprzedniej, sporządzonej przecież również przez uprawnionych geodetów było niczym nie uzasadnionym żądaniem organów Agencji. Nowa mapa sporządzona przez kolejnego geodetę zawierałaby te same dane, poza danymi dotyczącymi klasy gleboznawczej gruntu.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej.

Skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145-150 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, w sprawie odmowy przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowych oraz nałożenia sankcji nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym albowiem narusza prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji odmawiającej skarżącemu przyznania na jego wniosek, datowany na dzień [...] r., pomocy na zalesianie na rok 2010 – przesłanki odmowy były w istocie trzy. Po pierwsze - skarżący mimo brzmienia § 6 ust. 2 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 114, poz. 786 ze zm.), zwane dalej "rozporządzeniem zalesieniowym"- nie dołączył do wniosku oraz do planu zalesienia kopii mapy sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe, nadane na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), na podkładzie mapy zasadniczej lub na podkładzie ewidencyjnym, zawierająca wskazanie granic całości gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz określenie łącznej powierzchni tych gruntów, a także wskazanie granic gruntów przeznaczonych do zalesienia w poszczególnych klasach gleboznawczych i określenie powierzchni tych gruntów. Po drugie – skarżący wykonał zalesienie przed wydaniem przez organ pierwszej instancji postanowienia, o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia zalesieniowego o spełnieniu warunków, o jakich mowa w § 4 ust. 1 pkt 1-3. Po trzecie zaś – skarżący nie złożył w terminie określonym w § 12 ust.2 rozporządzenia zalesieniowego oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem nadleśniczego potwierdzającym ten fakt.

Przechodząc do oceny prawidłowości przyjętych przez organ przesłanek odmowy uwzględnienia żądania skarżącego trzeba w pierwszej kolejności zaznaczyć, że sprawa niniejsza – w aspekcie braku formalnego wniosku skarżącego o przyznanie pomocy na zalesianie i pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania - była już przedmiotem badania tutejszego Sądu w ramach skargi na bezczynność organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w wyroku z dnia [...] r., sygn. akt [...], zobowiązując organ pierwszej instancji do rozpoznania wniosku, na stronach 16 (w trzecim akapicie) i 17 (w zdaniu pierwszym ostatniego akapitu) motywów pisemnych, na gruncie, co należy podkreślić - tej konkretnej sprawy - podzielił wówczas stanowisko skarżącego, że wzywanie strony w trybie art.64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków wniosku przez złożenie mapy sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe nie było zasadne. Zdaniem Sądu nadto: "Przy wydaniu rozstrzygnięcia nie wyjaśniono istotnych okoliczności faktycznych, mających wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji rozpoznając wniosek nie wyjaśniły dlaczego, kiedy producent rolny występuje o zalesienie w całości gruntu rolnego o pow. [...]ha, położonego na części działki ewidencyjnej o nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, która jak wynika z akt administracyjnych została podzielona na grunty leśne – las o pow. [...] ha i sporny grunt orny o pow. [...]ha, który planowany jest do zalesienia, tak aby działka ewidencyjna nr [...] stanowiła w całości las, należy złożyć do planu zalesienia nową mapę sporządzoną przez osobę, posiadającą uprawnienia zawodowe na podkładzie mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej zawierającej granice gruntów przeznaczonych do zalesienia, powierzchnie, klasy gleboznawcze, skoro dane te wynikają z dokumentów złożonych do akt ,a to map i wypisu z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego. Organy nie rozważyły kwestii czy w tej sprawie wniosek o przyznanie pomocy na zalesienie gruntu rolnego dotyczy planowanego zalesienia części działki ewidencyjnej w sytuacji kiedy działka nr [...] była już w części zalesiona na pow. [...] ha. Wyjaśnienie przez organy zasygnalizowanych kwestii i odniesienie się do nich przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w sposób zrozumiały dla adresata decyzji, stworzy możliwość racjonalnego odniesienia się do działań organów."

Powołany wyrok nie został zaskarżony i stal się prawomocny, tym samym, w ponownym postępowaniu, jak i w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym – występuje związanie zarówno organów, jak i Sądu, oceną prawną oraz wskazaniami wyrażonymi w motywach tego orzeczenia. Według bowiem art. art. 153 p.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt OSK 1790/11, LEX nr 1336324).

W takim stanie rzeczy, skoro niewątpliwie nie zmieniły się w rozpatrywanej sprawie jej okoliczności faktyczne lub prawne, organy były związane wyrażoną przez Sąd oceną oraz zaleceniami co do dalszego postępowania i nie mogły wprost wyprowadzać negatywnych skutków prawnych z powodu niedołączenia przez skarżącego rzeczonej mapy, to znaczy traktować tego zaniechania skarżącego jako formalnego warunku skuteczności zgłoszonego przezeń żądania.

Stosownie do § 10 ust.1 rozporządzenia zalesieniowego wniosek o pomoc jest weryfikowany w terminie 60 dni od dnia jego złożenia. Po myśli ust. 2 tego paragrafu - kierownik biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o pomoc, weryfikując wniosek o pomoc, ustala:

1) łączną powierzchnię gruntów przeznaczonych do zalesienia wskazaną we wniosku;

2) spełnienie warunków określonych w § 4 albo 5.

Z kolei zaś według ust. 3 pkt 1 i pkt 2 kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji, odmawia przyznania pomocy na zalesianie, jeżeli w wyniku weryfikacji wniosku o pomoc zostanie ustalone, że:

1) wnioskodawca nie spełnia warunków określanych w § 4 ust. 1 pkt 1-3 albo § 5 ust. 1 lub

2) grunty przeznaczone do zalesienia we wniosku o pomoc nie odpowiadają wymaganiom określonym w § 4 ust. 2 lub 3 albo § 5 ust. 2.

. Bezsprzecznie elementy stanu faktycznego zapisane w hipotezie przepisu § 10, § 4 i § 5 rozporządzenia zalesieniowego wymagają dokonania ustaleń przez organ na mocy zebranego w sprawie materiału dowodowego po uprzedniej, stosownej ocenie tych dowodów. W tej materii godzi się zauważyć, że skarżący załączył do wniosku dokumenty dotyczące działki ewidencyjnej nr [...] (w postaci mapy i wypisu z rejestru gruntów starostwa powiatowego), wskazując, że tym samym spełnił wymogi rozporządzenia zalesieniowego albowiem dokumenty te stanowiły podstawę wcześniej toczącego się postępowania dotyczącego zalesienia pierwszej części przedmiotowej działki ewidencyjnej na areale [...] ha i dane z nich wynikające od tego czasu nie zmieniły się, stanowiąc potwierdzenie granic gruntów przeznaczonych do zalesienia, wykazują granice i powierzchnie gruntów w poszczególnych klasach gleboznawczych, a także łączną powierzchnię gruntów przeznaczonych do zalesienia. Twierdził, że zostały sporządzone przez uprawnionych geodetów. Dokumenty te stanowią dowody w sprawie na poparcie twierdzeń skarżącego i zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego, przy obowiązywaniu otwartego systemu środków dowodowych, co wynika z art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany dopuścić jako dowód wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, a także w kontekście art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, według którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co dotyczy również dowodów przedstawionych przez stronę w toku postępowania, na której spoczywa ciężar dowodzenia faktów, z których wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3) - podlegały one ocenie organów według zasad określonych w art. 78, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

W tym też świetle – skoro przesłanką odmowy przyznania pomocy na zalesienie na podstawie prawnej określonej w § 10 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia nie może być niespełnienie wymogów formalnych dotyczących załączników do wniosku tudzież do planu zalesienia, lecz wyłącznie ustalenie, że wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w § 4 ust. 1 pkt 1-3 albo § 5 ust. 1 lub grunty przeznaczone do zalesienia we wniosku o pomoc nie odpowiadają wymaganiom określonym w § 4 ust. 2 lub 3 albo § 5 ust. 2, to rzeczą organów było dokonanie oceny przedstawionych przez skarżącego dokumentów (jako środków dowodowych w sprawie) pod kątem ich wiarygodności, mocy dowodowej, w zakresie zbadania, czy są spełnione warunki i wymagania opisane w § 4 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 albo § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Takich ustaleń faktycznych jednak brak bowiem organy nie poddały tych dowodów ocenie merytorycznej, czym naruszono w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przywołane normy art. 10 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia zalesieniowego w związku z art. 80, 107 § 3 k.p.a. i art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, a także uchybiono normie z art. 153 p.p.s.a., gdyż nie zrealizowano wskazań Sądu ujętych w motywach pisemnych prawomocnego wyroku.

W ponownym postępowaniu organ winien zastosować się do zaleceń Sądu wyrażonych w motywach wyroku z dnia [...] r., sygn. akt [...] oraz niniejszych, dokonując oceny na podstawie posiadanych oraz przedstawionych przez skarżącego dowodów, czy zachowane są warunki z § 4 albo § 5 w związku z § 10 ust. 2 rozporządzenia zalesieniowego.

W razie ich spełnienia, przepis § 10 ust. 4 rozporządzenia obliguje organ pierwszej instancji do wydania postanowienia o spełnieniu przez wnioskodawcę:

1) warunków określonych w § 4 ust. 1 pkt 1-3 albo § 5 ust. 1 oraz

2) wymagań dotyczących gruntów przeznaczonych do zalesienia, określonych w § 4 ust. 2 lub 3 albo § 5 ust. 2

- w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku o pomoc, jeżeli w wyniku weryfikacji wniosku zostanie ustalone, że te warunki i wymagania zostały spełnione. Zgodnie z § 5 postanowienie, o którym mowa w ust. 4, zawiera pouczenie o warunkach dotyczących formy, sposobu i terminu poinformowania Agencji o wykonanym zalesieniu.

Jeżeli zatem w ponownym postępowaniu zostanie stwierdzone spełnienie przewidzianych przepisami § 4 ust. 1 pkt 1-3 albo § 5 ust. 1 oraz § 4 ust. 2 lub 3 albo § 5 ust. 2 warunków i wymagań przez skarżącego – organ winien wydać stosowne postanowienie, o jakim mowa w § 10 ust. 4, a zważywszy zaś na okoliczność, że organ pozostawał w znacznej bezczynności w załatwieniu sprawy - co przesądzono mocą przywołanego na wstępie prawomocnego wyroku - to należy przyjąć, że sam fakt wykonania zalesienia przez skarżącego przed wydaniem postanowienia oraz upływ materialnoprawnego terminu do złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia nie mogą wpływać negatywnie na ewentualne uznanie prawa skarżącego do płatności.

Trzeba bowiem uznać zasadność zarzutu skarżącego, że to długotrwała zwłoka organu (bezczynność) spowodowała niewykonanie wszystkich obowiązków przez skarżącego zgodnie z przepisami prawa. Skarżącego wiązał przede wszystkim plan zalesienia w zakresie realizacji i terminu zalesienia (§4 ust.1, § 5 ust.1, § 6, § 8 ust. 3, §11 ust.1, § 18 ust.1 pkt 2 rozporządzenia zalesieniowego). Gdyby nie dotrzymał terminu do wykonania zalesienia, określonego w § 11 ust.1 rozporządzenia, mógłby z kolei spotkać się z zarzutem uchybienia tego terminu. Ostatecznie postępowanie zakończyło się przecież po upływie terminów przewidzianych w rozporządzeniu (w tym również terminu do złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 12 ust. 2) i bezczynność organu w tej materii rzutowała bezsprzecznie na sytuację skarżącego, doprowadzając do swoistego impasu, stawiając w położeniu, w którym trudno było się zorientować co do kolejności czynności faktycznych i procesowych, składania oświadczeń wiedzy i woli, zarówno strony, jak i organu, oraz co do pozostających z tymi aktami w pewnej zależności terminów ich dokonania.

Argumentacja organów, pomijająca ten stwierdzony prawomocnym wyrokiem aspekt bezczynności organu, w ocenie Sądu, stoi w kolizji z wywodzoną z konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa oraz praworządności (sformułowanych w art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), a zapisaną w art. 8 k.p.a., regułą prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników tego postępowania do władzy publicznej. Na tle art. 8 k.p.a. strona nie może ponosić - w sferze swych istotnych praw lub obowiązków - negatywnych konsekwencji działań lub zaniechań organu administracji publicznej naruszających prawo, zwłaszcza jeśli miałoby to pozbawić stronę uprawnienia o charakterze materialnym.

Z tych powodów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją pierwszej instancji (pkt I sentencji wyroku). Orzeczenie o kosztach oparto na normie przepisu art. 200 p.p.s.a. (pkt II).