Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1959/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 29
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
article: art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółka z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 373/17 w sprawie ze skargi A. Spółka z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 28 listopada 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 373/17 oddalił skargę A. Spółka z o.o. z siedzibą w B. (dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.

Od przedmiotowego wyroku Spółka skarżący złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną (obejmującą także sprawę VIII SA/Wa 374/17) oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 29 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 roku ustanawiającego szczególne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.U. WE nr L 72, z 14 marca 2001 r., str. 6; dalej: Rozporządzenie nr 1782/2003), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd, że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 373/17);

2. art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 373/17);

3. art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez jago błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie wskutek przyjęcia, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 373/17);

4. art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane dc otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania, także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 373/17);

5. art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego szczególne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.U. WE Nr L30, z 31 stycznia 2009 r., str. 15; dalej: Rozporządzenie nr 73/2009), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd, że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 374/17);

6. art. 30 Rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 374/17);

7. art. 30 Rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie wskutek przyjęcia, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 374/17);

8. art. 30 Rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania, także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 374/17);

9. art. 30 i art. 11 Rozporządzenia 73/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wbrew zasadzie niedziałania prawa wstecz (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 373/17);

10. art. 11 Rozporządzenia 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 374/17);

11. art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.Urz. UE L 312 z 23 grudnia 1995 r.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i akceptację jego zastosowania przez organy w sprawie;

12. § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW objętej rozporządzenia objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. Nr 73, poz. 657 ze zm.; dalej: rozporządzenie ONW) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

13. art. 2 lit. 2a i 2b Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 grudnia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników... – (Dz.Urz. UE L. 30, dalej: Rozporządzenie nr 73/2009), poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego;

14. art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawia badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej ... (Dz.Urz. UE L. 2008.321.14; dalej: Rozporządzenie nr 1166/2008) poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009;

15. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r. Nr 6 poz. 40 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach) poprzez jego błędne zastosowanie wobec chybionego ustalenia, że spółka nie była posiadaczem – rolniczym użytkownikiem zgłoszonych do płatności w roku 2006 gruntów (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 846/16);

16. art. 153 i art. 190 p.p.s.a. w aspekcie błędnego zastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków.

II. naruszenie prawa procesowego:

1. art. 153 i art. 190 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z niedostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z przedstawieniem jako niekwestionowanie przez skarżącą ustaleń o utworzeniu przez P. M. i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatności, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo w których jedno z nich jest wspólnikiem, gdy okoliczności te, w tym dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach w decyzjach skarżonych, w sprawie były kwestionowane wprost w odwołaniu i pismach procesowych w sprawie, a ten błąd Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto uzasadnienie zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa w sytuacji gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

8. art. 134 § 2 w związku z art. 3 § 1 w związku p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, iż spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa;

9. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie;

10. art. 5 ust 3 Rozporządzenia nr 1975/2006 art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące przejściem przez Sąd do porządku dziennego nad naruszeniem obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają znaczenie dla ustalenia jej praw – wobec wyraźnie złożonego żądania – oraz poprzez niezasadne uznanie, że to po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznanie płatności, pomimo że to organ stawia okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności, i to na nim spoczywa ciężar dowodu jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

11. art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z artykułami art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd wadliwych ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy za własne – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

12. art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak właściwej kontroli legalności skarżonych decyzji i nierozpoznanie części zarzutów skargi – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

13. art. 3 § 1 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1, pkt 5, art. 149 § 2 oraz art. 150 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niespostrzeżenie braku podstaw faktycznych i prawnych do wznowienia postępowania oraz wydania decyzji w trybie nadzwyczajnym (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 374/17);

14. art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez brak wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji gdy odpowiedź na pytania, które pojawiły się w toku sprawy było niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez Sąd wykładnia art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 była sprzeczna z wyrokiem TSUE C-434/12;

15. art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 1 ust. 1 pkt 41 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658; dalej: ustawa zmieniająca) poprzez jego błędną wykładnię, a następnie jego niezastosowanie i zastosowanie de facto poprzednio obowiązującego brzmienia wskazanej normy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 13 czerwca 2014 r., VIII SA/Wa 195/12 (od którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 kwietnia 2014 r., II GSK 1722/12 oddalił skargę kasacyjną organu odwoławczego) wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania:

"W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy winny mieć na uwadze powołaną wyżej argumentację Sądu, w tym aktualne orzecznictwo NSA. Po pierwsze organy dokładnie ustalą czasokres posiadania gruntów zwróconych do [...] w dniu (...) września 2007 r., tj. od jakiej daty w 2006 r. skarżąca była posiadaczem i dzierżawcą gruntów. Po drugie organy przy ocenie i analizie stanu faktycznego odniosą się do rodzaju produkcji na danych gruntach, cyklu produkcyjnego, ustalając kiedy nastąpiło zakończenie cyklu produkcyjnego. Ponadto rozważenia wymaga odniesienie się do dowodów zgłoszonych przez skarżącego na okoliczność posiadania działek po wygaśnięciu dzierżawy, przede wszystkim wskazania czy dowody te organy uznały za wiarygodne, czy też dowody zostały ocenione jako pozbawione mocy dowodowej, bądź też jako nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym w przypadku oceny negatywnej wskażą dlaczego dowody te nie są wiarygodne dla organów. Dla uzyskania płatności nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego (w tym także posiadaczem zależnym), ale ponadto należy je użytkować rolniczo. Tak więc, zbieranie plonów (belotów) mogło być uznane jako użytkowanie rolnicze przez skarżącą. W kontekście powołanego wyroku NSA o sygn. akt II GSK 1390/10, wydaje się, że w przypadku ustalenia przez organy, iż cykl produkcyjny na działkach (...), (...), (...), (...) i (...) o łącznej powierzchni (...) ha zakończył się z dniem wygaśnięcia umowy dzierżawy, nie byłoby przeszkód do przyznania ewentualnych płatności co do tych gruntów. Dopiero bowiem wówczas możliwe będzie ustalenie, czy i ewentualnie w jakiej wysokości przysługują skarżącemu płatności bezpośrednie, w zakresie jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej. Co do sankcji, stwierdzić należy, iż rozważania na powyższe należy uznać za przedwczesne (...)".

Przepisy art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Ocena prawna o charakterze wiążącym wyrażona przez Sąd I instancji obejmuje wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego celem jego prawidłowego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z kolei, ocena prawna obejmująca przepisy postępowania wskazuje sposób ich zastosowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jest powiązana ze wskazaniami co do dalszego postępowania. Ocena prawna wyrażona przez wojewódzki sąd administracyjny jest opinią, osądem, krytyką, diagnozą o dotychczasowym zastosowaniu przepisów prawa w zaskarżonym akcie przez organ administracji publicznej. Elementy oceny prawnej muszą zostać wyrażone w postaci jednoznacznych twierdzeń sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Ocena prawna wyrażona przez wojewódzki sąd administracyjny w trybie art. 153 p.p.s.a. w wyroku uchylającym decyzję ostateczną musi być uznana za jedynie słuszną, nawet gdyby organ administracji publicznej i strony miały odmienne stanowisko (porównaj: wyrok NSA z 18 kwietnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1088/14, LEX nr 2081039). Gdyby organ administracji publicznej i Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy pominęli ocenę prawną i wskazania, byłoby to istotne uchybienie procesowe uzasadniające oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Za podstawę wyroku z 28 listopada 2017 r., VIII SA/Wa 373/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie. Wnioskiem z [...] maja 2007 r. spółka zwróciła się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2007 rok (płatność OB) wraz z oświadczeniem o powierzchni upraw traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy oraz załącznikami graficznymi.

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego odmówiono przyznania płatności ze względu na to, że spółka w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy. Ustalono, że grunty rolne zgłaszane przez A. Sp. z o.o. są faktycznie zarządzane przez tą samą osobę – P. M., a grunty zgłaszane do płatności odrębnie przez P. M. oraz spółki, w których jest on wspólnikiem, nie stanowią gospodarstw samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. Wręcz przeciwnie, wzajemne powiązania prowadzą do stwierdzenia, że podmiot A. Sp. z o.o., nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich, a także nie jest posiadaczem gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku do płatności. Grunty te stanowią sztucznie wydzieloną część gospodarstwa P. M., zatem przyznanie wnioskowanych płatności doprowadziłoby do uzyskania przez A. Sp. z o.o. nienależnych płatności. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt II. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 153 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a.; art. 3 § 1 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami kpa; art. 134 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a.; art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Wskazane przez kasator przepisy art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. normują postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Nie doszło do naruszenia wskazanych przepisu prawa, ponieważ zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi.

Według art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazany przepisy ustrojowy sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów prawa.

Według art. 133 § 1 i 2 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., jak również art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., które nie miały już zastosowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie miał również zastosowania art. 190 p.p.s.a., ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 kwietnia 2014 r., II GSK 1722/12 oddalił skargę kasacyjną organu odwoławczego. Tym samym nie dokonał wiążącej wykładni prawa w sprawie, ponieważ nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył również art. 153 p.p.s.a. akceptując wykonanie wskazań wyrażonych w trybie art. 141 § zdanie drugie p.p.s.a. przez organ administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Istota tych wskazań sprowadzała się do dokonania ustaleń dotyczących posiadania działek rolnych oraz ich użytkowania rolniczego.

Według art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu tym organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Nie miał zastosowania w sprawie art. 77 § 1 k.p.a. (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy), ponieważ inaczej stanowi art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy). W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia zasad dowodzenia zawartych w art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Zakres prawidłowo prowadzonego postępowania dowodowego w tej sprawie wyznaczają przepisy prawa materialnego. Zasadniczym ustaleniem dokonanym przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie niepodważonym przez autora skargi kasacyjnej było, to że spółka w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował na etapie dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie przepisy art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. dotyczące sztucznego stworzenia warunków do otrzymania płatności. Należy podkreślić, że sąd I instancji w swoich rozważaniach powołał dodatkowo regulację z rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, z późn. zm.): "Artykuł 30 Klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa: Nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia" oraz Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich: "Nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia."

W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że przepis ten zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21.08.2018 r., I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko.

W doktrynie wskazuje się, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32).

W konstrukcji artykułu 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "sztucznie stworzyli warunki". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie artykułu 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej artykułu 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w pkt I. petitum skargi kasacyjnej (w ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.) pozostają w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego tj. stwierdzeniem, że beneficjent sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Należy podkreślić, że podstawą prawną decyzji ostatecznej były przepisy art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, których naruszenia autor skargi kasacyjnej nie zarzucił.

Nie jest trafne i nie mogło być skuteczne stawianie zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowo administracyjnego: art. 153 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.