Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3366/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1973
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 lipca 2020 r., II SA/Ol 348/20 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 19 marca 2020 r. w przedmiocie rezerwatu przyrody "Jeziora Łuknajno" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie na rzecz Fundacji [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2020 r., II SA/Ol 348/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi Fundacji [...] na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 19 marca 2020 r. w przedmiocie rezerwatu przyrody "Jeziora [...]", stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia (pkt 1) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olszynie i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

I. w granicach wskazanych w art. 174 § 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) § 2 rozporządzenia nr 18 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 3 września 2004 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody "Jezioro [...]" oraz załącznika nr 1 i 2 do rozporządzenia w zw. z art. 7 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działki gruntu, które zostały wymienione tylko w treści rozporządzenia oraz w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia, ale nie zostały ujęte na załączniku graficznym nr 1 do rozporządzenia zostały włączone do tego rezerwatu przyrody, podczas gdy wobec istnienia nie dających się usunąć sprzeczności w treści rozporządzenia oraz załączników do niego uznać należy, że rezerwat przyrody został ustanowiony jedynie na działkach gruntu, które zostały włączone do jego granic we wszystkich częściach aktu, tj. w § 2 i w obu załącznikach; 2) art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w zaskarżonym zarządzeniu doszło do wyłączenia z granic rezerwatu przyrody działek gruntu, które dotychczas stanowiły jego obszar, podczas gdy wobec faktu, że rezerwat przyrody został ustanowiony jedynie na działkach gruntu, które zostały włączone do jego granic we wszystkich częściach rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, tj. w § 2 i w obu załącznikach, zaskarżone zarządzenie nie prowadzi do wyłączenia jakichkolwiek działek gruntu z granic rezerwatu;

II. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) § 29 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez ich niezastosowanie w sprawie i pominięcie okoliczności, że załączniki do aktu prawa miejscowego mają taką samą moc obowiązującą jak jego treść;

2) art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia motywów, którymi kierował się Sąd I instancji przy uznaniu, że działki o numerach 4, 632, 633 i 634 z pewnością wcześniej wchodziły w skład rezerwatu, co w konsekwencji uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia.

W oparciu o przytoczone zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, iż rozporządzenie nr 18 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 3 września 2004 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody Jezioro [...]" zawiera znaczne nieścisłości powodujące trudności w ustaleniu rzeczywistego obszaru, na którym ustanowiono rezerwat przyrody. Nie wszystkie działki wymienione w treści § 2 rozporządzenia zostały również wymienione w załączniku nr 2 - wykazie działek. Dotyczy to działki nr [...] obręb T. Kolejno, nie wszystkie działki, które zostały wymienione w załączniku nr 2 - wykazie działek widnieją w § 2 rozporządzenia. Dotyczy to działki nr [...] obręb T. oraz działki nr [...] obręb W.. Istnieją również działki, które zostały wymienione w załączniku nr 2 - wykazie działek, ale z pewnością nie zostały ujęte w granicach rezerwatu przedstawionych na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia. Dotyczy to działek nr: [...] obręb [...], [...], [...], [...]obręb [...] i [...], [...], [...] obręb [...]. Z kolei na mapie w granicach rezerwatu ujęto działki nr [...] i [...] (w części) oraz [...], które nie zostały ujęte ani w § 2 rozporządzenia ani załączniku nr 2. W konsekwencji, obszar rezerwatu nie pokrywa się w żadnym z załączników w stosunku do treści § 2 rozporządzenia. Wyjaśnił, iż Sąd I instancji przyznał, że istnieją istotne rozbieżności w rozporządzeniu Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, jednak nie dokonał prawidłowej oceny konsekwencji przedmiotowej okoliczności w kontekście art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Wskazał, iż z treści przepisu jednoznacznie wynika, że uznanie za rezerwat przyrody może nastąpić wyłącznie w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska (do 2008 r. w drodze rozporządzenia wojewody). Zatem z powyższego wynika, że rozporządzenie wojewody ustanawiające formę ochrony przyrody jakim jest rezerwat przyrody, jako akt prawa miejscowego wprowadzający istotne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności w odniesieniu do nieruchomości jakie znajdują się na jego obszarze, winno być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, tak by podmioty które będą zobowiązane do przestrzegania jego postanowień nie miały wątpliwości odnośnie zakresu obowiązywania ograniczeń w wykonywaniu swoich praw. W ocenie skarżącego kasacyjnie należy uznać, że ta forma ochrony przyrody zostaje ustanowiona wyłącznie na obszarach, które zostały w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości wskazane jako obszar rezerwatu w akcie go ustanawiającym. W konsekwencji, jeżeli treść aktu ustanawiającego rezerwat przyrody, nawet po dokonaniu jej wykładni, nie pozwala na ustalenie, że został on ustanowiony na obszarze określonej działki należy przyjąć, że nie wchodzi ona w skład rezerwatu.

Organ wyjaśnił, że w przepisach prawa brak jest określenia hierarchii pomiędzy określonymi elementami aktu prawnego. Przepisy nie określają również prymatu określonych kategorii załączników (tekstowych lub graficznych). Brak jest zatem możliwości, aby w drodze wykładni literalnej ustalić jednoznacznie obszar, na którym ustanowiony został rezerwat przyrody. Wobec powyższego, zdaniem organu, należy dokonać wykładni systemowej i funkcjonalnej rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego przez pryzmat konstytucyjnych zasad praworządności oraz ochrony własności. W jego ocenie należy przyjąć wykładnię zawężającą rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, bowiem nie ma możliwości ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, że rezerwat ustanowiono na wszystkich działkach wymienionych w akcie, rezerwat przyrody ustanowiono wyłącznie na tych działkach, które zostały wskazane jako jego obszar zarówno w treści § 2 rozporządzenia, załączniku graficznym nr 1 oraz wykazie działek stanowiącym załącznik nr 2. Natomiast obszarem rezerwatu nie objęto pozostałych działek, które albo nie zostały wymienione w § 2 rozporządzenia lub załączniku nr 2 lub nie zostały ujęte w granicach rezerwatu na mapie. Przyjęcie zaś takiej argumentacji prowadzi do uznania, że działki, które nie zostały ujęte we wszystkich elementach rozporządzenia, tj. zarówno w treści § 2 rozporządzenia, załączniku graficznym nr 1 oraz wykazie działek stanowiącym załącznik nr 2 (tj. działki [...], [...] obręb [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] i [...], [...], [...], [...] obręb [...]), nigdy nie weszły w skład rezerwatu. W konsekwencji, nie mogły zostać z niego wyłączone zaskarżonym zarządzeniem.

Ponadto organ skarżący kasacyjnie zauważył, że po wydaniu przez Wojewodę spornego rozporządzenia w sprawie uznania za rezerwat przyrody "Jezioro [...]", ten sam organ wydał rozporządzenie nr 3 z dnia 6 marca 2009 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Osa", z którego wynika, że wskazane przez WSA działki gruntu weszły w skład użytku ekologicznego, który stanowi dużo mniej restrykcyjną formę ochrony przyrody niż rezerwat.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrot kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na względzie, że skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania w pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 29 ust. 1 w zw. z art. 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283, dalej "Zasady techniki prawodawczej" stwierdzić należy, że co do zasady rację ma skarżący kasacyjnie organ, że załączniki do aktu prawa miejscowego mają taką samą moc obowiązującą co jego treść. Zgodnie z § 29 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej w załącznikach do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. Co do zasady więc załączniki nie powinny zawierać treści normatywnych, choć umieszczenie treści normatywnych w załączniku aktu prawa miejscowego nie stanowi istotnego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2005 r. OSK 1356/04). Załącznik stanowi integralną cześć aktu prawa miejscowego i jego zmiana może nastąpić zgodnie z wymaganiami odnoszącymi się do danego aktu prawnego. O ile rację ma skarżący kasacyjnie organ, że co do zasady załącznik do aktu prawa miejscowego ma taką sama moc obowiązującą, co pozostała treść aktu prawa miejscowego, o tyle zasada ta nie może mieć takiego prostego przełożenia w rozpoznanej sprawie. W przedmiotowej sprawie bowiem treść § 2 rozporządzenia nr 18 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 3 września 2004 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody "Jezioro [...]" nie pokrywa się z treścią załączników do tego rozporządzenia, to jest z załącznikiem nr 2 zawierającym wykaz gruntów rezerwatu oraz mapą stanowiącą załącznik nr 1, a określającą granice rezerwatu. Ponadto zauważyć należy, że akt ten jest rozporządzeniem do którego stosuje się § 29 Zasad techniki legislacyjnej w związku z treścią § 132 tego aktu. W związku ze sprzeczną treścią zarówno załączników jak i § 2 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w rozpoznawanym przypadku nie można w sposób jednoznaczny powiedzieć, że załączniki te mają taką samą moc obowiązującą, co pozostała treść rozporządzenia. Na podstawie tego rozporządzenia trudno jest bowiem jednoznacznie ustalić granice rezerwatu. Takiemu celowi miało właśnie służyć zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 201, poz. 1237 ze zm.) zmieniono art. 13 ust. 3 u.o.p., między innymi w ten sposób, że uznanie określonych obszarów za rezerwat przyrody następowało w formie prawa miejscowego w formie zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Przy czym zgodnie z art. 12 tej ustawy rezerwaty przyrody utworzone przed dniem wejścia w życie ustawy stały się rezerwatami przyrody w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody. Wydając kontrolowane zarządzenie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie nie ustanawiał nowego rezerwatu lecz faktycznie doprecyzowywał przebieg granic i modyfikował cel ochrony przyrody. Istotnym więc było precyzyjne ustalenie, które nieruchomości wchodziły w skład rezerwatu przyrody ustanowionego rozporządzeniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 3 września 2004 r. Wyłączenie bowiem nieruchomości z obszaru rezerwatu przyrody wymagało wykazania, że zgodnie z art. 13 ust. 3 u.o.p. na wyłączonym obszarze nastąpiła bezpowrotna utrata wartości przyrodniczych, dla których obszar ten został uznany za rezerwat przyrody.

Przy czym nie można uznać za prawidłowe poglądu zawartego w zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego, to jest § 2 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 3 września 2004 r. w zw. z art. 7 i 31 ust. 3 Konstytucji, że wobec nie dających się usunąć sprzeczności w treści rozporządzenia rezerwat przyrody został ustanowiony jedynie na działkach gruntu, które zostały włączone do jego granic we wszystkich częściach aktu, to jest w § 2 oraz w obu załącznikach.

Powyższe założenie jest błędne, gdyż w przypadku kiedy określona działka gruntu została objęta załącznikiem nr 1 i działka ta np. znajduje się w środku obszaru zakreślonego na mapie, wymieniona jest także w § 2 rozporządzenia, a nie wskazano jej w załączniku, to wówczas zgodnie ze stanowiskiem organu nie została ona włączona do rezerwatu przyrody. Zasadniczo założeniu przedstawionemu przez organ nie można odmówić słuszności lecz nie można tak sformułowanej w sposób jednoznacznie tezy uznać za prawidłową i zawsze wiążącą. Rację ma więc Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ powinien ustalić w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy, które działki gruntu zgodnie z rozporządzeniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 3 września 2004 r. zostały uznane za obszar rezerwatu przyrody. Przy czym istotne jest to aby tego rodzaju ustalenia, z powodu ich wagi i znaczenia zarówno dla ochrony przyrody jak i ochrony prawa własności, znalazły swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu aktu prawa miejscowego jakim jest kontrolowane zarządzenie. Brak takiej argumentacji nie pozwala bowiem na ocenę czy nieruchomości, które obecnie nie zostały uznane za rezerwat przyrody, a które zostały wymienione w § 2 rozporządzenia z 3 września 2004 r., czy też w którymś z jego załączników nie stanowiły faktycznie obszaru objętego ochroną przyrodniczą w formie rezerwatu przyrody, czy też zostały wyłączone z tej ochrony z powodu bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych dla których ten rezerwat przyrody został powołany. Nie wiadomo bowiem w oparciu o jakie kryteria organ dokonywał ustaleń związanych z ustaleniem, które działki zostały uznane w rozporządzeniu z dnia 3 września 2004 r. za rezerwat przyrody. Do dokonywania takich ustaleń nie jest uprawniony sąd administracyjny jeśli uprzednio nie było to przedmiotem postępowania organu administracji. Brak sporządzenia uzasadnienia do kontrolowanego zarządzenia zgodnie z wymogami § 131 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości działań organu w zakresie wydanego zarządzenia w odniesieniu do ustalenia granic obszaru rezerwatu przyrody z uwagi na istniejące znaczne nieścisłości w treści rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 3 września 2004 r.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. W drodze zarzutu naruszenia komentowanego przepisu można zatem kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wywody dotyczące ustalenia, że działki o nr [...], [...], [...] i [...] wchodziły w skład rezerwatu przyrody Sąd I instancji oparł o treść załącznika nr 2, a więc wyjaśnił dlaczego uznał, że w jego ocenie działki te stanowiły obszar rezerwatu przyrody. Nie można więc uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nawiązując do poczynionych wyżej rozważań w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ujęcie określonych działek w jednym z załączników lub w § 2 rozporządzenia jako stanowiących obszar rezerwatu samo w sobie nie jest wystarczające do oceny granic rezerwatu określonych w tym rozporządzeniu. Granice te należy ustalić w oparciu o § 2 rozporządzenia oraz obydwa załączniki posiłkując się także innymi dostępnymi dowodami.

Z uwagi na fakt, że w chwili obecnej zachodzą wątpliwości, czy wszystkie działki, które zostały objęte treścią rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 3 września 2004 r. zostały objęte kontrolowanym zarządzeniem, co zostało przedstawione przez Sąd I instancji w odniesieniu do działki nr [...], jednakże z powodu braku uzasadnienia do aktu prawa miejscowego nie można dokonać takich stanowczych ustaleń, to przedwczesnym staje się rozpoznanie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 13 ust. 3 u.o.p. Dopiero dokonanie takich stanowczych ustaleń umożliwi ocenę czy doszło do naruszenia powyższego przepisu.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna podlegała oddaleniu albowiem wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.