Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1785/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 45
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 174 pkt 1, pkt 2, art. 141 par. 4, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia WSA del. Elzbieta Kremer /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 612/10 w sprawie ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 612/10 uchylił zaskarżoną przez G. L. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z [...] lutego 2010 r. Nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] położonej w Ł.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach stanu faktycznego:

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. G. L. zwrócił się do Urzędu Miasta Łodzi o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy [...], nr ewid. działki [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., sygn. [...], Prezydent Miasta Łodzi odmówił uwzględnienia wniosku G. L. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek nie spełnia łącznie pięciu warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym W sąsiedztwie ww. działki tylko na jednej działce znajduje się zabudowa mieszkalna, wpisana do ewidencji zabytków miasta Ł., toteż warunek odpowiedniego sąsiedztwa nie został zdaniem organu spełniony. Organ ustalił, że działka inwestora znajduje się na terenach rolnych i leśnych i nie uzyskał on wymaganej (zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych) zgody wojewody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Organ stwierdził ponadto, że planowana inwestycja nie spełnia również warunku zgodności z przepisami odrębnymi w postaci ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż zgodnie z wydaną na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 maja 2009 r. Nr LVIII/1104/09, ustanawiającą zespół przyrodniczo-krajobrazowy o nazwie "Ruda – Willowa" na obszarze miasta Łodzi, teren ten (w obrębie którego znajduje się również nieruchomość G. L.) wymaga ochrony krajobrazu ze względu na wartości estetyczne.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z [...] marca 2010 r. (data wpłynięcia do Urzędu Miasta Łodzi) skarżący zakwestionował ocenę organu dotyczącą spełnienia warunków wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie (niespełnienie przesłanek) twierdząc, że do ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego niezbędne jest przeprowadzenie postępowań z udziałem właścicieli gruntów prywatnych położonych na danym terenie oraz że uchwała Rady Miejskiej w Łodzi nie zastępuje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, skarżący zarzucił organowi, że nie uwzględnił on danych zawartych we wniosku przedstawionym w formie opisowej, wskazujących, że tylko pewna część gruntu objęta jest wnioskiem. Część ta, jako znajdująca się w granicach administracyjnych miasta, zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia terenu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy w całości decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że pomimo wadliwości uzasadnienia odpowiada ona prawu. Kolegium dostrzegło rozbieżność pomiędzy częścią tekstową i graficzną analizy urbanistycznej i stwierdziło, że w analizowanym obszarze istnieje zabudowa o funkcji mieszkaniowej. Kolegium zakwestionowało również stanowisko organu I instancji w przedmiocie niespełnienia przesłanki dotyczącej uzyskania zgody wojewody na przekwalifikowanie gruntu na nieleśny. Organ odwoławczy zgodził się natomiast z poglądem organu I instancji, że przesłanka dotycząca nie kolidowania decyzji ustalającej warunki zabudowy z postanowieniami przepisów odrębnych nie została w przedmiotowej sprawie spełniona. Kolegium podniosło, że zgodnie z § 2 ust. 2 i § 3 uchwały realizacja inwestycji wiązać się będzie z naruszeniem zakazów określonych w uchwale: niszczeniem i uszkadzaniem lub przekształcaniem obszaru, wykonywaniem prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, zmianą sposobu użytkowania ziemi.

Postanowienia tej uchwały mają zastosowanie do działki będącej przedmiotem inwestycji, gdyż znajduje się ona w granicach obszaru regulowanego uchwałą, będącą ponadto przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co więcej, Kolegium zajęło stanowisko, że budowa budynku mieszkalnego wraz z jego infrastrukturą bezsprzecznie spowoduje przekształcenie obszaru, bowiem wymaga wykonania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, stanowiących zakazy regulowane art. 45 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody i takie działanie jest również sprzeczne z postanowieniami uchwały, w przypadku której, w braku przepisów przejściowych, stosuje się ją wprost. Organ odwoławczy, dokonując wykładni systemowej § 2 i 3 uchwały oraz art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, stwierdził, że na obszarze dopuszczalne są jedynie inwestycje celu publicznego, zatem niedopuszczalne jest lokalizowanie na tym terenie inwestycji wymagających wydania decyzji, o wydanie której wnosił skarżący. Organ odwołał się do kategorii racjonalności ustawodawcy, który jako zasadę przyjmuje ochronę obszaru przed pozbawieniem go szczególnych walorów przyrodniczych, tak więc nie mógłby przyjąć jednocześnie powszechnej możliwości zabudowy ingerującej w te walory.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o uznanie zaskarżonej decyzji za niezgodną z prawem ze względu na oparcie jej na wadliwej uchwale Rady Miejskiej w Łodzi, pozwalającej na dowolność w interpretacji przepisów. W ocenie skarżącego planowana inwestycja nie wymaga dokonywania szkodliwych dla terenu działań (przekształcenia, niszczenia lub uszkadzania obszaru), zaś intencja ustawodawcy było raczej uniemożliwienie realizacji dużych inwestycji, nie zaś budowanie willi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r. zaskarżoną decyzję odwołał się do postanowień art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., podkreślając, że rozpoznając sprawę nie jest związany granicami skargi. Sąd przypomniał, że działka inwestycyjna znajduje się na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, co uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Sąd nie podzielił oceny organu w kwestii niespełnienia przesłanki zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Co prawda postanowienia uchwały są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., nie można się jednaka zgodzić, że projektowana inwestycja jest sprzeczna z wynikającymi z uchwały zakazami. Nie wykluczają one możliwości realizacji inwestycji, o którą wnioskował skarżący. Sąd przywołał również przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który gwarantuje każdemu, w granicach określonych ustawą, prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Wszelkie ograniczenia muszą zatem wynikać ściśle z przepisów prawa. Niedopuszczalna jest ich rozszerzająca wykładnia. Zakaz uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu nie jest tożsamy z zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego, takich jak wykopy pod fundamenty, gdyż niedozwoloną ingerencją mogą być działania innego rodzaju, np. niwelacja wzgórza, wykopanie stawu, wycięcie lasu. Na poparcie swojego stanowiska Sąd przywołał orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych. Wnioski organu w kwestii zniekształcenia rzeźby terenu należy uznać za przedwczesne, gdyż nie zostało ustalone, jak rzeźba ta się przedstawia. Ponadto, uchwała nie zakazuje wprost budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych. Na organie ciąży zatem obowiązek konkretnego, szczegółowego wykazania, że planowana inwestycja narusza zakazy ustanowione w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Formy rzeźby terenu przybierają często postać tworów sporych rozmiarów, niejednokrotnie przekraczających kubaturę czy powierzchnię obiektu objętego wnioskiem skarżącego. Trudno zatem twierdzić, że taki obiekt mógłby trwale zniekształcić ukształtowanie terenu. Sąd podzielił natomiast stanowisko organu odwoławczego w zakresie nienależytego wyjaśnienia przez organ I instancji przesłanki "dobrego sąsiedztwa". W części graficznej załączników do decyzji uwidoczniona jest zabudowa mieszkalna, która pozwoli na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Zdaniem Sądu nawet budynek wpisany do ewidencji zabytków może nadal pełnić funkcję mieszkalną. Ponadto, istnienie innych budynków na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie może prowadzić do wniosku, że planowana inwestycja spowoduje przekształcenie terenu lub zniekształcenie jego rzeźby, chyba że jej parametry nie dadzą się pogodzić z parametrami obiektów istniejących w sąsiedztwie. Należy jednak w takiej sytuacji wskazać, jakie cechy powinna mieć nowa inwestycja, aby jej istnienie nie kolidowało z celami zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne lub nierolne, stosownie do art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), gdyż skarżący we wniosku wyraźnie zakreślił teren inwestycji, sytuując go na gruncie budowlanym działki. Sąd przypomniał, przypisując ustawodawcy konsekwencję w posługiwaniu się terminem "teren", że cel ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zakłada ustalenie warunków zagospodarowania i zabudowy terenu, nie zaś działki ewidencyjnej. Organ powinien był więc rozważyć dopuszczalność inwestycji nie na terenie leśnym, ale na oznaczonym przez skarżącego fragmencie działki. Sąd zauważył również, że część graficzna załącznika do decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy terenu powinna spełniać wymóg określony w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie.

W skardze kasacyjnej z dnia 26 maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżyło wyrok w całości i zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego a nadto dokonano oceny wadliwej i niepełnej, pomijającej względy zgodności z prawem,

b) art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2009r. Nr 151, poz. 1220 z późniejszymi zmianami ) w związku z § 3 ust 1 i 2 uchwały nr LVIII/1104/09 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 maja 2009r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Ruda Willowa (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego nr 193 poz. 1764) poprzez błędną wykładnię, bowiem każda zabudowa powoduje przekształcenie obszaru oraz trwale zniekształca rzeźbę terenu, jak i powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi,

c) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz.717 z późniejszymi zmianami) w związku z § 3 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej Nr LVIII/1104/09 z dnia 27 maja 2009 roku w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego Ruda Willowa, poprzez błędne przyjęcie, iż konfrontacja literalnego brzmienia powołanego przepisu odrębnego, aktu prawa miejscowego i objętego kontrolowaną decyzją o warunkach zabudowy przedsięwzięcia inwestycyjnego, nie pozwala na stwierdzenie o braku spełnienia warunku określonego w powołanej wyżej normie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

d) art. 74 ust 1 i ust 2 Konstytucji RP w związku z art. 43, art. 44 ust 1 i ust 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2009r. Nr 151 poz. 1220 późniejszymi zmianami) przez błędną wykładnię, bowiem normy te wraz z aktem prawa miejscowego tworzy spójny system ochrony przyrody, którego to celem jest ochrona krajobrazu naturalnego i kulturowego w tym przez ograniczenie prac, że teren ten traci charakter budowlanego,

Kolegium zarzuciło również naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów administracji nie naruszały prawa materialnego,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez brak wskazania jakie inne przepisy postępowania zostały naruszone i wykazania, że ich naruszenie w stopniu istotnym wpłynęło na wynik postępowania, dodatkowo w sposób skutkujący uchyleniem decyzji organów obu instancji,

c) art. 153 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami) poprzez przedstawienie poglądu prawnego, zgodnie z którym oceny możliwości realizacji nowej zabudowy można dokonać bez uwzględnienia norm prawa miejscowego chroniących określoną formę ochrony przyrody,

- art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami) poprzez jego

wskazanie jako podstawy uchylenia orzeczeń organów administracji w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie ma on zastosowania, art. 141 § 4 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami) poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji bez wykazania i uzasadnienia, że stwierdzone błędnie przez Sąd naruszenie prawa materialnego i postępowania miało wpływ na wynik sprawy, a także poprzez brak przedstawienie jednoznacznych i możliwych do spełnienia wskazań co do dalszego toku postępowania.

Kolegium wniosło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, nieuwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, 2) orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy podniósł, że kontrola działań organów administracji na podstawie art. 1 p.p.s.a. nie może być przeprowadzana dowolnie, co miało mieć miejsce w tej sprawie. Zdaniem Kolegium, każde prace ziemne , bez względu na ich rozmiar i zasięg w teren, polegające na budowie domu mieszkalnego, prowadzą do ukształtowania rzeźby terenu. Co prawda, na terenie objętym uchwałą nie ma wyrażonego wprost zakazu budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nie można jednak pominąć art. 74 ust. 1 i 1 Konstytucji RP, art. 2, 43 i 45 ustawy z dnia... o ochronie przyrody oraz § 3 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 maja 2009 r., tworzących w opinii Kolegium system norm, którego celem jest urzeczywistnienia wartości konstytucyjnych poprzez zachowanie i ochrona terenów o szczególnych walorach. Sąd zatem błędnie przyjmuje, że bezwzględne znaczenie ma tylko zapis zawarty w ewidencji gruntów, nie biorąc pod uwagę art. 43 i 45 ustawy o ochronie przyrody oraz § 2 i 3 uchwały, dokonując wykładni literalnej. Kolegium stwierdziło, że racjonalny ustawodawca nie stworzyłby iluzorycznej ochrony obszarów cechujących się walorami przyrodniczymi i krajobrazowymi, co mogłoby mieć miejsce w przypadku wydania decyzji ustalającej, powodującej w konsekwencji przekształcenie terenu w zwykły teren budowlany bez żadnych walorów. Organ odwoławczy za konieczne uznał dokonanie wykładni systemowej i uwzględnienie, że w art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy wyraźnie stwierdzono dopuszczalność tylko inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych przez Sąd pierwszej instancji organ stwierdził, że są one niewykonalne. Sąd nie wskazał rodzajów środków, jakimi organy mogłoby wykazać, że budowa obiektu narusza zakazy ustanowione w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego oraz faktyczny stopień zniekształcenia terenu. Ponadto, nie jest to możliwe na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż na tym etapie nie następuje konkretyzacja szczegółowych okoliczności planowanej inwestycji. Kolegium podniosło również, że Sąd każdorazowo zobligowany jest do zbadania, czy naruszenie prawa wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy, to brak wskazania o jakie naruszenia chodzi skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia [...] czerwca 2011 r. G. L. zaznaczył, że interpretacja organu dotycząca możliwej ingerencji w obszar o szczególnych walorach przyrodniczych i krajobrazowych prowadziłaby do absurdu, uniemożliwiając wybudowania również obiektów służących do pielęgnacji tych obszarów oraz stanowiła nadmierną ingerencje w prawo własności. Zarzucił ponadto, że w tej sprawie organ nie powinien zastosować wykładni systemowej dotyczącej ograniczeń w korzystaniu z obszarów chronionych. Zaznaczył również, że rozpatrywany teren nie jest częścią parku narodowego oraz że z jego informacji wynika, że teren ten nie jest użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w ramach zgłoszonych zarzutów kasacji. Te zaś, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługiwały na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek takiego stanowiska w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego o jakich mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze strukturę przedstawionych zarzutów, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię.

Niesporną w tej sprawie pozostaje okoliczność, że teren którego dotyczy wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy objęty jest uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 maja 2009 r. nr LVIII/1104/09 w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Ruda Willowa" (Dz. Woj. Łódzk. z 2009 r. Nr 193, poz. 1764). W pierwszej kolejności należy wskazać, że problematyka dotycząca ustalenia warunków zabudowy na terenie objętym przedmiotową uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 maja 2009 r. nr LVIII/1104/09 w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Ruda Willowa" była już przedmiotem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mianowicie w wyroku z dnia 1 czerwca 2012r. II OSK 471/11 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował następujący pogląd, że z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1239/08, publikowany w zbiorze LEX nr 566125 oraz Wspólnota 2009/34/39). Zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, które ograniczają prawo własności nie można interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać tego rodzaju zespołu z takimi formami ochrony przyrody jak parki narodowe, parki krajobrazowe i rezerwaty. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko i argumentację zawartą w powołanym wyroku z dnia 1 czerwca 2012r. II OSK 471/11.

W powoływanym § 3 uchwały zawarto zakazy dla terenu zespołu przyrodniczo- krajobrazowego. Zakazy te są niemal w pełni odzwierciedleniem art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zdaniem organu, przeprowadzenie planowanej przez inwestorów budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, doprowadzi do zniekształcenia, przekształcenia i uszkodzenia terenu przedmiotowego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w ramach działki, która ma być zabudowana. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji przeprowadził prawidłową wykładnię art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220) w zw. z § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 maja 2009 r. nr LVIII/1104/09 w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Ruda Willowa". Norma art. 45 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie przyrody stanowi wyliczenie zakazów w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, którego dotyczy § 2 i 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 maja 2009 r. nr LVIII/1104/09. Przepis ten (art. 45 ust. 1 ww. ustawy) stanowi, że "mogą być wprowadzone następujące zakazy", co ma tę konsekwencję prawną, że wyliczone rodzaje zakazów tworzą wyliczenie zamknięte. W tym zamkniętym wyliczeniu nie zamieszczono zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych - porównaj wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 169/09, publikowany w zbiorze internetowym orzeczeń sądów administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl. Również § 2 i 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 maja 2009 r. nr LVIII/1104/09 nie zamieszcza takiego zakazu. Trafnie zatem przyjęto w motywach zaskarżonego wyroku, iż nie sposób było podzielić konkluzji organu odwoławczego zaprezentowanej w zakwestionowanej decyzji, że zawarte w powołanej uchwale zakazy wykluczają możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji

Nie można również zarzucić Sądowi I instancji, że dokonał błędnej wykładni przepisu art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 43 i 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Przepis art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej generalnie statuuje obowiązki władzy publicznej w zakresie szeroko rozumianej polityki ekologicznej, zaś wskazane wyżej uregulowania ustawy o ochronie przyrody dotyczą jednej z form ochrony przyrody jakim jest zespół przyrodniczo–krajobrazowy (art. 43) oraz trybu jego ustanawiania (art. 44). Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie można uznać, że Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni ww. przepisów. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dopuszcza jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym zrozumieniu treści zastosowanego przepisu, jednakże z taką formą naruszenia ww. przepisów prawa materialnego nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Trudno jest poszukiwać w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań odnoszących się wprost do tych uregulowań jak i poglądu wskazanego w tym zarzucie, a dotyczącego generalnie w/w norm prawa materialnego, iż przywołany przez skarżącego kasacyjnie spójny system ochrony przyrody, którego celem jest ochrona krajobrazu naturalnego i kulturowego, w tym przez ograniczenie prac inwestycyjnych na terenie objętym tą ochroną powoduje, że teren ten traci bezwzględnie charakter budowlanego W motywach zaskarżonego wyroku Sąd nie odnosił się do przepisów konstytucyjnych.

Niezależnie jednak od powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia powołanych wyżej norm konstytucyjnych i przepisów ustawy o ochronie przyrody, gdyż z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Jak wskazano wyżej zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, które ograniczają prawo własności nie można interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać tego rodzaju zespołu z takimi formami ochrony przyrody jak parki narodowe, parki krajobrazowe i rezerwaty.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj.art.153 p.p.s.a. w zw z art.141 § 4 p.p.s.a, oraz art. 135 p.p.s.a.

Nie podzielając zarzutu naruszenia art 135 p.p.s.a. należy przypomnieć, że przepis ten zawiera normę nakładającą na sąd administracyjny obowiązek wyeliminowania z obrotu prawnego także innych aktów niż zaskarżony, wydanych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego rozstrzygnięcia sprawy, której skarga dotyczy. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. określa kiedy Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie. Zgodnie z wykładnią art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a przepis ten stanowi podstawę prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli zaś Sąd stwierdza, że konieczne jest również uchylenie decyzji organu I instancji wówczas podstawą prawną jej uchylenia jest art.135 p.p.s.a. Stąd też zarzut naruszenia art.135 p.p.s.a. , w sytuacji gdy Sąd I instancji uchylił również decyzję organu I instancji jest bezprzedmiotowy.

Z kolei istota zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art.153 p.p.s.a. w zw. z art.141 § 4 p.p.s.a oparta została na braku przedstawienia jednoznacznych i możliwych do spełnienia przez organ wskazań co do dalszego toku postępowania. W tej kwestii Sąd I instancji uznał za przedwczesną, autorytatywną ocenę organu, o niezgodności planowanej inwestycji z postanowieniami uchwały, bez wskazania w jaki sposób to zamierzenie sprzeciwia się ochronie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w sytuacji, kiedy brak jest na jego terenie zakazu budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Dalej Sąd I instancji podał, że prowadząc ponownie postępowanie, organy administracji winny dokonać oceny dopuszczalności wnioskowanej przez skarżącego inwestycji biorąc pod uwagę wyrażone powyżej wskazania i ocenę prawną. Ten zarzut skargi kasacyjnej częściowo jest zasadny, albowiem sformułowane przez Sąd I instancji wskazania dla organu administracji co do dalszego toku postępowania mają dość ogólny charakter. Stąd też w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny doprecyzuje te wskazania odwołując się między innymi do powoływanego na wstępie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2012r. II OSK 471/11. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, właściwy organ musi dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Podstawową wątpliwością wymagającą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest kwestia zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi w tym przypadku z uregulowaniami uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 maja 2009r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Ruda Willowa". W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy należy mieć na uwadze ograniczenia mogące wynikać już tylko z usytuowania nieruchomości. Jak wynika z treści art.73 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. –Prawo ochrony środowiska ( t.j. dz.u z 2008r. Nr 25, poz.150 z późn.zm.) przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. Jednak kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość nie podlegają badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym. Organ taki uprawniony jest do zajęcia stanowiska w kwestii ewentualnej ochrony przyrodniczej terenu i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu, a stanowisko to przybiera formę postanowienia. Powoduje to obowiązek organu współdziałającego do wykazania, że budowa obiektu budowlanego narusza zakazy niszczenia, uszkadzania, przekształcania obszaru, czy tez trwale zniekształca rzeźbę terenu itd. Owo przyzwolenie lub jego brak winny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości współdziałającego organu. Takiego postępowania przed organami współdziałającymi nie przeprowadzono w ramach niniejszego postępowania. Stąd też prowadząc ponownie postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrody nie powinny podlegać badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz powinny być przedmiotem oceny przed organem współdziałającym. Tym samym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przedstawić projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy właściwemu organowi, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem od tego rozstrzygnięcia będzie zależało dalsze procedowanie w sprawie.

Tym samym dotychczasowe rozważania prowadzą do jednoznacznego wniosku, że Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonych decyzji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. statuuje zasadę, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z takim właśnie rodzajem naruszenia prawa materialnego mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, co wykazał Sąd I instancji w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku, a więc rodziło to po stronie Sądu I instancji obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaś mało precyzyjne wskazania Sądu co do dalszego postępowania przed organami administracji, same przez się nie stanowiły podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Dlatego też mając na uwadze powyżej przedstawione rozważania uznać należało, iż zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły doprowadzić do eliminacji zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji