Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 1169/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 88 l ust. 1, ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (zwany dalej: "Dyrektor RZGW", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 88 l ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm., zwana dalej: "p.w.") oraz art. 104 § 1, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku K. K. (zwany dalej: "skarżący", "strona"), orzekł o odmowie zwolnienia od zakazu wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią określonych art. 88 l ust. 1 p.w. w tym budowy obiektów budowlanych i zmiany ukształtowania terenu w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (ogrodzeniem i przyłączami) oraz podwyższeniem terenu w obrębie zaprojektowanego budynku na działce nr [...] obręb [...] arkusz [...], położonej przy ul. B. w R. zlokalizowanej wzdłuż nieobwałowanego odcinka, na prawym brzegu rzeki Mlecznej w rejonie km 24+350 wg "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - Etap I - rzeka Mleczna".

Uzasadniając decyzję organ I instancji podał, iż pismem z [...] stycznia 2014 r. (data nadania), uzupełnionym pismami z [...] i [...] marca 2014 r. i [...].03.2014 r., skarżący wystąpił do Dyrektora RZGW z wnioskiem o zwolnienie od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, określonych art. 88 l ust. 1 p.w. w celu umożliwienia realizacji inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (ogrodzeniem i przyłączami) oraz podwyższeniem terenu w obrębie zaprojektowanego budynku na działce nr [...] obręb [...] arkusz [...], położonej przy ul. B. w R.

Wskazał, iż zgodnie z art. 88 l ust. 1 p.w., na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym budowy obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Wywiódł, iż wydanie decyzji zwalniającej od ww. zakazu na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią stanowi ex lege uprawnienie dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej i możliwe jest jedynie w przypadku, gdy planowane roboty i czynności nie utrudnią ochrony przed powodzią (art. 88 l ust. 2 p.w.).

Organ I instancji ustalił, że planowane przedsięwzięcie dotyczy obszaru prac, zlokalizowanego wzdłuż nieobwałowanego odcinka rzeki Mlecznej, na jej prawym brzegu w rejonie km 24+350 wg "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - Etap I - rzeka Mleczna". Działka skarżącego oznaczona nr ew. [...] usytuowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki i w znacznej części znajduje się w zasięgu wyznaczonego na mapie ww. opracowania obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat (p=1%). Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (ogrodzeniem i przyłączami) oraz podwyższenie terenu w obrębie zaprojektowanego budynku. Planowany budynek przewidziano jako parterowy niepodpiwniczony o wymiarach 13x15 m, wykonany z pustaka na betonowych fundamentach, o rządnej parteru 173,00 m n.p.m. K. Zgodnie z dokumentacją wnioskową budynek usytuowano w północnej części działki, gdzie w obrębie przedmiotowego budynku planowane jest podwyższenie terenu. W związku z planowanym odprowadzeniem ścieków do kanalizacji sanitarnej w ul. D. przewidziana jest budowa przyłącza. Ponadto przewidywane jest wykonanie ażurowego ogrodzenia terenu całej działki, które miałoby umożliwiać swobodny przepływ wody.

Ponadto jak wyjaśnił organ, z analizy lokalnego ukształtowania terenu wynika, że głębokość zalewu terenu działki, w przypadku wystąpienia wezbrania odpowiadającego przepływowi o prawdopodobieństwie przekroczenia p=1%, może sięgać do ok. 80 cm, a w miejscu posadowienia budynku do ok. 50 cm.

Według organu szerokość doliny zalewowej w rejonie inwestycji jest stosunkowo wąska na tym odcinku rzeki i wynosi około 60 m, zatem planowana inwestycja, w tym wykonanie ogrodzenia terenu całej działki, będzie stanowiło znaczną ingerencję w tereny zalewowe, skutkującą zmniejszeniem ich przepustowości oraz powodującą dalsze zawężenie, przewężonego w tym rejonie, odcinka doliny rzecznej, a tym samym znaczne utrudnienia w przepływie wód powodziowych. Przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy budynku, który z uwagi na planowane podwyższenie terenu zostałby wyniesiony ponad poziom wody zalewowej, a tym samym nie byłby narażony na bezpośrednie zalanie wodami powodziowymi. Jednakże spowodowałaby ona znaczną zmianę warunków przepływu wód powodziowych, gdyż wykonanie ogrodzenia działki oraz podwyższenia terenu w obrębie planowanego budynku stanowiłby swego rodzaju przegrodę dolinową, co znacznie zmniejszyłoby czynny przekrój koryta wielkich wód

i spowodowało utrudnienia w spływie wód wezbraniowych i ochronie przed powodzią terenów sąsiednich. Proponowana zmiana ukształtowania terenu skutkowałaby przekształceniem doliny zalewowej i lokalne radyklane ograniczenie szerokości terenu zalewowego rzeki na jej prawym brzegu.

W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżący podał, iż nie zgadza się z tezą organu I instancji co do małej szerokości doliny zalewowej w rejonie inwestycji i zmniejszenia przepustowości terenów zalewowych. Wskazał przykłady istniejącej zabudowy na działkach w najbliższym sąsiedztwie. Podał, iż Wodociągi Miejskie w R. Spółka z o.o. pismem z dnia [...] września 2013 r. potwierdziła możliwość odprowadzenia ścieków do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, z zatem nie będzie konieczności budowy zbiornika na nieczystości ciekłe (szamba) i ryzyka jego wylania i zanieczyszczenia środowiska.

Wskazał również, iż jego wniosek zawierał charakterystykę planowanej inwestycji, ale była to wstępna koncepcja (zamiar inwestycyjny, a nie konkretny projekt budowlany), skarżący liczył się z wprowadzeniem ograniczeń, nie mniej uważał, że organ związany jest treścią jego wniosku w zakresie rodzaju zabudowy i granic terenu, może natomiast ustalać dodatkowe warunki. Zdaniem strony możliwe było wydanie decyzji zwalniającej z zakazu zabudowy przy wprowadzeniu dodatkowych warunków, np. ograniczeń dotyczących ogrodzenia, ustaleniu maksymalnej powierzchni zabudowy i takim ustaleniu rzędnych dopuszczalnej niwelacji terenu, które w jak najmniejszym stopniu zmniejszyłyby przepływ wody.

Podniósł nadto naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez zaniechanie zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (zwany dalej: "Prezes KZGW", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Po przedstawieniu stanu sprawy oraz treści przepisów regulujących przedmiotową materię organ odwoławczy stwierdził prawidłowość podjętej przez Dyrektora RZGW decyzji. Podał, że planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji na działce nr [...] obręb [...] arkusz [...], położonej przy ul. B. w R. i polega na budowie domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (ogrodzeniem i przyłączami) oraz na podwyższeniu terenu w obrębie zaprojektowanego budynku. Planowany budynek przewidziano jako parterowy niepodpiwniczony o wymiarach 13 x 15 m, wykonany z pustaka na betonowych fundamentach, o rzędnej parteru 173,00 m n.p.m. Zgodnie z dokumentacją wnioskową budynek usytuowano w północnej części działki, gdzie w obrębie przedmiotowego budynku planowane jest podwyższenie terenu, zaplanowanym odprowadzaniem ścieków do kanalizacji sanitarnej w ul. D., ponadto wykonaniem ażurowego ogrodzenia terenu całej działki, które zdaniem strony ma umożliwić swobodny przepływ wody.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie ze sporządzonym na podstawie "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - Etap I - rzeka Mleczna" działka, na której planowana jest sporna inwestycja znajduje się w rejonie km 24+350 rzeki Mlecznej, na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w znacznej części w zasięgu zalewu wodą Q1% (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat) oraz w zasięgu zalewu wodą Q10% (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat). Ze "Studium..." wynika, iż rzędna zwierciadła wody Q1% dla tej lokalizacji wynosi 172,50 m n.p.m., natomiast rzędna zwierciadła wody Q10% wynosi 172,32 m n.p.m. Z dokumentacji wnioskowej wynika, że rzędne terenu przedmiotowej działki wynoszą od 171,70 m n.p.m. do 172,90 m n.p.m., co oznacza, że w przypadku wystąpienia wody Q1% głębokość zalewu omawianej działki może osiągnąć miejscami do 0,8 m, a w przypadku wystąpienia wody Q10% głębokość zalewu wyniesie do 0,62 m.

Analizując usytuowanie nieruchomości względem rzeki Mlecznej (na podstawie dokumentów zawartych w aktach sprawy) w ocenie Prezesa KZGW istnieje duże ryzyko zalania przedmiotowego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego.

Do szczegółowej oceny zagrożenia powodziowego brana jest pod uwagę głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi, która przekłada się m. in. na możliwości samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat. Wskazana powyżej głębokość zalewu analizowanego terenu (do 0,8 m w przypadku wystąpienia wody Q1%) może spowodować utrudnienia w samodzielnej ewakuacji j i wymagać będzie udziału służb ratowniczych w tym zakresie. Zwiększenie liczby osób zamieszkujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi.

Prezes KZGW podniósł, że dopuszczenie do wybudowania na wskazanym terenie domu jednorodzinnego może zwiększyć ryzyko powodziowe, gdyż każda nowa zabudowa na terenie zagrożonym powodzią, powoduje zmianę przepływu i podpiętrzenie wód powodziowych oraz zmniejszenie możliwości retencji wodnej. Położenie działki na trasie przepływu wód powodziowych może spowodować podmycie fundamentu budynku, co w konsekwencji może doprowadzić do destabilizacji budynku i jego zniszczenia. Niesione przez wodę (niekiedy na znaczne odległości), elementy budynku mogą powodować niszczenie i blokowanie obiektów budowlanych położonych poniżej, co z kolei może spowodować dodatkowe niebezpieczeństwo dla zdrowia i mienia nie tylko skarżącego i użytkowników przedmiotowego budynku, ale i mieszkańców okolicznych terenów.

Odnosząc się do argumentów odwołania, tj. budynków na działkach [...] i [...] oraz [...] wyjaśnił, że zabudowa sąsiedniego terenu nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż każdą sprawę organ administracji publicznej zobowiązany jest rozpatrywać indywidualnie i niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, choć podobnej sprawie.

Co do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że faktycznie przed wydaniem decyzji organ I instancji nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w związku z czym skarżący nie wiedząc o zastrzeżeniach dotyczących planowanej inwestycji nie mógł skorygować swojego wniosku. Nie mniej zauważył, że skarżący był zawiadomiony o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a w przesłanym w toku postępowania wezwaniu poinformowany, że jego nieruchomość znajduje się zasięgu zalewu wodą o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat oraz w zasięgu zalewu wodą o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat.

Jednocześnie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji Dyrektor RZGW rozpatrując wniosek o zwolnienie od zakazów określonych w art. 88 l p.w., nie posiadał uprawnień do podawania warunków realizacji inwestycji. W gestii organu leżało rozpatrzenie, czy projektowane przedsięwzięcie zgodnie z przedłożonymi we wniosku założeniami inwestycyjnymi będzie możliwe do realizacji z punktu widzenia ochrony przeciwpowodziowej.

Reasumując podkreślił, że planowana inwestycja polegająca na budowie domu jednorodzinnego spowoduje zwiększenie ryzyka powodziowego, w tym zwiększenie strat i zagrożenia dla mieszkańców okolicznych terenów, zasadnie zatem organ I instancji orzekł o odmowie zwolnienia od zakazów obowiązujących na tym obszarze.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył skarżący wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem podstawowych zasad jego prowadzenia, nie ustalono przesłanek dotyczących oceny ryzyka powodziowego na działce objętej wnioskiem oraz zaniechano zbadania czy zamierzone prace utrudnią ochronę przed powodzią;

2. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik postępowania co spowodowało naruszenie podstawowych zasad postępowania, w szczególności zasady prawdy materialnej;

3. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich, istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy;

4. art. 88 l ust. 2 p.w., poprzez odmowę zwolnienia z zakazów, w sytuacji gdy nie ustalono czy zamierzone prace utrudnią ochronę przed powodzią oraz poprzez odmowę zwolnienia z zakazów, w sytuacji gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i po ustaleniu wszystkich przesłanek koniecznych do dokonywania oceny czy zwolnienie z zakazów może mieć miejsce, organ powinien zwolnić skarżącego z zakazów.

Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżący podał, że postępowanie prowadzone przez organy obu instancji nie prowadziło do ustalenia wszystkich okoliczności sprawy jakie powinny mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie i naruszało podstawowe zasady postępowania określone w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Przede wszystkim orzekające w sprawie organy nie ustaliły jakie jest ryzyko powodziowe na terenie objętym wnioskiem skarżącego. Nie ustalono czy na tym terenie występują powodzie (nie tylko teoretycznie raz na 100 lat tylko czy faktycznie miały one miejsce). Zdaniem skarżącego organy nie ustaliły także, czy konieczne było prowadzenie na tych terenach akcji ratunkowych i w jakich rozmiarach. Organ odwoławczy jak wywiódł autor skargi przedstawił natomiast perspektywę powodzi o znacznym zasięgu i skutkach oraz akcji ratunkowej na ogromną skalę, która pochłania ogromne środki finansowe co stanowi obciążenie społeczeństwa, przy czym argument ten nie został poparty żadnymi dokumentami czy innymi ustaleniami, nawet w postaci doniesień prasowych.

Ponadto organy zaniechały ustalenia, jak w rzeczywistości wygląda rzeka Mleczna, jakie jest ukształtowanie terenu, w zaskarżonej decyzji wskazano natomiast, że woda powodziowa może porwać części budynku skarżącego i stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi czy powstania szkody znacznych rozmiarów. Argument ten jest całkowicie chybiony i niezgodny ze stanem faktycznym. Rzeka Mleczna to niewielki ciek wodny, który może ewentualnie powodować lekkie rozmięknięcie trawy, nie jest to rwąca rzeka. Argument o zalewaniu projektowanego budynku strona także uznała za chybiony w uwagi na fakt, że jego parter będzie się znajdował ponad przewidywalnym poziomem wody zalewowej.

W podsumowaniu skarżący podniósł, że organ nie wskazał na konkretne możliwe przypadki utrudniania ochrony przed powodzią, a nadto odmawiając zwolnienia z zakazów dopuścił się naruszenia przepisu art. 88 l ust. 2 p.w.

W odpowiedzi na skargę Prezes KZGW wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, określonej w art. 3 p.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a.- następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 6c p.w. pod pojęciem obszaru szczególnego zagrożenia powodzią rozumieć należy: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat,

c) obszary, między linią brzegu, a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne, d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

W niniejszej sprawie bezsporną jest okoliczność, że działka nr [...] przy ul. B. w R., na której skarżący planuje zrealizowanie zamierzonej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami położona jest wzdłuż nieobwałowanego odcinka rzeki Mlecznej, na jej prawym brzegu. Przypomnieć należy, że jak wykazał organ, zgodnie ze sporządzonym na podstawie art. 79 p.w. opracowaniem pn. "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - Etap I - rzeka Mleczna" teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w znacznej części w zasięgu zalewu wodą Q1% (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat) oraz w zasięgu zalewu wodą Q10% (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat). Ze "Studium..." wynika, iż rzędna zwierciadła wody Q1% dla tej lokalizacji wynosi 172,50 m n.p.m., natomiast rzędna zwierciadła wody Q10% wynosi 172,32 m n.p.m.

Zgodnie z art. 88 l ust. 1 tej ustawy, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych, budowy innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Stosownie natomiast do art. 88 l ust. 2 p.w., jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1.

Z treści art. 88 l ust. 2 p.w. wynika, że istotą decyzji dotyczącej zwolnienia od zakazów wykonywania robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tym przepisie przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog przesłanek pozwalających na zwolnienie od zakazów został określony w przepisie prawa materialnego, co oznacza zakreślenie granic swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu od zakazu jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przywołanym art. 88 l ust. 2 p.w. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Oceniając zaskarżoną decyzję pod tym kątem, Sąd nie dopatrzył się w niej cech dowolności. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zarzucić organowi, że rozpoznając wniosek strony przekroczył ramy uznania administracyjnego bądź, że nie uzasadnił w sposób właściwy i wyczerpujący swojego stanowiska.

Słusznie wskazuje strona, że celem postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od zakazów jest merytoryczna weryfikacja przesłanki wskazanej w ust. 2, jaką jest nieutrudnienie ochrony przed powodzią. Nie mniej nie jest uzasadniony postawiony w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 88l ust. 3 ustawy – Prawo wodne, który uprawnia dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do zasięgnięcia w toku postępowania dotyczącego wydania decyzji, o której mowa w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne – opinii państwowej służby hydrologiczno – meteorologicznej. Nie skorzystanie z tej możliwości przez organ I instancji, który dysponował studium ochrony przeciwpowodziowej, nie można więc odczytywać jako naruszenia prawa, zwłaszcza że strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów (opinii), które byłyby sprzeczne z ustaleniami organu. Sąd stoi na stanowisku, że sformułowanie przepisu art. 88 l ust. 3 prawa wodnego wskazuje na fakultatywny charakter posiłkowania się opinią służb hydrologicznych (tak samo wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 2710/13). Jak słusznie wywodzi organ, jeżeli dysponuje on wystarczającym materiałem oraz merytoryczną wiedzą jako organ wyspecjalizowany do podjęcia rozstrzygnięcia, nie musi korzystać z dodatkowego argumentu, jakim jest stanowisko służb hydrologicznych.

Orzekające w sprawie organy uznały, że wniosek skarżącego o zwolnienie z zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego – planowanego jako budynku parterowego niepodpiwniczonego wraz z ogrodzeniem i przyłączami oraz podwyższenie terenu w obrębie zaprojektowanego budynku nie jest uzasadniony, ponieważ projektowana zabudowa utrudni ochronę przed powodzią. Zwrócić uwagę należy, że działka, na której planowany jest ww. budynek usytuowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki i w znacznej części znajduje się w zasięgu wyznaczonego obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat. Głębokość zalewu terenu działki, w przypadku wystąpienia wezbrania odpowiadającego przepływowi o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat, może sięgać do ok. 80 cm, a w miejscu posadowienia budynku do ok. 50 cm. Z kolei w przypadku wystąpienia wezbrania o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat głębokość zalewu wyniesie do 0,62 m. Zatem usytuowanie nieruchomości względem rzeki Mlecznej wskazuje, że istnieje duże ryzyko zalania przedmiotowego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego.

Wskazać należy, że wymogi dotyczące zagospodarowywania terenów powodziowych są rygorystyczne, a ich zabudowa czy zmiana uksztaltowania terenu powinny następować wyjątkowo. Zgodnie z dyrektywą 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz. U. UE L z dnia 6 listopada 2007 r.), ochronę przed powodzią należy rozpatrywać nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych, ale w także w kontekście zarządzania ryzykiem powodziowym, którego celem zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 b p.w., jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu nieustalenia przez organy czy na spornym terenie występowały w przeszłości powodzie oraz czy zachodziła konieczność prowadzenia akcji ratunkowych, wyjaśnić trzeba, że dla prawidłowej oceny zasadnicze znaczenie ma sama możliwość wystąpienia powodzi w przyszłości czyli tzw. powodzi prawdopodobnych, zaś okoliczność czy były sytuacje wymagające prowadzenia akcji ratunkowych nie przesądzi o tym, iż sytuacja powodzi nie wydarzy się w przyszłości. Organy zatem prawidłowo poczyniły ustalenia i wywiodły, że większe znaczenie ma cały rejon zagrożony powodzią, a nie tylko działka skarżącego. Nie można nie zgodzić się także ze stwierdzeniem organów, że zwiększenie liczby osób zamieszkujących obszar szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów akcji wywołanej powodzią.

Na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie może mieć także wpływu okoliczność wcześniejszego wydania decyzji o zabudowie działek znajdujących się w pobliżu działek skarżącego. Organ administracji wydaje rozstrzygnięcie w zindywidualizowanym stanie faktycznym i wedle przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Oznacza to, że bierze pod uwagę stan faktyczny wynikający z tej istniejącej zabudowy tj. ocenił, że każda nowa zabudowa (poza tą istniejącą) na terenie zagrożonym powodzią powoduje zmianę przepływu i podpiętrzenie wód powodziowych. Nie może natomiast dokonać oceny w ramach tego postępowania, czy w innych postępowaniach, w oparciu o które dokonano zabudowy - istniały przesłanki do wydania zwolnienia z zakazu zabudowy. Ponadto decyzje tamte zostały wydane w innych postępowaniach, w odmiennym stanie faktycznym (inna lokalizacja inwestycji) i zapewne w innym stanie prawnym (przepis art. 88 l ustawy – Prawo wodne obowiązuje od dnia 18 marca 2011r.).

Sąd nie podzielił też zarzutów w zakresie naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów k.p.a. Jak wskazano powyżej w ocenie Sądu organy podjęły szereg koniecznych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie nie przekraczając granic uznania administracyjnego, dokonały jego oceny. Zdaniem Sądu, organ dostatecznie umotywował swoje stanowisko w tej sprawie i tę motywację przedstawił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w sposób odpowiadający wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.