Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 150/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 52ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 7 i 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 156 par. 1, art. 157 par. 3, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 kwietnia 2009 r., nr [...].


UZASADNIENIE

W decyzji z dnia 29 kwietnia 2009 r. nr 1742/09 Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowy 3 elektrowni wiatrowych z przyłączeniem do krajowej sieci elektroenergetycznej na działkach nr [...], obr. S., gmina S.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że decyzją z dnia 5 lutego 2008 r. Burmistrz po rozpoznaniu wniosku Spółki z o.o. "A" z siedzibą w G., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci budowy trzech elektrowni wiatrowych wraz z przyłączeniem do krajowej sieci elektroenergetycznej na w/w działkach. O fakcie wydania powyższej decyzji podano do publicznej wiadomości w formie obwieszczenia z dnia 5 lutego 2008 r., a także została ona doręczona: J. i R. J. (właściciele działki nr [...]), Z. i A. H. (właściciele działki nr [...]) oraz wnioskodawcy. Decyzja ta, wobec nie złożenia środków odwoławczych, stała się ostateczna.

Wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji złożyło Stowarzyszenia "B" z siedzibą w P. H. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ostateczną decyzją z dnia 23 marca 2009 r., wydaną w sprawie o sygn. akt [...], utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji. W ocenie Kolegium, wnioskujące Stowarzyszenie nie ma interesu prawnego w sprawie oraz nie brało udziału w postępowaniu, w którym wydano decyzję.

Kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Burmistrza złożyli M. i J. Z., I. S., P. G., M. P., M. K., E. i J. S. oraz E., E. i M. K. W uzasadnieniu wniosków wnioskodawcy wywodzili, że inwestycja, polegająca na budowie elektrowni wiatrowych, nie ma charakteru inwestycji celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak błędnie przyjął Burmistrz w swojej decyzji. We wniosku wskazano także, że pomimo, iż wymagały tego okoliczności sprawy, decyzja z dnia 5 lutego 2008 r. nie została wydana po uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, organami właściwymi w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, a także z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody.

Oceniając w/w wniosek w kwestii żądania stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium w pierwszej kolejności zbadało przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania w tym trybie. Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych i jako takie wymaga ścisłego przestrzegania przesłanek zarówno stwierdzenia nieważności decyzji, jak i przesłanek samego wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Według art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana zaś na podstawie tego przepisu jest m. in. wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie i legitymacji strony. Jak dalej wskazało Kolegium, zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Źródłem interesu prawnego jest konkretna norma prawa materialnego, na podstawie której określony podmiot w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Interes prawy w rozumieniu art. 28 k.p.a. musi zatem mieć oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego, a dopiero jego istnienie oraz jego związek z rozpoznawaną sprawą warunkuje przyznanie konkretnej osobie przymiotu strony w takim postępowaniu, w tym także prawa do żądania weryfikacji zapadłych w nim orzeczeń. W konsekwencji stroną jest osoba fizyczna lub prawna, która na podstawie prawa obowiązującego może, czy też powinna w okolicznościach konkretnej, a rozstrzyganej przez organy sprawy, uzyskać konkretne korzyści albo też może bądź powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, względnie zaniechania lub znoszenia działań innych osób, wyznaczonego zakazem bądź nakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji publicznej. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie wnioskodawcy takiego zindywidualizowanego interesu opartego na konkretnej normie prawnej nie wykazali, a nawet na niego się nie powołali, wskazując jedynie na obiektywnie istniejące naruszenia prawa w postaci błędnej interpretacji pojęcia inwestycji celu publicznego oraz braku wymaganej procedury współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji z dnia 5 lutego 2008 r. Zarzutów tych w żaden sposób nie odniesiono jednak do sfery prawem chronionych zindywidualizowanych interesów wnioskodawców. Złożony w niniejszej sprawie wniosek stanowi jedynie dosłowne powielenie treści wniosku Stowarzyszenia "B" z dnia 15 października 2008 r. W szczególności, wnioskodawcy nie powołują się na prawa rzeczowe jakie służyłby im odnośnie nieruchomości objętych kwestionowaną decyzją. Wyjaśnić przy tym należy, iż z zasady stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Kolegium wskazało też, że właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stronami po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a. Uznanie zaś za stronę właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości dalej położonych wymaga wykazania, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Z zasady więc stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego) oraz ewentualnych dalszych postępowań mających na celu weryfikację wydanej w tej sprawie decyzji, są inwestor - wnioskodawca, właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem oraz nieruchomości graniczących z terenami będącymi przedmiotem postępowania - działek sąsiednich, legitymujący się interesem prawnym w sprawie.

Jak zatem podkreśliło Kolegium, przymiot strony i wystąpienie przesłanek z art. 28 k.p.a. właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach sprawy. W sprawie niniejszej wnioskodawcy próby takiej jednak nie podjęli. Wnioskodawcy nie brali udziału w dotychczasowym postępowaniu, nie powołują się na prawo własności lub inne prawo rzeczowe do nieruchomości objętych inwestycją lub bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością objętą kwestionowaną decyzją z 5 lutego 2008 r., nie opierają się na własnym interesie prawym w sprawie, nie wskazują w jaki sposób kwestionowana decyzja dotyczy ich prawem wyznaczonej sfery praw i obowiązków, poprzestając na zarzutach ogólnej natury. Jednocześnie Kolegium powołało regulację art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony jedynie własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, ochroną tą nie są natomiast objęte interesy faktyczne konkretnych osób lub ich zbiorowości, na których prawa i obowiązki planowana inwestycja bezpośrednio nie oddziałuje.

Uznając zatem, że wnioskodawcom nie służy przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, a zatem nie zachodzą formalnoprawne warunki prowadzenia niniejszego postępowania, Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

W piśmie z dnia 19 maja 2009 r. M. i J. Z., I. S., P. G., M. P., M. K., E. i J. S., E. K., E. i M. K. wnieśli do Kolegium o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy. We wniosku tym wskazano, że wszyscy wnioskodawcy są sąsiadami nieruchomości, w stosunku do której zapadła decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie wskazano okoliczności świadczące o dolegliwości inwestycji związanej z pracą elektrowni wiatrowej, polegające przede wszystkim na zakłóceniu spokoju mieszkańców i destrukcji lokalnego krajobrazu oraz w świecie ptactwa.

W decyzji z dnia 10 sierpnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu w/w wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia opisano okoliczności, w jakich doszło do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, wydania decyzji w I instancji w przedmiocie tego wniosku oraz zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrując zarzuty zawarte w tym ostatnim piśmie Kolegium powołało się na dyspozycję art. 157 § 2 i 3 k.p.a. Wskazano nadto, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma podobny charakter co decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Oba rozstrzygnięcia nie rodzą praw do terenu, lecz są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być, oprócz właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości, której dotyczy postępowanie, właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiadujących z tą nieruchomością działek, pod warunkiem, że wykażą w konkretnych okolicznościach tej sprawy istnienie przesłanek z art. 28 kpa, a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Zatem uznanie właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiadujących działek za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy konkretnej nieruchomości wymaga wykazania, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku, wynikającego z normy prawa materialnego. Tylko wówczas można mówić o posiadaniu interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego, którego celem będzie wykazanie, że powołany przepis prawa materialnego został naruszony przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i to w sposób określony przez jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W ocenie Kolegium jednak przedstawione przez wnioskodawców okoliczności nie świadczą o ich interesie prawnym, lecz o interesie faktycznym, który nie podlega ochronie prawnej i nie daje podstaw do przyznania im statusu strony. Powoływanie się przez wnioskodawców na ogólne przepisy k.c., a mianowicie art. 140 k.c. i art. 222 § 2 k.c. ze wskazaniem, że prawo własności oraz ochrona tego prawa jest jedynym i bardzo ważnym interesem prawnym wnioskodawców, a fakt ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci farmy elektrowni wiatrowych wpływa destrukcyjnie na rozwój okolicznych terenów, nie może stanowić o wykazaniu ich indywidualnego interesu prawnego. Również powoływanie się na okoliczność, że wszyscy wnioskodawcy posiadają w sąsiedztwie domki rekreacyjne służące im do wypoczynku w żadnym razie nie wyczerpuje znamion udowodnienia negatywnego wpływu planowanej inwestycji na ich nieruchomości. Tym bardziej, że jak sami zauważają we wniosku, negatywny efekt pracy wiatraków może okazać się szkodliwy dla zdrowia mieszkańców i osób tam przebywających, chociaż efekty te nie są zbadane i na tym tle jawią się różne ekspertyzy i opinie.

Kolegium wskazało również, że cechą interesu prawnego jest jego realność. W pojęcie interesu prawnego nie może być wpisana cecha hipotetyczności, ale musi on być rzeczywiście istniejący, osobisty, własny, indywidualny. Interes ten więc musi być również konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny i mający swoją podstawę w przepisach prawa materialnego oraz znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. O istnieniu interesu prawnego można mówić, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, lecz ocena ustawodawcy. Oceniając zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w świetle w/w cech interesu prawnego Kolegium uznało, że argumenty dotyczące negatywnego wpływu inwestycji na rozwój terenów poprzez zaprzestanie inwestowania przez właścicieli jak i osoby trzecie, zakłócenie oazy spokoju i terenów lęgowych ptactwa oraz spadek wartości tych nieruchomości nie oznaczają naruszenia przepisów prawa materialnego, a wiążą się jedynie z interesem faktycznym wnioskodawców, będąc wyrazem ich indywidualnych zapatrywań dotyczących warunków przyszłej egzystencji w sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Z wydanej w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wynikają dla wnioskodawców bezpośrednio żadne uprawnienia lub obowiązki. Sam fakt ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji nie miał, zdaniem Kolegium, żadnego wpływu na zakres praw, którymi dysponują wnioskodawcy, a wpływu tej inwestycji nie udowodnili również sami wnioskodawcy.

Skargę na powyższą decyzję złożył, w dniu 3 lutego 2010 r., Rzecznik Praw Obywatelskich, zarzucając wydanej decyzji naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a., art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie Rzecznik wniósł o uchylenie w/w decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji, jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Kolegium dokonało błędnej interpretacji art. 28 k.p.a., poprzez uznanie że powoływanie się przez wnioskodawców na ogólne przepisy k.c. – art. 140 k.c. i art. 222 § 2 k.c., nie może stanowić podstawy do wykazania ich indywidualnego interesu prawnego. W ocenie skarżącego, interes prawny właściciela nieruchomości, wynikający z prawa rzeczowego może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie, odnoszącym się do sąsiedniej nieruchomości. Tak jest w szczególności w sprawach dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w których decyzja ustalająca te warunki może wpływać na sposób wykonywania własności na nieruchomościach sąsiednich. Oznacza to, że właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretniej sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowanie terenu, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej, ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym także związanymi z uzyskaniem statusu strony w takim postępowaniu. Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przenosząc te uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy skarżący stwierdził, że czynności powodujące hałas, wibracje, czy inne uciążliwości dla środowiska, podejmowane na określonej nieruchomości, mogą oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Wynik postępowania w sprawie sposobu zagospodarowania nieruchomości niewątpliwie może oddziaływać bezpośrednio na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, wynikających z wykonywania przysługującego mu prawa własności. Ponadto skarżący podniósł, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ma każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Co do zasady krąg takich podmiotów może okazać się szerszy niż krąg podmiotów mających interes prawny w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kształt interesu prawnego w danym postępowaniu (czy zwykłym, czy nadzwyczajnym) pozostaje zawsze w związku w kształtem kompetencji, jaka pozwala danemu organowi na zastosowanie prawa lub kontrolę tego zastosowania. Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną. Nie można zatem, zdaniem skarżącego, wypowiadać się o jego istnieniu lub nie w konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw wnioskodawców. W ocenie skarżącego nadto, rolą organów w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, czy o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie oraz jak daleko sięgać będzie ewentualne oddziaływanie inwestycji z uwagi na jej charakter. Skarżący zwrócił także uwagę, że we wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazano na oddziaływania inwestycji na klimat akustyczny, możliwość degradacji i trwałego wyłączenia gleb o wysokiej klasie botanicznej, zagrożenie degradacją wód powierzchniowych i podziemnych oraz przekształcenie krajobrazu. Na etapie realizacji inwestycji wskazano również na oddziaływanie o znacznym nasileniu na klimat akustyczny oraz emisję zanieczyszczeń do powietrza. Jednocześnie jednak, wbrew wyraźnej regulacji art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu -przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), na załączonej do wniosku kopii mapy nie został zaznaczony cały obszar oddziaływania inwestycji, a jedynie jej miejsce oddziaływania. Skoro zatem w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz na które rozciąga się wpływ tej inwestycji, a inwestor nie zaznaczył na załączonej do wniosku kopii mapy całego obszaru oddziaływania inwestycji a ponadto w przesłanych do Kolegium oryginale akt administracyjnych brak było załączników do wniosku w postaci charakterystyki planowanej inwestycji w formie opisowej i graficznej oraz danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko, to tym samym Kolegium nie miało podstaw do stwierdzenia braku oddziaływania inwestycji na nieruchomości wnioskodawców. W konsekwencji, Kolegium nie miało też podstaw do odmowy przyznania wnioskodawcom statusu stron postępowania. Zdaniem Rzecznika, Kolegium Odwoławcze nie zbadało, czy planowana inwestycja będzie oddziaływała na należące do wnioskodawców nieruchomości, a w konsekwencji wpływały na sposób wykonywania przysługującego im prawa własności. Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie wynika, by Kolegium przeanalizowało czy, a jeżeli tak - to w jaki sposób, planowana wpłynie na otoczenie. Brak jest w nim jakichkolwiek ustaleń dotyczących rozmiaru planowanej inwestycji oraz analizy wpływu tej inwestycji na działki sąsiadujące bezpośrednio łub znajdujące się w pewnej odległości od nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Nie wyjaśniając tych okoliczności organ dopuścił się naruszenia dyspozycji art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a konsekwencji – art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. pełnomocnik "A" Spółki z o.o. wniósł o oddalenie skargi w całości, powołując się na treść art. 53 ust. 7 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jego ocenie, upływ okresu 12 miesięcy, o którym mowa w cytowanych przepisach sprawia, że uczestnicy są pozbawieni interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na ten zarzut pełnomocnik skarżącego wskazał, że do tego argumentu nie ustosunkowało się Kolegium w wydanych w sprawie decyzjach, co dodatkowo przemawia za uchyleniem decyzji i uwzględnieniem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem dokonywana jest przez Sąd w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji.

Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie, a argumenty w niej podniesione uznać należy za uzasadnione.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem decyzji wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 5 lutego 2008 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowy trzech elektrowni wiatrowych z przyłączeniem do krajowej sieci elektroenergetycznej na działkach nr [...] w gminie S. W analizowanym stanie faktycznym organy administracji uznały, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzeniu nieważności w/w decyzji, czego skutkiem było w/w rozstrzygnięcie, wydane w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a.

Analiza przepisów regulujących nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji administracyjnych, jakim jest postępowanie o stwierdzenie jej nieważności wskazuje, że w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie takiego postępowania składają strony (czy też potencjalne strony), postępowanie takie składa się z dwóch faz. Pierwsza z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, druga zaś – pod warunkiem, że postępowanie zostanie wszczęte - otwiera możliwość badania przesłanek stwierdzenia nieważności analizowanej decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszym stanie faktycznym organ odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a zatem nie badał merytorycznie zarzutów podnoszonych we wniosku o wszczęcie postępowania. Prawidłowe jest stanowisko organu, że wszczęcie przedmiotowego postępowania wymaga uprzedniej kontroli, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Takie też stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym. Tak więc - pierwsza faza postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2003 r., I SA 2128/02, Mon. Praw. 2003, nr 4, s. 147; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r., I SA 349/00, Lex nr 55299). Słuszne jest też stanowisko, że elementem oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania jest analiza, czy wnioskodawcy (wnioskodawcom) przysługuje status strony w tym postępowaniu. W konsekwencji zatem, zasady określone w przepisach art. 61 § 4 i art. 28 k.p.a. obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 157 k.p.a. Stroną zaś tego postępowania jest co do zasady nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Przy czym, sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 2 marca 2007 r., II OSK 347/06, Lex nr 340207, zgodnie z którym nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie tą kwestię należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

W ocenie Sądu analiza, jakiej dokonało Kolegium w zakresie identyfikacji wnioskodawców jako ewentualnych stron niniejszego postępowania jest tylko teoretyczna, a tym samym iluzoryczna. Nie budzi wątpliwości stanowisko, że wnioskodawca, chcąc uzyskać status strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności, musi wykazać się interesem prawnym, znajdującym oparcie w przepisach prawa materialnego. Przy czym, interes ten musi być rzeczywiście istniejący i konkretny. Ze złożonego wniosku, a następnie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynikało, że wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której jest zlokalizowana inwestycja. Źródłem interesu, na który powoływali się wnioskodawcy było zatem prawo własności i prawne stosunki sąsiedztwa. Zadaniem organu w zakresie analizy statusu wnioskodawców jako stron postępowania było jednak ustalenie przede wszystkim charakteru tego sąsiedztwa, w tym położenia nieruchomości wnioskodawców w stosunku do nieruchomości, na której zlokalizowana jest inwestycja. Słuszne są w tej mierze argumenty skargi, wskazujące na fakt, że Kolegium nie przeanalizowało wpływu inwestycji na otoczenie, w tym na nieruchomości sąsiednie – być może stanowiące własność któregokolwiek z wnioskodawców. W tej mierze zatem całkowicie zasadny jest zarzut naruszenia dyspozycji art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji – art. 107 § 3 k.p.a. Brak ustaleń w tym przedmiocie sprawia, że sąd nie jest w stanie ocenić prawidłowości wydanych decyzji administracyjnych z punktu widzenia ustalenia statusu wnioskodawców jako stron postępowania. Kolegium nie poczyniło bowiem żadnych ustaleń, które pozwoliłyby na ocenę oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiadów. Tymczasem, ugruntowane jest w orzecznictwie sądowadministracyjnym stanowisko, że w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym (legitymującym się tytułem prawnym) w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycji oraz na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, przy czym wpływ ten należy rozumieć szeroko, jako oddziaływanie, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie, której przedmiotem jest kontrola prawidłowości decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z akt sprawy nie wynika nawet, jak są położone nieruchomości wnioskodawców w stosunku do nieruchomości, na jakiej jest zlokalizowana inwestycja, a tym bardziej – jaki byłby ewentualny wpływ tej inwestycji na nieruchomości wnioskodawców (por. wyrok NSA z 19 lutego 2008 r., w sprawie II OSK 31/07, LEX nr 466378 oraz wyrok NSA z 10 marca 2009 r. w sprawie II OSK 316/08, LEX nr 526409).

Odnosząc się natomiast do podniesionego na rozprawie zarzutu pełnomocnika Spółki "A" wnioskującego o oddalenie skargi w całości w oparciu o treść art. 53 ust. 7 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazać należy, że zarzut ten nie może zostać uwzględniony przez sąd. Zgodnie z treścią tego przepisu nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Okoliczność upływu czasu wskazanego w cytowanym przepisie i konsekwencje z tego wynikające powinny zostać stwierdzone przez organ administracji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd nie ma kompetencji do tego, by zarzut ten oceniać w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Nie mniej jednak, biorąc pod uwagę fakt, że Kolegium wydało decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, kwestia oceny okoliczności, o których mowa w art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była bezprzedmiotowa. Organ administracji obowiązany byłby ocenić powyższy zarzut w sytuacji, gdyby postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji zostało wszczęte.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 kwietnia 2009 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny uwzględnić zawarte w treści niniejszego uzasadnienia wywody dotyczące konieczności prawidłowego ustalenia kręgu stron w niniejszym postępowaniu administracyjnym i stosownie do tych ustaleń organ oceni, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza.