Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2411/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f i lit. h, art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: § 10 ust. 1, § 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 56
law: Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.  j.)
article: art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 27 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku Gmin Wyznaniowych [...] w Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 45/19 w sprawie ze skargi Związku Gmin Wyznaniowych [...] w Rzeczypospolitej Polskiej na czynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie włączenia zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Związku Gmin Wyznaniowych [...] w Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 30 kwietnia 2019 r., IV SA/Wr 45/19 oddalił skargę Związku Gmin Wyznaniowych [...] w Rzeczypospolitej Polskiej na czynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu (dalej: DWKZ) w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków obiektu stanowiącego dawny cmentarz wojenny żołnierzy [...] zlokalizowany na działce nr ew. [...], [...], obręb [...] przy ul. [...] w X.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że pismem z 3 stycznia 2019 r. Związek Gmin Wyznaniowych [...] w Rzeczypospolitej Polskiej wniósł skargę na czynność DWKZ polegającą na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków ww. obiektu, o czym skarżący, jako właściciel działki nr ew. [...], dowiedział się 11 grudnia 2018 r. wskutek doręczenia mu zawiadomienia z 4 grudnia 2018 r. o włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067), dalej: u.o.z.o.z. w zw. z § 10 ust. 1 i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r. Nr 113, poz. 661), dalej: r.p.r.z., poprzez błędną wykładnię pojęcia zabytku i w konsekwencji ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr ew. [...], [...], obręb [...] - jako "dawny cmentarz wojenny żołnierzy [...]", podczas gdy nieruchomość ta nie ma cech zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z.; 2) art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z. poprzez błędną wykładnię pojęcia zabytku i w konsekwencji niewłaściwe ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków przedmiotowej nieruchomości, która nie ma cech zabytku, a zatem nie powinna być ujęta w ewidencji, co skutkuje ograniczeniem praw właścicielskich Związku Gmin Wyznaniowych, albowiem przedmiotowa nieruchomość nie stanowi ani też nie stanowiła cmentarza, brak jest na niej pozostałości mogił żołnierzy [...] (groby żołnierzy [...] zostały ekshumowane pod koniec lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku i zdeponowane na cmentarzu w miejscowości Y.); 3) § 10 ust. 1 i § 14 ust. 1 r.p.r.z. poprzez włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, pomimo iż nie spełnia ona wymogów opisanych w przywołanych przepisach rozporządzenia; 4) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej: k.p.a., polegające na dowolnym sporządzeniu karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego i braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności.

W odpowiedzi na skargę, DWKZ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że kontrola sądowa zaskarżonej czynności wynika z uznania jej za czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Podstawą materialnoprawną jej dokonania stanowiły unormowania u.o.z.o.z. W kontekście zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez DWKZ norm ogólnych k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami k.p.a. Wskazane przez skarżącego normy k.p.a. nie znajdują wobec tego wprost w sprawie zastosowania. Wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym kadrą kompetentną do ustalania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa i na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu u.o.z.o.z. Postępowanie prowadzone przez organ ochrony zabytków ma w tej materii charakter uproszczony z tym, że omawiana czynność materialno-techniczna organu nie może być nacechowana arbitralnością - jej dokonanie powinno być oparte na stwierdzeniu przez organ na podstawie posiadanych dokumentów i analiz, że danemu obiektowi można przypisać cechy uzasadniające objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Organ powinien więc ustalić, czy obiekt ten spełnił definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. Mając na względzie niesformalizowany charakter postępowania w sprawie prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków, w rozpatrywanej sprawie – jak podkreślił Sąd I instancji - organ w wystarczający sposób wykazał, że włączenie spornej nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie było dowolne, a konkluzja taka znajduje oparcie w przedstawionych Sądowi przez organ aktach administracyjnych sprawy, ale również i w dokumentacji zaprezentowanej przez stronę skarżącą w toku postępowania sądowego. Organ administracji miał usprawiedliwione podstawy do włączenia zabytku do ewidencji na podstawie dokonanej kwerendy archiwalnej oraz zasobów fotograficznych, dokumentów, analizy historyczno-urbanistycznej i na ich podstawie wyprowadził niewadliwe w tym zakresie wnioski. Zdaniem Sądu, nie znajdują potwierdzenia zarzuty dowolnego sporządzenia karty ewidencyjnej obiektu oraz naruszenia § 10 ust. 1 i § 14 ust. 1 r.p.r.z. Lektura nadesłanych akt administracyjnych, jak stwierdził Sąd I instancji, skłania bezsprzecznie do konstatacji, że organ przed włączeniem karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji dokonał sprawdzenia danych zawartych w karcie również pod względem ustalenia, czy wyczerpująco odzwierciedla ona aktualny, rzeczywisty stan spornej nieruchomości ujętej jako zabytek z uwzględnieniem znanej organowi okoliczności dokonywanych ekshumacji. Wpisu dokonano między innymi na podstawie karty adresowej zabytku nieruchomego ujętej w gminnej ewidencji zabytków opracowanej 1 grudnia 2015 r. Obie karty zawierają wszystkie wymagane przepisami r.p.r.z. elementy, włącznie z załączoną częścią faktograficzną prezentującą zdjęcia, mapy oraz kartę ewidencji stanowiska archeologicznego. Zebrana dokumentacja fotograficzna umożliwia identyfikację zabytku, zaś karta obiektu pod nazwą "Karta ewidencyjna obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków", sporządzona wraz z załącznikiem 3 grudnia 2018 r. i włączona do ewidencji wojewódzkiej zabytków została opracowana według wzoru stanowiącego załącznik nr 3 do r.p.r.z. Na podstawie danych ujętych w karcie oraz załączniku do niej możliwa jest identyfikacja obiektu i jego walorów zabytkowych w kontekście ustawowego zdefiniowania pojęcia zabytku. Wbrew zarzutom skargi, wszystkie rubryki zostały wypełnione, w tym co do stanu zachowania zabytku, kwalifikując go jako "2-zły", co do zagrożeń zaś przyjmując, że są nimi - "zainwestowanie niezgodnie z pierwotnym przeznaczeniem (cmentarz) oraz niewłaściwe użytkowanie". Nie pominięto również wymienienia czterech postulatów konserwatorskich, a mianowicie - zalecono zagospodarowanie dawnego cmentarza jako terenu zielonego, w poszanowaniu dla dawnej funkcji (co zresztą odpowiada zagospodarowaniu cmentarzy przyjętemu w uchwale Rady Miejskiej wprowadzającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego), nadto postuluje się uporządkowanie terenu, w tym usunięcie składowiska gruzu technicznego oraz zinwentaryzowanie nagrobnych płyt inskrypcyjnych i fragmentów detali kamieniarki (pochodzących z chrześcijańskiego cmentarza, złożonych na działce nr ew. [...] w nieuporządkowany sposób) i umieszczenie ich w lapidarium. Jako ostatni sformułowano postulat oznaczenia dawnego cmentarza tablicą informacyjną. Nieruchomość jest obecnie nieużytkowana, co wprost ujawniono w przewidzianej do tego rubryce 7. Rubryki dotyczącej inspekcji oraz zmian nie wypełniono, co nie stanowi jednak wadliwości mającej wpływ na wynik sprawy, albowiem oznacza, że ich nie przeprowadzono. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że obszerny opis użytkowania terenu w ujęciu historycznym zawarty został w załączniku do karty. Prezentuje on między innymi, że w 1944 r. władze niemieckie przeznaczyły omawianą działkę na pochówki wojenne. W styczniu i lutym 1945 r. powstały 24 mogiły zbiorowe ze szczątkami 2476 osób. Po wojnie polskie władze wyznaczyły tenże teren na miejsce wtórnego pochówku (od jesieni 1947 r. do końca 1952 r.) [...] żołnierzy i cywilów pochowanych w różnych częściach miasta, jako jedyne z ponad 270 miejsc pochówków wojennych żołnierzy [...] na terenie X., w tym kilkudziesięciu cmentarzy. Ostatecznie na tym cmentarzu spoczęło ponad 6,5 tys. zmarłych. Zdaniem Sądu I instancji, nie był zagadnieniem spornym fakt, że przedmiotowa działka stanowiąca własność strony skarżącej jakkolwiek wyznaczona została w przeszłości jako tzw. rezerwa cmentarza [A], to nie była nigdy wykorzystywana dla potrzeb cmentarnych lokalnej społeczności [A]. Nie chodzi wobec tego o określenie spornego terenu jako zabytku z racji upamiętnienia lub zachowania miejsca pochówku utrzymywanego według wiary i tradycji [B]. Wprowadzenie obiektu do ewidencji jako zabytku nieruchomego nastąpiło z innych przyczyn, tj. jako miejsca cmentarza wojennego żołnierzy [...] i to nie aktualnie działającego, tudzież obecnie użytkowanego, lecz – co Sąd podkreślił - dawnego cmentarza. Inaczej ujmując, organ zakwalifikował sporną nieruchomość w poczet zabytków, umieszczając ją w ewidencji z uwagi na okoliczność, że stanowi ona dawne, czyli byłe, historyczne miejsce chowania ww. osób w latach 1945-1952. Fakt ten nie może być skutecznie podważany, albowiem bezsprzecznie z zebranych dokumentów oraz źródeł historycznych wynika, że był to w przeszłości teren grzebania zwłok żołnierzy [...], czy to pierwotnie, czy też wskutek wtórnego ich chowania poprzez przeniesienie z innych miejsc grobowych z terytorium całego miasta. Zdaniem Sądu I instancji, już sam fakt oznaczenia tego miejsca jako "dawnego" cmentarza, a nie obecnie funkcjonującego cmentarza wojennego stanowi o nieskuteczności podniesionych w skardze zarzutów. Odnosi się to również do aspektu ekshumacji szczątków z tego miejsca. W tym zakresie Sąd wskazał, że okoliczność wyprowadzenia wszystkich pozostałości ludzkich z terenu dawnego cmentarza nie jest pewna. Zauważył, że nawet z przywoływanego w skardze opracowania z lipca 2017 r. pod nazwą "Badania georadarowe (GPR) gruntów przy ul. [...] w X. (działka [...]) w celu poszukiwania zbiorowych mogił" wynika, iż sam zamawiający (skarżący) wyznaczył rejony do badań GPR i wykryto w toku prac dwie anomalie georadarowe, których weryfikacja powinna zostać wykonana na podstawie danych kontrolnych sondażowych wykopów archeologicznych. Sąd podniósł, że nie można również pominąć wcześniejszego opracowania z 2011 r. ("Sprawozdanie naukowe z sondażowych badań archeologicznych przeprowadzonych w związku z ekshumacją żołnierzy [...] z mogił zbiorowych przy ul. [...] cz. [...] i [...] obręb [...] w X."), w którym (s. 8) poinformowano "o dużych niedokładnościach w wydobyciu szczątków żołnierzy [...] ekshumowanych w latach 90-tych" i w którym nadmieniono, że w związku z "dołożeniem" szczątków wyekshumowanych w innych częściach X. "wynikiem tej praktyki jest duża liczba licznych kości ludzkich w zasypach grobowych." Dalej zaś skonstatowano, że po przeprowadzeniu badań można przyjąć, że wszystkie groby zostały ekshumowane, lecz mimo to, jeśli będą na tym terenie prowadzone prace ziemne, powinny być nadzorowane przez archeologa, ponieważ w zasypach jam grobowych możliwe jest natrafienie na kości ludzkie. Wobec tego nie sposób, zdaniem Sądu I instancji, przyjąć w sprawie bez jakichkolwiek wątpliwości, że ekshumacja była kompletna i dotyczyła eksploracji całego terenu. Sąd I instancji stwierdził, że za niezasadne należy uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia norm i standardów postępowania poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prowadzenie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli oraz interesu społecznego. Sąd I instancji wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia w sprawie art. 22 ust. 2 i art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. Wyjaśnił, że definicja ustawowa pojęcia zabytku jest szeroka i operuje zwrotami niedookreślonymi, uznaniowymi, podlegającymi wartościowaniu ocennemu w każdym indywidualnym przypadku. Odwołuje się ona do dzieł człowieka lub związanych z jego działalnością i stanowiących świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną lub naukową. Według art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące cmentarzami oraz miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne. Wartość historyczna spornego obiektu umotywowana ciągłością grzebalną tego miejsca od czasu końca wojny do początku XXI w. związaną z powszechnie znanymi wojennymi (okres [...]) i powojennymi wydarzeniami dotyczącymi X. (wymiana populacji, odbudowa i przebudowa zrujnowanego miasta, przemieszczenia zwłok ofiar [...] z terenu całego miasta oraz ich zdeponowanie w spornym miejscu aż do początków XXI w. z jednoczesnym niewykluczeniem, iż nadal mogą się tam znajdować pojedyncze szczątki ludzkie), istniejące elementy układu przestrzennego dawnego cmentarza oraz fakt, że zostało ono zachowane dotąd jako jedyne tego rodzaju w X. - została należycie udokumentowana oraz wyczerpująco opisana w karcie zabytku i nie została przez stronę skarżącą skutecznie podważona.

Związek Gmin Wyznaniowych [...] w Rzeczypospolitej Polskiej złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisów prawa materialnego:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. oraz § 10 ust. 1 i § 14 ust. 1 r.p.r.z. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia - przez kwestionowaną przez skarżącego czynność organu konserwatorskiego polegającą na włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków - przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujących błędnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że "w rozpatrywanej sprawie organ w wystarczający sposób wykazał [...], że włączenie spornej nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie było dowolne, a konkluzja taka znajduje oparcie w przedstawionych Sądowi przez organ akt administracyjnych sprawy, ale również i w dokumentacji zaprezentowanej przez stronę skarżącą w toku postępowania sądowego", podczas gdy:

- nieruchomość stanowiąca działkę nr ew. [...], [...], obręb [...] nie charakteryzuje się cechami uzasadniającymi objęcie jej szczególną ochroną ze względu na posiadaną przez nią unikalną i z tego powodu wymagającą ochrony - wartość historyczną, artystyczną lub naukową;

- pominięto kwestie ochrony prawa własności i słusznego interesu skarżącego;

- nie został prawidłowo ustalony stan faktycznego, ponieważ nie uwzględniono faktycznego stanu nieruchomości oraz nie uwzględniono jej przeznaczenia przyjętego w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej X. z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego X. (Biuletyn Urzędowy [...] z 2018 r. poz. [...]), dalej: Studium, a więc nie rozważono faktów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f i lit. h, art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. oraz w zw. z § 10 ust. 1 i § 14 ust. 1 r.p.r.z. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na:

- pominięciu, że nieruchomość stanowiąca działkę nr ew. [...], [...], obręb [...] zgodnie z ustalaniami Studium, który to akt został zaopiniowany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, została w całości (w 100%) przeznaczona pod tereny mieszkaniowe (symbol M) (działka mieści się w jednostce urbanistycznej [...], nazwa jednostki: P.), mimo że Sąd I instancji w wyroku powołał się na postanowienia Studium w zakresie kierunków zagospodarowania cmentarzy, w sytuacji w której przedmiotowa nieruchomość nie jest wskazana w Studium jako cmentarz, a ominięto jej przeznaczenie, które zostało zaakceptowane przez organ konserwatorski;

- błędnym przyjęciu, że na terenie nieruchomości nadal mogą się znajdować szczątki ludzkie, podczas gdy szczątki żołnierzy [...] grzebanych pod koniec II wojny światowej w zbiorowych mogiłach w latach 1999-2011 zostały eksuhumowane i przeniesione na cmentarz wojenny w Y. na zlecenie Fundacji [...], a ponadto pominięcie, że na przedmiotowej działce zlokalizowane jest stanowisko archeologiczne nr [...], tj. ślad osadniczy z pradziejów, ujęty w ewidencji zabytków i w obszarze rozproszonych kości - szczątków żołnierzy [...], co gwarantuje ochronę konserwatorską tego terenu w przypadku realizacji jakichkolwiek prac budowlanych;

- błędnym przejęciu, że na terenie nieruchomości nadał widoczne są istniejące elementy układu przestrzennego dawnego cmentarza, podczas gdy na jej terenie brak jest czytelnych elementów układu przestrzennego z lat 1944-1953 w postaci alei prowadzącej na cmentarz od ul. [...] wzdłuż ogrodzenia [...] oraz alei grabowych;

- błędnym przyjęciu, że "organ przed włączeniem karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji dokonał sprawdzenia danych zawartych w karcie również pod względem ustalenia, czy wyczerpująco odzwierciedla aktualny, rzeczywisty stan spornej nieruchomości ujętej jako zabytek z uwzględnieniem znanej organowi okoliczności dokonywanych ekshumacji", podczas gdy ostatnią informacją zawartą w załączniku do karty ewidencyjnej jest powołanie się na badania archeologiczne i ekshumacyjne z 2011 r., a pominięto "Badania georadarowe (GPR) gruntów przy ul. [...] w X. (działka nr [...]) w celu poszukiwania zbiorowych mogił" autorstwa P. A. S., [...] z lipca 2017 r,, przeprowadzone metodą pomiaru georadarowego, która jest jedną z najskuteczniejszych metod pomiarowych o charakterze nieinwazyjnym;

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 135 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na:

- nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz braku należytego wyjaśnienia stanowiska wobec rozpoznanych zarzutów, w szczególności dotyczących przekroczenia granic uznania administracyjnego i dokonania dowolnej oceny materiału dowodowego oraz nieuprawnionej ingerencji w prawo własności nieruchomości, jak również braku wyważenia interesu indywidualnego właściciela nieruchomości z interesem publicznym, zgodnie z zasadą proporcjonalności.

- niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności motywów uznania, że przed włączeniem karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków Wojewódzki Konserwator Zabytków sprawdził, iż dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym;

- nieobjaśnieniu przyjęcia przez Sąd I instancji, że do postępowania w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie znajdują zastosowania regulacje k.p.a., mimo istniejącego stanowiska sądów administracyjnych, że "choć dokonywanie czynności sporządzenia i włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie odbywa się wprost w trybie jurysdykcji administracyjnej, to znajdują do niej zastosowanie ogólne zasady i standardy wyrażone w k.p.a.", a w konsekwencji Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił, że zaskarżona czynność nie stanowiła czynności arbitralnej;

4) art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f i lit. h, a także art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. poprzez ich błędne zastosowanie prowadzące do uznania przez Sąd I instancji, że "elementy hipotezy normy prawnej z art. 3 pkt 1 ustawy zostały spełnione w rozpatrywanym przypadku na tle ustalonych niewadliwie okoliczności faktycznych i w należytej korespondencji z normą art. 6 ust. 1 pkt 1) lit. f) oraz lit. h) ustawy", podczas gdy w ocenie skarżącego stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w ww. normach prawnych (tzw. błąd w subsumpcji), gdyż nieruchomość stanowiąca działkę nr ew. [...], [...], obręb [...] nie spełnia definicji zabytku, jako że stanowi nieogrodzoną działkę, na której gromadzone są śmieci i odbywają się spacery okolicznych mieszkańców ze zwierzętami i z której - w wyniku podjętych przed dokonaniem wpisu do ewidencji działań - ekshumowano przy pełnym poszanowaniu szczątki ludzkie, a tym samym nie można jej przypisać cech uzasadniających objęcie jej szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez nią wartość historyczną, artystyczną i naukową i uznać tę nieruchomość za miejsce upamiętniające wydarzenia historyczne;

- art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f i lit. h, art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. oraz w zw. z § 14 ust. 1 r.p.r.z. poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że przyczyną wprowadzenia do ewidencji jako zabytku nieruchomego nieruchomości składającej się na działkę nr ew. [...], [...], obręb [...] jest okoliczność, że miejsce to stanowi dawny cmentarz wojenny żołnierzy [...], w sytuacji gdy nieruchomość ta stanowiła wyłącznie chwilowe miejsce chowania w zbiorowych mogiłach żołnierzy [...] w latach 1945-1952, jednakże szczątki te w latach 1999-2011 zostały eksuhumowane i przeniesione na cmentarz wojenny w Y. na zlecenie Fundacji [...];

- art. 64 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f i lit. h oraz art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do pominięcia prawa własności oraz nierównego traktowania przez władze publiczne, albowiem niesłusznie przyjęto, że w takim przypadku ograniczenia praw właścicielskich z tytułu objęcia ochroną konserwatorską wynikają z unormowań rozdziału 3 u.o.z.o.z. oraz pominięto, że świadectwem wojennych i powojennych wydarzeń historycznych jest całe miasto X., a organ konserwatorski z tego tytułu nie wpisał wszystkich nieruchomości w X. do wojewódzkiej ewidencji zabytków, na których nawet istniały dawne cmentarze wojenne, np. na ul. G. w X.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty, tj. stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności DWKZ, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Równocześnie skarżący wniósł na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o dopuszczenie jako dowodu załączonej do skargi kasacyjnej Karty jednostki urbanistycznej E5, nazwa jednostki P., określającej przeznaczenie w Studium terenu działki nr [...], [...], obręb [...]

W odpowiedzi na skargę kasacyjną DWKZ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. W ślad za wnioskiem dowodowym skarżącego DWKZ wniósł o dopuszczenie dowodu z rysunków nr 3, 4 i 12 stanowiących załączniki do mapy Studium na okoliczność innego przeznaczenia spornego terenu w Studium niż wskazała strona skarżąca.

W piśmie z 29 lipca 2022 r. DWKZ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2022 r., II OSK 1553/19 (błędnie określony jako II OSK 1552/19) oddalający skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 grudnia 2018 r., IV SA/Wa 2542/18, podnosząc, że w orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, iż nieruchomość stanowiąca działkę nr ew. [...], [...], obręb [...], wpisana do gminnej ewidencji zabytków, jest zabytkiem jako miejsce pochówku.

Na rozprawie przeprowadzonej 27 września 2022 r. został dopuszczony na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowód z dokumentów wnioskowanych przez skarżącego kasacyjnie oraz DWKZ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

W myśl art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z., zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Bez względu na stan zachowania ochronie podlegają zabytki nieruchome stanowiące m.in. cmentarze, jak też miejsca upamiętniające wydarzenia historyczne (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f i lit. h u.o.z.o.z.). Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z., wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Z wydanego na podstawie art. 24 ust. 1 u.o.z.o.z. r.p.r.z. wynika, że karty ewidencyjne są sporządzane odrębnie dla zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków (§ 9), zabytków nieruchomych niewpisanych do rejestru zabytków (§ 10), zabytków ruchomych (§ 11) oraz zabytków archeologicznych (§ 12). Każdą kartę ewidencyjną sporządza się co najmniej w dwóch egzemplarzach, z których jeden włącza się do wojewódzkiej ewidencji zabytków (§ 13), przy czym wcześniej wojewódzki konserwator zabytków sprawdza, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację (§ 14 ust. 1). O włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków (§ 15). Stosownie do § 10 ust. 1 i 2 r.p.r.z., karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru stanowi załącznik nr 3 do ww. rozporządzenia i zawiera następujące rubryki: nazwa; czas powstania; miejscowość; adres; przynależność administracyjna; współrzędne geograficzne; użytkowanie obecne; stan zachowania; materiały graficzne; istniejące zagrożenia; najpilniejsze postulaty konserwatorskie; adnotacje o inspekcjach; informacje o zmianach; opracowanie karty ewidencyjnej.

Z przedstawionych przepisów wynika, że opracowanie dla zabytku nieruchomego karty ewidencyjnej i dołączenie jej do prowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków zbioru składającego się na wojewódzką ewidencję zabytków ma charakter czynności prawnej. Pogląd odnośnie do braku podstaw do prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty określonego zabytku nieruchomego do ewidencji nie budzi zastrzeżeń w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podkreśla się w nim, na co zresztą wyraźną uwagę zwrócił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami k.p.a., w którym organ administracji podejmowałby akt po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ustawodawca odstąpił bowiem od traktowania działań wojewódzkiego konserwatora zabytków jako działań jurysdykcyjnych, które jako zorganizowany ciąg czynności proceduralnych wymagają dla zapewnienia ich poprawności szczegółowego unormowania. Brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania zasadniczo wyłącznie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., II OSK 2225/18). Z przepisów u.o.z.o.z. należy wywieść normę, według której w przypadku zabytku nieruchomego organ ochrony zabytków nie jest niczym skrępowany przy dokonywaniu takiej czynności, działania podejmowane przez organ w tym zakresie stanowią bowiem środek wstępnej ochrony zabytków. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określona nieruchomość powinna podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu u.o.z.o.z i nie prowadzi w tej sprawie postępowania administracyjnego, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby brać czynny udział, przedstawiając w tym zakresie przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji (por. wyrok NSA z 9 marca 2021 r., II OSK 931/20; wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 2116/19; wyrok NSA z 8 maja 2018 r., II OSK 1926/17; wyrok NSA z 26 października 2016 r., II OSK 21/15; wyrok NSA z 28 września 2016 r., II OSK 3174/14; wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II OSK 2189/13).

Ocena prawna Sądu I instancji zamieszczona w zaskarżonym wyroku pozostaje w pełni zbieżna z przedstawionym wyjaśnieniem, w związku z czym nie można zarzucić jej w tym zakresie jakiejkolwiek wadliwości. Zgodzić się należy z twierdzeniem, że to, iż na gruncie przepisów u.o.z.o.z. czynności podejmowane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wyrażające się przygotowaniem, a następnie włączeniem karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie przybierają charakteru zorganizowanych czynności postępowania administracyjnego nie oznacza dowolności działania organu ochrony zabytków w zakresie włączenia karty zabytku do ewidencji. Oceniając legalność tej czynności, sąd zobowiązany jest zbadać, czy istniały przyczyny uzasadniające jej dokonanie oraz czy zostały one w należyty sposób udokumentowane. Istotne dla tych kwestii jest to, czy organ zgromadził materiał ujawniający podstawy nadania karcie ewidencyjnej opracowanej dla określonego obiektu nieruchomego treści w niej wyrażonej, czy przyczyny przyznania temu obiektowi ochrony konserwatorskiej korespondują w wymaganym zakresie ze znaczeniem normatywnym pojęcia zabytku w świetle wymagań u.o.z.o.z. oraz czy podjęta czynność w należyty sposób indywidualizuje przedmiot ochrony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem zarzuty postawione zaskarżonemu wyrokowi nie doprowadziły do wykazania, że powyższe wymagania w kontrolowanej sprawie nie zostały przez DWKZ spełnione. Zgodzić się trzeba z oceną Sądu I instancji, że zaskarżona przez stronę czynność nie została podjęta w sposób nakazujący uznać ją za arbitralną (dowolną), z czym korespondowałoby stwierdzenie, że organ oparł się w sprawie na okolicznościach nieistotnych, podjął działanie w niewłaściwym celu, pomijając słuszny interes strony jako właściciela nieruchomości. Sporna czynność podjęta przez organ ochrony zabytków została poprzedzona czynnościami wyjaśniającymi, których wynik został przedstawiony w treści karty ewidencyjnej spełniającej zasadnicze wymagania r.p.r.z. Pozostaje poza sporem, że karta ewidencyjna zabytku została opracowana według wzoru obowiązującego dla zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków, stosownie do § 10 ust. 1 r.p.r.z. Nie może ulegać wątpliwości, że karta ewidencyjna została przygotowana przez DWKZ w nawiązaniu do karty adresowej, która została sporządzona w celu włączenia zabytku do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta K. (pozycja nr [...]). Dołączone przez organ do karty materiały, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowią o należytym rozpoznaniu i udokumentowaniu wartości zabytkowych dawnego cmentarza żołnierzy [...] zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w X. Zebrane zostały przez organ szczegółowe informacje na temat historii cmentarza oraz jego układu przestrzennego. Organ miał na uwadze zmieniającą się na przestrzeni lat funkcję terenu i jego stan zachowania, która umożliwiała dokonanie właściwej waloryzacji zabytku. Zarzuty skargi kasacyjnej podważające dokonanie sprawdzenia danych zawartych w karcie pod kątem wymogu oparcia się na aktualnym (rzeczywistym) stanie nieruchomości ujętej jako zabytek nie są uzasadnione. W toku postępowania strona skarżąca nie wykazała, by informacje zamieszczone w karcie ewidencyjnej nie odpowiadały rzeczywistemu stanowi zachowania zabytku i stan ten z uwagi na swój charakter mógł być oceniony jako mogący mieć wpływ na ustalone przez DKWZ walory zabytkowe obiektu.

Kluczową kwestią poddaną rozważeniu przez Sąd I instancji było dokonanie w kontrolowanej sprawie oceny, czy dawny cmentarz wojenny żołnierzy [...] posiada cechy uzasadniającego kwalifikowanie go jako zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f i lit. h oraz art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. Sąd I instancji na to pytanie udzielił odpowiedzi twierdzącej i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisku temu nie można przypisać błędu. Wymaga w tym miejscu zauważenia, że DWKZ w złożonym w toku postępowania piśmie procesowym z 29 lipca 2022 r. powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2022 r., II OSK 1553/19, wskazując, że w orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny, wypowiadając się odnośnie do podstaw ujęcia spornej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków, stwierdził, że dawny cmentarz wojskowy przy ul. [...] w X. niewątpliwie posiada walory zabytkowe w rozumieniu przepisów u.o.z.o.z. jako zabytek nieruchomy będący miejscem po cmentarzu wojennym, upamiętniającym istotne wydarzenia historyczne. Poddając to stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego ocenie na płaszczyźnie ustalenia, czy ma ono znaczenie prawne dla sprawy rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu, nie może budzić wątpliwości, że przesłanka materialna ujęcia zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z.o.z.) i ewidencji wojewódzkiej (art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z.) pozostaje zasadniczo tożsama, albowiem jest kształtowana bezpośrednio dyspozycją art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 1-6 i art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. Karty ewidencyjne (adresowe) zabytku powinny zostać opracowane i obejmować obiekty z danego terenu, które organ konserwatorski uznaje za wartościowe, posługując się kryteriami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów. Jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nadał przepisom u.o.z.o.z. stosowanym w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z punktu widzenia konserwatorskiego znaczenie pozwalające na wypowiedzenie się co do zasadności ujęcia nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], [...], obręb [...] w gminnej ewidencji zabytków i konkretyzując swoją ocenę w tym zakresie potwierdził posiadanie przez dawny cmentarz wystarczających cech definicyjnych zabytku z uwagi na jego walory, to przy kontroli zasadności rozszerzenia ochrony przyznawanej temu zabytkowi poprzez włączenie jego karty ewidencyjnej również do wojewódzkiej ewidencji zabytków trudno, by w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowane w niniejszej sprawie mogło nie mieć na uwadze wyrażonej uprzednio w prawomocnym wyroku oceny prawnej (art. 170 p.p.s.a.), tym bardziej, gdy cechuje się ona w odniesieniu do dokonanej waloryzacji zabytku na gruncie art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z. pełną jednoznacznością.

Kwestia znajdowania się w dalszym ciągu szczątków ludzkich na terenie cmentarza, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, nie rzutuje na ocenę zasadności włączenia karty do ewidencji, skoro podstawą takiego działania DWKZ nie był fakt istnienia mogił na cmentarzu wraz ze szczątkami żołnierzy, ale uznanie zabytku za "dawny cmentarz wojenny", tj. miejsce upamiętniające określone wydarzenia historyczne. W pełni podzielić należy zapatrywanie Sądu I instancji, że dawny cmentarz wojenny żołnierzy [...] posiada walory zabytkowe jako miejsce dawnego pochówku żołnierzy, stanowiąc z tego powodu ważne świadectwo wojennej i powojennej historii X. Szczególną ochronę miejscom, w których zostały dokonane pochówki żołnierzy, przyznają przepisy ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2337). Grobami wojennymi w rozumieniu tejże ustawy są groby i miejsca spoczynku m.in. osób wojskowych, poległych lub zmarłych z powodu działań wojennych, bez względu na narodowość (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy). Cmentarzami wojennymi są cmentarze, przeznaczone do chowania zwłok osób wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy. W art. 2 cyt. aktu prawnego ustawodawca zamieścił normę generalną, zgodnie z którą groby wojenne bez względu na narodowość i wyznanie osób, w nich pochowanych, oraz formacje, do których osoby te należały, mają być pielęgnowane i otaczane należnym tym miejscom szacunkiem i powagą. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że nawet uwzględniając, iż szczątki pochowanych ponad dwóch tysięcy żołnierzy [...] zostały ekshumowane i przeniesione w latach 1999-2011 w inne miejsce (cmentarz wojenny w Y.) upamiętnienie miejsca pierwotnego pochówku żołnierzy poległych w okresie oblężenia X. ([...]), mającego w założeniu stanowić "cmentarz bohaterów", a w późniejszym okresie miejsce wtórnych pochówków [...] żołnierzy i cywilów, wymaga, by zapewnić dawnemu cmentarzowi wojennemu ochronę przynajmniej na poziomie minimalnym wynikającym z ujęcia go w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 2017 r., II OSK 2926/16 warunkiem ujęcia zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest stwierdzenie, że określony obiekt posiada ponadprzeciętne walory zabytkowe. Przy wskazanej tzw. "nienazwanej" formie ochrony zabytków brak jest powodów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, by wymagać od organu ochrony zabytków przeprowadzania rozpoznania i waloryzacji zabytku, w tym także uzasadnienia podjętej czynności w sposób odpowiadający standardom właściwym dla "nazwanych" form ochrony określonych w art. 7 pkt 1-4 u.o.z.o.z.

Stosowany system wartościowania zabytku przy włączaniu jego karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków powinien brać pod uwagę zasadniczo dokumentacyjny cel jej prowadzenia. Trafnie w piśmiennictwie zauważa się, że w ewidencji tej powinny znajdować się wszystkie zabytki (mniej i bardziej wartościowe), gdyż dokumentacja taka staje się czasem tylko jedynym śladem ich istnienia (por. K. Zimna-Kawecka, M. Prarat, Wartościowanie zabytków architektury w praktyce Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków – kilka refleksji inwentaryzatorów [w:] Wartościowanie zabytków architektury, red. B. Szmygin, Warszawa 2013, s. 204). Podkreślenie tego aspektu w niniejszej sprawie jest tym istotniejsze, że w skardze kasacyjnej skarżąca zauważyła, iż nieruchomość stanowi aktualnie nieogrodzoną działkę, na której gromadzone mają być śmieci. Sformułowane w karcie ewidencyjnej postulaty konserwatorskie wskazujące na potrzebę zagospodarowania terenu dawnego cmentarza jako terenu zielonego w poszanowaniu dla jego dawnej funkcji wraz z oznaczeniem go tablicą informacyjną nie mogą budzić w tych warunkach wątpliwości, jako że odpowiadają zasadniczym celom ochrony zapewnianej zabytkom, stosownie do art. 4 u.o.z.o.z. Powyższe założenie, na którym zdecydował oprzeć się Sąd I instancji, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie prowadzi do ograniczenia prawa własności w sposób sprzeczny z konstytucyjną gwarancją ochrony własności, nie można go również traktować jako nierównego traktowania przez władze publiczne, mając na uwadze przedmiot i zakres ochrony przyznanej spornemu zabytkowi.

W całości nieuprawniona pozostaje argumentacja skargi kasacyjnej, która łączy się z zarzutem nieuwzględnienia przez Sąd I instancji przeznaczenia terenu w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] stycznia 2018 r. We wskazanej przez stronę skarżącą karcie jednostki urbanistycznej dla Dzielnicy Urbanistycznej [...] (nr jednostki [...], P.) wskazuje się w ramach kierunków jej rozwoju przeznaczenie terenu M – obszary mieszkaniowe (100%). Sposób rozumienia tego sformułowania został wyjaśniony w Części IV Studium, rozdziale 2 (pkt 2.2), gdzie stwierdza się, że obszar przeznaczenia tego rodzaju powinien zapewniać jako dominujące przeznaczenie mieszkaniowe, umożliwia to jednak przeznaczenie terenu tak pod usługi, jak i infrastrukturę czy zieleń. Potwierdza powyższe treść uszczegóławiająca funkcje analizowanego obszaru przeznaczenia zamieszczona w ww. karcie jednostki urbanistycznej. W myśl przyjętych określeń definicyjnych dotyczących klas i rodzajów przeznaczenia terenu (Część IV, rozdział 2 Studium), klasa "zieleń" (2.1.1.g) obejmuje łąki, lasy, zieleń miejską, wody powierzchniowe, ogrody działkowe, ale również cmentarze (2.1.1.2.g). Przywołane w odpowiedzi na skargę kasacyjną rysunki Studium (rys. 3. Uwarunkowania - dziedzictwo kulturowe; rys. 4. Uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego - polityka kompozycji; rys. 12. Kierunki zagospodarowania przestrzennego - polityka dziedzictwa kulturowego) potwierdzają zabytkowy charakter terenu działki nr ew. [...], [...], obręb [...] w związku z ujęciem go na wskazanych rysunkach jako terenu zieleni i przypisaniem mu kategorii określonej zbiorczym mianem "dawne cmentarze X.". Te ustalenia Studium skarżąca kasacyjnie pominęła, akcentując w sposób nieuprawniony "przeznaczenie mieszkaniowe" terenu, a także twierdząc, że "przedmiotowa nieruchomość nie jest wskazana w Studium jako cmentarz", co miał zaakceptować organ konserwatorski i co w założeniu miałoby stanowić podstawę przypisania mu niekonsekwencji przy podejmowaniu działania władczego objętego skargą.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przekonania strony skarżącej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób wadliwy, albowiem uniemożliwiający ustalenie motywów podjętego rozstrzygnięcia. Objęty zarzutem skargi kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada wskazanej wadliwości, zostało bowiem sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżoną czynność DWKZ za zgodną z prawem, wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., powodów niepodzielenia stanowiska zajętego w sprawie przez skarżącą kwestionującą ujęcie spornej nieruchomości w ewidencji zabytków. Z wyjaśnienia zamieszczonego w uzasadnieniu wyroku wynikają powody przyjęcia oceny o braku cech arbitralności w działaniu organu ochrony zabytków, oceny przesądzającej o prawidłowości sporządzenia karty ewidencyjnej, jak też przedstawione zostało przez Sąd stanowisko wskazujące przyczyny uniemożliwiające odwołanie się przez stronę podważającą legalność czynności organu do przepisów k.p.a. regulujących przebieg jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.

Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.