Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2698/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 666/17 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w L. na decyzję [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 666/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), oddalił skargę [...] z siedzibą w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] grudnia 2015 r. [...] z siedzibą w L. (dalej również: Spółka; inwestor) wystąpiła do Starosty Powiatu [...] (dalej: Starosta; organ I instancji) trybie art. 124 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – dalej: u.g.n.) o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości obejmującej działkę nr [...] , położoną w S. przez udzielenie zezwolenia na przebudowę, założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] służących do przesyłu energii elektrycznej.

Starosta decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] odmówił wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, stwierdzając, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż nie została przedstawiona przez inwestora decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, dopuszczająca przebudowę lub realizację nowej inwestycji. Organ I instancji uznał, że dołączona do wniosku decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy remontu linii elektroenergetycznej wskazanej we wniosku o ograniczenie korzystania z nieruchomości. Zdaniem organu, przewidziane prace budowlane nie mają na celu zmiany charakteru istniejącego obiektu budowlanego, a jego podstawowe parametry oraz szerokość pasa zajmowanego przez linię nie ulegają zmianie, z wyjątkiem słupów podwyższanych w dostosowaniu do obowiązujących norm.

Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda; organ odwoławczy; organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu Starosta pominął właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], którzy figurują w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Ograniczenie postępowania do wydania decyzji sprawie i doręczenia jej tylko wnioskodawcy oznacza, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przez brak ustalenie wszystkich osób będących stronami w sprawie i niezapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Organ uznał, że to naruszenie prawa procesowego o charakterze kwalifikowanym jest podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Ponadto organ II instancji podzielił stanowisko Starosty, stwierdzając, że decyzja lokalizacyjna z dnia [...] kwietnia 2015 r. jednoznacznie określa cel, jaki ma być realizowany na objętych nią nieruchomościach i nie jest to "przebudowa", jak określił inwestor we wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, lecz "remont".

W skardze na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji m.in. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dopuszczającego przebudowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...], podczas gdy takim dokumentem jest złożona w niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., której treść, ze względu na rzeczywisty charakter planowanych do wykonania przez inwestora prac, odczytywać należy jako ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci przebudowy, a nie remontu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki), motywując swoje rozstrzygnięcie, stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy (prawidłowo ustalonym przez organ odwoławczy) Wojewoda prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. i zasadnie stwierdził istotną wadliwość postępowania przed organem I instancji, a w związku z tym niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Sąd wojewódzki podzielił stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie administracyjne należało przeprowadzić ponownie, poczynając od ustalenia stron postępowania i zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania. W ocenie Sądu wojewódzkiego ograniczenie się przez Starostę do wydania decyzji w sprawie i doręczenia jej tylko wnioskodawcy oznacza, że decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 i art. 81 k.p.a., poprzez brak ustalenia wszystkich osób będących, w rozumieniu art. 28 k.p.a., stronami w sprawie i niezapewnienie im czynnego udziału w każdym stadium postępowania wywłaszczeniowego, w tym i ich prawa do wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że skoro zostały naruszone w sposób istotny przepisy procedury administracyjnej, a zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny, to przedwczesne było wypowiadanie się w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy, jak i Sąd wojewódzki o merytorycznej zasadności decyzji wydanej przez organ I instancji. Sąd wskazał w tym względzie, że dotyczy to w szczególności kwalifikacji inwestycji objętej decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] jako "remontu" fragmentu linii elektroenergetycznej 110 kV [...] na terenie Gminy [...], jak i oceny nieadekwatności względem tej decyzji lokalizacyjnej wniosku inwestora występującego o tzw. "małe" wywłaszczenie, jako zawierającego żądanie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości na inne rodzajowo cele, tj. "przebudowę" linii elektroenergetycznej.

Sąd stwierdził ponadto, że w takich warunkach merytoryczne stanowisko Wojewody było zbędne, a jako takie nie jest wiążące dla organu I instancji, który będzie ponownie procedował nad wnioskiem Spółki z dnia [...] grudnia 2015 r. Stąd też uznał, że podniesione w skardze zarzuty "na tym etapie sprawy nie mogły być skuteczne".

W skardze kasacyjnej kwestionującej wyrok WSA w Warszawie w całości [...] na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – odpowiednio w związku z:

- art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt. 7a i art. 3 pkt. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i niestwierdzenie naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a polegającego na błędnym przyjęciu przez organy obydwu instancji, że skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dopuszczającego przebudowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...], podczas gdy takim dokumentem jest złożona wraz z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. decyzja Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, której treść ze względu na rzeczywisty charakter planowanych do wykonania przez inwestora prac odczytywać należy jako ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci przebudowy, a nie remontu;

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie prowadzące do nieuchylenia decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. w sytuacji, gdy Wojewoda w ślad za organem I instancji dokonał subiektywnej oceny materiału dowodowego sprawy i literalną wykładnię treści decyzji lokalizacyjnej, podczas gdy z szerokiego i obiektywnego kontekstu rozpatrywanej sprawy oraz wszystkich okoliczności faktycznych ustalonych wtoku dotychczasowego postępowania wynika, że planowany przez skarżącą zakres prac do wykonania polega na przebudowie, a nie remoncie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...];

c) art. 138 § w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że bezpośrednia ingerencja organu odwoławczego w przyszłe merytoryczne rozstrzygnięcie organu I instancji w postaci wskazania sposobu rozpatrzenia konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, nie przesądza treści rozstrzygnięcia oraz że podnoszenie przez stronę w skardze zarzutów naruszenia przepisów art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. nie mogło być skuteczne na ówczesnym etapie postępowania.

W uzasadnieniu Spółka wyjaśniła, że organ II instancji prawidłowo ustalił, iż postępowanie w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało przeprowadzone bez ustalenia wszystkich osób będących stronami w sprawie, bez udziału jej właścicieli nieruchomości i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Przyznała też, że niezawiadomienie stron o wszczęciu postępowania i jego prowadzenie bez udziału stron stanowi przesłankę do wdania decyzji kasacyjnej i przekazania prawy do ponownego rozpatrzenia. Dodała, że w tym zakresie nie kwestionuje również rozstrzygnięcia Sądu I instancji, jednak podtrzymuje w całości swoje stanowisko wyrażone w skardze na decyzję Wojewody, w której podnosiła zarzuty związane z przychyleniem się przez organ odwoławczy do stanowiska organu I instancji w zakresie merytorycznej oceny jej wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r., jak i co do błędnego przyjęcia przez organy obydwu instancji, że nie przedstawiła w toku postępowania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dopuszczającego przebudowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]. Strona podniosła, że WSA w Warszawie nie odniósł się do wskazanych okoliczności i zaniechał ich oceny, stwierdzając jednocześnie, że ocena taka byłaby przedwczesna tak samo, jak przedwczesne było wypowiadanie się w tej materii przez organ odwoławczy. Skarżąca za niezasadne uznała stanowisko Sądu wojewódzkiego, że wskazanie przez organ odwoławczy w decyzji kasatoryjnej merytorycznego sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ I instancji nie będzie miało wpływu na decyzję tego organu. Końcowo stwierdziła, że w "przedmiotowym stanie faktycznym nie ma (...) podstaw do stwierdzenia", że decyzja lokalizacyjna nie upoważnia do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji w trybie art. 124 u.g.n.

Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach kasacyjnych Spółka wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tej przyczyny podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd odwoławczy; Sąd kasacyjny) nie stwierdził, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została w niniejszym przypadku oparta na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., obejmując w intencji strony trzy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W istocie jednak pierwszy zarzut, pomijając samo wskazanie naruszenia przepisu wynikowego, jakim jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wskazuje w istocie na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt. 7a i art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i niestwierdzenie naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. W tym względzie wyjaśnić też należy, że przepisy zawarte w art. 145 lub przepis art. 151 p.p.s.a., jako przepisy ogólne (blankietowe), o charakterze wynikowym, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2930/16, dostępnym Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tej też przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny w szczególności bada, czy zarzuta taki został przede wszystkim powiązany odpowiednio z zarzutami naruszenia tych przepisów postępowania, które doprowadziły Sąd I instancji do zastosowania w sprawie przepisu wynikowego.

Co więcej, pomimo wskazania naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca w istocie przy pomocy takiego zarzutu popróbuje podważyć ustalenia faktyczne dotyczące uznania, że skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dopuszczającej przebudowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]. W tym zakresie strona sformułowała stanowisko co do tego, jak należy odczytywać treść decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., stwierdzając, że z uwagi na rzeczywisty charakter robót planowanych przez inwestora, należy decyzję tę traktować jako ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci przebudowy, a nie remontu.

Wobec takiego kształtu omawianego zarzutu Sąd odwoławczy podkreśla, że kwestionowanie stanu faktycznego przy pomocy zarzutów naruszenia prawa materialnego nie jest prawnie skuteczne. Ustalenia stanu faktycznego można kwestionować przy pomocy zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt I GSK 179/10 i 14 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 1257/10 – orzeczenia dostępne jw.).

Poza tym, zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi okazał się w ogóle nieskuteczny, gdyż nie znalazły swojego potwierdzenia tezy strony skarżącej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 138 § i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty te są ze sobą ściśle powiązane, dotyczą bowiem kwestii związanych z oceną stanu faktycznego w postępowaniu odwoławczym, w którym wydano decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd wojewódzki nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż w ogóle nie oceniał stanowiska Wojewody co do oceny treści decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 2015 r. i nie wypowiedział się co do tego, czy objęty tą decyzyjną zakres prac stanowi przebudowę czy też remont linii elektroenergetycznej. Powody, dla których Sąd nie zajmował się tą kwestią zostały zaś jednoznacznie wyjaśnione poprzez odwołanie się do charakteru decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Co się zaś tyczy charakteru decyzji kasacyjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., przede wszystkim trzeba zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięto już zagadnienia dotyczące wpływu, zawartego w decyzji kasacyjnej, stanowiska organu odwoławczego na decyzję organu pierwszej instancji, ponownie rozpoznającego sprawę. Poglądy te dotyczą określenia zakresu mocy wiążącej ostatecznej decyzji organu, jednak nie w odniesieniu do merytorycznego rozstrzygnięcia powodującego ostateczne ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego, lecz do decyzji procesowej, będącej ostatnim aktem wydanym w toku instancji, powodującym powrót sprawy do organu administracyjnego celem jej ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 930/11, dostępny jw.).

I tak, decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się przed nim toczy nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem" postępowania odwoławczego. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 780/16, dostępny jw.). Na nowo zostaje ustalony stan sprawy – zarówno faktyczny, jak i prawny. Jakkolwiek też kolejna decyzja organu pierwszej instancji może ukształtować sytuacją prawną strony w sposób mniej korzystny niż uchylona uprzednia decyzja tego organu, to jednak czyni to na nowo, jako "efekt" ponownie przeprowadzonego postępowania. Skoro poprzednia decyzja organu pierwszej instancji zostaje zniesiona przez organ odwoławczy, to przestaje istnieć stan prawny i faktyczny, który stanowiłby podstawę rozstrzygnięcia. Z tego też względu organ pierwszej instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu drugiej instancji. Skoro organ pierwszej instancji ma na nowo prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i ocena prawna tego stanu będzie od niego uzależniona (por. wyroki NSA z dnia: 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 3245/18, 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 9/11 i 26 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1644/09, dostępne jw.).

W szczególności organ odwoławczy nie może ingerować w merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszej instancji, który nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Oceny wyrażone w decyzji organu drugiej instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu pierwszej instancji w omawianym aspekcie. Nawet zatem jeżeli organ drugiej instancji, uchylając decyzję, formułuje pewne oceny prawnomaterialne, to w zasadzie odnoszą się one do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy, natomiast przy ponownym przeprowadzeniu postępowania mogą być one pozbawione jakiegokolwiek znaczenia w świetle nowych ustaleń faktycznych. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie umożliwi organowi pierwszej instancji właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego (por. wyroki z dnia: 12 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1424/10, 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1998/10, 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1046/08 i 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 502/06 – orzeczenia dostępne jw.).

Odnosząc się zatem końcowo do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a., podkreślić jeszcze raz należy, że wskazania (zalecenia), o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. Natomiast sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności, ocena dowodów w tym celu uzyskanych, jak i końcowa ocena prawna stanu faktycznego sprawy należy w takiej sytuacji do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 502/06, dostępny jw.).

W niniejszej sprawie Starosta nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu odwoławczego co do wykładni przepisów prawa materialnego lub oceny stanu faktycznego, szczególnie w odniesieniu do charakteru robót budowlanych, dla których wydano decyzję lokalizacyjną przedstawioną przez inwestora w celu uzyskania rozstrzygnięcia w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości. Organ I instancji związany jest natomiast prawnie wskazaniami organu II instancji co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy, a zatem tymi poglądami, a które dotyczyły stwierdzonych naruszeń procesowych.

Wobec powyższego konkluzja Sądu wojewódzkiego co do tego, że przedstawione w decyzji odwoławczej merytoryczne stanowisko Wojewody było zbędne, a jako takie nie jest wiążące dla organu I instancji, który będzie ponownie procedował nad wnioskiem [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nie narusza przepisów art. 138 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd odwoławczy w pełni podzielił stanowisko Sądu wojewódzkiego, że podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. na tym etapie sprawy nie mogły być skuteczne. Sąd I instancji, nie wypowiadając się co do trafności wniosków organu odwoławczego w tym względzie, jednocześnie odpowiednio zaakcentował to, że uczynione przedwcześnie merytoryczne uwagi organu II instancji nie przesądzają treści rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji.

W świetle przedstawionych argumentów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca nieskutecznie zakwestionowała rozstrzygnięcie Sądu wojewódzkiego i nie wykazała, że po stronie Sądu I instancji wystąpiły jakiekolwiek uchybienia, które miałyby istotny wpływ na ocenę zgodności zaskarżonego wyroku z prawem.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.