Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2041/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1, 148 ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Monika Sawa (spr.) Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2020 r. sprawy ze skargi P. K. i F. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz P. K. i F. K. solidarnie kwotę 517 (pięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO/organ) działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania F. K. i P. K. (dalej: skarżący) od decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2019r., nr [...] orzekajaćej o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] , oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, w wyniku jej podziału geodezyjnego, utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent W. (dalej: Prezydent), na wniosek F. i P. K., decyzją z [...] czerwca 2016 r., nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości objętej księgą wieczystą Nr [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] , o powierzchni [...] ha, z obrębu [...] , położonej w rejonie ul. [...] w Dzielnicy W. , na działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2016 r.

Pismem z [...] stycznia 2018 r. Prezydent zawiadomił współwłaścicieli ww. nieruchomości F. i P. K. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Następnie Prezydent W. , na podstawie art. 104 i 107 kpa, art. 98a ust. 1 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2018 r. poz. 2204 ze zm.) dalej: ugn, oraz § 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z [...] stycznia 2008 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz.Urz.Woj. [...]. Nr [...] poz. [...]), decyzją z [...] maja 2019 r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] , oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, w wyniku jej podziału geodezyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą do naliczenia opłaty adiacenckiej w oparciu o art. 98a ugn jest sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę K. P. operat szacunkowy z [...] lutego 2018 r. określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości. Podniósł, że aktualność operatu została potwierdzona stosowną klauzulą sporządzoną na dzień [...] lutego 2019 r. Stwierdził, że wartość rynkową ww. nieruchomości rzeczoznawca określił przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej, wskazując, że według stanu przed podziałem (tj. stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział) wartość rynkowa nieruchomości (działka ewidencyjna nr [...] ) oszacowana została na kwotę [...] zł, natomiast według stanu po podziale (tj. stanu na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna) wartość nieruchomości (działki ewidencyjne nr: [...] i [...] ) oszacowana została na kwotę [...] zł. Podniósł, że w wyniku podziału nastąpił wzrost jej wartości o kwotę [...] zł, a zatem, od tak obliczonego wzrostu wartości ustalono opłatę adiacencką wynoszącą [...] % wzrostu wartości nieruchomości w wysokości [...] zł. W treści uzasadnienia Prezydent dokonał szczegółowej analizy przedłożonego przez skarżących kontroperatu szacunkowego wykonanego przez U. T. oraz M. W., stwierdzając w nim błędy i nieścisłości. W szczególności wskazał na ocenę cechy "kształt działki", jak również wskazał na wstawienie na str. 2 operatu błędnej wartości nieruchomości dla stanu po podziale, na str. 4 w pkt. 3.2 powołanie nieaktualnego Dziennika Ustaw ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na str. 14 w pkt. 6 wpisanie niewłaściwego numeru ewidencyjnego działki (nr [...] zamiast prawidłowego [...] ). Jednocześnie Prezydent stwierdził, że operat szacunkowy K. P. z [...] lutego 2018 r. został sporządzony prawidłowo, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a zatem bez wątpienia udowadnia, że wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła na skutek podziału. Podniósł, że ww. opinia właściwie ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Wskazał, że przedmiotowy operat zawiera wszystkie wymagane prawem elementy treści oraz został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. Podniósł również, że biegła wyjaśniła niejasności i zajęła jednoznaczne stanowisko w kwestii zastrzeżeń skarżących co do treści jej operatu.

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie odwołanie wnieśli F. i P. K., wnosząc o: wyłączenie od udziału w postępowaniu biegłego K. P., wystąpienie o ocenę prawidłowości operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych oraz uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazali, że polityka opłat adiacenckich jest niekonstytucyjna oraz niezasadne jest opieranie się na przestarzałym kodeksie postępowania administracyjnego z 1960 r., wskazali również na przedawnienie w ustaleniu opłaty. Ponadto w ocenie skarżących organ nie miał podstaw do wypowiadania się o złożonym przez nich operacie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. , po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z [...] lipca 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu stwierdziło, że wbrew zarzutom skarżących 3 letni termin z art. 98a ugn został zachowany, gdyż postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] stycznia 2018 r. Wskazało, że postawą ustalenia opłaty adiacenckiej stanowił operat szacunkowy z [...] lutego 2018 r. (zaktualizowany w dniu [...] lutego 2019 r.) wykonany w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej nieruchomości podobnych. Stwierdziło, że na jego podstawie wartość nieruchomości przed podziałem wyniosła [...] zł, a po podziale [...] zł, a zatem ich różnica wyniosła [...] zł. W ocenie organu prawidłowo została ustalona opłata adiacencka, która wyniosła [...] zł ([...]% x [...] zł). Kolegium po wyjaśnieniu znaczenia dowodu z operatu szacunkowego, powołaniu odpowiednich przepisów oraz dokonaniu szczegółowej analizy operatu szacunkowego stwierdziło, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazało, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nieruchomość jest położona na obszarze [...] - tereny o planowanym rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Stwierdziło, że dla nieruchomości została wydana decyzja z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, dwóch szamb szczelnych oraz budynku gospodarczo-garażowego. Kolegium zaznaczyło, że rzeczoznawca przedstawiła charakterystykę lokalnego rynku nieruchomości i podstawowe jego tendencje, wychodząc od opisu dzielnicy W. i wymieniła cechy wpływające na ceny nieruchomości. Okres badania cen zakreśliła między - od stycznia 2014 r. do czerwca 2016 r., wskazując, że okres ten rozszerzono o standardowe 24 miesiące poprzedzające wycenę z uwagi na małą ilość transakcji rynkowych nieruchomościami podobnymi, zwłaszcza o powierzchni powyżej [...] m2. Kolegium zaznaczyło również, że do porównań przyjęto transakcje nieruchomościami niezabudowanymi, z terenu dzielnicy W., w rejonie szacowanej nieruchomości i podobnym przeznaczeniu, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazało, że na podstawie analizy zachowań uczestników rynku w badanym przez rzeczoznawcę okresie na analizowanym obszarze stwierdzono stabilizację cen nieruchomości. Nie stwierdzono występowania trendu czasowego cen nieruchomości. Wskazało, że biegła zaznaczyła, iż cechami wpływającymi na ceny działek są: lokalizacja i walory komunikacyjne ([...]%), ograniczenia w zagospodarowaniu ([...]%), potencjał inwestycyjny ([...]%) wielkość działki ([...]%), kształt, ukształtowanie terenu ([...]%) i dostęp do drogi publicznej ([...]%). Organ podniósł, że w operacie wskazano, iż w powyższym okresie na rynku lokalnym odnotowano kilkadziesiąt transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych, z których [...] przyjęto do dalszej analizy (tabela nr [...]). Określono cenę minimalną ([...] zł/m2), maksymalną ([...] zł/m2) i średnią ([...] zł/m2) oraz granice współczynników korygujących (od [...] do [...] ). Stwierdzając, że następnie w ramach ustalonych cech rynkowych dokonano opisu skali ocen. Kolegium zaznaczyło, że biegła w sposób szczegółowy scharakteryzowała nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, a następnie scharakteryzowała szacowaną nieruchomość przed podziałem i po podziale w aspekcie cech rynkowych.

W ocenie Kolegium przedmiotowy operat stanowi dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału w zakresie dającym podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu, w wysokości określonej zaskarżoną decyzją. Zaznaczył, że biegła wyczerpująco wyjaśniła przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Podniosło, że jej opinia spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Organ podkreślił, że ww. operat nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów o gospodarce nieruchomościami oraz ww. rozporządzenia.

Jednocześnie organ przyjął wyjaśnienia rzeczoznawcy K. P. przedstawione w piśmie z [...] października 2018 r. za wiarygodne i wystarczające, gdyż zdaniem organu wyczerpująco odniosła się ona do zarzutów skarżących przedstawionych w piśmie z [...] września 2018 r. Podkreślił, że w szczególności wskazała, iż w jej ocenie baza nieruchomości porównawczych zawiera nieruchomości o zbliżonych uwarunkowaniach mających wpływ na ich cenę, natomiast cechy różnicujące zostały uwzględnione. Wskazała także, że zakres analizy rynku lokalnego rozszerzono o [...] miesięcy ponad standardowe [...] miesiące z uwagi na małą ilość transakcji rynkowych nieruchomościami podobnymi, a zwłaszcza o pow. powyżej [...] m2. Natomiast głównym czynnikiem wpływającym na wartość nieruchomości jest jej lokalizacja. Organ podniósł, że w ocenie rzeczoznawcy bardziej adekwatnym było niewielkie rozszerzenie zakresu czasowego analizowanego rynku, niż przyjęcie do porównań nieruchomości znacznie odbiegających lokalizacyjnie. Wskazał, że biegła nie uwzględniła faktu ustanowienia służebności przejścia i przejazdu, bowiem nie został on ujawniony w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

Z uwagi na okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie na zlecenie skarżących sporządzony został przeciwdowód w postaci operatu szacunkowego z [...] września 2018 r., w którym wartości nieruchomości odbiegają od wartości podanych przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie wykonanym na zlecenie organu pierwszej instancji, Kolegium dokonało oceny obydwu operatów, w związku z którą wskazało, że zasadnie Prezydent zakwestionował przyjęcie przez autorki kontroperatu oceny cechy "kształt działki" dla stanu przed podziałem dla działki nr [...] jako "niekorzystny", zaś dla działki nr [...] jako "korzystny", podczas, gdy z porównania tych dwóch działek wynika, że bardziej niekorzystny kształt (wydłużonego prostokąta) ma właśnie działka nr [...], a nie jak przyjęto w operacie - działka porównawcza nr [...]. Podobne uwagi organ poczynił w stosunku do przyjętej oceny tej cechy w stosunku dla działek wziętych do porównania dla nieruchomości po podziale. Powyższa wadliwość, zdaniem Kolegium, jako mogąca wpłynąć na wyniki wyceny, podważa wiarygodność przedłożonego przez skarżących operatu szacunkowego i nie może zostać uwzględniona jako dowód w sprawie.

Jednocześnie organ zaznaczył, że skoro przyjęty w sprawie operat nie budzi jego zastrzeżeń, to nie znalazł on podstaw do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia. Podkreślił, powołując się na wyrok NSA z 14 marca 2007 r. sygn akt I OSK 322/06, że taka możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie - w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji - zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji.

Powołując się na przepisy art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 kpa organ nie uwzględnił wniosku skarżących o wyłączenie biegłej K. P. od udziału w sprawie, gdyż wnioskodawcy nie wskazali żadnej okoliczności, która mogłaby podważyć jej bezstronność, on również nie widział jakichkolwiek podstaw do uznania powstania wątpliwości co do bezstronności tej biegłej. Zarzut orzekania na "przestarzałej" ustawie Kolegium uznało za chybiony, wskazując na fakt, iż była ona wielokrotnie nowelizowana, wskazując na ostatnią zmianę dokonaną ustawą z 16 maja 2019 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1133).

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania kwestionujących konstytucyjność przepisów dotyczących ustalania opłaty adiacenckiej, Kolegium wskazało, że Trybunał Konstytucyjny badał już m.in. zgodność zasad naliczania opłaty adiacenckiej z Konstytucją. Podniosło, że w wyroku z 2 kwietnia 2007 r. o sygn. SK 19/06 Trybunał zakwestionował uprzednio obowiązujące przepisy (art. 98 ust. 4 ugn) w takiej części, w jakiej możliwe było naliczanie opłaty w sytuacji, gdy w dniu podziału nie obowiązywała uchwała określająca wysokość stawki opłaty adiacenckiej. W takim przypadku osoba dokonująca podziału nie mogła ocenić wszelkich ekonomicznych skutków swojego działania, gdyż uchwała określająca stawkę procentową była podejmowana już po podziale. Zaznaczyło, że innych elementów naliczania opłaty adiacenckiej, w tym istoty jej pobierania, Trybunał nie zakwestionował. W związku z powyższym organ wskazał, że w niniejszej sprawie w dacie dokonywania podziału obowiązywała uchwała Rady W. z [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, w związku z tym wnioskodawcy postępowania podziałowego byli w stanie ustalić mogące ich czekać obciążenia finansowe związane ze skutkami podziału nieruchomości dokonanymi na ich wniosek.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wnieśli F. K. i P. K. zaskarżając ją w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że decyzja SKO jest stronnicza, a jej treść to powielenie stanowiska Prezydenta. Stwierdzili, że wnosząc skargę kierowała nimi chęć ochrony ich interesu prawnego i ekonomicznego, względy słuszności, logiki i doświadczenia życiowego, jak również zasady współżycia społecznego, a przede wszystkim praw konstytucyjnych, w tym równość wobec prawa i prawo do niezawisłego orzekania w sprawie. Skarżący poddali w wątpliwość prawidłowość sporządzonego na potrzeby organu operatu szacunkowego, wskazując, że organ powinien był uwzględnić żądania ich wyjaśnienia. Wskazali również na brak aktualności opinii, gdyż została ona sporządzona w dniu [...] lutego 2018 r., natomiast decyzja Prezydenta po blisko [...] miesiącach, tj. w dniu [...] maja 2019 r., zatem ich zdaniem zaistniały warunki do kwestionowania decyzji, gdyż nie został spełniony warunek oparcia się na cenach z daty decyzji. Natomiast aktualizacja operatu, ich zdaniem wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Podnieśli, że warunkiem ustalenia opłaty jest obowiązywanie w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi – uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty. Jednocześnie wnieśli o wystąpienie przez Sąd o dołączenie pełnego tekstu tej uchwały, gdyż na jej podstawie będzie możliwość dokładnej weryfikacji zaskarżonej decyzji. Podnieśli, że istnieją sytuacje, w których obowiązuje tylko uchwała w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej od podziału nieruchomości. Stwierdzili, że jeżeli uchwała nie wspomina o opłacie z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej, to nie ma podstaw do obciążania mieszkańców kosztami ich wykonania. Podkreślili, że opłatę można nakładać tylko w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości ma realną możliwość korzystania z nowego urządzenia lub drogi, która nie zaistniała w ich przypadku. Podnieśli również, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do [...] lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wskazali jako początek biegu terminu na dzień sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót. Natomiast ustalenie w jakim dniu następuje ostateczny termin załatwienia sprawy pozostawili do rozsądzenia przez sąd. Jednocześnie wnieśli o rozłożenie kwoty [...] zł na raty w wysokości [...] zł rocznie, płatne do [...] sierpnia 2029 r. w przypadku oddalenia argumentacji skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdził, że nie podważają one prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Wskazał, że w znacznej części odnoszą się do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej w wyniku stworzenia warunków do podłączenia urządzeń infrastruktury technicznej, co nie jest przedmiotem zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje:

skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 7 kpa: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z 26 maja 1981 r.,SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45).

Stosownie do treści art. 8 kpa organy powinny swym działaniem pogłębiać zaufanie obywateli do władzy publicznej. Służy temu także obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i omówienia materiału dowodowego, a następnie wydania decyzji w oparciu o jego całokształt o czym mowa w art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje wymienionym przepisom prawa uchybiły.

Przechodząc do szczegółowej analizy zarzutów skargi na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 98a ust 1 tej ustawy stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust 1b).

Z powyższego wynika zatem, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że dwie pierwsze przesłanki, o których wyżej mowa, zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, a mianowicie dokonano podziału nieruchomości, zaś rada gminy podjęła uchwałę w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Tego skarżący nie kwestionowali (wskazali, że nie zgadzają się co do zasady z kwestią ustalenia opłaty z uwagi na brak infrastruktury technicznej co jak słusznie uznał organ, nie jest przedmiotem postępowania). Strona skarżąca nie kwestionowała, także, że złożyła wniosek o podział omawianych nieruchomości. Wskazać również należy, że zachowany został termin z art. 98a ust 1 ugn, gdyż w przedmiotowej sprawie decyzja Prezydenta W. z [...] czerwca 2016 r. nr [...] zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2016 r. Postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] stycznia 2018 r. (zawiadomienie nr [...]), a zatem jeszcze przed upływem [...] lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna ([...] czerwca 2019 r.). W tym zakresie zarzuty skargi również nie były uzasadnione.

Zasadniczym jednak zarzutem strony skarżącej była kwestia prawidłowości ustalenia wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Zarzuty stron dotyczyły w tym zakresie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, który stanowił podstawę wyceny nieruchomości, a następnie ustalenia opłaty adiacenckiej i dokonania błędnej jego oceny przez organ.

Przed dokonaniem oceny operatu szacunkowego Sąd zaznacza, że czym innym jest ocena "specjalistyczna" operatu, sporządzana przez organizację rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1, a czym innym ocena "procesowa" operatu, a więc ocena jego wiarygodności jako dowodu w toczącym się postępowaniu procesowym. W przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 kpa. Z przepisu tego wynika, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, podlega procesowej ocenie. Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni się od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 kpa). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie przepis art. 80 kpa nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). W żadnym zaś wypadku nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Okoliczność ta pozwala zrozumieć rolę, jaką w systemie procesowej oceny operatu szacunkowego pełnić może instytucja weryfikacji operatu ze strony organizacji rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie przez organ procesowy lub przez stronę z oceny operatu, dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą właśnie materii specjalistycznej.

Powyższe uwagi zakreślają zatem ramy, w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej, a w konsekwencji określają zarazem ramy sądowoadministracyjnej kontroli prawidłowości postępowania organu w tym zakresie.

Z treści operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania z [...] lutego 2018 r. wynika, że przy jego sporządzaniu zastosowano podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 152 ust 1 i 3 ugn, sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3). Z art. 151 ust 1 ugn wynika zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1. strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2. upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Podejście porównawcze polega zatem na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się ewentualne zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust 1 ugn). W literaturze podkreśla się, że to właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne (tak S. Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. G. Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, s. 648).

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W rozporządzeniu tym przesądzono generalną zasadę, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną wiązki praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny.

W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4 ust. 1-4. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Kluczowym zatem dla prawidłowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie była przede wszystkim ocena czy rzeczoznawca uwzględnił dokonując wyceny nieruchomości wszystkie prawa przysługujące właścicielom do tej nieruchomości oraz prawa ją obciążające, które mogły mieć wpływ na jej wartość. Tylko wtedy bowiem rzeczoznawca może dokonać prawidłowej wyceny gdy poprawnie określi jaka wiązka praw przysługuje nieruchomości i jaka ją obciąża. Jak wynika z kontroperatu złożonego przez skarżących, wykonanego przez M. W. i U. T. zgodnie z postanowieniem §3 pkt 5 ugody sądowej z [...] czerwca 2004r. zawartej w sprawie o sygn. akt [...] dla każdoczesnego właściciela działek nr ewidencyjny [...] , [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] strony ugody ustanowiły służebność przejścia i przejazdu o szerokości [...] m wzdłuż południowo- wschodniej granicy działek z obrębu [...] numery ewidencyjne [...],[...],[...]. Jednocześnie ww. ugoda sądowa stanowi, że dla każdoczesnego właściciela działki nr ew. [...] z obrębu [...] strony ugody ustanawiają służebność przejścia i przejazdu o szerokości [...] metrów wzdłuż południowo – wschodniej granicy działek z obrębu [...] numery ewidencyjne [...] i [...]. Wskazane ograniczone prawa rzeczowe nie zostały ujawnione w księdze wieczystej [...] .Okoliczność ta nie została uwzględniona w operacie szacunkowym wykonanym przez K. P., który stanowił podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej. Biegła wyjaśniła, że nie uwzględniła faktu ustanowienia służebności przejścia i przejazdu, bowiem nie został on ujawniony w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

Sąd oceniając operat szacunkowy w świetle powyższych rozważań uznał, że operat ten nie może stanowić dowodu w sprawie gdyż dotknięty jest wadą, która może wpłynąć na wynik wyceny tj. nie uwzględniono w nim faktu obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym – służebnością przechodu i przejazdu. Sąd pragnie podkreślić, ze generalnie obrót prawami rzeczowymi w tym ograniczonymi prawami rzeczowymi może być dokonywany bez konieczności wpisu w księdze wieczystej. Wpisy te bowiem mają charakter deklaratoryjny. Ujawnienie ograniczonego prawa rzeczowego w księdze wieczystej jest zależne wyłącznie od woli właściciela. Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca wyraźnie wskazał wpisy konstytutywne (prawotwórcze), czyli takie które dla wywołania skutków danej czynności prawnej (np. powstania hipoteki czy też powstania lub przeniesienia prawa użytkowania wieczystego) wymagają odpowiedniego wpisu do księgi wieczystej. Dla wpisu ograniczonego prawa rzeczowego – służebności drogi koniecznej takiego wymogu ustawodawca nie przewidział wskazując wprost, że zmiany treści organicznego prawa rzeczowego czy zmiany ich pierwszeństwa należy wpisać wtedy jeżeli prawo jest już ujawnione w księdze wieczystej (art. 248 § 1 kc i 250 § 2 kc). Z tych też względów rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości winien uwzględnić okoliczność, że zarówno przed podziałem jak i w dacie podziału przedmiotowa nieruchomość była obciążona ograniczonym prawem rzeczowym – służebnością drogi koniecznej i nie może odmówić uwzględnienie tej okoliczności z tej przyczyny, że prawo to nie zostało ujawnione w księdze wieczystej gdyż wpis tego prawa do księgi ma charakter wyłącznie fakultatywny. W konsekwencji w niniejszej sprawie organy nieprawidłowo przyjęły, że operat sporządzony przez K. P. jest kompletny gdyż zawiera istotną wadę – brak uwzględnienia prawa ją obciążającego, co może wpłynąć na wartość nieruchomości. Zwrócić należy uwagę, że skarżący skorzystali z uprawnienia przedstawienia kontroperatu sporządzonego przez U. T. oraz M. W., w którym wartości nieruchomości odbiegały od wartości podanych przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie wykonanym na zlecenie organu. Sąd po przeanalizowaniu kontroperatu oraz udzielonych przez organ w treści decyzji szczegółowych i wyczerpujących wyjaśnieniach, przychyla się wprawdzie do stanowiska, że podstawy dokonania wyceny nie mógł także stanowić przedłożony przez skarżących kontroperat gdyż zawierał istotne błędy i nieścisłości niemniej jednak stanowił on źródło informacji o nieruchomościach będących przedmiotem wyceny (obciążenie ograniczonym prawem rzeczowym). Dane te nie mogły zostać pominięte przez organy przy dokonywaniu oceny operatu szacunkowego wykonanego przez biegłą K. P., a przedstawione przez nią wyjaśnienia w tym zakresie (tj. nieuwzględnienie przy dokonywaniu wyceny obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym z powodu braku ujawnienia prawa w księdze wieczystej) nie powinny zostać przez organ zaakceptowane. Organ winien natomiast zobowiązać biegłą do sporządzenia operatu z uwzględnieniem tej okoliczności.

Nieuzasadnione są natomiast pozostałe zarzuty skargi, które w znacznej części odnoszą się do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej w wyniku stworzenia warunków do podłączenia urządzeń infrastruktury technicznej, co nie było przedmiotem zaskarżonej decyzji. Mimo to Sąd odniesie się do jednego z nich, a mianowicie zgodnie z art. 145 ust. 2 ugn wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Dla ochrony interesów właściciela nieruchomości wystarczające jest, aby w okresie trzech lat od dnia stworzenia warunków, o których mowa w art. 145 ust. 2 ugn, doszło do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, bez względu na to, czy decyzja ta zostanie następnie uchylona przez organ drugiej instancji czy też przez sąd administracyjny. Z chwilą wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej przez organ pierwszej instancji ulega konkretyzacji zamiar jednostki samorządu terytorialnego do skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 145 ust. 1 ugn. Ustaje zatem stan niepewności co do tego, czy opłata adiacencka zostanie nałożona czy też nie. Sytuacji tej nie zmienia ewentualne późniejsze uchylenie decyzji organu pierwszej instancji czy to przez organ odwoławczy, czy to przez sąd administracyjny (vide: wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 1125/18). Jednakże podkreślić wymaga raz jeszcze, że zaskarżona decyzja nie dotyczyła takiego postępowania administracyjnego, gdyż jej przedmiotem była opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału (art. 98a ust. 1 ugn).

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiąże skarżących do złożenia do akt odpisu ugody sądowej zawartej w dniu [...] czerwca 2004 r. w sprawie o sygn. [...] a następnie zleci wykonanie operatu szacunkowego, który oceni z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej Sądu.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 145 § 1 a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019, poz. 2325) orzekł jak w sentencji.