Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1064/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 22 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi A M na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S z dnia ... r. nr .... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S z dnia ... r. nr ... ; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S odmówił A M umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od 02/1997r. do 12/1998r. w wysokości 6.444,33 zł i odsetek za zwłokę w wysokości 18.530,00 zł, naliczonych na dzień 08.04.2011 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 08.04.2011 r. A M złożył wniosek o umorzenie należności objętych decyzją z uwagi na trudną sytuację finansową spowodowaną obciążeniem uzyskiwanego przez wnioskodawcę wynagrodzenia za pracę, z którego regulowane są zasądzone sądownie alimenty na dwoje dzieci łącznie w kwocie 800,00 zł, co zdaniem wnioskodawcy uniemożliwia mu wywiązanie się ze spłaty powstałego zobowiązania wobec ZUS. Następnie Zakład wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), zwanej dalej ustawą o s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadkach ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 28 ust. 3. W niniejszej sprawie po przeanalizowaniu materiału dowodowego Zakład nie stwierdził żadnego z tych przypadków, wskazując, że wnioskodawca jest aktualnie zatrudniony na podstawie umowy o pracę w firmie S.A., a w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym dokonano zajęcia wynagrodzenia za pracę, które z uwagi na obciążenie od stycznia 2011 roku potrąceniami alimentacyjnymi aktualnie realizowane jest w niepełnej wysokości (ostatnia przekazana na rzecz spłaty zaległości ZUS wpłata z dnia 18.04.2011 r. w kwocie 306,70 zł wynika z rozliczenia premii).

Ponadto Zakład wskazał, że na podstawie art. 28 ust. 3a powołanej ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być przez Zakład w uzasadnionych przypadkach umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o których mowa w art. 28 ust. 3a określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365). Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadkach określonych w tym przepisie.

Wyjaśnił przy tym, że umorzenie należności z tytułu składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych i wyjątkowych zaistniałych w nadzwyczajnych okolicznościach, a więc w sytuacji, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz brak źródeł przychodów realnie nie jest możliwe wywiązanie się ze zobowiązania względem ZUS, a których to wyjątkowych okoliczności nie stwierdził w niniejszej sprawie. Wskazał przy tym, że aktualnie wnioskodawca jest zamieszkującym samotnie rozwodnikiem, prowadzącym jednoosobowe gospodarstwo domowe, czasowo zamieszkującym w P. Według oświadczenia jedynym źródłem utrzymania wnioskodawcy jest wynagrodzenie za pracę wykonywaną na podstawie umowy o pracę w firmie S.A. w kwocie około 600,00 zł netto miesięcznie (zgodnie z ZUS RCA około 2.150,00 zł brutto), z którego aktualnie prowadzona jest skuteczna egzekucja należności. Organ zaznaczył przy tym, że ochrona minimalnego wynagrodzenia jest zapewniona przez samego ustawodawcę, zatem przeznaczenie "nadwyżki" przekraczającej to minimum na spłatę zadłużenia z tytułu składek nie oznacza, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zakład uwzględnił przy tym przedstawiony przez wnioskodawcę stan wydatków, wskazując, że podstawowe, miesięczne wydatki gospodarstwa domowego szacowane na podstawie złożonego w sprawie oświadczenia (tj. opłaty za czynsz, energię elektryczną, gaz, wodę) stanowią kwotę około 400,00 zł. Wnioskodawca nie określił wysokości wydatków ponoszonych w związku z zakupem żywności, odzieży i obuwia, podając tylko że nie stać go na ich zakup. Wnioskodawca posiada zobowiązania finansowe z tytułu alimentów – wg zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego z tytułu egzekucji świadczeń alimentacyjnych na dzień 01.03.2011r. zobowiązania te łącznie stanowiły kwotę 13.365,82 zł, a miesięczne potrącenia z wynagrodzenia wynoszą 800,00 zł. Na podstawie danych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sosnowcu i Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P Zakład ustalił, że wnioskodawca jest objęty pomocą socjalną. Z pomocy MOPS w S korzystał w okresie od listopada do grudnia 2003r. Natomiast aktualnie korzysta z pomocy MOPR w P m.in. w zakresie: zasiłków celowych, zasiłków celowych na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, zasiłków celowych na zakup odzieży, świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych - łącznie w okresie od 01.11.2008 r. do dnia 31.03.2011 r. w kwocie 8.730,00 zł. Powyższe – zdaniem organu świadczy o trudnej sytuacji materialnej wnioskodawcy, jednak nie oznacza, że nie istnieje realna możliwość jej poprawy w przyszłości. Zakład podkreślił, że wnioskodawca nie powołał się na przesłanki zdrowotne, wpływające lub uniemożliwiające spłatę zobowiązań składkowych. Nie przedstawił również żadnego dowodu na to, iż aktualny stan jego zdrowia wymaga specjalistycznego, kosztownego leczenia lub uniemożliwia uzyskanie dochodu pozwalającego na spłatę należności. W konsekwencji organ nie stwierdził w sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącego żadnych wyjątkowych okoliczności, z uwagi na które spłata należności byłaby niemożliwa.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia 25 sierpnia 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podtrzymując ustalenia faktyczne i ocenę prawną przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo, odnosząc się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład podkreślił, iż dla poparcia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek nie jest wystarczające wskazanie na uciążliwość i trudność w zapłacie zaległości. Odstąpienie od dochodzenia tych należności jest bowiem zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych lub wyjątkowych, gdy ze względu na całkowity brak dochodów na utrzymanie o charakterze trwałym niemożliwe staje się wywiązywanie przez zobowiązanego ze spłaty zadłużenia. Tymczasem w niniejszej sprawie zobowiązany nie wykazał, ażeby z powodu choroby czy innych przesłanek natury losowej bądź innych nadzwyczajnych zdarzeń, dalsza spłata przedmiotowych należności była niemożliwa. Organ zwrócił przy tym uwagę, że zobowiązany jest osobą stosunkowo młodą (46 lat), nie ma orzeczonej niezdolności do pracy oraz nie udowodnił, że jest przewlekle chory, a zatem ma możliwość dalszego zarobkowania. W związku z tym, może podjąć aktywne działania mające na celu poprawę jego sytuacji materialnej, poprzez podjęcie dodatkowego (innego niż tylko dotychczasowe) zatrudnienia i zwiększenia w ten sposób swoich dochodów, które pozwolą na spłatę zadłużenia np. w ramach układu ratalnego. Brak takich działań jest istotnym argumentem przemawiającym za odmową umorzenia należności. W konsekwencji organ ponownie stwierdził brak podstaw do stwierdzenia, jakoby trudności finansowe skarżącego miały trwały pogłębiający się charakter i tym samym uniemożliwiały spłatę wnioskowanych należności.

Po rozpatrzeniu skargi strony WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 8.12.2011 r. uchylił decyzje ZUS obu instancji ( sygn. akt III SA/Po 836/11 ).

Sąd stwierdził, że skarga była uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. – w brzmieniu uwzględniającym nowelizację wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2003 r. – należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia , w którym stały się wymagalne, przy czym – jak przyjmuje się zgodnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – znowelizowany przepis ma zastosowanie jedynie do tych należności, które nie przedawniły się przed wejściem w życie tej nowelizacji na skutek upływu uprzednio obowiązującego 5-letniego terminu przedawnienia. Bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a (odroczenie terminu płatności, rozłożenie należności na raty) do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty (art. 24 ust. 5 a u.s.u.s.). Ponadto bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego (art. 24 ust. 5 b u.s.u.s.). Natomiast nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia (art. 24 ust. 5 u.s.u.s.).

Nie należy wprawdzie do właściwości sądów administracyjnych kontrola wymagalności należności z tytułu składek, ale nie do pogodzenia z porządkiem prawnym byłaby odmowa umorzenia należności, które uległy przedawnieniu, a więc nie istnieje obowiązek ich zapłacenia. W takich sprawach rolą orzekających w sprawie organów jest ustalenie, czy należności, co do których jest prowadzone postępowanie dotyczące ich umorzenia w ogóle są wymagalne, czy też ze względu na ich niewymagalność postępowanie takie należy umorzyć. W sprawach, które dotyczą umorzenia należności za tak odległy okres nie wystarczy stwierdzić, że prowadzona jest egzekucja, ale w ramach nałożonych na organy przepisami art. 8 i art. 9 k.p.a. obowiązków konieczne jest wyjaśnienie, kiedy została egzekucja wszczęta, wskazanie, czy i w jakim czasie występowały okresy przerwania biegu przedawnienia, czyli wykazanie, że postępowanie w sprawie o umorzenie należności nie jest bezprzedmiotowe ze względu na ich wygaśnięcie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2128/06).

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne dotyczy należności za okres od 02/1997 r. do 12/1998 r. Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 1 czerwca 2011 r. nie wyjaśniono, czy owe należności nie uległy przedawnieniu, a tym samym czy decyzje dotyczą należności istniejących w chwili podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie. W wydanych decyzjach jest jedynie mowa o prowadzeniu egzekucji przedmiotowych należności, nie wyjaśniono natomiast, kiedy egzekucja została wszczęta, nie podano okresów prowadzenia tej egzekucji, powodujących zawieszenie biegu przedawnienia, jak również nie wskazano innych ewentualnych okoliczności powodujących zawieszenie biegu przedawnienia. Tego rodzaju okoliczności nie wynikają również z akt administracyjnych, podobnie jak okoliczność, czy ewentualnie przedmiotowe należności zostały zabezpieczone hipoteką bądź zastawem, co wykluczałoby przedawnienie. Brak wyjaśnień w powyższym zakresie stanowiło naruszenie art. art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i było wystarczającą podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ewentualne wygaśnięcie, przynajmniej częściowo, na skutek przedawnienia należności objętych zaskarżoną decyzją powodowałoby bowiem niedopuszczalność orzekania w przedmiocie ich umorzenia. Natomiast brak koniecznych ustaleń oraz brak wystarczającego materiału dowodowego w powyższym zakresie uniemożliwiał dokonanie pełnej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji przedwczesna była także merytoryczna ocena zaskarżonej decyzji w przedmiocie umorzenia należności z punktu widzenia przesłanek zastosowania tej instytucji.

Rozpoznając sprawę ponownie Zakład Ubezpieczeń Społecznych winien zatem w pierwszej kolejności ustalić aktualną w chwili orzekania wysokość zaległości z tytułu składek i należnych od nich odsetek, w szczególności z uwzględnieniem terminów przedawnienia należności za poszczególne okresy, jak również wyegzekwowanych od zobowiązanego wpłat. Zarówno bowiem spłata należności z tytułu zaległych składek jak i przedawnienie powoduje ich wygaśnięcie. Nie są naliczane wówczas również odsetki. Orzekanie zaś o umorzeniu należności jest możliwe jedynie w odniesieniu do tych należności, które istnieją. Wygaśnięcie zobowiązań objętych wnioskiem o umorzenie czy to na skutek przedawnienia czy też zapłaty winno skutkować umorzeniem postępowania w stosunku do nich na podstawie art. 105 § 1 kpa. Stosowne rozstrzygnięcie w stosunku do wszystkich zaległości winno znajdować odzwierciedlenie w sentencji decyzji, a wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej tych rozstrzygnięć – w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 kpa). Sąd podkreślił, że podniesiona w skardze okoliczność, iż sprawa umorzenia przedmiotowych zaległości była już przedmiotem orzekania przez sąd administracyjny również wymaga wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jednak nie zwalnia organu rentowego z obowiązku wyjaśnienia kwestii istnienia (wymagalności) zobowiązań, a jedynie powoduje konieczność uwzględnienia wiążących orzeczeń sądowych w tym zakresie. Nie zmienia to jednak faktu, że organ rentowy winien dokonać samodzielnych wyczerpujących ustaleń i oceny w tym względzie i to według stanu aktualnego w chwili podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 18 maja 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S odmówił A M umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od 02/1997r. do 12/1998r. w wysokości 6.444,33 zł i odsetek za zwłokę w wysokości 18.529,00 zł, naliczonych na dzień 08.04.2011 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło do przedawnienia spornych należności wobec ZUS i szczegółowo wyjaśnił swoje stanowisko w tym zakresie. Wskazano, iż z dniem 1.06.1999 r. zawarto z dłużnikiem umowę dotyczącą zawarcia układu ratalnego, co spowodowało przerwanie biegu przedawnienia. Po nowelizacji ustawy umowa tego rodzaju powodowała zawieszenie biegu terminu przedawnienia – od dnia 1 stycznia 2003 r. (do 25 września 2007 r.). Następnie w dniu 12 grudnia 2008 r. wydano decyzje o wysokości zadłużenia doręczoną stronie w dniu 30 grudnia 2008 r. Na jej podstawie wystawiono tytuły wykonawcze z dniem 22 października 2009 r., doręczone z dniem 27 października 2009r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu wynagrodzenia dłużnika, co spowodowało dalsze zawieszenie biegu terminu przedawnienia – zgodnie z art. 24 pkt. 5 b ustawy.

Następnie Zakład wyjaśnił, że nie stwierdził istnienia przesłanek z art. 28 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, wskazując, że wnioskodawca jest aktualnie zatrudniony na podstawie umowy o pracę w firmie S.A., a w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym dokonano zajęcia wynagrodzenia za pracę, które z uwagi na obciążenie od stycznia 2011 roku potrąceniami alimentacyjnymi aktualnie realizowane jest w niepełnej wysokości (ostatnia przekazana na rzecz spłaty zaległości ZUS wpłata z dnia 18.04.2011 r. w kwocie 306,70 zł wynika z rozliczenia premii).

Ponadto Zakład wskazał brak przesłanek z art. 28 ust. 3a powołanej ustawy oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Organ wskazał, że aktualnie wnioskodawca jest zamieszkującym samotnie rozwodnikiem, prowadzącym jednoosobowe gospodarstwo domowe, czasowo zamieszkującym w P. Według oświadczenia jedynym źródłem utrzymania wnioskodawcy jest wynagrodzenie za pracę wykonywaną na podstawie umowy o pracę w firmie S.A. w kwocie około 1878,11 zł brutto, z którego aktualnie prowadzona jest skuteczna egzekucja należności (do wypłaty pozostaje 530 zł netto). Zakład uwzględnił przedstawiony przez wnioskodawcę stan wydatków, wskazując, że podstawowe, miesięczne wydatki gospodarstwa domowego szacowane na podstawie złożonego w sprawie oświadczenia (tj. opłaty za czynsz, energię elektryczną, gaz, wodę) stanowią kwotę około 360,00 zł. Wydatki na żywność, odzież i obuwie wynoszą 170 zł plus 150 zł z MOPR. Wnioskodawca posiada zobowiązania finansowe z tytułu alimentów – na dzień 1 marca 2011 r. 13365,82 zł. Comiesięcznie z wynagrodzenia potrącane jest na ten cel 800 zł.

Na podstawie danych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S i Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P Zakład ustalił, że wnioskodawca jest objęty pomocą socjalną. Z pomocy MOPS w S korzystał w okresie od listopada do grudnia 2003r. Natomiast aktualnie korzysta z pomocy MOPR w P m.in. w zakresie: zasiłków celowych, zasiłków celowych na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, zasiłków celowych na zakup odzieży, świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych - łącznie w okresie od lipca 2008 r. do kwietnia 2012 r. w kwocie 11.160 zł. Powyższe – zdaniem organu świadczy o trudnej sytuacji materialnej wnioskodawcy, jednak nie oznacza, że nie istnieje realna możliwość jej poprawy w przyszłości. Zakład podkreślił, że wnioskodawca nie powołał się na przesłanki zdrowotne, wpływające lub uniemożliwiające spłatę zobowiązań składkowych. Nie przedstawił również żadnego dowodu na to, iż aktualny stan jego zdrowia wymaga specjalistycznego, kosztownego leczenia lub uniemożliwia uzyskanie dochodu pozwalającego na spłatę należności. W konsekwencji organ nie stwierdził w sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącego żadnych wyjątkowych okoliczności, z uwagi na które spłata należności byłaby niemożliwa.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia 18 lipca 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podtrzymując ustalenia faktyczne i ocenę prawną przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Zakład podkreślił, iż dla poparcia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek nie jest wystarczające wskazanie na uciążliwość i trudność w zapłacie zaległości. Odstąpienie od dochodzenia tych należności jest bowiem zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych lub wyjątkowych, gdy ze względu na całkowity brak dochodów na utrzymanie o charakterze trwałym niemożliwe staje się wywiązywanie przez zobowiązanego ze spłaty zadłużenia. Tymczasem w niniejszej sprawie zobowiązany nie wykazał, ażeby z powodu choroby czy innych przesłanek natury losowej bądź innych nadzwyczajnych zdarzeń, dalsza spłata przedmiotowych należności była niemożliwa. W konsekwencji organ ponownie stwierdził brak podstaw do stwierdzenia, jakoby trudności finansowe skarżącego miały trwały pogłębiający się charakter i tym samym uniemożliwiały spłatę wnioskowanych należności.

W skardze do WSA dłużnik podniósł, że sporny dług powstał w czasie trwania jego małżeństwa, wobec czego żona winna mieć również obowiązek jego spłaty. Z jego wynagrodzenia 40 % idzie na zobowiązania alimentacyjne, wobec czego nie ma praktycznie składników majątkowych mogących stanowić podstawę skutecznej egzekucji na rzecz ZUS.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na uzasadnienie swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Wskazać należy na wstępie, iż na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu sądowoadminstracyjnym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r. Sąd wskazał w wytycznych, że rozpoznając sprawę ponownie Zakład Ubezpieczeń Społecznych winien ustalić aktualną w chwili orzekania wysokość zaległości z tytułu składek i należnych od nich odsetek, w szczególności z uwzględnieniem terminów przedawnienia należności za poszczególne okresy, jak również wyegzekwowanych od zobowiązanego wpłat. Zarówno bowiem spłata należności z tytułu zaległych składek jak i przedawnienie powoduje ich wygaśnięcie. Nie są naliczane wówczas również odsetki. Orzekanie zaś o umorzeniu należności jest możliwe jedynie w odniesieniu do tych należności, które istnieją. Stosowne rozstrzygnięcie w stosunku do wszystkich zaległości winno znajdować odzwierciedlenie w sentencji decyzji, a wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej tych rozstrzygnięć – w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 kpa).

W ocenie Sądu powyższe wytyczne zostały zrealizowane w wystarczający sposób. Wskazać bowiem należy, że w uzasadnieniach decyzji organ wskazał, iż w niniejszej sprawie nie doszło do przedawnienia spornych należności wobec ZUS, a stanowisko to zostało szczegółowo wyjaśnione. Stwierdzono, iż z dniem 1.06.1999 r. zawarto z dłużnikiem umowę dotyczącą zawarcia układu ratalnego, co spowodowało przerwanie biegu przedawnienia. Po nowelizacji ustawy umowa tego rodzaju powodowała zawieszenie biegu terminu przedawnienia – od dnia 1 stycznia 2003 r. (do 25 września 2007 r.). Następnie w dniu 12 grudnia 2008 r. wydano decyzje o wysokości zadłużenia doręczoną stronie w dniu 30 grudnia 2008 r. Na jej podstawie wystawiono tytuły wykonawcze z dniem 22 października 2009 r., doręczone z dniem 27 października 2009 r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu wynagrodzenia dłużnika, co spowodowało dalsze zawieszenie biegu terminu przedawnienia – zgodnie z art. 24 pkt. 5 b ustawy. Zdaniem Sądu organ wyjaśnił zatem precyzyjnie i jednoznacznie, dlaczego sporne należności nie były przedawnione i nadal podlegają egzekucji.

Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd uznał jednak, że w sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego, dającego podstawę do wznowienia postępowania – art. 24 § 3 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt. 3 kpa. Otóż decyzję z dnia 18 maja 2012 r. wydała – działająca z upoważnienia Prezesa ZUS – Zastępca Dyrektora ZUS w S B J. Została ona ponadto podpisana przez inspektora D Ż i kierownika referatu J G. Natomiast zaskarżoną decyzję z dnia 18 lipca 2012 r. wydał – działający z upoważnienia Prezesa ZUS – Dyrektor ZUS Oddziału w S J W. Została ona podpisana również przez kierownika referatu J G oraz Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów E G.

Z art. 24 § 3 kpa wynika, że bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie, na żądnie strony lub z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1 art. 24 kpa, mogących wywołać wątpliwości co do jego bezstronności. Nie jest przy tym konieczne uprawdopodobnienie, że pracownik będzie stronniczy w załatwieniu sprawy ze względu na daną okoliczność, lecz wystarczy, że okoliczność ta powoduje powstanie wątpliwości co do jego bezstronności.

Zgodnie z poglądami orzecznictwa i doktryny powodem wyłączenia pracownika mogą być również wątpliwości interpretacyjne dotyczące stosowania art. 24 § 1 kpa ( zob. m. in. A. Wróbel, komentarz do art. 24 kpa, lex 26/2010; wyrok NSA z dnia 25.04.2012 r., sygn. II GSK 431/11, baza orzeczeń NSA ). Fakt wydania przez pracownika decyzji w I instancji może stanowić samodzielną podstawę z art. 24 § 3 kpa do jego wyłączenia w postępowaniu z art. 127 § 3 kpa, gdyż oznacza to, że wskutek wydania decyzji dotychczasowej jego bezstronność może być wątpliwa przy uczestniczeniu przy wydaniu decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis art. 24 § 3 kpa ma prowadzić do uniknięcia sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony pogląd (na stan faktyczny lub sposób rozstrzygnięcia sprawy) byłby zdeterminowany przez swoje wcześniejsze doświadczenie związane z udziałem w tym postępowaniu. Prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest generalnie wyjątkiem od klasycznego dwuinstancyjnego postępowania odwoławczego. Postępowanie takie jest zbliżone do postępowania odwoławczego (za wyjątkiem zasady dewolutywności), wobec czego należy również brać pod uwagę istnienie przesłanki wyłączenia pracownika wskazanej w art. 24 §1 pkt. 5 kpa (zob. uchwała NSA z 22.02.2007 r., II GPS 2/2206, ONSAiWSA 2007/5/202). Z tego względu bezpośredni przełożony pracownika wydającego decyzję w pierwszej instancji jest zobowiązany do wyłączenia go od udziału w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż okoliczność ta mogłaby wywołać wątpliwości co do jego bezstronności.

W niniejszej sprawie w wydaniu decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją brał udział ten sam pracownik organu – J G. Jej podpis widnieje pod obiema decyzjami, co oznacza że brała ona udział w czynnościach procesowych poprzedzających wydanie obu orzeczeń. Jest to jednocześnie wystarczającą podstawą do uznania, że brała ona udział w wydaniu obu decyzji, mając realny wpływ na ich ostateczne rozstrzygniecie i uzasadnienie.

Ze względu na naruszenie przepisów prawa (art. 24 §3 kpa i art. 145 § 1 pkt. 3 kpa) dające podstawę do wznowienia postępowania oraz na naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, 77 i 107 kpa), należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Uchylając decyzję wydaną w pierwszej instancji Sąd uznał, że organ administracyjny nie uzasadnił wyczerpująco, dlaczego nie było podstaw do stwierdzenia istnienia przesłanek do umorzenia długu wymienionych w art. 28 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm.).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

- dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

- sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

- nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

- wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

- naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

- jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być przy tym w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3a ).

Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia zaległości wobec ZUS ma charakter uznaniowy a to oznacza, że nie może być ona całkowicie dowolna. System kontroli takiej decyzji przez sąd sprowadza się wyłącznie do kontroli jej legalności, a więc sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19.11.2007 r., V S.A./Wa 1876/07, lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10.02.2009 r., I S.A./Gd 874/08, lex nr 483118). Uznaniowa ocena istnienia lub nieistnienia przesłanek skutkujących umorzeniem należności winna być przy tym odzwierciedlona odpowiednio w uzasadnieniu decyzji – zgodnie z rygorami wskazanymi w art. 107 § 3 kpa (wyrok WSA w Warszawie z 15.12.2006 r., III S.A./Wa 2994/06, lex nr 306945; wyrok WSA w Gliwicach z 06.02.2009 r., III S.A./Gl 1421/08, lex nr 484073).

W omawianej sprawie dokonując takiej kontroli legalności decyzji Sąd stwierdził, że organ nie zadziałał prawidłowo.

Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 §1 kpa). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania) oraz wnioskowane przez stronę (zob. m. in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69).

Organ I instancji ustalił, że wnioskodawca jest zamieszkującym samotnie rozwodnikiem, prowadzącym jednoosobowe gospodarstwo domowe, czasowo zamieszkującym w P. Według oświadczenia jedynym źródłem utrzymania wnioskodawcy jest wynagrodzenie za pracę wykonywaną na podstawie umowy o pracę w firmie S.A. w kwocie około 1878,11 zł brutto, z którego aktualnie prowadzona jest skuteczna egzekucja należności (do wypłaty pozostaje 530 zł netto). Zakład uwzględnił przedstawiony przez wnioskodawcę stan wydatków, wskazując, że podstawowe, miesięczne wydatki gospodarstwa domowego szacowane na podstawie złożonego w sprawie oświadczenia (tj. opłaty za czynsz, energię elektryczną, gaz, wodę) stanowią kwotę około 360,00 zł. Wydatki na żywność, odzież i obuwie wynoszą 170 zł plus 150 zł z MOPR. Wnioskodawca posiada zobowiązania finansowe z tytułu alimentów – na dzień 1 marca 2011 r. 13365,82 zł. Comiesięcznie z wynagrodzenia potrącane jest na ten cel 800 zł.

Na podstawie danych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S i Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P Zakład ustalił, że wnioskodawca jest objęty pomocą socjalną. Z pomocy MOPS w S korzystał w okresie od listopada do grudnia 2003r. Natomiast aktualnie korzysta z pomocy MOPR w P m.in. w zakresie: zasiłków celowych, zasiłków celowych na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, zasiłków celowych na zakup odzieży, świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych - łącznie w okresie od lipca 2008 r. do kwietnia 2012 r. w kwocie 11.160 zł.

Na tej podstawie Zakład stwierdził brak przesłanek z art. 28 ust. 3 i 3a ustawy. Ustalono bowiem, iż zobowiązany posiada stałe źródło dochodu w postaci wynagrodzenia za pracę. Z tego względu nie ma podstaw do przyjęcia, że spłata zadłużenia pozbawi skarżącego możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Podkreślić należy, że w sprawach dotyczących umorzenia zaległości wobec ZUS organy ubezpieczeniowe powołują się na konieczność konfrontowania interesu osobistego dłużnika z interesem ogólnospołecznym, jednak w uzasadnieniach decyzji obu instancji nie podano praktycznie żadnych okoliczności mogących uzasadniać w niniejszej sprawie zdecydowany prymat interesu ogólnospołecznego nad interesem jednostkowym (dotyczącym skarżącego posiadającego zobowiązania alimentacyjne). Skarżący od lat korzysta z pomocy społecznej, a obecnie otrzymuje on liczne zasiłki celowe, zasiłki celowe na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, zasiłki celowe na zakup odzieży, świadczenia pieniężne na zakup artykułów żywnościowych - łącznie w okresie od lipca 2008 r. do kwietnia 2012 r. w kwocie 11.160 zł. Należałoby wobec tego rozważyć wnikliwie, czy w interesie ogólnospołecznym jest dalsze egzekwowanie długu wobec ZUS, co prowadzić może do generowania większych kosztów pomocy społecznej kierowanej do osoby skarżącego.

Trzeba też w tym miejscu wskazać, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności wobec ZUS organ, ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien m. in. porównać stwierdzoną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jego dochody (rzeczywiste czy potencjalne), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia wyrok NSA z 10.10.2007 r., II GSK 176/07, lex nr 399183). Należy ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania (wyrok WSA w Warszawie z 23.11.2007 r., V S.A./Wa 2247/07, lex nr 484964). Możliwości majątkowe, płatnicze i zarobkowe nie mogą być przy tym rozpatrywane w oderwaniu od sytuacji zdrowotnej zobowiązanego, która może wpływać bezpośrednio na odpowiednie zmniejszenie tych możliwości, lub nawet ich całkowite wykluczenie (w przypadku trwałej niezdolności do pracy).

Z dokumentacji zgromadzonej na etapie postępowania administracyjnego wynika niewątpliwie ciężka sytuacja majątkowa skarżącego, udokumentowana odpowiednimi informacjami organów administracji publicznej (MOPR).

Z powyższych okoliczności wynika, iż sytuacja majątkowa i osobista skarżącego jest bardzo trudna, co przesądzać może o konieczności stwierdzenia istnienia przesłanek do umorzenia spornych należności wobec ZUS. Biorąc to pod uwagę, zdaniem Sądu organ administracji zbyt arbitralnie przyjął brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie przedmiotowych należności publicznoprawnych, nie wyjaśniając dostatecznie swojego stanowiska w tym zakresie. Sąd zauważa, iż przy tak trudnej sytuacji materialnej wnioskującego o umorzenie należności składkowych odmowa ich umorzenia doprowadzi do sytuacji, w której zaangażuje się większe środki tytułem pomocy społecznej, aby skarżący mógł utrzymać prowadzone gospodarstwo domowe.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem szerzej uzasadnić swoje stanowisko w kwestii oceny istnienia przesłanki z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł w pkt. I wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012,poz. 270).

O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.