Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 948/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , Protokolant ref. staż. Edyta Cichecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej S. w W.. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr XLVII/1457/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę w części obejmującej działki o nr ew. [...], [...], [...] położone w obrębie [...] w dzielnicy [...] [...]; 2. odrzuca skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

1. W dniu 15 kwietnia 2021 r. Rada Miasta Stołecznego Warszawy podjęła uchwałę nr XLVII/1457/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

w rejonie ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2021 r. poz. 3748; dalej: zaskarżona uchwała, MPZP).

2. Pismem z 12 kwietnia 2022 r. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w W. (dalej: strona skarżąca, SBM, Spółdzielnia) skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę, zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi naruszenie:

1) art. 2 pkt. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie, skutkujące brakiem zgodności uchwalonego planu miejscowego z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy przyjętego uchwałą nr LXXXII/2746/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 r. (dalej: "Studium") i przyjętymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego (załącznik nr 12 do Studium),

a także pominięciem wynikających z u.p.z.p. zasad planowania przestrzennego: zasady kształtowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju,

2) art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1 i art. 27 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie,

w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika obowiązek ujęcia w stałych elementach sporządzonego uzasadnienia do projektu planu miejscowego

i uchwały konkretnych informacji, ustaleń i danych, co w konsekwencji mogło skutkować błędem w ustaleniach faktycznych przy podejmowaniu uchwały;

3) art. 17 pkt 1, 9 i 11 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie procedury uchwalania zaskarżonej uchwały, w tym w szczególności niezapewnienie możliwości zapoznania się z ogłoszeniem o uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu osobom, które z uwagi na wiek, stan zdrowia i w warunkach epidemii pozbawione były możliwości powzięcia informacji na ten temat

z tradycyjnych form komunikacji z mieszkańcami i możliwości zgłoszenia uwag do projektu MPZP, a to w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia

23 października 2020 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2020 r. poz. 1871),

co w ocenie strony skarżącej miało istotny wpływ na wynik postępowania i podjętej przez organ uchwały i skutkowało naruszeniem słusznego interesu prawnego strony skarżącej i jej członków.

2.1. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem, jak również o zobowiązanie organu do przedłożenia odpisu lub wyciągu dokumentów powołanych w skardze z uwagi na fakt, iż strona skarżąca dysponuje jedynie kopiami tych dokumentów i nie była w stanie samodzielnie ich uzyskać z uwagi na ich archiwalny charakter, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

2.2. W uzasadnieniu skargi na potrzebę wykazania naruszenia interesu prawnego strony skarżącej przez zaskarżoną uchwałę, podniesiono, że dokumentacja historyczna obejmująca przedmiotowy teren wskazuje, że Spółdzielnia posiada prawno-rzeczowy tytuł do nieruchomości objętej MPZP. W skardze podano, że wstępną decyzją z 31.01.1974 r. Kierownik Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W.orzekł o oddaniu w użytkowanie wieczyste na 99 lat Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" gruntu obejmującego nieruchomość, której dotyczy MPZP (objętą Decyzją nr 90/72 o lokalizacji inwestycji z dnia 15.04.1972 r. wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy). Następnie uchwałą Zebrania Przedstawicieli SBM "[...]" z 25.10.1977 r. zmieniono nazwę tej spółdzielni na Spółdzielnię Budownictwa Mieszkaniowego "[...]". Teren wraz z działkami obejmującymi ww. zabudowę, SBM "[...]" przejęła we władanie na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 15.02.1978 r. Z kolei 15.05.1990 r. została wydana decyzja, w której, na wniosek SBM "[...]" oddano w jej użytkowanie wieczyste grunt w rejonie ulic J., R., C. i K. o powierzchni 211.016 m2 pod budowę osiedla mieszkaniowego. Do zawarcia umowy użytkowania wieczystego na rzecz tej spółdzielni, jak też jej następcy prawnego – skarżącej Spółdzielni nie doszło, jednak decyzja ta nigdy nie została ani zmieniona, ani wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponadto decyzją z 3.08.1990 r. Urząd Miasta Stołecznego Warszawy zmienił za zgodą stron adresata decyzji nr 90/72 z dnia 15.04.1972 r. dot. lokalizacji inwestycji zespołu mieszkaniowego "[...]" ze S.Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych W. na: SBM "[...]". Następnie, uchwałą Nr 1 Zebrania Przedstawicieli SBM "[...]" z 8.12.1990 r. dokonano podziału SBM "[...]". Wydzielona została wówczas, wraz ze wszystkimi uprawnieniami majątkowymi, spółdzielczymi i zasobem, spółdzielnia o nazwie "[...]", której osobowość prawna została potwierdzona 16.01.1992 r. po wpisie do rejestru sądowego pod numerem [...]. Od 1995 r. funkcjonuje ona pod nazwą Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...]. Strona skarżąca jest więc następcą prawnym podmiotu, na rzecz którego wydawane były decyzje dotyczące ustanowienia użytkowania wieczystego tego obszaru.

2.2.1. Autor skargi podniósł, że ponieważ prawo użytkowania wieczystego nie zostało ujawnione w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości z zasobów SBM [...], skarżąca Spółdzielnia podejmuje obecnie starania, aby uprawnienie to potwierdzić.

2.2.2. Zdaniem strony skarżącej, jej legitymacja w tym postępowaniu wynika też z następujących okoliczności. W jej ocenie, teren objęty zaskarżoną uchwałą w całości znajduje się we władaniu SBM [...] na podstawie umowy dzierżawy nr [...] zawartej [...].12.2020 r. Do wspomnianego gruntu, zgodnie z wnioskiem SBM [...] z 9.11.1995 r. złożonym w trybie art. 88a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, ponawianym w kolejnych latach, powstało roszczenie SBM [...] o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego wraz z nieodpłatnym przeniesieniem własności znajdujących się na nim budynków. Zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, SBM [...] również posiada ekspektatywę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na zajmowanych przez siebie gruntach. Wyjaśniono, że zarząd strony skarżącej działając w imieniu członków Spółdzielni realizuje cele określone w Statucie Spółdzielni. Zgodnie z nim, Spółdzielnia zaspokaja potrzeby mieszkaniowe i inne potrzeby członków i ich rodzin, przez dostarczanie samodzielnych lokali mieszkalnych, domów jednorodzinnych lub lokali o innym przeznaczeniu.

2.2.3. Autor skargi podał, że ustalenia zaskarżonego MPZP wywołują konkretne skutki prawne dla strony skarżącej, tj.:

– ograniczają możliwość zagospodarowania tego obszaru zgodnie z zamierzeniami, tj. nakazują realizację obiektu znacznie niższego od planowanego (sześć kondygnacji zamiast dopuszczalnych na podstawie planu przyjętego uchwałą z 2018 r. czternastu, kosztem większej intensywności zabudowy, zagęszczenia budynków i zmniejszonego udziału terenów zielonych), co ogranicza możliwość realizacji zadań ustawowych i statutowych Spółdzielni. Na skutek zmian spadnie liczba lokali mieszkalnych i usługowych, które mogłyby w tym obiekcie powstać. Z oczywistych względów skutkować to będzie znaczną utratą wartości nieruchomości, którą w interesie swoich członków zarządza SBM;

– kształtują one sytuację SBM [...] odmiennie od sytuacji prawnej podmiotów, do których należą budynki i tereny położone po zachodniej stronie al. [...], co ma stanowić naruszenie art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez arbitralne zróżnicowanie sytuacji prawnej działek znajdujących się w tej samej strefie oraz nieuzasadnione naruszenie zasady równości podmiotów;

– nieruchomość, której dotyczą ustalenia MPZP, zabudowana jest obiektem handlowo- usługowym, który został wybudowany ze środków własnych lub poprzednika prawnego SBM [...]. Wszelkie zmiany planistyczne odnoszące się do budynku, który stanowi własność SBM [...], w sposób istotny wpływają na tę sferę, a MPZP w uchwalonym kształcie prawo to istotnie ogranicza.

2.3. Uzasadniając zarzuty skargi, wskazano, że niezgodność zaskarżonej uchwały z ustaleniami Studium wynika z następujących okoliczności:

– założenia Studium ustalają dla centrów lokalnych (jakim jest obszar oznaczony w uchwale jako 1.U(MW) tworzenie elementów identyfikacji przestrzennej w strukturze miasta i zaakcentowanie centrów lokalnych jako dominant (wyróżników) urbanistycznych o wysokich walorach architektonicznych mimo sugerowanej wysokości (oznaczenie w Studium M1.20 – tereny o przewadze mieszkaniowej wielorodzinnej z kategorią wysokości 20 metrów);

– w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono wymogu kształtowania zabudowy centrum lokalnego w sposób tworzący spójną kompozycję przestrzenną, podkreślającą rangę miejsca, m.in. poprzez wprowadzenie wysokiego standardu rozwiązań architektonicznych, technicznych i materiałowych;

– pominięto wynikający ze Studium obowiązek uzupełnienia centrum lokalnego zabudową wielofunkcyjną (usługową i mieszkaniową) o zwartej strukturze urbanistycznej i śródmiejskim charakterze, z wytworzeniem pasaży usługowych wzdłuż ciągów ulicznych i placów.

Zdaniem skarżącej, na terenie objętym Uchwałą obowiązuje Studium, przewidujące dla centrów lokalnych (jakim jest skrzyżowanie al. [...] i ul. [...]) tworzenie elementów identyfikacji przestrzennej i dominant urbanistycznych. Jak wskazuje się w literaturze, prawidłowo umiejscowiona dominanta skutkuje klarownością i precyzyjnością całego założenia urbanistycznego. Dominanta ma być więc takim elementem architektonicznym, któremu podporządkowane są jego pozostałe elementy, tworząc wspólnie funkcjonalną całość. Zdaniem skarżącej, mimo zastosowania w MPZP zabudowy wielofunkcyjnej o oznaczeniu 1.U(MW), obszar ten w MPZP nie zachowuje zwartej struktury urbanistycznej i śródmiejskiego charakteru. MPZP skutkuje umniejszeniem reprezentacyjnej roli, jaką obszar ten miał odgrywać jako centrum lokalne. Podano, że z definicji "zabudowy śródmiejskiej" wynika, że chodzi o zgrupowanie intensywnej zabudowy, czyli nie może to być zabudowa rozproszona, lecz o zwiększonym stopniu skoncentrowania. W ocenie skarżącej, obszar objęty MPZP powinien być według § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r, poz. 1065) traktowany jako teren śródmiejski. Teren taki, to obszar, który już faktycznie funkcjonuje albo ma funkcjonować jako śródmieście. Zarówno z literalnego brzmienia, jak i celowościowego unormowania tego przepisu wynika, że nie chodzi tu tylko o centralną część miasta, ale również dzielnicy.

2.4. Zdaniem strony skarżącej, obowiązujące przepisy zakładają kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających doprecyzowaniu w planie miejscowym. W ocenie strony skarżącej, zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych wymogów. Zmienia on ustalenia Studium i de facto rezygnuje z możliwości wzniesienia dominanty i zabudowy wielofunkcyjnej o zwartej strukturze urbanistycznej i śródmiejskim charakterze. Zgodnie z MPZP na tym obszarze ma być zrealizowana zabudowa o zdecydowanie mniejszej wysokości, co z racji położenia obiektu przy centralnej arterii dzielnicy i stacji metra może skutkować zdecydowanie większą intensywnością zabudowy, kosztem odległości od pozostałych budynków. Planowany obiekt ma być niższy od położonych w tle bloków mieszkalnych, co powielać będzie istniejący na tym obszarze stan nieładu planistycznego. Większa intensywność zabudowy może też skutkować niekorzystnymi zmianami np. w zakresie dostępu istniejących lokali do światła słonecznego, wielkości powierzchni aktywnie zielonej, a także rożnego rodzaju immisjami powodowanymi przez generowany hałas itp.

2.5. W skardze dostrzeżono, że przy okazji wprowadzono także niezwykle istotne zmiany w odniesieniu do obsługi komunikacyjnej tego terenu. Będzie ona skutkowała znacznym obciążeniem sąsiednich nieruchomości położonych wzdłuż ul. [...]. Obsługa komunikacyjna od strony ul. [...] nie będzie mogła być realizowana w pełnym zakresie z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Z tego też względu ciężar tej obsługi spadnie na ciągi pieszo-jezdne i osiedlową ul. [...], której ani parametry, ani usytuowanie takiej obsługi nie umożliwiają. Przyjęty MPZP nie uwzględnia powyższych uwarunkowań i ograniczeń w tym zakresie również wydaje się nie być zgodny ze wskazaniami Studium.

2.6. Zdaniem strony skarżącej, niezastosowanie kierunków wskazanych w Studium oraz obowiązujących przepisach prawa, co prowadzi m in. do: zaburzenia ładu przestrzennego (w ujęciu statycznym) – w MPZP nie uwzględniono wysokości pierzei istniejącej zabudowy; zaburzenia ładu przestrzennego (w ujęciu dynamicznym) – w MPZP dla terenu oznaczonego symbolem 1.U(MW) nie zapewniono spójności z określonym w Studium wymogiem dążenia do uzyskania uporządkowanego celu, jaki ma być osiągnięty poprzez przyszłe działania, zmierzające do zrównoważonego rozwoju tego obszaru; nieuwzględnienia zasady zrównoważonego rozwoju, wyrażonej choćby w art. 5 Konstytucji RP – w pracach nad MPZP wykluczono ocenę środowiskową przygotowaną dla obszaru przy wyłożeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w północnej części osiedla [...] - cz. A z 2019 r. (Uchwała nr XV/346/2019 z 4.07.2019 r.) i cz. B z 2018 r. (Uchwała nr LXIX/1902/2018 z 14.06.2018 r.), mimo jej aktualności, która to ocena uwzględniała dominantę na terenie oznaczonym w Uchwale symbolem 1.U(MW) a także odmienną od przyjętej w MPZP koncepcję obsługi komunikacyjnej przedmiotowego obszaru; niezastosowania zasady proporcjonalności - w przyjętym MPZP doszło do wykreślenia zapisów o dominancie wysokościowej, co wyklucza całkowicie realizację takiej dominanty na terenie oznaczonym symbolem 1.U(MW) np. w jej niższym (obniżonym) wariancie. Nie wzięto tym samym pod uwagę ani wysokości zabudowy sąsiadującej na terenie objętym planem (oznaczonym symbolem 2.MW - obecna wysokość zabudowy budynku – 33 m) ani zabudowy po drugiej stronie ul. [...] (obszar oznaczony symbolem A.1.MW, wskazany w Uchwale Nr XV/346/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4.07.2019 r., dla którego przewidziano maksymalną wysokość zabudowy do 42 m); zaburzenia zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego - w przyjętym MPZP wskazano odmienne, błędne uwarunkowania rozwojowe tego obszaru, pomimo istniejących cech lokalizacyjnych. Przedmiotowy obszar zlokalizowany jest bowiem przy stacji metra "[...]", wzdłuż pierzei usługowej przy al. [...], a ustalenia dla sąsiadujących z terenem objętym MPZP obszarów przewidują znacznie większą wysokość zabudowy (obszar 2.MW wskazany w Uchwale oraz obszar A. 1. MW wskazany w Uchwale z 2019 r.).

2.7. Strona skarżąca przypomniała, że teren objęty MPZP stanowi część osiedla mieszkaniowego, wobec którego procedury planistyczne zostały rozpoczęte w wyniku uchwały Nr LXXXV/2212/2014 Rady m.st. Warszawy w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części osiedla [...]. Przyjęty wówczas plan, z uwagi na swój zakres terytorialny (obręb ewidencyjny [...] i [...]), w sposób kompleksowy i zrównoważony regulował m.in. obsługę komunikacyjną tego fragmentu osiedla i budynku, który funkcjonuje albo zostanie posadowiony na nieruchomości objętej MPZP. Uwzględniał on zarówno złożony charakter tego terenu (jego dwupoziomowość - tj. wyższy od strony ul. [...] i niższy od strony ul. [...] i [...]), jak i znajdujące się w pobliżu obiekty mieszkalne i ciągi pieszo-jezdne. Zapewniał równomierne i zrównoważone obciążenie tego terenu ruchem pojazdów obsługujących nieruchomości, ograniczając go do niezbędnego minimum. Zaskarżony wycinkowy MPZP, naruszył zasadę równomiernego rozwoju także w ten sposób, że wprowadził sposób obsługi komunikacyjnej wyłącznie od strony ul. [...]. Taka obsługa i usytuowanie zjazdu są niemożliwe, z uwagi na istniejące na tym odcinku ulicy przystanki autobusowe i obszar oddziaływania skrzyżowania z al. [...]. Lokalizacja wyznaczona przez MPZP jest więc niezgodna z treścią § 113 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Zdaniem strony skarżącej, aby obsługa lokali użytkowych położonych na poziomie wejścia do stacji metra w ogóle była możliwa, niezbędne będzie przeniesienie ruchu na ul. [...] i [...] - stanowiące główne ciągi piesze dojścia do stacji metra i uliczki osiedlowe obsługujące budynki mieszkalne, szkoły podstawowe i przedszkole. Stanowić to będzie oczywiste zagrożenie dla osób korzystających z tych ciągów i obciążenie dla mieszkańców budynków położonych wzdłuż tych ulic, co uchwalony MPZP całkowicie pomija.

2.8. Strona skarżąca wskazała na następujące uchybienia lub braki w stałych elementach sporządzonego uzasadnienia do zaskarżonej uchwały (których konieczność wynika z art. 15 ust. 1 u.p.z.p.), co mogło skutkować błędem w ustaleniach faktycznych przy jej podjęciu:

– zgodnie z treścią Ustawy z dnia 9.10.2015 r. o rewitalizacji, sposób realizacji wymogów z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. powinien być oparty o dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy na podstawie przeprowadzonego bilansu terenów pod zabudowę. W Uchwale brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tej kwestii. Nie ma również informacji czy bilans był brany pod uwagę przy ocenie zgodności MPZP z wynikami analizy dotyczącej stanu zagospodarowania gminy;

– nie zawarto informacji o dacie sporządzenia analizy stanu zagospodarowania gminy. Brak ten może sugerować, że analiza ta jest tożsama z analizą przygotowaną znacznie wcześniej, na potrzeby miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego północnej części osiedla [...] (części A i B), która przewidywała istnienie dominant wysokościowych w obszarze oznaczonym w MPZP symbolem 1U(MW) oraz dla obszaru oznaczonego symbolem A.1.MW wskazanego w uchwale z 2019 r;

– błąd w ustaleniach dotyczących wpływu na finanse publiczne, w tym budżet gminy - uzasadnienie do projektu Uchwały (jak i sama treść pkt. 10 Prognozy skutków finansowych przygotowanej na zlecenie Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy) wskazuje, że może dojść do sprzedaży działek miejskich, co jest niezgodne ze stanem rzeczywistym. Wobec terenu objętego MPZP, a który pozostaje we władaniu SBM [...], Spółdzielni przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego na podstawie art. 208 ust. 2-4 u.o.g.n. a także art. 35 ust. 2 Ustawy z dnia 15.12.2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, które to uprawnienie stara się zrealizować prowadząc od kilku lat negocjacje z Prezydentem Miasta;

– wewnętrznie sprzeczna interpretacja zgłoszonych i rozpatrzonych uwag - zgodnie z treścią uzasadnienia uchwały nieuwzględnienie zgłoszonych uwag wynika m.in. ze "sprzeczności pomiędzy interesami poszczególnych mieszkańców i podmiotów gospodarczych". Stanowisko to jest nielogiczne, gdyż sama sprzeczność pomiędzy wnoszonymi uwagami nie może stanowić podstawy do ich odrzucenia. Gdyby miało być inaczej, wówczas większość uwag zgłaszanych do każdego planu miejscowego mogłaby zostać odrzucona a priori, bez wnikania w ich treść. Tymczasem zgodnie z u.p.z.p. każda z uwag musi być odrębnie rozpatrzona i wyjaśniona, dlaczego nie została uznana za zasadną. Uchybienie polegające na niedopełnieniu obowiązku wnikliwego zbadania rozbieżnych interesów podmiotów zgłaszających uwagi, może być traktowane jako poważne naruszenie procedury uchwalania MPZP.

Strona skarżąca podniosła, że Zarząd SBM [...], reprezentuje mieszkańców całego osiedla. Z uwagi na zagrożenie epidemiologiczne Zarząd SBM [...] odstąpił od zbierania podpisów poparcia pod przekazanymi uwagami przy wyłożeniu MPZP. Za uwagami złożonymi w sprawie już istniejącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opowiedziało się za to 215 mieszkańców całego osiedla w tym 5 mieszkańców ul. [...]. Tym samym, bez szerszego uzasadnienia, Rada Miasta zlekceważyła stanowisko podmiotu, który reprezentuje znaczną liczbę mieszkańców i osób zainteresowanych postanowieniami MPZP.

– błąd w ustaleniach faktycznych – odwołanie w Uchwale do poprawek kierunkowych Komisji Ładu Przestrzennego (Protokół Nr 91/18 z dnia 11.06.2018 r.), które zostały ostatecznie wycofane. Jak wskazano w specjalnym komunikacie: "Komisja Ładu Przestrzennego Rady m.st. Warszawy zwraca się z apelem do Pani Prezydent m.st. Warszawy H. G. o niezwłoczne przystąpienie do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w przypadku jego uchwalenia – północnej części osiedla [...] – część B, w celu uszczegółowienia i korekty ustaleń dla obszarów B.1.U/MW, B.9.KPJ, B.2.MW, B.3.KS. Co istotne – wycofana poprawka w sprawie obszaru oznaczonego symbolem B.1.U/MW dotyczyła obniżenia lub likwidacji dominanty w tym obszarze. Uchwała wprowadziła zatem zmianę obostrzającą dla tego obszaru sprzeczną ze stanowiskiem Komisji Ładu Przestrzennego, która odstąpiła wcześniej od tej zmiany.

Autor skargi uznał za niewystarczające zawarte w uzasadnieniu do MPZP stwierdzenie, że postanowienia planu są zgodne z ładem przestrzennym lub zachowują wartości ekonomiczne terenu. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 15 ust. 1 u.p.z.p. organ stanowiący zobowiązany jest wskazać w uzasadnieniu sposób, w jaki wymogi te zostały zrealizowane. Musi zostać zatem przeprowadzona szczegółowa i skonkretyzowana wobec danego terenu analiza. Z kolei analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym (określone w art. 32 ust. 1 u.p.z.p.) muszą być przeprowadzone wcześniej (co najmniej raz w trakcie kadencji rady gminy).

W ocenie SBM [...], charakter braków, błędów i uchybień może uzasadniać zarzut, że przyjęte rozwiązania zostały uzgodnione w sposób arbitralny.

2.9. Zdaniem strony skarżącej, zaskarżona uchwała zawiera nieostre sformułowanie, mogące skutkować niewłaściwą wykładnią postanowień MPZP, tj.:

a) w § 17 pkt 2 ust. 1) uchwały, "ustala się realizację pierzei usługowej według rysunku planu, dla której: a) nakazuje się realizację usług w parterze budynku oraz na kondygnacji -1". Prawo budowlane nie wskazuje definicji parteru, a użyte w uchwale pojęcie zostało zaczerpnięte z żargonu budowlanego. Potocznie parterem nazywa się pierwszą kondygnację nadziemną. Z kolei w przepisach używane jest pojęcie kondygnacji. Zgodnie z § 3 pkt 17 kondygnacja podziemna jest zagłębiona ze wszystkich stron budynku co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu. Takie zapisy MPZP abstrahują od faktu, że obecnie posadowione na nieruchomości obiekty znajdują się w zagłębieniu terenu, przez co posiadają one tzw. parter na dwóch rożnych kondygnacjach, w zależności od tego, czy lokal znajduje się od strony ul. [...] czy od strony pasażu prowadzącego do wyjścia z metra (ok. 4 m poniżej poziomu ulicy). Rysunek planu wskazuje zatem od strony ulicy [...] usługi na 2 kondygnacji – piętrze, co nie wynika z zapisów MPZP.

b) w § 17. pkt. 2 ust. 1) b) Uchwały: "nakazuje się realizację wejść do lokali usługowych od strony drogi [...] oraz wyjścia ze stacji metra, zgodnie z rysunkiem planu" – reguła wykładni prawa nakazuje przyjąć, że spójnik "oraz" oznacza, że muszą być spełnione oba warunki. Uchwalony plan daje możliwość utworzenia dwóch wejść do lokali na różnych poziomach (od strony wyjścia z metra oraz od strony ul. [...]). Spełnienie tych dwóch warunków stwarza nakaz utworzenia kondygnacji podziemnej usługowej poniżej poziomu wyjścia z metra, co skutkuje realizacją lokali usługowych bez dostępu do światła;

c) w § 17 pkt 4 ust. 6) uchwały: "maksymalna wysokość zabudowy: 20,0 m". Tekst planu nie zawiera definicji "wysokości zabudowy", co jest istotne, gdyż wysokość ta może być liczona odmiennie w zależności od tego, jaki punkt odniesienia zostanie przyjęty – czy będzie to poziom gruntu od strony ul. [...], czy od strony pasażu od wyjścia ze stacji Metra;

w § 5 pkt. 2) ust. b) Uchwały: "nawiązanie wysokości nowej zabudowy do wschodniej pierzei al. [...] " oraz treść odpowiedzi na zgłoszoną uwagę "Maksymalna wysokość zabudowy określona w projekcie planu dla terenu 1.U(MW) jest dostosowana do wysokości istniejących budynków wschodniej pierzei al. [...]. – od ul. [...] do ul. [...]". Przyjmując definicję wysokości budynku (a nie wysokość zabudowy, która nie została zdefiniowana) nie jest możliwe nawiązanie wysokości nowej zabudowy do wschodniej pierzei al. [...]. Poziom terenu przy najniżej położonym wejściu znajduje się ok. 4-5 m poniżej poziomu ulicy.

Zdaniem strony skarżącej, postanowienia te stoją w sprzeczności z § 6 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu (...), bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Tym samym MPZP wprowadza odmienną od tego przepisu metodykę liczenia wysokości zabudowy.

Strona skarżąca podkreśliła, że art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. maksymalną wysokość zabudowy. Pojęcie "wysokość zabudowy"' nie zostało zdefiniowane ani w u.p.z.p., ani w przepisach wykonawczych. Brak jest więc przeszkód prawnych, by w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego organy planistyczne przyjęły własną definicję "wysokości zabudowy". Tymczasem w odpowiedzi na uwagi do projektu planu "wysokość zabudowy" odniesiono do "wysokości istniejących budynków wschodniej pierzei al. [...]", Tymczasem pojęcie "zabudowy" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku". Przyjęcie definicji wysokości zabudowy odnoszącej się wyłącznie do budynków powodowałoby, iż dokonywanie pomiaru wysokości innych obiektów budowlanych mogłoby być niewykonalne.

2.10. W ocenie Spółdzielni, brak zamieszczenia w dokumentacji prac planistycznych wykazu materiałów, sporządzonych na potrzeby projektu planu, aktualnych na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia oraz sporządzonych na podstawie przepisów odrębnych, aktualnych na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu skutkuje tym, że dokumentacja prac planistycznych może zostać uznana za niekompletną, a zatem niespełniającą warunków określonych w przepisach szczególnych. Warunek zawarty w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. jest spełniony, jeśli rysunek planu miejscowego został sporządzony na dokumentach odpowiadających w swej treści urzędowym kopiom wymienionych map, w tym sporządzonych z wykorzystaniem technik komputerowych oraz urzędowych kopii map nadesłanych organom w formie elektronicznej. Sporządzanie planu zagospodarowania przestrzennego, a więc aktu planistycznego, oznacza konieczność ujęcia w nim określonych elementów (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawarcia konkretnych ustaleń, a także zachowania standardów dokumentacji planistycznej. Elementy wchodzące w skład takiej uchwały szczegółowo określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji ustala wydane na podstawie u.p.z.p rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Zgodnie z art. 27 u.p.z.p. zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Z uwagi na to, że podjęta uchwała wprowadza merytoryczne zmiany do treści Uchwały nr LXIX/1902/2018 z 14.06.2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części osiedla [...] – część B, należy uznać za zasadne aby oprócz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jako podstawy prawnej podjęcia aktu miejscowego, wskazać również art. 27 ww. ustawy.

2.11. Strona skarżąca wskazała również na istotne naruszenie przepisów ustawy, tj. art. 17 pkt 1, 9 i 11 u.p.z.p. Jej zdaniem procedura uchwalania MPZP nie zapewniła możliwości zapoznania się z ogłoszeniem o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu przez osoby, które z uwagi na wiek, stan zdrowia i w warunkach epidemii COVID-19 pozbawione były możliwości powzięcia informacji na ten temat za pośrednictwem tradycyjnych form komunikacji z mieszkańcami. Z tych samych przyczyn pozbawione one były możliwości zgłoszenia uwag do projektu MPZP. Zwrócono uwagę, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20.03.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r, poz. 491 ze zm.) wprowadzona została możliwość (§ 10 ust. 1) ograniczenia wykonywania zadań publicznych przez urzędy administracji publicznej w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę klienta. Ponadto z dniem 31.03.2020 r., na podstawie art. 15zzs ustawy z dnia 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczął się, a rozpoczętych uległ zawieszeniu. Przepisy te obowiązywały do 23 maja 2020 r., gdy zostały uchylone na mocy Ustawy z dnia 14.05.2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875). A zatem w okresie od 31.03.2020 r. do 23.05.2020 r. udział społeczny w sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, polegający na możliwości śledzenia, zasięgania informacji o stanie prac, wnoszenia uwag i petycji, był znacznie ograniczony, co znalazło odzwierciedlenie we wprowadzonych w tym czasie przepisach. Także w późniejszych okresach udział ten był bardzo ograniczony z powodu kolejnych fal pandemii i wprowadzanych przez organy administracji ograniczeń. Strona skarżąca podniosła, że obwieszczenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9.10.2020 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu MPZP przewidywało, że dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu odbyć się miała w dniu 4.11.2020 r. Z powodu stanu epidemii dyskusja publiczna odbyć się miała w formie online na You Tube oraz na platformie ZOOM. W ocenie skarżącej, ta forma dostępu do dyskusji wymaga odpowiedniego zalogowania czy też – jak na platformie ZOOM – uzyskania linku z dostępem do dyskusji. Sposób przeprowadzania samej dyskusji został wskazany w art. 8d u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem organ sporządzający projekty aktów planistycznych jest zobowiązany zapewnić, by w trakcie dyskusji publicznej przy wykorzystaniu takich środków porozumiewania się na odległość zapewniona została możliwość zabierania głosu, zadawania pytań przez uczestników dyskusji przez jednoczesną transmisję obrazu i dźwięku. Dodatkowo możliwość zadawania pytań i składania uwag powinna zostać udostępniona w formie zapisu tekstowego. W ocenie strony skarżącej, łączne spełnienie powyższych wymogów stanowi podstawę do uznania przeprowadzenia tej czynności za zgodny z prawem i jest konieczne dla urzeczywistnienia udziału w dyskusji. Dyskusja publiczna stanowi bowiem kluczowy element partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym, zwłaszcza dla osób, które z uwagi na wiek, stan zdrowia i w warunkach epidemii COVID-19 pozbawione są możliwości powzięcia informacji na ten temat za pośrednictwem tradycyjnych form komunikacji z mieszkańcami. Warunki te nie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Zdaniem skarżącej, wykluczenie społeczeństwa w procedurze dotyczącej uchwalonego MPZP było też spowodowane faktem ograniczonej czasowo możliwości zgłoszenia udziału w tej dyskusji Nie wskazano bowiem, jak taki dostęp otrzymać i gdzie należy zgłosić swój udział w dyskusji itp. Bez tego zainteresowani mogli jedynie śledzić dyskusję online. W ten sposób możliwość zgłoszenia udziału została ograniczona czasowo, gdyż proces zgłoszenia udziału wymagał, aby zgłoszenie zostało złożone odpowiednio wcześniej, przed datą planowanej dyskusji (tak, aby pracownicy organu w odpowiednim czasie przekazali zgłaszającym dostęp do zastosowania wymaganych czynności przy użyciu środków porozumiewania się na odległość). Wobec tego należy uznać, że osoby zainteresowane nie miały możliwości uzyskania danych do dostępu np. po godzinach pracy organów. W normalnych okolicznościach zainteresowana osoba może zdecydować o udziale w dyskusji nawet tuż przed jej rozpoczęciem. W przypadku konieczności dokonania jakichkolwiek formalności i z odpowiednim wyprzedzeniem – tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - możliwość aktywnego udziału w dyskusji została znacząco ograniczona także w ten nietypowy sposób. Zatem naruszenie udziału czynnika społecznego w tworzeniu MPZP przejawia się więc nie tylko w przedstawionym "zdalnym" przebiegu dyskusji publicznej. Przejawia się ono też w braku możliwości zabierania głosu podczas posiedzenia Komisji Architektury i Ochrony Środowiska Rady Dzielnicy U. m.st. Warszawy w dniu 8.03.2021 r. w związku z zaopiniowaniem projektu uchwały Rady m.st. Warszawy w sprawie MPZP (druk Nr 229 (KAiOŚ) obrad XXX Sesji Rady Dzielnicy U. m.st. Warszawy w dniu 9.03.2021 r), podczas którego podjęto Uchwałę nr XXX/1666/2021. Szczegółowe informacje dotyczące dyskusji publicznej zostały obwieszczone w BIP oraz na stronie Biura Architektury i Planowania Przestrzennego. Zapoznanie się z projektem planu możliwe było natomiast wyłącznie w siedzibie Urzędu m.st. Warszawy, w sali obsługi mieszkańców, w dniach od 26.10.2020 r. do 18.11.2020 r. Dokładnie w tym czasie w Polsce występowała II fala zakażeń, co znalazło odzwierciedlenie w podejmowanych przez organy centralne działaniach. W dniu 24.10.2020 r. na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23.10.2020 r., wprowadzono limity osób w placówkach handlowych, zamknięta została znaczna liczba placówek usługowych, a w szkołach wprowadzono nauczanie zdalne. W tym samym czasie w placówkach handlowych wprowadzono tzw. godziny dla seniorów, a organy centralne przekazywały zalecenia dla osób starszych o pozostaniu w domach (https://www.gov.pl/web/koronawirus/informacje-dla-seniorow). Co więcej, przez cały okres pandemii, w tym w okresie od 26.10.2020 r. do 18.11.2020 r. wizyty w urzędzie odbywały się jedynie za uprzednim uzgodnieniem terminu wizyty, a w tym samym czasie w pomieszczeniu mogły przebywać jednorazowo tylko 2 osoby. W skardze podano, że nie można uznać, że wyłożenie do publicznego wglądu projektu MPZP w takich warunkach, ustalenie opisanego powyżej w pkt 5.5. trybu zgłoszeń do udziału w dyskusji publicznej, a także przeprowadzenie dyskusji publicznej jedynie w formie online gwarantowało pełną partycypację społeczną w tworzeniu MPZP. Zainteresowane podmioty miały bowiem bardzo ograniczoną możliwość powzięcia wiedzy o wyłożeniu projektu MPZP do konsultacji, a jeszcze mniejszą do zapoznania się z nim i złożenia uwag. Wydaje się, że w warunkach ostrej pandemii okres wyłożenia projektu MPZP, jak również terminy wnoszenia uwag do niego i zgłoszeń do udziału w dyskusji powinny być zdecydowanie dłuższe. Czynność wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu być może należało ponowić po złagodzeniu pandemii, czego organ nie uczynił. Także co do formy dyskusji publicznej – nie budzi wątpliwości fakt, że musi być ona dostępna dla wszystkich zainteresowanych. Pomimo rozwoju elektronicznych form kontaktu, nie sposób przyjąć, że jakakolwiek dyskusja w tej formie spełni swoją rolę. Z dyskusją należało więc poczekać do czasu złagodzenia pandemii i zniesienia obostrzeń. Ograniczenie dyskusji jedynie do formy elektronicznej ma szczególne znaczenie w zestawieniu z faktem blankietowego odrzucenia przez Radę Miasta wszystkich tych uwag, które określono, jako kierowane sprzecznymi interesami składających je osób.

3. W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

3.1. Organ podniósł, że skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Tymczasem nie wykazała posiadania interesu prawnego w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru planu, których nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym. Skarżąca dąży do wyeliminowania z porządku prawnego zapisów planu, które nie odnoszą się do jej nieruchomości. Ponadto, w ocenie organu, potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym Skarżącego Zdaniem organu w niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego uzasadniającego żądania stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały. W trakcie opracowywania zaskarżonego miejscowego planu, w celu wypracowania odpowiednich ustaleń planistycznych, była analizowana struktura własnościowa gruntów. Przedmiotowy teren w większości był i w dalszym ciągu jest gruntem miejskim, tj. właścicielem gruntu było i jest m.st. Warszawa. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu, skarga powinna zostać odrzucona.

3.2. Organ podniósł, że zaskarżony miejscowy plan jest fragmentem obszaru, który położony był w graniach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części osiedla [...] – część B (uchwała nr LXIX/i902/20i8 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 czerwca 2018 r.). Zgodnie z zapisami w/w planu teren, na który wskazuje skarżąca, przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, parking, ciąg pieszo-jezdny i oznaczony był odpowiednio symbolami: B.i.U/MW, B.9.KPJ, B.2.MW, B.3.KS. Głównym celem przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...], miało być uszczegółowienie i korekta ustaleń dla ww. terenów funkcjonalnych. Zasadność przystąpienia do sporządzenia zaskarżonego miejscowego planu potwierdzona została stanowiskiem nr 15 Komisji Ładu Przestrzennego Rady m.st. Warszawy z dnia 11 czerwca 2018 r. dotyczącym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części osiedla [...] – część B. Komisja Ładu Przestrzennego Rady m.st. Warszawy wnosiła uwagi, które dotyczyły:

– ustaleń obsługi terenu B.i.U/MW od strony [...];

– obniżenia lub likwidację dominanty w terenie B.i.U/MW;

– likwidacji ciągu pieszo - jezdnego B.9.KPJ na odcinku przy budynku [...] i pozostawienia istniejącego przejazdu pieszo - jezdnego od strony wschodniej budynku [...], oraz

– dla terenu B.3.KS dopuszczenia funkcji usługowej w parterach nowobudowanych parkingów na poziomie 15%.

3.3. Prace planistyczne projektanci planu zaczęli od sporządzenia "raportu stanu istniejącego", przy czym należy wskazać, że taka dokumentacja to materiał wyjściowy i w zapisach miejscowego planu nie wprowadza się informacji dotyczącej "sporządzenia analizy stanu zagospodarowania gminy". Raport o stanie istniejącym dotyczący miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] został opracowany w maju 2019 r. Zgodnie z jego treścią: "obszar objęty opracowaniem ograniczają drogi: od zachodu al. [...], a od północy ul. [...]. Południowa i wschodnia granica planu przebiega wzdłuż wewnętrznej uliczki osiedlowej. Cały ten fragment zabudowy wchodzi w skład osiedla [...]. W narożniku al. [...] z ul. [...] znajduje się południowe wejście do stacji metra [...], poza obszarem opracowania. W obniżeniu terenu, tuż przy wyjściu ze stacji metra zlokalizowany zespół usługowy (fot. 20). Złożony jest z 2 budynków 2 kondygnacyjnych połączonych łącznikami pieszymi, a między nimi w kondygnacji parteru znajduje się pasaż handlowy. Pierwotnie pasaż prowadził do przejścia podziemnego pod ul. [...]. Obecnie przejście podziemne jest przekształcone na lokal usługowy. Na wschód od zespołu usługowego znajduje się budynek mieszkaniowy wielorodzinny pod adresem [...]. Budynek mieszkalny ma 11 kondygnacji i jest on najwyższym budynkiem w obszarze planu. Usytuowany jest on prostopadle do ul. [...]. Na wschód od niego w pierwszej linii od ulicy, w obniżeniu terenu, zlokalizowany jest płac parkingowy. Za nim usytuowane są równolegle do ul. [...] dwa budynki mieszkalne wielorodzinne pięciokondygnacyjne — pod adresem [...] i [...]. Na południe od zabudowy znajduje się ciąg pieszo - jezdny obsługujący ten fragment osiedla."

3.4. Organ podniósł, że w analizie uwarunkowań stanu istniejącego, odniesiono się również do zapisów Studium (str. 27): "Obszar położony jest w strefie miejskiej. Dominującą funkcją stanowią tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Odcinek wzdłuż al. [...], od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania ul. A. [...], jest zaliczony do terenów wielofunkcyjnych. Tereny przy skrzyżowaniu al. [...] z ul. [...] jest obszarem realizowania centrum lokalnego z zachowaniem reprezentacyjnego charakteru obrębu tego skrzyżowania, dla którego ustalony jest priorytet dla lokalizowania usług z zakresu administracji, organizacji społecznych, dyspozycji i współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki, szkolnictwa, handlu, turystyki, hotelarstwa, sportu, transportu i łączności o charakterze międzynarodowym, krajowym i ogólnomiejskim. W obrębie lokalnego centrum dopuszcza się realizowanie funkcji mieszkaniowej wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, również dopuszcza się zwiększyć intensywność zabudowy do 2,0. Podstawowe ustalenia w zakresie kierunków rozwoju dla obszaru objętego niniejszym opracowaniem i jego najbliższego sąsiedztwa:

– strefa miejska – kategoria intensywności zabudowy brutto 1,5, dopuszcza się wskaźnik intensywności brutto powyżej 3,5 dla terenów o kategorii wysokości zabudowy powyżej 30 m nad poziom terenu oraz w przypadku lokalizacji dominanty wysokościowej, (wskaźniki dotyczące wysokości i intensywności są uśrednione dla obszaru i będą uszczegółowione w mpzp - w tym również wskazane zostaną lokalne dominanty wysokościowe na podstawie analiz urbanistycznych, z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej);

– przeznaczenie terenu: tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej M o kategorii wysokości 20 metrów, na których ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie,

– układ drogowo-uliczny - przebieg i przeznaczenie terenu dla drogi: - ul. [...], klasy głównej ruchu przyspieszonego (GP), - Al. [...] ", klasy głównej (G), - Al. [...], klasy zbiorczej (Z);

– prowadzenie dróg rowerowych wzdłuż ulic: [...], Al. [...] ", Al. [...], [...] oraz [...];

– ponadto przewiduje się możliwość lokalizowania innych niż ustalone w "Studium" dróg dla rowerów, dla których wykonane opracowania studialne wykażą, iż jest to uzasadnione funkcjonalnie i technicznie."

3.5. W odpowiedzi na skargę przekazano, że jednym z początkowych etapów procedury planistycznej dotyczącej zaskarżonego miejscowego planu było zgodnie z treścią art. 17 pkt 1 u.p.z.p. zbieranie wniosków, o których zawiadomiono organy jak również poinformowano wszystkich zainteresowanych, poprzez ogłoszenie zamieszczone w Gazecie Wyborczej 16 września 2019 r., jak również poprzez obwieszczenia zamieszczone na Elektronicznej Tablicy Ogłoszeń, w Biuletynie Informacji Publicznej i na tablicy ogłoszeń w Biurze Architektury i Planowania Przestrzennego. W wyznaczonym terminie wpłynęło 27 pism z wnioskami, wśród których znalazły się również postulaty dotyczące obniżenia wysokości planowanej zabudowy (dominanta – 42 m) na działce nr [...] przy ul. [...] do najlepiej 10 m, a co najwyżej 20 m (licząc od poziomu niecki), po ewentualnym rozebraniu istniejącego kompleksu handlowo-usługowego; odsunięcia dopuszczalnej linii zabudowy nowego budynku od budynku [...], jak również niewytyczania planowanej drogi dojazdowej ([...]) od strony zachodniej [...], zapewnienia obsługi nowego budynku od strony ul. [...], tak by nie było potrzeby wytyczania drogi [...]. Ewentualnie - pozostawienie jej jako ciągu pieszego, a pozostawienie ruchu po stronie wschodniej ul. [...], tak jak do tej pory, które zostały uwzględnione.

3.6. Na etapie projektu planu, materiał opiniowany był m.in. przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną, która w swoich uwagach również podnosiła, że "na terenie l.U/MW należy skoncentrować wysiłek na stworzeniu lokalnego centrum usługowo-biurowego (...). Funkcja mieszkaniowa, powinna być ograniczona w tym miejscu jedynie jako dopuszczalna, a preferowaną funkcją tego miejsca powinna być zabudowa usługowo-biurowa (...). Lokalizacje dominanty uznaje się za niecelową ze względu na wysokość istniejących i planowanych obiektów otaczających wykraczających ponad 40 m." Ustalenia planistyczne zaskarżonego miejscowego planu uwzględniają możliwości stworzenia w narożniku Al. [...] i ul. [...] centrum lokalnego, m.in. poprzez określoną funkcję terenu, w której ustalono jako przeznaczenie podstawowe usługi, poprzez które należy rozumieć "(...) działalność prowadzoną w budynkach wolnostojących lub lokalach użytkowych wbudowanych w inne budynki, służącą zaspokajaniu potrzeb ludności, niezwiązaną z wytwarzaniem dóbr materialnych metodami przemysłowymi, przy czym działalność ta nie może powodować przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska poza terenem, na którym jest prowadzona, a w przypadku zlokalizowania lokalu usługowego w budynku mieszkalnym – poza lokalem, w którym jest prowadzona" a zabudowa mieszkaniowa została jedynie dopuszczona. Zaskarżony plan ustala także realizację pierzei usługowych zarówno od strony ul. [...], jak i od strony południowej, w której określono główne powiązanie piesze. Wysokość zabudowy zgodnie z zapisami Studium określono na 20 m.

3.7. Odnosząc się do zarzutów niezgodności ze Studium, organ zaznaczył, że zapisy zaproponowane w przedmiotowym miejscowym planie, w narożniku al. [...] i ul. [...] umożliwiają wytworzenie centrum lokalnego. Zaakcentowanie centrum lokalnego nie musi wiązać się z wprowadzaniem dominanty wysokościowej, o czym wprost mówią zapisy Studium. Dominantą może być także obiekt wyróżniający się w strukturze przestrzennej miasta np. funkcją, rozwiązaniami architektonicznymi, elewacją, bryłą budynku, itp. co zapisy zaskarżonego miejscowego planu umożliwiają. Następnie organ przedstawił kontekst planistyczny, patrząc w szerszym zakresie na poszczególne narożniki skrzyżowania al. [...] z ul. [...] i ul. [...]. Zgodnie z zapisami obowiązujących planów miejscowych dwa narożniki ww. skrzyżowania tj. północno-zachodni i południowo-wschodni nie obejmuje możliwości realizacji dominant wysokościowych, natomiast dwa pozostałe mają ustalone możliwość realizacji wyższej zabudowy. Brak ustalenia dominanty na każdym narożniku nie można uznać za niezgodne z zasadami ładu przestrzennego. Z puntu widzenia urbanistycznego dwa narożniki, po przekątnej, mają większe intensywności i wysokości zabudowy a dwa pozostałe mają niższe parametry. Poprawne kształtowanie ładu przestrzennego, ma umożliwić wprowadzenie odpowiednich parametrów zabudowy w tym określanie dominant wysokościowych, w nawiązaniu do otaczającego krajobrazu. Wysokość zabudowy jest jednym z parametrów, który bardzo silnie kształtuje kompozycję i odbiór przestrzeni - krajobrazu. W związku z powyższym, wzajemne relacje wysokościowe planowanej zabudowy z wysokością zabudowy istniejącej w najbliższym sąsiedztwie były przesłanką do odpowiedniego ukształtowania zabudowy w poszczególnych narożnikach skrzyżowania.

3.8. Organ podniósł, że niezasadny jest przy tym zarzut, nie wprowadzenia do zaskarżonego miejscowego planu definicji "wysokości zabudowy". Kwestia wprowadzania takiej definicji była wielokrotnie podnoszona w rozstrzygnięciach nadzorczych Wojewody Mazowieckiego, który podnosił: "(...) przedmiotowa kwestia została uregulowana w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) zgodnie, z którym "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu łub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi"; Tymczasem zarówno z przepisów u.p.z.p., jak również z rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., nie wynika możliwość definiowania sposobu pomiaru wysokości, lecz jedynie wymóg określenia gabarytów obiektów i wysokości projektowanej zabudowy".

3.9. Organ wyjaśnił, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] po etapie ustawowych uzgodnień i opinii, został wyłożony do publicznego wglądu. Ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu ukazało się w prasie lokalnej 16 października 2020 r. Zamieszczone zostało również na Elektronicznej Tablicy Ogłoszeń, w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń w Biurze Architektury i Planowania Przestrzennego. Ponadto, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został wywieszony w siedzibie Biura Architektury i Planowania Przestrzennego i został również załączony w Biuletynie Informacji Publicznej i jest tam dostępny do dnia dzisiejszego. Dodatkowo w terenie opracowania zostały rozwieszone plakaty informacyjne, po to by dotrzeć do jak największej liczby odbiorców. Dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami, z powodu stanu epidemii w związku z zakażeniami i wirusem SARS-CoV-2, odbyła się w formie online na kanale You Tube oraz na platformie ZOOM z możliwością czynnego udziału każdej zainteresowanej osoby. W internecie zostały opublikowane wszelkie informacje dotyczące dyskusji publicznej i każdy zainteresowany miał możliwość wypowiedzenia się i zadawania pytań. Również rozszerzono możliwości zgłaszania uwag do projektu planu, które mogły być wnoszone w formie papierowej: przesłane pocztą lub doręczone osobiście za pośrednictwem Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy do Prezydenta m.st. Warszawy, w formie elektronicznej: za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, profilem zaufanym albo podpisem osobistym lub na adres poczty elektronicznej, a ponadto podczas dyskusji publicznej za pomocą środków porozumiewania się na odległość w sposób umożliwiający jednoczesną transmisję obrazu i dźwięku oraz w formie zapisu tekstowego. W trakcie wyłożenia projektu miejscowego planu do publicznego wglądu, zostały wyznaczone również telefoniczne dyżury projektanta planu, które umożliwiały bezpośrednią rozmowę z projektantem na temat przyjętych rozwiązań planistycznych. W związku z powyższym nie doszło do istotnego naruszeniu trybu sporządzenia zaskarżonego miejscowego planu, ze względu na zachowanie wymaganego przepisami upzp dbałości o udział społeczeństwa i osób zainteresowanych w jego uchwalaniu. Wszelkie formy zawiadomienia o wyłożeniu projektu miejscowego planu oraz dostęp do niego i w urzędzie i w internecie umożliwia! każdemu zainteresowanemu, możliwość zapoznania się z nim i zgłoszenia swoich postulatów w formie uwag. Organ podniósł, że do projektu zaskarżonego miejscowego planu wpłynęło 9 pism z wieloma postulatami, które zostały rozpatrzone przez Prezydenta m.st. Warszawy i opublikowane w formie tabelarycznej w Biuletynie Informacji Publicznej. Wśród zgłoszonych postulatów również pojawiały się uwagi dotyczące wysokości zabudowy w terenie l.U(MW), w których wnoszono o obniżenie wysokości albo pozostawienie jej na poziomie 20 m. Pojawiła się także uwaga przeciwstawna, dotycząca zwiększenia wysokości zabudowy a w uzasadnieniu jej odrzucenia wyjaśniono, że "podstawą do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] było m.in. usunięcie dominanty z terenu Bi.U/MW w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego północnej części osiedla [...] - część B. Czego również wyrazem były złożone wnioski do projektu planu. Maksymalna wysokość zabudowy określona w projekcie planu dla terenu l.U(MW) jest dostosowana do wysokości istniejących budynków wschodniej pierzei al. [...]. - od ul. [...] do ul. [...]." W tym konkretnym przypadku dobro mieszkańców, jak również opinia Radnych, którzy dążyli do pozostawienia w tym miejscu terenu inwestycyjnego o niższych parametrach, przeważyło nad zmianą wcześniejszych ustaleń planistycznych i obniżeniem wysokości zabudowy. W związku z powyższym zmiana parametrów zabudowy była w pełni przemyślana i zgodna z wolą mieszkańców i radnych. Co ważne, przed uchwaleniem zaskarżonego miejscowego planu przez Radnych m.st. Warszawy, projekt planu przygotowany do uchwalenia, opiniowany byl także przez Radnych Dzielnicy [...]. Podano, że 8 marca 2021 r. na wspólnym posiedzeniu Komisji Mobilności, Transportu i Inwestycji, Komisji [...], Komisji Edukacji i Sportu oraz Komisji Architektury i Ochrony Środowiska Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy zaopiniowano pozytywnie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...]. W protokole posiedzenia zapisano, że dla mieszkańców zainteresowanych obradami prowadzona była relacja on-line na YouTube. W trakcie obrad mieszkańcy mogli zgłaszać mailowo pytania w zakresie porządku obrad komisji na adres: [...]. W związku z powyższym, udział mieszkańców również został zagwarantowany. Dzielnica [...] zaopiniowania pozytywnie projekt planu miejscowego nie zgłaszając do niego żadnych uwag. Należy również wskazać, że organ nadzoru badał zgodność z prawem w/w uchwały, zwłaszcza pod kątem przestrzegania zasad planowania przestrzennego oraz, określonej ustawą, procedury planistycznej. W przypadku przedmiotowego miejscowego planu Wojewoda Mazowiecki nie stwierdził niezgodności procedury planistycznej z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

3. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z art. 151 p.p.s.a. wynika natomiast, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

4. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713, ze zm.; dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

4.1. Sąd zauważa także, że art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. oraz, że w przepisie tym legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego, co oznacza, że legitymacja do wniesienia na tej podstawie skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17). W kontekście okoliczności niniejszej sprawy Sąd zaznacza nadto, że o naruszeniu interesu prawnego (legitymującego do wniesienia skargi na plan miejscowy), rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (zwykle ograniczenie bądź pozbawienie uprawnień lub nałożonych obowiązków).

4.2. W związku z tym, podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi art. 140 k.c. (zob. wyrok NSA z 27 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2336/19, LEX nr 3403885). Jak wynika ze skargi i odpowiedzi na skargę, skarżąca Spółdzielnia nie jest właścicielką nieruchomości położonych na terenie objętym planem – jest nim Miasto Stołeczne Warszawa. Z nadesłanych dokumentów wynika natomiast, że jest następcą prawnym podmiotu, na rzecz którego decyzją administracyjną oddano znaczną część gruntów leżących w obszarze obowiązywania MPZP w użytkowanie wieczyste. Spółdzielnia wskazała, że nie zawarto jednak umowy użytkowania wieczystego, wobec czego ww. decyzja administracyjna nie została "skonsumowana"

w taki sposób, aby Sąd miał podstawy do uznania strony skarżącej za użytkownika wieczystego gruntów leżących na obszarze obowiązywania planu.

4.3. Strona skarżąca przedstawiła jednak umowę dzierżawy nr [...] z [...] grudnia 2020 r. zawartą przez Spółdzielnię z Miastem Stołecznym Warszawą, na mocy której stała się dzierżawcą gruntów zabudowanych o powierzchni ponad 38 ha, w tym znajdujących się na obszarze obowiązywania planu miejscowego działek o nr ew. [...], [...], [...] położone w obrębie [...] w dzielnicy [...] m.st. Warszawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zasadzie nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości (por. powołane powyżej wyroki NSA wydane w sprawach o sygn. akt II OSK 936/06, II OSK 1468/07, II OSK 312/08), najemcy lokali (zobacz: wyrok NSA z dnia 1.12.2009 r. II OSK 1436/09; wyrok NSA z dnia 23.01.2013 r. II OSK 2369/12, dostępne CBOSA) czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (porównaj: wyrok NSA z dnia 1.04.2009 r. II OSK 1475/08, dostępny CBOSA). Na uzasadnienie takiego stanowiska podano, że prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. Istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem wskazanego poglądu jest również to, że niejednokrotnie interes podmiotu, któremu przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości jest sprzeczny z interesem jej właściciela (tak: NSA w postanowieniu z 13.01.2017 r. II OSK 2882/16). Jednak w wyroku z 19 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 522/10, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw prawnych do zajęcia stanowiska, że wyłącznie legitymowanie się prawem rzeczowym go gruntu objętego uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tj. własnością, użytkowaniem wieczystym) przesądza o wystąpieniu interesu prawnego skarżącego. Nie powinno budzić wątpliwości, że w warunkach konkretnej sprawy, możliwe jest dopuszczenie, że nie tylko stosunek prawno-rzeczowy może stanowić podstawę do skutecznego podnoszenia przez skarżącego, że jego prawo zostało naruszone kwestionowanym aktem – uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku tym NSA zwrócił uwagę na specyfikę sytuacji, w której strona skarżąca była dzierżawcą terenu, a nie jego właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, jednakże co w sprawie było charakterystyczne, podmiotem wydzierżawiającym jest jednostka samorządu terytorialnego, będąca właścicielem gruntu. Jednocześnie organ tej jednostki samorządu terytorialnego, korzystając z kompetencji wynikających z u.p.z.p., w uchwalonym przez radę miasta miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zawarło normę prawną, która może faktycznie prowadzić do istotnego ograniczenia korzystania z danego gruntu. W takim przypadku nie można się zgodzić z orzeczeniem o oddaleniu skargi tylko z tego względu, że ustalono, iż wnosząca skargę będąca dzierżawcą nie jest legitymowana do skutecznego wniesienia skargi. NSA wskazał, że w takiej sytuacji niezbędne jest wcześniejsze, dogłębne zbadanie i wyjaśnienie warunków wynikających z umowy dzierżawy, dokonanie oceny prawnego związku treści tej umowy zawartej z gminą, której organ stanowiący podjął zaskarżoną uchwałę, z przedmiotem zaskarżenia, a także rozważenie charakteru i warunków prowadzonej działalności gospodarczej, zwłaszcza w świetle zasad wynikających z Konstytucji RP, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz wymogów prawa UE. W takim szczególnym przypadku, należy również bardziej wnikliwie odnieść się do zasady zawartej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., statuującej prawo do zagospodarowania terenu przez podmiot mający do niego tytuł prawny. NSA podkreślił, że takim tytułem prawnym jest wszak nie tylko własność czy użytkowanie wieczyste, ale również prawo dzierżawy wynikające z umowy zawartej przez skarżącą z gminą (por. wyroki NSA z 20 października 2010 r. II OSK 1549/10; 4 listopada 2009 r. II OSK 1387/09; wyroki WSA z 7 grudnia 2010 r. II SA/Ol 892/10; 16 września 2010 r. II SA/Go 476/10). W takim stanie rzeczy judykatura dopuszcza wyjątkowo skargę na rozstrzygnięcie organu samorządu terytorialnego, ingerujące w sferze imperium w stosunek prawny łączący jednostkę tego samorządu na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej (zob. postanowienie NSA z 16 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 196/22). Zatem wskutek działania organów jednostki samorządu terytorialnego mogłoby dojść do ograniczenia w korzystaniu z wydzierżawionego od niej przez stronę skarżącą gruntu, a w konsekwencji uniemożliwienia im prowadzenia swojej działalności. (por. wyrok NSA z 31 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 430/08, LEX nr 526581).

4.4. Analizując całokształt okoliczności sprawy, w tym treść ww. umowy dzierżawy, status strony skarżącej, jak również pozostałe dokumenty przedstawione przez nią wraz ze skargą i informacjami, którym nie zaprzeczył organ, Sąd doszedł do przekonania, że strona skarżąca wykazała uprawnienie do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na kontrolowany plan miejscowy w odniesieniu do działek o nr ew. [...], [...], [...] położonych w obrębie [...] w dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Przede wszystkim, wspomniana umowa dzierżawy została zawarta z Miastem Stołecznym Warszawą, którego organ wydał zaskarżoną uchwałę. W związku z tym należało zgodzić się z przytoczonym wyżej poglądem NSA, co do tego, że zaskarżona uchwała w sferze imperium ingeruje w stosunek prawny łączący tę jednostkę tego samorządu na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej. Wspomniana umowa dzierżawy przewidywała przeznaczenie na cel mieszkaniowo-usługowy oraz wskazywała, że nieruchomość wydzierżawiana znajduje się już w posiadaniu Spółdzielni na podstawie poprzednich umów. Co do statusu strony skarżącej uwzględniono, że jest ona spółdzielnią mieszkaniową, a jej funkcjonowanie podlega reglamentacji przepisami ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1208, ze zm.; dalej: u.s.m.). Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 i 2 u.s.m., spółdzielnia mieszkaniowa, która w dniu 5 grudnia 1990 r. była posiadaczem gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, gminy, osoby prawnej innej niż Skarb Państwa, gmina albo związek międzygminny lub osoby fizycznej oraz przed tym dniem wybudowała sama lub wybudowali jej poprzednicy prawni, budynki lub inne urządzenia trwale związane z gruntem, może żądać, aby właściciel zajętej na ten cel działki budowlanej przeniósł na nią jej własność za wynagrodzeniem. Przepis stosuje się, jeżeli przed dniem złożenia wniosku przez spółdzielnię nie została wydana decyzja o nakazie rozbiórki budynków. Przepis art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Jeżeli właścicielem działek budowlanych, o których mowa w ust. 1, jest Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego lub ich związki, zamiast przeniesienia własności tych działek na rzecz spółdzielni działki te na wniosek spółdzielni mieszkaniowej zostają jej oddane w użytkowanie wieczyste. W ocenie Sądu, choć z przytoczonych wyżej przepisów u.s.m. nie wynika w sposób samodzielny aktualna legitymacja skargowa Spółdzielni w ramach kontroli legalności planu miejscowego, to ekspektatywa wynikająca z tych przepisów (i uprawdopodobniona przez Spółdzielnię szeregiem decyzji załączonych do skargi) wskazuje dodatkowo na zasadność merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi. Przy czym należy zaznaczyć, że stanowisko Sądu co do dopuszczalności skargi w omawianym zakresie nie może być interpretowane rozszerzająco, tj. Sąd w żadnym wypadku nie ustala zasadności roszczeń strony skarżącej względem Miasta Stołecznego Warszawy, albowiem nie ma ku temu kompetencji procesowych ani materialnoprawnych.

4.5. W związku z tym Sąd rozpoznał merytorycznie skargę w odniesieniu do tych nieruchomości, co do których tytuł prawny Spółdzielni został udokumentowany w przedstawiony wyżej sposób, tj. do działek o nr ew. [...], [...], [...] położonych w obrębie [...] w dzielnicy [...] m.st. Warszawy. W rezultacie, Sąd stwierdził, że strona skarżąca nie wykazała swojej legitymacji w odniesieniu do pozostałej części obszaru uregulowanego zaskarżoną uchwałą. Dlatego też Sąd odrzucił skargę w zakresie wykraczającym poza kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do wymienionych wyżej nieruchomości, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, którym w tym przypadku był art. 101 ust. 1 u.s.g. Należy jednak podkreślić, że obszar wyłączony spod kontroli sądowej w niniejszej sprawie zajmuje niewielką część terenu, którego zagospodarowanie zostało uregulowane zaskarżonym planem.

5. Przystępując do kontroli zaskarżonej uchwały w przedstawionym wyżej zakresie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje

w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu.

5.1. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 lutego 2001 r. o sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Nadanie gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Art. 4 ust. 1 u.p.z.p nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa

w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. Zatem władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09).

5.2. Jak wynika z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Obligatoryjne elementy planu miejscowego określa art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zaliczając do nich: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; 3a) zasady kształtowania krajobrazu; 4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów; 7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa; 8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; 10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów; 12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 3 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: 1) granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości; 2) granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej; 3) granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji; 3a) granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko; 4) granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 3a; 4a) granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym; 4b) granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu, przedsięwzięcia Euro 2012 lub decyzji lokalizacyjnych wydanych przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów w związku z realizacją inwestycji w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa; 5) granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych; 6) granice pomników zagłady oraz ich stref ochronnych, a także ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady; 7) granice terenów zamkniętych, i granice stref ochronnych terenów zamkniętych; 8) sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów; 10) minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych.

5.3. Procedura zmierzająca do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została uregulowana m.in. w art. 17 u.p.z.p., który przewiduje, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: 1) ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia; 2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (...); 4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko; 5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36; 6) występuje o opinie o projekcie planu do podmiotów wskazanych w tym przepisie, jak również o uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, a ponadto o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Następnie 9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami; 11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu; 12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; 13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia; 14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11 u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

5.4. Wymaga również podkreślenia, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). W orzecznictwie wskazuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18, LEX nr 3279905.). Ponadto, istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, to naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 3593/18, LEX nr 3080492). Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, podkreślić należy, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów jego stanowienia, samodzielność gminy doznaje pewnego rodzaju ograniczenia (por. wyrok NSA z 12 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3184/17, LEX nr 2778517). W tym zakresie podnosi się, że istotne naruszenie trybu ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, a w szczególności gdy nie są przestrzegane regulacje gwarantujące zainteresowanym podmiotom wypowiedzenie się w zakresie projektowanych ustaleń planu miejscowego (por. wyrok NSA z 26 października 2016 r., II OSK 137/15, LEX nr 2206931). Ponadto, naruszenie trybu sporządzania planu, które wyraża się w naruszeniu przepisów określających tzw. procedurę planistyczną, jest zdarzeniem, które następuje w określonym czasie w toku postępowania planistycznego. Natomiast ocena, czy naruszenie to jest istotne, może uwzględniać okoliczności nie tylko z czasu tego zdarzenia, ale także okoliczności, które powstały wcześniej lub później. Należy bowiem mieć na uwadze, że ustawowe zasady i tryb sporządzania planu mają na celu zapewnienie uchwalenia zgodnie z prawem prawidłowego planu miejscowego, przy przestrzeganiu zasad i trybu sporządzania planu na każdym etapie postępowania planistycznego. Ocena czy naruszenie trybu sporządzenia planu jest istotne powinna być dokonywana pod kątem tego celu (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2012 r., II OSK 52/12, LEX nr 1410763).

6. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała została podjęta w toku postępowania, które – wbrew zarzutom skargi – nie obejmowało istotnych naruszeń trybu sporządzania planu miejscowego.

6.1. Strona skarżąca wskazywała, że część społeczności lokalnej została pozbawiona możliwości udziału w procedurze planistycznej z uwagi na jej niedostosowanie do realiów związanych ze stanem epidemii, ogłoszonym na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 491).

6.2. Przede wszystkim, strona skarżąca nie wykazała, aby ewentualne naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego były ściśle związane z jej interesem prawnym. Tymczasem dla uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., niezbędne jest aby zarzucane naruszenia procedury planistycznej miały wpływ na interes prawny skarżącego (por. wyrok NSA z 16 maja 2017 r., II OSK 2303/15, LEX nr 2315125). Wbrew temu, co wynika z tenoru skargi, spółdzielnia mieszkaniowa jako podmiot odrębny od jej członków, nie jest wyposażony w prawo do reprezentacji interesów indywidualnych swoich członków względem organów państwa, w tym w ramach skargi na akt prawa miejscowego. Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.s.m., celem spółdzielni mieszkaniowej, jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków oraz ich rodzin, przez dostarczanie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych, a także lokali o innym przeznaczeniu. Ponadto z przytoczonego art. 1 u.s.m. wynika, że spółdzielnia ma obowiązek zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków (ust. 3). Przedmiotem działalności spółdzielni może być również budowanie lub nabywanie budynków w celu ustanowienia na rzecz członków spółdzielczych lokatorskich praw do znajdujących się w tych budynkach lokali mieszkalnych; budowanie lub nabywanie budynków w celu ustanowienia na rzecz członków odrębnej własności znajdujących się w tych budynkach lokali mieszkalnych lub lokali o innym przeznaczeniu, a także ułamkowego udziału we współwłasności w garażach wielostanowiskowych; budowanie lub nabywanie domów jednorodzinnych w celu przeniesienia na rzecz członków własności tych domów; udzielanie pomocy członkom w budowie przez nich budynków mieszkalnych lub domów jednorodzinnych; budowanie lub nabywanie budynków w celu wynajmowania lub sprzedaży znajdujących się w tych budynkach lokali mieszkalnych lub lokali o innym przeznaczeniu (ust. 2). Ustawa przewiduje ponadto, że spółdzielnia może zarządzać nieruchomością niestanowiącą jej mienia lub mienia jej członków na podstawie umowy zawartej z właścicielem (współwłaścicielami) tej nieruchomości, jak również, że może prowadzić również inną działalność gospodarczą na zasadach określonych w odrębnych przepisach i w statucie, jeżeli działalność ta związana jest bezpośrednio z realizacją celu, o którym mowa w ust. 1. W związku z tym, oceniając zarzuty skargi na akt prawa miejscowego w granicach interesu prawnego spółdzielni, Sąd musi brać pod uwagę status spółdzielni mieszkaniowej jako odrębnego od jej członków podmiotu praw i obowiązków.

6.3. Jak już wyżej wskazano, strona skarżąca nie wykazała, aby zarzuty kierowane przez nią pod adresem trybu uchwalania zaskarżonej uchwały miały negatywny wpływ na jej interes prawny, tj. na możliwość wykonywania jej zadań i uprawnień. Zarzuty zgłoszone pod tym adresem dotyczą w zasadzie wybranego przez organ planistyczny sposobu dostosowania procedury uchwalania planu miejscowego do realiów związanych z istniejącym wówczas stanem epidemii. W ocenie Sądu, organy uczestniczące w procedurze uchwalania zaskarżonej uchwały, opierały się na prawidłowo zinterpretowanych przepisach prawa obowiązującego. W szczególności ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) ani żadna z innych ustaw przyjętych w celu dostosowania standardowych rozwiązań do realiów epidemii, nie przewidywała żadnych regulacji szczególnych, które nie zostałyby zastosowane w toku kontrolowanej procedury. W szczególności, przepisy te nie przewidywały zawieszenia procedury planistycznej na okres stanu epidemii, czego w zasadzie oczekiwałaby strona skarżąca. W ocenie Sądu, w szczególności zorganizowanie dyskusji publicznej z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość, umożliwia udział w tej dyskusji osobom, które nie mogą brać w niej udziału osobiście. Nic nie wskazuje na to, aby osoby rzeczywiście zainteresowane udziałem w tym etapie procedury nie mogły – z winy organu – zorganizować swojego udziału w dyskusji. Żadne działanie organu nie pozbawiło żadnego z zainteresowanych możliwości uczestnictwa w dyskusji. Przede wszystkim jednak, taka organizacja dyskusji nie pozbawiła strony skarżącej udziału w ocenianej procedurze, a to taka okoliczność – w toku tego postępowania przed Sądem – mogłaby skutkować rozważeniem, czy kontrolowany plan miejscowy został wydany w rezultacie nieprawidłowej procedury. Wspomniane stanowisko Sądu dotyczy również przebiegu posiedzenia Komisji Architektury i Ochrony Środowiska Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 8 marca 2021 r. oraz obrad sesji Rady tej Dzielnicy z 9 marca 2021 r. – tym bardziej, że przepisy u.p.z.p. nie zaliczają tych posiedzeń do zasadniczych elementów procedury planistycznej. Jeżeli zaś chodzi o rzekome ograniczenia związane z publicznym udostępnieniem do wglądu projektu planu miejscowego w okresie stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego, to również i w tym zakresie strona skarżąca nie wykazała, aby pozbawiło to ją możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją planistyczną. A jak już wyżej podniesiono, rozpatrywana skarga może doprowadzić do kontroli planu miejscowego wyłącznie w granicach interesu prawnego Spółdzielni jako odrębnego podmiotu praw i obowiązków.

6.4. Strona skarżąca zarzuciła ponadto Radzie "blankietowe" odrzucenie wszystkich złożonych przez nią uwag do projektu planu miejscowego. Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Na tle tego przepisu, przedstawiciele nauki prawa wskazują, że "uchwała w sprawie planu miejscowego w zakresie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu musi zawierać jednoznaczne stwierdzenie, które uwagi (od kogo pochodzące i jakiej treści) zostały uwzględnione, jak również nieuwzględnione, wraz z krótkim uzasadnieniem wskazującym, w jaki sposób to nastąpiło. Także uwagi muszą być wykazane wraz z krótkim uzasadnieniem przyczyn takiego załatwienia. Wykaz uwag ze wskazaniem powyższych danych stanowi obligatoryjny załącznik do uchwały w sprawie planu miejscowego" (A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 20). Z kolei analizując ten problem, sądy administracyjne uznają, że istotą obowiązku rady jest merytoryczna ocena zasadności każdej zgłoszonej uwagi, a w konsekwencji jej odrzucenie lub uwzględnienie. Nie oznacza to jednak, że rada ma obowiązek przeprowadzania indywidualnego głosowania nad każdą ze zgłoszonych uwag. Dla zachowania omawianego wymogu proceduralnego istotne znaczenie ma przeprowadzenie na sesji rady obrad nad wszystkimi uwagami złożonymi do projektu planu, tak aby zagwarantowane było ich indywidualne rozpatrzenie (wyrok NSA z 22 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 34/18, LEX nr 2778174). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że rozstrzygnięcie rady gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu jest elementem procedury planistycznej i jest to rozstrzygnięcie o charakterze indywidualnym, odnoszące się do uwag konkretnych podmiotów. Nie ma ono charakteru normatywnego, stanowi jedynie uzasadnienie odmowy przyjęcia konkretnych rozwiązań planistycznych wnioskowanych przez podmioty prywatne (zob. wyrok NSA z 16 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3056/17, LEX nr 2569304). Przede wszystkim jednak, z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że uwagi do projektu planu, które nie zostały uwzględnione przez organ wykonawczy gminy, powinny być wymienione w załączniku do planu miejscowego, ze wskazaniem, czy rada gminy je uwzględnia, czy nie. Brak jednak podstaw do tego, aby każde rozstrzygnięcie dotyczące uwagi do projektu planu było uzasadnione. Oczywiście nie oznacza to, że zamieszczenie takiego uzasadnienia stanowiłoby naruszenie prawa. Nie stanowi jednakże także samoistnego naruszenia prawa brak takiego uzasadnienia. Zaznaczyć przy tym należy, że nieuzasadnienie nieuwzględnienia uwagi do projektu planu może niekiedy powodować niezgodność planu miejscowego z prawem. Dziać się tak będzie przede wszystkim wówczas, gdy z powodu braku uzasadnienia rozstrzygnięcia dotyczącego uwagi do projektu planu nie można poznać motywów działania rady gminy i z tej przyczyny nie można odeprzeć zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego. Jednakże w przypadku, gdy przesłanki nieuwzględnienia uwagi do projektu planu wynikają z okoliczności towarzyszących uchwaleniu planu i zostały także uzasadnione w toku procedury planistycznej w inny sposób oraz zostały również uzasadnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym, to nie można z braku uzasadnienia (lub braku wyczerpującego uzasadnienia) rozstrzygnięcia w przedmiocie uwag do projektu planu czynić podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego (por. wyrok NSA z 6 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1192/16, LEX nr 2495741). W ocenie Sądu, sposób rozpatrzenia uwag strony skarżącej przez Radę nie naruszał prawa. W załączniku do uchwały, zawierającym informację o sposobie rozpatrzenia uwag, zawarto wszystkie uwagi zgłoszone przez Spółdzielnię. Z uwagi na objętość treściową tych uwag nie sposób oczekiwać, aby w załączniku do uchwały przytaczać ich pełne brzmienie. Toteż prawidłowo organy planistyczne przytoczyły istotę każdej z uwag, wskazując precyzyjnie na treść postulatu podmiotu wnoszącego uwagę. Również uzasadnienie nieuwzględnienia każdej z tych uwag, o których mowa w obu skargach, nie narusza prawa. Uzasadnienie to jest co prawda zwięzłe i hasłowe, niemniej jednak w procedurze planistycznej nie stosuje się art. 107 § 3 k.p.a. ani wypracowanego na jego podstawie dorobku orzecznictwa wskazującego niezbędne elementy uzasadnienia rozstrzygnięcia organu. W ocenie Sądu, uzasadnienie uwag zgłoszonych przez skarżących spełnia swoją podstawową funkcję, tj. ujawnia motywy, którymi kierowała się Rada Gminy odmawiając uwzględnienia tych uwag. Wobec tego nie sposób zarzucić Radzie naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., skoro rozstrzygając zasadność uwag skarżących przedstawiła ona motywy swojego rozstrzygnięcia. Należy również zauważyć, że nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy twierdzenie strony skarżącej, że wszystkie uwagi zgłoszone przez nią w toku kontrolowanej procedury zostały odrzucone. Z wykazu uwag wniesionych do wyłożonego planu miejscowego (26.10.2020-18.11.2020) wynika, że 10 ze zgłoszonych przez nią wówczas 21 uwag zostało uwzględnionych w całości lub częściowo. To również dowodzi, że Spółdzielnia nie została pozbawiona możliwości zapoznania się z projektem planu w okresie jego wyłożenia do publicznego wglądu, skoro zgłosiła szereg uwag odnoszących się do treści tego projektu.

6.5. Zdaniem Sądu, podnoszone przez stronę skarżącą kwestie dotyczące "poprawek kierunkowych" Komisji Ładu Przestrzennego również nie mają wpływu na ważność zaskarżonej uchwały. W sensie prawnym, procedura sporządzania planu miejscowego rozpoczyna się podjęciem przez organ stanowiący uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). W realiach tej sprawy, chodzi o uchwałę nr LXXIV/2094/2018 Rady m.st. Warszawy z 27 września 2018 r. To, czy taka uchwała została podjęta z inicjatywy (merytorycznej, politycznej lub formalnej) radnego, komisji Rady lub organów Dzielnicy nie ma znaczenia z perspektywy ewentualnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Wspomniane poprawki kierunkowe ani ich późniejsze wycofanie, nie należy do ustawowych elementów procedury przygotowania planu miejscowego, toteż zagadnienia z związane z tymi zagadnieniami nie mogą prowadzić do podważenia legalności tego typu uchwały.

6.6. W tym miejscu należy dodatkowo wyjaśnić, że zaskarżona uchwała nie stanowi zmiany planu miejscowego w legislacyjnym znaczeniu tego pojęcia. Uchwała o zmianie uchwały w sprawie planu miejscowego, przyjmowana w trybie art. 27 u.p.z.p. polega na wprowadzeniu do nowelizowanego planu miejscowego zmian, które nie prowadzą do utraty mocy obowiązującej dotychczasowego planu miejscowego w całości (lub w zakresie dotyczącym regulowanego terenu), lecz prowadzą do zmian poszczególnych przepisów zawartych w nowelizowanym planie miejscowym. W niniejszym przypadku nie mamy natomiast do czynienia z nowelizacją planu miejscowego w trybie art. 27 u.p.z.p., lecz z uchwaleniem nowego planu miejscowego. Wskazuje na to wyraźnie § 23 zaskarżonej uchwały, który przewiduje, że na obszarze objętym planem traci moc Uchwała Nr LXIX/1902/2018 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 czerwca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części osiedla [...] – część B.

6.7. Zdaniem Sądu, zarzuty skargi nie dowiodły również, aby z uwagi na rzekome braki w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały doszło do błędu w ustaleniach faktycznych, mających stanowić podstawę do przyjęcia zaskarżonej uchwały. Przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2021 r. poz. 485) nie nakładają na organy planistyczne ogólnego obowiązku oparcia sposobu realizacji wymogów z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. o dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy na podstawie przeprowadzonego bilansu terenów pod zabudowę. Zaskarżona uchwała nie jest miejscowym planem rewitalizacji, o którym mowa w art. 37f tej ustawy. Z kolei bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowi element opracowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie zaś planu miejscowego (art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. "d" u.p.z.p.). Następnie należy zgodzić się z twierdzeniem organu, że prace planistyczne zmierzające do przyjęcia zaskarżonej uchwały rozpoczęto od sporządzenia "raportu stanu istniejącego", przy czym należy wskazać, że taka dokumentacja to materiał wyjściowy i w zapisach miejscowego planu nie wprowadza się informacji dotyczącej "sporządzenia analizy stanu zagospodarowania gminy". Raport o stanie istniejącym dotyczący miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] został opracowany w maju 2019 r. Strona skarżąca nie wskazała ponadto, jaki wpływ na ważność uchwały oraz na interes prawny Spółdzielni ma informacja o możliwości sprzedaży działek miejskich położonych na obszarze planu. W ocenie Sądu, informacja w tym zakresie jako dotycząca zdarzenia przyszłego, nie może zostać oceniona przez pryzmat prawdziwości lub fałszu. Z kolei zarzuty strony skarżącej dotyczące twierdzeń ocennych zawartych w dokumentacji planistycznej, w tym, że postanowienia planu są zgodne z ładem przestrzennym lub zachowują wartości ekonomiczne terenu, stanowią jedynie polemikę ze stanowiskiem organu stanowiącego. Strona skarżąca nie wykazała, aby jakiekolwiek działanie organu w tym zakresie naruszyło bezwzględnie obowiązujący przepis prawa obowiązującego.

7. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie została również wydana z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, przy czym istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, to naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu (por. wyrok NSA z 4 listopada 2020 r., II OSK 3593/18, LEX nr 3080492). Pojęcie "zasad sporządzania" planu miejscowego należy wiązać z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), treścią zamieszczonych w nim ustaleń wskazanych, a także ze standardami dokumentacji planistycznej określonymi w odpowiednich przepisach (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 51/17, LEX nr 2473622).

7.1. W tym zakresie zasadnicza treść skargi zarzuca niezgodność zaskarżonej uchwały ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy.

7.1.1. Z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Ponadto zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a stosownie do art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że relacja studium i planu miejscowego musi być odczytywana w aspekcie proceduralnym, jak i merytorycznym. Z jednej strony, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymaga, aby uchwalając plan miejscowy, rada gminy stwierdziła, że nie narusza on ustaleń studium (aspekt proceduralny). Jednak stwierdzenie przez radę gminy zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium następuje zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium zostanie podjęta w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 696/19, LEX nr 3030590). W realiach niniejszej sprawy, Rada w części wstępnej zaskarżonej uchwały ujawniła, że uchwala ją "stwierdzając, że niniejszy plan nie narusza ustaleń Studium...". Wymóg proceduralny stwierdzenia, że zaskarżony plan nie narusza studium został zatem spełniony.

7.1.2. Jak już wyżej zasygnalizowano, relacja studium i planu miejscowego ma również jednak aspekt merytoryczny, który znajduje swoje podłoże normatywne w art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Toteż okoliczność, że rada gminy stwierdzi w uchwale zgodność projektu planu ze studium nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium (zob. wyrok NSA z 22 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1106/16, LEX nr 2469214). W związku z tym, Sąd zbadał, czy w zakresie wynikającym z interesu prawnego strony skarżącej, zaskarżona uchwała rzeczywiście nie narusza ustaleń adekwatnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przystępując do tej kontroli Sąd miał na uwadze, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (wyrok NSA z 16 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 729/21, LEX nr 3321133). Zatem wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (wyrok NSA z 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3083/19, LEX nr 3242011). W związku z tym, zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1429/17, LEX nr 2451196). Innymi słowy, związanie, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oznacza, że regulacje planu miejscowego nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (zob. wyrok NSA z 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 3252/20, LEX nr 3197599). Chociaż bowiem studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów (zob. wyrok NSA z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 296/15, LEX nr 2170805). Sąd podkreśla przy tym, że rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak - niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (zob. wyrok NSA z 1 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1379/16, LEX nr 2287229).

7.1.3. Kontrolowana uchwała reguluje zagospodarowanie jednego kwartału skrzyżowania alei [...] i ul. [...]. W ocenie strony skarżącej, kontrolowana uchwała nie realizuje założeń Studium dotyczącego centrum dzielnicowego (lokalnego). Należy zatem zauważyć, że w Studium przewidziano, że "rozwój centrów dzielnicowych wraz z usługami o randze lokalnej, będzie też sprzyjać rozwojowi miejsc pracy w miejscach zamieszkania". Ze Studium wynika, że "dla tworzenia elementów identyfikacji przestrzennej w strukturze przestrzennej miasta – centrów dzielnicowych i lokalnych – istotne jest: zaakcentowanie centrów dzielnicowych i lokalnych, jako dominant (wyróżników) urbanistycznych o wysokich walorach architektonicznych, ukształtowanie przestrzeni publicznych w obrębie wskazanych na Rysunku Studium Nr 14 centrów dzielnicowych i lokalnych tj.: centrum dzielnicowe: [...], [...] (tzw. [...]), [...] ([...]), [...], [...], [...] (rejon [...]), [...], centrum lokalne: rejon Trasy [...] na [...], Plac [...], [...], [...], rejon [...] ([...]), rejon Trasy [...] na [...], w [...]; lokalizowanie na ich obszarze funkcji sprzyjających integracji społecznej, zwłaszcza z zakresu administracji publicznej, handlu, kultury, oświaty, budownictwa mieszkaniowego; kształtowanie pomiędzy centrami ciągów wielofunkcyjnych o charakterze usługowo-handlowym". Studium przewiduje również "warunki i zasady kształtowania spójnej kompozycji przestrzennej, urbanistyczno-architektonicznej, w szczególności dla miejsc identyfikacji przestrzennej, takich jak np.: place, ulice, skrzyżowania, stanowiące główne przestrzenie o charakterze reprezentacyjnym, ich powiązania, także centra dzielnicowe i lokalne, wielofunkcyjne centra handlowe oraz ciągi wielofunkcyjne – w zależności od potrzeb: elementy kompozycji przestrzennej: pierzeje ciągłe, pierzeje eksponowane, usługi w parterach, dominanty wysokościowe, dominanty przestrzenne, osie kompozycyjne, osie widokowe, otwarcia widokowe; linie zabudowy: w kategorii: obowiązujące lub nieprzekraczalne, w podziale na: linie kształtowania pierzei ciągłej, linie dla nadwieszeń lub cofnięć kondygnacji – w powiązaniu z wysokościami, linie zabudowy podziemnej; parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, min. minimalny % udział powierzchni biologicznie czynnej, minimalną wielkość działki, w szczególności dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na gruntach leśnych; charakterystyczne elementy budynków: przejścia i przejazdy bramowe, kryte pasaże – przekrycia przepuszczające światło, podcienie, główne wejścia do budynków, akcenty architektoniczne, akcenty plastyczne, dostosowanie wysokości fasady nowej zabudowy do wysokości istniejącej fasady sąsiada; reklamy i inne elementy informacji wizualnej na budynkach i budowlach: z dostosowaniem do kompozycji architektonicznej elewacji, dachu, proporcji wysokościowych oraz funkcji obiektu; obiekty małej architektury: mury oporowe, ogrodzenia trwałe (wybrane), pomniki, rzeźby, fontanny, itp.; elementy zieleni: tereny zieleni osiedlowej i towarzyszącej, w tym drzewa i szpalery drzew (istniejące – do zachowania i projektowane - do nasadzeń); elementy kształtowania terenu: skarpy, nasypy, rowy, cieki wodne, oczka wodne; i in.; rozwiązania kolorystyki i materiałowe (postulowane). Studium przewiduje ponadto, że dla tworzenia elementów identyfikacji przestrzennej w strukturze przestrzennej miasta – centrów dzielnicowych i lokalnych – istotne jest: zaakcentowanie centrów dzielnicowych i lokalnych, jako dominant (wyróżników) urbanistycznych o wysokich walorach architektonicznych, lokalizowanie na ich obszarze funkcji sprzyjających integracji społecznej, zwłaszcza z zakresu administracji publicznej, handlu, kultury, oświaty, budownictwa mieszkaniowego; kształtowanie pomiędzy centrami wielofunkcyjnych ciągów usługowo-handlowych".

7.1.4. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, Studium nie nakazuje takiego zagospodarowania spornego skrzyżowania al. [...] i ul. [...], aby w części uregulowanej zaskarżoną uchwałą przy tym skrzyżowaniu była zlokalizowana dominanta wysokościowa. W urbanistyce przyjmuje się, że dominanta urbanistyczna (inaczej akcent urbanistyczny) to szczegół, element; obiekt o indywidualnych cechach wyróżniający się z otoczenia i nadający całości określony charakter. Dominantami mogą być: wysokie budynki, place, pomniki itp. (dominanty układów przestrzennych) (w: red. W. Skowroński, Ilustrowany leksykon architektoniczno-budowlany, Arkady 2008, s. 10, 68). Zatem nie sposób uznać, aby dominanta miała polegać wyłącznie na ustaleniu wysokości budynku dominującej nad otoczeniem. Ponadto z uwagi na granice obszaru uregulowanego zaskarżonym planem, nie ma podstaw do stwierdzenia, aby taka dominanta (wysokościowa lub inna) musiała znajdować się w każdym z narożników skrzyżowania stanowiącego centrum dzielnicowe/lokalne. W tym zakresie przekonujące są wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę co do ustalenia takiego zagospodarowania spornego skrzyżowania, które obejmuje dominanty wysokościowe w tylko w niektórych jego narożnikach. Należy podkreślić, że ustalenia Studium odnoszące się do konkretnego obszaru (w tym do obszaru centrum lokalnego) muszą "bilansować się" na całym tym obszarze, zgodnie z jego granicami wyznaczonymi w studium. Oznacza to, że u.p.z.p. dopuszcza, aby niektóre fragmenty obszaru wyznaczonego jako centrum lokalne/dzielnicowe przez Studium, w ogóle nie zawierało wyróżników urbanistycznych – jeżeli tylko ich lokalizacja jest przewidziana w innym miejscu tego obszaru. W tym zakresie organ podał, że 2 z 4 narożników tego skrzyżowania przewidują dominanty wysokościowe. Rada Miasta słusznie wskazała, że poprawne kształtowanie ładu przestrzennego ma umożliwić wprowadzanie odpowiednich parametrów zabudowy, w tym określanie dominant wysokościowych w nawiązaniu do otaczającego krajobrazu. W tym stanie rzeczy nie sposób zarzucić organom planistycznym naruszenia prawa, które miałoby polegać na nieuwzględnieniu dominanty wysokościowej na terenie przylegającym do skrzyżowania ul. [...] i al. [...], albowiem obowiązek takiego zagospodarowania tej przestrzeni nie wynikał ani z przepisów prawa powszechnie obowiązującego ani też z ustaleń Studium.

7.2. W ocenie Sądu, ustalenie kwestionowanej wysokości zabudowy na obszarze przylegającym do skrzyżowania ul. [...] i al. [...] nie narusza również innych zasad sporządzania planu miejscowego.

7.2.1. W tym zakresie strona skarżąca zarzucała brak w planie definicji używanego w niej pojęcia "wysokości zabudowy". Należy zatem pamiętać, że akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, to jedno z konstytucyjnych źródeł powszechnie obowiązującego prawa, co wymaga jego sformułowania w sposób na tyle czytelny, że będzie zrozumiały dla każdego adresata normy prawnej, a nie tylko przez pryzmat interpretacji lokalnego prawodawcy. Jeśli więc chodzi o "wysokość zabudowy", o jakiej mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., to w ogólnym wymiarze to pojęcie z perspektywy zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć tylko budynków (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3094/20). Analiza treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania zawartej w przepisach wyższego rzędu definicji. Ustawa ta określa ogólne ramy tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie radzie gminy uprawnienia do modyfikacji definicji ustawowej w akcie prawa miejscowego, to uprawnienie takie zawarte zostałoby wyraźnie w ustawie lub rozporządzeniu wykonawczym. Wykładania literalna nie daje podstaw do przyjęcia, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje radzie miasta takie uprawnienie. Również wykładnia celowościowa i funkcjonalna przepisów tej ustawy nie daje podstaw do przyjęcia, że radzie miasta służy tego rodzaju uprawnienie. Wymaga przy tym zaznaczenia, że Sąd nie kwestionuje uprawnienia, a zarazem obowiązku rady, określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego maksymalnej wysokości zabudowy na danym terenie, co wprost wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Sprecyzowanie wysokości zabudowy ma istotne znaczenie z punktu widzenia realizacji kształtowania polityki przestrzennej, w kontekście względu na ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, a także tworzenie harmonijnej całości zabudowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być uchwalony na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a także uwzględniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Uzupełniająco należy wskazać, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna w odpowiednim zakresie (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997. Wydawnictwo Sejmowe, s. 25; wyroki NSA: z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - niepublikowany; wyrok SN z 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424). Sąd podkreśla, że gdyby prawodawca miejscowy zdefiniował to pojęcie "wysokości zabudowy" zbyt wąsko, np. odwołując się wyłącznie do definicji wysokości budynku zawartej w przepisach budowlanych, to doszłoby wówczas do istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 28kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1549/08). W ocenie Sądu, u.p.z.p. nie nakłada na organy planistyczne obowiązku zdefiniowania pojęcia "wysokość zabudowy", lecz wymaga, aby w planie miejscowym określono parametr tej wysokości w taki sposób, aby organy administracji architektoniczno-budowlanej mogły zweryfikować projekty budowlane, a organy nadzoru budowlanego sprawdzić wykonane inwestycje. Kontrolowany plan miejscowy spełnia te wymogi, bo parametr ten określa w sposób jednoznaczny, wskazując, że "ustala się, na całym obszarze planu, maksymalną wysokość obiektów budowlanych wraz z umieszczonymi na nich urządzeniami lub obiektami budowlanymi oraz naturalnymi – 150 m n.p.m., z zastrzeżeniem, że dla budynków obowiązują maksymalne wysokości zabudowy określone w przepisach szczegółowych dla poszczególnych terenów (§ 10 ust. 1 pkt 6), tj. maksymalna wysokość zabudowy: 20,0 m (art. 17 ust. 4 pkt 6), maksymalna wysokość zabudowy: 33,0 m (art. 18 ust. 4 pkt 6), maksymalna wysokość zabudowy: 6,0 m (art. 19 ust. 4 pkt 6), maksymalna wysokość zabudowy: 10,0 m; (art. 10 ust. 4 pkt 5). Nie ma zatem wątpliwości, że z uwagi na brzmienie § 10 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały, maksymalna wysokość zabudowy w wartościach przewidzianych w § 17-20 tej uchwały, odnosi się do budynków, a definicja wysokości budynków została określona w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690).

7.2.2. Sąd stwierdził, że wysokość zabudowy ustalona w zaskarżonej uchwale w odniesieniu do zabudowy 1U(MW) nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego. Wysokość ta koresponduje z istniejącą zabudową pierzei al. [...], co wynika nie tylko z § 5 ust. 1 pkt 2 lit. "b" zaskarżonej uchwały, która pośród zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w zakresie struktury funkcjonalno-przestrzennej ustala realizację nowej zabudowy usługowej i mieszkaniowej wielorodzinnej poprzez (m.in.) nawiązanie wysokości nowej zabudowy do wschodniej pierzei al. [...]. Ustalenia te potwierdza również dokumentacja fotograficzna, złożona przez pełnomocnika organu jako załącznik do protokołu rozprawy i udostępniona stronie skarżącej. Nie sposób zatem przyjąć, aby organ wykroczył poza granice przysługującego mu władztwa planistycznego – z tego tylko powodu, że wysokość zabudowy określona dla tego obszaru nie pokrywa się z zamierzeniami inwestycyjnymi strony skarżącej.

7.3. Również pozostałe zarzuty strony skarżącej, odnoszące się do zasad sporządzania planu miejscowego, nie mogły doprowadzić do stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały. Użycie w § 17 pkt 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały słowa "parter" nie narusza zasad przyzwoitej legislacji, albowiem jest to pojęcie języka potocznego i może być wykładane zgodnie z ogólnymi technikami wykładni. Również w kontekście "kondygnacji -1", organy architektoniczno-budowlane nie będą miały problemu z dopasowaniem kondygnacji, nawet w przypadku budynku, do którego wejścia zlokalizowano na różnych poziomach gruntu. Z kolei rozwiązanie dotyczące skomunikowania w planie miejscowym w zasadzie odpowiadają istniejącym zasadom, w szczególności w zakresie wjazdu z ul. [...]. Strona skarżąca nie przedstawiła żadnych konkretnych argumentów wskazujących na to, że jej interes prawny dozna uszczerbku z powodu takiej organizacji obsługi komunikacyjnej, jaka została przyjęta w zaskarżonej uchwale.

Wbrew zarzutom skargi, zaskarżona uchwała nie narusza zasad zrównoważonego rozwoju ani innych ogólnych zasad konstytucyjnych czy też ustawowych. Wprowadzone ograniczenia własności i prawa zabudowy mieszczą się w standardach art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

8. Zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne. Sąd nie stwierdził również, aby zaskarżona uchwała – w granicach wynikających z interesu prawnego strony skarżącej – była dotknięta jakimikolwiek innymi wadami, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności. Dlatego też Sąd oddalił skargę w części, która podlegała merytorycznemu rozpoznaniu – na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji.