Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 66/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 133 par. 1, 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 542/12 w sprawie ze skargi W. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od W. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na rzecz Rady Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 542/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "W." S.A. w W. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła "W." S.A. w W., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru U. w całości, względnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, tj. § 123 w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]; § 8 pkt 1 lit. c wyrazy "dróg wewnętrznych" oraz § 129 w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]; § 130 w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]; § 151 ust. 2 pkt 1 lit. b, c i f w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...].

Ponadto wniosła o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm prawem przepisanych.

W ocenie strony skarżącej ww. uchwała narusza prawo własności, sposób wykonywania prawa własności oraz nie uwzględnia walorów ekonomicznych nieruchomości, w zakresie obejmującym: 1) ustalenie w § 123 planu dla terenu o symbolu D.2.5 UO, na którym położone są nieruchomości skarżącej Spółki, stanowiące działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], usług oświaty i sportu; 2) ustalenie w § 129 uchwały dla terenu o symbolu D.2.11 KDW, na którym położone są nieruchomości skarżącej Spółki, stanowiące działki ewidencyjne nr: [...] z obrębu [...], drogi wewnętrznej; 3) ustalenie w § 130 zaskarżonej uchwały dla terenu o symbolu D.2.12 ZPo, na którym położone są nieruchomości skarżącej Spółki, stanowiące działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], zieleni urządzonej, osiedlowej; 4) ustalenie w § 151 zaskarżonej uchwały dla terenu o symbolu D.3.18 MW, na którym położone są nieruchomości skarżącej spółki, stanowiące działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...]:

- minimalnej powierzchni działki budowlanej na 2000 m2 – § 151 ust. 2 pkt 1 lit. b,

- ustalenie minimalnej szerokości frontu działki budowlanej na 30 metrów – § 151 ust. 2 pkt 1 lit. c,

- ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy na 20 metrów – § 151 ust 2 pkt 1 lit. f w związku z § 2 pkt 8 w związku z § 9 pkt 2.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie procedury planistycznej (formalne stwierdzenie zgodności uchwały z uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia 10 października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]) i zasad, tj. rzeczywistej zgodność treści zaskarżonej uchwały ze studium.

Dodatkowo skarżąca wskazała na brak zgodności obowiązującego studium z uchwalonym planem w zakresie: 1) ustalenia w § 12 ust. 5 pkt 6 uchwały lokalizacji parkingu jednopoziomowego z systemu "Parkuj i jedź" (P&R) w pasie dzielącym Al. [...], według rysunku uchwały, natomiast według rysunku studium nr 14 i nr 18 w liniach rozgraniczających Al. [...], nie został zlokalizowany parking strategiczny "Parkuj i jedź"; 2) braku ustalenia dla terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę, tj. A.2.3 KS (§ 35 uchwały), A.2.7 KS (§ 39 uchwały), B.2.4 U (§ 49 uchwały), C.1.5 ICS (§ 60 uchwały), C.3.4 KS (§ 78 uchwały), C.3.14 KS (§ 88 uchwały), C.4.10 MW/U (§ 99 uchwały), 4.11 KS (§ 100 uchwały), C.4.13 UZ (§ 102 uchwały), D I i UKS (§ 109 uchwały), 2.15 KS (§ 133 uchwały), D.3.13 KS (§ 146 uchwały), D.3.16 KS (§ 149 uchwały), D.3.17 KS (§ 150 uchwały), wysokości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (§§ 35, 39, 49, 60, 78, 88, 99, 100, 102, 109, 133, 146, 149, 150) oraz wskaźnika intensywności zabudowy (§§ 35, 39); 3) braku określenia w planie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, bowiem zasady tworzenia działek budowlanych określone w § 11 planu nie stanowią prawidłowej procedury określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.); 4) braku określenia szerokości w liniach rozgraniczających dróg wewnętrznych określonych w § 4 pkt 19 symbolem KDW, zaś szerokość dróg wewnętrznych w liniach rozgraniczających określono na rysunku planu jako "wymiary szerokości linii rozgraniczających", które zgodnie z § 3 ust. 2 planu mają charakter informacyjny i nie są ustaleniem zaskarżonej uchwały;

5) zamieszczenie w planie przepisów uzależniających realizację ustaleń zaskarżonej uchwały od przyszłych uzgodnień oraz na warunkach określonych przez inne instytucje, tj. w zakresie § 13 ust. 2 planu – w przypadku braku możliwości prowadzenia sieci infrastruktury technicznej przez tereny dróg publicznych i wewnętrznych, dopuszcza się prowadzenie sieci infrastruktury technicznej przez tereny przeznaczone na inne cele, po zawarciu odpowiedniej umowy pomiędzy inwestorem a właścicielem terenu, § 16 pkt 1 lit. b oraz § 25 ust. 2 pkt 1 lit. g zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że tereny oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem D.2,5 UO (usługi oświaty), na których położone są działki skarżącej o nr [...] z obrębu [...], obejmują obszar, na którym od wielu lat znajduje się publiczna szkoła podstawowa nr [...]. Natomiast tereny oznaczone w planie symbolem D.2.12 ZPo (zieleń urządzona, osiedlowa), na której położone są działki skarżącej o nr [...] z obrębu [...]), to teren zieleni przy tej szkole. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru U., dokumenty sporządzone przez Gminę W. w trakcie przygotowywani planu U., należy uznać za podstawowy materiał wyjściowy do nowego projektu planu. Jest nim m.in. decyzja Zarządu Gminy W. z dnia [...] maja 2000 r. w sprawie zasięgu terenów oświatowych oraz sportowo-rekreacyjnych i z dokumentu tego wynika, że teren oznaczony aktualnie w planie miejscowym symbolem D.2. 12 ZPo to teren oświatowy, należący do szkoły podstawowej nr 313 (022).

Tereny oznaczone w planie miejscowym symbolem D.2.5 UO (usługi oświaty) i tereny oznaczone symbolem D.2.12 ZPo (zieleń urządzona, osiedlowa) położone są na obszarze studium oznaczonym symbolem M1.20 – teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na których ustala się priorytet lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Organ wskazał, że skarżąca przywołała rozdział XVIII pkt 2.3 studium, gdzie w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej odwołano się do rysunku nr 25, na którym naniesiono wspomniane inwestycje. Organ podkreślił jednak, że zgodnie z rozdziałem XIII pkt 3 studium, obowiązują "Standardy zagospodarowania dotyczące rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej oraz usług podstawowych", gdzie został wskazany katalog infrastruktury społecznej. Ponadto, w pkt 3 powołanego powyżej rozdziału studium, wskazano normatywy dla usług oświaty, zdrowia i opieki społecznej, kultury oraz terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego w odniesieniu do ilości mieszkańców i promieni dojścia do obiektów tych usług. Ustalone w planie miejscowym tereny usług z zakresu infrastruktury społecznej to istniejące usługi z tego zakresu, które zgodnie z normatywami zaspakajają potrzeby istniejącej i projektowanej zabudowy dla ustalonych w uchwale terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Organ podniósł, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalony w studium jest to wskaźnik uśredniony dla całego obszaru M1.20 mający charakter zalecenia, ponadto jest to wskaźnik minimalny. Bezsporne jest, że doprecyzowanie i uszczegółowienie zapisów studium następuje w akcie prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Ustosunkowując się do ustalonej w zaskarżonej uchwale szerokości elewacji frontowej, organ podkreślił, że skarżąca w toku postępowania planistycznego złożyła uwagę do wyłożonego do wglądu publicznego projektu planu (uwaga z dnia 6 czerwca 2011 r.), wnosząc o zmianę ustaleń poprzez zmianę szerokości elewacji frontowej z 30 metrów na 50 metrów. Uwaga została w tym zakresie uwzględniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 542/12, oddalając skargę wskazał, że plan zagospodarowania przestrzennego z samego założenia narusza prawo własności nieruchomości, a ingerencja gminy w to prawo jest co do zasady dopuszczalna. Problem polega jednak na tym, czy ingerencja ta jest usprawiedliwiona z punktu widzenia zasad i wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, tj. czy ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości i wykonywaniu prawa własności są konieczne dla zrealizowania koniecznych funkcji publicznych gminy.

Sąd wyjaśnił kiedy powstaje obowiązek uwzględnienia skargi w kontekście złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, str. 71). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący bez wątpienia wykazał swą legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Spełnione zostały też przesłanki formalne w postaci uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, zaś skarga została wniesiona w ustawowym terminie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd wskazał, że co do przeznaczenia na usługi oświaty na działkach strony skarżącej o nr [...] z obrębu [...], mamy do czynienia z istniejącą (w dacie uchwalania studium), a nie projektowaną placówką oświatową, tj. od wielu lat funkcjonującą publiczną szkołą podstawową nr 313, do której aktualnie uczęszcza 232 uczniów (jak wyjaśnił organ). A zatem ustalone w planie miejscowym tereny usług z zakresu infrastruktury społecznej to istniejące usługi z tego zakresu, które zgodnie z normatywami zaspakajają potrzeby istniejącej i projektowanej zabudowy dla ustalonych w uchwale terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, realizując zapisy studium co do tego obszaru.

W ocenie Sądu nietrafny jest zarzut skarżącej, że zaprojektowanie w zaskarżonej uchwale usług oświaty na obszarze, który nie został wskazany na rysunku studium nr 25 jako obszar planowanego rozwoju – ewidentnie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium, i że niedopuszczalnym jest lokowanie usług publicznych poza wskazanymi na rysunku studium nr 25 obszarami niezurbanizowanymi. Wobec powyższego stwierdzić należy, że przeznaczenie w zaskarżonym planie terenu oznaczonego symbolem D.2.5 UO na cele usług oświaty w pełni realizuje zapisy obowiązującego dla tego obszaru studium. Skarżąca spółka zarzuciła również brak zgodności ustaleń planu ze studium poprzez oczywiste rozbieżności, tj. § 130 planu (teren o symbolu D.2.12 ZPo), bowiem tereny oznaczone w planie symbolem D.2.12 ZPo (zieleń urządzona, osiedlowa) w studium położone są w obszarze oznaczonym symbolem M1.20 (teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej).

W ocenie Sądu zarzut ten również jest bezzasadny. Strona skarżąca bezpodstawnie przyjęła, że przeznaczenie w planie określonego terenu na cele zieleni osiedlowej jest możliwe o ile w studium teren ten znalazł się wśród terenów oznaczonych ZP1 lub ZP2. Z wyjaśnień pełnomocnika organu oraz zapisów studium (str. 105 w zw. ze str. 120 i nast.) wynika, że tereny ZP1 i ZP2 to obszary istniejącej zieleni o znacznej powierzchni (np. parki, ogrody działkowe) odgrywające istotną rolę w ramach Systemu Przyrodniczego W., pełniącego nadrzędną funkcję przyrodniczą (biologiczną, klimatyczną i hydrologiczną).

Powyższe nie oznacza jednak, że organ uchwalający plan pozbawiony zostaje możliwości przeznaczenia określonego terenu na cele zieleni osiedlowej, która wydaje się wręcz niezbędna wśród zwartej zabudowy wielorodzinnej. Nie można więc podzielić zarzutu, że przeznaczenie w studium terenów w obszarze oznaczonym symbolem M1.20 (teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), uniemożliwia przeznaczenie ich w części na zieleń osiedlową bez wcześniejszej zmiany studium.

Kolejny zarzut skargi oparty także na niezgodności zapisów zaskarżonego planu z obowiązującym studium dotyczy ustalenia w § 129 zaskarżonej uchwały dla terenu o symbolu D.2.11 KDW, na którym położone są nieruchomości skarżącej spółki, stanowiące działki ewidencyjne nr: [...] z obrębu [...], drogi wewnętrznej. Sąd podniósł, że z wyjaśnień pełnomocnika organu wynika, że zaplanowanie w tym miejscu drogi wewnętrznej, a nie publicznej podyktowane było faktem, że na przedmiotowym obszarze mamy do czynienia z istniejącą, zwartą zabudową i na wielu odcinkach nie jest możliwe zaplanowanie drogi publicznej o parametrach odpowiadających przepisom ustawy. Ponadto Sąd zauważył, że planowana droga D.2.11 KDW będzie służyła przede wszystkim do obsługi działek stanowiących własność skarżącej. Odpowiadając na argument, że ustalenie dla ww. terenów (D.2.11 KDW oraz D.2.12.ZPo) funkcji drogi wewnętrznej oraz zieleni urządzonej nie uzasadnia wywłaszczenia nieruchomości skarżącej spółki, które może zostać dokonane wyłącznie na cele publiczne, zaś zamknięty katalog celów publicznych został wskazany przez ustawodawcę w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodzić należy się z organem, że przecież ustawodawca przewidział środki ochrony prawnej dla właścicieli gruntu, chroniące ich interesy w sytuacji, gdy ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wprowadzają ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości w dotychczasowy sposób. W ramach tych środków właściciel (użytkownik wieczysty) gruntu może również żądać wykupienia nieruchomości przez gminę.

W odniesieniu się do zarzutu o niezgodności wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej ze studium, Sąd zgodził się z organem, że do jego doprecyzowania i uszczegółowienia doszło dopiero w akcie prawa miejscowego jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem strony skarżącej do niezgodności ze studium doszło również w odniesieniu do określenia wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej wynoszącego 70%, pomimo, że wskaźnik w studium został określony w przedziale 25%-40%. Z wyjaśnień organu wynika, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalonego w studium, był wskaźnikiem uśrednionym dla całego obszaru M1.20. Zdaniem Sądu zgodzić należy się z organem, że do jego doprecyzowania i uszczegółowienia doszło dopiero w akcie prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca spółka zakwestionowała również ustalenia dla terenu D.2.5.UO, wskazując że: minimalna powierzchnia działki budowlanej wynosi 4000 m2, minimalna szerokość frontu działki budowlanej wynosi 40 m, maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 1,5; maksymalna wysokość zabudowy wynosi 12 m, pomimo, że działki ewidencyjne nr 14/7, 14/8 oraz 14/10 będące własnością skarżącej, objęte obszarem o symbolu D.2.5.UO nie spełniają ww. wymagań, zaś wskaźnik intensywności zabudowy oraz maksymalna wysokość zabudowy na terenie sąsiednim (D.3.18 MW) są wyższe, odpowiednio 2,5 oraz 20 m, co wskazuje na brak uwzględnienia prawa własności przy ustalaniu zasad zagospodarowania i zabudowania terenu o symbolu D.2.5.UO. Zakwestionowała również ustalenie dla terenu D.3.18.MW, że: minimalna powierzchnia działki budowlanej wynosi 2000 m2, minimalna szerokość frontu działki budowlanej wynosi 30 m, maksymalna wysokość zabudowy wynosi 20 m, szerokość elewacji frontowej do 50 m, pomimo, że część nieruchomości będących własnością skarżącej, objętych w uchwale obszarem o symbolu D.3.18.MW nie spełnia ww. wymagań, brak jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla wskazywania wysokości zabudowy na poziomie 20 metrów i elewacji frontowej do 50 metrów, zaś określenie, że zjazd na teren będzie się odbywał z drogi wewnętrznej D.2.11 KDW, implikuje jednoznacznie brak uwzględnienia prawa własności przy ustalaniu zasad zagospodarowania i zabudowania terenu o symbolu D.3.18.MW. W ocenie Sądu powyższe stanowisko skarżącej jest bezzasadne bowiem ustalone w planie parametry odnoszą się do powierzchni działek budowlanych a nie ewidencyjnych (które mogą rzeczywiście tych parametrów nie posiadać). Odnosząc się do ustalonej w zaskarżonej uchwale szerokości elewacji frontowej, organ wyjaśnił, że skarżąca w toku postępowania planistycznego złożyła uwagę do wyłożonego projektu planu (uwaga z dnia 6 czerwca 2011 r.), wnosząc o zmianę ustaleń poprzez zmianę szerokości elewacji frontowej z 30 metrów na 50 metrów. Uwaga została w tym zakresie uwzględniona. Skarżąca wskazała również jako przykład rozbieżności pomiędzy zapisami planu, a zapisami studium, lokalizację parkingu jednopoziomowego z systemu "Parkuj i jedź" w pasie dzielącym Al. [...], podczas gdy w studium nie ma mowy o takiej inwestycji. Sąd podzielił stanowisko organu w tym zakresie, że ustalenie lokalizacji parkingu zostało wprowadzone do planu miejscowego w oparciu o prawomocne pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Realizacja przedmiotowego parkingu nastąpiła zgodnie z polityką transportową miasta – Strategią Zrównoważonego Rozwoju Sytemu Transportowego W. do 2015 r. na lata kolejne (Uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r.). Ponadto, w studium w rozdziale XVI ust. 2 ustalono w rozdziale XVI ust. 2, bez wprowadzania ograniczeń jedynie do lokalizacji parkingów typu "Parkuj i Jedź" na rysunku: "W zakresie integracji systemów transportu przewiduje się: budowę systemu parkingów "Parkuj i Jedź", stwarzającego możliwość odbywania podróży transportem publicznym i ograniczenia natężania ruchu samochodowego na ulicach miasta".

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak równie z art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ zasadnie przyjął, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wykładnia celowościowa art. 15 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 (funkcjonalna) prowadzi do wniosku, że zasady podziału i scalenia nieruchomości muszą być obowiązkowo określone w planie tylko w sytuacji, gdy planem objęte są tereny, co do których przewiduje się podział i scalenie nieruchomości. Zgodzić należy się z organem, że w sytuacji, gdy na danym terenie takie nieruchomości nie występują, określanie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest bezprzedmiotowe, a zatem w przypadku braku takiego zapisu nie można mówić o niezgodności z prawem. Zgodnie z § 11 pkt 6 zaskarżonej uchwały, na obszarze objętym planem nie wyznacza się obszarów do scaleń i podziałów, natomiast w przypadku zaistnienia konieczności przeprowadzenia procedur scalania i podziału nieruchomości wynikającej z art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasady te zostały ustalone w § 11 pkt 5. W świetle powyższego Sąd uznał, że naruszony interes prawny skarżącej, pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w których zakresie rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła "W." S.A. w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania w całości; względnie w przypadku uznania przez Sąd, że naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w pkt 1), 2) i 3) zarzutów, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi skarżącej spółki poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru U. w całości, względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi skarżącej spółki poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru U., tj.

- § 123 w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...];

- § 8 pkt 1 lit. c wyrazy "dróg wewnętrznych" oraz § 129 w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...];

- § 130 w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...];

- § 151 ust. 2 pkt 1 lit. b, c i f w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 133 § 1, 134 § 1, art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. przez brak wystarczających ustaleń i błędną ocenę w zakresie kwestii dotyczących zaistniałych rozbieżności planu ze studium; przeznaczenia terenu na usługi oświaty, zieleni osiedlowej; drogi wewnętrznej; określenia powierzchni biologicznie czynnej; powierzchni działek budowlanych (a nie ewidencyjnych); lokalizacji parkingu "P&R"; określenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej; nieczytelności mapy przyjętej uchwałą i braku poświadczenia jej za zgodność z oryginałem; uprawnienia do zmiany przeznaczenia terenu i linii rozgraniczających (§13 ust. 2, § 16 pkt 1 lit. b, § 25 ust. 2 pkt 1 lit. g planu) bez wcześniejszego przeprowadzenia procedury zmieniającej plan miejscowy; dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia Radzie [...] projekcie planu miejscowego, poprzez wprowadzenie nowego zakresu usług (usługi zdrowia); oraz przesłania przyjętej przez Radę [...] uchwały do publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym oraz następnie publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w dniu 30 grudnia 2011 r. (Nr 239, poz. 8506), tj. przed upływem terminu 30 dni na wydanie przez organ nadzoru (Wojewodę Mazowieckiego) rozstrzygnięcia nadzorczego.

Ponadto w zakresie wskazanych powyżej kwestii zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

- art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 i 2 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 2 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w związku z art. 2 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 16 ust. 2 ww. ustawy w związku z § 4 pkt 9 lit. a ww. rozporządzenia;

- art. 19 ust. 1 w związku z art. 17 ww. ustawy;

- art. 15 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy w związku z § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w związku z art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- art. 27 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy;

- art. 16 ust. 1 ww. ustawy w związku z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) w związku z § 28 ust. 1 rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz w związku z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączenia z zasobu oraz udostępnienia zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493);

- art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Przy piśmie z dnia 28 lutego 2013 r. strona skarżąca kasacyjnie ustosunkowała się do stanowiska organu zawartej w odpowiedzi na skargę kasacyjną, niezgadzając się z argumentacją w niej zawartą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia stronie skarżącej kasacyjnie wymaga to jaka jest istota studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w procesie planowania przestrzennego.

Sporządzenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi jeden z etapów tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, ale nie jest aktem prawa miejscowego, jednak zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Zgodnie z art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy oraz §§ 4, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy następuje już przeznaczenie w ramach wydzielonych granic określonego terenu na konkretne funkcje inwestycyjne, jak również dla tego terenu następuje określenie maksymalnych i minimalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa zatem strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej.

Z uwagi na to, że studium jest jedynie aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy jego zapisy powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu, ale dopiero na etapie sporządzania – w oparciu o takie studium – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc z całą pewnością stwierdzić, że zapisy studium zawierają konkretne rozwiązania planistyczne, choć niewątpliwie w wymiarze ogólnym jego charakteru niewątpliwie może przesądzać o przeznaczeniu danego terenu, w tym wskazywać w jakim kierunku plan miejscowy powinien ograniczać sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te są wpisane w istotę procesu planowania, na co trafnie wskazał Sąd I instancji, stwierdzając, że ingerencja w prawo własności jest usprawiedliwiona z punktu widzenia zasad i wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy. Ograniczenia te wynikają z realizacji celu publicznego jakim jest ład przestrzenny, a także m.in. w związku z koniecznością realizacji funkcji publicznych gminy, co zaakcentował też Sąd. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 15 ust. 1 powinien być spełniony obowiązek zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium, a co najmniej wynikający z art. 20 ust. 1 ustawy obowiązek nienaruszenia ustaleń studium. Zatem w dużej mierze od stopnia uszczegółowienia ustaleń zawartych w studium – ale jako ogólnych kierunków polityki przestrzennej – będzie zależało to, w jakim stopniu właściwy organ władzy publicznej będzie związany jego ustaleniami przy uchwalaniu miejscowego planu.

Należy mieć na względzie, że w tym zakresie ustawodawca posłużył się dwoma pojęciami "zgodności" uchwalonego planu ze studium oraz "nienaruszeniem ustaleń studium", co oznacza właśnie silniejszy stopień związania, niż we wcześniej używanych terminach "spójność", czy "niesprzeczność" sprzed nowelizacji ustawy z 2010 r. (por. H. Izdebski, I. Zachariasz: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, op. cit., s. 193 i n.; oraz wyroki NSA: z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07). Owy silniejszy stopień związania ustaleniami studium będzie jednak zależny w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza zatem stopień związania, co oznacza, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2473/12). W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze studium.

Z powyższego wywodu wynika, że realizacja ustaleń studium następuje przez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia mają nie naruszać ustaleń studium (art. 20 ust. 1 ustawy). Zatem ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów (art. 9 ust. 4 ustawy), że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium. Dlatego zasadne jest stwierdzenie, że instrumentarium prawne przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym składa się na swego rodzaju system, w którym studium, jako akt o wyższym stopniu ogólności od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno organy władzy publicznej, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 432/13).

W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się zatem postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyroki NSA: z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1825/12; z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1408/12, z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2080/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 834/12; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 199/12). Wynikają z tego określone skutki dla "władztwa planistycznego" gminy, wyłączając w jego ramach zupełną dowolność.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, wskazania wymaga, że planowane zagospodarowanie przestrzenne terenu działek należących do inwestora nie narusza ustaleń studium.

Przede wszystkim zaskarżony plan pod tym względem nie tylko nie narusza ustaleń studium, ale także uwzględnia istniejące na tym terenie warunki i wartości, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, takie jak: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności; potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; potrzeby interesu publicznego; potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w stosunku do działek skarżącej Spółki z rysunku nr 25 studium nie wynikają żadne rozbieżności pomiędzy ustaleniami studium, a postanowieniami planu miejscowego. Na uwagę bowiem zasługuje, że przewidziane na rysunku nr 25 przeznaczenie terenów w zakresie takich funkcji jak usług oświaty i zdrowia, parkingów i zieleni urządzonej osiedlowej i dróg wewnętrznych odnosi się do terenów wymagających nakładów rozwojowych. W tym zakresie rysunek nr 25 nie dotyczy terenu M1.20. Zasadne jest zatem stwierdzenie, że wszystkie z wymienionych powyżej funkcji, w których strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się rozbieżności planu z ustaleniami studium, są zgodne z ustaleniami studium dla terenu oznaczonego w tym studium symbolem M1.20, co z kolei wynika z ogólnego przeznaczenia terenu o symbolu M1.20 w treści studium. Jak wynika bowiem z ustaleń studium tereny oznaczone symbolem M1 to tereny zabudowy mieszkaniowej, na którym ustala się priorytet dla lokalizacji funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego w zakresie infrastruktury społecznej, przy czym usługi mają kształtować się do 40% powierzchni zabudowy na tym terenie. Niewątpliwie wskazane powyżej funkcje sporne mieszą się w pojęciu infrastruktury społecznej, do której zalicza się niewątpliwie funkcję oświaty i zdrowia, parkingów i zieleni urządzonej osiedlowej oraz drogi wewnętrzne służące obsłudze tych terenów. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że rysunek nr 25 nie zmienia przeznaczenia terenu M.1.20, lecz dotyczy rozwoju infrastruktury społecznej w innych częściach Warszawy, ale tych które wymagają planowanego rozwoju w poszczególnych strefach. Wynika to z tego, że są to tereny tylko częściowo zurbanizowane, a więc wymagające rozwoju pod względem zabudowy mieszkaniowej wraz infrastrukturą społeczną. Ustalenia planu nie zaliczają terenu M1.20 do terenu wymagającego rozwoju. Wynika to z tego, że w odróżnieniu od terenów wymagających takiego rozwoju, na jaki wskazuje rysunek nr 25, teren M1.20 posiada wysoki stopień urbanizacji, co uzasadnia m.in. na tym terenie dokonanie modernizacji zabudowy istniejącej z możliwością jej uzupełnienia zabudową o podobnych funkcjach usługowych mieszkaniowych z uwzględnieniem gabarytów zabudowy istniejącej, z zachowaniem zieleni urządzonej, w tym zieleni osiedlowej. Takie przeznaczenie omawianego terenu wynika wprost z ustaleń studium. Ponadto w ramach głównych kierunków zmian i przekształceń studium w ramach kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz z przeznaczeniu terenów (rysunek nr 14) ustala też ochronę i modernizację istniejącej zieleni osiedlowej oraz tworzenie nowych terenów ogólnodostępnej zieleni. Także w innych ustaleniach studium kładzie duży nacisk na kwestie związane z ochroną środowiska, w tym utrzymanie i modernizację terenów zielonych.

Ponadto, kierując się zasadami planowania, w zasadzie irracjonalne byłoby założenie, że na podstawie rysunku nr 25 studium planowana infrastruktura społeczna mogłaby być realizowana tylko na wskazanych tam terenach. Taka interpretacja studium stałaby niewątpliwie w sprzeczności z jedną z podstawowych zasad planowania – zróżnicowanego rozwoju, przy czy wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej ustalenia studium takiego ograniczenia w realizacja tej zasady nie zawierają, wprost wskazując, że m.in. na terenach M1, a więc w tym na terenie M1.20, możliwe jest uzupełnienie istniejącej zabudowy o zabudowę o podobnych funkcjach z uwzględnieniem ochrony terenów zielonych. W okolicznościach tej sprawy istotne znaczenie ma czy na terenie, na którym znajdują się działki strony skarżącej istnieją podobne funkcje, do tych które dla tego samego terenu przewiduje plan miejscowy. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco, ponieważ, co nie jest sporne w niniejszej sprawie, na omawianym terenie znajduje się szkoła podstawowa nr 313 i zespół przychodni zdrowia, w której otoczeniu jest urządzona zieleń i znajdują się nieruchomości skarżącej Spółki. To niezbicie wskazuje, że na tym terenie jako całości, poza wiodącą funkcją mieszkaniową występuje także funkcja zaliczana do infrastruktury społecznej. W tych warunkach nie było przeszkód do umieszczenia w planie postanowień umożliwiających realizację na tym terenie infrastruktury społecznej, stanowiącej wyłącznie uzupełnienie w ramach występującej na tym terenie infrastruktury społecznej, a więc takiej, która w szczególności obejmuje oświatę, zdrowie, kulturę, rekreację i sport, usługi podstawowe, drogi lokalne oraz infrastrukturę inżynieryjną. Nie można zatem stwierdzić, że sporne dla strony skarżącej kasacyjnie przeznaczenie terenu jej działek znajdujących się na omawianym terenie wynikające z postanowień planu było sprzeczne z treścią ustaleń studium, co w zasadzie w niniejszej sprawie wymagało wykazania, czy przewidziana w planie na tym terenie infrastruktura społeczna doprowadzi do przekroczenia dopuszczalnego pułapu 40% powierzchni zabudowy na tym terenie. Tego jednak w skardze kasacyjnej nie wykazano.

W uzupełnieniu powyższego wywodu w zakresie przewidzianego na omawianym terenie parkingu "P&R" wskazania wymaga, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, że nie bez znaczenia jest fakt wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Co prawda uzasadnienie wyroku w tym zakresie może nie dawać stronie skarżącej poczucia wyjaśnienia sprawy, co jednak nie ma wpływu na trafność tej oceny. Po pierwsze, prawo do zabudowy, które ziszcza się poprzez uzyskanie pozwolenia na budowę, stanowi element prawa własności. Po drugie, prawo własności jest jedną z wartości, które powinny być brane pod uwagę przy procesie planowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 7). Tą tezę potwierdzają jedynie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mowa tu art. 65 ust. 1 i 2 tej ustawy. Nawet zatem w przypadku sprzeczności zabudowy wynikającej z takiej decyzji o pozwoleniu na budowę w stosunku do postanowień planu, nie ma możliwości wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Wymienione wyżej przepisy stanowią zatem dowód na realizację w procesie planowania prawa do zabudowy. Może bowiem nastąpić realizacja w oparciu o takie pozwolenie zabudowy nawet sprzecznej z planem. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie można więc było uznać, że postanowienia planu są sprzeczne z ustaleniami studium. Dlatego zarzuty w tym zakresie pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

W zakresie zieleni osiedlowej, jak już wyżej wskazano studium umożliwia takie przeznaczenie na omawianym terenie. Tereny zaś oznaczone w studium o symbolu ZP1 i ZP2 nie dotyczą zieleni osiedlowej, która ma stanowić jedynie dopełnienie zabudowy na terenie o symbolu M1.20. Tereny ZP1 i ZP2 to tereny dotyczące zieleni urządzonej ale jako funkcji dominującej, która przecież nie stanowi funkcji dominującej na omawianym terenie, gdzie jako dominującą studium przewiduje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Nie ma też racji strona skarżąca, że ustalenia planu w zakresie wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej naruszają ustalenia studium. Studium w tym zakresie posługuje się oznaczeniem "PBC", który oznacza minimalny % udziału powierzchni biologicznie czynnej. Wskaźnik ten zgodnie ze studium dla terenu M1.20 to 25%-40%. Przewidziana w planie wielkości tego wskaźnika 70% nie przekracza zatem "PBC" 25%-40% jako minimalnego dla tego terenu. W tym zakresie zarzuty dotyczące sprzeczności planu ze studium, w tym z zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

To, że zaplanowano drogę wewnętrzną nie oznacza, że taka droga nie będzie miała charakteru ogólnodostępnego, a więc w konsekwencji publicznego, co nie powinno prowadzić do pozbawienia właściciela gruntu przeznaczonego pod takie drogi prawa do odszkodowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie wyroku ETPCz z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce wykształcił się bowiem pogląd, zgodnie z którym w związku z wydzieleniem działek może dojść do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe, z czym powinien wiązać się obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania. W takim przypadku konieczne będzie jednak wykazanie, że decyzje podziałowe, dokonane w następstwie postanowień planu, będą miały wpływ na to, kto jest właścicielem wydzielonych działek, jak i na zakres władania nieruchomością. Poza tym w skardze kasacyjnej nie wykazano, czy właściwe byłoby inne zaplanowanie dróg, służących przecież do obsługi komunikacyjnej przewidzianych w planie terenów zabudowy, które uzasadniałoby tezę o przekroczeniu przez organ gminy "władztwa planistycznego". Nie wykazano też jaki wpływ na wynik sprawy ma lokalizacja dróg w liniach rozgraniczających bez podania parametru szerokości tych dróg, skoro na pewno ich szerokość nie może przekroczyć szerokości linii rozgraniczających.

W zakresie przyjętych w planie parametrów działek budowlanych strona skarżąca kasacyjnie nie rozumie, że nie każda działka ewidencyjna może być uznana za budowlaną. Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "działka budowlana" to pojęcie, przez które należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z zapisu tego wynika, że działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa składająca się z jednej lub kilku wydzielonych geodezyjnie działek. Działka budowlana jest więc taka, które spełnia określone wymagania, w tym w zakresie minimalnej powierzchni. To właśnie w taki sposób ma być realizowana zasada ładu przestrzennego, stawiając m.in. wymóg jaką wielkość powinien mieć teren podlegający konkretnemu zagospodarowaniu. W pełni w ten sposób definiuje pojęcie działki budowlanej § 2 pkt 6 planu. Dlatego wszystkie zarzuty w zakresie określenia parametrów zabudowy jakie skarżąca Spółka odniosła do działek ewidencyjnych, a nie budowlanych nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W zakresie braku określenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej zarzuty skargi kasacyjnej wskazują konkretnie, których terenów ten problem dotyczy, w tym tereny o symbolu C4.13.UZ oraz B2.4U. Rzeczywiście w stosunku do tych terenów plan nie określa wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Jest to niewątpliwie wada planu, jednak nie mająca wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że na tych terenach obowiązują ogólne zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz szczególne zasady przy inwestowaniu i zagospodarowaniu terenów, o czym stanowią § 7 i § 10 planu. Brak wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do tych terenów ma zatem swoje uzasadnienie. Tu ochrona powierzchni biologicznie czynnej następuje poprzez ustalenie określonych nakazów, stref zieleni międzyblokowej i ciągów pieszych, gdzie ochronie podlegają istniejące drzewa i zadrzewienia. Poza tym jak widać na rysunku planu teren zabudowy tych terenów nie pokrywa się z wielkością tych terenów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie postanowienia planu stanowią niezbędne minimum dla zachowania powierzchni biologicznie czynnej na gruntach o słabej nośności, czemu z reguły ma służyć określenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Jednak w stosunku do omawianych terenów planu brak takiego wskaźnika nie powoduje wady, która uzasadniałaby wyeliminowanie w tej części planu z obrotu prawnego, ponieważ plan przewiduje też inne formy ochrony środowiska naturalnego.

Co do wskaźnika intensywności zabudowy, to zgodnie z § 2 pkt 7 plan dotyczy tylko kondygnacji nadziemnych budynków. Jak wynika zaś z § 35 i § 39 planu, parkingi w nich wskazane nie będą posiadały kondygnacji nadziemnej, a jedynie niekubaturową przestrzeń na II drugim poziomie. Zgodnie z tymi postanowieniami planu I poziom parkingu powinien być zagłębiony poniżej terenu rodzimego. W tym miejscu wskazania wymaga, że kondygnacja w budownictwie to część budynku zawarta pomiędzy bezpośrednio nad sobą położonymi stropami. Poziom zaś to płaszczyzna pozioma prostopadła do kierunku działania siły ciężkości na powierzchni Ziemi lub w jej pobliżu. Nie są to więc pojęcia tożsame, co oznacza, że brak wskaźnika intensywności zabudowy dla ww. terenów nie stanowi o istotnej wadzie planu, ponieważ de facto II poziom tych parkingów nie będzie kondygnacją. Parkingi te nie będą bowiem posiadały stropu nad II poziomem, bo plan wyklucza realizowanie na nich kubatur, w tym dachów. Takie stanowisko jedynie potwierdzają zapisy planu w stosunku do parkingów o jakich mowa w §§ 49, 60, 78, 88, które mogą posiadać kondygnację nadziemną.

Odnosząc się do wskaźnika zabudowy, wskazania wymaga, że omawiany teren oznaczony w studium jako M1.20, nie jest terenem jednorodnym pod względem sposobu funkcji zabudowy. Zastosowane wskaźniki zabudowy dla terenów oznaczonych w planie symbolami D.2.5.UO oraz D.3.18 MW dotyczą terenów o różnych funkcjach, nawiązując wskaźnikami zabudowy do terenów odpowiadającym ich funkcji, tj. odpowiednio usług oświaty i sportu oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W ramach tych funkcji plan przewiduje więc jednolite wskaźniki, co niewątpliwie sprzyja realizacji zasady ładu przestrzennego.

W zakresie zasad scalania i podziału plan w tym zakresie nie wprowadza żadnych zasad. Paragraf 11 planu odnosi się do zasad tworzenia działek budowlanych, które nie są tożsamym pojęciem z działką ewidencyjną, o czym już wyżej była mowa. Nie chodzi tu więc o podział i scalanie, lecz jak przy inwestowaniu określić co jest działką budowlaną. Natomiast w § 11 pkt 6 plan stwierdza, że "na obszarze planu nie wyznacza się obszarów do scaleń i podziałów". Przywołana w skardze kasacyjnej teza zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 424/10, jedynie potwierdza, że w niniejszej sprawie mogło dojść do braku ustalenia zasad podziału i scalania. Taki zaś brak musi być uzasadniony istniejącym stanem faktycznym na obszarze objętym planem, co w konsekwencji nie daje podstaw do zamieszczenia ww. zasad w planie. Skarga kasacyjna jednak nie formułuje w tym zakresie zarzutu, jak i nie wypowiada w tej kwestii stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Podniesienie zarzutu w tym zakresie wymagało bowiem odniesienia się do kwestii czy istniejący stan faktyczny terenu objętego planem uzasadniał brak postanowień planu w zakresie zasad podziału i scalania.

Trudno w zasadzie polemizować z zarzutem odnoszącym się do nieczytelności rysunku planu. Rysunek ten został sporządzony na mapie o zgodnej z prawem skali 1:1000, a z jego treści wynika gdzie są tereny zielone, w tym strefa zieleni międzyblokowej i ciągów pieszych, wartościowe drzewa do zachowania; oraz gdzie jest sieć uzbrojenia, co rysunek obrazuje tylko w zakresie napowietrznej linii elektrycznej. Strona skarżąca nie wykazała też jaki wpływ na wynik sprawy ma brak w postaci poświadczenia mapy za zgodność z oryginałem. Na tym etapie postępowania strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, że przedmiotowa mapa nie odpowiada stanowi rzeczywistemu i w jakim konkretnie zakresie. Sam brak poświadczenia mapy za zgodność z oryginałem nie stanowi o istotnej wadzie postępowania, choć w określonej sytuacji taką wadą jest, co jednak nie zostało wykazane w niniejszej sprawie.

Niezrozumiały jest też zarzut dotyczący uprawnienia do zmiany przeznaczenia terenu i linii rozgraniczających. Taki zakres działania planu nie wynika z treści § 13 ust. 2, § 16 pkt 1 lit. b i § 25 ust. 2 pkt 1 lit. c.

W kwestii ogłoszenia planu w Dzienniku Urzędowym, strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała czy przesłanie uchwały do publikacji i wejście jej w życie miało jakikolwiek wpływ na możliwość zaskarżenia przedmiotowej uchwały przez organ nadzoru. Z przywołanych w skardze kasacyjnej art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynika jedynie obowiązek natychmiastowego ogłaszania w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Poza tym zaskarżona uchwała określa prawidłowo datę jej wejścia w życie, tj. 30 dni po jej ogłoszeniu, co umożliwiało jej skontrolowanie w trybie nadzoru przez wojewodę jeszcze przed wyjściem w życie uchwały. Natomiast decydentem ogłoszenia uchwały jest wojewoda jako organ wydający wojewódzki dziennik urzędowy (art. 23). A zatem wywiązanie się z omawianego obowiązku następuje przez wystąpienie z wnioskiem o ogłoszenie danego aktu do organu wydającego odpowiedni dziennik urzędowy (art. 15 ust. 3). Od tego momentu odpowiedzialność za ogłoszenie danego aktu spoczywa na organie wydającym dziennik urzędowy (określonym w art. 21-23). Postanowienia planu mają jedynie taką możliwość stwarzać, co w niniejszej sprawie niewątpliwie miało miejsce.

Z przedstawionych powyżej wywodów wynika, że nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 3 § 1, art. 133 § 1, 134 § 1, art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a., jak i pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, które dotyczyły naruszenia tych samych kwestii co zarzuty prawa procesowego, ale z perspektywy błędnej wykładni art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 i 2 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy w związku z § 4 pkt 2 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 2 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP; art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 9 lit. a ww. rozporządzenia; art. 19 ust. 1 w związku z art. 17 tej ustawy; art. 15 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy w związku z § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w związku z art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; art. 27 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 16 ust. 1 ww. ustawy w związku z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 28 ust. 1 rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz w związku z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączenia z zasobu oraz udostępnienia zasobu; art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ponadto strona skarżąca powinna mieć na względzie, że nie można zwalczać ustaleń stanu faktycznego wynikającego z postanowień planu błędną wykładnią przepisów prawa materialnego. Tego rodzaju zarzuty zasadniczo dotyczą innych kwestii – nie związanych ze stanem faktycznym. W niniejszej sprawie zaś wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą de facto treści planu, a nie treści odpowiednich przepisów prawa, tj. ustaw i aktów podstawowych w kontekście błędnej ich wykładni.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.