Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2151/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 483/18 w sprawie ze skargi [...] na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Zarządu Województwa Małopolskiego kwotę 7500 (siedem tysięcy pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 marca 2019r., sygn. akt I SA/Kr 483/18 podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 z późn. zm., obecnie Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżąca", "beneficjent", "Spółka") na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego (dalej też: "organ") z [...] lutego 2018r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2017r. w przedmiocie zobowiązania skarżącej do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że [...] od 2008r. właściciel zabytkowego [...], złożyła do Instytucji Zarządzającej Małopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 wnioski o dofinansowanie trzech Projektów pod nazwą: "[...]" (dalej też jako: "Projekt 1"), "[...]" (dalej też jako: "Projekt 2") oraz "[...]" (dalej też jako: "Projekt 3"), w ramach Osi Priorytetowej 3. Turystyka i przemysł kulturowy Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 (dalej też jako: "MRPO lub Program"). Wskazane powyżej projekty uzyskały pozytywną ocenę i wybrane zostały do dofinansowania w wyniku czego, Zarząd Województwa Małopolskiego - Instytucja Zarządzająca Małopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym (dalej też jako: "IZ MRPO" lub "organ") w dniu [...] kwietnia 2010r. zawarł z beneficjentem: 1) umowę nr [...] o dofinansowanie Projektu pn. "[...]"; 2) umowę nr [...] o dofinansowanie Projektu pn. "[...]"; 3) umowę nr [...] o dofinansowanie Projektu pn. "[...]". Zgodnie z pierwotnymi założeniami Spółki wyżej wymienione inwestycje miały być zrealizowane w okresie od dnia [...] kwietnia 2010 roku do dnia [...] grudnia 2011 roku. Początkowo przyjęto, że na realizację wyżej opisanych projektów łącznie zostanie zaangażowane [...] PLN. Aplikując o dofinansowanie w wysokości [...] PLN dla każdego projektu (tyle wynosi maksymalna kwota wsparcia dla projektu w ramach Działania [...] Rozwój Infrastruktury turystycznej, Schemat [...] Inwestycje w poprawę bazy noclegowej oraz przystosowanie obiektów zabytkowych do celów turystycznych), beneficjent przekonywał, że po realizacji projektów [...] stanie się jednym z najatrakcyjniejszych obiektów turystyczno-hotelarskich w Małopolsce, a nawet w Polsce. Po zmianie terminów rozpoczęcia realizacji Projektu 1 na dzień [...] października 2009r. oraz Projektu 2 na dzień [...] października 2009r. aneksami nr 1 z dnia [...] listopada 2010r., IZ MRPO, w trakcie realizacji ww. projektów, sześciokrotnie wyrażała zgodę na przesunięcie terminów zakończenia inwestycji. W przypadku Projektu 3 rozpoczęcie realizacji ostatecznie ustalono na [...] listopada 2009r. a termin zakończenia realizacji przedłużany był pięciokrotnie. Początkowo wydłużenie okresów realizacji projektów nastąpiło z dnia [...] grudnia 2011r. do dnia [...] sierpnia 2012r. (aneks nr 2 z dnia [...] lutego 2012r. dla Projektu 1, aneks nr 2 z dnia [...] stycznia 2012r. dla Projektu 2 oraz aneks nr 1 z dnia [...] lutego 2012r. dla Projektu 3) Jako uzasadnienie "ostatecznego przesunięcia" terminu zakończenia realizacji Projektu 1 i Projektu 2 z dnia [...] sierpnia 2012r. na dzień [...] grudnia 2012r., a w przypadku Projektu 3 na dzień [...] kwietnia 2013r. (aneksy nr 3 z dnia [...] listopada 2012r.) wskazana została złożoność projektów uwarunkowana charakterem obiektu i jego rozmiarami oraz zakresem prac konserwacyjnych i odtworzeniowych. Beneficjent podkreślał również wpływ niekorzystnych warunków pogodowych, jakie miały miejsce w roku 2011 na realizację zaplanowanych prac oraz wydłużenie czasu realizacji zakupów inwestycyjnych, wynikające z przestojów produkcyjnych, niekorzystnej sytuacji w krajach UE, co miało wpływ na dostawę armatury oraz przerwy wakacyjnej wpływającej na dostawę umeblowania. Ponowne "ostateczne przesunięcie" terminu realizacji Projektu 1 i Projektu 2 nastąpiło do dnia [...] kwietnia 2013r. (aneks nr 4 z dnia [...] marca 2013r. dla Projektu 1 oraz aneks nr 4 z dnia [...] lutego 2013r. dla Projektu 2) spowodowane było problemami zestrojenia systemu zarządzania obiektem [...] ([...]) z urządzeniami wentylacyjnymi i grzewczymi, a także opóźnieniem w uzyskaniu odszkodowania za przejęte przez Gminę Miejską [...] nieruchomości gruntowe Spółki, które miało być jednym z istotnych źródeł finansowania inwestycji. Jako uzasadnienie kolejnych wniosków o "wyjątkowe, ostateczne" przesuniecie terminu zakończenia realizacji projektów na dzień [...] grudnia 2013r. (aneksy nr 5 z dnia [...] czerwca 2013r. dla Projektu 1 i Projektu 2 oraz aneks nr 3 z dnia [...] czerwca 2013r. dla Projektu 3) Spółka wskazała nadal nierozwiązane problemy z zestrojeniem systemu zarządzania obiektem [...] z urządzeniami wentylacyjnymi i grzewczymi oraz nieprawidłowości w funkcjonowaniu samego systemu wentylacyjno-grzewczego. Ponadto w trakcie sezonu grzewczego 2012-2013 miał wystąpić problem zbyt niskiej wilgotności powietrza w pomieszczeniach i salach hotelowych skutkiem czego, było nadmierne przesychanie drewna wystroju wewnętrznego oraz tafli parkietowych posadzek. Dodatkowo, po dokonaniu montażu płytek w patio nastąpiło osiadanie zewnętrznej konstrukcji żelbetowej, w efekcie czego konieczne było ponowne odtworzenie wszystkich warstw omawianej powierzchni. Kolejną prośbą beneficjent zwrócił się o przesunięcie terminu zakończenia realizacji przedmiotowych projektów na dzień [...] lutego 2014r., uzasadniając to trudnościami w pozyskaniu środków finansowych, które miały być przeznaczone na poniesienie wydatków związanych z realizacją prac uwzględnionych w kosztach kwalifikowanych i niekwalifikowalnych. Następnie beneficjent wystąpił z ponowną prośbą o przesunięcie terminu zakończenia wszystkich projektów do dnia [...] czerwca 2014r. (aneksy nr 7 z dnia [...] maja 2014r. dla Projektu 1 i Projektu 2 oraz aneks nr 5 z dnia [...] maja 2014r. dla Projektu 3). Powodem wnioskowanego przesunięcia były problemy finansowe beneficjenta. Wydłużenie okresu realizacji projektów do dnia [...] czerwca 2014r. miało pozwolić Spółce na dokończenie realizacji inwestycji i w konsekwencji osiągnięcie założonych produktów i rezultatów. Wobec zaistnienia wątpliwości co do uznania przedstawionych do rozliczenia wydatków za kwalifikowalne oraz poprawności zrealizowania pełnego zakresu rzeczowego projektów, w kwietniu 2015r. przeprowadzono kontrole w celu potwierdzenia faktycznego zakończenia oraz należytej realizacji inwestycji. Prowadząc wizję lokalną w miejscu realizacji inwestycji, kontrolujący stwierdzili: 1) wykonanie części nadziemnej skrzydła zachodniego Pałacu (pokoje hotelowe, kaplica); 2) wykonanie części nadziemnej głównego korpusu Pałacu (hol, pokoje hotelowe, sale wielofunkcyjne); 3) udział ekipy budowlanej prowadzącej roboty wykończeniowe w piwnicy w części restauracyjnej oraz ekipy wykonującej doposażenie pokoi hotelowych; 4) udział ekipy budowlanej prowadzącej roboty wykończeniowe w holu budynku skrzydła wschodniego oraz na terenie patio; 5) brak wykonanych robót wykończeniowych dotyczących części podziemnej Pałacu, tj. SPA, basenu oraz restauracji. W czerwcu 2015r. beneficjent oświadczył, że ostateczny termin uzyskania formalnych pozwoleń na użytkowanie w ramach pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] marca 2009r. (dla Projektu 1 i Projektu 2) oraz pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] września 2009r. (dla Projektu 3) jest przewidywany na dzień [...] listopada 2015r. W sierpniu 2015r. po pozytywnej formalno-merytorycznej weryfikacji wniosków o płatność końcową, projekty skierowano do przeprowadzenia kontroli planowej na zakończenie ich realizacji. Początkowo wyznaczony, na dzień [...] listopada 2015r., termin kontroli w miejscu realizacji projektów został odwołany z uwagi na fakt, że do dnia [...] listopada 2015r. beneficjent nie przesłał wymaganych dokumentów. Pismem z dnia [...] grudnia 2015r., znak: [...] oraz [...] zwróciła się o przekazanie kserokopii pozwoleń na użytkowanie, które beneficjent przewidywał uzyskać do dnia [...] listopada 2015r. Jednakże beneficjent nie przedstawił ww. dokumentów. W trakcie kontroli, które ostatecznie prowadzono od kwietnia do września 2016r. ustalono, że żaden z trzech projektów nie został zrealizowany zgodnie z umową o dofinansowanie. Składając wyjaśnienia dotyczące nieuwzględnienia w ewidencji środków trwałych kosztów ich ulepszenia, w kwietniu 2016r. beneficjent oświadczał, że na dzień kontroli w miejscu realizacji projektów ([...] kwietnia 2016r.) wszystkie prowadzone prace remontowe i adaptacyjne nie zostały zakończone i w konsekwencji ostateczne zweryfikowanie i przedstawienie wskaźników produktu i rezultatu nie jest możliwe. Kolejne oględziny terenu inwestycji, które byłe przeprowadzone w dniu [...] lipca 2016r. nie potwierdziły stwierdzeń beneficjenta z dnia [...] lipca 2016r., że w korpusie głównym Pałacu nieprzerwanie trwają prace wykończeniowe zmierzające do uruchomienia usług opisanych w Projekcie 1. W trakcie kontroli w miejscu realizacji projektów, stwierdzono bowiem że część obiektu nie jest użytkowana zgodnie z docelowym przeznaczeniem, tj. część podziemna w zakresie strefy basenu, SPA oraz piwiarni - browaru jest w stanie surowym uniemożliwiającym jej/ich użytkowanie. W odpowiedzi na wezwania z dnia [...] i [...] lipca 2016r., Spółka poinformowała IZ MRPO, że uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w zakresie skrzydła zachodniego i korpusu głównego Pałacu oraz uzyskanie standaryzacji obiektu, jako obiektu hotelarskiego nastąpi do dnia [...] sierpnia 2016r. W przypadku Projektu 3, postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przebudowy [...], decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2016r. zostało umorzone, ponieważ w dniu [...] grudnia 2015r. Spółka wystąpiła o wycofanie wniosku o pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] grudnia 2015r. W dniu [...] kwietnia 2016r. beneficjent przedstawił wykaz wszystkich robót niewykonanych w Projekcie 3 wraz z harmonogramem opisującym termin ich realizacji. Do dnia [...] czerwca 2016r. zakładano wykończenie 6 pokoi klasy premium na parterze oraz montaż centrali przeciwpożarowej z podłączeniem do Straży Pożarnej. Z kolei do dnia [...] września 2016r. miały zostać wykończone projekty na 1 piętrze oraz na poddaszu. Natomiast w dniu [...] kwietnia 2016r. beneficjent oświadczył, że realizacja Projektu o numerze [...] jest "bardzo zaawansowana i znajduje się w finalnej fazie wykonania", jednakże projekt ten nie został ukończony, a część obiektu nim objęta nie została jeszcze oddana do użytkowania. W piśmie z dnia [...] lipca 2016r. beneficjent zapewniał, że z uwagi na stosunkowo niewielki zakres prac pozostałych do wykonania, okoliczność ta nie wpłynie na ostateczny termin zakończenia wszystkich robót, który jest ustalony na dzień [...] września 2016r. Początkowo Spółka utrzymywała, że w zakresie skrzydła wschodniego uzyskanie prawomocnego pozwolenia na użytkowanie wraz z uzyskaniem standaryzacji dla obiektu hotelarskiego nastąpi do dnia [...] grudnia 2016r. (pismo z dnia [...] lipca 2016r.), by następnie zwrócić się do IZ MRPO z wnioskiem o rozwiązanie umowy dofinansowanie, z powodu wystąpienia okoliczności, które uniemożliwiają dalsze wykonywanie obowiązków w niej zawartych (pismo z dnia [...] lipca 2016r.). Przedmiotowy wniosek przerwał procedurę kontroli Projektu nr [...] i rozpoczął procedurę mającą na celu rozwiązanie umowy nr [...].

Decyzją z dnia [...] września 2017r., organ zobowiązał stronę skarżącą do zwrotu dofinansowania, w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków europejskich oraz środków z budżetu w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 (dalej: "MRPO"), na podstawie:

1) umowy nr [...] o dofinansowanie Projektu pn. "[...]", w łącznej kwocie [...] PLN wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych;

2) umowy nr [...] o dofinansowanie Projektu pn. "[...]", w łącznej kwocie w łącznej kwocie [...] PLN wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych;

3) umowy nr [...] o dofinansowanie Projektu pn. "[...]", w łącznej kwocie [...] złotych wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych.

Orzekając na skutek odwołania Zarząd Województwa Małopolskiego decyzją z [...] lutego 2018r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ podtrzymał stanowisko, że beneficjent nie osiągnął wskaźników projektów, co skutkowało nie zrealizowaniem ich celów. Ponadto jak wskazał beneficjent nieprawidłowo realizował działania promocyjne oraz informacyjne związane z inwestycją. Organ stwierdził również nieprawidłowości w rozliczeniu projektów. Beneficjent miał także problemy z zapewnieniem odpowiedniego zabezpieczenia realizacji umowy, a także naruszył zasadę konkurencyjności. Zdaniem organu wskazane uchybienia winny skutkować zwrotem całości dofinansowania od strony skarżącej.

Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. stwierdził, że prawidłowo w obu kontrolowanych decyzjach uznano, że Spółka nie osiągnęła celu bezpośredniego, gdyż nie utworzyła do dnia obecnego nowoczesnego i o wysokim standardzie centrum hotelowo – konferencyjno – rekreacyjnego. Zdaniem WSA nie doszło tym samym do wzmocnienia aktywności gospodarczej i poprawy konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku. Strona skarżąca nie osiągnęła także zakładanych we wnioskach o dofinansowanie celów ogólnych. Zgodnie z założeniami, realizacja projektów miała doprowadzić do rozwoju turystyki. W tym przypadku trudno uznać, że otwarcie hotelu o jednej gwiazdce stanowi impuls do takiego rozwoju. Celem wsparcia uzyskanego dla projektów w ramach działania [...] nie było przyznanie ochrony [...], jako obiektowi o zabytkowym charakterze, ale rozwój produktów i oferty turystycznej regionu oraz budowanie pozytywnego wizerunku Małopolski, jako regionu atrakcyjnego turystycznie w kraju i za granicą. Cel ten nie został osiągnięty, co oznacza, że przekazane dofinansowanie ze środków MRPO nie spełniło swej funkcji.

Przystosowanie [...] do oferowania usług hotelarskich o najniższym poziomie standardu nie pozwala na uznanie, że wskaźniki projektów zostały osiągnięte. Zgodnie z umowami o dofinansowanie, wynikiem realizacji wszystkich trzech projektów, nie miał być jakikolwiek obiekt hotelarski, ale wyróżniający się na tle regionu hotel o szczególnie wysokim standardzie, który ze względu na swoje położone oraz znajdujące się w pobliżu atrakcje stanie się miejscem wypoczynku wielu osób zarówno z Polski jak i ze świata. Wprowadzenie do użytkowania hotelu jednogwiazdkowego powinno być poprzedzone uprzednim uzyskaniem zgody IZ MRPO na zasadach określonych w [...] umowy o dofinansowanie. Takiej zgody strona skarżąca do chwili wydania zaskarżonej decyzji nie otrzymała. Przez wiele lat zapewniała, że nie występuje ani jedna oznaka ryzyka dla realizacji całej inwestycji, a przyznanie dodatkowych miesięcy na zakończenie przedsięwzięcia daje gwarancję pełnego, właściwego wykonania zadań. WSA podniósł, że chociażby wskazany we wniosku kategoryzacyjnym z 2016r. opis obiektu (posiadającego 26 pokoi dla 49 osób wobec projektowanych 56 dla 97 osób), w tym niewielki w stosunku do planowanego zakres usług towarzyszących (gastronomiczno-rekreacyjno-rozrywkowych), podważa podnoszone na etapie kontroli twierdzenia strony skarżącej, że pod względem zaplecza techniczno-organizacyjnego, w tym posiadanego wyposażenia, obiekt jest w pełni gotowy do świadczenia usług hotelarskich i to o wysokim standardzie.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja organu jest prawidłowa, a podniesione w skardze zarzuty bezpodstawne. Środki przyznane na podstawie umowy o dofinansowanie są środkami publicznymi, których udzielenie, przekazywanie i rozliczanie wiąże się z koniecznością przeprowadzonego postępowania, określonego przez przepisy prawa wspólnotowego, krajowego a także przez dokumenty regulujące zasady realizacji MRPO. Beneficjent tych środków nie może w sposób samodzielny decydować o przeznaczeniu środków, które uzyskał w ramach wsparcia finansowego. Strona skarżąca pomimo poniesienia części kosztów związanych z całością inwestycji nie jest zwolniona od poniesienia odpowiedzialności i tym samym zwrotu całości dofinansowania w sytuacji, gdy środki te wykorzystane zostały z tak licznym i rażącym naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wydatkowaniu.

W opinii Sądu I instancji przedstawione powyżej okoliczności, wskazują, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów, w tym Rozporządzenia nr 1083/2006, gdyż doszło do powstania nieprawidłowości i szkody w budżecie UE, co musiało skutkować wydaniem decyzji zobowiązującej skarżącą do zwrotu otrzymanego dofinansowania. W ocenie WSA pojęcie nieprawidłowości obejmuje naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Naruszenie prawa wspólnotowego, obejmuje zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, iż do wystąpienia nieprawidłowości, w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii. Stwierdzenie naruszenia czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego i uznanie tego naruszenia za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, skutkuje powstaniem obowiązków ustanowionych prawem unijnym, a wiążących się z wykryciem nieprawidłowości, w tym obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo.

Od powyższego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła wyrok w części dotyczącej:

- uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż doszło do powstania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej jako Rozporządzenie nr 1083/2006);

- uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż nie ma podstaw do miarkowania korekty finansowej, które to miarkowanie reguluje m.in. art. 98 ust. 2 Rozporządzenia nr 1083/2006;

- uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż strona skarżąca naruszyła zasadę konkurencyjności w zakresie zasad wyboru wykonawców co stanowi naruszenie Wytycznych Instytucji Zarządzającej Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 (dalej też: "IZ MRPO") w zakresie kontroli i monitorowania projektów.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania: mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niepełny, przy zaniechaniu dogłębnego i wszechstronnego wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia zarzutu dotyczącego odmowy miarkowania korekty, przyczyn nieuwzględnienia zarzutu dotyczącego stwierdzenia, że uchybienia, które wystąpiły na inwestycji stanowią nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia nr 1083/2006 mimo braku wykazania szkody, a także niewyjaśnienia, dlaczego Sąd uznał, że skarżąca dopuściła się naruszenia zasady konkurencyjności.

II. Naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 98 ust. 2 Rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że brak jest podstaw do miarkowania korekty finansowej, co skutkowało oddaleniem skargi;

b) art. 2 pkt 7 Rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż skarżąca dopuściła się nieprawidłowości w rozumieniu powołanego artykułu, mimo że nie wykazano zaistnienia szkody oraz nie dokonano operacji myślowej, w której zaprezentowane zostałoby logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE, co skutkowało oddaleniem skargi;

c) Wytycznych Instytucji Zarządzającej MRPO w zakresie kontroli i monitorowania projektów poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż skarżący dopuścił się naruszenia zasady konkurencyjności, co skutkowało oddaleniem skargi.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i merytoryczne rozpoznanie skargi w zakresie zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r., poprzez uznanie, że w związku z realizacją projektów obejmujących korpus główny i skrzydło zachodnie [...] wystąpiły nieprawidłowości w rozumieniu ww. przepisu, które spowodowały lub mogłyby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, mimo, że takiej szkody organ nie wykazał, zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. poprzez odmowę miarkowania korekty oraz podjęcie decyzji z naruszeniem zasady proporcjonalności oraz słuszności o zwrocie całości dofinansowania. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i również zasądzenie kosztów postępowania.

Ponadto, na podstawie art, 176 § 2 p.p.s.a. złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, a w przypadku jej nieodrzucenia o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W złożonej replice na odpowiedź na skargę kasacyjną, strona skarżąca wskazała, że składając skargę kasacyjną w rzeczywistości zaskarża wyrok w całości i podtrzymuje wnioski w niej zawarte.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z treścią art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny wyłącza, zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a. oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak też prawa procesowego. Przed ustosunkowaniem się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie, przez wnoszącego ten środek prawny, rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w pkt I. a) i b) petitum skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga przede wszystkim, że w sytuacji, gdy w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ustawodawca zdecydował, iż o skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o tę podstawę kasacyjną nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należy wykazać istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Nie wystarczy, zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Tego warunku skarga kasacyjna nie spełnia. Jej autor wymienia wyłącznie przepisy procedury przed sądem administracyjnym (art. 151 p.p.s.a.) bez powiązania ich z przepisami postępowania w oparciu o które działa organ, a których ewentualnego naruszenia nie dostrzegł Sąd I instancji. Tymczasem przepisy takie jak art. 151, czy też art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę lub uchylającego decyzję. Wskazanie tylko tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia.

Najdalej wywołującym skutki prawne zarzutem złożonej skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jednak tak umotywowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że powołany przepis określa elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, stanowiąc, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jak się przyjmuje w orzecznictwie sądowo administracyjnym może on stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, a mianowicie, jeżeli uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018r., sygn. akt I OSK 1363/17) oraz jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010r. II FPS 8/09). Należy jednak podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast podważać dokonanej przez Sąd I instancji wykładni bądź zastosowania przepisów, ani też oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku dowodzi, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA przedstawił argumenty, które jego zdaniem przemawiały za oddaleniem skargi. W uzasadnieniu w sposób prawidłowy przedstawiono stan faktyczny, dokonano także wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Sąd w sposób szczegółowy wyjaśnił istotę sprawy, wskazują w swych rozważaniach odpowiednie przepisy praw unijnego oraz prawa krajowego, zgodnie z którymi wystąpiły okoliczności dające podstawę do stwierdzenia naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu otrzymanych środków. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że strona skarżąca pomimo poniesienia części kosztów związanych z całością inwestycji nie jest zwolniona od poniesienia odpowiedzialności i tym samym zwrotu całości dofinansowania w sytuacji, gdy środki te wykorzystane zostały z tak licznym i rażącym naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wydatkowaniu. W związku z powyższym należy stwierdzić, że tak sformułowany zarzut w istocie wskazuje, że skarga kasacyjna kwestionuje przyjęte w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcie sprawy. Dodatkowo stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca uzasadnia przy powoływaniu się na naruszeniu przepisów prawa materialnego, do których Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się w dalszej części rozważań.

Z tych względów zarzut naruszenia przepisów postępowania określony w pkt I a) i b) petitum skargi kasacyjnej NSA uznał za niezasadny.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowany w pkt II petitum skargi kasacyjnej.

Przypomnieć wypada, że naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Tego warunku przedstawiona Sądowi II instancji skarga kasacyjna nie spełnia. Jej autor zarzuca naruszenie art. 98 ust. 2 Rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 2 pkt 7 tego Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię oraz błędną wykładnię Wytycznych Instytucji Zarządzającej MRPO w zakresie kontroli i monitorowania projektów.

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że dokonana przez organ i Sąd zbieżna ocena przebiegu postępowania, w tym niesporny brak realizacji projektów oraz zasadność podjętych przez organ czynności zmierzających do odzyskania wypłaconych środków publicznych, wykorzystanych z naruszeniem procedur - stanowią element stanu faktycznego, którego zarzutami skargi kasacyjnej nie zakwestionowano.

Wobec powyższego zasadne jest wskazanie, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie nie wypełniła określonych w umowach o dofinansowanie obowiązków, jakie przyjęła do realizacji podpisując umowy o dofinansowanie projektów.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 2 pkt 7 oraz art. 98 ust. 2 Rozporządzenia nr 1086/2006, przypomnieć należy, że z art. 98 ust.2 tego Rozporządzenia wynika między innymi, że państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych, natomiast "nieprawidłowość" została zdefiniowana w art. 2 pkt 7 tego Rozporządzenia, jako "jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego". Z przywołanych przepisów wynika, że aby orzec o zwrocie środków niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, a mianowicie musi zaistnieć naruszenie procedur, a także, iż naruszenie tych procedur spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Wykładnia wszelkich przepisów i uregulowań krajowych, które są podstawą nakładania na beneficjenta przez instytucje zarządzające programami operacyjnymi korekt oraz wydawania decyzji o zwrocie, powinna być dokonywana z uwzględnieniem faktu, że zasadniczą przesłanką nakładania korekt i żądania zwrotu jest rzeczywisty albo potencjalny, nieuzasadniony wydatek z budżetu UE. Warunkiem nałożenia korekty jest, więc wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest, zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której zaprezentowane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Tylko w takiej sytuacji można bowiem mówić o "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (wyrok NSA z 7 kwietnia 2017r., sygn. akt II GSK 5280/16). Wprowadzając definicję nieprawidłowości, wskazany przepis wyraźnie połączył ją nie tylko z naruszeniem prawa, ale także ustanowił wymóg, aby to naruszenie powodowało lub mogło powodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Chodzi tu o szkodę rzeczywistą lub potencjalną, jednak tylko wtedy, gdy istnieją uzasadnione w okolicznościach sprawy przesłanki do stwierdzenia, że naruszenie prawa mogło spowodować szkodę (zob. wyrok SN z 8 marca 2017r., sygn. akt IV CSK 327/16, LEX nr 2312225).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że naruszenie procedur to realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Zatem to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach projektu realizacji programu operacyjnego, zawarta pomiędzy organem a stroną skarżącą oraz wytyczne, do stosowania których zobowiązała się strona skarżąca, są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dokumenty tworzące system realizacji programu operacyjnego (umowa o dofinansowanie, wytyczne, komunikaty, opracowane przez Instytucje Zarządzające) stanowią wprawdzie specyficzne, ale prawne uregulowania i przyznaje się im walor źródła prawa. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi źródło uprawnień i obowiązków stron, w tym beneficjenta. Podnieść należy, że konkretne wskazane przez organ naruszenia postanowień umów o dofinansowanie, określających sposób ich realizacji, stanowi już wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka, która uzasadnia wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi.

Wobec nie zakwestionowania przez stronę skarżącą umów o dofinansowanie oraz braku realizacji postanowień w nich zawartych, w tym okoliczności związanych z umową dotyczącą projektu nr 3 i zamiarem odstąpienia od jej realizacji należy stwierdzić, że cel umów nie został zrealizowany w całości. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej rozpoznaje ją jedynie w zakresie zgłoszonych zarzutów, nie zaś w jej całokształcie, opierając się na dokumentach zgromadzonych w aktach administracyjnych dołączonych do akt sądowych, czyniąc rozważania w zakresie tego dotyczącym.

Z niepodważonego stanu faktycznego sprawy wynika, że celem dofinansowania było utworzenie wysokiej jakości obiektu hotelarskiego, centrum [...]. Natomiast w przypadku braku rezultatu, zarówno organ, jak też Sąd I instancji zasadnie uznał, że kwestia miarkowania korekty nie mogła mieć zastosowania, ponieważ strona skarżąca nie zrealizowała projektów zgodnie z postanowieniami poszczególnych umów o dofinansowanie, tym samym nie osiągnęła zakładanych celów oraz wskaźników projektu. Należy stwierdzić, że art. 98 ust. 2 Rozporządzenia nr 1083/2006 nie nakazuje dokonywania miarkowania, tylko wzięcie pod uwagę charakteru i wagi nieprawidłowości oraz strat finansowych poniesionych przez budżet ogólny Unii Europejskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny ponadto wskazuje, że pojęcie nieprawidłowości zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 7 rozporządzenia 1083/2006 zgodnie z którym, nieprawidłowością jest "jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze dofinansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego". Tym samym, zgodnie z przytoczonymi regulacjami, warunkiem koniecznym, jaki powinien zostać spełniony, aby państwo członkowskie było uprawnione oraz zobowiązane do naliczenia korekty finansowej, jest stwierdzenie nieprawidłowości w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 7 rozporządzenia 1083/2006.

W rozpoznawanej sprawie, strona skarżąca dopuściła się naruszeń postanowień umów o dofinansowanie. Nie dokonując realizacji inwestycji, przyczyniła się do wystąpienia szkody rzeczywistej, tym samym do naruszenia wskazanego przepisu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma racji strona skarżąca, że organ nie wykazał zaistnienia szkody, ponieważ niedokończenie wskazanych projektów spowodowało w istocie wystąpienie szkody rzeczywistej.

Naruszenie procedur to realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Zatem to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, zawarta pomiędzy organem a skarżącą Spółką oraz wytyczne, do których stosowania zobowiązała się skarżąca, są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. W orzecznictwie przyjmuje się, że dokumenty tworzące system realizacji programu operacyjnego (umowa o dofinansowanie, wytyczne, komunikaty, opracowane przez instytucje zarządzające) stanowią wprawdzie specyficzne, ale prawne uregulowania i przyznaje się im walor źródła prawa. Projekty realizowane są przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta.

Stąd też niezasadne są zarzuty wskazane w pkt. II. a) i b) petitum skargi kasacyjnej.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. Wytycznych IZ MRPO w zakresie kontroli i monitorowania projektów poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż strona skarżąca dopuściła się naruszenia zasady konkurencyjności (pkt. II. c petitum skargi kasacyjnej) wskazać należy, że tak postawiony zarzut skargi kasacyjnej, nie poddaje się ocenie.

Podnieść należy, że strona skarżąca nie wskazała na naruszenie konkretnego zapisu, Wytycznych, co powoduje że nie sposób jest się odnieść do tak postawionego zarzutu.

Podnieść tylko należy, że kontrola zamówień publicznych obejmuje ocenę działań beneficjenta w zakresie przestrzegania przepisów prawa wspólnotowego oraz przepisów prawa krajowego, w szczególności ustawy z dnia ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2019r. poz. 869, z późn. zm.). oraz przestrzegania zachowania ponoszenia wydatków zgodnie z zasadą konkurencyjności. Obowiązkiem beneficjenta jest stosowanie się do przepisów wskazanej powyżej ustawy w wymaganym zakresie. W pozostałych przypadkach beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wytycznymi, zaleceniami i procedurami przewidzianymi w ramach MRPO oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów i wskaźników zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu. Natomiast Wytyczne IZ MRPO w zakresie kontroli i monitorowania projektów stanowią w istocie procedury, które obejmują zasady przeprowadzania kontroli na miejscu lub w siedzibie IZ MRPO z zakresu merytorycznego, finansowego, i zamówień publicznych. Określają też zasady monitorowania projektu w trakcie jego realizacji oraz po jego zakończeniu.

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że strona skarżąca nie zastosowała się do zasad wyboru wykonawców określonych w Wytycznych Instytucji Zarządzającej MRPO w zakresie kontroli i monitorowania projektów i w konsekwencji nie potwierdziła zachowania zasad konkurencyjności. Strona skarżąca była zobowiązana stosować przy pozyskiwaniu wykonawców zasady konkurencyjności i stawiać wymagania proporcjonalne, odpowiadające przedmiotowi zamówienia.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie oddalił skargę. Z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, jak też z zebranego materiału dowodowego wynika, że strona skarżąca w związku z uzyskaniem dofinansowania na realizację wskazanych projektów naruszyła postanowienia umów o dofinansowanie. W szczególności poprzez nieprawidłową oraz nieterminową realizację projektów oraz nieosiągnięcie celów i wskaźników zakładanych we wnioskach o dofinansowanie. Ponadto nie ustanowiła zabezpieczenia prawidłowej realizacji umowy, nie informowała o ryzyku niezrealizowania umowy w terminie oraz prowadziła niepełne działania promocyjne. Podnieść należy, że działania te spowodowały szkodę realną w budżecie ogólnym UE, ponieważ powstała na skutek rozliczenia w ramach wniosków o płatność wydatków, które były nieefektywne i ostateczne nie pozwoliły na osiągnięcie celów i wskaźników zakładanych we wnioskach o dofinansowanie.

Ponownie podkreślić należy, że celem wsparcia uzyskanego dla projektów w ramach działania [...] nie było przyznanie ochrony [...], jako obiektowi o zabytkowym charakterze, ale rozwój produktów i oferty turystycznej regionu oraz budowanie pozytywnego wizerunku Małopolski, jako regionu atrakcyjnego turystycznie w kraju i za granicą. Cel ten nie został osiągnięty, co oznacza, że przekazane dofinansowanie ze środków MRPO nie spełniło swej funkcji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzoną przez pełnomocnika profesjonalnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, który reprezentował organ na etapie postępowania przed Sądem I instancji, co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 50% stawki minimalnej – 15 00 zł., co dało kwotę 7 500 zł.