Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 524/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 3 i art. 132 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi L. P., A. F., C. P. i U. P. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2014 roku znak [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej L. P. kwotę 748 (siedemset czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

1.Starosta B., po rozpatrzeniu wniosku L. P., C. P., U. P. i A. F. z dnia [...] lipca 2006 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki gruntu nr [...] położone w G. gm. S., przejęte z mocy prawa na własność Gminy S. w wyniku podziału dokonanego na wniosek ich właściciela. Działki gruntu nr [...] wydzielone zostały w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza S. z dnia [...] września 1994 r., która stała się ostateczna w dniu [...] września 1994 r., natomiast działka gruntu nr [...] wydzielona została w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 1995 r., która stała się ostateczna w dniu [...] lipca 1995 r.

Odmowę ustalenia odszkodowania organ uzasadnił przedawnieniem roszczenia odszkodowawczego w ramach art. 117 i następne Kodeksu cywilnego, powołując się na poglądy wyrażane w doktrynie oraz w orzecznictwie, w myśl których, w braku szczególnego uregulowania oddziaływania upływu czasu na roszczenia odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stosuje się wprost przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń zawarte w art. 117 i następne Kodeksu cywilnego.

2. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję, podzielając argumentację o przedawnieniu roszczenia odszkodowawczego. Organ II instancji wskazał, że roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przedawnia się z upływem dziesięciu lat od dnia, w którym stało się wymagalne, czyli od dnia kiedy wierzyciel miał prawną możliwość żądania zaspokojenia wierzytelności. W sprawie przedmiotowej, od chwili kiedy roszczenie stało się wymagalne do chwili złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, upłynęło więcej niż dziesięć lat, dlatego nastąpiło przedawnienie.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku L. P., C. P., U. P. i A. F. podniosły, iż w sprawie o odszkodowanie za działki gruntu przejęte na własność gminy nie stosuje się art. 117 i następne Kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń, dlatego decyzje organów administracji obydwu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 5 Kodeksu cywilnego. Dodatkowo wskazano, że w decyzjach zatwierdzających podział nieruchomości orzeczono przejście działek przeznaczonych pod budowę ulicy na własność Gminy S. za odszkodowaniem, którego wysokość zostanie ustalona w odrębnej decyzji. Decyzji o odszkodowaniu nigdy jednak nie wydano, a powinna ona być elementem decyzji o wywłaszczeniu. Skarżące wskazały również na poinformowanie ich przez organ I instancji w piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r., że roszczenia o odszkodowanie za przejęte nieruchomości nie ulegają przedawnieniu. Ponadto, decyzje zatwierdzające podział nieruchomości, na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, powinny być wydane przez rejonowy organ administracji rządowej, a nie przez Urząd Miasta i Gminy S.

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi L. P., C. P., U. P. i A. F. kwestionujących przedawnienie roszczenia, uznał skargę za niezasadną, ponieważ zastosowanie w sprawie przepisów Kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń (art. 117 i następne) było zasadne, skoro odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia jest rodzajem odpowiedzialności cywilnej o charakterze majątkowym. Sąd wskazał na dominację w literaturze poglądu, iż w braku szczególnego uregulowania oddziaływania upływu czasu na roszczenia odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, stosuje się wprost przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń zawarte w art. 117 i następne Kodeksu cywilnego, brak jest bowiem racjonalnego uzasadnienia, aby te roszczenia majątkowe były traktowane w sposób uprzywilejowany, bez wyraźnej woli ustawodawcy w tej sprawie. Nadto Sąd stwierdził, że skoro wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania został złożony w dniu [...] lipca 2006 r., to powinien być rozpatrywany na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powołał się na art. 233 tej ustawy, który nakazuje w sprawach rozpoczętych przed dniem jej wejścia w życie, a nie zakończonych decyzją ostateczną, prowadzić postępowanie na podstawie przepisów tej ustawy. Na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości ustala się w drodze uzgodnień pomiędzy właścicielem nieruchomości a organem. Jeżeli uzgodnienia te nie przyniosą efektu, to wtedy można przystąpić do ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie stosowanym przy wywłaszczaniu nieruchomości. Fakt ustalania odszkodowania w trybie uzgodnień świadczy zatem – w ocenie Sądu - o cywilnoprawnym charakterze roszczenia o odszkodowanie, a tym samym o możliwości zastosowania przepisów o przedawnieniu roszczeń.

5. Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej L. P., U. P., C. P. i A. F. od powyższego wyroku, NSA wyrokiem z dnia 6 lutego 2009 r. w sprawie I OSK 335/08 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Jako niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 7, art. 10 ust. 5 i art. 53 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ponieważ ustawa ta utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 1998 r. na podstawie art. 241 ust. 1 w zw. z art. 242 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dlatego nie mogła mieć zastosowania w sprawie, w której Sąd I instancji kontrolował legalność decyzji administracyjnych wydanych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastosowaniem także przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących przedawnienia roszczeń majątkowych. Także nieuzasadnionymi okazały się być zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 5 i art. 123 § 1 Kodeksu cywilnego, jako odnoszące się do spraw cywilnych. Za uzasadniony uznano natomiast zarzut skargi kasacyjnej błędnego (tj. niewłaściwego) zastosowania w zaskarżonym wyroku art. 117 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie przedawnienia roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczenie nieruchomości. NSA podkreślił przejęcie spornych nieruchomości przez gminę z mocy prawa, wskutek ich podziału. Przejęcie następowało za odszkodowaniem, które miało mieć charakter akcesoryjny wobec odebrania właścicielowi dzielonej nieruchomości własności części jego gruntu. Takie odebranie miało charakter publicznoprawny, następowało bowiem z mocy samego prawa. Pozbawione było cech cywilnoprawnych, skoro następowało niezależnie od woli właściciela nieruchomości poddanej podziałowi, jak i niezależnie od woli gminy, która z mocy prawa uzyskiwała własność wydzielonych pod drogi działek. Zdaniem NSA, administracyjnoprawnego charakteru uprawnienia odszkodowawczego nie zmienia obowiązujący obecnie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mający zastosowanie w rozpatrywanej sprawie z mocy art. 233 tej ustawy. Wynika z niego bowiem, iż za działki gruntu wydzielone przy podziale nieruchomości pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli jednak do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Nadto NSA stwierdził: "O ile więc wysokość odszkodowania ustalana jest obecnie w pierwszej kolejności w drodze uzgodnień pomiędzy podmiotem publicznoprawnym zobowiązanym do wypłaty tego odszkodowania (reprezentowanym przez organ wykonawczy tego podmiotu, zgodnie z art. 98 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a właścicielem dzielonej nieruchomości, który utracił własność działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, to w przypadku niedojścia do uzgodnienia w przedmiocie wysokości odszkodowania, odszkodowanie to podlega ustaleniu na zasadach i w trybie właściwym dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, jeżeli osoba uprawniona do uzyskania tego odszkodowania złoży w tym względzie stosowny wniosek. Przedmiotem uzgodnień jest zatem sama wysokość odszkodowania, ponieważ przysługiwanie odszkodowania wynika z mocy omawianej normy prawnej. Nie wyklucza to oczywiście prowadzenia uzgodnień także w zakresie innych okoliczności dotyczących odszkodowania, jednakże taki zakres uzgodnień może być wynikiem woli stron, w tym strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Poza natomiast wolą strony zobowiązanej do wypłaty odszkodowania pozostaje samo przysługiwanie i dochodzenie odszkodowania przez stronę uprawnioną. Odszkodowanie za wywłaszczenie, do którego zasad i trybu ustalania odsyła ustawodawca w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określane jest w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości albo w odrębnej decyzji administracyjnej wydawanej w pierwszej instancji przez starostę, zgodnie z art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również więc obecnie, sprawa odszkodowania za przejęte z mocy prawa działki gruntu na rzecz podmiotów publicznoprawnych wydzielone przy podziale nieruchomości pod drogi publiczne, rozstrzygana jest ostatecznie decyzją administracyjną na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami". Sąd II instancji w podsumowaniu swoich rozważań wskazał, że o ile zasadą jest przedawnianie się uprawnień majątkowych w prawie cywilnym zgodnie z art. 117 § 1 Kodeksu cywilnego, o tyle uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu jedynie wówczas, gdy to zostało wyraźnie określone w ustawie. Wskazał przykłady takich regulacji podkreślając, że w sytuacji dochodzenia odszkodowania za odjęcie własności gruntu wydzielonego pod drogi przy podziale nieruchomości - takiego uregulowania nie ma zarówno w obowiązującej obecnie ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i ustawie poprzednio obowiązującej (z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Stąd przepis art. 117 Kodeksu cywilnego nie miał zastosowania i błędem było zarówno stanowisko Sądu I instancji, jak i decyzji wydanych w stadium administracyjnym.

6. Na skutek powyższego wyroku organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, podczas którego uczestnik postępowania – Gmina S. poinformowała, że odszkodowanie za sporne nieruchomości zostało wypłacone w 1994 r. oraz w 1995 r. Organ I instancji przeprowadził dowody z dokumentów, ekspertyzy grafologicznej oraz przesłuchał świadków i w dniu [...] lutego 2011 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą odszkodowania żądanego w przedmiotowej sprawie. Uznał, że "zgromadzone w sprawie dokumenty i materiały, protokoły z zeznań świadków, opinia biegłego grafologa wskazują, że odszkodowanie za działki nr [...] zostało ustalone protokołem z dnia [...] grudnia 1994 r. i wypłacone na rzecz L. i R. P., natomiast za działkę nr [...] protokołem z dnia [...] maja 1996 r. i wypłacone na rzecz R. P." (k. 342 akt adm.). Ta decyzja oraz dwie następne identycznej treści (negatywnej dla wnioskodawczyni) tj. decyzja z dnia 25 maja 2012 r. (k. 394 akt adm.) oraz z dnia [...] kwietnia 2013 r. (k. 434 akt adm.) zostały uchylone w postępowaniu odwoławczym, bowiem Wojewoda dostrzegał potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego.

7. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] (k. 455 akt adm.) Starosta B. z powołaniem się na art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odmówił ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działki nr [...] położone w G., przejęte na własność Gminy S. w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela. Dokonał analizy materiału dowodowego zebranego w toku postępowania od jego początku i uznał, że odszkodowanie za działkę nr [...] zostało ustalone protokołem z dnia [...] maja 1996 r. i wypłacone, czego dowodem jest pieczątka z adnotacją "zapłacone czekiem ...", a przesłuchani świadkowie – ówcześni pracownicy Urzędu Gminy potwierdzili taki sposób wypłat. Także, powołując się na protokół z dnia [...] grudnia 1994 r. i zeznania świadków: M. B., M. J., I. R. i R. M., ustalono wypłatę odszkodowań za pozostałe działki (nr [...]). Ustalenia powyższe stanowiły podstawę decyzji odmownej.

8. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Powołał się na wiążący organy wyrok NSA wydany w sprawie I OSK 335/08 w zakresie przedawnienia oraz wskazania przepisów mających w sprawie zastosowanie. Przytoczył stanowisko NSA, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mogła mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 1998 r., na podstawie art. 241 ust. 1 w zw. z art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym należy uznać za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 10 ust. 5, art. 53 ust. 1 pkt 4 i art. 55 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie. Wyłożył, że do uprawnienia odszkodowawczego przysługującego za działki gruntu wydzielone przy podziale nieruchomości dokonanym na podstawie art. 10 ustawy z 1985 r. stosuje się obecnie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie zgodnie z pierwszym przepisem, na pierwszym miejscu znajduje się ustalenie odszkodowania w trybie uzgodnienia między właścicielem a organem. Dopiero jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis zaś art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Oceniając krytycznie zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., Wojewoda podzielił ocenę materiału dowodowego i ustalenia organu I instancji. Skonstatował, że dokumenty oraz pozostałe dowody w sprawie, w tym zeznania świadków potwierdzają, że wysokość odszkodowania została uzgodniona pomiędzy dotychczasowymi właścicielami a właściwym organem. W takiej sytuacji, przy pozytywnym wyniku uzgodnień, bezprzedmiotowe było prowadzenie postępowania o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za sporne nieruchomości. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał bowiem zastosowania.

9. W skardze na powyższą decyzję L. P., C. P., U. P. i A. F. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich pominięcie, w szczególności przepisów art. 10 ust. 5, art. 53 ust. 1 pkt. 4 i art. 55 ust. 1 poprzez pominięcie okoliczności obowiązku zawarcia w decyzji o wywłaszczeniu postanowienia o ustaleniu odszkodowania; 2) art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie, że za przedmiotowe nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem; 3) art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 4) art. 153 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędne zastosowanie; 5) art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich pominięcie i niezgromadzenie - w sposób wyczerpujący - materiału dowodowego, na podstawie którego możliwym byłoby prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej, jej oceny oraz podjęcie decyzji administracyjnej, w szczególności niewyjaśnienie dokładnej oceny stanu faktycznego w zakresie czy pomiędzy stronami wszczęte zostały rokowania, w jakiej dacie pomimo, iż przedmiotowa sprawa była już wielokrotnie przedmiotem oceny organu, a niedokonanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy uniemożliwia wydanie orzeczenia w sprawie; 6) art. 105 §1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przedmiotowe postępowanie jest bezprzedmiotowe, co dało podstawę do jego umorzenia; 7) błędne ustalenia dotyczące wypłaty odszkodowania, nie poparte treścią materiału dowodowego w sprawie; 8) błędne ustalenia, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i uznanie, że okoliczność ta została stwierdzona wyrokiem NSA z dnia 6 lutego 2009 r. w sprawie I OSK 335/08, podczas gdy przedmiotem opisanego postępowania NSA była okoliczność przedawnienia roszczeń o przedmiotowe odszkodowanie; 9) błędne ustalenia w zakresie wszczęcia, przebiegu i wyniku rokowań pomiędzy stronami w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

10. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., wydanym w sprawie II SA/Bk 54/15 oddalił skargę. W pierwszej kolejności Sąd I instancji ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdził, że w sprawie niniejszej warunki tej regulacji prawnej nie zostały naruszone. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2009 r. w sprawie I OSK 335/08 NSA wypowiedział się jedynie w kwestii przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.; Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz zastosowania w sprawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), dalej jako u.g.n., z mocy przepisu przejściowego art. 233 tej ustawy. Ta ocena prawna została uwzględniona w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, która nie jest korzystna dla skarżących nie z powodu przedawnienia (jak uchylona przez NSA pierwsza decyzja), ale wobec późniejszego, po wyroku NSA uznania, iż doszło do ustalenia wysokości odszkodowania.

Sąd I instancji podał, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wyrażonym wcześniej w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Zasada związania oceną prawną zawartą w wyroku NSA wydanym w sprawie niniejszej, zdaniem Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi nie została złamana, skoro organ prowadził postępowanie w trybie i w oparciu o przepisy wskazane przez NSA, w szczególności przyjmując za podstawę art. 98 ust. 3 u.g.n. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozostaje w zgodzie z interpretacją art. 98 ust. 3 u.g.n. zaprezentowaną przez NSA w powołanym, wiążącym wyroku, gdzie NSA wskazał, że wysokość odszkodowania ustalana jest w pierwszej kolejności w drodze uzgodnień pomiędzy podmiotami zobowiązanym do wypłaty odszkodowania a właścicielem nieruchomości dzielonej, który utracił przejęty z mocy prawa pod drogi grunt. NSA nie przesądził, czy w sprawie są spełnione przesłanki do wydania decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie. Nie przesądził czy została uzgodniona wysokość należnej za utracone prawo własności kwoty. Spełnienie lub nie przesłanek z art. 98 ust. 3 u.g.n. miały zbadać (i zdaniem Sądu uczyniły to) organy administracyjne po uchyleniu pierwszych wydanych w sprawie decyzji – Starosty z dnia [...] czerwca 2007 r. a Wojewody z dnia [...] lipca 2007 r.

Sąd I instancji wskazał, że nie jest sporny fakt wydania decyzji o podziale nieruchomości pod rządem ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i nie jest sporne, że decyzja ta nie zawierała orzeczenia w przedmiocie wysokości odszkodowania. Jednak z uwagi na zmianę stanu prawnego i treść przepisu art. 233 u.g.n., miał w sprawie zastosowanie przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. Stanowi on, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przy podziale nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem wysokość odszkodowania ustalana jest obecnie w pierwszej kolejności w drodze uzgodnień pomiędzy podmiotem publicznoprawnym zobowiązanym do wypłaty odszkodowania (reprezentowanym przez organ wykonawczy tego podmiotu, zgodnie z art. 98 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 9 u.g.n.), a właścicielem dzielonej nieruchomości, który utracił własność działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku niedojścia do uzgodnienia w przedmiocie wysokości odszkodowania, podlega ono ustaleniu na zasadach i w trybie właściwym dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, jeżeli osoba uprawniona do uzyskania tego odszkodowania złoży w tym względzie stosowny wniosek.

Sąd I instancji podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnym z doktryną uważa się, że nie jest dopuszczalne wszczęcie i przeprowadzenie postępowania o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej bez przeprowadzenia uprzednich rokowań, ponieważ stanowi to rażące naruszenie jednoznacznie sformułowanego przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. Zatem organy rozpoznające złożony wniosek o przyznanie odszkodowania za przejęty pod drogi grunt miały obowiązek badania w pierwszej kolejności czy nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania przed złożeniem wniosku.

Tak, w ocenie tego Sądu, uczyniły organy w sprawie niniejszej, w zgodzie z oceną prawną NSA zawartą w wyroku w sprawie I OSK 335/08 oraz treścią art. 98 ust. 3 u.g.n. Skład orzekający podzielił ocenę organów obydwu instancji co do ustalenia, iż do stosownych uzgodnień co do wysokości odszkodowania za wszystkie wyszczególnione przez strony działki doszło. Oceny tej oraz zgromadzenia materiału dowodowego organy dokonały w zgodzie z wymogami procedury administracyjnej i zarzuty skargi w tym zakresie (nr 2, 5, 7, 9) nie są uzasadnione. Przede wszystkim prawidłowo za podstawę ustaleń przyjęto dowody z dokumentów, które oceniono przy wykorzystaniu dowodu z zeznań świadków oraz ekspertyzy grafologa.

W teczce "akt wypożyczonych z Urzędu Miejskiego w S." znajdują się dokumenty, z których wynika, że: R. P. i L. P. w dniu [...] sierpnia 1994 r. złożyli wniosek o podział działki nr [...] w G. (k. 224 akt adm. zawierających oryginały dokumentów); decyzją z dnia [...] września 1994 r. (k. 217) zatwierdzono podział ze stwierdzeniem: "Stwierdzam, że grunty przeznaczone pod budowę nowo projektowanej ulicy wydzielono z nieruchomości objętej jako działki nr [...] o pow. 825 m2, [...] o pow. 435 m2, [...] o pow. 810 m2 z mocy postanowień art. 10 ust. 5 cyt. na wstępie ustawy przechodzą na własność Gminy S. po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie odszkodowania nastąpi odrębną decyzją"; w dniu [...] października 1994 r. małżonkowie P. złożyli wniosek o wypłatę odszkodowania m.in. z tytułu podziału działki nr [...] (k. 221). Na wniosku tym znajduje się na pierwszej stronie adnotacja "opłata na odwrocie", a na odwrocie, za znakami opłaty skargowej dopisano numery decyzji, działek i ich powierzchnie (w tym nr [...]) a pod powierzchnią działek napis "20 000x"; z dnia [...] grudnia 1994 r. pochodzi "protokół w sprawie odszkodowania" (k. 220 akt adm.), z którego wynika ustalona wartość odszkodowania za działki nr [...] w kwocie 41 400 000 zł, tj. po 20 000 zł za 1 m2 gruntu, którą to kwotę małżonkowie P. zaaprobowali, o czym świadczy końcowy fragment protokołu oraz złożone ich podpisy i pieczątka oraz podpis Burmistrza Miasta i Gminy S. I. R.; z dnia [...] maja 1995 r. pochodzi wniosek małżonków P. o podział działki nr [...] w G. (k. 107);

- w dniu [...] czerwca 1995 r. została wydana decyzja podziałowa (k. 103) ze stwierdzeniem, tak jak w decyzji z dnia [...] września 1994 r., wyżej zaprezentowanej, wydzielenia działki w tym wypadku nr [...] pod drogę, przejścia jej na własność Gminy za odszkodowaniem, które zostanie ustalone odrębną decyzją; w dniu [...] września 1995 r. wpłynęło do Urzędu Gminy podanie o wypłacenie odszkodowania za działkę nr [...] (k. 100), na które udzielono odpowiedzi, iż budżet na 1995 r. został rozdzielony, wobec czego podanie będzie rozpatrywane w 1996 r. (k. 99); w dniu [...] kwietnia 1996 r. R. P. został poproszony o zgłoszenie się do Urzędu Gminy w dniu [...] maja 1996 r. w celu ustalenia wysokości odszkodowania (k. 98); z dnia [...] maja 1996 r. pochodzi protokół w sprawie odszkodowania za działkę nr [...] (k. 97), z którego wynika ustalone odszkodowanie w kwocie 3 297 zł, tj. po 3 zł za 1 m2 przyjęte przez R. P. i podpisane "P." i przez Burmistrza oraz adnotacja: "zapłacono czekiem nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r.".

Nadto Sąd I instancji podał, że przesłuchani świadkowie (ówczesny Burmistrz oraz pracownicy Urzędu) potwierdzili wynikające z dokumentów zasady ustalania i realizacji odszkodowań wskazując, że w Urzędzie nie było kasy – dlatego wypłat dokonywano czekiem lub przelewem. Opisali obieg dokumentów. Aczkolwiek konkretnych okoliczności spraw dotyczących żądań w sprawie niniejszej świadkowie nie pamiętali (co usprawiedliwia upływ czasu), to zeznania świadków – tak jak prawidłowo oceniły organy – potwierdziły okoliczności procedur wynikające z dokumentów dotyczących odszkodowania za sporne działki. Wszystkie te dowody łącznie oceniane dawały, zdaniem Sądu I instancji, podstawę do ustalenia w zaskarżonej decyzji, iż w odniesieniu do wszystkich działek objętych wnioskiem doszło do ustalenia wysokości odszkodowania za grunty, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy. Sąd ten zaznaczył, że chociaż L. P. kwestionowała autentyczność podpisów na protokołach w sprawie ustalenia odszkodowania, a R. P. zmarł w dniu [...] lipca 2002 r. przed wszczęciem niniejszego postępowania, to wątpliwość tę usuwa ekspertyza grafologa potwierdzająca autentyczność podpisów (k. 322 tom II akt adm.).

Wobec danych wynikających z zebranych w sprawie dowodów dokonana ich ocena nie budzi wątpliwości Sądu, jak i wyprowadzony wniosek co do dokonania ustaleń przez zainteresowane strony w zakresie wysokości odszkodowania za działki nr [...] w G. Nie budzi wątpliwości tego Sądu, wbrew zarzutom skargi, konstatacja organu odwoławczego, iż w tej sytuacji brak było podstaw do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie administracyjnym – na zasadzie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Konsekwencją ustalenia w toku postępowania o wypłatę odszkodowania za przejęte pod drogi nieruchomości wydzielone w trybie podziału, że zawarto uzgodnienie dotyczące wysokości odszkodowania, jest umorzenie postępowania, bowiem sprawa nie może zostać rozstrzygnięta co do jej istoty.

W sprawie niniejszej, zdaniem Sądu, Wojewoda P. dokonał prawidłowej oceny prawnej i zarzut skargi obrazy art. 105 § 1 K.p.a. uznać należało za bezzasadny.

Na marginesie Sąd dodał, że kwestia wypłacenia lub nie, ustalonego odszkodowania, dla potrzeb rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej była obojętna. W postępowaniu administracyjnym nie ma możliwości dochodzenia realizacji (wypłaty) ustalonego odszkodowania, w tym zakresie brak jest bowiem podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Dla potrzeb sprawy niniejszej istotne było wyjaśnienie, czy pierwszy etap trybu przewidzianego w art. 98 ust. 3 u.g.n. został zrealizowany, czy nie. W przypadku pozytywnej odpowiedzi nie zachodziła możliwość prawna orzekania decyzją administracyjną w sprawie wysokości odszkodowania.

11. W skardze kasacyjnej, L. P., A. F., C. P., U. P. zaskarżyły powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności polegające na:

1) naruszeniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez ich pomięcie, w szczególności przepisów art. 10 ust. 5, art. 53 ust. 1 pkt. 4 i art. 55 ust. 1 ww. ustawy poprzez pominięcie okoliczności obowiązku zawarcia w decyzji o "uwłaszczeniu" postanowienia o ustaleniu odszkodowania;

2) przepisów art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie, że za przedmiotowe nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem;

3) art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

4) art. 153 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędne zastosowanie;

5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich pominięcie i niezgromadzenie - w sposób wyczerpujący - materiału dowodowego, na podstawie którego możliwym byłoby prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej, jej oceny oraz podjęcie decyzji administracyjnej, w szczególności niewyjaśnienie dokładnej oceny stanu faktycznego w zakresie czy pomiędzy stronami wszczęte zostały rokowania, w jakiej dacie, pomimo iż przedmiotowa sprawa była już wielokrotnie przedmiotem oceny organu i niezawarcie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy uniemożliwia wydanie orzeczenia w sprawie;

6) art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przedmiotowe postępowanie jest bezprzedmiotowe, co dało podstawę do jego umorzenia;

7) błędne ustalenia dotyczące wypłaty stronie odszkodowania, nie poparte treścią materiału dowodowego w sprawie;

8) błędne ustalenia, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości i uznanie, że okoliczność ta została stwierdzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. I OSK 335/08, podczas gdy przedmiotem ww. opisanego postępowania NSA była okoliczność przedawnienia roszczeń o przedmiotowe odszkodowanie;

9) błędne ustalenia w zakresie przebiegu wszczęcia, przebiegu i wyniku rokowań pomiędzy stronami w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi co do jej istoty oraz przyznanie skarżącym kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej z wyodrębnieniem kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że w przedmiotowej sprawie skarżące ani ich spadkodawca – R. P. nie otrzymali odszkodowania - gwarantowanego im na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - za przejęte przez gminę S. nieruchomości. Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się dokumenty protokołów z dnia [...] grudnia 1994 r. i z dnia [...] maja 1996 r., jednak dokumenty nie zostały podpisane przez ówczesnych właścicieli nieruchomości – L. i R. P. - zatem nie mogły wywołać żadnych skutków prawnych na gruncie cytowanego wyżej przepisu. Wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie doszło do uzgodnień co do wysokości odszkodowania za wszystkie działki będące przedmiotem postępowania. Dokumenty przywołane w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie mogą stanowić o tym, że uzgodnienia takie zostały skutecznie przeprowadzone.

Dodatkowo kwoty odszkodowań wyszczególnionych w dokumentach protokołów z dnia [...] grudnia 1994 r. i 6 maja 1996 r. nie zostały nigdy wypłacone właścicielom nieruchomości. Ta zakwestionowana przez skarżących okoliczność nie została udowodniona przez organy orzekające w sprawie. Przeciwnie, żaden z dokumentów ani żadna z osób przesłuchanych w charakterze świadka nie wskazała żadnych faktów ani dowodów na wypłatę odszkodowania skarżącym ani R. P. W rzeczywistości wszelkie dokumenty i zeznania świadków świadczą o tym, że kwoty odszkodowania nigdy nie zostały wypłacone właścicielom przedmiotowych nieruchomości.

Jak wynika z treści art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uprawnienie odszkodowawcze nie jest samodzielnym prawem, lecz pozostaje w zależności o charakterze wynikowym wobec odebrania własności działki wydzielonej przy podziale nieruchomości. Równocześnie skarżący podnieśli, że ani z przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani też z przepisów obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby uprawnienie dochodzenia odszkodowania za odjęcie prawa własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, miało ulegać przedawnieniu.

12. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 czerwca 2017 r. wydanym w sprawie I OSK 2069/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku. NSA stwierdził, że skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione. Za nietrafny uznano zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Wskazano, że zgodnie z owym przepisem prawa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zdaniem NSA w sprawie niniejszej warunki tej regulacji prawnej nie zostały naruszone. Stwierdzono, że trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, iż wyrokiem z dnia 6 lutego 2009 r. w sprawie I OSK 335/08 wydanym w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się jedynie w kwestii przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz zastosowania w sprawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), dalej jako u.g.n., z mocy przepisu przejściowego art. 233 tej ustawy.

Ta ocena prawna została uwzględniona w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji i prawidłowo zaakceptowana przez Sąd I instancji rozpoznający niniejszą sprawę. Decyzja ta nie jest korzystna dla skarżących nie z powodu przedawnienia, ale wobec późniejszego, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uznania, iż doszło do ustalenia wysokości odszkodowania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zasada związania oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie niniejszej nie została naruszona, skoro organ prowadził postępowanie w trybie i w oparciu o przepisy wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny, w szczególności przyjmując za podstawę art. 98 ust. 3 u.g.n. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozostaje w zgodzie z interpretacją art. 98 ust. 3 u.g.n. zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym, wiążącym wyroku, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wysokość odszkodowania ustalana jest w pierwszej kolejności w drodze uzgodnień pomiędzy podmiotami zobowiązanym do wypłaty odszkodowania a właścicielem nieruchomości dzielonej, który utracił przejęty z mocy prawa pod drogi grunt. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził, czy w sprawie są spełnione przesłanki do wydania decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie. Nie przesądził czy została uzgodniona wysokość należnej za utracone prawo własności kwoty odszkodowania. Spełnienie lub nie przesłanek z art. 98 ust. 3 u.g.n. miały zbadać, i uczyniły to, organy administracyjne po uchyleniu pierwszych wydanych w sprawie decyzji – Starosty z dnia 14 czerwca 2007 r. a Wojewody z dnia 18 lipca 2007 r.

Zdaniem NSA nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez ich pomięcie, w szczególności przepisów art. 10 ust. 5, art. 53 ust. 1 pkt. 4 i art. 55 ust. 1 ww. ustawy poprzez pominięcie okoliczności obowiązku zawarcia w decyzji o "uwłaszczeniu" postanowienia o ustaleniu odszkodowania. Zauważyć należy, że już w wyroku z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 335/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy art. 7, art. 10 ust. 5 i art. 53 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mają w sprawie zastosowania, ponieważ ustawa ta utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 1998 r. na podstawie art. 241 ust. 1 w zw. z art. 242 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115, poz. 741). Z tych względów ustawa ta nie mogła mieć zastosowania w sprawie, w której Sąd I instancji kontrolował legalność decyzji administracyjnych wydanych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższych względów nie mógł także mieć w sprawie zastosowania przepis art. 55 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże na podstawie art. 153 P.p.s.a. zarówno organy ponownie rozpatrujące sprawę, jak i sądy.

Za nietrafny, zdaniem NSA, także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zarówno art. 98 ust. 3 u.g.n., jak i art. 233 tej ustawy. Prawidłowo zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że nie jest w sprawie sporny fakt wydania decyzji o podziale nieruchomości pod rządem ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie jest także sporne, że decyzja ta nie zawierała orzeczenia w przedmiocie wysokości odszkodowania. Jednak z uwagi na zmianę stanu prawnego i treść przepisu art. 233 u.g.n., miał w sprawie zastosowanie przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. Stanowi on, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przy podziale nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem wysokość odszkodowania ustalana jest obecnie w pierwszej kolejności w drodze uzgodnień pomiędzy podmiotem publicznoprawnym zobowiązanym do wypłaty odszkodowania (reprezentowanym przez organ wykonawczy tego podmiotu, zgodnie z art. 98 ust. 3 w związku z art. 4 pkt 9 u.g.n.), a właścicielem dzielonej nieruchomości, który utracił własność działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku niedojścia do uzgodnienia w przedmiocie wysokości odszkodowania, podlega ono ustaleniu na zasadach i w trybie właściwym dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, jeżeli osoba uprawniona do uzyskania tego odszkodowania złoży w tym względzie stosowny wniosek.

Trafnie zauważa Sąd I instancji, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnym z doktryną uważa się, że nie jest dopuszczalne wszczęcie i przeprowadzenie postępowania o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej bez przeprowadzenia uprzednich rokowań, ponieważ stanowi to rażące naruszenie jednoznacznie sformułowanego przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. Zatem organy rozpoznające złożony wniosek o przyznanie odszkodowania za przejęty pod drogi grunt miały obowiązek badania w pierwszej kolejności czy nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania przed złożeniem wniosku.

Prawidłowo też zauważa Sąd I instancji, że tak też uczyniły organy w sprawie niniejszej, w zgodzie z oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wydanym w sprawie wyroku sygn. I OSK 335/08 oraz zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 u.g.n. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżących kasacyjnie, prawidłowo w sprawie ustalono, że do stosownych uzgodnień co do wysokości odszkodowania za wszystkie wyszczególnione przez strony działki doszło. Zgodzić się także należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że oceny tej oraz zgromadzenia materiału dowodowego organy dokonały w zgodzie z wymogami procedury administracyjnej, w związku z czym podniesiony w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. uznać należy za niezasadny. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że prawidłowo za podstawę ustaleń w tej mierze przyjęto dowody z dokumentów, które oceniono przy wykorzystaniu dowodu z zeznań świadków oraz ekspertyzy grafologa.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do ustalenia, że w odniesieniu do wszystkich działek objętych wnioskiem doszło do ustalenia wysokości odszkodowania za grunty, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy. Trafnie w tej sytuacji Sąd ten przyjął za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że w związku z powyższym brak było podstaw do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie administracyjnym na zasadzie art. 98 ust. 3 u.g.n., a konsekwencją ustalenia w toku postępowania o wypłatę odszkodowania za przejęte pod drogi nieruchomości wydzielone w trybie podziału, że zawarto uzgodnienie dotyczące wysokości odszkodowania, jest umorzenie postępowania. Sprawa bowiem nie może zostać rozstrzygnięta co do jej istoty. W tym zakresie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. uznać należało za chybiony.

Za trafny jednak, zdaniem NSA, uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia ww. 105 § 1 K.p.a. przez umorzenie postępowania w części dotyczącej żądania wypłaty odszkodowania. NSA podało, że we wniosku wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie skarżące domagały się ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działki przejęte na własność Gminy S. m.in. decyzjami nr [...] z dnia [...] września 1994 r. i nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r., twierdząc, że odszkodowanie to nigdy nie zostało wypłacone. Rozpatrując sprawę Sąd I instancji wprawdzie dostrzegł powyższą okoliczność, jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że kwestia wypłacenia lub nie, ustalonego odszkodowania, dla potrzeb rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej była obojętna. Stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym nie ma możliwości dochodzenia realizacji (wypłaty) ustalonego odszkodowania, w tym zakresie brak jest bowiem podstaw do wydania decyzji administracyjnej. W ocenie tego Sądu, dla potrzeb sprawy niniejszej istotne było wyjaśnienie, czy pierwszy etap trybu przewidzianego w art. 98 ust. 3 u.g.n. został zrealizowany, czy nie. W przypadku pozytywnej odpowiedzi nie zachodziła możliwość prawna orzekania decyzją administracyjną w sprawie wysokości odszkodowania.

Wskazać tymczasem należy, że zgodnie z art. 132 u. 3 u.g.n., wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Zawarta w tym przepisie regulacja ma także zastosowanie do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, a więc także przepisów ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, o ile nie zostało ono oczywiście wypłacone uprawnionemu - byłemu właścicielowi, bądź złożone do depozytu sądowego. Żądanie waloryzacji ustalonego w drodze decyzji odszkodowania nie powstaje na tle stosunku cywilnoprawnego, lecz administracyjnego. Stąd ewentualny spór co do prawa i wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może zostać zakwalifikowany odmiennie niż spór o wysokość odszkodowania, który podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Wskazano, że w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r., I OSK 122/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "W demokratycznym państwie prawnym autorytatywna konkretyzacja normy prawnej musi zostać dokonana w formie prawnej, która gwarantuje jednostce prawo do obrony na drodze prawa. Forma decyzji administracyjnej wynika expressis verbis z art. 132 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami: ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania wymaga zachowania tej samej formy : formy decyzji administracyjnej." (https://cbois.nsa.gov.pl).

W tej sytuacji wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku Sądu I instancji, kwestia wypłacenia lub nie, ustalonego odszkodowania, dla potrzeb rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej nie była obojętna. Kwestia ta wymaga oceny i wyjaśnienia, skoro we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie skarżące domagały się ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działki przejęte na własność Gminy S. m.in. decyzjami nr [...] z dnia [...] września 1994 r. i nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r., twierdząc, że odszkodowanie to nigdy nie zostało wypłacone. Oceny tej ze strony Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę zabrakło, co czyni zasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. w części dotyczącej wypłaty odszkodowania i skutkuje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji oceni czy organy rozpoznające sprawę wyjaśniły i ustaliły, czy odszkodowanie za działki przejęte na własność Gminy S. m.in. decyzjami nr [...] z dnia [...] września 1994 r. i nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r., zostało skarżącym, bądź ich poprzednikom prawnym wypłacone oraz, czy organy orzekły o całości zgłoszonego w sprawie wniosku skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Wojewoda P. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], uchylająca w całości decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2014 r. odmawiającą ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działki nr [...], położone w G., przejęte na własność Gminy S. w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela i umarzająca postępowanie pierwszej instancji.

Kwestia ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotowe działki była już przedmiotem dwukrotnego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Po raz pierwszy NSA wyrokiem z dnia 6 lutego 2009 r. w sprawie I OSK 335/08 uchylił wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2007 r., II SA/Bk 707/07 oraz decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] na podstawie której odmówiono ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotowe działki.

Po raz drugi NSA wyrokiem z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie I OSK 2069/15 ponownie uchylił wyrok WSA w Białymstoku zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2015 r., II SA/Bk 54/15 oddalający skargę na decyzję Wojewoda P. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], uchylającą w całości decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2014 r. odmawiającą ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotowe działki i umarzającą postępowanie pierwszej instancji.

Niniejsze postępowanie sądowe jest konsekwencją ww. wyroku NSA z dnia 2 czerwca 2017 r.

W związku z powyższym, rozpoznając przedmiotową sprawę ponownie należy odwołać się do regulacji zawartej w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w zacytowanym przepisie pojęcie "wykładnia prawa" należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia prawa. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Obowiązek podporządkowania się przez Sąd pierwszej instancji ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony jedynie w wyjątkowych sytuacjach - które w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca - a mianowicie tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Z tych też względów, w ramach ponownego rozpoznania sprawy wojewódzki sąd administracyjny, będąc związany wykładnią przepisów przedstawioną w wyroku NSA, nie może dokonywać własnej ich interpretacji, a podjęte rozstrzygnięcie uwzględnić musi zaprezentowaną przez NSA ocenę prawną (por. wyrok NSA z 17 października 2011 r., II OSK 1244/11, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie może pominąć wykładni prawa dokonanej w wyroku Sądu drugiej instancji, nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2016 r., II GSK 38/15). Z regulacji tej wynika dla sądu I instancji w szczególności obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy w kwestiach, które nie zostały przesądzone wprost w wyroku NSA, w taki sposób, aby wyrok WSA nie godził również pośrednio w oceny prawne sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Stosowanie do powyższego podać należy, że w sprawie dotyczącej ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działki nr [...] NSA przesądził, że w sytuacji dochodzenia odszkodowania za odjęcie własności gruntu wydzielonego pod drogi przy podziale nieruchomości przepis art. 117 Kodeksu cywilnego nie miał zastosowania. Stąd też nie nastąpiło przedawnienie roszczenia odszkodowawczego. Nadto NSA przesadził, że w sprawie na zastosowanie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), dalej jako u.g.n., z mocy przepisu przejściowego art. 233 tej ustawy. Te dwie kwestie zostały przesądzone w pierwszym wyroku NSA z dnia 6 lutego 2009 r., I OSK 335/08.

W wyroku z dnia 2 czerwca 2017 r. NSA przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku przesądził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do ustalenia, że w odniesieniu do wszystkich działek objętych wnioskiem doszło do ustalenia wysokości odszkodowania za grunty, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy. W związku z powyższym brak było podstaw do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie administracyjnym na zasadzie art. 98 ust. 3 u.g.n. NSA przesadził, iż konsekwencją ustalenia w toku postępowania o wypłatę odszkodowania za przejęte pod drogi nieruchomości wydzielone w trybie podziału, że zawarto uzgodnienie dotyczące wysokości odszkodowania, jest umorzenie postępowania. Stąd też w sprawie zasadnie umorzono postępowanie w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania.

NSA nie zaakceptował natomiast stanowiska Sądu I instancji, że kwestia wypłacenia lub nie, ustalonego odszkodowania, dla potrzeb rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej była obojętna. Dla potrzeb sprawy niniejszej istotne było wyjaśnienie, czy pierwszy etap trybu przewidzianego w art. 98 ust. 3 u.g.n. został zrealizowany, czy nie. W przypadku pozytywnej odpowiedzi nie zachodziła możliwość prawna orzekania decyzją administracyjną w sprawie wysokości odszkodowania.

NSA wywiódł, że zgodnie z art. 132 u. 3 u.g.n., wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Zawarta w tym przepisie regulacja ma także zastosowanie do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, a więc także przepisów ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, o ile nie zostało ono oczywiście wypłacone uprawnionemu - byłemu właścicielowi, bądź złożone do depozytu sądowego. Żądanie waloryzacji ustalonego w drodze decyzji odszkodowania nie powstaje na tle stosunku cywilnoprawnego, lecz administracyjnego. Stąd ewentualny spór co do prawa i wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może zostać zakwalifikowany odmiennie niż spór o wysokość odszkodowania, który podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. W tej sytuacji, zdaniem NSA, kwestia wypłacenia lub nie, ustalonego odszkodowania, dla potrzeb rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej nie była obojętna. Kwestia ta wymaga oceny i wyjaśnienia, skoro we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie skarżące domagały się ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działki przejęte na własność Gminy S. Tym samym NSA za zasady uznało zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. w części dotyczącej wypłaty odszkodowania. Co do dalszego postępowania NSA nakazało Sądowi I instancji ocenić czy organy rozpoznające sprawę wyjaśniły i ustaliły, czy odszkodowanie za działki przejęte na własność Gminy S. m.in. decyzjami nr [...] z dnia [...] września 1994 r. i nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r., zostało skarżącym, bądź ich poprzednikom prawnym wypłacone oraz, czy organy orzekły o całości zgłoszonego w sprawie wniosku skarżących.

W ocenie Sądu postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewody P. z dnia [...] listopada 2014 r. dotyczyło tylko i wyłącznie ustalenia czy wysokość odszkodowania została uzgodniona pomiędzy dotychczasowymi właścicielami a właściwym organem. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego nie było ustalenie czy odszkodowanie zostało wypłacone. Świadczy o tym następująca konstatacja organu odwoławczego: "(...) dokumenty oraz pozostałe dowody w sprawie, w tym zeznania świadków potwierdzają, że wysokość odszkodowania została uzgodniona pomiędzy dotychczasowymi właścicielami a właściwym organem. W takiej sytuacji, przy pozytywnym wyniku uzgodnień, bezprzedmiotowe było prowadzenie postępowania o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za sporne nieruchomości. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał bowiem zastosowania". Mając powyższe na uwadze oraz kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 2 czerwca 2017 r. należało uchylić decyzje organów obu instancji w celu wyjaśnienia i ustalenia czy odszkodowanie za przedmiotowe działki zostało wypłacone. Rozstrzygając sprawę ponownie organy jednoznacznie się wypowiedzą w jakim zakresie postepowanie stało się bezprzedmiotowe, tj. czy jest ono bezprzedmiotowe zarówno w aspekcie ustalenia jak i wypłacenia odszkodowania czy bezprzedmiotowość zachodzi tylko w przypadku ustalenia odszkodowania.

Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).