Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 507/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi I. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku I.D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia [...] lutego 2014 r. (sygn. akt [...]), odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy I. nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej oczyszczalni ścieków "[...] " w T. , gm. I. , na działkach o nr ew. [...] i [...], powołując się na art. 144 z zw. z art. 138 §1 pkt 1 oraz art. 61a §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wójt Gminy I. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej oczyszczalni ścieków "[...] ". Z uzasadnienia decyzji wynika, że powierzchnia istniejących już na wymienionych działkach obiektów nie ulegnie zmianie, a planowane obiekty zajmą powierzchnię 0,051ha, a w ramach przedsięwzięcia planowane są urządzenia i instalacje służące ochronie środowiska.

Wnioskiem z dnia 25 października 2013 r. I.D. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji ostatecznej Wójta Gminy I. .

Po jego rozpatrzeniu, postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji, podkreślając że wnioskodawczyni włada nieruchomością nie znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu przedsięwzięcia, którego dotyczy wspomniana decyzja ostateczna, nie wykazała również, że immisje z owego przedsięwzięcia będą odczuwalne na jej nieruchomości.

Pismem z dnia 24 lutego 2014 r. I.D. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądając załączenia do akt sprawy następujących dokumentów: "prognoza [...] z lutego 1999 r.", "prognoza I. 2012, który dołączam na płycie CD", zamieszczonych na tej samej płycie CD dokumentów wskazujących na "fakt oddziaływania inwestycji w trakcie realizacji", "dowodu z akt Kolegium [...] w postaci mapy ewidencyjnej z zaznaczonym obszarem oddziaływania inwestycji w trakcie realizacji, wraz z pozostałymi kilkudziesięcioma załącznikami", decyzji "nr [...] Wójta Gminy I. z dnia [...] września 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, z której jednoznacznie wynika, iż przedmiotowe przedsięwzięcie (...) zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko".

Wymienione dokumenty w ocenie I.W. mają świadczyć o tym, iż nieruchomość stanowiąca jej własność "znajduje się w obszarze oddziaływania zlewni ścieków dowożonych zlokalizowanej przy ul. [...]".

Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium wskazało, że zgodnie z dyspozycją art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Kolegium w pełni podzieliło pogląd zaprezentowany w zaskarżonym orzeczeniu przez inny jego skład, zgodnie z którym jedynie osoba legitymująca się prawem własności lub prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, którego dotyczy decyzja mająca zostać poddana ocenie w ramach postępowania nadzorczego, może skutecznie domagać się wszczęcia takiego postępowania. Zdaniem Kolegium, brak jest dowodu, że przedsięwzięcie polegające na rozbudowie istniejącej oczyszczalni ścieków "[...] " w T. , gm. I. , na działkach o nr ew. [...] i [...] oddziałuje lub może oddziaływać na teren nieruchomości, stanowiącej własność I.D., tj. na teren działek ew. nr [...] i [...]. W szczególności, za dowód istnienia takiego wpływu nie mogą zostać uznane dokumenty, które na żądanie wnioskodawczyni zostały dołączone do akt niniejszej sprawy, tj.: "Ocena oddziaływania na środowisko systemu kanalizacji sanitarnej i oczyszczalni ścieków dla gminy I. na podstawie rozwiązań zawartych w projektach budowlanych", datowana na luty 1999r. Z "Oceny..." tej wynika, że "system kanalizacyjny zostanie wybudowany z materiałów zapewniających praktycznie całkowitą szczelność, a tym samym nie będzie następowało drenowanie wód podziemnych ani eksfiltracja ścieków", "obliczenia uciążliwości w zakresie hałasu projektowanej oczyszczalni nie wykazały przekroczeń przyjętych wartości poziomu dźwięku zarówno dla pory nocnej (40 dB) jak i dla pory dziennej (50 dB)", "w oczyszczalni jako produkty oczyszczania ścieków powstawać będą: piasek, skratki i osad nadmierny. Zarówno przepłukany piasek, jak i odwodnione skratki poddawane będą dezynfekcji, a następnie wywożone na składowisko odpadów stałych. Natomiast ustabilizowane osady nadmierne z procesu oczyszczania biologicznego będę poddawane odwadnianiu i wapnowaniu, a następnie, w zależności od wyników badań osadów, będą albo kierowane do rolniczego wykorzystania, albo (...) na składowisko odpadów", "emitowane z terenu oczyszczalni zanieczyszczenia powietrza nie powinny powodować uciążliwości poza terenem obiektu" oraz że "wpływ oczyszczalni na zdrowie ludzi może być związany głównie z zanieczyszczeniami gazowymi oraz mikrobiologicznymi i bakteriologicznymi, przy czym (...) oddziaływania te nie powinny wykroczyć poza ogrodzony teren oczyszczalni, względnie nie będą długotrwałe na określonym kierunku przeważających wiatrów. W związku z tym nie przewiduje się ujemnego wpływu na zdrowie mieszkańców budynków położonych poza terenem oczyszczalni (..). Do czasu zakończenia realizacji tej inwestycji i określenia rzeczywistego zasięgu oddziaływania oczyszczalni w postaci zanieczyszczeń gazowych, hałasu, aerozoli i odorów, na terenach bezpośrednio sąsiadujących z oczyszczalnią (w promieniu do 200 m od ogrodzenia) powinno się wstrzymać budowę nowych obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi", "Prognoza oddziaływania na środowisko do projektu zmiany części Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego części wsi T. i T., Etap 1, wraz z projektem uchwały zatwierdzającej ów Plan, załączone do odwołania na płycie cd.

Również żaden z pozostałych dokumentów przedłożonych przez wnioskodawczynię w formie plików jpg na załączonej do odwołania płycie cd, w tym dokumentacja postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i rozbudowę przedmiotowej oczyszczalni, zatwierdzone w drodze decyzji właściwych organów projekty budowlane czy dokumentacja z badań geotechnicznych terenu inwestycji nie może świadczyć o istnieniu po jej stronie interesu prawnego w żądaniu usunięcia z obrotu prawnego wspomnianej decyzji ostatecznej.

Kolegium nie dopatrzyło się zatem istnienia po stronie I.D. interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., niezbędnego dla uznania za stronę postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej oczyszczalni ścieków "[...] " w T. , gm. I. , na działkach o nr ew. [...] i [...], jak i dla uznania za osobę uprawnioną do występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji kończącej takie postępowanie. W sytuacji, zatem gdy brak jest dowodu, że określone przedsięwzięcie oddziałuje lub może oddziaływać na określone nieruchomości gruntowe, właściciel takich nieruchomości nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowań.

Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że nie znajduje w chwili obecnej podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji ostatecznej z urzędu.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I.D. , domagając się wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej przez nią w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wójta Gminy I. nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Zdaniem skarżącej dowodem na nieustanne oddziaływanie inwestycji -oczyszczalni ścieków- jest fakt uruchomienia w 2005 r. zlewni ścieków dowożonych do T. oraz użytkowania nieruchomości oczyszczalni ścieków. W ocenie skarżącej należące do niej nieruchomości leżą w zasięgu oddziaływania inwestycji, co potwierdza prognoza [...] z listopada 1997r. oraz z 1999 r.

Rozpoznając przedmiotową sprawę wyrokiem z 18 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1351/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd przypomniał, że skarżąca nie była uznana za stronę postępowania, zakończonego kwestionowaną przez nią decyzją. Badając jej legitymację prawną organ podkreślił, że skarżąca nie podała przepisu prawa materialnego, który legitymowałby ją do posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W nauce przyjęto, że przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą miały podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, gdyż będą narażone na jego oddziaływanie (M. Bar, B. Jędrośka "Proces inwestycyjny a ochrona środowiska; decyzje o uwarunkowaniach środowiskowych i inne wymagania prawne. Praktyczny podręcznik. Wrocław 2005 str. 45). W grupie tej oprócz podmiotów legitymujących się prawem własności mieścić się będą również władający nieruchomością posiadający inne prawa rzeczowe, swoim zakresem zbliżone do prawa własności (wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 758/04, nie publ.). Oprócz posiadaczy nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie stronami w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą również inni, których nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Ustalenia w tym zakresie powinny być możliwe na podstawie dołączonej do wniosku mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy podanie oraz obejmować obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Mówiąc o oddziaływaniu należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach. Gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie oddziaływania tylko do przekraczającego określone normy, to art. 46s ust. 4 ustawy mówiłby o terenach, na których zachodzi konieczność wyznaczenia obszaru ograniczonego oddziaływania (K. Gruszecki "Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych, a zasada przezorności" Państwo i Prawo 2007/3/85).

Ponadto Sąd wskazał, że przeprowadzona przez organ analiza wykazała, że brak jest dowodu na to, iż przedsięwzięcie polegające na rozbudowie istniejącej oczyszczalni ścieków "[...] " w T. , gm. I. , na działkach o nr ew. [...] i [...] oddziałuje lub może oddziaływać na teren nieruchomości, stanowiącej własność I.D., tj. na teren działek ew. nr [...] i [...]. W szczególności, za dowód istnienia takiego wpływu nie mogą zostać uznane dokumenty, które zostały powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należące do skarżącej nieruchomości, leżą poza ww. zasięgiem oddziaływania.

Również dokumentacja w postaci pozwolenia na budowę i rozbudowę przedmiotowej oczyszczalni, czy dokumentacja z badań geotechnicznych terenu inwestycji nie świadczą zdaniem organu o istnieniu po jej stronie interesu prawnego w żądaniu usunięcia z obrotu prawnego wspomnianej decyzji ostatecznej.

W skardze kasacyjnej, wywiedzionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego I.D. , reprezentowana przez fachowego pełnomocnika ustanowionego z urzędu, zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a §1 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że w oparciu o ten przepis można poza postępowaniem administracyjnym prowadzić ustalenia co do istnienia interesu prawnego wnioskodawcy w sytuacji, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił podmiot powołujący się na własny interes prawny,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie pobieżnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że działki stanowiące własność skarżącej nie znajdują się, ani nie mogą potencjalnie znajdować się na obszarze oddziaływania planowanej inwestycji i że I.D. nie posiada interesu prawnego, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi przez WSA w Warszawie,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku z którego nie wynika, aby sąd dokonał wszechstronnej kontroli ustaleń faktycznych przyjętych przez organ postępowaniu administracyjnym i stanu prawnego sprawy, w szczególności w kwestii możliwego oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomość należącą do skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 600/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie

NSA uznał za usprawiedliwione wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej były postanowienia wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., a z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji wystąpiła I.D. , która nie brała udziału w postępowaniu zwykłym, a która jest właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie terenu objętego inwestycją.

Odmowa wszczęcia postępowania, dokonana na podstawie art. 61a k.p.a. była wynikiem stwierdzenia przez organ administracji, że należąca do skarżącej kasacyjnie nieruchomość nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji nie mogła być ona uznana za stronę postępowania. WSA uznał, że stanowisko zajęte przez organy obu instancji jest prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej NSA wskazał na istotę zawartej w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. regulacji, której celem jest odróżnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy, co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W intencji projektodawcy rozwiązanie takie "w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (żądania)" (por. Druk sejmowy nr 2987 z 16 kwietnia 2010, s. 4 uzasadnienia).

Wszczęcie postępowania administracyjnego, w tym dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, jest uzależnione od wstępnej oceny, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu. NSA przesądził, że właściwe rozumienie art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji.

W ocenie NSA, trafny jest kierunek orzecznictwa ukształtowany na tle art. 157 § 3 k.p.a., a następnie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.) powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2005r., sygn. akt OSK 1534/04; dnia 5 kwietnia 2006r., sygn. akt I OSK 725/05; dnia 2 października 2009r., sygn. akt II OSK 1501/08; dnia 10 marca 2010r., sygn. akt II GSK 433/09; dnia 28 marca 2013r., sygn. akt II GSK 321/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 1771/12).

W rozpoznawanej sprawie organ administracji, badając legitymację procesową wnioskodawczyni dokonał analizy dokumentacji w celu ustalenia oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość i zweryfikowania podniesionych we wniosku zastrzeżeń co do tego, że inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącej oczyszczalni ścieków będzie oddziaływała na jej nieruchomość, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy weryfikacja legitymacji procesowej wnioskodawczyni nie mogła być dokonana w ramach wstępnego, formalnego badania wniosku. Za niedopuszczalne NSA uznał procedowanie polegające na tym, że organ administracji weryfikuje legitymację procesową strony w oparciu o dowody zebrane w sprawie oraz analizę stanu prawnego, a podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego w sprawie oraz wykazywania okoliczności ważnych dla ochrony własnego interesu prawnego.

Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia usankcjonował działanie organów obu instancji, przy czym z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawarł w uzasadnieniu własnej oceny, powołując się jedynie na ocenę organu orzekającego.

NSA zauważył, że rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Na prawo do obrony składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. W razie, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Warszawa 2012, s. 297).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwana dalej: "P.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.

Dalej Sąd podkreśla, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.), określanej dalej jako P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o pewnej wartości, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do wydania takiej, a nie innej decyzji. Nadto stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W pierwszej kolejności przypomnieć zatem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzeka w niniejszej sprawie w warunkach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 600/15.

Cytowany przepis art. 190 P.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku NSA. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez NSA, zmienił się stan prawny.

W niniejszej sprawie żadna z przesłanek pozwalających na odstąpienie przez sąd wojewódzki od zasady związania wyrokiem NSA nie wystąpiła. Nie zmienił się bowiem stan faktyczny, ani też stan prawny w zakresie, w jakim mógłby mieć wpływ na ocenę zaskarżonego aktu.

W związku z tym przypomnieć należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w wyroku z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 600/15 ustalenie legitymacji strony w sytuacjach wątpliwych nie może nastąpić poza postępowaniem wyjaśniającym. Przyjęcie odmiennego stanowiska, tj. uznanie, tak to uczynił organ, że dopuszczalnym jest analiza w tym zakresie przed jego wszczęciem, a wynik tego badania, dokonanego bez udziału strony może wyrazić się w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania naruszałoby zarówno zasadę demokratycznego państwa prawa, jak i zasadę czynnego udziału trony w postępowaniu administracyjnym.

NSA przesądził, że właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej .

W świetle powyższego, biorąc pod uwagę, że organ przeprowadzał postępowanie wyjaśniające i nie zachodzi przypadek oczywistości braku interesu prawnego skarżącej, zaskarżone postanowienie Kolegium, podobnie jak poprzedzające je postanowienie tego organu należy uznać za przedwczesne i podjęte z naruszeniem art. art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Oznacza to spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., bowiem bez tego naruszenia rozstrzygnięcie organu byłoby inne, czemu dał wyraz NSA w zaskarżonym postanowieniu.

Istotne jest że NSA wskazał ponadto, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że na potrzeby konkretnej inwestycji powinien zostać wyznaczony obszar jej oddziaływania, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu, sposób zagospodarowania jego otoczenia, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, z punktu widzenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że status strony w niniejszym postępowaniu determinowany jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego.

Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy wynikające z przepisów odrębnych ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową określonej działki zostaną zachowane. Należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania.

O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania. Podkreślenia wymaga to, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział. Z tych względów organ administracji analizując obszar oddziaływania oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania obiektu, które stanowi naruszenie określonych norm. Należy jednak podkreślić, że ocena w powyższym zakresie, może być dokonana tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy, przez organ pierwszej lub drugiej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2006r., sygn. akt II OSK 1090/05; z dnia 9 października 2007r., sygn. akt II OSK 1321/06; z dnia 12 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 644/10; z dnia 6 grudnia 2011r., sygn. akt II OSK 1764/10).

Wykazane powyższej naruszenie przepisów prawa dotyczy postanowienia obu instancji.

Organ ponownie rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności oceni legitymacje skarżącej po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kierując się wyżej przytoczonymi wskazaniami NSA.

Wobec powyższego należało uchylić zaskarżone postanowienie SKO w W. z dnia [...] maja 2014 r. [...] oraz postanowienie tego organu z dnia [...] lutego 2014 r. [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy I. nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej oczyszczalni ścieków "[...] " w T. , gm. I. , na działkach o nr ew. [...] i [...].

Sąd uchylając postanowienia obu instancji działał na podstawie art. 199 pkt 3, 135 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.