Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1582/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 3 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 983
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.
article: art. 10 ust. 1 , art. 29
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 1, par. 6 ust. 3, par. 7 ust. 1, par. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 81 poz 550
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 35 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 769/16 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki A na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 769/16 oddalił skargę Spółki A na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( dalej określany skrótem Prezes ARiMR) z [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych".

Przedstawiając stan sprawy sąd ustalił, że Spółka A (dalej określana jako Grupa lub skarżąca), wcześniej działająca pod nawą X., na podstawie decyzji wydanej przez Dyrektora ARiMR z [...] lipca 2011 r., nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w okresie od dnia 30 września 2010 r. do dnia 29 września 2015 r., złożyła w dniu 30 października 2015 r. wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od dnia 30 września 2012 r. do dnia 29 września 2013 r., tj. za trzeci rok korzystania z pomocy.

Zaskarżoną decyzją Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2015 r. nr [...] odmawiającą przyznania spółce środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w okresie od 30 września 2012 r. do 29 września 2013 r., tj. za trzeci rok korzystania z pomocy.

Organ ustalił bowiem, że spółka A została pierwotnie wpisana w Krajowym Rejestrze Sądowym jako spółka B później jako spółka C i utworzona jako grupa producentów ziarna zbóż. Uzyskała wpis do rejestru grup prowadzonego przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego w dniu [...] sierpnia 2008 r., następnie uchylony, na wniosek i za zgodą Grupy decyzją z [...] września 2009 r.

W tym samym czasie członkowie spółki B również byli członkami spółki D Sp. z o.o. utworzonej w kategorii nasiona roślin oleistych. W Grupach tych członkami byli: spółka E, spółka A, spółka F, A. N., spółka G. Natomiast spółka B., pod nazwą spółki C została wpisana do rejestru Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 30 września 2009 r. w kategorii ziarna zbóż i nasion roślin oleistych, przy czym w miejsce członków spółka E oraz spółka A zostali wpisani: C. V., A. O., C. B. oraz spółka D. Ponadto spółka C zmieniła nazwę na spółka A oraz od 1 sierpnia 2014 r. weszli w skład Grupy kolejni członkowie.

Organ pierwszej instancji wskazał na powiązania pomiędzy ww. podmiotami, polegające na dzierżawie działek rolnych, łączącej członków Grupy Umowy o Gospodarowaniu Gruntem Rolnym, w ramach której członkowie zlecają wykonanie usług rolniczych obejmujących kompleksową uprawę roślin na terenie działek ewidencyjnych będących we władaniu zleceniodawców, strukturę podmiotów stanowiących osoby prawne - powiązanych ze spółką A, a także spółką C, (pierwotnie spółką B). Wskazując na powyższe okoliczności stwierdził istnienie przesłanek z art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. L 25 z 28 stycznia 2011 r.; dalej: "rozporządzenie nr 65/2011"). W konsekwencji decyzją z 25 listopada 2015 r. odmówił przyznania wnioskowanej płatności.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka kwestionując w nim stanowisko organu co do stworzenia przez nią sztucznych warunków, których celem było uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

Prezes ARiMR rozpatrując ponownie sprawę odwołał się na wstępie do regulacji art. 35 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, ze zm., dalej określanemu jako "rozporządzenie nr 1698/2005"), które znajdowało zastosowanie w sprawie na podstawie art. 88 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz. U. UE. L. 2013.347.487, ze zm.). Podniósł także, iż na gruncie prawa krajowego zasady organizowania i funkcjonowania grup producentów rolnych reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983, ze zm.; dalej: "ustawa g.p.r.") oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, ze zm.; dalej: "rozporządzenie wykonawcze").

W oparciu o analizę powyższych regulacji Prezes ARiMR uznał, że brak jest podstaw do wypłaty Grupie, decyzją Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z 30 września 2010 r., wpisanej do rejestru prowadzonego przez ten organ w grupie produktów: ziarna zbóż i nasiona roślin oleistych, pomocy finansowej na okres od dnia 30 września 2012 r. do dnia 29 września 2013 r. tj. za trzeci rok korzystania z pomocy. Bowiem nastąpiła decentralizacja produkcji, która doprowadziła do decentralizacji sprzedaży. Przemawiał za tym fakt podziału gospodarstwa spółki F, podmiotu będącego członkiem Grupy na gospodarstwa C. J. V., A. H. O. oraz H. C. B. (także członków Grupy wynikający z zawartych pomiędzy stronami umów dzierżawy (wskazanych w uzasadnieniu decyzji).

Nadto członek Grupy, spółka G także wydzierżawił część swojego gospodarstwa spółce D będącej członkiem tej samej Grupy, o czym również świadczy umowa dzierżawy nieruchomości zawarta 30 grudnia 2010 r.. Wreszcie spółka D dzierżawi także grunty rolne od A. N. (członka Grupy) o czym świadczy umowa dzierżawy nieruchomości zawarta 28 maja 2010 r.

Podsumowując tą część rozważań organ uznał, że podział już istniejących gospodarstw na mniejsze miał na celu wyłącznie spełnienie wymogów formalnych dotyczących centralizacji sprzedaży i uzyskania pomocy finansowej w ramach systemu wsparcia. W sytuacji, gdy trzej członkowie Grupy wydzierżawiają część swojego gospodarstwa innym członkom Grupy, tym samym rezygnują z częściowego prowadzenia własnej produkcji na rzecz wspomnianych członków. To zaś nie wpływa na zwiększenie mocy produkcyjnej Grupy. Nie można zatem w takim przypadku mówić o koncentracji podaży oraz efektywności gospodarowania, a tym samym o spełnieniu przez skarżącą przepisów wskazujących na cel, jaki Grupa miała osiągnąć. "Podzielenie się" zakresem produkcji z innymi członkami Grupy dowodzi, że w istocie chodziło nie o samą produkcję i możliwość współpracy podmiotów tworzących Grupę w ramach wspólnego działania określonego zarówno w treści art. 35 ust. 1 pkt b rozporządzenia nr 1698/2005, jak i w treści art. 2 ustawy g.p.r., ale o stworzenie sztucznych warunków umożliwiających uzyskanie płatności finansowej. Ponadto trzech (V. C. J., O. A. i B. H. C.) z siedmiu członków Grupy nie prowadzi produkcji ze względu, na którą Grupa została utworzona. Organ odwoławczy wskazał także, iż nie bez znaczenia jest fakt, iż w momencie wpisania do rejestru prowadzonego przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego nie wszyscy członkowie Grupy byli producentami produktów lub grup produktów, ze względu na które Grupa powstała. Nie prowadzili oni takiej produkcji również w drugim, jak i trzecim roku ubiegania się o pomoc.

Prezes ARiMR wskazał także, iż na etapie odwoławczym stwierdzono, że większościowym odbiorcą produktu (ponad 75%) w okresie, za który skarżąca ubiega się o wypłatę pomocy finansowej, tj. od dnia 30 września 2012 r. do dnia 29 września 2013 r., była spółka A Na podstawie uchwały zgromadzenia wspólników spółki C z dnia 8 grudnia 2014 r. nastąpiło przejęcie spółki A przez spółkę C poprzez przeniesienie całego majątku spółki przejmowanej na spółkę przejmującą. Wspólnikami Spółki przejętej byli spółka G posiadająca 75% udziałów oraz A. N. posiadający 25% udziałów i będący członkiem Zarządu, a zatem podmioty, będące członkami Grupy. Ponadto kolejnym członkiem Zarządu Spółki przejętej był H. B, który również jest członkiem Grupy.

Organ odwoławczy stwierdził również, iż członkowie Grupy mają podpisane umowy o gospodarowaniu gruntem rolnym ze spółką przejętą (będącą większościowym odbiorcą produktów). W ramach tych umów spółka przejęta wykonywała usługi obejmujące kompleksową uprawę roślin na terenie działek będących we władaniu zleceniodawców, tj. wykonanie usługi upraw roli, siewu, oprysku, rozsiewania nawozów, usług na użytkach zielonych oraz zbioru plonów, dostawę na działkę rolną środków do produkcji rolnej. Powyższe w ocenie organu odwoławczego wskazuje na to, iż producenci, którzy mieli zawarte takie umowy nie prowadzili samodzielnie gospodarstwa rolnego.

Podkreślił dalej, że Grupa zobowiązana jest nie tylko do wykazania zgodnie z § 8 ust. 1 i § 7 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia wykonawczego przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy, ale także, iż sprzedaż ta powodowała wprowadzenie produktów do obrotu (wprowadzenie ich na rynek). W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie ponad 75 % udokumentowanego przychodu netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które Grupa została utworzona, był dokonywany do spółki przejętej. Jedynymi udziałowcami spółki przejętej są: spółka G oraz A. N., którzy są również członkami Grupy. Zatem fakt "powiązań" osobowych między spółką przejętą a Grupą powoduje, że podmioty te dokonują transakcji, które nie skutkują wprowadzeniem produktów do obrotu (czy też na rynek), a jedynie do dokonania sprzedaży między wzajemnie wobec siebie "powiązanymi" podmiotami. Zatem faktyczne wprowadzenie towarów do obrotu (na rynek) następowało dopiero poprzez spółkę przejętą.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy przyznanie skarżącej pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" spowodowałoby uzyskanie wsparcia przez podmioty, których działalność nie stanowiła realizacji celu określonego w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, a w konsekwencji, doprowadziłoby to do naruszenia celów i istoty działania, wynikających z przedmiotowej regulacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Grupy na powyższą decyzję na wstępie zaznaczył, że skarżąca w skardze nie zakwestionowała ustaleń faktycznych organu lecz ich ocenę w kontekście realizacji celów z art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz wniosek o stworzeniu sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Odnosząc się do tak zakreślonej istoty sporu wskazał, że program wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie pod nazwą "grupy producentów rolnych". W ramach tego programu grupom producentów rolnych przyznawana jest pomoc finansowa. Realizowanie programu na terytorium RP reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz. 173; dalej określanej skrótem u.w.r.o.w. ) w tym, w odniesieniu do grup producentów (art. 5 ust. 1 pkt 10). Natomiast w treści art. 10 ust. 1 powołanej ustawy przewidziano, że pomoc jest przyznawana, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art. 29 u.w.r.o.w., czyli w rozporządzeniu wykonawczym.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 wsparcia finansowego udziela się w celu ułatwiania tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów:

a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;

b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Przepisy wykonawcze do rozporządzenia nr 1698/2005 zostały zawarte m. in. w rozporządzeniu nr 65/2011. Z treści art. 4 ust. 8 tego rozporządzenia wynika, że nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W ocenie sądu pierwszej instancji organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Zauważył także, że przepis art. 4 ust. 8 rozporządzeniu nr 65/2011 ma takie samo brzmienie jak obowiązujący w poprzednim stanie prawnym art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. U.E. L. 2006. 368.74). Kwestia dotycząca właściwego zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1141/11. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na złożoną konstrukcję wewnętrzną art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Otóż zgodnie z tym przepisem przesłanką odmowy płatności jest stwierdzenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności oraz wykazanie celu, jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

W kolejnym wyroku z 11 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1595/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ten pogląd i stwierdził, że pozostaje on aktualny na gruncie obecnie obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Oznacza to, że oceniając zgodność z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 4 ust. 8 powołanego rozporządzenia należy skonfrontować jego subsumcję z tymi elementami stanu faktycznego, które potwierdzają, że beneficjent, w tym wypadku, grupa producentów rolnych, stworzył sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności oraz tymi ustaleniami, które wykazują cel ich stworzenia.

Nadto kwestia interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 była przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwości UE w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie o sygn. C-434/12 ze skargi Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond 'Zemedelie' - Razplasztatelna agencija (LEX nr 1362597). W tym orzeczeniu Trybunał wskazał, że aby zbadać, czy stworzono sztuczne warunki do uzyskania płatności należy ocenić elementy obiektywne i subiektywne. W ramach istnienia elementu obiektywnego do sądu należy zatem rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Natomiast w ramach drugiego z elementów (subiektywnego) do Sądu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

W ocenie sądu okoliczności faktyczne ustalone w sprawie jednoznacznie wskazują, że Grupa nie realizuje celów wskazanych w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, na co trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odmowa przyznania płatności w niniejszej sprawie nie miała miejsca z powodu uznania, że warunkiem przyznania płatności jest produkowanie przez każdego członka grupy w każdym roku działalności grupy produktu, dla którego grupa została utworzona. Okoliczności braku produkcji przez trzech członków Grupy produktu, dla którego Grupa został utworzona zarówno przed powstaniem Grupy, jak i w okresie jej działania zostały ocenione jako jeden z elementów szeroko i wnikliwie ustalonego i omówionego stanu faktycznego sprawy, prowadząc do wniosku o braku spełnienia celów powstania grupy i stworzeniu sztucznych warunków do otrzymania płatności, które to wnioski stały się przyczyną odmowy przyznania płatności. Jednocześnie, w ocenie sądu, trafny jest wniosek organu, iż celem utworzenia grupy producentów jest wsparcie działalności podmiotów produkujących wcześniej produkty, dla których utworzono grupę. Działalność grupy ma stanowić kontynuację prowadzonej działalności. W okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Powiązania personalne, tworzenie przez tak powiązane podmioty więzi prawnych, przy jednoczesnym braku możliwości wypełnienia celów powstania Grupy, wskazują na zamierzone działanie uzyskania wsparcia finansowego, przy pełnej świadomości podejmowanych działań. Okoliczności spełnienia przez Grupę formalnych warunków do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie dofinansowania nie stały na przeszkodzie badaniu przez ARiMR zasadności przyznania płatności każdorazowo przy złożeniu przez Grupę wniosku o płatność.

Konkludując sąd pierwszej instancji stwierdził, że suma okoliczności faktycznych sprawy sprawia, że stanowisko organów o spełnieniu w realiach tej konkretnej sprawy, sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy jest w pełni zasadne.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła spółka A. Zaskarżając orzeczenie w całości zrzuciła mu naruszenie:

1. prawa materialnego w postaci:

a. art. 35 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem uzyskania płatności jest kumulatywna realizacja wszystkich celów wymienionych w literach a-c tego przepisu;

b. art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opisany w tym przepisie cel nie jest realizowany mimo koncentracji sprzedaży za pośrednictwem grupy, w przypadku zdekoncentrowanej produkcji przez członków grupy;

c. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię rozszerzającą, a w konsekwencji błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu otrzymania płatności.

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez zaaprobowanie w całości ustaleń faktycznych organu drugiej instancji i niedostrzeżenie naruszenia przez organ drugiej instancji naruszenia przepisu art. 107 § 3 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168; dalej: KPA) w zw. z art. 21 ust, 1 i art. 21 ust, 2 pkt 2 u.w.r.o.w. poprzez dokonanie błędnej subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej zawartą w przepisie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 i art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dostrzeżenie przez sąd pierwszej instancji, że ocena stanu faktycznego dokonana przez organ drugiej instancji była jednostronna i wadliwa, prowadziłoby do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie, w razie podzielenia wyłącznie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 PPSA i uchylenie w całości zaskarżonej skargą decyzji organu drugiej instancji oraz uchylenie w całości poprzedzającej jej decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiem Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Nadto wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Argumenty na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej przytoczono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie uznając, ze podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 P.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Na podstawie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 P.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 P.p.s.a. podstaw kasacyjnych przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował sąd pierwszej instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). W konsekwencji ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Dodać też trzeba, że choć przepisy P.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06).

Wreszcie postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w powołanym już art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010r., II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013r., II FSK 2208/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (tak wyrok NSA z dnia 31 października 2017r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu.

Uwagi te były konieczne z uwagi na fakt, biorąc pod uwagę sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych, że wniesiony w tej sprawie środek zaskarżenia nie spełnia wszystkich wskazanych wymogów formalnych. Bowiem, gdy chodzi o wskazaną przez skarżącą kasacyjnie drugą postać naruszenia prawa materialnego, która polega na błędnej wykładni art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005 polegającej na przyjęciu, że opisany w tym przepisie cel nie jest realizowany mimo koncentracji sprzedaży za pośrednictwem grupy, w przypadku zdekoncentrowanej produkcji przez członków grupy, to uchybienie takie polega w istocie rzeczy "na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, iż stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Za ugruntowany należy uznać pogląd, że błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może, zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W konsekwencji oznacza to, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano na art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.w.r.o.w. poprzez dokonanie błędnej subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej zawartą w przepisie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 i art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005. Uchybienie to, w ocenie skarżącej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dostrzeżenie przez sąd pierwszej instancji, że ocena stanu faktycznego dokonana przez organ drugiej instancji była jednostronna i wadliwa, prowadziłoby do uchylenia zaskarżonej decyzji. Uzasadniając ten zarzut skarżąca wskazała, że o braku wszechstronnej oceny stanu faktycznego sprawy świadczy to, że organ drugiej instancji nie dostrzegł innych, niż wynikające z systemu wsparcia, motywacji dla utworzenia skarżącej Grupy. Tymczasem motywacja ta była w pełni uzasadniona merytorycznymi przesłankami o charakterze ekonomicznym, nie mającymi związku z obowiązującym systemem wsparcia. Działalność grupy, w ocenie skarżącej, ma tym większe szanse na powodzenie, im większa liczba producentów zrzeszy się w jej ramach, sprzedając większy wolumen danego produktu za pośrednictwem grupy. Kluczowe znaczenie ma tu nie cykl produkcji, ale pozycja negocjacyjna wobec odbiorców danego produktu. Grupa będzie miała tym lepszą pozycję negocjacyjną wobec hurtowych odbiorców produktu, im większym wolumenem sprzedaży i koncentracją podaży może się wykazać. Uzasadnionym ekonomicznie jest zatem takie ustrukturyzowanie grupy, by mogła być ona otwarta na akces ewentualnych dalszych producentów produktu. Skarżąca przyjęła wielu członków, którzy poprzez Grupę mieli możliwość odsprzedaży produktu po korzystniejszych cenach, niż gdyby każdy podmiot indywidulanie sprzedawał towar.

Ponadto w ocenie skarżącej kasacyjnie organy nie określiły, w jakim przedziale czasowym działania skarżącej były nakierowane na uzyskanie korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Brak umiejscowienia tego typu oceny w czasookresie funkcjonowania podmiotu nie pozwala np. na odniesienie się do konkretnych mechanizmów związanych z redukcjami płatności (degresywność i modulacja), gdyż wprowadzane były one w różnych formach w różnych latach funkcjonowania systemów wsparcia.

Zdaniem sądu kasacyjnego, powyższy zarzut sformułowany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, w powiązaniu z jego uzasadnieniem, nie pozwala uznać Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, iż skarżąca kasacyjnie podważyła ustalenia poczynione przez organ i przyjęte przez sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie art. 21 ust. 1 u.w.r.o.w., z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl zaś art. 21 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozpatrzenie całego materiału dowodowego oznacza rozważenie, wzięcie pod uwagę, przeanalizowanie, zaznajomienie się z całym materiałem dowodowym. Natomiast zasada swobodnej oceny dowodów, uregulowana w art. 80 K.p.a. oznacza, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jednak zarzut jego naruszenia nie został w skardze kasacyjnej postawiony.

Skarżąca podnosi także naruszenie art. 107 § 3 K.p.a, zarzucając niewskazanie w jakim okresie, w jakim przedziale czasowym stworzyła sztuczne warunki. Ten zarzut nie dotyczy rozpatrzenia materiału dowodowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, lecz prawidłowej konstrukcji uzasadnienia decyzji. Skarżąca wiąże go z naruszeniem przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 1 P.p.s.a.

Oceniając zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. podkreślić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując, z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów oddalił skargę, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej jego stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku. Nadto uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 P.p.s.a. nie służy zwalczaniu stanowiska sądu w zakresie oceny prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ. Ponadto z treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego jasno wynika, że przeanalizował on organizację Grupy poczynając od jej zarejestrowania przez Marszałka Województwa, w tym działania jej członków w latach 2012 -2013, a więc w okresie, za który domagała się przyznania płatności; wydzielenie z gospodarstwa jednego z udziałowców nieruchomości dzierżawionych przez trzech członków Grupy, z których tylko jeden deklarował w latach 2012 – 2013 działalność zgodną z celami grupy. Wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie, w motywach zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji uwzględnił te ustalenia i prawidłowo je ocenił. Nie można zatem mówić, że nie określono granic czasowych istnienia sztucznych warunków.

Nadto za trafne należy uznać stanowisko, że pomimo poprawności formalnej wniosku o płatność stworzone zostały warunki umożliwiające uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Swoje rozważania WSA poczynił w sposób nienaruszający art. 141 § 4 P.p.s.a., co wynika z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Także zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. okazał się chybiony. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Można byłoby uznać w ostateczności ten przepis za naruszony, gdyby sąd administracyjny odrzucił skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez sąd pierwszej instancji świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia powołanego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie organu nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

Niezależnie od powyższego, ze sposobu sformułowania tych zarzutów wynika, iż skarżąca kasacyjnie ich naruszenia upatruje także w błędnym zastosowaniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, a więc przepisu, zgodnie z którym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne celami danego wsparcia.

Przy rozstrzyganiu zarzutu naruszenia wskazanego przepisu nie można pominąć, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, także regulacji rozporządzenia nr 1698/2005, w tym również art. 35 ust. 1 tego rozporządzenia, którego naruszenie skarżąca zarzuciła w pkt 1a petitum skargi kasacyjnej. Z analizy tej regulacji wynika, że w treści art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 dwukrotnie użyto pojęcia "cel", raz w kontekście celu tworzenia i działalności administracyjnej grupy, drugi raz w kontekście wspólnych działań grupy zmierzających do koncentracji dystrybucji produktów produkowanych przez poszczególnych członków grupy. Co z kolei prawodawca unijny wiąże z realizacją celów systemu wsparcia określonych w lit. a-b) art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Przepis ten - na co wskazuje systematyka rozporządzenia nr 1698/2005, jak i zawarte w nim odesłanie do art. 20 lit. d ppkt ii) tego rozporządzenia - dowodzi, iż stanowi on unijny środek przejściowy zapewnienia w nowych państwach członkowskich, konkurencyjności tzw. "gospodarstwom rolnym niskotowarowym", tj. produkującym na własne potrzeby konsumpcyjne, jak i w celu odsprzedaży części swojej produkcji (zob. art. 34 ust. 1 i art. 20 lit. d) ii) rozporządzenia nr 1698/2005). Należy zatem odróżnić sam cel tworzenia grupy producentów rolnych jako pewnej formy "zorganizowania", określanej przez samego prawodawcę unijnego jako administracyjną i cele szczegółowe działania grupy. W motywie 11 do rozporządzenia nr 1698/2005 wskazano, że w celu zapewnienia zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, niezbędne jest skupienie się na ograniczonej liczbie celów na poziomie wspólnotowym, dotyczących konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa, gospodarowania gruntami, środowiska naturalnego, jakości życia i zróżnicowania działalności na tych obszarach, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji, od wyludniających się i podupadających oddalonych obszarów wiejskich aż po podmiejskie obszary wiejskie znajdujące się pod rosnącą presją celów miejskich. W motywie 24 wskazano zaś, że w kontekście zwiększonej konkurencji istotne jest zapewnienie, aby sektory rolny i żywnościowy oraz sektor leśny mogły wykorzystywać możliwości rynkowe poprzez szerokie podejście innowacyjne w zakresie rozwoju nowych produktów, procesów i technologii. W tym celu powinno zachęcać się do współpracy pomiędzy rolnikami, przemysłem żywnościowym i przemysłem przetwórczym surowców oraz innymi stronami. W motywie 26 wskazano natomiast, że w zakresie jakości produkcji i produktów rolnych powinien zostać udostępniony szereg środków dotyczących spełnienia przez rolników norm opartych na prawodawstwie wspólnotowym, wspierających uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności oraz wspierających grupy producentów w działalności o charakterze informacyjnym i promocyjnym. Regulacja unijna zmierza do wspierania rozwoju obszarów wiejskich poprzez poprawę konkurencyjności rolnictwa i wyrównywanie różnic (zob. art. 4 ust. 1 lit. a) i ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005).

Z powyższego wynika, że wśród celów określonych w lit. a-c) art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 prawodawca unijny nie wymienia dekoncentracji produkcji. W istocie przepis ten zawiera zamknięty katalog zindywidualizowanych celów systemu wsparcia. Nie oznacza to jednakże, że dekoncentracja produkcji nie może być brana pod uwagę przy ocenie okoliczności zawiązywania, czy funkcjonowania grupy producentów rolnych w kontekście tego, czy zawiązanie danej grupy, zmiana konfiguracji jej członków rzeczywiście zmierzało do zapewnienia konkurencyjności produkowanym przez poszczególnych członków grupy produktów, czy też nie. Co mogłoby spełnić przesłankę sztucznego stworzenia warunków do uzyskania wsparcia wskazaną w wykonawczym przepisie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. To zaś wymaga oceny, czy grupa producentów w istocie jest tworzona w celu wzmocnienia pozycji pojedynczych producentów rolnych na rynku, czy też nie.

Wprowadzenie analizowanego przejściowego środka wsparcia sektora rolnego w intencji prawodawcy było uzasadnione charakterystyką gospodarstw rolnych, gdzie silny indywidualizm producentów, przy dużym rozdrobnieniu gospodarstw rolnych, tak charakterystycznym dla polskich realiów, ogranicza ich konkurencyjność poprzez wspólne ich działanie nakierowane na wskazane przez prawodawcę unijnego cele. Realizacja działania w ramach spornego systemu wsparcia uzasadniona jest więc, ze względu na rozdrobnioną strukturę polskiego rolnictwa, utrudniającą dostęp do rynku indywidualnym rolnikom i obniżającą ich siłę przetargową w negocjacjach z klientami. Program Rozwoju Obszarów Wiejskich ma stanowić próbę przeciwdziałania niskiej rentowności sektora rolnego oraz niskiego poziomu dochodów producentów rolnych wynikających z obiektywnych przyczyn związanych z nierównym tempem procesów koncentracji sektora żywności. Środek ten, będący środkiem działania w ramach osi I PROW - Poprawa konkurencyjności sektora rolnego i leśnego (Tytuł IV Wsparcie Rozwoju Obszarów Wiejskich rozporządzenia nr 1698/2005), docelowo ma mieć wpływ na zmniejszenie różnic strukturalnych, a podstawowym kryterium działania jest wielkość sprzedaży lub obrotów grupy producenckiej oraz liczba członków.

Wobec powyższego zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 należało uznać za niezasadny.

W konsekwencji, skoro organizacja producentów rolnych, jaką jest grupa producentów rolnych, powinna być utworzona - jak wynika z analizowanej regulacji prawnej - w celu podjęcia wspólnych działań przez "rozdrobnionych" co do wielkości produkcji producentów rolnych i to w celu wspólnego organizowania i zarządzania dystrybucją produktów rolnych, w tym ich promocją i poprawą jakości, to wobec ustalonych i skutecznie niezakwestionowanych w sprawie okoliczności faktycznych towarzyszących zawiązaniu skarżącej Grupy, w szczególności dotyczących struktury własnościowej, faktu braku prowadzenia (przed utworzeniem Grupy) przez trzech z członków Grupy, działalności rolniczej w zakresie deklarowanej przez Grupę produkcji ziarna i nasion roślin oleistych, wydzielenia z gospodarstwa rolnego jednego z członków grupy nieruchomości tworzących trzy inne, mniejsze gospodarstwa trzech nowych członków Grupy, a w rezultacie swoiste podzielenie się zakresem produkcji dowodzi, że chodziło nie o samą produkcję i możliwość współpracy podmiotów tworzących Grupę, ale, jak zasadnie przyjął sąd pierwszej instancji, z uwagi na te okoliczności, iż cele zawiązania Grupy były inne obliczone na uzyskanie korzyści niezgodnie z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzania nr 1698/2005. W realiach tej sprawy utworzenie Grupy doprowadziło do sztucznego rozdrobnienia produkcji jednego z członków Grupy po to, by następnie ją "połączyć", jednakże realizowaną już przez łącznie siedmiu producentów, w tym trzech, którzy wydzierżawili od innego członka grupy nieruchomości rolne, tworzące ich gospodarstwa rolne. Nie można także tracić z pola widzenia tego, na co zasadnie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, a wcześniej także organ, na spadającą w trzecim roku ubiegania się o pomoc wielkość produkcji (spadła o 30% w stosunku do pierwszego roku). Wreszcie tylko czterech członków Grupy w okresie, za który podlegał rozpatrzeniu wniosek, było producentami produktów, ze względu które została Grupa utworzona. Pozostałych trzech nie dość, że w momencie wpisania Grupy do Rejestru marszałka województwa nie było producentami, to również w drugim i trzecim roku funkcjonowania Grupy nie podjęło produkcji produktów, ze względu na które Grupa została utworzona.

Podsumowując, nie sposób zasadnie przyjąć, że dochodzenie do celu polegającego na koncentracji produkcji oraz jego realizacji i koncentracji sprzedaży, a tym samym spełnienie zasadniczego wymogu uzyskania płatności, mogło nastąpić poprzez dokonanie podziału istniejących gospodarstw trzech członków Grupy oraz wydzierżawienie powstałych po tym "podziale" gruntów podmiotom, które następnie, weszły w skład Grupy. Tego rodzaju operacji nie towarzyszyło zwiększenie potencjału produkcyjnego grupy, co byłoby możliwe do zapewnienia w sytuacji doprowadzenia do koncentracji produkcji. Nie ma ona nic wspólnego z koncentracją podaży i wprowadzaniem do obrotu produktów członków Grupy i pozostaje w oczywistej sprzeczności z celami działania, o których mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005. Opisany sposób działania nie uzasadnia również, jako sprzeczny z wymienionymi celami - koncentracja podaży - przyznania pomocy, a to wobec faktu wykreowania sytuacji, która tylko i wyłącznie pozornie świadczyć ma o spełnieniu warunków do jej przyznania. Tym samym zasadnie sąd pierwszej instancji uznał brak racjonalnych przesłanek do dekoncentracji produkcji.

Z powyższych względów za nietrafny należało uznać, podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, argument o niewzięciu przez sąd pierwszej instancji innych ekonomicznych aspektów takiego, a nie innego ukształtowania Grupy i sposobu jej funkcjonowania. Przy czym nawet nie wskazano o jakie inne aspekty chodzi.

Odnosząc się z kolei do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 (pkt 2. lit. b) petitum skargi kasacyjnej) należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przez niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego rozumie się mylne przyporządkowanie określonej normy prawnej do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Co oznacza, że podstawą kontroli instancyjnej, czy doszło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być wyłącznie stan faktyczny sprawy, który nie budzi uzasadnionych wątpliwości i który nie został skutecznie zakwestionowany. W sytuacji zatem, gdy zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się niezasadny, za podstawę oceny, czy w sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 należało przyjąć stan faktyczny będący podstawą orzekania przez sąd pierwszej instancji.

Dalej należy zauważyć, że w orzecznictwie trafnie wskazuje się, iż art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, zabraniający wypłaty wsparcia podmiotom, które stworzyły sztuczne warunki dla uzyskania płatności, zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmować działania mające na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., I GSK 736/18).

Doktryna natomiast zwraca uwagę, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32).

Klauzula generalna ujęta w powołanym wyżej art. 4 ust 8 rozporządzenia 65/2011 nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi obejmować całość, bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25-26). Klauzula taka skierowana jest zatem na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej ujętej w tym przepisie, określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie płatności staje się nieadekwatne.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni powołanej regulacji zasadnie odwołał się do wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. W tym wyroku TSUE uznał, że 1) "artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami"; oraz że 2) "artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku".

Oceniając sztuczne stworzenie przez grupę producentów warunków do otrzymania płatności organ bada zatem okoliczności związane z powstaniem grupy producentów, w tym wyrażające zamiar czynności członków grupy, obejmujące m.in. rozdrobnienie gospodarstwa (dekoncentrację produkcji). Zamiar stanowi przecież element, który towarzyszy czynności na etapie zawiązywania grupy. Wobec tego to na tę chwilę należy rozważać intencje poszczególnych członków przyszłej grupy producentów, jak i oceniać okoliczności towarzyszące powstaniu danej grupy, które to okoliczności mogą wskazywać na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia. Z kolei badanie w okolicznościach danej sprawy elementu obiektywnego zmierza do tego, czy na skutek sztucznego stworzenia warunków przyznania wsparcia nie będą mogły zostać osiągnięte cele systemu wsparcia związane z określoną działalnością produkcyjną grupy. Wobec tego badanie to zmierza do ustalenia, w jakim zakresie działalność grupy producentów, choć formalnie poprawna, może świadczyć o sztucznym stworzeniu warunków uzyskania wsparcia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami, innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Zatem, skoro nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, co do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, to z punktu widzenia dokonanych ustaleń, w myśl których trzech członków Grupy (osoby fizyczne wskazane w decyzji organu odwoławczego) zarówno przed zawiązaniem Grupy, jak również w okresie jej funkcjonowania nie prowadziło produkcji produktów ze względu na który Grupa została utworzona, w trzecim roku funkcjonowania Grupy jedynie 3 członków (wskazanych także w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego) z siedmiu sprzedawało do Grupy produkty ze względu na które Grupa została utworzona, doszło do rozdrobnienia gospodarstw trzech członków Grupy na rzecz innych członków, którzy przed powołaniem Grupy nie prowadzili produkcji produktów, ze względu na które Grupa została utworzona, powiazania personalne pomiędzy spółkami i osobami fizycznymi tworzącymi Grupę, to brak jest podstaw aby twierdzić, że sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2005 poprzez jego wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Wobec powyższego skargę kasacyjną, jako niezasadną, na podstawie art. 184 P.p.s.a oddalono. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 i ust.2 pkt a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).