Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 829/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 152 poz 1018
law: Ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 102 par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...]z dnia 12 października 2015 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 12 października 2015 r., nr [...] Starosta, działając na podstawie m.in. art. 102 § 2, art. 174 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej: u.p.e.a.) oraz § 3 pkt 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy i postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 ze zm., dalej: rozporządzenie) w związku z art. 130a ust. 5f, ust. 10, ust. 10f i ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), przyznał M. G., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] w P., łączną kwotę 19.245,17 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdem marki FSM Bielsko Biała Polski Fiat 126p o nr rej. [...], usuniętym z ul. [...] w miejscowości Ch. w okresie od dnia 16 września 2003 r. do dnia 24 lipca 2013 r. włącznie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta wyjaśnił, że w dniu 17 sierpnia 2015r. strona złożyła wniosek w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór

i przechowanie w/w pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a ustawy Prawo

o ruchu drogowym. Przedmiotowy pojazd, został usunięty z drogi dnia

16 września 2003 r. w miejscowości Ch. i przetransportowany na parking strzeżony prowadzony przez stronę, gdzie był przechowywany do dnia 24 lipca 2013r.

Starosta wystąpił do Sądu Rejonowego w Ch. o orzeczenie przepadku przedmiotowego pojazdu, na rzecz Powiatu, które nastąpiło na mocy postanowienia Sądu z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt [...].

Starosta wskazując na regulację art. 856 § 1 k.p.c. stwierdził, że obligatoryjnym obowiązkiem dozorcy jest przechowywanie rzeczy z należytą starannością, w sposób niepowodujący utraty wartości przedmiotu dozoru oraz wydanie jej na wezwanie uprawnionego, co odróżnia dozór od przechowywania. Zwrot wydatków związanych z wykonywanym dozorem obejmować może wyłącznie te wydatki, które są niezbędne dla zabezpieczenia przedmiotu dozoru przed utratą wartości. Strona wystąpiła do organu o naliczenie wynagrodzenia za dozór i przechowanie pojazdu w oparciu o stawki wynikające z uchwał Rady Powiatu, które w jego ocenie są stawkami rynkowymi odzwierciedlającymi realne koszty dozoru sprawowanego nad pojazdem. Wobec nieprzedłożenia przez stronę dokumentów mogących stanowić podstawę do wyliczenia kwoty wynagrodzenia za dozór i przechowanie przedmiotowego pojazdu, organ I instancji uznał, iż strona zaaprobowała stan, w którym postępowania dowodowe i wyjaśniające oraz wyliczenie należnej dozorcy kwoty wynagrodzenia za dozór nad pojazdem zostanie wykonane w całości przez Starostę ego.

Ustalono, że w latach 2011, 2012, 2013 - 2014 na podstawie umów cywilno-prawnych zawartych z przedsiębiorcą przyjęte zostały stawki dobowe za przechowywanie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t w wysokościach odpowiednio: 14,76 zł, 6,00 zł, 4,92 zł brutto. Po dokonaniu szczegółowego wyliczenia, z uwzględnieniem średniej ważonej oraz zmiany wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w poszczególnych latach, który to wskaźnik wpłynął na obniżenie średniej stawki dobowej wyliczonej uprzednio na poziomie 6,23 zł, przyjęto:

* za rok 2003 stawkę 4,72 zł x 107 dób = 505,04 zł;

* za rok 2004 stawkę 4,76 zł x 366 dób = 1 742,16 zł.

* za rok 2005 stawkę 4,92 zł x 365 dób = 1 795,80 zł.

* za rok 2006 stawkę 5,03 zł x 365 dób = 1 835,95 zł.

* za rok 2007 stawkę 5,08 zł x 365 dób = 1 854,20 zł.

* za rok 2008 stawkę 5,21 zł x 366 dób = 1 906.86 zł,

* za rok 2009 stawkę 5,42 zł x 365 dób = 1 978,30 zł.

* za rok 2010 stawkę 5,61 zł x 365 dób = 2 047,65 zł,

* za rok 2011 stawkę 5,76 zł x 365 dób = 2 102,40 zł,

* za rok 2012 stawkę 6,01 zł x 366 dób = 2 199,66 zł,

* za rok 2013 stawkę 6,23 zł x 205 dób = 1 277,15 zł,

co sumarycznie, za dozór nad przedmiotowym pojazdem, sprawowanym od dnia 16 września 2003 r. do 24 lipca 2013 r., tj. 3600 dób, dało kwotę 19 245,17 zł.

M. G. wniósł zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie. Wskazał, że wyliczenia organu I instancji są nielogiczne, sprzeczne z doświadczeniem życiowym i zasadami prowadzenia działalności gospodarczej. W jego ocenie, przyznane wynagrodzenie winno zostać ustalone w oparciu o stawki rynkowe, które powinny zostać przez organ uwzględnione w przedmiotowym postępowaniu. Strona twierdziła, że organ I instancji celowo pominął fakt, iż pierwotny właściciel pojazdu zobowiązany będzie zwrócić opłatę za holowanie i dozór pojazdu wyliczoną na postawie stawek dobowych wynikających z uchwał Rady Powiatu, które są znacznie wyższe niż stawki dobowe przyjęte do wyliczenia opłaty w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z dnia 19 listopada 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 i 2 k.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przyznało dozorcy M. G. łączną kwotę: 30 816,00 zł brutto tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdem usuniętym z drogi w miejscowości Ch. w okresie od dnia 16 września 2003 r. do dnia 24 lipca 2013 r. włącznie.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uznano, że w związku z tym istniała podstawa prawna, aby oprzeć rozstrzygnięcie na przepisie art. 836 k.c.

Organ uznał, że ani przepis art. 836 k.c., ani żaden inny przepis obowiązującego prawa, w tym również przywoływany przez Starostę art. 856 § 1 k.p.c., nie uprawniał organu I instancji do wyliczenia wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdem, w sposób całkowicie dowolny.

Nieprawidłowe było przyjęcie przez organ I instancji uśrednionej stawki dobowej za dozór sprawowany nad pojazdem. Zdaniem organu odwoławczego takie działanie Starosty miało na celu maksymalne obniżenie stawki dobowej za dozór sprawowany nad pojazdem, nie zaś wyliczenie rzeczywistej kwoty należnej przedsiębiorcy za dozór sprawowany nad przedmiotową ruchomością.

Na akceptację nie zasługują także wyliczenia przeprowadzone przez organ, w trakcie których Starosta wyliczoną średnią stawkę dobową na poziomie 6,23 zł skorygował (obniżył) w poszczególnych latach przy uwzględnieniu średniorocznej wartości wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. Podano, że stawki dobowe za dozór sprawowany nad pojazdem znane z lat 2011-2013 wynoszące odpowiednio: 14,76 zł, 6,00 zł i 4,92 zł są wartościami rynkowymi, zaakceptowanymi przez Starostę i wynikającymi bezpośrednio z umów cywilo-prawnych wiążących Powiat z przedsiębiorcami sprawującymi dozór nad pojazdami odholowanymi na parking strzeżony.

Z umów wynika, że wynagrodzenie przedsiębiorcy za dozór sprawowany nad pojazdem, który był przechowywany na parkingu strzeżonym nie dłużej niż przez okres 3 miesięcy winno zostać ustalone w oparciu o stawki dobowe wynikające z umów zawartych przez Powiat z danym przedsiębiorcą. W przypadku przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym przez okres dłuższy niż 3 miesiące, wynagrodzenie przedsiębiorcy miało być ustalone w sposób odmienny, w oparciu o "odrębne przepisy", jednak w żadnej z umów przepisy te nie zostały wskazane.

Organ stwierdził, że w obecnym stanie prawnym ustalenie wynagrodzenia należnego przedsiębiorcy za dozór sprawowany nad pojazdem możliwe było przy uwzględnieniu dyspozycji art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 836 k.c.

W przedmiotowej sprawie okres przechowywania przedmiotowego pojazdu przekraczał termin 3 miesięcy określony w umowie. Zatem wyliczenia wynagrodzenia należnego za dozór sprawowany nad przedmiotowym pojazdem nie można było dokonać wyłącznie z uwzględnieniem stawki dobowej wynikającej z wyżej wskazanej umowy. W okresie między 2011 r. a 2013 r., Powiat związany był trzema umowami z dwoma różnymi przedsiębiorcami świadczącymi te same usługi. Ponieważ dozór nad przedmiotowym pojazdem sprawowany był również w okresie wcześniejszym, tj. przed okresem, dla którego znane są organowi I i II instancji stawki dobowe za dozór sprawowany nad samochodem, w ocenie Kolegium wynagrodzenie za cały okres dozoru winno było być określone z uwzględnieniem średniej wartości wszystkich znanych stawek dobowych obowiązujących na danym rynku w okresie dozoru sprawowanego nad przedmiotowym pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t.

Wyliczając średnią dobową stawkę za dozór nad pojazdem, Starosta winien był wziąć pod uwagę, tylko i wyłącznie stawki odnoszące się do dozoru sprawowanego nad tą ruchomością. Ponadto dla wyliczenia średniej stawki dobowej winny zostać wzięte pod uwagę wszystkie znane mu stawki z poszczególnych lat, w których sprawowany był dozór nad pojazdem i w oparciu o te stawki organ winien był dokonać stosownego uśrednienia i wyliczenia należnego dozorcy wynagrodzenia.

Zatem uznano, że dla wyliczenia średniej dobowej stawki za dozór sprawowany nad przedmiotowym pojazdem, należy przyjąć stawki obowiązujące w latach 2011, 2012 oraz 2013 wynoszące odpowiednio: 14,76 zł, 6,00 zł i 4,92 zł. Po zsumowaniu tych trzech stawek otrzymujemy wartość 25,68 zł, która podzielona przez 3 (2011, 2012, 2013), daje średnią 8,56 zł. Organ nie dokonuje ani nieuzasadnionego zawyżenia stawki dobowej, ani nieuzasadnionego jej zaniżenia.

Dozór nad przedmiotowym pojazdem, sprawowany był od dnia 16 września 2003 r. do dnia 24 lipca 2013 r. tj., 3600 dób x 8,56 zł = 30 816,00 zł. Wyliczona kwota jest więc wyższa niż wyliczona przez Starostę.

Organ stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu brak było podstaw do obniżenia wynagrodzenia należnego przedsiębiorcy z uwagi na niewykonanie bądź nienależyte wykonanie usługi dozoru. Z materiału dowodowego przedstawionego przez organ I instancji nie wynika, aby w okresie sprawowanego dozoru nad przedmiotowym pojazdem, organ wnosił zastrzeżenia do dozoru sprawowanego przez przedsiębiorcę lub warunków w jakich pojazdy są przechowywane na parkingu strzeżonym.

Prokurator Okręgowy skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć obu instancji.

W skardze zarzucono zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

– art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisu § 3 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w powiązaniu z art. 836 k.c., polegające na ich błędnej interpretacji, wyrażającej się w uchyleniu postanowienia Starosty z dnia 16 października 2015 r. i przyznanie M. G., łącznej kwoty 30.816,00 zł brutto, tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór i zastosowanie do wyliczenia koniecznych wydatków i wynagrodzenia, stawek wynikających wprost z umowy o numerze [...] zawartej w dniu 17 sierpnia 2011 r. na okres od 21 sierpnia 2011 r. do 1 stycznia 2012 r. pomiędzy Powiatem a M. G. oraz oparcie jedynie się na stawkach wynikających z tego samego rodzaju umów Nr [...] i [...] zawartych z innym przedsiębiorcą M. G., bez dalszego ustalania stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju poprzez zwrócenie się do innych przedsiębiorców, w sytuacji gdy, stawki wynikające z umów nie mają zastosowania do pojazdów nieodebranych przez właścicieli z parkingu i które na skutek orzeczenia Sądu przeszły na własność Starosty, co nie może być uznane za ustalenie stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju;

– art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ocenę materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i oparcie się na niepełnym materiale dowodowym, a w konsekwencji wyciągnięcie niewłaściwych wniosków, skutkujących wydaniem błędnego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i przyznaniem M. G. łącznej kwoty 30.816,00 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem, który miał wartość złomu, bez uwzględnienia zarówno słusznego interesu społecznego, jak i strony, bez dalszego ustalania stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju, poprzez zwrócenie się do szeregu innych przedsiębiorców, w tym spoza powiatu i poprzez nie wskazanie jaka kwota stanowi zwrot koniecznych wydatków i jakie są to konieczne wydatki, ani jaka kwota tytułem wynagrodzenia za dozór składa się na przyznaną kwotę, utożsamiając te należności, a ponadto dopuszczenie się uchybień, sprzeczności i niekonsekwencji w ocenie materiału dowodowego, które miały wyraz w błędnym, wewnętrznie sprzecznym uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia;

– art. 138 § 2 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w tym, że nie uchylono postanowienia Starosty ego i nie przekazano sprawy do ponownego rozpoznania, przy błędnym uznaniu, że dowody zgromadzone przez organ I instancji w postaci jednej umowy ze stroną postępowania M. Górą i dwóch umów z innym przedsiębiorcą M. G. mogą być uznane za ustalenie jakie są stawki przyjęte w stosunkach danego rodzaju i są wystarczające do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, w sytuacji gdy organ I instancji nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego i wymagało ono uzupełnienia w szerszym zakresie poprzez rzeczywiste ustalenia jakie były w latach 2003-2013, stawki przyjęte w stosunkach danego rodzaju poprzez zwrócenie się do innych podmiotów prowadzących ustaloną działalność, a zakres postępowania dowodowego uniemożliwiał jego uzupełnienie przez SKO, gdyż organ ten musiałby prowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mających mieć bezpośredni wpływ na treść orzeczenia, co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ II instancji prawidłowo wskazał przepisy będące podstawą wydanego postanowienia, ale dopuścił się naruszenia prawa materialnego i procedury administracyjnej poprzez ich błędną interpretację. Polegała ona na przyznaniu M. G. bez wykazania przez niego rzeczywistych kosztów dozoru, tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad przedmiotowym pojazdem i zastosowaniu do wyliczenia koniecznych wydatków i wynagrodzenia, stawek wynikających wprost z umowy nr [...] z dnia 17 sierpnia 2011 r. oraz oparciu się jedynie na stawkach wynikających z dwóch umów tego samego rodzaju stosowanych przez innego przedsiębiorcę. Nie dokonano dalszego ustalania stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju.

Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy dokonał oceny materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego.

Opierając się na zapisach umowy z dnia 17 sierpnia 2011 r. wskazano, że z § 2 wynika, że wykonawca zobowiązuje się do świadczenia usług określonych w § 1 ust. 1 umowy na zasadach odpłatności, tj. według stawek określonych w ofercie z dnia 4 sierpnia 2011 r. Ponadto w przypadku przechowywania pojazdu przez okres dłuższy niż 3 miesiące, a prawidłowo powiadomiony właściciel go nie odbiera, to po przejęciu pojazdu na rzecz Powiatu wykonawca otrzymuje środki za dozór pojazdu. Wysokość tych środków określa się na podstawie odrębnych przepisów. Umowa ta zawarta była na okres od 21 sierpnia 2011 r., do 1 stycznia 2012 r., a złożona oferta, dotyczyła stawek dla pojazdów usuniętych na podstawie art. 130a Prawo o ruchu drogowym

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że dowody w postaci jednej umowy ze stroną postępowania i dwóch umów z innym przedsiębiorcą M. G., nie mogą być uznane za pozwalające na ustalenie jakie są stawki przyjęte w stosunkach danego rodzaju i nie są wystarczające do wydania rozstrzygnięcia. Starosta nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego i wymagało ono ustalenia jakie były w latach 2003-2013, stawki przyjęte w stosunkach danego rodzaju.

Dalej wskazano, że Kolegium naruszyło art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ nie uchylono postanowienia Starosty do ponownego rozpoznania, przy błędnym uznaniu, że dowody zgromadzone przez organ I instancji mogą stanowić podstawę do ustalenia stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju i do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Tymczasem, w sytuacji gdy organ I instancji nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego, szeroki zakres postępowania dowodowego uniemożliwiał jego uzupełnienie przez SKO, gdyż organ ten musiałby prowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mających mieć bezpośredni wpływ na treść orzeczenia, co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności.

Wskazano też na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ nie zebrał pełnego materiału dowodowego, tj. nie ustalił stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju, poprzez zwrócenie się do szeregu innych przedsiębiorców, w tym spoza powiatu. Ponadto uzasadnienie organu jest wewnętrznie sprzeczne. Organ odwoławczy z jednej strony nakazuje stosować wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach, a w rzeczywistości wskazuje na stawki wynikające wprost z umowy z dnia 17 sierpnia 2011 r. i nadto stawki wynikające z dwóch tego samego rodzaju umów zawartych z M. G.. Wiadomym jednak było, że stawki te odnoszą się do pojazdów które zostały odebrane przez właścicieli, a nie do takich, które nie zostały przez właścicieli odebrane z parkingu i które przeszły na własność Starosty. Kolegium przekroczyło też zasadę swobodnej oceny dowodów.

Zdaniem strony skarżącej doszło też do naruszenia art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ powinien był ustalić jakie stosowane są stawki wynagrodzenia przyjęte w danych stosunkach, czyli w sytuacji, gdy zobowiązanym do pokrycia tych kosztów nie jest właściciel pojazdu usuniętego z drogi, lecz podmiot publiczny - powiat. Ponieważ dowodu takiego nie przeprowadził, nie dopełnił obowiązku oparcia się na pełnym materiale dowodowym, co narusza treść art. 7 k.p.a. Organ nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, opartych na pełnym materiale, zgromadzonym i zbadanym w sposób wyczerpujący.

Dalej wyjaśniono, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z drogi należy do zadań własnych powiatu. W przepisach dotyczących regulacji wynagrodzenia i zwrotu kosztów przechowywania pojazdu, gdy zobowiązanym do pokrycia tych kosztów nie jest właściciel pojazdu usuniętego z drogi, lecz podmiot publiczny - powiat, orzecznictwo sądowo- administracyjne wypracowało określony model postępowania, przyjmując, że opiera się on na stosowaniu art. 102 § 2 u.p.e.a. Wynika to z wydanego na podstawie art. 174 u.p.e.a. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 46, poz. 237). Żaden przepis regulujący kwestie przyznawania wynagrodzenia oraz zwrotu kosztów dozoru pojazdu nie precyzuje sposobu ustalania tej należności. W orzecznictwie przyjęto zatem, że należy odpowiednio stosować art. 836 k.c. W przypadku, gdy przedsiębiorca prowadzący parking strzeżony na zlecenie organu państwa umieszcza na parkingu pojazdy usunięte z drogi, nie można uznać, że łączy go z tym organem typowa umowa przechowania. Stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie, określane w przepisach jako przechowywanie usuniętych pojazdów, nie ma charakteru cywilno-prawnego, a jest typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych i można go określić jako "dozór administracyjny".

Strona skarżąca podała dalej, że okoliczność, iż przedsiębiorca prowadzący parking depozytowy został wyłoniony w drodze przetargu i zawarto z nim umowę cywilno-prawną, nie zmienia charakteru samego stosunku prawnego dotyczącego przechowywania pojazdu, a jest to nadal stosunek administracyjno-prawny. Wyłączone jest w tym zakresie odpowiednie stosowanie art. 836 k.c., w jakim przepis ten stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowanie określone w umowie lub taryfie.

Niezasadnie zatem Kolegium wskazywało, że możliwe jest przyjęcie stawek wynikających z zawartej umowy z M. G.. Błędne także było ustalanie należnego wynagrodzenia M.. G. jako przyjętego w danych stosunkach poprzez odniesienie się tylko do dwóch tego typu umów zawartych z M. G..

Zdaniem strony skarżącej, organ I instancji ustalając wysokość należnego wynagrodzenia nie mógł stosować stawek wynikających z umowy. Powinien był ustalić należność odpowiadającą rzeczywistym, koniecznym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór. Ustalanie wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach nie może być potraktowane jako odwołanie się wyłącznie do dwóch umów zawartych z innym podmiotem prowadzącym parking M. G., zawartych w różnych okresach i przyjęcie na tej podstawie średniego wynagrodzenia.

Nieprawidłowe było zastosowanie stawki wynikającej z umowy oraz stawki wyższej za 2011 r., a następnie w kolejnych latach 2012-2013 stawki niższej, bez odniesienia się do zmiany wskaźnika wzrostu cen i usług konsumpcyjnych w poszczególnych latach.

Skarżący M. G. na wezwanie organu nie przedstawił i nie wykazał na podstawie dokumentów bądź wyliczeń, uzasadnionych i konkretnych kosztów, które poniósł.

Uzasadnione jest stosowanie rożnych stawek co do właścicieli, którzy odebrali pojazd i w stosunku do powiatu, który przejął własność pojazdu usuniętego z drogi w trybie ustawy - Prawo o ruchu drogowym w związku z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i ochrony porządku. Pojazdy przedstawiają z reguły nieporównywalnie o wiele niższą wartość niż wartość dozoru lub przedstawiają jedynie wartość złomu, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Przechowywanie pojazdu o wartości złomowej wiąże się z niższym ryzykiem gospodarczym i wymaga mniejszych nakładów. Zatem przy ustalaniu wynagrodzenia za dozór i zwrot koniecznych wydatków należy uwzględnić zarówno słuszny interes strony, jak i interes społeczny, co nakazuje art. 7 k.p.a. Uzasadnione jest również stosowanie miesięcznych stawek abonamentowych, ponieważ są to zwykle stawki niższe niż przy taryfach dobowych.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga Prokuratora Okręgowego wniesiona została na podstawie art. 8 § 1 w związku z art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. w ustawowym - sześciomiesięcznym terminie.

Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Podmiot ten inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym działa w imieniu obiektywnie pojętego porządku prawnego i nie musi wykazywać swej legitymacji do wniesienia skargi. W świetle art. 8 § 1 cytowanej ustawy prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a słuszność tej decyzji nie podlega ocenie ze strony sądu administracyjnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 listopada 2015 r. uchylające w całości postanowienie Starosty z dnia 12 października 2015 r. i przyznające dozorcy M. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] Strzeżony 30 816,00 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nad samochodem osobowym marki POLSKI FIAT 126 p o numerze rejestracyjnym [...] usuniętym z drogi w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym i przechowywanym na parkingu strzeżonym prowadzonym przez wskazanego przedsiębiorcę w okresie 16 września 2003 r. - 24 lipca 2013 r.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że wskazany powyżej pojazd na podstawie dyspozycji wydanej przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w Ch. został usunięty z drogi, a następnie został umieszczony na parkingu prowadzonym przez M. G.. Wobec nieodebrania pojazdu w okresie 6 miesięcy przez właściciela, postanowieniem z dnia 27 lutego 2015 r. (sygn. akt I Ns 892/14) wydanym w następstwie wniosku Starosty, Sąd Rejonowy w Ch. orzekł przepadek wskazanego pojazdu na rzecz Powiatu. W konsekwencji też M. G. wystąpił z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za dozór i przechowywanie pojazdu.

W rozpoznawanej sprawie kontrolą Sądu objęta była prawidłowość ustalenia przez organy wysokości zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia z tytułu sprawowanego przez uczestnika postępowania dozoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 12 października 2015r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej w skrócie "u.p.e.a."), co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Art. 102 § 2 u.p.e.a., stanowi, że organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór.

Powołany przepis przewiduje zatem dwa odrębne rodzaje należności przysługujących dozorcy: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór.

Pierwszy ze wskazanych w treści art. 102 § 2 u.p.e.a. rodzajów należności winien być utożsamiany z rzeczywistymi wydatki poniesionymi przez dozorcę w związku z wykonywaniem dozoru. W orzecznictwie podkreśla się, że wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą odnosić się do danego dozorcy i przedmiotu objętego dozorem (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 585/09, z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 62/08, z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1797/06; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z dyspozycji art. 102 § 2 u.p.e.a., w którym użyto sformułowania "na żądanie dozorcy" wynika, że dozorca nie tylko powinien wskazać konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić sposób obliczenia tych kwot. Dopiero wtedy, gdy dozorca zgłaszający roszczenie z tytułu zwrotu wydatków koniecznych nie przedstawi żadnych dowodów i wyliczeń dotyczących wydatków poniesionych na dozór konkretnego pojazdu, konieczne jest ich ustalenie przez organ z urzędu w drodze możliwych do przeprowadzenia dowodów.

Jak wskazano w orzecznictwie dowody te winny odnosić się do kosztów ponoszonych przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 831/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio (subsydiarnie) przepisy ustawy - Kodeks cywilny (dalej w skrócie "k.c."), dotyczące umowy przechowania.

Zgodnie z art. 836 k.c., jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach.

Nie ulega wątpliwości, że w przypadku, gdy żądanie wynagrodzenia zgłasza jednostka wykonująca dozór pojazdów usuniętych z drogi nie wchodzi w grę wynagrodzenie określone w umowie albo w taryfie, będącej urzędowo ustalonym wykazem stawek opłat za przechowanie. Jednostkę tę wiąże bowiem z organem administracji publicznej stosunek administracyjnoprawny. Nie obowiązują więc unormowania umowne lub taryfowe, z istoty swej odnoszące się do stosunków cywilnoprawnych między stronami umowy przechowania. Podkreślenia wymaga, że nie jest taryfą – w rozumieniu powołanych przepisów uchwała rady powiatu wydana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Nie dotyczy ona bowiem stawek stosowanych przez podmioty świadczące usługę przechowania na podstawie przepisów prawa cywilnego. Dodać również należy, że w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 131/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wyłączone jest odpowiednie stosowanie art. 836 k.c. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowanie określonej w umowie albo taryfie. Odpowiednie zastosowanie można w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnieść wyłącznie do zastosowania art. 836 k.c. w zakresie, w którym stanowi on o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach.

W ocenie Sądu, wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach w rozumieniu art. 836 k.c. powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie i w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Na gruncie stosowania art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji orzecznictwo wskazuje, że uwzględniać należy zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jak: miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu, powierzchnię niezbędną do jego składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości przechowywanej rzeczy i z okoliczności (zob. w tej materii: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrażany jest nadto pogląd, że ustalając wysokość wynagrodzenia należnego jednostce wykonującej dozór pojazdów usuniętych z drogi, organ powinien wziąć pod uwagę wynagrodzenia uzyskiwane przez inne podmioty prowadzące parkingi depozytowe dozorujące pojazdy usunięte z drogi (zob. w tej materii: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 493/08 i III SA/Łd 503/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się, że posłużenie się - przy obliczaniu wysokości wynagrodzenia za dozór - stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące parkingi depozytowe, pozwala na ustalenie wynagrodzenia za dozór konkretnego pojazdu w sposób bardziej precyzyjny i w większym stopniu odpowiadający istocie tego wynagrodzenia, niż posłużenie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące inne parkingi (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1194/09 i z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 585/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednolity jest również pogląd, że przy obliczaniu wynagrodzenia za dozór nie ma podstaw do stosowania stawek określonych w uchwale rady powiatu, wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przepis art. 130a ust. 6 w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy, dokonanej z dniem 21 sierpnia 2011 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 152, poz. 1018) stanowił, że wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za usunięcie pojazdu z drogi w przypadkach określonych w ustawie oraz parkowanie tego pojazdu ustala rada powiatu. Powołany przepis nie wskazywał sposobu ustalenia stawek opłat, w szczególności zaś nie zobowiązywał rady powiatu do uwzględniania przy ustalaniu stawek tych okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu wynagrodzenia dozorcy na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wskazanej wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, stwierdzając, że "wskazane wcześniej okoliczności, dotyczące wysokości opłat, powinna uwzględnić rada powiatu, która zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 5c i 6 ustawy ustala wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu. Opłaty te mają zastosowanie także wtedy, gdy właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie." Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stawki opłat ustalanych przez radę także powinny uwzględniać takie okoliczności jak zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu i warunki jego sprawowania oraz że mają one zastosowanie, gdy właściciel nie odebrał auta w terminie, nie stwierdził jednak, że według stawek tych obliczane jest wynagrodzenie jednostki sprawującej dozór. Z treści uzasadnienia uchwały wynika, że podstawą ustalenia wynagrodzenia dozorcy oraz zwrotu wydatków jest art. 102 § 2 u.p.e.a., co oznacza obowiązek ustalenia tego wynagrodzenia oraz wydatków z uwzględnieniem wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny okoliczności, a nie stosowania wprost stawek ustalonych przez radę powiatu na innej podstawie i w innym celu.

Na tym tle wypada zauważyć, że w stosunkach umownych przechowawca zobowiązany jest do należytego przechowania rzeczy (art. 842 k.c.). W komentowanej zaś sferze stosunków administracyjnoprawnych analogiczny wniosek należy wyprowadzić z brzmienia ab initio art. 102 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że dozorca obowiązany jest przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie straciła na wartości, oraz wydać ją na wezwanie organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego. Bezsprzecznie wydłużony okres przechowania nie sprzyja zachowaniu wartości rzeczy, ponieważ czynnik czasu oddziałuje na jej techniczne zużycie, nadto, jak podniesiono wyżej, wywiera wpływ na rozmiar poniesionych na dozór dodatkowych nakładów, które w tej sytuacji nie mogą być uznane za "konieczne" w rozumieniu normy § 2 art. 102, zaś do elementów wyznaczających wynagrodzenie dozorcy, które trzeba wziąć pod uwagę, bezsprzecznie należeć powinno rozważenie, czy dozorca dopełnił wszelkich istotnych wymogów formalnoprawnych związanych ze sprawowaniem dozoru i mających wpływ na jego przebieg oraz wykonanie. Trzeba nadto przyjąć, że nałożone na dozorcę normami prawa publicznego obowiązki formalnoprawne mieszczą się w "wymaganych staraniach przy strzeżeniu rzeczy", które - według judykatury - stanowią jeden z czynników uwzględnianych przy ustalaniu należności z art. 102 § 2 u.p.e.a.

Za czas niewłaściwego sprawowania dozoru wskutek uchybienia prawem określonych obowiązków przez dozorcę, które przyczyniły się do wydłużenia okresu przechowania rzeczy z przyczyn leżących po stronie dozorcy, uzasadnione jest nieprzyznanie dozorcy zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a.

Przenosząc powyższe, ogólne rozważania w realia rozpatrywanej sprawy należy w pierwszej kolejności zauważyć, że z uzasadnień wydanych postanowień nie wynika, jaka kwota została dozorcy przyznana tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz jaka kwota odzwierciedla wynagrodzenie za sprawowany dozór.

W postanowieniach wydanych przez organy obydwu instancji wskazano bowiem kwoty łączne obejmujące obydwie kategorie należności, o których stanowi art. 102 § 2 u.p.e.a. W ocenie Sądu dokonane przez organy swoiste "zsumowanie" tych należności jest w świetle art. 102 § 2 u.p.e.a. nieuprawnione i rzutuje na transparentność dokonywanych ustaleń zwłaszcza w odniesieniu do zwrotu koniecznych wydatków. Zapatrywania tego nie zmienia podjęta przez organ pierwszej instancji (zob. s. 9 postanowienia z dnia 12 października 2015 r.) próba uzasadnienia, że przyjęta do wyliczeń stawka pokrywać ma poniesione przez przedsiębiorcę koszty związane z należytą realizacją usługi zapewniając jednocześnie dochód. Podkreślenia w związku z powyższym wymaga, że organ orzekający w kwestii zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za sprawowany dozór nie powinien niejako z założenia utożsamiać wskazanych należności. W realiach danej sprawy może się bowiem okazać, że określona kategoria należności w ogóle nie przysługuje. Ponadto zabieg ten pozostaje w sprzeczności z treścią art. 102 § 2 u.p.e.a., który wyraźnie wskazane należności różnicuje.

Należy mieć również uwadze, że to na przechowawcy występującym do organu o zwrot wydatków (i wynagrodzenie za dozór) ciąży obowiązek wykazania poniesionych wydatków oraz wskazania nakładów związanych ze sprawowaniem dozoru. Dowodzenie tych kwestii należy do dozorcy, albowiem on ma najpełniejszą wiedzę w tym zakresie. Tym samym to dozorca winien przedstawić dowody na wysokość poniesionych wydatków. W przeciwnym wypadku zagadnienie to jest pozostawione organom, co skutkuje przerzuceniem na nich ciężaru ustalenia tych należności we własnym, ograniczonym zakresie (na przykład w oparciu o prowadzone przez organ ewidencje), ale z konsekwencjami ewentualnych niekorzystnych dla strony wyliczeń.

Jeżeli dozorca nie wykaże jakie poniósł wydatki lub nie wskaże sposobu ich wyliczenia, poza naprowadzeniem na stawki z uchwał rady powiatu, to stosowne, możliwe do przeprowadzenia we własnym zakresie ustalenia winien poczynić organ, wyjaśniając w jaki sposób doszedł do wyliczeń. Przy czym organ nie jest związany żadnymi regułami poza zasadami postępowania dowodowego wynikającymi z ustawy - Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, należność obejmująca wysokość poniesionych wydatków winna odpowiadać rzeczywistym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór mienia przechowywanego na parkingu. Przy założeniu, że dozorcy przysługiwać winien zasadniczo wyłącznie zwrot wydatków związanych bezpośrednio z zabezpieczeniem dozorowanej ruchomości przed zniszczeniem uwzględniać w tej materii należy okoliczności towarzyszące przechowaniu, w tym miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu.

W aktach rozpatrywanej sprawy brak jest dowodów świadczących o ponoszeniu przez dozorcę określonych wydatków i ich kalkulacji uwzględniającej chociażby wyposażenie prowadzonego parkingu. Dozorca mimo wezwania organu z dnia 21 września 2015 r. nie przedstawił bowiem zestawienia koniecznych wydatków ani dokumentów ich dotyczących. Zdaniem Sądu, organ nie ma w tym przypadku nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów potwierdzających wysokość kosztów wykonanego dozoru, jeżeli sam zainteresowany zignorował wezwanie organu w tym zakresie. W pewnych sytuacjach poszukiwanie faktów potwierdzających wysokość kosztów wykonanego dozoru będzie bowiem dla organu zwyczajnie niewykonalne. W takim przypadku strona postępowania administracyjnego nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza jeżeli nieudokumentowanie określonej czynności faktycznej może prowadzić do niekorzystnych dla niej rezultatów, a zatem - nie może następnie podnosić skutecznie takiego zarzutu.

Jeżeli zatem dozorca nie przedstawia zestawienia koniecznych wydatków ani dokumentów ich dotyczących, a możliwe do przeprowadzenia we własnym zakresie ustalenia w kwestii zwrotu koniecznych wydatków winien poczynić organ, zasadnym jest oparcie ustaleń w tym zakresie na wysokości stawek opłat miesięcznych (abonamentowych) przyjętych przez podmioty prowadzące parkingi strzeżone. Stawki te z założenia uwzględniają bowiem kwotę wydatków, jakie ponosi przedsiębiorca będący przechowawcą. Taka kalkulacja zwrotu koniecznych wydatków uwzględnia ponadto długi czas przechowywania pojazdu. Z związku z tym jest bardziej miarodajna dla ustalenia rzeczywistych wydatków w przypadku sprawowania dozoru nad pojazdem przez dłuższy okres.

Niezależnie od powyższego, Sąd uznał za wadliwe również działania organów, mające w swym założeniu ustalenie stawek wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu "przyjętych w stosunkach danego rodzaju". W tym zakresie zasadnym jest zatem zarzut naruszenia art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Organ pierwszej instancji dokonując ustaleń w tej materii uznał, że stawki obowiązujące w latach 2011, 2012 i 2013 - 2014 najlepiej obrazują wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach, panujących na danym terenie, pomiędzy zbliżonymi podmiotami z tytułu przechowywania tego rodzaju pojazdów. Dokonując stosowanego wyliczenia organ pierwszej instancji przypisał poszczególnym stawkom odpowiednią wagę w zależności od długości okresu ich obowiązywania, a tym samym czasu kształtowania przez nie wysokości wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach. Zatem stawce obowiązującej od 21 sierpnia 2011 r. do 1 stycznia 2012 r. przypisano wagę "4" z uwagi na jej obowiązywanie w ciągu czterech miesięcy. Stawce obowiązującej w okresie 2 - 31 stycznia 2012 r. przypisano wagę "12" z racji obowiązywania w ciągu dwunastu miesięcy. Z kolei stawce obowiązującej od 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. przypisano wagę 24 z racji jej obowiązywania w okresie dwudziestu czterech miesięcy. Dokonując stosownego obliczenia organ otrzymał średnią ważoną w wysokości 6,23 zł. Wyliczona średnia określa zdaniem organu pierwszej instancji wysokość przeciętnego wynagrodzenia przyjętego w stosunkach z przedsiębiorcami zajmującymi się usuwaniem pojazdów usuniętych z drogi w trybie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Z kolei organ odwoławczy negując wyliczenie wartości średniej dobowej stawki za dozór nad pojazdem na podstawie średniej ważonej uznał, że do wyliczenia średniej dobowej stawki za dozór należy przyjąć stawki obowiązujące w latach 2011, 2012 i 2013 wynoszące odpowiednio 14,76 zł, 6,00 zł i 4,92 zł.

Rację ma w ocenie Sądu strona skarżąca, że dla potrzeb niniejszego postępowania niewystarczające jest jedynie dalece wybiórcze posłużenie się stawkami umownymi (jak to uczynił organ pierwszej instancji) czy też posłużenie się wyłącznie stawkami wynikającymi wprost z umowy [...] zawartej w dniu 17 sierpnia 2011 r. pomiędzy powiatem m a M. G. oraz stawkami wynikającymi z dwóch umów tego samego rodzaju zawartych w dniu 29 grudnia 2011 r. i 10 grudnia 2012 r. stosowanych przez innego przedsiębiorcę - bez dalszego ustalania stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju (jak to uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze).

Ustalając wysokość wynagrodzenia za dozór należnego M. G. pojazdu, organy winny wziąć również pod uwagę zasady ustalania wynagrodzenia przez inne podmioty, w tym te prowadzące parkingi poza terenem Powiatu.

Dla organów miarodajnymi mogły być podmioty prowadzące działalność na terenie powiatów ościennych, o zbliżonej do Powiatu strukturze przedsiębiorców. Organy winny były przy tym dokonać porównania cen faktycznie stosowanych na innych parkingach na stricte lokalnym i ościennym terenie - miasta, powiatu - przy tego rodzaju usługach, (tj. rozeznania co do występujących u innych przechowawców wynagrodzeń oraz metod ich ustalania) i dopiero na podstawie ustalonego w wyniku analizy porównawczej miernika - ustalić wynagrodzenie w sprawie. Niewystarczające dla poczynienia koniecznych ustaleń jest bowiem jedynie ogólne odwoływanie się do stawek stosowanych przez przedsiębiorców z terenu Powiatu i to wyłącznie w latach 2011 - 2013, a zatem z okresu, który jest znacznie krótszy od okresu sprawowania dozoru.

Sąd akcentuje przy tym, że celem ustalenia stawek opłat za dozór organ powinien posiłkować się danymi dotyczącymi kosztów parkowania pojazdów na innych parkingach, ale koszty dozorowania pojazdu przez dłuższy okres czasu z reguły przekraczający miesiąc nie mogą być ustalone przy zastosowaniu stawek dobowych, te bowiem są dla klienta z reguły wyższe niż abonamentów okresowych. Nie można więc odnosić bezpośrednio stawek opłat za parkingi w tym parkingi strzeżone do opłat za dozorowanie pojazdów. Inna jest bowiem podstawa przechowywania oraz inny zakres odpowiedzialności. Stawki dobowe są właściwe wówczas, gdy umowa jest bardziej okazjonalna, trwająca przez krótki czas, a przez to opłata jest wyższa, bo nie gwarantuje stałego zysku. Zajmowanie miejsca przez dozorowany pojazd można uznać za równoznaczne ze stałym parkowaniem podobnie jak wykupienie abonamentu na parkingu. Tym samym, skoro pojazd jest dozorowany przez dłuższy okres (jak w niniejszej sprawie) zasadnym jest oparcie ustaleń na stawkach opłat miesięcznych - abonamentowych. Taka kalkulacja opłat uwzględnia bowiem długi czas przechowywania pojazdu. Z związku z tym jest także bardziej miarodajna dla ustalenia rzeczywistego, godziwego wynagrodzenia w przypadku sprawowania dozoru nad pojazdem przez dłuższy okres.

Należy mieć przy tym na uwadze, że orzekając w przedmiocie przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków organy zobligowane były do objęcia swoimi rozstrzygnięciami okresu 16 września 2003 r. - 24 lipca 2013 r. włącznie. W realiach rozpatrywanej sprawy organy nie prowadziły ustaleń odnoszących się do wskazanych okresów odrębnie a bazując na stawkach z lat 2011 - 2013 przyjęły niejako automatycznie, że stawki te mogą być jedynym wzorcem do ustalenia należności za okres wcześniejszy.

Mając na uwadze fakt dozorowania pojazdu przez dłuższy okres Sąd wskazuje, że organy winny były przyjąć jeden wspólny sposób ustalania powyższych należności dla całego okresu z uwzględnieniem oczywistego zróżnicowania przyjętych do ustaleń stawek opłat (w tym abonamentowych) obowiązujących w różnych okresach. Organy - wbrew twierdzeniom uczestnika postępowania - nie miały przy tym podstaw aby uwzględniać stawki wynagrodzenia za dozór ustalone uchwałą rady powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Stawki ustalane tą uchwałą mają charakter sankcyjny i dotyczą opłat uiszczanych przez osoby uprawnione do odbioru pojazdu skierowanego na parking, za jego usunięcie i parkowanie w przypadkach, o których mowa w art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Natomiast podstawę prawną zwrotu koniecznych wydatków oraz przyznania wynagrodzenia dozorcy (na jego wniosek) stanowi art. 102 § 2 u.p.e.a., który to przepis pozostawia jednocześnie w gestii organów kwestię ustalenia wysokości tego wynagrodzenia.

W reasumpcji wszystkich powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że orzekające w sprawie organy uchybiły normie art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez błędne zastosowanie reguł z art. 836 k.c. mających w sprawie odpowiednie zastosowanie. W zakreślonych normami prawa materialnego granicach sprawy organy nie dokonały należytego ustalenia stanu faktycznego, co z kolei skutkowało uchybieniem norm procesowych wyrażonych w artykułach 7, 75 § 1, 77 i 80 k.p.a.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a.

Organ winien mieć na uwadze, iż zasada ustalenia wynagrodzenia z uwzględnieniem art. 836 ustawy - Kodeks cywilny nie może polegać na mechanicznym odwołaniu się do stawek przyjętych w innych umowach. Zasada ta ma bowiem charakter subsydiarny. Rozstrzygając w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór należy ponownie rozważyć wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz przyjęcie stosownej metody wyliczenia należności przysługujących dozorcy zaś uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia winno odpowiadać wymogom określonym w art.107 § 3 k.p.a.

W celu ustalenia należności tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdem organ pierwszej instancji winien

ponownie wezwać uczestnika postępowania do przedstawienia dokumentów wskazujących wysokość poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, przy jednoczesnym wskazaniu ich wysokości oraz sposobu wyliczenia żądanej kwoty, a także sposobu wyliczenia wysokości żądanego za dozór wynagrodzenia. Dokonując ponownego wezwania organ pierwszej instancji winien zastrzec, że nieprzedstawienie stosownych dokumentów oraz sposobu wyliczenia należności spowoduje przerzucenie na organ obowiązku ustalenia i wyliczenia koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu zgodnie z zasadami postępowania dowodowego wynikającymi z ustawy - Kodeksu postępowania administracyjnego.

Niezależnie od powyższego organ pierwszej instancji winien skierować zapytania do przedsiębiorców prowadzących parkingi strzeżone na terenie Powiatu oraz na terenie powiatów ościennych z zapytaniem czy na prowadzonym parkingu obowiązują abonamenty miesięczne za przechowywanie pojazdu osobowego, jeżeli tak, to jaka jest aktualna cena abonamentu miesięcznego za przechowywanie i dozór takiego pojazdu oraz ile wynosiła cena abonamentu miesięcznego za przechowywanie i dozór takiego pojazdu w latach 2003 - 2013.

W celu ustalenia stawek miarodajnych organ winien nadto skierować stosowne zapytania do organów administracji publicznej - naczelników urzędów skarbowych oraz starostów powiatów ościennych, które to organy orzekały w przedmiocie ustalania zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór w latach poprzednich.

Zebrane w powyższy sposób dane winny pozwolić organowi pierwszej instancji na rzetelne dokonanie wyliczenia i ustalenie należności przysługujących uczestnikowi postępowania tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem.